EU-verdragsherziening; Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31091, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

01-10-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31091 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31091Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 71 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 091EU-verdragsherzieningnr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 12 september
2007 en het nader rapport d.d. 12 september 2007, aangeboden aan de Koningin
door de minister en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, mede namens
de minister president, minister van Algemene Zaken. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 18 juli 2007, no. 07.002304, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de minister en de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
mede namens de minister-president, Minister van Algemene Zaken, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake het mandaat
van de Intergouvernementele Conferentie ter herziening van het Verdrag betreffende
de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 juli
jl., nr. 07.002304, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde onderwerp rechtstreeks aan ons te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 12 september 2007, Nr. W02.07.0254/II, bieden wij
U hierbij aan.1. InleidingTijdens de Europese Raad van 21 tot en met 23 juni 2007 is onderhandeld
over een wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: EU-Verdrag)
en van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG-Verdrag)
teneinde de efficiëntie en de democratische legitimiteit van de uitgebreide
Europese Unie (EU) en de samenhang van haar externe optreden te verbeteren.
Het resultaat van de onderhandelingen is een gedetailleerd mandaat voor een
nieuwe Intergouvernementele Conferentie (hierna: IGC 2007)1. Dit mandaat geldt als enige grondslag en als exclusief kader voor
de werkzaamheden van de op 17 juli 2007 door het Portugese voorzitterschap
bijeengeroepen IGC 2007, die een definitieve tekst van een Verdrag tot wijziging
van de bestaande verdragen dient vast te stellen2.
Overeenkomstig de adviesaanvraag neemt de Raad van State het mandaat voor
de IGC 2007 als uitgangspunt voor zijn advies3.AdviesaanvraagIn de adviesaanvraag geeft de regering te kennen dat
de lidstaten tijdens de Europese Raad van 21 tot en met 23 juni 2007
overeenstemming hebben bereikt over de methode en inhoud van een nieuw verdrag
voor de EU. Dit verdrag zal een gebruikelijk wijzigingsverdrag zijn; van een
vervanging van de bestaande verdragen door één verdrag met een
grondwettelijke ambitie zal geen sprake zijn. Er wordt aangesloten bij de
methode van onder meer de Verdragen van Amsterdam en Nice. Via een reeks wijzigingen
op het EU-Verdrag en het EG-Verdrag wordt het functioneren van de Unie verbeterd.
Omdat de EU een enkelvoudige rechtspersoonlijkheid krijgt, zal het EG-Verdrag
worden omgedoopt in het Verdrag betreffende de werking van de Unie (hierna:
Werkingsverdrag).ToetsingskaderDe regering vraagt de Raad om zijn oordeel over het
karakter van een verdrag conform de conclusies van de Europese Raad (hierna:
het voorgestelde Hervormingsverdrag). Mocht dit tevens leiden tot overwegingen
ten aanzien van de goedkeuring, dan vraagt zij deze eveneens mee te delen.
Zij gaat er daarbij van uit dat de Raad gebruikmaakt van zijn eerdere adviezen
van 13 juni 2003 (Advies inzake de Europese Conventie)1, van 14 juli 2003 (Advies inzake de Wet raadplegend referendum
Europese Grondwet)2, van 10 december 2004
(Advies inzake de goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa)3, alsmede van het advies van 15 september
2005 (Advies inzake de gevolgen van de Europese arrangementen voor de nationale
staatsinstellingen)4. Dit laatste advies, betreffende
de gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie en het functioneren
van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, verscheen
na het referendum in 2005. Het bevat, aldus de regering, een nauwkeurige analyse
van het vraagstuk van de legitimering van Europees beleid.Opbouw adviesDe Raad beantwoordt vorenstaande adviesaanvraag als
volgt. Allereerst geeft hij een analyse van het Europese integratieproces,
het belang van Nederland bij dit proces en de noodzaak van de ontwikkeling
van een visie op het Europa dat Nederland voor ogen staat (paragraaf 2).
Vervolgens geeft hij aan de hand van zijn adviezen over de Europese Conventie,
de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet en de Goedkeuringswet van
het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa een oordeel over
het karakter van het voorgestelde Hervormingsverdrag (paragraaf 3). Daarna
gaat hij aan de hand van onder meer zijn adviezen over de Wet raadplegend
referendum Europese Grondwet, het wetsvoorstel raadgevend referendum5, het wetsvoorstel raadplegend referendum toetreding Turkije6 alsmede het Advies over de gevolgen van de Europese arrangementen
voor de nationale staatsinstellingen, in op de goedkeuring van het voorgestelde
Hervormingsverdrag en de mogelijkheden om de burger daarbij te betrekken (paragraaf 4).
Het advies wordt afgesloten met een korte samenvatting (paragraaf 5).1. InleidingOp 23 juli jl. heeft de Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen,
na raadpleging van het Europees Parlement, krachtens artikel 48 van het Verdrag
betreffende de Europese Unie een Intergouvernementele Conferentie (IGC) bijeengeroepen.
Deze IGC verschilt in zoverre van vorige conferenties dat het mandaat voor
de onderhandelingen inhoudelijk zeer gedetailleerd is. Het mandaat drukt daarmee
de politieke overeenstemming uit over de vorm en inhoud van het nieuwe verdrag
(het «Hervormingsverdrag»). Het voorgenomen tijdsschema is zeer
ambitieus: afronding van de IGC dit jaar, mogelijk in oktober, ondertekening
van het verdrag voor het einde van dit jaar, en een streefdatum voor ratificatie
door alle lidstaten begin 2009, vóór de verkiezingen van het
Europees Parlement. Daarom heeft de regering het raadzaam geacht reeds nu
advies te vragen aan de Raad van State.De regering heeft de Raad gevraagd om zijn oordeel over het karakter van
een verdrag conform de conclusies van de Europese Raad van juni 2007. Daarbij
heeft de regering aangegeven dat wanneer dit tevens mocht leiden tot overwegingen
ten aanzien van de goedkeuring, de Raad wordt uitgenodigd deze eveneens mede
te delen. De Raad heeft daarbij zijn adviezen betrokken over de
Europese Conventie, de Wet raadplegend referendum Grondwettelijk Verdrag,
de Goedkeuringswet van het Grondwettelijk Verdrag, het wetsvoorstel raadplegend
referendum toetreding Turkije alsmede het advies over de gevolgen van de Europese
arrangementen voor de nationale staatsinstellingen.2. Nederland en EuropaEen oordeel over het karakter van het voorgestelde Hervormingsverdrag
is niet mogelijk, zonder helderheid over de betekenis van het Europese integratieproces
na de Tweede Wereldoorlog. In het Advies over de gevolgen van de Europese
arrangementen voor de nationale staatsinstellingen is daarop ingegaan1. Daaraan is het volgende ontleend.2.1. Positie nationale statenIn de periode na de Tweede Wereldoorlog zijn de internationale verhoudingen
in Europa sterk veranderd. De negatieve, afwerende betekenis van nationale
soevereiniteit heeft gaandeweg plaats moeten maken voor het inzicht dat vrede,
veiligheid en welvaart slechts door een steeds nauwere samenwerking tussen
Europese staten kunnen worden verzekerd.De EU is geen bedreiging van de nationale staat, maar een samenwerkingsverband
dat het optreden van nationale staten in een open wereld beschermt en versterkt.
De nationale staat kan zijn eigen rechtsorde alleen nog overeind houden in
steeds nauwere samenwerking met de rechtsorden van andere staten. De soevereine,
van niets of niemand afhankelijke staat – als die al ooit heeft bestaan –
is niet meer. De keuze is steeds vaker: meedoen aan een Europese rechtsorde
en daarop (evenredig) invloed uitoefenen of de eigen autonomie bewaken en
(daardoor) steeds vaker overgeleverd zijn aan wat andere, meer invloedrijke
staten eenzijdig of gezamenlijk beslissen.Met zijn lidmaatschap van eerst de Europese Gemeenschap voor Kolen en
Staal (EGKS), later de Europese Gemeenschappen en thans de Europese Unie,
heeft Nederland vanaf het begin van de Europese samenwerking voor het eerste,
meedoen aan de Europese rechtsorde, gekozen. De vraag voor Nederland was en
is niet of Europa totstandkomt, maar welk Europa en hoe. Dat is een vraag
die wat Nederland betreft uiteindelijk door regering en Staten-Generaal beantwoord
moet worden.2.2. Het Europese integratieprocesDoelstellingen van Europese samenwerkingDe Europese samenwerking heeft tot taak de nationale staten en hun burgers
te dienen. Zoals ook uit de preambules van de verdragen tot uitdrukking komt,
is de Europese Unie niet alleen gericht op economische samenwerking, maar
ook op vrede en veiligheid.Zo wordt in de preambule bij het Verdrag tot Oprichting van de EGKS van
1951 achtereenvolgens gerefereerd aan:– het beschermen van de wereldvrede door een krachtsontplooiing
evenredig aan de gevaren die dreigen;– de bijdrage die een georganiseerd en levend Europa tot de beschaving
kan leveren, welke onontbeerlijk is voor het handhaven van vreedzame betrekkingen;– het bewustzijn dat Europa zich slechts kan vormen door daden die
allereerst een feitelijke saamhorigheid scheppen, en door het leggen van gemeenschappelijke
grondslagen voor de economische ontwikkeling;– het gezamenlijk bijdragen, door uitbreiding van de productie hunner
basisindustrieën, aan een verhoging van het levenspeil en aan het voortgaan
van de werken des vredes;– het voor eeuwenoude wedijver een samensmelting hunner wezenlijke
belangen in de plaats te stellen en door het instellen van een economische
gemeenschap de eerste grondstenen te leggen voor een grotere en hechtere gemeenschap
tussen volkeren, die lange tijd door bloedige strijd verdeeld zijn geweest
en de grondslagen te leggen voor instellingen, die in staat zijn richting
te geven aan een voortaan gezamenlijke bestemming.Het Verdrag tot Oprichting van de Europese Economische
Gemeenschap (EEG) van 1957 heeft de Europese samenwerking ingrijpend verbreed,
maar past geheel in de doelstellingen die reeds in het kader van de EGKS waren
geformuleerd. Dat geldt ook voor de verbredingen en verdiepingen van de Europese
samenwerking bij de Europese Akte en de Verdragen van Maastricht, Amsterdam
en Nice, en bij de uitbreidingen van de Gemeenschappen van de zes oorspronkelijke
lidstaten tot de huidige 27. De keuze voor Europese samenwerking was voor
Nederland steeds een logische. Traditioneel is Nederland in zijn buitenlandse
beleid sterk gericht op vrede en handel. De Europese Unie raakt, zeker sinds
de totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie (2002) en de ontwikkelingen
in de Tweede (Bepalingen betreffende een gemeenschappelijk buitenlands en
veiligheidsbeleid – 1992) en Derde Pijler (Bepalingen inzake politiële
en justitiële samenwerking in strafzaken – 1999), steeds meer de
kern van het nationale bestaan.Het Nederlandse belang bij het Europese integratieprocesVoor Nederland geldt in het bijzonder dat de economische
afhankelijkheid van Europa groot is1. De Nederlandse
economie heeft een open karakter. Nederland heeft een kleine thuismarkt en
is voor economische groei sterk afhankelijk van de ontwikkelingen in andere
(vooral de omringende) landen. Nederland is voor ongeveer tweederde van het
Bruto Binnenlands Product afhankelijk van export, waarvan ongeveer 80%
binnen Europa (in het bijzonder Duitsland). De ruimte om zelfstandig een concurrentievoorsprong
op te bouwen en te behouden, wordt steeds kleiner. Daarbij speelt ook een
rol, dat de EU wel de meest vergaande vorm van internationale samenwerking
is, maar inmiddels al lang niet meer de enige. Gewezen kan worden op onder
andere internationale organisaties in Amerika en Azië, zoals North American
Free Trade Agreement (NAFTA), Mercado Común del Sur (Mercosur) en Association
of South-East Asian Nations (Asean). Hierdoor vinden onderhandelingen steeds
vaker plaats tussen handelsblokken in plaats van tussen afzonderlijke staten.
De EU geeft Nederland toegang tot Europa onder vooraf kenbare voorwaarden,
alsook tot de rest van de wereld (via de World Trade Organization en via de
vele handels- en associatieakkoorden van de EU). In de komende periode zal
deze trend van internationalisering zich voortzetten als gevolg van handelsliberalisering
en technische ontwikkelingen.Samenwerking binnen de EU is voor Nederland ook noodzakelijk
om schadelijke beleidsconcurrentie te voorkomen. De interne markt waarvan
het belang op zichzelf door niemand kan worden ontkend, dwingt tot samenwerking
en onderlinge beleidsafstemming.Gelet op de Nederlandse belangen is de vraag voor Nederland
dus niet òf een sociaal-economische ordening op Europees niveau tot
stand moet komen, maar de vraag welke sociaal-economische ordening nodig is
en hoe deze tot stand moet worden gebracht. Dat is, opnieuw, een vraag die
wat Nederland betreft door regering en Staten-Generaal beantwoord moet worden.Daarnaast is de nationale staat als democratische rechtsstaat
zelf steeds meer op Europese samenwerking aangewezen. Samenwerking tussen
staten is nodig om grensoverschrijdende problemen effectief aan te kunnen
pakken. Dit geldt ook, mede als gevolg van de opening van de grenzen, voor
beleidsterreinen als rechtshandhaving en migratie. De bestrijding van het
terrorisme is een duidelijk voorbeeld, maar ook kan worden gewezen op de aanpak
van milieu- en energiekwesties.De vraag is dan ook niet òf de democratische
rechtsstaat moet worden verdedigd via Europese samenwerking, maar welke democratische
rechtsstaat en binnen welke Europese democratische rechtsorde. Een visie op
Europese samenwerking en de plaats van Nederland daarin valt vanwege de onderlinge
vervlochtenheid van de Europese en Nederlandse institutionele arrangementen
niet te scheiden van een visie op de Nederlandse democratische rechtsstaat.
Een visie op de EU vergt een visie op de nationale staat en zijn toekomst.2.3. Nederlandse verhouding tot de Europese UnieHet Nederland van nu is alleen te begrijpen in zijn
historische context en zijn internationale (Europese) omgeving. Naarmate het
besef van de historische context zwakker wordt, groeit de weerstand tegen
de internationale (Europese) omgeving.De EU is zo sterk als de fundamenten waarop zij rust:
nationale staten en hun burgers. Door externe ontwikkelingen en interne oorzaken
zijn nationale staten kwetsbaarder geworden. De burgers voelen zich daardoor
onzeker. Dat geldt ook voor Nederland. «Alleen als wij zelfbewust onze
eigen identiteit kennen, kunnen wij goede Europeanen worden; voor een heilzame
samenwerking is het zelfs voorwaarde. Slechts uit het eigen fundament kunnen
wij bouwen naar het Europa van vandaag en morgen»2.Deze onzekerheid over het eigen fundament zou een van
de belangrijke verklaringen kunnen zijn voor het feit dat het debat over de
EU in Nederland zo moeilijk van de grond komt. Weliswaar is recentelijk sprake
van herleving van de politieke en publieke belangstelling voor de EU, maar
debat over de fundamentele vragen – welk Europa staat Nederland voor
ogen, welke nationale keuzen zijn daarvoor nodig en wat betekent dat voor
de visie op de eigen staat – vindt in Nederland nog te weinig plaats.
Voorkomen moet worden dat de discussie over de EU zich beperkt tot een debat
over geld of tot een technocratisch debat voor insiders.De EU kan alleen een nuttige functie behouden als de
nationale staten weten wat ze zelf willen en waartoe in dat verband de EU
dient. Anders verwordt de EU tot een alibi voor moeilijke beslissingen waaraan
Nederland in Brussel wel heeft meegewerkt maar waarvoor politici in Den Haag
niet openlijk (mede-)verantwoordelijkheid willen dragen. Op de politieke controle
en de politieke regie daarbij wordt hierna onder 4.3 nader ingegaan.De bedoeling van de initiatiefnemers van het referendum
van 1 juni 2005 was om het politieke en publieke debat uit te lokken
en daarmee duidelijkheid te krijgen over de vragen die aan de orde zijn1. Die duidelijkheid is er echter niet gekomen. Daarbij
hebben twee factoren een rol gespeeld. Allereerst de suggestie dat er een
oordeel werd gevraagd over een (toekomstige) staat en diens grondwet. Daarnaast
het misverstand dat de gehele inhoud van het Verdrag tot vaststelling van
een Grondwet voor Europa nieuw was, terwijl het grootste deel op basis van
eerdere verdragen reeds tot de Europese rechtsorde behoorde. Het referendum
mobiliseerde wel de publieke belangstelling voor de EU maar het politieke
debat bleef beperkt.Wat het referendum van 1 juni 2005 over het Verdrag
tot vaststelling van een Grondwet voor Europa heeft aangetoond, is dat de
verbinding tussen de EU en de burger niet goed functioneert. Het vertrouwen
van veel Nederlandse burgers in de Europese samenwerking is waarschijnlijk
minder groot dan in het verleden werd verondersteld. De EU roept bij velen
beelden op van technocratische besluitvorming en regelzucht, verschijnselen
waartegen burgers ook in eigen land aanlopen.Deze publieke scepsis heeft niet alleen te maken met
de wijze waarop de EU functioneert, maar ook met de wijze waarop de Nederlandse
overheid met de Unie omgaat. Het gevoel bij burgers dat zij in de EU niet
meetellen, is nauw verbonden met het gevoel dat hun mening in eigen land er
niet toe doet. Nationale burgers zullen zich zowel Nederlandse als Europese
burgers voelen, als ze zich thuis blijven voelen in eigen land. Daaraan staat
de Unie niet in de weg. Ingevolge artikel 6, derde lid, van het EU-Verdrag
eerbiedigt de Unie de nationale identiteit van haar lidstaten.2. Nederland en EuropaHet kabinet zegt de Raad dank voor zijn waardevolle visie op de betekenis
van het Europese integratieproces na de Tweede Wereldoorlog. Nederland is
als een van de zes oprichtende lidstaten van de Europese Gemeenschap voor
Kolen en Staal vanaf het begin betrokken geweest en heeft mede sturing gegeven
aan dit proces van Europese integratie. Nederland heeft ook in het vervolg
van dit Europese proces een heel belangrijke rol te vervullen om een slagvaardig
gemeenschappelijk beleid te realiseren, waarin ook de Nederlandse prioriteiten
en belangen hun weerslag krijgen. Nederland heeft immers op economisch, politiek
en ander gebied groot belang bij de Europese samenwerking en wil dat ook in
de toekomst veilig stellen. De houding van Nederland die daarbij past en die
door een grote meerderheid van de Nederlandse bevolking wordt gesteund, is
een actieve en constructieve. Het kabinet ziet een grote mate van congruentie
tussen de beleidsvisie die is neergelegd in het Hoofdlijnenakkoord, en de
visie ontvouwd door de Raad van State, die als een gedegen analyse van de
Nederlandse positie in Europa kan worden beschouwd. Het kabinet onderschrijft
de waarde van een onderliggende visie op de betekenis van de Europese integratie
voor het maken van beleidskeuzen. Die visie is geen statisch gegeven. In de
Staat van de Unie die jaarlijks op Prinsjesdag verschijnt, beoogt het kabinet
die visie vast te leggen en verder te ontwikkelen. Aan de Staat van de Unie
wordt ieder jaar een debat gewijd met zowel de Eerste Kamer als de Tweede
Kamer der Staten-Generaal.Hoewel de Europese integratie en de voordelen die daaruit voortvloeien
op zichzelf breed worden onderkend, zijn er wel tekortkomingen geconstateerd
in de wijze waarop burgers betrokken zijn bij de totstandkoming
van Europees beleid. Het kabinet is het dan ook met de Raad eens dat de verbinding
tussen de EU en de burger blijvende aandacht verdient. Het kabinet ziet het
als een belangrijke taak om de afstand tussen de burger en Europa te verkleinen.
De intensivering van het maatschappelijk debat die zich in de afgelopen periode
heeft voorgedaan, moet worden voortgezet. In dit kader biedt het kabinet op
de website www.nederlandineuropa.nl interactieve discussiefora over actuele
onderwerpen aan en wordt met de forse verhoging van het Europafonds de betrokkenheid
van maatschappelijke organisaties bij Europa gestimuleerd.Het kabinet heeft, mede naar aanleiding van het advies van de Raad van
State inzake de invloed van Europese arrangementen op de Nederlandse staatsinstellingen
(15 september 2005, Nr. WO4.05 0338/I), diverse stappen gezet om
sneller op politiek niveau keuzes te maken ten aanzien van belangrijke onderwerpen
waarover in EU-kader onderhandelingen plaatsvinden of zullen gaan plaatsvinden.
Zo wordt in het «voortraject» (de fase voordat de Commissie een
voorstel presenteert) actiever gestreefd naar een voorlopige stellingname
op hoofdlijnen en vroegtijdige beïnvloeding, waarbij voor Nederland belangrijke
wensen en kanttekeningen in kaart worden gebracht. Het kabinet legt daarbij
het accent op een vroege politieke sturing ten aanzien van voorstellen voor
Europees beleid en Europese regelgeving. Om die tijdige politieke discussie
in de ministerraad te bevorderen, is de agenderingsbevoegdheid van de minister-president
versterkt. Het kabinet heeft daarnaast nog diverse voornemens tot expertisevergroting
bij de overheid, bijvoorbeeld op het terrein van strategische detacheringen.
Het verheugt het kabinet dat op hun beurt ook bij de ondersteunende diensten
van de Staten-Generaal belangrijke inspanningen worden verricht om grotere
EU-expertise op te bouwen. Het kabinet heeft voorts een aantal verbeteringen
doorgevoerd in de informatievoorziening aan het parlement (7 juni 2007,
22 112, Nr. 539). Het kabinet onderstreept dat het succes van reeds ontplooide
en toekomstige initiatieven om de band tussen de burger en Europa te versterken,
staat of valt met de bereidheid van maatschappelijke actoren om zich in dat
verband actief op te stellen.3. Karakter van het voorgestelde Hervormingsverdrag3.1. VoorafDe EU heeft in vergelijking met andere volkenrechtelijke organisaties
een aantal bijzondere kenmerken1. Eén
van deze kenmerken betreft de eigen autonome rechtsorde, die de rechtsorde
van de lidstaten niet vervangt, maar aanvult2.
Eind 1991 (in de periode dat het Verdrag van Maastricht werd vastgesteld)
overwoog het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG) dat
het EEG-Verdrag, «hoewel gesloten in de vorm van een internationaal
akkoord, [...] niettemin het constitutionele handvest [vormt]
van een rechtsgemeenschap»3. Gedurende
de laatste 50 jaar heeft zich binnen het Europese samenwerkingsverband een
constitutionaliseringsproces voltrokken waarbij de uitoefening van taken door
de instellingen van de Gemeenschap is onderworpen aan een aantal grondregels
en -beginselen. Deze regels en beginselen, die deels ook voor de Unie in zijn
geheel zijn gaan gelden, vormen in materiële zin de constitutie van de
EU4.In het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa werden deze
grondregels en -beginselen weliswaar voor het eerst samengebracht in een bij
verdrag vast te stellen geschreven grondwet, maar inhoudelijk vormde het verdrag
voor het overgrote deel een (her)codificatie van de bestaande verdragen en
jurisprudentie; slechts een beperkt aantal bepalingen was daadwerkelijk nieuw5. Die bepalingen waren deels ingegeven door onvrede met
het functioneren van de EU en beoogden dat functioneren te verbeteren. Het
grote verschil tussen het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa
en de eerdere wijzigingsverdragen, zoals die van Maastricht, Amsterdam en
Nice, was echter niet zozeer inhoudelijk van aard, maar bestond veeleer uit
de grondwettelijke symboliek die men erin wilde leggen met sterke nadruk op
democratie en grondrechten, en daarmee op het Europese burgerschap.In het advies over het initiatiefvoorstel van de leden Karimi, Dubbelboer
en Van der Ham over het houden van een raadplegend referendum over het grondwettelijk
verdrag voor de Europese Unie heeft de Raad zich uitgesproken over het karakter
van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa in het licht
van de goedkeuring van dat verdrag. De Raad heeft zich daarbij niet uitgelaten
over de wenselijkheid van het houden van een referendum, maar heeft zijn opmerkingen
gemaakt in het licht van de wens van de indieners om een raadplegend referendum
over het verdrag mogelijk te maken. Hij heeft een oordeel gegeven over de
door de indieners aangedragen motivering daarvoor. Bij die beoordeling van
de mogelijkheid en de wenselijkheid heeft de Raad overwogen dat de goedkeuring
van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, waarin de grondrechten
verankerd zijn en waarbij de pijlerstructuur wordt verlaten, tot op zekere
hoogte vergeleken zou kunnen worden met een grondwetsherziening op nationaal
niveau1. De Raad wees echter in zijn advies uitdrukkelijk
ook op de verschillen tussen een (nationale) grondwet en het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa. Het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa kon niet met een nationale grondwet worden gelijkgesteld. De EU
is immers niet te duiden in termen van een staat. Dit blijkt ook uit het voorgestelde
Hervormingsverdrag dat zich beperkt tot wijziging van de bestaande verdragen
en als zodanig past in de constitutionele ontwikkeling van de Unie zoals hiervoor
is beschreven.De Raad wees in het Advies inzake de Wet raadplegend referendum Europese
Grondwet op elementen van methode en inhoud van dat verdrag en op elementen
die te maken hadden met de symboliek van dat verdrag. Deze elementen waren
aanleiding voor de Raad het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor
Europa een bijzonder karakter toe te kennen. In de volgende paragrafen zal
de Raad aan de hand van dezelfde elementen het karakter van een verdrag conform
de conclusies van de Europese Raad van Brussel van 21 tot en met 23 juni
2007 beoordelen.3.2. MethodeIn het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa kreeg de
Europese constitutie voor het eerst de vorm van een bij verdrag vast te stellen
geschreven grondwet2. Het verdrag brak met de
traditionele wijze van verdragsherziening door de vaststelling van één
Europese Grondwet, waarin de institutionele verhoudingen en de besluitvorming
voor wat thans nog wordt aangeduid als de Eerste, de Tweede en de Derde Pijler
op één samenhangende manier werden geregeld3. Tevens werd het verdrag op een bijzondere wijze voorbereid: door
een breed samengestelde «conventie», waarvan onder meer vertegenwoordigers
van de onderscheiden nationale parlementen deel uitmaakten. De conventie heeft
allerlei segmenten van de Europese samenleving om commentaar verzocht en verkregen,
en zij heeft op velerlei manieren actief overleg gevoerd met vertegenwoordigers
van vele maatschappelijke groeperingen4.Het voorgestelde Hervormingsverdrag zal het Verdrag tot vaststelling van
een Grondwet voor Europa hierin niet volgen. Het wordt voorbereid volgens
de klassieke procedure en aan de hand van een strak en zeer gedetailleerd
mandaat. Voorts zal het de bestaande verdragen niet door een enkelvoudig document
vervangen, zoals in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa
was voorzien. De conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van
Brussel van 21 tot en met 23 juni 2007 verwoorden dit als volgt:«De constitutionele idee, die inhield dat alle bestaande verdragen
werden ingetrokken en door één enkele tekst worden vervangen
die «Grondwet» wordt genoemd, wordt losgelaten»5.Door de plaatsing van de bepalingen inzake het gemeenschappelijk buitenlands-
en veiligheidsbeleid van de Unie (de huidige Tweede Pijler) in het EU-Verdrag
wordt de pijlerstructuur deels gehandhaafd. Het voorgestelde Hervormingsverdrag
is in dat opzicht in lijn met de gebruikelijke wijziging, onder meer in de
Verdragen van Amsterdam en Nice, van de bestaande Europese verdragen.3.3. InhoudBij de beoordeling van het karakter van het voorgestelde Hervormingsverdrag
zijn, wat de inhoud betreft, twee elementen van bijzonder belang, het Handvest
van de Grondrechten en de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten.Handvest van de GrondrechtenIn het voorgestelde Hervormingsverdrag zal het Handvest
van de Grondrechten niet worden opgenomen. Niettemin verkrijgt het Handvest
door de verwijzing in artikel 6, eerste lid, van het EU-Verdrag wel bindende
kracht voor de instellingen en organen van de Unie en voor de lidstaten voor
zover zij uitvoering geven aan Uniewetgeving. Vanuit een juridisch perspectief
is dit vooral een verduidelijking van de reeds bestaande binding aan grondrechten1. Artikel 6 van het EU-Verdrag bepaalt reeds dat de Unie
is gegrondvest op beginselen van vrijheid, democratie, eerbiediging van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en van de rechtsstaat. Het
tweede lid van artikel 6 van het EU-Verdrag bepaalt vervolgens dat de Unie
de grondrechten, zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna:
EVRM) en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van
de lidstaten voortvloeien, dient te eerbiedigen als algemene beginselen van
het Gemeenschapsrecht.De Raad heeft in het Advies inzake de Europese conventie2 vastgesteld dat het Handvest sinds de plechtige proclamatie
ervan op 7 december 2000 in een aantal gedingen voor het Gerecht van
eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen (GvEA EG) een rol heeft gespeeld,
waarbij het door het GvEA EG vooral als een bevestiging van reeds in de communautaire
rechtsorde erkende fundamentele rechten en als uitdrukkelijke erkenning van
het belang daarvan is aangemerkt3. Ook heeft
het GvEA EG de in het Handvest neergelegde rechten opgevat als algemene rechtsbeginselen
die gemeenschappelijk zijn aan de constitutionele tradities van de lidstaten4. Inmiddels heeft ook het HvJ EG overwogen dat «het
hoofddoel van het Handvest, zoals blijkt uit de preambule ervan, [bestaat]
in de bevestiging van de rechten die met name voortvloeien uit de gemeenschappelijke
constitutionele tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten,
uit het Verdrag betreffende de Europese Unie en de communautaire verdragen,
uit het [...] EVRM, uit de door de Gemeenschap en de Raad van Europa
aangenomen sociale handvesten, alsook uit de jurisprudentie van het Hof [...]
en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens»5.De verwijzing in het voorgestelde Hervormingsverdrag
naar het Handvest, als gevolg waarvan het Handvest bindende kracht krijgt,
moet in het licht van het vorenstaande dan ook beschouwd worden als bevestiging
dat de bescherming van grondrechten deel uitmaakt van het samenwerkingsverband
dat de EU vormt6. Er is echter geen wezenlijk
verschil ten opzichte van de bestaande situatie.Unie en lidstatenEen tweede inhoudelijk element dat van belang is bij
de beoordeling van het voorgestelde Hervormingsverdrag is de bevoegdheidsverdeling
tussen de Unie en de lidstaten. Deze verdeling zal door het voorgestelde Hervormingsverdrag
niet wezenlijk veranderen. Wel worden in het verdrag nadrukkelijker dan voorheen
de grenzen van de bevoegdheden van de Unie, zowel horizontaal (tussen de instellingen
en organen) als verticaal (tussen de Unie en de lidstaten), aangegeven. Zo
wordt in het voorgestelde Hervormingsverdrag bepaald dat in het artikel van
het EU-Verdrag betreffende de grondbeginselen op het gebied van de bevoegdheden
zal worden gespecificeerd dat de Unie uitsluitend handelt binnen de grenzen
van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toebedeeld.
Verder zal in het Werkingsverdrag een bepaling worden opgenomen waarin duidelijk
zal worden gespecificeerd dat de lidstaten hun bevoegdheden opnieuw zullen
uitoefenen voor zover de Unie heeft besloten haar bevoegdheid niet langer
uit te oefenen7.De Raad wijst in dit verband ook op het protocol inzake
diensten van algemeen belang en van algemeen economisch belang dat overeenkomstig
het mandaat voor de IGC 2007 aan het EU-Verdrag en het Werkingsverdrag
gehecht zal worden. In dit protocol zal worden vastgelegd dat in lijn met
de diverse geografische, sociale of culturele omstandigheden waarin de lidstaten
zich bevinden, de lidstaten de essentiële rol en de ruime bevoegdheid
hebben om diensten van algemeen economisch belang en niet-economische diensten
van algemeen belang te verrichten, te machtigen en te organiseren.Voorts komen de grenzen van de bevoegdheden van de
Unie tot uitdrukking in de zogenoemde noodremprocedures, die onder meer betrekking
hebben op sociale zekerheid, wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken
en op de bepaling van strafbare feiten en sancties inzake grensoverschrijdende
criminaliteit, en in het protocol waarin wordt voorzien in een belangrijke
rol voor de nationale parlementen waar het de toetsing van voorstellen voor
wetgevingshandelingen aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit
betreft.3.4. SymbolenUit de benaming van het Verdrag tot vaststelling van
een Grondwet voor Europa sprak een visie op het Europese samenwerkingsverband.
De bestaande verdragen werden ingetrokken en vervangen door een verdrag dat
als één, het geheel van de constitutionele ordening omvattend,
bindend constitutioneel document een novum was in de politieke geschiedenis
van Europa1.Van een dergelijke ambitie wordt met het nieuwe document
afgezien.De bestaande verdragen worden niet ingetrokken. De
in het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa opgenomen statelijke
symbolen van Europese eenwording, zoals de vlag, de hymne en het devies, en
de terminologische aanpassing van de Europese wetgevingshandelingen naar «wet»
en «kaderwet» worden niet in het voorgestelde Hervormingsverdrag
overgenomen. Ook wordt niet langer expliciet de voorrang van het recht van
de EU in de verdragstekst gecodificeerd2.De betekenis van deze wijzigingen mag niet worden onderschat.
Terminologie en symbolen in de EU plegen verwachtingen te wekken onder burgers
en vormen potentiële oriëntatiepunten voor de verdere ontwikkeling
in de Unie van zowel het beleid, met zijn aan de integratie eigen dynamiek,
als de rechtspraak met zijn typerend accent op teleologische interpretatie.
Verdragsterminologie en symboliek hebben in het verleden in de ontwikkeling
van de EU een belangrijke rol gespeeld. Er is geen reden om aan te nemen dat
dat in de toekomst anders zal zijn.Het voorgestelde Hervormingsverdrag spreekt in dit
verband duidelijke taal. Aan dit Hervormingsverdrag vallen, anders dan aan
het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, geen argumenten
te ontlenen voor een geleidelijke uitbouw van de EU in een meer uitgesproken
statelijke of federale zin.3.5. ConclusieDe Raad concludeert dat het voorgestelde Hervormingsverdrag
een verdrag zal zijn, dat naar inhoud, methodiek en ambitie past in de constitutionele
ontwikkeling van de EU, zoals beschreven in paragraaf 3.1. Voor veel
van de verschillen tussen het voorgestelde Hervormingsverdrag en het Verdrag
tot vaststelling van een Grondwet voor Europa geldt dat zij, elk afzonderlijk
bezien, strikt juridisch neerkomen op accentverleggingen en vormveranderingen
en het schrappen van symbolen, zoals dit, maar dan omgekeerd, gold voor het
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa ten opzichte van eerdere
verdragen. Tezamen genomen moet een verderstrekkende betekenis worden toegekend
aan wijzigingen, zoals het loslaten van de idee van één geschreven
grondwet, het niet meer integraal opnemen van het Handvest van de Grondrechten,
het nadrukkelijker dan voorheen markeren van de grenzen van de bevoegdheden
van de Unie (inclusief het protocol inzake diensten van algemeen belang en
algemeen economisch belang) en het niet opnemen van de symbolen van Europese
eenwording.Tezamen beogen deze wijzigingen het voorgestelde Hervormingsverdrag
zoveel mogelijk te zuiveren van die elementen uit het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa die aanknopingspunten hadden kunnen vormen voor
een ontwikkeling in de EU in een meer uitgesproken statelijke of federale
richting. Dit maakt dat het voorgestelde Hervormingsverdrag zich kenmerkend
onderscheidt van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.3. Karakter van het beoogde HervormingsverdragDe Raad van State concludeert dat het beoogde Hervormingsverdrag zich
kenmerkend onderscheidt van het in het referendum afgewezen Grondwettelijk
Verdrag en is gezuiverd van aanknopingspunten voor een ontwikkeling van de
EU in een meer uitgesproken statelijke of federale richting. Dit te bereiken,
was uitdrukkelijk de inzet van het kabinet, zoals verwoord in de kamerbrieven
van 19 maart en 21 mei 2007, die in lijn met het coalitieakkoord
van 7 februari 2007 stelden dat de inhoud, omvang en benaming van het
nieuwe verdrag zich overtuigend dienen te onderscheiden van het Grondwettelijk
Verdrag. De Raad van State wijst er terecht op dat het geheel van de door
het kabinet voorgestelde en na intensief Europees overleg bereikte wijzigingen,
het beoogde Hervormingsverdrag zuiveren van elementen die aanknopingspunten
hadden kunnen vormen voor een ontwikkeling van de EU in een meer uitgesproken
statelijke of federale richting. Daartoe rekent de Raad van State het loslaten
van de idee van één geschreven grondwet, het niet meer integraal
opnemen van het Handvest van de Grondrechten, het nadrukkelijker dan voorheen
markeren van de grenzen van de bevoegdheden van de Unie, het protocol inzake
diensten van algemeen (economisch) belang en het achterwege laten van symbolen
van Europese eenwording. Tot die symbolen behoren volgens de Raad o.a. de
terminologie van de rechtsinstrumenten (er wordt niet langer van Europese
wetten en kaderwetten gesproken) en het niet langer expliciet in de verdragstekst
opnemen van de voorrang van het Unierecht. De Raad van State wijst erop dat
het belang van de wijzigingen in terminologie en symboliek niet moet worden
onderschat.Het kabinet deelt de opvatting van de Raad dat het beoogde Hervormingsverdrag
duidelijke taal spreekt: aan dit Hervormingsverdrag vallen, anders dan aan
het Grondwettelijk Verdrag, geen argumenten te ontlenen voor een geleidelijke
uitbouw van de EU in een meer uitgesproken statelijke of federale zin. Doordat
zowel wat betreft vorm, inhoud, terminologie als symboliek afstand is genomen
van een grondwettelijke benadering, is het duidelijk dat dit verdrag een heel
andere ambitie heeft dan het eerder verworpen Grondwettelijk Verdrag. De Unie
krijgt met dit beoogde Hervormingsverdrag geen ander karakter. Het verdrag
spitst zich toe op het verbeteren van het slagvaardige en democratische functioneren
van de uitgebreide Unie. Zo wordt de rol van de nationale parlementen bij
de Europese besluitvorming verder versterkt, in het bijzonder bij de subsidiariteitstoets.Een belangrijke verbetering in het beoogde Hervormingsverdrag is voorts
dat de bevoegdheden van de Unie duidelijker worden afgebakend. Op voorstel
van Nederland is in het beoogde Hervormingsverdrag het attributiebeginsel
aangescherpt, dat bepaalt dat het de lidstaten zijn die bevoegdheden aan de
Unie verlenen. Zo wordt vastgelegd dat de lidstaten een bevoegdheid weer kunnen
uitoefenen als de Unie besluit deze niet langer uit te oefenen. Voorts zal
nadrukkelijk worden neergelegd dat bevoegdheden die niet aan de Unie zijn
toebedeeld, toebehoren aan de lidstaten. Op specifieke terreinen (grensoverschrijdende
sociale zekerheid en justitiële samenwerking in strafzaken) is voorzien
in extra noodremprocedures die lidstaten in staat stellen een besluit tegen
te houden.Het kabinet herinnert in dit verband aan het belang van Nederland bij
het Europese integratieproces waar de Raad van State over spreekt: samenwerking
tussen staten is nodig om grensoverschrijdende vraagstukken effectief aan
te kunnen pakken. Het kabinet is ervan overtuigd dat een effectievere aanpak
van deze problemen onder meer wordt bereikt door de overgangen naar gekwalificeerde
meerderheidsbesluitvorming in het beoogde Hervormingsverdrag. Het kabinet
is bovendien van mening dat deze overgangen nog een ander voordeel met zich
meebrengen. De Raad van State stelt dat het steeds vaker gaat om de keuze
tussen participeren in de Europese rechtsorde en daarop (evenredig) invloed
uit te oefenen, of om de eigen autonomie te bewaken en daardoor overgeleverd
te worden aan wat andere, meer invloedrijke staten eenzijdig of gezamenlijk
beslissen. Het kabinet kiest nadrukkelijk voor het eerste om via een slagvaardigere
besluitvorming invloed uit te oefenen op beleid dat gezamenlijk
en voor heel Europa wordt gemaakt. Het ten koste van alles willen vasthouden
aan bepaalde veto’s leidt dus niet tot een grotere invloed van Nederland
op de Europese besluitvorming. Overigens kan worden opgemerkt dat het aantal
overgangen naar gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming geringer is dan
bij de voorgaande verdragswijziging (Nice).Tevens onderschrijft het kabinet de opvatting van de Raad van State met
betrekking tot de status van het Handvest van de Grondrechten. Het kabinet
heeft zich in de onderhandelingen op het standpunt gesteld dat in de systematiek
van een wijzigingsverdrag, een integrale opname van het Handvest niet voor
de hand lag. Opname van het Handvest van de Grondrechten zou bijdragen aan
een grondwettelijke uitstraling van de verdragstekst. De thans gekozen oplossing,
een bindende verwijzing, doet recht aan het feit dat, zoals de Raad van State
stelt, de bescherming van de grondrechten deel uitmaakt van het samenwerkingsverband
dat de EU vormt. Ook naar opvatting van het kabinet, betreft het hier een
bevestiging van de thans bestaande situatie.Concluderend, het aanstaande Hervormingsverdrag zal een gewoon wijzigingsverdrag
zijn dat volgens dezelfde methode als de voorgaande Verdragen van Amsterdam
en Nice wijzigingen zal aanbrengen in de bestaande EU- en EG-Verdragen. Die
twee Verdragen zullen niet worden ingetrokken, maar blijven voortbestaan.4. Goedkeuring van het voorgestelde Hervormingsverdrag4.1. Goedkeuring van verdragen algemeenVoor de goedkeuring van verdragen is de regel in ons constitutionele bestel
dat de bevoegdheid om het Koninkrijk aan verdragen te binden berust bij de
regering. Verdragen waarvan de regering het wenselijk acht dat het Koninkrijk
daaraan wordt gebonden, dienen – indien zij niet van het vereiste van
voorafgaande goedkeuring zijn uitgezonderd – mede ingevolge het internationale
recht1 zo spoedig mogelijk ter goedkeuring aan
de Staten-Generaal te worden voorgelegd. Door middel van die goedkeuringsprocedure
spreken de Staten-Generaal zich uit over de vraag of het Koninkrijk aan een
verdrag moet worden gebonden.De Grondwet bevat een specifieke regeling voor verdragen die bepalingen
bevatten die óf zelf afwijken van de Grondwet, óf nopen tot
het treffen van maatregelen die afwijken van de Grondwet. Artikel 91, derde
lid, van de Grondwet bepaalt dat het Koninkrijk aan dergelijke verdragen mag
worden gebonden, zonder dat aan de inwerkingtreding van het verdrag voor het
Koninkrijk een wijziging van de Grondwet vooraf dient te gaan, indien de goedkeuringswet
in beide Kamers is aangenomen met ten minste tweederde van het aantal uitgebrachte
stemmen2. In de Grondwet wordt, als het gaat
om de goedkeuring van verdragen, geen onderscheid gemaakt tussen bilaterale
en multilaterale verdragen. Toch is er feitelijk wel een verschil waarmee
bij de goedkeuring rekening zal worden gehouden. Bij het onthouden van goedkeuring
aan een bilateraal verdrag zal de status quo ante herleven. Bij het onthouden
van goedkeuring aan een multilateraal verdrag door een of slechts enkele verdragspartijen
is dit meestentijds niet het geval. De partij die afziet van goedkeuring,
bevindt zich al vlug in een geïsoleerde positie.4.2. Referenda bij goedkeuring van verdragenZoals in de voorgaande paragraaf is vermeld, kent de Grondwet een sluitend
stelsel met betrekking tot de binding van het Koninkrijk aan verdragen. Daarin
is niet voorzien in enigerlei referendum. De vraag is in hoeverre de Grondwet
hiervoor niettemin ruimte biedt. Onder meer in het Jaarverslag 2005 is de
Raad daarop ingegaan3.a. Bindende referendaWat de toelaatbaarheid van bindende referenda betreft, is de heersende
opvatting dat deze slechts mogelijk zijn als de Grondwet daarin uitdrukkelijk
voorziet. De Grondwet bepaalt in artikel 81: «De vaststelling van de
wetten geschiedt door de regering en de Kamers der Staten-Generaal gezamenlijk».
Daarmee rust op de regering en de Kamers der Staten-Generaal de verantwoordelijkheid voor het tot stand brengen van de wetten, en op hen
alleen. Dit ligt niet anders voor wetten tot goedkeuring van verdragen. Voor
een bindend (wetgevings)referendum, is grondwetswijziging nodig.b. Niet-bindende referendaBij niet-bindende referenda liggen de zaken genuanceerder. De Grondwet
staat er niet aan in de weg dat de wetgever ad hoc besluit tot het houden
van een dergelijk referendum, mits hij een bijzondere rechtvaardiging aanvoert
om van het sluitende stelsel van goedkeuring van verdragen af te wijken en
de wet tevens de modaliteiten van het referendum bepaalt1. Het enkele precedent is voor het houden van een referendum onvoldoende.
Daarmee zou materieel een structurele referendumvoorziening (in casu bij goedkeuring
van verdragen) ontstaan die niet past in het sluitende stelsel dat de Grondwet
kent. Bij de beantwoording van de vraag wat wel een bijzondere rechtvaardiging
is voor het houden van een niet-bindend referendum bij de goedkeuring van
verdragen, dienen naar het oordeel van de Raad in ieder geval de volgende
factoren in acht te worden genomen.  Ten eerste moet worden onderzocht
of het verdrag naar inhoud, methodiek en ambitie, in samenhang bezien, zo
ingrijpend is dat het gewenst is de normale grondwettelijke goedkeuringsprocedure
aan te vullen met een raadplegend referendum.  Ten tweede is het van
belang om bij de beslissing over een eventueel referendum over de goedkeuring
van verdragen rekening te houden met het verschil tussen bilaterale verdragen
en multilaterale verdragen.  Ten derde is de vraag aan de orde of een
ad hoc referendum een passend en geschikt instrument is om burgers bij besluitvorming
te betrekken. Referenda moeten niet verworden tot legitimatiemiddel dat naar
believen door bestuurders en volksvertegenwoordigers ten dienste van het eigen
oordeel kan worden ingezet2. Ten vierde is bij
alle referenda cruciaal of een heldere, eenduidige keuze kan worden geformuleerd.  Ten
vijfde is van belang of na een niet-bindend referendum door de wetgever nog
een afzonderlijke beslissing wordt genomen over de voorliggende goedkeuringswet
en of de wetgever daarbij een reële mogelijkheid heeft van de uitslag
van het referendum af te wijken3. Als de regering
of fracties in een Kamer te kennen geven de uitslag van het referendum zonder
meer te volgen, dan kan in die zin niet meer worden gesproken van een niet-bindend
referendum4. Bij het antwoord op de vraag of
over de goedkeuring van het voorgestelde Hervormingsverdrag een niet-bindend
referendum mogelijk en wenselijk is, dient de regering deze factoren af te
wegen. Daarbij is in casu tevens de vraag aan de orde of naar het oordeel
van de regering is voldaan aan hetgeen de consultatie over het Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa per referendum heeft opgeleverd.
Zo ja, wat kan dan de bijzondere rechtvaardiging zijn om de burgers via niet-bindend
referendum (opnieuw) te consulteren?4.3. AlternatievenZoals in het Advies inzake de gevolgen van de Europese arrangementen voor
de nationale staatsinstellingen te kennen is gegeven, biedt het stelsel van
representatieve democratie andere, meer permanente mogelijkheden voor het
betrekken van burgers bij de EU5.In dat advies heeft de Raad een aantal aanbevelingen
gedaan om de aansluiting van de nationale rechtsorde op de Europese rechtsorde
te bevorderen.De belangrijkste waren:– Verbeter de informatievoorziening over de betekenis van de EU,
de werking ervan en de verbindingsschakels tussen de Unie en Nederland, bijvoorbeeld
door te bevorderen dat in onderwijs en media structureel aandacht wordt besteed
aan Europese onderwerpen.– Versterk de verbinding tussen de EU en de burger door onafhankelijke organisaties van burgers en groepen van burgers die zich inzetten
voor het publieke belang in een vroeg stadium te betrekken bij de voorbereiding
van het nationale standpunt over EU-besluiten, bijvoorbeeld door het houden
van hoorzittingen door de (Tweede) Kamer.– Versterk de politieke controle door de Kamers der Staten-Generaal
op de Nederlandse inbreng op het EU-besluitvormingsproces via de toepassing
van de subsidiariteitstoets en door EU-wetgevingsinitiatieven te behandelen
als waren zij nationale wetsvoorstellen.– Versterk de politieke regie op het niveau van ministers en ministerraad
ten behoeve van de ontwikkeling van een visie op het Europese samenwerkingsverband1.Sinds het uitbrengen van dat advies in 2005 is in Nederland ten aanzien
van de laatste twee punten het een en ander veranderd. Zo hebben de Eerste
en Tweede Kamer der Staten-Generaal een Tijdelijke Commissie Subsidiariteitstoets
ingesteld die vooraf geselecteerde EU-wetgevingsvoorstellen toetst aan de
beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit uit het EG-Verdrag2, nemen de Kamers der Staten-Generaal vaker het initiatief
om Europa-debatten te agenderen3, hebben de
Kamers der Staten-Generaal de eigen informatiegaring over EU-onderwerpen verbeterd
onder andere door de leden van het Europees Parlement meer te betrekken bij
de werkzaamheden van de Kamers4, zijn de vaste
kamercommissies intensiever betrokken bij de voor hen relevante EU-onderwerpen,
treedt de regering jaarlijks in debat met de Kamer over het EU-wetgevingsprogramma5, en is de rol van de Minister-President versterkt bij
het agenderen van onderwerpen voor de Europese Raad6.De Raad acht het, mede gelet op de aanbevelingen van de Nationale conventie
voor de 21e eeuw7, nodig dat ook uitvoering
wordt gegeven aan de eerste twee hiervoor vermelde aanbevelingen om de actieve
participatie en de betrokkenheid van de burger bij de EU daadwerkelijk te
bevorderen.4.4. ConclusieHet voorgaande overziende stelt de Raad vast dat de Grondwet voorziet
in een sluitend stelsel voor goedkeuring van verdragen. Een raadplegend referendum
over de goedkeuring van het voorgestelde Hervormingsverdrag conform de conclusies
van de Europese Raad, in afwijking van de goedkeuring van alle geldende EU-verdragen
waarmee het voorgestelde Hervormingsverdrag kan worden vergeleken, behoeft
een bijzondere rechtvaardiging met inachtneming van in ieder geval de in paragraaf 4.2
genoemde factoren. Dat geldt temeer nu het een heronderhandeld multilateraal
verdrag zal betreffen met 26 andere lidstaten. Los van de beslissing hierover,
beveelt de Raad nogmaals aan de actieve participatie en de betrokkenheid van
de burger bij de EU te bevorderen.4. Overwegingen ten aanzien van de goedkeuringDe Raad van State gaat uitgebreid in op het verzoek van de regering om
in het advies over het karakter van een verdrag conform de conclusies van
de Europese Raad, ook in te gaan op eventuele overwegingen ten aanzien van
de goedkeuring van dit verdrag. De Raad constateert dat de Nederlandse Grondwet
voorziet in een sluitend stelsel met betrekking tot de binding van het Koninkrijk
aan een verdrag. Daarbij merkt de Raad op dat artikel 91, derde lid, van de
Grondwet, dat voorschrijft dat in het geval een verdrag bepalingen bevat die
afwijken van de Grondwet, hetzij bepalingen bevat die nopen tot het treffen
van maatregelen die afwijken van de Grondwet, goedkeuring van dat verdrag
een tweederde meerderheid in beide Kamers vereist, niet van toepassing is.
Tevens stelt de Raad vast dat in dat stelsel niet is voorzien in enigerlei
referendum. De Raad gaat vervolgens in op de vraag of de Grondwet niettemin
ruimte biedt voor het gebruik van het referenduminstrument.Bij de beantwoording van die vraag, maakt de Raad van State onderscheid
tussen bindende en niet-bindende referenda. Ten aanzien van bindende referenda
herhaalt de Raad van State zijn eerdere conclusie dat deze zonder wijziging
van de Grondwet niet mogelijk zijn. Het kabinet deelt dit oordeel.Ten aanzien van niet-bindende referenda velt de Raad van State een oordeel
met meer nuances. Hij stelt dat de Grondwet ruimte laat aan de wetgever om «ad
hoc» tot het houden van een niet-bindend referendum te besluiten, mits
hij daarvoor een bijzondere rechtvaardiging aanvoert en de wet tevens de modaliteiten van het referendum bepaalt. Daarbij wijst de Raad erop
dat het enkele precedent een onvoldoende reden is, omdat daarmee feitelijk
een structurele referendumvoorziening zou worden gecreëerd. Het kabinet
onderschrijft die opvatting.Naar de mening van de Raad dienen bij de toetsing of er een bijzondere
rechtvaardiging is voor het houden van een niet-bindend referendum bij de
goedkeuring van verdragen de onderstaande, cursief gedrukte, factoren in acht
te worden genomen. Onderstaande visie van het kabinet daarop laat onverlet
de wetgevende bevoegdheden, zoals de Grondwet die toekent aan de staatsinstellingen,
en hun eigen verantwoordelijkheden terzake.Ten eerste moet worden onderzocht of het verdrag naar inhoud, methodiek
en ambitie, in samenhang bezien, zo ingrijpend is dat het gewenst is de normale
grondwettelijke goedkeuringsprocedure aan te vullen met een raadplegend referendum.Het kabinet is van mening dat aan deze factor in de eindafweging een groot
gewicht moet worden toegekend. Zoals in het bovenstaande reeds gesteld, is
het kabinet met de Raad van State van opvatting dat, hoewel de wijzigingen
in het overeengekomen Hervormingsverdrag zonder meer van grote betekenis zijn
voor het functioneren van de Europese Unie, er geen sprake is van een verdrag
dat qua inhoud, methodiek en ambitie ingrijpender is dan eerdere verdragen,
zoals de Verdragen van Amsterdam en Nice. In inhoudelijk en juridisch opzicht
zijn de wijzigingen die dit verdrag voorstelt in de opzet van de Europese
samenwerking gelijksoortig aan de stappen die in de eerder genoemnoemde verdragen
werden gezet.Daarbij acht het kabinet in het bijzonder het oordeel van de Raad van
State van belang dat aan het voorgestelde Hervormingsverdrag, anders dan aan
het verworpen Grondwettelijk Verdrag, geen argumenten te ontlenen zijn voor
een geleidelijke uitbouw van de EU in een meer uitgesproken statelijke of
federale zin. Hoewel kan worden gezegd dat strikt juridisch gezien de verschillen
elk afzonderlijk bezien een beperkte strekking hebben, kent de Raad van State
aan alle wijzigingen tezamen terecht een verstrekkende betekenis toe, waardoor
het beoogde Hervormingsverdrag zich kenmerkend onderscheidt van het Grondwettelijk
Verdrag.In het karakter van het beoogde Hervormingsverdrag is dus geen «bijzondere
rechtvaardiging» gelegen om de normale goedkeuringsprocedure aan te
vullen met een raadplegend referendum.Ten tweede is het van belang om bij de beslissing over een eventueel referendum
over de goedkeuring van verdragen rekening te houden met het verschil tussen
bilaterale verdragen en multilaterale verdragen.Het kabinet is van mening dat de Raad van State hier op een belangrijk
onderscheid wijst. Bij het onthouden van goedkeuring aan een bilateraal verdrag
blijven de verdragspartijen bij de bestaande situatie. Bij het onthouden van
goedkeuring aan een multilateraal verdrag door een verdragspartij leggen overige
verdragspartijen zich meestal niet neer bij de bestaande situatie. Met andere
woorden: een voortzetting van de «status quo», zoals bij verwerping
van een bilateraal verdrag, is bij een multilateraal verdrag zeker geen gegeven.
Dit geldt zeker in de huidige situatie waarin reeds in 2001 (Verklaring van
Laken) werd vastgesteld dat het institutionele kader van de Europese Unie
aanpassing behoeft. Een belangrijk aantal lidstaten had het vorige ontwerpverdrag
dat deze aanpassing moest realiseren wel geratificeerd. Door twee lidstaten
werd het evenwel na een referendum afgewezen. De overige verdragspartijen
bleven aanvankelijk het Grondwettelijk Verdrag als uitgangspunt nemen en konden
pas na een langdurige reflectieperiode besluiten om aan een nieuw verdrag
te gaan werken. Na intensieve onderhandelingen hebben de 27 EU-landen vervolgens
een akkoord bereikt over een wijzigingsverdrag. Zou in dit geval een lidstaat
opnieuw niet tot goedkeuring van een ontwerp-verdrag overgaan, dan ontstaat
een gecompliceerde situatie voor de Unie als geheel en voor die lidstaat in
het bijzonder. Daarbij is er geen garantie dat die lidstaat opnieuw zal kunnen
heronderhandelen over een nieuw verdrag. Nadat zó duidelijk,
ook door lidstaten die het voorgaande verdrag al hadden geratificeerd, rekening
is gehouden met de Nederlandse eisen en verlangens, mag er niet op worden
vertrouwd dat ten derden male een verdrag zal kunnen worden uitonderhandeld.
De overige verdragspartijen zullen eerder zelf bepalen hoe zij zelf verder
willen gaan in de toekomst. Het multilaterale karakter van het beoogde Hervormingsverdrag
en het feit dat na een lange voorgeschiedenis reeds een tweede ronde van onderhandelingen
heeft plaatsgevonden , zijn in de ogen van het kabinet dan ook factoren die
in de huidige situatie tegen het gebruik van het referenduminstrument pleiten.Ten derde is de vraag aan de orde of een ad hoc referendum een passend
en geschikt instrument is om burgers bij besluitvorming te betrekken. Referenda
moeten niet verworden tot legitimatiemiddel dat naar believen door bestuurders
en volksvertegenwoordigers ten dienste van het eigen oordeel kan worden ingezet.Naar de opvatting van het kabinet dient ook deze overweging van de Raad
van State ter harte te worden genomen. Het kabinet is er ten zeerste van overtuigd
dat voortgezette intensieve inspanningen nodig zijn om de betrokkenheid van
de Nederlandse samenleving bij het Europabeleid te vergroten. Het is van mening
dat in de huidige situatie een referendum niet moet worden gebruikt als instrument
voor de vergroting van de betrokkenheid. Zo men een referendum al als zo’n
instrument kan beschouwen, dan toch alleen indien ook de primaire functie
van het referendum, namelijk het verkrijgen van een (raadgevende) uitspraak
inzake een ja/nee-beslissing aan de orde is. Voor wat betreft de vergroting
van de betrokkenheid kunnen en moeten tal van andere instrumenten worden ingezet,
zoals ook reeds in het bovenstaande aan de orde kwam.Ten vierde is bij alle referenda cruciaal of een heldere, eenduidige keuze
kan worden geformuleerd.Daarnaast stelt zich de vraag of in een referendum de burger wel een reële
keuze kan worden voorgelegd. Hierboven werd reeds gesteld dat het niet realistisch
is om te veronderstellen dat de uitslag van een referendum tot nieuwe Europese
onderhandelingen zal leiden. Het Nederlandse «nee» is in de onderhandelingen
gehonoreerd en maximaal vertaald in een nieuw verdrag. Het is dan ook moeilijk
voorstelbaar dat in nieuwe onderhandelingen méér kan worden
binnengehaald dan reeds nu is gedaan. Een referendum waarbij één
van de twee mogelijke uitslagen tot een onuitvoerbare opdracht aan het kabinet
zou leiden, is niet geloofwaardig. Waar het vorige referendum in de ogen van
de initiatiefnemers een reële keuze voorlegde aan de bevolking, die een
geloofwaardig uitgangspunt was voor het maatschappelijke debat, is dit in
de huidige situatie naar opvatting van het kabinet stellig niet het geval.Het kabinet wijst erop dat weliswaar theoretisch een heldere vraagstelling
kan worden geformuleerd, maar dat het gezien het bovenstaande zeer de vraag
is of met een dergelijke vraagstelling een reële keuze aan de bevolking
wordt voorgelegd.Ten vijfde is van belang of na een niet-bindend referendum
door de wetgever nog een afzonderlijke beslissing wordt genomen over de voorliggende
goedkeuringswet en of de wetgever daarbij een reële mogelijkheid heeft
van de uitslag van het referendum af te wijken. Als de regering of fracties
in een Kamer te kennen geven de uitslag van het referendum zonder meer te
volgen, dan kan in die zin niet meer worden gesproken van een niet-bindend
referendum.Naar opvatting van het kabinet heeft het verloop van het referendum in
2005 uitgewezen dat een naar intentie niet-bindend referendum in de praktijk
al snel een bindend karakter kreeg. De initiatiefnemers van het referendum
van 2005 bepleitten in hun Nader Rapport expliciet dat fracties en individuele
kamerleden zich voorafgaand aan het referendum erop vastlegden de uitslag
te respecteren. Gaandeweg de voorbereidingen van het referendum geschiedde
dit ook. Daarmee moet in ieder geval op basis van het referendum in 2005 worden
geconcludeerd dat de wetgever geen reële mogelijkheid had van de uitslag af te wijken. Die vaststelling brengt het kabinet tot het
oordeel dat ook op grond van deze overweging een raadplegend referendum niet
aangewezen is.5. SamenvattingDe regering heeft de Raad om zijn oordeel gevraagd over het karakter van
een verdrag conform de conclusies van de Europese Raad. Mocht dit tevens leiden
tot overwegingen ten aanzien van de goedkeuring, dan vraagt zij deze eveneens
mee te delen. De Raad beantwoordt deze adviesaanvraag als volgt.Allereerst wijst hij op de doelstellingen en het belang van Nederland
bij het Europese integratieproces en op de noodzaak van de ontwikkeling van
een Nederlandse visie op de EU die Nederland voor ogen staat. Een visie op
Europese samenwerking en de plaats van Nederland daarin valt vanwege de onderlinge
vervlochtenheid van de Europese en Nederlandse institutionele arrangementen
niet te scheiden van een visie op de Nederlandse staat. Een visie op de EU
vergt een visie op de Nederlandse staat en zijn toekomst.De Raad stelt vast dat het voorgestelde Hervormingsverdrag naar inhoud,
methodiek en ambitie past in de constitutionele ontwikkeling van de EU. Voor
veel van de verschillen tussen het voorgestelde Hervormingsverdrag en het
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa geldt dat zij, elk afzonderlijk
bezien, strikt juridisch neerkomen op accentverleggingen en vormveranderingen
en het schrappen van symbolen, zoals dit, maar dan omgekeerd, gold voor het
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa ten opzichte van eerdere
verdragen. Tezamen beogen deze wijzigingen het voorgestelde Hervormingsverdrag
echter zoveel mogelijk te zuiveren van die elementen uit het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa die aanknopingspunten hadden kunnen vormen voor
een ontwikkeling in de EU in een meer uitgesproken statelijke of federale
richting. De ambitie is duidelijk een andere zoals ook blijkt uit de rol van
de nationale parlementen, de grenzen van de bevoegdheden van de EU, de zogenoemde
noodremprocedures en het protocol inzake diensten van algemeen belang en van
algemeen economisch belang. Dit maakt dat het voorgestelde Hervormingsverdrag
zich kenmerkend onderscheidt van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa.Voorts stelt de Raad vast dat bij de beantwoording van de vraag of een
raadplegend referendum over de goedkeuring van het voorgestelde Hervormingsverdrag
mogelijk en wenselijk is, vooraleerst de grenzen van de Grondwet in acht dienen
te worden genomen. Daarin is voor een bindend referendum thans geen plaats.
De wetgever kan ad hoc tot een niet-bindend referendum besluiten en dit besluit
dient op een bijzondere rechtvaardiging te berusten. Het enkele precedent
is onvoldoende. Daarmee zou materieel een structurele referendumvoorziening
(in casu bij goedkeuring van verdragen) ontstaan die niet past in het sluitende
stelsel dat de Grondwet kent.Bij de beantwoording van de vraag wat wel een bijzondere rechtvaardiging
is voor het houden van een niet-bindend referendum bij de goedkeuring van
verdragen, dienen naar het oordeel van de Raad in ieder geval de volgende
factoren in acht te worden genomen.Ten eerste moet worden onderzocht of het verdrag naar inhoud, methodiek
en ambitie, in samenhang bezien, zo ingrijpend is dat het gewenst is de normale
grondwettelijke goedkeuringsprocedure aan te vullen met een raadplegend referendum.Ten tweede is het van belang om bij de beslissing over een eventueel referendum
over de goedkeuring van verdragen rekening te houden met het verschil tussen
bilaterale verdragen en multilaterale verdragen.Ten derde is de vraag aan de orde of een ad hoc referendum een passend
en geschikt instrument is om burgers bij besluitvorming te betrekken. Referenda
moeten niet verworden tot legitimatiemiddel dat naar believen door bestuurders
en volksvertegenwoordigers ten dienste van het eigen oordeel kan worden ingezet1.Ten vierde is bij alle referenda cruciaal of een heldere, eenduidige keuze
kan worden geformuleerd.Ten vijfde is van belang of na een niet-bindend referendum door de wetgever
nog een afzonderlijke beslissing wordt genomen over de voorliggende goedkeuringswet
en of de wetgever daarbij een reële mogelijkheid heeft van de uitslag
van het referendum af te wijken1. Als de regering
of fracties in een Kamer te kennen geven de uitslag van het referendum zonder
meer te volgen, dan kan in die zin niet meer worden gesproken van een niet-bindend
referendum2.Bij het antwoord op de vraag of over de goedkeuring van het voorgestelde
Hervormingsverdrag een niet-bindend referendum mogelijk en wenselijk is, dient
de regering deze factoren af te wegen. Daarbij is in casu tevens de vraag
aan de orde of naar het oordeel van de regering is voldaan aan hetgeen de
consultatie over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa
per referendum heeft opgeleverd. Zo ja, wat kan dan de bijzondere rechtvaardiging
zijn om de burgers via niet-bindend referendum (opnieuw) te consulteren?5. Is tegemoet gekomen aan de uitslag van het referendum over het
Grondwettelijk Verdrag?De Raad van State stelt voorts de vraag of naar het oordeel van de regering
is voldaan aan hetgeen de consultatie in 2005 per referendum heeft opgeleverd.
Het antwoord op die vraag is zonder meer bevestigend. De achtergronden van
het «nee» in Nederland zijn tijdens de bezinningsperiode door
middel van kwantitatief en kwalitatief onderzoek in kaart gebracht. De Eerste
en de Tweede Kamer zijn hierover schriftelijk geïnformeerd op 19 mei
2006 (Kamerstuk 30 303, nr. 20). Op twee manieren heeft het kabinet vervolgens
actief invulling gegeven aan het beantwoorden van de publieke zorgen en wensen
die zijn geconstateerd ten aanzien van het functioneren van de EU. In de eerste
plaats heeft het kabinet in de onderhandelingen over het beoogde Hervormingsverdrag
voorstellen ingediend die tegemoet komen aan de beweegredenen die tot het «nee»
in Nederland hebben bijgedragen. In de tweede plaats heeft het kabinet zowel
in eigen land als in de EU voorstellen gelanceerd om op korte termijn, zonder
verdragswijziging, het functioneren van de Unie te verbeteren.Wat betreft het beoogde Hervormingsverdrag heeft het kabinet ingezet op
een aantal inhoudelijke verbeteringen in de huidige EU/EG-Verdragen. Ten eerste
zijn voorstellen ingediend om het democratische gehalte van de besluitvorming
in de EU te vergroten. Tot die categorie behoren de voorstellen om de nationale
parlementen een grotere invloed te geven bij het toetsen van de subsidiariteit
van Europese wetgevingsvoorstellen, alsmede een toetsende rol bij de eventuele
toekomstige overgang naar meerderheidsbesluitvorming op het gebied van familierecht.
De verbeteringen die het Grondwettelijke Verdrag beoogde te bereiken op het
gebied van transparantie van de EU, het burgerinitiatief en de vereenvoudiging
van de besluitvormingsprocedures en rechtsinstrumenten van de EU zijn alle
behouden gebleven. In de tweede plaats is het kabinet in zijn voornemen geslaagd
om de bevoegdheden van de EU duidelijker af te bakenen in het beoogde Hervormingsverdrag.
Ook de Raad van State wijst daarop. In de derde plaats is de bijzondere status
van diensten van algemeen (economisch) belang benadrukt. Voor het eerst worden
in het primaire recht van de EU de beginselen neergelegd op basis waarvan
lidstaten hun publieke voorzieningen zelf kunnen inrichten. Ten vierde heeft
het kabinet zich ervoor ingezet dat het Hervormingsverdrag de EU slagvaardiger
maakt op de terreinen waar concrete resultaten van haar worden verwacht. Het
nieuwe verdrag zal de samenwerking op het gebied van o.a. grensoverschrijdende
milieuproblemen en de aanpak van georganiseerde misdaad versterken. Tot slot
heeft het kabinet erop aangedrongen dat het beoogde Hervormingsverdrag verzekert
dat de spelregels van de EU strikt worden nageleefd. In dit verband is ondermeer
voorgesteld de toetredingscriteria voor nieuwe lidstaten, die door de Europese
Raad zijn vastgesteld, te verankeren in het EU-Verdrag. Alle hierboven vermelde
voorstellen zijn gehonoreerd tijdens de ER van juni 2007 en vastgelegd in
het gedetailleerde mandaat voor de IGC.Zeker zo belangrijk zijn de verbeteringen die het kabinet buiten de verdragswijziging
om heeft bewerkstelligd. Zo heeft het kabinet de goede toepassing van de beginselen
van subsidiariteit en proportionaliteit hoog op de Europese agenda geplaatst.
Op de ER van juni 2006 is daarover op initiatief van Nederland
besloten dat de Commissie de opmerkingen van nationale parlementen ten aanzien
van deze beginselen zorgvuldig dient te overwegen. Op het gebied van openbaarheid
is mede op initiatief van Nederland afgesproken de Raadsvergaderingen per
1 januari 2006 openbaar te maken, wat betreft de medebeslissingsprocedure.
Voorts heeft het kabinet zich sterk gemaakt voor minder en betere regelgeving,
en een striktere toepassing van de uitbreidingsregels op de ER van december
2006. Tenslotte wijst het kabinet op de verbetering van de nettobetalingspositie
van Nederland.6. Samenvatting en conclusie• Het kabinet acht de visie van de Raad van State op het Europese
integratieproces en het belang van Nederland daarbij bijzonder waardevol.
Het kabinet ruimt in zijn beleidsvisie een belangrijke plaats in voor het
versterken van het draagvlak voor de Europese samenwerking. Het neemt de aanbevelingen
van de Raad terzake ter harte.• Het kabinet deelt het oordeel van de Raad van State dat het beoogde
Hervormingsverdrag zich kenmerkend onderscheidt van het eerder verworpen Grondwettelijk
Verdrag. Essentieel daarbij is dat het Hervormingsverdrag noch qua inhoud,
noch qua symboliek aanknopingspunten bevat voor een ontwikkeling in statelijke
of federale richting.• Het kabinet is met de Raad van State van mening dat in die context
zaken als het loslaten van de idee van één grondwetstekst, het
niet meer integraal opnemen van het Handvest Grondrechten, het markeren van
de grenzen van de bevoegdheden van de Unie en het niet in een verdrag vastleggen
van de symbolen van Europese eenwording van wezenlijk belang zijn.• Ook onderschrijft het kabinet de door de Raad van State gemaakte
opmerkingen over het belang van een aantal andere door Nederland bepleite
wijzigingen, zoals de grotere rol van nationale parlementen, de noodremprocedures
en het protocol over de diensten van algemeen (economisch) belang.• Naar de opvatting van het kabinet is daarmee in het beoogde Hervormingsverdrag
terdege rekening gehouden met de opvattingen onder de bevolking die in 2005
leidden tot het «nee». Daarnaast wijst het kabinet op de resultaten
in de afgelopen jaren in het «dagelijkse» Europabeleid zijn geboekt,
om het functioneren van Europa te verbeteren (minder regeldruk, meer openbaarheid,
betere prioriteiten, etc.) en op de verbetering van de nettobetalingspositie.• Het kabinet onderschrijft de juridische en bestuurskundige analyse
van de Raad van State ten aanzien van de wijze van goedkeuring van het verdrag.
Het erkent dat de Nederlandse Grondwet daarvoor een sluitend stelsel vastlegt.
Het beaamt eveneens dat een bindend referendum niet in overeenstemming met
de Grondwet is.• Het kabinet verwelkomt het door de Raad van State aangereikte beoordelingskader
voor de vraag of er sprake is van de noodzakelijke bijzondere rechtvaardiging
om in de goedkeuringsprocedure gebruik te maken van het instrument van een
niet-bindend referendum.• Het kabinet komt aan de hand van dat kader tot de conclusie dat
er in zijn ogen géén bijzondere rechtvaardiging is voor het
houden van een niet-bindend referendum.• Die conclusie komt voort uit een totaalafweging waarin de volgende
elementen een rol spelen: het beoogde Hervormingsverdrag is naar zijn aard
nauw verwant aan eerdere verdragen die zonder referendum zijn goedgekeurd,
de bereidheid van andere landen om nog eens te heronderhandelen is op zijn
minst zeer twijfelachtig, er wordt reeds een scala aan instrumenten ingezet
om de bevolking bij het beleid te betrekken, het is zeer de vraag of een reële
keuze aan de bevolking kan worden voorgelegd, en het is zeer waarschijnlijk
dat een referendum een feitelijk bindend karakter zou krijgen en als zodanig
niet in overeenstemming zou zijn met het huidige Nederlandse grondwettelijk
bestel.• Het kabinet acht het van groot belang dat de Europese Unie zich
weer met volle energie kan gaan richten op de belangrijke beleidsuitdagingen
waarvoor de Unie en de lidstaten zich gesteld zien. Daarom acht het kabinet
het van groot belang dat de Unie zo spoedig mogelijk beschikt over het verbeterde
verdragsrechtelijke kader dat het beoogde Hervormingsverdrag aanreikt, dat
immers belangrijke winstpunten biedt ten aanzien van de slagvaardigheid en
het democratische gehalte van de Unie.• Het kabinet is, zoals gezegd, van mening dat er tal van andere
instrumenten dan een referendum zijn, waarmee de band tussen de burger en
Europa kan worden versterkt. Blijvende aandacht voor verdere versterking van
het draagvlak voor Europa is een prioriteit van het kabinet.• Het kabinet wijst op de feitelijk andere situatie dan bij het referendum
in 2005 (toen verdrag met grondwettelijk karakter, nu niet; toen kans op heronderhandeling,
nu zeer twijfelachtig; toen veronderstelling dat referendum niet-bindend kon
zijn, nu wetenschap dat referendum feitelijk bindend is), die dus een andere
afweging noodzakelijk maakt.• Samenvattend, stelt het kabinet zich op het standpunt dat –
aangenomen dat het Hervormingsverdrag gestalte krijgt conform het IGC-mandaat –
voor de goedkeuring van het beoogde Hervormingsverdrag de normale goedkeuringsprocedure
dient te worden gevolgd, net als dat het geval was bij de verdragen van Maastricht,
Amsterdam en Nice.De Raad beveelt ten slotte nogmaals aan de actieve participatie en de
betrokkenheid van de burger bij de EU te bevorderen.Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen
bezwaar.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkDaartoe gemachtigd door de ministerraad mogen wij U, mede namens de minister-president,
minister van Algemene Zaken, verzoeken goed te keuren, dat het hierbij gevoegde
advies van de Raad van State en de adviesaanvraag zoals deze aan de Raad van
State is voorgelegd, aan de Eerste Kamer en Tweede Kamer der Staten-Generaal
worden gezonden.De minister van Buitenlandse Zaken,M. J. M. VerhagenDe staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,F. C. G. M. TimmermansBijlageInhoudsopgave behorende bij het advies van de Raad van State inzake het
mandaat van de Intergouvernementele Conferentie ter herziening van het Verdrag
betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese
Gemeenschap1. Inleiding2. Nederland en Europa2.1 Positie nationale staten2.2 Het Europese integratieproces2.3 Nederlandse verhouding tot de Europese Unie3. Karakter van het voorgestelde Hervormingsverdrag3.1 Vooraf3.2 Methode3.3 Inhoud3.4 Symbolen3.5 Conclusie4. Goedkeuring van het voorgestelde Hervormingsverdrag4.1 Goedkeuring van verdragen algemeen4.2 Referenda bij goedkeuring van verdragen4.3 Alternatieven4.4 Conclusie5. SamenvattingXNoot1Zie Europese Raad van Brussel, 21/22 juni 2007, Conclusies van het
voorzitterschap, Bijlage I, doc. 11177/07, bladzijden 15 en volgende. In de
oorspronkelijke conclusies van de Europese Raad heette de bijlage overigens
nog «Ontwerp-mandaat van de IGC», maar die titel is achteraf gecorrigeerd,
zie doc. 11177/07 Cor1 Rev1). Zie voor de officiële gecorrigeerde tekst
van het mandaat, Mandaat van de IGC 2007, doc. 11218/07.XNoot2Zie Europese Raad van Brussel, 21/22 juni 2007, Conclusies van het
voorzitterschap, Bijlage I, doc. 11177/07, bladzijde 15; Mandaat van de IGC
2007, doc. 11218/07, bladzijde 2.XNoot3Zo wordt in dit advies bijvoorbeeld niet verwezen naar de door het Portugese
voorzitterschap opgestelde ontwerp-verdragstekst voor de IGC 2007, opgesteld
op 23 juli 2007, CIG 1/07.XNoot1Zie Kamerstukken II 2003/04, 28 473, nr. 35.XNoot2Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 885, A.XNoot3Zie Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783), nr. 4.XNoot4Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22.XNoot5Zie het advies van de Raad over het voorstel van wet van de leden Duyvendak,
Dubbelboer en Van der Ham, houdende regels inzake het raadgevend referendum
(Wet raadgevend referendum), Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 7,
blz. 2.XNoot6Zie het advies van de Raad over het voorstel van wet van het lid Wilders
betreffende het houden van een raadplegend referendum over de toetreding van
Turkije tot de Europese Unie (Wet raadplegend referendum toetreding Turkije),
Kamerstukken II 2005/06, 30 309, nr. 4.XNoot1Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22, blz. 1–6.XNoot1Zie Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 2006, hoofdstuk
6.XNoot2Toespraak van H.M. de Koningin tijdens haar staatsbezoek aan Groot-Brittannië
op 17 november 1982.XNoot1Zie de memorie van toelichting bij het Voorstel van wet van de leden Karimi,
Dubbelboer en Van der Ham betreffende het houden van een raadplegend referendum
over het grondwettelijk verdrag voor de Europese Unie (Wet raadplegend referendum
Europese Grondwet), Kamerstukken II 2002/03, 28 885, nr. 3, blz. 8.XNoot1Zie het advies van de Raad over het voorstel van rijkswet van het lid
Van der Staaij houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot invoering van het
vereiste van een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen
in de Staten-Generaal voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese
Unie, Kamerstukken II 2006/07, 30 874 (R 1818), nr. 5, blz. 2.XNoot2Zie het arrest van het HvJ EG in zaak 6/64, Costa/ENEL, Jur. 1964, bladzijde
1203, en advies 1/91, EER I, Jur. 1991, bladzijde I-6079.XNoot3Zie advies 1/91, EER I, Jur. 1991, bladzijde I-6079, r.o. 21. Daarbij
wordt onder het woord «constitutie» niet verstaan «grondwet»,
maar het totaal aan grondregels enbeginselen van een internationale organisatie.XNoot4Zie ook het Advies inzake de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet,
Kamerstukken II 2002/03, 25 885, A, blz. 2.XNoot5Zie het Advies inzake de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet,
Kamerstukken II 2002/03, 25 885, A, blz. 2, en het Advies inzake de goedkeuring
van het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa, Kamerstukken
II 2004/05, 30 025 (R 1783), nr. 4, blz. 4.XNoot1Zie Kamerstukken II 2002/03, 25 885, A.XNoot2Zie het Advies inzake de Europese Conventie, Kamerstukken II 2003/04,
28 473, nr. 35, blz. 2.XNoot3Zie het Advies inzake de goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa, Kamerstukken II 2004/05, 30 025 (R 1783),
nr. 4, blz. 2.XNoot4Zie ook het Advies inzake de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet,
Kamerstukken II 2002/03, 25 885, A, blz. 2.XNoot5Zie ook Europese Raad van Brussel, 21/22 juni 2007, Conclusies van
het voorzitterschap, Bijlage I, doc. 11177/07, blz. 15.XNoot1Dit blijkt ook uit de algemene bepalingen van het Handvest en de daarbijbehorende
officiële toelichting, zie Pb. 2000, C 364/1.XNoot2Zie Kamerstukken II 2003/04, 28 476, nr. 35, blz. 13.XNoot3Zie het arrest van het GvEA EG in zaak T-211/02, Tideland Signel/Commissie,
Jur. 2002, bladzijde II-3781.XNoot4Zie het arrest van het GvEA EG in zaak T-54/99, Max. Mobil Telekommunikation
Service/Commissie, Jur. 2002, bladzijde II-313.XNoot5Zie het arrest van het HvJ EG in zaak C-540/03, Parlement/Raad, Jur. 2006,
bladzijde I-5769, r.o. 38. Zie ook arrest van het HvJ EG van 3 mei 2007
in zaak C-303/05, Advocaten voor de wereld VZW/Raad, n.n.g.XNoot6Zie in die zin ook de voorlichting van de Raad betreffende het Handvest
van de Grondrechten van de Europese Unie, Kamerstukken II 2000/01, 21 501-20,
A, blz. 3.XNoot7Zie Europese Raad van Brussel, 21/22 juni 2007, Conclusies van het
voorzitterschap, Bijlage I, 11 177/07, bladzijden 17 en 20.XNoot1Zie het Advies inzake de goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa, Kamerstukken II, 2004/05, 30 025 (R 1783),
nr. 4, blz. 2.XNoot2Dit neemt niet weg dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie van
de Europese Gemeenschappen terzake gehandhaafd blijft. Hierover zal door de
IGC 2007 een verklaring worden aangenomen. Zie Europese Raad van Brussel,
21/22 juni 2007, Conclusies van het voorzitterschap, Bijlage I, 11177/07,
bladzijde 16.XNoot1Zie artikel 18 van het Weens Verdragenverdrag, Trb. 1972, 51.XNoot2Overigens acht de Raad artikel 91, derde lid, van de Grondwet niet van
toepassing bij de goedkeuring van het voorgestelde Hervormingsverdrag conform
de conclusies van de Europese Raad van 21 tot en met 23 juni 2007. Dat
verdrag zal dan geen bepalingen bevatten die afwijken van de Grondwet, óf
nopen tot het treffen van maatregelen die afwijken van de Grondwet.XNoot3Zie het Jaarverslag 2005 van de Raad van State, bladzijden 54–57.XNoot1Zie het Advies inzake de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet,
Kamerstukken II 2002/03, 28 885, A, blz. 1. Zie ook het eindrapport van
de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers-beleidsvorming (Staatscommissie
Biesheuvel), Den Haag 1985, bladzijden 81–89 en de notitie van het kabinet
over het eindrapport van deze staatscommissie. Kamerstukken II 1987/88, 18 807,
nr. 9, blz. 26.XNoot2Een raadgevend referendum waarbij het initiatief bij de burgers ligt,
kent dit gevaar niet. Zie het advies van de Raad over het voorstel van wet
van de leden Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham houdende verklaring dat
er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum,
Kamerstukken II 2005/2006, 30 174, nr. 5, blz. 1–2 en het advies
van de Raad over het voorstel van wet van het lid Wilders betreffende het
houden van een raadplegend referendum over de toetreding van Turkije tot de
Europese Unie (Wet raadplegend referendum toetreding Turkije), Kamerstukken
II 2005/06, 30 309, nr. 4, blz. 1–2.XNoot3Zie ook het advies van de Raad over het voorstel van wet van de leden
Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham, houdende regels inzake het raadgevend
referendum (Wet raadgevend referendum), Kamerstukken II 2005/06, 30 372,
nr. 7, blz. 2.XNoot4De Raad heeft hierop reeds gewezen in zijn Advies inzake de Wet raadplegend
referendum Europese Grondwet (Kamerstukken II 2002/03, 28 885, A, blz.
4). Hij merkt daarin op dat de verwijzing naar de legitimiteit in de considerans
van en de toelichting bij het initiatiefvoorstel minder gelukkig is. Deze
kan de indruk wekken dat goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling van
een Grondwet voor Europa zonder referendum juridisch onmogelijk of in elk
geval minder juist zou zijn. Dat is geenszins het geval. Tevens heeft de Raad
geadviseerd de in de toelichting opgenomen passage over de betekenis van raadplegende,
maar in feite bindende referenda te laten vervallen.XNoot5Zie het Advies inzake de Wet raadplegend referendum Europese Grondwet,
Kamerstukken II 2002/03, 28 885, A, blz. 4 en het Advies inzake de gevolgen
van de Europese arrangementen voor de nationale staatsinstellingen, Kamerstukken
II 2005/06, 29 993, nr. 22, blz. 1–2.XNoot1Zie Kamerstukken II 2005/06, 29 993, nr. 22.XNoot2Zie Kamerstukken II 2005/06, 30 389, nr. 1.XNoot3Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2006/07, 21 501-20, nrs. 344 en
356.XNoot4Zie de gewijzigde motie van het lid Timmermans c.s. over volwaardige deelname
van delegatieleiders Nederlandse leden Europees Parlement aan jaarlijks debat
over Staat van de Unie, Kamerstukken II 2005/06, 30 303, nr. 19.XNoot5Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2006/07, 22 112, nr. 480.XNoot6Zie Stb. 2006, 557.XNoot7Zie Nationale conventie, Hart voor de publieke zaak, september 2006.XNoot1Een raadgevendreferendum waarbij het initiatief
bij de burgers ligt, kent dit gevaar niet. Zie het advies van de Raad over
het voorstel van wet van de leden Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering
in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief
referendum, Kamerstukken II 2005/2006, 30 174, nr. 5, blz. 1–2
en het advies van de Raad over het voorstel van wet van het lid Wilders betreffende
het houden van een raadplegend referendum over de toetreding van Turkije tot
de Europese Unie (Wet raadplegend referendum toetreding Turkije), Kamerstukken
II 2005/06, 30 309, nr. 4, blz. 1–2.XNoot1Zie ook het advies van de Raad over het voorstel van wet van de leden
Duyvendak, Dubbelboer en Van der Ham, houdende regels inzake het raadgevend
referendum (Wet raadgevend referendum), Kamerstukken II 2005/06, 30 372,
nr. 7, blz. 2.XNoot2De Raad heeft hierop reeds gewezen in zijn Advies inzake de Wet raadplegend
referendum Europese Grondwet (Kamerstukken II 2002/03, 28 885, A, blz.
4). Hij merkt daarin op dat de verwijzing naar de legitimiteit in de considerans
van en de toelichting bij het initiatiefvoorstel minder gelukkig is. Deze
kan de indruk wekken dat goedkeuring van het Verdrag tot vaststelling van
een Grondwet voor Europa zonder referendum juridisch onmogelijk of in elk
geval minder juist zou zijn. Dat is geenszins het geval. Tevens heeft de Raad
geadviseerd de in de toelichting opgenomen passage over de betekenis van raadplegende,
maar in feite bindende referenda te laten vervallen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31091-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl