Financiële verantwoordingen over het jaar 2001; Rapport bij de financiële verantwoording 2001 van het ministerie van Justitie
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28380, nr. 11

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-06-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28380 nr. 11

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTINGFinanciële verantwoordingBeleidsinformatieSanctiebeleidBedrijfsvoeringInformatiebeveiligingParkeren van begrotingsgeldHet niet-naleven van de Europese aanbestedingsregelsBaten-lastendienstenAanbevelingen en aandachtpunten voor de volgende kabinetsperiodeReactie ministerToepassing Europese aanbestedingsregelsParkeren van begrotingsgeldenInformatiebeveiligingJurist 2002BedrijfsvoeringssystemenM&O-beleidBeleidsinformatieBeleidsinformatie over Rechtspersonen met een Wettelijke
TaakExtra intensiveringen 2001Baten-lastendienstenAUDIT ACTION LIST 2002ALGEMEEN1 INLEIDING1.1 Het rechtmatigheidsonderzoek1.2 Onderzoeksmethoden1.3 OordeelsvormingFinanciële verantwoordingBeleidsinformatieBedrijfsvoering (financieel beheer, materieelbeheer en
overige onderdelen)1.4 Leeswijzer2 HET MINISTERIE VAN JUSTITIE2.1 Inleiding2.2 Risico's2.3 De afgelopen kabinetsperiodeNaleving van de Europese aanbestedingsregelsFinancieel beheer bestuursdepartementInformatiebeveiliging«Parkeren» van begrotingsgeldStichting Reclassering NederlandDirectie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Raad voor de
RechtspraakKorps Landelijke Politie DienstenOntwikkelingen2.4 Aandachtspunten nieuwe kabinetFINANCIËLE VERANTWOORDING3 FINANCIËLE VERANTWOORDING3.1 Inleiding3.2 Oordeel over de financiële verantwoording3.3 Rekening met toelichtingOverzicht 1Oordeel3.4 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2Oordeel3.5 Financiële verantwoording baten-lastendienst
Immigratie- en NaturalisatiedienstOordeel3.6 Financiële verantwoording baten-lastendienst
Dienst Justitiële InrichtingenOordeel3.7 Financiële verantwoording baten-lastendienst
Centraal Justitieel IncassobureauOordeel4 BEZWAARONDERZOEK EN VERVOLGONDERZOEK OP BEZWAAR4.1 Bezwaaronderzoeken4.2 Vervolgonderzoek op bezwaar4.2.1 Outputsturing Stichting Reclassering Nederland4.2.1.1 Inleiding4.2.1.2 Bevindingen4.2.1.3 Conclusies4.2.2 Naleving van de Europese aanbestedingsregels4.2.2.1 Inleiding4.2.2.2 BevindingenOnrechtmatig/onzeker (x 1 mln euro) 4.2.2.3 Conclusies4.2.2.4 Reactie minister4.2.3 Financieel beheer bestuursdepartement4.2.3.1 Voorgeschiedenis4.2.3.2 Project Verbetering financieel beheer BestuursdepartementAchtergrondVoortgang in 2001VervolgstappenEen nieuw reorganisatieproject4.2.3.3 Het Voorafgaand ToezichtInleidingDe uitkomsten van het VAT in 20014.2.3.4 De administratieve organisatie van het kerndepartement4.2.3.5 ConclusiesBELEIDSINFORMATIE5 BELEIDSINFORMATIE5.1 Inleiding5.2 De voortgang van VBTB5.3 Kengetallen5.3.1 Inleiding5.3.2 Bevindingen5.3.3 Conclusie5.4 Beleidsprioriteiten5.4.1 TBSGevraagde gegevens in de verantwoordingRelatie tussen doelen prestaties en middelen5.4.2 ReclasseringGevraagde informatie in de verantwoordingRelatie tussen doelen prestaties en middelen5.4.3 JeugdcriminaliteitGevraagde gegevens in de verantwoordingRelatie tussen doelen, prestaties en middelen5.4.4 Reactie minister5.5 Informatie van derden5.5.1 Rechtspersonen met een wettelijke taak5.5.1.1 Begrotingsgefinancierde RWT'sIn miljoenen euro's 5.5.1.2 ToezichtAlgemene toezichtvisieToezicht op rechtmatigheid5.5.1.3 Reactie minister5.5.2 Informatie over specifieke uitkeringen5.5.2.1 Algemeen5.5.2.2 Wettelijke grondslag5.5.2.3 Verantwoordelijkheid gemeenten en provincies5.5.2.4 Verantwoordelijkheid ministerie5.5.2.5 BevindingenAlgemeenVerantwoordings- en controlestructuur5.5.2.6 Sanctiebeleid5.5.2.7 Beleidsinformatie5.5.2.8 Conclusies5.5.2.9 Reactie minister5.6 Beleidsintensiveringen5.6.1 Inleiding5.6.2 Afbakening5.6.3 Uitkomsten5.6.4 Conclusie5.6.5 Reactie ministerBEDRIJFSVOERING6 BEDRIJFSVOERING6.1 Inleiding6.2 Departementale accountantscontrole6.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoording6.2.1.1 Artikelgewijze oordeelsvorming6.2.1.2 Naleving Europese aanbestedingsrichtlijnen6.2.1.3 Baten-lastendiensten6.2.1.4 Conclusies accountantscontrole financiële
verantwoording6.2.2 Accountantscontrole financieel beheer en materieelbeheer6.2.2.1 Conclusie accountantscontrole financieel beheer
en materieelbeheer6.3 Financieel beheer6.3.1 Administratieve systemen en uitvoeringssystemen6.3.1.1 Informatiebeveiliging (VIR)BevindingenReactie minister6.3.1.2 Administratieve systemenBegrotingsinformatiesysteem Jurist 2002Reactie ministerPersoneelsinformatiesysteemBedrijfsvoeringssystemenReactie minister6.3.1.3 Conclusies6.3.2 Beheer van overdrachtsuitgaven/-ontvangsten6.3.3 Transactie-uitgaven en -ontvangsten6.3.3.1 «Parkeren» van begrotingsgeldInleidingConclusiesBevindingenReactie minister6.3.3.2 Personele uitgavenInleidingBevindingenOverige bevindingen6.3.3.3 Conclusies en aanbevelingen6.4 Materieelbeheer6.4.1 Voorraadbeheer6.4.2 Risicobeheer6.4.3 Administraties6.4.4 Conclusies en aanbevelingen6.5 Planning- en controlcyclus6.5.1 Bevindingen6.5.1.1 Departementale planning- en controlcyclus (2001)6.5.1.2 Departementale planning- en controlcyclus (2002)6.5.1.3 Mededeling bedrijfsvoering (2002)6.6 InformatievoorzieningBevindingenConclusies en aanbevelingen6.7 Overige (beheer)onderzoeken6.7.1 Directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Raad
voor de Rechtspraak6.7.1.1 Inleiding6.7.1.2 Conclusies en aanbevelingen6.7.1.3 Bevindingen directie Rechtspleging6.7.1.4 Instelling Raad voor de Rechtspraak6.7.1.5 Openbaar Ministerie6.7.2 Europese geldstromen6.7.2.1 Inleiding6.7.2.2 BevindingenAlgemeenEuropese geldstromen bij Justitie6.7.3 Bedrijfsvoering baten-lastendiensten6.7.3.1 Inleiding6.7.3.2 BevindingenOnrechtmatige/onzekere uitgaven in 2001 wegens niet naleven
Europese aanbestedingsrichtlijnen (x 1 miljoen euro) 6.7.3.3 Conclusie en aanbeveling6.7.3.4 Reactie minister7 BASELINE FINANCIEEL BEHEER EN MATERIEELBEHEER7.1 Bevindingen7.1.1 Het invoeringstraject7.1.2 Ontwikkeling (sub)normen7.1.2.1 Baseline financieel beheer7.1.2.2 Baseline materieelbeheer7.1.3 Toepassingresultaat7.2 ConclusiesBIJLAGE 1Bedrijfsvoering, Baseline en ijkpunten financieel beheerBIJLAGE 2Verklarende woordenlijstVerklarende woordenlijstAccountantsrapportAccountantsverklaringAdministratieve systemenAgentschap (zie baten-lastendienst)Artikelgewijze oordeelsvormingBaseline financieel beheer en materieelbeheerBaten-lastendienstBedrijfsvoeringBeleidsintensiveringenBeleidsprioriteitenBezwaaronderzoekBudgetrecht Tweede KamerDepartementale accountantsdienst (DAD)Deugdelijke weergaveEuropese aanbestedingsrichtlijnenFinancieel beheerFinanciële verantwoording (van een minister)Financiële verantwoording van het RijkFoutenKengetalMaterieelbeheerM&O-beleidOnzeker/onzekerhedenOnvolkomenheidOverdrachtsuitgavenPotentieel bezwaargevalRechtmatigheidReviewRekening en toelichting (departementale)Rekening van het RijkRechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)Saldibalans (departementale-)Saldibalans van het RijkSlotwetSpecifieke uitkeringTransactie-uitgavenUitvoeringssystemenVBTBBIJLAGE 3Overzicht fouten, onzekerheden en geconstateerde onvolkomenheden
in het financieel beheer 2001 bij het Ministerie van Justitie (bedragen x
1 miljoen)BIJLAGE 4Lijst van gebruikte afkortingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28380Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 639 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 380Financiële verantwoordingen over het jaar 2001nr. 11RAPPORT BIJ DE FINANCIËLE VERANTWOORDING 2001 VAN HET MINISTERIE
VAN JUSTITIEInhoud SAMENVATTING3    AUDIT ACTION LIST
200214    ALGEMEEN19   1Inleiding211.1Het rechtmatigheidsonderzoek21 1.2Onderzoeksmethoden211.3Oordeelsvorming24 1.4Leeswijzer27   2Het Ministerie van Justitie292.1Inleiding29 2.2Risico's29 2.3De afgelopen kabinetsperiode30 2.4Aandachtspunten nieuwe kabinet34     FINANCIËLE
VERANTWOORDING35   3Financiële verantwoording373.1Inleiding37 3.2Oordeel over de financiële
verantwoording37 3.3Rekening met toelichting373.4Saldibalans met toelichting39 3.5Financiële verantwoording
baten-lastendienst Immigratie- en Naturalisatiedienst39 3.6Financiële verantwoording
baten-lastendienst Dienst Justitiële Inrichtingen403.7Financiële verantwoording
baten-lastendienst Centraal Justitieel Incassobureau40    40Bezwaaronderzoek en vervolgonderzoek op bezwaar414.1Bezwaaronderzoeken42 4.2Vervolgonderzoek op bezwaar42 4.2.1Outputsturing Stichting Reclassering
Nederland42 4.2.2Naleving van de Europese aanbestedingsregels43 4.2.3Financieel beheer bestuursdepartement46    BELEIDSFORMATIE53   5Beleidsinformatie555.1Inleiding55 5.2De voortgang van VBTB565.3Kengetallen56 5.3.1Inleiding565.3.2Bevindingen56 5.3.3Conclusie565.4Beleidsprioriteiten57 5.4.1TBS575.4.2Reclassering58 5.4.3Jeugdcriminaliteit595.4.4Reactie minister59 5.5Informatie van derden60 5.5.1Rechtspersonen met een wettelijke
taak605.5.2Informatie over specifieke uitkeringen645.6Beleidsintensiveringen69 5.6.1Inleiding695.6.2Afbakening69 5.6.3Uitkomsten705.6.4Conclusie72 5.6.5Reactie minister72    BEDRIJFSVOERING75   6Bedrijfsvoering776.1Inleiding77 6.2Departementale accountantscontrole77 6.2.1Accountantscontrole financiële
verantwoording78 6.2.2Accountantscontrole financieel
beheer en materieelbeheer78 6.3Financieel beheer796.3.1Administratieve systemen en uitvoeringssystemen79 6.3.2Beheer van overdrachtsuitgaven/-ontvangsten836.3.3Transactie-uitgaven en -ontvangsten846.4Materieelbeheer87 6.4.1Voorraadbeheer876.4.2Risicobeheer87 6.4.3Administraties876.4.4Conclusies en aanbevelingen88 6.5Planning- en controlcyclus88 6.5.1Bevindingen896.6Informatievoorziening90 6.7Overige (beheer)onderzoeken91 6.7.1Directie Rechtspleging/Openbaar
Ministerie/Raad voor de Rechtspraak91 6.7.2Europese geldstromen97 6.7.3Bedrijfsvoering baten-lastendienst99    7Baseline financieel beheer en materieelbeheer1027.1Bevindingen1027.1.1Het invoeringstraject102 7.1.2Ontwikkeling (sub)normen103 7.1.3Toepassingresultaat1047.2Conclusies104    Bijlage 1Bedrijfsvoering, Baseline en ijkpunten financieel beheer105Bijlage 2Verklarende woordenlijst107Bijlage 3Overzicht fouten, onzekerheden en geconstateerde onvolkomenheden112Bijlage 4Lijst van gebruikte afkortingen116SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer voert jaarlijks haar rechtmatigheidsonderzoek uit
bij alle ministeries. Ze is daartoe wettelijk verplicht (artikel 51 van de
Comptabiliteitswet). Het rechtmatigheidsonderzoek bestaat uit drie onderdelen:1. Financiële verantwoording: voldoet de financiële verantwoording
van de minister aan wettelijke eisen?2. Beleidsinformatie: wat is de kwaliteit van de beleidsinformatie in
de financiële verantwoording?3. Bedrijfsvoering: voldoen de bedrijfsprocessen alsmede de besturing
en beheersing daarvan aan de daaraan te stellen eisen?In haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
tevens de – financiële – balans opgemaakt van de afgelopen
kabinetsperiode. Ze heeft voor elk ministerie onderzocht welke ontwikkelingen
het de afgelopen vier jaar heeft doorgemaakt, en heeft op basis daarvan aandachtspunten
voor de volgende kabinetsperiode opgesteld.Financiële verantwoordingOp grond van haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 concludeert de Algemene
Rekenkamer dat de financiële verantwoording 2001 van het Ministerie van
Justitie voldoet aan de wettelijke eisen, met uitzondering van een aantal
fouten en onzekerheden die de tolerantiegrenzen van de Algemene Rekenkamer
overschrijden. In totaal gaat het daarbij om een bedrag van € 16,8
miljoen fouten en onzekerheden in de verplichtingen, € 26,2 miljoen
in de uitgaven en € 6,7 miljoen in de ontvangsten.De grootste fouten zijn gemaakt op de onderdelen:• V 09.05, directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrecherche: € 16,6
miljoen, voornamelijk wegens het niet naleven van Europese aanbestedingsregelgeving
door de directie Rechtspleging en daarnaast het parkeren van begrotingsgeld
door het Openbaar Ministerie;• U 08.02 = subsidies Preventie, Jeugdbescherming en Reclassering: € 8,6
miljoen wegens het parkeren van begrotingsgeld;• U 09.05 = directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrecherche: € 12,1
miljoen, voornamelijk wegens het parkeren van begrotingsgeld door het Openbaar
Ministerie en daarnaast het niet naleven van Europese aanbestedingsregelgeving
door de directie Rechtspleging;• U 09.06 = gerechtskosten: € 4,7 miljoen onder meer wegens
het niet naleven van Europese aanbestedingsregelgeving door het Openbaar Ministerie;• O 09.04 = € 6,7 miljoen wegens ontvangsten rechtspraak
in het kader van het beslag door het Openbaar Ministerie.BeleidsinformatieHet ontwikkelingstraject «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording»
(VBTB) dat op initiatief van de Tweede Kamer in 1999 is ingezet, moet leiden
tot departementale verantwoordingen waarin ministeries per beleidsterrein
aangeven wat ze hebben bereikt, wat ze daarvoor hebben gedaan en wat het heeft
gekost. Hiervoor is inhoudelijke informatie over beleid nodig. Ten behoeve
van de gebruiker van deze informatie, in casu de Tweede Kamer, dient deze
informatie aan bepaalde eisen te voldoen. Dit is geëxpliciteerd in het
wijzigingsvoorstel Comptabiliteitswet 2001 van april 2002, waarin staat dat
de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering (in de verantwoording)
deugdelijk moet worden weergegeven. Bij de nadere uitwerking van het begrip
deugdelijke weergave zal rekening moeten worden gehouden met het feit dat
het normenkader voor financiële informatie niet gelijk behoeft te zijn
aan het normenkader voor de niet-financiële informatie. In het wetgevingsoverleg
met de Tweede Kamer is de regering (motie-Van Walsem, 15 april 2002) derhalve
verzocht om een nieuw normenkader te ontwikkelen voor de deugdelijkheid van
niet-financiële informatie en een groeitraject te koppelen aan de invoering
daarvan.De eerste verantwoording-nieuwe-stijl verschijnt volgend jaar. Ministeries
bereiden er zich nu op voor.In het kader van VBTB heeft de Tweede Kamer de afgelopen jaren «beleidsprioriteiten»
aangewezen, waarover de minister zich nader moet verantwoorden. De Algemene
Rekenkamer heeft onderzocht of de ministers daarin slagen. Bij het Ministerie
van Justitie gaat het om de volgende beleidsprioriteiten:– Ter beschikkingstelling van de Staat (TBS);– Reclassering;– Jeugdcriminaliteit.De Algemene Rekenkamer constateert dat Justitie zich beter is gaan verantwoorden
over de beleidsprioriteiten. Zo is er wat de TBS betreft meer inzicht in kosten
en bezettingspercentage per soort TBS-plaats. Met betrekking tot
de Reclassering is er nu zicht op het soort cliënten (naar strafbaar
feit) en de kosten van de activiteiten van de Reclassering. Het ministerie
zal echter nog veel werk moeten verzetten voordat de relatie tussen doelen,
prestaties en middelen echt zichtbaar is. Een belangrijke voorwaarde daarbij
is dat de definitie van de te hanteren begrippen voor langere tijd vastligt.
Bij de TBS is de definitie van TBS-plaats gewijzigd in 2001 ten opzichte van
het jaar 2000 en voor 2002 wordt opnieuw een wijziging van de definitie aangekondigd.
Hierdoor zijn cijfers gedurende drie achtereenvolgende jaren moeilijk vergelijkbaar.
Voorts zal het ministerie ontwikkelingen op het terrein van de beleidsprioriteiten
moeten monitoren en evaluatieonderzoek moeten uitvoeren om daadwerkelijk inzicht
te krijgen in de effectiviteit van het beleid.De minister moet ook zorgen voor voldoende beleidsinformatie over rechtspersonen
met een wettelijke taak (RWT's) en andere gesubsidieerde instellingen. De
minister van Justitie heeft inmiddels de uitgangspunten voor het toezicht
in een regeling vastgelegd (zie ook hierna).SanctiebeleidHet Ministerie van Justitie voert een beperkt aantal specifieke uitkeringen
uit. De navolgende belangrijkste specifieke uitkeringen zijn onderzocht:• Doeluitkering pleegzorg op grond van de wet jeugdhulpverlening;• Regeling opvang asielzoekers (ROA);• Faciliteitenbesluit opvangcentra (Faciliteitenbesluit).Alledrie betreffen het uitkeringen voor onbepaalde tijd op basis van een
wettelijke regeling. Overigens is de uitvoering van de doeluitkering Pleegzorg
inmiddels overgeheveld naar het Ministerie van VWS. Daarmee is de gehele uitvoering
bij dat departement ondergebracht. Voor die uitkering bedroegen de uitgaven
via het Ministerie van VWS, respectievelijk het Ministerie van Justitie voor
2001 € 537,5 miljoen respectievelijk € 53,1 miljoen.De ROA en het Faciliteitenbesluit worden niet door het Ministerie van
Justitie zelf uitgevoerd maar door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers
(COA).De ROA kent een specifieke verantwoording op te stellen door de betrokken
gemeente. Daarbij dient een afzonderlijke accountantsverklaring te worden
gevoegd. Deze dient een oordeel over de rechtmatigheid te bevatten.Het Faciliteitenbesluit kent geen afzonderlijk verantwoordingstraject.
De betaling aan de gemeente vindt plaats aan de hand van een op grond van
toegezonden documentatie door het COA te berekenen uitkering.De bestedingen zijn opgenomen in de gemeenterekening.De Algemene Rekenkamer constateert dat de minister voldoende beleidsinformatie
beschikbaar heeft over specifieke uitkeringen om de rechtmatigheid van de
besteding vast te stellen. Wel ontbreekt een sanctiebeleid. Hierdoor bestaat
het risico dat subsidieontvangers de verantwoording minder serieus gaan nemen
en uiteindelijk de subsidies onrechtmatig aanwenden. De Algemene Rekenkamer
constateert dat deze onvolkomenheid zich departementsbreed voordoet en dat
er derhalve sprake is van een ontoereikend beleid ter voorkoming van misbruik
en oneigenlijk gebruik van subsidies (M&O-beleid).De Algemene Rekenkamer merkt tevens op dat er grote achterstand is in
het afwikkelen van subsidievoorschotten. De Algemene Rekenkamer vindt dat
een ongewenste situatie en dringt aan op een spoedige afwikkeling. Zij beveelt
daarbij aan aandacht te schenken aan de rechtmatigheid van de bestedingen
en beveelt het ministerie aan om vaart te zetten achter het inmiddels
genomen besluit een uniform en strikter sanctiebeleid aangaande subsidieverstrekkingen
te ontwikkelen en operationeel te maken.Het Ministerie van Justitie beschikt nog niet over een integrale toezichtvisie
voor RWT's en andere gesubsidieerde instellingen, waarin de drie elementen
van toezicht, te weten informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie,
aan de orde komen. Wel al is in de loop van 2001 een aantal stappen gezet
in de richting van de ontwikkeling van een integrale toezichtvisie door het
ministerie. Eind 2001 is de «Regeling uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie» vastgesteld. Hierin is een aantal
uitgangspunten geformuleerd voor het financieel-economisch toezicht op alle
(clusters van) RWT's en op een aantal overige gesubsidieerde instellingen.
Overeenkomstig de regeling dienen de toezichthouders (de directeuren van de
betreffende dienstonderdelen) toezicht te houden op de onder de betreffende
directies / baten-lastendienst ressorterende RWT's. De regeling is in werking
getreden per 1 januari 2002.Over de extra intensiveringen 2001 concludeert de Algemene Rekenkamer
dat de koppeling tussen begroting en verantwoording in termen van middelen,
prestaties en doelen nog in veel gevallen onduidelijk is. Met name in de verantwoording
ontbreekt het aan specifieke aandacht voor de extra intensiveringen, maar
ook de begroting is voor verbetering vatbaar.BedrijfsvoeringOnder de bedrijfsvoering van een ministerie vallen eigenlijk alle onderdelen
die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert. De Algemene Rekenkamer
heeft een aantal onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Justitie onderzocht in haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001. De Algemene
Rekenkamer hecht veel waarde aan een goede bedrijfsvoering. Immers, een adequate
bedrijfsvoering is een redelijke waarborg voor het voorkómen van onrechtmatigheden
en vormt een basis voor een goede verantwoording.Bij het Ministerie van Justitie vraagt de Algemene Rekenkamer aandacht
voor de volgende onderdelen van de bedrijfsvoering:InformatiebeveiligingJustitie slaagt er nog steeds niet in zich te houden aan de interdepartementale
afspraak om het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst (VIR) te implementeren.
Oorspronkelijk zou dit voorschrift al in januari 1997 moeten zijn geïmplementeerd.
Per 1 januari 2002 is dit bij tien van de eenentwintig organisaties nog steeds
niet gelukt. Behalve de organisatieonderdelen in de sector Rechtspleging en
Rechtsbijstand betreft dit alle drie de baten-lastendiensten en het Nederlands
Forensisch Instituut (NFI). Ook behoort daarbij een aantal organisaties van
maatschappelijk belang die gebruikmaken van het zogenoemde JustieNet. Bij
een aantal (NFI, Centraal orgaan Opvang Asielzoekers en Stichting Reclassering
Nederland) is sprake van ernstige stagnatie.Ook constateert de Algemene Rekenkamer dat er bij de beheersing van de
uitvoering van automatiseringsprojecten nog wel eens wat misgaat. De Algemene
Rekenkamer vraagt aandacht voor een betere projectbeheersing.Doordat het ministerie onvoldoende zicht heeft op en oog heeft voor informatiebeveiliging
loopt het ministerie grote risico's. Ze vindt dit een zorgwekkende situatie.Binnen Jurist 2002 (een per 1 januari 2002 ingevoerd nieuw geautomatiseerd financieel informatiesysteem) is de betrouwbaarheid van de gegevensverwerking
gewaarborgd. Wel merkt de Algemene Rekenkamer op dat dit nieuwe financiële
informatiesysteem onvoldoende is toegesneden op de eisen van het VBTB. Er
zijn inmiddels projecten gestart die tot doel hebben prestatie-indicatoren
in Jurist 2002 aan te brengen.Over de bedrijfsvoeringssystemen concludeert de Algemene Rekenkamer dat
er bij een aantal belangrijke systemen (de geautomatiseerde systemen Conservatoir
en Executoriaal Beslagsysteem CEBES II, vreemdelingenketen BERBER en RAPSODIE,
Raad voor de Kinderbescherming KIS/MIS, rechtbanken CIVIEL) onvolkomenheden
zijn op het terrein van de autorisaties en de logische toegangsbeveiliging.
Het Ministerie van Justitie loopt hierdoor risico's aangaande de betrouwbaarheid
van de gegevensverstrekking.Parkeren van begrotingsgeldIn 2001 hebben drie organisaties (directie Rechtspleging, Openbaar Ministerie
en directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid) net als in voorafgaande jaren
begrotingsgeld «geparkeerd». Dit wil zeggen dat er voorschotbetalingen
voor nog te verrichten prestaties zijn gedaan, hetgeen in strijd is met de
voorwaarden van de Comptabele regelgeving, te weten het Besluit verlening
voorschotten. Daarmee heeft het ministerie onrechtmatige uitbetalingen gedaan.
De Algemene Rekenkamer beveelt nogmaals aan om toe te zien op de strikte toepassing
van de daarvoor vastgestelde regelgeving.Het niet-naleven van de Europese aanbestedingsregelsDe toepassing van de Europese aanbestedingsregels bij het Ministerie van
Justitie is al sinds enige jaren onderwerp van onderzoek van de Algemene Rekenkamer.
Iedere keer constateerde ze ernstige onvolkomenheden. Dat was voor de Algemene
Rekenkamer aanleiding om in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek 2000
een bezwaaronderzoek naar dit onderwerp uit te voeren. Dit jaar constateert
de Algemene Rekenkamer dat vrijwel alle maatregelen die de minister heeft
toegezegd voor een volledige en structurele oplossing van de onvolkomenheden
eind 2001 zijn uitgevoerd en geïmplementeerd. In de opzet zijn derhalve
verbeteringen waar te nemen. Dit heeft in het eerste geval ten opzichte van
2000 geleid tot een lager bedrag aan fouten en onzekerheden in de financiële
verantwoording. Ten opzichte van vorig jaar betekent dit derhalve vooruitgang.Hoewel sprake is van een daling in de omvang van het bedrag dat ten onrechte
niet Europees is aanbesteed van € 35,5 miljoen over 2000 tot € 26,1
miljoen over 2001 is de overtreding nog aanzienlijk.De werking laat in de praktijk op onderdelen nog te wensen over. De aandacht
voor de juiste toepassing van de Europese aanbestedingsregels heeft niet kunnen
voorkomen dat, met name bij de directie Rechtspleging en bij de Dienst Justitiële
Inrichtingen, de onrechtmatigheden als gevolg van het niet naleven van de
Europese aanbestedingsregels in 2001 nog aanzienlijk zijn.Baten-lastendienstenEen ordelijk en controleerbaar financieel beheer is van belang omdat de
minister van Financiën bij de plenaire behandeling van de financiële
verantwoordingen 2000 heeft verklaard dat als er onvolkomenheden worden geconstateerd
bij de bestaande baten-lastendiensten er voor alle kandidaat-baten-lastendiensten
een moratorium geldt. Dat wil zeggen dat de interne verzelfstandiging met
ten minste één jaar wordt opgeschoven.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, deels gebaseerd op de uitkomsten van de departementale accountantsdienst, blijkt dat op een
aantal onderdelen van de baseline de bestaande baten-lastendiensten onvolkomenheden
scoren (niet-naleving Europese aanbestedingsrichtlijnen, contractbeheer, personele
uitgaven, geautomatiseerde bedrijfsvoeringssystemen). Die bij het Centraal
Justitieel Incassobureau (CJIB) oordeelt de Algemene Rekenkamer als ernstig,
het is daarbij nog maar de vraag of die in het jaar 2002 allen kunnen worden
opgelost.Ook bij de kandidaat-baten-lastendiensten (Nederlands Forensisch Instituut,
directie Bestuurszaken) zijn er onvolkomenheden (niet-naleving Europese aanbestedingsrichtlijnen,
contractbeheer). Weliswaar zijn er verbeteringen toegezegd, op zich alleen
is dat geen waarborg dat dat leidt tot structurele verbeteringen op korte
termijn. De Algemene Rekenkamer vraagt aandacht voor de beheersing van dergelijke
toegezegde verbeteringen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan de voortgang van de realisatie van
de verbeteractiviteiten op centraal niveau te monitoren. Aanbevelingen en aandachtpunten voor de volgende kabinetsperiodeTerugkijkend blijkt dat een aantal aandachtspunten ten tijde van het tweede
paarse kabinet nu nog steeds actueel is. Ondanks inspanningen is het Ministerie
van Justitie er niet in geslaagd deze onvolkomenheden op te lossen.Op basis van haar rechtmatigheidsonderzoek 2001 vraagt de Algemene Rekenkamer
voor de komende kabinetsperiode dan ook aandacht bij het Ministerie van Justitie
voor de volgende punten:• Toepassing van de Europese aanbestedingsregels: vrijwel alle door
de minister van Justitie toegezegde maatregelen voor een volledige en structurele
oplossing van de onvolkomenheden zijn eind 2001 uitgevoerd en geïmplementeerd.
De werking laat in de praktijk op onderdelen nog te wensen over, met name
bij de directie Rechtspleging en bij de Dienst Justitiële Inrichtingen.• «Parkeren van begrotingsgelden»: in de afgelopen jaren
waren bij het Ministerie van Justitie voorschotbetalingen voor nog te verrichten
prestaties gedaan die in strijd waren met de voorwaarden in de Comptabele
regelgeving. Dit bleek ook in 2001 nog steeds omvangrijk, met name bij de
directie Rechtspleging, het Openbaar ministerie en de directie Preventie,
Jeugd en Sanctiebeleid. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om toe te zien
op de strikte toepassing van de daarvoor vastgestelde regelgeving.• Informatiebeveiliging: het Ministerie van Justitie heeft de interdepartementale
afspraak om de implementatie van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
op de afgesproken data te realiseren niet gehaald, met name bij organisatieonderdelen
in de sector Rechtspleging en Rechtsbijstand, alle drie de baten-lastendiensten,
het Nederlands Forensisch Instituut, het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers
en de Stichting Reclassering Nederland.• M&O-beleid specifieke uitkeringen en subsidiestromen: door
het ontbreken van een uniform departementaal sanctiebeleid is er ten aanzien
van het gehele subsidiebeheer van het Ministerie van Justitie sprake van een
ontoereikend M&O-beleid. Daarnaast is er een grote achterstand in het
afwikkelen van subsidieoverschotten (€ 82 miljoen betreffende de
Doeluitkering pleegzorg die inmiddels is overgeheveld naar het Ministerie
van VWS en € 750 miljoen betreffende andere subsidieregelingen).
De Algemene Rekenkamer beveelt aan aandacht te schenken aan de rechtmatigheid
van de bestedingen en om vaart te zetten achter het inmiddels genomen besluit
een uniform en strikter sanctiebeleid aangaande subsidieverstrekkingen te
ontwikkelen en operationeel te maken en zij dringt aan op een spoedige afwikkeling
van de achterstand in het afwikkelen van subsidievoorschotten.Voor een volledig overzicht van de aanbevelingen wordt verwezen naar de
«Audit Action List» (achter de samenvatting).De Algemene Rekenkamer verwacht van het Ministerie van Justitie dat het
de onvolkomenheden op deze vier terreinen in 2003 heeft weggewerkt. Daarenboven
vraagt de Algemene Rekenkamer specifiek aandacht voor de kwaliteit van het
nieuwe begroten en verantwoorden en voor de Europese middelen.Reactie ministerToepassing Europese aanbestedingsregelsEen verklaring voor het nog niet geheel naleven van Europese aanbestedingsregels
is volgens de minister enerzijds gelegen in de weerbarstige materie. Anderzijds
speelt de omvang, complexiteit en heterogeniteit van de Justitie-organisatie
een belangrijke rol. Om ervoor te zorgen dat het totaalbeeld in 2002 bevredigend
zal zijn, is inmiddels de nieuwe (project-)Directie Inkoop, Huisvesting en
Milieu opgericht en een directeur aangesteld (tevens coördinerend directeur
Inkoop, CDI). Deze directie heeft onder meer een faciliterende taak (kenniscentrum)
en een hoogwaardige beleidsmatige en coördinerende taak gericht op het
wegnemen van de resterende onvolkomenheden met betrekking tot de inkoop in
2002.Eind 2001 is door de departementsleiding een nota goedgekeurd met verbetervoorstellen
gericht op de coördinatie, versterkt toezicht alsmede managementrapportages
met als doel zeker te stellen dat de regelgeving met betrekking tot Europese
aanbesteding in 2002 wordt nageleefd.De problemen bij de naleving van een Europese regelgeving bij de directie
Rechtspleging zijn te herleiden tot gebruik van contracten en het aggregeren
van gelijksoortige aanbestedingen. Bij de gerechten en de Raad voor de Rechtspraak
zijn inmiddels maatregelen getroffen om de aanbestedingsregelgeving in de
organisatie te verankeren. De Raad voor de Rechtspraak ontwikkelt momenteel
voorstellen voor de wijze waarop het inkoopbeleid nader vorm wordt gegeven.
Hiermee is invulling gegeven aan het advies voor het opstellen van kaders
en interne regelgeving. Verder deelt de minister mee dat met de wijziging
van de Wet op Rechterlijke Organisatie per 1 januari 2002 de verschillende
taken op het gebied van beheer zijn belegd op het niveau van de gerechten
en de Raad voor de Rechtspraak. Een volgende proeve van beheersmatige degelijkheid
staat al op de agenda in de overgang naar een baten-lastenstelsel voor de
gerechten en de Raad voor de Rechtspraak. Het Ministerie van Financiën
heeft hiervoor een programma van eisen geformuleerd waaraan eerst dient te
worden voldaan, alvorens deze organisaties voor een baten-lastenstelsel in
aanmerking komen. Bovengenoemde maatregelen bij de directie Rechtspleging
sterken de minister in het vertrouwen dat de goede verankering van de waargenomen
ontwikkeling zich zal voortzetten en dat een goede beoordeling van het beheer
over 2002 mogelijk zal zijn.Ten aanzien van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) merkt de
minister op dat daar inmiddels een taskforce is ingesteld, die de centrale
regie moet voeren over een breed scala van nadere maatregelen ten behoeve
van de decentrale inrichtingen en diensten:• het inrichten van een helpdesk Europese aanbesteding binnen het
hoofdkantoor van de DJI ;• het uitvoeren van een audit naar de inkoopplannen, het contractenregister
en de dossiervorming en het uitvoeren van een extra controle om tijdig mogelijke
onrechtmatige uitgaven te signaleren en te stoppen;• het binnen de DJI kritisch analyseren, in overleg met het Platform
Europees aanbesteden, van alle mogelijke aanbestedingen op de noodzaak tot
het afsluiten van (Europees aanbestede) mantelcontracten voor de totale DJI-organisatie;• het verder uitontwikkelen van reeds bestaande plannen voor een
centrale inkoop /Europese aanbestedingsfunctie binnen het hoofdkantoor van
de DJI.Parkeren van begrotingsgeldenDe minister onderschrijft de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat
het onrechtmatig parkeren van begrotingsgelden een onwenselijke zaak is. Om die reden is in het Audit Committee besloten dat de DG's de
kwestie in hun managementteams aan de orde stellen en de betreffende directeuren
nadrukkelijk aandacht zullen vragen voor dit punt.InformatiebeveiligingBegin 2000 hebben de (decentrale) organisatieonderdelen van Justitie hun
eigen projecten Informatiebeveiliging gestart. Deze projecten blijken nu meer
tijd te kosten dan was ingeschat. Daarnaast hebben er in verscheidene sectoren
grootscheepse reorganisaties plaatsgevonden. De minister acht de opgelopen
vertraging onwenselijk en heeft daarom in 2001 afspraken gemaakt om de invoering
van het VIR te versnellen. Ten gevolge van deze maatregelen zal het VIR eind
2002 bij de meeste genoemde organisaties en Justitieonderdelen volledig geïmplementeerd
zijn.Jurist 2002De minister deelt naar aanleiding van de opmerking van de Algemene Rekenkamer
dat Jurist 2002 onvoldoende is toegesneden op de eisen van VBTB mee dat hij
heeft er bewust voor heeft gekozen om uitsluitend financiële gegevens
in dit systeem op te nemen. Om te voldoen aan de informatiebehoefte vanuit
VBTB-optiek heeft hij daarnaast inmiddels projecten gestart die tot doel hebben
om de prestatiegegevens respectievelijk -indicatoren te verankeren in een
combinatie van een nieuw Business Intelligence informatiesysteem voor VBTB
en Jurist 2002.BedrijfsvoeringssystemenOm de onvolkomenheden in de systemen Berber, Rapsodie en Civiel van de
rechtspraak op te lossen is door de ICT-organisatie van de Rechterlijke Organisatie
(ICTRO) in samenwerking met de Raad voor de Rechtspraak een verbeterprogramma
opgezet waarin alle nodige aanpassingen zijn opgenomen. In de loop van 2002
zullen deze aanpassingen geïmplementeerd worden. Naar de minister verwacht
zullen de problemen hiermee opgelost zijn.M&O-beleidGezien de grote achterstanden bij de afwikkeling van subsidievoorschotten
heeft de departementsleiding begin 2002 besloten tot het ontwikkelen van een
uniform en strikter sanctiebeleid voor de subsidieverstrekkingen. Deze regelgeving
is erop gericht strikter de subsidieregels te kunnen handhaven en het zo nodig
kunnen afdwingen van het naleven van subsidievoorwaarden, opdat achterstanden
bij het afrekenen sneller kunnen worden verminderd. Uiterlijk 1 juli 2002
zal deze regelgeving gereed zijn en gestreefd wordt deze aanvullende regelgeving
toe te voegen aan de subsidievoorwaarden voor subsidieverstrekkingen voor
het jaar 2003. De minister is van mening dat Justitie hiermee adequate maatregelen
heeft getroffen.Wat de achterstand in het afwikkelen van bestaande subsidievoorschotten
betreft voert de minister als verzachtende omstandigheid aan dat zowel de
voorbereiding van de Wet op de Jeugdzorg als de overdracht van de doeluitkering
naar het Ministerie van VWS veel aandacht hebben opgeëist. Desalniettemin
is hij voornemens om in 2003 een substantieel deel van de voorschotten af
te wikkelen. In het Audit Committee zijn daar afspraken over gemaakt.BeleidsinformatieDe minister deelt mee dat de beleidsprioriteiten met ingang van de verantwoording
2002 een integraal onderdeel van de begroting en verantwoording
zullen vormen. In dit licht merkt hij op dat het verder verbeteren van het
VBTB-gehalte van begroting en verantwoording onverminderd zijn aandacht heeft.
Op dit moment wordt gewerkt aan het verbeteren van de prestatiegegevens ten
behoeve van de begrotingscyclus van het jaar 2003. Daarbij is uiteraard ook
aandacht voor de programmering van noodzakelijke beleidsevaluatieonderzoeken.In reactie op de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer over de wijzigingen
van de definitie van het begrip TBS-plaats merkt de minister op dat de financiering
van de TBS-klinieken plaatsvindt volgens de beleidsregels die het College
Tarieven Gezondheidszorg hanteert voor de forensische psychiatrie. Als de
productdefinities in deze beleidsregels wijzigen, wijzigen ook de definities
voor de TBS-plaatsen.Beleidsinformatie over Rechtspersonen met een Wettelijke
TaakDe minister onderschrijft het uitgangspunt dat hij dient te beschikken
over voldoende beleidsinformatie over de door hem gesubsidieerde RWT's. Met
dit doel is op 1 januari 2002 de interne Justitieregeling van kracht geworden.Extra intensiveringen 2001De minister merkt op dat de begroting en de verantwoording 2001 nog niet
in termen van VBTB zijn geformuleerd. Wel is in hoofdstuk 2 van de begroting
2001 en in hoofdstuk 1 van de verantwoording 2001 reeds een eerste stap gezet
in de richting van een VBTB-indeling van de beleidsonderwerpen. De verantwoording
2002 zal voor het eerst in VBTB-termen zijn geformuleerd waarmee een belangrijke
stap wordt gezet in de relatie tussen middelen, prestaties en doelen. In de
begroting 2003, die momenteel wordt voorbereid, zal de onderbouwing van de
intensiveringsmiddelen wederom zijn verbeterd.Baten-lastendienstenOm de onvolkomenheden bij het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)
op te lossen is reeds in 2001 een traject genaamd «Transformatie CJIB»,
in gang gezet om de organisatiestructuur te versterken. Dit traject zal in
de loop van 2002 zijn beslag krijgen en er toe leiden dat de organisatiestructuur
beter is toegerust op de omvang en complexiteit van de activiteiten van het
CJIB. Daarnaast wordt een plan van aanpak opgesteld waarin is uitgewerkt hoe
de geconstateerde knelpunten en onvolkomenheden zo spoedig mogelijk kunnen
worden opgelost waarbij de minister als randvoorwaarde heeft gesteld dat de
belangrijkste meest risicovolle onvolkomenheden in 2002 zijn opgelost. De
totale uitvoering van het plan van aanpak zal doorlopen tot in 2004. Medio
2004 is er dan sprake van een volledige herinrichting van de sturing en beheersing
van de organisatie van het CJIB. De minister heeft de accountantsdienst en
de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) verzocht om het plan van aanpak
te toetsen en te beoordelen.De verbeteringen van de onvolkomenheden bij de overige baten-lastendiensten
zullen via de reguliere kanalen (de planning- en controlcyclus) gemonitord
worden. AUDIT ACTION LIST 2002ALGEMEEN1 INLEIDING1.1 Het rechtmatigheidsonderzoekDit rapport bevat de belangrijkste resultaten van het rechtmatigheidsonderzoek
2001 dat de Algemene Rekenkamer op grond van artikel 51 van de Comptabiliteitswet
heeft uitgevoerd bij het Ministerie van Justitie. Het is haar wettelijke taak
om dit onderzoek jaarlijks uit te voeren en een oordeel te geven over het
gevoerde financiële beheer en de verantwoording daarover. Voorts wordt
het materieelbeheer en de daarvan bijgehouden administratie onderzocht.In het rechtmatigheidsonderzoek besteedt de Algemene Rekenkamer in toenemende
mate aandacht aan de kwaliteit en toereikendheid van de beleidsinformatie
die is opgenomen in de financiële verantwoording en aan de bedrijfsvoering
van de minister.Het onderzoek dat de Algemene Rekenkamer over 2001 heeft uitgevoerd valt
uiteen in onderzoek naar de financiële verantwoording, de rechtmatigheid
van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten, de beleidsinformatie en de bedrijfsvoering.
Het onderzoek resulteert in een totaaloordeel over de financiële verantwoording
en oordelen over onderdelen van de bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer
kan nog geen oordeel geven over de kwaliteit van de beleidsinformatie gezien
het huidige niveau ervan en het nog ontbreken van uitgekristalliseerde normen.Bij het Ministerie van Justitie zijn in 2001 vervolgonderzoeken op bezwaar
uitgevoerd naar de naleving van de Europese aanbestedingsregels, de outputsturing
van de Stichting Reclassering Nederland (SRN), de administratieve organisatie
(AO) en het financieel beheer van het bestuursdepartement. Daarnaast is een
onderzoek uitgevoerd naar de voortgang van de verbeteracties ten aanzien van
het financieel beheer bij de directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie. Ook
besteedde de Algemene Rekenkamer aandacht aan onderwerpen waarbij in het rechtmatigheidsonderzoek
2000 onvolkomenheden waren geconstateerd. Daarnaast onderzocht zij rijksbreed
de invoering van de baseline financieel beheer en materieelbeheer. Ook werd
rijksbreed onderzoek verricht naar de specifieke uitgaven.1.2 OnderzoeksmethodenDe Algemene Rekenkamer onderzoekt niet alle onderwerpen met dezelfde diepgang.
In het rechtmatigheidsonderzoek maakt de Algemene Rekenkamer onderscheid tussen
«inventariserend» en «verdiepend» onderzoek.Inventariserend onderzoek voert de Algemene Rekenkamer uit bij nieuwe
onderwerpen waarvoor nog geen normenkader beschikbaar is. De Algemene Rekenkamer
geeft hier een beschrijving van hetgeen zij aantrof, oordeelt niet en rapporteert
niet in termen van onvolkomenheden, tenzij de departementale accountantsdienst
onvolkomenheden rapporteert en de Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat
ze kan steunen op de uitkomsten van de accountantscontrole voor haar eigen
oordeelsvorming.Van inventariserend onderzoek is in dit rapport bijvoorbeeld sprake bij
het onderzoek naar de planning- en controlcyclus (hoofdstuk 6) en het onderzoek
naar de implementatie van de baseline financieel beheer en materieelbeheer
(hoofdstuk 7).Verdiepend onderzoek vindt plaats door eigen waarnemingen van de Algemene
Rekenkamer al dan niet in combinatie met het – na toetsing – overnemen van de bevindingen van de departementale accountantsdienst.
In deze situatie beschikt de Algemene Rekenkamer over een normenkader. De
conclusies van dit verdiepend onderzoek worden geformuleerd in termen van
onvolkomenheden en totaaloordelen. In deze rapportage is sprake van verdiepend
onderzoek bij de vervolgbezwaaronderzoeken, het onderzoek naar specifieke
uitgaven en bij onderdelen van onderzoek naar het financieel beheer.De Algemene Rekenkamer geeft een totaaloordeel over de financiële
verantwoording. Daarnaast geeft zij een afgerond oordeel over de vraag of
zij al dan niet heeft kunnen steunen op de accountantscontrole van de financiële
verantwoording. 1.3 OordeelsvormingFinanciële verantwoordingDe Algemene Rekenkamer sluit haar rechtmatigheidsonderzoek af met een
oordeel over de financiële verantwoording. Dit oordeel wordt gegeven
met «redelijke zekerheid»; de Algemene Rekenkamer onderzoekt namelijk
niet alle verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de baten,
lasten, kapitaaluitgaven en -ontvangsten. De Algemene Rekenkamer maakt vanuit
doelmatigheidsoverwegingen zoveel mogelijk gebruik van de voorcontrole door
de departementale accountantsdiensten.De Algemene Rekenkamer hanteert kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen
om te bepalen welke fouten en onzekerheden belangrijk zijn. Kwantitatieve
tolerantiegrenzen geven een financiële grens aan. Dat kan een grens zijn
op het niveau van een begrotingsartikel, een grens voor de totale rekening,
per individueel saldo op de saldibalans of voor het totaal van de saldibalans.De Algemene Rekenkamer stelt in haar onderzoek het begrotingsartikel van
een begroting centraal. De Algemene Rekenkamer rapporteert daarom alle belangrijke
fouten en onzekerheden op het niveau van ieder afzonderlijk artikel.Op artikelniveau onderscheidt de Algemene Rekenkamer drie kwantitatieve
tolerantiegrenzen, te weten:1. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van kleiner dan € 50
miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 10% van
het bedrag van het artikel.2. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van € 50
miljoen tot € 500 miljoen mag de som van de fouten en onzekerheden
niet meer zijn dan € 5 miljoen.3. Bij begrotingsartikelen met een realisatiebedrag van € 500
miljoen of meer mag de som van fouten en onzekerheden niet meer zijn dan 1%
van het realisatiebedrag.Indien de som van fouten en onzekerheden groter is dan de genoemde grenzen,
dan rapporteert de Algemene Rekenkamer hierover. Ook voor de afzonderlijke
saldibalansposten gelden deze kwantitatieve tolerantiegrenzen.Kwalitatieve tolerantiegrenzen zijn niet gebonden aan een bepaald bedrag,
maar aan de aard van de fouten of onzekerheden. Een ministerie overschrijdt
een kwalitatieve grens als het bijvoorbeeld toezeggingen aan de Algemene Rekenkamer
of de Tweede Kamer niet is nagekomen, als er gebreken zijn in de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het financieel beheer of als het ministerie opzettelijke
fouten maakt in zijn financiële verantwoording.BeleidsinformatieMinisteries nemen beleidsinformatie steeds vaker op in hun begroting en
verantwoording. Rijksbreed zijn er nog steeds geen duidelijke regels en normen
voor het verantwoorden over beleid. De Algemene Rekenkamer is dan ook nog
niet in staat om een afgerond oordeel te geven over de kwaliteit van de beleidsinformatie
in de financiële verantwoording. De Algemene Rekenkamer heeft inventariserend
onderzoek uitgevoerd naar de beleidsinformatie in de verantwoording en de
processen die ten grondslag liggen aan de totstandkoming hiervan. Op basis
van het onderzoek doet zij aanbevelingen ten aanzien van de inhoud en de totstandkoming
van de beleidsinformatie in de financiële verantwoording. Zo wil zij
ministeries stimuleren kwalitatief goede beleidsinformatie op te nemen in
de financiële verantwoording.Bedrijfsvoering (financieel beheer, materieelbeheer en
overige onderdelen)De Algemene Rekenkamer hanteert als uitgangspunt dat de ministers hun
bedrijfsvoering op orde dienen te hebben. Onder bedrijfsvoering verstaat de
Algemene Rekenkamer de sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen
een ministerie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. Het betreft
sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van de processen
die hiervoor faciliterend zijn1.Overschrijdt een ministerie een (kwalitatieve) tolerantiegrens in (een
onderdeel van) de bedrijfsvoering, dan noemt de Algemene Rekenkamer dit een
onvolkomenheid.De Algemene Rekenkamer onderscheidt in de rapportage drie gradaties van
onvolkomenheden:• «Geen of geringe onvolkomenheden geconstateerd». Dit
betekent dat de geconstateerde onvolkomenheden de door de Algemene Rekenkamer
gehanteerde tolerantiegrenzen niet overschrijden.• «Onvolkomenheden». Dit betekent dat uit het onderzoek
onvolkomenheden zijn gebleken die de tolerantiegrenzen van de Algemene Rekenkamer
overschrijden.• «Ernstige onvolkomenheden». Hiervan spreekt de Algemene
Rekenkamer in de volgende situaties: uit het onderzoek zijn onvolkomenheden
gebleken, die:– kunnen leiden of hebben geleid tot disfunctioneren van het financieel
beheer;– betrekking hebben op kritische processen;– wijdverbreid zijn binnen het ministerie;– tot aanzienlijke risico's voor de rechtmatigheid van zeer grote
bedragen kunnen leiden of al hebben geleid; of– voor de Algemene Rekenkamer aanleiding zijn geweest om bezwaaronderzoek
in te stellen of bezwaar te maken. De Algemene Rekenkamer geeft tevens aan welke risico's voor rechtmatigheid
en/of doelmatigheid zij aan de gesignaleerde onvolkomenheden verbonden acht
en welke verbeteringsmogelijkheden zij ziet.1.4 LeeswijzerDit rapport bij de financiële verantwoording van het Ministerie van
Justitie omvat naast de samenvatting en het deel «Algemeen» drie
onderdelen: «Financiële verantwoording» (hoofdstuk 3), «Beleidsinformatie»
(hoofdstuk 5) en «Bedrijfsvoering» (hoofdstuk 6 en 7).Na de samenvatting is er een audit action list. Dit overzicht laat zien
op welke punten de Algemene Rekenkamer op grond van haar onderzoek vindt dat
er actie genomen moet worden. Het overzicht meldt ook de verbetermaatregelen
die de minister heeft aangekondigd en de termijn waarbinnen ze moeten leiden
tot verbetering. Tevens biedt de lijst inzicht in de voortgang van verbeteracties
die de minister eerder is gestart.Deel I «Financiële verantwoording» beschrijft het oordeel
van de Algemene Rekenkamer over de financiële verantwoording van het
Ministerie van Justitie. Behalve het totaaloordeel van de Algemene Rekenkamer
worden alle fouten en onzekerheden in de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten
en de saldibalansposten die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden
weergegeven.Onderdeel van dit deel is tevens het bezwaaronderzoek (hoofdstuk 4). Wanneer
de Algemene Rekenkamer fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording
of onvolkomenheden in het financiële beheer niet aanvaardbaar vindt,
kan zij daartegen bezwaar maken. Het overzicht in bijlage 1 bevat alle fouten,
onzekerheden en onvolkomenheden die kunnen leiden tot het maken van bezwaar
door de Algemene Rekenkamer.Het deel «Beleidsinformatie» is met de huidige ontwikkeling
naar meer transparantie en het ontwikkelingstraject VBTB steeds belangrijker
geworden. Dit deel gaat niet alleen in op de kwaliteit van de kengetallen
en andere prestatiegegevens, maar behandelt ook beleidsprioriteiten, beleidsintensiveringen
en informatie van derden (waaronder gemeenten en begrotingsgefinancierde rechtspersonen
met een wettelijke taak). Over deze onderwerpen geeft de Algemene Rekenkamer
nog geen oordelen, maar doet zij aanbevelingen om een bijdrage te leveren
aan de ontwikkelingen.Het laatste deel van dit rapport betreft de «bedrijfsvoering»
van het Ministerie van Justitie. De Algemene Rekenkamer hecht veel waarde
aan een goede bedrijfsvoering. Immers, een adequate bedrijfsvoering is een
redelijke waarborg voor het voorkomen van onrechtmatigheden en vormt een basis
een goede verantwoording. Onder de overkoepelende term «bedrijfsvoering»
vallen tal van onderwerpen. De Algemene Rekenkamer onderscheidt hier de departementale
accountantscontrole, het financieel beheer, het materieelbeheer, de planning-
en controlcyclus en de informatievoorziening van het Ministerie van Justitie.
Op al deze terreinen is onderzoek verricht.Ook komt in dit deel de implementatie van de «Baseline financieel
en materieelbeheer» aan de orde. De baseline biedt handvatten voor een
nadere uitwerking van wettelijke voorschriften en kan worden gezien als een
nadere uitwerking van en toelichting op artikel 22 en 25 van de ontwerp-Comptabiliteitswet
2001 waarin wordt bepaald dat het financieel beheer en materieelbeheer moet
voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid
en dat deze overigens zo doelmatig mogelijk wordt ingericht. Het Ministerie
van Financiën heeft de baseline vorig jaar als handleiding aan de ministeries
aangeboden met het verzoek deze vanaf 1 juli 2001 toe te passen. De Algemene
Rekenkamer heeft onderzocht in hoeverre de ministeries hierin slagen. 2 HET MINISTERIE VAN JUSTITIE2.1 InleidingIn dit hoofdstuk geven we een beeld van de kritieke processen van het
ministerie en de mogelijke risico's die zich kunnen voordoen. Uitgaande van
deze karakteristiek beschrijven we de ontwikkelingen die zich binnen het kader
van het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer bij het ministerie
in de afgelopen kabinetsperiode hebben voorgedaan en laten we zien welke onderwerpen
volgend jaar en de komende kabinetsperiode aandacht moeten hebben.2.2 Risico'sHet Ministerie van Justitie is te typeren als een ministerie met voornamelijk
transactie-uitgaven. De taken van het ministerie hangen samen met de verantwoordelijkheid
voor de wetgeving op het terrein van het burgerlijk recht, voor de organisatie
van de rechtspraak in haar geheel en voor de hele strafrechtketen (wetgeving,
preventie, opsporing, berechting en ten uitvoerlegging van opgelegde straffen).Onder het Ministerie van Justitie ressorteren drie baten-lastendiensten,
te weten: de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI) en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). Alle baten-lastendiensten
voerden in 2001 het stelsel van baten en lasten.De IND is belast met de behandeling van verzoeken om toelating en verblijf
op grond van de Vreemdelingenwet en met de behandeling van verzoeken om naturalisatie
op grond van de Rijkswet op het Nederlanderschap.De DJI is belast met de zorg voor een veilige, doelmatige en menswaardige
tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen.Het CJIB draagt onder andere zorg voor de incasso van sancties en strafrechtboetes,
alsmede bepaalde transacties van het Openbaar Ministerie (OM).In de rekening 2001 van het Ministerie van Justitie zijn uitgaven verantwoord
tot een bedrag van € 4,9 miljard en ontvangsten tot een bedrag van € 1,1
miljard. De grootste uitgaven zijn verricht voor de opvang van asielzoekers
(€ 1,1 miljard), aan de Dienst Rechtspleging/OM/Rijksrecherche (€ 1,0
miljard), aan de subsidies preventie, jeugdbescherming en reclassering (€ 0,6
miljard) en voor de baten-lastendienst DJI (€ 1,2 miljard). Van
de in de rekening verantwoorde ontvangsten was circa 46% (€ 490
miljoen) voor boeten en transacties, circa 26% (€ 273 miljoen) voor
internationale aangelegenheden en vreemdelingenzaken (waaronder bijdragen
in bekostiging opvang personen met A-status en in kosten medische verzorging
asielzoekers), circa 10% (€ 102 miljoen) voor griffierechten en
circa 8% (€ 8 miljoen) voor diverse ontvangsten Jeugdbescherming
en Reclassering.Het beheer van de subsidiestromen en het financieel beheer bij de gedeconcentreerde
eenheden en de baten-lastendiensten vormen een risico. Daarnaast zijn er risico's
bij het beheer van de automatisering en de informatiebeveiliging.De accountantscontrole dekt in beginsel alle risico's met betrekking tot
de financiële verantwoording voldoende. Het ministerie heeft voor diverse
risico's verbetertrajecten opgestart (bijvoorbeeld financieel beheer bij de directie Rechtspleging, naleving Europese aanbestedingsregelgeving,
financieel beheer bestuursdepartement). Maar de verbetertrajecten hebben nog
niet allemaal het beoogde effect.De Algemene Rekenkamer heeft binnen haar onderzoek aandacht besteed aan
die risico's. In het hoofdstuk bedrijfsvoering is nader ingegaan op de geïdentificeerde
risico's, de maatregelen van de minister en de kwaliteit hiervan.2.3 De afgelopen kabinetsperiodeTerugkijkend blijkt dat een aantal aandachtspunten in het financieel beheer
dat bij het aantreden van Paars II nu nog steeds actueel is. Ondanks de inspanningen
is het ministerie er niet in geslaagd deze onvolkomenheden bevredigend op
te lossen. Een aantal van deze hardnekkige aandachtspunten worden hieronder
besproken.Naleving van de Europese aanbestedingsregelsDe toepassing van de Europese aanbestedingsregels bij het Ministerie van
Justitie is al sinds enige jaren onderwerp van onderzoek van de Algemene Rekenkamer.
Keer op keer heeft de Algemene Rekenkamer ernstige onvolkomenheden geconstateerd.
Dat was voor de Algemene Rekenkamer aanleiding om in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
over 2000 een bezwaaronderzoek naar dit onderwerp uit te voeren.Gelet op de bereikte resultaten in 2000 en toezeggingen van de minister
aan de Tweede Kamer maakte de Algemene Rekenkamer over 2000 geen bezwaar.
De minister deelde mee dat de naleving van de Europese aanbestedingsregels
pas in het jaar 2002 volledig op orde zou zijn.In haar rechtmatigheidsonderzoek over 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
geconstateerd dat vrijwel alle maatregelen die de minister heeft toegezegd
voor een volledige en structurele oplossing van de onvolkomenheden eind 2001
zijn uitgevoerd en geïmplementeerd.De Algemene Rekenkamer wijst wel op het gevaar van stagnatie in de voortgang
van de verdere implementatie van de verbetermaatregelen en dringt aan op spoedige
invulling van de inmiddels ingestelde projectdirectie Inkoop, Milieu en Huisvesting.
In de opzet zijn derhalve verbeteringen waar te nemen. De werking laat in
de praktijk op onderdelen nog te wensen over.De aandacht voor de juiste toepassing van de Europese aanbestedingsregels
heeft niet kunnen voorkomen dat de onrechtmatigheden als gevolg van het niet
naleven van de Europese aanbestedingsregels in 2001 nog aanzienlijk zijn –
met name bij de directie Rechtspleging en bij de Dienst Justitiële Inrichtingen.Financieel beheer bestuursdepartementDe Algemene Rekenkamer voerde in het rechtmatigheidsonderzoek 1996 een
bezwaaronderzoek uit naar de administratieve organisatie (AO). In de jaren
1997 tot en met 2000 deed de Algemene Rekenkamer op dit punt vervolgonderzoeken.
Op grond van het rechtmatigheidsonderzoek 1998 besloot de Algemene Rekenkamer
bezwaar te maken tegen de AO en financieel beheer van het bestuursdepartement.
Dit is dat deel van Justitie dat zich bezighoudt met beleidsvorming en de
daarbij ondersteunende diensten, kortweg het hoofdkantoor. De maatregelen
die de minister vervolgens toezegde, beoordeelde de Algemene Rekenkamer als
toereikend; zij besloot daarom haar bezwaar niet te handhaven.Uit de evaluatie van het project «Verbetering financieel beheer»
blijkt dat de activiteiten die de minister aangekondigde op het punt van de administratieve organisatie en de daarbij behorende systemen (Jurist
2002) conform de opzet zijn afgerond. Op basis daarvan concludeert de Algemene
Rekenkamer dat in opzet de maatregelen zijn getroffen, die een ordelijk financieel
beheer moeten bewerkstelligen.Wel tekent zij daarbij aan dat de minister nog weinig voortgang heeft
geboekt op het punt van de vormgeving en invoering van de nieuwe structuur
van de (verbijzonderde) interne controle. Dit houdt verband met de constatering
dat de verbeteringen in het financieel beheer zich in 2001 niet hebben voortgezet.
De resultaten liggen voor een groot aantal diensten ver onder de norm die
het ministerie zichzelf heeft gesteld. Daaronder bevinden zich ook dienstonderdelen
die wat het financieel beheer betreft volgens de Algemene Rekenkamer een voorbeeldfunctie
zouden moeten vervullen.Het geheel overziende betreurt de Algemene Rekenkamer het dat het in 1999
ingezette verbeterproces nog steeds niet tot structurele verbeteringen in
de werking van het financieel beheer heeft geleid.InformatiebeveiligingDe Algemene Rekenkamer constateerde eerder dat het Ministerie van Justitie
de interdepartementale afspraak om de implementatie van het Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst (VIR) per 1 januari 1997 en later per 1 januari 2000 te realiseren
niet had gehaald. Het doel was om per 1 juni 2001 volledig te voldoen aan
het VIR. Afgelopen jaar bleek dat een aantal dienstonderdelen de deadline
van 1 juni 2001 ook niet zou halen.Het ministerie heeft het VIR verwerkt in de baseline informatiebeveiliging.
Uit de rapportages die het ministerie in 2001 heeft opgeleverd, blijkt dat
een groot aantal diensten inderdaad de geplande einddatum voor het invoeren
van de baseline informatiebeveiliging niet heeft gehaald.Op basis van de uitkomst voerde het ministerie een nieuwe plandatum in,
te weten 1 januari 2002. Uit de rapportages blijkt dat tien van de eenentwintig
organisaties verwachten op die datum nog niet te kunnen voldoen aan de baseline
en het VIR. Naast de organisatieonderdelen in de sector Rechtspleging en Rechtsbijstand
betreft dit alle drie de baten-lastendiensten en het Nederlands Forensisch
Instituut (NFI). Ook behoort daarbij een aantal organisaties van maatschappelijk
belang die gebruikmaken van het zogenoemde JustieNet. Bij een aantal (NFI,
Centraal orgaan Opvang Asielzoekers en Stichting Reclassering Nederland) is
sprake van ernstige stagnatie.Ook constateert de Algemene Rekenkamer dat er bij de beheersing van de
uitvoering van automatiseringsprojecten nog wel eens wat misgaat. De Algemene
Rekenkamer vraagt aandacht voor een betere projectbeheersing.Wat betreft de bedrijfsvoeringssystemen concludeert de Algemene Rekenkamer
dat er bij een aantal belangrijke systemen onvolkomenheden zijn op het terrein
van de autorisaties en de logische toegangsbeveiliging (de geautomatiseerde
systemen Conservatoir en Executoriaal Beslagsysteem CEBES II, vreemdelingenketen
BERBER en RAPSODIE, Raad voor de Kinderbescherming KIS/MIS, rechtbanken CIVIEL).
Het Ministerie van Justitie loopt hierdoor risico's aangaande de betrouwbaarheid
van de gegevensverstrekking.«Parkeren» van begrotingsgeldIn 1999 en 2000 deed het ministerie voorschotbetalingen voor nog te verrichten
prestaties, die in strijd waren met het Besluit verlening voorschotten.
Dit gebeurde bij de directie Rechtspleging, het Openbaar Ministerie, en de
directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid. Hier was sprake van het zogeheten
«parkeren» van begrotingsgelden om de kasbegroting op onrechtmatige
wijze uit te putten. De Algemene Rekenkamer heeft in haar rapporten bij de
financiële verantwoording over 1999 en 2000 op dit onjuist handelen gewezen.
In 2001 deed het fenomeen zich opnieuw voor. De belangrijkste gevallen van
het parkeren van begrotingsgeld speelden wederom bij bovengenoemde drie organisaties.
De Algemene Rekenkamer concludeert dat daarmee onrechtmatige uitbetalingen
zijn gedaan.De Algemene Rekenkamer beveelt nogmaals aan om toe te zien op de strikte
toepassing van de regelgeving.De navolgende aandachtspunten zijn inmiddels opgelost, dan wel is er voortgang
gemaakt bij het oplossen van de problemen, dan wel valt het aandachtspunt
niet meer onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie.Stichting Reclassering NederlandIn 1996 maakte de Algemene Rekenkamer bezwaar tegen het gevoerde financieel
beheer bij de Stichting Reclassering Nederland (SRN). De minister zegde toereikende
maatregelen toe, zodat de Algemene Rekenkamer haar bezwaar niet handhaafde.In de jaren 1997 tot en met 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer dat
er onvoldoende vorderingen waren gemaakt. Dit betekende volgens de Algemene
Rekenkamer dat de minister van Justitie zijn toezegging (eind 2001 de problematiek
op orde en 2002 volledig werken op basis van outputsturing) waarschijnlijk
niet gestand zou kunnen doen. De minister deelde dit beeld niet. Uit het rechtmatigheidsonderzoek
2001 blijkt dat de minister de maatregelen die hij heeft toegezegd in 2001
heeft genomen en geïmplementeerd. De SRN is, in overeenstemming met de
toezegging van de minister aan de Tweede Kamer, met ingang van 2002 een op
output gestuurde organisatie. De Algemene Rekenkamer voegt daar overigens
wel aan toe dat zij de werking van het nieuwe systeem niet heeft onderzocht.Directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Raad voor de
RechtspraakDe verbeteringen in het financieel beheer die de directie Rechtspleging
in 1997 had bereikt, zijn in 1998 niet gecontinueerd en in 1999 niet verbeterd.
In 2000 ging het financieel beheer ten opzichte van voorgaande jaren verder
achteruit. Het op orde brengen van het financieel beheer bij de directie Rechtspleging
en het Openbaar Ministerie was extra dringend, omdat er ingrijpende ontwikkelingen
op stapel stonden: de ontvlechting van het gemeenschappelijk beheer van de
directie Rechtspleging en het Openbaar Ministerie en de oprichting van de
Raad voor de Rechtspraak. Tijdens het algemeen overleg van de minister met
de vaste Kamercommissie voor Justitie van de Tweede Kamer op 7 juni 2001 is
het bovenstaande ter sprake gekomen. De minister sprak de verwachting uit
dat goede stappen vooruit gezet zouden kunnen worden, maar dat voor het gehele
traject toch eerder in termijnen van jaren gedacht moest worden dan van maanden.Inmiddels zijn in opzet de meest belangrijke beheersmaatregelen ter verbetering
van het financieel beheer bij de directie Rechtspleging en de gerechten gerealiseerd.
Het verbetertraject loopt nog door tot in 2002. Een structurele blijvende
verbetering is inmiddels een feit. Het ministerie heeft inmiddels een eerste
versie van de planningsbrief 2003 gereed voor de arrondissementsparketten.
Hierin staan minimale eisen die worden gesteld aan de uitvoering van de diverse
processen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan ook in 2002 vanuit het Ministerie van
Justitie blijvend ondersteuning te geven. Dus ook na het opheffen van de projectorganisatie
en na de overgang van het beheer naar de Raad voor de Rechtspraak. Dit geldt
in het bijzonder voor de beheersmaatregelen rondom de Europese richtlijnen
inzake aanbesteding, de activa-administraties, de personele uitgaven bij met
name de kleinere gerechten en de beschrijving van de administratief-organisatorische
basisprocessen van de Raad.Korps Landelijke Politie DienstenDe onvolkomenheden in het financieel beheer bij het Korps Landelijke Politie
Diensten zijn weliswaar eveneens hardnekkig, maar met de overdracht van deze
dienst aan het Ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties per
1 januari 2000 is dit probleem mee overgedragen.OntwikkelingenHet Ministerie van Justitie is na het uitbrengen van de baseline financieel
beheer en de baseline materieelbeheer een aantal activiteiten gestart om na
te gaan in hoeverre het departement al voldoet aan de normen van beide baselines.
Tot nu waren die vooral gericht op de centrale kaders en de regelgeving. Het
ministerie analyseerde nog niet of de in de baselines genoemde normen ook
voor ieder onderdeel in AO-beschrijvingen zijn verankerd. De Algemene Rekenkamer
wijst op het belang van dergelijke risicoanalyses en is van mening dat het
ministerie op dit punt nog een belangrijke slag moet maken.Een ordelijk en controleerbaar financieel beheer bij bestaande baten-lastendiensten
is van belang omdat de Minister van Financiën bij de plenaire behandeling
van de financiële verantwoordingen 2000 heeft verklaard dat als er onvolkomenheden
(in de baseline terminologie onvolkomenheden) worden geconstateerd bij de
bestaande baten-lastendiensten er voor alle kandidaat-baten lastendiensten
een moratorium geldt. Dat wil zeggen dat de interne verzelfstandiging met
ten minste één jaar wordt opgeschoven.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, gebaseerd op de uitkomsten
van de departementale accountantsdienst, blijkt dat op een aantal onderdelen
van de baseline de bestaande baten-lastendiensten onvolkomenheden scoren.Die bij het CJIB oordeelt de Algemene Rekenkamer als ernstig, het is daarbij
nog maar de vraag of die in het jaar 2002 allen kunnen worden opgelost (zie
ook § 6.7.3).Ook bij de kandidaat baten-lastendiensten zijn er onvolkomenheden.Weliswaar zijn er verbeteringen toegezegd, op zich alleen is dat geen
waarborg dat dat leidt tot structurele verbeteringen op korte termijn. De
Algemene Rekenkamer vraagt aandacht voor de beheersing van dergelijke verbeterplannen.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom aan voortgang van de realisatie
van de verbeteractiviteiten op centraal niveau te monitoren.In de loop van 2001 heeft het ministerie een aantal stappen gezet in de
richting van de ontwikkeling van een integrale toezichtvisie op de rechtspersonen
met een wettelijke taak (RWT's) en de overige gesubsidieerde
instellingen. De uitgangspunten zijn in december 2001 vastgelegd in een regeling.
Onvolkomenheden in het toezicht doen zich daarnaast voor bij het beleid ter
voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van (M&O-beleid) bij de
specifieke uitkeringen en de overige subsidiestromen (zie § 5.5.2).De verantwoording 2001 is de laatste in «oude stijl»: de indeling
en opzet zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de oude begrotingsartikelen en de
daarmee samenhangende indeling naar beleidsterreinen. Wel is volgens het ministerie
getracht de verantwoording op onderdelen reeds meer in lijn te brengen met
de eisen van VBTB. De informatievoorziening voor wat betreft de kengetallen
vertoonde evenals vorig jaar nog enkele onvolkomenheden.2.4 Aandachtspunten nieuwe kabinetTerugkijkend blijkt dat een aantal aandachtspunten ten tijde van Paars
II nu nog steeds actueel is. Ondanks inspanningen is het Ministerie van Justitie
er niet in geslaagd deze onvolkomenheden op te lossen.Op basis van haar rechtmatigheidsonderzoek 2001 vraagt de Algemene Rekenkamer
voor de komende kabinetsperiode dan ook aandacht voor de volgende punten bij
het Ministerie van Justitie:• De toepassing van de Europese aanbestedingsregels: vrijwel alle
door de minister van Justitie toegezegde maatregelen voor een volledige en
structurele oplossing van de onvolkomenheden zijn eind 2001 uitgevoerd en
geïmplementeerd. De werking laat in de praktijk op onderdelen nog te
wensen over, met name bij de Directie Rechtspleging en bij de Dienst Justitiële
Inrichtingen.• «Parkeren van begrotingsgelden»: in de afgelopen jaren
waren bij het Ministerie van Justitie voorschotbetalingen voor nog te verrichten
prestaties gedaan die in strijd waren met de voorwaarden in de Comptabele
regelgeving. Dit bleek ook in 2001 nog steeds omvangrijk, met name bij de
directie Rechtspleging, het Openbaar ministerie en de directie Preventie,
Jeugd en Sanctiebeleid. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om toe te zien
op de strikte toepassing van de daarvoor vastgestelde regelgeving.• Informatiebeveiliging: het Ministerie van Justitie heeft de interdepartementale
afspraak om de implementatie van het Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst
op de afgesproken data te realiseren niet gehaald, met name bij organisatieonderdelen
in de sector Rechtspleging en Rechtsbijstand, alle drie de baten-lastendiensten,
het Nederlands Forensisch Instituut, het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers
en de Stichting Reclassering Nederland.• M&O-beleid specifieke uitkeringen en subsidiestromen: door
het ontbreken van een uniform departementaal sanctiebeleid is er ten aanzien
van het gehele subsidiebeheer van het Ministerie van Justitie sprake van een
ontoereikend M&O-beleid. Daarnaast is er een grote achterstand in het
afwikkelen van subsidieoverschotten. De Algemene Rekenkamer beveelt aan aandacht
te schenken aan de rechtmatigheid van de bestedingen en om vaart te zetten
achter het inmiddels genomen besluit een uniform en strikter sanctiebeleid
aangaande subsidieverstrekkingen te ontwikkelen en operationeel te maken en
zij dringt aan op een spoedige afwikkeling van de achterstand in het afwikkelen
van subsidievoorschotten.De Algemene Rekenkamer verwacht van het Ministerie van Justitie dat het
de onvolkomenheden op deze vier terreinen in 2003 heeft weggewerkt. FINANCIËLE VERANTWOORDING3 FINANCIËLE VERANTWOORDING3.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer geeft jaarlijks een totaaloordeel over de financiële
verantwoording van het ministerie. Dit totaaloordeel van de Algemene Rekenkamer
is opgebouwd uit deeloordelen over de rekening, de toelichting bij de rekening,
de saldibalans, de toelichting bij de saldibalans en per baten-lastendienst
de financiële verantwoording.De Algemene Rekenkamer maakt ten behoeve van haar oordeel mede gebruik
van de voorcontrole door de departementale accountantsdienst. Deze brengt
immers een intern accountantsrapport met een accountantsverklaring uit over
de verantwoording van het ministerie respectievelijk begrotingsfonds. Om haar
eigen verantwoordelijkheid voor de oordelen te kunnen dragen, stelt de Algemene
Rekenkamer door middel van een review vast of zij kan steunen op de controlewerkzaamheden
van de departementale accountantsdienst.Dit hoofdstuk gaat achtereenvolgens in op het oordeel over de financiële
verantwoording, de rekening, de saldibalans en de financiële verantwoording
van de baten-lastendiensten.3.2 Oordeel over de financiële verantwoordingDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de financiële verantwoording
2001 van het Ministerie Justitie, waarin opgenomen de financiële verantwoordingen
van de baten-lastendiensten IND, DJI en CJIB, voldoet aan de volgende eisen:• de verantwoording 2001 van het Ministerie van Justitie is een deugdelijke
weergave van de uitkomsten van het financieel beheer en is opgesteld volgens
de voorschriften;• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, respectievelijk de
baten, lasten, kapitaaluitgaven enontvangsten, die in de verantwoording zijn
opgenomen zijn rechtmatig, dat wil zeggen: tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.De Algemene Rekenkamer stelt in haar onderzoek het begrotingsartikel van
een begroting centraal. De Algemene Rekenkamer rapporteert alle belangrijke
fouten en onzekerheden op het niveau van ieder afzonderlijk artikel.Op grond van haar onderzoek is de Algemene Rekenkamer van oordeel dat
de financiële verantwoording van het Ministerie van Justitie aan de te
stellen eisen voldoet met uitzondering van de in § 3.3 tot en met
§ 3.7 gerapporteerde bevindingen (alle overschrijdingen van de door
de Algemene Rekenkamer gehanteerde tolerantiegrenzen).3.3 Rekening met toelichtingOverzicht 1 laat de totaalbedragen zien waaruit de rekening 2001 van het
Ministerie van Justitie is samengesteld (exclusief baten-lastendiensten).
Daarnaast zijn de totalen opgenomen van bedragen die niet deugdelijk zijn
weergegeven of onrechtmatig zijn, of waarover onzekerheid over de deugdelijke
weergave of onzekerheid over de rechtmatigheid bestaat. Overzicht 1Bedragen van de rekening 2001, Ministerie van Justitie
(x 1 miljoen euro) Verplichtingen1Uitgaven1Ontvangsten Totaal4 927,84 928,21 070,8 Belangrijke fouten/ onzekerheden16,826,26,71 Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven bevat in totaal € 66,3
miljoen respectievelijk € 24,4 miljoen aan overschrijdingen. Indien
de Staten-Generaal niet akkoord gaan met de desbetreffende slotwetmutaties,
zal de Algemene Rekenkamer haar positieve oordeel op dit punt moeten herzien.Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de verplichtingen betrof € 16,8 miljoen. Deze hebben
betrekking op de volgende artikelen:V 08.07 = College van toezicht op de kansspelen: € 173 000
wegens het niet naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving en het niet-naleven
van de voorschriften Rijksgebouwendienst.V 09.05, directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrecherche: € 16,6
miljoen, voornamelijk wegens het niet-naleven van Europese aanbestedingsregelgeving
door de directie Rechtspleging en daarnaast het parkeren van begrotingsgeld
door het Openbaar Ministerie.Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de uitgaven betrof € 26,2 miljoen. Deze hebben betrekking
op de volgende artikelen:U 01.04 = Post-actieven: € 711 000 wegens het ten onrechte
niet-verrekenen van creditnota's van de USZO en wegens een foutieve terugbetaling
aan de USZO.U 08.02 = subsidies Preventie, Jeugdbescherming en Reclassering: € 8,6
miljoen wegens het «parkeren» van begrotingsgeld.U 08.07 = College van toezicht op de kansspelen: € 65 000
wegens het niet-naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving en het niet
naleven van de voorschriften Rijksgebouwendienst.U09.05 = directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Rijksrecherche: € 12,1
miljoen, voornamelijk wegens het «parkeren» van begrotingsgeld
door het Openbaar Ministerie en daarnaast het niet-naleven van Europese aanbestedingsregelgeving
door de directie Rechtspleging.U09.06 = gerechtskosten: € 4,7 miljoen onder meer wegens het
niet-naleven van Europese aanbestedingsregelgeving door het Openbaar Ministerie.Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde fouten en
onzekerheden in de ontvangsten betrof € 6,7 miljoen. Deze hebben
betrekking op artikel O 09.04 inzake diverse ontvangsten rechtspraak door
het Openbaar Ministerie.De toelichting bij de rekening voldoet aan de eisen.OordeelDe rekening en de toelichting bij de rekening 2001 van het Ministerie
van Justitie voldoen aan de eisen (met uitzondering van bovenstaande bevindingen). 3.4 Saldibalans met toelichtingOverzicht 2 laat de totaalbedragen zien waaruit de saldibalans 2001 van
het Ministerie van Justitie is opgebouwd. Jaarlijks beoordeelt de Algemene
Rekenkamer de bedragen op de saldibalans, met uitzondering van:• Uitgaven en ontvangsten: de Algemene Rekenkamer heeft deze al beoordeeld
bij het onderzoek van de rekeningen. Zij heeft alleen de aansluiting tussen
de totalen van de rekening met de saldibalans vastgesteld.• De bedragen die op tegenrekeningen staan: deze hebben geen inhoudelijke
waarde.Daarnaast zijn de totalen opgenomen van bedragen die niet deugdelijk zijn
weergegeven, of waarover onzekerheid over de deugdelijke weergave bestaat.Overzicht 2Bedragen van de saldibalans per 31 december 2001, Ministerie
van Justitie (bedragen x 1 miljoen euro) DebetCreditTotaal10 067,210 067,2 -/- uitgaven respectievelijk ontvangsten en tegenrekeningen6 694,74 438,8Beoordeeld3 372,55 628,4 Belangrijke fouten/onzekerheden06,7Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden in de saldibalans betrof € 6,7 miljoen. Dit
is 0,07 % van het totaalbedrag van de beoordeelde saldi. Deze hebben betrekking
op de post ontvangsten buiten begrotingsverband wegens onzekerheid over de
ontvangsten in het kader van het beslag door het Openbaar Ministerie.De toelichting van de saldibalans voldoet aan de eisen.OordeelDe saldibalans en de toelichting bij de saldibalans voldoen aan de eisen
(met uitzondering van bovenstaande bevinding).3.5 Financiële verantwoording baten-lastendienst
Immigratie- en NaturalisatiedienstDe Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) is een in 1994 ingestelde
baten-lastendienst. Over 2001 bedroeg het totaal van de baten € 313,3
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg € 315,6 miljoen. Het nadelig
resultaat over 2001 bedroeg € 2,3 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk € 28,2
miljoen en € 4,8 miljoen. De totalen van de balans per 31 december
2001 bedroegen € 58,9 miljoen.De toelichting bij de financiële verantwoording van de Baten-lastendienst
voldoet aan de eisen. OordeelDe rekening van baten en lasten, de balans en de bijbehorende toelichting
voldoen aan de eisen.3.6 Financiële verantwoording baten-lastendienst
Dienst Justitiële InrichtingenDe Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is een in 1995 ingestelde
baten-lastendienst. Over 2001 bedroeg het totaal van de baten € 1 312,2
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg € 1 289,5 miljoen.
Het voordelig resultaat over 2001 bedroeg € 22,7 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk € 146,0
miljoen en € 65,5 miljoen; de kapitaalontvangsten berekend vanuit
het kasstroomoverzicht bedroegen echter 66,1 miljoen euro. De totalen van
de balans per 31 december 2001 bedroegen € 394,5 miljoen.In de balans zijn bij de activa de post «immateriële activa»
en bij de passiva de post «verplichte reserves» niet vermeld,
omdat die de waarde «nul» hebben.Het totaal van de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde belangrijke
fouten en onzekerheden in de verantwoorde lasten betrof € 18,1 miljoen.
Deze hebben betrekking op: het niet-naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving
en het verrekenen van omvangrijke bedragen door de Rijksgebouwendienst zonder
adequate onderbouwing.De toelichting bij de financiële verantwoording van de baten-lastendienst
voldoet aan de eisen.OordeelDe rekening van baten en lasten, de balans en de bijbehorende toelichting
voldoen aan de eisen (met uitzondering van bovenstaande bevindingen).3.7 Financiële verantwoording baten-lastendienst
Centraal Justitieel IncassobureauHet Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is een in 1996 ingestelde
baten-lastendienst. Over 2001 bedroeg het totaal van de baten € 50,7
miljoen. Het totaal van de lasten bedroeg € 52,0 miljoen. Het nadelig
resultaat over 2001 bedroeg € 1,3 miljoen.De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten waren respectievelijk € 3,2
miljoen en € 0,0 miljoen. De totale kapitaaluitgaven en -ontvangsten
berekend vanuit het kasstroomoverzicht bedroegen echter respectievelijk € 4,7
miljoen en € 1,3 miljoen. De totalen van de balans per 31 december
2001 bedroegen € 12,4 miljoen.De toelichting bij de financiële verantwoording van de Baten-lastendienst
voldoet aan de eisen.OordeelDe rekening van baten en lasten, de balans en de bijbehorende toelichting
voldoen aan de eisen (met uitzondering van bovenstaande bevinding). 4 BEZWAARONDERZOEK EN VERVOLGONDERZOEK OP BEZWAAROp grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet kan de Algemene Rekenkamer
bezwaar maken met betrekking tot het gevoerde financiële beheer of de
verantwoording daarover. Alle fouten en onzekerheden en onvolkomenheden die
de Algemene Rekenkamer in haar rapporten bij de financiële verantwoordingen
opneemt acht zij belangrijk en deze overschrijden dan ook haar tolerantiegrenzen.
Zij vindt het nog niet opportuun om ook in al deze gevallen bezwaar te maken.
De Algemene Rekenkamer heeft een bezwaarbeleid geformuleerd.In grote lijnen wordt het bezwaarbeleid van de Algemene Rekenkamer gekarakteriseerd
door de volgende regels:• Alle onvolkomenheden die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden, worden beschouwd als potentiële bezwaargevallen (in bijlage
1 zijn alle fouten en onzekerheden per begrotingsartikel en/of onvolkomenheden
in het financieel beheer opgenomen). De Algemene Rekenkamer maakt in het algemeen
niet bij eerste constatering van onvolkomenheden bezwaar omdat het vaak gaat
om ingewikkelde processen en systemen die niet op korte termijn te veranderen
zijn. Een factor die ook een rol speelt is dat duidelijk moet zijn dat onvolkomenheden
van structurele aard zijn.• De eerste en tweede maal dat een onvolkomenheid wordt gesignaleerd,
beperkt de Algemene Rekenkamer zich tot rapportage aan de Staten-Generaal
in de rapporten bij de financiële verantwoording. Alleen bij een zeer
ernstige overschrijding van een kwalitatieve norm zal zij overwegen in het
eerste jaar van constatering bezwaar te maken of een bezwaaronderzoek te starten.• Onvolkomenheden die al twee opeenvolgende jaren gesignaleerd zijn,
kunnen leiden tot een onderzoek aan de hand waarvan de Algemene Rekenkamer
besluit of zij bezwaar zal maken, het zogeheten bezwaaronderzoek. Een belangrijke
rol bij de beslissing om bezwaar te maken speelt de mate waarin het een minister
kan worden verweten niet tijdig of geen maatregelen te hebben genomen om de
oorzaken van de grond voor het maken van het bezwaar op te heffen. Zij beoordeelt
of de geconstateerde onvolkomenheden structureel zijn opgelost. Is dit niet
het geval dan beoordeelt zij tevens of er sprake is van bijzondere omstandigheden
die opheffing van de onvolkomenheden op korte termijn verhinderen. Deze doen
zich bijvoorbeeld voor wanneer de oplossing van problemen veel tijd kost.
De Algemene Rekenkamer verwacht dan wel dat er een verbeterplan met tijdpad
is en dat de maatregelen concreet en controleerbaar zijn.Als de minister geen maatregelen neemt of toezegt die de Algemene Rekenkamer
afdoende lijken, zal zij het bezwaar handhaven. Het vervolg van de procedure
is afhankelijk van de aard van het bezwaar.Wanneer het bezwaar inhoudt dat bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten
onrechtmatig zijn dan kan de Algemene Rekenkamer de Rijksrekening niet goedkeuren.
In dat geval moet de regering op voordracht van de desbetreffende minister
binnen twee maanden een voorstel van wet tot opheffing van het bezwaar aan
de Tweede Kamer zenden. Een dergelijke wet heet indemniteitswet. Als de Staten-Generaal
dit voorstel overneemt, sanctioneren zij daarmee achteraf de onrechtmatigheden.
Wanneer het gehandhaafde bezwaar onvolkomenheden in het financieel beheer
betreft die niet tot onrechtmatigheden hebben geleid, moet de minister zijn
standpunt over dit bezwaar aan de Staten-Generaal meedelen in de financiële
verantwoording. De Algemene Rekenkamer kan bij een dergelijk
gehandhaafd bezwaar een aantekening plaatsen bij de financiële verantwoording
van het Rijk.4.1 BezwaaronderzoekenEr waren geen bezwaaronderzoeken.4.2 Vervolgonderzoek op bezwaar4.2.1 Outputsturing Stichting Reclassering Nederland4.2.1.1 InleidingIn 1996 maakte de Algemene Rekenkamer bezwaar tegen het gevoerde financieel
beheer bij de Stichting Reclassering Nederland (SRN). De minister zegde toereikende
maatregelen toe, zodat de Algemene Rekenkamer haar bezwaar niet handhaafde.In de jaren 1997 tot en met 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer dat
er onvoldoende vorderingen waren gemaakt. Een nieuw plan van aanpak, met onder
andere het ontwerpen en bouwen van een Cliënt Volgsysteem (CVS), liep
door tot en met 2001 en kreeg gestalte in het project «Outputsturing
SRN». De minister zegde toe dat dit project (na een vertraging) in 2002
tot een adequate outputsturing zou leiden. De stuurgroep van het project «Outputsturing
SRN» heeft nadien in 2001 besloten om het noodzakelijke afrondingswerk
aan het inmiddels opgezette Cliënt Volgsysteem pas in 2002 op te pakken.Na afsluiting van het project «Outputsturing SRN» (eind 2001)
had het ministerie een operationeel model opgezet, dat echter slechts werkte
bij de pilot-organisatie. Deze moest nog bij de rest van de Reclasseringsorganisatie
worden geïmplementeerd. Voor het bereiken van de eindsituatie zouden
nog relatief omvangrijke wijzigingen in het CVS noodzakelijk zijn. Deze zouden
pas in 2002 ter hand genomen kunnen worden. In haar rechtmatigheidsonderzoek
2000 concludeerde de Algemene Rekenkamer dan ook dat de minister van Justitie
zijn toezegging (eind 2001 de problematiek op orde en 2002 volledig werken
op basis van outputsturing) waarschijnlijk niet gestand zou kunnen doen.De minister stelde dat hij naar verwachting in januari 2002 aan alle voorwaarden
voor invoering van outputsturing zou hebben voldaan.De Algemene Rekenkamer bleef bij haar twijfels of het project tijdig de
eindstreep zou halen.4.2.1.2 BevindingenTijdens een algemeen overleg van de minister met de vaste commissie voor
Justitie van de Tweede Kamer op 7 juni 2001 ging de minister er nog steeds
vanuit dat met ingang van 2002 de SRN op basis van output gestuurd en gefinancierd
zal worden. De minister zegde de Kamer daarbij toe dat dit niet alleen zou
gelden voor de pilots, maar «voor de hele linie». Hij zegde de
Tweede Kamer daarbij tevens toe deze in te lichten zodra er enige indicatie
zou zijn dat dit niet het geval zou zijn. De minister heeft hierover geen
nadere mededelingen aan de Kamer gedaan.Het project «Outputsturing SRN» is in 2001 afgerond. In juli
2001 is de eindrapportage opgeleverd. Het project had tot doel de voorwaarden
te creëren die nodig waren om outputsturing tussen het departement en
de SRN mogelijk te maken. De afronding van dit project was tevens een startpunt voor de implementatie van outputsturing bij de SRN. Daartoe
was in de eindrapportage een implementatieplan opgenomen. De daarbij gevoegde
planningsschema's gaven aan dat de implementatie in december 2001 moest zijn
afgerond. Het ministerie heeft de implementatie na juli 2001 direct ter hand
genomen. Er was tevens voorzien in monitoring van de invoering. De stuurgroep
die bij het afsluiten van het project werd opgeheven, bleef bestaan als monitorgroep
tijdens de implementatiefase van de maatregelen.Per januari 2002 had SRN een systeem van outputsturing geïmplementeerd.
De SRN is daardoor met ingang van 2002 een op output gestuurde organisatie
geworden.4.2.1.3 ConclusiesDe door de minister toezegde maatregelen voor een volledige en structurele
oplossing van de onvolkomenheden bij de SRN zijn in 2001 genomen en geïmplementeerd.De SRN is, in overeenstemming met de toezegging van de minister aan de
Tweede Kamer, met ingang van 2002 een op output gestuurde organisatie. Er
is voorzien in monitoring van de eerste fase van invoering. Dit geeft waarborgen
dat problemen daarbij vroegtijdig worden onderkend. De Algemene Rekenkamer
voegt daar overigens aan toe dat zij de werking van het nieuwe systeem niet
heeft onderzocht.4.2.2 Naleving van de Europese aanbestedingsregels4.2.2.1 InleidingDe toepassing van de Europese aanbestedingsregels bij het Ministerie van
Justitie is al sinds enige jaren onderwerp van onderzoek van de Algemene Rekenkamer
waarbij keer op keer ernstige onvolkomenheden werden geconstateerd. Dat was
voor de Algemene Rekenkamer aanleiding om in het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek
2000 een bezwaaronderzoek naar dit onderwerp uit te voeren. Naar aanleiding
van dit bezwaaronderzoek concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de uitvoering
van het plan van aanpak tot verbeteringen had geleid bij het bestuursdepartement
en de IND gezien de geconstateerde daling in onrechtmatigheden en onzekerheden
inzake de Europese aanbestedingen Bij de directie Rechtspleging en het OM
bleek de situatie echter verslechterd te zijn. De minister sprak de verwachting
uit dat het financieel beheer inzake de Europese aanbesteding pas volledig
op orde zou zijn in het jaar 2002.Gelet op de bereikte resultaten in 2000 en de bovenstaande toezeggingen
van de minister aan de Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer over 2000
geen bezwaar gemaakt.4.2.2.2 BevindingenDe Algemene Rekenkamer onderzocht of alle door de minister toegezegde
maatregelen voor een volledige en structurele oplossing van de onvolkomenheden
eind 2001 uitgevoerd en geïmplementeerd waren:• De verslaglegging en dossiervorming bij het Platform Europees aanbesteden
van het Ministerie van Justitie, waarvan de Algemene Rekenkamer had geconstateerd
dat deze voor verbetering vatbaar waren, waren nog geen aandachtspunt geweest
voor de accountantsdienst. • De Algemene Rekenkamer heeft aanbevolen om een verplichtend karakter
te geven aan de adviezen van het Platform. Oktober 2001 heeft het Audit Committee
besloten dat bij enige twijfel over de vraag of Europees moet worden aanbesteed,
een dienst altijd het Platform dient te raadplegen. In het Bedrijfsvoeringsoverleg
is vervolgens begin 2002 besloten dat diensten ook voor alle voorgenomen opdrachten
boven de € 500 000 het platform verplicht dienen te raadplegen.
Het platform wordt daartoe omgevormd tot een toetsingscommissie die bindende
uitspraken doet waartegen beroep kan worden ingesteld bij de plaatsvervangend
secretaris-generaal (pSG). Het platform heeft besloten dat bij de standaard
adviesnota een vaste bijlage wordt gevoegd waarop de dienst dient aan te geven
wat er met het advies wordt gedaan.• De circa tien aanbevelingen vermeld in het accountantsrapport «Kwaliteit
inkoopplannen aanbestedende diensten 2000» en de naar aanleiding van
de door de accountantsdienst in 2001 uitgevoerde audits inzake het platform
gedane aanbevelingen zijn voor zover werd nagaan allen ingevoerd.• De Algemene Rekenkamer gaf de minister in overweging om de aanbeveling
om een overzicht van de 10 meest gestelde vragen en antwoorden samen te stellen,
uit te breiden tot het opstellen van een algehele «vraagbaak»
over de toepassing van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. In de loop van
2001 is de website «Platform Europees aanbesteden» op het Justitieweb
ter beschikking gesteld. Gebleken is dat de informatie dusdanig uitgebreid
is dat er sprake is van een vraagbaak als door de Algemene Rekenkamer bedoeld.• De Algemene Rekenkamer gaf de minister in overweging om de taken
van de tijdelijk ingestelde Coördinatiegroep Inkoopmanagement (CI) op
enigerlei wijze een vaste plaats te geven binnen de organisatie van het departement.
Inmiddels heeft het ministerie een aanvang gemaakt met de uitwerking, positionering
en bemensing van de CI-functie door middel van de vorming van de projectdirectie
Inkoop, Milieu en Huisvesting (IMH). In het Audit Committee van maart 2002
heeft daarover besluitvorming plaats gevonden. Deze directie krijgt behalve
de taak toezicht te houden op de werking van de genomen verbetermaatregelen
(prioriteit) ook een faciliterende taak (kenniscentrum).Verder heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht of de maatregelen een positief
effect op de werking hebben. Daarbij heeft ze gebruik gemaakt van de rapportages
van de accountantsdienst. Uit het onderzoek blijkt:• In hoofdlijnen is er vooruitgang geboekt ten aanzien van inkoopmanagement
in die zin dat de getroffen verbetermaatregelen om een goede uitvoering van
de inkoop te waarborgen adequaat zijn. De accountantsdienst vindt de naleving
van de getroffen (structurele) verbetermaatregelen nog onvoldoende en voor
verdere verbetering vatbaar.• Alle aanbestedende diensten hebben met behulp van de directie Financieel-Economische
Zaken (FEZ) voor 2001 de inkoopplannen opgesteld en beschikbaar gesteld. Kwalitatief
zijn er echter onvolkomenheden. Het departement heeft geen volledig beeld
van de inkoopvoornemens. Dit vergroot het risico voor onrechtmatigheden in
de naleving van de Europese aanbestedingsregels. Om de kwaliteit te verbeteren
is een model «Inkoopplan nieuwe stijl» opgesteld dat onder andere
mogelijkheden biedt tot tussentijdse voortgangsrapportage. In dit verband
kan verder nog worden vermeld dat aan het geautomatiseerde systeem Jurist
2002 de functionaliteit inkoop is toegevoegd. Dit systeem dwingt
tot een duidelijke afhandeling van de procedures in het inkoopproces.• De accountantsdienst constateert dat nog niet voor alle inkopen
dossiers zijn aangelegd. Wel aangelegde dossiers zijn niet altijd voorzien
van een adequate toelichting aangaande het al dan niet Europees aanbesteden.
Bij het Bestuursdepartement, de directie Rechtspleging, de dienst Justitiële
Inrichtingen en de Raad voor de Kinderbescherming is bijzondere aandacht noodzakelijk
voor dossiervorming. De Algemene Rekenkamer heeft bij twee diensten nader
onderzoek verricht. Hieruit bleek dat de toegankelijkheid van de dossiers
te wensen overliet.• Uit het onderzoek blijkt dat er bij bijna alle diensten nog steeds
ten onrechte niet Europees wordt aanbesteed. Vooral bij de directie Rechtspleging
en de dienst Justitiële Inrichtingen is dit het geval. De in de controle
2001 geconstateerde onvolkomenheden zijn in de volgende tabel weergegeven.Onrechtmatig/onzeker (x 1 mln euro)  199920002001Directie Rechtspleging3,913,913,7 Dienst Justitiële Inrichtingen2,73,96,4 Raad voor de Kinderbescherming0,51,01,8 Openbaar Ministerie4,213,61,4Bestuursdepartement4,10,81,4 Immigratie- en Naturalisatiedienst7,41,70,9 Centraal Justitieel Incassobureau0,50,40,5 Nederlands Forensisch Instituut0,40,20 Totaal23,735,526,14.2.2.3 ConclusiesVrijwel alle door de minister toegezegde maatregelen voor een volledige
en structurele oplossing van de onvolkomenheden zijn eind 2001 uitgevoerd
en geïmplementeerd. De Algemene Rekenkamer wijst wel op het gevaar van
stagnatie in de voortgang van de verdere implementatie van de verbetermaatregelen
en dringt aan op spoedige invulling van de recent ingestelde projectdirectie
Inkoop, Milieu en Huisvesting, waarover het Audit Committee van het departement
in maart 2002 een besluit heeft genomen.In de opzet zijn verbeteringen waar te nemen. De werking laat in de praktijk
op onderdelen nog te wensen over. De aandacht voor de juiste toepassing van
de Europese aanbestedingsregels heeft niet kunnen voorkomen dat met name bij
de directie Rechtspleging en de baten-lastendienst Dienst Justitiële
Inrichtingen de onrechtmatigheden als gevolg van het niet naleven van de Europese
aanbestedingsmaatregelen in 2001 nog aanzienlijk zijn.4.2.2.4 Reactie ministerEen verklaring voor het nog niet geheel naleven van Europese aanbestedingsregels
is volgens de minister enerzijds gelegen in de weerbarstige materie. Anderzijds
speelt de omvang, complexiteit en heterogeniteit van de Justitieorganisatie
een belangrijke rol. Om ervoor te zorgen dat het totaalbeeld in 2002 bevredigend
zal zijn, is inmiddels de nieuwe (project-)Directie Inkoop, Huisvesting en
Milieu opgericht en een directeur aangesteld (tevens Coördinerend
Directeur Inkoop, CDI). Deze directie heeft onder meer een faciliterende taak
(kenniscentrum) en een hoogwaardige beleidsmatige en coördinerende taak
gericht op het wegnemen van de resterende onvolkomenheden met betrekking tot
de inkoop in 2002.Eind 2001 is door de departementsleiding een nota goedgekeurd met verbetervoorstellen
gericht op de coördinatie, versterkt toezicht alsmede managementrapportages
met als doel zeker te stellen dat de regelgeving met betrekking tot Europese
aanbesteding in 2002 wordt nageleefd.De problemen bij de naleving van een Europese regelgeving bij de Directie
Rechtspleging zijn te herleiden tot gebruik van contracten en het aggregeren
van gelijksoortige aanbestedingen.Bij de gerechten en de Raad voor de Rechtspraak zijn inmiddels maatregelen
getroffen om de aanbestedingsregelgeving in de organisatie te verankeren.
De Raad voor de Rechtspraak ontwikkelt momenteel voorstellen voor de wijze
waarop het inkoopbeleid nader vorm wordt gegeven. Hiermee is invulling gegeven
aan het advies voor het opstellen van kaders en interne regelgeving.Verder deelt de minister mee dat met de wijziging van de Wet op Rechterlijke
Organisatie per 1 januari 2002 de verschillende taken op het gebied van beheer
zijn belegd op het niveau van de gerechten en de Raad voor de Rechtspraak.
Een volgende proeve van beheersmatige degelijkheid staat al op de agenda in
de overgang naar een baten-lastenstelsel voor de gerechten en de Raad voor
de Rechtspraak. Het Ministerie van Financiën heeft hiervoor een programma
van eisen geformuleerd waaraan eerst dient te worden voldaan, alvorens deze
organisaties voor een baten-lastenstelsel in aanmerking komen.Bovengenoemde maatregelen bij de directie Rechtspleging sterken de minister
in het vertrouwen dat de goede verankering van de waargenomen ontwikkeling
zich zal voortzetten en dat een goede beoordeling van het beheer over 2002
mogelijk zal zijn.Ten aanzien van de DJI merkt de minister op dat daar inmiddels een taskforce
is ingesteld, die de centrale regie moet voeren over een breed scala van nadere
maatregelen ten behoeve van de decentrale inrichtingen en diensten:• het inrichten van een helpdesk Europese aanbesteding binnen het
hoofdkantoor van de DJI ;• het uitvoeren van een audit naar de inkoopplannen, het contractenregister
en de dossiervorming en het uitvoeren van een extra controle om tijdig mogelijke
onrechtmatige uitgaven te signaleren en te stoppen;• het binnen de DJI kritisch analyseren, in overleg met het Platform
Europees aanbesteden, van alle mogelijke aanbestedingen op de noodzaak tot
het afsluiten van (Europees aanbestede) mantelcontracten voor de totale DJI-organisatie;• het verder uitontwikkelen van reeds bestaande plannen voor een
centrale inkoop/Europese aanbestedingsfunctie binnen het hoofdkantoor van
de DJI.4.2.3 Financieel beheer bestuursdepartement4.2.3.1 VoorgeschiedenisDe Algemene Rekenkamer voerde in haar rechtmatigheidsonderzoek over 1996
tot en met 1998 een (bezwaar)onderzoek uit naar de administratieve organisatie
(AO) van het gehele ministerie. Op basis van het rechtmatigheidsonderzoek 1998 besloot de Algemene Rekenkamer
bezwaar te maken ten aanzien van de AO en het financieel beheer van het bestuursdepartement.
De vervolgens door de minister toegezegde maatregelen beoordeelde de Algemene
Rekenkamer als toereikend; zij besloot daarom haar bezwaar niet te handhaven.Wat de AO van (de overige onderdelen van) het Ministerie van Justitie
betreft drong de Algemene Rekenkamer erop aan zorg te dragen voor een snelle
actualisering van de bestaande en vastlegging van de nog ontbrekende AO-beschrijvingen.In het rechtmatigheidsonderzoek 1999 concludeerde de Algemene Rekenkamer
dat de in dat jaar getroffen maatregelen geleid hadden tot enige verbetering
in het financieel beheer en tot het duidelijk in kaart brengen van de onvolkomenheden.
De minister antwoordde onder meer dat in de vorm van het project «Verbetering
financieel beheer Bestuursdepartement» gewerkt werd aan deze onvolkomenheden
en dat dit project volgens de planning afgerond zou worden in mei 2001.In haar rechtmatigheidsonderzoek over 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer
dat de instelling van het zogenoemde Voorafgaand Toezicht (VAT) een omslag
had bewerkstelligd naar verbetering van het financieel beheer. Wel waren er
nog steeds onvolkomenheden onder andere in de tijdigheid van registratie van
de verplichtingen en bij het betalen van facturen. De Algemene Rekenkamer
beval het ministerie aan om de toetsing in de vorm van het VAT zeker ook in
2001 te continueren en tevens een plan uit te werken om het financieel beheer
rondom de verplichtingen volledig op orde te brengen.De minister antwoordde aanzienlijke verbeteringen in het financieel beheer
van het bestuursdepartement te hebben bereikt. Voor de resterende onvolkomenheden
zou hij een plan van aanpak opstellen dat direct aansluitend op het bovengenoemde
project zou worden uitgevoerd.Ten slotte stelde hij een aanpak voor een gefaseerde afschaffing van het
VAT te zullen ontwikkelen. Daarvoor in de plaats wilde hij overgaan op systemen
van verbijzonderde interne controle binnen het financieel beheerproces.Door het gefaseerd omvormen van VAT in verbijzonderde interne controle
(uiterlijk eind 2002 te realiseren) wilde de minister dat monitoring van de
naleving van de AO/IC binnen het reguliere planning- en controlproces zou
kunnen plaatsvinden.4.2.3.2 Project Verbetering financieel beheer BestuursdepartementAchtergrondDe projectgroep «Verbetering financieel beheer bestuursdepartement»
(ingesteld in april 2000) had tot taak een probleemanalyse te maken van de
(structurele) onvolkomenheden in het financieel beheer van het bestuursdepartement,
een plan van aanpak op te stellen en dit bij acceptatie door de dienstleiding
uit te voeren. Nauw verbonden met dit project functioneerde het reeds eerder
ingestelde VAT (april 1999) De projectgroep zou de onvolkomenheden die uit
het toezicht van het VAT voortkwamen, aan de budgethouders als verbeteringstrajecten
meegeven, zodat na afloop van het project de lijnorganisatie weer de eigen
verantwoordelijkheid voor het financieel beheer zou kunnen dragen. De plaatsvervangend-
secretaris-generaal was ambtelijk belast met lijnverantwoordelijkheid voor
het bestuursdepartement.Het plan van aanpak bevatte een aantal deelprojecten ter voorziening in
de onderkende knelpunten in opzet en werking van de administratieve organisatie.
Daarnaast was er aandacht voor de communicatie (tussen lijn en controleurs)
en was in opleidingen voorzien.Voortgang in 2001In juni 2001 kwam een evaluatie (eindrapportage) van het project gereed.
Die evaluatie werd in november 2001 besproken en vastgesteld in de Bestuursraad.
De resultaten waren kort samengevat:• Overlegstructuur budgethouders.Er is een budgethoudersoverleg ingesteld tussen de budgethouders en de
faciliterende afdelingen. Daarnaast wordt overleg gevoerd met individuele
budgethouders die volgens de VAT-toetsing relatief veel fouten maken.• Administratieve organisatie en informatievoorziening.Er is een Handleiding Financieel Beheer Bestuursdepartement opgesteld.
Begin 2002 is het systeem Jurist 2 in gebruik genomen. Daarmee zijn tevens
departementsbreed nagenoeg alle financiële processen beschreven.• Inrichting van de financiële administratie.De verschillende deeladministraties zijn in de loop van 2001 geschoond;
per trimester worden op dit punt controles gehouden. Daarnaast is een eigen
financiële administratie voor het bestuursdepartement ingesteld.• Opleidingen.De kennis van het financieel beheer is door middel van cursussen vergroot.
Daarnaast zijn als resultante van de VAT-rapportages workshops gehouden.• Inkoop.De procedures voor inkoop en aanbesteding zijn gestroomlijnd. De voorschriften
in verband met het Europees aanbesteden zijn nader verduidelijkt. Aan de dienstleiding
zijn presentaties gegeven over de toepassing van de EU-aanbestedingsregels.
Er is een procesbeschrijving van het inkoopproces opgesteld.VervolgstappenHet project «Verbetering financieel beheer Bestuursdepartement»
werd medio 2001 formeel beëindigd.Aansluitend zou het ministerie een plan van aanpak opstellen voor de nog
resterende onvolkomenheden. Een beoogde ISO-certificering van de financieel
beheerprocessen zou hier deel van uitmaken.In de aanbiedingsnota waarmee de evaluatie van het project door de plaatsvervangend
secretaris-generaal als voorzitter van de stuurgroep aan de bestuursraad werd
aangeboden werden elementen van zo'n plan van aanpak genoemd. Onder meer noemde
de SG het versterken van de financiële functie bij de budgethouders.
Tevens stelde hij voor dat de directeuren-generaal nog eens door middel van
een «impuls» brief hun directeuren/budgethouders van de noodzaak
van een goed financieel beheer zouden doordringen.In het concept werd een opsomming gegeven van de tot nu toe ontwikkelde
instrumenten die het voeren van een goed financieel beheer bevorderen. Tevens
zou aan de directeuren/budgethouders een termijn gesteld worden, uiterlijk
1 augustus 2002, waarop het financieel beheer zodanig structureel op orde
zou moeten zijn dat het VAT zou kunnen worden opgeheven. Het halen van die
termijn was een managementafspraak waarover voortdurend voortgangsoverleg
tussen de DG's en de onder hen ressorterende directeuren/budgethouders moet
plaatsvinden. Het verspreiden van een dergelijke «impuls»-brief
werd als een eerste stap in het vervolgtraject gezien. Uit het onderzoek is niet duidelijk geworden in welke mate de DG's de
brief hebben verspreid en hoe in de voortgang is voorzien.DBOB heeft medio 2001 een aanvang gemaakt met het opstellen van een vervolgplan.
De uitwerking daarvan is doorkruist door een nieuwe reorganisatieslag. De
plaatsvervangend secretaris-generaal (SG) maakte op 10 september 2001 een
zogenoemde «agenda» voor de versterking van de ondersteuning van
het «bestuursdepartement» bekend. De personele functie van het
bestuursdepartement werd ondergebracht bij de directie Personeel en Organisatie
(P&O). De financiële functie zou in beginsel worden ondergebracht
bij de directie FEZ.De oorspronkelijk beoogde ISO-certificering van de financieel beheerprocessen
werd stopgezet. De plaatsvervangend SG (eerstverantwoordelijk voor het verbetertraject)
verliet per 1 november 2001 het departement.Een nieuw reorganisatieprojectPer 1 januari 2002 is een nieuwe projectgroep «Versterking en positionering
F-functie» gestart met als taak de knelpunten in de financiële
functie (en de positionering daarvan) binnen het bestuursdepartement te inventariseren.
De projectgroep valt onder een stuurgroep onder voorzitterschap van de SG.In de eerste plaats gaat de projectgroep een sterkte-zwakte-analyse opstellen,
in de vorm van een brede workshop. Medio 2002 moet er duidelijkheid bestaan
over de positionering van de financiële functie. De projectgroep signaleert
onder meer dat er «geen breed gedragen consensus is over wat nu precies
de knelpunten zijn». Op 1 juli 2002 moet er een door de stuurgroep goedgekeurd
plan van aanpak liggen. De uitvoering van alle beslissingen is in de periode
tot en met oktober 2002 voorzien.Als complicaties/knelpunten voor het project zelf geeft de projectgroep
onder meer aan het feit dat er binnen het ministerie divergerende opvattingen
en verwachtingen leven over de ophanging van de financiële functie.4.2.3.3 Het Voorafgaand ToezichtInleidingDe door het ministerie in het voorjaar 2000 opgestelde verbetermaatregelen
bestonden enerzijds uit een groot aantal maatregelen gericht op verbetering
van opzet en bestaan van de AO/IC. Anderzijds zou verbetering van de uitvoering
van het financieel beheer moeten worden bewerkstelligd door het VAT. Alle
boven de grens van € 13 611 (f 30 000) genomen financiële
beslissingen, zoals het sluiten van contracten, plaatsen van orders enzovoort,
moeten achteraf voorgelegd worden aan een toetsingsfunctionaris. Het VAT toetst
alle financiële beslissingen en laat vervolgens de herstelbare fouten
door de budgethouders corrigeren. Feitelijke betalingen kunnen eerst na de
nodige correcties worden gedaan.Het doel van het VAT was tweeledig. In de eerste plaats het signaleren
en waar mogelijk voorkomen van ernstige fouten bij het doen van betalingen
en het aangaan van verplichtingen. In de tweede plaats werden de periodieke
rapportages en resultaten van het VAT gezien als graadmeter voor de kwaliteit
van het financieel beheer.Omdat het doel van de operatie uiteindelijk was een zelfstandig te voeren
ordelijk en juist financieel beheer door de afzonderlijke budgethouders, was tevens gedefinieerd wanneer het VAT voor een afdeling/directie
kon worden opgeheven.De uitkomsten van het VAT in 2001Reeds in de evaluatienota van de projectgroep verbetering financieel beheer
bestuursdepartement (die dateerde van juni 2001) werd geconcludeerd dat het
foutenpercentage van de zogenoemde onherstelbare fouten zich in het eerste
halfjaar 2001 gestabiliseerd had op 35% (24% van het met de opdrachten gemoeide
financieel belang).Volgens de evaluatie gaven de resultaten aan dat de omslag naar een ordelijk
financieel beheer op diverse punten, ook na de beëindiging van het verbeterproject,
nog expliciet aandacht behoefde. In de evaluatie werd voorts aangegeven dat
de belangrijkste oorzaak voor die fouten was dat budgethouders verplichtingen
te laat ter registratie aanboden.In februari 2002 kwam het jaaroverzicht resultaten VAT 2001 gereed. Hieruit
blijkt dat het foutenpercentage van de onherstelbare fouten over de vier kwartalen
van het jaar 2001 geleidelijk terugliep van 42% tot 28%.In bedragen komt dit in 2001 neer op € 37,7 miljoen op een totaalbedrag
van € 125,8 miljoen. De navolgende budgethouders scoren een hoog
foutenpercentage/foutbedrag: Ambtelijke leiding (49%), directie Informatisering
(41%) en directie Internationale Strafrechtelijke Aangelegenheden en Drugsbeleid
(53%). Qua bedragen DBOB (€ 12,7 miljoen), de directie FEZ (€ 1,4
miljoen) en de directie Personeel en Organisatie (€ 6,8 miljoen).Aangaande het financieel beheer van DBOB zijn in het samenvattend accountantsrapport
2002 daarnaast onvolkomenheden vermeld in het beheer van de saldibalansposten
(onjuiste standen van de verplichtingen, debiteuren en voorschotten). Het
op orde brengen heeft de accountantsdienst veel werk gekost dat is aan te
duiden als facultatieve interne controle. In totaal zijn bijna driehonderd
posten ter correctie aangeboden die onjuist in de administratie waren opgenomen.
Het financiële belang daarvan was circa € 28,1 miljoen. Indien
de correcties niet waren uitgevoerd waren de fouten van invloed geweest op
de accountantsverklaring.4.2.3.4 De administratieve organisatie van het kerndepartementAangaande de AO voor de overige onderdelen van het departement bleek uit
het rechtmatigheidsonderzoek 2000 dat er nog onvolkomenheden waren in een
aantal beschrijvingen van de AO en in het functioneren van de onderhoudsorganisatie
daarvan. De laatste was echter in opzet toereikend. De minister deelde mee
dat er een project was gestart dat een AO-standaard zou opleveren voor alle
Jurist 2002 gebruikers.Uit het onderzoek blijkt dat Jurist 2 begin 2002 departementsbreed is
ingevoerd. Dit impliceert dat is voorzien in een adequate AO voor de belangrijkste
financiële processen. Uit het vervolgbezwaaronderzoek EU-aanbestedingsregels
blijkt dat de opzet van de AO rond die regelgeving op orde is.De Algemene Rekenkamer constateert dat de in het rapport bij de financiële
verantwoording 2000 geconstateerde onvolkomenheden in de AO voldoende aandacht
hebben gehad van het departement.4.2.3.5 ConclusiesUit de evaluatie van het project «Verbetering financieel beheer»
dat het departement heeft opgesteld blijkt dat de activiteiten
die de minister heeft aangekondigd op het punt van de administratieve organisatie
en de daarbij behorende systemen (Jurist 2002) conform de opzet zijn afgerond.
Op basis daarvan concludeert de Algemene Rekenkamer dat in opzet de maatregelen
zijn getroffen, die een ordelijk financieel beheer moeten bewerkstelligen.Wel tekent zij daarbij aan dat het departement nog weinig vooruitgang
heeft geboekt op het punt van de vormgeving en invoering van de nieuwe structuur
van de (verbijzonderde) interne controle. Terwijl de minister dit wel heeft
toegezegd. De Algemene Rekenkamer constateert dat met de instelling van weer
een nieuwe projectgroep ook de beoogde nieuwe toedeling van financiële
verantwoordelijkheden binnen het bestuursdepartement weer een jaar vooruitgeschoven
is.De Algemene Rekenkamer concludeert dat in 2000 ingezette verbeteringen
in het financieel beheer zich in 2001 niet hebben voortgezet. De door het
VAT geconstateerde fouten in de naleving van de regelgeving liggen voor een
groot aantal diensten boven de door het ministerie zelf gestelde norm. Daaronder
bevinden zich ook dienstonderdelen die voor wat betreft het financieel beheer
naar de mening van de Algemene Rekenkamer een voorbeeldfunctie zouden moeten
vervullen. De Algemene Rekenkamer vindt dit een verontrustende situatie.Het geheel overziende betreurt de Algemene Rekenkamer het dat het in 1999
ingezette verbeterproces nog steeds niet tot structurele verbeteringen in
de werking van het financieel beheer heeft geleid.Naar de mening van de Algemene Rekenkamer is het financieel beheer nog
niet zodanig dat tot spoedige opheffing van het VAT kan worden overgegaan.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan vaart te zetten achter het ingezette reorganisatietraject
en daarbij ook de plaats van de interne controlefunctie te betrekken. BELEIDSINFORMATIE5 BELEIDSINFORMATIE5.1 InleidingHet nieuwe begroten en verantwoorden (VBTB) leidt tot een verantwoording
waarbij ministeries per beleidsterrein aangeven wat ze hebben bereikt, wat
ze daarvoor hebben gedaan en wat het heeft gekost. Hiervoor is inhoudelijke
informatie over beleid nodig.Ten behoeve van de gebruiker van deze informatie, in casu de Tweede Kamer,
dient deze informatie aan bepaalde eisen te voldoen. Dit is geëxpliciteerd
in het wijzigingsvoorstel Comptabiliteitswet 2001 van april 2002, waarin staat
dat de informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering (in de verantwoording)
deugdelijk moet worden weergegeven. Bij de nadere uitwerking van het begrip
«deugdelijke weergave» zal rekening moeten worden gehouden met
het feit dat het normenkader voor financiële informatie niet gelijk behoeft
te zijn aan het normenkader voor de niet-financiële informatie. In het
wetgevingsoverleg met de Tweede Kamer is de regering (motie-Van Walsem, 15
april 2002) derhalve verzocht om een nieuw normenkader te ontwikkelen voor
de deugdelijkheid van niet-financiële informatie en een groeitraject
te koppelen aan de invoering daarvan.De eerste verantwoording-nieuwe-stijl is de verantwoording over 2002 en
die verschijnt volgend jaar. Ministeries bereiden zich momenteel voor op die
nieuwe manier van verantwoorden. De verantwoording over 2001 is de laatste
waarbij beleidsinformatie wordt gepresenteerd bij de «oude» artikelindeling.
De Algemene Rekenkamer heeft in het rechtmatigheidsonderzoek 2001 aandacht
besteed aan de voortgang van VBTB en de ontwikkeling van de verantwoording
in het kader van VBTB.Inhoudelijk onderzoekt de Algemene Rekenkamer kengetallen, beleidsprioriteiten
en beleidsintensiveringen. Kengetallen kunnen informatie geven over activiteiten,
prestaties en effecten. In VBTB-termen valt dit type beleidsinformatie onder
prestatiegegevens. Beleidsprioriteiten zijn door de Tweede Kamer reeds enige
tijd geleden aangewezen als eerste gebieden waarop de nieuwe verantwoordingssystematiek
wordt toegepast.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of er voortgang is bereikt ten aanzien
van de kwaliteit van de beleidsprioriteiten in de periode 1999–2001
en of de ontwikkelingen in het kader van VBTB in de verantwoording worden
gemeld. Daarnaast is onderzocht in hoeverre de minister beleidsinformatie
heeft over de uitvoering van beleid op afstand. Voor het Ministerie van Justitie
geldt dit voor de volgende begrotingsgefinancierde rechtspersonen met een
wettelijke taak: Schadefonds Geweldsmisdrijven, Vereniging Slachtofferhulp
Nederland, Raden voor de Rechtsbijstand, HALT-bureaus, particuliere jeugdinstellingen.Ten slotte heeft de Algemene Rekenkamer dit jaar aandacht besteed aan
de transparantie van de extra prestaties die met middelen inzake beleidsintensiveringen
zijn behaald. Beleidsintensiveringen zijn verhogingen van collectieve uitgaven
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt. Achtergrond is dat de extra middelen een positieve impuls
geven op de betreffende beleidsterreinen. 5.2 De voortgang van VBTBIn de Inleiding van het Algemeen deel van de Toelichting bij de financiële
verantwoording over het jaar 2001 is door het Ministerie van Justitie gerapporteerd
dat dit de laatste verantwoording in «oude stijl» is: de indeling
en opzet zijn hoofdzakelijk gebaseerd op de oude begrotingsartikelen en de
daarmee samenhangende indeling naar beleidsterreinen.Wel is volgens het ministerie getracht de verantwoording op onderdelen
reeds meer in lijn te brengen met de eisen van VBTB. Zo is in het beleidsgeoriënteerde
algemeen deel van de Memorie van Toelichting zoveel mogelijk de indeling van
de beleidsartikelen van de VBTB-begroting 2002 gehanteerd. De financiële
verantwoording over het jaar 2002, dan departementaal jaarverslag geheten,
zal de eerste verantwoording zijn die volledig in het teken van VBTB zal staan,
aldus de rapportage in de verantwoording over 2001.De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de verantwoording over
2001 naast het bovenstaande nog een aantal elementen bevat die in het kader
van VBTB vanaf 2002 deel uit moeten maken van begroting en verantwoording,
zoals een beschrijving van beleidsprioriteiten (doelstelling en productiegegevens,
activiteiten, kosten), prestatiegegevens geraamd en gerealiseerd per beleidsterrein
en per begrotingsartikel, een bedrijfsvoeringsparagraaf en een baten-lastendienstparagraaf.5.3 Kengetallen5.3.1 InleidingHet gebruik van kengetallen kan een belangrijke bijdrage leveren aan de
verbetering van de kwaliteit van de financiële verantwoording voor wat
betreft het bieden van inzicht in de relatie tussen doelen, prestaties en
middelen.5.3.2 BevindingenIn de begroting van het Ministerie van Justitie voor 2000 was nog sprake
van in totaal 44 kengetallen, inclusief die voor de drie baten-lastendiensten.
Voor 2001 waren dit in totaal 47 kengetallen.Van die 47 kengetallen in de begroting kwamen enkele kengetallen niet
of onvolledig meer voor in de verantwoording over 2001. In alle gevallen werden
in de verantwoording zowel de waarden voor de raming als voor de realisatie
vermeld. Bij een aantal kengetallen ontbrak de toelichting waar dat wel wenselijk
zou zijn geweest.Uit de rapportages van de accountantsdienst blijkt dat de onderbouwing
van de prestatiegegevens nog aandacht verdient.5.3.3 ConclusieEvenals vorig jaar concludeert de Algemene Rekenkamer dat er met betrekking
tot de kengetallen nog enkele onvolkomenheden zijn.De Algemene Rekenkamer beveelt aan aandacht te schenken aan de verbetering
van de onderbouwing van de prestatiegegevens. 5.4 BeleidsprioriteitenMinisteries werken aan de verbetering van de kwaliteit van de beleidsinformatie.
In de ontwerp-Comptabiliteitswet 2001 is opgenomen dat ministeries per beleidsartikel
inzicht moeten geven in de doelstellingen die ze nastreven, in de mate waarin
deze zijn gerealiseerd alsmede in de instrumenten die ze hierbij hebben ingezet.
De relatie tussen doelen, prestaties en middelen wordt hierdoor transparanter.
Dit dient zowel in de begroting als in de verantwoording tot uitdrukking te
komen. De afgelopen jaren is door de leden van de Tweede Kamer een aantal
beleidsprioriteiten aangewezen waarover de minister zich conform deze nieuwe
systematiek nader moest verantwoorden.In 1999 en 2000 heeft de Algemene Rekenkamer aandacht besteed aan de door
de Tweede Kamer geformuleerde beleidsprioriteiten. Dat gebeurde op verzoek
van de Tweede Kamer. Dit jaar besteedt de Algemene Rekenkamer opnieuw aandacht
aan de weergave van de beleidsprioriteiten door de minister. De Algemene Rekenkamer
gaat na of de ministeries wel de informatie leveren die de Tweede Kamer van
hen gevraagd heeft over de beleidsprioriteiten 2001. Zij wil daarmee bijdragen
aan de realisatie van de doelstellingen van VBTB: verbetering van de kwaliteit
van begrotings- en verantwoordingsinformatie bij de rijksoverheid. De weergave
van de beleidsprioriteiten vormen immers een belangrijke voorbereiding daarop.
Het onderzoek heeft niet tot doel gehad een oordeel te geven over de beleidsprioriteiten.
De nadruk ligt op een analyse van de stand van zaken om daarmee de VBTB-ontwikkelingen
te ondersteunen.Bij het Ministerie van Justitie zijn de volgende beleidsprioriteiten door
de Tweede Kamer aangewezen:• TBS;• Reclassering;• Jeugdcriminaliteit.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of en in hoeverre de gegevens opgenomen
zijn in de financiële verantwoording en of het ministerie met de gepresenteerde
gegevens ook het oorspronkelijke doel bereiken: het verhelderen van de relatie
tussen de doelen, prestaties en middelen.5.4.1 TBSGevraagde gegevens in de verantwoordingVoor de verantwoording over 2001 heeft de minister de Tweede Kamer toegezegd
dezelfde gegevens te zullen verstrekken als over 2000. Daarbij heeft hij aangetekend
dat hij voor het begrip capaciteit andere indicatoren zou gebruiken en dat
hij relevante gegevens zou vermelden over de stand van zaken bij de recidivevermindering.
De minister is zijn toezegging nagekomen met dien verstande dat hij voor de
stand van zaken bij de recidivevermindering verwijst naar zijn brief van 21
augustus 2001 (Tweede Kamer, 27 834, nr. 4). Voorts is informatie over
capaciteit en kostprijs te vinden in de verantwoording van de baten-lastendienst
DJI.Relatie tussen doelen prestaties en middelenDe minister heeft weliswaar voldaan aan zijn toezegging om dezelfde gegevens
te verstrekken over 2001 als over 2000, maar de Algemene Rekenkamer moet constateren
dat het zicht op de relatie tussen doelen, prestaties en middelen op het terrein
van de TBS er niet helderder op is geworden. Allereerst is er
sprake van wijziging van de definitie van het begrip TBS-plaats. Dat betekent,
zoals de minister overigens zelf aangeeft, dat de gegevens over 2001 met betrekking
tot capaciteit, bezettingspercentage en kostprijs per dag niet vergelijkbaar
zijn met die over eerdere jaren.Voor het jaar 2002 zal het ministerie wederom een andere definitie van
het begrip TBS-plaats hanteren. Daarmee wordt een goed zicht op de ontwikkeling
in de TBS-capaciteit over de jaren 2000 tot en met 2002 moeilijk. Over de
capaciteit moet verder worden opgemerkt dat er in de verantwoording verschillende
cijfers worden vermeld. Zo wijken de capaciteitscijfers vermeld bij de beleidsprioriteit
TBS (blz. 79) af van die vermeld bij de DJI (blz. 188). De minister schrijft
op blz. 79 over een uitbreiding van de TBS-capaciteit met 177 plaatsen over
de jaren 1999 tot met 2001. De vraag is of de minister wel een duidelijk cijfer
over de uitbreiding van de capaciteit kan geven nu de definitie is gewijzigd.Voor de stand van zaken bij de recidivevermindering verwijst de minister
naar zijn brief van 21 augustus 2001 (Tweede Kamer 27 834, nr. 4).In het rapport bij de financiële verantwoording van het Ministerie
van Justitie over 2000 heeft de Algemene Rekenkamer erop gewezen dat beleidsinformatie
over TBS de Tweede Kamer via verschillende dossiers bereikt. Op zichzelf beschouwd
kan het de minister niet worden verweten dat hij de Tweede Kamer op verschillende
momenten informeert over ontwikkelingen op het terrein van de TBS. Nadeel
blijft echter dat voor een goed zicht op de beschikbare verantwoordingsinformatie
verschillende dossiers moeten worden geraadpleegd. Zodra de eerste gegevens
uit de recidivemonitor beschikbaar zijn (2003) zou dit probleem kunnen worden
ondervangen.5.4.2 ReclasseringGevraagde informatie in de verantwoordingTen opzichte van de gegevens uit de verantwoording over 2000 is de minister
erin geslaagd om over 2001 een aantal nieuwe gegevens te presenteren. Van
het viertal aanvullende gegevens dat hij in de verantwoording over 2000 aankondigde
vermeldt de minister er twee: het aantal cliënten, onderverdeeld naar
geslacht en delictsoort en de voorcalculatorische kostprijs van de elf producten
van de Reclassering. Niet vermeld worden de productieaantallen over de elf
producten en de inzichten over de effectiviteit.De productieaantallen over de elf producten zijn pas volledig leverbaar
van 1 januari 2002 omdat vanaf die datum volgens het nieuwe productportfolio
in het cliënt-volgsysteem wordt geregistreerd. Met betrekking tot het
inzicht in de effectiviteit van de Reclassering verwijst de minister naar
het plan van aanpak reïntegratie en toezicht ex-gedetineerden beschreven
in de brief van 21 augustus 2001 (Tweede Kamer 27 834, nr. 4).Relatie tussen doelen prestaties en middelenDe Algemene Rekenkamer constateert dat met de voorliggende verantwoordingsgegevens
het zicht op het werk van de Reclassering is verbeterd. Aangenomen mag worden
dat het cliënt-volgsysteem over 2002 de informatie nog verder kan uitdiepen.
Zo valt te denken aan doelmatigheidsinformatie als de gemiddelde kosten per
cliënt alsmede het aantal en soort producten per cliënt onderverdeeld
naar delictsoort. Wat de effectiviteit van de Reclassering betreft is weinig
informatie voorhanden. De brief van de minister van 21 augustus 2001 (Tweede
Kamer 27 834, nr. 4) vermeldt niet zozeer de verworven inzichten in de
effectiviteit als wel diverse projecten en toekomstige initiatieven om het toezicht op en reïntegratie van ex-gedetineerden te verbeteren.
Afgewacht zal moeten worden wat de diverse programma's opleveren en of daarmee
meer onderbouwd iets valt te zeggen over de effectiviteit van de Reclasseringsinspanningen.
Recidivemonitoring zal hierbij van groot belang zijn.5.4.3 JeugdcriminaliteitGevraagde gegevens in de verantwoordingIn mei 2001 heeft de minister aangegeven dat in de verantwoording 2001
op dezelfde manier zou worden gerapporteerd als in de financiële verantwoording
2000. In bijlage 1 Beleidsprioriteiten 2001 – bij de financiële
verantwoording 2001 – verstrekt de minister gegevens over de wijze waarop
hij de Intensiveringsgelden Jeugd en Geweld en de gelden die beschikbaar zijn
gekomen uit de fiscalisering van de Dienst Omroepbijdragen gaat besteden.
Dit gebeurt door per project de doelstelling, de activiteiten en de kosten
aan te geven.In oktober 2001 heeft de minister de Tweede Kamer middels een brief afzonderlijk
geïnformeerd over de inzet van de Intensiveringsgelden Jeugd en Geweld
2001. De minister beantwoordt daarmee een deel van de door de Tweede Kamer
gestelde vragen omtrent deze beleidsprioriteit. Overigens levert het ministerie
niet van alle projecten prestatiegegevens op; vaak wordt volstaan met een
beschrijving van de activiteiten. Dit is overeenkomstig de constatering van
de Algemene Rekenkamer over de beleidsprioriteit 2000. Ondanks de veelheid
aan gegevens is niet zonder meer duidelijk of de voor 2001 beoogde prestaties
zijn bereikt. Ook ontbreekt, evenals dat voor 2000 het geval was, een expliciete
verdeling van de totale intensiveringsgelden naar begrotingsartikelen.Relatie tussen doelen, prestaties en middelenZoals hiervoor aangegeven hebben de projecten ieder een eigen doelstelling.
Er is er geen verband te leggen met de algemene doelstelling van het beleid
ter bestrijding van jeugdcriminaliteit. Bij een tweetal projecten is de afgesproken
en gerealiseerde productie 2001 opgenomen (in de bijlage aangegeven met 1.2.1
en 1.2.4). Overigens betreft dit de gehele productie van de Raad voor de Kinderbescherming
en niet alleen de productie bekostigd uit de intensiveringsgelden.Tot slot wordt opgemerkt dat de minister ook nu geen informatie levert
over de betrouwbaarheid van de gegevens. Een belangrijk deel daarvan bestaat
uit door derden verstrekte gegevens.Overigens kan in het kader van dit onderwerp worden verwezen naar het
recentelijk gepubliceerde rapport van de Algemene Rekenkamer over de wijze
waarop het beleid ter voorkoming en bestrijding van jeugdcriminaliteit wordt
uitgevoerd door het Ministerie van Justitie (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002,
28 282, nrs. 1–2).5.4.4 Reactie ministerDe minister deelt in zijn reactie mee dat de beleidsprioriteiten met ingang
van de verantwoording 2002 een integraal onderdeel van de begroting en verantwoording
zullen vormen. In dit licht merkt hij op dat het verder verbeteren van het
VBTB-gehalte van begroting en verantwoording onverminderd zijn aandacht heeft.
Op dit moment wordt gewerkt aan het verbeteren van de prestatiegegevens ten
behoeve van de begrotingscyclus van het jaar 2003. Daarbij is uiteraard ook
aandacht voor de programmering van noodzakelijke beleidsevaluatieonderzoeken. In reactie op de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer over de wijzigingen
van de definitie van het begrip TBS-plaats merkt de minister op dat de financiering
van de TBS-klinieken plaatsvindt volgens de beleidsregels die het College
Tarieven Gezondheidszorg hanteert voor de forensische psychiatrie. Als de
productdefinities in deze beleidsregels wijzigen, wijzigen ook de definities
voor de TBS-plaatsen.5.5 Informatie van derden5.5.1 Rechtspersonen met een wettelijke taakDe uitvoering van wetten en de bijbehorende inning en besteding van publieke
middelen vindt vaak op afstand van het ministerie plaats door rechtspersonen
met een wettelijke taak (RWT's). In dat geval dient het ministerie in haar
verantwoording ook informatie over de beleidsresultaten van deze RWT's op
te nemen.Over de prestaties van de begrotingsgefinancierde RWT's dient de minister
zich in de financiële verantwoording te verantwoorden. Door middel van
toezicht op het functioneren van de RWT's dient de minister zich te verzekeren
van de betrouwbaarheid van deze informatie. Belangrijke elementen voor de
inrichting van toezicht door de minister zijn:• informatievoorziening/informatieverzameling (zowel verzamelen van
controle-informatie als van verantwoordingsinformatie);• oordeelsvorming (over controle- en verantwoordingsinformatie);
en• ingrijpen/bijsturen.Er zal sprake moeten zijn van een sluitende controle- en verantwoordingsstructuur.De Algemene Rekenkamer verbindt nog geen oordeel aan eventuele afwijkingen
van haar eigen inzichten. De volgende paragraaf dient om inzicht te verschaffen
in de aard en omvang van de begrotingsgefinancierde RWT's alsmede de wijze
waarop het toezicht dat de minister uitoefent is vormgegeven.5.5.1.1 Begrotingsgefinancierde RWT'sDe Algemene Rekenkamer heeft bij het Ministerie van Justitie elf (clusters
van) begrotingsgefinancierde RWT's geïnventariseerd. Het Ministerie Justitie
is van mening dat HALT-bureaus door de Algemene Rekenkamer ten onrechte als
RWT's worden aangemerkt.De RWT's zijn in de navolgende tabel, met de in de financiële verantwoording
2001 opgenomen bedragen, weergegeven.In miljoenen euro's BegrotingsartikelNaam/cluster RWTAantalTotale uitgaven07.02Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
(COA)11 090,508.02Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen
(LBIO)14,0 08.02Stichting Reclassering Nederland
(SRN)1121,5 08.02Vereniging Slachtofferhulp Nederland
(SHN)16,6 08.02Totaal Gezinsvoogdij-instellingen
(GVI's)20129,6 08.02Totaal HALT-bureaus139,908.03Schadefonds Geweldsmisdrijven
(SGM)12,8DJITotaal Particuliere Jeugdinrichtingen976,6DJITotaal Particuliere TBS-inrichtingen577,209.07Bureau Financieel Toezicht (BFT)13,209.07Raden voor
de Rechtsbijstand27268,4 Totaal801 790,3• Centraal Orgaan opvang AsielzoekersHet COA is belast met de opvang en plaatsing van asielzoekers. Het COA
faciliteert de huisvesting van statushouders en verwijdering van personen
die geen recht op opvang meer hebben.• Landelijk Bureau Inning OnderhoudsbijdragenDe Wet op de Jeugdhulpverlening regelt de bijdrageplicht van ouders, wanneer
aan kinderen vrijwillig of in het kader van een justitiële beschermingsmaatregel
buiten het gezin hulp wordt verleend. Het LBIO stelt de hoogte van de bijdragen
vast, int deze bij de ouders en draagt deze af aan de betrokken ministeries.• Stichting Reclassering NederlandDe SRN int en verdeelt de subsidie van het ministerie onder een aantal
door haar erkende reclasseringsinstellingen.• Vereniging Slachtofferhulp NederlandDe SHN is belast met de coördinatie van de activiteiten van de regionale
en lokale instellingen voor slachtofferhulp die bij de vereniging zijn aangesloten.• Gezinsvoogdij-instellingenDeze zijn onderdeel van multifunctionele organisaties (privaatrechtelijke
rechtspersonen), die zowel één of meer wettelijke taken (voogdij,
gezinsvoogdij en jeugdreclassering) uitvoeren.• HALT-bureausDe HALT-bureaus voorzien in de coördinatie en uitvoering van HALT-afdoeningen
door jeugdigen. HALT-afdoeningen betreffen een aanpak van strafbare feiten
ten aanzien van jeugdigen, onder de verantwoordelijkheid van het Openbaar
Ministerie.• Schadefonds GeweldsmisdrijvenHet SGM behandelt aanvragen tot tegemoetkoming in schade aan slachtoffers
van geweldmisdrijven die hun schade niet elders kunnen verhalen en keert deze
vergoedingen uit.• Particuliere JeugdinrichtingenDeze zijn belast met de tenuitvoerlegging van vrijheidstraffen en vrijheidsbenemende
maatregelen.• Particuliere TBS-inrichtingenDit zijn TBS-inrichtingen belast met de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende
straf en de opneming en verpleging van ter beschikking gestelden.• Bureau Financieel ToezichtDeze organisatie is op grond van de Wet op het notarisambt en de Gerechtsdeurwaarderswet
belast met het financiële toezicht op de naleving van een aantal bepalingen
en regelingen van respectievelijk op grond van de hiervoor vermelde wetten.• Raden voor de RechtsbijstandDeze organisaties zijn op grond van de Wet op de rechtsbijstand belast
met de organisatie van de verlening van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen
en het houden van toezicht op de uitvoering daarvan door ingeschreven rechtsbijstandverleners. 5.5.1.2 ToezichtAlgemene toezichtvisieHet Ministerie van Justitie beschikt nog niet over een integrale toezichtvisie,
waarin de drie elementen van toezicht, te weten informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventie, aan de orde komen. Wel al is in de loop van 2001 een aantal
stappen gezet in de richting van de ontwikkeling van een integrale toezichtvisie
door het ministerie.Eind 2001 is de Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht
Ministerie van Justitie vastgesteld. Hierin is een aantal uitgangspunten geformuleerd
voor het financieel-economisch toezicht op alle (clusters van) RWT's en op
een aantal overige gesubsidieerde instellingen.Overeenkomstig de regeling dienen de toezichthouders, de directeuren van
de betreffende dienstonderdelen, toezicht te houden op de onder de betreffende
directies /baten-lastendienst ressorterende RWT's.De regeling omvat onder meer de volgende elementen:• Toezien op indiening van een jaarlijkse verantwoording door de
RWT's, waarbij tevens op een aantal aspecten moet worden ingegaan (bedrijfsvoering).• Een accountantsverklaring overeenkomstig het bij de regeling gevoegde
model. Op grond van dit model dient de accountant van de RWT een oordeel te
geven over de getrouwheid en de rechtmatigheid van de inning en besteding
van het publieke geld door de RWT.De regeling is inwerking getreden per 1 januari 2002.Toezicht op rechtmatigheidDe hierna weergegeven stand van zaken bij het toezicht is ontleend aan
eerdere RWT-publicaties. Om die reden is geen rekening gehouden met de voortgang
naar aanleiding van de pas in december 2001 vastgestelde regeling financieel
economisch toezicht.• Centraal Orgaan opvang AsielzoekersDe minister heeft naast de getrouwheidsverklaring geen andere controle-instrumenten
ingezet om zich te verzekeren van de rechtmatigheid van het financiële
handelen van het COA. De minister stelt jaarlijks de definitieve rijksbijdrage
aan het COA vast. Bij zijn oordeelsvorming maakt hij gebruik van de accountantsverklaring
en de review op de werkzaamheden van de externe accountant. De accountantsverklaring
betreft echter niet de rechtmatigheid van de besteding van de middelen door
het COA.• Landelijk Bureau Inning OnderhoudsbijdragenHet controleprotocol ten behoeve van de controlerend accountant maakt
onderscheid tussen een getrouwe beeldverklaring en een mededeling dat de toepasselijke
wettelijke voorschriften, zoals opgenomen in het controleprotocol zijn nageleefd.• Stichting Reclassering NederlandDe SRN moet jaarlijks een jaarrekening voorzien van accountantsverklaring
aan het ministerie sturen. Er is een controleprotocol, waarin is aangegeven
dat de accountantsverklaring zich mede moet richten op de vraag of de subsidievoorwaarden
zijn nageleefd.• Vereniging Slachtofferhulp NederlandDe beleidsdirectie maakt bij de subsidievaststelling gebruik van de jaarrekening
en accountantsverklaring. Het controleprotocol schrijft voor dat dit een getrouwheidsverklaring
betreft en dat tevens een mededeling over de naleving van de subsidievoorschriften
moet worden gedaan.• Gezinsvoogdij-instellingen Voor de vaststelling van de definitieve afrekening vormen de jaarrekening,
de ingevulde modellen van het Ministerie van Justitie en de daarbij afgegeven
accountantsverklaring de basis. Die verklaring wordt opgesteld volgens een
controleprotocol. Daarin is voorgeschreven dat de accountantsverklaring bij
de GVI's een mededeling bevat dat op basis van de Regeling controleprotocol,
het Besluit subsidiëring voogdij- en gezinsvoogdij-instellingen en inrichtingen
voor justitiële kinderbescherming en de genoemde bepalingen uit de Wet
op de jeugdhulpverlening, alsmede de door de minister nader gestelde voorschriften,
zijn nageleefd.• HALT-bureausDe HALT-bureaus zijn wettelijk verplicht om bij de jaarrekening of de
jaarcijfers een accountantsverklaring, afgegeven door een onafhankelijke,
externe accountant, toe te voegen. In het merendeel van de gevallen betreft
het een verklaring van getrouwheid. Er was tot 2001 geen controleprotocol
voor de externe accountants.• Schadefonds GeweldsmisdrijvenDe gegevens van het SGM worden opgenomen in de financiële verantwoording
van het ministerie en vallen daarmee onder de reguliere controle van de accountantsdienst.• Particuliere JeugdinrichtingenHet controleprotocol schrijft voor dat accountantsverklaring naast getrouwheid
tevens betrekking moet hebben op de naleving van de aan de subsidie verbonden
verplichtingen. Hierin is opgenomen welke mate van aandacht de accountant
moet besteden bij de controle van de naleving van de toepasselijke regelgeving.• Particuliere TBS-inrichtingenDe minister stelt op basis van de op getrouwheid gecertificeerde jaarrekening
de definitieve rijksbijdrage over een afgesloten jaar vast. Ter verificatie
van de juistheid van de accountantscontrole bij de particuliere TBS-instellingen
verricht de Departementale Accountantsdienst in opzet periodiek reviewonderzoeken
bij de desbetreffende externe accountants.• Bureau Financieel ToezichtHet BFT moet onder meer jaarlijks een jaarrekening, accountantsverklaring
en activiteitenverslag toezenden. De minister van Justitie heeft ten behoeve
van de externe accountant van BFT een controleprotocol opgesteld. Van de accountant
wordt een oordeel verwacht over de getrouwheid en rechtmatigheid van de financiële
verantwoording.• Raden voor de RechtsbijstandRRB's moeten jaarlijks een jaarrekening met accountantsverklaring en een
activiteitenverslag indienen. Het controleprotocol vraagt van de accountant
een verklaring over de getrouwheid en rechtmatigheid van de financiële
verantwoording.5.5.1.3 Reactie ministerDe minister onderschrijft het uitgangspunt dat hij dient te beschikken
over voldoende beleidsinformatie over de door hem gesubsidieerde rechtspersonen
met een wettelijke taak. Met dit doel is op 1 januari 2002 de interne Justitieregeling
van kracht geworden.5.5.2 Informatie over specifieke uitkeringen5.5.2.1 AlgemeenIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek over 2001 heeft de Algemene
Rekenkamer een rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar het beheer
en de rechtmatigheid van de specifieke uitkeringen. Ter waarborging van een
rechtmatige besteding van de specifieke uitkeringen dient het ministerie te
beschikken over een toereikend beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M&O). De volgende aspecten zijn hierbij van belang:1. Regelgeving. De regelgeving dient zo weinig mogelijk ruimte te bieden
voor M&O door bijvoorbeeld heldere definities en een nauwkeurige omschrijving
van doel en doelgroep. De wet zal duidelijk aan moeten geven welke gegevens
wanneer van de belanghebbende worden vereist ten einde de recht- en doelmatigheid
van de uitgaven of ontvangsten vast te kunnen stellen (controle- en verantwoordingsstructuur)
en de sancties die getroffen worden indien de voorwaarden niet worden nageleefd.
De Algemene Rekenkamer neemt voor haar uiteindelijke oordeelsvorming de specifieke
wet als uitgangspunt. Indien in de wet onvoldoende voorwaarden zijn gesteld
om M&O voldoende af te dekken zal de Algemene Rekenkamer dit bekritiseren,
maar het niet doorvertalen naar onzekerheid over de rechtmatigheid van de
uitgaven.2. Voorlichting. Actieve voorlichting is noodzakelijk om door kennis,
houding of gedragsverandering de beleidsdoelen van wetten of regelingen zo
goed mogelijk te bereiken. Voorlichting heeft een preventieve werking ter
voorkoming van M&O.3. Controlebeleid. Voor de bestrijding van M&O is de controle op de
gegevens van belanghebbenden van belang. Het ministerie is verantwoordelijk
voor de invulling van het controlebeleid. De mate van controle kan beperkt
worden door wettelijke bepalingen en door het feit dat het nut van extra controle-inspanning
niet opweegt tegen de kosten die daarmee zijn gemoeid. In de praktijk wordt
veelal gekozen voor het gebruik van verantwoordingsinformatie vanuit de gemeenten
en provincies en daarop betrekking hebbende verklaringen van externe accountants.
Ter waarborging van een goede controle hecht de Algemene Rekenkamer dan belang
aan duidelijke explicitering van de controle-eisen (via controleprotocollen)
en een reviewbeleid.4. Sanctiebeleid. Het sanctiebeleid dient aan te sluiten op de regelgeving
en heeft een preventieve werking. De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat
bij misbruik ten minste het behaalde voordeel wordt weggenomen.Uiteindelijk dient er op basis van voorgaande aspecten sprake te zijn
van een sluitende verantwoordings- en controlestructuur. Indien gelden door
de provincie/gemeente worden doorgegeven aan intermediairs en instellingen
dan dienen de gemeenten en provincies ook inzicht te hebben op de rechtmatige
besteding tot aan de eindgebruiker.De door de Algemene Rekenkamer geconstateerde onvolkomenheden in het M&O-beleid
kunnen leiden tot onzekerheid over de rechtmatigheid van de desbetreffende
uitgaven of ontvangsten. Indien het M&O-beleid van het ministerie toereikend
is zal een resterende onzekerheid de minister niet worden aangerekend. De
minister dient zich bij voorkeur in de toelichting bij de financiële
verantwoording te verantwoorden over zijn M&O-beleid en de uitkomsten
van dit beleid in het desbetreffende jaar.5.5.2.2 Wettelijke grondslagArtikel 17, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet bepaalt dat
specifieke uitkeringen worden geregeld bij of krachtens de wet. Hierop zijn
enkele uitzonderingen mogelijk, bijvoorbeeld als de begrotingswet de ontvanger van de specifieke uitkering en het bedrag waarop de specifieke
uitkering ten hoogste kan worden vastgesteld vermeldt. Of als het incidentele
gevallen betreft, mits de specifieke uitkering voor ten hoogste vier jaren
wordt verstrekt.5.5.2.3 Verantwoordelijkheid gemeenten en provinciesDe gemeenten en provincies zijn niet vrij in de aanwending van de specifieke
uitkeringen. Specifieke uitkeringen gaan daarom vaak gepaard met uitgebreide
regelgeving, gericht op het definiëren van de taak en de verantwoordingsverplichtingen
van de gemeenten of provincies.De gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk voor de rechtmatige en
de doelmatige uitvoering van de specifieke uitkeringen en dienen hierover
verantwoording af te leggen aan het betrokken ministerie.5.5.2.4 Verantwoordelijkheid ministerieEen minister is verantwoordelijk voor de recht- en doelmatigheid van de
gelden die op zijn begroting staan. Dit geldt ook wanneer die gelden aan een
lagere overheid zijn verstrekt met een bepaald bestedingsdoel.Specifieke uitkeringen zijn overdrachtsuitgaven die M&O-gevoelig zijn.Het ministerie is verantwoordelijk voor het opzetten en uitvoeren van
een toereikend M&O-beleid inzake specifieke uitkeringen.Naast het opzetten en instandhouden van een toereikende verantwoordings-
en controlestructuur, waaronder het toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering
(controlebeleid) is het handhaven van de regelgeving, waaronder het toepassen
van een sanctiebeleid jegens gemeenten en provincies een belangrijk element.5.5.2.5 BevindingenAlgemeenHet Ministerie van Justitie voert een beperkt aantal specifieke uitkeringen
uit. De navolgende belangrijkste specifieke uitkeringen zijn onderzocht:• Doeluitkering pleegzorg op grond van de wet jeugdhulpverlening;• Regeling opvang asielzoekers (ROA);• Faciliteitenbesluit opvangcentra (Faciliteitenbesluit).Alle drie betreffen het uitkeringen voor onbepaalde tijd op basis van
een wettelijke regeling. Overigens is de uitvoering van de Doeluitkering pleegzorg
inmiddels overgeheveld naar het Ministerie van VWS. Daarmee is de gehele uitvoering
bij dat departement ondergebracht. Voor die uitkering bedroegen de uitgaven
via het Ministerie van VWS, respectievelijk het Ministerie van Justitie voor
2001 € 537,5 miljoen respectievelijk € 53,1 miljoen.De ROA en het Faciliteitenbesluit worden niet door het Ministerie van
Justitie zelf uitgevoerd, maar door het COA.Verantwoordings- en controlestructuur• Doeluitkering pleegzorgDe verantwoording van de bestede gelden vindt plaats in de provinciale
jaarrekening dan wel in die van een grootstedelijke regio. Bij die verantwoording
dient een accountantsverklaring te worden gevoegd. In artikel 13 van de Wet
op de Jeugdhulpverlening is opgenomen, dat indien de provinciale jaarrekening
met bijbehorende accountantsverslag blijk geeft van onzekerheden omtrent de
besteding van de uitkering dan wel van onrechtmatigheden in de besteding van
de uitkering, het Provinciaal bestuur «Onze Ministers»
daarover zo spoedig mogelijk schriftelijk in kennis stelt. Daarbij dient dan
tevens te worden aangegeven op welke wijze het Provinciaal bestuur voornemens
is de onzekerheden op te heffen dan wel in een rechtmatige besteding van de
uitkering te voorzien. «Onze Ministers kunnen in verband daarmee tot
verrekening overgaan.»De budgetten worden jaarlijks omstreeks maart vastgesteld. In de toekenningsbrieven
wordt op de hiervoor vermelde bepalingen gewezen. De jaarverantwoording dient
uiterlijk 1 november aan het ministerie te worden toegezonden.De verantwoordingen over 2000 zijn, op één na, inmiddels
ontvangen. Van zes provinciale/grootstedelijke verantwoordingen is kennis
genomen van de accountantsverklaring. Twee verklaringen bevatten een positieve
mededeling over de rechtmatigheid van de bestedingen van de rijksbijdragen.
De overige bevatten alleen een (goedkeurende) getrouw beeld verklaring.Voordat door de beleidsdirectie tot definitieve vaststelling van de uitkering
wordt overgegaan wordt telefonisch inlichtingen gevraagd aan de overeenkomstige
beleidsafdeling van het Ministerie van VWS over het feit of er nog bijzonderheden
zijn waarmee bij de vaststelling van de rekening rekening dient te worden
gehouden.Van twee provincies moet de uitkering over 1998 nog definitief worden
vastgesteld. Van alle provincies nog over 1999 en 2000. De achterstand in
het vaststellen bedroeg per 31 december 2001 € 82 miljoen. Overigens
bestaat er uit hoofde van andere subsidieregelingen eveneens achterstand in
het vaststellen van de subsidies. Bij de directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid
bedraagt de totale achterstand voor de jaren 1997 tot en met 2000 ruim € 750
miljoen.Op de Doeluitkering pleegzorg op grond van de Jeugdhulpverlening wordt
door de accountantsdienst van het Ministerie van Justitie geen review uitgevoerd,
desgewenst worden inlichtingen ingewonnen bij de accountantsdienst van het
Ministerie van VWS. Aangezien er recent geen uitkeringen zijn afgewikkeld
was er voor de accountantsdienst overigens ook geen noodzaak tot review.• Regeling Opvang Asielzoekers en het FaciliteitenbesluitDe ROA kent een specifieke verantwoording op te stellen door de betrokken
gemeente. Daarbij dient een afzonderlijke accountantsverklaring te worden
gevoegd. Deze dient een oordeel over de rechtmatigheid te bevatten.Het Faciliteitenbesluit kent geen afzonderlijk verantwoordingstraject.
De betaling aan de gemeente vindt plaats aan de hand van een op grond van
toegezonden documentatie door het COA te berekenen uitkering.De bestedingen zijn opgenomen in de gemeenterekening.De uitgaven voor de ROA en de Faciliteitenregeling zijn opgenomen in de
jaarlijkse financiële verantwoording van het COA aan het Ministerie van
Justitie. De uitgaven voor beide regelingen vertegenwoordigen in die verantwoording
overigens een relatief beperkt financieel belang (voor 2000 € 41,4
miljoen op het totaal van € 797,9 miljoen). Bij die verantwoording
werd (voor 2000) een goedkeurende accountantsverklaring gevoegd.Het Besluit Controleprotocol Centraal Orgaan opvang Asielzoekers regelt
de reikwijdte en diepgang van de accountantscontrole op de naleving door het
COA van verschillende voorschriften die voortvloeien uit door het COA uit
te voeren regelingen, waaronder de ROA en het Faciliteitenbesluit.
Uit het controleplan van de externe accountant van het ROA blijkt dat deze
twee regelingen expliciet in de controle worden betrokken, waarbij ook het
rechtmatigheidsaspect aan de orde komt. In de accountantsverklaring is vermeld
dat de voor het COA geldende voorschriften zoals opgenomen in het controleprotocol
zijn nageleefd.De accountantsdienst van het Ministerie van BZK reviewt de werkzaamheden
jaarlijks door middel van gesprekken en een beperkt dossierreview. In 2001
heeft de accountantsdienst een review uitgevoerd op de controlesector van
de externe accountant waarin ook de ROA en het Faciliteitenbesluit zijn begrepen.
Dit gaf geen aanleiding tot specifieke opmerkingen.5.5.2.6 SanctiebeleidBij de Doeluitkering pleegzorg heeft de minister de bevoegdheid om bij
gebleken onrechtmatigheden terug te vorderen. In andere sanctiebepalingen
is niet voorzien. De ROA en het Faciliteitenbesluit kennen in het geheel geen
sanctiebepalingen.In haar samenvattend accountantsrapport over 2001 maakt de accountantsdienst
de opmerking dat een uniform departementaal sanctiebeleid voor het gehele
ministerie ontbreekt. Indien subsidieontvangers niet aan de verplichtingen
voldoen wordt naar eigen inzicht van de toezichthouder al dan niet de nodige
maatregelen genomen. Hierdoor bestaat het risico dat subsidieontvangers de
verantwoording minder serieus gaan nemen en uiteindelijk de subsidies onrechtmatig
aanwenden.Inmiddels is besloten een uniform sanctiebeleid voor subsidies te ontwikkelen
dat aansluit op het recent (december 2001) uitgebrachte toezichtstatuut. Dit
moet in de loop van 2002 operationeel worden.5.5.2.7 BeleidsinformatieHet COA rapporteert in haar verslaggevingsdocumenten over prestaties en
bedrijfsvoering. Er is een informatieplicht, daarvan is gebruik gemaakt bij
het uitvaardigen van de Regeling informatieverstrekking COA van 21 augustus
2000. In die regeling is de informatiepositie van het COA ten opzichte van
de staatssecretaris van Justitie geregeld in relatie tot de politieke verantwoordelijkheid
van de staatssecretaris op het terrein van de opvang van asielzoekers.De provinciale verantwoordingen aangaande de uitgaven jeugdzorg bevatten
zowel financiële als beleidsinformatie. Omvang en diepgang verschilt
per provincie.Wat de verantwoording over de resultaten van de inzet van de doeluitkering
betreft is bij de bevoorschotting gewezen op de vereisten die hieraan gesteld
worden vanuit de planning- en controlcyclus jeugdhulpverlening.5.5.2.8 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat er voldoende verantwoordingsinformatie
beschikbaar is om de rechtmatigheid van de besteding van de specifieke uitkeringen
vast te stellen.De Algemene Rekenkamer is van mening dat door het ontbreken van een uniform
departementaal sanctiebeleid er ten aanzien van het gehele subsidiebeheer
van het Ministerie van Justitie sprake is van een ontoereikend M&O-beleid.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom aan om vaart te zetten achter het
inmiddels genomen besluit een uniform en strikter sanctiebeleid aangaande
subsidieverstrekkingen te ontwikkelen en operationeel te maken.De Algemene Rekenkamer merkt op dat er grote achterstand is in het afwikkelen
van subsidieoverschotten (€ 82 miljoen betreffende de Doeluitkering
pleegzorg die inmiddels is overgeheveld naar het Ministerie van VWS en € 750
miljoen betreffende andere subsidieregelingen). De Algemene Rekenkamer vindt
dat een ongewenste situatie en dringt aan op een spoedige afwikkeling. Zij
beveelt daarbij aan aandacht te schenken aan de rechtmatigheid van de bestedingen.5.5.2.9 Reactie ministerGezien de grote achterstanden met betrekking tot de afwikkeling van subsidievoorschotten
heeft de departementsleiding begin 2002 besloten tot het ontwikkelen van een
uniform en strikter sanctiebeleid met betrekking tot de subsidieverstrekkingen.
Deze regelgeving is erop gericht strikter de subsidieregels te kunnen handhaven
en het zo nodig kunnen afdwingen van het naleven van subsidievoorwaarden,
opdat achterstanden bij het afrekenen sneller kunnen worden verminderd. Uiterlijk
1 juli 2002 zal deze regelgeving gereed zijn en gestreefd wordt deze
aanvullende regelgeving toe te voegen aan de subsidievoorwaarden ten aanzien
van subsidieverstrekkingen voor het jaar 2003. De minister is van mening dat
Justitie hiermee adequate maatregelen heeft getroffen.Wat de achterstand in het afwikkelen van bestaande subsidievoorschotten
betreft voert de minister als verzachtende omstandigheid aan dat zowel de
voorbereiding van de Wet op de Jeugdzorg als de overdracht van de doeluitkering
naar het Ministerie van VWS veel aandacht hebben opgeëist. Desalniettemin
is hij voornemens om in 2003 een substantieel deel van de voorschotten af
te wikkelen. In het Audit Committee zijn daar afspraken over gemaakt.5.6 Beleidsintensiveringen5.6.1 InleidingIn een rijksbreed onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer onderzocht hoe
de extra beleidsintensiveringen 2001 in de departementale begrotingen en verantwoordingen
zijn toegelicht. Deze vraag is van belang in verband met de overgang naar
VBTB. Bovendien heeft de Tweede Kamer de extra beleidsintensiveringen uit
de Miljoenennota 2001 aangemerkt als een rijksbrede beleidsprioriteit.Nagegaan is in hoeverre uit begrotings- en verantwoordingsinformatie valt
af te lezen welke prestaties met de extra middelen worden beoogd en gerealiseerd.
Met deze inventarisatie worden aandachtspunten voor de verdere implementatie
van VBTB opgespoord. De eisen van VBTB zijn echter pas van toepassing op het
begrotingsjaar 2002.5.6.2 AfbakeningOnder «beleidsintensivering» wordt in de Miljoenennota verstaan:
«verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een
beleidsbeslissing ten grondslag ligt». Op basis van de verticale toelichting
(uitsplitsing per ministerie van de begrote budgettaire veranderingen) uit
de Miljoenennota 2001 en de departementale begrotingen zijn de beleidsintensiveringen
geïdentificeerd. Autonome wijzigingen heeft de Algemene Rekenkamer niet
in haar onderzoek betrokken.In totaal zijn 23 beleidsintensiveringen van het Ministerie van Justitie
onderzocht met een totaalbedrag van € 133 miljoen.Het rijksbrede beeld op het punt van de extra intensiveringen 2001 zal
worden opgenomen in de VBTB-publicatie Zicht op beleidsintensiveringen, die
de Algemene Rekenkamer tegelijk met haar rapporten bij de financiële
verantwoording 2001 uitbrengt.5.6.3 UitkomstenDe grafiek op de volgende pagina geeft het percentage weer van de beleidsintensiveringen
waarover de toelichting in de begroting en/of de verantwoording informatie
verstrekt op het punt van middelen, doelen, instrumenten, en/of prestaties.
De verschillende kolommen worden vervolgens onder de grafiek toegelicht.De extra intensiveringen in de begroting van het Ministerie van Justitie
sluiten goed aan bij de beleidsmatige mutaties uit de verticale toelichting
in de miljoenennota. De extra beleidsintensiveringen zijn in de beleidsmatige
toelichting van de begroting overzichtelijk weergegeven en vervolgens uitvoerig
toegelicht.De verantwoording over de beleidsintensiveringen vindt plaats in hoofdstuk
1 en de beleidsmatige toelichting per beleidsartikel. Hierin zijn de beleidsintensiveringen
echter niet altijd afzonderlijk herkenbaar, maar worden ze meegenomen in een
bredere beleidsverantwoording.Als gevolg van verwerking van de intensiveringen in het bredere kader
in de verantwoording is de koppeling tussen het begrote bedrag (wat mag het
kosten?) en het gerealiseerde intensiveringsbedrag slechts voor 15% van de
intensiveringen te maken.Voor een groot deel van intensiveringen is in de begroting het algemeen
doel waaraan deze bijdragen zijn besteed herkenbaar. In de verantwoording
is dit voor minder dan helft het geval.De beoogde operationele doelen worden voor 85% en de gerealiseerde voor
40% van de intensiveringen uiteengezet. Hierbij worden voor circa 30% van
de intensiveringen streef-/realisatiewaarden vermeld.Voor 60% van de intensiveringen blijkt uit de begroting welke prestatie
wordt beoogd. Welke prestaties gerealiseerd zijn wordt voor 45% van de intensiveringen
vermeld. Bij ruim de helft van de prestatiegegevens worden streefwaarden genoemd.Extra beleidsintensiveringen die betrekking hebben op de beleidsprioriteiten
die door de Tweede Kamer zijn aangewezen, worden gemonitord door het Ministerie
van Justitie. De overige intensiveringen worden niet speciaal gevolgd.Vooral in de begroting wordt informatie verstrekt over de doelen en beoogde
prestaties van de beleidsintensiveringen. Doordat de doelen en prestaties
niet expliciet zijn aangegeven, kunnen wel interpretatieverschillen ontstaan.
In de verantwoording worden de beleidsintensiveringen vaak niet apart genoemd,
maar impliciet bij het beleid waar ze aan bijdragen. Voorbeelden van beleidsintensiveringen
die goed zijn begroot én verantwoord in termen van doelen en prestaties
kunnen worden genoemd: «versnelling RA: aanpak jeugd en geweld»,
«capaciteit vreemdelingenkamers» en «AMA-botonderzoek».5.6.4 ConclusieDe Algemene Rekenkamer concludeert dat voor de extra intensiveringen 2001
de koppeling tussen begroting en verantwoording in termen van middelen, prestaties
en doelen nog in veel gevallen onduidelijk is. Hoewel ook aan de begrotingskant
verbetering mogelijk is, lijkt de begroting voldoende basis te geven om deze
koppeling beter tot stand te brengen. Met name in de verantwoording ontbreekt
het aan specifieke aandacht voor de extra intensiveringen.De Algemene Rekenkamer is van mening dat uit de verantwoording duidelijk
moet worden of de beleidsintensiveringen hebben opgeleverd waar zij voor bedoeld
zijn.5.6.5 Reactie ministerDe minister merkt in zijn reactie op dat de begroting en de verantwoording
2001 nog niet in termen van VBTB zijn geformuleerd. Wel is in hoofdstuk 2
van de begroting 2001 en in hoofdstuk 1 van de verantwoording 2001 reeds een
eerste stap gezet in de richting van een VBTB-indeling van de
beleidsonderwerpen. De verantwoording 2002 zal voor het eerst in VBTB-termen
zijn geformuleerd waarmee een belangrijke stap wordt gezet in de relatie tussen
middelen, prestaties en doelen. In de begroting 2003, die momenteel wordt
voorbereid, zal de onderbouwing van de intensiveringsmiddelen wederom zijn
verbeterd. BEDRIJFSVOERING6 BEDRIJFSVOERING6.1 InleidingDit hoofdstuk gaat over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Justitie.
Het begrip «bedrijfsvoering» krijgt in de toekomst een centrale
plaats in de openbare financiën. In 2003 verschijnen de eerste jaarverslagen
van de departementen (dit zijn verantwoordingen nieuwe stijl) vergezeld met
een, zoals dat heet, mededeling over de bedrijfsvoering. Van de Algemene Rekenkamer
wordt verwacht dat ze de mededeling bij de bedrijfsvoering beoordeelt.De bedrijfsvoering van een ministerie wordt gedefinieerd als «de
sturing en beheersing van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen
te kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire
processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn».1 Onder bedrijfsvoering vallen dus veel verschillende
onderwerpen. De Algemene Rekenkamer maakt binnen de bedrijfsvoering onderscheid
naar de volgende onderwerpen: departementale accountantscontrole, financieel
beheer, materieelbeheer, planning- en controlcyclus en informatievoorziening.
De Algemene Rekenkamer heeft op al deze terreinen onderzoek verricht binnen
het ministerie.Dit jaar wordt voor het eerst gebruik gemaakt van de baseline financieel
beheer en materieelbeheer. Deze is opgesteld door het Ministerie van Financiën
en vormt een referentiekader van algemene normen en daarvan afgeleide criteria
ten behoeve van de inrichting en de controle van het financieel en materieelbeheer
binnen de rijksdienst. De Algemene Rekenkamer sluit zich aan bij deze baseline
en rapporteert haar bevindingen volgens dit stramien. Los van de bevindingen,
kijkt de Algemene Rekenkamer dit jaar ook naar de mate van implementatie van
de baseline bij de ministeries.Naast de in hoofdstuk 4 opgenomen vervolgbezwaaronderzoeken heeft de Algemene
Rekenkamer de onvolkomenheden onderzocht die ze vorig jaar bij het ministerie
moest constateren. De uitkomsten van dit onderzoek zijn tevens opgenomen in
dit hoofdstuk. Dit betrof bij het Ministerie van Justitie de volgende onvolkomenheden:– automatisering administratieve en uitvoeringssystemen (§ 6.3.1);– transactie-uitgaven en -ontvangsten (§ 4.1.2.2 en 6.3.3);– materieelbeheer (§ 6.4);– directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie (§ 6.7.1);– bedrijfsvoering baten-lastendiensten (§ 6.7.3).6.2 Departementale accountantscontroleDe Algemene Rekenkamer maakt bij haar onderzoek zoveel mogelijk gebruik
van de voorcontrole door de departementale accountantsdiensten. Om vast te
stellen of de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van de werkzaamheden van
de departementale accountantsdienst, voert zij een review uit op de planning,
uitvoering en afsluiting van de controle. De review is gericht op de accountantscontrole
van de financiële verantwoording, het financieel beheer en het materieelbeheer.
In het kader van de review van de accountantscontrole van de financiële
verantwoording heeft de Algemene Rekenkamer expliciet aandacht besteed aan
controle op het niveau van begrotingsartikelen, de controle op
naleving van Europese aanbestedingsrichtlijnen en de controle van baten-lastendiensten.6.2.1 Accountantscontrole financiële verantwoordingDe departementale accountantsdienst heeft een goedkeurende accountantsverklaring
afgegeven bij de financiële verantwoording van het Ministerie van Justitie
over het begrotingsjaar 2001. Tevens is een goedkeurende accountantsverklaring
afgegeven bij de volgende diensten en onderdelen van het Ministerie van Justitie:
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI), Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), directie Bestuurszaken, Nederlands
Forensisch Instituut, beleidsterrein 01 Algemeen.Bij de verantwoording van de directie Rechtspleging werd een verklaring
met beperking afgegeven. In vergelijking met het jaar 2000, waarover twee
accountantsverklaringen met beperking zijn afgegeven (directie Rechtspleging
én beleidsterrein 01) betekent dit een verbetering voor het jaar 2001.6.2.1.1 Artikelgewijze oordeelsvormingDe Algemene Rekenkamer hecht vanuit het budgetrecht van de Tweede kamer
aan een artikelgewijze oordeelvorming. Dat wil zeggen dat ze per begrotingsartikel
nagaat of er fouten en/of onzekerheden in voorkomen.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld, door middel van haar review
van de departementale accountantscontrole, dat de controlewerkzaamheden van
de accountantsdienst voldoende grondslag biedt voor haar oordeelsvorming op
artikelniveau.6.2.1.2 Naleving Europese aanbestedingsrichtlijnenDe Algemene Rekenkamer besteedt ook dit jaar specifiek aandacht aan de
implementatie en naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. De accountantsdienst
heeft een toereikende controleaanpak opgesteld voor de naleving van deze richtlijnen.6.2.1.3 Baten-lastendienstenDe financiële verantwoordingen 2001 van de baten-lastendiensten IND,
DJI en CJIB zijn door de accountantsdienst gecontroleerd. Hiertoe is een toereikende
controleaanpak opgesteld.6.2.1.4 Conclusies accountantscontrole financiële
verantwoordingDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de departementale accountantscontrole
voldoende basis vormt voor haar oordeelsvorming over de financiële verantwoording
2001 van het Ministerie van Justitie en die van de drie baten-lastendiensten.
Haar oordelen zijn dan ook mede tot stand gekomen op basis van de accountantsrapportages.
De controle vertoonde geen of geringe onvolkomenheden.6.2.2 Accountantscontrole financieel beheer en materieelbeheerTot de algemene controletaak van de departementale accountantsdienst behoort
mede de controle van het financieel beheer en het materieelbeheer. De Algemene
Rekenkamer heeft inventariserend onderzoek gedaan naar de wijze waarop de
accountantsdiensten de controle van het financieel beheer en
materieelbeheer vormgeven. Hierbij heeft de Algemene Rekenkamer de systematiek
van de baseline financieel beheer en materieelbeheer betrokken.De uitkomsten van het inventariserende onderzoek naar de voortgang van
de implementatie van de baseline, de omvang en spreiding van de controlewerkzaamheden,
de gehanteerde toetsingscriteria en de oordeelsvorming zijn opgenomen in hoofdstuk
7.Aangezien de baseline in 2001 nog niet is ingevoerd is de controleaanpak
van de accountantsdienst daar ook nog niet op aangepast. Ook aangaande de
accountantscontrole is sprake van een ontwikkeltraject. Voor de oordeelsvorming
over het financieel beheer 2001 baseert de accountantsdienst zich op de eigen
financieel beheer audits en de IT-audits. Daarnaast dragen de bevindingen
uit de financial audits bij aan haar oordeel.6.2.2.1 Conclusie accountantscontrole financieel beheer
en materieelbeheerDe Algemene Rekenkamer heeft gebruik kunnen maken van de resultaten van
de accountantscontrole voor haar onderzoek naar het financieel beheer en materieelbeheer.6.3 Financieel beheerIn hoofdstuk 4 is gerapporteerd over de resultaten van de vervolgbezwaaronderzoeken.
Deze onderzoeken raken belangrijke risicogebieden op het terrein van het financieel
beheer.In de volgende paragraaf zijn de bevindingen van het onderzoek naar het
overig financieel beheer weergegeven. Hierbij is zoveel mogelijk aangesloten
bij de kritieke processen. Tevens is de baseline-indeling aangehouden.6.3.1 Administratieve systemen en uitvoeringssystemenBelangrijke aspecten van de baselineonderdelen Administratieve- en uitvoeringssystemen
zijn een adequate administratieve organisatie en de beveiliging, integriteit,
continuïteit en controleerbaarheid van deze systemen.6.3.1.1 Informatiebeveiliging (VIR)In eerdere rapporten bij de financiële verantwoording vermeldde de
Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van Justitie de interdepartementale
afspraak om de implementatie van het VIR per 1 januari 1997 en later per 1
januari 2000 te realiseren, niet had gehaald.Om de informatiebeveiliging op korte termijn op het vereiste niveau te
krijgen heeft het ministerie de informatiebeveiliging Justitiebreed en projectmatig
opgepakt. Het doel was om per 1 juni 2001 volledig te voldoen aan het VIR,
dus voor alle belangrijke processen afhankelijheids- en kwetsbaarheidsanalyses
te hebben en zonodig additionele maatregelen te hebben genomen.In haar rapport bij de financiële verantwoording over 2000 vermeldde
de Algemene Rekenkamer dat de verwachting was dat een aantal dienstonderdelen
de deadline van 1 juni 2001 ook niet zou halen. Inmiddels is de deadline verschoven
naar 1 januari 2002. BevindingenDe Bestuursraad heeft eind 1999 een plan van aanpak informatiebeveiliging
goedgekeurd. Doel daarvan was om in 2001 te voldoen aan het VIR. Centraal
zijn daarvoor instrumenten en standaards ontwikkeld. Zo werd begin maart 2000
het document «Basisvoorzieningen Informatie beveiliging Ministerie van
Justitie» door de Bestuursraad geaccordeerd. Dit document bevat de Justitie-specifieke
invulling van het VIR. De maatregelen gelden zowel voor de Justitie-organisatie
evenals de daaraan verbonden ZBO's.Onderdeel van het plan van aanpak is een tweemaandelijkse rapportage aan
de Bestuursraad. Uit de in 2001 opgeleverde rapportages blijkt dat een groot
aantal diensten inderdaad de geplande einddatum niet hebben gehaald. Op basis
van de uitkomst werd een nieuwe plandatum ingevoerd te weten 1 januari 2002.Uit de rapportage per 1 oktober 2001 blijkt dat tien van de eenentwintig
organisaties verwachtten op die datum het VIR nog niet geheel te hebben ingevoerd
(negen daarvan ook niet de baseline). Naast de organisatieonderdelen in de
sector Rechtspleging en Rechtsbijstand betreft dit alle drie de baten-lastendiensten
en het NFI. Ook behoren daarbij een aantal organisaties van maatschappelijk
belang die gebruik maken van het zogenoemde JustieNet. Bij een aantal (NFI,
COA en SRN) is volgens de rapportages van het departement sprake van ernstige
stagnatie.Het bij het CJIB in gebruik zijnde VIP-systeem is overigens het enige
vitale systeem van Justitie waarvoor nog geen afhankelijkheids- en kwetsbaarheidsanalyse
is uitgevoerd. De analyse is inmiddels uitgevoerd en zou per 1 april zijn
afgerond.In het samenvattend accountantsrapport over 2001 maakt de accountantsdienst
opmerkingen over de perceptie bij de dienstonderdelen over de noodzaak van
informatiebeveiliging. De departementsleiding heeft dit onderkend en opgedragen
een onderzoek uit te voeren naar het beveiligingsbewustzijn. Mede in dat kader
en om in 2002 de invoering van het VIR beter te kunnen monitoren is eind 2001
aan de sectoren en diensten verzocht een self-assessment uit te voeren op
het voldoen aan de basisvoorzieningen. Over de uitkomst wordt aan de Bestuursraad
gerapporteerd.Reactie ministerBegin 2000 hebben de (decentrale) organisatieonderdelen van Justitie hun
eigen projecten Informatiebeveiliging gestart. Deze projecten blijken nu meer
tijd te kosten dan was ingeschat. Daarnaast hebben er in verschillende sectoren
grootscheepse reorganisaties plaatsgevonden. De minister acht de opgelopen
vertraging onwenselijk en heeft daarom in 2001 afspraken gemaakt om de invoering
van het VIR te versnellen. Ten gevolge van deze maatregelen zal het VIR eind
2002 bij de meeste genoemde organisaties en Justitieonderdelen volledig geïmplementeerd
zijn.6.3.1.2 Administratieve systemenBegrotingsinformatiesysteem Jurist 2002Per 1 januari 2002 is het nieuwe financiële informatiesysteem Jurist
2002 ingevoerd. Uit een door een extern bureau uitgevoerd onderzoek blijkt
dat het Ministerie van Justitie met de huidige opzet van de administratieve
organisatie en inrichting van het controleraamwerk een gering risico loopt dat de betrouwbaarheid van de gegevensverwerking in en om Jurist 2002
onvoldoende is gewaarborgd.Wel dient de nodige aandacht besteed te worden aan het inrichten van de
beheerorganisatie en de onderhoudsprocedures teneinde het adequate niveau
van de administratieve organisatie ook na ingebruikneming te kunnen handhaven.Reactie ministerDe minister deelt naar aanleiding van de opmerking van de Algemene Rekenkamer
dat Jurist 2002 onvoldoende is toegesneden op de eisen van VBTB mee dat hij
heeft er bewust voor heeft gekozen om uitsluitend financiële gegevens
in dit systeem op te nemen. Om te voldoen aan de informatiebehoefte vanuit
VBTB-optiek heeft hij daarnaast inmiddels projecten gestart die tot doel hebben
om de prestatiegegevens respectievelijk -indicatoren te verankeren in een
combinatie van een nieuw Business Intelligence informatiesysteem voor VBTB
en Jurist 2002.PersoneelsinformatiesysteemHet ministerie is al in 1999 begonnen haar personeelsinformatiesysteem
te vervangen door een nieuw systeem, het PeRCC. Dit systeem zal ook bij alle
(decentrale) organisatie-onderdelen gebruikt gaan worden. Bij een in 2000
uitgevoerde audit naar de werking werd een groot aantal verbetermaatregelen
voorgesteld (aanpassingen in de programmatuur en voorlopige maatregelen van
interne controle). De accountantsdienst stelde in 2000 vast dat nog niet alle
verbetermaatregelen waren ingevoerd. De eigenaar van het systeem heeft daarna
weer verschillende verbeteringen aangebracht.De invoering van het PeRCC bij de decentrale eenheden verliep niet zoals
was beoogd. Medio juli 2001 werd besloten tot een herstart van het project.
In november 2001 werd een masterplan Implementatie PeRCC vastgesteld. Als
projectresultaten zijn daarin onder andere genoemd dat de betrokken organisaties
hun administratieve procesketen zodanig hebben ingericht dat de continuïteit
en de minimaal noodzakelijke kwaliteit zijn gewaarborgd. Daarnaast moet de
uitrol van PeRCC er voor zorgen dat de gebruikers (sectoren en SAFIR) in staat
zijn te werken conform de (deels nieuwe) eisen die aan het beheer en de uitvoering
worden gesteld.Het nu in gebruik zijnde OP/Interpers-systeem dient volgens de planning
half november 2002 vervangen te zijn door het nieuwe PeRCC.De vertraging van dit project heeft consequenties voor het op orde brengen
van de personeelsprocessen. Tegelijk met de implementatie van het PeRCC wordt
aan dit punt de nodige aandacht besteed.Inmiddels is de accountantsdienst gestart met een IT-audit naar de implementatie
van het systeem. Daarbij wordt tevens aandacht geschonken aan de naar aanleiding
van eerder uitgevoerd onderzoek gedane verbetervoorstellen.Bedrijfsvoeringssystemen• Conservatoir en Executoriaal Beslagsysteem (CEBES II)Het Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar Ministerie (BOOM) is verantwoordelijk
voor het CEBES II-systeem. Uit uitgevoerd onderzoek blijkt dat het systeem
in opzet en bestaan voldoet aan de redelijkerwijs te stellen eisen. Wel werd
een aantal aanbevelingen gedaan op het terrein van de autorisatie en logische
toegangsbeveiliging, de beschikbaarheid van een uitwijklocatie en het beheer
van de database.Aanvankelijk was het de opzet dat zowel BOOM als het CJIB het systeem CEBES II zouden gaan gebruiken. In de loop van de ontwikkeling is
dat vanwege technische problemen aan de kant van het CJIB anders uitgepakt.
Voor het heden kan het CJIB volstaan met een raadpleegfunctie. De accountantsdienst
adviseert om daarop gelet het CEBES II te beperken tot alleen het BOOM-deel.• BERBER en RAPSODIEDeze systemen worden door de Vreemdelingenkamers gebruikt en vormen een
onderdeel van de geautomatiseerde systemen in de vreemdelingenketen.De accountantsdienst is van oordeel dat de beheersmaatregelen waarmee
deze systemen zijn omgeven van voldoende niveau zijn om het blijvend goed
functioneren te kunnen waarborgen met uitzondering van het gegevensbeheer
en de beheersing van bevoegdheden op lokaal niveau.• KIS/MISDit informatiesysteem wordt gebruikt bij de Raad voor de Kinderbescherming.
De Raad voor de Kinderbescherming is een van de dienstonderdelen die voor
2004 op de nominatie staan voor een interne verzelfstandiging. In het kader
daarvan werd besloten de eigen bedrijfsprocessen te beoordelen.De accountantsdienst is van mening dat dit systeem op vrijwel alle beoordeelde
elementen (beschikbaarheid, exclusiviteit, integriteit en controleerbaarheid)
onvoldoende scoort. Daaraan is toegevoegd de conclusie dat de rapportages
uit het systeem voor dit moment een onvoldoende betrouwbare basis zijn voor
outputfinanciering.Geadviseerd wordt dit aspect te betrekken in het ontwikkelingstraject
naar een baten-lastendienst.• CIVIELDit betreft een systeem dat in gebruik is bij de rechtbanken. Uit uitgevoerd
onderzoek blijkt dat de beheersmaatregelen gericht op betrouwbaarheid en controleerbaarheid
niet voldoen aan de door de organisatie vastgestelde eisen. Daardoor bestaat
onder andere het risico dat door verkeerde tabellen griffierechten onjuist
worden berekend en dat wettelijke termijnen niet nagekomen kunnen worden.
Onjuiste tabelaanpassing hebben gevolgen voor alle rechtszaken van een rechtbank.
Onjuiste griffierechten kunnen leiden tot financieel nadeel, maar ook tot
rechtsongelijkheid en het niet kunnen nakomen van wettelijke termijnen.Met betrekking tot de toekomst van CIVIEL wordt geadviseerd een nieuw
systeem te ontwikkelen en de verdere ontwikkeling van het huidige te stoppen
en alleen het noodzakelijk onderhoud, gebaseerd op veranderingen in wet- en
regelgeving, nog uit te voeren.• Project-audit Hoger Beroep SysteemBegin 1997 ging binnen het Ministerie van Justitie de ontwikkeling van
het zogenoemde Hoger Beroep Systeem (HBS) van start. Voor het project was
aanvankelijk f 6 miljoen geraamd. De ontwikkeling werd in 2001 stopgezet,
de kosten zijn opgelopen f 28 miljoen. Volgens een eind januari 2002
uitgebracht onderzoeksrapport ging de ontwikkeling gepaard met voortschrijdend
inzicht in de materie, vele herzieningen van de planning en begroting, enkele
stopzettingen en dito herstarts.Het project beoogde een uniform systeem te ontwikkelen dat gebruikt kon
worden door de landelijke gerechtshoven en parketten. Deze hadden en hebben
nog steeds eigen processen en systemen. In het betreffende rapport wordt de
besturingsstructuur van het project complex genoemd en de besluitvorming soms
diffuus.De minister van Justitie heeft de Tweede Kamer in november 2001 op de
hoogte gebracht van de problemen bij dit automatiseringsproject. (Tweede Kamer,
vergaderjaar 2001–2002, 26 352, nr. 52). De minister is zich ervan
bewust dat er vanaf de start f 28 miljoen in dit project is geïnvesteerd,
waarvan thans moet worden vastgesteld, dat deze investering niet het rendement
heeft opgeleverd dat was voorzien. Hij voegde daaraan toe dat door de beslissing
om het project te beëindigen verdere uitgaven, waarvan het rendement
niet bij voorbaat vaststaat, worden voorkomen.Met zijn brief van 21 februari 2002 lichtte hij de Tweede Kamer in over
de uitkomsten van een externe audit op dit project. De minister gaat daarbij
gedetailleerd in op het projectverloop en de belangrijkste conclusies uit
het auditrapport.Hij sluit zijn brief af met de mededeling dat hij van mening is dat met
de vorming van de Raad voor de Rechtspraak en de versterking van het OM in
bestuurlijk opzicht een belangrijke voorwaarde geschapen is om herhaling van
problemen met projectbesturing zoals bij het HBS nu en in de toekomst te voorkomen.Reactie ministerOm de onvolkomenheden in de systemen Berber, Rapsodie en Civiel van de
rechtspraak op te lossen is door de ICT-organisatie van de Rechterlijke Organisatie
(ICTRO) in samenwerking met de Raad voor de Rechtspraak een verbeterprogramma
opgezet waarin alle nodige aanpassingen zijn opgenomen. In de loop van 2002
zullen deze aanpassingen geïmplementeerd worden. Naar de minister verwacht
zullen de problemen hiermee opgelost zijn.6.3.1.3 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat steeds nieuwe plandata aan gereedheid
van de invoering van het VIR en de baseline informatiebeveiliging worden gesteld.
Zij vindt het teleurstellend dat ondanks een door de departementale leiding
geaccordeerd plan van aanpak en een periodieke voortgangsrapportage de invoering
achter blijft lopen bij de planning.Automatisering is bij een aantal organisatieonderdelen van het ministerie
een vitaal onderdeel voor de bedrijfsvoering. Door het onvoldoende zicht hebben
op en oog hebben voor de informatiebeveiliging loopt het ministerie grote
risico's. De Algemene Rekenkamer vindt dit een zorgwekkende situatie.De Algemene Rekenkamer merkt op dat er bij de beheersing van de uitvoering
van automatiseringsprojecten nog wel eens wat mis gaat. De Algemene Rekenkamer
vraagt aandacht voor een betere projectbeheersing.Wat de bedrijfsvoeringssystemen betreft concludeert de Algemene Rekenkamer
dat er bij een aantal belangrijke systemen onvolkomenheden zijn op het terrein
van de autorisaties en de logische toegangsbeveiliging. Het Ministerie van
Justitie loopt hierdoor risico's aangaande de betrouwbaarheid van de gegevensverstrekking.6.3.2 Beheer van overdrachtsuitgaven/-ontvangstenBelangrijke aspecten van het baselineonderdeel Beheer van overdrachtsuitgaven
en -ontvangsten zijn: de toetsing op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid
van nieuwe wet- en regelgeving en de aansturing van het veld (beheersingsinstrumentarium,
controleprotocollen, reviewbeleid).Voor de bevindingen en conclusies over de invulling van het toezicht op
en de controle van specifieke uitkeringen wordt verwezen naar § 5.2.2. 6.3.3 Transactie-uitgaven en -ontvangstenNormen voor de beoordeling van de kwaliteit van het beheer van de transactie-uitgaven
hebben betrekking op naleving van regelgeving bij het aangaan van verplichtingen,
aanvaardbaarheid aangegane verplichtingen en naleving regelgeving bij betaling
verplichtingen.De in dit onderdeel genoemde transactie-uitgaven en- ontvangsten betreffen
onder meer het parkeren van begrotingsgeld, personele uitgaven en de EU-aanbestedingen.
Voor het laatste onderwerp wordt verwezen naar het uitgevoerde vervolg bezwaaronderzoek
(§ 4.2.).6.3.3.1 «Parkeren» van begrotingsgeldInleidingIn 1999 waren bij de directie Rechtspleging en het Openbaar Ministerie
voorschotbetalingen voor nog te verrichten prestaties gedaan die in strijd
waren met de voorwaarden in de Comptabele regelgeving. Er was sprake van het
zogenoemd «parkeren van begrotingsgelden». In 2000 waren wederom
voorschotten betaald voor nog te verrichten prestaties die niet voldeden aan
de daarvoor geldende regelgeving. Het totale bedrag was overigens in 2000
circa 20% lager dan in 1999, maar was nog steeds omvangrijk. Het betrof vooruitbetalingen
gedaan door de directie Rechtspleging, het Openbaar Ministerie (evenals in
1999) en door de directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid (DPJS).ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat door het niet voldoen aan de bepalingen
van de comptabele regelgeving in 2001 wederom sprake was van het parkeren
van begrotingsgeld en dat daarmede onrechtmatige uitbetalingen zijn gedaan.
De Algemene Rekenkamer beveelt nogmaals aan om toe te zien op de strikte toepassing
van de daarvoor vastgestelde regelgeving.BevindingenOok in 2001 zijn bij een aantal diensten voorschotbetalingen voor nog
te verrichten prestaties gedaan die in strijd zijn met de voorwaarden van
de Comptabele regelgeving. In 2001 kwam dit parkeren van begrotingsgeld voor
bij:• Ter uitvoering van het amendement-Kalsbeek heeft DPJS € 8,2
miljoen in de vorm van een eenmalige uitkering aan de instellingen toegekend
en in 2001 bevoorschot. Daarbij is aangegeven dat de bedragen bestemd zijn
voor groot onderhoud en voor het op peil brengen van de reserves en voorzieningen.
De instellingen konden de bedragen derhalve niet besteden aan de subsidiabele
activiteiten zoals uitbreiding van het aantal gezinsvoogden. Dit is in strijd
met het Besluit verlening voorschotten 1994, dat bepaalt dat voorschotten
tot zodanige bedragen worden verleend als verantwoord is in verband met het
doel van de overdracht en de daaraan verbonden voorwaarden.• Het OM heeft vooruitbetalingen ad € 6,2 miljoen verricht
voor bestelling van en het onderhoud van verkeershandhavingsapparatuur van
het Bureau Verkeershandhaving OM en voor de bestelling van computerapparatuur
door het Parket Generaal.• Hoewel in 2001 maatregelen zijn genomen om het parkeren van begrotingsgelden
tegen te gaan zijn bij de directie Rechtspleging in 2001 voor
in totaal € 3,6 miljoen aan betalingen gedaan vooruitlopend op de
prestatielevering.Reactie ministerDe minister onderschrijft de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat
het onrechtmatig parkeren van begrotingsgelden een onwenselijke zaak is. Om
die reden is in het Audit Committee besloten dat de DG's de kwestie in hun
managementteams aan de orde stellen en de betreffende directeuren nadrukkelijk
aandacht zullen vragen voor dit punt.6.3.3.2 Personele uitgavenInleidingIn 2000 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de personele uitgaven,
evenals in 1999, ernstige onvolkomenheden vertoonden. Er waren zowel bij de
dienst Salarisadministratie en Financiële rechtspositietoepassing (SAFIR)
als de decentrale personeelsafdelingen sturings- en beheersingsproblemen ten
aanzien van de personele processen. Daarnaast waren de controle- en beheersmogelijkheden
van het nieuwe personeelsinformatiesysteem PeRCC onvoldoende. Ook waren er
gebreken in de AO/IC bij de personeelsafdelingen van veel diensten en tenslotte
was het niet mogelijk om de volledigheid van de ontvangsten inzake de WAO-gelden
vast te stellen.De minister kondigde verbeteracties aan die in 2001 tot de gewenste resultaten
zouden moeten leiden.Bevindingen• Sturings- en beheersingsproblemenUit een door de accountantsdienst in 2001 uitgevoerde operational audit
naar deze problematiek blijkt dat er sprake is van teveel centraal beleid
en centrale kaders, waarbij tijdigheid van oplevering, transparantie en gevoel
voor sectorale en lokale verschillen te wensen overlaat.Aanbevolen wordt om het bestaande centraal en sectoraal beleid en kaders
door te lichten met als doel, het scheppen van overzicht in het geconstateerde
woud van regels. Ten tweede wordt aanbevolen om op grond van deze doorlichting
te komen tot een traject van deregulering en deconcentratie met als doel,
te komen tot een heldere taakverdeling. De directie Personeel & organisatie
(P&O) dient hierbij een kaderstellende en faciliterende rol te vervullen.De aanbevelingen zullen langs vier trajecten worden uitgevoerd:1. uitrol PeRCC;2. herijking opleidingsaanbod;3. permanent aandacht voor Platform P&O;4. verwerking in jaarplan DP&O van 2002.Naar verwachting zullen de werkzaamheden van deze vier trajecten per 1 november
2002 zijn afgerond.• PeRCCHet PeRCC-systeem zal ook bij de decentrale personeelsdiensten in plaats
van «Interpers» als personeelsinformatiesysteem gebruikt gaan
worden. Deze operatie wordt aangeduid met de term «uitrol PeRCC».
Het nieuwe systeem zal tevens worden gebruikt om salarismutaties in te voeren
in het IPA-salarissysteem. Aangaande dit systeem wordt verwezen naar § 6.3.1.2.De Algemene Rekenkamer constateerde in 1999 dat het PeRCC voor het inbrengen
van mutaties in het salarissysteem voor de meer omvangrijke mutatiestromen
over onvoldoende controle- en beheersmogelijkheden beschikte. In 2000 bleken
de vereiste aanpassingen om dit euvel te verhelpen nog niet geheel
te zijn gerealiseerd en van de aanbevolen maatregelen was slechts een deel
ingevoerd. Inmiddels zouden onvolkomenheden zijn verholpen.• AO/ICDe Algemene Rekenkamer merkte in 2000 op dat de AO/IC bij de personeelsafdelingen
van veel diensten op relevante punten nog niet voldeed aan de daaraan te stellen
eisen. Dit kan gevolgen hebben voor de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van
de salarisuitgaven en -ontvangsten. De reorganisatie van SAFIR en een onderzoek
naar de procedures en werkprocessen zijn inmiddels afgerond. Gebleken is dat
de procedures en werkprocessen voldoen aan de daaraan te stellen eisen maar
dat de naleving ervan nog een bron van zorg is. Door het uitvoeren van een
plan van aanpak zal de naleving naar verwachting in mei 2002 ook op orde zijn.
Bij de door de accountantsdienst geplande IT-audit naar de implementatie van
PeRCC zal ook worden onderzocht in hoeverre gevolg is gegeven aan de opmerkingen
van de Algemene Rekenkamer met betrekking tot de administratieve organisatie
en interne controle.• WAO-geldenDe Algemene Rekenkamer merkte in 2000 op dat als gevolg van gebrekkig
(financieel) beheer bij SAFIR rondom de verwerking van personele mutaties
er geen of onvoldoende uitvoering werd gegeven aan een aantal werkzaamheden
op het gebied van Interne Controle. Daardoor kon de accountantsdienst de volledigheid
van de ontvangsten inzake de WAO-gelden van het Algemeen Arbeidsongeschiktheidsfonds
niet vaststellen. De accountantsdienst gaf een verklaring met beperking af
voor het betreffende beleidsterrein.Over 2001 heeft SAFIR samen met de accountantsdienst de controle op de
volledigheid ontvangsten ten aanzien van WAO-gelden uitgevoerd. De uitkomst
van de controle is dat de volledigheid is komen vast te staan waardoor in
tegenstelling tot vorige jaren geen onzekerheid meer bestaat.Overige bevindingenDe accountantsdienst merkte op dat de activiteiten van de dienst SAFIR
met betrekking tot de centrale controlfunctie P-processen onvoldoende zijn
gebleven. Zo is de bewaking van de afdoening van de aanwezigheidscontrole
enerzijds en van de terugkoppelingsoverzichten anderzijds onvoldoende.6.3.3.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat er evenals in 2000 sprake is van
onvolkomenheden in het financieel beheer. In 2001 zijn echter ten opzichte
van 2000 zowel ten aanzien van de naleving van de Europese regelgeving voor
aanbesteding als ten aanzien van de personele uitgaven en het parkeren van
begrotingsgeld de nodige maatregelen en verbeteringen getroffen. Dit heeft
in het eerste geval ten opzichte van 2000 geleid tot een lager bedrag aan
fouten en onzekerheden in de financiële verantwoording. Ten opzichte
van vorig jaar betekent dit derhalve vooruitgang. Ten aanzien van het parkeren
van begrotingsgeld was dit in 2001 nog niet geconstateerd. Ook ten aanzien
van de processen betreffende de personele uitgaven zijn er nog onvolkomenheden
in de werking. De Algemene Rekenkamer vraagt hiervoor de aandacht. 6.4 MaterieelbeheerEen belangrijk onderdeel van het beheer vormt het materieelbeheer.De minister is op grond van het besluit Materieelbeheer 1996 verantwoordelijk
voor een recht- en doelmatig beheer van de materiële activa bij het departement.
Een goede organisatie van het beheer, met uitgangspunten die op risicoanalyse
zijn gebaseerd, adequate registratie van de goederen, voldoende toezicht en
controle op het beheer en een afdoende informatievoorziening over het beheer
zijn daarbij eisen waaraan minimaal moet worden voldaan.De Algemene Rekenkamer concludeerde in het Rapport bij de financiële
verantwoording 2000 dat er zowel bij het kernministerie als bij de andere
dienstonderdelen onvoldoende aandacht was voor het materieelbeheer.Het «goed huisvaderschap» en belangrijke ontwikkelingen als
het baten-lastenstelsel en de bedrijfsvoeringsverklaring maken meer aandacht
voor het beheer van materiële activa noodzakelijk.Binnen het Ministerie gaat het wat betreft voorraden met name om inventarisgoederen
zoals computers. Dit soort goederen wordt per werkplek geregistreerd; fysieke
beveiliging vindt plaats door middel van in- en uitgangscontroles. Daar waar
wel sprake is van voorraden – bij de baten-lastendiensten – zijn
die opgenomen in een activa-administratie.In de volgende paragraaf zijn de bevindingen per onderdeel van de baseline
materieelbeheer weergegeven.6.4.1 VoorraadbeheerHet Ministerie van Justitie geeft aan dat er binnen het kerndepartement
nagenoeg geen sprake is van «centrale voorraden». Er zijn dan
ook geen centrale voorraadbeheerders aangewezen. De huidige organisatiestructuur
biedt, volgens de «model Activa-administratie» voldoende mogelijkheden
om op een adequate wijze inhoud te geven aan het besluit Materieelbeheer.De IND heeft in de managementafspraak met de Directeur-Generaal Internationale
Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken afgesproken om met ingang van 2001 jaarlijks
partieel roulerend te inventariseren, zodat om de drie jaar het geheel van
materiële vaste activa wordt geïnventariseerd. De IND heeft in 2001
een procedure voor deze inventarisatie opgesteld en de partieel roulerende
inventarisatie ook daadwerkelijk in gang gezet.6.4.2 RisicobeheerHet hierboven genoemd «model Activa-administratie», dat is
opgesteld in samenwerking met de betrokken (beleids-)directies en de accountantsdienst
is van toepassing op een activum met een economische levensduur van minstens
1 jaar en een minimum aanschafbedrag van € 500 levensduur geldt
voor een activum. Het beheer van de activa valt onder de verantwoordelijkheid
van het hoofd van de dienst.Het begrip materieelbeheer omvat ook doelmatig risicobeheer, waarmee de
zorg voor het beperken van de risico's van schades en aansprakelijkheidstelling
van het ministerie wordt bedoeld. In het model zijn eisen te stellen aan de
AO en de opzet van het administratieve systeem opgenomen.6.4.3 AdministratiesHet NFI beschikt tot nu toe niet over een toereikende activa-administratie. Deze is beperkt tot de laboratoriumapparatuur. In de werkplannen aangaande
de overgang naar een baten-lastendienst is het invoeren van een activa-administratie
opgenomen.In het draaiboek openingsbalans 2003 van de directie Bestuurszaken (een
van de documenten in het kader van de overgang naar een baten-lastendienst)
is omschreven dat er een activa-administratie moet worden ingericht. In 2001
werd begonnen om de kantoorinventaris in een activa-administratie op te nemen.
De overige activa worden in 2002 in de administratie vastgelegd. Daarna zal
er worden geïnventariseerd.De activa administratie bij het OM betreft voornamelijk de flitspalen
van het Bureau Verkeershandhaving. Deze organisatie is bezig met het opstellen
van een activa-administratie, welke aansluit op de financiële administratie
in Jurist 2002.Na de ontvlechtingsoperatie tussen ZM en OM zal bij de 19 parketten de
activa-administratie (voornamelijk kantoorinventaris) ter hand worden genomen.Bij de directie Rechtspleging waren medio 2001 de activa-administraties
in het algemeen nog niet op orde. Uit de rapportage van de externe accountants
is gebleken dat de inventarisatie en registratie van de vaste activa binnen
de gerechten over het algemeen goed is opgepakt maar duidelijk nog verbetering
behoeft. Met name het maken van een aansluiting tussen de activa-administratie
en de financiële administratie ondervond problemen. Ultimo april 2002
zal, met de inkoopmodule in Jurist 2002 deze aansluiting tussen deze administraties
mogelijk zijn. Met betrekking tot de inventarisatie en de registratie van
de vaste activa zijn alle gerechten door middel van een brief van medio juli
2001 geïnformeerd over de te hanteren normen bij het opzetten van een
activa-administratie. Deze normen zijn in samenwerking met de accountantsdienst
opgesteld door de directie Rechtspleging. Voorts zal in het kader van het
uit toe voeren baten en lasten project in het bijzonder aandacht worden geschonken
aan de inrichting van de activa administratie.6.4.4 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat binnen het ministerie een groeiende
aandacht is voor het materieelbeheer. Dat neemt niet weg dat er nog wel sprake
is van onvolkomenheden in het beheer. Ten opzicht van 2000 is er sprake van
een vooruitgang.De handleiding «model Activa-administratie» voorziet in een
opzet voor het materieelbeheer, maar dekt nog niet alle onderdelen van de
baseline materieelbeheer. De Algemene Rekenkamer beveelt aan de instructie
daarop aan te passen en in de AO te verankeren.6.5 Planning- en controlcyclusIn haar rechtmatigheidsonderzoek 2001 heeft de Algemene Rekenkamer een
inventariserend onderzoek uitgevoerd naar de sturing en beheersing van de
primaire en ondersteunende processen binnen de ministeries. Invalshoek bij
dit verkennende onderzoek is de planning- en controlcyclus zoals die wordt
uitgevoerd op het niveau ter ondersteuning van de departementale leiding.
Het onderzoek was hierbij met name gericht op de aanpassingen van de planning-
en controlcyclus als voorbereiding op de implementatie van VBTB en de mededeling
over de bedrijfsvoering in het begrotingsjaar 2002. 6.5.1 BevindingenTijdens het rechtmatigheidsonderzoek over 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
een inventariserend onderzoek gedaan naar de planning- en controlcyclus bij
de ministeries. De besturingsfilosofie van het departement is een combinatie
van bestuursraadmodel en SG/DG-model. De reikwijdte van de verantwoordelijkheid
van de SG, DG's en de directeuren betreft een «integraal management».
De positie van het Openbaar Ministerie, landelijk bestuurd door het College
van Procureurs-Generaal, wijkt af van het bovenstaande. Het Openbaar Ministerie
opereert met een rechtstreeks door de minister verstrekt mandaat voor de beleidsmatig
inhoudelijke component van de taakuitvoering.Het besturingsmodel is beschreven in mei 2000 in «De sturing van
Justitie, een introductie in het besturingsmodel van het Ministerie van Justitie».Alle directies en diensten moeten binnen de beleidsmatige en beheersmatige
kaders een «Jaarplan» voor het volgend jaar indienen. Er liggen
daarbij managementafspraken vast tussen een DG en de directeuren. Elke vier
maanden wordt aan een DG bericht over de voortgang in realisatie van de gemaakte
afspraken. Binnen vier weken na afloop van het kalenderjaar legt de directeur
verantwoording af aan een DG door middel van een jaarverslag, met daarin de
bereikte resultaten, hoe dat is gebeurd en welke keuzen in de loop van het
jaar zijn gemaakt.6.5.1.1 Departementale planning- en controlcyclus (2001)De rapportages uit de planning- en controlcyclus (jaarplan, inclusief
managementafspraken, viermaandsrapportage, jaarverslag) zijn een product van
de directeur. De rapportages worden door de directeur met tussenkomst van
de directie FEZ ingediend bij de directeur-generaal. De directie FEZ verspreidt
de rapportages onder de andere staven en adviserende directies. In het voorbereidend
DG overleg wordt bepaald welke beslis- en aandachtspunten in één
geïntegreerd advies worden opgenomen. De directie FEZ stuurt dit advies
naar deelnemers van DG-overleg. In de Bestuursraad vindt vervolgens, aan de
hand van een door de directie FEZ opgestelde nota, de besluitvorming plaats
over zaken die de afzonderlijke directoraten-generaal overstijgen.In de planning- en controlcyclus wordt een relatie gelegd tussen de voorgenomen
activiteiten en de actuele beleidsprogramma's uit de begroting. Het in de
begroting gegeven beleidskader wordt geconcretiseerd in verifieerbare doelstellingen
en in termen van producten en diensten die zullen worden geleverd.De departementale planning- en controlcyclus is schriftelijk vastgelegd.6.5.1.2 Departementale planning- en controlcyclus (2002)Vanaf het begrotingsjaar 2002 worden de begrotings- en verantwoordingsstukken
volgens het VBTB gedachtegoed opgesteld. De productiegegevens uit de begroting
dienen ook een rol te spelen in de planning- en controlcyclus. In de jaarplanaanschrijving
voor 2002 wordt als gevolg van VBTB een sterke relatie gelegd tussen planning-
en control- en begrotingscyclus.In het kader van VBTB is binnen het Ministerie van Justitie de functie
van beleidsartikeldirecteur (BAD) ingevoerd. De BAD heeft een adviserende
en coördinerende rol ten aanzien van een in de begroting opgenomen beleidsartikel.
Met ingang van 2002 heeft de BAD een adviserende rol in de planning- en controlcyclus. 6.5.1.3 Mededeling bedrijfsvoering (2002)In de VBTB begroting staan beleidsdoelstellingen centraal, die zijn vertaald
naar operationele doelstellingen. Deze meetbare doelstellingen zijn in de
begroting voor zover mogelijk naar meetbare grootheden geconcretiseerd door
middel van prestatiegegevens in de vorm van aantallen of wanneer dit niet
mogelijk is, in de vorm van beleidsevaluaties. Via de planning- en controlcyclus
zullen de realisatiewaarden van prestatie indicatoren per vier maanden worden
gevolgd. Dit gebeurt al voor de ken- en stuurgetallen (K&S-getallen).In managementafspraken kan een ontwikkeltraject voor verbeteringen worden
vastgelegd.In het Audit Committee is afgesproken dat via de planning- en controlcyclus
de verbeteracties worden gevolgd, die in gang zijn gezet naar aanleiding van
door de accountantsdienst geconstateerde onvolkomenheden. Rekening houdende
met risico's en geconstateerde onvolkomenheden wordt het bedrijfsvoeringsplan
opgesteld.De mededeling bedrijfsvoering vormt het sluitstuk van het jaarverslag.6.6 InformatievoorzieningDe Algemene Rekenkamer onderzocht in het kader van het onderdeel informatievoorziening
onder andere de stand van zaken betreffende inhoudelijke uitwerking van VBTB
en de daarvoor benodigde/daarmee verbandhoudende aanpassingen aan informatiesystemen
(projectplannen).BevindingenHet Ministerie van Justitie heeft de VBTB-implementatie gefaseerd en volgens
meerdere plannen van aanpak uitgewerkt. Daarnaast is een justitiebrede meerjarenvisie
neergelegd in het Financieel Informatieplan 2002–2005. Beoogd wordt
de informatievoorziening van alle bedrijfsvoeringsprocessen en primaire processen
samen te brengen met als doel op termijn te komen tot een standaardisatie
en integratie van de financiële en bedrijfsvoeringsinformatiesystemen.De eerste fase van de VBTB-implementatie omvatte de totstandkoming van
de voorbeeldbegroting over het jaar 2000. Tijdens de tweede fase werden in
werkgroepverband onder andere plannen opgesteld voor aanpassing van de financiële
informatievoorziening, regelgeving en administratieve organisatie en de betrouwbaarheid
van prestatiegegevens. Tevens werd een handleiding voor beleidsdoelstellingen,
operationele doelen en kengetallen opgesteld. De derde fase betrof de oplevering
van de eerste VBTB-begroting. Bij aanvang van de derde fase is de projectorganisatie
opgeheven. Vanaf dat moment ligt de verantwoordelijkheid voor de verdere uitwerking
en detaillering van VBTB bij de beleidsdirecties.Per 1 januari 2002 is het Ministerie van Justitie overgegaan op een nieuw
financieel informatiesysteem, Jurist 2002. Hierin is een gewijzigde kostencodering
verwerkt en er kan volgens het VBTB concept mee gewerkt worden. Vooralsnog
vindt de koppeling van financiële en beleidsinformatie extracomptabel
plaats.Uit onderzoek naar het geautomatiseerde systeem Jurist 2002 blijkt dat
er twijfel is of met de huidige inrichting van dit systeem op adequate wijze
kan worden voorzien in de informatiebehoefte die vanuit VBTB-optiek mag worden
verwacht. Er zijn inmiddels projecten gestart die tot doel hebben prestatie-indicatoren
in Jurist 2002 aan te brengen.Recent startte bij het Ministerie van Justitie een door het Ministerie
van Financiën meegefinancierd VBTB-voorbeeldproject. Dit
leerproject richt zich op het beheer van informatie in een te ontwikkelen
datawarehouse. Dit project staat nog in de kinderschoenen. Het einddoel en
te verkiezen oplossingen zijn nog niet vastgelegd.Conclusies en aanbevelingenVBTB is inhoudelijk reeds uitgewerkt in informatie-eisen. In aansluiting
daarop heeft het ministerie plannen uitgewerkt voor het doorvoeren van aanpassingen
in de informatiesystemen. Met de realisatie van de plannen is gedeeltelijk
een aanvang gemaakt.6.7 Overige (beheer)onderzoeken6.7.1 Directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie/Raad
voor de Rechtspraak6.7.1.1 InleidingIn haar rapporten bij de financiële verantwoording over respectievelijk
1998 en 1999 constateerde de Algemene Rekenkamer dat de verbeteringen in het
financieel beheer bij de directie Rechtspleging die in 1997 waren bereikt,
in 1998 niet blijvend waren gebleken (1998) en dat de situatie niet verbeterde
(1999). In 2000 bleek het financieel beheer ten opzichte van voorgaande jaren
verder achteruit te zijn gegaan. Zowel bij de directie Rechtspleging als bij
het OM waren er ernstige onvolkomenheden inzake de Europese aanbesteding,
de personele uitgaven en het parkeren van begrotingsgelden. Daarnaast waren
er specifieke onvolkomenheden bij de directie Rechtspleging op het punt van
de tijdigheid en volledigheid bij het verantwoorden van de ontvangsten van
de griffierechten en bij het OM de kwaliteit van de afstemming van de in beslaggenomen
gelden met de financiële administratie en de tijdigheid van de registratie
van de boetevonnissen.Het op orde brengen van het financieel beheer bij de directie Rechtspleging
en het OM was extra dringend, omdat ingrijpende ontwikkelingen op stapel stonden:
de ontvlechting van het gemeenschappelijk beheer van de directie Rechtspleging
en het OM en de oprichting van de Raad voor de Rechtspraak. De Algemene Rekenkamer
kenschetste de situatie bij de directie Rechtspleging en het OM als zorgelijk.De geconstateerde knelpunten in het financieel beheer werden door de minister
onderkend. Om deze knelpunten weg te nemen waren de volgende maatregelen genomen.Met betrekking tot het financieel beheer van de in beslag genomen gelden
was inmiddels door het Parket-Generaal een plan van aanpak opgesteld voor
zowel de strafrechtelijk in beslag genomen gelden als het conservatoir beslag.
Ten aanzien van het conservatoir beslag werden tevens de bevoegdheden van
parketten, Bureau Ontnemingen Openbaar Ministerie (BOOM) en CJIB vastgelegd
en werd de AO/IC vastgesteld, beschreven en geïmplementeerd. Het was
de bedoeling dat de belangrijkste maatregelen reeds in 2001 effect zouden
hebben. De verwachting was tevens dat het integrale pakket aan maatregelen
pas in de eerste helft van 2002 zou kunnen worden afgerond.Met betrekking tot de registratie van vorderingen inzake opgelegde boeten
en ontnemingsmaatregelen werden in 2001 auditprogramma's uitgevoerd voor de
eerstelijns- en tweedelijns parketten.Tijdens het Algemeen Overleg van de minister met de vaste Kamercommissie
voor Justitie van de Tweede Kamer op 7 juni 2001 is het bovenstaande
ter sprake gekomen. De minister sprak de verwachting uit dat goede stappen
vooruit gezet zouden kunnen worden, maar dat voor het gehele traject toch
eerder in termijnen van jaren gedacht moest worden dan in periodes van maanden.
Aangezien de Tweede Kamer zich afvroeg of dit alles een zorgvuldige overdracht
aan de Raad voor de Rechtspraak mogelijk maakt, zegde de minister (evenals
op 21 mei 2001 tijdens het wetgevingsoverleg) de Kamer tijdens dit algemeen
overleg toe dat zij in november 2001 informatie zou krijgen over de mate waarin
wordt voldaan aan de basiscondities waaronder het financieel beheer kan worden
opgedragen. Dat zou ook het moment zijn waarop definitief wordt besloten of
de nieuwe wetsvoorstellen wel of niet per 1 januari 2002 in werking zullen
treden, echter niet dan nadat de Tweede Kamer daarover is geïnformeerd.
De Kamer kon dan laten weten of zij het daar wel of niet mee eens is.6.7.1.2 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer concludeert dat in opzet de meest belangrijke beheersmaatregelen
ter verbetering van het financieel beheer bij de Directie Rechtspleging en
de gerechten zijn gerealiseerd. Over 2001 is geconstateerd dat de volledigheid
van de ontvangen griffierechten sterk verbeterd was.Het ingezette verbetertraject loopt overigens nog door tot in 2002 om
ervoor te zorgen dat de in 2001 getroffen maatregelen een structureel effect
zullen krijgen.De resultaten van de verbeteracties bij het financieel beheer van het
OM terzake van het beslag waren ten tijde van de afronding van het Algemene
Rekenkameronderzoek nog niet volledig bekend. Gezien de complexiteit van de
materie is de herstelactie naar verwachting van het ministerie eind april
2002 afgerond. Inmiddels is al wel een structurele blijvende verbetering gerealiseerd
middels een eerste versie van de planningsbrief 2003 voor de arrondissemenstparketten
waarin eisen zijn opgenomen die worden gesteld aan de uitvoering van de diverse
processen.Hoewel het niveau van beheersing van de boeten en ontnemingsmaatregelen,
bij zeven onderzochte arrondissementsparketten wel was verbeterd (één
«zwak», zes «voldoende tot en met goed»), was de voortgang(sbewaking)
van de diverse processen door een aantal parketten nog niet adequaat. Het
uitgevoerde onderzoek betrof echter slechts zeven van de negentien arrondissementsparketten,
waarbij de vier grootste arrondissementsparketten ontbraken. Afgewacht dient
daarom te worden of deze conclusie ook voor alle overige arrondissementsparketten
kan worden getrokken, mede gezien de kritische opmerking hierover door de
accountantsdienst.Het geheel overziende meent de Algemene Rekenkamer dat er bij het OM ten
opzichte van 2000 een verbetering is wat betreft het beslag en bij het niveau
van beheersing van de boeten en ontnemingsmaatregelen. Wel is er nog sprake
van onvolkomenheden in de diverse onderdelen van het financieel beheer.Aanbevolen wordt om ook in 2002, na het opheffen van de projectorganisatie
en na de overgang van het beheer naar de Raad voor de Rechtspraak, vanuit
het Ministerie van Justitie blijvend ondersteuning te geven. Dit geldt in
het bijzonder voor de beheersmaatregelen rondom de Europese richtlijnen inzake
aanbesteding, de activa-administraties, de personele uitgaven
bij met name de kleinere gerechten en de beschrijving van de administratief-organisatorische
basisprocessen van de Raad.6.7.1.3 Bevindingen directie RechtsplegingBegin 2001 was het besluit genomen om verbeteracties te initiëren,
zowel voor de korte termijn als structureel. Het streven was er daarbij op
gericht om over het begrotingsjaar 2001 een goedkeurende accountantsverklaring
bij de verantwoording van de directie Rechtspleging te verkrijgen.Naar aanleiding van het Algemeen Overleg van de minister met de Tweede
Kamer in juni 2001 heeft de directie Rechtspleging het financieel beheer expliciet
als speerpunt aangemerkt. De verbetermaatregelen waren ondergebracht in het
project/programma dat gericht was op de verbetering van de kwaliteit van de
Financiële- Personele- en Werklastinformatie (project FPW). De projectleiding
berustte bij de directie Rechtspleging.Uiterlijk 15 juni 2001 moesten de dienstonderdelen van de directie Rechtspleging,
in het bijzonder de arrondissementen, verbeterplannen opstellen en vervolgens
de daarin geformuleerde verbetermaatregelen implementeren. De verbeterplannen
waren eind juni ingediend. De korte termijn verbeteracties, afgeleid uit de
bevindingen uit de accountantscontrole 2000, betroffen voor alle arrondissementen:• personele uitgaven;• materiële uitgaven (opstellen contracten en registratie van
aangegane verplichtingen, Europese aanbestedingsregelgeving, vooruitbetalingen/parkeren
van begrotingsgelden, activa-administratie);• ontvangsten griffierechten.Daarnaast diende de saldibalans per 31 december 2001 zodanig van kwaliteit
te zijn dat deze een juist en volledig beeld zou geven van de financiële
situatie op het moment van overdracht (naar Raad voor de Rechtspraak).Uiterlijk 15 augustus 2001 moest de uitvoering van de op de korte termijn
gerichte acties zijn afgerond en teruggemeld zijn aan het projectteam FPW.
In het plan was voorzien dat in de periode september tot en met medio oktober
de resultaten van de verbeteracties door een drietal externe accountantskantoren
getoetst zouden worden.Conform die opzet zijn in die periode de audits uitgevoerd op de stand
van de implementatie van de verbeterplannen door de arrondissementen. Deze
audits omvatten:• een toetsing op de opzet en het bestaan van de procedures inzake
de belangrijkste beheermaatregelen (kwaliteitsindicatoren);• een doorkijk gericht op de beheersing van de totale organisatie;• een beoordeling van het proces rondom de werklastgegevens.Voorafgaand aan de daadwerkelijke toetsing is de inhoud van die toets
afgestemd met de directie Rechtspleging en de accountantsdienst.De externe toets was op 15 oktober 2001 gereed. De rapportages van de
externe accountants zijn bij het projectteam FPW ingediend. Volgens een melding
aan het audit committee verliep het verbetertraject financieel beheer directie
Rechtspleging tot en met oktober conform de planning en waren door de directie
Rechtspleging geen onvoorziene problemen gemeld die de tijdige afronding van
dit traject nadelig zouden beïnvloeden.Als slot heeft de accountantsdienst een review uitgevoerd op de werkzaamheden
van de externe accountants en is een oordeel uitgesproken over
de voortgang van het verbeterproject. De accountantsdienst oordeelde dat in
opzet de meest belangrijke beheersmaatregelen gerealiseerd waren. Voor het
merendeel bleek ook dat de getroffen beheermaatregelen waren geïmplementeerd.Het feit dat over 2001 een accountantsverklaring met beperking is afgegeven,
geeft aan dat over het afgelopen begrotingsjaar nog wel materiële onvolkomenheden
zijn geconstateerd in het financieel beheer. De belangrijkste tekortkoming
betrof het niet naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Tevens bleek
nog bijzondere aandacht noodzakelijk voor dossiervorming. Voortbouwend op
het FPW-traject worden thans feitelijke maatregelen getroffen om de werking
van deze procedures te borgen. Er wordt op verschillende niveaus gewerkt aan
het opbouwen van een meer gedegen kennis met betrekking tot de wijze waarop
de Europese aanbestedingsrichtlijnen toegepast moeten worden. Een nog uit
te voeren communicatieplan moet waarborgen dat het aantal gesignaleerde onvolkomenheden
fors daalt. Daarnaast wordt van de invoering van de «inkoopmodule»
van het financiële systeem Jurist 2002 op dit punt een positieve uitwerking
verwacht. Er zal een conferentie voor inkopers en controllers worden georganiseerd
om het beleid verder vorm te geven. Voor eventuele aanbestedingen van de gerechten
die niet onder een mantelovereenkomst vallen en die het bedrag van € 10 000
overschrijden zal een meldingsplicht worden ingevoerd. Een facilitair inkoop
advies team zal onder regie van de Raad van de Rechtspraak ten behoeve van
de gerechten gaan opereren. Tot slot zal door interne audits en onderzoek
door externe accountants bij de gerechten de werking van de voorschriften
worden gemonitord.De accountantsdienst constateert daarnaast dat de continue werking van
de beheermaatregelen voor de personele uitgaven bij met name de kleinere gerechten
nog niet geheel is geborgd. Hieraan zal door het departement in 2002 aandacht
worden gegeven.Bij de directie Rechtspleging zijn voorschotbetalingen voor nog te verrichten
prestaties gedaan die in strijd zijn met de voorwaarden in de Comptabele regelgeving
(zie H. 4).Over 2000 bestond nog grote onzekerheid over de volledigheid van de ontvangen
griffierechten. Over 2001 is door de accountantsdienst geconstateerd dat een
en ander sterk verbeterd was.Resumerend oordeelt de accountantsdienst dat voor het jaar 2002 een goedkeurende
accountantsverklaring bij de verantwoording van de Raad voor de Rechtspraak,
de gerechten en landelijke diensten tezamen mogelijk moet zijn, mits de waargenomen
verbetering in de beheermaatregelen daadwerkelijk zal resulteren in een continue
werking ervan en tijdig zal worden voorzien in kaders en interne regelgeving
inzake de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.6.7.1.4 Instelling Raad voor de RechtspraakOp 27 oktober 1998 heeft de Tweede Kamer het project Rechtspraak in de
21e eeuw aangewezen als groot project. In de Procedureregeling grote projecten
is opgenomen dat de accountantsdienst in de fase van de projectuitvoering
een oordeel geeft over onder meer de toereikendheid van de projectorganisatie.
De accountantsdienst oordeelde in zijn vijfde voortgangsrapportage van 30
juni 2001 dat de projectorganisatie als geheel naar behoren functioneert.
Het eerste halfjaar van 2001 is benut om de beslissingen voor te bereiden
voor het definitief overdragen van projecten, taken en bevoegdheden
aan de Raad voor de Rechtspraak i.o. en de gerechten.In mei 2001 heeft de Raad voor de Rechtspraak i.o. de (eerste) planningsbrief 2002
uitgebracht. Hierin stonden de uitgangspunten voor de planning- en controlcyclus
voor de gerechten. Deze brief bevat de aanwijzingen voor het begrotings- en
verantwoordingsproces.Ook werd in 2001 de inventarisatiefase van het project «Overdracht
beheerstaken» afgerond. Dit project omvat de overdracht van taken dossiers
en werkprocessen vanuit de directie Rechtspleging aan de Raad voor de Rechtspraak
i.o., het Openbaar Ministerie, de gerechten en aan de nieuwe directie Strategie
Rechtspleging. In het kader van de ontvlechting tussen de gerechten en het
Openbaar Ministerie is het nodig, dat ook de boekhouding van beide partijen
gesplitst wordt. Dit zal in 2002 en volgende jaren gestalte krijgen. In 2002
wordt er per gerecht nog steeds een gezamenlijke boekhouding gevoerd voor
Zittende Magistratuur en Openbaar Ministerie. Wel is die boekhouding zo ingericht
dat de budgetten, uitgaven en ontvangsten gescheiden worden bijgehouden.De Raad voor de Rechtspraak i.o. is in 2001 gestart met het werven van
medewerkers. Met ingang van april 2002 zal de personele bezetting nagenoeg
op sterkte zijn.In 2001 is door de Raad voor de Rechtspraak i.o. een project opgestart
waarin de administratief-organisatorische basisprocessen worden beschreven.Een «aandachtspunt» was nog het tijdig aanwijzen van de aanbestedende
dienst die de Raad voor de Rechtspraak i.o moet vertegenwoordigen. De Raad
voor de Rechtspraak i.o. dient daarbij als juridisch «opvolger»
van de aanbestedende dienst directie Rechtspleging te worden beschouwd om
gebruik te maken van de reeds bestaande raamovereenkomsten. Deze procedure
diende voor 1 januari 2002 te zijn afgerond. Daarin diende de Raad op korte
termijn in overleg met de gerechten en (landelijke) diensten nadere kaders
op te stellen en interne regelgeving af te spreken om aan deze richtlijnen
te kunnen voldoen. Medio 2001 zijn de eerste stappen gezet om te komen tot
een nieuw inkoopbeleid. Dit is inmiddels vastgesteld en uitgewerkt.Na oprichting van de Raad voor de Rechtspraak per 1 januari 2002 is de
directie Rechtspleging opgeheven en is een nieuwe beleidsdirectie opgericht:
de directie Strategie Rechtspleging.In de «Contourennota modernisering rechterlijke organisatie»,
d.d. 1 november 2001 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 26 352,
nr. 51), heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de stand
van zaken betreffende de criteria waaraan moest zijn voldaan wil van een verantwoorde
implementatie sprake zijn. Gezien het korte tijdsbestek waarin de verbeteringen
zijn doorgevoerd, leek het de minister echter reëel om ervan uit te gaan
dat bij de accountantsverklaring over 2001 nog kanttekeningen zullen worden
geplaatst. Met de gerechten zullen door de Raad voor de Rechtspraak voor 2002
dan ook afspraken worden gemaakt om met het ingezette traject van verbeteringen
door te gaan en ervoor te zorgen dat in 2002 de dit jaar getroffen maatregelen
een structureel effect zullen krijgen.Deze kanttekeningen lieten echter volgens de minister de conclusie onverlet
dat de genomen maatregelen op het gebied van het financieel beheer een goedkeurende
accountantsverklaring over 2002 mogelijk maken. Het eindoordeel van de minister
was derhalve dat in voldoende mate aan de basiscondities was voldaan, zodat
het volgens de minister verantwoord was een en ander per 1 januari inwerking
te laten treden. Uiteraard zullen ook na deze datum nog veel zaken moeten
worden geregeld en zullen nog veel processen vervolmaakt moeten
worden. Deze zaken waren echter volgens de minister niet van dien aard dat
zij de invoering in de weg staan. Ook na 1 januari 2002 zullen de vorderingen
blijvend aandacht krijgen.6.7.1.5 Openbaar MinisterieTeneinde de knelpunten betreffende het beslag op te lossen of in ieder
geval aanzienlijk te verbeteren is voor in beslag genomen gelden en voor conservatoir
beslag een plan van aanpak opgesteld om fouten uit het verleden te herstellen.
Dit plan van aanpak werd in mei 2001 door het College van Procureurs-Generaal
formeel vastgesteld en vervolgens aan alle parkethoofden aangeboden. Conform
dit plan zijn twee «veegploegen» geïnstalleerd die in een
periode van een half jaar bij alle parketten de administraties van respectievelijk
in beslag genomen gelden en conservatoir beslag dienden te analyseren en onregelmatigheden
dienden op te lossen. Er werd naar gestreefd om voor 31 december 2001 alle
herstelacties te hebben uitgevoerd. De coördinatie van deze herstelactie
was gelegen bij het cluster Proces Management en Audits (de centrale IC-functie
bij het Openbaar Ministerie) van de afdeling Financieel en Informatiemanagement.
Deze clustereenheid is bezig een stelsel van systematische audits bij de parketten
op te zetten.In oktober 2001 is in een vergadering van het College van Procureurs-Generaal
de stand van zaken van de verbeteracties bij alle parketten besproken. Naar
aanleiding daarvan zijn alle parketten door de voorzitter van bovengenoemd
College individueel aangeschreven met weergave van de laatste stand van zaken
en een conclusie per parket over, indien nodig, nog uit te voeren verbetermaatregelen.De uiteindelijke resultaten van de verbeteracties waren ten tijde van
de afronding van het Algemene Rekenkameronderzoek nog niet volledig bekend.
Een door het College van Procureurs-Generaal vast te stellen tussentijdse
rapportage hierover was nog niet afgerond. Gezien de complexiteit van de materie
is de herstelactie naar verwachting van het ministerie eind april 2002 afgerond.Met het oog op het bereiken van een structurele blijvende verbetering,
werd begin 2002 de eerste versie van de planningsbrief 2003 voor de arrondissemenstparketten
verzonden. Hierin zijn onder meer de minimale eisen opgenomen die worden gesteld
aan de uitvoering van de diverse processen.Een van die eisen is dat periodiek (één maal in de vier
maanden) voor de in beslag genomen gelden een afstemming dient te worden gemaakt
tussen de geautomatiseerde systemen COMPAS en STRABIS en tussen COMPAS en
CEBES.Voor het niet voldoende naleven van de procedures betreffende boeten en
ontnemingsmaatregelen en de daarbij behorende moeizame afstemming tussen de
diverse betrokkenen zijn eveneens verbetermaatregelen getroffen. De AO/IC-audit
2002 toonde aan dat het aantal aangetroffen controlemaatregelen is toegenomen.
Een aantal parketten heeft het financieel beheer ter zake in 2001 sterk verbeterd.
Een steekproefsgewijze toets op de werking van de beheersmaatregelen toonde
aan dat 89% van de geldboetes tijdig ter executie wordt aangeboden (binnen
14 dagen).Er zijn geen problemen met de juistheid en rechtmatigheid geconstateerd.
Hetzelfde geldt voor ontnemingen, maar de tijdigheid van registratie en aanmelding
verdient aandacht. Bij zeven van de negentien arrondissementsparketten heeft
de accountantsdienst een onderzoek uitgevoerd om na te gaan of de getroffen
maatregelen daadwerkelijk het beoogde effect sorteren. Onder deze zeven waren
echter niet de vier grote arrondissementsparketten (Den Haag
Amsterdam, Rotterdam, Utrecht). Uit de bevindingen bij de accountantsdienst
bleek dat:• bij twee arrondissementsparketten (Dordrecht en Breda) het niveau
van beheersing van de transactie- en boetegelden goed was;• bij drie arrondissementsparketten (Almelo, Assen en Leeuwarden)
het niveau van beheersing van de transactie- en boetegelden voldoende was;• bij één arrondissementsparket (Groningen) het niveau
van beheersing van de transactie- en boetegelden nog matig was;• bij één arrondissementsparketten (Zwolle-Lelystad)
het niveau van beheersing van de transactie- en boetegelden onvoldoende was.De accountantsdienst constateerde bij dit onderzoek tevens dat niet alle
parketten de voortgang van transacties en boetes adequaat bewaken, het vrijgeven
van boetevonnissen voor executie door de Strafgriffie vertraging ondervindt
en dat de bewaking van hoger beroep zaken te wensen overlaat.6.7.2 Europese geldstromen6.7.2.1 InleidingIn het kader van het rechtmatigheidsonderzoek 2001 heeft de Algemene Rekenkamer
de aanwezigheid en de omvang van Europese geldstromen en de hierop gerichte
controle- en toezichtstructuur geïnventariseerd voor die geldstromen
waarvoor de minister van Justitie verantwoordelijkheid draagt.Bij de beschouwing van deze geldstromen is de volgende driedeling gehanteerd:1. gelden die meegenomen worden in de verantwoording van de rijksbegroting
of bijbehorende stukken;2. gelden die decentraal worden ontvangen en beheerd en waarvoor de minister
financieel aansprakelijk is;3. EU-gelden waarvoor de minister niet financieel aansprakelijk is.In dit onderzoek zijn alleen de eerste twee categorieën in beschouwing
genomen.Met de Wet Toezicht Europese Subsidies (TES), die 1 mei 2002 van kracht
is geworden, krijgt de minister meer toezichtbevoegdheden (inlichtingenrecht,
aanwijzingsrecht en verhaalsrecht) voor de EU-gelden uit categorie 2 en krijgen
decentrale bestuursorganen die EU-geld ontvangen informatieplicht. De minister
dient hierover éénmaal per jaar aan de Tweede Kamer te rapporteren.De minister dient te beschikken over een adequaat toezichtsinstrumentarium,
zoals aangeduid in § 6.3. Er zal sprake moeten zijn van een sluitende
controle- en verantwoordingsstructuur.6.7.2.2 BevindingenAlgemeenHet ministerie van Justitie is verantwoordelijk voor de juiste besteding
van gelden in het kader van het Europees Vluchtelingenfonds. Daarover zijn
met de Europese Commissie afspraken gemaakt. Gebleken is dat met betrekking
tot geldstromen waarbij Justitie in de EU-verordeningen een minder expliciete
rol is toebedeeld, zoals die in het kader van het Europees Sociaal Fonds doelstelling
3 (ESF-3), verschil van mening bestaat over de het al dan niet
aansprakelijk zijn van het ministerie van Justitie.Europese geldstromen bij JustitieBinnen de structuurfondsen zijn er twee Europese programma's die onder
de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie vallen:a. het Europees Vluchtelingenfonds;b. het Europees Sociaal Fonds doelstelling 3.De met deze fondsen gemoeide gelden staan vermeld in de verantwoording
van de rijksbegroting van Justitie en vallen dus onder de eerste categorie.• Het Europees VluchtelingenfondsIn het kader van het Europees Vluchtelingenfonds (EVF) heeft de Europese
Unie in 2001 met betrekking tot de jaartranches 2000 en 2001 in totaal een
bedrag van circa € 7,5 miljoen toegezegd waarvan een bedrag van € 3,3
miljoen inmiddels is overgemaakt.Het fonds is ingesteld voor vijf jaar (budgetjaren 2000–2004) en
is bedoeld om bij te dragen aan de kosten voor opvang, integratie en vrijwillige
terugkeer van vluchtelingen en asielzoekers. Het EVF werkt op basis van cofinanciering:
de in aanmerking komende kosten van projecten kunnen voor maximaal 50% worden
meegefinancierd. Het EVF is een initiatief van de Europese Unie.Inmiddels heeft een groot aantal instanties op basis van co- of medefinanciering
tot maximaal 50% subsidie aangevraagd. Hiervan zijn twintig projectaanvragen
goedgekeurd.Over alle projecten die met deze geldstromen worden (mede) gefinancierd
dient het departement direct of indirect verantwoording af te leggen aan de
EU. Justitie heeft in juli 2001 een «Uitvoeringskader Europees Vluchtelingenfonds
Nederland» opgesteld waarin regels, procedures en uitleg zijn vastgelegd.
De Europese Commissie is verantwoordelijk voor het EVF op Europees niveau.
Aangezien de uitvoering volledig onder de verantwoordelijkheid van de Lidstaat
valt, heeft de Europese Commissie uitsluitend een toezichthoudende taak en
is zij uiteraard verantwoordelijk voor de betaling van de toegezegde bedragen
aan Nederland. Omgekeerd is de lidstaat, vertegenwoordigd door het Ministerie
van Justitie, verantwoording schuldig aan de Europese Commissie.De directie Vreemdelingenbeleid van het Ministerie van Justitie is beheer-
en betaalautoriteit voor het EVF.Er is ook een stuurgroep EVF ingesteld namens de Minister van Justitie.
Deze stuurgroep is verantwoordelijk voor de beoordeling van de projectaanvragen,
de toewijzing van de EVF-middelen en voor monitoring en toezicht op het programma.
De stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de ministeries van Justitie
(2x), BZK, Buiza, SZW en OCW.Het EVF valt met ingang van het controlejaar 2001 onder de controle van
de stroom subsidies van het Ministerie van Justitie. Er is een accountantsverklaring
vereist. De specifieke eisen voor de accountantscontrole zijn vastgelegd in
het controleprotocol voor projecten die worden medegefinancierd uit het EVF.
Bij het controleprotocol is een model accountantsverklaring bijgevoegd. Hierbij
wordt speciale aandacht besteed aan de naleving van de in het controleprotocol
genoemde subsidievoorwaarden. De directie Vreemdelingenbeleid heeft nog geen
reviewbeleid ontwikkeld voor de subsidies uit het EVF.• Het Europees Sociaal Fonds doelstelling 3Het Europees Sociaal Fonds draagt al verscheidene jaren bij in de uitvoeringskosten
van programma's gericht op maatschappelijke integratie van gedetineerden na
hun detentie.De minister van SZW is eindverantwoordelijk voor de rechtmatige en doelmatige
besteding van ESF-subsidies, ook als andere ministeries daarvan aanvrager
zijn. De aanvragers van de subsidie zijn verantwoordelijk voor de naleving
van de subsidievoorwaarden.In 2001 onderzocht de Algemene Rekenkamer op verzoek van de minister van
SZW bij ministeries die in de periode 1994–1999 ESF3-subsidie hebben
aangevraagd en gekregen of de betreffende projecten rechtmatig waren uitgevoerd
(rapport «ESF3-geld ministeries 1994–1999» van 7 februari
2002). Over die periode is een bedrag van circa € 15 miljoen aan
ESF3-subsidies toegekend aan Justitie.Medio 2001 is de nieuwe ESF-regelgeving bestemd voor de nieuwe ESF-projectperiode
2000 – 2006 gepubliceerd. In de financiële verantwoording van Justitie
over het begrotingsjaar 2001 deelt het ministerie mee dat door het late tijdstip
van publicatie de aanvragen over 2000 en 2001 niet geheel volgens voorschrift
waren ingediend. Het agentschap SZW heeft vervolgens negatief beslist op de
aanvragen. De reden van afwijzing is het feit dat Justitie niet kan voldoen
aan de eis dat er met terugwerkende kracht vanaf 2000 sprake moet zijn
van een financiële en deelnemersadministratie. Dat betekent dat Justitie
over de jaren 2000 en 2001 een bedrag van circa € 9 miljoen aan
ESF-3 subsidie is misgelopen.Justitie is inmiddels bezig zijn ESF-activiteiten zodanig aan te passen
dat gewaarborgd wordt dat de uitvoering en administratie conform de in de
nieuwe regelgeving neergelegde voorwaarden zijn zodat vanaf 2002 weer
ESF-subsidie verkregen zal kunnen worden.Zoals vermeld in § 6.7.2.2 (Bevindingen/Algemeen) is Justitie
van mening niet financieel aansprakelijk te zijn voor deze geldstroom en dat
ESF-3 in dit onderzoek derhalve buiten beschouwing gelaten zou moeten worden.6.7.3 Bedrijfsvoering baten-lastendiensten6.7.3.1 InleidingBij het departement zijn drie baten-lastendiensten. Dit zijn:• de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI);• de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND);• het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB).Daarnaast is er voornemen om per 1 januari 2003 twee andere dienstonderdelen
om te vormen tot baten-lastendienst te weten:• het Nederlands Forensisch Instituut (NFI);• de Directie Bestuurszaken (DBz).Het oordeel over het financieel beheer is van belang omdat de Minister
van Financiën bij de plenaire behandeling van de financiële verantwoordingen
2000 heeft verklaard dat als er onvolkomenheden worden geconstateerd bij de
bestaande baten-lastendiensten er voor alle kandidaat-baten-lastendiensten
een moratorium geldt. Dat wil zeggen dat de interne verzelfstandiging met
ten minste één jaar wordt opgeschoven.6.7.3.2 BevindingenUit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer, deels gebaseerd op de uitkomsten
van de departementale accountantsdienst, blijkt dat op een aantal
onderdelen van de baseline de bestaande baten-lastendiensten onvolkomenheden
scoren.Bij alle baten-lastendiensten doen zich die voor bij het beheer van de
transactie-uitgaven. Zoals uit onderstaande tabel blijkt worden er bij alle
drie baten-lastendiensten nog steeds uitgaven gedaan die ten onrechte niet
Europees zijn aanbesteed.Onrechtmatige/onzekere uitgaven in 2001 wegens niet naleven
Europese aanbestedingsrichtlijnen (x 1 miljoen euro)  199920002001Dienst Justitiële Inrichtingen2,73,96,4Immigratie- en Naturalisatiedienst7,41,70,9Centraal Justitieel Incassobureau0,50,40,5Naast het niet-naleven van de EU-aanbestedingsrichtlijnen, in situaties
waar dat wel moest, zijn ook op andere facetten van het contractbeheer onvolkomenheden.
Het gaat dan om niet tijdig vastleggen van verplichtingen, het ontbreken van
een contractregister, het niet goed vastleggen van beheershandelingen en dergelijke.
Daarnaast zijn er bij de DJI onvolkomenheden op het terrein van het beheer
van de personele uitgaven zoals geen aanwezigheidcontroles en onvoldoende
functiescheiding bij de verwerking van mutaties. De naar aanleiding van in
2000 geconstateerde onvolkomenheden toegezegde maatregelen bleken daar niet
effectief.Bij de IND zijn er daarnaast onvolkomenheden in het beheer van de transactieontvangsten.
Op het onderdeel bedrijfsvoeringssystemen zijn er bij die baten-lastendienst
onvolkomenheden in de systemen die van belang zijn voor het beheer van de
zogenoemde vreemdelingenketen. Uit onderzoek blijkt dat de beheersmaatregelen
waarmee deze systemen zijn omgeven in onvoldoende mate de betrouwbaarheid
van de informatievoorzienig in het kader van de rapportage aan de Tweede Kamer
over dit onderwerp waarborgen. Het gaat dan om te ruime bevoegdheden van applicatiebeheerders,
toegangbeheerders en programmeurs binnen de productieomgeving, onvoldoende
kwaliteit van de gebruikersdocumentatie, onvoldoende geformaliseerde toegangsbeveiliging
en gegevensbeheer.Het CJIB is vanwege de massale gegevensverwerking in hoge mate afhankelijk
van de automatisering. Juist daar manifesteren zich onvolkomenheden in de
uitvoerings- en administratieve systemen.Uit de accountantsrapportage blijkt dat er op dat terrein de nodige onvolkomenheden
zijn (verwerkingsproblemen, het beheer van de ICT-organisatie, logische toegangsbeveiliging,
tabellenbeheer, autorisaties).Daarnaast is het CJIB niet in staat om tussentijds voldoende betrouwbare
sturingsinformatie op te leveren, daardoor bestaat er onzekerheid over het
«eindresultaat» (verrassingen) De financiële analyses en
prognoses worden nog niet voldoende als managementtool gezien.De accountantsdienst oordeelt in het samenvattend rapport dat er op basis
van het onderzoek, rekening houdend met de baseline financieel beheer er geen
sprake is van het «in control» zijn van het CJIB ten aanzien van
de bedrijfsvoering. De accountantsdienst schat in dat het op orde brengen
van het financieel beheer het CJIB veel inspanning zal vergen.Er wordt geadviseerd dat het CJIB haar processen tijdelijk stabiliseert,
(nieuwe) ontwikkelingen zoveel mogelijk temporiseert en voorrang geeft aan
het opheffen van de onvolkomenheden in het financieel beheer. Op deze
wijze kan capaciteit worden vrijgemaakt en kunnen op een beheersbare wijze
maatregelen worden getroffen.Ook bij de kandidaat-baten-lastendiensten zijn er onvolkomenheden op onderdelen
van de baseline financieel beheer en materieelbeheer. Dit betreft het onderdeel
beheer van transactie-uitgaven, met name het niet naleven van EU-aanbestedingsrichtlijnen
en andere facetten van het contractbeheer zoals het niet tijdig vastleggen
van verplichtingen en het ontbreken van contractdossiers.Daarnaast zijn er bij beide kandidaat-baten-lastendiensten ook onvolkomenheden
in de administratieve systemen zoals het niet voldoende vastleggen van voorschotten
en onjuiste artikelbelasting. Op materieel gebied is er bij het NFI geen toereikende
activa-administratie.6.7.3.3 Conclusie en aanbevelingDe Algemene Rekenkamer concludeert dat er bij alle baten-lastendiensten
onvolkomenheden zijn op onderdelen van de baseline financieel beheer. Die
bij het CJIB oordeelt de Algemene Rekenkamer als ernstig, het is daarbij nog
maar de vraag of die in het jaar 2002 allen kunnen worden opgelost.Ook bij de kandidaat-baten-lastendiensten zijn er onvolkomenheden.De onvolkomenheden bij het NFI zijn niet beperkt tot één
onderdeel van het financieel beheer.Weliswaar zijn er verbeteringen toegezegd, maar dat op zich alleen is
geen waarborg dat dit leidt tot structurele verbeteringen op korte termijn.
De Algemene Rekenkamer vraagt aandacht voor de beheersing van dergelijke verbeterplannen.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom aan voortgang van de realisatie
van de verbeteractiviteiten op centraal niveau te monitoren.6.7.3.4 Reactie ministerOm de onvolkomenheden bij het CJIB op te lossen is reeds in 2001 een traject
genaamd «Transformatie CJIB», in gang gezet om de organisatiestructuur
te versterken. Dit traject zal in de loop van 2002 zijn beslag krijgen en
er toe leiden dat de organisatiestructuur beter is toegerust op de omvang
en complexiteit van de activiteiten van het CJIB. Daarnaast wordt een plan
van aanpak opgesteld waarin is uitgewerkt hoe de geconstateerde knelpunten
en onvolkomenheden zo spoedig mogelijk kunnen worden opgelost waarbij de minister
als randvoorwaarde heeft gesteld dat de belangrijkste meest risicovolle onvolkomenheden
in 2002 zijn opgelost. De totale uitvoering van het plan van aanpak zal doorlopen
tot in 2004. Medio 2004 is er dan sprake van een volledige herinrichting van
de sturing en beheersing van de organisatie van het CJIB. De minister heeft
de accountantsdienst en FEZ verzocht om het plan van aanpak te toetsen en
te beoordelen.De verbeteringen van de onvolkomenheden bij de overige baten-lastendiensten
zullen via de reguliere kanalen (de planning- en controlcyclus) gemonitord
worden. 7 BASELINE FINANCIEEL BEHEER EN MATERIEELBEHEERDe baseline financieel beheer en materieelbeheer is een handleiding voor
ministeries om beheersingsmaatregelen voor het financieel beheer en materieelbeheer
te identificeren en te implementeren. Het Ministerie van Financiën heeft
de baseline medio 2001 als handleiding aan de ministeries aangeboden met het
verzoek deze vanaf 1 juli 2001 toe te passen.De baseline financieel beheer bestaat uit drie hoofdonderdelen, te weten:
de begrotingsvoorbereiding, de begrotingsuitvoering en het afleggen van verantwoording.
Per hoofdonderdeel zijn minimumnormen (criteria) voor het financieel beheer
geïdentificeerd en toegelicht. Omdat de criteria vrij algemeen van aard
zijn, is het noodzakelijk om ze, waar nodig, uit te werken tot subcriteria
die zijn toegesneden op de aard van de (departement)specifieke processen en
activiteiten.Voor de baseline materieelbeheer gelden dezelfde opmerkingen als voor
de baseline financieel beheer. De baseline materieelbeheer bestaat uit de
hoofdonderdelen voorraadbeheer, risicobeheer en administraties.Bij ieder ministerie zijn reeds voor de introductie van de baseline, in
meer of mindere mate, beheersingsmaatregelen ter waarborging van het financieel
en materieelbeheer geïmplementeerd. De noodzaak hiertoe vloeide voort
uit de reeds langer bestaande wet- en regelgeving inzake het financieel en
materieelbeheer. De baseline biedt hiervoor nu, in de vorm van een handleiding,
een gestructureerd beoordelings- en toetsingskader. Aan de hand van de baseline
zullen de ministeries de reeds bestaande beheersmaatregelen en de daarbij
geldende (sub)criteria op volledigheid en noodzakelijke diepgang moeten beoordelen
en, waar nodig, aanvullen en nader uitwerken. De Algemene Rekenkamer verwacht
dat de ministeries hiermee per 1 januari 2002 duidelijke voortgang hebben
geboekt. In het kader van haar rechtmatigheidsonderzoek heeft zij deze voortgang
onderzocht. De Algemene Rekenkamer spreekt nog geen oordelen uit over de kwaliteit
van de aanvullingen en de uitgewerkte (sub)criteria.Tevens heeft de Algemene Rekenkamer het oordeel van ministeries over de
bruikbaarheid van de baseline gepeild. Deze informatie kan van pas komen bij
de komende evaluatie van de baseline.7.1 Bevindingen7.1.1 Het invoeringstrajectIn eerste instantie is in september 2001 in het Bedrijfsvoeringsoverleg
(een overleg van directeuren verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering) de
baseline besproken en is aangekondigd dat de accountantsdienst en de directie
FEZ verdere initiatieven zouden ontplooien.Een daarvan was het uitzetten van een Self assessment-vragenlijst bij
een aantal diensten. De nadruk lag daarbij op de bestaande en kandidaat baten/lastendiensten.
Tevens werd aangegeven dat onder regie van de directie FEZ eind 2001 zal worden
gestart met de uitwerking van de baseline voor het Ministerie van Justitie.In november 2001 heeft de directie FEZ een notitie «aandachtpunten
voor control» aan het Controllersplatform voorgelegd. Daarin is aangegeven
hoe de verklaring over de bedrijfsvoering bij Justitie uitgewerkt zal worden
en welke rol de baseline financieel en materieelbeheer daarbij vervult. Vervolgens is op 13 februari 2002 door de directie FEZ een nota opgesteld
waarin wordt aangegeven hoe de baseline financieel en materieelbeheer bij
het Ministerie van Justitie geïmplementeerd gaat worden. Daarbij is een
onderscheid gemaakt naar de drie betrokken actoren. Aangegeven is welke onderwerpen
op centraal niveau door de directie FEZ verder moeten worden uitgewerkt. Globaal
gesteld betreft dit het aanpassen, verfijnen en actualiseren van een aantal
departementale regelingen. Deze zijn geclusterd in een vijftal deelprojecten.
De aanpassing en invoering moeten per 1 juli 2002 gerealiseerd zijn. De uitvoeringsorganisaties
(waaronder ook begrepen de baten/lastendiensten) en de accountantsdienst zijn
gevraagd een plan van aanpak te presenteren waarin is aangegeven in hoeverre
de baseline is geïmplementeerd en hoe eventuele manco's afgedekt kunnen
worden.De betreffende plannen worden door de directie FEZ gemonitord in de planning-
en controlcyclus.Tot slot is aangegeven dat in 2003 per directoraat-generaal een risicoanalyse
moet worden opgesteld. De daaruit voortvloeiende verbeterpunten (met prioriteitsindicatie)
moeten worden opgenomen in een bedrijfsvoeringsplan. De uitvoering van dat
plan wordt gemonitord in de departementale planning- en controlcyclus. Niet-gerealiseerde
verbeterpunten komen terug in de mededeling over de bedrijfsvoering.Conform de suggestie van de directie Accountantsdienst Rijksoverheid (DAR),
gedaan in haar «early signalbrief» d.d. 5 november 2001, werd
het implementatietraject van de baseline financieel en materieelbeheer op
8 maart 2002 bij het Audit Committee ter accordering voorgelegd en goedgekeurd.7.1.2 Ontwikkeling (sub)normen7.1.2.1 Baseline financieel beheerIn eerste instantie heeft de accountantsdienst op basis van beide baselines
een vragenlijst opgesteld om te na te gaan in hoeverre de (kandidaat)baten/lastendiensten
van het Ministerie van Justitie daaraan voldoen. De uitkomsten daarvan moeten
nog worden uitgewerkt.Daarnaast heeft de directie FEZ intern een analyse uitgevoerd met als
doel na te gaan of er op departementaal niveau voldoende en actuele algemene
dan wel specifieke wet- en regelgeving is die de onderdelen van de baseline
afdekt.Voor sommige regelingen, zoals de geïntegreerde begrotingsaanschrijving
2001–2003 heeft de directie FEZ nadere normen geformuleerd. Voor andere
regelingen waarin reeds gedetailleerde normen zijn opgenomen was dat niet
nodig. Uit die analyse resulteerde de in de voorgaande paragraaf bedoelde
vijf projecten. De volgende stap is dat de uitvoeringsorganisaties nagaan
of ze de regelingen hanteren en voldoen aan de normen die daarin gesteld zijn.7.1.2.2 Baseline materieelbeheerHet Ministerie van Justitie geeft aan dat er binnen het kerndepartement
nagenoeg geen sprake is van «centrale voorraden». Het gaat met
name om inventarisgoederen zoals computers.In haar rapport bij de financiële verantwoording over 2000 concludeerde
de Algemene Rekenkamer dat er zowel bij het kernministerie als bij de andere
dienstonderdelen onvoldoende aandacht was voor het materieelbeheer. Die constatering
en het uitbrengen van de baseline was voor het departement aanleiding
om het materieelbeheer een duidelijker plaats te geven in de planning- en
controlcyclus. De uitwerking van de normen voor de baseline materieelbeheer
is ondergebracht in een van de vijf ontwikkelingsprojecten (Wegwijzer Financiële
Administratie en het model activa-administratie).7.1.3 ToepassingresultaatAangezien de baselines sinds kort zijn geïntroduceerd, mede in relatie
tot de verklaring over de bedrijfsvoering, is het Ministerie van Justitie
nog niet in staat uitspraken over toepassingsresultaten te doen. Het departement
heeft nog niet bepaald wanneer daartoe een evaluatie zal worden uitgevoerd.
Weliswaar wordt de planning- en controlcyclus gehanteerd voor het financieel
beheer, maar deze is anders van opzet dan de baselines en valt zodoende niet
één op één te vergelijken. In de begrotingsaanschrijving
2003 zal de baseline als een van de uitgangspunten worden gebruikt.7.2 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat het Ministerie van Justitie na
het uitbrengen van de baseline financieel beheer en de baseline materieelbeheer
een aantal activiteiten is gestart om na te gaan in hoeverre het departement
al voldoet aan de normen van de beide baselines.Tot nu waren die vooral gericht op de centrale kaders en de regelgeving.
Nog niet werd nagegaan of de in de baselines genoemde normen ook voor ieder
onderdeel in AO-beschrijvingen zijn verankerd. De Algemene Rekenkamer wijst
op het belang daarvan en is van mening dat op dit punt – de risicoanalyse –
nog een belangrijke slag gemaakt moet worden. BIJLAGE 1Bedrijfsvoering, Baseline en ijkpunten financieel beheerDe Algemene Rekenkamer introduceert dit jaar de term bedrijfsvoering in
haar rapporten bij de financiële verantwoording. Hiermee loopt zij vooruit
op de implementatie van VBTB in het jaarverslag 2002 waarin bedrijfsvoering
een aparte paragraaf krijgt toebedeeld.Onder «bedrijfsvoering» wordt verstaan de sturing en beheersing
van bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelstellingen te
kunnen realiseren. Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire
processen als van de processen die hiervoor faciliterend zijn1. Volgens de ontwerp-Comptabiliteitswet 2001 vallen onder de bedrijfsvoering
in ieder geval het financieel beheer, het materieelbeheer alsmede de administraties
die ten behoeve van dat beheer worden bijgehouden.In 2001 is binnen het Interdepartementaal Overlegorgaan van Departementale
Accountantsdiensten (IODAD) en het Interdepartementaal Overlegorgaan van de
centrale directie-Financieel-Economische Zaken (IOFEZ) overeenstemming bereikt
over een baseline financieel beheer en materieelbeheer. Hierdoor is een belangrijke
stap voorwaarts gemaakt om te komen tot (departementaal vastgestelde) normen
voor het beoordelen van beide onderwerpen. De Algemene Rekenkamer heeft positief
gereageerd op deze ontwikkeling en heeft om dit verder te stimuleren besloten
om zich aan te sluiten bij de baselinesystematiek.Tot vorig jaar maakte de Algemene Rekenkamer onderscheid naar dertien
«ijkpunten» aan de hand waarvan zij het financieel beheer van
een minister beoordeelde en haar bevindingen rapporteerde. De meeste ijkpunten
zijn grotendeels opgenomen in de baseline. Daarnaast zijn er enkele van de
ijkpunten die vallen buiten het kader van de baseline, maar een duidelijke
plaats innemen binnen de bedrijfsvoering. Deze onderdelen vormen voor de Algemene
Rekenkamer een afzonderlijk object van onderzoek.In haar rapport bij de financiële verantwoording 2001 maakt de Algemene
Rekenkamer binnen de bedrijfsvoering onderscheid naar de volgende onderwerpen:• departementale accountantscontrole;• financieel beheer;• materieelbeheer;• planning- en controlcyclus;• informatievoorziening.Onderstaande tabel geeft weer op welke wijze de diverse onderdelen van
de bedrijfsvoering en de tot vorig jaar door de Algemene Rekenkamer gehanteerde
ijkpunten tot elkaar in relatie staan.BIJLAGE 2Verklarende woordenlijstVerklarende woordenlijstHieronder vindt u in alfabetische volgorde een aantal veel voorkomende
belangrijke woorden en begrippen uit het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene
Rekenkamer. Van iedere term wordt de betekenis omschreven. Waar relevant wordt
ook het gebruik van de term in het onderzoek uitgelegd.AccountantsrapportSchriftelijk verslag van een accountant over de bevindingen naar aanleiding
van het onderzoek naar de financiële verantwoording.AccountantsverklaringSchriftelijke mededeling van een accountant inhoudende een oordeel over
de deugdelijkheid. De accountantsverklaring bij de departementale financiële
verantwoording betreft behalve de getrouwheid en de opstelling overeenkomstig
de voorschriften, ook een expliciete uitspraak over de rechtmatigheid.Administratieve systemenSystemen waarin de uitkomsten van de uitvoeringssystemen aan de hand van
boekingsdocumenten worden vastgelegd en worden verwerkt tot deugdelijke informatie
over het beheer.Agentschap (zie baten-lastendienst)Artikelgewijze oordeelsvormingOm het budgetrecht van de Staten-Generaal voor de afzonderlijke begrotingsartikelen
tot zijn recht te laten komen, hanteert de Algemene Rekenkamer kwantitatieve
tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen.Baseline financieel beheer en materieelbeheerDe algemene normen en de daaruit afgeleide criteria voor het financieel
en materieelbeheer. De baseline is door het Ministerie van Financiën
op 13 juni 2001 aan alle directeuren van de departementale accountantsdiensten
en van de directies FEZ toegezonden met het verzoek deze vanaf 1 juli
2001 als handleiding toe te passen en in deze toepassing tevens het management
te betrekken.Baten-lastendienstOnderdeel van de rijksdienst met een grotere zelfstandigheid dan de departementale
(buiten)diensten. De ministeriële verantwoordelijkheid en het budgetrecht
van de Tweede Kamer worden niet ingeperkt door de instelling van baten-lastendiensten.
Een baten-lastendienst heeft een afzonderlijke plaats in de begroting en de
financiële verantwoording en voert een administratie los van de begrotingsadministratie
van het moederministerie.BedrijfsvoeringDe bedrijfsprocessen alsmede de sturing en beheersing van deze processen
teneinde de door de minister geformuleerde doelstellingen te bereiken. BeleidsintensiveringenVerhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt.BeleidsprioriteitenDoor de Tweede Kamer aangewezen beleidsterrein waarover men – bij
wijze van vingeroefening met het oog op de invoering van VBTB in het bijzonder
prestatiegegevens opgenomen wil zien in de verantwoording.BezwaaronderzoekOnderzoek ten behoeve van de besluitvorming door de Algemene Rekenkamer
over het al dan niet maken van bezwaar. De Algemene Rekenkamer kan bezwaar
maken op grond van artikel 55 van de Comptabiliteitswet. De Algemene Rekenkamer
hanteert een selectief bezwaarbeleid.Budgetrecht Tweede KamerRecht van het parlement om van tevoren toestemming te verlenen aan de
regering voor het aangaan van verplichtingen, het doen van uitgaven en het
innen van ontvangsten (belastingen).Departementale accountantsdienst (DAD)Onderdeel van het ministerie dat belast is met de controle van het financieel
beheer van het departement en de verantwoording daarover. De DAD voert een
wettelijke taak uit. De Algemene Rekenkamer beschouwt de DAD principieel als
een interne accountant, zij het een relatief onafhankelijke. Een waarborg
voor deze relatieve onafhankelijkheid vormt het feit dat de taak en de plaats
van de DAD wettelijk geregeld zijn. De plaats, direct onder de secretaris-generaal,
waarborgt de onafhankelijkheid ten opzichte van de te controleren afdelingen
en diensten.Deugdelijke weergaveDe financiële verantwoording dient het gevoerde beheer deugdelijk
weer te geven. Dit houdt in dat de informatie betrouwbaar, aanvaardbaar en
toereikend moet zijn, zodat de Staten-Generaal als gebruiker van de informatie
een oordeel over de uitkomsten kan vormen.Europese aanbestedingsrichtlijnenRichtlijnen voor het openstellen van overheidsopdrachten voor leveranciers
uit alle Europese lidstaten gebaseerd op de beginselen: non-discriminatie,
transparant proces en objectieve selectie- en gunningscriteria.Financieel beheerConform de begripsomschrijving in de Comptabiliteitswet (CW 2001) wordt
onder financieel beheer verstaan het geheel van beslissingen, handelingen
en regels die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van, alsmede de verantwoording
over, de financiële transacties en de saldi waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid
draagt.Financiële verantwoording (van een minister)Bevat de uitkomsten van het gevoerde financieel beheer en verschaft inzicht
in de uitvoering van de begroting van het achterliggende jaar. Ze bestaat
uit vier delen: de rekening van verplichtingen, uitgaven en ontvangsten;
de toelichting bij deze rekening; de op de rekening aansluitende saldibalans
per 31 december en de toelichting bij deze saldibalans.Financiële verantwoording van het RijkDe financiële verantwoording van het Rijk bevat de rekening van uitgaven
en ontvangsten van het Rijk en de op deze rekening aansluitende saldibalans
van het Rijk per 31 december. De financiële verantwoording van het Rijk
wordt opgesteld door de minister van Financiën.FoutenFouten zijn afwijkingen van de criteria rechtmatigheid en deugdelijke
weergave. Rechtmatigheidsfouten en deugdelijke weergave fouten worden beide
onderscheiden in «onjuistheden» en «onvolledigheden».KengetalEen verhoudingsgetal dat inzicht geeft in beleids- of productieprocessen,
met name in de effectiviteit en/of efficiency daarvan.MaterieelbeheerHet besluit Materieelbeheer 1996 definieert materieelbeheer als de zorg
voor niet-geldelijke zaken vanaf het moment van ontvangst tot aan het moment
van afstoting.M&O-beleidHet geheel van maatregelen genomen door ministers om misbruik en oneigenlijk
gebruik van regelingen zoveel mogelijk te beperken.Onzeker/onzekerhedenHet oordeel «onzeker» wordt gegeven wanneer de Algemene Rekenkamer
door onvolkomenheden in het financiële beheer niet kan vaststellen of
de betreffende bedragen al dan niet rechtmatig of al dan niet deugdelijk weergegeven
zijn.OnvolkomenheidOverschrijding van de kwalitatieve tolerantiegrens van de Algemene Rekenkamer.OverdrachtsuitgavenHieronder vallen de subsidies en specifieke uitkeringen.Potentieel bezwaargevalOnvolkomenheden in het financiële beheer of in de financiële
verantwoording die de kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen van
de Algemene Rekenkamer overschrijden.RechtmatigheidDe verantwoording is opgesteld overeenkomstig de wijze waarop dat in wettelijke
regelingen is voorgeschreven en de in de verantwoording opgenomen bedragen
bij de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten zijn tot stand gekomen in overeenstemming
met de begrotingswetten en andere wettelijke regelingen.ReviewOnder «review DAD» verstaat de Algemene Rekenkamer de beoordeling
van de DAD-controle. Deze review dient om vast stellen of de DAD-controle
zodanig wordt uitgevoerd dat de Algemene Rekenkamer gebruik kan maken van
de resultaten ervan. Rekening en toelichting (departementale)Het jaarlijkse overzicht per begroting van verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten. Per begrotingsartikel geeft het overzicht aan: aanvankelijke
raming, wijzigingen in de raming, gerealiseerde bedrag en slotwetmutaties.
De toelichting geeft daarbij onder meer aan waarom eventuele afwijkingen van
de ramingen zich hebben voorgedaan. In die zin speelt de toelichting een belangrijke
rol in de controle door de Staten-Generaal.Rekening van het RijkHet samenstel van de rekeningen van een bepaald begrotingsjaar van alle
ministeries, begrotingsfondsen en staatsbedrijven, dat na de goedkeuring door
de Algemene Rekenkamer door de minister van Financiën aan de Staten-Generaal
ter verlening van decharge wordt overgelegd.Rechtspersoon met een wettelijke taak (RWT)Rechtspersonen voor zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak
uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst
van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen. (Begrotingsgefinancierde
RWT zijn RWT's die bijdragen vanuit de begrotingen van de ministeries krijgen.
Het betreft hier dus niet premie- of tariefgefinancierde RWT's).Saldibalans (departementale-)Het overzicht van de financiële activa en passiva behorende bij een
begroting.Saldibalans van het RijkDoor de minister van Financiën opgestelde balans waarin een overzicht
wordt gegeven van de saldi van de financiële posten uit het voorgaande
jaar die naar het volgende jaar moeten worden overgebracht.SlotwetLaatste wijzigingswet van de begroting, uitgebracht uiterlijk op de derde
dinsdag van september na het begrotingsjaar, waarbij de geraamde verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten formeel in overeenstemming worden gebracht met de
werkelijke verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.Specifieke uitkeringSpecifieke uitkeringen zijn uitkeringen van het Rijk aan provincies en
gemeenten voor de bestrijding van de in de specifieke uitkeringsregeling aangeduide
kosten van provincies en gemeenten. Hieronder vallen ook uitkeringen aan derden,
ter bekostiging van activiteiten van die derden, waarbij de verstrekking afhankelijk
is van de verstrekking van een uitkering door provincies of gemeenten aan
die derden (koppelsubsidies).Transactie-uitgavenUitgaven met betrekking tot de aanschaf van goederen en diensten. UitvoeringssystemenUitvoerende (veelal geautomatiseerde) systemen richten zich op de primaire
activiteiten van een ministerie, bijvoorbeeld het toekennen van subsidies
en sociale uitkeringen, het heffen van belastingen, de verwerving van goederen
en diensten en dergelijke. VBTBVan beleidsbegroting tot beleidsverantwoording: voorstel van de regering
om informatiewaarde van de begrotings- en verantwoordingsstukken te vergroten.
In de verantwoording worden de volgende drie vragen in onderling verband beantwoord:1. Wat hebben we bereikt?2. Wat hebben we hiervoor gedaan?3. Wat heeft het gekost? BIJLAGE 3Overzicht fouten, onzekerheden en geconstateerde onvolkomenheden
in het financieel beheer 2001 bij het Ministerie van Justitie (bedragen x
1 miljoen)Geconstateerde onvolkomenheidJaar van eerste constateringFoutenOnzekerhedenArtikelToelichting in paragraaf     Nr.Omschrijvingomvang Verplichtingen       Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving
en het niet naleven van de voorschriften Rijksgebouwendienst20000,2–08.07College
van toezicht op de kansspelen0,43.3 Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving 1999 14,9 1,7 09.05Directie Rechtspleging(Openbaar Ministerie/Rijksrecherche)946,03,34.1.2.26.7.1Totaal 15,11,7            Uitgaven       Het ten onrechte niet verrekenen van creditnota's
van de USZO en een foutieve terugbetaling aan de USZO20010,7–01.04Post-actieven2,93.3Uitgaven gedaan die niet voldoen aan de voorwaarden
die gelden voor het doen van voorschotbetalingen (het parkeren van begrotingsgeld)20008,40,208.02 Subsidies PJ&R508,53,36.3.3.1 Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving
en het niet naleven van de voorschriften Rijksgebouwendienst2000 0,1–08.07College
van toezicht op de kansspelen0,53.3 Uitgaven gedaan die niet voldoen aan de voorwaarden
die gelden voor het doen van voorschotbetalingen (het parkeren van begrotingsgeld)19988,14,009.05 (Directie Rechtspleging) Openbaar Ministerie (Rijksrecherche)957,13,36.3.3.1 6.7.1 Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving20012,91,809.06gerechtskosten55, 43.3Totaal 20,26,0            Saldibalans       Onzekerheid over ontvangsten in het kader van het
beslag door het Openbaar Ministerie2000–6,7–Ontvangsten buiten begrotingsverband130,73.3 en 3.4Totaal –6,7            Baten-lastendiensten (voorheen
Agentschappen)       Het niet naleven van de Europese aanbestedingsregelgeving
en het verrekenen van omvangrijke bedragen door de Rijksgebouwendienst zonder
adequate onderbouwing20017,410,7–Rekening van baten en lasten Dienst Justitiële Inrichtingen1 312,23.6        Totaal 7,410,7            Onvolkomenheden in het financieel
beheer      Paragraaf De implementatie van het VIR (Voorschrift Informatiebeveiliging
Rijksdienst) blijkt bij een aantal diensten per 01–01–2002 niet
te zijn gerealiseerd. De invoering blijft achterlopen bij de planning.1997   Administratieve systemen en
uitvoeringssystemen (automatisering) 6.3.1         Wat betreft de bedrijfsvoeringssystemen
concludeert de Rekenkamer dat er bij een aantal belangrijke systemen onvolkomenheden
zijn op het terrein van de autorisaties en de logische toegangsbeveiliging.2001  Het totale bedrag dat moet worden aangemerkt
als «parkeren van begrotingsgelden» is in 2001 nog steeds omvangrijk.
Het betreft vooruitbetalingen gedaan door de directie Rechtspleging, het OM
en door de directie Preventie, Jeugd en Sanctiebeleid.1998    Transactieuitgaven en -ontvangsten (parkeren van begrotingsgelden) 6.3.3.1 Het financieel beheer vertoonde de afgelopen jaren
bij de directie Rechtspleging en het OM ernstige onvolkomenheden. Over 2001
is geconstateerd dat bij de directie Rechtspleging de volledigheid van de
ontvangen griffierechten sterk verbeterd was. Het ingezette verbetertraject
loopt overigens nog door tot in 2002 om ervoor te zorgen dat de in 2001 getroffen
maatregelen een structureel effect zullen krijgen. Bij het OM is in 2001 ten
opzichte van 2000 een verbetering te zien wat betreft het beslag en bij het
niveau van beheersing van de boeten en ontnemingsmaatregelen. Wel is er nog
sprake van onvolkomenheden in het financieel beheer (Europese aanbesteding,
parkeren van begrotingsgeld).1997   Directie Rechtspleging/Openbaar Ministerie 6.7.1 De situatie met betrekking tot de Europese
aanbesteding, met name de naleving van de regelgeving, is ten opzichte van
2000 verbeterd. Vrijwel alle door de minister toegezegde maatregelen voor
een volledige en structurele oplossing van de onvolkomenheden zijn eind 2001
uitgevoerd en geïmplementeerd. In de opzet zijn verbeteringen waar te
nemen. De werking laat in de praktijk op onderdelen nog te wensen over.1996    Transactieuitgaven en -ontvangsten (Europees
aanbesteden) 4.1.2.2 Het financieel beheer van het bestuursdepartement
(dat deel van Justitie dat zich bezighoudt met het beleid en de daarbij ondersteunende
diensten) vertoont, hoewel er in 2000 een aanzienlijke verbetering is geconstateerd,
in 2001 nog onvolkomenheden. De in 2000 ingezette verbeteringen in het financieel
beheer hebben zich in 2001 niet voortgezet. Het in 1999 ingezette verbeterproces
heeft nog steeds niet op alle onderdelen tot structurele verbeteringen in
het financieel beheer geleid. 1996*   Financieel
beheer bestuursdepartement 4.2.3 Er zijn onvolkomenheden in het beheer
van de personele processen. Het in 2001 ingezette verbetertraject (inclusief
de automatisering) is nog niet afgerond.1999   Transactie-uitgaven 6.3.3.2 Er zijn nog onvolkomenheden in het Materieel beheer2000     6.4 De Rekenkamer concludeert dat er bij alle baten-lastendiensten
onvolkomenheden zijn op onderdelen van de baseline financieel beheer. Die
bij het CJIB oordeelt de Rekenkamer als ernstig, het is daarbij nog maar de
vraag of die in het jaar 2002 allen kunnen worden opgelost. Ook bij de kandidaat
baten-lastendiensten zijn er onvolkomenheden.2001     6.7* = (bezwaar)onderzoekBIJLAGE 4Lijst van gebruikte afkortingenADAccountantsdienstA&K-analyseAfhankelijkheids-
en KwetsbaarheidsanalyseAMAAlleenstaande Minderjarige
AsielzoekerAOAdministratieve Organisatie  BFTBureau Financieel
ToezichtBOOMBureau Ontnemingswetgeving
Openbaar MinisterieBZKBinnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties  CICoördinatiegroep
InkoopmanagementCJIBCentraal Justitieel
IncassoBureauCOACentraal Orgaan opvang
AsielzoekersCVSCliëntvolgsysteemCWComptabiliteitstwet  DBOBDirectie Beleidsvoering
en Ondersteuning BestuursdepartementDBZDirectie BestuurszakenDGDirecteur-generaalDJIDienst Justitiële
InrichtingenDPJSDirectie Preventie,
Jeugd en SanctiebeleidDRpDirectie RechtsplegingDVBDirectie Vreemdelingenbeleid  EAREuropese Aanbestedings-RegelgevingESFEuropees Sociaal FondsEVFEuropees Vluchtelingenfonds  FEZdirectie Financieel
Economische ZakenFPWFinanciële-,
Personele- en Werklastinformatie  GVIGezinsvoogdij-Instelling  ICInterne ControleINDImmigratie- en NaturalisatiedienstIMHProjectdirectie Inkoop,
Milieu en Huisvesting  K&S getalKen- en
Stuurgetal  LBIOLandelijk Bureau
Inning Onderhoudsbijdragen  M&OMisbruik en oneigenlijk
gebruik  NFINederlands Forensisch
Instituut  OMOpenbaar Ministerie  P&CPlanning &
controlP&OPersoneel &
OrganisatiepSGPlaatsvervangend sectetaris-generaal  RFVRapport bij de Financiële
VerantwoordingROARegeling Opvang AsielzoekersRRBRaden voor de RechtsBijstandRvRRaad voor de RechtspraakRvdKRaad voor de KinderbeschermingRWTRechtspersonen met
een Wettelijke Taak  SAFIRSalarisadministratie
en Financiële RechtspositieSGSecretaris-generaalSGMSchadefonds GeweldsmisdrijvenSHNVereniging Slachtofferhulp
NederlandSRNStichting Reclassering
Nederland  TBSTer Beschikkingstelling
aan de StaatTKTweede Kamer  USZOUitvoeringsinstelling
Sociale Zekerheid voor Overheid en Onderwijs  VBTBVan Beleidsbegroting
Tot BeleidsverantwoordingVIRVoorschrift Informatiebeveiliging
RijksdienstVATVoorafgaand ToezichtVWSMinisterie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport  ZMZittende MagistratuurXNoot1Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het
referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en
op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer.XNoot1Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het
referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en
op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer.XNoot1Deze definitie is door het Ministerie van Financiën opgenomen in Het Referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Het
referentiekader is op 8 februari 2002 door de Ministerraad geaccordeerd en
op 21 februari 2002 verzonden naar de Tweede Kamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28380-11.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl