Miljoenennota 1999 (Nota over de toestand van 's Rijks Financiën); Nota met tekstgedeelte van de Miljoenennota 1999
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26200, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

15-09-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26200 nr. 1

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamVOORWOORDINHOUDSOPGAVE 1 HOOFDLIJNEN VAN HET BELEID 1.1 Inleiding1.2 Meer mensen aan de slag en een evenwichtige inkomensontwikkeling1.3 Investeren en reserveren voor de toekomst1.4 Een dynamische economie1.5 Een betrouwbaar en voorspelbaar overheidsbeleid1.6 Uitgaven- en lastenbeleid2 FINANCIEEL-ECONOMISCH BELEID 2.1 InleidingGrafiek 2.1.1 Werkgelegenheidsgroei 1986–1998; in
arbeidsjaren 2.2 Internationale en nationale ontwikkelingen Economische vooruitzichtenGrafiek 2.2.1 Enkele economische kengetallen VS, 1986–1997 Grafiek 2.2.2 BBP-volumegroei Nederland, VS en EU-15,
1993–1999 Grafiek 2.2.3 Ontwikkeling aantal en waarde intra-Europese
fusies De Nederlandse economieGrafiek 2.2.4 Ontwikkeling arbeidsvolume en inactiviteit
(15–64 jaar), 1970–1998 2.3 De Nederlandse economie in de periode 1999–2002 Budgettaire uitgangspunten van het RegeerakkoordOverheidsfinanciënGrafiek 2.3.1 Ontwikkeling EMU-tekort en cumulatieve lastenverlichting
in 2002 volgens meevallerformule Grafiek 2.3.2 Rente-uitgaven en Overheidsschuld 1980–2002;
% BBP Overheidsschuld en vergrijzingGrafiek 2.3.3 Overheidsschuld 1995–2040; bij constant
EMU-tekort van 1% BBP en 0% BBP vanaf 2002 en belasting van EMU-tekort door
uitgaven AOW-spaarfonds EMU-tekort 1% BBPEMU-tekort 0% BBP
 2.4 Arbeidsmarkt en werkgelegenheid Ontwikkelingen op de arbeidsmarktArbeidsmarktparticipatieGrafiek 2.4.1 Participatie naar geslacht, opleiding, leeftijd
en etniciteit, 1995; in % Langdurige werkloosheidGrafiek 2.4.2 Geregistreerde werkloosheid naar registratieduur,
1988–1997 Grafiek 2.4.3 Werkhervattingskans WW-ers en ABW-ers naar
uitkeringsduur; gemiddeld over 1990–1995 Nieuw beleidLagere lasten op arbeidKinderopvangBeleid gericht op ouderenArbeidsongeschiktheidGrafiek 2.4.4 Volume WAO; in uitkeringsjaren, en instroomkansen
WAO voor werknemers Efficiencyverbetering in de uitvoering2.5 Economische structuur en milieuMarktwerkingGrafiek 2.5.1 Productiviteitsverbetering openbaar vervoer,
1980–1995 Infrastructuur en milieuGrafiek 2.5.2 Ontwikkeling enkele milieu-kengetallen en
economische groei, 1985–1996; 1985=100 Grafiek 2.5.3 Kosten van verschillende instrumenten per
ton CO2-emissiereductie; Grafiek 2.5.4 Weggebruik gedurende de dag in Nederland
en effectiviteit rekening rijden in Singapore OnderwijsKapitaalmarkt2.6 Een moderner belastingstelselTariefstructuur loon- en inkomstenbelastingGrafiek 2.5.5 Tariefstructuur; nu en na herziening in
2001 Verschuiving en vergroeningSparen, lenen en beleggenOverige grondslagverbreding3 HET BUDGETTAIRE BELEID IN 1998–2002 3.1 Inleiding3.2 Het budgettaire beleid 1999–2002Behoedzame uitgangspunten en aanwending van inkomstenmeevallersHet reële uitgavenkader, de uitgavenreserve en de
aanwending uitgavenmeevallersFonds Economische Structuurversterking (FES)IJklatten voor de inkomstenBudgettair totaalbeeld3.3 Intensiveringen 1999–2002Kwaliteit onderwijsKinderopvang en naschoolse activiteitenInfrastructuur en milieuPolitie en overige justitiële ketenSport en cultuurSpecifiek werkgelegenheidsbeleidSpecifiek inkomensbeleidZorgExtra impuls sociale infrastructuurGemeente- en provinciefonds3.4 Ombuigingen 1999–2002Rijksbegroting in enge zin DoelmatigheidArbeidsvoorwaarden overheidMarktconforme prijzenBuitenlandbeleidOverige maatregelenSociale Zekerheid Decentralisatie ABWEfficiency uitvoering sociale zekerheidVolume WAO/ZWVolume WWVrijval ABW en Arbeidsongeschiktheidsuitkering (WSW)Zorgsector DoelmatigheidVerhaalsrecht AWBZ3.5 De microlastenontwikkeling Microlastenontwikkeling 1999–2002Microlastenontwikkeling 1999Microlastenontwikkeling en belastinguitgaven3.6 Het EMU-tekort, de EMU-schuld en het beleidsrelevante
tekortHet beleidsrelevante financieringstekort3.7 De ontwikkeling van de uitgaven in 1997 en 1998A. De Rijksbegroting in enge zinB. De sociale zekerheidC. De zorgsector3.8 Overige uitgavenmutaties 1999 en latere jaren4 FINANCIEEL MANAGEMENT: TRANSPARANTIE EN SAMENWERKING 4.1 InleidingUitbouw en vernieuwingDit hoofdstuk4.2 Transparantie in informatievoorziening: begroting
in de 21ste eeuw en financiële verantwoording nieuwe stijl Begroting in de 21ste eeuwFinanciële verantwoording nieuwe stijl: versnelling
en kwaliteitsverbetering4.3 Resultaatgerichte aansturing en bedrijfsvoering van
overheidsorganisaties: prikkelen tot doelmatigheid Heldere aansturing, transparante bedrijfsvoeringInterdepartementale bedrijfsvoeringsonderzoekenNieuwe agentschappenRijksbrede evaluatie agentschapsmodelBredere beschikbaarstelling baten-lastenstelsel4.4 Doelmatigheid en doeltreffendheid in beeld: kengetallen
en projectmatig evaluatieonderzoek Kengetallen: inzicht in ramingen, doelmatigheid en doeltreffendheid Grafiek 4.4.1. Overzicht met gecorrigeerde dekkingspercentages
outputgegevens en/of doelmatigheidskengetallen per ministerie; tussen haakjes
staan de bedragen (1999), waarvan het zinvol is ze toe te lichten met kengetallen Kengetallen: van ontwikkeling naar gebruikProjectmatig evaluatieonderzoek4.5 Interdepartementale samenwerkingSamenwerking op het terrein van financiële informatiesystemenWerken voor tweeden en derdenSamenwerking op het terrein van de euroLIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN EN HUN BETEKENIS Aanvullende postenActievenAgentschapAOW-spaarfondsBalansverkorting in de volkshuisvestingBalansverlengingBaten-lastenstelselBedrijfsvoeringBegrotingsnormeringBelastinguitgaveBeleidsintensiveringenBeleidsevaluatieBeleidsrelevant financieringstekort van het RijkBesparingsverliesBruto binnenlands product (tegen marktprijzen) (BBP)Budgetdiscipline (-regels)BudgetdisciplinesectorBudgetteringsafsprakenCollectieve sectorCollectieve-uitgaven(quote)Compensatie over de jaren heenConsolidatieContractloon(stijging)DebudgetteringDecentralisatieDeflator BBPDerdenrekeningDereguleringDesalderingEconomische classificatieEconomische en Monetaire Unie (EMU)EindejaarsmargeEMU-schuldEMU-tekortExtrapolatiesFeitelijke uitgaven en ontvangstenFinanciële vernieuwingFinancieringsbehoefte van het RijkFinancieringstekort (feitelijk) van het RijkFonds Economische Structuurversterking (FES)Functionele classificatieGecorrigeerde netto rijksuitgavenGeïntegreerde verplichtingen-kasadministratieGemeentefondsGenerale compensatieHerschikkinghomogone groep Internationale Samenwerking (hgIS)Horizontale ontwikkelingi/a-ratioIJklatIJklijnInactieven, niet-actievenIncidentele loonstijgingInfrastructuurfondsInterdepartementale beleidsonderzoekenInterne marktKasbasisKengetalLastenverlichting respectievelijk -verzwaringLoonbijstellingMacro mutatiesMeerjarenramingenMeevallerformuleMicrolastenontwikkeling (MLO)Modale werknemer en modaal inkomenNajaarsnotaNetto uitgaven sociale zekerheidNetto uitgaven zorgsectorNiet-belastingontvangsten (of -middelen)Niet-relevante uitgaven en ontvangstenNominale mutatiesOmbuigingOpen-einderegelingOverige publiekrechtelijke lichamen (OPL)PrijsbijstellingPrivatiserenProvinciefondsReële uitgavenkader(s)Relevante uitgaven en ontvangstenRente (korte en lange)Replacement rateReserveringsfaciliteit voor investeringenRijksbijdragen aan sociale fondsenSociale fondsenSpecifieke compensatieSpecifieke uitkeringenStaatsschuldTrendmatig begrotingsbeleidUitgavenkaderUitgavenprioriteitenVermoedelijke UitkomstenVerticale ontwikkelingVerzelfstandigingVolumemutatiesVoorjaarsnotaVoorlopige RekeningVorderingensaldoWigWKAZelfstandig bestuursorgaan (ZBO)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26200Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 246 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 200Miljoenennota 1999nr. 1NOTA OVER DE TOESTAND VAN 'S RIJKS FINANCIËNAangeboden 15 september 1998Tekstgedeelte van de Miljoenennota 1999 VOORWOORDGroeiende werkgelegenheid, dalende werkloosheid, lastenverlichting, een
dalend financieringstekort en ruimte voor investeringen in de infrastructuur,
zijn resultaten van de afgelopen kabinetsperiode die genoemd mogen worden.
Het vorige kabinet heeft de economische groei kunnen benutten en versterken.
Een sterke economische groei mag niet als vanzelfsprekend worden beschouwd.
De recente ontwikkelingen in Azië en Rusland laten in die regio's zien
hoe snel het economische klimaat kan omslaan.In de toekomstige euro-zone is nu reeds de beoogde stabiliteit op monetair
terrein merkbaar. Het deelnemen aan die stabiliteitszone neemt echter niet
weg dat de hoogconjunctuur waarin de Nederlandse economie zich op dit moment
bevindt niet oneindig is. Bij het opstellen van de Miljoenennota voor 1999
heeft dan ook het besef geleefd dat ook in Nederland een periode van laagconjunctuur
niet moet worden uitgesloten. Daarom wordt voor de komende kabinetsperiode
opnieuw uitgegaan van een behoedzame raming van de economische ontwikkeling
en van een trendmatig begrotingsbeleid.Op deze basis van resultaten en behoedzaamheid, wordt het beleid van de
afgelopen periode voortgezet en waar mogelijk versterkt, om de samenleving
en de economie op een evenwichtige wijze de volgende eeuw in te loodsen.Gerrit Zalm INHOUDSOPGAVE 1Hoofdlijnen
van het beleid71.1Inleiding71.2Meer
mensen aan de slag en een evenwichtige inkomensverdeling81.3Investeren
en reserveren voor de toekomst91.4Een dynamische economie111.5Een
betrouwbaar en voorspelbaar overheidsbeleid111.6Uitgaven-
en lastenbeleid13   2Financieel-economisch beleid162.1Inleiding162.2Internationale
en nationale ontwikkelingen172.3De Nederlandse economie
in de periode 1999–2002212.4Arbeidsmarkt en werkgelegenheid252.5Economische
structuur en milieu332.6Een moderner belastingstelsel38   3Het
budgettaire beleid in 1998–2002413.1Inleiding413.2Het
budgettaire beleid 1999–2002423.3Intensiveringen 1999–2002473.4Ombuigingen
1999–2002503.5De Microlastenontwikkeling563.6Het
EMU-tekort, de EMU-schuld en het beleidsrelevante tekort593.7De
ontwikkeling van de uitgaven in 1997 en 1998613.8Overige
uitgavenmutaties 1999 en latere jaren64   4Financieel
management: transparantie en samenwerking654.1Inleiding654.2Transparantie
in informatievoorziening: begroting in de 21ste eeuw en financiële
verantwoording nieuwe stijl664.3Resultaatgerichte aansturing
en bedrijfsvoering van overheidsorganisaties: prikkelen tot doelmatigheid694.4Doelmatigheid
en doeltreffendheid in beeld: kengetallen en projectmatig evaluatieonderzoek734.5Interdepartementale
samenwerking77    Lijst van gebruikte termen en
hun betekenis81    Bijlagen bij de Miljoenennota 199991   1Budgettaire
kerngegevens93   2De uitgaven en niet-belastingontvangsten
1997–2003942.1Uitgaven begrotingen942.2Niet-belastingontvangsten
begrotingen962.3Rijksbegroting in enge zin982.4Sociale
zekerheid1002.5Zorgsector1012.6De agentschappen102   3IJklatten voor de inkomsten1033.1Inleiding1033.2Uitgangspunten1033.3Vormgeving
van het lastenbeleid1043.4De ijklatten105   4Belastingontvangsten1064.1De
belastingramingen voor 1998 en 19991064.2De belastingontvangsten
in 19981074.3De invloed van maatregelen op de belastingontvangsten 19991084.4De belastingontvangsten in 19991104.5Meerjarige
belastingramingen111   5Belastinguitgaven1135.1Inleiding1135.2Overzicht
van belastinguitgaven1165.3Wijzigingen in de regelgeving
na 1 januari 19981185.4Korte toelichting op de afzonderlijke
posten119   6Horizontale toelichting 1998–2003128   7Verticale
toelichting 1997–2003160   8Interdepartementale
beleidsonderzoeken2528.1Interdepartementale beleidsonderzoeken
19982528.2Politieke besluitvorming voorgaande ronden253   9Financiën
decentrale overheden2559.1Inkomstenbronnen van provincies
en gemeenten2559.2Gemeentelijke belastingen in perspectief2599.3De
kapitaaluitgaven van de decentrale overheden en de financiering daarvan263   10Nederland
en de financiën van de Europese Unie26710.1Agenda
2000 en voortzetting van de budgetdiscipline26710.2De financiële
kaders van de Europese Unie26710.3De Nederlandse nettopositie27010.4De
Nederlandse afdrachten271   11EMU-saldo, EMU-schuld
en financieringsbehoefte274   12Staatsbalans
en economische categorieën27612.1Inleiding27612.2Staatsbalans
per 31 december 199727612.3Rijksbegroting naar economische
categorieën288   13Het convergentieverloop
in de Europese Unie28913.1Inleiding28913.2De
convergentiecriteria28913.3Procedures ter bevordering van
het convergentieproces290   14De regels budgetdiscipline29214.1Inleiding29214.2De
geïntegreerde set regels budgetdiscipline292    Trefwoordenregister301    Lijst
van gebruikte afkortingen306    Overzicht van uitgaven
en ontvangsten van het Rijk (inclusief sociale fondsen) en het EMU-tekort3091 HOOFDLIJNEN VAN HET BELEID 1.1 InleidingDe Nederlandse economie heeft zich de afgelopen 4 jaar voorspoedig ontwikkeld.
Het overheidsbeleid en de constructieve opstelling van sociale partners hebben
daar een belangrijke bijdrage aan geleverd. Mede dankzij loonmatiging, lastenverlichting,
ondernemerszin en maatregelen op het terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarkt
bedroeg de werkgelegenheidsgroei in de vorige kabinetsperiode ruim 620 000
personen. De langjarige tendens van een almaar stijgend aantal mensen met
een uitkering is naar beneden omgebogen. Dankzij de daling van het overheidstekort
en een dalende schuldquote heeft Nederland zich ruim kunnen kwalificeren voor
de start van de Economische en Monetaire Unie (EMU). Tevens kon een begin
worden gemaakt met de structurele verhoging van de overheidsinvesteringen
in de Nederlandse infrastructuur en het leefklimaat. Maatregelen op het gebied
van deregulering, administratieve lastenverlichting en marktwerking hebben
de dynamiek en het groeipotentieel van de Nederlandse economie versterkt.
Dankzij deze inspanningen heeft Nederland op veel terreinen de achterstand
op ons omringende landen ingelopen of zelfs een voorsprong genomen. De resultaten
van de vorige kabinetsperiode bieden daarmee een stevig fundament voor het
nieuwe kabinet.De verbeterde economische uitgangspositie stelt ons land in staat om antwoord
te geven op belangrijke uitdagingen. Veel economische variabelen bewegen in
de juiste richting, maar de voorraadniveaus (zoals de te geringe participatie
en de hoge overheidsschuld) zijn nog lang niet alle op orde. Tegelijkertijd
worden ook nieuwe problemen zichtbaar. De krapper wordende arbeidsmarkt, waar
naast een nog steeds groot tekort aan arbeidsplaatsen in toenemende mate een
gebrek aan geschikte arbeidskrachten voelbaar wordt, vraagt om een belangrijke
accentverschuiving in het beleid. Dit zal zich nog sterker dan voorheen moeten
richten op het verminderen van de armoedeval en het activeren en scholen van
het nu nog onbenutte arbeidspotentieel. Bij een stijgende productie komen
voorts knelpunten op het terrein van infrastructuur en milieu verscherpt in
beeld. Deze vragen om een aanzienlijk investeringspakket in de ruimtelijke
economische structuur. Ook investeringen in het onderwijs, de zorg en de sociale
structuur zijn daarbij van groot belang. De te verwachten toenemende internationale
concurrentie binnen de EMU vraagt om verdere versterking van het aanpassingsvermogen
van bedrijven en werknemers. Daarom zullen nieuwe stappen gezet moeten worden
op het terrein van verbeterde marktwerking en efficiency van de publieke dienstverlening.Bij de vaststelling van de budgettaire kaders voor de nieuwe kabinetsperiode
worden de solide formules van de vorige kabinetsperiode opnieuw gebruikt.
Een zekere behoedzaamheid is niet zonder reden. De periode 1990–1994
illustreert dat jaren met een voorspoedige economische groei en werkgelegenheidsgroei
kunnen worden gevolgd door een minder gunstige periode. De economische groei
liep destijds terug van 4% in 1990 naar minder dan 1% in 1993. De hoge banengroei
in 1990 liep in de jaren erna snel terug en bleek in 1993 en 1994
geheel verdampt. Om de kans op tegenvallers te verkleinen wordt het budgettaire
beleid opnieuw gebaseerd op behoedzame uitgangspunten met handhaving van het
instrument van het reële uitgavenkader. Dit beproefde recept wordt aangevuld
met een formule voor de aanwending van meevallers aan de ontvangstenzijde.
De basis voor een betrouwbaar en voorspelbaar overheidsbeleid wordt daarmee
verder versterkt. Eventuele inkomstenmeevallers zullen volgens een vooraf
bepaalde verdeelsleutel worden aangewend voor tekortreductie en lastenverlichting
en daardoor bijdragen aan een versterking van de economische basis voor het
toekomstige begrotingsbeleid.Het financieel-economisch beleid zal voorts, zoals in het Regeerakkoord
gesteld, in het bijzonder gericht zijn op:– meer mensen aan de slag en een evenwichtige inkomensontwikkeling;– investeren en reserveren voor de toekomst;– een dynamische en duurzame economie;– een betrouwbaar en voorspelbaar overheidsbeleid;– voldoende ruimte voor doelmatig uitgevoerde kerntaken. 1.2 Meer mensen aan de slag en een evenwichtige inkomensontwikkelingGroei van de werkgelegenheid en een afname van het aantal mensen in de
werkzame leeftijd dat afhankelijk is van een uitkering, is een belangrijke
sleutel voor vergroting van de maatschappelijke betrokkenheid en de sociale
cohesie. Het is het beste middel om de koopkracht van mensen te verbeteren
en creëert bovendien de financiële ruimte voor instandhouding en
uitbreiding van de kerntaken van de overheid. Het beleid van de regering en
de sociale partners zal moeten inspelen op de gewijzigde situatie op de arbeidsmarkt.
Als gevolg van de sterke werkgelegenheidsgroei in de afgelopen jaren gaat
het niet langer alleen om een gebrek aan arbeidsplaatsen. In toenemende mate
is sprake van een gebrek aan effectief arbeidsaanbod en onvoldoende kwalitatieve
aansluiting tussen vraag en aanbod.Groei van de werkgelegenheid vereist allereerst een verantwoorde arbeidskostenontwikkeling.
Sociale partners spelen daarbij de hoofdrol. Nu de arbeidsmarkt aan het verkrappen
is, wordt (bedrijfs-)scholing en het bieden van kansen aan langdurig werklozen
nog belangrijker. Differentiatie in beloning en flexibele vormen van beloning
kunnen er ook toe bijdragen dat spanningen beheersbaar gehouden worden. Ook
de regering zal de nadruk leggen op activering en scholing van het arbeidsaanbod.
Waar de lastenverlichting tijdens de vorige kabinetsperiode voor een belangrijk
deel gericht was op het verlagen van loonkosten voor werkgevers, ligt bij
de thans voor deze kabinetsperiode voorziene lastenverlichting de prioriteit
bij lastenverlichting voor werknemers. In de voorgenomen herziening van het
belastingstelsel worden de lasten op arbeid voor werknemers fors verlaagd
en wordt de overgang van een uitkering naar een baan financieel aantrekkelijker
gemaakt.Ook voor de niet-werkende partner wordt de stimulans om te gaan werken
vergroot, mede door uitbreiding van de voorzieningen voor kinderopvang. De
begeleiding en scholing van werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt
zal worden geïntensiveerd. Uitvoeringsinstellingen, arbeidsbemiddelaars
en gemeenten zullen door wijzigingen in de uitvoering van de sociale zekerheid
en de financiering van de bijstand een groter financieel belang krijgen om
uitkeringsgerechtigden aan de slag te krijgen. Het effectieve arbeidsaanbod
zal door deze maatregelen kunnen worden vergroot, waardoor de
druk op de arbeidsmarkt kan afnemen. Bovendien zal de lastenverlichting behulpzaam
zijn bij het bevorderen van loonmatiging.Speciale aandacht vraagt de arbeidsdeelname van ouderen. Deze is nu erg
laag en zal bij ongewijzigd beleid leiden tot een groot beroep op uitkeringsregelingen
door de ouder wordende naoorlogse geboortegolf. Hier is welhaast een cultuuromslag
nodig. Naast een grote inspanning van werkgevers en werknemers, die reeds
doende zijn VUT-regelingen te herzien, is aanpassing van het overheidsbeleid
nodig. Daarbij gaat het zowel om het stimuleren van het blijven werken door
ouderen als om de toepassing van regelingen die het afvloeien naar inactiviteit
van ouderen bevorderen.Voor de sociale cohesie zijn naast een grotere arbeidsparticipatie ook
evenwichtige inkomensverhoudingen van groot belang. Handhaving van het wettelijk
minimumloon en koppeling van minimumloon en uitkeringen aan de contractloonontwikkeling
zijn daarvoor een belangrijk instrument. Dit vereist dat de loonontwikkeling
gematigd blijft. Daarnaast zal ook het fiscale beleid aan evenwichtige inkomensverhoudingen
moeten bijdragen. Bij de voorgenomen herziening van het belastingstelsel is
voorzien in een laag tarief in een nieuwe korte eerste schijf die gunstig
uitwerkt op de koopkracht van de lagere inkomens, waarbij in 1999 reeds een
eerste stap wordt gezet. Ook de gewijzigde behandeling van vermogen, sparen,
lenen en beleggen draagt bij aan evenwichtiger inkomensverhoudingen, omdat
daardoor allerlei belastingbesparende constructies onmogelijk worden gemaakt
en de uitholling van de belastinggrondslag wordt gestopt. In aanvulling hierop
zullen intensiveringen plaatsvinden op het terrein van specifiek inkomensbeleid,
die in het bijzonder van belang zijn voor mensen met lagere inkomens die met
hoge vaste lasten kampen (individuele huursubsidie, tegemoetkoming studiekosten,
bijzondere bijstand, Wet Voorzieningen Gehandicapten). 1.3 Investeren en reserveren voor de toekomstDe economische structuur en de budgettaire positie van nu is het resultaat
van een cumulatie van beslissingen uit een reeks van vele jaren in het verleden.
Veel overheidsmaatregelen hebben gevolgen tot ver na deze kabinetsperiode.
Dit vereist dat besluiten worden genomen niet slechts met een blik op 2002,
maar ook met het oog op een verder weg liggende horizon. Deze langetermijndimensie
van het overheidsbeleid is in het bijzonder van belang voor het onderwijs,
de ruimtelijke economische en sociale structuur, het milieu en de overheidsfinanciën.
Met het oog op de toekomst moet op deze terreinen nu reeds geïnvesteerd
en gereserveerd worden.De toekomst wordt mede bepaald door de kwaliteit van het huidige onderwijs.
Door te investeren in een goede scholing zijn mensen later beter toegerust
om in te spelen op veranderende omstandigheden. Onvrede en uitsluiting kunnen
daarmee worden vermeden. Ook voor de economie zijn investeringen in menselijk
kapitaal van grote waarde. Het onderwijs bepaalt voor een belangrijk deel
de vaardigheden en intellectuele bagage van de toekomstige beroepsbevolking.
De deelnemers aan het onderwijs zullen vaardigheden moeten ontwikkelen met
betrekking tot de informatie- en communicatietechnologie, die steeds meer
het beroeps- en maatschappelijk leven zal doordrenken. Omdat het tempo van
veranderingen eerder zal versnellen dan vertragen zal bovendien het «leven
lang leren» de regel moeten worden. Zowel bedrijven als overheid zullen
zich daarop moeten instellen. Dit vergt extra financiële middelen voor
onderwijs en scholing, zowel van de overheid als van bedrijven. Van de
totale intensiveringen in het Regeerakkoord wordt dan ook een bedrag oplopend
tot 1,8 miljard per jaar voor de kwaliteit van het onderwijs gereserveerd.
Voor de kennisinfrastructuur komt daarnaast gespreid over de kabinetsperiode
cumulatief 1,1 miljard beschikbaar.De langetermijndimensie van het overheidsbeleid komt nadrukkelijk ook
naar voren bij de besluiten over de ruimtelijke economische structuur. Om
de mainportfunctie van Rotterdam en Schiphol op lange termijn zeker te stellen,
zijn reeds op korte termijn richtinggevende besluiten nodig. In het Regeerakkoord
zijn daarnaast middelen gereserveerd en prioriteiten gesteld voor de periode
tot 2010. De voorstellen van het vorige kabinet hebben daarbij als basis gediend,
waarbij extra accenten gelegd zijn op het stadsgewestelijk openbaar vervoer
en de vitalisering van de grote steden. De omvang van het totale extra investeringspakket
tot 2010 bedraagt cumulatief 28,5 miljard, waarvan 2 miljard met het oog op
een verantwoorde inpassing van nieuwe wegen, vaarwegen en uitbreidingen van
het spoor, is gereserveerd voor verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving.De congestie op het Nederlandse wegennet vormt een toenemende belasting
voor economie en milieu. Met het oog op grote urgente knelpunten bij de bereikbaarheid
zullen projecten gericht op het vergroten van de bereikbaarheid zo snel mogelijk
in uitvoering worden genomen. Variabilisatie van de autokosten, de invoering
van rekening rijden en aanpassing van het maximumsnelheidsregime zullen daarnaast
tot een efficiënter gebruik en verbeterde doorstroming op het bestaande
wegennet kunnen leiden. Speciale aandacht vraagt de lange voorbereidingstijd
van ruimtelijk-economische beslissingen. Tussen planvorming en afronding van
projecten verstrijken vele jaren. Stroomlijning en versnelling van procedures
is gewenst. Daarnaast kan vergroting van het draagvlak voor infrastructuurbeslissingen
door al in de voorfase tijdig met belanghebbenden in overleg te treden, leiden
tot versnelling van procedures.Een duurzame economische ontwikkeling is alleen mogelijk wanneer de economische
groei en de belasting van het milieu worden ontkoppeld. Bij veel schadelijke
stoffen is deze ontkoppeling reeds tot stand gebracht. De uitstoot van CO2 is het belangrijkste resterende probleem. Om voortgang op dit terrein
te boeken is inzet van het prijsinstrument onmisbaar. De verdere vergroening
van het belastingstelsel is daarom een essentieel onderdeel van de voorgenomen
herziening van het belastingstelsel. Daarnaast zal Nederland ook helpen het
mondiale probleem van de uitstoot van broeikasgassen te verminderen door bijdragen
aan de Joint Implementation en het Clean Development Mechanism.Bij een toenemende druk op zorgvoorzieningen als gevolg van een verouderende
bevolking wordt de zorg voor de kwaliteit en de inrichting van het zorgstelsel
steeds belangrijker. De ontwikkeling van kwaliteit en kostenbewustzijn dienen
hierbij hand in hand te gaan. Investeringen in een goede ouderen- en thuiszorg
en beperking van wachtlijsten leveren daarbij, naast de voorgenomen maatregelen
op het terrein van werk en inkomen, een belangrijke bijdrage aan een goede
sociale structuur van ons land.Bij de overheidsfinanciën is de langetermijndimensie het sterkst
bij de tekortpolitiek. Een tekort op de begroting wordt elk jaar weer toegevoegd
aan de overheidsschuld. De toekomstige generatie werkenden wordt zo niet alleen
opgezadeld met de financiering van steeds verder toenemende lasten voor AOW
en zorg als gevolg van de vergrijzing, maar ook met een hoge overheidsschuld
en de daarbij behorende rentelasten. In de vorige kabinetsperiode
is het tekort gereduceerd van ruim 4% tot circa 1¼% BBP1. De mogelijkheden in de komende jaren reiken verder dan
de reductie met ¼%-punt BBP die resulteert bij doorrekening van het
Regeerakkoord bij behoedzame veronderstellingen. Door meevallers bij de ontvangsten
merendeels hiervoor te reserveren ligt een verdere tekortreductie in deze
kabinetsperiode binnen bereik. Mede door de stortingen in het AOW-spaarfonds,
die deze kabinetsperiode naar verwachting zullen oplopen tot ruim 6½
miljard per jaar, kan aldus een budgettaire reserve voor de toekomstige vergrijzing
worden aangelegd. 1.4 Een dynamische economieDe EMU, die op 1 januari 1999 van start gaat, zal de onderlinge verwevenheid
van de Europese economieën verder versterken. Het belang van een dynamische
economie, waarin technologische ontwikkelingen, internationale concurrentie
en veranderende marktverhoudingen niet zozeer bedreigingen vormen, maar nieuwe
kansen creëren, neemt daardoor toe.In een dynamische economie is het aanpassingsvermogen van bedrijven en
werknemers een sleutelvariabele. Het overheidsbeleid dient aan concurrentiekracht
en aanpassingsvermogen van de particuliere sectoren bij te dragen, niet alleen
via het uitgaven- en lastenbeleid maar ook via transparante regelgeving die
geen onnodige belemmeringen opwerpt. Meer concurrentie en minder toetredingsdrempels
voor de binnenlands georiënteerde sectoren kunnen voordelen opleveren
voor de consument en het exporterende bedrijfsleven die de producten van deze
sectoren afnemen.In het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit
(MDW) en met de oprichting van de Nederlandse Mededingingsautoriteit zijn
in de vorige kabinetsperiode reeds belangrijke stappen op dit terrein gezet.
De MDW-operatie zal in de komende kabinetsperiode worden voortgezet met extra
aandacht voor concrete uitvoering van beleidswijzigingen. Het verzet van gevestigde
belangen mag niet het zicht ontnemen op de potentiële baten voor consument
en burger van een verbeterde marktwerking. Ook bij de uitvoering van publieke
taken kunnen diverse vormen van concurrentie tot besparingen en een betere
prijs–kwaliteitverhouding leiden. Essentieel daarbij is dat de overheid
voldoende waarborgen realiseert voor rechtsbescherming van en toegankelijkheid
voor burgers, onder meer door een goed toezicht. 1.5 Een betrouwbaar en voorspelbaar overheidsbeleidHet beleid van de overheid dient betrouwbaar en zoveel mogelijk voorspelbaar
te zijn. Dit is in het bijzonder van belang bij het begrotingsbeleid, waar
betrouwbaarheid zich vertaalt in het minimaliseren van het risico dat gedane
toezeggingen of gewekte verwachtingen niet kunnen worden nagekomen of dat
eenmaal in gang gezet beleid weer geheel of gedeeltelijk moet worden teruggedraaid.
Het begrotingsbeleid is voorspelbaar indien het zich zoveel mogelijk onttrekt
aan wijzigingen in economische prognoses en conjunctuurschommelingen, onverhoedse
ingrepen worden voorkomen en het begrotingssaldo een bufferfunctie kan vervullen.Daarom is er opnieuw voor gekozen het begrotingsbeleid te baseren op behoedzame
uitgangspunten zowel voor de inkomsten- als voor de uitgavenkant van de begroting.
De kans op teleurstellingen wordt aldus verkleind. Net als in de vorige kabinetsperiode
wordt gerekend met een gemiddelde economische groei van 2¼% over de
komende vier jaar, waarbij – eveneens net als in de vorige kabinetsperiode –
al rekening is gehouden met de gunstige doorwerking van de beleidsmaatregelen
uit het Regeerakkoord (de zogenaamde «inverdieneffecten»). Er
is dus ongewijzigd sprake van behoedzaamheid.Voor het uitgavenbeleid is verder gekozen voor een voortzetting van de
systematiek van een vast reëel uitgavenkader, die in de afgelopen periode
goede diensten heeft bewezen. Deze systematiek wordt aangevuld met een uitgavenreserve,
die kan dienen om tegenvallers op te vangen die nu niet te voorzien zijn.
Daarnaast zijn duidelijke afspraken gemaakt over de aanwending van budgettaire
meevallers, zowel aan de uitgaven- als aan de inkomstenkant.Net als in de vorige kabinetsperiode kunnen zich bij een afwijkende economische
ontwikkeling zowel mee- als tegenvallers bij de uitgaven voordoen. De kans
op tegenvallers lijkt het grootst bij de nominale loonontwikkeling, met vooral
gevolgen voor loongevoelige overheidssectoren. Deze zogenoemde «ruilvoetproblematiek»
behoeft niet specifiek binnen één sector te worden gecompenseerd.
Dit betekent tegelijkertijd dat eventuele meevallers als gevolg van een gunstiger
macro-economische ontwikkeling (zoals lagere rente-uitgaven en een lager volume
in de sociale zekerheid) in eerste instantie dienen te worden gereserveerd
totdat duidelijk is of deze nodig zijn om (in latere jaren) een eventueel
ruilvoetverlies te compenseren. In de vorige kabinetsperiode deden zich uiteindelijk
(inclusief ruilvoetverlies) per saldo meevallers onder het uitgavenkader voor
als gevolg van de economische ontwikkeling. Indien zeker is dat dit weer het
geval is, zal deze ruimte worden aangewend voor intensiveringen in lijn met
de prioriteitenstelling bij het behoedzame scenario. Extra ruimte voor uitgaven
kan daarnaast ontstaan door een hogere voeding van het Fonds Economische Structuurversterking
(FES), die samenhangt met meevallende aardgasbaten en extra rentebesparing
uit de verkoop van staatsbezit en veilingen.Ten aanzien van eventuele meevallers aan de inkomstenkant is afgesproken
dat zij, voorzover ze nog in 1998 zouden optreden volledig voor tekortreductie
worden benut (inclusief doorwerking naar latere jaren); inmiddels is voor
1998 door een meevaller ten opzichte van de Regeerakkoordaannames de raming
voor het tekort met bijna 2 miljard verlaagd. Van eventuele meevallers in
de jaren erna wordt ¾ benut voor extra EMU-tekortreductie en ¼
voor lastenverlichting, zolang het EMU-tekort boven ¾% BBP ligt. Daarna
geldt als sleutel 50/50. Ten aanzien van eventuele tegenvallers aan de inkomstenkant
volgt de regering een vergelijkbare benadering. Tot een EMU-tekort van 1¾%
BBP lopen tegenvallers voor ¾ in het tekort en worden zij voor ¼
opgevangen door lastenverzwaring. Boven een EMU-tekort van 1¾% BBP
wordt de verdeelsleutel 50/50 gehanteerd, zolang de vereisten van het Verdrag
van Maastricht zich daar niet tegen verzetten.De beleidsinzet van de regering leidt ertoe dat, bij behoedzame veronderstellingen
met betrekking tot de economische groei, het EMU-tekort gereduceerd wordt
van 1¼% BBP dit jaar tot 1% BBP in 2002. Bij meevallende economische
groei moet het, met de hierboven geformuleerde evenwichtige afspraken ten
aanzien van tekortverlaging en lastenverlichting, mogelijk zijn om het EMU-tekort
verder terug te brengen. Dit is van belang met het oog op de komende vergrijzing.
Een begrotingssituatie van vrijwel in evenwicht of in overschot
is daarnaast nodig om te voldoen aan de eisen – vastgelegd in het Stabiliteits-
en Groeipact – die samenhangen met de deelname aan de derde fase van
de EMU. In een dergelijke situatie bestaat – in lijn met de systematiek
van het reële uitgavenkader – voldoende ruimte om bij een onverhoopt
tegenvallende economische ontwikkeling de werking van automatische stabilisatoren
aan de inkomstenkant toe te staan, zonder dat de referentiewaarde voor het
EMU-tekort (3% BBP) wordt overschreden. 1.6 Uitgaven- en lastenbeleidDe beleidsvoornemens van de regering dienen te worden ingepast binnen
de beschikbare budgettaire ruimte. Uitgaande van het behoedzame scenario van
het CPB bedraagt de budgettaire ruimte in 2002 bij ongewijzigd beleid 4¼
miljard. Additionele budgettaire ruimte ontstaat door doelmatigheidswinsten,
herschikkingen en uitgavenbesparingen, andere ruimtevergrotende maatregelen
en door de macro-economische effecten van het nieuwe beleid (dat leidt tot
hogere groei en meer werkgelegenheid). Tabel 1.6.1 Opbouw
en aanwending budgettaire ruimte 1999–2002; in miljarden
guldens Ruimte behoedzaam scenario4¼Ombuigingen7¾Andere ruimtevergrotende maatregelen1Macro-economische
effecten RA3¾ Totaal ruimte16¾Aangewend voor:  Intensiveringen9¼ Lastenverlichting4½ Reductie
EMU-tekort2Uitgavenreserve1Het pakket intensiveringen van ruim 9 miljard vormt in de eerste plaats
de vertaling van de beleidsvoornemens van de regering met betrekking tot de
kwaliteit van het onderwijs, infrastructuur (inclusief milieu) en de zorg.
Daarnaast komt er extra geld beschikbaar voor politie en veiligheid, voor
specifiek inkomens- en werkgelegenheidsbeleid, voor kinderopvang, voor sport
en cultuur en voor sociale infrastructuur. Met dit pakket maatregelen kan
economisch élan worden gecombineerd met sociale verantwoordelijkheid
en duurzaamheid en wordt maatschappelijke fragmentatie tegengegaan. Tabel 1.6.2 Intensiveringen
1999–2002; cumulatief, in miljoenen guldens 1999200020012002Kwaliteit
onderwijs45090013501800Kinderopvang en naschoolse
activiteiten65135185265Infrastructuur en milieu875160017252000Politie/overige
justitiële keten175350500750Sport en cultuur255075115Specifiek
werkgelegenheidsbeleid250500750950Specifiek
inkomensbeleid175375550750Zorg550110016502200Extra
impuls sociale infrastructuur255075100Gemeente-
en provinciefonds98230283355Totaal2688529071439285Tegelijkertijd dient de overheid haar taken doelmatig uit te voeren en
neerwaartse aanpassingen in uitgaven te realiseren indien door gewijzigde
omstandigheden en problemen bepaalde uitgaven minder prioriteit verdienen.
Door een combinatie van doelmatigheidswinsten en andere uitgavenbesparingen
(gezamenlijk ruim 7,5 miljard) wordt de financiële ruimte gecreëerd
om de nieuwe uitgavenprioriteiten binnen de financiële randvoorwaarden
van een betrouwbaar en voorspelbaar budgettair beleid te kunnen realiseren.
Met het totaalpakket van intensiveringen en ombuigingen wordt voldoende budgettaire
ruimte gecreëerd voor doelmatig uitgevoerde kerntaken van de overheid.
 Tabel 1.6.3 Ombuigingen
1999–2002; in miljoenen guldens 1999200020012002Rijksbegroting
in enge zin1254261140805742Sociale zekerheid24588513501765Zorgsector03080145Totaal1499352655107652Een deel van de financiële ruimte wordt vrijgemaakt voor fiscale
maatregelen. Het huidige belastingstelsel is om een aantal redenen toe aan
een herziening. Op basis van de hoofdlijnen van de nota «Belastingen
in de 21ste eeuw: een verkenning» zal per 1 januari 2001
een stelselherziening worden doorgevoerd. Deze heeft als doelstellingen verbreding
en versterking van de belastinggrondslag, bevordering van de werkgelegenheid
en de economische structuur, versterking van de concurrentiekracht van Nederland,
bevordering van een duurzame economische ontwikkeling («vergroening»),
een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van de belastingdruk, bevordering
van emancipatie en economische zelfstandigheid en vereenvoudiging van het
belastingstelsel. Voor deze stelselherziening is 5 miljard vrijgemaakt. Het
budgettair beslag van de lastenverlichting wordt beperkt tot 4,6 miljard omdat
ook enkele andere maatregelen worden doorgevoerd die per saldo geld opleveren.Een belangrijk onderdeel van de fiscale stelselherziening betreft de voorgenomen
verlaging van de marginale tarieven. Door een reeks grondslagverbredende maatregelen,
waaronder de beperking van aftrekposten en de omzetting van de (overdraagbare)
belastingvrije som in een individuele heffingskorting, ontstaat ruimte voor
een forse verlaging van de tarieven voor de tweede en derde schijf. Met de
introductie van een nieuwe eerste schijf (de zogenaamde knip in de eerste
schijf) worden de lagere inkomens extra tegemoet gekomen. Tabel 1.6.4 Wijzigingen
tariefstructuur Huidige tariefNieuwe tariefEerste schijf;
eerste deel36,35%31%–33%Eerste schijf, tweede deel36,35%35%–37%Tweede
schijf50%  41%–43%Derde schijf60%  51%–53%De verdere vergroening van het belastingstelsel en de daarbij behorende
compensatie zal reeds gefaseerd vanaf 1 januari 1999 worden ingevoerd. Met
het oog hierop zal vanaf die datum het tarief voor het eerste deel van de
huidige eerste schijf tot een belastbaar inkomen dat overeenkomt met het minimumloon
met 0,9% worden verlaagd. Ter ondersteuning van met name de lagere
inkomens zal het tarief van de nieuwe eerste schijf, conform het Regeerakkoord,
additioneel worden verlaagd met een bedrag van 500 miljoen, een extra verlaging
met ongeveer 0,4%, zodat het tarief per saldo 1,3% onder het tarief van de
nieuwe tweede schijf komt te liggen. Per saldo resteert in 1999 zowel voor
gezinnen als bedrijven enige lastenverzwaring. Dit vloeit voort uit het wegwerken
van de vermogenstekorten in de sociale fondsen in 1999 en 2000. De gunstige
conjuncturele situatie en het koopkrachtbeeld bieden gelegenheid deze noodzakelijke
tijdelijke lastenverzwaring op te vangen. Na afronding van de vermogensinhaal
ontstaat extra ruimte voor lastenverlichting, in aanvulling op de 4,6 miljard
lastenverlichting uit het Regeerakkoord en de eventuele ruimte voor lastenverlichting
uit hoofde van inkomstenmeevallers.Met het bedrag van 2 miljard dat in het behoedzame scenario wordt uitgetrokken
voor tekortreductie kan het EMU-tekort naar huidig inzicht worden verlaagd
naar een niveau van 1% BBP in 2002. Ook de EMU-schuldquote laat een daling
zien, tot een niveau van 65% BBP. Zoals hierboven aangegeven is het echter
wenselijk en ook mogelijk om in de komende jaren een verdere daling van tekort
en schuldquote te realiseren; de afspraken over de aanwending van inkomstenmeevallers
geven hiervoor een evenwichtige benadering. 2 FINANCIEEL-ECONOMISCH BELEID 2.1 InleidingDe Nederlandse economie draait op volle toeren en presteert de laatste
jaren beter dan de economieën van de omliggende landen. Voor dit jaar
wordt een groei van de productie verwacht van bijna 4%. Dit gaat gepaard met
een sterke groei van de werkgelegenheid; er komt voor 175 000 personen een
baan bij. Hierdoor laat de werkloosheid een, in Europees perspectief, opmerkelijke
ontwikkeling zien. Terwijl de werkloosheid in veel landen in Europa de laatste
jaren opliep, liet in Nederland de werkloze beroepsbevolking juist een daling
zien. De totale werkgelegenheidsgroei komt in de periode 1995–1998 uit
op 624 000 personen (476 000 arbeidsjaren). Dat is ruim twee keer
zoveel als waarmee bij de start van het vorige kabinet was gerekend. Deze
goede prestatie was mogelijk doordat de gunstige economische conjunctuur hand
in hand ging met een beleid gericht op versterking van de economische dynamiek
en een beheerste ontwikkeling van de arbeidsvoorwaarden, mede mogelijk gemaakt
door een aanzienlijke lastenverlichting. De uitdaging voor de komende kabinetsperiode
is om de dynamiek van de Nederlandse economie vast te houden, ook als de conjunctuur
over zijn hoogtepunt zou heen raken. Grafiek 2.1.1 Werkgelegenheidsgroei 1986–1998; in
arbeidsjaren Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 1999, 1998Er blijft ondanks de gunstige arbeidsmarktsituatie een grote groep uitkeringsgerechtigden
die nog niet de overstap naar een betaalde baan heeft kunnen maken. Het aanboren
van het grote onbenutte potentieel aan arbeid kan niet alleen voor betrokkenen
een belangrijke inkomensverbetering betekenen, maar ook de sociale cohesie
ten goede komen. Ook de economie en de overheidsfinanciën zullen ervan
profiteren. De regering zal daarom in de komende kabinetsperiode trachten
het effectieve arbeidsaanbod te vergroten, zodat de uitstroom uit de sociale zekerheid voortgaat. Met de sociale partners zal de balans worden
opgemaakt over de wijze waarop dit vraagstuk gezamenlijk kan worden aangepakt.Het is van belang de gunstige ontwikkelingen uit de vorige kabinetsperiode
te continueren en te versterken. Er is daarom besloten tot een kwaliteitsimpuls
in de maatschappelijke, sociale en economische structuur. Er zal fors worden
geïnvesteerd in zorg, onderwijs en infrastructuur. Ook zal de doelmatigheid
van economische processen worden vergroot, zodat een betere dienstverlening
en prijs-kwaliteitverhouding resulteert. Dit moet uitmonden in een groter
aanpassingsvermogen en groeipotentieel van de Nederlandse economie. Nederland
kan zo ook in de toekomst een aantrekkelijke vestigingsplaats voor bedrijven
blijven.Behalve door een hogere investeringsactiviteit, zal ook het door het vorige
kabinet ingezette beleid van deregulering en verbetering van de werking van
markten worden voortgezet. Belangrijk onderdeel van het beleid van de regering
zal zijn de modernisering van het belastingstelsel. Deze zal geconcentreerd
zijn in 2001, maar wordt al in 1999 gestart. Doel van deze herziening is met
name een lagere lastendruk op arbeid, verhoging van de arbeidsmarktparticipatie,
een stevige belastinggrondslag en het stimuleren van milieuvriendelijk gedrag.
Het stelsel zal bovendien een grotere bijdrage leveren aan het proces van
emancipatie en economische verzelfstandiging. De lagere tarieven die hiervoor
nodig zijn, worden mogelijk gemaakt door de aftrekmogelijkheden te beperken
en de indirecte belastingen te verhogen. De herziening van het belastingstelsel
gaat gepaard met een forse lastenverlichting van 5 miljard in 2001, teneinde
evenwichtige en over (vrijwel) de gehele linie positieve inkomenseffecten
mogelijk te maken. 2.2 Internationale en nationale ontwikkelingen Economische vooruitzichtenDe eind vorig jaar verhevigde financiële crisis in Azië heeft
in 1998 belangrijke consequenties voor de reële economische ontwikkeling
in die regio. Voor de Japanse economie wordt in 1998 krimp verwacht, ondanks
een fors stimuleringspakket van de Japanse regering. Het vertrouwen van de
Japanse consumenten is sterk gedaald, zodat additionele lastenverlichting
eerder leidt tot hogere besparingen dan tot extra consumptie. Er zijn daadkrachtige
maatregelen vereist om de financiële sector te saneren. In veel andere
Aziatische landen, als Indonesië, Taiwan, Zuid-Korea en China, vertraagt
de economische groei dit jaar sterk ten opzichte van 1997. Voor volgend jaar
wordt een licht herstel verwacht, waarbij wel aangetekend moet worden dat
de trefzekerheid van prognoses onder de huidige omstandigheden gering is.
Langzamerhand ondervinden ook landen buiten Azië de gevolgen van de economische
crisis. In Rusland en een aantal omliggende republieken heeft zich een forse
terugval in de economische ontwikkeling voorgedaan. Het is vooralsnog onzeker
of reeds op korte termijn herstel volgt en in hoeverre de economieën
in de rest van de geïndustrialiseerde wereld beïnvloed worden. Verwezen
zij ook naar de beschrijving terzake in de Macro Economische Verkenning 1999
en de daarin opgenomen onzekerheidsvariant.De Amerikaanse economie maakt naar verwachting in 1999 het achtste achtereenvolgende
jaar mee van economische groei. Wel zal de groei ten opzichte van het economische
topjaar 1997 (3,8% groei) via 3¼% in 1998 naar verwachting vertragen
tot circa 2¼% volgend jaar als gevolg van de economische
crisis in Zuidoost-Azië en de relatieve kracht van de dollar, die de
Amerikaanse concurrentiepositie heeft aangetast.De huidige langdurige periode van economische groei en werkgelegenheidscreatie
in de Verenigde Staten gaat gepaard met een in historisch perspectief lage
inflatie. Dankzij een sterk activerend arbeidsmarktbeleid en daardoor dalend
niveau van de «natuurlijke» werkloosheid, is de werkloosheid in
1997 gedaald tot 5% van de beroepsbevolking zonder dat dit tot nu toe heeft
geleid tot aanzienlijke loonstijgingen. De reële arbeidskosten per eenheid
product zijn sinds 1990 niet toegenomen. Onder invloed van heviger wereldwijde
concurrentie is de arbeidsproductiviteit verhoogd door beter gebruik van informatietechnologie,
concentratie op de kernactiviteiten en nieuwe managementmethoden. De combinatie
van stevige productiviteitsstijging en gematigde arbeidskostenont-wikkeling
heeft de concurrentiepositie en de winstgevendheid van de Amerikaanse economie
goedgedaan. Dat de Verenigde Staten hierdoor een aantrekkelijke vestigingsplaats
vormen, blijkt uit de ontwikkeling van de investeringen. Deze vertonen al
sinds 1992 een groei van circa 5% per jaar. Grafiek 2.2.1 Enkele economische kengetallen VS, 1986–1997 Bron: OESO, Economic Outlook 63, juni 1998De economische vooruitzichten van Europa voor 1998 en 1999 zijn positief.
De groei van het BBP in de Europese Unie (EU) zal naar verwachting licht versnellen
van 2,6% in 1997, naar 2¾% in 1998 en 1999. Door deze productiegroei
neemt de werkgelegenheid enigszins toe. Als gevolg hiervan wordt een daling
verwacht van de werkloosheid van 18,7 miljoen in 1996 naar circa 17 miljoen
in 1999. Ondanks deze daling blijft het niveau van de werkloosheid hoog, hetgeen
duidelijk maakt dat enige jaren met een gunstige conjunctuur niet voldoende
zijn om de werkloosheid daadwerkelijk naar een laag peil ten brengen in de
EU, maar dat er vooral verbeteringen nodig zijn in de economische structuur.
Nederland loopt hierbij voorop ten opzichte van de meeste andere lidstaten. Grafiek 2.2.2 BBP-volumegroei Nederland, VS en EU-15,
1993–1999 Bron: CPB, Macro Economische Verkenning 1999, 1998De start van de Economische en Monetaire Unie (EMU) per 1 januari 1999
betekent een belangrijke wijziging in de internationale omgeving. Het monetaire
beleid zal voortaan gericht zijn op de 11 deelnemers aan de EMU en niet alleen
op het ankerland Duitsland. Verder zal gelijktijdig met de start van de EMU
de (girale) euro worden geïntroduceerd, als voorlopig sluitstuk in het
proces naar één gemeenschappelijke Europese markt.De start van de EMU en de invoering van de euro versterken de concurrentie
in Europa, doordat de transparantie in het economisch verkeer toeneemt. Verder
krijgen de intra-Europese handel en de investeringen een stimulans, doordat
wisselkoersrisico's verdwijnen. Om de intensere concurrentie het hoofd te
kunnen bieden treedt er momenteel, vooral in de financiële sector, schaalvergroting
op. Hierbij wordt nadrukkelijk ook over de grens gekeken. Grafiek 2.2.3 Ontwikkeling aantal en waarde intra-Europese
fusies Bron: Acquisitions MonthlyVerschillen in economische efficiëntie tussen de landen in de EMU
zullen minder zichtbaar worden in de afzetprijzen en meer in de winstgevendheid.
Door de toenemende concurrentie zullen bedrijven meer dan in het verleden
één prijs (in euro's) hanteren voor de gehele Europese markt.
Er wordt immers meer geconcurreerd met buitenlandse concurrenten
zowel op de thuismarkt als over de grens. De bedrijfsvoering zal gerationaliseerd
worden; niet alleen ter verbetering van de concurrentiepositie, maar ook om
het inzicht voor zowel de bestaande als nieuwe kapitaalverschaffers te vergroten.Vestigingsplaatsfactoren, zoals flexibiliteit op de arbeidsmarkt, lastendruk,
kwaliteit van infrastructuur en beroepsbevolking, zullen aan belang winnen.
Dit heeft consequenties voor het overheidsbeleid. Het beleid kan bijdragen
aan de concurrentiekracht en het aanpassingsvermogen van de economie door
zoveel mogelijk marktbelemmeringen weg te nemen en de kwaliteit van de economische
structuur te verbeteren. Daarbij is een langetermijnstrategie van belang.
De economieën zullen, om concurrerend te blijven, continu aangepast moeten
worden aan veranderende omgevingsfactoren, zoals samenstelling van de beroepsbevolking,
de opkomst van nieuwe bedrijfstakken en nieuwe mondiale concurrenten. Structurele
zwakten die de concurrentiepositie van een land aantasten, kunnen ook niet
meer op korte termijn worden gecompenseerd door devaluatie van de eigen munt. De Nederlandse economieNederland bereikt mogelijk reeds dit jaar, met een BBP-volumegroei van
4%, het hoogste punt in de conjunctuurcyclus. In 1999 vertraagt de economische
groei naar verwachting tot 3%. Dit komt vooral door geringere groei van de
externe vraag naar Nederlandse goederen. Alhoewel de groei van de voor ons
land relevante wereldhandel van 1998 op 1999 stabiel is, vertraagt de groei
van de Nederlandse export, doordat bij onze belangrijkste handelspartners
juist veel vraag is naar investeringsgoederen en duurzame consumptiegoederen.
Dit zijn goederen die in het Nederlandse uitvoerpakket relatief beperkt voorkomen.
De particuliere consumptie zal zich in 1999, net als de uitvoer, minder dynamisch
ontwikkelen dan de afgelopen jaren. Niet alleen door een iets geringere werkgelegenheidsgroei
en koopkrachtontwikkeling, maar ook door naar verwachting geringere vermogenseffecten
zal de groei van de particuliere consumptie afnemen. In 1997 en 1998 leverde
de vermogenstoename van gezinnen, uit hoofde van de gestegen huizenprijzen
en aandelenkoersen, nog een belangrijke bijdrage aan de groei van de particuliere
consumptie. De totale investeringen laten in 1998 een vertraging zien ten
opzichte van 1997. Indien wordt gecorrigeerd voor eenmalige investeringsprojecten
in de energiesector en investeringen in vliegtuigen, resteren de conjunctuurgevoelige
investeringen. Deze laten in 1998 een versnelling zien in de groei tot ruim
11%.Evenals de Verenigde Staten is Nederland erin geslaagd hoge groeicijfers
te combineren met een gematigde loon- en prijsontwikkeling. Een gevolg van
de sterke productiegroei is een grote vraag naar personeel. Deze vraag neemt
dit jaar toe met 2¾%. Het wordt daardoor voor ondernemers moeilijker
om vacante functies te vervullen. Het aantal geregistreerde vacatures in het
bedrijfsleven bedraagt in het eerste kwartaal van dit jaar ruim 120 duizend.
Ondanks een toegenomen flexibiliteit van de arbeidsmarkt komt vooral de kwaliteit
van het arbeidsaanbod niet overeen met de vraag. Dit leidt op sommige delen
van de arbeidsmarkt tot knelpunten. Van een voor de concurrentiepositie van
het bedrijfsleven schadelijke contractloonstijging is echter vooralsnog geen
sprake.De krapte op de arbeidsmarkt is opmerkelijk in het licht van de omvangrijke
inactiviteit in Nederland. Het aantal mensen in de leeftijdsgroep 15–64
jaar (exclusief volledig dagonderwijs) dat niet werkt is sinds 1970 toegenomen
van 2,6 miljoen naar 3,3 miljoen personen. Ook het aantal personen
in deze leeftijdscategorie met een uitkering is sinds 1970 gestegen. De i/a-ratio
voor deze leeftijdscategorie kende tot medio jaren tachtig een stijgend verloop.
In 1984 bedroeg deze ratio 44%. Pas in de jaren negentig is in deze leeftijdscategorie
een flinke daling van de i/a ratio waarneembaar tot 30% in 1998. Van belang
hierbij is dat het aandeel in de inactiviteit van mensen met een uitkering
wegens arbeidsongeschiktheid, ziekte, werkloosheid, bijstand, VUT of AWW,
vanaf 1970 tot aan 1995 onafgebroken is toegenomen. Terwijl in 1970 een derde
van de inactieven een uitkering ontving, bedraagt dit aandeel momenteel driekwart.
Er zijn daardoor momenteel circa 2,4 miljoen mensen onder de 65 jaar met een
uitkering. Hierin ligt nog een omvangrijke arbeidsmarktreserve verborgen.
Het activeren van deze reserve biedt niet alleen soelaas voor de krapte op
de arbeidsmarkt, maar verlaagt ook in belangrijke mate de in de afgelopen
decennia toegenomen kosten van inactiviteit, die door een nauwelijks toegenomen
arbeidsvolume werden gedragen. Grafiek 2.2.4 Ontwikkeling arbeidsvolume en inactiviteit
(15–64 jaar), 1970–1998 Bron: CPB, Centraal Economisch Plan 1998; bewerking Financiën 2.3 De Nederlandse economie in de periode 1999–2002 Budgettaire uitgangspunten van het RegeerakkoordVoor de wat langere termijn zijn de vooruitzichten van de Nederlandse
economie ongewis. De periode van hoogconjunctuur is nu al langer dan normaal,
zodat het logisch zou zijn over enige tijd een inzinking van de economische
groei te verwachten. Het is echter ook mogelijk dat Nederland kan profiteren
van de dynamiek in de Europese conjunctuur. Daarnaast lijkt de flexibilisering
en dynamisering van de Nederlandse economie in de afgelopen periode Nederland
structureel op een hoger groeipad te hebben gebracht. Dit zal zich de komende
jaren moeten bewijzen. Het kabinetsbeleid zal daarbij ondersteunen door resterende
of door groei ontstane knelpunten weg te nemen, te investeren in de economie
en vooral in de mensen die deze economie moeten dragen en door het begrotingsbeleid
solide en transparant te houden.De regering hanteert opnieuw behoedzame uitgangspunten ten aanzien van
de economische groei voor de komende vier jaar en heeft bovendien afspraken
gemaakt over de aanwending van eventuele meevallers. Door uit te gaan van
behoedzame uitgangspunten ten aanzien van de economische ontwikkeling wordt
de kans op tegenvallers beperkt. Tabel
2.3.1 Opbouw en aanwending budgettaire ruimte 1999–2002; in
miljarden guldens 1998opbouwaanwending Ruimte
behoedzaam scenario4¼Intensiveringen9¼Ruimtevergrotende
maatregelen8¾Lastenverlichting4½Macro-economische
effecten RA3¾Uitgavenreserve1  Tekortreductie2Totaal16¾Totaal16¾De totale budgettaire ruimte bedraagt voor de periode 1999–2002
16¾ miljard. Hierbij is rekening gehouden met de gunstige doorwerking
van de beleidsmaatregelen uit het Regeerakkoord. Deze genereren een hogere
economische groei en een lager uitkeringsvolume. Per saldo wordt de budgettaire
ruimte hierdoor met 3¾ miljard vergroot. Van de totale budgettaire
ruimte zal ruim de helft worden aangewend voor beleidsintensiveringen. Daarbij
is het accent gelegd op beleid dat de economische structuur versterkt en de
werkgelegenheid bevordert. Het gaat daarbij om verbetering van de kwaliteit
van het onderwijs, versterking van de infrastructuur (inclusief natuur en
milieu), meer middelen voor kinderopvang en specifiek werkgelegenheidsbeleid.
Daarnaast zijn extra middelen uitgetrokken voor kwaliteitsverbetering van
de zorg, de veiligheid, sport en cultuur en de sociale infrastructuur. De
lastenverlichting (per saldo 4½ miljard) is geheel gereserveerd voor
de herziening van het belastingstelsel. Het bedrag voor tekortreductie beloopt
2 miljard, hetgeen overeenkomt met een reductie van ¼% BBP. Ten opzichte
van het thans voorziene niveau 1998 (1¼% BBP) zou daarmee in 2002 een
EMU-tekort van 1% BBP bereikt worden. Ten slotte is een uitgavenreserve opgenomen
van 1 miljard, die primair dient voor thans niet voorziene tegenvallers in
de uitgaven.De herziening van het belastingstelsel gaat gepaard met een lastenverlichting
van 5 miljard. Deze herziening zal zijn concentratiepunt hebben in 2001, maar
reeds in 1999 worden gestart. Een vroegere implementatie is niet mogelijk
in verband met de juridische en organisatorische voorbereiding van de herziening
van het belastingstelsel. Daardoor zal de lastenverlichting vooral in 2001
neerslaan. Overigens zal in het volgend jaar nog nader worden bekeken of het,
vanuit het oogpunt van een evenwichtiger spreiding van de lastenontwikkeling
en een te verwachten conjunctuurpatroon niet aantrekkelijker zou zijn de lastenverlichting
over meer jaren te verdelen, in het bijzonder over 2001 en 2002. OverheidsfinanciënDe voorspelbaarheid van het begrotingsproces zal, na de introductie van
het reële uitgavenkader door het vorige kabinet, verder toenemen door
de zogenaamde meevallerformule bij de inkomsten. Deze formule geeft aan hoe
met meevallers bij de inkomsten om te gaan in de komende vier jaar. Driekwart
van de structurele inkomstenmeevallers zal worden aangewend voor tekortreductie.
Het resterende kwart zal worden ingezet voor lastenverlichting. Meevallers
zullen hierdoor het normale begrotingsproces niet doorbreken. Overigens zullen
inkomstenmeevallers die nog in 1998 optreden, inclusief de structurele doorwerking,
volledig worden benut voor tekortreductie. Indien een EMU-tekortniveau van
0,75% BBP wordt bereikt, wordt de verdeling van de inkomstenmeevallers over
tekortreductie en lastenverlichting gewijzigd in 50/50.Omdat het mogelijk is dat er, ondanks de behoedzame uitgangspunten uit
het Regeerakkoord, tegenvallers optreden is er bovendien een tegenvallerformule
opgesteld. Hierdoor worden mee- en tegenvallers symmetrisch behandeld. Tegenvallende
inkomsten als gevolg van de tegenvallende economische groei zullen voor driekwart
neerslaan in het tekort en voor een kwart ten koste gaan van lastenverlichting.
Indien het EMU-tekort als gevolg hiervan uitstijgt boven 1¾% BBP, dan
wordt de verdeling gewijzigd in 50/50, zolang de vereisten van het Verdrag
van Maastricht zich hier niet tegen verzetten.Het EMU-tekort zal, als er inkomstenmeevallers optreden, een daling laten
zien ten opzichte van het behoedzame scenario. Uitgaande van de relatie tussen
groei en overheidsinkomsten zoals die uit de middellangetermijnberekeningen
van het CPB volgt1, resulteert in 2002 bij een
gemiddelde groei per jaar van 3% evenwicht op de begroting. De cumulatieve
lastenverlichting in 2002 bedraagt dan bijna 11 miljard. Hierbij moet overigens
worden opgemerkt dat de relatie tussen groei en inkomsten de afgelopen decennia
niet constant is geweest en de grafiek dus een gestileerd beeld schetst. Het
is niet mogelijk vooraf exact het effect op de inkomsten te bepalen bij een
economische ontwikkeling die afwijkt van het behoedzame scenario. Grafiek 2.3.1 Ontwikkeling EMU-tekort en cumulatieve lastenverlichting
in 2002 volgens meevallerformule Er zijn ook afspraken gemaakt over meevallers bij de uitgaven, die bijvoorbeeld
zouden kunnen ontstaan bij de rentelasten en het volume sociale zekerheid
en voor zover die niet nodig zijn om eventueel ruilvoetverlies te compenseren.
Vrijvallende ruimte zal binnen het uitgavenkader worden aangewend in lijn
met de prioriteitenstelling van het Regeerakkoord. Rentebesparingen door lagere
schuld als gevolg van incidentele opbrengsten uit hoofde van veiling van vergunningen
en afstoting van deelnemingen (na aftrek dividendderving) zullen gestort worden
in het Fonds voor Economische Structuurversterking (FES). Datzelfde geldt
voor het deel van de gasbaten dat aan het FES toekomt. De gasbaten zouden
hoger kunnen uitvallen bij een krachtiger dollar of bij een hogere prijs van
aardgas. Er is dan ruimte voor extra infrastructuuruitgaven, dan wel zouden
infrastructuuruitgaven die nu onder het uitgavenplafond vallen in dat geval
gefinancierd kunnen worden vanuit het FES.De uitslagen in de economische ontwikkeling worden mede door de introductie
van de meevallerformule voor de inkomsten in het begrotingsproces gedempt,
omdat het begrotingstekort zich anticyclisch zal ontwikkelen. Als gevolg van
deze systematiek kan de begroting per saldo als automatische stabilisator
optreden.Het reduceren van de overheidsschuldquote blijft een belangrijke prioriteit
binnen het financieel-economische beleid. Voorkomen moet worden dat toekomstige
generaties werkenden niet alleen opgezadeld worden met de financiering van
steeds verder toenemende lasten voor AOW en zorg naarmate de naoorlogse geboortegolf
verder vergrijst, maar ook met hoge lasten vanwege de overheidsschuld. In
de vorige kabinetsperiode is de overheidsschuldquote gereduceerd met ruim
9% BBP tot circa 69% BBP in 1998. Dit heeft, in combinatie met het lagere
niveau van de lange rente geresulteerd in een verlaging van de rentelasten
van 5,9% BBP in 1994 tot 4,8% BBP dit jaar. In de komende vier jaar zou volgens
het Regeerakkoord-scenario de overheidsschuldquote verder dalen tot circa
65% BBP, hetgeen gepaard gaat met een verdere daling van de rente-uitgaven
tot 4,1% BBP in 2002. Indien de economische groei meevalt, zullen die percentages
gunstiger uitvallen. Dit illustreert het belang van hogere economische groei
en verdere vooruitgang bij de tekortreductie. Grafiek 2.3.2 Rente-uitgaven en Overheidsschuld 1980–2002;
% BBP Overheidsschuld en vergrijzingDe vergrijzing van de bevolking maakt verdere reductie van de overheidsschuldquote
en daardoor van de rente-uitgaven noodzakelijk. Er zal in de toekomst financiële
ruimte nodig zijn in verband met sterk stijgende uitgaven aan AOW en gezondheidszorg.
Deze uitgaven zullen door de vergrijzing met 4½% à 7% BBP toenemen2. In de vorige kabinetsperiode is daarom, via het AOW-spaarfonds,
een begin gemaakt met het sparen voor de vergrijzing. In 1999 bedraagt de
storting (inclusief rentebijschrijving) in het AOW-spaarfonds bijna 5 miljard.
In 2002 zullen de stortingen naar verwachting zijn opgelopen naar 6½
miljard (¾% BBP). Omdat het AOW-spaarfonds deel uitmaakt van de overheid,
worden stortingen niet gezien als overheidsuitgaven, zodat de
stortingen het EMU-tekort niet belasten. De middelen in het AOW-spaarfonds
zijn aldus een financieringsbron van de overheidsschuld. Naast dit fonds zal
ook het vergroten van de arbeidsparticipatie extra draagvlak creëren
voor het dragen van de vergrijzingskosten.Een duurzaam houdbare overheidsschuldpositie stelt extra eisen aan het
EMU-tekort. Bij een constant EMU-tekort van 1% BBP na 2002 en behoedzame uitgangspunten
voor economische groei (nominale groei 4%) daalt de overheidsschuld tot ongeveer
44% BBP (inclusief het AOW-spaarfonds) in 2025. Afsplitsing van het AOW-spaarfonds
laat zien dat deze reductie voor 18% BBP neerslaat in dit fonds. Er zou op
deze wijze beschouwd, na 2005 dus slechts beperkt «echte» schuldreductie
plaatsvinden. Dit is van belang omdat de toekomstige uitgaven vanuit het AOW-spaarfonds,
in tegenstelling tot de stortingen nu, het EMU-tekort wel zullen belasten.
Dit betekent dus bij ongewijzigd beleid een hoger tekort, een hogere overheidsschuldquote
en hogere rente-uitgaven. Om toch een duurzaam houdbare overheidsschuldpositie
te bewerkstelligen zal het tekort dus verder gereduceerd moeten worden, zodat
de begroting in de buurt van evenwicht of in overschot, conform het Pact voor
Stabiliteit en Groei, zal zijn. Grafiek 2.3.3 Overheidsschuld 1995–2040; bij constant
EMU-tekort van 1% BBP en 0% BBP vanaf 2002 en belasting van EMU-tekort door
uitgaven AOW-spaarfonds EMU-tekort 1% BBPEMU-tekort 0% BBP
 2.4 Arbeidsmarkt en werkgelegenheid Ontwikkelingen op de arbeidsmarktDe voorspoedige economische ontwikkeling die Nederland momenteel doormaakt,
uit zich ook in de werkgelegenheid. Dit jaar neemt naar verwachting de werkgelegenheid
toe met 151 000 arbeidsjaren. Totaal zijn dit jaar 624 000 mensen meer aan
het werk dan 4 jaar geleden. Tegenover deze dynamische werkgelegenheidsontwikkeling
staat een daling van het aantal personen met een werkloosheidsuitkering van
bijna 150 000. Per saldo is dus driekwart van de nieuwe banen nodig geweest
voor herintreders en nieuwkomers op de arbeidsmarkt.Ondanks beleid gericht op stimulering van het arbeidsaanbod, zijn er op
sommige deelmarkten van de arbeidsmarkt knelpunten ontstaan. Deze knelpunten
doen zich vooral voor in de zakelijke dienstverlening. Dit betreft hooggekwalificeerd
personeel in onder andere de techniek en de automatisering. Er
zijn in de loop van dit jaar echter ook in andere sectoren knelpunten ontstaan.
Opvallend hierbij is dat het hier in toenemende mate laaggeschoolde arbeid
betreft. Ook in de detailhandel blijkt het inmiddels moeilijk personeel te
vinden.Bij het oplossen van de knelpunten op de arbeidsmarkt hebben de sociale
partners een bijzondere verantwoordelijkheid. Het tegelijkertijd voorkomen
van krapte op de arbeidsmarkt en een grote mate van onbenut arbeidspotentieel
vraagt om maatregelen die erop gericht zijn werklozen kansen te bieden om
de tekorten op de arbeidsmarkt op te vullen. Soms zal dit langs directe weg
mogelijk zijn door maatregelen gericht op het verwerven van toereikende werkervaring
of technische vaardigheden. Soms ook zal dit langs indirecte weg het geval
kunnen zijn doordat zittend personeel via upgrading doorstroomt naar hoger
gekwalificeerde arbeidsplaatsen, waardoor minder veeleisende banen vrijkomen
voor de thans nog inactieven. Daarnaast kan een meer gedifferentieerde en
flexibele beloning bijdragen aan het beheersen van spanningen en aanpassingen
bij een neergaande conjunctuur vergemakkelijken. ArbeidsmarktparticipatieDoor de stevige groei van het aantal banen is de arbeidsparticipatie in
Nederland de laatste jaren behoorlijk toegenomen. Toch blijft de Nederlandse
participatiegraad, gemeten in arbeidsjaren, in 1997 met een niveau van circa
53% nog achter bij het Europees gemiddelde van 57%3.
Omdat nog zoveel mensen langs de kant staan, is een verdere verhoging van
de participatie om verschillende redenen wenselijk. Een belangrijke reden
betreft de sociale cohesie, die immers wordt bepaald door de mate waarin burgers
en bevolkingsgroepen in staat zijn in economische en sociale verbanden te
participeren. Deelname aan het arbeidsproces door mensen die tot nu toe niet
actief zijn op de arbeidsmarkt leidt niet alleen tot een blijvende inkomensverbetering
voor deze groepen, maar versterkt bovendien (juist in de grote steden) de
sociale cohesie.Vooral de participatiegraad van laagopgeleiden, allochtonen, vrouwen en
ouderen baart in meer of mindere mate zorgen. Participatie van deze groepen
blijft achter bij het landelijk gemiddelde. Terwijl van de totale bevolking
ongeveer 70% participeert, is dit percentage voor laagopgeleiden circa 10%-punt
lager. Allochtonen participeren ongeveer een kwart minder dan gemiddeld.Ook oudere werknemers participeren minder dan gemiddeld. Naarmate werknemers
ouder worden, valt een sterke daling van de participatie waar te nemen, vooral
na het 55ste levensjaar. Slechts drie van de tien mannelijke werknemers
ouder dan 55 jaar in Nederland heeft tegenwoordig nog een betaalde baan. In
1970 werkten nog acht van de tien mannen ouder dan 55 jaar. Voor vrouwen in
deze leeftijdscategorie is er in deze periode weinig veranderd: een à
twee van de tien heeft een betaalde baan. Wel hebben thans meer vrouwen in
die leeftijd een uitkering dan in 1970.Op grote schaal wordt er gebruik gemaakt van de vele uittreedmogelijkheden
die ter beschikking staan. Als gevolg hiervan ligt de gemiddelde uittreedleeftijd
bijna 5 jaar onder de pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar4. Hierbij gaat het vooral om VUT, WW en WAO. Dit zal bij een ongewijzigd
patroon, in het licht van de toekomstige demografische ontwikkeling
(de naoorlogse geboortegolf), grote consequenties hebben voor de financiële
lasten die met deze inactiviteit samenhangen.De participatiegraad van jongeren is minder problematisch. De jeugdwerkloosheid
als specifiek probleem lijkt grotendeels opgelost. De geregistreerde werkloosheid
onder jongeren van 20–24 jaar is tegenwoordig vrijwel gelijk aan die
onder de totale bevolking. De participatie van vrouwen blijft wel achter bij
het gemiddelde. Dit wordt vooral veroorzaakt door de lage participatie van
oudere vrouwen, die om sociaal-culturele redenen maar beperkt deelnemen aan
het arbeidsproces. De participatie van vrouwen tussen 20 en 30 jaar ligt daarentegen
boven het gemiddelde van de totale bevolking. Opvallend is echter dat de in
internationaal perspectief hoge participatie van jonge vrouwen, bij het ouder
worden snel afneemt vooral door de zorg voor kinderen. De participatie van
vrouwen in het leeftijdsgroep 30–39 ligt ongeveer 10%-punt lager dan
de participatie van vrouwen tot 30 jaar. Uitbreiding van de kinderopvangvoorzieningen
kan hierin de komende jaren verbetering brengen. De werkloosheid onder allochtonen
laat een verbetering zien, maar is nog op een hoog niveau. Vooral voor jonge
allochtonen is in het algemeen het perspectief verbeterd. Grafiek 2.4.1 Participatie naar geslacht, opleiding, leeftijd
en etniciteit, 1995; in % Bronnen: OESO, Employment Outlook, 1998, CPB, Bevolking en arbeidsaanbod:
3 scenario's tot 2020, 1997 en CBS, Enquête Beroepsbevolking Langdurige werkloosheidLangdurige werkloosheid lijkt een structureel karakter te hebben. Hoe
langer iemand werkloos is, hoe moeilijker het wordt terug te keren op de arbeidsmarkt.
De economische ontwikkeling heeft daardoor slechts beperkt invloed op het
niveau van de langdurige werkloosheid. Toch is het in de vorige kabinetsperiode
gelukt de oploop van het aantal langdurig werklozen met 50 000 uit de periode
1990–1994 ongedaan te maken. In de komende jaren dient deze daling te
worden voortgezet. Grafiek 2.4.2 Geregistreerde werkloosheid naar registratieduur,
1988–1997 Bron: CBS, Statistiek geregistreerde werkloosheidHet verblijf in werkloosheidsregelingen loopt vaak uit op een langdurig
verblijf, doordat het arbeidsaanbod van mensen met een werkloosheidsuitkering
niet altijd in voldoende mate effectief is. In het eerste jaar stroomt de
helft uit naar de arbeidsmarkt. Na het eerste jaar zakt de werkhervattingskans
snel terug, omdat de werkloze kennis en vaardigheden kwijtraakt en de kansrijken
zijn uitgestroomd. Dit patroon valt ook waar te nemen bij de bijstand. Hier
is de uitstroom naar de arbeidsmarkt nog geringer, doordat slechts weinigen
een recent arbeidsmarktverleden hebben, de overstap naar een betaalde baan
vaak financieel nauwelijks vooruitgang betekent en men zich onvoldoende actief
aanbiedt. Grafiek 2.4.3 Werkhervattingskans WW-ers en ABW-ers naar
uitkeringsduur; gemiddeld over 1990–1995 Bron: Economische Statistische Berichten, 17-7-98 Nieuw beleidHet afgelopen decennium heeft laten zien dat beleid gericht op een beheerste
ontwikkeling van de arbeidskosten bevorderend is voor de groei van de werkgelegenheid.
Zowel in Nederland als in de Verenigde Staten, waar de loonontwikkeling gematigd
was, was de werkgelegenheidscreatie duidelijk beter dan gemiddeld in continentaal
Europa. Zeker na de toetreding tot de EMU blijft het ook voor Nederland van
belang dit relatieve voordeel te behouden. De regering zal er daarom naar
streven het effectieve arbeidsaanbod te vergroten, onder ander door middel
van lastenverlichting, en daardoor de arbeidsmarkt te verruimen.De regering zal langdurig werklozen, laagopgeleiden en ouderen met nieuwe
instrumenten begeleiden bij het betreden van de arbeidsmarkt. De afstand tot
de arbeidsmarkt van deze groepen zal verkleind worden, zodat de kans op werk
toeneemt. In het vorige kabinet was het beleid, via Regeling voor Extra Werkgelegenheid
voor Langdurig Werklozen en de SPAK-regeling, vooral gericht op stimulering
van de vraag naar (laaggeschoolde) arbeid. Nu naast de vraag naar arbeid ook
het arbeidsaanbod een probleem aan het worden is, verschuift het accent bij
nieuwe instrumenten naar de inzet van andere arbeidsmarktinstrumenten, zoals
stimulering van het arbeidsaanbod, de verbetering van de kwaliteit van dit
aanbod en een betere uitvoering van de sociale zekerheid.Door het op langdurig werklozen gerichte beleid te intensiveren zal Nederland
voldoen aan nieuwe Europese richtsnoeren voor arbeidsmarktbeleid. De sinds
begin jaren negentig sterk oplopende werkloosheid in Europa was voor de Europese
Raad in Luxemburg mede aanleiding in Europees verband 19 richtsnoeren op te
stellen voor arbeidsmarktbeleid5 waaraan over vijf
jaar moet worden voldaan. De voor Nederland meest relevante richtsnoeren hebben
betrekking op (het bestrijden van) langdurige werkloosheid. Lidstaten worden
geacht binnen vijf jaar een preventieve strategie te hebben ingevoerd waarmee
wordt gewaarborgd dat aan iedere nieuwe werkloze volwassene binnen 1 jaar
een «nieuwe kans» wordt aangeboden die de afstand tot de arbeidsmarkt
verkleint. Dit kan gebeuren door middel van werkervaringsplaatsen, arbeidsbemiddeling,
opleiding, omscholing, etc. Behalve voor de instroom is er ook een richtsnoer
gericht op het bestand langdurig werklozen. Hier wordt aanbevolen jaarlijks
de inzetbaarheid van 20% van de langdurig werklozen te verbeteren. Lagere lasten op arbeidOok de herziening van het belastingstelsel6,
die in 2001 zijn concentratiepunt zal hebben, is gericht op een betere werking
van de arbeidsmarkt. De tarieven van de loon- en inkomstenbelasting worden
over de gehele linie verlaagd. Dit is mogelijk door een verbreding van de
grondslag en een verhoging van de indirecte belastingen, zoals de BTW en de
energiebelastingen. Betekenisvolle effecten worden slechts verkregen door
ook een nettolastenverlichting te realiseren; daarvoor is 5 miljard uitgetrokken.De huidige systematiek van belastingvrije sommen zal worden afgeschaft.
Hiervoor in de plaats komt een systeem met algemene heffingskortingen. Deze
zullen individueel worden toegekend. Tot nu toe was de aan de partner
overgedragen belastingvrije soms een rem op de arbeidsmarktbeslissing, door
het hoge marginale tarief dat dit tot gevolg had. Het belastingstelsel zal
met deze maatregel een bijdrage kunnen leveren aan verdere emancipatie en
economische verzelfstandiging.De positieve effecten op het arbeidsaanbod worden vooral gerealiseerd
door de verlaging van de zogenaamde replacement rate en de marginale wig.
Een lagere replacement rate betekent dat het verschil tussen loon en uitkering
groter wordt. Hierdoor zal de uitstroom uit de uitkering naar een betaalde
baan worden gestimuleerd. De verlaging van de replacement rate gaat niet ten
koste van de inkomenspositie van uitkeringsgerechtigden, maar is het gevolg
van lagere lasten voor betaalde arbeid. De regering zal de uitkeringen blijven
koppelen aan de contractloonontwikkeling. Tabel
2.4.1 Effect op replacement rates van herziening belastingstelsel1  NuStraksAlleenverdienersSociaal
minimum / WML97,7%94,9% Sociaal minimum / gemiddeld
laagste loonschaal93,0%90,5% Sociaal minimum / 0,8
x gemiddeld loon73,3%72,4%    AlleenstaandenSociaal
minimum / WML77,6%74,8% Sociaal minimum / gemiddeld
laagste loonschaal73,3%71,0% Sociaal minimum / 0,8
x gemiddeld loon56,3%55,4%1 In deze cijfers zijn de effecten van inkomensafhankelijke
regelingen niet meegenomen. Zie voor een indicatie omtrent de omvang hiervan
het Rapport Armoede en Armoedeval: De rol van inkomensafhankelijke regelingen
(Rapport Commissie Derksen). KinderopvangHet regeringsbeleid is erop gericht de kinderopvangmogelijkheden uit te
breiden, zodat de participatiegraad van jonge vrouwen en mannen verder wordt
verhoogd doordat arbeid en zorgtaken beter gecombineerd kunnen worden. Hierbij
zal samenhang worden gecreëerd met de bestrijding van het ontstaan van
achterstanden bij kinderen van 0–4 jaar. De regering heeft additionele
uitgaven voor gesubsidieerde kinderopvangplaatsen voorzien en een uitbreiding
van de fiscale regeling. Ze trekt hiervoor in totaal een bedrag van 400 miljoen
extra uit. De fiscale regeling is gericht op een verruiming van aftrekmogelijkheden
voor ouders en zal werkgevers aanmoedigen meer te doen aan kinderopvang. De
bijdrage van werkgevers aan de kosten van kinderopvangplaatsen wordt onafhankelijk
van het salaris van de werknemer. Dit verlaagt voor de werkgever de marginale
kosten van loonstijgingen voor de werknemer. De fiscale faciliteiten zullen
worden verruimd. Beleid gericht op ouderenAandacht voor de huidige lage arbeidsmarktparticipatie van ouderen is
nodig mede gelet op de vergrijzing van de beroepsbevolking. De regering zal
daarom haar beleid ten aanzien van ouderen aanpassen. Het zal hierbij zowel
gaan om heroverweging van regelingen die het afvloeien van ouderen naar inactiviteit
bevorderen als om het stimuleren van continuering van arbeid door ouderen.
Er zal hier een gecombineerde inzet van sociale partners en de overheid nodig
zijn. Deze moet resulteren in een gemiddeld hogere leeftijd waarop werknemers
stoppen met werken. Dit is een logische ontwikkeling gezien de in historisch
perspectief late leeftijd waarop tegenwoordig wordt gestart met
werken en de levensverwachting, die veel hoger is dan enkele decennia geleden.De sociale partners zijn al bezig met het ombouwen van VUT-regelingen
in flexibele pensionering. De prikkel hiervoor is groot omdat de kosten van
de VUT hoog zijn. Er is voor de VUT niet gespaard, zodat een toenemend gebruik
leidt tot een evenredige kostenstijging voor werknemers en werkgevers. De
nieuwe flexibele pensioenregelingen zullen vooral via kapitaaldekking gefinancierd
worden. Het voordeel hiervan is dat deze nieuwe regelingen het aantrekkelijker
maken om door te werken. Immers, door langer te werken resulteert een hoger
ouderdomspensioen. Bovendien kennen de nieuwe regelingen in het algemeen een
hogere uittredingsleeftijd.Om de arbeidsparticipatie van ouderen in positieve zin te ondersteunen
zullen oudere werknemers in gelijke mate als jongeren in aanmerking komen
voor scholing en bemiddeling in trajecten gericht op terugkeer naar de arbeidsmarkt.
De institutionele vormgeving van de WW is evenwel momenteel niet bevorderlijk
voor de arbeidsparticipatie van ouderen. Bij ontslag worden eventuele bovenwettelijke
uitkeringen niet verrekend met de WW-uitkering. Daardoor leidt de instroom
in de WW vaak nauwelijks tot een financiële terugval. Omdat bovendien
geen verplichting bestaat naar werk te zoeken, mondt het ontslag uit in vervroegde
pensionering. De ontslagtoets zal daarom effectiever worden om oneigenlijk
gebruik van de WW tegen te gaan. Naarmate het participatiebeleid succesvol
is en oudere werkzoekenden een reële kans maken op de arbeidsmarkt, komt
de sollicitatieplicht voor «nieuwe gevallen» ouder dan 57,5 jaar
weer in beeld. De regering zal hierover in overleg treden met de sociale partners.
Hierop vooruitlopend wordt de regeling met betrekking tot passende arbeid
zodanig aangepast, dat een passend aanbod van werk ook door werkzoekenden
boven de 57,5 jaar dient te worden aanvaard. ArbeidsongeschiktheidHet aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen laat, na de daling in het
begin van de jaren negentig, weer een oploop zien. De instroompercentages
zijn na een forse daling, vooral in 1994, weer toegenomen. Illustratieve berekeningen
laten zien dat bij ongewijzigd beleid het aantal WAO-ers de komende jaren
verder zal stijgen. In deze kabinetsperiode zou het aantal WAO-ers met ongeveer
30 000 uitkeringsjaren toenemen, waarvan 25 000 55-plussers. De kosten stijgen
vanzelfsprekend mee. Overigens zou deze stijging bijna twee keer zo groot
zijn geweest als niet al in de afgelopen jaren maatregelen waren getroffen. Grafiek 2.4.4 Volume WAO; in uitkeringsjaren, en instroomkansen
WAO voor werknemers Bronnen: CPB, Economische verkenning voor de volgende kabinetsperiode,
1997 en LISV, Kroniek voor de sociale verzekeringen 1997Deze ontwikkeling is aanleiding het beleid ten aanzien van arbeidsongeschiktheid
te verbeteren. Een substantiële investering in de ambulante geestelijke
gezondheidszorg maakt het mogelijk psychische klachten als gevolg van het
werk en/of de werkomgeving te voorkomen, hetgeen een drukkend effect zal hebben
op de instroom in de WAO. Voor het afsluiten van convenanten met bedrijfstakken,
met een hoge invalideringskans, ter vermindering van de arbeidsrisico's, de
verbetering van de arbeidsomstandigheden, alsmede de bevordering van samenwerking
van arbo-, zorg- en gezondheidszorginstellingen worden financiële middelen
ter beschikking gesteld. Ook van het verminderen van de wachtlijsten in de
«cure»-sector wordt een drukkend effect verwacht op de instroomkans
in de WAO. Er zal hierbij overigens geen onderscheid gemaakt worden tussen
werkenden en niet-werkenden. Arbeidsongeschiktheid, ten gevolge van psychische
problemen en lichamelijke klachten, is niet altijd onomkeerbaar. Door de frequentie
van keuringen op te voeren wordt een snellere terugkeer op de arbeidsmarkt
bewerkstelligd. Efficiencyverbetering in de uitvoeringHet socialezekerheidsstelsel zal belangrijke veranderingen ondergaan bij
de uitvoering. Er zullen door de introductie van concurrentie tussen de uitvoeringsorganisaties
bij de uitvoering van werknemersverzekeringen sterkere prikkels komen. Dit
is een logisch vervolg op de versterking van prikkels voor werknemers en werkgevers
die in de vorige kabinetsperiode zijn doorgevoerd.Gemeenten krijgen een groter financieel belang bij het terugdringen van
het beroep op de bijstand. Van de grotere financiële verantwoordelijkheid
voor gemeenten wordt verwacht dat dit een grotere doelmatigheid en een lager
bijstandsvolume tot gevolg heeft, ook doordat de baten van een gemeentelijk
activerend arbeidsmarktbeleid meer aan de gemeente zelf toevallen. Om dit
te bevorderen zullen gemeenten en andere uitvoeringsorganisaties voor reïntegratietrajecten
niet meer alleen aangewezen zijn op de Arbeidsvoorziening. De arbeidsbemiddeling
krijgt te maken met concurrentie en financiële prikkels. Er is immers
geen reden voor een exclusieve positie van de Arbeidsvoorziening, indien er
volwaardige alternatieve aanbieders van scholings- en bemiddelingstrajecten
op de commerciële markt zijn. 2.5 Economische structuur en milieuIndien de ruimtelijk-economische infrastructuur de dynamiek van de economische
ontwikkeling niet kan verwerken, ontstaan knelpunten. Dat is momenteel op
enkele terreinen zichtbaar. De filevorming maakt duidelijk dat er niet efficiënt
gebruik wordt gemaakt van de beschikbare wegcapaciteit respectievelijk dat
deze onvoldoende is. Op de arbeidsmarkt schiet de kwaliteit van het arbeidsaanbod
tekort om aan de vraag te voldoen. Daardoor loopt het aantal vacatures sterk
op. De milieudruk is nog niet op alle terreinen losgekoppeld van de economische
groei. Deze knelpunten zijn belemmeringen voor een verdere duurzame groei
van het nationaal inkomen.Een belangrijke mogelijkheid om knelpunten te verminderen is te investeren
in de economische structuur en het milieu. Dit is bovendien een noodzakelijke
voorwaarde voor het behouden en uitbouwen van de welvaart. De regering zal
daarom de komende jaren vele miljarden investeren in fysieke infrastructuur,
onderwijs en milieu om de kwaliteit hiervan te verhogen. In sommige gevallen
kunnen knelpunten verminderen door marktkrachten te introduceren. Dit gaat
op voor (semi-)publieke taken. Concurrentie dwingt de bedrijfsorganisatie
te optimaliseren en de productiviteit te vergroten. Ook het prijsinstrument
zal vaker worden ingezet. Het blijkt dat dit instrument vaak het meest effectieve
en meest efficiënte instrument is om knelpunten op te lossen. Er kan
een betere benutting van bestaande capaciteit gerealiseerd worden. MarktwerkingGoed functionerende markten vergroten de dynamiek in de economie. Meer
concurrentie en minder toetredingsdrempels, ook voor de meer binnenlands georiënteerde
sectoren, kunnen vooral voordelen opleveren voor consumenten en het exporterende
bedrijfsleven. Het vorige kabinet heeft door middel van het project «Marktwerking,
Deregulering en Wetgevingskwaliteit» op dit terrein belangrijke voortgang
gemaakt. Centraal bij dit project staat het verbeteren van de concurrentie
op markten en het wegnemen van overbodige regelgeving. Bekende voorbeelden
zijn de verlenging van de winkeltijden en de stormachtige ontwikkeling bij
de mobiele telefonie. De regering zal de komende vier jaar doorgaan op de
ingeslagen weg. Naast de lopende projecten zullen nieuwe onderwerpen worden
aangesneden, onder andere op het terrein van de dienstverlening en de semi-publieke
sector. Ook zijn verdere verminderingen van toe- en uittredingsbarrières
van belang voor gezonde concurrentieverhoudingen in het midden- en kleinbedrijf.
In dit verband zal de regering de Vestigingswet Bedrijven op zijn doelmatigheid
toetsen. Daarnaast blijft het streven gericht op een verdere verlaging van
de administratieve lasten van ondernemers en zal het mogelijk worden gemaakt
om spaarloon belastingvrij te deblokkeren voor het starten van een eigen bedrijf.De aandacht zal in de komende 4 jaar, behalve op een aantal nieuwe sectoren,
meer komen te liggen op implementatie van marktwerking. Goede voorlichting
en begeleiding zijn nodig om een succesvolle implementatie van marktwerking
te bewerkstelligen. Daarbij gaat het erom te tonen wie de werkelijke verliezers
zijn in geval van gebrekkige marktwerking. Dat zijn niet degenen waarvan het
privilege dreigt te worden afgepakt, maar de afnemers van hun producten. Deze
afnemers zullen profiteren van marktwerking doordat er grotere keuzevrijheid
ontstaat en doordat de prijs-kwaliteitverhouding zal verbeteren. Het kan soms
ook behulpzaam zijn om de gevolgen voor de sector als geheel goed in beeld
te brengen. Het is belangrijk zorgvuldigheid te combineren met
tempo waardoor ook de voordelen van beter functionerende markten eerder vrijvallen.
Dat vooruitzicht maakt problemen tijdens de overgangsfase meer beheersbaar.In algemene zin wordt voor de uitvoering van publieke voorzieningen vaker
dan in het verleden gekeken naar de marktsector. Dit ontslaat de regering
echter geenszins van de verantwoordelijkheid voor de werking en de kwaliteit
van deze voorzieningen. Concreet betekent dit dat de afname van het aantal
uitvoerende taken van de overheid, gepaard gaat met een sterker wordende toezichtsfunctie
van de overheid. In dit verband is ook de rol van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
van belang. Deze dient onder andere op toe te zien dat de beoogde efficiëntevoordelen
niet teniet worden gedaan door ongewenste monopolievorming.In het stads- en streekvervoer zal een derde van de budgetten aanbesteed
worden per 2003. De bedoeling hiervan is de dienstverlening en klantgerichtheid
te bevorderen. De ervaringen in het Verenigd Koninkrijk en Zweden met het
blootstellen van publieke taken aan concurrentie zijn positief. Openbaarvervoerbedrijven
in deze landen realiseerden in de periode 1980–1995 een productiviteitsstijging
die groter was dan in landen, waaronder Nederland, waar in die periode het
monopolie gehandhaafd werd. Hierbij bleef het bestaande net intact, zodat
er geen sprake was van vermindering van de dienstverlening. Dergelijke positieve
effecten worden ook in Nederland beoogd. Grafiek 2.5.1 Productiviteitsverbetering openbaar vervoer,
1980–1995 Bron: McKinsey & Company, Boosting Dutch Economic Performance, september
1997 Infrastructuur en milieuEr zal in de komende vier jaar structureel meer worden geïnvesteerd
in kwaliteitsverbetering van de infrastructuur. Om een optimale benutting
van de infrastructuur te bewerkstelligen is, met inachtneming van ruimtelijke-
en milieuaspecten, evenwel een samenhangende aanpak vereist, waaronder een
prijsbeleid, bevordering van het openbaar vervoer en een betere spreiding
van het gebruik. Op deze wijze zullen de investeringen in infrastructuur ook
het milieu ten goede komen. Ook stelt het kabinet extra middelen beschikbaar
voor natuurontwikkeling.Om de bereikbaarheid van Nederland te vergroten, zullen er uitbreidingsinvesteringen
in de capaciteit van het wegen-, spoor- en vaarwegennet plaatsvinden
ter vermindering van bestaande knelpunten. Om dat mogelijk te maken, zal tevens
het inpassingsbudget voor infrastructurele projecten worden verruimd. Behalve
via ruimere budgetten, zal door een gecontroleerde verbreding van de publiek-privatesamenwerking
(PPS) een andere opzet en organisatie van infrastructurele projecten een kwaliteitsverbetering
worden gerealiseerd. Om de kansen die PPS biedt te benutten zal conform de
aanbevelingen van het rapport «Meer Waarde door Samen Werken»
een kenniscentrum binnen het Ministerie van Financiën worden opgericht,
waarin kennis, expertise en ervaring zullen worden gebundeld. Daarbij staat
echte meerwaarde van samenwerking centraal.Financieringsconstructies die slechts op korte termijn de begroting ontlasten,
maar op lange termijn gebruikers en belastingbetalers met hogere lasten opzadelen,
worden afgewezen.Het is in het afgelopen decennium voor enkele belangrijke emissiegassen
gelukt een ontkoppeling met de economische groei tot stand te brengen. In
het bijzonder geldt dit voor SO2 en NOX. De emissie
van CO2 is daarentegen vrijwel gelijk opgegaan met de groei van
het BBP. De regering zal trachten in de komende regeerperiode ook voor dit
broeikasgas een ontkoppeling te bewerkstelligen, zodat economische groei ook
op dit terrein een duurzamer karakter krijgt. Grafiek 2.5.2 Ontwikkeling enkele milieu-kengetallen en
economische groei, 1985–1996; 1985=100 Bron: RIVMDe regering probeert vooral met financiële prikkels milieuvriendelijk
gedrag te stimuleren. De energiebelasting wordt daartoe verhoogd met 3,4 miljard,
waarvan tweederde voor gezinnen en de rest voor bedrijven. Dit betekent een
verdubbeling van de energiebelastingen. Energiebelasting is in termen van
milieurendement en kosteneffectiviteit een effectief instrument. Uit onderzoek
blijkt dat besparingen op het binnenlandse energieverbruik als gevolg van
energiebelastingen groot zijn, met name bij gezinnen7.
De inspanningsverplichting voortvloeiend uit de Kyoto-afspraken met betrekking
tot het terugdringen van broeikasgassen moet zo kosteneffectief mogelijk worden
bereikt. De regering heeft daarom daarnaast gekozen voor Joint Implementation
en Clean Development waarbij reductieprojecten in transitie- en ontwikkelingslanden
door Nederland (deels) worden gefinancierd. Deze methoden behoren
volgens onderzoek tot de meest kosteneffectieve. Door een deel van het OS-budget,
respectievelijk van het non-ODA-deel van HGIS, hiervoor te reserveren, kan
in 2010 een substantiële beperking van de uitstoot van broeikasgas worden
gehaald. Hiermee wordt een Nederlandse bijdrage aan de beperking van broeikasgasemissie
gecombineerd met investeringen en technologieoverdracht in transitie- en ontwikkelingslanden. Grafiek 2.5.3 Kosten van verschillende instrumenten per
ton CO2-emissiereductie; Noot: Bij methoden 3 en 5 bestaat een grote marge bij de schatting van
de kostenBron: CPB, Kiezen of delen: ICES-maatregelen tegen het licht, maart 1998Er worden ook aanvullende prijsmaatregelen genomen om een betere benutting
van de bestaande infrastructuurcapaciteit te bewerkstelligen. De variabele
kosten van autogebruik zullen door rekeningrijden en mogelijk door verhoging
van de benzineaccijns toenemen. De Nederlandse regering zet zich er voor in
om samen met de buurlanden een verhoging van de benzineaccijns te realiseren.
Daarbij zal de Duitse verhoging groter moeten zijn dan de Nederlandse, omdat
de benzineaccijns in Duitsland in de afgelopen kabinetsperiode is achtergebleven.
Een benzineaccijns- verhoging – die gebruikt wordt om andere fiscale
lasten te verlagen – maakt het gebruik van de auto ieder moment van
de dag duurder. Naast dit generieke instrument wordt in de komende periode
rekeningrijden geïntroduceerd. Net als in de trein wordt het reizen in
de piekuren relatief duurder. Ook het parkeerbeleid kan mogelijk een bijdrage
leveren aan de oplossing van de congestieproblematiek. Hiernaar zal onderzoek
gedaan worden.Rekeningrijden is een effectief en efficiënt instrument om beter
gebruik van de schaarse ruimte op de weg af te dwingen. Momenteel worden de
wegen in Nederland vooral in de ochtend- en avondspits gebruikt. Op deze momenten
wordt de capaciteit overtroffen, hetgeen filevorming tot gevolg heeft. Rekeningrijden
maakt het autogebruik alleen duurder in de spits. Voor het bestrijden van
filevorming is rekeningrijden dus effectiever dan een accijnsverhoging. De
opbrengsten van het rekening rijden worden teruggesluisd door verlaging van
de loon- en inkomstenbelasting in het kader van de herziening van het belastingstelsel.
Terwijl in Nederland geen ervaring bestaat met rekeningrijden, is die er in
Singapore wel. Hoewel Singapore in veel opzichten niet vergelijkbaar is met
Nederland illustreren de ervaringen daar wel dat de effecten van rekeningrijden
groot kunnen zijn. Na de introductie van tolheffing in 1975 in Singapore in
de ochtenduren daalde het weggebruik in die tijd zeer sterk8. De uitbreiding van rekeningrijden naar de avondspits in 1989 deed
het autogebruik in die uren met een derde dalen. Bovendien steeg de gemiddelde
snelheid met 20%. Het autogebruik werd meer gespreid over de dag en het gebruik
van het openbaar vervoer nam toe. Experimenten met rekeningrijden in Nederland
zullen nader inzicht verschaffen over de bij ons te verwachten gevolgen. Grafiek 2.5.4 Weggebruik gedurende de dag in Nederland
en effectiviteit rekening rijden in Singapore Noot: linkergrafiek geeft situatie op 24 geselecteerde telpuntenBronnen: CBS, Auto's in Nederland, 1996 en Polak, 1994 OnderwijsInvesteren in onderwijs en training vergroot het menselijk kapitaal en
is daarmee van belang voor economische groei en de individuele ontplooiing.
Onderzoek van de OESO9 laat zien dat het rendement
van investeringen in middelbaar beroepsonderwijs (upper secondary) ten minste
overeenkomt met het rendement van investeringen in kapitaalgoederen. Verhoging
van de kwaliteit van de beroepsbevolking heeft bovendien een positief effect
op de participatiegraad. Deze ligt hoger, naarmate er meer onderwijs is genoten.
De beloning, die samenhangt met de opleiding, is ook groter.Kennis veroudert door het tempo van de technologische vooruitgang. Dit
kan ten koste gaan van het innovatieve vermogen van de economie en daarmee
van de toekomstige werkgelegenheid. Omdat het tempo van veranderingen eerder
zal versnellen dan vertragen zal het «leven lang leren» de regel
moeten worden.Er zullen de komende jaren krachtige kwaliteitsimpulsen uitgaan naar het
basis- en voortgezet onderwijs. Daardoor zullen bepaalde achterstanden weggewerkt
kunnen worden. De additionele uitgaven ten behoeve van het onderwijs zullen
oplopen tot 1,8 miljard in 2002. Speciale aandacht hierbij is er voor de structurele
inbedding van informatie- en communicatietechnologie (ICT) in het onderwijs.
ICT is immers een fundamentele pijler van de informatiemaatschappij en kenniseconomie.
Naast de klassenverkleining in de onderbouw van het basisonderwijs
zal de aansluiting tussen school en werk een impuls krijgen. Er gaan daartoe
additionele financiële middelen naar het (middelbaar) beroepsonderwijs,
zodat het lesmateriaal gemoderniseerd kan worden. KapitaalmarktIn het huidige belastingstelsel is winstinhouding door ondernemingen fiscaal
aantrekkelijker dan winstuitdeling voor kapitaalverschaffers. Dit draagt niet
bij aan een optimale allocatie van voor investeringen beschikbare middelen.
Door invoering van een forfaitaire vermogensrendementsheffing in 2001 zal
dit verschil vervallen. Niet langer zal het fiscale systeem de cumulatie van
kapitaal in bestaande bedrijven stimuleren. Hierdoor kan een verschuiving
plaatsvinden van risicodragend kapitaal van volgroeide bedrijven naar jonge
snel groeiende bedrijven die een beroep doen op externe risicodragende financiering.
Dit komt de dynamiek op de kapitaalmarkt, een efficiënte allocatie van
kapitaal en de mededinging op de markt van goederen en diensten ten goede.De voorstellen ten aanzien van de oudedagsparaplu koppelen belastingvoordelen
niet meer aan een bepaald product (bijvoorbeeld lijfrente) maar aan de persoon.
Dit maakt het fiscale systeem voor de oude dag neutraal met betrekking tot
verschillende beleggingsproducten, bijvoorbeeld levensverzekeringsproducten
versus eigen beleggingen. Dit komt de werking van de kapitaalmarkt en de mededinging
tussen financiële instellingen ten goede. 2.6 Een moderner belastingstelselIn het Regeerakkoord is een herziening van het belastingstelsel met ingang
van 2001 overeengekomen. In deze paragraaf wordt een beschrijving gegeven
van de belangrijkste wijzigingen. Tariefstructuur loon- en inkomstenbelastingDe huidige systematiek van belastingvrije sommen wordt afgeschaft. Hiervoor
in de plaats komt een systeem met individueel toegekende algemene heffingskortingen.
De hoogte van de heffingskorting zal worden afgeleid van de belastingvrije
sommen, verrekend tegen het tarief in de eerste schijf. Deze heffingskorting
zal aldus ruim 3 000 gulden bedragen. Het arbeidskostenforfait zal worden
versoberd. Hiertegenover staat de introductie van een heffingskorting voor
werkenden (arbeidskorting). Voor mensen met een laag inkomen betekent dit
een verlaging van de belastingdruk.Over de gehele linie zullen de tarieven worden verlaagd. Er zal bovendien
in 1999 een extra tariefschijf aan de onderkant worden ingevoerd. De lengte
van deze schijf zal vanaf 2001 ongeveer 31 000 gulden bedragen. De lengte
van de tweede en de derde schijf zullen naar verwachting circa 21 000 gulden
respectievelijk 56 500 gulden bedragen. Een indicatieve tariefstructuur is
als volgt. De nieuwe eerste schijf zal, afgezet tegen de huidige tariefstructuur
en afgezien van tariefsontwikkelingen tot 2001, een tarief kennen binnen een
bandbreedte van 31%–33%. De bestaande schijven, waarvan de tarieven
momenteel 36,35%, 50% en 60% bedragen, zullen vanaf 2001 tarieven binnen een
bandbreedte kennen van 35–37%, 41–43% en 51–53%. Grafiek 2.5.5 Tariefstructuur; nu en na herziening in
2001 Verschuiving en vergroeningOm de directe belastingen te kunnen verlagen, de grondslag te verstevigen
en milieuvriendelijk gedrag te stimuleren zullen de indirecte belastingen
worden verhoogd. Naast verhoging van de energiebelastingen zal het algemene
BTW-tarief worden verhoogd tot ten minste 19%. Een verdere verhoging kan worden
overwogen als internationale ontwikkelingen daartoe ruimte bieden. De verhoging
van de indirecte belastingen zal voor gezinnen en bedrijven worden gecompenseerd.
Voor gezinnen geschiedt deze compensatie door middel van lagere tarieven en
voor bedrijven wordt eveneens een adequaat pakket van compenserende maatregelen
gerealiseerd. Sparen, lenen en beleggenIn de plaats van het huidige fiscale regime voor inkomsten uit vermogen
en de huidige vermogensbelasting zal een forfaitaire rendementsheffing worden
ingevoerd. Hierbij zal een (geïndexeerde) vrijstelling aan de voet gelden
van 37.500 gulden. Het forfaitair rendement wordt gesteld op een vast percentage
van het relevante vermogen en belast tegen een vast tarief. Het forfaitair
rendement wordt vastgelegd op een constant percentage van 4%. Voor het belastingtarief
over dit forfaitair rendement wordt thans uitgegaan van 30%.De forfaitaire rendementsheffing geldt niet voor de eerste eigen woning.
Voor deze eigen woning blijft het huidige systeem (huurwaardeforfait en aftrek
hypotheekrente) van toepassing. Een tweede eigen woning valt wel onder de
forfaitaire rendementsheffing. Dat betekent dat een forfaitaire heffing plaatsvindt
over het saldo van de waarde van de woning en de hoogte van de schuld die
eventueel is aangegaan voor de financiering van deze woning. De bijtelling
van het huurwaardeforfait en de aftrek van de op deze tweede woning betrekking
hebbende hypotheekrente komen in dat geval te vervallen, terwijl opbrengsten
uit onderverhuur onbelast blijven. De aftrek van rente op consumptief krediet
zal geleidelijk worden afgeschaft. Overige grondslagverbredingHet reiskostenforfait voor automobilisten wordt verminderd en zo mogelijk,
bij adequate compensatie door middel van de verhoging van de arbeidsmarktfaciliteiten,
afgeschaft. Het forfait bij reizen met openbaar vervoer wordt evenredig verlaagd.
De autokostenfictie wordt vervangen door een regeling die beter aansluit op
het feitelijke privé-gebruik van een auto van de zaak.De mogelijkheid om de werkelijke gemaakte kosten ter verwerving van de
inkomsten uit arbeid af te trekken, wordt geschrapt. Er zal echter een uitzondering
worden gecreëerd voor belastingplichtigen die geen werkgever hebben die
deze kosten kan vergoeden. Wel zal er voor hen een drempel zijn van 5000 gulden. 3 HET BUDGETTAIRE BELEID IN 1998–2002 3.1 InleidingDe budgettaire beleidsvoornemens voor de periode 1999–2002 vloeien
vrijwel direct voort uit het Regeerakkoord van juli 1998. Net als in de vorige
kabinetsperiode zijn deze beleidsvoornemens gebaseerd op behoedzame uitgangspunten
ten aanzien van de economische ontwikkeling. Het systeem van een vast reëel
uitgavenkader, dat in de afgelopen periode goede diensten heeft bewezen voor
de betrouwbaarheid en voorspelbaarheid van het begrotingsbeleid, zal worden
voortgezet. Nieuw zijn de introductie van een uitgavenreserve voor mogelijke
tegenvallers, en de inkomstenijklatten aan de hand waarvan inkomstenmee- en
tegenvallers zullen worden vastgesteld. De mutaties in de begroting voor 1999
worden in dit hoofdstuk niet in een aparte paragraaf behandeld. Dit houdt
verband met de meerjarige samenhang die volgt uit het Regeerakkoord.Het uitgavenkader voor de periode 1999–2002 wordt weergegeven in
tabel 3.1.1. Ten opzichte van de vorige kabinetsperiode heeft een accentverschuiving
plaatsgevonden: de regering heeft ervoor gekozen om al bij behoedzame economische
groei fors te investeren in de kwaliteit van de samenleving. De beleidsintensiveringen,
met een nadruk op onderwijs, zorg, infrastructuur, veiligheid, werkgelegenheid
en specifieke inkomensondersteuning, lopen op tot ruim 9 miljard gulden aan
het eind van de kabinetsperiode. In de vorige kabinetsperiode groeiden de
reële uitgaven met gemiddeld 0,3% per jaar. Uit onderstaande tabel blijkt
dat de reële uitgavenontwikkeling in de collectieve sector ten opzichte
van de vorige kabinetsperiode een versnelling ondergaat. Tabel 3.1.1
Reële uitgavenkader collectieve sector; in miljarden, guldens
1998 1999200020012002gemiddelde
groei per jaarRijksbegroting-eng171,0172,6173,0174,11,3%Sociale
zekerheid101,2101,8102,0102,30,7%Zorgsector54,556,357,558,93,0%2Totaal1327,0331,1333,3336,31,5%1 Inclusief uitgavenreserve.2 Dit reële groeicijfer correspondeert met een volumegroei
van 2,3% per jaar. Het verschil wordt verklaard doordat de sectorspecifieke
prijsontwikkeling in de zorgsector hoger ligt dan de prijsontwikkeling van
het BBP.In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 3.2 het budgettaire beleid voor de
periode 1999–2002 geschetst. Daarbij wordt onder meer aandacht besteed
aan het nieuwe reële uitgavenkader, de inkomstenijklatten, de uitgavenreserve
en het omgaan met budgettaire mee- en tegenvallers. Nadrukkelijke aandacht
is er ook voor de behoedzame uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het
budgettaire beleid voor de komende jaren. De paragrafen 3.3 en 3.4 geven de
intensiveringen respectievelijk ombuigingen weer zoals die in
het Regeerakkoord zijn afgesproken. Paragraaf 3.5 beschrijft de microlastenontwikkeling
voor de komende vier jaren. In paragraaf 3.6 wordt de ontwikkeling van het
EMU-tekort en de EMU-schuld voor de jaren 1996–1999 beschreven. In paragraaf
3.7 worden de uitgaven voor 1997 en 1998 getoetst aan het uitgavenkader 1994–1998.
Paragraaf 3.8 tenslotte gaat in op uitgavenmutaties voor 1999 en latere jaren
die los van het Regeerakkoord hebben plaatsgevonden. 3.2 Het budgettaire beleid 1999–2002De regering zal, gebruik makend van de ervaringen uit de vorige kabinetsperiode,
het gevoerde trendmatige begrotingsbeleid continueren. Essentieel daarbij
zijn het hanteren van behoedzame uitgangspunten, het hanteren van reële
uitgavenkaders voor de drie budgetdisciplinesectoren en een stroomlijning
van het begrotingsproces. Uit het oogpunt van politiek-bestuurlijke stabiliteit
is bovendien een aantal verbeteringen aangebracht: een heldere verdeling vooraf
van eventuele mee- en tegenvallers bij de inkomsten over tekort en lasten,
de toevoeging van een uitgavenreserve, en de wijze van voeden van het Fonds
Economische Structuurversterking (FES). Met deze aanvullingen moet het mogelijk
zijn om, ook bij afwijkende economische groei, een gerichte inzet ten aanzien
van de beleidsprioriteiten samen te laten gaan met rust in het begrotingsproces. Behoedzame uitgangspunten en aanwending van inkomstenmeevallersDe behoedzame uitgangspunten houden onder meer in dat wordt gerekend met
een gemiddelde economische groei van 2¼% over de komende vier jaar.
In de vorige kabinetsperiode was dat ook het geval, zodat sprake is van een
ongewijzigde behoedzaamheid. Net als vier jaar geleden is in dit cijfer al
rekening gehouden met de gunstige doorwerking van de beleidsmaatregelen uit
het Regeerakkoord.De gemiddelde groei over de jaren 1995–1998 zal naar verwachting
uitkomen op 3¼% per jaar. Ook als de economie zich de komende vier
jaar iets gematigder ontwikkelt dan in de vorige kabinetsperiode, bestaat
er dus een reële kans op meevallers, zowel aan de inkomsten- als aan
de uitgavenkant. De regering heeft ervoor gekozen om nu reeds duidelijke afspraken
te maken over de aanwending van eventuele meevallers. Inkomstenmeevallers
die nog in 1998 optreden (inclusief doorwerking naar latere jaren) worden
volledig benut voor tekortreductie. Voor 1998 blijkt inmiddels ten opzichte
van het Regeerakkoord een meevaller van 2 miljard. Deze meevaller is
in de tekortcijfers verwerkt. Van eventuele meevallers bij de inkomsten in
latere jaren wordt, zolang het EMU-tekort boven de ¾% BBP ligt, ¾
benut voor extra EMU-tekortreductie en ¼ voor lastenverlichting. Ligt
het EMU-saldo daaronder, dan geldt als sleutel ½/½. Een accent
op tekortreductie leidt overigens tot meer ruimte onder het uitgavenplafond
als gevolg van de rentemeevallers die ontstaan door de lagere staatsschuld.
De additionele lastenverlichting die mogelijk wordt bij meevallende inkomsten
zal worden aangewend in lijn met de prioriteitstelling van het Regeerakkoord.
Mochten zich onverhoopt tegenvallers voordoen bij de inkomsten, dan lopen
deze, in navolging van de meevallerformule, voor ¾ in het tekort en
¼ in de lasten, totdat het EMU-tekort is opgelopen tot 1¾% BBP.
Daarboven geldt de sleutel ½/½, zolang de vereisten van het
Verdrag van Maastricht zich hier niet tegen verzetten. Het reële uitgavenkader, de uitgavenreserve en de
aanwending uitgavenmeevallersIn samenhang met de gehanteerde behoedzame uitgangspunten vormt het reële
uitgavenkader de basis voor een betrouwbaar, stabiel en voorspelbaar begrotingsbeleid,
dat zich zoveel mogelijk onttrekt aan wijzigingen in economische prognoses
en conjunctuurschommelingen en waarbij onverhoedse ingrepen zoveel mogelijk
worden voorkomen.De afbakening van het uitgavenkader heeft ten opzichte van de afgelopen
kabinetsperiode enkele (relatief kleine) wijzigingen ondergaan. Eén
van de belangrijkste mutaties is dat de rente die betaald wordt op de staatsschuld
niet meer op kasbasis, maar op transactiebasis in het uitgavenkader is opgenomen.
Vanaf de EMU-rapportage in maart 2000 (over het jaar 1999) moet de rente ten
behoeve van de bepaling van het EMU-tekort vanwege Europese richtlijnen op
transactiebasis worden meegenomen. De rente is verantwoordelijk voor een zeer
groot deel van de kas-transverschillen. Om zoveel mogelijk aan te sluiten
bij het EMU-tekort is er daarom voor gekozen om ook in het uitgavenkader de
rente op transactiebasis op te nemen. Een andere wijziging betreft de behandeling
van omroepbijdragen. Omroepbijdragen zijn in het verleden (zie het zevende
en achtste rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte) beschouwd als een
randgeval voor wat betreft de afbakening van collectieve lasten. Gezien de
ontwikkeling die sindsdien op mediagebied heeft plaatsgevonden (met name de
opkomst van commerciële zenders) kan nu worden beargumenteerd dat de
bijdragen voor de publieke omroep als een collectieve last moeten worden beschouwd,
omdat er tegenover deze heffing niet langer een concrete, individuele, met
de heffing samenhangende tegenprestatie staat. De omroepbijdragen zullen derhalve
worden meegerekend in de inkomstenijklatten en niet langer als niet-belastingontvangsten
in de uitgavenijklijnen worden meegenomen. In de regels budgetdiscipline (bijlage
14) is de nieuwe afbakening van de drie ijklijnen beschreven. Ook meer technische
wijzigingen, als het niet meer nacalculeren van wijzigingen in de prijsontwikkeling
van het BBP (pBBP) in eerdere jaren, worden in de regels budgetdiscipline
beschreven.Voor de vaststelling van de uitgavenijklijnen voor de periode 1999–2002
is gebruik gemaakt van dezelfde methodiek als in de afgelopen kabinetsperiode.
Het Regeerakkoord is gebaseerd op een behoedzaam macro-economisch scenario,
hetgeen inclusief de gunstige effecten van het beleid een gemiddelde economische
groei van 2¼% over de gehele periode betekent. Voor het aanvangsjaar
1999 wordt gerekend met de meest recente (MEV-)raming van 3% economische groei.
De verschillen tussen de macro-economische ontwikkeling in het aanvangsjaar
en de gemiddelden voor de gehele periode zijn «afgeboekt» in de
jaren 2000–2002, zodat voor elk van deze jaren een groei van 2% resulteert.Op het «afboeken» is een uitzondering gemaakt voor wat betreft
de nominale contractloonontwikkeling. Voor 1999 wordt uitgegaan van de meest
recente (MEV-)raming, hetgeen een contractloonstijging van 3% impliceert.
Bij handhaving van de gemiddelde contractloonstijging voor de gehele kabinetsperiode
zou voor de jaren 2000–2002 nog een gemiddelde contractloonstijging
van ruim 1% per jaar resteren. Hier is een correctie op gemaakt. Voor 2000
wordt uitgegaan van een contractloonstijging van 2% en voor de jaren 2001
en 2002 wordt een contractloonstijging van ruim 1¼% gehanteerd. Zo
ontstaat, ook tegen de achtergrond van de geplande lastenverlichting, een
economisch meer gefundeerde inschatting van de loonontwikkeling voor de gehele
kabinetsperiode dan uit het «afboekscenario» zou volgen. De overige
nominale ontwikkeling (de stijging van de pBBP en de overige prijsindexen)
is voor de jaren 2000–2002 met ½% per jaar opgehoogd, waardoor
een algemene prijsontwikkeling van ruim 2% per jaar resulteert. Samen met
nader gemaakte afspraken over ramingsbijstellingen in de sociale zekerheid
is de reële budgettaire ruimte voor de periode 1999–2002 per saldo
gelijk aan die uit het Regeerakkoord.Een vast reëel uitgavenkader betekent niet dat de diverse uitgavencategorieën
zich onttrekken aan afwijkende macro-economische ontwikkelingen. Zo zal een
hoger dan geraamde (reële) loonontwikkeling in de marktsector een opwaartse
invloed uitoefenen op de collectieve uitgaven via de doorwerking op de salarissen
en uitkeringen in de collectieve sector. Bij een gunstiger economische ontwikkeling
neemt de kans op een hogere (reële) loonontwikkeling toe, en daarmee
de kans op overschrijdingen uit dien hoofde. Daartegenover staan ook kansen
op uitgavenmeevallers als gevolg van afwijkende macro-economische ontwikkelingen.De kans op meevallers lijkt het grootst bij de rentebetalingen. Bij het
opstellen van het uitgavenkader is conform de middellange-termijnraming van
het CPB (MLT) uitgegaan van een lange rentevoet van gemiddeld 6% voor de periode
1999–2002. Momenteel is de lange rente 4¼%. Ook kunnen de rente-uitgaven
meevallen als het EMU-tekort sneller daalt dan thans is aangenomen bij een
behoedzame economische groei. Daarnaast mag bij een hogere groei een lager
volume van de sociale zekerheid worden verwacht. In de afgelopen kabinetsperiode
bedroegen deze volumemeevallers in de sociale zekerheid 2½ miljard.Potentiële mee- en tegenvallers zijn, ook binnen het behoedzame scenario,
niet gelijkelijk over de budgetdisciplinesectoren verdeeld. Rentemeevallers
spelen zich af bij de Rijksbegroting in enge zin. Een hogere loonontwikkeling
treft alle drie de budgetdisciplinesectoren, maar met name sociale zekerheid
en zorg, omdat deze sectoren loongevoeliger zijn dan de Rijksbegroting in
enge zin. Bij de sociale zekerheid mag bij een hogere economische groei ook
een lagere volume-ontwikkeling worden verwacht, doch bij de zorg is dat niet
zo. Dit geeft aanleiding om bij mee- en tegenvallers van macro-economische
aard compensatie tussen de budgetdisciplinesectoren toe te staan (zie regel
9 van de regels budgetdiscipline).Een extra buffer wordt gevormd door de uitgavenreserve van 1 miljard gulden.
Deze reserve wordt als aparte post toegevoegd onder het totaal van de uitgavenkaders
en kan worden aangewend op het moment dat zich bij één of meerdere
uitgavenkaders tegenvallers voordoen. In 1999 is maximaal 250 miljoen beschikbaar.
Dit bedrag loopt op via 500 miljoen in 2000 en 750 miljoen in 2001 tot 1 miljard
in 2002. Daarnaast is afgesproken dat eventuele meevallers als gevolg van
een gunstiger macro-economische ontwikkeling (zoals lagere rente-uitgaven
en een lager volume in de sociale zekerheid) in de komende jaren worden gereserveerd
totdat duidelijk is of deze nodig zijn om (in latere jaren) eventuele ruilvoetverliezen
te compenseren. Fonds Economische Structuurversterking (FES)De regering geeft een hoge prioriteit aan de versterking van de economische
structuur. Het FES vervult ook de komende jaren een belangrijke functie in
het maken van een integrale afweging van de uitgaven voor economische structuurversterking.
Op korte termijn zal de voedingssystematiek van het FES worden gewijzigd om
de stabiliteit te vergroten en doorkruising van de randvoorwaarden ten aanzien
van het EMU-tekort te voorkomen. Hiertoe wordt een wijziging van de FES-wet
voorbereid. Eén oogmerk van deze wijziging is het beperken van de huidige discrepantie
tussen FES-ontvangsten en FES-uitgaven. Daarbij speelt mede een rol dat FES-ontvangsten
die in de vermogenssfeer liggen (zoals verkoop van staatsbezit) niet relevant
zijn voor het EMU-tekort, en FES-uitgaven wel. Bovendien kan zo tegelijkertijd
een gelijkmatiger spreiding van FES-ontvangsten over de jaren heen worden
gerealiseerd. Hiertoe wordt bij eenmalige opbrengsten in de vermogenssfeer
(inclusief Common Area baten) in het vervolg niet meer de hoofdsom in het
FES gestort en daarna besteed, doch wordt de hoofdsom ten gunste van de staatsschuld
gebracht en de voeding van het FES structureel verhoogd met de daardoor vrijvallende
rentelasten (in het geval van staatsdeelnemingen: na aftrek van dividendderving).
Daarnaast wordt ten aanzien van de gasbaten niet meer een bepaald gedeelte
van de exportbaten als FES-voeding gebruikt, maar zal een vast percentage
van de totale gasbaten (niet-belastingmiddelen) worden gehanteerd. De laatste
wijziging is nodig omdat door de internationale handelsfunctie van de Gasunie
(import en export) Nederlandse exportbaten niet meer goed kunnen worden onderscheiden.
De systeemwijziging vindt voor de periode 1999 tot en met 2010 als geheel
budgettair neutraal plaats en mondt uit in een percentage van de totale gasbaten
(niet-belastingmiddelen) van 41,5%.Eventuele meevallers bij de aardgasbaten (niet-belastingmiddelen) zullen
leiden tot extra voeding van het FES, waardoor extra FES-uitgaven kunnen worden
gedaan en/of een groter deel van voorgenomen infrastructuuruitgaven ten laste
van het FES kan worden gebracht. Hierdoor zal binnen het uitgavenkader meer
ruimte kunnen ontstaan voor andere uitgaven. IJklatten voor de inkomstenZoals gezegd heeft de regering ervoor gekozen om nu reeds af te spreken
hoe zal worden omgegaan met mee- en tegenvallers aan de inkomstenzijde. Daarbij
is een brede definitie genomen voor het begrip inkomstenmeevaller: (per saldo)
meevallers bij belastingen en overige tot de collectieve lasten gerekende
middelen van het Rijk (zoals milieuheffingen en omroepbijdragen), sociale
premies, en de niet in het FES vloeiende aardgasbaten. Meevallers worden niet
louter en alleen gerelateerd aan een hogere economische groei. Om te kunnen
constateren of zich inkomstenmeevallers hebben voorgedaan, moet een concrete
basis worden gekozen. Een vuistregel over de relatie tussen de economische
groei en de inkomsten sluit immers niet aan bij de feitelijke ontwikkeling
van de inkomsten. In navolging van de ijklijnen voor de uitgaven worden daarom
ijklatten voor de inkomsten opgesteld.Hoewel de meevallerformule spreekt over het optreden van een per saldo
meevaller, is met het oog op transparantie gekozen voor het opstellen van
een ijklat voor elk van de drie relevante inkomstencategorieën: de belastingen
en overige tot de collectieve lasten gerekende middelen van het Rijk, de premies
en de aardgasbaten (het deel van de niet-belastingmiddelen aardgas dat niet
naar het FES vloeit). Bij de opstelling van de ijklatten zijn de gebruiken
bij de uitgavenijklijnen zoveel mogelijk gevolgd. De ijklatten zijn opgesteld
onder dezelfde macro-economische veronderstellingen en ook de ijklatten worden
in reële termen gedefinieerd met behulp van de prijsontwikkeling van
het BBP. Budgettair totaalbeeldHet uitgavenbeleid laat in de nieuwe kabinetsperiode een accentverschuiving
zien. Méér dan de afgelopen jaren het geval kon zijn heeft de regering gekozen voor investeringen op cruciale beleidsterreinen als
onderwijs, infrastructuur, milieu, veiligheid, werkgelegenheidsbeleid, zorg
en specifieke inkomensondersteuning. In totaal wordt voor ruim 9 miljard geïntensiveerd.
Tegelijkertijd wordt ook de gezondmaking van de overheidsfinanciën voortgezet.
De uitgavenbeperkingen belopen ruim 7½ miljard, waardoor een verdere
daling van het EMU-tekort en lastenverlichting mogelijk worden gemaakt.In totaal nemen de netto collectieve uitgaven onder de uitgavenkaders
in de periode 1999–2002 toe met zo'n 19 miljard (in reële
termen). Van deze stijging wordt meer dan de helft, bijna 10 miljard,
in 1999 gerealiseerd. Dit wordt deels verklaard door de fasering van intensiveringen
en ombuigingen: in 1999 liggen de intensiveringen 1¼ miljard hoger
dan de ombuigingen. In zijn algemeenheid is gestreefd naar een zo evenwichtig
mogelijke spreiding van intensiveringen en ombuigingen over de kabinetsperiode,
maar om bestuurlijke en uitvoeringstechnische redenen is hier op een aantal
punten van afgeweken. Daardoor komt het saldo van intensiveringen en ombuigingen
in 1999 ¾ miljard hoger uit dan bij een volstrekt egale spreiding
het geval zou zijn geweest. De belangrijkste verklaring van de hogere uitgavenstijging
in 1999 ligt in de nominale ontwikkeling. Zoals eerder aangegeven wordt voor
1999 gerekend met een duidelijk hogere contractloonstijging dan in latere
jaren, terwijl de prijsontwikkeling van het BBP juist lager ligt. Ten slotte
wordt de ontwikkeling van de uitgaven van 1998 op 1999 beïnvloed door
een aantal incidentele factoren: in 1998 bijvoorbeeld de opbrengsten van de
veiling van het derde GSM-netwerk en meevallers bij onder meer de exportkredietverzekering.Het budgettair totaalbeeld heeft ook doorwerking naar de algemene uitkeringen
uit het gemeente- en provinciefonds. Waar deze uitkeringen de afgelopen kabinetsperiode
reëel met gemiddeld zo'n 0,3% per jaar groeiden, daar zal deze groei
de komende vier jaar fors versnellen. In nominale termen bedraagt de toename
bijna 4 miljard gulden. Gerekend met de sectorspecifieke prijsontwikkeling
(gewogen gemiddelde van de prijsstijging materiële overheidsconsumptie
en de loonontwikkeling), betekent dit een volumegroei van 2% per jaar; in
termen van de algemene prijsontwikkeling (pBBP) bedraagt de reële groei
1,8% per jaar (zie ook bijlage 9). De verruiming van de uitkering aan
het Gemeente- en Provinciefonds biedt mogelijkheden om te komen tot een gezamenlijke
offensieve aanpak van gemeenten, provincies en Rijk voor versterking van de
sociale infrastructuur. In bestuurlijk overleg met steden, provincies en VNG/IPO
kunnen nadere afspraken voor zo'n gezamenlijke aanpak worden gemaakt.In de vorige kabinetsperiode stonden twee begrippen voor het overheidstekort
centraal: het EMU-tekort en het beleidsrelevante tekort. De regering heeft
er, uit oogpunt van eenvoud en transparantie, voor gekozen om voortaan slechts
één tekortdefinitie te hanteren, te weten het EMU-tekort. De
keuze voor het EMU-tekort is mede bepaald door de internationale context,
waar het EMU-tekort wordt gebruikt in het Stabiliteits- en Groeipact.Het totaal van de in het Regeerakkoord vastgelegde intensiveringen, ombuigingen
en overige maatregelen resulteerde in een EMU-tekort in 1998 en 1999 van ongeveer
1½% BBP. Door de afgesproken tekortreductie van 2 miljard in de periode
tot 2002 resulteerde dat in een daling van het EMU-tekort tot 1¼% BBP
in 2002. Sinds het Regeerakkoord is het EMU-tekort voor 1998 (en 1999) met
¼%-punt BBP gedaald als gevolg van een hogere raming voor de inkomsten,
in het bijzonder de belastingontvangsten. De meevaller heeft grotendeels een
structureel karakter, zodat het EMU-tekort in 2002 op dit moment geraamd wordt
op 1% BBP. Een nadere toelichting op de ontwikkeling van het
EMU-tekort in 1997, 1998 en 1999 wordt gegeven in paragraaf 3.6. 3.3 Intensiveringen 1999–2002In het Regeerakkoord is ruim 9 miljard gulden gereserveerd voor de financiering
van beleidsintensiveringen. In de tabel hieronder is aangegeven hoe dit bedrag
over de verschillende terreinen is verdeeld. De gepresenteerde cijfers betreffen
enveloppen, waaruit de prioriteiten op de verschillende beleidsterreinen betaald
moeten worden. Het betreft veelal een cluster van intensiveringen, waarbij
de nadere invulling voor de jaren na 1999 gestalte zal moeten krijgen bij
de jaarlijkse begrotingsvoorbereiding. De bedragen in de toelichting hebben
tenzij anders vermeld betrekking op de structurele bedragen vanaf 2002. Tabel 3.3.1 Intensiveringen
1999–2002; cumulatief, in miljoenen guldens 1999200020012002Kwaliteit
onderwijs45090013501800Kinderopvang
en naschoolse activiteiten65135185265Infrastructuur875160017252000Milieu
(Joint Implementation en Clean Development)1(75)(75)(275)(375)Politie/overige
justitiële keten175350500750Sport
en cultuur255075115Specifiek
werkgelegenheidsbeleid250500750950Specifiek
inkomensbeleid175375550750Zorg550110016502200Extra
impuls sociale infrastructuur255075100Gemeente-
en provinciefonds98230283355Totaal26885290714392851 Deze intensivering wordt gefinancierd binnen de middelen
van de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) en legt daarom geen
additioneel beslag op de budgettaire ruimte. Daarom is deze post in de optelling
tussen haken geplaatst. Kwaliteit onderwijsEen belangrijke cluster van intensiveringen is gericht op een verhoging
van de kwaliteit van het onderwijs. Daarvoor is structureel 1,8 miljard beschikbaar.
De intensiveringen hebben onder meer betrekking op de verkleining van de klassen
in de onderste groepen van de basisschool. In het (middelbaar) beroepsonderwijs
zal ten behoeve van een adequate opleiding van leerlingen extra in apparatuur
worden geïnvesteerd. Tevens wordt extra geld ingezet voor nieuwe taken
en de preventie van voortijdig schoolverlaten. Ook de vernieuwingen in het
voorgezet onderwijs vragen om een extra impuls. Daarnaast zal een deel van
de extra middelen worden besteed aan verbetering van het materieel in het
primair en voortgezet onderwijs. Er zal worden geïnvesteerd in de kwaliteit
en motivatie van het lerarenkorps. Ten slotte worden enkele verbeteringen
in de studiefinanciering aangebracht. De investeringen op het terrein van
informatie- en communicatietechnologie in het onderwijs zijn voorzien in het
kader van de infrastructuurimpuls. Kinderopvang en naschoolse activiteitenOm de arbeidsmarktparticipatie te vergroten wordt extra geld uitgetrokken
voor de kinderopvang. Deze impuls wordt vormgegeven door uitbreiding van de
capaciteit voor kinderopvanginstellingen, om zo tegemoet te kunnen komen aan
de toenemende vraag naar kinderopvangplaatsen. De subsidies voor
kinderopvang worden verhoogd met 250 miljoen in 2002, mede ten behoeve van
een bouwimpuls. Voor uitvoering van de voorstellen van de commissie dagindeling
komt daar bovenop vier maal 15 miljoen beschikbaar. Daarnaast worden ook in
de fiscale sfeer maatregelen genomen oplopend tot 150 miljoen in 2002 (zie
paragraaf 3.5). Infrastructuur en milieuInvesteren in infrastructuur, in de brede zin van het woord, is een sleutel
voor de duurzame versterking van de Nederlandse economie. Voor verbetering
van de infrastructuur wordt daarom structureel 2 miljard gulden per jaar extra
vrijgemaakt. Deze middelen zijn afkomstig uit drie financieringsbronnen. Allereerst
is via recentelijke toevoeging van extra aardgasbaten aan het FES van ½
miljard per jaar reeds 2 miljard gereserveerd voor de periode 1999–2002.
Tot en met 2010 gaat het om 6 miljard. In de bestedingsplannen was nog
geen rekening gehouden met de aanwending van deze middelen. Daarnaast worden
ook de rentevoordelen van Common Area-baten, van de verkoop van staatsbezit
(gecorrigeerd voor de derving van dividendopbrengsten) en van de opbrengsten
uit veilingen voor infrastructuur bestemd. Naar huidige inzichten gaat het
bij elkaar om bedragen van 75 miljoen in 1999 oplopend tot 300 miljoen per
jaar in 2002 en verder. In de periode van 1999 tot en met 2002 gaat het cumulatief
om 750 miljoen extra bestedingsruimte. Gerekend tot en met 2010 gaat
het om 3¼ miljard extra. Tenslotte wordt 3½ miljard extra
ruimte gemaakt voor investeringen tot en met 2002. Tot en met 2010 gaat het
om bijna 13 miljard (1,2 miljard per jaar vanaf 2002). Als alle financieringsbronnen
bij elkaar worden opgeteld gaat het om extra cumulatieve ruimte van 6¼
miljard tot en met 2002 en om ruim 22 miljard gerekend tot en met 2010.Naast dit bedrag van 22 miljard zal ook een deel van de anderszins nog
beschikbare vrije ruimte worden ingevuld met concrete investeringsprojecten.
De omvang van het totale investeringspakket tot en met 2010 komt daarmee op
28½ miljard. In het vroege najaar zal de regering met een uitwerking
van de investeringspakketten komen. In de tijd is er een zekere voorrang voor
investeringen in informatie- en communicatietechnologie, voor de herstructurering
van de varkenssector en voor invoering van het rekening rijden. Omdat sprake
is van grote urgente knelpunten in de bereikbaarheid zullen projecten gericht
op het vergroten van de bereikbaarheid zo spoedig mogelijk in uitvoering worden
genomen.Verdere intensiveringen op milieugebied worden mogelijk gemaakt door een
beroep te doen op de middelen die de komende jaren, door de koppeling aan
het Bruto Nationaal Product (BNP), worden toegevoegd aan de Homogene Groep
Internationale Samenwerking (HGIS). De inspanningsverplichting voortvloeiend
uit de Kyoto-afspraken met betrekking tot het terugdringen van broeikasgassen
moet zo kosteneffectief mogelijk worden bereikt. Dit kan mede geschieden door
Joint Implementation en Clean Development waarbij reductieprojecten in transitie-
en ontwikkelingslanden (deels) door Nederland worden gefinancierd. Hiermee
wordt een Nederlandse bijdrage aan de beperking van broeikasgasemissie gecombineerd
met investeringen en technologieoverdracht in transitie- en ontwikkelingslanden. Politie en overige justitiële ketenVoor politie en veiligheid komt in totaal 750 miljoen extra beschikbaar.
Om de veiligheid te verbeteren zal, naast het aantrekken van enkele duizenden agenten en politiesurveillanten, ook de cellencapaciteit en de rechterlijke
macht uitgebreid moeten worden. Om de jeugdcriminaliteit terug te dringen
zullen ook op dit terrein middelen worden uitgetrokken, zowel voor de bestrijding
van deze criminaliteit, als voor maatregelen in de preventieve sfeer (jeugdhulpverlening). Sport en cultuurZowel sport als cultuur dragen direct bij aan de kwaliteit van de samenleving.
De intensivering van 115 miljoen (55 miljoen sport, 60 miljoen cultuur) kan
een bijdrage leveren aan de persoonlijke ontwikkeling en de maatschappelijke
integratie en aan het voorkomen van sociale uitsluiting. Specifiek werkgelegenheidsbeleidOndanks de positieve economische ontwikkeling en de groei van de werkgelegenheid
is er nog altijd sprake van een te grote langdurige werkloosheid, die zich
voor een belangrijk deel concentreert in de laagste sectoren van de arbeidsmarkt.
Om deze langdurige werkloosheid te kunnen aanpakken zal voor specifiek werkgelegenheidsbeleid
950 miljoen worden uitgetrokken. Dit samenhangende pakket bestaat uit vier
categorieën beleidsmaatregelen. Voor twee hiervan – de sluitende
aanpak van langdurige werkloosheid en de zogeheten Instroom/Doorstroom-banen –
is in de opstelling vooralsnog van een netto-bedrag uitgegaan: 250 miljoen
voor de sluitende aanpak en 400 miljoen voor de Instroom/Doorstroom-banen,
samen 650 miljoen. Voor het streven naar een sluitende aanpak van de langdurige
werkloosheid, waarvan het budget nog kan worden verruimd door bijdragen uit
het Europees Structuurfonds, wordt een samenhangend pakket maatregelen getroffen,
gericht op scholing, het verkrijgen van werkervaring en de integratie in het
arbeidsproces. De regeling Extra Werkgelegenheid Langdurig Werklozen wordt
gecontinueerd en uitgebreid, terwijl bovendien de mogelijkheid van doorstroom
naar hoger gekwalificeerde banen (maximaal 150% van het wettelijk minimum-uurloon)
zal worden geopend (Instroom/Doorstroom-banen). Daarnaast zal het aantal WSW-plaatsen
worden uitgebreid om meer mensen met een handicap de kans te bieden op een
arbeidsplaats (bruto-bedrag 200 miljoen). Ook voor de bevordering van betere
arbeidsomstandigheden wordt een bedrag (bruto 100 miljoen) uitgetrokken. Specifiek inkomensbeleidEr wordt een bedrag van 750 miljoen uitgetrokken voor maatregelen voor
gerichte inkomensondersteuning. Het budget van de regeling tegemoetkoming
studiekosten wordt met structureel 250 miljoen verhoogd om de tegemoetkoming
aan ouders van scholieren met een relatief laag inkomen aan te passen aan
de stijgende prijzen van boeken en leermiddelen. Daarnaast zal een gedeelte
van het extra budget worden aangewend om het bereik van de regeling uit te
breiden. In de tweede plaats worden maatregelen genomen gericht op het ondersteunen
van chronisch zieken en mensen met een handicap. Hiervoor is in totaal 225
miljoen beschikbaar. Daarmee zal ruimte worden vrijgemaakt om een groter beroep
op de Wet Voorzieningen Gehandicapten (WVG) te kunnen accommoderen. In de
derde plaats worden de beschikbare middelen voor de bijzondere bijstand met
150 miljoen verruimd. Met de gemeenten zal in overleg worden getreden over
de wijze waarop ook in het lokale inkomensondersteuningsbeleid rekening wordt
gehouden met de kansen op de arbeidsmarkt. Ten slotte wordt voor de individuele
huursubsidie (IHS) 125 miljoen extra uitgetrokken. Dit geld wordt gebruikt
om de regeling voor 65-plussers te verruimen. ZorgHet beleid van de regering is erop gericht om te investeren in een kwalitatief
goed en toereikend aanbod van zorg. In totaal loopt de beleidsintensivering
in het collectief gefinancierde deel van de zorgsector op tot 2,2 miljard
in 2002. In de eerste plaats zal dit geld worden ingezet voor een vermindering
van de werkdruk, met name in de caresector. In de tweede plaats zullen in
de cure- én de caresector de wachttijden tot een aanvaardbare lengte
worden teruggebracht. Andere prioriteiten zijn: praktijkondersteuning van
huisartsen, oplossen van de goodwillproblematiek bij specialisten, versterking
van preventie en uitbreiding van het persoonsgebonden budget. Tenslotte zal
groeiruimte ook worden benut voor belangrijke verbeteringen als gevolg van
nieuwe medische ontwikkelingen. Extra impuls sociale infrastructuurIn aanvulling op de reeds genoemde intensiveringen die bijdragen aan een
versterking van de sociale infrastructuur (veiligheid, justitie, onderwijs,
kinderopvang), zullen aan gemeenten en provincies middelen ter beschikking
worden gesteld voor een gerichte versterking van de sociale infrastructuur
ten behoeve van achterstands- en risicogroepen in de steden; in het bijzonder
voor extra aansluitende voorzieningen voor het jeugdbeleid en extra budget
voor inburgeringscontracten. Met de verruiming van de GF/PF-uitkering (zie
hieronder) die ook nieuwe mogelijkheden biedt, kan tot een gezamenlijke offensieve
aanpak door gemeenten, provincies en rijk worden gekomen. Gemeente- en provinciefondsVolgens de bestaande bestuursafspraken zijn de uitgaven van het gemeente-
en provinciefonds (GF/PF) gekoppeld aan de ontwikkeling van de (gecorrigeerde)
Rijksuitgaven. Het hier genoemde bedrag vloeit voort uit de in het Regeerakkoord
opgenomen intensiveringen en ombuigingen. Dit bedrag (355 miljoen) wijkt
enigszins af van dat in het Regeerakkoord (335 miljoen), omdat de nadere
uitwerking van een aantal intensiveringen naar huidig inzicht afwijkt van
de veronderstellingen die bij de doorvertaling in het Regeerakkoord zijn gehanteerd. 3.4 Ombuigingen 1999–2002Om de ambities op het terrein van intensiveringen, lastenverlichting en
tekortreductie te kunnen realiseren is een pakket aan besparings- en ombuigingsmaatregelen
nodig. Daarbij is er naar gestreefd om bestaande voorzieningen en de kwaliteit
van de dienstverlening van de overheid zoveel mogelijk te ontzien.Tabel 3.4.1 bevat een overzicht van de ombuigingen voor de begroting 1999
en de jaren daarna. Deze ombuigingen bedragen in totaal 1½ miljard
in 1999, oplopend tot ruim 7½ miljard in 2002. Tabel 3.4.1 Ombuigingen
1999–2002; in miljoenen guldens 1999200020012002Rijksbegroting
in enge zin    Doelmatigheid39980212221634Arbeidsvoorwaarden
overheid0133267400Marktconforme
prijzen135170260300Buitenlandbeleid569102515752000Overig1514817561408     Sociale
zekerheid    Decentralisatie ABW0250375500Efficiency
uitvoeringskosten uvi's en SVB50250400500Efficiency
Arbvo/SWI255075100Volume
WAO/ZW (keuringspraktijk/arbo/wachtlijsten zorg)12550375500Volume
WW255075100Vrijval
ABW en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen (WSW)2055065     Zorgsector    Incidentele
loonontwikkeling01550100Verhaalsrecht
AWBZ0153045Efficiency
geneesmiddelensector1(140)(230)(455)(725)Doelmatiger
inkoop1(0)(100)(200)(300)Uitvoeringskosten
eigen bijdragen1(50)(100)(100)(100)Totaal14993526551076521 Deze maatregelen dienen niet ter financiering van nieuw beleid,
maar ter compensatie van de verwachte overschrijding in de geneesmiddelensector.
De bedragen zijn derhalve tussen haken opgenomen. Rijksbegroting in enge zin DoelmatigheidDe eisen die de samenleving aan de overheid stelt worden steeds hoger.
Dit vraagt om een besluitvaardige overheid die efficiënt en doelgericht
werkt aan het omzetten van beleidsvoornemens in resultaten. In hoofdstuk 4
van deze Miljoenennota wordt aandacht besteed aan de verschillende manieren
waarop deze brede aanpak om de doelmatigheid en doeltreffendheid te bevorderen
gestalte krijgt. De besparingen komen deels voort uit een verdergaande implementatie
van het resultaatgerichte sturingsmodel. Daarnaast wordt gedacht aan een intensieve
samenwerking tussen departementen en het (vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid)
gezamenlijk opereren richting de markt, wat tot belangrijke schaal- en synergievoordelen
kan leiden.Zo is bij de overheid – net als in de marktsector – sprake
van een jaarlijkse stijging van de arbeidsproductiviteit. Deze productiviteitsstijging
zal jaarlijks voor 0,55% worden afgeroomd. Bij deze korting zijn de volgende
sectoren uitgezonderd: de zorgsector, primair onderwijs, voortgezet onderwijs,
beroepsonderwijs en volwasseneneducatie alsmede defensie, politie, rechterlijke
macht, het openbaar ministerie en het gevangeniswezen. De opbrengst van deze
maatregel loopt op naar circa 450 miljoen in 2002. Daarnaast wordt de
departementen een taakstelling op het personele volume opgelegd van in totaal
5% in 2002 (uitgezonderd Defensie en LNV). De opbrengst bedraagt circa 150 miljoen
in 2002. Tevens wordt het gebudgetteerde percentage voor de incidentele loonontwikkeling
(0,6% in 1997 en 1998) doorgetrokken naar latere jaren. Dit levert een besparing
op van 335 miljoen in 2002.Ook bij het inkoopbeleid dienen de departementen verbeteringen aan te brengen. Een jaarlijkse efficiencyverbetering van 1% levert circa
250 miljoen op. Deze taakstelling is gebaseerd op de departementale uitgaven
aan aankoop van goederen en diensten, exclusief onderhoud van grondwerken,
water en wegenbouwkundige werken (Defensie is uitgezonderd). Tot slot zullen
ook – geschoond voor dubbeltellingen – de uitgaven voor externe
advisering (uitgezonderd automatisering) worden beperkt. Dit gebeurt door
een generieke korting van 5% in 1999 oplopend tot 15% in 2001 en de jaren
daarna (structurele opbrengst 54 miljoen).In lijn met bovenstaande filosofie uit het Regeerakkoord zullen deze besparingen
door de departementen moeten worden ingevuld op de apparaatsbudgetten. Mocht
blijken dat dit op een bepaald onderdeel niet volledig langs de geschetste
lijnen mogelijk zou zijn, dan zal over een andere invulling separaat nader
besloten worden.Op het beleidsterrein van Verkeer en Waterstaat zal een intensivering
van het reeds in gang gezette beleid van tenderen en aanbesteden tot een grotere
doelmatigheid en daarmee tot besparingen (90 miljoen in 2002) leiden. Op het
terrein van de landbouw geeft de afname van het aantal agrariërs aanleiding
tot een verlaging van de apparaatsuitgaven van het departement van LNV en
van de subsidies die gerelateerd zijn aan agrarische ondernemingen. Verder
zal het onderwijsdeel van de financiering van de Landbouwuniversiteit (het
bedrag per student) in overeenstemming worden gebracht met andere technische
universiteiten. Vergroting van de doelmatigheid bij het beleid en uitvoering
van natuurbeheer en landinrichting zal tot uitgavenbeperking leiden. De gezamenlijke
opbrengst van deze maatregelen op het terrein van de landbouw bedraagt 150
miljoen in 2002. In het gevangeniswezen zullen harmonisatie van de strafvorderingseisen,
bevordering van het gebruik van alternatieve straffen en continuering van
de huidige noodmaatregelen leiden tot beperking van de uitbreiding van celcapaciteit.
Ook meer versobering en doelmatigheidsverbeteringen in het gevangeniswezen
(bijvoorbeeld door benchmarking) leiden tot lagere uitgaven. De totale opbrengst
bedraagt – los van de middelen voor capaciteitsuitbreiding – ruim
115 miljoen. Tenslotte zal de uitvoering van de huursubsidie worden gestroomlijnd,
waarmee een besparing van 50 miljoen wordt gerealiseerd. Deze besparing slaat
onder andere neer in een beperking van de vergoeding aan de zogenoemde «matigende
verhuurders». Arbeidsvoorwaarden overheidTen aanzien van de secundaire arbeidsvoorwaarden van overheidspersoneel
zijn twee versoberingen voorzien. De regering is voorstander van een activerend
ouderenbeleid. Ter ondersteuning van dit activerend beleid zullen de regelingen
voor functioneel leeftijdsontslag bij de politie, bij het Rijk en bij militairen
worden versoberd en daarmee tot lagere uitgaven leiden. Daarnaast zijn de
ziektekostentegemoetkomingen bij de overheid (onder andere interim en ZVO)
thans royaler dan in de marktsector. Op dit vlak streeft de regering naar
meer marktconformiteit. Gezamenlijk dienen deze voornemens een besparing op
te leveren van 400 miljoen in 2002. Marktconforme prijzenOp een tweetal terreinen zal een grotere marktconformiteit tot extra niet-belastingontvangsten
voor het Rijk leiden. In de eerste plaats wil de Gasunie in de onderhandelingen
over de gasprijs van tuinders deze gasprijs op een meer normaal tarief brengen.
Dit leidt tot een stijging van de aardgasopbrengsten. In de tweede plaats
kan verkoop van agrarische domeinen tegen marktconforme prijzen (tot nu toe
golden plafondprijzen), mede dankzij de liberalisering van het
pachtbeleid, leiden tot additionele opbrengsten van extra verkoop van grond
aan agrariërs. BuitenlandbeleidTen aanzien van de uitgaven aan de Europese Unie (EU) leiden zowel de
voorbereiding als de daadwerkelijke toetreding van nieuwe lidstaten tot extra
financiële inspanningen. Hervormingen en vergroting van de doelmatigheid
van het EU-beleid voor de huidige lidstaten zijn op zichzelf, maar ook in
het licht van de toetreding, noodzakelijk. Het jaar 1999 is in dat opzicht
een belangrijk jaar. De Europese Raad van Cardiff heeft immers het voornemen
uitgesproken om in maart 1999 tot besluitvorming te komen over de financiële
aspecten van de zogenaamde «Agenda 2000-voorstellen». Dit pakket
voorstellen, door de Europese Commissie gepresenteerd in het voorjaar van
1998, heeft betrekking op de periode 2000-2006 en gaat onder meer in op de
financiële kaders voor het EU-beleid in die periode. De complexe onderhandelingen
zullen belangrijke consequenties hebben voor de ontwikkeling van de Nederlandse
afdrachten aan de Unie en de Nederlandse nettopositie in die eerste jaren
van de volgende eeuw.De regering heeft beheersing van de uitgaven van de EU en het voorkomen
van een verdergaande verslechtering van de Nederlandse nettopositie tot hoofdpunt
van de onderhandelingsinzet gemaakt. Dat betekent dat Nederland inzet op een
besparing op de afdrachten aan de Unie, ten opzichte van de voorlopige voornemens
van de Europese Commissie, die oploopt tot 1,3 miljard gulden in 2002. Dit
dient onder meer te worden bereikt via een beheersing van de EU-uitgaven voor
de huidige lidstaten van de Unie, hervormingen van het EU-beleid en consolidatie
van de in de afgelopen jaren bereikte resultaten op het terrein van de begrotingsdiscipline.
Daarnaast zet Nederland in op de introductie van een generiek correctiemechanisme
(nettobegrenzer) en een verbetering van de ontvangsten van Nederland uit Brussel.Het totale HGIS-budget blijft net zoals in het verleden meegroeien met
het BNP. Er vindt een besparing plaats op de uitgaven uit de HGIS (200 miljoen)
doordat een groter deel van de bestaande uitgaven ten laste van dat budget
wordt gebracht. Dit betreft uitgaven voor internationale samenwerking die
in Nederland plaatsvinden, waaronder uitgaven voor internationale organisaties
en apparaatskosten van het departement van Buitenlandse Zaken. Daarnaast worden
de kosten van opvang van het eerste jaar voor vluchtelingen die een A-status
krijgen – die nu forfaitair reeds tot de ODA-uitgaven worden gerekend –
voortaan op basis van realisaties verrekend. Uitgaande van de feitelijke gegevens
over 1996 en 1997 is de verwachting van een extra verrekening van 125 miljoen
per jaar gerechtvaardigd.Defensie maakt geen deel uit van enkele genoemde uitgavenbeperkingen die
het gevolg zijn van het vergroten van de doelmatigheid. Daar staat tegenover
dat de Defensiebegroting met ingang van 1999 structureel wordt verlaagd met
een bedrag van 375 miljoen. Overige maatregelenTabel 3.4.2 geeft een overzicht van de overige maatregelen op de Rijksbegroting
in enge zin. Tabel 3.4.2 Overige
maatregelen Rijksbegroting in enge zin; in miljoenen guldens 1999200020012002Versneld
afschaffen besluit woninggebonden subsidies VROM0060145Verrekening
locatiegebonden subsidies0505050Vermindering
subsidies en kredieten EZ408095110Vermindering
kredieten Financiën20404040Verhogen boeten
en transacties60606060Fraudeplan–2342138285Tegengaan
misbruik en oneigenlijk gebruik fiscale regelgeving0100150500Algemene
indexatie eigen bijdragen295988118Besparing
wachtgelden/lesgelden onderwijs255075100Totaal1514817561408Het versneld afschaffen van woninggebonden subsidies levert in 2002 145
miljoen op, waarbij financieel zwakke corporaties worden ontzien. Een besparing
op locatiegebonden subsidies is mogelijk doordat er (in ieder geval tot 2000)
meer woningen buiten, en minder binnen, VINEX-locaties gebouwd worden dan
ten tijde van het opstellen van de contracten werd voorzien. Het ligt in de
rede de voor VINEX-locaties bestemde subsidies die nu niet nodig zijn geweest,
terug te laten vloeien naar het Rijk. Daarover zal bestuurlijk overleg worden
gevoerd. Gelet op de verbeterde situatie van het bedrijfsleven is enige beperking
van subsidies en kredieten die door Economische Zaken aan het bedrijfsleven
verstrekt worden, verantwoord te achten. Tegen dezelfde achtergrond wordt
een bedrag van 40 miljoen gekort op de bijzondere financieringskredieten (Financiën).De bedragen voor gerechtelijke boeten en transacties zullen, ook tegen
de achtergrond van een gewenste bijdrage aan de verkeersveiligheid, ingaande
1999 met 10% worden verhoogd. De maatregelen die zijn opgenomen in de in april
jongstleden aan het parlement aangeboden Notitie inzake fraudebestrijding
(1998–2002) leiden binnen de fiscaliteit en de sociale zekerheid tot
een netto opbrengst van circa 300 miljoen in 2002. Daarnaast zal het in de
afgelopen kabinetsperiode ingezette beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik
van fiscale regelingen tegen te gaan, worden voortgezet. Op een aantal gebieden
zal aanpassing of reparatie van wetgeving plaatsvinden. De belangrijkste maatregel
op dit vlak is het tegengaan van zogenoemde handel in verliescompensaties.
Ook kan worden genoemd de bestrijding van de constructie in de Motorrijtuigenbelasting
waarbij de auto-eigenaar het kenteken op naam stelt van een derde (de zogenoemde
katvanger).Enkele regelingen inzake eigen bijdragen van burgers voor door de overheid
te leveren diensten zijn nog niet geïndexeerd. Dit betreft onder andere
de collegegelden. Deze eigen bijdragen zullen worden gekoppeld aan de algemene
prijsontwikkeling. Dit leidt tot een besparing van ruim 100 miljoen.
Voorts leiden de voorgenomen intensiveringen in het onderwijs tot meer werkgelegenheid
en daarmee tot een dalend aantal wachtgelders en lagere uitgaven. Tenslotte
is sprake van een autonome stijging van de lesgelden, vanwege de systematiek
van de lesgelden, waarbij sprake is van een koppeling aan de personele en
materiële kosten in het voortgezet onderwijs en beroeps- en volwasseneneducatie. Sociale Zekerheid Decentralisatie ABWIn de huidige financiële verhouding tussen Rijk en gemeenten hebben
gemeenten bijna geen financieel belang om verbeteringen in de uitvoering van
de bijstand door te voeren. Door de financiële verantwoordelijkheid voor
de bijstandsuitgaven meer bij de gemeenten en minder bij het Rijk te leggen,
krijgen de gemeenten een groter financieel belang bij de uitvoering van de
bijstand. Gemeenten, de uitvoerders van de ABW, kunnen zo profiteren van inspanningen
om het volume aan bijstandsgerechtigden te beheersen, onder meer door bijstandsgerechtigden
weer naar betaald werk te geleiden. Een grotere doelmatigheid bij de uitvoering
en een lager bijstandsvolume kunnen zo bij tijdige invoering leiden tot een
besparing van 500 miljoen in 2002. Efficiency uitvoering sociale zekerheidHet doelmatiger werken van de collectieve sector zal zich niet beperken
tot de (rijks)overheid. Samenhangend met een gewenste vergroting van de doelmatigheid
bij de uitvoering van de sociale zekerheid zullen de uitvoeringskosten van
de uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid en van de Sociale Verzekeringsbank
worden verlaagd. Teneinde de gewenste verlaging van de uitvoeringskosten te
bereiken, is wijziging van de Organisatiewet Sociale Verzekeringen (OSV) noodzakelijk.
De totstandkoming van Centra voor Werk en Inkomen en de hiermee gepaard gaande
veranderingen in de organisatie van scholings- en bemiddelingsactiviteiten
leiden eveneens tot grotere efficiency en daarmee tot besparingen. Daarnaast
zal de effectiviteit van de reïntegratieactiviteiten kunnen verbeteren
door een sterker financieel belang van uitvoeringsinstellingen bij de reïntegratie,
door een toenemende concurrentie en door een grotere vrijheid bij de besteding
van reïntegratiemiddelen. Volume WAO/ZWBeperking van de instroom en vergroting van de uitstroom uit de WAO wordt
bevorderd door meer aandacht te geven aan preventief beleid en reïntegratie,
aan de frequentie van beoordeling van arbeidsongeschiktheid en aan de kwaliteitswaarborging
met betrekking tot de verzekeringsgeneeskundige en arbeidsdeskundige beoordeling,
en door daar waar mogelijk het instrument van standaardisering en vergelijking
in te zetten. Daarnaast leidt de intensivering bij de arbeidsomstandigheden
tot minder arbeidsongeschikten en levert daarmee ook een budgettaire besparing
op. Door bekorting van wachtlijsten en wachttijden in de gezondheidszorg mag
eveneens een lager beroep op de ZW en WAO worden verwacht. Volume WWDe activerende werking van de WW zal worden versterkt, met name met het
oog op het bevorderen van de arbeidsdeelname van oudere werknemers. Onder
meer door vergroting van het financiële belang van (sector)werkgevers,
de mogelijkheid om het fictief arbeidsverleden in de WW te vervangen door
het feitelijk arbeidsverleden, een strikte uitvoering van het sanctiebeleid
en wijziging van de regeling met betrekking tot passende arbeid voor ouderen
kan een afname van het volume in de WW worden bereikt. Vrijval ABW en Arbeidsongeschiktheidsuitkering (WSW)Als mensen met een ABW, WAO- of WAJONG-uitkering in dienst treden bij
een sociale werkplaats wordt de uitkering verrekend met de SZW-begroting (de
zogenoemde anti-cumulatiebaten). De intensivering van de WSW leidt derhalve
tot hogere ontvangsten. Zorgsector DoelmatigheidDe vergoeding voor de incidentele loonontwikkeling wordt in de zorgsector
geleidelijk verlaagd van 0,75% in 1999 naar 0,6% in 2002. Daarnaast wordt
een aantal maatregelen getroffen om de overschrijding in de geneesmiddelensector
te compenseren. Deze maatregelen zijn tussen haakjes opgenomen in de lijst
met ombuigingen, omdat ze niet dienen ter financiering van nieuw beleid, maar
om een verwachte overschrijding ongedaan te maken. Het betreft deels efficiencymaatregelen
in de geneesmiddelensector zelf, in lijn met het advies van de commissie Koopmans
(0,7 miljard). Daarnaast kunnen besparingen op het inkoopbeleid van zorginstellingen
(0,3 miljard) en op de uitvoeringskosten van eigen bijdragen (0,1 miljard)
worden gerealiseerd. Verhaalsrecht AWBZHet vorige kabinet heeft voorgesteld om verhaalsrecht in de AWBZ te introduceren.
De opbrengst van deze maatregel kan worden vergroot door de Ziekenfondsraad
een convenant met schadeverzekeraars te laten afsluiten om dit verhaalsrecht
af te kopen. Het budgettaire effect hiervan wordt nu ingeboekt. 3.5 De microlastenontwikkeling Microlastenontwikkeling 1999–2002In de komende kabinetsperiode wordt het beleid van lastenverlichting voortgezet.
In het Regeerakkoord is voor de gehele periode 1999–2002 een ruimte
van 4½ miljard vrijgemaakt voor (micro)lastenverlichting. Voor de herziening
van het belastingstelsel kan zelfs 5 miljard lastenverlichting worden ingezet,
omdat in het regeerakkoord ook een aantal lastenverzwarende maatregelen (onder
andere rekeningrijden) is opgenomen. Per saldo leveren deze maatregelen 0,4
miljard op. De invoering van de belastingherziening is voorzien voor 2001.De ruimte voor lastenverlichting kan verder worden vergroot als zich in
de komende jaren inkomstenmeevallers voordoen. In het Regeerakkoord is afgesproken
dat structurele inkomstenmeevallers vanaf 1999 voor een deel (afhankelijk
van het niveau van het EMU-tekort voor een kwart of voor de helft) beschikbaar
zijn voor verdere lastenverlichting. Verder zal in de komende twee jaren worden
doorgegaan met de vermogensinhaal bij de sociale fondsen. De vermogens van
deze fondsen worden tot en met 2000 aangevuld, zodat er vanaf dat jaar geen
vermogenstekorten meer zijn. Hiervoor worden de premies van de sociale fondsen
in 1999 en 2000 vastgesteld op een hoger dan kostendekkend niveau. Na de voltooiing
van de vermogensinhaal in 2000 kunnen de premies weer op een kostendekkend
niveau worden vastgesteld, wat een lastenverlichtend effect oplevert. Met
andere woorden: (per saldo) lastenverzwaringen in het begin van de kabinetsperiode
zullen later worden benut voor lastenverlichting. Microlastenontwikkeling 1999Voor 1999 is er sprake van een lastenverzwaring van 1,5 miljard, waarvan
0,2 miljard bij het Rijk (belastingen) en 1,3 miljard bij de sociale fondsen
(tabel 3.5.1). Deze lastenverzwaring slaat voor ¾ miljard neer bij
gezinnen en voor ¾ miljard bij bedrijven. Hoewel deze lastenverzwaring
direct samenhangt met de vermogensinhaal bij de sociale fondsen, oogt dit
toch als een afwijking van het in de afgelopen kabinetsperiode gevoerde beleid
van lastenverlichting. De voorspoedige economische vooruitzichten voor het
komende jaar en het gunstige koopkrachtbeeld geven echter geen aanleiding
de lastenverzwaring, die wordt gedomineerd door de vermogensinhaal bij de
sociale fondsen, te beperken. Juist nu de economische ontwikkeling gunstig
is, kan een dergelijke lastenverzwaring goed worden opgevangen. De lastenverzwaring
bij de sociale fondsen heeft daarbij een tijdelijk karakter, zodat na afronding
van de vermogensinhaal in 2001 ruimte ontstaat voor lastenverlichting. Tabel 3.5.1
Microlastenontwikkeling 1999; in miljarden guldens, –
= lastenverlichting1 belastingen
(Rijk)premiestotaalKnip eerste schijf–0,50,35–0,15Scholingsfaciliteit
non-profit-sector–0,1 –0,1 Verhoging tabaksaccijns0,2 0,2Vergroeningspakket0,2–0,2 0,0 • Verhoging
energiebelastingen1,1 1,1•
Andere milieubelastingen en indexatie0,3 0,3•
 BTW over energie- en milieubelastingen0,2 0,2•
 Terugsluis gezinnen–1,1–0,0–1,1• Terugsluis bedrijven–0,2–0,1–0,3•
 Positieve prikkels–0,2 –0,2    Nabetalingen1,7–1,70,0 Vermogensinhaal centrale fondsen 2,0 2,0Overig belastingen–1,3 –1,3 Overig
sociale fondsen 0,8 0,8 Totaal0,21,31,51 Lastenontwikkeling bij de overige publiekrechtelijke lichamen
(OPL) is in 1999 nul.In het Regeerakkoord is overeengekomen dat ten behoeve van de lagere inkomens
vanaf 1999 een extra schijf in de loon- en inkomstenbelasting wordt ingevoerd,
door middel van een «knip in de eerste schijf». Hiermee wordt
alvast vooruitgelopen op de belastingherziening, die voor 2001 op stapel staat.
De huidige eerste schijf wordt opgedeeld in een inkomensgedeelte van 15 000 gulden
en een inkomensgedeelte van ruim 33 000 gulden. In 1999 zal het
belastingtarief over de eerste 15 000 gulden van het belastbare inkomen
1,3%-punt lager liggen dan het belastingtarief over de volgende 33 000 gulden.De knip in de eerste schijf kost in 1999 1,5 miljard en wordt voor
0,35 miljard gefinancierd door een verhoging van werkgeverspremies (samenhangend
met de afspraken uit het Regeerakkoord) en voor 1,0 miljard door de opbrengst
van de heffingen uit het vergroeningspakket. Voor 0,15 miljard is bij de financiering
van de knip vooruitgelopen op toekomstige inkomstenmeevallers, samenhangend
met de meevallerformule uit het Regeerakkoord.In 1999 gaat de eerste stap van de verdere vergroening van het belastingstelsel
van start. In 1999 wordt een derde deel van het totale vergroeningspakket
uit het Regeerakkoord doorgevoerd. Deze bestaat uit verhoging
van de tarieven van de energiebelasting (REB), de verschuiving van water naar
het algemene BTW-tarief en indexatie van de milieubelastingen. De opbrengst
(1,6 miljard in 1999) wordt aan burgers teruggegeven via een extra verlaging
van het belastingtarief van de nieuwe eerste schijf en een verhoging van de
ouderenaftrekken. De terugsluis naar bedrijven verloopt ondermeer via een
verhoging van de specifieke afdrachtkorting (SPAK) en de zelfstandigenaftrek,
en een verlaging van de werkgeverspremie ZFW.Vorig jaar is voor bedrijven in de profitsector een fiscale regeling ter
stimulering van scholing ingevoerd. In 1999 zal, mede op grond van gedane
toezeggingen in het kader van de zorg-CAO, voor de non-profit sector (inclusief
overheid en zorg) een vergelijkbare regeling worden getroffen. Verder wordt
een verruiming aangebracht van wat onder scholingskosten kan worden gerekend.In het Regeerakkoord is geld gereserveerd voor het mede langs fiscale
weg bevorderen van kinderopvang. Op grond hiervan zal in 1999 het percentage
van de huidige afdrachtsvermindering kinderopvang voor werkgevers worden verhoogd.
Een werkgever krijgt hierdoor meer van zijn kosten voor kinderopvang vergoed.
Vanaf 2000 zullen ook de faciliteiten voor werknemers worden verruimd.Vanaf 1999 zullen alle afdrachtsverminderingen uitgaan van de fictie van
een volledige werkweek van 36 uur in plaats van 32 uur (voor de regeling langdurig
werklozen alleen voor nieuwe gevallen). Voor de loonkostenfaciliteit lage
lonen is dit reeds in 1998 gebeurd. Deze uniformering is onderdeel van de
afspraken in het Regeerakkoord.In 1999 vindt de laatste stap plaats van de verhoging van de tabaksaccijns.
Evenals in 1997 en 1998 wordt de accijns op sigaretten en shag met 15 cent
verhoogd.Andere fiscale maatregelen leiden per saldo tot een lastenverlichting
van 0,7 miljard. Dit is ondermeer het gevolg van een tariefsverlaging
bij de invoerrechten (0,4 miljard) en van een aantal nieuwe maatregelen
met een beperkte omvang.De lastenverzwaring in 1999 bij de belastingen hangt samen met nabetalingen
van het Rijk aan de sociale fondsen in verband met afrekeningen loonheffing
en inkomstenheffing over respectievelijk 1996 en 1994 (1,7 miljard).
Daartegenover staat een even grote lastenverlichting bij de sociale fondsen.
Door de nabetalingen ontstaat er dus alleen een lastenverschuiving, waarbij
het effect op de lasten per saldo nul is.Het vermogenstekort bij de centrale fondsen (exclusief AOW-fonds) bedraagt
ultimo 1998 ruim 7 miljard. Verondersteld wordt dat de vermogens van deze
fondsen binnen twee jaar (1999 en 2000) op het niveau van de normvermogens
worden gebracht. De vermogensinhaal bij de centrale fondsen betekent dat in
1999 de premies 3½ miljard boven kostendekkend niveau moeten worden
vastgesteld. Omdat in 1998 de premies 1½ miljard boven kostendekkend
niveau lagen, levert de vermogensinhaal bij de centrale fondsen in 1999 een
lastenverzwaring op van 2 miljard. Microlastenontwikkeling en belastinguitgavenDe microlastenontwikkeling wordt mede bepaald door wijzigingen in de belastinguitgaven.
Hoewel een internationale definitie van het begrip ontbreekt, wordt in Nederland
veelal aangesloten bij de omschrijving uit het rapport «Belastinguitgaven
in de loon- en inkomstenbelasting» uit 1987 (zie Miljoenennota 1996,
pagina 52). Daarin worden belastinguitgaven omschreven als fiscale regelingen
die een afwijking vormen van de primaire heffingsstructuur en een derving
van belastingopbrengsten betekenen. Dergelijke regelingen beogen
veelal door middel van financiële prikkels bepaalde wenselijke ontwikkelingen
te bevorderen. Aan de Tweede Kamer is de toezegging gedaan jaarlijks een overzicht
van belastinguitgaven te verstrekken (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 600, blz. 8-528). Naar aanleiding daarvan is in bijlage 5 een overzicht
van belastinguitgaven opgenomen in de loonbelasting, de inkomstenbelasting
en de vennootschapsbelasting, met een raming van het budgettaire belang voor
het jaar 1998. Afzonderlijk wordt in de bijlage ingegaan op de met ingang
van 1999 van kracht wordende fiscale maatregelen die onder de belastinguitgaven
kunnen worden gerangschikt. Er zal een notitie worden uitgebracht over de
(eventuele) wenselijkheid van het opstellen van ijklijnen voor de belastinguitgaven. 3.6 Het EMU-tekort, de EMU-schuld en het beleidsrelevante
tekortHet EMU-tekort voor 1997 is uitgekomen op 0,9% BBP. Dit is ruim 1%-punt
lager dan vorig jaar ten tijde van de Miljoenennota was voorzien. Het EMU-tekort
is gunstiger uitgevallen voor zowel het Rijk als de decentrale overheden en
de sociale fondsen. Het grootste gedeelte van de daling kan worden toegeschreven
aan de hoger dan geraamde belastingontvangsten (4 miljard extra sinds vorig
jaar september). Ook aan de uitgavenkant waren er in 1997 meevallers te noteren.
Het uitgavenkader werd, ondanks een forse tegenvaller uit hoofde van de varkenspest,
onderschreden met ½ miljard.Een statistische correctieboeking heeft in 1997 ook geleid tot een verbetering
van het EMU-tekort van 1½ miljard. Omdat het EMU-tekort volgens de
Europese regelgeving zo veel mogelijk in transactietermen moet worden uitgedrukt,
vinden er correctieboekingen plaats wanneer kaspatronen afwijken van transactiepatronen.
Dit zijn de zogenaamde kas-transverschillen. Een dergelijke correctieboeking
vindt bijvoorbeeld plaats bij de nabetalingen tussen de sociale zekerheidsfondsen
en de belastingen. Omdat de boekhouding van de sociale fondsen op transactiebasis
wordt geregistreerd, terwijl de belastingen op kasbasis worden gemeten, ontstaan
correctieposten die van invloed kunnen zijn op het EMU-tekort. Tabel 3.6.1 EMU-tekort
en EMU-schuld; in % (geharmoniseerd) BBP 1996199719981999EMU-tekort2,2%0,9%1,3%1,3%(EMU-tekort
exclusief stortingen in het AOW-spaarfonds)–(1,0%)(1,9%)(2,0%)EMU-schuld77,1%71,4%68,6%66,4%     Noemereffect –4,4%–4,0%–3,0%Tekorteffect 0,9%1,3%1,3%     daling
o.b.v. groei en tekort –3,6%–2,7%–1,7%Financiële
transacties –2,2%–0,1%–0,4%Totale
daling schuldquote –5,8%–2,8%–2,2%Ook de huidige raming van het EMU-tekort in 1998 (1,3% BBP) ligt lager
dan vorig jaar werd gedacht (1,7% BBP) en ook lager dan waarvan werd uitgegaan
in het nieuwe Regeerakkoord. Dat het EMU-tekort in 1998 lager is dan de 1½%
BBP uit het Regeerakkoord, is het gevolg van meevallende inkomsten met een
structurele doorwerking naar 2002 en latere jaren. De neerwaartse aanpassing
van het EMU-tekort in 1998 ten opzichte van de stand Miljoenennota 1998 is
minder geprononceerd dan de aanpassing van het tekort in 1997.
Behalve uit de reeds genoemde incidentele factoren in 1997, kan deze ontwikkeling
worden verklaard uit een combinatie van een ongunstige ontwikkeling van de
olieprijs en een zachte winter, die zorgen voor lager dan geraamde gasbaten.
Daarnaast deden zich ook aan de uitgavenkant tegenvallers voor. Per saldo
leiden deze factoren tot een oploop van het EMU-tekort van 1997 op 1998.Volgens de huidige inzichten blijft het tekort in 1999 nagenoeg constant
op 1,3% BBP. Als gevolg van de lagere tekorten in 1997 en 1998, en de hogere
economische groei zet de daling van de EMU-schuldquote zich sterk door. Zeer
waarschijnlijk zal de EMU-schuldquote dit jaar voor het eerst sinds 1984 weer
onder de 70% BBP komen.Tabel 3.6.2 geeft een overzicht van de financiële transacties. Financiële
transacties zijn transacties die geen invloed hebben op het EMU-tekort, maar
wel leiden tot een lagere EMU-schuld. De financiële transacties leiden
in 1998 tot een lichte daling van de EMU-schuldquote met 0,1%-punt BBP. Naar
verwachting zullen de financiële transacties in 1999 leiden tot een daling
van de EMU-schuldquote met 0,4%-punt BBP. Deze daling wordt vooral veroorzaakt
door de incidentele vermogensafdracht van De Nederlandsche Bank in 1999 ter
grootte van 5 miljard. Deze vermogensafdracht heeft geen direct effect op
het EMU-tekort. Tabel 3.6.2 Financiële
transacties; in % (geharmoniseerd) BBP 19981999Kredietverlening/ deelnemingen0,0%–0,2%Kas-transverschillen–0,2%0,2%Vermogensafdracht
DNB0,0%–0,5%Overig (onder andere schatkistsaldo)–0,1%–0,3%Financiële
transacties Rijk–0,3%–0,9%   Financiële
transacties overige publiekrechtelijke lichamen0,1%0,0%Financiële
transacties sociale fondsen0,2%0,5%Totaal
financiële transacties–0,1%–0,4%Het beleidsrelevante financieringstekortZoals gemeld in paragraaf 3.2 heeft de regering er voor gekozen om met
ingang van het jaar 1999 slechts één tekortdefinitie te hanteren,
te weten het EMU-tekort. Voor 1997 en 1998 wordt hier nog het beleidsrelevante
tekort weergegeven. De onderstaande tabel geeft de opbouw weer van het beleidsrelevante
financieringstekort op basis van de uitgaven van de drie budgetdisciplinesectoren
op de Rijksbegroting en de overige uitgaven en ontvangsten die relevant zijn
voor dit tekort. Voor beide jaren bevindt het beleidsrelevante tekort zich
onder de door het vorige kabinet vastgestelde plafondwaarden. Tabel 3.6.3 Het beleidsrelevante
financieringstekort; in miljarden guldens, respectievelijk % BBP 19971998Netto uitgaven beleidsrelevant tekort  – Netto
uitgaven Rijksbegroting in enge zin156,3161,6– Netto
uitgaven sociale zekerheid (begrotingsdeel)21,724,4–
Netto uitgaven zorg (begrotingsdeel)1,01,3– Overige
netto-uitgaven19,910,5Totaal189,0197,8   Belastingen171,0178,4Overige
beleidsrelevante ontvangsten25,63,5Beleidsrelevant
tekort12,415,9Idem, in % BBP1,82,1Plafondwaarde3,02,81 Deze post omvat de rijksbijdragen aan de sociale fondsen
en stortingen aan het AOW-spaarfonds.2 Deze post omvat onder meer het binnenlands deel van de niet
belastingontvangsten aan aardgas, de milieuheffingen en de heffings- en invorderingsrente. 3.7 De ontwikkeling van de uitgaven in 1997 en 1998Deze paragraaf geeft een nadere toelichting op de uitgavenontwikkelingen
in de drie budgetdisciplinesectoren sinds de Miljoenennota 1998. De uitgaven
worden tegelijkertijd getoetst aan het uitgavenkader van de desbetreffende
sector. De uitgaven in de jaren 1997 en 1998 worden getoetst aan het uitgavenkader
1994–1998. Het uitgavenkader 1999–2002 is gelijktijdig vastgesteld
met de afronding van de begroting 1999. De raming van de netto uitgaven voor
1999 is derhalve gelijk aan het uitgavenkader voor 1999 (zie tabel 3.1.1).
Een toetsing van de uitgaven 1999 aan het kader kan in deze paragraaf derhalve
achterwege blijven. Wel wordt in paragraaf 3.8 aangegeven welke mutaties los
van het Regeerakkoord in 1999 en verder jaren hebben plaatsgevonden. A. De Rijksbegroting in enge zinTabel 3.7.1 geeft de ontwikkeling weer van de netto-uitgaven op de Rijksbegroting
in enge zin sinds de Miljoenennota 1998. Tabel 3.7.1 Netto-uitgaven
Rijksbegroting in enge zin; in miljarden guldens, + = verhoging
netto-uitgaven 19971998Netto-uitgaven Miljoenennota
1998156,1162,4Mee- en tegenvallers  a. nominale
mutaties–0,4–0,4b. overige macromutaties0,1–0,4c.
overige mee- en tegenvallers–0,40,4Totaal–0,7–0,4   Uitgavenbeperkingen0,0–0,5Uitgavenprioriteiten0,90,6   Technische
mutaties/overboekingen0,0–0,5Netto-uitgaven
Miljoenennota 1999156,3161,6   Uitgavenkader
in lopende prijzen156,2161,8Verschil0,1–0,2De netto-uitgaven 1997 onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin zijn
sinds het verschijnen van de Miljoenennota 1998 0,2 miljard hoger uitgekomen.
De nominale uitgaven zijn neerwaarts bijgesteld, onder andere als gevolg van
afspraken tijdens het arbeidsvoorwaardenoverleg in het onderwijs. Een bedrag
van 178 miljoen komt daardoor niet in 1997, maar in 1998 tot betaling. Bij
de overige macro-mutaties is een tegenvaller optreden bij de afdrachten aan
de Europese Unie als gevolg van hogere invoerrechten. Op de departementale
begrotingen zijn meevallers opgetreden onder meer als gevolg van meevallers
bij de exportkredietverzekering, extra opbrengsten uit hoofde van verkoop
domeinen, lagere uitgaven voor groot materieel defensie en onderuitputting
bij de reservering voor de varkenspest.De meevallende uitgavenontwikkeling 1997 maakte het mogelijk om in het
najaar van 1997 ruim 1 miljard gulden aan te wenden voor voorfinanciering
van de artikel 12 problematiek van de gemeente Den Haag. Verder kon de hogere
instroom van asielzoekers opgevangen worden en konden versnellingen bij de
uitvoering van infrastructuurprojecten gerealiseerd worden. Per saldo zijn
de uitgaven onder de ijklijn Rijksbegroting in enge zin in 1997 0,1 miljard
boven de ijklijn uitgekomen.De uitgaven onder het kader Rijksbegroting in enge zin blijven in 1998
per saldo 0,2 miljard onder het kader. Nominale meevallers zijn opgetreden
vanwege de doorwerking van de meevallers in 1997 en door een lager prijspeil
dan in eerste instantie verwacht werd. Als gevolg van een aanhoudende lage
rente op de kapitaalmarkt heeft het financieringsbeleid over 1997 geleid tot
meevallers bij de rente op de staatsschuld. Ook de ontwikkeling in 1998 heeft
meevallers bij de rente tot gevolg gehad. Tegenover deze meevallers zijn tegenvallers
ontstaan bij de HGIS vanwege de hogere economische groei (HGIS-uitgaven zijn
gekoppeld aan het BNP) en vanwege hogere afdrachten aan het GF/PF. Een derde
bron van tegenvallers in 1998 is veroorzaakt door de sterke daling van de
olieprijs op de internationale markten. De overige mee- en tegenvallers zijn
met name opwaarts beïnvloed door een tegenvallende ontwikkeling bij de
instroom van asielzoekers. Ter dekking van deze tegenvallers is besloten meerjarig
de uitkering van de vergoeding aan de departementen voor prijsstijgingen gedeeltelijk
niet uit te keren. Uitgavenprioriteiten in 1998 zijn met name de kosten verbonden
aan het millenniumprobleem. B. De sociale zekerheidTabel 3.7.2 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven
in de sociale zekerheid sinds de Miljoenennota 1998. Tabel 3.7.2 Netto-uitgaven
sociale zekerheid; in miljarden guldens, + = verhoging netto-uitgaven 19971998Netto-uitgaven
Miljoenennota 1998101,0102,5   Mee- en tegenvallers  a.
nominale mutaties0,0–0,5b. overige macromutaties–0,2–0,4c.
overige mee- en tegenvallers–0,20,0Totaal–0,4–0,8   Uitgavenbeperkingen0,00,0Uitgavenprioriteiten0,00,5   Technische
mutaties/overboekingen0,1–0,4Netto-uitgaven
Miljoenennota 1999100,7101,8   Uitgavenkader
in lopende prijzen103,2102,7Verschil–2,5–0,9In 1997 resulteerde in de ABW een meevaller als gevolg van extra ontvangsten
en een lager volume. De totale uitgaven onder de ijklijn sociale zekerheid
daalden licht ten opzichte van de stand Miljoenennota 1998.De gemiddelde prijs van de uitkeringen uit hoofde van sociale verzekeringen
vertoont in 1998 een meevallende ontwikkeling. Volumemeevallers treden met
name op bij de ABW-uitkeringen en de WW-uitkeringen. Het volume voor vangnet
ZW-uitgaven is opwaarts bijgesteld.De regering heeft voor 1998 binnen het uitgavenkader sociale zekerheid
ruimte vrijgemaakt voor een aantal uitgavenprioriteiten. Zo is de Algemene
Nabestaandenwet voor 0,3 miljard versoepeld en is ongeveer 0,1 miljard beschikbaar
gesteld voor het oplossen van het millenniumprobleem bij de sociale zekerheidsregelingen
die door gemeenten worden uitgevoerd. In het kader van de Wet Voorzieningen
Gehandicapten (WVG) is ruim 0,1 miljard beschikbaar gesteld. C. De zorgsectorTabel 3.7.2 bevat een overzicht van de ontwikkeling van de netto-uitgaven
in de sociale zekerheid sinds de Miljoenennota 1998. Tabel 3.7.3 Netto-uitgaven
zorg; in miljarden guldens, + = verhoging netto-uitgaven 19971998Netto-uitgaven
Miljoenennota 199856,558,7   Mee- en tegenvallers  a.
nominale mutaties–0,2–0,3b. overige macromutaties0,00,0c.
overige mee- en tegenvallers0,51,4Totaal0,31,1   Uitgavenbeperkingen0,0–0,3Uitgavenprioriteiten0,00,2   Technische
mutaties/overboekingen–0,00,1Netto-uitgaven
Miljoenennota 199956,859,7waarvan collectief gefinancierd
deel48,851,3   IJklijn in lopende prijzen48,049,5Verschil0,81,8In 1997 en 1998 heeft zich in de nominale sfeer met name bij de budgetten
voor de instandhoudingsbouw een meevaller geopenbaard. De overige tegenvallers
hadden in 1997 en 1998 met name betrekking op de kosten van geneesmiddelen
en de eigen bijdragen verzorgingshuizen. Voor het jaar 1998 komen hier nog
diverse besparingsverliezen bij, waarvan die bij de medische hulpmiddelen
de belangrijkste is.De uitgavenbeperkingen in 1998 hebben betrekking op een aantal taakstellingen
ter compensatie van de overschrijdingen. Met name worden hier genoemd de prijsbijstelling
genees- en hulpmiddelen en aanpassing van het geneesmiddelenvergoedingssysteem.
Ook de aanwending in 1998 van de eindejaarsmarge 1997 van het begrotingsgefinancierde
deel van de zorg is hieronder geschaard. De uitgavenprioriteiten 1998 betreffen
in de eerste plaats de 125 miljoen extra voor verzorgingshuizen en de
geestelijke gezondheidszorg, waarvoor bij de algemene beschouwingen moties
waren aangenomen. Bij deze prioriteiten is ook ondergebracht de 75 miljoen
extra voor wachtlijsten in 1998. 3.8 Overige uitgavenmutaties 1999 en latere jarenLos van alle mutaties uit het Regeerakkoord hebben nog enkele mutaties
plaatsgevonden. Zo zijn in verband met de wijziging van het rijkshuisvestingsstelsel
per 1 januari 1999 de huisvestingsbudgetten voor de verschillende begrotingen
vanuit de begroting van de Rijksgebouwendienst (RGD) overgeboekt. Dit is een
budgettair neutrale operatie. Daarnaast zijn extra middelen van in totaal
440 miljoen in 1999 en 300 miljoen in 2000 en latere jaren voor asielzoekers
beschikbaar gesteld. Deze middelen zijn toegevoegd aan de begrotingen van
Justitie (voor opvang- en behandelcapaciteit), Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
(voor inzet politie asielcentra en voorlopige vergunning tot verblijf (VVTV))
en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (voor onderwijs- en leerplichtige asielzoekers-VVTV's).
Tot slot is een bedrag van ruim 155 miljoen in 1999 ten behoeve van de
oplossing van het millenniumprobleem op basis van cofinanciering aan enkele
begrotingen toegevoegd. 4 FINANCIEEL MANAGEMENT: TRANSPARANTIE EN SAMENWERKING 4.1 InleidingDe eisen die de samenleving aan de overheid stelt, worden steeds hoger.
Dit vraagt om een slagvaardige overheid die doelgericht en efficiënt
werkt aan het omzetten van beleidsvoornemens in resultaten. Om die reden werkt
de overheid hard aan het verbeteren van haar organisatie en werkwijze.Een slagvaardige overheid, doeltreffend beleid en doelmatig beheer. Met
deze woorden kunnen de ambities van de regering op het terrein van het financieel
management bij de rijksoverheid worden samengevat. De vertaling van beleidsdoeleinden
in meetbare criteria en toepassing van een meer op resultaat gerichte bedrijfsvoering
leidt in dat verband op steeds meer terreinen tot grotere transparantie: het
verband tussen de inzet van middelen, de te leveren producten en diensten
en de daarmee te behalen effecten wordt duidelijker. Dit komt de politieke
besluitvorming over beleidsmaatregelen ten goede en biedt een handvat bij
het beoordelen van de doeltreffendheid van beleid. Van een beter inzicht in
kosten en gedecentraliseerde verantwoordelijkheden gaan tevens prikkels uit
tot een doelmatig beheer. Om bovenstaande redenen zal de regering de ontwikkeling
naar een meer transparante beleids- en bedrijfsvoering voortzetten. Het Regeerakkoord
kondigt in dit verband aan dat de brede implementatie van het resultaatgerichte
sturingsmodel deze kabinetsperiode verder zal worden bevorderd. Dit onder
meer door systematisch interdepartementale beleidsonderzoeken naar de aansturing
en bedrijfsvoering van overheidsdiensten uit te voeren. Uitbouw en vernieuwingEen slagvaardige overheid, doeltreffend beleid, doelmatig beheer: het
zijn op zich geen nieuwe doelen. De afgelopen jaren zijn op dit gebied tal
van ontwikkelingen in gang gezet. De introductie van het agentschapsmodel,
de ontwikkeling van kengetallen en projectmatig evaluatieonderzoek vormen
de belangrijkste recente stappen. Het afgelopen jaar is daar de eerste ronde
van interdepartementale beleidsonderzoeken naar de sturing en bedrijfsvoering
van grote rijksdiensten bijgekomen. Daarnaast heeft de rijksbrede evaluatie
van het agentschapsmodel geleid tot het voorstel om het baten-lastenstelsel
ook beschikbaar te stellen voor diensten die geen agentschap zijn. Daarmee
is een belangrijke impuls gegeven tot een verbreding van het resultaatgerichte
sturingsmodel bij het Rijk.Maar er zijn meer initiatieven. Ter vergroting van de politieke relevantie
zijn er door een werkgroep voorstellen gedaan om de verantwoording beleidsmatiger
en meer op hoofdlijnen plaats te doen vinden. Parallel hieraan worden momenteel
de grondslagen gelegd voor de «begroting in de 21ste eeuw». Een
grondige bezinning op de inhoud en presentatie van de begroting moet ervoor
zorgen dat de gebruikswaarde van de begroting toeneemt. Dit hoofdstukDit hoofdstuk biedt een overzicht van de speerpunten van de regering op
het terrein van het financieel management bij de rijksoverheid. Het doel voor
de komende kabinetsperiode is helder, maar veelomvattend: het behelst de ontwikkeling
van een samenhangend instrumentarium voor:– een transparante informatievoorziening in begroting en verantwoording
(paragraaf 4.2)– een resultaatgerichte aansturing en bedrijfsvoering van overheidsorganisaties
(paragraaf 4.3)– het monitoren en evalueren van de doelmatigheid van beheer en
de doeltreffendheid van beleid (paragraaf 4.4).De doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidshandelen is in belangrijke
mate gediend met samenwerking tussen ministeries en het (vanuit eenieders
eigen verantwoordelijkheid) gezamenlijk opereren naar de markt. Paragraaf
4.5 geeft voorbeelden van de resultaten waartoe een dergelijke samenwerking
leiden kan. 4.2 Transparantie in informatievoorziening: begroting
in de 21ste eeuw en financiële verantwoording nieuwe stijl Begroting in de 21ste eeuwWat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat gaat dat kosten?
Op deze eenvoudig ogende vragen moet de begroting een antwoord geven. Daarmee
heeft de begroting een spilfunctie in de allocatie van (uit te geven) middelen
en vormt zij de basis voor het afleggen van verantwoording. Om te onderzoeken
hoe de informatiewaarde en toegankelijkheid van de rijksbegroting vergroot
kan worden, is onlangs een interdepartementale werkgroep «Begroting
in de 21ste eeuw» ingesteld.De ideeën achter de huidige begrotingsindeling stammen uit het midden
van de jaren '80. In die tijd van «comptabel bestel» stonden rechtmatigheid
en (macro)beheersing prominent op de agenda. Hoewel waakzaamheid geboden blijft,
is er op het terrein van rechtmatigheid sinds die tijd veel bereikt. Voorts
vertonen de overheidsuitgaven nu een beheerst beeld. Inmiddels kan het streven
naar meer doelmatigheid en doeltreffendheid voorop staan. Door meer inzichtelijk
te maken waartoe er wat tegen welke kosten wordt gedaan, kan de allocatieve
functie van de begroting verder worden versterkt.De huidige begroting heeft een beheerstechnisch karakter, waarbij de nadruk
vaak op inputfactoren ligt. Zo worden bijvoorbeeld de apparaatskosten per
hoofdbeleidsterrein los van de programmagelden geraamd op een artikel «personeel
en materieel». Tevens is er vanuit beheerstechnisch oogpunt voorzien
in verplichte artikelen of artikelonderdelen voor adviescolleges, garanties,
open-einderegelingen, uitstaande leningen, deelnemingen en voor uitgaven aan
post-actieven. Het belangrijkste ordeningscriterium binnen deze begrotingsartikelen
is de Europese economische en functionele classificatie. De beleidsmatige
relevantie is van secundaire betekenis. Anno 1998 heeft de begroting veel
weg van een optelsom van incrementele aanpassingen die elkaar sinds het midden
van de jaren tachtig hebben opgevolgd. Voorbeelden zijn het opnemen van een
bijlage over beleidsevaluatie, de subsidiebijlage, het samenvoegen van de
artikelen «personeel» en «materieel» en het schrappen
van de verplichtingen-kas- matrices. In het bijzonder is de omvang van de
artikelgewijze toelichtingen sterk toegenomen, onder meer als gevolg van de
roep om een betere kwaliteit daarvan.Op het gebied van rechtmatigheid en beheersbaarheid heeft de begroting
de afgelopen vijftien jaar een belangrijke rol vervuld. Aan de begroting van
de 21ste eeuw zullen evenwel nieuwe eisen worden gesteld. In dat licht kan
worden vastgesteld dat de grenzen van de huidige begrotingsindeling in zicht
zijn. De opzet uit de jaren tachtig kan niet verder worden uitgebouwd, zonder
dat daarbij concessies worden gedaan aan de toegankelijkheid van de begroting.
Het ontstaan van allerlei departementale «pocket-begrotingen»
vormt in dat licht een aanwijzing. Hoewel dergelijke initiatieven duiden op
een kennelijke behoefte aan een andersoortige begroting, komen zij de duidelijkheid
op rijksniveau niet ten goede.Bij de werkzaamheden van de interdepartementale werkgroep staat het creëren
van meer inzicht in de doeltreffendheid van beleid en de doelmatigheid van
beheer voorop. Onafhankelijk van de bestaande regelgeving en begrotingsbeginselen
dient de werkgroep in het voorjaar van 1999 een antwoord te geven op de vraag:
«hoe kunnen de inhoud en presentatie van de begroting worden veranderd
opdat de begroting beter aansluit bij de wensen en de behoeften van de Staten-Generaal
en andere gebruikers?» Daarbij is een belangrijke rol weggelegd voor
kengetallen. Ook zal aandacht worden besteed aan de mogelijkheden die de huidige
informatie- en communicatietechnologie biedt.Aan de beheerstechnische functies van de begroting worden geen concessies
gedaan: rechtmatigheid en beheersbaarheid van uitgaven vormen immers een onmisbare
basis voor doeltreffendheid van beleid en doelmatigheid van beheer. In dit
kader kan worden gemeld dat Nederland zich heeft gecommitteerd aan de Special
Data Dissemination Standard van het Internationale Monetaire Fonds (het IMF).
De standaard schrijft de landen die aan de standaard deelnemen voor, welke
economische data met welke frequentie gepubliceerd dienen te worden. De gedachte
achter de standaard is dat een grotere internationale transparantie in de
overheidsfinanciën ontstaat. Deze kan leiden tot grotere efficiency van
financiële markten en kan een disciplinerende werking hebben, bijvoorbeeld
wanneer het gaat om het beleid ten aanzien van het begrotingssaldo. In het
kader van de IMF-standaard gaat het Ministerie van Financiën met ingang
van oktober 1998 maandelijks over het EMU-tekort rapporteren. Deze informatie
zal op Internet worden gepubliceerd. Financiële verantwoording nieuwe stijl: versnelling
en kwaliteitsverbeteringHet sluitstuk van de begrotingscyclus is de financiële verantwoording.
Analoog aan de eenvoudig ogende vraag die de begroting dient te beantwoorden
(«Wat gaan we waartoe doen en wat gaat dat kosten?»), dient de
financiële verantwoording inzicht te verschaffen in de vraag «Wat
hebben we gedaan, wat heeft dat gekost en wat heeft dat in termen van effecten
opgeleverd, in het licht van de eerder geformuleerde beleidsdoeleinden?».In plaats van sluitstuk fungeert de financiële verantwoording momenteel
nog te veel als sluitpost. In de eerste plaats komen de verantwoordingen minder
aan bod in een periode van het jaar (september) waarin zich ook de nieuwe
begrotingen aandienen. Ten tweede kan de verantwoordingsinformatie beter in
de behoefte van de Staten-Generaal voorzien. Om in deze situatie verandering
te brengen, is op initiatief van de Commissie voor de Rijksuitgaven van de
Tweede Kamer het project «Versnelling en kwaliteitsverbetering van de
departementale financiële verantwoordingen» gestart. In november
1997 is een rijksbrede werkgroep van start gegaan met als taakopdracht de
mogelijkheden tot versnelling en kwaliteitsverbetering te onderzoeken.
In juni van dit jaar publiceerde de werkgroep haar eindrapport «Jaarverslag
in de politieke arena». In de onderstaande box worden de belangrijkste
voorstellen uit het rapport weergegeven. Kern van het advies van de werkgroep is dat de Staten-Generaal hun controlefunctie
beter kunnen vervullen, wanneer de verantwoording betrekking heeft op zowel
de doeltreffendheid van beleid, de doelmatigheid van bedrijfsvoering als op
de rechtmatigheid waarmee middelen zijn ingezet; een «geïntegreerde
verantwoording» dus. In het politieke verantwoordingsproces is de financiële
verantwoording tot nu toe formeel gericht op de dechargeverlening over (de
uitkomsten van) het financieel beheer. Daarbij wordt tot dusver ook in materiële
zin decharge verleend over (de uitkomsten van) het in dat begrotingsjaar gevoerde
beleid. De werkgroep is er voorstander van om deze impliciete decharge over
het gevoerde beleid in de toekomst meer expliciet tot uitdrukking te brengen.
De verantwoording zou daarbij meer op hoofdlijnen moeten plaatsvinden. In
overweging wordt gegeven in de begroting een lijst met beleidsprioriteiten
op te nemen waarop in de verantwoording kan worden teruggekeken. Ten behoeve
van de verantwoording over de bedrijfsvoering wordt voorgesteld onderscheid
te maken tussen jaarlijks terugkerende thema's en incidentele specifieke thema's.
 Om aan te geven dat bij dit alles sprake is van een trendbreuk, wordt voorgesteld
de term «financiële verantwoording» te vervangen door de
term «jaarverslag». Naast jaarverslagen per departementale begroting
stelt de werkgroep voor om een Jaarverslag van het Rijk in te stellen. Zoals
het departementale jaarverslag het complement is van de departementale begroting,
zo kan het Jaarverslag van het Rijk volgens de werkgroep het complement van
de Miljoenennota worden. Het Jaarverslag van het Rijk zou daarbij een rijksbreed
document moeten vormen en de grondslag van de decharge door de Staten-Generaal
moeten zijn. De nieuwe stijl van verantwoorden zou ook tot uitdrukking moeten
komen in een meer aantrekkelijke presentatie. Bij het voorstel van de werkgroep
gaat het niet zozeer om «meer» (meer papier, meer gegevens), het
gaat vooral om «minder». Minder, maar beter. De voorstellen tot
integratie van de toelichting bij de Voorlopige Rekening en de Financieel
beheerbrief van de Minister van Financiën in het Jaarverslag van het
Rijk getuigen daarvan. De eerste twee zouden als zelfstandig document kunnen
vervallen. De werkgroep stelt voor de jaarverslagen, naar analogie van de
derde dinsdag in september, in te dienen op «de derde woensdag in mei».
Daarna zouden Algemene Verantwoordingsbeschouwingen gehouden kunnen worden.
Dit zou een versnelling van vier maanden inhouden ten opzichte van de situatie
van enige jaren geleden. Naar verwachting van de werkgroep leidt deze versnelling
ertoe dat de verantwoording meer aandacht krijgt, hetgeen op zijn beurt zal
prikkelen tot betere en beter gepresenteerde informatie.De regering vindt de grotere aandacht voor de (financiële) verantwoording
een goede zaak. Het rapport «Jaarverslag in de politieke arena»
bevat een aantal aansprekende ideeën, zoals het geïntegreerd verantwoording
afleggen over beleid, bedrijfsvoering en financiële middelen. De verantwoording
zou een integrale terugblik op het begrotingsjaar moeten geven. Interessant
is ook de idee een meer thematische benadering te volgen, door met beleidsprioriteiten
en specifieke bedrijfsvoeringsonderzoeken te werken.De werkgroep heeft een helder kader geschetst voor een nieuwe stijl van
verantwoorden. Zij geeft daarbij aan dat een en ander nog uitwerking vergt.
Daarbij zou in het bijzonder aandacht moeten worden besteed aan de vormgeving
van het «Jaarverslag van het Rijk». Het opnemen van verantwoordingsinformatie
over beleid in een dergelijk jaarverslag is een nader te onderzoeken onderwerp.
De werkgroep geeft terecht aan dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van de minister van Financiën nadere uitwerking behoeven. Hetzelfde geldt
voor de controle van het jaarverslag, waarbij voor de verschillende soorten
informatie gedifferentieerde betrouwbaarheidsmaatstaven gehanteerd zouden
moeten worden. Ten slotte dient in de uitwerking aandacht te worden besteed
aan de vraag op welke wijze de verantwoording meer op hoofdlijnen kan plaatsvinden.Voor de nadere uitwerking is een rijksbrede werkgroep in het leven geroepen.
Een belangrijk aspect bij de uitwerking betreft de samenhang tussen de verantwoording
en het eerder gememoreerde project «Begroting in de 21ste eeuw».
Na de uitwerking zal de regering een eindoordeel over het rapport geven. 4.3 Resultaatgerichte aansturing en bedrijfsvoering van
overheidsorganisaties: prikkelen tot doelmatigheid Heldere aansturing, transparante bedrijfsvoeringBij de allocatie van collectieve middelen staan de gewenste maatschappelijke
effecten voorop. Het gaat uiteindelijk om zaken als groei van de werkgelegenheid,
vernieuwingen in de economie, het verder ontwikkelen van de kennisinfrastructuur,
de kwaliteit van de leefomgeving en de zorg voor kwetsbare groepen. Het oogmerk
van beleid is het op doeltreffende en doelmatige wijze tot stand te brengen
van dergelijke effecten. In de praktijk is het vaak niet goed mogelijk om
de aansturing van uitvoerende overheidsorganisaties toe te snijden op de mate
waarin gewenste effecten worden bereikt. Hoewel het uiteindelijk gaat om de
doeltreffendheid van beleid, is het vaak beter om overheidsorganisaties in
de reguliere planning- en controlcyclus aan te sturen op de doelmatigheid
van beheer: het zo kostenbewust mogelijk inzetten van middelen bij de totstandbrenging van producten en diensten die moeten bijdragen aan de totstandkoming van een gewenst effect. Vanzelfsprekend dient daarbij de effectiviteit
van beleid onderwerp te zijn van periodiek evaluatieonderzoek (zie paragraaf
4.4). Interdepartementale bedrijfsvoeringsonderzoekenOp grond van bovenstaande filosofie zijn in de periode van september 1997
tot juni 1998 acht interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO's) uitgevoerd
naar de bedrijfsvoering van grote rijksdiensten. Het startschot voor deze
onderzoeken werd door het vorige kabinet gegeven met de nota «Van uitgaven
naar kosten».1 Daarin staat geschreven dat
het voor een optimale bedrijfsvoering in de collectieve sector wenselijk is
om meer overheidsorganisaties te sturen op basis van afspraken over prestaties
en daarvoor te maken kosten. «Overal waar dit voor de bedrijfsvoering
van toegevoegde waarde is, moet worden bevorderd dat (uitvoerende) diensten
overstappen op een baten-lastenstelsel», zo werd door het kabinet besloten.Aan de hand van de in de nota «Aansturen op resultaat»2 uitgewerkte onderzoeksopzet is bij acht grote rijksdiensten
onderzocht:1. of het mogelijk is om voor de betreffende dienst een meer op output
gerichte besturingswijze en bedrijfsvoering in te voeren, en 2. of invoering van een baten-lastenstelsel kan bijdragen aan een doelmatiger
bedrijfsvoering van de desbetreffende dienst.Het ging in de eerste ronde IBO's bedrijfsvoering om de volgende diensten: Tabel
4.3.1 Onderzochte diensten in het kader van de eerste ronde IBO's bedrijfsvoering;
budget in miljoenen guldensDienst:Budget
1998:Fte's 1998:Koninklijke Marechaussee (Defensie)4404 800Belastingdienst
(Financiën)3 87530 598Bureau Industrieel
Eigendom (Economische Zaken)33171Algemene Inspectiedienst
(LNV)75612Uitvoeringsorganisatie Individuele Huursubsidie
(VROM)72250Arbeidsinspectie (Sociale Zaken en Werkgelegenheid)80800Inspectie
Gezondheidsbescherming (VWS)108880Dienst Gebouwen Buitenland
(Buitenlandse Zaken)6940Totaal:4 75238 151Bij iedere dienst is onderzocht in hoeverre reeds gewerkt wordt met, naar
kwantiteit en kwaliteit, meetbare producten en diensten. Daarbij is onder
meer in kaart gebracht of, en zo ja op welke wijze, de kostprijs van geleverde
producten en diensten wordt berekend en welke consequenties dit heeft voor
de allocatie en inzet van middelen. Voorts is onderzocht hoe de betreffende
dienst enerzijds door het vakdepartement wordt aangestuurd, en anderzijds
zijn eigen productieprocessen bestuurt en beheerst.Hoewel de onderzochte diensten zich in sterk uiteenlopende startposities
en omgevingen bevonden, hebben de zogeheten IBO-werkgroepen op ieder van deze
facetten verbetervoorstellen gedaan. Alle werkgroepen onderkennen het belang
van een meer op output gerichte aansturing en bedrijfsvoering. De onderzoeksrapporten
bevatten concrete voorstellen om de identificatie van de door de dienst te
leveren output te verbeteren. Dit biedt mogelijkheden voor een meer zakelijke
relatie tussen kerndepartement en dienst, bijvoorbeeld door in managementcontracten
afspraken vast te leggen over welke prestaties tegen welke kostprijs worden
verwacht. Op basis van managementcontracten kan de dienst meer beheersvrijheid
worden gegund, bijvoorbeeld bij de inzet van middelen of bij het nemen van
investeringsbeslissingen (integraal management). Meer zakelijkheid is daarbij
geen doel op zich. Het gaat om het op transparante en constructieve wijze
kunnen omgaan met bestuurlijke vraagstukken als de scheiding tussen gezag
en beheer, het onderscheid tussen beleid en uitvoering en de decentralisatie
van managementbevoegdheden als stimulans voor doelmatigheid.Uit de onderzoeken blijkt het belang van het baten-lastenstelsel voor
het resultaatgerichte sturingsmodel. Voor zes diensten wordt aanbevolen om
nog in deze kabinetsperiode op dit stelsel over te schakelen. Invoering van
een baten-lastenstelsel heeft de volgende voordelen:• het stelsel biedt betere mogelijkheden tot een op bedrijfseconomische
leest geschoeide kostprijsberekening van geleverde producten of diensten en• het stelsel leidt tot een betere besluitvorming over de aanschaf
en/of vervanging van kapitaalintensieve productiegoederen.Een betere kostprijsberekening biedt perspectieven voor het inbouwen van
doelmatigheidsprikkels, bijvoorbeeld door het vergelijken van afzonderlijke
afdelingen of eenheden (interne benchmarking), het vergelijken van de eigen
organisatie met andere organisaties (externe benchmarking) en het opstellen
van tijdreeksen. Stabielere kostprijzen maken het verder mogelijk om op basis
van reële kosten bepaalde vormen van opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties
te introduceren.Ieder rapport bevat een uitgewerkt implementatietraject, dat erop gericht
is om aan de hand van de verbetervoorstellen een meer op resultaat gerichte
besturingswijze en bedrijfsvoering te realiseren. Ter bevordering van een
doelmatig en doeltreffend overheidshandelen zet de regering de ontwikkeling
van een meer transparante beleids- en bedrijfsvoering voort. Het streven is
om de komende jaren alle grote rijksdiensten op de hierboven beschreven wijze
door te lichten. In het najaar van 1998 zal daartoe een «tweede ronde»
bedrijfsvoeringsonderzoeken starten. Daarbij gaat het in ieder geval om de volgende diensten (zie ook bijlage
8):1. Uitzending personeel ontwikkelingssamenwerking – Ministerie van
Ontwikkelingssamenwerking2. Zittende Magistratuur – Ministerie van Justitie3.
Inspectie Ruimtelijke Ordening / Inspectie Milieuhygiëne / Inspectie
Volkshuisvesting – Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening
en Milieuhygiëne 4. Centraal Bureau voor de Statistiek – Ministerie
van Economische Zaken5. Rijksdienst voor Keuring van Vee en Vlees –
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en VisserijOm de voortgang van de implementatie van de aanbevelingen van de eerste
ronde te monitoren, zal volgend jaar bij de aanbieding van de onderzoeksrapporten
van de tweede ronde, een overzicht worden opgesteld van de stand van zaken
rond de invoering van de aanbevelingen uit de eerste ronde. Nieuwe agentschappenIn 1991 werd het agentschapsmodel geïntroduceerd, met als doel de
doelmatigheid binnen de rijksoverheid te vergroten door middel van resultaatgericht
management. Agentschappen voeren hiertoe een baten-lastenstelsel en hebben
de mogelijkheid onbesteed gebleven middelen te reserveren. Om agentschap te
kunnen worden, moeten departementsonderdelen aan een drietal voorwaarden voldoen.
Ten eerste moeten de producten en diensten meetbaar zijn. Ten tweede moet
er sprake zijn van een goedkeurende accountantsverklaring. Ten slotte moet
er een reële mogelijkheid zijn aantoonbaar doelmatiger te werken. Op
dit moment zijn er 19 agentschappen met een totale omzet van circa 3,5 miljard
gulden. Het aantal personeelsleden bedraagt zo'n 25 000: een kwart van
het aantal ambtenaren in rijksdienst. Per 1 januari 1999 zullen de volgende
nieuwe agentschappen van start gaan: Tabel
4.3.2 Nieuwe agentschappen per 1 januari 1999; budget in 
miljoenen guldens Dienst:Budget 1999:Fte's 1999:Basisadministratie
Persoonsgegevens en Reisdocumenten (Binnenlandse Zaken)5151Rijksgebouwendienst
(VROM)1 590915LASER (Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)1834601 Uitvoeringsorganisatie van regelingen op het terrein van
primaire landbouw, verwerkende industrie, natuur, bos, landschap en recreatie. Rijksbrede evaluatie agentschapsmodelDoor een rijksbrede evaluatie is onderzocht of de zojuist genoemde doelstelling
achter het agentschapsmodel ook gerealiseerd is. De belangrijkste conclusies,
verwoord in het rapport «Verder met resultaat; het agentschapsmodel
1991–1997»3 luiden dat de agentschapsfiguur
een goed middel is gebleken voor het voeren van een resultaatgericht management
en dat er indicaties zijn dat (resultaatgericht werken volgens) het agentschapsmodel
tot vergroting van doelmatigheid heeft geleid. In de onderstaande box worden
enkele andere bevindingen van de evaluatie weergegeven. Uit de evaluatie van het agentschapsmodel blijkt dat het van groot belang
is dat er tussen het kernministerie en het agentschap duidelijkheid bestaat
over zowel de te verrichten taken als elkaars bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
Het resultaatgerichte besturingsmodel beperkt zich nadrukkelijk niet alleen
tot (uitvoerende) diensten en een doelmatige uitvoering van overheidsbeleid,
maar strekt zich ook uit tot aansturende partijen en doeltreffendheid van
het beleid. De overgang naar een resultaatgericht besturingsmodel gaat daarmee
niet vanzelf en vergt tijd: zowel (kern)departement als agentschap moeten
in hun nieuwe rol «groeien». Resultaatgericht werken moet verder
goed worden georganiseerd en vergt onderhoud. Uit de evaluatie komt naar voren
dat de reserveringsfaciliteit en het baten-lastenstelsel voor het merendeel
van de agentschappen een belangrijke prikkel voor doelmatiger handelen zijn
geweest. Bij de interne bedrijfsvoering ontstond een groter kostenbewustzijn,
hetgeen onder meer tot uiting komt bij investeringsbeslissingen, de uitputting
van het budget aan het eind van het jaar en het liquiditeitenbeheer. Bij nagenoeg
alle agentschappen wordt de kostenontwikkeling per product of productgroep
gevolgd en wordt met behulp van benchmarking of tijdreeksen inzicht verkregen
in de ontwikkeling van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. Al met al
kan ook op dit punt van een continuüm aan prikkels gesproken worden:
sommige prikkels zijn bij alle agentschappen toepasbaar, andere niet. Een
en ander hangt samen met de aard van de door het agentschap geleverde producten
en de omgeving waarbinnen men opereert. Niet onbelangrijk blijkt de «cultuurverandering»
die de invoering van de agentschapsstatus in het merendeel van de organisaties
teweeggebracht heeft. In het algemeen leidde de agentschapsstatus tot een
groter kostenbewustzijn, een grotere resultaatgerichtheid en een meer professionele
houding ten opzichte van afspraken met opdrachtgevers; naast kosten ontstond
er meer aandacht voor aspecten als snelheid en klantgerichtheid. In de eerder
genoemde nota «Van uitgaven naar kosten» kondigde het vorige kabinet
aan binnen het baten-lastenstelsel (voor agentschappen) een leenfaciliteit
in het leven te zullen roepen. Daarmee wordt een volwaardige substitutie tussen
lopende uitgaven en kapitaaluitgaven mogelijk. De leenfaciliteit verbreedt
de mogelijkheden tot integraal management. Uit de evaluatie van agentschappen
kwam naar voren dat agentschappen voor een doelmatig liquiditeitenbeheer te
weinig differentiatie ervaren in de rente op gereserveerde middelen. Daarom
is besloten, naast de leenfaciliteit, tevens een depositofaciliteit te creëren.
De «leen- en depositofaciliteit» zal op marktanaloge wijze binnen
de rijksoverheid worden vormgegeven.Hoewel de (in de subparagraaf over nieuwe agentschappen) genoemde drie
instellingsvoorwaarden de afgelopen jaren hun waarde hebben gehad, nopen de
ervaringen met het agentschapsmodel tot precisering. Ten eerste blijken de
huidige eisen geen voldoende voorwaarde te zijn voor succesvol
resultaatgericht management. Ten tweede zijn de huidige voorwaarden alleen
op agentschappen gericht, terwijl bij resultaatgericht sturen per definitie
meerdere actoren betrokken zijn. Daarom is naar aanleiding van de rijksbrede
evaluatie besloten dat bij de beoordeling of een dienst in aanmerking komt
voor de agentschapsstatus voortaan uitgegaan zal worden van de volgende drie
voorwaarden:1. De bedrijfsprocessen van de organisatie zijn beschreven. Deze beschrijving
mondt uit in één of meerdere producten of diensten. Op basis
van een (dan reeds meer of minder gedetailleerd) kostprijsmodel kunnen de
kosten aan deze producten en diensten worden toegerekend. 2. De dienst in
kwestie dient vooraf aan te geven hoe beoordeeld kan worden of men doelmatiger
is gaan werken. Basisindicator is de kostprijs per product of dienst. In aanvulling
hierop dienen één of meerdere kwaliteitskengetallen te worden
vastgesteld. 3. Er dient sprake te zijn van een op resultaat gerichte externe
en daarop aansluitende interne planning- en controlcyclus. Als uitgangspunt
wordt hierbij het kader van «Aansturen op resultaat»4 gehanteerd. Bredere beschikbaarstelling baten-lastenstelselZowel de rijksbrede evaluatie van het agentschapsmodel als de uitgevoerde
interdepartementale beleidsonderzoeken naar de bedrijfsvoering van grote rijksdiensten
bevestigden de indruk dat de naam «agentschap» voor sommige diensten
of hun «eigenaars» (de politieke en/of ambtelijke top van een
ministerie) een belemmering kan zijn om op het baten-lastenstelsel over te
stappen, terwijl dat voor de bedrijfsvoering wel van toegevoegde waarde zou
zijn. Voorgesteld is daarom het baten-lastenstelsel behalve voor agentschappen
ook beschikbaar te stellen voor rijksdiensten die geen agentschap willen worden,
maar voor een resultaatgerichte sturing en bedrijfsvoering wel op het baten-lastenstelsel
over willen stappen. Daarbij dient uiteraard wel te worden voldaan aan de
hiervoor genoemde drie instellingsvoorwaarden. Het breder beschikbaar stellen
van het baten-lastenstelsel (dan voor alleen agentschappen) is een stevige
impuls voor een verdere toepassing van het sturen op basis van afspraken over
te leveren prestaties en daarvoor te maken kosten. Het voornemen is om zowel
de bredere beschikbaarstelling van het baten-lastenstelsel als de precisering
van de drie instellingsvoorwaarden te formaliseren bij de komende (zevende)
wijziging van de Comptabiliteitswet. 4.4 Doelmatigheid en doeltreffendheid in beeld: kengetallen
en projectmatig evaluatieonderzoek Kengetallen: inzicht in ramingen, doelmatigheid en doeltreffendheid In het streven naar meer doelmatigheid en doeltreffendheid door transparantie
is het gebruik van adequate en tijdige informatie (over het geheel van de
collectieve sector) cruciaal. In dat kader is de afgelopen jaren veel aandacht
besteed aan het ontwikkelen en samenstellen van kengetallen. De ontwikkeling
van kengetallen, zo leert bijvoorbeeld de ervaring bij agentschappen, is er
één van «learning by doing». Om de ontwikkeling
van kengetallen te stimuleren wordt een stapsgewijze aanpak gehanteerd,
die aansluit bij de drie aandachtsgebieden die in de «Handleiding Kengetallen»
worden onderscheiden: ramingen, doelmatigheid en doeltreffendheid.Tot en met de begroting 1996 lag het accent op ramingskengetallen. Bij
ramingskengetallen gaat het om het geven van inzicht in de factoren die aan
de ramingen ten grondslag liggen. Inmiddels zijn alle ministeries erin geslaagd
om, voor zover zinvol, ruim 80% van hun uitgaven in de begrotingen met ramingskengetallen
toe te lichten. Bij de begrotingsvoorbereidingen 1997 en 1998 lag het accent
op doelmatigheidskengetallen. Bij doelmatigheidskengetallen gaat het erom
de relatie tussen de ingezette middelen en de geleverde prestaties zichtbaar
te maken. De mogelijkheden om output te benoemen en te kwantificeren, lopen
per ministerie aanzienlijk uiteen. Bij organisaties met een meer uitvoerend
karakter (zoals agentschappen) is dit makkelijker dan bij organisaties of
organisatieonderdelen met meer beleidsmatige activiteiten.De afgelopen jaren is rijksbreed in zowel kwantitatief als kwalitatief
opzicht duidelijke vooruitgang geboekt bij het presenteren van ramings- en
doelmatigheidskengetallen in de begrotingsstukken. Ook de Rekenkamer komt
in haar (in 1997 en 1998 verschenen) rapportages over «Informatievoorziening
en kengetallen» tot deze conclusie.5In onderstaande tabel is per ministerie (inclusief agentschappen en begrotingsfondsen)
aangegeven welk bedrag zinvol met prestatiegegevens en/of doelmatigheidskengetallen
kan worden toegelicht6, en welk percentage daarvan
in de begrotingen 1998 en 1999 daadwerkelijk is toegelicht. Voorts is aangegeven
welk gedeelte van de opgenomen prestatiegegevens en/of doelmatigheidskengetallen
voldoet aan de kwaliteitseisen die aan de presentatie van kengetallen worden
gesteld. Deze eisen betreffen onder andere het opnemen van (minimaal) driejarige
reeksen en het toelichten van de aldus geschetste ontwikkelingen. De kwaliteitseisen
zijn van belang met het oog op het gebruik van kengetallen. Grafiek 4.4.1. Overzicht met gecorrigeerde dekkingspercentages
outputgegevens en/of doelmatigheidskengetallen per ministerie; tussen haakjes
staan de bedragen (1999), waarvan het zinvol is ze toe te lichten met kengetallen Nagenoeg alle ministeries zijn erin geslaagd om, voor zover zinvol, in
de begroting 1999 bij minimaal 65% van de uitgaven een doelmatigheidskengetal
op te nemen. Voorts blijkt uit de tabel dat het deel dat van die kengetallen
voldoet aan de aan de presentatie te stellen eisen, is toegenomen.Bij de voorbereiding van de begroting 1999 zijn de eerste stappen gezet
om doeltreffendheidskengetallen te ontwikkelen. Het gaat daarbij om het geven
van inzicht in de effecten van beleidsmaatregelen in de samenleving. Het vaststellen
van doeltreffendheid, en daarmee het ontwikkelen van doeltreffendheidskengetallen,
is als eerder gezegd geen eenvoudige zaak. Zo is veelal niet eenduidig aan
te geven wat het verband is tussen beleidsmaatregelen en opgetreden (beoogde
en niet-beoogde) effecten. Om te bezien in hoeverre de doeltreffendheid van
beleid met behulp van kengetallen inzichtelijk gemaakt kan worden, zijn nagenoeg
alle ministeries op één of enkele beleidsterreinen met onderzoek
begonnen. Daarbij is, in lijn met de constatering van de Rekenkamer dat er
nog weinig geoperationaliseerde doelstellingen in de rijksdienst zijn, gestart
met het operationaliseren van beleidsdoelen en het kwantificeren van de in
het afgelopen jaar gerealiseerde waarden op de betreffende aspecten. Deze
activiteiten hebben in de begrotingen 1999 in beperkte mate geresulteerd in
het opnemen van doeltreffendheidskengetallen. Kengetallen: van ontwikkeling naar gebruikNu het ontwikkelen van ramings- en doelmatigheidskengetallen redelijk
gevorderd is, komt nadrukkelijk het gebruik van deze informatiedragers aan
de orde. Daarbij is het zaak om behalve meer technisch-methodologische kanten
ook de bestuurlijke dimensie van de benutting van kengetallen nader te verkennen.
Niet zelden bijvoorbeeld worden de voordelen van transparantie door de uitvoerders
van beleid wel herkend, maar overheerst bij de «opdrachtgevers»
soms terughoudendheid. Bij een actieve toepassing van kengetallen en het daadwerkelijk
maken van afspraken over de met de ter beschikking gestelde middelen te leveren
prestaties en te realiseren effecten, past voor de opdrachtgevers en aanstuurders
van beleidsuitvoering een nieuwe rol. Zij dienen meer dan voorheen expliciet
te maken wat er met de inzet van middelen wordt beoogd, welke activiteiten
en prestaties daartoe (in kwantitatieve en kwalitatieve zin) moeten worden
geleverd. Door een actief gebruik van kengetallen zijn bestuurders ten slotte
beter aan te spreken op de door hen gemaakte keuzen.Om het gebruik van kengetallen (in het bijzonder in het begrotingsproces)
te stimuleren, zullen bij een aantal organisatieonderdelen in het kader van
de begrotingscyclus van het jaar 2000 ervaringen worden opgedaan met het daadwerkelijk
maken van afspraken over de met de ter beschikking gestelde middelen te leveren
prestaties en te realiseren effecten. Deze projecten hebben niet alleen meerwaarde
voor de betrokken organisaties, maar zullen tevens «best-practicevoorbeelden»
en voorbeelden van valkuilen opleveren voor andere organisaties en beleidsterreinen.
Op die manier moet van het nieuwe initiatief ook een olievlekwerking uitgaan. Projectmatig evaluatieonderzoekOok door (het bevorderen van) projectmatig evaluatieonderzoek wordt gewerkt
aan het verbeteren van de doelmatigheid van beheer en de doeltreffendheid
van beleid. Tot op heden was het vergroten van de transparantie van overheidshandelen
voornamelijk gericht op de afzonderlijke instrumenten voor het monitoren en
onderzoeken van doeltreffendheid en doelmatigheid: de systemen van kengetallen
en projectmatig evaluatieonderzoek. Betreffende instrumenten
blijken steeds vaker elkaars complementen. Kengetallen maken het mogelijk
om de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleidsuitvoering te monitoren.
Dit in het kader van de reguliere planning- en controlcyclus. Projectmatig
evaluatieonderzoek beoogt een meer diepgaande analyse van zowel beleidsdoelstellingen
als de uitvoering van beleidsmaatregelen.De inzet van de genoemde instrumenten is daarmee een kwestie van «maatwerk».
Het inzicht in de doeltreffendheid van beleid en de doelmatigheid van beheer
hangt sterk af van de mogelijkheden tot het meten van de geleverde producten
en diensten en het meten van de bijdrage van deze prestaties (en de beleidsinstrumenten)
aan de beoogde effecten. Waar de mogelijkheid bestaat om de ontwikkeling van
doeltreffendheid en doelmatigheid met behulp van kengetallen adequaat te monitoren,
zal de behoefte aan een non-cyclisch instrument als ex post evaluatieonderzoek
of een organisatiedoorlichting een andere zijn, dan wanneer die mogelijkheid
niet bestaat. Datzelfde geldt voor de omgeving waarin een organisatie verkeert;
bij (potentiële) concurrentie met andere organisaties bestaat er een
grotere druk tot doelmatigheid dan in een monopoloïde situatie. In dit
laatste geval zal meer nadrukkelijk en diepgaand naar de doelmatigheid en
doeltreffendheid van de organisatie gekeken moeten worden.Met het hernieuwde referentiekader voor kwalitatief aanvaardbaar evaluatieonderzoek7 is een belangrijke stap gezet voor een beter op elkaar
afgestemde inzet van de verscheidene instrumenten. Om tot een «optimale
mix» van evaluatie-instrumenten te komen, biedt het referentiekader
een aantal algemene criteria voor de inzet van de afzonderlijke instrumenten.
Zo is aangegeven dat het zinvol is om bij majeure beleidswijzigingen een ex
ante beleidsevaluatie uit te voeren en dat de inzet van projectmatig ex post
evaluatieonderzoek eens in de vijf jaar dient plaats te vinden. Tevens bevat
het kader een aantal methodisch-technische kwaliteitseisen.Het referentiekader, een product van samenwerking tussen de medewerkers
van de directies Financieel Economische Zaken van de ministeries, de Algemene
Rekenkamer en het Ministerie van Financiën, bepaalt ten aanzien van de
verslaglegging van de uitkomsten van evaluatieonderzoek, dat meer rekening
moet worden gehouden met de informatiebehoefte van de Staten-Generaal. Tot
dusver dienen de ministeries jaarlijks in de evaluatiebijlage van hun begrotingen
inzicht te geven in de resultaten en het gebruik van de uitgevoerde evaluatieonderzoeken,
de lopende onderzoeken en de onderzoeken waarmee in het begrotingsjaar zal
worden begonnen. Deze voorschriften worden in grote lijnen door nagenoeg alle
ministeries opgevolgd. Toch kunnen de kwaliteit en benutting van de in de
bijlage opgenomen informatie verder worden verbeterd.Als gevolg van het vernieuwde referentiekader zal in de begroting 2000,
voor zover beleidsmatig relevant, (in plaats van in de evaluatiebijlage) in
de artikelgewijze toelichting gerapporteerd worden over de resultaten en het
gebruik van evaluatieonderzoek. De functie van de evaluatiebijlage wordt dan:
het geven van inzicht in de programmering van evaluatieonderzoeken en de realisatie
daarvan. In de «evaluatiebijlage nieuwe stijl» kunnen voorts specifieke
wensen van het parlement met betrekking tot evaluatieonderzoek worden opgenomen. 4.5 Interdepartementale samenwerkingDe doelmatigheid en doeltreffendheid van overheidshandelen is in belangrijke
mate gediend met samenwerking. Niet alleen valt er veel te winnen bij een
goede samenwerking tussen de rijksoverheid en de medeoverheden of andere maatschappelijke
actoren,8 ook samenwerking tussen ministeries
en het (vanuit eenieders eigen verantwoordelijkheid) gezamenlijk opereren
naar de markt kan leiden tot meer doelmatigheid. Samenwerking op het terrein van financiële informatiesystemenHet financieel management bij de rijksoverheid is gebaat bij interdepartementale
samenwerking. Dit geldt zeker ook voor de financiële informatiesystemen.
Sinds 1 juni 1996 is de samenwerking op dat terrein geformaliseerd in het
Platform Financiële Informatievoorziening (PLAFIN). Daarbij zijn drie
samenwerkingsvormen gedefinieerd die verschillende ambitieniveaus weerspiegelen,
variërend van onderlinge informatie-uitwisseling tot het gezamenlijk
ontwikkelen en beheren van programmatuur.Een belangrijk resultaat is geboekt met de totstandkoming en verdere uitwerking
van het kernmodel «Financiële informatievoorziening». Het
kernmodel is gebaseerd op de behoeften van de departementen en kan worden
beschouwd als een «best-practicemodel». De totstandkoming van
het kernmodel is een goede afspiegeling van de werkwijze binnen het PLAFIN,
waarbij op grond van de feitelijke vaststelling van gemeenschappelijke belangen
een zakelijke benadering in samenwerking wordt gehanteerd. Het kernmodel vindt
zijn toepassing als referentiekader bij de vervanging van departementale begrotingsadministraties.
Inmiddels is aangetoond dat hiermee een belangrijke tijd- en geldbesparing
kan worden bereikt. Leveranciers van softwarepakketten hebben inmiddels laten
blijken dat zij om, uitgaande van het kernmodel, voor de rijksoverheid een
standaard aan willen bieden.Het PLAFIN zal binnenkort een project opstarten om de gevolgen op informatiekundig
terrein in beeld te brengen wanneer een onderdeel van de rijksdienst overstapt
van het verplichtingen-kasstelsel naar het baten-lastenstelsel. Hiermee wordt
aangesloten bij een nu manifeste ontwikkeling binnen de rijksoverheid. In
de vorm van een behoefteonderzoek bij (toekomstige) agentschappen alsmede
bij diensten die het baten-lastenstelsel gaan voeren zonder de agentschapstatus
en het inrichten van pakketten, zal de interdepartementale samenwerking nader
vorm krijgen. De resultaten kunnen leiden tot het opstellen van een «kernmodel
baten-lastenstelsel», dat voor leveranciers van softwarepakketten eenzelfde
rol kan vervullen als het kernmodel «Financiële informatievoorziening».
Mede met het oog op toekomstige vervangingen van informatiesystemen bij de
huidige agentschappen, mag verwacht worden dat ook op dit punt belangrijke
tijd- en doelmatigheidswinsten te behalen zijn. Werken voor tweeden en derdenOm meer duidelijkheid te scheppen over de vraag in hoeverre producten
en diensten die worden voortgebracht door rijksdiensten, ook aan andere onderdelen
van de Staat (tweeden) en aan organisaties buiten de Staat (derden) mogen
worden aangeboden, hebben de Ministers van Binnenlandse Zaken,
Economische Zaken en Financiën in 1996 de beleidslijn «Werken voor
organisaties binnen en buiten de rijksoverheid» opgesteld.9Ten aanzien van het «werken voor tweeden» stelt de beleidslijn
als algemeen uitgangspunt, dat er uit het oogpunt van een doelmatige besteding
van overheidsgelden geen belemmeringen moeten bestaan voor het gebruik van
overcapaciteit van onderdelen van de Staat ten behoeve van andere onderdelen
van de Staat. De afstemming tussen vraag en aanbod hoeft niet onnodig geformaliseerd
te worden: op welke wijze een verantwoorde besluitvorming over «inbesteding»
(binnen de rijksoverheid) of «uitbesteding» (buiten de rijksoverheid)
van diensten of taken moet plaatsvinden, wordt overgelaten aan zelfregulering.
In de beleidslijn werd aangekondigd dat de Minister van Financiën in
1997 een evaluatieonderzoek zou (doen) uitvoeren naar de werking en resultaten
van het systeem van zelfregulering op het terrein van het aanbesteden van
diensten. De mogelijkheden die de Europese mededingingsregels bieden om (met
behulp van vooraankondiging) tot een meer expliciet gemotiveerde beoordeling
van de mogelijkheid tot inbesteding te komen, zouden van het onderzoek onderdeel
uitmaken, zo werd in de beleidslijn geschreven.Onlangs zijn de resultaten van het onderzoek bekend geworden. Partijen
die bekend zijn met de beleidslijn blijken significant vaker over te gaan
tot inbesteding van diensten dan zij die de beleidslijn niet kennen. Als motieven
om inbesteding in de afweging (bij de aanbesteding van diensten) te betrekken,
worden genoemd: de aanwezige deskundigheid en/of expertise van de beoogde
opdrachtnemer, het streven naar doelmatigheid, het karakter van de materie
(gevoeligheid, vertrouwelijkheid) en het belang van goede samenwerking binnen
de overheid. De mogelijkheden die de Europese mededingingsregels bieden om
tot een betere beoordeling te komen van de mogelijkheid tot inbesteding, worden
nauwelijks gebruikt. Hoewel het systeem van zelfregulering door de respondenten
positief wordt beoordeeld, vormen de onderzoeksresultaten aanleiding de bekendheid
van de beleidslijn voor werken voor tweeden te vergroten. Gedacht wordt aan
het uitbrengen van een brochure waarin behalve de vigerende beleidslijn tevens
een helder begrippenkader en «checklists» opgenomen zijn, zowel
voor het afwegingsproces dat al dan niet tot een keuze voor inbesteding leidt,
als voor de vormgeving van de feitelijke inbesteding.Het BTW-compensatiefondsOp dit moment is het voor overheidsorganisaties
vaak onvoordelig bepaalde diensten uit te besteden aan particuliere bedrijven
omdat de BTW, die dan aan de particuliere instelling moet worden betaald,
niet kan worden teruggevorderd bij de fiscus. Indien de betrokken organisatie
de dienst zelf uitvoert, dan wel besluit een andere overheidsorganisatie behorend
tot dezelfde rechtspersoon in te schakelen (inbesteding), hoeft zij hierover
geen BTW te betalen. Als gevolg hiervan kan een overheidsorganisatie dus kiezen
om bepaalde diensten in te besteden, ook als een particuliere marktpartij
dezelfde dienst kostenefficiënter zou kunnen uitvoeren. De huidige BTW-regelgeving
leidt zo tot een onzuivere afweging tussen inbesteden en uitbesteden. Bovendien
leidt deze BTW-systematiek tot ongewenste fiscale (sluip-)constructies. In
de praktijk doet de onzuivere afweging zich bijvoorbeeld voor bij de openbare
groenvoorziening, de afvalinzameling en bij automatiseringsdiensten. Ook bij
de detachering van ambtenaren speelt de BTW-systematiek een belemmerende rol.
Deregering beoogt deze problemen op te lossen door de invoering van een
fonds dat de BTW-betalingen door overheidslichamen voortaan volledig zal gaan
vergoeden: het BTW-compensatiefonds. Door de invoering van het BTW-compensatiefonds
zal de afweging tussen inbesteden of uitbesteden zuiverder worden en zullen
BTW-constructies onaantrekkelijk worden. De reikwijdte van het BTW-compensatiefonds
zal zich bij de start uitstrekken tot de drie grootste overheidslagen, te
weten gemeenten, provincies en departementen. De bestaande plannen over de
eventuele instelling van het BTW-compensatiefonds zijn zowel door de Vereniging
van Nederlandse gemeenten (VNG) als het Inter Provinciaal Overleg (IPO) op
bestuurlijk niveau positief ontvangen. Om een beter beeld te krijgen van de
hoogte van de door overheidslichamen betaalde BTW en van de wijze waarop deze
BTW-betalingen in de administratie zijn verwerkt, laat het Ministerie van
Financiën op dit moment een onderzoek uitvoeren. Afhankelijk van de onderzoeksresultaten
zal spoedig daarna begonnen kunnen worden met het opstarten van een begeleidend
wetgevingstraject. Naar verwachting zal het BTW-compensatiefonds rond het
jaar 2000 volledig zijn ingevoerd.Ten aanzien van het «werken voor derden» is het project «Marktwerking,
deregulering en wetgevingskwaliteit» relevant. Sommige overheidsdiensten
hebben de afgelopen jaren activiteiten ontwikkeld, waarmee zij in concurrentie
kunnen komen met ondernemingen uit de private sector. Ongelijke concurrentie
doet zich voor als particuliere ondernemers en een overheidsorganisatie met
exclusieve of bijzondere marktrechten tegen ongelijke voorwaarden op een markt
opereren. Het deelproject «Markt en Overheid» heeft in dat kader
een oplossingsmethode ontwikkeld waarmee ongelijke concurrentie voorkomen
kan worden. Mede afhankelijk van de vraag of de concurrentie samenhangt met
de publieke taak van een overheidsdienst, worden twee hoofdroutes voor een
oplossing geschetst:1. het wegnemen van de ongelijke concurrentiefactoren door het afscheiden
en afstoten van marktactiviteiten of het volgen van gedragsregels;2. het onder
concurrentie brengen van de publieke taak.De door de werkgroep «Markt en Overheid» ontwikkelde beleidslijn
ten aanzien van «werken voor derden» is inmiddels door de regering
onderschreven en opgenomen in de «Aanwijzingen voor de rijksdienst»,
welke kunnen worden beschouwd als een eerste stap op weg naar een vertaling
van het beoordelingskader «Markt en Overheid» in meer formele
regelgeving.10 Momenteel wordt bezien of en op
welke wijze organisaties buiten de rijksoverheid en medeoverheden binnen het
bereik van het beoordelingskader kunnen worden geplaatst. In dat kader heeft
een aantal analyses plaatsgevonden en zal overleg plaatsvinden tussen de regering
en een delegatie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Inter
Provinciaal Overleg. Samenwerking op het terrein van de euroBij de samenwerking op het terrein van geautomatiseerde systemen is naast
PLAFIN ook de invoering van de euro te noemen. De invoering van de euro wordt
vaak in één adem met de millenniumproblematiek genoemd. Hoewel
ook de gevolgen van het nieuwe millennium tot samenwerking nopen, is de invoering
van de euro van een andere orde. Waar de komst van het derde millennium vooral
technische aanpassingen vereist, is de invoering van de euro een breder vraagstuk.
Op 3 mei 1998 is besloten welke landen toetreden tot de EMU.
Met deze beslissing is een nieuwe fase bereikt in de Europese samenwerking.
Voor de aan de EMU deelnemende landen is een consequentie dat de nationale
valuta wordt vervangen door de euro. Deze vervanging vindt in een aantal fasen
plaats. Vanaf 1 januari 1999 kan giraal in euro's worden betaald en ontvangen.
Per 1 januari 2002 komt de euro ook chartaal beschikbaar en zal een duale
periode ingaan tot maximaal 1 juli 2002, waarin zowel in guldens als in euro's
betaald kan worden. De vervanging van de nationale valuta door de euro heeft
verstrekkende gevolgen. Het vraagt onder meer om een goede voorlichting, aanpassing
van wet- en regelgeving en aanpassing van geautomatiseerde systemen.Op al deze terreinen is sprake van een goede interdepartementale samenwerking.
Zo zijn binnen de rijksoverheid communicatieafspraken gemaakt. Tot 1 januari
2002 communiceert de rijksoverheid in guldens, daarna in euro's. Tot 1 januari
2002 werkt de overheid met gewenningsinformatie, dat wil zeggen informatie
die de gebruikers van de producten van de overheid vast moeten doen wennen
aan de euro als communicatievaluta. Een voorbeeld daarvan is het gebruik van
de euro in de begrotingscyclus. In interdepartementaal verband zijn afspraken
gemaakt over het gebruik van euro-informatie in de begrotingsstukken. Als uitgangspunten gelden daarbij:• de begroting en verantwoording
luiden over hetzelfde begrotingsjaar zoveel mogelijk in gelijke valuta;•
de begrotingen van twee opeenvolgende jaren moeten vergelijkbaar zijn;•
de verantwoordingen van twee opeenvolgende jaren moeten vergelijkbaar zijn;•
het niveau voor de vergelijkbaarheid is het artikelniveau;• afronding
van bedragen vindt plaats in duizenden euro's;• autorisatie vindt plaats
in één valuta.Voor de geautomatiseerde systemen is een inventarisatie van aan te passen
systemen nodig, gericht op valuta-aanduidingen. Inzake de daadwerkelijke aanpassing
is als uitgangspunt genomen dat aan het eind van de duale periode (tot maximaal
1 juli 2002) de systemen niet langer «guldens» bevatten. Gelet
op de complexiteit die dit soort aanpassingen met zich meebrengen, wordt met
behulp van een kenniscentrum voor automatiseringsconsequenties (KACE) aan
uitwisseling van ervaringen gedaan. LIJST VAN GEBRUIKTE TERMEN EN HUN BETEKENIS Aanvullende postenPosten die nog niet in de ontwerp-begrotingswetten (kunnen) worden opgenomen,
maar terwille van een volledig beeld wel reeds in de totaalcijfers van de
rijksbegroting zijn begrepen. Het betreffen veelal posten waarvan de verdeling
over de begrotingen nog niet wordt of kan worden aangegeven. Voorbeelden van
aanvullende posten zijn de loon- en prijsbijstelling. ActievenHet aantal actieven geeft de werkgelegenheid (uitgedrukt in arbeidsjaren),
verminderd met het uitkeringsvolume van de Ziektewet (uitgedrukt in arbeidsjaren),
weer. AgentschapEen agentschap is een onderdeel van een ministerie waarvoor een afgezonderd
en afwijkend beheer wordt gevoerd, met als doel een doelmatiger beheer te
realiseren. Agentschappen hebben een eigen begroting en staan los van de begrotingsadministratie
van het moederministerie. Niet de uitgaven en ontvangsten van het agentschap
zelf, maar de uitgaven aan en de ontvangsten van het agentschap op de begroting
van het ministerie waaronder het agentschap ressorteert, worden betrokken
in het beleidsrelevante financieringstekort. AOW-spaarfondsFonds waarin middelen worden gespaard voor toekomstige AOW-uitgaven. Vanaf
1997 vinden stortingen in dit fonds plaats. Balansverkorting in de volkshuisvestingOperatie waarbij de netto contante waarde van de nog lopende subsidieverplichtingen
van het Rijk aan de woningbouwcorporaties zijn weggestreept tegen de nog bij
de woningbouwcorporaties uitstaande rijksleningen die ineens werden afgelost. BalansverlengingGelijktijdige toename van bezittingen én schulden, resulterend
in een groter balanstotaal. Baten-lastenstelselIn een baten-lastenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend
aan het tijdvak waarin het genot respectievelijk het gebruik ervan plaatsvindt. BedrijfsvoeringHet op basis van te leveren prestaties inrichten, aansturen en bewaken
van werk- en productieprocessen en het toedelen van de daarvoor benodigde
middelen aan decentrale organisatie-eenheden. BegrotingsnormeringKeuze van één of meer budgettaire doelvariabelen, waarbij
een referentiewaarde voor deze doelvariabele(n) wordt vastgesteld. BelastinguitgaveEen overheidsuitgave in de vorm van een derving of een uitstel van belastingontvangsten
die voortvloeit uit een voorziening in de wet voor zover die voorziening niet
in overeenstemming is met de primaire heffingsstructuur van de wet. BeleidsintensiveringenVerhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een beleidsbeslissing
ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot beleidsmatige mutaties
in de netto uitgaven. Een beleidsmatige verlaging van de belastingontvangsten
wordt doorgaans aangeduid met de term lastenverlichting. BeleidsevaluatieOnderzoek waarbij op basis van analyse van op systematische wijze verzamelde
gegevens een uitspraak kan worden gedaan over het te voeren of gevoerde beleid. Beleidsrelevant financieringstekort van het RijkFeitelijk financieringstekort gecorrigeerd voor debudgetteringen, vervroegde
aflossing woningwetleningen en het saldo balansverkorting VROM, agio en disagio,
aan- en verkoop van staatsbezit, kasverschuivingen, versnelde belastinginning,
studieleningen, de mutatie in het FES-saldo (in zoverre dit saldo positief
is), de mutatie in het AOW-spaarfonds en de mutatie in het saldo van de derdenrekening. BesparingsverliesBudgettair nadeel dat optreedt doordat een (voorgenomen) ombuiging minder
besparingen oplevert dan aanvankelijk werd geraamd. Dit kan bijvoorbeeld het
gevolg zijn van uitstel van de invoering van de ombuigingsmaatregel. Bruto binnenlands product (tegen marktprijzen) (BBP)De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse productieproces,
plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies. Budgetdiscipline (-regels)Regels voor het omgaan met mutaties in de netto uitgaven, gericht op het
handhaven van een eerder vastgelegd uitgavenkader. BudgetdisciplinesectorCluster van uitgaven die voor de regels budgetdiscipline op identieke
wijze behandeld worden. Er zijn drie budgetdisciplinesectoren: de rijksbegroting
in enge zin, de sociale zekerheid en de zorgsector. BudgetteringsafsprakenBudgetteringsafspraken maken deel uit van de regels budgetdiscipline.
Ze hebben betrekking op die delen van de begroting waar, bij voorkomende mutaties
in de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, per definitie alleen beleidsmatige
mutaties worden onderkend. Derhalve wordt daar geen onderscheid gemaakt tussen
tegenvallers, beleidsintensiveringen, meevallers, efficiencywinsten en ombuigingen. Collectieve sectorHet totaal van de subsectoren Rijk, overige publiekrechtelijke lichamen
(OPL) en sociale fondsen. Wanneer gesproken wordt over het uitgavenkader,
dan wordt met de collectieve sector bedoeld het totaal van de subsectoren
rijksbegroting in enge zin, sociale zekerheid en de zorgsector. Collectieve-uitgaven(quote)De collectieve-uitgavenquote (CUQ) is gelijk aan de collectieve uitgaven
in procenten van het bruto binnenlands product. Meegenomen worden het totaal
van de relevante uitgaven van het Rijk (inclusief debudgetteringen en de uitgaven
van agentschappen), de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL) en de sociale
fondsen. Onderlinge betalingen worden geconsolideerd. Compensatie over de jaren heenDe mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het algemene
uitgangspunt dat de fasering van compensatie-maatregelen in de tijd parallel
moet lopen aan de omvang van de problematiek. ConsolidatieDe post Consolidatie wordt gebruikt voor het corrigeren van de rijksbegroting
voor dubbeltellingen als gevolg van het «bruto-boeken» van bijdragen.
Het bruto-boeken houdt in dat zowel het departement dat de feitelijke betaling
verricht, als het departement dat bijdraagt, de uitgaven in de begroting opneemt.
Het ontvangende departement raamt de te ontvangen bijdragen ook aan de ontvangstenkant
van de begroting. Dit geldt ook voor bijdragen van een departement aan een
agentschap. Hierdoor wordt het rekenkundige niveau van de totale rijksuitgaven
en rijksontvangsten hoger dan het feitelijke niveau. Door middel van de post
Consolidatie wordt hiervoor gecorrigeerd. Contractloon(stijging)(Stijging van) het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de
afgesloten collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en
van de afspraken met overheidspersoneel in de collectieve sector. DebudgetteringEen debudgettering treedt op indien een derde de financiering van een
(investerings- of kredietverlenings-)activiteit van de overheid overneemt,
terwijl de overheid op de een of andere manier de financiering garandeert.
De betreffende uitgave staat daarmee niet op de rijksbegroting, maar is wel
in hoge mate vergelijkbaar met een «normale» overheidsuitgave. DecentralisatieHet overdragen van meer verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar andere
overheden. Concreet kan dit leiden tot overheveling van taken (en de daartoe
benodigde middelen) van de centrale overheid naar andere overheden. Deflator BBPPrijsontwikkeling van het bruto binnenlands product. Maatstaf voor de
algemene nominale ontwikkeling. DerdenrekeningRekening-courantverhouding die het Rijk heeft met derden en rekeningen
waarop uitgaven en ontvangsten staan die conform de Comptabiliteitswet niet
via de begroting lopen, omdat zij met derden of met andere onderdelen van
het Rijk kunnen worden verrekend. De mutatie in het saldo van de derdenrekening
is niet relevant voor het beleidsrelevante financieringstekort. DereguleringHet afschaffen, vereenvoudigen of stroomlijnen van regelingen en wetten
die de overheid oplegt aan bedrijven, instellingen en burgers. Doel hiervan
is bevordering van dynamiek en aanpassingsvermogen van de economie en het
vermijden van onnodige bureaucratie en onnodig hoge kosten ten gevolge van
ondoelmatige of inefficiënte regelgeving. DesalderingHet gelijktijdig verhogen of verlagen van uitgaven en niet-belastingontvangsten,
die vaak rechtstreeks met elkaar samenhangen. Desalderingen hebben per saldo
dus geen invloed op het financieringstekort. Economische classificatieMethode om uitgaven en ontvangsten in te delen naar macro-economische
categorieën. De Benelux Economische Classificatie, die gebaseerd is op
het stelsel van Economische Rekeningen van de EU, is voorgeschreven voor toepassing
in de rijksbegroting. Overzichten naar macro-economische categorieën
worden opgesteld met behulp van deze economische codering. Deze overzichten
zijn inpasbaar in het systeem van de Nationale Rekeningen. Economische en Monetaire Unie (EMU)Tot stand te brengen unie tussen EU-lidstaten, neergelegd in het Verdrag
van Maastricht, waarbij in de derde fase de wisselkoersen onherroepelijk vastgelegd
zijn (met uiteindelijk één munt) en volledig vrij kapitaalverkeer.
In de EMU bepaalt de op te richten Europese Centrale Bank het gemeenschappelijke
monetaire beleid dat wordt uitgevoerd door het Europees Stelsel van Centrale
Banken. Tevens zal coördinatie van het budgettaire beleid plaatsvinden. EindejaarsmargeVoorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan
binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal
gelden tussen opeenvolgende jaren te schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig
besteden van begrotingsgelden worden beperkt. EMU-schuldHet totaal van de uitstaande geldelijke leningen ten laste van de gehele
collectieve sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste
van het Rijk, de overige publiekrechtelijke lichamen en de sociale fondsen,
minus de onderlinge schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld
is een bruto-schuldbegrip. EMU-tekortHet EMU-criterium voor het tekort heeft betrekking op het vorderingentekort
van de gehele collectieve sector op transactiebasis. Het vorderingentekort
geeft de mutatie in het saldo van de financiële activa en passiva van
de collectieve sector weer. Omdat het EMU-tekort betrekking heeft op de collectieve
sector is niet alleen het vorderingentekort van het Rijk van belang, maar
ook de vorderingentekorten van de overige publiekrechtelijke lichamen (OPL)
en de sociale fondsen. Weergave op transactiebasis wil zeggen dat de economische
handeling die leidt tot de uitgave of ontvangst (transactie) als meetmoment
wordt genomen. ExtrapolatiesBij de bepaling van de meerjarenramingen wordt gebruik gemaakt van extrapolaties.
Daarbij wordt, rekening houdend met de macro-economische middellange-termijnprojectie,
uitgegaan van bestaande wettelijke regelingen, concrete afspraken op kabinets-
of ministerieel niveau (inclusief meerjarige ombuigingstaakstellingen), aangegane
verplichtingen en kwantificeerbare exogene factoren. Voorzover deze elementen
niet van toepassing zijn worden de meerjarenramingen – behoudens de
veronderstelde loon- en prijsontwikkeling – gelijk gehouden aan de nieuwe
begroting, dan wel aan het laatste jaar van de meerjarenramingen waarin al
deze elementen wel van toepassing zijn. Feitelijke uitgaven en ontvangstenHet totaal van de begrotingsuitgaven en ontvangsten gecorrigeerd voor
respectievelijk de aflossing op en opneming van staatsschuld, de aan- en verkoop
van een portefeuille staatsschuld en de ontmuntingen en aanmuntingen. Financiële vernieuwingWijziging van het financieringssysteem van een voorziening of van een
regeling teneinde te komen tot een doelmatiger en een doeltreffender beleid. Financieringsbehoefte van het RijkDe som van het feitelijke financieringstekort en de aflossingen op de
bestaande staatsschuld. Financieringstekort (feitelijk) van het RijkHet saldo van de feitelijke uitgaven en ontvangsten, minus de mutatie
in het saldo van de derdenrekening. Fonds Economische Structuurversterking (FES)Het Fonds Economische Structuurversterking wordt gevoed met een deel van
de aardgasbaten, alsmede met de vrijvallende rentelasten (in het geval van
staatsdeelnemingen: na aftrek van dividenddervingen) als gevolg van eenmalige
opbrengsten in de vermogenssfeer (inclusief Common-Areabaten). Het betreft
een verdeelfonds: vanuit het fonds worden bijdragen toegekend aan andere begrotingen
van het Rijk. Functionele classificatieMethode om de uitgaven en ontvangsten in de begrotingen in te delen naar
onderwerpen van staatszorg. De Benelux Functionele Classificatie, die gebaseerd
is op de «Classifications of the Functions of Government» (COFOG)
van de VN, is voorgeschreven voor toepassing in de rijksbegroting. Overzichten
naar functie worden opgesteld met behulp van een codering in de artikelsgewijze
toelichting van de begroting. Gecorrigeerde netto rijksuitgavenUitgavenbegrip waarin de netto feitelijke rijksuitgaven gecorrigeerd zijn
voor onder meer de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking, de afdrachten
aan de EU, de rente-uitgaven en het gemeentefonds/provinciefonds. De ontwikkeling
van het gemeentefonds/provinciefonds wordt gekoppeld aan de nominale ontwikkeling
van de gecorrigeerde netto rijksuitgaven. Geïntegreerde verplichtingen-kasadministratieEen administratie waarin de aangegane verplichtingen worden geregistreerd,
tezamen met de hieruit voortvloeiende betalingen in het jaar van aangaan en
eventuele volgende jaren. Gedane betalingen worden geregistreerd in relatie
tot de aangegane verplichtingen, zodat de nog openstaande verplichtingenbedragen
kunnen worden vastgesteld. GemeentefondsFonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de gemeenten,
ter dekking van een deel van hun uitgaven. Generale compensatieAls zich budgettaire verslechteringen in de netto uitgaven voordoen, is
volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie vereist. In beginsel
is deze compensatie specifiek (zie: specifieke compensatie). Vindt geen specifieke
compensatie plaats, dan is generale compensatie vereist. Tot generale compensatie
kan alleen door de ministerraad worden besloten. HerschikkingAls gevolg van een nieuwe prioriteitenafweging het beleid op een bepaald
terrein intensiveren, terwijl op een ander terrein beleid wordt ingeperkt
(«nieuw voor oud»). Per saldo leiden herschikkingen niet tot meer
uitgaven. homogone groep Internationale Samenwerking (hgIS)De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op verschillende
begrotingen. Om de samenhang van het buitenlands beleid te versterken, zijn
de financiële middelen hiertoe gebundeld onder de homogene groep internationale
samenwerking. Op die manier wordt de omvang van de beschikbare middelen duidelijk
gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de inzet van deze
middelen. Horizontale ontwikkelingOntwikkeling van de uitgaven en ontvangsten van jaar op jaar. De horizontale
toelichting in de Miljoenennota (bijlage 6) geeft een toelichting op die ontwikkeling
van de netto uitgaven, die op dat moment in de meerjarencijfers ligt besloten. i/a-ratioDe verhouding tussen het aantal inactieven en het aantal actieven. De
i/a-ratio vormt de leidraad bij de besluitvorming over de aanpassing van de
hoogte van het minimumloon en de sociale uitkeringen. IJklatHet inkomstenkader waaraan bij de voorbereiding van de begroting wordt
afgemeten of zich per saldo mee- of tegenvallers voordoen bij de inkomsten.
Er worden ijklatten vastgesteld voor de belastingen c.s., de premies en de
gasbaten. IJklijnHet uitgavenkader waaraan bij de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering
de uitgavenvoornemens en -ontwikkeling worden getoetst. Er zijn ijklijnen
voor de sectoren Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Zorg. Inactieven, niet-actievenHet aantal inactieven of niet-actieven is gelijk aan het totaal aantal
uitkeringsjaren in de sociale zekerheid voor zover geregeld in de sociale-zekerheidswetgeving.
Een uitsplitsing kan gemaakt worden tussen inkomensvervanging in verband met
ziekte, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en ouderdom. Incidentele loonstijgingHet verschil tussen de feitelijke toename van het looninkomen per werknemer
en de toename van de contractlonen. Dit verschil wordt veroorzaakt door bijvoorbeeld
promoties, periodieken, overwerk en in- en uitstroom. InfrastructuurfondsEen begrotingsfonds, waarin de middelen die voorheen op de begrotingen
van Verkeer en Waterstaat, het Rijkswegenfonds en het Mobiliteitsfonds beschikbaar
waren voor de uitgaven aan weg-, water- en railinfrastructuur, zijn samengevoegd.
Tevens worden uit dit fonds uitgaven in het kader van de Investeringsimpuls
1994–1998 gedaan; de middelen hiervoor zijn afkomstig uit het Fonds
Economische Structuurversterking (FES). Interdepartementale beleidsonderzoekenDe evaluatie van beleidsterreinen en ontwikkeling van beleidsvarianten
volgens een door de regering vastgestelde interdepartementale procedure. Deze
procedure voorziet onder meer in de totstandkoming van openbare rapportages. Interne marktFase in het Europese integratieproces waarvan het wezenlijk kenmerk is
een geheel vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal in de
EU-lidstaten. KasbasisWeergaven van uitgaven en inkomsten, waarbij de feitelijke kasontvangst
of -uitgaven als meetmoment wordt genomen. De feitelijke kasontvangst en de
bijbehorende transactie kunnen in verschillende jaren vallen. KengetalEen kengetal is een getal dat inzicht geeft in de situatie en/of de ontwikkeling
van een beleids- of productieproces. Lastenverlichting respectievelijk -verzwaringEen verlaging (respectievelijk verhoging) van sociale verzekeringspremies
en/of tarieven van belastingen en niet-belastingontvangsten met een micro-lastenkarakter,
dan wel een verruiming (respectievelijk beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden. LoonbijstellingAanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven
van ministeries ten gevolge van loonstijgingen te financieren. Macro mutatiesMutaties als gevolg van (geraamde) wijzigingen in het economische beeld. MeerjarenramingenRamingen van de uitgaven, niet-belastingontvangsten premie- en belastingontvangsten
voor de vier jaren volgend op het begrotingsjaar. In deze Miljoenennota beslaan
de meerjarenramingen de periode 2000–2003. Bij de ramingen wordt gebruik
gemaakt van extrapolaties. MeevallerformuleDe formule voor de verdeling van inkomstenmeevallers over tekortreductie
en lastenverlichting. Zolang het EMU-tekort nog boven ¾% BBP ligt,
worden meevallers voor ¾ aangewend ten behoeve van EMU-tekortreductie
en voor ¼ ten behoeve van extra lastenverlichting. Bij een EMU-tekort
lager dan ¾% BBP geldt een verdeelsleutel tussen tekortreductie en
lastenverlichting van 50/50. Microlastenontwikkeling (MLO)De micro-lastenontwikkeling is het saldobedrag waarmee de belastingopbrengst
verandert als gevolg van belastingmaatregelen dan wel als gevolg van aanwijsbare
veranderingen in de systematiek van de premieheffing, alsmede de mutaties
in de premieontvangsten anders dan uit hoofde van (macro-economische) grondslagmutaties. Modale werknemer en modaal inkomenHet modale inkomen is het inkomen dat statistisch het meeste voorkomt.
Het wordt benaderd door het brutoloon van een werknemer die nog net niet de
(procentuele) maximumpremie voor het verplichte ziekenfonds betaalt. De modale
werknemer uit de gebruikelijke koopkrachtoverzichten is alleenverdiener, is
getrouwd met een niet buitenshuis werkende partner en heeft twee kinderen
in de leeftijd van zes tot twaalf jaar. NajaarsnotaTussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt
aangegeven welke wijzigingen optreden ten opzichte van de Vermoedelijke Uitkomsten.
De Najaarsnota moet uiterlijk op 1 december van het lopende begrotingsjaar
bij de Staten-Generaal worden ingediend. Netto uitgaven sociale zekerheidDe budgetdisciplinesector sociale zekerheid omvat de sociale zekerheid
op de rijksbegroting alsmede de uitgaven van de sociale fondsen. Voor de sociale
fondsen is het totaal van uitkeringen en administratiekosten relevant. Het
bovenwettelijk gedeelte blijft buiten beschouwing. Netto uitgaven zorgsectorDe uitgaven die tot het Budgettair Kader Zorg (BKZ) worden gerekend. Het
BKZ omvat de via de AWBZ, ZFW en particuliere verzekeraars (voorzover betrekking
hebbend op de particulier verzekerde voorzieningen die ook in het ZFW-verzekerde
pakket zijn opgenomen) gefinancierde netto uitgaven alsmede de via de rijksbegroting
gefinancierde netto uitgaven die tot de zorgsector worden gerekend. Bij het
collectief gefinancierde deel van het BKZ worden de via de particuliere verzekeraars
gefinancierde uitgaven niet meegenomen, met uitzondering van de via de omslagbijdrage
WTZ gefinancierde uitgaven. Niet-belastingontvangsten (of -middelen)Alle begrotingsontvangsten van het Rijk die niet tot de belastingen worden
gerekend. Het betreft een zeer heterogene groep. Het gaat daarbij vooral om
ontvangsten die samenhangen met verleende overheidsdiensten en kredietverlening
door het Rijk, sommige ontvangsten die als collectieve lasten worden aangemerkt,
de aardgasbaten voorzover niet-belastingontvangsten en incidentele ontvangsten
uit de verkoop van staatsvermogen. Niet-relevante uitgaven en ontvangstenUitgaven en ontvangsten die niet-relevant zijn voor het uitgavenkader.
Hieronder vallen ondermeer de aan- en verkoop van staatsbezit, de mutatie
van het FES-saldo en de studieleningen. Nominale mutatiesMutaties als gevolg van wijzigingen in de lonen en prijzen. OmbuigingBeleidsmatige verlaging van de netto uitgaven ten opzichte van een eerder
vastgelegd ijkpunt. Open-einderegelingRegeling op grond waarvan derden buiten de overheid recht hebben op een
geldelijke bijdrage van de overheid of van de sociale fondsen. Deze derden
moeten voldoen aan in de regeling vastgestelde voorwaarden. Anders dan door
het aanpassen van deze voorwaarden, kan de overheid het beroep op een open-einderegeling
niet beheersen. Overige publiekrechtelijke lichamen (OPL)Provincies, gemeenten, gemeenschappelijke regelingen, waterschappen, en
het bijzonder onderwijs. PrijsbijstellingAanvullende post waarop gelden worden gereserveerd om de extra uitgaven
van de ministeries ten gevolge van prijsstijgingen te financieren. PrivatiserenHet extern verzelfstandigen van overheidsactiviteiten naar een marktconform
opererende onderneming. De geprivatiseerde instelling ontleent haar positie
aan de werking van concurrentie op de markt. ProvinciefondsFonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de provincies,
ter dekking van een deel van hun uitgaven. Reële uitgavenkader(s)Kaders (plafondwaarden) voor de netto uitgaven in de collectieve sector.
Binnen de collectieve sector worden drie sectoren onderscheiden: de rijksbegroting
in enge zin, de sociale zekerheid en de zorgsector. De uitgavenkaders zijn
uitgedrukt in reële termen. Dat betekent dat de in guldens gemeten uitgavenkaders,
wanneer de algemene nominale ontwikkeling zich anders ontwikkelt dan bij het
Regeerakkoord werd voorzien, daarvoor worden aangepast. Relevante uitgaven en ontvangstenAlle voor het (reële) uitgavenkader relevante uitgaven en ontvangsten
van het Rijk. Rente (korte en lange)De korte rente is gelijk aan de driemaands interbancaire rente. De lange
rente is gelijk aan het rendement op langlopende staatsleningen. Replacement rateDe verhouding tussen netto uitkering en netto loon (bij werken). Reserveringsfaciliteit voor investeringenVoorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het voor investeringen
in kapitaalgoederen is toegestaan een verlaging in het eerstvolgende begrotingsjaar
(en/of van nabije meerjarencijfers) te combineren met een in totaliteit even
grote verhoging van de budgetten in verderaf gelegen jaren; er treedt dus
compensatie over de jaren heen op. Rijksbijdragen aan sociale fondsenBijdragen van het Rijk aan de sociale-verzekeringsfondsen. Het betreft
hier niet de betaling van de door het Rijk verschuldigde premies, maar de
daarvan los staande bijdragen die naast de premies dienen ter financiering
van de sociale-verzekeringsuitgaven. Sociale fondsenOrganen die belast zijn met de uitvoering van de sociale- verzekeringswetten.
Zij betalen de uitkeringen en voorzieningen die krachtens deze wetten worden
verstrekt. De financiering vindt voor het overgrote deel plaats via sociale
premies en rijksbijdragen. Specifieke compensatieAls zich (per saldo) budgettaire verslechteringen in de uitgaven en/of
ontvangsten voordoen, is volgens de regels budgetdiscipline in principe compensatie
vereist. In beginsel is deze compensatie specifiek. Dit betekent dat de compensatie
(ombuiging) moet plaatsvinden op de begroting waar zich de verslechtering
voordoet. Specifieke uitkeringenUitkeringen van het Rijk aan gemeenten en provincies en uitkeringen van
het Rijk rechtstreeks aan derden, waaraan ook andere publiekrechtelijke lichamen
bijdragen. De bestedingsrichting van deze uitkeringen is vooraf aangegeven. Staatsschuldbruto: het totaal van de uitstaande geldelijke leningen (vaste en vlottende
schuld) ten laste van de Staat.netto: bruto staatsschuld, minus de op korte termijn opeisbare vorderingen
van de Staat.vlottend: leningen met een oorspronkelijke looptijd van twee jaar of minder.vast: leningen met een oorspronkelijke looptijd van langer dan twee jaar. Trendmatig begrotingsbeleidBij een trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen
of randvoorwaarden voor het tekort en de lasten, een uitgavenkader vastgesteld.
Daar wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties, die tijdens die
periode in de belasting- en premieontvangsten optreden, komen tot uitdrukking
in een mutatie van het tekort en van de lastenontwikkeling. UitgavenkaderHet uitgavenkader van een budgetdiscipline-sector geeft weer hoe hoog
de totale (netto-)uitgaven van die sector mogen zijn. Bij het Regeerakkoord
zijn de kaders in reële termijn vastgelegd. Bij de begrotingsvoorbereiding
wordt het reële kader aangepast voor de prijsontwikkeling van het BBP. UitgavenprioriteitenBeleidsmatige verhoging van uitgaven (intensiveringen). Vermoedelijke UitkomstenTen tijde van de Miljoenennota voorziene uitkomsten van de begrotingsuitvoering
van het lopende jaar. Verticale ontwikkelingMutaties van uitgaven en ontvangsten tussen de huidige meerjarencijfers
en de overeenkomstige meerjarencijfers zoals die eerder luidden. De verticale
toelichting in de Miljoenennota (bijlage 7) licht een dergelijke vergelijking
van twee momentopnamen voor de relevante uitgaven en niet-belastingontvangsten,
toe. Aldus worden mee- en tegenvallers, ombuigingen en tussentijdse beleidsintensiveringen
geïnventariseerd. VerzelfstandigingExterne verzelfstandiging: Taken worden bij of krachtens wet aan een verzelfstandigde
eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen. De ministeriële verantwoordelijkheid
neemt af.Interne verzelfstandiging: Delegatie van taken en bevoegdheden binnen
de rijksoverheid. De ministeriële verantwoordelijkheid blijft intact. VolumemutatiesNiet-nominale mutaties, bijvoorbeeld als gevolg van een groter aantal
studenten dat recht heeft op studiefinanciering, meer personen die huursubsidie
ontvangen, een uitbreiding van de investeringen etcetera. VoorjaarsnotaTussentijds overzicht van de lopende begrotingsuitvoering, waarin wordt
aangegeven welke wijzigingen ten opzichte van de ontwerp-begroting noodzakelijk
worden geacht. Deze nota moet uiterlijk op 1 juni bij de Staten-Generaal worden
ingediend. Voorlopige RekeningNota over de voorlopige realisatie van de begroting van het voorgaande
jaar. Deze nota moet uiterlijk op 1 maart bij de Staten-Generaal worden ingediend. VorderingensaldoHet vorderingensaldo geeft de mutatie weer in het saldo van financiële
activa en passiva. Het vorderingensaldo wordt berekend voor het Rijk, de OPL
en de sociale fondsen. De optelling van deze drie vorderingensaldi vormt tezamen
het EMU-saldo. Wiggemiddeld: het verschil tussen de bruto loonkosten en het netto-inkomen
van een werknemer als percentage van de loonkosten.marginaal: het deel van een (geringe) loonstijging dat afgedragen dient
te worden aan belastingen en premies als percentage van de loonstijging. WKAWet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid. Deze wet regelt de koppeling
van het minimumloon en de sociale uitkeringen aan de (contract) loonontwikkeling
van de mensen die werken in het bedrijfsleven, bij de overheid en bij dienstverlenende
instellingen. Van deze koppeling kan in bepaalde situaties worden afgeweken. Zelfstandig bestuursorgaan (ZBO)Publiekrechtelijke organen waaraan de uitoefening van een publiekrechtelijke
taak wordt opgedragen zonder dat er (volledige) ondergeschiktheid aan de minister
is, alsmede privaatrechtelijk vormgegeven organen die met openbaar gezag zijn
bekleed. XNoot1In het Regeerakkoord werd uitgegaan van een EMU-tekort van 1½%
BBP in 1998. Naar verwachting zal het EMU-tekort in 1998 dankzij meevallende
inkomsten een ¼%-punt BBP lager uitvallen, met structurele doorwerking
naar 2002. De EMU-tekortcijfers in deze Miljoenennota zijn daardoor voor de
jaren 1998–2002 ¼%-punt BBP lager dan voorzien bij de doorrekening
van het Regeerakkoord.XNoot2Zie CPB, Economische gevolgen voor de volgende kabinetsperiode, 1997,
p. 153.XNoot2Bron: Tiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Op weg naar begrotingsevenwicht,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 400 nr. 1.XNoot3Bron: Europese Commissie, Economic Forecasts 1998–1999, Spring,
1998.XNoot4Bron: CPB, The financing of pensions in Europe: challenges and opportunities,
Onderzoeksmemorandum 111, 1993.XNoot5Europese Commissie, The 1998 Employment Guidelines, Council Resolution
of 15 December 1997, Brussel. Brief van de Minister van SZW aan de Tweede
Kamer d.d. 25 maart 1998 en Brief van de Minister van SZW aan de Europese
Commissie d.d. 6 juli 1998.XNoot6Zie voor een beschrijving van de wijzigingen in het belastingstelsel paragraaf
2.6.XNoot7Bron: CPB, Vergroening en Energie, Effecten van verhoogde energieheffingen
en gerichte vrijstellingen, Werkdocument 96, 1997.XNoot8Bron: Polak, J.W. en anderen, Long-term effects on travel behaviour of
the Singapore area licensing scheme, Proceedings of the 7thInternational Conference on Travel Behaviour, Santiago, juni 1994.XNoot9Bron: OECD, Human Capital Investment, An International Comparison, 1998.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 257 nr. 1.XNoot3Brief van de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
d.d. 27 april 1998.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 509, nr. 1.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 471, nrs. 1–2
en Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 26 100, nrs. 1–2.XNoot6Enkele uitgaven zijn daarbij buiten beschouwing gelaten.XNoot7Referentiekader voor Evaluatie-instrumenten, brief van de Minister van
Financiën aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 22 juni 1998.XNoot8Zie bijvoorbeeld het rapport «Meer Waarde door Samen Werken»
over publiek-private samenwerking, Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998,
25 017, nr. 4.XNoot9Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 14 036, nr. 16.XNoot10Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 24 036 nr. 91. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26200-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl