Wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30489, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

22-03-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2005-2006

30489 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamArtikel I, onder I:Artikel 5.7 van de WmArtikel 5.8 van de WmArtikel 5.9 van de WmArtikel 5.10 van de WmArtikel 5.11 van de WmArtikel 5.12 van de WmArtikel 5.13 van de WmArtikel 5.14 van de WmArtikel 5.16 van de WmArtikel 5.19 van de WmArtikel 5.20 van de WmArtikel I, onder JArtikel I, onder LArtikel I, onder MArtikel IIIArtikel V en VIOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State desbetreffende no. W08.05.0401/V
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.Artikel I, onderdeel GArtikel I, onderdeel IArtikel I, onderdeel MArtikel I, onderdeel NArtikel I, onderdeel OArtikel IIIArtikel IV
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30489Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 94 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 489Wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 11 november
2005 en het nader rapport d.d. 14 maart 2006, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 13 september 2005, no. 05.003377, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van VROM, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel betreft de implementatie van een aantal richtlijnen2. Het dient ter vervanging van onder meer het Besluit
luchtkwaliteit 2005. De kern van het wetsvoorstel betreft een programmatische
aanpak om de luchtkwaliteit in overeenstemming te brengen met de grenswaarden
uit de richtlijnen. Daarbij worden plan- en programmaverplichtingen op diverse
bestuursniveaus geïntroduceerd, waarbij op rijksniveau de regie wordt
gevoerd door het vaststellen van een programma van maatregelen. Bestuursorganen
dienen bij de uitoefening van bepaalde bevoegdheden te toetsen of deze uitoefening
inpasbaar is binnen het programma van maatregelen. Beoogd wordt aldus meer
mogelijkheden voor saldering te creëren en wordt de relatie tussen besluiten
en projecten enerzijds en de grenswaarden voor de luchtkwaliteit anderzijds
minder direct.De memorie van toelichting gaat in op de voorgenomen integratie van de
Wet luchtverontreiniging in de Wet milieubeheer, in het kader van de herijking
van de VROM-regelgeving (Voorontwerp Wet algemene bepalingen omgevingsrecht).
De Raad van State onderschrijft dat niet kan worden gewacht op deze wetgevingsinitiatieven,
gelet op de verplichtingen uit de richtlijnen.Op de voet van artikel 22 van de Wet op de Raad van State heeft een delegatie
van de Raad op 1 november 2005 met de Staatssecretaris van VROM over
het gehele voorstel van wet beraadslaagd.De Staatssecretaris van VROM heeft uitdrukkelijk verzocht om advisering
over de wijze waarop in het voorgestelde artikel 5.19, tweede lid, de aftrek
van fijn stof concentraties is geregeld in relatie tot de desbetreffende EG-richtlijnen
en over de wijze waarop het openstellen van beroep tegen het programma van
maatregelen is geregeld. Behalve over deze onderwerpen, maakt de Raad een
aantal inleidende opmerkingen. Verder maakt de Raad opmerkingen over de voorgestelde
systematiek in het licht van de uit de richtlijnen voorvloeiende verplichtingen
en de verhouding tussen plannen en programma’s van maatregelen onderling.
Het wetsvoorstel bevat een tamelijk gecompliceerd systeem van
programma’s en plannen, die elkaar deels lijken te overlappen en die,
nu richtlijn 96/62/EG (verder: de kaderrichtlijn) in de artikelen 7 en 8 bepaalde
plannen voorschrijft, onvoldoende inzicht geven in de wijze waarop de richtlijnen
zijn geïmplementeerd. Tevens wordt een opmerking gemaakt over de juridische
kwalificatie van maatregelen die op grond van artikel 5.12 van het wetsvoorstel
worden genomen. Niet voor alle te treffen maatregelen die in het programma
van maatregelen worden opgenomen is een wettelijke regeling als voorgesteld
noodzakelijk. Voor een aantal van die maatregelen zullen bijzondere wetten,
op grond waarvan diverse bevoegdheden door bestuursorganen worden uitgeoefend,
moeten worden aangepast. De onduidelijkheid over de wijze van implementatie
van de richtlijnen binnen het voorgestelde wettelijke systeem, de weinig heldere
onderlinge verhoudingen van plannen en programma’s van maatregelen,
de juridische kwalificatie van de volgens het programma te treffen maatregelen,
de uitoefening van bestuurlijke bevoegdheden, kunnen aanleiding geven tot
veel juridische procedures en daarmee tot vertraging van de uitvoering van
voorgenomen maatregelen, die alleen bepaalde plannen voorschrijven.De Raad gaat ook in op de verhouding van het nationale programma van maatregelen
en de uitoefening van decentrale bevoegdheden door bestuursorganen en over
de gevolgen van het opnemen in het nationale programma van concrete projecten
voor de bestuurlijke verhoudingen, met name op het terrein van de ruimtelijke
ordening. Naar het oordeel van de Raad dient de voorgestelde saldobenadering
te worden beperkt in tijd, plaats en inhoud. De mogelijkheid tot saldering
waar plaats wordt overigens reeds beperkt door artikel 9 van de kaderrichtlijn.Tenslotte maakt de Raad opmerkingen over het overleg met andere lidstaten,
over artikel 5.8 en vraagt hij naar een analyse van de interpretatie en implementatie
van de richtlijnen in andere lidstaten.De Raad is van oordeel dat het wetsvoorstel en de voorgestelde planmatige
aanpak in verband met deze opmerkingen nader dienen te worden overwogen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 13 september
2005, nr. 05.003377, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.Dit advies, gedateerd 11 november 2005, nr. W08.05 0401/V, bied
ik U hierbij aan.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met zijn advies rekening
zal zijn gehouden.Naar aanleiding van het advies van de Raad van State merk ik het volgende
op.1. Inleidende opmerkingenIn de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat met het voorstel van
wet wordt beoogd de richtlijnen zodanig te implementeren dat aan de inhoud
daarvan volledig recht wordt gedaan, terwijl er tegelijkertijd voor wordt
gewaakt dat juridische belemmeringen worden opgeworpen die niet strikt het
gevolg van de richtlijnen zijn1. Juridische blokkades
die de afgelopen tijd bestonden voor ruimtelijke en infrastructurele projecten
worden voor een groot deel weggenomen, aldus de toelichting.De Raad kan zich verenigen met de doelstelling om juridische blokkades
die het gevolg zouden zijn geweest van een te strikte implementatie van de
desbetreffende richtlijnen weg te nemen zodat er meer ruimte ontstaat voor
bepaalde plannen en projecten. Terecht wordt er in de memorie van toelichting
op gewezen dat wel volledig recht moet worden gedaan aan de inhoud van de
te implementeren richtlijnen. Daarbij zal duidelijk moeten worden dat zowel
met deze wetgeving als met de uitvoering daarvan volledig kan worden voldaan
aan de verplichtingen die voor Nederland uit de richtlijnen voortvloeien.
Een probleem is dat de ruimte die de richtlijnen in dit verband aan Nederland
bieden niet duidelijk is. Wel is duidelijk dat binnen de daartoe in de richtlijnen
gestelde termijnen voldaan zal moeten zijn aan de daarin voorgeschreven grenswaarden.Bij de beoordeling van het wetsvoorstel moet rekening worden gehouden
met een aantal onzekere factoren. In de eerste plaats merkt de Raad op dat,
voor zover het wetsvoorstel betrekking heeft op de uitleg van bepalingen van
de richtlijnen, het uiteindelijk aan het Europese Hof van Justitie is om de
juistheid van die uitleg te beoordelen. Vervolgens moet het wetsvoorstel
nog worden uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur en ministeriële
regelingen. De inhoud van deze regelingen zal medebepalend zijn voor het antwoord
op de vraag of de richtlijnen op de juiste wijze zijn geïmplementeerd.
Tenslotte zal ook veel afhangen van de inhoud van de programma’s van
maatregelen en plannen, die ter uitvoering van de voorgestelde wettelijke
regeling zullen moeten worden opgesteld. Dit betekent dat een eindoordeel
over de vraag of Nederland met deze nieuwe wetgeving voldoet aan de richtlijnen
pas mogelijk is als de gehele operatie is voltooid. In zijn advies kan de
Raad dan ook slechts wijzen op mogelijke risico’s die het wetsvoorstel
in dit verband inhoudt.1. Ik beschouw het als een belangrijke steun voor het wetsvoorstel
dat de Raad zich kan verenigen met de doelstelling om juridische blokkades
die het gevolg zouden zijn van een te strikte implementatie van de richtlijnen
inzake luchtkwaliteit weg te nemen, zodat er meer ruimte ontstaat voor bepaalde
plannen en projecten, én om tegelijkertijd volledig recht te doen aan
de inhoud van de te implementeren richtlijnen, waaronder het tijdig voldoen
aan de daarin voorgeschreven grenswaarden. Ik onderschrijf verder de door
de Raad genoemde onzekerheden en de constatering van de Raad dat een eindoordeel
over de vraag of Nederland met de nieuwe wetgeving voldoet aan de richtlijnen
pas mogelijk is als de gehele operatie is voltooid en daarom in zijn advies
slechts op de risico’s die het wetsvoorstel in dit verband inhoudt kan
wijzen.2. De voorgestelde systematiek in verhouding tot de uit de richtlijnen
voortvloeiende verplichtingenDe kaderrichtlijn verplicht de lidstaten tot het treffen van maatregelen
die ervoor zorgen dat de grenswaarden worden nageleefd (artikel 7, eerste
lid)1 en tot het opstellen van actieplannen bij
dreigende overschrijding van de grenswaarden of de alarmdrempels (artikel
7, derde lid). De lidstaten moeten ook maatregelen treffen om ervoor te zorgen
dat een plan of programma wordt opgesteld en uitgevoerd dat ertoe leidt dat
in de zones en agglomeraties, bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de kaderrichtlijn,
binnen de daarvoor gestelde termijn aan de grenswaarde wordt voldaan (artikel
8, derde lid).Hierbij is relevant dat de kaderrichtlijn tevens verplicht tot het opstellen
van drie lijsten:1. een lijst van zones en agglomeraties waar de niveaus van één
of meer verontreinigende stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge,
overschrijden (artikel 8, eerste lid),2. een lijst van zones en agglomeraties waar de niveaus van één
of meer verontreinigende stoffen tussen de grenswaarde en de met de overschrijdingsmarge
verhoogde grenswaarde liggen (artikel 8, tweede lid) en3. een lijst van zones en agglomeraties waar de niveaus van de verontreinigende
stoffen onder de grenswaarden liggen (artikel 9).Ter uitwerking hiervan bevatten de dochterrichtlijnen
eveneens diverse verplichtingen tot het opstellen van lijsten. Aan de hand
van de lijsten kan een lidstaat nagaan welke verplichtingen gelden voor welke
gebieden. In onder 3 bedoelde zones en agglomeraties houden de lidstaten de
niveaus van verontreiniging beneden de grenswaarden en streven zij ernaar
de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit te beschermen
(artikel 9).Naar aanleiding van deze richtlijnverplichtingen maakt
de Raad de volgende opmerkingen.a. Momenteel worden zones en agglomeraties aangewezen in de Meetregeling
luchtkwaliteit 20052. Deze regeling vervalt door
de in het wetsvoorstel beoogde intrekking van het Besluit luchtkwaliteit.
Op grond van artikel 5.12, tweede lid, worden bij ministeriële regeling
opnieuw gebieden aangewezen met betrekking tot het programma van maatregelen,
bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Op grond van artikel 5.22, eerste
lid, worden bij ministeriële regeling voor de toepassing van bijlage
2 en de krachtens titel 5.2 gestelde regels ten aanzien van metingen en berekeningen
van het kwaliteitsniveau zones onderscheidenlijk agglomeraties aangewezen.
Voor deze gebieden moet ingevolge artikel 5.12, vierde lid, aanhef en onder
a, het programma een beschrijving van de aanwezige concentratie verontreinigende
stoffen boven de desbetreffende gebieden omvatten. Volgens de toelichting
bij dit artikel strekt dit artikel ter vervanging van artikel
3 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 en biedt het een basis voor de door
de richtlijnen vereiste aanwijzing van zones en agglomeraties. Artikel 5.12
is echter alleen van toepassing als een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde
op of na het daarbij behorende tijdstip wordt overschreden of dreigt te worden
overschreden. Ook uit artikel 5.22 blijkt niet dat er conform de kaderrichtlijn
drie verschillende lijsten moeten worden opgesteld. Naar het oordeel van de
Raad dient in het wetsvoorstel een bepaling te worden opgenomen die de Minister
verplicht de lijsten vast te stellen die door de richtlijnen worden vereist.
Alleen op deze wijze kan ook worden voldaan aan één van de doelstellingen
van artikel 1 van de kaderrichtlijn, te weten te beschikken over adequate
informatie over de luchtkwaliteit.De Raad adviseert op dit punt het wetsvoorstel aan te passen.b. Het wetsvoorstel maakt onderscheid tussen planverplichtingen in
gevallen waarin sprake is van overschrijding (artikelen 5.9 en 5.10) en de
verplichting tot het opstellen van programma’s van maatregelen in gevallen
waarin sprake is van (dreigende) overschrijding (artikel 5.12).Burgemeester en wethouders dienen voor plaatsen waar de plandrempels voor
stikstofdioxide en benzeen worden overschreden een plan op te stellen (artikel
5.9 jo voorschrift 13.1, bijlage 2) en de Minister van VROM stelt een plan
op voor plaatsen waar de richtwaarden voor ozon worden overschreden (artikel
5.10, eerste lid, jo voorschrift 13.2, bijlage 2). De Minister moet verder
voor de in bijlage 2 opgenomen grenswaarden een programma van maatregelen
opstellen (artikel 5.12). Bestuursorganen hebben de bevoegdheid een programma
van maatregelen op te stellen (artikel 5.13). Het plan ex artikel 5.9 kan
onderdeel uitmaken van het programma van maatregelen (artikel 5.12, zesde
lid).Het is de vraag in hoeverre met deze systematiek wordt voldaan aan de
vereisten van de richtlijnen. Met artikel 5.9 wordt implementatie van artikel
8, derde lid, van de kaderrichtlijn beoogd1. De
planverplichting van het voorgestelde artikel 5.10, eerste lid, houdt echter
volgens de memorie van toelichting geen implementatie in, hetgeen eveneens
geldt voor de programma’s van maatregelen ingevolge de voorgestelde
artikelen 5.12 en 5.13. Dit laat echter het moeten voldoen aan de normen voor
fijn stof onverlet.Het is van belang dat het wetsvoorstel en de memorie van toelichting een
duidelijk beeld geven van het voorgestelde wettelijke systeem en de wijze
waarop de richtlijnen zullen worden geïmplementeerd. Naar de mening van
de Raad schiet de memorie van toelichting in dit opzicht te kort. Een goede
transponeringstabel is zeker nodig, maar niet afdoende. In de memorie van
toelichting ontbreekt een aparte paragraaf waarin duidelijk wordt uiteengezet
op welke wijze met het wetsvoorstel wordt voldaan aan de verplichtingen die
voor Nederland uit de richtlijnen voortvloeien.De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan bovenstaande punten
aandacht te besteden.c. Of Nederland voldoet aan de eisen van de richtlijnen hangt mede
af van de inhoud van de plannen en de programma’s van maatregelen. Daarbij
zij opgemerkt dat voor fijn stof reeds geldt dat niet wordt voldaan aan de
richtlijneisen. De inhoud van de plannen en de programma’s van maatregelen
zijn essentieel voor het (alsnog) naleven van de richtlijnen. Het wetsvoorstel
en de memorie van toelichting gaan echter niet in op de inhoud van deze plannen
en programma’s en verschaffen derhalve op dit punt onvoldoende duidelijkheid
of met de nieuwe planstructuur de inmiddels geconstateerde problemen daadwerkelijk
kunnen worden opgelost. Daarbij is het tevens van belang om te weten op welke
termijn de plannen en de programma’s operationeel kunnen zijn.De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan bovenstaande punten
aandacht te besteden.2a. Het advies van de Raad om in het wetsvoorstel een verplichting voor
de minister op te nemen om de lijsten vast te stellen die door de richtlijnen
worden vereist is gevolgd. Door middel van een aan het voorgestelde artikel
5.22 van de Wet milieubeheer (in artikel I, onder I) toegevoegd derde lid
is de verplichting tot het vaststellen van de lijsten in het wetsvoorstel
opgenomen. Dit betreft de lijsten, bedoeld in artikel 8 van de EG-kaderrichtlijn
luchtkwaliteit, alsmede de lijsten, bedoeld in de artikelen 3
tot en met 5 van richtlijn nr. 2002/3/EG van het Europees Parlement en de
Raad van de Europese Unie van 12 februari 2002 betreffende ozon in de
lucht (PbEG L 67) en artikel 3 van richtlijn nr. 2004/107/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 15 december 2004 betreffende arseen, cadmium, kwik,
nikkel en polycyclische aromatische koolwaterstoffen in de lucht (PbEG L 23).2b en 2c. Het advies van de Raad is gevolgd. In de memorie van toelichting
is ter verduidelijking van het planstelsel een aparte paragraaf opgenomen
waarin wordt uiteengezet op welke wijze met het wetsvoorstel wordt voldaan
aan de verplichtingen die voor Nederland uit de richtlijnen voortvloeien,
met name voor wat betreft de diverse planverplichtingen uit de richtlijnen.
Daarbij is tevens ingegaan op de vraag op welke wijze met de nieuwe planstructuur
de inmiddels geconstateerde problemen bij het voldoen aan de richtlijnen daadwerkelijk
kunnen worden opgelost en op welke termijn de plannen en programma’s
operationeel kunnen zijn. De hoofdpunten van die paragraaf zijn als volgt.Er zijn vier soorten plannen of programma’s:a. de korte termijn actieplannen (artikel 7 c.s van de kaderrichtlijn,
zie het voorgestelde artikel 5.18 van de Wet milieubeheer), bedoeld om kortdurende,
ernstige overschrijdingen op te heffen;b. de plandrempelplannen (artikel 8 c.s. van de kaderrichtlijn, zie het
voorgestelde artikel 5.9 van de Wet milieubeheer), bedoeld om een in de toekomst
van kracht wordende grenswaarde te bereiken;c. het nationale programma en overige programma’s (bedoeld voor
het (alsnog) bereiken van een reeds geldende of in de toekomst van kracht
wordende grenswaarde die wordt overschreden of dreigt te worden overschreden;
hoewel de richtlijnen niet expliciet in de situatie voorzien dat een geldende
grenswaarde wordt overschreden of dreigt te worden overschreden sluiten deze
programma’s goed aan bij de opzet en doelstelling van de richtlijnen;
zie de voorgestelde artikelen 5.12 en 5.13 van de Wet milieubeheer);d. het plan voor de richtwaarde voor ozon (artikel 3 van de derde dochterrichtlijn,
zie het voorgestelde artikel 5.10 van de Wet milieubeheer, hierna: Wm).Ad a. De artikel 7-plannen betreffen de korte termijn actieplannen voor
situaties waarin reeds aan de grenswaarde wordt voldaan, maar waarin, bijvoorbeeld
als gevolg van een incident of acuut voorval, plotseling sprake is van een
dreigende overschrijding van een grenswaarde (of alarmdrempel). In die gevallen
moet de betrokken lidstaat direct (nood)maatregelen treffen om de overschrijding
of dreigende overschrijding zo spoedig mogelijk ongedaan te maken.Ad b. Bij de artikel 8-plannen gaat het om de zogenoemde plandrempelplannen.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de kaderrichtlijn, stellen de lidstaten
lijsten op van zones en agglomeraties waar de niveaus van een of meer verontreinigende
stoffen de grenswaarde, verhoogd met de overschrijdingsmarge, overschrijden.
Deze «overschrijdingsmarges» zijn in de Nederlandse regelgeving
geïmplementeerd als «plandrempels». Ingevolge artikel 8,
derde lid, van de kaderrichtlijn, treffen de lidstaten maatregelen om ervoor
te zorgen dat een plan of programma wordt opgesteld (en uitgevoerd) dat ertoe
leidt dat in de zones en agglomeraties binnen de daarvoor gestelde termijn
aan de grenswaarde wordt voldaan.Momenteel gelden alleen nog plandrempels voor benzeen en stikstofdioxide.
In het wetsvoorstel is deze planverplichting geïmplementeerd in artikel
5.9. Omdat ook de programma’s als bedoeld in de artikelen 5.12 en 5.13
gericht kunnen zijn op het bereiken van een in de toekomst van kracht wordende
grenswaarde dient een artikel 5.9 plan te worden afgestemd op zo’n programma
(zie hierna, ad c), voor zover de in zo’n programma opgenomen maatregelen
eveneens betrekking hebben op het voorkomen van een overschrijding van een
in de toekomst van kracht wordende grenswaarde. Met het oog daarop is in het
voorgestelde artikel 5.9, zesde lid, van de Wm de verplichting opgenomen
voor burgemeester en wethouders om ervoor zorg te dragen dat het plan in overeenstemming
is met een programma.Ad c. De richtlijnen voorzien niet expliciet in de situatie waarin op
de voorgeschreven realisatiedatum nog niet wordt voldaan aan een grenswaarde,
zoals met name die voor fijn stof. Zij gaan er van uit dat op die datum wordt
voldaan aan de grenswaarde. De hier bedoelde programma’s sluiten evenwel
goed aan bij doel en strekking van de richtlijnen. In geval van overschrijdingen
geldt ingevolge het wetsvoorstel (artikel 5.12) de verplichting tot het opstellen
en uitvoeren van een nationaal programma, gericht op het bereiken van de betreffende
grenswaarde. Voor niet in een programma opgenomen gebieden met overschrijdingen
geldt een verplichting tot het nemen van maatregelen, al dan niet in het kader
van een programma als bedoeld in het voorgestelde artikel 5.13 van de Wm.Ad d. De derde dochterrichtlijn betreffende ozon in de lucht bevat streefwaarden
(geïmplementeerd als richtwaarden). Voor zones en agglomeraties waar
deze richtwaarden worden overschreden, stellen lidstaten ingevolge artikel
3 van de derde dochterrichtlijn een plan op. Deze planverplichting voor ozon
is opgenomen in het voorgestelde artikel 5.10 van de Wm. Omdat het hier gaat
om richtwaarden (en niet om grenswaarden), ozonmaatregelen alleen op landelijk
niveau effect kunnen hebben en sprake is van een proportionaliteitseis gaat
het hier om een qua aard en opzet afwijkende planfiguur op rijksniveau.Met het planstelsel, in het bijzonder de programmatische aanpak van overschrijdingen
van reeds geldende grenswaarden, wordt in Nederland al het redelijkerwijs
mogelijke gedaan om de problemen op te lossen. Als gevolg van de in het Nationaal
Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (hierna: NSL) op te nemen maatregelen
van het Rijk en de decentrale overheden gezamenlijk verbetert de luchtkwaliteit
sneller dan wanneer niet tot zo’n aanpak zou zijn besloten. Tegelijkertijd
is het volstrekt noodzakelijk dat een deel van de ontstane ruimte wordt benut
om een aantal urgente woningbouw-, infrastructuur- en andere ruimtelijke ontwikkelingsprojecten
die van groot nationaal of regionaal belang zijn doorgang te laten vinden.
Bij dit alles is duidelijk dat zonder een verscherpt communautair bronbeleid
binnen het dichtbevolkte Nederland niet tijdig overal aan de grenswaarden
zal kunnen worden voldaan.3. Verhoudingen tussen plannen en programma’sHet wetsvoorstel bevat een tamelijk ingewikkeld stelsel van plannen en
programma’s van maatregelen. Onder punt 2 zijn de verplichtingen op
grond van de artikelen 5.9, 5.10, 5.12 en 5.13 uiteengezet. Daar is al gewezen
op artikel 5.12, zesde lid, waarin is bepaald dat een (gemeentelijk) plan
als bedoeld in artikel 5.9, eerste lid, kan worden samengevoegd met het (nationale)
programma van maatregelen als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid. De systematiek
van het voorgestelde stelsel van plannen en programma’s geeft de Raad
aanleiding tot de volgende opmerkingen.Het is onduidelijk hoe de maatregelen waarin de plannen (ex artikel 5.9
en artikel 5.10) voorzien zich verhouden tot de maatregelen in de programma’s
(ex artikel 5.12 en artikel 5.13). In de memorie van toelichting wordt erop
gewezen dat er tussen beide raakvlakken zijn en dat zij elkaar kunnen overlappen
waar het de te treffen maatregelen betreft, zodat het voor de hand ligt in
voorkomende gevallen het plan en het programma samen te voegen tot één
document1. Voor de programma’s van maatregelen,
bedoeld in artikel 5.13, is geen met artikel 5.12, zesde lid, vergelijkbare
voorziening getroffen. Evenmin is duidelijk waarom niet ook het door de Minister
op te stellen plan met betrekking tot de richtwaarden voor ozon in het nationale
programma kan worden opgenomen. De reden hiervoor is niet toegelicht. Bovendien
is niet duidelijk wat nu het verschil in karakter is tussen de planfiguur
en het programma van maatregelen.Het door de Minister vast te stellen programma van maatregelen omvat naast
de generieke rijksmaatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit ook locatiespecifieke
maatregelen van alle betrokken bestuursorganen die mede gerelateerd zijn aan
noodzakelijk geachte ontwikkelingen en projecten. Deze locatiespecifieke maatregelen
betreffen bepaalde, bij ministeriële regeling, aangewezen gebieden. Dit
doet de vraag rijzen aan de hand van welke criteria deze gebieden
worden aangewezen en welke gebieden buiten het nationale programma zullen
vallen en dus op gemeentelijk of regionaal niveau zullen moeten worden aangepakt.De onderlinge verhoudingen tussen de verschillende plannen en programma’s
van maatregelen worden nog gecompliceerd door het feit dat het nationale programma
van maatregelen volgens de toelichting (paragraaf 4.2) niet strekt tot
uitvoering van de richtlijnen, maar een zuiver nationale aangelegenheid betreft,
terwijl de plannen, althans een deel daarvan, kennelijk wel een implementatie
van de richtlijnen betreffen.De Raad adviseert het stelsel van plannen en programma’s te vereenvoudigen
en beter te doen aansluiten bij de richtlijnen.3. De opmerkingen van de Raad over de ingewikkelde systematiek van
het stelsel van plannen en programma’s, over de verhouding tussen de
diverse soorten maatregelen, over de richtwaarden en het plan voor ozon en
over de criteria voor de aanwijzing van gebieden hebben aanleiding gegeven
tot het opnieuw bezien van het wetsvoorstel op deze punten. Nagegaan is of
het stelsel van plannen en programma’s, zoals opgenomen in het wetsvoorstel,
kan worden vereenvoudigd en of een betere aansluiting bij de richtlijnen nodig
is. Onder 2b en 2c en de daar bedoelde, aan de memorie van toelichting toegevoegde
paragraaf is hier mede op ingegaan en is het stelsel verder toegelicht en
verduidelijkt. Bij het opnieuw bezien van het wetsvoorstel is naar voren gekomen
dat het stelsel een onvermijdelijke afspiegeling vormt van het complexe planstelsel
van de richtlijnen, dat immers moet worden geïmplementeerd en waarbij
het wetsvoorstel nauw aansluit. Door een verdere toelichting op de diverse
planvormen kan echter aan duidelijkheid worden bijgedragen. Ook is enige verduidelijking
en vereenvoudiging van de wettelijke bepalingen mogelijk en ook wenselijk.
Om die reden is het voorgestelde artikel 5.9 van de Wm voorzien van een coördinatiebepaling
(zie hiervoor, onder b) en is artikel 5.12, zesde lid, geschrapt. In dat zesde
lid werd bepaald dat een plan als bedoeld in artikel 5.9, eerste lid, onderdeel
kan uitmaken van het programma, bedoeld in het eerste lid van artikel 5.12.
Omdat daardoor een verder niet geregelde samenloop tussen plan en programma
zou kunnen ontstaan is het zesde lid van artikel 5.12 geschrapt en is in artikel
5.9 de reeds genoemde coördinatiebepaling opgenomen. Het schrappen van
dat zesde lid heeft een duidelijker onderscheid tussen die plannen en programma’s
en daarin opgenomen maatregelen tot gevolg.Over de verhouding tussen de maatregelen van de plannen en programma’s
merk ik het volgende op. De in een plandrempelplan opgenomen maatregelen zijn
gericht zijn op het in de toekomst bereiken van een dan van kracht wordende
grenswaarde, door middel van een jaarlijks afnemende overschrijdingsmarge
tot het moment dat de grenswaarde van kracht wordt. Deze maatregelen lopen
in beginsel vooruit op de in een programma opgenomen maatregelen. Een programma
komt aan de orde indien een grenswaarde op het moment dat deze van kracht
wordt niet is bereikt of dreigt te worden overschreden (maar ook indien wordt
voorzien dat in de toekomst een grenswaarde zal of dreigt te worden overschreden
op het moment dat deze van kracht wordt (wat lokaal voor NO2 het
geval kan zijn)). In het eerste geval kunnen de in een programma op te nemen
maatregelen een voortzetting zijn van de eerdere, in een plandrempelplan opgenomen
maatregelen of nieuwe maatregelen omvatten. In het tweede geval kunnen de
maatregelen uit het plandrempelplan ook onderdeel zijn van het programma en
wordt de coördinatiebepaling van artikel 5.9, zesde lid, van belang.Het op grond van het voorgestelde artikel 5.10 van de Wm op te stellen
plan met betrekking tot de richtwaarden voor ozon maakt geen deel uit van
het nationale programma, bedoeld in artikel 5.12, omdat het hier om in de
toekomst liggende, na te streven richtwaarden gaat en niet om grenswaarden
waaraan nu of in de toekomst voldaan moet worden. De aard van de norm, de
aard van de planverplichting en de daarin op te nemen maatregelen op landelijke
schaal verschillen derhalve van een grenswaarde en van een op het bereiken
daarvan gericht plandrempelplan (toekomst) of programma van maatregelen (bestaande
of dreigende overschrijding). Omdat voorts voor ozonmaatregelen krachtens
de derde dochterrichtlijn een proportionaliteitseis van toepassing is en nauwelijks
effectieve maatregelen op kleinere dan landelijke schaal te realiseren
zijn is gekozen voor een aparte, nationale planfiguur voor ozon.In de memorie van toelichting is het voorgaande verwerkt.In de memorie van toelichting zijn voorts criteria aangegeven die een
rol zullen kunnen spelen bij de aanwijzing van gebieden die onder de werking
van het nationale programma komen te vallen. De systematiek voor de gebiedsaanwijzing
en saldering daarbinnen is nog in ontwikkeling, waarbij voldoende recht moet
worden gedaan aan de doelstellingen van de richtlijnen en de door de Raad
in zijn advies verwoorde beperkingen naar plaats voor saldering, met de noodzakelijke
ruimte voor ruimtelijke ontwikkelingen. Per saldo moet in deze gebieden de
luchtkwaliteit beter worden dan in de autonome ontwikkeling het geval zou
zijn. Hiervoor is in artikel 5.12, derde lid, onder e, een bepaling opgenomen.Voor overige, niet in het programma opgenomen gebieden is in het wetsvoorstel
een verplichting opgenomen voor de betreffende bestuursorganen om in geval
van een overschrijding onverwijld maatregelen te treffen; dit kan al dan niet
gebeuren in de vorm van een (facultatief) programma als bedoeld in artikel
5.13. Hiervoor is gekozen omdat de richtlijnen vereisen dat aan de grenswaarden
wordt voldaan.4. Het nationale programma van maatregelen en de uitoefening van
decentrale bevoegdhedenUit de memorie van toelichting blijkt dat met het programma van maatregelen
wordt beoogd de mogelijkheid te bieden om urgente projecten en activiteiten
doorgang te laten vinden, mits daar extra maatregelen ter verbetering van
de luchtkwaliteit tegenover staan, waardoor maatschappelijk gewenste ontwikkelingen
ook in overschrijdingssituaties doorgang kunnen vinden met behoud of verbetering
van de ter plaatse aanwezige luchtkwaliteit1.
Het programma zal alle generieke rijksmaatregelen bevatten ter verbetering
van de luchtkwaliteit en maatregelen verbonden aan projecten die van belang
zijn voor de nationale ruimtelijke hoofdstructuur, alsmede locatiespecifieke
regionale en lokale (waaronder ruimtelijke) maatregelen voor bepaalde bij
ministeriële regeling aan te wijzen gebieden. Al deze maatregelen moeten
gericht zijn op verbetering van de luchtkwaliteit. Artikel 5.16 van het wetsvoorstel
regelt de uitoefening van bevoegdheden en de toepassing van wettelijke voorschriften
op grond van de Wet milieubeheer, de Wet op de Ruimtelijke Ordening en enkele
andere wetten voorzover er gevolgen zijn voor de luchtkwaliteit. Uitoefening
van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften is mogelijk indien:1. de uitoefening of toepassing niet in betekenende mate bijdraagt aan
de overschrijding van de grenswaarden, of2. de uitoefening of toepassing is omschreven in of betrekking heeft op
een ontwikkeling of het voorgenomen besluit dat is omschreven in of past binnen
een vastgesteld programma van maatregelen.Dit betekent dat in de onder 2 genoemde gevallen het
programma van maatregelen ook als toetsingskader zal dienen voor besluiten
op het terrein van ruimtelijke ordening en andere projecten.Deze regeling geeft de Raad aanleiding tot de volgende
opmerkingen:a. In de eerste plaats rijst de vraag over de juridische status van
de in een programma van maatregelen opgenomen maatregelen en besluiten. Bepaalde
maatregelen zullen een vervolg moeten krijgen in algemeen verbindende voorschriften
en andere besluiten. Ruimtelijke projecten zullen pas effect kunnen krijgen
nadat zij onherroepelijk zijn geworden. Het kan zijn dat na een zekere tijd
blijkt dat bepaalde generieke maatregelen niet het verwachte gunstige effect
hebben op de luchtkwaliteit of dat bepaalde ruimtelijke projecten niet de
eindfase halen, bijvoorbeeld omdat het project sneuvelt op grond van een ander
aspect dan de luchtkwaliteit. Dan rijst de vraag of tussentijdse aanpassing
van het programma mogelijk is. Voorts wijst de Raad erop dat mogelijk pas
na enkele jaren duidelijk zal zijn of de maatregelen de verwachte resultaten
opleveren, hetgeen betekent dat pas dan kan worden getoetst of een project
past in een programma van maatregelen.De Raad adviseert in de memorie van toelichting aan dit punt aandacht
te besteden.b. Artikel 5.14, eerste lid, bepaalt dat de daartoe in het programma
van maatregelen aangewezen bestuursorganen jaarlijks voor 1 april aan
de Minister van VROM rapporteren over de uitvoering van het programma. Niet
is geregeld dat de Minister aan deze bestuurorganen maatregelen kan opleggen
wanneer blijkt dat zij onvoldoende uitvoering hebben gegeven aan het programma
van maatregelen.De Raad beveelt aan artikel 5.14 op dit punt aan te passen.4a. De Raad heeft gevraagd naar de juridische status van de in een programma
opgenomen maatregelen en besluiten. Wat de maatregelen betreft wordt in de
eerste plaats opgemerkt dat de in een programma opgenomen beschrijvingen van
te nemen maatregelen niet de vaststelling van de maatregelen in juridische
zin zijn. Dat zijn wél de later te nemen besluiten of andere te verrichten
rechtshandelingen (bijvoorbeeld het vaststellen van een verordening) waarmee
een maatregel in juridische zin totstandkomt. Om te waarborgen dat de met
het programma beoogde verbetering van de luchtkwaliteit ook daadwerkelijk
gerealiseerd wordt, geldt voor de in een programma genoemde of beschreven
maatregelen wel een wettelijke uitvoeringsplicht, dat wil zeggen een verplichting
om de maatregel daadwerkelijk te treffen en uit te voeren (zie het voorgestelde
artikel 5.12, negende lid). Deze uitvoeringsplicht omvat ook te nemen (vervolg)besluiten
en andere rechts- of feitelijke handelingen. De uitvoeringsplicht geldt eveneens
voor de maatregelen voor een niet in het NSL opgenomen gebied. Vanwege de
uitvoeringsplicht en het herleidbaar moeten zijn van een maatregel en de uitvoering
daarvan tot een in het NSL opgenomen beschrijving is het van belang dat de
beschrijving op een voldoende bepaalbare wijze plaatsvindt.Voor in een programma beschreven ontwikkelingen of voorgenomen besluiten
geldt eveneens, dat deze beschrijvingen niet de eigenlijke projectbesluiten
in juridische zin vormen (zoals de vaststelling van een tracébesluit
of bestemmingsplan) of deze vervangen. Ook voor de beschrijving van deze voorgenomen
besluiten of ontwikkelingen in het NSL geldt dat deze voldoende bepaalbaar
moet zijn zodat het latere projectbesluit en de uitvoering daarvan duidelijk
herleidbaar zijn tot de omschrijving daarvan in het programma.Verder merk ik in dit verband op dat in geval van na de vaststelling van
een programma uit de rapportages, bedoeld in artikel 5.14, blijkende veranderingen
van de in het programma genoemde of beschreven maatregelen of projecten of
de effecten daarvan, een programma kan worden gewijzigd indien de betreffende
gegevens in redelijkheid niet meer kunnen worden gebruikt bij de uitoefening
van een bevoegdheid of de toepassing van een wettelijk voorschrift als bedoeld
in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, juncto het tweede lid; daartoe
is een nieuw tiende lid, onderdeel a, in artikel 5.12 opgenomen.4b. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Raad om in artikel 5.14
te regelen dat de minister aan bestuursorganen maatregelen kan opleggen wanneer
blijkt dat zij onvoldoende uitvoering geven aan het programma van maatregelen
merk ik het volgende op. In het voorgestelde artikel 5.12, negende lid, van
de Wm is een wettelijke plicht tot uitvoering van de programmamaatregelen
opgenomen. Voor overige, niet in het nationaal programma genoemde maatregelen
omvat artikel 5.13, derde en vijfde lid, soortgelijke verplichtingen (door
het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 5.12, negende lid).
Verder zijn de aanvankelijk voorgestelde artikelen 5.23 en 5.24 van de Wm
vervangen door een nieuw artikel 5.23 om de effectiviteit van het handhavingsinstrumentarium
te vergroten. In het aanvankelijk voorgestelde artikel 5.23 waren de taakverwaarlozingsbepalingen
van de Gemeentewet, respectievelijk Provinciewet, van toepassing verklaard
indien burgemeester en wethouders, respectievelijk gedeputeerde staten, niet
of niet tijdig voldoen aan de in dat artikel genoemde wettelijke plichten
(met name verband houdend met de diverse planverplichtingen). In die gevallen
zou de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
in de plaats van de betreffende colleges treden. Gebleken is echter dat het
niet nodig is deze bepalingen expliciet in bijzondere wetten van toepassing
te verklaren. Verder was in artikel 5.24 ten aanzien van de in het NSL opgenomen
maatregelen een aanwijzingsbevoegdheid opgenomen. De genoemde artikelen zijn
vervangen door één (nieuw) artikel 5.23, dat voorziet in een
aanwijzingsbevoegdheid voor de minister van VROM én de mogelijkheid
om, bij niet naleving daarvan, daarin namens het betreffende
bestuursorgaan en ten laste van dat bestuursorgaan te voorzien.Voorop staat echter dat de bestuursorganen waarop wettelijke plichten
ingevolge de voorgestelde wet rusten, deze ook naleven en dat zij daarbij
een gedeeld belang hebben.Daar moet van uitgegaan worden. Voorts is van belang dat ook burgers en
andere belanghebbenden hun bestuur kunnen verzoeken om een maatregel daadwerkelijk
te treffen en uit te voeren, bij nalaten waarvan zij dit bij de rechter kunnen
afdwingen.5. Bestuurlijke verhoudingenHet wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid in te grijpen in de bestaande
bestuurlijke verhoudingen. Het opnemen van concrete projecten in het nationale
programma van maatregelen kan een prioritering impliceren, die van invloed
is op de uitoefening van de (decentrale) bevoegdheden, bedoeld in het voorgestelde
artikel 5.16. De rijksoverheid krijgt door het nationale programma van maatregelen
een nieuw beïnvloedingsmiddel voor de ruimtelijke inrichting van Nederland,
waarmee kan worden bepaald welke plannen van de decentrale overheden kunnen
doorgaan en welke (voorlopig) niet. Verder voorziet het wetsvoorstel in diverse
verplichtingen voor de decentrale overheden. De centralisatie-tendens in het
wetsvoorstel staat niet alleen haaks op huidige bevoegdheden en procedures
maar ook op gespannen voet met de afspraken in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen,
vastgesteld door kabinet, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten1. Artikelen 114 van de
Gemeentewet en 112 van de Provinciewet schrijven overleg voor met de decentrale
besturen of met een instantie die voor deze representatief kan worden geacht.
De memorie van toelichting biedt geen inzicht in het resultaat van dit overleg.De Raad adviseert de memorie van toelichting op de genoemde punten aan
te vullen.5. De tendens tot centralisatie die de Raad signaleert heeft mij
aanleiding gegeven in de memorie van toelichting een verdere verduidelijking
te geven van waar het bij dit wetsvoorstel om begonnen is en hoe de uitwerking
bijdraagt aan het respecteren van de decentrale besluitvorming. De uitgangspunten
voor deze nieuwe passage in de memorie van toelichting wil ik hier uiteenzetten.
Daarbij is de essentie de volgende: juist in een situatie waarin de grenswaarden
uit de EU-richtlijnen niet worden gehaald, verliezen alle betrokken overheden
veel van hun beleidsruimte om (rechts)handelingen te verrichten en projecten
uit te voeren die niet of nauwelijks bijdragen aan een verbetering van de
luchtkwaliteit, dus zonder dat daarmee het halen van de grenswaarden meer
binnen bereik komt. Onze EU-rechtelijke verplichtingen brengen dat met zich
mee. Er moet immers voldaan worden aan de grenswaarden. Een gelijkblijven
of toename van overschrijdingen is niet verenigbaar met de richtlijnen. Het
zijn de overschrijdingen die zonder verdere ingrepen grote beperkingen in
de armslag van centrale en decentrale overheden tot gevolg hebben. Vanwege
het grote goed dat in Nederland zoveel bestuurlijke bevoegdheden zijn toegekend
aan lagere overheden, treft dat verlies van beleidsruimte in het bijzonder
juist de decentrale overheden. Dat is het gevolg van de overschrijdingen en
de wijze waarop de richtlijnen doorwerken in het Nederlandse rechtsbestel.
Dat wordt dus niet veroorzaakt door het wetsvoorstel. Integendeel, juist doordat
het wetsvoorstel in een nationaal samenwerkingsprogramma alle mogelijke rijksinspanningen
en inspanningen van andere overheden bij elkaar brengt, zal in de praktijk
door het beter voldoen aan de normen steeds meer herstel optreden van het
volledig functioneren van het decentrale model. Dit model zelf blijft onaangetast,
maar kent dus tijdelijk in zijn uitvoering beperkingen, louter ten gevolge
van de voorschriften uit de richtlijnen en de problemen die Nederland ondervindt
om daaraan te voldoen. VNG en IPO zijn geraadpleegd bij de voorbereiding van
het wetsvoorstel en zagen evenmin een minder bezwarende oplossing dan nu is
bedacht in de vorm van het programma. Dit programma brengt vanuit decentralisatieoogpunt
al meteen het voordeel met zich mee, dat projecten die in het programma zijn
opgenomen of daarin passen en projecten die niet in betekenende mate van invloed
zijn op de luchtkwaliteit, door de andere overheden verder kunnen worden behandeld
als projecten die in beginsel doorgang kunnen vinden. Het effect van de maatregelen
en de samenwerking in het programma moet de rest doen. Daarbij
geldt vanzelfsprekend als randvoorwaarde dat de EU Nederland voldoende ruimte
zal geven om dit programma met redelijke maatregelen en op een redelijke termijn
succesvol af te ronden.In principe is het bij de vaststelling van het programma mogelijk dat
op rijksniveau wordt besloten bepaalde projecten van decentrale overheden
niet op te nemen in het programma, waarmee die projecten in ieder geval het
directe voordeel van de programma-aanpak missen. Voor die projecten geldt
dan dat zij, om te kunnen doorgaan, een zelfstandige dragende motivering moeten
hebben vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit, eventueel met gebruikmaking
van de salderingsmethodiek of in een andere vorm waarbij het project niet
in betekenende mate bijdraagt aan luchtkwaliteit. De noodzakelijke gezamenlijke
aanpak, die nu juist de aanleiding is voor het programma, zou verloren gaan,
als het Rijk uit vrije wil of daartoe gedwongen door gebrek aan overeenstemming
tussen of binnen andere bestuursorganen, voorlopig zelf zou gaan kiezen tussen
projecten binnen een bepaalde regio. Dit is niet alleen vanuit een bestuurlijk
oogpunt ongewenst maar ook omdat dat zou kunnen leiden tot vertragingen bij
de vaststelling van het programma terwijl in de huidige situatie vaststaat
dat er spoedig een robuust programma moet kunnen worden uitgevoerd.6. SaldobenaderingHet wetsvoorstel biedt bestuursorganen de mogelijkheid om bevoegdheden
uit te oefenen of wettelijke voorschriften toe te passen die gevolgen kunnen
hebben voor de luchtkwaliteit, ook wanneer de grenswaarden wel al in betekenende
mate worden overschreden maar aannemelijk wordt gemaakt dat de luchtkwaliteit
door een met de uitoefening van de bevoegdheid samenhangende maatregel of
door een door die uitoefening optredend effect, per saldo verbetert of gelijk
blijft (artikel 5.16, derde lid). In het Besluit luchtkwaliteit 2005 was reeds
een saldoregeling ten aanzien van projecten opgenomen, maar de saldobenadering
is, zoals ook in paragraaf 4.3 van de memorie van toelichting wordt opgemerkt,
in de regeling inzake het programma van maatregelen verbreed. In paragraaf 4.2
wordt dit nader toegelicht met de opmerking dat een argument om bepaalde projecten
die een neutraal of positief effect hebben op de luchtkwaliteit wel in het
programma op te nemen, terwijl dit niet strikt noodzakelijk is, is dat het
daardoor mogelijk wordt om ten aanzien van andere projecten gebruik te maken
van het door saldering verkregen netto positieve effect op de luchtkwaliteit.Hieruit blijkt dat de salderingsmogelijkheden in het wetsvoorstel ruimer
zijn dan in het Besluit luchtkwaliteit 2005, doordat zij gekoppeld zijn aan
het programma van maatregelen. De Raad wijst erop dat een te grote verruiming
van de saldobenadering het risico inhoudt dat Nederland niet voldoet aan zijn
verplichting om de normen van de richtlijnen te halen, bij voorbeeld wanneer
via verschuivingen binnen het programma van maatregelen allerlei projecten
worden toegestaan die in feite negatieve gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit.
Over de toepassing van de saldobenadering is nog niet door het Hof van Justitie
geoordeeld en het is uiteindelijk aan dit Hof om de juistheid van de uitleg
van bepalingen van de richtlijnen te beoordelen. De planverplichtingen voortvloeiende
uit de artikelen 7, derde lid, en 8, derde lid, van de kaderrichtlijn zijn
gericht op het voorkomen en ongedaan maken van overschrijding en niet op handhaving
van een bepaalde mate van overschrijding. Dit geeft de Raad aanleiding tot
de volgende opmerkingen.a. De saldobenadering dient beperkt te zijn naar tijd, plaats en
inhoud. Op de beperking naar plaats wordt hierna ingegaan. In het advies inzake
het ontwerpbesluit luchtkwaliteit 2005 is aanbevolen deze beperkingen bij
voorkeur aan te brengen in het besluit zelf, of indien dit onmogelijk zou
blijken, in de vorm van richtlijnen (van de Minister van VROM. Het voorliggende
wetsvoorstel voorziet niet in dergelijke beperkingen, maar biedt de mogelijkheid
bij ministeriële regeling beperkingen aan te brengen. De memorie van
toelichting geeft echter redelijk concreet aan wat deze beperkingen zijn,
bijvoorbeeld dat saldering binnen dezelfde stof moet plaatsvinden1. De Raad beveelt daarom aan de beperkingen van saldering
te regelen in artikel 5.16.b. De mogelijkheden tot saldering naar plaats worden in belangrijke
mate beperkt door artikel 9 van de kaderrichtlijn. In de zones en agglomeraties
waar de niveaus van de verontreinigende stoffen onder de grenswaarden
liggen houden de lidstaten deze niveaus beneden de grenswaarden en streven
zij ernaar de met duurzame ontwikkeling verenigbare optimale luchtkwaliteit
te beschermen. Saldering met een gebied waarin geen sprake is van overschrijding
is derhalve niet mogelijk. Het wetsvoorstel voorziet niet in deze beperking.De Raad beveelt aan hierin in het wetsvoorstel te voorzien.c. Evenals in het advies inzake het ontwerpbesluit luchtkwaliteit
2005 merkt de Raad op dat, afgezien van de vragen rond de saldobenadering
zelf, deze benadering alleen een oplossing biedt indien er wat valt te salderen.
Dit houdt in dat de maatregelen in de programma’s ook daadwerkelijk
worden gerealiseerd en daadwerkelijk de beoogde verlaging van de normoverschrijding
tot gevolg hebben. Hiertoe voorzien de artikelen 5.12, achtste lid, en 5.14
in een aantal verplichtingen (naleving, monitoring en verslaglegging). Het
wetsvoorstel voorziet echter niet in een regeling wanneer zou blijken dat
de programma’s van maatregelen niet het beoogde effect sorteren.De Raad beveelt, in navolging van punt 4, onder b, aan in artikel 5.14
te voorzien in een dergelijke regeling.6a. Het advies van de Raad om in het voorgestelde artikel 5.16 beperkingen
van de saldering naar tijd, plaats en inhoud op te nemen is gevolgd. In het
vijfde lid van dat artikel zijn beperkingen naar inhoud (dezelfde stof), plaats
(samenhang naar gebied), tijd (beginsel van gelijktijdigheid) en ook een verplichting
tot waarborging van de ter saldering uit te voeren maatregelen opgenomen.6b. Naar aanleiding van het advies van de Raad om in het wetsvoorstel
te voorzien in een beperking dat geen saldering plaatsvindt met een gebied
waar geen sprake is van een overschrijding merk ik het volgende op. In het
wetsvoorstel wordt de methodiek van het Besluit luchtkwaliteit 2005 gevolgd,
te weten dat in beginsel geen nieuwe overschrijdingssituaties ontstaan. Dit
ligt op meerdere wijzen besloten in en volgt uit het voorgestelde stelsel.
Dit volgt in de eerste plaats uit de opzet van het nationaal programma, dat
gericht is op het bereiken van de grenswaarden en het navenant kleiner worden
van overschrijdingsgebieden. Dit volgt daarnaast uit de verplichting om ten
aanzien van een niet in een programma van maatregelen opgenomen gebied, waar
zich een overschrijding voordoet, maatregelen te treffen. Dit volgt in de
derde plaats uit de beperkingen voor de saldering naar plaats (zie onder 6a).
Het voorgaande neemt niet weg dat incidenteel sprake kan zijn van een verslechtering,
bijvoorbeeld in het bekende geval van de rondweg die een dorpskern ontlast
en leidt tot betere verkeersdoorstroming, waardoor het per saldo in dat gebied
beter wordt hoewel de situatie nabij die weg (tijdelijk) verslechtert. Een
te beperkte uitleg of toepassing van de salderingscriteria kan evenwel aan
verbetering op een wat groter schaalniveau in de weg staan.6c. In de door de Raad genoemde mogelijke situatie, te weten dat een programma
niet het beoogde effect sorteert, wordt voorzien door de in artikel 5.12,
tiende lid, opgenomen regeling voor wijziging van een programma. Het NSL wordt
naar verwachting opgezet op basis van in enig jaar te bereiken reducties van
overschrijdingen voor een daarbij aangegeven contour. Indien deze reducties
niet worden bereikt door tegenvallende effecten van maatregelen, blijkend
uit de in artikel 5.14 bedoelde rapportages en monitoring, zal dit moeten
leiden tot extra maatregelen dan wel tot het vervallen van in het programma
opgenomen projecten.7. RechtsbeschermingDe Staatssecretaris van VROM heeft de bijzondere aandacht van de Raad
gevraagd voor de wijze waarop de rechtsbescherming in het wetsvoorstel is
geregeld. Artikel I, onderdeel L, van het wetsvoorstel vult artikel 20.1 Wm
aan met een nieuw achtste en negende lid. Het achtste lid voorziet in de mogelijkheid
dat een belanghebbende beroep instelt bij de Afdeling bestuursrechtspraak
tegen de in de artikelen 5.12, eerste lid, en artikel 5.13, eerste lid bedoelde
programma’s van maatregelen. Het negende lid bepaalt dat bij een beroep
tegen een besluit dat is genomen met toepassing van artikel 5.16, eerste lid,
onder b, geen gronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben
op het aspect luchtkwaliteit, voor zover dat aspect is meegenomen in een programma
van maatregelen. De in artikel 20.1 Wm voorgestelde wijzigingen geven de Raad
aanleiding tot de volgende opmerkingen.a. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het de bedoeling is
het gehele programma van maatregelen open te stellen voor beroep. Het programma
van maatregelen als bedoeld in artikel 5.12 omvat zowel voor heel Nederland
geldende generieke maatregelen, als maatregelen die deels toegespitst zijn
op aangewezen gebieden en deels gekoppeld zijn aan voorgenomen concrete besluiten
over activiteiten of projecten. Volgens de toelichting is het vanwege de nauwe
samenhang in het programma tussen de generieke maatregelen en de effecten
daarvan, de verwachte activiteiten alsmede de daarbij behorende specifieke
maatregelen, en de autonome ontwikkelingen, praktisch gezien niet goed mogelijk
deze programmaonderdelen van elkaar te scheiden. Daarom en omdat met het maken
van een onderscheid ook de consistentie en samenhang van het programma zou
worden verbroken, is ervoor gekozen het gehele programma voor beroep vatbaar
te laten zijn, aldus de toelichting. Daarmee wordt volgens de memorie van
toelichting voorkomen dat de bestuursrechter bij een beroep tegen het programma
per onderdeel moet nagaan of er sprake is van een appellabel besluit.Ook naar de mening van de Raad kan worden betwijfeld of alle onderdelen
van een programma zullen kunnen worden aangemerkt als een appellabel besluit
in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarbij kan met name gedacht
worden aan in het programma op te nemen voor heel Nederland geldende generieke
maatregelen. Indien in dit opzicht een afwijking van de Awb wordt beoogd,
ware dit expliciet in artikel 20.1, achtste lid, te bepalen. Overigens moet
er rekening mee worden gehouden dat een rechtmatigheidstoetsing door de bestuursrechter
weinig betekenis zal hebben voor de onderdelen van een programma die generieke
maatregelen inhouden. In het wetsvoorstel ontbreken ook duidelijke criteria
waaraan een programma van maatregelen moet voldoen en waaraan de rechter het
programma op rechtmatigheid kan toetsen.De Raad merkt verder op dat artikel 20.1 Wm sinds de inwerkingtreding
van de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb ervan
uit gaat dat beroep alleen kan worden ingesteld door een belanghebbende. Het
wetsvoorstel leidt ertoe dat de ontvankelijkheid van de beroepen steeds zal
moeten worden getoetst, afhankelijk van de aard van de maatregelen in de programma’s.
De jurisprudentie over het belanghebbendebegrip in relatie tot de programma’s
en de daarin vervatte generieke en (locatie)specifieke maatregelen zal nog
moeten worden gevormd.De Raad adviseert in het licht van het bovenstaande artikel 20.1, achtste
lid, te heroverwegen en in de toelichting nader in te gaan op de hiervoor
naar voren gebrachte punten. Indien wordt besloten de mogelijkheid van beroep
tegen alle onderdelen van het programma van maatregelen te handhaven, ware
dit in de tekst van artikel 20.1, achtste lid, expliciet tot uitdrukking te
brengen.b. De voorgestelde regeling van artikel 20.1, negende lid, Wm heeft
een getrapt karakter: bij beroep tegen een besluit dat genomen is met toepassing
van artikel 5.16, eerste lid, onder b, kunnen geen gronden worden aangevoerd
die betrekking hebben op het aspect luchtkwaliteit, voorzover dat aspect is
opgenomen in het nationale of regionale programma van maatregelen. Dit betekent
dat, als geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om tegen een programma
beroep in te stellen, het aspect luchtkwaliteit in een latere fase geen onderdeel
uit kan maken van een beroep.In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat als gevolg van veranderde
omstandigheden of een veranderde vormgeving achteraf kan blijken dat de inpasbaarheid
van een in het nationale programma opgenomen project binnen het programma
niet zonder meer vaststaat en dat het project alsnog aan het programma moet
worden getoetst1. De Raad voegt hieraan toe
dat ook kan blijken dat de in het programma aangekondigde generieke en specifieke
maatregelen niet het verwachte gunstige effect hebben gehad op de luchtkwaliteit.
In zodanige gevallen kan het aspect luchtkwaliteit, gelet ook op de verplichtingen
die voor Nederland rechtstreeks voortvloeien uit de richtlijnen, in een beroepsprocedure
niet buiten beschouwing blijven.De Raad adviseert in het licht van het bovenstaande het wetsvoorstel op
dit punt aan te passen.7a en 7b. De Raad heeft geadviseerd tot heroverweging van de regeling
van het beroep ten aanzien van het programma van maatregelen. De door de Raad
in dit verband gemaakte opmerkingen, te weten dat betwijfeld kan worden of
alle onderdelen van een programma als een appellabel besluit in de zin van
de Algemene wet bestuursrecht kunnen worden aangemerkt en dat criteria voor
een rechtmatigheidstoetsing door de bestuursrechter ontbreken, worden door
mij gedeeld en hebben voor mij aanleiding gevormd het wetsvoorstel op dit
punt te herzien. In dit verband is tevens van belang hetgeen de Raad heeft
opgemerkt onder 7b, te weten dat indien de in een programma opgenomen maatregelen
niet het verwachte gunstige effect hebben voor de luchtkwaliteit, het aspect
luchtkwaliteit niet buiten beschouwing kan blijven in de beroepsprocedure
terzake van het betreffende projectbesluit.Ten aanzien van dit laatste merk ik op dat er in het algemeen meerdere
jaren zullen liggen tussen het opnemen van een maatregel of project in het
programma en de latere vaststelling en uitvoering van de betreffende maatregel
of het betreffende projectbesluit. Eerdere, aan het programma ten grondslag
liggende aannames met betrekking tot de gevolgen voor de luchtkwaliteit kunnen
in de tussentijd wijzigen. Ook is in dit verband van belang dat de in een
programma op te nemen gegevens met betrekking tot maatregelen en projecten
en de gevolgen daarvan voor de luchtkwaliteit een globaler karakter zullen
hebben dan bij de onderbouwing van de betreffende maatregel of het projectbesluit
doorgaans het geval zal zijn. Verder zal het programma zoals hiervoor aangegeven
geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht omvatten. Het programma
omvat in de voorliggende opzet geen zodanig concrete formuleringen en onderbouwingen
van maatregelen en projecten dat deze door een rechter als besluit kunnen
worden getoetst. Verwezen wordt verder naar hetgeen hiervoor is opgemerkt over de juridische status van in een programma opgenomen
beschrijvingen van maatregelen of projecten. Het is gezien het voorgaande
niet te verwachten dat een aanvankelijk met de beroepsmogelijkheid tegen het
programma beoogde procedurele functie voor projecten, te weten een vroegtijdige
en door de rechter te toetsen vaststelling met betrekking tot de haalbaarheid
van een project vanuit het oogpunt van luchtkwaliteit, waardoor het luchtkwaliteitsaspect
niet meer aan de orde mag en hoeft te komen bij het latere projectbesluit,
daadwerkelijk zal kunnen worden vervuld. Voor alle duidelijkheid: dit heeft
echter geen gevolgen voor de inhoudelijke functie van het programma voor die
projecten, zijnde (hulp bij) de onderbouwing van individuele besluiten. Deze
functie verandert als zodanig niet door het vervallen van de mogelijkheid
om beroep tegen het programma in te stellen. De kans dat zowel in het kader
van het programma als bij het latere projectbesluit steeds de gevolgen voor
de luchtkwaliteit in rechte aan de orde zullen komen lijkt gezien het voorgaande
bij handhaving van de oorspronkelijke opzet niet denkbeeldig. Een dubbele
rechtsgang ten aanzien van de luchtkwaliteitsaspecten van één
en hetzelfde project wordt echter niet wenselijk gevonden.Gezien het voorgaande heb ik besloten tegen het programma niet de mogelijkheid
van beroep open te stellen, zodat alleen in het kader van het betreffende
projectbesluit de gevolgen voor de luchtkwaliteit in een toetsing door de
rechter aan de orde kunnen komen. Dit neemt niet weg dat ook zonder beroepsmogelijkheid
een robuust programma dat gericht is op het bereiken van de grenswaarden,
ook op een meer indirecte wijze een aanzienlijke bijdrage kan leveren aan
de onderbouwing van en het doorgang vinden van in dat programma genoemde of
beschreven projecten, op het moment dat de betreffende projectbesluiten door
de rechter worden getoetst.8. OverlegArtikel 8, zesde lid, van de kaderrichtlijn schrijft voor dat wanneer
het niveau van een verontreinigende stof ten gevolge van een significante
verontreiniging vanuit een andere lidstaat boven de met de overschrijdingsmarge
verhoogde grenswaarde of, in voorkomend geval, de alarmdrempel ligt of dreigt
te komen, de betrokken lidstaten overleg met elkaar plegen om een oplossing
te vinden.In de memorie van toelichting wordt op verschillende plaatsen gerefereerd
aan de omstandigheid dat de grenswaarden van bepaalde stoffen (bijvoorbeeld
fijn stof) in Nederland worden overschreden als gevolg van de verontreiniging
door andere lidstaten. Niet wordt verwezen naar overleg met de desbetreffende
lidstaten over dit onderwerp. Artikel 8, derde lid, van de kaderrichtlijn verplicht daartoe wanneer de invloed van de buurlanden aanzienlijk
wordt geacht en dit naar de Europese Commissie toe wordt gebruikt als argument
voor het niet kunnen voldoen aan de resultaatsverplichtingen, voortvloeiende
uit de richtlijnen.De Raad beveelt aan in de memorie van toelichting aan te geven op welke
wijze wordt voldaan aan de overlegverplichting voorvloeiende uit artikel 8,
zesde lid, van de kaderrichtlijn.8. Aan het advies van de Raad om in de memorie van toelichting aan
te geven op welke wijze wordt voldaan aan de overlegverplichting, voortvloeiend
uit artikel 8, zesde lid, van de kaderrichtlijn, is gevolg gegeven. In de
memorie van toelichting is een daartoe strekkende paragraaf opgenomen, waarnaar
kortheidshalve wordt verwezen.9. Artikel 5.19, tweede en derde lidDe Staatsecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
vraagt de bijzondere aandacht van de Raad voor de wijze waarop in het voorgestelde
artikel 5.19, tweede lid, de aftrek van fijn stof concentraties is geregeld
in relatie tot de desbetreffende EG-richtlijnen1.
Het voorgestelde artikel 5.19, tweede lid, regelt dat bij het vaststellen
van het kwaliteitsniveau van de in bijlage 2 genoemde stoffen (waaronder fijn
stof) concentraties die niet door de mens in de lucht worden gebracht of die
geen schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu
in zijn geheel, buiten beschouwing worden gelaten. Het derde lid regelt expliciet
het buiten toepassing laten van fijn stof, veroorzaakt door natuurverschijnselen.
Daarom wordt achtereenvolgens ingegaan op de beide bepalingen.a. Het doel en de strekking van de richtlijn zijn het meten en het
beoordelen van de niveaus van concentratie van bepaalde stoffen in de lucht.
Voorzover deze niveaus een menselijke oorsprong hebben en dus beïnvloedbaar
zijn, is het doel om tot verbetering te komen op basis van, aan de hand van
wetenschappelijke kennis, vastgestelde waarden. De luchtkwaliteit is een resultante
van verschillende factoren van natuurlijke en menselijke oorsprong. Het accent
dient te liggen op hetgeen veroorzaakt is door menselijk handelen. De beperkte
definitie van het begrip «verontreinigende stof» in artikel 2
van de kaderrichtlijn en de eerste dochterrichtlijn en de aftrekmogelijkheid
van artikel 5 van de eerste dochterrichtlijn lijken te moeten worden bezien
tegen deze achtergrond.De Raad meent dat eenzelfde systematiek als in de richtlijnen kan worden
gevolgd in het wetsvoorstel. Door een begripsbepaling op te nemen, met de
uitsluiting van de stoffen die niet direct of indirect door de mens in de
lucht worden gebracht en geen schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid
van de mens of het milieu in zijn geheel, is het niet meer nodig een dergelijke
uitsluiting op te nemen bij het vaststellen van het kwaliteitsniveau.Wanneer het in de bedoeling ligt slechts fijn stof te reguleren in artikel
5.19, tweede lid, ligt het in de rede de redactie van deze bepaling daarmee
in overeenstemming brengen.De Raad geeft in overweging de systematiek van de kaderrichtlijn en de
eerste dochterrichtlijn te volgen en de begripsbepaling in het voorgestelde
artikel 5.7 aan te vullen met het bepaalde in het voorgestelde artikel 5.12,
tweede lid.b. In het tweede lid van artikel 5.19 wordt gesproken van «concentraties
die niet door de mens in de lucht worden gebracht of die geen schadelijke
gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu in zijn geheel».
Deze bepaling is ontleend aan de definitie van «verontreinigende stof»
in artikel 2, onderdeel 2, van de kaderrichtlijn. Deze bepaling gebruikt echter
niet het woord «of», maar het woord «en».De Raad adviseert hier de redactie van de richtlijn te volgen, teneinde
te vermijden dat een eigen uitleg aan een richtlijnbepaling wordt gegeven.c. Voor de uitsluiting van natuurverschijnselen bij de vaststelling
van het kwaliteitsniveau van zwevende deeltjes in het voorgestelde artikel
5.19, derde lid, zijn naar het oordeel van de Raad goede redenen, gelet op
het bepaalde in de richtlijnen. Al eerder heeft afdeling V van de Raad van
State bij wijze van voorlichting erop gewezen dat de omschrijving van «natuurverschijnselen»
in Nederland niet de gewenste uitweg biedt. Het bepaalde in het
voorgestelde artikel 5.19, derde en zesde lid, biedt desgewenst de mogelijkheid
tot aftrek. De begripsbepaling in het zesde lid kan tevens worden opgenomen
in de voorgestelde begripsbepalingen van artikel 5.7, overeenkomstig het bepaalde
in de eerste dochterrichtlijn. De memorie van toelichting voorziet niet in
een argumentatie voor de systematiek in artikel 5.19, derde en zesde lid.De Raad beveelt aan op dit punt in te gaan in de memorie van toelichting.9a, 9b en 9c. Naar aanleiding van het advies van de Raad over de wijze
waarop in het voorgestelde artikel 5.19, tweede lid, de aftrek van fijn stof
concentraties is geregeld in relatie tot de betreffende richtlijnen, merk
ik het volgende op. De omschrijving van concentraties van verontreinigende
stoffen in dat lid is naar aanleiding van het advies gewijzigd waarbij woordelijk
is aangesloten bij de definitie als opgenomen in de kaderrichtlijn en de eerste
dochterrichtlijn. Er is daarbij niet gekozen voor het opnemen van een definitie
in het voorgestelde artikel 5.7, met name omdat dat afbreuk zou doen aan de
inhoudelijke samenhang met de overige elementen van de regeling voor verontreinigende
stoffen van artikel 5.19 (met name: het derde, vijfde en zesde lid en de ingevolge
het vijfde lid bij ministeriële regeling te stellen regels). Het tweede
lid van artikel 5.19 bevat de zojuist genoemde, bij de richtlijnen aansluitende
omschrijving van de bij de vaststelling van het kwaliteitsniveau in beschouwing
te nemen concentraties van verontreinigende stoffen. Het gaat om «stoffen,
die direct of indirect door de mens in de buitenlucht worden gebracht en die
schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid van de mens of het milieu
in zijn geheel». Het (ongewijzigde) derde lid bevat specifiek regels
voor concentraties van zwevende deeltjes (PM10), die veroorzaakt
worden door natuurverschijnselen. Deze deeltjes worden buiten beschouwing
worden gelaten bij het vaststellen van het kwaliteitsniveau. Het eveneens
ongewijzigde zesde lid bepaalt wat onder natuurverschijnselen wordt verstaan.
Het (ongewijzigde) vijfde lid bepaalt dat bij ministeriële regeling regels
kunnen worden gesteld voor de toepassing van het tweede lid (met name: aftrek
zeezout) en derde lid. De memorie van toelichting is waar nodig aangepast
aan deze wijzigingen.10. Artikel 5.8Het wetsvoorstel voorziet in het verzoek van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
om de onderhavige materie bij wet te regelen Het bevat tevens een bijlage
waarin technische normen zijn opgenomen. Deze bijlage vormt een onderdeel
van de wet en de Minister van VROM kan ingevolge het voorgestelde artikel
5.8 een tijdelijke regeling vaststellen indien wijziging van de bijlage noodzakelijk
is. Binnen achttien maanden dient een wetswijziging van gelijke strekking
aanhangig te zijn gemaakt.Het ligt echter niet voor de hand dat dergelijke normen eveneens worden
geregeld bij wet. Het gaat hier grotendeels of geheel om normen die rechtstreeks
zijn ontleend aan de verschillende toepasselijke richtlijnen. Zij hebben een
zeer technisch karakter en zijn aan verandering onderhevig. Het voordeel van
regeling bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is dat wijzigingen
van de technische normen kunnen worden doorgevoerd, zonder de tijdrovende
procedure die een wetswijziging met zich brengt. In het licht van de beoogde
en de ophanden zijnde wijzigingen in de Europese richtlijnen ligt derhalve
regeling bij ministeriële regeling voor de hand (artikel 21.6, zesde
lid, Wm).1De Raad beveelt aan de technische normen bij ministeriële regeling
vast te stellen.10. De Raad adviseert de luchtkwaliteitsnormen, die, grotendeels
of geheel, rechtstreeks aan de verschillende toepasselijke richtlijnen zijn
ontleend en een zeer technisch karakter hebben, niet bij wet, maar bij ministeriële
regeling vast te stellen. Dat heeft volgens de Raad als voordeel dat deze
normen, die aan verandering onderhevig zijn en binnen afzienbare tijd ingevolge
een op handen zijnde Europese richtlijn daadwerkelijk aangepast zullen moeten
worden, zonder de tijdrovende procedure van een wetswijziging aangepast kunnen
worden.Graag zou ik het advies van de Raad op dit punt volgen. Het door de Raad
genoemde bezwaar van aanpassing van de normen middels de tijdrovende en zware
procedure van een wetswijziging, onderschrijf ik en heb ik dan ook diverse
keren bij de Tweede Kamer onder de aandacht gebracht. De Tweede Kamer
houdt echter vast aan het verzoek tot wettelijke vastlegging van de normen.
Daarom zie ik mij, ondanks de praktische en juridische voordelen van het voorstel
van de Raad, op dit punt genoodzaakt het advies niet te volgen.11. Analyse van de interpretatie en implementatie van de richtlijnen
in andere lidstatenDe Raad heeft in het advies inzake het ontwerpbesluit luchtkwaliteit 2005
aanbevolen een analyse van de verschillen in de lidstaten op het punt van
interpretatie en implementatie van de normen voor luchtkwaliteit te (laten)
uitvoeren. In het nader rapport van 17 juni 2005 is aangegeven dat een
dergelijke analyse nog niet in voldoende uitgewerkte vorm beschikbaar was
en dat in het Algemeen Overleg in de Tweede Kamer van 26 april 2005 deze
is toegezegd ter gelegenheid van het wetsvoorstel. In het voorliggende wetsvoorstel
wordt in de memorie van toelichting niet voorzien in een dergelijke analyse.De Raad beveelt aan de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.11. Het advies van de Raad om de memorie van toelichting aan te vullen
met een analyse van de interpretatie en implementatie van de richtlijnen in
andere lidstaten is gevolgd. In de memorie van toelichting is een daartoe
strekkende paragraaf opgenomen. De hoofdpunten daarvan zijn de volgende.Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn (rechts-)vergelijkingen
geraadpleegd.Dat leverde zowel qua wetgeving, als qua uitvoering en jurisprudentie,
een zeer gevarieerd beeld op (waarbij aangetekend wordt dat EG-regels in verschillende
juridische culturen worden geïmplementeerd en daardoor in verschillende
lidstaten verschillend kunnen uitwerken).Verschillen in implementatie van de richtlijnen zijn geconstateerd op
nagenoeg alle aspecten van de richtlijnen:– Differentiatie in normen: Oostenrijk
hanteert normen die strenger zijn dan de richtlijnen voorschrijven, in het
Verenigd Koninkrijk en Zweden worden de normen voor NO2 eerder
van kracht dan bepaald in de richtlijn; Zweden heeft meer grenswaarden dan
uit de richtlijnen voortvloeien en Frankrijk hanteert de plandrempels als
grenswaarden.– Differentiatie inwaar aan de grenswaarden voldaan
moet worden: Duitsland en Oostenrijk hanteren als criterium dat alleen
daar waar mensen geregeld gedurende langere tijd verblijven aan de grenswaarden
voldaan moet worden; een interpretatie van de richtlijnen die op gespannen
voet staat met de interpretatie van de Raad van State en de Europese Commissie.– Differentiatie in welke plannen/beleidsvoornemens
aan de grenswaarden getoetst worden: of alleen projecten met aanzienlijke
milieugevolgen getoetst worden en of het daarbij alleen om concentraties of
blootstelling gaat is verschillend geregeld en wordt ook in de praktijk verschillend
gehanteerd. In diverse landen worden alleen plannen met potentieel ingrijpende effecten aan een toets onderworpen.– Differentiatie in dedoorwerking van de grenswaarde:in de praktijk fungeren de grenswaarden niet altijd als grenswaarden.
In Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk worden (toekomstige) grenswaarden
meegewogen bij de beoordeling van een vergunningaanvraag, maar is de mogelijkheid
om daaraan te voldoen niet van doorslaggevende betekenis. In België wordt
met de grenswaarden rekening gehouden bij vergunningverlening. Bij andere
projecten wordt niet aan (toekomstige) grenswaarden getoetst. In Duitsland
moeten grenswaarden bij vergunningverlening aan bedrijven in acht genomen
worden, maar de normen fungeren niet als absoluut criterium. Bij andere vergunningen
is doorslaggevend dat het halen van de grenswaarden niet onmogelijk wordt,
maar is er geen verplichting dit aan te tonen. Oostenrijk weegt de mogelijkheid
om aan de normen te voldoen als een van de criteria. Wel zijn er voorbeelden
van projecten die niet doorgegaan zijn in verband met het in de toekomst niet
kunnen halen van de normen.– Differentiatie in verplichtingen tot hetvaststellen
van de luchtkwaliteit: in de lidstaten worden de betreffende artikelen
in de richtlijnen heel verschillend geïnterpreteerd, waardoor de nauwkeurigheid
van het beeld van de luchtkwaliteit in de diverse landen grote
verschillen kent. Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en Zweden stellen de
luchtkwaliteit op straatniveau vast met behulp van modelberekeningen. Andere
EU landen zoals Duitsland, Griekenland en Portugal gebruiken alleen metingen,
of modellen die geen concentraties op straatniveau kunnen berekenen. Spanje
volstaat met berekeningen voor SO2.– De landen gaan heel verschillend om met uitkomsten van metingen.
Niet alle landen volgen de door de EU aanbevolen correctiefactor voor metingen van zwevende deeltjes (PM10) van 1.3, waardoor
er aanmerkelijke verschillen optreden tussen de resultaten in de lidstaten.De implementatie is ten aanzien van de volgende aspecten in veel Europese
landen van dezelfde strekking:– De normen gelden (met uitzondering van Duitsland en Oostenrijk)
in alle Europese landen op het gehele grondgebied
van de lidstaat.– In de wetgeving van andere Europese landen wordt in navolging
van de EG-richtlijnen luchtkwaliteit duidelijk aangegeven aan welk doel ze gekoppeld zijn: de bescherming van de gezondheid
van de mens of de vegetatie.– In veel landen geldt een primaat voor planvorming.Mede naar aanleiding van de Europese vergelijking zijn in het wetsvoorstel
een aantal aan de wetgeving van andere lidstaten ontleende elementen opgenomen:– een differentiatie tussen grenswaarden ter bescherming van de
gezondheid en de vegetatie;– het toekennen van een centrale rol in het wetsvoorstel aan plan/programmaverplichtingen;– het hanteren van het criterium in «betekenende mate»
beïnvloeden van de kwaliteit van de buitenlucht, bij de beoordeling van
projecten.De keuzes die ten aanzien van de verschillende aspecten in het wetsvoorstel
gemaakt zijn, worden toegelicht in de paragrafen van de memorie van toelichting
die zien op de betreffende onderwerpen.12. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.12. Ten aanzien van de in de bijlage van het advies van de Raad van
State opgenomen redactionele kanttekeningen die de Raad van State in overweging
geeft merk ik op dat deze zijn overgenomen in het wetsvoorstel, met uitzondering
van de kanttekening bij artikel 5.16, derde lid (nu: vierde lid), te weten
het vervangen van «het in betekenende mate bijdragen in de zin van»
door: Van in betekenende mate als bedoeld in. Reden voor het niet wijzigen
is het handhaven van een zelfstandig leesbare begripseenheid.In het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn voorts nog de volgende
(beknopt omschreven) inhoudelijke wijzigingen en daarop betrekking hebbende
toelichtingen opgenomen, naast een beperkt aantal niet verder toegelichte
wijzigingen van redactionele of wetgevingstechnische aard:Artikel I, onder I:Artikel 5.7 van de WmIn artikel 5.7 is bij de definitie van autosnelweg aangesloten bij het
Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 en bij de definitie van jaargemiddelde
concentratie aangesloten bij de definitie voor zwevende deeltjes (PM10); idem bij de definitie van vierentwintig-uurgemiddelde concentratie.Artikel 5.8 van de WmDe in artikel 5.8 opgenomen bevoegdheid tot tijdelijke implementatie bij
ministeriële regeling is uitgebreid tot titel 2 van de Wet milieubeheer
(aanvankelijk: alleen bijlage 2 van die wet) en is verruimd tot gevallen waarin
dat wenselijk (in plaats van noodzakelijk) is. Reden hiervoor is dat hiermee
sneller kan worden voldaan aan, en ingespeeld op, niet alleen een wijziging
of toevoeging van normen maar ook wijzigingen in de systematiek
van het stelsel en de daarmee samenhangende verplichtingen.Artikel 5.9 van de WmIn artikel 5.9, eerste lid, worden de maatregelen genoemd waarnaar in
het derde lid van dat artikel wordt verwezen. In het derde lid zijn toegevoegd:
de ministers van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit vanwege diens (mede)verantwoordelijkheid
voor NO2 (een van de stoffen waarvoor momenteel nog een plandrempel geldt)
en de minister van VROM.In dit artikel zijn voorts het vierde en vijfde lid en het vijfde en zesde
lid samengevoegd en vereenvoudigd en is een nieuw zesde lid toegevoegd waarin
de reeds eerder genoemde coördinatieplicht voor burgemeester en wethouders
in geval van samenloop met een programma als bedoeld in artikel 5.12 of 5.13
is opgenomen.Artikel 5.10 van de WmIn artikel 5.10, eerste lid, is door toevoeging van de zinsnede «zoveel
mogelijk» verduidelijkt dat het in dit artikel om richtwaarden (streefwaarden)
gaat, niet om in acht te nemen grenswaarden. In het derde lid is de vaststellingsdatum
voor het plan verschoven naar 1 december; dit is gedaan om uitvoeringstechnische
redenen, samenhangend met de betreffende rapportagetermijnen.Artikel 5.11 van de WmIn artikel 5.11, eerste lid, is verduidelijkt dat het gaat om de in bijlage
IV van de kaderrichtlijn bedoelde gegevens. In het tweede lid van dat artikel
is verduidelijkt dat een wijziging van bijlage IV van de kaderrichtlijn in
beginsel geen betrekking heeft op reeds vastgestelde plannen als bedoeld in
artikel 5.9 of 5.10.Artikel 5.12 van de WmIn de titel van paragraaf 5.2.3 is tot uitdrukking gebracht dat het
in die paragraaf gaat om een nationaal programma en overige programma’s.
Het nationaal programma omvat immers meer dan alleen maatregelen.In artikel 5.12, eerste lid, is verduidelijkt dat het programma als geheel
(en niet alleen de maatregelen daarvan) is gericht op het behalen van de grenswaarde.
In het eerste lid is voorts verduidelijkt dat het programma betrekking heeft
op een periode van vijf jaar. Het programma blijft ook na het verstrijken
van die periode van kracht.Het eerdere derde lid is gewijzigd tot tweede lid omdat daardoor beter
wordt aangesloten bij de opbouw van het nationaal programma. Voorop in het
programma staan immers de generieke maatregelen van bestuursorganen van het
Rijk. Door toevoeging van het woord «ten minste» in dat lid wordt
verduidelijkt dat de in het tweede en derde lid genoemde elementen geen limitatieve
opsomming van de inhoud van het NSL betreffen. Daarmee wordt verduidelijkt
dat in het NSL indien nodig ook buiten de aangewezen gebieden vallende projecten
en daarmee verbonden maatregelen kunnen worden opgenomen. Het derde lid (dat
een samenvoeging van het eerdere tweede en vierde lid vormt) omvat de verdere
gebiedsgerichte uitwerking. De grondslag voor het bij ministeriële regeling
stellen van regels voor de gecoördineerde uitwerking is opgenomen in
een nieuw vijfde lid. De gebiedsgerichte uitwerking kan één
of meer bij ministeriële regeling aangewezen gebieden omvatten. Zoals
eerder in dit nader rapport is aangegeven is de systematiek voor het aanwijzen
van een gebied of gebieden nog in ontwikkeling en dient deze aan te sluiten
bij de doelstellingen van het wetsvoorstel, te weten enerzijds het gaan voldoen
aan de grenswaarden en anderzijds ruimte vinden en benutten voor noodzakelijke
ruimtelijke ontwikkelingen. In het derde lid, onder e, is voorts bepaald dat
ook bij de gebiedsgerichte uitwerking moet worden aangegeven hoeveel eerder
een grenswaarde in dat gebied wordt bereikt dan in de autonome ontwikkeling
het geval zou zijn. Per saldo moet in een gebied de luchtkwaliteit meer verbeteren
dan in de autonome ontwikkeling het geval zou zijn.Na het derde lid zijn een nieuw vierde en vijfde lid ingevoegd. In het
nieuwe vierde lid, onder a, is verduidelijkt dat de effecten van de ontwikkelingen
en voorgenomen besluiten die niet in betekenende mate van invloed zijn op
de luchtkwaliteit (de gevallen, bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, onder
b) worden verdisconteerd in de beschrijving van de autonome ontwikkeling,
bedoeld in het derde lid, onder a, van artikel 5.12 (uit het tweede lid volgt
dat dit ook buiten de aangewezen gebieden gebeurt, te weten bij het bepalen
van de effecten van de daar bedoelde generieke maatregelen). In onderdeel
b van dat vierde lid is de eveneens nieuwe bepaling toegevoegd dat bij de
effectbeschrijving uitgegaan kan worden van de sinds 1 januari 2005 ingevoerde
maatregelen. Reden daarvoor is dat met het oog op het voldoen aan de grenswaarde
voor fijn stof die per die datum van kracht is geworden al vroegtijdig de
nodige maatregelen zijn getroffen en het niet billijk zou zijn deze enkel
om die reden hier buiten beschouwing te moeten laten.Voor niet in het programma opgenomen gebieden waarbinnen zich overschrijdingen
voordoen geldt een plicht tot het nemen van maatregelen (artikel 5.13, nieuw
vijfde lid), voor zover daarvoor geen programma als bedoeld in het eerste
lid van dat artikel wordt vastgesteld.In artikel 5.12, zesde lid (nieuw) is de mogelijkheid gecreëerd voor
het apart vaststellen van de gebiedsgerichte delen van het nationaal programma.
Daarmee wordt aangesloten bij de bestuurlijke praktijk, waarin sommige regio’s
verder zijn met de voorbereiding van de regionale uitwerking dan andere. Om
voldoende samenhang te bewaren worden samenhangende delen zoveel mogelijk
gezamenlijk vastgesteld en dienen de onderscheiden delen binnen een tijdvak
van ten hoogste dertien weken te worden vastgesteld (voor de eerste maal binnen
dertien weken na inwerkingtreding van de voorgestelde wet, zie artikel IV,
eerste lid), tenzij bijzondere omstandigheden zich daartegen verzetten. Het
doel is immers een zo volledig mogelijk programma. De termijn van dertien
weken is daarom te beschouwen als termijn van orde.Het aanvankelijke zesde lid (samenloop maatregelen plan artikel 5.9 en
programma) is vervallen, zoals hiervoor toegelicht.In het zevende lid is het aanvankelijke vijfde lid (plicht tot het verstrekken
van inlichtingen aan de minister van VROM) opgenomen. De eerder opgenomen
termijn van zes weken is vervallen; dit geldt eveneens voor de aanvankelijk
in artikel IV, tweede lid, opgenomen eis dat de betreffende inlichtingen voor
de eerste maal onverwijld na de inwerkingtreding van de voorgestelde wet moeten
worden verstrekt. Deze eisen zijn vervangen door een vanwege de minister te
stellen termijn.In het achtste lid is het aanvankelijke zevende lid opgenomen (dat de
toepasselijkheid van titel 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op de voorbereiding
van een programma regelt). In het negende lid is het voormalige achtste lid
opgenomen. Het tiende tot en met dertiende lid zijn nieuw.In het nieuwe tiende lid is een tweetal gronden voor ambtshalve wijziging
van het programma opgenomen. Het eerste (onder a) heeft betrekking op de situatie,
dat de gegevens omtrent projecten en maatregelen als opgenomen in het NSL,
naar blijkt uit monitoring en rapportages als bedoeld in artikel 5.14, in
redelijkheid niet door een bestuursorgaan kunnen worden gebruikt bij de uitoefening
van een bevoegdheid of de toepassing van een wettelijk voorschrift als bedoeld
in artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, in samenhang met het tweede
lid van dat artikel (dit betreft de in het NSL opgenomen projecten). Hiervan
kan bijvoorbeeld sprake zijn indien in het NSL opgenomen gegevens omtrent
die effecten en de gegevens omtrent die effecten die naar voren komen bij
de voorbereiding van een projectbesluit significant verschillen, waardoor
herziening van het NSL wenselijk kan worden met het oog op de inpasbaarheid
van een project in dat programma.De tweede wijzigingsgrond (onder b) is bedoeld voor overige gevallen waarin
herziening wenselijk wordt geacht. Dit kan bijvoorbeeld de periode waarop
het programma betrekking heeft betreffen of de in het programma genoemde maatregelen
en projecten (zie ook het twaalfde lid).In het eveneens nieuwe artikel 5.12, elfde lid, is ter verduidelijking
bepaald dat de in het negende lid opgenomen uitvoeringsplicht voor in een
programma genoemde maatregelen ook na het verstrijken van de periode waarop
een programma betrekking heeft van kracht blijft. Deze bepaling is van overeenkomstige
toepassing op de maatregelen, bedoeld in artikel 5.13 (al dan niet opgenomen
in een programma als bedoeld in dat artikel).Artikel 5.12, twaalfde lid (nieuw) bevat een bepaling die de flexibiliteit
van de uitvoering van het programma vergroot, door bij de uitvoering een vervanging van een in een lijst genoemde maatregel of project door een andere
maatregel of project (of combinatie van samenhangende projecten en maatregelen)
met gelijkwaardig of positiever effect voor de luchtkwaliteit mogelijk te
maken. Zonder deze bepaling zou voor iedere vervanging een wijzigingsprocedure
nodig zijn hetgeen niet doelmatig is. Voorwaarde voor een vervanging van maatregel(en)
of project(en) is dat deze binnen hetzelfde gebied plaatsvindt, dat alle betrokken
bestuursorganen daaraan meewerken, dat deze wordt gemeld aan de minister van
VROM en dat deze een gelijkwaardig of positiever effect op de luchtkwaliteit
heeft. In het nieuwe dertiende lid is bepaald dat de bij de melding aangegeven
wijziging of wijzigingen de instemming van de minister van VROM behoeven.
De minister beslist binnen zes weken, bij nalaten waarvan de instemming van
rechtswege is gegeven. Het nieuwe veertiende lid tenslotte bevat met het oog
hierop bekendmakingsbepalingen en de plicht om gemelde wijzigingen te betrekken
bij een volgende wijziging van het programma.Artikel 5.13 van de WmHet voorgestelde artikel 5.13 is mede in verband met de wijzigingen van
artikel 5.12 aangepast. Van de planbevoegdheid van het eerste lid zijn uitgezonderd
de bestuursorganen van het Rijk (vanwege de op hen krachtens artikel 5.12
berustende plan- en maatregelplicht). In het derde lid is een uitbreiding
gegeven van de bepalingen van artikel 5.12 die van overeenkomstige toepassing
zijn op een programma als bedoeld in artikel 5.13 (onder meer de wijzigingsmogelijkheid
en de flexibiliteitsbepaling). In het nieuwe vierde lid is de verplichting
tot toezending van het programma aan de minister van VROM opgenomen, met het
oog op diens uit de richtlijnen volgende verplichtingen tot rapportage aan
de Commissie van de Europese Gemeenschappen.Het nieuwe vijfde lid bevat de eerdergenoemde verplichting voor bestuursorganen
om de redelijkerwijs mogelijke maatregelen te treffen in geval van overschrijdingen
in gebieden die niet zijn opgenomen in een programma als bedoeld in artikel
5.12 of waarvoor geen programma als bedoeld in artikel 5.13, eerste lid, wordt
vastgesteld. Reden daarvoor is dat het blijven voortbestaan van overschrijdingssituaties,
zonder maatregelen om deze terug te dringen, niet verenigbaar is met de richtlijnen
en dat de Staat daarop kan worden aangesproken; het kan daarom niet zo zijn
dat in zo’n situatie geen maatregelen behoeven te worden getroffen.Artikel 5.14 van de WmIn artikel 5.14 is toegevoegd dat ook omtrent de effecten moet worden
gerapporteerd. Reden hiervoor is gelegen in de met dit artikel beoogde monitoringsfunctie
en de met het NSL beoogde sturing op met name de effecten van maatregelen
en projecten. Met het oog daarop is in artikel 5.12, tiende lid (de wijzigingsbevoegdheid)
een koppeling met de in artikel 5.14 bedoelde rapportages en daarin opgenomen
gegevens gelegd.Het aanvankelijke tweede lid van artikel 5.14 is geschrapt omdat deze
bepaling niet volgt uit de richtlijnen.Artikel 5.16 van de WmIn artikel 5.16 is de eerder in het derde lid van dat artikel opgenomen
bepaling ontvlecht. Deze hield in (samengevat) dat een besluit dat met toepassing
van projectspecifieke saldering (á la artikel 7 van het Blk 2005) tot
stand komt, in elk geval onder het criterium «niet in betekenende mate»
valt en daarom is vrijgesteld van een directe toetsing aan de grenswaarden.
Voor ontvlechting van «saldering» en «niet in betekende
mate» is gekozen om te verduidelijken dat de mogelijkheden die artikel
7 van het Blk 2005 biedt, onverkort van toepassing blijven in de voorgestelde
wet (onder c), voor zover een project niet in het NSL wordt opgenomen (onder
a) dan wel onder vigeur van het criterium «niet in betekenende mate»
doorgang kan vinden (onder b). Bij de laatste categorie worden de gesommeerde
effecten van de betreffende projecten verdisconteerd in het NSL (als onderdeel
van de beschrijving van de autonome ontwikkeling of de referentiesituatie
voor het bepalen van de effecten van de generieke maatregelen). De projecten
met projectspecifieke saldering hebben een neutraal of gunstig effect en zijn
daarom niet genoemd of verdisconteerd in het NSL.In het eerste lid is daarom ook deze categorie van gevallen als zelfstandige
categorie genoemd en is de volgorde van de diverse categorieën gewijzigd. Wat betreft de uitoefening van bevoegdheid of toepassing van wettelijke
voorschriften terzake van een in het nationaal programma of een programma
als bedoeld in artikel 5.13 genoemde of omschreven project (onder a): dit
betreft de projecten die in betekenende mate van invloed zijn op de luchtkwaliteit
en die hetzij onder de vlag van het nationaal programma (onder a), hetzij
onder de vigeur van projectspecifieke saldering (waarbij de luchtkwaliteit
door projectmaatregelen per saldo verbetert of ten minste gelijkblijft (onder
c) doorgang kunnen vinden. Bij de categorie «niet in betekenende mate»
(onder b) is verduidelijkt dat daaronder tevens vallen de projecten die als
gevolg van onlosmakelijk met die projecten verbonden maatregelen onder de
daarvoor bij algemene maatregel van bestuur te stellen grens vallen. Voor
zover ook binnen die categorie op die wijze wordt gesaldeerd tot onder die
grens zijn de criteria voor saldering als opgenomen in het vijfde lid mede
van toepassing.De opsomming van de in het eerste lid bedoelde uitoefeningen van bevoegdheid
krachtens de in het tweede lid genoemde artikelen en toepassingen van de daar
genoemde wettelijke voorschriften is, mede op verzoek van de VNG en de G4
gemeenten, als limitatief aangemerkt. Dit vergroot de rechtszekerheid en het
houvast voor de bestuurspraktijk en voorkomt discussies over niet genoemde
gevallen. De relevante wettelijke artikelen zijn genoemd in het tweede lid.
Toegevoegd zijn de artikelen 8.40 en 8.44 van de Wet milieubeheer. Voor artikel
8.40 (eveneens aangewezen in het Blk 2005) is dat van belang opdat verduidelijkt
wordt dat de systematiek van artikel 5.16 mede van toepassing is op het geven
van een algemene maatregel van bestuur voor inrichtingen in de zin van de
Wm. Dit geldt eveneens voor een algemene maatregel van bestuur als bedoeld
in artikel 8.44 van die wet. Toegevoegd is verder artikel 7 van de Wet op
de stads- en dorpsvernieuwing. Uit de gekozen formulering volgt dat het hierbij
gaat om (na de inwerkingtreding van de voorgestelde wet) uit te oefenen bevoegdheden
en toe te passen wettelijke voorschriften; op reeds plaats gehad hebbende
uitoefeningen en toepassingen is de voorgestelde wet niet van toepassing (zie
ook artikel V en het daarin opgenomen overgangsrecht).In het nieuwe derde lid is voorts een bevoegdheid opgenomen om bij ministeriële
regeling de in het tweede lid genoemde artikelen te kunnen wijzigen of aanvullen
indien een onverwijlde voorziening nodig is. Een dergelijke regeling moet
binnen anderhalf jaar worden gevolgd door de indiening van een wetsvoorstel
van gelijke strekking.Voorts zijn ook de bepalingen ontvlecht die de bevoegdheid geven tot het
stellen van nadere regels inzake de toepassing van het eerste en (voormalige)
derde lid. Dit hangt mede samen met het in het nieuwe vijfde lid opnemen van
criteria voor de project-specifieke saldering (naar aanleiding van het advies
van de Raad van State op dit punt). Op grond van het vierde lid kunnen bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de
toepassing van het criterium «in betekenende mate» (conform het
eerdere vierde lid). Het vijfde lid omvat als gezegd de criteria voor de projectspecifieke
saldering met de bevoegdheid (slotzin) tot het stellen van nadere regels bij
ministeriële regeling.In het nieuwe zesde lid is bepaald dat de uitoefening van een bevoegdheid
of toepassing van een wettelijk voorschrift ook na het verstrijken van de
periode waarop een programma betrekking heeft mogelijk blijft. Hiermee worden
mogelijke problemen bij de (verdere) uitvoering van een project voorkomen,
bijvoorbeeld indien een project later in uitvoering wordt genomen dan gedurende
de periode waarop het NSL betrekking heeft.In het eveneens nieuwe zevende lid is een bepaling opgenomen waaruit volgt
dat voor de toepassing van titel 5.1 van de Wm, bijlage 2 van die wet en de
op die titel berustende bepalingen vervolgbesluiten en (rechts) handelingen
mede onder de uitoefening van bevoegdheid of toepassing als bedoeld in het
eerste lid (het eigenlijke projectbesluit) vallen. Hierdoor wordt voorkomen
dat bij de uitvoering van een project binnen de daarvoor gestelde kaders steeds
weer getoetst kan of dient te worden of aan de regels (met name: artikel 5.16)
wordt voldaan.Artikel 5.19 van de WmIn artikel 5.19, eerste lid, is verduidelijkt tot welke bestuursorganen
het in dat lid opgenomen voorschrift is gericht.Artikel 5.20 van de WmIn artikel 5.20, onder e, is de werking van de betreffende ministeriële
regeling uitgebreid tot het bepalen van de kwaliteitsniveaus en effecten als
bedoeld in artikel 5.12, tweede en derde lid, en artikel 5.16, eerste lid,
onder a, b en c. Hierdoor wordt ook voor de toepassing van die artikelleden
duidelijkheid over de daarbij te hanteren voorschriften inzake het meten of
berekenen geboden.Artikel I, onder JDe aanvankelijk voorgestelde verwijzing in artikel 8.8, derde lid, onderdeel
a, naar artikel 5.17 is geschrapt omdat het bij artikel 5.17 gaat om richtwaarden
en in het derde lid, onderdeel a, van artikel 8.8 om bij de beslissing op
de aanvraag om vergunning in acht te nemen grenswaarden. De bestaande tekst
is ondergebracht in een eerste lid. Het nieuwe tweede lid brengt in artikel
8.8, derde lid, van de Wm, tot uitdrukking dat artikel 5.16 van die wet bepalend
is voor de mate waarin en de wijze waarop een grenswaarde bij de beslissing
op de aanvraag om vergunning in acht wordt genomen.Artikel I, onder LOnderdeel L zoals het oorspronkelijk luidde en waarbij beroep tegen een
programma als bedoeld in artikel 5.12, eerste lid, of 5.13, eerste lid,
werd opengesteld in artikel 20.1 van de Wet milieubeheer, is in verband met
het vervallen van dat beroep gewijzigd. De wijziging van artikel 20.1 is vervallen;
in plaats daarvan is de eerder in onderdeel M opgenomen wijziging van artikel
20.2 van de Wm in een subonderdeel 2 opgenomen (waarbij beroep tegen een aanwijzing
als bedoeld in artikel 5.23 is uitgesloten, behalve voor het betrokken bevoegde
gezag). Daarvoor is in subonderdeel 1 ingevoegd een tweede wijziging van dat
artikel inhoudend dat beroep tegen een besluit inzake het programma, een instemming
als bedoeld in het dertiende lid van dat artikel of inzake een programma als
bedoeld in artikel 5.13 wordt uitgesloten (om de hiervoor, onder 7 genoemde
redenen).Artikel I, onder MHet gewijzigde onderdeel M (zie hiervoor, onder L) bevat een nieuw artikel
20.2a van de Wet milieubeheer. In dat artikel wordt (als complement van artikel
5.16, zevende lid) beroep tegen een vervolgbesluit of andere (rechts)handeling
uitgesloten, voor zover de betreffende gronden of grieven in een eerdere rechterlijke
procedure aan de orde zijn gekomen of hadden kunnen komen. Hierbij is de systematiek
van artikel 25c van de Tracéwet gevolgd.Artikel IIIDe verwijzing naar artikel 25 van het Besluit luchtkwaliteit is vervallen;
de betreffende plannen vallen onder de bepaling van artikel 35 van het Besluit
luchtkwaliteit 2005.Artikel V en VINieuw toegevoegd is artikel V, onder vernummering van het eerdere artikel
V tot artikel VII.Uit artikel V volgt dat de voorgestelde wet en daarop berustende bepalingen
niet van toepassing zijn op een vóór de inwerkingtreding daarvan
met toepassing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit of ontwerpbesluit.
Dit sluit mede aan bij de formulering van het voorgestelde artikel 5.16, eerste
lid, van de Wm, waaruit volgt dat de voorgestelde wet niet van toepassing
is op de uitoefening van bevoegdheden of de toepassing van wettelijke voorschriften
die voor de inwerkingtreding van deze wet heeft plaatsgehad.In deze bepaling is voorts een aan artikel 5.16, zevende lid, van de Wet
milieubeheer vergelijkbare voorziening voor vervolgbesluiten en andere (rechts)handelingen
opgenomen, waarbij tevens artikel 20.2a van de Wm (zie artikel I, onder M)
van overeenkomstige toepassing is verklaard.Ingevolge artikel VI wordt het Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken,
met dien verstande dat de artikelen van dat besluit van toepassing blijven
ten aanzien van besluiten of ontwerpbesluiten, met toepassing van artikel
7 van het Blk 2005 vastgesteld vóór de inwerkingtreding van
deze wet.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A. Van GeelBijlage bij het advies van de Raad van State desbetreffende no. W08.05.0401/V
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.Artikel I, onderdeel A:– «Artikel 1.1» vervangen door: Artikel 1.1, eerste
lid,– Sub 1: «In het eerste lid vervalt» vervangen door:
De zinsnede– Sub 1: na «naar de tekst zoals deze bij die richtlijn is
vastgesteld;» invoegen: vervalt– Sub 2: «In het eerste lid wordt in de alfabetische opsomming
ingevoegd» vervangen door: In de alfabetische opsomming wordt ingevoegdArtikel I, onderdeel G– Sub 1: «Het derde en vierde lid komen te vervallen.»
vervangen door: Het derde en het vierde lid vervallen.Artikel I, onderdeel I– «Na artikel 5.5 wordt toegevoegd» vervangen door:
Na artikel 5.5 wordt een nieuwe titel ingevoegd– In artikel 5.7 «In deze titel, bijlage 2, en de krachtens
deze titel geldende bepalingen « vervangen door: In deze titel, bijlage
2, en de op deze titel berustende bepalingen– In de artikel 5.7 onder «richtwaarde» en 5.17, eerste
lid, «zoveel» vervangen door: zo veel– In artikel 5.7 richtwaarde: «zij» vervangen door:
hij– In artikel 5.10, eerste lid, na «genoemde richtwaarden»
een komma invoegen.– In artikel 5.10, tweede lid, de komma na «eerste lid»
laten vervallen.– In artikel 5.11, eerste lid, na «de artikelen 5.9»
een komma invoegen en «tenminste» vervangen door: ten minste– In artikel 5.12, eerste lid, «Ministerraad» vervangen
door: ministerraad1– In artikel 5.12, tweede lid, «het bepaalde» laten
vervallen2.– In de artikelen 5.12, derde lid, zesde lid en zevende lid, 5.14,
eerste lid, 5.15, sub b, 5.16, eerste lid, sub b, «van maatregelen»
laten vervallen.– In de artikelen 5.12, vierde lid, sub a, en 5.19, tweede lid: «lucht»
vervangen door: buitenlucht– In de artikel 5.12, vierde lid, sub b, sub c en sub e, 5.16, eerste
lid, sub a, en 5.19, eerste lid, «genoemde» vervangen door: bedoelde3– In artikel 5.13, derde lid, «zijn» vervangen door:
is– In de artikel 5.14, eerste lid, 5.16, eerste lid, sub b, en 5.24 «krachtens»
vervangen door: op grond van.– In artikel 5.16, derde lid «Van het in betekenende mate
bijdragen in de zin van» vervangen door: Van in betekenende mate als
bedoeld in– In artikel 5.17, eerste lid, «genoemde vervangen door: opgenomen– In artikel 5.18, eerste lid, «Onze Commissaris in de provincie»
vervangen door: De commissaris van de Koningin– In artikel 5.18, derde lid, de komma na «de Wet op de Luchtverontreiniging»
laten vervallen.– In de artikel 5.19, tweede en derde lid, en 5.22, tweede lid, «als
bedoeld» vervangen door: bedoeld4Artikel I, onderdeel M– Sub 1: «Na de aanhef» vervangen door: Er5– Sub 1: na «artikel 5.24» een puntkomma plaatsen– Sub 2: na «f» een punt plaatsenArtikel I, onderdeel N– «Artikel 21.6, tweede lid,»vervangen door: In artikel
21.6, tweede lid,Artikel I, onderdeel O– «die luidt» vervangen door: luidendeArtikel III– Eerste lid: «krachtens» vervangen door: op grond van– Eerste en tweede lid: «als vastgesteld bij deze wet»
laten vervallen.– Tweede lid: «als een» een keer laten vervallen.Artikel IV– Eerste lid: «als bedoeld» vervangen door: bedoeld1XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2Richtlijnen inzake luchtkwaliteit (96/62/EG, 1999/30/EG, 2000/69/EG, 2002/3/EG,
2004/107/EG) en de richtlijn desbetreffende inspraak (2003/35/EG).XNoot1Paragraaf 1.1. Aanleiding tot het voorstel van wet.XNoot1Ook de artikelen 3, eerste lid, 4, eerste lid, 5, eerste lid van de eerste
dochterrichtlijn en de artikelen 3, eerste lid en 4 van de tweede dochterrichtlijn
bevatten deze verplichting.XNoot2Stcrt. 2005, 142.XNoot1Transponeringstabel en artikelsgewijze toelichting.XNoot1Memorie van toelichting paragraaf 4.1.XNoot1Paragraaf 4.2.XNoot1Code Interbestuurlijke Verhoudingen, onderdeel 1.a, Visie interbestuurlijke
verhoudingen, omgangsregel 1, van 11 februari 2005.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 4.3.XNoot1Pagina 23.XNoot1Afdeling V van de Raad van State is in de voorlichting over een concept-ministeriële
regeling luchtkwaliteit reeds ingegaan op deze materie. No. W08.05.0081/V,
paragraaf II.XNoot1Memorie van toelichting, en de strategie van de Europese Commissie op
dit punt: A thematic strategy on air quality, COM (2005) 446 final, http://europa.int/comm/environment/air/cafe/index.htm.XNoot1Ar 93.XNoot2Ar 52.XNoot3Ar 82.XNoot4Ar 82.XNoot5Ar 238, sub 4, A.XNoot1Ar 82. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30489-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl