Huwelijks- en gezinsmigratie; Brief ministers en staatssecretaris met kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135699
 2009-2010
 
 32 175
 Huwelijks- en gezinsmigratie
 
 
 
 
 Nr. 
 1
 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR WONEN, WIJKEN EN INTEGRATIE, DE MINISTER
VAN JUSTITIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 2 oktober 2009
 Kabinetsaanpak huwelijks- en gezinsmigratie
 1. Inleiding
 Achterblijvende integratie en emancipatie van gezinsmigranten stelt de
Nederlandse overheid voor grote uitdagingen. Het verhaal van Fayza oum’Hamed getuigt van de gruwelijke omstandigheden waarin vrouwen
terecht kunnen komen als gevolg van gedwongen uithuwelijking. Ook zien we
dat de achterblijvende integratie van een deel van de gezinsmigranten, ook
als zij hier al langere tijd wonen, een voortdurende wissel trekt op de spankracht
van docenten en hulpverleners die hieraan in hun dagelijkse werk het hoofd
moeten bieden. Een kwart van de gezinsmigranten die het inburgeringsexamen
in het buitenland afleggen, is ontoereikend opgeleid om in de Nederlandse
samenleving te kunnen participeren. De instroom
van deze laagopgeleide migranten heeft nadelige gevolgen voor hun inburgering,
en de opvoeding en het onderwijs van hun kinderen.
 
 Het kabinet onderkent deze problematiek en neemt nieuwe initiatieven die
tot doel hebben dat nieuwe Nederlanders voldoende toegerust zijn om hun plek
te verwerven in de Nederlandse samenleving. Het kabinet doet dit vanuit het
besef dat de indringendheid van de problemen, ook al doen deze zich niet voor
bij de gehele groep gezinsmigranten, te veel vraagt van de spankracht van
de Nederlandse samenleving.
 
 Het kabinet wil dat er reële eisen worden gesteld aan gezinsmigranten.
Dit doen wij nu al met het stellen van de toelatingseisen en inburgeringseisen.
Maar meer nog dan nu het geval is, zet het kabinet in op maatregelen die een
vrije partnerkeuze moeten waarborgen en dwng en schijnconstructies moeten
tegengaan. Voldoende bagage om hier te wonen en te werken is van groot belang
om de spankracht van het integratiebeleid niet verder op de proef te stellen
en om te voorkomen dat kinderen niet bij voorbaat al opgroeien
vanuit een positie van achterstand. Daarom zal het kabinet waar mogelijk inzetten
op maatregelen die ervoor zorgen dat gezinsmigranten zich reeds vóór
komst naar Nederland voorbereiden op de eisen die de Nederlandse samenleving
aan hen stelt. Zo zal het taalniveau voor het basisexamen inburgering in het
buitenland worden verhoogd en zal een equivalent van de in Nederland bestaande
leerplicht worden geïntroduceerd. Het kabinet respecteert uiteraard dat
eenieder een fundamenteel recht heeft op huwelijks- en gezinsleven maar keert
zich tegen misbruik, dwang en schijnconstructies. Hiervoor zet het kabinet
in elk geval scherper in op de bestrijding van gedwongen huwelijken, polygamie
en fraude, en zal het nieuw gesloten neef/nicht-huwelijken niet meer accepteren
als grond voor toelating.
 
 Naar aanleiding van de motie over huwelijksmigratie ingediend op 4 december
2008 door de leden Van Toorenburg (CDA) en Dijsselbloem (PvdA), geeft het kabinet met deze brief zijn integrale visie op de thema’s
huwelijksmigratie en integratie van huwelijksmigranten in Nederland. Deze
visie is mede gebaseerd op de onderzoeken die
onlangs zijn afgerond met betrekking tot de verhoging van de inkomenseis en
de leeftijdseis en de Wet inburgering in het buitenland (Wib). Een nadere reactie op de afzonderlijke conclusies van de onderzoeken
is als bijlage I bij deze brief opgenomen. Deze brief vormt tevens een reactie
op voorstellen van verschillende kamerleden zoals gedaan op 16 september
2009 tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen.
 
 Het kabinet stelt in deze brief maatregelen voor die passend zijn bij
het selectieve immigratiebeleid dat Nederland voert en die als perspectief
hebben de volwaardige participatie en integratie van degenen die worden toegelaten.
Goed beleid vereist precisie in de vaststelling van het probleem. Om deze
reden presenteert het kabinet hieronder allereerst een probleemanalyse met
betrekking tot gezinsmigratie. Belangrijk hierbij is dat het kabinet zich
realiseert dat de geschetste problematiek zeker niet voor alle gezinsmigranten
geldt. Wel ziet het kabinet in de indringendheid van deze problemen voldoende
aanleiding om gerichte maatregelen te formuleren die de startpostitie van
nieuwe gezinsmigranten in alle opzichten kan verbeteren. Ze zullen tegelijkertijd
ertoe moeten leiden dat minder mensen met ongunstige perspectieven aan huwelijksmigratie
zullen beginnen. Het gaat om dit gecombineerde effect, dat naar verwachting
de spankracht zal ontlasten en aan de integratie ten goede zal komen.
 
 Het spreekt daarbij voor zich dat maatregelen worden genomen met inachtneming
van internationale verplichtingen en onder waarborging van fundamentele rechten
waar Nederland voor staat. Wel vindt het kabinet het van belang om sommige
(oudere) bepalingen kritisch tegen het licht te houden, omdat zij nu niet
acceptabel meer zijn. Het kabinet denkt dan aan de erkenning van een in het
buitenland rechtsgeldig gesloten huwelijk door een 15-jarige of de situatie
waarin een referent na ernstige geweldsdelicten in de relationele sfeer een
nieuwe partner uit het land van herkomst kan halen.
Het kabinet spant zich in om bij onderhandelingen over de effecten van dergelijke
internationale bepalingen een uitkomst te bewerkstelligen die beter aansluit
bij de normen en waarden die wij nu nastreven. In EU-verband heeft het kabinet
daartoe reeds stappen gezet bij onder andere de evaluatie van de richtlijn
vrij verkeer van personen en in het kader van de onderhandelingen over het
Stockholmprogramma.
 2. Probleemanalyse
 a. Effecten maatregelen gezinsmigratie en integratie
 Na de in 2004 ingevoerde inkomens- en leeftijdseisen hebben zich positieve ontwikkelingen voorgedaan: de arbeidsparticipatie onder zowel
de gezinsmigranten als de partners in Nederland is toegenomen. Het onderzoek
laat zien dat de totale arbeidsparticipatie van buitenlandse partners is gestegen
van 20% naar 25%. De uitkeringsafhankelijkheid bleef gelijk
op 3%, terwijl in de onderzochte periode de werkloosheid stabiel bleef.
Dit leidt tot de conclusie dat er inderdaad een (indirect) positief effect
lijkt te zijn uitgegaan op de startpositie van de buitenlandse partners. Ook
de arbeidsparticipatie van de referent vertoont een stijging in de periode
voorafgaand aan de overkomst van de partner naar Nederland.
 
 De instroom van gezinsvormers is direct na de inwerkingtreding van de
maatregelen gedaald met 37%. Het aantal
ingewilligde aanvragen om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf
(mvv) van gezinsmigranten is tussen 2003 en 2007 gedaald van 23 130 gezinsvormers/-herenigers
naar 11 620 in 2007, maar laat vervolgens
een stijging zien naar 15 030 ingewilligde mvv-aanvragen in 2008 (zie
bijlage II voor een volledig overzicht van de gezinsmigratiecijfers en een
nadere toelichting daarbij). De cijfers over de eerste maanden van 2009 duiden
op stabilisering en mogelijk zelfs een daling.
 
 De Wet inburgering in het buitenland uit 2006 heeft enig effect gesorteerd
op het taalniveau en de zelfredzaamheid van nieuwkomers. Zij zijn beter voorbereid
op hun komst naar Nederland. Daarnaast is het opleidingsniveau van de huwelijksmigranten
toegenomen: er komen meer middelbaar- en hoogopgeleide gezinsmigranten naar
Nederland.
 Tegelijkertijd zien we dat het duurzame effect van het inburgeringsexamen
in het buitenland beperkt is en dat 25% van de gezinsmigranten die
het examen inburgering buitenland aflegt niet meer dan basisonderwijs in het
land van herkomst heeft genoten. Dit is een belangrijk gegeven omdat het opleidingsniveau
in belangrijke mate de kans op succesvolle inburgering en arbeidsparticipatie
bepaalt. De evaluatie van het WODC laat zien dat de arbeidsparticipatie van
de buitenlandse partners ondanks de stijging van 20% naar 25%
nog altijd relatief laag is. De aansluiting van
inburgeringsvoorzieningen en kwalificerend beroepsonderwijs op de arbeidsmarkt
heeft deze realiteit niet kunnen keren.
 
 Het kabinet constateert dat de groep gezinsmigranten die naar Nederland
komt substantieel is. Een nadere analyse van de soorten gezinsmigranten en
de wijze waarop zij hun weg vinden in de Nederlandse samenleving, laat vervolgens
zien dat bij een deel van deze gezinsmigranten sprake is van specifieke problematiek
die het kabinet met urgentie wil aanpakken om de mensen die al in Nederland
zijn alsook de mensen die naar Nederland willen komen volledige aansluiting
te laten vinden in de samenleving. De specifieke problematiek en de daartoe
noodzakelijke maatregelen worden onderstaand nader toegelicht.
 b. Gezinsmigratie
 Een deel van de gezinsmigratie verloopt zonder grote problemen. Degenen
die komen uit een omgeving met een internationale gerichtheid, zoals gezinsleden
van kennismigranten, vinden in het algemeen moeiteloos hun weg en dragen bij
aan de dynamiek van Nederland als kennisland.
Moeilijkheden zien wij echter met name rond de geheel afhankelijke en laagopgeleide
(huwelijks)partners uit Zuidoost-Azië, Marokko en Turkije, en bij de
volgmigratie uit landen als Irak en Somalië. Voor gezinsherenigers die
zich vestigen bij een asielgerechtigde partner, is het op grond van internationale
verplichtingen niet toegestaan om integratievoorwaarden te stellen vóórafgaand
aan hun komst naar Nederland en zijn voor deze asielgerechtigden de reguliere
toelatingsvereisten niet van toepassing. Daarmee is overigens niet gezegd
dat deze groep niet met integratieproblemen kampt.
 
 Ook een eventuele (toekomstige) hogere toestroom uit asiellanden, zal
Nederland voor nieuwe problemen plaatsen, ook omdat deze groepen mogelijk
met grotere achterstanden te maken hebben (veelal oorlogsverleden, afkomstig
uit m.n. rurale achterstandsgebieden, culturele verschillen etc.). Mogelijk
zal in de toekomst ook vanuit (voormalige) asiellanden in toenemende mate
het fenomeen van migratiehuwelijken gaan voorkomen, waarbij partners afkomstig
zijn uit het land van herkomst van de hoofdpersoon. Bij de integrale visie
op bescherming (waar ook het categoriale beschermingsbeleid deel van uitmaakt)
die nog dit jaar aan uw Kamer wordt toegezonden, zal de problematiek van achterblijvende
integratie van deze categorie gezinsmigranten opnieuw worden betrokken.
 
 Aangezien aan asielgerechtigden en hun partners vóór de
komst naar Nederland geen integratievoorwaarden mogen worden gesteld, zal
de aanpak voor deze groep zich vooral moeten richten op de situatie in Nederland.
Inburgering is hierin een eerste stap. Bij de
invoering van de regelgeving op het gebied van inburgering, was het kabinet
zich bewust van deze groep en heeft gerealiseerd dat asielgerechtigden en
hun nareizende partners reeds in het AZC kunnen starten met het inburgeringsprogramma,
zodat zij voor uitplaatsing in ieder geval het niveau van de Wet inburgering
in het buitenland hebben kunnen bereiken. Hun inburgeringsplicht start immers
vanaf het moment dat zij een verblijfsvergunning krijgen. Het is per 1 januari
2009 voor hen tevens mogelijk deel te nemen aan een vervolgprogramma totdat
men uitgeplaatst wordt naar de gemeenten. Gemeenten
zijn vervolgens verplicht een inburgeringsaanbod aan te bieden aan deze doelgroep. De belangstelling voor deelname aan de inburgeringsprogramma’s
in de AZC’s is tot op heden groot gebleken: in 2008 werd het aantal
verwachte deelnemers van 2400 met circa 500 overschreden. In 2009 worden in
totaal circa 3500 deelnemers verwacht. Het COA heeft ten behoeve van deze
inburgeringsprogramma’s gekwalificeerde docenten aangetrokken. In 2010
wordt deze aanpak geëvalueerd.
 
 Voor de traditionele migratielanden, Turkije en Marokko, geldt dat vanuit
deze landen nog altijd veel gezinsmigranten naar Nederland komen. Van de Turkse
en Marokkaanse Nederlanders kiest 20% respectievelijk 15% voor
een partner uit het land van hun (groot)ouders. Dit was in 2003 nog respectievelijk
58% en 50%. In de CBS-cijfers wordt een huwelijk echter alleen
als een migratiehuwelijk beschouwd wanneer de partner zich binnen het jaar
na huwelijkssluiting in Nederland vestigt; bekend is echter dat men in meerdere
gevallen ook na dat jaar naar Nederland komt. Als we kijken naar het aantal
gezinsvormers/-herenigers uit deze landen, liggen de absolute aantallen hoger. Uit de praktijk zijn daarnaast voorbeelden bekend dat
ook onder de nieuwe groepen zoals Afghanen en Ethiopiërs, partners in
het buitenland worden gezocht. Huwelijksmigratie komt daarnaast ook veelvuldig
voor vanuit Brazilië, de Filippijnen, Rusland en Thailand. Uit het WODC-onderzoek
naar de effecten van de gezinsmigratiemaatregelen uit 2004 is naar voren gekomen
dat mannelijke Nederlandse referenten veelal (34%) kiezen voor een
partner uit één van deze landen.
 c. Integratie en emancipatie
 Het kabinet vindt het van belang dat eigentijds gezins(migratie)beleid
niet alleen de ouders stimuleert om naar beste kunnen maatschappelijk en economisch
in de samenleving te participeren, maar ook een volgende generatie voorbereidt
dit met de best mogelijke startpositie te doen. Het huwelijk is overeenkomstig
het Nederlands Burgerlijk Wetboek gebaseerd op wederkerige en gelijkwaardige
verantwoordelijkheid van de echtgenoten jegens elkaar en hun kinderen. Voor
gewelddadige opvoedingsstijlen is in de Nederlandse rechtsorde geen plaats,
evenmin als voor polygamie en huwelijkssluiting onder dwang. Paren
van verschillend en van hetzelfde geslacht worden in het personen- en familierecht
gelijk behandeld.
 
 Inburgering en onderwijs moeten iedereen in ons land toerusten om hun
leven in te richten met inachtneming van de waarden die in deze normen tot
uitdrukking komen. In de praktijk blijkt dit voor een deel van de gezinsmigranten
nog altijd een moeilijke opgave te zijn. Zoals gezegd kiest minimaal 20%
van de Turkse en 15 % van de Marokkaanse Nederlanders voor een partner
uit het land van hun (groot)ouders. Een keuze voor een dergelijk huwelijk
kan te maken hebben met een grotere oriëntatie op het land van herkomst,
maar kan ook doelbewust zijn omdat men de in Nederland opgegroeide (migranten)vrouwen
te geëmancipeerd vindt. Diverse onderzoeken bevestigen dat ook sommige
Nederlandse mannen buiten Nederland een gewillige traditionele vrouw zoeken
voor wie hij de meerdere is en die seksueel dienstbaar is. Een dergelijke instelling past niet bij de Nederlandse uitgangspunten
van gelijkwaardigheid binnen het huwelijk.
 
 Een deel van deze huwelijksmigranten komt in Nederland in een ondergeschikte
en afhankelijke positie terecht en ervaart hierdoor serieuze belemmeringen
actief deel te nemen aan de Nederlandse samenleving. Alhoewel geen kwantitatieve
gegevens beschikbaar zijn over de omvang van dit fenomeen (mede omdat deze
vrouwen moeilijk bereikbaar zijn), zijn er veel voorbeelden bekend uit de
praktijk van vrouwen die na hun komst naar Nederland bewust thuis worden gehouden. Ook is bekend dat jaarlijks zo’n 60% van
de cliënten in de vrouwenopvang allochtoon is. Uit een onderzoek dat
in 2007 is verschenen naar de aansluiting van hulp op de vraag van cliënten
in de vrouwenopvang, is ook gekeken naar soorten geweld en van wie men geweld
vreest. Van de ondervraagde groep gaf 15% aan te zijn mishandeld
door twee personen; enkele vrouwen noemden 3 of 4 mishandelaars. Bij
2 of meer mishandelaars betrof het vooral de (ex-)partner en leden van de
schoonfamilie.
 
 Het ontbreekt beide partners bovendien vaak aan de referentiekaders die
in Nederland nodig zijn om invulling te geven aan hun pedagogische gezinstaken.
Deze discrepanties tussen de verschillende normenen waardensystemen cumuleren
met taalachterstanden, die in geval van gezinsmigratie aan de volgende generatie
dreigen te worden doorgegeven. Natuurlijk ziet het kabinet dat een deel van
de migranten dat in deze situatie opgroeit, zich hieraan weet te onttrekken.
Maar dit neemt niet weg dat door een gebrek aan kennis van de Nederlandse
taal, een laag opleidingsniveau en de onbekendheid met de Nederlandse instellingen
het risico bestaat dat deze ouders hun kinderen niet adequaat kunnen opvoeden
als burgers van Nederland. Ook kunnen zij onvoldoende de ontwikkelingen op
school volgen of daar over praten met onderwijzers en andere professionals.
Deels is het zaak dit via algemeen beleid, zoals het gezinsbeleid, te voorkomen. Een falende opvoeding kan op deze manier afglijden naar
schooluitval, overlast en in het ernstigste geval, criminaliteit. De instroom van laagopgeleide gezinsmigranten en de daaraan
gerelateerde problematiek voegt zich bij de reeds bestaande integratieproblemen
in Nederland. Dit vergt veel extra inspanningen en eist zijn tol van professionals
zoals hulpverleners en onderwijzers die zich hier dagelijks mee geconfronteerd
zien. Het tegengaan van problemen die door de instroom van met name laagopgeleide
huwelijksmigranten uit dergelijke omstandigheden kunnen voortvloeien, zoals
taalachterstanden, aansluiting op de arbeidsmarkt, opvoedkundige problemen
met kinderen, huiselijk geweld en schooluitval, vergen veel inspanningen van
de Nederlandse samenleving en drukken op de openbare middelen en voorzieningen
waaronder inburgering en hulpverlening.
 d. Huwelijksdwang en neef-/nichthuwelijken
 Wat ons evenzeer verontrust is dat ook de in Nederland opgegroeide partners
zich lang niet altijd bewust lijken te zijn van het belang dat in hun jonge
gezin deze waarden leven. De overheid moet het privéleven van de burgers
respecteren en heeft dus niet tot taak de partnerkeuze van wie dan ook te
toetsen. Wanneer echter een verzoek om toelating in het kader van gezinsvorming
niet voortkomt uit een reeds langer bestaande relatie maar eerder het gevolg
lijkt te zijn van al dan niet opgedrongen «relatiebemiddeling»
(zoals het uithuwelijken van kinderen), past de overheid een kritische opstelling.
Dit reikt verder dan de bestrijding van schijnhuwelijken. Soms gaat de huwelijkssluiting
gepaard met huwelijksdwang en dat is onaanvaardbaar. Dwang tot het aangaan
van een huwelijk kan een indicator zijn voor eergerelateerd geweld; polygamie
en neef-/nichthuwelijken kunnen op hun beurt een indicator zijn van onvrije
partnerkeuze en/of schijnhuwelijken. De inschatting is dat onder de Turkse
en Marokkaanse Nederlanders ca. 25% binnen de familie trouwt. Niet alleen worden kinderen van migranten in Nederland
onder druk gezet om met een neef of nicht uit het land van herkomst te trouwen,
mede om dit familielid een toekomstig verblijf in Nederland te verzekeren,
maar ook worden via neef-/nichthuwelijken huwelijkspartners tegen hun wil
ingezet als mantelzorgers. Het spreekt voor zich dat partnerkeuze of huwelijkssluiting
gebaseerd op ook maar de geringste vorm van dwang onacceptabel is. Binnen
de grenzen van het internationale recht wil Nederland een kritische houding
aannemen ten aanzien van elders geaccepteerde normen die strijdig zijn met
onze normen en uitgangspunten en zet hiertoe ook in het kader van internationale
(verdrags)onderhandelingen sterk in op wijzigingen die bijdragen aan het voorkomen
van onvrijwillige huwelijkssluiting.
 e. Gendereducatie erkenning gelijke rechten
 Ook een gemis aan respect voor gelijke rechten van vrouwen en homoseksuelen
in het openbare leven is een uiting van ontoereikende gendereducatie in fundamentele
waarden zoals verankerd in internationale mensenrechtenverdragen (CEDAW, BUPO,
EVRM). In het openbare leven geldt immers het fundamentele rechtsbeginsel
van gelijkheid zonder onderscheid. Een dergelijk gebrek aan erkenning en acceptatie
van deze fundamentele waarden in de benadering van vrouwen en homoseksuelen
zal moeten worden omgebogen in de respectvolle benadering en behandeling op
voet van volstrekte gelijkheid die wij voorstaan.
 3. Maatregelen kabinet
 Deze problematiek overziende, concludeert het kabinet mede op basis van
de uitkomsten van de evaluaties naar de inkomenseis, de leeftijdseis en het
inburgeringsvereiste, dat met de huidige regels weliswaar een deel van de
doelstellingen bij de invoering is bereikt, maar dat deze resultaten nog niet
in alle gevallen effectief en toereikend zijn om de integratie van gezinsmigranten
in Nederland voldoende te waarborgen en om het zich herhalende patroon van
achterstanden definitief te doorbreken. Het kabinet stelt dan ook de volgende
maatregelen voor:
 • sterke inzet op consolidering en intensivering van de bestrijding
van fraude en misbruik;
 • versterking inburgeringsmaatregelen vóór en na binnenkomst
in Nederland;
 • versterking van de emancipatie van huwelijkspartners;
 • interventies – mede in EU-verband – gericht op het
voorkomen van huwelijkssluiting onder dwang of die gepaard gaat met geweld
en de gezinsmigratie die hiervan het gevolg kan zijn.
 
 Nederland wil hiermee voorkomen dat buitenlandse partners hier te lande
een toekomst tegemoet gaan die hen vanaf het begin al in een positie van achterstand
en onderdrukking plaatst en dat we onze spankracht overbelasten. Hieronder
volgt een toelichting bij de belangrijkste aanvullende maatregelen die het
kabinet neemt. In bijlage III is een volledig overzicht opgenomen van reeds
bestaande en nieuwe maatregelen.
 3.1 Toelichting maatregelen
 a. Bestrijding van fraude en misbruik
 Het komt de integratie in Nederland niet ten goede indien gezinsmigranten
via sluipwegen, misbruik en fraude naar Nederland komen terwijl zij niet voldoen
aan de toelatingseisen die er juist op gericht zijn om die integratie te verbeteren
(zoals de inkomenseis, leeftijdseis en inburgeringseis). Hoewel harde gegevens
ontbreken, bestaat de sterke indruk dat de verkrijging van een verblijfsvergunning
als motief een rol speelt (of meespeelt) bij met name gearrangeerde migratiehuwelijken.
 
 Door de IND is – in samenwerking met relevante ketenpartners –
in de afgelopen jaren een aantal initiatieven ontwikkeld om schijnhuwelijken
en – relaties te onderkennen en aan te pakken. Zo wordt bij gerezen
twijfel over de aard van de relatie bij de mvv-afgifte, waarbij niet direct
hard kan worden gemaakt dat sprake is van een schijnrelatie, de betreffende
zaak gelabeld en bij de verlengingsaanvraag grondig gecontroleerd op aanwijzingen
van misbruik. Dit geldt overigens ook voor andere vermoedens van fraude ter
verkrijging van verblijf bij echtgenoot of partner, zoals fraude met het inkomensvereiste.
Indien mogelijk misbruik van het vreemdelingenrecht wordt geconstateerd, worden
vervolgens verschillende maatregelen genomen: dit kan zijn het horen van betrokkenen,
administratief onderzoek, adrescontrole door de vreemdelingenpolitie en het
gebruik van gegevens van andere overheidsinstellingen, zoals Suwinet en de
gemeentelijke basisadministratie.
 
 Indien uit dit onderzoek volgt dat sprake is van een schijnrelatie, wordt
de verlengingsaanvraag afgewezen en de verblijfsvergunning ingetrokken.
 
 Ook heeft een groepsgewijze aanpak resultaat opgeleverd: op basis van
door de IND opgepikte signalen omtrent inkomensfraude in de tuinbouw ten behoeve
van gezinshereniging, heeft de IND samen met de Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
(SIOD) aangifte gedaan tegen 14 verblijfgevers wegens valsheid in geschrifte.
De kantonrechter heeft aan 9 van de 14 referenten werkstraffen opgelegd.
 
 Ter verdere voorkoming en bestrijding van fraude en misbruik wordt bij
de ontwikkeling van handhaving bij de IND versterkt ingezet op sturing, samenhang
en structuur (systematisch handhaven). Misbruik en oneigenlijk gebruik tijdens
de aanvraag en gedurende de geldigheidsduur van het verblijfsrecht moet worden
voorkomen. Tevens zal aandacht zijn voor preventief handhaven, die gericht
is op het voorkomen van fraude nog voordat de vreemdeling zijn aanvraag indient.
 
 Deze uitgangspunten zullen concreet worden vertaald in een aantal praktische
maatregelen op het gebied van schijnhuwelijken, inkomensfraude en het misbruik
van gemeenschapsrecht. Met het oog op preventieve werking zal worden overgegaan
tot de plaatsing van liaisonfunctionarissen van de IND in de betreffende landen
van herkomst, zodat zij rondom aanvraag en vertrek een handhavende rol kunnen
spelen en misbruiksituaties helpen voorkomen.
 
 Daarnaast wil het kabinet inzetten op het intensiveren van het toezicht
en handhaving van de bepalingen van de vreemdelingenwet- en regelgeving:
 – Versterkte controle op inkomenseisen binnen het eerste jaar na vergunningverlenging.
Dit kan een standaardcontrole zijn (al dan niet op basis van risicoprofielen),
maar ook een steekproefsgewijze controle of een controle na een melding.
 – Met de inwerkingtreding van de Wet modern migratiebeleid zal in
aansluiting op het voorgaande standaard sprake
zijn van strengere controle op de naleving van de vreemdelingenwet en -regelgeving
(voldoen aan middelenvereiste, geen beroep op bijstand, geen openbare orde
feiten, etc.) door de referent, mede ondersteund door verbeterde automatisering
bij de IND en de uitwisseling van voor het verblijfsrecht relevante informatie
die bekend is bij andere overheidsinstanties. Controle op naleving is derhalve
een continu proces en stopt niet met de eerste verlengingsaanvraag.
 – Intrekking verblijfsvergunning van vreemdeling bij veroordeling
voor fraude en misbruik.
 – Bij onderhandelingen in Europees verband over een volgende fase
van harmonisatie van het gezinsmigratiebeleid zal Nederland bepleiten dat
een referent bij een eerder gebleken relevante strafrechtelijke veroordeling
niet nogmaals als referent kan optreden. Naar aanleiding van toezeggingen aan uw Kamer is in dit verband ook onderzocht welke mogelijkheden
er zijn om contra-indicaties als eergerelateerd geweld en achterlating aan
de referent tegen te werpen en te voorkomen dat een dergelijke referent opnieuw
referent kan zijn. Binnen de huidige beleidskaders kan de vergunning van de
referent bij een strafrechtelijke veroordeling worden ingetrokken en wordt
een uitsluiting als referent bewerkstelligd.
 – Reeds bij eerste aanvraag voor gezinsvorming/-hereniging nadere
vragen omtrent relatie stellen bij indicaties van fraude of misbruik. Dit
kan onder andere leiden tot de afwijzing van een aanvraag, het markeren van
een dossier voor extra controle en nader onderzoek.
 – Huwelijkspartners op basis van indicaties van misbruik of fraude
laten verschijnen bij het loket en tussentijds oproepen voor nadere vraagstelling
bij vermoeden van misbruik. Bij indicaties van een schijnhuwelijk vervroegde
controle op het bestaan van een duurzame en exclusieve relatie.
 – Standaardcontrole op samenleven via adrescontroles op basis van
risico- of behandelprofielen.
 – Simultaan horen van huwelijkspartners, zonodig ook op de diplomatieke
post in het land van herkomst, ter voorkoming dat mensen op basis van een
schijnhuwelijk of -relatie naar Nederland komen.
 – Preventie door gerichte communicatie en voorlichting.
 Door op al deze maatregelen tegelijk in te zetten wordt zowel preventief
als repressief opgetreden tegen fraude en misbruik.
 b. De Europaroute
 De wijze waarop gebruik wordt gemaakt van gemeenschapsrecht door gezinsmigranten
uit derde landen, de zogenaamde Europaroute, is onderwerp van onderzoek door
de IND en het WODC. De uitkomsten van dit onderzoek zullen dit najaar aan
uw Kamer worden toegezonden. Nu al wordt sterk ingezet op handhaving en toezicht
op mogelijke vormen van misbruik. Dit gebeurt onder andere door gegevensuitwisseling
met België, waarover reeds concrete afspraken zijn gemaakt. Dit betekent
dat indien bij de IND het vermoeden bestaat dat er sprake is van het gebruik
van de Europaroute door een vreemdeling, er contact wordt gelegd met een Belgische
collega die in de Belgische systemen beziet of betrokken vreemdeling eerder
in België verbleef. De hierbij verkregen informatie, gecombineerd met
in Nederland beschikbare informatie, kan ertoe leiden dat extra onderzoek
plaatsvindt en dat zonodig een afwijzing van een verblijfsaanvraag
volgt. Duitsland en Denemarken hebben te kennen gegeven eveneens in dergelijke
samenwerking geïnteresseerd te zijn. Ook met deze landen zijn soortgelijke
afspraken gemaakt als met België. Nederland dringt reeds lange tijd,
onlangs ook in het kader van het Stockholmprogramma, aan op verbetering van
de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten van de Europese Unie.
 
 In juli 2009 heeft de Europese Commissie richtsnoeren voor interpretatie
van de richtlijn vrij verkeer van personen (2004/38/EG) openbaargemaakt (COM(2009)313).
Deze betreffen onder meer indicaties voor schijnhuwelijken, toepassing van
de openbare ordebepalingen en de toetsing van artikel 35 (rechtsmisbruik en
fraude) van de richtlijn. De Europese Commissie steunt het Nederlandse standpunt
dat van rechtsmisbruik ook sprake kan zijn wanneer formeel aan alle voorwaarden
voor toepassing van de richtlijn wordt voldaan, maar het gemeenschapsrecht
uitsluitend wordt gebruikt om zich bij terugkeer in het land van herkomst
te kunnen onttrekken aan de nationale wetgeving inzake gezinshereniging. Concreet
betekent dit dat het verblijf bij dergelijk geconstateerd rechtsmisbruik zal
worden geweigerd.
 c. Inburgering en opleidingseisen
 Uit de evaluatie van de Wet inburgering in het buitenland blijkt dat met
die wet een eerste stap wordt gezet richting inburgering en integratie. Het
effect op de taalvaardigheid is echter nog beperkt, mede door het lage niveau
van het examen. De verworven kennis in het buitenland beklijft te weinig om
een positief effect uit te oefenen op het inburgeringstraject en de verdere
participatie in de Nederlandse samenleving. Dit roept de vraag op of het startniveau
van het examen niet op een hoger niveau kan en moet worden gesteld om zo ervoor
te zorgen dat gezinsmigranten bij binnenkomst in Nederland meteen hun aansluiting
kunnen vinden op de Nederlandse samenleving. De recente verkenning van Triarii naar de mogelijkheden om het niveau van de Toets Gesproken
Nederlands te verhogen, laat zien dat een verhoging naar niveau A1 van het
Europese Raamwerk voor vreemde talen realistisch is en mogelijk een groter
effect zal hebben op inburgering en integratie in Nederland, met name indien
de verhoging in combinatie met aanvullend voorbereidingsmateriaal wordt geïntroduceerd.
Gezien deze conclusies is het kabinet voornemens om het niveau van de TGN
te verhogen naar niveau A1. Daarnaast zal worden onderzocht of en op welke
wijze het voorbereidingsmateriaal het beste aangevuld kan worden.
 
 Naast de verhoging van het niveau, zet het kabinet in op intensivering
van de integratie van beide partners. Vanuit de gedachte dat het in een kenniseconomie
noodzakelijk is dat mensen een bepaald minimum opleidingsniveau hebben waarmee
de aansluiting op de samenleving en arbeidsmarkt gewaarborgd is, heeft de
commissie-Bakker eerder geadviseerd een leeftijdsonafhankelijke leerplicht
in te voeren. De precieze invulling hiervan wordt momenteel uitgewerkt door
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Aansluitend op deze ontwikkeling
onderzoekt het kabinet of en op welke wijze een vergelijkbare opleidingsinspanning
kan worden gevraagd van gezinsmigranten. Degenen die onvoldoende onderwijs
in het buitenland hebben genoten, zouden hier dan in Nederland alsnog aan
moeten voldoen. Aantoonbaar in het buitenland genoten opleiding kan tot gedeeltelijke
of volledige vrijstelling daarvan leiden. Een zodanige opleidingsinspanning
kan een betere aansluiting op de Nederlandse samenleving en arbeidsmarkt waarborgen.
Hierbij is ook van belang dat alfabetisering (in het Latijnse schrift) de
kansen op succesvolle afronding van het inburgeringsprogramma in Nederland
vergroot. Deze zal dan ook, behoudens uitzonderingen wegens leeftijd of blijvende
medische beperkingen, deel gaan uitmaken van het basisexamen
inburgering in het buitenland.
 
 De rol van de referenten in Nederland in het integratieproces van hun
buitenlandse partner is cruciaal. Het kabinet acht het van belang om deze
referenten sterker op hun verantwoordelijkheid aan te spreken. Dit is des
te noodzakelijker wanneer deze referenten bewust een niet-geëmancipeerde
en ongeschoolde partner kiezen in het buitenland. Het kabinet onderzoekt of
het mogelijk is om de referenten (mede) verantwoordelijk te stellen voor het
gehele inburgerings/-scholingstraject van de buitenlandse partner, waarbij
zij sancties riskeren indien zij onvoldoende medewerking verlenen aan de inburgering
van hun partner.
 
 Tot slot zou ook een opleidingseis voor de referent kunnen bijdragen aan
een succesvolle integratie: de referent in Nederland heeft zo zelf een betere
positie op de arbeidsmarkt in Nederland en kan een stabielere toekomst bieden
aan de buitenlandse partner. Ook vormt dit een stimulans voor jongeren om
hun opleiding af te maken. Een dergelijke eis
is momenteel in strijd met de Europese gezinsherenigingsrichtlijn. Referenten
die inburgeringsplichtig zijn, zouden ten minste eerst zelf aan de inburgeringsplicht
dienen te voldoen. Een instelling van een leeftijdsonafhankelijke leerplicht
zou overigens ook in dit opzicht een goede aanvulling kunnen zijn op de bestaande
kaders voor inburgering.
 d. Versterking emancipatie
 Daarnaast moet – waar dit mogelijk is – worden voorkomen dat
mensen in een situatie geraken waarin ze in een nadelige ongelijke positie
ten opzichte van hun partner komen te verkeren die ook gepaard kan gaan met
geweld en bovendien strijdig is met het beginsel van vrije partnerkeuze als
ook met het beginsel van gelijkwaardigheid van partners. Het betreft hier
aspecten die – soms cultuurgebonden – ook deel uitmaken van gezinsmigratie
en waarvan het kabinet het ronduit onwenselijk vindt dat het voorkomt. Het
kabinet vindt het van groot belang dat de ongewenste aspecten van huwelijksmigratie,
zoals achterlating, huiselijk geweld, onvrije partnerkeuze, polygamie en neef-nichthuwelijken,
worden bestreden. Onderstaand worden de maatregelen die het kabinet neemt
toegelicht.
 
 In het interdepartementale beleidsprogramma Eergerelateerd geweld is het
verschijnsel van gedwongen huwelijken onderdeel van de aanpak omdat dwang
hier een vroegindicatie kan zijn van mogelijk eergerelateerd geweld. Het programma
richt zich vooral op de aanpak in Nederland, daar een belangrijk deel van
de problematiek zich afspeelt onder personen van de tweede generatie. In de
recente vijfde voortgangsrapportage van dit interdepartementale beleidsprogramma
hebben de betrokken bewindspersonen gerapporteerd over de genomen maatregelen. Voor slachtoffers van huwelijksdwang is het van belang
dat zij elk mogelijk moment kunnen aangrijpen om kenbaar te maken dat zij
slachtoffer zijn van huwelijksdwang. Zo zou hier bijvoorbeeld op de Nederlandse
vertegenwoordigingen in het buitenland naar gevraagd kunnen worden, op het
moment dat de aspirant-huwelijksmigrant(e) het basisexamen inburgering aflegt
of op het moment waarop de MVV wordt aangevraagd. Met de Minister van Buitenlandse
Zaken wordt onderzocht hoe hier het beste gevolg aan kan worden gegeven.
 
 Daarnaast is het van belang dat dergelijke momenten ook in Nederland zoveel
mogelijk worden aangegrepen, zoals bij de inschrijving in de gemeente of tijdens
het inburgeringstraject. In dit verband wordt nog gewezen op de landelijke
campagne Achterlating en huwelijksdwang die afgelopen zomer van start is gegaan
en die erop is gericht huwelijksdwang en het onvrijwillig achterlaten
van jongeren in het buitenland tegen te gaan. Daarnaast zal het kabinet onderzoeken
hoe ook vanuit de inburgering in Nederland betere aansluiting kan worden gezocht
bij gerichte hulpverlening in gemeenten, op het moment dat er signalen van
huwelijksdwang, opsluiting en/of geweld bekend worden bij inburgeringsambtenaren.
Zo kan mogelijk worden voorkomen dat nieuwe huwelijksmigranten in een geïsoleerde
en gewelddadige situatie gaan verkeren.
 
 Conform de toezegging van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
heeft de Minister van Buitenlandse Zaken eind juli 2009 een instructie aan
ambassades gezonden om alert te zijn op meldingen van achterlating of huwelijksdwang
in hun land en de IND daarvan op de hoogte te stellen. Daarnaast worden mogelijkheden verkend tot versterking van de internationale
politiesamenwerking, o.a. via het landelijk expertisecentrum eergerelateerd
geweld van de Nederlandse politie. De mogelijkheden om Nederlandse politieliaisons
te plaatsen bij ambassades zoals al het geval is in Turkije, als ook de mogelijkheden
om IND-medewerkers te plaatsen op relevante ambassades, worden verder verkend.
 
 Voor in Nederland te sluiten huwelijken geldt dat iemand ten minste de
leeftijd van 18 jaar moet hebben bereikt. Als de vrouw zwanger is, geldt een
minimumleeftijd van 16 jaar. Verder kan de Minister van Justitie in zeer bijzondere
gevallen dispensatie verlenen. Personen van niet-Nederlandse nationaliteit
voor wie in het land van herkomst een minimumleeftijd van 15 jaar geldt, kunnen
hier in Nederland ook vanaf die leeftijd huwen. Ook een in het buitenland
rechtsgeldig gesloten huwelijk van een minderjarige kan op grond van artikel
5 van de Wet conflictenrecht huwelijk worden erkend. Meer en meer landen hebben de huwelijksleeftijd inmiddels verhoogd,
veelal naar de leeftijd van 18 jaar. Argument daarvoor is mede geweest het
tegengaan van uithuwelijking en gedwongen huwelijken. Het kabinet onderzoekt
de mogelijkheid van verdragsonderhandelingen om een substantieel hogere leeftijd
dan 15 jaar, ook in het Haags verdrag van 14 maart 1978 inzake de voltrekking
en de erkenning van de geldigheid van huwelijken met het oog op erkenning
van in het buitenland gesloten huwelijken als weigeringsgrond van openbare
orde op te nemen.
 
 Verder zal een wetswijziging worden voorbereid die ertoe strekt dat nieuw
gesloten neef/nicht-huwelijken en daaraan gelijk te stellen relaties en partnerschappen
niet meer worden geaccepteerd als grond voor toelating, dit in samenhang met
een verbod in het Nederlandse familierecht. Dat wil zegen dat naar Nederlands
burgerlijk recht een huwelijk tussen bloedverwanten in de 3e of 4e graad
niet langer wordt toegestaan, en evenmin zulke huwelijken die na inwerkingtreding
van de wetswijziging, met name van artikel 41 Boek 1 BW, in het buitenland
zijn gesloten, worden aanvaard als toelatingsgrond. Dit is een aanvulling
op het verbod zoals dat ook bestaat voor (adoptie-)ouders en (adoptie)kinderen
(artikel 41, eerste lid, Boek I BW). Vanwege de nabijheid in deze relaties
en de hierbij aanwezige sociale druk, is het niet wenselijk dat onder invloed
van deze druk een huwelijk kan worden gesloten. Een neef-/nichthuwelijk komt
in een migratiecontext niet zelden onder dwang tot stand in het licht van
hiërarchische familieverhoudingen. Met het verbod op neef/nicht-huwelijken
moet tevens worden voorkomen dat huwelijkspartners tegen hun wil ingezet worden
als mantelzorgers voor afhankelijke familieleden hier te lande. Naast de grotere
risico’s van niet in volle vrijheid gesloten huwelijken en de verhoogde
gezondheidsrisico’s, is een neef-/nichthuwelijk ook een constructie
die soms gehanteerd wordt enkel en alleen om verblijf te krijgen in Nederland.
Ontheffing van het verbod zal kunnen worden gegeven voor reeds lang geconsolideerde
samenlevingsrelaties.
 
 Polygamie is in Nederland verboden. Ten aanzien van polygamie worden mogelijkheden
onderzocht om in het buitenland gesloten polygame huwelijken niet langer in
Nederland te erkennen. Momenteel wordt een rechtsvergelijkend onderzoek uitgevoerd
naar de toepassing van het openbare-ordecriterium bij erkenning van buitenlandse
huwelijken van vreemdelingen in een aantal Europese landen. De uitkomsten
hiervan zullen naar verwachting eind 2009 bekend zijn. Op grond van de uitkomsten van dit onderzoek kan een standpunt worden
bepaald ten aanzien van de vraag of de openbare orde ook in het geding is
bij erkenning van polygame huwelijken die door vreemdelingen in het buitenland
gesloten zijn. Indien hiertoe zou worden besloten, heeft dat gevolgen voor
het verblijfsrecht van de huwelijksmigrant. Op basis van de huidige regelgeving
kan slechts één echtgenoot voor verblijf in aanmerking komen.
Bij een aanvullende regeling kan slechts de echtgenoot met wie een rechtsgeldig
huwelijk is gesloten voor verblijf in aanmerking komen. Tevens zal bij die
gelegenheid worden bezien of vestiging van strafrechtsmacht ter zake van polygamie
buiten Nederland gepleegd door een vreemdeling met een vaste woon- of verblijfplaats
in Nederland wenselijk is.
 
 Een verdere versterking van de emancipatie van huwelijksmigranten kan
mogelijk worden gezocht in het instellen van een eis dat de referent bij het
indienen van de aanvraag een verklaring overlegt dat deze beschikt over zelfstandige
woonruimte. Op deze manier kan worden voorkomen dat het nieuwe gezin onder
druk van de schoonfamilie in een onwenselijke situatie terecht komt. De gemeenten
zal worden verzocht het toezicht hierop uit te oefenen. Daarnaast zal worden
onderzocht of een mogelijkheid kan worden gecreëerd om buitenlandse partners
inzage te geven in het huwelijk- en antecedentenverleden van hun toekomstige
partner. Op deze wijze is een buitenlandse partner volledig geïnformeerd
over eventuele eerdere migratiehuwelijken en/of strafrechtelijke feiten. Onderzocht
zal worden of en hoe dit mogelijk is, mede in relatie tot de Wet bescherming
persoonsgegevens.
 
 Tot slot wil het kabinet het eerder genoemde gebrek aan erkenning en acceptatie
van de fundamentele waarden in de benadering van vrouwen en homoseksuelen
ombuigen in de respectvolle benadering en behandeling op voet van volstrekte
gelijkheid die wij voorstaan. Wij zullen met de bewindslieden van OCW de ontwikkeling
van onderwijsdoelen en -methoden gericht op gendereducatie ter hand nemen.
 e. Internationale benadering van huwelijksmigratie
en integratie
 Een integraal beleid gericht op migratie en integratie is onlosmakelijk
verbonden met internationale verplichtingen en wordt hierdoor ook begrensd.
Hierbij moet vooral gedacht worden aan de verplichtingen op grond van richtlijn
2003/86/EG (richtlijn gezinshereniging) en het EVRM, waaronder de verplichting
op het recht op respect van eerbiediging van het privé- en gezinsleven
(artikel 8 EVRM) alsook het recht te huwen (artikel 12 EVRM).
 
 In vervolg op de uitkomsten van het verslag van oktober 2008 over de toepassing
van de richtlijn gezinshereniging, komt de Europese
Commissie in 2010 met nieuwe voorstellen voor verdere harmonisatie van het
gezinsmigratiebeleid in de EU-lidstaten. Dit biedt naar het oordeel van het
kabinet kansen om ook in Europa nog vóórdat nieuwe voorstellen
gepresenteerd worden, in te zetten op gesprekken met de Europese Commissie
alsmede met lidstaten die ook nadere stappen willen nemen bij de harmonisatie
van immigratie- en integratiecriteria. Zo kan in een zeer vroeg stadium worden
gewerkt aan draagvlak voor maatregelen die Nederland voorstaat in het kader
van de volgende fase van harmonisatie van het gezinsmigratiebeleid. Inmiddels
heeft een eerste gesprek met de Commissie plaatsgehad en is ook
in het kader van het Stockholmprogramma aandacht gevestigd op de maatregelen
die Nederland noodzakelijk acht. Door in Europees verband afspraken te maken
over onder andere het tegengaan en opsporen van schijnhuwelijken en schijnrelaties,
het tegengaan van gedwongen huwelijken en polygamie en de verblijfsrechtelijke
gevolgen hiervan, het voorkomen van oneigenlijk gebruik van het EU-recht,
de aanpak van referenten die zich schuldig hebben gemaakt aan huiselijk geweld
of andere vormen van relationeel geweld, kan verdere harmonisatie worden bereikt.
Het kabinet zal zich hier bij nieuwe voorstellen sterk voor maken.
 
 Ook op het vlak van integratie en inburgering in het buitenland geldt
dat Nederland is gebaat bij een harmonisatie binnen Europa. Zo zal een opleidingseis
aan de partner in Nederland als voorwaarde voor gezinsvorming/-hereniging
worden ingebracht in de onderhandelingen met de Europese Commissie over het
Groenboek inzake de gezinsherenigingsrichtlijn dat in 2010 wordt verwacht.
Een dergelijke opleidingseis voor de referent maakt nu geen deel uit van de
voorwaarden die de richtlijn gezinshereniging aan de verlening van het verblijf
stelt en kan dan ook niet gesteld worden. Uiteraard zal hierbij ook de (on)verenigbaarheid
van een dergelijk vereiste met artikel 8 EVRM aan de orde moet komen.
 
 Ook relevant tot slot is de behandeling bij het Hof van Justitie van de
Europese Gemeenschappen inzake Chakroun. Ter discussie staat of Nederland
met het onderscheid tussen gezinsvorming en gezinshereniging en daaraan gekoppeld
het voeren van een inkomenseis van 120% de richtlijn op juiste wijze
heeft geïmplementeerd. Tevens zijn in Europees verband vragen gesteld
over hoe de Nederlandse toelatingseisen zich verhouden tot de standstill-bepalingen in het Associatierecht EG – Turkije.
De uitkomst van deze (jurisprudentiële) ontwikkelingen zijn mede beslissend
voor de vraag of invoering van deze leeftijds- en inkomenseis voor gezinshereniging
ook mogelijk is. Het kabinet zal dit onderzoeken en uw Kamer hierover later
nader berichten.
 3.2 Algemene Politieke beschouwingen
 Met de maatregelen die het kabinet neemt op het gebied van toelating,
integratie, emancipatie alsmede de extra inzet op bestrijding van fraude en
misbruik wordt tegemoetgekomen aan het verzoek van zowel de heer Van Geel
(CDA) als de heer Rutte (VVD) tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen
van 16 september 2009 om maatregelen op het vlak van gezinsmigratie.
In deze brief is het kabinet uitvoerig ingegaan op het verbod op neef/nicht-huwelijken
en op inburgerings- en integratiemaatregelen, waaronder het instellen van
een opleidingseis. De invoering van een waarborgsom wordt in deze brief besproken
als sanctie voor de referent om zijn verantwoordelijkheid voor de overkomst
van de gezinsmigrant kracht bij te zetten. Voorts is gevraagd naar de mogelijkheid
om de leeftijdsgrens voor gezinsmigratie te verhogen naar 24 jaar. Het verleggen
van de grens voor huwelijksmigratie naar 24 jaar is in strijd met de richtlijn
inzake het recht op gezinshereniging, waarin is bepaald dat lidstaten kunnen
eisen dat de gezinshereniger en zijn echtgenote een minimumleeftijd hebben
van ten hoogste 21 jaar, alvorens de echtgenote zich bij hem kan voegen. Dit
betekent dat geen hogere leeftijdseis voor huwelijksmigratie kan worden gesteld.
Wel zal Nederland ook dit aspect betrekken bij de onderhandelingen met de
Europese Commissie over het Groenboek inzake de gezinsherenigingsrichtlijn.
In de brief van 18 september aan uw Kamer inzake arbeidsmobiliteit en
sociale zekerheid wordt nader ingegaan op het recht op sociale zekerheid,
waaronder het recht op bijstand, voor vreemdelingen die in Nederland verblijven.
 4. Conclusie
 Bovenstaande resumerend, neemt het kabinet in elk geval de volgende maatregelen:
 – Een verhoging van het niveau van het basisexamen inburgering in
het buitenland naar niveau A1.
 – Een toevoeging van een schriftelijk examen, behoudens ontheffing
wegens leeftijd of handicap, aan het basisexamen inburgering in het buitenland.
 – Het ontwikkelen van gericht voorbereidingsmateriaal hiertoe.
 – Het vergroten van de verantwoordelijkheid van referenten voor
het inburgerings- en opleidingstraject van hun buitenlandse partner met het
risico van sancties.
 – Binnen de EU bepleiten dat een opleidingseis gesteld kan worden
aan de referent in Nederland, en dat kan worden gevergd dat een referent eerst
zijn inburgeringsexamen in Nederland heeft gehaald.
 – Strengere controle op de naleving van de vreemdelingenwet- en
regelgeving door de referent en strengere handhaving van het middelenvereiste
bij verlenging van de vergunning na het eerste jaar.
 – Reeds bij eerste aanvraag voor gezinsvorming/hereniging nadere
vragen omtrent relatie stellen bij indicaties van fraude of misbruik. Zonodig
afwijzing of intrekking verblijfsvergunning.
 – Huwelijkspartners op basis van indicaties van misbruik of fraude
laten verschijnen bij het loket. Bij indicaties van een schijnhuwelijk vervroegd
controle op het bestaan van een duurzame en exclusieve relatie.
 – Adrescontrole op basis van risico- of behandelprofielen en simultaan
horen van huwelijkspartners.
 – Preventieve handhaving door gerichte communicatie en voorlichting.
 – Verkennen mogelijkheden tot versterking van de internationale
politiesamenwerking, o.a. via het landelijk expertisecentrum eergerelateerd
geweld van de Nederlandse politie.
 – Inzetten van verdragsonderhandelingen om leeftijdsgrens voor erkenning
van in het buitenland gesloten huwelijk te verhogen van 15 jaar naar 18 jaar.
 – Nieuw gesloten neef/nicht-huwelijken en daaraan gelijk te stellen
relaties en partnerschappen niet meer accepteren als grond voor toelating
in samenhang met een verbod in het Nederlandse familierecht.
 
 Waar bovenstaande maatregelen aanpassing van de Vreemdelingenwet en/of
besluit vereisen, zal een adviestraject via de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken
in gang worden gezet.
 
 Daarnaast zal het kabinet onderzoeken:
 – Op welke wijze een opleidingsinspanning kan worden gevraagd van
buitenlandse partners, in relatie tot de ontwikkelingen rondom de leeftijdsonafhankelijke
leerplicht.
 – Op welke wijze een huisvestingeis kan worden gesteld aan de referent
in het kader van de toelating en hoe het toezicht daarop kan worden uitgeoefend.
 – Of en onder welke voorwaarden aan buitenlandse partners inzage
kan worden verleend in het huwelijks- en antecedentenverleden van hun toekomstige
partner.
 – Onderzoeken van mogelijkheden ter bestrijding van misbruik om
Nederlandse (politie)liaisons te plaatsen bij ambassades.
 – De mogelijkheden om strafrechtelijk of anderszins tegen huwelijksdwang
te kunnen optreden worden onderzocht. Een optie is ook de opneming van handelingen
met als doel het iemand dwingen tot een huwelijk in de Aanwijzing van het
College van PG’s voor het OM. Zo kan gestuurd worden op
opsporingsbeleid en noodhulp (art. 2 PW) van de politie.
 – Ten aanzien van polygamie worden mogelijkheden onderzocht om in
het buitenland gesloten polygame huwelijken niet langer in Nederland te erkennen.
Indien hiertoe zou worden besloten, heeft dat gevolgen voor het verblijfsrecht
van de huwelijksmigrant.
 
 De Minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
 E. E. van der Laan
 De minister van Justitie,
 E. M. H. Hirsch Ballin
 De staatssecretaris van Justitie,
 N. Albayrak
 
 
 BIJLAGE I
 UITKOMSTEN EN CONCLUSIES VAN DE ONDERZOEKSRAPPORTEN
 Evaluatie verhoging inkomenseis en leeftijdseis bij gezinsvorming
 Aanleiding
 In november 2004 is het inkomensvereiste voor gezinsvormers verhoogd naar
120% van het wettelijk minimumloon. Met deze verhoging beoogde het
toenmalige kabinet de startpositie van derdelanders in de Nederlandse samenleving
te vergroten. Wanneer de hoofdpersoon ook in financieel opzicht volledig in
staat is de verantwoordelijkheid voor de overkomst van de partner te dragen,
zou dit kunnen bijdragen aan het voorkomen van een beroep op (aanvullende)
bijstand, aangezien een beroep hierop mogelijk is bij een inkomen tot 120%
van het wettelijk minimumloon. Een betere startpositie in de Nederlandse maatschappij
kan dan bijdragen aan een betere integratie van de nieuwkomer. Door bovendien
een hogere leeftijdseis te stellen, werd beoogd dat zowel de referent in Nederland
als de buitenlandse partner beter voorbereid is en beter in staat is een meer
weloverwogen keuze te maken voor het verblijf in Nederland. De periode van
uitstel zou moeten bijdragen aan doorstudeergedrag en met name ook voor vrouwen
er toe moeten leiden dat een meer onafhankelijke keuze voor de huwelijkspartner
gemaakt kan worden, en mogelijke huwelijksdwang voorkomen wordt.
 Aanpak van het onderzoek
 Het onderzoeksrapport «Internationale gezinsvorming begrensd?»
geeft inzicht in de gevolgen van de invoering van de verhoogde inkomens- en
leeftijdseis bij gezinsvormers, afkomstig uit derde landen. Voor dit onderzoek
is kwantitatief onderzoek gecombineerd met kwalitatief onderzoek. In het kwantitatieve
deelonderzoek zijn gegevens van vreemdelingen die een inwilliging op hun mvv-aanvraag
hebben gekregen gekoppeld aan gegevens van het CBS en is op deze manier inzicht
verkregen in demografische kenmerken en startpositie van de buitenlandse partner
en van de maatschappelijke positie van de referent. De onderzochte periode
strekte zich uit van 16 maanden vóór de invoering van de maatregel
tot 16 maanden na de invoering van de maatregel, teneinde de effecten van
de maatregel zo betrouwbaar mogelijk te kunnen meten. Voor het kwalitatieve
deel zijn 50 stellen geïnterviewd, waarvan er 45 niet direct aan alle
vereisten konden voldoen. Voor de onderzoeksgroep is gekeken naar de groepen
die bij gezinsvormende migratie een relatief groot deel voor hun rekening
nemen. Bij het kwantitatieve onderzoeksdeel ging het daarbij om referenten
van Turkse, Marokkaanse en Nederlandse afkomst, terwijl de partners afkomstig
zijn uit Turkije, Marokko, Suriname, Brazilië, Thailand, Rusland of de
Filippijnen en is gekeken naar een groep overige nationaliteiten. De interviews
zijn gehouden onder de drie belangrijkste groepen met een buitenlandse partner:Turken,
Marokkanen en autochtone Nederlanders. De partners van Turkse en Marokkaanse
referenten hebben als herkomstland Marokko en Turkije. De geïnterviewde
partners van autochtone Nederlanders zijn afkomstig uit Thailand of Zuid-Amerika.
In het onderstaande zal worden ingegaan op de belangrijkste conclusies van
dit onderzoek.
 Effecten op integratie
 Door de onderzoekers is aangegeven dat hierbij met name gekeken is naar
de sociaal-economische aspecten van integratie, de relatie met culturele en
sociale integratie is voor dit onderzoek buiten beschouwing gebleven. Uit
het onderzoek is naar voren gekomen dat de relatie tussen de verhoging van
de leeftijdseis en inkomenseis enerzijds en integratie anderzijds
complexer is dan verondersteld werd bij de invoering van dit beleid. Zo is
er sprake van een verhoogde arbeidsparticipatie van de referent, in de periode
voorafgaand aan de aanvraag, maar is een zelfde effect ook gemeten vóór
de invoering van de 120%-norm. De inkomenseis als
zodanig stimuleert de referent tot een verhoogde arbeidsparticipatie
in aanloop naar en tijdens de aanvraagprocedure en de gestelde inkomenseis
draagt bij aan een verhoging van het inkomen. Na binnenkomst van de partner
lopen de effecten van de inkomenseis op de arbeidsparticipatie van de referent
uiteen: in sommige gevallen leidt gedragsaanpassing tot een structurele positieverbetering
van de referent, soms is het effect van de gedragsaanpassing tijdelijk en
keert de referent terug naar het eerdere inkomen
en soms is het effect op de langere termijn negatief gebleken. Dit laatste
is het geval wanneer bijvoorbeeld wordt afgezien van verdere investeringen
in opleidingen (bijvoorbeeld deeltijdstudie naast het werk) of arbeidsmarktgerelateerde
cursussen waardoor op korte termijn het inkomen van de referent er op vooruit
gaat, maar op langere termijn uit kan komen op een inkomen dat lager ligt
in vergelijking met de situatie waarin er wel (verder) zou zijn geïnvesteerd
in opleidingen en cursussen. Dit laatste effect heeft zich met name voorgedaan
bij de jongere referenten, en zowel bij mannen als bij vrouwen. Overigens
wordt hierbij door de onderzoekers wel aangetekend dat ook vóór
de invoering mogelijk wel de voorkeur werd gegeven aan werken boven verder
studeren, maar de interviews wijzen wel uit dat de maatregelen dit effect
kunnen hebben versterkt. Uit het onderzoek is verder gebleken dat oudere referenten
(boven de 23) wel eerder aan de inkomensnorm kunnen voldoen.
 
 Het kabinet leidt uit bovenstaande af dat er inderdaad een indirect positief
effect lijkt te zijn uitgegaan op de startpositie van de buitenlandse partners.
Het kwantitatieve onderzoeksdeel laat zien dat de totale arbeidsparticipatie
van buitenlandse partners gestegen is van 20% naar 25%. De uitkeringsafhankelijkheid
bleef gelijk op 3%, terwijl in de onderzochte periode de werkeloosheid
stabiel bleef. De arbeidsparticipatie in vergelijking met de Nederlandse bevoling
is echter nog laag.
 Uit het onderzoek is gebleken dat met name jongere referenten tussen de
21 en 23 jaar meer moeite hebben om te voldoen aan de inkomenseis van 120%,
mede ook vanwege het feit dat er voor die leeftijdscategorie een minimumjeugdloon
van toepassing is. Om aan de 120%-norm te kunnen voldoen wordt juist
in die groep eerder afgezien van vervolgopleidingen en vakgerichte cursussen.
Het kabinet acht het nu nog te vroeg om op basis van deze eerste meting te
concluderen dat de inkomensnorm voor deze groep aangepast zou moeten worden.
Het kabinet onderstreept wel het belang van doorstuderen om zo volledig te
kunnen participeren in de maatschappij. De instelling van een leeftijdsonafhankelijke
leerplicht kan voor deze categorie referenten een stimulans zijn om toch verder
te studeren. Bij het dragen van de verantwoordelijkheid voor de overkomst
van een partner past immers dat de hoofdpersoon deze verantwoordelijkheid
financieel moet kunnen dragen, maar ook dat de referent zijn verantwoordelijkheid
vanuit het oogpunt van integratie moet nemen.
 Gevolgen leeftijdseis op integratie
 Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de leeftijdseis naast de inkomenseis
nauwelijks een zelfstandig effect heeft gehad op de referent. Het is met name
de inkomenseis zelf die maakt dat mensen de overkomst van de partner naar
Nederland nog moeten uitstellen. De verhoging van de leeftijdseis lijkt wel
effect gehad te hebben op de startpositie van de buitenlandse partner. Zo
hebben bij de geïnterviewde stellen meerdere buitenlandse partners aangegeven
de tijd benut te hebben voor een (vervolg)studie. De vraag of de verhoging
van de leeftijdseis heeft geleid tot een meer zelfstandige en bewuste partnerkeuze
bleek moeilijk te onderzoeken. De onderzoekers geven aan dat
andere onderzoeksmethoden en een langere onderzoeksduur hiervoor geïndiceerd
zouden zijn. Uit de interviews is wel het volgende beeld met betrekking tot
de partnerkeuze naar voren gekomen. Bij de geïnterviewde stellen bleek
er minder sprake te zijn huwelijksdwang maar meer van moderne varianten van
huwelijksarrangering en romantische huwelijken bij zowel jongere als oudere
Turkse en Marokkaanse stellen.
 Daling immigratie
 Bij de invoering van de maatregelen voor gezinsvormende migratie werd
de verwachting geuit dat de instroom binnen de doelgroep met circa 45%
zou dalen. Het kwantitatieve onderzoek heeft uitgewezen dat de nieuwe maatregelen
hebben geleid tot een daling van de instroom met 37%. In de onderzochte
periode was in aanloop naar de invoering van de aangepaste toelatingseisen
voor gezinsvormers een stijging te zien van het aantal mvv-aanvragen. Na invoering
vertoonden deze cijfers in de onderzochte periode een sterke daling. Of ook
na langere tijd een lagere instroom van mvv-aanvragen voorzien kan worden,
dan wel dat deze aantallen weer zullen stijgen is op dit moment nog niet duidelijk.
 Neveneffecten
 Bij de totstandkoming van de aangepaste regelgeving voor gezinsvorming
is ook met uw Kamer gesproken over mogelijke neveneffecten die nadrukkelijk niet met de regelgeving beoogd worden.
 Europaroute
 Het fenomeen Europaroute wordt in kwantitatief en kwalitatief opzicht
op dit moment nader onderzocht door de IND en het WODC. De uitkomsten van
dit onderzoek zullen dit najaar aan uw Kamer worden toegezonden.
 Eerder illegaal verblijf en inkomensfraude
 Door 4 van de 44 geïnterviewde stellen is inkomensfraude genoemd
om te kunnen voldoen aan de inkomenseis door met een werkgever fictieve loonafspraken
te maken. De geïnterviewde koppels hebben zelf niet gekozen voor illegaal
verblijf voorafgaand aan de latere periode van rechtmatig verblijf maar dit
verschijnsel is in de netwerken wel bekend. Door de onderzoekers wordt aangegeven
dat niet met zekerheid gesteld kan worden dat deze vorm van regelomzeiling
nu specifiek samenhangt met de verhoogde vereisten, wel dat de kans op regelomzeiling
hierdoor vergroot zou kunnen hebben. Door de onderzoekers wordt aangegeven
dat niet met zekerheid gesteld kan worden dat deze vorm van regelomzeiling
nu specifiek samenhangt met de verhoogde vereisten (dit omdat dit niet specifiek
is nagegaan), wel dat de kans op regelomzeiling door de verhoogde inkomens-
een leeftijdseisen vergroot zou kunnen zijn. In de uitvoeringspraktijk zijn
verschijnselen als inkomensfraude en illegaal verblijf voorafgaand aan eventueel
later legaal verblijf bekend, ook in de jaren vóórafgaand aan
de aangescherpte vereisten.
 
 Voor toezicht op de naleving van de regels is er een handhavingskader
om daar waar mensen zich niet aan de gestelde regels houden dit te kunnen
aanpakken. Het kabinet wijst hierbij ook op initiatieven van de IND in het
kader van onderkenning en aanpak van fraude en misbruik, waaronder de aanpak
van schijnhuwleijken, als ook op de maatregelen die thans in de brief gezinsmigratie
en integratie zijn voorgesteld ter voorkomen en bestrijding van fraude en
misbruik.
 
 Het is juist ook op dit onderdeel van het vreemdelingenbeleid dat het
kabinet de komende jaren verder inzet. Er komt een nieuw stelsel van reguliere
migratie, voortgekomen uit het Programma modern migratiebeleid, dat er toe
strekt om het restrictieve toelatingsbeleid samen te laten gaan met selectieve
elementen. Eén en ander is uiteengezet in de Blauwdruk modern migratiebeleid, die in juli 2008 aan uw Kamer is aangeboden.
 Kenmerkend voor dit nieuwe stelsel is dat uitgegaan wordt van een stelsel
van gedeelde verantwoordelijkheid, voor zowel de referent als voor de overheid.
Voor de overheid betekent dit de inspanning om procedures zo snel en efficiënt
mogelijk af te wikkelen en onnodige administratieve barrières weg te
nemen. Daar staat tegenover dat van de referent verwacht wordt dat op hem
rustende verplichtingen (onder andere informatie- en administratieplichten)
worden nagekomen. Binnen dit kader kan de versterking van de handhaving verder
vorm krijgen door gegevensuitwisseling en gerichte controles.
 Vrouwelijke referenten meer benadeeld door invoering?
 Uit het kwantitatieve onderzoek is naar voren gekomen dat het aantal inwilligingen
op mvv-aanvragen bij vrouwelijke referenten na de invoering van de maatregelen
gedaald is met 48%, tegen 32% bij mannelijke referenten. Gemiddeld
kwam de daling uit op 37%. Dit verschil deed zich met name ook voor
bij jonge autochtone vrouwelijke referenten en vrouwelijke referenten uit
de groep overige niet-westerse landen. Door de onderzoekers wordt dit opmerkelijk
genoemd omdat het opleidingsniveau van autochtone vrouwen niet lager is dan
bij autochtone mannen. Een mogelijke verklaring die hiervoor gegeven wordt
is het feit dat veel autochtone vrouwen in deeltijd werken. Oudere referenten
kunnen, zo blijkt uit de cijfers, wel makkelijker voldoen aan de hogere inkomenseis.
 
 De cijfers wijzen ook uit dat het sekseverschil bij allochtone referenten
van Marokkaanse, Turkse en Surinaamse afkomst relatief klein is. De onderzoekers
noemen als mogelijke verklaring hiervoor het hogere opleidingsniveau van deze
referenten ten opzichte van mannelijke referenten uit deze herkomstgroepen.
Zelfs als deze vrouwen in deeltijd werken is hun arbeidsmarktpositie niet
slechter dan die van Turkse of Marokkaanse mannen die in deeltijd werken.
 
 Het kabinet vindt het positief dat het opleidingsniveau en de arbeidsmarktpositie
van Turkse, Marokkaanse en Surinaamse vrouwen zodanig is dat niet gebleken
is dat deze groepen vrouwelijke referenten meer moeite moeten doen om aan
de gestelde norm te voldoen dan mannelijke referenten uit deze groepen. Vanzelfsprekend
respecteert het kabinet de keuze voor deeltijdwerken. Wanneer dit ertoe leidt
dat niet aan de inkomensnorm kan worden voldaan, is het aan degene die de
verantwoordelijkheid draagt voor de overkomst van een partner om een afweging
te maken en eventueel keuzes bij te stellen.
 Stress en gezondheidsklachten
 Uit de interviews is gebleken dat meerdere stellen aangegeven hebben stress
en gezondheidsklachten te ervaren. Dat kunnen lichamelijke klachten zijn maar
ook psychische klachten. Mogelijke oorzaken hiervoor zijn de extra inspanningen
die geleverd moeten worden om aan een hogere inkomenseis te voldoen, maar
ook door onzekerheid over de verblijfsprocedure en relationele problemen die
door uitstel van de migratie kunnen ontstaan. Verblijfsprocedures en extra
inspanningen die geleverd moeten worden om de overkomst van een partner mogelijk
te maken zullen in veel gevallen verbonden zijn met enige onzekerheid overde uitkomst van de procedure en dit kan gepaard gaan met stress. Dit
kan nooit helemaal worden voorkomen, dit zou immers betekenen dat geen toelatingseisen
gesteld kunnen worden aan mensen. Het huidige beleid voorziet in de mogelijkheid
om in die gevallen waarin van alles is gedaan is om een duurzaam en voldoende
hoog inkomen te verwerven maar dit ondanks alle inspanningen na langere tijd
niet gelukt is een vrijstelling van het middelenvereiste te verlenen. Dit
gebeurt op grond van een weging van alle individuele omstandigheden van het
geval en mede ook met het oog op de verplichtingen op grond van artikel 8
EVRM.
 Evaluatie Wet inburgering in het buitenland
 Onderzoeksaanpak
 Evenals de genoemde maatregelen voor het inkomen en de leeftijd, is de
Wet inburgering in het buitenland geïntroduceerd om de achterstandpositie
van nieuwkomers en hun gezinnen in Nederland te doorbreken. Door reeds in
het land van herkomst kennis te verwerven van de Nederlandse taal en samenleving,
zal de inburgering en integratie van deze nieuwkomers in Nederland beter en
sneller verlopen. Bovendien zal door het beroep op de eigen verantwoordelijkheid
van de nieuwkomer en zijn/haar partner in de voorbereiding op het examen,
de wet een motiverend en emanciperend effect uitgaan (Memorie van Toelichting,
Kamerstukken II, 2003–2004, 29 700, nr. 3).
 
 Conform de toezegging van de voormalige Minister voor Vreemdelingenzaken
en Integratie, is 2 jaar na inwerkingtreding van de wet gestart met de wetsevaluatie.
Bijgevoegde deelrapporten en het rapport met centrale bevindingen bevatten
de uitkomsten van deze evaluatie. De evaluatie
is uitgevoerd in 3 separate deelonderzoeken. In het eerste deelonderzoek heeft
Regioplan enquêtes onder postmedewerkers en examenkandidaten gehouden,
enkele buitenlandse posten bezocht en tot slot een omvangrijke bestandskoppeling
uitgevoerd. Deze gegevens hebben onder andere inzicht gegeven in de werking
en uitvoering van de wet, de voorbereiding door kandidaten met het examen
en het effect van de wet op het taalniveau, de motivatie en zelfredzaamheid
van nieuwkomers. In het tweede deelonderzoek, heeft de Universiteit Leiden
onderzocht welke uitwerking de wet heeft op het aantal mvv-aanvragen en hoe
de uitvoering van de wet gedurende de eerste jaren zich verhoudt tot internationaal
juridische aspecten. Tot slot zijn door Ernst & Young de kosten van de
wet op macro- en microniveau geanalyseerd. De begeleidingscommissie heeft
de drie deelonderzoeken in samenhang geanalyseerd en ter afronding een tweetal
expertmeetings met deskundigen georganiseerd ter nadere duiding van de voorlopige
bevindingen.
 Effecten wet inburgering in het buitenland
 De bijgevoegde evaluatie laat zien dat de uitvoering van het examen zonder
grote problemen verloopt. De Nederlandse vertegenwoordigingen in het buitenland
zijn over het algemeen goed in staat om de examens uit te voeren en fraude
is nauwelijks aan de orde bij het examen. De techniek functioneert naar behoren
en de uitvoeringskosten zijn binnen de kaders gebleven.
 
 De onderzoekers laten zien dat de wet een beweging in gang heeft gezet
die er voor heeft gezorgd dat de huidige nieuwkomers enigszins voorbereid,
zelfredzaam en gemotiveerd naar Nederland komen. Examenkandidaten zijn over
het algemeen goed gemotiveerd en nemen veel moeite om zich op verschillende
manieren voor te bereiden op het examen. De kandidaten zijn op de hoogte van
de aanvullende inburgeringseisen in Nederland en men is gemotiveerd
om in Nederland verder in te burgeren en te gaan studeren of werken. Wel vindt
men de voorbereidingen voor de taaltoets soms lastig en heeft men kritiek
op de kwaliteit van cursussen in de landen van herkomst.
 
 De verworven technische taalvaardigheden en kennis over Nederland vormen
slechts een kleine basis. Er is sprake van een bescheiden positief effect
op het taalniveau: Wib-kandidaten met een hogere score op het basisexamen
inburgering in het buitenland, scoren hoger op de intaketoets in Nederland.
Een significant deel van de examenkandidaten beheerst de taal bovendien op
een hoger niveau dan strikt vereist in het basisexamen. Ook blijken Wib-kandidaten
iets beter te scoren dan nieuwkomers die vóór de Wib naar Nederland
zijn gekomen. Wel is het absolute taalniveau dat kandidaten beheersen over
het algemeen nog laag, hetgeen volgens de onderzoekers aansluit bij de gestelde
eisen in het examen. Ook geven de onderzoekers aan dat het effect op integratie
nog niet te meten is. Omdat slechts een zeer beperkte groep is uitgestroomd
uit het inburgeringsprogramma in Nederland is het effect op indicatoren als
arbeids- en onderwijsparticipatie nog niet in kaart gebracht.
 
 De evaluatie laat zien dat de wet er niet toe heeft geleid dat a priori
grote groepen worden uitgesloten van komst naar Nederland. Wat betreft herkomst,
leeftijd, opleidingsniveau en sekse, kennen de verschillende groepen hoge
slagingspercentages. Alhoewel het examen op zich voor iedereen haalbaar blijkt,
is er wel sprake van een daling van het aantal mvv-aanvragen, met name direct
na de invoering van het examen. Het aantal mvv-aanvragen vertoont vanaf juli
2006 weer een stijgende lijn, maar is nog niet gestabiliseerd. Er heeft een
lichte verschuiving plaatsgevonden in de doelgroep: Wib-plichtigen zijn gemiddeld
iets jonger en hoger opgeleid. Het aantal mvv-aanvragen voor gezinsmigratie
is sterker dan gemiddeld gedaald voor landen als Turkije, Marokko, Brazilië
en Indonesië. In 2005 werden respectievelijk 3755 en 3342 mvv’s
aangevraagd door gezinsmigranten uit Turkije en Marokko, in 2007 waren dat
er respectievelijk 1939 en 1553. Dat is een afname van respectievelijk 48%
en 54%. In 2008 is het aantal aanvragen weer toegenomen.
 Aandachtspunten voor de toekomst
 Uit de evaluatie blijkt dat strijdigheid met de internationale rechtsorde
zoals artikel 8 EVRM en de internationale gelijkheidsnormen, vooralsnog niet
is gebleken. Aangezien het examen het startniveau bij de inburgering in Nederland
enigszins lijkt te verbeteren en dit een aanwijzing kan zijn voor een betere
integratie, lijkt het vereiste vooralsnog niet in strijd te zijn met de Europese
richtlijn voor gezinshereniging. De onderzoekers vestigen echter wel de aandacht
op de wijze waarop de Europese Commissie artikel 7 van de gezinsherenigingsrichtlijn
interpreteert: integratiemaatregelen voor de komst naar Nederland zijn toelaatbaar
zolang zij de integratie daadwerkelijk bevorderen en zolang de integratiemaatregelen
evenredig zijn op individueel niveau. Aspecten als de toegankelijkheid van
cursussen, het examen, het beschikbare oefenmateriaal en de hoogte van examengelden
zijn hierbij bepalend.
 
 Met het oog hierop adviseren de onderzoekers om te bezien of de huidige
voorbereidingsfaciliteiten opnieuw overwogen kunnen worden. Zo zou een taalmodule
kunnen worden opgenomen in het oefenpakket Naar Nederland en zou enige vorm
van regulering de kwaliteit van de cursussen in de landen van herkomst kunnen
verbeteren. Door deze maatregelen zou bovendien de impact van het examen kunnen
worden vergroot, omdat kandidaten zich gerichter en beter kunnen voorbereiden.
Het duurzame effect van de Wib zou bovendien verder vergroot kunnen worden door een betere aansluiting op de inburgering in Nederland te realiseren,
zowel procesmatig als inhoudelijk. Een zo snel mogelijke start met de inburgering
in Nederland is daarbij van belang, evenals een inhoudelijke aansluiting op
het aanbod in Nederland.
 
 Het kabinet vindt het van belang dat het effect van de Wib waar mogelijk
vergroot en bestendigd wordt. Een betere toegang tot voorbereidingsmaterialen
encursussen kan daartoe mogelijk bijdragen, zoals de onderzoekers stellen.
Zonder het algemene uitgangspunt los te laten dat de voorbereiding de primaire
verantwoordelijkheid van kandidaten en hun partners is, zal daarom in gesprek
met de huidige uitgever van het oefenpakket Naar Nederland worden bepaald
of en op welke manier het beste een taalmodule kan worden opgenomen in het
pakket. Daarnaast zal het kabinet onderzoeken op welke manier de informatievoorziening
over (de kwaliteit van) mogelijke cursussen Nederlands kan worden verbeterd.
 
 Wat betreft de procesmatige aansluiting op de inburgering in Nederland,
is van belang dat in het kader van het Modern Migratiebeleid de mvv-aanvraag
en aanvraag voor de verblijfsvergunning deel gaan uitmaken van één
procedure, de zogenaamde toelatings- en verblijfprocedure (TEV). Wanneer na
inwerkingtreding van het Modern Migratiebeleid een mvv is verleend, zal de
verblijfsvergunning bij aankomst in Nederland ambtshalve worden toegekend.
Dit heeft tot gevolg dat de nieuwkomer vrijwel meteen na binnenkomst in Nederland
inburgeringsplichtig wordt en zal worden opgeroepen door de gemeente in het
kader van de Wet inburgering. Het kabinet verwacht dat met deze wijziging
de procesmatige aansluiting op de inburgering in Nederland aanzienlijk zal
verbeteren. Met gemeenten en taalaanbieders zal daarnaast worden afgestemd
of en hoe de inhoudelijke aansluiting op de inburgering in Nederland kan verbeteren.
 
 De onderzoekers wijzen op een kleine groep voor wie het examen moeilijker
toegankelijk is dan gemiddeld. In het geval van bijvoorbeeld Afghanistan,
hebben examenkandidaten te maken met een grote reisafstand tot de ambassade
in vaak onveilige reisomstandigheden, hoge kosten en een infrastructuur die
voorbereiding op het examen lastig maakt. De onderzoekers adviseren enerzijds
om te bezien of de toegang tot het examen voor landen waar geen basisexamen
kan worden afgelegd, verbeterd kan worden, door bijvoorbeeld het moment van
het examen samen te voegen met het moment waarop de mvv wordt afgehaald. Ook
zou het voorbereidingspakket vertaald kunnen worden voor een land als Afghanistan.
 
 In reactie op de situatie voor Afghaanse examenkandidaten, merkt het kabinet
op dat de lange reisafstand die zij momenteel afleggen naar de ambassade in
de regiolanden, het gevolg is van een tijdelijke situatie. De ambassade in
Islamabad waar zij in de regel het examen aflegden, heeft tijdelijk haar consulaire
werkzaamheden opgeschort in verband met de veiligheidssituatie in het land.
Uw Kamer is over deze situatie geïnformeerd per brief van 11 juli
2008. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken
heeft permanente aandacht voor deze situatie en werkt actief aan een oplossing
zodat, zodra de situatie het toelaat, de examenfaciliteiten direct weer operationeel
kunnen zijn.
 
 De onderzoekers zijn daarnaast van mening dat onderzocht zou kunnen worden
hoe de wet- en regelgeving kan worden aangepast, zodat in onvoorziene en noodzakelijke
gevallen een individuele vrijstelling van het examen kan worden verleend.
Het kabinet vindt het uiteraard van belang dat de wet opereert binnen de kaders
van het internationale recht. Zo is destijds nadrukkelijk gekozen voor een
juridische constructie waarbij het niet voldoen aan het inburgeringsvereiste
niet in alle gevallen hoeft te leiden tot afwijzing van de mvv-aanvraag. In
de Vreemdelingencirculaire is opgenomen dat de aanvraag, in die gevallen waarin
geen vrijstelling in algemeen verbindende voorschriften is voorzien, wordt
afgewezen als het basisexamen inburgering niet is behaald. Hieraan zal voor
de duidelijkheid worden toegevoegd dat het Wib-vereiste niet zal worden gesteld
indien dit naar het oordeel van de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie
zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
 
 
 BIJLAGE II
 CIJFERS GEZINSMIGRATIE
 Analyse migratiecijfers
 Het aantal ingewilligde aanvragen om verlening van een machtiging tot
voorlopig verblijf (mvv) van gezinsmigranten is tussen 2003 en 2007 gedaald
van 23 130 gezinsvormers/-herenigers naar 11 620 in 2007, maar laat vervolgens een stijging zien naar 15 030
ingewilligde mvv-aanvragen in 2008 (zie bijlage II voor een volledig overzicht
van de gezinsmigratiecijfers). Uit de gegevens over de eerste zeven maanden
van 2009 blijkt dat het aantal ingewilligde mvv-aanvragen voor gezinsmigratie
stabiliseert en zelfs lijkt te dalen. Voorzichtigheid bij verdere verwachtingen
over geheel 2009 blijft evenwel geboden, omdat de instroom van gezinsmigranten
mede bepaald kan worden door een specifieke situatie in het land van herkomst,
zoals bij nareis het geval is. Bezien over de periode 2003 tot heden is overigens
nog steeds sprake van een lager aantal ingewilligde mvv-aanvragen voor gezinsmigratie.
 
 Om beleidsmatig die maatregelen te kunnen nemen die noodzakelijk zijn
voor een goede balans tussen immigratie en integratie, is gekeken hoe de recente
stijging moet worden geduid en welke maatregelen hierbij mogelijk en gewenst
zijn. Hierbij is het allereerst van belang om de verschillende typen gezinsmigranten
goed te onderscheiden. Gezinshereniging is mogelijk op grond van het asielbeleid, waarbij het moet gaan om de gezinsleden van
een toegelaten asielvergunninghouder, die binnen drie maanden na verlening
van de asielvergunning aan de hoofdpersoon een aanvraag om gezinshereniging
hebben ingediend. Voor deze specifieke categorie gezinsmigranten geldt dat,
indien aan de voorwaarden voor nareis (artikel 29, onder e en f, Vreemdelingenwet
2000) wordt voldaan, betrokkene in Nederland in aanmerking komt voor een asielvergunning.
Daarnaast wordt de groep gezinsmigranten gevormd door reguliere
gezinsvormers en gezinsherenigers. Het verschil tussen deze laatste
twee groepen is dat bij gezinsherenigers de relatie of het huwelijk al bestond
vóórdat de hoofdpersoon (referent) zich in Nederland vestigde,
bijvoorbeeld als kennismigrant. Bij gezinsvormers is het huwelijk of de relatie
aangegaan nadat de referent al zijn hoofdverblijf in Nederland had. Cruciaal
voor de beoordeling van de verblijfsaanvraag en de toe te passen criteria
is dus de vraag wanneer de referent zijn hoofdverblijf in Nederland kreeg,
en daaraan gekoppeld de vraag of een huwelijk of relatie aantoonbaar vóór
of na de verkrijging van zijn hoofdverblijf in Nederland is ontstaan. Het
onderscheid tussen de categorieën gezinsherenigers op grond van het asielbeleid
of het reguliere beleid is niet onbelangrijk. Immers, de instroom van die
eerste groep is sterk afhankelijk van een situatie in het land van herkomst.
 
 Uit de cijfers kan worden opgemaakt dat de stijging in 2008 van het aantal
mvv-aanvragen voor gezinshereniging voor een belangrijk
deel (ruim 60%) kan worden toegeschreven aan een verhoogd aantal inwilligingen
van mvv-aanvragen voor nareis. Dit betreft gezinsleden van asielvergunninghouders
die zelf bij binnenkomst ook in het bezit worden gesteld van een asielvergunning.
Ook het aantal ingewilligde mvv-aanvragen voor gezinshereniging in de eerste
zeven maanden van 2009 is voor een belangrijk deel toe te schrijven aan nareizende
gezinsleden van asielvergunninghouders, van met name Somalische en Irakese
nationaliteit.
 
 Voor vreemdelingen afkomstig uit Irak en Somalië is gedurende een
langere periode een categoriaal beschermingsbeleid van toepassing geweest.
Het categoriale beschermingsbeleid voor Irak en Somalië is inmiddels
beëindigd. Dit betekent niet dat geen asielgerechtigden
uit die landen meer naar Nederland komen, maar wel dat beoordeling op individuele basis plaatsvindt, er minder vergunningen worden verleend en
dus enige tijd na beëindiging in de regel ook het aantal nareizende gezinsmigranten
afneemt, hetgeen nu ook zichtbaar wordt in een kleine afname van het aantal nareizende gezinsmigranten uit Irak.
 
 De recente toename van het aantal ingewilligde mvv-aanvragen, bijvoorbeeld
uit Marokko en Turkije, volgt op een scherpe daling kort na de invoering van
de maatregelen. Dit effect is eerder te zien geweest na invoering van nieuwe
maatregelen in het gezinsmigratiebeleid. De inschatting nu is dat de recente
stijging deels kan worden toegeschreven aan het gegeven dat men inmiddels
gewend is aan de nieuwe eisen en daaraan kan voldoen. Het WODC-onderzoek wijst
er in dit verband ook op dat er sterke aanwijzingen zijn voor dit uitstelgedrag.
 
 De stijging in het aantal ingewilligde mvv-aanvragen voor gezinsmigratie
van vreemdelingen met de Indiase nationaliteit van 785 in 2007 naar 1245 in
2008 (ruim 80% van de ingewilligde mvv-aanvragen in 2009 betrof een
aanvraag voor verblijf bij een kennismigrant), is toe te schrijven aan het
succes van het kennismigratiebeleid dat gericht is op het naar Nederland halen
van kansrijke en talentvolle migranten die Nederland nodig heeft (selectieve
migratie).
 Inwilligingen MVV met verblijfsdoel B2 gezinshereniging
en gezinsvorming naar nationaliteit met opsplitsing naar de top 25 nationaliteiten
(afgeronde aantallen)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2003
 2004
 2005
 2006
 2007
 2008
 2009 t/m juli 
 
 
 
 
 Inwilligingen MVV
 23 100
 19 000
 15 100
 12 700
 11 400
 15 000
 9 125
 
 
 Turkse
 
 4 495
 
 
 3 655
 
 
 2 160
 
 
 1 690
 
 
 1 300
 
 
 1 865
 
 
 1 215
 
 
 
 Marokkaanse
 
 3 520
 
 
 2 790
 
 
 1 700
 
 
 1 080
 
 
 840
 
 
 1 055
 
 
 700
 
 
 
 Surinaamse
 
 2 000
 
 
 1 675
 
 
 965
 
 
 865
 
 
 870
 
 
 1 000
 
 
 515
 
 
 
 Indiase
 
 250
 
 
 230
 
 
 525
 
 
 675
 
 
 785
 
 
 1 245
 
 
 755
 
 
 
 Chinese
 
 635
 
 
 690
 
 
 705
 
 
 820
 
 
 655
 
 
 815
 
 
 415
 
 
 
 Somalische
 
 80
 
 
 95
 
 
 60
 
 
 420
 
 
 780
 
 
 1 330
 
 
 920
 
 
 
 Thaise
 
 815
 
 
 660
 
 
 590
 
 
 435
 
 
 395
 
 
 500
 
 
 360
 
 
 
 Iraakse
 
 300
 
 
 435
 
 
 355
 
 
 210
 
 
 330
 
 
 885
 
 
 500
 
 
 
 Braziliaanse
 
 535
 
 
 490
 
 
 460
 
 
 420
 
 
 375
 
 
 535
 
 
 315
 
 
 
 Ghanese
 
 335
 
 
 265
 
 
 715
 
 
 360
 
 
 200
 
 
 270
 
 
 160
 
 
 
 Russische
 
 490
 
 
 450
 
 
 380
 
 
 385
 
 
 310
 
 
 370
 
 
 225
 
 
 
 Indonesische
 
 625
 
 
 520
 
 
 430
 
 
 295
 
 
 330
 
 
 375
 
 
 205
 
 
 
 Afghaanse
 
 715
 
 
 590
 
 
 425
 
 
 350
 
 
 175
 
 
 240
 
 
 140
 
 
 
 Filipijnse
 
 345
 
 
 285
 
 
 285
 
 
 185
 
 
 195
 
 
 330
 
 
 210
 
 
 
 Egyptische
 
 380
 
 
 385
 
 
 295
 
 
 235
 
 
 175
 
 
 205
 
 
 115
 
 
 
 Nigeriaanse
 
 205
 
 
 175
 
 
 350
 
 
 185
 
 
 165
 
 
 110
 
 
 95
 
 
 
 Oekraiense
 
 390
 
 
 285
 
 
 265
 
 
 180
 
 
 175
 
 
 175
 
 
 115
 
 
 
 Iraanse
 
 295
 
 
 265
 
 
 175
 
 
 150
 
 
 195
 
 
 235
 
 
 160
 
 
 
 Pakistaanse
 
 95
 
 
 110
 
 
 270
 
 
 180
 
 
 135
 
 
 170
 
 
 110
 
 
 
 Zuid-Afrikaanse
 
 175
 
 
 180
 
 
 125
 
 
 130
 
 
 170
 
 
 220
 
 
 105
 
 
 
 Colombiaanse
 
 245
 
 
 235
 
 
 170
 
 
 115
 
 
 90
 
 
 120
 
 
 75
 
 
 
 Amerikaanse
 
 10
 
 
 10
 
 
 70
 
 
 135
 
 
 120
 
 
 155
 
 
 45
 
 
 
 Burundische
 
 40
 
 
 60
 
 
 160
 
 
 165
 
 
 95
 
 
 40
 
 
 50
 
 
 
 Joegoslavische (Federale rep.)
 
 330
 
 
 255
 
 
 140
 
 
 125
 
 
 125
 
 
 95
 
 
 25
 
 
 
 Vietnamese
 
 210
 
 
 185
 
 
 105
 
 
 85
 
 
 85
 
 
 130
 
 
 80
 
 
 
 
 
 • De aantallen zijn excl. de zogenaamde opengebroken
procedures. Aantallen kunnen dus iets afwijken (lager zijn) van eerder verstrekte
cijfers.
 • De top 25 is gesorteerd naar aflopend totaal
aanbod over de genoemde periode.
 Inwilligingen MVV met verblijfsdoel B2 gezinshereniging
en gezinsvorming
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Gezinshereniging
 Gezinsvorming
 ntb*
 Totaal
 
 
 
 
 
 2006
 
 65%
 35%
 0%
 100%
 
 
 
 2007
 
 45%
 55%
 0%
 100%
 
 
 
 2008
 
 47%
 52%
 1%
 100%
 
 
 
 2009
 
 50%
 50%
 1%
 100%
 
 
 
 
 • ntb=niet te bepalen, deze categorie valt
onder B2, maar is niet in te delen in of gezinsvorming of gezinshereniging.
 • De opsplitsing naar gezinsvorming of -hereniging
kan vanaf 2006 uit de systemen worden gehaald.
 Inwilligingen MVV met verblijfsdoel B2 gezinshereniging
en gezinsvorming
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Gezinshereniging
 Gezinsvorming
 ntb*
 Totaal
 
 
 
 
 
 2006
 
 8 180
 4 420
 60
 12 660
 
 
 
 2007
 
 5 110
 6 190
 40
 11 350
 
 
 
 2008
 
 7 090
 7 855
 85
 15 030
 
 
 
 2009
 
 4 545
 4 530
 50
 9 125
 
 
 
 
 • ntb=niet te bepalen, deze categorie valt
onder B2, maar is niet in te delen in of gezinsvorming of gezinshereniging.
 • De opsplitsing naar gezinsvorming of -hereniging
kan vanaf 2006 uit de systemen worden gehaald.
 (Afgerond) Opsplitsing van het aantal inwilligingen MVV
in 2009 met verblijfsdoel B2 gezinshereniging en gezinsvorming naar sekse
en leeftijd.
 
 
 
 
 
 
 
 2009
 Man
 Vrouw
 
 
 
 
 
 Turkse
 
 50%
 50%
 
 
 
 Somalische
 
 47%
 53%
 
 
 
 Indiase
 
 24%
 76%
 
 
 
 Marokkaanse
 
 45%
 55%
 
 
 
 Iraakse
 
 38%
 62%
 
 
 
 Totaal
 
 
 34%
 
 
 66%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2009
 Man
 Vrouw
 
 
 
 
 
 Turkse
 
 605
 615
 
 
 
 Somalische
 
 430
 485
 
 
 
 Indiase
 
 180
 580
 
 
 
 Marokkaanse
 
 315
 385
 
 
 
 Iraakse
 
 195
 310
 
 
 
 Totaal
 
 
 3 140
 
 
 5 980
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2009
 <18
 18 tot 21
 >=21 
 
 
 
 
 
 Turkse
 
 21%
 0%
 79%
 
 
 
 Somalische
 
 74%
 3%
 23%
 
 
 
 Indiase
 
 34%
 1%
 65%
 
 
 
 Marokkaanse
 
 13%
 0%
 87%
 
 
 
 Iraakse
 
 52%
 3%
 44%
 
 
 
 Totaal
 
 
 33%
 
 
 1%
 
 
 65%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2009
 <18
 18 tot 21
 ≥=21 
 
 
 
 
 
 Turkse
 
 250
 <10
 960
 
 
 
 Somalische
 
 680
 25
 210
 
 
 
 Indiase
 
 255
 <10
 495
 
 
 
 Marokkaanse
 
 90
 <10
 610
 
 
 
 Iraakse
 
 265
 15
 225
 
 
 
 Totaal
 
 
 3 050
 
 
 105
 
 
 5 970
 
 
 
 
 
 Productie inwilligingen VVR verblijfsdoel B2 (gezinsvorming/hereniging)
bij SR (= verblijf bij houders pardonregeling)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 niet indeelbaar
 gezinshereniging
 gezinsvorming
 Eindtotaal
 
 
 
 
 
 2007 vanaf juli
 
 0
 50
 <10
 50
 
 
 
 2008
 
 <10
 410
 30
 440
 
 
 
 2009 t/m juli
 
 <10
 240
 40
 280
 
 
 
 Eindtotaal
 
 <10
 700
 70
 770
 
 
 
 
 Aantal ingewilligde mvv-aanvragen van nareizenden
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 MVV
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 Nareizigers
 
 
 
 Hereniging
 Vorming
 Hereniging
 Vorming
 
 
 
 2007
 
 5 110
 6 200
 1 030
 –
 
 
 
 2008
 
 7 090
 7 850
 2 350
 –
 
 
 
 2009
 
 4 550
 4 530
 1 510
 –
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 MVV
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 Nareizigers
 
 
 
 Hereniging
 Vorming
 Hereniging
 Vorming
 
 
 
 2007
 
 100%
 100%
 20%
 0%
 
 
 
 2008
 
 100%
 100%
 33%
 0%
 
 
 
 2009
 
 100%
 100%
 33%
 0%
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Nationaliteit
       MVV
 
 
 
 
 
       Nareizigers
 
 
 
 2007
 2008
 
 
 
 Turkse
 
 <10
 <10
 
 
 
 Somalische
 
 520
 1 200
 
 
 
 Indiase
 
 <10
 <10
 
 
 
 Marokkaanse
 
 <10
 <10
 
 
 
 Surinaamse
 
 <10
 <10
 
 
 
 Iraakse
 
 190
 730
 
 
 
 Afghaanse
 
 50
 50
 
 
 
 Burundische
 
 40
 20
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Nationaliteit 
       MVV
 
 
 
 
 
       Aandeel Nareizigers
 
 
 
 2007
 2008
 
 
 
 Turkse
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Somalische
 
 67%
 90%
 
 
 
 Indiase
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Marokkaanse
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Surinaamse
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Iraakse
 
 58%
 82%
 
 
 
 Afghaanse
 
 29%
 21%
 
 
 
 Burundische
 
 42%
 50%
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE III
 BESTAANDE EN AANVULLENDE MAATREGELEN GEZINSMIGRATIE
 Inburgering en integratie
 Bestaande maatregelen
 – Inkomenseis (120% voor gezinsvormers)
 – Leeftijdseis (21 jaar voor gezinsvormers)
 – Wet inburgering in het buitenland: Toets Gesproken Nederlands
(niveau A1min) en Kennis van de Nederlandse samenleving
 Aanvullende maatregelen
 – verhoging niveau TGN naar A1
 – toevoeging schriftelijke toets aan het basisexamen
 – vergroten verantwoordelijkheid referent in Nederland voor inburgering/opleiding
partner, o.a. financiële verantwoordelijkheid
 – in EU-verband bepleiten dat opleidingseis aan referent in Nederland
kan worden gesteldonderzoeken op welke wijze een opleidingseis aan buitenlandse
partner kan worden gesteld.
 Bestrijding fraude en misbruik
 Bestaande maatregelen
 – 100% controle bij aanvragen met indicaties van schijnhuwelijk
of -relatie.
 – Labeling dossier bij indicaties van fraude (ten aanzien van alle
reguliere toelatingsvereisten) en strenge controle bij verlengingsaanvraag.
 – Bij constatering misbruik: horen van betrokkenen, administratief
onderzoek, adrescontrole door de vreemdelingenpolitie en het gebruik van gegevens
van andere overheidsinstellingen, zoals Suwinet en de GBA. Uitkomsten kunnen
leiden tot intrekking verblijfsvergunning.
 Aanvullende maatregelen
 – Versterkte controle op inkomenseisen binnen het eerste jaar na
vergunningverlening.
 – Strenger handhaven op het middelenvereiste bij verlenging van
de verblijfsvergunning na eerste jaar.
 – Strengere controle op de naleving van de vreemdelingenwet- en
regelgeving door de referent.
 – Reeds bij eerste aanvraag voor gezinsvorming / hereniging nadere
vragen omtrent relatie stellen bij indicaties van fraude of misbruik. Zonodig
afwijzing/intrekking verblijfsvergunning
 – Huwelijkspartners op basis van indicaties van misbruik of fraude
laten verschijnen bij het loket. Bij indicaties van een schijnhuwelijk vervroegd
controle op het bestaan van een duurzame en exclusieve relatie.
 – Adrescontrole obv risico- of behandelprofielen
 – Simultaan horen van huwelijkspartners
 – Preventieve handhaving door gerichte communicatie en voorlichting.
 Europa-route
 Bestaande maatregelen
 – Wijziging invulling «duurzaamheid» bij relaties tussen
een EU-burger en een onderdaan uit een derde land. De duurzaamheid wordt «in
elk geval» aangenomen indien er sprake is van minimale samenwoning van
6 maanden of gezamenlijk kind.
 – Onderzoek IND/WODC naar de «omvang en samenstelling»
van de groep gezinsmigranten uit derde landen die gebruik maakt van het gemeenschapsrecht,
kortweg, de Europaroute.
 – Registratie bij de IND: vooruitlopend op EU-brede toepassing van registratie en notificatie, is IND al ruim een jaar geleden begonnen
met het verzamelen en monitoren van informatie betreffende gebruik gemeenschapsrecht
door gezinsmigranten die zich vestigen bij een Nederlander die gebruik heeft
gemaakt van zijn recht op vrij verkeer binnen de Europese Unie.
 – Bij indicaties van misbruik wordt nader onderzoek ingesteld en
kan dit leiden tot afwijzing van de verbijfsaanvraag.
 Aanvullende maatregelen
 – Bij onderhandelingen in Europees verband over een volgende fase
van harmonisatie van het gezinsmigratiebeleid inzetten op mogelijkheden van
uitsluiting referent bij strafbare veroordeling, in het bijzonder ook daar
waar het een veroordeling voor relationeel geweld betreft.
 Versterking emancipatie
 Bestaande maatregelen
 – Maatregelen opgenomen in de vijfde voortgangsrapportage van het
interdepartementale beleidsprogramma Eergerelateerd Geweld:
 • landelijke voorlichtingsactie »Achterlating en huwelijksdwang»;
 • afspraken met Rotterdam over een deelpilot huwelijksdwang;
 • hernieuwing folder verblijfsrechtelijke mogelijkheden van slachtoffers
van verschillende vormen van geweld;
 • dwang tot het aangaan van een huwelijk kan een indicator zijn voor
eergerelateerd geweld; polygamie en neef-/nichthuwelijken kunnen op hun beurt
een indicator zijn van huwelijksdwang en/of schijnhuwelijken. Om die reden
wordt huwelijksdwang meegenomen in de bestaande aanpak van eergerelateerd
geweld.
 – Via de emancipatiesubsidieregeling en met incidentele projectsubsidies
zijn in de afgelopen jaren meerdere projecten uitgevoerd om vrije partnerkeuze
te bevorderen. In recent onderzoek van de Vrije Universiteit naar partnerkeuze
en huwelijksdwang kwam naar voren dat deze problematiek intussen meer bespreekbaar
lijkt te zijn onder Turkse en Marokkaanse Nederlanders dan een aantal jaren
geleden. Meerdere migrantenorganisaties, zoals SMN, het IOT en SPIOR hebben
in het verleden projecten uitgevoerd om vrije partnerkeuze te bevorderen en
huwelijksdwang bespreekbaar te maken.
 – Er is een tweetal onderzoeken («Huwelijksdwang? Een verbintenis
voor het leven» van Beke, «Internationale verkenning gedwongen
huwelijken») uitgevoerd. De uitkomsten hiervan worden momenteel geanalyseerd
en juridische maatregelen die in het buitenland zijn getroffen tegen huwelijksdwang
worden nader bezien op toepasbaarheid in de Nederlandse context.
 Aanvullende maatregelen
 – Eind juli 2009 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken een instructie
aan ambassades gezonden om alert te zijn op meldingen van achterlating of
huwelijksdwang in hun land en de IND daarvan op de hoogte te stellen. Verkennen
mogelijkheden tot versterking van de internationale politie samenwerking,
o.a. via het landelijk expertisecentrum eergerelateerd geweld van de Nederlandse
politie.
 – Onderzoeken van mogelijkheden om Nederlandse politieliaisons te
plaatsen bij ambassades.
 – De mogelijkheden om strafrechtelijk of anderszins tegen huwelijksdwang
te kunnen optreden worden onderzocht. Een optie is ook de opneming van handelingen
met als doel het iemand dwingen tot een huwelijk in de Aanwijzing van het
College van PG’s voor het OM. Zo kan gestuurd worden op opsporingsbeleid
en noodhulp (art. 2 PW) van de politie.
 – Inzet op verdragsonderhandelingen om leeftijdsgrens voor erkenning van in het buitenland gesloten huwelijk te verhogen van 15 jaar naar
18 jaar. Nieuw gesloten neef/nicht-huwelijken niet meer geaccepteerd als grond
voor toelating in samenhang met een verbod in het Nederlandse familierecht.
 – Onderzocht zal worden of het mogelijk is om een zelfstandige woonruimte
te eisen aan de referent.
 – Tevens zal onderzocht worden of aan buitenlandse partners inzage
kan worden gegeven in het huwelijks-/antecedentenverleden van hun toekomstige
partner.
 – Ten aanzien van polygamie worden mogelijkheden onderzocht om in
het buitenland afgesloten polygame huwelijken niet langer in Nederland te
erkennen. Indien hiertoe zou worden besloten, heeft dat gevolgen voor het
verblijfsrecht van de huwelijksmigrant.
 Internationale benadering gezinsmigratie
 Aanvullende maatregelen
 – Bij onderhandelingen in Europees verband over een volgende fase
van harmonisatie van het gezinsmigratiebeleid inzetten op mogelijkheden van
uitsluiting referent bij strafbare veroordeling, in het bijzonder ook daar
waar het een veroordeling voor relationeel geweld betreft en de uitsluiting
van de referent bij eerder gebleken achterlating.
 – Tevens inzet op mogelijkheid om een opleidingseis te kunnen stellen
aan de referent/migrerende partner.
 
 
 
 
 Fayza oum’Hamed, 2009; De uitverkorene.
 
 
 25% van de examenkandidaten in het buitenland heeft niet meer dan
basisonderwijs in het land van herkomst (De Wet inburgering buitenland. Een
onderzoek naar de werking, resultaten en de eerste effecten. Regioplan 2009),
in vergelijking met ca. 8% van de autochtonen in Nederland (Jaarrapport
Integratie 2008, CBS).
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 700 XVIII, nr. 19.
 
 
 Internationale gezinsvorming begrensd? Een evaluatie van de verhoging
van de inkomens- en leeftijdseis bij migratie van buitenlandse partners naar
Nederland. WODC/INDIAC, Cahier 2009–4.
 
 
 1. Regioplan, 2009 De Wet inburgering buitenland. Een onderzoek naar de
werking, resultaten en de eerste effecten. 2. Mr. Drs. G.G. Lodder, 2009 Juridische
aspecten van de Wet inburgering buitenland Instituut voor Immigratierecht,
Leiden. 3. Ernst& Young 2009 Evaluatie Wet inburgering buitenland. Financiële
aspecten. 4. Evaluatie Wet Inburgering in het buitenland. Centrale bevindingen
en conclusies. Begeleidingscommissie, Den Haag, 2009.
 
 
 Zoals het Haags Verdrag inzake de erkenning van huwelijken, zie hiervoor
paragraaf 3.1.d, en de mogelijkheid om opleidingseisen te stellen aan de referent,
zie paragraaf 3.1.e van deze brief.
 
 
 Er zijn aanwijzingen dat de daling van het aantal gezinsmigranten al vóór
de invoering van de maatregelen uit 2004 in gang is gezet (Internationale
gezinsvorming begrensd? Een evaluatie van de verhoging van de inkomens- en
leeftijdseis bij migratie van buitenlandse partners naar Nederland. WODC/INDIAC,
Cahier 2009–4, p. 143–145).
 
 
 Deze cijfers zijn gebaseerd op het aantal ingewilligde aanvragen om een
machtiging tot voorlopig verblijf, afkomstig uit de IND-registratie.
 
 
 De bestandskoppeling van Regioplan toont aan dat het taalniveau van WIB-ers
bij start met inburgering iets hoger is dan van de «pre-wibbers»,
met name op de vaardigheden luisteren, schrijven en lezen. Daarnaast toont
het aan dat WIB-ers die hoger scoren op de toets in het buitenland ook hoger
scoren op de intaketoets in Nederland. Een significant deel van de examenkandidaten
scoort hoger dan het vereiste niveau A1min. Ten opzichte van voor de inwerkingtreding
van de WIB komen meer hoogopgeleiden (stijging van 20% naar 33%)
en minder laagopgeleiden (daling van 34% naar 28%) naar Nederland.
 
 
 De netto arbeidsparticipatie van de Nederlandse beroepsbevolking was 67,5%
in 2008 (CBS Statline).
 
 
 Overigens geldt ook voor deze groep dat aansluiting op de Nederlandse
arbeidsmarkt niet probleemloos gaat, mede in verband met taalproblemen.
 
 
 Asielgerechtigden en hun partners zijn (in beginsel) inburgeringsplichtig
in Nederland.
 
 
 Kamerstukken II, 2007–2008, 29 700, nr. 58.
 
 
 Kamerstukken II, 2005–2006, 30 308, nr. 64, p. 4.
 
 
 Het aantal aanvragen voor gezinsvorming uit Turkije en Marokko was in
2007 cf. IND-cijfers respectievelijk 1997 en 1445 (Mr. Drs. G.G. Lodder, 2009
Juridische aspecten van de Wet inburgering buitenland Instituut voor Immigratierecht,
Leiden, p. 28). Het aantal geregistreerde migratiehuwelijken volgens CBS-cijfers
was in dat jaar 640 voor Turkije en 470 voor Marokko (CBS Statline).
 
 
 Internationale gezinsvorming begrensd? Een evaluatie van de verhoging
van de inkomens- en leeftijdseis bij migratie van buitenlandse partners naar
Nederland. WODC/INDIAC, Cahier 2009–4, p. 29.
 
 
 Zie onder anderen Joke van de Zwaard, 2008, «Gelukzoekers. Vrouwelijke
huwelijksmigranten in Nederland» en N. Constable, 2004,«Cross-border
marriages. Gender and mobility in Transnational Asia.».
 
 
 Zie onder andere Fayza oum’Hamed, 2009; De uitverkorene en H. Cigdem,
2008, De importbruid.
 
 
 Judith Wolf e.a., 2006 Maat en baat van de vrouwenopvang. Onderzoek naar
vraag en aanbod.
 
 
 Zie hiervoor o.a. Kamerstukken II, 2008–2009, 30 512, nr. 4.
 
 
 Zie bijvoorbeeld ook Kamerstukken II, 2008–2009, 31 268, nr. 16,
waar wordt ingegaan op de falende opvoeding van Marokkaans-Nederlandse probleemjongeren.
 
 
 Ernst-Jan Troe, 2008, Etnische verschillen in foetale groei, geboortegewicht
en zuigelingensterfte. Het Generation R Onderzoek.
 
 
 Momenteel vindt een dergelijke controle plaats op het moment van de verlengingsaanvraag
na één jaar.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/2009,19 637, nr. 1239 en Kamerstukken
II, 2008/2009, 30 388, nr. 33.
 
 
 De strafrechtelijke feiten zijn gerelateerd aan de verblijfsduur (glijdende
schaal). Verwezen wordt in dit verband ook naar de openbare-ordebrief die
dit najaar aan uw Kamer wordt gezonden.
 
 
 Triarii, 2009, Randvoorwaarden taalniveau Inburgeringsexamen buitenland,
deel I (hoofdrapport) en deel II (feitenonderzoek en scenario’s).
 
 
 Uit de evaluatie van het WODC naar de inkomenseis en leeftijdseis bleek
o.a. dat sommige referenten hun opleiding staakten om te gaan werken en de
buitenlandse partner naar Nederland te halen.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 30 388, nr. 34.
 
 
 Mondelinge vragen van het lid Arib, d.d. 23 september 2008, Aanhangsel
Handelingen 2008–2009, nr. 2925. De antwoorden hierop zijn per brief
van 18 september jl. aan de TK verstuurd.
 
 
 Stb. 1989, 392.
 
 
 Kamerstukken II, 2008/2009, 31 700 VI, nr. 129.
 
 
 In het Algemeen Overleg van de Minister van OC&W alsmede de Staatssecretaris
van VWS van 1 juli 2009 met de Tweede Kamer is de wenselijkheid om thema’s
als seksuele weerbaarheid en diversiteit op te nemen in kerndoelen 34 en 43
besproken. Hierbij is toegezegd dat een brief met de mogelijkheden hiertoe
in het najaar aan de Tweede Kamer wordt toegezonden (Kamerstukken II 2008/09,
30 420, nr. 140).
 
 
 COM(2008)610 def. van 8 oktober 2008.
 
 
 Dekking voor de extra uitgaven op artikel 4 van WWI (10 mln. incidenteel
in 2010 en 1,4 mln. structureel vanaf 2010) wordt gevonden op hetzelfde
artikel 4 uit het gemeentelijk budget voor de inburgering. Doordat nieuwkomers
met een hoger niveau instromen, wordt bespaard op de kosten voor inburgering
in Nederland.
 
 
 De 120%-norm is bij verlengingsaanvragen niet meer aan de orde,
de 100%-norm is dan van toepassing.
 
 
 Kamerstukken II, 2004–2005, 19 637, nr. 873, p. 6–9
en Kamerstukken 11, 2007–2008, 30 573, nr. 7.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 30 573, nr. 10.
 
 
 1. Regioplan, 2009 De Wet inburgering buitenland. Een onderzoek naar de
werking, resultaten en de eerste effecten. 2. Mr. Drs. G.G. Lodder, 2009 Juridische
aspecten van de Wet inburgering buitenland Instituut voor Immigratierecht,
Leiden. 3. Ernst& Young 2009 Evaluatie Wet inburgering buitenland. Financiële
aspecten. 4. Evaluatie Wet inburgering in het buitenland. Dentrale bevindingen
en conclusies. Begeleidingscommissie, Den Haag, 2009.
 
 
 Kamerstukken II, vergaderjaar 2007–2008, 31 200 V, nr. 145.
 
 
 Deze cijfers zijn gebaseerd op het aantal ingewilligde aanvragen om een
machtiging tot voorlopig verblijf, afkomstig uit de IND-registratie.
 
 
 Het categoriale beschermingsbeleid voor asielzoekers uit Centraal-Irak
is met ingang van 12 september 2008 beëindigd(Kamerstukken II, 2008/2009,
19 637, nr. 1220. Het categoriale beschermingsbeleid voor asielzoekers
uit Somalië is met ingang van 3 april 2009 beëindigd (Kamerstukken
II, 2008/2009, 19 637, nr. 1261.
 
 
 Augustus 2009 afname 3%.
 
 
 Internationale gezinsvorming begrensd? Een evaluatie van de verhoging
van de inkomens- en leeftijdseis bij migratie van buitenlandse partners naar
Nederland. WODC/INDIAC, Cahier 2009–4, p. 147.