Advies Studiegroep Begrotingsruimte; Rapport "Stabiel en duurzaam begroten: elfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27805, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

19-06-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27805 nr. 1

19-06-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamSTABIEL EN DUURZAAM BEGROTENElfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte Advies Studiegroep BegrotingsruimteRAPPORTInhoud blz. HOOFDSTUK 1. TAAKOPDRACHT, SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN1.1 Taakopdracht1.2 Hoofdlijnen van het advies1.3. Gevoerd beleid en beleidsopgaven voor de toekomstGevoerd beleidTabel 1.1 Budgettair beleid 1995–2001 Beleidsopgaven voor de toekomst1.4. Vergrijzing1.5. Budgettair beleid 2003–2006Lessen uit het verre en het recente verledenBudgettair beleid: twee fasenVoorzichtig trendmatig (fase 1): beperken voorzichtigheidsmargeBudgettaire ruimte (fase 1): aanzienlijke uitgavengroei
in basisbeeldAutomatische stabilisatie (fase 2): Inkomstenschommelingen
opvangen in het EMU-saldoHet uitgavenkader (fase 2): continueren met aanpassing
van de deflatorsystematiekSignaalwaarden voor het EMU-saldo (fase 2): nader afwegingsmoment
bij forse afwijkingenHOOFDSTUK 2. HET BEGROTINGSBELEID TOT 20022.1. Inleiding2.2. BegrotingsnormenDe noodzaak voor normenBegrotingsregels 1960–1994Trendmatig begrotingsbeleidAanpassingen 1998Internationale vergelijking begrotingsnormering2.3. Budgettaire ontwikkelingenSaldo- en schuldontwikkelingFiguur 2.1 EMU-saldo 1970–2001Figuur 2.2 EMU-schuld 1970–2001Overheidsfinanciën internationaalTabel 2.1 Sanering overheidsfinanciën EU Figuur 2.3 EMU-saldo en EMU-schuld 2001 (in % BBP)Stabiliteits- en GroeipactCollectieve uitgavenFiguur 2.4 Collectieve uitgaven 1977–2001 (in %
BBP)Tabel 2.2 Reële groei collectieve uitgaven 1994–2001 Collectieve lastenFiguur 2.5 Collectieve lastendruk 1980–2001 (in
% BBP)Tabel 2.3 Microlastenontwikkeling (in miljarden guldens) 2.4. Begrotingsbeleid 1999–2002UitgavenkaderTabel 2.4 Uitgaventoetsing 1999–2001 (in miljarden
guldens) Tabel 2.5 Cumulatieve additionele uitgavenruimte 1999–2001
(miljarden guldens) Inkomstenijklatten en mee- en tegenvallerformuleTabel 2.6 Inkomstentoetsing 2002a2.5. ConclusieTabel 2.7 Budgettair beleid 1999–2001 (in miljarden
guldens) Bijlage 2.1 Gebruik en effectiviteit van begrotingsregels
en -normen in de Europese UnieHOOFDSTUK 3. FINANCIEEL BELEID 2003–20063.1. Inleiding3.2. Beleidsopgaven voor de toekomstVerhogen arbeidsparticipatieVersterking economische structuur en lastenverlichtingCollectieve arrangementen: van kwantiteit naar kwaliteit3.3. Vergrijzing en schuldpolitiekVergrijzingFiguur 3.1 Netto-profijt en groene en grijze druk budgettair
gewogen (index 2000=100)aVergrijzingskostenTabel 3.1 Ontwikkeling uitgaven en inkomsten 2000–2040
(in % BBP)aSchuldreductie in 25 jaarFiguur 3.2 EMU-schuld (in % BBP)Arbeidsparticipatie en vergrijzingGevoeligheidsanalyseFiguur 3.3 Houdbare ontwikkeling EMU-schuld onzekerheidsvarianten
(in % BBP) Tabel 3.2. Gemiddeld EMU-saldo 2000–2025 (houdbaar
pad, in % BBP) Tijdpad demografieTabel 3.3 Demografie 2002–2040 Tijdpad schuldreductie: implicaties 2003–2006Tabel 3.4 Technische tijdpaden begrotingssaldo voor volledige
schuldreductie (in % BBP) AOW-spaarfonds3.4. Automatische stabilisatorenEconomische fluctuatiesStabiliserende factoren in economisch systeemFiscale automatische stabilisatorenRelevantie voor Nederlands budgettair beleidInkomstenkantUitgavenkant3.5. Economische groeiPotentiële groeiTabel 3.5 Potentiële economische groei (in % per
jaar) Verwachte groei (conjuncturele uitgangssituatie)VoorzichtigheidTabel 3.6 Economische groei 2003–2006 (gemiddeld
per jaar) Beleidsmatige mogelijkheden voor hogere groei Tabel Groeibevorderend beleid, potentiële effecten
(cumulatief)a3.6. Budgettaire ruimteMacro-economische uitgangspuntenTabel 3.7 Kerngegevens 2003–2006 Uitgangspunten berekening vrije ruimteBudgettaire vrije ruimteTabel 3.8 Budgettaire ruimte 2003–2006 (prijzen
2002) Tabel 3.9 Ruimtebeslag door reële groei uitgaven
2003–2006 (in guldens, prijzen 2002) Tabel 3.10 Volumegroei sociale-zekerheidsuitgaven 2003–2006 GevoeligheidsanalyseTabel 3.11 Gevoeligheidsanalyse budgettaire ruimte 2003–2006
(in miljarden) Mogelijkheden voor vergroting van de ruimteTabel 3.12 Totale budgettaire ruimte bij aanvang kabinetsperiode
(in miljarden) 3.7 Conclusies en aanbevelingenHOOFDSTUK 4. BEGROTINGSBELEID 2003–20064.1 Inleiding4.2 Behoedzame economische uitgangspunten4.3 Uitgavenkaders4.4 Deflatorsystematiek en uitgavenreserveTabel 4.1 Totale ruilvoetmutatie (cumulatief, in miljarden) 4.5 Inkomstenijklatten en automatische stabilisatie4.6 Regels budgetdiscipline en begrotingsproces4.7 Conclusies en aanbevelingenHOOFDSTUK 5. SOCIALE PREMIES, METINGSKWESTIES EN BATEN-LASTENSTELSEL5.1 Inleiding5.2 Sociale premiesPremiestelling tot en met 1999Premiestelling vanaf 2000Premiestelling in de toekomstFiscalisering5.3 Metingskwesties bij uitgaven en lastenontwikkelingMeting van uitgavenMeting van lastenontwikkeling5.4 Baten-lastenstelselBIJLAGE 1 ADVIESAANVRAAG STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTEBIJLAGE 2 SAMENSTELLING VAN DE STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE BIJLAGE 3 LIJST MET BEGRIPPEN EN AFKORTINGENAOW-spaarfondsArmoedevalArbeidskortingArbeidsinkomensquoteAutomatische stabilisatieBaten-lastenstelselBegrotingsnormeringBelastinguitgavenBruto Binnenlands ProductBudgetdiscipline (-regels)Budgetdisciplinesector/kaderCollectieve lastendrukCollectieve uitgavenquoteContractloon(-mutatie)DeflatorsystematiekEcofinEMU-saldoEMU-schuldEvenwichtswerkloosheidFES-bruggetjeFonds Economische StructuurversterkingFinancieringssaldoGrijze drukGroene drukI/A-ratioIJklatIncidentele loonstijgingMee- en tegenvallerformuleMicrolastenontwikkeling (MLO)Netto uitgavenNiet-belastingontvangstenPrijs Nationale BestedingenPrijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (pBBP)ProgressiefactorRuilvoet (van de collectieve sector)Ruilvoetwinst respectievelijk -verliesStabiliteits- en Groeipact (en stabiliteitsprogramma)SchuldquoteSignaalwaardenTrendmatig BegrotingsbeleidUitgavenkader (of ijklijn)UitgavenreserveVergrijzingskostenVrije budgettaire ruimteLijst met afkortingen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27805Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 265 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 805Advies Studiegroep Begrotingsruimtenr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËNAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's Gravenhage, 19 juni 2001Hierbij stuur ik u het Elfde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte,
dat ik in antwoord op mijn adviesaanvraag van 23 oktober 2000 heb ontvangen.
Het advies van de Studiegroep heeft betrekking op het te voeren begrotingsbeleid
in de volgende kabinetsperiode.Zoals te doen gebruikelijk bij adviezen van de Studiegroep Begrotingsruimte
die een komende kabinetsperiode betreffen, legt het kabinet de overwegingen
en aanbevelingen van de Studiegroep zonder nadere standpuntbepaling aan u
voor.De Minister van Financiën,G. Zalm Aan de Minister van Financiën,'s Gravenhage, 19 juni 2001Op 23 oktober 2000 heeft u de Studiegroep Begrotingsruimte verzocht een
advies uit te brengen over het te voeren begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode.
Hierbij doe ik u dit advies, getiteld «Stabiel en duurzaam begroten»,
toekomen. Stabiel begroten met als doel voorgenomen beleid daadwerkelijk te
kunnen realiseren, ook bij een wat tegenzittende economische conjunctuur.
Duurzaam begroten wil zeggen rekeninghoudend met toekomstige generaties.De Thesaurier-Generaal,C. van DijkhuizenSTABIEL EN DUURZAAM BEGROTENElfde rapport Studiegroep Begrotingsruimte Advies Studiegroep BegrotingsruimteRAPPORTInhoud blz. HOOFDSTUK 1. TAAKOPDRACHT,
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN71.1.Taakopdracht71.2.Hoofdlijnen van het advies7 1.3.Gevoerd beleid en beleidsopgaven
voor de toekomst11 1.4.Vergrijzing121.5.Budgettair beleid 2003–200614   HOOFDSTUK
2. HET BEGROTINGSBELEID TOT 2002212.1.Inleiding21 2.2.Begrotingsnormen212.3.Budgettaire ontwikkelingen242.4Begrotingsbeleid 1999–2002302.5Conclusies33 Bijlage 2.1 Gebruik en effectiviteit
van begrotingsregels en -normen in de Europese Unie35    HOOFDSTUK
3. FINANCIEEL BELEID 2003–2006383.1.Inleiding383.2.Beleidsopgaven voor de toekomst383.3.Vergrijzing en schuldpolitiek413.4.Automatische stabilisatoren49 3.5.Economische groei51 3.6.Budgettaire ruimte54 3.7.Conclusies en aanbevelingen59    HOOFDSTUK
4. BEGROTINGSBELEID 2003–2006604.1.Inleiding604.2.Behoedzame economische uitgangspunten614.3.Uitgavenkaders62 4.4.Deflatorsystematiek en uitgavenreserve64 4.5.Inkomstenijklatten en automatische
stabilisatie68 4.6.Regels budgetdiscipline en begrotingsproces71 4.7.Conclusies en aanbevelingen72   HOOFDSTUK
5. SOCIALE PREMIES, METINGSKWESTIES EN BATEN-LASTENSTELSEL745.1.Inleiding745.2.Sociale premies74 5.3.Metingskwesties bij uitgaven en
lastenontwikkeling775.4.Baten-lastenstelsel81    BIJLAGE
1 ADVIESAANVRAAG STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE83   BIJLAGE
2 SAMENSTELLING VAN DE STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE85   BIJLAGE
3 BEGRIPPEN EN AFKORTINGEN87HOOFDSTUK 1. TAAKOPDRACHT, SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN1.1 TaakopdrachtHet kabinet heeft de Studiegroep Begrotingsruimte op 23 oktober 2000
verzocht om een advies met betrekking tot het te voeren begrotingsbeleid in
de komende kabinetsperiode1. In het bijzonder
wordt gevraagd naar de na te streven ontwikkeling van het begrotingssaldo
in de periode 2003–2006. Dit tegen de achtergrond van de aanstaande
vergrijzing van de Nederlands bevolking en de analyses daaromtrent in het
rapport «Een verkenning van de schuldpolitiek op lange termijn».
Gewezen wordt op het realiseren van een «close to balance or in surplus»
situatie door Nederland, conform het Pact voor Groei en Stabiliteit. Tevens
wordt verzocht te adviseren over de belangrijkste facetten van de huidige
begrotingssystematiek zoals de vaste reële uitgavenkaders, de deflatorsystematiek,
de mate van behoedzaamheid, de reserves en het hoofdbesluitvormingsmoment.
Daarbij dient ook de mate waarin de automatische stabilisatoren vrij moeten
kunnen werken aan de orde te komen. Verder wordt de Studiegroep Begrotingsruimte
gevraagd aandacht te besteden aan de (vermogens)positie van de sociale fondsen
en enkele technische zaken zoals de meting van de microlastendruk.Tijdens debatten bij de Algemene Financiële Beschouwingen in 2000
en de behandeling van de Najaarsnota 2000 zijn de toen aanstaande werkzaamheden
van de Studiegroep Begrotingsruimte aan de orde gesteld. Bij het opstellen
van het rapport is, onder andere door het opnemen van een aantal tijdpaden
voor schuldreductie en het analyseren van verschillende deflatorsystematieken,
rekening gehouden met deze debatten.Tenslotte dient vermeld te worden dat alle bedragen in dit rapport, tenzij
anders vermeld, in guldens luiden.1.2 Hoofdlijnen van het adviesMet het realiseren en het vasthouden van een begrotingsoverschot in deze
kabinetsperiode voldoet Nederland aan het Stabiliteits- en Groeipact en voegt
zich daarmee bij de grote groep EU-lidstaten die een lange periode van tekorten
achter zich heeft gelaten. Een duurzaam overschot biedt volop kansen voor
een verdere structurele aanpak van de beleidsopgaven voor de toekomst en maakt
het tevens mogelijk het trendmatig begrotingsbeleid op onderdelen te vernieuwen.Het bereiken van een overschot is de afgelopen jaren gepaard gegaan met
de inzet van aanzienlijke extra middelen voor maatschappelijke prioriteiten
zoals de gezondheidszorg, het onderwijs, de infrastructuur en de veiligheid.
In de eerste drie jaar van de huidige kabinetsperiode zijn de collectieve
uitgaven voor deze prioritaire beleidsterreinen reëel met gemiddeld 5%
per jaar gegroeid. Dat is meer dan de economische groei in deze periode. Ook
is het mogelijk gebleken de lasten te verlagen met 8 miljard in de eerste
drie jaar van de huidige kabinetsperiode.Ondanks de vorderingen die de afgelopen jaren zijn gemaakt op een groot
aantal beleidsterreinen zijn er voor de nabije en de verdere toekomst nog
belangrijke beleidsopgaven op het gebied van de kwaliteit van collectieve
voorzieningen, de vergrijzing, de arbeidsparticipatie en de economische structuur. Ter voorbereiding daarop heeft het kabinet vorig jaar besloten
een aantal verkenningen voor te bereiden, die deze zomer zullen worden afgerond.
De onderwijs- en zorgsector staan aan de vooravond van te nemen besluiten
over belangrijke institutionele veranderingen en van het realiseren van verdere
kwaliteitsverbeteringen. Dit vraagt een meerjarige aanpak, waarbij ook budgettaire
inspanningen nodig zullen zijn. Een solide financiering van de vergrijzing,
dat wil zeggen een zo goed mogelijke waarborging van een welvaartsvaste AOW
en een kwalitatief hoogwaardig zorgstelsel op lange termijn, vergt volgens
intergenerationele berekeningen van het Centraal Planbureau een volledige
aflossing van de schuld rond 2025. Een volledig gelijkmatige afbouw van de
schuld vergt afhankelijk van de te realiseren economische groei een gemiddeld
jaarlijks overschot van 1,25 à 1,35% BBP. Met het oog op de versnelling
van de vergrijzing na 2010, wanneer de eerste babyboomers de 65-jarige leeftijd
bereiken, is het van belang de komende jaren nadrukkelijk te benutten voor
schuldreductie. In de periode tot 2010 stijgt het aantal 20–64-jarigen
(het potentiële draagvlak) nog mee met het aantal 65-plussers, te weten
met circa ¼ miljoen personen. Vervolgens zal in de periode 2010–2040
het aantal 20–64-jarigen met circa ¾ miljoen personen afnemen
onder de gelijktijdige toename van het aantal 65-plussers met ruim 1½
miljoen personen. Daarbij geven gevoeligheidsanalyses aan dat bij een grotere
dan thans verwachte stijging van de levensverwachting of een extra groei van
de zorguitgaven hogere overschotten nodig zijn1.
Ter indicatie: reeds één jaar hogere levensverwachting –
de levensverwachting van mannen loopt dan op naar 82 jaar en van vrouwen naar
84½ jaar – vergt jaarlijks een ½% BBP groter overschot,
waarmee de overschotswaarde dan op circa 1¾% BBP uit zal komen. Ook
een extra jaarlijkse groei van de zorguitgaven met ½%-punt, de reële
groei van de zorguitgaven bedraagt dan gemiddeld 3½%, vraagt een ½%
BBP groter jaarlijks overschot in de periode tot 2025. De Studiegroep adviseert
dan ook de intergenerationele berekeningen van het CPB om de vier jaar te
actualiseren.Het huidige overschot biedt de mogelijkheid over te stappen op een demografisch
verantwoorde ontwikkeling van het begrotingssaldo. De Studiegroep beveelt
aan in het Regeerakkoord voor de komende kabinetsperiode tegen de achtergrond
van het hiervoor geschetste uit te gaan van jaarlijkse begrotingsoverschotten
van 1¼ à 1¾% BBP. Een verdere groei van de arbeidsparticipatie
en een solide economische structuur vergemakkelijken het realiseren van de
schuldreductie, maar zijn ook van belang om de economische motor de komende
jaren goed op gang te houden. Bevordering van de arbeidsparticipatie en versterking
van de economische structuur zal ook in de komende jaren verdere lastenverlichting
vragen. Onder meer voor de bestrijding van de armoedeval en een versterking
van de concurrentiepositie, maar ook met het oog op een evenwichtige introductie
van een nieuw zorgstelsel, is het van belang in een komend Regeerakkoord een
substantieel bedrag voor lastenverlichtende maatregelen te reserveren.Ervaringen uit het verleden leren dat het verstandig is bij de aanvang
van een kabinetsperiode via een voorzichtige inschatting van de economische
groei de kans op tegenvallers beperkt te houden. Een analyse van de economische
groei voor de komende kabinetsperiode geeft aan dat tegenover een verwachte
hogere groei van de arbeidsproductiviteit een duidelijk afnemende groei van
het arbeidsaanbod in verband met de vergrijzing staat. In de komende jaren
liggen de mogelijkheden voor de economische groei in Nederland naar verwachting
boven het EU-gemiddelde maar onder het niveau van de Verenigde
Staten. Rekening houdend met het geleidelijk verdwijnen van conjuncturele
spanningen resulteert naar huidige inzichten voor de Nederlandse economie
in 2003–2006 een groeiverwachting van gemiddeld 2½% per jaar.
De huidige situatie maakt het mogelijk de economische groeiveronderstelling
bij het opstellen van het Regeerakkoord nauwer aan te laten sluiten bij de
werkelijk verwachte trendmatige groei dan in de huidige en de vorige kabinetsperiode
het geval is geweest. De Studiegroep beveelt aan een voorzichtigheidsmarge
van ¼% per jaar te hanteren, tegen½ à ¾% in de
huidige en de vorige kabinetsperiode. Dan bedraagt de groei in het voorzichtig
trendmatige scenario1 bij ongewijzigd beleid 2¼%.
De Studiegroep beveelt aan deze voorzichtig trendmatige groei als vertrekpunt
te nemen en aanvullend door een groeibevorderend beleid de groei op een hoger
peil te brengen zodat inclusief dit beleid in het komende Regeerakkoord met
een jaarlijkse groei van tenminste 2½% kan worden gerekend.Uitgaande van 2¼% groei heeft het CPB een vrije budgettaire ruimte
van 7 miljard becijferd. Daarbij is van een constant EMU-overschot uitgegaan
(1,1% BBP). In het basisbeeld is ditmaal van aanzienlijke uitgavenverhogingen
uitgegaan voor onder andere de zorgsector (reële groei 9½ miljard
tegen 5½ miljard in de ruimteberekeningen voor de huidige kabinetsperiode)
en de overheidssalarissen (reële contractloonontwikkeling 1½%
per jaar tegen ½% in het behoedzame scenario voor 1999–2002).
Herprioriteringen en een groeibevorderend beleid kunnen de budgettaire ruimte
verder vergroten.De indeling van de budgettaire ruimte bij Regeerakkoord kan gezien worden
als de eerste fase van het begrotingsproces. Een bestendig begrotingsbeleid
vraagt ook verstandige afspraken voor de tweede fase van het begrotingsproces:
de uitvoering van de beleidsvoornemens gedurende de kabinetsperiode. De ervaringen
hebben geleerd dat het vanuit economisch en bestuurlijk oogpunt van groot
belang is de invloed van de conjunctuur op het begrotingsbeleid te beperken.
Dan kan een hectisch begrotingsproces, waarbij de kortetermijndoelstellingen
domineren en omvangrijke tussentijdse ombuigingsoperaties dreigen, worden
vermeden. Met het trendmatig begrotingsbeleid zijn de afgelopen zeven jaren
goede resultaten bereikt. In de huidige kabinetsperiode is ook gebleken dat
zeer substantiële inkomstenmeevallers spanningen voor het begrotingsproces
met zich kunnen brengen. Dit, maar ook de soms aanzienlijke volatiliteit van
de ruilvoet van het uitgavenkader en het pro-cyclische karakter van de huidige
mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten, heeft de Studiegroep nadrukkelijk
betrokken bij de advisering. De thans bereikte situatie biedt de mogelijkheid
om enkele vernieuwingen in het trendmatig begrotingsbeleid aan te brengen.
De Studiegroep beveelt aan de bereikte positie van de overheidsfinanciën
te benutten voor het in de volgende kabinetsperiode volledig laten werken
van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant. Inkomstenmee- en
tegenvallers lopen dan volledig in het begrotingssaldo, waardoor de conjunctuur
als het ware door de begroting heen loopt en de intensiteit van de conjuncturele
schommelingen wordt beperkt. Daarbij is het essentieel de benodigde ruimte
voor lastenverlichting volledig te reserveren bij het opstellen van het Regeerakkoord.
Belangrijk voordeel van een trendmatig begrotingsbeleid is dat meer zekerheid
wordt verschaft over de middelen die bij de aanvang van een kabinetsperiode
meerjarig worden gereserveerd voor de collectieve voorzieningen en voor lastenverlichtende
maatregelen. Voor een volgende kabinetsperiode adviseert de Studiegroep verder
de systematiek van de vaste reële uitgavenkaders te handhaven.
Ook bij een wat tegenvallende economische ontwikkeling kunnen de voorgenomen
uitgavenprogramma's dan vrijwel geheel intact blijven. Uitgavenmeevallers
tijdens de kabinetsperiode als gevolg van het hanteren van een voorzichtig
trendmatige economische groei kunnen worden benut voor uitgavenintensiveringen.
Het advies van de Studiegroep met betrekking tot de vrije werking van de automatische
stabilisatoren is in lijn met de visie van de SER, de Europese Commissie,
het IMF en de OESO. Het ene besluitvormingsmoment in het voorjaar verdient
naar het oordeel van de Studiegroep eveneens continuering. Bij het meer trendmatig
vaststellen van de premietarieven kan ook de besluitvorming over de lasten
op hoofdlijnen in het voorjaar plaatsvinden waarna in de zomer, op basis van
de dan geldende inzichten, nog beperkte bijstellingen kunnen plaatsvinden.
Het inpassen van de loonuitgaven voor de collectieve sector tijdens het begrotingsproces
kan vergemakkelijkt worden door de volatiliteit van de deflator van het uitgavenkader
te beperken door over te stappen op een robuustere deflator, namelijk de prijs
van de nationale bestedingen. Daarbij beperkt de aanzienlijke loonstijging
die thans in het basisbeeld voor de komende periode is verwerkt de kans op
een tegenvallende loonontwikkeling tijdens de kabinetsperiode. Ter meerdere
bestendigheid tegen macro-economische tegenvallers is het raadzaam weer een
uitgavenreserve op te nemen.De kans op zeer substantiële inkomstenmeevallers wordt voor een volgende
kabinetsperiode al aanzienlijk verkleind door de veiligheidsmarge voor de
groeiaanname duidelijk te beperken. Voor een situatie waarin de inkomstenontwikkeling
toch fors afwijkt ten opzichte van het Regeerakkoord adviseert de Studiegroep
een ander nieuw element in de systematiek te introduceren, namelijk signaalwaarden
voor het begro-tingssaldo waarbij een nader afwegingsmoment optreedt. Deze
signaalwaarden dienen voldoende ruim te worden opgesteld zodat de automatische
stabilisatoren bij een normaal conjunctuurverloop, ook gedurende een piek
of een dal, vrij kunnen werken. Door conjuncturele fluctuaties en overige
incidentele factoren zal het begrotingssaldo naar verwachting 1½% BBP
in opwaartse of in neerwaartse zin af kunnen wijken van de Regeerakkoordwaarde1. Ook vanuit het oogpunt van bestuurlijke rust is het
van belang dat bij reguliere fluctuaties in het begrotingssaldo niet direct
de signaalwaarden worden bereikt. Het recente verleden leert dat fluctuaties
van 1½% BBP in de raming van het EMU-saldo zich kunnen voordoen. De
Studiegroep adviseert de signaalwaarden te stellen op een begrotingsoverschot
van 3% BBP respectievelijk op het ontstaan van een begrotingstekort. Binnen
deze bandbreedte kunnen de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant
dan volledig werken.Al met al worden enkele belangrijke vernieuwingen van het trendmatige
begrotingsbeleid voorgesteld zoals het overschot structureel afstemmen op
de vergrijzingskosten, een bandbreedte daaromheen waarbinnen de automatische
stabilisatoren aan de inkomstenkant vrijelijk kunnen werken en waarbuiten
een nader afwegingsmoment wordt ingebouwd, een geringere behoedzaamheid en
tenslotte een minder volatiele prijsdeflator. Naar het oordeel van de Studiegroep
biedt dit een stabiel en duurzaam2 raamwerk voor
het te voeren begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode. 1.3. Gevoerd beleid en beleidsopgaven voor de toekomstGevoerd beleidNa een ontsporing van de overheidsfinanciën eind jaren zeventig/begin
jaren tachtig heeft het twee decennia geduurd voor de overheidsfinanciën
weer in rustiger vaarwater zijn gekomen. Met het trendmatig begrotingsbeleid
zijn de afgelopen 7 jaar goede resultaten geboekt en is de kwaliteit van de
budgettaire besluitvorming belangrijk verbeterd. Een gezonde ontwikkeling
van de overheidsfinanciën en de economie is bevorderd waarbij, mede dankzij
de gunstige economische ontwikkelingen, ook substantiële middelen beschikbaar
zijn gekomen voor verbeteringen in de collectieve voorzieningen. In de periode
1994–2001 konden zo tegelijkertijd aanzienlijke middelen voor maatschappelijk
breed gewaardeerde beleidsterreinen, zoals zorg, onderwijs, veiligheid en
infrastructuur beschikbaar worden gesteld, de lasten belangrijk worden verlicht
en het EMU-tekort van circa 4% BBP worden omgezet in een overschot (zie tabel
1.1). De relatieve daling van de rente- en sociale-zekerheidsuitgaven heeft
ruimte gecreëerd voor additionele middelen voor de andere uitgavencategorieën.
Met het realiseren van een overschot is een start gemaakt met het treffen
van reserveringen voor de vergrijzing. Tussen 1994 en nu is het aantal werkenden
met 1¼ miljoen personen toegenomen en is de werkloosheid gedaald van
ruim 8% van de beroepsbevolking naar 3½% nu.Tabel 1.1 Budgettair beleid 1995–2001  19941995–19981999 –2001 Gemiddelde reële groei uitgaven per jaar   Zorg 3½%4¾%Onderwijs 2¼%5%Infrastructuur 5¼%7%Veiligheid 7%6¼%Rente – 3½%– 7% Sociale Zekerheid – 1½%– 1¼%    Lastenverlichting (cumulatief in miljarden) 188    Begrotingssaldo (niveau eindjaar, in % BBP)– 4%– ¾%½%Bron: CEP2001, nominale ontwikkeling gedefleerd met prijs BBP, geactualiseerd
o.b.v. Voorjaarsnota 2001. Het cijfer voor veiligheid is door het Ministerie
van Financiën berekend.Beleidsopgaven voor de toekomstOndanks de vorderingen die de afgelopen kabinetsperioden zijn geboekt,
zijn er voor de nabije en de verdere toekomst nog belangrijke beleidsuitdagingen
op het gebied van de vergrijzing, de arbeidsparticipatie, de economische structuur
(onder andere groei arbeidsproductiviteit) en de kwaliteit van de collectieve
voorzieningen.Activering van het nog grote arbeidsreservoir kan de economische motor
op gang houden, vergroot het draagvlak voor de aanstaande vergrijzing en versterkt
de sociale cohesie. In het bijzonder vraagt de nog lage participatie onder
ouderen, laagopgeleiden, allochtonen en vrouwen om nader beleid. Het meer
lonend maken van werk door een gerichte lastenverlichting en het beperken
van inkomensafhankelijke regelingen zijn hierbij doeltreffend (bestrijden
armoedeval). Net zo belangrijk is een beperking van het (langdurig) gebruik
van arbeidsongeschiktheids- en werkloosheidsregelingen. Recente
ramingen geven aan dat zonder nader beleid het aantal arbeidsongeschikten
in de volgende kabinetsperiode de 1 miljoen zal overstijgen.Door de vergrijzing van de beroepsbevolking zal naast participatiegroei
ook een verhoging van de arbeidsproductiviteit nodig zijn voor een robuuste
economische groei op lange termijn. Aangrijpingspunten voor een beleid gericht
op productiviteitsverhoging zijn onder meer een versterking van de kennisinfrastructuur
en de fysieke infrastructuur, vergroting van de marktdynamiek, stimulering
van ondernemerschap en investeringen in menselijk kapitaal. Een dergelijk
beleid is met het oog op de internationale concurrentiepositie van Nederland
van belang en vraagt ondersteuning door verlaging van de marginale belasting-
en premietarieven op arbeid en kapitaal.De kwaliteit, diversiteit en reikwijdte van collectieve voorzieningen
dienen voortdurend in te spelen op dynamische ontwikkelingen en daar ook op
te anticiperen. Zo zullen met de voortgaande welvaartsgroei en individualisering,
in combinatie met de mogelijkheden die de voortschrijdende technologische
ontwikkeling bieden, steeds hogere kwaliteitseisen worden gesteld aan de collectieve
voorzieningen. Dit vraagt ook om meer vraagsturing in onder andere de zorgsector
en het onderwijs. De thans beperkte autonomie en verantwoordelijkheden van
instellingen (en verzekeraars), maar ook de beperkte concurrentie, vragen
om nadere overweging. Verder is het van belang dat de collectieve sector blijvend
over voldoende gekwalificeerd en gemotiveerd personeel kan beschikken. Voor
een adequate aanpak van dergelijke vraagstukken zijn naast gerichte budgettaire
inspanningen ook institutionele hervormingen belangrijk.Gezien de beleidsopgaven op het gebied van de arbeidsparticipatie, de
arbeidsproductiviteit en de concurrentiepositie zal het ook bij de start van
de volgende kabinetsperiode nodig zijn een aanzienlijk deel van de budgettaire
ruimte te reserveren voor lastenverlichtende maatregelen. Bovendien zal het
beperken van inkomenseffecten van de aanstaande stelselherziening bij de zorgverzekeringen
lastenverlichting vergen.Een duurzaam overschot biedt de mogelijkheid de combinatie van een op
de vergrijzing gerichte schuldpolitiek, het doorvoeren van kwaliteitsverbeteringen
in de collectieve voorzieningen en een verantwoorde lastenontwikkeling voort
te zetten. De focus van het financieel-economisch beleid kan zich dan blijvend
richten op een duurzame en houdbare ontwikkeling van de collectieve financiën,
de collectieve voorzieningen en de economie op langere termijn.1.4. VergrijzingHet bereiken van een begrotingsoverschot in de huidige kabinetsperiode
is indrukwekkend in historisch perspectief, maar internationaal gezien niet
uitzonderlijk. Van de 15 EU-lidstaten zullen dit jaar op basis van de huidige
inzichten nog slechts 5 landen een begrotingstekort kennen en over enkele
jaren zullen naar huidige inzichten ook deze tekorten verleden tijd zijn.De huidige budgettaire situatie biedt de mogelijkheid de blik verder vooruit
te werpen en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn
onder ogen te zien. Demografische projecties wijzen erop dat de Nederlandse
bevolking de komende decennia in een hoog tempo zal vergrijzen,
waarbij de vergrijzing grotendeels structureel van aard zal zijn. In de periode
tot 2040 zal het aantal 65-plussers vrijwel verdubbelen van 2,2 miljoen tot
4,1 miljoen personen. Gelijktijdig zal het draagvlak, de potentiële beroepsbevolking
(20–64-jarigen), met 0,5 miljoen personen krimpen, van 10 miljoen tot
9,5 miljoen personen. De AOW- en zorg-uitgaven zullen tot 2040 met circa 8%
BBP oplopen van jaarlijks 12% BBP tot 20% BBP, waarvan 7%-punt structureel
(1% BBP komt overeen met 10 miljard gulden in prijzen 2001). Verder dreigt
bij ongewijzigd beleid, ondermeer door de vergrijzing van de beroepsbevolking,
een verdere oploop van de WAO-uitgaven met¾% BBP. Uit berekeningen
van het CPB blijkt dat naar huidige inzichten circa de helft van de vergrijzingslasten
gedekt kan worden uit de toename van de belasting- en premieopbreng-sten als
gevolg van een stijging van het aantal en de gemiddelde omvang van de pensioenuitkeringen
in de toekomst. De andere helft van de vergrijzingslasten zal gefinancierd
moeten worden door rentevrijval dankzij schuldaflossing en een stijging van
de participatie.Analyses van het CPB, maar ook vergelijkbare studies van de WRR en DNB,
geven aan dat voor een solide financiering van de vergrijzing de schuld rond
2025 volledig afgebouwd dient te zijn. De toenemende vergrijzingslasten kunnen
dan worden opgevangen zonder dat te zijner tijd uit dien hoofde een budgettaire
noodzaak ontstaat om lasten te verzwaren of collectieve regelingen te versoberen.
Het verhogen van de participatie vormt daarbij een aantrekkelijk hulpmiddel
voor schuldreductie, zonder overigens een alternatief voor schuldreductie
te zijn. Gevoeligheidsanalyses geven aan dat de conclusie ten aanzien van
de benodigde schuldafbouw robuust is voor diverse alternatieve veronderstellingen.
Het verdient aanbeveling om de vier jaar door het CPB een geactualiseerde
intergenerationele berekening te laten opstellen. Door de dynamiek van de
omgevingsfactoren, waaronder ook het internationale perspectief, blijft het
overigens in het algemeen van belang de reikwijdte van collectieve arrangementen
ook in de toekomst stelselmatig kritisch te bezien. Verder is voortzetting
van structuurversterkende lastenverlichting, mede ter bevordering van de arbeidsparticipatie,
daarbij een robuuste beleidsrichting.Tot 2010 is het vergrijzingstempo nog relatief gematigd, daarna zal de
vergrijzing versnellen als gevolg van het pensioneren van de «babyboom-generatie».
Daarom dienen juist ook de komende jaren benut te worden voor schuldreductie.
De Studiegroep beveelt aan in het Regeerakkoord voor de komende kabinetsperiode
uit te gaan van begrotingsoverschotten van 1¼ à 1¾% BBP.
Hiermee wordt de overstap gemaakt naar een demografisch bepaalde doelstelling
voor het begrotingssaldo. Bij de budgettaire ruimteberekeningen voor de komende
kabinetsperiode gaat het CPB, inclusief de recente voorjaarsbesluitvorming,
thans uit van een overschot van 1,1% BBP in 2002.Een (gedeeltelijke) storting in het AOW-spaarfonds kan een specifieke
invulling zijn van de schuldreductie. Hierbij is van belang dat in de komen-de
kabinetsperiode EMU-overschotten ter grootte van de betalingen aan het AOW-spaarfonds
conform het huidige wettelijk vastgestelde stortingsschema (circa ¾%
BBP per jaar voor de periode 2003–2006) onvoldoende zijn voor een solide
financiering van de vergrijzingskosten. Overwogen kan worden de stortingen
in het AOW-spaarfonds de komende jaren te verhogen, teneinde een groter deel
van de schuldreductie explicieter te oormerken voor de AOW-financiering. Het
ligt in de rede alleen tot extra stortingen over te gaan voor
zover de totale betalingen aan het AOW-spaarfonds de omvang van het EMU-overschot
niet overtreffen.1.5. Budgettair beleid 2003–2006Lessen uit het verre en het recente verledenHalverwege de jaren zeventig ging het structurele begrotingsbeleid ten
onder aan het systematisch te hoog inschatten van de structurele economische
groei en een actief conjunctuurbeleid, waarbij een expansief beleid in een
laagconjunctuur niet werd gevolgd door een restrictief beleid in een hoogconjunctuur.
In de jaren tachtig en begin jaren negentig verliep het begrotingsproces onder
de tekortnormering zeer hectisch. Vrijwel elke verandering in het economische
beeld leidde tot (ad-hoc) maatregelen op het gebied van de uitgaven- en de
lastenontwikkeling, waardoor resultaten op korte termijn in de beleidsmatige
afwegingen veelal prevaleerden boven de gevolgen voor de lange termijn. Tegenvallers
in de economische groei leidden veelvuldig tot forse tussentijdse ombuigingsoperaties,
zoals bijvoorbeeld de Tussenbalans 1991 toen het kabinet genoodzaakt was ombuigingen
en lastenverzwaringen ter grootte van 18 miljard (circa 7% van de totale begroting)
door te voeren.Bovenstaande ervaringen waren in 1994 aanleiding voor de introductie van
het trendmatig begrotingsbeleid. Met de combinatie van behoedzame macro-economische
uitgangspunten bij het opstellen van het Regeerakkoord en de scheiding van
uitgaven en inkomsten tijdens de uitvoering van het Regeerakkoord, aangevuld
met één jaarlijks hoofdbesluitvormingsmoment, zijn goede resultaten
geboekt en is de kwaliteit van de budgettaire besluitvorming belangrijk verbeterd.
Maar ook hebben de afgelopen jaren discussies plaatsgevonden over elementen
van het trendmatig begrotingsbeleid, mede naar aanleiding van de forse inkomstenmeevallers,
de inpasbaarheid van de loonontwikkeling in het uitgavenkader en de procyclische
werking van de mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten. Deze ervaringen
met het trendmatig begrotingsbeleid, en de mogelijkheden die een duurzaam
begrotingsoverschot biedt, vormen aanleiding enkele vernieuwingen voor te
stellen. Dit betreft:• een beperking van de mate van voorzichtigheid bij de groeiaanname;• een vrije werking van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant
(binnen een voldoende ruime bandbreedte);• een overstap op een deflator op basis van de prijs van de nationale
bestedingen voor het uitgavenkader ter beperking van de volatiliteit in de
deflatorsystematiek;• in het voorjaar al op hoofdlijnen besluiten over de lasten in het
komende jaar;• de introductie van signaalwaarden voor het begrotingssaldo waar-buiten
een nadere beleidsafweging mogelijk is.Budgettair beleid: twee fasenHet budgettair beleid van een kabinet kan opgedeeld worden in twee fasen.
De eerste fase betreft het opstellen van het Regeerakkoord waarbij, op basis
van de dan beschikbare budgettaire perspectieven, de beleidskeuzes voor de
komende kabinetsperiode worden gemaakt tussen uitgaven-, lasten- en saldo-ontwikkeling.
De resultaten van de verschillende verkenningen, die thans op verzoek van
het kabinet worden gemaakt, kunnen dan benut worden voor het opstellen van
meerjarige beleidsvoornemens. Voor de tweede fase, de uitvoering van de beleidsvoornemens uit het Regeerakkoord, verdient het aanbeveling een verstandige
set bestuurlijke regels te hanteren, die aangeeft hoe tijdens de kabinetsperiode
om moet worden gegaan met budgettaire afwijkingen ten opzichte van het Regeerakkoord-tijdpad.
Hierbij is het van belang de structurele uitvoering van de diverse beleidsvoornemens
uit het Regeerakkoord te kunnen waarborgen door de invloed van conjuncturele
fluctuaties op het begrotingsproces te beperken en zodoende ook een procyclisch
beleid te voorkomen.Voorzichtig trendmatig (fase 1): beperken voorzichtigheidsmargeBij het becijferen van de budgettaire ruimte voor de komende kabinetsperiode
vormt de economische groei een belangrijke variabele. In de afgelopen twee
kabinetsperioden is telkens uitgegaan van een behoed-zaam scenario, dat wil
zeggen van een economische groei die ½ à ¾% beneden de
gemiddeld te verwachten economische groei in de desbetreffende periode lag.
In de huidige en de vorige kabinetsperiode is de economische groei beduidend
gunstiger uitgevallen dan dit behoedzame scenario. Tegen de achtergrond van
de thans bereikte budgettaire situatie vindt de Studiegroep het verantwoord
voor de komende kabinetsperiode over te stappen op een voorzichtig trendmatig
groeiscenario waarbij de veiligheidsmarge beperkt wordt tot ¼% per
jaar. Zonder nader beleid ligt zo een voorzichtig trendmatig groeiscenario
voor de komende kabinetsperiode volgens het CPB op 2¼% per jaar. Hierbij
is rekening gehouden met enerzijds een lagere groei van het arbeidsaanbod
als gevolg van demografische ontwikkelingen en anderzijds een hogere verwachte
groei van de arbeidsproductiviteit als gevolg van investeringen in de afgelopen
jaren. Met een verstandig economisch beleidspakket lijkt, net als bij de afgelopen
twee Regeerakkoorden, tenminste ¼%-punt extra economische groei haalbaar,
waarmee de groei in het voorzichtig trendmatige scenario in het Regeerakkoord
op 2½% uit zou komen1. Voor de komende
kabinetsperiode biedt het stimuleren van het arbeidsaanbod mogelijkheden voor
het vergroten van de economische groei. Het beperken van de instroom in en
het bevorderen van de uitstroom uit collectief gefinancierde inactiviteit
en een gerichte lastenverlichting zijn hierbij doeltref-fend. Daarnaast is
het ook van belang de productiviteit te stimuleren, onder andere door het
versterken van de economische structuur en het verlagen van de marginale belasting-
en premietarieven.Budgettaire ruimte (fase 1): aanzienlijke uitgavengroei
in basisbeeldUitgaande van een voorzichtige trendmatige economische groei in de komende
kabinetsperiode heeft het CPB een vrije budgettaire ruimte van 7 miljard berekend.
De vrije ruimte is hiermee, als percentage van het BBP, ongeveer gelijk aan
de ruimte bij aanvang van de huidige kabinetsperiode. Een belangrijk verschil
met de berekeningen voor de huidige kabinetsperiode betreft de groei van de
collectieve uitgaven in de onderliggende berekeningen (het basisbeeld), welke
vooral voor de zorguitgaven en de salarissen in de collectieve sector beduidend
hoger liggen. In het basisbeeld is al een reële groei van de collectieve
uitgaven met 33 miljard opgenomen. Met name de reële groei van de zorg
ligt met 3½% per jaar (overeenkomend met cumulatief 9½ miljard
in de komende kabinetsperiode) aanmerkelijk hoger dan de 2% (5½ miljard)
uit het behoedzame scenario voor de huidige kabinetsperiode. De reële
groei van de zorguitgaven in het basisbeeld ligt daarmee slechts beperkt onder
de feitelijk gemiddelde reële groei van 4% (inclusief beleidsmatige intensiveringen)
in de periode 1994–2001. Verder is in de berekeningen een uitgavenpost
van 8 miljard opgenomen uit hoofde van een toename van het aantal uitkeringsgerechtigden
bij ongewijzigd beleid. Het basisbeeld bevat verder een aanzienlijke contractloonstijging
van reëel 1½% per jaar (nominaal 3½%) tegen ½% in
het beleidsarme behoedzame scenario voor de huidige kabinetsperiode.De berekende vrije budgettaire ruimte betreft slechts een startpositie.
De budgettaire ruimte aan het begin van een kabinetsperiode kan belangrijk
worden vergroot door een herprioritering binnen de collectieve uitgaven. Het
totaal van de collectieve uitgaven beloopt in 2002 bijna 400 miljard. Een
herschikking van ½ à 1% per jaar levert 2 à 4 miljard
per jaar extra ruimte op, dat wil zeggen 8 à 16 miljard voor de gehele
kabinetsperiode. Het bevorderen van de economische groei is ook een bron voor
additionele budgettaire ruimte. Een toename van de arbeidsparticipatie werkt
daarbij als een tweesnijdend zwaard: extra collectieve inkomsten worden gegenereerd
en gelijktijdig wordt het beroep op de sociale zekerheid teruggedrongen. Bij
de start van de afgelopen twee kabinetsperioden is door de combinatie van
herprioriteringen en een voorgenomen verstandig economisch beleid de budgettaire
ruimte met gemiddeld circa 15 miljard vergroot. Zo is bij de start van de
huidige kabinetsperiode de aanvankelijke vrije ruimte van 4¼ miljard
vergroot tot bijna 17 miljard. Daarnaast blijkt het gedurende het verloop
van de kabinetsperiode ook telkens weer mogelijk ruimte te realiseren. Door
macro-economische meevallers, onderuitputting en herschikkingen is tijdens
de eerste drie jaar van de kabinetsperiode 14 miljard additioneel voor uitgavenverhogingen
beschikbaar gekomen. Hierdoor is het de afgelopen jaren mogelijk gebleken
een duidelijke verschuiving aan te brengen tussen enerzijds de uitgaven voor
rente en sociale zekerheid en anderzijds de uitgaven voor zorg, onderwijs,
infrastructuur en veiligheid, waardoor de samenstelling van de collectieve
uitgaven belangrijk is verbeterd. Hierbij moet wel worden aangetekend dat
bij een geringere veiligheidsmarge in de komende kabinetsperiode de kans op
meevallers natuurlijk afneemt. Uiteraard zijn ook herprioriteringen binnen
de lastensfeer mogelijk. Zo kan door grondslagverbredende maatregelen ruimte
worden gecreëerd voor een verdere verlaging van marginale tarieven.Automatische stabilisatie (fase 2): Inkomstenschommelingen
opvangen in het EMU-saldoIn het Regeerakkoord worden keuzes gemaakt voor de uitgaven-, lasten en
saldo-ontwikkeling. Fluctuaties in de economische groei ten opzichte van het
Regeerakkoordtijdpad leiden vooral tot mee- en tegenvallers aan de inkomstenkant.
Als de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant vrijelijk kunnen werken
worden de inkomstenschommelingen opgevangen in het begrotingssaldo. Tijdens
een economische neergang zal het saldo verslechteren en, tegengesteld, onder
gunstige economische omstandigheden zal het saldo verbeteren. Het laten werken
van de automatische stabilisatoren voorkomt procyclisch beleid en draagt daarmee
bij aan het beperken van de intensiteit van conjuncturele schommelingen. Een
stabiele economische ontwikkeling is gunstig voor het ondernemingsklimaat
en biedt burgers meer zekerheden ten aanzien van werk en inkomen.Het bereiken van een situatie van begrotingsoverschotten biedt de ruimte
om de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant in de volgende kabinetsperiode
volledig te laten werken zoals de SER vorig jaar heeft geadviseerd.
Ook de Studiegroep heeft in voorgaande adviezen reeds gewezen op het belang
daarvan en ook internationale instellingen als het IMF, de OESO en de Europese
Unie vragen om een vrije werking van de automatische stabilisatoren teneinde
procyclisch beleid te voorkomen. In de afgelopen jaren is feitelijk al een
eerste stap gezet door, overigens in afwijking van de in het Regeerakkoord
afgesproken mee- en tegenvallerformule, de inkomstenmeevallers voor het grootste
deel ten gunste van het begrotingssaldo te brengen. Voor de komende kabinetsperiode
beveelt de Studiegroep aan om (binnen een ruime bandbreedte) een volledig
vrije werking van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant te introduceren.
Dan komen alle inkomstenmee- en tegenvallers ten gunste respectievelijk ten
laste van het begrotingssaldo.Bij het volledig laten werken van de automatische stabilisatoren aan de
inkomstenkant is het essentieel om in het Regeerakkoord een substantiële
ruimte te reserveren voor de ambities ten aanzien van lastenverlichting. De
fiscale verkenningen en het rapport van de Commissie Van Rooy zullen voldoende
aanknopingspunten bieden voor structuurversterkende lasten-verlichting. Daarnaast
wijst de ervaring uit dat institutionele hervormin-gen, zoals de verwachte
stelselherziening in de zorg, vaak gepaard gaan met ondersteunende lastenverlichting.
Van belang is dat de ruimte die aan het begin van de kabinetsperiode voor
lastenverlichting wordt gereserveerd (in beginsel) beschikbaar blijft onafhankelijk
van de economische ontwikkeling.Bij het volledig laten werken van de automatische stabilisatoren aan de
inkomstenkant ligt het in de rede om bij de premiestelling voor de sociale
verzekeringen de praktijk van deze kabinetsperiode te continueren. Net als
bij belastingtarieven zijn constante premietarieven het uitgangspunt en worden
wijzigingen in de tarieven beschouwd als een beleidsmatige aanpassing. Het
principe van automatische jaarlijkse lastendekkende premies wordt hiermee
verlaten. Gezien de grote reikwijdte van de volksverzekeringen, alle inwoners
van Nederland zijn verzekerd onder deze regelingen, lijken de premies volksverzekeringen
in beginsel op termijn te kunnen worden gefiscaliseerd. Als hiertoe zou worden
besloten vereist dit een zorgvuldige aanpak, zodat op het moment van fiscaliseren
met de inkomensgevolgen voor met name ouderen rekening kan worden gehouden.
Eventuele wijzigingen in de AWBZ dienen in samenhang met de verwachte stelselherziening
in de zorg te worden bezien. Voor de werknemersverzekeringen heeft een trendmatige
constante premie de voorkeur. De premietarieven worden dan niet jaarlijks
lastendekkend vastgesteld, waardoor ze niet meer gevoelig voor conjuncturele
schommelingen zijn en alleen structurele veranderingen in de verhouding tussen
uitkeringslasten en premiegrondslag zich op termijn vertalen in een premiemutatie.
Momenteel bevinden de premies van de werknemersverzekeringen, met name voor
het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWF) en de WAO, zich boven het trendmatig
lastendekkende niveau waardoor aanzienlijke vermogensoverschotten zijn ontstaan1. Naar huidige inzichten zullen bij ongewijzigde premietarieven
de vermogensoverschotten van deze fondsen met circa 7 miljard per jaar oplopen.
Een lastenneutrale afbouw van de exploitatie- en vermogensoverschotten (tegenover
de lagere premietarieven staan dan hogere belastingtarieven) in enkele jaren
zou aanzienlijke gevolgen voor de koopkrachtverdeling en de lastendruk voor
individuele bedrijven met zich brengen. Uit dien hoofde kan dan al snel begeleidende
lastenverlichting gewenst zijn. De Studiegroep is van mening dat de overschotten
van de fondsen op zich geen reden voor lastenverlichting zijn. Wel kunnen
zij betrokken worden bij andere operaties op het terrein van
de lasten. Aanbevolen wordt in de tweede helft van dit jaar, als ook de verkenningen
beschikbaar zijn, een ambtelijke werkgroep over de vermogens- en exploitatie-overschotten
van de fondsen een nadere analyse te laten opstellen.Het uitgavenkader (fase 2): continueren met aanpassing
van de deflatorsystematiekZoals gezegd zijn begrotingsregels over de behandeling van mee- en tegenvallers
tijdens de kabinetsperiode van belang om een goede uitvoering van de beleidsplannen
uit het Regeerakkoord te waarborgen. Het vermengen van de uitgaven- en inkomstenstromen
tijdens de kabinetsperiode brengt een forse invloed van de conjunctuur op
het uitgavenbeleid met zich. Dit brengt het risico van een op de korte termijn
gericht ad-hoc beleid en het sluipenderwijs stijgen van het totaal van de
collectieve uitgaven met zich. In het verleden is gebleken dat inkomstenmeevallers
veelal direct worden ingezet voor uitgavenverhogingen, terwijl noodzakelijke
uitgavenbeperkingen bij een tegenvallende inkomstenontwikkeling moeizaam tot
stand komen of zelfs achterwege blijven. Dit vergt op termijn dan weer een
correctie (bijvoorbeeld de Tussenbalans 1991).Een vast reëel uitgavenkader in combinatie met voorzichtig trendmatige
uitgangspunten en automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant beperken
de verstoring van het budgettaire beleid door fluctuaties in de economische
groei. In plaats van de uitgaven als gevolg van schommelingen aan de inkomstenzijde
jaarlijks te laten fluctueren wordt een trendmatig uitgavenbeleid gevoerd.
Dit biedt de mogelijkheden om beleidsuitdagingen die een budgettaire inspanning
vereisen meerjarig en structureel aan te pakken. Tevens wordt een stabiele
economische ontwikkeling bevorderd. De Studiegroep beveelt dan ook aan om,
nadat de besluitvorming heeft plaatsgevonden bij de start van de kabinetsperiode
over de creatie en de verdeling van de budgettaire ruimte, in de komende kabinetsperiode
wederom de systematiek van de vaste reële uitgavenkaders te hanteren.De wijze van indexeren van het uitgavenkader is door de Studiegroep nader
geanalyseerd. Momenteel wordt de prijs van het BBP gehanteerd als deflator
voor het uitgavenkader. De reële loonontwikkeling zoals voorzien bij
aanvang van de kabinetsperiode wordt ingepast bij het opstellen van het Regeerakkoord
en belast zodoende niet het uitgavenkader. Afwijkingen in de reële loonontwikkeling
ten opzichte van het Regeerakkoord kunnen wel tot mee- en tegenvallers ten
opzichte van het uitgavenkader leiden. In de huidige kabinetsperiode is in
samenhang met de hogere economische groei het uitgavenkader met cumulatief 2¼
miljard belast door een hoger dan verwachte reële loonontwikkeling1. Hiertegenover staan echter, de met name voor ruilvoetverliezen
geïntroduceerde, uitgavenreserve van 1 miljard en ook met de hogere economische
groei samenhangende rente- en werkloosheidsmeevallers van circa 10 miljard.
Zo bezien heeft de omvang van de ruilvoetverliezen, gemiddeld ½ miljard
per jaar, het begrotingsbeleid nauwelijks verstoord. De schommelingen in de
omvang van de ruilvoet van jaar op jaar en tussen verschillende ramingsmomenten
hebben op een aantal momenten daarentegen wel een verstorende werking gehad
op het begrotingsproces. Gegeven deze ervaringen adviseert de Studiegroep
om in de komende kabinetsperiode uit te gaan van een deflator die minder volatiel
is, namelijk de prijs van de nationale bestedingen, zoals geraamd door het Centraal Planbureau. Doordat de externe ruilvoet (quotiënt van
export- en importprijzen) geen onderdeel van deze deflator uitmaakt, wordt
de volatiliteit van de ruilvoetmutaties onder het uitgavenkader beperkt en
daarmee een rustiger besluitvorming gerealiseerd. Een deflator gelijk aan
de prijs van de nationale bestedingen heeft als voordeel, boven een gewogen
deflator op basis van de loon- en prijsontwikkeling, dat mee- en tegenvallers
in de werkloosheids- en rente-uitgaven deels worden gecompenseerd. Dit geldt
niet alleen bij een hogere groei als macro-economische uitgavenmeevallers
worden gedempt door een hogere reële loonontwikkeling, maar ook bij een
tegenvallende groei als lagere reële lonen naar verwachting (gedeeltelijke)
compensatie zullen bieden voor een tegenvallende werkloosheid. Daarnaast is
bij het hanteren van de prijs van de nationale bestedingen als deflator de
kans kleiner dat de overheidsfinanciën ontsporen indien de prijsstijging
van de collectieve uitgaven boven de algemene prijsontwikkeling ligt.Ter meerdere zekerheid verdient ook een uitgavenreserve wederom aanbeveling.
De uitgavenreserve dient voor het (deels) opvangen van macro-economische tegenvallers,
met name als gevolg van eventuele ruilvoetverliezen. Door de kleinere veiligheidsmarge
in de economische groei zullen minder uitgavenmeevallers te verwachten zijn
en zal de kans op tegenvallers groter zijn. Uitgavenmeevallers zijn beschikbaar
voor extra uitgaven, maar het kan verstandig zijn niet in alle gevallen de
ruimte onder de kaders automatisch op te vullen. Om het begrotingsproces soepel
te laten verlopen verdient het aanbeveling het ene hoofdbesluit-vormingsmoment
voor de uitgaven in het voorjaar te continueren. De Studiegroep beveelt aan
in het voorjaar tevens op hoofdlijnen over de lasten te besluiten. Dit is
mogelijk bij het meer trendmatig vaststellen van de sociale premies. Het koopkrachtbeeld
voor een komend jaar zal dan in de zomer namelijk niet meer substantieel muteren
door nieuwe wijzigingen in de premietarieven.Signaalwaarden voor het EMU-saldo (fase 2): nader afwegingsmoment
bij forse afwijkingenBij een voorzichtig trendmatige groeiraming zal de kans op inkomstenmeevallers
belangrijk kleiner zijn dan in de huidige en de vorige kabinetsperiode bij
een behoedzame groeiraming. Toch kunnen aanzienlijke inkomstenmee- en tegenvallers
optreden, vooral door de conjunctuur. In de praktijk is het zeer lastig om
inkomstenfluctuaties te scheiden in een structurele en een conjuncturele component1. Zeer forse afwijkingen in het begrotingssaldo ten opzichte
van het Regeerakkoord kunnen echter een signaal zijn dat de feitelijke economische
ontwikkeling structureel afwijkt van het groeiscenario uit het Regeerakkoord.
De Studiegroep beveelt aan de automatische stabilisatoren binnen een bepaalde
bandbreedte vrijelijk te laten werken en daarbuiten een nadere beleidsafweging
mogelijk te maken. Deze bandbreedte dient symmetrisch en voldoende ruim om
de aanbevolen overschotsdoelstelling voor het Regeerakkoord van 1¼
à 1¾% BBP te worden aangebracht, zodat de automatische stabilisatoren
bij een normaal conjunctuurverloop, ook gedurende een piek of een dal, vrijelijk
kunnen werken. Ook voor de bestuurlijke rust is een niet te smalle bandbreedte
van belang, zodat wordt voorkomen dat bij reguliere fluctuaties in de (raming
van) het begrotingssaldo al een nader afwegingsmoment zou ontstaan.Statistische analyses geven aan dat uitgaande van een overschot van 1¼
à 1¾% BBP in het Regeerakkoord, het saldo door normale conjuncturele fluctuaties en overige incidentele factoren vermoedelijk zal bewegen
in de bandbreedte tussen begrotingsevenwicht en een overschot van 3% BBP1; oftewel een marge van +/– 1½% BBP
rondom het midden van de 1¼ à 1¾% BBP voor het saldo.
Ook fluctuaties in de raming van het EMU-saldo in recente jaren geven aan
dat afwijkingen van 1½% BBP zich kunnen voordoen. Het realiseren van
een overschot van 3% BBP kan erop wijzen dat de saldoverbetering niet louter
samenhangt met conjuncturele factoren. Als in een dergelijke situatie nadere
analyse aangeeft dat de hogere economische groei een substantiële structurele
component bevat, kan dit aanleiding geven over de aanwending van verdere meevallers
een nadere beleidsmatige afweging te maken. Spiegelbeeldig geldt deze redenering
ook voor een situatie waarin het overschot dreigt om te slaan in een tekort.
Het ontstaan van een tekortsituatie kan erop duiden dat de verslechtering
van het saldo ook door niet-conjuncturele factoren is veroorzaakt. Dit kan
dan aanleiding zijn voor aanvullend beleid ter verbetering van het saldo.
Ook kan het zo zijn dat blijkt dat bijvoorbeeld het ontstaan van een overschot
van meer dan 3% BBP louter wordt veroorzaakt door conjuncturele factoren.
Dan verdient het aanbeveling de werking van de automatische stabilisatoren
te continueren.De Studiegroep beveelt aan signaalwaarden voor het begrotingssaldo te
introduceren en deze, uitgaande van een doelstelling voor het overschot van
1¼ à 1¾% BBP en het volledig laten werken van de automatische
stabilisatoren aan de inkomstenkant, vast te stellen op een overschot van
3% BBP aan de éne kant en op het omslaan van een overschot in een tekort
aan de andere kant. De automatische stabilisatoren kunnen dan voldoende vrij
werken en bij een evidente substantiële afwijking van de in het Regeerakkoord
voorziene saldo-ontwikkeling kunnen nadere beleidskeuzes worden gemaakt. HOOFDSTUK 2. HET BEGROTINGSBELEID TOT 20022.1. InleidingDit hoofdstuk geeft een beschrijving van het gevoerde begrotingsbeleid
in de afgelopen decennia. Eerst wordt ingegaan op de functie van begrotingsnormen
in het algemeen. Vervolgens wordt een korte omschrijving gegeven van de verschillende
begrotingsnormen die vanaf de jaren zestig tot nu zijn gehanteerd. Daarna
wordt de ontwikkeling van het begrotingssaldo, de schuld, de collectieve inkomsten
en de collectieve uitgaven beschreven, waarbij ook aandacht wordt besteed
aan de internationale dimensie. Tenslotte wordt nader ingegaan op het begrotingsbeleid
in de huidige kabinetsperiode.2.2. BegrotingsnormenDe noodzaak voor normenPolitieke keuzes op het gebied van de overheidsfinanciën hebben betrekking
op i) de omvang en samenstelling van de collectieve uitgaven, ii) de omvang
en samenstelling van de lastendruk en/of iii) de omvang van het begrotingssaldo
en de overheidsschuld. Als bij elke budgettaire beslissing deze drie zaken
in onderlinge samenhang aan de orde zouden moeten komen, zou het besluitvormingsproces
verlammen1. Spelregels voor de budgettaire besluitvorming –
de begrotingsnormen – kunnen het besluitvormingsproces stroomlijnen
en daarmee de bestuurlijke rust bevorderen. Zeker bij coalitieregeringen is
dit belangrijk om, ook voor de langere termijn, een doelmatige en effectieve
besluitvorming te realiseren. De begrotingsnormen kunnen betrekking hebben
op de omvang van de uitgaven, de lastendruk of het begrotingssaldo. Voorts
kunnen de normen betrekking hebben op de behandeling van budgettaire mee-
en tegenvallers ten opzichte van een eerder gekozen tijdpad.Begrotingsnormen creëren een kader voor het financieel-economische
beleid, waarmee een evenwichtige afweging kan plaatsvinden tussen het belang
van een houdbare ontwikkeling van de overheidsfinanciën en een economisch
verantwoord beslag van de overheid op het nationaal inkomen enerzijds, en
anderzijds de vraag naar collectieve voorzieningen. Een dergelijk kader is
noodzakelijk om een onbegrensde stapeling van, wellicht elk op zichzelf legitieme,
beleidsintensiveringen te voorkomen. Het hanteren van verstandige en transparante
begrotingsnormen komt de betrouwbaarheid van de overheid ten goede. Een stabiele
overheid beperkt de onzekerheden voor de particuliere sector, wat zowel op
korte als op lange termijn van belang is voor het goed functioneren van de
economie. Begrotingsnormen kunnen de bestuurlijke rust belangrijk bevorderen
door het beperken van de invloed van conjuncturele fluctuaties op het begrotingsproces.
Dit beperkt het risico van de hectiek van een zogenaamd «jojobeleid»,
waarbij in een opgaande conjunctuur het uitgavenbeleid wordt verruimd om dit
weer te moeten bezuren als de conjunctuur tegenvalt (zoals bijvoorbeeld bij
de Tussenbalans 1991).Begrotingsregels 1960–1994In het begin van de jaren zestig werd het structurele begrotingsbeleid
geïntroduceerd. Op basis van de te verwachten trendmatige groei werd
de begrotingsruimte berekend, die jaarlijks werd verdeeld over uitgavenstijgingen
en lastenverlichtingen. Daarnaast kon de ruimte voor uitgaven worden
vergroot door het inzetten van lastenverzwaringen. Het structurele spaaroverschot
in de particuliere sector werd gehanteerd als maatstaf voor de aanvaardbare
omvang van het financieringstekort. Het systematisch te hoog inschatten van
de trendmatige economische groei, het verwarren van structurele tegenvallers
met tijdelijke conjuncturele tegenslagen en het overschatten van inverdieneffecten
van beleid leidden (gecombineerd met de oliecrises) tot een ontsporing van
de financieel-economische positie eind jaren zeventig.Begin jaren tachtig werd, in het licht van de dramatische oploop van het
financieringstekort (circa 10% NNI in 19821 ),
de hoofddoelstelling van het beleid een verlaging van het financieringstekort
via een tijdpadbenadering. Ongeacht de conjuncturele ontwikkeling diende een
vooraf vastgesteld jaarlijks tijdpad voor het tekort te worden bereikt, waarbij
de lastendruk niet mocht stijgen. Deze periode van de tekortnormering (1983–1994)
wordt gekenmerkt door een turbulent begrotingsproces. Op vrijwel elke verandering
in het economische en budgettaire beeld moest worden gereageerd. Tegenvallers,
zowel aan de inkomsten als aan de uitgavenkant, vereisten steeds weer nieuwe
bezuinigingen. Daarbij werden de economisch gunstige jaren 1988–1990
nauwelijks benut voor de noodzakelijke sanering van de overheidsfinanciën.
Budgettaire meevallers werden toen vrijwel direct ingezet voor het terugdraaien
van ombuigingstaakstellingen uit het verleden, voor nieuwe uitgavenintensiveringen
en voor lastenverlichting. Overigens moesten in deze periode ook teruglopende
gasopbrengsten worden ingepast. Toen vervolgens, naar later bleek, in het
begin van de jaren negentig uit was gegaan van te optimistische economische
ramingen waren weer aanzienlijke bezuinigingen nodig. In de Tussenbalans 1991
bedroegen de uitgavenbeperkingen 12¾ miljard en de lastenverzwaringen
5 miljard, samen 7% van de totale omvang van de begroting.De directe sturing op het tekort lokte in toenemende mate ad hoc-maatregelen
uit, waarbij de resultaten op korte termijn regelmatig de overhand kregen
boven de structurele gevolgen. Conjuncturele fluctuaties hadden een te grote
invloed op het begrotingsproces. Het begrotingsbeleid bemoeilijkte zodoende
het ontwikkelen van een bestendig en op de lange termijn gericht beleid. Deze
ervaringen met de tekortnormering waren de belangrijkste aanleiding voor de
overstap naar een trendmatig begrotingsbeleid in 1994.Trendmatig begrotingsbeleidIn 1994 werd op basis van ervaringen met het begrotingsbeleid daarvoor –
onder andere te hoog ingeschatte economische groei en te grote gevoe-ligheid
van het begrotingsbeleid voor de conjunctuur- het begrotingsbeleid ingrijpend
geïnnoveerd. Met de introductie van het trendmatig begrotingsbeleid werd
ernaar gestreefd zowel de bestuurlijke als de financieel-economische aspecten
van het begrotingsbeleid te verbeteren. Het beperken van de kans op economische
tegenvallers, het maken van meerjarenafspraken voor de uitgavenontwikkeling
en het vrijer laten bewegen van het feitelijke begrotingssaldo rondom een
trendmatig gewenste richting, stonden daarbij centraal. De verwachting was
dat een rustiger begrotingsproces een meer structurele aanpak van beleidsopgaven
en een gezonde ontwikkeling van de overheidsfinanciën zou bevorderen. Het trendmatige begrotingsbeleid werd geïntroduceerd in het negende
rapport van de Studiegroep begrotingsruimte («Naar een trendmatig begrotingsbeleid»,
1993). De hoofdpunten van het trendmatig begrotingsbeleid zijn:1. behoedzame macro-economische uitgangspunten;2. een meerjarig vast reëel uitgavenkader;3. één hoofdbesluitvormingsmoment.Bij aanvang van een kabinetsperiode is de afweging tussen uitgaven-, lasten-
en saldo-ontwikkeling geheel vrij. Bij het dan opstellen van de budgettaire
beleidsvoornemens wordt een veiligheidsmarge in acht genomen voor de economische
groeiverwachting. In het Regeerakkoord worden meerjarige afspraken gemaakt
over de ontwikkeling en samenstelling van de collectieve uitgaven, welke de
basis vormen voor het vaste reële uitgavenkader. De combinatie van een
voorzichtige inschatting van de economische groei en een meerjarig vast reëel
uitgavenkader beperkt de kans op, en de beleidsmatige gevolgen van, economische
tegenvallers. Inkomstentegenvallers kunnen worden opgevangen in het begrotingssaldo
en noodzaken niet direct tot ingrijpen in de vorm van uitgavenbeperkingen
of lastenverzwaringen1. De uitvoering van de
beleidsvoornemens uit het Regeerakkoord is daardoor zekerder en door de voorzichtige
groei-aanname is er ook een goede kans dat tijdens de uitvoering budgettaire
ruimte voor additioneel beleid beschikbaar komt. De budgettaire besluitvorming
wordt minder gevoelig voor conjuncturele schommelingen. Dit maakt het mogelijk
de besluitvorming te concentreren op één jaarlijks moment, in
plaats van het hele jaar door de begroting aan te passen.Aanpassingen 1998Het tweede kabinet Kok heeft in 1998 de systematiek van het trendmatig
begrotingsbeleid gecontinueerd. Hierbij is wel kritisch teruggekeken naar
het functioneren van het trendmatig begrotingsbeleid in de voorgaande kabinetsperiode.
Naar aanleiding van de evaluatie zijn in 1998 enkele aanpassingen in de vormgeving
van de begrotingssystematiek doorgevoerd.Belangrijk element bij deze aanpassingen betrof het verder beperken van
de bestuurlijke onrust rondom macro-economische uitgavenmee- en tegenvallers,
in het bijzonder ruilvoetmutaties onder het uitgavenkader. Mede naar aanleiding
van de aanbevelingen in het tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte
zijn daarbij de volgende wijzigingen in de systematiek aangebracht2:• Introductie van een uitgavenreserve oplopend van ¼ miljard
in 1999 naar 1 miljard structureel in 2002. Deze reserve was bedoeld om uitgaventegenvallers,
met name ruilvoetverliezen, deels op te kunnen vangen.• De deflator voor het uitgavenkader wordt in het voorjaar van het
desbetreffende jaar, op basis van het CEP, definitief vastgesteld. Eventuele
wijzigingen die daarna nog optreden in de ontwikkeling van de prijs van het
BBP worden, in tegenstelling tot de tot dan toe gebruikelijke systematiek,
niet meer nagecalculeerd. Hierdoor worden de fluctuaties in de ruilvoet beperkt.• Besloten kan worden dat ruilvoetverliezen uit hoofde van de macro-economische
contractloonontwikkeling niet specifiek binnen één budgetdisciplinesector
hoeven te worden gecompenseerd. Bij een gunstiger economische ontwikkeling
neemt de kans op een hogere reële loonontwikkeling en dus
ruilvoetverliezen toe. Dan zijn echter ook meevallers bij de rentebetalingen
en de sociale-zekerheidsuitgaven te verwachten. Omdat de macro-economische
mee- en tegenvallers niet gelijkelijk verdeeld zijn over de budgetdisciplinesectoren
kan bij macro-economische tegenvallers compensatie tussen de sectoren worden
toegestaan.• Eventuele macro-economische meevallers in de eerste jaren van de
kabinetsperiode zouden moeten worden gereserveerd totdat duidelijk is of deze
nodig zijn om eventuele latere ruilvoetverliezen te compenseren.• Introductie van de mogelijkheid om (gas-)meevallers in het FES,
binnen bepaalde grenzen, ook deels te kunnen benutten voor extra uitgaven
onder het uitgavenkader (het zogenaamde «FES-bruggetje»).Een andere toevoeging aan het bestaande begrotingsbeleid was de introductie
van ijklatten voor de collectieve inkomsten en een daarbij behorende mee-
en tegenvallerformule. Op basis van deze in de Miljoenennota 1999 vastgestelde
ijklatten wordt de reële omvang van de endogene inkomstenmee- en tegenvallers
ten opzichte van de ramingen bij Regeerakkoord bepaald. De mee- en tegenvallerformule
voor de inkomsten is symmetrisch opgesteld: zowel mee- als tegenvallers lopen
voor 75% in het saldo en voor 25% in de lasten. Bij een tekort kleiner dan
¾% BBP wordt de verdeelsleutel voor meevallers 50% saldo en 50% lasten,
voor tegenvallers geldt de fifty-fifty-verdeling bij een tekort groter dan
1¾% BBP.Internationale vergelijking begrotingsnormeringDe afspraken in het Stabiliteits- en Groeipact bepalen de randvoorwaarden
voor EMU-saldo en EMU-schuldquote waaraan Nederland zich net als de andere
lidstaten van de EU heeft gecommitteerd. Binnen deze marges is een lidstaat
echter vrij om het door hem gewenste nationale budgettaire beleid te voeren
(subsidiariteitsbeginsel). Deze nationale competentie wordt zichtbaar in de
diversiteit van de gehanteerde begrotingsregels binnen de Europese Unie. In
opdracht van het Ministerie van Financiën is door Professor Jürgen
von Hagen van het Centre for European Integration Studies onderzoek gedaan
naar de begrotingsregels die verschillende lidstaten hanteren en naar de relatieve
effectiviteit van die regels. Het onderzoek zal waarschijnlijk in juli 2001
worden gepubliceerd. Uit het onderzoek blijkt dat vooral voor landen met een
coalitieregering, zoals Nederland, duidelijke en strikte begrotingsregels
vereist zijn om een bestendig budgettair beleid te kunnen voeren. Gewezen
wordt op het belang van het opstellen van meerjarige begrotingen en het maken
van duidelijke afspraken over de behandeling van mee- en tegenvallers ten
opzichte daarvan. De Europese Commissie dringt er daarbij op aan conjuncturele
fluctuaties op te vangen in het begrotingssaldo, teneinde een procyclisch
beleid te voorkomen (vrije werking automatische stabilisatoren). Bijlage 2.1
geeft een samenvatting van het onderzoek Von Hagen, waarbij ook de begrotingsregels
in een aantal andere EU-lidstaten wordt beschreven.2.3. Budgettaire ontwikkelingenBegin jaren tachtig was de financiële en economische positie van
Nederland alarmerend. De collectieve sector legde met een collectieve uitgavenquote
van circa 60% BBP een te groot beslag op de economie. Door oplopende financieringstekorten
en renteverplichtingen dreigde een onhoudbare ontwikkeling van
de overheidsfinanciën. De economische situatie werd, mede door de opgelopen
lastendruk en een onverantwoorde loonontwikkeling, gekenmerkt door een aanhoudend
hoge werkloosheid en een slechte winstgevendheid. Het was noodzakelijk het
beslag van de collectieve sector op de economie drastisch terug te dringen,
het begrotingssaldo te verbeteren en de lastendruk te verlagen.Saldo- en schuldontwikkelingEind jaren zeventig zijn de overheidsfinanciën in een relatief korte
tijd van een half decennium ontspoord. Het hierop volgende saneringsproces
heeft bijna twee decennia geduurd. Sterk oplopende uitgaven bij een tegenvallende
economische groei veroorzaakten een snelle verslechtering van het begrotingssaldo:
het EMU-tekort verslechterde van ¾% BBP in 1977 naar een dieptepunt
van 6½% BBP in 1982 (het toen gehanteerde financieringstekort bedroeg
circa 10% NNI). Onder de tekortnormering in de periode 1982–1994 is
een reductie van het EMU-tekort met 2¾%-punt tot 3¾% BBP in
1994 gerealiseerd.Onder het trendmatig begrotingsbeleid is de voorspoedige economische ontwikkeling
in de tweede helft van de jaren negentig benut voor een versnelling van de
verbetering van de overheidsfinanciën. In 1999 is het tekort omgeslagen
in een overschot van 1% BBP. In 2000 is het overschot gecontinueerd en ook
voor 2001 en 2002 worden thans overschotten verwacht.Figuur 2.1 EMU-saldo 1970–2001Bron: Ministerie van FinanciënDoor de aanzienlijke begrotingstekorten was de schuldquote van 40% BBP
uit het midden van de jaren zeventig verdubbeld tot 80% BBP in het begin van
de jaren negentig. Hierdoor legden de rente-uitgaven een steeds groter beslag
op de collectieve middelen. In 1975 bedroegen de rente-uitgaven van de collectieve
sector nog circa 2½% BBP, begin jaren negentig lag dit op circa 6%
BBP. Vanaf 1994 is de schuldquote gaan dalen, waarbij deze in 2000 onder
de EMU-referentiewaarde van 60% BBP is uitgekomen. In 2001 zal de schuld tot
circa 52% van het BBP zijn gedaald. De daling van de schuldquote in de laatste
jaren is vooral het gevolg van de forse groei van het BBP (noemereffect),
de nominale schuld slinkt pas echt met ingang van 1999 (de daling in 1997
is technisch van aard en werd veroorzaakt door het terugdringen van het schatkistsaldo
bij DNB). In 2001 bedraagt de EMU-schuld naar verwachting nog circa 500 miljard
gulden. Figuur 2.2 EMU-schuld 1970–2001Bron: Ministerie van FinanciënOverheidsfinanciën internationaalDe snelle verbetering van het begrotingssaldo in de tweede helft van de
jaren negentig en het bereiken van een begrotingsoverschot is internationaal
gezien niet uitzonderlijk. Vanaf 1994 hebben veel EU-lidstaten, mede
om zich te kwalificeren voor de Economische en Monetaire Unie, de overheidsfinanciën
ingrijpend gesaneerd. De gerealiseerde verbeteringen van het begrotingssaldo
in de afgelopen 7 jaren zijn in de meeste EU-lidstaten groter dan in Nederland
(tabel 2.1). Relevant hierbij is dat de uitgangspositie (het tekort in 1994)
in een aantal landen ongunstiger was, maar ook dat de Nederlandse saldoverbetering
is gerealiseerd onder relatief gunstige economische omstandigheden. De verbetering
van het begrotingssaldo in Nederland is in tegenstelling tot de meeste andere
lidstaten gepaard gegaan met een beleid van lastenverlichting met opmerkelijke
werkgelegenheidsresultaten.Tabel 2.1 Sanering overheidsfinanciën EU  Saldoverbetering 1994–2001EMU-saldo 1994economische
groei gemiddeldZweden14¼%– 11%3%Finland10½%– 5¾%4¾%Griekenland9½%– 10%3¼%Verenigd Koninkrijk9%– 6¾%2¾%Ierland8½%– 2%9%Italië8%– 9%2%Spanje6¼%– 6%3½%Frankrijk5½%– 5½%2½%Denemarken5¼%– 2½%2½%België5¼%– 5%2%Nederland4¾%– 4¼%3½%Portugal4½%– 6%3¼%Oostenrijk4¼%– 5%2¼%Duitsland¾%– 2½%2%EU-155½%– 5½%2½%Bron: OESO economic outlook no. 68, december 2000, Nederland Voorjaarsnota
2001.Voor 2001 wordt voor nog maar vijf van de vijftien lidstaten van de Europese
Unie een tekort verwacht (figuur 2.3). Met een overschot van ½% BBP
en een schuld van ruim 50% BBP neemt Nederland binnen de EU-lidstaten een
middenpositie in. Ierland en de Scandinavische landen hebben
overschotten van 3 à 5½% BBP en het Verenigd Koninkrijk heeft
een overschot van 1% BBP. Begrotingstekorten doen zich nog voor in Duitsland,
Frankrijk, Italië, Oostenrijk en Portugal, maar deze liggen beneden de
plafondwaarde van 3% BBP. De EMU-schuldquote ligt alleen in Italië, België
en Griekenland nog duidelijk boven de EMU-referentiewaarde van 60% BBP.Figuur 2.3 EMU-saldo en EMU-schuld 2001 (in % BBP)Bron: Europese Commissie, spring 2001 Forecasts, Nederland Voorjaarsnota
2001.Stabiliteits- en GroeipactVoor de EU-lidstaten geldt conform het verdrag van Maastricht dat het
begrotingstekort niet groter mag zijn 3% BBP en de schuldquote onder de 60%
BBP dient te liggen (of de 60% in een bevredigend tempo dient te naderen).
In het Stabiliteits- en Groeipact wordt verder vereist dat lidstaten een middellangetermijndoelstelling
van close to balance or in surplus respecteren.
Bij een dergelijke positie zijn lidstaten in staat om onder normale conjuncturele
fluctuaties de automatische stabilisatoren volledig te laten werken zonder
dat het begrotingssaldo de tekortgrens van 3% BBP overschrijdt. Net als veel
andere lidstaten voldoet Nederland momenteel grosso modo aan deze vereisten.Collectieve uitgavenEind jaren zeventig en begin jaren tachtig was de omvang van de collectieve
sector in een relatief korte periode snel toegenomen tot circa 60% BBP, wat
internationaal gezien zeer hoog was. Door de omvangrijke begrotingstekorten
legden oplopende rente-uitgaven een steeds groter beslag op de collectieve
middelen. Vanuit financieel en economisch oogpunt was een beperking van de
relatieve omvang van de collectieve sector noodzakelijk. In 2001 zullen de
bruto collectieve uitgaven een omvang hebben van ongeveer 45% BBP. Met deze
omvang van de collectieve sector bevindt Nederland zich thans internationaal
gezien op een gemiddeld niveau.De beheersing van de collectieve uitgaven verliep in de jaren tachtig
en in het begin van de jaren negentig moeizaam door een aanhoudend hoge inactiviteit
en toenemende renteverplichtingen. Het achterblijven van de overige
uitgaven (overheidsconsumptie en investeringen) bij de welvaartsgroei betekent
overigens niet dat sprake is geweest van een reële achteruitgang. Tussen
1982 en 1994 zijn deze overheidsuitgaven reëel met gemiddeld 1½%
per jaar toegenomen.Figuur 2.4 Collectieve uitgaven 1977–2001 (in %
BBP)Bron: CEP2001, betreft bruto collectieve uitgaven exclusief kredietverlening,
inclusief Voorjaarsnota 2001.Vanaf 1994, onder het trendmatig begrotingsbeleid, zijn het vooral
de rente-uitgaven en de inkomensoverdrachten die als aandeel van het BBP zijn
afgenomen. De consumptieve- en de investeringsuitgaven van de overheid zijn
in deze periode grotendeels meegegroeid met de welvaartsontwikkeling. Gezien
de forse economische groei is in deze periode substantiële budgettaire
ruimte beschikbaar gekomen voor het verbeteren van de collectieve voorzieningen.
De consumptieve en investeringsuitgaven van de overheid zijn in de periode
1994–2001 in reële termen cumulatief met circa 23% toegenomen1. De reële daling van de rente- en de sociale-zekerheidsuitgaven
hebben het mogelijk gemaakt dat voor prioritaire beleidsterreinen als zorg,
onderwijs, veiligheid en infrastructuur extra middelen beschikbaar zijn gekomen
(tabel 2.2). Het afgelopen decennium is de samenstelling van de collectieve
uitgaven aanmerkelijk verbeterd.Tabel 2.2 Reële groei collectieve uitgaven 1994–2001  1995–19981999–2001Totaal collectieve uitgaven½%1½%w.v. sociale zekerheid– 1½%– 1¼%w.v. rente– 3½%– 7%Collectieve uitgaven excl. SZ en rente2½%3½%w.v. zorg3½%4¾%w.v. onderwijs2¼%5% w.v. infrastructuur5¼%7% w.v. veiligheid7%6¼%BBP3¼%3¾%Bron: CEP2001, nominale ontwikkeling gedefleerd met prijs BBP, geactualiseerd
o.b.v. Voorjaarsnota 2001. Het cijfer voor veiligheid is door het Ministerie
van Financiën berekend.Deze ontwikkeling past binnen de Europese discussie over de overheidsfinanciën
waarbij naast kwantitatieve aspecten ook steeds meer aandacht komt voor de
kwaliteit. Op verzoek van de Europese Raad van Lissabon (voorjaar 2000) heeft
de Ecofin aan de Europese Raad van Stockholm (voorjaar 2001)
gerapporteerd over de bijdrage van de overheidsfinanciën aan de groei
en de werkgelegenheid. De Ecofin concludeert dat naast gezonde overheidsfinanciën
(kwantitatieve invalshoek), ook de bijdrage van belasting- en sociale-zekerheidsstelsels
aan arbeidsparticipatie en werkgelegenheid alsmede de samenstelling van de
overheidsfinanciën van belang is (kwalitatieve invalshoek). De bijdrage
van de overheidsfinanciën aan de groei en de werkgelegenheid kan verder
worden verbeterd door meer financiële prikkels in het belasting- en het
sociale zekerheidsstelsel en door het gelijktijdig doorvoeren van herstructureringen
in de uitgaven in de richting van productieve uitgavencategorieën1.Collectieve lastenDe lastendruk heeft zich de afgelopen twee decennia gunstig ontwikkeld.
Begin jaren tachtig lag de lastendruk in Nederland nog boven het niveau van
al de ons omringende landen. Momenteel komt de collectieve lastendruk iets
onder het Europees gemiddelde uit, maar ligt daarbij nog op een aanmerkelijk
hoger niveau dan de lastendruk in veel niet-Europese OESO-landen2.Figuur 2.5 Collectieve lastendruk 1980–2001 (in
% BBP)Bron: EU en OESO (USA).De collectieve lastendruk wordt vooral gebruikt voor de internationale
vergelijking. Voor de beoordeling van de lastenontwikkeling op nationaal niveau
staat in Nederland vanaf 1994 de microlastenontwikkeling centraal. De
microlastenontwikkeling meet het effect op de lastendruk van beleids-maatregelen
(met name tariefsmutaties) en laat endogene ontvangstenfluctuaties buiten
beschouwing. De microlastenontwikkeling sluit daarmee beter aan bij de lastendruk
zoals deze op microniveau wordt ervaren dan de collectieve lastendruk.In de periode 1994–2001 zijn de belasting- en premietarieven belangrijk
verlaagd. De microlastendruk is in deze periode met ruim 25 miljard gulden
afgenomen. Het grootste deel van deze lastenverlichting had betrekking op
belastingen en premies die door gezinnen worden betaald. Door loonmatiging
is hiervan indirect een deel aan bedrijven ten goede gekomen.
In de periode 1995–1998 lag het accent bij de lastenverlichting, onder
andere door het ondersteunen van loonmatiging, vooral op het bevorderen van
de vraag naar arbeid. In de periode 1999–2001 is het accent verschoven
naar het bevorderen van het arbeidsaanbod. De fiscale stelselherziening heeft,
onder andere met de introductie van de arbeidskorting, werken financieel aantrekkelijker
gemaakt.Tabel 2.3 Microlastenontwikkeling (in miljarden guldens) 1995–19981999–2001– 18½– 8Bron: Ministerie van Financiën2.4. Begrotingsbeleid 1999–2002Aan het begin van een kabinetsperiode worden uitgaven-, lasten- en saldo-ontwikkeling
tegen elkaar afgewogen. De begrotingsregels van het kabinet geven aan hoe
omgegaan moet worden met afwijkingen in de collectieve uitgaven en inkomsten
ten opzichte van het Regeerakkoord gedurende de kabinetsperiode.Kort na de start van het huidige kabinet heeft het vaste reële uitgavenkader
zijn schokbestendige diensten bewezen. Begin 1999 werden groei-verwachtingen,
door economische crises in Azië, Rusland en Latijns-Amerika, belangrijk
neerwaarts bijgesteld. Door de strikte scheiding van inkomsten en uitgaven
konden de beleidsaanpassingen beperkt blijven, waardoor de uitvoering van
het Regeerakkoord in relatieve rust kon blijven plaatsvinden. De aanzienlijke
inkomstentegenvallers die toen dreigden noopten niet tot ombuigingen, maar
werden opgevangen in het (verslechterende) begrotingstekort. De keerzijde
is de huidige situatie van gunstige economische groei waarbij de inkomstenmeevallers
de uitgavenmeevallers overtreffen. De thans forse inkomstenmeevallers brengen
wel spanningen in het begrotingsproces met zich mee.UitgavenkaderNaar huidige inzichten zullen de uitgaven in alle jaren van deze kabinetsperiode
binnen het kader blijven. In 1999 en 2000 is sprake geweest van onderschrijdingen,
vooral als gevolg van uitvoeringsmeevallers. Voor 2001 zijn alle per saldo
meevallers die zijn opgetreden aangewend voor extra uitgavenverhogingen.Tabel 2.4 Uitgaventoetsing 1999–2001 (in miljarden
guldens)  199920002001Rijksbegroting eng– 0,3+ 2,0+ 2,1 Sociale Zekerheid en arbeidsmarkt– 2,4– 4,1– 4,3Zorg– 0,30,0+ 2,1Totaal– 3,0– 2,10Bron: Ministerie van FinanciënOnder de randvoorwaarde dat het totaal van de uitgavenkaders niet wordt
overschreden, zijn overschrijdingen voor een afzonderlijke budgetdisciplinesector
een aantal keren toegestaan. Meevallers bij de sociale zekerheid zijn aangewend
voor intensiveringen in de zorgsector en op de rijksbegroting.
Hiermee is het principe van sluitende kaders per sector losgelaten onder de
voorwaarde dat het totale uitgavenkader niet mag worden overschreden.Aanzienlijke uitgavenmeevallers hebben ruimte geboden voor additionele
uitgavenverhogingen boven op de intensiveringen uit het Regeerakkoord. De
hogere economische groei heeft geleid tot forse meevallers bij de werkloosheidsuitkeringen
en de rente-uitgaven. Het aantal personen met een werkloosheids- of bijstandsuitkering
komt in 2001 circa 100 duizend personen lager uit dan in het Regeerakkoord
werd voorzien. De rente-uitgaven vallen 4¼ miljard mee, waarvan circa
1½ miljard samenhangt met een lagere rentevoet. De overige rentemeevallers
van 2¾ miljard zijn grotendeels veroorzaakt door het inzetten van inkomstenmeevallers
voor schuldreductie. Verder is tot en met 2001 sprake van een ruilvoetwinst,
de lonen zijn ten opzichte van het Regeerakkoord minder gestegen dan de deflator
van het uitgavenkader (de prijs BBP). Macro-economische factoren hebben tot
en met 2001 per saldo tot ruim 9 miljard aan ruimte onder de uitgavenkaders
geleid. De uitgavenreserve, meevallers onder het FES (vooral hogere gasbaten),
niet macro-economische mee- en tegenvallers en herschikkingen vergroten per
saldo de ruimte met nog eens 5 miljard. Totaal is al met al 14 miljard beschikbaar
gekomen voor uitgavenverhogingen boven op de 9 miljard intensiveringen uit
het Regeerakkoord.Tabel 2.5 Cumulatieve additionele uitgavenruimte 1999–2001
(miljarden guldens) Rente-uitgaven4¼Werkloosheidsuitkeringen (inclusief bijstand)3Ruilvoetwinst2 Uitgavenreserve¾ FES2Overige mee- en tegenvallers en herschikkingen2Totaal ruimte voor uitgavenverhogingen
t.o.v. Regeerakkoord14Intensiveringen Regeerakkoord (1999–2002)9Bron: Ministerie van FinanciënVooral voor de beleidsterreinen zorg, onderwijs, veiligheid en infrastructuur
zijn gedurende de kabinetsperiode, boven op de Regeerakkoordintensiveringen,
veel extra middelen uitgetrokken. Daarnaast konden omvangrijke tegenvallers
bij onder andere medicijnengebruik en asiel-zoekers worden ingepast. De meevallers
onder het FES zijn via het zogenaamde FES-bruggetje voor 1½ miljard
aangewend voor intensiveringen op niet-FES-beleidsterreinen.Voor 2002 zal de additionele uitgavenruimte, naar huidige inzichten, ongeveer
dezelfde omvang hebben als in 2001. De meevallers bij de rente-uitgaven en
in de sociale zekerheid lopen daarbij verder op terwijl de ruilvoetwinst omslaat
in een ruilvoetverlies. In samenhang met de gunstige economische groei is
dan de reële loonontwikkeling over de gehele kabinetsperiode gezien hoger
uitgekomen dan in het Regeerakkoord, uitgaande van het behoedzame scenario,
werd voorzien. Het is overigens een misverstand dat het CPB de reële
loonontwikkeling in 1998 te laag zou hebben ingeschat. De Regeerakkoordramingen
hoorden namelijk bij het behoedzame scenario. De werkelijkheid heeft zich
volgens het gunstige economische scenario voltrokken en dit geldt ook voor
de reële loonontwikkeling die daarbij precies past. Het hiermee samenhangende
ruilvoetverlies onder de kaders bedraagt tot en met 2002 cumula-tief circa
2¼ miljard. Hiertegenover staan naast de uitgavenreserve circa 10 miljard aan meevallers bij de rentebetalingen en de werkloosheidsuitgaven.Zoals gezegd is tot en met 2001 sprake van een ruilvoetwinst, doordat
de hogere nominale loonstijging meer dan gecompenseerd wordt door een hogere
prijsontwikkeling van het BBP, waaraan het kader geïndexeerd wordt. De
uitgavenreserve hoefde zodoende tot en met 2001 niet te worden ingezet ter
compensatie van ruilvoetverliezen. Het structureel aanwenden van de tranches
1999–2001 van de uitgavenreserve voor nieuwe uitgaven heeft overigens
het inpassen van de ruilvoettegenvaller in 2002 bemoeilijkt. Dit geldt ook
voor de macro-economische meevallers die in de eerste jaren niet, zoals was
voorgenomen, zijn gereserveerd om in latere jaren eventuele ruilvoetverliezen
te compenseren. In zijn algemeenheid kan geconstateerd worden dat in de laatste
jaren de ruimte die door meevallers is ontstaan onder het uitgavenkader geheel
en direct gebruikt is voor nieuwe uitgaven. Hierdoor is, naast het hoofdbesluitvormingsmoment
in het voorjaar, het belang van de andere besluitvormingsmomenten toegenomen.Inkomstenijklatten en mee- en tegenvallerformuleIn het Regeerakkoord waren meer middelen uitgetrokken voor uitgavenintensiveringen
(9¼ miljard plus 1 miljard uitgavenreserve) dan voor lastenverlichting
(4½ miljard) en saldoverbetering (2 miljard). De verwachting was dat
inkomstenmeevallers bij een meevallende economische ontwikkeling ruimte zouden
bieden voor een verdere saldoverbetering en extra lastenverlichting. Zo werd
voorzien dat bij een gemiddelde economische groei van 3% begrotingsevenwicht
bereikt zou worden en gelijktijdig de lasten met 6 miljard extra verlicht
zouden kunnen worden1.De inkomstentoetsing meet de endogene reële mee- en tegenvallers.
Mutaties in de inkomsten die het gevolg zijn van beleidsmaatregelen worden
niet meegenomen in de toetsing. Voor 2002 wordt in het CEP 2001 een inkomstenmeevaller
van 30 miljard ten opzichte van het Regeerakkoord voorzien. De inkomstenmeevaller
wordt grotendeels veroorzaakt door een hogere economische groei (gemiddeld
1¼% per jaar boven de Regeerakkoordveronderstelling). De economische
groei in het gunstige scenario van het CPB voor de periode 1999–2002
overtrof het behoedzame scenario eveneens met 1¼% per jaar, maar daarbij
bedroegen de inkomstenmeevallers circa 20 miljard (tabel 2.6). De inkomstenmeevallers
komen nu hoger uit, met name doordat de groei van de consumptie en van de
particuliere vermogens de economische groei overtreffen. De indirecte belastingen,
zoals de BTW, en de belasting op vermogen(srendementen) zijn hierdoor harder
gestegen dan op basis van de economische groei te verwachten was. Daarnaast
is sprake van meevallende gasopbrengsten en de vennootschapsbelasting daarover.
De inkomstenmeevaller bevat overigens een conjuncturele component. Tabel 2.6 Inkomstentoetsing 2002a 1999–2002 t.o.v. RegeerakkoordGunstig t.o.v. BehoedzaamBelastingen19½12 Premies88Gasbaten (exclusief FES-deel)2½1Totaal3021a Bron: CEP2001, exclusief structurele meevaller 1998 van 2¼
miljard.In de mee- en tegenvallerformule is opgenomen dat bij een EMU-tekort groter
dan ¾% BBP driekwart van de inkomstenmeevaller voor tekortreductie
is en dat een kwart beschikbaar is voor extra lastenverlichting. Komt het
tekort lager uit dan is de verdeelsleutel fifty-fifty. Doordat al snel bleek
dat het EMU-saldo gunstiger uit zou komen dan een tekort van ¾% is
alleen de fifty-fifty-verdeling relevant geweest. Met een inkomstenmeevaller
van 30 miljard is zodoende in eerste instantie 15 miljard aan ruimte voor
extra lastenverlichting beschikbaar gekomen, boven op de 4½ miljard
lastenverlichting uit het Regeerakkoord.Het kabinet heeft echter besloten het grootste deel van de inkomstenmeevallers
in te zetten voor saldoverbetering, om zo in voorbereiding op de vergrijzing
een eerste stap te kunnen zetten bij het terugdringen van de schuld. Dit sluit
aan bij de toenemende politieke prioritering van schuldreductie tijdens de
kabinetsperiode. Ook de economische situatie heeft een rol gespeeld bij deze
beleidskeuze ten aanzien van de behandeling van de huidige inkomstenmeevallers.
Een volgens de afspraken mogelijke omvang van de lastenverlichting 1 zou een aanzienlijk risico van een verdere oplopende
inflatie en een loon-prijsspiraal met zich brengen. De EU, het IMF en de OESO
hebben allen recent, met het oog op de conjuncturele situatie (en de inflatie
in het bijzonder), aangedrongen op terughoudendheid bij verdere lastenverlichting.In de eerste drie jaar van de huidige kabinetsperiode is voor 8 miljard
aan lastenverlichtende maatregelen getroffen. De totale lastenverlichting
is hiermee, exclusief eventuele verdere lastenverlichting in 2002, bijna verdubbeld
ten opzichte van het Regeerakkoord. Door de inkomstenmeevallers grotendeels
aan te wenden voor saldoverbetering is voor 2001 het tekort van ruim 1% BBP
uit het Regeerakkoord omgeslagen in een overschot van circa ½% BBP.
De schuldquote komt aanzienlijk lager uit door een combinatie van een gunstigere
nominale schuldontwikkeling en het noemereffect (hoger BBP). Hiermee is een
belangrijke eerste stap gezet voor de financiering van de vergrijzingslasten.2.5. ConclusieBegin jaren tachtig legde de collectieve sector met een collectieve uitgavenquote
van circa 60% BBP duidelijk een te groot beslag op de economie. Daarbij dreigde
door almaar oplopende financieringstekorten een onhoudbare ontwikkeling van
de overheidsfinanciën. Vervolgens zijn de overheidsfinanciën in
de afgelopen twee decennia aanzienlijk verbeterd. De les uit het verleden
is dat een beleid, waarbij de uitgaven in tijden van hoogconjunctuur worden
verhoogd en bij een neergaande conjunctuur moeten worden teruggedrongen, niet
goed functioneert. Ook blijkt dat het hanteren van een voorzichtige inschatting
van de economische groei bij aanvang van de kabinetsperiode bestuurlijke voordelen heeft. Meer in het algemeen geldt dat het hanteren van verstandige
bestuurlijke begrotingsnormen en -regels een cruciale randvoorwaarde is om
een kwalitatief hoogwaardig en duurzaam beleid te kunnen voeren op maatschappelijk
en op financieel-economisch gebied.Onder het trendmatig begrotingsbeleid is ten opzichte van de feitelijke
tekortnormering de invloed van de conjunctuur op het begrotingsproces beperkt
en is de bestuurlijke rust bevorderd. Het maken van meerjarige afspraken voor
de uitgaven maakt het mogelijk beleidsopgaven meer structureel aan te pakken,
waarbij het vertrouwen in de duurzaamheid van het overheidsbeleid wordt versterkt.
In de huidige en in de vorige kabinetsperiode zijn, mede dankzij de gunstige
economische groei, gelijktijdig de overheidsfinanciën verbeterd, de lasten
verlicht en aanzienlijke middelen beschikbaar gekomen voor het verbeteren
van de collectieve voorzieningen. Mede in samenhang met de behoedzame uitgangspunten
zijn aanzienlijke inkomstenmeevallers opgetreden, maar tegelijkertijd is onder
het uitgavenkader een fors bedrag voor nieuw uitgavenbeleid beschikbaar gekomen.
De grote budgettaire meevallers hebben het mogelijk gemaakt de verschillende
beleidsvoornemens uit het Regeerakkoord substantieel te overtreffen (tabel
2.7).Tabel 2.7 Budgettair beleid 1999–2001 (in miljarden
guldens)  RegeerakkoordaNader BeleidTotaalUitgavenverhogingen914b23Lastenverlichting4½3½8Saldoverbetering21820Bron: Ministerie van Financiëna Dit betreft bedragen voor de gehele kabinetsperiode (1999–2002).b Dit betreft uitgavenverschuivingen, voornamelijk van rente
en sociale zekerheid naar andere uitgavencategorieën. De onderliggende
reële ontwikkeling is hetzelfde als in het Regeerakkoord. Bijlage 2.1 Gebruik en effectiviteit van begrotingsregels
en -normen in de Europese UnieIn opdracht van het Ministerie van Financiën is door Professor Jürgen
von Hagen van het Centre for European Integration Studies onderzoek gedaan
naar de begrotingsregels die verschillende lidstaten hanteren en naar de relatieve
effectiviteit van die regels. Het onderzoek zal waarschijnlijk in juli 2001
worden gepubliceerd. Von Hagen onderzoekt de periode 1998–2000. In het
kader van dit onderzoek is een uitgebreide enquête gestuurd naar de
ministeries van Financiën, centrale banken en budgettaire comités
in de verschillende lidstaten. Dit levert een overzicht van de gehanteerde
regels en normen in de lidstaten.De voorlopige resultaten van het onderzoek tonen de diversiteit aan regels
binnen de Europese Unie. Von Hagen laat zien dat er ondanks deze diversiteit
bepaalde patronen zijn af te leiden. De mate waarin landen gebruik maken van
bepaalde regels en normen sluit aan bij de verschillende typen van regeringsvormen
in de Europese Unie. Ruwweg zijn deze in te delen in delegation
states en commitment states en een tussenvorm
met elementen van beide. In het eerste geval (delegation
states) hebben de partijen in het begrotingsproces veel bevoegdheden
gedelegeerd naar de minister van Financiën. Deze heeft een institutioneel
sterke positie bij het bepalen van de budgettaire doelstellingen en het aanpassen
van deze doelstellingen. Vaak gaat dit samen met een omgeving waarin één
partij de meerderheid heeft of een blok van traditioneel nauw samenwerkende
partijen een meerderheidsregering vormt. Voorbeelden zijn het Verenigd Koninkrijk,
Duitsland en Frankrijk. Onder het tweede type (commitment
states) maken de verschillende betrokken partijen onderling afspraken
over de budgettaire doelstellingen. Alle partijen committeren zich als het
ware aan een contract. Vaak gebeurt dit in de vorm van een regeerakkoord waarin
een meerjarig programma wordt overeengekomen door coalitiepartners. De rol
van de minister van Financiën is erin gelegen de naleving van deze vooraf
overeengekomen spelregels te bewaken. Von Hagen beschouwt Nederland als een
duidelijke commitment state. Andere voorbeelden
zijn België, Luxemburg, Ierland en Finland.Een aantal landen heeft kenmerken van beide hoofdtypen, bijvoorbeeld doordat
één of een aantal nauw samenwerkende partijen in een minderheidsregering
zitten. In dat geval zal ook met de oppositiepartijen duidelijke afspraken
moeten worden gemaakt. Von Hagen rekent Zweden, Portugal en Denemarken tot
deze categorie. In onderstaande tabel is een beknopt overzicht opgenomen van
de door Von Hagen als commitment states aangemerkte
landen. Ook het Verenigd Koninkijk is in de tabel opgenomen. Tabel budgettaire regels en normen op basis van onderzoek
Von HagenBelgië. Het meerjarig programma in België
beslaat een periode van 5 jaar. Dit program-ma wordt opgenomen in het regeerakkoord
en er is sprake van een politieke committering aan de doelstellingen in het
programma. Deze doelstellingen betreffen de ontwikkeling van het begrotingsaldo,
de schuld en een maximale omvang van de totale uitgaven. Men hanteert geen
ontvangstendoelstelling. Verder werkt men met bewust behoedzame groeiramingen.
Inkomstenmeevallers lopen volledig in het saldo. Bij overschrijding van de
begrote uitgaven wordt getracht dit binnen het desbetreffende begrotingshoofdstuk
te compenseren, maar indien nodig stelt men een suppletoire begroting op.Luxemburg1. De situatie in Luxemburg
is vergelijkbaar in de zin dat er een politieke committering is aan een meerjarenprogramma
voor 5 jaar in het regeerakkoord. Ookhanteert Luxemburg bewust behoedzame ramingen. De doelstellingen in het
programma betreffende het begrotingssaldo en de uitgavengroei bij de centrale
overheid. Er is geen ontvangstendoelstelling. Voor mee- en tegenvallers hanteert
men formele regels. Zo gaan inkomstenmeevallers naar een speciaal fonds en
worden in beginsel niet aangewend voor extra uitgaven. Wel kan dit fonds worden
aangewend bij inkomstentegenvallers of bij beperkte overschrijding van de
begrote uitgaven.Ierland1. In Ierland wordt gewerkt
met een indicatief meerjarenprogramma dat een periode van 3 jaar beslaat en
in het regeerakkoord is opgenomen. Het programma betreft de uitgaven en ontvangsten
centrale overheid, het begrotingssaldo en de schuld. In tegenstelling tot
België en Luxemburg werkt men niet met bewust behoedzame ramingen. Verder
zijn geen formele regels voor mee- en tegenvallers opgesteld.Finland. Evenals in Ierland is in Finland
sprake van een indicatieve committering aan een meerjarenprogramma in het
regeerakkoord. Dit programma beslaat een periode van 4 jaar en betreft de
totale reële uitgaven, de inkomsten uit hoofde van inkomstenbelasting
en sociale zekerheid en het begrotingssaldo. Men werkt niet met bewust behoedzame
ramingen en er zijn geen formele regels voor inkomstenmee- en tegenvallers.
Wel is voor een overschrijding bij uitgaven die onder een open-einde-regeling
vallen toestemming vereist.Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk
is een voorbeeld van een delegation state. Het meerjarenprogramma wordt opgesteld
door het ministerie van Financiën. Er is sprake van politieke committering.
Het programma, dat een periode van 3 jaar beslaat, betreft de totale uitgaven
en ontvangsten, het begrotingssaldo en de schuld. In het meerjarenprogramma
worden bewust behoedzame ramingen gebruikt. Er zijn geen formele regels voor
inkomstenmee- en tegenvallers. Wel is er de regel dat niet uitgegeven middelen
mogen worden meegenomen naar het volgende jaar. Overschrijding van de uitgavendoelstellingen
is niet toegestaan.1 Luxemburg en Ierland hebben ook het stabiliteitsprogramma
als een door de regering gehanteerd meerjarig programma aangemerkt. Gegevens
in deze tabel hebben betrekking op het regeerakkoord als meerjarig programma.Meer in het algemeen blijkt uit het rapport dat alle landen een budgettair
plan voor de middellange termijn (gemiddeld drie tot vier jaar) hanteren.
De manier waarop en de mate waarin betrokken partijen zich hieraan committeren
verschilt per lidstaat. In landen waar sprake is van coalitieregeringen worden
deze plannen veelal vastgelegd in het regeerakkoord waarbij dus sprake is
van een politieke committering. Ook in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk
heeft deze committering een politiek karakter. In een groot deel van de landen
(vooral delegation states) worden de plannen door
het ministerie van Financiën opgesteld en zijn deze indicatief. Ten slotte
zijn er twee landen die deze plannen bij wet vastleggen (Zweden en Portugal).
Twaalf van de vijftien landen hanteren in de meerjarige budgettaire plannen
expliciete doelstellingen voor de uitgaven, in veel gevallen aangevuld met
doelstellingen voor het saldo en in sommige landen worden ook doelstellingen
voor de inkomsten gehanteerd. Voor vier landen geldt dat wordt gewerkt met
reële uitgavenplafonds (Frankrijk, Finland, Denemarken en Nederland).
Deze reële doelstelling wordt aan het begin van het begrotingsjaar met
behulp van de dan geldende verwachte inflatie omgezet in nominale termen (Nederland
BBP-deflator).Von Hagen laat zien dat voor de landen in de categorie commitment states in de periode 1998–2000 het verschil tussen
de gerealiseerde groei en de verwachte groei hoger is dan in eerstgenoemde
categorie. Von Hagen schrijft dit toe aan het bewust hanteren van behoedzame
ramingen voor de economische groei. Afgezien van Finland baseren de landen
in deze categorie zich op ramingen van onafhankelijke bureaus zoals het CPB.
België vermindert de geraamde groei bewust met 0,5%-punt. Door behoedzame
ramingen te gebruiken kunnen moeizame onderhandelingen bij tegenvallende economische
groei binnen de coalitie worden voorko-men. Een land dat geen coalitieregering
heeft maar wel bewust behoed-zaam raamt is het Verenigd Koninkrijk.De behoedzaamheid in de ramingen wordt in Nederland, België en Luxemburg
gecombineerd met een formele regel voor de aanwending van meevallers. Zulke
regels bepalen in welke mate lidstaten de automatische stabilisatoren laten
werken. Finland heeft een dergelijke regel niet maar hanteert ook geen bewust
behoedzame ramingen. Von Hagen concludeert dat landen die formele regels (mee-
en tegenvallerformules) hanteren er beter in zijn geslaagd om te voorkomen
dat de meevallers ten gevolge van hoger dan verwachte groei hebben geleid
tot een sterk expansief budgettair beleid. In een land als Ierland dat geen
regel (formule) kent, is dit juist wel gebeurd. Daar had men volgens Von Hagen
kunnen profiteren van regels zoals die in België en Nederland worden
gehanteerd.De conclusie van het rapport van Von Hagen is dat de regels en normen
medebepalend zijn voor de uitkomsten van het budgettaire beleid. De positieve
bijdrage die regels en normen leveren aan de budgettaire discipline hangt
af van het bredere institutionele kader dat voor een land relevant is. Er
zijn verschillende methoden om budgettaire discipline te handhaven, maar de
meest geschikte methode verschilt per lidstaat. In de zogenaamde delegation
states wordt meer vertrouwd op de sterke positie van de minister van Financiën
om de budgettaire discipline te handhaven. In de commitment states is het
gebruik van budgettaire regels en normen juist een geschikte methode om budgettaire
discipline te handhaven. Met name heldere meerjarige afspraken in een regeerakkoord
en het gebruik van een mee- en tegenvallerformule dragen volgens Von Hagen
bij aan de budgettaire discipline.Op basis van het onderzoek van Von Hagen kan worden geconcludeerd dat
het voor een land als Nederland waar sprake is van coalities tussen verschillende
regeringspartijen zinvol is om bij het budgettaire beleid gebruik te maken
van normen en regels. Het is aan te raden om heldere meerjarige budgettaire
plannen vast te leggen in een regeerakkoord. Het hanteren van behoedzame ramingen
is verstandig om moeizame onderhandelingen binnen de coalitie bij tegenvallers
te voorkomen en is in een aantal vergelijkbare Europese landen dan ook gebruikelijk.
Verder valt het aan te raden dat de betrokken partijen geschikte afspraken
maken over de aanwending van mee- (en tegen)vallers en deze in formele regels
vastleggen om zo de budgettaire discipline te handhaven. Het laten werken
van de automatische stabilisatoren past goed in deze benadering alsook binnen
de afspraken die zijn gemaakt in het Stabiliteits- en Groeipact. Lidstaten
hebben zich in dit verband gecommitteerd aan het bereiken van een dusdanig
goede positie van de overheidsfinanciën dat het mogelijk is de automatische
stabilisatoren te laten werken. Het voornemen om deze stabilisatoren volledig
te laten werken zodat een procyclisch beleid wordt voorkomen, wordt ook in
de Commissie-aanbeveling voor de Globale Richtsnoeren voor het Economisch
Beleid 2001 opnieuw bekrachtigd. HOOFDSTUK 3. FINANCIEEL BELEID 2003–20063.1. InleidingDe laatste twee decennia zijn op financieel en economisch terrein belangrijke
vorderingen gemaakt: een begrotingsoverschot is bereikt, de lastendruk is
weer rond het Europees gemiddelde gebracht, de werk-loosheid is gedaald tot
het laagste niveau in een kwart eeuw en de arbeidsparticipatie is fors gestegen.
In de jaren tachtig en de eerste helft van de jaren negentig stond tekortreductie
noodgedwongen centraal in het budgettaire beleid. Nadat halverwege de jaren
negentig het tekort zich uit de gevarenzone begon te bewegen, is het terugdringen
van de lastendruk hand in hand gegaan met het verder verbeteren van de overheidsfinanciën
en met belangrijke beleidsintensiveringen in de collectieve voorzieningen.
Hiermee kon een evenwichtige beleidsmix worden gerealiseerd tussen de uitgaven-
en lastensfeer en verdere saldoverbetering. Ondanks deze vorderingen zijn
er voor de nabije en de verdere toekomst nog belangrijke beleidsuitdagingen
op het gebied van de vergrijzing, de arbeidsparticipatie, de economische structuur
en de kwaliteit van de collectieve voorzieningen.Pararaaf 3.2 gaat in op de beleidsopgaven en in paragraaf 3.3.
wordt aandacht besteed aan de vergrijzing, de schuldpolitiek en de consequenties
daarvan voor het na te streven begrotingssaldo in de volgende kabinetsperiode.
De werking van automatische stabilisatoren wordt beschreven in paragraaf 3.4.
De verwachtingen ten aanzien van de economische groei en de budgettaire ruimte
worden omschreven in paragraaf 3.5 respectievelijk 3.6. Paragraaf 3.7
bevat de conclusies en aanbevelingen van dit hoofdstuk.3.2. Beleidsopgaven voor de toekomstDe belangrijkste beleidsopgaven voor de lange en de middellange termijn
zijn in te delen in vier hoofdrichtingen. Ten eerste zullen door schuldreductie
reserveringen getroffen moeten worden voor de vergrijzing van de Nederlandse
bevolking die de komende decennia zal voltrekken. Ten tweede is het verder
verhogen van de arbeidsparticipatie noodzakelijk voor het gaande houden van
de economische groei in de komende jaren, voor het versterken van de sociale
cohesie en ook voor het verbreden van het draagvlak voor de vergrijzing. Ten
derde, is mede met het oog op de internationale concurrentiepositie, een versterking
van de economische structuur gewenst, onder meer door (gerichte) lastenverlichting.
Tenslotte zal de vormgeving van de collectieve arrangementen moeten worden
aangepast aan de eisen van deze tijd en moeten anticiperen op nieuwe ontwikkelingen.
Dit vraagt om institutionele hervormingen, verbetering van de kwaliteit maar
ook om een herbezinning op de reikwijdte van collectieve regelingen.Bovenstaande beleidsrichtingen werden ook geformuleerd in het rapport
«Een verkenning van de schuldpolitiek op lange termijn» dat is
gepubliceerd in de zomer van 2000. Dit rapport presenteert, op verzoek van
het kabinet, tegen de achtergrond van het bereikte begrotingsoverschot een
analyse van de ontwikkeling van de overheidsfinanciën op lange termijn.
De studie is vanuit een brede invalshoek gemaakt, waarbij naast demografische
ontwikkelingen ook trends op het gebied van de internationalisering, de technologie,
de individualisering en de welvaartsontwikkeling zijn betrokken. Het accent
in de advisering van het rapport lag op de te voeren schuldpolitiek
op lange termijn. Diverse verkenningen op het gebied van de fiscaliteit, de
zorg, het onderwijs, de sociale infrastructuur, de economische structuur en
het rapport van de commissie Donner en het Interdepartementale beleidsonderzoek
(IBO) arbeidsmarktbeleid geeft nader materiaal voor het uitwerken van de andere
beleidsrichtingen. De (tussen)rapportages van deze verkenningen zullen rond
Prinsjesdag 2001 beschikbaar komen.In paragraaf 3.3. wordt uitgebreid ingegaan op vergrijzing en schuldpolitiek.
De andere drie beleidsrichtingen worden hieronder kort omschreven.Verhogen arbeidsparticipatieOp het gebied van de arbeidsparticipatie zijn in de huidige en in de afgelopen
kabinetsperiode belangrijke vorderingen gemaakt. Sinds 1994 is het aantal
werkzame personen met 1¼ miljoen toegenomen en de werkloosheid is gedaald
van ruim 8% naar 3½% van de beroepsbevolking in 2001. Ondanks deze
indrukwekkende resultaten liggen er op het gebied van de arbeidsparticipatie
voor de toekomst nog flinke beleidsopgaven. Thans zijn nog ruim 2 miljoen
personen van jonger dan 65 jaar afhankelijk van een uitkering. Het is van
groot belang een deel van dit nog aanzienlijke onbenutte arbeidspotentieel
te activeren. Vooral de lage participatie onder ouderen, laagopgeleiden en
allochtonen biedt de mogelijkheden voor een verhoging van de arbeidsparticipatie
en daarmee ook een versterking van de sociale cohesie. De participatie van
vrouwen is, vooral in uren gemeten, internationaal gezien nog laag.De participatie van ouderen is, na een lange periode van dalingen, de
laatste jaren weer iets aan het stijgen. Nu de beroepsbevolking in een hoog
tempo aan het vergrijzen is (de naoorlogse babyboom bereikt vanaf 2000
de 55-plus leeftijd) is het cruciaal deze stijgende tendens in de ouderenparticipatie
voort te zetten en zo mogelijk te verbeteren. De huidige ontwikkeling waarbij
VUT-regelingen worden omgezet in pre-pensioenregelingen verdient voortzetting.
Om werken al op korte termijn voor meer ouderen weer financieel aantrekkelijk
te maken is het daarbij van belang dat de pre-pensioenregelingen actuarieel
neutraal zijn en dat niet al te lange overgangsregimes worden afgesproken.
Naast VUT-regelingen zijn ook andere uittreedroutes vaak nog dermate ruimhartig
dat doorwerken voor ouderen in veel gevallen nauwelijks financieel aantrekkelijk
is. Voor de arbeidsparticipatie van ouderen, maar ook van jongeren, is een
beheersing van het aantal uitkeringsgerechtigden, met name bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen,
dan ook van groot belang. Een effectievere uitvoering van de sociale zekerheid
(onder andere in het kader van SUWI), waaronder een verbetering van het keuringsproces
in de WAO en een modernisering van het arbeidsmarktbeleid zijn daarbij belangrijk.
Maar ook een gericht scholingsbeleid (waaronder «een leven lang leren»)
en een effectief gebruik van het sanctie-instrumentarium verdienen aandacht.
Lastenverlichting en het beperken van inkomensafhankelijke regelingen (bestrijding
armoedeval) kunnen ook een belangrijke bijdrage leveren aan het vergroten
van de arbeidsparticipatie.Het vergroten van de arbeidsparticipatie draagt bij aan de economische
groei in de komende jaren, maar is ook effectief om de vergrijzingskosten
op te kunnen vangen. Bij een hogere participatie stijgen immers niet alleen de collectieve inkomsten maar zal ook het beroep op de sociale
zekerheid dalen.Versterking economische structuur en lastenverlichtingDe voortgaande internationalisering en liberalisering van de wereldeconomie
biedt Nederland goede mogelijkheden voor een gunstige welvaartsontwikkeling
in de toekomst. Om deze mogelijkheden te benutten is het nodig de concurrentiekracht
en de aantrekkelijkheid van Nederland als vestigingsplaats de komende jaren
te versterken. De verslechtering van de concurrentiepositie van ons land in
de afgelopen jaren ten opzichte van de andere landen in de Europese landen
dient te worden omgebogen. Aangrijpingspunten voor beleid zijn onder meer
een versterking van de fysieke- en kennisinfrastructuur, verbetering van de
werking van de goederen- en dienstenmarkten door effectieve wet- en regelgeving,
verbetering van de werking van de arbeidsmarkt, stimulering van ondernemerschap,
bevorderen van het inovatievermogen en het creëren van een gunstig fiscaal
klimaat. Een gematigde loonontwikkeling en een concurrerende lastendruk, maar
ook de kwaliteit van de overheidsuitgaven en de wetgeving, zijn van belang
voor de internationale positie van Nederland.Met het versterken van de economische structuur, langs bovengenoemde lijnen,
wordt de arbeidsproductiviteit bevorderd. Door de vergrijzing van de beroepsbevolking
en de krapte op de arbeidsmarkt op termijn zal een verdere toename van de
arbeidsparticipatie steeds lastiger worden om de economische groei op peil
te houden. Het CPB heeft berekend dat bij ongewijzigd beleid de bijdrage van
de arbeidsaanbodgroei aan de economische groei de komende jaren zal halveren
ten opzichte van de huidige kabinetsperiode. Het belang van een aanhoudende
groei van de arbeidsproductiviteit neemt hierdoor toe.Een verdere lastenverlichting kan een belangrijke bijdrage leveren aan
het bevorderen van de arbeidsparticipatie en de arbeidsproductiviteit. Het
verlagen van de marginale tarieven voor werkgevers en werknemers (in het hele
loongebouw) is daarbij van belang. De fiscale verkenningen en het rapport
van de commissie Van Rooy bieden hiervoor aanknopingspunten. Ook het nieuwe
zorgstelsel zal middelen voor lastenverlichtende maatregelen vragen. Al met
al is ook voor de komende kabinetsperiode een substantieel pakket aan lastenverlichtende
maatregelen gewenst.Collectieve arrangementen: van kwantiteit naar kwaliteitHet accent komt meer op de kwaliteit van de collectieve voorzieningen
te liggen. Een trendmatig beleid en een beleidsinstrumentarium dat toegerust
is op prestatiemeting bieden hier mogelijkheden voor. Aan het ter beschikking
stellen van publieke middelen kan steeds nauwkeuriger een te leveren prestatie
worden gekoppeld.De toenemende welvaart en de individualisering brengen met zich dat andere
eisen aan het aanbod van de collectieve voorzieningen zullen worden gesteld.
Onder andere in de zorgsector en het onderwijs zal door institutionele veranderingen
de rol van vraagsturing kunnen worden vergroot. Hierbij moet voortdurend worden
afgewogen wat collectief moet worden aangeboden en/of gefinancierd en welke
rol de private sector kan spelen. Daarnaast kan het vergroten van de, thans
beperkte, autonomie van instellingen in de onderwijs- en zorgsector en het bevorderen van concurrentie de doelmatigheid en de effectiviteit in
deze sectoren vergroten.Verder zal de voortschrijdende technologische ontwikkeling, onder andere
op het gebied van de ICT, van invloed zijn op het aanbod van en de vraag naar
collectieve voorzieningen. Tenslotte is het van belang dat de collec-tieve
sector blijvend een sterke positie op de arbeidsmarkt kan innemen, ten einde
over voldoende gekwalificeerd personeel te kunnen beschikken.3.3. Vergrijzing en schuldpolitiekVergrijzingIn de komende decennia zal de leeftijdsopbouw van de Nederlandse bevolking
ingrijpend wijzigen. De grijze druk, de verhouding tussen het aantal 65-plussers
en het aantal 20–64-jarigen, zal bijna verdubbelen van 22% nu naar 43%
in 2040 om vervolgens op een structureel hoog niveau van rond de 40% te stabiliseren.De leeftijdsopbouw van de bevolking speelt een belangrijke rol bij het
beroep op de collectieve voorzieningen en het draagvlak daarvoor. Jongeren
en ouderen ontvangen per saldo meer van de overheid dan zij aan belastingen
en premies betalen, er wordt in dit verband wel gesproken van een positief
netto-profijt (figuur 3.1 links). De werkzame middelste leeftijdsgroep draagt
gemiddeld meer af aan de overheid dan zij aan collectieve voorzieningen verbruikt
en vormt daarmee het draagvlak voor de netto-ontvangers (jongeren en ouderen).
Ontwikkelingen in de leef-tijdsopbouw hebben zodoende invloed op de omvang
van de collectieve uitgaven en ontvangsten. Het aantal jongeren en ouderen
(de netto-ontvangers) afgezet tegen de middelste leeftijdsgroep (de netto-betalers)
geeft de demografische (budgettaire) druk weer. Uit de rechterfiguur 3.1 blijkt
dat vanuit budgettair oogpunt de huidige leeftijdsstructuur gunstiger is dan
die van het verleden èn die van de toekomst. Nederland bevindt zich
thans qua leeftijdsopbouw in een transitiefase tussen een jonge en een oude
bevolkingsopbouw. De categorie 20–64-jarigen is nu relatief oververtegenwoordigd,
en dat is precies de categorie die het meest bijdraagt aan de overheidsfinanciën.Figuur 3.1 Netto-profijt en groene en grijze druk budgettair
gewogen (index 2000=100)aBron: CPB. a De groene druk betreft de verhouding tussen het
aantal 0–19-jarigen en het aantal 20–64-jarigen. De grijze druk
is de verhouding tussen het aantal 65-plussers en het aantal 20–64-jarigen.
Conform het gemiddelde netto beroep op de collectieve middelen is de grijze
druk twee keer zo zwaar gewogen als de groene druk. VergrijzingskostenUitgaande van welvaartsvaste regelingen nemen de AOW- en zorguitgaven
door de vergrijzing met circa 8% BBP toe van 12% BBP thans tot 20% BBP in
2040. Na 2040 blijven de AOW- en zorguitgaven nagenoeg op dit hogere niveau,
de tijdelijke component van de stijging is gering. Verder dreigt bij ongewijzigd
beleid een verdere oploop van het WAO-volume. Daarmee komen de verwachte totale
«vergrijzingskosten» op bijna 9% BBP (tabel 3.1).Tabel 3.1 Ontwikkeling uitgaven en inkomsten 2000–2040
(in % BBP)aUitgaven  AOW + 4¼%Zorg + 3¾%WAO + ¾%Totaal uitgaven+ 8¾% Inkomsten  Directe belasting over hogere pensioenen + 3% Indirecte belastingen over hogere pensioenen + 2%Vrouwenparticipatie + ½% Veroudering beroepsbevolking – ½% Wegvallen gasbaten – ¾% Totaal inkomsten4¼% Saldo (nog te financieren)4½% Bron: CPB, Ageing in the Netherlands, 2000.a Ongewijzigd beleid scenario: d.w.z. welvaartsvaste collectieve
arrangementen en een constante belasting- en premiestructuur.Uit berekeningen van het Centraal Planbureau blijkt dat, bij ongewijzigd
beleid, een deel van de vergrijzingskosten al gedekt is. De belasting- en
premieopbrengsten nemen toe doordat de gepensioneerden van de toekomst meer
en hogere kapitaalgedekte pensioenenuitkeringen zullen hebben dan de gepensioneerden
van nu1. Door de omkeerregel worden pensioenen
pas belast op het moment van uitkering. Bij besteding van de hogere pensioenuitkeringen
nemen bovendien de indirecte belastingen toe2.
Bij ongewijzigd beleid wordt nog een oploop in de vrouwenarbeidsparticipatie
voorzien, maar het budgettair effect hiervan wordt teniet gedaan door een
daling van de gemiddelde participatie door de veroudering van de potentiële
beroepsbevolking. Op lange termijn zullen de gasbaten wegvallen door de voorziene
uitputting van de voorraden. Ter grootte van 4½% BBP zijn andere financieringsbronnen,
zoals rentevrijval, nodig.Schuldreductie in 25 jaarAnalyses van het CPB, de WRR en DNB hebben vanuit een intergenerationele
balans als robuuste uitkomst dat bij een volledige afbouw van de schuld rond
2025, de vergrijzingsuitgaven kunnen worden opgevangen zonder dat naar de
huidige inzichten te zijner tijd een budgettaire noodzaak ontstaat om lasten
te verhogen of om collectieve aanspraken te beperken. CPB-berekeningen geven
aan dat bij voortzetting van de huidige collectieve arrangementen, d.w.z.
welvaartsvaste indexatie van collectieve uitgaven en een constante belasting-
en premiestructuur, de schuld aanvankelijk daalt tot circa 20% BBP in 2025.
Op lange termijn zullen de uitgaven echter harder stijgen dan de inkomsten
waardoor zonder nader beleid de overheidsfinanciën dreigen te ontsporen
(basisscenario figuur 3.2). Voor een houdbare ontwikkeling is het nodig de
schuld in 2025 volledig te hebben afgelost (houdbaar scenario). In een budgettair houdbaar scenario worden de vergrijzingsuitgaven volledig
gefinancierd en zodoende niet (deels) afgewenteld op toekomstige generaties.Figuur 3.2 EMU-schuld (in % BBP)Bron: CPB.Arbeidsparticipatie en vergrijzingHet vergroten van de arbeidsparticipatie kan een belangrijke bijdrage
leveren aan de financiering van de vergrijzingslasten. Het mes snijdt dan
aan twee kanten: de inkomsten nemen toe en tegelijkertijd neemt het aantal
sociale uitkeringen af. Door de vergrijzing van de beroepsbevolking is het
daarbij vooral van belang een stijging van de arbeidsparticipatie van ouderen
te realiseren. Maar ook de thans lage participatie van allochtonen, laagopgeleiden
en vrouwen (in uren gemeten) biedt mogelijkheden. Een hogere arbeidsparticipatie
verlaagt de benodigde schuldreductie voor budgettair houdbare overheidsfinanciën
overigens slechts beperkt (zie participatiescenario figuur 3.2). Belangrijker
is dat een hogere arbeidsparticipatie het realiseren van de schuldreductie
gemakkelijker maakt, doordat gedurende de periode van schuldaflossing meer
middelen beschikbaar komen (hogere inkomsten en lagere uitkeringen). Zo blijkt
uit het rapport «Een verkenning van de schuldpolitiek op lange termijn»
dat bij een verdere stijging van de arbeidsparticipatie na 2000 met circa
3½%-punt in arbeidsjaren gemeten1 budgettaire
ruimte ontstaat om de collectieve voorzieningen, exclusief de demografische
component, te laten meegroeien met de welvaartsontwikkeling. Hierbij werd
overigens uitgegaan van een constante belasting- en premiestructuur. Tegen
de achtergrond van de in paragraaf 3.2. beschreven beleidsopgaven ligt
het in de rede een deel van de ruimte aan te wenden voor lastenverlichting.
Een dergelijk beleid van schuldreductie en verhoging van de arbeidsparticipatie
sluit aan bij de conclusies van de Europese Raad in Stockholm dit jaar.GevoeligheidsanalyseDe mate waarin de uitkomsten van de lange termijn budgettaire berekeningen
gevoelig zijn voor de gehanteerde veronderstellingen wordt in figuur 3.3 en
tabel 3.2 geïllustreerd. Hierin wordt de houdbare ontwikkeling
van de overheidsfinanciën weergegeven bij enkele afwijkende veronderstellingen
(afwijkingen ten opzichte van basispad):1. Arbeidsparticipatie van ouderen (55–64-jarigen) 5%-punt hoger;2. Groei van de arbeidsproductiviteit ½% per jaar hoger;3. Extra stijging van de zorguitgaven met 0,2% per jaar in de periode
2000–2020;4. Levensverwachting 1 jaar hoger.Een hogere economische groei uit hoofde van een hogere productiviteitsgroei
of een toename van de ouderenparticipatie beperkt de vereiste schuldreductie
in kleine mate. Een hogere economische groei vormt derhalve geen alternatief
voor schuldreductie, maar zal vooral het realiseren van de schuldafbouw vergemakkelijken.
Als, in tegenstelling tot de aanname in de basisvariant, de groei van de zorguitgaven
over een langere periode bovenop de demografische component de groei van de
welvaart overstijgt zal extra schuldreductie nodig zijn (in deze berekening
zelfs vermogensopbouw). Ook een verdere dan verwachte stijging van de levensverwachting1 met 1 jaar heeft aanzienlijke budgettaire gevolgen.Figuur 3.3 Houdbare ontwikkeling EMU-schuld onzekerheidsvarianten
(in % BBP) Bron: CPB, Ageing in the Netherlands, 2000.Tabel 3.2. Gemiddeld EMU-saldo 2000–2025 (houdbaar
pad, in % BBP) Afwijkingen t.o.v. houdbaar basisscenario 1. Arbeidsparticipatie ouderen + 5%-punt– 0,2% 2. Arbeidsproductiviteit + ½% per jaar– 0,1% 3. Zorguitgaven + 0,2% per jaar 2000–2020+ 0,2% 4. Levensverwachting + 1 jaar+ 0,5%Bron: CPBAl met al geeft de gevoeligheidsanalyse het beeld dat het streven naar
schuldreductie rond 2025 een robuuste uitkomst is en zodoende als een «no-regret»
beleidslijn kan worden gezien. Tijdpad demografieDe vergrijzing zal zich vooral tussen 2010 en 2030 voltrekken (tabel 3.3).
De grijze druk neemt in deze periode met gemiddeld ¾%-punt per jaar
toe. Omdat de baby-boomers pas na 2010 de 65-jarige leeftijd bereiken, is
de toename van de grijze druk tot 2010 nog relatief beperkt, namelijk ¼%-punt
per jaar. Tussen 2002 en 2010 neemt het aantal 65-plussers weliswaar met ruim
250 duizend personen toe, maar dan is ook nog sprake van een toename van de
potentiële beroepsbevolking (20–64-jarigen) met eveneens circa
250 duizend personen. Vanaf 2010 komt de vergrijzing in een versnelling:
tussen 2010 en 2040 zal het aantal 65-plussers met ruim 1½ miljoen
personen toenemen en te gelijkertijd zal de potentiële beroepsbevolking
met circa miljoen personen krimpen.Tabel 3.3 Demografie 2002–2040  Grijze druk mutatie Gemiddeld p.j. (%-punt) Grijze druk Niveau eindjaar20–64-jarig en
mutatie x 1000 pers65+-ers
mutatie x 1000 pers 2002 22,2%  2002–2010+ 0,25%24,4%+ 250+ 2702010–2020+ 0,7%31,5%– 90+ 7002020–2030+ 0,75%38,8%– 330+ 6202030–2040+ 0,4%42,9%– 310+ 2602002–2006+ 0,2% + 140+ 1102006–2010+ 0,35% + 110+ 160Bron: CBSVanuit demografisch en budgettair oogpunt is de periode tot 2010 gunstiger
dan de decennia daarna. De toename in de vergrijzingsuitgaven (AOW- en zorg)
zal nog relatief beperkt zijn terwijl het potentiële draagvlak nog toeneemt.
Op basis hiervan is in het rapport «Een verkenning van de schuldpolitiek
op lange termijn» geconcludeerd dat de periode tot 2010 goede mogelijkheden
biedt een belangrijke stap te zetten bij het reduce-ren van de schuld. Uit
het onderste deel van tabel 3.2 blijkt verder dat tussen 2002 en 2006 de groei
van de potentiële beroepsbevolking nog de toename van het aantal 65-plussers
overtreft, terwijl tussen 2006–2010 het aantal 65-plussers harder zal
stijgen. In de periode 2002–2006 zal dus in voorbereiding op de vergrijzing
met de schuldreductie een belangrijke stap gezet kunnen worden.Tijdpad schuldreductie: implicaties 2003–2006De intergenerationele berekeningen van het CPB die een jaar geleden zijn
uitgevoerd hebben als robuuste uitkomst dat voor een solide financiering van
de vergrijzing de schuld rond 2025 geheel afgelost dient te zijn. De achterliggend
berekende tijdpaden voor het overschot voor deze schuldreductie zijn echter
met meer onzekerheden omgeven. Dit geldt met name voor de eerste jaren van
de berekeningen. Dit hangt samen met de conjuncturele situatie in de uitgangspositie
en de aannames daaromtrent, maar ook met andere wijzigingen in de startpositie.
Zo heeft na het afronden van de intergenerationele berekeningen nadere besluitvorming
plaatsgevonden over onder andere de (demografisch gevoelige) zorguitgaven,
wat ook van invloed is op de uitkomsten. Het is al met al beleidsmatig praktisch
om, uitgaande van volledige schuldreductie rond 2025, bij becijferingen voor
het begrotingssaldo voor de middellangetermijn lineaire tijdpadberekeningen (constant jaarlijks overschot als
% BBP) als vertrekpunt te nemen.Een volledige aflossing van de EMU-schuld rond 2025 zal een lange periode
van begrotingsoverschotten vergen. Uitgaande van de economische groei uit
de budgettaire CPB-berekeningen voor de periode tot 2025 (gemiddeld circa
2%) zijn overschotten van gemiddeld 1,35% BBP nodig voor volledige schuldreductie.
Bij een hogere groei komt door het noemereffect het gemiddeld benodigde overschot
als percentage van het BBP iets lager uit. Bij een gemiddelde economische
groei van 2½% bedragen de overschotten gemiddeld 1,25% BBP. Een volledig
gelijkmatige afbouw van de schuld in de periode tot 2025 vergt zodoende afhankelijk
van de economische groei jaarlijkse begrotingsoverschotten van 1,25% à
1,35% BBP. Na 2010 zal de vergrijzing duidelijk versnellen (tabel 3.3). Het
verdient dan ook aanbeveling juist de komende jaren goed te benutten. Zo zou
in de komende kabinetsperiode de economische groei benut kunnen worden voor
het realiseren van hogere overschotten dan het gemiddelde van 1,25 à
1,35% BBP voor de gehele periode tot 2025. Dit versterkt de financiering van
de vergrijzing en beperkt de inspanningen voor het realiseren van overschotten
in de periode na 2010, als de vergrijzing aanzienlijk versnelt. Hiertoe zijn
enkele technische varianten in tabel 3.4 opgenomen.Tabel 3.4 Technische tijdpaden begrotingssaldo voor volledige
schuldreductie (in % BBP)  Variant 1 Gelijkmatig aflossen Variant 2 Tot 2010 meerVariant 3 Tot 2010 meer Economische groei 2%    Feitelijk
saldo2000–20101,35%1,5%1,75%2010–20251,35%1,25%1,15%Economische groei 2½%    Feitelijk
saldo 2000–20101,25%1,5%1,75%2010–20251,25%1,15%1,1%Bron: Ministerie van FinanciënOok de onzekerheidsvarianten voor de levensverwachting en de zorguitgaven
(figuur 3.3 en tabel 3.2) wijzen erop dat hogere overschotten nodig kunnen
zijn. Zo blijkt dat een één jaar hogere levensverwachting ten
opzichte van het basisscenario (de levensverwachting voor mannen loopt dan
op tot 82 jaar en voor vrouwen tot 84½ jaar) in de periode tot 2025
jaarlijks ½% BBP hogere overschotten vraagt, ten opzichte van de 1,25%
à 1,35% BBP. Ook een extra toename van de zorguitgaven ten opzichte
van de circa 3% reële groei uit het basisscenario heeft soortgelijke
effecten. Bij een reële groei van de zorguitgaven met 3½% per
jaar, het gemiddelde van de afgelopen 20 jaar, liggen de te realiseren overschotten
eveneens jaarlijks ½% BBP hoger. In beide varianten zijn zodoende jaarlijkse
overschotten van 1¾% BBP nodig. De Studiegroep beveelt tegen deze achtergrond
aan de komende kabinetsperiode in het Regeerakkoord uit te gaan van begrotingsoverschotten
van jaarlijks 1¼ à 1¾% BBP. AOW-spaarfondsDe uit een oogpunt van de vergrijzing wenselijk geachte vermindering vande nationale schuld heeft in het recente verleden mede vorm gekregen met
de oprichting van het zogeheten AOW-spaarfonds, waarmee een deel van die schuldreductie
expliciet is geoormerkt. De wet op het AOW-spaarfonds regelt een minimum stortingsniveau
dat elk jaar met 250 miljoen toeneemt, terwijl over de als geheel ten gunste
van het fonds geboekte bedragen een voorgeschreven rente wordt bijgeboekt.
In 2002 bedragen de stortingen 5¼ miljard en de rente-betalingen 1¼
miljard, tezamen 0,7% BBP. Voorts is wettelijk vastgelegd dat uitnames uit
het spaarfonds niet eerder dan in het jaar 2020 mogen plaatsvinden. Een belangrijke
gedachte achter het fonds was en is om (een deel van de) vrijvallende rentelasten
als gevolg van een dalende schuld te oormerken voor het opvangen van een piek
in de AOW-uitgaven in de toekomst. De stortingen en rentevergoeding zouden
conform de wet op het AOW-spaarfonds dan ook (een deel van) de rentevrijval
beslaan.Het AOW-spaarfonds is geen daadwerkelijk fonds, in de eigenlijke betekenis
van dat woord. Het spaarfonds bevat immers geen werkelijke vermogenstitels.
Het fonds is de facto een registratie van een op speci-fieke titel afgeloste
schuld, niet meer en niet minder1. De ten gunste
van het fonds geboekte bedragen maken dan ook onderdeel uit van de collectieve
sector. Stortingen in het spaarfonds leiden niet tot een belasting van het
begrotingssaldo, omdat bij de berekening van het EMU-saldo de betaling van
het Rijk aan het fonds wordt gesaldeerd met de ontvangsten van het spaarfonds.
Ook de EMU-schuld wordt door de stortingen niet beïnvloed omdat de onderlinge
financiële verplichtingen binnen de collectieve sector, het Rijk heeft
een schuld aan het AOW-spaarfonds, niet relevant zijn voor de vaststelling
van de EMU-schuld. Daar staat tegenover dat opname uit het fonds voor de AOW-uitgaven
na 2020, ceteris paribus, zal leiden tot een navenante stijging van de overheidsschuld.
Immers, de desbetreffende betaling blijft dan niet meer binnen de overheidsector
en belast dan dus het EMU-saldo en de EMU-schuld.Het AOW-spaarfonds biedt op zichzelf slechts beperkte zekerheid voor een
betaalbare, welvaartsvaste AOW in de toekomst. De reden is dat de budgettaire
ruimte op lange termijn niet zozeer wordt bepaald door het AOW-spaarfonds,
maar door de vraag of de ontwikkeling van álle overheidsuitgaven en
-inkomsten verenigbaar is met een op langere termijn houdbare budgettaire
situatie. Voor dit laatste is van doorslaggevend belang dat de hiervoor noodzakelijke
schuldafbouw om voldoende rentevrijval te creëren ook werkelijk plaatsvindt.
Dit laat onverlet dat het AOW-spaarfonds wel een nuttige bijdrage kan leveren.
Het oormerken van middelen in het AOW-spaarfonds maakt duidelijk dat schuldreductie
geen doel op zichzelf is, maar nodig is als bijdrage aan de betaalbaarheid
van de AOW. Bestuurlijk is sprake van een zichtbaar gemaakt commitment om
ten behoeve van de AOW stelselmatig af te lossen op de schuld, om zo uitgaven
in de toekomst mogelijk te maken.In bestuurlijk opzicht is het AOW-spaarfonds een wettelijke aanspraak
op schuld in de toekomst. Die aanspraak is van des te meer betekenis naarmate
het begrotingsbeleid over de komende decennia daadwerkelijk de grondslagen
legt om toenemende uitgaven uit hoofde van de vergrij-zing het hoofd te bieden.
Dit wordt in de nabije toekomst meer expliciet gemaakt door jaarlijks op de
begroting van IXa (Nationale Schuld) de schuld van het Rijk aan het spaarfonds
te presenteren, waardoor de positie van het AOW-spaarfonds wordt versterkt.
De Studiegroep steunt dit voornemen. Het AOW-spaarfonds kan daarmee worden
gezien als een onderdeel van een wenselijk te achten, bredere
en systematische politiek van schuldreductie.Ook de verkenning van de budgettaire ontwikkeling op lange en middellange
termijn vergt een integrale beoordeling van alle (saldo- en schuldrelevante)
collectieve uitgaven en inkomsten en niet alleen een partiële beoordeling
op basis van de ontwikkeling van het AOW-spaarfonds. De betalingen aan het
AOW-spaarfonds maken dus onderdeel uit van het hiervoor geadviseerde begrotingsoverschot
van 1¼ à 1¾% BBP voor de volgende kabinetsperiode. Zo
zal, uitgaande van volledige schuldreductie rond 2025, een deel van de schuldreductie
via de opbouw van het vermogen in het AOW-spaarfonds lopen. Voor een solide
financiering van de totale vergrijzingslasten, in ieder geval in de komende
10 jaar, is het onvoldoende om het begrotingsoverschot te beperken tot de
thans voorziene betalingen aan het AOW-spaarfonds. Conform het huidige reserveringsschema
wordt voor circa 300 miljard vermogen opgebouwd in het spaarfonds, terwijl
het bij volledige schuldreductie om een bedrag van circa 500 miljard gaat.
Daarbij zal de rentevergoeding door de thans nog beperkte omvang van het spaarfonds
de komende jaren nog relatief klein zijn. Het totaal van de stortingen en
rentevergoeding voor het spaarfonds komt in de periode 2003–2006 op
circa ¾% BBP per jaar uit. Voor de komende kabinetsperiode vraagt een
solide financiering van de vergrijzing dus bovenop de thans voorziene betalingen
aan het AOW-spaarfonds van ¾% BBP nog een verdere schuldreductie zodat
het EMU-saldo in de komende kabinetsperiode 1¼ à 1¾%
BBP bedraagt. Indien de behoefte bestaat de schuldreductie explicieter te
oormerken voor de vergrijzing dan nu het geval is, kan overwogen worden de
komende jaren extra stortingen in het AOW-spaarfonds te doen. Het ligt in
de rede alleen extra stortingen in het spaarfonds te doen indien daar een
begrotingsoverschot van voldoende omvang tegenover staat. Oftewel extra stortingen
vinden alleen plaats voorzover het totaal van stortingen en rentevergoeding
voor het AOW-spaarfonds niet hoger is dan de omvang van het EMU-overschot.Het tijdens de kabinetsperiode aanwenden van rentemeevallers onder het
uitgavenkader voor extra uitgaven is overigens niet strijdig met het treffen
van reserveringen voor de vergrijzing. Het aanwenden van rentemeeval-lers
betekent niet dat het niveau van de collectieve uitgaven wijzigt, de reële
uitgavenontwikkeling onder het uitgavenkader is immers gemaximeerd, alleen
de samenstelling verandert. Bij de beoordeling van de budgettaire houdbaarheid
op lange termijn gaat het om het integrale beeld van de ontwikkeling van het
totaal van uitgaven en inkomsten. De onderliggende (structurele) ontwikkeling
van het begrotingssaldo, en niet een partiële beoordeling van de aanwending
van rentemeevallers, is bepalend voor de financierbaarheid van de vergrijzingslasten.
Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat het op korte termijn inpassen van
uitgavenintensiveringen niet altijd wil zeggen dat op de langere termijn sprake
is van een sluitend beeld. Een uitgavenintensivering in de zorg van bijvoorbeeld
1 miljard nu zal door de vergrijzing namelijk een aanzienlijk groter doorwerkingseffect
hebben op de uitgaven in bijvoorbeeld 2040 dan een uitgavenmeevaller van 1
miljard bij een demografisch onafhankelijke uitgavenpost zoals bijvoorbeeld
de EU-afdrachten. Ook het tussentijds aanwenden van conjuncturele (rente)meevallers
voor structurele uitgavenverhogingen, kan gevolgen hebben voor de budgettaire
houdbaarheid op lange termijn. Het is uiteraard ondoenlijk om bij elke beleidsbijstelling
de budgettaire effecten voor de (zeer) lange termijn nauwkeurig te bepalen.
Het verdient dan ook aanbeveling om periodiek, bijvoorbeeld eens
in de vier jaar, de budgettaire berekeningen voor de lange termijn te actualiseren.
Daarmee wordt niet alleen in kaart gebracht in welke mate de schuldreductie
op schema ligt, maar ook of nieuwe ontwikkelingen (zoals bijvoorbeeld een
gewijzigde samenstelling van de uitgaven) leiden tot gewijzigde inzichten
voor de te voeren schuldpolitiek.3.4. Automatische stabilisatorenEconomische fluctuatiesFluctuaties in de economische groei brengen onzekerheden voor werk-gelegenheid,
inkomen en rendement op investeringen met zich. Dit kan naast tijdelijke ook
structurele nadelige effecten hebben. Onderbenutting van productiefactoren
(arbeid en kapitaal) kan leiden tot onderinvesteringen in fysiek kapitaal
en in human-capital en zo het groeipoten-tieel voor de langere termijn verlagen.
Als in een laagconjunctuur de werkloosheid fors oploopt brengt dit door armoedeval,
productiviteitsval en vervroegde uittreding het risico van een blijvend hogere
werkloosheid met zich (hysterese). Naarmate de intensiteit en duur van een
economische neergang beperkter zijn zal de vernietiging van menselijk kapitaal
kleiner zijn. Te forse positieve conjuncturele uitschieters vergroten het
risico van een loon-prijsspiraal. Overinvesteringen kunnen op termijn leiden
tot kapitaalvernietiging. Een stabielere economie bevordert een doelmatigere
benutting van arbeid en kapitaal en geeft burgers en bedrijven meer zekerheden.
Dit is gunstig voor het investeringsklimaat en kan over een langere termijn
de economische prestaties verbeteren.Stabiliserende factoren in economisch systeemDe schommelingen van de productie om het trendmatige pad heen worden in
eerste instantie geremd door krachten binnen het economische systeem zelf.
Aanpassingen van lonen en prijzen kunnen voorkomen dat de economie te ver
van het trendmatige pad verwijderd raakt. Lonen en prijzen kunnen evenwel,
mede door institutionele belemmeringen, niet altijd vrijelijk bewegen en bevatten
bovendien vertragingselementen.Fiscale automatische stabilisatorenBij constante belasting- en premietarieven over de conjunctuurcyclus heen
doen de fiscale automatische stabilisatoren hun werk: lagere belasting- en
premiebetalingen in een laagconjunctuur en hogere in een hoogconjunctuur.
Ook constante voorwaarden voor werkloosheidsuitkeringen werken stabiliserend.
Automatische stabilisatoren helpen in een laagconjunctuur de vraag op peil
te houden en de werkloosheid te beperken en, omgekeerd, in een hoogconjunctuur
dragen ze bij aan de matiging van de vraag en dus aan het voorkomen van inflatie
en oververhitting. In een onderzoek van de OESO1
is een situatie van volledige werking van de automatische stabilisatoren vergeleken
met een situatie waarin deze in het geheel niet werken. Hieruit blijkt dat
door het laten werken van de automatische stabilisatoren de conjuncturele
fluctuaties voor de meeste onderzochte landen, waaronder Nederland, circa
een kwart kleiner zijn.Het dempen van de conjuncturele fluctuaties met een actief anticyclisch
beleid blijkt in de praktijk niet doeltreffend. In de jaren zeventig was de
timing en dosering van het conjunctuurbeleid vaak gebrekkig, waarbij bovendien
de neiging tot asymmetrisch handelen bestond. Bij het laten werken
van de automatische stabilisatoren bestaat in de praktijk overi-gens ook het
risico van asymmetrisch handelen: men laat de stabilisatoren in een laagconjunctuur
werken, maar bij een aantrekkende econo-mische groei kan men, bijvoorbeeld
onder invloed van maatschappelijke groeperingen, de verleiding niet weerstaan
om conjuncturele meevallers aan te wenden voor nieuw beleid. Het begrotingssaldo
wordt dan in een hoogconjunctuur onvoldoende verbeterd om de budgettaire gevolgen
van een economische neergang te kunnen opvangen. Op termijn dreigt dan een
steeds verdere verslechtering van de overheidsfinanciën. Het is dus van
belang dat de automatische stabilisatoren symmetrisch kunnen werken: niet
alleen in een neergaande, maar ook in een opgaande conjunctuur.Relevantie voor Nederlands budgettair beleidIn de regeerakkoorden voor 1995–1998 en 1999–2002 zijn, op
basis van een behoedzaam economisch scenario, de budgettaire voornemens voor
de gehele kabinetsperiode vastgelegd. Hieruit volgt een middellange- termijnvooruitzicht
voor collectieve inkomsten en uitgaven (qua niveau, maar ook qua samenstelling)
en het daaruit voortvloeiende begrotingssaldo. Voor de werking van de automatische
stabilisatoren is dan relevant hoe wordt omgegaan met budgettaire mee- en
tegenvallers ten opzichte van het regeerakkoord.InkomstenkantOnder de huidige begrotingsregels kunnen de automatische stabilisatoren
aan de inkomstenkant gedeeltelijk werken. Inkomstenmeevallers zouden, conform
de mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten in de huidige kabinetsperiode,
fifty-fifty verdeeld kunnen worden over saldoverbetering en lastenverlichting.
In de praktijk hebben de stabilisatoren aan de inkomstenkant echter voor meer
dan de helft kunnen werken doordat minder dan de helft van de inkomstenmeevallers
is ingezet voor additionele lastenverlichting. De Studiegroep beveelt aan
in de komende kabinetsperiode de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant
volledig te laten werken. Dat wil zeggen dat alle inkomstenmee- en tegenvallers
ten opzichte van het Regeerakkoord in het begrotingssaldo worden opgevangen.
Op deze wijze wordt een stabiele economische ontwikkeling bevorderd (zie verder
hoofdstuk 4).UitgavenkantVanuit het oogpunt van economische stabilisatie kan het wenselijk zijn
conjuncturele uitgavenschommelingen (werkloosheid) in het saldo te laten lopen.
Onder het vaste uitgavenkader kunnen conjuncturele uitgavenmeevallers (werkloosheids-
en rentemeevallers) worden aangewend voor extra uitgaven, maar dit hoeft niet.
Overigens komen de loongevoelige uitgaven dan naar verwachting hoger uit.
Keerzijde is dat onder een economische neergang conjuncturele uitgaventegenvallers
binnen het uitgavenkader moeten worden ingepast. De uitgavenkaders beogen
de ontwikkeling van het totaal van de collectieve uitgaven te beheersen. De
gevoeligheid van het totaal van de uitgaven voor mutaties in de economische
groei is kleiner dan aan de inkomstenkant (bij onge-wijzigd beleid). Ontwikkelingen
in de werkloosheidsuitgaven zijn daarbij niet louter conjunctureel van aard,
maar zijn ook afhankelijk van andere factoren zoals de effectiviteit van de
uitvoering van de regelingen en de werking van de arbeidsmarkt. Daar komt
bij dat de werkloosheids-, VUT- en arbeidsongeschiktheidsregelingen
gedeeltelijk communicerende vaten zijn. Onder een vast reëel uitgavenkader
is de totale uitgavenontwikkeling onafhankelijk van economische fluctuaties
gemaximeerd, de samenstelling ligt echter niet vast. Bestuurlijke overwegingen,
het willen beheersen van het totaal van de collectieve uitgaven en de bestuurlijke
wens van flexibileit, pleiten niet voor het vergroten van de werking van de
automatische stabilisatoren aan de uitgavenkant.3.5. Economische groeiDe economische groei is een belangrijke variabele in het budgettaire beleid.
Vooral het draagvlak voor belasting- en premiebetalingen en het beroep op
de sociale-zekerheidsregelingen is sterk afhankelijk van de economische ontwikkeling.
Een inschatting van de economische groei voor de volgende kabinetsperiode
vergt dan ook een gedegen analyse. Een te optimistische inschatting van de
groei brengt het risico van een verstoring van de uitvoering van een Regeerakkoord
met zich. Ombuigingen en/of lastenverzwaringen kunnen al snel nodig zijn om
een niet gewenste ontwikkeling van de overheidsfinanciën af te wenden.
Maar, afgezien van een bewust gekozen veiligheidsmarge, leidt een te pessimistische
groeiraming aan het begin van een kabinetsperiode tot een onnodig krappe budgettaire
bewegingsruimte voor het aanpakken van beleidsopgaven.Potentiële groeiHet is niet verstandig om de inschatting van de economische ontwikkeling
louter te baseren op een extrapolatie van de groei uit het verleden. Bij een
dergelijke statische methode wordt voorbijgegaan aan de dynamiek in de factoren
achter de economische groei. Anders gezegd: «in het verleden behaalde
resultaten geven geen garantie voor de toekomst». In een recente publicatie
van het Centraal Planbureau1 is gekozen voor
een methodiek waarbij vooruitkijkend, dus rekening houdend met dynamische
ontwikkelingen, de potentiële groei van de Nederlandse economie wordt
verkend. Met behulp van een internationaal veel toegepaste economische techniek
(productiefunctie-methode) is een analyse gemaakt van de structurele groeimogelijkheden
van de werkgelegenheid (arbeidsaanbod en ontwikkeling evenwichtswerkloosheid)
en de arbeidsproductiviteit in de periode 2002–20062. De resulterende potentiële groei betreft de economische groei
die bereikt kan worden bij een normale benutting van de productiefactoren.
Hierbij wordt dus geen rekening gehouden met conjuncturele factoren en wordt
ook geen veiligheidsmarge in acht genomen.In de CPB-publicatie wordt de potentiële economische groei voor de
komende kabinetsperiode op 2¾% per jaar geschat (tabel 3.5). Deze schatting
is opgebouwd uit een groei van het arbeidsaanbod met 1% en een groei van de
arbeidsproductiviteit met 1¾%. De evenwichtswerkloosheid (het structurele
niveau van de werkloosheid) is daarbij constant verondersteld. De CPB-analyse
geeft aan dat daarmee de structurele groeimogelijkheden licht boven het niveau
van de eerste helft van de jaren negentig liggen en circa ½% onder
het niveau van de structurele groeimogelijkheden in de afgelopen vijf jaren.In de afgelopen jaren kwam de (potentiële) economische groei voor
het grootste deel voort uit de werkgelegenheidsgroei en slechts in mindere
mate uit de produktiviteitstoename. Voor de komende jaren wordt juist het omgekeerde verwacht. Door een aantal factoren zijn de mogelijkheden
van een structurele groei van de werkgelegenheid belangrijk kleiner dan in
de afgelopen jaren. Ten eerste zet de vergrijzing van de beroepsbevolking,
door de lagere arbeidsparticipatie van ouderen, de werkgelegen-heidsgroei
onder druk. Ten tweede is de forse stijging van de vrouwenparticipatie in
de afgelopen jaren mede veroorzaakt door een inhaaleffect ten opzichte van
andere EU-landen. Een voortzetting van dit groeitempo is in de komende jaren
niet waarschijnlijk. Ten derde lag de evenwichtswerkloosheid in het recente
verleden nog op een hoger niveau. Onder andere door beleid (met name in de
vorm van lastenverlichting) kon de evenwichtswerkloosheid verlaagd worden.
Voor de komende kabinetsperiode is vooralsnog uitgegaan van ongewijzigd beleid.
Tegenover de lagere groeiverwachting van het arbeidsaanbod staat dat de groei
van de arbeidsproductiviteit naar verwachting zal versnellen, mede door de
hoge investeringen in informatie- en communicatietechnologie (ICT).Tabel 3.5 Potentiële economische groei (in % per
jaar)  1990–19951996–20012002–2006 Groei arbeidsaanbod (in arbeidsjaren)1,21,81 Daling evenwichtswerkloosheid– 0,10,30Arbeidsproductiviteit1,51,21¾Potentiële economische groei2,63,22¾Bron: CPB document 001.Verwachte groei (conjuncturele uitgangssituatie)Verschillende economische instituten geven aan dat nu (en ook in 2002)
de productiefactoren boven trendmatig niveau zijn ingezet, oftewel er is sprake
van conjuncturele spanningen. Zo ligt de werkloosheid onder het evenwichtsniveau,
wat betekent dat sprake is van spanningen op de arbeidsmarkt. Een situatie
van hoogconjunctuur is structureel niet houdbaar. Op middellange termijn ligt
een beweging naar een conjunc- tuurneutraal trendmatig groeipad in de rede.
Het verdwijnen van conjuncturele spanningen betekent dat de groei tijdelijk
onder het potentiële niveau zal liggen. In de CPB-analyse is dit vormgegeven
door het verschil tussen de feitelijke en de potentiële omvang van de
productie (de output-gap) geleidelijk af te bouwen zodat voor 2006 een conjunctureel
neutrale positie resulteert. De werkelijk verwachte groei voor de periode
2003–2006 komt hierdoor circa ¼% lager uit dan de potentiële
groei. De trendmatige groeiverwachting bedraagt zodoende 2½% per jaar.VoorzichtigheidTen opzichte van dit scenario met 2½% groei is een tegenvallende
economische ontwikkeling even waarschijnlijk als een meevallende ontwikkeling.
Om bestuurlijke redenen is het verstandig om een zekere veiligheidsmarge te
hanteren. In het trendmatig begrotingsbeleid is het hanteren van voor-zichtige
economische uitgangspunten dan ook een belangrijk element. Het realiseren
van een overschot en het daarmee verlaten van de gevarenzone voor het begrotingssaldo
kan een reden zijn de veiligheidsmarge voor de te hanteren economische groei
kleiner te laten zijn dan in het verleden. De SER heeft daarom geadviseerd1 over te stappen van een behoedzaam naar een voorzichtig
trendmatig scenario, waarbij de groeiveronderstel-ling dichter bij de trendmatige
groeiverwachting komt te liggen. Voor de huidige kabinetsperiode
is vooraf een behoedzaamheidsmarge van½ à ¾% in acht
genomen1. Voor de komende kabinetsperiode kan
naar het oordeel van de Studiegroep voorzichtigheid vorm worden gegeven door
een kleinere veiligheidsmarge van slechts¼% aan te houden. Zodoende
resulteert een voorzichtige trendmatige groeiraming van 2¼% per jaar.Tabel 3.6 Economische groei 2003–2006 (gemiddeld
per jaar) Potentiële groei2¾% Verdwijnen van conjuncturele spanningen– ¼%Trendmatige groeiverwachting2½% Beperkte veiligheidsmarge– ¼%Voorzichtig trendmatig scenario2¼%Bron: CPB document 001.Beleidsmatige mogelijkheden voor hogere groeiEen verstandig economisch beleid kan de economisch groei bevorderen en
daarmee ook de financiële ruimte voor de overheid vergroten. Zo wezen
CPB-berekeningen erop dat het beleidspakket van het huidige kabinet een extra
economische groei van circa ¼% per jaar genereerde in de periode 1999–2002
(een dergelijke extra groei als gevolg van een economisch goed beleidspakket
bleek ook mogelijk in de kabinetsperiode daarvóór). Hierdoor
kon in het Regeerakkoord worden uitgegaan van een groei van 2¼%, terwijl
het behoedzame scenario op 2% lag. Additionele economische groei zou in de
huidige economische omstandigheden moeten komen uit een stimulering van het
arbeidsaanbod plus zo mogelijk een verder verhoging van de groei van de arbeidsproductiviteit.Het stimuleren van het arbeidsaanbod biedt zonder meer mogelijkheden om
de economische groei de komende jaren te bevorderen. Het financieel aantrekkelijker
maken van werk ten opzichte van inactiviteit, vooral aan de onderkant van
de arbeidsmarkt en bij ouderen, is hierbij een belangrijk element. Lastenverlichting,
bijvoorbeeld door een verhoging van de arbeidskorting, kan daarbij een rol
spelen. Ook een beperking van het langdurig gebruik van uitkeringsregelingen
(waaronder de WAO), door een effectievere uitvoering van de sociale zekerheid,
een gericht scholingsbeleid en waar nodig een doeltreffende inzet van het
sanctie-instrumentarium, kan het arbeidsaanbod en de economische groei bevorderen.
In box 3.1 worden twee algemene varianten geschetst voor een groeibevorderend
beleid via een stimulering van het arbeidsaanbod.Door de vergrijzing van de beroepsbevolking en de krapte op de arbeidsmarkt
zal op lange termijn een verdere toename van de arbeidsparticipatie echter
niet meer volstaan om de economische groei op peil te houden. Naast participatiegroei
is dus een forse groei van de productiviteit noodzakelijk voor een aanhoudende
economische groei. Aangrijpingspunten voor een beleid gericht op productiviteitsverhoging
zijn onder meer een versterking van de fysieke en kennisinfrastructuur, verbetering
van de werking van de goederen- en dienstenmarkten, het stimuleren van ondernemerschap
en innovaties en het creëren van een gunstig fiscaal klimaat. Het overheidsbeleid
op het gebied van de arbeidsproductiviteit is daarmee indirecter van aard
dan de bevordering van het arbeidsaanbod. De effecten op de economische groei,
en daarmee op de budgettaire ruimte, treden over het algemeen meer op langere
termijn op. Box 3.1 Groeibevorderend beleidHet CPB heeft op verzoek van de Studiegroep twee algemene beleidsvarianten
voor een groeibevorderd beleid doorgerekend. In de eerste variant is verondersteld
dat het beroep op de collectief gefinancierde regelingen wordt beperkt. Door
het CPB is dit technisch vormgegeven als een beperking van het WAO-volume.
In de tweede variant wordt het arbeidsaanbod bevorderd door het verlagen van
de lasten op arbeid, technisch vormgegeven als een verhoging van de arbeidskorting.
De varianten zijn zodanig ingevuld dat de potentiële groei over de periode
2003–2006 cumulatief 1% hoger uit komt (¼% per jaar). Door
vertragingsmechanismen in het economisch systeem zal een deel van de extra
groei en dus ook van de effecten op de budgettaire ruimte pas na de periode
2003–2006 worden gerealiseerd. In de eerste variant is verondersteld
dat het beroep op de collectieve regelingen op termijn met circa 100 duizend
personen wordt teruggebracht. In de tweede variant maakt een verhoging van
de arbeidskorting met circa 1250 gulden (budgettair beslag circa ¾%
BBP) werk financieel aantrekkelijker. Een toename van het arbeidsaanbod en
een daling van de evenwichtswerkloosheid maken een stijging van de werkgelegenheid
mogelijk met 1½% in de eerste variant (afname van de collectief gefinancierde
activiteit)en 1% in de tweede variant (lastenverlichting). Omdat in de eerste
variant dit extra aanbod een lagere arbeidsproductiviteit heeft komt de groei
van de arbeidsproductiviteit ½% lager uit, zodat per saldo ook in deze
variant een 1% hoger niveau van het BBP resulteert. De varianten hebben langs
twee wegen positieve macro-economische effecten op de budgettaire ruimte.
Ten eerste neemt het aantal uitkeringen af en ten tweede nemen de belasting-
en premie-opbrengsten toe als gevolg van de verbreding van het draagvlak (meer
werkenden). Voor de budgettaire gevolgen van beide varianten is van belang
hoe de financiering van de maatregelen plaatsvindt. In de tabel worden de
budgettaire effecten weergegeven exclusief de kosten van de beleidsmaatregelen.
Bij de eerste variant zijn geen concrete beleidsmaatregelen verondersteld
zodat niet is aan te geven in welke mate het terugdringen van de inactiviteit
kosten met zich meebrengt. Voor de lastenvariant is zoals hiervoor aangeven
uitgegaan van een gerichte lastenverlichting van ¾% BBP. Tabel Groeibevorderend beleid, potentiële effecten
(cumulatief)a Variant 1 Lagere collectief gefinancieerde inactiviteitVariant 2Lastenverlichting BBP + 1%+ 1%Werkgelegenheid+ 1½% + 1%Uitkeringsvolume, in dzd uitkeringsjaren– 100– 30Budgettaire ruimte, excl. kosten beleidsmaatregelen, in % BBP+ ¾%+ ½%a Door vertragingseffecten zal een deel van de effecten feitelijk
na 2006 treden.3.6. Budgettaire ruimteHet CPB heeft een verkenning opgesteld van de budgettaire ontwikkelingen
voor de periode 2003–20061. De projecties
voor 2002 uit het CEP2001 en de meerjarencijfers uit de Miljoenennota 2001,
aangevuld met de voorlopige kabinetsbesluitvorming dit voorjaar, vormen het
startpunt van de berekeningen.Macro-economische uitgangspuntenDe berekeningen zijn gebaseerd op het voorzichtig trendmatig scenario
van gemiddeld 2¼% economische groei per jaar. De overige macro-economische
variabelen zijn niet bepaald op basis van een integrale modeldoorrekening
maar betreffen deelprojecties. Wel is de plausibiliteit van de consistentie
binnen het totale economisch beeld getoetst.Voor de marktsector wordt uitgegaan van een loonstijging van 3½%
(contractloon en incidenteel samen). Dit overtreft de som van de arbeidsproductiviteitsstijging
en de productieprijsstijging met ¼% per jaar, waardoor de arbeidsinkomensquote
oploopt. Het verdwijnen van de conjuncturele spanningen, zoals verondersteld
in het voorzichtig trendmatige groeiscenario, wordt zichtbaar in een oploop
van de werkloosheid van het lage niveau van 3½% van de beroepsbevolking
in 2002 naar de evenwichtswaarde van 4½% in 2006. Het aantal werklozen
neemt met 90 duizend toe. Samen met de verwachte stijging van het beroep op
de AOW en de WAO wordt een oploop in de IA-ratio met 2½%-punt voorzien.Tabel 3.7 Kerngegevens 2003–2006 Groeiper jaar Volume BBP2¼% Productie bedrijven2½% w.v. arbeidsproductiviteit marktsector1¾% w.v. werkgelegenheid bedrijven (in uren)¾%  Lonen, prijzen en rente Prijsontwikkeling BBP2¼% Consumtieprijs (CPI)2%Contractloonstijging marktsector3½% Incidenteel loonontwikkeling marktsector½% Lange rente (niveau eindjaar)5%   Overigeindjaar t.o.v. 2002Werkloosheid (personen*1000)+ 90 Idem in % beroepsbevolking+ 1 Mutatie arbeidsinkomensquote marktsector+ ¼% Mutatie I/A-ratio+ 2½%Bron: CPB document 003.Uitgangspunten berekening vrije ruimteDe zogenaamde «vrije budgettaire ruimte» betreft het verschil
in ontwik-keling tussen de collectieve inkomsten en de collectieve uitgaven
als geen nader beleid zou worden gevoerd. Geen nader beleid wil voor de periode
2003–2006 zeggen:• uitvoering van beleid waartoe reeds besloten is;• constante belasting- en premietarieven op niveau 2002 en gebruikelijke
indexaties in de loon- en premieheffing (microlastenontwikkeling van nul);• aan uitgavenkant gebruikelijke indexaties en koppelingen en volume-ontwikkeling
sociale zekerheid ramen op basis van demografische en arbeidsmarktgerelateerde
ontwikkelingen;• constant EMU-saldo. Overschot 2006 is, in % BBP, gelijk aan overschot
2002 (1,1% BBP).De contractloonstijging in de collectieve sector is gelijk verondersteld
aan die in de marktsector. Voor de ruimte voor de incidentele loonontwikkeling
in de collectieve sector is de thans gebruikelijke 0,6% per jaar aangehouden,
wat overigens iets hoger is dan de incidentele looncomponent van 0,5% in de
marktsector. De productiviteitsontwikkeling in de collectieve sector heeft
geen consequenties voor de budgettaire ruimte in de secto-ren. Het CPB raamt
voor de zorgsector een volumegroei van ongeveer 2¼% per
jaar. Deze volumegroei bestaat uit een demografische compo-nent (vergrijzing)
van 1,1% per jaar. De resterende groei van circa 1,2% per jaar wordt met name
veroorzaakt door extra uitgaven voor genees- en hulpmiddelen en door een door
het CPB verwachte toenemende vraag naar zorg. De door het CPB geraamde totale
volumegroei van de zorguitgaven is daarmee ongeveer even hoog als de volumegroei
die is opgenomen in de meerjarencijfers van het kabinet. In de meerjarencijfers
hangt de volumegroei echter alleen samen met een geraamde uitgavenstijging
van genees- en hulpmiddelen van ongeveer 10% per jaar. In de CPB-berekeningen
is de volumegroei meer gespreid over de verschillende zorgsectoren, de kosten
van genees- en hulpmiddelen stijgen met circa 5% per jaar. De berekeningen
luiden in prijzen 2002, waarbij de prijsontwikkeling van het BBP als deflator
is gehanteerd.Budgettaire vrije ruimteBij ongewijzigde belasting- en premietarieven nemen de collectieve inkomsten
reëel met bijna 36 miljard gulden toe. De (reële) groei van de inkomsten
loopt in de pas met de economische groei van 2¼%. De progressiefactor
is daarmee ongeveer gelijk aan 1, wat historisch gezien een gemiddelde uitkomst
is. Op de bruto ruimte wordt een beslag gelegd door de reële stijging
van de uitgaven bij ongewijzigd beleid met ruim 33 miljard. Dit komt overeen
met een reële groei van circa 2¼% per jaar. Overige posten, zoals
het FES en de winst DNB, vergroten de ruimte met 4½ miljard zodat de
vrije budgettaire ruimte op 7 miljard gulden uitkomt.Tabel 3.8 Budgettaire ruimte 2003–2006 (prijzen
2002)  In guldensIn euro'sBruto ruimte: reële groei inkomsten bij
ongewijzigde tarieven35¾16¼ Beslag op de ruimte:  Reële groei uitgaven onder ijklijn «ongewijzigd beleid»33¼15¼ Reële stijging overige EMU-relevante posten – 4½– 2Vrije budgettaire ruimte73¼Bron: CPB document 003.Een onderbouwing van de uitgavengroei is opgenomen in tabel 3.9.Tabel 3.9 Ruimtebeslag door reële groei uitgaven
2003–2006 (in guldens, prijzen 2002) Zorg (collectief gefinancieerd) 9½w.v. volume6¼  w.v. reële loonpassing, incidenteel e.d.3¼ Onderwijs 6¼w.v. volume3¼  w.v. reële loonpassing en incidenteel3  Sociale Zekerheid 12¼w.v. volume8¼  w.v. reële aanpassing uitkeringshoogte (WKA)3¾ Rente-uitgaven – 4¼Overig 9½w.v. gemeente- en provinciefonds3½  w.v. reële loonpassing en incidenteel Rijk4  w.v. overig2 Totaal 33¼Bron: CPB document 003. Bovenstaande uitgavenontwikkeling wordt verwacht in een situatie zonder
nadere beleidsaanpassingen. Het zij benadrukt dat dan geen sprake is van een
reële nulgroei. Integendeel, de reële groei van de collectieve uitgaven
als geheel bedraagt circa 2¼% per jaar. Een reële groei van de
zorguit-gaven met 3½% en van de onderwijsuitgaven met 2¾% maken
hier deel van uit. Dit is aanmerkelijk hoger dan de ongewijzigd beleid berekeningen
voor de huidige kabinetsperiode, wat op zichzelf de noodzaak voor additionele
middelen beperkt. De volumegroei (reële groei gecorrigeerd voor stijging
loonkosten) in de zorg is daarbij jaarlijks circa 1%-punt, oftewel cumulatief 3½
miljard, hoger dan in de ruimteberekening voor de huidige kabinetsperiode.
Naast de volumegroei biedt ook de onderliggende groei van de arbeidsproductiviteit
in de collectieve sector ruimte voor kwaliteitsverbeteringen in de collectieve
voorzieningen. Tegenover de reële loonstijging kan namelijk ook in de
collectieve sector een groei van de arbeidsproductiviteit staan, zij het waarschijnlijk
in mindere mate dan in de marktsector.De volume-ontwikkelling in de sociale zekerheid legt bij ongewijzigd beleid
een fors beslag op de budgettaire ruimte. Naast de demografisch bepaalde toename
van de AOW-uitkeringen, wordt ook een aanzienlijke oploop van arbeidsongeschiktheids-
en werkloosheidsuitkeringen voorzien (zie tabel 3.10). Het aantal personen
met een arbeidsongeschikt-heidsuitkering zal, zonder nadere beleidsmaatregelen,
over enkele jaren het miljoen overschrijden.Tabel 3.10 Volumegroei sociale-zekerheidsuitgaven 2003–2006  In dzd personenin miljarden AOW+ 1402¾Arbeidsongeschiktheidsregelingen+ 652¼Werkloosheidsuitkeringen+ 1103¼Bron: CPB document 003.GevoeligheidsanalyseDe omvang van de budgettaire ruimte is gevoelig voor de samenstelling
en de omvang van de economische groei. Naarmate de economische groei meer
voortkomt uit werkgelegenheidsgroei en minder uit de groei van de arbeidsproductiviteit
zal de budgettaire ruimte hoger uitkomen. Een lagere reële loonvoet en
een lager aantal uitkeringen zijn daar de oorzaak van. Indien de groei juist
meer vanuit de productiviteit komt geldt het omgekeerde, de ruimte komt dan
lager uit. Een hogere economische groei leidt logischerwijs tot meer ruimte,
waarbij extra groei uit hoofde van werkgelegenheidsgroei het gunstigste effect
op de budgettaire ruimte heeft.Tabel 3.11 Gevoeligheidsanalyse budgettaire ruimte 2003–2006
(in miljarden) Afwijkingen t.o.v. basisbeeldAndere samenstellinga¼% hogere
groei productiviteit¼% hogere groei werkgelegenheid Effect op budgettaire ruimte1¾2¼4Bron: CPB document 003.a De arbeidsproductiviteitsgroei ligt jaarlijks ¼% lager
en de werkgelegenheidsgroei ¼% hoger. Mogelijkheden voor vergroting van de ruimteDe praktijk heeft geleerd dat de diverse politieke wensen de financiële
mogelijkheden vaak overstijgen. Het maken van keuzes zal daarom altijd nodig
blijven. De overheid zal voortdurend de reikwijdte van de bestaande collectieve
voorzieningen kritisch moeten bezien en afwegen tegen nieuwe beleidswensen.
De verschillende verkenningen geven richtingen voor de institutionele vormgeving
van het beleid voor een groot aantal terreinen. De beleidsrichtingen zullen
voor een belangrijk deel institutioneel van aard zijn, maar zullen ook budgettaire
consequenties hebben, zowel in opwaartse als in neerwaartse zin. Zoals gezegd
is de beschikbare vrije ruimte beperkt. De verkenningen en het rapport van
de IBO-arbeidsmarkt vragen om herprioriteringen.De afgelopen kabinetten hebben aangetoond dat door herschikkingen de budgettaire
ruimte voor nieuw beleid belangrijk vergroot kan worden. Op deze manier is
meer geld beschikbaar gekomen voor de beleidsterreinen waar de prioriteiten
liggen en is de samenstelling van de collectieve uitgaven verbeterd. De afgelopen
twee kabinetten startten met een vrije budgettaire ruimte die vergelijkbaar
is met de huidige berekeningen voor 2003–2006, maar hebben de ruimte
bij de start van het kabinet vergroot met circa 20 respectievelijk 12 miljard
(tabel 3.12). Nogmaals zij vermeld dat in de huidige ruimteberekening onderliggend
al sprake is van een hogere groei van onder meer de zorg- en de onderwijsuitgaven
ten opzichte van de ruimteberekeningen in het verleden.Tabel 3.12 Totale budgettaire ruimte bij aanvang kabinetsperiode
(in miljarden)  1995–19981999–2002Ruimtesom behoedzaam scenario64¼Herprioriteringen e.d.168¾Macro-economische effecten Regeerakkoord33¾Totaal ruimte2516¾Bron: Regeerakkoord kabinet-Kok II, CPB en Ministerie van Financiën.Om ook voor de aanpak van de beleidsopgaven waar een komend kabinet voor
staat, voldoende budgettaire middelen vrij te spelen, is het van belang kritisch
te bezien op welke terreinen de uitgavengroei beperkt kan worden. De reële
uitgavengroei zoals deze bij ongewijzigd beleid wordt voorzien (tabel 3.9),
kan hierbij aanknopingspunten bieden. Het vergroten van de efficiënte
en de doelmatigheid in de collectieve sector kan ook de kwaliteit van de collectieve
voorzieningen verbeteren zonder een beslag te leggen op de budgettaire ruimte.Zoals aangegeven is beleid ter vergroting van het arbeidsaanbod kansrijk
om de economische groei te bevorderen. Voor de budgettaire ruimte kan dit
gunstige effecten hebben doordat het mes dan veelal aan twee kanten snijdt.
De belasting- en premie-opbrengsten komen hoger uit en tegelijkertijd dalen
de uitkeringslasten. Vooral het beperken van het beroep op de collectief gefinancierde
regelingen voor inactieven kan aanzienlijke budgettaire effecten hebben. In
hoeverre de vrije budgettaire ruimte wordt vergroot is afhankelijk van de
kosten van participatiebevorderend beleid en hoe deze worden gefinancierd.
Een modernisering van het arbeidsmarktbeleid (IBO-arbeidsmarktbeleid) is hierbij
ook van belang. Niet alleen aan de uitgavenkant maar ook aan de inkomstenkant van de begroting
zijn herprioriteringen van belang. Het beperken van specifieke fiscale regelingen
kan bijvoorbeeld ruimte bieden voor het verlagen van de tarieven. Door herprioriteringen
kan het fiscale stelsel worden verbe-terd, waarbij de wijze waarop collectieve
middelen worden gegenereerd beter aansluit bij overige beleidsdoelstellingen
op bijvoorbeeld het terrein van de arbeidsmarkt en het milieu.3.7 Conclusies en aanbevelingenEen duurzaam overschot biedt de mogelijkheid de combinatie van een op
de vergrijzing gerichte schuldpolitiek, een verantwoorde lastenontwik-keling
en het doorvoeren van kwaliteitsverbeteringen in de collectieve voorzieningen
voort te zetten. Op deze terreinen liggen dan ook nog belangrijke beleidsopgaven.
De blik van het financieel-economisch beleid kan zich dan blijvend richten
op een duurzame en houdbare ontwikkeling van de collectieve financiën,
de collectieve voorzieningen en de economie op langere termijn. Intergenerationele
berekeningen van het CPB hebben, evenals studies van WRR en DNB, als robuuste
uitkomst dat een solide financiering van de vergrijzing een volledige schuldreductie
rond 2025 vergt. Juist ook de periode tot 2010 biedt, mede door de nog beperkte
vergrijzing, goede mogelijkheden voor schuldreductie. Ook de onzekerheden
ten aanzien van de levensverwachting en de aanzienlijke effecten van een extra
groei van de zorguitgaven duiden op het belang van een duidelijke schuldreductie
in de komende jaren. De Studiegroep beveelt aan in het Regeerakkoord uit te
gaan van jaarlijkse overschotten van 1¼ à 1¾% BBP. Stortingen
in het AOW-spaarfonds zijn hier een onderdeel van, waarbij overwogen kan worden
extra stortingen te doen in het fonds.Een duurzaam overschot biedt de mogelijkheid om de automatische stabilisatoren
te laten werken en zodoende de intensiteit van conjuncturele fluctuaties te
beperken. Een stabiele economische ontwikkeling geeft burgers meer zekerheden
ten aanzien van werk en inkomen, is goed voor het vestigingsklimaat en kan
de economische prestaties op termijn verbeteren. De Studiegroep beveelt aan
in een volgende kabinetsperiode de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant
volledig te laten werken.Voor de periode 2003–2006 wordt, rekening houdend met het geleidelijk
verdwijnen van conjuncturele spanningen, een economische groei van gemiddeld
2½% per jaar voorzien. Bij een beperkte voorzichtigheidsmarge van ¼%
per jaar resulteert dan een voorzichtig trendmatig scenario van 2¼%.
Dit is een situatie bij ongewijzigd beleid. Indien in het Regeerakkoord een
groeibevorderend beleid wordt overeengekomen, net als in de voorgaande kabinetsperiodes,
dan zou de groei in het Regeerakkoord op bijvoorbeeld 2½% uit kunnen
komen. Uitgaande van 2¼% economische groei bedraagt de vrije budgettaire
ruimte voor de komende kabinetsperiode 7 miljard. Hierbij is reeds rekening
gehouden met een aanzienlijke stijging van de collectieve uitgaven, met name
de zorguitgaven en de loonkosten. Het verleden heeft geleerd dat door middel
van herprioriteringen en macro-economische effecten van het bevorderen van
de economische groei de ruimte fors vergroot kan worden. Dit verdient navolging
bij aanvang van de komende kabinetsperiode. HOOFDSTUK 4. BEGROTINGSBELEID 2003–20064.1 InleidingHet eerste kabinet Kok heeft een op meer trendmatige leest geschoeid begrotingsbeleid
geïntroduceerd. Onder het tweede kabinet Kok is dit beleid met enige
beperkte aanpassingen voortgezet. Hoofdlijnen van dit beleid zijn het hanteren
van behoedzame uitgangspunten, het gebruik van vaste reële uitgavenkaders
en concentratie van de hoofdbesluitvorming over de uitgaven op één
moment in het jaar.Het trendmatig begrotingsbeleid heeft zowel qua budgettaire uitkomsten
als qua bestuurlijk proces geleid tot een verbetering ten opzichte van de
voorgaande kabinetsperiodes1. Budgettair bezien
bleek het mogelijk om een aanzienlijke verbetering van het EMU-saldo samen
te laten gaan met omvangrijke intensiveringen in maatschappelijke prioriteiten
zoals zorg en onderwijs. Bestuurlijk bezien blijkt de hectiek gedurende het
begrotingsproces minder dan in voorgaande kabinetsperiodes gebruikelijk was.
Desalniettemin geven de ervaringen uit de huidige en vorige kabinetsperiode
aanleiding om op onderdelen nader te kijken naar de gehanteerde begrotingsregels.
Deze ervaringen hebben betrekking op de omvang en aanwending van de inkomstenmeevallers,
de aanwending van uitgavenmeevallers en de nominale aanpassingen van het uitgavenkader.Met name in de laatste jaren van de huidige kabinetsperiode blijkt de
omvang van de inkomstenmeevallers, ondanks de eveneens aanzienlijke uitgavenruimte,
spanningen in het begrotingsproces op te leveren. De afspraak om deze meevallers
(gegeven het huidige EMU-saldo) voor de helft aan te wenden voor extra lastenverlichting
leidt tot een procyclisch beleid en wordt om die reden vanuit een economische
invalshoek bekritiseerd. Vooralsnog is er door het kabinet dan ook voor gekozen
om de beschikbare ruimte voor lastenverlichting niet volledig aan te wenden,
maar ten dele te gebruiken voor schuldreductie. Wat betreft de uitgavenzijde
van de begroting kan gewezen worden op de soms aanzienlijke fluctuaties van
de budgettaire ruimte als gevolg van wijzigingen in de loon- en inflatieramingen.
Vooral in het voorjaar van 1999 speelde dit een rol bij de begrotingsvoorbereiding.
Als gevolg van ruilvoetmutaties bleek de budgettaire ruimte voor 2000 op basis
van de Macro Economische Verkenning bijna 3 miljard groter dan bij het Centraal
Economisch Plan nog werd verwacht. Verder kan worden geconstateerd dat additionele
uitgavenruimte de laatste jaren geheel en vrijwel direct wordt ingezet voor
nieuw beleid. De uitgavenkaders fungeren daarmee niet meer als plafonds waaronder
de uitgaven moeten blijven, maar als op te vullen maxima. Het belang van besluitvormingsmomenten
na het voorjaar is hierdoor toegenomen. Deze ontwikkeling in combinatie met
het vroegtijdig inzetten van de uitgavenreserve heeft het inpassen van de
ruilvoettegenvaller die thans wordt voorzien voor 2002 bemoeilijkt.De geschetste ervaringen, gecombineerd met nieuwe inzichten in budgettaire
ontwikkelingen op lange termijn en een gewijzigde uitgangspositie, geven aanleiding
om op een aantal onderdelen aanpassingen voor te stellen. De aanpassingen
hebben betrekking op de mate van behoedzaamheid, de aanwending van inkomstenmeevallers,
en de verwerking van actuele nominale ontwikkelingen in de uitgavenkaders
(de deflatorsystematiek). In dit hoofdstuk wordt een aantal verschillende
elementen van het gevoerde begrotingsbeleid besproken. Alhoewel daarbij aanbevelingen
worden gedaan voor elk van de afzonderlijke elementen, moet worden benadrukt
dat het begrotingsbeleid meer is dan de som der delen. De samenhang
moet dan ook niet uit het oog worden verloren.4.2 Behoedzame economische uitgangspuntenEén van de belangrijkste elementen van het trendmatige begrotingsbeleid
is het hanteren van behoedzame uitgangspunten. In het negende rapport van
de Studiegroep worden twee redenen aangevoerd waarom behoed-zame uitgangspunten
een essentieel onderdeel zijn van het trendmatige begrotingsbeleid. In de
eerste plaats wordt door het hanteren van behoed-zame uitgangspunten vermeden
dat het EMU-saldo zich ongewenst ontwikkelt, met het oog op de vereisten van
het Stabiliteits- en Groeipact. De tweede overweging is meer van bestuurlijke
aard. Naarmate de behoedzame uitgangspunten dichter bij de verwachte groei
liggen, neemt de kans op tegenvallers toe. Ervaringen uit het verleden wijzen
uit dat beleidsreacties moeizamer tot stand komen bij tegenvallers dan bij
meevallers. Een zekere mate van behoedzaamheid bevordert dus de rust en bestendigheid
van het gevoerde budgettaire beleid.De macro-economische uitgangspunten die zijn gehanteerd bij het opstellen
van de budgettaire kaders in het Regeerakkoord van 1998 zijn gebaseerd op
het behoedzame scenario van het CPB inclusief de effecten van de in het Regeerakkoord
aangekondigde maatregelen. Voor de periode 1999–2002 betekende dit een
gemiddelde economische groei van 2¼% per jaar. Voor het eerste jaar
van de kabinetsperiode (1999) werd echter gerekend met de actuele MEV-raming
die uitkwam op 3% groei. Omdat geen ramingen beschikbaar waren voor de afzonderlijke
jaren, zijn de verschillen tussen de macro-economische ontwikkeling in het
aanvangsjaar en de gemiddelden voor de gehele periode «afgeboekt»
in de jaren 2000–2002, zodat voor elk van deze jaren een groei van 2%
resulteerde. Bij dit «afboeken» is een uitzondering gemaakt voor
de nominale contractloon- en prijsontwikkelingen.Bij deze aanpak kunnen twee opmerkingen worden gemaakt. In de eerste plaats
levert het construeren van ramingen voor de afzonderlijke jaren door af te
boeken van de gemiddelde groei een tamelijk kunstmatig economisch beeld op.
Het verdient dan ook aanbeveling om bij een volgend Regeerakkoord op voorhand
ramingen te maken voor de afzonderlijke begrotingsjaren. Het moge duidelijk
zijn dat de ramingsonzekerheid voor deze afzonderlijke ramingen groot is,
maar desalniettemin moet worden verwacht dat dit een economisch meer gefundeerd
beeld geeft dan de «afboekmethode» die in de huidige kabinetsperiode
is gehanteerd. Uiteraard moet bij het opstellen van de definitieve uitgavenkaders
worden uitgegaan van dezelfde mate van behoedzaamheid zoals gehanteerd is
bij het opstellen van het Regeerakkoord, rekening houdend met de dan actuele
raming voor het eerste begrotingsjaar van de kabinetsperiode.In de tweede plaats kan worden opgemerkt dat het werken met een behoedzaam
scenario niet impliceert dat de ramingen van alle onderliggende variabelen
behoedzaam zijn. Gegeven de behoedzame economische groei en rekening houdend
met de verwachte effecten van de belastingherziening werd voor de tweede helft
van de kabinetsperiode een reële loondaling geraamd.Dit was partieel vanuit budgettaire optiek geen behoedzame raming. De
hogere reële loonstijging bij de huidige gunstige economische groeicijfers
is overigens wel in lijn met de CPB-ramingen voor het gunstige scenario. Consequentie
hiervan is dat de hoger dan verwachte economische groei gepaard
gaat met een hoger dan verwachte reële loonstijging die de budgettaire
ruimte onder het uitgavenkader beperkt. Op zich hoeft dit overigens vanuit
een oogpunt van automatische stabilisatie niet onwenselijk te zijn. In paragraaf 4.4
wordt verder ingegaan op de begrotingstechnische consequenties van hoger dan
verwachte reële loonstijgingen. Tegenover deze tegenvallers uit hoofde
van een hogere reële loonstijging staan overigens rente- en werkloosheidsmeevallers
die deze tegenvaller aanzienlijk overtreffen.De feitelijke economische groei komt in deze kabinetsperiode naar verwachting
uit op gemiddeld 3½%, 1¼%-punt hoger dan waarmee is gerekend
in het Regeerakkoord. In het verlengde hiervan deden zich aanzienlijke budgettaire
meevallers voor, zowel aan de uitgavenkant van de begroting (circa 14 miljard)
als aan de inkomstenkant (circa 30 miljard). De huidige inzichten komen voor
de meeste variabelen ongeveer overeen met het gunstige scenario zoals dat
ten tijde van het Regeerakkoord is opgesteld1.
Vanwege een zeer forse stijging van consumptie en particuliere vermogens,
komen de inkomstenmeevallers echter fors hoger uit dan in het gunstige scenario
werd voorzien (30 miljard in plaats van circa 20 miljard).Zoals beschreven in Hoofdstuk 3 van dit rapport adviseert de Studiegroep
om voor de volgende kabinetsperiode uit te gaan van een voorzichtig trendmatig
groeiscenario met 2¼% groei per jaar. Dit impliceert dat de voorzichtigheidsmarge
van ½ à ¾%-punt die werd gehanteerd in de huidige kabinetsperiode
wordt verkleind tot ¼%-punt. De kans op een tegenvallende structurele
economische ontwikkeling neemt daardoor toe van circa 10% tot 25% (conjuncturele
schommelingen vergroten de onzekerheid). Deze grotere onzekerheid acht de
Studiegroep evenwel verantwoord gegeven het huidige niveau van het EMU-saldo
en de eerder genoemde doelstelling van een overschot van 1¼% à
1¾% BBP voor de volgende kabinetsperiode, in combinatie met het volledig
laten werken van automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant van de begroting
(zie ook paragraaf 4.5).4.3 UitgavenkadersEen tweede hoofdbestanddeel van het trendmatig begrotingsbeleid vormen
de vaste reële uitgavenkaders voor de kabinetsperiode. De netto uitgaven
(bruto uitgaven verminderd met niet-belastingontvangsten) moeten in ieder
geval binnen de voor de sectoren vastgestelde uitgavenkaders (of ijklijnen)
blijven. Ze mogen ook onder de kaders uitkomen; de uitgavenkaders zijn plafonds.Het uitgavenkader wordt bij de start van de kabinetsperiode opgesteld
op basis van het scenario van het CPB en de budgettaire afspraken uit het
Regeerakkoord. Anders dan soms wordt gedacht discrimineren de uitga-venkaders
in deze fase niet tussen uitgavenintensiveringen, lastenverlich-ting en saldoverbetering.
Bij Regeerakkoord kan de dan beschikbare ruimte vrij worden verdeeld over
deze budgettaire doeleinden. De kaders worden pas opgesteld nadat de besluitvorming
in het Regeerakkoord over de ontwikkeling van uitgaven heeft plaatsgevonden.
Gedurende de kabinetsperiode is het echter niet toegestaan om de uitgavenkaders
te overschrijden, ook niet als er sprake is van meevallers aan de inkomsten-kant
van de begroting. Anderzijds hoeven de uitgaven ook niet te worden verlaagd
als er inkomstentegenvallers zijn. Meevallers aan de uitgaven-kant van de
begroting bieden wel ruimte voor uitgavenintensiveringen, zij het
dat in de regels budgetdiscipline wel voorwaarden zijn gesteld (zie paragraaf 4.6).In hoofdstuk 2 van dit rapport is uiteengezet waarom het gebruik van begrotingsnormen
wenselijk is. Begrotingsnormen kunnen betrekking hebben op de uitgaven, de
lastendruk of het begrotingssaldo. Het gebruik van uitgavenkaders in plaats
van een norm voor het begrotingssaldo heeft als voordeel dat conjuncturele
invloeden op de begroting afnemen. Met name de belastinginkomsten hebben de
eigenschap om sterk te schommelen onder invloed van de economische ontwikkeling.
Omdat de uitgavenontwikkeling bij het gebruik van een vast uitgavenkader niet
afhankelijk is van belastingmee- en tegenvallers, wordt de hectiek in het
begrotingsproces beperkt en resulteert een meer bestendige begroting.In de afgelopen jaren, en met name in de aanloop naar de ontwerpbegroting
2002, is van verschillende kanten druk uitgeoefend om de uitgavenkaders los
te laten en om inkomstenmeevallers aan te wenden voor het financieren van
additionele uitgavenintensiveringen. Die druk was het gevolg van het feit
dat op voorhand duidelijk was dat een aanzienlijke uitgavenimpuls voor met
name zorg en onderwijs gewenst werd, terwijl op voorhand niet duidelijk was
of onder de uitgavenkaders voldoende ruimte aanwezig was om deze wensen te
financieren. Wel was bekend dat er waarschijnlijk sprake zou van aanzienlijke
inkomstenmeevallers. De relatief forse omvang van de inkomstenmeevallers is
het gevolg van de veronderstelde behoedzaamheid bij het Regeerakkoord en de
gerealiseerde hoge economische groei in samenhang met de conjunc-tuurgevoeligheid
van de inkomstenkant van de begroting. Bij een meeval-lende economische ontwikkeling
reageren de belastinginkomsten relatief sterk. Dit geldt natuurlijk ook bij
een tegenvallende economische groei.Zoals weergegeven in de Voorjaarsnota 2001 is het echter ook voor 2001
mogelijk gebleken om onder de uitgavenkaders een aanzienlijk ruimte vrij te
spelen voor aanvullende intensiveringen (6,7 mld). Handhaving van de uitgavenkaders
blijkt ook dit jaar samen te gaan met het realiseren van politieke wensen
ten aanzien van maatschappelijke prioriteiten. Desalniettemin kan, gegeven
de gememoreerde druk op de uitgavenkaders, de gedachte ontstaan dat de uitgavenkaders
zelf eerder bijdragen aan bestuurlijke onrust dan dat ze de bestuurlijke rust
vergroten. De Studiegroep is echter van mening dat spelregels voor de budgettaire
besluitvorming noodzakelijk zijn en blijven (zie ook Hoofdstuk 2), en dat
gegeven die noodzaak, het hanteren van vaste reële uitgavenkaders de
bestuurlijke rust het meest ten goede komt. Het is zonder meer waar dat de
uitgavenkaders onderwerp zijn van een soms hectische politieke discussie,
maar deze discussie is onvermijdelijk bij budgettaire besluitvorming waar
het gaat om de verdeling van schaarse middelen. Alternatieven voor de vaste
uitgavenkaders, bijvoorbeeld in de vorm van saldonormering of een normering
waarbij inkomstenmeevallers kunnen worden aangewend voor aanvullende uitgaven
(feitelijk ook een saldonormering), leiden tot een sterk fluctuerende ruimte
voor uitgaven en vergroten daarmee de bestuurlijke onrust. De Studiegroep
is dan ook van mening dat normering van budgettaire besluitvorming op basis
van vaste reële uitgavenkaders voor de budgetdisciplinesectoren ook voor
de komende kabinetsperiode wenselijk blijft. Box 4.1 Budgettaire beheersing in een vraaggestuurd
zorgstelselTen aanzien van het budgettaire kader voor de zorgsector wil de Studiegroep
het volgende ter overweging meegeven. Op dit moment grijpt het Budgettair
Kader Zorg voor bij de uitgaven aan zorg en bij de budgetten van de zorgaanbieders.
Handhaving van de uitgavendiscipline leidt van tijd tot tijd tot direct overheidsingrijpen
in tarieven en budgetten. Dit heeft de laatste jaren allengs meer spanning
opgeroepen met het beleid in de zorgsector dat erop is gericht om de huidige
centrale aanbodsturing om te vormen in een decentrale vraaggerichte sturing.In het decentrale sturingsmodel dat de afgelopen jaren geleidelijk is
ontwikkeld is een sleutelrol weggelegd voor risicodragende, concurrerende
verzekeraars, waarbij op termijn een belangrijk deel van de zorgregie aan
hen wordt toevertrouwd. Een en ander heeft consequenties voor hoe de overheid
haar verantwoordelijkheden ten opzichte van de zorgsector moet invullen. Het
overheidsingrijpen zal minder dan nu het geval is bij het aanbod kunnen plaatsvinden,
en bovendien minder op detailniveau.De Studiegroep merkt in dit verband op dat ook in een vraaggestuurd zorgstelsel
beheer-sing van de zorguitgaven, voor zover deze collectief gefinancierd worden,
noodzakelijk blijft. Te hoge collectieve lasten werken immers verstorend op
de economie en de werkgelegenheid en beperken de bestedingsvrijheid voor burgers
en bedrijven. De definitie van collectieve lasten luidt als volgt: «Een
collectieve last is een in Nederland door de overheid opgelegde verplichte
betaling aan een overheid waar géén concrete, individuele en
met de betaling samenhangende tegenprestatie tegenover staat of waarbij het
gaat om een eigen bijdrage voor een voorziening waarvan het gebruik verplicht
is1 ». Voor zover in een vraaggestuurd
stelsel de zorgpremies betrekking hebben op een verplichte verzekering waarvan
de dekking door de overheid wordt bepaald en waarbij de relatie tussen de
betaalde premie en de individuele tegenprestatie beperkt is (bijvoorbeeld
als gevolg van risicosolidariteit in het stelsel), moeten deze derhalve tot
de collectieve lasten worden gerekend. Of de premies nominaal dan wel procentueel
zijn is in dit opzicht niet van belang.Hoe een budgettair kader voor de zorg in een vraaggestuurd stelsel er
technisch precies uitziet en welke spelregels er voor het handhaven van dat
kader worden gehanteerd, behoeft – ook voor een overgangsperiode –
nadere uitwerking. Logische instrumenten voor het handhaven van het kader
zijn wijzigingen in de aanspraken, eigen betalingen, en wijzigingen in de
structuur van het stelsel. Van invloed op de nadere uitwerking van kostenbeheersing
is ook de visie op de toekomst van het zorgstelsel die het kabinet voor deze
zomer aan de Tweede Kamer heeft toegezegd.4.4 Deflatorsystematiek en uitgavenreserveDe uitgavenkaders zijn gedefinieerd in reële termen. Dat betekent
dat jaarlijks rekening wordt gehouden met de dan actuele inzichten in de prijsontwikkeling
van het bruto binnenlands product (pBBP). Feitelijk zijn drie stappen relevant
bij het vaststellen van de hoogte van het uitgavenkader.1. Bij het opstellen van het Regeerakkoord wordt voor de kabinetsperiode
de nominale ontwikkeling van de uitgaven geraamd. Daarbij wordt rekening gehouden
met voorgenomen beleidsintensiveringen, ombuigingen en actuele inzichten in
de volumeontwikkeling van de collectieve uitgaven. Tevens wordt gerekend met
ramingen van de voor de budgetdisciplinesectoren relevante loon- en prijsontwikkelingen
(uitgaande van een behoedzaam economisch scenario). Dit levert een nominale
raming op van de collectieve uitgaven.2. Deze nominale raming wordt vervolgens omgezet in een reële uitgavenijklijn door de nominale bedragen te defleren met de voor
die kabinetsperiode geldende verwachtingen ten aanzien van de pBBP.3. Tenslotte wordt in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering de reële
uitgavenijklijn jaarlijks opgehoogd tot een nominale ijklijn op basis van
de dan actuele inzichten in de ontwikkeling van de pBBP.Deze systematiek heeft als gevolg dat de nominale aanpassing van het kader
gedurende de kabinetsperiode kan afwijken van de gebudgetteerde loon- en prijsontwikkeling
voor de drie budgetdisciplinesectoren. Indien dat het geval is, zal er sprake
zijn van ruilvoetmutaties die leiden tot een vergroting of verkrapping van
de ruimte onder het uitgavenkader. Relevant is dat het gaat om verschillen
ten opzichte van de ramingen bij Regeerakkoord. Eventuele relatieve prijsdalingen
of -stijgingen die al voorzien waren bij Regeerakkoord zijn immers al in de
reële kaders verwerkt (zie stap 1 in de voorgaande alinea). Met andere
woorden: een nominale loonstijging in de collectieve sector die hoger is dan
de stijging van de pBBP hoeft op zich niet tot ruilvoetverliezen te leiden.
Dat is alleen het geval indien de reële loonstijging (t.o.v. de pBBP)
groter is dan bij het Regeerakkoord werd geraamd.In het tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte is expliciet
aandacht besteed aan dit gegeven. De aanbeveling was toen om de systematiek
op hoofdlijnen te continueren. Wel werd aanbevolen om bijstellingen van het
uitgavenkader uit hoofde van mutaties in de deflator (de pBBP) als gevolg
van ramingsbijstellingen zoveel mogelijk te beperken1. Tevens werd aanbevolen om extra ruimte die ontstond als gevolg van
ruilvoetwinsten te reserveren totdat meer zekerheid zou bestaan over de daadwerkelijke
materialisatie ervan. In de Miljoenennota 1999 werd hieraan toegevoegd dat
ruilvoetverliezen niet specifiek binnen één sector hoeven te
worden gecompenseerd. Verder werd een zogenaamde uitgavenreserve van in totaal
1 miljard gulden geïntroduceerd die mede op basis van eventueel optredende
ruilvoetverliezen kan worden toebedeeld aan één of meerdere
budgetdisciplinesectoren.In tabel 4.1 is weergegeven hoe de cumulatieve ruilvoetmutaties zich hebben
ontwikkeld onder het eerste en tweede kabinet Kok. De weergegeven ruilvoetmutaties
zijn berekend door een vergelijking te maken tussen de relatieve prijsontwikkeling
van de collectieve uitgaven (dat wil zeggen de prijs van collectieve uitgaven
rekening houdend met relevante loon- en prijsstijgingen ten opzichte van de
prijsontwikkeling van het BBP) bij Regeerakkoord en zoals die uiteindelijk
in de begroting zijn verwerkt. Daarbij is rekening gehouden met de regels
nacalculatie zoals die onder het eerste respectievelijk tweede kabinet Kok
golden. Feitelijk geeft de aldus berekende ruilvoetmutatie een indicatie in
hoeverre de in de begroting verwerkte loon- en prijsbijstelling leidt tot
meer of minder ruimte onder het kader2. Tabel 4.1 Totale ruilvoetmutatie (cumulatief, in miljarden)  1995199619971998 1999200020012002CEP95– 0,9– 1,3  CEP99– 0,2– 3,0  MEV96 – 1,6  KMEV000,7– 1,0  CEP96 0,31,0 MEV00 – 0,2  MEV97  – 0,9 CEP00 0,40,1 CEP97  – 0,7– 2,2KMEV01  0,8 MEV97   – 1,3MEV01  – 0,3 CEP98   – 3,7CEP01  2,0– 2,3aMAX-MINn.v.t.1,91,92,4MAX-MIN0,93,42,3n.v.t.Bron: Ministerie van Financiën.a Voorlopig resultaat op basis van CEP 2001. Cijfer kan nog
wijzigen tot en met CEP 2002.Uit de tabel kunnen twee ontwikkelingen worden afgelezen:1. Onder het eerste en onder het tweede kabinet Kok was sprake van een
cumulatief ruilvoetverlies van 3¾ miljard respectievelijk 2¼
miljard.2. Tussen de afzonderlijke begrotingsjaren en tussen de verschillende
begrotingsmomenten zijn er forse schommelingen opgetreden. Zo slaat de ruilvoetwinst
tot en met 2001 van 2 miljard om in een verlies van 2¼ miljard tot
en met 2002 (stand CEP 2001). Tot en met 2000 werd in eerste instantie een
ruilvoetverlies geraamd van 3 miljard. Uiteindelijk werd een ruilvoetwinst
van ½ miljard gerealiseerd.Wat betreft de cumulatieve omvang van de ruilvoetmutaties kan het volgende
worden opgemerkt. De ruilvoetverliezen onder het eerste kabinet Kok, en de
verwachting dat deze ook zouden optreden onder het tweede kabinet Kok, waren
mede de aanleiding voor de introductie van een uitgavenreserve van 1 miljard
in het Regeerakkoord van 1998. Deze uitgavenreserve blijkt bijna de helft
van het nu geraamde ruilvoetverlies op te kunnen vangen. Het resterende deel
van het ruilvoetverlies (1¼ miljard) is beperkt indien wordt bedacht
dat de meevallers bij de werkloosheids- en rente-uitgaven tot en met 2001
circa 3 miljard respectievelijk circa 4¼ miljard bedroegen. Ombuigingen
uit hoofde van ruilvoetverliezen zijn dan ook niet nodig gebleken. Wel kan
worden geconstateerd dat de fluctuaties van het kader en de optredende ruilvoetmutaties
tussen de begrotingsjaren en tussen de verschillende ramingsmomenten aanleiding
hebben gegeven tot de nodige bestuurlijke onrust. Niet zozeer de cumulatieve
omvang van de ruilvoetmutaties maar meer de volatiliteit ervan kan reden zijn
voor aanpassing van de systematiek.Het voorgaande overwegende beveelt de Studiegroep aan om de systematiek
van reële uitgavenkaders op hoofdlijnen te continueren, maar om de deflator
waarmee het uitgavenkader wordt opgehoogd aan te passen. De Studiegroep stelt
voor om te kiezen voor een deflator die minder volatiel is en daardoor minder
aanleiding geeft tot bestuurlijke onrust. Een ander belangrijk uitgangspunt
is dat een systematiek waarbij de feitelijke loon- en prijsstijging wordt
gecompenseerd of waarbij de hoogte van de deflator direct beïnvloed kan
worden door de verschillende sectoren, onwenselijk wordt geacht. Gegeven deze
uitgangspunten heeft de Studiegroep de voor- en nadelen van verschillende
alternatieven in vergelijking met de huidige systematiek in kaart gebracht.
Daarbij is concreet gekeken naar een deflator op basis van de prijsontwikkeling
van de nationale bestedingen en een systeem waarbij per budgetdiscipline sector
een eigen deflator wordt vastgesteld op basis van de aandelen van de loon-
en prijsgevoelige uitgaven in die sector1. Daarnaast
is gekeken naar tussenvarianten zoals een systeem waarbij de ruilvoetmutaties
die worden verwerkt in het kader worden gemaximeerd en een variant
waarbij voor de afzonderlijke budgetdisciplinesectoren een andere defla-tor
wordt gehanteerd dan voor het totale uitgavenkader (een«schillenbenadering»,
waarbij ruilvoetmutaties niet direct leiden tot een aanpas-sing van de ruimte
per budgetdisciplinesector, maar door de Ministerraad per besluitvormingsmoment
worden verdeeld over de sectoren). Bij de beoordeling van deze alternatieven
heeft de Studiegroep gebruik gemaakt van de volgende criteria: budgettaire
beheersbaarheid, bestuurlijke rust, effect op volume collectieve uitgaven,
conjuncturele stabilisatie, en transparantie.Op basis van een vergelijking van de geschetste alternatieven is de Studiegroep
van mening dat een deflator op basis van de prijsontwikkeling van de nationale
bestedingen de voorkeur heeft. Het verschil met de huidige deflator (de pBBP)
is de ontwikkeling van de import- en exportprijzen die met relatief forse
onzekerheden omgeven is en tamelijk volatiel blijkt. Bij toepassing van een
deflator op basis van de prijsontwikkeling nationale bestedingen zijn schommelingen
van de import- en exportprijzen niet direct van invloed meer op het uitgavenkader
(op lange termijn werken import- en exportprijzen uiteraard wel door op de
prijsont-wikkeling van de nationale bestedingen). Een analyse van de ontwikkelingen
in de afgelopen jaren wijst uit dat daardoor niet zozeer de volatiliteit tussen
de begrotingsjaren afneemt, maar dat de schommelingen binnen een begrotingsjaar
(tussen de ramingsmomenten) wel afnemen.Voor de goede orde zij overigens opgemerkt dat de keuze voor deze (of
een andere) alternatieve deflator geen enkel effect heeft op de budgettaire
ruimte die beschikbaar is bij het opstellen van het Regeerakkoord. Het effect
van een andere deflator is uitsluitend merkbaar indien gedurende de kabinetsperiode
de nominale ontwikkelingen (prijzen en lonen) afwijken van de ramingen bij
Regeerakkoord.Ten opzichte van de andere genoemde alternatieven heeft een deflator op
basis van de prijsontwikkeling nationale bestedingen voordelen ten aanzien
van de transparantie, de budgettaire beheersbaarheid en de conjuncturele stabilisatie.
Omdat wordt uitgegaan van één enkele deflator voor alle kaders
is de transparantie aanmerkelijk groter dan bij varianten waarbij wordt uitgegaan
van verschillende deflatoren per kader. De ontwikkeling van de prijs van de
nationale bestedingen wordt periodiek door het CPB geraamd en gepubliceerd
en kan eenvoudig worden gebruikt bij het opstellen en aanpassen van de uitgavenkaders.
Bij de alternatieven lijkt discussie over de precieze samenstelling van de
deflator onvermijdelijk hetgeen ten koste gaat van de bestuurlijke rust en
tevens budgettaire risico's in zich draagt. Ten opzichte van een deflator
op basis van de sectorspecifieke aandelen van de loon- en prijsgevoelige uitgaven
neemt bovendien de kans af op ontsporende overheidsfinanciën in termen
van een ongewenste ontwikkeling van de collectieve uitgavenquote indien de
prijsstijging van de collectieve uitgaven boven de prijsstijging van het BBP
ligt. Daarnaast bestaat er een relatief sterkere prikkel voor de budgetdisciplinesectoren
om de loon- en prijsontwikkeling in de hand te houden. Wel is het zo dat bij
gebruik van een deflator die gelijk is aan de prijsontwikkeling van de nationale
bestedingen ruilvoetmutaties kunnen blijven voorkomen. Daarbij kan worden
opgemerkt dat de kans op ruilvoetverliezen groter lijkt bij een hoger dan
verwachte economische groei. De ruilvoetverliezen compenseren dan ten dele
de meevallers elders. Hierdoor wordt een zekere mate van conjuncturele stabilisatie
bereikt. Dit voordeel hebben alternatieven waarbij rekening wordt
gehouden met de contractloonstijging en het aandeel van de loongevoelige uitgaven
niet (de huidige deflator op basis van de pBBP dus wel).Voorts merkt de Studiegroep op dat er een samenhang bestaat tussen de
mate van behoedzaamheid en de verwachte omvang van ruilvoetmutaties. Zoals
beschreven adviseert de Studiegroep om uit te gaan van een voorzichtig trendmatig
scenario. Dit betekent dat het verschil tussen de uitgangspunten voor de Regeerakkoordberekeningen
en de geraamde trendmatige groei kleiner is dan onder het eerste en tweede
kabinet Kok. Cumulatieve ruilvoetmutaties zullen ook bij de overgang naar
een deflator op basis van de prijsontwikkeling van de nationale bestedingen
kunnen voorkomen, maar gegeven de beperkte behoedzaamheid zal de omvang daarvan
naar verwachting kleiner zijn. Wel kunnen de berekende ruilvoet-mutaties van
jaar op jaar nog substantieel fluctueren. De bestuurlijke onrust die hiervan
het gevolg is wordt mede beperkt door het gegeven dat dergelijke mutaties
vanwege hun macro-economische karakter niet specifiek binnen de afzonderlijke
budgetdisciplinesectoren hoeven te worden gecompenseerd. In de huidige berekeningen
is bovendien uitgegaan van een reële contractloonstijging van 1½%
per jaar (voor de huidige kabinetsperiode was dat ½% exclusief de effecten
van het Regeerakkoord).In dit verband kan verder gewezen worden op de omvang en fasering van
de uitgavenreserve. Onder het tweede kabinet Kok bedroeg deze in totaal 1
miljard (¼ miljard voor elk begrotingsjaar). De Studiegroep adviseert
om deze reserve in de volgende kabinetsperiode te handhaven. Alhoewel bij
een minder behoedzaam scenario de kans op forse ruilvoetverliezen kleiner
is, kan het optreden ervan niet worden uitgesloten. Ook het mogelijk optreden
van andere macro-economische tegenvallers (zoals ten aanzien van werkloosheid
en rente) geven aanleiding om een deel van de ruimte bij de start van het
Regeerakkoord te reserveren voor een uitgavenreserve. Bij de verdeling van
deze reserve over de begrotingsjaren moet worden bedacht dat de onzekerheden
ten opzichte van de raming bij het Regeerakkoord het grootst zijn voor de
laatste jaren van de kabinetsperiode. Uit dien hoofde verdient het aanbeveling
de reserve met name voor de tweede helft van de kabinetsperiode in te zetten.
Extra ruimte voor additionele uitgaven kan gedurende de kabinetsperiode los
van automatisch vrijvallende ruimte uiteraard ook via herschikkingen gevonden
worden.4.5 Inkomstenijklatten en automatische stabilisatieOnder het eerste kabinet Kok was het gebruikelijk om van jaar op jaar
te bezien hoe groot de ruimte voor additionele lastenverlichting was. Daarbij
werd rekening gehouden met eventuele belastingmeevallers, de exploitatiesaldi
en de vermogensposities van de sociale fondsen, en het koopkrachtbeeld. In
zijn negende rapport stelde de Studiegroep dat mee- of tegenvallende belastingopbrengsten
in beginsel geen beleidsreactie zouden vereisen. Meevallers zouden ten gunste
van het financieringstekort komen en tegenvallers zouden het tekort belasten.In het Regeerakkoord van het tweede kabinet Kok is het tot dan toe toegepaste
begrotingsbeleid aangepast in die zin dat een expliciete afspraak werd gemaakt
over de aanwending van eventuele inkomstenmeevallers waarbij een deel van
de meevallers op voorhand werd gereserveerd voor additionele lastenverlichting.
In de Miljoenennota 1999 zijn de afspraken omtrent de behandeling
van inkomstenmee- en tegenvallers nader uitgewerkt. Tevens zijn zogenaamde
inkomstenijklatten opgesteld waarmee kon worden vastgesteld in welke mate
er sprake zou zijn van eventuele inkomstenmee- of tegenvallers. Omdat onder
de huidige begrotingsregels inkomstenmee- en tegenvallers niet voor 100% ten
gunste of ten laste van het EMU-saldo komen, werken de automatische stabilisatoren
aan de inkomstenkant van de begroting slechts gedeeltelijk. Inkomstenmeevallers
zouden, conform de mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten in de huidige
kabinetsperiode (uitgaande van de actuele stand van het EMU-saldo), evenredig
verdeeld kunnen worden over saldoverbetering en additionele lastenverlichting.
Dat zou betekenen dat automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant van
de begroting voor de helft werken. Indien de ruimte voor additionele lastenverlichting
niet volledig wordt aangewend (en dus een groter deel van de inkomstenmeevallers
wordt gebruikt voor saldoverbetering), wordt de feitelijke werking van automatische
stabilisatoren aan de inkomstenkant versterkt.In Hoofdstuk 3 van dit rapport is aangegeven dat de Studiegroep van mening
is dat vanuit economisch oogpunt een volledige werking van automatische stabilisatoren
aan de inkomstenkant van de begroting wenselijk is. Met het bereiken van een
begrotingsoverschot wordt een volledig vrije werking van de automatische stabilisatoren
beter mogelijk. Conjuncturele tegenvallers kunnen in het saldo worden opgevangen
zonder dat een te groot risico wordt gelopen in een situatie te geraken van
aanhoudende tekorten of zelfs een dreigende schending van het EMU-plafond
van 3% tekort. De Studiegroep heeft in voorgaande rapporten al aangeven dat
voor het voeren van een stabiel economisch en budgettair beleid het van belang
is de automatische stabilisatoren vrijelijk te laten werken rond een trendmatig
bepaald begrotingssaldo. Door alle inkomstenmee- en tegenvallers in het saldo
te laten lopen wordt een procyclisch beleid vermeden en een stabiele economische
ontwikkeling bevorderd. Het lastenbeleid wordt daarbij bestendiger doordat
wordt voorkomen dat lastenverlichtende maatregelen die zijn ingevoerd in een
opgaande conjunctuur bij een neergaande economische ontwikkeling weer moeten
worden teruggedraaid. Het advies van de Studiegroep om de automatische stabilisatoren
volledig te laten werken wordt gedeeld door de SER, de Europese Commissie,
de OESO en het IMF.Consequentie van de keuze om automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant
van de begroting volledig te laten werken is dat het opstellen van inkomstenijklatten
bij het Regeerakkoord en het jaarlijks toetsen aan deze ijklatten in de Miljoenennota
achterwege kan blijven. Omdat eventueel optredende mee- en tegenvallers in
beginsel geen beleidsreactie vereisen, is het niet meer nodig om de omvang
ervan vast te stellen. Consequentie is ook dat het bedrag dat men vrij wil
maken voor lastenverlichtende maatregelen geheel bij het opstellen van het
Regeerakkoord moet worden ingepast. Tijdens de kabinetsperiode zal geen additionele
ruimte voor lastenverlichting beschikbaar komen. Keerzijde is dat bij een
tegenvallende economie de omvang van de lastenverlichting niet hoeft te worden
beperkt. Overigens kunnen lastenverschuivingen binnen het fiscale stelsel
gedurende de kabinetsperiode wel de nodige ruimte voor gewenste fiscale maatregelen
verschaffen (bijvoorbeeld tariefsverlaging gefinancierd door grondslagverbreding).
Bijkomend voordeel van deze gang van zaken is dat de aandrang om langs de
weg van belastinguitgaven de druk op het uitgavenkader te verminderen, zal
afnemen. Additionele belastinguitgaven zullen immers moeten worden afgewogen
tegen andere lastenverlichtende maatregelen die gefinancierd moeten worden
uit de gereserveerde ruimte voor lastenverlichting. Een dergelijke meer integrale
afweging kan de doelmatigheid van het fiscale beleid ten goede komen.De mate van voorzichtigheid in het gehanteerde economische scenario in
het Regeerakkoord is in belangrijke mate bepalend voor de kans dat tijdens
de uitvoering van het Regeerakkoord macro-economische mee- of tegenvallers
zullen optreden. Voor de saldo-ontwikkeling geldt dat bij de combinatie van
het vrijelijk laten werken van de stabilisatoren en het hanteren van voorzichtige
economische uitgangspunten een meevallende ontwikkeling waarschijnlijker is
dan een tegenvallende ontwikkeling (zie paragraaf 3.5). Als de groei
gemiddeld ¼%-punt hoger uitkomt ten opzichte van de Regeerakkoord-veronderstelling
zal, uitgaande van een constante progressiefactor van 1, het EMU-saldo circa
0,4% BBP verbeteren.Zeer forse afwijkingen van het begrotingssaldo ten opzichte van het Regeerakkoord-tijdpad
kunnen erop wijzen dat naast een conjuncturele groeiafwijking ook sprake is
van een gewijzigde onderliggende structurele groei. De Studiegroep is van
mening dat dergelijke situaties aanleiding kunnen geven om over de behandeling
van verdere inkomstenmee- of tegenvallers een nadere afweging te maken. Daarbij
dienen signaalwaarden te worden gehanteerd die voldoende ruimte bieden om
de automatische stabilisatoren bij een normaal conjunctuurverloop, ook gedurende
de pieken en dalen van een conjunctuur, te laten werken. Ook voor de bestuurlijke
rust is het daarbij van belang dat dergelijke signaalwaarden niet bij reguliere
fluctuaties van het saldo worden bereikt. De Studiegroep adviseert om, uitgaande
van een overschot van 1¼ à 1¾% BBP in het Regeerakkoord,
signaalwaarden te stellen op een begrotingsoverschot van 3% BBP respectievelijk
op het ontstaan van een begrotingstekort. Binnen deze bandbreedte kunnen de
automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant dan volledig werken.De Studiegroep is van mening dat de voorgestelde signaalwaarden, een begrotingsoverschot
van 3% BBP respectievelijk het ontstaan van een begrotingstekort, enerzijds
voldoende ruimte bieden om de automatische stabilisatoren bij een normaal
conjunctuurverloop over de hele cyclus te laten werken en daarmee de nagestreefde
bestuurlijke rust te handhaven en anderzijds zodanig zijn gekozen dat een
duidelijk afwijkende structurele groei ook daadwerkelijk wordt onderkend.
Volgens het CPB bedraagt, uitgaande van een normaal verdeelde conjuncturele
afwijking van het BBP-niveau, de standaardafwijking van de conjuncturele component
in het BBP niveau circa 1,35% BBP. Dit betekent dat bij hantering van een
gebruikelijke betrouwbaarheidsmarge van twee keer de standaardafwijking (95%),
uitgaande van een collectieve lastendruk van circa 40% en een sluitend uitgavenkader,
een betrouwbaarheidsinterval voor conjuncturele fluctuaties in het EMU-saldo
van ruim 1% BBP op of onder de nagestreefde waarde resulteert1. Naast dit conjuncturele risico zijn er ook andere specifieke budgettaire
risico's (bijvoorbeeld een afwijkende progressiefactor voor de inkomsten).
Deze risico's blijven, afhankelijk van de veronderstelde onderlinge correlatie,
beperkt tot circa ½% BBP. Abstraherend van algemene ramingsrisico's
kan derhalve een fluctuatiemarge van circa 1½% BBP voor het EMU-saldo
worden bepaald. Binnen die bandbreedte is het aannemelijk dat fluctuaties
van het saldo voornamelijk conjunctureel van aard zijn. Volledige automatische
stabilisatie is dan wenselijk. Indien het EMU-saldo meer dan 1½% BBP
(opwaarts dan wel neerwaarts) afwijkt van het nagestreefde saldo,
dan is dit een aanwijzing dat de structurele economische groei afwijkt van
het niveau dat bij Regeerakkoord is geraamd.Op grond van fluctuaties van het EMU-saldo in recente jaren kan overigens
worden geconstateerd dat afwijkingen van 1½% BBP niet uitgesloten zijn.
Zo bedroeg de gemiddelde afwijking tussen de raming van het EMU-saldo in de
ontwerpbegroting en de feitelijke realisatie vanaf 1994 circa 1½%
BBP (waarbij naast conjuncturele effecten ook structurele en specifieke effecten
een rol speelden). Een smallere bandbreedte dan hier wordt voorgesteld zou,
mede gegeven de schommelingen van het saldo in het verleden, de nagestreefde
bestuurlijke rust schaden. Het bovenstaande overwegende is de Studiegroep
van mening dat de hier voorgestelde signaalwaarden – een overschot van
3% BBP respectievelijk het ontstaan van een tekort voldoende ruimte bieden
voor een nadere afweging bij een structureel afwijkende ontwikkeling, zonder
dat dit ten koste gaat van de economisch wenselijke automatische stabilisatie
en de bestuurlijk noodzakelijke rust in het begrotingsproces. De beleidsreactie
bij het passeren van de signaalwaarden dient afhankelijk te zijn van de dan
te maken analyse. Als bijvoorbeeld bij het ontstaan van een overschot van
meer dan 3% BBP uit de analyse zou blijken dat louter conjuncturele factoren
daar de oorzaak van zijn, verdient het aanbeveling de werking van de automische
stabilisatoren volledig te continueren.4.6 Regels budgetdiscipline en begrotingsprocesIn de regels budgetdiscipline (zoals opgenomen in bijlage 14 van de Miljoenennota
1999) zijn de afspraken betreffende de normering van de collectieve uitgaven
nader uitgewerkt. Deze regels zijn belangrijk omdat ze bijdragen aan het feitelijk
realiseren van de budgettaire afspraken uit het Regeerakkoord en omdat ze
tussentijdse discussie over interpretatie van begrotingsnormen voorkomen.Bij de start van het tweede kabinet Kok zijn de regels budgetdiscipline
op een beperkt aantal punten aangepast ten opzichte van de regels die golden
onder het eerste kabinet Kok. Deze wijzigingen hadden onder meer betrekking
op de periode gedurende welke de budgetdisciplinekaders worden aangepast op
basis van de nominale component van het BBP (het afschaffen van de nacalculatie
pBBP over oude jaren) en op het reserveren van ruilvoetwinsten. Het doel van
het afschaffen van de nacalculatie pBBP voor oude jaren was fluctuaties van
het budgettaire kader en de beschik-bare budgettaire ruimte na afronding van
het hoofdbesluitvormingsmoment te beperken. Op basis van realisaties onder
het eerste en tweede kabinet Kok constateert de Studiegroep dat het afschaffen
van de nacalculatie heeft bijgedragen aan een beperking van tussentijdse fluctuaties
van de ruimte onder het kader, zij het dat voor het trekken van definitieve
conclusies nog te weinig realisatiegegevens beschikbaar zijn. De Studiegroep
adviseert om de gehanteerde systematiek te handhaven.Zoals beschreven in paragraaf 4.3 zijn de uitgavenkaders plafonds
waaronder de uitgaven dienen te blijven. In de praktijk van de afgelopen jaren
blijken de uitgavenkaders echter vooral te dienen als op te vullen maxima.
De ruimte onder het kader, die als gevolg van de sterk meevallende economische
groei fors was, is veelal direct ingezet voor het plegen van additionele beleidsintensiveringen.
In het tiende rapport van de Studiegroep is ook al aandacht besteed aan dit
verschijnsel. Conclusie was toen dat de uitgavenbeheersing er niet mee is
gediend indien per saldo meevallers in de uitgaven «automatisch»
zouden worden aange-wend voor uitgavenverhogingen. Uitgavenintensiveringen
vereisen immers een veel sterkere rechtvaardiging dan louter het aanwezig
zijn van ruimte onder de uitgavenkaders. De Studiegroep wil nogmaals benadruk-ken
dat deze constatering onverminderd van toepassing is. Indien bij economische
voorspoed uitgavenmeevallers worden ingezet voor additioneel beleid, neemt
de kans toe dat bij economische tegenspoed hiervoor moet worden omgebogen.
Dit komt de bestendigheid van het budgettaire beleid en de bestuurlijke rust
niet ten goede. Ook dit gegeven pleit ervoor om conjunctureel bepaalde uitgavenmeevallers
niet «automatisch» in te zetten voor uitgavenintensiveringen.
Dit zou ook in lijn zijn met de afspraak uit de Miljoenennota 1999 dat «eventuele
meevallers als gevolg van een gunstiger macro-economische ontwikkeling (zoals
lagere rente-uitgaven en een lager volume in de sociale zekerheid) in de komende
jaren worden gereserveerd totdat duidelijk is of deze nodig zijn om (in latere
jaren) eventuele ruilvoetverliezen te compenseren.»1Wat betreft het begrotingsproces kan worden opgemerkt dat mede als gevolg
van het direct aanwenden van meevallers onder het uitgavenkader het belang
van de andere besluitvormingsmomenten, naast het hoofdbesluitvormingsmoment
in het voorjaar, is toegenomen. De Studiegroep is van mening dat het aanbeveling
verdient om de budgettaire besluitvorming zoveel mogelijk in het voorjaar
te concentreren. Het concentreren van de besluitvorming in het voorjaar maakt
het mogelijk om de begrotingen in relatieve rust af te ronden. Dit komt de
kwaliteit van de besluitvorming en de stabiliteit van de besluiten ten goede.De Studiegroep is voorts van mening dat er aanleiding is om besluitvorming
over de inkomstenkant van de begroting eveneens zoveel mogelijk in het voorjaar
te concentreren. Het uitgangspunt van de in beginsel constante tarieven voor
de premies volksverzekeringen en werknemersverzekeringen (zie paragraaf 5.2),
brengt met zich mee dat het koopkrachtbeeld meer dan in het verleden reeds
in het voorjaar voorspeld kan worden. Wijzigingen van het koopkrachtbeeld
na het voorjaar zijn vooral nog het gevolg van aanpassing van de loon- en
inflatieramingen. Aanpassing van deze ramingen beïnvloeden wel de gemiddelde
koopkrachtontwikkeling, maar in mindere mate de koopkrachtverhoudingen tussen
de verschillende inkomenscategorieën. Dit betekent dat er minder dan
in het verleden reden is om nog in de zomer majeure besluiten te nemen over
het lasten- en koopkrachtbeeld van het daaropvolgende begrotingsjaar. De Studiegroep
is van mening dat deze ontwikkeling moet worden aangegrepen om ook de besluitvorming
over de inkomstenkant van de begroting op hoofdlijnen naar het voorjaar te
verschuiven. In de zomer kan dan indien nodig worden bijgestuurd op deze hoofdlijnen.
Op deze wijze wordt net als bij de uitgaven de (relatieve) rust bij de begrotingsvoorbereiding
bevorderd en kan tijdig met de nodige fiscale wetgeving worden gestart.4.7 Conclusies en aanbevelingenDe Studiegroep is van mening dat de uitgangspunten van het trendmatig
begrotingsbeleid zoals die worden gehanteerd sinds het Regeerakkoord van het
eerste kabinet Kok belangrijke voordelen met zich hebben gebracht in termen
van budgettaire uitkomsten en bestuurlijke rust. De ervaringen in de afgelopen
jaren geven echter ook aanleiding om op onderdelen aanpassingen voor te stellen.
De Studiegroep adviseert om bij het opstellen van het Regeerakkoord uit te
gaan van een beperkte mate van behoedzaamheid zoals verwerkt in het voorzichtig
trendmatig groeiscenario van 2¼% per jaar. Gedurende de
kabinetsperiode blijft het nadrukkelijk aanbeveling verdienen om uit te gaan
van vaste reële uitgavenkaders. Wel wordt geadviseerd om bij de nominale
aanpassingen van het kader uit te gaan van een andere deflator, namelijk de
prijsontwikkeling van de nationale bestedingen. De verwachting is dat de volatiliteit
van de budgettaire ruimte hierdoor afneemt. Omdat macro-economische tegenvallers
(waaronder ruilvoetverliezen) ook in de volgende kabinetsperiode kunnen voorkomen,
adviseert de Studiegroep om bij het Regeerakkoord wederom ruimte te reserveren
voor een uitgavenreserve. De Studiegroep hecht eraan om op te merken dat uitgavenkaders
fungeren als plafonds waaronder de uitgaven moeten blijven, en niet als op
te vullen maxima. Uitgavenintensiveringen vereisen een sterkere rechtvaardiging
dan louter het aanwezig zijn van ruimte onder de uitgavenkaders.Voor de inkomstenkant van de begroting wordt geadviseerd om de automatische
stabilisatoren volledig te laten werken. Het opstellen van en toetsen aan
ijklatten voor de inkomsten kan dan achterwege blijven. Tenslotte adviseert
de Studiegroep om bij forse afwijkingen van het Regeerakkoordtijdpad, dat
wil zeggen bij het omslaan van een overschot in een tekort of bij een overschot
van 3% BBP (uitgaande van een saldodoelstelling van 1¼% à 1¾%
BBP), een nadere beleidsafweging mogelijk te maken. HOOFDSTUK 5. SOCIALE PREMIES, METINGSKWESTIES EN BATEN-LASTENSTELSEL5.1 InleidingIn paragraaf 2 van dit hoofdstuk wordt ingegaan op de premievaststelling
van de sociale fondsen. Dit mede in relatie met de aanbevolen vrije wer- king
van de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant. Ook de huidige vermogensoverschotten
van de fondsen worden hierbij betrok- ken. Paragraaf 3 bevat voorstellen
voor de afbakening van het uitgavenkader en de meting van de (micro)lastendruk.
Tenslotte wordt in para- graaf 4 ingegaan op de consequenties voor de
uitgavennormering van een integrale invoering van een baten-lastenstelsel.5.2 Sociale premiesPremiestelling tot en met 1999Het eerste kabinet Kok (1994–1998) stelde, zoals tot dat moment
gebruikelijk was, de sociale premies in principe jaarlijks lastendekkend vast,
waarbij vermogenstekorten of -overschotten in enkele jaren werden aangezuiverd
c.q. afgebouwd. Ook de premietarieven voor 1999 zijn op deze wijze vastgesteld.
Mutaties in de uitkeringslasten en de grondslagen voor de premies werden zodoende
in principe jaarlijks doorvertaald naar wijzingen in de premietarieven. Gegeven
de dan resulterende ontwikkeling van de premietarieven werd met bijstellingen
in de belastingtarieven de gewenste lasten- en koopkrachtontwikkeling nagestreefd.Het op lastendekkend niveau stellen van de premies (en eventuele vermogensop-
of afbouw) sluit aan bij de verzekeringsgedachte. Premies dienen ter dekking
van de uitkeringen en naar gelang het risico mee- of tegenvalt worden de premietarieven
aangepast. Bij de werknemersverzekeringen zijn de rechthebbenden ook degenen
die de premies betalen en is voor de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen
in beginsel sprake van equivalentie tussen de premiegrondslag van een werknemer
en het loonniveau op basis waarvan de uitkering wordt berekend. Door introductie
van een franchise in de premie voor werkloosheidsregelingen is deze relatie
vanaf 1998 overigens verzwakt. Introductie van premiedifferentiatie in
de WAO heeft echter voor werkgevers de relatie tussen de premiebetalingen
en de veroorzaakte «schade» juist versterkt.Premiestelling vanaf 2000Met de introductie van de mee- en tegenvallerformule voor de inkomsten
in 1999 worden de belastingen en premies bij de besluitvorming meer in samenhang
bezien. Ook aan de uitgavenkant worden, met het vaker toestaan van compensatie
over de budgetdisciplinesectoren heen, het Rijk en de sociale fondsen meer
integraal bezien. De benadering waarbij het totaal van de collectieve financiën
centraal staat vloeit ook voort uit de EMU-richtlijnen die vanaf 1994
gelden. De focus in het budgettaire beleid is daarbij in eerste instantie
gericht op het totaal van de collectieve financiën, namelijk: EMU-saldo,
EMU-schuld, totale collectieve uitgaven en totale lastenontwikkeling, waarbij
tijdens de uitvoering van het Regeerakkoord uitgaven en inkomsten (waaronder
de sociale premies) gescheiden zijn. De facto is (automatische) jaarlijkse
lastendekkendheid en vermogensop- of afbouw sinds 2000, mede vanwege de moeilijke inpasbaarheid in het lasten- en koopkrachtbeeld, niet meer het uitgangspunt
bij de premievaststelling. Het constant houden van de premietarieven wordt
als ongewijzigd beleid aangemerkt en het wijzigen van de premietarieven wordt
beschouwd als een beleidsmatige keuze. Bij de premievaststelling kan wel rekening
worden gehouden met de ontwikkeling van het exploitatiesaldo en de vermogenspositie
van de fondsen.In het CEP 2001 is de technische veronderstelling gehanteerd dat de premietarieven
in 2002 niet muteren ten opzichte van 2001. Conform het CEP-beeld voor 2002
zal het totale vermogen van de volksverzekeringen (AOW, ANW en AWBZ), mede
door een incidentele aanpassing van de BIKK1,
nauwelijks afwijken van het normvermogen. Bij de werknemersverzekeringen,
met name de WAO en het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWF), liggen de premies
duidelijk boven lastendekkend niveau en is sprake van aanzienlijke exploitatie-
en vermogensoverschotten. De vermogensoverschotten komen bij constante tarieven
in 2002 op 25 miljard uit. Voor de werknemersverzekeringen bleek het lastig
om de (forse) daling van de premietarieven die zou resulteren bij lastendekkende
premies en vermogensafbouw te verenigen met de door het kabinet nagestreefde
lasten- en koopkrachtontwikkeling. Het bleek niet goed mogelijk om met het
daarvoor gebruikelijke fiscale instrumentarium de effecten van lastendekkende
premies (inclusief eventuele vermogensafbouw) voldoende te neutraliseren.
Een daling in de werknemerspremie AWF komt door de franchise vooral terecht
bij hogere inkomens. Dit bemoeilijkt het bereiken van een evenwichtige inkomensontwikkeling.
Na het vervallen van de overhevelingstoeslag is het lastiger geworden om mutaties
in werkgeverspremies AWF en WAO op macroniveau te neutraliseren. Mede vanwege
het voorgaande is fixatie van de premietarieven de laatste jaren steeds meer
de praktijk geworden, waardoor de met de gunstige economische ontwikkeling
samenhangende hogere premie-inkomsten en lagere werkloosheidsuitkeringen grotendeels
in de vermogens van de fondsen zijn gelopen.De huidige exploitatieoverschotten bij de werknemersverzekeringen zijn
voor een deel conjunctureel van aard, maar ook is sprake van een omvangrijke
structurele component. Vanuit de sociale fondsen gezien zijn structurele overschotten
en tekorten niet wenselijk (equivalentiegedachte). Sociale fondsen streven
op termijn een sluitende begroting en een vermogen op het niveau van de norm
na. Vanuit het totaal van de collectieve sector bezien zijn overschotten en
tekorten bij de Sociale Fondsen op zichzelf niet problematisch. De inkomsten
en uitgaven van de Sociale Fondsen zijn onderdeel van het EMU-saldo en de
EMU-schuld, waarbij het niet relevant is hoe binnen EMU-saldo en -schuld de
mix tussen Rijksoverheid en Sociale Fondsen precies is. Dit geldt temeer nu
de Sociale Fondsen in de schatkist bankieren. In de praktijk blijkt echter
dat soms de overschotten separaat worden beoordeeld zonder samenhang met het
saldo op de Rijksbegroting. Dan kan de onjuiste indruk ontstaan dat de overschotten
van de fondsen onbenutte middelen zijn die besteed kunnen worden zonder dat
het begrotingssaldo verslechtert. De meevallers in de fondsen zijn onderdeel
van de uitgaven- en inkomstentoetsing en worden zodoende al in de besluitvorming
over uitgaven-, lasten- en saldo-ontwikkeling betrokken.Premiestelling in de toekomstBij een volledige vrije werking van de automatische stabilisatoren aan
de inkomstenkant, zoals de Studiegroep aanbeveelt, wordt de totale
omvang van de lastenverlichting bij aanvang van de kabinetsperiode vastgesteld.
Deze gereserveerde ruimte zal dan vermoedelijk grotendeels worden toegedeeld
aan concrete lastenverlichtende maatregelen. Tijdens de kabinetsperiode zal,
ervan uitgaand dat het begrotingssaldo binnen de aanbevolen bandbreedte blijft,
de ruimte voor lastenverlichting niet wijzigen. De Studiegroep beveelt, mede
in relatie met een vrije werking van de automatische stabilisatoren aan de
inkomstenkant, aan om de premietarieven op een trendmatig constant niveau
vast te stellen1. Wijzigingen in de premietarieven
als gevolg van conjuncturele fluctuaties zouden de uitvoering van het in het
Regeerakkoord voorgenomen lastenbeleid bemoeilijken en zijn derhalve niet
wenselijk. In de praktijk zal dit betekenen dat tijdens de kabinetsperiode
de premietarieven, afgezien van in het Regeerakkoord reeds voorgenomen mutaties2, zoveel mogelijk constant worden gehouden. Op korte
termijn zijn de mee- en tegenvallers voor de fondsen namelijk zeer lastig
te splitsen in een conjuncturele en een structurele component. Dit laat onverlet
dat de jaarlijkse vaststelling van de premies betrokken kan worden bij het
nagestreefde inkomens- en lastenbeeld. De uitgangspositie, onder constante
premies, zal een meer voorspelbaar en evenwichtiger koopkrachtbeeld geven
dan bij jaarlijks lastendekkende premies. Op termijn dienen structurele wijzigingen
in de uitgaven of inkomsten van een fonds, bijvoorbeeld door een beleidsmatige
aanpassing van de regelingen, wel te worden doorvertaald in de premie.De premies voor de WAO en het AWF liggen momenteel duidelijk boven het
structurele lastendekkende niveau. Het is wenselijk de premies (op termijn)
te verlagen naar het structurele lastendekkende niveau en bovendien de vermogensoverschotten
af te bouwen. Bij constante premietarieven zullen de vermogensoverschotten
in de WAO en het AWF in de komende kabinetsperiode, uitgaande van het voorzichtig
trendmatige scenario, met circa 30 miljard oplopen. Gezien de forse exploitatie-
en vermogensoverschotten zal het echter zeer lastig zijn de afbouw over een
periode van enkele jaren te realiseren. Een afbouw van de vermogensoverschotten
van de WAO en het AWF in de komende kabinetsperiode zou, zonder flankerend
fiscaal beleid, een omvangrijke lastenverlichting van, afhankelijk van de
fasering, tenminste 10 miljard en een navenant beslag op de budgettaire ruimte
impliceren. Flankerend fiscaal beleid kan weliswaar de premiedaling op macroniveau
neutraliseren, maar de premiemutaties en het flankerend fiscaal beleid samen
zullen nog aanzienlijke veranderingen in de koopkrachtverdeling en de lastendruk
voor individuele bedrijven met zich meebrengen. De Studiegroep is van mening
dat de overschotten van de fondsen geen reden voor lastenverlichting op zich
zijn. Wel kunnen zij betrokken worden bij andere operaties op het terrein
van de lasten. Aanbevolen wordt in de tweede helft van dit jaar, als ook de
verkenningen beschikbaar zijn, een ambtelijke werkgroep een nadere analyse
over de vermogens- en exploitatie-overschotten van de fondsen te laten opstellen.FiscaliseringVoor de werknemersverzekeringen is de verzekeringsgedachte van toepassing.
Alleen verzekerden betalen premie en door middel van premiedifferentiatie
wordt de werkgever geprikkeld het gebruik van de regelingen te beperken. Het
verdient dan ook aanbeveling de premiestructuur voor de werknemersverzekeringen
te handhaven. De volksverzekeringen zijn eigenlijk geen verzekering in de
strikte zin van het woord, maar eerder een collectieve voorziening.
Er is geen sprake van equivalentie omdat alle inwoners van Nederland, ongeacht
of zij premie betalen, onder deze regelingen vallen. In beginsel lijken de
premies volksverzekeringen dan ook gefiscaliseerd te kunnen worden. Het fiscaliseren
van de AOW is echter gezien de aanzienlijke koopkrachteffecten, die zonder
flankerend beleid zouden ontstaan, geen eenvoudige opgave. Dit vergt als hiertoe
zou worden besloten dan ook een zorgvuldige aanpak. Veranderingen in de AWBZ
dienen te worden bezien in het licht van de stelseldiscussie. Los van deze
stelseldiscussie kan de AWBZ, evenals de ANW, vrijwel zonder inkomenseffecten
worden gefiscaliseerd.5.3 Metingskwesties bij uitgaven en lastenontwikkelingBij de evaluatie van het gevoerde begrotingsbeleid heeft de Studiegroep
ook aandacht besteed aan een aantal meer technische aspecten. Daarbij gaat
het om de afbakening van de ijklijnen voor de uitgaven en de meting van de
microlastendruk. Centraal hierbij staat het verbeteren van de transparantie,
mede door het nauwer op elkaar laten aansluiten van de verschillende budgettaire
kengetallen, waarbij het EMU-saldo centraal staat. Meer transparantie versterkt
het vertrouwen in de budgettaire cijfers en is cruciaal voor een goede werking
en naleving van regels. Transparantie kan ook het proces van totstandkoming
van een raming van de budgettaire kengetallen verbeteren, waardoor eventuele
onjuistheden sneller gedetecteerd kunnen worden.In de onderstaande alinea's worden puntsgewijs concrete voorstellen gedaan
om de transparantie te verbeteren. Daarbij wordt opgemerkt dat in het verlengde
van het advies om automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant volledig
te laten werken, geen aanbevelingen worden gedaan om de inkomstenijklat aan
te passen. Bij volledige automatische stabilisatie aan de inkomstenkant vervalt
immers de noodzaak om de omvang van de inkomstenmeevaller vast te stellen
en kan dientengevolge het opstellen van inkomstenijklatten achterwege blijven
(zie ook paragraaf 4.5).Meting van uitgavenDe uitgavenkaders zijn in 1994 geïntroduceerd en vormen een essentieel
onderdeel van het trendmatige begrotingsbeleid. Bij de start van het tweede
kabinet Kok zijn enkele technische verbeteringen aangebracht. De Studiegroep
adviseert om ook in de volgende kabinetsperiode uit te gaan van vaste reële
uitgavenkaders (zie hoofdstuk 4). De Studiegroep is van mening dat het wenselijk
is om daarbij de onderstaande technische aanpassingen te plegen. De keuze
om bepaalde uitgaven en niet-belastingontvangsten onder het uitgavenkader
te brengen is daarbij overigens niet van invloed op de beschikbare ruimte
voor uitgaven bij het opstellen van het Regeerakkoord. Dan wordt immers naar
de ontwikkeling van het totaal van de collectieve uitgaven en inkomsten gekeken.
De relevantie betreft of afwijkingen ten opzichte van het Regeerakkoord al
dan niet de uitgaventoetsing beïnvloeden.• De heffings- en invorderingsrente en fiscale boetes zijn wel relevant
voor het EMU-saldo, maar worden vooralsnog niet meegenomen onder het uitgavenkader
(of de inkomstenijklat). Om de aansluiting te verbeteren wordt voorgesteld
om deze posten voortaan wel te betrekken bij het opstellen van het uitgavenkader. • In het huidige uitgavenkader worden niet alle leningen, aflossingen,
en deelnemingen consistent behandeld. In sommige gevallen worden ze wel meegenomen
in het uitgavenkader, in andere gevallen niet. Omdat deze posten niet relevant
zijn voor het EMU-saldo wordt voorgesteld om ze voortaan in alle gevallen
als niet-relevant voor het uitgavenkader aan te merken.• Werkgevers kunnen eigen risicodrager worden voor de eerste vijf
jaar van de WAO. De uitkeringen van de arbeidsongeschikten van eigen risicodragers
en de (premie-)betalingen van werkgevers daarvoor zijn geen onderdeel van
de collectieve financiën en dus niet relevant voor het EMU-saldo. Afgewogen
moet worden of de WAO-uitkeringen van eigen risicodragers (voor de eerste
5 jaar) buiten het uitgavenkader geplaatst moeten worden. Omdat de WAO-verzekering
binnen het publieke bestel is gebleven (alleen voor de financiering kunnen
bedrijven eigen risicodrager worden), maar ook vanuit praktisch oogpunt, blijft
het de voorkeur verdienen de uitkeringen van eigen risicodragers WAO onder
het uitgavenkader SZA mee te nemen.• Mutaties van louter statistische aard blijven bij de toetsing van
de feitelijke uitgaven aan het uitgavenkader buiten beschouwing. Het uitgavenkader
wordt voor deze mutaties gecorrigeerd. Tot de mutaties van statistische aard
behoren de bruteringseffecten van netto-netto gekoppelde uitgaven. Voor het
berekenen van de omvang van deze effecten wordt gebruik gemaakt van de zogeheten
integrale correctiemethodiek. Deze methodiek heeft de afgelopen jaren goed
gefunctioneerd voor de AOW en de ANW, en dient daarom gecontinueerd te worden.
De Studiegroep meent dat het wenselijk is om de berekening van bruteringseffecten
in de bijstand transparanter te maken.• De begrotingen van de Rijksoverheid worden jaarlijks aangepast
voor loon- en prijsstijgingen. Ook bij andere beleidsafspraken en contracten
van de rijksoverheid en lagere overheden vindt een jaarlijkse nominale bijstelling
plaats. De Studiegroep wijst erop dat diverse ontwikkelingen aanleiding geven
om nader naar de daarbij gehanteerde loon- en prijsindicatoren te kijken.
In de eerste plaats hebben de begrotingen vanaf 2002 een nieuwe opzet
en artikelindeling. Er zal sprake zijn van nieuwe, grotere begrotingsartikelen
waardoor de complexiteit van de te hanteren codes toeneemt. Voorts speelt
de kwestie hoe wordt omgegaan met de prijsbijstelling van agentschappen en
andere uitvoerende diensten. Tenslotte kan worden gewezen op het effect van
de revisie van de Nationale Rekeningen op de prijs van de netto materiële
overheidsconsumptie. Deze prijsindex speelt momenteel een belangrijke rol
in de prijsbijstelling. De netto materiële overheidsconsumptie is de
som van het intermediair verbruik (lopende aankopen) en de afschrijvingen
van de overheid minus de verkopen van de overheid. Door de revisie is het
belang van deze laatste twee onderdelen fors toegenomen (bijvoorbeeld doordat
bij afschrijvingen voortaan ook afschrijvingen op infrastructuur worden meegenomen).
Tegen deze achtergrond kan worden overwogen om in de volgende kabinetsperiode
bij de onderdelen van de prijsbijstelling waar thans de prijs van de netto
materiële overheidsconsumptie wordt gehanteerd over te stappen op indexering
met de prijs van het intermediair verbruik zoals geraamd door het CPB. Daarmee
wordt voorkomen dat afschrijvingen op infrastructuur een te grote rol in de
prijsbijstelling gaan spelen. Consequentie is tevens dat bij toepassing van
de prijs van het intermediair verbruik de prijsontwikkeling van verkopen buiten beschouwing blijft. Hierbij is van belang dat uitgaven waar verkoopontvangsten
tegenover staan niet worden gecompenseerd voor prijsstijgingen (deze prijsstijgingen
worden immers al doorberekend aan de afnemers).Meting van lastenontwikkelingIn samenhang met het trendmatige begrotingsbeleid is vanaf 1995 overgegaan
op het gebruik van het begrip microlastenontwikkeling (MLO) als norm voor
de lastenontwikkeling. In het tiende rapport van de Studiegroep is deze norm
geëvalueerd en zijn wijzigingen ten aanzien van de feitelijke invulling
ervan voorgesteld. De Studiegroep is van mening dat de MLO ook in de huidige
kabientsperiode goed heeft gefunctioneerd als norm voor de lastenontwikkeling.
De meting van de MLO sluit beter aan bij wat individuele burgers en bedrijven
ervaren dan het macrobegrip de collectieve lastendruk (CLD). Ten aanzien van
de meting van de MLO wordt een aantal aanpassingen voorgesteld. Met deze aanpassingen
wordt beoogd om enerzijds de aansluiting tussen het EMU-saldo en de MLO te
verbeteren en anderzijds de feitelijke bepaling van de MLO transparanter te
maken.• Bij het berekenen van het budgettair beslag van bepaalde premiemutaties
(relevant voor het EMU-saldo) wordt rekening gehouden met directe doorwerkingen
naar de grondslag voor de loonheffing voor burgers. Het gaat hierbij om de
werknemerspremie AWF en de werkgeverspremies ZFW (en tot en met 2000 om de
overhevelingstoeslag). Bij het berekenen van de MLO wordt daartegen in principe
geen rekening gehouden met grondslageffecten, tenzij het om een majeure bijstelling
samenhangend met een stelselherziening gaat. Een consistente behandeling van
grondslageffecten bij berekening van het budgettair beslag en de MLO-meting
is gewenst. Door bij de MLO-meting in de toekomst rekening te gaan houden
met genoemde grondslageffecten wordt beter aangesloten bij de lastenontwikkeling
die de burger daadwerkelijk ondervindt. Het beperken van de grondslageffecten
tot majeure operaties heeft namelijk als nadeel dat niet eenduidig is wanneer
sprake is van een «majeure operatie». Het verdient daarom, uitgaande
van het huidige stelsel, de voorkeur om bij de microlastenmeting voortaan
alle grondslageffecten van mutaties in de AWF-werknemerspremie en de ZFW-werkgeverspremie
mee te nemen.• Het budgettaire beslag (en de MLO) van tariefsmutaties is gedefineerd
als de tariefsmutatie maal de heffingsgrondslag. Gebleken is dat bij berekening
van de MLO-belastingen in de regel gerekend wordt met de grondslag uit het
jaar van de tariefsmutatie (jaar T), terwijl bij de MLO-premies de grondslag
in het voorgaande jaar (jaar T-1) wordt gehanteerd. Een uniforme berekeningsmethode
is hier gewenst. Voorgesteld wordt om in de komende kabinetsperiode de MLO
voor zowel belastingen als premies in principe te berekenen op basis van grondslagen
van het jaar waarin de tariefsmutatie plaats vindt (jaar T). Door uit te gaan
van een raming van de grondslag vóór de tariefsmutatie kunnen
gedragseffecten de MLO-meting niet beïnvloeden. Belangrijk hierbij is
dat, net als bij belastingmaatregelen, het MLO-bedrag van een premiemutatie
op een bepaald moment definitief wordt vastgezet (en niet meer kan wijzigen
door endogene mutaties in de grondslag). • De microlastenmutaties worden zo goed mogelijk toegerekend aan
gezinnen en bedrijven (inclusief overheidswerkgevers en zelfstandigen). Het
belang van de toerekening van MLO aan gezinnen en bedrijven behoeft enige
nuancering. In zekere zin is het onderscheid kunstmatig omdat degene die de
belasting betaalt lang niet altijd degene is die de last draagt. Duidelijk
is dat elke verdeling van lasten over bedrijven en gezinnen hoe dan ook arbitraire
elementen zal kennen en daarmee vatbaar voor discussie is. Belangrijkste streven
is om een eenduidige methodiek te hanteren die zoveel mogelijk aansluit bij
hetgeen op microniveau wordt ervaren als lasten voor het bedrijfsleven en
lasten voor huishou-dens. Gegeven dit streven wordt voorgesteld om in het
vervolg de volgende uitgangspunten te hanteren:1. Fiscale maatregelen bij de Vennootschapsbelasting, de Kapitaalsbelasting
en de Belasting op Zware Motorrijtuigen (Eurovignet) worden volledig toegerekend
aan het bedrijfsleven. Tariefsmutaties in de loon- en inkomstenbelasting (LB/IB)
zullen in tegenstelling tot de huidige praktijk niet meer deels aan zelfstandigen
(bedrijven) worden toegerekend. Maatregelen gericht op het ondernemersschap
van zelfstandigen (zoals de zelfstandigenaftrek) zullen worden toegerekend
aan bedrijven.2. Fiscale maatregelen gericht op directe loonkostenverlaging van de werkgevers
(zoals de SPAK) worden toegerekend aan bedrijven.3. Fiscale maatregelen bij andere belastingsoorten zijn relevant voor
de microlastendruk van bedrijven indien deze belastingen direct op hen drukken.
Bij maatregelen in de sfeer van bijvoorbeeld milieubelastingen en belastingen
op mobiliteit wordt dan een deel van het microlasteneffect toegerekend aan
bedrijven1. Zo is in de huidige kabinetsperiode
een deel van de Regulerende Energiebelasting (REB) meegenomen bij de microlastenmeting
van bedrijven.4. Sociale werkgeverspremies, waar ook de WAZ toegerekend wordt, zijn
onderdeel van de lastendruk voor werkgevers.5. Alle andere fiscale maatregelen worden toegerekend aan de huis-houdens.
Hieronder vallen dus ook maatregelen die betrekking hebben op de DGA's in
box 2 (maatregelen op het gebied van «aanmerkelijk belang» werden
tot en met 2000 ook toegerekend aan gezinnen).• In het tiende rapport van de Studiegroep wordt aangegeven dat de
indexatie van tarieven en schijflengtes bij de MLO buiten beschouwing blijven
als dit als reguliere systematiek is vastgelegd in een wet. Indien indexatie
een nieuwe maatregel uit het Regeerakkoord is, wordt dit in de betreffende
kabinetsperiode als MLO aangemerkt maar wordt het in de volgende kabinetsperiode
niet meer als MLO aangemerkt omdat het dan staand beleid betreft (het tiende
rapport van de Studiegroep noemt het voorbeeld van de indexatie van accijnzen).
Eventuele mutaties op dit staand beleid worden wel als MLO geboekt. Bij het
huurwaardeforfait houdt dit in dat de – in de wet vastgelegde –
jaarlijkse indexatie met de stijging van de huurprijzen in de komende kabinetsperiode
bij de MLO buiten beschouwing blijft, terwijl beleidsmatige wijzigingen in
de indexatie voor het huurwaardeforfait wel MLO relevant zijn.• Een gerechtelijke uitspraak over fiscale wetgeving, kan er toe
leiden dat reikwijdte en budgettair beslag van een regeling anders uitkomt
dan oorspronkelijk beoogd was. Zo werd de mogelijkheid voor het ten laste
van de fiscale winst brengen van voorzieningen door de rechter ruimer geïnterpreteerd
dan tot dan toe gebruikelijk was (Baksteenarrest). Dit hoeft echter niet te
betekenen dat er sprake is van extra lastenverlichting. Er is namelijk geen
sprake van een beleidsmaatregel. Het ligt in de rede om budgettaire gevolgen
van een gerechtelijke uitspraak over een bestaande regeling niet relevant
voor de MLO te beschouwen. In lijn hiermee dient eventuele reparatiewetgeving
ook als niet MLO-relevant te worden aangemerkt.• De invoering van een nieuwe mobiliteitsheffing of aanpassingen
in bestaande heffingen kunnen de lastendruk, zoals deze op microniveau wordt
ervaren, beïnvloeden. Bij de beoordeling van het lastenkarakter van mobiliteitsheffingen
is de definitie van het begrip collectieve lasten relevant: «Een collectieve
last is een in Nederland door de overheid opgelegde verplichte betaling aan
een overheid waar geen concrete, individuele en met de betaling samenhangende
tegenprestatie tegenover staat of waarbij het gaat om een eigen bijdrage voor
een voorziening waarvan het gebruik verplicht is»1. Wat betreft de nu voorgestelde kilometerheffing stelt de Studiegroep
dat deze analytisch gezien nauwelijks verschilt van bestaande brandstofaccijnzen,
maar wel meer mogelijkheden biedt voor variabilisatie naar tijd en plaats.
Van een aan de betaling gekoppelde individuele tegenprestatie lijkt geen sprake
en de heffing is voor automobilisten de facto verplicht. De Studiegroep is
dan ook van mening dat de invoering (en eventuele latere tariefsaanpassingen)
van de kilometerheffing relevant voor de microlastenontwikkeling is.5.4 Baten-lastenstelselHet kabinet heeft in de Miljoenennota 2001 aangekondigd over enkele jaren
voor de gehele rijksoverheid een «baten-lastenstelsel» te willen
invoeren. Om deze reden heeft het kabinet de Beleidsgroep Begrotingsstelsel
verzocht over dit onderwerp – en enkele daaraan gerelateerde onderwerpen –
advies uit te brengen voor de zomer 2001.Bezien vanuit het begrotingsbeleid betekent invoering van een baten-lastenstelsel,
op het niveau van de rijksbegroting, dat de (departementale) begroting zal
worden opgesteld in termen van kosten (in plaats van de huidige kasuitgaven).
Daardoor komen kapitaaluitgaven gespreid ten laste van de begroting in die
jaren waarin een investering nut oplevert. Hierdoor ontstaat een beter inzicht
in de jaarlijkse kosten van beleid. Voor de expliciete doelstellingen van
een baten-lastenstelsel en het voorgestelde ontwerp van het stelsel wordt
verwezen naar het rapport van de Beleidsgroep Begrotingsstelsel, dat naar
verwachting eind juni 2001 zal worden gepubliceerd.Een invoering van een op kosten gebaseerde begroting zal enige jaren voorbereidingstijd
vergen (vervanging van informatiesystemen, inventarisatie en waardering van
bestaande activa, etc.). Het begrotingsbeleid in de komende kabinetsperiode
zal daarom naar verwachting geen gevolgen ondervinden van een eventuele voorbereiding
van een baten-lastenstelsel (hieraan is in dit Studiegroeprapport dan ook
geen aandacht besteed).Wel kan in zijn algemeenheid worden opgemerkt dat normering van overheidsbestedingen,
of nu wordt begroot op basis van kosten of op basis van kasuitgaven, noodzakelijk
blijft vanuit het oogpunt van de (macro-economische) beheersing van overheidsbestedingen.
Het streven naar blijvend gezonde overheidsfinanciën waar
de Studiegroep in dit rapport aanbevelingen over doet – is immers onafhankelijk
van het begrotingsstelsel, een belangrijke doelstelling. Het geldende begrotingsbeleid
zal op het moment van invoering van een op kosten gebaseerde begroting dan
ook «vertaald» moeten worden van een normering van kasuitgaven
naar een normering van kosten. Uitgaande van een begrotingsnormering op basis
van een vast reëel uitgavenkader voor de overheidsbestedingen betekent
een invoering van een op kosten gebaseerde begroting dat de normering van
overheidsbestedingen voortaan plaats vindt op basis van een kostenkader. In
het rapport van de Beleidsgroep Begrotingsstelsel zal worden ingegaan op de
hiervoor noodzakelijke afbakening en wijze waarop kostenkaders dienen te worden
opgesteld. Daarbij zal tevens aandacht worden geschonken aan de rol van het
EMU-saldo bij een op kosten gebaseerde begroting. BIJLAGE 1 ADVIESAANVRAAG STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTEDen Haag, 23 oktober, 2000Aan de voorzitter en de leden van de Studiegroep BegrotingsruimteOm verantwoorde afwegingen voor het te voeren budgettair beleid na 2002
te kunnen maken is het van belang tijdig over de benodigde analyses te kunnen
beschikken. Het kabinet verzoekt de Studiegroep die te verschaffen.Het advies van deze Studiegroep zal door de gunstigere uitgangspositie
van de overheidsfinanciën een ander karakter kunnen krijgen dan de vorige
adviezen. De analyses zullen thans plaatsvinden tegen de achtergrond van het
feit dat Nederland, net als de meeste landen in de Europese Unie, een «close
to balance or in surplus» situatie heeft bereikt, conform het zogenaamde
Pact voor Groei en Stabiliteit. De aandacht bij het budgettaire beleid verschuift
daarmee naar de duurzaamheid en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
op langere termijn.De Studiegroep wordt verzocht om de huidige begrotingssystematiek te evalueren.
In een dergelijke analyse kunnen de verschillende facetten van de huidige
systematiek aan de orde komen, zoals het reële uitgavenkader in het algemeen,
de deflatorsystematiek, de mate van behoedzaamheid, begrotingsreserves en
het hoofdbesluitvormingsmoment. Deze analyse zal zowel een budgettair-bestuurlijke
als een economische invalshoek moeten hebben en zal mede tegen de achtergrond
van recente ervaringen en discussies, waaronder die in de SER en in de Tweede
Kamer, dienen plaats te vinden. Daarbij is een goede analyse van de trendmatige
groei op zijn plaats, ook tegen de achtergrond van de stand van de conjunctuur
(in het bijzonder de situatie op de arbeidsmarkt). Ook dient de mate waarin
automatische stabilisatoren vrij zouden moeten kunnen werken hier aan de orde
te komen. Verder is het gewenst enkele overige zaken te bezien zoals de afbakening
van de uitgavenkaders en de ijklatten voor de inkomsten, alsmede de meting
van de (micro)lastenontwikkeling en de (vermogens)positie van de sociale fondsen.De Studiegroep wordt verder verzocht de aanbeveling over de te voeren
schuldpolitiek op lange termijn uit het rapport «Een verkenning van
de schuldpolitiek op lange termijn» te vertalen in analyses en overwegingen
voor de periode 2003–2006, waarbij de na te streven ontwikkeling van
het begrotingssaldo centraal zal staan. In het verlengde hiervan kunnen de
macro-ruimtesommen worden bezien mede met het oog op de lasten- en uitgavenontwikkeling,
gebaseerd op de middellange termijn vooruitzichten van het CPB. Voorts kan
een beschouwing worden gewijd aan het AOW-spaarfonds.In een separaat traject (de in te stellen Beleidsgroep Begrotingsstelsel)
zal worden ingegaan op de beleidsinhoudelijke en organisatorische consequenties
van de invoering van een baten-lastenstelsel bij de Rijksoverheid en enkele
nauw verwante onderwerpen. Op één punt mag worden verwacht dat
de activiteiten van de Studiegroep Begrotingsruimte en de Beleidsgroep elkaar
zullen raken. Dit betreft de effecten van de invoering van een baten-lastenstelsel
op het trendmatig begrotingsbeleid. Deze effecten zullen door de Beleidsgroep
worden uitgewerkt en in het voorjaar worden ingebracht in een gezamenlijk
overleg tussen beide groepen zodat vervolgens ook de Studiegroep hierover
kan adviseren. Ik verzoek u advies uit te brengen vóór de zomer van 2001.De Minister van Financiën,G. Zalm BIJLAGE 2 SAMENSTELLING VAN DE STUDIEGROEP BEGROTINGSRUIMTE Voorzitter:drs. C. van
DijkhuizenThesaurier-Generaal, Ministerie van
Financiën   Leden:drs. H. J.
BrouwerDirecteur De Nederlandsche Bank  dr. F. J. H.
DonDirecteur Centraal Planbureau dr. R. GerritseSecretaris-Generaal, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid  drs. L. H. KokDirecteur Begrotingszaken, Ministerie van Financiën  drs. W. J. KuikenSecretaris-Generaal, Ministerie van Algemene Zaken dr. B. ter HaarDirecteur Algemene Financiële en Economische Politiek,
Ministerie van Financiën  drs. J. W. OosterwijkSecretaris-Generaal, Ministerie van Economische
Zaken drs. P. H. B.
PennekampDirecteur-Generaal, Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport  drs. M. J. Van RijnDirecteur-Generaal Management en Personeelsbeleid
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken  drs. D. M. SluimersDirecteur-Generaal van de Rijksbegroting, Ministerie
van Financiën  prof. Dr. J. A.
VijlbriefDirecteur Algemene Economische Politiek,
Ministerie van Economische Zaken  dr. G. J. M.
de VriesDirecteur Algemeen- en Sociaal-Economische
Aangelegenheden, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid   Secretariaat:drs. R.
JanssenDirectie Algemene Financiële en Economische
Politiek  drs. P. M. SweersDirectie BegrotingszakenVerder hebben aan de vergaderingen van de Studiegroep op verschillende
momenten deelgenomen: drs. P. G. van der Graaff (Ministerie van Economische
Zaken), drs. P. J. C. M. van den Berg, dr. J. H. M.
Donders, mw.drs. M. R. Leyten, drs. R. D. Zwerk (Ministerie van
Financiën), drs. D. C. Hagoort en drs. A. Zeillemaker (Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid), drs. G. A. van Pruissen, drs.
Th. W. van Uum (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), drs. P. W.
Martens (Ministerie van Algemene Zaken), drs. B. Akkerboom (Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijkszaken), drs. R. J. Berndsen en drs.
J. P. C. Hessel (De Nederlandsche Bank), drs. R. M. van Opstal
(Centraal Planbureau).De voorzitter van de Studiegroep spreekt zijn dank uit aan de leden van
de verschillende technische werkgroepen, aan drs. A. J. Bette, mw.drs
A. K. Klijn, drs R. P. Ter Weijden, drs. R. D.
Zwerk, drs. P. E. M. W. Schuerman, drs. J. de Glee, drs. G. J.
Engelsman, drs. W. M. P. van Tol, J. H. van Binsbergen, ir.
B. M. E. Geurts, drs. C. van Nieuwamerongen, drs. J. M. C.
Smallenbroek, O. E. J. Rutten, drs. A. C. Hogendoorn, drs.
M. J. Willems, dr. B. Leeftink, dr. J. H. M. Donders voor hun
ondersteunende werkzaamheden, aan mw. M. B. A. Hupkes, mw. J. H. J.
van Veen en mw. K. Thakoerdat voor hun secretariële werkzaamheden en
aan de medewerkers van de Directie Algemene Financiële en Economische
Politiek, de Directie Begrotingszaken, de Centrale Directie Voorlichting en
de Inspectie der Rijksfinanciën (Ministerie van Financiën), het
Centraal Planbureau en met name drs. P. J. Besseling, drs. C. L.
Janssen, dr. F. H. Huizinga, drs. H. J. M. ter Rele en drs.
F. Bos, de Directie Algemene Economische Politiek en met name drs. G. Oren
en drs. P. G. van der Graaff (Ministerie van Economische Zaken), de Directie
Algemeen- en Sociaal-Economische Aangelegenheden en met name drs. A. Zeillemaker
en drs. A. C. M. Moons (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
en de afdeling Monetair en Economisch Beleid en met name drs. W. L. Heeringa
en drs. J. P. C. Hessel (De Nederlandsche Bank) voor hun bijdragen
aan de totstandkoming van dit elfde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte.De voorzitter van de Studiegroep spreekt tenslotte in het bijzonder zijn
dank uit aan de secretarissen drs. R. Janssen en drs. P. M. Sweers.BIJLAGE 3 LIJST MET BEGRIPPEN EN AFKORTINGENAOW-spaarfondsFonds waarin de voor de toekomstige AOW-uitgaven geoormerkte schuldreductie
wordt bijgehouden. Hiertoe vinden vanaf 1997 stortingen in het fonds
plaats en over de als geheel ten gunste van het fonds geboekte bedragen wordt
jaarlijks rente bijgeboekt. Het fonds maakt deel uit van de collectieve sector.ArmoedevalHet verschijnsel dat de overgang van een uitkering naar werk of een stijging
van het loon – door het verlies aan inkomsten uit inkomensafhankelijke
regelingen en/of belasting- en premieheffing – nauwelijks leidt tot
een toename van het besteedbaar inkomen.ArbeidskortingEen korting op de belastingverplichting voor werkenden.ArbeidsinkomensquoteHet deel van de toegevoegde waarde van de marktsector dat ten goede komt
aan de productiefactor arbeid.Automatische stabilisatieConjuncturele schommelingen in de collectieve inkomsten (en uitgaven)
resulteren niet in een beleidsreactie maar lopen in het begrotingssaldo. Bij
versnelling van de conjunctuur nemen de belasting- en premie-inkomsten toe
en de uitgaven voor werkloosheid af. Hierdoor neemt het begrotingssaldo toe.
Bij vertraging van de conjunctuur treedt het omgekeerde op. Automatische stabilisatoren
hebben daarmee een dempende invloed op de intensiteit van de conjuncturele
uitslagen.Baten-lastenstelselIn een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend
aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt en
de baten ontstaan. Dit stelsel maakt het mogelijk om de integrale kosten en
opbrengsten af te leiden uit de administratie.BegrotingsnormeringStelsel van afspraken omtrent collectieve uitgaven, lasten en/of begrotingssaldo.
Meestal grijpen deze afspraken aan bij mee- of tegenvallers ten opzichte van
eerdere budgettaire ramingen.BelastinguitgavenOverheidsuitgaven in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten,
voortvloeiend uit een voorziening in de wet voorzover die voorziening niet
in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet.Bruto Binnenlands ProductDe som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces,
plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.Budgetdiscipline (-regels)Regels voor het omgaan met mutaties in de netto-uitgaven, gericht op het
handhaven van een eerder vastgelegd uitgavenkader. Budgetdisciplinesector/kaderCluster van uitgaven en niet-belastingontvangsten die voor de regels budgetdiscipline
op identieke wijze behandeld worden. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren:
de Rijksbegroting in enge zin, de Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en de
Zorg.Collectieve lastendrukHet totaal van belasting- en premie-ontvangsten, vermeerderd met enkele
niet-belastingontvangsten, uitgedrukt in procenten van het bruto binnenlands
product.Collectieve uitgavenquoteDe collectieve uitgaven in procenten van het bruto binnenlands product.
Meegenomen worden het totaal van de relevante uitgaven van het Rijk (inclusief
de uitgaven van agentschappen), de overige publieksrechtelijke lichamen en
de sociale fondsen. Onderlinge betalingen worden geconsolideerd.Contractloon(-mutatie)(De mutatie van) het bruto looninkomen per werknemer als direct gevolg
van de afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector
en van arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.DeflatorsystematiekOp basis van de deflator (thans de prijsontwikkeling van het BBP) worden
de reële uitgavenkaders omgerekend in lopend prijzen, zodat de geraamde
uitgaven eraan kunnen worden getoetst. De wijze van deze omrekening, en in
het bijzonder de gehanteerde (prijs)index, wordt de deflatorsystematiek genoemd.EcofinDe Raad van ministers van Financiën van de Europese Unie.EMU-saldoHet EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector overheid
op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het saldo van
de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer. Omdat
het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector is niet alleen
het vorderingensado van het Rijk van belang, maar ook de vorderingensaldi
van de sociale fondsen en de lokale overheid. Weergave op transactiebasis
wil zeggen dat de economische handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst
(transactie) zoveel mogelijk als meetmoment wordt genomen.EMU-schuldHet totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve
sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het Rijk,
de sociale fondsen en de lokale overheid, minus de onderlinge schuldverhoudingen
van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een brutoschuldbegrip.EvenwichtswerkloosheidHet werkloosheidsniveau waarbij geen versnelling (of vertraging) van de
loon- en prijsstijging optreedt. Dit wordt ook wel het natuurlijke niveau
van de werkloosheid genoemd. FES-bruggetjeDeze brug komt er op neer dat budgettaire ruimte binnen het FES (zie Fonds
Economische Structuurversterking) wordt overgehaald naar de Rijksbegroting
door bestaande investeringsprojecten die ten laste van het Infrastructuurfonds
zouden komen, ten laste van het FES te financieren. De hierdoor vrijvallende
ruimte binnen het Infrastructuurfonds komt daarmee beschikbaar voor andere
uitgaven binnen het uitgavenkader.Fonds Economische StructuurversterkingHet Fonds Economische Structuurversterking wordt gevoed met een deel van
de aardgasbaten, als mede met de rentevrijval (na dividendderving) samenhangend
met de ontvangsten uit de verkoop van staatsdeelnemingen, of uit opbrengsten
van veilingen van etherfrequenties. De middelen uit het FES worden gereserveerd
voor investeringsprojecten van nationaal belang die de economische structuur
versterken. Het betreft een verdeelfonds: vanuit het fonds worden bijdragen
toegekend aan andere begrotingen van het Rijk.FinancieringssaldoHet saldo van de relevante uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie van
de derdenrekening.Grijze drukDe verhouding tussen het aantal 65-plussers en het aantal 20–64-jarigenGroene drukDe verhouding tussen het aantal 0-19-jarigen en het aantal 20–64-jarigenI/A-ratioDe verhouding tussen het aantal inactieven en het aantal actieven.IJklatHet inkomstenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding uitvoering wordt
afgemeten of zich per saldo mee- of tegenvallers voordoen bij de inkomsten.
De ijklatten gelden voor de belastingen c.s., premies en gasbaten. De ijklatten
worden gebruikt als toetsingsmaatstaf voor de huidige mee- en tegenvallerformule.Incidentele loonstijgingHet verschil tussen de feitelijke toename van het looninkomen per werknemer
en de toename van de contractlonen. Dit verschil wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld
promoties, periodieken, overwerk en in- en uitstroom.Mee- en tegenvallerformuleDe mee- en tegenvallerformule bij de inkomsten bepaalt voor de huidige
kabinetsperiode hoe mee- en tegenvallers bij de inkomsten verdeeld (kunnen)
worden over lastenverlichting en tekortreductie (bij een meevaller), en lastenverzwaring
en tekortverhoging (bij een tegenvaller). Zolang het EMU-tekort nog boven
de ¾% BBP ligt, worden meevallers voor 75% aangewend ten behoeve van
EMU-tekortreductie en voor 25% ten behoeve van lastenverlichting. Bij een
EMU-tekort lager dan ¾% geldt een verdeelsleutel tussen tekortreductie
en lastenverlichting van 50%/50%. Bij een inkomstentegenvaller werkt de formule
vergelijkbaar. Microlastenontwikkeling (MLO)De microlastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee de belastingopbrengst
verandert als gevolg van belastingmaatregelen dan wel als gevolg van aanwijsbare
veranderingen in de systematiek van de premieheffing, alsmede de mutaties
in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische) grondslagmutaties.Netto uitgavenDe voor het uitgavenkader relevante (bruto)uitgaven verminderd met de
voor het uitgavenkader relevante ontvangsten. Bij de relevante ontvangsten
gaat het grotendeels om niet-belastingontvangsten op de Rijksbegroting en
om eigen betalingen in de zorgsector.Niet-belastingontvangstenAlle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden
gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om
ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening
door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt,
de aardgasbaten (exclusief vennootschapsbelasting) en incidentele ontvangsten
uit de verkoop van staatsdeelnemingen.Prijs Nationale BestedingenDe nationale bestedingen bestaan uit particuliere consumptie, de overheidsconsumptie,
de bedrijfsinvesteringen en de overheidsinvesteringen. De prijs van deze bestedingen
is het gemiddelde prijspeil van deze afzetcategorieën.Prijsontwikkeling van het Bruto Binnenlands Product (pBBP)De nominale component in de beloningen van de productiefactoren in het
Nederlandse productieproces Op basis van de pBBP worden de reële uitgavenkaders
en de inkomstenijklatten omgerekend in lopende prijzen, zodat de geraamde
inkomsten en uitgaven er aan kunnen worden getoetst.ProgressiefactorDe macro-progressiefactor is gedefinieerd als het quotiënt van de
endogene procentuele groei van de inkomsten van de collectieve sector en de
procentuele groei van het BBP. Het niveau van de macro-progressiefactor is
mede afhankelijk van de samenstelling van de groei van het BBP.Ruilvoet (van de collectieve sector)De relatieve verhouding tussen het loon- en prijsniveau in de collectieve
sector ten opzichte van het prijsniveau van het Bruto Binnenlands Product
(BBP).Ruilvoetwinst respectievelijk -verliesEen zodanig verschil in ontwikkeling tussen het prijsniveau van het Bruto
Binnenlands Product (BBP) enerzijds en het loon- en prijsniveau in de collectieve
sector anderzijds, dat er sprake is van een uitgavenmeevaller (respectievelijk
uitgaventegenvaller) ten opzichte van het uitgavenkader.Stabiliteits- en Groeipact (en stabiliteitsprogramma)Samenstel van Europese afspraken, waarin de lidstaten van de Europese
Unie zich verplichten om op middellange termijn te streven naar een begrotingssaldo
dat nabij evenwicht is of een overschot vertoont. In dit kader
stellen de lidstaten elk jaar een stabiliteitsprogramma op – een rapportage
over de stand van en verwachtingen voor de economie en overheidsfinanciënSchuldquoteDe EMU-schuld als percentage van het BBP.SignaalwaardenDe waarden van het EMU-saldo waarbij de volledige werking van de automatische
stabilisatoren aan de inkomstenzijde van de begroting niet langer een automatisme
is.Trendmatig BegrotingsbeleidBij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen
of randvoorwaarden voor het overheidstekort en de lastenontwikkeling, aan
het begin van de kabinetsperiode een uitgavenkader vastgesteld. Daar wordt
tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties die tijdens die periode in
de belasting- en premieontvangsten optreden komen tot uitdrukking in een mutatie
van het begrotingssaldo en eventueel ook van de lasten.Uitgavenkader (of ijklijn)Plafondwaarden voor de netto-uitgaven in de collectieve sector. Binnen
de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de Rijksbegroting
in enge zin, de Sociale zekerheid en Arbeidsmarkt en de Sector Zorg. De uitgavenkaders
zijn uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in guldens gemeten
uitgavenkaders, wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt
dan bij het Regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast.UitgavenreserveDe in de begroting opgenomen uitgavenreserve is bedoeld voor het opvangen
van eventuele tegenvallers die zich gedurende de kabinetsperiode kunnen voordoen.
Het gaat daarbij met name om tegenvallers door ruilvoetverliezen. De uitgavenreserve
bedraagt 250 miljoen in 1999 en loopt op tot 1 miljard in 2002.VergrijzingskostenDe kosten voor de overheid die samenhangen met de verouderende bevolking.
Het betreft met name de grotere aanspraak op de AOW en zorgvoorzieningen.Vrije budgettaire ruimteDe financiële ruimte voor de volgende kabinetsperiode die kan worden
aangewend voor uitgavenintensiveringen, lastenverlichting en/of verbetering
van het begrotingssaldo. Deze ruimte wordt berekend op basis van een behoedzaam
of voorzichtig trendmatig scenario voor de economische groei en de veronderstelling
van ongewijzigd overheidsbeleid en een constant EMU-saldo. Lijst met afkortingen ANW– Algemene NabestaandenwetAOW– Algemene Ouderdomswet AWBZ– Algemene
Wet Bijzondere Ziektekosten AWF– Algemeen WerkloosheidsfondsBBP– Bruto Binnenlands
Product BTW– Belasting
op de Toegevoegde Waarde CEP– Centraal Economisch
PlanCPB– Centraal PlanbureauDGA– Directeur-Grootaandeelhouder DNB– De Nederlandsche
Bank EU– Europese Unie FES– Fonds Economische
Structuurversterking IBO– Interdepartementaal
Beleidsonderzoek ICT– Informatie-
en communicatietechnologieIMF– Internationaal
Monetair Fonds SER– Sociaal Economische
Raad MEV– Macro Economische
VerkenningMLO– Microlastenontwikkeling NNI– Netto Nationaal
Inkomen pBBP– Prijsontwikkeling
van het BBPREB– Regulerende
EnergiebelastingOESO–
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling SPAK– Specifieke
AfdrachtskortingSUWI– Structuur
Uitvoering Werk en Inkomen WAO– Wet op de
Arbeidsongeschiktheidverzekering WAZ– Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening
zelfstandigenWRR– Wetenschappelijke
Raad voor het RegeringsbeleidZFW– ZiekenfondswetXNoot1De integrale adviesaanvraag is opgenomen in bijlage 1.XNoot1Zie CPB, Ageing in the Netherlands 2000, blz. 67–73.XNoot1Deze terminologie is overgenomen van de SER.XNoot1Bron: Op basis van CPB-berekeningen t.b.v. Tiende rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte, blz. 54–55.XNoot2Zie ook: Wereldcommissie voor milieu en ontwikkeling (de «Commissie
Brundtland»), 1987: «Duurzame ontwikkeling is een ontwikkeling
die aan de behoeften van het heden voldoet zonder de mogelijkheden van komende
generaties om in hun eigen behoeften te voorzien in gevaar te brengen».XNoot1Box 3.1 in hoofdstuk 3 bevat twee groeibevorderende beleidsvarianten.XNoot1De vermogens- en exploitatieoverschotten zijn een integraal onderdeel
van de EMU-schuld en het EMU-saldo. Het afbouwen van deze overschotten gaat
zonder neutraliserende wijzigingen in de belastingtarieven dan ook gepaard
met een budgettair beslag op de collectieve middelen, resulterend in een verslechtering
van het EMU-saldo en de EMU-schuld.XNoot1De reële loonontwikkeling is overigens in het Regeerakkoord niet
te laag ingeschat. De Regeerakkoordramingen horen namelijk bij het behoedzame
scenario. De feitelijke economische groei heeft zich volgens het gunstige
scenario voltrokken en dit geldt ook voor de (hogere) loonontwikkeling die
daarbij hoort.XNoot1Hier wordt gedoeld op het economisch onderscheid tussen structureel en
conjunctureel. Benadrukt zij dat dit anders is dan de splitsing van inkomstenmeevallers
in incidenteel, structureel en tijdelijk zoals wel wordt opgenomen in de diverse
budgettaire nota's aan de Kamer.XNoot1Hier is uitgegaan van sluitende uitgavenkaders, waardoor de reële
uitgavenontwikkeling geen verbetering of verslechtering van het saldo met
zich brengt.XNoot1Zie bijvoorbeeld: Koopmans, Wellink, De Kam en Woltjer, «Overheidsfinanciën»,
1999.XNoot1Het bijbehorende EMU-tekort bedraagt 6½% BBP.XNoot1Voorzover het EMU-saldo binnen vooraf afgesproken grenzen blijft. Voor
de periode 1995–1998 gold een beleidsmatig plafond voor het tekort en
in het algemeen zijn de EMU-normen van toepassing. Onder het trendmatig begrotingsbeleid
is tot nu toe geen additioneel beleid nodig geweest om een dreigende overschrijding
van deze grenzen af te wenden.XNoot2Zie Miljoenennota 1999, blz. 43–45 en blz. 292–300.XNoot1Ook in volumetermen (nominale ontwikkeling gecorrigeerd voor sectorspecifieke
prijs- en loonmutaties) bedraagt de toename circa 23%.XNoot1Rapport van Ecofin en Commissie: «The contribution of public finances
to growth and employment: improving quality and sustain-ability», december
2000.XNoot2Overigens wordt de internationale vergelijking van de collectieve lastendruk
bemoeilijkt door technische zaken, zoals de verschillende wijze van uitbetaling
van de sociale uitkeringen (bruto of netto).XNoot1Miljoenennota 1999, pagina 23.XNoot1Doordat veruit het grootste deel van de inkomstenmeevaller pas in de loop
van 2000 of later bekend is geworden, kan extra lastenverlichting alleen nog
in 2001 en 2002 worden ingezet. Voor 2001 was al circa 5 miljard lastenverlichting
in het Regeerakkoord opgenomen. Bij het volledig inzetten van de additionele
ruimte zouden de lasten in 2001 en 2002 met gemiddeld 10 miljard per jaar
worden verlaagd (samen ruim 2% BBP).XNoot1Verondersteld is dat men in Nederland belasting blijft betalen.XNoot2Hierdoor zal de (macro) collectieve lastendruk, de verhouding tussen (macro)
collectieve lasten en het BBP, toenemen. De (micro) lastendruk op arbeid en
productie blijft in dit scenario, door de ongewijzigd veronderstelde belasting-
en premiestructuur, echter constant.XNoot1Doordat onderliggend vooral een forse stijging van het aantal in deeltijd
werkende vrouwen wordt voorzien, ligt de bijbehorende groei van de arbeidsparticipatie
in personen gemeten aanmerkelijk hoger, namelijk op circa 7½%-punt.XNoot1In de basisvariant wordt al een oploop van de levensverwachting (bij geboorte)
in de komende eeuw voorzien van 75¼ jaar nu naar 81 jaar voor mannen
en van 80½ jaar naar 83½ jaar voor vrouwen.XNoot1Dit werd overigens ook al geconcludeerd door de 10e Studiegroep Begrotingsruimte:
«De vorming van het AOW-spaarfonds kan dus worden beschouwd als een
specifieke invulling van het streven naar een met de opvang van de vergrijzingslast
samenhangende schuldreductie» (Tiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte
blz. 42).XNoot1Van den Noord, P., The size and role of automatic fiscal stabilisers in
the 1990s and beyond, OECD, 2000.XNoot1CPB-document 001, «Het Nederlandse groeipotentieel op middellange
termijn», 2001.XNoot2De uitkomsten zijn ook representief voor de periode 2003–2006.XNoot1Sociaal-economische Raad, «Sociaal-economisch beleid 2000–2004»,
2000.XNoot1Tiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, blz. 53.XNoot1CPB-document 003, «Boekhoudkundige berekeningen budgettaire ruimte
2003–2006», 2001.XNoot1Een meer uitgebreide beschrijving van de totstandkoming en vormgeving
van dit beleid is gegeven in hoofdstuk 2 van dit rapport.XNoot1Zie voor een vergelijking: Centraal Economisch Plan 2001, blz. 27.XNoot1Bron: Naar een trendmatig begrotingsbeleid; Negende rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte, 1993, blz. 63.XNoot1Concreet werd geadviseerd om de nacalculatie van de pBBP bij het verschijnen
van de Nationale Rekeningen voor het jaar t-1 (in de zomer van jaar t) niet
langer door te laten werken in het uitgavenkader.XNoot2Omdat de loon- en prijsbijstelling voor een begrotingsjaar definitief
wordt vastgesteld op basis van de stand CEP t zijn de ruilvoetmuta-ties weergegeven
tot die stand, conform de regels nacalculatie voor de sector Rijk. Een uitzondering
is gemaakt voor 1999 omdat voor dat jaar de loon- en prijsbijstelling is vastgesteld
op basis van de stand K-MEV. De gebudgetteerde loon- en prijsbijstelling is
benaderd door het gewogen gemiddelde van de prijsontwikkeling van de nationale
bestedingen en de contractloonstijging in de marktsector. Opgemerkt moet worden
dat aldus een bestuurlijke invalshoek is gehanteerd. Tevens wordt opgemerkt
dat is geabstraheerd van specifieke regels nacalculatie voor de sectoren SZA
en Zorg. Mutaties in de relevante loon- en prijsontwikkelingen ten opzichte
van het CEP-beeld voor jaar t leiden weliswaar niet direct tot een beperking
van de ruimte onder het kader maar kunnen op langere termijn nog wel van invloed
zijn op de prijsontwikkeling van de collectieve uitgaven. Het CPB heeft ruilvoetmutaties
berekend met een meer economische invalshoek waarbij rekening wordt gehouden
met prijsontwikkelingen op langere termijn. Het aldus berekende ruilvoetverlies
komt voor de periode 1995–2002 uit op 6¾ miljard in plaats van
de 6 miljard uit tabel 4.1.XNoot1Deze laatste variant is eerder ook door anderen beschreven. Zie bijvoorbeeld:
Donders, Van Ewijk, en Reininga, Het begrotingsbeleid en de reële uitgavenkaders,
Openbare uitgaven, 1999, nr. 3.XNoot1Bron: Tiende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte, 1997, blz. 54–55.XNoot1Miljoenennota 1999, blz. 44.XNoot1Bijdrage In de Kosten van de Kortingen. Deze bijdrage is ingesteld ter
compensatie van de premiederving als gevolg van de invoering van de heffingskortingen
bij de belastingherziening in 2001.XNoot1Afhankelijk van de vormgeving van een nieuw zorgstelsel is dit niet van
toepassing voor de Ziekenfondspremie.XNoot2Bij de bepaling van de premietarieven in het Regeerakkoord spelen dan
factoren als lastendekkendheid op middellange termijn, vermogenspositie, maar
ook de totale (door mutaties in premies en belastingen samen) lasten- en inkomensontwikkeling
een rol.XNoot1Voor zelfstandigen worden alleen de meerkosten die samenhangen met de
bedrijfsvoering toegerekend aan bedrijven. De meerkosten die zelfstandigen
als huishouden maken worden toegerekend aan gezinnen.XNoot1Negende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, blz. 63. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27805-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl