Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 125
 
 Wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels in
		verband met het vaststellen van een veiligheidsnorm en het stellen van regels
		omtrent het gebruik van gestandaardiseerde uitrustingen en in verband met
		wijzigingen in het totstandkomingsproces van wegtunnels
 
 
 Nr. 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 
 
 
 
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering
				van de Raad van State d.d. 10 november 2011 en het nader rapport d.d.
				15 december 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van
				Infrastructuur en Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
				State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 26 juli 2011,
				no. 11.001812, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van
				Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
				overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
				aanvullende regels veiligheid wegtunnels in verband met het vaststellen van een
				veiligheidsnorm en het stellen van regels omtrent het gebruik van
				gestandaardiseerde uitrustingen en in verband met wijzigingen in het
				totstandkomingsproces van wegtunnels, met memorie van toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel strekt tot herziening van de
				regelgeving over tunnelveiligheid om de op dat terrein bestaande
				onduidelijkheid over het benodigde veiligheidsniveau en de wijze waarop daaraan
				voldaan moet worden, weg te nemen. Daartoe wordt onder meer voorgesteld in de
				Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels (hierna: Warvw) een norm op te
				nemen voor het veiligheidsniveau waaraan tunnels moeten voldoen en deze uit te
				werken in zogenoemde standaarduitrustingen.1Onder standaarduitrustingen moeten worden verstaan de installaties en systemen die in de tunnel worden geplaatst. Deze uitrustingen kunnen per type tunnel en per type gebruik van de tunnel verschillen. Voorts wordt het proces zo ingericht, dat de
				discussie over het voorzieningenniveau van een nieuwe tunnel voor de start van
				de bouw daarvan wordt afgerond.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State
				onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de
				norm voor tunnelveiligheid en het kiezen van de (standaard)uitrusting. Zij is
				van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk
				is.
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
				26 juli 2011, nr. 11.001812, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
				van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
				rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 10 november 2011,
				nr. W14.11.0302/IV, bied ik U hierbij aan.
 Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
				aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen en redactionele
				kanttekeningen.
 
 
 
 1.
 Norm voor tunnelveiligheid
 
 
 Het voorgestelde artikel 6, eerste lid, van
				de Warvw bepaalt dat de verwezenlijking van een tunnel uitsluitend plaatsvindt
				indien uit de risicoanalyse blijkt dat het risico op een incident met 10 of
				meer dodelijke slachtoffers niet groter is dan 0,1/N2 per kilometer
				tunnelbuis per jaar. Daarbij is «N» het aantal dodelijke slachtoffers per
				incident. Wordt aan deze norm voldaan, dan is het veiligheidsniveau van de
				tunnel voldoende. De norm is daarmee het centrale toetsingskader binnen de
				tunnelveiligheidsregelgeving, aldus de toelichting.2Memorie van toelichting, paragraaf 2.1 (Eenduidige normstelling), eerste tekstblok. Om vast te stellen of wordt voldaan aan de norm,
				worden risicoanalyses uitgevoerd. De methode die daarbij moet worden
				gehanteerd, wordt vastgesteld bij ministeriële regeling.3Zie het voorgestelde artikel 6, derde lid. 
 
 
 
 a.
 Persoonlijk risico
 
 
 
 De voorgestelde veiligheidsnorm heeft
					 betrekking op het groepsrisico. Dit is de kans per jaar dat in één keer een
					 groep mensen komt te overlijden bij een ongeval in de tunnel. Deze norm voor
					 het groepsrisico wordt in de praktijk reeds gehanteerd4Zie het RWS-QRA-model voor wegtunnels van Rijkswaterstaat Bouwdienst (registratienummer 4818-2006-0091), dat ingevolge artikel 4 van de Regeling aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Rarvw) bij de uitvoering van risicoanalyses moet worden toegepast, en de Handreiking Risicoanalyse Tunnelveiligheid, dat onder meer door de Commissie Tunnelveiligheid wordt gehanteerd bij de beoordeling van de wettelijk verplichte risicoanalyses. en is als veiligheidsnorm aanbevolen in het
					 rapport «Evaluatie wetgeving tunnelveiligheid».5Rapport van 31 januari 2011, Kamerstukken II 2010/11, 29 296, nr. 20.
 
 
 In de praktijk6Zie de onder noot 4 vermelde documenten. wordt daarnaast een norm voor het persoonlijk
					 risico gehanteerd. Dit betreft de kans per afgelegde kilometer voor een
					 weggebruiker om in de tunnel te overlijden als gevolg van een incident in de
					 tunnel. Deze norm voor het persoonlijke risico wordt in het evaluatierapport
					 aanbevolen om te worden gehanteerd naast de norm voor het groepsrisico. De
					 toelichting vermeldt geen reden voor het in zoverre afwijken van de
					 aanbevelingen uit het evaluatierapport. De Afdeling adviseert in de toelichting
					 uiteen te zetten waarom is afgezien van een norm voor het persoonlijk risico en
					 het voorstel zonodig aan te passen.
 
 
 
 
 
 b.
 Bestaande tunnels
 
 
 Artikel 6 regelt dat pas met de bouw van
				 een tunnel wordt gestart als uit de risicoanalyse blijkt dat aan de gestelde
				 veiligheidsnorm wordt voldaan. Deze norm is echter niet alleen bedoeld voor
				 nieuwe tunnels. Ook bestaande tunnels zullen blijkens de toelichting aan de
				 veiligheidsnorm moeten voldoen, zij het dat voor tunnels die vóór 1 mei 2006
				 zijn opengesteld, een overgangstermijn geldt.7Zie het voorgestelde artikel 18, eerste lid, en de artikelsgewijze toelichting (artikel I, onderdeel J). Het wetsvoorstel is in zoverre niet
				 consistent.
 
 
 De Afdeling adviseert het voorgestelde
				 artikel 6, eerste lid, aan te passen en de daarin gestelde norm niet
				 uitsluitend te verbinden aan de verwezenlijking van een nieuwe tunnel, maar
				 algemeen van toepassing te laten zijn. Dit laat onverlet dat er geen
				 verplichting hoeft te gelden om bij bestaande tunnels ook de gestandaardiseerde
				 uitrusting toe te passen.8Zie het voorgestelde artikel 6, tweede lid.
 
 
 
 
 
 1.
 Norm voor tunnelveiligheid
 
 
 
 a.
 Persoonlijk risico.
 
 
 Een van de aanbevelingen in het evaluatierapport is om in de
					 wet zowel een norm voor groepsrisico als voor persoonlijk risico op te nemen.
					 Naar aanleiding van die aanbeveling is een vervolgonderzoek gedaan naar de
					 veiligheidnormstelling in Europa, om zo tot de in de Warvw op te nemen normen
					 te komen. Dat onderzoek heeft er toe geleid dat door de onderzoekers is
					 aanbevolen om alleen een norm voor groepsrisico in de wet op te nemen. Dit
					 omdat «indien er een norm voor het groepsrisico gehanteerd wordt, ruim wordt
					 voldaan aan de norm voor het persoonlijk risico. Bovendien is Nederland het
					 enige Europese land dat een algemene norm kent voor het persoonlijk risico van
					 weggebruikers in tunnels.»
 Die aanbeveling is overgenomen en derhalve is er voor gekozen
					 om alleen een norm voor groepsrisico in de wet op te nemen. De toelichting is
					 aldus aangevuld.
 
 
 
 
 b.
 Bestaande tunnels.
 
 De norm genoemd in artikel 6, eerste lid, moet inderdaad
				 algemeen van toepassing zijn op alle onder het toepassingsbereik van de wet
				 vallende tunnels. De tekst van artikel 6 van het voorstel is daarom aangepast
				 en voorzien van een overgangstermijn.
 
 
 
 
 2.
 Betrokkenheid van burgemeester en wethouders bij de keuze
				 van (gestandaardiseerde) uitrusting
 
 
 Het voorgestelde artikel 6b regelt dat de
				tunnelbeheerder in de planologische fase de toe te passen gestandaardiseerde
				uitrusting kiest en dat hij in een aantal gevallen van die uitrusting mag
				afwijken. In beide situaties wordt de keuze gemaakt na overleg daarover met het
				bevoegde college van burgemeester en wethouders (hierna: het bevoegde college),
				omdat zij verantwoordelijk zijn voor de vergunning- en hulpverlening. Volgens
				de toelichting is het voldoende dat het bevoegde college in dat kader
				«overleg» voert met de tunnelbeheerder. Bij de keuze voor de
				gestandaardiseerde uitrusting is geen bestuurlijke afweging aan de orde, maar
				wordt vastgesteld welke gestandaardiseerde uitrusting aansluit bij de kenmerken
				van de beoogde tunnel. Het vereisen van «overeenstemming» tussen de
				tunnelbeheerder en het bevoegde gezag is daarvoor een te zware eis, temeer daar
				de keuzemogelijkheden in een ministeriële regeling vastliggen.9Memorie van toelichting, paragraaf 3 (Voorbereiding van dit wetsvoorstel), achttiende tekstblok. De verwachting is dat er geen zwaarwegende
				verschillen van opvatting tussen de tunnelbeheerder en het bevoegde gezag
				«kunnen» zijn, aldus de toelichting.
 
 
 De Afdeling mist in de toelichting informatie
				waaruit blijkt dat bij de keuze voor een gestandaardiseerde uitrusting geen
				bestuurlijke afweging aan de orde is. Voorts maakt de toelichting niet
				duidelijk hoe de bevoegdheid tot afwijking van de gestandaardiseerde uitrusting
				zich verhoudt tot de opmerking in de toelichting dat er geen bestuurlijke
				afweging aan de orde is bij de keuze voor een gestandaardiseerde
				uitrusting.
 
 
 De Afdeling adviseert de toelichting aan te
				vullen met deze informatie en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen op het
				punt van de afstemming met het bevoegde college bij de keuze voor een
				gestandaardiseerde uitrusting.
 
 
 
 
 2.
 Betrokkenheid van burgemeester en wethouders bij de keuze
				 van (gestandaardiseerde) uitrusting.
 
 Bij de keuze voor een gestandaardiseerde uitrusting is geen
				bestuurlijke afweging aan de orde omdat het type tunnel dat gerealiseerd wordt,
				bepaalt welke gestandaardiseerde uitrusting van toepassing is. Voor iedere
				tunnel onder het bereik van de wet geldt afhankelijk van de lengte (boven of
				onder 500 meter) een zelfde gestandaardiseerde uitrusting. Voor zover het een
				tunnel betreft met bijzondere kenmerken geldt dat er een aanvulling op de
				gestandaardiseerde uitrusting wordt voorgeschreven. In de regeling bij de wet
				worden die bijzondere kenmerken en de daaraan gekoppelde aanvullende eisen aan
				de gestandaardiseerde uitrusting limitatief beschreven. Dat betekent dat voor
				iedere tunnel onder het bereik van de wet afhankelijk van de lengte (boven of
				onder 500 meter) de gestandaardiseerde uitrusting geldt, daarin is geen
				bestuurlijke afweging. Indien het een tunnel onder een waterweg betreft, het
				een tunnel met een doorrijhoogte lager dan 4,7 meter betreft, of het in de
				tunnel mogelijk is om de verkeersrichting om te keren, geldt dat aanvullend op
				de gestandaardiseerde uitrusting met name beschreven voorzieningen worden
				getroffen. Ook dit betreft geen bestuurlijke afweging, aangezien het direct
				voortvloeit uit het type tunnel waarvoor is gekozen. De memorie van toelichting
				is aldus aangevuld.
 Voor de bevoegdheid tot afwijking van de gestandaardiseerde
				uitrusting geldt dat de veiligheid er van reeds door de wet wordt bepaald,
				immers er moet met zo’n afwijking aan de norm worden voldaan. Daarnaast zal
				het kostenaspect door de tunnelbeheerder worden afgewogen. Ook hier is er
				derhalve geen bestuurlijke afweging. De memorie van toelichting is aldus
				aangevuld.
 
 
 
 3.
 Implementatie van artikel 3, tweede lid, van Richtlijn
				 2004/54/EG
 
 
 In de Warvw is Richtlijn 2004/54/EG van het
				Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake minimumveiligheidseisen
				voor tunnels in het trans-Europese wegennet (hierna: de richtlijn)10Pb. 2004, L 167/39. geïmplementeerd. Ingevolge artikel 4 van deze
				richtlijn wijzen de lidstaten één of meer bestuursorganen aan die de
				verantwoordelijkheid dragen er op toe te zien dat alle veiligheidsaspecten van
				een tunnel in acht worden genomen en die de nodige voorzorgsmaatregelen
				vaststellen om de naleving van de richtlijn te verzekeren. In de Warvw zijn
				burgemeester en wethouders van de gemeente waarin een tunnel geheel of in
				hoofdzaak is of zal zijn gelegen aangewezen als het bestuursorgaan bedoeld in
				artikel 4 van de richtlijn.
 
 
 Artikel 3, tweede lid, van de richtlijn maakt
				het mogelijk dat het aangewezen bestuursorgaan in bepaalde gevallen de
				toepassing van risicobeperkende maatregelen mag accepteren als alternatief voor
				de eisen van de richtlijn, mits de alternatieve maatregelen leiden tot een
				gelijkwaardige of betere bescherming. Artikel 14 van de richtlijn laat toe dat
				het aangewezen bestuursorgaan een afwijking van de eisen van de richtlijn
				toestaat voor innovatieve technieken.
 
 
 In de Warvw zijn bij de implementatie van de
				richtlijn destijds de artikelen 3, tweede lid, en 14 van de richtlijn niet
				volledig omgezet. Als gevolg hiervan is er geen bestuursorgaan aangewezen dat
				de toepassing van risicobeperkende maatregelen mag accepteren als alternatief
				voor de eisen van de richtlijn.
 
 
 De Afdeling adviseert genoemde
				richtlijnbepalingen alsnog te implementeren in de Warvw.
 
 
 
 
 3.
 Implementatie van artikel 3, tweede lid, van richtlijn
				 2004/54/EG
 
 Implementatie van artikel 3, tweede lid, en artikel 14 van de
				richtlijn heeft indertijd wel plaatsgevonden, daaraan verandert dit
				wetsvoorstel niets. Artikel 3, tweede lid, is aldus geïmplementeerd dat in het
				kader van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de tunnel en bij de
				openstellingsvergunning het bevoegd gezag toetst of de tunnel veilig is. In die
				fase kan het bevoegd gezag beoordelen of de alternatieven veilig zijn in de zin
				van de wet. Zeker in de nieuwe constellatie, is de vraag of een alternatief
				gelijkwaardig is qua veiligheid goed meetbaar voor het bevoegd gezag omdat
				steeds aan de norm moet worden voldaan. Als met het alternatief niet aan de
				norm wordt voldaan, wordt derhalve niet aan de veiligheids- en bouweisen van de
				wet voldaan en kan het bevoegd gezag het afwijken van de gestandaardiseerde
				uitrusting afwijzen door middel van het niet verlenen van de
				omgevingsvergunning of de openstellingsvergunning. Artikel 14 van de richtlijn
				is geïmplementeerd in de artikelen 4 en 5 van het Besluit aanvullende regels
				veiligheid wegtunnels. Die artikelen regelen dat de aanvraag tot afwijking bij
				de Europese Commissie alleen door een gezamenlijk verzoek van BenW en de
				tunnelbeheerder wordt gedaan, waarmee dus ook de rol van het bevoegd gezag in
				deze is geïmplementeerd.
 
 
 
 4.
 Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar
				 de bij het advies behorende bijlage.
 
 
 
 
 4.
 De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.
 
 5. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel en
				de memorie van toelichting te actualiseren, enige redactionele
				verduidelijkingen te maken en enkele niet-ingrijpende toevoegingen aan het
				wetsvoorstel te doen. De bedoelde toevoegingen zien op het door de
				veiligheidsbeambte laten adviseren over het bouwplan voor een tunnel. Die
				adviestaak van de op te heffen Commissie voor de tunnelveiligheid bleek
				abusievelijk niet belegd in het wetsvoorstel. Daarnaast is gebleken dat voor
				tunnels waarvan een gemeente de beheerder is, het niet mogelijk is om vanaf het
				moment waarop inwerkingtreding van de wet wordt voorzien een gestandaardiseerde
				uitrusting toe te passen. Aangezien het wetsvoorstel er van uitgaat dat er
				steeds een gestandaardiseerde uitrusting wordt toegepast is het nodig om die
				tunnels in artikel 18b uit te zonderen van de bepalingen over de
				gestandaardiseerde uitrusting. De overige bepalingen van de wet, inclusief de
				veiligheidsnorm, gelden (met inachtneming van de overgangstermijn van artikel
				18) wel voor tunnels in beheer bij een gemeente.
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State
				geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn
				gehouden.
 
 
 
 De vice-president van de Raad van
				 State,
 
 
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
				wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal te zenden.
 
 
 
 
 De minister van
			 Infrastructuur en Milieu,
 
 M. H.
 Schultz van Haegen-Maas Geesteranus
 
 
 
 
 
 Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad
				van State betreffende no. W14.11.0302/IV met redactionele kanttekeningen die
				de Afdeling in overweging geeft.
 
 
 
 –
 In artikel 6, eerste lid, «de risicoanalyse» vervangen door:
				 een risicoanalyse.
 
 
 –
 Artikel 6a, tweede lid, onder a, herformuleren om deze bepaling
				 meer in lijn te laten zijn met artikel 6, eerste lid. Bijvoorbeeld als
				 volgt:
 a. indien uit een risicoanalyse blijkt dat bij toepassing van
				 de gestandaardiseerde uitrusting in een tunnel met fysieke kenmerken van
				 opengestelde of in aanbouw zijnde tunnels, aan de in artikel 6, eerste lid,
				 vermelde norm wordt voldaan.
 
 
 –
 De volgorde van de onderdelen van artikel 6b wijzigen, mede
				 omdat blijkens de toelichting de tunnel inclusief de gestandaardiseerde
				 uitrusting nog een risicoanalyse voor het geheel moet doorlopen. Een logische
				 volgorde zou zijn:
 
 
 1)
 het kiezen van de toe te passen standaarduitrusting;
 
 
 2)
 uitvoeren van een risicoanalyse;
 
 
 3)
 de mogelijke afwijking van de standaard;
 
 
 4)
 het moment waarop uiterlijk een standaarduitrusting of de
						afwijking daarvan moet zijn gekozen;
 
 
 5)
 betrokkenheid van het bevoegde college bij de keuze van de
						(standaard)uitrusting.
 
 
 
 
 –
 In artikel 6b, tweede lid, onderdelen a en b, alsmede het
				 vijfde lid, onderdelen a en b, de woorden «bij de totstandkoming van»
				 vervangen door: voorafgaand aan de vaststelling van. De totstandkoming van een
				 planologisch besluit is een proces en daarmee te onbepaald om als uiterste
				 moment van het maken van een keuze te kunnen dienen.
 
 
 –
 Artikel 6c, eerste lid, in verband met de leesbaarheid en de
				 consistentie in de wet, splitsen in twee leden, waarbij het eerste lid de
				 verplichting om een veiligheidsplan vast te stellen bevat en het tweede lid het
				 moment waarop dat moet zijn gebeurd. Bij dat laatste zou moeten worden
				 aangesloten bij de terminologie die wordt gebruikt voor het tijdstip waarop
				 uiterlijk de keuze van een uitrusting moet zijn gemaakt.
 
 
 –
 In artikel 6d, eerste lid, de passage «ten aanzien van het
				 ontwerp van deze wijziging of ten aanzien van het voornemen tot het veranderen
				 van het gebruik» schrappen. De risicoanalyse geldt niet alleen de wijziging;
				 de hele tunnel moet, na de wijziging, aan de norm voldoen.
 
 
 –
 In artikel 8a, eerste lid, aansluiten bij de formulering van
				 artikel 8, eerste lid. Daartoe kan het laatste deel van de zin worden vervangen
				 door: voor het verkeer open te stellen, zonder een daartoe strekkende
				 vergunning van het bevoegd college van burgemeester en wethouders.
 
 
 –
 In artikel III van het wetsvoorstel de woorden «van het
				 ontwerp als» schrappen uit het voorgestelde onderdeel e, van artikel 2.10,
				 eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.