Parlementair onderzoek financieel stelsel; Deelonderzoek 2
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST139861
 2009-2010
 
 31 980
 Parlementair onderzoek financieel stelsel
 
 
 
 
 Nr. 
 7
 DEELONDERZOEK 2
 Overzicht en analyse van het nationale en internationale toezichtssysteem
binnen het financiële stelsel
 
 uitgevoerd door de Universiteit Utrecht (Faculteit Recht, economie, bestuur
en organisatie) en Loyens & Loeff Amsterdam
 DEELONDERZOEK 2: OVERZICHT EN ANALYSE VAN HET NATIONALE
EN INTERNATIONALE TOEZICHTSYSTEEM BINNEN HET FINANCIËLE STELSEL
 Prof. dr. H. Schenk
 Dr. J. Bos
 Mr. Drs. N. Krol
 Prof. dr. W. Oostwouder
 Prof. dr. A. Ottow
 Prof. dr. A. van Witteloostuijn
 
 Met assistentie van:
 F. van Doorn MSc LLM
 Mr. A. van der Hauw
 D. Kromwijk
 Mr. M. Kuilman
 Mr. J. van Leeuwen
 M. van der Molen
 Mr. J. van Poelgeest
 Drs. M. Tool
 E. de Vette
 
 Faculteit Recht, Economie, Bestuur en Organisatie, Universiteit Utrecht
 Loyens & Loeff N.V., Amsterdam
 
 Onderzoek in opdracht van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Financieel
Stelsel, Tweede Kamer der Staten-Generaal 
 Inhoudsopgave
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Blz.
 
 
 
 1.
 
 
 Inleiding
 
 
 7
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.
 
 
 Algemene uitgangspunten van het toezicht op de financiële
markten
 
 
 9
 
 
 
 2.1
 Algemene economische rechtvaardiging
van overheidsingrijpen
 9 
 
 
 2.1.1
 Marktfalen
 9
 
 
 2.1.2
 Publiek belang
 11 
 
 
 2.2
 Algemene aspecten van het toezicht
 12 
 
 
 2.2.1
 De begrippen toezicht en toezichthouder
 13 
 
 
 2.2.2
 Soorten toezicht en toezichtstijlen
 13 
 
 
 2.2.3
 Het legaliteitsbeginsel
 14
 
 
 2.2.4
 Discretionaire bevoegdheden en
open en gesloten normen
 14 
 
 
 2.2.5
 De geheimhoudingsplicht
 15
 
 
 2.2.6
 Rechterlijke toetsing
 17
 
 
 2.3
 Conclusies
 18
 
 
 
 
 
 
 
 
 3.
 
 
 Het Europese raamwerk voor het financieel toezicht
 
 
 19
 
 
 
 3.1
 Het Europees paspoort en het beginsel
van home state control
 19 
 
 
 3.1.1
 Het Europees paspoort
 19 
 
 
 3.1.2
 Het beginsel van home state control
 21 
 
 
 3.2
 De Lamfalussy-procedure
 23 
 
 
 3.3
 Het De Larosière-rapport
 25 
 
 
 3.4
 Voorstellen van de Europese Commissie
 27 
 
 
 3.4.1
 Mededeling van de Commissie:
nieuwe structuur
 27 
 
 
 3.4.2
 Voorstellen voor nieuwe verordeningen
 28 
 
 
 3.5
 Conclusies
 31 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4.
 
 
 Het Nederlandse toezichtstelsel
 
 
 33
 
 
 
 4.1
 Het functionele toezichtmodel
 33 
 
 
 4.1.1
 Ontwikkelingen richting het huidige
functionele toezichtmodel
 33 
 
 
 4.1.2
 De publieke doelen van het financiële
toezicht
 36 
 
 
 4.2
 De financiële toezichthouders
 38 
 
 
 4.2.1
 De Nederlandsche Bank N.V.
 38
 
 
 4.2.2
 De stichting Autoriteit Financiële
Markten
 42
 
 
 4.2.3
 De Minister van Financiën
 46
 
 
 4.2.4
 Samenwerking tussen DNB en AFM
 48
 
 
 4.3
 Conclusies
 49 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5.
 
 
 De vergunningverlening
 
 
 51
 
 
 
 5.1
 De taakverdeling inzake de vergunningverlening
 51 
 
 
 5.2
 Enkele vergunningsvereisten uitgewerkt
 51 
 
 
 5.2.1
 Deskundigheid en betrouwbaarheid
 52
 
 
 5.2.2
 Integere bedrijfsuitoefening
en inrichting van de bedrijfsvoering
 53 
 
 
 5.2.3
 Minimum eigen vermogen
 54
 
 
 5.2.4
 Solvabiliteits- en liquiditeitseisen
 54
 
 
 5.3
 Conclusies
 56 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6.
 
 
 Prudentieel toezicht door DNB
 
 
 59
 
 
 
 6.1
 Grondslagen voor prudentieel toezicht
 59 
 
 
 6.2
 Kapitaaleisen voor banken
 59
 
 
 6.2.1
 De aanleiding voor internationale
regelgeving
 59
 
 
 6.2.2
 Regulatory competition
 60 
 
 
 6.2.3
 Bazel I
 61
 
 
 6.2.4
 Bazel I en het 1996 amendement
 62 
 
 
 6.2.5
 Bazel II
 63 
 
 
 6.2.6
 Reflectie op Bazel-normen
 65
 
 
 6.2.7
 Invulling van de nationale discreties
door DNB
 66
 
 
 6.3
 Kapitaaleisen voor verzekeraars
 68 
 
 
 6.3.1
 Pillar I
 69 
 
 
 6.3.2
 Pillar II
 70 
 
 
 6.3.3
 Pillar III
 71
 
 
 6.4
 Conclusies
 71 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7.
 
 
 Systeemtoezicht door DNB
 
 
 75
 
 
 
 7.1
 Grondslagen voor systeemtoezicht
 75
 
 
 7.2
 De interbancaire markt
 76 
 
 
 7.2.1
 Crisis
 76
 
 
 7.2.2
 Beleid
 77 
 
 
 7.2.3
 De Nederlandse situatie
 78
 
 
 7.2.4
 Conclusies
 79 
 
 
 7.3
 De rol van rating agentschappen
 81 
 
 
 7.3.1
 Crisis
 81 
 
 
 7.3.2
 Beleid
 82
 
 
 7.3.3
 Conclusies
 82 
 
 
 7.4
 Het depositogarantiestelsel
 83 
 
 
 7.4.1
 Crisis
 83
 
 
 7.4.2
 Beleid
 84 
 
 
 7.4.3
 Conclusies
 86
 
 
 7.5
 Reflectie op nationale inbedding
van het systeemtoezicht
 86 
 
 
 7.6
 Naar een Europees regime van systeemtoezicht
 88 
 
 
 7.7
 Conclusies
 89
 
 
 
 
 
 
 
 
 8.
 
 
 Gedragstoezicht door de AFM
 
 
 91
 
 
 
 8.1
 Grondslagen voor het gedragstoezicht
 91
 
 
 8.2
 Toezicht financiële verslagggeving
 91 
 
 
 8.3
 Het toelaten van effecten: prospectusplicht
 93 
 
 
 8.4
 Toezicht op accountants
 94 
 
 
 8.5
 Reflectie op bevoegdheden van de
AFM in het licht van de financiële crisis
 95
 
 
 
 
 
 
 
 
 9.
 
 
 Handhaving
 
 
 97
 
 
 
 9.1
 De beginselplicht tot handhaving
 97 
 
 
 9.2
 Het handhavingsinstrumentarium
 97
 
 
 9.2.1
 Het instrumentarium voor toezicht
op de naleving
 98
 
 
 9.2.2
 De aanwijzingsbevoegdheid
 98 
 
 
 9.2.3
 Benoeming van een stille curator
 100 
 
 
 9.2.4
 Activiteiten- en transactieverbod
 101 
 
 
 9.2.5
 Heenzenden van accountant of
actuaris
 101 
 
 
 9.2.6
 De last onder dwangsom
 102
 
 
 9.2.7
 De bestuurlijke boete
 102
 
 
 9.2.8
 Publicatiebevoegdheid
 104 
 
 
 9.2.9
 Intrekken van een vergunning,
ontheffing of verklaring van geen bezwaar
 104
 
 
 9.2.10
 Herstelplan, financieringsplan
en saneringsplan
 105
 
 
 9.2.11
 Noodregeling
 105 
 
 
 9.2.12
 Aangifte bij het OM
 106 
 
 
 9.3
 Handhaving AFM en DNB
 106
 
 
 9.3.1
 Handhaving door DNB
 106 
 
 
 9.3.2
 Handhaving door AFM
 107 
 
 
 9.4
 Conclusies
 108 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10.
 
 
 De relatie tussen extern en intern toezicht
 
 
 109
 
 
 
 10.1
 Wettelijke voorschriften
 110 
 
 
 10.1.1
 De compliancefunctie
 111
 
 
 10.1.2
 De interne controle functie
 111 
 
 
 10.1.3
 De risicobeheerfunctie
 111 
 
 
 10.1.4
 Rol van de externe accountant
 112 
 
 
 10.1.5
 De rol van de externe toezichthouder
 112
 
 
 10.2
 Toezicht op beloningen
 112 
 
 
 10.3
 Rol van de externe toezichthouder
 114 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11.
 
 
 Samenvatting en aanbevelingen
 
 
 117
 
 
 
 11.1
 Inleiding
 117
 
 
 11.2
 Elementen van het Nederlandse
toezichtsysteem
 119
 
 
 11.3
 Europese Unie
 124 
 
 
 11.4
 Bazel
 126
 
 
 
 
 
 
 
 
 Bijlage A
 
 
 Algemene instrumenten voor toezicht op de naleving
 
 
 131
 
 
 
 
 Bijlage B
 
 
 Toelichting op toezicht op solvabiliteit banken
 
 
 133
 
 
 
 
 Bijlage C
 
 
 Toepassing Bazel II door DNB
 
 
 136
 
 
 
 
 Bijlage D
 
 
 Toezichtmaatregelen DNB 2004–2008
 
 
 150
 
 
 
 
 Bijlage E
 
 
 Toezichtmaatregelen 2008 per type financiële onderneming
 
 
 151
 
 
 
 
 Bijlage F
 
 
 Toezichtmaatregelen AFM 2004–2008
 
 
 152
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Literatuurlijst
Deel II
 
 
 153
 
 
 
 
 
 1. INLEIDING
 
 Hoewel gedurende het afgelopen jaar meer duidelijkheid is verkregen met
betrekking tot de achtergronden van de internationale financiële crisis,
en er ook reeds op vele fronten maatregelen zijn genomen om de gevolgen ervan
te verzachten en mogelijke oorzaken weg te nemen, is in de Tweede Kamer der
Staten-Generaal de wens ontstaan om nader in te gaan op enkele aspecten van
de crisis. Op 23 juni 2009 heeft de Kamer ingestemd met het voorstel
van de vaste commissie voor Financiën om een parlementair onderzoek te
verrichten naar ontwikkelingen en incidenten in het financiële stelsel.
Daartoe is de Tijdelijke Commissie Onderzoek Financieel Stelsel in het leven
te roepen.
 
 De Commissie heeft ons in dit kader verzocht om een breed toegankelijk
overzicht en een eerste analyse van het (inter-) nationale toezichtsysteem
binnen het financiële stelsel. Met het onderhavige rapport wordt aan
dit verzoek invulling gegeven.
 
 Doel van dit rapport is inzicht te verkrijgen in de wijze waarop het toezicht
is georganiseerd en de facto werkt binnen het financiële stelsel. Dit
inzicht ligt in het verlengde van het overzicht van de wet- en regelgeving
en van de actoranalyse die wij in een gelijktijdig uitgebracht rapport hebben
neergelegd (zie Schenk et al., Overzicht en analyse van
de relevante (inter-)nationale wet- en regelgeving voor het financiële
stelsel, verder hier aangeduid als «Deel I»). Wij richten
ons hier met name op de opzet en het functioneren van het horizontale en verticale
toezicht binnen het financiële stelsel.
 
 De volgende algemene onderzoeksvragen zijn daarbij kaderstellend:
 – Welke zijn de belangrijkste kenmerken van het interne toezicht
(dat onder meer wordt uitgeoefend door interne accountants en Raden van Commissarissen)
en het externe toezicht (dat wordt uitgevoerd door rijksoverheid en publieke
toezichthouders alsmede externe accountants)? De aandacht gaat daarbij met
name uit naar het nationale en het Europese toezicht, en in mindere mate naar
het mondiale niveau. Tevens onderzoeken wij hoe de verschillende onderdelen
en actoren zich tot elkaar verhouden.
 – Welke belangrijke veranderingen hebben zich in het toezichtsysteem
voor de financiële sector op nationaal, Europees en mondiaal niveau in
het recente verleden voorgedaan?
 – Welke uitgangspunten zijn bij de vormgeving van de toezichtsystemen
gehanteerd; welke waren dominant op nationaal, Europees en mondiaal niveau?
 – In hoeverre is er sprake van conflicterende uitgangspunten bij
de opzet van het toezicht op het financiële stelsel tussen de nationale,
Europese en mondiale niveaus?
 – In hoeverre is sprake van leemten in het toezichtsysteem als dit
wordt afgezet tegen (de uitgangspunten en doelstellingen van) de fungerende
nationale, Europese en mondiale wet- en regelgeving?
 
 Zoals in Deel 1 besproken, zijn de financiële markten onderwerp van
een omvangrijk en complex geheel van wet- en regelgeving. Het gevolg daarvan
is, dat ook het optreden van toezichthouders wordt gekenmerkt door complexiteit.
Dat heeft ook weer effecten voor de mogelijkheden tot duiding van dit optreden.
Of, en in welke mate, bepaalde elementen van het gedrag van toezichthouders
relevant zijn voor de duiding van de gebeurtenissen op financiële markten
wordt soms pas duidelijk door het identificeren van algemene tendenzen.
Soms lijken bepaalde elementen nauwelijks de moeite van observatie waard,
terwijl zij in combinatie met andere elementen ineens grote waarde krijgen.
In dit rapport komt dat ook naar voren. Per onderdeel lijken de conclusies
soms niet erg waardevol, terwijl zij in combinatie met andere conclusies,
die op zich wellicht evenmin zwaarwegend lijken, toch een algeheel beeld lijken
op te leveren dat van grote betekenis is c.q. was voor de ontwikkelingen.
Deze algemene tendenzen en de importantie van afzonderlijke elementen komen
met name aan de orde in het laatste concluderende hoofdstuk.
 
 Voor de goede orde zij nog het volgende opgemerkt. Het door ons bestreken
veld is momenteel aan permanente verandering onderhevig. Voortdurend worden
nieuwe beleidsinitiatieven aangekondigd of zelfs doorgevoerd. Wetenschappelijke
discussies over aard en oorzaken van de crisis leiden dagelijks tot nieuwe
bijdragen. Het is daarom vrijwel ondoenlijk om een rapport als het onderhavige
volledig actueel te houden. Uitzonderingen daargelaten is het bijgewerkt tot
en met november 2009. Daarmee zij overigens niet beweerd dat dit rapport volledig
is tot aan die datum. Wij hebben gestreefd naar een zo groot mogelijke volledigheid,
maar houden ons aanbevolen voor suggesties en opmerkingen voor het geval dat
niet is gelukt. 
 2. ALGEMENE UITGANGSPUNTEN VAN HET TOEZICHT OP DE
FINANCIËLE MARKTEN
 Alvorens in te gaan op de vormgeving en uitvoering van het toezicht op
financiële markten is het van belang eerst in een korte introductie na
te gaan welke beweegredenen ten grondslag kunnen liggen aan de interventie
in financiële markten en hoe daar in beginsel vorm aan wordt gegeven.
 2.1 Algemene economische rechtvaardiging van overheidsingrijpen
 Over de redenen voor overheidsingrijpen in de financiële markten
lopen de meningen uiteen. Over het algemeen kan
worden gesteld dat er momenteel nog weinigen zijn die van oordeel zijn dat
er in dit opzicht geen belangrijke rol voor de overheid is weggelegd. Dit
is niet altijd zo geweest. In de jaren zeventig meenden velen dat alle (relevante)
publieke informatie en toekomstverwachtingen in de prijs van effecten, zoals
aandelen, verwerkt zijn en dat bestuurders (c.q. managers) tot taak hebben
de waarde van het aandelenkapitaal van een onderneming te maximaliseren. Deze ideëen worden doorgaans aangemerkt als onderdeel
van de «efficiënte markt hypothese». Deze hypothese is naar
aanleiding van enkele excessen in de financiële markten sterk bekritiseerd
en wordt momenteel als onjuist bestempeld, en wel om twee redenen: markten
kunnen falen en het publieke belang hoeft niet per definitie samen te vallen
met maximalisering van de waarde van het aandelenkapitaal.
 2.1.1 Marktfalen
 In de economische theorie worden over het algemeen vier vormen van marktfalen
erkend: marktmacht, informatieasymmetrie, externaliteiten en publieke goederen.
Hieronder zal kort aangegeven worden wat deze vormen van marktfalen inhouden,
in welke mate ze van toepassing zijn op de financiële markt en in hoeverre
ze van belang zijn in het licht van de financiële crisis.
 
 Een eerste vorm van marktfalen is marktmacht. Indien een onderneming over
marktmacht beschikt, dan wordt hij door de structuur van de markt in staat
gesteld om een prijs te hanteren die hoger is dan zijn marginale kosten. Dit
resulteert onder meer in hogere prijzen en lagere en inefficiënte productie.
Toezicht op marktmacht wordt in principe uitgeoefend door de mededingingsautoriteiten,
in Nederland door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), of door sectorspecifieke
toezichthouders. Dit toezicht wordt in het onderhavige rapport niet onderzocht.
 
 Een belangrijke vorm van marktfalen in de financiële markten betreft
het bestaan van informatieasymmetrie. In het kort komt het bestaan van informatieasymmetrie
erop neer dat niet alle partijen over de «juiste» informatie beschikken.
In tegenstelling tot wat onder de «efficiënte markt hypothese»
wordt verondersteld blijken financiële markten niet steeds in staat om
voldoende informatie te genereren. Hierdoor kunnen
consumenten en ondernemingen moeilijk kwaliteit en veiligheid van financiële
producten beoordelen. Het nemen van de «juiste» beslissingen wordt
daardoor bemoeilijkt. Informatieasymmetrie doet zich in verschillende vormen
voor binnen de context van financiële markten. Doordat zij de werkelijke
kwaliteit van producten of diensten niet goed kunnen beoordelen,
nemen afnemers vaak de prijs als enige informatie mee in hun beslissingen.
Hierdoor kan kwalitatief goede dienstverlening uit de markt verdwijnen. Dit
fenomeen wordt averechtse selectie («adverse selection») genoemd. Ook kan informatieasymmetrie ertoe leiden dat bepaalde
markten zelfs in het geheel niet tot stand komen («missing markets»).
 
 Een andere uitwerking van informatieasymmetrie betreft het zogeheten moreel
risico («moral hazard»). In algemene zin komt dit fenomeen erop
neer dat partijen de neiging hebben zich minder afkerig van risico te gaan
gedragen nadat zij zich verzekerd hebben, ten nadele van de verzekeraar (en
de maatschappij). In het kader van de financiële markten doet moreel
risico zich bijvoorbeeld voor bij securitisatie, waardoor financiële
ondernemingen in feite in staat zijn zich door middel van het opknippen en
doorverkopen («originate and distribute») van hypotheken en leningen
te verzekeren tegen risico. Hierdoor ontstaat echter het gevaar dat zij minder
belang hechten aan een adequate wijze van risicobeperking. Den Butter wijst er in dit verband op dat securitisatie in feite last
heeft van het probleem van de vloek van de winnaar (de «winner’s
curse»): doordat degenen die het kredietrisico het laagst schatten eigenaar
van het risico worden, is er een kans dat de risico’s systematisch worden
onderschat. Daarbij wijst Den Butter er op dat risicospreiding door middel
van securitisatie niet het risico op macroniveau doet afnemen. Door inschakeling van (private) ratingagentschappen wordt getracht
het probleem van informatieasymmetrie te mitigeren, maar dit leidt tot twee
andere problemen. Ten eerste bestaat er een kans dat alleen grote beursgenoteerde
instellingen gewaardeerd worden, terwijl het voor het publiek tevens van belang
is dat dit ook van toepassing is op kleine instellingen. Ten tweede kan de
objectiviteit van ratingagentschappen in gevaar komen omdat de onderneming
die beoordeeld wordt belang heeft bij een gunstige waardering, terwijl de
beoordelaar belang heeft bij een goede commerciële relatie met zijn klant.
 
 Een volgende vorm van marktfalen die zich voordoet in de financiële
markten betreft het bestaan van externaliteiten. In algemene zin leidt het
bestaan van externe effecten (een indirect effect van de productie of consumptie
van een goed of dienst op de productie of consumptie van een ander goed of
een dienst) tot een verstoring van prikkels op de markt. Ook in de financiële
markten doen zich dergelijke effecten voor. Een duidelijk voorbeeld hiervan
is het bestaan van systeemexternaliteiten: doordat individuele banken uit
zichzelf geen rekening houden met de invloed die hun handelen heeft op andere
banken of op het financiële systeem als geheel, ontstaat er een systeemrisico.
Indien slechts gekeken wordt naar risico’s op het niveau van individuele
instellingen zou dit risico over het hoofd kunnen worden gezien.
 
 Een ander voorbeeld van externaliteiten in de financiële markten
betreft externe vertrouwenseffecten. Een externaliteit van het bestuur van
een financiële instelling is de invloed op het (consumenten)vertrouwen.
Excessen op het niveau van bepaalde financiële ondernemingen kunnen het
vertrouwen in het financiële stelsel als geheel ernstige schade berokkenen,
terwijl voor het opbouwen van dit vertrouwen veel inspanning nodig is.
 
 Een laatste klassieke vorm van marktfalen die van toepassing is op de
financiële markten betreft het bestaan van publieke goederen. Publieke
goederen zijn goederen (of diensten) die voor eenieder beschikbaar zijn (anders
geformuleerd: niemand kan van afname van deze goederen/diensten
uitgesloten worden) terwijl de afname ervan door de ene consument niet ten
koste gaat van de afname door een andere. Hierdoor kan de prikkel verdwijnen
een investering te doen in het creëren van deze goederen (of diensten).
Toegepast op de financiële markten kan hierbij gedacht worden aan informatie.
Dit kan tot ongewenste resultaten leiden in combinatie met het bestaan van
informatieasymmetrie. Informatie, bijvoorbeeld over de waardering van een
financieel product of een onderneming, kan immers door oneindig veel partijen
gebruikt worden («nonrivalrous»). Verder is het onmogelijk (of
erg kostbaar) om partijen uit te sluiten van gebruikmaking van deze informatie
(«nonexcludable»). Doordat nieuwe informatie over waardering van
een onderneming of een financieel product in beginsel in een oogwenk verwerkt
wordt in de prijs en het verkrijgen van informatie een investering door partijen
vergt, hebben partijen (consumenten, aandeelhouders, enz.) de neiging mee
te liften («free riding») op de investering van anderen. Hierdoor
treedt er een verstoring op van de prikkels tot informatievergaring, en dit
kan zelfs leiden tot een situatie waarin niemand de moeite neemt een investering
te doen of de waarde van een bedrijf behoorlijk te schatten.
 
 De hierboven beschreven vormen van marktfalen rechtvaardigen een rol van
de overheid in de vorm van financieel toezicht. Hieraan wordt in beginsel
in de praktijk uitwerking gegeven door middel van de onderscheidenlijke functies
van systeem-, prudentieel en gedragstoezicht.
 2.1.2 Publiek belang
 Een andere reden voor overheidsingrijpen in de financiële markten
betreft het feit dat er een publiek belang moet worden geborgd dat niet zomaar
aan de markt overgelaten kan worden. In de praktijk komt het borgen van een
publiek belang er vaak op neer dat de uitkomsten van de markt – efficiënt
of niet – onwenselijk worden geacht. Zo is de Nederlandse overheid van
mening dat toegang tot een goed functionerend en stabiel financieel stelsel
in beginsel voor iedereen mogelijk moet zijn. Daarnaast vervullen financiële
instellingen vaak taken die cruciaal zijn voor de stabiliteit van het financiële
systeem en het functioneren van de economie, zoals kredietverlening aan bedrijven,
het in stand houden van het betalingsverkeer en de mogelijkheid om te sparen. Hierdoor kan het onwenselijk zijn als deze instellingen –
mogelijk in tegenstelling tot «normale» ondernemingen –
failliet gaan. Dat kan leiden tot door de overheid ingeroepen of uitgevoerde
reddingsacties. Deze situatie doet zich eerder voor naarmate de rol van de
financiële instelling belangrijker is voor de maatschappij; de instelling
is dan «too big to fail» of«too interconnected to fail»
geworden.
 
 Vooral in het kader van de aanwezigheid van een publiek belang is het
van belang op te merken dat er in de economische literatuur een trend aan
het ontstaan is, waarin overheidsingrijpen tevens als wenselijk wordt gezien
omdat individuen en ondernemingen zich niet altijd «rationeel»
gedragen. Zo wordt er door gedragseconomen («behavioural economics»)
op gewezen dat aan beslissingen van individuen hele andere motivaties ten
grondslag kunnen liggen dan wordt aangenomen in de traditionele (neoklassieke)
theorie. Deze laatste theorie stelt immers dat – in de afwezigheid van
marktfalen en een publiek belang – de maatschappij kan vertrouwen op
de prikkel van het eigen belang. Dit veronderstelt echter wel dat deze actoren
weten wat hun eigen belang is, en weten op welke wijze zij dat het beste kunnen
dienen. Uit verschillende bijdragen van de gedragseconomie blijkt echter dat
er grenzen zijn aan de menselijke capaciteit (en beschikbare
tijd) om bijvoorbeeld kansen te berekenen en gevaren te schatten, waardoor
men een toevlucht zoekt in bijvoorbeeld gewoontes, ezelsbruggetjes en gebruiken.. Zo blijken individuen vaak gebruik te maken van een
zogeheten «availability heuristic», waarin de kans dat iets gebeurt
wordt geschat aan de hand van herinneringen betreffende eerdere soortgelijke
gebeurtenissen Ook lijdt het beslissingsproces
vaak aan «hindsight bias», waardoor individuen een kans dat een
situatie zich voordoet hoger schatten alleen al omdat zo een situatie zich
recent heeft voorgedaan. Ten slotte hebben mensen
de neiging te menen dat zij zelf minder gevoelig zijn voor een bepaald risico
dan anderen ondanks het feit dat daar goed beschouwd geen enkele «objectieve»
reden voor is; ze zijn dan overoptimistisch.
 
 De «efficiënte markt hypothese» gaat ervan uit dat individuen
zich rationeel gedragen. Actoren in de financiële markten zijn echter
geen uitzondering op de constatering dat individuen hun keuzes in belangrijke
mate laten beïnvloeden door gewoonten en gebruiken, vuistregels en psychologische
prerogatieven. In dit kader dient met name gewezen
te worden op de aanwezigheid van zogenaamd rationeel imitatiegedrag en minimax-spijtgedrag. Bij het eerste fenomeen staat centraal dat de ontoereikende
kennis, waarover actoren doorgaans beschikken, prikkelt tot varen op het kompas
van eerdere beslissers. Het zelfde geldt wanneer beslissingsprocessen niet
zozeer gehinderd worden door een gebrek aan kennis doch door de inherente
beperkingen van deze processen zelf – beslissers kunnen soms niet overweg
met de enorme hoeveelheid informatie die hen ter beschikking is gekomen omdat
hun verwerkingscapaciteit én -capabiliteit imperfect is. Door imitatie
van het gedrag van eerdere beslissers kan daarom gemakkelijk een aaneenschakeling
van «foute» beslissingen voorkomen die uiteindelijk tot een catastrofe
leidt. De theorie van het minimax-spijtgedrag stelt daarnaast dat actoren
zich niet zozeer laten leiden door het zicht op gewin (in extreme vorm geduid
als winstmaximalisatie) als wel door het minimaliseren van spijt. Gewoonlijk
ervaren actoren minder spijt wanneer zij samen met anderen (zogenaamde «peers»)
hebben gefaald dan wanneer anderen (achteraf) succesvol blijken te zijn geweest
terwijl zij zelf een andere keuze hebben gemaakt.
 
 Opgemerkt dient te worden dat de constatering dat individuen hun keuzes
in belangrijke mate laten beïnvloeden door gewoonten en gebruiken, vuistregels
en psychologische prerogatieven des te problematischer is indien er een gewichtig
publiek belang in de markt aanwezig is. Dergelijk «irrationeel»
gedrag kan dan immers tot zeer onwenselijke resultaten leiden. Dit geldt ook
voor het naast elkaar bestaan van publieke belangen en marktfalen; het bestaan
van een publiek belang vormt niet alleen op zichzelf een reden voor overheidsingrijpen
in de markt, het versterkt tevens het belang van het toezicht ter remediëring
van marktfalen. Hier dient dan ook op adequate wijze rekening mee gehouden
te worden door de verschillende toezichthouders inzake hun werkwijze en taakopvatting.
 2.2 Algemene aspecten van het toezicht
 Hierboven zijn enkele redenen aangegeven waarom overheidsingrijpen in
de vorm van toezicht op de financiële markten wenselijk wordt geacht.
Hieronder wordt kort stilgestaan bij enkele algemene juridische aspecten inzake
de algemene invulling van het financieel toezicht. Het juridisch kader wordt
gevormd door de Wet op het financieel toezicht (Wft, zie Deel I). 
 2.2.1 De begrippen toezicht en toezichthouder
 Het begrip toezicht wordt gebruikt in de «reguleringsbetekenis»
en niet in de zin die het begrip in het bestuursrecht heeft. In dit rapport
wordt met deze term gedoeld op alle (beleidsmatige) activiteiten van een toezichthouder
in ruime zin, gericht op normnaleving, preventie, het bevorderen van normnaleving
en sanctionering.
 
 In het bestuursrecht heeft het begrip toezicht de engere betekenis van «toezicht
op de naleving», zoals geregeld in Afdeling 5.2 Awb. Daarbij richt het
toezicht zich met name op het opsporen van overtredingen (repressief toezicht).
In dit rapport zal tevens de term handhaving worden gebruikt. Deze term wordt
gehanteerd in de zin van het bestuursrechtelijke begrip handhaving, zoals
geregeld in Afdeling 5.2 Awb. Dit betreft het inzetten van de toezichtinstrumenten
ter beëindiging en het sanctioneren van overtredingen.
 
 Daarnaast is het begrip toezichthouder in dit onderzoek van belang. Er
zijn toezichthouders in diverse soorten en maten. Voor het onderhavige onderzoek
zijn de toezichthouders DNB en AFM relevant. DNB oefent prudentieel en systeemtoezicht
uit. Het toezicht richt zich op de soliditeit van financiële instellingen
en de stabiliteit en integriteit van het financieel stelsel. De AFM oefent
gedragstoezicht uit. Een gedragstoezichthouder is een autoriteit die het gedrag
van ondernemingen volgt en controleert in het belang van – in dit geval –
consumenten en andere gebruikers. Beide autoriteiten worden aangeduid met
de term toezichthouders.
 2.2.2 Soorten toezicht en toezichtstijlen
 Er zijn in de theorie globaal twee toezichtstijlen te onderscheiden, die
verschillende visies op het verantwoordelijkheidsbeginsel weerspiegelen: het verticale en het horizontale
toezicht (zie Ottow 2009). Bij verticaal toezicht worden met name de traditionele
toezichtinstrumenten (zoals de last onder dwangsom en de bestuurlijke boete)
ingezet. Er is hier sprake van het klassieke command-and
control model. Er is sprake van verticale sturing, waarbij van bovenaf
gedrag wordt gecorrigeerd. Daar tegenover staat een horizontale benadering,
waarbij samenwerking met de onder toezicht gestelde wordt gezocht. Deze variant
is gebaseerd op vertrouwen tussen toezichthouder en de onder toezicht gestelde.
Voorbeelden van horizontaal gericht toezicht zijn zelfregulering, co-regulering,
eventueel met daaraan gekoppeld een systeemtoezicht, convenanten en het stimuleren
van compliance (regelnaleving) programma’s.
In de praktijk worden mengvormen van beide toezichtstijlen naast elkaar gehanteerd.
Een ander onderscheid dat wordt gehanteerd betreft formeel versus informeel
toezicht. In het geval van formeel toezicht wordt slechts gebruik gemaakt
van de formele, bestuursrechtelijke instrumenten die de toezichthouder ter
beschikking staan op grond van de toepasselijke wetgeving. Bij informeel toezicht
gebruikt de toezichthouder zijn autoriteit om normovertredingen te voorkomen
of te doen beëindigen. De onder toezicht gestelde ondernemingen worden
op hun eigen verantwoordelijkheden gewezen en er wordt bij overtreding op
aangedrongen (al dan niet onder dreiging van formele sancties) deze zo spoedig
mogelijk te beëindigen. In de praktijk is informeel toezicht niet ongebruikelijk
(bijvoorbeeld het zogenaamde bestuurlijke, normoverdragende gesprek), aangezien
dit onder omstandigheden sneller en effectiever kan zijn. Aandachtspunt vormt
daarbij wel het ontbreken van transparantie en het afleggen van
verantwoording door de toezichthouder. Bovendien mag dit niet leiden tot willekeur
of rechtsongelijkheid.
 2.2.3 Het legaliteitsbeginsel
 In Nederland heeft het legaliteitsbeginsel een belangrijke invloed op
de positionering van een onafhankelijke toezichthouder. Het uitgangspunt vormt daarbij dat de overheid slechts bevoegd is
tot optreden indien die bevoegdheid berust op een wet, welke is vastgesteld
door een vertegenwoordigend orgaan. Aan het legaliteitsbeginsel ligt het democratiebeginsel
ten grondslag, hetgeen betekent dat de regels voor overheidsoptreden door
de vertegenwoordigende lichamen (de formele wetgever) moeten worden vastgesteld.
Het legaliteitsbeginsel kent de volgende drie elementen: (i) de eis van de
wettelijke grondslag; (ii) de eis van de inhoudelijke normering; en (iii)
de eis dat het bestuur de wet toepast. De nadruk wordt gelegd op het feit
dat het overheidshandelen een wettelijke grondslag vereist: inbreuken op en
beperkingen van vrijheid en eigendom van de burger kunnen slechts plaats hebben
bij of krachtens de wet.
 
 De eis van de wettelijke grondslag vormt een belangrijke inkadering van
de activiteiten van een toezichthouder: zonder bevoegdheden geen optreden.
In concreto betekent dit dat de aan DNB en AFM bij of krachtens de Wft toegekende
bevoegdheden het uitgangspunt voor hun handelen vormt. Indien deze wettelijke
bevoegdheden ontbreken, kunnen deze toezichthouders niet in actie komen en
zijn activiteiten niet gereguleerd. Deze bevoegdheden kunnen nader worden
ingevuld aan de hand van doelstellingen en taken, zoals neergelegd in het
wettelijk kader, doch de toezichthouders kunnen niet slechts op grond van
deze doelstellingen en taken handelen. Doelstellingen en taken vormen niet
meer dan een richtinggevend kader bij de uitoefening van bevoegdheden.
 2.2.4 Discretionaire bevoegdheden en open en gesloten
normen
 De wetgever kan met open of gesloten normen werken. Naarmate de normen,
waarop de toezichthouder zijn bevoegdheden dient uit te oefenen, gedetailleerder
in de wet zijn vastgelegd, heeft de toezichthouder minder speelruimte deze
normen nader in te vullen en te concretiseren (gesloten
normen). Bij het ontwikkelen van een wettelijk kader doet zich evenwel
het probleem van de dynamiek van de markt voor. In het geval van te gedetailleerde
wetgeving, wordt de wet door de maatschappelijke en technische ontwikkelingen
ingehaald en schiet de wetgeving zijn doel voorbij. Voor een wetgever, die
voldoende wil kunnen inspelen op toekomstige ontwikkelingen, is het dan ook
onontkoombaar een algemeen kader te scheppen, met voldoende open normen, die naar de omstandigheden van het geval, nader kunnen
worden ingevuld door de toezichthouder in zijn toepassingspraktijk. De toezichthouder
heeft in dat geval ruimte om zijn bevoegdheden op verschillende wijzen (nader)
in te vullen, zogenaamde discretionaire bevoegdheid. Zo overwoog de wetgever in de toelichting bij de Wft expliciet dat
beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid essentieel zijn voor slagvaardig financieel
toezicht.
 
 Daarbij staat de toezichthouder zelf ook weer voor de keuze deze normen
zeer concreet in te vullen en op te leggen aan de onder toezichtgestelde ondernemingen
of deze ondernemingen enige vrijheid te laten in de wijze waarop zij deze
normen wensen uit te voeren. Dit betreft het onderscheid tussen rule-based vs. principle-based toezicht.
Het voordeel van open normen is, als gezegd, het kunnen inspelen op nieuwe
ontwikkelingen. Het nadeel betreft het aspect van rechtsonzekerheid:
de onder toezicht gestelden weten niet waar zij aan toe zijn en invulling
vindt ad hoc plaats. Dit kan gedeeltelijk door middel van beleidsregels van
de toezichthouder worden opgevangen. Tegelijkertijd dient er voor te worden
gewaakt dat er weer niet te gedetailleerde regelgeving ontstaat, die de werkzaamheden
van de betrokken ondernemingen belemmert. De wetgever en de toezichthouders
dienen hier naar het juiste evenwicht te streven.
 2.2.5 De geheimhoudingsplicht
 De Wft kent een geheimhoudingsplicht, in navolging van Europese regelgeving. Een geheimhoudingsplicht wordt in het algemeen opgelegd
om enerzijds te bewerkstelligen dat de toezichthouder een vertrouwensrelatie
met de onder toezichtgestelde onderneming krijgt zodat de toezichthouder zijn
werk goed kan doen, en anderzijds om de rechten van derden te beschermen. De Europese financiële toezichtrichtlijnen kennen
een strikt geheimhoudingsregime met een stelsel van limitatief omschreven
uitzonderingen op de geheimhouding. Een voorbeeld hiervan is artikel 44 e.v.
van de Bankenrichtlijn inzake de geheimhouding bij het prudentiële toezicht.
 
 
 Artikel 44 Bankenrichtlijn
 
 1. De lidstaten bepalen dat alle personen die werkzaam zijn of zijn
geweest voor de bevoegde autoriteiten, alsmede accountants of deskundigen
die in opdracht van de bevoegde autoriteiten handelen, aan het beroepsgeheim
gebonden zijn.
 De vertrouwelijke gegevens waarvan zij beroepshalve kennis krijgen, mogen
aan geen enkele persoon of autoriteit bekend worden gemaakt, behalve in een
samengevatte of geaggregeerde vorm, zodat individuele kredietinstellingen
niet kunnen worden geïdentificeerd, zulks onverminderd de gevallen die
onder het strafrecht vallen.
 Indien een kredietinstelling failliet is verklaard of op grond van een
rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd, mogen echter vertrouwelijke
gegevens die geen betrekking hebben op derden welke betrokken zijn bij pogingen
om de kredietinstellingen te redden, in het kader van civiele of handelsrechtelijke
procedures openbaar worden gemaakt.
 2. Lid 1 belet niet dat tussen de bevoegde autoriteiten van de verschillendlidstaten
uitwisseling ve an gegevens plaatsvindt als bedoeld in onderhavige richtlijn
alsmede in andere richtlijnen die van toepassing zijn op kredietinstellingen.
Deze gegevens vallen onder het in lid 1 bedoelde beroepsgeheim.
 
 
 Artikel 45 Bankenrichtlijn
 
 De bevoegde autoriteit die uit hoofde van artikel 44 vertrouwelijke gegevens
ontvangt, mag deze alleen gebruiken voor de uitoefening van haar taken en
alleen voor de volgende doeleinden:
 a) voor het onderzoek van de voorwaarden voor de toegang tot de werkzaamheden
van kredietinstellingen en voor het vergemakkelijken van de bewaking, op individuele
en op geconsolideerde basis, van die werkzaamheden worden uitgeoefend, in
het bijzonder ten aanzien van het toezicht op de liquiditeit, de solvabiliteit,
de grote posities, de administratieve en boekhoudkundige procedures en de
interne controle;
 b) voor het opleggen van straffen;
 c) in het kader van een administratief beroep tegen een besluit van
de bevoegde autoriteit; of
 d) bij rechtszaken die aanhangig zijn gemaakt overeenkomstig artikel
55 of overeenkomstig bijzondere bepalingen van zowel de onderhavige richtlijn
als andere richtlijnen betreffende kredietinstellingen.
 
 Dit gesloten stelsel is, evenals dat in de bestaande toezichtwetten het
geval is, overgenomen in de Wft. In bepaalde
limitatief opgesomde gevallen mag de toezichthouder vertrouwelijke
informatie verstrekken aan bepaalde personen of instanties.
 
 De hoofdregel is dat het een ieder die uit hoofde van de toepassing van
de Wft of van krachtens de Wft genomen besluiten enige taak vervult of heeft
vervuld, verboden is verder of anders gebruik te maken van vertrouwelijke
gegevens of inlichtingen of daaraan verder of anders bekendheid te geven dan
voor de uitvoering van zijn taak of door de Wft wordt geëist. In de Wft is geen definitie van vertrouwelijke gegevens
opgenomen. Krachtens de toelichting gaat het daarbij in ieder geval om
 
 «gegevens van financiële ondernemingen over de bedrijfsvoering,
de liquiditeitspositie, de (maand)rapportages, gegevens over (potentiële)
bestuurders (...), solvabiliteitsmarges, gegevens over debiteuren, crediteuren
of cliënten, gegevens van de afdeling R&D, plannen voor fusies of
overnames en marketing/verkoopstrategieën.»
 
 Openbare informatie valt echter niet onder de geheimhoudingsplicht. Informatie
betreffende de financiële onderneming of afzonderlijke personen die door
de betreffende onderneming of personen zelf kenbaar is gemaakt aan derden
die niet aan geheimhouding zijn gebonden of informatie die met expliciete
of stilzwijgende instemming van de betrokken onderneming of personen kenbaar
is geworden aan derden, geldt niet als vertrouwelijk en wordt beschouwd als
openbare informatie. Hierbij kan gedacht worden aan elementen uit het jaarverslag
zoals de winst, omzet en algemene gegevens zoals namen van financiële
ondernemingen en de beleidsbepalers. Het staat
een toezichthouder in beginsel dus vrij om niet-vertrouwelijke informatie
ten aanzien van bijvoorbeeld overtredingen of aanwijzingen, mits zorgvuldig,
openbaar te maken. Volgens de wetsgeschiedenis zal de toezichthouder «alleen
tot een dergelijke openbaarmaking mogen overgaan als het uit een behoorlijke
vervulling van de aan hem opgedragen taak voortvloeit. Ook bij dergelijke
publicaties, ook al zijn het geen besluiten, zijn wel de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur van toepassing. Eisen van zorgvuldigheid en een verbod
van willekeur weerhouden een bestuursorgaan om «zomaar» de openbaarheid
te zoeken, ook al bestaan er geen wettelijke belemmeringen daartoe.»
 
 Het is derhalve afhankelijk van de aard van het toezicht hoe ver de geheimhoudingsplicht
gaat. Dit komt sterk tot uitdrukking bij het publiceren van sancties en/of
overtredingen. Zo blijkt uit het door DNB en AFM gepubliceerde handhavingsbeleid
dat er voor de AFM in beginsel geen aanleiding zal zijn om af te zien van
publicatie, terwijl DNB – gelet op de doelstellingen van het prudentiële
toezicht – rekening moet houden met de potentiële impact van de
publicatie op de financiële stabiliteit van de sector, de potentiële
schade die wordt toegebracht aan het vertrouwen in de financiële sector
en andere potentiële schade die relevant kan zijn. Met andere woorden, geheimhouding door DNB heeft mede ten doel om
het vertrouwen in het financiële stelsel te beschermen, teneinde bijvoorbeeld
een zogeheten«bank run» te voorkomen.
 
 Uit het bovenstaande blijkt dat de geheimhoudingsverplichting in de Wft
een ruime reikwijdte kent. Alhoewel er veel te zeggen valt voor geheimhouding,
belemmert deze de transparantie van het toezicht- en daarmee ook het onderzoek
naar dit toezicht. De vraag is aan de orde of een vergaande geheimhoudingsplicht
wel onder alle omstandigheden gerechtvaardigd is. Vergelijkt men de Nederlandse
praktijk bijvoorbeeld met de toepassingspraktijk in de Verenigde Staten dan
kan worden geconstateerd dat aldaar meer gegevens tot het publieke
domein behoren en er sprake is van meer transparantie van het toezicht. Nu
het hier een Europese verplichting tot geheimhouding betreft, dient de reikwijdte
van deze verplichting op Europese niveau aan de orde te worden gesteld.
 2.2.6 Rechterlijke toetsing
 Het uitgangspunt vormt de rechtmatigheidstoetsing: de bestuursrechter
dient het besluit van het bestuursorgaan te toetsen op rechtmatigheid. Daarbij doet zich de vraag voor in welke mate de rechter
de besluiten van het bestuursorgaan kan en mag toetsen. De (omvang van de)
rechterlijke toetsing vormt een belangrijk aspect bij de toetsing van besluiten
van de onafhankelijke toezichthouder. De intensiteit van de rechterlijke toetsing
bepaalt in belangrijke mate aan welk «toezicht» de toezichthouder
door de rechter is onderworpen. Een onderscheid dient te worden gemaakt tussen
de toetsing van bevoegdheden en de toetsing van de uitoefening van bevoegdheden
door het bestuursorgaan. In het eerste geval beoordeelt de rechter of sprake
is van een wettelijke grondslag voor het optreden van het betrokken bestuursorgaan.
Indien sprake is van een wettelijke bevoegdheid toetst de rechter vervolgens
of de wijze waarop het bestuursorgaan de verstrekte bevoegdheden heeft uitgeoefend
in overeenstemming is met de wet en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. De toetsing van de rechter kan zowel zien op de feitenvaststelling
door het bestuursorgaan als de uitleg van wettelijke voorschriften.
 
 Indien eenmaal de horde van de wettelijke bevoegdheden is genomen, is
vervolgens de vraag aan de orde of de uitoefening van de wettelijke bevoegdheden
in overeenstemming is met de toepasselijke wet, de Algemene wet bestuursrecht,
in het bijzonder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
 
 De intensiteit van deze rechterlijke toetsing is – in de systematiek
van de Algemene wet bestuursrecht – afhankelijk van de vraag of sprake
is van beoordelingsruimte danwel beoordelingsvrijheid c.q. beleidsvrijheid.
Kort samengevat komt het systeem van de Algemene wet bestuursrecht er op neer
dat naar mate het bestuursorgaan over meer vrijheden beschikt, de intensiteit
van de rechterlijke toetsing afneemt: volle toetsing in het geval van slechts
beoordelingsruimte en marginale toetsing in het geval van beoordelings- en
beleidsvrijheid. In laatste geval is sprake van een belangenafweging door
het bestuursorgaan en dient de bestuursrechter zich terughoudend op te stellen.
Daarbij wordt tevens aangenomen dat de rechter ook niet via het stellen van
scherpe eisen aan de motivering van een besluit (en de daaraan ten grondslag
liggende bewijsvoering) de grenzen van de marginale toetsing mag overschrijden,
aangezien daarmee de beleids- en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan
zou worden aangetast.
 
 De jurisprudentie overziende, kan worden geconcludeerd dat door een hoge
bewijsstandaard te hanteren en zware eisen te stellen aan de motivering van
het besluit, een indringende toetsing door de Nederlandse bestuursrechter
plaatsvindt bij toetsing van toezichthouders, als DNB en AFM. De economische
bestuursrechter stelt zich in beginsel niet terughoudend op bij de vaststelling
van de feiten en de door het bestuursorgaan verstrekte onderbouwing van het
besluit. De aan de bewijsvoering en motivering gestelde eisen worden als zelfstandig
te toetsen onderdelen van het besluit beschouwd, waarop de geconstateerde
beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan weinig invloed lijkt
te hebben. De beoordelingsvrijheid leidt derhalve niet automatisch tot een
marginale toetsing in economische kwesties. Ook Lavrijssen geeft aan dat de toetsing door het CBB in deze zaak niet meer als
marginaal valt aan te duiden. De preadviseurs Verhey & Verheij sluiten
zich hierbij aan en merken in hun preadvies
op dat het CBB bij de toetsing van besluiten van economische toezichthouders «iets
doet wat tussen volle en marginale toetsing inzit». De toezichthouders
hebben bij het bepalen van (de omvang van) hun interventies met deze context
rekening te houden.
 2.3 Conclusies
 In dit hoofdstuk is kort ingegaan op de redenen voor financieel toezicht.
In tegenstelling tot wat zou kunnen respectievelijk dienen te worden afeleid
uit de «efficiënte markt hypothese» is er een rol voor de
overheid weggelegd in de financiële markten wegens de aanwezigheid van
marktfalen en een publiek belang. Daarnaast zijn enkele algemene begrippen
toegelicht inzake de vormgeving van het toezicht. Daarbij is tevens stilgestaan
bij de geheimhoudingsplicht die, in navolging van Europese regelgeving, is
neergelegd in de Wft. Hoewel de geheimhoudingsplicht mede ertoe dient om de
toezichthouder zijn werk adequaat te laten uitvoeren, kan opgemerkt worden
dat deze de transparantie van het toezicht belemmert, en daarmee tevens het
onderzoek naar dit toezicht. 
 3. HET EUROPESE RAAMWERK VOOR HET FINANCIEEL TOEZICHT
 Bij het Europese toezicht voor de financiële sector is gekozen voor
het zogenaamde home state control-systeem. In
de banken- en verzekeringsrichtlijnen is, op basis van het door het Europese
Hof van Justitie ontwikkelde systeem van wederzijdse erkenning, gekozen voor
een systeem, waarbij op basis van toelating en erkenning middels de verkrijging
van een vergunning in het land van herkomst (home country) in andere lidstaten diensten kunnen worden aangeboden (host country). De onderneming is onderworpen aan het toezicht
in het land van herkomst en slechts in zeer beperkte mate in het gastland,
waar werkzaamheden kunnen worden verricht door middel van het vestigen van
een bijkantoor of door middel van het verrichten van diensten. De nationale
toezichthouder in het land van herkomst is verantwoordelijk voor het toezicht
op alle activiteiten. De nationale toezichthouder van het gastland heeft slechts
in zeer beperkte mate bevoegdheden voor de activiteiten die vanuit een andere
lidstaat, al dan niet door middel van een bijkantoor, in zijn land plaatsvinden.
Dit systeem heeft een grote impuls geleverd voor de liberalisering en internationalisering
van nationale financiële markten. In de financiële richtlijnen zijn
eisen aan het nationale toezicht gesteld en regels voor harmonisatie ontwikkeld.
 3.1 Het Europees paspoort en het beginsel van home
state control
 In 1989 is de Tweede Coördinatie Richtlijn uitgevaardigd. Deze richtlijn beoogde een wezenlijke, noodzakelijke
en voldoende harmonisatie tot stand te brengen met als doel wederzijdse erkenning
van de vergunningen en van de stelsels van bedrijfseconomisch (prudentieel)
toezicht. Binnen de Europese Economische Ruimte (EER) werd een en dezelfde
vergunning, een zogenaamd«Europees paspoort», geldig en werd het
toezicht uitgeoefend door de lidstaat van herkomst. Wederzijdse erkenning, «mutual recognition», vormt zo
de basis voor een tweetal concepten: «home state control» en harmonisatie
van minimumstandaarden.
 3.1.1 Het Europees paspoort
 De Bankenrichtlijn heeft een systeem ingevoerd
waarbij een financiële instelling die in de lidstaat van herkomst (home country) een vergunning heeft verkregen, de vrijheid
heeft om in een andere lidstaat (host country)
werkzaamheden, opgenomen in de bijlage van die Richtlijn, uit te oefenen door
middel van het vestigen van een bijkantoor óf door het verrichten van
diensten vanuit de lidstaat van herkomst. Omdat de werkzaamheden uitgeoefend
kunnen worden – hetzij door het openen van een bijkantoor, hetzij door
het verlenen van diensten – zonder dat daarvoor een aparte vergunning
is vereist, wordt de initiële vergunning ook wel een Europees paspoort
genoemd. Het systeem steunt op wederzijdse erkenning, waarbij vertrouwen tussen
de lidstaten in de afgegeven vergunningen een grote rol speelt.
 
 Indien een bank een dergelijk Europees paspoort heeft gekregen, kan hij
zich derhalve met een bijkantoor vestigen in een andere lidstaat zonder daarvoor
een nieuwe vergunning nodig te hebben. Hierbij is het van belang in acht te
nemen dat de systematiek van onderlinge erkenning en home state control niet
alleen geldt voor de lidstaten van de EU, maar ook voor de landen die partij
zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische
Ruimte (EER). Dit houdt in dat een bank met een statutaire zetel in een land
dat niet lid is van de EU maar wel van de EER, zoals IJsland, die daar een
vergunning heeft gekregen, onder dezelfde voorwaarden een bijkantoor op kan
richten als een bank met een vergunning uit een EU-land. Indien een Europees paspoort door een moederonderneming is verkregen,
moeten lidstaten ervoor zorgen dat er geen enkele belemmering is voor de uitoefening
van de werkzaamheden die onder de wederzijdse erkenning vallen, voorzover
zij niet in strijd zijn met de vigerende wettelijke bepalingen van algemeen
belang van de lidstaat van ontvangst. Krachtens artikel 23 Bankenrichtlijn
dient de ontvangende lidstaat ervoor te zorgen dat de financiële instellingen
de werkzaamheden waarvoor de vergunning is afgegeven, zonder beperkingen kan
uitoefenen.
 
 Artikel 24 van de Bankenrichtlijn bepaalt voorts dat de wederzijdse erkenning
van de vergunning ook geldt indien de werkzaamheden worden verricht, zowel
door middel van het vestigen van een bijkantoor als door middel van het verrichten
van diensten, door een financiële instelling die dochteronderneming is
van een kredietinstelling, mits deze dochteronderneming is opgenomen onder
het toezicht op geconsolideerde basis waaraan haar moederonderneming is onderworpen,
en aan strenge voorwaarden voldoet. De vervulling
van deze voorwaarden wordt voorts geverifieerd door de bevoegde autoriteiten
van de lidstaat van herkomst. Het systeem geldt echter niet voor de dochterondernemingen
zelf. Een dochteronderneming is een zelfstandige juridische entiteit met een
eigen plaats van vestiging. In het geval dat een bank activiteiten wil uitoefenen
door middel van een dochteronderneming in een andere lidstaat is hiervoor
wel een aparte vergunning van de toezichthouder van de lidstaat van vestiging
vereist.
 
 Artikel 25 van de Bankenrichtlijn stelt dat iedere kredietinstelling die
op het grondgebied van een andere lidstaat een bijkantoor wenst te vestigen,
de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst daarvan in kennis stelt.
Artikel 25 Bankenrichtlijn bepaalt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaat
van herkomst bezien of er redenen zijn om te twijfelen aan de deugdelijkheid
van de administratieve structuur of van de financiële positie van de
aanvragende instelling. Zijn er geen redenen om te twijfelen dan wordt het
voornemen tot het uitoefenen van het recht van vestiging kenbaar gemaakt aan
de autoriteiten van de ontvangende lidstaat. Artikel 26 stelt dat de autoriteiten
van de ontvangende lidstaat vanaf het moment van de in artikel 25 bedoelde
mededeling, twee maanden de tijd hebben, om het toezicht op de kredietinstelling
voor te bereiden en om de voorwaarden aan te geven waaronder deze werkzaamheden
om redenen van «algemeen belang» in de lidstaat van ontvangst
moeten worden uitgeoefend. Volgens overwegingen 17 en 18 van de Bankenrichtlijn
beperkt de mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden zich tot onderwerpen
die niet in de Richtlijn zijn geharmoniseerd. De voorwaarden dienen tevens
niet in strijd te zijn met de vrijheid van vestiging of dienstverlening in
het algemeen. Artikel 28 voegt daaraan toe dat de instelling die voor het
eerst haar diensten wil aanbieden in een andere lidstaat, de bevoegde autoriteiten
van de lidstaat van herkomst daarover inlicht. Vervolgens doet de bevoegde
autoriteit van de lidstaat van herkomst mededeling van deze kennisgeving aan
de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst. De artikelen 25 en
26 van de Richtlijn behandelen de te volgen procedure voor het uitoefenen
van het recht van vestiging. 
 3.1.2 Het beginsel van home state control
 De harmonisatie van het financiële toezicht hanteert het beginsel
van home state control. Het beginsel van home state control houdt in dat het
toezicht op de financiële onderneming is toevertrouwd aan de bevoegde
autoriteiten van het land van herkomst. Omdat het beginsel is gebaseerd op
het Europees paspoort geldt voor dochterondernemingen echter dat het toezicht
in het land van vestiging plaatsvindt. Voor het uitoefenen van de werkzaamheden
middels het vestigen van een bijkantoor of door het verrichten van een dienst
geldt dus dat het toezicht wordt uitgeoefend door de toezichthouder van de
lidstaat waar de moederonderneming is gevestigd of, indien de activiteit vanuit
de dochteronderneming wordt verricht, de lidstaat waar de dochteronderneming
is gevestigd. De systematiek is neergelegd in artikel 40 van de Bankenrichtlijn.
 
 
 Artikel 40 Bankenrichtlijn
 
 1. Het bedrijfseconomisch toezicht op een kredietinstelling, met
inbegrip van het bedrijfseconomisch toezicht op de werkzaamheden die deze
instelling overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 23 en 24 uitoefent,
berust bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst, onverminderd
de bepalingen van de onderhavige richtlijn welke een bevoegdheid van de bevoegde
autoriteit van de lidstaat van ontvangst inhouden.
 2. Lid 1 laat het toezicht op geconsolideerde basis op grond van
de onderhavige richtlijn onverlet.
 
 De systematiek van home state control beperkt de handhavingsbevoegdheden
van de ontvangende lidstaat. Dit blijkt onder meer uit artikel 30 Bankenrichtlijn.
 
 
 Artikel 30 Bankenrichtlijn
 
 1. Indien de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst
constateren dat een kredietinstelling die op hun grondgebied een bijkantoor
heeft of werkzaam is in het kader van het verrichten van diensten, niet de
wettelijke bepalingen naleeft welke deze lidstaat heeft vastgesteld ter uitvoering
van de bepalingen van deze richtlijn die een bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten
van de lidstaat van ontvangst inhouden, eisen zij dat de betrokken kredietinstelling
een eind maakt aan deze onregelmatige situatie.
 2. Indien de betrokken kredietinstelling niet het nodige doet, stellen
de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst die van de lidstaat
van herkomst daarvan in kennis.
 Deze laatsten treffen zo spoedig mogelijk alle passende maatregelen om
te bewerkstelligen dat de betrokken kredietinstelling een eind maakt aan deze
onregelmatige situatie. De aard van deze maatregelen wordt medegedeeld aan
de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst.
 3. Indien de kredietinstelling, in weerwil van de aldus door de lidstaat
van herkomst getroffen maatregelen, of omdat deze maatregelen ontoereikend
zijn of die lidstaat geen maatregelen treft, inbreuk blijft maken op de in
lid 1 bedoelde, in de lidstaat van ontvangst geldende wettelijke bepalingen,
kan de lidstaat van ontvangst, na de bevoegde autoriteiten van de lidstaat
van herkomst daarvan in kennis te hebben gesteld, passende maatregelen treffen
om verdere onregelmatigheden te voorkomen of te bestraffen en, voorzover zulks
noodzakelijk is, kan hij deze kredietinstelling beletten nieuwe transacties
op zijn grondgebied aan te vangen. De lidstaten dragen er zorg voor dat de
voor die maatregelen vereiste stukken op hun grondgebied aan de kredietinstellingen
kunnen worden betekend.
 
 Ingevolge artikel 30 Bankenrichtlijn zijn de toezichthoudende autoriteiten
van de lidstaat van ontvangst, indien zij misstanden constateren, niet direct
bevoegd zelfstandig op te treden, maar dienen zij eerst de toezichthoudende
autoriteiten van de lidstaat van herkomst te informeren, waarna deze maatregelen
dienen te treffen. Slechts wanneer de lidstaat van herkomst geen passende
maatregelen neemt en de misstanden blijven voortduren, kan de lidstaat van
ontvangst ingrijpen. Artikel 33 Bankenrichtlijn voegt daaraan toe dat de toezichthoudende
autoriteiten van de lidstaat van ontvangst in spoedeisende gevallen conservatoire
maatregelen mogen treffen die onontbeerlijk zijn voor de bescherming van de
belangen van inleggers, beleggers of andere personen voor wie diensten worden
verricht.
 
 Uit de systematiek van het beginsel van home state control volgt derhalve
dat toezichthoudende instanties in hoge mate dienen te vertrouwen op de kwaliteit
en effectiviteit van het toezicht in de lidstaat van herkomst. Het belang
van een goede en nauwe samenwerking tussen de toezichthouders van de verschillende
lidstaten wordt ook erkend in de Bankenrichtlijn. Artikel 42 Bankenrichtlijn
gaat in op de samenwerking en stelt dat de toezichthoudende autoriteiten elkaar
alle gegevens dienen te verstrekken betreffende de leiding, het beheer en
de eigenaars van de betrokken kredietinstellingen. Hierdoor kan het toezicht
op kredietinstellingen en het onderzoek van de voorwaarden voor het verlenen
van een vergunning aan die instellingen worden vergemakkelijkt, evenals alle
gegevens die het toezicht op deze instellingen, in het bijzonder op het gebied
van de liquiditeit, de solvabiliteit, de depositogarantie, de beperking van
grote posities, de administratieve en boekhoudkundige procedures en de interne
controle kunnen vergemakkelijken.
 
 Een uitzondering op de hoofdregel van home state control vormt artikel
41 Bankenrichtlijn. Ingevolge artikel 41 Bankenrichtlijn heeft de ontvangende
lidstaat (host country) wel bevoegdheden ten aanzien
van bijkantoren van een kredietinstelling.
 
 
 Artikel 41 Bankenrichtlijn
 
 Tot aan een latere coördinatie blijft de lidstaat van ontvangst,
in samenwerking met de bevoegde autoriteit van de lidstaat van herkomst, belast
met het toezicht op de liquiditeit van de bijkantoren van een kredietinstelling.
 Onverminderd de maatregelen die noodzakelijk zijn ter versterking van
het Europees Monetair Stelsel, blijft de lidstaat van ontvangst volledig verantwoordelijk
voor de maatregelen die voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van zijn monetair
beleid.
 Deze maatregelen mogen geen discriminerende of restrictieve behandeling
inhouden uit hoofde van het feit dat aan de kredietinstelling in een andere
lidstaat vergunning is verleend.
 
 De systematiek van de Bankenrichtlijn zorgt er derhalve voor dat het toezicht
van de lidstaat van herkomst zich richt op de solvabiliteit en de liquiditeit
van de gehele bank, terwijl het de ontvangende lidstaat slechts is toegestaan
om toezicht te houden op de liquiditeit van het bijkantoor. De Moor-van Vugt
en Du Perron stellen in dit kader dat het toezicht op een bijkantoor in wezen
gedeeld toezicht vormt; op de bank als geheel, met inbegrip van het bijkantoor,
wordt toezicht gehouden door de lidstaat van herkomst en op het bijkantoor
in een beperkt opzicht (liquiditeitstoezicht) mede door de lidstaat van ontvangst.
 
 Deze uitzondering op het beginsel van home state control is opgenomen
omdat er ten tijde van het opstellen van de Tweede Bankenrichtlijn nog in
onvoldoende mate harmonisatie was op het terrein van liquiditeit en monetair
beleid, waartussen immers een nauwe band bestaat.
Meer specifiek levert het bestaan van verschillende valutagebieden binnen
de EG problemen op voor het liquiditeitstoezicht omdat de liquiditeit
gemeten wordt in de valuta van de zone waarin de onderneming zich begeeft.
 3.2 De Lamfalussy-procedure
 De «Lamfalussy-procedure» is een besluitvormingsprocedure
met betrekking tot financiële wetgeving verspreid over vier niveaus die
in 2001 is ingevoerd. De structuur van de «Lamfalussy-procedure»
ziet er als volgt uit (zie de figuur).
 De structuur van de Lamfalussy-procedure
 
 Niveau 1 van de «Lamfalussy-procedure» wordt gevormd door
een kaderrichtlijn welke tot stand komt volgens de codecisieprocedure conform
artikel 249 EG-Verdrag. Deze kaderrichtlijn
bevat hoofdpunten en gaat verder niet in op details.
 
 Op niveau 2 van de procedure wordt het kader nader uitgewerkt. De Commissie
stelt op dit niveau uitvoeringsmaatregelen voor. De voorstellen dienen te
worden goedgekeurd door het Europees Parlement («EP») en de Raad
van Ministers («de Raad»). De Raad wordt vertegenwoordigd door
comités, ook wel de comitologie-comités genoemd, bestaande uit
ambtenaren van de ministeries van financiën van de lidstaten. Deze comités
zijn zowel regelgevend als adviserend en vertegenwoordigen drie financiële
sectoren te weten de pensioen-, banken- en verzekeringssector.
 
 Op niveau 3 brengen de «niveau 3 comités», het Comité
van Europese bankentoezichthouders («CEBT»), het Comité
van Europese toezichthouders op verzekeringen en bedrijfspensioenen («CETVB»)
en het Comité van Europese effectenregelgevers («CEER»),
advies uit aan de Commissie over de op niveau 2 voorgestelde maatregelen.
In deze comités nemen uit elke lidstaat vertegenwoordigers van de nationale
toezichthoudende autoriteiten plaats. De comités vervullen een belangrijke
rol bij de consequente en eenvormige uitvoering van richtlijnen door bij te
dragen tot een efficiëntere samenwerking tussen de nationale toezichthouders
en tot de convergentie van de toezichtpraktijken.
 
 Op niveau 3 van de «Lamfalussy-procedure» zijn eveneens «colleges
van toezichthouders» werkzaam. De «colleges van toezichthouders»
zijn informele samenwerkingsverbanden, geformeerd ten behoeve
van het toezicht voor een specifieke internationaal opererende financiële
instelling. Binnen het college komen de nationale toezichthouders bijeen uit
die lidstaten, waar de instelling actief is. Binnen een«college van
toezichthouders» geldt dat de toezichthouder van het land waar de financiële
instelling is gevestigd de zogenaamde «lead supervisor» is. Deze
neemt coördinerende taken op zich. De «lead supervisor» werkt
samen met de andere toezichthouders in de colleges. De samenwerking in het
college gaat in eerste instantie om (vrijwillige) informatie-uitwisseling.
Als het nodig is, komt een college ook fysiek samen om specifieke toezichtaspecten
te bespreken.
 
 De «niveau 3 comités» zijn werkzaam op het gebied van «coordinated
implementation», «monitoring», «supervisory convergence»
en «regulatory convergence». «Coordinated
implementation» betekent dat de nationale toezichthouders, voor zover
toegestaan op nationaal niveau, de bevoegdheid hebben bepaalde Europese technische
maatregelen om te zetten in nationale regels. Ook kunnen zij, formeel of informeel,
optreden als adviseur voor de wetgever bij de implementatie van Europese wetgeving.
De toezichthouders vervullen ook een monitorfunctie voor het functioneren
van de markt, de Europese wetgeving en de implementatie en de uitvoering hiervan
door de lidstaten. «Regulatory convergence» houdt in dat de nationale
toezichthouders een uniforme en effectieve decentrale uitvoering van EU-wetgeving
bevorderen door het opstellen van gezamenlijke standpunten, het formuleren
van «best practices» en het houden van «peer reviews»
om de consistente invoering van niveau 3-maatregelen te bewaken.
 
 «Supervisory Convergence» houdt in dat toezichthouders samenwerken
bij de concrete uitvoering en handhaving van de Europese regels door informatie-uitwisseling
en de coördinatie van nationale procedures.
De «niveau 3 comités» maken
hierbij gebruik van een protocol welke beoogt mogelijke onenigheden tussen
de comités te voorkomen. Dit zogenaamde «mediation mechanism»
is door elk van de «niveau 3 comités» opgezet, maar de uitkomsten van dit mechanisme zijn niet bindend
en niet afdwingbaar en veel hangt dan ook af van «mutual recognition»
en onderling vertrouwen tussen de nationale toezichthouders.
 
 Op «niveau 4» houdt de Commissie de hand aan de tijdige en
correcte omzetting van de EU-wetgeving in nationaal recht. De Commissie kan
bij strijdigheid met het Europese recht nalatigheidacties jegens de betrokken
lidstaat instellen. Op het vierde niveau controleert de Commissie de naleving
van de wet- en regelgeving en wordt desnoods opgetreden indien een lidstaat
of nationale toezichthouder zich daar niet aan houdt. De Europese Commissie
signaleert verschillen in impact, welke aanleiding kunnen zijn anders op te
treden. Niveaus 2 en 3 kunnen ongevraagd adviezen geven aan de Commissie om
bepaalde verschillen in het toezicht, veroorzaakt door regelgeving, aan te
pakken.
 
 Komen op niveau 1 en 2 bindende richtlijnen en verordeningen tot stand,
op niveau 3 zijn dat richtsnoeren, aanbevelingen en standaarden op het gebied
van toepassing van de Europese regelgeving. Deze zijn niet bindend (zogenaamde «soft
law» ) en werken slechts indirect –
via de nationale toepassingspraktijk –
door. De niveau 3 comité’s hebben geen bevoegdheid tot het treffen
van bindende maatregelen of besluiten. Naleving van deze regelgeving is dus
afhankelijk van de bevoegdheden van de nationale toezichthouder. Heeft deze
nationale toezichthouder geen regelgevende bevoegdheden, dan
is hij voor de implementatie van deze regels afhankelijk van de nationale
wetgever.
 
 De Lamfalussy-procedure beoogt een efficiënt mechanisme op te zetten
dat ten doel heeft, enerzijds, de convergentie van de toezichtpraktijken in
de Europese financiële sector op gang te brengen en, anderzijds, ervoor
te zorgen dat de communautaire wetgeving op het gebied van financiële
diensten snel en flexibel kan inspelen op de ontwikkelingen die zich op de
financiële markten voordoen. In het kader van deze in 2001 ingevoerde
benadering wordt op twee niveaus financiële regelgeving uitgevaardigd.
 3.3 Het De Larosière-rapport
 Het huidige Europese toezichtsysteem staat of valt met de kwaliteit van
de nationale toezichtsystemen en is gebaseerd op het onderling vertrouwen
tussen de toezichthouders. Naar aanleiding van de financiële crisis is
de vraag gesteld of dit systeem – voor de financiële sector –
niet dringend aan herziening toe is. In diverse rapporten is geconstateerd
dat dit systeem, waarbij het nationale toezicht het uitgangspunt vormt, niet
langer opgewassen is tegen een markt die zich sterk internationaal ontwikkeld
heeft. In het bijzonder is veel aandacht getrokken door het rapport van De
Larosière.
 
 Allereerst stelt het rapport dat er een gebrek bestaat aan macroprudentieel
toezicht. Het huidige toezicht richt zich teveel op individuele ondernemingen
en verliest daarbij het grote geheel uit het oog. Verder ontbreekt het aan
een adequaat waarschuwingsmechanisme, aldus het «De Larosière-rapport»: 
 «Insofar as macro-prudential risks were identified (and there was
no shortage of comments about worrying developments in both macroeconomic
imbalances and the lowering price of risk, for example) there was no mechanism
to ensure that this assessment of risk was translated into action.»
 
 Het «De Larosière-rapport» laakt tevens de samenwerking
tussen de nationale toezichthoudende autoriteiten. In de woorden van het rapport:
 
 «As the crisis developed, in too many instances supervisors in Member
States were not prepared to discuss with appropriate frankness and at an early
stage the vulnerabilities of financial institutions which they supervised.
Information flow among supervisors was far from being optimal, especially
in the build-up phase of the crisis. This has led to an erosion of mutual
confidence among supervisors.»
 
 Het rapport wijst tevens op een gebrek aan middelen en bevoegdheden op «niveau
3» van de «Lamfallusy procedure». Het gebrek aan middelen
beperkte het reactievermogen van de toezichthoudende autoriteiten. Tot slot
stelt het «De Larosière-rapport» dat er geen stimulans
bestond voor de toezichthoudende autoriteiten om samen te werken. De voornaamste
reden hiervoor ligt volgens het rapport in het ontbreken van wettelijke bevoegdheden
besluiten te nemen en rekening te houden met nationale belangen.
 
 Het «De Larosière-rapport» geeft enkele aanbevelingen
om het Europees financieel toezicht te hervormen. Allereerst gaat het rapport
in op de rol van de Europese Centrale Bank (ECB). Het rapport geeft daarbij
expliciet aan dat de ECB op macroprudentieel niveau een rol dient te spelen
en niet op microprudentieel niveau. Het rapport stelt dat de combinatie van
taken de hoofdtaak van de ECB (het Europese monetaire beleid)
en haar onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen.
 
 Daarnaast stelt het rapport dat het noodzakelijk is het macroprudentieel
toezicht voor alle financiële activiteiten te hervormen. Het rapport
doet enkele aanbevelingen, waaronder het invoeren van een nieuw Europees lichaam
dat aanbevelingen moet doen over de ontwikkelingen op macro-prudentieel niveau.
Daarnaast moet volgens het rapport een effectief waarschuwingssysteem bijdragen
aan verbeterd Europees financieel toezicht.
Op microprudentieel niveau moet volgens het rapport de structuur en de rol
van de «niveau 3-comités» van
de «Lamfalussy-procedure» worden herzien. Het «De Larosière-rapport»
wil naar een Europees systeem van financiële toezichthouders, waarbij
de «level 3 comités» worden omgevormd tot daadwerkelijke
Europese toezichtouders met eigen bevoegdheden. Daarbij is nog steeds een
belangrijke rol weggelegd voor de nationale toezichthouders, doch deze moeten
kunnen worden geadviseerd, aangestuurd en zo nodig gecorrigeerd door de Europese
toezichthouders. Hoewel het volgens de rapporteurs
aan te bevelen zou zijn het toezicht niet meer per sector te organiseren,
houden zij uiteindelijk toch aan dit sectorale model vast. Het samenvoegen
van de drie sectoren achten zij binnen het huidige tijdsgewricht vooralsnog
niet realistisch.
 
 In afwachting van deze nieuwe maatregelen zijn de rapporteurs van mening
dat per direct de structuur van «colleges of supervisors» dient
te worden versterkt, zodat het geïntegreerde, grensoverschrijdende toezicht
op internationale concerns effectief wordt uitgevoerd.
 
 De gesignaleerde tekortkomingen van het huidige Europese systeem kunnen
als volgt worden samengevat:
 – Het systeem van home state control is niet meer opgewassen tegen
vergaande internationalisering van de financiële markten.
 – De samenwerking tussen de nationale toezichthouders schiet tekort:
de coördinatie en het onderlinge vertrouwen is onvoldoende.
 – Er is onvoldoende systeemtoezicht op nationaal en Europees niveau.
 – Er is sprake van ver uiteenlopende toezichtpraktijken op nationaal
niveau (microtoezicht).
 – Er worden te lage kapitaaleisen aan banken gesteld.
 – Er is een gebrek aan harmonisatiemaatregelen ten aanzien van bepaalde
soorten instellingen (credit rating agencies, hedgefondsen).
 – Er zijn te weinig toezichtbevoegdheden bij nationale toezichthouders
en er is een te grote divergentie in hun uitvoeringspraktijk.
 – Er bestaat geen Europese structuur c.q. instrumentarium voor crisissituaties.
 – De fiscale autonomie van de lidstaten: er bestaat geen gemeenschappelijk
systeem voor zogenaamde «burden sharing» in geval een financiële
instelling in financiële problemen komt.
 
 Op deze tekortkomingen werd reeds in 2004 gewezen in het Preliminary progress
report «Which supervisory tools for the EU Securities markets. An analytical
paper of CESR». Er werd onder meer aandacht
gevraagd voor het gebrek aan coördinatie, de uiteenlopende nationale
toezichtpraktijken en het ontbreken van scenario’s in geval van een
crisis. Deze roep om noodzakelijke verandering vond evenwel weinig gehoor
binnen de Europese Gemeenschap. 
 
 Inmiddels heeft de financiële crisis aangetoond dat de architectuur
van het toezicht niet bestand is gebleken tegen de dynamiek van de markt.
Een grotere mate van coördinatie en een verdergaande mate van grensoverschrijdende
aanpak lijkt noodzakelijk:  
 «Nationally-based supervisory models have lagged behind the integrated
an interconnected reality of todays European financial markets, in which many
financial firms operate across borders. The crisis exposed serious failures
in the cooperation, coordination, consistency and trust between national supervisors.»
 
 De Icesave affaire is illustratief voor deze
constatering. In het Icesave rapport wordt onderzocht in hoeverre de Nederlandsche
Bank (DNB) over bevoegdheden beschikte ten aanzien van de (internetbank)activiteiten
van de IJslandse bank Icesave in Nederland.
De hoofdvestiging van Icesave was gevestigd in IJsland en in Nederland beschikte
deze bank slechts over een bijkantoor. De onderzoekers constateren dat uit
het stelsel van het Europees paspoort en de Bankenrichtlijn volgt dat de toezichthouder van de lidstaat van ontvangst (in dit
geval DNB) slechts beperkte bevoegdheden heeft. Zodra deze toezichthouder
maatregelen nodig acht die het toezicht op de liquiditeit van het bijkantoor
te boven gaan, heeft hij medewerking van de toezichthouder in de lidstaat
van herkomst nodig (in dit geval de IJslandse toezichthouder FME). De rapporteurs adviseren in het rapport onder meer dat
het Europese stelsel grondig moet worden herzien door de toezichthouders in
het ontvangende land meer bevoegdheden tot ingrijpen te geven. Inmiddels zijn door de Commissie de eerste stappen gezet om te komen
tot een wijziging van het Europese toezichtstelsel.
 3.4 Voorstellen van de Europese Commissie
 3.4.1 Mededeling van de Commissie: nieuwe structuur
 De Commissie heeft op grond van het «De Larosière-rapport»
de eerste stappen gezet het Europees financieel toezicht te wijzigen. In de
mededeling van de Commissie van 27 mei 2009 doet de Commissie enkele
voorstellen het Europees financieel toezicht te wijzigen. Volgens de Commissie heeft de crisis aangetoond dat er sprake is van
ernstige manco’s in de samenwerking, de coördinatie, de consistentie
en het vertrouwen tussen nationale toezichthouders. De Commissie wil de door
de crisis blootgelegde tekortkomingen in het toezicht verhelpen door de creatie
van een nieuw Europees toezichtkader.
 
 De Commissie stelt een nieuw kader voor het Europees financieel toezicht
voor, dat volgens de Commissie uit de volgende twee pijlers bestaat:
 – Een Europese Raad voor Systeemrisico’s (ERSR) die zal worden
belast met het opsporen en evalueren van mogelijke bedreigingen voor de financiële
stabiliteit welke voortvloeien uit macro-economische ontwikkelingen en uit
ontwikkelingen in het financiële stelsel als geheel («macroprudentieel
toezicht»), en
 – Een Europees Systeem van Financiële Toezichthouders (ESFT)
dat bestaat uit een robuust netwerk van nationale financiële toezichthouders
die samenwerken met nieuwe Europese toezichthoudende autoriteiten om de financiële
soliditeit op het niveau van de individuele financiële instellingen veilig
te stellen en consumenten van financiële diensten te beschermen («microprudentieel
toezicht»).
 
 De Commissie kiest derhalve niet voor de oprichting van een echte «Euroregulator»,
maar voor het handhaven van het toezicht op nationaal niveau door de nationale
toezichthouders, aangestuurd door Europese agentschappen, de zogenaamde «European
Financial Supervisors». De Europese Commissie is van mening dat een
dergelijke centralisering niet te rijmen zou zijn met het subsidiariteits-
en proportionaliteitsbeginsel en te ver af zou staan van de dagelijkse toezichtpraktijk
in de diverse lidstaten.
 
 Het nieuwe Europese netwerk zal steunen op gedeelde en complementaire
verantwoordelijkheden, waarbij nationaal toezicht op instellingen zal worden
gecombineerd met centralisatie van specifieke taken op Europees niveau teneinde
zowel geharmoniseerde regelgeving als coherente toezichtpraktijken en handhaving
in de hand te werken. Dit netwerk zou gebaseerd zijn op de volgende beginselen:
partnerschap, flexibiliteit en subsidiariteit. Het zou erop gericht zijn het
vertrouwen tussen nationale toezichthouders te versterken door er onder meer
voor te zorgen dat de toezichthouders van de lidstaat van ontvangst voldoende
inspraak hebben in de beleidsvorming ten aanzien van de financiële stabiliteit
en de consumentenbescherming, zodat grensoverschrijdende risico’s doeltreffender
kunnen worden aangepakt.
 
 Met de oprichting van de ERSR beoogt de Commissie een van de fundamentele
zwakheden te verhelpen die de crisis aan het licht heeft gebracht, namelijk
de kwetsbaarheid van het financiële stelsel voor met elkaar samenhangende,
complexe, sectorale en sectoroverschrijdende systeemrisico’s. De ERSR
zou vroegtijdig waarschuwen voor zich aandienende systeemrisico’s en,
waar nodig, aanbevelingen doen om deze risico’s aan te pakken. Voor
de ECB ziet de Commissie slechts een adviserende rol. Het onderbrengen van
het macro-toezicht bij de ECB acht zij – in navolging van het «De
Larosière-rapport» – niet aan te bevelen.
 De Commissie geeft aan dat het van essentieel belang is dat beide pijlers
van het nieuwe toezichtsysteem tot stand komen om waardevolle synergieën
te verwezenlijken, het wederzijdse versterkende effect op de financiële
stabiliteit te realiseren en een volledig geïntegreerd kader voor macro-
en microtoezicht mogelijk te maken. De Commissie gaat zelfs zo ver dat er één
enkel «wetboek», het zogenaamde «Single Technical Rule Book»,
wordt vastgesteld dat door alle toezichthoudende autoriteiten dient te worden
toegepast in de EU. De door de Commissie voorgestelde
structuur is weergegeven in onderstaande figuur (zie hierna).
 3.4.2 Voorstellen voor nieuwe verordeningen
 Op 23 september 2009 heeft de Commissie de voorstellen voor vier
verordeningen gepubliceerd, die uitvoering geven aan de eerder gelanceerde
plannen. Het betreft de volgende voorstellen:
 (i) Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council
on Community macro prudential oversight of the financial system and establishing
a European Systemic Risk Board («ESRB»);
 (ii) Proposal for e regulation of the European Parliament and Council
establishing a European Banking Authority («EBA»);
 (iii) Proposal for e regulation of the European Parliament and Council
establishing a European Insurance and Occupational Pensions Authority («EIOPA»);
 (iv) Proposal for e regulation of the European Parliament and Council
establishing a European Securities and Markets Authority («ESMA»).
 
 De voorstellen worden ten tijde van het afronden van het onderhavige rapport
verder uitonderhandeld tussen de lidstaten. Het is derhalve onzeker in welke
vorm zij uiteindelijk het licht zullen zien. In de volgende paragrafen wordt
uitgegaan van de gepubliceerde conceptteksten van de Commissie.
 
 Ad (i) ESRB
 De ESRB krijgt als belangrijkste taak het macro-prudentieel toezicht binnen
Europa in de gaten te houden. Deze «board» zal geen bindende bevoegdheden
verkrijgen doch slechts waarschuwingen en aanbevelingen kunnen doen. Het belangrijkste
orgaan van de ESRB is de «General Board» welke bestaat uit de
presidenten van de nationale centrale banken, de president en vice-president
van de ECB, een afgevaardigde van de Europese Commissie, de presidenten van
de nieuw in te stellen European Supervisory Authorities, met als toehoorders
een afgevaardigde per lidstaat van de nationale toezichthouders en de president
van de Economic and Financial Committee. Welke rol dit nieuwe orgaan daadwerkelijk
zal krijgen, zal sterk afhangen van de toepassingspraktijk. Of zij daadwerkelijk
invloed zal kunnen uitoefenen in crisissituaties zal afhangen van haar informele
gezag, aangezien dit orgaan niet beschikt over formele bindende bevoegdheden. 
 A new European Framework for Safeguarding Financial Stability
 
 Ad (ii-iv) ESA’s
 De structuur van de drie voorstellen tot de oprichting van EBA, EIOPA
en ESMA is op hoofdlijnen gelijkluidend. Deze nieuwe autoriteiten («agencies»)
zullen beschikken over de volgende bevoegdheden:
 – Ontwikkelen en vaststellen van technische standaarden (zogenaamde «Single
Technical Rule Book»). Dit wetboek wordt uiteindelijk op instigatie
van de agency door de Europese Commissie vastgesteld.
 – Uitvaardigen van interpretatieve richtsnoeren die de nationale
toezichthouders dienen mee te nemen bij hun besluitvorming op nationaal niveau.
 – Uitvaardigen van specifieke richtsnoeren die de nationale toezichthouders
in specifieke zaken dienen uit te voeren.
 – Bindende besluiten nemen in geval van een crisissituatie. 
 – Bindende besluiten nemen in geval van een geschil tussen nationale
toezichthouders («settlements of disagreements»).
 – Ondersteunen en aansturen van de samengestelde «colleges
of supervisors».
 – Geven van (on)gevraagd advies/opinies aan de Commissie en het
Europese Parlement.
 
 De ESA hebben dus de bevoegdheid tot het nemen van bindende besluiten,
zij het in specifieke gevallen. Het vaststellen van het Single Technical Rule Book wordt in de huidige voorstellen niet gedaan
door de agencies zelf, maar wordt op instigaties van deze Europese autoriteiten,
uiteindelijk gedaan door de Europese Commissie, die daarmee bindende regulering
vaststelt. Dit Single Rule Book betekent een belangrijke stap tot verdergaande
harmonisatie van essentiële normen en daarmee van de nationale uitvoeringspraktijken.
Dit zal leiden tot minder divergentie en betekent een belangrijke verbetering
ten op zichtte van de huidige situatie.
 
 Het bestuur van deze Europese autoriteiten («Board of Supervisors»)
wordt samengesteld uit: een te benoemen chairperson («non-voting»),
de voorzitters van de bevoegde nationale toezichthouders, een afgevaardigde
van de Europese Commissie («non-voting»), een afgevaardigde van
de ECB («non-voting»), een afgevaardigde van de nieuw op te richten
ESRB («non-voting»), een afgevaardigde van de twee andere ESA’s
(«non-voting»).
 
 Beziet men deze voorstellen, dan dient te worden geconstateerd dat de
basis van het toezicht op nationaal niveau blijft, met enige adviserende aansturing
door het centrale, Europese niveau. Vernieuwend is de institutionele structuur,
waarmee de huidige informele samenwerkingsverbanden van de nationale toezichthouders
(niveau 3 comité’s) worden versterkt en worden omgezet tot «echte»
autoriteiten. Hoewel aanvankelijk het idee was deze autoriteiten zelf de bevoegdheden
te geven tot het vaststellen van bindende technische standaarden, is dit niet
in de huidige voorstellen overgenomen. Deze bevoegdheid is nu voorbehouden
aan de Commissie, die een bindend Single Rule Book zal vaststellen op instigatie
van de EFA’s (zie bijvoorbeeld artikel 7 ESA). Dit Single Rule Book
zal een vergaand harmoniserend effect op de nationale toezichtpraktijken in
de diverse lidstaten hebben. Daarnaast wordt in de voorstellen voorzien in
een belangrijke, bindende geschilprocedure tussen de nationale toezichthouders
en besluitvorming in geval van crisissituaties.
 3.5 Conclusies
 Alles overziende is bij de nieuwe voorstellen van de Commissie tot wijziging
van het Europese toezichtstelsel sprake van een ingewikkelde structuur, waarbij
de Commissie – binnen de juridische en feitelijke mogelijkheden van
het bestaande Europese kader – zonder
verdragswijziging voorstellen tot verbetering heeft gedaan. De Europese Commissie
heeft ervoor gekozen het nationale toezicht te handhaven en slechts in beperkte
mate zaken over te hevelen naar het Europese niveau. Er is geen sprake van
een Euroregulator, die centraal de zaken aanstuurt. Het is een belangrijke,
doch vooralsnog beperkte stap naar verdere centralisatie van het Europese
toezicht op financiële instellingen. Aan de ene kant tracht de Commissie
het huidige gebrek aan coördinatie op te lossen door de oprichting van
nieuwe Europese toezichthouders, tegelijkertijd ontstaan hierdoor weer nieuwe
coördinatieproblemen, zowel binnen de nieuwe autoriteiten
als tussen de nieuwe Europese toezichthouders en tussen de Europese en nationale
toezichthouders.
 
 Er blijft derhalve sprake van zeer gefragmenteerd toezicht. De Commissie
had als aanvullende maatregel kunnen kiezen voor het daadwerkelijk institutionaliseren
van de colleges van supervisors. Zo was bijvoorbeeld in de oorspronkelijke
voorstellen van de nieuwe Solvency II Richtlijn een voorstel gedaan om deze
colleges meer bevoegdheden te geven en een lead supervisor aan te wijzen, die de bevoegdheid tot het dagelijkse toezicht over
de internationale instelling (toezicht over het gehele concern: «group
supervision») zou krijgen in nauwe samenspraak met de collega toezichthouders
uit andere lidstaten.
 
 Een belangrijk breekpunt blijft vooralsnog de fiscale onafhankelijkheid
van de lidstaten en de daaruit voortvloeiende problemen om tot een Europese
oplossing te komen in geval van financiële problemen bij een financiële
instelling. In de huidige constellatie kiest elke lidstaat voor een eigen
nationale oplossing en is nog geen sprake van zogenaamde «burden sharing». Zolang er geen sprake is van het gezamenlijk financieren
van dergelijke reddingsoperaties en de lidstaten zelf deze operaties dienen
te financieren, zullen zij op nationaal niveau de vinger aan de pols wensen
te houden en hun bevoegdheden niet naar het Europese niveau wensen over te
hevelen. Dit is een economische en politieke realiteit waarmee bij de beoordeling
van de voorstellen van de Commissie rekening dient te worden gehouden.
 
 De in dit hoofdstuk gesignaleerde problemen en tekortkomingen indiceren
de volgende aanbevelingen, waarbij wij een onderverdeling maken tussen aanpassingen
die op korte respectievelijk lange termijn zouden kunnen worden doorgevoerd.
 Korte termijn
 – Op korte termijn de colleges van supervisors verder versterken:
aanstellen van lead supervisor die het dagelijkse toezicht over de grote financiële
instelling binnen geheel Europa uitoefent (in samenwerking met de andere betrokken
nationale toezichthouders) en niet slechts coördineert.
 – Ondersteunen van bevoegdheid van European Financial Supervisors
tot het nemen van bindende besluiten (op centraal Europees niveau).
 – Versterken van de Europese structuur en het daarbij behorende
instrumentarium voor crisissituaties.
 – Uitbreiden van bevoegdheden van de nationale toezichthouders in «host
countries» in geval van noodsituaties.
 Langere termijn
 – Streven naar oplossing voor het huidige probleem van burden sharing.
 – Nader onderzoeken van het integreren van de drie Europese toezichthouders:
opheffen van sectoraal toezicht op Europees niveau?
 – Nader onderzoeken van voorgestelde scheiding van macro- en micro
Europees toezicht: is deze scheiding op termijn wenselijk of dient sprake
te zijn van verdergaande integratie?
 – Streven naar een verdere centralisatie van het toezicht op Europees
niveau. 
 4. HET NEDERLANDSE TOEZICHTSTELSEL
 Het financieel toezicht is in Nederland vormgegeven in een functioneel
toezichtmodel en over het algemeen neergelegd in de Wet op het financieel
toezicht (Wft). Dit houdt in dat voor iedere functie van het functioneel toezicht
in beginsel een aparte toezichthouder verantwoordelijk is. Dit hoofdstuk beschrijft
achtereenvolgens de ontwikkelingen richting het huidige functionele toezichtmodel,
de functies van financieel toezicht en introduceert de toezichthouders die
daarvoor verantwoordelijk zijn.
 4.1 Het functionele toezichtmodel
 Deze paragraaf brengt de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende
toezichthouders in de Wft in kaart. Hierbij is het echter van belang notie
te nemen van het (unieke) functionele toezichtmodel dat in Nederland van kracht
is. Volgens dit toezichtmodel is DNB verantwoordelijk voor het systeem- en
prudentieel toezicht, terwijl de AFM zorg moet dragen voor het gedragstoezicht.
 
 Zoals reeds is uiteengezet vormt de per 1 januari 2007 in werking
getreden Wft het sluitstuk van enkele herzieningen in het toezicht op het
financiële stelsel. Dit heeft ook gevolgen gehad voor het Nederlandse
toezichtmodel. Hieronder wordt de ontwikkeling richting het huidige functionele
toezichtmodel kort uiteengezet.
 4.1.1 Ontwikkelingen richting het huidige functionele
toezichtmodel
 In de periode voor 2002 hanteerde Nederland het zogenaamde sectorale toezichtmodel
met betrekking tot het financiële stelsel. Hierin opereerden drie verschillende
toezichthouders: DNB voor banken en beleggingsinstellingen, de Pensioen- &
Verzekeringskamer (PVK) voor verzekeraars en de Stichting Toezicht Effectenverkeer
(STE) voor de beurs en effecteninstellingen. In de onderstaande figuur wordt
dit sectorale toezichtmodel geïllustreerd.
 Het sectorale toezichtmodel voor 1999
 
 Op 2 april 1999 heeft de Minister van Financiën de hervormingen
inzake het toezicht op de financiële marktsector geïnitieerd. In een brief aan de Tweede Kamer overwoog de Minister
dat door de vervlechting van financiële producten – waardoor de
consument vaak niet meer wist of het een bancair-, beleggings- of verzekeringsproduct
betrof – op onderdelen een sectoroverstijgende benadering van het financiële
toezicht nodig is. Een belangrijk aspect van
deze vervlechting was de opkomst van financiële conglomeraten.
Zo constateerde de Minister in zijn brief dat deze conglomeraten een marktaandeel
hadden van 90% op de bancaire dienstverlening, 80% op de beurshandel
en 70% op de verzekeringsmarkt. Deze
ontwikkelingen deden de vraag rijzen «of het toezicht in zijn huidige
sectorale vorm ook voor de toekomst voldoende effectiviteit en slagkracht
waarborgt». Ook wordt er in de brief enige
aandacht besteed aan buitenlandse toezichtsystemen, waaronder die in Australië
en het Verenigd Koninkrijk. De Minister besloot echter destijds om de exclusief
sectorale verantwoordelijkheid van de toezichthouders aan te vullen met een
identieke sectoroverschrijdende verantwoordelijkheid voor sectorale onderwerpen,
zoals integriteit van de financiële sector en informatieverstrekking
aan de consument. Hiertoe werd een samenwerkingsverband
tussen de bestaande toezichthouders in het leven opgeroepen, de Raad van Financiële
Toezichthouders (RFT). Het resultaat voor het toezichtmodel is hieronder weergegeven.
 Het sectorale toezichtmodel na 1999
 
 In 2001 wordt het sectorale model nogmaals overwogen. Hoewel de Minister
van Financiën van mening is dat de toevoeging van de RFT een belangrijke
bijdrage is geweest op het toezicht op het niet-sectorspecifieke terrein,
ziet hij toch beperkingen in het feit dat iedere toezichthouder uiteindelijk
zelf verantwoordelijk is voor het eigen, sectorale toezichtdomein.
 
 Op 26 november 2001 wordt de notitie «Hervorming van het toezicht
op de financiële marktsector» aan de Tweede Kamer gestuurd. Hierin wordt besloten dat het sectorale toezichtmodel
wordt vervangen door een functioneel model. Ten grondslag aan deze beslissing
ligt een vergelijking tussen drie toezichtmodellen in de mate waarin zij voldoen
aan de door de Minister geformuleerde doelstellingen; doeltreffendheid, marktgerichtheid
en efficiëntie. Bij de eerste doelstelling gaat het om de vraag in welke
vorm het toezicht de publieke doelen van het toezicht – systeemtoezicht,
prudentieel toezicht en gedragstoezicht – het best kunnen worden verwezenlijkt. De tweede doelstelling, marktgerichtheid, richt zich
op de vraag hoe innovatie en concurrentiekracht in een vrije markt het best
kunnen worden geaccommodeerd. Ten slotte worden
de toezichtmodellen getoetst aan de mate waarin zij voldoen aan de doelstelling
efficiëntie, waarin centraal staat welk systeem de geringste administratieve
en financiële belasting met zich meebrengt.
 
 Er worden drie toezichtmodellen vergeleken: het destijds van kracht zijnde
sectorale model, het cross-sectorale model en het Twin Peaks model. Het cross-sectorale model is het stelsel dat in het
Verenigd Koninkrijk wordt gehanteerd. Het kan worden gekenmerkt als een model
waarin slechts één toezichthouder, los van de centrale bank,
opereert. Het Twin Peaks model, dat wordt toegepast in Australië, volgt
daarentegen geen sectorale maar een functionele benadering. Hierin worden
separate toezichthouders per doelstelling van het toezicht aangesteld. Omdat
in de analyse wordt geconcludeerd dat dit laatste model het beste scoort ten
aanzien van de hiervoor genoemde doelstellingen wordt gekozen voor het functionele
toezichtmodel, zij het in een vormgeving die op onderdelen wezenlijk verschilt
met Australië. Hieronder wordt het toezichtmodel
getoond dat in Nederland per 1 september 2002 wordt gehanteerd.
 
 Zoals uit de figuur valt op te maken wijkt het Nederlandse toezichtmodel
af van het Twin Peaks concept omdat de DNB zowel taken heeft op het gebied
van het prudentieel toezicht als het systeemtoezicht. Hierdoor is het Nederlandse
toezichtmodel uniek in de wereld. De figuur
maakt ook duidelijk dat er een wijziging heeft plaatsgevonden in de naam van
de STE. Omdat de functie van deze toezichthouder meer zou gaan omvatten dan
het effectenverkeer is er voor gekozen zijn naam te wijzigen in de Autoriteit
Financiële Markten (AFM).
 Het functionele toezichtmodel na 2002
 
 Ook dit functionele toezichtmodel heeft recentelijk nog wijzigingen ondergaan.
Omdat op 30 oktober 2004 de PVK en DNB zijn gefuseerd en de RFT door DNB en de AFM op 15 november 2004 is opgeheven,
ziet het huidige toezichtmodel er als volgt uit. 
 Het nieuwe functionele toezichtmodel
 
 4.1.2 De publieke doelen van het financiële
toezicht
 Hierboven is reeds duidelijk geworden dat het huidige financiële
toezichtmodel drie publieke doelen nastreeft, te weten het systeemtoezicht,
het prudentieel toezicht en het gedragstoezicht. In deze paragraaf wordt in
het kort beschreven wat deze doelen inhouden.
 
 De eerste functie van het financiële toezicht richt zich primair
op het waarborgen van de stabiliteit van het financiële systeem. In tegenstelling
tot het prudentieel toezicht – dat hieronder behandeld zal worden –
is het zogeheten systeemtoezicht niet gericht op individuele financiële
instellingen maar op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. Het systeemtoezicht wordt uitgevoerd door de Nederlandsche
Bank en richt zich vooral op de betrouwbaarheid van het financiële stelsel.
Het gaat hierbij in sterke mate om het voorkomen van een «domino-effect»,
dat wil zeggen het overwaaien van problemen bij één instelling
naar andere financiële instellingen. Hoewel
het één van de hoofddoelen is van het financieel toezicht, komt
het systeemtoezicht nauwelijks aan bod in de Wft. Ook in de toelichting op
de Wft wordt slechts zeer summier ingegaan op het systeemtoezicht, en dan
vooral op de samenhang met het prudentieel toezicht. De reden hiervoor is dat het systeemtoezicht van DNB is neergelegd
in artikel 3 lid 2 van de Bankwet 1998.
 
 Een andere reden dat er in de Wft weinig aandacht besteed wordt aan het
systeemtoezicht kan zijn dat het zodanig verweven is met het prudentieel toezicht
dat het onderscheid soms lastig valt te maken. De tweede functie van het financiële
toezicht is het prudentieel toezicht – in 1999 nog bedrijfseconomisch
toezicht genoemd – dat zich primair richt op de interne bedrijfsvoering
en de solvabiliteit van financiële instellingen. Dat prudentieel toezicht in sterke mate samenhangt met en ook bijdraagt
aan het systeemtoezicht ligt voor de hand; het beschermen van de financiële
positie van individuele financiële instellingen zorgt er immers binnen
deze optiek voor dat er geen «domino-effect» kan optreden. Ook
relevante en juiste informatie over de soliditeit van individuele financiële
ondernemingen is voor de uitoefening van systeemtoezicht van belang om adequaat
te kunnen optreden bij een dreigende systeemcrisis. Systeemtoezicht kan overigens ook een dienst bewijzen aan het prudentieel
toezicht. Zo kan informatie over algemene financiële ontwikkelingen in
de markt, verkregen in het kader van systeemtoezicht, ook nuttig zijn voor
de uitvoering van het prudentieel toezicht.
 
 Vermoedelijk om deze redenen heeft de Wft-wetgever ervoor gekozen om beide
functies bij DNB onder te brengen. In de Wft
lijkt dan ook een bredere definitie van prudentieel toezicht gegeven te worden
dan voorheen gebruikelijk was. Zo definieert artikel 1:24 lid 1 Wft prudentieel
toezicht als toezicht dat is gericht op de soliditeit van financiële
ondernemingen én het bijdragen aan de stabiliteit van
de financiële sector. Dat het waarborgen van de stabiliteit van het financiële
systeem als geheel wordt gezien als sterk gerelateerd aan (of zelfs als onderdeel
van) het prudentieel toezicht blijkt ook uit de Memorie van Toelichting. Hier
wordt uitgelegd dat het prudentieel toezicht«specifiek [is]
gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen en het bijdragen
aan de stabiliteit van de financiële sector. De prudentiële toezichtregels
bestaan vooral uit bedrijfseconomische normen. Hiertoe behoren onder andere
de solvabiliteitsen liquiditeitsvereisten, die erop zijn gericht dat een financiële
onderneming te allen tijde aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. [...]
Het gaat dus zowel om het belang van de individuele bankcrediteur, belegger
en polishouder als om het functioneren van de desbetreffende markten en de
financiële sector in het algemeen. Ook bij het prudentieel toezicht geldt
dat dit voortvloeit uit een informatie-asymmetrie tussen cliënt en aanbieder.
Deze asymmetrie leidt ertoe dat een bankcrediteur, belegger of polishouder
slechts beperkt in staat is zelf de soliditeit van de aanbieder te beoordelen.
De prudentieel toezichthouder is hier beter voor geëquipeerd en draagt
op die manier bij aan het vertrouwen van de cliënt in de financiële
sector».
 
 De overlap tussen prudentieel toezicht en systeemtoezicht blijkt ten slotte
ook uit de door DNB gehanteerde termen. Ook
DNB hanteert de ruime definitie van prudentieel toezicht, zodat zowel de situatie
van individuele ondernemingen als de financiële stabiliteit in Nederland
hieronder vallen. Daarnaast hanteert DNB het begrip integriteitstoezicht,
dat is gericht op de bescherming en bevordering van de integriteit van het
financiële stelsel in Nederland en op de integere bedrijfsvoering van
de onder toezicht staande instellingen door toe te zien op de naleving van
specifieke integriteitswet- en regelgeving. De overlap tussen de verschillende
soorten toezicht is in onderstaande figuur in beeld gebracht. De prudentiële
regels voor financiële ondernemingen zijn in de Wft ondergebracht in
het «Deel Prudentieel Toezicht Financiële Ondernemingen».
 
 De derde en laatste functie van het financieel toezicht betreft het gedragstoezicht,
waarvoor de verantwoordelijkheid bij de AFM is neergelegd. Volgens artikel 1:25 lid 1 Wft is het gedragstoezicht gericht op ordelijke
en transparante financiële marktprocessen, zuivere verhoudingen tussen
marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten. Gedragstoezicht
beoogt informatieasymmetrie tussen financiële ondernemingen en consumenten
en tussen financiële ondernemingen onderling te doen afnemen.
 Vormen van toezicht door DNB
 
 «Dit betekent ten eerste dat de voorwaarden gecreëerd moeten
worden voor marktplaatsen waar vraag en aanbod bijeen kunnen komen (ordelijkheid).
Voor een efficiënte financiële markt is het vervolgens van belang
dat iedere deelnemer toegang heeft tot de relevante informatie om beslissingen
te nemen (transparantie) en dat er regels zijn op basis waarvan deelnemers
transacties met elkaar kunnen aangaan en die bijdragen aan het bereiken van
marktevenwicht (zuivere verhoudingen).»
Een belangrijke positie bij het gedragstoezicht wordt ingenomen door het beschermen
van de consument, en dan met name op terreinen met substantiële informatieasymmetrie
tussen aanbieders en cliënten waar voor de individuele cliënt aanzienlijke
financiële belangen spelen. Dit laat overigens onverlet dat alle partijen
op de financiële markten, waaronder cliënten, ook een eigen verantwoordelijkheid
hebben. Het gedragstoezicht is opgenomen in
het «Deel Gedragstoezicht financiële ondernemingen» en het«Deel
Gedragstoezicht financiële markten».
 4.2 De financiële toezichthouders
 In de vorige paragraaf is het Nederlandse functionele toezichtmodel kort
uiteengezet. Hierbij is duidelijk geworden dat het Nederlandse model het uitgangspunt
hanteert dat iedere functie van financieel toezicht door een andere toezichthouder
moet worden uitgevoerd, maar dat een inhoudelijke overlap tussen systeem-
en prudentieel toezicht vermoedelijk een reden is geweest om deze beide laatste
taken aan DNB toe te kennen. Deze paragraaf gaat nader in op de taakverdeling
en samenwerking tussen de verschillende toezichthouders.
 4.2.1 De Nederlandsche Bank N.V.
 Hoewel DNB aanzienlijke bevoegdheden heeft in het kader van financieel
toezicht, is DNB in de eerste plaats toch de centrale bank van Nederland.
DNB is in 1814 opgericht door koning Willem I en heeft tot 1952 niet over
toezichthoudende bevoegdheden beschikt. De Nederlandsche
Bank is een naamloze vennootschap, waarbij de Nederlandse Staat enig aandeelhouder
is. Teneinde zijn taak autonoom en onafhankelijk van de Minister van Financiën
uit te kunnen voeren, is aan DNB de status van zelfstandig bestuursorgaan
(zbo) toegekend. Een zelfstandig bestuursorgaan onderscheidt zich met name
van een «gewoon» bestuursorgaan doordat aan een zbo níet,
maar aan een gewoon bestuursorgaan wél, voor individuele gevallen bijzondere
aanwijzingen kunnen worden gegeven. De verantwoordelijke minister kan over
het algemeen aan een zbo wel algemene aanwijzingen geven over het te voeren
beleid. Zoals later zal worden uitgelegd, resteren
bij de Minsiter van Financiën nog wel enkele belangrijke bevoegdheden
ten aanzien van het door DNB te voeren beleid.
 
 De taak van DNB inzake het financieel toezicht is neergelegd in artikel
1:24 Wft.
 
 
 Artikel 1:24 Wft
 
 1. Prudentieel toezicht is gericht op de soliditeit van financiële
ondernemingen en het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector.
 2. De Nederlandsche Bank heeft, op de grondslag van deze wet, tot
taak het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen uit te oefenen
en te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot
de financiële markten. 
 
 Zoals hierboven reeds beschreven in het kader van het functionele toezichtmodel,
is DNB verantwoordelijk voor het prudentieel toezicht en – op basis
van artikel 3 van de Bankwet 1998 – systeemtoezicht. Daarnaast dient
DNB krachtens artikel 1:24, tweede lid, Wft te beslissen omtrent de toelating
van financiële ondernemingen tot de financiële markten. De taakstelling
van DNB is verder uitgewerkt in «Deel markttoegang financiële ondernemingen»
en «Deel prudentieel toezicht financiële ondernemingen» van
de Wft.
 
 Een interessant gegeven is dat DNB op basis van de Wft niet alleen toezichthouder
is. De Wft bevat namelijk ook verschillende bepalingen op basis waarvan DNB
bevoegd is om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen. Op grond
van artikel 1:28 lid 1 Wft mag DNB echter, ongeacht het onderwerp waarvoor
deze regelgevende bevoegdheid is gegeven, pas overgaan tot het vaststellen
van algemeen verbindende voorschriften nadat hij een «daarvoor in aanmerking
komende representatieve vertegenwoordiging van onder zijn toezicht staande
ondernemingen heeft geraadpleegd». Het is overigens wel aan de toezichthouder
om te bepalen welke ondernemingen en vertegenwoordigers daarvan betrokken
zijn en hoe deze dienen te worden geraadpleegd.
Daarnaast geeft artikel 1:28 lid 2 Wft in geval van bijzondere omstandigheden
de bevoegdheid tijdelijke algemeen verbindende voorschriften vast te stellen
teneinde bij te dragen aan de stabiliteit van de financiële sector. DNB heeft verschillende regelingen en beleidsregels
vastgesteld.
 
 Ten aanzien van de taakopvatting- en uitvoering door DNB is het in 2006
gepubliceerde document «Visie DNB toezicht 2006–2010» («Visie DNB 2006–2010») van belang,
waarin DNB de uitgangspunten voor het toezichtbeleid voor deze periode uiteenzet.
Uit dit visiedocument zijn de volgende uitgangspunten van het beleid te destilleren.
Als uitgangspunt voor het toezicht hanteert DNB de volgende elementen:
 
 
 Uitgangspunt voor het toezicht van DNB
 
 «DNB ziet toe op de stabiliteit van het Nederlandse financiële
stelsel en in haar gecombineerde rol van centrale bank en prudentieel toezichthouder
benut zij hiertoe de synergie tussen het prudentiële toezicht, het systeemtoezicht,
het monetaire beleid en het oversight op het betalingsverkeer.
(...)
 
 Anders gezegd, van DNB wordt «goed toezicht» verwacht. Preventie –
het verminderen van de kans op ongelukken in de financiële sector –
staat daarbij voorop, al zal het toezicht in een omgeving met vrije marktwerking
faillissementen en andere incidenten nooit kunnen uitsluiten.»
 
 Vanuit de gecombineerde functie van prudentieel toezichthouder en centrale
bank heeft DNB de volgende vier strategische doelen voor het toezicht geformuleerd.
 
 
 Strategische doelen voor het toezicht van DNB
 
 (i) bevordering van de stabiliteit van het financiële stelsel;
 (ii) bescherming van de financiële aanspraken van consumenten door
erop toe te zien dat financiële instellingen solide zijn en voldoende
vermogen hebben om aan hun verplichtingen tegenover consumenten te voldoen;
 (iii) bewaking van de integriteit van het financiële stelsel; en
 (iv) bevordering van een soepele, betrouwbare en efficiënte afwikkeling
van het betalingsverkeer.
 
 In het kader van het prudentiële toezicht heeft DNB zes typen van
activiteiten uitgezet:
 
 
 Typen van prudentiële toezichtactiviteiten
 
 (i) verzamelen van informatie en beoordeling daarvan aan de hand van het
normenstelsel;
 (ii) bijsturing en interventie bij onder toezicht staande instellingen
bij normoverschrijding;
 (iii) markttoelating;
 (iv) handhaving van het normenstelsel door het tegengaan van activiteiten
door illegale instellingen;
 (v) mede invulling geven aan normbepaling en regelgeving binnen de wettelijke
kaders; en
 (vi) normoverdracht en communicatie aan instellingen en publiek: het informeren
over de toezichtkaders, -aanpak en -bevindingen.
 
 Bij dit prudentiële toezicht hanteert DNB de volgende uitgangspunten: 
 
 
 Uitgangspunten DNB bij het prudentiële toezicht
 
 
 Risico-oriëntatie. Een grotere risico-oriëntatie
draagt bij aan effectiever en efficiënter toezicht. Dit gebeurt door
bij de normstelling zo goed mogelijk aan te sluiten op de risico’s die
zich in het toezicht staande veld voordoen (met het oogmerk zo min mogelijk
bedrijfsprocessen onnodig te verstoren) en door in het dagelijkse operationele
toezicht een risicogeoriënteerde aanpak te hanteren waarbij de beperkte
middelen zo gericht mogelijk op het toezichtdoel worden ingezet.
 
 
 Transparantie. Van transparantie over
de toezichtnormen, -activiteiten enbevindingen wordt veel verwacht. Naast
externe verantwoording gaat het daarbij vooral om de bijdrage aan het primaire
toezichtproces. Als een financiële instelling weet en begrijpt wat vanuit
het toezicht van hem wordt verwacht, is aan een noodzakelijke voorwaarde voor
spontane normnaleving voldaan.
 
 
 Horizontalisering van het toezicht. Transparantie
over de toezichtnormen enbevindingen geeft belanghebbenden (zoals Raad van
Commissarissen, aandeelhouders, deelnemers, leden, et cetera)
een impuls om zelf als «medetoezichthouder» op te treden. Dit «vreemde
ogen dwingen»-principe wordt versterkt door de werking van de media.
 
 
 Zelftoezicht. In lijn met het meer aanspreken
van de eigen verantwoordelijkheid kunnen vormen van zelfregulering en zelftoezicht
het verticale toezicht aanvullen.
 
 Kern van het toezicht van DNB vormt de zogenaamde risico-oriëntatie:
 
 
 Risico-oriëntatie
 
 «Dit toezichtmaatwerk heeft een risicogeoriënteerde inslag.
De fusie tussen DNB en PVK heeft het daarbij mogelijk gemaakt om in de gecombineerde
rol van geïntegreerde prudentiële toezichthouder en centrale bank
een brede inschatting van relevante risico’s in het financiële
stelsel te maken. Hierbij treedt een gunstige wisselwerking op tussen toezicht
op het financiële stelsel als geheel (systeemtoezicht) en prudentieel
toezicht. Door inzicht in de financiële gezondheid van individuele instellingen,
kan de centrale bank beter inschatten in hoeverre problemen bij één
instelling kunnen overslaan naar andere instellingen of markten. Omgekeerd
resulteert de rol van de centrale bank als systeemtoezichthouder in beter
prudentieel toezicht. Macro-economische kennis draagt immers bij aan een betere
inschatting van de risico’s en maakt een pro-actiever toezicht mogelijk.»
 
 Voor deze risico-oriëntatie heeft DNB een model ontwikkeld om de
risico’s per instelling te schatten, de zogenaamde Financiële Instellingen
Risicoanalyse Methode (FIRM). De FIRM-score bepaalt of een instelling in een
licht of zwaar toezichtprofiel wordt geplaatst. Het risico-profiel wordt bepaald
aan de hand van een taxatie van de combinatie van de factoren «kans»
en «impact». Naarmate een instelling
een hoger risicoprofiel heeft, zal de aard en diepgang van de toezichtactiviteiten
toenemen. Daarbij wordt bijvoorbeeld gelet op de traditionele financiële
risico’s, operationele risico’s, governance, integriteit en liquiditeit.
 
 Daarbij gaat DNB uit van het verlenen van meer vrijheid voor de betrokken
instellingen om de naleving van de toezichteisen naar eigen inzicht in te
vullen:
 
 «Het toezichtkader wordt steeds meer principe- in plaats van regelgebaseerd.
In lijn met deze ontwikkeling wil DNB meer met de instellingen en sectoren
praten over hoe zij de toezichtprincipes willen naleven (compliance) en wat in dit verband de best practices in de sector zijn. Dit geeft de instellingen in beginsel meer vrijheid
de naleving van de toezichteisen naar eigen inzicht in te vullen. DNB zal
de instellingen echter wel aanspreken op het zelfgekozen ambitieniveau. Aan
de ene kant bevinden zich dan de instellingen die ervoor kiezen om een veilige
marge aan te houden. Aan de andere kant staan de instellingen die wat meer
de rand van het toelaatbare opzoeken en de instellingen die weliswaar aangeven
een veilige marge aan te willen houden maar dit in de praktijk niet staven.
Het mag duidelijk zijn dat DNB het toezicht voor deze tweede en derde categorie
instellingen duidelijk scherper insteekt dan voor de eerste. Kortom, in dit
risicogeoriënteerde en principegebaseerde toezichtkader schaalt de bemoeienis
van de toezichthouder nog meer dan voorheen mee met de mate waarin de instellingen
financieel en organisatorisch de zaken op orde hebben.»
 4.2.2 De stichting Autoriteit Financiële Markten
 Zoals hierboven reeds opgemerkt, is de stichting Autoriteit Financiële
Markten de rechtsopvolger van de Stichting Toezicht Effectenverkeer (STE).
De STE is opgericht in 1989 en was aanvankelijk alleen belast met het toezicht
op effectenbeurzen. Op 1 maart 2002 werd
de naam van deze autoriteit echter veranderd in stichting Autoriteit Financiële
Markten. Een belangrijke reden hiervoor was
dat de functie van deze toezichthouder voortaan meer zou omvatten dan het
effectenverkeer. Net als DNB beschikt ook de AFM over de zbo-status. Ook hier
moet als kanttekening geplaatst worden dat de Minister van Financiën
enkele bevoegdheden heeft om het beleid van de AFM te beïnvloeden. Hierop
zal later worden ingegaan.
 
 Krachtens artikel 1:25 Wft is de stichting Autoriteit Financiële
Markten verantwoordelijk voor het gedragstoezicht.
 
 
 Artikel 1:25 Wft
 
 1. Gedragstoezicht is gericht op ordelijke en transparante financiëlemarktprocessen,
zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten.
 2. De Autoriteit Financiële Markten heeft, op de grondslag van
deze wet, tot taak het gedragstoezicht op financiële markten uit te oefenen
en te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot
die markten.
 
 Daarnaast dient de AFM – net als DNB – krachtens artikel 1:25,
tweede lid, Wft te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen
tot de financiële markten. De relevante wettelijke bepalingen die betrekking
hebben op deze vergunningverlening en het gedragstoezicht zijn te vinden in «Deel
markttoegang financiële ondernemingen», «Deel gedragstoezicht
financiële ondernemingen» en «Deel gedragstoezicht financiële
markten» van de Wft.
 
 Naast deze grondslagen, op basis waarvan de AFM als toezichthouder optreedt,
heeft zij ook regelgevende bevoegdheden. Verschillende bepalingen in de Wft
voorzien immers in de bevoegdheid voor de AFM om algemene verbindende voorschriften
vast te stellen. Net als bij DNB geldt voor de AFM echter dat, ongeacht het
onderwerp waarvoor de regelgevende bevoegdheid is gegeven, pas overgegaan
mag worden tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften nadat
een «daarvoor in aanmerking komende representatieve vertegenwoordiging
van onder zijn toezicht staande ondernemingen» is geraadpleegd. Het is wel aan de AFM om te bepalen welke ondernemingen
en vertegenwoordigers daarvan betrokken zijn en hoe deze dienen te worden
geraadpleegd. Ook kan de AFM op grond van artikel
1:28 lid 2 Wft in geval van bijzondere omstandigheden tijdelijke algemeen
verbindende voorschriften vaststellen ter bevordering van de ordelijke en
transparante financiëlemarktprocessen, zoals bedoeld in artikel 1:25
Wft. De AFM heeft naast de op de Besluit Gedragsregels financiële ondernemingen
(BGfo) gebaseerde algemene regeling
gedragstoezicht financiële ondernemingen verschillende specifieke beleidsregels
opgesteld.
 
 Net als DNB richt ook de AFM zich bij het gedragstoezicht op het identificeren
van risico’s. De benadering van de AFM is eveneens risicogestuurd. Bij het oplossen van problemen maakt de AFM gebruik
van een mix van middelen, zoals het informeel stimuleren van bepaalde marktinitiatieven
(preventief toezicht) en het inzetten van formele instrumenten, zoals boetes
(repressief toezicht).
 
 In de beginjaren na de invoering van de Wft is veel tijd gaan zitten in
het afhandelen van vergunningaanvragen. Daarnaast heeft de AFM de nadruk gelegd
op het inzetten van instrumenten, waarbij meer helderheid werd gegeven over
belangrijke open normen, waaruit in een latere fase concrete handhavinginstrumenten
kunnen voortvloeien. De AFM heeft eerst kenbaarheid en invulling aan de open
normen willen geven alvorens over te gaan tot formele maatregelen. Verder
blijkt uit de jaarverslagen dat de AFM informele toezichtinstrumenten hanteert,
waarbij door overleg met de betrokken organisaties normovertredingen werden
gestaakt.
 
 Bij het toezicht hanteert de AFM de volgende doelstellingen, uitgangspunten
en taakgebieden:
 (i) Het bevorderen van de toegang tot de markt
 (ii) Het bevorderen van de goede werking van de markt
 (iii) Het bevorderen van het vertrouwen in de markt. 
 
 Daarbij hanteert de AFM de volgende zes uitgangspunten voor toezichtuitvoering:
 
 
 Uitgangspunten toezicht AFM
 
 «De wijze waarop het toezicht wordt ingevuld varieert per toezichtgebied.
Wel is er een zestal uitgangspunten, die voor vrijwel alle toezichttaken opgaan.
 
 1. De AFM beperkt zich tot het onmisbare en legt de nadruk op de
eigen verantwoordelijkheid van vragers en aanbieders. Dit betekent dat waar
marktpartijen kunnen en willen bijdragen aan het toezicht, zowel individueel
als collectief, dit de voorkeur heeft boven toezicht door de AFM.
 
 2. De AFM is zoveel mogelijk een oriëntatiepunt, omdat het in
de financiële wereld niet altijd evident is wat «goed» en
wat «fout» is. De financiële wereld is complex, voor het
grote publiek, de consument, maar ook voor professionele marktpartijen. Aan
de vraag of iets mag of niet, zijn veelal grote financiële belangen verbonden.
 
 3. De AFM is zoveel mogelijk in gesprek met representatieve organisaties
van marktdeelnemers, met bestuur van marktpartijen en dagelijks op alle niveaus
in de organisatie van marktpartijen. De AFM voert een dialoog met haar opdrachtgevers,
de overheid.
 
 4. Bij alle normoverdracht is voor de AFM steeds het uitgangspunt
dat er slechts voor een beperkte en bepaalde duur strijdigheid kan zijn tussen
werkelijkheid en wet. Het is de kunst te zoeken naar de juiste balans tussen
zachte en harde normoverdracht. De AFM beïnvloedt marktdeelnemers door
het stimuleren van de wil zich te houden aan de regels en de geest ervan.
Dit is zachte normoverdracht. Als zachte normoverdracht niet werkt of de misstand
hier direct om vraagt, beïnvloedt de AFM marktdeelnemers door met formele
middelen en onverschrokken de wet te handhaven. Dit is harde normoverdracht.
 
 5. De AFM geeft bij de afweging van verschillende belangen waar nodig
extra gewicht aan de belangen van deelnemers met zwakkere posities. Daarbij
is de AFM er zich van bewust dat teveel bescherming op langere termijn afbreuk
doet aan de goede werking van de markt.
 
 6. De AFM houdt expliciet rekening met de kosten en baten van het
toezicht, bijvoorbeeld bij de relatie tussen zelftoezicht en bestuursrechtelijk
toezicht, preventief en repressief toezicht, transparantie- en zorgplichttoezicht
en tussen toezicht aan de poort en doorlopend toezicht.»
 
 Uit de diverse jaarverslagen blijkt dat de AFM bij haar toezicht in beginsel
het zogenaamde vertrouwensmodel toepast, waarbij er van uit wordt gegaan dat «instellingen
de wens hebben om integer te handelen. Hoe meer het bestuur van een instelling «in
control» is, hoe meer de AFM in haar toezicht op de eigen beheersingsmaatregelen
van de instelling kan vertrouwen». De
AFM hanteert als uitgangspunt dat instellingen waar mogelijk bijdragen aan
het toezicht. Dit betekent onder meer dat de onder toezicht gestelden de gelegenheid
wordt gegeven zelf tekortkomingen aan te pakken.
In hoeverre dit vertrouwensmodel nog steeds in alle opzichten wordt toegepast,
kan niet worden opgemaakt uit publieke bronnen.
 
 In 2008 heeft de AFM een «pilot project» uitgevoerd met negen
grote financiële ondernemingen op de gebieden beheersing en openheid.
Na de analyse van de betrokken bedrijven is met de ondernemingen besproken
welke gevolgen de uitkomsten hebben voor de focus en intensiteit van het toezicht
door de AFM: meer of minder afstand, meer of minder vertrouwen in de interne
beheersingsorganen van de ondernemingen etc.. Vervolgens zijn
met de ondernemingen hierover werkafspraken gemaakt, door de AFM aangeduid
met «Toezicht op Maat». De AFM heeft
besloten dit toezichtconcept verder uit te rollen. Uit de publieke bronnen
kan niet worden opgemaakt wat ten tijde van het afronden van dit rapport de
status is van dit nieuwe toezichtconcept.
 
 Het toezicht van de AFM kenmerkt zich derhalve door het hanteren van horizontaal/informeel
toezicht, waarbij wordt uitgegaan van vertrouwen. Informeel toezicht bergt
het risico van intransparantie en rechtsongelijkheid in zich. De toezichthouder
dient er voldoende op alert te zijn dat de zichtbaarheid van het toezicht
aanwezig is en er geen sprake kan zijn van zogenaamde «capture»
(zie Deel I en hoofdstuk 11). Ligt het accent daarbij op het vertrouwen dat
de toezichthouder stelt op de onder toezicht gestelde onderneming, dan dient
de toezichthouder de uitvoering van de normen en de verslaglegging daarover
door de betrokken onderneming kritisch te volgen. De AFM geeft aan zelf te
zoeken naar de juiste balans tussen harde en zachte normoverdracht.
 
 Daarnaast werkt de AFM met open normen. Over open normen vermeldt de AFM
in het Jaarverslag AFM 2008:
 
 
 AFM over open normen
 
 «De afgelopen twee jaar is veel ervaring opgedaan met de toepassing
van open normen. Open normen zijn verduidelijkt in onder andere onderzoeksrapporten
en in een leidraad. Door de dialoog te zoeken met de markt geeft de AFM invulling
aan haar rol als oriëntatiepunt. De AFM heeft hierop positieve reacties
ontvangen. Toch wordt de toepassing en handhaving van open normen soms als
moeilijk ervaren, zowel door toezichthouders als door marktpartijen.»
 
 Nadeel van het hanteren van open normen, is dat van rechtsonzekerheid. Over de invulling van begrippen en verplichtingen kan
onduidelijkheid bestaan. Tegelijkertijd kan het juist weer leiden tot een
grotere mate van flexibiliteit. Voor de handhaving van open normen geldt dat
deze voldoende kenbaar moet zijn voor de betrokken ondernemingen, bijvoorbeeld
via de invulling van beleidsregels. Is dit niet het geval dan zal eerder via
informeel toezicht tot verdere normnaleving worden overgegaan. De oplegging
van repressieve sancties is onder die omstandigheden lastiger, aangezien op
de toezichthouder een zwaardere motiveringsplicht zal rusten. De AFM onderscheidt vier taakgebieden.
 
 
 «Taakgebied 1: financiële diensten en producten
 
 Financiële diensten en producten komen uit de bankwereld (betaling,
deposito of krediet), de verzekeringswereld (schade-, levens- en naturaverzekeringen)
en de effectenwereld (bemiddeling, vermogensbeheer en advisering). De AFM
zorgt en ziet toe op voldoende product- en aanbiedertransparantie. Aan aanbieders,
bemiddelaars en adviseurs van producten stelt de AFM toetredingseisen (bijvoorbeeld
deskundigheid en betrouwbaarheid). Ook stelt de AFM bij deze partijen eisen
omtrent de zorgplicht en de klachtenbehandeling voor niet-professionele klanten.
Het voorlichten van het publiek over de financiële markten en het toezicht
daarop maakt eveneens onderdeel uit van dit taakgebied.
 
 
 Taakgebied 2: kapitaalmarkt
 
 Het taakgebied kapitaalmarkt omvat de primaire en secundaire markt. Het
betreft met name het toezicht op de informatieverstrekking van effectenuitgevende
instellingen alsmede toezicht op handel met voorkennis en marktmanipulatie.
Belangrijke taken zijn het zorgen voor en het toezien op eisen omtrent de
transparantie van ondernemingen bij het aanbieden en toelaten van effecten
tot een gereguleerde effectenmarkt, de doorlopende verplichtingen daarna (rapportages
over de financiële situatie van ondernemingen en het openbaar
maken van voor beleggers relevante informatie) en eisen die marktmanipulatie
verbieden. Een apart onderdeel binnen dit taakgebied vormt het toezicht op
de accountants. De accountants zijn niet direct onderdeel van de kapitaalmarkt
maar verlenen door de externe certificering een dienst aan verschillende partijen
op de kapitaalmarkt.
 
 
 Taakgebied 3: financiële infrastructuur
 
 Financiële infrastructuur wil zeggen het geheel van de handels-,
clearing-, en afwikkelingsmechanismen en het systeem voor het betalingsverkeer.
Dit gebied richt zich op het effecten- en betalingsverkeer. Belangrijke taken
in dit gebied zijn het zorgen voor een adequate toegang tot de verschillende
mechanismen, het zorgen voor adequate transparantie op de infrastructuur (zoals
pre- en posttrade transparantie op de handelsmechanismen en de transparantie
van het service-niveau en de kosten voor alle mechanismen) en het toezicht
op monopolies zoals momenteel het handelsplatform voor retaileffectenhandel.
 
 
 Taakgebied 4: integriteit
 
 Het taakgebied integriteit is gericht op het bestrijden van niet-integer
gedrag op financiële markten. Dit gebied richt zich op de bestrijding
van illegale financiële activiteiten en het voorkomen dat financiële
instellingen kwetsbaar worden voor integriteitinbreuken door het stellen van
eisen aan de bedrijfsvoering van instellingen en de betrouwbaarheid van hun
bestuurders. Een belangrijke taak van het integriteittoezicht is de bestrijding
van misbruik van de financiële sector door de georganiseerde criminaliteit,
onder andere door de samenwerking in het Financieel Expertise Centrum (FEC).»
 4.2.3 De Minister van Financiën
 Naast de toezichthouders Autoriteit Financiële Markten en de Nederlandsche
Bank is een belangrijke rol in het financiële toezicht weggelegd voor
de Minister van Financiën. Hierboven is reeds uitgelegd dat zowel DNB
als AFM zelfstandige bestuursorganen zijn. Dit heeft als belangrijk gevolg
dat door de verantwoordelijke minister in individuele gevallen geen bijzondere
aanwijzingen kunnen worden gegeven. Hieronder wordt echter uitgelegd dat de
Minister van Financiën niettemin over aanzienlijke bevoegdheden beschikt
ten aanzien van DNB en AFM. Om deze reden wordt over het algemeen ook wel
aangenomen dat onafhankelijkheid een relatief begrip is. Daarnaast beschikt de Minister over enkele zelfstandige taken die
van belang zijn voor het toezicht op de financiële markten.
 
 Ten aanzien van de bevoegdheden ten aanzien van de toezichthouders is
het ten eerste van belang dat de Minister van Financiën een stevige institutionele
invloed heeft. Dit betekent dat de Minister bevoegdheden heeft omtrent de
benoeming, de schorsing en het ontslag van het bestuur.
 
 Ten tweede zijn de bepalingen in afdeling 1.2.2 Wft van belang inzake
rekening en verantwoording. Krachtens artikel 1:30 Wft dient een toezichthouder
jaarlijks een begroting op te stellen van de in het daaropvolgende jaar te
verwachten baten en lasten, investeringsuitgaven alsmede inkomsten en uitgaven
met betrekking tot de uitvoering van de taak die is opgedragen in de Wft en
de daaruit voortvloeiende werkzaamheden, en deze ter goedkeuring voor te leggen
aan de Minister. De AFM dient op grond van artikel 1:33 Wft jaarlijks een
jaarrekening, waarin de taak die aan haar is opgedragen in de Wft en de daaruit
voortvloeiende werkzaamheden zijn omschreven, ter instemming aan de Minister
voor te leggen. Eenzelfde regeling omtrent de verantwoording van DNB ten aanzien
van haar in de Wft opgedragen taak en de daaruit voortvloeiende werkzaamheden
is neergelegd in artikel 1:34 Wft. Daarnaast dienen beide toezichthouders
krachtens artikel 1:36 Wft aan de Minister een jaarverslag voor te leggen,
waarin hun taakuitoefening en het daartoe gevoerde beleid wordt beschreven.
Ook hebben DNB en AFM krachtens artikelen 1:41 en 1:42 Wft een algemene en
meer specifieke inlichtingenplicht jegens de Minister van Financiën.
 
 Een derde belangrijke bevoegdheid van de Minister van Financiën ten
aanzien van DNB en AFM is de mogelijkheid tot interventie. Krachtens artikel
1:29 lid 1 Wft heeft de Minister de verplichting om te interveniëren
ten aanzien van de regelgevende bevoegdheden van DNB en AFM indien de door
de toezichthouder vastgestelde algemeen verbindende voorschriften naar het
oordeel van de Minister in strijd zijn met de wet, een verdrag of een bindend
besluit van een volkenrechtelijke organisatie, en de toezichthouder de geconstateerde
onvolkomenheid na overleg niet heeft weggenomen.
De Minister zal dan bij ministeriële regeling regels vaststellen voor
het desbetreffende onderwerp, onder gelijktijdige intrekking van de door de
toezichthouder voor het desbetreffende onderwerp vastgestelde algemeen verbindende
voorschriften. Daarnaast kunnen dergelijke ministeriële regels ook gesteld
worden indien de door de toezichthouder vastgestelde algemeen verbindende
voorschriften een onredelijke belasting voor de financiële markten tot
gevolg hebben en de toezichthouder de geconstateerde onvolkomenheid na overleg
niet heeft weggenomen. Indien DNB of AFM hun
taak volgens de Minister ernstig verwaarlozen, kan artikel 1:43 Wft uitkomst
bieden. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat de Minister dan «noodzakelijke
voorzieningen» kan treffen. Hij kan dan besluitenéén of
meer onderdelen van de taak van de toezichthouder zelf uit te voeren of door
de andere toezichthouder te laten uitvoeren. In dat geval komen de desbetreffende
bevoegdheden van de toezichthouder toe aan de Minister dan wel aan de andere
toezichthouder. Deze bevoegdheid wordt over het algemeen gezien als een «ultimum
remedium», waarbij hiertoe slechts wordt overgegaan indien minder vergaande
maatregelen geen oplossingen bieden.
 
 De Minister van Financiën beschikt daarnaast ook over zelfstandige
taken met betrekking tot het financiële toezicht. Zo bevat de Wft verbodsbepalingen
die er op neerkomen dat het voor eenieder met een zetel buiten Nederland verboden
is om in Nederland een financiële onderneming te hebben dan wel financiële
diensten te verrichten zonder vergunning van DNB of AFM. Deze bepalingen voorzien
echter ook in de bevoegdheid van de Minister van Financiën om staten
aan te wijzen waarvoor deze verboden niet gelden omdat het toezicht in die
staten voldoende waarborgen biedt. Verder heeft
de Minister op grond van artikel 2:105 lid 4 de bevoegdheid om ondernemingen
aan te wijzen die voor de toepassing van het tweede en derde lid van dat artikel
geacht worden over een vergunning als bedoeld in het eerste lid te beschikken. Een derde zelfstandige bevoegdheid van de Minister van
Financiën is neergelegd in artikel 3:97 Wft. Op grond hiervan beslist
de Minister op een aanvraag van een verklaring van geen bezwaar voor het houden,
het verwerven dan wel het vergroten van een gekwalificeerde deelneming als
bedoeld in artikel 3:95 lid 1 Wft dan wel het uitoefenen van enige zeggenschap
verbonden aan een gekwalificeerde deelneming van grote financiële ondernemingen.
Deze situatie heeft zich bijvoorbeeld voorgedaan bij de overname van ABN AMRO
door The Royal Bank of Scotland Group Plc., Banco Santander Central Hispano
S.A., Fortis N.V./Fortis S.A. Als kanttekening
hierbij dient echter geplaatst te worden dat de Minister in het Conceptwetsvoorstel
ter implementatie van richtlijn 2007/44/EG deze bevoegdheid wordt ontnomen. Ten slotte bepaalt artikel 5:26 lid 1 Wft
dat het de Minister van Financiën is die beslist over het verlenen van
de vergunning die nodig is voor het exploiteren of beheren van een gereglementeerde
markt.
 4.2.4 Samenwerking tussen DNB en AFM
 Zoals hierboven uiteen is gezet is het (systeem- en) prudentieel toezicht
toebedeeld aan DNB, terwijl de AFM verantwoordelijk is voor het gedragstoezicht.
Het antwoord op de vraag welke toezichthouder bevoegd is, hangt derhalve af
van de vraag op welke regels in een bepaald geval wordt toegezien. Zo geldt
dat indien het gaat om toezicht ter naleving van prudentiële regels,
DNB bevoegd is. Gaat het daarentegen om toezicht op de naleving van gedragsregels,
dan zullen de bevoegdheden toekomen aan de AFM. Er geldt dus dat indien het
een norm betreft die is neergelegd in deel 3 van de Wft («Prudentieel
toezicht financiële ondernemingen»), DNB bevoegd is, maar indien
het gaat om een norm uit deel 4 («Gedragstoezicht financiële ondernemingen»)
of deel 5 («Gedragstoezicht financiële markten»), dan is
het de AFM die bevoegd is.
 
 Bij een aantal bevoegdheden is het echter niet mogelijk om deze in te
delen bij hetzij gedragstoezicht hetzij prudentieel toezicht. Hierbij kan
gedacht worden aan de eisen ter waarborging van een integere bedrijfsuitoefening
die van belang zijn voor zowel het prudentieel als het gedragstoezicht. In een dergelijk geval is het, teneinde onnodige overlap
van toezichtactiviteiten te voorkomen, van belang dat DNB en AFM samenwerken.
Hierin heeft de Wft-wetgever voorzien middels de artikelen 1:73, tweede en
derde lid, en 1:74, tweede, derde en vierde lid, Wft. Deze artikelen bepalen
dat in de gevallen waarin de AFM gegevens nodig heeft over aspecten van bedrijfsvoering
van een vergunninghoudende instelling, zij eerst dient na te gaan of die gegevens
niet reeds bij DNB voorhanden zijn, en vice versa.
 
 Daarnaast kan er ook in meer algemene zin behoefte zijn aan samenwerking
tussen DNB en AFM. In de Wft zijn de artikelen 1:46 tot en met artikel 1:50
gewijd aan de samenwerking tussen deze toezichthouders. Artikel 1:46 Wft schrijft voor dat prudentieel toezichthouder DNB
en gedragstoezichthouder DNB samen dienen te werken op het gebied van hun
regelgevende bevoegdheden voorzover deze betrekking hebben op onderwerpen
die zowel tot het prudentieel toezicht als tot het gedragstoezicht behoren.
Op 2 juli 2007 hebben DNB en AFM op basis van dit artikel een convenant
afgesloten inzake samenwerking en coördinatie op het gebied van toezicht,
regelgeving en beleid, (inter)nationaal overleg en andere taken met een gemeenschappelijk
belang met betrekking tot de uitvoering van de Wta, Wft, Pw en Wvb. Ingeval een toezichthouder wil overgaan tot het gebruiken
van handhavende bevoegdheden – die hieronder kort worden beschreven –
is artikel 1:47 Wft van belang. Op grond van dit artikel mag er pas tot de
toepassing van een aantal ingrijpende handhavingsinstrumenten worden overgegaan
nadat de andere toezichthouder een redelijke termijn is gegeven om daarover
zijn zienswijze te geven. Dit betreft de volgende maatregelen:
 – Benoeming van een stille curator;
 – Intrekking van de vergunning als sanctie;
 – Het opleggen van een acquisitieverbod aan een verzekeraar in een
andere lidstaat;
 – Het geven van een aanwijzing strekkende tot het heenzenden van
(mede)beleidsbepaler;
 – Het aanvragen van de noodregeling;
 – Het aanvragen van het faillissement.
 
 Omdat deze zienswijze een integraal onderdeel is van het nemen van het
besluit om over te gaan tot de handhavingmaatregel, dient een toezichthouder
die hiervan afwijkt de redenen daarvoor te vermelden in de motivering van
het besluit. Interessant is overigens dat DNB
en AFM in het nieuwe convenant van 2 juli 2007 zich verplicht hebben
om ook de overige handhavingmaatregelen op grond van de Wft, voor zover deze
betrekking hebben op financiële ondernemingen die onder zowel prudentieel
als gedragstoezicht staan, op elkaar af te stemmen, tenzij dit «evident
onnodig» is.
 
 Samenwerking tussen DNB en de AFM ligt ook voor de hand bij het verlenen
van vergunningen («Deel markttoegang financiële ondernemingen»).
Het kenmerkende van het functionele model van de Wft is dat een vergunning
kan worden verleend door DNB of AFM. Wie van deze twee toezichthouders uiteindelijk
bevoegd is om een vergunning in een specifiek geval te verlenen hangt af van
het type financiële onderneming. Verderop wordt verder ingegaan op de
taakverdeling tussen AFM en DNB inzake de vergunningverlening.
 
 De betrokkenheid van de toezichthouders kan in de praktijk echter niet
zwart-wit worden weergegeven. Zo is de andere toezichthouder vaak betrokken
door aan de vergunningverlenende toezichthouder informatie te verstrekken
over betrouwbaarheid en deskundigheid van de betrokken onderneming of algemene
aspecten van de bedrijfsvoering. Artikel 1:48 Wft schrijft voor dat in de
gevallen waarin bij de vergunningverlening gekeken moet worden naar elementen
uit het toezichtdomein van zowel DNB als AFM, de vergunningverlenende toezichthouder
de andere toezichthouder om advies vraagt. Dit advies betreft niet alleen
een oordeel over de vraag óf de vergunning verleend moet worden, maar
kan ook gaan over het al dan niet verlenen van de vergunning onder bepaalde
voorschriften of beperkingen, of juist om voor bepaalde elementen ontheffing
te verlenen. Er is overigens gekozen voor het
begrip «advies» in plaats van «zienswijze» (zoals
in artikel 1:47 Wft) om de niet-vergunningverlenende toezichthouder ertoe
te bewegen een zelfstandig, deskundig oordeel te vormen.
 
 Artikel 1:49 Wft bepaalt dat de niet-vergunningverlenende toezichthouder
de vergunningverlenende toezichthouder hiervan op de hoogte brengt indien
zij constateert dat er niet meer wordt voldaan aan de betrouwbaarheids- of
deskundigheidseis. Ten slotte is in het kader van de samenwerking tussen nationale
toezichthouder artikel 1:50 Wft nog van belang. Dit artikel bepaalt dat indien
de AFM of DNB toezicht houdt op een financiële onderneming die deel uitmaakt
van een financieel conglomeraat enkele artikelen omtrent gegevensuitwisseling
tussen toezichthouders van overeenkomstige toepassing zijn.
 4.3 Conclusies
 In dit hoofdstuk is aandacht geschonken aan de overgang van een sectoraal
toezichtmodel naar een functioneel toezichtmodel. Deze verandering heeft te
maken met de toenemende vervlechting van financiële producten waardoor
de consument vaak niet meer wist of hij te maken had met een bancair product,
een beleggingsproduct of verzekeringsproduct. Tevens traden steeds meer financiële
instellingen buiten hun oorspronkelijke domeingrenzen en ontstonden geïntegreerde,
financiële conglomeraten. Een sectoroverstijgende benadering van het financiële toezicht werd derhalve noodzakelijk geacht, hetgeen
achteraf een gelukkige keuze is gebleken.
 
 Het huidige functionele toezichtmodel streeft drie publieke doelen na,
te weten het voorkomen van instabiliteit in het financiële systeem, het
voorkomen van bedrijfseconomische problemen bij individuele financiële
instellingen, en het voorkomen van onwenselijk marktgedrag van financiële
instellingen. Deze doelen worden doorgaans omschreven in termen van, respectievelijk,
systeemtoezicht, prudentieel toezicht en gedragstoezicht. Er bestaat echter
ook een aanzienlijke samenhang tussen het systeemtoezicht en het prudentieel
toezicht terwijl het onderscheid niet altijd even duidelijk is. Vermoedelijk
om deze redenen heeft de wetgever ervoor gekozen om beide functies bij DNB
onder te brengen.
 
 Dit hoofdstuk heeft tevens de financiële toezichthouders in de Wft,
DNB en AFM, geïntroduceerd. Hierbij is duidelijk geworden dat zowel DNB
als AFM ervoor kiezen om partijen enige vrijheid te verlenen ten aanzien van
de naleving van de toezichteisen. Door middel van gebruikmaking van een FIRM-score
en het vertrouwensmodel geven respectievelijk DNB en AFM invulling aan hun
toezicht, dat voor een deel als principegestuurd en horizontaal toezicht kan
worden gekarakteriseerd. Hoewel middels samenwerking tussen de financiële
toezichthouders in principe een groot deel van de onduidelijkheiden in het
toezicht kan worden ondervangen, is er ook nog een rol weggelegd voor de Minister
van Financiën. Naast een stevige institutionele invloed heeft deze momenteel
ook enkele zelfstandige taken en bevoegdheden. 
 5. DE VERGUNNINGVERLENING
 Voordat de in de Wft gereguleerde diensten aangeboden mogen worden, dient
een onderneming over een vergunning te beschikken. Kenmerk van het hierboven
beschreven functionele toezichtmodel is dat zowel DNB als AFM – afhankelijk
van het type onderneming – bevoegd zijn om deze vergunning te verlenen.
Dit hoofdstuk gaat dieper in op de verdeling van deze bevoegdheid. Ook wordt,
teneinde een beeld te geven van de eisen die een toezichthouder vooraf aan
een onderneming stelt, kort ingegaan op enkele belangrijke vergunningeisen.
 5.1 De taakverdeling inzake de vergunningverlening
 Financiële ondernemingen dienen over het algemeen over een vergunning
te beschikken teneinde hun diensten aan het publiek te mogen aanbieden. Om
in aanmerking te komen voor een vergunning dient voldaan te worden aan diverse
eisen, die betrekking hebben op de deskundigheid en betrouwbaarheid van feitelijk
leidinggevenden, het voeren van een beleid met betrekking tot een integere
bedrijfsuitoefening, de inrichting van de bedrijfsvoering, het aan te houden
minimum eigen vermogen en andere financiële waarborgen waaronder solvabiliteits-
en liquiditeitseisen. Deze algemene vergunningsvereisten
zijn in het Besluit Prudentiële Regels (BPR)
en het Besluit Gedragsregels financiële ondernemingen (BGfo) nader uitgewerkt. Zoals hierboven reeds is aangegeven,
wordt het functionele toezichtmodel in Nederland gekenmerkt door het feit
dat de taakverdeling van DNB en AFM niet zozeer bepaald is door het bestaan
van verschillende financiële ondernemingen maar door het soort toezicht.
Zo is DNB verantwoordelijk voor het systeem- en prudentieel toezicht, terwijl
de AFM zich over het gedragstoezicht buigt. Bij de vergunningverlening is
er echter sprake van een overlap; zowel DNB als AFM zijn verantwoordelijk
voor de vergunningverlening. Hierbij is voor de vraag welke toezichthouder
uiteindelijk verantwoordelijk is doorslaggevend welk type onderneming de aanvraag
indient. Onderstaande tabel vat de taakverdeling
omtrent de vergunningverlening in hoofdstuk 2 van de Wft samen.
 5.2 Enkele vergunningsvereisten uitgewerkt
 De (invulling van) de vergunningsvereisten kunnen per type financiële
onderneming verschillen. Toch is het belangrijk
hier kort aandacht te schenken aan de belangrijkste eisen en regelingen.
 Taakverdeling omtrent vergunningverlening Wft 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Activiteit
 Vergunning* 
 Prudentieel toezicht
 Gedrags-toezicht 
 
 
 
 
 Uitoefenen van bedrijf van clearinginstelling 
 DNB 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Uitoefenen van bedrijf van kredietinstelling en financiële
instelling 
 DNB 
 DNB
 AFM 
 
 
 Uitoefenen van bedrijf van herverzekeraar 
 DNB 
 DNB
 AFM 
 
 
 Uitoefenen van bedrijf van levensverzekeraar en schadeverzekeraar 
 DNB 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Uitoefenen van bedrijf van natura-uitvaartverzekeraar 
 DNB 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Uitoefenen van bedrijf van entiteit voor risico-acceptatie 
 DNB 
 DNB 
 AFM
 
 
 Aanbieden van beleggingsobjecten 
 AFM 
 DNB 
 AFM
 
 
 Aanbieden van krediet 
 AFM 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Aanbieden van rechten van deelneming in beleggingsinstellingen
 AFM 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Adviseren over andere financiële producten dan financiële
instrumenten 
 AFM 
 DNB 
 AFM
 
 
 Bemiddelen 
 AFM 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Herverzekeringsbemiddelen
 AFM 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Optreden als gevolmachtigde agent of ondergevolmachtigde agent 
 AFM 
 DNB 
 AFM 
 
 
 Verlenen van beleggingsdiensten, verrichten van beleggingsactiviteiten
en systematische internalisatie 
 AFM 
 DNB 
 AFM
 
 
 
 
 * Zie respectievelijk de artikelen 2:4, 2:11, 2:26a, 2:27, 2:48,
2:54a, 2:55, 2:60, 2:65, 2:75, 2:80, 2:86, 2:92, 2:96 Wft.
 5.2.1 Deskundigheid en betrouwbaarheid
 Het dagelijks beleid van een financiële onderneming moet bepaald
worden door personen die deskundig en betrouwbaar zijn. De gedachte achter het stellen van dergelijke eisen aan bestuurders
van financiële ondernemingen is dat hierdoor overtredingen van de Wft
mogelijk kunnen worden voorkomen.
 
 Ten aanzien van wat er nu onder de deskundigheidseis moet worden verstaan
is de «Beleidsregel Deskundigheid dagelijks beleidsbepalers artikel
4:9 en 5:29 Wft» van de AFM illustratief.
Hierin geeft de AFM weer wat zij verstaat onder «deskundigheid».
De voorwaarde van deskundigheid is gerelateerd aan de aard van de beleggingsdiensten
en beleggingsactiviteiten van de onderneming en aan de werkzaamheden die door
de betrokken persoon verricht zullen worden. Bij bestuursfuncties is voorts
het aantal bestuurders en de portefeuilleverdeling van belang.
 
 Onder de betrouwbaarheidseis wordt verstaan dat de betrouwbaarheid van
degene die het beleid (mede)bepaalt buiten twijfel staat. De betrouwbaarheidstoetsing kan zich richten tot de financiële
instellingen in de vorm van de weigering of intrekking van een benodigde vergunning,
een weigering tot inschrijving, een doorhaling in een register van de toezichthouder
of een aanwijzing aan de instelling om bijvoorbeeld de betrokken bestuurders
naar huis te sturen. Een betrokkene is betrouwbaar
in de zin van de Wft indien hij «zich onthoudt van gedragingen die in
de weg staan aan het vervullen van zijn (toekomstige) functie. Onder gedragingen
wordt zowel een doen als een nalaten begrepen». De invulling van de betrouwbaarheidseis is nader bepaald in het BPR
en het BGfo met betrekking tot de wijze waarop wordt vastgesteld dat de betrouwbaarheid
buiten twijfel staat en welke feiten en omstandigheden daarbij van belang
zijn. Volgens deze besluiten moet worden getoetst
of betrouwbaarheid buiten twijfel staat op basis van diens voornemens, handelingen
en antecedenten. Hierbij is tevens bepaald welke antecedenten in ieder geval
in acht moeten worden genomen. DNB, AFM en de
Minister van Financiën hebben voorts gezamenlijk een beleidsregel opgesteld
inzake de betrouwbaarheidstoetsing van (kandidaat)(mede)beleidsbepalers van
en houders van gekwalificeerde deelnemingen in onder toezicht staande instellingen.
 5.2.2 Integere bedrijfsuitoefening en inrichting van de
bedrijfsvoering
 De Wft stelt vaak als voorwaarde voor het verkrijgen van een vergunning
eisen aan de bedrijfsvoering. Deze vallen uiteen in regels die betrekking
hebben op een integere bedrijfsuitoefening en regels die betrekking hebben
op de inrichting van de bedrijfsvoering. De
vereisten ten aanzien van een integere bedrijfsuitoefening komen er in het
algemeen op neer dat de financiële onderneming een adequaat beleid dient
te voeren dat een integere uitoefening van het bedrijf waarborgt. Zo luidt
artikel 3:10, eerste lid, Wft als volgt:
 
 
 Artikel 3:10 lid 1 Wft
 
 Een clearinginstelling, entiteit voor risico-acceptatie, kredietinstelling
of verzekeraar met zetel in Nederland voert een adequaat beleid dat een integere
uitoefening van haar onderscheidenlijk zijn bedrijf waarborgt. Hieronder wordt
verstaan dat:
 a. belangenverstrengeling wordt tegengegaan;
 b. wordt tegengegaan dat de financiële onderneming of haar werknemers
strafbare feiten of andere wetsovertredingen begaan die het vertrouwen in
de financiële onderneming of in de financiële markten kunnen schaden;
 c. wordt tegengegaan dat wegens haar cliënten het vertrouwen
in de financiële onderneming of in de financiële markten kan worden
geschaad; en
 d. wordt tegengegaan dat andere handelingen door de financiële
onderneming of haar werknemers worden verricht die op een dusdanige wijze
ingaan tegen hetgeen volgens het ongeschreven recht in het maatschappelijk
verkeer betaamt, dat hierdoor het vertrouwen in de financiële onderneming
of in de financiële markten ernstig kan worden geschaad.
 
 Artikel 4:11 Wft stelt de eisen voor integere bedrijfsuitoefening van
een beleggingsonderneming. Het tweede lid van
artikel 3:10 Wft (en het derde lid van artikel 4:11 Wft) stelt voorts dat
bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking
tot de minimumvoorwaarden waaraan een integere bedrijfsuitoefening moet voldoen.
Hieraan is gevolg gegeven in hoofdstuk 3 BPR en hoofdstuk 4 BGfo. Zo schrijven
artikel 10 lid 1 BPR en artikel 17 lid 1 BGfo voor dat de betreffende ondernemingen
zorg moet dragen voor een systematische analyse van integriteitsrisico’s.
Verder wordt vereist dat ondernemingen over procedures en maatregelen beschikken
met betrekking tot het tegengaan van verstrengeling van privébelangen,
de omgang met en vastlegging van incidenten, de betrouwbaarheid van personen
die benoemd worden in integriteitsgevoelige functies, het verstrekken van
back-to-back leningen en de acceptatie van klanten. Ook dienen financiële
ondernemingen op verzoek van DNB na te gaan of in hun administratie personen
of instellingen geregistreerd staan die, in verband met vermoede terroristische
activiteiten of daarmee verband houdende activiteiten, de integriteit van
de financiële sector kunnen schaden.
 
 Ten aanzien van eisen met betrekking tot de inrichting van de bedrijfsvoering
van de clearinginstelling, entiteit voor risico-acceptatie, kredietinstelling
of verzekeraar is artikel 3:17 lid 1 Wft van belang, terwijl artikel 4:14
Wft hiervoor de basis vormt voor de beleggingsinstelling. In het algemeen
geldt dat de bedrijfsvoering zodanig ingericht dient te zijn dat een beheerste
en integere uitoefening van het bedrijf gewaarborgd is. Deze artikelen bepalen
voorts dat nadere regels kunnen worden gesteld ten aanzien van (i) het beheersen
van bedrijfsprocessen en bedrijfsrisico’s, (ii) integriteit en (iii)
de soliditeit van de financiële onderneming. Onder dit laatste wordt
verstaan het beheersen van financiële risico’s, het beheersen van
risico’s die de soliditeit van de financiële onderneming kunnen aantasten, het zorgen voor de instandhouding van de vereiste financiële
waarborgen en andere bij algemene maatregel van bestuur te bepalen onderwerpen.
 
 Voor beleggingsondernemingen worden voorschriften gesteld ten aanzien
van de ordelijke en transparante financiële marktprocessen, zuivere verhoudingen
tussen marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten en deelnemers.
Hieronder wordt verstaan het waarborgen van de informatieverstrekking aan
cliënten of deelnemers, het waarborgen van de vastlegging van de relatie
met cliënten of deelnemers, het waarborgen van de zorgvuldige behandeling
van cliënten of deelnemers, het tegengaan van belangenconflicten tussen
de beleggingsonderneming en haar cliënten en tussen cliënten onderling,
het waarborgen van de rechten van cliënten, en andere bij algemene maatregel
van bestuur te bepalen onderwerpen. Deze regels
zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 5 BGfo en hoofdstuk 4 BPR. Dit betreffen
nadere voorschriften over bijvoorbeeld de beheersing van bedrijfsprocessen
en bedrijfsrisico’s – zoals ten aanzien van de organisatiestructuur,
interne en externe controle en de compliancefunctie – en met betrekking
tot het risico management, waaronder het risicobeleid.
 5.2.3 Minimum eigen vermogen
 Teneinde een vergunning te verkrijgen dienen financiële ondernemingen
vaak te beschikken over een minimumbedrag aan eigen vermogen. Artikel 3:53, derde lid, Wft bepaalt voorts dat bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de omvang en
de samenstelling van het minimumbedrag aan eigen vermogen. Bij de vaststelling
van het minimumbedrag aan eigen vermogen wordt tevens bepaald wat daarbij
voor de onderscheiden rechtsvormen onder eigen vermogen wordt verstaan. Zo
bepaalt artikel 48 lid 1 BPR dat het minimumbedrag aan eigen vermogen € 5
miljoen voor een bank of voor een clearinginstelling bedraagt, terwijl dit
bijvoorbeeld voor een beleggingsonderneming € 730 000 bedraagt. Artikel 50 e.v. BPR bevat voorts voorschriften ten aanzien
van de samenstelling van het minimumbedrag aan eigen vermogen.
 
 Het is echter ook mogelijk dat DNB of AFM geheel of gedeeltelijk ontheffing
verlenen van deze eisen inzake het minimum eigen vermogen. Hiervoor is vereist
dat de aanvrager aantoont dat aan de eis redelijkerwijs niet kan worden voldaan
en dat de doeleinden die beoogd worden anderszins kunnen worden bereikt.
 5.2.4 Solvabiliteits- en liquiditeitseisen
 Ten slotte worden als belangrijke vergunningsvoorwaarden ook vaak solvabiliteits-
en liquiditeitseisen gesteld. Deze eisen zijn gebaseerd op internationale
regelgeving, de zogenaamde Bazel-normen. Deze normen en de wijze van toepassing
door DNB worden nader toegelicht in hoofdstuk 6.
 
 Van financiële ondernemingen wordt bij de verlening van de vergunning
reeds geëist dat zij voldoende solvabel zijn.
Zie hiertoe bijvoorbeeld artikel 3:57 lid 2 Wft waarin wordt bepaald dat bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur voor beheerders, beleggingsondernemingen,
clearinginstellingen, kredietinstellingen en verzekeraars, regels gesteld
kunnen worden met betrekking tot de berekening van de minimumomvang
van de solvabiliteit, de samenstelling van de solvabiliteit en de waardering
van de vermogensbestanddelen die tot de solvabiliteit kunnen worden gerekend.
Tevens worden regels gesteld met betrekking tot het in het vierde lid bedoelde
garantiefonds. Deze verplichting om voldoende solvabel te zijn is uitgewerkt
in het BPR. De artikelen 59 tot en met 68 BR bepalen hoe groot het toetsingsvermogen
of – indien het een verzekeraar betreft – de solvabiliteitsmarge
minimaal dient te zijn. De artikelen 89 tot en met 98 BPR bepalen voorts de
samenstelling van het toetsingsvermogen, respectievelijk de solvabiliteitsmarge.
 
 Ook worden voorts reeds bij de verlening van de vergunning eisen gesteld
aan de liquiditeit van financiële ondernemingen. Artikel 3:63 lid 1 Wft bepaalt dat een beleggingsinstelling met zetel
in Nederland waarvan in Nederland de rechten van deelneming op verzoek van
de deelnemers ten laste van de activa direct of indirect worden ingekocht
of terugbetaald, een clearinginstelling of kredietinstelling met zetel in
Nederland over voldoende liquiditeit dienen te beschikken. Het tweede lid
van artikel 3:63 Wft bepaalt vervolgens dat bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de minimumomvang, de
samenstelling en de berekening van de liquiditeit van een financiële
onderneming. Hieraan is uitwerking gegeven in hoofdstuk 11 BPR. Ook hier geldt
dat DNB of de AFM geheel of gedeeltelijk ontheffing kunnen verlenen van de
eisen inzake solvabiliteit en liquiditeit. Hiervoor is vereist dat de aanvrager
aantoont dat aan de eis redelijkerwijs niet kan worden voldaan en dat de doeleinden
die beoogd worden te bereiken anderszins worden bereikt.
 
 Tot slot is het nog van belang om in te gaan op artikel 3:64 Wft, dat
het liquiditeitstoezicht regelt op bijkantoren van banken die zijn gevestigd
in het buitenland. Zoals eerder aangegeven hanteert de Bankenrichtlijn het
beginsel van home state control. Op basis van dit beginsel wordt het toezicht
op een onderneming uitgeoefend door de autoriteiten in de lidstaat van herkomst.
Er is echter ook aangegeven dat er een uitzondering is gemaakt voor het liquiditeitstoezicht
op bijkantoren wegens onvoldoende mate van harmonisatie op de onderling verweven
terreinen van liquiditeit en monetair beleid. Het liquiditeitstoezicht op
een bijkantoor van een kredietinstelling kan gekarakteriseerd worden als gedeeld
toezicht; op de bank als geheel, met inbegrip van het bijkantoor, wordt toezicht
gehouden door de lidstaat van herkomst en op het bijkantoor in een beperkt
opzicht (liquiditeitstoezicht) mede door de lidstaat van ontvangst. Deze systematiek uit de Bankenrichtlijn is terug te
vinden in de Wft (alsook in de tot 1 januari 2007 geldende Wet toezicht
kredietwezen 1992). Uit artikel 3:64 jo. 3:63 Wft blijkt dat ten aanzien van
in Nederland gevestigde bijkantoren van kredietinstellingen met zetel in een
andere EER-lidstaat door DNB uitsluitend liquiditeitstoezicht wordt uitgeoefend.
In overeenstemming met het nationale regime zijn de minimumomvang, de samenstelling
en de wijze van berekening neergelegd in het Besluit prudentiële regels
Wft. Het is van belang op te merken dat eenzelfde uitzondering voor bijkantoren
van kredietinstellingen op het beginsel van home state control slechts geldt
voor het liquiditeitstoezicht en dus niet is gemaakt voor het solvabiliteitstoezicht
dat is neergelegd in artikel 3:57 Wft.
 
 Uit het bovenstaande blijkt dat DNB enkel handhavend kan optreden ten
aanzien van de liquiditeit van in Nederland gevestigde bijkantoren van kredietinstellingen
die zijn gevestigd in een andere EER-lidstaat en daar een vergunning hebben
verkregen. Strikt gezien is het DNB, gelet op artikel 3:64 jo.
3:63 Wft, dus niet toegestaan om handhavend op te treden inzake andere onderwerpen,
zoals de solvabiliteit van het bijkantoor of de situatie omtrent de liquiditeit
en/of solvabiliteit van de kredietinstelling als geheel. Dit zou immers indruisen
tegen het beginsel van home state control. Hoewel op het handhavingsinstrumentarium
van DNB hierna zal worden ingegaan, is het in dit kader van belang op te merken
dat DNB een specifieke aanwijzingsbevoegdheid heeft op grond van het tweede
lid van artikel 1:75 Wft. Op grond van deze bepaling kan DNB een aanwijzing
geven om een bepaalde gedragslijn te volgen reeds indien zij tekenen ontwaart
van een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit
van die financiële onderneming in gevaar kunnen brengen. In dit kader
kan de vraag worden gesteld of DNB gebruik kan maken van deze specifieke aanwijzingsbevoegdheid
indien zij uit de liquiditeits- en/of solvabiliteitspositie van het moederbedrijf
tekenen ontwaart van een ontwikkeling die de liquiditeit van het bijkantoor
in gevaar kunnen brengen. Gezien de verwevenheid van deze onderwerpen is deze
situatie niet ondenkbaar. In zo’n geval zou DNB dus de facto een aanwijzing kunnen geven aan het moederbedrijf, en niet
slechts aan het bijkantoor.
 
 Deze vraag kwam ook aan bod bij de Icesave-affaire
en het antwoord erop hangt in feite af van hoe ruim de taakopvatting van DNB
inzake het liquiditeitstoezicht geïnterpreteerd kan worden. Aan de ene kant kan worden gepleit dat de liquiditeitspositie van
een bijkantoor niet goed op zichzelf kan worden beoordeeld onafhankelijk van
de solvabiliteitspositie en de liquiditeitspositie van de (moeder)bank als
geheel. Dit betekent dat in dat geval ruimte dient te zijn voor DNB om –
indien zij tekenen ontwaart die de liquiditeit van het bijkantoor in gevaar
kunnen brengen – een aanwijzing te geven. Deze aanwijzing moet er dan
op gericht zijn voldoende en adequate liquiditeit aan te houden voor het bijkantoor. Aan de andere kant kan gezegd worden dat een dergelijke
bevoegdheid van DNB jegens het moederbedrijf niet bestaat, aangezien dit een
inbreuk vormt op de essentie van de Bankenrichtlijn. Deze richtlijn is immers gebaseerd op het beginsel van home state
control en vereist vertrouwen in de kwaliteit en effectiviteit van het toezicht
van de bevoegde autoriteiten in de lidstaat van herkomst.
 
 Bij een restrictieve interpretatie van de bevoegdheden ontbeert DNB inderdaad
een dergelijke bevoegdheid tot ingrijpen. DNB had – in het licht van
de doelstellingen van het toezicht en haar taken – echter kunnen kiezen
voor een ruimere interpretatie van haar bevoegdheden hetgeen er toe had kunnen
leiden dat zij eerder tot een interventie was overgegaan. Immers, in een vrij
laat stadium heeft DNB alsnog de bestuursrechter verzocht de noodregeling
voor het Nederlandse bijkantoor uit te spreken, waarbij DNB er kennelijk vanuit
ging dat zij toch over bevoegdheden beschikte in het licht van de Bankenrichtlijn
en de Wft.
 5.3 Conclusies
 Financiële ondernemingen dienen over het algemeen over een vergunning
te beschikken teneinde hun diensten aan het publiek te mogen aanbieden. Om
in aanmerking te komen voor een vergunning dient voldaan te worden aan diverse
eisen, die betrekking hebben op de deskundigheid en betrouwbaarheid van feitelijk
leidinggevenden, het voeren van een beleid met betrekking tot een integere
bedrijfsuitoefening, de inrichting van de bedrijfsvoering, het aan te houden
minimum eigen vermogen en andere financiële waarborgen waaronder solvabiliteits-
en liquiditeitseisen. Het huidige systeem van vergunningverlening vloeit voort uit het Europese stelsel van richtlijnen. Daarbij is op basis
van ruime begrippen de nodige beleids- en beoordelingsvrijheid aan de betrokken
toezichthouders DNB en AFM gelaten. Een aanscherping van de invulling van
deze normen ten einde een grote transparantie en voorspelbaarheid van het
toezicht te verkrijgen wordt aanbevolen.
 
 Uit het Nederlandse, functionele toezichtmodel volgt dat de taakverdeling
tussen DNB en de AFM niet zozeer bepaald wordt door de aard van de onderneming
maar door het soort toezicht. Zo is DNB verantwoordelijk voor het systeem-
en prudentieel toezicht, terwijl de AFM zich over het gedragstoezicht buigt.
Bij de vergunningverlening is er echter sprake van een overlap; zowel DNB
als AFM zijn verantwoordelijk voor de vergunningverlening. Het verdient aanbeveling
deze overlap in het licht van de financiële crisis nog eens tegen het
licht te houden en te bezien of een herstructurering noodzakelijk is.
 6. PRUDENTIEEL TOEZICHT DOOR DNB
 Zoals aangegeven, is de meest kenmerkende eigenschap van het functionele
toezichtmodel van de Wft dat de verschillende taken – systeem-, prudentieel
en gedragstoezicht – aan verschillende toezichthouders opgedragen zijn.
De hiernavolgende hoofdstukken gaan achtereenvolgens nader in op deze functies
van het financieel toezicht. Dit hoofdstuk behandelt het (micro-)prudentieel
toezicht door De Nederlandsche Bank. Hiervan dient te worden onderscheiden
het systeemtoezicht van DNB, wat zich richt op het bewaken van de stabiliteit
van het financiële stelsel als geheel. Dit wordt ook wel macro-prudentieel
toezicht genoemd en zal aan bod komen in hoofdstuk 7. 
 6.1 Grondslagen voor prudentieel toezicht
 Op grond van artikel 1:24, tweede lid, Wft heeft DNB tot taak het prudentieel
toezicht op financiële ondernemingen uit te oefenen. Volgens de Wft is
dit prudentieel toezicht gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen
en het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector. De regels
waarop in het kader van het prudentieel toezicht moet worden toegezien zijn
neergelegd in het «Deel Prudentieel Toezicht Financiële Ondernemingen»
van de Wft.
 
 Het hoofddoel van het prudentieel toezicht is toezien dat de onder toezicht
staande instellingen solide en solvabele bedrijven zijn, die hun verplichtingen
kunnen nakomen. Kernelementen zijn het bewaken van de solvabiliteits- en liquiditeitspositie,
het beoordelen van de kwaliteit van de bedrijfsvoering, en het toetsen van
bestuurders. Het prudentieel toezicht ziet derhalve toe op de individuele
instellingen (het zogenaamde micro-prudentieel toezicht).
 6.2 Kapitaaleisen voor banken
 Deze paragraaf behandelt de kapitaaleisen die gelden voor Nederlandse
banken. Deze eisen zijn gebaseerd op internationale regelgeving, de zogenaamde
Bazel-normen. Hieronder zal achtereenvolgens worden ingegaan op de redenen
voor internationale regelgeving, enkele belangrijke ontwikkelingen richting
het huidige systeem, en de wijze van toepassing door DNB.
 6.2.1 De aanleiding voor internationale regelgeving
 Overheden zijn gebaat bij een stabiele economie voor particulieren en
bedrijven. Een van de middelen om dit te bewerkstelligen is een betrouwbaar
bancair systeem. Om het vertrouwen in het bancaire systeem te vergroten, is
in 1966 het depositogarantiestelsel ingevoerd. Een van de tekortkomingen van
dit depositogarantiestelsel was dat de neiging bij banken groter werd om meer
risico te nemen, aangezien deposito’s toch verzekerd waren. Vanuit het
gezichtspunt van de overheden zou dit kunnen leiden tot een groter aantal
faillissementen van banken, wat de kosten van het depositogarantiestelsel
zou vergroten. Als gevolg hiervan werden kapitaaleisen gesteld aan banken
met betrekking tot de minimale verhouding tussen het eigen vermogen en het
totale vermogen. Bij deze eisen zijn echter drie aspecten van belang die de
vraag om een gezamenlijke aanpak deden ontstaan. Ten eerste was er sprake
van toenemende globalisering, niet alleen in algemene zin, maar ook in de
bankensector. Dit leidde bijvoorbeeld tot een toename van het aantal internationale banken. Ten tweede namen de investeringen van banken
in minder ontwikkelde landen als Brazilië, Argentinië en Mexico
toe. Hieruit rees de vraag of er strengere kapitaaleisen nodig waren voor
banken die belegden in minder ontwikkelde landen. Ten slotte nam de complexiteit
van de transacties die banken deden toe, vooral doordat de omvang van zogenaamde
over-the-counter derivaten snel toenam, zie
onderstaande figuur.
 Ontwikkeling derivatenhandel
 
 Doordat deze producten off-balancesheet
waren, nam de omvang van de totale activa niet toe met als consequentie dat
de vereiste hoeveelheid kapitaalreserve ook niet toenam. Het kredietrisico
nam echter wel toe.
 6.2.2 Regulatory competition
 Vooral de toename van globalisering heeft geresulteerd in een roep om
een meer gezamenlijke aanpak, ter voorkoming van een fenomeen dat in de literatuur
ook wel bekend staat als regulatory competition. Hierbij concurreren nationale toezichthouders of wetgevers
onderling om het beste resultaat voor hun eigen land te realiseren. Een mogelijk
gevolg van regulatory competition is het tegenovergestelde
van wat doorgaans van concurrentie wordt verwacht.
 
 De gedachte hierachter is dat het marktfalen dat nu juist de reden was
voor overheidsoptreden, weer de kop opsteekt indien overheden onderling gaan
wedijveren om een resultaat te bereiken dat met het oog op hun eigen belangen
het beste is. Sinn noemt dit het selectieprincipe (Selection
Principle) en past dit toe op onder
andere belastingconcurrentie, de welvaartsstaat, het mededingingsrecht, maar
ook op regelgeving voor banken. 
 
 Toegespitst op toezicht op de banksector, stelt de theorie van regulatory competition dat nationale overheden de neiging
hebben om, veelal op verzoek van banken, steeds minder strikte regels op banken
toe te passen. Deze «race to the bottom»
wordt vooral veroorzaakt door globalisering. Sinn laat zien dat het in de
afwezigheid van globalisering niet alleen in het nationale belang als geheel
is om minimumeisen ten aanzien van het eigen vermogen voor banken te stellen,
maar dat de banken hier zelf ook profijt van hebben. Globalisering – waarbij banken immers steeds vaker internationaal
opereren – zorgt er echter voor dat indien zij in het land van vestiging
(home state) onderworpen zijn aan een strikt regime,
zij hierdoor op internationaal niveau een concurrentienadeel ondervinden.
Internationale banken hebben derhalve een sterke prikkel om in hun land van
vestiging te lobbyen voor deregulering, of liberalisering.
 
 Nationale overheden hebben aan de andere kant een prikkel om toe te geven
aan deze lobby voor immer soepelere regelgeving, en wel om twee redenen. Ten
eerste bestaat er het gevaar dat indien nationale overheden toch kiezen voor
strikte regelgeving, zij hiermee hun aantrekkelijkheid als vestigingsplaats
doen afnemen, en banken (of financiële producten) zich naar het buitenland
zullen verplaatsen. Ten tweede is er de overweging dat, naarmate een bank
meer in het buitenland opereert, de nationale overheid een minder sterke prikkel
heeft om die bank aan strikte regels te onderwerpen. Een gezamenlijke aanpak van nationale overheden en toezichthouders
kan een dergelijke «race to the bottom» voorkomen.
 6.2.3 Bazel I
 De tekortkomingen die hierboven zijn beschreven leidden in 1988 tot het
Bazel I akkoord tussen België, Canada, Frankrijk, Duitsland, Italië,
Japan, Luxemburg, Nederland, Zweden, Zwitserland, het Verenigd Koningrijk
en de Verenigde Staten. Het Bazel I akkoord is vernoemd naar de zetel van
de Bank for International Settlements (BIS), die het overleg tussen de bij
haar aangesloten landen coördineerde. Het akkoord richtte zich met name
op kredietrisico. De twee belangrijkste criteria uit het Bazel I akkoord waren
dat de totale risico-gewogen activa maximaal 20 maal groter mochten zijn dan
het eigen vermogen, zoals in de periode voor het akkoord. Tevens moesten de
banken voldoen aan de Cooke ratio. Dit hield in dat zowel on-balance-sheet
als off-balance-sheet items werden meegenomen in het berekenen van de waarde
van de risico-gewogen activa. Afhankelijk van het type activa, gecategoriseerd
op basis van risico, werd de waarde van het product vermenigvuldigd met een
percentage variërend van 0 tot 100 procent. Voor off-balance-sheet items
gold een premie, op basis van de duur en het type activa, variërend van
0 tot 15 procent.
 
 Hierbij zijn twee kapitaaleisen van belang.
 
 
 Kapitaaleisen bij Bazel I
 
 
 Tier 1 ratio: het eigen vermogen / de risico-gewogen
activa
 
 Tier 2 ratio: het eigen vermogen + langdurige
schulden / de risico-gewogen activa
 
 De kapitaalreserve-eisen waren als volgt: de Tier 1 ratio moet minimaal
4 procent zijn en de Tier 2 ratio moet minimaal 8 procent zijn. Deze percentages
zijn niet voortgevloeid uit een of ander objectief gegeven of model. Het betreft
hier vooral vuistregels die op grond van de ervaring zijn ingegeven. 
 
 Als positief geldt dat het Bazel I akkoord ervoor zorgde dat elke bank
een minimale hoeveelheid kasreserve dient aan te houden. Tot op zekere hoogte
werden onzorgvuldigheid bij het berekenen van verwachte verliezen op leningen
en/of het nemen van te veel kredietrisico afgestraft. Het Bazel I akkoord
heeft echter ook twee belangrijke nadelen. Ten eerste werd exclusief op kredietrisico
gefocust, terwijl de solvabiliteit van banken ook van andere risico’s
afhankelijk is (zie ook Bijlage B). Ten tweede was het Bazel I akkoord sterk
boekhoudkundig van aard, en sloot het slecht aan bij de risicomanagementpraktijk
van banken. Zo diende een bank voor al haar commerciële leningen percentueel
evenveel kapitaal aan te houden, los van de door haarzelf berekende verwachte
verliezen. Daarmee werden leningen die weinig risicovol zijn relatief duur,
en leningen die erg risicovol zijn relatief goedkoop.
 6.2.4 Bazel I en het 1996 amendement
 Beide problemen werden al vrij vroeg onderkend, en leidden tot aanpassingen
aan het originele akkoord.
 
 In 1998 vond op het gebied van over-the-counter derivaten een verandering
plaats, waardoor het bekende kredietrisico zou afnemen. Dit fenomeen wordt «netting»
genoemd en houdt in dat posities met elkaar verrekend mogen worden wanneer
een tegenpartij niet meer aan zijn verplichtingen voldoet. Dit had als gevolg
dat de vereiste kapitaalreserve lager kwam te liggen, ondanks het feit dat
de investeringen gelijk bleven.
 
 Als er bijvoorbeeld aan de activazijde voor een waarde van 5 aan leningen
stond met partij A, en er aan de passivazijde tevens schulden waren ter waarde
van 3 bij deze zelfde partij, moest de bank in het berekenen van de vereiste
kapitaalreserve rekening houden met 5. In het geval van netting worden de
leningen en schulden met elkaar verrekend. In het geval van een faillissement
van partij A, beloopt het maximale verlies 2, en hoeft de bank bij het vaststellen
van de vereiste kapitaalreserves maar rekening te houden met 2. Terwijl de
balans van de bank dus niet verandert, verandert wel de vereiste hoeveelheid
aan kapitaalreserves.
 
 In 1998 werd ook het «1996 amendement» geïmplementeerd,
wat vooral op het gebied van marktrisico veranderingen met zich meebracht.
Banken konden kiezen uit twee methoden om de vereiste kapitaalreserve te berekenen.
De gestandaardiseerde methode, waarin geen rekening werd gehouden met de correlatie
tussen de verschillende producten, en de «intern model based-model approach»
waarbij dat wel kan. Banken met geavanceerde risicosystemen mochten deze correlaties
meenemen in het berekenen van de vereiste kapitaalreserve. Veel banken maakten
voortaan gebruik van deze «intern model based-model approach»
omdat de voordelen van diversificatie beter zichtbaar werden en omdat het
leidde tot lagere kapitaalreserve-eisen. De waarde van het gewogen vermogen
in het geval van marktrisico werd vastgesteld door te bereken, wat het maximale
verlies is in 99 procent van de gevallen over een periode van 10 dagen. De
uitkomst hiervan werd vervolgens vermenigvuldigd met 12,5 om de waarde van
het gewogen vermogen te berekenen. De totale vereiste hoeveelheid kapitaalreserve
werd berekend door het gewogen vermogen van zowel krediet- als marktrisico
bij elkaar op te tellen en te vermenigvuldigen met 0,08.
 
 Ondanks deze veranderingen sloot de basis van de solvabiliteitsregelgeving
nog altijd slecht aan bij de risicomanagementpraktijk: 
 (i) bij de berekening van kapitaalseisen werd slechts een elementair onderscheid
gemaakt tussen weinig en zeer risicovolle leningen;
 (ii) verliezen die buiten de leningen- en investeringsportefeuille vallen
vielen grotendeels buiten de regelgeving.
 
 De bestaande regelgeving gaf banken derhalve weinig prikkels om risico’s
correct te schatten en te prijzen.
 6.2.5 Bazel II
 In 1999 werd begonnen met Bazel II. Het belangrijkste doel was om solvabiliteitsregels
te ontwerpen die aansloten bij de risicomanagementpraktijk en banken dwongen
om te voldoen aan wat werd genoemd de «use test»: risico’s
moesten zo precies mogelijk geschat worden, waarna deze schatting automatisch
de hoeveelheid aan te houden kapitaal alsook de gevraagde prijzen (bijvoorbeeld
de rente op leningen) zou bepalen.
 
 Bazel II diende ook minder boekhoudkundig van aard te zijn. In plaats
hiervan zou de toezichthouder vooral ook moet toetsen of de risicomodellen
van banken aan minimumeisen voldoen. Daarnaast werd echter ook onderkend dat
een toetsing van de minimum kapitaalseisen alleen niet voldoende is. Bazel
II zou dan ook twee additionele kanalen moeten introduceren waarlangs banken
worden gedwongen genoeg kapitaalreserves aan te houden: de zogeheten «supervisory
review», en marktdiscipline.
 
 De «supervisory review» zou de toezichthouder de vrijheid
moeten geven om in bijzondere gevallen te eisen dat een bank extra kapitaalreserves
aanhoudt. Onder marktdiscipline wordt verstaan het verhogen van de transparantie,
zodat ook de schuldeisers van de bank (depositohouders, obligatiehouders)
en aandeelhouders beter in staat zou zijn om te schatten of de bank solvabel
genoeg is. Van beide additionele kanalen zou een sterk disciplinerende werking
uit dienen te gaan.
 
 Het resultaat was het Bazel II akkoord, dat in 2004 werd ondertekend en
in 2007 werd ingevoerd. Bazel II kent drie zogenaamde «pillars»:
 (i) «minimum capital requirements»,
 (ii) «supervisory review» en
 (iii) «market discipline»
 Ad (i) Pillar 1: Minimum capital requirements
 Net als onder Bazel I gelden onder Bazel II de minimumeisen van vier en
acht procent voor respectievelijk de Tier 1 en Tier 2 ratio’s. Bij het
berekenen van de minimum kapitaaleisen gaat Bazel II, meer dan Bazel I, echter
uit van de risicomodellen die banken zelf gebruiken bij het berekenen van
hun verwachte verliezen. Hierbij hanteert Bazel II het principe dat hoe geavanceerder
het risicomanagement van een bank is, des te meer mag de bank van haar eigen
modellen gebruik maken bij het berekenen van de aan te houden minimum kapitaalsreserve.
Hiermee gaat Bazel II verder op de weg die, voor marktrisico, al bij het 1996
amendment was ingeslagen.
 
 Bazel II introduceert het gebruik van interne modellen voor het berekenen
van kapitaalseisen ook voor kredietrisico, hetgeen resulteert in drie benaderingen.
De «standardized» benadering voor het meten van kredietrisico
is een direct vervolg op Bazel I, uitgebreid naar de zojuist beschreven risicocategorieën.
Daarnaast introduceert Bazel II twee benaderingen die dichter
aansluiten bij de risicomanagementpraktijk, en dan ook «internal rating
based» heten. Zoals beschreven in Bijlage B zijn er bij de schatting
van risico’s door een bank drie variabelen van belang: de kans dat de
schuldenaar in gebreke blijft (de«probability of default», oftewel
PD), het deel van de lening waarover de bank risico loopt (de «exposure
at default», oftewel EAD), en het percentage van het geleden verlies
dat niet meer teruggeclaimd kan worden ingeval van «default» (de «loss
given default», oftewel LGD). Het product van deze variabelen vormt
het verwachte verlies («expected loss», oftewel EL). Bij de eerste
van deze twee benaderingen, de «foundating internal rating based»,
oftewel FIRB benadering, mag de bank zelf de PDs berekenen, waarbij de toezichthouder
de modellen toetst die de bank hiervoor gebruikt. De LGD en EAD getallen die
de bank vervolgens moet hanteren om de verwachte verliezen te berekenen worden
door de toezichthouder bepaald (volgens van tevoren vastgestelde categorieën).
Bij de «advanced internal rating based», oftewel AIRB benadering
mag de bank ook de LGD en EAD zelf vaststellen, maar slechts na strenge toetsing
van de interne risicomodellen.
 
 Vooral voor de FIRB en AIRB benadering wordt de bank getoetst op een aantal
zaken. Ten eerste dienen de interne risicomodellen zelf van voldoende niveau
te zijn. Daarbij wordt ook gekeken naar het stresstesten van deze modellen,
om ervoor te zorgen dat de bank ook bij grote onverwachte verliezen solvabel
blijft. Ten tweede dienen de risicomodellen goed ingebed te zijn in de dagelijkse
praktijk: de use test. Hierbij wordt o.a. gekeken naar de rol van de interne
audit en de interne validatie van de modellen. Ten derde worden strenge minimumeisen
gesteld aan de datahistorie waarover banken dienen te beschikken. Dit laatste
is van groot belang om een systematische onderschatting van de risico’s
te vermijden: een korte datahistorie, die enkel een hausse omvat, zou immers
tot een te lage risicoschatting voor alle activa kunnen leiden.
 
 Naast markt- en kredietrisico wordt ook het operationele risico meegenomen
in het berekenen van de verplichte hoeveelheid kapitaalreserve. Dit gebeurt
om drie redenen. Ten eerste omdat banken te maken kunnen hebben met menselijke
en computerfouten. Ten tweede willen toezichthouders dat banken meer aandacht
hebben voor hun interne controlesystemen. Ten derde willen toezichthouders
de verplichte kapitaalreserve op het oude niveau brengen, en door veranderde
kredietberekeningen was de kapitaalreserve lager komen te liggen. Er zijn
drie manieren om de kapitaalreserve voor operationeel risico te berekenen,
maar ze resulteren alle drie in aan te houden reserves die ongeveer gelijk
zijn aan 0,15 procent van de gemiddelde winst over de afgelopen drie jaar.
 Ad (ii) Pillar 2: Supervisory review
 De «supervisory review» houdt in dat nationale toezichthouders
kleine aanpassingen mogen doen in de regelgeving op basis van lokale omstandigheden.
Ze moeten echter wel de consistentie van het akkoord bewaken. Tevens zijn
toezichthouders verplicht om in te grijpen in het geval dat de kapitaalreserve
onder de vereiste limiet komt. Daarnaast moeten ze meer doen dan alleen toezicht
houden op de verplichte kapitaalreserve. Dit houdt onder meer in dat ze banken
aanmoedigen betere risicosystemen te ontwikkelen en deze te laten testen door
de toezichthouders. Op het gebied van marktdiscipline draait het er vooral
om dat banken opener moeten zijn over de producten waarin ze investeren en
de risico’s die ze nemen. Mocht de toezichthouders twijfels hebben
over de kwaliteit van het risicosysteem dan kan hij de verplichte kapitaalreserve
naar boven toe bijstellen.
 Ad (iii) Pillar 3: Market discipline
 Pillar 3 dient ter ondersteuning van Pillar 1 en Pillar 2. Hierbij gaat
er om dat de financiële instellingen stukken publiceren waarin informatie
wordt gegeven met betrekking tot de risico’s waaraan de financiële
instelling zich blootstelt, het risicomanagement en de kapitaalpositie. Het Bazel comité is zich er van bewust dat de
toezichthouders verschillende middelen hebben om te bereiken dat financiële
instellingen deze informatie leveren. Allereerst kunnen de toezichthouders
de financiële instellingen verzoeken deze gegevens te leveren. Mochten
de financiële instellingen niet op dit verzoek ingaan, dan kunnen de
toezichthouders eisen dat deze gegevens geleverd worden. In het uiterste geval
kunnen toezichthouders de financiële instellingen dwingen. De middelen
hiertoe verschillen van land tot land, dit kan variëren van verzoeken
tot reprimandes en boetes. Dit is afhankelijk van de wettelijke macht van
de toezichthouders en de ernst van de tekortkomingen. In uitzonderlijke gevallen
kan de toezichthouder de minimale hoeveelheid kapitaalreserve verhogen.
 6.2.6 Reflectie op Bazel-normen
 Bazel II verwacht van nationale toezichthouders dat zij met behulp van
de minimale kapitaalreserve-eisen nastreven dat de integriteit van het bankwezen
niet in gevaar komt. Bij het vaststellen van
de minimale kapitaalreserve voor operationeel risico en markt- en kredietrisico,
alsmede bij de toegestane benaderingen, hebben nationale toezichthouders enige
keuzevrijheid. Mochten de toezichthouders besluiten om af te wijken van de
standaard, zoals afgesproken in Bazel II, dan moeten zij er voor zorgen dat
daardoor de consistentie van Bazel II niet in gevaar komt.
 
 Toezichthouders mogen dus bij het vaststellen van de methode om de minimale
kapitaalreserve te berekenen afwijken van de voorgestelde methode van Bazel
II. Ongeacht de methode die wordt gebruikt bij het berekenen van de minimale
kapitaalreserves, mogen toezichthouders dit minimum nooit naar beneden toe
bijstellen. Zij mogen echter wel hogere kapitaalreserve-eisen stellen: 
 «It should be stressed that the revised Framework is designed to
establish minimum levels of capital for internationally active banks. As under
the 1988 Accord, national authorities will be free to adopt arrangements that
set higher levels of minimum capital. Moreover, they are free to put in place
supplementary measures of capital adequacy for the banking organizations they
charter. (...) More generally, under the second pillar, supervisors should
expect banks to operate above minimum regulatory capital levels.»
 
 Zoals eerder opgemerkt, is de beslissing om de percentages van de Tier
1 en Tier 2 ratio’s vast te stellen op 4 en 8 procent niet tot stand
gekomen op basis van modelmatige berekeningen. Hierbij ging het om een afweging
voor de economie als geheel. Bij een eventuele nieuwe discussie is het interessant
om naast de kosten voor de economie als geheel te kijken naar de kosten voor
de banken. In dit verband is het zinvol om Modigliani en Miller (1958) in
herinnering te roepen. Zij stellen dat toenemende kosten van kapitaal als
gevolg van schaarste worden gecompenseerd door lagere kosten van kapitaal
als gevolg van het feit dat het risico afneemt. 
 
 Bij een verhoging van de kapitaalreserve zal de bank aan de activazijde
inkomsten mislopen doordat er minder geld mag worden uitgeleend. De kosten
aan de passivazijde blijven echter gelijk doordat voor de kleinere hoeveelheid
geld die wordt uitgeleend dezelfde hoeveelheid aan de passivazijde moet worden
aangehouden. Deze verliezen worden echter gecompenseerd. De hoeveelheid geld
die zal worden uitgeleend zal dus dalen. Aangezien de rente tot stand komt
door vraag en aanbod, zal ze stijgen. Minder aanbod van geld zal tot een hogere
prijs leiden (hoger rentepercentage). Op de kleinere hoeveelheid geld die
zal worden uitgeleend, zal de marge dus toenemen. Daarnaast zullen de kosten
voor de bank dalen. Naast vraag en aanbod wordt de rente ook vastgesteld op
basis van het risico dat men loopt. Doordat de kapitaalreserve stijgt, wordt
de kans kleiner dat banken failliet zullen gaan en dit lagere risico betekent
dat de banken minder zullen hoeven te betalen om geld te lenen.
 
 Wat er precies met de inkomsten aan de activakant gebeurt is arbitrair:
lagere inkomsten doordat het volume afneemt of hogere inkomsten door een hoger
percentage? De uitgaven aan de passivazijde zullen lager komen te liggen.
Hogere kapitaaleisen leiden dus niet per definitie tot lagere inkomsten voor
een bank.
 6.2.7 Invulling van de nationale discreties door DNB
 Zoals hierboven is beschreven laat Basel II in beginsel ruimte voor nationale
discreties op twee niveaus. Enerzijds mogen, ongeacht de methode die wordt
gebruikt bij de berekening, de minimale kapitaalreserves wel naar boven maar
niet naar beneden bijgesteld worden (minimumharmonisatie). Anderzijds wordt
er ruimte gelaten ten aanzien van het vaststellen van de methode om de minimale
kapitaalreserve te berekenen.
 
 Bazel II is in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd in het Besluit
implementatie kapitaalakkoord Bazel 2. De Minister
heeft er hierbij echter voor gekozen om de minimumkapitaalratio voor banken
vast te stellen op het niveau dat wordt gehanteerd in Bazel II, en DNB daarbij
niet de mogelijkheid te geven om in het algemeen striktere eisen te stellen. Op grond van artikel 3:111a Wft kan DNB echter, indien
een bank niet voldoet aan de regels betreffende de bedrijfsvoering en het
toetsingsvermogen, wel (onder meer) een hogere minimumomvang van het toetsingsvermogen
voorschrijven.
 
 Bij het opstellen van het implementatiebesluit is, voor zover de Europese
richtlijnen het toelieten, gebruik gemaakt van een doelgerichte («principle-based»)
benadering:
 «Op deze manier hebben de financiële ondernemingen de vrijheid
te kiezen op welke wijze zij de normen naleven en kunnen de normen aansluiten
bij de specifieke organisatiestructuur van de financiële onderneming.
Voor zover de «openheid van de norm» zou kunnen leiden tot onduidelijkheid
voor de praktijk kan de Nederlandsche Bank via beleidsregels handvatten geven
hoe zij in de dagelijkse toezichtpraktijk invulling aan deze norm zal geven.»
 
 Bij de toepassing van de open normen betreffende de methode om de minimale
kapitaalreserve te berekenen beschikt DNB derhalve over de nodige discretionaire
ruimte. DNB heeft deze invulling van de open normen (voor een deel) geconcretiseerd
via onder meer de Beleidsregel uitgangspunten toepassing tweede pijler Kapitaalakkoord
Bazel II en diverse regelingen.
Voor een totaal overzicht van de invulling van de diverse normen van Bazel
II (zoals geïmplementeerd in de Richtlijnen 2006/48/EC en 2006/49/EC)
wordt verwezen naar Bijlage C bij dit rapport.
 
 Deze «nationale discreties» reflecteren enerzijds de economische
realiteit, die voorschrijft dat er soms belangrijke lokale verschillen in
operationele eisen en marktkarakteristieken zijn die enige flexibiliteit bij
de implementatie van Bazel II vereisen. Anderzijds reflecteren de nationale
discreties de politieke realiteit, en wel de precaire balans tussen het bewaken
van de financiële stabiliteit en het concurrerend houden van eigen financiële
instellingen. Die laatste overweging leidt soms dan ook tot de vrees voor
een «race to the bottom» tussen toezichthouders.
Opgemerkt dient daarbij te worden dat de nationale discreties in het akkoord
veelal een zeer beperkte invloed hebben.
 
 Toch kan de invulling van de nationale discreties inzicht geven in de
filosofie die achter het door een toezichthouder gevoerde beleid zit. De nationale
discreties vormen zo gezegd een ijkpunt. Het Committee of European Banking
Supervisors (CEBS) heeft de nationale discreties in een overzicht bij elkaar
gebracht. De Nederlandsche Bank presenteert
op haar site haar eigen, iets beperktere overzicht (zie Bijlage C bij dit
rapport). Uit een vergelijking van de invulling van de nationale discreties
door de toezichthouders in Nederland (DNB), Duitsland (Bundesbank en BaFin)
en het Verenigd Koninkrijk (FSA) komt een genuanceerd, maar helder beeld naar
voren.
 
 Over het algemeen is DNB een vrij conservatieve toezichthouder, die relatief
vaak een verruiming van het akkoord in het (mogelijke) voordeel van de onder
haar toezicht staande instellingen niet toestaat.
Een goed voorbeeld is het al dan niet toestaan van het aanhouden van extra
achtergestelde schuld door beleggingsinstellingen, boven de normale limieten. Waar Duitse en Britse toezichthouders beiden ervoor
kiezen dit toe te staan, staat DNB dit niet toe. Ook is DNB relatief conservatief
bij het toestaan van additionele «credit risk mitigants» (verzekeringsconstructies)
bij het berekenen van de aan te houden hoeveelheid kapitaal. Een volgend type discretie betreft de verrekening van posities die
binnen een financiële instelling zijn ingenomen. Ook hier is DNB overwegend
conservatief. Een laatste belangrijke type discretie betreft de overgangsvoorwaarden:
de mate waarin instellingen aan verminderde voorwaarden hoeven te voldoen
voordat zij Bazel II volledig geïmplementeerd hebben. Opnieuw is DNB
overwegend conservatief.
 
 Uit de bestudering van de nationale discreties komt echter ook een tweede
punt naar voren: daar waar het akkoord de toezichthouder de ruimte geeft om
instellingen toe te staan om in plaats van minimumeisen eigen risicomodellen
te hanteren, maakt DNB relatief vaak gebruik van deze ruimte. Anders gezegd,
kiest DNB hier relatief vaak voor een principle-based toezicht. In plaats
van een «eenvoudige» minimumeis te handhaven, staat zij onder
toezicht staande instellingen toe om zelf methodes te ontwikkelen, al moeten
die natuurlijk vervolgens wel de toets der kritiek doorstaan. Een goed voorbeeld
is de berekening van alpha, het extra risicogewicht op derivaten en vergelijkbare
contracten, om rekening te houden met het risico dat de tegenpartij failliet
gaat («counterparty default risk»).
DNB kiest er hier voor om, overigens evenals de Duitse en Britse toezichthouders,
toe te staan dat instellingen die de «Standardised approach» volgen
alpha zelf berekenen (met een minimum van 1,2). Ook mag, net
als in Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, het risicogewicht dat aan overige
kredietinstellingen wordt toegekend zelf worden berekend.In tegenstelling tot de Duitse toezichthouders, staat DNB ook toe dat «IRB»
banken onder voorwaarden een relatief laag risicogewicht van 50% of 70%
gebruiken bij «specialized lending»: kleine portfolio’s,
met vaak zeer grote leningen. Ook mogen instellingen,
in tegenstelling tot wat in Duitsland is toegestaan, voor een aantal deelnemingen
tot 31 december 2012 hun kapitaalsbeslag berekenen volgens de onder het
oude Bazel I akkoord geldende regels.
 
 De invulling van die laatste discretie lijkt de algemene tendens goed
weer te geven: bij de meeste discreties maakt DNB een conservatieve keus,
maar relatief vaak kiest men er bij mogelijke vrijheden met betrekking tot
door instellingen te hanteren modellen/methodes voor om niet «rule-based»,
maar «principle-based» op te treden.
 
 Het onderscheid tussen beiden methoden van aanpak kan belangrijk zijn.
Vanuit het oogpunt van een toezichthouder hebben zowel een meer «rules
based» alsook een «principles based» benadering voor- en
nadelen. Een principle-based benadering is vooral ex-post efficiënt:
als er eenmaal iets mis gegaan is, dan heeft een toezichthouder meer vrijheid
om te reageren. Een goed voorbeeld is de beslissing om een instelling voor
faillissement te behoeden. Een discretionaire toezichthouder kan wanneer een
faillissement dreigt, de situatie zelf schatten en op basis van die schatting
besluiten. Een toezichthouder die gedwongen is om volgens de regels te opereren
zou wellicht instellingen moeten sluiten (of open houden), wanneer dit voor
de financiële stabiliteit niet wenselijk is, simpelweg omdat de regels
erom vragen. Een «rule-based» aanpak is ex ante efficiënt:
vooral wanneer banken sterk op prikkels reageren is het goed om je als toezichthouder
van tevoren aan regels te binden. Daarmee wordt het namelijk ook waarschijnlijker
(en makkelijker) dat instellingen zich aan die regels houden en je dus op
een efficiënte wijze (met weinig faillissementen) toezicht kunt houden.
De instelling weet wat zij kan verwachten, bijvoorbeeld ingrijpen van de toezichthouder
bij een te laag solvabiliteitsratio, en heeft daarmee een prikkel om ingrijpen
te voorkomen.
 6.3 Kapitaaleisen voor verzekeraars
 Net als banken zijn (her)verzekeraars van groot economisch en sociaal
belang. Daarom wordt algemeen erkend dat overheidinstanties toezicht moeten
houden op bedrijven die actief zijn in deze sectoren.
 
 De primaire taak van de toezichthouders is gelegen in het beschermen van
de verzekeringsnemers. De belangrijkste regelgeving
voor (her)verzekeraars is Solvency II. In Solvency II worden dan ook minimumeisen
gesteld aan de solvabiliteit van (her)verzekeraars, om de kans te verkleinen
dat zij hun verplichtingen aan de verzekeringsnemers niet waar kunnen maken.
De Solvency I directive werd op 20 maart 2002 van kracht, en is sinds
26 februari 2008 opgevolgd door de (aangepaste versie van) Solvency II.
 
 De ontwikkelingen bij het regelgevingkader voor (her)verzekeraars vertonen
veel gelijkenissen met het regelgevingkader voor banken. Solvency I leunde
echter sterk op boekhoudkundige maatstaven, de solvabiliteitseisen waren niet
risicogevoelig, de lidstaten kregen te veel ruimte voor eigen varianten, en
er bestond geen behoorlijke regeling voor groepstoezicht, terwijl
de sector steeds meer een grens- en sectoroverschrijdend karakter kreeg.
 
 Solvency II kent dezelfde structuur als Bazel II en is onderverdeeld in
drie pillars. Pillar I heeft betrekking op kwantitatieve eisen, Pillar II
op kwalitatieve eisen en toezichtregels en Pilar III op toezichtrapportage
en de openbaarmaking van informatie. Hieronder zullen de drie Pillars kort
worden omschreven.
 6.3.1 Pillar I
 Pillar I, getiteld «Kwantitatieve eisen», is onderverdeeld
in zes onderdelen: de waardering van de activa en verplichtingen, de technische
voorzieningen, het eigen vermogen, de minimum solvabiliteitseis, de minimum
kapitaaleis, en beleggingen. Het meest belangrijk zijn de minimum solvabiliteitseis
en de minimum kapitaaleis, waarbij de laatste min of meer een afgeleide van
de eerste is (waarover later meer).
 
 Bij het berekenen van de minimumeisen maakt Solvency II een wat explicieter
en eenvoudiger onderscheid tussen de kwaliteit van het aangehouden kapitaal
dan Bazel II. De kwaliteit van kapitaal speelt namelijk een belangrijke rol
het berekenen van de minimum solvabiliteitseis en de de minimum kapitaaleis.
In de onderstaande tabel kan worden afgelezen hoe de verschillende typen kapitaal
worden onderverdeeld. Kapitaal van hoge kwaliteit (eigen vermogen, en wat
daar dicht tegenaan ligt) mag, indien het op de balans staat, voor de berekening
van de Tier 1 ratio mee worden genomen.
 Types kapitaal 
 
 
 
 
 
 
 
 Aard/Kwaliteit 
 Op de balans 
 Buiten de balans
 
 
 
 
 Hoog 
 Tier 1 
 Tier 2 
 
 
 Gemiddeld 
 Tier 2 
 Tier 3
 
 
 Laag 
 Tier 3 
 –
 
 
 
 
 De minimum solvabiliteitseis betreft het niveau van kapitaal waarmee de
(her)verzekeraar over een periode van een jaar met 99,5% zekerheid
kan voldoen aan haar lange termijn verplichtingen. Met andere woorden: de
(her)verzekeraar dient een zodanige hoeveelheid kapitaal aan te houden dat
de kans dat hij binnen een jaar failliet gaat kleiner is dan 0,5%.
 
 Naast marktrisico, kredietrisico en operationeel risico, ook in Bazel
II onderscheiden, dienen verzekeraars ook nog het schadeverzekeringstechnisch
risico, het levensverzekeringstechnisch risico en het ziektekostenverzekeringstechnisch
risico te meten.
 
 Voor ieder van deze risicogroepen wordt het minimale solvabiliteitskapitaal
berekend en vervolgens bij elkaar opgeteld. Verzekeraars en herverzekeraars
mogen echter de som van de minimum solvabiliteitseisen verrekenen met een
factor die van hun diversificatie afhangt. Het
idee hierachter is dat door het creëren van diversificatie de kosten
voor (her)verzekeraars kunnen dalen, terwijl de kwaliteit van de dekking constant
blijft. Een manier om diversificatie te bewerkstelligen, is om de diensten
in meer landen aan te bieden. Door Solvency II wordt een Europese markt gecreëerd
waarin de spelregels voor iedereen hetzelfde zijn. In principe schept dit
de voorwaarden voor een markt met meer diversificatiemogelijkheden,
hetgeen leidt tot meer concurrentie en tevens lagere kosten terwijl de kwaliteit
hetzelfde blijft.
 
 (Her)verzekeraars kunnen voor het berekenen van de minimum kapitaalseis
gebruik maken van een standaardformule of een intern model. Aan deze keuze
is wel een aantal voorwaarden verbonden. Indien de aannames die voor de standaardformule
gelden niet overeenkomen met de karakteristieken van de (her)verzekeraar,
mag de (her)verzekeraar in samenspraak met de toezichthouder het standaard
model aanpassen. In het geval dat het standaard model, zelfs na aanpassingen,
geen goede afspiegeling geeft van de (her)verzekeraar, mag de toezichthouder
de (her)verzekeraar verplichten een intern model te ontwikkelen. Een (her)verzekeraar
mag ook op eigen initiatief een intern model ontwikkelen. Voorwaarde is wel
dat het interne model een betere afspiegeling geeft van de organisatie. Daarom
dient de toezichthouder het interne model goed te keuren. Dit gebeurt op basis
van twee criteria: (i) het interne model moet statistische tests doorstaan;
(ii) het model moet goed zijn te implementeren bij de (her)verzekeraar (vergelijkbaar
met de use test van Bazel II).
 
 Hoe de minimum kapitaalseis moet worden berekend is nog niet besloten.
Er zijn in principe twee mogelijkheden:
 (i) Op eenzelfde manier als de minimum solvabiliteitseis. In het geval
van de minimum solvabiliteitseis werd het niveau van kapitaal berekend aan
de hand van een periode van een jaar en met 99,5% zekerheid. Op eenzelfde
manier zou bij het berekenen van de minimum kapitaalseis kunnen worden gerekend
met 90% zekerheid over de periode van een jaar. Waarom is de minimum kapitaalseis dan toch strikter dan de minimum
solvabiliteitseis? Vooral omdat de eerste strengere eisen stelt aan het kapitaal
dat in de berekening mee mag worden genomen. Bij de minimumsolvabiliteitseis
moet het in aanmerking komende (eigen) vermogen voor minimaal een derde uit
Tier I kapitaal (maar dat mag ook buiten de balans staan) en voor maximaal
een derde uit Tier III kapitaal bestaan. Bij het berekenen van de minimum
kapitaalseis moet echter, in dit voorstel, minimaal de helft van het in aanmerking
komend vermogen in de categorie Tier I vallen. Het mag dan alleen gaan om
kapitaal dat op de balans staat.
 (ii) Een eenvoudiger voorstel is om de minimum kapitaalseis te berekenen
als percentage van de minimum solvabiliteitseis.
 
 Ondanks het feit dat de exacte methode nog niet vaststaat, is wel duidelijk
dat de kwaliteit van het kapitaal, waarmee de minimum kapitaalseis moet worden
berekend, in elk geval beter moet zijn dan het kapitaal waarmee de minimum
solvabiliteitseis wordt berekend.
 6.3.2 Pillar II
 Pillar II, getiteld «Kwalitatieve eisen en toezichtregels»
is onderverdeeld in twee onderdelen: «Toezichthoudende autoriteiten
en algemene regels» en «Governance systeem». Het eerste
onderdeel schrijft onder meer voor dat lidstaten ervoor moeten zorgen dat
de toezichthouders alle bevoegdheden worden verleend die nodig zijn om hun
taken naar behoren te vervullen opdat zij ervoor kunnen zorgen dat (her)verzekeraars
aan de regelgeving voldoen, en tevens om hen in staat te stellen eventuele
onregelmatigheden te voorkomen en te verhelpen. Het kan hierbij gaan om concrete
tekortkomingen van het interne model of het bestuurlijk in gebreke blijven.
In het geval dat een (her)verzekeraar tekortkomingen vertoont, mag de toezichthouder
van de (her)verzekeraar verlangen dat deze extra kapitaalreserves
aanhoudt. Als de tekortkomingen op lange termijn niet worden verholpen kan
de toezichthouder van de tijdelijke opslag een permanente opslag maken.
 
 In het tweede onderdeel wordt ingegaan op de vraag hoe consistentie kan
worden gewaarborgd in het geval van sectoroverschrijdende ondernemingen. Men
gaat er hier vanuit dat de voorwaarden voor een efficiënte solvabiliteitsmeting
wellicht het beste kunnen worden bereikt door governance vereisten in plaats
van kwantitatieve vereisten. Om aan de governance vereisten te voldoen, moet
er bij de (her)verzekeraar sprake zijn van een deskundig en betrouwbaar bestuur
en dient de (her)verzekeraar te voldoen aan de minimumeisen op het gebied
van eigen risico en solvabiliteitsbeoordeling, interne controle, interne audit,
de actuariële functie en uitbesteding. Hoe de (her)verzekeraar het governance
systeem vormtgeeft dient op schrift te zijn gesteld. Het is hierbij van essentieel
belang dat het leidinggevend of bestuursorgaan actief betrokken is bij het
governance systeem. Vervolgens is het aan de toezichthouder het governance
systeem te onderzoeken en te evalueren.
 6.3.3 Pillar III
 Pillar III, getiteld «Toezichtrapportage en openbaarmaking van informatie»,
focust op het transparant(er) maken van de gezondheid van (her)verzekeraars.
Daartoe dienen (her)verzekeraars ieder jaar beknopte financiële informatie
omtrent hun solvabiliteitspositie en algemene financiële situatie te
publiceren. Alvorens deze informatie wordt verstrekt, moet deze worden goedgekeurd
door een leidinggevend of bestuursorgaan.
 6.4 Conclusies
 Een aanzienlijk deel van de hier besproken regelgeving, Bazel II en Solvency
II, is recentelijk tot stand gekomen. Bij overwegingen aangaande het functioneren
van de onder Bazel II geformuleerde normen, dient derhalve rekening te worden
gehouden met het feit dat Bazel II slechts zeer recent geïmplementeerd
is. Bazel II «mede verantwoordelijk» houden voor de crisis lijkt
dan ook weinig reëel. Desalniettemin volgen uit onze analyse wel enkele
punten die nadere discussie vergen.
 
 Het eerste aspect betreft de hoogte van de kapitaalbuffers. Zoals uit
de analyse blijkt, moeten van hogere kapitaalbuffers geen wonderen worden
verwacht. Wanneer aandeelhouders een (zeer) hoog rendement eisen, wordt de
druk om aan die eis te voldoen hoger wanneer kapitaalbuffers stijgen. Anders
gezegd, zorgen hogere reserves dus mogelijk ook voor hogere risico’s.
Toch hebben onderhandelingen over uniform gehanteerde hogere kapitaalbuffers
wel degelijk zin, gezien hun rol als boegbeelden bij het tegengaan van de
druk van regulatory competition. Om te voorkomen dat nieuwe regels procyclisch
zijn, verdient het daarbij wel aanbeveling, zoals ook door de Commissie Maas
opgemerkt, anticyclische buffers te vormen, vergelijkbaar met het Spaanse
beleid van de afgelopen jaren.
 
 Een tweede aspect betreft de invulling van de in Bazel II omschreven use
test. In de uiteindelijke versie van het Bazel II akkoord is gekozen voor
een niet bijzonder stringente implementatie van de use test: de inbedding
van de interne risicomodellen binnen banken, door middel van goede governance
en het belang van de uitkomsten van interne risicomodellen bij investerings-
en leenbeslissingen. De bank behoeft er slechts voor zorg te
dragen dat (a) de bestuurlijke procedures garanderen dat de interne risicomodellen
daadwerkelijk gebruikt woden; en (b) dat de uitkomsten uit de betreffende
berekeningen ook explicitet meegewogen worden in de beslissingen. Hoe dat
precies in zijn werk gaat wordt grotendeels overgelaten aan de bank zelf.
Zoals ook blijkt uit onze analyse in de bijlagen verdient een expliciete,
meer concrete invulling van de use test de voorkeur. Immers, het meten van
risico is niet voldoende wanneer risico’s vervolgens niet correct geprijsd
worden en wanneer de betrokkenheid van het risicomanagement bij investerings-
en leenbeslissingen gering is. Te denken valt dan ook aan strengere eisen
met betrekking tot het minimum kennisniveau (op het gebied van risicomanagement)
van degenen die investerings- en leenbeslissingen nemen, aan het versterken
van de positie van het risicomanagement binnen de bank (zowel wat betreft
autoriteit als beloning), en aan de invulling en positie van de interne audit.
 
 Een derde, gerelateerd aspect betreft de minimumeisen die aan interne
modellen worden gesteld. Een voordeel van de huidige crisis is dat deze modellen
verrijkt zullen worden met een datahistorie die duidelijk laat zien wat de
effecten van een crisis zijn. Zoals uit de analyse blijkt, is het niet aanbevelenswaardig
bij het extern beoordelen van modellen al te zwaar te leunen op de uitkomsten
van modellen. Een dergelijke aanpak leidt immers tot een grote nadruk op harmonisatie
van risicoschattingen en het vergroten van het belang van, bijvoorbeeld, externe
ratings. Ook wreekt zich in dit opzicht een discretionair beleid, aangezien
dit vaak leidt tot een afwachtende houding aan de zijde van financiële
instellingen. Die waken er immers voor om ex post te horen dat de door hen
gekozen interne modellen de toets der kritiek niet kunnen doorstaan. In plaats
hiervan zouden de minimumeisen die aan interne modellen gesteld worden explicieter
gemaakt en verhoogd kunnen worden. Te denken valt aan het verlengen van de
vereiste datahistorie en het verzwaren van de minimumeisen voor stresstesten.
 
 Een vierde aandachtspunt betreft de kwaliteit van het «human capital».
Het Bazel II akkoord heeft geleid tot een cultuuromslag, waardoor het belang
van het doorgronden en meten van risico sterk is toegenomen. De gekozen aanpak
om de berekening van minimum solvabiliteitsregels zoveel mogelijk bij de door
banken gehanteerde interne modellen aan te doen sluiten, versterkt de positie
van het risicomanagement binnen de banken. Maar een goede implementatie van
het Bazel II akkoord vereist een hoog minimumniveau aan human capital, bij
management, bij raad van toezicht en bij de toezichthouders. Alleen dan zullen
de kwaliteit en de uitkomsten van interne modellen correct worden beoordeeld.
 
 Tot slot is het van belang om nogmaals het (relatief beperkte) kader van
Bazel II aan te geven. Evenals het Bazel I akkoord en Solvency II (voor verzekeraars),
is Bazel II vooral gericht op het handhaven van een minimum aan solvabiliteit,
op instellingsniveau. Hoge verwachtingen dat Bazel II ook op gebieden als
liquiditeitsproblemen en systeemrisico een dominante rol kan spelen dienen
dan ook sterk getemperd te worden.
 De solvabiliteitsregels in Bazel II hebben wel als doel om risico’s
gerelateerd aan insolvabiliteit correct te schatten én te prijzen.
Bazel II wordt, evenals Solvency II, geacht de onder toezicht staande instellingen
te prikkelen tot zo goed mogelijke risicoschattingen. Daartoe dienen de regels
van Bazel II zo goed mogelijk aan te sluiten bij de interne risicopraktijk
van instellingen. 
 
 Het beste wordt in dit verband de link tussen doel en prikkel verwoord
door wat het Bazels Comité de «use test» noemt, een cruciaal
onderdeel van het Bazel II akkoord: 
 «Internal ratings and default and loss estimates must play an essential
role in the credit approval, risk management, internal capital allocation
and corporate governance functions of banks using the IRB approach. Rating
systems and estimates designed and implemented exclusively for the purpose
of qualifying for the IRB approach and used only to provide IRB inputs are
not acceptable. It is recognised that banks will not necessarily be using
exactly the same estimates for both IRB and all internal purposes. For example,
pricing models are likely to use PDs and LGDs relevant to the life of the
asset. Where there are such differences, a bank must document them and demonstrate
their reasonableness to their supervisor»
 
 Banken die de op interne modellen gebaseerde Internal Ratings Based (IRB)
aanpak gebruiken, dienen dus de resultaten van hun risicomodellen niet alleen
te gebruiken om, voor de toezichthouder, de vereiste solvabiliteitsratio’s
te berekenen, maar zij dienen die resultaten tevens te gebruiken bij hun investeringsbeslissingen
en hun corporate governance.
 
 Hiermee raakt de «use test» aan een belangrijk manco van de
huidige regelgeving: de door de jaren heen opgebouwde invloed van het Bazels
Comité beperkt zich vooral tot solvabiliteitsregels. Het comité
stelt in haar akkoorden regelgeving voor die uiteindelijk na implementatie
door de EU in de nationale wetgeving wordt verankerd. Maar investeringsbeslissingen
en corporate governance zijn gebieden waarop het comité slechts zeer
beperkt geacht wordt regels uit te vaardigen. Hoewel in eerste instantie wel
degelijk is gepoogd om de use test van heldere, bindende voorschriften te
voorzien, is onder druk van een stevige lobby van de financiële sector
voor een sterk afgezwakte tekst met betrekking tot de use test gekozen. Zoals
het comité zelf zegt: 
 «When the Committee decided to move towards a determination of regulatory
capital using internal risk estimates as an important input, it also expressed
the desire for reassurance that these risk estimates – the IRB components –
were truly employed for internal risk management purposes. However, while
the second consultative paper on the new framework contained detailed and
prescriptive language on the internal use of IRB components, the final Basel
II text, i.e. paragraph 444, is more principle based, creates more flexibility
and reflects the Committee’s recognition that some divergence between
IRB components and estimates used for internal purposes is possible.»
 
 Het gevolg is, eenvoudig samengevat, dat het Bazel II akkoord veel over
risico en veel minder over de relatie tussen risico en rendement zegt.
 
 In het licht van de crisis valt over de huidige regelgeving voor (her)verzekeraars
ook een aantal zaken op te merken. In de eerste plaats dat diversificatievoordelen
in tijden van crisis over het algemeen veel kleiner uitvallen, of zelfs compleet
wegvallen. Door de mogelijkheid om winsten van diversificatie te verrekenen
met vereiste kapitaalreserves neemt de kans toe dat de buffers te laag zijn
indien de diversificatievoordelen kleiner worden. Wel zal de correlatie (die
het diversificatievoordeel meet) tussen de technische schadeverzekerings-,
levensverzekerings en ziektekostenverzekeringsrisico’s constanter zijn,
ook in tijden van crisis, dan tussen de overige, minder verzekeringsspecifieke
risico’s (waaraan ook banken blootstaan). Daar staat echter tegenover
dat Solvency II, meer dan Bazel II, diversificatievoordelen tussen risicocategorieën
toestaat bij het berekenen van de minimumeisen. 
 
 In de tweede plaats blijkt uit de huidige crisis dat de definitie van
kapitaal dat zich kwalificeert voor een minimumeis niet zonder consequenties
is. Doordat gebleken is dat hybride kapitaal niet kan worden bestempeld als
Tier I kapitaal, hebben (her)verzekeraars hun kapitaalpositie overschat en
daarmee was de buffer veelal te klein om klappen op te vangen.
 
 Een speciaal systeemrisicoprobleem dat zich bij (her)verzekeaars voor
kan doen, is het volgende. Een voorbeeld is de ondergang van AIG. AIG trad
veelal op als tegenpartij bij een credit default swap. Om de risico’s
van een default van de verzekerde activa te dekken,
hield AIG liquide middelen aan. Mochten de verliezen echter groter zijn dan
de aangehouden middelen – bijvoorbeeld doordat de kans op verlies was
onderschat – dan diende AIG extra middelen aan te trekken. Op dat moment
doet zich een probleem voor, want door de daling in de liquide middelen daalt
de rating van AIG, waardoor het extra kostbaar (en moeilijk wordt) om extra
liquide middelen aan te trekken. Het gevolg is een neerwaartse spiraal. Van
belang is het om hierbij op te merken dat, in tegenstelling tot wat wel beweerd
wordt, detrigger van deze spiraal niet de ratingverlaging
is, maar het feit dat in eerste instantie onvoldoende liquide middelen zijn
aangehouden: de verzekeraar heeft risico’s niet correct geprijsd (men
zou dan ook goed kunnen argumenteren dat de initiële rating van de verzekeraar
te hoog was). 
 7. SYSTEEMTOEZICHT DOOR DNB
 Naast het (micro-)prudentieel toezicht is De Nederlandsche Bank ook verantwoordelijk
voor het systeemtoezicht. Het systeemtoezicht, ook wel macroprudentieel toezicht
genoemd, richt zich met name op het voorkomen
van een «domino-effect», dat wil zeggen het overwaaien van problemen
bij één instelling naar andere financiële instellingen.
Zoals al eerder is aangegeven, vertoont het systeemtoezicht een sterke overlap
met het prudentieel toezicht. De reden hiervoor is dat het beschermen van
de financiële positie van individuele financiële instellingen er
immers in principe voor zorgt dat er geen «domino-effect» kan
optreden. Ook bij de uitvoering van het toezicht is er een overlap tussen
het systeemtoezicht en het prudentieel toezicht.
 
 Door de sterke overlap zijn de onderwerpen uit het hoofdstuk aangaande
prudentieel toezicht ook relevant voor het systeemtoezicht. Het probleem van «regulatory
competition» doet zich immers ook zeker voor bij het systeemtoezicht.
Daarnaast dragen ook de kapitaaleisen voor banken en verzekeraars bij aan
het systeemtoezicht. Dit hoofdstuk bouwt hierop voort en gaat nader in op
enkele onderwerpen aangaande het systeemtoezicht die van belang zijn voor
de financiële crisis.
 7.1 Grondslagen voor systeemtoezicht
 De verantwoordelijkheid van het toezicht op het financiële stelsel
als geheel blijkt deels – net als het prudentieel toezicht – uit
artikel 1:24 Wft. Hierin wordt immers onder andere vermeld dat DNB tot taak
heeft (macroprudentieel) toezicht uit te oefenen dat is gericht op het bijdragen
aan de stabiliteit van de financiële sector. Daarnaast vormt artikel
3 Bankwet 1998 een belangrijke bepaling.
 
 
 Artikel 3 Bankwet 1998
 
 1. Ter uitvoering van het Verdrag draagt de Bank in het kader van
het Europees Stelsel van Centrale Banken bij aan de vervulling van de volgende
taken
 a. het bepalen van het monetaire beleid en het ten uitvoer leggen
van dat beleid;
 b. het verrichten van valutamarktoperaties in overeenstemming met
artikel 109 van het Verdrag;
 c. het aanhouden en beheren van de officiële externe reserves;
 d. het verzorgen van de geldsomloop voorzover deze uit bankbiljetten
bestaat;
 e. het bevorderen van de goede werking van het betalingsverkeer.
 2. Ter uitvoering van het Verdrag draagt de Bank in het kader van
het Europees Stelsel van Centrale Banken bij tot een goede beleidsvoering
van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch toezicht
op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel.
 3. Ter uitvoering van het Verdrag is het de Bank toegestaan bij de
uitoefening van haar taken en plichten ingevolge het eerste en tweede lid
instructies te vragen aan en te aanvaarden van uitsluitend de Europese Centrale
Bank.
 
 Het tweede lid geeft DNB de verantwoordelijkheid voor systeemtoezicht.
Het systeemtoezicht (of macroprudentieel toezicht) betreft toezicht op systeemrisico’s.
Deze doen zich in eerste instantie voor als banken onderling zo met elkaar
verweven zijn dat problemen bij bank A zorgen voor problemen bij bank B, bijvoorbeeld
via het interbancaire leenverkeer of via besmetting. Dit laatste kan zich
voordoen wanneer de problemen bij bank A zorgen voor verlies van vertrouwen
in bank B, of zelfs in meer banken. 
 
 Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen direct en indirect systeemrisico.
Bij direct systeemrisico gaat het om financiële samenhang door middel
van onderlinge leningen. In het geval van indirect systeemrisico gaat het
om een invloed van buitenaf die meerdere banken tegelijkertijd beïnvloedt
of om de (veronderstelde) gezondheid van een bank en de mogelijke invloed
hiervan op andere banken. In deze paragraaf zal eerst de interbancaire markt
worden besproken (direct systeemrisico) en vervolgens worden de rollen van
de rating agentschappen (indirect systeemrisico) en het depositogarantiestelsel
(indirect systeemrisico) besproken.
 7.2 De interbancaire markt
 De interbancaire markt is een typisch voorbeeld van direct systeemrisico,
dit is immers de markt waar banken elkaar onderling geld lenen. Een interbancaire
markt ontstaat wanneer bank A gemakkelijk depositogeld binnenhaalt, maar geen
goede investeringsmogelijkheden heeft en bank B een tegenovergestelde situatie
kent. Ook kunnen sommige banken tijdelijke overschotten hebben (waar men natuurlijk
graag rente over ontvangt) terwijl ander banken juist behoefte aan middelen
hebben. De interbancaire markt zorgt dus voor een betere allocatie van geld.
 
 Het gaat op de interbancaire markt vaak om leningen met een zeer korte
termijn. Net zoals bij leningen aan particulieren of bedrijven, maakt de bank
die de lening verstrekt een analyse met betrekking tot het risico op «defaults».
Hoe hoger het risico des te hoger dit wordt geprijsd. Ten tijde van economische
stabiliteit hoeven banken alleen maar te kijken naar de kredietwaardigheid
van de bank waaraan zij het geld leent, om het risico te bepalen. Het monitoren
van de kredietwaardigheid van één tegenpartij vergt weinig mankracht
en geld.
 
 De vragen die de kredietwaardigheid in kaart brengen zijn: wat is de kans
dat een bank een financiële tegenvaller krijgt te verwerken? En heeft
de bank in dat geval voldoende reserves om de tegenvaller op te vangen? Als
een bank niet voldoende reserves heeft om een financiële tegenvaller
op te vangen, en op lange termijn zijn schulden niet meer kan betalen zal
de bank insolvabel zijn. Wanneer dit gebeurt zal de bank al haar posities
moeten sluiten, wat leidt tot liquiditeitsproblemen bij andere banken, in
het geval dat deze leningen hadden uitstaan bij de bank die insolvabel wordt.
Immers de bank zal moeten afboeken op de interbancaire leningen (aan de activazijde),
met als gevolg dat deze bank nu dezelfde cyclus zal doorlopen als de bank
beschreven in de inleiding. De winstgevendheid zal dalen, liquide middelen
zullen afnemen en dus moet de bank wederom met verlies een deel van de investeringen
verkopen aan een andere bank, in elk geval de bank die onvoldoende liquide
middelen heeft. Deze bank loopt dus het risico ook insolvabel te worden, met
als gevolg dat nog meer banken leningen zullen moeten afschrijven. Wanneer één
bank dus insolvabel is, kan dit een domino-effect creëren.
 7.2.1 Crisis
 Ten tijde van een financiële crisis neemt de onzekerheid over de
kredietwaardigheid van tegenpartijen op de interbancaire markt af. Om de kredietwaardigheid
van de bank te beoordelen moet nu niet alleen de positie van deze bank beoordeeld
worden, maar ook die van de tegenpartijen van de bank. Immers, als een bank
insolvabel wordt, heeft dit mogelijk effecten op andere banken. Het aantal
partijen dat dus moet worden gemonitord neemt daarmee enorm toe
voor de bank die zijn geld wil uitlenen op de interbancaire markt. Als de
financiële crisis nog grotere vormen aanneemt zal de tegenpartij van
de tegenpartij van de andere bank ook in het monitoring proces moeten worden
meegenomen. Dit wordt voor de bank die zijn geld wil uitlenen zo complex en
kostbaar dat de bank kan besluiten niet meer deel te nemen aan de interbancaire
markt. Als gevolg van de toegenomen onzekerheid is het vertrouwen in de interbancaire
markt weg. Wat voor de ene bank geldt, geldt ook voor andere banken en zo
komt de interbancaire markt tot stilstand. Het probleem van een interbancaire
markt die tot stilstand komt is dat banken die een tijdelijk tekort hebben
aan liquide middelen, deze positie moeilijk of niet kunnen sluiten. De problemen
worden dus alsmaar groter; banken worden immers eerder gedwongen investeringen
met een verlies te verkopen.
 
 In de praktijk komt de interbancaire markt niet volledig tot stilstand,
maar komen transacties wel moeilijker tot stand.
De ECB zei hierover het volgende in zijn jaarverslag:
 
 «Doordat de banken zich steeds meer zorgen gingen maken over hun
liquiditeit en hun balansen, werden ze minder bereid gevonden om aan andere
banken middelen te verschaffen. De complexiteit en ondoorgrondelijkheid van
vele van deze producten verhoogden de terughoudendheid van de banken om deel
te nemen aan interbancaire transacties, zowel omdat de banken twijfels hadden
over de kredietwaardigheid van hun potentiële tegenpartijen, als omdat
ze onzeker waren over hun eigen toekomstige risico’s (inzake kapitaal
en liquiditeit) afgeleid uit de conduitmaatschappijen en de SIV’s. Als
gevolg hiervan gingen de banken liquiditeit oppotten. De liquiditeit op de
interbancaire geldmarkt nam af, wat met name de werking aantastte van de markten
voor langerlopende ongedekte deposito’s (als gevolg van de bezorgdheid
van de banken over de mogelijke risicoblootstelling van hun tegenpartijen)»
 7.2.2 Beleid
 Als een bank in het verleden insolvabel werd, werd door de overheid het
systeemrisico verlaagd door middel van leningen tegen korting, het faciliteren
van aankopen of nationalisaties. Het is echter algemeen geaccepteerd dat zulke
maatregelen leiden tot een verlaging van de prikkel
van banken om tegenpartijen op de interbancaire markt naar behoren te monitoren.
Dit heeft er toe geleid dat toezichthouders en politici op zoek zijn gegaan
naar middelen om hun blootstelling aan bank faillissementen te verlagen.
 
 Zoals gezegd is de interbancaire markt een goed voorbeeld van een markt
waar, zeker tijdens een crisis, vertrouwen een grote rol speelt. Daardoor
is de overweging tussen een beleid dat meer op regels («rules»)
gebaseerd is, en een beleid dat meer discretionair is («discretion»)
belangrijk. Economen kennen het verschil tussen rules
en discretion vooral uit discussies over monetair
beleid. Baanbrekend werk door de economen Barro en Gordon liet zien dat verwachtingen
over bijvoorbeeld toekomstige inflatie een belangrijke rol spelen bij de effectiviteit
van macro-economisch beleid. Verwachtingen over
inflatie beïnvloeden de huidige stand van zaken in de economie. Daarmee
beïnvloeden dus ook verwachtingen over toekomstig beleid (dat die inflatie
beïnvloedt) de huidige economie.
 
 Waarom is dit van belang? Omdat het belangrijk is om te weten of de verwachtingen
die we (lees: banken, consumenten) hebben over beleid betrouwbaar zijn. Des
te betrouwbaarder het beleid is, des te sneller/beter wij erop
reageren, en des te minder gemakkelijk het is voor beleidsmakers om stiekem
toch van het aangekondigde beleid af te wijken. Vanuit toezichtsperspectief,
zouden economen het verschil tussen rules en discretion als volgt beschrijven.
 
 
 Discretion is ex post efficient: als er eenmaal
iets mis gegaan is, dan heeft een toezichthouder meer vrijheid om te reageren.
Een goed voorbeeld is de beslissing een bank voor faillissement te behouden.
Een discretionaire toezichthouder kan wanneer een faillissement dreigt de
situatie zelf schatten en op basis van die schatting besluiten. Een toezichthouder
die gedwongen is om volgens de regels te opereren zou wellicht banken moeten
sluiten (of open houden), wanneer dit voor de financiële stabiliteit
niet wenselijk is, simpelweg omdat de regels erom vragen.
 
 
 Rules zijn ex ante efficient: vooral wanneer
banken sterk op prikkels reageren is het goed om je als toezichthouder van
tevoren aan regels te binden. Daarmee wordt het namelijk ook waarschijnlijker
(en makkelijker) dat banken zich aan die regels houden en je dus op een efficiënte
wijze (met weinig faillissementen) toezicht kunt houden. De bank weet wat
zij kan verwachten, bijv. het ingrijpen van de toezichthouder bij een te laag
solvabiliteitsratio, en heeft daarmee een prikkel om ingrijpen te voorkomen.
 
 Samengevat betekent dit dat discretion weliswaar
bij het oplossen van een crisis erg nuttig kan zijn, maar in de dagelijkse
toezichtpraktijk, wanneer van crises nog geen sprake is, slechts zeer spaarzaam
en behoedzaam gebruikt moet worden, bijv. in gevallen waarvan van rules een verkeerde prikkel uitgaat.
 
 Wat betekent dit concreet voor de interbancaire markt? Bij hun pogingen
om het vertrouwen te behouden en herstellen, maken toezichthouders ook de
afweging tussen een meer op regels gebaseerd beleid en een meer discretionair
beleid. Een groot probleem bij een discretionair beleid is het feit dat veel
banken (meer dan aanvankelijk gedacht werd) als «too-big-to-fail»
worden gezien: wat de toezichthouder ex ante ook
beweert, niemand gelooft dat deze banken ex post
niet gered zullen worden. Daardoor vervalt de prikkel
om deze banken goed te monitoren, wat leidt tot een verhoging van het systeemrisico.
 
 Een andere oplossing is dat de centrale bank de interbancaire markt reguleert.
Dit wil zeggen dat de centrale bank tijdens een crisis de interbancaire transacties
garandeert of zelf de spin wordt in het interbancaire web. Banken lenen hun
overschot aan liquide middelen aan de centrale bank, die op zijn beurt leningen
verstrekt aan andere banken.
 7.2.3 De Nederlandse situatie
 Uit onderzoek van Van Lelyveld en Liedorp (2006) van De Nederlandsche
Bank blijkt dat de Nederlandse grote banken geen allesbepalende invloed op
elkaars financiële gezondheid hebben, in het geval een bank in de problemen
komt. Mocht een grote bank insolvabel worden,
dan zal dit niet snel leiden tot het omvallen van een van de andere grote
Nederlandse banken. De verklaring hiervoor is dat de grote Nederlandse banken
onderling weinig aan elkaar lenen op de interbancaire markt. De tegenpartijen
op de interbancaire markt zijn voornamelijk andere Europese en Amerikaanse
banken. Dit zorgt wel voor een ander probleem, namelijk wanneer een buitenlandse
regio in de financiële problemen komt. In dat geval zullen
alle Nederlandse banken tegelijkertijd moeten afschrijven op hun leningen.
Al met al zorgt de interbancaire markt voor een grote mate van samenhang tussen
banken hetgeen leidt tot een aanzienlijk systeemrisico. Een tekortkoming van
het onderzoek van Van Lelyveld en Liedorp (2006) is overigens dat de effecten
van het indirecte systeemrisico niet worden meegenomen. De invloed van indirecte
systeemrisico’s zijn namelijk van groot belang. Dit blijkt uit onderzoek
van Müller (2003) waarin wordt geconcludeerd dat de samenhang tussen
banken sterker wordt beïnvloed door leningen aan particulieren en bedrijven
dan aan andere banken. De samenhang tussen banken
zoals die wordt beargumenteerd door Van Lelyveld en Liedorp (2006), wordt
dus onderschat door het niet meenemen van de indirecte effecten, terwijl deze
in grote mate de samenhang bepalen.
 7.2.4 Conclusies
 Veel van de hier boven beschreven fenomenen hebben we teruggezien in de
huidige kredietcrisis. Door het opdrogen van de interbancaire markt, kwamen
veel banken in liquiditeitsproblemen. De overheid heeft dit probleem opgelost
door banken financiële injecties te geven. Op deze manier heeft de overheid
getracht de banken overeind te houden en het vertrouwen van particulieren
en bedrijven in te banken te vergroten. Zo is geprobeerd de negatieve spiraal
van gedwongen verkoop van investeringen, teruglopende winstgevendheid en uiteindelijke
insolvabiliteit te doorbreken. Daarmee is aangetoond dat overheden blijkbaar
niet in staat zijn om de «belofte» niet in te grijpen waar te
maken. De overheid werd gedwongen bij te springen omdat de interbancaire markt
tot stilstand was gekomen doordat banken terughoudender werden in het uitlenen
van geld.
 
 Hiervoor zijn twee mogelijke oorzaken. De eerste oorzaak moet worden gezocht
bij de indirecte systeemrisico’s. Een belangrijke rol bij de huidige
kredietcrisis qua systeemrisico is weggelegd voor de rating agentschappen,
die hieronder tegen het licht worden gehouden.
 
 De andere oorzaak kan zijn het gebrek aan ex ante efficiënte regels.
Deze mogelijke oorzaak is reeds langere tijd onderkend. Reeds in 2007 is een
voorstel voor aanscherping van het toezicht op afwikkeldiensten, die de transacties
op de interbancaire markt voor hun rekening nemen, door het Ministerie van
Financiën aan de ECB voorgelegd. De ECB
reageerde over het algemeen positief op het voorstel, waardoor afwikkeldiensten
onder toezicht van DNB zouden komen. Wel heeft
de ECB kritiek op de meer discretionaire onderdelen van het voorstel. Een
voorbeeld is het commentaar op Artikel 2:3a, lid 2, dat bepaalt dat het voorstel
niet van toepassing is op «te bepalen categorieën afwikkeldiensten
die geen aanmerkelijke invloed hebben of kunnen hebben op de stabiliteit van
de financiële sector» (Artikel 2:3a, lid 2). Het commentaar van
de ECB haakt rechtstreeks in op het onderscheid tussen rules en discretion,
waarbij duidelijk een meer rules based benadering wordt voorgestaan: «De
ECB neemt er nota van dat het criterium van niet-aanmerkelijke invloed tamelijk
ruim is. Derhalve zou de ECB willen aanmoedigen, na raadpleging van DNB, objectieve
en transparante criteria vast te stellen en deze openbaar te maken». Het uiteindelijke Wetsvoorstel afwikkeldiensten is onlangs
afgerond.
 
 Het initiële voorstel is echter ook naar aanleiding van een advies
van de Raad van State en overleg met DNB en AFM gewijzigd. In het oude voorstel zou het systeemtoezicht voor het
eerst wettelijk worden geregeld door deze functie van toezicht expliciet toe
te voegen in artikel 1:24 Wft. Daarnaast zou een nieuw, zesde deel in de Wft
opgenomen worden, getiteld «Deel Systeemtoezicht afwikkelondernemingen».
Naar aanleiding van een Advies van de Raad van State is echter besloten om
de bepalingen inzake het lopend toezicht op afwikkelondernemingen, in overeenstemming
met het toezicht op andere financiële ondernemingen, op te nemen in de
reeds bestaande delen Prudentieel toezicht financiële ondernemingen en
Gedragstoezicht financiële ondernemingen, en dus af te zien van opneming
van een nieuw deel in de wet. De reden hiervoor is dat de Wft-wetgever van
mening is dat het systeemtoezicht wordt beschouwd als een vorm van prudentieel
toezicht, en uit het ongewijzigde artikel 1:25 Wft volgt dat dit aan DNB wordt
opgedragen.
 
 Het wetsvoorstel voorziet in toezicht door DNB (aan wie zowel de vergunningverlening
als het prudentiële toezicht is opgedragen) op afwikkeldiensten, en is
primair gericht op het beperken van risico van ontwrichting in de financiële
infrastructuur. Het gaat hierbij dus om (systeem-
of) macroprudentieel toezicht, aangezien het is gericht op «het voorkomen
dat financiële problemen bij één financiële onderneming
overslaan naar andere financiële ondernemingen en financiële markten
en strekt dus vooral ter bescherming van de stabiliteit van de financiële
sector». De reikwijdte van de wijziging
beperkt zich overigens tot afwikkeldiensten.
 
 
 De reikwijdte van het wetsvoorstel afwikkeldiensten
 
 Afwikkeldiensten worden onderscheiden in onder andere diensten van een
betalingssysteem en diensten van een systeem voor de afwikkeling van transacties
in financiële instrumenten. Systemen voor de afwikkeling van financiële
instrumenten worden gebruikt ter afwikkeling van transacties die op een handelsplatform
of over the counter zijn gesloten. Hier worden naast geldbedragen ook de rechten
op of ten aanzien van financiële instrumenten afgewikkeld. Er kan een
viertal functies worden onderscheiden:
 a. de clearing; de posities in geld of financiële instrumenten
van partijen worden door de afwikkelonderneming ten opzichte van elkaar vastgesteld;
 b. de settlement; de posities in geld of financiële instrumenten
van partijen worden door de afwikkelonderneming verevend;
 c. het optreden als de centrale tegenpartij; de afwikkelonderneming
neemt de contracten voortvloeiend uit de handel in financiële instrumenten
van partijen over;
 d. de bewaarfunctie; de afwikkelonderneming bewaart de financiële
instrumenten.
 
 Het wetsvoorstel betreft derhalve een belangrijk deel van de financiële
infrastructuur. Claassen wijst erop dat activiteiten van afwikkelondernemingen
onderwerp zijn van schaalvoordelen, zodat er van concurrentie over het algemeen
geen sprake is. Het presteren van een afwikkelonderneming is dan ook cruciaal
voor de veiligheid en efficiëntie van de desbetreffende markten, die
als het ware het knooppunt vormen in het betalingsverkeer en het verkeer in
financiële instrumenten.
 
 Tot slot dient echter wel opgemerkt te worden dat zowel door de wetgever
als in de literatuur wordt opgemerkt dat de financiële infrastructuur
in principe meer omvat dan de in het wetsvoorstel onder toezicht gestelde
afwikkelondernemingen. Hierbij valt bijvoorbeeld
te denken aan de communicatiekanalen en de interne systemen van financiële
ondernemingen, en systemen voor pintransacties en betalingen met creditcard. 
 7.3 De rol van rating agentschappen
 Zoals eerder omschreven is, zijn de indirecte systeemrisico’s minstens
zo belangrijk als de directe systeemrisico’s. Een goed voorbeeld van
indirecte systeemrisico’s betreft de rol van rating agentschappen. Zij
bepalen het risicoprofiel van veel producten zoals «mortgage-backed
securities» (MBS) en de «collateral debt obligations» (CDO),
maar ook van bedrijven en dus ook van banken. De stempels die zij drukken
op een product, variërend van AAA tot en met D, worden door alle banken
gebruikt in het samenstellen van portefeuilles.
 
 Producten als MBS’s en CDO’s zijn wereldwijd door banken opgekocht
en toegevoegd aan hun portefeuille gestopt, om de diversificatie van hun producten
te vergroten. Een probleem ontstaat er wanneer blijkt dat deze producten,
op basis van het veronderstelde risico, verkeerd zijn geprijsd. Zodra duidelijk
wordt dat dit geval is, moeten banken gaan afschrijven op hun leningen. Aangezien
de MBS’s en CDO’s in grote hoeveelheden op de balans stonden van
wereldwijd verspreide banken, moest er wereldwijd op productportefeuilles
worden afgeschreven. De banken waren dus niet verbonden met elkaar omdat ze
elkaar geld leenden, maar omdat ze allemaal hetzelfde risico liepen. Producten
die wereldwijd bij banken op de balans staan, vormen dus een systeemrisico. 
 7.3.1 Crisis
 Het beoordelen van producten door rating agentschappen maakt het makkelijker
voor banken om diversificatie te bewerkstelligen. Ze hoeven namelijk niet
ieder product afzonderlijk te prijzen voordat ze hier in investeren (handelen).
Probleem is wel dat als achteraf blijkt dat rating agentschappen het risico
op sommige producten verkeerd hebben ingeschat, alle banken hier gelijktijdig
de problemen van ondervinden. En aangezien het aantal rating agentschappen
zeer beperkt is, is de kans dat veel banken dezelfde rating gehanteerd hebben,
en dus gelijktijdig in de problemen komen, groot.
 
 Dit leidt tot het volgende aandachtspunt. Als blijkt dat producten minder
waard zijn dan werd aangenomen, moeten banken afschrijven. Als alle banken
dit moeten doen worden de kosten om geld op te halen nog hoger, zowel op de
aandelenmarkt als op de interbancaire markt. En het verkopen van investeringen
wordt nog kostbaarder omdat alle banken tekorten hebben. De cirkel waarin
de bank zich bevindt wordt nu een trechter naar beneden, dit alles omdat alle
banken tegelijkertijd financiële problemen hebben.
 
 Naast de invloed die rating agentschappen op het systeemrisico hebben,
beïnvloeden ze ook het gedrag van banken. Banken krijgen een rating van
de rating agentschappen op basis van een risicoprofiel. Stel dat het risicoprofiel
wordt onderverdeeld in vier categorieën, A tot en met D. Een bank die
zich in categorie B bevindt, zal de volgende afweging maken: zijn de kosten
om promotie naar categorie A af te dwingen en daar te blijven hoger of lager
dan het verlies in inkomen doordat minder risico kan worden genomen? De kosten
van promotie bestaan onder andere uit betere risicosystemen en het nemen van
minder risico. De voordelen van een hogere rating zijn de lagere rentekosten
voor leningen en het eenvoudiger vinden van investeerders aangezien bijvoorbeeld
pensioenfondsen niet mogen investeren in zeer risicovolle ondernemingen. 
 
 Banken maken dus een kosten-baten analyse. Banken gaan op zoek naar het
maximale risico binnen de mogelijkheden die de rating agentschappen stellen.
Ze maken een afweging tussen de baten van een goede rating en de kosten van
het nemen van minder risico. De bank kan dezelfde afweging maken voor categorie
C. Wanneer de baten (het «mogen» nemen van extra risico) hoger
zijn dan de kosten (in verband met hogere rentelasten), zal de bank extra
risico gaan nemen. In een tijd waarin de risico’s worden ondergewaardeerd
zal de bank onterecht het besluit nemen meer risico te gaan nemen in ruil
voor extra toezicht. Maar niet alleen tussen categorieën maar ook binnen
de categorieën zoeken banken de grens op. Zolang er meer risico kan worden
genomen, zonder dat de bank wordt gedegradeerd naar een lagere categorie,
zal de bank dit doen.
 7.3.2 Beleid
 Bij discussies over de rol van rating agentschappen wordt vaak verwezen
naar het Bazel II akkoord. Feitelijk is dit niet helemaal correct. Bazel II
probeert weliswaar nauwer aan te sluiten bij de dagelijkse risicomanagementpraktijk.
Maar de door Bazel II gepropageerde «Internal Ratings Based» (IRB)
methode, die door meer geavanceerde banken gebruikt wordt, heet niet voor
niets internal ratings based. Bazel II gaat daarbij
uit van de risicomodellen van banken zelf, en de rating die door een bank
zelf wordt toegekend aan een «obligor» (onderneming, investering,
lening).
 
 Toch is er wel een verband, al kan dat Bazel II niet aangerekend worden.
In de praktijk zijn banken namelijk niet ongevoelig voor externe ratings van
rating agentschappen, zelfs als men interne modellen heeft ontwikkeld. Een
eerste reden is de wijze waarop sommige markten werken: banken hebben vaak
alleen toegang tot het verhandelen en mogelijk gezamenlijk aanbieden van complexe
producten indien ze zelf een bepaalde minimum rating hebben. Ook hangen de
voorwaarden van contracten steeds vaker af van de eigen rating. Een bekend
voorbeeld in de huidige crisis betreft de verzekeraar AIG. Door de ontstane
problemen (o.a. het faillissement van Lehman Brothers) kreeg AIG van de rating
agentschappen een lagere rating. Gevolg van die lagere rating was echter dat
AIG contractueel verplicht was (n.a.v. eerder met andere tegenpartijen afgesloten
contracten) om meer liquide middelen aan te houden, waardoor haar situatie
nog verder verslechterde. Hierdoor ontstond een negatieve spiraal.
 
 Een tweede reden betreft de validatie van interne risicomodellen: bij
het toetsen van de interne modellen kan de bank ervoor kiezen om de eigen
rating te vergelijken met de externe ratings. Als dit veel gebeurt, bestaat
de kans dat interne ratings steeds meer op externe ratings gaan lijken. Op
zich hoeft dit niet problematisch te zijn. Maar als blijkt dat de externe
ratings niet juist zijn, zorgt het er wel voor dat het effect op het financiële
systeem wordt versterkt.
 7.3.3 Conclusies
 Ratings zijn veelvuldig gebruikt voor het prijzen van risico. Een probleem
ontstaat echter wanneer rating agentschappen de risico’s verkeerd prijzen
van producten die in grote hoeveelheden worden verhandeld, zoals het geval
was bij CDO’s en MBS’s. Toen duidelijk werd dat deze producten
verkeerd waren geprijsd, moesten alle banken, min of meer tegelijkertijd,
hun leningen op de balans afwaarderen.
 
 Uit onze discussie blijkt dat de ratings van ratingagentschappen indirect een rol hebben gespeeld. Ook blijkt uit onze
discussie dat die rol vooral het gebruik van de ratings betreft. Onze voornaamste
conclusie is dan ook dat indien banken allen dezelfde rating, uitgegeven door
een rating agentschap, hanteren, het indirecte systeemrisico toeneemt. Juist
het meer vertrouwen op interne risicomodellen zou dit systeemrisico doen afnemen
(zelfs indien het individuele risico in sommige gevallen wellicht zou toenemen).
Banken hebben dan een sterkere prikkel om zelf
risico’s goed te schatten.
 
 Diezelfde prikkel neemt ook toe, wanneer meer
duidelijkheid wordt verschaft (rules, en geen discretion) over de mate waarin
banken ondersteund worden in geval van een crisis. In dat opzicht bestaat
een groot risico dat het oplossen van de ene crisis het fundament legt voor
de volgende crisis. Immers, als de indruk bestaat dat een bank (of verzekeraar)
toch wel gered wordt, neemt de prikkel om in de
toekomst de solvabiliteit van die bank goed te monitoren sterk af. Het veelbeschreven
faillissement van Lehmann Brothers in de VS is hiervan een goed voorbeeld,
aangezien een van de belangrijkste beweegredenen voor het niet redden van
Lehmann Brothers juist de marktdiscipline en het niet geven van perverse prikkels was. Hoewel het faillissement van Lehmann Brothers
dus tijdens de huidige crisis grote nadelige gevolgen had, zou het voor de
toekomst wel eens positieve gevolgen kunnen hebben, door de disciplinerende
werking die ervan uit is gegaan.
 
 Van een andere orde is het ratingproces zelf. Aangezien een onderneming
die een rating van een rating agentschap wil, daar zelf voor dient te betalen,
kunnen we bij de onafhankelijkheid van het rating proces vraagtekens zetten.
Aanvullende regels die deze onafhankelijkheid beter waarborgen verdienen dan
ook aanbeveling.
 7.4 Het depositogarantiestelsel
 Het depositogarantiestelsel is een stelsel dat ten doel heeft depositohouders
te compenseren indien een bank niet in staat is haar verplichtingen jegens
hen na te komen. Het wettelijk en regelgevend kader van het Nederlandse depositogarantiestelsel
wordt kort uiteengezet in Deel I, paragraaf 3.2.8. In deze paragraaf wordt de systematiek van het depositogarantiestelsel
nader belicht vanuit het oogpunt van het toezicht op de financiële markten.
 7.4.1 Crisis
 Een van de kenmerken van veel financiële crises is de angst voor
een «bank run». Bij een bank run halen depositohouders en masse
hun geld op, waardoor een bank niet meer liquide is. De situatie wordt problematischer
wanneer een dergelijke run – wegens het bestaan van systeemexternaliteiten –
overslaat naar andere banken. Hierdoor kan het hele financiële systeem
onder druk komen te staan. Een middel dat hiertegen ingezet kan worden is
een depositogarantiestelsel. Een depositogarantiestelsel kan depositohouders
de prikkel ontnemen hun geld bij een bank op te halen, ook al is deze in nood,
omdat hun tegoed (tot een bepaald bedrag) gegarandeerd wordt.
 
 Onder economen zijn er twee opvattingen over de wenselijkheid van een
depositogarantiestelsel. Diamond en Dybvig (1983) beargumenteren dat een depositogarantiestelsel
kan voorkomen dat banken onterecht de dupe worden van geruchten
over hun liquiditeitspositie. Indien er geen depositogarantiestelsel zou zijn,
zou deze bank te maken kunnen krijgen met een bank run. Aan de andere kant leidt het invoeren van een depositogarantiestelsel
tot een lagere prikkel voor banken op het gebied van risicobeperking. Door
de invoering van een depositogarantiestelsel wordt het gedrag van depositohouders
niet meer afhankelijk van het risicogedrag van banken. Hierdoor ondervinden
banken in dit opzicht dus geen hinder van het nemen van hogere risico’s.
De lagere prikkel van banken voor risicomijdend gedrag kan leiden tot meer
faillissementen bij banken. Uit onderzoek komt ook naar voren dat in algemene
zin geldt dat hoe hoger het gegarandeerde bedrag van een depositogarantiestelsel
is, des de fragieler banken worden. Dit kan uiteindelijk tot gevolg hebben,
met name indien de risico’s die banken nemen gecorreleerd zijn, dat
de frequentie van systeemcrises als gevolg van het depositogarantiestelsel
toeneemt terwijl dit stelsel het systeemrisico juist beoogt te verkleinen.
 
 Het financieel toezicht zou dus moeten voorkomen dat het risicogedrag
van banken verandert naar aanleiding van een depositogarantiestelsel. Onderzoek
wijst uit dat toezicht inderdaad in staat is om de negatieve effecten van
het depositogarantiestelsel te minimaliseren. Een belangrijke voorwaarde voor
het hanteren van een depositogarantiestelsel is dus dat het toezicht van voldoende
kwaliteit is.
 
 Naast het toezicht speelt ook het type depositogarantiestelsel een rol
in de grootte van het systeemrisico. Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden
aan de bekostiging van het stelsel. Zo zal de prikkel voor banken om onder
het depositogarantiestelsel meer risico te nemen afnemen naarmate zij zelf
meer moeten bijdragen aan de kosten van het stelsel. Dit effect wordt versterkt
als de bijdrage die banken moeten leveren gebaseerd wordt op de risico’s
die zij nemen. Hieraan kleven echter twee nadelen.
Ten eerste moeten de risico’s die banken nemen op een objectieve manier
in kaart worden gebracht en dit is een zeer complex proces. Ten tweede krijgen
banken die al in de problemen zitten het nu nog zwaarder omdat de lasten die
zij zullen moeten dragen groter worden. Het invoeren van een bijdrage op basis
van het risico dat een bank loopt zou daarom geleidelijk ingevoerd moeten
worden, zodat banken de gelegenheid krijgen om hun risicogedrag aan te passen.
 
 Ten slotte kan het depositogarantiestelsel zo ingericht worden dat er
een buffer wordt opgebouwd door de aangesloten banken. Dit zal echter als
gevolg hebben dat banken over het algemeen grotere risico’s aanvaarden. Het voordeel van de buffer is wel dat in het geval er
aanspraak wordt gemaakt op het depositogarantiestelsel, dit geld meteen voorhanden
is en banken die mee moeten betalen niet in de problemen komen met hun winstgevendheid
en liquiditeits- en solvabiliteitspositie.
 7.4.2 Beleid
 In Deel 1, paragraaf 3.2.8 wordt het wettelijk en regelgevend kader
van het Nederlandse depositogarantiestelsel uiteengezet. Hierbij is duidelijk
geworden dat het Nederlandse stelsel grotendeels is gebaseerd op Europese
regelgeving; de Richtlijn inzake de depositogarantiestelsels. De behoefte aan Europees optreden vindt zijn grondslag in toenemende
deregulering, financiële productinnovatie, globalisering, conglomeratie,
het samengaan van de verzekeringen- en bankensector, de eenwording van de
financiële markt in Europa, de introductie van de Euro en de groeiende
bewustwording van financiële zekerheid voor consumenten in de jaren ’80.
Deze ontwikkelingen hebben niet alleen verandering teweeggebracht in de manier
waarop het toezicht is georganiseerd, maar vereisten vanuit het oogpunt van
efficiency en eerlijke concurrentie dat alle partijen met dezelfde regelgeving
te maken zouden ook moeten hebben.
 
 Zo verplicht de Richtlijn inzake de depositogarantiestelsels uit 2009
lidstaten om een depositogarantiestelsel op te zetten, waarbij het minimumbedrag
dat aan depositohouders terugbetaald moet worden indien een bank niet meer
kan voldoen aan haar verplichtingen is gesteld op € 50 000
(daarvoor was het € 20 000). Bij grensoverschrijdende uitoefening
van het bedrijf door een bank middels een bijkantoor geldt dat deposito’s
in beginsel worden gedekt door het depositogarantiestelsel van de lidstaat
van herkomst. De Richtlijn staat echter toe
dat lidstaten een hogere dekking geven dan het minimumbedrag. Hierdoor kan
de dekking per lidstaat verschillen. Dit kan
vanuit het oogpunt van een gelijk speelveld echter tot twee verschillende
onwenselijke resultaten leiden.
 
 Ten eerste kan de dekking die in het land van herkomst wordt geboden hoger zijn dan in het gastland. In dit geval hebben bijkantoren
een concurrentievoordeel in het gastland ten opzichte van banken die daar
gevestigd zijn. Om deze reden voorzag de Richtlijn in een bepaling op basis
waarvan noch het bedrag, noch de reikwijdte van de verleende dekking het maximumbedrag
en de reikwijdte mag overtreffen van de dekking die door het overeenkomstige
garantiestelsel op het grondgebied van de gastlidstaat wordt geboden. Dit verbod was echter slechts van kracht tot 31 december
1999. Voor die tijd zou de Europese Commissie zich beraden over een eventuele
verlenging. Indien de Commissie de termijn zou willen verlengen, zouden de
richtlijnen in die zin moeten worden aangepast, maar dit is niet gebeurd. Ten tweede kan de dekking die in het land van herkomst
wordt geboden lagerzijn dan in het gastland. In
tegenstelling tot de vorige situatie hebben bijkantoren in dit geval een concurrentienadeel
in het gastland ten opzichte van banken die daar gevestigd zijn. Om deze reden
bepaalt artikel 4 lid 2 van de Richtlijn inzake de depositogarantiestelsels
dat de gastlidstaat er zorg voor draagt dat er op zijn grondgebied een officieel
erkend depositogarantiestelsel is waaraan door een bijkantoor vrijwillig kan
worden deelgenomen, ter aanvulling van de garantie die de deposanten ervan
reeds genieten op grond van de deelneming aan het stelsel van de lidstaat
van herkomst. Met andere woorden, teneinde een gelijk speelveld te realiseren
voorziet de Richtlijn erin dat banken uit andere lidstaten zich voor deposito’s
bij hun bijkantoor vrijwillig aanvullend kunnen aansluiten bij de hogere dekking
van de lidstaat van ontvangst. Op de hoofdregel dat deposito’s worden
gedekt door de lidstaat van herkomst wordt in deze situatie derhalve een uitzondering
gemaakt; bij betalingsonmacht van het bijkantoor keert eerst het depositogarantiestelsel
uit het land van herkomst uit maar wordt aanvullende uitbetaling (het verschil
in dekking tussen beide landen) gedaan door het gastland.
 
 Het Nederlandse depositogarantiestelsel kenmerkt zich verder door de verplichting
voor banken om een bijdrage aan het stelsel achteraf te betalen. Men is echter
bezig om banken vooraf en op basis van risicoprofiel te laten betalen. Een ander relevant kenmerk van het Nederlandse depositogarantiestelsel
is dat er in Nederland sprake is van een relatief sterk geconcentreerde bankensector.
In 2000 bezaten de vier grootste banken op Europees niveau 55 procent van
de markt op basis van vermogen. In Nederland bedroeg dit 82 procent.
Hierdoor is het systeemrisico ceteris paribus groter in Nederland dan in andere
landen; als een van de banken immers insolvabel raakt zullen de gevolgen voor
de andere banken groter zijn dan wanneer de markt uit allemaal kleine banken
bestaat.
 7.4.3 Conclusies
 Tijdens de huidige crisis hebben kapitaalinjecties van de overheid en
het verhogen van de garantie voor deposito’s een echte bank run helpen
voorkomen. Het depositogarantiestelsel ontleent haar bestaansrecht aan het
extra vertrouwen dat rekeninghouders krijgen in de banken. Het is dan ook
een middel voor de overheid om het vertrouwen van rekeninghouders te verhogen
ten tijde van crisis teneinde het systeemrisico te verminderen. De Nederlandse
overheid heeft dit middel ook gebruikt door de garantie te verhogen tot € 100 000.
 
 Er is hierboven echter ook uitgelegd dat van deze maatregelen perverse
prikkels uit kunnen gaan. Depositohouders krijgen immers de neiging het risicozoekend
gedrag van banken te negeren, waardoor banken kunnen concluderen dat zij meer
risico’s kunnen nemen. Hogere garanties leiden dan ook tot fragielere
banken, tenzij het toezicht navenant scherper wordt.
 7.5 Reflectie op nationale inbedding van het systeemtoezicht
 De Nederlandse wetgever heeft per 1 september 2002 gekozen voor een
omslag van een sectoraal toezichtmodel naar een functioneel toezichtmodel.
Kenmerkend voor dit functionele toezichtmodel is dat de verschillende publieke
doelen van het financieel toezicht – het systeemtoezicht, het prudentieel
toezicht en het gedragstoezicht – door verschillende toezichthouders
worden uitgevoerd. Het systeemtoezicht, ook wel macroprudentieel toezicht
genoemd, richt zich met name op het voorkomen
van een «domino-effect», dat wil zeggen op het overwaaien van
problemen bij één instelling naar andere financiële instellingen.
Hierboven is uitgelegd hoe een gebrek aan vertrouwen tussen banken onderling
middels de belangrijke rol van de interbancaire markt kan leiden tot een zogeheten
bank run en dit uiteindelijk mogelijk kan uitmonden in zo een domino-effect.
Het (micro-)prudentiële toezicht richt zich daarentegen traditioneel
primair op de interne bedrijfsvoering en de solvabiliteit van (individuele)
financiële instellingen. De taak van het gedragstoezicht is ten slotte
om informatieasymmetrie te remediëren teneinde ordelijke en transparante
financiële marktprocessen, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen
en zorgvuldige behandeling van cliënten te waarborgen.
 
 Er is echter ook aangegeven dat het onderscheid tussen deze doelen van
toezicht niet altijd even makkelijk te maken is. Zo is de definitie van prudentieel
toezicht niet altijd even consistent gehanteerd. In 1999 werd prudentieel
(of microprudentieel) toezicht – toen nog bedrijfseconomisch toezicht
geheten – gedefinieerd als toezicht dat is gericht op het beschermen
van de consument tegen faillissement van financiële instellingen. Bij de invoering van de Wft lijkt de wetgever echter
onder het begrip prudentieel toezicht zowel macro- als micro-prudentieel toezicht
te verstaan. Artikel 1:24 lid 1 Wft definieert prudentieel toezicht immers
als toezicht dat is gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen én
het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector. 
 
 Deze conceptuele verandering in het begrip «prudentieel toezicht»
bij de invoering van de Wft is enerzijds begrijpelijk. Het is immers duidelijk
dat (micro-)prudentieel toezicht en macroprudentieel of systeemtoezicht voor
een belangrijk deel overlappen; indien faillissement van individuele financiële
instellingen wordt voorkomen, wordt daarmee immers tevens het risico op een
domino-effect geëlimineerd. Om deze reden
lijkt er dan ook voor gekozen te zijn om DNB zowel de taak van systeemtoezicht
als de taak van (micro-)prudentieel toezicht toe te kennen. Ter herinnering
hierbij wordt ingebracht dat dit anders is in Australië, waar dichter
bij het zuivere Twin Peaks model wordt gebleven. Hier zijn immers voor de
functies van systeem-, prudentieel en gedragstoezicht drie verschillende toezichthouders
aangewezen (respectievelijk de Reserve Bank of Australia, de Australian Prudential
Regulatory Authority en de Australian Securities and Investments Commission). Bij het toekennen van zowel systeem- als (micro-)prudentieel
toezicht aan DNB heeft de Nederlandse wetgever vermoedelijk breedtevoordelen
in gedachten gehad.
 
 Aan de andere kant levert de huidige definiëring – naast verwarring –
ook problemen op, en wel met betrekking tot de taakopvatting en bevoegdheden
van DNB in het kader van het (macro-prudentieel of) systeemtoezicht. Zo is
hierboven aangegeven dat DNB het systeemtoezicht wel voor een heel groot deel
onder het (micro-)prudentieel toezicht schaart. Naar aanleiding van de financiële
crisis is op deze (overigens voorheen min of meer algemeen aanvaarde) opvatting
scherpe kritiek geleverd. Zo schrijft de Minister
van Financiën op 23 maart 2009 dat het «inmiddels een breed
gedragen constatering [is], in de G20, maar ook in wetenschappelijke
rapporten, dat macro prudentieel toezicht iets
anders is dan micro prudentieel toezicht, en dat tot op heden onvoldoende
aandacht voor macro prudentieel toezicht heeft bestaan. Hierdoor zijn kwetsbaarheden
op macro prudentieel niveau onvoldoende gesignaleerd en erkend».
 In het «De Larosière Report», waarop deze constatering
van de Minister is gebaseerd, worden de volgende definities van onderscheidenlijk
systeemtoezicht (macro prudentieel toezicht) en (micro)prudentieel toezicht
gegeven.
 
 
 «De Larosière Report»: macro- versus
micro prudentieel toezicht
 
 «The experience of the past few years has brought to the fore the
important distinction between micro-prudential and macro-prudential supervision.
Both are clearly intertwined, in substance as well as in operational terms.
Both are necessary and will be covered in this chapter.
 
 Micro-prudential supervision has traditionally been the centre of the
attention of supervisors around the world. The main objective of micro-prudential
supervision is to supervise and limit the distress of individual financial
institutions, thus protecting the customers of the institution in question.
The fact that the financial system as a whole may be exposed to common risks
is not always fully taken into account. However, by preventing the failure
of individual financial institutions, micro-prudential supervision attempts
to prevent (or at least mitigate) the risk of contagion and the subsequent
negative externalities in terms of confidence in the overall financial system.
 
 The objective of macro-prudential supervision is to limit the distress
of the financial system as a whole in order to protect the overall economy
from significant losses in real output. While risks to the financial system
can in principle arise from the failure of one financial institution alone
if it is large enough in relation to the country concerned and/or with multiple
branches/subsidiaries in other countries, the much more important global systemic
risk arises from a common exposure of many financial institutions to the same
risk factors. Macro-prudential analysis therefore must pay particular attention
to common or correlated shocks and to shocks to those parts of
the financial system that trigger contagious knock-on or feedback effects.
 
 Macro-prudential supervision cannot be meaningful unless it can somehow
impact on supervision at the micro-level; whilst micro-prudential supervision
cannot effectively safeguard financial stability without adequately taking
account of macro-level developments.»
 
 Dit onderscheid lijkt overigens wel gemaakt in de Bankwet 1998. Op grond
van artikel 3, tweede lid, Bankwet draagt DNB in het kader van het Europees
Stelsel van Centrale Banken bij «tot een goede beleidsvoering van de
bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch [d.w.z.
prudentiële] toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van
het financiële stelsel [d.w.z. systeemtoezicht]». De
Bankwet voorziet echter niet in het bijzonder in additionele bevoegdheden
voor DNB in het kader van het systeemtoezicht. Ook wordt in de Memorie van
Toelichting bij de Bankwet 1998 en bij de wijziging van de Bankwet 1998 met
geen woord gerept over het begrip systeemtoezicht, noch over macro prudentieel
toezicht. Dit doet de vraag rijzen waar en hoe
het systeemtoezicht nu eigenlijk geregeld is in die gevallen waarin het niet
overlapt met het (micro-) prudentieel toezicht.
 
 In dit kader is de volgende opmerking in het jaarverslag van DNB over
2008 dan ook tekenend: «Als de crisis ons één ding heeft
geleerd, dan is het dat er dringend behoefte is aan een systeemwijde (macro-prudentiële)
aanpak, te beginnen op nationaal niveau [cursivering
toegevoegd]». Sinds 2004 kent DNB
weliswaar een aparte divisie Financiële Stabiliteit, waarin de verschillende
onderdelen van DNB zijn samengebracht. Een verdere wettelijke verankering
van het toezicht op systeemrisico’s als een verdere versterking van
het toezicht door DNB wordt echter aanbevolen.
 7.6 Naar een Europees regime van systeemtoezicht
 Zoals zojuist is aangegeven, is er in recente (veelal internationale)
onderzoeken geconstateerd dat gebrekkig macroprudentieel toezicht (systeemtoezicht)
een belangrijke oorzaak voor de financiële crisis is geweest. Zo spreekt
de Turner Review van «[t]his failure
to spot emerging issues was rooted in the paucity of macro-prudential, systemic-
and system-wide analysis». Het De Larosière Report geeft ook aan dat «the
present crisis results from the complex interaction of market failures, global
financial and monetary imbalances, inappropriate regulation, weak supervision
and poor macro-prudential oversight».
Ten slotte zegt ook DNB dat «[i]n het toezicht [...]
het macro-prudentiële element onderbelicht [is] gebleven».
 
 Daarnaast is geconstateerd dat het van belang is dat dit systeemtoezicht
niet alleen op nationaal niveau, maar vooral op Europees niveau goed vormgegeven
wordt. Hierbij is vermoedelijk een achterliggende gedachte dat op deze wijze
het probleem van regulatory competition wordt
vookomen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit onderstaande passage uit het De Larosière Report.
 
 
 «De Larosière Report»: De noodzaak
van Europees systeemtoezicht
 
 «Supervision must ensure that all supervised entities are subject
to a high minimum set of core standards. When carrying-out their duties, supervisors
should not favour a particular institution, or type of institution, to the
detriment of others. Competition distortions and regulatory arbitrage stemming
from different supervisory practices must be avoided, because
they have the potential of undermining financial stability – inter alia
by encouraging a shift of financial activity to countries with lax supervision.
The supervisory system has to be perceived as fair and balanced. Furthermore,
a level playing field is vital for the credibility of supervisory arrangements,
their acceptance by market operators big and small and for generating optimal
cooperation between supervisors and financial institutions. This is of particular
importance in the context of the Single Market, built as it is, inter alia,
on the principles of undistorted competition, freedom of establishment and
the free flow of capital. Confidence will be gained in the European Union
from common approaches by all Member States.
 [...]
 The present EU supervisory arrangements place too much emphasis on the
supervision of individual firms, and too little on the macro-prudential side.
The fact that this failing is duplicated elsewhere in the world makes it a
greater, not a lesser, issue. The Group believes that to be effective macro-prudential
supervision must encompass all sectors of finance and not be confined to banks,
as well as the wider macro-economic context. This oversight also should take
account of global issues. Macro-prudential supervision requires, in addition
to the judgements made by individual Member States, a judgement to be taken
at EU level. The Group believes that this requires that an Institution at
EU level be entrusted with this task. It recommends that the ECB/ESCB be explicitly
and formally charged with this responsibility in the European Union.»
 
 Ook de Commissie Maas beveelt aan dat er een samenwerkingsverband binnen
het Committee of European Banking Supervisors (CEBS) komt die er zorg voor
draagt dat de overeengekomen toezichtregels zoveel mogelijk uniform worden
toegepast. Zij gaat hierbij specifiek in op de problematiek van regulatory competition: «Er dient een samenwerkingsverband
binnen het CEBS te komen dat er zorg voor draagt dat de overeengekomen toezichtregels
zoveel mogelijk uniform worden toegepast. Daarbij moet voorkomen worden dat
deze eenvormigheid leidt tot de meest soepele interpretatie van de regelgeving.
Concurrentie tussen toezichthouders (regulatory competition) is ongewenst en dient dan ook krachtig te worden tegengegaan. De
verantwoordelijkheid van een nationale toezichthouder voor de promotie van
het eigen financiële centrum leidt tot een belangenconflict met de hoofdtaak
van die nationale toezichthouder en dient derhalve geen onderdeel van de taakopdracht
van de toezichthouder te zijn.»
 7.7 Conclusies
 Een van de lessen die uit de financiële crisis kunnen worden getrokken,
is dat er te weinig oog is geweest voor systeemrisico’s, zowel aan de
zijde van de Europese en Nederlandse wetgever als aan die van de toezichthouders.
Dit dient te leiden tot aanscherping van het systeemtoezicht, niet alleen
op Europees niveau maar tevens op nationaal niveau. De taken en bevoegdheden
van DNB dienen op dit terrein opnieuw te worden bezien en beter te worden
verankerd in de Bankenwet en Wft. Een verfijning van het instrumentarium om
tijdig en adequaat te kunnen ingrijpen in het geval van (dringende) systeemrisico’s
wordt aanbevolen. Nader onderzoek naar de concrete invulling van dit instrumentarium
is noodzakelijk, waarbij aansluiting dient te worden gezocht met de ontwikkelingen
op internationaal en Europees niveau.
 8. GEDRAGSTOEZICHT DOOR DE AFM
 Terwijl het systeem- en prudentieel toezicht expliciet aan DNB is opgedragen,
is de AFM de verantwoordelijke toezichthouder ten aanzien van het gedragstoezicht.
Dit hoofdstuk beschrijft de werkwijze van de AFM en wijst hierbij op enige
lacunes die in het huidige stelsel bestaan.
 
 Eerder is reeds opgemerkt, dat vele voor de crisis relevante activiteiten
niet zijn gereguleerd en daarmee buiten het toezicht zijn geplaatst. De AFM
beschikt niet over de bevoegdheden om deze activiteiten te controleren. Slechts
een relatief klein deel van de financiële diensten is gereguleerd.
 8.1 Grondslagen voor het gedragstoezicht
 Op basis van artikel 1:25, tweede lid, Wft is de Autoriteit Financiële
Markten de verantwoordelijke toezichthouder als het gaat om het gedragstoezicht.
Zoals hierboven al is aangegeven heeft het gedragstoezicht in de Wft als doel
het bevorderen van ordelijke en transparante marktprocessen, zuivere verhoudingen
tussen marktpartijen en een zorgvuldige behandeling van cliënten. De
regels waarop in het kader van het gedragstoezicht moet worden toegezien zijn
neergelegd in het «Deel Gedragstoezicht financiële ondernemingen»
en het «Deel Gedragstoezicht financiële markten» van de Wft.
 
 Vanuit economische optiek heeft het gedragstoezicht vooral als doel een
specifieke vorm van marktfalen, informatieasymmetrie, te remediëren.
De positie van de consument staat hierbij centraal. Consumenten beschikken
immers over het algemeen in veel mindere mate over goede kennis over financiële
producten dan de aanbieders hiervan. Gedragstoezicht beoogt goede voorwaarden
te creëren voor marktplaatsen waar vraag en aanbod bijeenkomen en ertoe
bij te dragen dat iedere deelnemer toegang heeft tot de relevante informatie
om beslissingen te nemen.
 
 Hieronder zijn – voor zover relevant voor het onderhavige onderzoek –
drie taken van de AFM nader uitgewerkt: (i) toezicht op de financiële
verslaglegging, (ii) toezicht op de prospectus en (iii) toezicht op de acountant.
 8.2 Toezicht financiële verslagggeving
 Op basis van de Wet toezicht financiële verslaggeving (Wtfv) voert
de AFM toezicht uit ten aanzien van de vraag of beursgenoteerde ondernemingen
hun financiële verslaggeving hebben opgemaakt overeenkomstig de daarop
van toepassing zijnde standaarden en voorschriften. Deze vorm van gedragstoezicht
vindt plaats op basis van de openbaargemaakte of vastgestelde jaarrekening,
het jaarverslag en overige gegevens.
 
 Het uitgangspunt bij het toezicht op de financiële verslaggeving
is dat de jaarlijkse financiële verslaggeving door beursgenoteerde ondernemingen
in overeenstemming moet zijn met de verslaggevingvoorschriften die gelden
in het land waar de onderneming haar zetel heeft. Het toezicht op de financiële
verslaggeving is civielrechtelijk vormgegeven en vastgelegd in de Wtfv, die
per 1 januari 2009 is uitgebreid tot uitgevende instellingen waarvan
Nederland lidstaat van herkomst is. De AFM heeft
aangegeven dat zij zowel steekproefsgewijs als op basis van risicoanalyse
jaarrekeningen zal toetsen. Ook zal de AFM onderzoek uitvoeren dat gericht
is op de wijze waarop de verslaggevingvoorschriften voor bepaalde
posten zijn toegepast (thematisch onderzoek).
 
 Een belangrijke beperking van het toezicht op de juiste toepassing van
de verslaggevingvoorschriften is dat de AFM zich alleen mag baseren op openbare
informatie. Indien zij op grond hiervan redenen heeft voor twijfel of de verslaggeving
voldoet aan de voorschriften, kan zij de instelling om nadere informatie verzoeken. Hieraan zal de onderneming binnen de door de AFM gestelde
termijn moeten voldoen. Indien deze toelichting de AFM niet overtuigt, kan
de AFM een schriftelijke mededeling doen aan de onderneming dat de twijfel
niet is weggenomen, eventueel vergezeld van een aanbeveling. Indien niet wordt voldaan aan het verzoek tot nadere toelichting kan
de AFM de Ondernemingskamer verzoeken om de uitgevende instelling te bevelen
om de nadere toelichting te verstrekken, voordat de schriftelijke mededeling
wordt voldaan. Het verzoek om nadere toelichting bij de Ondernemingskamer
moet worden gedaan binnen zes maanden na de dag, waarop de financiële
verslaggeving bij de AFM is gedeponeerd.
 
 Ten slotte kan de AFM een jaarrekeningprocedure starten: (a) indien de
uitgevende instelling onvoldoende gevolg geeft aan een gedane aanbeveling,
maar ook (b) indien de AFM een mededeling heeft gedaan zonder aanbeveling,
in het belang van een adequate functionering van de effectenmarkten of de
positie van de beleggers op die markten. Dit
houdt in dat de AFM bij de Ondernemingskamer een verzoek indient dat strekt
tot het verkrijgen van een bevel van de Ondernemingskamer aan de uitgevende
instelling om de relevante financiële verslaggeving te herzien en in
te richten met inachtneming van de toepasselijke voorschriften, conform de
aanwijzingen van de Ondernemingskamer.
 
 Bij het toezicht op de financiële verslaggeving zijn enkele opmerkingen
van belang. Ten eerste gaat het bij dit toezicht om discretionaire bevoegdheden
die de AFM kan, maar niet hoeft te gebruiken. Ten tweede zal de AFM bij de
uitoefening van haar bevoegdheden onder de Wtfv de beoordelingsruimte van
het bestuur van de onderneming onder wiens verantwoordelijkheid de jaarrekening
is opgesteld, in acht moeten nemen. Het is niet de bedoeling dat de AFM onderzoekt
of de jaarrekening een getrouw beeld geeft. Dat is immers de taak van de controlerend
accountant. Dit geldt ook voor de Ondernemingskamer,
die niet met een eigen waardering van verschillende posten mag komen, maar
moet toetsen of de voorschriften correct zijn nageleefd en het besluit van
het bestuur ten aanzien van de opname en waardering van de post niet onredelijk
is te achten. Ten slotte dient de AFM haar mening, zoals gezegd, op basis
van openbare stukken te baseren. Dit kan ertoe leiden dat weliswaar binnen
de AFM informatie beschikbaar is die relevant kan zijn voor het toezicht op
financiële verslaggeving, maar die niet voor het toezicht op de juiste
toepassing van de verslagvoorschriften kan worden gebruikt. Daarbij is in
de Wtfv bepaald dat de AFM verplicht is tot geheimhouding van specifiek genoemde
informatie (en deze dus ook niet aan bijvoorbeeld DNB mag verstrekken). De AFM zal derhalve binnen haar eigen organisatie zogeheten «Chinese
Walls» in acht moeten nemen.
 
 In haar jaarverslag over 2008 merkt de AFM op dat zij op het gebied van
financiële verslaggeving over beperkte bevoegdheden beschikt. Er worden twee grote knelpunten in de wetgeving gesignaleerd.
In de eerste plaats zou het toezicht volgens de AFM gebaat zijn bij een uitbreiding
van zes naar twaalf maanden van de periode waarbinnen de AFM haar onderzoek
kan doen alvorens een verzoek bij de Ondernemingskamer neer te leggen om de
uitgevende instelling te bevelen om nadere toelichting te verstrekken. Vooral
de Europese afstemming die hiervoor plaats moet vinden maakt deze termijn
volgens de AFM te kort. Verder geeft de AFM aan dat een verruiming van deze
termijn het de AFM mogelijk zou maken om een langere responstermijn voor de
ondernemingen toe te staan, omdat deze vaak als knellend wordt ervaren. Tijdens de behandeling in de Kamer is echter gebleken
dat er aanzienlijke bezwaren bestaan tegen een langere termijn, vooral omdat
dit ondernemingen in onzekerheid houdt.
 
 Een tweede knelpunt lijkt de AFM te zien in de verplichting dat zij zich
alleen mag baseren op openbare informatie. Zij acht het wenselijk dat in de
Wet toezicht financiële verslaggeving een verplichting wordt opgenomen
voor instellingen om op verzoek van de AFM specifieke documenten te verstrekken
indien de AFM van oordeel is dat door het verstrekken van deze documenten
haar twijfel kan worden weggenomen.
 8.3 Het toelaten van effecten: prospectusplicht
 Een belangrijke pijler van het financiële toezicht door de AFM op
ondernemingen houdt in dat iedere onderneming die door middel van een uitgifte
van effecten een beroep wil doen op de openbare kapitaalmarkt daarvoor in
beginsel een prospectus moet publiceren. Het
huidige prospectustoezicht is voor een groot deel ingegeven door de Prospectusrichtlijn. Het systeem daarvan komt er in het kort op neer dat
de goedkeuring van een prospectus door een bevoegde toezichthouder in een
EER-lidstaat moet worden erkend in alle andere EER-lidstaten. Voorts is op
grond van artikel 7 lid 1 van de Prospectusrichtlijn een Prospectusverordening
opgesteld waarin gedetailleerde uitvoeringsmaatregelen
vastgesteld zijn met betrekking tot de gegevens die in het prospectus moeten
worden opgenomen.
 
 De kernbepaling van de prospectusplicht is artikel 5:2 lid 1 Wft. Krachtens
deze bepaling is het verboden in Nederland effecten aan te bieden aan het
publiek of effecten te doen toelaten tot de handel op een in Nederland gelegen
of functionerende gereglementeerde markt, tenzij ter zake van de aanbieding
of de toelating een prospectus algemeen verkrijgbaar is dat is goedgekeurd
door de toezichthoudende instantie. Daarbij is enkel de AFM bevoegd. Op grond van artikel 5:15 Wft dient een prospectus te
bestaan uit een (i) registratiedocument dat gegevens bevat over de uitgevende
instelling; (ii) een verrichtingsnota die gegevens bevat over de effecten
die aan het publiek worden aangeboden of waarvoor een aanvraag tot toelating
tot de handel op een gereglementeerde markt wordt ingediend, en (iii) een
samenvatting.
 
 Bij het beoordelen van een prospectus dat ter goedkeuring is voorgelegd
toetst de AFM of aan de eisen die zijn neergelegd in de Wft (met name de artikelen
5:13 tot en met 5:19 Wft) en de Prospectusverordening wordt voldaan. De goedkeuringsprocedure behelst een toets op de volledigheid,
consistentie en begrijpelijkheid van het prospectus. Deze toets kan met zich brengen dat de AFM tot het oordeel komt dat
de in het prospectus opgenomen informatie innerlijk tegenstrijdig is of in
tegenspraak is met andere bij de AFM beschikbare informatie omtrent de uitgevende
instelling of de aanbieder van de effecten. Ook kan de toets tot het oordeel
van de AFM leiden dat in het prospectus aanvullende informatie
dient te worden opgenomen omdat het prospectus niet alle gegevens bevat die
voor de beleggers de noodzakelijke informatie vormen om hen in staat te stellen
een verantwoord oordeel over de aangeboden effecten te vormen.
 
 Bij de toets op de eisen van volledigheid, consistentie en begrijpelijkheid
toetst de AFM niet of de in het prospectus opgenomen informatie materieel
juist is. «De aanbieder van effecten –
doorgaans, doch niet per definitie, de uitgevende instelling, maar ook degene
die het prospectus (mede) doet openbaar maken – is verantwoordelijk
voor de juistheid van de in het prospectus opgenomen informatie. Deze kan
daar in rechte ook op worden aangesproken. In de rechtspraak geldt de maatstaf
van een «redelijk handelend toezichthouder» als norm voor aansprakelijkheid
van toezichthouder. Van de AFM mag dus verwacht worden dat zij, indien zij
een prospectus heeft goedgekeurd, alle inspanningen heeft verricht die van
een redelijk handelend toezichthouder verwacht mogen worden. Concreet houdt
dit in dat van de AFM verwacht mag worden dat zij heeft getoetst of hetgeen
in het prospectus is opgenomen redelijkerwijs kan worden gezien als volledig,
begrijpelijk en consistent.»
 8.4 Toezicht op accountants
 Op 1 oktober 2006 is de Wet toezicht accountantsorganisaties (Wta)
in werking getreden. De Wta introduceert toezicht
door AFM op accountantsorganisaties die wettelijke jaarrekeningcontroles verrichten
en implementeert een belangrijk deel van de herziene Achtste Richtlijn betreffende
de wettelijke controles van (geconsolideerde) jaarrekeningen. Voorheen was sprake van zelfregulering en beschikte de AFM niet over
bevoegdheden ten aanzien van deze beroepsgroep. Het toezicht door AFM is dan
ook relatief nieuw (zie voor een uitgebreide beschrijving van deze regelgeving:
Deel 1).
 
 
 «Doel van het toezicht
 
 In het kader van het instellen van onafhankelijk publiek toezicht op de
naleving van regelgeving voor accountantsorganisaties en de aan haar verbonden
accountants is het belang van de Wta naar het oordeel van de AFM vooral gelegen
in het verstevigen van de «onderhandelingspositie» van accountants
en het bevorderen dat (accountantsorganisaties waarborgen dat de aan haar
verbonden) accountants «hun rug recht houden» ten opzichte van
hun controlecliënten. Accountants zullen aldus bij de oordeelsvorming
omtrent de getrouwheid van de jaarrekening de kwaliteit van het werk en het
publieke belang dienen te laten prevaleren boven commerciële en eventuele
andere persoonlijke belangen die zouden kunnen spelen. De AFM streeft er naar
dit belang van de Wta te waarborgen en zal in dit verband toezien op de naleving
van de normen uit de Wta.
 
 Waar houdt de AFM toezicht op?
 
 De AFM houdt toezicht op accountantsorganisaties die wettelijke controles
verrichten. Dit zijn aldus niet alle werkzaamheden of diensten die accountantsorganisaties
aanbieden. Alle andere werkzaamheden dan wettelijke controles zijn derhalve
niet onderworpen aan toezicht door de AFM. Accountants(organisaties) zullen
voor wat betreft deze andere werkzaamheden onder toezicht blijven staan van
de bestaande inspecties van het NIVRA en de NOvAA.
 
 Hoe houdt de AFM toezicht?
 
 De AFM houdt in eerste instantie toezicht bij de vergunningverlening.
Dit betekent dat een accountantsorganisatie die een vergunning aanvraagt getoetst
wordt aan de normen uit de Wta. Indien niet wordt voldaan aan deze normen,
zal de AFM de vergunning weigeren.
 
 Een accountantsorganisatie die een vergunning heeft verkregen wordt onderworpen
aan het doorlopend toezicht op de naleving van de normen uit de Wta. Bij de
invulling van het toezicht op accountantsorganisaties die zijn aangesloten
bij de SRA houdt de AFM, op basis van een samenwerkingsconvenant,
rekening met de uitkomsten van de inspecties door de SRA. De AFM draagt hierbij
wel de eindverantwoordelijkheid voor het toezicht.
 
 Ten behoeve van het doorlopend toezicht verplicht de AFM iedere onder
toezicht staande accountantsorganisatie jaarlijks een self-assessment te verrichten,
het zogenaamde bijdragemodel. Hiertoe wordt een vragenlijst uitgereikt. Deze
vragenlijst dient door de organisatie te worden ingevuld en ondertekend. De
ingevulde vragenlijst dient als input voor het toezicht dat de AFM instelt.
Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de markt betrokken zal zijn bij het
toezicht en daarmee bijdraagt aan efficiënt toezicht.
 
 Naast het doorlopend toezicht onderzoekt de AFM ook incidenten op basis
van signalen uit de markt. Voor zowel het doorlopend toezicht als onderzoek
naar aanleiding van incidenten geldt dat de AFM themaonderzoeken kan doen
of invallen verrichten indien hiertoe aanleiding bestaat.
 
 De AFM beoordeelt bij het toezien op de naleving van de normen uit de
Wta niet alleen de kwaliteitsbeheersingssystemen van accountantsorganisaties
maar toetst tevens de werking van deze systemen. In dit kader worden controledossiers
gelicht en aan nadere inspectie onderworpen. Deze inspectie omvat in het bijzonder
de kwaliteit van de (vastlegging van de) controle-informatie alsmede het oordeelsvormingsproces
en of de bevindingen uit de controle de strekking van de accountantsverklaring
onderbouwen.»
 
 Het toezicht heeft zich in de beginperiode sinds de inwerkingtreding voornamelijk
geconcentreerd op de vergunningverlening. Naar aanleiding van de financiële
crisis is de AFM een verkennend onderzoek gestart naar de rol van de accountants
en de accountantsorganisaties bij de crisis. Daarbij is een aantal kwetsbaarheden
geconstateerd bij de accountantscontrole. Het gaat daarbij onder meer om de
rol van de groepsaccountant, de waardering van financiële activa (waaronder
bijzondere waardeverminderingen), de toelichting van onzekerheden in de jaarrekening
en de documentatie van de controlewerkzaamheden in het dossier van de accountant.
 8.5 Reflectie op bevoegdheden van de AFM in het licht
van de financiële crisis
 Zoals reeds besproken in Deel I, zijn vele relevante activiteiten die
in verband staan met de financiële crisis niet gereguleerd: rating agencies,
hedgefondsen en ook activiteiten van aanbieders die een inleg vragen van meer
dan € 50 000 of een emissieomvang kennen van minder dan € 2,5
miljoen zijn niet vergunning- of prospectusplichtig.
 
 In de praktijk betekent dit dat een belangrijk deel van deze activiteiten
buiten het toezicht is geplaatst en de AFM niet over bevoegdheden beschikt
om deze activiteiten te controleren. Het vrijstellingsbedrag is bepaald vanuit
de gedachte dat beleggers boven deze grens tot de professionals met voldoende
kennis en ervaring moeten worden gerekend. Dat echter ook professionals onvoldoende
toegerust kunnen zijn, of anderszins niet in staat om financiële producten
correct te beoordelen respectievelijk te hanteren, leert de ervaring met de
diensten die geleverd werden door de rating agencies – hetgeen niet
zonder gevolgen is gebleven – zoals besproken in dit rapport. Een groot
deel van de retailbeleggers blijkt bovendien eenvoudig over bedragen boven
de toezichtgrens te kunnen beschikken (overwaardehypotheek, kapitaal dat ter
beschikking komt door een kapitaalverzekering of een erfenis). Daarmee zijn
zij echter nog niet automatisch voldoende deskundig en professioneel. Deze
toezichtgrens is daarmee niet langer actueel en dient te worden aangepast.
De AFM stelt voor de grens te verhogen naar € 100 000. De vraag is of dit voldoende soelaas biedt en of niet
een ander criterium moet worden gehanteerd. Dit dient nader te worden onderzocht.
 
 Daarnaast constateert de AFM dat een groeiend aantal bedrijven gebruik
maakt van vrijstellingen, waardoor zij niet onder de vergunningsplicht vallen. De vraag is of dit tot een herbezinning van de vrijstellingsregelingen
dient te leiden. Ook dit dient nader te worden onderzocht.
 
 Zo wordt geschat dat ongeveer 80% van de Nederlandse indirecte
beleggingen in vastgoed een minimale inleg kent van € 50 000. Deze ondergrens is geen toeval en hangt direct samen
met de door de wetgever gestelde toezichtgrens. De regulering bevat derhalve
een prikkel om deze activiteiten op een bepaalde wijze in te richten.
 
 Daarnaast wordt opgemerkt dat de problematiek van overkreditering in relatie
tot consumenten binnen de Nederlandse context nauwelijks een rol heeft gespeeld.
In het kader van dit onderzoek is dan ook niet ingegaan op het gedragstoezicht
van de AFM ten aanzien van (top)hypotheken en credit cards. 
 9. HANDHAVING
 In de voorgaande hoofdstukken zijn de werkwijzen van DNB en AFM bij het
systeem- en prudentieel toezicht, respectievelijk het gedragstoezicht uiteengezet.
Beide toezichthouders dienen toe te zien op de naleving van wettelijke normen.
Dit hoofdstuk richt zich op de handhaving van deze normen. Hiervoor hebben
de toezichthouders enkele algemene bevoegdheden voor toezicht op de naleving
tot hun beschikking. Indien sprake is van een overtreding van de financiële
toezichtregelgeving, kunnen zij voorts besluiten over te gaan tot de toepassing
van verschillende handhavingsinstrumenten.
 9.1 De beginselplicht tot handhaving
 In het Nederlandse bestuursrecht wordt uitgegaan van een beginselplicht
tot handhaving. Uit de jurisprudentie op het
terrein van het toezicht op gereguleerde markten lijkt vooralsnog echter onvoldoende
grondslag om daaruit een plicht tot handhaving af te leiden. Van gedogen mag
in beginsel geen sprake zijn, doch de toezichthouder mag mede in het licht
van de ernst van de overtreding en de aanwezige capaciteit een prioriteringsbeleid
voeren. Ook dient de toezichthouder zich af te vragen of er belangen zijn
die zwaarder wegen dan het belang dat door de wettelijke normen in kwestie
wordt gehandhaafd.
 
 Hoewel binnen het Europese recht de nationale handhavingsautonomie geldt,
is deze wel aan duidelijke grenzen gebonden. De Lidstaten dienen ingevolge
de rechtspraak van het Hof van Justitie op grond van artikel 4, lid 3 Verdrag
betreffende de Europese Unie (voorheen artikel 10 EG-verdrag) alle passende
maatregelen te treffen welke geschikt zijn om de nakoming van het EG-recht
te verzekeren (positieve plicht), alsmede zich te onthouden van maatregelen
die de verwezenlijking van de doelstellingen van het verdrag in gevaar kunnen
brengen (negatieve plicht). Deze plichten heeft
het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie tevens doorgetrokken naar de handhaving
op nationaal niveau. Op grond van het door het Hof van Justitie ontwikkelde
effectiviteitsbeginsel heeft het Hof van Justitie op grond van artikel 10
EG-Verdrag (nu op grond van het zojuist genoemde artikel 4, lid 3) een zogenaamde
doelgebonden handhavingsplicht aangenomen. De
handhaving door de Lidstaten dient te voldoen aan de vereisten van gelijkwaardigheid,
effectiviteit, afschrikwekkendheid en evenredigheid. Daarbij kan niet worden volstaan met het enkel in de wetgeving sanctioneren
van overtredingen van EG-recht, doch deze plicht rust mede op de nationale toezichthouder die ook daadwerkelijk feitelijk
dient op te treden om de doeltreffende toepassing van de regels van het gemeenschaprecht
te verzekeren. De ruimte voor een nationale
toezichthouder om niet tot handhaving over te gaan in geval sprake is van
een overtreding van Europese regels is derhalve beperkt.
 9.2 Het handhavingsinstrumentarium
 Bij overtreding van de Wft-regels staat er over het algemeen een uitgebreid
assortiment aan instrumenten ter beschikking van DNB of AFM. Hieronder wordt
het bestuursrechtelijk handhavinginstrumentarium dat relevant is voor het
financiële toezicht kort uiteengezet. Het antwoord op de vraag welke
toezichthouder bevoegd is hangt af van de vraag op welke regels wordt toegezien.
Gaat het om toezicht ter naleving van prudentiële regels, dan is DNB
bevoegd. Gaat het daarentegen om toezicht op de naleving van
gedragsregels, dan zullen de bevoegdheden toekomen aan de AFM.
 9.2.1 Het instrumentarium voor toezicht op de naleving
 Teneinde na te gaan of de normen inzake het gedragstoezicht of het prudentieel
toezicht worden nageleefd, kunnen DNB en AFM gebruik maken van een aantal
bevoegdheden voor toezicht op de naleving. Van
belang hierbij is echter dat hoewel DNB en AFM toezichthouder zijn in de zin
van de Wft, zij dit niet zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb); zij zijn immers geen natuurlijk persoon.
In dit kader schrijft artikel 1:72 Wft voor dat DNB en AFM personen dienen
aan te wijzen die belast zijn met het toezicht op de naleving van regels gesteld
bij of krachtens de Wft. Deze aanwijzing kan
zowel categoraal als individueel geschieden.
Deze bij besluit aangewezen «toezichtmedewerkers» van DNB en AFM
kwalificeren wel als toezichthouder in de zin van de Awb en beschikken derhalve
over de toezichtbevoegdheden van afdeling 5.2 in de Awb. Artikel 1:73 lid
1 Wft sluit echter de bevoegdheden die zijn neergelegd in de artikelen 5:18
(monsterneming) en 5:19 Awb (onderzoek van vervoermiddelen) uit. Voor de overige
bevoegdheden in die afdeling geldt dat hiervoor niet vereist is dat sprake
is van een (redelijk) vermoeden van overtreding. Dat wil zeggen dat de bevoegdheden
ook kunnen worden uitgeoefend in het kader van «reguliere» controle,
dus zonder dat sprake is van enige aanwijzing dat een bepaling van de Wft
is overtreden. Hierbij is het van belang op
te merken dat veel van deze bevoegdheden (tevens) hun grondslag vinden in
Europees recht. Een voorbeeld hiervan is artikel 50 lid 2 van de MiFID-richtlijn. Hierin wordt bepaald dat de bevoegdheden door nationale
autoriteiten uitgeoefend dienen te worden in overeenstemming met het nationale
recht en dat ze tenminste het recht moeten omvatten om onder andere inlichtingen
te vorderen en plaatsen te betreden.
 
 Zie voor een overzicht van de algemene bevoegdheden voor toezicht op de
naleving Bijlage A.
 9.2.2 De aanwijzingsbevoegdheid
 Teneinde de aangeschrevene ertoe aan te zetten om gedrag te vertonen dat
in lijn is met hetgeen in de Wft is bepaald kunnen DNB en AFM aanwijzingen
geven. De bevoegdheid om een aanwijzing te geven kan worden onderscheiden
in een algemene aanwijzingsbevoegdheid en specifieke aanwijzingsbevoegdheden
voor onderscheidenlijk DNB en AFM.
 
 De algemene aanwijzingsbevoegdheid is neergelegd in artikel 1:75 lid 1
Wft. Hierin is bepaald dat DNB of AFM een limitatief
aantal personen onder bepaalde voorwaarden een aanwijzing kan geven een bepaalde
gedragslijn te volgen. Dit betreft een discretionaire bevoegdheid die mag
worden toegepast jegens:
 • een financiële onderneming;
 • een vertegenwoordiger van een verzekeraar;
 • een houder van een verklaring van geen bezwaar, ingevolge artikel
3:95 Wft, 3:96 Wft of 5:32d Wft;
 • een ieder die in of vanuit Nederland bedrijfsmatig buiten besloten
kring opvorderbare gelden van anderen dan professionele marktpartijen aantrekt,
ter beschikking verkrijgt of ter beschikking heeft;
 • een ieder die in Nederland of vanuit Nederland in een andere lidstaat als dienst van de informatiemaatschappij als bedoeld in artikel 15d,
derde lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek in de uitoefening van een
beroep of bedrijf als tussenpersoon werkzaamheden verricht ten behoeve van
het buiten besloten kring aantrekken of ter beschikking verkrijgen van opvorderbare
gelden van anderen dan professionele marktpartijen;
 • een marktexploitant.
 
 Artikel 1:75 lid 1 Wft bepaalt voorts dat de toezichthouder een redelijke
termijn moet bepalen waarbinnen de aangeschrevene aan de aanwijzing moet voldoen.
Volgens de Wft-wetgever is de «duur van de redelijke termijn [...]
steeds afhankelijk van de omstandigheden van het geval; hoe groter de spoed,
hoe korter de termijn kan (en moet) zijn. Wel dient de mogelijkheid tot het
geven van een zienswijze – gelet op het belang van de opvatting van
de andere toezichthouder – steeds redelijk (in de zin van reëel)
te zijn. Er komt een moment waarop ingrijpen niet meer kan worden uitgesteld».
 
 Behalve de algemene aanwijzingsbevoegdheid beschikt DNB voorts over specifieke
aanwijzingsbevoegdheden. Op grond van het tweede lid van artikel 1:75 Wft
kan DNB een aanwijzing aan een financiële onderneming geven indien zij
tekenen ontwaart van een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit
of de liquiditeit van die financiële onderneming in gevaar kunnen brengen.
Daarnaast kan DNB op grond van artikel 3:104 lid 3 Wft door middel van een
aanwijzing degene die een gekwalificeerde deelneming houdt zonder dat daartoe
de vereiste verklaring van geen bezwaar is verkregen, verplichten om binnen
een door DNB te stellen termijn een bepaalde gedragslijn te volgen.
 
 Ook de AFM beschikt over enkele specifieke aanwijzingsbevoegdheden. Zo
beschikt zij op grond van artikel 5:25 Wft naast de algemene aanwijzingsbevoegdheid
van artikel 1:75 lid 1 Wft over de bevoegdheid een aanwijzing te geven aan
een uitgevende instelling, aanbieder of aanvrager van de toelating van effecten
tot de handel op een gereglementeerde markt, indien niet voldaan wordt aan
de in hoofdstuk 5.1 neergelegde bepalingen of het in de prospectusverordening
bepaalde. Voorts heeft AFM de bevoegdheid om
een marktexploitant door middel van het geven van een aanwijzing te verplichten
om binnen een redelijke termijn de handel in een bepaald financieel instrument
op te schorten, te onderbreken of door te halen, indien dit met het oog op
de bescherming van het belang van de beleggers in het financieel instrument
of de ordelijke handel in het financieel instrument noodzakelijk is. Ook is het mogelijk, nadat zo’n aanwijzing is
gegeven, dat de AFM de rechtbank Rotterdam verzoekt het desbetreffende financieel
instrument uit te sluiten van de systematische interne afhandeling of van
de handel op de multilaterale handelsfaciliteit, indien dit met het oog op
de bescherming van het belang van de beleggers in het financieel instrument
of de ordelijke handel in het financieel instrument noodzakelijk is. Daarnaast zijn er nog enkele andere bepalingen in de
Wft op basis waarvan de AFM in staat wordt gesteld om aanwijzingen te geven.
 
 De aanwijzing betreft een verplichting voor de aangeschrevene om een bepaalde
gedragslijn te volgen en betreft een reparatoire sanctie; hij is immers gericht
op het beëindigen of ongedaan maken van een overtreding of op het voorkomen
van herhaling ervan. De aanwijzing wordt ook
wel last zonder dwangsom genoemd.
 
 Interessant genoeg geeft de Wft over het algemeen niet aan wat de inhoud
van een aanwijzing kan zijn. Uit artikel 1:47
lid 2 Wft kan in ieder geval afgeleid worden dat een aanwijzing ertoe kan
strekken dat een (mede)beleidsbepaler moet worden heengezonden. Uit artikel
5:32h Wft blijkt voorts ook dat een aanwijzing kan inhouden dat de handel
in een bepaald financieel instrument opgeschort, onderbroken of doorgehaald
wordt. Verder stelt artikel 1:75 lid 3 Wft dat een aanwijzing niet strekt
tot aantasting van overeenkomsten tussen die persoon en derden. Deze bepaling
is in het leven geroepen om de bevoegdheden van de toezichthouder in te dammen
en staat eraan in de weg dat DNB of de AFM een aanwijzing geeft die ingrijpt
in de civielrechtelijke rechtsverhoudingen tussen partijen. In veel van de specifieke aanwijzingsbevoegdheden is artikel 1:75
lid 3 Wft overigens niet van overeenkomstige toepassing verklaard.
 
 Ten slotte nog enkele opmerkingen over de vervolgacties ten aanzien van
de aanwijzing. Tegen een aanwijzingsbesluit staat in beginsel bezwaar en beroep
open. Onder het huidige systeem is het niet opvolgen van een aanwijzing geen
economisch delict meer en is het ook niet meer mogelijk de aanwijzing te laten
opvolgen door een bestuurlijke boete of een last onder dwangsom. Wel is het mogelijk om het niet opvolgen van een aanwijzing te laten
opvolgen door stille curatele. Ook bepaalt artikel 4:54 lid 3 sub b Wft dat
de AFM de rechtbank kan verzoeken om een beleggingsmaatschappij of het vermogen
van een beleggingsfonds te ontbinden of te vereffenen.
 9.2.3 Benoeming van een stille curator
 Op grond van artikel 1:76 lid 1 Wft kan DNB of de AFM besluiten een of
meer personen te benoemen als curator ten aanzien van alle of bepaalde organen
of vertegenwoordigers van een financiële onderneming indien die financiële
onderneming niet voldoet aan de Wft-regels.
Zoals hierboven uitgelegd kan een stille curator benoemd worden als geen gevolg
is gegeven aan een aanwijzing. Ook is het mogelijk om de maatregel van de
stille curatele toe te passen indien de overtreding de adequate functionering
van de financiële onderneming of de belangen van niet-professionele beleggers
in gevaar brengt. In die laatste twee gevallen
dient de toezichthouder de onderneming voorafgaand aan de benoeming in de
gelegenheid te stellen haar zienswijze over het voorgenomen besluit naar voren
te brengen.
 
 Daarnaast kan DNB besluiten een curator te benoemen indien zij bij een
financiële onderneming tekenen ontwaart van een ontwikkeling die het
eigen vermogen, de solvabiliteit, of de liquiditeit van die financiële
onderneming in gevaar kunnen brengen. Hoewel
er in dit geval geen sprake hoeft te zijn van overtreding van de Wft, is wel
vereist dat die onderneming niet heeft voldaan aan een aanwijzing of dat onverwijld
ingrijpen noodzakelijk is. Ook dient de toezichthouder
in dit geval de onderneming voorafgaand aan de benoeming in de gelegenheid
te stellen haar zienswijze over het voorgenomen besluit naar voren te brengen.
 
 Hoewel de benoeming van een curator als een reparatoire sanctie valt aan
te merken, blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het instrument als tamelijk
ingrijpend wordt gezien en dat proportionaliteit van de te nemen handhavingsmaatregelen
veelal in de weg staat van de benoeming van een curator. Ook moet, indien DNB of de AFM over wil gaan tot benoeming van een
curator, de andere toezichthouder krachtens artikel 1:47 lid
2 Wft een redelijke termijn zijn gegeven om daarover zijn zienswijze te geven.
 
 De stille curatele houdt in dat alle of bepaalde organen of vertegenwoordigers
van de financiële onderneming hun bevoegdheden alleen mogen uitoefenen
na goedkeuring door de door de toezichthouder benoemde curator(en) en met
inachtneming van de opdrachten van deze curator(en). Ten slotte kan nog opgemerkt worden dat de benoeming van een curator
in beginsel niet openbaar wordt gemaakt – vandaar de naam «stille»
curatele – maar dat hier in bijzondere omstandigheden van kan worden
afgeweken.
 9.2.4 Activiteiten- en transactieverbod
 Indien een financiële onderneming aan een aanwijzing met betrekking
tot de bedrijfsvoering of haar financiële positie niet of onvoldoende
gevolg heeft gegeven, kan DNB of AFM op grond van artikel 1:77, eerste lid,
Wft besluiten er niet langer mee in te stemmen dat deze onderneming vanuit
het bijkantoor of door middel van het verrichten van diensten haar bedrijf
uitoefent of financiële diensten verleent in de andere lidstaat. Dit
zogenoemde «activiteitenverbod» wordt in artikel 1:77, tweede
lid, Wft van overeenkomstige toepassing gemaakt op een verzekeraar die niet
of onvoldoende gevolg heeft gegeven aan een aanwijzing met betrekking tot
de betrouwbaarheid of deskundigheid van de vertegenwoordiger van de verzekeraar
of van een persoon die het dagelijks beleid van die verzekeraar bepaalt.
 
 Daarnaast beschikken DNB en AFM over de bevoegdheid om een «transactieverbod»
op te leggen. Artikel 1:59 lid 2 Wft ziet toe op de situatie waarin een in
Nederland gevestigde beheerder, beleggingsonderneming, herverzekeraar, kredietinstelling,
levensverzekeraar of schadeverzekeraar in een andere lidstaat actief is maar
niet voldoet aan de wettelijke voorschriften aldaar, én niet of onvoldoende
gevolg heeft gegeven aan een door DNB of AFM gegeven aanwijzing strekkende
tot beëindiging van die overtreding. In een dergelijk geval kan DNB of
AFM besluiten dat de betreffende beheerder, beleggingsonderneming, herverzekeraar,
kredietinstelling, levensverzekeraar of schadeverzekeraar geen nieuwe overeenkomsten
in die andere lidstaat mag afsluiten. Artikel 1:58 lid 2 Wft ziet toe op de
omgekeerde situatie (dat wil zeggen, gevestigd in een andere lidstaat maar
ook actief in Nederland). Ten slotte beschikt
de AFM krachtens artikel 4:4 Wft nog over de bevoegdheid een transactieverbod
op te leggen ten aanzien van financiële ondernemingen van buiten de Europese
Unie die zich niet aan de gedragsregels in de Wft houden.
 
 Het opleggen van een activiteiten- of transactieverbod is één
van de maatregelen genoemd in artikel 1:47 lid 2 Wft. Dit heeft als gevolg
dat DNB of AFM niet besluit tot overgaan tot één van deze maatregelen
voordat hij aan de andere toezichthouder een redelijke termijn heeft geboden
om daarover zijn zienswijze naar voren te brengen.
 9.2.5 Heenzenden van accountant of actuaris
 Indien een accountant of actuaris niet of niet meer de nodige waarborgen
biedt dat deze zijn taak met betrekking tot de financiële onderneming
naar behoren zal kunnen vervullen, kunnen DNB en AFM ten aanzien van deze
accountant of actuaris bepalen dat hij niet langer bevoegd is de in Wft bedoelde
verklaringen met betrekking tot die financiële onderneming af te leggen. De achterliggende ratio van
deze bepaling is dat de betreffende toezichthouder moet kunnen vertrouwen
op de informatie uit onder meer de jaarrekening, waardoor de certificerende
accountant of actuaris over de benodigde kwaliteiten moet beschikken. Uit de Memorie van Toelichting blijkt overigens dat
een dergelijke aanwijzing zich altijd zal richten op individuele accountants
en niet op samenwerkingsverbanden van accountants.
 9.2.6 De last onder dwangsom
 Artikel 1:79 lid 1 Wft regelt dat DNB en AFM een last onder dwangsom kunnen
opleggen terzake van een overtreding van voorschriften genoemd in de bijlage
bij dat wetsartikel, van de prospectusverordening en terzake van overtreding
van artikel 5:20 Awb (de medewerkingsplicht).
Van Buuren e.a. definiëren de last onder dwangsom als «de bevoegdheid
de overtreder van een bij of krachtens de wet voor hem geldend voorschrift
een concrete, uit die wettelijke verplichting gedestilleerde, last op te leggen,
waarbij aan het niet tijdig gevolg geven aan die last het gevolg wordt verbonden
dat hij een of meer geldsommen verschuldigd wordt aan de rechtspersoon waartoe
het bestuursorgaan behoort». De last
onder dwangsom vertoont dus enige gelijkenis met de aanwijzing van artikel
1:75 lid 1 Wft, maar er zijn drie belangrijke verschillen. Ten eerste is de bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen
niet beperkt tot een bepaalde groep van personen of instellingen. Ten tweede
is net als de aanwijzing ook de last onder dwangsom een reparatoire (of herstel)sanctie,
maar geldt er bij het laatste instrument dat indien niet binnen de gestelde
termijn aan de last wordt voldaan, de in de last vermelde dwangsom wordt verbeurd.
Ten slotte kan een last onder dwangsom slechts worden opgelegd aan de overtreder,
terwijl een aanwijzing (tevens) kan worden gegeven aan een niet-overtreder.
 
 Zoals gezegd is de last onder dwangsom een reparatoire sanctie; hij strekt
er immers toe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan
wel herhaling van de overtreding te voorkomen. Bij ministeriële regeling
kunnen voorts regels gesteld worden met betrekking tot de oplegging van de
last onder dwangsom. De hoogte van de dwangsom
wordt door DNB of AFM van geval tot geval bepaald, maar het bedrag dient in
redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en
tot de beoogde werking van de dwangsom.
 9.2.7 De bestuurlijke boete
 Op grond van artikel 1:80, eerste lid, Wft zijn DNB en AFM bevoegd een
bestuurlijke boete op te leggen. Meer specifiek doet deze bevoegdheid zich
voor indien zich overtredingen voordoen van voorschriften genoemd in de bijlage
bij dat wetsartikel, van de prospectusverordening en terzake van overtreding
van artikel 5:20 Awb (de medewerkingsplicht).
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking
tot de uitoefening van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete.
 
 De hoogte van de boete wordt geregeld in artikel 1:81 Wft. Hierin wordt
met een specifieke tarievenlijst gewerkt, waaruit de hoogte van de op te leggen
boete voor een bepaalde overtreding kan worden afgeleid. De toezichthouders
zijn derhalve niet vrij in het bepalen van de hoogte van een bestuurlijke
boete; de bedragen zijn neergelegd in een Algemene Maatregel van Bestuur:
het Besluit boetes Wft. Er wordt gewerkt
met verschillende categorieën overtredingen, waarbij ingeval
van zwaardere overtredingen hogere boetes worden opgelegd.
 
 Naar aanleiding van de nota Boetestelsel in financiële wetgeving is het boetestelsel echter met ingang van 1 augustus
2009 gewijzigd middels de inwerkingtreding van de Wet wijziging boetestelsel
financiële wetgeving (Boetewet) en het
Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Boetebesluit). De wijziging heeft tot doel om DNB en AFM beter in
staat te stellen om boetes op te leggen die in verhouding staan tot de ernst
van de overtreding en een afschrikwekkende werking hebben. Beoogd wordt dit deel te bereiken door middel van vervanging van het
oude systeem van vaste boetes door een combinatie van vaste en flexibele boetes.
Het huidige systeem laat voor zwaardere overtredingen een min of meer flexibele
systematiek gelden, waardoor bestuurlijke boetes kunnen worden opgelegd die
proportioneel zijn in relatie tot de ernst van de overtreding en de overige
omstandigheden van het geval. Voor de minst ernstige overtredingen blijft
een vaste boetesystematiek gelden. Omdat uit een vergelijking met omringende
landen bleek dat de bestuurlijke boetes in Nederland aan de lage kant zijn,
zijn met de wijziging ook de boetemaxima aanzienlijk gestegen. Artikel 1:81 Wft luidt in het huidige systeem als volgt.
 
 
 Artikel 1:81 Wft
 
 1. Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt bepaald bij algemene
maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een
afzonderlijke overtreding ten hoogste € 4 000 000 bedraagt.
Indien tijdens het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verlopen
sedert het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake
van eenzelfde overtreding, wordt het bedrag van de bestuurlijke boete, bedoeld
in de eerste volzin, voor een afzonderlijke overtreding verdubbeld.
 2. De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid,
bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het bedrag van de deswege op
te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën
naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen
en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt: 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Categorie
 Basisbedrag
 Minimumbedrag
 Maximumbedrag
 
 
 
 1
 € 10 000,–
 € 0,–
 € 10 000,–
 
 
 
 2
 € 500 000,–
 € 0,–
 € 1 000 000,–
 
 
 
 3
 € 2 000 000,–
 € 0,–
 € 4 000 000,–
 
 
 
 
 
 
 3. In afwijking van het eerste en tweede lid kan de toezichthouder
de hoogte van de bestuurlijke boete vaststellen op ten hoogste twee keer het
bedrag van het voordeel dat de overtreder door de overtreding heeft verkregen
indien diens voordeel groter is dan € 2 000 000.
 
 In het huidige stelsel wordt uitgegaan van drie boetecategorieën
waarbij de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 4 000 000
kan bedragen. Een belangrijke wijziging die zich verder heeft voorgedaan is
dat de bedragen die in de tabel in artikel 1:81 lid 2 Wft staan vermeld, verdubbeld
worden indien het recidive betreft. Daarnaast kunnen DNB en AFM de boete vaststellen
op twee keer het bedrag van het met de overtreding verkregen voordeel, indien
dat meer dan twee miljoen euro bedraagt.
 
 Een belangrijk kenmerk van de bestuurlijke boete is dat het een punitieve
sanctie betreft; hij is immers bedoeld om leed toe te voegen. Dit heeft als gevolg dat voor de aangeschrevene enkele waarborgen
bestaan, waaronder het zwijgrecht en de cautieplicht.
 9.2.8 Publicatiebevoegdheid
 Door middel van een publicatie kunnen DNB en AFM aan beleggers een waarschuwing
doen uitgaan tegen personen of instellingen die in strijd handelen met de
verbodsbepalingen van de Wft of aan wie een boete of een dwangsom is opgelegd. Een openbare waarschuwing zal van belang zijn als het
handhaven op dat moment voornamelijk ziet op de bescherming van de consument,
de signaalwerking naar de markt en het «schoon houden» van de
markt. Er kunnen twee typen publicatiebevoegdheden
onderscheiden worden.
 
 Aan de ene kant bestaat er een discretionaire bevoegdheid voor DNB en
AFM om een openbare waarschuwing uit te vaardigen bij de overtreding van een
verbodsbepaling uit de Wft of van of van artikel 1:58 lid 2, 1:58a lid 2,
1:58 lid 2, 1:58c lid 3, 1:59 lid 2, 1:67 lid 1, 1:77 lid 1, derde volzin,
4:4, eerste lid, of artikel 4:4a. Aan de andere
kant geeft de Wft DNB en AFM in beginsel de verplichting – in plaats
van de mogelijkheid – om opgelegde lasten onder dwangsom (nadat deze
zijn verbeurd) en bestuurlijke boetes te publiceren. Van deze beginselplicht kan echter worden afgezien indien de publicatie
in strijd is of zou kunnen komen met het doel dat door DNB of AFM nagestreefd
wordt.
 
 Ten aanzien van de inhoud van de publicatie en de wijze van publiceren
is er in de Wft niets geregeld. DNB en AFM hebben derhalve een grote mate
van vrijheid hierin. Vaak wordt hierbij door de betreffende toezichthouder
gekozen voor een vermelding op zijn website.
Ten slotte kan er nog opgemerkt worden dat er enige discussie is over de vraag
of publicatie nu als reparatoire of als punitieve sanctie aangemerkt moet
worden. Het antwoord hierop zal vaak afhangen
van de omstandigheden van het geval.
 9.2.9 Intrekken van een vergunning, ontheffing of verklaring
van geen bezwaar
 Op grond van artikel 1:104, eerste lid, Wft kan DNB of AFM een door hen
verleende vergunning wijzigen, geheel of gedeeltelijk intrekken of beperken,
dan wel daaraan nadere voorschriften verbinden. Artikel 1:105 Wft bepaalt
voorts dat artikel 1:104 Wft van overeenkomstige toepassing is voor een verklaring
van ondertoezichtstelling, een verklaring
van geen bezwaar, een reeks ontheffingen en een instemming.
Dit wil
 zeggen dat niet alleen een vergunning, maar ook de verklaring van ondertoezichtstelling,
verklaringen van geen bezwaar, de ontheffingen en de instemming kunnen worden
gewijzigd, geheel of gedeeltelijk ingetrokken of beperkt worden.
 
 DNB en AFM kunnen krachtens deze bepalingen van deze bevoegdheid gebruik
maken onder enkele omstandigheden. In het
kader van de handhaving is artikel 1:104 lid 1 sub d het meest relevant; DNB
of AFM kunnen deze bevoegdheid gebruiken indien de vergunninghouder niet meer
voldoet aan de bij of krachtens de Wft gestelde regels dan wel niet meer voldoet
aan de aan de vergunning verbonden voorschriften of gestelde beperkingen.
De bevoegdheden neergelegd in de artikelen 1:104 en 1:105 Wft
worden overigens wel gezien als een ultimum remedium, waarvan dus slechts
gebruik gemaakt dient te worden als andere handhavingsinstrumenten niet, of
onvoldoende, effectief zijn gebleken. Ten slotte
dient er wederom op gewezen te worden dat krachtens artikel 1:47 Wft door
DNB of AFM niet overgegaan wordt tot intrekking van een vergunning voordat
hij aan de andere toezichthouder een redelijke termijn heeft geboden om daarover
zijn zienswijze naar voren te brengen.
 
 Overigens kan nog opgemerkt worden dat de verklaring van geen bezwaar
in de zin van artikel 3:95 Wft op grond van artikel 3:105 lid 3 sub b Wft
ook ingetrokken kan worden indien de houder van de verklaring van geen bezwaar
niet de gedragslijn volgt die DNB op grond van artikel 1:75 Wft heeft voorgeschreven.
 9.2.10 Herstelplan, financieringsplan en saneringsplan
 De afdelingen 3.5.2 en 3.5.3 van de Wft bevatten bepalingen op grond waarvan
DNB met het oog op de solvabiliteit van een verzekeraar een herstelplan, een
financieringsplan of een saneringsplan kan verlangen.
 
 Het herstelplan kan reeds door DNB aangevraagd worden op het moment dat
een verzekeraar nog wel voldoet aan de minimale solvabiliteitseisen. Het herstelplan
heeft dus een preventieve werking. Artikel 3:132 lid 1 Wft schrijft voor dat
DNB een dergelijke maatregel kan treffen indien «de rechten van degenen
die als verzekeringnemers, verzekerden of gerechtigden op uitkeringen betrokken
zijn bij verzekeringen, gesloten door een verzekeraar met zetel in Nederland,
in het gedrang komen». Het herstelplan
ziet dus toe op de bescherming van belanghebbenden door de solvabiliteit van
een verzekeraar te waarborgen. Het tweede lid bepaalt voorts dat bij of krachtens
een algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot
het herstelplan, terwijl het derde lid de mogelijkheid geeft de minimale solvabiliteitsmarge
op te hogen.
 
 Indien de minimale solvabiliteitsmarge echter niet meer gehaald wordt,
kan DNB verzoeken een saneringsplan of een financieringsplan in te dienen. Ook hierbij is de achterliggende gedachte om verzekeringnemers,
verzekerden en tot uitkering gerechtigden te beschermen tegen insolvabiliteit
van verzekeraars. In het saneringsplan moet worden beschreven hoe en binnen
welke termijn de verzekeraar zijn solvabiliteitsmarge weer op peil zal brengen.
Om een financieringsplan zal worden verzocht indien de solvabiliteit van een
verzekeraar niet meer voldoende is voor het garantiefonds.
 9.2.11 Noodregeling
 Op grond van artikel 3:160 lid 1 Wft kan DNB de rechtbank verzoeken in
het belang van de gezamenlijke schuldeisers de noodregeling uit te spreken.
De noodregeling heeft dus alleen betrekking op een verzekeraar of een kredietinstelling
en kan uitsluitend op verzoek van DNB worden uitgesproken. Indien dit verzoek
door de rechtbank wordt toegewezen, dan wordt de beschikking openbaar uitgesproken
en gepubliceerd in onder andere de Staatscourant, het Publicatieblad van de
EU en twee Nederlandse dagbladen.
 
 De voorwaarden voor DNB voor het verzoeken van de noodregeling verschillen
tussen verzekeraars en kredietinstellingen. Voor kredietinstellingen moet
de solvabiliteit of de liquiditeit van een kredietinstelling tekenen
van een gevaarlijke ontwikkeling vertonen, terwijl redelijkerwijs in die ontwikkeling
geen verbetering te voorzien is, of de solvabiliteit of de liquiditeit moet
zodanig zijn dat redelijkerwijs te voorzien is dat de kredietinstelling haar
verplichtingen ter zake van de door haar verkregen gelden niet of slechts
ten dele kan nakomen. Voor verzekeraars bepaalt
artikel 3:161 dat de noodregeling kan worden uitgesproken indien het belang
van de gezamenlijke schuldeisers dit verlangt.
 
 Bij de beschikking benoemt de rechtbank bij het uitspreken van de noodregeling
een rechter tot rechter-commissaris en, al dat niet op voordracht van DNB, één
of meer bewindvoerders. De toepassing van de noodregeling heeft tot gevolg
dat geen faillissement kan worden uitgesproken over de betreffende verzekeraar
of kredietinstelling en dat de handelingsbevoegdheid van bestuurders en commissarissen
van de financiële onderneming uitgesloten wordt. Deze bevoegdheid gaat
over naar de aangestelde bewindvoerder(s). De bewindvoerders krijgen voorts
van de rechtbank een machtiging om (een gedeelte van) de verzekeringsportefeuille
over te dragen (saneren), (een gedeelte van) het verzekeringsbedrijf te gelde
te maken (liquideren) of een combinatie van deze twee soorten machtigingen.
 9.2.12 Aangifte bij het OM
 Hoewel DNB en de AFM over een uitgebreid bestuursrechtelijk instrumentarium
beschikken, is er ten slotte ook nog de mogelijkheid om aangifte te doen bij
het Openbaar Ministerie (OM). Hierbij heeft
de wetgever echter wel expliciet aangegeven dat strafrechtelijke handhaving
als ultimum remedium gezien moet worden. Zo wordt
er verwezen naar aanwijzing 11 van de Aanwijzingen voor de regelgeving; «Een
keuze voor het strafrecht valt in het algemeen slechts te rechtvaardigen indien
aannemelijk wordt gemaakt dat bestuursrechtelijke, privaatrechtelijke en tuchtrechtelijke
oplossingen tekort schieten». Bestuursrechtelijke
handhaving is derhalve het uitgangspunt, maar strafrechtelijke handhaving
is daarnaast mogelijk voor specifieke overtredingen, indien zij zijn aangemerkt
als economisch delict in de zin van de Wet op de economische delicten (WED). Een voordeel van strafrechtelijke handhaving van de
Wft is dat hierbij gebruik gemaakt kan worden van de strafrechtelijke onderzoeksbevoegdheden. Ook kan de weg van de strafrechtelijke handhaving uitkomst
bieden als bestuursrechtelijke handhaving, zoals het opleggen van een bestuurlijke
boete, niet meer mogelijk is. In die gevallen waarin zowel bestuursrechtelijke
als strafrechtelijke sanctionering mogelijk is, geldt het una via-beginsel: er kan slechts gekozen worden voor één
van beide trajecten.
 9.3 Handhaving AFM en DNB
 In het handhavingsbeleid zijn de uitgangspunten voor de inzet van handhavinginstrumenten
opgenomen. Centraal staat dat de toezichthouders normconform gedrag bevorderen
en ingrijpen bij overtredingen. Naast uitgangspunten noemt het handhavingsbeleid
ook factoren die van belang zijn voor de vraag welk handhavingsinstrument
het beste kan worden ingezet in een specifiek geval.
 9.3.1 Handhaving door DNB
 Ten aanzien van ondernemingen die onder toezicht staan van DNB kan zij
verschillende maatregelen treffen om situaties te voorkomen die de continuïteit
van die ondernemingen of de financiële aanspraken van derden in gevaar
kunnen brengen. DNB treedt echter ook op tegen ondernemingen die financiële
diensten aanbieden zonder over een vergunning te beschikken en derhalve illegaal
opereren. Uit Bijlage D blijkt dat het aantal (formele) toezichtmaatregelen
dat is genomen – vooral jegens onder toezicht staande instellingen –
in 2008 explosief is toegenomen. Als de maatregelen in 2008 echter worden
uitgesplitst per type financiële onderneming, wordt duidelijk dat de
handhavingsmaatregelen vooral ten aanzien van pensioenfondsen zijn genomen,
zie Bijlage E.
 
 DNB geeft voor de sterke toename van het aantal formele maatregelen in
2008 twee verklaringen. Ten eerste is vooral
de stijging van het aantal lasten onder dwangsom bij pensioenfondsen erg groot,
omdat zij niet alleen een sanctie krijgen bij het niet tijdig indienen van
jaarstaten, maar sinds november 2007 ook worden gesanctioneerd voor het niet
tijdig insturen van de kwartaalrapportages. Een tweede verklaring is dat door
de financiële crisis veel pensioenfondsen om herstelplannen en verzekeraars
om financieringsplannen is gevraagd.
 9.3.2 Handhaving door de AFM
 Net als DNB kan ook de AFM formele toezichtmaatregelen opleggen aan ondernemingen
die onder haar toezicht vallen. Daarnaast is de AFM erg actief in het nemen
van informele maatregelen, zoals het stimuleren van bepaalde initiatieven
in de markt of het zogenaamde normoverdragend gesprek. In haar jaarverslag
over 2008 geeft de AFM het in Bijlage F overgenomen overzicht ten aanzien
van de door haar genomen toezichtmaatregelen.
 
 Uit dit overzicht valt op te merken dat het totale aantal toezichtmaatregelen
in de periode 2004 tot en met 2008 sterk is toegenomen; van 87 tot 290. Als
verklaring voor de stijging van met name het aantal boetes geeft de AFM aan
dat deze het gevolg is van de aanpak van illegale financiële activiteiten
(waarbij er dus zonder de benodigde vergunning op de markt geopereerd wordt).
Ook de groei van het aantal lasten onder dwangsom hangt volgens AFM samen
met de aanpak van illegale financiële activiteiten. Zeer opvallend is ook het hoge aantal intrekkingen van vergunningen
en publicaties van de last onder dwangsom in 2008.
 
 Bij vergelijking van de toepassing van het handhavingsbeleid door de AFM
valt op dat DNB vaker gebruik maakt van de last onder dwangsom dan de bestuurlijke
boete. Een mogelijke verklaring voor dit verschil zou gevonden kunnen worden
in het karakter van beide soorten toezicht, nl. prudentieel vs. gedragstoezicht.
Ligt bij het prudentieel toezicht de nadruk op de financiële soliditeit
van de onderneming, dan vergt dit mogelijk een andere afweging van de betrokken
belangen dan bij het gedragstoezicht, waarbij ook het belang van andere partijen
in het geding is. Een andere verklaring zou
gelegen kunnen zijn in een andere toezichtstijl van beide toezichthouders,
waarbij DNB eerder kiest voor preventieve maatregelen (last onder dwangsom)
ter beëindiging van een overtreding en minder voor punitieve sancties.
 
 In haar speech «Veranderend toezicht naar aanleiding van de kredietcrisis?» stelt Kellerman van de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Bank de vraag welk effect de crisis zal hebben op de toezichtdruk, in de vorm
van regels en bevoegdheden van toezichthouders. Zij verwacht dat sprake zal
zijn van een intensivering van het toezicht, door meer regels en bevoegdheden
of als alternatief «om het bestaande toezichtraamwerk strenger in te
vullen, en de naleving van regels of principes strenger te handhaven».
Dit duidt op een strenger handhavingsbeleid van de DNB in de toekomst. De
vraag is gewettigd of er niet eerder aanleiding was het handhavingsbeleid
aan te scherpen en meer van de beschikbare handhavinginstrumenten gebruik
te maken.
 9.4 Conclusies
 In algemene zin kan worden geconstateerd dat beide toezichthouders, DNB
en AFM, ten aanzien van gereguleerde financiële ondernemingen in beginsel
over voldoende formele toezicht- en handhavinginstrumenten beschikken. Dit
laat onverlet dat beide toezichthouders daarnaast gebruik maken van informele
(horizontale) instrumenten (zoals het zogenaamde normoverdragend gesprek met
de onder toezicht gestelde onderneming). De beoordeling van deze toezichtpraktijk
is lastig, aangezien – vanwege het gebrek aan transparantie –
niet kan worden geconstateerd hoe effectief deze is. Tegelijkertijd kan uit
het niet-inzetten of slechts beperkt inzetten van formele toezicht- en handhavinginstrumenten
niet worden afgeleid dat de toezichthouder geen adequaat toezicht zou uitoefenen.
Immers, het is zeer wel mogelijk dat door het informele toezicht de bescherming
van belangen voldoende wordt gewaarborgd.
 
 Nader onderzoek verdient evenwel het instrumentarium dat beschikbaar is
voor crisissituaties. De vraag dient te worden gesteld of het instrument van
de stille curator en de noodregeling wel voldoende verfijnd zijn om in crisissituaties
naar behoren te kunnen optreden. Daarbij dient evenwel te worden bezien in
hoeverre DNB in het verleden wel voldoende de mogelijkheden van deze instrumenten
heeft benut, alvorens tot ingrijpende wijzigingen van het stelsel over te
gaan. 
 10. DE RELATIE TUSSEN EXTERN EN INTERN TOEZICHT
 Zoals eerder toegelicht, functioneert een goed risicomanagement alleen
dan wanneer risico’s geprijsd worden, en de afweging tussen rendement
en risico een centrale rol inneemt bij belangrijke beslissingen. Dit vereist
naast een kwalitatief hoogstaand risicomanagement ook een voldoende onderlegd
hoger management en een goede inbedding in de organisatie.
 
 Een centrale rol bij het bewaken van de kwaliteit van het risicomanagement
speelt het interne en externe toezicht. De relatie tussen intern en extern
toezicht wordt opnieuw inzichtelijk wanneer we kijken naar doel en prikkel
van het interne toezicht.
 
 Ten eerste, heeft de bank – inclusief het interne toezicht –
in de eerste plaats als doel om de belangen van haar eigenaren, de aandeelhouders,
te behartigen. Die aandeelhouders zijn meer gebaat bij het nemen van (hogere)
risico’s dan depositohouders, aangezien hun verwachte rendement positief
samenhangt met de hoogte van de te nemen risico’s. Voor depositohouders
is dit veel minder het geval. De externe toezichthouder dient er dan ook op
toe te zien dat geen overmatige risico’s worden genomen, en behartigt
daarmee de belangen van de depositohouders.
 
 Ten tweede, heeft de bank – met name die onderdelen die investeringsbeslissingen
nemen – een prikkel om zich sterk te concentreren op het gerealiseerde
rendement, en minder op het verwachte rendement (en het daarmee samenhangende
risico). Immers, het gerealiseerde rendement bepaalt de winst, en meestal
ook de bonus. De externe toezichthouder dient
er dan ook op toe te zien dat de bank genoeg nadruk legt op de verwachte rendementen
en daarmee samenhangende risico’s (en daarmee automatische een iets
langere horizon hanteert).
 
 Ten derde, heeft de bank vooral belang bij het goed managen van de risico’s
die zij loopt op haar eigen activa. De bank heeft daardoor slechts een beperkte
prikkel om rekening te houden met de gevolgen van haar acties op de risico’s
van anderen. De toezichthouder daarentegen, bewaakt de financiële stabiliteit,
en daarmee de risico’s die in het hele financiële systeem worden
gelopen.
 
 De relatie tussen intern en extern toezicht wordt deels langs juridische
weg geregeld, en is deels informeler van aard. Wat betreft de regelgeving
op dit gebied dient geconstateerd te worden dat er weinig wisselwerking is
tussen het interne en externe toezicht. Dit betreft de volgende onderdelen:
 (i) Raad van Commissarissen
 In Deel I is geconstateerd dat te weinig kwaliteitseisen worden gesteld
aan commissarissen. Nadere regels dienen te worden vastgelegd, waarbij onderwerpen
als opleiding en kwaliteitsbewaking worden gewaarborgd. Tot dusver was er
vrijwel geen controle op deze aspecten en kon de kwaliteit van het externe
toezicht bij financiële ondernemingen in gevaar komen. Een goede ontwikkeling
die kan bijdragen aan de verbetering van het toezicht bij banken is de totstandkoming
van de Code Banken. Deze in de wet te verankeren Code bevat regels omtrent
de samenstelling van de RvC en de beschikbaarheid en deskundigheid van de
individuele commissarissen. Het is echter de vraag of de Code Banken –
die evenals de reguliere Corporate Governance Codes uitgaat van het «pas
toe of leg uit» beginsel – in de praktijk goed zal
worden nageleefd. Voorts is niet duidelijk welke sancties er zullen worden
opgelegd aan commissarissen die niet of onvoldoende aan het opleidingsprogramma
voldoen. Ook zijn er geen waarborgen voor een actieve, onafhankelijke en,
zo nodig, kritische opstelling van de RvC.
 (ii) Externe accountants
 De rol van accountants bij de externe toetsing van risico’s is beperkt.
In de Code Tabaksblat en de Code Frijns is daarover het volgende opgenomen.
In het verslag met betrekking tot de controle van de jaarrekening, staat datgene
wat de accountant onder de aandacht van het bestuur en de raad van commissarissen
wil brengen. Daardoor heeft de accountant ten
aanzien van de interne risicobeheersings- en controlesystemen een signalerende
functie en geen controlefunctie. In de Code
worden enkele onderwerpen genoemd die in het verslag aan de orde kunnen komen.
Zo kan met betrekking tot de werking van de interne risicobeheersings- en
controlesystemen – waaronder begrepen de betrouwbaarheid en continuïteit
van de geautomatiseerde gegevensverwerking – en de kwaliteit van de
interne informatievoorziening, een aantal opmerkingen door de externe accountant
worden gemaakt. Bij deze opmerkingen kan worden gedacht aan constateringen
over bedreigingen en risico’s voor de vennootschap en hoe daarover gerapporteerd
moet worden. Ook kunnen verbeterpunten, geconstateerde leemten en kwaliteitsbeoordelingen
in het verslag worden opgenomen. Tot slot kan ook over de naleving van de
statuten, instructies, regelgeving, leningsconvenanten, en vereisten van externe
toezichthouders worden gerapporteerd. Aan de
externe accountant is in de Wft geen expliciete rol ten aanzien van het risicomanagement
bij banken en verzekeraars toebedeeld. Wel is de controlerend accountant gehouden
de DNB zo spoedig mogelijk in kennis te stellen van elke omstandigheid waarvan
hij bij zijn onderzoek kennis heeft gekregen en die (i) in strijd is met de
verplichtingen uit hoofde van deel 3 van de Wft (Prudentieel Toezicht Financiele
Ondernemingen); (ii) het voortbestaan van de financiële onderneming bedreigt;
dan wel (iii) leidt tot weigering van afgeven van een verklaring omtrent getrouwheid
of tot het maken van voorbehouden.
 (iii) Externe toezichthouders (AFM en DNB)
 De rol van deze toezichthouders beperkt zich vooralsnog op de naleving
van wettelijke voorschriften, doch de wisselwerking tussen het interne toezicht
(bijvoorbeeld dat van de compliance officer) en de externe toezichthouders
of tussen externe accountants en de externe toezichthouders is beperkt. Hier
valt nog veel verbetering en synergie te boeken.
 10.1 Wettelijke voorschriften
 In de MiFID Uitvoeringsrichtlijn zijn voorschriften
neergelegd ten aanzien van de «organisatorische inrichting» van
een beleggingsonderneming, waaronder de verplichting een (i) compliancefunctie,
(ii) een internal audit en (iii) een risicobeheerfunctie in te stellen die
aan bepaalde voorwaarden moet voldoen. De wetgever heeft specifiek opgelegd
dat de financiële ondernemingen over dergelijke functies dienen te beschikken.
 
 Voor alle drie de functies geldt dat de wetgever slechts summiere regelingen
heeft opgenomen, meer gericht op «tick of the box» (is de functie
ingesteld?) dan een duidelijke inhoudelijke functie-invulling en -normering.
Ook de onderlinge relaties en verantwoordelijkheden van deze
functies komt in de regelingen niet aan de orde. Juist een goede communicatie
tussen deze afdelingen is evenwel een belangrijke vereiste voor het goed functioneren
van het risicomanagement van een beleggingsonderneming, vergelijkbaar met
de «use test» voor banken in Bazel II.
 10.1.1 De compliancefunctie
 De compliancefunctie voor kredietinstellingen en verzekeraars is geïmplementeerd
in het Besluit Prudentiële regels (art. 21 BPR) en voor beleggingsondernemingen
in het Besluit Gedragstoezicht Financiële Ondernemingen (art. 31c BGfo).
 
 Hoewel de wettelijke regeling van de compliancefunctie summier is, is
dit een belangrijk instrument om compliant gedrag van de onderneming te bevorderen.
In feite wordt hier door middel van een verticaal toezichtinstrument horizontaal
toezicht uitgeoefend. De belangrijkste taken van de compliance officer zijn:
controle op naleving wetgeving, advisering beleggingsmedewerkers, toezien
op deugdelijkheid en effectiviteit, beoordeling van maatregelen ter opheffing
van gebreken, rapportage.
 
 Het beheersen van integriteitrisico’s kan echter niet uitsluitend
bereikt worden door handhaving van wet- en regelgeving, maar zal primair moeten
worden bereikt door de instandhouding van de juiste bedrijfscultuur, waarbij
de compliance officer een belangrijke taak kan vervullen. Echter ook beleid van de externe toezichthouders, gericht op het stimuleren
van compliance, is een instrument dat ter aanvulling kan worden ingezet. De
toezichthouder dient zich niet alleen te buigen over de vraag of een compliance
officer is ingesteld doch ook actief compliance te stimuleren, bijvoorbeeld
door het bieden van zogenaamde compliance assistance. Dit is een vorm van
horizontaal toezicht die voorziet in een combinatie van intern en extern toezicht
hetgeen tot een betere en efficiëntere regelnaleving kan leiden.
 10.1.2 De interne controlefunctie
 Artikel 17, lid 4 BPR bepaalt dat de effectiviteit van de organisatie-inrichting
en de procedures en maatregelen tenminste een keer per jaar op onafhankelijkheid
worden getoetst. Dit dient te geschieden door de interne controlefunctie.
In artikel 17a BPR zijn de taken van deze functie nader omschreven:
 (i) het vaststellen en uitvoeren van een controleplan om de deugdelijkheid
en effectiviteit van de systemen, interne controleprocedures en -regels te
onderzoeken en te beoordelen;
 (ii) het doen van aanbevelingen op basis van de onderzoeksresultaten;
 (iii) het controleren of aan de aanbevelingen gevolg wordt gegeven;
 (iv) ten minste eenmaal per jaar rapporteren aan de raad van commissarissen
inzake aangelegenheden met betrekking tot de interne controle en de genomen
maatregelen ingeval van gesignaleerde tekortkomingen.
 10.1.3 De risicobeheerfunctie
 Artikel 23, lid 6 BPR bepaalt dat een financiële onderneming dient
te beschikken over een onafhankelijke risicobeheerfunctie die op systematische
wijze een onafhankelijk risicobeheer uitvoert dat is gericht op het identificeren,
meten, en evalueren van risico’s waaraan de financiële onderneming
is of kan worden bloot gesteld. Het risicobeheer dient zowel ten aanzien van
de financiële onderneming als geheel als ten aanzien van verscheidene
bedrijfsonderdelen te worden uitgevoerd.
 10.1.4 Rol van de externe accountant
 De interne controlefunctie wordt deels aangevuld door de wettelijk voorgeschreven
werkzaamheden van de externe accountant (zie Deel I). Artikel 22 BPR verplicht
kredietinstellingen en verzekeraars bij het onderzoek van hun jaarrekening
aan de externe account te verzoeken op hoofdlijnen de toereikendheid van de
organisatie-inrichting en risicobeheersing te toetsen en te beoordelen.
 10.1.5 De rol van de externe toezichthouder
 De bevoegdheden van de externe toezichthouder zijn er op gericht erop
toe te zien dat de genoemde functies daadwerkelijk worden ingesteld en de
betrokken procedures worden nageleefd. Het externe toezicht is er evenwel
niet op gericht te controleren of de inhoudelijke invulling danwel taakuitoefening
van deze functionarissen in materiële zin juist of voldoende is.
 10.2 Toezicht op beloningen
 In Deel 1 is een uitputtende beschrijving gegeven van de regelingen ten
aanzien van beloningstructuren. De conclusie die wordt getrokken is dat de
inrichting en beheersing van beloningen via zelfregulering en niet afdwingbare
regels in codes is vastgelegd, welke regelingen zijn tekort geschoten om excessen
te voorkomen. De regels uit de Code Banken gaan verder dan de regels in de
Code Frijns en in sommige opzichten verder dan de door de Commissie Maas voorgestelde
regels. De beloningsregels van de Code Banken hebben betrekking op alle werknemers
terwijl de voorstellen van de Commissie Maas zagen op de beloningen van bestuurders
en soms op de eerste managementlaag daaronder. De regels uit de Code Banken
zijn in bepaalde opzichten echter ook minder streng dan de door de Commissie
Maas voorgestelde regels. Waar de Commissie Maas de aanbeveling gaf om een
ontslagvergoeding van bestuurders te maximeren op éénmaal het
vaste gedeelte van het jaarsalaris, volgt de Code de Nederlandse corporate
governance code en opent de mogelijkheid om twee maal het vaste gedeelte van
het jaarsalaris toe te kennen indien de redelijkheid dit vergt. De Code banken
lijkt de scherpe kantjes van de Aanbeveling Adviescommissie Toekomst Banken
af te halen. Een ander voorbeeld hiervan is de bepaling dat de raad van commissarissen
jaarlijks de hoogste variabele inkomens bespreekt terwijl de Commissie Maas
voorstelde dat deze inkomens besproken werden voordat het bestuur de variabele
beloningen toekent.
 
 Voorts gaat ook de Code uit van het «pas toe of leg uit» beginsel.
Dit brengt een risico ten aanzien van de naleving mee. Uit het op 18 september
2009 door DNB gepubliceerde onderzoek bij 27 Nederlandse ondernemingen blijkt
dat de risico’s die zijn verbonden aan het beloningsbeleid en aan de
toekenning van (variabele) beloningen nog niet voldoende worden beheerst.
Het verdient dan ook aanbeveling om de naleving van de regels over beloningen
ook door DNB te laten toetsen.
 
 De rol van de externe toezichthouders, DNB en AFM, is ten aanzien van
beloningsstructuren en bonussen zeer beperkt gebleven. Pas in mei 2009 zijn de toezichthouders naar buiten getreden met hun «Principes
voor beheerst beloningsbeleid». Met het publiceren van deze principes
hebben deze toezichthouders vooruit willen lopen op duidelijker verankering
in wet- en regelgeving en nadere invulling van toezicht op het beloningsbeleid,
door principes te formuleren die het uitgangspunt zijn voor de wijze waarop
DNB en AFM het onderwerp benaderen. Zowel de
toezichthouders als de Minister van Financiën geven aan dat zij het van
groot belang vinden dat algemene regels op het terrein van beheerst beloningsbeleid
concreet worden ingevuld en uitgewerkt, zodat financiële ondernemingen
hun beloningsbeleid op basis van duidelijke en eenduidige kaders moeten vormgegeven.
De Minister zegt voorts dat momenteel wordt gewerkt aan een verdere verankering,
en dat het doel hierbij is dat de toezichthouders op een adequate, slagvaardige
en krachtige wijze kunnen ingrijpen als een financiële onderneming zich
niet (strikt) houdt aan de principes voor beheerst beloningsbeleid. Naar aanleiding van deze verankering zullen DNB en
AFM vervolgens een nadere invulling geven van hetgeen zij onder een beheerst
beloningsbeleid verstaan, bijvoorbeeld in de vorm van een beleidsregel of
een leidraad.
 
 Het is echter niet zo dat de toezichthouders thans met lege handen staan.
De Wft bevat reeds diverse normen die een verplichting tot het voeren van
een beheerst beloningsbeleid impliceren. Zo
bepaalt artikel 3:10 lid 1 jo. 3:17 lid 1 jo. 4:11 lid 1 jo. 4:14 lid 1 Wft
reeds dat instellingen een adequaat beleid moeten voeren dat een integere
uitoefening van haar onderscheidenlijk zijn bedrijf waarborgt. Dit houdt onder meer in dat zij risico’s moeten beheersen die
een gevaar kunnen vormen voor hun soliditeit en continuïteit en daarbij
een beloningsbeleid hanteren dat de soliditeit en de continuïteit van
de onderneming waarborgt. Een dergelijk beloningsbeleid bevat geen beloningsprikkels
die ertoe leiden dat bestuurders en werknemers van de financiële onderneming
hun eigen (korte termijn) belangen laten prevaleren boven het (lange termijn)
belang van de financiële onderneming.
De bevoegde toezichthouder had derhalve al bij overtredingen van deze norm
handhavend kunnen optreden. Deze artikelen bepalen voorts dat bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld. Zoals
al eerder aangegeven zijn deze regels nader uitgewerkt in het Besluit prudentiële
regels (BPR) en het Besluit gedragstoezicht financiële ondernemingen
(BGfo) Wft. Op basis van dit samenstel van rechtsregels wordt DNB en AFM reeds
grondslag geboden voor het formuleren van dergelijke beleidsregels.
 
 Daarnaast raakt het beloningsbeleid ook het toezicht op zorgvuldige dienstverlening
van de AFM. De Wft voorziet in enkele bepalingen op basis waarvan financiële
ondernemingen in het belang dienen te handelen van hun klanten respectievelijk
hun klanten anderszins zorgvuldig dienen te behandelen. Ook hierbij is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur nadere regels gesteld kunnen worden.
Ook op basis hiervan zouden derhalve reeds beleidsregels kunnen zijn geformuleerd.
 
 Het is derhalve niet geheel duidelijk – althans niet kenbaar –
waarom beide toezichthouders niet eerder met dergelijke maatregelen in het
kader van hun toezicht zijn gekomen. In haar jaarverslag van 2008 neemt de
AFM het risico van de beloningsstructuren reeds waar: de AFM geeft daarbij
aan dat het belang van de klant voor – de top van – financiële
bedrijven in veel gevallen nog steeds een minder belangrijke doelstelling
lijkt te zijn dan winst en omzet. Ook beloningsstructuren kunnen volgens de AFM daarbij een rol spelen en tot verkeerde prikkels leiden. Thans zeggen DNB en AFM dat indien zij van mening zijn
dat het beloningsbeleid van een onderneming kan leiden tot substantiële
prudentiële en/of gedragsrisico’s, dit leidt tot een onderzoek
naar de gesignaleerde risico’s en een versterkte mate van toezicht op
de onderneming als geheel.
 
 Zowel de Minister van Financiën als DNB en AFM geven echter aan dat
nadere invulling en uitwerking van deze algemene regels wenselijk is teneinde
de toezichthouders een concreter handvat te bieden voor het toezicht op en
de handhaving van beheerst beloningsbeleid. De Wft biedt inderdaad geen wettelijke
basis voor instrumenten om in specifieke afspraken over bonussen in te grijpen.
 10.3 Rol van de externe toezichthouder
 Zoals gezegd, is meer synergie te halen uit de wisselwerking tussen intern
en extern toezicht. Nu vormen beide systemen in feite naast elkaar bestaande
systemen, die weinig verbanden tonen. Juist door vormen van horizontaal toezicht
te combineren met de traditionele toezichtinstrumenten, kan de externe toezichthouder
beter grip krijgen op de activiteiten die reeds plaats vinden binnen de instelling
zelf en gebruik maken van informatie die reeds voorhanden is. Door tegelijkertijd
verantwoordelijkheid te leggen bij de instellingen zelf, wordt voorkomen dat
teveel wordt gevaren op het externe toezicht alleen en biedt het ruimte aan
de betrokken ondernemingen om tot de juiste invulling van de normen over te
gaan. De externe toezichthouders – raad van commissarissen, externe
accountants en AFM en DNB – dienen wel duidelijk vinger aan de pols
te houden en zorg te dragen voor strenge handhaving indien de situatie dit
vereist.
 
 Bij het bepalen van de rol van de externe toezichthouder kunnen we teruggrijpen
naar de eerder geformuleerde doel-prikkel afweging. Waar mogelijk dient de
externe toezichthouder door helder geformuleerd «rules-based»
beleid intern toezicht een zo sterk mogelijke prikkel te geven om de kwaliteit
van het risicomanagement te waarborgen. Onder dit beleid valt vooral het vooraf
scherp stellen van de eisen die aan risicomanagement gesteld worden (te verkiezen
methodes, organisatie, etc.) teneinde te voorkomen dat ex post inefficiënt
opgetreden moet worden, bijvoorbeeld door keuzes alsnog af te wijzen en/of
veel energie te moeten steken in het verkleinen van de informatie asymmetrie
tussen intern en extern toezicht. Daarbij geldt ook dat een sterke externe
toezichthouder de positie van intern toezicht binnen de onder toezicht staande
instelling sterk kan verbeteren, aangezien eerstgenoemde als een «credible
threat» (stok achter de deur) functioneert.
 
 Anders is het wanneer, zoals in de inleiding bij dit hoofdstuk aangegeven,
de externe toezichthouder moet constateren dat er geen prikkel gegeven kan
worden, omdat de bank – wellicht met toestemming of zelfs onder aanmoediging
van het interne toezicht – andere belangen of doelen nastreeft dan wordt
aangenomen in het doel-prikkelmodel, bijvoorbeeld de belangen van de aandeelhouder
in plaats van die van de depositohouder, omdat gestuurd wordt op het gerealiseerd
rendement in plaats van het verwacht rendement, of op bedrijfsrisico in plaats
van het systeemrisico. In deze gevallen kan discretionair beleid juist erg
nuttig zijn, aangezien ex post (bij constatering van een eventueel probleem)
efficiënt kan worden ingegrepen. Wel is het van belang voor de externe
toezichthouder – vooral omdat het om instellingsoverschrijdende belangen gaat – juist deze rol sterker te benadrukken. Onderdeel
hiervan is ook een zekere mate van transparantie. Hoewel in veel gevallen
tijdens een crisis discretie vereist is, verdient het aanbeveling om naderhand
zo veel mogelijk openheid van zaken te geven. Op die manier creëert de
toezichthouder immers verwachtingen, bij banken en andere economische agenten
(inclusief depositohouders), waardoor toekomstig ingrijpen vermeden dan wel
vergemakkelijkt kan worden. 
 11. SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
 11.1 Inleiding
 Doel van het onderhavige rapport was inzicht te krijgen in de wijze waarop
het toezicht op financiële markten en instellingen is georganiseerd en
hoe het de facto werkt. Een toezichtsysteem is een geheel van toezichthouders
in combinatie met de gehanteerde toezichtmodellen en -technieken. Uiteindelijk
zijn we daarom geïnteresseerd in de volgende vragen:
 a. zijn de modellen en technieken geschikt om de toezichthouders in staat
te stellen hun taak adequaat te verrichten?; en
 b. hebben de toezichthouders op een adequate wijze de hen ter beschikking
staande modellen en technieken benut?
 
 Het toezichtsysteem is echter niet een systeem dat los staat van de instellingen
die onder dat toezicht vallen. Integendeel: banken en verzekeraars, en diverse
andere financiële partijen, overleggen geregeld met toezichthouders over
de meest wenselijke vormen van toezicht en over de daarbij te hanteren modellen
en technieken. In Deel I is in dit verband reeds gewezen op het gevaar van «regulatory
caputure». Stigler (1971) heeft laten zien dat de toezichthouder, in
plaats van een hoeder van het algemeen belang te zijn, langzaam weg kan glijden
in de rol van beschermer van het deelbelang van de te controleren sector.
Deze subtiele gedaantewisseling onttrekt zich in het algemeen aan de blik
van politiek en publiek. Aan «regulatory capture» liggen allerlei
processen ten grondslag. Asymmetrische informatie speelt de toezichthouder
parten. Veel van wat in de sector gebeurt, blijft voor de toezichthouder verborgen.
De toezichthouder wordt op een achterstand gezet omdat dure expertise alleen
voor private ondernemingen betaalbaar is. De lobbymachine bewerkt de overheid
en de politiek om de sector toe te staan veel via zelfregulering te regelen.
Ook wordt soms druk uitgeoefend om een lastige toezichthouder te vervangen
door een vriendelijkere opvolger. Goed inzicht in het toezichtsysteem kan
daarom alleen maar verkregen worden door ook het gedrag van de instellingen
die onder dat toezicht staan onder de loep te nemen, deels juist in interactie
met het toezichthoudende stelsel.
 
 In dit rapport hebben wij slechts beperkt kunnen ingaan op de beantwoording
van de zojuist gestelde vragen. Het ging ons hier vooral om de vraag welke
ontwikkelingen zich in het toezichtsysteem hebben voorgedaan en wat daarvan
de achtergrond was. Aan de hand van het doel-prikkelmodel hebben wij ons steeds
afgevraagd of die achtergronden een correct verband legden tussen beleidsdoel
enerzijds en gedragskenmerken van de onder toezicht staande instellingen anderzijds.
Daarbij hebben wij ons vooral gericht op die ontwikkelingen in modellen en
technieken respectievelijk in de opstelling dan wel het gedrag van de toezichthouders
die mogelijk een rol hebben gespeeld in het ontstaan van de kredietcrisis.
Zonder dat wij direct causale verbanden hebben gelegd tussen deze ontwikkelingen
en de crisis, hebben wij daarbij wel expliciet aandacht besteed aan mogelijke
gebreken van, en inconsistenties in het toezichtsysteem, zowel betreffende
de beschikbare modellen en technieken als inzake de wijze waarop toezichthouders
zich hebben gemanifesteerd. Daarbij willen wij echter wijzen op een belangrijk
aspect van het financieel toezicht, te weten de geheimhoudingsplicht. Alhoewel
veel te zeggen valt voor geheimhouding, belemmert deze de transparantie van
het toezicht- en daarmee van onderzoek naar dit toezicht. De vraag is aan de orde of een vergaande geheimhoudingsplicht wel onder alle omstandigheden
gerechtvaardigd is.
 
 In dit slothoofdstuk vatten wij onze bevindingen samen. Voor zover deze
overlappen met de inzichten in de wet- en regelgeving en de actoranalyse zoals
die zijn gepresenteerd in Deel I, wordt voor de achtergronden van de duiding,
in het bijzonder voor wat betreft het doel-prikkelmodel, geregeld teruggevallen
op vooral hoofdstuk 7 van dit laatste rapport. Hier volstaan wij met het herhalen
van het belangrijke uitgangspunt dat onze duidende analyses heeft gestuurd.
Aan de ene kant stellen wij dat het bestaande beleid – ook dat ter zake
van de toezichthouding – is geënt op sleutelinzichten uit de neoklassieke
theorie van de werking van economieën in het algemeen en financiële
markten in het bijzonder:
 (1) economische agenten gedragen zich als een homo economicus; en
 (2) markten tenderen naar efficiëntie.
 
 Aan de andere kant beargumenteren wij dat het werkelijke gedrag van agenten
en markten moet worden begrepen vanuit het perspectief van moderne multidisciplinaire
institutionele en gedragswetenschappelijke theorieën die stellen dat:
 (1alt) economisch gedrag wordt gekenmerkt door allerlei afwijkingen van
het gedrag dat van de homo economicus verwacht wordt; en
 (2alt) markten vaak juist niet naar efficiëntie tenderen.
 
 Het contrast tussen (1) en (2) enerzijds en (1alt) en (2alt) anderzijds
verklaart, onzes inziens, waarom het doel van toezicht vaak afwijkt van het
effect ervan, zoals de huidige financiële crisis duidelijk heeft gemaakt.
 
 Een en ander neemt niet weg, dat toezicht op financiële markten ook
in een genuanceerde neoklassieke setting noodzakelijk wordt bevonden. Slechts
in een extreme interpretatie van de «efficiënte markt hypothese»
zou dat niet het geval zijn. Het verschil tussen een dergelijke setting en
onze positie ligt in onze ruimere invulling van marktfalen. Wij menen niet
alleen dat er situaties kunnen zijn waarin «de markt» niet in
staat is om zo efficiënt mogelijke oplossingen voort te brengen omdat
partijen niet de beschikking hebben over adequate informatie, maar ook dat
soms ingesleten, soms onvermijdelijke gedragskenmerken dergelijke oplossingen
bij voorbaat in de weg staan.
 
 In de financiële sector is toezicht in ieder geval ook wenselijk
omdat zowel het infrastructurele als het publieke belang dit vergen. In de
recente crisis is dit ook gebleken. Overheden hebben onzes inziens terecht
stevig ingegrepen toen de problemen eenmaal manifest waren geworden. De vraag
is daarom vooral hoe het toezicht zo kan worden vorm gegeven dat dergelijk
ingrijpen in de toekomst minder snel nodig zal zijn. In Deel I, en opnieuw
in dit rapport, is geconstateerd dat hier niet alleen sprake is van technische
bewerktuiging. Het gaat ook om de fundamentele veronderstellingen die aan
het toezicht ten grondslag liggen. Wij hebben eerder geconstateerd dat de
wet- en regelgeving zich ontwikkeld heeft van «rule-based» naar «principle-based».
Ook verderop in dit hoofdstuk komen wij daar op terug. Beide vormen van toezicht
hebben voor- en nadelen. In dit rapport zijn die ook tamelijk uitvoerig aan
de orde gekomen. Geconstateerd kan worden dat de praktijk zich gedurende de
achter ons liggende twee decennia veelal heeft bewogen in de ene richting.
Dat wil niet zeggen dat we ons nu weer helemaal in tegenovergestelde richting
moeten bewegen. Voor de goede orde zij daarom reeds op deze plaats opgemerkt,
dat wij – deels op grond van het onderhavige onderzoek,
deels op grond van ons eerdere onderzoek – van mening zijn dat het in
dit opzicht van groot belang is om te komen tot een juiste«mix».
Daar ligt een belangrijke taak voor onderzoekers en beleidsmakers.
 
 In de rest van dit hoofdstuk bundelen wij verschillende lijnen uit de
voorgaande hoofdstukken in een samenvattende duiding van drie thema’s.
Allereerst bespreken wij enkele belangrijke elementen van het toezichtsysteem
zoals we dat in ons land kennen. Dit systeem bestaat in feite uit drie actoren:
De Nederlandsche Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (AFM),
en het ministerie van Financiën. In paragraaf 11.3 gaan we in op enkele
belangrijke aspecten van het toezicht op het niveau van de Europese Unie,
te weten het principe van «home control» en de wenselijkheid en
mogelijkheid van bovennationaal toezicht. Tot slot staan we stil bij een andere
belangrijke factor in het toezicht op financiële partijen, in het bijzonder
banken en verzekeraars, te weten de regelingen zoals die vorm hebben gekregen
in wat doorgaans wordt aangeduid als de Bazel Akkoorden.
 11.2 Elementen van het Nederlandse toezichtsysteem
 Met het huidige financiële toezichtmodel worden drie publieke doelen
nagestreefd – te weten het voorkomen van (i) instabiliteit in het financiële
systeem, (ii) bedrijfseconomische problemen bij individuele financiële
instellingen, en (iii) onwenselijk marktgedrag van financiële instellingen.
Deze doelen worden doorgaans omschreven in termen van respectievelijk systeemtoezicht,
prudentieel toezicht en gedragstoezicht.
 
 1. Het zogeheten systeemtoezicht is niet gericht op individuele financiële
instellingen, maar op de stabiliteit van het financiële systeem als geheel
en op de betrouwbaarheid van het financiële stelsel. In de praktijk blijkt
het hier met name te gaan over het voorkomen van een «domino-effect» –
dat wil zeggen: van het overwaaien van problemen bij één instelling
naar andere financiële instellingen. Deze interpretatie kan omschreven
worden als macroprudentieel toezicht.
 2. Het prudentieel toezicht richt zich primair op de interne bedrijfsvoering
en de solvabiliteit van individuele financiële instellingen, en wordt
daarom ook wel microprudentieel toezicht genoemd. Wanneer het systeemtoezicht
vooral wordt geïnterpreteerd als macroprudentieel toezicht, is het soms
lastig te onderscheiden van het microprudentieel toezicht. Dat beide samenhangen
en dat ook microprudentieel toezicht bijdraagt aan het systeemtoezicht ligt
voor de hand: het beschermen van de financiële positie van individuele
financiële instellingen zorgt er immers voor dat geen «domino-effect»
kan optreden. Relevante en juiste informatie over de soliditeit van individuele
financiële ondernemingen is voor de uitoefening van systeemtoezicht van
belang om adequaat te kunnen optreden bij een dreigende systeemcrisis.
 3. Het gedragstoezicht betreft de handelingen van ondernemingen en instellingen
voor zover die relevant worden geacht in het belang van consumenten en andere
gebruikers van diensten en producten. Het is gericht op ordelijke en transparante
financiële marktprocessen, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen
en zorgvuldige behandeling van cliënten. Ook het gedragstoezicht beoogt
informatie-asymmetrie tussen financiële ondernemingen en consumenten
alsmede die tussen financiële ondernemingen onderling te doen afnemen.
 
 Vermoedelijk omdat macro- en microprudentieel toezicht samenhangen, heeft
de wetgever ervoor gekozen om beide functies bij DNB onder te brengen.
In de Wet financieel toezicht (Wft) lijkt dan ook een bredere definitie aan
microprudentieel toezicht gegeven te worden dan voorheen gebruikelijk was.
De prudentiële toezichtregels bestaan vooral uit bedrijfseconomische
normen. Hiertoe behoren onder andere de solvabiliteits- en liquiditeitsvereisten,
die erop zijn gericht dat een financiële onderneming te allen tijde aan
zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. Het microprudentieel toezicht vloeit
voort uit een informatie-asymmetrie tussen cliënt en aanbieder. Deze
asymmetrie leidt ertoe dat een bankcrediteur, belegger of polishouder slechts
beperkt in staat is zelf de soliditeit van de aanbieder te beoordelen. De
toezichthouder is hier beter voor geëquipeerd en draagt op die manier
bij aan het vertrouwen van de cliënt in de financiële sector. Ook
DNB zelf hanteert een ruime definitie van prudentieel toezicht, zodat zowel
de situatie van individuele ondernemingen als financiële stabiliteit
in Nederland hieronder vallen. Daarnaast hanteert DNB het begrip integriteitstoezicht,
dat is gericht op de bescherming en bevordering van de integriteit van het
financiële stelsel in Nederland en op de integere bedrijfsvoering van
de onder toezicht staande instellingen. Het gedragstoezicht wordt in ons land
uitgeoefend door de AFM.
 
 In voorkomende gevallen kunnen, of moeten, DNB en AFM samenwerken. Alvorens
ingrijpende handhavingsbeslissingen kunnen worden toegepast, zoals bij het
opleggen van een acquisitieverbod aan een verzekeraar in een andere lidstaat
of het aanvragen van het faillissement van de onder toezicht staande onderneming,
moet de andere toezichthouder eerst een redelijke termijn hebben gehad om
daarover zijn zienswijze te geven. Interessant is dat DNB en AFM zich in een
convenant van 2 juli 2007 verplicht hebben om ook de overige handhavingsmaatregelen
op grond van de Wft, voor zover deze betrekking hebben op financiële
ondernemingen die onder zowel prudentieel als gedragstoezicht staan, op elkaar
af te stemmen, tenzij dit «evident onnodig» is. Het feit dat DNB
en AFM zich genoodzaakt zien om over samenwerking een convenant te sluiten,
inclusief een ontsnappingsclausule, illustreert dat verschillende partijen
binnen een toezichtsysteem niet «automatisch» opereren als een
gedisciplineerd orkest onder leiding van een eenduidige dirigent. Zoals de
recente discussie rond toezichthouding binnen de Europese Unie nog eens heeft
aangetoond, valt de interactie tussen verschillende toezichthouders onderling
vaak ook beter te begrijpen door moderne gedragswetenschappelijke inzichten
toe te passen: ook een toezichthouder is een homo psychologicus (zie hoofdstuk
7 in Deel I).
 
 Samenwerking tussen DNB en AFM ligt overigens ook voor de hand bij het
verlenen van vergunningen. Het kenmerkende van het functionele model van de
Wft is dat een vergunning kan worden verleend door DNB of door de AFM. Wie
van deze twee toezichthouders uiteindelijk bevoegd is om een vergunning in
een specifiek geval te verlenen, hangt af van het type financiële onderneming.
De betrokkenheid van de toezichthouders kan in de praktijk echter niet zwart-wit
worden weergegeven, met alle afstemmings- en coördinatiekwesties van
dien. Zo is de andere toezichthouder vaak betrokken door aan de vergunningverlenende
toezichthouder informatie te verstrekken over betrouwbaarheid en deskundigheid
van de betrokken onderneming of algemene aspecten van de bedrijfsvoering.
De Wft schrijft voor dat in de gevallen waarin bij de vergunningverlening
gekeken moet worden naar elementen uit het toezichtdomein van zowel DNB als
AFM, de vergunningverlenende toezichthouder de andere toezichthouder om advies
vraagt. Dit advies betreft niet alleen een oordeel over de vraag óf
de vergunning verleend moet worden, maar kan ook gaan over het
al dan niet verlenen van de vergunning onder bepaalde voorschriften, beperkingen,
of juist ontheffingen. Overigens is gekozen voor het begrip «advies»
in plaats van «zienswijze» om de niet-vergunningverlenende toezichthouder
ertoe te bewegen een zelfstandig en deskundig oordeel te vormen. De Wft bepaalt
tevens dat de niet-vergunningverlenende toezichthouder de vergunningverlenende
toezichthouder hiervan op de hoogte brengt indien zij constateert dat niet
meer wordt voldaan aan de betrouwbaarheids- of deskundigheidseis.
 
 Uit de hierboven beschreven toedeling van toezichtvelden blijkt dat sprake
is van een functioneel model. Tot 2002 was echter sprake van een sectoraal
model. Deze verandering heeft te maken met de toenemende vervlechting van
financiële producten, waardoor soms niet duidelijk is of we te maken
hebben met een bancair-, beleggings- of verzekeringsproduct. Tevens overschreden
steeds meer financiële instellingen hun voormalige domeingrenzen waardoor
financiële conglomeraten ontstonden. Een sectoroverstijgende benadering
van het financiële toezicht leek daarom nodig, hetgeen zeker te billijken
valt. Overigens is het wegnemen van sectorale grenzen te begrijpen vanuit
de reeks hervormingen die sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn doorgevoerd.
Vanwege het geloof in de efficiënte werking van (financiële) markten
lag het voor de hand om grenspalen uit de weg te ruimen die vanuit deze zienswijze
belemmerend werken. Deze strikte grenzen waren ooit getrokken in de nasleep
van de Grote Depressie van de jaren dertig van de vorige eeuw. In de afgelopen
decennia heeft het idee postgevat, gevoed door de neoklassiek-economische
theorieën terzake, dat dergelijke belemmeringen de innovatie- en welvaartbevorderende
werking van vrije markten alleen maar in de weg stonden (Van Witteloostuijn
2008 en 2009).
 
 De in Deel I reeds geconstateerde ontwikkeling van «rule-based»
naar «principle-based» wet- en regelgeving doet zich ook in het
actuele toezicht voelen. Zo gaat DNB uit van het verlenen van meer vrijheid
voor de betrokken instellingen om de naleving van de toezichteisen naar eigen
inzicht in te vullen. Dit wordt in praktijk gebracht door meer overleg tussen
DNB en de instellingen/sectoren over hoe de laatstgenoemden de toezichtprincipes
willen naleven («compliance») en over de «best practices»
in dit opzicht. Deze vorm van toezicht brengt met zich mee dat marktpartijen
verschillend kunnen denken over de mate waarin zij zich willen, of kunnen,
houden aan de geldende principes. Ook kan de onder toezicht gestelde instelling/sector
rechtstreeks het beleid van de toezichthouder beïnvloeden (zie ook het «regulatory
capture»-argument). Op zijn beurt impliceert dit, dat het risico dat
problemen ontstaan ook per instelling, of sector, kan verschillen.
 
 Daarom heeft DNB een model ontwikkeld om de risico’s per instelling
te schatten – de zogenaamde Financiële Instellingen Risicoanalyse
Methode (FIRM). De FIRM-score bepaalt of een instelling in een licht of zwaar
toezichtprofiel wordt geplaatst. Het risicoprofiel wordt bepaald aan de hand
van een taxatie van de combinatie van de factoren «kans» en «impact». Naarmate een instelling een hoger risicoprofiel heeft,
zal de aard en diepgang van de toezichtactiviteiten toenemen. Daarbij wordt
bijvoorbeeld gelet op de traditionele financiële risico’s, operationele
risico’s,governance, integriteit en liquiditeit.
Het moge duidelijk zijn dat een dergelijke benadering hoge eisen stelt aan
de (bedrijfseconomische) expertise van de toezichthouder. In dit rapport wordt
het vermoeden uitgesproken dat DNB zich in de loop der tijd meer heeft toegelegd
op beoordeling van het prudentieel risico sec dan op het systeemrisico.
Uiteraard is nader onderzoek nodig om dit vermoeden te staven.
 
 De benadering van de AFM is eveneens principegestuurd. Ook de AFM richt
zich bij haar toezicht op het identificeren van risico’s. In dit rapport
wordt geconstateerd dat de AFM in beginsel het zogenaamde vertrouwensmodel
toepast, waarbij ervan uit wordt gegaan dat instellingen de wens hebben om
integer te handelen. Hoe meer het bestuur van een instelling «in control»
is, hoe meer de AFM in haar toezicht op de eigen beheersingsmaatregelen van
de instelling kan vertrouwen. Het is overigens
niet geheel duidelijk hoe precies wordt beoordeeld of een bestuur «in
control» is. Bij deze werkwijze vallen twee kanttekeningen te maken.
In de eerste plaats kan, aan de hand van hetgeen is opgemerkt in Deel I over
de formele posities van sommige functionarissen, zoals de met compliancecontrole
belaste stafmedewerkers, betwijfeld worden of binnen de betrokken organisaties
steeds de juiste informatie daarover wordt verschaft aan het bestuur en de
Raad van Commissarissen. In de tweede plaats maken moderne gedragswetenschappelijke
organisatietheorieën duidelijk dat de kans groot is dat de diversificerende
en groeiende instellingen, zoals die schering en inslag zijn geworden in de
financiële wereld, niet langer «in control» zijn (Williamson
1967; Van der Mandele en Van Witteloostuijn 2007 en 2008).
 
 Deze kanttekeningen impliceren dat hantering van het vertrouwensmodel
in de loop van de tijd naïever kan zijn geworden. Zowel DNB als AFM hanteren
dus een vorm van zowel horizontaal als informeel toezicht, waarbij wordt uitgegaan
van vertrouwen en goede wil. Informeel toezicht bergt echter het risico van
intransparantie en rechtsongelijkheid in zich. De toezichthouder dient voldoende
alert te zijn op de zichtbare aanwezigheid van het toezicht en op de voorkoming
van «regulatory capture» (zie ook Deel I; Ottow 2009). Alhoewel
deze benadering veel flexibiliteit in het systeem brengt, zijn de risico’s
op het niet, of niet tijdig, traceren van problemen relatief groot. De AFM
geeft aan zelf te zoeken naar de juiste balans tussen harde en zachte normoverdracht,
maar dit lijkt geen sinecure. Ook de oplegging van repressieve sancties is
onder die omstandigheden lastiger, aangezien op de toezichthouder een zwaardere
motiveringsplicht zal rusten.
 
 Zoals reeds opgemerkt in Deel I, hoeft van kwaadwilligheid geen sprake
te zijn om toch in toezichtsproblemen te geraken. Om te beginnen kan sprake
zijn van (lichte of zware vormen van) informatie-asymmetrie, in die zin dat
instellingen beschikken over meer kennis van hun eigen zaken dan de toezichthouder
kan achterhalen. Ernstiger is wellicht de mogelijkheid dat instellingen zelf
onvoldoende op de hoogte zijn van de determinanten en risico’s van hun
gedrag. Naast de eerdere gememoreerde gevaren van controleverlies in complexe
en grote organisaties (Williamson 1967), is de kans hierop groter wanneer
instellingen zich eenvoudigweg conformeren aan hetgeen usance is onder hun «peers».
Het is, in tegenstelling tot de neoklassieke veronderstelling, goed mogelijk
dat ook «best practices» tot ongelukken leiden. Deze vorm van
contraproductief imitatiegedrag is uitvoerig bestudeerd in de moderne gedragswetenschappelijke
literatuur (zie ook Sorge en Van Witteloostuijn 2004). Het traceren van mogelijke
problemen vergt dan aan de kant van de toezichthouder inzichten die niet,
of in onvoldoende mate, beschikbaar zijn of verworven kunnen worden, bijvoorbeeld
omdat de toezichthouder eveneens uitgaat van het adagium dat de markt altijd
gelijk heeft. In dit verband kan worden gedacht aan de mystiek die lang gehangen
heeft rond allerlei innovatieve financiële producten. Deze
producten zagen er niet alleen zeer complex uit, maar zij werden ook nog levendig
verhandeld omdat zij zeer winstgevend leken te zijn voor de aanbieders ervan.
Deze ogenschijnlijke zekerheden hebben een mist over de markt gelegd waarvoor
momenteel de prijs wordt betaald.
 
 Systeemrisico, zo wordt geconcludeerd in dit rapport, heeft derhalve niet
alleen te maken met macroprudentiële gevaren die voortvloeien uit problemen
op het vlak van microprudentieel toezicht; het kan ook te maken hebben met
ontwikkelingen in de financiële sector die breed gedragen worden, maar
desondanks crisispotentie hebben. Zo lijkt het erop dat de gevaren van het
nieuwe «originate and distribute»-model, dat aanvankelijk een
bijzonder attractief model was voor de financiële sector in vergelijking
met het traditionele bankieren en daarom op breed enthousiasme kon rekenen,
onvoldoende onderkend zijn. Het lijkt daarom
zinvol erop te wijzen dat een al te groot accent op prudentieel toezicht ten
koste kan gaan van de alertheid voor systeemrisico’s die niet zijn te
herleiden op bedrijfseconomische (microprudentiële) variabelen. Vanzelfsprekend
betreft het hier een thema dat het niveau van het Nederlandse toezichtsysteem
overstijgt.
 
 Vele actoren en activiteiten die in verband staan met de financiële
crisis vallen niet onder het toezicht van de AFM. Hedgefondsen, activiteiten
van andere aanbieders die een inleg vragen van meer dan € 50 000,
en «rating agencies» zijn niet vergunning- of prospectusplichtig.
In de praktijk betekent dit dat een belangrijk deel van deze activiteiten
buiten het toezicht is geplaatst. De AFM beschikt niet over bevoegdheden om
deze activiteiten te controleren. Het vrijstellingsbedrag is bepaald vanuit
de gedachte dat beleggers boven deze grens tot de professionals met voldoende
kennis en ervaring moeten worden gerekend. Dat echter ook professionals onvoldoende
toegerust kunnen zijn, of anderszins niet in staat kunnen zijn om financiële
producten correct te beoordelen respectievelijk te hanteren, leert de ervaring
met de diensten die geleverd werden door de «rating agencies» –
hetgeen niet zonder gevolgen is gebleven, zoals besproken in dit rapport.
Ook deze en andere financiële instellingen gedragen zich niet zoals een
homo economicus betaamt, maar als een gedragswetenschappelijke homo psychologicus
die hardnekkig en systematisch «lijdt» aan allerlei afwijkingen
van perfecte rationaliteit.
 
 Een belangrijk deel van de retailbeleggers blijkt overigens betrekkelijk
eenvoudig over bedragen boven de toezichtgrens te kunnen beschikken (overwaardehypotheek,
kapitaal dat ter beschikking komt door een kapitaalverzekering of een erfenis
e.d.). Daarnaast beleggen zij in zogenoemde dakfondsen, die op hun beurt weer
als professionele belegger in ongereguleerde fondsen beleggen. De vigerende
toezichtgrens is daarmee niet langer actueel. De AFM stelt zelf voor de grens
te verhogen naar 100 000 euro, maar het is de vraag of dit voldoende
soelaas biedt en of niet een ander criterium moet worden gehanteerd. Daarnaast
constateert de AFM dat een groeiend aantal bedrijven gebruik maakt van vrijstellingen,
waardoor zij niet onder de vergunningsplicht vallen. De vraag is of dit tot
een herbezinning van de vrijstellingsregelingen dient te leiden. Wij menen
dat dit nader dient te worden onderzocht.
 
 In algemene zin hebben wij geconstateerd dat beide toezichthouders, DNB
en AFM, ten aanzien van gereguleerde financiële ondernemingen in principe
over voldoende formele toezicht- en handhavinginstrumenten beschikken.
Dit laat onverlet dat beide toezichthouders daarnaast gebruik maken van informele
(horizontale) instrumenten (zoals het zogenaamde normoverdragend gesprek met
de onder toezicht gestelde onderneming). De beoordeling van deze toezichtpraktijk
is lastig, aangezien – vanwege het gebrek aan transparantie –
niet kan worden geconstateerd hoe effectief deze is. Tegelijkertijd kan uit
het niet-inzetten of slechts beperkt inzetten van formele toezicht- en handhavinginstrumenten
niet worden afgeleid dat de toezichthouder geen adequaat toezicht zou uitoefenen.
Immers, het is zeer wel mogelijk dat door het informele toezicht de bescherming
van belangen reeds voldoende is gewaarborgd.
 
 Naast de toezichthouders DNB en AFM is een belangrijke rol in het financiële
toezicht weggelegd voor de minister van Financiën. Zowel DNB als AFM
zijn zelfstandige bestuursorganen. Dit heeft als belangrijk gevolg dat de
verantwoordelijke minister hen in individuele gevallen geen bijzondere aanwijzingen
kan geven. Toch beschikt hij over aanzienlijke bevoegdheden ten aanzien van
DNB en AFM. Om deze reden wordt over het algemeen ook wel aangenomen dat onafhankelijkheid
een relatief begrip is (Lavrijssen 2006). Zo heeft de minister een stevige
institutionele invloed op benoeming, schorsing en ontslag van de bestuurders
van DNB en AFM. Daarnaast dienen DNB en AFM aan hem verantwoording af te leggen
via een jaarplan en jaarverslag. Ook hebben DNB en AFM een algemene en meer
specifieke inlichtingenplicht jegens de minister. De minister kan onder bepaalde
omstandigheden interveniëren, onder meer door ministeriële regels
in de plaats te stellen van voorschriften die door de toezichthouder zijn
vastgesteld als deze naar zijn oordeel een onredelijke belasting voor de financiële
markten tot gevolg hebben. Daarnaast beschikt de minister over enkele zelfstandige
taken die van belang zijn voor het toezicht op de financiële markten.
Wij noemen hier slechts de bevoegdheid tot het afgeven van een verklaring
van geen bezwaar voor het houden, het verwerven dan wel vergroten van een
gekwalificeerde deelneming in grote financiële ondernemingen. Deze situatie
heeft zich bijvoorbeeld voorgedaan bij de overname van ABN Amro door Royal
Bank of Scotland/Banco Santander/Fortis. Het lijkt zinvol erop te wijzen dat
de minister in het Conceptwetsvoorstel ter implementatie van richtlijn 2007/44/EG
deze bevoegdheid wordt ontnomen.
 11.3 Europese Unie
 Het toezicht op niet-Nederlandse instellingen die wel hier actief zijn –
hetgeen in toenemende mate het geval is – is gebaseerd op het pan-Europese
principe van «home state control». Dit houdt in dat het toezicht
op de financiële onderneming is toevertrouwd aan de bevoegde autoriteiten
van het land van herkomst. Voor het uitoefenen van werkzaamheden door middel
van het vestigen van een bijkantoor of door het verrichten van een dienst
geldt daarmee dat het toezicht wordt uitgeoefend door de toezichthouder van
de lidstaat waar de moederonderneming is gevestigd of, indien de activiteit
vanuit de dochteronderneming wordt verricht, de lidstaat waar de dochteronderneming
is gevestigd. Wel kan de ontvangende lidstaat toezien op de liquiditeitspositie
van een bijkantoor, maar slechts in samenwerking met de bevoegde autoriteit
van de lidstaat van herkomst.
 
 Dit systeem heeft weliswaar een grote impuls gegeven aan de internationalisering
van de financiële markten binnen de EU, maar, zoals in dit rapport wordt
geconstateerd, het impliceert tevens dat de handhavingsbevoegdheden van de
ontvangende lidstaat beperkt zijn omdat eerst de toezichthoudende
autoriteiten van de lidstaat van herkomst dienen te worden geïnformeerd.
Pas als gepaste maatregelen uitblijven, kan de toezichthouder van het ontvangende
land ingrijpen. Hoogstens kan deze laatste voorlopige, zogenaamde conservatoire,
maatregelen treffen indien de problemen spoedeisend zijn. Een en ander impliceert
dat sprake moet zijn van nauwe samenwerking tussen de verschillende toezichthouders.
Terecht constateerden De Moor-Van Vught en Du Perron (2009) naar aanleiding
van de Icesave-affaire dat stroomlijning van dit systeem noodzakelijk is.
 
 Uit het beginsel van «home state control» volgt dat DNB enkel
handhavend kan optreden ten aanzien van de liquiditeit van in Nederland gevestigde
bijkantoren van kredietinstellingen die zijn gevestigd in een andere EER-lidstaat
en daar een vergunning hebben verkregen. Het is in dit kader van belang op
te merken dat DNB een specifieke aanwijzingsbevoegdheid heeft op grond van
het tweede lid van artikel 1:75 Wft. DNB kan dus een aanwijzing geven om een
bepaalde gedragslijn te volgen reeds indien zij de eerste tekenen ontwaart
van een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit
van die financiële onderneming in gevaar kunnen brengen. In dit kader
kan de vraag worden gesteld of DNB gebruik kan maken van deze specifieke aanwijzingsbevoegdheid
indien zij uit de liquiditeits- en/of solvabiliteitspositie van het moederbedrijf
tekenen ontwaart van een ontwikkeling die de liquiditeit van het bijkantoor
in gevaar kunnen brengen. Gezien de verwevenheid van deze onderwerpen is deze
situatie niet ondenkbaar. In een dergelijk geval zou DNB dus de facto een
aanwijzing kunnen geven aan het moederbedrijf, en niet slechts aan het bijkantoor.
 
 Deze vraag kwam ook aan bod bij de Icesave-affaire. Het antwoord erop
hangt in feite af van hoe ruim de taakopvatting van DNB inzake het liquiditeitstoezicht
geïnterpreteerd dient te worden. Aan de ene kant kan gesteld worden dat
er ruimte dient te zijn voor DNB om – indien zij tekenen ontwaart die
de liquiditeit van het bijkantoor in gevaar kunnen brengen – een aanwijzing
aan het moederbedrijf te geven omdat de liquiditeitspositie van een bijkantoor
op zichzelf niet goed kan worden beoordeeld. Deze aanwijzing moet dan erop
gericht zijn voldoende en adequate liquiditeit aan te houden voor het bijkantoor.
Aan de andere kant kan gezegd worden dat een dergelijke bevoegdheid van DNB
jegens het moederbedrijf niet bestaat omdat dit een inbreuk vormt op de essentie
van de Bankenrichtlijn. Deze richtlijn is immers gebaseerd op het beginsel
van «home state control», en vereist vertrouwen in de kwaliteit
en effectiviteit van het toezicht van de bevoegde autoriteiten in de lidstaat
van herkomst. Bij een restrictieve interpretatie van de bevoegdheden van DNB
is dit inderdaad niet het geval. DNB had – in het licht van de doelstellingen
van het toezicht en haar taken – echter kunnen kiezen voor een ruimere
interpretatie van haar bevoegdheden hetgeen ertoe had kunnen leiden dat zij
eerder tot een interventie was overgegaan.
 
 Meer in het algemeen is in dit rapport geconstateerd dat op het vlak van
macroprudentieel toezicht eveneens sprake is van gebreken. Ook de Europese Commissie is inmiddels de mening toegedaan dat sprake
is van manco’s in de samenwerking, de coördinatie en het vertrouwen
tussen nationale toezichthouders. Toch blijkt de Commissie niet te kiezen
voor de oprichting van een echte regulator, maar voor een kader dat bestaat
uit twee pijlers: een netwerk van nationale toezichthouders op het vlak van
het microprudentieel toezicht, en een Europese Raad voor Systeemrisico’s
(ERSR) die zal worden belast met het systeemtoezicht. Het recente compromis
dat door de Europese regeringsleiders is gesmeed, lijkt inderdaad de facto
in deze richting te gaan, hoewel de complexiteit van het compromis het vooralsnog
moeilijk maakt te taxeren hoe straks de praktijk eruit zal zien. De achtergrond
van deze constructie is gelegen in het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel.
Een centrale toezichthouder zou te ver af staan van de dagelijkse microprudentiële
toezichtpraktijk in de diverse lidstaten. De ERSR zal in de plannen van de
Commissie echter niet bekleed worden met bindende bevoegdheden; deze zullen
zijn voorbehouden aan de Commissie zelf.
 
 In het rapport is naar aanleiding van deze plannen geconstateerd dat sprake
is van een ingewikkelde structuur, waarbij de Commissie ervoor heeft gekozen
het toezicht slechts in beperkte mate over te hevelen naar het Europese niveau.
Een Europese regulator die krachtig centraal de zaken aanstuurt, lijkt niet
in het leven te worden geroepen. Het is een weliswaar belangrijke, doch vooralsnog
beperkte stap naar verdere centralisatie van het Europese toezicht op financiële
instellingen. Aan de ene kant tracht de Commissie het huidige gebrek aan coördinatie
op te lossen door de oprichting van nieuwe Europese toezichthouders; tegelijkertijd
ontstaan hierdoor aan de andere kant weer nieuwe coördinatieproblemen,
zowel binnen de nieuwe autoriteiten als tussen de nieuwe Europese en de nationale
toezichthouders.
 
 Een belangrijk breekpunt, zo is in dit rapport geconstateerd, blijft vooralsnog
de fiscale onafhankelijkheid van de lidstaten en de daaruit voortvloeiende
problemen om tot een Europese oplossing te komen in geval van problemen bij
een financiële instelling. In de huidige constellatie kiest elke lidstaat
voor een eigen nationale oplossing en is nog geen sprake van zogenaamde «burden
sharing». Zolang geen sprake is van het gezamenlijk financieren van
dergelijke reddingsoperaties en de lidstaten zelf deze operaties dienen te
financieren, zullen zij op nationaal niveau de vinger aan de pols wensen te
houden zonder hun bevoegdheden naar het Europese niveau over te hevelen. Het
in het compromis opgenomen stelsel van vetorechten wijst in deze richting.
Dit is een economische en politieke realiteit waarmee bij de beoordeling van
de voorstellen van de Commissie rekening dient te worden gehouden.
 11.4 Bazel
 Op verscheidene plaatsen is in dit rapport geconstateerd dat bij het toezicht
gebruik wordt gemaakt van de zogenaamde Bazel-akkoorden. Deze akkoorden zijn vanaf 1988 tot stand gekomen om te voorkomen
dat landen met elkaar concurreren in de ondersteuning van hun nationale banken
hetgeen tot een onverantwoorde «race to the bottom» zou kunnen
leiden. Het eerste akkoord («Bazel I») richtte zich met name op
het kredietrisico. Banken moesten verplicht worden om een bepaalde hoeveelheid
van de aan hen toevertrouwde middelen in reserve te houden voor het geval
iets ernstig misging bij de kredietnemers. Daartoe werden de zogenaamde kapitaaleisen
gesteld. Banken die gevestigd waren in de deelnemende landen, waaronder Nederland,
moesten een zogenaamde «Tier 1»-kapitaalratio (eigen vermogen
gedeeld door de risicogewogen activa) hebben van minimaal vier procent en
een «Tier 2»-kapitaalratio (eigen vermogen + langlopende schulden/de
risicogewogen activa) van minimaal acht procent. Deze percentages kwamen niet
voort uit kwantitatieve modellen, maar waren gebaseerd op schattingen aan
de hand van ervaringen en een uitkomst van onderhandelingen. Het Bazel I-akkoord
had twee belangrijke nadelen. Een exclusieve oriëntatie op kredietrisico
impliceert dat de toen sterk in opkomst zijnde«off-balance» posten
niet meegenomen werden in de schattingen van de ratio’s. Daardoor leken
banken meer solvabel te zijn dan zij daadwerkelijk waren. Ten tweede sloot
het Bazel I-akkoord slecht aan bij de risicomanagementpraktijk van banken.
Zo diende een bank voor al haar commerciële leningen percentueel evenveel
kapitaal aan te houden, los van de door haar zelf berekende risico’s
van de betreffende leningen en dus van de verwachte verliezen. Daarmee werden
leningen die weinig risicovol zijn relatief duur, en leningen die erg risicovol
zijn relatief goedkoop.
 
 In 1998 werden deze nadelen deels ondervangen door de invoering van het «netting»-principe
dat inhoudt dat vorderingen op en schulden aan dezelfde partij tegenover elkaar
mogen worden weggestreept. Dit had tot gevolg dat de vereiste kapitaalreserve
lager kwam te liggen, ook al veranderde de facto niets aan de investeringen.
Tevens werd het «1996 amendement» ingevoerd, wat vooral op het
gebied van marktrisico veranderingen met zich meebracht. Banken mochten sindsdien
kiezen uit twee methoden bij het berekenen van de vereiste kapitaalreserve:
de gestandaardiseerde methode, waarbij geen rekening werd gehouden met het
feit dat door diversificatie een betere spreiding van het kredietrisico tot
stand kwam, en de «intern model-based approach», waarbij dat wel
het geval was. Veel banken maakten gebruik van deze laatste methode omdat
de voordelen van diversificatie beter zichtbaar werden en omdat het leidde
tot lagere kapitaaleisen. Ondanks deze veranderingen sloot de basis van de
solvabiliteitsregelgeving echter nog altijd slecht aan bij de risicomanagementpraktijk
omdat bij de berekening van kapitaaleisen slechts zeer grof onderscheid werd
gemaakt tussen weinig en zeer risicovolle leningen en omdat verliezen die
buiten de leningen- en investeringsportefeuille vielen grotendeels buiten
de regelgeving bleven. Dit gaf banken weinig prikkels om risico’s correct
te schatten en te beprijzen.
 
 Met het «Bazel II»-akkoord, dat van kracht werd in 2007, werd
daarom de mogelijkheid gecreëerd om risico’s preciezer te schatten.
Bazel II werd ook minder boekhoudkundig van aard. In plaats hiervan werd besloten
dat de toezichthouder moest toetsen of de risicomodellen van instellingen
aan minimumeisen voldoen. Daarnaast werd echter ook onderkend dat een toetsing
van de minimum kapitaaleisen alleen niet voldoende is. Bazel II introduceerde
daarom ook de zogeheten «supervisory review», waarmee de toezichthouder
de vrijheid kreeg om in bijzondere gevallen te eisen dat een bank extra kapitaalreserves
aanhoudt. Daarnaast werden additionele eisen gesteld op het terrein van de
transparantie. Daardoor zouden ook de schuldeisers van de bank (depositohouders,
obligatiehouders) en aandeelhouders beter in staat moeten worden gesteld te
schatten of hun bank voldoende solvabel is. In dit verband wordt gesproken
van de drie «pillars» die ervoor zouden moeten zorgen dat banken
worden gedwongen genoeg kapitaalreserves aan te houden.
 
 Bij het berekenen van de minimum kapitaaleisen gaat Bazel II, meer dan
Bazel I, uit van de risicomodellen die banken zelf gebruiken bij het berekenen
van hun verwachte verliezen. Hierbij hanteert Bazel II het principe dat hoe
geavanceerder het risicomanagement van een bank is, des te meer zij van haar
eigen modellen gebruik mag maken om de aan te houden minimum kapitaalreserve
te berekenen. Door middel van zogenaamde «stress testen» wordt
bepaald of ook bij grote onverwachte verliezen voldoende solvabiliteit overblijft.
In de gebezigde modellen wordt aan risicodiversificatie een grote bonus toegekend.
In hoeverre diversificatie daadwerkelijk impliceert dat risico’s
gemitigeerd worden, is echter sterk afhankelijk van het algemene economisch
klimaat, zoals blijkt uit het volgende.
 
 Derivaatproducten als «mortgage-backed securities» (MBS’s)
en «collateralized debt obligations» (CDO’s) zijn wereldwijd
door banken opgekocht om de diversificatie van hun portefeuille te vergroten.
Het feit dat deze producten worden beprijsd door «rating agencies»,
en niet op een transparante markt, maakt het gemakkelijker voor banken om
hun portefeuille te diversificeren. Het is nu immers niet noodzakelijk om
het risico van elk product afzonderlijk te taxeren. Een probleem ontstaat
wanneer, om welke reden dan ook, de «rating agencies» het risico
van deze producten verkeerd hebben getaxeerd. Zodra duidelijk wordt dat dit
het geval is, moeten banken gaan afschrijven op hun leningen. Aangezien de
MBS’s en CDO’s voorafgaand aan de crisis in grote hoeveelheden
op de balans stonden van wereldwijd verspreide banken, moest wereldwijd massaal
op productportefeuilles worden afgeschreven. Omdat het aantal «rating»-agentschappen
zeer beperkt is, is de kans dat veel banken dezelfde «rating»
gehanteerd hebben, en derhalve gelijktijdig in de problemen komen, groot.
 
 Hier is sprake van collectieve inefficiëntie omdat de verknooptheid
van ogenschijnlijk individueel efficiënte instellingen op hoger niveau
het systeemrisico enorm vergroot: de banken waren niet verbonden met elkaar
doordat ze elkaar geld leenden, maar doordat ze allemaal hetzelfde risico
liepen. Producten die wereldwijd bij banken op de balans staan, vormen dus
een systeemrisico (zeker wanneer deze producten zo vaak herverpakt zijn dat
het nagenoeg onmogelijk is om nog een verantwoord oordeel te kunnen vellen
over hun risicoscores). Als blijkt dat producten minder waard zijn dan werd
aangenomen, moeten banken erop afschrijven. Als alle banken dit moeten doen,
worden de kosten om geld op te halen nog hoger, zowel op de aandelenmarkt
als op de interbancaire markt. Het verkopen van investeringen wordt nog kostbaarder
omdat alle banken tekorten hebben. De cirkel waarin de bank zich bevindt verwordt
tot een trechter naar beneden omdat alle banken tegelijkertijd financiële
problemen hebben. In dit soort gevallen blijkt het voordeel van diversificatie
dus erg klein.
 
 Wat de toezichthouders zich bij de introductie van Bazel II misschien
onvoldoende hebben gerealiseerd, is dat de prikkel in stand bleef die reeds
van Bazel I uitging om de activiteiten te verleggen van het traditionele bankieren
naar meer honorarium- en commissiegebonden werkzaamheden als advisering, effectenmakelaardij
en de ontwikkeling van nieuwe financiële instrumenten – een ontwikkeling
die zich sedert de jaren tachtig van de afgelopen eeuw in hoog tempo aan het
voltrekken was (zie Schenk 1995). Tevens voorzien de veranderingen in Bazel
II de facto in grotere mogelijkheden voor zelfregulering, onder meer doordat
de mogelijkheid bestaat om via het management van de portefeuille risico in
te wisselen tegen strakker toezicht. Niet alleen heeft dat financiële
problemen opgeleverd in de zin van kennelijk fout geprijsde risico’s
(en daarmee van te goedkope kredieten); het is in combinatie met het impliciet
bestaande overheidsvangnet («too big to fail» en «too interconnected
to fail») ook een zeker recept voor «moral hazard».
 
 Het gecumuleerde resultaat van de grotere vrijheid in het bancaire systeem
was daarmee een de facto verdunning van het toezicht. Een gevaarlijke cocktail
was geboren. Aan de ene kant werden door de toenemende populariteit
van vertrouwensmodellen, samenwerking met de instellingen/sectoren en allerlei
vormen van zelfregulering de sluizen opgezet voor gedrag door instellingen
dat, conform moderne gedragswetenschappelijke inzichten, gepaard ging met
allerlei onwenselijke neveneffecten. De facto te lage kapitaalbuffers zijn
daarvan een voorbeeld, evenals het op de markt brengen van steeds ingewikkelder
en dubieuze financiële producten. Aan de andere kant heeft het geloof
in de efficiënte werking van (financiële) markten blind gemaakt
voor collectieve inefficiënties. Voorbeelden daarvan zijn het gebrekkige
functioneren van «rating agencies» en het ontstaan van ontransparante
derivatenhandel.
 
 Tot slot memoreren wij enkele meer technische opmerkingen aangaande Bazel
II. Wij hebben uiteen gezet, dat van hogere kapitaalbuffers geen wonderen
moeten worden verwacht. Wanneer aandeelhouders een (zeer) hoog rendement eisen,
wordt de druk om aan die eis te voldoen hoger wanneer de kapitaalbuffers stijgen,
waardoor ook de neiging om hogere risico’s aan te gaan toeneemt. Immers,
slechts vanuit een, in onze ogen, extreem neoklassiek gezichtspunt, zou een
stijging van het eigen vermogen tot een volledig proportionele daling van
het rendement op dat eigen vermogen leiden. Om te voorkomen dat nieuwe regels
procyclisch zijn verdient het in ieder geval aanbeveling, zoals ook door de
Commissie Maas is opgemerkt, om anticyclische buffers te vormen, vergelijkbaar
met het Spaanse beleid van de afgelopen jaren. In het licht van de crisis
is over de huidige regelgeving voor (her)verzekeraars (Solvency II) geconstateerd
dat diversificatievoordelen veel kleiner uitvallen dan beoogd. Doordat winsten
van diversificatie verrekend mogen worden met vereiste kapitaalreserves neemt
de kans toe dat de buffers te laag zijn als de diversificatievoordelen kleiner
worden. Wel zal de correlatie (die het diversificatievoordeel meet) tussen
de technische schadeverzekerings-, levensverzekerings- en ziektekostenverzekeringsrisico’s
constanter zijn, ook in tijden van crisis, dan tussen de overige, minder verzekeringsspecifieke
risico’s (waaraan ook banken blootstaan). Daar staat echter tegenover
dat Solvency II, meer dan Bazel II, diversificatievoordelen tussen risicocategorieën
toestaat bij het berekenen van de minimumeisen. Voorts blijkt uit de huidige
crisis dat de definitie van kapitaal dat kwalificeert voor een minimumeis
niet zonder consequenties is. Doordat gebleken is dat hybride kapitaal niet
kan worden bestempeld als Tier I kapitaal, hebben (her)verzekeraars hun kapitaalpositie
overschat. Daarmee was de buffer veelal te klein om klappen op te vangen.
 
 In de tweede plaats constateren wij dat zowel de invulling als het gebruik
van de zogenoemde use test niet zonder problemen is. Wij hebben geconcludeerd
dat het correct meten van risico’s niet voldoende is wanneer deze niet
tegelijk correct geprijsd worden en de betrokkenheid van het risicomanagement
bij investerings- en leenbeslissingen gering is en/of het kennisniveau van
het management in dit opzicht onvoldoende. De invulling van de use test is
in al deze opzichten te vrijblijvend omdat banken er slechts voor hoeven te
zorgen dat er risicomodellen worden gebruikt zonder dat expliciet wordt aangegeven
hoe dat in zijn werk zou moeten gaan. In het verlengde hiervan menen wij dat
de minimumeisen aangaande deze modellen – ook met betrekking tot de
stresstesten – te laag zijn. Ook in dit opzicht lijkt de discretionaire
ruimte die aan banken gelaten wordt te groot. Wat hier gezegd is ten aanzien
van het vereiste kennisniveau aan de zijde van het management van banken geldt
mutatis mutandis overigens ook voor raden van toezicht en toezichthouders. 
 
 Ook dient te worden herhaald, dat Bazel II zich vooral beperkt tot regels
betreffende solvabiliteitsberekeningen. Investeringsbeslissingen en corporate
governance, hoewel cruciale onderdelen van de in het akkoord centraal gestelde
use test, zijn gebieden waarover het Bazels comité zich onder druk
van de financiële sector slechts zeer beperkt heeft mogen uitlaten, terwijl
tegelijkertijd duidelijk is dat deze terreinen van zeer groot, wellicht doorslaggevend,
belang zijn voor de bancaire ontwikkelingen en direct van invloed op de solvabiliteit
van banken. Het is illustratief voor onze benadering dat ook het comité
zelf zich – zoals in dit rapport is aangegeven – impliciet heeft
beklaagd over de «principle-based» in plaats van meer «rule-based»
invulling van deze kwesties.
 
 BIJLAGE A
 ALGEMENE INSTRUMENTEN VOOR TOEZICHT OP DE NALEVING
 (i) Het betreden van plaatsen
 Krachtens artikel 5:15 Awb zijn de toezichtmedewerkers van DNB en AFM
bevoegd om, met medeneming van de benodigde apparatuur, elke plaats te betreden
met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. Volgens
lid 2 kunnen de functionarissen zich hierbij toegang verschaffen met behulp
van de sterke arm indien dat nodig is. Een dergelijk bezoek kan overigens
onaangekondigd plaatsvinden en behoeft niet door een verzoek tot inlichtingen
te worden voorafgegaan. Opgemerkt dient te
worden dat het betreden van plaatsen niet de (strafvorderlijke) bevoegdheid
tot het doorzoeken van die plaatsen omvat.
 (ii) Het vorderen van inlichtingen
 Artikel 5:16 Awb luidt kort en bondig: een toezichthouder is bevoegd inlichtingen
te vorderen. De toezichtmedewerkers van DNB of AFM zijn derhalve bevoegd om
de voor het prudentieel respectievelijk gedragsonderzoek benodigde inlichtingen
van de betrokken onderneming te vorderen. Het antwoord op de vraag door wie
(DNB of AFM) de inlichtingenbevoegdheid mag worden uitgeoefend is afhankelijk
van de vraag of het gaat om toezicht op prudentiële regels of op gedragsregels.
In het eerste geval is DNB bevoegd, in het tweede geval de AFM. Hierboven
is echter reeds beschreven dat het onderscheid tussen prudentieel en gedragstoezicht
niet altijd even duidelijk is en dat er overlap kan bestaan inzake de benodigde
inlichtingen. In dat kader dient nogmaals gewezen te worden op artikel 1:73
lid 2 en 3 Wft, waarin is bepaald dat de desbetreffende toezichtmedewerkers
over aspecten van de algemene bedrijfsvoering die niet strikt zien op prudentiële
regels of gedragsregels zich niet wenden tot de onderneming in kwestie maar
tot de vergunningverlenende toezichthouder.
Slechts indien deze niet aan het inlichtingenverzoek kan voldoen, wordt de
onderneming rechtstreeks benaderd. Van deze regeling kan overigens worden
afgeweken ingeval van een redelijk vermoeden van een overtreding en bij onverwijlde
spoed.
 
 Daarnaast is in de Wft voorzien in een specifieke inlichtingenbevoegdheid
voor DNB en AFM als bestuursorgaan. Artikel
1:74 lid 1 Wft schrijft voor dat DNB en AFM ten behoeve van het toezicht op
de naleving van Wft-regels van een ieder inlichtingen mogen vorderen. Dit
betekent dat niet slechts de als toezichthouder (in de zin van de Awb) aangewezen
functionarissen, maar het ook voor (het bestuur van) de toezichthouder mogelijk
is van een ieder inlichtingen te vragen. De
hieronder beschreven artikelen 5:13 en 5:20 Awb zijn op deze bevoegdheid van
overeenkomstige toepassing verklaard.
 (iii) Het vorderen van inzage in gegevens en bescheiden
 De toezichtmedewerkers van DNB en AFM zijn voorts ook bevoegd om inzage
te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden (artikel 5:17 lid 1 Awb).
Dit betreffen dus niet documenten van persoonlijke aard. Op grond van artikel
5:17 lid 2 Awb kunnen de functionarissen van de gegevens en bescheiden kopieën
maken ter plaatse. Indien dit niet ter plaatse kan, mogen de toezichthouders
de gegevens en bescheiden voor dat doel voor korte tijd meenemen tegen een
door hen af te geven schriftelijk bewijs.
 (iv) De medewerkingsplicht
 Bij de uitvoering van de bovenstaande toezichtbevoegdheden geldt een medewerkingsplicht.
Artikel 5:20 lid 1 Awb schrijft voor dat een ieder verplicht is aan een toezichthouder
binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen
die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
Indien hieraan niet wordt voldaan, kan een last onder dwangsom of een boete
worden opgelegd, of zelfs aangifte worden gedaan
wegens overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht.
 (v) Het evenredigheidsbeginsel
 De zojuist beschreven toezichtbevoegdheden en de medewerkingsplicht zijn
echter niet absoluut. Het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel
5:13 Awb bepaalt immers dat een toezichthouder slechts gebruik maakt van zijn
bevoegdheden voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak
nodig is. Deze bepaling heeft aanzienlijke gevolgen voor de uitoefening van
de toezichtbevoegdheden. Dit betekent bijvoorbeeld dat aan de betrokkene de
reden zal moeten worden medegedeeld waarom de inlichtingen worden gevorderd.
Dit kan ook betekenen dat de toezichtmedewerkers moeten kunnen aantonen dat
de door hen gekozen bevoegdheid de minst belastende is. Ook begrenst het evenredigheidsbeginsel van Artikel 5:13 Awb de kring
van personen jegens wie de toezichtbevoegdheden kunnen worden ingezet. Volgens
de Memorie van Toelichting bij de Wft kan hierbij niet«in abstracto [...]
gezegd worden jegens wie de bevoegdheden van afdeling 5.2 Awb wel, en jegens
wie deze niet kunnen worden gebruikt.» Van geval tot geval zal moeten
worden beoordeeld of sprake is van«personen die betrokken zijn bij activiteiten
waarop krachtens deze wettelijke regeling moet worden toegezien». Voor
een vergaande bevoegdheidsuitoefening jegens derden zal – voor zover
geen verband bestaat met de activiteiten waarop krachtens deze wet wordt toegezien–
op grond van het evenredigheidsbeginsel in de regel geen plaats zijn.
 
 
 BIJLAGE B
 TOELICHTING OP TOEZICHT OP SOLVABILITEIT BANKEN
 De belangrijkste rol van toezichthouders op het financiële systeem
is het bewaken van de financiële stabiliteit. Een solide financieel systeem
kent vele peilers, waaronder vertrouwen, een gezonde verhouding tussen risico
en rendement, en genoeg concurrentie tussen financiële instellingen.
Een van de belangrijkste peilers van een stabiel financieel systeem is de
solvabiliteit van financiële instellingen. Zolang een bank solvabel is,
is de kans op een «bank run» (waarbij depositohouders tegelijkertijd
hun geld weghalen bij de bank) klein. Ook overige investeerders in een bank
(obligatiehouders en aandeelhouders) weten dat de kans op het faillissement
van een bank afneemt naarmate de verhouding tussen langlopende activa en verplichtingen
toeneemt en de bank meer solvabel is.
 
 Om een idee te geven van de solvabiliteit van banken is het goed om naar
onderstaande tabel te kijken.
 Tabel: Vereenvoudigde bankbalans 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Activa
 
 
 Passiva 
 
 
 
 
 5
 Vaste activa 
 Deposito’s 
 10 
 
 
 15 
 Inter-bank leningen[+] 
 Inter-bank leningen[-] 
 18 
 
 
 50 
 Leningen
 Schuld 
 67 
 
 
 30 
 Investeringen 
 Eigen vermogen
 5 
 
 
 100 
 
 
 100
 
 
 
 
 De bank in dit voorbeeld heeft inkomsten uit leningen en investeringen
(naast haar activiteiten op de inter-bank markt). Belangrijke financieringsbronnen
zijn deposito’s, schuld (zoals obligaties) en eigen vermogen (het aandelenvermogen
van de bank). Een groot verschil tussen deposito’s enerzijds en schuld
en eigen vermogen anderzijds is de looptijd: deposito’s kunnen meestal
te allen tijde opgenomen worden, en zijn dus zeer liquide. Voor de schuld
en het eigen vermogen geldt dat in veel mindere mate. Bij het beoordelen van
de solvabiliteit van banken wordt dan ook enkel naar het eigen vermogen en
(een deel van) de schuld gekeken.
 
 In het simpele voorbeeld uit de tabel is de Tier 1 ratio 5/(15+50+30)=5.3%.
 
 Eenzelfde redenering geldt voor de activa van de bank. Bij het schatten
van de solvabiliteit zijn we niet alleen geïnteresseerd in, bijvoorbeeld,
de hoeveelheid leningen (50), en de inkomsten uit die leningen, maar zeker
ook in hoe risicovol de leningen zijn. Met andere woorden, we willen ook rekening
houden met de kans dat er geen inkomsten uit de leningen (of andere activa)
zijn.
 
 Zoals altijd bij een investering dient er een goede verhouding tussen
risico en rendement te zijn. Risico nemen als zodanig, bijvoorbeeld door het
verlagen van de solvabiliteit, en het investeren met minder eigen vermogen,
is niet per se slecht. Maar van belang is daarbij wel dat risico’s correct
zijn geprijsd.
 
 Laten we het simpele voorbeeld nemen van een klant die een lening van € 120
wil terugbetalen in maandelijkse termijnen van € 10 (exclusief rente).
De financiers (aandeelhouders en obligatiehouders) van de bank willen een
rendement van 4% op jaarbasis. Dus dient de bank minimaal een
rente van 4% op jaarbasis te vragen voor de lening om quitte te spelen.
Echter, wat als degene die de lening vraagt, vaak de«obligor»
genoemd, de lening niet terugbetaalt? De kans hierop is wellicht klein, maar
als de bank een rente van 4% vraagt, opereert zij in dit geval met
verlies.
 
 De bank wil dus ook graag eventuele verliezen meeprijzen, om zo naar verwachting
minimaal quitte te spelen. Maar waaruit bestaan deze verwachte verliezen op
de lening van € 100? Laten we ervan uit gaan dat de kans dat de
obligor in gebreke blijft (de «probability of default», oftewel
PD) gedurende het komende jaar 1% is. Deze PD correspondeert met de
interne rating die de bank aan de obligor geeft, waarbij een hoge (lage) rating
correspondeert met een lage (hoge) PD.
 
 Maar over welk bedrag loopt de bank dit «default» risico?
Laten we aannemen dat de obligor gemiddeld genomen halverwege het jaar in
gebreke blijft, wanneer reeds de helft van de lening is afbetaald. Het resterende
deel van de lening, waarover de bank dus risico loopt, is € 60,
en wordt de «exposure at default», oftewel EAD genoemd.
 
 Wat gebeurt er in geval van faillissement? Afhankelijk van het leencontract
kan de bank actie ondernemen, en bijvoorbeeld beslag laten leggen op het afgesproken
onderpand, om zo de verliezen te beperken. De mate waarin zij hierin slaagt
wordt de «recovery rate» genoemd. Wat overblijft is de «loss
given default», oftewel LGD, het percentage van het geleden verlies
dat niet meer teruggeclaimd kan worden.
 
 De LGD op een lening wordt overigens vaak onderschat. Bij veel portefeuilles
van banken is het niet ongebruikelijk dat bij in gebreke blijven sprake is
van een LGD van meer dan 100%, doordat wel extra kosten (het inhuren
van een advocaat, deurwaarder, etc.) gemaakt worden, maar weinig of niets
teruggeclaimd kan worden. Laten we in het voorbeeld hier uitgaan van een LGD
van 50%.
 
 Wat is nu het verwachte verlies («expected loss», oftewel
EL) van de bank op de lening? Het antwoord is het product van de hierboven
beschreven delen, oftewel:
 
 EL = PD . EAD . LGD = 0.01 . 50 . 0.5 = 0.25
 
 Het verwachte verlies in het komende jaar op deze lening is dus € 0.25.
Om dit verlies te dekken, dient te bank dus niet 4%, maar 4.25%
procent rente te vragen. En de bank dient ervoor
te zorgen dat er genoeg geld in kas is om de verwachte verliezen te dekken.
 
 Dit voorbeeld maakt duidelijk dat het in het belang van de bank is om
het risico op deze lening goed te schatten, en te prijzen. Ook zonder solvabiliteitseisen
van de toezichthouder is de bank immers gebaat bij een modus operandi waarbij
zij in staat is om haar verwachte verliezen af te dekken en haar schuldeisers
(depositohouders, obligatiehouders) en aandeelhouders te betalen.
 
 Wat nu indien de bank onzorgvuldig handelt en/of de verwachte verliezen
verkeerd schat? Om de stabiliteit van het financiële systeem te waarborgen,
is er regelgeving die ervoor zorgt dat alle banken aan bepaalde minimum solvabiliteitseisen
voldoen. Mochten de door de bank berekende (en in de vorm van kasreserves
aangehouden) verwachte verliezen hoger zijn dan die minimumeisen,
dan zijn de laatste voor de bank niet bindend. Voor alle banken geldt dat
het niet voldoen aan deze minimumeisen reden is voor de toezichthouder om
in te grijpen: de bank wordt onder toezicht gesteld.
 
 Uit het voorbeeld in de tabel blijkt dat de belangrijkste activa van banken
leningen en investeringen zijn. Leningen betreffen vooral kredieten aan consumenten,
bedrijven en overheden. Bij investeringen gaat het vooral om beleggingen,
voor eigen rekening en namens klanten. Bij het risicomanagement van de bank
vallen verwachte verliezen op leningen onder het kredietrisico, en verwachte
verliezen op investeringen onder het marktrisico.
 
 Daarnaast dient een bank rekening te houden met het verschil in looptijd
tussen haar activa (veelal lang uitgeleend) en haar passiva (deels korte schulden,
zoals deposito’s). De bank haalt haar rente-inkomsten uit het verschil
in rente tussen activa en passiva. Daarbij gaat zij normaal gesproken uit
van een positief verschil tussen de lange termijn rente en de kort termijn
(de zogeheten positieve «yield curve»). Echter, juist in geval
van een recessie, kan dit verschil omlaag gaan, en zelfs negatief worden.
Dit risico wordt het renterisico van de bank genoemd.
 
 Tot slot kunnen er ook verliezen optreden die niet zozeer aan de balansposities
gerelateerd zijn, maar het gevolg zijn van operationele fouten, zoals fraude
of onachtzaamheid. Dit laatste risico wordt operationeel risico genoemd. 
 
 
 BIJLAGE C
 TOEPASSING BAZEL II DOOR DNB
 Dutch Position
 The following list shows the options and national discretions contained
in directive 2006/48/EC and 2006/49/EC and their exercise in Dutch legislation. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Dir. 2006/48 (unless indicated 2006/49) 
 Denomination 
 Description 
 Exercised
in Dutch legislation?
 
 
 
 
 
 Own Funds
 
 
 
 
 
 Article 57 (second last
paragraph) 
 Inclusion of interim profits
 Member States may permit the inclusion of interim profits
before a formal decision has been taken on the accounts, subject to conditions.
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings art. 91(2g). 
 
 
 Article 58
 Waiver on certain deductions
 Shares
in another credit institution, financial institution, insurance or reinsurance
undertaking may not be deducted if held temporarily for the purposes of a
financial assistance operation designed to reorganise and save the entity. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings art. 94(5). 
 
 
 Article 59
 Alternatives to deductions 
 As an
alternative to deductions of participations and capital instruments held in
other financial institutions, credit institutions may be allowed to apply,
with the necessary changes, any of the methodologies set out in Annex 1 to
the Conglomerates Directive. 
 Yes: Decree on Prudential
Rules for Financial Undertakings art. 94(6) 
 
 
 Article 60
 Deductions for stand-alone requirements purposes 
 For the purposes of the calculation of their stand alone requirements,
institutions may be not required to deduct holdings and participations in
institutions included in the scope of their consolidation. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial Undertakings art.
94(7)
 
 
 Articles 61, 63.1, 64.3 and 65
 List of own funds 
 The list of own funds elements in the Directive is a maximum, both in items
and amounts. Member States may choose not to admit certain elements or to
applied lower ceilings. They can add further deductions. Member states may
choose to accept other elements of own funds different from those in article
57, subject to conditions. Finally they can decide on the possible inclusion
of cumulative preferential shares and subordinated loan capital and on the
inclusion of certain elements normally accounted for as assets, when they
bear a credit («negative») sign. 
 Yes: Supervisory Regulation on the Recognition of Hybrids as Regulatory Capital
Components + Decree on Prudential Rules for Financial undertakings art. 92(2c)
and 92(3).
 
 
 Article 13.2 Dir. 2006/49/EC 
 Alternative form of calculation for investment
firms not providing certain services and applieding Article 21 
 Investment firms that, in view of the services they provide,
are allowed to calculate their own funds as a percentage of the turnover of
the previous year (Article 21), may be also authorised to apply a definition
of own funds other than that prescribed by directive 2006/48/EC. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial Undertakings
art. 90(2) and art. 91 through 94. 
 
 
 Article 13.5 Dir. 2006/49/EC 
 Flexibility in the composition of own funds for
investment firms making use of the option in Article 13.2 
 If an institution is calculating its own funds in accordance with the alternative
offered in Article 13.2 of directive 2006/49/EC, it can be allowed to substitute
subordinated loans by other elements described in Article 57 of directive
2006/48/EC, mainly as Tier 2. 
 Yes: Decree on Prudential
Rules for Financial Undertakings art. 94(1f). 
 
 
 Article 14
Dir. 2006/49/EC
 Excess of subordinated
capital 
 The Competent Authorities may
allow investment firms to hold subordinated capital in excess of ordinary
thresholds, up to certain limits. 
 No
 
 
 
 Scope of application
 
 
 
 
 
 Article 69.1
 Individual waiver for subsidiairies 
 Member States may grant individual institutions which are subsidiaries within
a group, subject to the fulfilment of certain conditions, an exemption from
individual requirements. The same applies where the parent company is a financial
holding company. Yes: Financial Supervision Act (Wft) art. 3:278. 
 
 
 
 Article 69.3
 Individual waiver for parent credit institutions 
 Member States may grant individual institutions which
are the parent company within a group, subject to the fulfilment of certain
conditions, an exemption from individual requirements. 
 Yes: Financial Supervision Act (Wft) art. 3:278.
 
 
 Article 70
 Solo consolidation 
 Member States
may allow, on a case-by-case basis, for the purpose of the calculation of
the individual requirements of the parent institution, and subject to certain
conditions, the incorporation of subsidiaries whose material exposures or
liabilities are all to that parent institution. 
 Yes: Financial Supervision Act (Wft) art. 3:278a. 
 
 
 Article 72.3
 Exemption from Pillar III 
 The Competent Authorities may decide to exempt, fully or partially, a credit
institution from Pillar III requirements provided such institution is included
within a group complying with comparable disclosures on a consolidated basis
in a third country. 
 Yes: Financial Supervision
Act (Wft) art. 3:280a. 
 
 
 Article 73.1
 Exemption from consolidation 
 Member States may decide that, if certain conditions are met, some subsidiaries
need not be included in consolidation.
 Yes: Financial
Supervision Act (Wft) art. 3:270.
 
 
 Articles 22, 24 & 25 Dir. 2006/49/EC 
 Consolidated waiver for investment
firms 
 A group of investment firms may
be exempted from consolidated capital requirements, on a case-by-case basis,
provided conditions are met.
 Yes: Decree
on Prudential Supervision of Financial Groups, art. 4a through 4c. 
 
 
 
 Counterparty risk in
derivatives and other exposures
 
 
 
 
 
 
 Annex III, Part 3
 
 Alternative template for the calculation of potential
future value in certain cases 
 For institutions
complying with certain requirements in their trading activities in commodities,
gold and other products, Member States may allow percentages for the calculation
of potential future value other than the general ones. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
5:6.4. 
 
 
 
 Annex III, Part 6, Para.
7 
 Higher value of coefficient Alpha (multiplier
to calculate the exposure value of certain contracts) 
 Member States may set a value for coefficient Alpha higher than 1.4. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Credit Risk, paragraph 5.6.5, art. 5:26 through 5:27.
 
 
 
 Annex III, Part 6, Para.
12 
 Internal determination of the value of coefficient
Alpha (multiplier to calculate the exposure value of certain contracts) 
 Member States may allow institutions to calculate Alpha
internally, subject to a floor of 1.2. 
 Yes:
Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, paragraph
5.6.5, art. 5:26. 
 
 
 
 Annex III, Part 7c (ii) 
 Calculation (separate/aggregate)
of «net-to-gross ratio»
 At the discretion of Competent Authorities, credit institutions may use either
separate calculation or aggregate calculation when calculating the «net-to-gross
ratio». If Member States permit credit institutions a choice of methods,
the method chosen is to be used consistently. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
5:63. 
 
 
 
 Standardised approach
 
 
 
 
 
 Article 80.3 & Annex VI Part 1, Para. 24, 
 Risk-weighting exposures to credit institutions
 Member States may choose between two alternative methods for risk-weighting
exposures to credit institutions: (a) on the basis of the risk-weight of the
corresponding central government and (b) on the basis of the credit assessment
of the institution itself.
 Yes/Method (b) Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 2:18 and 2:19. 
 
 
 Article 80.7
 Exemption of intra-group exposures from risk-weighted
exposures
 If certain conditions are met, the Competent
Authorities may assign a 0% risk-weight on exposures not forming part
of «own funds» of a credit institution to its parent undertaking,
its subsidiary, a subsidiary of its parent undertaking or an undertaking linked
by a relationship within the meaning of Article 12.1 of Directive 83/349/EEC. 
 No 
 
 
 Article 80.8
 Treatment of exposures to a counter-party which is member
of the same institutional protection scheme 
 If
certain conditions are met, the Competent Authorities may assign a 0%
risk weight on exposures not forming part of «own funds» to counterparties
which are members of the same institutional protection scheme as the lending
institution. 
 No
 
 
 Article 83.2
 Permission to use unsolicited ratings
 In order to use unsolicited ratings, credit institutions must get permission
from the Competent Authorities. To make this possible, that alternative should
be incorporated to legislation (implicit discretion). 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial Undertakings art. 61a(2), and
Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, explanatory
notes to Chapter 2, paragraph on credit ratings. 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 5
 
 Recognition of a third country’s treatment
of central government and central bank exposures
 When a third country with supervisory/regulatory arrangements at least equivalent
to those in the Community, assigns for the exposures to its own central government
and central bank denominated and funded in the domestic currency a lower risk
weight than the one applicable in principle, a Member State may allow the
risk-weight of such exposures in the same manner. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
2:5. 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 11
 
 Recognition of a third country’s treatment
of regional governments and local authorities 
 When a third country with supervisory/regulatory arrangements at least equivalent
to those in the Community treats exposures to regional government and local
authorities as exposures to its central government, a Member State may allow
the risk-weight of such exposures in the same manner. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
2:9. 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 14
 
 Treatment of public sector entities as institutions 
 Exposures to public sector entities may be treated
as exposures to credit institutions, without applying the preferential weights
applicable to short term exposures to institutions. 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 15
 
 Treatment of exposures to public sector entities guaranteed
by central governments 
 The Competent Authorities
may, in exceptional cases, treat exposures to public sector entities as exposures
to the central government in whose jurisdiction they are established where,
in their opinion, there is no difference in the risk between such exposures
because of the existence of an appropriate guarantee from the central government. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Credit Risk, art. 2:11(2). 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 17
 
 Recognition of a third country’s treatment
of public sector entities 
 When a third country
with supervisory/regulatory arrangements at least equivalent to those applied
in the Community treats exposures to its public sector entities as exposures
to institutions, a Member State may allow the risk-weight of exposures to
such public sector entities in the same manner. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
2:13.
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 37
 
 Treatment of short term exposures to EU institutions
in their national currency 
 A Competent Authority
may allow short term exposures to Member States’ institutions denominated
and funded in the national currency a risk weight that is one category less
favourable than the preferential risk weight applicable on exposures to EU
central governments. 
 Yes: Supervisory Regulation
on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 2:21. 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 40
 
 Treatment of exposures in the form of minimum
reserves held by an intermediary credit institution 
 Provided that certain conditions are met, a Member State may permit exposures
in the form of minimum reserves required by the ECB or by the central bank
of a Member State to be held by a credit institution, in accordance with the
relevant ECB regulation on the application of minimum reserves, to be risk
weighted as exposures to the central bank of the Member State concerned. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Credit Risk, art. 2:23. 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 49
 
 Treatment of exposures secured by mortgages on
residential property- conditional waiver of a criterion 
 Competent authorities may dispense with the condition contained in point 48(b)
for exposures fully and completely secured by mortgages on residential property
which is situated within their territory, if they have evidence that a well-developed
and long-established residential real estate market is present in their territory
with loss rates which are sufficiently low to justify such treatment 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 51
 
 Risk-weighting exposures secured by mortgages on commercial
real estate 
 Subject to the discretion of the competent
authorities, exposures or any part of an exposure fully and completely secured,
to the satisfaction of the competent authorities, by mortgages on offices
or other commercial premises situated within their territory may be assigned
a risk weight of 50% 
 Yes. Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art 2:32. In principle
only applied in case of commercial real estate located in Germany.
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 52
 
 Risk-weighting exposures secured by shares in
Finnish housing companies 
 Subject to the discretion
of the competent authorities, exposures fully and completely secured, to the
satisfaction of the competent authorities, by shares in Finnish housing companies,
operating in accordance with the Finnish Housing Company Act of 1991
or subsequent equivalent legislation, in respect of offices or other commercial
premises may be assigned a risk weight of 50% 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 53
 
 Risk-weighting eligible property leasing transactions 
 Subject to the discretion of the competent authorities,
exposures related to property leasing transactions concerning offices or other
commercial premises situated in their territories under which the credit institution
is the lessor and the tenant has an option to purchase may be assigned a risk
weight of 50% provided that the exposure of the credit institution
is fully and completely secured to the satisfaction of the competent authorities
by its ownership of the property 
 No
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 58
 
 Treatment of exposures secured by mortgages on
commercial real estate – conditional waiver of a criterion 
 Competent authorities may dispense with the condition
contained in point 54(b) for exposures fully and completely secured by mortgages
on commercial property which is situated within their territory, if they have
evidence that a well-developed and long-established commercial real estate
market is present in their territory with loss-rates which do not exceed the
following limits (...) 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 63
 
 Risk-weighting past due exposures secured by non eligible
collateral 
 A risk weight of 100% may
be assigned on past due exposures which are fully secured by non eligible
collateral when value adjustments reach 15% of the exposure gross of
the value adjustments, if strict operational criteria exist to ensure the
good quality of the collateral. 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 64
 
 Risk-weighting of past due exposures secured by
mortgages on residential property 
 The applicable
risk weight on past due exposures secured by mortgages on residential property
net of value adjustments may be reduced to 50%, if value adjustments
are no less than 20% of the exposure amount gross of the value adjustments. 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 66
 
 Risk-weighting items belonging to regulatory high
risk categories 
 The Competent Authorities have
the discretion to assign a risk weight of 150% on exposures associated
with particularly high risks. 
 Yes 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 67
 
 Regulatory high risk categories – lower
risk weight due to value adjustments
 The risk weight
on non past due exposures receiving a 150% risk weight may be reduced
to (a) 100% if value adjustments exist which are no less than 20%
of the gross exposure and (b) 50% if value adjustments are no less
than 50% of the gross exposure. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 2:37. 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 68(e)
 
 Loans secured by commercial real estate
as collateral for covered bonds 
 The Competent
Authorities may recognise loans secured by commercial real estate as eligible
collateral for covered bonds where the required loan to value ratio of 60%
is exceeded up to a maximum level of 70%, if certain defined criteria
and conditions are met. 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 1, Para. 85
 
 Risk-weighting institutions specialising in the
inter-bank and public debt market 
 Member States
may allow a risk weight of 10% for exposures to institutions specialising
in the interbank and public debt markets in their home member states, if such
institutions are subject to close supervision and the exposures are adequately
secured. 
 No 
 
 
 
 Annex VI, Part 3, Para.
17
 
 Exceptions to the non-use
of domestic currency ratings for foreign-currency exposures 
 The Competent Authorities may allow the domestic currency
rating of an obligor to be used for its foreign currency exposures provided
such exposures arise from institutions’ participation in a loan extended
by a Multilateral Development Bank.
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
2:62. 
 
 
 
 IRB
 
 
 
 
 
 Article 84.2
 Requirements for IRB standards for parent and EU subsidiaries
altogether 
 When IRB approach is used by an EU
parent or financial holding company and its subsidiaries, Member States may
allow the minimum requirements to qualify for IRB to be met by parent and
subsidiaries considered together. 
 Yes: Decree
on Prudential Rules for Financial Undertakings, art. 69(2) and 69(3); Application
Pack 
 
 
 
 Annex VII, Part 1, Para. 6
 
 Lower rate for specialized lending 
 The Competent Authorities may authorise a credit institution
to generally assign a 50% risk weight to SL-Category 1 and 70%
to SL-Category 2 (regardless of maturity) if certain conditions are met. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Credit Risk, art. 3:21 sub 2. 
 
 
 
 Annex VII, Part 1, Para. 13 (last
sentence)
 
 Special treatment for revolving
retail exposures secured by a link to a wage account 
 The requirement that retail revolving exposures be unsecured (Annex VII, Part
1, Para. 13 b)) may be waived by the Competent Authorities in respect of collateralised
credit facilities linked to a wage account.
 No 
 
 
 
 Annex VII, Part 1, Para. 18
 
 Treatment of ancillary banking services 
 Exposures to ancillary banking services undertakings (equity)
can be treated as non-credit obligation assets.
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
3:26 sub 4. 
 
 
 
 Annex VII, Part 2, Para. 5, 7 & Annex VIII, Part 1, Para. 26
 Possibility to extend the list of unfunded protection
providers for the purposes of recognition of unfunded credit protection in
PD 
 For the purposes of the recognition of unfunded
credit protection in PD by institutions, the Competent Authorities may extend
the list of unfunded credit protection providers further than those included
in Annex VIII, Part 1, Para. 26.
 No 
 
 
 
 Annex VII, Part 2, Para. 12 &
13
 
 Alternatives for the calculation of
maturity 
 The Competent Authorities may require
all institutions in their jurisdiction to use maturity (M) for each exposure
in accordance with formulae instead of using values by default (0.5 years
for repos and 2.5 for other exposures). 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 3:46 sub 1. 
 
 
 
 Annex VII, Part 2, Para
15 
 Maturity for EU-firms (< EUR 500 mio.) 
 The Competent Authorities may allow maturity of
exposures to European corporates with consolidated assets of less than EUR
500 million to be set at values by default, even if they apply the formulae
option. 
 No 
 
 
 
 Annex VII, Part 2, Para.
15 (last sentence) 
 Maturity for EU-firms investing
primarily in real estate (< EUR 1,000 mio.) 
 The Competent Authorities may allow maturity of exposures to European corporates
that invest primarily in real estate with consolidated assets of less than
EUR 1,000 million to be set at values by default, even if they apply the formulae
option. 
 No 
 
 
 
 Annex VII, Part 2, Para.
20 & Annex VIII, Part 1, Para. 26 
 Possibility to extend the list of unfunded protection
providers for the purposes of calculation of dillution risk 
 For the purposes of the calculation of dillution risk, the Competent
Authorities may extend the list of unfunded credit protection providers further
than those included in Annex VIII, Part 1, Para. 26. 
 No 
 
 
 
 Annex VII, Part 4, Para. 44, last
sentence
 
 Definition of threshold for
the exposure past due
 In all cases, the exposure
past due shall be above the threshold defined by the competent authorities
and which reflects a reasonable level of risk 
 No; Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art 3:40,
explanatory notes 
 
 
 
 Annex VII, Part 4, Para. 48, 1st
and 2nd sentence
 
 Definition of default
for retail and PSE 
 For retail and PSE exposures,
the competent authorities of each Member State shall set the exact number
of days past due that all credit institutions in its jurisdiction shall abide
by under the definition of defaults set out in § 44, for exposures
to such counterparts situated within this Member State. The specific number
shall fall within 90–180 days and may differ across product lines. 
 No: it is 90 days for all. 
 
 
 
 Annex VII, Part 4,
Para 56 
 Flexibility in data collection 
 The Competent Authorities may apply
less stringency as regards the data needed for estimation and collected before
the implementation of the directive, provided the credit institution makes
appropriate adjustments. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 3:76 sub 7. 
 
 
 
 Credit risk mitigation
 
 
 
 
 
 
 Annex VIII, Part 1, Para.
15 
 Recognition of shares in Finnish housing companies
as eligible collateral 
 The Competent Authorities
may authorise their credit institutions to recognise as eligible collateral
shares in Finnish housing companies that are operating in accordance with
the Finnish Housing Company Act of 1991 provided that certain conditions
are met. 
 No 
 
 
 
 Annex VIII, Part 1, Para.
16, 1st sentence 
 Residential real estate property
waiver
 The competent authorities may waive the
requirement for their credit institutions to comply with condition (b) in
point 13 for exposures secured by residential real estate property situated
within the territory of that Member State if the competent authority have
evidence that (...). 
 No 
 
 
 
 Annex VIII, Part 1, Para.
17
 Commercial real estate property waiver 
 The competent authorities of the Member States may waive
the requirement for their credit institutions to comply with the condition
in point 13(b) for commercial real estate property situated within the territory
of that Member State, if the competent authorities have evidence that the
relevant market is well-developed and long-established and that loss-rates
stemming from lending secured by commercial real estate property satisfy the
following conditions (...) 
 No 
 
 
 
 Annex VIII, Part 1, Para.
20 
 Amounts receivable as eligible collateral 
 The Competent Authorities may recognise as eligible
collateral amounts receivable linked to a commercial transaction or transactions
with an original maturity of less than or equal to one year. Eligible receivables
do not include those associated with securitisations, sub-participations or
credit derivatives or amounts owed by affiliated parties. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art.
4:60. 
 
 
 
 Annex VIII, Part 1, Para.
21 
 Other physical collateral 
 The Competent Authorities may recognise as eligible collateral physical items
of a type other than real estate collateral, if satisfied as to the following:
(a) liquid markets for disposal of the collateral do exist in an expeditious
and economically efficient manner; and (b) well-established, publicly available
market prices for the collateral do exist. The institution must be able to
demonstrate that there is no evidence that the net prices it receives when
collateral is realised deviates significantly from these market prices. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Credit Risk, art. 4:64.
 
 
 
 Annex VIII, Part 1, Para.
28 
 Eligible protection providers 
 The Competent Authorities may recognise as eligible collateral
physical items of a type other than real estate collateral, if satisfied as
to certain conditions. 
 No 
 
 
 
 Annex VIII, Part 2, Para.
9a (ii) 
 Minimum requirements for the recognition
of receivables as collateral
 Credit institutions
must take all steps necessary to fulfil local requirements in respect of the
enforceability of security interest. There shall be a framework which allows
the lender to have a first priority claim over the collateral subject to national
discretion to allow such claims to be subject to the claims of preferential
creditors provided for in legislative or implementing provisions. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Credit Risk, art. 4:61(c). 
 
 
 
 Annex VIII, Part 3, Para.
12 
 Permission of internal models approach for
calculation of fully adjusted exposure value (E*) 
 The Competent Authorities may permit credit institutions meeting certain requirements
to use an internal models approach taking into account correlations to calculate
the adjusted exposure value for exposures resulting from the application of
a master netting agreement.
 Yes: Supervisory Regulation
on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 4:21. 
 
 
 
 Annex VIII, Part 3, Para.
19
 Permission to use empirical correlations within
and across risk categories 
 The Competent Authorities
may allow credit institutions to use empirical correlations within risk categories
and across risk categories if they are satisfied that the credit institution’s
system for measuring correlations is sound and implemented with integrity.
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Credit Risk, art. 4:16 sub 3. 
 
 
 
 Annex VIII, Part 3, Para.
43
 Own estimates of volatility adjustments (categories
of security)
 When debt securities have a credit
assessment from a recognised ECAI equivalent to investment grade or better,
the Competent Authorities may allow credit institutions to calculate a volatility
estimate for each category of security. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 4:44 subs 3 and
4.
 
 
 
 Annex VIII, Part 3, Para.
72 
 Reduced LGDs for leasing transactions 
 Until 31 December 2012, the Competent Authorities may,
subject to the indicated levels of collateralisation, allow credit institutions
to assign lower levels of LGD for senior exposures in the form of Commercial
Real Estate leasing and of equipment leasing. At the end of this period this
provision shall be reviewed. 
 No 
 
 
 
 Annex VIII, Part 3, Para.
73
 Alternative treatment for real estate collateral
(50% risk-weight)
 Subject to the requirements
of this point and point 74 and as an alternative to the treatment in points
68 to 72, the competent authorities of a Member State may authorise credit
institutions to assign a 50% risk weight to the Part of the exposure
fully collateralised by residential real estate property or commercial real
estate property situated within the territory of the Member State if they
have evidence that the relevant markets are well-developed and long-established
with loss-rates from lending collateralised by residential real estate property
or commercial real estate property respectively that do not exceed the following
limits (...) 
 No 
 
 
 
 Annex VIII, Part 3, Para. 89 
 Sovereign guarantees 
 The Competent Authorities may apply
reduced risk weights to exposures or portions of exposures guaranteed by the
central government or central bank, where the guarantee is denominated in
the domestic currency of the borrower and the exposure is funded in that currency. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency
Requirements for Credit Risk, art. 4:94.
 
 
 
 Securitisation
 
 
 
 
 
 Article 152(10)(b) 
 Discretion to disapply the securitisation framework 
 For banks that do not move to standardised approach in
2007, the treatment of securitisation may be disapplied by competent authorities 
 Yes: Decree on the Implementation of the Basel
2 Capital Accord, art. VIII sub 3. 
 
 
 
 Annex IX, Part 4, Para.
30 
 Treatment of certain retail exposures subject
to early amortisation provision 
 The Competent
Authorities may apply a treatment analog the lines of para. 26 to 28 in the
case of securities subject to an early amortisation provision of certain retail
exposures (uncommitted, unconditionally cancellable without prior notice,
early amortisation is triggered by a quantitative value in respect of something
other than the three months average excess spread) for determining the conversion
figure. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings, art. 86 sub 3. 
 
 
 
 Annex IX, Part 4,
Para. 53 (last sentence) 
 Application
of the simplified Supervisory Formula Method 
 he Competent Authorities may permit credit institutions to apply for securitisations
involving retail exposures the Supervisory Formula Method using simplifications
for certain risk parameters. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 6:37 sub 4.
 
 
 
 Operational risk
 
 
 
 
 
 Article 102.4 & Annex X, Part 4, Para. 1 and 2
 Combination of approaches 
 The Competent Authorities
may allow institutions to use a combination of approaches. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial Undertakings, art.
79 sub 3. 
 
 
 Article 104.3
 Alternative Standardised Approach 
 The Competent Authorities may under certain conditions authorise institutions
to use a alternative indicator to calculate its capital requirements. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial Undertakings,
art. 62(d). 
 
 
 Article 105.4
 Qualifying criteria for AMA within the same group 
 The Competent Authorities may allow the qualifying criteria
set out to be met by the parent and its subsidiaries considered together. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings, art. 78 sub 4. 
 
 
 
 Annex X, Part 2, Para.
3 and 5 
 Alternative Standardised Approach
 The Competent Authorities may authorise institution to
calculate its capital requirement using an alternative standardised approach.
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings, art. 62(d). 
 
 
 Article 20.2 Dir. 2006/49/EC 
 Minimum level of own funds 
 The Competent Authorities may allow investment firms with limited licence
to provide own funds which are always more than or equal to the higher of
the capital requirement for credit and market risk or 25% of the preceding
years fixed overheads. 
 Yes: Decree on Prudential
Rules for Financial Undertakings, art. 62(a). 
 
 
 Article 20.3
Dir. 2006/49/EC 
 Minimum level of own
funds 
 The Competent Authorities may
allow investments firms which hold 730 000 EUR in initial capital, but
which fall within certain categories, to provide own funds which are always
more than or equal to the higher of the capital requirement for credit and
market risk or 25% of the preceding years fixed overheads. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings, art. 62(a).
 
 
 
 Qualifying holdings
outside the financial sector
 
 
 
 
 
 Article 122.1
 Special treatment for insurance undertakings 
 Member States may exempt insurance sector undertakings
from the general limits established for qualifying holdings. 
 Yes: Financial Supervision Act (Wft) art. 3:96(1c), in connection
with Decree on Prudential Rules for Financial Undertakings, art. 140(1) 
 
 
 Article 122.2
 Alternative – deduction 
 Member States may decide not to apply limits
on qualifying holdings, provided excess is deducted from own funds. 
 No
 
 
 
 Transitional Provisions
 
 
 
 
 
 Article 153, Para. 1
(first sentence) 
 Transitional treatment for certain
property leasing transactions 
 The Competent Authorities
may, until December 31, 2012, allow leasing exposures on offices or commercial
premises in their territory and subject to certain conditions, to be rated
50%. 
 No 
 
 
 Article 153, Para. 2
(second sentence) 
 Transitional definition of the
secured portion of a loan 
 The Competent Authorities
may, until December 31, 2010, allow, for the purpose of defining the secured
portion of a loan, recognise eligible collateral other than the one meeting
the requirements. 
 No 
 
 
 Article 154.1
 Transitional use of a different definition of past due 
 Until December 31, 2011, the Competent Authorities
may set the number of days past due up to 180 days if local conditions make
it appropriate (for the purposes of application of the standardised approach).
The specific number may differ across product lines. 
 No 
 
 
 Article 154.2
 Transitionally shorter test of use 
 Institutions applying for the use of IRB before 2010 may benefit from a test
of use shorter than 3 years but above 1, until December 31, 2009. 
 Yes: Decree on the Implementation of the Basel 2 Capital
Accord, art. IX sub 1, and Policy rule on relaxation of the IRB experience
requirement 
 
 
 Article 154.3
 Transitionally shorter requirement of use for LGD/conversion
factors estimates 
 For those institutions applying
for the use of their own LGD/conversion factors estimates, the three-year
period of experience in use required by Article 84.4 may be reduced to two
until December 31, 2008. 
 Yes: Decree on the Implementation
of the Basel 2 Capital Accord, art. IX sub 2, and Policy rule on relaxation
of the IRB experience requirement 
 
 
 Article 154.4
 Transitional treatment for certain types of participations 
 The Competent Authorities may, until December
31, 2012, allow credit institutions to continue to apply Basel I treatment
to certain types of participations. 
 Yes –>
Decree on the Implementation of the Basel 2 Capital Accord, art. IX sub 3.
 
 
 Article 154.6
 Transitional exemption for certain equity exposures 
 The Competent Authorities may, until December 31, 2017,
exempt from IRB certain equity exposures held on December 31, 2007. 
 No (In line with their current practice DNB does not apply
this option, although Decree on the Implementation of the Basel 2 Capital
Accord, art IX sub 4 enables DNB to do so.) 
 
 
 Article 154.7, first
two sentences 
 Transitional default definition
for corporate exposures 
 Until 31 December 2011,
for corporate exposures, the competent authorities of each Member State may
set the number of days past due that all credit institutions in its jurisdiction
shall abide by under the definition of «default» set out in Annex
VII, Part 4, point 44 for exposures to such counterparts situated within this
Member State. The specific number shall fall within 90 up to a figure of 180
days if local conditions make it appropriate 
 No 
 
 
 Article 155
 Transitional calculations: standardised approach –
operational risk (credit institutions) 
 Until December
31, 2012, the «trading and sales» business line may be applied
a 15% factor, if it represents at least 50% of the total relevant
indicators. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency
Requirements for Operational Risk, art. 3:5.
 
 
 
 Annex VII, Part 2, Para.
8 (second subparagraph)
 Transitional LGD for covered
bonds 
 Until December 31, 2010, covered bonds may
be assigned an LGD of 11.5% 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 8:2.
 
 
 
 Annex VII, Part 4, Para.
66, 71, 86 and 95
 Transitional reduction of minimum
length of observation periods
 Member States may
transitionally allow a reduction of the minimum length of the observation
periods required for own estimations of PD, LGD and CCF, subject to an absolute
minimum of 2 years. 
 Yes: Supervisory Regulation
on Solvency Requirements for Credit Risk, art. 3:79 sub 7; art. 3:80 sub 6;
art. 3:81 subs 10 and 11; art. 3:82 subs 8 and 9. 
 
 
 Article 44 Dir. 2006/49/EC 
 Transitional calculations: standardised approach –
operational risk (investment firms) 
 Until December
31, 2012, the «trading and sales» business line may be applied
a 15% factor, if it represents at least 50% of the total relevant
indicators. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency
Requirements for Operational Risk, art. 3:5. 
 
 
 Article 45 Dir. 2006/49/EC 
 Alternative transitional operational risk requirement 
 Until December 31, 2011, the Competent Authorities
may choose not to apply requirements for operational risk as set out in Article
75(d) of directive 2006/48/EC to low size investment firms. An alternative
treatment applies instead. 
 Yes: Decree on the
Implementation of the Basel 2 Capital Accord, art. XI sub 1.
 
 
 Article 47
Dir. 2006/49/EC 
 Transitional applicability
of recognized specific risk models 
 Until December 31, 2009, or any other date specified by the Competent Authorities
on a case-by-case basis, it may be provided that for institutions that have
received specific risk model recognition prior to January 1, 2007, previous
requirements (as in the old directive) apply. 
 No
 
 
 
 Trading book
 
 
 
 
 
 Article 18.2 and 3 Dir.
2006/49/EC 
 Application of the banking book rules
to trading book, if not material 
 The Competent
Authorities may allow institutions to apply banking book rules to their trading
book exposures, provided the trading book activities does not exceed certain
limits. 
 Yes: Decree on Prudential Rules for Financial
Undertakings art. 62(2); and Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Market Risk art. 1:3. 
 
 
 Article 19.2 Dir. 2006/49/EC
 Specific risk requirement for covered bonds 
 Member States may set a reduced specific risk requirement
for covered bonds, with reductions similar to those applied in the banking
book under the standardised approach. 
 To be decided
(probably Yes) will be arranged in «Veegwet» 
 
 
 Article 19.3 Dir. 2006/49/EC
and Annex I, point 52
 Third country CIU 
 A Competent Authority of one
member state may make use of the approval of another one without conducting
its own assessment 
 Yes: Supervisory Regulation
on Solvency Requirements for Market Risk art. 3:25 sub 2. 
 
 
 Article 26 Dir. 2006/49/EC 
 Offsetting trading positions 
 For the purposes of calculation of consolidated capital requirements, the
Competent Authorities may authorise the offsetting of trading (trading book,
commodities, etc.) positions even when they are booked in different institutions
within the group, subject to certain conditions. 
 To be decided (probably Yes) will be arranged in «Veegwet» 
 
 
 Article 33.3 Dir. 2006/49/EC 
 Alternative requirements for valuation in absence
of readily available market prices 
 The Competent
Authorities, in the absence of readily available market prices, may choose
not to apply daily mark to market and, instead, require institutions to apply
alternative methods subject to their approval. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Market Risk art.
2:10. 
 
 
 
 Annex I, Para. 4, 2nd
subparagraph (first sentence) Dir. 2006/49/EC 
 Capital requirement for an exchange-traded future 
 Subject to certain conditions, the Competent Authorities may allow that the
capital requirement for an exchange-traded future contract be equal to the
margin required by the exchange. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Market Risk art. 3:15 subs 2a and
3. 
 
 
 
 Annex I, Para. 4, 2nd
subparagraph (second sentence) Dir. 2006/49/EC 
 Capital requirement for OTC derivative cleared by a clearing house 
 Subject to certain conditions, the Competent Authorities
may allow that the capital requirement for an OTC derivative cleared by a
clearing house to be equal to the margin required by the clearing house. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Market Risk art. 3:15 subs 2b and 3. 
 
 
 
 Annex I, Para. 5, 2nd
subparagraph Dir. 2006/49/EC 
 Prescription of specific
methodologies for the calculation of delta 
 The
Competent Authorities may prescribe that delta be calculated following methodologies
specified by them. 
 Yes: Supervisory Regulation
on Solvency Requirements for Market Risk art. 3:3 sub 2. 
 
 
 
 Annex I, Para. 5, 3rd
subparagraph Dir. 2006/49/EC 
 Capital requirement
for exchange-traded written options and OTC options cleared by a clearing
house 
 Subject to certain conditions, the Competent
Authorities may allow that the capital requirement for an exchange-traded
written option, or an OTC option cleared by a clearing house to be equal to
the margins required by the exchange or the clearing house, respectively. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements
for Market Risk art. 3:4.
 
 
 
 Annex I, Para. 5, 3rd
subparagraph Dir. 2006/49/EC
 Capital requirement
for exchange-traded bought options and OTC bought options cleared by a clearing
house 
 Subject to certain conditions, the Competent
Authorities may allow that the capital requirement for an exchange-traded
bought option, or an OTC bought option cleared by a clearing house to be equal
to the requirement for the underlying instrument. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Market Risk art.
3:4. 
 
 
 
 Annex I, Para. 14 Dir.
2006/49/EC
 Dir. Specific risk charge for a non-qualifying
issuer 
 The Competent Authorities may require that
instruments issued by non-qualifying issuers are applied a specific risk capital
charge higher than 8% or 12% and/or disallow offsetting for
the purposes of general market risk between such instruments and any other
instrument. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency
Requirements for Market Risk art. 3:10 subs 2 and 3. 
 
 
 
 Annex I, Para. 26 Dir.
2006/49/EC 
 Use of duration instead of the standard
system for calculation of the general risk of traded debt positions
 The Competent Authorities may, either in general or on
an individual basis, allow institutions to use a system for calculating the
general risk for traded debt instruments which reflects duration instead of
the system set out in the directive. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Market Risk art. 3:12. 
 
 
 
 Annex I, Para. 35, first
sentence Dir. 2006/49/EC
 Reduced specific risk
requirement for certain equity portfolios
 The Competent
Authorities may allow certain equity portfolios to be assigned a specific
risk requirement of 2% instead of 4%. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Market
Risk art. 3:20 sub 1. 
 
 
 
 Annex I, Para. 35, (last
sentence) Dir. 2006/49/EC 
 Alternative maximum
weight of an individual position in an institution’s equity portfolio 
 The Competent Authorities may authorise that individual
positions represent a maximum of 10% of the total equity portfolio
(instead of 5% as in the Directive), provided that the sum of
such positions do not exceed 50%. 
 Yes:
Supervisory Regulation on Solvency Requirements for Market Risk art. 3:20
sub 1d.
 
 
 
 Annex III, Para. 2.1,
last sentence Dir. 2006/49/EC
 Discretional use
of net present value for determining the open position in currencies or gold 
 The Competent Authorities have the discretion
to allow institutions to use net present value when determining their open
positions in currencies or gold. 
 Yes: Supervisory
Regulation on Solvency Requirements for Market Risk art. 3:36 sub 2. 
 
 
 
 Annex III, Para. 3.1
Dir. 2006/49/EC
 Lower capital requirements for
closely correlated currencies
 The Competent Authorities
may allow institutions to provide lower capital requirements for positions
in closely correlated currencies, as defined in the Directive. 
 No 
 
 
 
 Annex IV, Para. 7 Dir.
2006/49/EC 
 Definition of «positions in the
same commodity»
 The Competent Authorities
may regard, in some cases, different but closely linked commodities as the
same, for the purposes of calculating the position in a commodity. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Market Risk art. 3:38 sub 3. 
 
 
 
 Annex IV, Para. 8 Dir.
2006/49/EC 
 Capital requirement for exchange-traded
commodities OTC commodity derivatives cleared by a clearing house 
 Subject to certain conditions, the Competent Authorities
may allow that the capital requirement for an exchange-traded commodity, or
an OTC commodity derivative cleared by a clearing house to be equal to the
margins required by the exchange or the clearing house, respectively. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Market Risk art. 3:41 sub 1. 
 
 
 
 Annex IV, Para. 10 Dir.
2006/49/EC 
 Prescription of specific methodologies
for the calculation of delta for derivatives on commodities 
 The Competent Authorities may prescribe that delta for commodity
derivatives be calculated following methodologies specified by them. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Market Risk art. 3:3 sub 2. 
 
 
 
 Annex IV, Para. 10, three
last subparagraphs Dir. 2006/49/EC 
 Capital requirement
for exchange-traded options and OTC options cleared by a clearing house
 Subject to certain conditions, the Competent Authorities
may allow that the capital requirement for an exchange-traded written option,
or an OTC option cleared by a clearing house to be equal to the margins required
by the exchange or the clearing house, respectively. Also OTC bought options
may be assigned the same requirement as the underlying commodity. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Market Risk art. 3:3 subs 2 and 3. 
 
 
 
 Annex IV, Para. 14 Dir.
2006/49/EC 
 Offsetting positions in the same commodity 
 The Competent Authorities may allow positions
in the same commodity – or in commodities regarded as the same –
to be offset prior to assignment to the appropriate maturity band. 
 Yes: Supervisory Regulation on Solvency Requirements for
Market Risk art. 3:40 sub 1a.
 
 
 
 
 
 For an overview regarding the exercise of the options and national discretions
contained in the directives 2006/48/EC and 2006/49/EC in the EU Member States
see the corresponding table on the CEBS homepage.
 
 
 BIJLAGE D
 TOEZICHTMAATREGELEN DNB 2004–2008
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overzicht toezichtmaatregelen
 2004 
 2005 
 2006 
 2007 
 2008
 
 
 
 
 
 Last onder dwangsom
 
 
 157
 
 
 122
 
 
 147
 
 
 128
 
 
 322
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 148
 
 
 117
 
 
 141
 
 
 124
 
 
 319
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 9
 
 
 5
 
 
 6
 
 
 4
 
 
 3
 
 
 
 
 Bestuurlijke boete
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 24
 
 
 16
 
 
 23
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 8
 
 
 9
 
 
 8
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 16
 
 
 7
 
 
 15
 
 
 
 
 Aanwijzing
 
 
 7
 
 
 11
 
 
 23
 
 
 14
 
 
 19
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 6
 
 
 7
 
 
 23
 
 
 11
 
 
 16
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 1
 
 
 4
 
 
 0
 
 
 3
 
 
 3
 
 
 
 
 Financieringsplan
 
 
 4
 
 
 1
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 8
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 4
 
 
 1
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 8
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Saneringsplan
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Herstelplan
 
 
 4
 
 
 6
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 71
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 4
 
 
 6
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 71
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Stille curatele
 
 
 1
 
 
 3
 
 
 5
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 3
 
 
 5
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 
 
 Aanstelling bewindvoerder
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Doorhaling uit het register
 
 
 1
 
 
 4
 
 
 14
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 1
 
 
 4
 
 
 14
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Aangifte bij het OM
 
 
 12
 
 
 10
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 12
 
 
 8
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 
 
 Noodregeling
 
 
 2
 
 
 4
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 Publicatie
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 Faillissement op verzoek DNB
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 196
 
 
 164
 
 
 225
 
 
 167
 
 
 449
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 166
 
 
 143
 
 
 200
 
 
 149
 
 
 427
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 30
 
 
 21
 
 
 25
 
 
 18
 
 
 22
 
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE E
 TOEZICHTMAATREGELEN 2008 PER TYPE FINANCIËLE ONDERNEMING
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overzicht toezichtmaatregelen 
 2008
 
 
 
 
 
 
 Banken
 Verzekeraars 
 Pensioenfondsen 
 Geldtransactiekantoren
 Trustkantoren 
 Beleggings-instellingen
 Beleggingsondernemingen 
 
 
 
 Last onder dwangsom
 
 
 2
 
 
 17
 
 
 293
 
 
 1
 
 
 9
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 17
 
 
 293
 
 
 1
 
 
 8
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Bestuurlijke boete
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 17
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 14
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Aanwijzing
 
 
 3
 
 
 12
 
 
 0
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 12
 
 
 0
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Financieringsplan
 
 
 0
 
 
 8
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 8
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Saneringsplan
 
 
 0
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 3
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Herstelplan
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 70
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 70
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Stille curatele
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 1
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Aanstelling bewindvoerder
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Doorhaling uit het register
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Aangifte bij het OM
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Noodregeling
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 2
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Publicatie
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Faillissement op verzoek DNB
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 –
 
 
 –
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 11
 
 
 41
 
 
 364
 
 
 6
 
 
 26
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 
 
 bij onder toezicht staande instellingen
 
 
 4
 
 
 41
 
 
 364
 
 
 6
 
 
 11
 
 
 0
 
 
 1
 
 
 
 
 bij illegale instellingen
 
 
 7
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 15
 
 
 0
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGE F
 TOEZICHTMAATREGELEN AFM 2004–2008
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Overzicht toezichtmaatregelen
 2004 
 2005 
 2006 
 2007 
 2008
 
 
 
 
 Aangiftes marktmisbruik 
 2 
 5 
 11 
 7 
 10
 
 
 Aangiftes Wet melding zeggenschap 
 1 
 1
 
 
 
 
 
 Aangiftes Wet consumentenkrediet 
 11 
 10
 
 
 
 
 
 Aangiftes illegale financiële activiteiten 
 24
 15 
 8 
 5 
 7 
 
 
 Overige aangiftes 
 4 
 7
 
 1 
 5 
 
 
 
 Totaal aantal aangiftes bij OM
 
 
 42
 
 
 38
 
 
 19
 
 
 13
 
 
 22
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Boetes marktmisbruik 
 1 
 1 
 1 
 2 
 4 
 
 
 Boetes Wet melding zeggenschap 
 1 
 1 
 1 
 
 2 
 
 
 Boetes prospectusplicht
 
 4 
 
 
 
 
 
 Boetes openbare biedingen 
 
 
 
 2
 2 
 
 
 Boetes reclameregels 
 
 
 1 
 
 
 
 
 Boetes voor niet voldoen aan administratieve verplichtingen 
 2 
 5 
 1
 
 
 
 
 Boetes illegale financiële activiteiten 
 
 
 
 1
 7 
 
 
 Boetes overig 
 10 
 8 
 6 
 1 
 5
 
 
 
 Totaal aantal boetes
 
 
 14
 
 
 19
 
 
 10
 
 
 6
 
 
 20
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aantal gepubliceerde boetes 
 3 
 7
 0 
 2 
 14 
 
 
 Lasten onder dwangsom 
 12 
 14 
 12
 77 
 123 
 
 
 Aanwijzingen 
 9 
 25 
 22 
 10 
 24
 
 
 Aanwijzingen in de vorm van handelsmaatregelen 
 
 7 
 9
 5 
 6 
 
 
 Publieke waarschuwingen 
 8 
 7 
 22 
 10
 12 
 
 
 Stille curator 
 1 
 1 
 1 
 3 
 3 
 
 
 Intrekking vergunning 
 1 
 3 
 1 
 2 
 51
 
 
 Civielrechtelijke maatregelen (Wtfv) 
 
 
 
 26
 29 
 
 
 
 Totaal aantal overige formele toezichtmaatregelen
 
 
 31
 
 
 57
 
 
 67
 
 
 133
 
 
 248
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aantal gepubliceerde lasten onder
dwangsom
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 5
 
 
 31
 
 
 61
 
 
 
 
 Totaal aantal formele toezichtmaatregelen
 
 
 87
 
 
 114
 
 
 96
 
 
 152
 
 
 290
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Aantal normoverdragende gesprekken/brieven
 
 
 
 514
 
 
 502
 
 
 269
 
 
 560
 
 
 
 
 
 Literatuurlijst Deel II
 Acemoglu D., J.A. Robinson (2006), Economic Origins
of Dictatorship and Democracy, Cambridge: Cambridge University Press.
 Akerlof G.A. (1970), «The Market for «Lemons»: Quality
Uncertainty and the Market Mechanism», Quarterly
Journal of Economics 84 (3): 488–500.
 Alford D. (2006), «The Lamfalussy Process and EU Bank Regulation:
Another Step on the Road to Pan-European Bank Regulation?», Annual Review of Banking & Finance Law 25: 389–435.
 Barro R.J. (1977), «Unanticipated Money Growth and Unemployment
in the United States,» The American Economic Review 67 (2).
 Bartel J.C.K.W., R.A.I. van Frederikslust, H. Schenk, red. (2002), Fusies & acquisities: fundamentele aspecten van fusies en acquisities, Dordrecht: Elsevier.
 Bikker J., R. Mosch (2008), «Banken tussen vrijheid en regelgeving», ESB 19 september: 36–44.
 Boots M.P., D. Schoenmaker (2007), «Het doel van de Wft: een economische
benadering», in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman,
M.P. Nieuwe Weme en W.A.K. Rank (red.), Onderneming en
financieel toezicht, Deventer: Kluwer: 9–22.
 Boshuizen G.R., B.H. Jager (2008), Verzekerd van toezicht, Deventer: Kluwer.
 Bouwman M.J.J., M.J. van Westerlaak (2008), Het hoe
en wat van de Wft; een praktische handleiding, Deventer: Kluwer.
 Busch D., D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme,
W.A.K. Rank, red. (2007), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer.
 Caballero R. J., A. Simsek (2009) «Complexity and financial panics».
National Bureau of Economic Research, working paper 14 997.
 Cervellati E.M., E. Fioriti (2006), «Financial Supervision in EU
Countries», SSRN Paper (http://ssrn.com/abstract=873 064).
 Claassen M.H.P. (2007), «Systeemtoezicht afwikkelondernemingen:
het sluitstuk van de Wft», Tijdschrift voor Financieel
Recht 3: 73–77.
 Cohan W.D. (2009), House of Cards, Doubleday
 CPB, Centraal Planbureau (2009), Centraal Economisch
Plan (CEP) 2009, Den Haag: CPB.
 Damen L.J.A, P. Nicolaï, J.L. Boxum, K.J. de Graaf, J.H. Jans, A.P.
Klap, A.T. Marseille, A.R. Neerhof, B.K. Olivier, B.J. Schueler, F.R. Vermeer,
R.L. Vucsán (2005), Bestuursrecht, Deel 1,
Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
 Dankers F.A. (2008), «Convergentie van het financiële toezicht:
de stand van zaken», Tijdschrift voor financieel
recht 10: 364–372.
 De Jongh J.M. (2009), «Het loyaliteitsstemrecht», Ondernemingsrecht: 442–455
 De Moor-Van Vugt A.J.C., C.E. Du Perron (2009), De
bevoegdheden van De Nederlandsche Bank inzake Icesave, Onderzoek
in opdracht van het Ministerie van Financiën, ’s-Gravenhage.
 De Serrière V.P.G. (2009), «Het beloningsbeleid bij financiële
instellingen», Ondernemingsrecht 9: 100.
 Den Butter F.A.G. (2009), «Commissie Maas gaat het gat in de dijk
niet dichten», Me Judice 2 (16 april).
 Den Butter F.A.G. (2009), «Falen van de financiële markten», Bank- & Effectenbedrijf 59 (januari/februari):14–19
 Diamond D.W., P.H. Dybvig (1983) «Bank Runs, Deposit Insurance,
and Liquidity,» Journal of Political Economy
91 (3): 401–419 
 Dinant J. (2009), «De rol van de jaarrekening in het financiële
toezicht», Tijdschrift voor Jaarrekeningenrecht
3: 51–57.
 Doets C.A., A.J.P. Tillema (2008), «Toezicht en handhaving»,
in: D.R. Doorenbos, S.C.J.J. Kortmann, M.P. Nieuwe Weme (red.), Handboek marktmisbruik, Deventer: Kluwer: 363–422.
 Doorenbos D.R. (2007), «Strafrechtelijke handhaving van de Wft»,
in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme,
W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer: 545–566.
 Doorenbos D.R. (2007), Naming & Shaming,
Deventer: Kluwer.
 Duijkersloot A.P.W. (2007), Toezicht op gereguleerde
markten, Nijmegen: Ars Aequi Libri.
 Essens O.F. (2009), The enforcement of environmental
law in The Netherlands, England, Wales and Germany, (diss.) verwacht.
 Fama E.F. (1970), «Efficient Capital Markets: A Review of Theory
and Empirical Work», The Journal of Finance 25(2),
p. 383–417.
 Fischhoff B. (1975), «Hindsight + foresight: the effect of outcome
knowledge on judgment under uncertainty», Journal
of Experimental Psychology: Human Perception and Performance 1, p. 288–299.
 Franx J.P. (2007), «Inhoudelijke prospectusvereisten», in:
D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en W.A.K.
Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht,
Deventer: Kluwer, p. 349–366.
 Frielink K., E.P.M. Joosen, G.T.M.J. Raaijmakers, R.P. Raas en H.M. Vletter-van
Dort (2007), Commentaar Financieel Recht. Deel I –
Wet op het financieel toezicht en Wet giraal effectenverkeer, Den
Haag: Sdu Uitgevers.
 Frijns J.M.G. (2007), «Compliance», in: D. Busch, D.R. Doorenbos,
N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer,
p. 473–492.
 Garcia G., (1999), «Deposit Insurance: A Survey of Actual and Best
Practices», IMF Working Paper No. 99/54.
 Garcia G., H. Prast, (2003), «Depositor and Investor Protection
in the EU and the Netherlands: A Brief History.»
 Grundmann-van de Krol C.M. (2008), Koersen door de
Wet op het financieel toezicht : regelgeving voor uitgevende instellingen,
beleggingsinstellingen en beleggingsondernemingen, Den Haag: Boom
Juridische Uitgevers.
 Hodgson G.M. (ed.) (2007), The Evolution of Economic
Institutions. A Critical Reader, Cheltenham: Edward Elgar.
 Hoogduin L.H., V.N.G. van Leeuwen en E.J. Weller (2008), «Minder
en Europeser is beter: naar een ander toezicht», Tijdschrift voor Compliance 6, p. 245–253.
 Hull J.C. (2007), Risk Management and Financial Institutions, New Yersey: Pearson International.
 Jans J.H., R. de Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven (2002), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars
Aequi Libri.
 Jans J.H., R. de Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven (2007), Europeanisation of public law, Groningen: European Law
Publishing.
 Jurgens M., R. Stijnen, red. (2008), Compliance in
het financieel toezichtrecht, Deventer: Kluwer.
 Kee I.F.A, V.N.G. van Leeuwen en Z. Tali (2004), «Prudentieel toezicht,
best belangrijk!», Tijdschrift voor Effectenrecht 5, p. 76–81.
 Kellerman A.J. (2009), Veranderend toezicht naar aanleiding van de kredietcrisis?
Speech seminar Loyens & Loeff, 16 januari. Geraadpleegd
13 juli 2009, via http://www.nmanet.nl/Images/GROTIUS %20speech%2021%20sept%202 005%20Integere%20naleving_tcm16-7935
3.pdf.
 Kortmann S.C.J.J., B.F.L.M. Schim (2007), «De (on)aantastbaarheid
van met de Wft strijdige rechtshandelingen», in: D. Busch, D.R. Doorenbos,
N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer,
p. 583–597.
 Krugman P. (2009), «How Did Economists Get It So Wrong?», The New York Times, 6 september.
 Kunt A.D., E. Detragiache, (2000), «Does Deposit Insurance Increase
Banking System Stability? An Empirical Investigation» Juni 2000.
 Lavrijssen S.A.C.M. (2006), Onafhankelijke mededingingstoezichthouders,
regulerende bevoegdheden en de waarborgen voor good governance, Den
Haag: Boom Juridische Uitgevers.
 Lavrijssen-Heijmans S., L. Hancher (2007), «Europese regulators
in de netwerksectoren: revolutie of evolutie?» SEW
Tijdschrift voor Europees en economisch recht 11, p. 447–463.
 Lückerath-Rovers M. (2007), «Financiële markten en toezicht»,
in: A. de Bos, W.J. Slagter (red.), Financieel recht vanuit
economisch en juridisch perspectief, Deventer: Kluwer, p. 85–117.
 Michiels F.C.M.A. (2007), «Naming and shaming in het markttoezicht», NTB 3: 85–95.
 Modigliani F., M.H. Miller (1958), «The cost of capital, corporation
finance, and the theory of investment», American
Economic Review 48: 261–297.
 Müller J. (2003), «Two approaches to assess contagion in the
interbank market». Swiss National Bank (December 2003).
 Oppelaar H.V. (2007), «Van sectoraal naar prudentieel/gedragstoezicht»,
in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en
W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer: 35–63.
 Ottow A.T. (2006), Telecommunicatietoezicht. De invloed
van het Europese en Nederlandse bestuursprocesrecht, Den Haag: Sdu
Uitgevers.
 Ottow A.T. (2009), De markt meester? De zoektocht naar
nieuwe vormen van toezicht, inaugurele rede 18 september 2008,
Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.
 Rochet J.C., J. Tirole, (1996), «Interbank lending and systematic
risk» Journal of Money, Credit & Banking,
Vol. 28, No 4. Part 2: Payment Systems Research and Public Policy Risk, Efficiency,
and Innovation
 Rogier L.J.J. (2006), «Het bestuursrechtelijke handhavingsinstrumentarium
in de Wet financieel toezicht (Wft), in het bijzonder de aanwijzing en de
last onder dwangsom», Tijdschrift voor Financieel
Recht: 48.
 Roth G.P. (2008a), «De stille curator in de Wet op het financieel
toezicht. Een kritische verkenning van een buitenissige rechtsfiguur», Tijdschrift voor Financieel Recht: 289–298.
 Roth G.P. (2008b), «Compliance, een illusie? Over de kenbaarheid
van de norm», in: M. Jurgens, R. Stijnen, Compliance
in het financieel toezichtrecht, Deventer: Kluwer.
 Roth G.P. (2009), «De toezichtsbevoegdheden van de AFM en DNB», Ondernemingsrecht: 115.
 Scheltema A.H., M. Scheltema (2009): Financieel toezicht
in bestuursrecht en privaatrecht. Noodzakelijke veranderingen na de crisis. Preadvies voor de Vereniging voor Effectenrecht. Deventer: Kluwer.
 Schenk H. (1995), De Nederlandse Economie voorbij de
Eeuwwisseling. Een verkenning naar de plaats en toekomst van geselecteerde sectoren, Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Economische
Zaken, ’s-Gravenhage.
 Schenk H. (2008), «Firms, managers and restructuring: implications
of a social economics view», in: J.B. Davis, W. Dolfsma (eds.), The Elgar Companion to Social Economics, Cheltenham: Edward
Elgar: 348–369.
 Schreuder E.R. (2007), «Aanbieding van effecten: secundaire markt»,
in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en
W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer, p. 303–332.
 Sinn H.-W. (2008), «From Bricks to Cheese: The Competition of Laxity», Wirtschaftswoche 46 62.
 Sinn H.-W. (2003), The New Systems Competition,
Malden: Blackwell Publishing.
 Somsen M.J.C. (2007) «Samenwerking tussen toezichthouders onder
de Wft – Hoofdstuk 1.3», in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers,
R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer 175–198.
 Sorge A.M., A. van Witteloostuijn (2004), The (Non)Sense of Organizational
Change: an essai about universal management hypes,
sick consultancy metaphors and healthy organization theories, Organization Studies 25: 1205–1231.
 Stigler G.J. (1971), The Theory of Regulation, Bell
Journal of Economics 2: 3–21.
 Stiglitz J.E., J. Jaramillo-Vallejo en Y. Chal Park (1993), «The
role of the state in financial markets», World Bank
Research Observer, Annual Conference on Development Economics Supplement:19–61.
 Stijnen R. (2007), «De betrouwbaarheidstoetsing van bestuurders
van financiële instellingen door de AFM en DNB», Tijdschrift voor Financieel Recht: 13–26.
 Sunstein C.R. (ed.) 2000 Behavioral Law and Economics, Cambridge: Cambridge University Press.
 Sunstein C.R., R. Hastie, J.W. Payne, D.A. Schkade, W.K. Viscusi (eds.)
2002, Punitive Damages: How Juries Decide. Chicago:
The University of Chicago Press.
 t Hart F.M.A (2008), «De compliancefunctie», in: M. Jurgens
en R. Stijnen (red.), Compliance in het financieel toezichtrecht, Deventer: Kluwer, p. 61–84.
 Thaler R.H., Sunstein C.R. (2008), Nudge: Improving
Decisions about Health, Wealth, and Happiness, New Haven: Yale University
Press.
 Tillema A.J.P., C.A. Doets (2007), «Bestuursrechtelijke handhaving»,
in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en
W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer, p. 473–492.
 Timmerman L. (2005), «De AFM in de Nederlandse rechtsstaat», Ondernemingsrecht 6: 204–206.
 Tison M. (1999), De interne markt voor bank- en beleggingsdiensten, Antwerpen: Intersentia.
 Tversky A., D. Kahneman (1974), «Judgment Under Uncertainty: Heuristics
and Biases», Science 185 4157: 1124–1131.
 Van ’t Westeinde M.G. (2007), «Solvabiliteitsvereisten onder
de Wft en de implementatie van het Bazel 2 akkoord», in: D. Busch, D.R.
Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel toezicht, Deventer: Kluwer:
201–233.
 Van Buuren P.J.J., G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels (20075, Bestuursdwang en dwangsom, Deventer: Kluwer.
 Van de Vijver N.R. (2007), «Aanbieding van effecten: primaire markt»,
in: in: D. Busch, D.R. Doorenbos, N. Lemmers, R.H. Maatman, M.P. Nieuwe Weme en W.A.K. Rank (red.), Onderneming en financieel
toezicht, Deventer: Kluwer: 285–301.
 Van der Mandele H, A. van Witteloostuijn (2007), Overname ABN door Barclays
gaat uitlopen op een drama, Trouw, 23 mei:
9.
 Van der Mandele H., A. van Witteloostuijn (2008), Knip stuurloos Fortis
op in drieën, Het Financieele Dagblad, 14 augustus:
7; in licht gewijzigde vorm verschenen als «Telefoontje spelen bij Fortis»
in De Morgen, 20 augustus: 15.
 Van der Vossen J.W.J.M. (1991), De Tweede Coördinatierichtlijn
Bankrecht, Amsterdam: Nederlands Instituut voor het Bank- en Effectenbedrijf
 Van Driel L. (2007), «Gedragstoezicht op de financiële markten», Bank en Effectenbedrijf mei: 14–17.
 Van Ewijk C., C. Teulings, (2009) De Grote Recessie:
Het CPB over de kredietcrisis, Amsterdam: Balans.
 Van Lelyveld I., Liedorp F. (2006), «Interbank Contagion in the
Dutch Banking Sector: A Sensitivity Analysis», International
Journal of Central Banking: 2(2)
 Van Meerten H. e.o. (2010), «The Solvency Directive: a long and
winding road», Banking Review (forthcoming).
 Van Witteloostuijn A. (2008), Bretton Woods II: een nieuwe economische
ordening, Vrij Nederland, 1 november: 36–39.
 Van Witteloostuijn A. (2009), Bos, Balkenende: herlees Keynes! –
De terugkeer van het keynesianisme, Vrij Nederland,
30 mei: 62–64.
 Verheij N., L..F.M. Verhey (2005), «De macht van de marktmeesters.
Markttoezicht in constitutioneel perspectief», in: A.A. van Rossum,
N. Verheij & L.F.M. Verhey, Toezicht, (Handelingen Nederlandse Juristen-Vereniging,
2005–1), Deventer: Kluwer.
 Weinstein N.D. (1980), «Unrealistic Optimism About Future Life Events», Journal of Personality & Social Psychology 39 (5):
806–820.
 Williamson O.E. (1967), Hierchical Control and Optimum Firm Size, Journal of Political Economy 75: 123–138. 
 
 
 
 
 Zie bijvoorbeeld Krugman (2009) voor een kritische beschrijving van verschillende
stromingen.
 
 
 Fama 1970.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Stiglitz e.a. 1993 en de aldaar opgenomen verwijzingen.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Stiglitz e.a. 1993; Bikker en Mosch 2008.
 
 
 Akerlof 1970.
 
 
 Stiglitz e.a. 1993.
 
 
 Zie onder andere CPB 2009; Van Ewijk en Teulings 2009.
 
 
 Den Butter 2009a.
 
 
 Bikker en Mosch 2008, p. 37.
 
 
 Zie bijvoorbeeld CPB 2009.
 
 
 Zie onder andere Stiglitz e.a. 1993; Bikker en Mosch 2008.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2008/09,
32 013, nr. 1, p. 32 e.v.
 
 
 Strikt gezien hoeft dit gedrag overigens niet als irrationeel bestempeld
te worden; het gebruiken van dergelijke heuristieken kan immers als gevolg
hebben dat de kosten van het maken van een keuze (de som van «decision»
en «error costs») geminimaliseerd worden. Zie hierover Sunstein
2000, p. 14–15.
 
 
 Tversky en Kahneman 1974.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Fischhoff 1975; Sunstein et al. 2002.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Weinstein 1980.
 
 
 Zie bijvoorbeeld De Jongh 2009; Hodgson 2007.
 
 
 Zie hierover bijvoorbeeld Bartel et al. 2002; Schenk 2008.
 
 
 Zie over een uitvoerige behandeling van het legaliteitsbeginsel met betrekking
tot onafhankelijke toezichthouders Ottow 2006, p. 86–96.
 
 
 Ottow 2006, p. 90–93.
 
 
 In het bestuursrecht wordt een onderscheid gemaakt tussen beleids- en
beoordelingsvrijheid. In toezichtwetten wordt regelmatig termen als «naar
het oordeel van» gehanteerd. De wetgever heeft dan beoordelingsvrijheid
aan het bestuursorgaan toegekend. Het wordt aan het oordeel van de toezichthouder
overgelaten of aan de wettelijke voorwaarden wordt voldaan. Bij beleidsvrijheid
heeft het bestuursorgaan de vrijheid zijn bevoegdheden op nadere wijze in
te vullen, waarbij hij zelf tot een belangenafweging kan komen en zijn beleid
kan vaststellen op basis van algemene wettelijke normen.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 18.
 
 
 Zie ook Grundmann-van de Krol 2008, p. 615–633.
 
 
 Boshuizen en Jager 2008, p. 26.
 
 
 Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni
2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van
kredietinstellingen (PbEG 2006 L177/1).
 
 
 
 Kamerstukken II 2003–2004, 29 708,
nr. 3, p. 46.
 
 
 Artikel 1:89, lid 1 Wft.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003–2004, 29 708,
nr. 3, p. 47.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 47.
 
 
 
 Kamerstukken II 2006/07, 31 086, nr.
3, p. 73–74.
 
 
 Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche
Bank, p. 8.
 
 
 Zie over de rechterlijke toetsing in algemene zin: Damen e.a. 2002, Deel
2, p. 192–199.
 
 
 Damen e.a. 2002, deel 2, p. 194.
 
 
 Lavrijssen (2006).
 
 
 Verhey & Verheij 2005, p. 315.
 
 
 Richtlijn 89/646/EEG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december
1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen
betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen,
alsmede tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG (89/646/EEG).
 
 
 Deze uitgangspunten zijn herhaald in de (herziene) Bankenrichtlijn, Richtlijn
2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende
de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen,
voorheen Geconsolideerde Bankenrichtlijn, 2000/12/EG.
 
 
 Cervellati en Fioriti 2006, p. 3.
 
 
 Richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni
2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van
kredietinstellingen, voorheen Geconsolideerde Bankenrichtlijn, 2000/12/EG.
 
 
 Zie hierover De Moor-Van Vugt en Du Perron 2009.
 
 
 Zie de voorwaarden in artikel 24 lid 1 van de Bankenrichtlijn.
 
 
 Brief van 24 juni 2009, kenmerk FM/2009/1394 M.
 
 
 De Moor-van Vugt en Du Perron 2009, p. 18. Zie tevens over de Icesave
zaak: paragrafen 3.3.1 en 5.2.4.
 
 
 Zie het advies van Prof. Grundmann-van de Krol naar aanleiding van de
Icesave zaak d.d. 7 juni 2009 (en de verwijzingen daarin), verzonden
als bijlage bij de brief van DNB aan Minister van Financiën van 14 juli
2009, alsook Kamerstukken II 1991/92, 22 665,
nr. 3, p. 10.
 
 
 Van der Vossen 1991, p. 25; Tison 1999, p. 634.
 
 
 Final report of the Committee of Wise Men on the regulation of European
Securities Markets, 15 February 2001.
 
 
 Alford 2006, p. 397.
 
 
 De codecisieprocedure (of medebeslissingsprocedure) is een wetgevingsprocedure
waarbij op voordracht van de Commissie het Europees Parlement en de Raad van
de Europese Unie gezamenlijk beslissen.
 
 
 Dankers 2008, p. 365.
 
 
 Dankers 2008, p. 365. (Dankers verwijst naar: CESR: Protocol on Review
Panel of the Committee of European Securities regulators, CESR/07-070b. Het
Review Panel van CESR was al in 2003 ingesteld, zie: «Terms of reference
for the Review Panel», CESR/03-061 en «General Methodology for
implementation reviews undertaken by CESR», CESR/04–711b, in:
http://www.cesr.eu. CEBS: Review Panel, Protocol 15 oktober 2007, zie:
http://www.c-ebs.org/formupload/90/90c41b11–537f-4ba6-a9aff1b0923db55d.pdf.
 
 
 Lavrijssen en Hancher 2007.
 
 
 CESR: Protocol on Mediation Mechanism of the Committee of European Securities
Regulators, CESR/06–286b, 2 augustus 2006, zie: http://www.cesr.eu/index.php?docid=3893.
CEBS: Protocol of the CEBS Mediation Mechanism, 25 september 2007, zie:
http://www.c-ebs.org/formupload/fa/fa06fa4b-9441–41b1ad4b-0a1a ae33d123.pdf.
CEIOPS: Protocol on Mediation Mechanism between Insurance and Pension Supervisors.
CEIOPS-doc-14/07, zie: http://www.ceiops.eu/media/docman/public_files/publications/protocols/.
 
 
 http://www.dnb.nl/openboek/extern/id/nl/ vz/40-141944.html.
 
 
 Zie hierover Duijkersloot 2007.
 
 
 In enkele uitspraken van nationale rechters wordt bij de toepassingspraktijk
van de nationale toezichthouder wel rekening gehouden met deze niet-bindende
Europese aanbevelingen.
 
 
 Europese Commissie, Mededeling van de Commissie Evaluatie van de Lamfalussy-procedure
Bevorderen van de toezichtconvergentie, Brussel, 20.11.2007 COM(2007) 727
definitief, p. 2.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 40.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 41.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 44.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 46.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 47 en 48.
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 51–52.
 
 
 ESR, October 2004, ref. 04-33f.
 
 
 Commissie voorstel, p. 2. Vgl. De Larosière-report, The high-level
group on financial supervision in the EU, chaired by Jacques de Larosière,
Brussels, 25 February 2009, p. 41 («led to an erosion of mutual confidence
among supervisors») and p. 72 («distrust between supervisors»).
 
 
 De Moor-Van Vugt en Du Perron, Icesave Rapport 2009.
 
 
 Artikel 29–37 van de herziene Bankenrichtlijn (Richtlijn 2006/48/EG
van het Europees parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de
toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen,
voorheen Geconsolideerde Bankenrichtlijn 200/12/EG).
 
 
 De Moor-Van Vugt en Du Perron 2009 Icesave rapport, p. 31.
 
 
 De Moor-Van Vugt en Du Perron 2009 Icesave rapport, p. 69. Zie tevens
paragraaf 5.2.4.
 
 
 Europese Commissie, Mededeling van de Europese Commissie, Europees financieel
toezicht, Brussel 27 mei 2009, COM(2009) 252.
 
 
 Europese Commissie, Mededeling van de Europese Commissie, Europees financieel
toezicht, Brussel 27 mei 2009, COM(2009) 252, p. 3.
 
 
 Europese Commissie, Mededeling van de Europese Commissie, Europees financieel
toezicht, Brussel 27 mei 2009, COM(2009) 252„ p. 31.
 
 
 Europese Commissie, Mededeling van de Europese Commissie, Europees financieel
toezicht, Brussel 27 mei 2009, COM(2009) 252, p. 34–35.
 
 
 Europese Commissie, Mededeling van de Europese Commissie, Europees financieel
toezicht, Brussel 27 mei 2009, COM(2009) 252, p. 4.
 
 
 Idem, p. 17.
 
 
 COM (2009) 499 final.
 
 
 COM (2009) 501 final.
 
 
 COM (2009) 502 final.
 
 
 COM (2009) 503 final.
 
 
 Binnen het kader van dit rapport wordt niet ingegaan op de vraag of de
rechtsbasis voor deze voorstellen (artikel 95 EG-Verdrag oud, nu artikel 114
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie) voldoende is en of meer
taken bijvoorbeeld aan de ECB hadden kunnen worden verstrekt op basis van
artikel 105, lid 6 EG-Verdrag.
 
 
 Amended proposal for a Directive of the European parliament and the Council
on the taking-up and pursuit of the business of insurance and reinsurance
(Solvency II), 26.2 2008, COM(2008)119 final. Zie ook: FSA, Enhancing group supervision under Solvency II. A discussion paper,
April 2008. H. van Meerten e.o., «The Solvency Directive: a long and
winding road», Banking Review (forth-coming).
 
 
 De Larosière-report, The high-level group on financial supervision
in the EU, chaired by Jacques de Larosière, Brussels, 25 February 2009,
p. 35–36.
 
 
 In 2001 heeft zich een naamswijziging van de Verzekeringskamer (VK) voorgedaan
naar de PVK.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1, blz. 27.
 
 
 Zie Oppelaar 2007 voor een meer uitvoerige beschrijving.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1, p. 5–7 alsook Oppelaar 2007 voor een meer uitvoerige beschrijving.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1, p. 4.
 
 
 Oppelaar 2007, p. 46.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1, p. 27.
 
 
 Brief van 12 september 2001, kenmerk FM 2001-01550 M als bijlage
bij brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 12 september 2001,
kenmerk FM 2001–01551 M; Oppelaar 2007, p. 47–53; Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr. 2, p. 15–16.
 
 
 
 Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr.
2.
 
 
 
 Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr.
2, p. 10–12.
 
 
 
 Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr.
2, p. 12–15.
 
 
 
 Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr.
2, p. 15.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Boshuizen en Jager 2008, p. 21–22.
 
 
 
 Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr.
2, p. 20.
 
 
 Oppelaar 2007, p. 51–53; Boshuizen en Jager 2008, p. 21–22.
 
 
 
 Kamerstukken II 2001/02, 28 122, nr.
2 p. 22.
 
 
 Wet van 13 oktober 2004, Stb. 2004, 556,
houdende bepalingen in verband met de fusie van de Nederlandsche Bank N.V.
en de Stichting Pensioen- & Verzekeringskamer.
 
 
 Zie ook Lückerath-Rovers 2007, p. 91.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1, p. 11.
 
 
 Lückerath-Rovers 2007, p. 88.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 29; Kamerstukken II 2004/05, 29 708,
nr. 10, p. 115–116.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, 26 466, nr.
1, p. 11.
 
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 29 708, nr.
10, p. 116.
 
 
 Boots en Schoenmaker 2007, p. 18–19.
 
 
 Artikel 1:24 lid 2 Wft.
 
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 29 708, nr.
3, p. 29.
 
 
 Visie DNB 2006–2010.
 
 
 Artikel 1:25 lid 2 Wft.
 
 
 Boots en Schoenmaker 2007, p. 16.
 
 
 Visie DNB 2006–2010, p. 6.
 
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 29 708, nr.
3, p. 28.
 
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 29 708, nr.
3, p. 29.
 
 
 Zie Boshuizen en Jager 2008, p. 24.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Damen e.a. 2005, p. 120–121.
 
 
 Zie bijvoorbeeld de artikelen 2:4, 2:5, 2:6, 2:7, 2:8, 2:11, 2:12, 2:16,
2:17, 2:20, 2:21, 2:26a, 2:26b, 2:26d, 2:26e en 2:27 Wft en de artikelen 3:5,
3:6, 3:10 lid 4, 3:15 lid 3, 3:17 lid 4, 3:19 lid 3, 3:29 lid 1 Wft op basis
waarvan DNB als toezichthouder optreedt.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 31; Grundmann-van de Krol 2008, p. 633–634.
 
 
 In dit geval is het niet vereist dat DNB de betrokken ondernemingen raadpleegt
alvorens van haar regelgevende bevoegdheden gebruik te maken.
 
 
 Zie bijvoorbeeld: Regeling van de Nederlandsche Bank N.V. van 11 december
2006, nr. Juza/2006/02412/IH, houdende regels met betrekking tot aanvullend
prudentieel toezicht op kredietinstellingen, levensverzekeraars, schadeverzekeraars
en beleggingsondernemingen die tot een financiële groep behoren (Regeling
prudentieel toezicht financiële groepen Wft), Stcrt. 2006, 246.
 Regeling van de Nederlandsche Bank N.V. van 12 december 2006, nr.
Juza/2006/02470/IH, houdende uitvoering van de artikelen 131, eerste lid,
133, eerste lid, en 135, tweede en vijfde lid, van het Besluit prudentiële
regels Wft (Regeling staten financiële ondernemingen Wft), Stcrt. 2006, 249, Stcrt. 2008, 47.
 Regeling van De Nederlandsche Bank N.V. van 6 december 2006,nr. Juza/2006/02364/IH,
houdende regels met betrekking tot afgeschermde rekeningen onder de Wet op
het financieel toezicht (Regeling afgeschermde rekeningen Wft), Stcrt. 2006, 244.
 Regeling van De Nederlandsche Bank N.V. van 11 december 2006, houdende
regels inzake de vereiste solvabiliteit ter dekking van het kredietrisico
voor banken, beleggingsondernemingen en clearinginstellingen (Regeling solvabiliteitseisen
voor het kredietrisico), Stcrt. 2006, 248.
 Regeling van De Nederlandsche Bank N.V. van 11 december 2006, nr.
Juza/2006/02446/CLR, houdende regels inzake de vereiste solvabiliteit ter
dekking van het marktrisico voor banken, beleggingsondernemingen en clearinginstellingen
(Regeling solvabiliteitseisen voor het marktrisico), Stcrt. 2006, 248.
 Regeling van De Nederlandsche Bank N.V. van 11 december 2006, nr.
Juza/2006/02444/CLR, houdende regels inzake de vereiste solvabiliteit ter
dekking van het operationeel risico voor banken en beleggingsondernemingen
(Regeling solvabiliteitseisen voor het operationeel risico), Stcrt. 2006, 248.
 Regeling van de Nederlandsche Bank N.V. van 11 december 2006, nr.
Juza/2006/02455/IH, houdende uitvoering van de artikelen 97, tweede lid, 98,
derde lid, 121, tweede lid, en 124 van het Besluit prudentiële regels
Wft (Regeling solvabiliteitsmarge en technische voorzieningen verzekeraars), Stcrt. 2006, 247.
 Regeling van De Nederlandsche Bank N.V. van 6 december 2006, nr.
Juza/2006/02365/IH, houdende regels ingevolge de artikelen 108, tweede lid,
en 111, zesde lid, van het Besluit prudentiële regels Wft met betrekking
tot de liquiditeitsposten en de weging daarvan (Regeling liquiditeit Wft), Stcrt. 2006, 244.
 Regeling van De Nederlandsche Bank NV van 11 december 2007, nr. Juza/2007/00450/CLR,
tot vaststelling van de voorwaarden waaronder hybride instrumenten gelijk
kunnen worden gesteld met vermogensbestanddelen als bedoeld in de artikelen
90 tot en met 98 van het Besluit prudentiële regels Wft, en tot intrekking
van de Regeling innovatievefinanciële instrumenten en immateriële
activa (Regeling gelijkstelling hybride instrumenten met eigenvermogensbestanddelen), Stcrt. 2007, 247.
 Beleidsregel van De Nederlandsche Bank N.V. van 11 december 2006,
nr. Juza/2006/02369/IH, houdende regels ingevolge artikel 76, eerste lid,
van het Besluit prudentiële regels Wft met betrekking tot de wijze van
uitoefening van de daarin aan haar gedelegeerde bevoegdheden (Beleidsregel
partieel gebruik van de standaardbenadering onder de IRB), Stcrt. 2006, 248.
 Beleidsregel van De Nederlandsche Bank N.V. van 12 december 2006,
nr. Juza/2006/02475/ CLR, houdende regels ingevolge artikel VI, eerste en
tweede lid, van het Besluit implementatie kapitaalakkoord Bazel 2 met betrekking
tot de wijze van uitoefening van de daarin aan haar gedelegeerde bevoegdheden
(Beleidsregel versoepeling ervaringsvereiste voor de toepassing van de IRB), Stcrt. 2006, 249.
 
 
 Gepubliceerd op de website van DNB.
 
 
 Visie DNB 2006–2010, p. 1.
 
 
 Visie DNB 2006–2010, p. 7.
 
 
 Visie DNB 2006–2010, p. 12.
 
 
 Visie DNB 2006–2010, p. 13.
 
 
 De systematiek van de inschatting van deze factoren wordt uitgelegd in
Visie DNB 2006–2010, p. 16–22.
 
 
 Visie DNB 2006–2010, p. 14–15.
 
 
 Ze ook Boshuizen en Jager 2008, p. 25–26.
 
 
 Zie ook Oppelaar 2007.
 
 
 Zie bijvoorbeeld de artikelen 2:55, 2:60, 2:65, 2:75, 2:80, 2:86, 2:92
en 2:96 Wft, de artikelen 4:4 lid 1, 4:11 lid 5, 4:14 lid 4, 4:15 lid 4, 4:20
lid 7, 4:22 lid 2, 4:23 lid 4, 4:25 lid 2, 4:44 lid 3 en 4:46a lid 2 Wft en
de artikelen 5:2, 5:6 lid 1 en 2, 5:7, 5:9 lid 1, 5:18 lid 3 en 5:23 lid 2
Wft op basis waarvan de AFM als toezichthouder optreedt.
 
 
 Artikel 1:28, eerste lid, Wft.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 31; Grundmann-van de Krol 2008, p. 633–634.
 
 
 
 Stb. 2006, 520.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Nadere regeling van de Autoriteit Financiële Markten
van 15 november 2006, houdende regels voor het gedragstoezicht op financiële
ondernemingen op grond van de Wet op het financieel toezicht (Nadere Regeling
gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft), Stcrt. 2007, 211.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–02 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake het meldingsformulier
transacties in financiële instrumenten in de eigen uitgevende instelling
als bedoeld in artikel 5:60, Stcrt. 2007, 66.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–03 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake de positie
van onderzoek, onderzoeksrapporten, publicaties en adviezen, Stcrt. 2006, 248.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–04 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake een model
voor het verplichte reglement als bedoeld in artikel 5:65 (Beleidsregel Model
verplichte reglement), Stcrt. 2006, 248.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–08 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake het internet
in relatie tot het toezicht op het verkeer in financiële instrumenten
in Nederland (Beleidsregel Internet), Stcrt. 2006,
251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–09 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake onevenredig
hoge transactiefrequenties, commissies of andere vergoedingen (Beleidsregel
churning), Stcrt. 2006, 251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht van de Stichting Autoriteit
Financiële Markten van 12 december 2006 inzake de in de wet neergelegde
eis van een (minimaal) tweehoofdige dagelijkse leiding van beleggingsondernemingen
(Beleidsregel Tweehoofdige Leiding), Stcrt. 2006,
251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–12 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake beleggingsinstellingen
met zetel in een niet-aangewezen staat (Beleidsregel Beleggingsinstellingen
in een niet-aangewezen staat), Stcrt. 2006, 251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–13 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake het aanbieden
van beleggingsinstellingen onder verschillende namen (Beleidsregel Aanbieden
beleggingsinstellingen onder verschillende namen), Stcrt. 2006, 251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–14 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake het actief
zijn door beleggingsinstellingen in Nederland (Beleidsregel Actief zijn in
Nederland), Stcrt. 2006, 251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–15 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake het onderscheid
tussen ondernemen en beleggen bij investeringen in vastgoed en schepen (Beleidsregel
Ondernemen of beleggen), Stcrt. 2006, 251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–16 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 12 december 2006 inzake de vraag
of bij teakhoutprojecten sprake is van een collectieve dan wel individuele
belegging (Beleidsregel Teakhoutprojecten), Stcrt.
2006, 251.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 06–17 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten inzake vergunningvereisten voor het aanbieden
of verrichten van beleggingsdiensten in Nederland vanuit landen die geen lidstaat
zijn van de Europese Economische Ruimte met uitzondering van Australië,
de Verenigde Staten van Amerika en Zwitserland (Beleidsregel derde landen
beleid), Stcrt. 2006, 251.
 Beleidsregel van De Nederlandsche Bank N.V., de Stichting Autoriteit Financiële
Markten en de Minister van Financiën (hieronder gezamenlijk dan wel ieder
afzonderlijk te noemen: «de toezichthouder») voor het beoordelen
van de betrouwbaarheid van personen ingevolge de Wet financiële dienstverlening
(Wfd) en het Besluit financiële dienstverlening (Bfd), de Wet toezicht
kredietwezen 1992 (Wtk 1992), Wet toezicht beleggingsinstellingen (Wtb), Besluit
toezicht beleggingsinstellingen (Btb), Wet toezicht effectenverkeer 1995 (Wte
1995), Besluit toezicht effectenverkeer 1995 (Bte 1995), Vrijstellingsregeling
Wet toezicht effectenverkeer 1995, Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993
(Wtv 1993), Wet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf (Wtn), Wet inzake
de geldtransactiekantoren (Wgt), Wet toezicht trustkantoren (Wtt), Pensioenen
spaarfondsenwet (Psw) en het Besluit vrijgestelde onderlinge waarborgmaatschappijen
1994, hieronder gezamenlijk dan wel ieder afzonderlijk te noemen: «de
toezichtswet», Stcrt. 2006, 20.
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 08–01 van de Stichting
Autoriteit Financiële Markten van 24 maart 2008 inzake de deskundigheid
van dagelijks beleidsbepalers van een beheerder van beleggingsinstellingen,
beleggingsmaatschappij zonder een aparte beheerder, beleggingsonderneming
(waaronder een verbonden agent), bewaarder van beleggingsinstellingen, Financiële
dienstverlener en marktexploitant (Beleidsregel Deskundigheid dagelijks beleidsbepalers
artikel 4:9 en 5:29 Wft), Stcrt. 2008, 69.
 
 
 Zie Jaarverslag AFM 2007, p. 37 en Jaarverslag 2008, p. 18.
 
 
 Jaarverslag AFM 2006, p. 36.
 
 
 Jaarverslag AFM 2006, p. 63.
 
 
 Zie Van Driel 2007.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 30–31.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 30.
 
 
 Vgl. Roth 2008b, p. 93.
 
 
 Vgl. AB 2007, 321.
 
 
 Jaarverslag AFM 2006, p. 35–36.
 
 
 Lavrijssen 2006.
 
 
 Zie paragraaf 1.2.1.2 van de Wft alsook artikel 12 e.v. Bankwet 1998.
 
 
 Grundmann-van de Krol 2008, p. 634–635.
 
 
 Artikel 1:29 lid 2 Wft.
 
 
 Verheij en Verhey 2005, p. 234.
 
 
 Zie de artikelen 2:6, 2:8, 2:26d, 2:26f, 2:50, 2:52, 2:54d en 2:65 Wft
alsook Regeling van 13 november 2006, Stcrt.
2006, 228, tot aanwijzing van staten waarin adequaat toezicht wordt uigeoefend
op banken, beleggingsinstellingen en clearinginstellingen, zoals deze regeling
laatstelijk is gewijzigd bij de regeling van 16 juni 2008, Stcrt. 2008, 136.
 
 
 Deze regeling ziet toe op het aanvragen van een zogenaamde collectieve
vergunning door een rechtspersoon, waarbij die vergunning mede strekt ten
behoeve van bij die rechtspersoon aangesloten ondernemingen.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2006/07, 31 052,
nr. 4, (Brief van de Minister van Financiën d.d. 17 september 2007,
kenmerk FM 2007-02265 M). Voor de wijze waarop de Minister de aanvraag voor
een verklaring van geen bezwaar in deze zaak heeft getoetst, wordt verwezen
naar het «Rapport betreffende de evaluatie van de rol van de Minister
van Financiën, de Nederlandsche Bank N.V. en de Stichting Financiële
Markten bij de openbare biedingen op ABN AMRO Holding N.V.», Loyens
Loeff, 1 septmeber 2008, In dit rapport wordt geconstateerd dat de voor de
Minister van Financiën beschikbare instrumenten op de juiste wijze en
volledig zijn ingezet: p. 103.
 
 
 Zie http://www.minfin.nl/dsresource?objectid=53339&type=pdf.
 
 
 Voor de definitie hiervan, zie artikel 1:1 Wft. Zie ook de Beleidslijn
van de Minister van Financiën inzake de aanvraag of verlening van een
verklaring van geen bezwaar voor een gekwalificeerde deelneming in een marktexploitant
op grond van artikel 5:32d Wft, Stcrt. 2008, 27.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 497.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 497.
 
 
 Zie hiertoe ook Boshuizen en Jager 2008, p. 33–37; Grundmann-van
de Krol 2008, p. 689–690.
 
 
 
 Stcrt. 2007, 130.
 
 
 Zie ook Boshuizen en Jager 2008, p. 34.
 
 
 Artikel 1:76 Wft.
 
 
 Artikel 104 sub b, c, d, e, f, of j Wft.
 
 
 Artikel 1:58 lid 2, 1:58a lid 2, 1:58b lid 2, 1:58c lid 3, 1:59 lid 2,
1:67 lid 1, 1:77 lid 1, 4:4 lid 1 of 4:4a Wft.
 
 
 Artikel 1:75 Wft.
 
 
 Artikel 3:160 e.v. Wft.
 
 
 Artikel 212k of 213b Faillissementswet (Fw).
 
 
 Artikel 1:47 lid 3 Wft. Zie ook Somsen 2007.
 
 
 Artikel 1.3 Convenant AFM-DNB.
 
 
 Boshuizen en Jager 2008, p. 35.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 708,
nr. 19, p. 399–400.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Boshuizen en Jager 2008, p. 36.
 
 
 Zie ook ’t Hart 2008, p. 63 e.v.
 
 
 
 Stb. 2006, 519.
 
 
 
 Stb. 2006, 520.
 
 
 Zie hierover Deel 1, paragrafen 3.2 – 3.9.
 
 
 Zie Deel I, paragrafen 3.2 – 3.9.
 
 
 Zie bijvoorbeeld artikelen 3:8, 3:9, 4:9 en 4:10 Wft.
 
 
 Beleidsregel Wet op het financieel toezicht 08–01 van de AFM van
24 maart 2008 inzake de deskundigheid van dagelijks beleidsbepalers artikel
4:9 en 5:29, Stcrt. 2008, 69.
 
 
 Zie ook Grundmann-van de Krol 2008, p. 472.
 
 
 Zie hierover Grundmann-van de Krol 2008, p. 472 e.v.
 
 
 Stijnen 2007.
 
 
 
 Kamerstukken II 2005/06, 29 708, nr.
19, p. 500.
 
 
 Zie artikel 5 BPR en artikel 12 BGfo.
 
 
 Zie artikel 6 BPR en artikel 13 BGfo.
 
 
 Beleidsregel inzake de betrouwbaarheidstoetsing van (kandidaat)(mede)beleidsbepalers
van en houders van gekwalificeerde deelnemingeni n onder toezicht staande
instellingen, Stcrt. 2005, 20.
 
 
 Zie hierover uitgebreid Grundmann-van de Krol 2008, p. 476 e.v.
 
 
 Zie paragraaf 3.4.
 
 
 Zie over de uitwerking van deze eisen ’t Hart 2008, p. 66–69.
 
 
 Artikel 4;14 lid 2 sub c Wft.
 
 
 Zie ’t Hart 2008, p. 69-73; Grundmann-van de Krol 2008, p. 481 e.v.
 
 
 Zie hiertoe artikel 2:99 lid 1 sub i Wft jo. artikel 3:53 Wft.
 
 
 Zie hierover tevens Grundmann-van de Krol 2008.
 
 
 Artikel 2:99 lid 6 Wft en artikel 3:53 lid 6 Wft.
 
 
 Zie hiertoe artikel 2:99 lid 1 sub j Wft jo. artikel 3:57 Wft.
 
 
 Zie hierover uitgebreid Van ’t Westeinde 2007.
 
 
 Zie bijvoorbeeld 2:5 lid 1 sub j Wft jo. artikel 3:63 Wft.
 
 
 Bijvoorbeeld artikel 2:99 lid 6 Wft, artikel 3:57 lid 7 Wft en artikel
3:63 lid 4 Wft.
 
 
 De Moor-van Vugt en Du Perron Icesave rapport 2009, p. 18.
 
 
 Zie De Moor-van Vugt en Du Perron 2009 en advies Grundmann-van de Krol
nav Icesave-affaire.
 
 
 De Moor-van Vugt en Du Perron Icesave rapport 2009, p. 30–31.
 
 
 Advies van Prof. Grundmann-van de Krol naar aanleiding van de Icesave
zaak d.d. 7 juni 2009 (en de verwijzingen daarin), verzonden als bijlage
bij de brief van DNB aan Mininster van Financiën van 14 juli 2009.
 
 
 Zie uitspraak Rb. Amsterdam 13 oktober 2008, LJN BF 8586.
 
 
 Bij over-the-counter derivaten gaat het om posities die niet op de markt
worden verhandeld, maar die één op één wordt afgesloten.
 
 
 In het geval van off-balance-sheet items worden financiële producten
ondergebracht in een «special purpose vehicle» (SPV) of «special
purpose entity» (SPE) en op deze manier buiten de balans gehouden.
 
 
 Zie bijvoorbeeld Sinn 2003.
 
 
 Zie Sinn 2003, p. 5–8.
 
 
 Sinn 2003, p. 165–168.
 
 
 Sinn 2003, p. 168; Sinn 2008.
 
 
 Anders gezegd, «If the share of domestic residents among the bank’s
owners exceeds the share of domestic residents among the bank’s lenders,
regulation will be too lax in the sense that national authorities do not,
or not fully, exclude [...] opportunistic risk-taking behaviour [...].»
(Sinn 2003, p. 173).
 
 
 Hull 2007.
 
 
 Basel Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version», paragrafen 211–213.
 
 
 Basels Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version», paragrafen 649–659.
 
 
 De originele versies van Bazel I, Bazel II en 1996 amendement zijn beschikbaar
op http://www.bis.org/publ/bcbsca.htm.
 
 
 Basel Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version», paragraaf 809.
 
 
 Basel Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version» paragraaf 811.
 
 
 Basel Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version» paragraaf 6.
 
 
 Basel Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version» paragraaf 7.
 
 
 Basel Committee on Banking Supervision, (2006) «International Convergence
of Capital Measurement and Capital Standards A Revised Framework Comprehensive
Version» paragraaf 9.
 
 
 Besluit van 11 december 2006, houdende wijziging van het Besluit
prudentiële regels Wft ter implementatie van richtlijn nr. 2006/48/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 14 juni
2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van
kredietinstellingen (herschikking) (PbEU L 177) en de richtlijn nr. 2006/49/EG
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 14 juni
2006 inzake de kapitaaltoereikendheid van beleggingsondernemingen en kredietinstellingen
(herschikking) (PbEU L 177), Stb. 2006, 662.
 
 
 Zie artikel 25b onderdeel G van het implementatiebesluit en artikel 60
lid 1 sub a BPR.
 
 
 Nota van Toelichting, p. 33.
 
 
 Beleidsregel van de Nederlandsche Bank N.v. van 15 juli 2008, houdende
uitgangspunten voor de evaluatie, bedoeld in artikel 3:18 a Wft, van het ICAAP
(Internal capital Adequacy Assessment Process) van banken en beleggingsondernemingen,
www.DNB.nl en de Regeling solvabiliteitsvereisten voor het kredietrisico,
de Regeling solvabiliteitsvereisten voor het marktrisico, de Regeling solvabiliteitsvereisten
voor het operationeel risico en de regeling liquiditeit Wft. Zie tevens de
Veegregeling toezichthouderregelingen DNB, Stcrt.
18 december 2007, nr. 245, p. 55.
 
 
 http://www.dnb.nl/openboek/extern/id/nl/ all/40–127248.html.
 
 
 http://www.c-ebs.org/Supervisory-Disclosure/Options-and-national-discretions.aspx.
 
 
 Directive 2006/49, artikel 14.
 
 
 Zie bijvoorbeeld de behandeling van «eligible protection providers»
in Directive 2006/48, Annex VIII, Part 1, paragraaf. 28. Een ander voorbeeld
betreft de behandeling van «reduced LGDs for leasing transactions»
in Directive 2006/48, Annex VIII, Part 3, paragraaf. 72.
 
 
 Directive 2006/48, Annex VIII, Part 6, paragraaf. 12.
 
 
 Directive 2006/48, Article 80.3 & Annex VI, Part 1, Paragraaf. 24.
 
 
 Directive 2006/48, Annex VII, Part 1, paragraaf. 6.
 
 
 Directive 2006/48, Article 154.4.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikel 27.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
2007/0143 (COD).
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikel 99–124.
 
 
 FSA, (2008) «Enhancing group supervision under Solvency II A discussion
paper», April 2008.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikel 99–124.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikelen 125–128.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikelen 85–98.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikelen 125–128.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikelen 27–40.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikelen 41–49.
 
 
 Commissie van de Europese Gemeenschappen (2007), «Richtlijn van
het Europees Parlement en de Raad betreffende de toegang tot en uitoefening
van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf Solvabiliteit II»,
artikelen 50–55.
 
 
 Basel II Framework, paragraaf 444.
 
 
 Zie Oppelaar 2007; Larosière; Turner Review; Den Butter 2009b.
 
 
 Rochet J. C., en Tirole J. (1996), p. 733–762.
 
 
 Caballero, R. J., en Simsek. A., (2009).
 
 
 Naast het feit dat de interbancaire markt zorgt voor systeemrisico’s,
is er ook nog ander nadeel. Interbancaire transacties zorgen ook voor een
afname in de transparantie van de balans en off-balance gegevens van een bank.
Dit leidt tot ertoe dat het toezicht op de liquiditeits- en solvabiliteitspositie
gecompliceerder wordt. Rochet, J. C., en Tirole, J., (1996), p. 733–762.
 
 
 Europese central bank, (2009), Jaarverslag 2008, p. 36.
 
 
 Een voorbeeld is: Barro, Robert J., (1997), p. 101–115.
 
 
 Rochet J. C. en Tirole J. (1996), p. 733–762.
 
 
 Van Lelyveld I. en Liedorp F. (2006), p. 99–133.
 
 
 Müller, J. (2003).
 
 
 Zie ook Claassen 2007.
 
 
 ECB (2007), «Advies van de Europese Central Bank op verzoek van
het Nederlandse Ministerie van Financiën inzake een voorstel van wet
betreffende het verlenen van afwikkeldiensten en het toezicht daarop,»
(CON/2007/7), 15 maart 2007.
 
 
 ECB (2007), «Advies van de Europese Central Bank op verzoek van
het Nederlandse Ministerie van Financiën inzake een voorstel van wet
betreffende het verlenen van afwikkeldiensten en het toezicht daarop,»
(CON/2007/7), 15 maart 2007, p. 5.
 
 
 Ministerie van Financiën (2009), «Wetsvoorstel afwikkeldiensten»,
FM/2009/1598M, 7 augustus 2009.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 32 025, nr.
4.
 
 
 Brief van 7 augustus 2009, kenmerk FM/2009/1598M.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 32 025, nr.
3, p. 11.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 32 025, nr.
3, p. 14.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 32 025, nr.
3, p. 2–3.
 
 
 Claassen 2007.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 32 025, nr.
3, p. 12; Claassen 2007.
 
 
 Daarnaast ontstond er nog een probleem. Het was niet duidelijk hoeveel
alle banken moesten afschrijven, hierdoor ontstond er grote onzekerheid op
de interbancaire markt met als consequentie dat de interbancaire markt opdroogde.
 
 
 Zie hierover tevens Van Poelgeest en Kuilman 2009.
 
 
 Diamond en Dybvig (1983).
 
 
 Kunt en Detragiache (2000).
 
 
 Kunt en Detragiache (2000).
 
 
 Garcia (1999).
 
 
 Kunt en Detragiache (2000).
 
 
 Garcia (1999).
 
 
 Richtlijn 1994/19/EG van 30 mei 1994, zoals gewijzigd bij richtlijn
2009/14/EG van 11 maart 2009.
 
 
 Garcia en Prast (2003).
 
 
 Artikel 4 lid 1 Richtlijn 1994/19/EG.
 
 
 Zo werd in Nederland de dekking van het depositogarantiestelsel al in
2006 opgehoogd tot € 40 000, en werd er in 2009 gekozen voor
een verdere ophoging tot € 100 000.
 
 
 Artikel 4 lid 1 Richtlijn 1994/19/EG.
 
 
 Bijlage bij Kamerstukken II 2005/06, 29 708,
nr. 25.
 
 
 Zie voor een rekenvoorbeeld Stb. 2009, 306,
p. 14–15.
 
 
 Garcia en Prast (2003).
 
 
 Zie Oppelaar 2007; Larosière; Turner Review; Den Butter 2009b.
 
 
 Zie ook Lückerath-Rovers 2007; Hoogduin e.a. 2008.
 
 
 
 Kamerstukken II 1998/99, nr. 1, p. 11.
 
 
 Zie ook Lückerath-Rovers 2007.
 
 
 Oppelaar 2007, p. 43–46.
 
 
 Zie ook Visie DNB 2006–2010, p. 13.
 
 
 Zie in dit kader ook Den Butter 2009b.
 
 
 Zie bijvoorbeeld het Geneva rapport: «The fundamental principles
of financial regulation».
 
 
 Brief van 23 maart 2009, kenmerk FM/2009/646.
 
 
 Larosière, par. 145–148.
 
 
 Zie Kamerstukken II 1997/98, 25 719,
nr. 3; Kamerstukken II 1998/99, 26 233, nr.
3.
 
 
 Jaarverslag DNB 2008, p. 30. Zie tevens de Kabinetsvisie toekomst financiële
sector, 10 juli 2009, p. 22–23.
 
 
 Turner Review, p. 87.
 
 
 Larosière, p. 13.
 
 
 DNB Kwartaalbericht juni 2009, p. 30.
 
 
 De Larosière, p. 39–40.
 
 
 Commissie Maas, p. 32.
 
 
 Zie ook Dinant 2009.
 
 
 Artikel 1 onderdeel b Wtfv jo. artikel 5:25a Wft.
 
 
 Artikel 2 lid 1 Wtfv.
 
 
 Artikel 3 lid 1 en lid 2 Wtfv.
 
 
 Artikel 2:452 lid 2 BW.
 
 
 Artikel 4 lid 2 Wtfv.
 
 
 Zie Kamerstukken II 30 336, nr. 3, p.
13–14.
 
 
 Dinant 2009, p. 57.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 21.
 
 
 Toezicht op de financiële verslaggeving 2007 van beursgenoteerde
ondernemingen, Activity Report 2008, p. 9.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 21.
 
 
 Zie Grundmann-van de Krol 2008; Van de Vijver 2007; Schreuder 2007.
 
 
 Richtlijn 2003/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november
2003 betreffende het prospectus dat gepubliceerd moet worden wanneer effecten
aan het publiek worden aangeboden of tot de handel worden toegelaten en tot
wijziging van Richtlijn 2001/34/EG, Pb. L345 van 31 december 2003, p.
64–89.
 
 
 Verordening 809/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot uitvoering
van Richtlijn 2003/71/EG van het Europees Parlement en de Raad wat de in het
prospectus te verstrekken informatie, de vormgeving van het prospectus, de
opneming van informatie door middel van verwijzing, de publicatie van het
prospectus en de verspreiding van advertenties betreft (Pb. 2004 L149/1).
 
 
 Franx 2007.
 
 
 Zie de artikelen 5:2 en 5:6 Wft.
 
 
 Artikel 5:9 Wft. Zie ook Franx 2007.
 
 
 Artikel 2, eerste lid, onderdeel q Prospectusrichtlijn.
 
 
 
 Kamerstukken II 2005/06, 29 708, nr.
19, p. 562.
 
 
 Zie ook Grundmann-van de Krol 2008, p. 138.
 
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 30 013, nr.
8, p. 18.
 
 
 
 Stb. 2006, 70, 380 en 404.
 
 
 Richtlijn 2006/43/EG van 17 mei 2006 tot wijziging van de Richtlijnen
78/660/EEG en 83/349/EEG en intrekking van Richtlijn 84/253/EEG.
 
 
 Toelichting van AFM op toezicht accounts: www.AFM.nl.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 77.
 
 
 Zie Jaarverslag AFM 2008, p. 20.
 
 
 In het Jaarverslag van 2008 heeft de AFM voor het eerst een speciale risicoverklaring
opgenomen, waarin de AFM risico’s in de markt signaleert in de markt,
maar ook wijst op risico’s die buiten de formele bevoegdheden van de
AFM liggen: p. 17–23.
 
 
 Zie Van Ewijk en Teulings 2009, p. 180.
 
 
 Zie hierover bijvoorbeeld: Duijkersloot 2007, p. 66–68; Ottow 2006,
p. 288–296.
 
 
 Zie onder meer: Rb Rotterdam 8 augustus 2005, JOR 2005/250 en CBb
10 november 2005, JOR 2006/47.
 
 
 Jans e.a. 2002, p. 266.
 
 
 Deze term is overgenomen uit Jans e.a 2002, p. 266.
 
 
 HJEG 21 september 1989, Commissie vs. Griekenland, zaak C 68/88,
Jur. 1989, p. I-2965, r.ov. 23–24. Nadien overgenomen in diverse arresten:
bijvoorbeeld HJEG 9 december 1997, Commissie vs. Frankrijk, zaak C-265/95,
Jur. 1997, I-6959. Voor een uitvoerige behandeling van de jurisprudentie Jans
e.a. 2002, p. 266–282 en Jans e.a. 2007, p. 35–59. Zie voor de
handhavingsplicht in milieuzaken: Essens 2009.
 
 
 Zie HJEG 5 juli 1990, Drinkwater Verviers, zaak C-42/89, Jur. 1990,
p. I-2821.
 
 
 Zie ook Doets en Tillema 2007, p. 367–371; Tillema en Doets 2007,
p. 494–497; Grundmann-van de Krol 2008, p. 635–643; Roth 2009.
 
 
 Zie artikel 5:11 Awb.
 
 
 Zie Mandaat Autoriteit Financiële Markten, Stcrt. 2006, 248 (gewijzigd op 23 juni 2008, Stcrt. 2008, 123). Besluit van De Nederlandsche Bank N.V. van 21 december
2006, nr. Juza/2006/02543/pvdb, houdende de aanwijzing van personen die zijn
belast met het toezicht op de naleving van de financiële toezichtwetgeving, Stcrt. 2006, 252.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 42.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 494; Kamerstukken II
2003/04, 29 708, nr. 3, p. 41.
 
 
 Richtlijn 2004/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie van 21 april 2004 betreffende, markten voor financiële instrumenten,
tot wijziging van de Richtlijnen 85/611/EEG en 93/6/EEG van de Raad en van
Richtlijn 2000/12/EG van het Europees Parlement en de Raad en inhoudende intrekking
van Richtlijn 93/22/EEG van de Raad (PbEU 2004, L 145/1), zoals deze laatstelijk
is gewijzigd op 5 april 2006 (PbEU 2006, L 114) en welke bij Wet van
30 oktober 2007, Stb. 2007, 406 tot wijziging
van de Wet op het financieel toezicht ter implementatie van richtlijn markten
voor financiële instrumenten (Wet implementatie richtlijn markten voor
financiële instrumenten) op 1 november 2007 in de Wft is geïmplementeerd.
 
 
 Zie bijvoorbeeld ook Tillema en Doets 2007, p. 506–510; Grundmann-van
de Krol 2008, p. 645 e.v.
 
 
 Zie echter ook artikel 1:59 lid 1 Wft.
 
 
 Grundmann-van de Krol 2008, p. 645. Zie ook CBb 10 november 2005,
JOR 2006/47 m.nt. Maatman.
 
 
 Hieronder vallen volgens artikel 1:1 Wft een beheerder, een beleggingsinstelling,
een beleggingsonderneming, een bewaarder, een clearinginstelling, een entiteit
voor risico-acceptatie, een financiëledienstverlener, een financiële
instelling, een kredietinstelling, of een verzekeraar.
 
 
 Artikel 1:75 lid 1 Wft.
 
 
 
 Kamerstukken II 2005/06, 29 708, nr.
19, p. 398.
 
 
 Verordening 809/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot uitvoering
van Richtlijn 2003/71/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese
Unie wat de in het prospectus te verstrekken informatie, de vormgeving van
het prospectus, de opneming van informatie door middel van verwijzing, de
publicatie van het prospectus en de verspreiding van advertenties betreft
(PbEU L 149).
 
 
 Zie ook artikel 4:4 lid 1 Wft.
 
 
 Artikel 5:32h lid 2 en artikel 4:4b lid 2 Wft.
 
 
 Zie bijvoorbeeld de artikelen 5:80 lid 1, 5:80 lid 2, 5:51 lid 1, 5:61
lid 1 en 5:25s lid 1. Voor een uitgebreider overzicht, zie Grundmann-van de
Krol 2008, p. 647–649.
 
 
 Zie ook Lückerath-Rovers 2007, p. 92–93.
 
 
 Grundmann-van de Krol 2008, p. 645.
 
 
 Zier hierover Grundmann-van de Krol 2008, p. 650–654.
 
 
 Zie Kortmann en Schim 2007, p. 589–590, waarin verwezen wordt naar Kamerstukken II 2005/06, 29 708, nr. 41, p. 62–63
en Rb. Rotterdam 5 april 2005, JOR 2005/126 en Rb. Rotterdam 16 januari
2006, JOR 2006/74.
 
 
 Zie Grundmann-van de Krol 2008, p. 651–654 voor een discussie hierover.
 
 
 Reden hiervoor zou zijn dat de noodzaak ontbreekt, omdat andere handhavingsmaatregelen
kunnen worden toegepast waarmee de overtreding zelf beëindigd kan worden,
zie Rogier 2006, p. 48; Doets en Tillema 2007, p. 384.
 
 
 Grundmann-van de Krol 2008, p. 656.
 
 
 Zie ook artikel 1:76 lid 8 Wft.
 
 
 Artikel 1:76 lid 2 sub a tot en met c. Zie ook Grundmann-van de Krol 2008,
p. 656–659; Kamerstukken II 2005/06, 29 708,
nr. 19, p. 410.
 
 
 Artikel 1:76 lid 3 Wft.
 
 
 Artikel 1:76 lid 4 Wft.
 
 
 
 Kamerstukken II 2005/06, 29 708, nr.
19, p. 411. Zie hierover ook Roth 2008.
 
 
 Zie Grundmann-van de Krol 2008, p. 658–659 en de verwijzingen daarin.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2003/04, 29 708,
nr. 3, p. 44.
 
 
 Zie hiertoe Tillema en Doets 2007, p. 513–514.
 
 
 Zie Grundmann-van de Krol 2008, p. 688–689 en 694 e.v.
 
 
 Artikel 1:47 lid 1 Wft.
 
 
 Artikel 1:78 lid 1 Wft.
 
 
 Boshuizen en Jager 2008, p. 279.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 44.
 
 
 Zie uitgebreid over de last onder dwangsom in het algemeen Van Buuren
e.a. 2005; Duijkersloot 2007, p. 69–75, en in het kader van de Wft Tillema
en Doets 2007, p. 515–517; Grundmann-van de Krol 2008, p. 660–661.
 
 
 Van Buuren e.a. 2005, p. 13.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 515.
 
 
 Artikel 1:79 lid 2 Wft.
 
 
 Artikel 5:32b Awb.
 
 
 Zie uitgebreid over de bestuurlijke boete in het algemeen Duijkersloot
2007, p. 75–83, en in het kader van de Wft Tillema en Doets 2007, p.
517–523; Grundmann-van de Krol 2008, p. 662–670.
 
 
 
 Stb. 2006, 517.
 
 
 
 Kamerstukken II 2004/05, 30 125, nr.
2.
 
 
 
 Stb. 2009, 327.
 
 
 
 Stb. 2009, 329.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2007/08, 31 458,
nr. 3.
 
 
 Zie Kamerstukken II 2007/08, 31 458,
nr. 3, p. 1–2.
 
 
 Artikel 1:81 lid 3 Wft.
 
 
 Artikel 5:40 lid 1 Awb jo artikel 5:2 lid 1 sub c Awb.
 
 
 Artikel 5:10a Awb. Zie hierover Grundmann-van de Krol 2008, p. 662–666.
 
 
 Zie hiertoe Doets en Tillema 2007, p. 386–393; Grundmann-van de
Krol 2008, p. 670–684; Kamerstukken II 29 708,
nr. 19, p. 300–303.
 
 
 Handhavingsbeleid van de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche
Bank.
 
 
 Grundmann-van de Krol 2008, p. 672 e.v..
 
 
 Artikel 1:94 Wft. Zie ook artikel 1:95 en 1:96 Wft.
 
 
 Zie de artikelen 1:97, 1:98 en 1:99 Wft alsook Handhavingsbeleid van de
Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank, p. 8.
 
 
 Grundmann-van de Krol 2008, p. 675.
 
 
 Zie hierover bijvoorbeeld Doorenbos 2007a; Grundmann-van de Krol 2008,
p. 670–673.
 
 
 Zie Michiels 2007.
 
 
 Artikel 3:110 Wft.
 
 
 Artikelen 3:95, 3:96 en 5:32 Wft.
 
 
 Artikelen 2:23, 2:55, 2:60, 2:65, 2:75, 2:80, 2:86, 2:92, 2:96, 3:5, 3:6,
3:7, 4:3, 5:26 en 5:81 Wft voor zover het een ontheffing betreft van artikel
5:74 lid 1 Wft of artikel 5:79 Wft, met dien verstande dat de ontheffing ook
geheel of gedeeltelijk kan worden verleend.
 
 
 Artikel 3:116 Wft met dien verstande dat indien een toezichthoudende instantie
van een andere lidstaat advies of instemming over de voorgenomen overdracht
geeft, de beslistermijn wordt opgeschort met maximaal de termijn die die toezichthoudende
instantie ter beschikking staat ingevolge artikel 3:118, vijfde lid, Wft.
 
 
 Zie hierover Grundmann-van de Krol 2008, p. 684–689.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 523–524; Kamerstukken
II 2005/06, 29 708, nr. 19, p. 410.
 
 
 Artikel 1:47 lid 2 sub b Wft.
 
 
 Frielink e.a. 2007; Bouwman en Van Westerlaak 2008.
 
 
 Zie ook de artikelen 3:133 en 3:134 Wft.
 
 
 Artikel 3:136 Wft.
 
 
 Bouwman en Van Westerlaak 2008.
 
 
 Bouwman en Van Westerlaak 2008, p. 66–67.
 
 
 Artikel 3:160 lid 1 en lid 2 Wft.
 
 
 Bouwman en Van Westerlaak 2008, p. 67 e.v.
 
 
 Zie uitgebreid Doorenbos 2007b.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 18.
 
 
 Zie artikel 1, tweede en derde lid, WED.
 
 
 Zie Doorenbos 2007b, p. 554 e.v.
 
 
 Jaarverslag DNB 2008, p. 105.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 39.
 
 
 Vgl. Duijkersloot 2007, p. 72.
 
 
 Kellerman 2009.
 
 
 In toenemende mate wordt ook gebruik gemaakt van beloningssystemen die
niet alleen naar het gerealiseerde rendement kijken, maar ook naar het gelopen
risico. Hiervoor maakt men gebruik van zogeheten RAROC modellen (risk adjusted
return on capital).
 
 
 Het gaat hierbij om het verslag zoals bedoelt in artikel 2:393 lid 4 BW.
Met dit verslag wordt de zogenoemde management letter bedoeld. Zie monitoring commissie corporate governance code (2006),
Rapport over de naleving van de Nederlandse corporate governance code, p.
68.
 
 
 Monitoring commissie corporate governance code (2006), Rapport over de
naleving van de Nederlandse corporate governance code, p. 68.
 
 
 Artikel V.4.3 sub c Code Tabaksblat en artikel V.4.3 sub c Code Frijns.
 
 
 Richtlijn 2006/73/EG [...]
 
 
 Voor een gedetailleerd overzicht zie: ’t Hart 2008, p. 61–84.
 
 
 ’t Hart 2008, p. 81. Zie ook Bazel II, waarin drie aanbevelingen
aan hoger management worden gedaan (Bazel II akkoord, artikel 725 en verder).
Zo stelt Bazel II dat «Bank management is responsible for understanding
the nature and level of risk being taken by the bank and how this risk relates
to adequate capital levels» (artikel 728).
 
 
 Ottow 2009, p. 29–31.
 
 
 Principes voor beheerst beloningsbeleid, p. 3.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 371, nr.
215, p. 4.
 
 
 Principes voor beheerst beloningsbeleid, p. 3.
 
 
 Zie ook Kamerstukken II 2008/09, 31 371,
nr. 215, p. 4 en Principes voor beheerst beloningsbeleid, p. 2.
 
 
 Zie De Serière 2009.
 
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 371, nr.
215, p. 4.
 
 
 De Serière 2009.
 
 
 Zie bijvoorbeeld artikel 4:90 Wft
 
 
 Zie bijvoorbeeld artikel 149a en 168a BGfo.
 
 
 Jaarverslag AFM 2008, p. 18
 
 
 Principes voor beheerst beloningsbeleid, p. 3.
 
 
 Inzichtelijke voorbeelden van gedrags- en institutioneel-wetenschappelijke
literatuur zijn Thaler en Sustein (2008) respectievelijk Acemoglu en Robinson
(2006).
 
 
 De systematiek van het schatten van deze factoren wordt uitgelegd in Visie
DNB 2006–2010, p. 16–22.
 
 
 Zie Jaarverslag AFM 2006, p. 63.
 
 
 Zie Schenk 1995.
 
 
 Zie ook het De Larosière-report («Report of the high-level
group on financial supervision in the EU», voorgezeten door Jacques
de Larosière, Brussel, 25 februari 2009).
 
 
 Wat in het volgende wordt opgemerkt ten aanzien van de Bazel-akkoorden,
geldt in grote lijnen eveneens voor het «Solvency»toezichtskader
dat van toepassing is op verzekeraars en herverzekeraars.
 
 
 Doets en Tillema 2007, p. 370.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 497; Grundmann-van de Krol 2008, p. 637.
 
 
 Artikel 1:73 lid 4 Wft; Kamerstukken II 2005/06,
29 708, nr. 19, p. 409.
 
 
 Tillema en Doets 2007, p. 496–497; Grundmann-van de Krol 2008, p.
638.
 
 
 Grundmann-van Krol 2008, p. 638.
 
 
 Artikel 5:17 lid 3 Awb.
 
 
 Artikel Artikel 1:79 lid 1 Wft en artikel 1:80 lid 1 Wft.
 
 
 Zie ook Grundmann-van de Krol 2008, p. 639.
 
 
 Doets en Tillema 2007, p. 369; Kamerstukken II
2003/04, 29 708, nr. 3, p. 45.
 
 
 In de praktijk heeft de bank een portefeuille met leningen, en dient zij
genoeg te verdienen om de gezamenlijke verwachte verliezen op deze portefeuille
te kunnen dekken.
 
 
 
 Kamerstukken II 2003/04, 29 708, nr.
3, p. 41. Zie ook Kamerstukken II 1994/95, 23 700,
nr. 5, p. 60.
 
 
 Renterisico ontstaat wanneer er een verschil is in tijdseenheden van het
geleende en uitstaande geld, ook wel een «duration gap» genoemd.
Wanneer er in het geval van een duration gap renteveranderingen plaats vinden
kan dit grote gevolgen hebben voor de winst, zowel in positieve als negatieve
zin.
 
 
 Te vinden op http://www.dnb.nl/ openboek/extern/id/nl/all/40-127248.html
 
 
 Jaarverslagen De Nederlandsche Bank 2004–2008.
 
 
 Jaarverslag De Nederlandsche Bank 2008, p. 106.
 
 
 Jaarverslag Autoriteit Financiële Markten 2008, p. 40.