Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluiting; Nota 'De andere kant van Nederland'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24515, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-12-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24515 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVE 1. Inleiding 22. Armoede in Nederland 53. Beleidsmaatregelen 13Bijlagen 341. INLEIDING 1.1. De kwestie De andere kant van NederlandArmoede en sociale uitsluitingArmoede: complex en veelzijdig probleemArmoedebestrijding op internationaal niveauOverheid en burgersBestuurlijke verantwoordelijkhedenDoel van deze beleidsnota1.2. De aanpak Bevordering van participatieInkomensondersteuningBeperking vaste lasten, bevordering rondkomenTerugdringing niet-gebruik van voorzieningen2. ARMOEDE IN NEDERLAND 2.1. Armoede en sociale uitsluiting2.2. Sociaal-economische gezondheidsverschillen2.3. InkomensontwikkelingTabel 1: Gecumuleerde koopkrachtmutaties (in %) (stand
MEV 1996) 2.4. Ontwikkeling woonlastenToename netto-huurquotesTabel 2: Ontwikkeling netto-huurquotes van sociale minima
1985–1995 Tabel 3: Aandeel netto-huur in het huishoudinkomen van
sociale minima, 1985 en 1995 Problematiek groeikernenKindertabel IHSArmoedeval2.5. Problematische schulden Omvang van de problematiekOorzaken2.6. Niet-gebruik van voorzieningen Omvang niet-gebruikOorzaken2.7. Risico-groepenVrouwenOuderenEtnische minderhedenDak- en thuislozen3. BELEIDSMAATREGELEN 3.1. Algemeen 3.1.1. Een brede aanpak3.1.2. Het grote-stedenbeleid3.2. Bevordering participatie 3.2.1. Algemeen3.2.2. Inschakeling langdurig werklozen3.2.3. Inschakeling vrouwenVrouwen met een bijstandsuitkering3.2.4. Sociale activeringStimulering onbeloonde sociale activiteitenVrijlating inkomsten uit arbeid3.2.5. Integratie van etnische minderheden3.2.6. Dak- en thuislozen3.2.7. Vermindering van sociaal-economische gezondheidsverschillen 3.2.8. Maatschappelijke integratie marginale zelfstandigen3.3. Inkomensondersteuning 3.3.1. Bescherming koopkracht sociaal minimum3.3.2. Verhoging effectiviteit bijzondere bijstand Bijzondere bijstand als instrument voor armoedebestrijdingBijzondere bijstand en de nieuwe Algemene BijstandswetVerruimingen binnen de bijzondere bijstandAfstemming bijzondere bijstand en voorliggende voorzieningenBevordering maatwerkOntwikkeling uitgaven bijzondere bijstand3.3.3. Inkomenspositie ouderenTabel 1: Additionele ouderenaftrek alleenstaanden 1997 Tabel 2: Verhoging gewone en additionele ouderenaftrek,
1998 3.3.4. Gezinnen met schoolgaande kinderen3.4. Beperking vaste lasten, bevordering rondkomen 3.4.1. Beheersing huurlasten en afzwakken armoedeval3.4.2. Verruiming kwijtscheldingsbeleid gemeentelijke
belastingen3.4.3. Aanpak problematische schuldenProblematische schulden en uitkeringsfraude3.5. Terugdringing niet-gebruik van voorzieningen3.5.1. Verbeteringen in de uitvoering Financiële en maatschappelijke hulpSamenhangend aanbod3.5.2. Intensivering voorlichting3.5.3. Harmonisatie van inkomensbegrippen3.6. Gezamenlijke verantwoordelijkheid 3.6.1. Sociale conferenties 1996–20003.6.2. Rijk en gemeenten3.6.3. Monitoring armoede3.7. Financiële aspecten3.8. Actiepunten1. Bevordering van participatie2. Inkomensondersteuning3. Beperking vaste lasten, bevordering rondkomen4. Terugdringing niet-gebruik van voorzieningenBIJLAGE AEvaluatie bijzondere bijstand1. Inleiding2. Uitkomsten van het evaluatie-onderzoek 2.1. MaatwerkOorzaken gebrek aan maatwerkAanbevelingen uit het onderzoek2.2. Verschillen in de uitvoeringOorzaken van rechtsverschillenAanbevelingen uit het onderzoekBIJLAGE BUitgavenontwikkeling bijzondere bijstand1. Financiële gegevens van het CBSTabel: Bruto-uitgaven aan bijzondere bijstand in miljoenen
guldens 2. Bijzondere bijstand na de decentralisatie: korte typering
en hoofdconclusies3. Vergelijking van resultaten van 1994 met 1993BIJLAGE CSamenvatting rapport van de werkgroep Gemeentelijk minimabeleidKnelpunten en aanbevelingen van de werkgroep 1. Het ontbreken van mogelijkheden tot categoriaal beleid2. Groot aantal regelingen3. Het bereiken van de potentiële cliënt en
uitvoeringsaspecten4. Organisatie-aspecten5. Woonlasten6. Budgetbeheer/derdenbetalingen/splitsposten/doorbetalingen7. Armoede en fraudeBIJLAGE DSamenvatting rapport «De sociale minima. Trendstudie
1980–1994»1. Inleiding2. Ontwikkeling in omvang en samenstelling van de sociale
minima3. Sociale participatie4. Ontwikkelingen rond het inkomen van de minima5. Problematische schulden6. Niet-gebruik van voorzieningen7. Bijzondere groepen EenoudergezinnenAllochtonen8. Hiaten in kennisBIJLAGE ESamenvatting rapport «Guaranteed minimum income
arrangements in The Netherlands, Belgium, Denmark, France, Germany and Great
Britain»1. Inleiding2. Functie en rol van bijstandsregelingen3. Reikwijdte van de bijstandsregelingen4. Uitkeringsniveaus5. Uitkeringsvoorwaarden en incentives6. Tot besluit
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24515Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 140 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 515Preventie en bestrijding van stille armoede en sociale uitsluitingnr. 2NOTA INHOUDSOPGAVE 1. Inleiding 21.1. De kwestie 21.2. De aanpak 4 2. Armoede in Nederland 52.1. Armoede en sociale uitsluiting 52.2. Sociaal-economische gezondheidsverschillen 72.3. Inkomensontwikkeling 72.4. Ontwikkeling woonlasten 82.5. Problematische schulden 102.6. Niet-gebruik van voorzieningen 112.7. Risico-groepen 11 3. Beleidsmaatregelen 133.1. Algemeen 133.2. Bevordering participatie 143.3. Inkomensondersteuning 203.4. Beperking vaste lasten, bevordering rondkomen 243.5. Terugdringing niet-gebruik van voorzieningen 273.6. Gezamenlijke verantwoordelijkheid 283.7. Financiële aspecten 303.8. Actiepunten 31 Bijlagen 34A. Samenvatting evaluatie bijzondere bijstand 34B. Uitgavenontwikkeling bijzondere bijstand 37C. Samenvatting rapport werkgroep Gemeentelijk minimabeleid 41D. Samenvatting trendstudie sociale minima 44E. Samenvatting internationaal vergelijkend onderzoek naar bijstandsregelingen
48 1. INLEIDING 1.1. De kwestie De andere kant van NederlandBinnen de afgelopen eeuw heeft Nederland afgerekend met honger en gebrek.
De naoorlogse wederopbouw bracht werk en welvaart. Die voorspoed bleek echter
niet vanzelfsprekend. Economische crises, zware internationale concurrentie
en de noodzaak van aanpassing hebben tot verschillende effecten geleid. Aan
de voorkant het herstel van werkgelegenheid en welvaart in een hoog ontwikkeld
en concurrerend land. Aan de achterkant het sluipende afhaken van mensen:
te lang zonder werk, te vaak zonder behoorlijk inkomen, te weinig toegerust
voor de eisen van een ingewikkelde samenleving.Juist omdat de omgeving complex is, zijn oude recepten niet zaligmakend.
Met alleen meer werk – hoe broodnodig ook – is nog niet het probleem
van de aansluiting (opleiding, motivatie) opgelost. Met alleen meer inkomen –
hoe welkom ook – is nog niet de drempel geslecht van gebrek aan kennis,
taal of sociale contacten. Met alleen meer voorzieningen in onderwijs, gezondheidszorg
of volkshuisvesting is nog allerminst gegarandeerd dat de ingezette middelen
de doelgroepen ook bereiken. Hoofdzaak is de erkenning dat ook in ons land
sociale uitsluiting en stille armoede voorkomen. Dit mag echter niet als een
onvermijdelijke ontwikkeling worden aanvaard, hoe moeilijk het ook is om de
mensen aan de andere kant te bereiken. Armoede en sociale uitsluitingOndanks het uitgebreide stelsel van sociale voorzieningen en een adequaat
niveau van het sociaal minimum, komt ook in Nederland armoede voor. Niet als
collectief verschijnsel, maar veeleer individueel bepaald. Wel kan de kans
dat men het niet redt verband houden met de situatie waarin men, als groep,
verkeert. De samenhang met de toekomstverwachting is misschien wel het meest
onderscheidende kenmerk. Als er geen uitzicht bestaat op verandering in de
leefsituatie, op werk of inkomensverbetering, is de kans op materiële
armoede groot. Als de naaste omgeving onvoldoende houvast biedt, de aansluiting
op de moderne samenleving niet tot stand komt of de toegangsdrempel tot voorzieningen
te hoog blijkt, dreigt sociaal isolement.Materiële armoede en sociale uitsluiting zijn verschillende verschijningsvormen
van eenzelfde problematiek: een te grote groep mensen die zich aan de kant
voelt staan. Van gebrek aan weerbaarheid tot zelf ontwikkelde desinteresse:
in die schakeringen manifesteert zich een probleem waardoor mensen afhaken
en de cohesie van de samenleving wordt aangetast.Armoede in Nederland is het probleem van mensen zonder sociaal en economisch
perspectief. Geen schrijnende armoede in de strikte zin van het woord, maar
«stille» armoede, verborgen achter de façade van de welvaart.Deze beleidsnota vormt, in vervolg op de Sociale Top in Kopenhagen, de
politieke erkenning dat armoede ook in Nederland voorkomt en dat het kabinet
deze problematiek niet wil negeren.Mensen die zich afgeschreven voelen moet meer perspectief worden geboden.
Processen die leiden tot uitschakeling moeten worden gekeerd. Dit vergt een
gezamenlijke inspanning van verschillende overheden en instanties. Waar mogelijk,
moeten door preventieve maatregelen de risico's op armoede en sociale uitsluiting
worden verkleind; waar nodig, dient hulp – zowel maatschappelijk als
financieel – te worden geboden. Maatwerk staat daarbij voorop; een groepsbenadering
kan efficiënt zijn als daardoor meer mensen tegelijk kunnen worden bereikt.
Generieke maatregelen zijn vooral in voorwaardenscheppende zin
van belang, meestal niet als oplossing. Armoede: complex en veelzijdig probleemEen brede definitie, waarin zowel de financiële als sociale dimensie
van armoede tot uitdrukking komt, is die van de Europese Unie: «Armen
zijn mensen, gezinnen of groepen mensen wier middelen (materieel, cultureel
en sociaal) zo beperkt zijn, dat zij uitgesloten zijn van de minimaal aanvaardbare
levenspatronen in de lidstaten waarin zij leven.»De factoren die direct met armoede samenhangen zijn divers: werkloosheid,
toename van vaste lasten, langdurig rondkomen van een minimuminkomen, ingewikkeldheid
van regelingen, vaardigheden van mensen, sociaal-psychische factoren of tegenslagen
in de privé-sfeer. Armoede beperkt zich niet tot mensen met een minimuminkomen:
ook huishoudens met een inkomen daarboven kunnen te maken hebben met problematische
schulden en sociaal isolement. Evenmin is afhankelijkheid van een minimuminkomen
synoniem voor armoede. Het merendeel van de mensen die van een minimuminkomen
leven kan wel rondkomen, heeft geen problematische schulden en is niet maatschappelijk
geïsoleerd.De kans op armoede houdt verband met de persoon zelf, de gezinssituatie,
de groep waartoe men behoort en de arbeidsmarkt. Beleidsinspanningen zullen
specifiek op deze factoren moeten worden gericht, waarbij rekening wordt gehouden
met algemeen aanvaarde bestuurlijke uitgangspunten en randvoorwaarden. Armoedebestrijding op internationaal niveauOok op Europees communautair niveau bestaat aandacht voor het vraagstuk
van armoede. Het Sociale Actieprogramma 1995–1997 is het resultaat van
de discussie rond het Groenboek en het Witboek over de toekomst van het Europees
sociaal beleid. Een van de vijf kernthema's van het Sociale Actieprogramma
betreft sociale bescherming en omvat onder meer armoede en sociale uitsluiting.
De Europese Unie zal op korte termijn met initiatieven komen gericht op het
voorkómen en bestrijden van armoede en uitsluiting. Deze initiatieven
zullen enerzijds worden geplaatst binnen de context van het door de VN uitgeroepen
Internationale Jaar van de Bestrijding van Armoede; anderzijds binnen de context
van het vervolg op de VN-topconferentie over sociale ontwikkeling, die in
maart van dit jaar in Kopenhagen werd gehouden. Tijdens deze Sociale Top is
aan de orde gesteld dat armoede ook in westerse landen een groeiend probleem
is. Nederland heeft de slotverklaring van de topconferentie ondertekend. Met
de voorstellen in deze beleidsnota wordt invulling gegeven aan twee belangrijke
«commitments» uit die slotverklaring, namelijk bestrijding van
armoede en bevordering van sociale integratie. Bij de Sociale Top is afgesproken
dat de verschillende landen op de kortst mogelijke termijn nationale beleidsprogramma's
zullen opstellen voor een integrale aanpak van armoede en sociale uitsluiting.
De voorliggende beleidsnota is de uitwerking daarvan voor de Nederlandse situatie. Overheid en burgersUitgangspunt is dat mensen eigen verantwoordelijkheid dragen om inhoud
te geven aan hun bestaan (werk, inkomen, enzovoort). Het is de taak van de
overheid om dusdanige voorwaarden te scheppen, dat mensen hun verantwoordelijkheden
ook kunnen waarmaken. Sommigen lukt dat niet op eigen kracht. Dan moet de
overheid helpen. Niet om mensen afhankelijk te maken, maar met beleid gericht
op activering, participatie en bevordering van zelfredzaamheid. De taak van
de overheid houdt op waar iemand willens en wetens weigert zijn of haar verantwoordelijkheid
te nemen. Deze visie ligt ten grondslag aan de voorstellen in deze nota. Bestuurlijke verantwoordelijkhedenVoor preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zijn
inspanningen op velerlei terreinen en verschillende niveaus nodig. Het is
daarbij de taak van het rijk om voorwaarden te scheppen in de vorm van regelgeving
en financiën. Gemeenten hebben tot taak het beschikbare instrumentarium,
dat veelal is gedecentraliseerd, op een effectieve wijze in te zetten. Het
niet-gebruik van beschikbare voorzieningen dient het eerste aandachtspunt
te zijn bij beleidsintensivering. Met verbeteringen in de uitvoering van beschikbare
voorzieningen en terugdringing van het niet-gebruik ervan kan een belangrijke
bijdrage worden geleverd aan de bestrijding van armoede. Gemeenten zorgen
op diverse terreinen voor maatwerk, toegesneden op individuele en lokale omstandigheden.
Voorbeelden daarvan zijn: bijzondere bijstand, gemeentelijk minimabeleid,
preventieve jeugdzorg, welzijn, inburgering nieuwkomers, verslavingszorg en
maatschappelijke opvang. Ook maatregelen ter vergroting van de veiligheid
en leefbaarheid in woonbuurten kunnen sociale uitsluiting tegengaan. Verder
toont het proces van sociale vernieuwing aan dat burgers in samenspraak met
hun gemeente ook zelf activiteiten ontplooien om achterstandssituaties in
de eigen omgeving succesvol aan te pakken.Sociale en economische uitsluiting concentreren zich onder meer in een
aantal achterstandswijken van grote steden. In het grote-stedenbeleid zijn
de gezamenlijke inspanningen gericht op het bereiken van zichtbare resultaten
op het gebied van werk, onderwijs, veiligheid, leefbaarheid en zorg. In het
kader van dit beleid is onder andere afgesproken dat de mogelijkheden van
gemeenten zullen worden vergroot om hulp te bieden aan mensen in financieel
moeilijke omstandigheden. De werkgroep Gemeentelijk minimabeleid heeft hiertoe
een aantal voorstellen ontwikkeld. Doel van deze beleidsnotaMet deze beleidsnota wordt een aanzet gegeven tot een samenhangend beleid
gericht op preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting. Om
die reden wordt voorgesteld door middel van een meerjarige inspanning de informatievoorziening
te verbeteren (armoedemonitor). Verder wordt – in navolging van de Troonrede –
een beroep gedaan op verschillende maatschappelijke groeperingen (werkgevers,
werknemers, kerken, uitvoerders van voorzieningen, cliëntenorganisaties
enzovoort) om een bijdrage te leveren aan de preventie en bestrijding van
armoede. In de voorgestelde sociale conferenties zal hierover van gedachten
worden gewisseld. Behoud en versterking van het maatschappelijk draagvlak
voor armoedebestrijding is noodzakelijk. Het kabinet ziet het als zijn taak
om – in samenwerking met kerkelijke en maatschappelijke organisaties –
dit draagvlak in stand te houden en zo mogelijk te versterken. 1.2. De aanpak Bevordering van participatieVoor bestrijding van armoede en sociale uitsluiting is het essentieel
dat de kansen om te worden ingezet op de arbeidsmarkt worden vergroot. Betaald
werk is nog steeds de belangrijkste bron van inkomen en middel tot maatschappelijke
participatie. Doel van het werkgelegenheidsbeleid voor deze kabinetsperiode
is dat ten minste 350 000 extra banen worden geschapen. Vooral in het
onderste segment van de arbeidsmarkt moet meer werk worden gecreëerd
voor laag opgeleiden en langdurig werkzoekenden.Hoewel bevordering van arbeidsdeelname voorop staat, moet worden erkend
dat er een groep mensen is voor wie de kans op inschakeling minimaal is. Vaak
hebben deze mensen al geruime tijd een uitkering. Het gaat hierbij
meestal om vrouwen met kleine kinderen, ouderen, laag opgeleiden of mensen
met sociaal-psychische problemen (zoals drugsverslaafden). De activerende
werking van de sociale zekerheid zal zodanig worden ingevuld, dat deze groepen
meer worden ingezet. Sociale uitsluiting kan hierdoor worden tegengegaan. InkomensondersteuningEen solide stelsel van sociale zekerheid, met de Algemene bijstandswet
als vangnet, is een belangrijk middel om mensen te vrijwaren van armoede.
Doel van het kabinetsbeleid is een evenwichtige inkomensontwikkeling, waarbij
rekening wordt gehouden met draagkrachtverschillen. Binnen de bestaande wettelijke
mogelijkheden is de koppeling een van de instrumenten die daaraan bijdraagt.
In 1996 zal worden voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van de koppeling;
mede daardoor kan volgend jaar koopkrachtbehoud voor uitkeringsgerechtigden
en AOW-ers worden gerealiseerd. In aanvulling op de generieke inkomensontwikkeling
die zal worden vastgelegd conform de beleidsdoelstelling van het regeerakkoord,
zal in 1997 een specifieke ouderenaftrek voor alleenstaanden worden geïntroduceerd
en zullen in 1998 de algemene en specifieke ouderenaftrek worden verhoogd.
Bijzondere bijstand is een van de belangrijkste aanvullende instrumenten van
armoedebestrijding. De beleidsverantwoordelijkheid voor dit deel van de ABW
is per 1 augustus 1991 overgedragen aan de gemeenten. Deze kregen hiermee
meer mogelijkheden om financiële steun te verlenen aan mensen in moeilijke
omstandigheden. De uitvoering van de bijzondere bijstand is onlangs geëvalueerd.
Uit die evaluatie blijkt dat de praktijk tekortschiet bij het toepassen van
maatwerk. Het kabinet wil dat de bijzondere bijstand beter wordt gebruikt
om armoede tegen te gaan en wil gemeenten daartoe ook meer beleidsruimte geven.
Het indertijd gedecentraliseerde budget voor de bijzondere bijstand biedt
nog voldoende ruimte voor beleidsintensivering. Beperking vaste lasten, bevordering rondkomenVoor huishoudens met een laag inkomen vormen de vaste lasten (huur, energie
en gemeentelijke heffingen) een belangrijke kostenpost. Beheersing van de
vaste lasten is daarom een belangrijk middel om bestedingsproblemen te voorkomen.
De woonlasten voor huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum moeten
op een aanvaardbaar niveau blijven. Daarbij passen ook ruimere bevoegdheden
voor lokale overheden om gemeentelijke belastingen kwijt te schelden. Het
kabinet wil een integrale aanpak van het schuldenvraagstuk bevorderen. In
een integraal schuldenbeleid is naast curatieve maatregelen ook aandacht nodig
voor preventieve maatregelen. Reeds in gang gezette initiatieven en nieuwe
plannen zullen daarom worden ondersteund. Terugdringing niet-gebruik van voorzieningenInkomensondersteunende voorzieningen bereiken de beoogde doelgroepen om
verschillende redenen maar ten dele. Hierdoor kunnen mensen onnodig in financiële
en sociale problemen raken. Door verbeteringen in de uitvoering en door extra
inspanningen op het gebied van voorlichting wordt ernaar gestreefd het niet-gebruik
van dergelijke voorzieningen te verminderen. 2. ARMOEDE IN NEDERLAND 2.1. Armoede en sociale uitsluitingGezien het multidimensionale karakter ervan is armoede moeilijk meetbaar.
In veel onderzoeken beperkt men zich tot een armoedegrens van het minimaal
inkomen of de minimale welvaart die nodig is om bestaanszekerheid te creëren.
Naast objectieve methoden worden ook relatieve methoden gebruikt om niet voorbij
te gaan aan het feit dat de één bij zo'n inkomensniveau door
lage vaste lasten geen moeite heeft met rondkomen en de ander wel. Armoede
heeft ook een sterk subjectief karakter: mensen kunnen zich arm voelen, zonder
dat ze een laag inkomen hebben. Vaak is dit gevoel gebaseerd op vergelijking
met een referentiegroep. Hantering van verschillende definities leidt tot
grote verschillen in uitkomsten (zie «De sociale minima», Trendstudie
1980–1994).Aan het eind van 1995 zijn er naar schatting 830 000 huishoudens
in Nederland die rondkomen van een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum
(onder wie 157 000 studenten, die uiteraard buiten het probleemveld blijven).
Deze huishoudens verkeren lang niet allemaal langdurig op dit niveau. Mensen
met een bijstandsuitkering bijvoorbeeld hebben gedurende de eerste drie jaar
van hun verblijf in de bijstand een relatief grote kans om daar weer uit te
raken. Bij langduriger verblijf neemt de kans om uit de bijstand te komen
wel duidelijk af, maar daalt niet tot nul.De belangrijkste reden voor de uitstroom uit de bijstand is het vinden
of hervatten van betaald werk, vooral bij die huishoudens die arbeidsverplichtingen
opgelegd hebben gekregen. Voor alleenstaande ouders met kinderen is, naast
het aanvaarden van betaald werk, ook het vinden van een partner een belangrijke
reden van uitstroom.Van de meeste regelingen is niet bekend hoe lang uitkeringsgerechtigden
leven op het niveau van het sociaal minimum. Bij bejaarden kan worden aangenomen
dat dit een blijvende situatie is. Van de circa 500 000 huishoudens met
een bijstandsuitkering ontving in 1994 43 procent al drie jaar of langer een
uitkering (ongeveer 214 000 huishoudens). Het aandeel huishoudens dat
in 1994 vijf jaar of langer een uitkering ontving, bedraagt 30 procent (150 000
huishoudens).Ouderen en laag opgeleiden lopen het grootste risico om langdurig op een
uitkering te zijn aangewezen. Ook veel éénoudergezinnen behoren
tot de categorie langdurig bijstandsgerechtigden.Mensen die langere tijd afhankelijk zijn van een ABW-uitkering (soms aangeduid
als «blijvers in de bijstand») vormen qua «kenmerken»
de keerzijde van degenen die een goede kans hebben op de arbeidsmarkt. Een
aantal van hen kampt met persoonlijke problemen (gezinsomstandigheden, zwakke
gezondheid, verslaving en dergelijke), waardoor zij niet direct bemiddelbaar
zijn op de arbeidsmarkt. Deze problemen uiten zich vaak in een gebrek aan
motivatie om zelf actief naar betaald werk te zoeken. Een langdurig verblijf
in de bijstand kan gepaard gaan met een vernauwing van de sociale leefwereld,
een eenzijdig relatienetwerk, het voortdurend hanteren van zogenoemde overlevingsstrategieën
en het ontbreken van toekomstperspectief. Men spreekt dan van een proces van
sociale uitsluiting. Meer in het algemeen (en dit beperkt zich niet alleen
tot bijstandsgerechtigden) kan op basis van diverse onderzoeken worden geconcludeerd,
dat mensen die leven van een sociaal minimum minder aan sociale activiteiten
deelnemen dan degenen die werken en/of tot een hogere inkomensgroep behoren.In de onderzoeken onderscheidt men vaak deelname aan vrijwilligerswerk
en deelname aan sociale netwerken. Uitkeringsontvangers (werklozen en arbeidsongeschikten)
zijn veelal minder actief in het vrijwilligerswerk dan werkenden.
Daarnaast zijn er ook indicaties dat langdurig werklozen zich geleidelijk
terugtrekken uit sociale netwerken, niet alleen vanwege financiële belemmeringen,
maar ook omdat langdurig werklozen de contacten als psychologisch bedreigend
ervaren; een proces van zelf-uitsluiting dus.Armoedeproblemen kunnen ook ontstaan door andere oorzaken, zoals verslaving,
met name drugsverslaving en gokverslaving. Door het geldverslindend karakter
van deze vormen van verslaving komen vele verslaafden in problemen. Een van
deze problemen is het ontstaan van (problematische) schulden.Sociale uitsluiting van diverse bevolkingsgroepen kan het ontstaan van
armoedegetto's tot gevolg hebben. Het SCP wijst erop, dat – hoewel hier
nog geen sprake van is – er wel risico's bestaan op het ontstaan van
etnische segregatie. Concentratiewijken van allochtonen kunnen de negatieve
sociale verschijnselen van etnische segregatie bevorderen. Deze wijken onderscheiden
zich, volgens het SCP, door een oververtegenwoordiging van kansarme, weinig
op de Nederlandse samenleving geöriënteerde allochtonen en relatief
weinig verdienende, maar naar opleidingsniveau beter toegeruste autochtonen. 2.2. Sociaal-economische gezondheidsverschillenDe kansen op een lang en gezond leven zijn niet voor alle bevolkingsgroepen
gelijk. Het onderzoek dat in het kader van de Programmacommissie Sociaal-Economische
Gezondheidsverschillen (de commissie-Ginjaar) is uitgevoerd in de periode
1988–1993, wijst uit dat de gezondheid stelselmatig afneemt naarmate
het opleidings-, beroeps- of inkomensniveau lager is. Een groot aantal gezondheidsproblemen
(langdurige aandoeningen, ernstige lichamelijke beperkingen en dergelijke)
komt bij groepen met een lage opleiding ongeveer twee keer zo vaak voor als
bij groepen met een hogere opleiding. Psychische stoornissen bijvoorbeeld
komen anderhalf tot twee maal zo vaak voor in de laagste (economische status-)
klasse als in de hoogste klasse. Langdurig werklozen zijn veelal mensen met
een lage opleiding en een laag inkomen. De combinatie van een relatief slechte
gezondheid, minder kans op werk en laag opleidingsniveau vormt een risico
op sociaal isolement.Een schrijnend voorbeeld zijn psychiatrische patiënten die een gemarginaliseerd
bestaan leiden, vaak dak- of thuisloos. Een toenemend aantal mensen komt tengevolge
van een psychische stoornis of verslaving terecht in de maatschappelijke marge. 2.3. InkomensontwikkelingOver een langere periode bezien valt de tegengestelde ontwikkeling op
tussen de tweede helft van de jaren zeventig en de eerste helft van de jaren
tachtig. Tabel 1: Gecumuleerde koopkrachtmutaties (in %) (stand
MEV 1996)  1975–19791980–19841985–19891990–199419951996soc. min. m. kind16,8– 12,12,3– 1,1–1/40modaal met kind 7,6– 138,63,21/23/4Bron: SZW Juist bij de behandeling van een complex vraagstuk als stille armoede
zijn relativeringen over koopkrachtcijfers op hun plaats. Dit om een aantal
redenen:– De door het CPB gepubliceerde cijfers zijn statische cijfers en
daardoor minder geschikt voor een vergelijking over een langere periode.– De inkomensgevolgen van onder meer veranderingen in de leefvorm
door geboorte, huwelijk, echtscheiding, het vinden of verliezen van een baan
of een promotie zijn niet meegerekend.– Inkomensgevolgen die voortvloeien uit specifiek beleid, bijvoorbeeld
wijzigingen in inkomensafhankelijke regelingen als studiefinanciering of huursubsidie,
of structuurwijzigingen sociale zekerheid (voor nieuwe gevallen), komen maar
ten dele in de koopkrachtcijfers tot uitdrukking.Koopkrachtcijfers geven slechts een grove benadering van de werkelijkheid.
Bij de kans op armoede en sociale uitsluiting spelen – naast de hoogte
van het inkomen – ook andere factoren een belangrijke rol. Hierop wordt
in onderstaande paragrafen ingegaan. 2.4. Ontwikkeling woonlastenVoor huishoudens met een laag inkomen zijn de woonlasten (huur, gemeentelijke
heffingen en energie) een omvangrijke uitgavenpost. Op korte termijn hebben
zij vaak weinig mogelijkheden om op deze kosten te besparen. Recente onderzoeken
wijzen uit dat de woonlasten voor minima in sommige gevallen zijn opgelopen
tot veertig procent van het inkomen. Uit deze onderzoeken blijkt overigens
ook dat de spreiding in woonlastenquotes aanzienlijk is.De onderzoekresultaten geven weliswaar aan waar mogelijke knelpunten liggen,
maar laten geen algemene conclusies voor het beleid toe. Beleidsmatig biedt
het belangrijkste onderdeel van de woonlasten, i.c. de huren, de beste mogelijkheid
van beïnvloeding door het rijk. De hoogte van de gemeentelijke heffingen
is bij uitstek het deel van de woonlasten dat door gemeenten te beïnvloeden
is. Hieronder wordt nader ingegaan op de ontwikkeling van de huren. Toename netto-huurquotesDe woonlasten zijn onder meer zo hoog geworden door een huurstijging boven
het algemene prijsindexcijfer. Voor de minima is dit deels gecompenseerd door
extra verhogingen van de huursubsidie. Desondanks zijn de netto-huurquotes
(na aftrek van huursubsidie) in de afgelopen tien jaar met name voor huurders
in duurdere huurwoningen gestegen. Onderstaande tabel geeft dit weer. Tabel 2: Ontwikkeling netto-huurquotes van sociale minima
1985–1995   Bruto-huurniveaus
1985     15%25%35%45%   Netto-huurquote
(%)   Alleenstaand198515222223  199518242529Samenwonend1985131416–  1995141524–Bron: SZWIn tabel 2 is voor een aantal situaties de netto-huur van huidige huishoudens
met een minimuminkomen vergeleken met die van tien jaar terug. Alleen wanneer
men tien jaar een minimuminkomen zou hebben gehad en in dezelfde woning zou
hebben gewoond, is deze tabel ook voor individuele huishoudens van toepassing.
Uit de tabel kan worden afgeleid dat alleenstaanden met een bruto-huurquote
van 35 procent in 1985 een netto-huurquote hadden van 22 procent. Voor alleenstaanden
die in 1995 in overeenkomstige omstandigheden verkeren (minimuminkomen, zelfde
kwaliteit woning) bedraagt de netto-huurquote inmiddels 25 procent. Tabel 3: Aandeel netto-huur in het huishoudinkomen van
sociale minima, 1985 en 1995   Netto huurquote (%)      <2020–3030–40>40TotaalGemiddeld  aantal x 1000   % Alleenstaand1985170210503046023 1995100290906054028 Samenwonend19851602010 –18017  1995 8040101014021Bron: WBO, bewerking SZWTabel 3 toont een vergelijking van het feitelijk aantal huurders onder
de minima in 1985 en 1995 (raming). Naast de ontwikkeling van de netto-huurstijging,
zoals weergegeven in tabel 2, wordt deze tabel ook beïnvloed door de
ontwikkeling van het aantal minima en de samenstelling van de woonvoorraad.
Uit de cijfers blijkt dat de minima in 1995 aanzienlijk hogere woonlasten
hebben dan die in 1985. Het aantal minima met een netto-huurquote onder 20
procent is beduidend kleiner (afname van 330 000 tot 180 000). Het
aantal minima met huurquotes boven de 30 procent is toegenomen (toename van
90 000 tot 170 000).Van de huishoudens op minimumniveau met een huurquote boven de 30 procent
ontvangt het grootste deel geen huursubsidie. Hiervoor zijn de volgende verklaringen:– de helft van de groep bestaat uit uitwonende studenten;– er kan sprake zijn van niet-gebruik van het recht op huursubsidie;– het inkomen kan tijdelijk laag zijn, bijvoorbeeld bij zelfstandigen
en studenten, of er kan sprake zijn van inwonende kinderen met een inkomen;– er is geen recht op huursubsidie vanwege een te hoge huur of de
aanwezigheid van vermogen;– kamerbewoners hebben geen recht op huursubsidie. Problematiek groeikernenIn het algemeen zorgt de huursubsidie er bij de huishoudens met een laag
inkomen voor dat tegenover een kwalitatief goede, en dus dure, woning een
lage netto-huur staat. Naar schatting worden desondanks 50 000 ontvangers
van huursubsidie met een inkomen rond het sociaal minimum (cijfers 1995/1996)
geconfronteerd met een netto-huurquote van meer dan 30 procent. Het gaat dan
vooral om alleenstaanden, onder wie veel bejaarden, die met een laag inkomen
in een duur huis wonen. Door de kwaliteitskorting in de individuele huursubsidie
(IHS) blijft bij hoge huren een groter deel van de huur voor rekening van
de huurder. Voor de huishoudens met mensen beneden de 65 jaar (met name alleenstaanden
en éénoudergezinnen) kan deze systematiek problemen opleveren,
indien er in de desbetreffende gemeente onvoldoende goedkope huurwoningen
beschikbaar zijn. Voor bejaarden met een hoge huur is de kwaliteitskorting
overigens kleiner dan voor vergelijkbare huishoudens van personen onder de
65 jaar. Desondanks kan ook voor deze groep een netto-huurquote boven de 30
procent ontstaan. Dit geldt vooral in groeikernen met een relatief jonge voorraad
huurwoningen. Kindertabel IHSVoor IHS-ontvangers met kinderen is de woonlastenquote omlaag gebracht
via de kindertoeslag in de IHS. Deze toeslag, die per 1 juli 1995 is ingevoerd,
is een belangrijk instrument om huishoudens met kinderen, die mede als gevolg
van relatief hoge woonlasten in een financieel kwetsbare positie verkeren,
te ontlasten.Het instrument van de kindertoeslag in de IHS bereikt direct of indirect
het grootste deel van de minima met kinderen. Het merendeel van de minima
zonder IHS bestaat namelijk uit huurders die een huur betalen onder de minimumgrens
voor huursubsidie en eigenaar-bewoners. Bij de eerste categorie zijn de woonlasten
relatief laag, waardoor geen aanspraak op huursubsidie kan worden gemaakt.
Eigenaar-bewoners op minimumniveau met relatief hoge woonlasten kunnen aanspraak
maken op een woonkostentoeslag op grond van de ABW. Tegelijk met de invoering
van de kindertoeslag in de IHS is hiervoor extra geld overgeheveld naar het
Gemeentefonds. ArmoedevalZoals blijkt uit tabel 3, zijn vooral alleenstaanden sterk vertegenwoordigd
onder de minima. De bestaande systematiek van de IHS betekent voor alleenstaanden
met een minimuminkomen, dat een inkomensvooruitgang bij het vinden van een
baan voor een groot deel (50 à 60 procent) wegvloeit in de vorm van
verminderde huursubsidie. Bij het vinden van een baan met een loon van vijf
procent boven het minimumloon vervalt de huursubsidie zelfs volledig. Het
gevolg hiervan is dat van de inkomensvooruitgang van 485 gulden per maand
in de meest ongunstige situatie slechts 130 gulden per maand overblijft. Dit
is het geval bij een maandelijkse huur van 765 gulden of meer. Bij een huur
van 500 gulden per maand ontstaat een inkomensvooruitgang van 315 gulden.De marginale druk in de huursubsidie verkleint dus het perspectief op
een reële inkomensverbetering en vergroot daarmee de armoedeval. Dit
knelt des te meer voor een beleid dat erop is gericht meer werk te creëren
in het onderste segment van de arbeidsmarkt. 2.5. Problematische schulden Omvang van de problematiekBij problematische schulden gaat het om een dusdanige situatie, dat een
huishouden niet in staat is om zonder hulp de aangegane verplichtingen te
vervullen. Het aantal huishoudens met een problematische schuld wordt geschat
op 150 000 à 200 000. Dit soort schulden beperkt zich niet
tot huishoudens met een minimuminkomen. Wel kan op basis van het beschikbare
onderzoek worden geconcludeerd, dat als een huishouden met een minimuminkomen
een schuld heeft, de kans groot is – namelijk één op drie –
dat deze schuld problematisch is. OorzakenDe commissie Schuldenproblematiek deelt de oorzaken van problematische
schulden als volgt in:– Een eenmalig probleem: schulden ontstaan bijvoorbeeld door een
onverwachte terugval in het inkomen of door onjuiste inschattingen bij aankopen.– Structurele gedragsproblemen: schulden ontstaan als gevolg van
structureel onverantwoord gedrag, bijvoorbeeld te veel uitgeven, alcohol-
of drugsverslaving.– Structurele onevenwichtigheid: het langdurig uit balans zijn van
het inkomen en de (vaste) lasten, in combinatie met het ontbreken van perspectief.
Deze situatie doet zich volgens de commissie vooral voor onder huishoudens
met een minimuminkomen. Schulden worden veelal gemaakt wanneer een huishouden voor grote onvoorziene
uitgaven staat of er op een bepaald moment in inkomen op achteruit gaat.Bij ongeveer dertig procent van de huishoudens die een bijstandsuitkering
ontvangen en die schulden maken zijn de belangrijkste schulden ontstaan voordat
men een uitkering ontving. Bij bijna zestig procent zijn de schulden ontstaan
nádat men een uitkering kreeg. In de meeste gevallen ontstonden deze
laatstgenoemde schulden vlak na de start van de uitkering. Bij aanhoudende
bijstandsafhankelijkheid zijn deze huishoudens niet of nauwelijks in staat
deze schulden af te lossen.In de Sociale en Culturele Verkenningen 1995 staat dat huishoudens die
recentelijk zijn verhuisd nogal eens moeite hebben de eindjes aan elkaar te
knopen. Dit geeft ook de kwetsbare positie aan van vrouwen die na echtscheiding
van een bijstandsuitkering afhankelijk worden. Niet alleen heeft men dan te
maken met een terugval in inkomen, maar ook vaak met een verhuizing en kosten
voor een nieuwe woninginrichting. In de Sociale en Culturele Verkenningen 1995 wordt tevens geconcludeerd
dat de redenen waarom een huishouden moeilijk kan rondkomen of hoge schulden
maakt, slechts ten dele zijn terug te voeren op de inkomens-, huishoud- of
woonsituatie. Het financieel management, het kunnen omgaan met (weinig) geld,
is eveneens van groot belang. Schuldenproblematiek is daarom voor een belangrijk
deel iets anders dan inkomensproblematiek. Het maken van schulden heeft niet
alleen te maken met een laag inkomen, maar ook met de levensfase van de betrokkenen
en de wijze waarop men met (beperkte) financiële middelen omgaat. Het
is daarom van groot belang dat de kredietverlening aan consumenten zo zorgvuldig
en verantwoord geschiedt, dat overkreditering wordt voorkomen en zorgvuldig
handelen van de consument wordt bevorderd. Dit komt overeen met het doel van
de Wet op het consumentenkrediet van 1992. 2.6. Niet-gebruik van voorzieningen Omvang niet-gebruikUit onderzoek blijkt dat een deel van de huishoudens met een laag inkomen
niet of onvoldoende gebruik maakt van inkomensondersteunende voorzieningen,
zoals de IHS, bijzondere bijstand, gemeentelijke noodfondsen en kwijtschelding
van gemeentelijke belastingen. Niet-gebruik betekent dat dit soort regelingen
de beoogde doelen onvoldoende bereiken. Bovendien kan dat ertoe leiden dat
huishoudens onnodig problemen hebben met rondkomen of zelfs problematische
schulden krijgen. Stille armoede kan hiervan het gevolg zijn. Uit recent onderzoek
naar niet-gebruik onder bijstandsgerechtigden en ouderen in Rotterdam en Nijmegen
kan worden geconcludeerd, dat het niet-gebruik van de bijzondere bijstand
voor de onderzochte groepen meer dan vijftig procent bedraagt. Volgens schattingen
van het SCP is ook het niet-gebruik van aanvullende algemene bijstand –
bij een inkomen onder het minimum – en van de huursubsidie vrij fors. OorzakenAan niet-gebruik van voorzieningen liggen verschillende oorzaken ten grondslag:– Kwaliteit van de regelingen: te ingewikkeld, een middelentoets.– Kwaliteit van de uitvoering: ingewikkelde formulieren, te weinig
voorlichting, de behandeling van de cliënten schiet tekort, onjuiste
interpretatie van de regelgeving.– Cliëntaspecten: de waardering van het uitkeringsbedrag, gebrek
aan bureaucratische vaardigheden, de perceptie van het recht, de eigen inkomenswaardering
en het opleidingsniveau (hoe lager de opleiding, hoe hoger het
niet-gebruik). Ook kan er een psychologische drempel zijn: gevoel van stigmatisering
en afhankelijkheid. 2.7. Risico-groepenDe oorzaken en uitingsvormen van armoede lopen uiteen. Het is niet eenvoudig
groepen aan te wijzen bij wie zich armoedeproblemen concentreren. Op basis
van armoedeonderzoek en signalen van maatschappelijke organisaties kunnen –
naast de al eerder besproken huishoudens met hoge woonlasten en de groepen
langdurig werklozen – de volgende groepen worden aangeduid die een verhoogd
risico lopen in armoede terecht te komen: vrouwen, onder wie éénoudergezinnen,
ouderen met alleen AOW of een klein aanvullend pensioen, etnische minderheden
en dak- en thuislozen. VrouwenVrouwen zijn oververtegenwoordigd onder degenen met minimuminkomens enuitkeringen,
zoals de Algemene Ouderdomswet (AOW), de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW)
en de Bijstandswet. Deze oververtegenwoordiging is het duidelijkst te zien
bij éénoudergezinnen: ruim tweederde van het totaal aantal éénoudergezinnen
met een vrouw als hoofd en kinderen jonger dan 18 jaar is afhankelijk van
de bijstand. Een belangrijke verklarende factor voor de oververtegenwoordiging
van vrouwen is het traditionele rollenpatroon. Eindigt een huwelijk in een
echtscheiding of door het overlijden van de partner, dan zijn vrouwen voor
hun inkomen vaak aangewezen op bijstand of AWW. Gescheiden vrouwen vormen
ook de grootste groep onder degenen met problematische schulden. Dit wordt
waarschijnlijk veroorzaakt door een slechte startpositie na een scheiding:
meestal moet op korte termijn nieuwe huisvesting worden gevonden, terwijl
bovendien nieuwe huisraad moet worden aangeschaft. De relatief geringe kans
op werk voor gescheiden vrouwen is een andere verklarende factor. Dit kan
onder meer worden toegeschreven aan een gebrek aan recente werkervaring, het
ontbreken van een relevante opleiding en/of aan de aanwezigheid van kinderen.Ten slotte kan op het effect van discriminatie worden gewezen. Pas in
de jaren zeventig kwam er wetgeving over gelijke behandeling en gelijke beloning.
Voordien kwam het voor dat vrouwen werden ontslagen als ze gingen trouwen,
dat ze een lagere beloning kregen voor hetzelfde werk en dat ze waren uitgesloten
van een pensioenvoorziening. Vrouwen bouwden daardoor minder eigen rechten
op. Zij hebben zodoende vaker geen, of slechts een laag, aanvullend pensioen
naast de AOW. Het patroon waarbij vrouwen stoppen met werken is tegenwoordig
minder gebruikelijk. De meest recente cijfers hierover laten zien dat een
meerderheid van de vrouwen nu ook na de geboorte van kinderen blijft werken. OuderenDe armoedesituatie van ouderen toont een uiteenlopend beeld. Een aanzienlijk
deel van hen heeft een hoger inkomen dan het sociaal minimum. Maar zelfs onder
degenen met een laag inkomen kunnen bestedingsproblemen meevallen, als gevolg
van lage vaste lasten. Een andere groep onder de ouderen heeft te maken met
hogere huurlasten dan gemiddeld. Mogelijk wordt dit mede veroorzaakt door
(duurdere) woonvoorzieningen voor bejaarden. Ouderen hebben relatief weinig
problematische schulden. Dit hangt deels samen met die vaak lage vaste lasten
en een aangepast bestedingspatroon. Voor de bestedingspositie van ouderen
is verder van belang dat een deel van hen, als gevolg van een slechte gezondheid,
voor diverse regelingen een eigen bijdrage moet betalen. Voor een cumulatie
van eigen bijdragen kan bijzondere bijstand worden aangevraagd.
Uit de evaluatie bijzondere bijstand blijkt echter dat van dit middel onvoldoende
gebruik wordt gemaakt. Etnische minderhedenHet aantal etnische minderheden bedraagt ongeveer 7% van de totale bevolking
van Nederland, in de grote steden is het percentage ongeveer 30% ( Utrecht:
20%). Volgens het SCP zijn er inmiddels wijken ontstaan, waar het bevolkingsaandeel
minderheden groter is dan hun aandeel in de stadsbevolking als geheel. In
deze zogeheten concentratiewijken zijn risicofactoren aanwezig die armoede
in de hand werken. De werkloosheid onder de allochtone bewoners is extreem
hoog, beduidend hoger dan in wijken waar het bevolkingsaandeel allochtonen
geringer is. Voorts beschikken zij nauwelijks over de middelen om de eigen
positie in de samenleving te verbeteren. Volgens het SCP hebben de concentratiewijken
nog niet de kenmerken van armoedegetto's, maar dient de overheid de negatieve
sociale gevolgen te verminderen, omdat het proces van concentratie segregatie
met zich meebrengt. Dak- en thuislozenDe meest zichtbare vorm van armoede in Nederland uit zich onder de dak-
en thuislozen. Hun aantal wordt geschat op zo'n 20 000. Er is sprake
van een sterke verwevenheid van persoonlijke problemen met – voor complicaties
zorgende – ontwikkelingen in de samenleving. Het gaat veelal om mannen,
maar in toenemende mate ook om vrouwen en jongeren met uiteenlopende problemen
als verslavingen, psychische of gedragsstoornissen en dergelijke. De capaciteit
van de maatschappelijke opvang is, ondanks een groei in de laatste jaren,
nog verre van toereikend, met name in bepaalde regio's waar voorzieningen
nagenoeg ontbreken. 3. BELEIDSMAATREGELEN 3.1. Algemeen 3.1.1. Een brede aanpakUit het onderzoek naar armoede en sociale uitsluiting blijkt dat er vaak
sprake is van een combinatie van problemen, waardoor een proces van –
economische en sociale – uitsluiting in gang wordt gezet. Ter bestrijding
van deze problemen is een brede aanpak nodig. Doelstelling is om de risico's
die tot armoede en sociale uitsluiting leiden tot een minimum te beperken.
Preventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zijn in verschillende
beleidskaders aan de orde, zoals het beleid ten aanzien van welzijn, onderwijs,
volksgezondheid, jeugd, etnische minderheden en de grote steden. Voor een
stand van zaken wordt verwezen naar recente beleidsnota's op deze terreinen
(onder meer de nota Gezond en wel, Tweede Kamer, 1994–1995, 24 126,
nrs. 1–2; Naar eigen vermogen, Welzijnsnota 1995–1998). Op het
belang van het grote-stedenbeleid voor de armoedebestrijding wordt hieronder
ingegaan.De voorstellen in deze beleidsnota vormen aanvullingen op het uitgezette
beleid op genoemde terreinen. Dit hoofdstuk gaat in op een aantal specifieke
beleidsmaatregelen waarmee het kabinet armoede en sociale uitsluiting wil
aanpakken. Het kabinet kiest voor een aanpak langs vier hoofdlijnen: (1) bevordering
participatie, (2) inkomensondersteuning, (3) beperking van vaste lasten en
bevordering rondkomen en (4) terugdringing niet-gebruik van voorzieningen. 3.1.2. Het grote-stedenbeleidTegengaan van sociale uitsluiting en bevordering van maatschappelijke
integratie is – naast economische versterking van de steden –
een centrale doelstelling van het grote-stedenbeleid. Het rijk en de vier
grote steden (de G4), respectievelijk vijftien grote steden (de G15), hebben
in convenanten afspraken vastgelegd over werk, onderwijs, veiligheid, zorg
en leefbaarheid. Deze afspraken betreffen onder andere:– De langdurige werkloosheid moet substantieel worden verminderd,
in het bijzonder in achterstandswijken en onder kansarme groepen. Hiervoor
is een behoorlijke groei van het midden- en kleinbedrijf in de steden nodig.– De voorstellen op het terrein van het onderwijs moeten resulteren
in betere leerprestaties in het basisonderwijs, het voortgezet onderwijs en
het beroepsonderwijs. Gemeenten zullen een regiefunctie krijgen om leerachterstanden
tegen te gaan. Hierdoor kunnen de beschikbare budgetten in samenhang worden
ingezet.– Op het terrein van veiligheid zullen wijkveiligheidsplannen worden
opgesteld, waarin afspraken zijn opgenomen tussen politie, gemeentelijke diensten,
particuliere instanties en bewonersorganisaties.– Er moet worden voorkomen dat mensen zorgafhankelijk worden en –
als ze in het vangnet van zorg terechtkomen – zo snel mogelijk weer
zelfredzaam worden. Ter verbetering van de zorg zullen kwaliteitssystemen
worden ontwikkeld.– De leefbaarheid in steden moet worden verbeterd. Ruimtelijke segregatie
in concentratiewijken van kansarmen moet worden tegengegaan. Programma's voor
wijk- en buurtbeheer zullen hiertoe worden ingezet. Ook het volkshuisvestingsbeleid
kan hieraan een bijdrage leveren. 3.2. Bevordering participatie 3.2.1. AlgemeenBestrijding en voorkoming van armoede is vooral gediend met verbeterde
mogelijkheden om mensen in te zetten op de arbeidsmarkt. Het algemene werkgelegenheidsbeleid
van het kabinet is dan ook de belangrijkste pijler van de armoedebestrijding.
Kernelementen van dit beleid zijn:– versterking van de economische structuur: verbetering van de fysieke
en kennis-infrastructuur, verbetering van de werking van markten en versterking
van het MKB;– een beheerste loonkostenontwikkeling, mede bevorderd door lastenverlichting
binnen een solide macro-economisch en budgettair kader;– betere benutting van de ruimte tussen het wettelijk minimumloon
(WML) en de laagste loonschalen;– een flexibele arbeidsmarkt;– betere herverdeling van betaalde arbeid: door bevordering van
gelijke behandeling en zorg- en scholingsverlof. 3.2.2. Inschakeling langdurig werklozenLangdurige werkloosheid verhoogt het risico op armoede. Gezien hun werkervaring,
opleiding en leeftijd zijn de meeste langdurig werklozen aangewezen op werk
aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Ondanks de relatief gunstige werkgelegenheidsontwikkeling
op dit moment komt deze groei per saldo slechts in geringe mate ten goede
aan langdurig werklozen en uitkeringsgerechtigden. Zij verliezen door hun
minder gunstige «arbeidsmarkt-kenmerken» de concurrentieslag met
nieuwe toetreders en kortdurig werklozen. Het kabinet wil de inschakeling van langdurig werklozen stimuleren. In
de Sociale Nota 1996 is een aantal bijzondere maatregelen aangekondigd ter
bevordering van de werkgelegenheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt:– Voor arbeidsplaatsen met een beloningsniveau tot 115 procent WML
wordt een afdrachtskorting van 1185 gulden van toepassing. Tezamen met de
premie- en belastingwijzigingen zal hierdoor in 1996 op minimumloon-niveau
de werkgeverslast met 1500 gulden worden verlaagd. Bovendien wordt vier jaar
lang een afdrachtskorting van 4500 gulden per jaar verstrekt bij indienstneming
van een langdurig werkloze, indien deze niet meer verdient dan 130 procent
van het WML.– Het creëren van een tijdelijke dispensatiemogelijkheid voor
het WML.– De verschillende maatregelen ten aanzien van gesubsidieerde arbeid
(onder andere JWG, KRA/WEP en banenpools) zullen worden gestroomlijnd. Gemeenten
krijgen hierdoor meer ruimte om werklozen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt
perspectief te bieden op werk.– In de collectieve sector worden 40 000 extra banen gecreëerd
op het terrein van openbare veiligheid en toezicht, zorg, kinderopvang, onderwijs,
milieuverbetering en monumentenzorg.– De komende jaren zullen bij de experimenten met inzet van uitkeringsgelden
20 000 werkplekken worden geschapen voor langdurig werklozen.– De arbeidsvoorzieningsorganisatie richt zich in het bijzonder
op bemiddeling en arbeidstoeleiding van moeilijk plaatsbare groepen.– Versterking van de activerende werking van de sociale zekerheid.
In de nieuwe ABW, die per 1 januari 1996 ingaat, zijn de verplichtingen om
werk te aanvaarden aangescherpt. Voor de inschakeling van langdurig werklozen
zullen trajectplannen worden opgesteld. Werken met behoud van uitkering gericht
op sociale activering wordt op experimentele basis mogelijk gemaakt. 3.2.3. Inschakeling vrouwenVrouwen lopen een groter risico dan mannen om in armoede terecht te komen.
Dit heeft verschillende oorzaken: vrouwen komen in de bijstand als gevolg
van echtscheiding, geen recent arbeidsverleden en gebrek aan kinderopvang.
Om de risico's op armoede voor hen te verminderen, is meer aandacht nodig
voor preventie. Het is belangrijk dat vrouwen een goede opleiding volgen en
dat hun deelname aan het arbeidsproces wordt verhoogd. De faciliteiten om
werk en kinderen te combineren dienen hiertoe te worden uitgebreid. In de
nota «Om de kwaliteit van arbeid en zorg: investeren in verlof»
zijn in dit kader nadere voorstellen gepresenteerd. Ook in de beleidsnota
over een nieuwe koers van het emancipatiebeleid, die dit najaar wordt opgesteld,
komt het vraagstuk van vrouwen in armoede aan de orde. Hierin zullen tevens
nadere voorstellen worden gedaan om via preventieve maatregelen de arbeidskansen
voor vrouwen te vergroten. Vrouwen met een bijstandsuitkeringIn het activeringsbeleid van de sociale diensten is meer aandacht nodig
voor de inschakeling van vrouwen. Op grond van de nieuwe ABW dienen in beginsel
alle vrouwen (evenals mannen) beschikbaar te zijn voor de arbeidsmarkt, tenzij
zij de zorg dragen voor kinderen jonger dan vijf jaar of ontheffing wordt
verleend op grond van individuele omstandigheden. Gemeenten kunnen de inschakeling
van vrouwen bevorderen door hen op basis van een trajectplan deel te laten
nemen aan scholing of werkervaring op te doen.Een belangrijk knelpunt bij het inzetten van vrouwen met een bijstandsuitkering
is het tekort aan kinderopvangplaatsen. Hoewel het aantal opvangplaatsen de
afgelopen jaren aanzienlijk is toegenomen – 50 000 extra
plaatsen ten opzichte van 1990 – is er nog steeds te weinig capaciteit,
vooral voor buitenschoolse opvang. De verwachting is dat de capaciteit de
komende jaren nog verder groeit, met name via dagopvangplaatsen die door bedrijven
worden gehuurd (zogenaamde «bedrijfsplaatsen»).Om de inschakeling van alleenstaande ouders met bijstandsuitkering te
bevorderen wil het kabinet de gemeenten meer mogelijkheden bieden voor deze
groep extra kinderopvang te realiseren, waarbij de nadruk ligt op de buitenschoolse
opvang. Dit zolang als nodig is voor de reïntegratie van de betrokken
bijstandscliënt. Gemeentelijke sociale diensten zullen financieel in
staat worden gesteld om – naar analogie van de bedrijfsplaatsen opvangplaatsen
te kopen bij instellingen voor kinderopvang. Randvoorwaarde daarbij is dat
het gaat om extra opvangplaatsen die niet op een andere manier – bijvoorbeeld
via het bedrijfsleven – kunnen worden gefinancierd. De kosten van deze
«gsd-plaatsen» krijgen de gemeenten vergoed via een nieuwe subsidieregeling
op grond van de ABW. Hiervoor is wel een aanpassing van de ABW nodig. 3.2.4. Sociale activeringHet kabinet gaat ervan uit dat verbetering van de inkomenspositie in beginsel
tot stand moet komen via het vinden van betaald werk. Ondanks alle inspanningen
op dit vlak heeft echter een deel van de werklozen nog geen perspectief, of
geen perspectief meer, op een baan. Dit betreft ook degenen die op grond van
hun leeftijd danwel in verband met de zorg voor jonge kinderen (tijdelijk)
ontheffing hebben van de arbeidsverplichtingen. Indien deelname aan de arbeidsmarkt
op korte termijn geen reële optie is, zullen andere stimulansen worden
gebruikt om de inkomenspositie te verbeteren en een verdere verslechtering
van de kansen op werk te voorkomen. Deze zijn: activiteiten met behoud van
uitkering, activeringspremies voor onbeloonde activiteiten en vrijlating van
inkomsten uit arbeid. Stimulering onbeloonde sociale activiteitenDe nieuwe ABW biedt gemeenten, op verzoek, de ruimte om «blijvers»
sociaal actief te maken. Gemeenten die daar om vragen kunnen van een aantal
bepalingen afwijken, waardoor zij activiteiten kunnen uitproberen met behoud
van uitkering. Via experimenten kan worden onderzocht in hoeverre mensen gestimuleerd
kunnen worden zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien, en hoe uitkeringsgerechtigden
die ver van de arbeidsmarkt af staan sociaal actiever kunnen zijn.Op grond van het experimenteer-artikel kunnen gemeenten ook premies toekennen
voor het verrichten van onbeloonde activiteiten, waarmee een verdere verslechtering
van de kans op arbeid kan worden voorkomen. Hierdoor wordt zowel een bijdrage
geleverd aan het doorbreken van het sociaal isolement, als aan de vermindering
van financiële problemen van blijvers in de bijstand. Gemeenten kunnen
deze premies bekostigen uit de middelen die via het Fonds Sociale Vernieuwing
beschikbaar zijn gesteld. Vrijlating inkomsten uit arbeidIn het verleden kende de ABW een centraal genormeerde «vrijlatingsregeling»
op grond waarvan inkomsten uit arbeid voor een bepaald percentage werden vrijgelaten
tot een maximumbedrag van vijftien procent van de bijstandsnorm (voor echtparen
en alleenstaande ouders gold in 1994 een maximumbedrag van 266 gulden per
maand). De ervaring met deze regeling was wisselend. Jongeren werden er vaak
onvoldoende door gestimuleerd om aan de slag te gaan, terwijl de bepaling
in veel gevallen weer wel goed werkte voor éénoudergezinnen.
Daarnaast wierp de regeling in de praktijk vaak een barrière op om
de stap te nemen van een ruime deeltijdbaan plus uitkering naar een voltijdbaan. Per 1 oktober 1994 is deze oude vrijlatingsbepaling gedecentraliseerd.
Vanaf die datum worden alle inkomsten uit arbeid volledig op de uitkering
in mindering gebracht en hebben gemeenten een financiële en beleidsmatige
verantwoordelijkheid gekregen om te bepalen in welke gevallen werkaanvaarding
of het behouden van parttime werk met een premie wordt beloond.Het geld dat bespaard werd met de afschaffing van de vrijlatingsbepalingen –
150 miljoen – werd toegevoegd aan het Fonds Sociale Vernieuwing.De incentive-regeling biedt gemeenten thans de volgende mogelijkheden:– Verstrekken van eenmalige premies bij de uitstroom uit de bijstand.
Deze worden tot een maximum van 3240 gulden per jaar vrijgelaten bij de middelentoets
van de ABW.– Verstrekken van periodieke premies aan degenen die een deeltijdbaan
hebben aanvaard en van wie de gemeente inschat dat zij geen voltijdbaan kunnen
aanvaarden. Deze mogelijkheid is met name van belang voor alleenstaande ouders.
Ook deze periodieke premies worden vrijgelaten tot een maximum van 3240 gulden
per jaar.– Wanneer een noodzakelijk geachte scholing of opleiding wordt voltooid,
kan de gemeente dit belonen met een premie tot maximaal 2190 gulden per jaar.– Gemeenten kunnen de middelen die ze hebben gekregen ook projectmatig
inzetten in het kader van toeleidingstrajecten.De eerste ervaringen met de decentralisatie van de vrijlatingsbepalingen
laten zien dat gemeenten dit incentive-beleid op verschillende manieren invullen:
via projecten gericht op uitstroombevordering, via uitstroompremies, premies
voor deeltijdwerk, voor seizoenarbeid enzovoort. Naast deze bevoegdheden biedt
de nieuwe ABW gemeenten de mogelijkheid om bij experimenten ter bevordering
van de arbeidsmarktkansen en sociale activering premies te geven voor deelname
aan vrijwilligerswerk (experimenten ex artikel 144). Tevens kunnen bij experimenten
hogere maxima worden aangehouden bij het vrijlaten van premies.De decentralisatie van het vrijlatingsbeleid is onvoldoende toegesneden
op het armoedevraagstuk. Gemeenten zullen doorgaans hun incentive-budget inzetten
voor uitkeringsgerechtigden die nog een kans hebben op de arbeidsmarkt. Hierdoor
ontbreken voor uitkeringsgerechtigden met geen of nauwelijks perspectieven
op de arbeidsmarkt financiële stimulansen om naast de uitkering deeltijdwerk
te aanvaarden.Het kabinet wil daarom de oude vrijlatingsregeling weer invoeren voor
uitkeringsgerechtigden die op grond van de ABW zijn ontheven van de verplichting
om zich beschikbaar te houden voor de arbeidsmarkt. Het gaat daarbij om oudere
werklozen van 57,5 jaar en ouder en alleenstaande ouders met kinderen onder
de vijf jaar. Doel is deze uitkeringsgerechtigden financieel te stimuleren
om werkzaamheden te verrichten die tot kleine bijverdiensten leiden. Dit telt
temeer, omdat deze mensen op eigen initiatief werk zoeken. Het maximum vrij
te laten bedrag aan arbeidsinkomsten zal worden bepaald ter hoogte van het
maximum uit de «oude» vrijlatingsregeling. 3.2.5. Integratie van etnische minderhedenPreventie van armoede en sociale uitsluiting is ook een van de doelstellingen
van het inburgeringsbeleid. Door een intensief inburgeringsprogramma dienen
nieuwe migranten zich zo spoedig mogelijk zelf te kunnen redden in de Nederlandse
samenleving. Via de begrotingen van OCenW en VWS heeft het kabinet extra middelen
ter beschikking gesteld aan gemeenten voor de integratie van
nieuwkomers. Twee bestaande regelingen van het Ministerie van VWS zullen worden
samengevoegd in een nieuwe subsidieregeling voor gemeenten. Daarnaast wordt
door het Ministerie van OCenW een nieuwe regeling ontworpen voor inburgering
op basis van de beoogde Wet educatie en beroepsonderwijs. Daarmee wordt een
deel van de huidige middelen voor de volwasseneneducatie aangevuld met nieuwe,
specifiek voor inburgering vrijgemaakte middelen. De nieuwe regelingen van
OCW en VWS zullen zodanig op elkaar worden afgestemd, dat op lokaal niveau
de middelen geïntegreerd kunnen worden ingezet voor de verschillende
onderdelen van het inburgeringsprogramma. Dit geeft gemeenten beleidsruimte
om te kunnen inspelen op de situatie van nieuwkomers.Een recent instrument om de arbeidspositie van etnische minderheden te
versterken is de wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen (WBEAA).
Op basis van de eerste evaluatie van de wet zal worden nagegaan of er aanpassingen
nodig zijn om de werking van de wet te optimaliseren. Voor het terugdringen
van de relatief hoge werkloosheid onder allochtonen zijn ook de maatregelen
ter bevordering van de inschakeling van laag opgeleiden van belang.Voor de stand van zaken van het beleid gericht op integratie van etnische
minderheden wordt voorts verwezen naar het jaaroverzicht Integratiebeleid
etnische minderheden 1996 (Tweede Kamer 1995–1996, 24 401, nrs.
1 + 2). 3.2.6. Dak- en thuislozenInzet van het beleid is om dak- en thuislozen weer aansluiting te laten
vinden bij de maatschappij. Veel dak- en thuislozen kampen met verslavings-
en psychiatrische problemen en zijn daardoor niet in staat zich zelfstandig
staande te houden. Daarom zijn naast tijdelijke voorzieningen voor maatschappelijk
herstel ook preventieve maatregelen nodig en voorzieningen gericht op beheersing
van de problemen. Een integrale aanpak is nodig voor begeleiding naar zelfstandig
wonen, werk en een verantwoord beheer van geld. Onderlinge afstemming tussen
de verschillende circuits van zorg- en dienstverlening is daarom van groot
belang. Centrumgemeenten zijn daarvoor primair verantwoordelijk, met inachtneming
van de noodzakelijke waarborgen voor de boven-regionale functie van de voorzieningen.
In de convenanten met de vier grote steden en de vijftien grote steden zijn
hierover afspraken vastgelegd. In de brief van 17 oktober 1995 aan de Tweede
Kamer is aangegeven dat in een overgangsproject van vier jaar de noodzakelijke
waarborgen voor de landelijke functie worden uitgewerkt in bestuurlijke afspraken.
Via het integratie-artikel van de Financiële Verhoudingswet zal het daarvoor
beschikbare budget aan de aangewezen centrumgemeenten beschikbaar worden gesteld.Het kabinet wil een extra impuls geven aan de opvang en integratie van
dak- en thuislozen. De capaciteit van de maatschappelijke opvang is de laatste
jaren al behoorlijk gegroeid door verschuivingen binnen het beschikbare budget
naar eenvoudige vormen van begeleid wonen en sociale pensions, waarvoor in
het Zorgvernieuwingsfonds extra middelen zijn gereserveerd. De capaciteit
is nog verre van toereikend, met name in bepaalde regio's waar voorzieningen
nagenoeg geheel ontbreken. Om de witte vlekken in het voorzieningenaanbod
weg te nemen, zal het kabinet voor uitbreiding van capaciteit, in het bijzonder
in die regio's, extra middelen ter beschikking stellen.De bijstandsverlening aan dak- en thuislozen zal worden verbeterd. Om
te bereiken dat deze groep haar recht op bijstand kan effectueren, zullen
de gemeenten worden geholpen bij het opzetten van een registratiesystematiek.
In de praktijk doet zich de vraag voor of dak- en thuislozen in aanmerking
komen voor een reguliere bijstandsuitkering (vijftig-procentsnorm met eventuele
toeslag), of dat zij zijn aangewezen op het lage zak- en kleedgeld voor persoonlijke
uitgaven. Voor de gemeenten zal via een circulaire worden verduidelijkt in
welke gevallen opvangvoorzieningen voor dak- en thuislozen als inrichting
worden aangemerkt, in de betekenis die de ABW daarvoor hanteert. Aangezien
sociale pensions niet voldoen aan de criteria voor inrichting (hulp en begeleiding
van meer dan twaalf uur per dag) is er in de ABW geen beletsel om dak- en
thuislozen die in dergelijke opvangvoorzieningen verblijven de bijstandsnorm
voor thuiswonenden toe te kennen. Hierdoor kunnen dak- en thuislozen uit hun
uitkering een bijdrage betalen in de kosten van voor hen bestemde voorzieningen.
Verder zal in 1996 een onderzoek worden gedaan naar de knelpunten die zich
voordoen bij de bijstandsverlening aan dak- en thuislozen. Een optie op termijn
is om bestaande centrumgemeenten voor maatschappelijke opvang te belasten
met de verlening van bijstand aan dak- en thuislozen. Hierdoor kan voor deze
groep uitkeringsgerechtigden de begeleiding en sociale activering worden verbeterd.In de Wet bijzondere opneming psychiatrische ziekenhuizen (BOPZ) speelt
de invulling van het begrip «gevaar voor zichzelf of de samenleving»
een belangrijke rol. In de uitvoeringspraktijk van de BOPZ blijkt, dat door
een onjuiste interpretatie van de criteria in de wet dikwijls ten onrechte
wordt besloten tot niet-opname. Dat leidt voor een aantal van deze patiënten
tot ernstige vormen van verwaarlozing, die voorkomen kan worden door een tijdelijke
opname en aansluitende begeleiding of toelating tot een vorm van begeleid
wonen. De inspectie voor de Geestelijke Volksgezondheid zal op verzoek van
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op korte termijn een brochure
uitbrengen waarin het begrip «gevaar» wordt verduidelijkt. Naar
verwachting zal door een juiste interpretatie van de criteria in de wet het
aantal ten onrechte niet verleende rechterlijke machtigingen tot opname kunnen
dalen. 3.2.7. Vermindering van sociaal-economische gezondheidsverschillen De combinatie van een relatief slechte gezondheid, minder kans op werk
en laag opleidingsniveau vormt een risico op sociaal isolement. De Minister
van VWS heeft in de nota «Gezond en Wel» verschillende lijnen
aangegeven waarlangs sociaal-economisch bepaalde gezondheidsverschillen zullen
worden bestreden.In algemene zin is het stimuleren van preventie belangrijk. Diegenen die
de preventieve voorziening het hardst nodig hebben worden actief benaderd.
Zowel in het kader van het activerend sociale zekerheidsbeleid als van een
intensievere voorlichting over het gebruik van voorzieningen vormt preventie
van uitsluiting door sociaal-economische factoren een belangrijke richtsnoer.Ook in meer specifieke zin is er aandacht voor het terugdringen van sociaal-economische
gezondheidsverschillen. De Programmacommissie Sociaal-Economische Gezondheidsverschillen
(Commissie-Albeda) heeft van de Minister van VWS de opdracht gekregen te adviseren
over de effectiviteit van interventies in stadswijken en de ontwikkelingen
in de omvang van sociaal-economische gezondheidsverschillen te volgen. Ook
is er aandacht voor bevolkingsgroepen die er het minst gunstig aan toe zijn.
Dit betreft onder meer het verbeteren van de maatschappelijke positie van
mensen met een chronische ziekte. In het sociale zekerheidsbeleid stelt het
kabinet specifiek flankerend beleid voor om de maatschappelijke positie van
chronisch zieken te versterken. En ook met betrekking tot migranten en jongeren
in de lagere sociaal-economische milieus wordt geïnvesteerd in het stimuleren
van een adequaat gebruik van preventieve en curatieve gezondheidszorgvoorzieningen.
Het terugdringen van sociaal-economische gezondheidsverschillen vergt een
gecoördineerde aanpak op verschillende beleidsterreinen, zoals verbetering
van arbeidsomstandigheden en van kansen op een succesvolle school- en arbeidscarrière
voor kinderen uit lagere sociaal-economische milieus. 3.2.8. Maatschappelijke integratie marginale zelfstandigenVooral oudere zelfstandigen lopen het risico in een situatie van armoede
en sociale uitsluiting terecht te komen. Het kabinet wil met gerichte maatregelen
de perspectieven voor deze groep verbeteren. Op grond van het op de ABW gebaseerde
Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) komen oudere, gevestigde zelfstandigen
in aanmerking voor een aanvulling op hun inkomen. Bij de voorgenomen evaluatie
van het Bbz zal worden bezien in hoeverre deze regeling adequaat is. Daarbij
zullen ook alternatieve maatregelen in het kader van het bestaande instrumentarium
van Economische Zaken- en Financiën in beschouwing worden genomen. 3.3. Inkomensondersteuning 3.3.1. Bescherming koopkracht sociaal minimumVoor de armoedebestrijding is het op peil houden van het sociaal minimum
van groot belang. Doel van het kabinetsbeleid is een evenwichtige inkomensontwikkeling,
waarbij rekening wordt gehouden met draagkrachtverschillen. Binnen de bestaande
wettelijke mogelijkheden is de koppeling een van de instrumenten die daaraan
bijdraagt. Het is verheugend dat nu in de verhouding inactieven/actieven een
forse daling is opgetreden. De Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid (WKA)
beschrijft de voorwaarden waaronder koppeling van het sociaal minimum kan
plaatsvinden. Ook de kindertabel IHS levert een bijdrage aan de bescherming
van de koopkracht van huishoudens met een minimuminkomen.Op dit punt bestaat daarom een sterke wisselwerking tussen het beleid
dat is gericht op vergroting van de arbeidsparticipatie en het beleid dat
koppeling van het sociaal minimum mogelijk maakt. Naast het feit dat een grotere
arbeidsdeelname de kans op werk vergroot voor degenen die thans zijn aangewezen
op een uitkering, schept een grotere participatie tevens meer ruimte voor
het op peil houden van het sociaal minimum. Als gevolg van het kabinetsbeleid
en de gunstige economische conjunctuur zal in 1996 worden voldaan aan de voorwaarden
voor toepassing van de koppeling. Mede daardoor kan volgend jaar koopkrachtbehoud
voor uitkeringsgerechtigden en AOW-ers worden gerealiseerd. 3.3.2. Verhoging effectiviteit bijzondere bijstand Bijzondere bijstand als instrument voor armoedebestrijdingBijzondere bijstand is bij uitstek het instrument waarmee financiële
probleemsituaties gericht kunnen worden aangepakt. Deze ondersteuning kan
worden verstrekt als iemand door bijzondere omstandigheden met noodzakelijke
bestaanskosten wordt geconfronteerd, waarin zijn of haar inkomen niet voorziet.De bijzondere bijstand is in 1991 gedecentraliseerd. Bij die gelegenheid
is de beleidsmatige en financiële verantwoordelijkheid (ongeveer 200
miljoen) voor dit onderdeel van de ABW overgedragen aan de gemeenten. Daarboven
is een extra bedrag van 100 miljoen aan het Gemeentefonds toegevoegd om het
bijzondere-bijstandsbeleid te intensiveren.Deze decentralisatie van de bijzondere bijstand is onlangs geëvalueerd.
Belangrijkste conclusie is dat de uitvoering van deze vorm van bijstand tekortschiet bij het toepassen van maatwerk. Volgens de onderzoekers
bestaat er een hardnekkig misverstand dat lokale beleidsregels per definitie
op gespannen voet staan met maatwerk. Zij constateren dat gemeenten die met
uitgewerkte beleidsregels werken, betere resultaten leveren dan gemeenten
die de uitvoerende ambtenaren slechts met globale richtlijnen hun werk laten
verrichten. Daarnaast constateren de onderzoekers rechtsverschillen tussen
de gemeenten. Voor de oorzaken van deze rechtsverschillen en het tekort aan
maatwerk wordt verwezen naar de samenvatting van het onderzoeksrapport (bijlage
A). Bijzondere bijstand en de nieuwe Algemene BijstandswetMet de inwerkingtreding van de nieuwe ABW per 1 januari 1996 wordt het
bereik van de bijzondere bijstand verder verruimd. Een belangrijke wijziging
is dat een aantal landelijk genormeerde toeslagen in het vervolg in de vorm
van bijzondere bijstand zal worden verstrekt. Een voorbeeld hiervan is de
woonkostentoeslag voor mensen die (nog) niet in aanmerking komen voor huursubsidie.
Andere verruimingen van de bijzondere bijstand hebben betrekking op de aanvullende
bijstand voor jongeren onder 21 jaar, de bevoegdheid om het jaarlijkse drempelbedrag
van 186 gulden al dan niet toe te passen en de bevoegdheid van burgemeester
en wethouders om de duur en aanvangstijd van de draagkrachtperiode te bepalen.
Voor deze verruiming van de bijzondere bijstand zullen opnieuw extra middelen
aan het Gemeentefonds worden toegevoegd (circa 90 miljoen gulden in de structurele
situatie). Verruimingen binnen de bijzondere bijstandHet kabinet is van oordeel dat de bijzondere bijstand een belangrijk instrument
is voor preventie en bestrijding van armoede. Mede naar aanleiding van het
advies van de werkgroep Gemeentelijk minimabeleid heeft het kabinet besloten
de gemeenten meer beleidsruimte te geven om de bijzondere bijstand flexibeler
in te zetten (zie bijlage C). De ABW zal hiertoe worden aangepast. De gemeenten
zullen de bevoegdheid krijgen om bijzondere bijstand ook categoriaal te verstrekken.
Een gemeente kan hiervan gebruikmaken wanneer er groepen burgers zijn aan
te wijzen, die door bijzondere omstandigheden hogere noodzakelijke bestaanskosten
hebben die niet uit de normuitkering bestreden kunnen worden. Door een dergelijke
regeling kan een gelijk welvaartsniveau worden bereikt met andere burgers
die niet met bedoelde kosten te maken hebben. Daarnaast kan de bijzondere
bijstand efficiënter worden uitgevoerd, omdat minder tijd hoeft te worden
besteed aan «standaard-probleemgevallen».Indien gemeenten de bijzondere bijstand willen verstrekken aan mensen
die in vergelijkbare bijzondere omstandigheden verkeren, zullen zij een aantal
centraal vast te stellen randvoorwaarden in acht moeten nemen. Om negatieve
effecten op de arbeidsparticipatie te voorkomen, dient de regeling mede van
toepassing te zijn op personen met een looninkomen. Tevens moet worden gelet
op de afstemming met voorliggende voorzieningen omdat bijzondere bijstand
alleen van toepassing is voorzover geen recht bestaat op een tegemoetkoming
uit een voorliggende voorziening. Categoriale vormen van bijzondere bijstand
zijn onder andere denkbaar in de volgende omstandigheden: kosten in verband
met een verhuizing naar een bejaardentehuis, bijzondere uitgaven in verband
met opgroeiende kinderen, aanschaf van duurzame gebruiksgoederen.Eenzelfde benadering zal ook mogelijk worden gemaakt voor het gemeentelijk
minimabeleid. De thans geldende circulaire zal daartoe vergaand worden ingeperkt.Het rijk houdt de verantwoordelijkheid voor het stellen van inkomenspolitieke
kaders. Voor bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid zullen om die
reden de volgende randvoorwaarden gelden: – De doelgroep moet onafhankelijk zijn van de bron van het inkomen.
Zowel uitkeringsgerechtigden als degenen met een looninkomen die in eenzelfde
situatie verkeren, moeten een beroep kunnen doen op de voorzieningen die door
gemeenten worden gecreëerd. Hiermee wordt voorkomen dat nieuwe elementen
worden toegevoegd aan de armoedeval.– Op grond van een individuele toets staat de voorziening eveneens
open voor degene die niet tot de doelgroep behoort, maar naar het oordeel
van de gemeente voor het overige in vergelijkbare omstandigheden verkeert.– Voorzieningen moeten betrekking hebben op het bestrijden van kosten;
ongerichte inkomenssuppleties zijn niet toegestaan. Afstemming bijzondere bijstand en voorliggende voorzieningenUit het evaluatie-onderzoek blijkt dat in de praktijk onvoldoende duidelijkheid
bestaat over de afbakening van voorliggende voorzieningen en de ABW. Knelpunten
doen zich voor bij medische kosten en kosten voor scholing en kinderopvang.
Kernvraag daarbij is of bijzondere bijstand kan worden verstrekt voor kosten
die door voorliggende voorzieningen worden uitgesloten.Om de bestaande onduidelijkheid weg te nemen wordt de ABW aangepast. De
gemeenten zullen grotere bevoegdheid krijgen om bijzondere bijstand te verstrekken
voor kosten die door het verantwoordelijke vakdepartement als noodzakelijk
worden aangemerkt, maar die door de voorliggende voorziening niet of slechts
gedeeltelijk worden bekostigd.Om ongewenste afwentelingseffecten naar de bijzondere bijstand te voorkomen,
zal bij eventuele toekomstige aanpassingen in voorliggende voorzieningen expliciet
worden afgewogen of sprake is van noodzakelijke kosten. Wanneer dit tot verhoogde
uitgaven leidt op het terrein van de bijzondere bijstand, zal het Gemeentefonds
door het desbetreffende vakdepartement worden gecompenseerd. Bevordering maatwerkEen andere belangrijke uitkomst van de evaluatie bijzondere bijstand is
dat gemeenten onvoldoende maatwerk leveren. De problemen concentreren zich
vooral bij de bijstandsverlening voor duurzame gebruiksgoederen en hulpverlening
bij schulden. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten die uitgewerkte beleidsregels
hebben ontwikkeld (waarin zij aangeven welke cliënten in welke omstandigheden
welke vorm van bijstand ontvangen), beter maatwerk leveren dan gemeenten die
dat niet hebben gedaan. Daarnaast blijken de gemeenten bij de toekenning van
bijzondere bijstand uiteenlopende normen te hanteren, waardoor onderlinge
rechtsverschillen kunnen optreden.Het kabinet heeft over de uitvoering van de bijzondere bijstand overleg
gevoerd met de VNG. De VNG zal in dit kader handreikingen opstellen. Daarin
wordt uiteengezet welke opties de gemeenten hebben bij het verstrekken van
bijzondere bijstand. In de handreikingen zal ook een toelichting staan op
de ruimere mogelijkheden van de nieuwe ABW voor het verlenen van deze vorm
van bijstand. Ontwikkeling uitgaven bijzondere bijstandVoor cijfermatige gegevens over uitgaven aan de bijzondere bijstand wordt
verwezen naar het overzicht in bijlage B. Daaruit kan worden afgeleid dat
de gemeentelijke uitgaven voor dit doel de afgelopen jaren weliswaar fors
zijn gestegen, maar toch achterblijven bij het indertijd gedecentraliseerde
bedrag van circa 300 miljoen gulden.Van de voorgestelde aanpassingen in de bijzondere bijstand – ruimere
beleidsmarges voor gemeenten en handreikingen voor de uitvoering – zal
een sterke impuls uitgaan naar de bijzondere-bijstandsverlening. Het kabinet
verwacht dat het gedecentraliseerde budget voor de korte termijn toereikend
is om de voorgestelde beleidsmaatregelen op dit terrein te realiseren. Met
de VNG is afgesproken dat de ontwikkelingen in de bijzondere-bijstandsuitgaven
de komende periode nauwgezet worden gevolgd en dat in de loop van volgend
jaar, vòòr de begrotingsbehandeling 1997, hierover nader overleg
zal plaatsvinden. 3.3.3. Inkomenspositie ouderenVoor ouderen die alleen van de AOW of een beperkt aanvullend inkomen moeten
rondkomen geldt dat zij blijvende krapte ondervinden in hun bestedingsmogelijkheden.
In het regeerakkoord is met het oog hierop ruimte gecreëerd voor gerichte
inkomensondersteuning, die het kabinet verder wil benutten. In dit verband
wil het kabinet bijzondere aandacht schenken aan de inkomenspositie van alleenstaande
ouderen, waaronder naar verhouding veel vrouwen.Bij de vormgeving hiervan is overwogen dat ouderen die langdurig op (vrijwel)
uitsluitend AOW zijn aangewezen hun inkomen rechtstreeks van de SVB ontvangen.
De afstand tot de sociale dienst – om een beroep te doen op bijzondere
bijstand – is zowel op grond van ervaring als van traditionele trots
op zelfredzaamheid – zeer groot. Dit rechtvaardigt de keuze voor een
direct werkend instrument. Hiertoe zal, in aanvulling op de generieke inkomensontwikkeling
die zal worden vastgesteld conform de beleidsdoelstelling van het regeerakkoord,
in 1997 een specifieke ouderenaftrek voor alleenstaanden worden geïntroduceerd
en zullen in 1998 de algemene en specifieke ouderenaftrek worden verhoogd.Het kabinet heeft het voornemen om alleenstaande ouderen in 1997 een partieel
koopkrachtvoordeel van 1%-punt op AOW-niveau te geven middels een additionele
ouderenaftrek voor alleenstaanden van f 1040. De effecten hiervan zijn
weergegeven in tabel 1. Voor de berekening is uitgegaan van een aanvullende
ouderenaftrek voor alleenstaanden met een inkomen tot aan het einde van de
eerste schijf en van het belasting- en premiebeeld 1996. Tabel 1: Additionele ouderenaftrek alleenstaanden 1997 extra ouderenaftrek alleenstaandenf 1040inkomensvoordeelf  160   koopkrachteffect
alleenstaande AOW'er AOW1,0% AOW + f  5 0000,8%AOW + f 10 0000,7% AOW + f 30 000 (einde
eerste schijf)0,4%Voor 1998 wordt voorgesteld om zowel de gewone ouderenaftrek, als de additionele
aftrek voor alleenstaanden zodanig te verhogen, dat zowel samenwonende/gehuwde
ouderen, als alleenstaande ouderen er hierdoor 1%-punt op AOW-niveau in koopkracht
op vooruit gaan. Tabel 2: Verhoging gewone en additionele ouderenaftrek,
1998 verhoging ouderenaftrekf 740verhoging additionele aftrek alleenstaandenf 315   inkomensvoordeel
samenwonende en gehuwde ouderenf 228 inkomensvoordeel alleenstaande
ouderenf 162   koopkrachteffecten samenwonende
en gehuwde ouderen AOW1,0% AOW + f 
5 0000,9% AOW +  f 10 0000,7% AOW
+ f 30 0000,5%   alleenstaanden AOW1,0%AOW + f  5 0000,8% AOW + f 10 0000,7%AOW + f 30 0000,4%In verband met het kabinetsbeleid dat gaat over de integratie van ouderen
in de samenleving (en het tegengaan van uitsluiting) wordt verwezen naar het
Integraal Actieprogramma Ouderenbeleid 1995–1998 (Tweede Kamer, 1994–1995,
24 319, nrs. 1 en 2). 3.3.4. Gezinnen met schoolgaande kinderenOuders met schoolgaande kinderen tussen de 12 en 18 jaar in de lagere
inkomensgroepen kunnen met behoorlijke kosten worden geconfronteerd. Het Wetsvoorstel
tegemoetkoming studiekosten (beoogde inwerkingtreding 1 augustus 1996) kan
in deze situaties soelaas bieden. Op grond van dit wetsvoorstel komen ouders
of verzorgers voor een tegemoetkoming in studiekosten in aanmerking als het
gezamenlijke belastbare inkomen maximaal 49 920 gulden per jaar bedraagt.
Een vergoeding in de vorm van een gift vindt plaats voor lesgeld en overige
studiekosten. Het lesgeld wordt tot een maximumbedrag geheel vergoed. De hoogte
van de tegemoetkoming in de overige studiekosten is afhankelijk van het soort
school en het inkomen. De tegemoetkoming varieert van circa 1500 gulden (lesgeld)
tot gemiddeld circa 2500 gulden (lesgeld en overige studiekosten) per jaar.
Jaarlijks is hiermee een bedrag gemoeid van 250 miljoen gulden. 3.4. Beperking vaste lasten, bevordering rondkomen 3.4.1. Beheersing huurlasten en afzwakken armoedevalHet niveau van de woonlasten en vooral de ontwikkeling van de huren blijken
in specifieke situaties voor problemen te zorgen. In de analyse in hoofdstuk
2 is gewezen op de samenloop van de hoge huurstijging van de laatste jaren
en de werking van de kwaliteitskorting in de IHS met vaste schijflengten.
Daardoor ervaren huishoudens onder omstandigheden aanzienlijk meer lastenstijging
dan de gemiddelde huurstijging. Dit kan vooral voorkomen in groeikernen met
een jonge woningvoorraad en gemiddeld hoge huren. Voorts wordt in de analyse
gewezen op de zeer grote marginale druk die alleenstaanden ondervinden, indien
zij meer inkomen verwerven (de zogenaamde armoedeval).Ook in het huursubsidietijdvak 1996–1997 zal de stijging van de
trendhuren via normhuurcompensatie voor de IHS-ontvangers met een minimuminkomen
worden afgezwakt. Wat de kwaliteitskorting betreft is in de begroting van
het Ministerie van VROM met ingang van het tijdvak 1996–1997 voorzien
in indexering van de kwaliteitskortingsschijven. Het gaat daarbij om een generiek
werkende maatregel, die niet specifiek is gericht op groeikernen of op de
groep alleenstaanden.Voorts zal de huurlast voor huishoudens met een minimuminkomen lager kunnen
worden bij aanvaarding van het nieuwe stelsel van huursubsidie, zoals wordt
voorgesteld in de recente beleidsbrief IHS van de Staatssecretaris van VROM.
Daarbij is voor ouderen die IHS ontvangen een extra mogelijkheid tot verlaging
van de huurlast geschapen, afhankelijk van de individuele situatie
met betrekking tot inkomen en huur- c.q. andere woonlasten.Het kabinet is voornemens ten behoeve van de groeikernen, vanwege het
relatieve tekort aan goedkopere woningen, een specifieke verhoging van de
zogenaamde aftoppingsgrens toe te staan met 600 gulden per jaar. Gevolg hiervan
is dat huurders met hogere huren in groeikernen maximaal 40 gulden per maand
meer huursubsidie zullen ontvangen dan huurders in vergelijkbare woningen
in de rest van Nederland.Voor alleenstaanden onder de 65 jaar wordt een substantiële verlaging
van de progressie in de normhuur gerealiseerd. Het niveau van de minimum-normhuur
blijft gelijk, maar rondom het niveau van het minimumloon (dat is het maximum
van de alleenstaandentabel) zal de normhuur worden verlaagd. Dit betekent
dat het aanvaarden van een baan die leidt tot een vooruitgang in inkomen minder
wordt ontmoedigd door het verlies aan subsidie, waardoor de zogenaamde armoedeval
kan worden voorkomen.Op dit moment is de marginale druk uit hoofde van de IHS voor alleenstaanden
veel hoger dan voor meerpersoons-huishoudens. Door de voorgestelde herziening
komt de marginale druk uit hoofde van de huursubsidie voor beide groepen op
vergelijkbaar niveau. Dat betekent tevens dat aan alleenstaanden tot een loonniveau
van ongeveer 115 procent van het minimumloon nog subsidie zal worden verleend;
op grond van de huidige tabel wordt vlak boven het niveau van het minimumloon
al geen subsidie meer verstrekt. 3.4.2. Verruiming kwijtscheldingsbeleid gemeentelijke
belastingenGemeentelijke belastingen blijken een behoorlijke druk te leggen op het
budget van huishoudens met een inkomen rond het sociaal minimum. Mede gezien
de stijging van de gemeentelijke belastingen in de afgelopen tien jaar ontstaan
vaak voor individuele huishoudens problemen bij de betaling daarvan. Gemeenten
kunnen in zulke gevallen via hun kwijtscheldingsbeleid een oplossing bieden.
Het kabinet wil de plaatselijke overheden op dit terrein grotere bevoegdheden
geven. Onlangs is hierover een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend
(Tweede Kamer, 1994–1995, nr. 24 158). Dit voorstel geeft gemeenten
de mogelijkheid om met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 1995, als
eerste stap de kwijtscheldingsnorm voor gemeentelijke belastingen vast te
stellen op maximaal 95 procent van de desbetreffende bijstandsnorm. Tenzij
de voorgenomen evaluatie in 1996 tot andere conclusies leidt, is het kabinet
van plan deze maximale kwijtscheldingsnorm per 1 januari 1997 te verhogen
tot 100 procent. 3.4.3. Aanpak problematische schuldenDe commissie Schuldenproblematiek (commissie-Boorsma) heeft midden vorig
jaar advies uitgebracht over een samenhangende aanpak van de schuldenproblematiek.
Belangrijkste conclusie van de commissie is dat in een integraal schuldenbeleid
naast curatieve maatregelen – in de vorm van minnelijke en wettelijke
schuldregelingen – ook preventieve maatregelen nodig zijn. Vroegtijdige
signalering van schulden en doorverwijzing naar hulpverlenende instanties
zijn in dit verband essentieel. Het kabinet heeft in haar reactie op het advies
van de commissie Boorsma een groot aantal actiepunten aangekondigd voor een
samenhangende aanpak van schuldproblemen (Tweede Kamer 1994–1995, 22 969,
nr. 19). Voorjaar 1995 heeft over de kabinetsreactie overleg plaatsgevonden
met de Kamer. In verband met het schuldenbeleid kan het volgende worden gemeld. – Onlangs heeft de Tweede Kamer het wetsontwerp Schuldsanering Natuurlijke
Personen (wijziging van de Faillissementswet) aanvaard. Dit wetsvoorstel maakt
een wettelijke schuldsanering, met tussenkomst van de rechter, mogelijk. Als
gevolg hiervan zullen vrijwillige schuldregelingen naar verwachting eerder
tot stand komen dan nu het geval is.– Op korte termijn vindt een evaluatie van de beslagwetgeving plaats.
Drie jaar na de inwerkingtreding van het wetsontwerp Schuldsanering Natuurlijke
Personen zal met een praktijkevaluatie daarvan worden begonnen.– In het kader van het convenant met de grote steden is afgesproken
dat met de meeste betrokken organisaties (waaronder de grote steden, de Nederlandse
Vereniging voor Volkskrediet en diverse Ministeries) overleg zal worden gevoerd
met het doel de gehanteerde saneringsrichtlijnen zoveel mogelijk op één
lijn te brengen. Naar verwachting gaat dit overleg nog dit jaar van start.– Op initiatief van de VNG, DIVOSA, NVVK en VOG (overkoepelende
organisatie van het Algemeen Maatschappelijk Werk) is een platform Schuldhulpverlening
ingesteld. SZW doet eveneens aan dit overleg mee. Een van de initiatieven
van het platform is het opstellen van een voorbeeldplan voor schuldhulpverlening
op lokaal niveau.– Voor de vaststelling van de hoogte van het recht op huursubsidie
zal niet langer gebruik worden gemaakt van het zogenoemde schattingsinkomen,
dus een schatting van het inkomen in het lopende jaar. Basis blijft het inkomen
in het voorafgaande jaar. De veelal onnauwkeurige schattingen leiden tot een
groot aantal terugvorderingen. Met deze maatregel wordt bereikt dat minder
terugvorderingsschulden ontstaan.– Met het ter beschikking staande achterstandsbudget subsidieert
SZW verschillende experimenten met als doel nieuwe vormen van schuldhulpverlening
uit te testen.– Budgetvoorlichting speelt een belangrijke rol bij het tegengaan
van schulden. Op projectbasis wordt daarom subsidie toegekend aan het Nationaal
Instituut voor Budgetvoorlichting, het NIBUD. Momenteel bekijkt dit instituut
de mogelijkheden om een laagdrempelig 06-telefoonnummer te introduceren voor
vragen over financiële zaken. Via doorverwijzing naar de lokale hulpverlening
kan dan bijtijds hulp worden geboden, voordat de problemen uit de hand lopen.– In opdracht van het Ministerie van SZW zal een onderzoek plaatsvinden
naar de maatschappelijke kosten van de schuldenproblematiek. In dit onderzoek
zal worden geïnventariseerd welke kosten voor gemeenten optreden bij
het ontbreken van een effectieve schuldhulpverlening, zoals de kosten van
huisuitzettingen. Hiermee kunnen de baten in beeld worden gebracht van een
integraal gemeentelijk schuldenbeleid.– De Wet op het consumentenkrediet (WCK) is een belangrijk instrument
om overkreditering tegen te gaan. Doel is de kredietverlening aan consumenten
op een verantwoorde wijze te doen plaatsvinden. Overkreditering en problematische
schuldsituaties kunnen hierdoor worden voorkomen. Het op de WCK gebaseerde
Besluit kredietaanbiedingen is onlangs aangepast. In het vervolg mogen in
openbare aanbiedingen van kredietverschaffers uitsluitend en ten minste het
vereiste aantal representatieve kredietlimieten respectievelijk kredietsommen
worden vermeld met de daarbij behorende meest gebruikelijke betalingsregelingen.– Gokverslaving is een mogelijke oorzaak van een problematische
schuldsituatie. Het kabinet wil gokverslaving door een restrictief beleid
terugdringen. Zo zal het aantal casinovestigingen niet meer worden uitgebreid
en zullen fruitautomaten in cafetaria's worden verboden. Voor de deelname
aan kansspelen geldt een minimumleeftijd van 18 jaar. Problematische schulden en uitkeringsfraudeDe werkgroep Gemeentelijk minimabeleid signaleert dat hulpverlening aan cliënten die in het verleden hebben gefraudeerd –
en als gevolg daarvan te maken hebben met sancties op de uitkeringen en terugvordering –
moeizaam verloopt. Vooral als er aanwijzingen zijn dat de fraude samenvalt
met armoedeproblemen wordt dit door gemeenten als schrijnend ervaren.Het is van belang om schuldproblemen vroegtijdig te signaleren –
bijvoorbeeld bij het periodieke heronderzoek – en aan te pakken. In
preventieve zin kan de voorgestelde beleidsintensivering met betrekking tot
de bijzondere bijstand een oplossing bieden. Problematische schulden kunnen
worden voorkomen door bijzondere bijstand te verstrekken voor duurzame gebruiksgoederen
als bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven.In curatieve zin kan de hiervoor genoemde wijziging van de Faillissementswet
een rol spelen, omdat in een wettelijke schuldsaneringsregeling ook fraudeschulden
kunnen worden meegenomen. Verder is staand beleid dat in dringende omstandigheden
bijstand kan worden verleend voor schulden. Indien dringende redenen daartoe
aanleiding geven kan voorts van terugvordering van uitkeringsfraude worden
afgezien. Bij de toepassing van deze bepaling gaat het om zeer uitzonderlijke
situaties, waarin terugvordering tot onredelijke wetstoepassing zou leiden. 3.5. Terugdringing niet-gebruik van voorzieningenVeel van de specifieke maatregelen voor huishoudens met een laag inkomen
worden niet (genoeg) benut. Dit niet-gebruik doet zich onder meer voor bij
de IHS, de bijzondere bijstand, gemeentelijke noodfondsen en de kwijtschelding
van gemeentelijke heffingen. Redenen hiervoor liggen bij de uitvoering (onvoldoende
cliëntvriendelijk), de cliënt (onvoldoende bekend met de regelingen)
en de regelgeving zelf (te ingewikkeld). Het niet-gebruik van inkomensondersteunende
maatregelen moet worden teruggedrongen. Zonder nieuwe subsidie-instrumenten
te ontwikkelen kan alleen al hierdoor een behoorlijke bijdrage worden geleverd
aan de armoedebestrijding. Niet-gebruik kan worden tegengegaan door een effectievere
opzet, uitvoering en onderlinge afstemming van deze regelingen en door betere
voorlichting. 3.5.1. Verbeteringen in de uitvoering Financiële en maatschappelijke hulpAangezien armoede een financiële en een sociale dimensie heeft, is
een integrale aanpak vereist. Samenhangende problemen dienen in kaart te worden
gebracht om een structurele oplossing te bieden. Zo heeft het weinig zin een
drugsverslaafde alleen te helpen met zijn schulden, zonder te kijken naar
zijn andere problemen. Verder is meer aandacht voor preventie nodig: geregeld
worden hulpverleners geconfronteerd met situaties waarin de problemen al zodanig
zijn opgelopen, dat hulp nog nauwelijks mogelijk is.Een samenhangende aanpak is noodzakelijk: door een inzichtelijker hulpaanbod
voor cliënten en een vergroting en bundeling van deskundigheid kan de
hulpverlening worden versterkt. Bij de uitvoering van de ABW verdient –
naast de toets van rechtmatigheid en de aandacht voor activering – ook
de zorg aandacht. De eerder genoemde handreikingen van de VNG kunnen leiden
tot een betere uitvoering van de bijzondere bijstand. Het kabinet zal daarnaast
samen met de VNG en DIVOSA nagaan hoe bij de uitvoering van de ABW die zorgfunctie
kan worden versterkt. Samenhangend aanbodTegengaan van niet-gebruik betekent dat actief moet worden gestreefd naar
een groter bereik van de relevante voorzieningen. Door afstemming van
criteria en gegevensuitwisseling kan worden nagegaan voor welke regelingen
iemand in aanmerking komt. Voorzieningen kunnen zo worden aangeboden, dat
voor de betrokkenen de drempel zo laag mogelijk wordt. Dit vereist een actief
samenspel van de desbetreffende instanties. De huidige trend naar een sterkere
regionalisering van uitvoeringsorganen kan daarbij worden benut.In de ABW staan alle personen en instanties vermeld die verplicht zijn
aan gemeenten op verzoek informatie te verschaffen. Dit stelt de gemeenten
in staat het recht op en de hoogte van een uitkering zo goed mogelijk te bepalen.
De desbetreffende gemeente toetst of alle door de cliënt aangeleverde
gegevens juist en volledig zijn. Deze informatie biedt de gemeenten echter
ook ruimte om een optimaal gebruik van voorzieningen mogelijk te maken. Bij
de aanvraag en hercontrole van een uitkering dient systematisch te worden
nagegaan voor welke voorzieningen iemand in aanmerking komt. 3.5.2. Intensivering voorlichtingKennis van regelingen en rechtsperceptie blijken van groot belang voor
de mate waarin gebruik wordt gemaakt van een voorziening. Voorlichting speelt
daarbij uiteraard een essentiële rol. Zowel uit de evaluatie bijzondere
bijstand als uit het rapport van de werkgroep Gemeentelijk minimabeleid kan
worden afgeleid dat extra inspanningen op het terrein van voorlichting nodig
zijn.In overleg met sociale diensten zal een model worden ontwikkeld voor het
geven van voorlichting over bijzondere bijstand en het gemeentelijk minimabeleid.
Het wordt een flexibel model, zodat gemeenten het naar eigen behoefte kunnen
aanpassen aan de eigen situatie. Eenzelfde werkwijze is begin 1995 ook gevolgd
voor de communicatie over de nieuwe ABW. Tevens wordt onderzocht welke voorlichtingsmiddelen
in alle gemeenten toepasbaar zijn: een handzaam overzicht van relevante regelingen
voor cliënten, het inschakelen van intermediairen (onder meer cliëntenorganisaties)
en het inrichten van een balie voor advies en informatie.Bij de ontwikkeling van voorlichtingsmiddelen is bijzondere aandacht nodig
voor de categorie ouderen. Voor hen moet worden bezien hoe de bestaande drempels
tot inkomensondersteunende voorzieningen kunnen worden verlaagd.Het Ministerie van SZW zal de acties op het terrein van voorlichting ondersteunen
door expertise beschikbaar te stellen, voorlichtingsnetwerken op te zetten
en voorlichtingsmateriaal te maken en te verspreiden. 3.5.3. Harmonisatie van inkomensbegrippenVolgens de werkgroep Gemeentelijk minimabeleid draagt het aantal en de
complexiteit van inkomensafhankelijke regelingen mede bij tot het niet-gebruik
van die voorzieningen. De werkgroep stelt daarom voor de bestaande regelingen
te harmoniseren.Het kabinet zal laten onderzoeken hoe de afstemming van inkomensbegrippen
in verschillende regelingen kan worden verbeterd (zie 3.6.2). Daarbij kan
worden voortgebouwd op de resultaten van de heroverweging «Inkomensafhankelijke
subsidies», waarbij de systematiek van inkomensafhankelijke subsidieregelingen
is onderzocht.Voorts zal worden bekeken in hoeverre de cumulatie van eigen bijdragen
een probleem vormt en hoe dit probleem beter te beheersen is. Zo is bij de
evaluatie van de Wet Voorzieningen Gehandicapten gebleken dat de cumulatie
van eigen bijdragen zich laat voelen bij mensen met ernstige en meervoudige
handicaps, omdat zij relatief veel voorzieningen nodig hebben. Van de Wvg-cliënten,
van wie bekend is hoeveel zij aan eigen bijdragen hebben betaald,
bleek elf procent in financiële moeilijkheden te zijn gekomen. 3.6. Gezamenlijke verantwoordelijkheid 3.6.1. Sociale conferenties 1996–2000In de jongste Troonrede wordt een beroep gedaan op burgers, bedrijven,
overheden en maatschappelijke organisaties om gezamenlijk de sociale uitsluiting
en stille armoede in onze samenleving aan te pakken. Het kabinet ziet het
als zijn taak om – samen met kerkelijke en maatschappelijke organisaties –
het maatschappelijk draagvlak voor de strijd tegen armoede in stand te houden
en te verstevigen. Een van de voornemens in dit verband is – vanaf 1996,
het Internationale VN-jaar van de bestrijding van armoede – jaarlijks
een conferentie te houden waarin het armoedeprobleem centraal staat. Deze
congressen, die door de Ministeries van SZW en VWS worden georganiseerd, zullen
diverse betrokken organisaties en belangengroepen samenbrengen; zoals werkgeversorganisaties,
cliëntenorganisaties, vakbonden, gemeenten, kerken en deskundigen.Doel van de conferenties is tot een gedachtenwisseling te komen over nieuwe
vormen van armoedebestrijding. De conclusies kunnen leiden tot bijstelling
van regelgeving en verbeteringen in de uitvoering. Concrete voorstellen voor
een nieuwe aanpak kunnen worden uitgetest via experimenten. Het streven is
bij de afsluiting van de serie conferenties, in het jaar 2000, tot de conclusie
te kunnen komen dat de maatschappij beter is ingericht op het voorkómen
van armoede en uitsluiting. 3.6.2. Rijk en gemeentenArmoede en sociale uitsluiting zijn complexe verschijnselen. Inspanningen
op velerlei terreinen en op verschillende niveaus zijn daarom nodig. Rijk
en gemeenten hebben hierin een eigen rol. Het rijk is en blijft verantwoordelijk
voor het algemene beleidskader, waaronder het sociaal minimum; de gemeenten
hebben de mogelijkheid, in aanvulling hierop, specifieke maatregelen te treffen
en maatwerk te verzorgen. Het rijk heeft tot taak te zorgen voor de beschikbaarheid
van instrumenten, de gemeenten zijn verantwoordelijk voor een zo effectief
mogelijke inzet daarvan. Rijk en VNG zullen nader overleg voeren over een
samenhangende aanpak.Er zal een gezamenlijke projectgroep worden ingesteld van betrokken departementen
en de VNG (inclusief gemeentelijke vertegenwoordigers), die moet bevorderen
dat relevante voorzieningen effectiever kunnen en zullen worden ingezet om
armoede en sociale uitsluiting te bestrijden. Het gaat hierbij om afstemming
van inkomensafhankelijke regelingen, gegevensuitwisseling, beheersing van
de cumulatie van eigen bijdragen en het bevorderen van een samenhangend voorzieningenaanbod
in de uitvoering.De VNG zal door middel van handreikingen en verschillende vormen van voorlichting
de mogelijkheden voor armoedebestrijding onder de aandacht brengen van de
gemeenten. 3.6.3. Monitoring armoedeVoor het tegengaan van armoede en uitsluiting is voortdurend kennis nodig
over armoede en de achterliggende oorzaken. Een armoede-«monitor»
kan in die kennis voorzien. De doelstellingen van armoedebestrijding kunnen
dan zo worden geformuleerd, dat via een dergelijk registratiesysteem de effecten
van het beleid kunnen worden bepaald.Als basis voor de monitor geldt een armoedegrens, gerelateerd aan beleidsmatig vastgestelde inkomensgrenzen (bijstandsnorm). Hieraan
zullen andere indicatoren worden toegevoegd, zoals armoedebeleving, duur van
verblijf op minimumniveau, bestedingspatroon en dergelijke. Er bestaan verschillende
voorbeelden van een dergelijke aanpak. Zo gaat het rapport «Armoede,
Bestaansonzekerheid en Relatieve Deprivatie: Rapport 1995» (Muffels
c.s., 1995), waarin een sociale barometer van armoede wordt gepresenteerd,
bijvoorbeeld uit van verschillende armoedegrenzen. Daarnaast besteedt het
SCP, in verschillende jaargangen van het Sociaal-Culturele Rapport, aandacht
aan armoede aan de hand van verschillende maatstaven. Deze studies kunnen
echter niet als monitor worden gebruikt voor de bestrijding van armoede.Bij het instellen van het registratiesysteem is ook aandacht nodig voor
de gevolgen van armoede, zoals financiële problemen, schulden en sociaal
isolement, en voor andere relevante factoren, zoals niet-gebruik, hoge woonlasten
en dergelijke. Van bijzonder belang daarbij is het verder in kaart brengen
van de wijken van zowel grotere als kleinere steden waar de kans op uitsluiting
en armoede onevenredig hoog blijkt. 3.7. Financiële aspectenZoals op verschillende plaatsen in deze nota is uiteengezet, is bestrijding
van armoede en sociale uitsluiting niet alleen of niet in de eerste plaats
een kwestie van (meer) geld. Zo blijken de middelen die in de afgelopen jaren
beschikbaar zijn gesteld voor de bijzondere bijstand niet volledig te worden
benut. Door middel van meer gerichte aandacht voor het terugdringen van niet-gebruik
van voorzieningen kan de beschikbare ruimte daarvoor beter worden benut. Daarnaast
zullen ook de voorstellen tot verruiming van de toepassingsmogelijkheden van
de bijzondere bijstand tot een betere benutting van de gedecentraliseerde
middelen leiden. Het rijk heeft circa 335 miljoen in 1994 beschikbaar gesteld
voor gemeenten in het kader van de bijzondere bijstand. Hiertegenover staan
feitelijke netto uitgaven voor bijzondere bijstand van circa 185 miljoen,
waarin de terugontvangsten van eerder verstrekte leenbijstand zijn verwerkt.
Hierdoor zal het beter mogelijk zijn de beschikbare ruimte van circa 150 mln.
daadwerkelijk voor het beoogde doel te besteden. (Overigens wordt voor het
jaar 1996 nog een bedrag van 90 miljoen toegevoegd aan het Gemeentefonds op
grond van de herinrichting Abw).Verder is het mogelijk om de voorgestelde participatie-prioriteit met
betrekking tot de bevordering van de kansen op werk (voor alleenstaande ouders)
te financieren met bijstandsmiddelen, ervan uitgaande dat onder bepaalde voorwaarden
investeren in noodzakelijke faciliteiten voor het aanvaarden van werk tot
een direct meetbare structurele vermindering van het beroep op bijstand zal
leiden. In dit verband heeft het kabinet het voornemen om een bedrag te reserveren
voor een geoormerkte regeling die sociale diensten de gelegenheid biedt faciliteiten
voor kinderopvang (met name buitenschoolse opvang) in te kopen bij wijze van
tijdelijke ondersteuning in de overgang van een uitkering naar werk. Hiervoor
zal structureel 85 miljoen ten laste van de bijstandsuitgaven worden geboekt.Met betrekking tot de voorgestelde verruiming van de vrijlatingsbepalingen
voor ABW-gerechtigden die ontheven zijn van de sollicitatieplicht wordt ervan
uitgegaan dat de stopzetting van de oude vrijlatingsregeling tot ontmoediging
heeft geleid van (het melden van) bijverdiensten, zodat per saldo geen sprake
zal behoeven te zijn van budgettaire derving.Omdat de beschikbare gegevens uitwijzen dat ouderen met alleen AOW of
een beperkt aanvullend pensioen (waarbij bijzondere aandacht uitgaat naar
alleenstaande ouderen waaronder naar verhouding veel vrouwen) inkomensproblemen
kunnen ondervinden, zonder uitzicht op verandering, zal het kabinet een specifieke
maatregel treffen. Hiertoe bestaat het voornemen voor deze groep in 1997 een
alleenstaande ouderenaftrek te introduceren en in 1998 de algemene ouderenaftrek
en de alleenstaande aftrek te verhogen. Dit zal worden ingepast in het belastingplan
voor 1997 en 1998. Het hiermee gemoeide budgettaire beslag bedraagt in totaal
(belastingen en premies) 136 mln. in 1997 en 280 mln. in 1998.De dekking van de met de IHS-maatregelen verbonden kosten (50 mln. voor
de aanpassing van de alleenstaandentabel met het oog op het voorkomen van
de armoedeval en 16 mln. met het oog op verlaging van de huurlasten in de
groeikernen) is ingepast in het kader van de herijking IHS.De dekking van de kosten voor de maatregelen ter bevordering van de opvang
voor dak- en thuislozen ligt deels in een meer adequate benutting van ABW-middelen
en – voor wat betreft de capaciteitsuitbreiding (15 mln) – in
nadere besluitvorming bij de voorbereiding van de begroting 1997.Deze maatregelen komen bovenop de reeds beschikbaar gestelde gelden voor
beperking van de woonlasten van huurders met lage inkomens (structureel 150
mln. gulden). Dit wordt gefinancierd uit het in het regeerakkoord voorziene
budget voor gerichte ondersteuning van financieel kwetsbare groepen. 3.8. ActiepuntenPreventie en bestrijding van armoede en sociale uitsluiting zijn in verschillende
beleidskaders aan de orde, zoals het beleid ten aanzien van welzijn, onderwijs,
volksgezondheid, jeugd, etnische minderheden en de grote steden. De voorstellen
in deze beleidsnota zijn aanvullend op het uitgezette beleid op deze terreinen.Het kabinet verwacht dat de voorstellen in deze nota de aanpak van armoede
en sociale uitsluiting in Nederland een sterke impuls zullen geven.Waar mogelijk, moeten preventieve maatregelen de risico's op armoede verminderen;
waar nodig, dient – maatschappelijke en financiële – hulp
te worden geboden.Het kabinet kiest voor een aanpak langs vier hoofdlijnen, die op korte
termijn tot de volgende acties en voornemens leidt. 1. Bevordering van participatieVoor preventie van armoede is het essentieel dat mensen (weer) worden
ingeschakeld op de arbeidsmarkt. In de Sociale Nota 1996 is een aantal bijzondere
maatregelen aangekondigd ter bevordering van de werkgelegenheid aan de onderkant
van de arbeidsmarkt. Aanvullend op deze maatregelen worden de volgende actiepunten
voorgesteld:– Om de inschakeling van alleenstaande ouders met een bijstandsuitkering
te bevorderen wil het kabinet sociale diensten meer mogelijkheden bieden om
voor deze groep extra (vooral buitenschoolse) kinderopvang te regelen. De
kosten hiervan (85 miljoen) zullen worden vergoed op grond van een nieuwe
subsidieregeling.– Het kabinet zal, naast het gemeentelijk incentive-beleid de oude
vrijlatingsregeling van inkomsten uit arbeid herinvoeren voor uitkeringsgerechtigden
die zijn ontheven van arbeidsverplichtingen (uitkeringsgerechtigden van 57,5
jaar en ouder, en alleenstaande ouders met kinderen jonger dan vijf jaar).– De opvangcapaciteit voor dak- en thuislozen wordt uitgebreid.
Het kabinet zal hiervoor structureel extra middelen beschikbaar stellen.– Het rondzwerven van psychiatrische patiënten zal worden tegengaan
door een minder strenge toepassing van de Wet Bijzondere Opneming Psychiatrische
Ziekenhuizen (BOPZ). De criteria voor opname zullen hiertoe worden verduidelijkt.– De bijstandsverlening aan dak- en thuislozen wordt verbeterd door
een registratiesysteem op te zetten. Met een circulaire zal worden verduidelijkt
wanneer opvangvoorzieningen voor dak- en thuislozen worden aangemerkt als
«inrichting» in de betekenis die de ABW aanhoudt.– Er is gerichte aandacht nodig voor de positie van marginale zelfstandigen.
Bij de voorgenomen evaluatie van het Bijstandsbesluit zelfstandigen (Bz) zal
worden bezien in hoeverre deze regeling adequaat is. Daarbij zullen ook alternatieve
maatregelen in het kader van het bestaande instrumentarium van Economische
Zaken en Financiën in beschouwing worden genomen. 2. InkomensondersteuningEen toereikend sociaal minimum is van groot belang om armoede tegen te
gaan. Doel van het kabinetsbeleid is een evenwichtige inkomensontwikkeling,
waarbij rekening wordt gehouden met draagkrachtverschillen. Binnen de bestaande
wettelijke mogelijkheden is de koppeling een van de instrumenten die daaraan
bijdraagt. Het is verheugend dat nu in de verhouding inactieven/actieven een
forse daling is opgetreden. Voor de waarborg van een toereikend inkomen stelt
het kabinet de volgende maatregelen voor:– In 1996 wordt het behoud van koopkracht voor uitkeringsgerechtigden
mogelijk gemaakt door koppeling van de uitkeringen aan de gemiddelde loonontwikkeling.– De ABW zal op het terrein van de bijzondere bijstand worden gewijzigd:
categoriale verstrekkingen binnen de bijzondere bijstand worden mogelijk om
een efficiëntere bijstandsverlening te realiseren aan mensen die in vergelijkbare
bijzondere omstandigheden verkeren. Daarnaast wordt de afstemming tussen bijzondere
bijstand en voorliggende voorzieningen aangepast.– De uitvoering van de bijzondere bijstand wordt verbeterd. De VNG
zal handreikingen voor gemeenten opstellen, waarin wordt uitgelegd welke mogelijkheden
er zijn voor het verstrekken van bijzondere bijstand.– Gemeenten krijgen meer beleidsruimte voor het bieden van inkomenssteun
aan huishoudens met een laag inkomen. De circulaire Gemeentelijk minimabeleid
zal in dit verband vergaand worden ingeperkt. – Voor ouderen die alleen van de AOW of een beperkt aanvullend inkomen
moeten rondkomen geldt dat zij blijvende krapte ondervinden in hun bestedingsmogelijkheden.
Daarbij gaat bijzondere aandacht uit naar de inkomenspositie van alleenstaande
ouderen, waaronder naar verhouding veel vrouwen. Het kabinet wil met oog hierop
in 1997 een specifieke ouderenaftrek introduceren en in 1998 de algemene en
de specifieke ouderenaftrek verhogen. 3. Beperking vaste lasten, bevordering rondkomenVaste lasten (huur, energie en gemeentelijke heffingen) vormen een belangrijke
kostenpost voor huishoudens met een laag inkomen. Het kabinetsbeleid spitst
zich toe op beperking van vaste lasten. Bovendien moet worden voorkomen dat
mensen te maken krijgen met problematische schulden. Behalve curatieve maatregelen
is derhalve aandacht nodig voor schuldpreventie.Het kabinet stelt op dit terrein het volgende voor:– De problematiek van hoge huurlasten in groeikernen wordt aangepakt
door een specifieke verhoging van de zogenaamde aftoppingsgrens met 600 gulden
per jaar. Gevolg hiervan is dat huurders met hoge huren in groeikernen maximaal
40 gulden per maand meer huursubsidie zullen ontvangen dan huurders in vergelijkbare
woningen in de rest van Nederland. – Om te voorkomen dat het aanvaarden van een baan niet wordt gefrustreerd
door verlies aan huursubsidie (armoedeval), zal voor alleenstaanden onder
de 65 jaar vanaf bijstandsniveau de normhuur over de hele linie worden verlaagd.
Dat houdt in dat alleenstaanden met een inkomen tot 115 procent van het minimumloon
nog in aanmerking kunnen komen voor huursubsidie.– Gemeenten krijgen de bevoegdheid om de kwijtscheldingsnorm voor
gemeentelijke belastingen met terugwerkende kracht tot 1 januari 1995 te verruimen
tot 95 procent van de desbetreffende bijstandsnorm. Tenzij de voorgenomen
evaluatie in 1996 tot andere conclusies leidt, wordt de maximum-kwijtscheldingsnorm
per 1 januari 1997 verhoogd tot 100 procent.– Het platform Schuldhulpverlening zal een voorbeeldplan opstellen
voor samenhangende schuldhulpverlening op lokaal niveau.– Vertegenwoordigers van de meeste betrokken organisaties (waaronder
de grote steden, de Nederlandse Vereniging voor Volkskrediet en diverse Ministeries)
zullen overleggen met het doel de gehanteerde saneringsrichtlijnen zoveel
mogelijk op één lijn te brengen.– Met het ter beschikking staande achterstandsbudget subsidieert
SZW verschillende experimenten voor het uittesten van nieuwe vormen van schuldhulpverlening.– De wijziging van de Faillissementswet, waardoor schulden met tussenkomst
van de rechter kunnen worden gesaneerd, treedt naar verwachting volgend jaar
in werking.– In opdracht van het Ministerie van SZW zal onderzoek plaatsvinden
naar de maatschappelijke kosten van de schuldenproblematiek.– Gokverslaving, als oorzaak van problematische schulden, zal door
een restrictief beleid worden teruggedrongen. Zo zal het aantal casinovestigingen
niet meer worden uitgebreid en zullen fruitautomaten in cafetaria's worden
verboden. 4. Terugdringing niet-gebruik van voorzieningenHet kabinet wil het niet-gebruik van inkomensondersteunende voorzieningen
terugdringen. Hiermee kan een belangrijke bijdrage worden geleverd aan de
armoedebestrijding, zonder dat nieuwe subsidieregelingen nodig zijn. Het gaat
hierbij om een effectievere opzet, uitvoering en onderlinge afstemming van
de regelingen, en om betere voorlichting.Voorgestelde maatregelen in dit kader zijn:– Een projectgroep van departementen en de VNG moet bevorderen dat
relevante voorzieningen effectiever worden gebruikt. Het gaat daarbij om afstemming
van inkomensafhankelijke regelingen, gegevensuitwisseling, beheersing van
de cumulatie van eigen bijdragen en het bevorderen van een samenhangend voorzieningenaanbod
in de uitvoering.– SZW, VNG en DIVOSA zullen een samenhangend aanbod van financiële
en maatschappelijke hulpverlening bevorderen.– In overleg met voorlichters van sociale diensten zal een model
worden ontwikkeld voor betere voorlichting over bijzondere bijstand en het
gemeentelijk minimabeleid. De VNG zal via handreikingen en verschillende vormen
van voorlichting de mogelijkheden voor armoedebestrijding onder de aandacht
brengen van de gemeenten.– Bij het tegengaan van niet-gebruik zal bijzondere aandacht worden
besteed aan de positie van ouderen en allochtonen.Naast deze aanpak in vier lijnen wil het kabinet de ontwikkelingen in
armoede systematischer volgen om te zien wat de beste vormen van bestrijding
zijn en welke resultaten het beleid oplevert. Voor dit doel wordt een «monitoring»-systeem
ontwikkeld. Ten slotte zal het kabinet tot en met het jaar 2000 een serie
jaarlijkse conferenties organiseren voor een publieke gedachtenwisseling
over nieuwe vormen van armoedebestrijding. BIJLAGE AEvaluatie bijzondere bijstand1. InleidingBij de decentralisatie van de bijzondere bijstand (augustus 1991) kregen
gemeenten grotere beleidsverantwoordelijkheid voor het verlenen van bijzondere
bijstand. De centrale regelgeving werd aanzienlijk beperkt ter bevordering
van meer maatwerk. De wettelijke plicht van gemeenten om bijzondere bijstand
te verstrekken bleef echter gehandhaafd.Door de verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand aan de gemeenten
over te dragen kregen deze meer mogelijkheden financiële noodsituaties
gericht aan te pakken in het kader van de ABW. Daartoe is ook de financiële
verantwoordelijkheid voor de bijzondere bijstand bij de gemeenten komen te
liggen door overheveling van de rijksvergoeding naar het Gemeentefonds (ongeveer
200 miljoen). Naast de beperking van centrale normstellingen en overdracht
van de financiële verantwoordelijkheid heeft de rijksoverheid 100 miljoen
extra structureel toegevoegd aan het Gemeentefonds ten bate van een beleidsintensivering
in de bijzondere bijstandsverlening.Bij de decentralisatie kwam het onderscheid algemeen–bijzonder naar
aard van de kosten te vervallen, waarmee de reikwijdte van de bijzondere bijstand
werd vergroot. Deze maatregelen zouden ertoe bijdragen dat deze vorm van bijstand
een grotere rol gaat spelen in het gemeentelijk beleid, waardoor de bekendheid
ermee bij de bevolking zou toenemen. De functie van de bijzondere bijstand
bij de bestrijding van armoede kan hierdoor worden vergroot.Bij de behandeling van de decentralisatie bijzondere bijstand in de Tweede
Kamer is Kamerbreed verzocht om een evaluatie twee jaar na de inwerkingtreding
van de wet. De strekking van de motie-Linschoten was te bekijken of en in
hoeverre de verschillen in de bijzondere-bijstandsverlening tot rechtsongelijkheid
hebben geleid. Daarnaast is in de Eerste Kamer toegezegd te onderzoeken hoe
de drempel die wordt gehanteerd bij kosten die geen verband houden met uitstroom,
in de praktijk wordt toegepast. In een bestuurlijk overleg met de VNG werd
afgesproken dat de VNG zou worden betrokken bij de evaluatie van de bijzondere
bijstand.Om een verantwoorde beoordeling te kunnen geven is op twee manieren informatie
verzameld. In de eerste plaats is een extern onderzoek uitgevoerd, door de
vakgroep Politicologie en Bestuurskunde van de Vrije Universiteit van Amsterdam,
naar «Maatwerk en rechtsgelijkheid in de bijzondere bijstand».
Ten tweede is informatie verkregen van het CBS over de uitgaven in het kader
van de bijzondere-bijstandsverlening (zie bijlage B). 2. Uitkomsten van het evaluatie-onderzoek 2.1. MaatwerkDe belangrijkste doelstelling van de decentralisatie was gemeenten beter
in staat te stellen maatwerk te leveren, om financiële noodsituaties
adequaat te kunnen aanpakken. Maatwerk wordt gerealiseerd als de verlening
van bijzondere bijstand wordt afgestemd op de individuele omstandigheden van
de aanvrager. In het onderzoek is nagegaan in hoeverre in de bijstandspraktijk
daadwerkelijk maatwerk wordt geleverd. De conclusie van de onderzoekers luidt
dat in veel gemeenten de huidige praktijk van de bijzondere-bijstandsverlening
op enkele belangrijke punten niet aan dit criterium voldoet. Oorzaken gebrek aan maatwerkDit gebrek aan maatwerk heeft volgens de onderzoekers enkele belangrijke
oorzaken. Ten eerste wordt verruiming van de reikwijdte van de bijzondere
bijstand nog onvoldoende benut. Een en ander blijkt ook uit de voorlichting
door gemeenten. Vooral in de praktijk van de bijzondere-bijstandsverlening
voor duurzame gebruiksgoederen is onvoldoende doorgedrongen dat de decentralisatie
een flexibeler inzet van dit instrument mogelijk maakt.Een tweede oorzaak is het ontbreken van adequate beleidsprogramma's binnen
de uitvoerende diensten, bijvoorbeeld het ontbreken van regels voor maatwerk.
Volgens de onderzoekers bestaat er een hardnekkig misverstand dat lokale beleidsregels
per definitie op gespannen voet staan met de toepassing van maatwerk. Zij
constateren dat gemeenten die met uitgewerkte beleidsregels werken beter scoren
op dit gebied dan gemeenten die de uitvoerende ambtenaren slechts met globale
richtlijnen hun werk laten verrichten. In dat geval bestaat namelijk het risico
dat uitvoerende ambtenaren onvoldoende rekening houden met bijzondere omstandigheden.Een derde oorzaak is de interpretatie van wettelijke bepalingen. Dat een
groot deel van de gemeenten bijvoorbeeld voor schuldhulpverlening onvoldoende
maatwerk levert, wordt in de hand gewerkt door restrictieve formuleringen
in de ABW (gemeenten zien bijzondere bijstand voor schuldhulpverlening vaak
als een theoretische mogelijkheid). Dit aspect speelt ook bij de medische
voorzieningen.Als vierde oorzaak geldt een onduidelijke taakverdeling tussen gemeenten
en Arbeidsvoorziening: welke instantie beoordeelt individuele omstandigheden.
Tot slot komt uit het onderzoek naar voren dat er een problematische verhouding
bestaat tussen gemeenten en voorliggende voorzieningen, bijvoorbeeld bij medische
kosten, scholing en kinderopvang, ten aanzien van de verdeling van de financiële
lasten (afwenteling kosten op bijzondere bijstand). De cliënt is daarvan
de dupe. Aanbevelingen uit het onderzoekOm de reikwijdte van de bijzondere bijstand te vertalen naar gemeentelijke
beleidsregels en -praktijk pleiten de onderzoekers voor gerichte voorlichtingsactiviteiten
aan gemeenten. Verder zou er voorlichtingsmateriaal voor burgers ontwikkeld
moeten worden, dat de gemeenten kunnen gebruiken. Een model-handboek met gedetailleerde
en gedifferentieerde beleidsregels zou het leveren van maatwerk bevorderen.
Ten slotte wordt een goede kwaliteitsbewaking aanbevolen, die ervoor zorgt
dat gemeenten systematisch en regelmatig de bijstandspraktijk toetsen aan
rechtmatigheid en maatwerk. 2.2. Verschillen in de uitvoeringDe grotere verschillen in de bijzondere-bijstandsverlening als gevolg
van de decentralisatie zou in de praktijk zodanige vormen kunnen aannemen,
dat men zich kan afvragen of die geconstateerde verschillen aanvaardbaar zijn.
Rechtsverschillen ontstaan indien uiteenlopende impliciete of expliciete normen
voor de noodzakelijke bestaansbehoeften worden toegepast bij verlening van
bijzondere bijstand. Uiteindelijk is de vraag of de uit de decentralisatie
resulterende rechtsverschillen aanvaardbaar zijn, een kwestie van politieke
waardering. De Tweede Kamer heeft daarom nadrukkelijk gevraagd te kijken hoe
in de praktijk de differentiatie vorm heeft gekregen en of de decentralisatie
daar de oorzaak van is.De conclusie luidt dat er rechtsverschillen bestaan tussen gemeenten bij
de verlening van de bijzondere bijstand. Er is ook een duidelijk verband tussen
de keuze van normen voor draagkracht en de algemene visie op de toereikendheid
van de bijstandsuitkering. De rechtsverschillen tussen gemeenten zijn slechts ten dele veroorzaakt
door de decentralisatie, namelijk daar waar het de afschaffing van de centrale
normen voor draagkracht en aflossingspercentages betreft. Rechtsverschillen
die te maken hebben met de reserveringscapaciteit waren geen onderwerp van
centrale normering. De case-studies laten zien dat er een grote mate van continuïteit
te zien is in de gemeentelijke praktijk die dateert van voor de decentralisatie.
Bovendien doen zich verschillen voor als gevolg van beperkingen die voorliggende
voorzieningen treffen in hun verstrekkingen-pakket; met het gevolg dat er
tussen gemeenten uiteenlopende interpretaties ontstaan. Ook deze verschillen
treden niet op als gevolg van de decentralisatie. Oorzaken van rechtsverschillenUit het onderzoek blijken er drie oorzaken voor de rechtsverschillen.
Een deel van de geconstateerde rechtsverschillen is niet gerelateerd aan de
decentralisatie, bijvoorbeeld de normbedragen voor woninginrichting en duurzame
gebruiksgoederen of bepaling van de reserveringsperiode (voorheen ook geen
onderwerp van centrale normering). Een ander deel heeft te maken met uiteenlopende
interpretaties van de bestaande wetgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van de
wettelijke bepalingen omtrent schuldhulpverlening en omtrent de afbakening
met voorliggende voorzieningen, terwijl de wetgever deze verschillen niet
heeft beoogd. Ten derde zijn er verschillen opgetreden als direct gevolg van
de decentralisatie, bijvoorbeeld in verband met de normstelling voor draagkracht
en aflossingen, waarbij er destijds bewust voor is gekozen om de normstelling
binnen de gemeenten te decentraliseren. Aanbevelingen uit het onderzoekOm rechtsverschillen te voorkomen worden drie aanbevelingen gedaan. In
de eerste plaats zouden de omvang van de reserveringsruimte en de draagkracht
centraal moeten worden genormeerd, waarbij de toepassing van de norm decentraal
wordt geregeld. Als alternatief voor centrale normering worden modelverordeningen
en handboeken aanbevolen om rechtsverschillen te verminderen of uit te bannen.
Ten tweede dienen centrale normen die de relatie ABW en voorliggende voorzieningen
aangaan, te worden gepreciseerd om rechtsverschillen in de schuldhulpverlening
en medische kosten te voorkomen. Ten slotte bepleiten de onderzoekers duidelijk
te maken wat onder «dringende redenen» wordt verstaan, om bijstand
ook in geval van schulden mogelijk te maken. BIJLAGE BUitgavenontwikkeling bijzondere bijstand1. Financiële gegevens van het CBSUit gegevens van het CBS blijkt dat de gemeenten gedurende 1994 voor bijzondere
bijstand een bedrag van 235 miljoen aan personen hebben uitgekeerd. Voor 1993
gold nog een bedrag van 269 miljoen, zodat sprake is van een vermindering
met 34 miljoen. Wat betreft het bedrag dat op de gemeentelijke rekening drukt
dient ook rekening te worden gehouden met de terugontvangsten vanwege eerder
verleende bijzondere bijstand. Voor 1994 bedroeg dit 50 miljoen, zodat het
netto bedrag aan bijzondere bijstand voor dat jaar 185 miljoen was. In het
jaar 1993 bedroegen de uitgaven 269 miljoen, terwijl er 49 miljoen teruggekregen
is. Het saldo bedroeg derhalve 220 miljoen.Ter vergelijking: de gemeenten beschikken met ingang van 1991 over een
structureel bedrag van 316 miljoen (prijsniveau 1991) voor bijzondere bijstand. Tabel: Bruto-uitgaven aan bijzondere bijstand in miljoenen
guldens cluster van kostensoorten1991199219931994directe levensbehoeften1)2)16,020,124,7voorzieningen voor het huishouden  3,0 3,5 3,2 voorzieningen voor het wonen  71,0 77,669,3 voorzieningen voor opvang  9,0 5,7 8,3maatschappelijke zorg en vervoer  47,0 51,7 22,1financiële transacties  16,0 17,8 20,8 uitstroombevordering 21,0 23,0 27,9 medische dienstverlening  43,043,3 37,6 overige + niet indeelbaar  22,0 25,721,4 totaal189,0247,0269,1235,41) de nadere onderverdeling van uitgaven per kostensoort is niet bekend.2) uitgaven 1991 betreffen een raming, omdat gegevens uit de periode na
de decentralisatie voor dat jaar ontbreken.Bij de vraag in hoeverre gemeenten gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid
tot beleidsintensivering is van belang welke uitgaven zijn gedaan in verband
met bijzondere bijstand zónder dat sprake is van beleidsintensivering.
Het gaat hierbij om het bedrag dat de gemeenten in 1990 aan bijzondere bijstand
hebben verstrekt en om de bedragen die gemoeid zijn met de uitkeringscomponenten
die in 1991 bij de decentralisatie van algemeen naar bijzonder zijn overgeheveld.Uit de CBS-cijfers voor 1993 blijkt dit laatste bedrag circa negen miljoen
gulden te zijn (zie punt 2c in deze bijlage). Gezien de eerder aangegeven
uitgaven van 191 miljoen in 1990 zijn daarom alle uitgaven die de gemeenten
boven 200 miljoen aan bijzondere bijstand besteden, te beschouwen als beleidsintensivering.
De bestedingen voor bijzondere bijstand van 247 miljoen in 1992 wijzen er
dan ook op, dat wel degelijk sprake was van beleidsintensivering door de gemeenten.
Het verschil van 47 miljoen kan immers slechts gedeeltelijk worden verklaard
uit de prijsontwikkeling. Voor 1993 geldt een nog grotere beleidsintensivering,
gezien de uitgaven van 269 miljoen aan bijzondere bijstand in dat jaar.Bij de analyse van het verschil tussen de op de gemeenten drukkende netto-uitgaven
aan bijzondere bijstand en het bedrag dat bij de decentralisatie voor bijzondere
bijstand naar het Gemeentefonds is overgeheveld, moet rekening worden gehouden
met het reeds door de gemeenten gefinancierde aandeel aan bijzondere bijstand.
Dit betreft voor 1990 10 procent van 158 miljoen, zo'n 16 miljoen,
namelijk de netto-uitgaven aan bijzondere bijstand, en 10 procent van de uitgaven
die verband houden met de naar de bijzondere bijstand overgehevelde algemene
bijstand, oftewel circa 1 miljoen gulden. Gezien de 300 miljoen die bij de
decentralisatie van de bijzondere bijstand naar het Gemeentefonds is overgegaan,
betekent dit dat de gemeenten 317 miljoen voor bijzondere bijstand ter beschikking
hadden. De 203 miljoen aan netto bijzondere bijstand in 1992 lijkt erop te
duiden dat de gemeenten de hun ter beschikking gestelde gelden niet volledig
voor bijzondere bijstand gebruiken.Relevant in deze context is ook te vermelden dat de cijfers van het CBS
betrekking hebben op individuele verstrekkingen. Andere uitgaven, zoals die
in het kader van de sociale vernieuwing, het minimabeleid en voorlichting,
die op collectieve wijze voorzien in de behoeften die met de bijzondere bijstand
worden gedekt, blijven hier uit beeld. Dit kan betekenen dat de uitgaven van
gemeenten hoger uitvallen dan aangegeven, hoewel voor de collectieve voorzieningen
ook andere financieringsbronnen voorhanden zijn. Het evaluatie-onderzoek laat
zien dat de individuele onderzochte gemeenten voor een groot deel toch nog
minder uitgeven dan het bedrag dat in de gemeentelijke begrotingen is opgenomen.
De gerealiseerde uitgaven blijken dus lager uit te vallen dan begroot, terwijl
eveneens opmerkelijk is dat de fictieve budgetten (het deel uit het Gemeentefonds
dat bestemd is voor individuele gemeenten) hoger zijn dan de door de gemeenten
gereserveerde begrotingsmiddelen. 2. Bijzondere bijstand na de decentralisatie: korte typering
en hoofdconclusiesDe per 1 augustus 1991 doorgevoerde decentralisatie van de bijzondere
bijstand heeft de nodige invloed gehad op de verlening van bijzondere bijstand
door de gemeenten. Zo blijkt het aantal periodieke verstrekkingen voor bijzondere
bijstand dat eind 1990 nog 30 600 bedroeg, eind 1992 te zijn gegroeid
tot 40 600 en eind 1993 verder te zijn toegenomen tot 54 800. Deze
54 800 bijzondere verstrekkingen hadden betrekking op 45 700 partijen,
zodat de ontvanger van een periodieke bijzondere-bijstandsuitkering gemiddeld
voor 1,2 kostensoorten bijzondere bijstand ontving.Een soortgelijke ontwikkeling gold ook voor het verlenen van bijzondere
bijstand middels incidentele betalingen. Gedurende 1990 werden 179 000
van dergelijke betalingen verricht, in 1992 was dit aantal 239 000 en
in 1993 werden er 232 000 geteld. Hiermee ging een groei in de uitgaven
voor bijzondere bijstand gepaard. Voor 1990 bedroegen deze uitgaven 191 miljoen;
in 1992 waren ze toegenomen tot 247 miljoen en in 1993 tot 269 miljoen.Van belang is na te gaan in hoeverre de decentralisatie heeft doorgewerkt
in de verlening van bijzondere bijstand. Op grond van de CBS-cijfers kan het
volgende worden geconstateerd.a. Bij de decentralisatie kreeg de herintredingsfunctie extra nadruk.
Hierbij werd onder meer bepaald dat bij verstrekkingen van bijzondere bijstand,
bedoeld om de bijstandontvangende persoon (weer) in het arbeidsproces te laten
herintreden, geen rekening diende te worden gehouden met het drempelbedrag,
i.c. het bedrag (f 186) dat een ontvanger van een bijzondere-bijstandsuitkering
op jaarbasis zelf moet financieren. De gemeenten hebben in 1993 18 miljoen
aan bijzondere bijstand in het kader van de zogenaamde uitstroombevordering
verstrekt, waarvan zo'n 9 miljoen voor studie- en opleidingskosten.b. Bij de decentralisatie werd ook beoogd dat gemeenten de bijzondere
bijstand zouden aanwenden om te voorkomen dat bijstand-ontvangers in een maatschappelijk
isolement terecht komen, of juist om uit dat isolement te raken. Van de door
de gemeenten in 1992 verleende bijzondere bijstand werd 47 miljoen besteed
aan maatschappelijke zorg. In 1993 was dit bedrag 52 miljoen.
Hiervan was een groot deel bestemd voor taxikosten, namelijk 31 miljoen, waaronder
ook taxikosten voor bezoek aan medische instanties.c. Bij de decentralisatie werd tevens bepaald dat een aantal uitkeringscomponenten
die tot de algemene bijstand werden gerekend voortaan als bijzondere bijstand
werden beschouwd.Dit gold bijvoorbeeld voor woonkostentoeslagen bij huren boven de maximumgrens
van de huursubsidie. In 1993 werd hiervoor voor circa 7 miljoen bijzondere
bijstand verleend. De overheveling van algemeen naar bijzonder gold ook voor
het toepassen van een hogere norm (in het kader van de individualisering)
dan de norm die werd gehanteerd in het kader van het Besluit Landelijke Normering.
In 1993 hebben de gemeenten 1,2 miljoen aan dergelijke uitgaven verantwoord.d. Overige relatief grote uitgavenposten volgens de CBS-statistiek zijn
voor het jaar 1993 40 miljoen voor kosten inrichting of huisraad en 12 miljoen
voor schulddelging of betaling van rente en aflossing bij problematische schulden.e. Van de ruim 230 000 incidentele verstrekkingen voor bijzondere
bijstand gedurende 1993 had 19 procent betrekking op kosten in verband met
brillen. Met deze 44 400 verstrekkingen was een bedrag van 7,8 miljoen
gemoeid. Andere grote posten waren de reeds bij punt d. vermelde kosten inrichting
of huisraad (een bedrag van 39,7 miljoen voor 17 700 verstrekkingen,
vaak in de vorm van leenbijstand) en kosten tandarts (4,4 miljoen voor 21 000
verstrekkingen).f. De periodieke bijzondere uitkeringen werden voor het grootste gedeelte
(57 procent) toegekend aan personen van 65 jaar en ouder. Bij de incidentele
verstrekkingen werd juist het merendeel, namelijk 75 procent, aan personen
onder de 65 jaar uitgekeerd.g. Van de personen die eind 1993 een periodieke algemene bijstandsuitkering
ontvingen had ongeveer 2 procent ook een periodieke uitkering voor bijzondere
bijstand. Van de personen met een periodieke bijzondere uitkering ontving
35 procent tegelijkertijd een periodieke uitkering voor algemene bestaanskosten.
Bij 47 procent van de incidentele uitkeringen ontving de betrokken persoon
ook een periodieke bijstandsuitkering. 3. Vergelijking van resultaten van 1994 met 1993In deze paragraaf wordt ingegaan op mogelijke verklaringen voor de aangegeven
ontwikkeling van 1993 naar 1994.a. Per 1 april 1994 is de WVG van kracht geworden. De invoering van deze
wet zou vooral van invloed zijn op de bijzondere-bijstandsverlening aan 65-plussers.
Gezien de beperking van de AAW tot personen die jonger zijn dan 65 jaar zou
de voor deze groep geldende noodzaak tot aanspraak op bijzondere bijstand
vervallen; dit vanwege de bepaling dat de WVG ook op bejaarde personen betrekking
heeft. Uit de CBS-cijfers blijkt dat deze te verwachten ontwikkeling ook heeft
plaatsgevonden. Het bedrag voor bijzondere bijstand aan 65-plussers bedroeg
in 1994 43 miljoen, terwijl dit in 1993 nog 98 miljoen was.b. Ook als naar de ontwikkeling van de afzonderlijke kostensoorten wordt
gekeken is de invloed van de WVG duidelijk merkbaar. Zo is het bedrag dat
65-plussers aan bijzondere bijstand voor vervoerskosten ontvingen van 1993
op 1994 gedaald van 41 miljoen naar 13 miljoen.Dit laatste bedrag zal waarschijnlijk voor een belangrijk deel zijn bepaald
door de verlening van bijzondere bijstand, die gezien de ingangsdatum van
de WVG per 1-4-1994, gedurende de eerste drie maanden van 1994 daarvoor is
verstrekt.Uit de resultaten van de evaluatie van de WVG kan worden afgeleid dat
gedurende de negen maanden dat de WVG in 1994 van kracht was, naar schatting
45 miljoen gulden aan vervoersvoorzieningen voor de nieuwe doelgroep bejaarden
is verstrekt. c. Een ander effect van de WVG is dat de bijzondere bijstand voor bejaarden
ook bij enkele andere kostensoorten is gedaald. Zo geldt voor woonvoorzieningen
een forse daling van 11 miljoen naar 1 miljoen; voor hulpmiddelen (afgezonderd
brillen) van 9 miljoen naar 3 miljoen, en voor verplaatsbare voorzieningen
voor gehandicapten van 4 miljoen naar 2 miljoen.d. Bij de invoering van de WVG zijn de zogenaamde inkomensondersteunende
uitkeringen, die bedoeld zijn als tegemoetkoming aan gehandicapten voor regelmatige
uitgaven in verband met hun handicap (zoals extra slijtage van kleding, telefoonkosten
en extra verwarmingskosten) van de AAW overgebracht naar de bijzondere bijstand.
Op jaarbasis is hiervoor met ingang van 1994 15 miljoen aan het Gemeentefonds
toegevoegd. Uit de gegevens over uitgaven voor bijzondere bijstand voor 1994
blijkt echter geen noemenswaardige toename bij deze kostensoorten. Ten opzichte
van 1993 zijn de desbetreffende uitgaven lichtjes gestegen van 3 miljoen naar
4 miljoen gulden.e. De toename in bijzondere bijstand voor mensen onder de 65 jaar met
circa 22 miljoen van 171 miljoen in 1993 tot 192 miljoen in 1994, houdt voornamelijk
verband met een stijging in bijzondere bijstand voor kosten inrichting en/of
huisraad met 8 miljoen tot 43 miljoen, en met een stijging in studiekosten
(geen hoger beroeps- of wetenschappelijk onderwijs) met 3 miljoen tot 12 miljoen.f. De toename van 8 miljoen bij kosten inrichting en/of huisraad hangt
waarschijnlijk samen met alsnog in 1994 gerealiseerde betalingen, die verband
hielden met het specifieke beleid terzake inrichtingskosten voor ex-asielzoekers.
Hiervoor was in 1993 een bedrag van 40 miljoen aan het Gemeentefonds toegedeeld.
Uit de resultaten voor 1993 bleek echter nauwelijks een toename bij incidentele
bijstand voor inrichtingskosten aan niet-Nederlanders. Het lijkt aannemelijk
dat deze laatste constatering verband houdt met een vertraagde afhandeling
van asiel-aanvragen, waardoor de betaling van de bedoelde bijzondere bijstand
werd verschoven naar 1994.g. Een verklaring voor de stijging van de bijzondere bijstand aan personen
jonger dan 65 jaar met 22 miljoen gulden zou een verdere beleidsintensivering
door gemeenten kunnen zijn. Deze toename blijkt echter maar gedeeltelijk verband
te houden met een stijging bij kostensoorten, waarbij – gezien de uitgangspunten
van beleidsintensivering – vooral toename te verwachten zou zijn, namelijk
kostensoorten maatschappelijke zorg en uitstroombevordering. Bij het eerst
vermelde cluster is, bij niet-bejaarden, zelfs sprake van een geringe afname
van 10 miljoen naar 9 miljoen. Bij het cluster uitstroombevordering gaat het
om een stijging van 18 miljoen tot 23 miljoen.De hier bedoelde bedragen zijn zo gering, dat kan worden geconstateerd
dat het in 1991 voor beleidsintensivering bijzondere bijstand aan het Gemeentefonds
toegevoegde bedrag van 100 miljoen slechts partieel voor dit doel wordt aangewend.h. Bij de verlening van bijzondere bijstand aan 65-minners in verband
met ernstige financiële problemen bij de bijstandsontvangende persoon,
zoals schulddelging of noodzaak van betaling van borgstelling door de sociale
dienst is sprake van een stijging van 16 miljoen tot 20 miljoen.i. Hieronder tevens enige bedragen voor kostensoorten die recentelijk
in het kader van de nota Armoedebestrijding in de belangstelling hebben gestaan.
Het betreft hier de bedragen voor 1994:– Bijstand voor woonkosten boven de huursubsidiegrens: 7 miljoen.– Kinderopvang: 1 miljoen voor kinderopvang die van belang is voor
de ontwikkeling van het kind zelf; 4 miljoen voor kinderopvang bedoeld om
de ouder in staat te stellen arbeid te verrichten danwel scholing te volgen.– Kosten tandarts: 5 miljoen. BIJLAGE CSamenvatting rapport van de werkgroep Gemeentelijk minimabeleidDe Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in april 1995 een
brede werkgroep Gemeentelijk minimabeleid ingesteld. Deze groep bestaat uit
vertegenwoordigers van de vier grote steden, van de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG) en van de Ministeries van SZW, VROM, Financiën en Binnenlandse
Zaken. Zij hebben als opdracht in kaart te brengen welke mogelijkheden de
gemeenten hebben om financiële steun aan de minima te vergroten, en hoe
obstakels op dit terrein kunnen worden weggenomen.De doelstellingen van de werkgroep zijn dan ook om, onder meer, de beperkingen
aan te geven die grote steden ondervinden als gevolg van de circulaire Gemeentelijk
minimabeleid van 15 mei 1992; en te bezien of de gemeenten meer ruimte kunnen
krijgen om, in het kader van het minimabeleid, categoriale voorzieningen te
treffen, zonder dat hierdoor afbreuk wordt gedaan aan het monopolie van het
Rijk op het inkomensbeleid.De werkgroep heeft de volgende probleemclusters in beeld gebracht:1. het ontbreken van mogelijkheden tot categoriaal beleid in het kader
van bijzondere bijstand en gemeentelijk minimabeleid;2. het ingewikkelde geheel van regelingen bestemd voor minima, door de
werkgroep «het oerwoud van regelingen» genoemd;3. uitvoeringsaspecten: belemmeringen aan de zijde van organisatie en
cliënten;4. de relatie tussen armoede en fraude.Het rapport van de werkgroep is als bijlage toegevoegd aan deze nota.
Daarom wordt in het navolgende volstaan met een weergave van de belangrijkste
knelpunten en de bijbehorende aanbevelingen. Knelpunten en aanbevelingen van de werkgroep 1. Het ontbreken van mogelijkheden tot categoriaal beleidBinnen dit kader is aandacht besteed aan twee onderwerpen. Het eerste
betreft de beleidsruimte van gemeenten ten opzichte van de bijzondere bijstand
en het gemeentelijk minimabeleid. Financiële hulpverlening op deze twee
terreinen dient momenteel plaats te vinden op basis van een toetsing van de
individuele omstandigheden. Naar de mening van de werkgroep kunnen zich echter
situaties voordoen waarin bij voorbaat een categorie is aan te duiden die
elk van de leden bij individuele toetsing recht geeft op een voorziening.
In die situatie is het toepassen van een individuele toets niet efficiënt.
Vanuit deze overweging pleit ze voor meer ruimte voor categoriaal beleid ten
aanzien van beide instrumenten.Categoriale regelingen zijn eenvoudiger uit te voeren en daardoor efficiënter;
ze passen bij het streven naar decentralisatie en laten meer ruimte om aandacht
te besteden aan probleemsituaties. De werkgroep stelt voor binnen de bijzondere
bijstand en het gemeentelijk minimabeleid ruimte te bieden voor categoriale
tegemoetkomingen aan groepen minima, die door bijzondere omstandigheden op
een lager welvaartsniveau leven dan andere minima. Met zo'n tegemoetkoming
kan evenredige welvaart worden bereikt tussen verschillende groepen huishoudens
met een minimuminkomen. Zij die voor het overige in dezelfde omstandigheden
verkeren maar niet tot de doelgroep behoren, kunnen op basis van een individuele
toetsing eveneens in aanmerking komen voor de tegemoetkoming. In een nieuwe
circulaire Gemeentelijk minimabeleid zou dat helder kunnen worden uiteengezet. Ten tweede maken volgens de werkgroep vakdepartementen onvolledige afwegingen
voor de inkomenseffecten als gevolg van rijksmaatregelen. Ze beveelt aan dat
departementen verplicht worden bij elke voorgenomen maatregel de koopkrachtgevolgen
voor minima, alsook de gevolgen en mogelijkheden daarvan voor gemeenten, expliciet
in beeld te brengen. 2. Groot aantal regelingenDiverse onderzoeken laten zien dat er sprake is van een aanzienlijke mate
van niet-gebruik van diverse inkomensvoorzieningen, die onder meer bestemd
zijn voor de minima. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn het gebrek aan
kennis over het bestaan van dergelijke regelingen en het het feit dat men
ten onrechte meent geen recht te hebben op extra voorzieningen. Deze factoren
worden in de hand gewerkt door de grote hoeveelheid ingewikkelde bepalingen
waarop minima een beroep kunnen doen. Er zijn diverse aanbevelingen gedaan
om dit «oerwoud van regelingen» van zowel de rijksoverheid als
de gemeenten te kappen en te ordenen.a. Als wenselijk einddoel presenteert de werkgroep een systeem waarbij
de bepalingen zoveel mogelijk zijn geïntegreerd in één
regeling, of in een samenhangend stelsel van een beperkt aantal clusters van
regelingen, zoals woonsubsidie en zorgsubsidie.b. Inkomensbegrippen dienen beter op elkaar te worden afgestemd. De werkgroep
stelt voor een ijkpunt te ontwikkelen, bijvoorbeeld in de vorm van een richtlijn,
waarbij wordt aangegeven dat nieuwe inkomensafhankelijke regelingen een bepaald
inkomensbegrip moeten hanteren, tenzij er goede redenen zijn om af te wijken.Daarnaast
moet ernaar worden gestreefd dit ijkpunt ook toe te passen op de huidige inkomensafhankelijke
regelingen.c. Ten aanzien van eigen-bijdrageregelingen vindt de werkgroep dat moet
worden vastgelegd dat iemand hooguit een nader te bepalen percentage van het
inkomen hoeft in te zetten voor de betaling van eigen bijdragen.d. Een verruiming van de regelgeving met betrekking tot de bijzondere
bijstand is nodig, zodat meer ruimte ontstaat om financiële regelingen
die nu naast de bijstand functioneren te stroomlijnen met de bijzondere bijstand. 3. Het bereiken van de potentiële cliënt en
uitvoeringsaspectenDoor diverse belemmeringen blijken de bestaande regelingen potentiële
cliënten onvoldoende te bereiken. Sommige mensen kampen met een gebrek
aan zelfredzaamheid, en de voorlichting op dit gebied is lang niet altijd
effectief. Contactambtenaren blijken onvoldoende toe te komen aan het leveren
van maatwerk.De werkgroep meent dat een cultuuromslag nodig is, met het doel dat gemeentelijke
sociale diensten, met name de contactambtenaren, actiever worden in het benaderen
van cliënten.Een dergelijke omslag kan worden bereikt doordat de politiek verantwoordelijken
erop wijzen, dat ook de «zorgfunctie» van de bijstandswet een
taak is van de contactambtenaar.Deze cultuurverandering dient tevens in te houden dat in de opleidingen
meer aandacht wordt besteed aan de zorgfunctie van de bijstandswet en de mogelijkheden
om maatwerk te leveren. Daarnaast zouden diverse voorlichtingsmethoden vaker
en effectiever moeten worden gebruikt, onder andere door ervaringsuitwisseling
tussen gemeenten en onderzoek. 4. Organisatie-aspectenGeconstateerd wordt dat de afstemming van de werkprocessen en de informatieuitwisseling
tussen de diverse gemeentelijke organisaties niet optimaal is. De organisaties
binnen de gemeente werken soms langs elkaar heen, elke organisatie
heeft zijn eigen dossier per cliënt en cliënten moeten voor verschillende
regelingen naar verschillende loketten. Bij het ontwikkelen van het minimabeleid
wordt onvoldoende gebruikgemaakt van de ervaringen in andere gemeenten.De werkgroep doet hierover de volgende aanbevelingen. Ten eerste kunnen
gemeenten een verlichting van de taak van de uitvoeringsorganisatie bereiken
door een grotere samenhang tussen en waar mogelijk vermindering van regelgeving
(stroomlijning van fondsen en regels). Ten tweede stelt ze voor te werken
volgens het één-loketmodel, waarbij klanten met uiteenlopende
problemen bij hetzelfde loket terecht kunnen. Ten derde wordt gewezen op de
noodzaak van een betere informatie-uitwisseling binnen gemeenten, door middel
van netwerken tussen relevante organisaties en maatschappelijke instellingen.
Hierdoor kunnen de krachten worden gebundeld. De laatste aanbeveling betreft
een betere informatie- en ervaringsuitwisseling tussen gemeenten onderling,
bijvoorbeeld door informatie-uitwisseling op regionaal niveau via de DIVOSA-kring
of door het instellen van een landelijk informatiepunt. 5. WoonlastenDe werkgroep wijst op diverse problemen ten aanzien van woonlasten. Er
zijn onvoldoende betaalbare woningen beschikbaar voor minima, waardoor een
deel van hen te duur woont en kampt met hoge netto-woonlasten. Bovendien kunnen
woonlasten in verschillende gemeenten aanzienlijk variëren, als gevolg
van de sterk uiteenlopende (gemeentelijke) heffingen. Ze is van oordeel dat
er een systeem als de IHS nodig is om hoge woonlasten te compenseren, dat
voldoende rekening houdt met verschillende omstandigheden waarin (groepen
van) huurders kunnen verkeren. 6. Budgetbeheer/derdenbetalingen/splitsposten/doorbetalingenBij een aanzienlijk deel, namelijk veertig procent van de bijstandscliënten,
is sprake van een of meer rechtstreekse doorbetalingen door gemeenten. Derdenbetalingen
komen zowel voor uit praktische overwegingen als om cliënten uit de schulden
te houden. De werkgroep wijst erop dat sommige gemeenten zijn overgegaan tot
minder derdenbetalingen vanwege de daaraan verbonden kosten en werkzaamheden.
Cliënten zijn daardoor gedwongen tot zelfredzaamheid, hetgeen niet altijd
goed verloopt. Ze beveelt gemeenten aan om met instellingen die voordeel hebben
bij doorbetalingen in onderhandeling te treden over een vergoeding voor de
door de gemeente geleverde dienst en gebruik te maken van elkaars ervaringen
via VNG of DIVOSA. 7. Armoede en fraudeDe werkgroep signaleert dat hulpverlening aan minima wordt bemoeilijkt,
omdat in sommige gevallen de cliënt in het verleden heeft gefraudeerd,
en als gevolg daarvan door sancties en terugvorderingen schulden heeft aan
de gemeente. Gemeenten hebben weinig mogelijkheden om in dergelijke gevallen
eventueel af te zien van de vordering. Vooral wanneer er tekenen zijn dat
de fraude gepaard gaat met ernstige armoedesituaties wordt dit als schrijnend
ervaren. Ze vindt het daarom van belang dat in dergelijke ernstige individuele
situaties hulp kan worden geboden, onder andere door een ruimere toepassing
van artikel 55, lid 3, van de Bijstandswet.Grote steden hebben daarbij een specifiek probleem, omdat eventuele maatregelen
door de grote aantallen eerder categoriale trekken krijgen. Daarom wordt voorgesteld
dit probleem op te nemen in de opdracht aan een werkgroep, die in het kader
van het grote-stedenbeleid moeten worden ingesteld, en tot taak krijgt te
werken aan de harmonisering van de saneringsrichtlijnen en die daarbij tevens
zal bezien hoe men moet omgaan met de diversiteit in oorzaken en gevolgen
van fraudeschulden. BIJLAGE DSamenvatting rapport «De sociale minima. Trendstudie
1980–1994»1. InleidingHuishoudens met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum, de
zogenaamde «sociale minima» en de ontwikkeling van hun positie,
zowel op financieel gebied als op andere terreinen, vormen een belangrijk
punt voor overheidsbeleid. De afgelopen vijftien jaren zijn er in Nederland
veel gegevens verzameld over de sociale minima, echter verspreid over een
groot aantal onderzoeken en databronnen. Het onderhavige rapport geeft op
basis van gepubliceerde statistieken en onderzoeksresultaten een overzicht
van de kernfeiten en -cijfers over de sociale minima in Nederland en over
de consequenties van het leven van het sociaal minimum.Hieronder worden de belangrijkste bevindingen kort weergegeven. 2. Ontwikkeling in omvang en samenstelling van de sociale
minimaDe meeste hieronder gepresenteerde trends hebben vooral betrekking op
de bijstandsontvangers; in omvang de belangrijkste categorie minima. Gebleken
is dat over andere groepen minima (ouderen, zelfstandigen, werknemers met
een minimum-inkomen) slechts in beperkte mate onderzoeksmateriaal aanwezig
is.Vanaf de jaren tachtig zijn de volgende ontwikkelingen met betrekking
tot de samenstelling van de categorie sociale minima te traceren:– het aandeel van de hogere leeftijdscategorieën onder de bijstandsontvangers
neemt toe;– het aandeel van vrouwen in de bijstand is groot. De kans om in
een armoedesituatie terecht te komen is hoger voor vrouwen dan voor mannen; – éénoudergezinnen en alleenstaanden zijn oververtegenwoordigd
onder de bijstandsontvangers;– het aantal en het aandeel allochtonen in de bijstandsregelingen
neemt sinds het begin van de jaren tachtig toe;– de arbeidsmarktkwalificaties van de sociale minima zijn ongunstiger
dan die van mensen met een inkomen boven het sociaal minimum;– tot begin jaren negentig was er sprake van een trend naar een
toenemend aandeel van langdurig bijstandsafhankelijken. 3. Sociale participatieSinds het onderzoek naar armoede en sociale uitsluiting in het begin van
de jaren '80 opkwam is er ook aandacht geweest voor sociale participatie van
de huishoudens met een laag inkomen. Helaas is dit echter niet op een systematische
manier gebeurd. Dit vindt onder meer zijn weerslag in het feit dat het begrip
sociale participatie op verschillende wijzen wordt ingevuld. Het empirisch
onderzoek biedt dan ook een versnipperd overzicht van de wijze waarop minima
participeren in informele arbeid, sociale netwerken en in politieke activiteiten.
Over het algemeen mag voorzichtig geconcludeerd worden dat huishoudens met
een minimuminkomen minder sociaal participeren.In de onderzoeken onderscheidt men doorgaans deelname aan vrijwilligerswerk,
deelname aan sociale netwerken en politieke participatie. Uitkeringsontvangers
(werklozen en arbeidsongeschikten) zijn vaak minder actief in het vrijwilligerswerk
dan werkenden: 18 procent van de bijstandsontvangers, 21 procent van de werklozen
en 24 procent van de arbeidsongeschikten verrichten vrijwilligerswerk
tegenover 28 procent van de werkenden.Bovendien zijn er indicaties dat langdurig werklozen zich langzamerhand
terugtrekken uit sociale netwerken. Onderzoekers wijzen erop dat er voor deze
groep niet alleen financiële belemmeringen bestaan, maar dat sociale
contacten als psychologisch bedreigend worden ervaren; dit leidt tot een proces
van zelf-uitsluiting.Op basis van de conclusies van de in het trendrapport beschreven onderzoeken
kan eveneens worden afgeleid dat de sociale minima minder politiek participeren
(lidmaatschap partijen, vakbonden e.d.) dan hogere inkomensgroepen. 4. Ontwikkelingen rond het inkomen van de minimaIn de periode 1980 tot 1985/1986 is zowel de bijstandsnorm als het feitelijk
inkomen (d.w.z. gecorrigeerd voor prijsontwikkelingen) van de minima gedaald.
Vanaf 1986 tot 1990 vond er een licht herstel plaats. Vanaf 1990 stabiliseert
het bijstands- en feitelijk inkomensniveau zich. Dit geldt overigens ook wanneer
onderscheid gemaakt wordt naar verschillende huishoudtypen. Opvallend bij
het onderscheid naar huishoudtypen is dat twee-oudergezinnen (ongeacht de
leeftijd van kinderen) verreweg het laagste gestandaardiseerde (dat wil zeggen:
gecorrigeerd voor huishoudgrootte) inkomen hebben. Zij worden op de voet gevolgd
door éénoudergezinnen met meerdere jonge kinderen. Eénoudergezinnen
met één kind of met meer oudere kinderen zijn in het algemeen
niet slechter af dan alleenstaanden of echtparen.De onderzoekers onderscheiden in verband met uitgaven van huishoudens
vier typen uitgavenlasten ofwel budgetaandelen ten opzichte van het totale
inkomen:– woonlasten (huur/aflossing hypotheek, energie, gemeentelijke heffingen
etc);– onontkoombare uitgaven (verzekeringen, schoolkosten, ziektekosten,
aflossingen van leningen, etc.);– participatie-uitgaven (telefoon, vervoer, abonnementen, contributies,
etc.);– vrij besteedbaar inkomen (voeding, kleding, duurzame goederen,
vakantie etc.).Het aandeel van de woonlasten blijkt met name voor eenoudergezinnen en
alleenstaanden in de jaren tachtig toegenomen. Ook het aandeel van de onontkoombare
uitgaven is toegenomen. Dit heeft tot gevolg dat de afgelopen jaren een geringer
aandeel van het inkomen over bleef om vrij te besteden aan de participatie-
en overige uitgaven. Daarnaast zijn vooral de prijzen van participatie-uitgaven
gestegen.Een toenemend beslag van de woonlasten en onontkoombare lasten op het
minimale inkomen kan ertoe leiden dat de minima zich terug trekken uit het
sociale leven, omdat er weinig geld resteert voor uitgaven om sociaal te kunnen
participeren. Een afname van de participatie-uitgavenquote zou hiervoor een
aanwijzing kunnen zijn. Het blijkt echter dat alleen bij éénoudergezinnen
dit aandeel aanzienlijk is gedaald. Bij andere huishoudens is een dergelijk
ontwikkeling niet zichtbaar. Van het vrij besteedbaar inkomen wordt meer dan
50% uitgegeven aan voeding. Bezuinigd wordt vooral op grotere «eenmalige»
uitgaven zoals de aanschaf van duurzame goederen, kleding, vakantie en dergelijk. 5. Problematische schuldenWanneer huishoudens op het minimumniveau niet zorgen voor een goede balans
tussen de verschillende kostenposten en/of onverwacht voor eenmalige dure
uitgaven komen te staan, is volgens de onderzoekers de kans reëel dat
men in een problematische schuldsituatie geraakt.Op grond van de verschillende onderzoeken kan worden geconcludeerd dat
minimaal een derde deel van de huishoudens met een minimum-inkomen een of
meer schulden heeft. Een derde deel van deze schuldhuishoudens – zo'n
10 tot 15 procent van alle minima – heeft problematische schulden. Paradoxaal
genoeg komt een groot deel van deze huishoudens – vanwege hun slechte
financiële situatie – juist niet in aanmerking voor schuldsanering.
Maar ook wanneer schuldsanering mogelijk is, zijn veel huishoudens niet definitief
uit de problemen: zo'n dertig procent recidiveert. 6. Niet-gebruik van voorzieningenGeconstateerd wordt dat uit de verschillende onderzoeken blijkt dat er
een hoog percentage niet-gebruik van voorzieningen is. De meeste onderzoeken
concluderen dat het niet-gebruik van individuele huursubsidie en de verschillende
bijstandsregelingen (algemene bijstand en bijzondere bijstand) aanzienlijk
is. Gezien de hierboven geschetste financiële problematiek van de minima
is dit opvallend, omdat juist de huursubsidie bedoeld is om de vaste woonlasten
niet te hoog te laten oplopen en bijzondere bijstand met name bedoeld is om
éénmalige noodzakelijke uitgaven die niet voorzien waren te
bekostigen. Beide regelingen zijn van groot belang voor de preventie van problematische
schuldsituaties. De onderzoekers concluderen dat de gevonden hoge percentages
niet-gebruik meer aandacht verdienen. Door niet-gebruik dreigt een grote groep
minima niet de bescherming te krijgen, die zij gezien haar financiële
situatie nodig heeft. 7. Bijzondere groepen EenoudergezinnenUit het rapport blijkt dat de situatie van bijstandsvrouwen met kinderen
wordt gekenmerkt door een cumulatie van achterstanden: naast het feit dat
deze vrouwen om diverse redenen een zwakke positie innemen op de arbeidsmarkt,
heeft het grootste deel van de vrouwen in de bijstand ook nog eens schulden.
Met ingang van de nieuwe Algemene Bijstandswet wordt een groter deel van de
éénoudergezinnen geacht aan de arbeidsverplichtingen te voldoen.
Volgens verschillende rapporten is de motivatie tot arbeid veelal aanwezig,
maar zien deze vrouwen nogal wat (praktische) belemmeringen om een betaalde
baan te vinden zoals te weinig of te dure kinderopvang, een slechte financiële
positie en weinig of geen passende opleiding. Toekomstig beleid zal volgens
de onderzoekers daarom voldoende moeten inspelen op de problemen die kenmerkend
zijn voor deze groep. AllochtonenGezien de toename van het aandeel allochtonen in de Nederlandse bevolking,
in de langdurige werkloosheid en in de bijstandspopulatie, vormen allochtonen
een subgroep binnen de sociale minima die zal toenemen. Voegen we hieraan
toe hun relatief slechte financiële positie, hun slechte positie op de
arbeidsmarkt en hun relatief hoge kindertal, dan mag worden verondersteld
dat deze groep in toenemende mate een probleemgroep zal vormen binnen de sociale
minima. Uit onderzoek blijkt ook dat deze groepen maar in beperkt
mate toegang hebben tot additionele middelen ter verbetering van hun marginale
positie. 8. Hiaten in kennisVolgens de onderzoekers is het van belang de inkomensontwikkeling van
de sociale minima nauwkeurig te blijven volgen. Daarbij gaat het niet alleen
om het totale inkomen, maar ook om de ontwikkeling van de verschillende budget-aandelen
in dit inkomen. Het tot nu toe beschikbare onderzoek geeft geen erg nauwkeurige
informatie over de financiële positie van de minima.Aandacht voor bovengenoemde ontwikkeling is volgens de onderzoekers ook
nodig omdat de lokale variatie – als gevolg van decentralisatiemaatregelen –
zal kunnen toenemen.In het trendrapport is gebleken dat veel onderzoeken zich met name beperken
tot informatie over bijstandsontvangers. Over andere uitkeringsgerechtigden
(WW-, WAO- of AOW-uitkering) en werkenden met een minimum-inkomen is veel
minder bekend. Dit heeft uiteraard te maken met het feit dat deze andere minima
veel moeilijker zijn op te sporen en dat er in veel gevallen sprake is van
een sterke dynamiek (niet elk huishouden verkeert even lang op of rond het
minimumniveau).Behalve naar de inkomensontwikkeling dient tegelijkertijd nadrukkelijk
gekeken te worden naar de mogelijkheden tot de beoogde sociale participatie
en arbeidsparticipatie. De tot nu toe beschikbare onderzoeksresultaten laten
niet toe op dit moment concrete uitspraken over te doen. De effecten van overheidsbeleid
in deze zullen nauwkeurig moeten worden geëvalueerd. Daarbij dient met
name aandacht uit te gaan naar de onderlinge samenhang tussen inkomenspositie,
sociale participatie en toegang tot betaalde arbeid. BIJLAGE ESamenvatting rapport «Guaranteed minimum income
arrangements in The Netherlands, Belgium, Denmark, France, Germany and Great
Britain»1. InleidingIn het onderzoek «Guaranteed minimum income arrangements in the
Netherlands, Belgium, Denmark, France, Germany and Great Britain» worden
minimum inkomensvoorzieningen in de genoemde landen met elkaar vergeleken.
Deze studie is uitgevoerd, om meer inzicht te verkrijgen in hoe minimum inkomensvoorzieningen
in andere landen zijn geregeld en hoe daar met vraagstukken als arbeidsmarkttoegeleiding,
vrijlating en financiering wordt omgegaan. Het onderzoek is uitgevoerd door
het Nederlands Economisch Instituut (NEI) te Rotterdam.Hieronder worden de belangrijkste bevindingen kort weergegeven. 2. Functie en rol van bijstandsregelingenHet onderzoek levert een zeer gedetailleerd inzicht in de verschillende
bijstandsregelingen in de ons omringende landen. Per land wordt weergegeven
welke regelingen tot de «vangnet»-regelingen moeten worden gerekend
en welke kenmerken deze hebben. Daarbij valt op dat de functie en rol van
de bijstandsregelingen in de verschillende landen sterk bepaald wordt door
de inrichting van de overige sociale zekerheidswetten. In Nederland is de
ABW/RWW vooral van belang voor (langdurig) werklozen (RWW) en alleenstaande
moeders (ABW-sec). Voor personen boven de 65 jaar is de bijstand in Nederland
in de praktijk niet zo relevant, vanwege het bestaan van de AOW. In landen
waar een dergelijke volksverzekering niet bestaat (Duitsland, België
en Frankrijk) zijn veel ouderen aangewezen op de bijstand.Omdat de rol en functie van de bijstandsachtige regelingen tussen landen
nogal kan verschillen, dient bij de interpretatie van de uitkomsten van het
onderzoek terdege met deze verschillen rekening te worden gehouden. Om een
voorbeeld te geven: langdurig werklozen zullen in Nederland, onder de voorwaarde
dat hun eventuele partner onvoldoende inkomsten heeft, in de RWW terecht komen,
die onderdeel uitmaakt van de bijstandswet. In België is de duur van
de werkloosheidsregeling niet begrensd, waardoor langdurig werklozen geen
beroep hoeven te doen op de bijstand. 3. Reikwijdte van de bijstandsregelingenIn België, Frankrijk en Nederland is de bijstandsuitkering een «all-in»
uitkering, die in principe de kosten voor de primaire levensbehoeften dekt,
inclusief de woonkosten. Er kan wel recht bestaan op een bijkomende vergoeding
van een deel van de woonkosten, zoals in Nederland in de vorm van huursubsidie.
In Denemarken, Duitsland en Groot-Brittannië worden bovenop de bijstandsuitkering
de volledige woonkosten vergoed. Er bestaan in deze landen diverse andere
toeslagen, zoals een kindertoeslag, toeslag voor de energiekosten e.d.. Duitsland
en Groot-Brittannië kennen de meeste toeslagen bovenop de bijstandsuitkering.Daarnaast bestaat er in veel landen nog een soort «bijzondere bijstandsregeling».
In Nederland heeft de bijzondere bijstand slechts een beperkt effect op de
gemiddelde uitkeringen. In enkele andere landen is het belang van de bijzondere
bijstand groter. Zo blijkt de normuitkering in Duitsland in alle gezinssituaties
lager te zijn dan in Nederland. Voor normale bestaanskosten die in veel gevallen
in Nederland uit de normuitkeringen worden betaald, kan daar
een beroep worden gedaan op de bijzondere bijstand. 4. UitkeringsniveausDe hoogte van de bijstandsuitkeringen is in Nederland en Frankrijk gerelateerd
aan het nationaal minimumloon. In Nederland geldt een maximale uitkering van
100% van het minimumloon. De bijstandsuitkeringen worden in principe jaarlijks
aangepast aan de lonen in de marktsector. Hoewel dit in de praktijk niet elk
jaar is gebeurd, is wel regelmatig een correctie toegepast middels wijzigingen
in het bruto-netto-traject. In Frankrijk kan de bijstandsuitkering van een
echtpaar nooit meer dan 80% van het minimumloon bedragen.In Denemarken kent men geen minimumloonsysteem. De uitkeringen zijn zo
vastgesteld dat ze nooit hoger zijn dan 90% van het vroegere inkomen en nooit
meer dan 80% van de hoogste netto werkloosheidsuitkering. Duitsland en Groot-Brittannië
gaan uit van een minimumbehoeften-systeem. In Duitsland wordt uitgegaan van
een vast bedrag van 100% voor gezinshoofden en een lager percentage voor de
andere leden van een gezin. Deze bedragen zijn gebaseerd op de gemiddelde
uitgaven van een gezin en alleenstaanden met een laag inkomen.In het onderzoek is tevens voor een aantal typen huishoudens de uitkeringshoogte
vergeleken. Daartoe zijn de standaarduitkeringen berekend inclusief uitkeringen
voor kinderen en woonlasten. De gegevens zijn vergelijkbaar gemaakt door deze
te herberekenen naar koopkrachtpariteiten. Van de zes landen heeft Nederland
(in 1990) de hoogste uitkeringen voor echtparen zonder kinderen, voor eenoudergezinnen
(2 kinderen) en voor alleenstaanden. Voor echtparen met 2 kinderen heeft Denemarken
de hoogste uitkeringen. Groot-Brittannië en Frankrijk laten globaal genomen
de laagste uitkeringen zien. Bij het vergelijken van deze landen moet er rekening
mee worden gehouden dat alleen de genormeerde standaardbedragen voor bijstand
zijn meegenomen. De bijzondere bijstand is buiten beschouwing gebleven. 5. Uitkeringsvoorwaarden en incentivesIn alle zes landen wordt er van uitgegaan dat de verantwoordelijkheid
voor de voorziening in de kosten van levensonderhoud bij de bijstandsgerechtigde
zelf ligt. In de meeste landen zijn er voorwaarden aan de bijstandsuitkering
verbonden die gericht zijn op het aanvaarden van werk. Indien deze voorwaarden
niet worden nagekomen kan er een sanctie worden opgelegd. Dit kan worden gezien
als een negatieve incentive. In Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië
zijn deze voorwaarden strikter geformuleerd dan in Nederland en Denemarken.Een vorm van positieve incentive is dat een extra deel van het inkomen
wordt vrijgelaten. Dit kan echter ook een tegengesteld effect hebben, omdat
de bijstandsuitkering samen met het extra vrijgelaten inkomen meer is dan
een (minimum)loon. In Nederland is deze mogelijkheid sinds oktober 1994 afgeschaft.
Daarvoor in de plaats is een gedecentraliseerd systeem gekomen dat gemeenten
meer mogelijkheden biedt om naar eigen inzicht, toegesneden op de individuele
situatie, vorm te geven aan de incentive.Verder worden in sommige landen bijstandgerechtigden beloond met een incentive
in de vorm van een geldbedrag als ze deelnemen aan een werkervarings- of scholingsprogramma.
Ook in Nederland bestaat deze mogelijkheid na het voltooien van een scholing
of opleiding. Bijvoorbeeld in Denemarken en Groot-Brittannië krijgen
jongeren meer geld wanneer zij aan het Jeugdwerkplan deelnemen
dan wanneer zij een bijstandsuitkering ontvangen.Het verschil tussen het netto besteedbaar inkomen op bijstandsniveau en
het netto besteedbaar inkomen op minimumloonniveau vormt ook een positieve
incentive voor het aanvaarden van werk. De bijstandsuitkering is in nagenoeg
alle huishoudsituaties in de betrokken landen lager dan het minimumloon, of
in die landen die geen wettelijk minimumloon kennen, lager dan de laagste
CAO-schaal. Vanwege de koppeling aan het minimumloon is het bijstandsniveau
voor echtparen in Nederland nagenoeg gelijk aan het minimumloon, terwijl overigens
de laagste CAO-schalen gemiddeld 10% hoger zijn. In de overige landen is het
verschil tussen bijstand en het wettelijk minimumloon (of laagste CAO-loon)
groter dan voor echtparen in Nederland. 6. Tot besluitIn zijn totaliteit geeft het onderzoek een zeer gedetailleerd inzicht
in de bijstandssystemen van de verschillende landen. Daarbij komt duidelijk
naar voren dat bijstandsregelingen een uiteenlopende rol kunnen vervullen,
afhankelijk van de voorliggende voorzieningen in een land. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24515-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl