Mensen, wensen, wonen; Nota 'Mensen, wensen, wonen'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27559, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

03-01-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27559 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgaveVOORWOORDOndertekeningLichaamHOOFDSTUK 1INLEIDING: KEUZEVRIJHEID BINNEN MAATSCHAPPELIJKE RANDVOORWAARDEN1.1 Van volkshuisvesting naar wonen1.2 Leren van de discussie1.3 Leren van de afgelopen jaren1.4 Keuzevrijheid en marktKeuzevrijheid: geen geste maar logisch gevolgFactoren die de keuzevrijheid bepalenDe positie van de vrouw en keuzevrijheid1.5 Keuzevrijheid en verantwoordelijkheid: collectieve
waarden1.6 Marktwerking en een meer betrokken rijksoverheid1.7 Vier delenDEEL IDE WOONOPGAVE 2000–2010 HOOFDSTUK 2VIJF KERNOPGAVEN VOOR BELEID2.1 Woonkwaliteit en woongedrag van mensenWat mensen beweegt: keuzeruimteDuurzame woonkwaliteit: aandacht voor maatschappelijke
waarden2.2 Vijf inhoudelijke opgaven voor het woonbeleidZeggenschap over woning en woonomgeving vergrotenKansen scheppen voor mensen in kwetsbare positiesWonen en zorg op maat bevorderenStedelijke woonkwaliteit verbeterenGroene woonwensen faciliterenHOOFDSTUK 3ANALYSE VAN DE WOONOPGAVE 2000–20103.1 Het decor van de opgave: algemene trendsIndividualiseringInformatiseringInternationaliseringEmancipatieVergrijzingMulticulturaliteit3.2 Algemeen: de betekenis van cijfersHet gebruik van scenario'sGeen programmering maar rijksvisie als input voor de dialoog3.3 Macro-ontwikkelingenOntwikkeling inkomensdoelgroepFiguur 3.1. Ontwikkeling aandeel aandachtsgroep (als percentage
van het totaal aantal huishoudens)Tabel 3.1. Aandachtsgroep en allochtonen Ontwikkeling woonlastenTabel 3.2. Index ontwikkeling woonuitgaven 1990–1998
(index = 1990) Tabel 3.3. Ontwikkeling woonuitgaven huurders en eigenaar-bewoners,
1986–1998, in procenten Tabel 3.4. Uitgangspunten scenario's: toename consumptievolume,
reële huur en huishoudinkomen (gemiddeld per jaar, in procenten) De bevolkingsontwikkelingFiguur 3.2. Bevolkingsontwikkeling 2000–2030 (aantal
inwoners * 1000)Tabel 3.5. Verwachte samenstelling van de bevolking naar
leeftijdsgroep (in procenten), 2000–2030 (op basis van scenario Coördinatie) Tabel 3.6. Ontwikkeling aandeel niet-westerse allochtonen
in de totale bevolking (in procenten), 2000–2015 De huishoudensontwikkelingFiguur 3.3: Ontwikkeling aantal personen per huishouden,
1998–2030Tabel 3.7. Ontwikkeling van de samenstelling van de huishoudens
tot 2020 De woningbehoefteontwikkeling3.4 Ontwikkeling van de kwaliteitsvraagKwaliteitsindicatorenGewenste woningen en woonmilieus en het aanbod anno 2000Tabel 3.8. Typologie van woonmilieus Figuur 3.4. Kwalitatieve woningtekorten en overschotten
in 1998 (x 1000 woningen)overschot tekortSchets van de gevraagde kwaliteiten in 2010Figuur 3.5. Trendmatig aanbod woningen 2000–2010,
naar type woonmilieu (x 1000 woningen)Figuur 3.6. Ontwikkeling niet-gehonoreerde vraag en potentieel
overschot tot 2010 bij trendmatige ontwikkeling van het aanbod, naar type
woonmilieu (scenario Coördinatie)potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagFiguur 3.7. Ontwikkeling niet-gehonoreerde vraag en potentieel
overschot tot 2010 bij trendmatige ontwikkeling van het aanbod, naar prijsklasse
(scenario Coördinatie)potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagTabel 3.9. Verwachte ontwikkeling van het aandeel koopwoningen
(in procenten) tot 2010, naar type woonmilieu (scenario Coördinatie) Tabel 3.10. Verwachte ontwikkeling van het woonoppervlak
(in m2) tot 2010, naar type woonmilieu (scenario Coördinatie) 3.5 Posities van wijken in NederlandPosities van wijken in NederlandTabel 3.11. Wijken met problemen, 1998 Figuur 3.8. Aard van de problemen van wijken, 1998Ruimtelijke spreiding van probleemwijkenTabel 3.12. Ruimtelijke spreiding van probleemwijken,
1998 3.6 Gebiedsspecifieke woningmarktbeeldenFiguur 3.9. Huishoudens minus woningvoorraad in 2010Figuur 3.10. Kansrijkheid ontwikkeling van wijken per
provincie HOOFDSTUK 4RUIMTEBEHOEFTE VOOR WONEN4.1 Algemeen4.2 De ruimtebehoefte voor wonen tot 2010De ruimtebehoefte tot 2010Tabel 4.1. Extra ruimtebehoefte tot 2010 naar landsdeel
(* 1000 ha) Uitwerking naar landsdelenTabel 4.2. Extra ruimtebehoefte tot 2010 naar woonmilieu
(* 1000 ha) Uitwerking naar woonmilieus4.3 De ruimtebehoefte voor wonen in de periode 2000–2030Tabel 4.3. Verwachte ruimtebehoefte wonen 2010–2030
(* 1000 ha) Tabel 4.4. Verwachte (extra) ruimtebehoefte 2000–2030
naar landsdeel (* 1000 ha)Tabel 4.5. Verwachte (extra) ruimtebehoefte 2000–2030
naar type woonmilieu (* 1000 ha) 4.4 Inpassing in ruimtelijk en vervoersbeleidDEEL IIVERANDERINGEN IN HET WOONBELEID HOOFDSTUK 5MEER ZEGGENSCHAP OVER WONING EN WOONOMGEVING5.1 Zeggenschap vergroot de keuzevrijheid5.2 Positie en verantwoordelijkheden van consumentenRol en positie van de burgerRol en positie van consumentenorganisaties5.3 Zeggenschap van huurdersHuurbescherming en zeggenschap over de woningBevordering van een transparante markt5.4 Zeggenschap in de koopsectorOntwikkelingen in de koopsectorTabel 5.1. Ontwikkeling koopprijsniveau in de Europese
UnieBudgettaire effecten: koop- en huursectorTabel 5.2. Budgettaire effecten behandeling eigenwoningbezit,
belastingen, premies en subsidies in lopende prijzen (op transactiebasis)
en in constante prijzen (uitgedrukt in cijfers 1990), in miljarden guldens/euro's* Tabel 5.3. Budgettaire effecten behandeling huurders,
in miljarden guldens/euro's* Eigenwoningbezit en keuzevrijheid: kopen of huren, risico
of zekerheid?Groeibeleid eigenwoningbezit5.5 Zeggenschap bij planprocessen en particulier opdrachtgeverschapVroegtijdige betrokkenheid bij planprocessenParticulier opdrachtgeverschapFiguur 5.1. Aandeel particulier opdrachtgeverschap in
de woningbouw per provincie5.6 Vereenvoudiging en handhaving bouwregelgevingModernisering bouwregelgeving in het belang van de burgerReeds in gang gezette vereenvoudiging van de bouwregelgevingSchrappen van overbodige bepalingenEuropese ontwikkelingenBetere afstemming in regelgevingVeilig wonenGezond wonenMilieu en wonenComfortabel wonen nu en laterComfort door informatie- en communicatietechnologieVerbetering van de handhaving5.7 Transparant welstandstoezicht5.8 De belangrijkste maatregelen op een rijHOOFDSTUK 6GOED WONEN VOOR IEDEREEN6.1 De brede oriëntatie van het woonbeleidPersoonsgerichte sociale dimensie: aandachtsgroepenOnevenwichtige woonruimteverdeling6.2 De huursubsidieMensen in financieel kwetsbare positiesTabel 6.1. Mensen in financieel kwetsbare posities*, naar
gemeentegrootte (als percentage van het totaal aantal huishoudens) Huursubsidie blijft kerninstrumentNiet-gebruikArmoedevalHuursubsidie, bijstand, arbeid en voorzieningen (sociale
as)Aandacht voor beheersbaarheid en keuzevrijheidModernisering van de huursubsidiesystematiekNaar woonzorgvouchers6.3 HuurbeleidHuurbescherming een rijkstaakHuurprijsbeleid: ruimte voor contractvrijheidTabel 6.2. Huurprijsontwikkeling 1950–2000 Huurprijsbeleid en modernisering van het woningwaarderingsstelselGeschillenbeslechting6.4 Bevordering eigenwoningbezit6.5 De belangrijkste maatregelen op een rijHOOFDSTUK 7WONEN EN ZORG: INSPELEN OP DE TOEKOMST7.1 Een groeiende woon-zorgbehoefteTabel 7.1. Aantal 55-plussers 2000–2030, naar diverse
kenmerken (in aantallen *1000 en procenten) Tabel 7.2. Gehandicapten naar woonvorm (in aantallen en
procenten) 7.2 Woonwensen van zorgbehoevenden: een algemeen beeldZorgbehoevende ouderenTabel 7.3. Aantal ouderen in specifieke ouderenwoningen
naar leeftijd van de hoofdbewoner Tabel 7.4. Hulpbehoefte van ouderen naar leeftijd Verstandelijk en lichamelijk gehandicapten en (ex-)psychiatrische
patiënten(Ex-)dak- en thuislozen, (ex-)verslaafden en ex-gedetineerdenInstitutionele belemmeringen7.3 Vergroting keuzevrijheid voor zorgbehoevendenDe woonzorgvoucherVerbeteren klantgericht woonaanbodTabel 7.5. Gecombineerd gebruik van zorgfaciliteiten door
huishoudens naar leeftijd van het hoofd van het huishouden (peil 1995) (in
procenten per leeftijdscategorie) WoonzorgstimuleringsregelingProjecten voor begeleid wonenSpecifieke aandacht voor allochtone ouderenRegionale zorgvisiesDe rol van woningcorporatiesDomoticaAfstemming bouwregelgevingVoorzieningen in de woonomgeving7.4 De belangrijkste maatregelen op een rijHOOFDSTUK 8KIEZEN VOOR STEDELIJKE WOONKWALITEIT8.1 Visie op stad en stedelijkheidDe vele dimensies van de stadPositie van bewoners centraalVoortzetting stedenbeleid8.2 Meer aansluiten bij woonmilieuvoorkeurenDe ambitieTabel 8.1. Trendmatige ontwikkeling woningvoorraad naar
stedelijke woonmilieus 2000–2010 (* 1000 woningen) Betekenis van de ambitieEffecten van de ambitieTabel 8.2. Mutaties woningvoorraad bij verhoogde transformatieambitie
per woonmilieu 2000–2010 (* 1000 woningen) Figuur 8.1. Effecten ambitie voor niet-gehonoreerde vraag
en potentieel overschot voor stedelijke woonmilieus, naar koop/huur en naar
type woonmilieu (in aantallen woningen; scenario Coördinatie) potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagFiguur 8.2. Effecten ambitie voor de niet-gehonoreerde
vraag en het potentieel overschot voor stedelijke woonmilieus, naar koop/huur,
eengezins/meergezins en prijsklasse (in aantallen woningen; scenario Coördinatie)potentieel overschot niet-gehonoreerde vraag8.3 Meer samenhang in sociale, economische en fysieke
interventies in de bestaande stadSociale vernieuwingsstrategieënEconomische vernieuwingsstrategieënFysieke vernieuwingsstrategieënSamenhangende maatregelen: op zoek naar de juiste mix8.4 Meer aansluiten bij de dynamiek en kansen van wijkenPositie van wijken: wel of geen problemenPerspectief van wijken: kansen voor stedelijke transformatiesTabel 8.3. Recruteringspatronen Zuid-Holland Typologie van wijkenTabel 8.4. Wijken naar problemen en dynamiek Wijken zonder problemenWijken met evenwicht tussen kansen en problemenWijken met problemen8.5 Verhogen woonkwaliteit: Vinex-afspraken en nieuwe
inzichten 2000–2004Het Vinex-beleidVan aantallen naar kwaliteitKwaliteit op Vinex-locatiesDe logica van het procesHet kwaliteitshandvest8.6 Vinac en de tweede generatie ISV 2005–2009De Vinac-afsprakenBestuurlijke inzet voor de stedelijke opgave 2005–20098.7 Architectuur, cultuurhistorie, bereikbaarheid en milieu
als kwaliteitsdragersArchitectuur en stedenbouwMobiliteit, verkeer en bereikbaarheidMilieukwaliteit en gezondheid van de woonomgeving8.8 De belangrijkste maatregelen op een rijHOOFDSTUK 9WONEN IN DORPEN EN IN HET LANDELIJK GEBIED9.1 Wonen in dorpen is populairWat zijn dorpse en landelijke woonmilieus?Welke ontwikkelingen vinden er plaats?9.2 Vraag en aanbod van dorpse en landelijke woonmilieusTabel 9.1. Trendmatige ontwikkeling woningvoorraad naar
centrum dorpse en landelijke woonmilieus 2000–2010 (* 1000 woningen) Figuur 9.1. Toename van de vraag naar woningen in stedelijke
en dorpse woonmilieus, scenario Coördinatie, 1998–2010De ambitieTabel 9.2. Mutaties woningvoorraad bij verhoogde transformatieambitie
voor dorpse en landelijke woonmilieus 2000–2010 (* 1000 woningen) Figuur 9.2. Effecten ambitie voor de niet-gehonoreerde
vraag en potentieel overschot naar dorpse en landelijke woonmilieus, naar
huur/koop (in aantallen woningen; scenario Coördinatie) potentieel overschot niet gehonoreerde vraagFiguur 9.3. Effecten ambitie voor de niet-gehonoreerde
vraag en potentieel overschot naar koop/huur en prijsklasse voor dorpse en
landelijke woonmilieus (in aantallen woningen; scenario Coördinatie)potentieel overschot niet gehonoreerde vraagUitgangspuntenTabel 9.3. Schatting van vraag en aanbod naar wonen in
een boerderij- of tuinderswoning voor 1998–2000 Tabel 9.4. Schatting van vraag en aanbod naar wonen in
een eengezinswoningen in een landelijke woonmilieu in de periode 1998–2000 Tabel 9.5. Verhuisgeneigdheid naar woonmilieu en bezit
van recreatieverblijven (in % van de bevolking) 9.3 Een balans tussen sociale cohesie en keuzevrijheid9.4 Groene woonwensen honoreren9.5 BeleidsstrategieënRuim en groen wonen binnen de stedelijke netwerkenCentrale rol woningcorporatiesGebieden in gespannen markten: beheersen en geleiden van
de groeiGebieden in ontspannen markten: stimuleren van samenhang
en vitaliteit9.6 De belangrijkste maatregelen op een rijDEEL IIIVERANTWOORDELIJKHEDEN IN DE WOONOPGAVE HOOFDSTUK 10MARKT, OVERHEID EN PUBLIEKE VERANTWOORDELIJKHEID10.1 Accentverschuivingen in het sturingsperspectiefNieuwe opgaven vragen om een nieuwe aanpakBlijvend verantwoordelijk en betrokken10.2 De ordening in een integrale WoonwetDe bestuursketenFiguur 10.1. Sturingsmodel Woonwet 10.3 Positie en verantwoordelijkheden van de overhedenHet Rijk: voorwaarden scheppen vanuit een inhoudelijke
visieGemeenten: integreren en professionaliseren10.4 Positie en verantwoordelijkheden van woningcorporaties:
«maatschappelijke taken en ondernemingsruimte»Van maatschappelijk belangWoningcorporaties: instellingen met een maatschappelijk
doelDe sector: solidariteit en gezamenlijke opgavenI Beleid en sturingFiguur 10.2. ProcesgangVoorschriften in de Woonwet ...... maatschappelijke opdracht in het beleidskaderHet prestatieplan: afgewogen en concreetPrestatiecontracten: duidelijk en zakelijkII Verantwoording en handhavingFiguur 10.3. ToezichtsrelatiesHet interne toezichtMaatschappelijke verankeringVerantwoording achterafExtern toezichtPeriodieke herijking toelatingIII Overige thema'sMarktwerking en concurrentieSchaalvergroting en lokale bindingDe grenzen van de sector10.5 Positie en verantwoordelijkheden van marktpartijen:
ruimere betrokkenheidDe woningmarkt; een heterogene marktVerantwoordelijkheden van marktpartijen10.6 De beleidskeuzes samengevatDEEL IVHET BELEIDSPROGRAMMA HOOFDSTUK 11DE FINANCIERING VAN DE WOONOPGAVE11.1 De investeringsopgaveTabel 11.1. Investeringen 2000–2010 (in miljarden
guldens, prijzen 2000) NieuwbouwTabel 11.2. Kosten van extra kwaliteitsinvesteringen per
woning (in guldens) Sloop/onttrekkingenVerbeteringen en verbouwingenWoonomgeving11.2 Kosten flankerend beleid11.3 De draagkracht van de sociale huursector11.4 Individuele subsidiëring (IS)Tabel 11.3. Raming uitgaven individuele subsidiëring
2000–2009 (in miljoenen guldens en in lopende prijzen) HuursubsidieExtra verkopen en extra kwaliteit11.5 Ontwikkeling van de draagkracht van burgers11.6 TotaaloverzichtTabel 11.4. Budgettaire consequenties voor de rijksbegroting,
2000–2009 (in miljoenen guldens; totalen ook in miljoenen euro, 1 gulden
= 0,45 378 euro) HOOFDSTUK 12BELEIDS- EN WETGEVINGSPROGRAMMAMEER ZEGGENSCHAP OVER WONING EN WOONOMGEVING GOED WONEN VOOR IEDEREEN WONEN EN ZORG KIEZEN VOOR STEDELIJKE WOONKWALITEIT WONEN IN DORPEN EN IN HET LANDELIJK GEBIED VERANTWOORDELIJKHEDEN IN DE WOONOPGAVE VERANTWOORDING KABINETSREACTIE ADVIEZEN ONTWERP-NOTA WONEN1 Inleiding2 Uitgangspunten en ambities van de Nota WonenBurger centraalDe kernopgavenSpanning tussen individuele wensen en collectieve waardenAmbitiesVerbreding naar woonbeleidRelatie met het ruimtelijk beleidEmancipatie3 De vijf kernopgaven3.1 Zeggenschap over woning en woonomgeving vergrotenEigenwoningbezitVerkoop huurwoningenParticulier opdrachtgeverschapBouwregelgeving en welstand3.2 Kansen scheppen voor mensen in kwetsbare positiesDoelgroepenHuursubsidie en vouchersHuurbeleidWetsvoorstel Bevordering Eigen Woningbezit3.3 Wonen en zorg op maat bevorderenVraagoriëntatieWijkgerichte voorzieningencombinatiesWoonzorgstimuleringsregelingVastgoed wonen en zorg3.4 Stedelijke woonkwaliteit verbeterenAmbitieOnderbouwing van de ambitieDe uitvoering van de ambitieSociale gevolgen3.5 Groene woonwensen faciliterenLeefomgevingKwaliteitContourenBindingseisenRecreatiewoningen4 Verantwoordelijkheden in de woonopgaveSturingsperspectief en ordeningPositie en verantwoordelijkheden overhedenPositie en verantwoordelijkheden van woningcorporatiesPositie en verantwoordelijkheden marktpartijen5 De financiering van de woonopgave6. Overzicht van schriftelijke reacties op ontwerp-Nota
WonenGemeentenProvinciesWoningcorporatiesMarktpartijenConsumentenorganisatiesOverige organisaties
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27559Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 623 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 559Mensen, wensen, wonennr. 2NOTAInhoudsopgaveVoorwoord3   HOOFDSTUK 19   Inleiding: keuzevrijheid
binnen maatschappelijke randvoorwaarden91.1Van volkshuisvesting naar wonen9 1.2Leren van de discussie10 1.3Leren van de afgelopen jaren11 1.4Keuzevrijheid en markt121.5Keuzevrijheid en verantwoordelijkheid:
collectieve waarden15 1.6Marktwerking en een meer betrokken
rijksoverheid15 1.7Vier delen17    DEEL
I:    De woonopgave
2000–201019   HOOFDSTUK
221   Vijf
kernopgaven voor beleid212.1Woonkwaliteit en woongedrag van
mensen21 2.2Vijf inhoudelijke opgaven voor
het woonbeleid22    HOOFDSTUK
325   Analyse
van de woonopgave 2000–2010253.1Het decor van de opgave: algemene
trends25 3.2Algemeen: de betekenis van cijfers29 3.3Macro-ontwikkelingen313.4Ontwikkeling van de kwaliteitsvraag363.5Posities van wijken in Nederland413.6Gebiedsspecifieke woningmarktbeelden42   HOOFDSTUK
445   Ruimtebehoefte
voor wonen454.1Algemeen45 4.2De ruimtebehoefte voor wonen tot
201045 4.3De ruimtebehoefte voor wonen in
de periode 2000–203047 4.4Inpassing in ruimtelijk en vervoersbeleid48    DEEL
II:    Veranderingen
in het woonbeleid49   HOOFDSTUK
551   Meer
zeggenschap over woning en woonomgeving515.1Zeggenschap vergroot de keuzevrijheid51 5.2Positie en verantwoordelijkheden
van consumenten52 5.3Zeggenschap van huurders545.4Zeggenschap in de koopsector57 5.5Zeggenschap bij planprocessen en
particulier opdrachtgeverschap635.6Vereenvoudiging en handhaving bouwregelgeving685.7Transparant welstandstoezicht79 5.8De belangrijkste maatregelen op
een rij79    HOOFDSTUK
682   Goed
wonen voor iedereen826.1De brede oriëntatie van het
woonbeleid82 6.2De huursubsidie83 6.3Huurbeleid89 6.4Bevordering eigenwoningbezit92 6.5De belangrijkste maatregelen op
een rij94    HOOFDSTUK
796   Wonen
en zorg: inspelen op de toekomst967.1Een groeiende woon-zorgbehoefte96 7.2Woonwensen van zorgbehoevenden:
een algemeen beeld98 7.3Vergroting keuzevrijheid voor zorgbehoevenden102 7.4De belangrijkste maatregelen op
een rij107 HOOFDSTUK
8109   Kiezen
voor stedelijke woonkwaliteit1098.1Visie op stad en stedelijkheid109 8.2Meer aansluiten bij woonmilieuvoorkeuren111 8.3Meer samenhang in sociale, economische
en fysieke interventies in de bestaande stad1158.4Meer aansluiten bij de dynamiek
en kansen van wijken1238.5Verhogen woonkwaliteit: Vinex-afspraken
en nieuwe inzichten 2000–2004127 8.6Vinac en de tweede generatie ISV
2005–2009131 8.7Architectuur, cultuurhistorie,
bereikbaarheid en milieu als kwaliteitsdragers133 8.8De belangrijkste maatregelen op
een rij139    HOOFDSTUK
9141   Wonen
in dorpen en in het landelijk gebied1419.1Wonen in dorpen is populair1419.2Vraag en aanbod van dorpse en landelijke
woonmilieus1439.3Een balans tussen sociale cohesie
en keuzevrijheid1489.4Groene woonwensen honoreren1509.5Beleidsstrategieën152 9.6De belangrijkste maatregelen op
een rij153    DEEL
III:    Verantwoordelijkheden
in de woonopgave155   HOOFDSTUK
10157   Markt,
overheid en publieke verantwoordelijkheid15710.1Accentverschuivingen in het sturingsperspectief157 10.2De ordening in een integrale Woonwet158 10.3Positie en verantwoordelijkheden
van de overheden161 10.4Positie en verantwoordelijkheden
van woningcorporaties: «maatschappelijke taken en ondernemingsruimte»164 10.5Positie en verantwoordelijkheden
van marktpartijen: ruimere betrokkenheid17510.6De beleidskeuzes samengevat177    DEEL
IV:    Het beleidsprogramma181   HOOFDSTUK
11183   De financiering
van de woonopgave18311.1De investeringsopgave18311.2Kosten flankerend beleid185 11.3De draagkracht van de sociale
huursector186 11.4Individuele subsidiëring
(IS)187 11.5Ontwikkeling van de draagkracht
van burgers187 11.6Totaaloverzicht188   HOOFDSTUK
12189   Beleids-
en wetgevingsprogramma189   VERANTWOORDING    Kabinetsreactie
adviezen ontwerp-Nota Wonen1971.Inleiding1972.Uitgangspunten en ambities van de
Nota Wonen1973.De vijf kernopgaven203 3.1Zeggenschap over woning en woonomgeving
vergroten203 3.2Kansen scheppen voor mensen in
kwetsbare posities210 3.3Wonen en zorg op maat bevorderen215 3.4Stedelijke woonkwaliteit verbeteren2173.5Groene woonwensen faciliteren2224.Verantwoordelijkheden in de woonopgave224 5.De financiering van de woonopgave228 6.Overzicht van schriftelijke reacties
op ontwerp-Nota Wonen229VOORWOORDDeze nota, in het regeerakkoord aangekondigd als de beleidsnota «Wonen
in de 21e eeuw», gaat over het woonbeleid voor de komende tien jaar
met een doorkijk naar de decennia die daarop volgen. Niemand weet natuurlijk
precies hoe we in 2030 zullen wonen, hoewel sommige ontwikkelingen een grotere
mate van zekerheid hebben dan andere. Het grootste deel van de gebouwde omgeving
zal er in 2030 nog steeds staan. We zullen met meer mensen zijn, multicultureler,
ouder, hoger opgeleid en geëmancipeerder. Waarschijnlijk hebben we in
2030 aanzienlijk meer te besteden dan nu. De economische groei hoeft niet
eens extreem te zijn om in 2030 het dubbele te verdienen. Maar er zullen ook
dan mensen zijn die zonder steun op een sociaal onaanvaardbare afstand van
de hoofdstroom van de samenleving geraken. Tegelijk ontwikkelt zich een generatie
van ambitieuze, goed opgeleide, internationaal georiënteerde mensen met
een geweldig technologisch vooruitgangsgeloof. Over tien, twintig jaar bekleden
zij de leidinggevende posities in de samenleving. Dat zal een ander normen-
en waardenpatroon met zich meebrengen: individualistischer, globaler georiënteerd,
minder gebonden aan plaats of tijd.Meer individuele keuzevrijheid voor de burger is tegen dit decor een logisch
uitgangspunt van beleid. Maar wel binnen de randvoorwaarden van sociale rechtvaardigheid
en verantwoordelijkheid. En daar zit de kern van deze nota. Keuzevrijheid
en kwaliteit zijn de dominante drijfveren van burgers. De behoefte aan productdifferentiatie
en aan identiteitsbeleving (individueel en in groepen) groeit. Daar moet ruimte
voor zijn. Belemmeringen moeten we wegnemen, en waar nodig moeten we posities
van burgers en hun organisaties versterken. Hier ligt een ordenende en ontwikkelende
taak van het Rijk. Maar het is evenzeer een taak van het Rijk om vanuit algemeen
maatschappelijke waarden de begrenzingen ervan aan te geven. Dat gaat hand
in hand, want de burger is naast woonconsument/producent ook een verantwoordelijk
lid van de samenleving. Het is dus niet «keuzevrijheid of duurzaamheid» maar «keuzevrijheid en duurzaamheid», en niet «kwaliteit of sociale rechtvaardigheid» maar «kwaliteit en sociale rechtvaardigheid». En in de besturing
gaat het niet om «markt of overheid»
maar om «markt en overheid».Met als uitgangspunten: meer individuele keuzevrijheid, aandacht voor
maatschappelijke waarden en een betrokken overheid bij een beheerste marktwerking,
worden in deze nota vijf kernthema's van beleid uitgewerkt. In de eerste plaats
gebeurt dat vanuit de verantwoordelijkheden en het handelen van de burger
zelf. Het wonen is naast een individuele echter ook een maatschappelijke en
culturele activiteit. Beïnvloeding van en zeggenschap over de vormgeving
van woning, woonomgeving en de eigen wooncarrière moeten waar nodig
worden ondersteund.In de tweede plaats gebeurt dat vanuit een sociale optiek en de verantwoordelijkheid
die de overheid daarbij heeft. Er zijn altijd mensen die zonder hulp van buiten
onvoldoende inhoud en vorm kunnen geven aan hun woonsituatie. Mensen die om
welke reden dan ook niet in staat zijn actief aan het arbeidsproces deel te
nemen. Mensen – nieuwkomers wellicht – met een lage opleiding,
met een taalachterstand, mensen met fysieke of geestelijke beperkingen, mensen
die de hectiek van de moderne samenleving niet kunnen bijbenen, daklozen,
zwervers, et cetera. Die groep neemt naar omvang niet zozeer toe, maar de
afstand tot de rest van de samenleving dreigt wel steeds groter te worden.
De kwaliteit van onze samenleving wordt in belangrijke mate bepaald door de
wijze waarop we hiermee omgaan, ook in het wonen. Soms zijn daar familie,
vrienden, buren of de buurt waarop wordt teruggevallen. Maar dat
is vaak ook niet het geval en het is bovendien lang niet altijd toereikend.
Woningcorporaties, zorgkantoren, Centra voor Werk en Inkomen, scholen, gemeentelijke
sociale en welzijnsdiensten moeten de handen ineenslaan en op lokaal niveau
een «sociale as» vormen, die ook op nationaal niveau tussen de
departementen met hun sectorale instrumenten zijn pendant moet krijgen. De
inzet van generieke instrumenten als huursubsidie en andere inkomensafhankelijke
regelingen, AWBZ-middelen, middelen op grond van de Wet Voorzieningen Gehandicapten,
de bijstand en het wettelijk nettominimumloon, moet zodanig zijn dat er voor
mensen ook echt wat te kiezen valt, zonder dat zij de gevangene van de systemen
worden, zoals zich bij de zogenaamde armoedeval voordoet. De thematiek van
mensen in kwetsbare posities en van de relatie tussen wonen en zorg komen
als twee van de vijf thema's in deze nota nadrukkelijk aan bod.Omdat wonen behalve een sociaal-culturele activiteit voor veel mensen
ook een plaatsgebonden ruimtelijke activiteit is, is bovendien een gebiedsgerichte
benadering van het vraagstuk van kwaliteit en keuzeruimte van belang. Mensen
willen ergens wonen, in een stad, in een dorp, buiten, in een bepaalde buurt
of wijk. Kwaliteit kunnen kiezen betekent dat er voldoende woningen en woonmilieus
zijn in de steden, in de dorpen, in het groen, aan en op het water, passend
bij de wensen van mensen. Het betekent ook een plek kunnen kiezen zonder sociale
overlast, zonder criminaliteit, vandalisme en asociaal buurtgedrag. De wensen
veranderen snel, maar de reactie van het aanbod is traag. De uitbreiding van
de woningvoorraad is relatief beperkt en de plan- en bouwprocessen duren lang.
Die processen moeten versneld worden. Uit een oogpunt van duurzaamheid zijn
transformaties van de bestaande voorraad op relatief grote schaal nodig om
op een goede manier tijdig in de kwalitatieve woonbehoefte te kunnen voorzien:
transformaties van minder gewilde stedelijke woonmilieus, van verstedelijkte
dorpsmilieus en van verouderde agrarische bestemmingen. Doen we dat niet,
dan ziet het er voor de vitaliteit van onze steden en voor sommige delen van
het landelijk gebied niet goed uit. Hier ligt één van de grootste
investeringsopgaven voor dit decennium. Het thema stad en het thema land worden
in deze nota daarom uitvoerig belicht.Deze veranderingen zullen door een gezamenlijke inspanning van markt en
overheid gerealiseerd moeten worden. Marktpartijen zullen tot meer en langduriger
verantwoordelijkheid voor investeringen moeten worden aangespoord. Woningcorporaties
zullen als bijzondere marktpartij hun maatschappelijk vermogen moeten inzetten.
Ook overheden zullen in die gebieden zelf moeten investeren en het vertrouwen
moeten organiseren dat nodig is voor de noodzakelijke investeringen door derden.
Gemeenten door bijvoorbeeld nadrukkelijk verantwoordelijkheid te nemen voor
de kwaliteit van de openbare ruimte, door grondopbrengsten te herinvesteren
en op basis van visie op hoofdlijnen regie te voeren; provincies door bovenlokale
regie te voeren; het Rijk door visie en betrokkenheid te tonen, door (financieel)
te participeren, door belemmeringen en knelpunten weg te nemen, en door innovaties
te stimuleren en te faciliteren. Op het nationale niveau zal het Rijk de dialoog
vanuit een integraal perspectief organiseren, de relevante partijen op de
verschillende beleidsthema's gezamenlijk periodiek aan tafel noden om de koers
en de hoofdlijnen van het beleid te bepalen. Op het regionale en lokale niveau
wil het Rijk vanuit visie en betrokkenheid aanschuiven bij de overleggen ter
plaatse, om als een resultaatgerichte coalitiepartner de dialoog over het
wonen aan te gaan en de ter beschikking staande middelen aan te bieden. Deze Nota Wonen, zelf het product van veel discussies met burgers en
betrokken partijen, zet de lijnen uit voor dat nieuwe woonbeleid en markeert
de omslag van een beleid gericht op het genereren van een kwantitatief voldoende
woningaanbod via de institutionele lijnen naar een beleid gericht op het vergroten
van keuzeruimte en autonomie voor en van burgers ten aanzien van de door hen
gewenste woonkwaliteiten. De nota bevat cijfermatig onderbouwde ambities die
de woonvoorkeuren van mensen als uitgangspunt hebben. De betekenis van dat
cijfermateriaal is echter nadrukkelijk een andere dan in het verleden. Het
is niet bedoeld als bouw- of investeringsprogramma. Die aanbodoriëntatie
is verlaten. Het is wel bedoeld om op basis hiervan de dialoog aan te gaan,
zowel op nationaal als op regionaal en lokaal niveau, en om op basis daarvan
binnen een vooraf kenbaar gemaakt rijksbeleidskader, afspraken met partijen
te maken.Die dialoog is eigenlijk al gestart met het verschijnen van de ontwerpversie
van deze nota, in mei van dit jaar. Wij hebben vijf adviesraden gevraagd een
advies over de ontwerpnota uit te brengen: de VROM-raad, de Sociaal-Economische
Raad, de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, de Raad voor het Openbaar
Bestuur en de Raad voor het Landelijk Gebied. Daarnaast hebben allerlei organisaties –
overheden, consumentenorganisaties, woningcorporaties en marktpartijen –
op de ontwerpnota gereageerd. In kranten, vakbladen en op congressen is de
nota van alle kanten belicht, en ook tijdens de gespreksronde over de verstedelijking
tot 2010, die dit jaar heeft plaatsgevonden, is de nota regelmatig aan de
orde gesteld. Het is verheugend te constateren dat de uitgangspunten van de
nota en de vijf genoemde kernopgaven op brede steun kunnen rekenen. Dat biedt
een goede basis voor de toekomst. Kritiek is er ook, vooral op de hoe-vragen.
Die kritiek is gewogen en verwerkt. Dat heeft geleid tot deze definitieve
Nota Wonen. De verantwoording over de wijze waarop de adviezen van de adviesraden
en het overige commentaar is verwerkt, is opgenomen aan het eind van de nota.Kwaliteit, keuzevrijheid en zeggenschap van burgers zijn trefwoorden in
deze nota. Mondige burgers kunnen en willen steeds meer zelf bepalen hoe ze
wonen. In de praktijk blijkt het nog lang niet altijd even gemakkelijk om
dat te realiseren. Toch zijn er ook nu al mensen die erin slagen een duidelijk
eigen stempel op hun woonsituatie te drukken en daarmee de titel van deze
nota «Mensen, wensen, wonen» in de praktijk te brengen. De fotoreportage
in het hart van de nota is daar een illustratie van. De foto's laten ook zien,
dat kwaliteit voor iedereen iets anders betekent en dat een woning alles te
maken heeft met iemands identiteit. De gefotografeerde woningen zijn daar
zeer uitgesproken voorbeelden van; de bewoners hebben allemaal zeer bewust
voor die woning en woonsituatie gekozen. Daardoor vormt de reportage als het
ware een kernachtige samenvatting van één van de centrale boodschappen
van deze nota.In het vorige decennium is een belangrijke basis voor de ordening gelegd.
Niet alles hoeft nu anders. Maar de inhoudelijke ambities in deze nota zijn
hoog. Zowel voor de fysieke kwaliteitsopgave als voor de sociale opgave willen
we de achterstanden dit decennium aanzienlijk terugdringen. Dat vraagt creativiteit,
inventiviteit, veel doorzettingsvermogen en vooral de bundeling van realiseringsmachtVoor velen – provincies, gemeenten, corporaties en niet in de laatste
plaats voor het Rijk – zal deze werkwijze belangrijke veranderingen
met zich meebrengen. Integraler denken, meer en resultaatgerichter samenwerken,
het zal een leerproces zijn. De geschiedenis van de veranderingen in
de volkshuisvesting toont aan dat dit met vertrouwen tegemoet kan worden gezien.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,J. W. RemkesDe Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,J. P. Pronk één mottodrie principesvijf kernthema's de burger centraal: mensen, wensen,
wonen• meer keuzevrijheid •
aandacht voor maatschappelijke waarden • betrokken overheid en een beheerste
marktwerking• zeggenschap over
woning en woonomgeving vergroten • kansen scheppen voor mensen in kwetsbare
posities • wonen en zorg op maat bevorderen • stedelijke woonkwaliteit
verbeteren • groene woonwensen faciliteren   «Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der
overheid» Artikel 22 lid 2 GrondwetHOOFDSTUK 1INLEIDING: KEUZEVRIJHEID BINNEN MAATSCHAPPELIJKE RANDVOORWAARDEN1.1 Van volkshuisvesting naar wonenHoe graag we ook vooruit kijken, wie honderd jaar na de invoering van
de Woningwet een nota over het wonen uitbrengt, kan niet om een korte terugblik
heen. Duidelijk is dat de maatschappelijke vraagstukken van toen niet te vergelijken
zijn met die van vandaag. Het volkshuisvestingsbeleid heeft in zijn honderdjarig
bestaan verschillende accenten gekend. De beginperiode, eind negentiende eeuw,
stond in het teken van het particulier initiatief (woningbouwverenigingen,
charitas) en het agenderen van het woonvraagstuk uit een oogpunt van volksgezondheid,
zedelijk peil en industriële productie. De Woningwet uit 1901 werd de
eerste door de overheid geaccepteerde volkshuisvestings-«agenda».
De Woningwet maakte deel uit van een breed beschavingsoffensief. Door treurige
omstandigheden met name in de steden «(...) ontstond
allengs naar staatsbemoeiing met betrekking tot dit onderwerp een drang, welke
bijval vond ook bij hen, die ten aanzien van menig andere aangelegenheid althans
voorloopig onthouding voorstaan», zo schreef de liberale minister
van Binnenlandsche Zaken, Goeman Borgesius, in de toelichting bij de wet.De wederopbouwperiode na de Tweede Wereldoorlog werd uiteraard gekenmerkt
door aandacht voor de bouwproductie, de jaren zeventig door de stadsvernieuwing
en het huur- en subsidiebeleid, de jaren tachtig als gevolg van bezuinigingen
en van de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies door financiële vraagstukken,
en de jaren negentig door decentralisatie en verzelfstandiging. In een nog
kortere karakteristiek kunnen we zeggen dat de volkshuisvesting als beleidsterrein
eerst verscheen als sociale opgave, na de oorlog als bouwopgave en in de jaren
tachtig en negentig als organisatieopgave om orde op zaken te stellen binnen
het departement en in de verhoudingen binnen de volkshuisvesting. En nu verandert
het sectorale volkshuisvestingsbeleid naar een integraal woonbeleid.Wonen is een veelzijdige activiteit. Het gaat om leven, verzorgen, slapen,
leren, ontspannen, werken en andere activiteiten die mensen in de woning verrichten.
In totaal brengen we gemiddeld driekwart van onze tijd in en om het huis door.
Goed wonen is daarmee een basisvoorwaarde voor persoonlijke ontwikkeling en
ontplooiing. In de Woonverkenningen MMXXX is eerder een schets gegeven van
de sociaal-culturele betekenis van het wonen, van de woning en de woonomgeving.
Noch de groeiende arbeidsparticipatie van met name vrouwen, noch veranderende
tijdsbesteding, veranderende samenlevingsvormen of de voortgaande individualisering
zullen de betekenis van de woning als activiteitencentrum doen verdwijnen.
De tijdsbesteding in huis wordt gevarieerder en gezinsleden volgen hun eigen
voorkeuren steeds onafhankelijker van elkaar. Als gevolg van technologische
ontwikkelingen zal de betekenis van de woning als werkplek (telewerken), als
school (tele-educatie), als winkel (teleshopping) fors groeien. De uitrusting
van onze woningen voor deze functies is echter nog maar matig. Met de toenemende
vergrijzing komen er steeds meer kritische, geëmancipeerde ouderen voor
wie de woning, naarmate de gebreken komen, als zorgplek steeds belangrijker
wordt. De «intelligente» woning is weliswaar geen substituut voor
persoonlijke zorg en aandacht, maar kan de efficiency ervan wel ondersteunen.
Dat is met de arbeidskrapte in die sector beslist welkom. Belangrijk daarbij
is tevens dat de woning een gevoel van veiligheid en geborgenheid uitstraalt.
Vanuit de woning gaat men ook op familie- of vriendenbezoek, ontmoet men anderen in het café op de hoek, doet men boodschappen, gaat
men uit: de woning als uitvalsbasis. Mensen kiezen die woning op die plek
die voor de meeste leden van het huishouden gunstig gelegen is. Woonbeleid
gaat dus ook over mensen als sociale en culturele subjecten. Wonen heeft verder
te maken met het bouwen, beheren en verbeteren van woningen en van de woonomgeving.
Het gaat over contacten van bewoners met mensen in de buurt en over het gebruik
van tal van voorzieningen. Kortom, het gaat om bewoners (jong, oud, arm, rijk,
alleen, samen, autochtoon, allochtoon), om woningen (groot, klein, duur, goedkoop,
hoog, laag, mooi, lelijk), om de (fysieke) stad, buurt en wijk en om sociale
structuren (heterogeen, homogeen, volks, elitair, sterk, zwak, dynamisch,
gesloten). Individuele burgers zullen vanuit hun individuele maar integrale
belevingen uiteindelijk zelf bepalen wat woonkwaliteit is. Om daarvoor de
voorwaarden te creëren, zijn verbindingen met andere takken van overheidszorg
noodzakelijk. In de sfeer van de sociale infrastructuur en in de fysiek-ruimtelijke
hoek. Samen met anderen zorgen voor een functionele, mooie, schone en veilige
gebouwde omgeving om woongenot voor alle burgers in het land mogelijk te maken,
nu en in de toekomst, daar gaat het om.1.2 Leren van de discussieTer voorbereiding op deze nota hebben velen – burgers, bestuurders,
professionals – actief deelgenomen aan de discussies tijdens verschillende
bijeenkomsten. En daar viel genoeg te leren. Zoals de breed gevoelde noodzaak
van samenwerking tussen de verschillende takken van overheidszorg: wonen,
milieu en ruimtelijke ordening; wonen en welzijn; wonen en veiligheid; wonen
en (ouderen)zorg; wonen en jongerenbeleid; wonen en inkomensbeleid; wonen
en cultuur. Of de onvrede met gebrekkige bestuurlijke samenwerking: tussen
gemeenten onderling; tussen gemeenten en corporaties; tussen gemeenten en
provincies; maar ook tussen Rijk, provincie en (samenwerkende) gemeenten.
Of de notie van de geografisch en sectoraal zeer gedifferentieerde woningmarkt
en de noodzaak van maatwerk in het woonbeleid. Maar ook de brede oproep het
fenomeen woningcorporatie als middel voor de verwezenlijking van de sociale
woonopgave te behouden; de herstructurering van wijken geen paternalistische
hobby van bestuurders te laten worden; keuzevrijheid juist ook voor de lagere
inkomens te vergroten; zeggenschap voor burgers en kwaliteitsontwikkeling
op Vinex-locaties te bevorderen; huursubsidie in welke vorm ook als vraagversterkend
instrument te verbeteren; nu eindelijk eens de belemmeringen voor de totstandkoming
van woonzorgarrangementen weg te nemen; naast de burger als individu ook naar
de burger als organisator van kleine collectiviteiten te kijken; de roep om
het geven van ruimte voor vernieuwing van onderop; maar vooral ook de roep
om als Rijk met een inhoudelijk verhaal te komen: «benoem
de problemen en ga resultaatgerichte coalities met alle relevante partijen
aan om de problemen te lijf te gaan». Deze adviezen, leerpunten,
appèls en «cris de coeur» uit de discussies zijn zo veel
mogelijk ter harte genomen en hebben geleid tot een ontwerpversie van de nota.
Ook daarover is in kranten, vakbladen, op congressen en binnen organisaties
uitvoerig gediscussieerd. Vijf adviesraden hebben de ontwerpnota, elk vanuit
een eigen invalshoek en deskundigheid, kritisch tegen het licht gehouden en
zijn met opmerkingen en suggesties gekomen. Op diverse plaatsen heeft dat
tot aanpassing van de tekst geleid. Het resultaat is deze nota: Mensen, wensen,
wonen. 1.3 Leren van de afgelopen jarenZoals in het regeerakkoord afgesproken, is ten behoeve van deze nota de
Nota «Volkshuisvesting in de jaren negentig» geëvalueerd.
Die evaluatie is zonder nader oordeel in december 1999 gepubliceerd1. Een samenvatting daarvan is – voorzien van een
opvatting – als bijlage 1 bij deze nota gevoegd. Geconstateerd wordt,
dat er zeer veel van de Nota Volkshuisvesting terecht is gekomen. Nagenoeg
alle in die nota gestelde doelen zijn gerealiseerd, ook al zal niet iedereen
daar altijd even blij mee zijn. Het uitgangspunt van meer verantwoordelijkheid
van burgers voor de prijs van het wonen bijvoorbeeld. Vooral door de«Tussenbalans»
in 1991 is die verschuiving van verantwoordelijkheid hard gegaan.Er hebben ook ontwikkelingen plaatsgevonden die in de Nota Volkshuisvesting
niet waren voorzien. Zoals de zogenoemde «bruteringsoperatie»,
die een einde maakte aan de langjarige financiële verbintenis van het
Rijk met woningcorporaties. Die beweging maakte het mogelijk om woonvraagstukken
weer als woonvraagstukken te zien en niet primair als een financieel of budgettair
vraagstuk. Maar ook de brede interdepartementale aanpak van het stedenbeleid,
waarvoor met de Nota Stedelijke vernieuwing uit 1997 een belangrijke aanzet
werd gegeven, geeft een nieuwe dimensie aan de manier waarop we het volkshuisvestingsinstrumentarium
inzetten. Het zoeken naar en aangaan van (nieuwe) coalities is meer en meer
in de plaats gekomen van de verdediging van de «eigen koker».Met de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig is een belangrijk nieuw
fundament gelegd voor het management van de woonopgave op basis van de uitgangspunten
van decentralisatie, verzelfstandiging, marktwerking en deregulering. Deze
ordeningsprincipes blijven geldig2, al vergt
de onderlinge verhouding van deze begrippen correcties. De evaluatie geeft
daarvoor een aantal aandachtspunten mee voor de volgende periode. Zo is de
culturele omslag van «toetsen de geldbureaucratie» naar een strategische
beleidsoriëntatie op het wonen bij veel gemeenten nog niet gemaakt; dat
vraagt om verbetering. In de evaluatie wordt ook geconstateerd dat het niet
langer vanzelfsprekend is dat vraagstukken op het gebied van het wonen zonder
meer en uitsluitend op lokaal niveau kunnen worden opgelost, vanwege het schaalniveau.
Geconstateerd is voorts dat woningcorporaties, alleen al vanwege het beheer
van maatschappelijk gebonden vermogen, een bijzondere positie blijven houden
en blijvend zullen worden aangesproken op hun maatschappelijke taak. Ook is
geconstateerd dat de marktstructuur en de positie van de burger bij de bouwproductie
moeten worden verbeterd. Ten slotte is geconcludeerd dat de taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van het Rijk scherper moeten worden geformuleerd. Het Rijk
heeft te veel en te gemakkelijk afstand genomen van de daadwerkelijke realisatie
van de maatschappelijke opgave ten aanzien van het wonen. Deze aandachtspunten
komen in deze nota nadrukkelijk aan de orde.In het algemeen kan worden gesteld, dat de kanteling van het beleid naar
en ten gunste van de burger nog onvoldoende van de grond is gekomen. Voor
deze nota is dat thema een van de belangrijkste uitgangspunten. Zoals in «de
Agenda» al werd aangekondigd3, markeert
deze nota, in vervolg op de decentralisatie en verzelfstandiging, de overgang
van een vooral op de instituties gericht beleid naar meer keuzeruimte voor
de individuele burger en een daarop gerichte beheerste marktwerking. De kanteling
van rijk naar gemeenten en corporaties die met de Nota Volkshuisvesting in
de jaren negentig is ingezet, wordt nu verder doorgezet, richting burger. 1.4 Keuzevrijheid en marktIn het vorige decennium is de beweging in gang gezet om meer aan marktpartijen
over te laten. Maar de markt werkt verre van perfect. Met alle beperkende
gevolgen voor de keuzeruimte van de burger van dien. In het oog springende
knelpunten en imperfecties zijn bijvoorbeeld:• de relatieve geslotenheid voor burgers van markten die het aanbod
van woningen en woonmilieus bepalen, te weten de bouw- en de grondmarkt;• het beperkte aantal aanbieders op die markten, die niet per se
doelstellingen op het gebied van het wonen hebben, waardoor de kwaliteitsvraag
bij nieuwbouw en transformatie mede door gebrek aan concurrentie onvoldoende
wordt bediend;• het binnen een bepaald gebied vaak beperkte aantal aanbieders van
woondiensten in de bestaande voorraad;• de vragers met een laag inkomen die niet vanzelfsprekend op een
maatschappelijk aanvaardbaar kwaliteitsniveau worden bediend als ze niet vanuit
de publieke sector zouden worden ondersteund;• duurzaamheidsinvesteringen die evenmin vanzelf tot stand komen;• hoge aanloopkosten van technologische vernieuwingen in de bouw.Dat moet beter. In het wegnemen van marktimperfecties ligt dan ook een
belangrijke overheidstaak om meer keuzevrijheid voor burgers mogelijk te maken.Keuzevrijheid: geen geste maar logisch gevolgDe keuzevrijheid van de burger als leidend beginsel is niet zozeer een
sympathieke geste, maar eerder een logisch gevolg van – deels autonome –
maatschappelijke ontwikkelingen. Na honderd jaar Woningwet willen burgers
in het algemeen niet meer gehuisvest worden, maar willen zij zichzelf huisvesten.
Voor belemmeringen die zij daarbij ondervinden, zoeken zij die dat kunnen
en willen, alternatieven: «krijg ik de ruimte en
de kwaliteit niet in de stad, dan zoek ik het wel op het land».
De culturele dimensie van de zelfverkozen leefstijl is bepalend voor hoe burgers
zich huisvesten, de een conventioneel, de ander alternatief. Burgers laten
zich minder dwingend dan voorheen in hun opvattingen en gedragingen leiden
door de maatschappelijke verbanden waarvan ze deel uit maken en de daarmee
verbonden instituties. We kunnen als overheid de burger misschien wel verleiden,
maar niet geleiden, door simpel een streep op een kaart te trekken en te zeggen: «hier wel en daar niet». Tenzij dat appelleert
aan algemeen geaccepteerde maatschappelijke waarden en normen. Deze individualiserings-
en emancipatietendens, mede gedragen door een gunstig economisch tij en de
razendsnelle technologische ontwikkelingen, heeft gevolgen voor de keuzes
die men wil maken ten aanzien van de woning en het woonmilieu. «Hoezo maakt een Welstandscommissie wel uit wat mooi is».
Of: «Hoezo mag ik kiezen uit een rijtjeshuis van
type A, B of C, ik wil gewoon een eigen kavel en op zijn minst zelf het ontwerp
kiezen». En: «Ik wil gewoon een «geen
gezeur woning», als mijn auto maar voor de deur kan want daar ben ik
trots op». En wat wil het groeiend aandeel inwoners van niet-Nederlandse
origine, van de eerste, tweede, derde generatie? Als we de typeringen heel
precies zouden willen doen, dan zouden we waarschijnlijk zeven miljoen leefstijlen
moeten schetsen. Het gevaar van een aanbodgeoriënteerde manier van woonvoorziening
is dat er een grauwe middelmaat ontstaat die eigenlijk aan geen enkele specifieke
wens voldoet. Dat mensen in rij vier ton voor beukmaatje 5,40 betalen komt
niet doordat ze zo conventioneel in hun leefstijl zijn, maar doordat het aanbod
beperkt is. «De consument bevindt zich in de aloude
Russische staatswinkel met zout, suiker en linkerschoenen,»
zo verwoordde een columnist het gechargeerd1. Factoren die de keuzevrijheid bepalenKeuzevrijheid betekent dat de burger in staat moet worden gesteld zo veel
mogelijk zelf vorm te geven aan het eigen wonen. Maar keuzevrijheid heeft
alleen maar betekenis als er ook daadwerkelijk wat te kiezen valt. En daar
zit nu juist vaak het probleem. Vijf factoren zijn daarop van invloed.In de eerste plaats is dat de financiële spankracht van burgers. Naarmate men meer te besteden heeft, nemen de keuzemogelijkheden
toe. Voor mensen die onvoldoende in staat zijn hun maatschappelijk gerechtvaardigde
vraag te effectueren, zijn vraagondersteunende maatregelen nodig.In de tweede plaats bepaalt het beschikken over, of liever gezegd, het
ontbreken van maatschappelijke vaardigheden de
mate waarin de burger de geboden keuzeruimte ook daadwerkelijk kan benutten.
Niet iedereen is even goed in staat om de juiste wegen te bewandelen in het
woud van instituties en regels. Sommige mensen hebben op dit punt ondersteuning
nodig.In de derde plaats wordt keuzevrijheid bepaald door het aanbod. Omdat als gevolg van het vastgoed- en het voorraadkarakter
aanpassingen van het aanbod aan de vraag relatief traag verlopen, is het zaak
hierin door nieuwbouw, herstructurering en verkoop van huurwoningen meer dynamiek
aan te brengen.In de vierde plaats wordt de keuzevrijheid bepaald door de mate waarin
burgers zeggenschap hebben over de eigen woonsituatie.
De meeste burgers zijn vandaag de dag heel goed in staat zelf te bepalen wat
goed voor hen is, ook ten aanzien van het wonen. Maar dan zullen we er wel
voor moeten zorgen dat er meer ruimte ontstaat voor eigen invulling en vormgeving
van de woning en de woonomgeving. De burger is immers niet alleen woonconsument,
maar ook woonproducent, dat wil zeggen de burger als eigen opdrachtgever en
als vormgever. Vooral in ontspannen markten beginnen ontwikkelaars, bouwers,
architecten, gemeenten en stedenbouwkundigen dit – voorzichtig –
te onderkennen. Maar ook in gespannen markten moeten ze aan de wensen van
de burger voldoen. Dat gebeurt nu nog veel te weinig. Overigens heeft ook
het Rijk hierbij een rol. Want waar overheidsregels of juist het ontbreken
daarvan belemmerend werken voor eigen invulling door de burger, moeten ze
worden opgeruimd of juist toegevoegd.Het institutionele kader is daarmee de vijfde
factor die bepalend is voor de keuzeruimte van de burger. We zullen de vraag
centraler moeten stellen, zodat de sterk gedifferentieerde en steeds sneller
veranderende voorkeuren adequaat beantwoord kunnen worden. Dat stelt eisen
aan de marktordening en de bestuurlijke ordening. Maar het overheidsbeleid
zal ook zelf over voldoende flexibiliteit en ruimte voor nieuwe keuzes moeten
beschikken.De positie van de vrouw en keuzevrijheidIn de Meerjarennota emancipatiebeleid1 wordt
ingezet op voortzetting van het emancipatiebeleid. Hoofddoelstelling is een
structuur te scheppen waarin zowel mannen als vrouwen zelfstandigheid kunnen
verwerven en de gelegenheid krijgen hun leven naar eigen inzicht in te richten.
Het inlopen van achterstanden speelt bij het beleid een belangrijke rol. In
de Meerjarennota worden vijf domeinen van emancipatiebeleid onderscheiden:• arbeid, zorg en inkomen: het beter
combineren van zorg en arbeid, het bevorderen van de arbeidsparticipatie en
economische zelfstandigheid van vrouwen en het bevorderen van het aandeel
van mannen in zorgverantwoordelijkheid;• macht en besluitvorming: het bereiken
van een evenredige vertegenwoordiging van vrouwen op en in besluitvormende
posities;• dagindeling: het bereiken van een zodanige
verdeling van ruimte en tijd dat de combinatie van taken in de
verschillende levensfasen wordt vergemakkelijkt;• informatiesamenleving: het stimuleren
en ondersteunen van de mogelijkheden van de informatie- en communicatietechnologie
(ICT) voor het emancipatieproces en het verkennen van de sociale implicaties
van de ICT-ontwikkeling;• mensenrechten en vrouwen: het uitbannen
van discriminatie van vrouwen.Veel directe mogelijkheden om op deze domeinen tot verkleining van achterstanden
te komen bevinden zich buiten het specifieke beleidsterrein wonen. Toch liggen
er ook vanuit het wonen de nodige aangrijpingspunten. De verkregen adviezen
over de emancipatieaspecten van de (ontwerp-)Nota Wonen zijn daarover zeer
eensluidend1. Arbeidsparticipatie en een betere
verdeling van zorg- en arbeidstaken kunnen worden ondersteund met daarvoor
noodzakelijke voorzieningen zoals kinderopvang in de buurt of door het creëren
van extra ruimte in de woning om wonen, zorgen en werken zowel voor vrouwen
als voor mannen gemakkelijker te kunnen afwisselen. Door in het bouwproces
behalve met extra ruimte ook rekening te houden met aansluitpunten voor kabel
en telefoon, kunnen bovendien de ICT-ontwikkelingen beter toegankelijk worden
gemaakt. Faciliteiten als hier genoemd kunnen ook bijdragen aan een efficiëntere
dagindeling. Bij het ontwerp van woonwijken en woningen verdient dit aspect
dan ook volop aandacht. De nabijheid en bereikbaarheid van voorzieningen,
zoals kinderopvang, scholen, winkels en zorgcentra, dienen een nadrukkelijk
toetspunt voor gemeenten te zijn bij het opstellen van bestemmingsplannen
en bij de beoordeling van plannen voor de ontwikkeling of herinrichting van
wijken. Via de Stimuleringsmaatregel Dagindeling van het ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW) worden experimenten gesteund die gericht zijn
op de ontwikkeling van instrumenten om het ontwerp van nieuwbouwlocaties en
de herinrichting van naoorlogse wijken te toetsen aan de wensen en behoeften
van «taakcombineerders»2.Het punt van macht en besluitvorming is op diverse onderdelen van het
proces van bouwen en wonen relevant. De bouwkolom is nog te zeer een mannenwereld,
hoewel verwacht mag worden dat dat op termijn gaat veranderen. Opvallend was
dat in het externe voortraject voor de Nota Wonen alleen tijdens bijeenkomsten
met jongeren een evenwichtige man-vrouwsamenstelling bereikt kon worden. Aan
de faculteit Bouwkunde van de technische universiteiten bedraagt het percentage
vrouwelijke studenten inmiddels ongeveer 30%. Daarnaast is van belang dat
in het proces van stedelijke ontwikkeling en vernieuwing en van transformatie
van woonmilieus de participatie en zeggenschap van vrouwen goed tot hun recht
komen. De Vrouwenadvies-commissies (VAC's) kunnen hier een belangrijke rol
vervullen. Gelet op hun grotere aandeel onder de ouderen, is meer zeggenschap
over het arrangeren van woonzorgcombinaties (zie hoofdstuk 8) vooral ook voor
vrouwen van belang.Onder het punt van mensenrechten en vrouwen kan in beginsel elke schending
van de soevereiniteit van vrouwen worden verstaan. In dat verband is de veiligheidsbeleving
van vrouwen in en om de woning van groot belang. Hoewel mannen feitelijk vaker
slachtoffer zijn van delicten, zijn er verschillende delicten waarbij vrouwen
als slachtoffer beduidend hoger scoren dan mannen. Dat betreft seksuele delicten,
zakkenrollerij en kwaadwillige telefoontjes (CBS). De onveiligheids beleving
bij vrouwen is dan ook veel groter dan bij mannen. Zo is 32% van de vrouwen
bang om alleen thuis te zijn (mannen 4%), durft 73% van de vrouwen de deur
nauwelijks open te doen (mannen 34%) en ervaart 32% van de vrouwen onveilige
plekken in de buurt (mannen 10%)3. Hoewel er
de afgelopen jaren sprake is van een algemene afname van onveiligheidsgevoelens,
blijft het verschil tussen mannen en vrouwen groot. Bij het ontwerpen van
woningen en van openbare ruimten, zowel op de nieuwe uitleglocaties als bij
de vernieuwings-processen in bestaande buurten, zal hiermee meer rekening
gehouden moeten worden.1.5 Keuzevrijheid en verantwoordelijkheid: collectieve
waardenMaar betekent keuzevrijheid dat alles kan en alles moet mogen? Zeker niet.
De som van individuele beslissingen is niet automatisch ook maatschappelijk
optimaal. Afwentelingsgedrag moet worden voorkomen. De burger is niet alleen
woonconsument, maar ook individu in een samenleving met een aantal basiswaarden.
Overschrijding daarvan (natuurlijk altijd door de ander) leidt vaak tot verontwaardiging
en «dat kan toch niet zo maar, daar moet de overheid
toch eens iets aan doen». Verantwoordelijkheid, sociale rechtvaardigheid,
duurzaamheid, veiligheid en gezondheid zijn voorbeelden van zulke waarden.
Niemand zal betwisten dat iedereen recht heeft op een goed en betaalbaar dak
boven het hoofd en op die voorzieningen van de sociale infrastructuur die
nodig zijn om volwaardig deel te kunnen nemen aan de samenleving. Evenmin
zal worden betwist dat iedereen recht heeft op een gezond en veilig woonklimaat,
zowel binnen als buiten, en dat de overheid daar regels voor stelt. Asbest
aanbrengen als dakbedekking, dat verbied je. Punt. Ook zal niemand echt betwisten
dat iedereen in beginsel het recht heeft te wonen waar hij wil en zich te
verplaatsen waarheen hij wil. En ook dat iedereen recht heeft op rust en ruimtebeleving
en recreatie, op de mogelijkheid zich even terug te trekken uit de dagelijkse
hectiek. Natuur en open ruimte in ons land maar klakkeloos volbouwen? Goed
dat er regels zijn om dat te voorkomen, want we willen ook open ruimte voor
natuur, voor waterbeheer, voor cultuurlandschappen. Duurzaam gebruik van grondstoffen
bij de bouw? Belangrijk, want onze kinderen en kindskinderen moeten ook nog
keuzes kunnen maken. Het zijn waarden waar burgers als redelijke wezens iets
van zichzelf voor willen opgeven.Het zijn deze algemene of collectieve waarden die rechtvaardigen dat de
overheid de markt bijstuurt en zo ongewenste externe effecten van de markt
kan tegengaan. Maar het betekent ook dat de keuzevrijheid van de burger niet
onbegrensd is. Het centraal stellen van de keuzevrijheid van de burger betekent
dus niet dat alle wensen maar klakkeloos gehonoreerd moeten worden. Het leidend
principe van de keuzevrijheid van de burger is namelijk ook het leidend principe
van de verantwoordelijkheid van de burger. Want
niemand vindt het echt raar als we zeggen dat er ook basisplichten zijn, zoals
de plicht woningen goed te onderhouden, de plicht aanpassingen van de woning
aan de minimumeisen te gedogen dan wel de plicht zelf die aanpassingen te
plegen, de plicht anderen in de woonomgeving toe te laten en geen eigen rechter
te spelen ten opzichte van medeburgers, de plicht een goed nabuur te zijn
en medebewoners niet te hinderen in hun woongenot, de plicht de directe eigen
omgeving schoon te houden en de plicht de prijs van het wonen te betalen.
Juist omdat burgers meer zijn dan (woon)consumenten alleen, zijn die collectieve
waarden ook een zaak van individuele burgers zelf1.
Verantwoordelijk burgerschap, daar gaat het om.1.6 Marktwerking en een meer betrokken rijksoverheidAls we het hebben over de relatie tussen overheid en markt, dan is de
eerste gedachte vaak: «regelgeving, dat is overheid
en contracten, dat is iets voor de markt». Maar dit beeld klopt
niet helemaal. Contracten en andere uitingen van wilsovereenstemming zijn
niet uitsluitend een zaak van marktpartijen, ook overheden kunnen contractpartner
zijn en zijn dat ook vaak1. Bovendien
is ook de markt sterk omgeven door allerlei spelregels, en is de overheid
op haar beurt zelf vaak speler op die markt. De afgelopen decennia is bovendien
een interessante bestuurspraktijk ontstaan. In toenemende mate is er sprake
van«zelfregulering»: woningcorporaties die zich binden aan een
zelf opgestelde bedrijfstakcode, of beleggers die zich binden aan een code
voor de verkoop van woningen. Hoewel het publieke verantwoordelijkheden niet
vervangt, is dat op zich een goede ontwikkeling. Markt en overheid (Rijk,
provincies, gemeenten, waterschappen) moeten dus niet als een tegenstelling
worden gezien, laat staan als concurrenten van elkaar.Het Rijk heeft zich het afgelopen decennium – mede als gevolg van
de financieel-economische invalshoek die domineerde tijdens het proces van
verzelfstandiging en decentralisatie – inhoudelijk te afstandelijk opgesteld
tegenover gemeenten, tegenover corporaties, tegenover andere partijen. Volgens
sommigen heeft het Rijk met de decentralisatie van taken ten onrechte ook
zijn verantwoordelijkheid voor de resultaten «over
de schutting gegooid». Natuurlijk, beleidsdoelstellingen werden
wel gesteld, maar ten aanzien van de concreet te realiseren prestaties ontbrak
de betrokkenheid van het Rijk. Dat komt ook naar voren uit de evaluatie van
de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Nieuwe ontwikkelingen vragen
om nieuwe accenten, ook in de sturing. Een ombuiging van een afstandelijke
rijksoverheid naar een betrokken rijksoverheid, zonder af te doen aan de principes
van decentralisatie en verzelfstandiging en de daarbij horende eigen verantwoordelijkheden,
is dan ook op zijn plaats. Decentralisatie is niet langer synoniem met het
afstoten en overdragen van taken. Het gaat veeleer om het aangaan en ontwikkelen
van nieuwe en moderne vormen van bestuurlijke samenwerking en medebewind2. We noemen dat een «prestatiegerichte decentrale
aanpak». Geen afstandelijke, maar een betrokken houding van het Rijk
dus.Die betrokkenheid van het Rijk is niet vrijblijvend. Het Rijk heeft immers
een grondwettelijke taak en verantwoordelijkheid voor het wonen. Het is dus
volstrekt legitiem dat het Rijk, als hoeder van het algemeen belang, zich
een opvatting over het wonen vormt en daar andere partijen op aanspreekt.
Het Rijk heeft de verantwoordelijkheid erop toe te zien dat provincies en
gemeenten een eigen beleid op het gebied van het wonen ontwikkelen en uitvoeren.
Ten aanzien van de woningcorporaties heeft het Rijk de verantwoordelijkheid
ervoor te zorgen dat het maatschappelijk vermogen dat in de corporatiesector
besloten ligt, doelmatig en doeltreffend wordt ingezet, gericht op het bereiken
van maatschappelijk gewenste resultaten. Het maatschappelijke en financiële
belang daarvan is groot, en het behoort tot de verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid, daarvoor een duidelijk kader op te stellen.Het aloude adagium «volkshuisvesting (of wonen) rijkszaak, gemeentetaak»
geldt daarom nog steeds, maar vraagt wel om een andere invulling dan in het
verleden. Gemeenten voeren niet langer bouwprogramma's uit, maar voeren een
integraal beleid waarin uitleg én bestaande stad in samenhang moeten
worden bezien en verbanden met aanpalende beleidsterreinen moeten worden gelegd.
Het Rijk stelt ook geen bouwprogramma's meer op, maar geeft wel duidelijk
aan op welke thema's van gemeenten (én van corporaties) prestaties
worden verwacht. Het gaat uiteindelijk om het boeken van maatschappelijke
resultaten, en het Rijk zal zich meer dan in het afgelopen decennium actief
in de discussies daarover met betrokken partijen mengen. Tot slot behoort
het tot de taak van het Rijk, er ook op toe te zien dat gemeenten en corporaties
de prestaties daadwerkelijk leveren en zich aan wet- en regelgeving houden.De cyclus waarin de betrokkenheid van het Rijk concreet vorm krijgt, begint
met de opstelling van een rijksbeleidskader. Daarin benoemt het Rijk
de belangrijkste velden waarop van provincies, gemeenten en corporaties prestaties
worden verwacht. Uiteraard moeten provincies, gemeenten en corporaties deze
thema's, samen met andere lokale partijen, gebiedsgericht invullen; dat kan
niet in het rijksbeleidskader. Die gebiedsgerichte invulling resulteert in
regionale en lokale documenten van die partijen zelf: woonvisies van de kant
van provincies en (grotere) gemeenten en prestatieplannen van de kant van
corporaties. Het Rijk zal zich actief opstellen in de discussie op regionaal
niveau en daarin een eigen inbreng leveren (gebiedsgerichte ambities). Op
grond van de woonvisies (die deel uit kunnen maken van de bredere stadsvisie)
kunnen het Rijk en de provincies of gemeenten afspraken maken, bijvoorbeeld
over financiële steun (met name middelen uit het Investeringsbudget Stedelijke
Vernieuwing (ISV)). Het Rijk zal de inspanningen van provincies, gemeenten
en corporaties op de thema's uit het beleidskader nauwlettend volgen en beoordelen.
Als daaruit blijkt dat er zich ongewenste maatschappelijke ontwikkelingen
voordoen of de inspanningen van partijen onvoldoende resultaat hebben, kan
het Rijk ingrijpen. Dat gebeurt eerst via intensivering van het bestuurlijk
overleg, maar als dat niet helpt, zal het Rijk dwingender optreden. Gelet
op de maatschappelijke en financiële belangen die in het geding zijn,
is dat ook noodzakelijk en legitiem.In hoofdstuk 10 worden de verantwoordelijkheden van de betrokken partijen,
en de status en bedoeling van de documenten die in de procesgang van het woonbeleid
een rol spelen, nader uitgewerkt.1.7 Vier delenDeze nota bestaat uit vier delen. In het eerste deel worden de vijf kernopgaven
voor beleid gepresenteerd (hoofdstuk 2). Aan de hand van een aantal scenario's
en gebruikmakend van de recente uitkomsten van het Woningbehoefteonderzoek
(WBO)1 wordt een inschatting gemaakt van de (gezamenlijke)
woonopgave voor het komende decennium, met een vergezicht tot 2030 (hoofdstuk
3). Wat moet er naar onze inzichten nu eigenlijk gebeuren in de verschillende
woonmarktgebieden? En klopt het beeld wel dat de «doelgroep» steeds
kleiner wordt als gevolg van de veronderstelde welvaartsontwikkeling? Ook
wordt ingegaan op de vraag of we het allemaal wel redden binnen de nu veronderstelde
ruimte (hoofdstuk 4).In deel twee worden de vijf kernopgaven uitgewerkt en wordt aangegeven
welke beleidswijzigingen op deze terreinen noodzakelijk en wenselijk zijn.
Kunnen we de zeggenschap van burgers over de woning en de woonomgeving vergroten
(hoofdstuk 5)? Zijn de kerninstrumenten huursubsidie en huurbeleid toe aan
een «facelift» (hoofdstuk 6)? Hoe gaan we om met de toenemende
behoefte aan woonzorgarrangementen (hoofdstuk 7)? En ten slotte, hoe gaan
we om met de stad en het ommeland (hoofdstuk 8 en 9)?Het derde deel gaat in op de verantwoordelijkheden in de woonopgave. Hoe
pakken we de opgave aan en wie doet – met inachtneming van de bevindingen
uit de evaluatie van de Nota Volkshuisvesting – wat (hoofdstuk 10)?In deel vier wordt het beleidsprogramma gepresenteerd. Allereerst wordt
daarin inzichtelijk gemaakt of de opgave financieel gezien wel rond loopt,
en welke bijdrage van partijen wordt verwacht (hoofdstuk 11). In het actie-
en wetgevingsprogramma worden de beleidsmaatregelen uitgelijnd in de tijd:
wanneer moet wat gebeuren (hoofdstuk 12)?Ten slotte bevat de nota een verantwoording over de wijze waarop de ontvangen
adviezen over de ontwerpnota en andere externe reacties zijn verwerkt. Daarnaast
kent de nota twee bijlagen, die in een afzonderlijke bundel zijn opgenomen
en al eerder zijn verschenen bij de ontwerp-nota. Bijlage 1 bestaat uit een
samenvatting van en standpunt over de evaluatie van de Nota Volkshuisvesting
in de jaren negentig. Bijlage 2 bevat de analyse van de toekomstige
woning-marktontwikkelingen op basis van het Woningbehoefteonderzoek. DEEL IDE WOONOPGAVE 2000–2010 HOOFDSTUK 2VIJF KERNOPGAVEN VOOR BELEID2.1 Woonkwaliteit en woongedrag van mensenWat mensen beweegt: keuzeruimteWat zijn de trefwoorden van mensen als ze over hun wonen praten? Op het
schaalniveau van de woning praat men dan over comfort en geborgenheid. De
mogelijkheid jezelf af te schermen, of juist mensen toe te laten. De woning
ook als activiteitencentrum, om te ontspannen, te leren, te werken, te surfen
op het internet en de woning als uitvalsbasis naar activiteiten in de buitenwereld.
Op het schaalniveau van de directe woonomgeving, zeg maar de buurt, voorzien
mensen in hun primaire levensbehoeften, fysieke en sociale veiligheid, hun
culturele identiteitsbeleving en privacy (de keerzijde, toch maar een hek
of een heg om de tuin, burenoverlast is vaak de grootste grief). Op het niveau
van stad of streek zoeken mensen werkgelegenheid, voorzieningen, cultuur,
stedelijk gevoel. En in het ommeland zoekt men vooral zijn rust en ruimte:
de rust van de natuur, de ruimte van de openheid. Maar ook de ruimte voor
vermaak of grootschalig winkelen, in «woonmalls»
bijvoorbeeld. Naarmate mensen naar eigen smaak meer inhoud aan deze behoeften
kunnen geven op een manier die aansluit bij hun gevoel van eigenwaarde, zullen
mensen tevreden zijn en trots op hun woning, hun buurt, hun stad. Maar
slagen mensen daar om welke reden dan ook niet in, dan kunnen ze hun betrokkenheid
en gevoel van verantwoordelijkheid voor woning, buurt of stad snel verliezen.
Ze richten dan negatieve energie op hun omgeving (verloedering), verlaten
selectief hun omgeving (segregatie), gaan zich over grotere afstanden verplaatsen
(mobiliteit), trekken zich terug in hun woning (vereenzaming ouderen) of plaatsen
zichzelf geheel in de marge van de samenleving (daklozen). We zien al deze
processen om ons heen.Duurzame woonkwaliteit: aandacht voor maatschappelijke
waardenIn de Woonverkenningen MMXXX werd het concept «duurzame woonmilieus»
geïntroduceerd. Het omvat drie kwaliteiten die de mate van duurzaamheid
van woonmilieus in steden en dorpen bepalen: functioneel-economische, sociaal-culturele
en ruimtelijk-ecologische kwaliteit.Bij functioneel-economische kwaliteit gaat het om de mate waarin de woningen
en woonmilieus naar kwaliteit zijn afgestemd op de vraag. De eisen die daaraan
gesteld worden hangen samen met leef- en woonstijlen. Belangrijke waarden
daarbij zijn de gebruikswaarde (voldoet het aan de functionele eisen, zoals
wonen, werken, voorzieningen, openbare ruimte, bereikbaarheid, nabijheid,
veiligheid), de belevingswaarde (levert het een goed gevoel op: identiteit,
esthetiek, diversiteit, herkenbaarheid) en de toekomstwaarde (kan het lang
mee: flexibiliteit, aanpasbaarheid).Bij de kwaliteit van wonen gaat het ook om de kwaliteit van samenleven.
Dat vraagt aandacht voor mensen in kwetsbare posities. Daarbij moeten we ons
niet alleen richten op de individuele woning en de individuele huishoudens,
maar ook op het in stand houden of verbeteren van de sociale structuur van
woonmilieus. De sociaal-culturele kwaliteit van een buurt of wijk bepaalt
of mensen zich «thuisvoelen» in hun eigen wijk en laat zich vooral
benoemen in termen als sociale cohesie en sociale diversiteit of homogeniteit.
Deze aspecten worden bepaald door de mate waarin verschillende soorten woonmilieus
toegankelijk zijn voor verschillende geledingen van de bevolking. Ook de belevingswaarde
en de openbare veiligheid zijn van groot belang voor de sociaal-culturele
kwaliteit. Woonmilieus met een hoge sociale kwaliteit zijn milieus
met sociale cohesie en maatschappelijke participatie; het zijn milieus met
voorzieningen en werkgelegenheid; het zijn milieus zonder sociale uitsortering
en verdringing van groepen.Ten slotte is de ruimtelijk-ecologische kwaliteit een belangrijke factor
voor het optimaliseren van het woongenot van mensen. De ecologische kwaliteit
van woonmilieus heeft in eerste instantie betrekking op het individuele niveau,
zoals hinder (stank, geluid), veiligheid (verkeer, industrie), gezondheid
of ruimtegebrek. Naarmate de ruimtedruk in een wijk groter wordt en de verschillende
functies dichter bij elkaar liggen, wordt de kans op hinder en risico groter.
De milieukwaliteit van wonen werkt ook door naar de hogere schaalniveaus,
zoals het voorraadbeheer van energie, biodiversiteit en ruimte. Op collectief
niveau worden individuele risico's afgewogen tegen het maatschappelijk nut
van de betreffende activiteit. Daarbij gaat het onder andere om ecologische
en ruimtelijke effecten van het honoreren van de kwaliteitsvraag, zoals ruimtebeslag,
mobiliteitseffecten (uitstoot, energieverbruik) en dergelijke.2.2 Vijf inhoudelijke opgaven voor het woonbeleidVanuit één motto: «de burger centraal» en drie
uitgangspunten: meer keuzevrijheid voor burgers; aandacht voor maatschappelijke
waarden en een betrokken overheid bij beheerste marktwerking, worden vijf
kernthema's voor beleid beschreven die in afzonderlijke hoofdstukken nader
worden uitgewerkt.Zeggenschap over woning en woonomgeving vergrotenIn veel gevallen kunnen mensen wel voldoende effectief hun vraag bepalen
maar werken marktstructuren zodanig dat die vraag onvoldoende wordt gehonoreerd.
De eerste opgave is daarom het inzetten op meer zeggenschap van burgers over
de vormgeving, de inrichting en het beheer van woning en woonomgeving. Dit
betekent dat, gelet op de woonvoorkeuren, het aandeel eigenwoningbezit fors
omhoog moet; de mogelijkheden voor het particulier opdrachtgeverschap individueel
of in kleine verbanden in omvang moeten worden afgestemd op de behoefte daaraan,
zowel op nieuwbouwlocaties als op locaties in de bestaande voorraad; dat de
zeggenschap bij de planvoorbereiding en tijdens het bouwproces moet worden
vergroot; dat het welstandstoezicht transparant moet worden gemaakt en dat
belemmerende bouwregelgeving moet verdwijnen. Het vergroten van zeggenschap
van zittende bewoners in stedelijke vernieuwingswijken wordt steeds belangrijker.
De ervaring met de eerste stedelijke herstructureringsplannen leert dat tijdige
betrokkenheid van bewoners bij de ontwikkeling van herstructureringsplannen
een belangrijke voorwaarde is voor succes. Een zorgvuldige balans tussen enerzijds
belangen van burgers op het niveau van de buurt of de wijk en anderzijds belangen
en dynamiek op hogere schaalniveaus (stad of regio) moet daarbij het uitgangspunt
zijn1.Kansen scheppen voor mensen in kwetsbare positiesWe zien groeiende inkomens en voor velen schept dat mogelijkheden om hun
kwaliteitsbehoefte te realiseren, in de stad maar ook daarbuiten. Maar niet
iedereen profiteert op dezelfde wijze van deze ontwikkeling. Mensen die in
sociaal en/of financieel kwetsbare omstandigheden verkeren, waaronder veel
alleenstaande ouders met jonge kinderen, ouderen met alleen AOW of een klein
pensioen, gehandicapten, asielzoekers en andere nieuwkomers met taalachterstanden,
dreigen de aansluiting met de rest van de samenleving te verliezen. In deze
ontwikkeling schuilt het toenemend risico van tweedeling, vooral
in de steden. Het doorbreken van de neerwaartse spiraal in delen van onze
steden vereist niet alleen fysieke maatregelen, maar ook maatregelen vanuit
de sociale infrastructuur (welzijn, zorg, onderwijs, veiligheid). Doordat
economisch gezien voldoende effectieve vraag ontbreekt, leidt de markt hier
niet tot maatschappelijk gewenste uitkomsten. De tweede inhoudelijke opgave
is dan ook het behouden en verbeteren van aansluiting bij de rest van de samenleving
van diegenen die dat niet helemaal op eigen kracht kunnen. Naast het handhaven
en ontwikkelen van een betaalbare woningvoorraad en de invulling van de maatschappelijke
taak van woningcorporaties betekent dat onder meer financiële vraagondersteuning
en samenwerking met partijen in de sociale infrastructuur.Wonen en zorg op maat bevorderenDe samenstelling van de bevolking wijkt het komende decennium nog niet
zo sterk af van de huidige, maar na 2010 neemt de vergrijzing fors toe. Ouderen
worden ook in de toekomst koopkrachtiger, kritischer, wereldser. Daarnaast
leidt de «extramuraliseringstrend» in de gezondheidssector tot
een grotere behoefte aan zelfstandige woonruimten voor zorgbehoevenden. Naast
ouderen gaat het daarbij vooral om verstandelijk en lichamelijk gehandicapten,
(ex-)psychiatrische patiënten, maar ook (ex-)dak- en thuislozen en (ex-)verslaafden.
Het gaat kortom om mensen die behoefte hebben aan zorg en graag weer of zo
lang mogelijk thuis willen wonen. De sterk institutionele aanbodgerichte oriëntatie
in dit domein moet naar de vraag-kant van de individuele burger worden omgebogen.
Want dat mensen zorgbehoevend zijn, wil niet zeggen dat men geen eigen keuzes
meer kan maken. De derde opgave is daarom het faciliteren van de totstandkoming
van op maat gesneden woonzorg- en dienstverleningsarrangementen voor de groeiende
groep zorgbehoevenden in de samenleving.Stedelijke woonkwaliteit verbeterenZeker in vergelijking met andere Europese steden scoren Nederlandse steden
laag als het gemiddelde inkomen vergeleken wordt met de rest van het land1. Door de discrepantie tussen de geboden kwaliteiten,
zowel qua woning als woonmilieutype, en de gevraagde kwaliteiten vinden migratiestromen
tussen stad en ommeland plaats die noch in het belang van de stad, noch in
het belang van het ommeland zijn. De toenemende kwaliteitsvraag bij het koopkrachtiger
deel van de samenleving en de trage aanpassing van het aanbod in bestaande
stedelijke gebieden veroorzaken een discrepantie die alleen met forse inspanningen
via onder meer het ISV (Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing) en Vinex
kan worden tegengegaan. Verhoging van de marktwaarde van de stad als vestigingsplek
voor mensen en bedrijven kan bovendien voorkomen dat de sociale problematiek
zich te zeer in de steden concentreert. Het woonbeleid is, hoewel het zich
daartoe niet mag beperken, daarom een krachtige pijler in het Grotestedenbeleid.
Een vierde opgave is dan ook het in een hoger tempo inzetten op de verbetering
van de stedelijke woonkwaliteit.Groene woonwensen faciliterenEr is sprake van een tweepolige vraag. Naast druk op stedelijke centrummilieus
is de druk op niet-stedelijke gebieden groot. Deels omdat mensen hun woonwensen
niet in stedelijke gebieden kunnen realiseren, deels omdat mensen gewoon ruim
en groen willen wonen. Dat laatste moet waar mogelijk worden gehonoreerd,
zonder daarbij natuurwaarden en ruimtelijke kwaliteiten te schaden of de sociale
cohesie aan te tasten. Het faciliteren van deze wens draagt bij aan een grotere
beheersbaarheid van de druk op het buitengebied. Een vijfde opgave
is daarom het creëren van ruimtelijk-ecologisch en sociaal duurzame mogelijkheden
om ruime, groene woonwensen te faciliteren, zowel bij de stad als in dorpse
en landelijke milieus.Na de analyse van de woonopgave in de hoofdstukken 3 en 4 worden deze
vijf inhoudelijke opgaven in deel II van de nota uitgewerkt met hun consequenties
voor het beleid. HOOFDSTUK 3ANALYSE VAN DE WOONOPGAVE 2000–20103.1 Het decor van de opgave: algemene trendsWoonvoorkeuren zijn moeilijk te voorspellen. Toch is in kwalitatieve termen
wel wat te zeggen over de richting waarin die voorkeuren zich zullen ontwikkelen.
Want de woonvraag en de wijze waarop burgers hun leven organiseren zullen
sterk worden beïnvloed door deels autonome, deels samenhangende maatschappelijke
en sociaal-culturele trends, die als het ware het «decor» van
de woonopgave vormen.IndividualiseringDat is in de eerste plaats de individualisering in de samenleving. Door
de toenemende welvaart heeft zich een zeer pluriforme samenleving ontwikkeld.
Mensen behouden zich in toenemende mate het recht voor keuzes te maken die
passen bij hun eigen persoonlijkheid. Volgzaamheid en traditie hebben plaatsgemaakt
voor zelfontplooiing en emancipatie. De druk van de omgeving neemt af, waardoor
eigen voorkeuren meer ruimte krijgen. Mensen laten zich dan ook steeds minder
onderscheiden in duidelijke groepen met gelijke wensen, maar vragen om producten
op maat. Ze stellen heel specifieke eisen aan de woning en de woonomgeving.InformatiseringNaast individualisering is de ontwikkeling van de technologie een van
de meest stuwende krachten in de huidige samenleving. De wereld lijkt te zijn
gekrompen door de opkomst van internationale communicatienetwerken. Omdat
we nog maar aan het begin staan van de ICT-revolutie, zijn de toekomstige
effecten op wonen en werken nog nauwelijks te overzien. Zo is informatie-
en communicatietechnologie (ICT) een belangrijke motor achter de ontwikkeling
van de netwerksamenleving: in de toekomstige economie nemen netwerken een
belangrijke plaats in. Dat kunnen elektronische netwerken zijn, maar ook netwerken
van mensen en van organisaties1. Ten opzichte
van het verrichten van fysieke arbeid zal de verwerking van informatie en
het verlenen van diensten verder toenemen. Westerse landen met een hoogopgeleide
bevolking zullen het steeds meer moeten hebben van kennis en creativiteit.
Mainports worden ook brainports. Nieuwe toepassingen van ICT bij industriële
productieprocessen, transport, logistiek, handel en openbaar bestuur maken
nieuwe vormen van productie en dienstverlening mogelijk: het internet zorgt
voor nieuwe relaties tussen producent en consument; telewerken leidt tot andere
verhoudingen in de woon–werkrelaties. De moderne kenniswerker is zijn
eigen werkgever die alleen of met enkele wisselende partners – al dan
niet vanuit huis – zijn diensten aanbiedt. ICT vermindert de afhankelijkheid
van plaats en tijd aanzienlijk. Het traditionele tijd-ruimtebudget (welke
diensten zijn binnen welke afstand en binnen welk tijdsbestek bereikbaar?)
wordt door telediensten (telewerken, telewinkelen, et cetera) steeds minder
dwingend voor bewoners, overheid en bedrijfsleven. Veel mensen gaan zich dankzij
ICT in toenemende mate onafhankelijk van plaats en tijd gedragen. Want de
nieuwe ICT-middelen stellen hen in staat hun klanten te bedienen zonder dat
fysieke nabijheid nodig is. Daardoor worden bedrijven vrijer in de keuze van
hun vestigingsplaats, waarmee een aantrekkelijk leefklimaat aan belang wint
als vestigingsfactor. Daardoor vervaagt ook het onderscheid tussen stad en
land. In een netwerksamenleving krijgen veraf gelegen gebieden meer perspectieven.
In toenemende mate kunnen die «typisch stedelijke» voorzieningen
via de virtuele infrastructuur worden bereikt. Veel meer dan nu heeft de netwerksamenleving de woning als activiteitencentrum.
ICT draagt ertoe bij dat de woning niet alleen als uitvalsbasis moet worden
gezien om activiteiten elders te verrichten, maar in toenemende mate als centrum
van die activiteiten. De woning is niet alleen een primaire levensbehoefte –
een dak boven het hoofd – maar is ook (parttime) kantoor, winkel, bank,
stad-huis, school en zorgverlener. Door digitale technologie in huis (domotica)
kunnen we niet alleen telewerken en televergaderen en telebankieren, telewinkelen
en teleleren, maar krijgen we ook de balie van de overheid (belasting, huursubsidie
et cetera) of andere instellingen in huis en wordt zorg op afstand mogelijk
en daarmee het zelfstandig wonen van zorgbehoevenden. De combinatie van wonen,
zorg, arbeid en inkomensverwerving wordt makkelijker gemaakt.Een gevolg van deze ontwikkelingen is dat de directe leefomgeving van
mensen belangrijker wordt. Waar de auto de fysieke actieradius sterk heeft
vergroot, zal de digitale technologie de virtuele actieradius sterk vergroten.
Dit heeft consequenties voor de woonvraag. De woning als activiteitencentrum
vraagt om ruimere en om multifunctionele woningen. En ook aan de kwaliteit
van het woonmilieu, met herkenbaarheid en identiteit voorop, en de kwaliteit
en nabijheid van voorzieningen worden hogere eisen gesteld.InternationaliseringProcessen in de samenleving worden mede door de ICT-ontwikkelingen steeds
meer beïnvloed door internationale ontwikkelingen. Door de liberalisering
van de wereldhandel, de voltooiing van de Europese interne markt en de lage
energieprijzen is een grensoverschrijdende netwerkeconomie ontstaan1. Burgers nemen daar actief aan deel: vakantie in Peru,
boeken bestellen via internet, mobiel bellen met een Engels abonnement en
on line beleggen in Japan. En onlangs heeft een Schotse bank op het internet
een on line hypotheekbank geopend waar ook Nederlanders rechtstreeks en 24
uur per dag hypotheken kunnen afsluiten. Binnen de Europese Unie leidt de
voltooiing van de interne markt (vrij verkeer van personen, goederen, diensten
en kapitaal) tot een enorme dynamiek. Bedrijven fuseren tot grote multinationals,
er is sprake van schaalvergroting en internationale specialisatie. Geïntegreerde
economische markten als de Europese Unie en grootstedelijke gebieden vervangen
nationale staten als basis voor economische activiteit. Bereikbaarheid wordt
belangrijker dan nabijheid. Die internationale oriëntatie zal invloed
hebben op de woonkeuze van mensen. Niet alleen in culturele zin worden mensen
erdoor beïnvloed, maar ook in hun feitelijk gedrag ten aanzien van de
woonplaatskeuze. De Sociaal-Economische Raad (SER)2
wees er in dit verband op dat de kwaliteit van de woonomgeving en het woonklimaat
steeds meer een vestigingsfactor van belang worden. Ook in bestuurlijk opzicht
heeft «Europa» effect. Mededingingsregels, bouwregelgeving en
monetair beleid hebben grote invloed op de woningmarkt. Het sterk lokale karakter
van het wonen laat het subsidiariteitsbeginsel onaangetast. Dit beginsel is
bevestigd door de voor volkshuisvesting verantwoordelijke bewindslieden in
de Europese Unie tijdens hun gezamenlijke bijeenkomsten. Internationale uitwisseling
van informatie en ervaringen wordt wél op prijs gesteld.EmancipatieHet beeld dat mannen zorgen voor het hoofdinkomen en vrouwen voor het
huishouden en de kinderen is de afgelopen decennia sterk gewijzigd. Niet alleen
is de achterstand in opleiding van vrouwen de laatste 25 jaar geheel ingelopen,
vrouwen begeven zich in toenemende mate op de arbeidsmarkt, en die ontwikkeling
zet zich de komende jaren door. Doordat meer vrouwen (weer) gaan
werken ontstaan steeds meer huishoudens met dubbele inkomens. Het besteedbaar
inkomen van die huishoudens neemt daardoor toe, en als gevolg daarvan de vraag
naar kwaliteit en luxe. Maar het impliceert voor huishoudens eveneens een
evenwichtiger verdeling tussen werk en zorgtaken en de noodzaak om hun dagindeling
efficiënt te plannen. Het krappe tijd-ruimtebudget stelt meer eisen aan
de woonomgeving en kwaliteit en bereikbaarheid van werk en voorzieningen.
Doordat de arbeidstijd per huishouden toeneemt, gaan tweeverdieners, maar
ook alleenstaande ouders (vaak vrouwen) op zoek naar tijdbesparende diensten,
zoals kinderopvang, bezorgdiensten van de kruidenier of de stomerij, cateringservices
en huishoudelijke hulp.VergrijzingDe vergrijzing zal in Nederland pas na 2010 sterk toenemen. Nu al wordt
druk gespeculeerd over de wooncultuur van de ouderen van morgen. Ook omdat
de verscheidenheid onder ouderen steeds groter wordt: meer welgestelde ouderen,
meer allochtone ouderen, meer vitale ouderen en meer hoogbejaarden. Aan de
woningen voor ouderen worden hogere en andere eisen gesteld dan die tot dusverre
de bouwproductie hebben gedomineerd. Ouderen hebben bovendien een grotere
behoefte aan voorzieningen, zowel in de woning als in de woonomgeving. Het
huis mag niet te groot zijn («je moet het allemaal
maar schoonhouden»), maar wel ten minste drie ruime kamers
hebben om ook nog eens een logé te kunnen hebben; geen trappen in huis
als er fysieke gebreken zijn; goede (centrale) verwarming en isolatie als
belangrijke bepalers van het comfort en goede inbraakwerende voorzieningen
voor het veiligheidsgevoel.Wat betreft de woonomgeving blijken vooral rust, de nabijheid van natuur
en groenvoorzieningen, een vriendelijk en veilig sociaal klimaat en de nabijheid
van winkels en voorzieningen de belangrijkste gemeenschappelijke criteria
te zijn. Veel ouderen wonen het liefst in een qua leeftijd wat gemêleerde
wijk, maar wel met voldoende leeftijdsgenoten. Het contact met buren en een
beetje sociale controle is belangrijk voor een veilig gevoel op straat. De
woningen moeten levensloop-bestendig zijn zodat ouderen er, waar nodig met
gebruikmaking van zorg, zelfstandig kunnen blijven wonen1.MulticulturaliteitDe afgelopen decennia is de Nederlandse samenleving steeds multicultureler
geworden. Er zijn ongeveer 1,8 miljoen mensen van allochtone komaf (1998).
Dat is ruim 11% van de totale bevolking. Circa 1,2 miljoen mensen zijn van
niet-westerse afkomst.Volgens de prognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS 1999)
zullen er in 2015 circa 2 miljoen mensen van niet-westerse komaf in Nederland
wonen. De toename van het aantal niet-westerse allochtonen wordt vooral veroorzaakt
door een groei van de zogenaamde tweede generatie. Hieronder vallen mensen
die zelf in Nederland ter wereld zijn gekomen, terwijl hun beide ouders in
het buitenland zijn geboren. Multiculturaliteit is een niet meer weg te denken
kenmerk van onze samenleving. De betekenis van de multiculturele samenleving
voor het wonen is nog niet goed duidelijk. Hebben allochtonen wel andere wensen
dan autochtonen? Willen allochtonen liever bij elkaar wonen of juist niet?
Woont een Marokkaan anders dan een Turk, Griek, Surinamer of Nederlander?
Vaak wordt gezegd dat allochtonen grotere huizen willen, vanwege de grotere
huishoudens of specifieke culturele of religieuze rituelen. De gezinsgrootte
tendeert voor de tweede generatie echter al in de richting van de gemiddelde
huishoudgrootte. Uit de reeks analyses die sinds het begin van de jaren tachtig
op basis van het Woningbehoefteonderzoek (WBO) zijn uitgevoerd blijkt dat
de huisvestingssituatie van allochtonen aanmerkelijk verbeterd
is1. De uitkomsten van de opeenvolgende WBO's
vanaf het begin van de jaren tachtig laten zien dat allochtonen inmiddels
op zeer ruime schaal geïntegreerd zijn in het volkshuisvestingsbestel
in«traditionele» zin: circa 80% van hen bewoont een sociale huurwoning;
een groot aantal van hen woont in gebieden waar stadsvernieuwing heeft plaatsgevonden,
maakt op grote schaal gebruik van de huursubsidie en heeft via de inmiddels
in alle grote(re) steden en regio's ingevoerde aanbodmodellen op basis van
keuzevrijheid toegang tot de woningmarkt.Voor nog niet alle groepen is de aanvankelijk zeer grote achterstand ten
opzichte van autochtonen geheel ingelopen, maar uit het WBO van 1998 blijkt
dat de tweede generatie aanmerkelijk beter woont dan de eerste en hard op
weg is de achterstand in te lopen.Een nieuwe trend is ook dat allochtonen in toenemende mate de grote steden
en de Randstad verlaten, onder meer richting Almere. Uit een recente publicatie
van het CBS2 blijkt onder meer dat er in enkele
steden al sprake is van een negatief allochtoon migratiesaldo. Ook in dat
opzicht begint het woningmarktgedrag van – zij het vooralsnog beter
opgeleide en werkende– allochtonen meer overeenkomsten te vertonen met
dat van autochtonen.De huisvestingssituatie van niet-westerse allochtonen wijkt weliswaar
nog significant af van die van autochtonen, maar de verschillen worden wel
kleiner. Voor een deel kunnen die verschillen verklaard worden door verschillen
in leeftijdsopbouw, fase in de wooncarrière en ook door de gemiddeld
geringere financiële mogelijkheden. Maar er kunnen ook culturele verschillen
zijn die in de woonwensen tot uitdrukking komen. Deze kunnen betrekking hebben
op de inrichting of indeelbaarheid van woningen, de buitenkant van de woning
(gevels), de aanwezigheid van een balkon, maar ook de kwaliteit van de woonomgeving.
Zo maken veel allochtonen op een intensievere manier gebruik van parken dan
de meeste autochtone Nederlanders. Als die verschillen worden gerealiseerd,
verdient dat waardering, want verschillen maken kwaliteit, zoals ook de titel
van een advies van de VROM-raad luidt. Het is van belang dat er binnen de
regelgeving voldoende ruimte is om deze woonwensen te realiseren. De modernisering
van het welstandstoezicht maakt in dit opzicht meer mogelijk. Juist om specifieke
woonwensen tot uitdrukking te laten komen, is het van groot belang dat ook
allochtonen (vroegtijdig) betrokken worden bij de opstelling van ontwikkelings-
of inrichtingsplannen voor nieuwe en bestaande wijken en bij het ontwerp van
woningen, en dat zij daaraan actief deelnemen.Daarnaast zal het Rijk in de komende periode nader onderzoek doen naar
aspecten van het wonen en de woonwensen van allochtonen waarover nog te weinig
bekend is. Het WBO biedt vooralsnog nauwelijks zicht op zaken als woontraditie,
specifieke wensen ten aanzien van de indeling van woningen, de externe vormgeving
en het stedenbouwkundig ontwerp («multicultureel bouwen»), de
inrichting van openbare ruimten en het gebruik daarvan door allochtonen. Daarom
is nader onderzoek gewenst. Gaat het om factoren die blijvend vorm en inhoud
zullen geven aan multicultureel wonen en die dan – op basis van lokaal
maatwerk – ook consequent geaccommodeerd zouden moeten worden? Of zijn
ze vooral verbonden met de eerste generatie en verliezen ze aan betekenis
naarmate volgende generaties ervan verwijderd raken? Een scherper zicht daarop
is gewenst; dat kan een bijdrage leveren aan het succes van stedelijke vernieuwingsprocessen
in relatie tot multicultureel wonen. 3.2 Algemeen: de betekenis van cijfersNederland wordt individueler, ouder, multicultureler, internationaler.
Dat heeft consequenties voor de wijze waarop we in onze woningbehoefte voorzien.Voor de doorrekeningen van de woonopgave is in de eerste plaats gebruik
gemaakt van het voorheen vierjaarlijkse WBO, dat in een samenwerkingsverband
tussen het CBS en het ministerie van VROM met ingang van 1999 jaarlijks wordt
gehouden. De meest recente gegevens hebben betrekking op 1998. Een rapportage
over het WBO 1998 is afzonderlijk gepubliceerd1.
De gegevens van het WBO vormen het basisbestand. Vervolgens zijn op basis
van de scenario's van het Centraal Planbureau (CPB) en de bevolkingsprognoses
van het CBS, doorrekeningen gemaakt van de woonvraag tot 2020 en voor de ruimtebehoefte
tot 2030 (zie tekstkader 1).Het gebruik van scenario'sMaar hoe kenbaar is de samenleving anno 2010? Toekomstbeelden hebben de
vervelende gewoonte niet uit te komen en schieten als planningsinstrument
dan ook tekort. «Veel van wat gepland is, wordt nooit
gemaakt en veel van wat gemaakt wordt, is nooit gepland»2. We gebruiken daarom scenario's. De scenario's dienen
om inzicht te verkrijgen in«mogelijke toekomsten». Met regeren
is vooruitzien wordt dan ook niet bedoeld dat we in staat zijn de toekomst
te voorspellen. Maar wel dat we rekening houden met mogelijke – waarschijnlijke
en minder waarschijnlijke – ontwikkelingen. Scenario's: achtergrondDe scenario's die in de Nota Wonen worden gehanteerd zijn Verdeeldheid,
Coördinatie en Competitie. Het scenario Coördinatie staat centraal.
Voor de scenario's Verdeeldheid, Coördinatie en Competitie vormen de
omgevingsscenario's van het CPB het vertrekpunt. De economische en demografische
ontwikkelingen tot 2020 die in deze nota worden gehanteerd, zijn gelijk aan
die van het CPB. De huishoudensontwikkeling is geraamd met de techniek van
het PRIMOS-model (die zijn gebaseerd op de bevolkingsprognoses van het CBS;
zie figuur 3.2). De CPB-scenario's dateren uit 1997 (zie CPB, 1997, Economie en fysieke omgeving) en zijn onlangs ten behoeve
van de Nota Wonen en de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening op onderdelen geactualiseerd.
Daarnaast zijn nog twee scenario's ontwikkeld. Het scenario Spreiding is gelijk
aan het scenario Coördinatie, maar gaat uit van een gespreide ontwikkeling
van werken en wonen. Voor de ruimtebehoefte is ook geraamd met het VROM-scenario
Hoge Ruimtebehoefte.Door verschillende scenario's naast elkaar te plaatsen, krijgen we zicht
op bandbreedtes van ontwikkelingen (zie bijlage 2; tekstkader 2 vat de inhoud
van de scenario's samen). Het stelt ons in staat terugredenerend bepaalde
ontwikkelingen beleidsmatig te stimuleren of juist tegen te gaan. Er hoeft
dus niet te worden gekozen uit de scenario's, ze dienen slechts om een inschatting
te kunnen maken van mogelijke en waarschijnlijke toekomsten. Het betreft een
continu en dynamisch proces, waar ontwikkeling van inzichten, monitoring,
bijstelling van inzichten, dialoog een continue keten vormen. De hier gepresenteerde
cijfers zullen dan ook periodiek (eens per twee jaar) worden herijkt.Geen programmering maar rijksvisie als input voor de dialoogDoorrekeningen op basis van het Woningbehoefteonderzoek en de beleidsmatige
consequenties daarvan verschenen vroeger onder de naam «Trendrapport»
en «Trendbrief». In 1995 verscheen de laatste Trendbrief3. Het karakter van die stukken was vooral
het bepalen van de woning-bouwproductie op middellange termijn. Ook de recent
gepubliceerde Primos Prognose 1999 draagt dat karakter1. Voor sommige onderdelen van lopend beleid (onder meer de herijking
Vinex en Vinac) is die functie nog van belang. Tot halverwege de jaren negentig
werd met bouwprogramma's en contingenten gewerkt. Vanwege de kostendekkende
exploitatiesubsidies was om budgettaire redenen een precieze sturing ook van
belang. Met de introductie van het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS)
en de afschaffing van de exploitatiesubsidies werd sturing op bouwprogramma's
minder relevant. De laatste jaren werd gewerkt met indicatieve bouwprogramma's,
bedoeld om de voeding van de BWS-budgetten te bepalen.Met de introductie van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV),
waarbij integrale afwegingen tussen nieuwbouw, stadsvernieuwing, herstructurering
en andere investeringscategorieën op lokaal en regionaal niveau worden
gemaakt, verdwijnt de centraal gespecificeerde sturing verder. Dat wil echter
niet zeggen, dat er van rijkswege geen opvattingen meer zouden bestaan over
wat er zou moeten gebeuren. Integendeel. Het Rijk zal die visie veel nadrukkelijker
inhoudelijk en gebiedsgericht formuleren. Om zodoende vanuit die visie gespreks-,
onderhandelings-, convenants- of coalitiepartner van andere verantwoordelijke
partijen te zijn.Voor uiteindelijk te maken afspraken is het cijfermateriaal uitdrukkelijk
indicatief bedoeld. Naarmate het schaalniveau waarop de cijfers worden toegepast
lager wordt, neemt de kans op afwijkingen ten opzichte van lokale inzichten
toe. De discussie op het lokale en regionale niveau over de verschillende
inzichten is dan ook van groot belang. VerdeeldheidDe gemiddelde jaarlijkse economische groei is laag: 1.5%. Economisch blijft
Europa achter bij Noord-Amerika en Azië. De kennisontwikkeling is onvoldoende
en inefficiënt. De Europese integratie verloopt traag. Er zijn duidelijk
nationalistische gevoelens. Het marktmechanisme noch de regelgeving werken
goed. De inkomens-ontwikkeling is zeer matig (0,8–0,9%). De werkloosheid
is hoog en de groei van de particuliere consumptie zwak. De koppeling tussen
lonen en uitkeringen blijft gehandhaafd. Werkgelegenheid en bevolking concentreren
zich in het Westen van het land. Er is nauwelijks ruimte voor kwaliteitsverbetering
in de woningvoorraad en nieuwbouw. Er is een laag (im)migratiesaldo. De bevolking
groeit nauwelijks: in 2030 zijn er 16,1 miljoen inwoners en 7,7 miljoen huishoudens.CoördinatieDe economische groei is gemiddeld 2,75% per jaar. Europa doet het internationaal
goed. De kennisontwikkeling is minder efficiënt dan in het scenario Competitie
maar meer maatschappelijk gericht. Europees burgerschap, gemeenschapszin en
solidariteit zijn belangrijk. Europa kent diverse economische groeisnelheden
met minder scherpe internationale concurrentie, meer internationaal milieubeleid
en meer collectieve diensten. De inkomensontwikkeling is gunstig (1,6–1,8%
per jaar), de werkloosheid matig. De koppeling tussen lonen en uitkeringen
blijft gehandhaafd. Ook hier concentreren bevolking en werkgelegenheid zich
in het Westen van het land. Er is ruimte voor kwaliteitsverbetering, het consumptiepatroon
is meer immaterieel en milieuvriendelijk georiënteerd. Er is een hoog
(im)migratiesaldo, mede vanwege solidariteit. De bevolking groeit tot 18,5
miljoen personen en 8,3 miljoen huishoudens in 2030.CompetitieDe economische groei is hoog: jaarlijks 3,25%. In Europa ligt de nadruk
op het marktmechanisme en efficiency, met scherpe beleidsconcurrentie tussen
de staten. Er is een sterke groei en benutting van het kennispotentieel. De
productdifferentiatie is groot. Burgers zijn individualistisch en internationaal
gericht. De cultuur is een mengeling van materieel en «hedonistisch».
De inkomensontwikkeling ligt tussen 1,8 en 2.2% per jaar. De uitkeringen blijven, met uitzondering van de AOW, 0,75% achter bij de lonen. De werkloosheid
is laag, de baan-onzekerheid echter groot. Er is sprake van concentratie van
werkgelegenheid en bevolking in het Westen. Het (im)migratiesaldo is laag
vanwege de grote beleidsconcurrentie tussen Europese staten. De bevolking
groeit tot 17,2 miljoen personen en 8,4 miljoen huishoudens in 2030.PrimosscenarioDit scenario is gebaseerd op het Primos-model, dat is ontwikkeld als ramingsmodel
voor de bevolkings- en huishoudensontwikkeling. De economische en sociaal-culturele
ontwikkelingen worden trendmatig verondersteld. De economische groei is gesteld
op 2%. De bevolking groeit tot 17,4 miljoen personen en 8,2 miljoen huishoudens
in 2030. Bevolking en werkgelegenheid concentreren zich niet zo sterk in het
Westen, maar waaieren vanuit het Westen meer uit over het land.Scenario Hoge RuimtebehoefteDe uitgangspunten van dit scenario komen grotendeels overeen met het scenario
Competitie. De bevolkingsontwikkeling is echter hoger en gelijk aan die in
het scenario Coördinatie. Als gevolg van een groter veronderstelde individualisering
neemt het aantal huishoudens, en daarmee de woningbehoefte, echter sterker
toe dan in de scenario's Competitie en Coördinatie, en stijgt tot 8,7
miljoen in 2030.SpreidingHet scenario Spreiding is gelijk aan het scenario Coördinatie, maar
in plaats van een concentratie van werkgelegenheid en bevolking in de Randstad
gaat het scenario Spreiding uit van een grotere spreiding van werken en wonen
over het land.3.3 Macro-ontwikkelingenOntwikkeling inkomensdoelgroepIn de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig is er voor gekozen om
de financiële steun te concentreren op de lagere inkomens, de zogenaamde
aandachtsgroep. De grens werd daarbij gelegd bij modaal. Deze grens is jaarlijks
aangepast aan de inflatie. Hoewel de aandachtsgroep in absolute zin ongeveer
gelijk is gebleven (2,5 miljoen huishoudens), is haar aandeel gedaald van
ruim 50% van het totaal aantal huishoudens medio jaren tachtig naar 38,5%
in 1998. Naar verwachting zet deze dalende trend zich voort.Figuur 3.1. Ontwikkeling aandeel aandachtsgroep (als percentage
van het totaal aantal huishoudens)Bron: VROM/ABF. Tweederde deel van de aandachtsgroep woont in een huurwoning, 30% in een
koopwoning en het overige deel in een andere ruimte (kamers, pensions, woonboten
et cetera). De aandachtsgroep bestaat voor bijna de helft uit alleenstaanden,
voor een derde uit ouderen. Niet-westerse allochtonen behoren vaker tot de
aandachtsgroep dan autochtonen en westerse allochtonen.Tabel 3.1. Aandachtsgroep en allochtonen  autochtonenniet-westerse allochtonen*westerse allochtonen**(sub)minima8%19%9%aandachtsgroep29%38%27%niet-aandachtsgroep63%43%64% totaal (aantal huishoudens * 1000)5 581561555* Niet-westerse allochtonen: Marokko, Turkije, Antillen/Aruba, Suriname,
Zuid-Europa (Portugal, Spanje, Italië en Griekenland), Afrika, Latijns
Amerika, Azië, inclusief Oost-Europa en Joegoslavië, exclusief Indonesië
(voormalig Nederlands-Indië) en Japan.** Westerse allochtonen: Europa (exclusief Oost-Europa, Zuid-Europa en
Joegoslavië), Noord-Amerika, Australië, Japan en Indonesië
(voormalig Nederlands-Indië).Bron: WBO (CBS/VROM).Ook voor de komende jaren zal dat de kenmerkende samenstelling van deze
groep zijn. Hoewel het inkomen niet het enige criterium is om de behoefte
aan ondersteuning vast te stellen, geven de ontwikkelingen aan dat deze groep
ook in de toekomst aandacht nodig heeft. Want ook in het gunstigste scenario
zal de «aandachtsgroep» (in absolute termen) in 2010 nog altijd
uit circa 1,7 miljoen huishoudens bestaan.Ontwikkeling woonlastenDe woonuitgaven zijn het afgelopen decennium fors gestegen; voor eigenaar-bewoners
nog forser dan voor huurders1. De huurstijging
was in de eerste helft van de jaren negentig aanzienlijk; vanaf 1995
is sprake van een gemiddeld geringere stijging, die nu het inflatieniveau
dicht nadert (zie ook hoofdstuk 6).Tabel 3.2. Index ontwikkeling woonuitgaven 1990–1998
(index = 1990)  199019941998  huurkoophuurkoop netto vaste woonuitgaven100125144150179 gemeentelijke heffingen100163191188279 energie en water100108107113109Totaal100124134144163Bron: WBO (CBS/VROM).De uitgavenstijging was in de koopsector per jaar gemiddeld 2,5 procentpunt
hoger dan in de huursector. Behalve de vaste woonuitgaven zijn vooral de gemeentelijke
heffingen debet aan de stijging.Als we ook de inkomensontwikkeling in beschouwing nemen, dan blijken gemiddeld
de woonuitgaven (als percentage van het inkomen) van huurders sterker te zijn
gestegen dan die van eigenaar-bewoners (zie tabel 3.3).Tabel 3.3. Ontwikkeling woonuitgaven huurders en eigenaar-bewoners,
1986–1998, in procenten  netto huurquotenetto koopquote*netto
woonquote** huurnetto
woonquote** koop 198618,113,128,923,7199019,712,428,320,5199421,115,130,122,9199824,117,533,225,5* Enkele uitgavencomponenten, zoals de overdrachtsbelasting bij aankoop
en de uitgaven voor onderhoud tijdens bewoning, worden niet meegenomen.** Woonquote: inclusief heffingen van gemeenten en overige publiekrechtelijke
lichamen, zoals OZB, rioolrecht en reinigingsheffing.Bron: WBO (CBS/VROM).Eigenaar-bewoners geven in absolute bedragen meer uit aan wonen dan huurders.
Omdat hun inkomen gemiddeld hoger is dan dat van huurders, zijn de koopquotes
lager dan de huurquotes1.Wat de toekomstige ontwikkeling betreft: het consumptievolume (de reële
woonconsumptie) van huur, woningbezit en energie stijgt in de gebruikte CPB-scenario's
met 1,2 tot 1,5% per jaar2.De reële huurstijgingen liggen lager (0,5–1,2%). De ontwikkeling
van de huishoudinkomens ligt gemiddeld gesproken hoger dan de huurstijgingen,
zodat de huurquotes gemiddeld zullen dalen. Door het voeren van een inflatievolgend
huurbeleid, zoals afgesproken in het regeerakkoord, zal dat effect nog sterker
zijn.Tabel 3.4. Uitgangspunten scenario's: toename consumptievolume,
reële huur en huishoudinkomen (gemiddeld per jaar, in procenten)  VerdeeldheidCoördinatieCompetitieconsumptie van huur, woningbezit en energie1,41,21,5reële huur0,50,61,2 Huishoudinkomens   – 1999–20100,81,61,8– 2010–20200,91,82,2Bron: CPB en VROM.Voor de verdeling van de woonlasten over de verschillende inkomenscategorieën
is van belang dat de scenario's uitgaan van een koppeling tussen lonen en
uitkeringen. Alleen in het competitiescenario blijven de uitkeringen met 0,75%
(met uitzondering van de AOW) achter. In alle gevallen stijgen de inkomens
gemiddeld harder dan de huren. Het ziet er naar uit dat na de forse huurstijgingen
van de jaren negentig de woonuitgavenproblematiek voor de meeste mensen minder
zwaar zal zijn. Het gemeentelijk heffingenbeleid en het beleid ten aanzien
van inkomens en uitkeringen worden hierin dominanter.De bevolkingsontwikkelingOp 1 januari 1999 telde Nederland 15,75 miljoen inwoners. Dat is bijna
een miljoen meer dan in 1990. Volgens de middenvariant van de CBS-bevolkingsprognoses
zal de bevolking ook de komende decennia blijven groeien, zij het minder snel. Figuur 3.2. Bevolkingsontwikkeling 2000–2030 (aantal
inwoners * 1000)Bron: CPB/CBS (VROM-bewerking).Volgens dezelfde variant zal het migratieoverschot na 2035 niet meer voldoende
zijn om het sterfteoverschot te compenseren. Na dat jaar zal de bevolkingsomvang
dan ook kunnen gaan dalen. We zitten dan inmiddels op bijna 17,5 miljoen inwoners.
In 2010 wordt de omvang van de bevolking geschat op ruim 16,5 miljoen.De samenstelling van de bevolking ondergaat een behoorlijke verandering.
Vergrijzing, ontgroening en de groei van het aandeel allochtonen zijn de belangrijkste
ontwikkelingen. Het aantal 65-plussers zal tot 2030 verdubbelen van circa
2 miljoen naar circa 4 miljoen. Het aandeel jongeren neemt procentueel af,
maar blijft in absolute zin vrij stabiel.Tabel 3.5. Verwachte samenstelling van de bevolking naar
leeftijdsgroep (in procenten), 2000–2030 (op basis van scenario Coördinatie)  2000201020202030 0–1924232222 20–646261595665+13151822Bron: VROM/ABF.In de toekomst zal een steeds groter aandeel van de bevolking een niet-Nederlandse
en niet-westerse herkomst hebben.Tabel 3.6. Ontwikkeling aandeel niet-westerse allochtonen
in de totale bevolking (in procenten), 2000–2015 jaaraandeel20008,0 20059,4 201010,7201511,9Bron: CBS.Volgens de prognoses van het CBS neemt het aantal niet-westerse allochtonen
met 800 000 toe, van 1,2 miljoen in 1998 tot 2 miljoen in 2015. De eerste
generatie groeit met een half miljoen van 800 000 naar 1,3 miljoen in 2015. De tweede generatie verdubbelt van 315 000 naar 700 000.
De eerste generatie bestaat uit mensen die niet in Nederland geboren zijn
en tenminste één ouder uit een niet-westers land hebben. De
tweede generatie bestaat uit mensen die hier zijn geboren, en twee ouders
hebben die in een niet-westers land zijn geboren.Vaak wordt verondersteld dat de tweede generatie allochtonen de dominante
westerse woon- en leefstijl overnemen. Wat dat betreft is er in de eerste
plaats een groot verschil tussen mensen van Surinaamse en Antilliaanse afkomst
en van Turkse en Marokkaanse afkomst. De eerste categorie vertoont wat betreft
huishoudenvorming, kinderen krijgen en opleidingsniveau veel meer overeenkomsten
met autochtone bevolkingsgroepen dan de tweede categorie. Weliswaar is ook
bij Turkse en Marokkaanse vrouwen van de tweede generatie een stijging van
opleiding en arbeidsdeelname en een dalende «vruchtbaarheid» in
demografische zin waarneembaar, maar er zijn ook aanwijzingen dat de culturele
component van klassieke gezinsvorming nog steeds dominant is, waardoor de
huishoudenvorming ook voor tweede generatie allochtonen nog vrij klassiek
verloopt1. Met name voor het stedenbeleid is
het van belang ons te realiseren dat transformatieprocessen in belangrijke
mate op deze groepen gericht zijn.De huishoudensontwikkelingHet aantal huishoudens zal het komende decennium naar verwachting nog
flink groeien. Maar het groeitempo ligt waarschijnlijk lager dan de afgelopen
decennia. Het aantal huishoudens groeit nog steeds wat sneller dan het aantal
personen. Huishoudens worden dus nog steeds kleiner.Figuur 3.3: Ontwikkeling aantal personen per huishouden,
1998–2030Bron: VROM/ABF.Ook de samenstelling van de huishoudens zal veranderen. Met name het aandeel
alleenstaanden en samenwonenden zonder kinderen neemt fors toe. Tabel 3.7. Ontwikkeling van de samenstelling van de huishoudens
tot 2020   VerdeeldheidCoördinatieCompetitie 1998202020202020alleenstaand2 2862 8822 8893 396samenwonend met kind2 0371 9082 2561 968samenwonend zonder kind2 0582 3992 3242 299eenoudergezin319316344383totaal6 7007 5057 8138 044Bron: VROM/ABF.De woningbehoefteontwikkelingAlleen al om de groei van het aantal huishoudens op te vangen zal er vanaf 2000
tot 2010 nog rond de half miljoen woningen bijgebouwd moeten worden. Recent
gepubliceerde Primos-ramingen becijferen voor de periode 2000–2009 een
uitbreidingsbehoefte van 542 000 woningen. Deze raming gaat uit van het
kwantitatieve woningtekort. De Primos-raming ligt binnen de bandbreedte van
de verschillende gehanteerde scenario's. Daarboven zullen er alleen al vanwege
technische veroudering nog bijna 200 000 woningen gesloopt moeten worden
waarvoor nieuwe in de plaats komen. Volgens de huidige inzichten in de Vinex-bouwplannen
(2000–2004) en in de taakstellingen volgens de Vinac (2005–2009),
ligt de voorgenomen netto uitbreiding op circa 65 000 per jaar, zodat
er verder op het nu nog bestaande woningtekort wordt ingelopen. Zozeer zelfs,
dat het (kwantitatieve) woningtekort bezien op macroniveau, in de loop van
het komende decennium geheel zal verdwijnen. Het precieze tempo hangt af van
de feitelijke economische en demografische ontwikkelingen. Deze raming van
het kwantitatieve woningtekort geeft evenwel onvoldoende inzicht in de kwalitatieve
onevenwichtigheden op de woningmarkt. Deze «mismatch» tussen gevraagde
en geboden woonkwaliteit zal in het komende decennium een centraal vraagstuk
zijn.3.4 Ontwikkeling van de kwaliteitsvraagKwaliteitsindicatorenIedereen heeft zijn eigen kwaliteitsbeleving. In die zin is geen algemene
ontwikkeling van de kwaliteitsvraag te schetsen. Wel zijn er diverse voor
het woonbeleid relevante kwaliteitselementen die in beeld kunnen worden gebracht.
Dat betreft in de eerste plaats het gewenste woonmilieu. Op het niveau van
de woning gaat het om het type woning (vrijstaand, twee onder een kap, rijtjeshuis,
meergezins), het woonoppervlak (m2), de eigendomsverhouding (huur
of koop) en het prijsniveau (goedkoop, middelduur of duur). Het Woningbehoefteonderzoek
geeft inzicht in de wensen van mensen op deze elementen. Die wensen kunnen
we doorrekenen naar 2010 en de verdere toekomst (zie voor de technische uitgangspunten
bijlage 2).Gewenste woningen en woonmilieus en het aanbod anno 2000Voor burgers wordt de kwaliteit van wonen niet alleen bepaald door de
woning, maar in belangrijke mate ook door het woonmilieu: de omgeving waar
de woning staat. Er wordt onderscheid gemaakt in vijf typen woonmilieus die
in tabel 3.8 schematisch worden weergegeven1. Tabel 3.8. Typologie van woonmilieus  woonmilieuessentievoorbeeldencentrum-stedelijk(historische) binnensteden nieuwe stedelijke centra centra van nieuwe stedengrootschalige complexiteitNieuwmarkt Amsterdam Kop van Zuid, Rotterdam Almere Centrum     buiten-centrumvooroorlogs etage vooroorlogs grondgebonden vooroorlogs herenhuizen vooroorlogs
tuindorpen naoorlogs etage naoorlogs grondgebondende stadswijkBerlagebuurt Amsterdam
 Wittevrouwen Utrecht Statenkwartier Den Haag Nieuwendam Noord Amsterdam
 Overtoomse Veld Amsterdam Tongeren Eindhoven    groen-stedelijkuitbreiding aan de stad groeikernen actuele uitleghuis met een tuinRijnsweerd Utrecht
 Nieuwegein Prinsenland Rotterdam    centrum-dorpshistorische kernen nieuwe kernenkleinschalige
complexiteitMuiden Houten-Rond    landelijk wonenvillawijken wonen in het landschap landgoederenwonen in het groenLoosdrechtse plassen
 AmsteldijkBron: VROM.Uit figuur 3.4 blijkt dat er nu al sprake is van een tekort aan centrumstedelijke
milieus, aan groenstedelijke milieus en iets minder aan echt landelijk wonen.
De vraag naar een woning in een type woonmilieu is niet onvoorwaardelijk.
Die is afhankelijk van het vinden van het soort woning dat men zoekt. Huurwoningen
in de buitencentrummilieus zijn er ruim voldoende. Het kwalitatieve tekort
betreft vooral koopwoningen in alle woonmilieus.Figuur 3.4. Kwalitatieve woningtekorten en overschotten
in 1998 (x 1000 woningen)overschot tekortBron: VROM/ABF.Schets van de gevraagde kwaliteiten in 2010Een soortgelijke schets kunnen we geven van de gevraagde kwaliteiten in
2010. Die zijn weergegeven bij verschillende scenario's. Onder de noemer «trendmatige ontwikkeling» is aangegeven hoe in 2010 de
voorraad er ongeveer uit zal zien als het voorgenomen investeringsbeleid van
gemeenten volgens Vinex, de Actualisering van de Vinex, de stadsvernieuwing,
gebundeld in de plannen in het kader van het ISV en het Grotestedenbeleid,
daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst
dat de investeringsplannen in het kader van het Grotestedenbeleid nog onvoldoende
inzicht geven in mogelijke extra inspanningen in het kader van de stedelijke
vernieuwing.Figuur 3.5. Trendmatig aanbod woningen 2000–2010,
naar type woonmilieu (x 1000 woningen)Bron: VROM/ABF.Uit figuur 3.5 blijkt dat de uitbreiding verspreid over alle woonmilieus
plaatsvindt. Er wordt nog weinig rekening gehouden met kwalitatieve spanningen
op de markt.Uit de figuren 3.6 en 3.7 wordt duidelijk dat ondanks de toereikende kwantitatieve
bouwproductie de spanningen op de woningmarkt niet verdwijnen. Integendeel,
de spanningen zullen bij een voortzetting van de huidige kwalitatieve productie
nog toenemen. Zo blijft het aanbod van dure koopwoningen structureel achter
bij de vraag. Dat betekent een kwalitatief tekort in 2010 dat groter is dan
nu.De figuren laten zowel een potentieel overschot als een niet-gehonoreerde
vraag zien. Een potentieel overschot is niet hetzelfde als leegstand en de
niet-gehonoreerde vraag is niet hetzelfde als een woningtekort. Het zijn indicatoren
voor een kwalitatieve spanning op de markt. Ten aanzien van een bepaald type
woning kunnen ze beide tegelijk voorkomen. Zo wil iemand wellicht een middeldure
woning in een centrum-stedelijk gebied die daar niet voorhanden is, terwijl
soortgelijke woningen in het buitencentrummilieu in een overmaat worden aangeboden.
Dergelijke «mismatches» kunnen ten aanzien van verschillende kenmerken
van woningen en woonmilieus bestaan. Waar die in de beschouwingen in het verleden
vaak werden «weggesaldeerd», worden ze nu expliciet gemaakt. Figuur 3.6. Ontwikkeling niet-gehonoreerde vraag en potentieel
overschot tot 2010 bij trendmatige ontwikkeling van het aanbod, naar type
woonmilieu (scenario Coördinatie)potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagBron: VROM/ABF.Figuur 3.7. Ontwikkeling niet-gehonoreerde vraag en potentieel
overschot tot 2010 bij trendmatige ontwikkeling van het aanbod, naar prijsklasse
(scenario Coördinatie)potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagBron: VROM/ABF.De figuren 3.6 en 3.7 laten zien dat veel – vooral goedkope –
woningen uit de gratie raken bij de woonconsument. Het gaat vooral om goedkope
meergezinshuur-woningen in de buitencentrummilieus.Uit tabel 3.9 blijkt dat het aandeel koopwoningen aanzienlijk achter blijft
bij de vraag. Het gewenste percentage koopwoningen in 2010 zal volgens het
scenario Coördinatie naar verwachting rond de 62 liggen. Volgens de trendmatige
ontwikkelingen zal een percentage van 58 worden gehaald. Tabel 3.9. Verwachte ontwikkeling van het aandeel koopwoningen
(in procenten) tot 2010, naar type woonmilieu (scenario Coördinatie)  2000 standgewenstverschil2010 trendgewenstverschilcentrum-stedelijk3741442464buiten-centrum3944547536groen-stedelijk5155459612centrum-dorps6365267703landelijk wonen7275375783totaal5256458624Bron: VROM/ABF.Ook de kwaliteit in de woning, vooral de ruimte, verdient een extra impuls.
Mensen willen ruimere kamers of een kamer extra om thuis te (tele)werken,
om meer generaties te kunnen huisvesten, thuis zorg te kunnen verlenen of
de kinderen te laten logeren in het weekend (gescheiden ouders), of men wil
extra bergruimte. De huidige voorraad komt ten opzichte van de wensen in 2010
gemiddeld circa 4 m2 tekort. Nu komt men gemiddeld ongeveer 2 m2 per woning tekort. Dat verschil wordt niet ingelopen, maar blijft
bij de huidige plannen de komende tien jaar naar verwachting gelijk. Voor
de hele woningvoorraad praten we dan over circa 14 miljoen m2 woonoppervlak.
Bij elkaar zou dat een middelgrote stad in Nederland opleveren. Voor de dynamiek
op de markt is dat van belang. Linksom of rechtsom zullen mensen toch blijven
streven naar vervulling van hun wensen. Hierbij moeten we ons ook realiseren,
dat wat we nu bouwen een hele lang tijd moet staan. Het verdient dus sterke
aanbeveling bij de bouw van vandaag rekening te houden met de benodigde ruimte
van morgen, zowel ruimtelijk als op het niveau van de woning.Tabel 3.10. Verwachte ontwikkeling van het woonoppervlak
(in m2) tot 2010, naar type woonmilieu (scenario Coördinatie)  2000 standgewenstverschil2010 trendgewenstverschilcentrum-stedelijk8994593985buiten-centrum96982981013groen-stedelijk10110321041062centrum-dorps11011001121120landelijk wonen11311301161160totaal10310521051072Bron: VROM/ABF.De druk op het «kwaliteitssegment» in de woningmarkt en op
de buitengebieden neemt toe. En dat is geen sociaal neutraal proces. Wie het
eerst kan, gaat ook het eerst. Zo hebben we decennia lang mensen met hogere
inkomens uit de steden zien vertrekken en concentreren kansarme groepen zich
nu in belangrijke mate in de stedelijke buitencentrummilieus. Het sociaal-ruimtelijke
sorteringsproces, niet alleen binnen steden, maar ook tussen stad en ommeland
wordt bij de huidige investeringsvoornemens niet gestopt. Het roer moet wat
dat betreft echt om: de stedelijke woonkwaliteit zowel in termen van woningen
als in termen van woonmilieus moet met forse stappen omhoog. Het is ook een
illusie te denken dat uitsluitend via een stringent ruimtelijk ordeningsbeleid
mensen aan de stad «gebonden» kunnen worden. Het bieden van gewenste
woonkwaliteit is daarvoor een eerste vereiste. 3.5 Posities van wijken in NederlandPosities van wijken in Nederland1Wijken veranderen door mensen. Mensen verhuizen van en naar de stad, van
en naar wijken binnen de stad. Naar de stad meestal degenen die daar een opleiding
willen volgen, nieuwe stedelingen en immigranten. Uit de stad stromen veelal
gezinnen met vaste banen op zoek naar ruimere woningen. Veel wijken en buurten
bewegen mee in dit getij, andere blijven jaar in jaar uit hetzelfde. Slecht
functionerende wijken kunnen in een neerwaartse spiraal belanden.We kennen in totaal ongeveer 4000 wijken, waarvan circa de helft in stedelijke
gebieden. Met 85 procent van alle wijken is weinig aan de hand. Deze wijken
kennen geen sociale of marktproblemen. Maar ongeveer een derde van de stedelijke
wijken met zo'n anderhalf miljoen huishoudens kennen wel een probleem of krijgen
dat in de nabije toekomst.We onderscheiden sociale, fysieke en marktproblemen. Bij sociale problemen
is gekeken naar de concentratie van kansarmen (dat wil zeggen lage opleiding,
geen werk en een laag inkomen); een negatief recruteringspatroon (vertrek
van hogere inkomens en opleidingen en instroom lage inkomens en opleidingen);
sociale overlast (onveiligheid, vandalisme, overlast e.d.); een laag voorzieningenniveau.
Bij fysieke problemen gaat het om overlast van verkeer en industrie. Het milieuprobleem
dus. Het gaat om specifieke problemen die zelden samenhangen met sociale en/of
marktproblemen. In de analyse blijven deze problemen dan ook buiten beschouwing.Bij marktproblemen is gekeken naar het investeringspotentieel van een
wijk (vaak afhankelijk van de ligging en de bereikbaarheid), naar het recruteringspatroon
en naar de marktpositie in de regio (druk op de woningmarkt of juist een ontspannen
woningmarkt). De problemen kunnen enkelvoudig dan wel meervoudig (gecumuleerd)
voorkomen. Soms is het probleem nog niet manifest maar is de dynamiek (recruteringspatroon
is negatief of de markt ontspant) negatief. Dan is er sprake van een potentieel
probleem.Tabel 3.11. Wijken met problemen, 1998  geen problemenproblementotaal aantal wijken*3 32884%62916%3 957 aantal woningen (* 1000)4 920 00075%1 684 00025%6 604 000* Met wijken is in de analyse om statistisch-technische redenen steeds
bedoeld postcodegebieden. Soms kan een wijk met één naam uit
meer postcodegebieden bestaan.Bron: VROM/ABF.Voor een goed inzicht moet ook naar het aantal woningen gekeken worden
dat in die wijken gelegen is. De helft van de wijken in ons land is dermate
klein dat de cijfers een vertekend beeld geven. In aantallen woningen uitgedrukt
staat 25% van de woningen in een wijk met manifeste dan wel potentiële
problemen in verschillende gradaties.Een kleine groep wijken (14) heeft een complexe problematiek. Een grotere
groep heeft gecombineerde sociale en marktproblemen. Dat betreft meer dan
een kwart van de wijken met problemen. Iets meer dan de helft van de problematische
wijken kent een bedreigde marktpositie. Figuur 3.8. Aard van de problemen van wijken, 1998Bron: VROM/ABF.Ruimtelijke spreiding van probleemwijkenDe ruimtelijke spreiding van probleemwijken is beslist niet willekeurig
over het land verdeeld. Tabel 3.12 geeft een overzicht van de probleemwijken
naar stedelijke categorie.Tabel 3.12. Ruimtelijke spreiding van probleemwijken,
1998 aantal wijken aantal woningengeen problemenmeervoudige sociale en marktproblemen(potentiële) sociale en/of marktproblementotaalvier grote steden94 wijken8 wijken146 wijken248 wijken  240 000 woningen
(5%)35 000 woningen (64%)700 000 woningen (43%)975 000 woningen
(15%)     overige rechtstreekse ISV-steden332 wijken 770 000 woningen (16%)4 wijken 15 000 woningen (27%)179 wijken 550 000 woningen (34%)515 wijken 1 335 000 woningen (20%)     overige gemeenten2 902 wijken 3 915 000 woningen (79%)2 wijken 5 000 woningen
(9%)290 wijken 375 000 woningen
(23%)3 194 wijken
 4 295 000 woningen (65%) totaal3 328
wijken 4 925 000 woningen (100%)14 wijken 55 000 woningen (100%)615 wijken 1 625 000 woningen (100%)3 957 wijken 6 605 000 woningen (100%)Bron: VROM/ABF.De geschetste problemen zijn vooral stedelijke problemen. In de G4 (Amsterdam,
Rotterdam, Den Haag en Utrecht) staat 15% en in de overige rechtstreekse ISV-gemeenten
staat 20% van de woningvoorraad. De verdeling van de probleemwijken is echter
een andere. Als we alleen kijken naar de wijken met meervoudige sociale en
marktproblemen, dan zijn die voor ruim 60% te vinden in de vier grote steden.
Bij de andere wijken met enkelvoudige of potentiële problemen is het
aandeel minder groot, maar met ruim 40% nog steeds aanzienlijk meer dan het
aandeel van 15% in de totale woningvoorraad. Ook bij de overige rechtstreekse
ISV-gemeenten zijn veel meer probleemwijken te vinden dan gemiddeld.Voor een nadere analyse van wijken en de kansen voor oplossingen wordt
verwezen naar bijlage 2.3.6 Gebiedsspecifieke woningmarktbeeldenHet macrobeeld van de ontwikkeling van de woningmarkt, de consequenties
voor de ruimtebehoefte en de positie van wijken, zijn ook in de verschillende
regio's terug te vinden. Zij het met onderlinge verschillen, zowel
in knelpunten als in oplossingen. In bijlage 2 van de nota worden enkele gebiedsspecifieke
beelden uitgewerkt.Door het verdwijnen van het kwantitatieve woningtekort is het macrobeeld
dat van een woningmarkt die zich in kwantitatieve zin ontspant. Uiteraard
verschilt dat per regio.Figuur 3.9. Huishoudens minus woningvoorraad in 2010Bron: VROM/ABF.De verdere ontspanning in Zeeland en in het Noorden (Groningen, Friesland,
Drenthe), die zijn «schaduw» ook reeds vooruit werpt naar Overijssel
en Flevoland, is zeer waarschijnlijk.Waarschijnlijk is ook een vooralsnog blijvende, in een aantal scenario's
zelfs oplopende spanning op de woningmarkt in Utrecht maar ook in Limburg
en in mindere mate in Brabant. De waarschijnlijkheid van een omslag in de
Randstad is groot; de omslag zal waarschijnlijk eerder in de Zuidvleugel dan
in de Noordvleugel plaatsvinden. Alleen het scenario Competitie, dat gekenmerkt
wordt door hoge economische groei en een zeer hoge graad van individualisering
(veel alleenstaanden), laat nog een – overigens afnemende – spanning
zien. Overigens is een eventuele omslag ook afhankelijk van de spreiding of
concentratie van werkgelegenheid.Het CPB veronderstelt in de scenario's een concentratie van werkgelegenheid
in de Randstad. Door meer kwaliteit in de steden te bieden kan dat scenario
ook werkelijkheid worden. Maar op dit moment zijn spreidingstendensen waarneembaar.
De eerder gepubliceerde Primos-ramingen (VROM) van de woningbehoefte gaan
meer uit van die spreidingstendens en lieten bijgevolg ook eerder ontspanning
in de Randstad zien. Bij een grotere spreiding zal de druk op de woningmarkt
in het Oosten en Noorden van het land toenemen. De ontspanning in het Westen
(met name Zuid-Holland) zal nog sterker zijn. Deze ontwikkeling zal ook een
grote mentale omslag bij aanbieders betekenen. Gemeenten, ontwikkelaars,
bouwers, die nu nog gewend zijn dat de consument «alles» accepteert,
zullen zich op andere tijden moeten voorbereiden. De kwalitatief minste delen
van de voorraad zullen onder druk komen te staan.De marktpositie van wijken en woningen bepaalt in belangrijke mate de
kans op herstel als er problemen zijn. In figuur 3.10 is per provincie de
kansrijkheid voor de ontwikkeling van wijken op basis van de nu waargenomen
ontwikkelingen weergegeven.Figuur 3.10. Kansrijkheid ontwikkeling van wijken per
provincie Bron: VROM/ABF.Het mag dan zo zijn dat in het Westen het aandeel wijken zonder problemen
(stabiele wijken) aanzienlijk kleiner is dan bijvoorbeeld in het Noorden,
maar het oplossingsvermogen in het Noorden is door de relatief ontspannen
markt op veel plekken en in veel segmenten ook aanzienlijk geringer.HOOFDSTUK 4RUIMTEBEHOEFTE VOOR WONEN4.1 AlgemeenEen van de kenmerken van de diverse woonmilieus is de woningdichtheid.
Uit de gegevens van het Woningbehoefteonderzoek (WBO 1998) over de woonvoorkeuren
voor bepaalde woonmilieus, kan de in dat jaar geldende ruimtebehoefte voor
het wonen worden vastgesteld. Om de toekomstige ruimtebehoefte in beeld te
brengen, zijn gegevens uit de CPB-scenario's, de bevolkingsprognoses van het
CBS en het WBO met elkaar in verband gebracht en herleid tot VROM-scenario's.
Daarbij zijn de reële behoeften van burgers gemeten, niet de droomwensen1. Behalve de ontwikkeling in de vraag is ook de meest
waarschijnlijke ontwikkeling van het ruimteaanbod in beeld gebracht aan de
hand van een inventarisatie van de beschikbare bouwlocaties (Vinex, Vinac
en openstaande capaciteit in streek- en bestemmingsplannen). Op basis van
een analyse van de feitelijke invulling van bouwlocaties2 is ook een verdeling gemaakt naar woonmilieutype. In dit hoofdstuk
is een analyse van de ruimtebehoefte voor het wonen voor de periode tot 2010
en tot 2030 gemaakt. De afweging en inpassing van de ruimtebehoefte van de
verschillende beleidssectoren vindt plaats in het kader van het ruimtelijk
beleid dat wordt neergelegd in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. De Vijfde
Nota is daarmee bepalend voor de ruimtelijke kaders waarbinnen de verstedelijkingsopgave
moet worden gerealiseerd.4.2 De ruimtebehoefte voor wonen tot 2010De ruimtebehoefte tot 2010De ruimtebehoefte tot 2010 wordt in tabel 4.1 voor vijf scenario's gepresenteerd.
Naast de scenario's Verdeeldheid, Coördinatie, Competitie en Spreiding
(de CPB-scenario's) is ook een scenario Hoge Ruimtebehoefte doorgerekend,
een scenario dat voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening door alle ruimtevragende
sectoren is gebruikt om op vergelijkbare wijze de ruimtebehoefte in beeld
te brengen en te kunnen afwegen. De CPB-scenario's gaan uit van een concentratie
van bevolking en werkgelegenheid in de Randstad. VROM heeft daarnaast enkele
varianten in beeld gebracht met een andere verdeling over de landsdelen3. In tabel 4.1 is de ruimtebehoefte (vraag) in relatie
gebracht met de beschikbare ruimte volgens de nu bekende plancapaciteit (aanbod).
De analyse van de bestaande bouwplannen geeft een locatiecapaciteit aan van
circa 24 000 ha in de periode 2000–2010.Volgens het scenario Verdeeldheid is het huidige aanbod aan ruimte tot
2010 voldoende, maar dat scenario is weinig realistisch. De bevolkingsgroei
in dat scenario is namelijk laag en valt buiten de marge van de meest recente
bevolkingsramingen van het CBS. Bovendien is de veronderstelde economische
groei tot 2020 door de feitelijke ontwikkeling al min of meer achterhaald4. Bij alle andere scenario's is tot 2010 sprake van een
tekort aan ruimte. Dat tekort loopt op tot maximaal ca 10 000 ha (in
het scenario Hoge Ruimtebehoefte). Ten opzichte van de nu bekende plancapaciteit
betekent dit dat er tot 2010 ruim 40% extra ruimte nodig is. Tabel 4.1. Extra ruimtebehoefte tot 2010 naar landsdeel
(* 1000 ha)   VerdeeldheidCoördinatieCompetitieSpreidingHoge Ruimtebehoefte aanbodvraagsaldovraagsaldovraagsaldovraagsaldovraagsaldoNoord2,11,5– 0,61,7– 0,42,102,40,32,60,5Oost4,74,0– 0,74,705,30,67,62,96,92,2West11,713,92,215,94,216,75,014,52,816,54,7Zuid5,64,4– 1,25,80,26,71,15,2– 0,38,22,7totaal24,123,8– 0,328,14,030,86,729,75,634,210,1Bron: VROM/ABF.Uitwerking naar landsdelenNaar landsdeel bezien is sprake van omvangrijke tekorten aan ruimte voor
wonen in het Westen van het land en in mindere mate in het Zuiden en het Oosten
van het land. In het Noorden is alleen volgens de scenario's Spreiding en
Hoge Ruimtebehoefte tot 2010 onvoldoende ruimte beschikbaar. Daarbij is er
echter nog geen rekening mee gehouden dat er als gevolg van de afspraken naar
aanleiding van de commissie Langman (43 000 extra arbeidsplaatsen en
een eventuele snelle openbaarvervoersverbinding) extra ruimte voor wonen nodig
zal zijn.Tabel 4.2. Extra ruimtebehoefte tot 2010 naar woonmilieu
(* 1000 ha)   VerdeeldheidCoördinatieCompetitieSpreidingHoge Ruimtebehoefte aanbodvraagsaldovraagsaldovraagsaldovraagsaldovraagsaldocentrum-stedelijk0,64,43,84,53,94,64,04,43,85,04,4buiten-centrum5,7– 0,4– 6,11,2– 4,52,33,41,0– 4,73,1– 2,6groen-stedelijk5,07,92,98,43,48,43,48,73,77,32,3centrum-dorps9,82,5– 7,34,4– 5,45,84,05,6– 4,26,7– 3,1landelijk wonen3,09,46,49,66,69,76,710,07,012,19,1totaal24,123,8– 0,328,14,030,86,729,75,634,210,1Bron: VROM/ABF.Uitwerking naar woonmilieusIn tabel 4.2 is de ruimtebehoefte uitgesplitst naar de verschillende woonmilieutypen.Hieruit blijkt dat er voor de stedelijke woonmilieus (centrum-stedelijk,
buitencentrum en groenstedelijk) tot 2010 een maximaal ruimtetekort van 4100
ha bestaat1.Voor de landelijke woonmilieus (centrum-dorps en landelijk) bedraagt het
maximale tekort 6000 ha2.Bij deze berekeningen is wel uitgegaan van een saldobenadering. Dat betekent
dat de ruimte van «overtollige» woonmilieus (i.c. buitencentrummilieus
en centrumdorpse milieus) beschikbaar kan komen voor wel gewenste woonmilieus.
Hiervoor is een grote inspanning ten aanzien van de transformatie van bestaand
stedelijk en dorpsgebied noodzakelijk (zie hiervoor hoofdstuk 8 en 9). Indien
die transformatie in onvoldoende mate van de grond zal komen, dan zal dat
resulteren in een aanvullende ruimtebehoefte. Een goede fasering en afstemming
van het proces van uitbreiding en transformatie is dus van het grootste belang
om het ruimtebeslag te beperken.Daarnaast zal voldoende ruimte moeten worden gevonden om de substantiële
wens naar wonen in lage dichtheden in een groene omgeving op te vangen. Bij
het vaststellen van het ruimtelijk beleid in het kader van de Vijfde Nota
Ruimtelijke Ordening zal met de hier gesignaleerde behoefte rekening worden
gehouden.4.3 De ruimtebehoefte voor wonen in de periode 2000–2030Voor de scenario's Verdeeldheid, Coördinatie, Competitie, Spreiding
en Hoge Ruimtebehoefte is voor heel Nederland voor de periode 2010–2030
de volgende ruimtebehoefte voorzien1.Tabel 4.3. Verwachte ruimtebehoefte wonen 2010–2030
(* 1000 ha)  VerdeeldheidCoördinatieCompetitieSpreidingHoge Ruimtebehoeftebehoefte 2010–2030 in ha20,638,935,040,943,3Bron: VROM/ABF.Voor deze periode (2010–2030) is nog geen capaciteit in plannen
voorzien. In tabel 4.4 en 4.5 is deze ruimtebehoefte weer uitgesplitst naar
landsdelen en woonmilieutypen. Om een totaalbeeld van de extra ruimtebehoefte
tot 2010 én de nieuw geraamde ruimtebehoefte voor de periode 2010–2030
te krijgen is daarbij de extra ruimtebehoefte uit de vorige paragraaf opgeteld.Tabel 4.4. Verwachte (extra) ruimtebehoefte 2000–2030
naar landsdeel (* 1000 ha)2 VerdeeldheidCoördinatieCompetitieSpreidingHoge RuimtebehoefteNoord0,32,82,56,74,1Oost2,87,07,217,411,5West15,823,623,217,723,2Zuid1,59,38,94,614,5totaal20,342,941,846,553,4** Totaal tabel 4.3 (43 300 ha) plus het tekort van 10 100 ha.Bron: VROM/ABF.Tabel 4.5. Verwachte (extra) ruimtebehoefte 2000–2030
naar type woonmilieu (* 1000 ha)  VerdeeldheidCoördinatieCompetitieSpreiding (ECP)Hoge Ruimtebehoefte centrum-stedelijk8,17,97,87,79,9buiten-centrum– 6,70,60,60,15,4groen-stedelijk12,012,812,214,16,8centrum-dorps– 8.04,65,76,76,6landelijk15,017,015,518,024,6totaal20,342,941,846,553,4Bron: VROM/ABF.De (extra) ruimtebehoefte in de periode 2000–2030 varieert van circa
20 000 ha bij het scenario Verdeeldheid tot circa 53 000 ha bij
het scenario Hoge Ruimtebehoefte.De totale ruimtebehoefte voor het wonen over de periode 2000–2030
(inclusief de beschikbare plancapaciteit tot 2010) wordt in het scenario Hoge
Ruimtebehoefte geraamd op circa 77 500 hectare3. Daarbij wordt wel aangetekend dat de woningdichtheidnorm per gecombineerd
woonmilieu en woontype voor de gehele periode tot 2030 constant
is gehouden. Er is derhalve sprake van een conservatieve raming. Het CPB heeft
inmiddels een nadere studie verricht die tot bijstelling noopt. Die studie
gaat ervan uit dat als gevolg van de toenemende welvaart de behoefte aan meer
ruimte in en om de woning zal toenemen. Per saldo zou dit tot lagere woningdichtheden
en dus tot een hogere ruimtebehoefte leiden. Uitgaande van een verlaging van
de woningdichtheid met zo'n 10% komt het totale ruimtebeslag op circa 85 000
hectare. Een nadere analyse van de CPB-studie zal tot een definitieve inschatting
moeten leiden.4.4 Inpassing in ruimtelijk en vervoersbeleidIn de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zal de ruimte voor het wonen worden
afgewogen tegen de ruimtebehoefte van andere sectoren. Voor deze ruimtebehoefte,
die voortvloeit uit de bewonersvoorkeuren, zullen binnen het in de Vijfde
Nota Ruimtelijke Ordening te hanteren concept van de stedelijke netwerken,
ruimtelijke oplossingen worden gezocht. Daarmee vindt op dat niveau geen stedelijke
verdunning plaats, waardoor voldoende draagvlak voor voorzieningen en voor
het openbaar vervoer aanwezig blijft. Een goede bereikbaarheid is een van
de belangrijkste factoren die de economische potentie van buurten en wijken
bepaalt en daarmee de slaagkansen van veranderingsprocessen in buurten en
wijken. Ruimtelijke kwaliteit, vervoerskwaliteit en woonkwaliteit vormen naast
sociale en economische kwaliteit een complementair geheel voor een vitale
stad.In hoofdstuk 9 wordt nader ingegaan op de inpassing van de (groene) woonwensen
in het landelijk gebied. DEEL IIVERANDERINGEN IN HET WOONBELEID HOOFDSTUK 5MEER ZEGGENSCHAP OVER WONING EN WOONOMGEVING5.1 Zeggenschap vergroot de keuzevrijheidEén van de vijf factoren die van invloed is op de keuzevrijheid
van de burger is de mate waarin hij of zij zeggenschap heeft over de eigen
woonsituatie. Zeggenschap over woning en woonomgeving is een belangrijke sociaal-culturele
beleving van geëmancipeerde burgers als soevereine consumenten. Het gaat
daarbij om meer dan inspraak. Inspraak is nog sterk verbonden met een aanbodgeoriënteerde
voorzieningswijze: «u mag meepraten, maar ik, aanbieder,
beslis uiteindelijk». In veel gevallen is dat overigens ook
gewoon zo. We moeten niet de illusie hebben dat iedereen over elke spijker
moet kunnen meepraten. Zeggenschap anno 2000 gaat over daadwerkelijke bevoegdheden
en verantwoordelijkheden van burgers. Het gaat daarbij niet alleen over de
burger als woonconsument, maar vooral ook over de burger als woonproducent.
Zelf vormgeven aan het wonen, zelf keuzes maken, zelf verantwoordelijkheid
dragen, dat is het uitgangspunt. Dat is nu beslist niet overal het geval.
Zeggenschap van burgers is op tal van toeleverende markten (grondmarkt, bouwmarkt
et cetera) zeer beperkt, welstandstoezicht is onvoldoende transparant, bouwregelgeving
werkt vaak onnodig belemmerend en het kunnen kiezen uit verschillende koop-huurarrangementen
hangt nog vooral af van «toevallige» aanbieders. Een belangrijke
verklarende factor voor beperkte zeggenschap en keuzevrijheid van burgers
is gelegen in de aanpak van de grote naoorlogse woningnood, die leidde tot
standaardisatie en schaalvergroting in de bouw.De vergroting van zeggenschap, keuzevrijheid en verantwoordelijkheid van
burgers moet van drie kanten komen. Allereerst van de burger zelf. Die moet verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van
het wonen in zijn omgeving willen nemen, bijvoorbeeld door zich aan te sluiten
bij consumentenorganisaties of door zich te organiseren in kleinere verbanden,
op complex- of buurtniveau of in het kader van collectief opdrachtgeverschap.In de tweede plaats zullen aanbieders van
woningen en woondiensten zich meer consumentgericht moeten opstellen. Door
een verdergaande ontspanning van de woningmarkt zullen ze dat ook wel moeten.
Kwaliteitskeurmerken en certificaten voor producten en diensten moeten voor
een betere informatievoorziening aan consumenten zorgen. Digitale technologie
en het internet bieden overigens uitstekende kansen voor een «ketenomkering»,
waarbij de vragers en niet primair de aanbieders de markt aansturen.Ten slotte is ook de overheid aan zet. Zij
moet onder meer zorgen voor een vroegtijdige betrokkenheid van burgers bij
planontwikkeling. Daarnaast kan de overheid helpen de transparantie van de
markt te vergroten. Waar nodig zal het Rijk initiatieven nemen om de informatie
over wonen op internet beter toegankelijk te maken voor de burgers. Ook zal
worden bevorderd dat marktpartijen samenwerken bij het informeren van de consument
over het assortiment aan diensten en producten op het gebied van wonen (huur/koop)
en zorg. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van «woonwinkels», waar
de consument advies kan inwinnen over het beschikbare aanbod.De overheid kan burgers ook een grote dienst bewijzen door haar eigen
diensten via één loket (Overheidsloket 2000/Loket Bouwen en
Wonen) aan te bieden en administratieve procedures te stroomlijnen (zoals
nu bij de huursubsidie gebeurt)1. In dit kader
zijn inmiddels diverse voorbeeldprojecten gestart om het geïntegreerde
Loket Bouwen en Wonen dichterbij te brengen. Zeggenschap, keuzevrijheid en eigen verantwoordelijkheid kunnen langs
de volgende lijnen worden vergroot:• een sterkere positie van woonconsumenten;• meer zeggenschap in de huursector;• bevordering van het eigenwoningbezit;• vroegtijdige betrokkenheid bij plan- en bouwprocessen en bevordering
van het particulier opdrachtgeverschap;• vereenvoudiging en betere handhaving van bouwregelgeving;• een transparanter en afgeslankt welstandstoezicht.5.2 Positie en verantwoordelijkheden van consumentenRol en positie van de burgerDe burger heeft op het terrein van het wonen allerlei rollen: huurder,
eigenaar-bewoner, verhuurder, buurman/buurvrouw, bewoner, woningzoekende,
opdrachtgever, ontwerper, bouwer, consument of aanvrager van een bouwvergunning.
De burger stelt steeds hogere eisen aan de kwaliteit van de woning en de woonomgeving.
Onder invloed van de individualisering lopen deze eisen en wensen ook steeds
verder uiteen, afhankelijk van de leefstijl van het individu, het huishouden
of de samenlevingsvorm waarin de burger zich beweegt. In de tijd veranderen
de voorkeuren bovendien steeds sneller. Door de welvaartsontwikkeling zijn
burgers in beginsel steeds beter in staat hun wensen en eisen concreet vorm
te geven. Toch is de keuzevrijheid en zeggenschap van burgers vaak nog beperkt.De burger kent diverse rechten. Die zijn vastgelegd in regelgeving en
jurisprudentie, zoals de huurbescherming, het recht op huursubsidie, de inspraak
bij planprocessen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en
Algemene Wet Bestuursrecht (AWB), de vergoeding voor planschade bij bestemmingsplannen
en de Overlegwet tussen huurder en verhuurder. Daarnaast ontleent de burger
ook rechten aan private overeenkomsten, zoals het contract met de verhuurder,
de overeenkomst met de financier van de woning, of een overeenkomst met de
gemeente inzake beheer en onderhoud van de woonomgeving. Naast rechten kent
de burger ook plichten: in de omgang met de buren, het onderhoud van de woning
en de zorg voor de kwaliteit van de woonomgeving. Maar de keuzevrijheid van
de burger, de mate van betrokkenheid en de zeggenschap bij beslissingen over
de woning en de woonomgeving worden slechts ten dele bepaald door rechten
en plichten. De positie van de burger in het krachtenspel op de markt, waarop
krachtige partijen als ontwikkelaars, corporaties en lokale overheden de bepalende
spelers zijn, wordt beïnvloed door uiteenlopende factoren.In de eerste plaats is de positie van de burger op de woningmarkt afhankelijk
van het directe eigenbelang dat de burger heeft bij de woning of woonomgeving.
Is dit belang groot dan zal de burger zich sterker profileren bij planprocessen
en de bouw of verbouw van woning en woonomgeving. Omdat de burger in de bestaande
voorraad tevens de bewoner is, is hij eenvoudiger te mobiliseren, waardoor
een relatief hoge mate van zelforganisatie mogelijk is. In de nieuwbouw ligt
dat anders. Vaak is nog onbekend wie de toekomstige bewoners zijn. Participatie
van burgers in het planproces is bij nieuwbouw dan ook veel lastiger. Hier
zou meer gebruik kunnen worden gemaakt van internet en moderne marketingconcepten
als consumentenpanels et cetera. Het Rijk zal in overleg met de sector de
nodige initiatieven nemen voor ontwikkeling en toepassing van moderne marketingtechnieken
voor de woningbouw, waarbij niet alleen naar het «hier en nu»
maar ook naar de toekomst wordt gekeken. Ook de mate van spanning op de woningmarkt is van invloed op de positie
van de burger. Naarmate de markt meer ontspannen is, wordt zijn positie sterker.
Marktpartijen hebben er door de concurrentie meer belang bij beter aan te
sluiten bij de kwalitatieve behoeften van de burger. De uitspraak van een
projectontwikkelaar uit het Noorden, die verzuchtte: «wat ze in Amersfoort bouwen wordt hier al weer afgebroken»,
is illustratief voor deze verschillen op de woningmarkt.Ook eigendom is van invloed op de positie van de burger op de woningmarkt.
Want wanneer de burger eigenaar is van de nieuw te bouwen woning (bezit vrije
kavel, particulier opdrachtgeverschap individueel dan wel in gezamenlijkheid)
of de bestaande woning (eigenaar van woning of casco, participant in buurtbeheerbedrijf),
zal hij zich meer bewust zijn van zijn rechten. Niet alleen in de koopsector,
maar ook in de huursector moet de burger meer zeggenschap over woning en woonomgeving
kunnen hebben.Voor individuele kopers en huurders is het soms moeilijk een vuist te
maken in de interactie met marktpartijen, corporaties en overheden over plannen
en beslissingen over de woning of de woonomgeving. In het algemeen kan worden
gesteld dat de positie van de burger in het krachtenspel op de woningmarkt
relatief zwak is. De belangen van commerciële marktpartijen, corporaties
en overheden, winsten, rendementen en grondexploitaties, overheersen. Dit
geldt voor de nieuwbouw op uitleglocaties, maar is ook aan de orde bij de
vernieuwing van bestaande stedelijke gebieden. Deze mechanismen worden onbedoeld
nog versterkt door het gevoerde ruimtelijk beleid en tal van in zwang geraakte
rekenregels (zoals grondprijscurves en -quotes), die het ontstaan van een
soort kunstmatig in stand gehouden kwalitatieve schaarste op de woningmarkt
in de hand werken.Daarom is het belangrijk dat de burger zich op verschillende niveaus goed
weet te organiseren: op gebouwniveau (verenigingen van eigenaren, bewonersraden),
het niveau van wijk of buurt (verenigingen van wijkeigenaren, buurtbeheer,
wijkraden), in relatie tot de verhuurder (bewonersstichtingen en -verenigingen)
en op gemeentelijk, provinciaal of nationaal niveau (belangenorganisaties
zoals de Nederlandse Woonbond, de Vereniging Eigen Huis (VEH), de Consumentenbond,
Vrouwenadviescommissies, de Federatie Nederlandse Gehandicapten Raad en het
Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties). Het internet biedt
daarvoor nieuwe mogelijkheden, zelfs als (toekomstige) bewoners elkaar nog
niet kennen. Op de woningmarkt staat de burger relatief snel op achterstand
ten opzichte van de professionals bij marktpartijen (ontwikkelaars, corporaties,
architecten, aannemers en financiers) en overheden. In het laatste geval is
vooral de complexe regelgeving en de veelheid aan overheidsloketten vaak een
probleem voor de burger. De kennis en informatie die over het wonen bij tal
van gespecialiseerde intermediaire organisaties (Novem, Nationaal Dubo-Centrum,
Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV), Nationaal Woninginstituut
(NWI), Kennis-, Expertise- en Innovatiecentrum stedelijke vernieuwing (KEI),
Expertisenetwerk Meervoudig Ruimtegebruik (EMR) of het Kenniscentrum PPS)
voorhanden is, is voor de individuele burger vaak slecht toegankelijk. Met
internet moet het mogelijk zijn deze verspreide kennis voor de burger snel
en toegankelijk aan te bieden1. Het Rijk is van
plan om op dit vlak de nodige initiatieven te nemen. Voorts zal de rijksoverheid
de opzet van«woonwinkels» bij grootschalige projecten (zowel in
de nieuwe uitleg als in de bestaande voorraad) als procesvereiste in het rijksbeleidskader
opnemen. Rol en positie van consumentenorganisatiesConsumentenorganisaties kunnen een veel belangrijker rol spelen bij het
verder versterken van de positie van de burger op de woningmarkt. Het is daarbij
wenselijk dat deze organisaties hun scope verbreden door naast de belangenbehartiging
en dienstverlening van hun leden meer aandacht te besteden aan het collectieve
belang van een duurzame woonkwaliteit op het niveau van de woning en woonomgeving.De rijksoverheid onderkent het belang van deze organisaties nadrukkelijk.
Dit is het motief voor de financiële steun die diverse organisaties ontvangen
(overigens zal deze steun in de toekomst meer de vorm krijgen van specifieke
projectsteun). Het Rijk vindt wel dat de consumentenorganisaties zich, gegeven
de positie van de burger op de woningmarkt en de bestaande marktmechanismen,
nog actiever mogen opstellen en de krachten moeten bundelen. Dat geldt vooral
voor situaties waarin het belang van individuele burgers nog moeilijk te duiden
is, zoals bij grootschalige nieuwbouw. Het is dan wenselijk dat consumentenorganisaties
zich als partij opwerpen voor de belangen van burgers in het overleg, het
onderhandelingstraject en de uiteindelijke besluitvorming. In deze situaties,
maar ook door het ontstaan van tal van tussenvormen tussen huur en koop, is
een krachtige samenwerking tussen consumentenorganisaties op het terrein van
huur en koop gewenst. Het Rijk roept de consumentenorganisaties op na te gaan
of een verdere bundeling van krachten mogelijk is.In een Woonwet1 zal de positie van de consumentenorganisaties
verder worden versterkt door deze organisaties expliciet aan te merken als
één van de te raadplegen partijen bij besluitvorming over het
woonbeleid door corporaties en gemeenten. In een dergelijke rol is nu reeds
voorzien in onder meer de Wet Stedelijke Vernieuwing.5.3 Zeggenschap van huurdersDe zeggenschap van huurders over hun woning en woonomgeving zal via diverse
lijnen worden versterkt. In hoofdstuk 6 wordt aangegeven hoe meer ruimte geboden
kan worden om allerlei nieuwe huurproducten, zoals diensten, woonzorgarrangementen
en tussenvormen van koop en huur, in uiteenlopende contractvormen te regelen.
Productvernieuwing is noodzakelijk voor een vitale en blijvend aantrekkelijke
huursector, met ruime keuzemogelijkheden voor de consument. De belangstelling
van die consument voor de huursector blijft groot, niet alleen voor het goedkope
maar zeker ook voor het duurdere segment. De behoefte aan mobiliteit en flexibiliteit
leidt tot een toenemende vraag naar luxere huurwoningen, vooral in stedelijk
gebied. Ook de wens van veel senioren om onbezorgd en beschermd te wonen draagt
hieraan bij. Verhuurders, in het bijzonder de particuliere, moeten dan ook
in staat zijn om die marktvraag te beantwoorden, zonder daarbij onnodige belemmeringen
tegen te komen. Maar daadwerkelijke zeggenschap van huurders vraagt om aanvullende
initiatieven, die hierna worden uiteengezet.Huurbescherming en zeggenschap over de woningBij de huurbescherming gaat het er in de kern om dat mensen niet hun huis
uitgezet kunnen worden omdat ze een geschil hebben met de huisbaas of omdat
die eenzijdig de huur wil opzeggen. Zo'n bescherming is op zijn plaats, want
verhuizen is niet alleen duur maar verbreekt ook banden die voor het wonen
als sociaal-culturele activiteit nu juist zo belangrijk zijn. Bovendien liggen
de alternatieven in delen van de markt waar schaarste heerst niet voor het
oprapen. Er is geen aanleiding om principieel verandering aan te brengen in
de huurbescherming. Wel is er op onderdelen behoefte aan verduidelijking.
Dat geldt in ieder geval voor de status van de (soms summiere,
soms zeer uitgebreide) bepalingen in de huurovereenkomst over het woongedrag.
Deze geven de verhuurder een titel om stelselmatige veroorzakers van overlast
de huur op te zeggen. Maar ook bieden ze andere huurders een titel om de verhuurder
aan te spreken op gederfd woongenot, bijvoorbeeld als de buren voortdurend
overlast veroorzaken. Met name in wooncomplexen in stedelijke gebieden kan
de overlast voortvloeiend uit het woongedrag, aanzienlijk zijn. Er is dan
behoefte aan duidelijkheid over de mogelijkheden waarbinnen huurder en verhuurder
elkaar kunnen aanspreken op woongedrag respectievelijk woongenot. In overleg
met partijen uit de huursector zal worden bekeken of een (model-)gedragscode,
op te nemen in de huurovereenkomst, de aanspreekbaarheid van zowel huurder
als verhuurder kan verduidelijken. In overleg met het ministerie van Justitie
zal worden bezien of de algemene bepalingen over woongenot en woongedrag in
het Burgerlijk Wetboek aangescherpt kunnen worden.Ook de status van tijdelijke huurcontracten behoeft verduidelijking. Tijdelijke
huurcontracten waarbij volledige onderhandelingsvrijheid bestaat tussen huurder
en verhuurder, zouden in gespannen woningmarkten leiden tot een verzwakking
van de rechtspositie van de huurder. Maar de bestaande mogelijkheden om de
tijdelijke verhuur van een woning te beëindigen kennen een relatief zware
bewijslast voor de verhuurder. De verhuurder moet aantonen dat de woning voor
dringend eigen gebruik nodig is, waarna de rechter een belangenafweging maakt.
In sommige gevallen van verhuur van de «eigen woning» vormt de
bewijslast of de belangenafweging een knelpunt. Daarbij valt te denken aan
de ouder die een appartement heeft gekocht voor een kind dat wil gaan studeren
en het appartement – in afwachting van afronding van de vooropleiding –
tijdelijk verhuurt. In overleg met het ministerie van Justitie zullen voorstellen
worden gedaan om dergelijke knelpunten weg te nemen.Op verschillende punten is verbetering mogelijk in de positie van de huurder,
in het bijzonder met betrekking tot de zeggenschap over de woning. De tijd
dat huurders genoegen namen met een standaardkeuken of standaardbadkamer is
voorbij. Huurders willen bijvoorbeeld zelf de kleur en het uitrustingsniveau
kunnen bepalen. Andere huurders willen daarin nog verder gaan en een «kale»
woning naar eigen inzicht opknappen, maar dan wel tegen een lagere huurprijs.
Soms geven verhuurders daar gelegenheid voor. In het verlengde hiervan zijn
er huurders die het onderhoud van de woning voor eigen rekening willen nemen.
Ook daar kan dan een lagere huurprijs tegenover staan. In dit verband moeten
ook de tussenvormen tussen kopen en huren genoemd worden. Daar zijn constructies
mogelijk waarbij de zeggenschap over de woning door de huurder/koper aanzienlijk
wordt vergroot.De opgave voor het huurbeleid is om deze ontwikkelingen verder mogelijk
te maken, de huursector aantrekkelijk te houden én te bewaken dat de
positie van de huurder niet wordt uitgehold. Bij alle hierboven genoemde voorbeelden
van zeggenschap is het van essentieel belang dat huurder en verhuurder goede
afspraken maken over ieders rechten en plichten. Het Rijk behoudt de verantwoordelijkheid
om ervoor te zorgen dat kan worden teruggevallen op duidelijke regelgeving
ingeval er geen afspraken tussen huurder en verhuurder zijn gemaakt.Het kabinet heeft een wetsvoorstel ingediend om de positie van de huurder
bij het verlaten van de woning – iets waar elke huurder op een gegeven
moment mee te maken krijgt – te verbeteren. Het betreft hier de eis
van oplevering van de woning in oorspronkelijke staat. Aanpassingen en verbeteringen
moeten vaak weer teniet gedaan worden. Zeker voor ouderen levert dat vaak
problemen op. Hoewel veel verhuurders niet meer vasthouden aan
deze eis, wordt in het wetsvoorstel geregeld dat de huurder in ieder geval
niet meer verplicht is tot het ongedaan maken van veranderingen en toevoegingen
waarvoor de huurder eerst bij de verhuurder om toestemming heeft gevraagd.
Alleen als dit contractueel is overeengekomen moeten de geoorloofde voorzieningen
worden verwijderd. Toch kan nog een stap verder worden gegaan. In de eerste
plaats zal worden vastgelegd dat elke huurder in beginsel de mogelijkheid
heeft tot het aanpassen en verbeteren van de woning. De plicht tot het terugbrengen
in de oorspronkelijke staat zal worden beperkt tot die gevallen waarin het
aangebrachte de waarde van het onroerend goed aantoonbaar schaadt. In contractueel
overeengekomen gevallen zullen verbeteringen die de waarde verhogen, vergoed
moeten worden. Vooruitlopend hierop zal het Landelijk Overleg Huurders Verhuurders
(LOHV) worden gevraagd dit beginsel uit te werken en vast te leggen in een
standaardregeling.Door de verzelfstandiging heeft de professionalisering van woningcorporaties
een hoge vlucht genomen en is de stichting de overheersende rechtsvorm geworden,
terwijl dat vroeger de vereniging was. Dit roept de vraag op «wie eigenaar
van de corporatie is». Om de zeggenschap van bewoners over het corporatiebeleid
te vergroten, zal het Rijk steun geven aan experimenten die nieuwe vormen
van daadwerkelijke zeggenschap beogen. De uitgifte van «aandelen»
is daarbij één van de mogelijkheden.Bevordering van een transparante marktVerbetering van de positie van de huurder kan ook worden bereikt door
een vergroting van de transparantie van de huurwoningmarkt. Om een goede en
verantwoorde keus te kunnen maken moet een woningzoekende huurder voldoende
inzicht hebben in de woningmarkt, zeker wanneer de nagestreefde diversiteit
in woonarrangementen toeneemt. Voor de huursector is die transparantie nog
maar matig ontwikkeld. Op het internet zijn wel alle in Nederland te koop
staande woningen met foto te bewonderen, voor de huursector bestaat zoiets
niet of nauwelijks. En niet weten maakt mensen altijd kwetsbaar. De ontwikkeling
van het zogenoemde aanbodmodel een aantal jaren geleden, waarbij alle vrijkomende
woningen in de lokale krant te huur worden aangeboden, betekende wat betreft
de inzichtelijkheid van de woningdistributie een grote stap voorwaarts. De
voortschrijdende technologie (internet) maakt het nu echter mogelijk de transparantie
verder te vergroten. Het ontsluiten van informatie en kennis bevordert de
transparantie. In overleg met belanghebbende organisaties, waaronder het Nationaal
Woninginstituut (NWI), dat het transparant maken van de woningmarkt tot doelstelling
heeft en dat soortgelijke voorzieningen al aanbiedt voor de koopsector, zal
de transparantie van het huurwoningaanbod in zijn verscheidenheid van arrangementen
worden vergroot. Op die manier kan ook van de vraagzijde een prikkel uitgaan
naar de lokale aanbieders om huurarrangementen op maat aan te bieden.Een andere mogelijkheid is het ondersteunen van de woningzoekende in zijn
onderhandelingspositie. Net als op de koopwoningmarkt waar de makelaar onderhandelt
over de prijs op basis van zijn kennis van de woningmarkt, is het denkbaar
dat ook gegadigden voor een huurwoning zich laten bijstaan door een speciaal
op de huurmarkt gerichte makelaar. Met de Nederlandse makelaarsverenigingen
zullen de mogelijkheden daartoe, de condities waaronder en de tariefstelling
worden besproken. De uitwerking van deze gedachte zal plaatsvinden in overleg
met organisaties van huurders en verhuurders.Transparant is mooi, maar dan moet het aanbod in beginsel ook openstaan
voor iedereen. In de meeste woningmarkten is dat al zo. Maar de toegankelijkheid
van de woningmarkt vraagt om voortdurende aandacht, gericht op het wegnemen
van belemmeringen en het voorkomen van nieuwe barrières
die de mogelijkheden voor de consument om een woning naar eigen wens te betrekken
in de weg staan. Er mogen geen nieuwe«hekjes» om woningmarkten
of delen daarvan worden opgetrokken. Het Rijk zal de ontwikkelingen op dit
punt scherp in de gaten houden. Wel blijft de mogelijkheid bestaan om, op
basis van de Huisvestingswet en in de vorm van een huisvestingsverordening
of een convenant, schaarse woonruimte met een betaalbare prijs bij voorrang
aan te bieden aan woningzoekenden met een bescheiden inkomen (zie overigens
ook paragraaf 8.3 en paragraaf 9.3).5.4 Zeggenschap in de koopsectorOntwikkelingen in de koopsectorIn het algemeen zijn de zeggenschap over en de verantwoordelijkheid voor
de woning het grootst bij eigenwoningbezit. Bewoners genieten dan immers niet
alleen het gebruik van de woning, maar hebben ook het eigendom. Aldus kan
het eigenwoningbezit bijdragen aan de realisering van meer woongenot en de
realisering van wenselijke maatschappelijke doelen als bezits- en vermogensvorming.
Het eigenwoningbezit in Nederland groeit gestaag. Was direct na de Tweede
Wereldoorlog het aandeel circa 28%, in 1998 bestond voor het eerst in de geschiedenis
meer dan de helft van onze woningvoorraad uit eigen woningen. Inmiddels gaat
het om 51%. Maar Europees gezien zit Nederland daarmee nog steeds in de lagere
regionen. In de meeste Europese landen varieert het eigenwoningbezit van 64
tot 80%.In de vier grote steden is het aandeel eigen woningen zelfs zeer beperkt:
25% gemiddeld, met een uitschieter naar beneden van circa 14% voor Amsterdam.
Het is belangrijk dat in de steden aan die koopvraag wordt voldaan. Niet alleen
zullen mensen met midden- en hogere inkomens anders naar alternatieve ruimte
buiten de stad gaan zoeken, eigenwoningbezit kan juist in stedelijke gebieden
een belangrijke rol spelen in de noodzakelijke transformatieprocessen. Want
eigenwoningbezit kan de betrokkenheid bij buurt en wijk vergroten.De vraag naar koopwoningen blijft, zo mogen we verwachten, in structurele
zin stijgen.De prijzen van koopwoningen zijn de afgelopen jaren als gevolg van een
combinatie van factoren flink gestegen. De belangrijkste oorzaken zijn de
stijgende structurele vraag naar koopwoningen gecombineerd met een beperkt
aanbod in met name het dure segment, de relatief lage nominale rente en de
soepele financieringsmogelijkheden. De opwaartse druk werd nog verder aangewakkerd
door de flinke huurprijsstijgingen in de jaren 1990–1996. De stijging
van de koopprijzen houdt uiteraard ook nauw verband met de welvaartsgroei,
en mede als gevolg daarvan het hoge consumentenvertrouwen. De landen met de
grootste prijsstijgingen zijn tevens de landen met de hoogste economische
groei. Binnen Europa blijkt Nederland samen met Ierland tot de koplopers te
behoren (zie tabel 5.1). Tabel 5.1. Ontwikkeling koopprijsniveau in de Europese
UnieIndex 1990=100 198819901992199419961998België83100115132144150Denemarken10910095108118134Duitsland–100115136133137Spanje70100113113120127Ierland80100105111133190Nederland92100112131151181Finland8710090697091Zweden76100979091107 Verenigd Koninkrijk84100859599120Bron: European Mortgage Federation (EMF).De prijzen van koopwoningen zijn dan wel fors gestegen, maar met evenveel
recht kan worden gezegd dat de prijzen medio jaren tachtig erg laag waren.
Er moet overigens een onderscheid worden gemaakt tussen risico's van eigenwoningbezit
op macroniveau en risico's op microniveau (risico's van de individuele eigenaar-bewoner
en zijn directe omgeving). In macro-economisch opzicht neemt het belang van
het eigenwoningbezit toe. Zo goed als in de tweede helft van de jaren negentig
een deel van de nominale economische groei het gevolg was van consumptieve
bestedingen die zijn gefinancierd met de overwaarde van de eigen woning, zo
zal de economie omgekeerd met een toenemend eigenwoningbezit gevoeliger zijn
bij een daling van het consumentenvertrouwen, bijvoorbeeld als gevolg van
een hogere rente. De spreiding en de toenemende lengte van de rentevaste periode,
alsook de goede structurele vooruitzichten op een positieve inkomensontwikkeling,
dempen dit risico voor de langere termijn, althans zolang aan de vraagkant
geen abrupte wijzigingen optreden. Ook in het nieuwe belastingstelsel wordt
de hypotheekrenteaftrek voor de eerste woning als middel om het eigenwoningbezit
te stimuleren gehandhaafd. Er is, vanuit het woonbeleid bezien, geen aanleiding
om de mogelijkheden tot renteaftrek ter discussie te stellen. Integendeel
zelfs. De keuzevrijheid van de burger op de woningmarkt is gebaat bij een
zo groot mogelijke duidelijkheid en zekerheid. Dat geldt zeker op de koopmarkt,
waar consumenten langjarige en forse financiële verplichtingen aangaan.
Het alleen al ter discussie stellen van de fiscale faciliteiten zorgt voor
onzekerheid onder (potentiële) kopers, en beperkt alleen daardoor al
de keuzevrijheid in aanzienlijke mate. In het licht van de omvangrijke vraag
naar koopwoningen en de ook uit maatschappelijk oogpunt gewenste bevordering
van het eigenwoningbezit, is een dergelijke inperking van de mogelijkheden
om een eigen woning te kopen ongewenst. Voor lagere-inkomensgroepen zal de
toegang tot de koopsector (en de daar geboden faciliteiten) worden verbeterd
door het wetsvoorstel Bevordering Eigen Woningbezit (BEW).Op microniveau geldt dat jonge huizenbezitters die op volledige financiering
zijn aangewezen, een potentieel risico lopen bij (schoksgewijze) veranderingen,
vooral als zij een beleggingshypotheek hebben. Er is echter weinig aanleiding
om wettelijk in te grijpen. Het is en blijft een eigen verantwoordelijkheid
van de (potentiële) huizenkoper om een goede afweging te maken tussen
enerzijds de eigen inkomens- en vermogenspositie en anderzijds de hypothecaire
verplichtingen. De ontwikkeling is op dit moment niet zodanig dat van te grote
risico's moet worden gesproken. De ontwikkeling van koopprijzen, inkomens
in de koopsector en de schuld/waardeverhouding lopen redelijk in de pas. Wel
blijft monitoring van deze ontwikkelingen noodzakelijk. Bij De Nederlandsche
Bank is inmiddels een afdeling in het leven geroepen die in het bijzonder
toeziet op consumentenbescherming bij de kredietverstrekking. Daarnaast is
een goede consumentenvoorlichting door hypotheekbemiddelaars
en financiers over de risico's noodzakelijk. Het is dan ook goed dat de Gedragscode
Hypothecaire Financiering op dit punt is aangescherpt. Voorts biedt de borging
van hypothecaire leningen, via de Nationale Hypotheek Garantie, onder door
het Rijk goedgekeurde normen een bijdrage aan een goed functionerende woningmarkt.
Ook voor de Vereniging Eigen Huis (VEH) is hier een rol weggelegd.Budgettaire effecten: koop- en huursectorIn het verleden is menigmaal een poging gedaan om kopen en huren zo objectief
mogelijk met elkaar te vergelijken. Het zijn in het algemeen vergelijkingen
vanuit een economische invalshoek, waarbij baten en lasten worden toegerekend1. Ongeacht de eigendomsvorm kunnen de lasten van een
investering niet worden ontgaan. Lasten en baten kunnen wel verschillend in
de tijd worden gespreid en over verschillende partijen worden verdeeld. Medebepalend
daarin zijn de overheidssubsidies en de fiscale behandeling van het woningbezit.In de tabellen 5.2 en 5.3 wordt, analoog aan de presentatie bij de Miljoenennota
2001, een vergelijking tussen huren en kopen gemaakt op basis van de budgettaire
effecten van de behandeling van eigenwoningbezit en huurwoningen. Dat is één
van de manieren waarop een vergelijking kan worden gemaakt. In tabel 5.2 staan
voor de eigen woning de belastinginkomsten, de fiscale aftrekposten, de rijksbijdragen
en de objectsubsidies. In tabel 5.3 is het budgettair belang van de huursector
weergegeven met de verstrekte huursubsidie, de objectsubsidies en de onroerendezaakbelastingen.Tabel 5.2. Budgettaire effecten behandeling eigenwoningbezit,
belastingen, premies en subsidies in lopende prijzen (op transactiebasis)
en in constante prijzen (uitgedrukt in cijfers 1990), in miljarden guldens/euro's*  1990199519992001Mutatie 1990–2001hypotheekrenteaftrek– 7,5– 11,6– 16,0– 16,0113%rijksbijdrage eigen woning**– 0,7– 0,4– 0,1– 0,1– 86%objectsubsidie– 0,9– 0,7– 0,2– 0,1– 89%huurwaardeforfait1,33,24,03,8192%vermogensbelasting***0,20,20,250,0– 100%overdrachtsbelasting****1,22,04,14,7292%onroerendezaakbelastingen1,21,72,22,5108%saldo in lopende prijzen*****– 5,2– 5,6– 5,8– 5,20%aantal eigen woningen (in mln)2,63,03,53,741%saldo per woning (in gld)– 1 980– 1 870– 1 645– 1 405– 29%saldo per woning (EUR)– 900– 850– 745– 638– 29%consumentenprijsindex (CPI)10011412513131%saldo in constante prijzen-5,2– 4,9– 4,6– 4,0– 2,4%saldo per woning (in gld)– 1 980– 1 635– 1 320– 1 070– 46%saldo per woning (EUR)– 900– 743– 600– 486– 46%* De fiscale bedragen voor 1999 en 2001 zijn voorlopige cijfers.** Voor de jaren 1990, 1995 en 1999 gaat het om bijdragen op grond van
het Besluit Woninggebonden Subsidies (BWS), en regelingen voor stads- en dorpsvernieuwing
of woning- of wijkverbetering. Dit zijn aflopende regelingen. Voor het jaar
2001 gaat het om de individuele koopsubsidie Bevordering Eigen Woningbezit
(BEW).*** Voor de vermogensbelasting zijn veronderstellingen gemaakt over het
aandeel van de eigen woning in de totale opbrengst van de vermogensbelasting.
Het cijfer voor 1999 is een raming.**** Voor de overdrachtsbelasting zijn veronderstellingen gemaakt over
het aandeel van de particuliere huizenmarkt in de totale opbrengst van de
overdrachtsbelasting. Het cijfer voor 2001 is een raming.***** Exclusief btw-opbrengst op nieuwbouwwoningen en onderhoud.Bron: Ministerie van Financiën, 2000, Miljoenennota 2001.Tabel 5.3. Budgettaire effecten behandeling huurders,
in miljarden guldens/euro's*  1990199519992001Mutatie 1990–2001huursubsidie– 1,7– 2,2– 3,3– 3,4100%objectsubsidie**– 6,3– 4,7– 4,3– 3,5– 44%onroerende-zaakbelastingen0,70,81,31,157%saldo in lopende prijzen– 7,3– 6,1– 6,3– 5,8– 21%aantal huurwoningen (in mln)3,23,23,23,1– 1%saldo per woning (in gld)– 2 298– 1 908– 1 970– 1 853– 19%saldo per woning (EUR)– 1 043– 866– 895– 841– 19%saldo in constante prijzen (van 1990)– 7,3– 5,3– 5,0– 4,439%saldo per woning (in gld)– 2 298– 1 668– 1 600– 1 413– 39%saldo per woning (EUR)– 1 045– 758– 720– 642– 39%* Bedragen zijn exclusief btw-opbrengst op nieuwbouwwoningen en onderhoud.
Er is geen rekening gehouden met meer indirecte en vaak niet of nauwelijks
kwantificeerbare effecten, zoals faciliteiten die woningcorporaties genieten
en de regulering van de huurmarkt.** Vanaf 1995 heeft de post ook betrekking op een raming van de gebruteerde
exploitatiesubsidies.Bron: Ministerie van Financiën, 2000, Miljoenennota 2001 (cijfers
voor 1999 zijn geactualiseerd op grond van jongste inzichten van Financiën
over de opbrengsten van onroerende-zaakbelastingen).Uit tabel 5.2 blijkt dat er bij de budgettaire behandeling van het eigenwoningbezit
per saldo sprake is van een derving voor de overheid: «er wordt meer
uitgegeven dan er binnenkomt». Het totaalbedrag in 2001 (in lopende
prijzen) zal naar verwachting per saldo constant blijven ten opzichte van
1990. Indien het totale budgettaire effect wordt gedeeld door het aantal eigen
woningen, dan blijkt dit effect per eigen woning tussen 1990 en 2001 per saldo
te dalen. Indien de bedragen worden uitgedrukt in constante prijzen van 1990
is de daling nog groter.Uit tabel 5.3 blijkt dat, net als bij de eigenaar-bewoners, ook in de
huursector per saldo een budgettaire derving voor de overheid resulteert.
De omvang van dit effect is tussen 1990 en 2001 per saldo eveneens afgenomen.
Ook het gemiddeld budgettair effect per huurwoning blijkt te dalen ten opzichte
van 1990 en is over de gehele periode hoger dan de bijdrage in de koopsector.Eigenwoningbezit en keuzevrijheid: kopen of huren, risico
of zekerheid?Voor veel mensen is de eigen woning een trots bezit of een stille droom.
Een poging tot objectieve vergelijking tussen kopen en huren, zoals in de
vorige paragraaf gebeurde op basis van baten en lasten op macroniveau, gaat
aan zulke meer subjectieve argumenten voorbij. Maar op het niveau van de burger
spelen ze een belangrijke rol bij de keuze tussen kopen en huren. De vrijheid
waarin die afweging kan worden gemaakt is, zoals hiervoor al werd gesteld,
vooral gebaat bij duidelijkheid en zekerheid.Zoals in het regeerakkoord is afgesproken, laat de belastingherziening
de fiscale behandeling van de eigen woning in stand. Wel hebben enkele aanpassingen
plaatsgevonden ten aanzien van de aanwending van uitkeringen van kapitaalsverzekeringen
bij hypotheken die daarop zijn gebaseerd. Verder is van belang dat de rente
voor maximaal dertig jaar aftrekbaar is. Hierdoor kan de fiscale behandeling
van het eigenwoningbezit ook voor de langere termijn gewaarborgd blijven.
En dat is ook belangrijk om mensen met lagere inkomens in staat te stellen
een huis te kopen. In dit verband kan geconstateerd worden dat nog wel eens
het beeld bestaat dat de traditionele «doelgroep» van de volkshuisvesting
uitsluitend is aangewezen op de huursector, terwijl feitelijk 30% van deze
groep een eigen woning bewoont. Het wetsvoorstel Bevordering Eigen Woningbezit
beoogt een verdere verruiming van de mogelijkheden voor lagere inkomens om
te kiezen voor een woning in eigendom. Om de koper te beschermen zal voorts
de driedaagse bedenktijd in het wetsvoorstel over de koop van
onroerende zaken en de aanneming van werk1 worden
gehandhaafd.De keuzevrijheid tussen kopen en huren wordt voorts bepaald door het verschil
in risico's en de wijze waarop daarmee wordt omgegaan. Het gaat daarbij om
vermogensrisico, betaalbaarheidsrisico en onderhoudsrisico. Terwijl bij de
eigen woning het vermogensrisico bij de bewoner berust, drukt dat bij een
huurwoning op de verhuurder. Hoewel er bijvoorbeeld eind jaren zeventig forse
vermogensverliezen zijn geleden, is het algemene beeld dat van een positieve
waardeontwikkeling van de eigen woning. Een groot reservoir aan potentiële
kopers in een omvangrijke huursector ondersteunt die ontwikkeling. Met een
toenemende ontspanning van de markt en een veranderende verhouding in de woningvoorraad
tussen koop en huur, neemt het vermogensrisico, zeker in de lagere segmenten
van de markt, echter toe. Om individuele zeggenschap, verantwoordelijkheid
en risico's daar in balans te brengen, zullen tussenvormen van koop en huur
uitkomst kunnen bieden. Voor woningcorporaties ligt daar een belangrijk marktsegment.
De condities die bij deze tussenvormen gelden, komen aan de orde in paragraaf 6.4.
De ontwikkeling van het vermogensrisico op buurt- of wijkniveau kan worden
voorkomen door pro-actieve transformatiemaatregelen in de buurt. Bijvoorbeeld
door een opwaardering van de openbare ruimte.Het betaalbaarheidsrisico voor de eigenaar-bewoner vloeit voort uit ofwel
stijgende woonlasten, ofwel een dalend inkomen. De aangepaste Gedragscode
Hypothecaire Financieringen in combinatie met de Erkenningsregeling Hypotheekadviseurs
en het Keurmerk Hypotheek Bemiddeling moet de koper waarborgen bieden om zelfstandig
een verantwoorde beslissing te kunnen nemen en overcreditering te voorkomen.
Bij die beslissing kunnen mogelijke toekomstige rentewijzigingen, onderhoudslasten
en eigenaarslasten (zoals de onroerendezaakbelasting) weloverwogen worden
meegenomen. Toch kunnen zich voor woningbezitters omstandigheden voordoen
die leiden tot betaalbaarheidsproblemen, zoals werkloosheid, echtscheiding
of arbeidsongeschiktheid. Als een van de mogelijkheden om dergelijke risico's
weg te nemen is een woonlastenverzekering zeer wel denkbaar. Ook in de sfeer
van het vermogen zijn producten te ontwikkelen die een buffer vormen voor
het mogelijke verlies aan vermogen. In overleg met banken, verzekeraars, consumentenorganisaties,
de VNG en het Waarborgfonds Eigen Woningen zullen de mogelijkheden van deze
producten nader worden uitgewerkt.Een periodieke aanpassing van de onroerendezaakbelasting aan de ontwikkeling
van de huizenprijzen kan – afhankelijk van de tarieven – voor
veel burgers tot schoksgewijze en soms aanzienlijke extra woonlasten leiden.
Een verschuiving binnen en tussen de categorieën bedrijfsonroerendgoed
en woningen, die elk een eigen waardeontwikkeling kennen, kan hieraan deels
tegemoet komen. Een aanpassing van de Gemeentewet met het doel de effecten
te matigen is in voorbereiding. Daarnaast zouden gemeenten een zekere terughoudendheid
moeten betrachten met het ramen van extra inkomsten uit onroerendezaakbelastingen
als gevolg van de recente waardeontwikkeling.Het onderhoudsrisico heeft zowel een individuele als een collectieve component.
Iemand die zijn huis niet goed onderhoudt, ziet op termijn niet alleen de
waarde dalen, maar draagt ook bij aan een verminderde kwaliteit van de woonomgeving.
Kwaliteitsgebreken kunnen zich overigens al bij de oplevering van nieuwbouwwoningen
openbaren. Gemiddeld gaat het om 23 gebreken per woning. De garantie van het
Garantie Instituut Woningbouw (GIW) is ook voor de toekomst daarom van groot
belang. Vaak is de duur van de klachtbehandeling lang en de uitkomst lange
tijd onzeker. Bij 40% van de woningen bestaan na drie maanden nog steeds
klachten. Het is nu vaak onduidelijk of gekozen moet worden voor bemiddeling
door het GIW of door de Raad van Arbitrage, die zijn grondslag vindt in het
Burgerlijk Wetboek. Daarom zal worden gestreefd naar één loket
voor arbitrage bij gebreken aan nieuwe woningen. In de bestaande bouw is vooral
in oudere meergezinswoningen het niet altijd goed functioneren van Verenigingen
van Eigenaren (VvE's) aan de orde. In overleg met de Koninklijke Notariële
Beroepsorganisatie, de VNG, de Vereniging Eigen Huis (VEH) en het ministerie
van Justitie wordt gewerkt aan een aanscherping van het appartementsrecht,
zodat VvE's van complexen (meergezins) eigen woningen effectiever kunnen functioneren.
Vooral het adequaat reserveren voor onderhoud wordt daarbij gestimuleerd,
door in het appartementsrecht de aanleg van een onderhoudsfonds verplicht
te stellen. Maar ook door te bepalen dat het bestuur van een VvE een nieuwe
eigenaar bij overdracht inzicht moet geven in de omvang van het reservefonds
en moet aangeven welke vorderingen, zoals achterstallige servicekosten, er
bij overdracht nog rusten op het appartement. Tevens zal door middel van voorlichtende
activiteiten de kwaliteit van VvE's worden verbeterd, waarbij de door de VEH
en de NVM opgestelde vragenlijst «VvE in beeld» als leidraad kan
dienen. Bij goede voorlichting over rechten en plichten van toekomstige appartementseigenaren
is ook een belangrijke rol weggelegd voor makelaars, notarissen, de VEH en
de nieuw opgerichte koepelorganisatie VvE-Belang1.
Ook woningcorporaties kunnen de vorming en actieve opstelling van VvE's stimuleren
door (collectieve) verkoop en via onderhoudscontracten.Groeibeleid eigenwoningbezitHet beleid is gericht op een verdere groei van het eigenwoningbezit. Het
bezit van een eigen woning schept zowel zeggenschap als verantwoordelijkheid.
De invloed hiervan is groot, en strekt zich vaak uit tot de manier waarop
iemand zijn woonomgeving beoordeelt en participeert in sociale activiteiten
in de buurt. Mede om deze redenen is ook de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
(RMO) van mening dat de betekenis van het toegenomen en verder toenemend eigenwoningbezit
moeilijk kan worden overschat2. Het overheidsbeleid
zal de door veel burgers geuite vraag naar een eigen woning dan ook ondersteunen.Richtinggevend daarbij is het streven naar een woningvoorraad die in 2010
voor 65% uit eigen woningen bestaat. Op basis van de inzichten in de vraagontwikkeling
is dit percentage zonder meer realistisch. Volgens het scenario Coördinatie
zal het eigenwoningbezit in 2010 al op ongeveer 62% moeten liggen, maar daarbij
is dan nog geen rekening gehouden met de mensen die hun huidige huurwoning
willen kopen. Uit het WBO 1998 blijkt dat maar liefst ruim een kwart van de
huidige huurders dat zou willen. Daarom is het streven erop gericht om in
2010 ongeveer 65% van de woningvoorraad uit eigen woningen te laten bestaan,
uiteraard voorzover en voor zolang de consumentenvoorkeuren dat ondersteunen.
Dit streefcijfer moet dan ook niet als een dogma worden gezien, maar als richtpunt.
In het licht van de geschiedenis lijkt 65% enorm veel, maar als we dit percentage
halen, bevinden we ons in de Europese middenmoot. Om dit te bereiken moet
vooral de keuzeruimte voor starters op de koopwoningmarkt worden vergroot.
Door de prijsontwikkeling van de afgelopen jaren is de toegankelijkheid voor
nieuwkomers op de koopwoningmarkt teruggelopen. Dat geldt niet alleen voor
lagere inkomensgroepen, maar ook voor de middeninkomensgroepen. Om in enig
tempo het streefcijfer te kunnen realiseren, redden we het niet met alleen
de toevoegingen aan de woningvoorraad. Bij ongewijzigd beleid (driekwart van
de huidige nieuwbouw is een koopwoning) resulteert in 2010 een percentage
van 58%. Zelfs al zouden álle woningen die tussen 2000 en 2010 aan
de voorraad worden toegevoegd in de eigenwoningsector worden gerealiseerd,
dan nog zouden we op circa 61% blijven steken. In diezelfde periode
zullen daarom nog minstens 700 000 huurwoningen (waarvan 500 000
corporatiewoningen) in koopwoningen moeten worden omgezet. Dat vergt een grote
inspanning van verhuurders, en in het bijzonder van woningcorporaties. Het
huidige aantal jaarlijkse verkopen van 20 000 à 25 000 woningen
is dan ook veel te mager om het gestelde marktaandeel te behalen. Met woningcorporaties
zullen daarom afspraken worden gemaakt om de verkoopaantallen te verhogen.
Uiteraard moet lokaal, gebiedsgericht worden bepaald welke huurwoningen in
aanmerking komen om te worden verkocht, en moet de verkoop deel uitmaken van
een evenwichtige strategie, gebaseerd op een analyse van de lokale en regionale
woningmarkt en de transformatieopgaven. Een evenwichtig opgebouwde, gevarieerd
samengestelde huurvoorraad moet behouden blijven. Maar tegelijk mag het belang
van een zorgvuldig vormgegeven verkoopbeleid niet verworden tot een argument
om terughoudend te zijn bij de verkoop van huurwoningen. De wens van de huurder
om tot aankoop over te gaan kan – en moet ook– in veel gevallen
een meer dan voldoende reden zijn.Verwacht mag worden dat een belangrijk deel van de zittende bewoners zijn
huurwoning daadwerkelijk wil kopen. Om dat mogelijk te maken heeft een deel
van deze groep financiële ondersteuning nodig. Het wetsvoorstel Bevordering
Eigen Woningbezit biedt hiertoe mogelijkheden. Aan huurders kan evenwel geen
kooprecht worden toegekend, omdat woningen van woningcorporaties (en andere
verhuurders) particulier eigendom zijn. Een dergelijke onteigeningsmaatregel
is juridisch onhaalbaar. Wel zullen – naast volledig eigendom –
vloeiende overgangen van huur naar koop worden bevorderd, onder meer door
allerlei (nieuwe) vormen tussen koop en huur breed bekend te maken. Daarnaast
zal in overleg met verhuurders worden bezien op welke wijze producten kunnen
worden ontwikkeld waarbij al bij het aangaan van de huurovereenkomst (optie)rechten
op verwerving van de woning of een aandeel in het eigendom van de woning kunnen
worden vastgelegd. In dat geval kan de zekerheid van huur met een groeiend
eigendom worden gecombineerd. Een belangrijk aandachtspunt daarbij vormen
echter ook de voorwaarden waaronder corporaties verkopen; er dient voldoende
keuzemogelijkheid voor de potentiële koper aanwezig te zijn. De mogelijke
introductie van een vouchersystematiek bij de huursubsidie en van het wetsvoorstel
Bevordering Eigen Woningbezit (zie hoofdstuk 6) zullen ertoe bijdragen dat
subsidiëringssystematieken van huur en koop gemakkelijker met elkaar
verbonden kunnen worden.Ten slotte is de groei van het eigenwoningbezit ook van belang voor de
doorstroming. Om de doorstroming te bevorderen is het bouwen van sociale huurwoningen
«om de wachtlijsten te bekorten» veelal een verkeerde strategie.
Gemeenten kunnen vaak veel beter inzetten op het bouwen van (duurdere) koopwoningen.
Dat brengt verhuisketens op gang, waardoor meer mensen een stap in hun wooncarrière
kunnen maken en er in woonkwaliteit op vooruit gaan. Het Rijk zal de gemeentelijke
programma's daarop kritisch bezien en dit ook betrekken bij de verdere gesprekken
over de verstedelijking tot 2010.5.5 Zeggenschap bij planprocessen en particulier opdrachtgeverschapVroegtijdige betrokkenheid bij planprocessenBurgers zijn de belangrijkste partij voor het gemeentelijke woonbeleid.
De positie van de burger in het beleid en de inbreng van de burger bij concrete
planprocessen is beschermd in wet- en regelgeving van onder meer de Woningwet,
de Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Wet Milieubeheer, de Algemene Wet Bestuursrecht
en het Burgerlijk Wetboek. Ook in de recente Wet Stedelijke Vernieuwing
is opgenomen dat gemeenten bij het tot stand brengen van de ontwikkelingsvisies
de lokale partijen, waaronder de burgers, moeten betrekken.De gemeenten betrekken de burger meer en meer bij de planprocessen in
het bestaand stedelijk gebied. De burger wordt vaker uitgenodigd om een inbreng
te leveren over de kwaliteit van de woonomgeving bij de voorbereiding van
gemeentelijke beleidsvoornemens. De stadsdebatten die in diverse steden over
de ontwikkelingsperspectieven van de stad voor de lange termijn zijn gevoerd,
zijn hiervan een voorbeeld. Zij hebben mede ten grondslag gelegen aan de ontwikkelingsvisies
in het kader van het ISV.In het bestaand stedelijk gebied is het individuele belang van de burger
bij stedelijke transformaties van wijken en buurten evident. Burgers zijn
vanwege dit belang geneigd om zichzelf te organiseren en daarmee hun positie
in het overleg of in de onderhandelingen, te versterken. Ook andere partijen
hebben belang bij de organisatie van burgers. Ze kunnen met een collectief
onderhandelen en afspraken maken. Gemeenten en marktpartijen kunnen op deze
wijze de burgers een eigen verantwoordelijkheid en positie geven bij de transformatie
van wijken of buurten en deze – binnen kaders – overlaten aan
bijvoorbeeld een vereniging van wijkeigenaren.Consumentenorganisaties, zoals de Nederlandse Woonbond en de Vereniging
Eigen Huis, bieden ondersteuning aan individuele burgers en burgers die in
gezamenlijkheid tot actie willen overgaan. Zij geven kennis en informatie,
juridische bijstand of vertegenwoordigen hun leden bij de belangenbehartiging.
Ook leveren zij modellen voor overeenkomsten waarin procesafspraken tussen
gemeente en burger, bijvoorbeeld ten aanzien van de inbreng en de rechten
bij stedelijke transformatieprocessen, kunnen worden vastgelegd.Door veel gemeenten wordt het belang van een vroegtijdige betrokkenheid
van de burger, vooral in de nieuwbouw, nog te weinig onderkend. Dit blijkt
onder meer uit de gemeentelijke bouwprogramma's die weinig rekening houden
met de turbulentie en dynamiek op de woningmarkt, de kwalitatieve behoeften
van burgers en het accommoderen van de doorstroming van burgers naar andere
door de burger meer gewenste woonmilieus. Een minder sturende rol van de gemeenten
via de bouwprogramma's en de daarin opgenomen dichtheden, en meer aandacht
voor het vroegtijdig betrekken van de burger bij gemeentelijke planprocessen
is gewenst. Dat kan ook van belang zijn om aan de eventuele specifieke woonwensen
van allochtonen tegemoet te komen. Voorzover er sprake is van specifieke wensen
van allochtonen met betrekking tot de indeling of vormgeving van de woning,
de woonomgeving en de openbare ruimte (zie hoofdstuk 3), is het vooral zaak
dat die wensen naar voren kunnen komen door allochtonen intensiever te betrekken
bij de planvorming rond woning en woonomgeving en andere vormen van (bewoners)overleg,
en bij het lokaal bestuur.In de nieuwbouw is vaak nog niet bekend wie de toekomstige bewoners worden.
Het directe belang van de burger om vroegtijdig een inbreng in het planproces
te leveren is relatief gering. Consumentenorganisaties kunnen in de nieuwbouw
soms in de plaats van individuele burgers treden en als belangenbehartiger
van toekomstige, op het moment van de planontwikkeling nog niet bekende, bewoners
optreden.Ook kan de gemeentelijke overheid, in samenwerking met marktpartijen,
er voor zorgen via gerichte marktonderzoeken en consumentenpanels meer zicht
te krijgen op de wensen van toekomstige bewoners. Ook van de marktpartijen wordt verwacht dat zij meer oog krijgen voor
het betrekken van de burger bij het planen bouwproces. Naast marktonderzoek
en het instellen van consumentenpanels valt hier te denken aan het verruimen
van het aanbod in de sfeer van consumentgerichte projectontwikkeling waarbij
de bewoner in een vroeg stadium bij de projectontwikkeling betrokken wordt.
Vanuit de optiek van een ruimere keuzevrijheid en meer zeggenschap voor de
burger bij de ontwikkeling en bouw van woning en woonwijk kan deze vorm van
projectontwikkeling mogelijk een alternatief antwoord op de vraag naar particulier
opdrachtgeverschap bieden.Voor het vroegtijdig betrekken van burgers bij planprocessen ligt het
initiatief primair bij de gemeentelijke overheid en de marktpartijen. Een
goede inbreng van de burger in het overleg, de onderhandeling en de concrete
beleidsafspraken zijn van grote waarde. Het Rijk heeft hierbij een rol als
wetgever en als facilitator. De positie van bewoners en hun organisaties bij
planprocessen zal wettelijk worden verankerd in de Woonwet. En ook bij de
in te stellen thematische overlegplatforms zullen consumentenorganisaties
worden betrokken.Particulier opdrachtgeverschapDe vorm van zeggenschap waarbij de burger zelf als opdrachtgever optreedt
voor de bouw van de woning levert een zeer belangrijke impuls aan de doelstelling
de keuzevrijheid en zeggenschap voor de burger te vergroten. Dit geldt zowel
voor de nieuwbouw als voor de transformatieopgaven van woonmilieus binnen
de bestaande voorraad.Bij het stimuleren van het particulier opdrachtgeverschap gaat het er
primair om tegemoet te komen aan de vraag van de burger om zelf (mede) vorm
te geven aan zijn woonsituatie. Daaraan kan inhoud worden gegeven door het
individueel opdrachtgeverschap voor de bouw van de eigen woning. Maar ook
meer collectieve vormen van particulier opdrachtgeverschap zijn in beeld,
zoals het gezamenlijk bouwen van een wooncomplex, bijvoorbeeld voor ouderen.
Een bijzondere vorm van collectief opdrachtgeverschap is de situatie waarin
de bouw van een complex, inclusief de inrichting van de woonomgeving, wordt
overgelaten aan bijvoorbeeld een vereniging van wijkeigenaren.In aanzet zijn ook in de huursector, zeker met het ontstaan van de verschillende
woonarrangementen op het grensvlak van huur en koop, vormen van particulier
opdrachtgeverschap mogelijk. Met name van corporaties wordt verwacht dat zij
hiertoe initiatieven ontwikkelen, in eerste instantie in de vorm van experimenten
en voorbeeldprojecten. Binnen de huursector wordt de invloed van de burger
vergroot door het toepassen van vormen van consumentgerichte projectontwikkeling,
waarbij een verhuurder de toekomstige bewoners nauw betrekt bij ontwikkeling,
vormgeving en bouw van woning, wooncomplex en woonomgeving.Een in het buitenland veel voorkomende vorm van particulier opdrachtgeverschap
is «eigenbouw», waarbij de burger zelf de woning bouwt. Deze vorm
van particulier opdrachtgeverschap komt in Nederland relatief weinig voor.
In Nederland is de burger veelal de opdrachtgever en wordt de uitvoering (het
feitelijke bouwproces) overgelaten aan architect en aannemer. Ook bieden marktpartijen
de burger cataloguswoningen aan. Op dit moment bestaat een groot deel van
het particulier opdrachtgeverschap in Nederland uit de beperkte vorm van de
catalogusbouw. Het voordeel van deze vorm is dat de risico's en de tijdsinvestering
voor de koper minder groot dan bij het zuivere individuele opdrachtgeverschap
of eigenbouw.In vergelijking met omliggende landen is het aandeel particulier opdrachtgeverschap
voor nieuw te bouwen woningen in Nederland relatief laag, te weten
18%. In België ligt het particulier opdrachtgeverschap op circa 70%,
in Frankrijk op 40% en in Duitsland op circa 30%. Uit de vergelijking met
deze landen blijkt dat:• de traditionele eigenbouw in alle landen het merendeel van het
particulier opdrachtgeverschap omvat;• het collectief opdrachtgeverschap in geen van de landen een belangrijk
onderdeel van de nieuwbouwproductie uitmaakt;• catalogus- en systeembouw populair zijn in Frankrijk en Duitsland.Binnen Nederland zijn er, geografisch gezien, grote verschillen wat betreft
het aandeel particulier opdrachtgeverschap (zie figuur 5.1). In de kwalitatief
meer ontspannen woningmarkten ligt het aandeel particulier opdrachtgeverschap
beduidend hoger dan in de meer gespannen woningmarkten. Ook is er een duidelijk
onderscheid te maken naar de grootte van gemeenten, waarbij het aandeel particulier
opdrachtgeverschap in de kleinere, veelal meer landelijk gesitueerde, gemeenten
hoger ligt. Dit is mede terug te voeren op het verschil in volume van de nieuwe
uitleg en de mate waarin de ontwikkeling van dergelijke locaties is overgelaten
aan projectontwikkelaars.Figuur 5.1. Aandeel particulier opdrachtgeverschap in
de woningbouw per provincieBron: RIGO 1999.Er zijn vele factoren die het relatief lage percentage van particulier
opdrachtgeverschap in Nederland verklaren, zoals de beschikbaarheid van grond,
de relatief hoge grondprijzen, de voorgenomen bebouwingsdichtheden en welstandsregelgeving.
Vaak wordt ten onrechte beweerd dat particulier opdrachtgeverschap veel tijd
kost, duur is en dat burgers onvoldoende belangstelling hebben of niet capabel
zijn. De projectmatige nieuwbouw kent juist vaak een lange voorbereidingstijd
en de prijzen zijn er – zeker in verhouding tot de geboden kwaliteit –
doorgaans hoger dan bij particulier opdrachtgeverschap. De belangstelling
voor particulier opdrachtgeverschap is groot, zo blijkt uit woonwensonderzoeken1. Mondige burgers zijn prima in staat de risico's en
moeite ervan in te schatten.Het Rijk wil deze onevenwichtigheid doorbreken en naar een situatie streven
waarin vanaf 2005 bij ongeveer eenderde van de nieuw te bouwen woningen
sprake is van particulier opdrachtgeverschap. Dit aandeel is niet bedoeld
als generieke norm, maar als richtgetal. Het geldt uiteraard voorzover er
bij burgers ook echt behoefte aan is, en het feitelijke aandeel zal moeten
passen bij de regionale vraag. Deze vraag bestaat ook in de Randstad en de
grote steden, waar nu nauwelijks mogelijkheden voor particulier opdrachtgeverschap
worden geboden. Het uiteindelijke doel, namelijk tegemoet komen aan de bestaande
behoeften van burgers, staat voorop. Als bouwende partijen erin slagen om
op een andere wijze, vooral door innovatieve vormen van bewonersparticipatie
bij het bouwproces (onder de verzamelterm «consumentgericht bouwen»),
in die behoeften te voorzien, kan dat wellicht de vraag naar particulier opdrachtgeverschap
substitueren. Maar de bewijslast ligt daarbij wel bij de bouwende partijen.Realisatie van een hoger aandeel particulier opdrachtgeverschap zal in
eerste instantie langs de bestuurlijke lijn tot stand moeten komen. Het Rijk
zal hierover overleg voeren met de partijen die zijn betrokken bij de herijking
van de Vinac-afspraken en bij de beleidsinzet voor de stedelijke opgave vanaf 2005,
in eerste instantie bij de gesprekken over de verstedelijking. Daarnaast zal
particulier opdrachtgeverschap worden opgenomen als nieuw prestatieveld in
het Investerings-budget Stedelijke Vernieuwing en zullen de rijksbijdragen
voor de stedelijke uitleg worden gekoppeld aan het realiseren van het gewenste
aandeel particulier opdrachtgeverschap. Mocht het gestelde doel onvoldoende
via de bestuurlijke lijn worden bereikt, dan zullen wettelijke maatregelen
worden getroffen. Dat kan bijvoorbeeld door een wet bevordering particulier
opdrachtgeverschap, waarin onder meer opname van een minimumaandeel particulier
opdrachtgeverschap in de exploitatieverordeningen wordt geregeld. Of, meer
specifiek, door een wet voorkeurs-recht particulieren, waarin een voorkeursrecht
voor particulieren bij de uitgifte van bouwgrond wordt gecreëerd. Deze
en andere juridische mogelijkheden en de effecten daarvan op de planontwikkeling
zullen al vast worden verkend.Tegelijkertijd zal het Rijk nagaan of de belemmeringen en risico's waarmee
de burger in het kader van particulier opdrachtgeverschap te maken krijgt,
kunnen worden verminderd. Voorbeelden van dergelijke belemmeringen en risico's
zijn: moeilijkheden bij de grondverwerving, afhankelijkheid van marktpartijen,
slechte grip op het bouwproces, gebrek aan kennis en knowhow en een slechte
tot matige dienstverlening vanuit marktpartijen en gemeenten.Het Rijk zal het particulier opdrachtgeverschap bevorderen door voorbeeldprojecten
en experimenten te stimuleren. Het voortouw ligt daarbij nadrukkelijk bij
bewoners(groepen), gemeenten en marktpartijen. Het accent in deze voorbeeldprojecten
en experimenten zal worden gelegd bij bijzondere vormen van particulier opdrachtgeverschap
zoals collectieve vormen, particulier opdrachtgeverschap vanuit een vereniging
van wijkeigenaren en de mogelijkheden in de huursector. Middelen uit het innovatiebudget
van het ISV zullen in het bijzonder ook hierop gericht zijn. Een deel van
die middelen zal ook worden gebruikt om de mogelijkheden van particulier opdrachtgeverschap
voor mensen met een laag inkomen te stimuleren. In samenspraak met de marktpartijen
zal het Rijk de toepassing van nieuwe technieken, zoals industrieel, flexibel
en demontabel bouwen bij het particulier opdrachtgeverschap stimuleren. Via
de eerdere gemaakte bundeling van kennisstromen en de instelling van «woonwinkels»
kan de positie van de particuliere opdrachtgever verder worden ondersteund.Daarnaast is het individueel opdrachtgeverschap aangemerkt als «groot
project» in de architectuurnota «Ontwerpen aan Nederland».
Dit project is erop gericht om extra (kwaliteits)impulsen aan het individueel
opdrachtgeverschap te geven. Het individuele opdrachtgeverschap heeft uiteraard
gevolgen voor de inrichting van de openbare ruimte, bij uitstek een publieke
verantwoordelijkheid. Er is sprake van een wederkerige relatie: naarmate de
stedenbouwkundige structuur (als basis van de openbare ruimte) een steviger
raamwerk biedt, zijn de mogelijkheden voor individuele architectonische expressie
groter. De Amsterdamse grachten vormen hiervoor het beste bewijs: een heldere
stedenbouwkundige structuur met een maximum aan individuele architectonische
expressie. Het project «Revisie van de openbare ruimte», één
van de andere grote projecten uit de nota Ontwerpen aan Nederland, zal daarom
een stimulans geven aan de versterking van stedenbouwkundige kwaliteiten.5.6 Vereenvoudiging en handhaving bouwregelgevingModernisering bouwregelgeving in het belang van de burgerPartijen in de bouw zijn zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van het
bouwwerk. In de bouwregelgeving stelt het Rijk kaders ten aanzien van veiligheid,
gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en duurzaamheid van gebouwen
en woningen. In de praktijk blijken bouwpartijen de bouwregelgeving vooral
te gebruiken als richtsnoer voor de feitelijk te leveren kwaliteit. De minimumeisen
worden daarmee regelmatig tot norm verheven. Dat is een onbedoeld en ongewenst
effect van de regelgeving.In het regeerakkoord is aangekondigd dat de bouwregelgeving drastisch
zal worden vereenvoudigd. Motieven om de bouwregelgeving te vereenvoudigen
en te moderniseren zijn:• het terugdringen van administratieve lasten veroorzaakt door niet-transparante
vergunningprocedures en complexe technische regels;• het voorzien in regelgeving geven die de burger niet belemmert,
maar beschermt;• het eenduidig maken van de uitvoering door een betere afstemming
tussen overheden onderling;• het aanpassen van de regelgeving aan nieuwe ontwikkelingen ten
aanzien van bouwmethoden en materiaalgebruik.Hieronder zal nader worden ingegaan op de inhoudelijke onderwerpen uit
het Bouwbesluit, vanuit de drieslag vereenvoudigen waar mogelijk, aanscherpen
waar noodzakelijk en adequaat handhaven van gestelde regels.Reeds in gang gezette vereenvoudiging van de bouwregelgevingRecent zijn verschillende vereenvoudigingen in de bouwregelgeving doorgevoerd
en in uitvoering genomen. In het verlengde hiervan zullen de komende jaren
nog verdere aanpassingen plaatsvinden. In de eerste plaats zullen wijzigingen
in de bouwregelgeving, inclusief de aanwijzing van nieuwe technische normen,
minder frequent (maximaal éénmaal per jaar) plaatsvinden. Veranderingen
in Woningwet en Bouwbesluit zullen ruim van tevoren, bij voorkeur een half
jaar, bekend worden gemaakt.Verder zal de vergunningverlening sneller en goedkoper moeten. In september
1999 is daartoe bij de Tweede Kamer een voorstel tot wijziging van de Woningwet
ingediend, die een vereenvoudiging van de vergunningverleningprocedure beoogt.
In de Woonwet zal de mogelijkheid worden gecreëerd dat de bouwsector –
indien zij dat wenst – een certificeringsregeling kan maken die de technische
eisen uit het Bouwbesluit dekt. Dit heeft als voordeel dat de gemeentelijke
afdeling Bouw- en Woningtoezicht dan alleen nog de overige aspecten hoeft
te beoordelen, zoals ruimtelijke kwaliteit (bestemmingsplan, stedenbouwkundige
eisen en welstand), bodemverontreiniging en de monumentenverordening. Daarnaast
zal ook de regeling voor aanschrijving worden gestroomlijnd, zodat
dit instrument eenvoudiger kan worden toegepast. Voorts wordt een nieuw systeem
van bouwleges ontwikkeld, waarbij de relatie tussen de in rekening gebrachte
leges en de door de gemeente verrichte werkzaamheden transparanter wordt.
In verschillende gemeenten lopen al experimenten met het digitaal indienen
van bouwplannen.In de derde plaats zullen de bruikbaarheid en transparantie van het Bouwbesluit
worden vergroot. Bij de introductie van het Bouwbesluit in 1992 is een grote
stap gezet naar uniforme bouwkundige regels. Voor woningen en woongebouwen
is dit gebeurd via een systeem van concrete prestatie-eisen en grenswaarden
in het Bouwbesluit en via genormaliseerde bepalingsmethoden. Deze zijn vastgelegd
in – private – normen van het Nederlands Normalisatie-instituut
(NEN). Daarmee is een balans gevonden tussen rechtszekerheid (duidelijke prestatie-eisen)
en flexibiliteit (de wijze waarop wordt voldaan aan de eisen staat open).
Om de structuur van het Bouwbesluit transparanter en eenvoudiger te maken,
zal per 1 januari 2002 een gewijzigd besluit van kracht worden.Na inwerkingtreding van de wijziging van de Woningwet zullen gemeentelijke
welstandscriteria niet meer in de bouwverordening maar in een welstandsnota
moeten zijn neergelegd. Tevens worden de vereisten voor indiening van een
aanvraag om een bouwvergunning, die nu nog in de gemeentelijke bouwverordening
zijn geregeld, landelijk geüniformeerd. De dan nog resterende technische
en procedurele elementen van de Model-bouwverordening kunnen eveneens landelijk
worden geüniformeerd. Bezien wordt of de omgevingsgerichte voorschriften,
zoals stedenbouwkundige en parkeervoorschriften, mede in relatie tot de herziening
van de WRO in bestemmingsplannen kunnen worden ondergebracht.Schrappen van overbodige bepalingenOm de zeggenschap van burgers over de vormgeving van de eigen woning te
vergroten zullen de eisen voor de aanwezigheid van bergruimtes, buitenruimtes
(balkons), de opstelplaats voor wasapparatuur en de eisen voor telefoon-,
radio- en televisieaansluitingen uit het Bouwbesluit worden verwijderd. De
eisen voor aanwezigheid van het sanitair en de keukeninrichting zijn inmiddels
geschrapt. Daarnaast is het de bedoeling om eisen die oorspronkelijke en verrassende
woningontwerpen belemmeren, uit het Bouwbesluit te verwijderen. In elk geval
zullen resterende gebruiksvoorschriften, zoals de minimumeisen voor oppervlakte
van verblijfsruimten, toilet- en badruimten en de aanwezigheid van aparte
meterruimten worden geschrapt, en worden de voorschriften voor daglichttoetreding
versoepeld. Verwacht mag worden dat de markt ter zake zelfregulerend zal zijn.Bovendien zal het Overlegplatform voor de Bouwregelgeving (OPB), waarin
partijen uit de bouwpraktijk zijn vertegenwoordigd, rond de jaarwisseling
2000–2001 vanuit het vertrekpunt van verdere vereenvoudiging en stroomlijning
adviseren over de toekomstige vormgeving van de bouwregelgeving. Verwacht
mag worden dat dit advies, naast een visie op hoofdlijnen, concrete aanbevelingen
zal bevatten. Als dit onvoldoende het geval is, zal het kabinet zelf zijn
verantwoordelijkheid nemen.Europese ontwikkelingenDe gevolgen van de Europese ontwikkelingen in de bouw dienen scherp bezien
te worden op hun gevolgen voor de Nederlandse regelgeving. Allereerst wordt
de bouwmaterialenhandel steeds Europeser en minder beperkt tot één
regio. Bouwmaterialen zullen steeds meer rechtstreeks aan particulieren worden
verkocht en makkelijker hanteerbaar worden. De Europese Richtlijn Bouwproducten, die onder meer de verhandelbaarheid
van bouwmaterialen beoogt te vergroten, heeft ook consequenties voor de bouwregelgeving.
Nu is op vrijwillige basis «erkenning» door het Rijk mogelijk
van bouwmaterialen op basis van de geschiktheid bij toepassing (certificering).
In de toekomst zal de gebruiker op basis van productinformatie die in de verplichte
CE-markering wordt gegeven, kunnen nagaan of het product voor de bedoelde
toepassing voldoet. De producent van bouwproducten heeft de verantwoordelijkheid
om op juiste wijze aan te geven wat het beoogd gebruik is van het product
en tevens om de CE-markering correct aan te brengen. Het Rijk heeft de plicht
om te controleren of de producent de gebruiker juist en volledig informeert.
Daarnaast is het de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever om aan te geven
of de eigenschappen van het product aansluiten op de eisen van de technische
bouwregelgeving. Het Rijk zal daarbij een systeem ontwikkelen waardoor gebruikers
en toezichthouders eenvoudig kunnen zien of de producteigenschappen aansluiten
op de eisen van de bouwregelgeving.De Richtlijn Bouwproducten zal verder leiden tot nieuwe geharmoniseerde
Europese bepalingsmethoden die bestaande methoden in het Bouwbesluit zullen
gaan vervangen.Betere afstemming in regelgevingAls een burger of ondernemer ergens iets wil gaan (ver)bouwen heeft de
overheid daar vanuit allerlei invalshoeken bemoeienis mee. Naast een bouwvergunning
kunnen bijvoorbeeld ook een sloop-, gebruiks-, milieu-, aanleg-, monumenten-,
kap- en/of uitritvergunning nodig zijn, een schonegrondverklaring, vrijstelling
van bestemmingsplanvoorschriften en een advies van de welstandscommissie.
Daarnaast moet soms worden voldaan aan specifieke eisen die de gemeente bij
gronduitgifte heeft gesteld. De overheidsbemoeienis is vaak erg verbrokkeld.
De burger ziet zich geconfronteerd met een weinig inzichtelijke hoeveelheid
voorschriften van verschillende overheden, die zich bovendien niet verantwoordelijk
voelen voor het geheel. Bovendien blijkt de bouwrelevante regeldruk alleen
maar toe te nemen, als gevolg van een voortdurende maatschappelijke druk om
zaken te regelen via nieuwe voorschriften in het Bouwbesluit en in wet- en
regelgeving uit andere beleidsdomeinen als arbeid, ruimtelijke ordening, milieu
en zorg. Daarnaast is sprake van een toename van regelgeving door medeoverheden
daar waar de rijksoverheid zich terugtrekt.De bouwgerelateerde regelgeving is mede daarom een van de probleemgebieden
die aan de orde komen in het MDW-project «Servicegerichte overheid»,
dat onlangs is gestart. Dit project heeft tot doel oplossingen te ontwikkelen
die leiden tot significante vermindering van de regeldruk voor de burger bij
de realisatie van een bouwwerk. Medio 2001 zal het MDW-project moeten zijn
afgerond.Op lokaal niveau zullen verschillende uitvoeringstaken zo veel mogelijk
geïntegreerd moeten worden aangeboden. Dat gebeurt in het kader van project
«Overheidsloket 2000», waarin de ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK), Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS),
Economische Zaken (EZ), VROM en de VNG samenwerken aan de éénloketgedachte.
Maar de éénloketgedachte kan alleen slagen als ook de procedures
die schuilgaan achter die uitvoeringstaken, zoals aanhoudingsregelingen en
beroepsprocedures, beter op elkaar worden afgestemd. Met het wetstraject Algemene
Wet Bestuursrecht zal er een uniforme regeling voor de samenloop van bouwvergunning-
en andere procedures worden ontwikkeld. Voorts is inhoudelijke afstemming van de diverse regelingen nodig. Een
goed voorbeeld daarvan zijn de experimenten in het kader van de Experimentenwet
Stad & Milieu. De wet kent de mogelijkheid bij een integrale aanpak van
problemen om – gemotiveerd – af te wijken van regels op het gebied
van milieu, ruimtelijke ordening en bouw.In navolging van Stad & Milieu zal ook voor «gebruiksinrichtingen»
worden gestreefd naar een betere domeinafbakening in regelgeving. Het streven
van de rijksoverheid blijft daarbij gericht op één centraal
document voor de technische voorschriften. De kwaliteitseisen uit de Wet Milieubeheer
zullen worden afgestemd op het gebiedsgerichte beleid enerzijds en op de landelijke
uniforme regeling van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de Woningwet anderzijds.
Bouwtechnische eisen in milieuregelgeving die overlap vertonen met de bouwregelgeving
(zoals eisen voor gebouwfuncties op basis van artikel 8.40 van de Wet Milieubeheer),
zullen eenduidig worden geregeld.Veilig wonenVeiligheid is een belangrijk kwaliteitsaspect van de woning. Het gaat
hierbij zowel om veiligheid in de bouwtechnische sfeer als inbraak- en brandwerendheid.
De afgelopen decennia is daaraan veel gedaan. Inmiddels vinden we een veilige
woning zo vanzelfsprekend dat we niet meer stil staan bij de voorwaarden die
deze veiligheid garanderen. Tegelijkertijd brengen deze voorschriften ook
beperkingen in ontwerptechnische zin met zich mee, waardoor de flexibiliteit
en keuzevrijheid worden beperkt. Ze beperken de ontwerpvrijheid en daarmee
de zeggenschap van burgers over hun woning. De generieke maatregelen leiden
er ook toe dat minder goed ingespeeld kan worden op de specifieke behoeften
van sommige burgers.De ontwerpvrijheid neemt toe als bij het zekerstellen van de brandveiligheid
van (woon)gebouwen meer gebruik wordt gemaakt van installaties en beheersplannen
en minder van bouwkundige eisen alleen. Te denken valt aan de aanwezigheid
van brandblusinstallaties in grote gebouwen en gedetailleerde, goed nageleefde
ontruimingsplannen. Met name bij grote gebouwen kan meer gebruik gemaakt worden
van Europese brandveiligheidsmodellen, die zijn gebaseerd op zorgvuldige analyse
van de daadwerkelijke veiligheidsrisico's. Minder regels dus en meer flexibiliteit
in de toepassing om maatwerk en zeggenschap te vergroten.Nieuwe (maar andere) regels kunnen ook bijdragen aan de vergroting van
de ontwerpvrijheid. Zo zal met ingang van 2002 de aanwezigheid van een op
het elektriciteitsnet aangesloten rookmelder verplicht worden gesteld voor
nieuwbouw. Door het opnemen van deze regel in het Bouwbesluit kunnen diverse
bouwtechnische eisen vervallen.De privatisering van de elektriciteits- en gasvoorziening stelt nieuwe
eisen aan het toezicht op installaties en leidingen tot aan het distributienet.
In overleg met alle betrokken partijen zullen verantwoordelijkheden duidelijk
worden vastgelegd.Met het oog op de vergrijzende bevolking en de stijgende kosten van gehandicaptenvoorzieningen
worden in het Bouwbesluit, mede op advies van de consumentenorganisaties,
de eisen voor de beloopbaarheid van trappen (aan- en optrede) aangescherpt.Gezond wonenDe burger gaat er niet alleen vanuit dat zijn woning veilig is, maar ook
dat de woning geen negatieve invloed heeft op zijn gezondheid. Het verleden
leert dat dit niet vanzelfsprekend is. Zo heeft het gebruik van loden drinkwaterleidingen
geleid tot potentiële gezondheidsproblemen. De subsidieregeling voor
het saneren van loden drinkwaterleidingen moet aan dit probleem een einde
maken. Daarnaast brengt asbest, vooral bij ondeskundig verwijderen,
gezondheidsrisico's met zich mee. Via afspraken met de sociale en particuliere
beheerders van huurwoningen en met bemiddelaars bij koop en verkoop van woningen
zullen bewoners worden geïnstrueerd hoe met asbest om te gaan. Met corporaties
worden afspraken gemaakt om (sociale) huurwoningen die worden verkocht tevoren
asbestvrij te maken.We vinden het normaal dat een woning voldoende geventileerd kan worden
en dat de woning niet vochtig is. Maar door de bouw van steeds energiezuiniger
woningen, komt het ongecontroleerd ventileren van woningen als gevolg van
kieren en dergelijke steeds minder voor. Een gezond binnenmilieu is daardoor
in toenemende mate afhankelijk van de aanwezigheid van voldoende ventilatievoorzieningen
en het juiste gebruik daarvan. Daarom zal onderzoek worden verricht naar de
toepassing van natuurlijke en mechanische ventilatiesystemen, waaronder systemen
voor warmteterugwinning.Het is de verantwoordelijkheid van opdrachtgevers en woningeigenaren een
goede fysieke geluidkwaliteit van woningen daadwerkelijk te realiseren. De
verhoging van deze kwaliteit zal primair via de markt tot stand moeten komen.
Wel is het wenselijk dat de grenswaarden voor contactgeluidisolatie voor woningen
in het Bouwbesluit gelijkgeschakeld worden met andere vormen van geluidisolatie.
Een verhoging van het niveau met 5dB zorgt voor een betere isolatie tegen
«loopgeluiden» en geeft een goede aansluiting op de comfortklassen
van het Nederlands Normalisatie-instituut, dat is opgesteld door de bouwpraktijk.
Een aanpassing van het Bouwbesluit op dit punt zal na enkele jaren worden
geëvalueerd. Alsdan zal worden bezien of het zinvol is een verhoogde
norm in de regelgeving te handhaven.Burenoverlast kan het woongenot van burgers behoorlijk aantasten. Vorig
jaar is in de beleidsbrief Geluid en Wonen ingegaan op het burenlawaai. Aangegeven
is dat burenlawaai niet zonder meer met fysieke maatregelen oplosbaar is.
Zo is een betere isolatie voor sommigen aanleiding om de volumeknop van de
stereo weer verder open te draaien. Het aanscherpen van fysieke normen levert
slechts een beperkte bijdrage, omdat burenlawaai in veel gevallen vooral samenhangt
met sociaal gedrag. Meestal is dat met goed overleg wel op te lossen, maar
soms dreigt een uitzichtloze situatie waarin buren elkaar het leven behoorlijk
zuur maken. De huidige wetgeving biedt echter nog weinig handvatten om notoire
overlastveroorzakers aan te pakken. Daarom zullen in ieder geval de mogelijkheden
van bemiddeling worden verkend1 en zal het burenrecht
op dit punt worden aangescherpt om uitzetting te vergemakkelijken (zie paragraaf 5.3).Milieu en wonenVeiligheid, gezondheid en comfort zijn zaken die verreweg de meeste burgers
als basiseisen aan hun woning stellen. Voor milieuaspecten zoals duurzaam
materiaalgebruik en energiezuinigheid geldt dat in minder sterke mate. Toch
zal ook vanuit het wonen stevig moeten worden bijgedragen aan milieudoelstellingen
waarover nationaal of internationaal afspraken zijn gemaakt Nationaal Milieubeleidsplan
3 (NMP3), Uitvoeringsnota Klimaatbeleid. Beleidsmaatregelen die hierop gericht
zijn, dienen zo veel mogelijk aan te sluiten bij consumentenvoorkeuren met
betrekking tot comfort, keuzemogelijkheden en kostenaspecten. Dat past bij
het nieuwe milieubeleid waarin minder zal worden ingezet op regelgeving, geboden
en verboden, maar meer op instrumenten die door positieve prikkels de keuzes
van actoren beïnvloeden, zoals financiële instrumenten of technologiestimulering2. Met betrekking tot het bouwen geeft het Beleidsprogramma Duurzaam Bouwen
2000–2004 voor de komende vier jaar de uitgangspunten aan. Duurzaamheid
heeft overigens een brede betekenis; het gaat zowel om ecologische, functionele
als sociale duurzaamheid. Wat betreft de ecologische dimensie is in het Beleidsprogramma
Duurzaam Bouwen rekening gehouden met de impact van de beleidsbrief Geluid
en Wonen, de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid en het Actieprogramma Energiebesparing.
Met het beleidsprogramma wordt ingezet op een goede verankering van duurzaam
bouwen in het handelen van burgers, marktpartijen en overheden en als vast
onderdeel in het woonbeleid. Als dat lukt is na 2004 geen programmatische
aanpak van duurzaam bouwen meer nodig (wat overigens niet betekent dat dan
geen rijksbeleid meer nodig zou zijn). De komende jaren zal gewerkt worden
aan de implementatie van het beleidsprogramma. Een belangrijk accent is gelegd
bij de mogelijkheden om de duurzaamheid in de bestaande voorraad te vergroten.
De aandacht wordt primair gericht op het duurzaam gebruik van materialen en
gebouwen, zowel in de ontwerpfase als bij onderhoud en beheer. Van woningcorporaties
wordt in het bijzonder een bijdrage aan de ambities met betrekking tot het
duurzaam bouwen verwacht. De komende tien jaar zullen zij in principe naar
verwachting 14 à 15 miljard gulden moeten uittrekken voor duurzaamheidsinvesteringen.Het beter informeren van de burger krijgt onder meer gestalte via de milieurelevante
productinformatie over de woning en over de bouwmaterialen. Om opdrachtgevers/bewoners,
ontwerpers, bouwers en overheden inzicht te verschaffen in de effecten van
verschillende bouwvormen op het milieu, wordt in samenwerking met de bouwpartijen
een meetmethode ontwikkeld. Daarbij zullen in ieder geval voor de volgende
aspecten de gevolgen voor het milieu in kaart worden gebracht: het materiaalgebruik,
zowel bij de bouw als bij het onderhoud, inclusief het daartoe noodzakelijke
grondstoffengebruik, het energiegebruik, de emissie van schadelijke stoffen
en het ontstaan van afvalstromen.Sinds het midden van de jaren tachtig zijn nieuwe woningen in Nederland
veel energiezuiniger geworden. Een nieuwe woning verbruikt voor de verwarming
van ruimtes gemiddeld nog maar 70% van de energie van een al goed geïsoleerde
woning uit 1992. Dit is het resultaat van uitgebreide productinnovatie en
voorbeeldprogramma's van onder andere de Novem, maar ook van aangescherpte
eisen in de bouwregelgeving. Door het rendement dat de investering in energiebesparende
voorzieningen oplevert en de aanzienlijke prijsdaling van die voorzieningen,
ondervindt de bewoner snel financieel voordeel. Natuurlijk draagt de verbetering
van de isolatie ook bij aan het comfort van de woning.Ondanks deze positieve ontwikkelingen zijn aanvullende maatregelen nodig.
Nederland heeft zich met het Kyoto-protocol verplicht tot een CO2-reductie
van 6% in 2010 ten opzichte van 1990. In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid
staan de maatregelen beschreven die er voor moeten zorgen dat Nederland deze
verplichting haalt. Voor de gebouwde omgeving is hierin vastgelegd dat in
2010 een CO2-reductie van 3 Mton moet zijn gerealiseerd. Het grootste
deel hiervan (2 Mton) zal naar verwachting uit de bestaande woningvoorraad
komen. Dit komt er op neer dat woningen in 2010 gemiddeld ruim 20% energiezuiniger
moeten zijn dan in 1995 het het geval was. Het instrument om deze taakstelling
te halen, is het recent geïntroduceerde Energie Prestatie Advies (EPA).
Met het EPA wordt de energetische kwaliteit van een woning in beeld gebracht
met daaraan gekoppeld een advies over energiebesparende maatregelen en inzicht
in de daarmee samenhangende kosten en besparingen. Zowel het EPA als het daadwerkelijk
treffen van energiebesparende maatregelen worden door de rijksoverheid financieel
ondersteund. De totale netto investering in de bestaande woningvoorraad die
is gemoeid met de CO2-reductie bedraagt tot 2010 naar
schatting tussen de 30 en 40 miljard gulden. Deze investeringen zullen voor
het overgrote deel door de woningeigenaren zelf moeten worden opgebracht;
de financiële steun van de overheid is erop gericht eigenaren van woningen
over de streep te halen om die investeringen ook daadwerkelijk te plegen.
De sociale huursector zal circa 10 miljard voor zijn rekening moeten nemen
(dit bedrag maakt deel uit van de hiervoor genoemde 14 à 15 miljard
aan duurzaamheidsinvesteringen). Er wordt naar gestreefd om het EPA ook onderdeel
te laten worden van andere kwaliteitsadviezen, al dan niet in de vorm van
keurmerken. Hierbij zal aandacht worden besteed aan de relatie met een gezond
binnenmilieu, de verdeling van kosten en baten tussen verhuurders en huurders
en de gevolgen voor woonlasten en overheidsbijdragen, zoals de huursubsidie.Ook andere maatregelen worden ingezet om de reductie van 3 Mton CO2 in de gebouwde omgeving te realiseren. Zo zal de toepassing van zonnecellen
voor de opwekking van elektriciteit in de gebouwde omgeving met verschillende
instrumenten worden gestimuleerd. Huishoudens met lage inkomens zullen met
behulp van een subsidieregeling worden aangemoedigd energiebesparende maatregelen
te treffen. Stimuleringsprogramma's die zijn gericht op de energieneutrale
woning zullen worden ondersteund. Naar verwachting zullen daaruit in de nabije
toekomst nieuwe oplossingen voortvloeien die wellicht ook grootschalig kunnen
worden ingezet. Na een evaluatie van de energieprestatiecoëfficiënt
(naar verwachting in 2001) zal worden bepaald of er aanleiding is de zogenaamde
energieprestatie-eis voor nieuwe woningen aan te passen. Daarbij wordt gekeken
naar het effect van verdere maatregelen op het comfort van de woning, zoals
de bruikbaarheid van ventilatiesystemen, warmtekrachtkoppeling en het effect
op de energiebehoefte als gevolg van het extra materiaalgebruik.De verantwoordelijkheid voor het energiebesparingsbeleid in de gebouwde
omgeving zal vanaf 2001 overgaan van het ministerie van Economische Zaken
naar het ministerie van VROM. Daarmee wordt bevorderd dat energiebesparing
een vast onderdeel wordt van het beleid ten aanzien van bouwen en wonen.Comfortabel wonen nu en laterKwaliteit van wonen heeft naast veiligheid en gezondheid vooral te maken
met de gebruiksmogelijkheden van een woning. Voldoet de woning aan de wensen
van de bewoner, heeft de woning comfort, is de woning flexibel genoeg, heeft
de woning toekomstwaarde? Uitgangspunt is dat burgers in staat moeten worden
gesteld zelf te bepalen wat kwaliteit is en wat wordt verstaan onder comfortabel
wonen. Daartoe zullen aanbieders zich meer moeten richten op de wensen van
de «woonconsument», zal de transparantie in het aanbod moeten
worden vergroot zodat men ook daadwerkelijk kan kiezen en zullen belemmerende
regelgeving en overbodige overheidseisen moeten worden geschrapt, zodat burgers
hun rol als «woonproducent» beter kunnen vervullen.Comfortabel wonen betekent ook dat bewoners die keuzes kunnen maken die
passen bij hun individuele situatie. Daarvoor is een transparant marktaanbod
nodig, niet alleen van koopwoningen (nieuwbouw en bestaand), maar ook van
huurwoningen. Diverse keurmerken proberen de consument te helpen. In de huidige
situatie dreigt evenwel een te veelzijdig aanbod aan keurmerken, gebonden
aan individuele aanbieders van producten en diensten. Hier zal de markt uiteindelijk
sanerend moeten werken. Het Rijk zal initiatieven die leiden tot een grotere
transparantie ondersteunen. Een voorbeeld daarvan is het initiatief van enkele
consumentenorganisaties om samen met de SEV te komen tot een «WoonKeur»
voor nieuwbouw1. Een tweede voorbeeld is het
initiatief van gemeenten, bouwpartijen en consumentenorganisaties,
wederom samen met de SEV, om te werken aan een overkoepelende «Algemene
Woningkeuring» bij verkoop, verbetering en onderhoud.Om de toekomstwaarde (kwaliteit in de toekomst) van woningen te vergroten,
zal tijdig moeten worden ingespeeld op nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen.
De te verwachten kwaliteitsvraag op een toekomstige ontspannen woningmarkt,
het inspelen op het toenemend aantal ouderen die ook langer thuis zullen wonen
en de toenemende gemiddelde lengte van de bevolking maken het noodzakelijk
de eisen voor toegankelijkheid en hoogte van ruimten aan te scherpen. Mede
als gevolg van het feit dat het hier gaat om deels in de toekomst liggende
ontwikkelingen, reageert de markt hierop minder adequaat. Vooral in de gespannen
woningmarkten en in het bijzonder in de Vinex/Vinac-wijken wordt niet de kwaliteit
gerealiseerd die op basis van de verhouding tussen stichtingskosten en de
vrij-op-naamprijs mogelijk is1. Toch moeten we
voorkomen dat de woningen die nu gebouwd worden de herstructureringswoningen
van de toekomst zijn. Daarom zullen de volgende eisen in het Bouwbesluit worden
opgenomen:• minimum plafondhoogte van 2,60 m in plaats van 2,40 m;• minimum hoogte van deuren en sanitaire ruimtes van 2,30 m in plaats
van 2,10 m;• betere beloopbaarheid van trappen (aan/optrede);• bredere gangpaden in collectieve woongebouwen; en• verhoging van contactgeluidisolatie met 5dB.In aanzet zijn de voorgestelde maatregelen betreffende de plafond- en
deurhoogte tijdelijke maatregelen die uit het Bouwbesluit kunnen worden gehaald
zodra deze maten breed worden toegepast.De toekomstwaarde van een woning wordt vooral bevorderd als de indeling
ervan zodanig is dat deze gemakkelijk kan worden aangepast aan woonwensen
in diverse levensfasen. Dit vraagt om zo veel mogelijk flexibiliteit in de
woningplattegrond. Naast plafond- en deurhoogtes gaat het daarbij vooral om
kavelgroottes en beukmaten. De periode dat ruim 90% van alle woningen met
subsidie werd gebouwd om het woningtekort in te lopen, ligt inmiddels ruim
achter ons. Subsidieregelingen verzekerden de sobere en doelmatige bouw van
woningen met standaardmaten als een beukmaat van 5,00 of 5,40 meter.
De woningnood is voorbij, maar toch houden veel marktpartijen en gemeenten
nog vast aan dergelijke standaardmaten. Waar dit toe leidt is te zien in vrijwel
alle nieuwbouwwijken: bewoners zoeken hun toevlucht in dakkapellen, serres
en dakopbouwen. Uitbreidingen waarmee in het ontwerp geen rekening is gehouden.
Tegelijkertijd laden diezelfde bewoners de hoon op zich van experts: stedenbouwkundigen,
architecten, welstandcommissies, als de uitbouw niet voldoet aan de gewenste
esthetica. Maar de verantwoordelijkheid hiervoor ligt niet bij de bewoner,
maar bij de aanbieders, die weinig of geen ruimte laten voor zeggenschap van
de burger! Bij de Vinex/Vinac-opgave, waar veelal sprake is van het bebouwen
van onbebouwd gebied, zijn weinig belemmeringen voor het bouwen van ruimere
en beter indeelbare woningen. Dat zou kunnen worden «afgedwongen»
via wet- en regelgeving, maar daaraan kleven ook nadelen. Het Rijk zal daarom
vooralsnog de feitelijke ontwikkeling bij nieuwe bouwprojecten nauwlettend
volgen. Afhankelijk van de uitkomsten van deze monitoring zal worden bezien
of het tóch noodzakelijk is minimumvoorschriften in het Bouwbesluit
te verhogen, bijvoorbeeld ten aanzien van de woonoppervlakte of de beukmaat.De projecten uit de eerste tranche van het programma Industrieel, Flexibel
en Demontabel Bouwen (IFD) laten zien dat IFD-bouwen kansen biedt om de invloed
van de consument op het ontwerp van zijn woning te vergroten.
Daarom zal het «veranderbaar bouwen» verder worden gestimuleerd.
Daarbij gaat het om bouwprocessen en het gebruik van bouwmaterialen die een
extreme mate van veranderbaarheid en flexibiliteit kennen en gericht zijn
op aansturing door de klant/gebruiker/bewoner. Het gebouwde moet qua indeling
en functionaliteit zo makkelijk en snel veranderbaar zijn tegen zulke lage
kosten en tijdsinspanning, dat dezelfde bewoners in een nieuwe levensfase
dan wel volgende bewoners nog steeds met het gebouwde uit de voeten kunnen.Comfort door informatie- en communicatietechnologieComfortabel wonen betekent voor huishoudens in de nabije toekomst ook
dat het huis steeds meer gebruikt gaat worden als een multifunctioneel «home».
Mede als gevolg van technologische ontwikkelingen zal de woning behalve een
uitvalsbasis voor activiteiten, in toenemende mate centrum van die activiteiten
zelf zijn. ICT-toepassingen maken het mogelijk allerlei activiteiten te verrichten
waarvoor je vroeger de deur uit moest, zoals telewerken, tele-educatie, teleshoppen,
telebankieren, teleontspanning (bijvoorbeeld speelfilms of je favoriete sportprogramma's
via abonnee-tv) en wereldwijde communicatie. Zulke informatica in huis wordt
wel «domotica» genoemd. Domotica maakt ook zorg op afstand mogelijk,
en dus het langer zelfstandig wonen van ouderen en zorgbehoevenden (zie hoofdstuk
7). Bij de bouw en verbouw van woningen moet met deze ontwikkelingen rekening
worden gehouden. Bijvoorbeeld door woningen standaard te voorzien van een
«woon-werkkamer», of door woningen aanpasbaar te maken voor thuis-
of telewerken. Een andere mogelijkheid is het aanbieden van een «verzamelgebouw»
in de woonomgeving met telewerkplekken, al dan niet in combinatie met een
bibliotheek, kinderopvang en andere voorzieningen.Op dit moment is technologisch al veel mogelijk maar komt grootschalige
toepassing nog niet goed van de grond. Eén oorzaak is dat ontwikkelingen
zo snel gaan dat niet duidelijk is aan welke eisen woningen moeten voldoen.
Is het aanleggen van loze leidingen in nieuwbouw woningen zinvol, of zal aansturing
van installaties op korte termijn draadloos gebeuren? Overigens zal in dit
kader worden bezien of de afspraken over elektrische installaties, zoals de
marktpartijen hebben gemaakt in de NEN 1010, niet onnodig nieuwe ontwikkelingen
tegenhouden. Voor de overheid ligt er op dit moment dan ook geen regulerende
of normerende taak, maar wel in het stimuleren van verdere research en standaardisatie.
Experimentenprogramma's, onderzoek, informatieoverdracht en voorbeeldplannen
zijn middelen om die kennis te ontwikkelen1.
Om innovatie te stimuleren worden de volgende maatregelen genomen.In de eerste plaats zal onderzoek (research, experimenten) worden bevorderd
naar de voor- en nadelen van een «woonsmartcard», waarin allerlei
aspecten van wonen en de dienstverlening tezamen komen: wonen (contact met
corporatie, eigendomsrecht woning, recht op en ontvangst van huursubsidie;
in een later stadium ook de toegang tot de woning, de smartcard als sleutel),
zorgen (woonzorgvoucher; zie hoofdstuk 6 en 7), energie (reeds bestaande energiesmartcards,
in samenwerking met de energiebedrijven), inclusief (parkeer)betaalmogelijkheid.
Deze woonsmartcard kan worden aangehaakt bij andere smartcards. In wezen is
deze woonsmartcard een digitaal woon-zorg-energie-vouchersysteem.In de tweede plaats zullen kennis- en informatievoorziening over en geleidelijke
standaardisatie van de mogelijkheden van domotica worden bevorderd door het
stimuleren van de totstandkoming van een «digilabel» voor intelligente
woningen, kantoren en wijken. Dat is nodig, niet om te normeren, maar wel
om te stimuleren dat de producten die nu in snel tempo worden
ontwikkeld en die vaak van verschillende systemen gebruik maken, meer op elkaar
worden afgestemd. Voor de burger wordt zo sneller een grootschaliger toepassing
mogelijk.Het ministerie van VROM en de SEV hebben eind 1999 het initiatief genomen
tot een verkenning naar de haalbaarheid van de «Digitale Proeftuin»:
de bouw van een intelligente, duurzame wijk. De proeftuin tracht op integrale
wijze duurzaamheid op wijkniveau te bereiken door de inbouw van digitale intelligentie
in harde (o.a. huizen, wegen, auto's) en zachte infrastructuur (diensten)
te stimuleren. Het gaat erom duurzame technologie te gebruiken die de kwaliteit
van de dagelijkse leefomgeving verhoogt. De meerwaarde van de proeftuin zit
in de koppeling van overheidsdoelen, zoals ruimtelijke kwaliteit (functiemenging),
stedelijke vernieuwing, duurzaam bouwen, bevordering kennis- en diensteneconomie,
zorg- en dienstverlening, efficiënte benutting van bestaande infrastructuur
(ketenlogistiek), flexibel werken, filespreiding, toerekening persoonlijk
gebruik infrastructuur. Het experiment is erop gericht bestaande projecten
en initiatieven aan elkaar te koppelen, intelligente bouw te stimuleren en
marktpartijen ertoe te bewegen dit alles op te pakken en verder te ontwikkelen.
Als deze proef succesvol is zal het initiatief worden uitgebreid met andere
beleidssectoren (ruimte, milieu, verkeer1, zorg),
gemeenten en marktpartijen.Verbetering van de handhavingEen van de achterliggende overwegingen tot vereenvoudiging van het Bouwbesluit
vormt het verbeteren van de handhaafbaarheid van de daarin opgenomen regels.
De handhaving van het Bouwbesluit is een taak van de gemeenten, waarop door
de Inspectie Volkshuisvesting tweedelijnstoezicht wordt gehouden.Uit recent onderzoek van de Inspectie Volkshuisvesting en de Inspectie
Ruimtelijke Ordening naar de afgifte van bouwvergunningen blijkt dat veel
gemeenten hun organisatie niet zodanig op orde hebben dat de handhaving adequaat
ter hand kan worden genomen. In de uitvoeringspraktijk worden enkele tekortkomingen
geconstateerd. Zo blijkt dat dossiers regelmatig niet compleet zijn en dat
relevante stukken die nodig zijn voor toetsing aan Bouwbesluit of Asbestverwijderingsbesluit,
in de dossiers ontbreken. Bij een systematische toets op onderwerpen zoals
bodemonderzoek, constructieve veiligheid en energieprestaties blijkt dat op
deze onderwerpen respectievelijk in 28, 24 en 86% van de plannen onvoldoende
gegevens in de dossiers aanwezig waren voor een adequate toetsing.De onderzoeksresultaten tonen aan dat lokale bestuurders zich er onvoldoende
van bewust zijn dat het bouw- en woningtoezicht een gemeentelijke kerntaak
is. Zeker in het geval van het Bouwbesluit, waarbij het in belangrijke mate
gaat om essentiële voorschriften op het punt van veiligheid en gezondheid,
zou een nalevingstekort kunnen leiden tot risico's voor de burger. Deze moet
erop kunnen vertrouwen dat er wordt toegezien of de voorschriften ook daadwerkelijk
worden nageleefd. Doordat gemeenten bouwvergunningen verlenen en hiervoor
ook leges in rekening brengen wordt wel de indruk gewekt dat er gecontroleerd
wordt of er aan de regelgeving wordt voldaan. Een indruk die gezien de onderzoeksresultaten
niet altijd terecht blijkt te zijn.Met medewerking van VROM is inmiddels gewerkt aan de ontwikkeling van
een door de VNG uit te geven Handreiking Bouw- en Woningtoezicht. Deze publicatie
biedt gemeenten praktische handreikingen om de uitvoeringspraktijk van het
gemeentelijke bouw- en woningtoezicht te verbeteren. Een belangrijk
doel van deze publicatie is voorts dat het algemeen belang van een goed functionerend
bouw- en woningtoezicht nog eens uitdrukkelijk onder de aandacht van gemeentebestuurders
wordt gebracht.Gelijktijdig zal de Inspectie Volkshuisvesting haar activiteiten op het
terrein van de bouwregelgeving opvoeren. De doelstelling is dat alle gemeenten
in Nederland in 2003 zijn onderworpen aan een inspectieonderzoek. De afzonderlijke
onderzoeken worden afgesloten met een eindrapport met aanbevelingen waarover
zo nodig concrete afspraken worden gemaakt tussen gemeente en Inspectie. Gemeenten
waarmee nadere afspraken zijn gemaakt krijgen daarna nog een nacontrole waarin
wordt nagegaan op welke wijze de gemeente met de aanbevelingen is omgegaan.
Daar waar gemeenten onvoldoende voortgang hebben geboekt, zal de Inspectie
in eerste instantie via bestuurlijk overleg bij de betrokken gemeente aandringen
op verbetering. Voor gevallen waar ook dit niet mag baten zal gezocht worden
naar een wettelijke vorm van sanctionering.Naast de hierboven aangegeven kortetermijnacties zijn er aanvullende en
ook wettelijke maatregelen nodig om de handhavingsituatie structureel te verbeteren.
Maatregelen die gemeenten enerzijds zullen ondersteunen in hun handhavingstaak
en anderzijds zullen dwingen om beter te gaan handhaven. Het uitgangspunt
bij het ontwikkelen van maatregelen is dat de bouwkwaliteit een onderwerp
blijft van overheidsbemoeienis, waarbij (technische) bouwregelgeving wordt
beschouwd als een exclusieve rijkscompetentie. Verder wordt geen regelgeving
uitgevaardigd zonder dat de handhaving daarvan voldoende gewaarborgd is. Daarbij
wordt gezocht naar mogelijkheden om de eigen verantwoordelijkheid van burgers
en de bouwpraktijk voor de naleving van de regelgeving aan te scherpen. Zo
wordt de mogelijkheid van procescertificering wettelijk verankerd. Deze mogelijkheid
zal het gemeentelijke bouw- en woningtoezicht in de toekomst vergaand kunnen
ontlasten. Voorts wordt gestreefd naar een versterking van de positie van
het tweedelijnstoezicht op de gemeente en wordt in overleg met het ministerie
van BZK kritisch gekeken naar het stelsel van de bouwleges.De volgende maatregelen zijn voorzien om de handhaving te verbeteren:• de wijze van toetsing van bouwvoornemens aan het Bouwbesluit wordt
geüniformeerd, via een toetsingsprotocol of algemene maatregel van bestuur
(AMvB);• de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bouwpraktijk (benchmark)
voor de naleving van de bouwregelgeving zal worden aangescherpt. Bij AMvB
zal het gebruik van een aanvraagformulier waarmee een aanvrager zich verbindt
aan een juiste en volledige indiening, worden voorgeschreven;• het aanschrijfinstrumentarium uit de Woningwet zal worden vereenvoudigd;• een ruimere inzet van de sanctie-instrumenten bestuursdwang en
dwangsom wordt mogelijk gemaakt, met name bij eigendomsovergang van zaken
die in strijd met de regels zijn uitgevoerd;• met (bestuurlijke) maatregelen worden de regionalisering van het
gemeentelijke bouw- en woningtoezicht en het uitbesteden van controletaken
op het terrein van de technische bouwregelgeving gestimuleerd.Voor de middellange termijn (2004–2006) zijn de volgende maatregelen
voorzien:• het sloop- en gebruiksvergunningenstelsel zal uit de bouwverordening
worden overgeheveld naar een AMvB. Dit past in de beoogde vereenvoudiging
van bouwregelgeving waarin op termijn alle technische regelgeving in rijksregelgeving
wordt opgenomen;• aanvullende bevoegdheden voor een adequate invulling van het tweedelijnstoezicht
zullen wettelijk worden geregeld;• het sanctie-instrument van bestuurlijke boete uit de vierde tranche
van de AWB (verwacht in 2003) zal toepasbaar worden gemaakt voor de handhaving
van de bouwregelgeving;• er zal worden gezocht naar mogelijkheden om het buiten behandeling
laten van onvolledige aanvragen te verplichten.5.7 Transparant welstandstoezichtGemeentelijk welstandstoezicht moet in de toekomst steeds zwaarder worden
gelegitimeerd en onderbouwd op basis van het gemeentelijke beleid op het gebied
van de ruimtelijke ordening en de stedenbouwkundige ontwikkeling. Dit geldt
zowel voor plannen voor nieuwe uitleggebieden als voor transformatieprocessen
in het bestaand stedelijk gebied1.Het onderzoek «Welstand op een nieuwe leest» dat in opdracht
van de Rijksbouwmeester is opgesteld, maakt duidelijk dat een professionalisering
van het welstandstoezicht noodzakelijk is. Dit heeft ertoe geleid dat al voor
het verschijnen van de Nota Wonen stimuleringsmaatregelen in gang zijn gezet
om het welstandstoezicht meer transparant, toetsbaar en openbaar te maken.
De welstandscommissies moeten meer in het openbaar gaan functioneren. Het
welstandstoezicht komt op een meer democratische wijze tot stand, waarbij
vooraf, door de gemeenteraad, zo concreet mogelijke en objectieve criteria
worden vastgesteld.De recent voorgestelde wijzigingen in het welstandstoezicht dienen te
leiden tot een goede inpassing van gebouwen in hun omgeving, waarbij de samenhang
met de omringende bebouwing en het openbaar gebied voorop staat. Zij bieden
bovendien de burger meer ruimte voor vergunningvrij bouwen. Voor door het
Rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten en voor (gemeentelijke,
provinciale en rijks-)monumenten blijft een strak welstandstoezicht gelden.De rijksoverheid zal nagaan hoe het welstandstoezicht verder kan worden
gemoderniseerd, bijvoorbeeld:• door in plaats van gemeentelijk welstandstoezicht te komen tot
bindende afspraken tussen gemeente en betrokken partijen (inclusief burgers
in een verenigingen van wijkeigenaren) op complex-, straat- of wijkniveau;
en• door de samenstelling van de welstandcommissies aan te passen zodat
ook «gewone burgers» daarvan deel kunnen uitmaken.5.8 De belangrijkste maatregelen op een rijSamengevat worden de volgende maatregelen genomen om de zeggenschap van
de burger over woning en woonomgeving te vergroten:1. In de Woonwet zal de positie van woonconsumenten en woonconsumentenorganisaties
in het proces van bouwen en beheren wettelijk worden verankerd.2. Het Rijk zal bevorderen dat de kennis- en informatievoorziening aan
de burger over woning, woonomgeving en woningmarkt wordt verbeterd, onder
meer door gebruik te maken van internet en kwaliteitskeurmerken.3. Het Rijk zal bevorderen dat gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen
via gerichte marktonderzoeken en adequate marketingtechnieken meer zicht krijgen
op de wensen van toekomstige bewoners en de ontwikkeling van woonvoorkeuren
in kaart brengen.4. De overheid streeft ernaar haar diensten, waar mogelijk gezamenlijk met woningcorporaties en marktpartijen, vanuit één loket
aan te bieden (Overheidsloket 2000/Loket Bouwen en Wonen) en waar mogelijk
administratieve procedures te bundelen.5. In overleg met partijen uit de huursector zal worden bekeken of een
(model-)gedragscode ten aanzien van het woongedrag, op te nemen in de huurovereenkomst,
de aanspreekbaarheid van zowel huurder als verhuurder kan verduidelijken.
In overleg met het ministerie van Justitie zal worden bezien of de algemene
bepalingen over woongenot en woongedrag uit het Burgerlijk Wetboek aangescherpt
kunnen worden.6. In overleg met het ministerie van Justitie zullen voorstellen worden
gedaan hoe enkele knelpunten ten aanzien van tijdelijke verhuur kunnen worden
opgeheven.7. Wettelijk zal worden geregeld dat de huurder niet meer verplicht is
tot het ongedaan maken van veranderingen en toevoegingen aan de woning als
dat de waarde van het onroerend goed niet schaadt.8. Het Rijk zal steun geven aan experimenten die nieuwe vormen van zeggenschap
van bewoners over het corporatiebeleid beogen.9. In overleg met het Nationaal Woninginstituut (NWI) zal de transparantie
van het aanbod op de huurwoningmarkt, inclusief de verscheidenheid aan arrangementen
en de prijskwaliteit-verhoudingen, worden vergroot. Het Rijk zal samen met
de makelaarsverenigingen, het NWI en organisaties van huurders en verhuurders
de mogelijkheid tot ontwikkeling van speciaal op de huurmarkt gerichte huurmakelaars
verkennen.10. In overleg met marktpartijen zullen risicobeperkende producten worden
ontwikkeld als buffer voor het mogelijk verlies aan vermogen.11. Voor gebreken aan nieuwe woningen wordt gestreefd naar één
loket voor arbitrage bij geschillen.12. In overleg met de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Vereniging Eigen Huis en het ministerie
van Justitie wordt het appartementsrecht zodanig aangescherpt dat Verenigingen
van Eigenaren van complexen eigen woningen effectiever kunnen functioneren.13. Met woningcorporaties worden afspraken gemaakt om het aantal te verkopen
huurwoningen te verhogen.14. Het Rijk zal in overleg met verhuurders de vloeiende overgang van
huur naar koop verder bevorderen. In het bijzonder wordt hierbij gedacht aan
producten waarbij al bij het aangaan van de huurovereenkomst rechten op verwerving
van de woning of een aandeel in het eigendom van de woning kunnen worden vastgelegd.15. Het particulier opdrachtgeverschap zal als prestatieveld in het rijksbeleidskader
worden opgenomen. Als het particulier opdrachtgeverschap onvoldoende invulling
krijgt, worden wettelijke maatregelen getroffen.16. Het Rijk zal particulier opdrachtgeverschap door voorbeeldprojecten
en experimenten stimuleren.17. Het Rijk zal de bouwregelgeving verder vereenvoudigen. Het gaat daarbij
om: de reeds in gang gezette conversie van het Bouwbesluit, een snellere procedure
voor de vergunningverlening, het ontwikkelen van een nieuw systeem voor de
bouwleges, en het verwijderen van overbodige eisen uit het Bouwbesluit.18. Het Rijk zal de bouwregelgeving waar mogelijk harmoniseren. Het gaat
daarbij om het harmoniseren en afstemmen van de bouwregelgeving aan Europese
regelgeving. Daarbij gaat het ook om het verbeteren van de inhoudelijke en
procedurele afstemming van de bouwregelgeving met de regelgeving op het terrein
van de ruimtelijke ordening (herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening) en
van het milieu (Wet Milieubeheer). 19. Het Rijk zal de bouwregelgeving (Bouwbesluit) aanscherpen waar het
gaat om de veiligheidseisen in de sfeer van rookmelders en de beloopbaarheid
van trappen, de eisen aan de gezondheidsaspecten van het wonen waar het gaat
om geluid, ventilatie, asbest en radon en de eisen aan de toekomstwaarde van
woningen waarbij het gaat om hogere deuren en plafonds en het implementeren
van het Beleidsprogramma Duurzaam Bouwen en de Klimaatnota.20. Het Rijk zal maatregelen treffen om de handhaving van de bouwregelgeving
te verbeteren.21. Het Rijk zal de toepassing van zonnecellen voor de opwekking van elektriciteit
in de gebouwde omgeving met verschillende instrumenten stimuleren.22. Het Rijk zal met behulp van een subsidieregeling de toepassing van
energiebesparende maatregelen door huishoudens met lage inkomens stimuleren.23. Het Rijk zal nagaan hoe het welstandstoezicht verder kan worden gemoderniseerd. HOOFDSTUK 6GOED WONEN VOOR IEDEREEN6.1 De brede oriëntatie van het woonbeleidPersoonsgerichte sociale dimensie: aandachtsgroepenIn de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig is het inkomen als uitgangspunt
gekozen om de «doelgroep» af te bakenen. De nadruk daarop kwam
voort uit het schaarstedenken. Gezien de spanning op de woningmarkt en de
noodzaak van het efficiënter benutten van de woningvoorraad was dat een
begrijpelijke benadering. Maar met de omslag van kwantiteit naar kwaliteit
is een bredere oriëntatie van het beleid noodzakelijk. In de Woonverkenningen
MMXXX werd een aanzet voor die verbreding gegeven. Daar werden onderscheiden:• de mensen met een goed inkomen en met veel maatschappelijk perspectief;• de mensen die zich maatschappelijk goed kunnen redden, maar die
bewust kiezen voor een alternatieve leefwijze en minder inkomen, bijvoorbeeld
huishoudens met twee halve banen;• de mensen met een goed inkomen maar die om niet-financiële
redenen aandacht behoeven, zoals de koppeling van wonen en zorg;• de mensen met een laag inkomen en weinig maatschappelijk perspectief.De eerste groep vormt de hoofdstroom in de samenleving. Het zijn de kwaliteitsvragers,
de mensen die de dynamiek op de woningmarkt bepalen. De effecten die zij teweegbrengen
in de samenleving leiden ertoe dat wel beleidsmatige aandacht nodig is. Met
name de hoofdstukken 8 en 9 over de stedelijke en de landelijke kwaliteitsvraag
gaan daarover. De tweede groep vormt een onderstroom voor wie het bewust uitdrukking
geven aan de eigen identiteit belangrijk is. Voor deze mensen is keuzevrijheid
een belangrijke culturele dimensie.De derde groep vraagt vooral beleidsaandacht in de afstemming tussen wonen
en zorg. Daarover gaat het volgende hoofdstuk. Dit hoofdstuk gaat over de
vierde groep.De meeste mensen zijn zeer goed in staat zelf voor hun huisvesting zorg
te dragen. Maar een aanzienlijk deel heeft daartoe nog altijd minder goede
mogelijkheden. Verschillende factoren zijn van doorslaggevende betekenis bij
de vraag wie achterblijft en wie opklimt, wie de keuzeruimte kan gebruiken
en wie niet. In de eerste plaats stelt de hoogte van het inkomen meestal harde
grenzen aan iemands woonmogelijkheden. Of iemand weinig perspectief heeft,
wordt daarnaast ook bepaald door zijn sociale en culturele vaardigheden –
is men in staat de juiste wegen te bewandelen, is men voldoende taalvaardig –
en door de steun uit de sociale omgeving – sociale netwerken, voorzieningen
in de buurt1. De combinatie van deze factoren
is van doorslaggevende betekenis voor iemands kansen op sociale mobiliteit
ook bij het wonen.Een bijzondere categorie vormt de groep studenten. Gedurende een aantal
jaren hebben ze een laag inkomen, maar wel degelijk een goed maatschappelijk
perspectief. Vaak bewonen ze geen zelfstandige woonruimte, maar huren ze een
kamer. Er zijn signalen dat het aanbod aan betaalbare studentenhuisvesting
afneemt. Onder meer als gevolg van de gestegen huizenprijzen, waardoor het
lucratiever wordt om een pand te verkopen dan te verhuren aan studenten. In
overleg met het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCenW)
zal worden onderzocht of er voldoende aanbod aan studentenhuisvesting beschikbaar
is, en welke ontwikkelingen op de omvang van dat aanbod van invloed zijn. Daarbij komen ook de mogelijke gevolgen voor het kameraanbod van de
belastingherziening 2001 aan de orde.Ook woonwagenbewoners vormen een bijzondere aandachtsgroep. Omdat in de
loop der tijd in andere weten regelgeving al voldoende waarborgen voor rechtszekerheid
waren opgenomen, kon de Woonwagenwet vervallen. Met de afschaffing van deze
wet worden woonwagenbewoners niet meer als afzonderlijke categorie in het
beleid voor het wonen aangemerkt. Ook voor hen geldt de Huisvestingswet. Bij
de afschaffing van de Woonwagenwet is een tekort aan standplaatsen geconstateerd.
Daarom is er, als overgangsmaatregel, bij de toewijzing van standplaatsen
tot en met 2003 een voorrangsregeling voor huidige woonwagenbewoners. Tevens
dienen gemeenten, en ook woningcorporaties, hun verantwoordelijkheid te nemen
om te voorzien in voldoende standplaatsen, onder meer op VINEX-locaties.Onevenwichtige woonruimteverdelingIn dit hoofdstuk wordt ingegaan op ondersteuning van mensen in een financieel
kwetsbare positie, in de vorm van de huursubsidie, het huurbeleid en de bevordering
van het eigenwoningbezit.Het bestrijden van een onevenwichtige woonruimteverdeling – het
verschijnsel dat mensen in verhouding tot hun inkomen te goedkoop of te duur
wonen, ook wel «scheefheid» genoemd – was een belangrijk
beleidsdoel van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig. Dit streven
wordt in deze Nota Wonen als doelstelling van rijksbeleid losgelaten. Uit
een oogpunt van doelmatigheid en rechtvaardigheid werd het destijds als ongewenst
beschouwd dat huishoudens met een redelijk tot hoog inkomen goedkope woningen
«bezet» hielden en omgekeerd, dat mensen met lage inkomens daardoor
in dure woningen met huursubsidie gehuisvest moesten worden.Inmiddels is er aanleiding om dit standpunt te herzien. Dat geldt in het
bijzonder vanuit het oogpunt van de keuzevrijheid, die in deze nota een leidend
beginsel is. Het voorschrijven van normen over wat te duur en wat te goedkoop
wonen is, verdraagt zich slecht met dit beginsel. Wel blijven aanvaardbare
woonlasten een belangrijke randvoorwaarde. Het loslaten van de actieve scheefheidbestrijding
is ook ingegeven door de gewenste stedelijke vernieuwing. Een actief scheefheidbeleid
kan, in wijken met een eenzijdige samenstelling van het woningbestand, segregatie
naar inkomen in de hand werken. Het is daarom beter het beleid te richten
op differentiatie van het aanbod in de wijk, zodat een wooncarrière
binnen de wijk wél mogelijk wordt.Het loslaten van een stringent verdelingsbeleid vergt wel aanvullende
maatregelen om de uitgaven aan huursubsidie te kunnen beheersen. De nieuwe
Huursubsidiewet introduceerde daartoe in 1997 de prestatienormering, die gemeenten
en verhuurders tot doelmatig gebruik van de huursubsidie prikkelt.6.2 De huursubsidieMensen in financieel kwetsbare positiesActieve deelname aan het arbeidsproces is de belangrijkste manier om vooral
financieel-economische, maar ook om sociaal-culturele kwetsbaarheid tegen
te gaan. Op basis van de verschillende CPB-scenario's ziet de toekomst er
wat betreft de ontwikkeling van de werkgelegenheid goed uit. Maar langdurige
werkloosheid blijkt ook in tijden van voorspoed een hardnekkig probleem, ondanks
de groei van de werkgelegenheid in de laatste jaren. Ditzelfde geldt voor
mensen in de WAO. Enkele karakteristieken van mensen in financieel kwetsbare
positiesVan de huishoudens met een inkomen op of onder het minimum (105% van de
bijstand) zit 37% vier jaar of langer onder dat niveau. Kenmerkende categorieën
zijn: • alleenstaande vrouwen > 65 jaar (25%) • jongere alleenstaande vrouwen (15%) • eenoudergezinnen (18%)In 1997 had 27% van die groep een negatief vermogen en 33% had een vermogen
tussen 0 en 5000 gulden.In 1997 had 36% van deze huishoudens het gevoel moeilijk te kunnen rondkomen.Het aandeel vaste lasten in de totale bestedingen is voor deze huishoudens
opgelopen van 40% in 1993 naar 47% in 1997, mede als gevolg van huurstijgingen
en stijging van lokale lasten.Bron: Ministerie van SZW, 1999, De arme kant van Nederland:
voortangsrapportage 1999, en SCP, 1999, Armoedemonitor
1999.Tussen 1994 en 1998 is de groep niet-werkenden met een laag inkomen en
een lage opleiding iets afgenomen, maar ze omvat nog altijd circa 10% van
de Nederlandse huishoudens. De grootste concentraties bevinden zich in de
grote steden, vooral in de vroegnaoorlogse buitencentrum woonmilieus. In de
kleinere gemeenten is het percentage mensen die in financieel-economisch opzicht
kwetsbaar zijn, beduidend lager. In deze gemeenten daalt hun aandeel ook het
snelst.Tabel 6.1. Mensen in financieel kwetsbare posities*, naar
gemeentegrootte (als percentage van het totaal aantal huishoudens)  19941998toe/afnameAmsterdam11,4%13,7%+ 2,3%Rotterdam16,9%12,6%– 4,3% Den Haag14,5%14,7%+ 0,2%Utrecht8,5%7,4%– 1,1%     Vier grote steden totaal13,2%12,8%– 0,4%     Overige gemeenten > 100 000 inwoners10,8%9,5%– 1,3%     Gemeenten < 100 000 inwoners10,6%8,8%– 1,8%    Nederland11,0%9,5%– 1,5%* 105% van de bijstand.Bron: WBO (CBS/VROM).Het niveau van het sociaal minimum bepaalt mede of, en zo ja welke, sectorale
maatregelen aanvullend nog noodzakelijk zijn. Op het terrein van het wonen
zijn dit de huursubsidie, het huurprijsbeleid en het aanbod van betaalbare
woningen (met name door woningcorporaties). Deze instrumenten beïnvloeden
de prijs van het wonen, bevorderen zo de toegankelijkheid van woonkwaliteit
en hebben zo ook hun betekenis voor de leefbaarheid op wijkniveau. Ze matigen
dus de gevolgen van financieel-economische kwetsbaarheid, maar veranderen
niet de oorzaak ervan. Daarvoor zijn vooral maatregelen in de sfeer van onderwijs,
werkgelegenheid en het bredere inkomensbeleid nodig. Huursubsidie blijft kerninstrumentIndividuele financiële vraagondersteuning in de vorm van huursubsidie
is en blijft een kerninstrument om ook voor mensen met lage inkomens fatsoenlijke
en betaalbare huisvesting te garanderen en de keuzeruimte te vergroten. Op
dit moment maken ruim 1 miljoen huishoudens gebruik van de huursubsidie. Dat
is bijna een derde van alle huurders. Gelet op de economische ontwikkelingen
uit de CPB-scenario's is te verwachten dat het aantal ontvangers relatief
gezien zal afnemen. Maar in absolute zin zal het aantal ontvangers niet of
beperkt afnemen. De totale huursubsidie-uitgaven zijn recentelijk zelfs toegenomen.
De oorzaken daarvan zijn een afnemend niet-gebruik, de gestegen huren, en
de verruiming van de Huursubsidiewet zelf. Ook door de eenmalige verhoging
in 2000 van de kwaliteitskortinggrens, de aftoppingsgrenzen en de maximale
huurgrens met 3,8% in plaats van het inflatiepercentage, nemen de uitgaven
toe.Uit de evaluatie van de Huursubsidiewet blijkt dat de huursubsidie een
effectief instrument is. In het tijdvak 1997–1998 is de netto huurquote
met gemiddeld 2 procentpunt gedaald als gevolg van de nieuwe Huursubsidiewet,
die in 1997 van kracht werd. Voor de specifieke aandachtsgroepen (éénpersoonshuishoudens
en 65-plussers) is de huurquote meer dan gemiddeld gedaald.Het is van belang dat mensen zelf weten hoe hoog de huur is van de woning
en welke bijdrage daarvoor wordt ontvangen. In het kader van de invoering
van de verdere automatisering bij de huursubsidie (het zogenaamde Eos-project)
komt de huurmatiging via de verhuurder te vervallen. Zodoende zien mensen
zelf wat zij aan subsidie ontvangen.Niet-gebruikDe bekendheid van het instrument huursubsidie is zeer groot. Uit onderzoek
blijkt dat 97% van alle burgers het instrument kent. Sinds 1997 zijn er meer
dan 100 000 huishoudens bijgekomen die huursubsidie ontvangen. Tot nu
is dan ook hard gewerkt aan maatregelen gericht op het terugdringen van het
niet-gebruik. De belangrijkste maatregelen waren gericht op:I. de bekendheid met de regeling;II. de eenvoudige uitvoering; enIII. het actief opsporen en benaderen van huishoudens.Evaluatie laat zien dat alle voorgenomen maatregelen zijn uitgevoerd en
hun effect hebben gehad. Intensivering lijkt geen extra rendement meer op
te leveren. Toch is de zaak te belangrijk om zomaar op zijn beloop te laten.
In de komende periode zal daarom worden doorgegaan met de reguliere voorlichting
en het vereenvoudigen van de uitvoering door het automatisch continueren –
de burger hoeft maar één maal aan te vragen – en door
de instelling van lokale klantcontactpunten. Deze lokale contactpunten maken
het vanaf 2002 mogelijk dat elke beschikking binnen drie weken zal zijn
geslagen en dat nieuwe aanvragen het hele jaar door mogelijk zijn. Door de
mogelijkheid om deze lokale klantcontactpunten samen te voegen met andere
klantcontactpunten, zoals de bijzondere bijstand- en welzijnsloketten, zal
het niet-gebruik ook tegengegaan kunnen worden. Het CBS schat het niet-gebruik
op 15 tot 23% van het aantal rechthebbenden. Ten opzichte van ramingen die
eerder door het SCP voor het tijdvak 1993–1994 waren gemaakt (32%) is
een afname van het niet-gebruik (hoe moeilijk ook precies vast te stellen)
toch waarschijnlijk.ArmoedevalAl geruime tijd is er discussie over de armoedeval. Inkomensafhankelijke
regelingen dienen een belangrijk doel, maar hebben als effect dat het aanvaarden van betaalde arbeid voor sommigen minder aantrekkelijk
is en de doorstroming aan de onderkant van de arbeidsmarkt wordt bemoeilijkt,
omdat tegenover een hoger inkomen minder subsidie staat. Daarnaast kunnen
andere redenen zoals gebrek aan kinderopvang voor alleenstaande ouders een
belemmering zijn bij het accepteren van een betaalde baan. Voor het stimuleren
van het arbeidsaanbod is het dus ook nodig te kijken naar de beschikbaarheid
en toegankelijkheid van voldoende voorzieningen om arbeid en zorg te kunnen
combineren. Daarnaast spelen ook scholing en het sanctiebeleid een belangrijke
rol bij de toetreding tot de arbeidsmarkt. Met de belastingherziening 2001
is overigens, vooral door de invoering van de arbeidskorting, een belangrijke
stap voorwaarts gezet bij het ook financieel aantrekkelijker maken van betaalde
arbeid.Er zijn verschillende mogelijkheden denkbaar om het armoedevalprobleem
te matigen. Mede op basis van een rapport van de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid aan de Tweede Kamer, waarin verschillende mogelijke oplossingen
voor de armoedevalproblematiek als gevolg van inkomensafhankelijke regelingen
worden verkend, heeft het kabinet recent besloten een uitstroompremie bij
aanvaarding van werk te introduceren en de arbeidskorting bij de inkomstenbelasting
te verhogen. Ook wordt de koopkrachttoeslag in de huursubsidie afgeschaft
en wordt de progressiviteit in de huursubsidietabel verminderd. Fiscale compensatie
beperkt de nadelige gevolgen voor het besteedbaar inkomen van huursubsidiegebruikers.
Een verdere vermindering van de problematiek van de armoedeval zal ook na
de eerste stappen in 2001 de aandacht blijven vragen.Als gevolg van de veranderingen in de belastingheffing in 2001 (vooral
door de arbeidskorting) wordt werken aantrekkelijker gemaakt. Door de wijzigingen
in de standaardaftrekposten veranderen de belastbare inkomens echter. Zonder
nader beleid zou de aanspraak op huursubsidie daardoor kunnen afnemen. Daarom
heeft het kabinet voorstellen ontwikkeld om de belastbare inkomens uit de
inkomstenbelasting 2000 zodanig te laten corrigeren door de Belastingdienst,
dat huursubsidieontvangers hiervan geen nadelige gevolgen ondervinden.Huursubsidie, bijstand, arbeid en voorzieningen (sociale
as)In aanvulling op de (generieke) huursubsidieregeling bestaan er diverse
«vangnetregelingen» om de specifieke woonlastenproblemen van bepaalde
mensen te verzachten. Om de transparantie en de toegankelijkheid van deze
regelingen voor burgers te verbeteren en de uitvoeringskosten te beperken,
wordt bezien hoe deze vangnetten zijn te bundelen. Het gaat daarbij om de
bundeling van vangnetten van de huursubsidie en het wetsvoorstel Bevordering
Eigen Woningbezit met de gemeentelijke woonlastenfondsen, de woonkostentoeslag
uit de bijzondere bijstand en de schuldsaneringsregeling uit de bijstand.
In overleg met de VNG (er zijn ook gemeentelijke regelingen in het geding)
en de betrokken departementen zullen de mogelijkheden hiervoor worden verkend.
Ook wordt daarbij bezien in hoeverre aanvullende (particuliere) verzekeringen
het «gat» tussen vangnetzorg en volledige zelfredzaamheid ten
aanzien van de relatie tussen woonkosten en inkomen kunnen dichten. In de
koopsector worden dergelijke producten al aangeboden. In overleg met de verzekeringsbranche
zal worden bezien of dergelijke producten breed toepasbaar zijn.In het kader van Overheidsloket 2000 wordt ingezet op een goede samenwerking
en eventueel integratie van de loketten voor arbeid en inkomen, thuiszorg
en huursubsidie. Zo wordt bevorderd dat burgers in één loket
meerdere voorzieningen kunnen verkrijgen. Dit is van belang om niet-gebruik
tegen te gaan. Maar evenzeer om de stap van subsidie naar arbeid te bevorderen. Aandacht voor beheersbaarheid en keuzevrijheidDe huursubsidieregeling, zo laat de evaluatie zien, is een effectief en
onmisbaar instrument. Voor de langere termijn vragen twee onderwerpen de aandacht:
de beheersbaarheid van de regeling en de keuzemogelijkheden die zij biedt,
in het bijzonder op het grensvlak van wonen en zorg. Alternatieve systematieken
als vouchers en vormen van fiscalisering, zullen op deze aspecten worden onderzocht.De nieuwe Huursubsidiewet heeft geleid tot meer huursubsidie voor praktisch
alle huishoudens en daarmee tot een dalende huurquote. De afzwakking van de
kwaliteitskorting is hiervan de belangrijkste reden. De contramal hiervan
is wel dat de «kwaliteitssprong» in het wonen grotendeels ten
laste van de gemeenschapsmiddelen gebracht kan worden. Opvallend zijn voorts
de relatief hoge huurstijging (1,5 procentpunt meer dan gemiddeld) die huursubsidieontvangers
in de woningen met vrij lage huren hebben ondergaan, en de relatief hoge huurstijging
bij mutaties. De beheersbaarheid en doelmatigheid van het instrument kunnen
daarmee onder druk komen te staan.Het kabinet houdt daarom vast aan de systematiek van de prestatienormering
om de doelmatigheid en beheersbaarheid te bevorderen. De prestatienormering
beoogt gemeenten en verhuurders aan te zetten tot een zorgvuldig gebruik van
de regeling. Hoewel de actieve scheefheidbestrijding in deze nota als doelstelling
van beleid wordt losgelaten, mag dat bij de woonruimteverdeling niet leiden
tot een ongemotiveerde afwenteling op de huursubsidie. Dit is een verantwoordelijkheid
van gemeenten en verhuurders. Gemeenten moeten erop toezien dat het aantal
relatief dure toekenningen in verband met het betrekken van een nieuwe woning
binnen redelijke grenzen blijft, een verantwoordelijkheid die in de verhuisnorm
van de prestatienormering zichtbaar wordt gemaakt. In zijn algemeenheid geldt
verder dat verhuurders de kosten van hun eigen beslissingen over het huur-,
verhuur- en nieuwbouw- en verbeterbeleid niet ongemotiveerd op de huursubsidie
mogen afwentelen. De verantwoordelijkheid van de verhuurders op dit punt,
wordt zichtbaar in de uitgavennorm van de prestatienormering. De hiervoor
omschreven doelstellingen van de prestatienormering blijven onverkort gelden,
en zullen scherp worden gehandhaafd. De wijze waarop dat gebeurt – de
uitwerking en toepassing van de normen – staat momenteel ter discussie.
Er wordt dan ook verder gezocht naar manieren waarop de medeverantwoordelijkheid
van gemeenten en verhuurders in een eenvoudige en handhaafbare norm kan worden
vertaald.Als maatschappelijke instellingen, met het leveren van woondiensten aan
mensen met een bescheiden inkomen als één van hun kerntaken,
zijn de woningcorporaties in het bijzonder medeverantwoordelijk voor de beheersbaarheid
van het huursubsidiebudget. Zij hebben bovendien met het investerings-, huur-
en verhuurbeleid instrumenten in handen om aan die medeverantwoordelijkheid
invulling te geven. Mocht dat niet in voldoende mate gebeuren, dan zijn andere
mechanismen nodig om de beheersbaarheid van de regeling te waarborgen. Daarbij
kan gedacht worden aan vormen van medebekostiging.Modernisering van de huursubsidiesystematiekHoewel de huursubsidie op dit moment als kerninstrument in de volkshuisvesting
succesvol is, is het mede met het oog op de keuzevrijheid van belang verder
in de toekomst te kijken. Onderzocht zal worden of fiscalisering van de huidige
huursubsidieregeling een begaanbare weg kan zijn. Daartoe zullen vormen van
fiscalisering worden bezien op de keuzevrijheid en zekerheid die de burger
worden geboden, de gevolgen voor de woonlasten van burgers, de relatie tussen
woonkwaliteit en eigen verantwoordelijkheid, de administratieve lasten en
de beheersbaarheid van de begroting. Ook de mogelijke effecten op de woningmarkt
en de relatie met andere beleidsthema's (waaronder de armoedeval)
komen in deze verkenning aan bod. In het bijzonder zal ook aandacht worden
besteed aan het verruimen van de keuzemogelijkheden op het grensvlak van wonen
en zorg. Het verruimen van de mogelijkheden om te kiezen voor arrangementen
waarin wonen en zorg op maat worden aangeboden, vormt een centrale opgave
in deze nota (zie hoofdstuk 7). Het is van belang dat de huursubsidieregeling
zulke arrangementen ook voor mensen met een bescheiden inkomen bereikbaar
maakt. De huursubsidie zal daartoe goed moeten aansluiten bij ontwikkelingen
in de zorgsector. Daar wordt, onder meer in de vorm van persoonsgebonden budgetten,
toegewerkt naar een meer vraaggestuurde financiering, en is een beweging van
intramurale naar extramurale zorgverlening gaande. Die beweging wordt door
velen gewenst, niet in het minst door zorgbehoevende ouderen, die liever thuis
dan in een instelling worden verzorgd. In de komende jaren zal worden bezien
of een modernisering van de huursubsidiesystematiek wenselijk is, teneinde
de keuzemogelijkheden voor wonen mét zorg te verruimen. Naast de verkenning
van de mogelijkheden van fiscalisering, zal daartoe tevens worden geëxperimenteerd
met persoonsgebonden woonbudgetten, ook wel vouchers genoemd1.Naar woonzorgvouchersEen voucher geeft huishoudens een bedrag in handen dat niet, zoals de
huidige huursubsidiebijdrage, rechtstreeks afhankelijk is van de feitelijke
huurprijs van de woning. Deze loskoppeling maakt een goede aansluiting bij
bijdragen uit de zorgsector mogelijk (bijvoorbeeld op grond van de Algemene
Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)) en verruimt de keuzemogelijkheden van
de ontvanger. Deze kan naar eigen keuze het gewenste pakket aan woon- en zorgdiensten
samenstellen, naar keuze in de huur- of koopsector. Het ontkoppelen van de
band tussen feitelijke huur en subsidiebijdrage versterkt tevens de marktwerking.
De hoogte van de voucher is vooraf bekend, zodat de ontvanger belang heeft
bij een kritische afweging tussen prijs, kwaliteit en geleverde diensten.
En verhuurders zullen hun beleid meer af moeten stemmen op de (met de voucher
ondersteunde) wens van de consument dan, zoals nu soms gebeurt, op de huursubsidieregeling.
De vouchersystematiek verruimt zodoende de keuzemogelijkheden van de consument,
terwijl tegelijk de eigen verantwoordelijkheid voor de gemaakte keuze wordt
benadrukt.De eventuele introductie van een (woonzorg)vouchersysteem vergt een gedegen
voorbereiding. De toepassingmogelijkheden van vouchers als subsidie-instrument
komen als MDW-project aan de orde. In de eerste fase van dit project zal een
algemeen toetsingskader voor vouchers worden ontwikkeld. Hierna start een
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), dat de voor- en nadelen van het
invoeren van vouchers in de woon- en woonzorgsector zal verkennen2.Na afronding van deze trajecten (medio 2001) zal, bij gebleken haalbaarheid
en wenselijkheid, op vrijwillige basis een aantal meerjarige (2002–2005)
experimenten met vouchers worden gestart, onder begeleiding van de Stuurgroep
Experimenten Volkshuisvesting (SEV). Uit deze experimenten zal moeten blijken
of de beoogde verruiming van keuzemogelijkheden inderdaad ook in de praktijk
wordt gerealiseerd, de betaalbaarheid van het wonen voor lagere-inkomensgroepen
gegarandeerd blijft en of zich geen ongewenste neveneffecten voordoen. Pas
na een zorgvuldige beoordeling van de resultaten van het experiment zal kunnen
worden bezien of een geleidelijke vervanging van de huidige huursubsidiesystematiek
door vouchers een wenselijke en begaanbare weg is. Deze verkenning is overigens
niet ingegeven door een bezuinigingsstreven. Bij het ontwikkelen van nieuwe
beleidsvarianten geldt (in beginsel) budgettaire neutraliteit. 6.3 HuurbeleidHuurbescherming een rijkstaakHet huurbeleid is wellicht het meest stelselbepalende element uit het
naoorlogse volkshuisvestingsbeleid. Daarbij moeten we wel onderscheid maken
tussen de huurbescherming zoals in het Burgerlijk Wetboek is vastgelegd en
het huurprijsbeleid zoals dat is vastgelegd in de Huurprijzenwet Woonruimte.
Vooral het huurprijsbeleid heeft de omvang en complexiteit van het naoorlogse
volkshuisvestingsbeleid bepaald. Het lagelonenbeleid in de wederopbouwtijd
werd ondersteund met een lagehuurpolitiek. Huurstijgingen (niet jaarlijks,
maar schoksgewijs en dan vaak fors en met looncompensaties) werden behalve
in de Tweede Kamer dan ook hevig bediscussieerd door de sociale partners in
de SER. De huurpolitiek leidde weer tot omvangrijke exploitatiesubsidies (die
van huurprijsbeleid vooral budgettair beleid maakte), die op hun beurt weer
tot gedetailleerde overheidsbemoeienis met de kosten van woningbouwplannen
leidden1.Na de Parlementaire Enquête Bouwsubsidies in de jaren tachtig en
het volkshuisvestingsbeleid in de jaren negentig is de kentering in dit uitdijend
stelsel ingezet. Plantoetsingen verdwenen, exploitatiesubsidies werden eerst
genormeerd, met de Tussenbalans in 1991 sterk gereduceerd en later met de
brutering afgekocht. Het huurbeleid werd met een geliberaliseerd segment en
met de introductie van de zogenaamde huursombenadering flexibeler, maar is
in de kern onveranderd gebleven. Prijssturing en huurbescherming zijn rijkstaken
gebleven.Tegelijkertijd staat het huurbeleid voor nieuwe opgaven. De woonconsumenten
van vandaag zijn op zoek naar kwaliteit. Velen proberen die te vinden in de
koopsector. Een aantrekkelijk en gedifferentieerd aanbod aan huurwoningen
is echter van blijvend belang voor de woningmarkt. We moeten voorkomen dat
de huursector marginaliseert en verschraalt. De markt biedt daartoe voldoende
kansen: de vraag naar luxere huurwoningen neemt toe, onder andere bij ouderen
die hun koopwoning willen inruilen voor een comfortabele huurwoning, maar
ook bij de moderne flexwerkers die regelmatig van baan en woonplaats veranderen.
Dit stelt de huursector voor de uitdaging om haar aantrekkingskracht verder
te vergroten. Te constateren valt dat de huursector deze uitdaging aanneemt
en initiatieven ontwikkelt. Niettemin is er nog veel te winnen bij zaken als
zeggenschap over de woning, zekerheid over de huurontwikkeling en het vergroten
van de transparantie van de huurwoningmarkt. Het Rijk moet ervoor zorgdragen
dat het huurbeleid hiervoor voldoende ruimte biedt.Huurprijsbeleid: ruimte voor contractvrijheidDe huurprijs wordt contractueel overeengekomen. Dat is de principiële
basis van de huurprijswetgeving. Maar daaromheen bestaan zoveel regels, dat
materieel eigenlijk niet echt sprake is van contractvrijheid. Voor een deel
is dat ook verklaarbaar en verdedigbaar uit een oogpunt van bescherming van
kwetsbare huurders in een imperfecte markt, zeker op marktsegmenten waar schaarste
heerst. Maar we moeten ook niet al te veel illusies hebben bij de sturende
werking van die regels. Juist op een krappe markt zien we de contractvrijheid
floreren in de vorm van illegale onderverhuur tegen soms exorbitante prijzen.
Men kan zich ook afvragen of een al te strak centraal huurprijsbeleid wel
in het voordeel van de huurders is. Historisch gezien is dat in ieder geval
niet zo (zie tabel 6.2).Tabel 6.2. Huurprijsontwikkeling 1950–2000 periodeinflatiehuurstijging*reële huurstijging 1950–19593,4%6,1%2,7%1960–19694,6%7,0%2,4%1970–19796,8%6,5%– 0,3%1980–19892,8%3,8%1,0%19902,5%3,3%0,8%19913,1%5,9%2,8%19923,2%5,6%2,4%19932,6%5,4%2,8%19942,7%5,2%2,5%19952,0%4,7%2,7%19962,0%4,1%2,1%19972,2%3,7%1,5%19982,0%3,4%1,4%19992,0%3,0%1,0%20002,2%**2,6%0,4%* Inclusief huurharmonisatie.** Prognose, CPB.Bron: CBS en VROM.De reële huurstijgingen waren in het begin van de jaren negentig
hoog, als gevolg van de Tussenbalans. Nadat meer ruimte werd gecreëerd
voor flexibele huurverhogingen door de introductie van de zogenaamde huursombenadering
in 1993, zakte de feitelijke huurverhoging voor het eerst onder het percentage
waarmee subsidies werden afgebouwd. Hoe gering het verschil nominaal ook was,
het was een trendbreuk die zich na de «brutering» in 1995 verder
doorzette. Concurrentie onder meer met de koopsector vertaalde zich onmiddellijk
in de prijs. Maar ondanks het feit dat de markt hier positief werkt, blijft
het niettemin gewenst met woningcorporaties afspraken te maken over betaalbaarheid
en beschikbaarheid van woningen voor lagere inkomensgroepen.Naar inhoud blijft het rijksbeleid gericht op een gemiddeld inflatievolgende
huurprijsontwikkeling zoals dat ook in het regeerakkoord is opgenomen. Dat
is goed voor de huurders, maar ook voor bijvoorbeeld de positie van groeikernen
die al met relatief hoge huren te maken hebben. De berekeningen zoals die
in deel IV ten aanzien van de vermogensontwikkeling van de corporatiesector
zijn opgenomen met inachtneming van de noodzakelijke kwaliteitsinvesteringen,
laten zien dat dat ook verantwoord is. Voor de periode vanaf 2001 zullen
op basis van een analyse van de financieel-economische ontwikkeling in de
sociale huursector sinds de brutering en de toegenomen mogelijkheden tot verkoop
van huurwoningen, de bandbreedte en de systematiek voor het huurprijsbeleid
in de komende jaren worden vastgesteld. Ook de VROM-raad komt in zijn advies
over het huurbeleid tot de conclusie, dat redelijkheidsnormen voor huur en
huuraanpassing nodig blijven1. Wel wordt de interessante
suggestie gedaan vertegenwoordigers van huurders en verhuurders op landelijk
niveau de normen daarvoor te laten ontwikkelen en eventueel lokaal of regionaal
te differentiëren. Ook concludeert de Raad dat er tot op heden geen vorm
van overleg is ontwikkeld waarbij partijen onderling bindende afspraken kunnen
maken. Het Landelijk Overleg Huurders Verhuurders (LOHV) zou zich tot een
dergelijk orgaan kunnen ontwikkelen. De Commissie Huurbeleid, waartoe het
LOHV het initiatief heeft genomen, heeft de ambitie te komen tot breed gedragen
voorstellen voor het huurbeleid voor de langere termijn. Op grond van het
advies van deze commissie zal het kabinet het huurbeleid voor de (middel)
lange termijn tijdig, vóór de behandeling van de begroting 2002,
vaststellen. Ook rond de modernisering van het woningwaarderingsstelsel, de
beschikbaarheid van voldoende woningen voor lagere-inkomensgroepen, de vrijheid
van huurder en verhuurder om een contract aan te gaan en de daarbij passende
consumentenbescherming zal het LOHV worden gevraagd om voorstellen te ontwikkelen. Het kabinet hecht – met het oog op het draagvlak – grote waarde
aan voorstellen voor de vormgeving van het huurbeleid die door huurders en
verhuurders gezamenlijk worden aangedragen. Een stabiel en harmonieus huurbeleid
is daarbij gebaat. Als het LOHV daar onverhoopt niet in slaagt, zal een nieuw
landelijk orgaan worden ingesteld, waarbij de leden niet uit de belangenorganisaties
worden gerecruteerd, maar «uit de kring van» huurders en verhuurders,
aangevuld met onafhankelijke deskundigen. Dit orgaan zal dan advies moeten
uitbrengen aan de minister van VROM over de te hanteren normen en over variëteit
in «standaard»-huurcontracten. Op termijn zal vervolgens kunnen
worden bezien of dit college een bepalende rol kan krijgen, waarbij de rijkstaak
zich beperkt tot de algemeen verbindendverklaring van deze normen.De VROM-raad constateert dat de huidige huurwetgeving de rechten en plichten
van de huurder en verhuurder te zeer fixeert, wat een belemmering is voor
product-innovatie. Terwijl de behoefte aan nieuwe huurproducten juist stijgt
en het onderscheid tussen huren en kopen vervaagt. De laatste tijd zijn er
nieuwe huurcontracten ontwikkeld waarin huurder en verhuurder overeenkomen
dat de huurder zelf voorzieningen in de woning aanbrengt in ruil voor een
lagere huurprijs. De zeggenschap van de huurder over zijn woning neemt daarmee
toe. De woonarrangementen zullen zich de komende jaren nog verder ontwikkelen.
De welvaart neemt toe en daardoor ook de behoefte aan gemaksdiensten, zoals
onderhoud van de binnenkant van de woning en zorgverlening.Waar de behoefte van de burger aan een grote diversiteit van woonarrangementen
toeneemt, mogen de huurbeleidsregels, die in de kern toch die-nen ter bescherming
van de burger, geen belemmering zijn voor burgers om naar eigen inzichten
hun wonen vorm te geven. Daarom is het nodig het huurbeleid te moderniseren
door meer ruimte te geven aan de con-tractvrijheid van de partners. Daarbij
wordt beoogd dat binnen de bandbreedte van de door het Rijk vastgestelde huurprijsnormen,
huurder en verhuurder zelf overeenkomen wat de (aanvangs)huurprijs is, wat
de jaar-lijkse huurprijsstijging is en wat de aard van de dienstverlening
zal zijn.In de huurprijswetgeving wordt vastgelegd welke onderwerpen in ieder geval
in het huurcontract moeten zijn geregeld. In ieder geval zal worden bepaald
dat de huurprijsbescherming in het huurcontract moet worden geregeld door
afspraken te maken over de (aanvangs)huur en over de wijze van toekomstige
huurprijsaanpassing. De huurprijsnormen zullen daar ook een verband tussen
moeten leggen. Hoe lager de huurprijs ten opzichte van wat maximaal redelijk
is, hoe groter de bandbreedte voor de huurprijsaanpassingen. Daarbij kan een
bepaald percentage worden overeengekomen, maar ook bijvoorbeeld een aan de
inflatie gerelateerde huurstijging. De huurder weet daardoor wat zijn toekomstige
huurstijging zal zijn en de verhuurder kan een inschatting maken van zijn
toekomstige inkomsten. Enkele voorbeelden van differentiatie in huurcontracten• de huurder huurt de gehele woning, blijft ook huurder op langere
termijn maar neemt het onderhoud voor zijn rekening in ruil voor een lagere
huur; • de huurder huurt de woning en maakt gebruik van zorgdiensten; • de huurder en verhuurder komen een vaste huurprijs voor tien jaren
overeen: «huurvast»; • de huurder en verhuurder sluiten een huurovereenkomst met een geïndexeerde
huurverhoging met een periodieke herijking na een bepaald aantal jaren; • de huurder (of een groep van huurders) huurt het casco en heeft
ten opzichte van de inbouw beschikkingsrecht; • de huurder groeit in de loop van een nader te bepalen tijd van
100% huurder naar 100% eigenaar («huurkoop»).Bron: VROM-raad, 1999, Huurbeleid met contractvrijheid.Huurprijsbeleid en modernisering van het woningwaarderingsstelselZolang er een beoordeling nodig blijft over de redelijkheid van de huurprijs,
zal er een grondslag voor die beoordeling moeten zijn. Dat is nu het woningwaarderings-
of puntenstelsel zoals dat in het Besluit Huurprijzen Woonruimte is opgenomen.Dat betrekkelijk ingewikkelde stelsel dat weinig marktelementen bevat
is zo langzamerhand wel aan een modernisering toe. Om de prijzen meer te laten
aansluiten bij de markt en consumentenvoorkeuren, zullen meer marktelementen
worden ingebracht. Het stelsel is te veel gebaseerd op zogenoemde «objectieve»
criteria en te weinig op factoren die met de beleving van een woning en haar
omgeving samenhangen. Daarbij gaat het om marktgevoelige criteria zoals woonmilieu,
ligging, uitstraling, veiligheid en gespannenheid van de markt. Maar ook om
kwaliteitsaspecten die sinds eind jaren zeventig zijn opgekomen, zoals energiebesparende
maatregelen en aanpasbaar en duurzaam bouwen. Door meer marktelementen toe
te voegen (en minder relevante details te schrappen) zal automatisch ook de
regionale en lokale differentiatie een plek krijgen. Daarom wordt op korte
termijn overgegaan naar een meer marktconforme grondslag voor het woningwaarderingsstelsel
(WWS), onder meer door de waarde van de woning zoals die wordt bepaald in
het kader van de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ) in de puntentelling
te laten meewegen. Er zal bezien worden in hoeverre onder andere regionale
en lokale verschillen daarin kunnen worden verdisconteerd. De effecten op
de maximale huurprijzen kunnen fors zijn. Daarom zal een overgangsregime gelden,
zodat zittende huurders geen nadelig effect van de wijziging zullen ondervinden.
Naar verwachting zullen de effecten voor het huursubsidiebudget neutraal zijn.GeschillenbeslechtingAls de contractvrijheid in de huurprijsvorming daadwerkelijk meer gestalte
heeft gekregen, heeft dat als voordeel dat het aantal conflicten over de huurprijs
en huurprijsstijging kan afnemen. Beide partijen weten immers waar zij aan
toe zijn. Geschillen over de relatie tussen de onderhoudstoestand en de huurprijs
blijven niettemin bestaan. Het aantal geschillen over af te sluiten contracten
kan wel toenemen door het grotere belang en de grotere diversiteit. De omvang
van het werk voor de huurcommissies zal naar verwachting per saldo afnemen.
Het aantal geschillen kan verder worden gereduceerd door eerst gebruik te
maken van bemiddelingspogingen. De bemiddeling is geen nieuwe afzonderlijke
taak van de huurcommissies, maar zal een regulier onderdeel van de werkzaamheden
van de huurcommissie kunnen worden, voorafgaand aan de behandeling van een
eventueel geschil. Op dit onderdeel loopt een proef. Na afloop daarvan zal
worden bepaald of bemiddeling het aantal conflicten kan beperken. De administratieve
afhandeling van huurgeschillen, die nu nog bij het ministerie van VROM gebeurt,
zal in een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) worden ondergebracht1.Geschillen die niet zozeer betrekking hebben op de huurprijs of op andere
delen van het huurcontract, maar meer op de manier waarop een verhuurder met
een huurder omgaat waardoor de huurder zich ernstig tekort gedaan voelt, kunnen
worden voorgelegd aan een ombudsman. Deze ombudsman zal worden gestationeerd
bij het LOHV.6.4 Bevordering eigenwoningbezitHet wetsvoorstel Bevordering Eigen Woningbezit (BEW) is een belangrijk
instrument om het eigenwoningbezit voor lage inkomens toegankelijk te maken.
Ook mensen met een laag inkomen moeten de keuze kunnen hebben tussen koop
en huur, tussen het dragen van meer of minder verantwoordelijkheid
en risico, tussen meer en minder waarborgen. Door het ter beschikking stellen
van dezelfde financiële faciliteiten aan mensen uit de financiële
aandachtsgroep die een woning willen kopen in plaats van huren, zullen huishoudens
met een lager inkomen uiteindelijk ook een grotere keus hebben om een bij
de persoonlijke situatie passende woning te vinden. De wet zal naar verwachting
per 1 januari 2001 in werking treden.Veel aandacht zal geschonken worden aan een goede uitvoering van de wet.
Hiertoe zal nauw contact onderhouden worden met vooral de hypothecaire financiers,
die in het kader van deze wet het eerste loket zijn voor kopers met een lager
inkomen die in aanmerking willen komen voor een BEW-bijdrage. Ook zal zoveel
mogelijk worden aangesloten bij het traject van vereenvoudiging en stroomlijning
van de huursubsidie (EOS). Corporaties die huurwoningen verkopen mogen deze,
bij toepassing van de BEW-regeling, aan zittende bewoners aanbieden tegen
minimaal 70% van de marktwaarde. Woningen die worden verkocht onder de voorwaarde
dat er op enigerlei wijze verdeling plaatsvindt van de waardestijging op het
moment van terug- of doorverkoop, komen op grond van het wetsvoorstel niet
voor een BEW-bijdrage in aanmerking. Bij een eerste evaluatie van de regeling
in 2001, zal worden bezien of een daartoe strekkende wetswijziging wenselijk
is. In de afgelopen jaren zijn allerlei nieuwe tussenvormen ontwikkeld, vaak
onder de noemer «maatschappelijk gebonden eigendom», die vooral
voor mensen met een smallere beurs interessant kunnen zijn. Maar wél
onder de conditie dat zij ook een reële, afgewogen keuze kunnen maken.
Het onlangs ontwikkelde «Fair Value»-concept zal worden gehanteerd
bij de beoordeling van verkoopmodellen die uitgaan van enerzijds een korting
op de marktwaarde en anderzijds waardeverdeling tussen koper en verkoper.
De «Fair Value»-benadering maakt een reële vergelijking mogelijk
tussen de prijs en de verdeling van risico's en waardeveranderingen bij tussenvormen.
Vanaf begin 2001 zullen tussenvormen ook voor de Nationale Hypotheek Garantie
in aanmerking komen. Verkoop van huurwoningen in een tussenvorm kan een goede
manier zijn om het eigenwoningbezit onder lagere inkomens te bevorderen, en
tegelijk te zorgen voor een blijvend financieel bereikbare woningvoorraad.
Dat geldt in het bijzonder voor huurwoningen die onder de marktwaarde worden
verkocht. Regelingen met betrekking tot terug- of doorverkoop, en de verdeling
van de waardestijging op dat moment, kunnen – mits fair toegepast –
dan in het belang van de huidige koper én in het belang van het woningaanbod
op langere termijn zijn. Bij de verkoop van huurwoningen die geen rol spelen
bij de huisvestingsmogelijkheden voor lagere inkomens, of anderszins aan de
bereikbare voorraad huurwoningen kunnen worden onttrokken, mag de keuzevrijheid
voor de koper echter niet worden ingeperkt. De koper moet dan kunnen kiezen
voor volledig eigendom.De keuzevrijheid tussen huren en kopen voor mensen met een laag inkomen
kan ten slotte nog worden versterkt door bij de hiervoor aangekondigde experimenten
met een vouchersystematiek bij de huursubsidie ook experimenten met vouchers
bij de BEW-bijdrage te betrekken. Op termijn kan dan een – voor zover
mogelijk – volkomen identieke systematiek worden ontwikkeld voor de
subsidiëring van kopen en huren.Naar aanleiding van het wetvoorstel BEW heeft overleg plaatsgehad tussen
de ministeries van SZW en VROM over de vermogensvrijlating in de Algemene
Bijstandswet. Bij de toetsing van een aanvraag om een bijstandsuitkering wordt
gelet op de hoogte van het vermogen van de aanvrager, waarvoor een maximum
geldt. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid kan bij de toekenning van bijstandsuitkeringen
geen onderscheid worden gemaakt tussen «BEW-woningen» en «niet-BEW-woningen».
Omdat maatregelen op dit punt van generieke aard moeten zijn, zal de maximale vermogensvrijlating voor eigenaar-bewoners worden verhoogd.6.5 De belangrijkste maatregelen op een rijSamengevat worden de volgende beleidsmaatregelen genomen:1. In overleg met het ministerie van OCenW zal worden onderzocht of er
voldoende aanbod aan studentenhuisvesting beschikbaar is, en welke ontwikkelingen
op de omvang van dat aanbod van invloed zijn.2. Individuele financiële vraagondersteuning in de vorm van huursubsidie
blijft een kerninstrument om de keuzevrijheid voor mensen met lage inkomens
te vergroten.3. De overheid zal zich blijven inspannen om huursubsidiegebruik, indien
nodig, te bevorderen. Dit gebeurt door voorlichting, vereenvoudiging van de
uitvoering, de instelling van lokale klantcontactpunten en een snellere behandeling
van aanvragen.4. In overleg met andere departementen en de VNG zal worden bezien of
het mogelijk en wenselijk is de vangnetregelingen van de huursubsidie en de
BEW-regeling te bundelen met de gemeentelijke woonlastenfondsen, de woonkostentoeslag
uit de bijzondere bijstand en de schuldsaneringsregeling uit de Algemene Bijstandswet.5. In overleg met de verzekeringsbranche wordt bezien in hoeverre verzekeringsproducten
kunnen worden aangeboden om het gat tussen vangnetzorg en volledige zelfredzaamheid
ten aanzien van de relatie tussen woonkosten en inkomen te dichten.6. Om afwentelingsgedrag op de huursubsidie tegen te gaan wordt de prestatienormering
huursubsidie scherp gehandhaafd. Wel wordt gewerkt aan een eenvoudiger, beter
te handhaven toepassing van dit instrument. Indien dit onvoldoende resultaat
heeft, zijn andere mechanismen nodig om de beheersbaarheid van de regeling
te waarborgen, bijvoorbeeld vormen van medebekostiging door de woningcorporaties.7. Mede met oog op de keuzevrijheid voor huursubsidieontvangers zullen
de mogelijkheden tot fiscalisering worden onderzocht en zal worden geëxperimenteerd
met vouchersystemen.8. De experimenten met vouchers zijn primair gericht op de ontwikkeling
van een breed inzetbare woonzorgvoucher. Op termijn kan de voucher mogelijk
verder worden ontwikkeld, als alternatief voor de huursubsidie. Daarbij worden
ook vouchers met eigenwoning-bijdragen (BEW) betrokken.9. Het huurbeleid zal worden gericht op een gemiddeld inflatievolgende
huurprijsontwikkeling, met daarin opgenomen een maximering van de huurprijs
in relatie tot de kwaliteit en een bandbreedte in de ontwikkeling van de jaarlijkse
huuraanpassing.10. Het kabinet acht het gewenst dat het Landelijk Overleg Huurders Verhuurders
(LOHV) zich ontwikkelt tot een overleg waarin huurders en verhuurders onderling
bindende afspraken maken over huur en huuraanpassing. Als het LOHV daar niet
in slaagt, zal het Rijk een orgaan instellen met als taak de minister te adviseren
over de redelijkheidsnormen voor de huurprijs en huuraanpassing en een variëteit
aan «standaard»-huurcontracten.11. Op grond van het advies van de Commissie Huurbeleid van het LOHV zal
het kabinet het huurbeleid voor de (middel)lange termijn tijdig, vóór
de behandeling van de begroting 2002, vaststellen.12. Het huurbeleid wordt zodanig gemoderniseerd dat de contractvrijheid
tussen huurder en verhuurder wordt vergroot, waarbij in de huurprijswetgeving
wordt vastgelegd welke onderwerpen in ieder geval in het huurcontract moeten
zijn geregeld.13. Het woningwaarderingsstelsel (WWS) zal worden gemoderniseerd en krijgt
een meer marktconforme grondslag. De waarde van de woning zoals
die wordt bepaald in het kader van de Wet Waardering Onroerende Zaken, zal
gaan meewegen in de puntentelling van het WWS. Voor zittende bewoners zal
er een overgangsregime gelden.14. De administratieve afhandeling van huurgeschillen wordt in een zelfstandig
bestuursorgaan ondergebracht.15. Bij het LOHV zal een ombudsman worden aangesteld aan wie een huurder
geschillen en klachten kan voorleggen over de wijze waarop een verhuurder
met hem omgaat, evenals klachten over behandeling door een huurcommissie. HOOFDSTUK 7WONEN EN ZORG: INSPELEN OP DE TOEKOMST7.1 Een groeiende woon-zorgbehoefteSamenleven is samen (ver)zorgen. Vanaf de geboorte tot de dood zijn mensen
in verschillende levensfasen in meer of mindere mate afhankelijk van zorg.
Als baby, kleuter en kind, maar ook als volwassene wanneer het lichamelijk
of geestelijk minder gaat of de ouderdom zijn tol eist. Zorg heeft niet alleen
betrekking op ouderen en gehandicapten, het gaat ook om de zorg voor kinderen
en voor (tijdelijk) zieken. Verzorging vraagt tijd en aandacht. Verzorging
vraagt om ruimte en voorzieningen, en stelt zo eisen aan woning en woonomgeving.Voor een groeiende groep mensen – met name ouderen – is het
zonder ondersteuning moeilijk of zelfs onmogelijk om zelfstandig te wonen.
De komende decennia zal de combinatie van wonen, zorg en dienstverlening steeds
belangrijker worden. Ook de beschikbaarheid van aangepaste ouderenhuisvesting
is van groot belang. Dat komt doordat de vergrijzing vooral na 2010 fors zal
toenemen.Niet alleen stijgt het aantal ouderen zeer sterk, we bereiken ook steeds
een hogere leeftijd. En met de jaren komen de ongemakken. De vergrijzing heeft
daarom tot gevolg dat de vraag naar zorg in het algemeen en woonzorgvoorzieningen
in het bijzonder zal toenemen.Tabel 7.1. Aantal 55-plussers 2000–2030, naar diverse
kenmerken (in aantallen *1000 en procenten)  2000201020202030man45474848 vrouw55535252leeftijd: 55–6444484439 leeftijd: 65–7433303535 leeftijd: 75+23222226 huishouden:    alleenstaand28293032overig72717068 opleiding:    lbo/mavo55473833havo/vwo30343942hbo/vwo15192325aantal3 5504 4505 3806 080Bron: SCP, 1999, Demografische en sociaal-culturele
ontwikkelingen; gevolgen voor het wonen van ouderen in de toekomst.Een tweede belangrijke reden van de groeiende woonzorgvraag is het extramuraliseringsbeleid
in de gezondheidszorg. Dat beleid is erop gericht mensen niet zozeer in een
zorginstelling, maar zo lang mogelijk zelfstandig, in hun eigen woonomgeving,
te laten wonen. De meeste mensen willen dat ook zélf. Dat geldt niet
alleen voor ouderen, ook veel verstandelijk en lichamelijk gehandicapten en
(ex-)psychiatrische patiënten willen als het even kan (weer) zelfstandig
gaan wonen. Dit proces van extramuralisering betekent een toenemende entree
op de woningmarkt van groepen mensen met een behoefte aan zorg en/of begeleiding
in kleinschalige woonvoorzieningen, geheel of gedeeltelijk zelfstandig. Tabel 7.2. Gehandicapten naar woonvorm (in aantallen en
procenten)  tehuiszelfstandigtotaalaandeelverstandelijk gehandicapten78 000217 000295 00034%lichamelijk gehandicapten145 000416 000561 00066%totaal223 000633 000856 000 aandeel26%74% 100%Bron: SCP rapportage gehandicapten 1997.Op dit moment heeft 5,5% van de bevolking een handicap. Driekwart daarvan
woont zelfstandig. Volgens het scenario Coördinatie groeit de bevolking
in 2030 naar 18,4 miljoen inwoners. Alleen al door deze bevolkingstoename
zal tot 2030 het aantal gehandicapten met circa 150 000 toenemen. Afhankelijk
van de groei door extramuralisering zal de behoefte om zelfstandig te wonen
in deze groep met minimaal 125 000 tot mogelijk meer dan 150 000
mensen toenemen.In de derde plaats is er de toenemende aandacht voor de huisvesting van
(ex-)dak- en thuislozen, (ex-)verslaafden en ex-gedetineerden. Deze groep
mensen, die overigens in omvang relatief beperkt is, heeft ook vanuit het
wonen behoefte aan ondersteuning. Huisvesting is daarbij veelal het sluitstuk
van een pakket aan maatregelen en diensten uit andere sectoren die erop gericht
zijn hen weer volwaardig in de samenleving te laten meedraaien.Een vierde ontwikkeling hangt samen met de veranderde leefstijlen. Veel
vrouwen, die in vergelijking met het verleden steeds hoger zijn opgeleid,
willen hun loopbaan niet voor langere tijd onderbreken om de zorg van kinderen
op zich te nemen. Bovendien doet de huidige krappe arbeidsmarkt een groot
beroep op hen. Veel ouders worstelen daarom met de vraag hoe zij werk en zorgtaken –
de opvoeding van hun kinderen – optimaal kunnen combineren. Zij hebben
een grote behoefte aan voorzieningen voor zorg en dienstverlening in de directe
woonomgeving, zoals kinderopvang.Al met al ontstaat een groeiende én gemêleerde vraag naar
voorzieningen die de combinatie van wonen en zorg mogelijk maken. Meer toegesneden
op ouderen en gehandicapten vraagt dat om specifieke woonzorgarrangementen.
Belangrijk daarbij is dat het individu zelf meer de regie in handen krijgt
en minder afhankelijk wordt van het bestaande aanbod, dat vaak onvoldoende
is toegesneden op zijn specifieke wensen. Mensen moeten zelf de keuzes kunnen
maken, zelf de woonzorg-arrangementen kunnen samenstellen. De toegenomen mogelijkheden
op het gebied van ICT maken het ook meer en meer mogelijk om zelfstandig te
blijven of te gaan wonen. Dat plaatst ons voor de uitdaging de sterk institutionele,
aanbodgerichte oriëntatie in dit domein om te buigen naar een vraaggestuurde
markt.Om dat te realiseren zullen institutionele belemmeringen moeten worden
geslecht, zal de individuele vraagondersteuning door subsidies flexibeler
moeten worden, is een meer gedifferentieerd aanbod nodig en zullen aanbieders
zich meer moeten laten leiden door de vraag. Sinds enkele jaren hebben zowel
de rijksoverheid als lokale (markt)partijen het onderwerp «wonen en
zorg» als belangrijk aandachtsgebied opgepakt. De effecten daarvan zijn
zichtbaar. Zo is het voorspelde tekort aan voor ouderen geschikte woningen
minder groot geworden dan verwacht en is een aanzienlijk aantal woonzorgcomplexen
gebouwd. Maar nog steeds is het beleid voornamelijk sectoraal georganiseerd:
zorg, wonen, welzijn en arbeid opereren nog te veel onafhankelijk
van elkaar. Uiteraard worden waar nodig wel verbanden gelegd, maar werkelijke
integratie op het niveau van de burger vindt nog onvoldoende plaats. Die integratieslag
vergt nog een stevige impuls.Voorts is het van belang ook de kansen te benutten die deze woonzorgdiscussie
biedt. In sommige verzorgingshuizen realiseert men een veelheid aan voorzieningen:
naast wonen en zorg ook kinderopvang. Juist deze combinaties kunnen maatschappelijk
gezien van enorme betekenis zijn, zowel voor het welbevinden van burgers als
voor de praktische kant van deze mix.7.2 Woonwensen van zorgbehoevenden: een algemeen beeldZorgbehoevende ouderenDé oudere bestaat natuurlijk niet. De diversiteit onder ouderen
is groot en zal alleen maar toenemen. Het bereiken van een bepaalde leeftijd
zegt op zichzelf niets over de behoefte aan zorg. Er zijn ook genoeg jongeren
of middelbaren die zorgbehoevend zijn. Aan de andere kant hebben de meeste
65-plussers helemaal geen hulp nodig. Het merendeel van hen woont dan ook
in een woning die niet speciaal is ingericht voor oudere mensen. Dat geldt
vooral voor ouderen in de zogenoemde «derde levensfase»: de fase
tussen 55 en 74 jaar, waarin doorgaans het laatste kind het huis verlaat en
mensen stoppen met werken. In deze fase krijgen mensen vaak andere behoeften.
Niet dat ze onmiddellijk willen verhuizen, maar ze denken er wel over na.
Ouderen in deze leeftijd hebben daarom vaak meer een woningmarktprobleem dan
een zorgprobleem. Want met wat kleine aanpassingen in huis kunnen ze er vaak
wel voor zorgen zonder hulp thuis te blijven wonen. Veiligheid gaat echter
een steeds grotere rol spelen. Dit is vaak een reden om voor vormen van beschut
wonen te kiezen, zonder dat sprake is van een zorgbehoefte. Behoefte aan zorg
ontstaat pas als er problemen met de gezondheid ontstaan. Vooral mensen in
de «vierde levensfase» – 75 jaar en ouder, vaak alleenstaand –
hebben hiermee te maken. In het algemeen zullen oplossingen in eerste instantie
worden gezocht in het aanpassen van de woning of in het inhuren van huishoudelijke
hulp of verzorging aan huis. Als aanpassingen in de woning geen soelaas meer
bieden of als zorg op maat aan huis niet meer toereikend is, kiezen velen
voor een aanleunwoning of een wooncomplex met toegesneden zorg.We bedoelen vooral deze groep ouderen als we het hebben over «zorgbehoevende
ouderen». Als gevolg van betere (arbeids)omstandigheden en voorzieningen
neemt het aantal gezonde jaren per persoon toe. We worden dus niet alleen
ouder, maar we blijven ook steeds langer gezond. Het aantal hoogbejaarden
neemt toe. Vooral zij zullen een groter beroep op woonzorgvoorzieningen gaan
doen.Tabel 7.3. Aantal ouderen in specifieke ouderenwoningen
naar leeftijd van de hoofdbewoner  55–64 jaar65–75 jaar> 75
jaartotaal specifieke ouderenwoning50 000120 000190 000360 000Bron: WBO 1998 (CBS/VROM).Van de leeftijdsgroep 65–74 jaar woont 15% in een speciaal voor
ouderen bestemde woning. Voor 75-plussers is dat al 33%. Daarbij gaat het
vooral om bejaardenwoningen, aanleunwoningen, serviceflats en woonzorgcomplexen.
De laatste jaren is er een opvallende toename van mensen die een ouderenwoning
wensen (WBO 1998). Meer dan drie kwart van de verhuisgeneigde
mensen ouder dan 75 jaar geeft aan naar een ouderenwoning te willen verhuizen.
Er is dus veel behoefte aan woningen die op een of andere manier zijn toegesneden
op ouderen: beter bereikbaar, geen trappen in huis, een alarmbel et cetera.
Dit heeft gevolgen voor potentiële verhuisstromen. Naarmate mensen ouder
worden, willen ze vaker van een eengezinswoning naar een meergezinswoning
verhuizen. Het aantal kamers mag wat minder zijn, een grote woonkamer wordt
echter zeer op prijs gesteld, evenals een kamer voor hobby of logés.
De behoefte aan ruimte is groot. Ook blijkt dat het percentage ouderen dat
van een koop- naar een huurwoning wil verhuizen, afneemt. Steeds meer ouderen
zijn eigenaar-bewoner; zij willen wel verhuizen, maar opnieuw naar een koopwoning.
Zowel voor de nieuwbouw als voor de aanpassingen in bestaande woningen zijn
dit belangrijke signalen. Nu woont ongeveer een kwart van de oudere huishoudens
in een specifieke ouderenwoning.Naarmate de leeftijd stijgt ontstaat een toenemende behoefte aan combinaties
van huisvesting met zorg- en dienstverleningsproducten, zoals boodschappen
doen, huishoudelijk werk, koken en wassen.Tabel 7.4. Hulpbehoefte van ouderen naar leeftijd  55–64 jaar65–74 jaar> 75
jaar dagelijkse boodschappen18,7%18,3%41,1% klaarmaken warme maaltijden22,8%26,3%35,8%wassen3,6%5,2%19,6% licht huishoudelijk werk13,2%11,1%26,1% aan- en uitkleden5,7%7,3%18,1%Bron: WBO 1998 (CBS/VROM).Een specifieke categorie zorgvragers zijn dementerende ouderen. Voor deze
mensen zijn er op dit moment twee opties: thuis blijven wonen met thuishulp
en dagopvang of opname in een verpleeghuis. Maar voor veel van deze ouderen
zouden kleinschalige clusterwoningen met zorg een betere oplossing zijn. Tot
op heden zijn deze voorzieningen nauwelijks beschikbaar. Bij de toename van
de dubbele vergrijzing, de categorie 75 jaar en ouder, zullen vormen van begeleid
wonen steeds belangrijker worden.Verstandelijk en lichamelijk gehandicapten en (ex-)psychiatrische
patiëntenAls gevolg van de extramuralisering van de zorg neemt de behoefte aan
passende woonruimte en voorzieningen voor verstandelijk en lichamelijk gehandicapten
en (ex-)psychiatrische patiënten toe. Ruw geschat gaat het in de periode
tot 2010 om enkele duizenden mensen van de in totaal 223 000 mensen die
nu in een instelling voor (geestelijke) gezondheidszorg verblijven. De vraag
zal zeer divers zijn, variërend van min of meer zelfstandige woonruimte
met een minimum aan extra voorzieningen, vervoer op maat of een boodschappenservice,
tot woonprojecten met intensieve zorg en begeleiding. De vereiste zorg en
begeleiding voor (ex-)psychiatrische patiënten zal ook variëren
van ambulante hulp tot technische voorzieningen in de sfeer van communicatie
met de zorginstelling (alarmbel). Specifiek aan deze groep mensen is dat sommigen
van hen afwisselend thuis en in een zorginstelling verblijven.Voor verstandelijk gehandicapten in gezamenlijke woonzorgeenheden is ook
de koppeling van wonen met voorzieningen voor sociaal werk, vrijetijdsbesteding
en sociale activering (bijvoorbeeld het kunnen deelnemen aan activiteiten
in de wijk) van groot belang. (Ex-)dak- en thuislozen, (ex-)verslaafden en ex-gedetineerdenEen derde categorie woonzorgbehoevenden zijn mensen die hebben geleefd
in de marge van de samenleving en op zoek zijn naar aansluiting bij de maatschappij.
Naar schatting gaat het eveneens om enkele duizenden mensen. Veelal gaat hieraan
een complexe sociale problematiek vooraf. Sociale, gezondheids- en welzijnsprogramma's
zijn bedoeld om deze mensen te ondersteunen. Passende huisvesting is veelal
een onmisbare schakel in het oplossen van deze problematiek. Waar voor sommigen
het hebben van een woning weer voldoende impuls kan geven om de draad op te
pakken, zal het voor anderen moeilijk zijn een gewoon dagritme op te pakken;
ze zullen als het ware weer moeten «leren» om te wonen. Projecten
voor begeleid wonen kunnen daarbij een belangrijke steun in de rug zijn. Ten
slotte hebben veel ex-gedetineerden die lange tijd in hechtenis zaten, bij
terugkeer in de samenleving geen eigen huisvesting meer. Om terugval te voorkomen
is ondersteuning bij het vinden van primaire levensbehoeften zoals huisvesting
een belangrijke voorwaarde.ZwerfstijlenBegeleid zwerven: de instellingsnomaden. Daklozen
die pas in het circuit aankomen doen verwoede pogingen om eruit te komen.
Wanneer dit enkele keren is mislukt verandert de oriëntatie en houding
ten aanzien van het daklozenbestaan. Veel daklozen ontwikkelen een hier-en-nu
oriëntatie op het leven. Eten en slapen voor de komende dag is belangrijker
dan een woning over een half jaar. In het begin hebben mensen angst en reserves
ten aanzien van het daklozencircuit. Het was iets dat voor anderen was en
niet voor jou. Deze houding begint langzaam aan te veranderen. Men maakt nieuwe
vrienden, wordt streetwise in het vinden van een slaapplaats, men raakt bekend
met het opvangcircuit. De toekomst wordt steeds onduide-lijker en enige actie
om een nieuw leven te plannen ontbreekt.(...)Autonome zwerfstijlen: krakers en stadsnomaden.
Er zijn ook daklozen in het circuit die, in tegenstelling tot de vorige groep,
hun zaakjes zelf opknappen. Het begeleid zwerven strookt niet met hun levenswijze
en zelfbeeld. Zij werken actief en buiten de kanalen van de hulpverlening
om aan het verkrijgen van een min of meer vast onderkomen. Het hebben van
woonruimte is voor hen geen doel op zich. De «woning» betekent
veel meer dan een fysieke ruimte. Het vertegenwoordigt een georganiseerd leven
al dan niet met anderen, een vorm van handelingsvrijheid en bewegingsruimte
binnen door henzelf bepaalde grenzen en zelfgestelde regels.(...)De buitenslapers: leven op straat. Vrijwel
alle daklozen slapen regelmatig een nachtje op straat. Zij hebben te maken
met de geschreven en ongeschreven regels die heersen in het openbare gebied.
Ze hebben te maken met andere mensen die van het openbare gebied gebruikmaken,
zowel daklozen en buitenslapers, als niet-dakloze gebruikers. Zij zijn vaak
inventief in het vinden van omgangsvormen met verschillende groepen om hun
leefklimaat zo aangenaam mogelijk te houden. Voor de buitenwereld wil je niet
opvallen. Veel jonge daklozen en vrouwen houden er kledingcodes op na, ze
willen er zo veel mogelijk uitzien als een niet-dakloze. Ook conflictueus
gedrag, zoals vechten, urineren, of schreeuwen, laat men achterwege. Ga liever
een krantje lezen in de bieb of een film pakken in de riksenbioscoop. Dit
soort low profile strategieën zijn van levensbelang
voor daklozen die, althans een flink gedeelte van de dag, vertoeven in het
openbaar gebied.(...)Bron: Sociologische Gids 97/4.Institutionele belemmeringenIn het algemeen geldt dat instituties veel meer vanuit de behoefte van
de vrager zélf moeten redeneren. Dat geldt voor bouwkundige aanpassingen aan de woning en voor de invulling van bijzondere woontechnische
kwaliteitseisen van de gebruiker.Er zijn nog te veel institutionele belemmeringen, zoals regelingen die
niet op elkaar aansluiten. Op het niveau van de individuele zorgbehoevende
gaat het om voorzieningen die in principe uit de Wet Voorzieningen Gehandicapten
of uit de AWBZ worden betaald en om de beschikbaarheid van een geschikte zorg-
of verpleegvoorziening. Op het niveau van de realisatie van een zorginstelling
betreft het vaak de afstemming van regelgeving, zoals uit onderstaand kader
naar voren komt. Met de bestaande regelgeving kan veel. Maar het kost veel
moeite om zaken goed op elkaar af te stemmen. De ministeries van VROM en VWS
zullen een voorstel ontwikkelen voor de wijze waarop de administratieve lasten
voor de gebruikers van de veelheid aan regelingen kunnen worden verkleind.
Met de flexibilisering van de AWBZ wordt toegewerkt naar functionele zorgaanspraken
en het afschaffen van de verscheidenheid aan subsidieregelingen. Het overwinnen van beperkende regelgeving: Zorgcentrum
Korte Akkeren te Gouda«De realisatie van een verpleeg-, verzorgings-,
en wooncomplex met 34 zorgkoopwoningen, 60 zorg-aanleunwoningen, 30 verpleegplaatsen,
30 verzorgingsplaatsen, 24 appartementen ten behoeve van begeleid wonen en
90 seniorenwoningen met zorggarantie , is een duidelijke casus in het overwinnen
van diverse beperkende regelgeving en het afstemmen van regels die voor wonen
heel anders zijn dan voor zorg. Voor de koppeling van wonen en zorg is het
absoluut noodzakelijk dat de regelgeving beter wordt afgestemd op wat voor
de betreffende zorgvrager noodzakelijk is. Voor de zorg is het een absolute
voorwaarde dat de verscheidenheid aan subsidiestromen wordt beperkt. Op dit
complex waren een vijftiental accountantsverklaringen nodig om de diverse
deelbudgetten daadwerkelijk te kunnen gebruiken. En dan was welzijn er nog
niet bij betrokken, dat betekent nog eens zo'n vijf verklaringen. Kortom,
de absolute volhouder komt tot realisatie, maar de woningcorporatie moet veel
geduld hebben met de zorgaanbieder. In Gouda is dit gelukt waardoor zo'n vierhonderd
bewoners een woonzorgvoorziening gekregen waarvoor buitengewoon veel belangstelling
bestaat.»Algemeen Directeur Stichting Ouderen- en gehandicaptenzorg GouwestreekDaarnaast moeten de beschikbaarheid en bereikbaarheid van (semi-)zelfstandige
woonruimten worden vergroot, evenals de mogelijkheden om – al dan niet
met anderen – woonruimte te kunnen huren of kopen. Dat zijn belangrijke
voorwaarden voor het vergroten van zeggenschap van deze groepen over hun eigen
woonsituatie. Ook hier dient het (al dan niet collectief) particulier opdrachtgeverschap
te worden ondersteund en bevorderd. Dat kan door ondersteuning van gehandicapten,
ouders of verzorgers die dergelijke initiatieven willen nemen, met kennis
en expertise. Ook kan het gaan om het zoeken naar creatieve verbindingen met
bestaande regelingen. Burgers met doorzettingsvermogen: het omzeilen van
wachtlijsten voor gehandicapte jongeren«In een nieuwbouwwijk in Heesch wonen Ruud, Michiel, Maaike, Nienke,
Christa, Hille, Pieter en Roland. Als acht jongvolwassenen met een handicap
delen zij twee aaneengeschakelde, moderne woningen. In de ruime serre, met
uitzicht op de vijver vertellen de moeders van twee van de jongeren over de
keuze die ze gemaakt hebben. Kort samengevat: de kinderen zaten samen op een
school voor voortgezet speciaal onderwijs. Aan het einde van de schooltijd
gingen de ouders zich oriënteren op hun toekomst. Er waren lange wachtlijsten
voor een gezinsvervangend tehuis. De gedachte ontstond om zelf een wooninitiatief
dicht bij huis te ontwikkelen. In een nabijgelegen nieuwbouwwijk waren nog
twee woningen naast elkaar te koop. Twee ouderparen hebben elk een woning
gekocht. De acht jongeren huren nu die woningen en hebben eigen woonruimte.
Met het persoonsgebonden budget van de kinderen hebben de ouders zorg ingekocht
in de regio. De ouders, de zorgmedewerkers en de kinderen hebben een goede
vorm van samenwerking gecreëerd. De kinderen zijn nu ontspannen, zitten
lekker in hun vel, ontplooien en ontwikkelen zich en daar gaat het om.»Bron: Stichting Philadelphia Zorg, 1999, Samen werkend onderweg.Ten slotte moeten financiële belemmeringen worden weggenomen. Met
name woningcorporaties hebben vanuit hun maatschappelijke opdracht de plicht
om de nodige faciliteiten in en aan woonruimten te bieden.7.3 Vergroting keuzevrijheid voor zorgbehoevendenOok op het gebied van wonen en zorg dient het aanbod meer door de vraag
te worden gestuurd. Mensen met bijzondere woonwensen moeten in staat worden
gesteld zelf het gewenste pakket van wonen, zorg en dienstverlening samen
te stellen.De woonzorgvoucherOm de keuzevrijheid te vergroten zal worden geëxperimenteerd met
een woonzorgvoucher. In het MDW-rapport «De ontvoogding van de AWBZ»
worden voorstellen gedaan om de vraagsturing en marktwerking in de AWBZ te
stimuleren1. Eén van de voorstellen is
om instrumenten als het persoonsvolgend en persoonsgebonden budget in te passen
in de AWBZ en geleidelijk af te stappen van de huidige aanbodfinanciering
in de zorg. Omdat in zowel de woon- als de zorgsector wordt overwogen de vraagsturing
met een vouchersysteem te bevorderen, ligt hier een kans om een brug tussen
beide sectoren te slaan. Om een dergelijk systeem verder uit te werken, zal
samen met de zorgsector worden geëxperimenteerd met de woonzorgvoucher.
Zoals al aangegeven in hoofdstuk 6 zal dit in het kader van het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek naar woon- en zorgvouchers nader worden uitgewerkt.Verbeteren klantgericht woonaanbodHet is van belang dat marktpartijen en woningcorporaties voldoende woningen
en woonruimten aanbieden die aan de wensen van de groeiende groep woonzorgvragers
voldoen. Op dit moment zijn er ruim 400 000 mensen met lichamelijke beperkingen
die zelfstandig wonen. Voor 80% gaat het om ouderen. We beschikken in ons
land nu over ongeveer twee miljoen gelijkvloerse woningen. Daarvan zijn er
1,3 miljoen extern toegankelijk, dat wil zeggen dat de hoogteverschillen bij
de entree kleiner zijn dan 20 cm2. De verhouding
tussen het aantal geschikte woningen en mensen met lichamelijke beperkingen –
drie opéén – lijkt dus gunstig. Maar op individueel niveau
bezien en gerelateerd aan woonmilieus ontstaat een iets ander beeld. Omdat
deze woningen niet alleen door mensen met mobiliteitsbeperkingen worden bewoond,
zal een overcapaciteit nodig zijn. Bovendien dreigt het aanbod van woningen
die geschikt zijn voor wonen in combinatie met zorgverlening af te nemen.
Ongeveer de helft van deze woningen (hoofdzakelijk gestapeld en huur) stamt
uit de naoorlogse periode in de minder gewilde woonmilieus (galerijflats).
Voor een deel zullen deze woningen betrokken zijn bij de stedelijke vernieuwingsopgave
(zie hoofdstuk 8). De kans is dan ook groot, dat de keuzemogelijkheden
voor mensen met lichamelijke beperkingen, met name ouderen, het komende decennium
worden ingeperkt.Er is dan ook alle reden om met woningcorporaties en met gemeenten en
provincies concrete afspraken te maken over de aantallen te bouwen levensloopbestendige
en toegankelijke woningen en de aanpassing van de bestaande woningvoorraad.
Gelet op het toekomstige aandeel van ouderen boven de 65 jaar in het totaal
van de bevolking is het redelijk te verlangen dat de nieuwbouwproductie voldoet
aan criteria voor levensloopbestendig bouwen. Daarbij moet ook het «automatisme»
dat deze woningen gestapeld en in de huursector worden aangeboden, worden
doorbroken.Een oudere of gehandicapte zorgvrager wordt – afhankelijk van zijn
persoonlijke situatie – geconfronteerd met een woud aan regelingen.
Huursubsidie om huisvestingslasten te kunnen bekostigen; de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten voor thuiszorg of tehuisvoorzieningen; de Wet Voorzieningen Gehandicapten
voor voorzieningen aan de woning, aanvullend openbaar vervoer en hulpmiddelen.
In een aantal gevallen vindt financiering van soortgelijke voorzieningen ook
langs andere wegen plaats, zoals via de Gemeentelijke Sociale Dienst. Voor
de burger vaak een ondoorzichtige situatie. Maar het grootste probleem voor
de burger is dat voorzieningen voor wonen en zorg onvoldoende op elkaar zijn
afgestemd en dat woningaanpassing of thuiszorg vaak te lang op zich laten
wachten. Ongeveer een half miljoen ouderen boven de 65 jaar en gehandicapten
moeten bij verschillende loketten langs omdat zij gebruik maken van combinaties
van voorzieningen.Tabel 7.5. Gecombineerd gebruik van zorgfaciliteiten door
huishoudens naar leeftijd van het hoofd van het huishouden (peil 1995) (in
procenten per leeftijdscategorie)  < 55 jaar55–65 jaar65–75
jaar> 75 jaar geen gebruik voorzieningen76,771,457,438,3 alleen huursubsidie7,88,79,510,9 huursubsidie + «AWBZ»0,70,81,45,1 huursubsidie + «AWBZ + WVG»0,40,72,89,1«AWBZ»9,46,68,610,9 «AWBZ + WVG»1,32,74,79,6 huursubsidie + «WVG»0,40,75,15,9«WVG»3,48,410,510,2Bron: VROM Huursubsidie en SCP, Algemeen Voorzieningen Onderzoek*.* Onder «AWBZ» en «WVG» wordt hier mede verstaan
soortgelijke voorzieningen die bekostigd worden via andere kanalen. De optelsom
van «AWBZ»- of van «WVG»-aantallen komt derhalve niet
noodzakelijkerwijs overeen met AWBZ- en WVG-registraties.Om woonzorgarrangementen op maat te kunnen aanbieden is het dus noodzakelijk
dat – op het niveau van de burger – een integratieslag gemaakt
wordt in de dienstverlening van wonen, zorg en welzijn. Dat vereist een intensieve
samenwerking tussen lokale overheid, gedecentraliseerde rijksdiensten, zorginstanties
en woningcorporaties. In het kader van Overheidsloket 2000 zal een integratie
van de woon- en zorgbalie tot stand worden gebracht. Deze gedachte sluit ook
aan bij de Welzijnsnota1. Ter bevordering van
de maatschappelijke participatie van mensen met fysieke of verstandelijke
beperkingen in de eigen omgeving, wordt gepleit voor een «infrastructuur»
waar huisvesting, flexibele AWBZ-zorg en mogelijkheden van vrijetijdsbesteding
goed verweven zijn. Ook van MDW-AWBZ, dat erop gericht is meer marktwerking
in de zorgsector te organiseren, kan in dit verband een positief effect uitgaan. WoonzorgstimuleringsregelingDe vooralsnog tijdelijke Woonzorgstimuleringsregeling (WZSR) is in het
leven geroepen ter bevordering van een betere samenwerking tussen woon- en
zorginstellingen, het zoeken naar creatieve verbindingen tussen bestaande
voorzieningen en de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten. Het beoogde
resultaat van de regeling is uiteindelijk dat mensen die anders intramuraal
moeten gaan wonen, door een extra voorziening toch zelfstandig kunnen (blijven)
wonen. Met bestaande regelgeving is weliswaar al veel mogelijk, maar het blijkt
nog altijd veel moeite te kosten om de vereiste afstemming en creativiteit
tot stand te brengen. De regeling wil stimuleren dat voorzieningen worden
gerealiseerd die thans nog niet of nauwelijks van de grond komen vanwege onbekendheid
of omdat zij moeilijk passen binnen de bestaande regelgeving. Het gaat om
bijdragen in de organisatie en realisatie van voorzieningen met een innovatief
karakter. De regeling is niet bedoeld voor bijdragen in de exploitatie. Overigens
moet niet alleen worden gedacht aan de huur- maar ook aan de koopsector. Wellicht
is hier ook voor groepen van burgers of de Vereniging Eigen Huis een rol weggelegd.Uit de WZSR zullen gedurende drie jaar projecten worden ondersteund die
betrekking hebben op combinaties van wonen, welzijn en zorg. Dit betreft een
breed veld van woonvormen waar zorg en begeleiding plaatsvindt: ouderen, gehandicapten,
(ex-)dak- en thuislozen, ex-gedetineerden, (ex-)psychiatrische patiënten
en (ex-)verslaafden. Het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW)
en de Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting (SEV) zullen gezamenlijk de
uitvoering van de WZSR ondersteunen. De kennis die wordt opgedaan in de voorbeeldprojecten
zal door het Innovatieprogramma Wonen en Zorg (een samenwerkingsverband van
NIZW en SEV) breed onder de aandacht worden gebracht.Als gevolg van de Europese regelgeving kunnen commerciële partijen
vooralsnog geen beroep doen op de WZSR. Bezien wordt onder welke voorwaarden
zij mogelijk wel van de regeling gebruik kunnen maken.Voorbeelden van projecten die voor steun uit de WZSR in aanmerking kunnen
komen, zijn de instelling van kleinschalige woonzorgvoorzieningen voor ouderen
met dementieproblemen, de inrichting van een informatiepunt voor raad en begeleiding,
de opzet van kleinschalige woonzorgvoorzieningen in de koopsector voor gehandicapten,
de inrichting van een «woonzorgzone» in de wijk en innovatie door
middel van nieuwe technologie.Projecten voor begeleid wonenOm het zelfstandig wonen van mensen die daarbij begeleiding nodig hebben
te stimuleren, is de mogelijkheid om huursubsidie te ontvangen voor onzelfstandige
woonruimten recent verruimd. Naast projecten voor begeleid wonen voor lichamelijk
en verstandelijk gehandicapten en (ex-)psychiatrische patiënten, komen
nu ook projecten voor begeleid wonen van (ex-)daklozen voor huursubsidie in
aanmerking. Voorwaarden voor huursubsidie zijn in al deze gevallen dat de
verhuurder geen winstoogmerk heeft, de zorg verleend dient te worden door
een erkende instelling, het om kleinschalige projecten gaat en er sprake is
van een structurele voorziening; het gaat bij deze projecten dus niet om korte
tijdelijke opvang.Een succesvolle formule in dit verband is de zogenaamde zorgboerderij.
Mensen die om allerlei redenen niet kunnen deelnemen aan een normaal maatschappelijk
leven en/of aan de reguliere arbeidsmarkt vinden er een begeleide combinatie
van wonen en een actieve zinvolle dagbesteding. Specifieke aandacht voor allochtone ouderenUit de SCP-rapportage minderheden 1998 «De eerste generatie in de
derde levensfase», blijkt dat allochtone ouderen in veel opzichten verschillen
van autochtone. Hun aantal is nog gering, maar neemt snel toe. In 1990 telden
de vier grootste groepen minderheden 30 000 55-plussers, in 1997 was
dat aantal al verdubbeld tot 60 000. Allochtone ouderen hebben in het
algemeen meer problemen dan autochtone ouderen: taalproblemen, een laag inkomen
(vaker geen volledige AOW en een gering pensioen en meer (en eerder) gezondheidsklachten.Ook in termen van woningmarktgedrag en woonwensen verschillen ze beduidend
van autochtonen. Zo zien allochtone ouderen minder de noodzaak in van aanpassing
van de woonsituatie aan de oplopende leeftijd (vooral oudere Turken en Marokkanen
willen vaak zelf nog verder klimmen op de woonladder). Specifieke huisvesting
voor ouderen wordt door hen nog maar weinig gewenst. Zij beschouwen dit meestal
alleen als een optie als men samen met land- of geloofsgenoten kan wonen,
in kleinschalige woonvormen.Om te kunnen voldoen aan de toenemende vraag naar verzorgingsplaatsen
voor de eerste generatie allochtone ouderen, staan diverse wegen open. Verschillende
woonvormen komen daarvoor in aanmerking. Er kan gedacht worden aan nieuwe
instellingen – langs de lijn van etniciteit of levensbeschouwing –
maar ook binnen het huidige aanbod aan ouderencomplexen kan veel meer ingespeeld
worden op hun specifieke behoeften. Het gaat dan om het slechten van taalbarrières –
om vereenzaming te voorkomen – maar ook om mogelijkheden om eigen culturele
tradities en eetgewoonten in ere te houden. Het ministerie van VWS onderzoekt
de specifieke wensen in enkele islamitische zorgcomplexen. Ook de dienstverlening,
zoals de thuiszorg of maaltijdservice, dienen hierop beter te worden afgestemd.
Op basis van een scherpe analyse van de lokale situatie dienen gemeenten en
corporaties prestatieafspraken te maken over huisvesting voor allochtone ouderen.
Daarbij kan ook worden gedacht aan vormen van groepswonen.Daarnaast blijken allochtone ouderen onvoldoende bekend te zijn met regelingen
en voorzieningen voor ouderen, zoals de Wet Voorzieningen Gehandicapten, de
huursubsidie en persoonsgebonden budgetten. Het bevorderen van de toegankelijkheid
(taal, communicatiemethoden) van beleid is voor deze groep van groot belang.
Om niet-gebruik van regelingen en voorzieningen tegen te gaan, kunnen gemeenten
zelf organisaties van allochtonen aansporen hun leden voorlichting te geven.
Waar nodig zal gezamenlijk met de ministeries van VWS en SZW en de VNG de
kennisoverdracht aan deze categorie worden geïntensiveerd.Regionale zorgvisiesIn de regionale zorgvisies die provincies samen met gemeenten, zorgvragers
en zorginstellingen opstellen, zal de relatie tussen wonen en zorg expliciet
worden aangegeven. In de regiovisies dient duidelijk naar voren te komen in
welke mate extramuralisering zal plaatsvinden en wat het effect daarvan is
voor de vraag naar wonen, met name naar (semi-)zelfstandige woningen. Deze
woonzorgvraag maakt in ruimtelijk restrictieve gebieden deel uit van de woningcontingenten.
Het creëren van voldoende aanbod van zelfstandige woningen voor gehandicapten
wordt daardoor nogal eens belemmerd. Met de overgang naar een ruimtelijk contourenbeleid
in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, waarmee de contingenten worden afgeschaft,
kan dit knelpunt worden weggenomen.Ook gemeenten moeten expliciet rekening houden met de toenemende woonvraag
als gevolg van extramuralisering. De combinatie wonen-zorg zal een expliciet
onderdeel van het rijksbeleidskader worden1.
Gemeenten zal worden gevraagd in hun ISV-ontwikkelingsprogramma's
voor de periode 2005–2009 gemotiveerd aan te geven hoe met de wooncomponent
uit de regiovisie wordt omgegaan. Voor de periode tot 2005 wordt dit bij de
monitoring van de huidige ISV-ontwikkelingsprogramma's betrokken.De rol van woningcorporatiesEen belangrijke verbetering kan voorts worden bereikt door het (verder)
scheiden van «stenen en handen». Dat maakt de verantwoordelijkheden
duidelijker, wat uiteindelijk ook de samenwerking tussen woningcorporaties,
zorginstellingen en andere betrokken partijen bij wonen en zorg ten goede
komt. Woningcorporaties hebben als kernactiviteit het realiseren en beheren
van vastgoed in de brede zin van het woord. Daaronder vallen ook de realisatie
en exploitatie van woonzorgcomplexen, van gemeenschappelijke ruimtes (waaronder
dagverblijfruimtes), van de fysieke zorginfrastructuur en van projecten voor
begeleid wonen.Het spreekt vanzelf dat woningcorporaties aandacht besteden aan de toegankelijkheid
van woningen en woongebouwen, zowel nieuwe als bestaande.Conform het advies van de MDW-werkgroep AWBZ zal ook de realisatie en
het beheer van vastgoed van zorginstellingen tot het werkdomein van woningcorporaties
gaan behoren. Het toelaten van professionele vastgoedbeheerders (niet alleen
woningcorporaties, maar ook commerciële vastgoedpartijen) op de AWBZ-vastgoedmarkt
zal tot een betere kostenbatenverhouding kunnen leiden. In het rijksbeleidskader
zal de afstemming van wonen en zorg expliciet worden opgenomen. Voor de periode
totdat de Woonwet, waarin het rijksbeleidskader wordt verankerd, van kracht
wordt, blijft het BBSH gelden. Op korte termijn zal «wonen en zorg»
daaraan als zesde prestatieveld worden toegevoegd. Van corporaties wordt verder
een bijdrage aan de huisvesting van (ex-)dak- en thuislozen verwacht. Ten
slotte kunnen corporaties woondiensten verlenen aan huurders en eigenaar-bewoners,
voorzover ze aansluiten op normale taken van corporaties. Daarbij valt te
denken aan onderhoudscontracten voor ouderen. Het verlenen van de zorg zelf
behoort uitdrukkelijk niet tot het takenpakket van corporaties. Wel kunnen
zij voor hun bewoners de rol van «makelaar» van zorg- en dienstverlening
vervullen.DomoticaDomotica (de informatica in huis) maakt zorg op afstand mogelijk, en dus
ook het langer zelfstandig wonen van ouderen en zorgbehoevenden. Het «intelligente
huis» heeft een apparaat voor telewinkelen en zet bij het weggaan van
de bewoners alle elektriciteit in de nachtstand, kent burenalarmering, videobewaking
en visueel contact met zorginstellingen, wat veiligheid in de wijk en zelfstandig
wonen van ouderen bevordert. Dergelijke ontwikkelingen worden gestimuleerd
met experimenten (zie hoofdstuk 8). Domotica zal als prestatieveld in het
rijksbeleidskader worden opgenomen.Afstemming bouwregelgevingDe huidige Wet Ziekenhuisvoorzieningen (WZV), waarin regels worden gesteld
voor de bouw en exploitatie van zorggebouwen en de toelating van zorginstellingen,
wordt vervangen door de kaderwet Wet Exploitatie Zorginstellingen (WEZ). Verdere
uitwerking vindt plaats in een algemene maatregel van bestuur. Bij deze uitwerking
zal afstemming plaatsvinden met de bouwregelgeving (Bouwbesluit), waarin het
bijvoorbeeld gaat om prestatie-eisen. Kleinschalige voorzieningen waar de
woon- en verblijfsfunctie centraal staan (bijvoorbeeld projecten
in de sfeer van begeleid wonen voor gehandicapten), zullen niet onder de reikwijdte
van de WEZ vallen.Voorzieningen in de woonomgevingHet combineren van wonen, zorg en dienstverlening stelt ook eisen aan
de inrichting van buurten en wijken. Elke wijk – mits van voldoende
omvang – zou een voldoende niveau van zorg- en dienstverleningsvoorzieningen
moeten hebben. Nabijheid van zulke voorzieningen is bepalend voor het zelfstandig
functioneren van zowel ouderen, kinderen als hun verzorgers1. Een concentratie van voorzieningen als kinderopvang, scholen, gezondheidscentra
en welzijnsvoorzieningen – bijvoorbeeld in een«zorgknooppunt» –
biedt voor veel burgers uitkomst. Dat komt ook aan de orde in de Meerjarennota
Emancipatiebeleid; het is van belang dat de economische structuur van steden
en dorpen in zorgknooppunten voorziet2. Een
zorgknooppunt is een centrum, bijvoorbeeld een multifunctioneel gebouw, waarin
onderwijs, (kinder)opvang, vrijetijds- en zorgvoorzieningen worden gecombineerd
en onder één regie worden aangeboden. Ook sociaal-culturele
functies, zoals een bibiliotheek, en commerciële functies, zoals winkels
en telewerkcentra, kunnen deel uitmaken van zorgknooppunten. Zo'n concentratie
van voorzieningen biedt ouders de mogelijkheid werk en opvoeding van kinderen
te combineren en hun dag efficiënt in te delen. Ouderen vinden er dienst-
en hulpverlening vlak bij elkaar, als centrale ontmoetingsplek kan het vereenzaming
beperken. Bij de ontwikkeling van nieuwe en de vernieuwing van bestaande wijken
is daarom een zorgvuldige planning van dergelijke voorzieningen nodig. Bij
de beoordeling van die plannen en bij het opstellen van bestemmingsplannen
dienen de nabijheid en bereikbaarheid van deze voorzieningen een nadrukkelijk
toetspunt voor gemeenten te zijn. Ook moeten gemeenten in bestemmingsplannen
voldoende ruimte reserveren voor kleinschalige (woonzorg)voorzieningen. De
hoge grondprijs lijkt soms een obstakel te zijn voor de realisering daarvan;
in overleg met betrokken partijen moet hiervoor een oplossing worden gezocht.7.4 De belangrijkste maatregelen op een rijDe combinatie van wonen en zorg wordt in de komende decennia steeds belangrijker.
Tijdig inspelen op de groeiende en gemêleerde vraag naar woonzorgvoorzieningen
maakt het noodzakelijk dat institutionele belemmeringen worden geslecht, dat
de individuele vraagondersteuning door subsidies flexibeler wordt en dat het
aanbod van woonzorgdiensten verder wordt gedifferentieerd en beter gaat aansluiten
op de vraag. Hiertoe worden de volgende maatregelen genomen:1. De ministeries van VWS en VROM doen een voorstel om de administratieve
lasten voor gebruikers van de veelheid aan regelingen op woonzorggebied substantieel
te verminderen door afspraken te maken over een «single audit».2. De tijdelijke Woonzorgstimuleringsregeling (WZSR) stimuleert dat voorzieningen
worden gerealiseerd die nu niet of nauwelijks van de grond komen. De regeling
beoogt uiteindelijk mensen langer zelfstandig te kunnen laten wonen, de keuzevrijheid
van de zorgvrager te vergroten, nieuwe combinaties van wonen en zorg op maat
mogelijk te maken en samenwerking te bevorderen.3. Om de keuzevrijheid van zorgbehoevenden die zijn aangewezen op de huursubsidie
te vergroten, zal samen met de zorgsector worden geëxperimenteerd met
een woonzorgvoucher.4. In het kader van Overheidsloket 2000 wordt de dienstverlening aan de
klant op het gebied van wonen, zorg en welzijn geïntegreerd. Dit vereist
een intensieve samenwerking tussen de lokale overheid, gedecentraliseerde
rijksdiensten, zorginstanties en woningcorporaties. In het rijksbeleidskader
zal het organiseren van één loket voor wonen en zorg expliciet
worden opgenomen.5. Gemeenten en woningcorporaties zullen op basis van een scherpe analyse
prestatie-afspraken maken over de huisvesting van allochtone ouderen en zorgen
voor een goede kennis- en informatievoorziening over regelingen en voorzieningen
aan deze groep (in het bijzonder de eerste generatie). In de gesprekken met
gemeenten over de verstedelijking tot 2010 zal het Rijk hiervoor extra aandacht
vragen. Ook in het rijksbeleidskader zal specifiek aandacht aan de behoeften
van allochtone ouderen worden geschonken.6. In de regionale zorgvisies zal de relatie tussen wonen en zorg expliciet
moeten worden aangegeven. Daarin dient tevens duidelijk te worden gemaakt
wat de effecten van de extramuralisering zijn voor het wonen, met name voor
de vraag naar (semi-)zelfstandige woningen. Door de overgang van het contingentenbeleid
naar het contourenbeleid in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening worden ruimtelijke
belemmeringen voor extramuralisering weggenomen.7. Wonen-zorg wordt een onderdeel van het rijksbeleidskader. Gemeenten
en corporaties dienen in hun investeringsprogramma's expliciet aan te geven
hoe met de wooncomponent uit de regionale zorgvisies, in relatie tot de stedelijke
vernieuwing en de uitbreiding, wordt omgegaan. Ook moeten zij aandacht besteden
aan het aanbod van betaalbare en levensloopbestendige woningen.8. De realisatie en het beheer van vastgoed van zorginstellingen zal tot
het werkdomein van woningcorporaties gaan behoren.9. Op korte termijn zal «wonen en zorg» als zesde prestatieveld
aan het BBSH worden toegevoegd.10. Voor de periode tot 2005 zal het Rijk bij de monitoring van het ISV
expliciet aandacht besteden aan wonen en zorg.11. Domotica zal als prestatieveld worden opgenomen in het rijksbeleidskader.12. De nieuwe Wet Exploitatie Zorginstellingen en de bouwregelgeving in
het Bouwbesluit zullen beter op elkaar worden afgestemd.13. De nabijheid en bereikbaarheid van voorzieningen, zoals kinderopvang,
scholen, winkels, gezondheidscentra en welzijnsvoorzieningen, dienen een nadrukkelijk
toetspunt voor gemeenten te zijn bij het opstellen van bestemmingsplannen
en bij de beoordeling van plannen voor de ontwikkeling of herinrichting van
wijken.14. Gemeenten moeten in bestemmingsplannen voldoende ruimte reserveren
voor kleinschalige (woonzorg)voorzieningen. De hoge grondprijs lijkt soms
een obstakel te zijn voor de realisering daarvan; in overleg met betrokken
partijen moet hiervoor een oplossing worden gezocht. HOOFDSTUK 8KIEZEN VOOR STEDELIJKE WOONKWALITEIT8.1 Visie op stad en stedelijkheidDe vele dimensies van de stadVraag aan een niet-stedeling wat de stad is en grote kans dat hij zal
zeggen «criminaliteit, vol, vies, eng...»
en nog zo wat negatieve begrippen. Vraag het aan een stedeling en hij zegt
«leven, cultuur, uitgaan, vrij...».
Voor de een is de stad het «putje van de samenleving» voor de
ander «bron van vernieuwing». De stad is het toneel van de kunstenaar
en de handelaar, de student en de ambtenaar, de hoer en de hoerenloper, de
migrant en de bankier, de fietsendief en de winkelier, de yup en de man met
de pet, de havenarbeider en de cadet.... De stad is
gewoon en zal ook zijn. Heel algemeen is de stad
te omschrijven als een in de loop van de tijd groeiend sociaal systeem in
een fysieke setting. Een grote verzameling huishoudens die gevarieerde functionele
betrekkingen met elkaar onderhouden, bijeen wonen en werken in een beperkte
geografische ruimte1.Vanuit beleidsmatige optiek kunnen we op verschillende manieren en niveaus
naar de stad kijken. En elk niveau kent zo zijn beoordelingskaders.De gestolde of fysieke stad van de stenen en het asfalt: de praktische
inrichting van de ruimte en gebouwen voor wat betreft de hoofdfuncties wonen,
werken, scholing, cultuur, recreatie en verkeer; de ecologisch duurzame en
leefbare inrichting van de ruimte en gebouwen voor wat betreft energieverbruik,
geluid, stank, groenvoorziening et cetera.De dynamische stad of de stad van de sociale, culturele en economische
processen: het economisch klimaat en de werkgelegenheid; de toegankelijkheid
van de stad voor verschillende bevolkingsgroepen, de veiligheid, het onderwijs;
de ontplooiing van culturele activiteiten, de omgang met het cultureel erfgoed;
het organiserend vermogen van burgers, bedrijfsleven en overheid. De ongrijpbare
stad of de stad als fenomeen: de ontvankelijkheid van de stad gegeven de machtsstructuren
(wie en wat wordt toegelaten) voor nieuwe culturen, nieuwe leefstijlen, nieuwe
productiestructuren, de stad van innovatie, maar ook van zijn uitstraling
naar de regio en naar de belevingswereld van de stedeling en de bezoekers.Een veelheid van beleidsdisciplines buigt zich over deze dimensies van
de stad. Planologen, stedenbouwkundigen, milieukundigen en architecten over
de fysieke stad; economen, sociologen en agogen over de dynamische stad; filosofen,
psychologen en bestuurskundigen over de ongrijpbare stad.Bij de burgers komt alles samen. Zij wonen, werken, gaan uit, gaan naar
school, verplaatsen zich, hebben last van de rotzooi en luidruchtige buren.
En dat allemaal binnen 24 uur. Zij willen «gewoon» aantrekkelijke
woonmilieus, een passende woning, schone en aantrekkelijke openbare ruimtes,
werk en voorzieningen in de nabijheid, zich gemakkelijk kunnen verplaatsen
binnen de stad en naar buiten, voldoende parkeergelegenheid hebben, veiligheid
op straat, krachtige aanpak van overlast, hun bedrijfje zonder al te veel
bureaucratie kunnen beginnen, zonder discriminatie kunnen uitgaan, inspiratie
kunnen opdoen, op een bankje rustig in een park of hofje kunnen zitten, trots
zijn op hun stad met zijn specifieke identiteit.Technologische ontwikkelingen zorgen ervoor dat de stad in de toekomst
zijn oude functionaliteit wellicht verliest. Economisch gezien is het voor
mensen steeds minder noodzakelijk zich in de stad te vestigen. En dat geldt
ook voor bedrijven. Als we van Nederland geen algeheel «urban field»
willen maken – en dat willen we inderdaad niet – dan zullen we
ervoor moeten zorgen dat het gewoon aantrekkelijk is om in de stad te wonen
en te ondernemen. Mensen moeten weer voor de stad kiezen uit eigen vrije wil.
Omdat het goed wonen is, omdat de stedelijke cultuur bevalt. En er zijn ook
genoeg mensen die in principe stedelijk willen wonen (zie hoofdstuk 3). Maar
dan wel met kwaliteit. Vinden ze die niet, dan gaan ze toch maar naar buiten.
En ze keren dan meestal niet meer terug.Positie van bewoners centraalDe discrepanties tussen vraag en aanbod, zowel ten aanzien van de woonmilieus
als ten aanzien van de woning, zijn vrij groot, zo blijkt uit hoofdstuk 3.
Naast argumenten vanuit de sociale problematiek zullen ook vanuit stedelijke
overwegingen ten aanzien van de woonmarkt, wijken en buurten aangepast moeten
worden om de vitaliteit van de steden te verbeteren.Omdat de problemen en kansen van wijken sterk verschillen, is maatwerk
nodig. Op lokaal niveau dient dan ook een goede belangenafweging plaats te
vinden in samenspraak met bewoners. Ook de VROM-raad pleit ervoor de «probleemdefinitie»
van onderop te laten komen en bij de aanpak van wijken te vertrekken vanuit
de belangen van de zittende bewoners. De praktijk leert dat goed overleg met
bewoners loont. Bij het ontwikkelen van een veranderingsstrategie voor een
wijk dient de positie van de bewoner daarom het uitgangspunt te zijn. Dat
laat onverlet dat de vele relaties met omringende woonmilieus soms ook kunnen
vragen om besluitvorming op hogere schaalniveaus. De wijkgerichte aanpak moet
zijn ingebed in een visie op het wonen op de schaal van stedelijke netwerken
waarbij verbindingen worden gelegd met zorg, werk, recreatie en mobiliteit.
Uitgangspunten daarvoor worden geformuleerd in de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening.Voortzetting stedenbeleidHet stedenbeleid zoals dat door het kabinet is ingezet zal dan ook krachtig
moeten worden voortgezet. Integratie, interactie en innovatie zijn daarbij
de trefwoorden. Ontwikkelingsvisies en -programma's van de steden zelf blijven
daarvoor de basis. Wel wil het kabinet met deze nota, gelet op de ontwikkeling
van de woonwensen, een verhoogde ambitie met betrekking tot de stedelijke
woonkwaliteit benadrukken, die haar doorwerking moet hebben naar de stedelijke
plannen. Die verhoogde ambitie betekent:• meer aansluiten bij woonmilieuvoorkeuren;• meer samenhang in sociale, economische en fysieke interventies
in de bestaande stad;• meer aansluiten bij de dynamiek en kansen van wijken;• alle mogelijkheden die er zijn benutten voor verhoging van de woonkwaliteit.In het stedenbeleid bestaan reeds meerjarige afspraken: de uitvoeringsafspraken
over het verstedelijkingsbeleid 1995–2004 (Vinex) en 2005–2010
(Vinac), en de Stadsconvenanten (2004) en de daarmee verband houdende ontwikkelingsprogramma's
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. Het kabinet respecteert deze afspraken,
maar dat is geen reden om de ambities niet te verhogen. De ijkmomenten van
de Vinex- en Vinac-afspraken kunnen door alle partijen worden benut om verhoging
van deze ambities mogelijk te maken. Waar nodig zal dat kunnen leiden tot
aanpassing of aanvulling van de afspraken. Het kabinet zal de komende periode
met de betrokken convenantpartijen in overleg treden over mogelijke wijzigingen.
De ruimte voor wijzigingen tot 2005 is geringer dan na 2005: niet alleen vanwege
de geldende spelregels, maar ook vanwege het feit dat de uitvoeringsperiode
van de Vinex-afspraken reeds over de helft is, terwijl de Vinac-uitvoeringsperiode
pas in 2005 van start gaat.8.2 Meer aansluiten bij woonmilieuvoorkeurenDe ambitieHet Rijk kent geen bouwprogramma meer in de zin van de verantwoordelijkheid
voor het realiseren van vooraf aangegeven aantallen woningen. Op grond van
een effectanalyse van bestaande plannen kan op macroniveau wel een indicatieve
aanpak worden geschetst die ook de ambitie van het Rijk weergeeft. De indicatieve
aanpak speelt in op de te verwachten woonwensen en de transformatiemogelijkheden
per wijktype. Om beter aan te sluiten bij de woonvoorkeuren van mensen is
het, naast het creëren van gewenste woningen en woonmilieus op nieuwe
uitleglocaties, nodig om bestaande woonmilieus fysiek te transformeren naar
andere milieus. In hoofdstuk 3 is in de analyse van de woonopgave geconstateerd
dat er een overschot dreigt van zogenoemde buitencentrummilieus in onze steden
en dat er daarentegen grote behoefte is aan centrum-stedelijke milieus en
aan groen-stedelijke milieus. Deze woonvoorkeuren illustreren nog eens de
betekenis van een scherpere woonmilieudifferentiatie en de betekenis van groen
als belangrijke kwaliteitsdrager in stedelijke woonmilieus. Ook is er grotere
behoefte aan meer kwaliteit van de woning zelf. De vraag richt zich vooral
op ruimere woningen en op eigen woningen. De huidige plannen (de «trendmatige
ontwikkeling») komen aan deze wensen onvoldoende tegemoet.Tabel 8.1. Trendmatige ontwikkeling woningvoorraad naar
stedelijke woonmilieus 2000–2010 (* 1000 woningen)  voorraad 2000nieuwbouwonttrekkingenwoningvoorraad in 2010groei woningvoorraad
2000–2010 in %centrum-stedelijk47453235036,1buiten-centrum2 530273972 7067,0groen-stedelijk4851441461526,8totaal3 4894701343 8249,6Bron: VROM/ABF.De trendmatige ontwikkeling vraagt daarom om een bijbuiging. Er is een
extra inzet nodig om beter aan de gevraagde kwaliteiten te voldoen.Die ambitie voor de periode 2000–2010 houdt in:• het creëren van meer centrum-stedelijke woonmilieus door het
verdichten van daarvoor in aanmerking komende buitencentrummilieus, door het
benutten van potenties in bestaande centrummilieus en door het creëren
van dergelijke woonmilieus op nieuwe uitleglocaties. In totaal zullen er in
2010 ongeveer 225 000 woningen meer in een centrum-stedelijke setting
moeten zijn dan nu het geval is;• het creëren van meer groen-stedelijke woonmilieus door het
verdunnen en vergroenen van daarvoor in aanmerking komende buitencentrummilieus,
op functieveranderingslocaties en op nieuwe uitleglocaties. In totaal zullen
er in 2010 ongeveer 275 000 woningen meer in een groene omgeving gelegen
moeten zijn;• de keerzijde van meer «rood» en «groen»
in de stad is dat het aantal onttrekkingen in stedelijke gebieden hoger komt
te liggen. In de trendmatige ontwikkeling – de huidige plannen –
wordt uitgegaan van circa 134 000 onttrekkingen vooral op grond van technische
veroudering in stedelijke gebieden. Dat zal hoger moeten liggen: circa 225 000
woningen. Naast de reguliere onttrekkingen als gevolg van woontechnische veroudering
in alle woonmilieus zullen deze extra onttrekkingen vooral moeten plaatsvinden
in de buitencentrummilieus; • om aan de behoefte van een ruimer woonoppervlak te voldoen zal
in de nieuwbouw ruimer gebouwd moeten worden en zullen in de bestaande woningvoorraad
samenvoegingen moeten plaatsvinden. Het aantal samenvoegingen wordt geraamd
op circa 80 000. Dat zijn statistisch evenzoveel onttrekkingen aan de
woningmarkt.De totale nieuwbouwproductie komt hiermee op circa 570 000 woningen.
Samen met de overige productie (denk aan het realiseren van appartementen
in een voormalig fabrieksgebouw of school) van circa 35 000 woningen,
beloopt de totale productie iets meer dan 600 000 woningen. Dat ligt
circa 130 000 woningen hoger dan nu in bestaande plannen voorzien.Betekenis van de ambitieDe verhoogde ambitie geeft op landelijk niveau aan welke extra inspanning
er ten opzichte van het trendmatige beleid nodig is om een betere aansluiting
te vinden bij de verwachte kwaliteits vraag. De ambitie is een streven, een
uitvoerbaar streven als de betrokken partijen alle zeilen bijzetten. Het is
geen «ijzeren frame» waarin de plannen van gemeenten en provincies
gegoten moeten worden. Geen top-down benadering, maar wel een heldere inzet
van het Rijk bij de samenwerkende partijen om meer vraaggericht te presteren.
De ambitie is richtinggevend voorzover en zolang de burger om die kwaliteiten
vraagt; dit is het vertrekpunt. Dat vereist van de rijksoverheid alertheid
en een voortdurende monitoring om te zien of de goede koers wordt gevaren.Uiteraard vraagt de verbetering van de stedelijke woonkwaliteit lokaal
en regionaal maatwerk. Het Rijk zal de ambitie vertalen naar regionaal niveau
en op basis daarvan de dialoog aangaan met de lokale partijen. Dit jaar is
daarvoor in negentien verstedelijkingsgesprekken al een aftrap gedaan. Er
is een eerste balans van die gesprekken opgemaakt; daaruit blijkt dat vrij
breed herkend wordt dat vraag en aanbod steeds verder uit elkaar dreigen te
lopen en dat het nodig is een kwaliteitsslag te maken. De mate van urgentie
wordt echter verschillend ervaren: in gespannen woningmarkten wordt de noodzaak
van een kwaliteitsslag minder gevoeld dan in woningmarkten waar in kwantitatief
opzicht vraag en aanbod meer met elkaar in evenwicht zijn. In de gesprekken
hebben gemeenten en verhuurders erop gewezen dat er nog steeds «wachtlijsten»
van woningzoekenden bestaan. De druk op het bestaande aanbod is inderdaad
groot en lijkt soms zelfs toe te nemen. Maar het is van belang de samenstelling
van de vraag goed en toekomstgericht te analyseren. Wachtlijsten hebben betrekking
op het huidige aanbod, geven weinig inzicht in de kwaliteitsvraag van mensen
en in het gewenste aanbod. De analyses op grond van het WBO en de scenario's
laten zien dat er zeker op de langere termijn vooral vraag is naar kwalitatief
betere en duurdere woningen, en naar koopwoningen. Daarom is het van belang
via de nieuwbouw kwaliteit toe te voegen aan de bovenkant van de markt. Dat
bevordert de doorstroming en brengt verhuisketens op gang, waardoor de druk
op het goedkope en middensegment zal afnemen. Dat vraagt om afstemming van
bouwprogramma's in regionaal verband en om fysieke ruimte waar die nieuwe
en betere woningen gebouwd kunnen worden («transformatieruimte»),
liefst in de stad, maar waar dat niet anders kan op uitleglocaties. Die transformatieruimte
is niet alleen nodig om fysieke redenen, maar ook om sociale redenen: ruimte
die nodig is om bewoners die hun huis moeten verlaten voldoende keuzemogelijkheden
te bieden. Op dit moment laten gemeenten zich bij het opstellen van hun bouwprogramma's
nog teveel leiden door de wachtlijsten; de verleiding om méér
van hetzelfde te bouwen is groot, maar zal op den duur averechts werken, het
draagvlak onder de stedelijke voorzieningen verder aantasten en de vernieuwingsopgave
in de toekomst alleen maar verzwaren. Het gevoel van urgentie bij stedelijke vernieuwing kan ook per buurt of
wijk verschillen. Er zijn wijken waar de bewoners graag hun huurwoning willen
kopen en/of hun woning en woonomgeving graag verbeterd willen zien; soms lopen
zij daarin harder dan de gemeente of de verhuurder. Uit de ronde verstedelijkingsgesprekken
kwam het voorbeeld naar voren van een woningcorporatie die haar woningen alleen
wilde verkopen nadat die geheel opgeknapt waren, terwijl uit bewonerskring
duidelijk te kennen werd gegeven dat zélf wel te willen en te kunnen.
In het algemeen, maar zeker in deze gevallen moeten de wensen van de bewoners
zwaar wegen in de afweging die de gemeente en de corporatie maken. Maar er
zijn ook buurten en wijken waar de bewoners het liefst alles bij het oude
willen laten en al tevreden zijn met lichte aanpassingen in de woning, terwijl
de gemeente van mening is dat er wel degelijk grondige vernieuwing nodig is,
omdat anders de leefbaarheid en aantrekkelijkheid van de wijk én de
stad in de toekomst in gevaar komen. Er bestaat dan een spanning tussen de
wensen van de huidige bewoners en collectieve belangen op de wat langere termijn.
Hoewel de afweging nooit een afstandelijk en technocratisch proces mag zijn,
heeft de overheid – de gemeente – in dat geval, juist vanwege
die collectieve of algemene belangen, de verantwoordelijkheid samen met derden
de vernieuwing tóch ter hand te nemen.Al met al gaat het bij stedelijke vernieuwing om zeer ingewikkelde processen.
De uitvoering van de ambitie kost daarom tijd. Een belangrijk accent van de
verhoogde ambitie zal dan ook in de periode 2005–2009 komen te liggen.
Met gemeenten, woningcorporaties en marktpartijen moet daar nu al op worden
voorgesorteerd.Effecten van de ambitieIn tabel 8.2 worden de mutaties in de woningvoorraad aangegeven als gevolg
van de geformuleerde ambitie. Daarbij is gekeken naar realistische mogelijkheden
in bestaande gebieden. Zo is er rekening mee gehouden dat mogelijkheden voor
verdichting in het Noorden beperkt zijn, terwijl in de nu gespannen gebieden
in het Westen die mogelijkheden er wel zijn. Maar ook daarbinnen zijn de mogelijkheden
in de Noordvleugel van de Randstad weer groter dan in de Zuidvleugel.Tabel 8.2. Mutaties woningvoorraad bij verhoogde transformatieambitie
per woonmilieu 2000–2010 (* 1000 woningen)  huidige woningvoorraadnieuwbouwproductie overigafbraaksamenvoegingentransformatie van milieuswoningvoorraad in 2010groei voor-raad 2000–2010
in %centrum-stedelijk47412513351914169947buiten-centrum2 5302681712240– 3292 325– 8groen-stedelijk4851754692018776257totaal3 4895683422679– 13 7869Bron: VROM/ABF.De uitvoering van de transformatieambitie levert een beter resultaat op
dan nu in de voorgenomen plannen besloten ligt: ze zorgt voor een betere aansluiting
van vraag naar en aanbod van woonmilieus. Dat blijkt ook uit de figuren 8.1
en 8.2.Deze figuren tonen de effecten op vraag- en aanbodontwikkeling van respectievelijk
het trendmatig beleid (aangeduid als trend 2010) en de verhoogde ambitie (aangeduid
als beleid 2010). De ontwikkeling van de zogenaamde «niet-gehonoreerde
vraag» en «potentiële overschotten» in de periode 2000–2010
geven een indicatie van de ontwikkeling van de te verwachten spanning en ontspanning
op de woningmarkt, zowel per woningsegment als per type stedelijk
woonmilieu. Als de niet-gehonoreerde vraag hoog
is, duidt dat op een spanning: veel huishoudens slagen er dan niet in de gezochte
woning op die plek te vinden. Met potentieel overschot worden woningen aangeduid die grote kans hebben leeg te komen of
leeg te blijven staan. Uit de figuren wordt duidelijk dat van hetzelfde type
woning of woonmilieu zowel een tekort als overschot tegelijkertijd kan bestaan.
Het betekent dat de woningen en woonmilieus als het ware op de verkeerde plaats
staan.Figuur 8.1. Effecten ambitie voor niet-gehonoreerde vraag
en potentieel overschot voor stedelijke woonmilieus, naar koop/huur en naar
type woonmilieu (in aantallen woningen; scenario Coördinatie) potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagBron: VROM/ABF.Figuur 8.2. Effecten ambitie voor de niet-gehonoreerde
vraag en het potentieel overschot voor stedelijke woonmilieus, naar koop/huur,
eengezins/meergezins en prijsklasse (in aantallen woningen; scenario Coördinatie)potentieel overschot niet-gehonoreerde vraagBron: VROM/ABF. De geformuleerde ambitie heeft de volgende effecten voor de vraag van
mensen:• de niet-gehonoreerde vraag in 2010 in de huursector neemt in vrijwel
alle woonmilieutypen ten opzichte van 2000 af;• die afname geldt zowel voor de eengezins- als voor de meergezinswoningen
in de verschillende prijscategorieën;• de niet-gehonoreerde vraag in 2010 in de koopsector neemt eveneens
in alle woonmilieutypen ten opzichte van 2000 af (terwijl die bij de huidige
plannen – de trend – toeneemt);• die afname geldt zowel voor de eengezinskoopwoningen als voor de
meergezinskoopwoningen. Naar prijsklassen is de afname bij eengezinswoningen
het grootst in de goedkopere en middeldure categorieën en bij meergezinswoningen
in alle prijscategorieën. Dit stemt tot tevredenheid omdat bij de berekening
rekening is gehouden met het feit dat nieuw aanbod ook weer nieuwe vraag uitlokt.
Ofwel: de kwaliteitsvraag is een permanent proces.Ten aanzien van de ontwikkeling van (potentiële) overschotten heeft
de geformuleerde ambitie ook effecten. Dat is van belang omdat concentraties
van (potentiële) overschotten vaak ook plaatsvinden in de wijken waar
de sociale problematiek zich concentreert. Bij voorkeur mag het (potentiële)
overschot niet groter zijn dan de niet-gehonoreerde vraag. Zolang dat het
geval is, is er weliswaar kwalitatieve spanning op deelsegmenten in de markt,
maar blijft leegstand beperkt, omdat mensen die hun vraag niet gehonoreerd
zien wel ergens wonen.Ten slotte heeft de geformuleerde ambitie tot gevolg dat de extra ruimtebehoefte
beperkt wordt. Als gevolg van de ambitie ligt het ruimtegebruik voor de periode
tot 2010 weliswaar iets hoger dan bij de trendmatige ontwikkelingen (de huidige
plannen van steden). Want de mate van verdunning van buitencentrummilieus
is iets groter dan de mate van verdichting. Dat geeft een extra ruimtebeslag
van circa 1000 hectare. Maar daar staat tegenover dat een groot deel van de
ruimtebehoefte tot 2010 die bij ongewijzigd beleid buiten de steden zou neerslaan,
door de ambitie wordt weggenomen. Meer kwaliteit in stedelijk gebied leidt
dan ook niet tot een groter ruimtebeslag, omdat de vraag naar woonkwaliteit
sterker dan in de huidige plannen wordt geaccommodeerd ìn de steden.
Daardoor, kan de extra ruimtebehoefte tot 2010 aanzienlijk dalen (bijvoorbeeld
in het scenario Hoge Ruimtebehoefte van circa 10 000 extra naar circa
5000 hectare extra).8.3 Meer samenhang in sociale, economische en fysieke
interventies in de bestaande stadDe vitaliteit en leefbaarheid van steden vereist dat de woningvoorraad
zich voortdurend aanpast aan de verandering van de samenstelling van de bevolking
en de veranderende woonwensen. Het kwantitatieve tekort is weliswaar zo goed
als verdwenen, maar de kwalitatieve discrepanties zijn alleen maar groter
geworden. Uit het WBO 1998 blijkt dat er minder behoefte is aan goedkope huurwoningen
en meer behoefte aan grotere woningen en aan (duurdere) koopwoningen. Daarnaast
zien we ook een verandering in de vraag naar woonmilieus. In de stad is de
vraag vooral gericht op centrum-stedelijke en groen-stedelijke woonmilieus.
Het aanbod aan de zogenoemde buitencentrummilieus overstijgt daarentegen de
vraag. Om aan de gevraagde kwaliteit te kunnen voldoen is fysieke transformatie
van wijken in veel gevallen noodzakelijk.Maar transformatie betekent niet onmiddellijk «rijdt u de bulldozer maar voor». Uit de discussieronden voorafgaand
aan deze nota sprak menigeen de angst uit dat transformatie «een paternalistische
hobby van bestuurders» zou worden. Fysieke aanpassingen van de wijk
en differentiatie van de voorraad zijn niet dé panacee. In zogenoemde
«probleemwijken» wonen mensen. Veel van wat we stedelijke problematiek
noemen (criminaliteit, sociale overlast, onderwijsproblematiek)
kan en moet ook via de sociale infrastructuur aangepakt worden. Interventies
die onvoldoende uitgaan van de positie, kansen en mogelijk heden van deze
mensen, lossen problemen niet op maar verplaatsen die slechts. Meer oog, aandacht
en respect voor de sociale structuur en de zelfvernieuwende dynamiek van buurten
en wijken is daarvoor noodzakelijk. Afhankelijk van de problemen en de kansen
van een wijk zullen de accenten verschillen, maar sociale, economische en
fysieke strategieën moeten hand in hand gaan, anders worden de stedelijke
investeringen als water naar de zee gedragen. Deze integrerende benadering
is een belangrijk uitgangspunt in het gecoördineerd Grotestedenbeleid
en zal in de praktijk verder moeten groeien.Sociale vernieuwingsstrategieënAls mensen hun oordeel over wonen uitspreken, gaat het heel vaak niet
over de woning maar over de buurt. De buurt is onaangenaam, saai, onveilig,
er is weinig affiniteit met de mensen die er wonen, er zijn te weinig voorzieningen.
Iedereen heeft daar zo zijn eigen beelden bij. Er zijn in Nederland buurten
en wijken waarover dat opmerkelijk vaak wordt gezegd. Het zijn wijken waarin
sociale problemen en sociale achterstanden in de loop van de jaren zijn geconcentreerd.
Er is een oververtegenwoordiging van werklozen, laag opgeleiden en allochtonen.
De kwaliteit van de woningen in de wijk is bouwtechnisch vaak wel goed maar
ze liggen slecht in de markt. Wijken met een sociale achterstand hebben veel
gemeenschappelijk. Het zijn voor het merendeel oudere wijken van rond de (vorige)
eeuwwisseling of van vlak na de Tweede Wereldoorlog met een groot aandeel
middelhoogbouw in de huursector buiten het centrum van de stad. Mede door
de eenzijdige samenstelling is hun marktpositie vaak zwak. Bij een meer ontspannen
markt raken deze woningen het eerst uit de gratie en ontstaat leegstand. Vaak
is er een hoge verhuisgeneigdheid van mensen die het zich kunnen permitteren.
Het meer kwetsbare deel blijft achter. Een sociaal-ruimtelijke «armoedeval».
En dan gaat het niet alleen om mensen met lage inkomens, maar ook om mensen
die onvoldoende over sociaal-maatschappelijke vaardigheden beschikken. Soms
zal een taalcursus voor migranten of een computercursus voor laaggeschoolden
een hoger maatschappelijk rendement opleveren dan een andere woning.Opleiding, keuzevrijheid en segmentatieWelke opleiding men gevolgd heeft, bepaalt in belangrijke mate ook de
hoogte van het inkomen en de te verwachten sociale mobiliteit. Nu huisvesten
verschillende typen huurwoningen nog mensen met uiteenlopende opleidingscategorieën,
maar het is te voorzien dat deze «menging» minder zal worden.
Er zal sprake zijn van ontmenging. De goedkope huurwoningen worden steeds
meer het domein van degenen met een laag inkomen. Dit wordt nog eens versterkt
doordat nieuwbouw in veel gevallen niet meer toegankelijk is voor de lage
inkomens. Dit zal bijna automatisch een concentratie in bepaalde wijken opleveren.
Als het nieuwe volkshuisvestingsbeleid van de afgelopen jaren gehandhaafd
blijft, zal in 2015 de sociale segmentering in de huisvesting belangrijk groter
zijn dan momenteel het geval is. Hierbij gaat het dus om vormen van onvrijwillige
segmentering voortvloeiend uit voor de lagere opleidings- en inkomensgroepen
beperkte(re) keuzemogelijkheden.WRR, 1996, De sociale segmentatie van Nederland in
2015.Kansen voor mensen om zich te oriënteren op de buitenwereld zijn
van belang om zich te ontplooien en een perspectief op de toekomst te ontwikkelen.
Voor sommigen (lage inkomens, migranten met een taalachterstand,
allochtone vrouwen, ouderen met mobiliteits beperkingen, alleenstaande ouders
met kleine kinderen, gehandicapten) is de fysieke mobiliteit beperkt. Opleiding,
psychische en sociale weerbaarheid, beheersing van de taal, cultureel aanpassingsvermogen,
emancipatie et cetera zijn belangrijke aangrijpingspunten voor verbetering.
Gerichte initiatieven zijn nodig om het venster van mensen op een brede omgeving
te openen. Een goed voorbeeld is het Amsterdamse project «Giving back»
dat tot doel heeft allochtone havo/vwo-scholieren, die ondanks hun goede opleiding
in de praktijk toch vaak moeite blijken te hebben hun weg te vinden, kennis
te laten maken met het lokale bedrijfsleven via workshops, excursies en stageplaatsen.Behalve persoonsgerichte initiatieven is bevordering van sociale cohesie
in buurten en wijken van belang. «Je thuis voelen in een buurt»,
«je kunnen herkennen in je buurman of buurvrouw», zijn –
juist voor mensen in kwetsbare posities – belangrijke voorwaarden voor
ontplooiing. In dit verband is de sociale cohesie in buurten en wijken van
belang, in de Welzijnsnota van het ministerie van VWS gedefinieerd als «de
mate waarin mensen in gedrag en beleving uitdrukking geven aan hun betrokkenheid
bij maatschappelijke verbanden in hun persoonlijk leven, als lid van de maatschappij
en als burger in de samenleving». Sociale cohesie gaat over onderlinge
betrokkenheid van (groepen) mensen op elkaar: wie hoort erbij en wie niet.
Er zijn mensen die er niet bij willen horen: de drop-outs in onze samenleving,
daklozen die daarvoor kiezen; mensen die er niet bij mogen horen, bijvoorbeeld
door discriminatie op grond van culturele kenmerken; en mensen die er niet
bij kunnen horen bijvoorbeeld als gevolg van armoede of sociale en lichamelijke
beperkingen, zoals de vereenzamende bejaarde of de ex-psychiatrische patiënt1. In al deze gevallen kunnen mensen niet of onvoldoende
terugvallen op hun directe omgeving. Beleid moet dan ook zijn gericht op het
creëren van een identiteit van de wijk, en het stimuleren van onderlinge
steun en verbondenheid. Dat kan door het vergroten van verantwoordelijkheid
en betrokkenheid bij de wijk; door de organisatie van nabijheid van voorzieningen
en sociale netwerken; en door het voorkomen van onvrijwillige segregatie.Belangrijk bij het versterken van verantwoordelijkheid en betrokkenheid
is dat mensen betrokken worden bij de ontwikkelingsplannen van wijken en de
uitvoering daarvan, dat wordt ingespeeld op het zelfoplossend vermogen van
een wijk. Gemeenten en woningcorporaties kunnen daaraan actief bijdragen,
bijvoorbeeld door een gezamenlijke wijkaanpak waarin wordt samengewerkt met
bedrijfsleven, woningcorporaties en bewoners aan de leefbaarheid van de wijk.
Men moet met andere woorden met bewoners in gesprek. Overtoomse Veld in Amsterdam West: een voorbeeldOvertoomse Veld is een wijk met 20 straten, 1570 woningen uit de jaren
vijftig en zestig, bewoond door 4800 mensen, van wie de helft jonger is dan
20 jaar en vier van de vijf van buitenlandse komaf is. Binnenkort wordt hier
een eerste voorzichtige stap gezet in een «sociaal investeringsplan».
De investeringen richten zich op een reeks doelen: taalachterstand en integratie,
opvoeding en onderwijs, sociale participatie, werk en inkomen, veiligheid,
gezondheid en welzijn. Lokale organisaties gaan samenwerken met stadsdeel
en woningcorporaties vanzelfsprekend als spil. Zij stelden aan iedereen, ook
het bedrijfsleven de vraag: «wilt u mee investeren om de sociale positie
van mensen in Overtoomse Veld te verbeteren?» Daarom wil men van de
bewoners weten hoe zij kunnen worden ondersteund om de wijk weer vitaal te
maken. De eerste 50 adressen waar de woningcorporaties aan renovatie willen
beginnen, krijgen bezoek. In een gesprek over de noodzakelijke tijdelijke
verhuizing worden vragen gesteld, zoals: Wil men in de wijk terugkeren? Heeft
men plannen voor zichzelf of de kinderen? Wat staat realisering in de weg?Hoe staat het gezin of de alleenstaande ervoor? Men inventariseert de
behoeften en doet de bewoners later een aanbod. Dat kan gaan over het onderhoud
van de tuin, maar het kan ook een concreet stageaanbod zijn voor de zoon des
huizes of een taalcursus voor de moeder. Op basis van die informatie worden
contracten gesloten. Zo zoekt het Lucas/Andreas ziekenhuis aan de rand van
de wijk verplegend en verzorgend personeel. Dat zou in de wijk wel gevonden
kunnen worden, maar vergt opleidingen. Terug naar het welzijnswerk uit de
jaren '80 is niet mogelijk, zo is de gedachte. «Mensen bezighouden»
is niet meer aan de orde.Bron: B&G, januari 2000.Sociale problematiek kan voor een deel ook worden opgelost als in de directe
omgeving ondersteuning kan worden gevonden voor de taken en opgaven waar mensen
voor staan. Het gevoel hebben er niet alleen voor te staan, versterkt de weerbaarheid
en is een voorwaarde om er zelf uit te komen. In de eerste plaats leveren
sociale netwerken van familie, vrienden en kennissen een belangrijke bijdrage
aan het zich in de wijk geborgen voelen. Daarnaast is de aanwezigheid en toegankelijkheid
van voldoende en goed uitgeruste voorzieningen van belang. Als deze voorzieningen
niet nabij zijn, zijn anderen die de «lasten» mee kunnen helpen
dragen ver weg, en is de kans op permanente kwetsbaarheid groot. Het «organiseren
van nabijheid en toegankelijkheid» van voorzieningen is een belangrijke
opgave bij de stedelijke vernieuwing. Daarbij valt te denken aan kinderopvang,
lager en middelbaar onderwijs, fysieke toegankelijkheid van buurten, wijken
en gebouwen voor gehandicapten of ouderen, werkervaringsplaatsen, gezinszorg
en wijkverpleging, specifieke gelegenheden voor allochtone vrouwen, woonzorg-arrangementen
voor zorgbehoevenden. Maar ook kerken en moskeeën, buurttheaters, wijk-verenigingen,
sportverenigingen en recreatiemogelijkheden zijn van belang of gelegenheden
voor toegankelijk computer- en internetgebruik. En voldoende voorzieningen
voor jongeren, zoals buurthuizen, hobbyclubs en hangplekken. En niet te vergeten
kantoren van instellingen, zoals corporaties, gemeente, sociale dienst, politie,
arbeidsbureau. Bij de (her)ontwikkeling van wijken is de aanwezigheid van
dit soort voorzieningen een belangrijke succesfactor. Deze voorzieningen vervullen
immers een belangrijke emancipatoire functie.Nu de woningmarkt door de forse uitbreidingen en de omvangrijke transformatieopgave
sterk in beweging raakt, ontstaan overal nieuwe sociale structuren. In de
steden doen zich vraagstukken voor van (sociale, culturele) homogeniteit,
in dorpen het vraagstuk van behoud van de eigen identiteit in relatie tot
nieuwe (vaak welgestelde) instroom. De veranderende bevolkingssamenstelling
van sommige wijken is naast zaken als onveiligheid, het niet kunnen vinden
van een gewenste woning of voorzieningen in de buurt voor mensen vaak aanleiding
om te verhuizen. De dynamiek in het woonkeuzegedrag van mensen neigt vaak
naar eenzijdigheid. Een eenzijdige sociale of culturele structuur van wijken
is echter alleen een probleem als die het gevolg is van onvrijwilligheid of
een gebrek aan keuzeruimte. Uitgangspunt is dan ook dat in beginsel niemand
door sociale, fysieke, laat staan institutionele factoren gedwongen mag worden
te (blijven) wonen in een bepaalde woning of woonmilieu. Een woonruimteverdeling
die op voorhand uitgaat van «soort bij soort» of op voorhand juist
van het omgekeerde (spreiding) is zeer ongewenst. In de Huisvestingswet zal
dat buiten elke twijfel worden gesteld en het Rijk zal de praktijk van de
woonruimteverdeling nauwlettend gaan volgen. Ook in de meeste ons omringende
landen is een dergelijk spreidingsbeleid om ethische dan wel grondwettelijke
redenen verlaten, zoals de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling heeft benadrukt1. Wel is het gewenst om er door middel van (her)differentiatie
van de woningvoorraad voor te zorgen dat betaalbare woningen
op voldoende plaatsen in de stad én de regio worden aangeboden, zodat
mensen met een laag inkomen, onder wie veel mensen van buitenlandse komaf,
ook echt wat te kiezen hebben. Het is bekend dat allochtonen veel vaker verhuizen
dan autochtonen en dat er in de wijken waar veel allochtonen wonen, sprake
is van een relatief korte woonduur en van een hoge mutatiegraad, tot wel 20%
per jaar. Er is dus zeer veel beweging in die wijken, maar de concentratiestatistieken
maken die niet zichtbaar. Het is van belang die dynamiek beter in beeld te
krijgen: wie verhuizen er precies en waarom, wie stromen er door en is er
ook werkelijk sprake van een restgroep die als het ware tot een wijk «veroordeeld»
is? Het ministerie van VROM zal in samenwerking met het ministerie van BZK
een onderzoek starten om meer zicht op deze dynamiek en op de samenhang met
de woonwensen van allochtonen te krijgen. Maar – zoals hiervoor al gezegd
is – de keuzevrijheid en positie van allochtonen wordt ook bepaald door
ontwikkelingen en voorzieningen op andere terreinen, zoals werkgelegenheid,
middenstand, onderwijs, sociale cohesie en welzijn. De samenhang daartussen
is complex en we weten er nog onvoldoende van. Daarom zal het ministerie van
VROM samen met het ministerie van BZK en andere betrokken departementen ook
een onderzoek starten om hier meer inzicht in te krijgen.Wat betreft het wonen geldt volgens de VROM-raad dat direct sturen op
differentiatie van de bevolking onwenselijk en onhaalbaar is. Hij stelt: «werk liever met keuzevrijheid van onderop,dan met evenwichtige
bevolkingsopbouw van bovenaf»1.
In veel gemeentelijke plannen wordt nog te veel ingezet op een uniforme variatie:
differentiatie in elke wijk, waardoor de differentiatie tussen wijken alleen
maar kleiner wordt. Veelal domineert het accommoderen van de koopkrachtige
vraag, waarbij voor het gemak wordt verondersteld dat menging van inkomens-groepen
ook voor de zwakkeren positieve effecten zal hebben. Differentiatie van de
woningvoorraad kan zinvol zijn om kapitaalkrachtigen, die overwegen hun wijk
te verlaten, te behouden door ervoor te zorgen dat inwoners binnen hun eigen
wijk een wooncarrière kunnen doorlopen. Het kabinet ziet sociale differentiatie
van wijken en buurten dan ook niet als doel op zich. Wel wordt groot belang
gehecht aan voldoende differentiatie tussen woonmilieus, op zodanige wijze
dat vanuit regionaal perspectief voorzien kan worden in woonvoorkeuren van
mensen met zowel hoge als lage inkomens.Het is daarbij van belang, de vernieuwing van bestaande wijken en de ontwikkeling
van nieuwe uitleggebieden in samenhang te bezien. Meer differentiatie van
de woningvoorraad in een wijk, bijvoorbeeld door de vervanging van goedkope
door wat luxere woningen is prima, maar voorkomen moet worden dat datzelfde
tegelijk gebeurt in andere wijken of randgemeenten, waardoor de keuzemogelijkheden
van mensen met een laag inkomen teveel worden beperkt. Vermindering van woningen
met een bepaalde (huur)prijs en kwaliteit op de ene plek zal daarom soms gepaard
moeten gaan met een toename daarvan op een andere plek2. Die andere plek kan nieuwe uitleg zijn. In de ISV-ontwikkelingsvisies
voor de periode 2005–2009 zullen gemeenten uitdrukkelijk inzicht moeten
bieden in de samenhang tussen het vernieuwen van bestaand stedelijk gebied
en nieuwbouw in de uitleggebieden.Economische vernieuwingsstrategieënZoals er bij sociale veranderingen behoefte is aan maatwerk op wijkniveau,
zo geldt dat ook voor economische vernieuwing. Ook hier kan onderscheid worden
gemaakt in individuele ondersteuning en het versterken van de wijkeconomie. De bestaande economische positie van mensen kan worden verbeterd door
hen perspectief te bieden op passende arbeid. Sommige mensen hebben een extra
steuntje – soms een extra duwtje – in de rug nodig. De mogelijkheden
daarvoor zijn er. Gesubsidieerde banen, werkervarings plaatsen, leerwerkplekken,
beroepsopleidingen, sollicitatietrainingen et cetera. Het bevorderen van stedelijke
woonkwaliteit vereist dat op dit terrein coalities worden aangegaan en verstevigd.
Met bedrijven, woningcorporaties, gemeentelijke diensten, zorginstellingen
kunnen afspraken worden gemaakt om de economische positie van bewoners te
versterken. In de praktijk blijken sommige woningcorporaties deze uitdaging
al op te pakken. ANP – Woningstichting De Woonplaats gaat huurders
belonen die op tijd de huur betalen en netjes met hun woning omgaan. De voorbeeldhuurders
krijgen een bonuskaart waarmee ze in aanmerking komen voor verschillende extraatjes.De woningcorporatie is in gesprek met bedrijven om kinderen van goede
huurders een baangarantie te geven. Ook zijn er plannen de ouders via een
studiebijdrage voor hun kinderen te belonen. In sommige wijken zijn veel problemen
doordat mensen geen zorgdragen voor hun directe leefomgeving of de huur die
ze verschuldigd zijn. «We proberen dat gegeven iets
te veranderen door mensen die zich wél inzetten voor de buurt te belonen.
We hopen dat huurders die op het randje zitten geprikkeld worden om netjes
met hun woning en woonomgeving om te gaan en hun huur op tijd te betalen.» Juist in achterstandswijken is het belangrijk nette huurders
en mensen die betrokken zijn bij hun buurt vast te houden. Daarom biedt de
woningcorporatie ook de mogelijkheid om mensen na drie jaar goed huurgedrag
de kans te geven de woning te kopen. Natuurlijk kosten al die extraatjes geld,
maar dat kosten vandalisme, verwaarlozing en onbetaalde huur ook. Het is als
het ware een soort investering die zichzelf terugbetaalt.Ook een opleiding voor startende bedrijven, het opzetten van een ondernemersvereniging,
het geven van pionierspremies, het opzetten van bureaus voor werkervaring,
eventueel een bureau voor wijkfinanciering et cetera, kunnen een belangrijke
bijdrage aan de vernieuwende dynamiek in wijken leveren. Nieuwe verbanden
ontstaan en de participatie van burgers kan ermee worden vergroot. In veel
gevallen is de potentie daarvan in de informele economie al aanwezig. Het
gaat er uiteindelijk om deze activiteiten structureel te maken, te bestendigen
en uit te bouwen. De aanwezige vrijwilligerscentrale wordt buurtarbeidsbureau
of sluit zich aan bij een uitzendbureau. Het buurtonderhoud wordt een onderhoudsdienst
of -bedrijf. De kleermaker opent zijn tweede atelier in een andere buurt.
In de fysieke sfeer moeten hiervoor voorwaarden worden gecreëerd. Voor
deze nieuwe activiteiten moet ruimte worden geboden. Afhankelijk van het perspectief
van een wijk kan gedacht worden aan een combinatie van woonwinkels, woonateliers,
woon-werkplaatsen et cetera.Fysieke vernieuwingsstrategieënFysieke strategieën zijn gericht op veranderingen van woningen en
woonmilieus. Ook hier is de aanpak heel situationeel bepaald.Aanpassingen uitsluitend aan de woningen zijn zinvol als het woonmilieu
wel goed is, maar de woningen zelf te wensen overlaten; er is als het ware
een frictie tussen woning en bewoner. De woningen kunnen aan kwaliteit winnen
door ze te vergroten of te verbeteren. Daarbij gaat het om: aanbouw, opbouw,
serre, dakkapel, het samenvoegen van vertrekken, maar ook om het samenvoegen
van woningen. Deze verbetermaatregelen kunnen in principe in alle typen woon
milieus plaatsvinden, maar het woonmilieu krijgt er geen fundamenteel ander
karakter door; een stedelijk buitencentrummilieu blijft een
stedelijk buitencentrummilieu. De woningdichtheid blijft gelijk, of wordt
slechts voor een deel van de wijk verhoogd of verlaagd. Voor sommige buiten
centrummilieus is woningverbetering, al dan niet in combinatie met intensivering
van het beheer, de beste strategie.Ook het wijzigen van eigendomsverhoudingen, bijvoorbeeld door de verkoop
van huurwoningen, kan bijdragen aan de kwaliteit van een wijk. Dat is vooral
interessant als mensen wel betrokken zijn bij hun buurt en tevreden zijn met
hun woning, maar gewoon een eigen huis willen. Ook tussenvormen tussen kopen
en huren zijn daarbij denkbaar. Het is wel van belang deze strategie te bezien
op het niveau van de stad en de regio. Verkoop kan heel wenselijk zijn in
wijken waar veel huurwoningen staan, maar omgekeerd is het verstandig (grootschalige)
verkoop na te laten in wijken waar al veel koopwoningen staan, bijvoorbeeld
in randgemeenten met een laag aandeel huurwoningen. Daar ligt het meer voor
de hand om het aandeel huurwoningen te vergroten, zo mogelijk met behulp van
de opbrengsten uit verkoop van huurwoningen in wijken in de centrale stad.
Dit bevordert voor huurders de toegang tot de suburbane woonmilieus, waardoor
hun keuzevrijheid wordt vergroot. Verkoop van (goedkope) huurwoningen is in
dergelijke wijken wél denkbaar in constructies als maatschappelijk
gebonden eigendom, waarbij zeker wordt gesteld dat de woningen te zijner tijd
kunnen terugkeren in de sociale huursector.In veel gevallen is het onvoldoende de aanpak uitsluitend te richten op
het niveau van de woning. Er is dan een strategie nodig die het woonmilieu
als geheel verandert.Als een woonmilieu veel potentie heeft is verdichten een kansrijke maatregel.
Verdichten betekent nieuw bijbouwen en meer woningen op hetzelfde oppervlak.
Verdichten zal ook de vestiging van andere activiteiten tot gevolg hebben
omdat het draagvlak daarvan toeneemt. Meestal gaat het om het transformeren
van buitencentrummilieus naar centrummilieus. Bij deze transformaties liggen
er ook kansen voor verbeteringen van de «kleine economie» vanuit
de bewoners zelf en voor het creëren van wooncarrièremogelijkheden
voor buurtbewoners. Voor verdichting is een goede bereikbaarheid van belang.
Heeft een woonmilieu weinig potentie en een slechte bereikbaarheid, dan is
verdunnen een ontwikkelingsrichting. Verdunnen betekent gedeeltelijk slopen
en niet terugbouwen en minder woningen op hetzelfde oppervlak. Samenvoeging
van woningen is een optie als het woonmilieu veel kleine woningen kent die
slecht verhuurbaar zijn. Meestal gaat het bij verdunnen om het transformeren
van buitencentrummilieus naar groen-stedelijke woonmilieus. Ook hier liggen
kansen voor het creëren van wooncarrière-mogelijkheden voor buurtbewoners.
Bij verdunnen of verdichten zullen ook de stedenbouwkundige structuren en
veranderingen in de openbare ruimte aan de orde zijn.Vervangen is aan de orde bij wijken met een negatieve dynamiek, als er
geen redden meer aan is en het «putje» maatschappelijk gezien
te diep wordt. Vervangen betekent slopen van (een deel van) de bestaande voorraad
en daarvoor in de plaats nieuw bouwen. Het is een optie als de woningen en
de woonomgeving op grote schaal niet meer voldoen. Vervangen zal in het algemeen
leiden tot een ander type woonmilieu. Sociale en economische structuren gaan
daarbij vaak verloren.De laatste vorm van transformatie is de functieverandering. Doorgaans
gaat het om de omzetting van landelijke gebieden naar woningbouw maar ook
kan het gaan om de transformatie van bedrijfsterreinen, spoorwegemplacementen
of havens. De bestaande functie verdwijnt groten deels en maakt
plaats voor wonen. Hier moeten sociale en economische structuren nog helemaal
worden opgebouwd.Dergelijke functieveranderingslocaties en dubbel grondgebruik kunnen cruciaal
zijn voor het op gang brengen van het stedelijk transformatieproces. Zo kan
ruimte («transformatieruimte») ontstaan waar bewoners die hun
huis moeten verlaten een alternatief van goede kwaliteit kan worden geboden.
Deze ruimte is beperkt, juist door de keuze om «van binnen naar buiten»
te werken en de «transformatieruimte» niet meteen in uitleggebieden
te zoeken, hoewel dat laatste niet altijd te vermijden is. De ruimte moet
soms nieuw gemaakt worden, bijvoorbeeld door middel van overkluizing van infrastructuur
en verdichting rond vervoersknooppunten. Maar zowel de (her)ontwikkeling van
functieveranderingslocaties als overkluizingen zijn doorgaans erg duur, waardoor
ze moeilijk van de grond komen. Toch zijn er situaties waarvan de overheid
het van maatschappelijk belang vindt dat dergelijke ontwikkelingen of voorzieningen
tot stand komen, ondanks een forse onrendabele top. Bezien zal worden in hoeverre
beschikbare en in de toekomst beschikbaar te stellen middelen uit het Fonds
Economische Structuur Versterking (FES) hiervoor kunnen worden aangewend.Samenhangende maatregelen: op zoek naar de juiste mixDe sociale, economische en fysieke strategieën zijn complementair.
De strategieën werken op elkaar in. Sociale problemen kunnen soms met
fysieke ingrepen worden verminderd. Soms zijn economische interventies noodzakelijk.
Fysieke ingrepen hebben ook consequenties voor de sociale structuur en leiden
tot een andere (economische) dynamiek. Andersom hebben sociale interventies
vaak fysieke gevolgen bijvoorbeeld voor de woningvoorraad of de openbare ruimte.
Want voor nieuwe activiteiten moet (woon/bedrijfs)ruimte geboden worden. De
strategieën kunnen elkaar dus versterken, maar kunnen elkaar ook tegenwerken.
Het is daarom van belang steeds de juiste mix van interventies te vinden,
toegespitst op de specifieke problemen en ontwikkelings kansen van de wijk.Terecht wordt door het Centraal Planbureau in een analyse van de plannen
van de grote steden geconstateerd dat het Grotestedenbeleid een eind op weg
is, maar dat er nog veel te verbeteren valt, vooral wat betreft een integrale
aanpak en de afstemming van maatregelen in en tussen de verschillende partijen1. Ook de omgekeerde waarschuwing kan ter harte worden
genomen. Soms lijkt de integrale aanpak in de programma's erop dat alles met
alles samenhangt, terwijl niet altijd duidelijk is waaruit de samenhang bestaat,
wat nu precies het probleem is en of dat wel op wijkniveau kan worden opgelost.
In de procesvereisten voor investeringsplannen in het kader van het ISV zal
de noodzaak van een scherpe analyse en een heldere diagnose worden aangescherpt.
Daartegenover is het kabinet bereid voor een breed spectrum van verwante sociale
innovatieve flankerende maatregelen structureel 50 miljoen per jaar extra
uit te trekken (vanaf 2002; in 2001 25 miljoen gulden). Dit bedrag is
bescheiden te noemen in verhouding tot de extra transformatieopgave in het
kader van de stedelijke vernieuwing. Het budget zal in ieder geval tot 2005
niet via versleuteling, maar via de weg van tendering ter beschikking kunnen
worden gesteld voor innovatieve acties in de sociale sfeer bij transformatieprocessen–
bijvoorbeeld acties gericht op het vergroten van de betrokkenheid van bewoners
en bedrijven – en ter stimulering van andere voorstellen uit de Nota
Wonen in deze sfeer.Een integrale aanpak, de juiste mix van maatregelen betekent ook dat er
nieuwe vormen van samenwerking nodig zijn, nieuwe combinaties van organisaties
of partijen die tot nog toe niet of nauwelijks met elkaar te maken hadden.
De projectontwikkelaar, de thuiszorgorganisatie, de woningcorporatie, het
arbeidsbureau, de bewonersorganisatie, de politie en het vervoerbedrijf,
al deze en andere partijen zullen met elkaar moeten overleggen en samenwerken,
waarbij ook verbindingen moeten worden gelegd die het niveau van buurt en
wijk overstijgen en vaak zelfs in regionaal verband moeten plaatsvinden. Uit
de gesprekken over de verstedelijking blijkt dat de samenwerking vaak moeizaam
tot stand komt, waardoor het proces van stedelijke vernieuwing stokt. Marktpartijen
zijn nog onvoldoende bij de vernieuwing van bestaande wijken betrokken (zij
beperken zich meestal tot de uitleglocaties), gemeenten slagen er soms niet
in nieuwe coalities van partijen te smeden en op veel plaatsen laat de samenwerking
in regionaal verband ook te wensen over. Hier ligt een grote opgave, die van
alle partijen en in het bijzonder van gemeenten een andere, open en constructieve
houding vraagt. Het Kennis-, Expertise- en Innovatiecentrum voor Stedelijke
Vernieuwing (KEI) kan bij de uitwisseling en verspreiding van ervaringen op
dit vlak een stimulerende rol vervullen1.8.4 Meer aansluiten bij de dynamiek en kansen van wijkenWelke aanpak nodig is om een wijk weer een goede positie te laten verwerven,
is een kwestie van lokaal maatwerk: het is afhankelijk van de aard van de
problematiek maar vooral ook van de zelfvernieuwende dynamiek van een wijk.
We zijn vooral gewend te letten op de problemen van wijken en buurten. We
kiezen daarvoor indicatoren en bestempelen wijken daarmee als problematisch.
Maar we zouden veel meer moeten letten op de dynamiek en de kansen die wijken
hebben. Daarvoor doen we hier een voorzet.Positie van wijken: wel of geen problemenDe sociale leefbaarheidsproblemen kunnen verschillend van aard zijn. Indicatoren
voor sociale problemen in een wijk zijn:• relatief veel perspectief-armen, dat wil zeggen veel huishoudens
met een lage opleiding, geen werk en een laag inkomen;• een negatief rekruteringspatroon, dat wil zeggen dat er sprake
is van een dalend gemiddeld inkomen en opleidingsniveau;• sociale overlast: relatief veel mensen klagen over vandalisme,
criminaliteit, burenruzies en dergelijke;• een laag voorzieningenniveau.Marktproblemen komen tot uitdrukking in een slechte aansluiting van vraag
en aanbod op de woningmarkt. In wijken met marktproblemen zijn relatief veel
(type) woningen waar nu of in de toekomst weinig vraag naar is. Dat kan leiden
tot leegstand. Een belangrijk signaal voor grote problemen is het verlies
aan koopkracht binnen de wijk en een waardeverlies van de woningen.Wijken kunnen ook fysieke leefbaarheidsproblemen hebben. Daarbij gaat
het om fysieke overlast, zoals stank en lawaai van bijvoorbeeld het verkeer
of nabijgelegen industrie (milieu overlast, verkeersoverlast). Het is doorgaans
een specifiek probleem dat dus ook specifiek moet worden opgelost. In paragraaf 8.7
wordt apart ingegaan op respectievelijk verkeers- en milieuproblemen.Perspectief van wijken: kansen voor stedelijke transformatiesEen probleemanalyse verschaft inzicht in de huidige (probleem)situatie
van wijken. Maar voor het bepalen van een vernieuwingsstrategie is dat onvoldoende.
Want waar de noodzaak tot trans formatie van wijken met dezelfde problematiek
wel gelijk kan zijn, zijn de mogelijkheden daartoe vaak heel verschillend.
De kansen van een wijk hangen af van de dynamiek in de wijk en van de situering
in het grotere geheel van de stad en het stedelijk netwerk. In de eerste plaats worden de kansen van een wijk bepaald door de situatie
op de regionale woningmarkt. Een gespannen woningmarkt (tekort aan woningen)
maakt het bijvoorbeeld mogelijk om in een wijk met een paar gerichte impulsen
nieuwe groepen aan te trekken. In een ontspannen markt (overschot aan woningen)
zijn de mogelijkheden aanzienlijk beperkter. Doordat beide markten regionaal
nogal verschillen, is bijvoorbeeld de potentie om in «slechte»
Amsterdamse woonmilieus nieuwe projecten van de grond te trekken aanzienlijk
groter dan in Rotterdam. De moeilijkheidsgraad in het Rotterdamse is gewoon
veel groter. De huidige spanning op de woningmarkt in en rond Amsterdam kan
ertoe leiden dat ingrepen in woonmilieus zelfs meer opleveren dan ze kosten.
Het zijn in economische zin niet de kosten, maar de potentiële opbrengsten
die doorslaggevend zijn voor de fysieke transformatiemogelijkheden.In de tweede plaats is het rekruteringspatroon van belang. Dat geeft inzicht
in de mate waarin een wijk in de loop der tijd bepaalde groepen mensen weet
aan te trekken. Voortdurend bewegen zich mensenstromen van en naar de stad,
van en naar wijken. Naar de stad degenen die daar hun opvoeding en opleiding
willen voltooien, nieuwe stedelingen en immigranten. Uit de stad stromen gezinnen
met vaste banen op zoek naar ruimere woningen. Het rekruteringspatroon kan
door de tijd heen ongeveer hetzelfde blijven. Maar het kan ook zijn dat een
wijk steeds meer mensen aantrekt met een lage opleiding of die de Nederlandse
taal maar beperkt beheersen en daardoor maatschappelijk kwetsbaar zijn, of
dat een wijk juist in toenemende mate maatschappelijk kansrijken aantrekt.
Het rekruteringspatroon is daarmee een indicator van de mate waarin woonmilieus
in een specifieke wijk kwalitatief gewaardeerd wordt door groepen. Het rekruteringspatroon
is uiteraard ook afhankelijk van de ontwikkelingen op regionaal niveau. Daarbinnen
kunnen forse verschillen optreden.Tabel 8.3. Recruteringspatronen Zuid-Holland  binnenlands migratiesaldo 1991–1998buitenlands migratiesaldo 1991–1998Regio Haaglanden– 13 500+ 21 000 Den Haag– 23 000+ 19 000 Zoetermeer+ 4 000+ 500   Regio Rijnmond– 13 000+ 38 000Rotterdam– 18 500+ 21 500Bergschenhoek+ 2 000nihil   Zuid-Holland– 35 500+ 60 500   Nederland0+ 224 000Bron: Provincie Zuid-Holland.De Zuid-Hollandse voorbeelden uit tabel 8.3 laten zien dat er over de
periode 1991–1998 sprake was van een «trechtering» van de
instroom van buitenlandse migranten. Ruim een kwart van het totale Nederlandse
buitenlandse migratiesaldo sloeg neer in Zuid-Holland. Binnen Zuid-Holland
betrof dat bijna uitsluitend de regio's Rijnmond en Haaglanden en daarbinnen
weer de steden Rotterdam en Den Haag. En ook binnen de steden sloeg het vervolgens
weer selectief neer. Bijna 70% van alle nieuwkomers (statushouders, gezinsherenigingen)
vestigde zich in de grote en middelgrote steden en daarbinnen – gegeven
hun inkomenspositie – in de goedkopere wijken waar zich al veel minderheden
bevonden (Amsterdam: Zuid-Oost; Rotterdam; Delfshaven; Utrecht; Utrecht-West)
en waar het aantal autochtone vertrekkers hoog was. Dit verschijnsel kan op
termijn zodanige vormen aannemen dat zich in grotere steden
processen van segregatie – maar niet noodzakelijk van een etnische onderklasse –
gaan manifesteren, het Grotestedenbeleid ten spijt, hoewel er ook signalen
zijn dat deze selectieve instroom in bepaalde steden weer afneemt1. Er ontstaan wijken met veel etnische groepen en sociaal-economisch
zwakkere posities, met concentratie van hoge en lage werkloosheid, criminaliteit
en onderwijsachterstanden. De druk op de wijken wordt vergroot door het zogenoemde
«ZelfZorgArrangement», waarbij asielzoekers die niet in al volledig
bezette opvangcentra kunnen worden ondergebracht (enkele duizenden) de mogelijkheid
wordt geboden om bij familie of bekenden in te trekken, die vaak al woonden
in de problematische wijken2. «Teveel allochtonen wonen bij elkaar in buurten waar de huren terecht
lager zijn dan elders. Dat zou op zich niet erg zijn als daar een keuze achter
stak. De realiteit is echter dat die vaak niet mogelijk is»,
zo stelt de minister van Grotestedenbeleid in een reactie op «Het multiculturele
drama»3. Van overheden – gemeenten,
provincies en het Rijk– mag worden verwacht dat zij deze ontwikkelingen
nauwlettend volgen. Overigens kan het samenwonen van etnische en lage-inkomensgroepen
ook voordelen hebben. Mensen helpen en ondersteunen elkaar. In wijken met
veel mensen met dezelfde etnische achtergrond hebben gespecialiseerde winkels
en bedrijven (de Turkse bakker en de islamitische slager) meer perspectief4. Migranten brengen vaak ondernemerschap in, iets wat
een stad als Rotterdam met haar sterke arbeiderstraditie juist ontbeert, aldus
wethouder Meijer van volkshuisvesting en minderhedenbeleid: «Turkse immigranten hebben een traditie van ondernemerschap, Hindoestaanse
immigranten en Chinezen hebben het, onder vooral de zuidelijke Marokkanen
zit ondernemerschap en bij sommige vluchtelingengroepen. Die gaan inderdaad
andere dingen doen. Van hen verwacht ik een belangrijk deel van de culturele
impulsen»5.Ten slotte is het investeringspotentieel van een wijk een bepalende factor
voor de ontwikkelingskansen van een wijk. Het investeringspotentieel geeft
de rentabiliteit (verhouding koopprijzen en bouwkosten) van investeringen
in een wijk weer. Ligging en bereikbaarheid (dus de situering in het stedelijk
netwerk) zijn daarvoor bepalend, evenals de aanwezigheid in een wijk van kapitaalkrachtige
potentiële investeerders. Dat kunnen particulieren zijn of marktpartijen,
maar van groot belang is ook de positie van aanwezige woningcorporaties die
een belangrijke rol kunnen spelen bij het voor komen van een devaluatie van
wijken.Typologie van wijkenHet type problemen – sociale of marktproblemen – en de mate
van dynamiek – het perspectief – van een wijk bepalen tezamen
of en zo ja welke aanpak nodig is en welke oplossingsrichtingen zijn aan te
dragen voor de verdere ontwikkeling van de wijk. Voor een wijk die op alle
factoren negatief scoort, zal een andere strategie nodig zijn dan voor een
wijk met een zeer positieve score. Op basis van deze factoren kunnen typen
wijken worden onderscheiden. Deze typen zijn ook gekwantificeerd6. Tabel 8.4. Wijken naar problemen en dynamiek  soort problemendynamiek en perspectief sociale problemenmarktproblemenrekruteringspatrooninvesteringspotentieelfysieke aanpassingsmogelijkhedenwijktypeaantalwijkenneeneestabieldiversbeperktstabiel1961zonderneeneepositiefhoogdiversvitaal 348problemenneeneedivershoogjaattractief1019        wijken metmogelijkmogelijkdivershoogjakanshebbend 273problemenmogelijkmogelijkpositiefstijgenddiverspionier 78en kansen               wijken metneemogelijknegatieflaagbeperktmager 177problemenbeperktjanegatieflaagbeperktkritiek 52 jajanegatieflaaggeenperspectiefarm 49Bron: VROM/ABF/Bureau Middelkoop.Wijken zonder problemenWijken die worden gekenmerkt door relatief veel hoge inkomens, afwezigheid
van sociale problemen en hoge prijzen van koopwoningen, een stabiel rekruteringspatroon
en matige fysieke veranderingsmogelijkheden kunnen we stabiel noemen. Het
perspectief voor verdere ontwikkeling is daarmee beperkt, maar dat is ook
niet nodig, want de wijken staan al op een hoog niveau. Vitale wijken zijn
vergelijkbaar met stabiele wijken, maar hebben een positief rekruteringspatroon,
een hoog investeringspotentieel en vaak ook fysieke kansen. Deze wijken bieden
dus voldoende kansen voor verdere ontwikkeling. Attractieve
wijken hebben over het algemeen goede fysieke kansen voor verdere
ontwikkeling. Door prijsstijgingen van het vastgoed ontstaat ruimte voor nieuwe
investeringen. Daarnaast is de vermogenspositie van bewoners zodanig dat aanzienlijke
investeringen in de eigen woning haalbaar zijn. Attractieve wijken met een
hoog investeringspotentieel (vooral in gespannen woningmarkten) kunnen zich,
als de ruimte dat toelaat, prima lenen voor verdichting. Bijvoorbeeld om stedelijke
buitencentrummilieus te transformeren naar (hoogwaardige) centrum-stedelijke
woonmilieus. In alle gevallen kan overdracht van huurwoningen aan bewoners
een belangrijke positieve rol vervullen in de verdere ontwikkeling van deze
wijken. Het overgrote deel van de Nederlandse wijken, circa 85%, kunnen we
typeren als wijken zonder problemen.Wijken met evenwicht tussen kansen en problemenWijken die we kanshebbende en pionierswijken noemen hebben mogelijk te
maken met sociale en marktproblemen. Het zijn wijken waar kansen en problemen
samenkomen. Kanshebbende wijken hebben een divers
rekruteringspatroon – soms positief, soms negatief – maar hebben
een hoog investeringspotentieel en goede fysieke kansen. Deze wijken hebben
daardoor een goed ontwikkelingsperspectief. Pionierswijkenhebben bovendien een positief rekruteringspatroon, waardoor de koopkracht
beter wordt. Deze wijken hebben kennelijk ook andere kwaliteiten, bijvoorbeeld
een aantrekkelijke architectuur of een gunstige ligging ten opzichte van vervoersassen,
en ze weten op grond daarvan ook andere groepen aan te trekken. In deze wijken
zijn transformatiestrategieën goed mogelijk, zeker als het investeringspotentieel
van woningcorporaties kan worden aangeboord om de wijk over het «dode
punt» heen te helpen. Kanshebbende wijken lenen zich (vooral waar de
markt zich ontspant) voor gerichte verdunning, bijvoorbeeld om buitencentrummilieus
te transformeren naar groen-stedelijke milieus. Dit zou heel goed gecombineerd kunnen worden met overdracht van woningen aan de bewoners, eventueel
als in het vooruitzicht te stellen optie na het plegen van gezamenlijke ingrepen.
Naarmate deze wijken niet in een ontspannen maar juist in een meer gespannen
woningmarktomgeving liggen, nemen de kansen toe. Circa 10% van de wijken in
Nederland valt in deze categorie.Wijken met problemenDe hier genoemde magere wijken, kritieke wijken en perspectiefarme wijken
hebben een negatief rekruteringspatroon, een laag investeringspotentieel en
matige of ontbrekende fysieke kansen. We hebben het over ongeveer 5% van de
Nederlandse wijken. Magere wijken hebben (nog)
niet of nauwelijks te maken met sociale problemen, maar hebben potentiële
marktproblemen. Het gemiddelde inkomen is evenwel hoger dan in de kritieke
en perspectiefarme wijken. Bedreigend voor de wijk is vooral de kwaliteit
van de woningvoorraad. Deze wijken zijn erg afhankelijk van wat er in de regio
op de woningmarkt gebeurt. Zolang er spanning op de markt zit, liggen er nog
kansen, maar slaat de markt om dan wordt het voor deze wijken moeilijk. Transformaties
moeten daarom meer planmatig en in regionaal perspectief afgestemd plaatsvinden.Kritieke wijken op de rand hebben te maken
met sociale problemen, maar die zijn nog beperkt. De inkomens zijn in die
wijken de afgelopen tijd sterk gedaald en de economische ontwikkeling kent
een neerwaartse beweging. Zonder tijdig en adequaat beleid kunnen die wijken
afglijden naar een aanzienlijke cumulatie van problemen. De waardering van
de wijk is echter nog redelijk positief. De strategie van zo'n wijk zou gericht
kunnen zijn op het beheersbaar houden van de sociale problemen via maatregelen
in de sociale infrastructuur. De wijkeconomie verdient een stevige impuls,
en om het rekruteringspatroon bij de buigen, zullen fysieke ingrepen, zoals
vervangingen, waarschijnlijk noodzakelijk zijn.Perspectiefarme wijken zijn wijken die doorgaans
als «probleemwijken» bekend staan. Deze wijken kenmerken zich
door een stapeling van sociale en marktproblemen en hebben een negatieve dynamiek.
Ze trekken maatschappelijk problematische groepen aan. Vooral voor wijken
in een ontspannen woningmarkt en met een negatief investeringspotentieel ziet
het er somber uit. Onveiligheid, milieuhinder en overlast bepalen het beeld.
Winkels sluiten hun deuren, buurthuizen houden zich met moeite staande. Wijken
die we met deze karakteristiek kennen, hebben het gemiddelde inkomen in de
wijk de afgelopen jaren met 5% achteruit zien lopen. Het gemiddelde opleidingsniveau
is laag en het percentage allochtonen hoog (gemiddeld 30%). Voor deze wijken
zal vaak een radicale en complexe strategie noodzakelijk zijn. In de eerste
plaats is bijzondere aandacht nodig voor de sociale structuur van de wijk:
naast individuele ondersteuning en het bevorderen van betrokkenheid, dient
de sociale strategie zich te richten op de organisatie van nabijheid van voorzieningen
en differentiatie van de woningvoorraad. Veelal zal tevens de wijkeconomie
moeten worden vernieuwd. Daarnaast zal het soms noodzakelijk zijn om het woonmilieutype
te veranderen door op forse schaal in te grijpen op de fysieke structuur van
de wijk.8.5 Verhogen woonkwaliteit: Vinex-afspraken en nieuwe
inzichten 2000–2004Het Vinex-beleidHet Vinex-beleid zoals dat rond 1990 is opgezet en uitgewerkt was een
stap voorwaarts: het was een omvangrijke en langdurige operatie om enerzijds
voorgoed af te rekenen met het kwantitatieve woningtekort en anderzijds bij
te dragen aan doelen van ruimtelijk verkeers- en vervoersbeleid.
Alle betrokken partijen waren tevreden: men wist voor een periode van 10 jaar
waar men aan toe was.Inmiddels, nu de uitvoering van Vinex al enige jaren op gang is, komt
er steeds meer kritiek op de kwaliteit van de realisatie. De kritiek en de
voorgenomen herijking van de uitvoeringsafspraken (Vinex en Vinac) tot 2010
in 2000/2001, waren aanleiding om in 1999 een uitgebreide evaluatie naar de
kwaliteit van Vinex uit te voeren. Veel van wat geconcludeerd wordt over de
kwaliteit van Vinex-uitbreidingslocaties, kan ook gezegd worden over andere
bouwlocaties. De ervaringen met en de kennis over Vinex – wat is er
goed gegaan en wat kan worden verbeterd – levert veel bruikbare inzichten
op voor een nog veel omvangrijkere en gecompliceerde opgave, die van de transformatie
van bestaand stedelijk gebied.Van aantallen naar kwaliteitDe Vinex-convenanten (1995–2004) hebben betrekking op in totaal
650 000 woningen. Om en nabij 60% daarvan (circa 400 000 woningen)
is eind 1999 gerealiseerd: 36% in de Kaderwet-gebieden, 23% in de overige
stadsgewesten en 41% in de overige gebieden. De productie in de Kaderwetgebieden
loopt achter; die op de niet-Vinex-locaties loopt voor op het schema. De verwachting
is dat met het op tempo komen van de grote locaties in de Randstad (Ypenburg,
Leidschenveen, Leidsche Rijn, IJburg, Haarlemmermeer) de kwantitatieve taakstellingen
in de periode tot 2005 gehaald zullen worden en dat de inspanningsverplichtingen
buiten de Vinex-locaties overschreden zullen worden. Gelet op de verwachte
productie en als gevolg daarvan een verdere ontspanning in kwantitatieve zin
op de meeste woningmarkten, wordt het sturen op productieaantallen minder
relevant. De discussie gaat nu vooral over de geboden woonkwaliteit op deze
locaties. Daarbij hoort uitdrukkelijk ook een tijdige inpassing van het openbaar
vervoer, infrastructuur, zorg en welzijn en andere voorzieningen.Kwaliteit op Vinex-locatiesIn een aantal opzichten is wat er op Vinex-locaties wordt gebouwd goed
en beter dan wat er in de pré-Vinex-periode werd gerealiseerd. Er is
aandacht voor stedenbouw, architectuur en landschappelijke inpassing. Onderzoeken
die in dit verband zijn verricht bevestigen dat beeld1.Maar er zijn ook minder goede punten, die met het oog op de toekomstwaarde
van onze wijken en woningvoorraad in betekenis toenemen. Zoals de grootte
en indeelbaarheid van de woningen, de parkeermogelijkheden, de mate van differentiatie
en de aanwezigheid van (sociale en medische) voorzieningen. Maar ook de procesgang
is niet altijd even goed. Vooral de afstemming tussen nieuwe uitleg en bestaand
stedelijk gebied en tussen woningbouw, infrastructuur en openbaar vervoer
moet worden verbeterd. Ook de parkeervoorziening moet ruimer en beter. Het
zou de leefbaarheid zeer ten goede komen als auto's zo veel mogelijk op eigen
terrein dan wel op een veilige manier geconcentreerd ondergronds of bovengronds
kunnen worden geparkeerd. Voorts is de zeggenschap van burgers beslist te
mager. Voor particulier opdrachtgeverschap is nauwelijks ruimte.Sinds de introductie van het Vinex-beleid is er veel veranderd. De Vinex-afspraken
zijn gebaseerd op de inzichten van begin jaren negentig en steunen derhalve
nog sterk op de traditie van grootschalige bouwproductie om zo snel mogelijk
woningtekorten in te lopen. Veranderingen zijn sneller gekomen dan we toen
dachten. De economische vooruitzichten zijn beter geworden, het kwantitatieve
woningtekort is sneller teruggelopen, terwijl het kwalitatieve tekort juist
is gegroeid. Alle reden dus om als volwassen partijen met elkaar te bezien
of we zo wel door moeten gaan. Met respect voor de afspraken die in de convenanten
zijn neergelegd en waaraan het kabinet zich niet wil onttrekken,
wordt een rondgang langs de convenantpartners gemaakt om te bezien of op basis
van wilsovereenstemming met alle betrokken partijen andere accenten kunnen
worden gelegd. De eerste ronde van deze «gesprekken over verstedelijking
tot 2010» is in november 2000 afgerond met een rapportage aan de Tweede
Kamer.De logica van het procesBurgers moeten maximale waar voor hun «wooneuro» krijgen.
Maar de huidige marktmechanismen bij de (her)ontwikkeling van woongebieden
werken wat dat betreft niet altijd even optimaal. Zo is de mededinging op
de woningbouwmarkt beperkt. Er is weliswaar concurrentie om de markt, maar
niet of nauwelijks op de markt. Daarnaast wordt nog te veel gestuurd op aantallen
en worden de op prijsklassen gebaseerde programma's soms te rigide toegepast.
«Als je zegt hoeveel spijkers ze moeten maken, dan
maken ze kleine spijkers. Zeg je hoeveel kilo's ze moeten maken, dan maken
ze grote spijkers»1.Toch wordt de kwaliteit van Vinex-locaties door woonconsumenten in veel
gevallen als goed ervaren. Maar vanuit markttechnisch perspectief moet ook
worden geconstateerd dat door de forse prijsstijgingen het afgelopen decennium
de prijs/kwaliteitsverhouding van woningen in de bestaande voorraad en (in
minder mate) de uitleglocaties met tientallen procenten is achteruitgegaan2. We zijn dus relatief veel meer gaan betalen voor kwalitatief
bijna hetzelfde product. Een belangrijke oorzaak hiervan is gelegen in de
combinatie van een sterke inkomensontwikkeling (en het perspectief daarop),
de lage rente en de krapte op de markt in vooral het kwalitatief betere segment.
De uitdaging om de prijs/kwaliteitsverhouding te verbeteren is dan ook voor
een belangrijk deel gelegen in de realisatie van de kwantitatieve opgave voor
het komend decennium. Maar gelet op de forse gerealiseerde marges die ontstaan
in de verschillende fasen van de bouwkolom (met uitzondering van de aannemerij),
moet en kan de prijs/kwaliteitsverhouding ook op kortere termijn sterk worden
verbeterd. Dat vereist wel een omslag in het denken bij verschillende partijen.Want aan de aanbodzijde heeft geen van de partijen een primair belang
bij hogere kwaliteit, diversiteit of aansprekende identiteit. Zo zijn projectontwikkelaars
geneigd zich te richten op de kwaliteiten die de hoogste opbrengst opleveren,
in plaats van op door de individuele consument gewenste kwaliteiten. Als de
afzet van de woningen door een krappe markt gegarandeerd is, hebben zij er
in het algemeen weinig belang bij extra kwaliteit toe te voegen. Dat gaat
immers van hun eigen marges af. In de praktijk komt dat al snel neer op de
bouw van rijtjeswoningen. Ontwikkelaars (en grondbedrijven!) realiseren met
dit type woningen de hoogste marge per hectare. Anderzijds zijn er soms situaties
waarin ontwikkelaars aanlopen tegen dichtgetimmerde gemeentelijke bouwprogramma's
en het restrictief ruimtelijk beleid. Ook bouwondernemingen hebben veelal
hun eigen continuïteit als belangrijkste uitgangspunt. Zij proberen hun
marge te vergroten door standaardisatie en door te bezuinigen op materiaalgebruik.
En bij gemeenten is de ontwikkeling van een «woondiscipline» als
beleidsveld achtergebleven, zoals ook op grond van de evaluatie van de Nota
Volkshuisvesting in de jaren negentig is geconstateerd. Gemeentelijke grondbedrijven
hebben dat gat veelal opgevuld. Maar grondbedrijven zijn niet zozeer gericht
op de kwaliteit van het wonen, maar veeleer op kwantiteit (bouwprogrammering)
en maximalisatie van de opbrengst. Een belangrijk aandachtspunt daarbij zijn
de verschillende door gemeenten gehanteerde grondprijsmethodieken.Vooral sinds de jaren negentig zijn veel gemeenten overgeschakeld van
een op de kostprijs georiënteerde uitgifteprijs voor woningbouw (en voor andere sectoren) naar een marktgerichte uitgifteprijs. Deze grondprijsmethodieken
leggen veelal een directe relatie tussen de waarde van de bebouwing op het
perceel (de VON-prijs) en de grondprijs. Hierbij kan sprake zijn van een rechtevenredig
verband tussen VON-prijs en grondprijs (grondquote), maar ook van een oplopen-de
quote bij een stijgende VON-prijs (grondcurve).Het voordeel van de grondquotes en -curven is dat de gemeente daarmee
kan meeprofiteren van de grondprijsstijgingen tussen het moment van prijsafspraken
met de projectontwikkelaar en het moment van verkoop aan de eerste bewoner
van de woning (afroomregeling). Het nadeel is dat een rigide toepassing van
de grondquotes of grondcurven kan leiden tot nadelige effecten voor de bouwkwaliteit.
Immers, de koper van de nieuwbouwwoning moet ook over de door hem gewenste
extra bouwkwaliteiten, ten opzichte van het eerder door de projectontwikkelaar
bij de gemeente ingediende bouwplan, extra grondkosten betalen aan de gemeente.
Daarmee wordt het realiseren van extra kwaliteiten ontmoedigd. Het gevolg
kan zijn dat de koper deze, vaak maatschappelijk wel wenselijke, extra bouwkwaliteiten
achterwege laat of uitstelt tot na het in eigendom verkrijgen van de grond.
Hieruit valt ten dele ook de opkomst van de cascobouw te verklaren. Overigens
zijn er zeker ook gemeenten die deze problematiek hebben (h)erkend, en die
door te werken met aftrekposten, voorkomen dat door de koper gewenst meerwerk,
zoals een luxere keuken, een dakkapel of een inpandige garage, leidt tot een
hogere grondprijs.In de tweede plaats is het van belang erop te wijzen dat de meeste grondprijsmethodieken
niet neutraal uitwerken op het te realiseren programma. Sommige methodieken
vormen een beperking voor hoogbouw of vrije sectorkavels en -woningen en stimuleren
juist woningtypen als rijtjes(koop-)woningen. Andere methodieken daarentegen
stimuleren intensief ruimtegebruik of juist relatief grote huizen op kleine
kavels. Er zijn ook methodieken denkbaar waarbij het realiseren van extra
kwaliteiten wordt beloond en waarbij differentiatie en keuzevrijheid wordt
bevorderd.Uit recent onderzoek naar de toepassing van grondprijsberekeningsmethoden
bij gemeenten blijkt dat er vele varianten denkbaar zijn en ook in de praktijk
worden toegepast1. Tevens is gebleken dat veel
gemeenten zich niet altijd bewust zijn van de effecten die een bepaalde grondprijsmethodiek
heeft op het te realiseren bouwprogramma. Omdat de meeste methodieken niet
neutraal uitwerken is het van belang dat de door de gemeente te hanteren methodiek
van grondprijsstelling doelbewust wordt afgestemd op de gewenste kwaliteiten
op een bepaalde locatie. Zo ligt het voor de hand, dat wanneer op een locatie
een compacte bouw wordt nagestreefd, de grondprijs niet wordt gekoppeld aan
de VON-prijs, maar aan de kavelgrootte. Om het bewustwordingsproces bij gemeenten
op dit punt te faciliteren, zal het Rijk, bij voorkeur samen met de VNG, een
voorlichtingsprogramma ontwikkelen, waardoor gemeenten zich beter bewust worden
van de mogelijke effecten van grondprijsmethodieken op de kwaliteit en differentiatie
van de woningbouwprogramma's.Vanuit het wonen zijn er, naast de grondquotes, nog enkele knelpunten
op het terrein van het grondbeleid te onderkennen: een gebrek aan concurrentie
bij de uitvoering van plannen, onvoldoende transparantie van gemeentelijke
grondbedrijven, onvoldoende ruimte voor particulier opdrachtgeverschap, te
weinig mogelijkheden om «free-riders» aan te slaan voor de kosten
van publieke voorzieningen en de onduidelijke kostentoerekening aan de diverse
partijen.In de kabinetsnota Grondbeleid zal op deze knelpunten nader worden ingegaan. Het kwaliteitshandvestOm het verschil tussen de gevraagde en geboden woonkwaliteit in de steden
te overbruggen is een grote kwaliteitssprong noodzakelijk. Dat vergt van alle
partners – gemeenten, provincies, opdrachtgevers, ontwerpers, ontwikkelaars
en bouwers – een maximale inzet, het loslaten van gewoontes en een andere
organisatie van het plan-, ontwikkelings- en bouwproces. Voor al deze partijen
geldt dat zij een sterkere oriëntatie moeten krijgen op de kwaliteitsbehoeften
van de burgers. Daarom hebben het Rijk, VNG, Aedes, Neprom, VEH, AVBB en NVB
met elkaar afgesproken hoe zij gaan samenwerken om de gevraagde kwaliteitssprong
daadwerkelijk te realiseren. Die afspraken zijn vastgelegd in het Handvest
Kwaliteit van Vinex-locaties. Het bevat concrete uitspraken over het vergroten
van de zeggenschap van burgers; het vergroten van de differentiatie van de
woonmilieus; ruimere woningen; het verbeteren van het uitvoeringsproces; meer
aandacht voor groen; een hoger aandeel particulier opdrachtgeverschap en het
wegnemen van marktbelemmeringen voor woonkwaliteit en omgevingskwaliteit.
Het kwaliteitshandvest heeft als belangrijke input gediend voor de eerste
ronde bestuurlijke gesprekken over de verstedelijking. Naar aanleiding van
deze gesprekken zal het handvest regionaal worden ingekleurd.In overleg met marktpartijen zal een kwaliteitsmonitor worden opgezet
die per regio de relevante ontwikkelingen voor de kwaliteitsvraag en de ontwikkelingen
in het aanbod in kaart brengt.8.6 Vinac en de tweede generatie ISV 2005–2009De verhoogde ambitie zal over de hele periode 2000–2009 gerealiseerd
moeten worden, voor een deel en voorzover mogelijk ingepast in de lopende
Vinex-afspraken en in het kader van het GSB/ISV-beleid, maar vooral ook in
de periode 2005–2009. Voor die tweede periode zal de (tegen die tijd
opnieuw geformuleerde) ambitie uitgangspunt zijn voor de nieuw te maken afspraken
met de steden in het kader van het GSB/ISV-beleid.In feite gaat het om twee beleidstrajecten die elk een eigen ontwikkelingspad
volgen. Enerzijds de afspraken in het kader van Vinex en de Actualisering
Vinex (Vinac), anderzijds het GSB/ISV-beleid. Toch kunnen zij niet los van
elkaar worden gezien. Nieuwbouw die voortkomt uit afspraken in het Vinex/Vinac-traject
heeft invloed op de stedelijke vernieuwing en omgekeerd. Nieuwbouwproductie
op uitleglocaties leidt tot doorstroming vanuit bestaande wijken en brengt
verhuisketens op gang. Dat kan – letterlijk – ruimte bieden aan
het proces van vernieuwing van bestaande wijken («transformatieruimte»).
Omgekeerd zal het verbeteren of vernieuwen van het woningaanbod in de stad
de vraag naar woningen in de uitleg beïnvloeden. Beredeneerd vanuit de
verhoogde ambitie zijn deze twee beleidstrajecten onlosmakelijk met elkaar
verbonden. In hun ontwikkelingsvisies voor 2005–2009 zullen provincies
en rechtstreekse gemeenten nadrukkelijk zicht moeten bieden op de samenhang
tussen beide trajecten, tussen uitleg en bestaande stad, en dus een regionaal
perspectief moeten hanteren.De Vinac-afsprakenDe huidige Vinac-afspraken omvatten afspraken over wonen, werken, infrastructuur,
groen, bodemsanering en nieuwe sleutelprojecten in de periode 2005 t/m 2009.
Deze afspraken, die in 2000/2001 worden herijkt, gaan uit van de bouw van
226 000 woningen, waarvan 166 000 binnen de (Vinex-)stadsgewesten
en 60 000 buiten de stedelijke regio. Van de in de stadsgewesten te bouwen
woningen is in de huidige afspraken 43% geprojecteerd in bestaand stedelijk
gebied, 33% op uitleglocaties waarvan de realisering na 2005
doorloopt, en 25% op nieuwe uitleglocaties. In de afspraken is nog niet vastgelegd
welke nieuwe uitleglocaties worden ontwikkeld. Met de convenantpartijen is
overeengekomen dat de herijking niet alleen gebaseerd zal worden op nieuwe
(kwalitatieve en kwantitatieve) ramingen van de woningbehoefte en op geactualiseerd
onderzoek naar de benodigde (grond)kostenbijdragen, maar ook op nieuwe beleidsinzichten
en noties inzake de kwaliteit van de Vinex-locaties, in samenhang met de rest
van de investeringen in bestaand stedelijk gebied gelet op de grote transformatieopgave.
In de gememoreerde«verstedelijkingsronde» zijn hiervoor eerste
aanzetten gedaan. Op basis van de nieuwe inzichten worden de financiële
uitgangspunten van de Vinac-afspraken herzien. Een doeltreffende inzet van
middelen is daarbij uitgangspunt. Doeltreffend wil zeggen dat de resultaten
van de hernieuwde afspraken ook daadwerkelijk aansluiten bij de ontwikkeling
van de kwantitatieve en kwalitatieve behoeften. De nieuwe afspraken zullen
worden geschoeid op een nieuwe leest (zie ook hoofdstuk 10). De herijkte uitvoeringsafspraken
zullen te zijner tijd worden gehecht aan PKB deel 3 van de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening.Bestuurlijke inzet voor de stedelijke opgave 2005–2009In overleg tussen Rijk, de rechtstreekse ISV-steden en de provincies zal
de gemeenschappelijke bestuurlijke inzet voor de stedelijke opgave in de periode
2005–2009 worden bepaald. Van rijkszijde zullen daarbij de volgende
uitgangspunten worden gehanteerd.Allereerst zal een duidelijk accent moeten liggen op de omvorming van
minder gewilde buitencentrummilieus naar (hoogwaardige) centrum-stedelijke
milieus enerzijds en naar groen-stedelijke milieus anderzijds. Een scherper
onderscheid tussen woonmilieus (dichtheid, functies et cetera) en het bijbehorende
woningtype, moet daarvan het resultaat zijn. Ook moet er meer voor de doorstroming
worden gebouwd, dus vooral in het duurdere segment.Een tweede uitgangspunt is dat bij deze omvormingsprocessen wordt aangesloten
bij de eigen zelfvernieuwende dynamiek van buurten en wijken. Waar bewoners
en bedrijven in beginsel zelf in staat zijn de kar te trekken, zal het beleid
ook daarop gericht moeten zijn.In de derde plaats wordt gestreefd naar een hoger aandeel particulier
opdrachtgeverschap. Dat wil niet altijd zeggen een eigen kavel met cataloguswoning.
Afhankelijk van de regionale en lokale situatie en gewoonten valt ook collectief
particulier opdrachtgeverschap (bijvoorbeeld een groep ouderen of een groep
met een bijzondere culturele achtergrond en specifieke wensen) onder dit begrip.In de vierde plaats zal de toedeling van ISV-middelen, meer worden gebaseerd
op de eigen potenties van steden en de daar aanwezige actoren, in het bijzonder
de woningcorporaties. Woningcorporaties zullen een deel van het maatschappelijk
vermogen moeten inzetten om de kwaliteitssprong te realiseren. Voorts zal
het innovatiedeel van het ISV worden vergroot zodat het innovatieve karakter
van stedelijke plannen meer worden gehonoreerd. Deze bewegingen sporen met
de beleidsontwikkelingen in ons omringende landen. Ook daar werkt de centrale
overheid steeds minder met vaste verdeelsleutels en komt het voor gemeenten
vooral aan op het bieden van een overtuigende visie1. Belangrijke grondslagen voor de allocatie van middelen zullen zijn:• het aandeel innovatieve karakter van de plannen naar inhoud en
naar proces;• het aandeel particulier opdrachtgeverschap;• de stedenbouwkundige kwaliteit;• de integrale aanpak;• de samenhang in regionaal perspectief; • de resultaatgerichtheid van de plannen blijkend uit de kwaliteit
van de diagnose en de toetsbaarheid van de te behalen resultaten.Een deel van de middelen uit het innovatiebudget zal worden gereserveerd
voor enkele grotere en complexe projecten, waarin het Rijk soms, onder nader
te bepalen voorwaarden, bereid is risicodragend te participeren.In de vijfde plaats zal een belangrijk accent moeten liggen op de kwaliteit
van de openbare ruimte en op het voorzieningenniveau in de wijk. Het opdrachtgeverschap
van gemeenten ten aanzien van de openbare ruimte in de stad zal beter uit
de verf moeten komen door de ontwikkeling van kwalitatief hoogwaardige stedenbouwkundige
concepten. Dit wordt gezien als een belangrijke voorwaarde voor particulier
opdrachtgeverschap.8.7 Architectuur, cultuurhistorie, bereikbaarheid en milieu
als kwaliteitsdragersOm de stedelijke woonkwaliteit te bevorderen zijn naast de sociale kwaliteit
en de mate waarin aan de woonwensen wordt voldaan nog meer aspecten van belang.
Behalve de culturele kwaliteit, zoals architectuur en stedenbouw, gaat het
daarbij om bereikbaarheid als een belangrijke succesfactor voor de transformatieopgave
en om de stedelijke milieukwaliteit.Architectuur en stedenbouwHet architectuurbeleid is verwoord in de recent verschenen nota «Ontwerpen
aan Nederland». Een hoofdthema daarin is «architectuur, een zaak
voor iedereen». Individueel opdrachtgeverschap vormt een belangrijke
uitwerking van dit thema, en is daarom in de architectuurnota aangemerkt als
«groot project». In hoofdstuk 5 van deze nota is al uitgebreid
ingegaan op diverse aspecten van het individueel opdrachtgeverschap.In deze paragraaf komt de bredere relatie tussen architectuur en wonen
aan de orde.Architectuur en stedenbouw zijn van wezenlijk belang voor de kwaliteit
van het wonen. De gebouwde omgeving vormt immers het decor van het leven.
Lange tijd heerste in de woningbouw onder invloed van de woningnood de macht
van het getal en was kwaliteit van woning en woonomgeving ondergeschikt. Met
de verdwijning van het kwantitatieve tekort komt er weer aandacht en ruimte
voor duurzame kwaliteit, ook in architectonische zin.«Sober en doelmatig» was het motto in de productiejaren. Kwaliteit
werd door de overheid sterk genormeerd. Extra kwaliteit was te duur. De architectonische
kwaliteit van woningen en de vormgeving van de openbare ruimte waren meestal
sluitpost en vaak zelfs bezuinigingspost. De stichtingskosten van gesubsidieerde
woningen daalden begin jaren tachtig ook sterk doordat de woningen ontdaan
moesten worden van «toeters en bellen». Veel woningen en woonwijken
uit de naoorlogse periode zijn daarom nu kwetsbaar. De werkelijke kwaliteit
daarvan wordt door de ontspannende woningmarkt en de snel stijgende welvaart
nu zichtbaar.Maar ook recent opgeleverde woningen in Vinex-wijken ontmoeten kritiek.
Daarnaast is er kritiek op de stedenbouwkundige opzet en het programma. Door
architecten worden – met name op Vinex-locaties – moedige pogingen
gedaan om schrale stedenbouwkundige concepten en industriële casco's
met standaardplattegronden op te fleuren met vorm- en materiaalexperimenten.
In nog krappe woningmarkten worden dergelijke woningen nog afgenomen; in wat
meer ontspannen markten houden opdrachtgevers en ontwerpers al meer rekening
met woonwensen. Maar dat leidt nog te weinig tot nieuwe woonconcepten.
Ook hier kan meer concurrentie aan vernieuwing bijdragen. Sommige gemeenten
hanteren in overleg met bouwers en ontwikkelaars zogenaamde«architectenlijstjes».
De opdrachtgevers worden min of meer verplicht met bepaalde architecten in
zee te gaan. Dergelijke belemmeringen voor creatieve concurrentie zijn zeer
ongewenst. Uit een oogpunt van kwaliteit voor de openbare ruimte is het een
verantwoordelijkheid van de gemeente om op een transparante wijze de daarvoor
geldende richtlijnen kenbaar te maken. De architectenkeuze is evenwel de volle
verantwoordelijkheid van de opdrachtgevers.Kwaliteit gaat om woongebieden met gebruiks-, belevings- en toekomstwaarde.
Een sfeervolle woonomgeving en een naar eigen smaak ingerichte woning dragen
bij aan een positieve beleving van burgers. De run op woningen in wijken uit
de jaren twintig en dertig spreekt wat dat betreft voor zich. In deze wijken
vindt men ruime en karakteristieke woningen in een gevarieerde woonomgeving.
Het gaat er niet om deze wijken te kopiëren, maar om eigentijdse alternatieven
te ontwikkelen die soortgelijke belevingen oproepen.Krachtige stedenbouwkundige visies kunnen daarbij belangrijke dragers
zijn voor het daadwerkelijk realiseren van de gevraagde kwaliteitssprong.
De kwaliteit van de stedenbouw (orde, hiërarchie, ontsluiting, programma,
verkaveling, flexibiliteit, verhouding publiek/privaat) is bepalend voor de
uiteindelijk gerealiseerde kwaliteit van de woonomgeving. Een flexibel programma
en bestemmingsplannen waarin niet alle beschikbare ruimte is bestemd, maar
waar ruimte open wordt gehouden om in te spelen op maatschappelijke ontwikkelingen
zijn van groot belang voor kwaliteitsgroei. Maar het realiseren van kwaliteit
begint met kwaliteitsdenken van alle betrokken partijen: ontwerpers, gemeenten,
woningcorporaties, ontwikkelaars en bouwbedrijven. In het gehele bouw- en
ontwikkelingsproces en bij alle betrokken partijen is een omslag in het denken
nodig en nog meer, het afleren van gewoontes. Te veel partijen denken bijvoorbeeld
dat burgers niet in staat zijn om zelf opdrachtgever te zijn, of om zelf te
bepalen wat kwaliteit is. Juist die individualiteit binnen een aantal afspraken
als randvoorwaarden (rooilijnen e.d.) kunnen kwaliteitsbeleving oproepen.
De Amsterdamse grachtengordel vormt het levende bewijs dat individueel opdrachtgeverschap
grote collectieve kwaliteit kan opleveren.Vanuit het perspectief van de burger is het van belang dat architectuur
en stedenbouw meer dienstbaar worden aan die burger. Stedenbouw mag geen belemmering
zijn voor initiatieven van burgers, maar moet vrijheden toestaan door orde
aan te bieden. Architectuur en stedenbouw als «maatschappelijke kunst»
vereist dat de verbroken communicatie tussen ontwerpers en gebruikers wordt
hersteld.Bij de inrichting van de openbare ruimte gaat het dan niet alleen om het
vormgeven en het functioneel inrichten van het niet-private grondgebied, maar
ook om de buitenkant van de woningen en gebouwen, waar het publieke domein
en het private domein elkaar raken. Er moet een zekere garantie zijn dat de
vrijheid van de ene burger niet ten koste gaat van de ander.De betekenis van de openbare ruimte voor de burger is zeer divers. In
de meeste buurten en wijken ontlenen openbare ruimten hun betekenis aan de
bewoners. Andere openbare ruimten, zoals de Dam of het Binnenhof hebben een
nationale betekenis en laten daarom veel minder ruimte toe voor individualiteit.
De verhouding tussen zeggenschap van burgers en het publieke stempel zal telkens
verschillend zijn en veel meer dan nu in de gangbare planningspraktijk tot
uitdrukking moeten komen. In het verleden werden woongebieden ontwikkeld alsof
ze van ons allemaal waren en gebieden van publiek belang alsof ze van niemand
waren. Het lijkt de omgekeerde wereld. Dat moet anders. Het private domein moet worden teruggegeven aan de burgers
en de overheid (vooral de gemeente) moet haar verantwoordelijkheid voor het
publieke domein nemen en wel als opdrachtgever van de openbare ruimte. Daarbij
mag gerust wat meer lef doorklinken. In financiële zin zullen de middelen
uit het ISV voor de periode 2005–2009 meer op de openbare ruimte gericht
worden.Opdrachtgevers, ontwerpers en andere partijen in de bouwkolom hebben vaak
impliciete opvattingen over wat goed is voor de burger. Bovendien vinden zij
vaak dat burgers zelf onvoldoende in staat zijn om kwaliteit te beoordelen,
kwaliteit zelf te organiseren of kwaliteit zelf te realiseren. De keuze van
burgers dient echter niet met dédain te worden beoordeeld, maar juist
serieus te worden genomen. Architecten zouden juist de uitdaging moeten oppakken
om bijvoorbeeld cataloguswoningen met dezelfde voordelen maar met meer uitstraling
te gaan ontwerpen1. In het keuzeproces van burgers
is de kwaliteit van de woonomgeving steeds meer een factor van betekenis.
Hier ligt een belangrijke taak voor gemeenten. Te veel is de openbare ruimte
bij gemeentelijke plannenmakers nog sluitpost. In de stedenbouw (nieuwbouw
en wijkvernieuwing) dient de openbare ruimte veel meer dan voorheen het uitgangspunt
te zijn bij de planvorming. In de architectuurnota«Ontwerpen aan Nederland»
wordt specifiek aandacht besteed aan dit thema en wordt de kwaliteit van de
openbare ruimte aangemerkt als«groot project» («Revisie
van de openbare ruimte»). Plannen van gemeenten in het kader van de
stedelijke vernieuwing laten zien dat de openbare ruimte lastige vragen oproept.
Dit project is erop gericht om met inzet van het ISV een kwaliteitsimpuls
aan de openbare ruimte te geven.Zowel bij de ontwikkeling van nieuwe wijken als bij de transformatie van
bestaande naar nieuwe situaties is een belangrijk aandachtspunt dat er verantwoord
wordt omgegaan met het historisch erfgoed. De nota Belvedere (1999) beoogt
cultuurhistorische waarden sterker richtinggevend te laten zijn bij de inrichting
en vormgeving van Nederland. Cultuurhistorische elementen kunnen benut worden
als kwaliteitsdragers bij de (her)ontwikkeling van stedelijke gebieden. Het
tijdig aanwijzen van delen van vroeg-naoorlogse woonwijken die voor behoud
in aanmerking komen is in dit verband geboden. In dergelijke wijken zal het
komende decennium een groot deel van de transformatieopgaven worden gerealiseerd.
Een belangrijk deel van deze wijken zal niet volledig behouden kunnen blijven.
Bij de vernieuwing van deze wijken is het dan wel van belang dat de cultuurhistorische
kwaliteiten van het gebied bij de vernieuwing worden benut. In de nota Belvedere
heeft het kabinet in dit verband al de nodige algemene maatregelen voorgesteld.Op dit moment wordt de discussie over kwaliteit van woningen en woonomgeving
nog beheerst door een relatief kleine kring van opdrachtgevers, ontwerpers
en welstandscommissies. In de komende tijd zal een klimaat worden gecreëerd
waarin ruimte is voor inspirerend en een vruchtbaar debat tussen burgers,
overheden, opdrachtgevers en ontwerpers. Dat debat moet in eerste instantie
op lokaal en regionaal niveau worden gevoerd. Lokale en regionale centra voor
architectuur, monumentenzorg en archeologie kunnen daarin een actieve rol
vervullen. De architectuurnota «Ontwerpen aan Nederland» bevat
voorstellen om dit debat te bevorderen door activering van gemeenten en provincies
en via intermediaire kanalen als het Stimu-leringsfonds voor de Architectuur,
Architectuur Lokaal en het Nederlands Architectuurinstituut. In het bijzonder
zal worden gevraagd om te komen met voorbeeldprojecten, experimenten en innovaties
op het terrein van het individuele opdrachtgeverschap. Mobiliteit, verkeer en bereikbaarheidNaast ruimtelijke, sociale en economische kwaliteit is de verkeerskwaliteit
een belangrijke voorwaarde voor de vitaliteit van een stad. De groeiende welvaart;
de dynamische arbeidsmarkt (wisselende banen, telewerken); het groeiend aantal
tweeverdieners (waardoor werken in de woonplaats voor beide kostwinners steeds
lastiger wordt); het feit dat persoonlijke netwerken een steeds grotere geografische
spreiding kennen: allemaal ontwikkelingen die ertoe leiden dat de nabijheid
van werken, recreëren en voorzieningen bij de woonplaatskeuze anders
gewogen wordt dan nu. Het bestaan van de stad is niet meer gelegen in nabijheid,
maar in een leefstijl en een aantrekkelijk decor om in te wonen. Dat stelt
hogere eisen aan de kwaliteit van woning en woonomgeving.Een goede bereikbaarheid is een van de belangrijkste factoren die de economische
potentie van buurten en wijken bepaalt en daarmee mede de slaagkansen van
transformaties. Bij de ontwikkeling van nieuwe wijken en vernieuwing van bestaand
stedelijk gebied, dient bereikbaarheid – via verschillende modaliteiten –
dan ook te worden meegenomen in de planontwikkeling. Bij de verbetering van
de bereikbaarheid van bestaand stedelijk gebied is een belangrijk uitgangspunt
dat de bestaande infrastructuur beter wordt benut. Een goede ontsluiting door
openbaar vervoer, vooral een knelpunt bij veel van de huidige nieuwbouwlocaties,
is een voorwaarde voor een goede kwaliteit van de woonmilieus. Het openbaar
vervoer moet op kwaliteit, snelheid en beleving kunnen concurreren met alternatieven.De kwaliteit van de woonomgeving wordt voor een belangrijk deel bepaald
door de mate waarin mensen hinder van het (lokale) verkeer ondervinden. De
negatieve effecten van automobiliteit, zoals stank- en geluidsoverlast en
verkeersonveiligheid, dienen te worden geminimaliseerd1. De stedenbouwkundige inrichting van een gebied kan daaraan een belangrijke
bijdrage leveren. Dat dient bij de vernieuwing van bestaande buurten en de
aanleg van nieuwe woningbouwlocaties dan ook expliciet onderdeel van de planontwikkeling
te zijn. Mogelijkheden kunnen voorts worden gevonden in autoluwe gebieden,
geluids- of emissiearme zones en door het parkeren zo veel mogelijk uit de
straat te halen door op een veilige manier geconcentreerd of ondergrondse
parkeervoorzieningen.Uiteraard zijn de te nemen maatregelen afhankelijk van de lokale situatie:
het woonmilieu en de woonvoorkeuren. Zo zal ondergronds parkeren een goede
oplossing kunnen zijn in centrum-stedelijke milieus. Overigens dient daarbij
goed rekening te worden gehouden met nabijheid van de voorzieningen en vooral
met de (sociale) veiligheid. Ook bij de transformatieopgave van buitencentrummilieus
naar groen-stedelijke milieus kan meervoudig ruimtegebruik door ondergronds
parkeren of ondergrondse infrastructuur een goede mogelijkheid bieden om de
(optische) dichtheid te verlagen. Daarvoor in de plaats kan groen en open
ruimte worden aangebracht.De beschikbaarheid van voldoende middelen voor bereikbaarheid is van het
grootste belang voor het slagen van transformatieopgaven. Door verdere decentralisatie
van de financiële middelen voor verkeer en vervoer, zoals in het Nationaal
Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) is neergelegd, kan een betere aansluiting
bij de reeds gedecentraliseerde middelen voor wonen en stedelijke vernieuwing
worden bereikt. Het is van groot belang om de infrastructuurplanning af te
stemmen op de investeringsplannen in het kader van het ISV. Voor een integrale
afweging is het van belang dat de consequenties voor wonen en infrastructuur
over en weer in beeld worden gebracht. Bij stedelijke ontwikkeling moet bijvoorbeeld rekening worden gehouden met de instelling van zogenoemde
vrijwaringszones rond bestaande hoofdinfrastructuur (weg, rail en vaarwegen).
Ten aanzien van de infrastructuur gaat het daarbij ook om het draagvlak voor
openbaar vervoer, het gebruik van het hoofdwegennet en de financiële
consequenties. In het beleidskader van ISV-2 (na 2004) zal bij de kwaliteit
van de leefomgeving ook de mobiliteit expliciet worden betrokken. In overleg
met het ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W) zal worden bezien hoe
de afstemming tussen verstedelijking en ontsluiting daarvan met infrastructuur
en openbaar vervoer kan worden verbeterd.Milieukwaliteit en gezondheid van de woonomgevingMilieuproblemen treden in de stad vaker op dan daarbuiten door de hoge
dichtheid van de gebouwde omgeving, de intensiteit van het verkeer, de ouderdom
van de bebouwing, de bedrijvigheid en de beperkte aanwezigheid van groen.
Door de concentratie van verschillende activiteiten is niet alleen de intensiteit
groot, maar treedt ook een cumulatie van hinder op. Uit de Milieuverkenningen
5 van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) blijkt dat
er een duidelijke relatie bestaat tussen hinder, ervaren gezondheid en urbanisatiegraad.In stedelijke gebieden ondervindt men vaker hinder, voelt men zich vaker
ongezond en is men vaker ontevreden over de woonsituatie dan in niet-stedelijk
gebied. Kijken we naar algemene gezondheidsindicatoren, zoals sterftekans,
percentage mensen met chronische aandoeningen of kortere levensverwachting,
dan bestaan grote verschillen tussen buurten. Maar het blijkt hier uitdrukkelijk
niet (alleen) te gaan om een directe invloed van de leefomgevingskwaliteit
op de gezondheid, maar om een samenloop van fysieke en sociale omstandigheden1. Vooral in grote steden is sprake van een zekere selectie
naar economische status. Dit weerspiegelt zich dan ook in de verdeling van
de gemiddelde gezondheidstoestand over buurten. Dit is het duidelijkst zichtbaar
in probleemwijken, die in de loop der tijd zijn verlaten door economisch sterkere
bewoners. De gezondheidsverschillen kunnen grotendeels worden herleid tot
verschillen in leefstijl die deze economische groepen eigen is. Toch moet
een verband tussen gezondheid en aspecten van de fysieke omgeving van buurten
niet worden uitgesloten.Om de milieukwaliteit van de stad als geheel te vergroten, zullen lawaai,
lucht-, bodem- en (grond)waterverontreiniging moeten worden aangepakt. De
verhoogde inzet voor transformatieprocessen kan worden gezien als kans om
hierin verbetering aan te brengen. Daarnaast kunnen transformaties de doelmatigheid
van het ruimtegebruik verhogen. Maatregelen met betrekking tot de bodemsanering,
sanering van geluidhinder, duurzaam bouwen en energiebesparing, duurzame stedenbouw
en biodiversiteit, water en watersystemen zullen integraal in de planvorming
door gemeenten moeten worden meegenomen. Omdat milieukwaliteit wordt bepaald
door een veelheid aan aspecten en dwars door alle beleidsterreinen heen gaat,
zijn conflicterende belangen of beleidsdoelen niet uit te sluiten. Een goede
afweging kan dan ook alleen gemaakt worden wanneer een bepaald gebied (buurt
of wijk) in zijn totaliteit wordt bekeken en wanneer de sociale en maatschappelijke
aspecten in relatie worden gebracht met de economische en fysieke aspecten.
In het milieubeleid wordt deze gebiedsgerichte benadering reeds een aantal
jaren toegepast, zoals in het project Stad & Milieu. Met dit project wordt
beoogd te voorkomen dat milieunormen worden gezien als belemmerende factor
in de ontwikkeling van gebieden. Deze integrale benadering vereist maatwerk.
Belangrijk daarbij is dat in het planproces alle relevante belangen van overheid,
bedrijfsleven en burgers worden meegewogen. Het bevorderen van biodiversiteit in de bebouwde omgeving komt enerzijds
voort uit overwegingen van bescherming: het behouden van de stedelijke omgeving
als toevluchtsoord voor vele diersoorten die van een stenige omgeving –
en de groengebieden daarbinnen – afhankelijk zijn. Er zijn echter ook
sociale, economische en ecologische motieven om de biodiversiteit in de bebouwde
omgeving te bevorderen. Natuur in de stadAmsterdam kent maar twee vogelsoorten: «drijfsijzen en daksijzen»,
heet het. Maar veel zeldzame vogelsoorten hebben juist in de stad hun plek
gevonden. Van de 4000 voorkomende soorten paddestoelen groeien er 1100 in
Amsterdam, waaronder zeer zeldzame.«Ooit was de merel een schuwe vogel. Net als
vijftien jaar geleden de fuut die met de moerassen uit ons land dreigde te
verdwijnen, maar die nu in alle Amsterdamse grachten rondzwemt.»Bron: Vossen op de Dam; in Binnenlands Bestuur nr. 41, 15 oktober 1999.Biodiversiteit levert een belangrijke bijdrage aan (de verbetering van)
de milieukwaliteit in een stad. Groen in de stad vangt stof in, reguleert
wind en temperatuur, breekt (gevaarlijke) stoffen af en kan worden ingezet
tegen geluidsoverlast. Daarnaast is een groene en diverse omgeving prettiger
om in te wonen, te werken en te recreëren: mensen kijken graag naar groen,
er kan in gewandeld worden en het geeft rust en inspiratie. Een groene omgeving
vertaalt zich bovendien in een hogere economische waarde van de huizen.Aan biodiversiteit kan concreet gestalte worden gegeven door bijvoorbeeld
bij het opstellen van bouwplannen of plannen voor groenvoorzieningen vaker
(stads)ecologen te betrekken. Verschillende steden hebben hier reeds positieve
ervaringen mee. Ook zou bij gemeentelijke plannenmakers de kennis kunnen worden
versterkt over de meerwaarde die biodiversiteit voor de stad kan hebben. Inmiddels
is het Natuurplanbureau bezig met de ontwikkeling van een voor gemeenten bruikbare
set graadmeters, die informatie verschaft over behoud, duurzaam gebruik, drukfactoren
en sociaal-culturele aspecten van biodiversiteit in de bebouwde omgeving.Bij de (her)ontwikkeling van woonmilieus moet ook meer rekening worden
gehouden met het waterbeheer. Vooral in het stedelijk gebied doen zich problemen
voor met de reductie van afvoerpieken. Oplossingen moeten in regionaal verband,
samen met maatschappelijke organisaties, waterschappen en burgers gezocht
worden. Er is meer ruimte voor water nodig binnen de steden, waarbij de regenwater-
en afvalwaterstromen zoveel mogelijk worden ontkoppeld. De vraag naar groene
en waterrijke woonmilieus sluit hier uitstekend bij aan. Dus naast meer groen
ook meer blauw in de stad. Wonen en recreëren op of aan het water draagt
niet alleen bij aan een beter waterbeheer maar verhoogt ook de kwaliteit van
de omgeving.De doelstelling van duurzaam bouwen is in het Beleidsprogramma Duurzaam
Bouwen 2000–2004 verbreed tot het duurzaam ontwikkelen, beheren en onderhouden
van de hele gebouwde omgeving, inclusief het slopen en verwijderen van bouwwerken.
Dubo biedt daarmee de mogelijkheid om milieuaspecten als energie, grondstoffengebruik,
water en groen integraal te benaderen. Gebleken is dat duurzame stedenbouw
en duurzaam bouwen in de bestaande voorraad nog maar aan het begin staan.
Het stedenbouwkundig plan is de basis voor een duurzaam gebouwde omgeving,
zowel van nieuwbouw als van de bestaande voorraad. Beide vergen een
extra impuls. Om duurzaam bouwen breed te kunnen toepassen is samenwerking
en afstemming in de verschillende stadia van het bouwproces cruciaal.8.8 De belangrijkste maatregelen op een rijSamengevat zullen de volgende maatregelen worden genomen om de verhoogde
ambities met betrekking tot de stedelijke woonkwaliteit te realiseren:1. Het stedenbeleid dat door het kabinet is ingezet zal krachtig worden
voortgezet, met als basis de ontwikkelingsvisies en -programma's van de steden.
Gelet op de ontwikkelingen van de woonwensen wil het kabinet met deze nota
een verhoogde ambitie met betrekking tot de stedelijke woonkwaliteiten benadrukken.
De lopende afspraken in het kader van Vinex/Vinac en ISV/GSB respecterende
zal het kabinet met betrokken partijen in overleg treden om een hogere ambitie
mogelijk te maken. Het accent voor het invullen van de verhoogde ambitie zal
in de periode 2005–2009 komen te liggen.2. Het kabinet zal in overleg met de rechtstreekse ISV-steden en de provincies
de gezamenlijke beleidsinzet voor de stedelijke opgave voor de periode 2005–2009
bepalen en gebruiken bij het op te stellen rijksbeleidskader. Het Rijk zal
daarbij onderstaande uitgangspunten hanteren in het overleg:• accentueren van de noodzaak tot omvorming van minder gewilde buitencentrumwoonmilieus
naar (hoogwaardige) centrum-stedelijke milieus en groen-stedelijke milieus;• aansluiten bij de zelfvernieuwende dynamiek van buurten en wijken;• verhogen van het aandeel particulier opdrachtgeverschap;• inzicht in de samenhang tussen vernieuwing in bestaand stedelijk
gebied en stedelijke uitleg (regionaal perspectief), mede ter waarborging
van de keuzevrijheid van de lage inkomens en het voorkomen van segregatie;• de toedeling van ISV-middelen meer baseren op potentie van steden
en inzet maatschappelijk gebonden vermogen van woningcorporaties bij stedelijke
vernieuwingsprocessen op buurt- en wijkniveau; daarnaast zal het innovatiegedeelte
van het ISV worden vergroot;• accentueren van de noodzaak tot investeren in de kwaliteit van
de openbare ruimte.• het stimuleren van nieuwe op maatwerk gerichte organisatievormen
(wijkontwikkelingsmaatschappijen/PPS-constructies) om uitvoering te geven
aan de opgave van stedelijke vernieuwing.3. In de procesvereisten voor de investeringsplannen in het kader van
het ISV zal de noodzaak van een scherpe analyse en een heldere diagnose gericht
op een integrale benadering in de vernieuwingsstrategieën van de steden
worden aangescherpt.4. Het kabinet is bereid voor flankerende maatregelen bij stedelijke vernieuwing
structureel 50 miljoen per jaar extra uit te trekken (vanaf 2002; in
2001 25 miljoen gulden). Dit bedrag wordt toegevoegd aan het ISV, maar zal
in elk geval tot 2005 via de weg van tendering (en niet via versleuteling)
ter beschikking kunnen worden gesteld voor innovatieve acties in de sociale
sfeer bij transformatieprocessen.5. De mogelijkheid zal worden bezien of middelen uit het Fonds Economische
Structuurversterking ingezet kunnen worden voor projecten in de sfeer van
functieveranderingslocaties en dubbel grondgebruik (bijvoorbeeld overkluizingen).6. Het ministerie van VROM zal samen met het ministerie van BZK een onderzoek
starten om zicht te krijgen op de feitelijke dynamiek op de woningmarkt
in wijken waar veel allochtonen wonen en op de samenhang daarvan met de woonwensen
van allochtonen.7. Het ministerie van VROM zal samen met het ministerie van BZK en andere
betrokken departementen een onderzoek starten om meer inzicht in te krijgen
in de positie en keuzevrijheid van allochtonen, in het bijzonder in de samenhang
tussen ontwikkelingen en voorzieningen op het terrein van het wonen, werkgelegenheid,
middenstand, onderwijs, sociale cohesie en welzijn.8. In overleg met marktpartijen zal een kwaliteitsmonitor worden opgezet
die per regio de relevante ontwikkelingen voor de kwaliteitsvraag en de ontwikkelingen
in het aanbod in kaart brengt.9. Op basis van nieuwe inzichten worden de financiële uitgangspunten
van de Vinac-afspraken herzien. Een doeltreffende inzet van middelen is daarbij
het uitgangspunt. Dat wil zeggen dat de hernieuwde afspraken ook daadwerkelijk
aansluiten bij de ontwikkelingen van de kwantitatieve en kwalitatieve behoeften.
De herijkte afspraken zullen te zijner tijd worden gehecht aan PKB deel 3
van de Vijfde Nota.10. Met woningcorporaties zullen afspraken worden gemaakt over de inzet
van het door hen beheerd maatschappelijk gebonden vermogen ten behoeve van
de (stedelijke) woonopgave en de bekostiging van de kwaliteitssprong.11. In overleg met het ministerie van V&W zal worden bezien hoe de
afstemming tussen verstedelijking en ontsluiting daarvan met OV-infrastructuur
kan worden verbeterd.12. In de Nota Grondbeleid zal het kabinet beleidsmatige antwoorden formuleren
op mogelijke knelpunten in het grondbeleid. HOOFDSTUK 9WONEN IN DORPEN EN IN HET LANDELIJK GEBIED9.1 Wonen in dorpen is populairVan de totale Nederlandse bevolking woont ongeveer de helft in gemeenten
tot 25 000 huishoudens (kleine steden, dorpen en verspreid in het landelijk
gebied). Veel van deze gemeenten bestaan uit verschillende kleinere dorpskernen.
In het algemeen bieden deze kleine dorpskernen een aantrekkelijk woonklimaat
als gevolg van de ruimte die men er heeft (in en om de woning), de nabijheid
van de woning tot het buitengebied en de specifieke sociale verbanden die
er in dorpen bestaan. Juist de sociale cohesie in dorpen en de herkenbare
lokale identiteit zijn de troeven van de kleine kernen op de toekomstige woningmarkt.
De tevredenheid over het wonen in dorpen en in het landelijk gebied is in
het algemeen groot. Dorpen worden met veiligheid, netheid, overzichtelijkheid
en «terug naar de natuur» geassocieerd1. Maar ook de calculerende burger vindt zijn weg naar het dorp: meer
woning en meer grond voor hetzelfde geld. De oppervlakte van de kavel waarop
de woning staat en van de openbare ruimte in dorpen is bijna het dubbele van
het gemiddelde in Nederland en drie maal zo groot als in steden (hetgeen overigens
niet altijd geldt voor de nieuwbouwwoningen in de dorpen). Dorpsbewoners zelf
blijven er wonen omdat het een voor hen vertrouwde en bekende omgeving is
waarin hun wortels liggen. Soms ook gaan ze weg omdat het beklemmend is en
iedereen alles van elkaar weet, of vertrekken ze om te gaan studeren in een
stad.Anders dan in een land als Frankrijk bloeien in Nederland grote delen
van het landelijk gebied: de sociale, economische en inkomenspositie in veel
dorpen is hoog in vergelijking met de steden2.
Dit laat onverlet dat verschillende landelijke gebieden, vooral in het Noorden
en in het Zuidwesten, in een achterstandspositie verkeren; het gemiddelde
inkomen is er relatief laag en de werkloosheid relatief hoog.In het landelijk gebied van Nederland is de stad vrijwel overal nabij.
En nieuwe verbindingen, zoals een snelle Zuiderzeelijn, zullen ook verder
weg gelegen landelijke gebieden aantrekkelijker maken als woonmilieu.Het dorpse woonmilieu is dan ook een forse concurrent voor stedelijke
woonmilieus. Deze gunstige concurrentiepositie zal in de komende jaren naar
verwachting nog toenemen. Nu reeds is voor internationale bedrijven de kwaliteit
van het woonmilieu één van de belangrijkste vestigingsfactoren.
Naarmate ICT zijn intrede doet in elk huishouden en de basis vormt voor moderne
bedrijvigheid, waardoor mensen en bedrijven meer en meer «foot-loose»
worden, zal de kwaliteit van de directe woon- en leefomgeving als vestigingsfactor
nog aan betekenis toenemen.Hierbij moet echter direct aangetekend worden dat het dorp en het landelijk
gebied niet bestaan en er in specifieke situaties wel degelijk problemen kunnen
zijn met betrekking tot het wonen.Wat zijn dorpse en landelijke woonmilieus?In het WBO 1998 wordt onderscheid gemaakt tussen centrum-dorpse woonmilieus
en landelijke woonmilieus. Deze laatste categorie is weer onder te verdelen
dorpsrand-milieus (landelijk geconcentreerd) en «echt» landelijke
woonmilieus (landelijk verspreid).In hoofdstuk 3 zijn deze woonmilieus nader gedefinieerd.Welke ontwikkelingen vinden er plaats?«Ook in de toekomst zal in Nederland sprake zijn
van stedelijke dominantie in het landelijk gebied. De vorm waarin
die tot uiting komt verandert, zoals deze in de loop der tijd stééds
veranderde. De stedelijke opvattingen over inrichting en gebruik gaan de agrarische
ontwikkeling nadrukkelijker sturen en ook wordt het landelijk gebied de woonplaats
van steeds meer stedelingen, hetgeen ruimtelijk en in cultureel opzicht tot
veranderingen leidt»1. Dit citaat
uit een recent advies van de Raad voor het Landelijk Gebied geeft weer dat
het wonen niet alleen een stedelijk beleidsveld is, maar steeds meer ook een
landelijke beleidsopgave is. Maar niet in alle landelijke gebieden zijn de
ontwikkelingen hetzelfde. Grofweg kunnen twee situaties worden onderscheiden.Er zijn dorpen die gelegen zijn in gebieden waar sprake is van een grote
druk op de woningmarkt vanuit de steden (ook door tweede woningen). Hier kunnen
de prijzen van de woningen flink oplopen, en dreigt de eigen sociale, fysieke
en culturele identiteit van die dorpen verloren te gaan. Overigens is de toeloop
van nieuwkomers daarvan niet de enige oorzaak. De toegenomen welvaart en mobiliteit
en het verdwijnen van traditionele werkverbanden maken dat sociale verbanden
ook in de dorpen zelf veranderen en er meer voor woningen kan worden betaald.
Een proces dat in de stad al langer gaande is. In andere gebieden (vooral
in het Noorden en Zuidwesten van ons land) hebben dorpen daarentegen soms
te kampen met leegstand en een afnemend verzorgingsniveau.De eerstgenoemde ontwikkeling is veelal dominant (zie ook het hierboven
aangehaalde citaat van de Raad voor het Landelijk Gebied). De dorpse bevolking
krijgt een steeds stedelijker leefwijze en ook het woonklimaat wordt stedelijker.
Op zichzelf vormt die ontwikkeling geen probleem, zoals door Geert Mak in
«Hoe God verdween uit Jorwerd» treffend is beschreven. De bevolking
blijkt meestal heel goed in staat zich aan veranderende omstandigheden aan
te passen. Wel is er op het niveau van de woning en de straat steeds minder
verschil tussen stad en dorp. Streekeigen woningtypen worden nauwelijks meer
gebouwd. De schaal van het dorp is echter een totaal andere, waardoor de beleving
anders is. Dorpen zullen eerder de menselijke maat benaderen.Tegenover de negatieve effecten van deze stedelijke ontwikkelingen in
dorpen (zoals afname van identiteit en verscheidenheid) staan ook positieve:
door de grotere mobiliteit en de verruiming van het woningaanbod neemt de
keuzevrijheid voor dorpsbewoners toe, waardoor er ook sprake is van een versnelling
van het emancipatieproces in het landelijk gebied. De «romantiek»
van het dorp als agrarische gemeenschap is inmiddels achterhaald. Nu al is
het zo dat nog slechts een zeer klein deel van de dorpsbevolking economisch
aan het landelijk gebied (met name de landbouw) is gebonden.De tweede gesignaleerde ontwikkeling, de problematiek van leegstand en
een afnemend verzorgingsniveau in dorpen, bestaat nog wel in Nederland, maar
neemt af, als gevolg van de toegenomen mobiliteit (waardoor men minder afhankelijk
is geworden van lokale voorzieningen), de algehele welvaartsontwikkeling,
en het «foot-loose» worden van mensen en bedrijven. De problematiek
van «de laatste school», het ontbreken van OV-voorzieningen en
(zorg)voorzieningen voor ouderen, is in dit soort dorpen nog wel aanwezig.
Ze concentreert zich met name bij die bewoners die minder mobiel zijn, zoals
jongeren, zorgbehoevenden en ouderen.Ook binnen de dorpen zijn de ontwikkelingen niet overal hetzelfde. In
dorpen in gebieden waar de woningmarkt gespannen is, is vaak sprake van een
proces van verschuiving: nieuwe woningen die aan de randen van de dorpen worden
gebouwd, worden bezet door de «autochtone» dorpelingen, terwijl
de oude, vaak monumentale panden in de dorpskernen, maar ook naoorlogse woningen
in kleine uitbreidingen, door stedelingen worden opgekocht. In sommige dorpen
waar (in verband met ruimtelijke restricties) geen uitbreidingsruimte
meer bestaat, kan dit proces leiden tot algehele omslag van het karakter van
het dorp1. Dit proces gaat gepaard met prijsopdrijving
van de panden, waardoor het minder draagkrachtige deel van de autochtone bevolking
zich in die dorpen niet kan handhaven, en sociale verbanden veranderen. Dat
is ongewenst.9.2 Vraag en aanbod van dorpse en landelijke woonmilieusDe behoefte aan woningen in een dorpse of landelijke omgeving is groot.Uit tabel 9.1 blijkt dat het aantal woningen dat in dorpen en het landelijk
gebied wordt gebouwd redelijk spoort met de woonwensen, maar dat er in kwalitatief
opzicht onvoldoende aan de woonwensen naar landelijke woonmilieus wordt tegemoet
gekomen.Tabel 9.1. Trendmatige ontwikkeling woningvoorraad naar
centrum dorpse en landelijke woonmilieus 2000–2010 (* 1000 woningen) woonmilieuvoorraad in 2000nieuwbouwonttrekkingenvoorraad
2010groei voorraad 2000–2010
in %centrum-dorps2 357271442 5849,6landelijk75879208187,9totaal3 115350643 4029,2Bron: VROM/ABF.Overigens, deze cijfers geven de landelijke situatie weer. Regionaal zijn
er grote verschillen ten opzichte van dit beeld. In de sterk verstedelijkte
westelijke provincies heeft bijna de helft van de toename van de vraag naar
woningen betrekking op milieus met lage dichtheden in dorpen, terwijl in meer
landelijke provincies als Friesland, Drenthe en Zeeland de groei van de woningbehoefte
zich vooral op stedelijke milieus richt (zie figuur 9.1). Figuur 9.1. Toename van de vraag naar woningen in stedelijke
en dorpse woonmilieus, scenario Coördinatie, 1998–2010Bron: VROM/ABF.De toename van de vraag naar woningen in dorpse en landelijke woonmilieus
is dus vooral in het Westen van het land aanzienlijk, terwijl het aanbod de
komende tien jaar hierbij achterblijft.De ambitieEvenals in de steden ligt er ook in de dorpen een opgave om bestaande
woonmilieus fysiek te transformeren naar andere woonmilieus. In de gehanteerde
typologie gaat het dan om de transformatie van bestaande centrum-dorpse woonmilieus
naar landelijke (dorpsrand)woonmilieus. Hierdoor wordt voorkomen dat er een
overschot aan centrumdorpse woonmilieus ontstaat. Deze opgave is relatief
gering, maar hoger dan op grond van trendmatige ontwikkelingen kan worden
verwacht. In de figuren 9.2 en 9.3 zijn de effecten van het realiseren van
deze opgave voor de vraag-aanbodverhouding van dorpse en landelijke woonmilieus
in beeld gebracht (aangeduid als beleid 2010).In tabel 9.2 worden de mutaties van de woningvoorraad in dorpse en landelijke
woonmilieus aangegeven als gevolg van deze ambitie. De noodzaak van transformatie
betreft vooral dorpen in het Noorden van het land. Dat komt door de soms gebrekkige
kwaliteit van de (huur)woningen en de geringe afmetingen van deze voor het
merendeel oudere woningen. Tabel 9.2. Mutaties woningvoorraad bij verhoogde transformatieambitie
voor dorpse en landelijke woonmilieus 2000–2010 (* 1000 woningen)  voorraad in 2000nieuwbouwproductie overigafbraaksamenvoegingentransformatiegroei voorraad 2000–2010 in %centrum-dorps2 3572409421– 288landelijk gebied75813642412819totaal3 11537613662010Bron: VROM/ABF.Als gevolg van transformatie van centrumdorpse woonmilieus ontstaat er
een betere verhouding tussen vraag en aanbod, zoals de figuren 9.2 en 9.3
ook laten zien.Figuur 9.2. Effecten ambitie voor de niet-gehonoreerde
vraag en potentieel overschot naar dorpse en landelijke woonmilieus, naar
huur/koop (in aantallen woningen; scenario Coördinatie) potentieel overschot niet gehonoreerde vraagBron: VROM/ABF.Figuur 9.3. Effecten ambitie voor de niet-gehonoreerde
vraag en potentieel overschot naar koop/huur en prijsklasse voor dorpse en
landelijke woonmilieus (in aantallen woningen; scenario Coördinatie)potentieel overschot niet gehonoreerde vraagBron: VROM/ABF.Het realiseren van deze transformatieopgave heeft tot gevolg dat de spanning
op de koopwoningenmarkt in centrumdorpse en landelijke woonmilieus afneemt.
Ondanks dat blijft er evenwel een aanzienlijke vraag naar landelijke woonmilieus,
waarbij het aanbod de komende tien jaar achterblijft.UitgangspuntenOm zoveel mogelijk aan deze vraag te voldoen blijft het uitgangspunt vooral
te bundelen, overeenkomstig het in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening vast
te leggen ruimtelijke beleid. Dat wil zeggen dat deze woonwensen in beginsel
binnen de «rode contouren» (die daarvoor ook de mogelijkheden
zullen geven) worden gerealiseerd. In de gebieden die als «groene contour»
noch als «rode contour» worden benoemd, (zogenaamde balansgebieden)
kunnen bestaande bebouwingen in aanmerking komen voor transformatie naar woonfuncties.
Bij de afweging die hierbij aan de orde is, dienen uiteraard de agrarische
belangen te worden betrokken.Een deel van het aanbod wordt gevonden in vrijkomende boerderijen of tuinderswoningen.
In onderstaande tabel, is ter indicatie van de spanning tussen vraag en aanbod,
een vergelijking weergeven van de in het WBO 1998 gemeten vraag naar boerderij-
en tuinderswoningen in een landelijk woonmilieu en de door autonome processen
(verhuizing, bedrijfsbeëindiging) op korte termijn vrijkomende boerderij-
en tuinderswoningen. Tabel 9.3. Schatting van vraag en aanbod naar wonen in
een boerderij- of tuinderswoning voor 1998–2000  aantal belangstellenden die meer dan f 300 000 kunnen
bestedenaanbod van boerderij-
en tuinderswoningensaldo*Noorden1 3001 900– 600Oosten3 7003 500+ 200Zuiden3 4002 300+ 1 100Westen4 6002 000+ 2 600Nederland13 0009 700+ 3 300* – = vraag is kleiner dan aanbod+ = vraag is groter dan aanbod.Bron: LEI, 2000, Woonfuncties voor vrijkomende agrarische
bedrijven.Tabel 9.3 laat zien dat er landelijk gezien (het Noorden uitgezonderd)
meer vraag dan aanbod is in dit segment van de markt. In het kader van de
reconstructiegebieden intensieve varkenshouderij wordt ingezet op versnelde
bedrijfsbeëindiging en vervolgens sloop van agrarische bedrijfsgebouwen
onder gelijktijdige verruiming van de woningbouwmogelijkheden (de zgn. «ruimte-voor-ruimte-regeling»,
zie par. 9.4). Hierbij gaat het in de reconstructiegebieden om maximaal 6500
woningen.Met name in het Zuiden en Westen van het land is de vraag aanzienlijk
groter dan het aanbod. Verder kan een latente vraag worden verwacht door woningzoekenden
die een eengezinswoning zoeken in een landelijk woonmilieu en die bereid zijn
meer dan f 300 000 te betalen (dure woning, WBO-definitie, prijspeil
1998). In onderstaande tabel zijn vraag en aanbod weergegeven.Tabel 9.4. Schatting van vraag en aanbod naar wonen in
een eengezinswoningen in een landelijke woonmilieu in de periode 1998–2000  aantal belangstellenden voor eengezinswoningen (> f 300 000)
in een landelijk woonmilieuaanbod beschikbare eengezinswoningensaldo*Noorden6 5001 300+  5 200Oosten14 8004 000+ 10 800Zuiden14 4002 200+ 12 200Westen25 0004 800+ 20 200Nederland60 70012 300+ 48 400* + = vraag is groter dan aanbod.Bron: WBO 1998 (CBS/VROM), bewerking LEI, 2000, Woonfuncties
voor vrijkomende agrarische bedrijven.In een deel van de behoefte aan wonen in dorpen en in het landelijk gebied
wordt daarnaast voorzien door het (semi-)permanente gebruik van tweede woningen
en recreatiewoningen. Tussen 1990 en 1996 is volgens het CBS het aantal tweede
woningen in Nederland toegenomen van circa 60 000 tot bijna 120 000
woningen (waarvan ook een groot deel in de stad). Het totaal aantal recreatiewoningen
bedraagt ruim 83 000 (CBS, 1-1-99).Stedelingen met een recreatiewoonverblijf blijken minder verhuisgeneigd
te zijn (zie tabel 9.5). Zij lijken tekorten in hun woonomgeving te compenseren
door de mogelijkheid van verblijf in het buitengebied in het groen of op het
water. Tabel 9.5. Verhuisgeneigdheid naar woonmilieu en bezit
van recreatieverblijven (in % van de bevolking)  verhuisgeneigden in bezit van recreatieve verblijvenaandeel verhuisgeneigden van
totale bevolking centrum-stedelijk2634buiten-centrum2831 groen-stedelijk2226centrumdorps2222 landelijk1717totaal2426Bron: WBO 1998 (CBS/VROM).9.3 Een balans tussen sociale cohesie en keuzevrijheidDe beleidsopgave voor het wonen in dorpen en in het landelijk gebied bevat
twee aspecten die mogelijk met elkaar op gespannen voet staan:1. Hoe kunnen we de sociale cohesie en de eigen identiteit van dorpen
en het landelijk gebied behouden of versterken?2. Hoe kunnen we, uitgaande van het beginsel van keuzevrijheid, de grote
vraag naar wonen in dorpen en in het landelijk gebied daarbuiten zo veel mogelijk
accommoderen?Bij deze tweeledige opgave strijden verschillende waarden met elkaar om
voorrang: de vrijheid van vestiging (keuzevrijheid), het behoud van natuur
en open landschappen (ecologische duurzaamheid), het behoud van rust en ruimte
(ruimtelijke kwaliteit) en het behoud van eigen culturele identiteiten en
sociale cohesie. Maar ook het behoud van de vitaliteit van de steden door
het vasthouden van mensen met hogere inkomens in de stad en voorkomen dat
wonen in dorpen en in het landelijk gebied alleen voor mensen in betere materiële
omstandigheden is weggelegd (sociale rechtvaardigheid) zijn zulke waarden.
Wanneer dergelijke collectieve waarden in het geding zijn, is de keuzevrijheid
niet onbegrensd. De vraag is hoe hiermee om te gaan. Want burgers laten zich
minder makkelijk dan voorheen de «wet voorschrijven». We kunnen
als overheid de burger steeds minder eenvoudig geleiden door simpel een streep
op een kaart te trekken en te zeggen hier wel en daar niet, maar we kunnen
hen nog wel verleiden, door adequater in te spelen op hun voorkeuren. Dat
betekent enerzijds een maximale inspanning om de wensen naar ruim en groen
in en aan de stad te accommoderen en anderzijds zo goed mogelijk inspelen
op de mogelijkheden om met behoud van genoemde waarden toch enige ruimte voor
ruim en groen wonen buiten de steden te creëren. Daarbij moet vooral
gedacht worden aan de transformatie van «verrommelde» gebieden
in zogenaamde balansgebieden. In dergelijke gebieden kan ruim en groen wonen
een versterking van het landschap betekenen. Dit moet zorgvuldig gebeuren.
Hier ligt dan ook een belangrijke ontwerpopgave.Het oplossen van de vraagstukken rond het wonen in dorpen en in het landelijk
gebied vraagt dus om een zeer zorgvuldige balans tussen vrijheid en de beperking
daarvan. Zwart-wit redeneringen zijn daarbij niet aan de orde, veelal zal
het gaan om maatvoering en specifieke lokale oplossingen. Bij het vinden en
waarborgen van die balans is beïnvloeding van overheidswege cruciaal.Voor het vraagstuk van de culturele identiteit en de sociale cohesie in
dorpen vormt het blijven bijbouwen van woningen in en om dorpen om zo het
draagvlak van voorzieningen te behouden geen oplossing. Het proces van schaalvergroting
gaat immers steeds door. Bovendien wordt het hierboven beschreven proces van
verschuiving (van de «autochtone» dorpsbevolking naar de nieuwbouw
in de randen) daardoor niet gestopt, maar juist bevorderd. Ook de keerzijde
hiervan, het «op slot» zetten van dorpen door geen
uitbreiding toe te staan, is geen oplossing. In gebieden waar de spanning
op de markt groot is, leidt dit tot extra prijsstijgingen (waardoor dorpen
het exclusieve woondomein voor mensen in betere materiële omstandigheden
worden) en in andere gebieden tot een mogelijk versneld verval van de dorpen.
Het volledig uitsluiten van bouwmogelijkheden zal daarom alleen in uitzonderlijke
gevallen aan de orde kunnen zijn. Voor gebieden waar een restrictief ruimtelijk
beleid geldt, biedt de lopende wijziging van de Huisvestingwet de mogelijkheid
om in geval van schaarste voor de (goedkope) delen van de voorraad maatschappelijke
of economische binding aan de regio te eisen. Ook kan in bijzondere gevallen
bij de uiteindelijke woningtoewijzing voorrang worden verleend aan de eigen
ingezetenen van de gemeente (lokaal maatwerk). Voorts biedt de Huisvestingswet
de mogelijkheid om in bijzondere gevallen niet-permanente bewoning van tweede
woningen door mensen die niet maatschappelijk of economisch aan een gemeente
zijn gebonden, tegen te gaan. Een dergelijke beperking van de toelating tot
deze woningmarkt, de mogelijkheid van lokaal maatwerk en van het tegengaan
van tweede woningen, vergroot de kansen voor ingezetenen op het vinden van
een woning in hun eigen gemeente.Met de introductie van een contourenbenadering in de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening, waarbij de sturing op contingenten (aantallen) woningen achterhaald
is, zal in sommige gevallen de spanning tussen de twee genoemde, op zichzelf
legitieme uitgangspunten kunnen worden verminderd, omdat dan door nieuwbouw
aan de vraag tegemoet kan worden gekomen. Toch zullen ook dan de bouwmogelijkheden
afhankelijk zijn van de plaats van en ruimte binnen de contour. Bij het vaststellen
van de contouren in provinciale streekplannen zullen de mogelijkheden voor
woonruimteverdeling volgens de Huisvestingswet tegelijkertijd betrokken worden.
Er zal soms sprake kunnen zijn van een zekere uitwisselbaarheid: een krappe
contour met bindingseisen dan wel een iets ruimere contour met volledig vrije
vestiging. Het principiële uitgangspunt van vrije vestiging blijft het
leidende beginsel, zoals ook met de lopende wijziging van de Huisvestingswet
wordt onderstreept. Qua opzet en instrumentarium betekent de lopende wijziging
van de Huisvestingswet al een overgang (binnen enkele jaren) van sturen op
aantallen naar sturen op contouren. De introductie van een contourenbenadering
in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zal dan ook tot niet meer dan beperkte
verdere aanpassingen van de Huisvestingswet leiden.In het algemeen vraagt de oplossing van het vraagstuk van het behoud van
culturele identiteit en sociale cohesie van dorpen om een geïntegreerde,
gebiedsgerichte aanpak op regionaal niveau (plattelandsbeleid), waarbij sociale,
economische en fysieke instrumenten in samenhang moeten worden ingezet om
de identiteit van het landelijk gebied en de dorpen te waarborgen. De provincie
vervult hierbij een belangrijke regisserende rol. Als budgethouder voor de
niet-rechtstreekse gemeenten kan de provincie daarbij gebruik maken van het
ISV, dat in beginsel voor alle gemeenten in Nederland is bestemd. De niet-rechtstreekse
gemeenten, waaronder de kleine, kunnen wat betreft de fysieke vernieuwing
bij de provincie een aanvraag indienen.Overigens zijn de dorpen in het landelijk gebied zelf vaak zeer actief
om hun omgeving leefbaar te houden. De betrokkenheid van bewoners bij hun
dorp is nog steeds een waardevol aspect van de «plattelandssamenleving»,
zij het dat de sociale infrastructuur hier en daar wel onder druk staat1. Het is van groot belang dat juist daar waar onder
restricties gebouwd wordt die toevoegingen onder meer voldoen aan de eisen
die men uit oogpunt van levensloopbestendigheid van de woningen stelt. 9.4 Groene woonwensen honorerenVoor de opgave om zo veel mogelijk de behoeften van burgers naar ruime
en groene woonmilieus te accommoderen moet de oplossing in de eerste plaats
worden gezocht in en aan de stad. Voor veel mensen komt de vraag naar ruime
en groene woonmilieus immers voort uit het ontbreken van een passend aanbod
in en aan de steden. Daarom zal er binnen het in de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening uit te werken concept van stedelijke netwerken voldoende ruimte worden
geboden voor het creëren van ruime en groene woonmilieus. Soms kan dit
door middel van transformatie van bestaande stedelijke buitencentrum woonmilieus
tot groen-stedelijke woonmilieus, soms zal de nieuwe uitleg meer op deze vraag
moeten worden gericht.Andere mensen zoeken het «ruim en groen» in een dorpse of
landelijke setting, soms omdat zij aan dorpen gebonden zijn. Mogelijkheden
om aan deze vraag te voldoen moeten worden benut, onder de voorwaarde dat
de aanwezige landschappelijke en sociaal-culturele waarden worden behouden.
We moeten ons ervan bewust zijn dat het publieke genot van open ruimten niet
zomaar door particuliere ingrepen, zoals bebouwing, teniet mag worden gedaan.
Daarvoor zullen praktische en situationeel bepaalde oplossingen moeten worden
gevonden, waarbij natuurgebieden, landschappelijk waardevolle gebieden en
dorpse identiteiten gespaard blijven. Algemene uitgangspunten zijn daarbij:
gedifferentieerde en samenhangende gebiedsgerichte aanpak (maatwerk) mogelijk
maken; oog voor lokale omstandigheden en lokale initiatieven; verbetering
van de landschappelijke kwaliteit van het buitengebied en zo veel mogelijk
bundeling.Afhankelijk van de situatie kunnen beleidsmatige en financiële win-winsituaties
gecreëerd worden door aan te sluiten bij ontwikkelingen in andere sectoren.
Door coalities met deze sectoren kan het «woondossier» worden
gekoppeld aan andere beleidsdossiers.In de eerste plaats kan een verbinding worden gelegd met ontwikkelingen
in de landbouwsector. Noodzakelijke herstructureringsmaatregelen in de varkenshouderij
bijvoorbeeld kunnen mede mogelijk gemaakt worden door woningen te bouwen op
de plaats van te slopen bedrijfsgebouwen. Zo kan een vermindering van de bebouwing
in het landelijk gebied worden bereikt. In sommige gevallen kan het noodzakelijk
zijn het «echte» buitengebied volledig «op te schonen»
en woningen geconcentreerd elders te bouwen, bijvoorbeeld aan dorpsranden,
op beperkte schaal en qua vormgeving passend in het landschap. Het zou evenwel
een gemiste kans zijn, wanneer in het kader van deze discussie vooral een
«boekhoudkundige» contingentenbenadering zou worden gekozen door
te slopen bedrijfsgebouwen te vertalen naar aantallen woningen en deze uitsluitend
aan bestaande Vinex-locaties toe te voegen.Met dit principe, ook wel «ruimte voor ruimte» genoemd, kan
de sloop van de bedrijfsgebouwen die vrijkomen bij de bedrijfsbeëindiging
bekostigd worden. Zo wordt een win-winsituatie mogelijk: helpen bij milieusanering
van een landbouwsector, vermindering van de druk op bebouwing in het buitengebied,
het fysiek saneren van verrommelde buitengebieden en vrijkomende gebouwen
en het faciliteren van landelijke woonwensen.Een andere manier waarop een win-winsituatie kan worden bereikt is in
te spelen op de tendens dat instellingen in het buitengebied (zoals sanatoria,
kazernes, defensieterreinen, inrichtingen, gebouwen met een cultuurhistorische
waarde zoals monumentale boerderijen) hun functie verliezen. Door deze bestaande
gebouwen een woonfunctie te geven of door kleinschalige vervangende nieuwbouw
te realiseren, kan met behoud van aanwezige waarden kapitaalvernietiging worden
voorkomen. Behoud van natuur- en landschapswaarden zal bij deze
functieverandering een voorwaarde zijn.Het wonen kan voorts een belangrijke economische en landschappelijke impuls
geven aan economisch zwakke regio's (zoals delen van het Noorden en het Zuid-westen
van het land). Daar kan de mogelijkheid worden gecreëerd om (buiten de
groene contour van waardevolle gebieden) op kleinere schaal in het topsegment
woningen te realiseren. Een voorbeeld hiervan is de ontwikkeling van «nieuwe
dorpen» zoals de «Blauwe Stad» in Groningen. Dergelijke
faciliteiten kunnen zowel een economische oppepper als een landschappelijke
verrijking betekenen voor gebieden met een neergaande ontwikkeling.In sommige situaties kan transformatie van centrum-dorpse woonmilieus
die minder gewenst zijn, bijdragen aan de wens naar ruime en groene woonmilieus.
Het toepassen van vormen van lichte stedenbouw, waarbij bij gelijke dichtheid
ook meer ruimte is voor groen, behoort tot de mogelijkheden. En ook is er,
evenals in de steden, binnen de dorpen vaak nog veel verborgen capaciteit
aanwezig, waardoor geen nieuwe ruimte buiten de dorpen behoeft te worden gebruikt
(dorpsvernieuwing).Een andere win-winsituatie is denkbaar door een koppeling van wonen aan
verbetering van de ontwikkeling van natuur en landschap, met name in de stadsranden.
In zijn advies «Sterk en mooi platteland» vraagt de VROM-raad
aandacht voor de inrichting van de overgangsgebieden tussen de stadsuitbreidingen
en het landelijke gebied1. Juist in deze overgangsgebieden
is vaak sprake van verrommeling van het landschap. Hier zou door middel van
rood-groene herstructurering winst behaald kunnen worden voor zowel het wonen
als de kwaliteit van het landschap. Dergelijke nieuwe rood-groene milieus
lenen zich in het bijzonder voor experimentele woon- en verstedelijkingsvormen,
zoals nieuwe landgoederen en buitenplaatsen of lichte stedenbouw en creatieve
oplossingen als drijvende (water)woningen en het «gewilde» wonen.
Bij nieuwe landgoederen en buitenplaatsen wordt openbaar toegankelijk groen
aangelegd, dat wordt gefinancierd door op beperkte schaal bebouwing toe te
staan. In het verlengde hiervan kan ook worden gedacht aan het vergroten van
oppervlaktewaterberging in stadsranden. Dat biedt kansen voor hoogwaardige
woonmilieus aan, op of bij het water, zoals drijvende woningen of dorpen.
Om dergelijke creatieve oplossingen op het grensgebied van wonen en landschap
mogelijk te maken is het nodig om zowel te werken aan integrale plannen voor
rood én groen, als aan integrale instrumenten van stedelijke vernieuwing
en landinrichting. Bij de landinrichting en bij het beheer van het ISV speelt
de provincie een belangrijke rol. Wat het wonen betreft behoeft die rol nog
versterking (zie ook hoofdstuk 10). Dat stelt provincies in staat de gebiedsgerichte
samenwerking en integrale aanpak te bewerkstelligen.Tweede woningen hebben als kenmerk dat ze (formeel) niet het hoofdverblijf
van de bewoner zijn. Ze kunnen een recreatieve, dan wel een woonbestemming
hebben. In het tweede geval is een eventuele permanente bewoning geen probleem.Permanente bewoning van woningen met een recreatieve bestemming is momenteel
verboden. In de praktijk blijkt dat het onderscheid tussen permanent bewoonde
woningen en woningen die voor recreatieve doeleinden worden gebruikt, niet
altijd scherp is te maken. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken krijgen
gemeenten de mogelijkheid om bestaande recreatiewoningen, indien en voorzover
deze voldoen aan normale bouwtechnische eisen voor bewoning, vrij te geven
voor permanente bewoning. Van geval tot geval moeten gemeenten dit beoordelen
en toetsen aan het ruimtelijk beleid voor gebouwd gebied en buitengebied
(het contourenbeleid), zoals dat in de Vijfde Nota zal worden bepaald. Indien
een bestemmingswijziging voldoet aan deze eisen en er vanuit sociale, recreatieve
en veiligheidsoverwegingen geen bezwaren zijn, kan de gemeente de bestemming
wijzigen. Deze verblijven worden dan binnen de rode contour getrokken.Binnen de rode contour wordt voor bestaande en nieuwe situaties geen onderscheid
gemaakt tussen permanent wonen en recreatief gebruik. De handhavinglast voor
gemeenten zal hierdoor afnemen.Buiten de rode contour blijft het onderscheid tussen permanente bewoning
en recreatief gebruik onverminderd van kracht. Dit betekent dat op nieuwe
recreatiecomplexen buiten de rode contour niet permanent gewoond mag worden.
In navolging van de Raad voor het Landelijk Gebied meent het kabinet dat voor
nieuwe situaties vanaf het begin duidelijk moet zijn geregeld welke bestemming
er aan uitbreidingslocaties wordt gegeven, en dat er overeenkomstig de bestemming
moet worden gehandhaafd.9.5 BeleidsstrategieënVoor de beleidsstrategieën voor het «ruim en groen» wonen,
respectievelijk het wonen in dorpen en in het landelijk gebied, wordt onderscheid
gemaakt in een algemene ruimtelijke beleidsstrategie, een beleidsstrategie
voor de rol van woningcorporaties en een strategie voor gebieden in meer gespannen
markten en ontspannen markten.Ruim en groen wonen binnen de stedelijke netwerkenAls overkoepelende strategie geldt dat de vraag naar ruime en groene woonmilieus
in de eerste plaats in en aan de steden moet worden opgevangen. Dat vereist
dat er binnen het ruimtelijke concept van de stedelijke netwerken moet worden
voorzien in een concurrerend aanbod van ruime en groene woonmilieus. Om dit
te bevorderen moet binnen de steden meer aandacht worden besteed aan zowel
de groene inrichting op buurt- en wijkniveau als het grootschalige stedelijke
groen, zoals parken en groene linten naar het buitengebied. Op het niveau
van de stedelijke netwerken dienen de mogelijkheden, variërend van meer
stedelijke woonmilieus tot nieuwe landgoederen en nieuwe dorpen, te worden
uitgewerkt.Centrale rol woningcorporatiesWoningcorporaties kunnen een cruciale rol vervullen bij het waarborgen
van leefbaarheid en sociale cohesie van dorpen, vooral gericht op de problematiek
van ouderen in de dorpen. Daarvoor is het veelal noodzakelijk om te komen
tot een bredere taakopvatting (zorgarrangementen, openbare ruimte et cetera).
In paragraaf 10.4 wordt nader op de rol van corporaties ingegaan.Gebieden in gespannen markten: beheersen en geleiden van
de groeiVoor dorpen in gebieden met spanning op de woningmarkt gaat het vooral
om het beheersen en geleiden van de groei. Hiervoor is een nauwe relatie met
het ruimtelijk beleid nodig. De volgende maatregelen zijn hierbij aan de orde.Ten eerste worden door middel van een ruimtelijk contourenbeleid de expansiemogelijkheden
van dorpen bepaald. Dat betekent dat er geen sprake meer is van het sturen
op aantallen woningen (contingenten).Ten tweede worden op regionaal niveau de mogelijkheden voor verspreid
landelijk wonen en de daarvoor geldende voorwaarden (gericht op het versterken
van de landschappelijke kwaliteit van het gebied) bepaald en in een regiovisie
(door de provincie) vastgelegd.Ten derde kan de stedelijke druk op landelijke gemeenten geleid worden
door een gedifferentieerd beleid voor kleine kernen te voeren. Door de ruimtedruk
te geleiden (naar bijvoorbeeld de hoofdkern van een landelijke gemeente) kunnen
de kleinere kernen beter worden geconserveerd. Ook daar dus zo veel mogelijk
bundeling.Gebieden in ontspannen markten: stimuleren van samenhang
en vitaliteitIn gebieden met een ontspannen woningmarkt zal het moeten gaan om een
mix van (sociale, fysieke en economische) maatregelen in de sfeer van een
geïntegreerd plattelandsbeleid. Op het gebied van het wonen kan het daarbij
gaan om stimulering van dorpsbeheer door de bewoners van dorpen zelf (waardoor
de binding, en daarmee de sociale cohesie binnen die dorpen wordt versterkt).
Een dergelijk effect kan ook worden bereikt door economische maatregelen:
door het stimuleren van nieuwe, dorpsgebonden bestaansbronnen (bijvoorbeeld
in de recreatieve sfeer, streekeigen producten et cetera) kan zich een nieuwe
eigen dorpsidentiteit ontwikkelen. In Zeeland zal een pilotproject worden
gestart om te onderzoeken hoe de woningbouw in dorpen vorm kan krijgen zonder
dat dit het karakter van de dorpen aantast. De provincie Zeeland heeft hierbij
het voortouw.9.6 De belangrijkste maatregelen op een rijSamengevat zijn voor het wonen en het bevorderen van de sociale cohesie
in de dorpen en het landelijk gebied de onderstaande maatregelen opgenomen:1. In gebieden waar door restrictief ruimtelijk beleid druk kan ontstaan
op de woningmarkt in kleine gemeenten, biedt de Huisvestingswet het instrument
van de bindingseisen, waardoor de concurrentie op de (regionale) woningmarkt
kan worden ingeperkt. Hiermee kan een bijdrage worden geleverd aan het behoud
van de sociale cohesie in dorpen en het landelijk gebied.2. In de beleidsafspraken met gemeenten en provincies wordt ingezet op
het zo veel mogelijk accommoderen van de behoefte aan ruime en groene woonmilieus
binnen de stad, teneinde de druk op de dorpen en het landelijk gebied zo laag
mogelijk te houden. Binnen het concept van de stedelijke netwerken zal de
ruimte voor het scheppen van deze stedelijke ruime en groene woonmilieus worden
afgewogen.3. Uitgaande van een gedifferentieerde en samenhangende gebiedsgerichte
aanpak, onder provinciale regie, wordt het mogelijk gemaakt om, met oog voor
lokale omstandigheden en lokale initiatieven, en ter verbetering van de landschappelijke
kwaliteit van het landelijk gebied, op beperkte schaal de behoefte aan landelijke
woonmilieus in te vullen door in voorkomende gevallen:• woningen te bouwen op plaatsen waar bedrijfsgebouwen worden gesloopt
in herstructureringsgebieden van de landbouw («ruimte voor ruimte»);• hergebruik van bestaande gebouwen (bijvoorbeeld op (ex-)instellingsterreinen)
mogelijk te maken;• woningen in het topsegment te ontwikkelen als impuls voor zwakkere
regionale economieën;• woningen te bouwen onder de strikte conditie van versterken van
de ruimtelijke kwaliteit (bijvoorbeeld door middel van «groen met rood-constructies»)
in met name verrommelde overgangsgebieden tussen stad en landelijk gebied.Een en ander zal in het kader van het ruimtelijk beleid van de Vijfde
Nota Ruimtelijke Ordening worden uitgewerkt. 4. De toelaatbaarheid van permanente bewoning van bestaande recreatiewoningen
wordt door gemeenten en provincies opnieuw vastgesteld op basis van ruimtelijke,
sociale, recreatieve en veiligheidsaspecten. Indien de bestemming tot recreatief
gebruik blijft bestaan, dan dienen gemeenten dit gebruik ook te handhaven.
Binnen de zogenaamde rode contouren zal geen onderscheid meer worden gemaakt
tussen permanent en recreatief te bewonen woningen.5. In Zeeland zal een pilot-project worden gestart om te onderzoeken hoe
de woningbouw in dorpen vorm kan krijgen zonder dat dit het karakter van de
dorpen aantast. De provincie Zeeland heeft hierbij het voortouw. DEEL IIIVERANTWOORDELIJKHEDEN IN DE WOONOPGAVE HOOFDSTUK 10MARKT, OVERHEID EN PUBLIEKE VERANTWOORDELIJKHEID10.1 Accentverschuivingen in het sturingsperspectiefNieuwe opgaven vragen om een nieuwe aanpakIn hoofdstuk 1 is aangegeven dat het Rijk een meer betrokken partner wil
zijn, zonder af te doen aan de eigen verantwoordelijkheden van lokale partijen.
Een «prestatiegerichte decentrale aanpak» is dat genoemd. Die
aanpak betekent een accentverschuiving in de rijkssturing van het woonbeleid.
Deze accentverschuiving komt voort uit inhoudelijke overwegingen. Het integrale,
samenhangende woonbeleid dat in deze nota wordt bepleit, laat zich steeds
minder op de oude, vertrouwde manier realiseren, door middel van (uitsluitend
of voornamelijk) wet- en regelgeving of financiële steunverlening. Regelgeving
blijft een onmisbaar instrument, en wordt ingezet als de te bereiken doelen
afdwingbaar kunnen én moeten zijn (zoals bij de voorschriften die,
uit een oogpunt van veiligheid, in het Bouwbesluit worden opgenomen). Ook
financiële steun blijft in bepaalde gevallen noodzakelijk, vanwege een
rechtvaardige lastenverdeling bijvoorbeeld (huursubsidie), of wanneer lokale
partijen niet in staat zijn zelf de opgaven volledig te bekostigen (ISV).Bij de inzet van regelgeving en subsidieverlening als sturingsinstrumenten,
hebben zich de afgelopen periode accentverschuivingen voorgedaan. Steeds minder
worden ze ingericht en ingezet als instrumenten die een eenduidig omschreven
doel voorschrijven of bekostigen. Steeds meer zijn ze gericht op het scheppen
van voorwaarden, op het ondersteunen en faciliteren van processen. Het Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing vormt hier een duidelijk voorbeeld van. In deze nota
wordt de geleidelijke accentverschuiving, die de afgelopen jaren is ingezet,
expliciet benoemd en uitgewerkt.Dat is nodig omdat de opgaven die in deze nota worden geformuleerd, complex
zijn. Ze gaan over zeggenschap, over kansen en keuzevrijheid, over woonmilieus
en over kwaliteit. Dergelijke opgaven kunnen niet worden aangepakt volgens
een model waarin het Rijk bepaalt en gemeente en anderen uitvoeren. We hebben
een model nodig waarin verschillende overheden en beleidsterreinen samenwerken,
ook met burgers en marktpartijen. Het Rijk zal, vanuit zijn grondwettelijke
verantwoordelijkheid voor het wonen, voor de kernopgaven uit deze nota een
ontwikkeling in gang zetten die leidt tot duidelijke resultaten. Daarom zal
het Rijk in een rijksbeleidskader aangeven welke prestatievelden bij deze
opgaven van het woonbeleid behoren. In het beleidskader geeft het Rijk aan
op welke terreinen, en in welke richting, er van provincies, gemeenten en
woningcorporaties prestaties worden verwacht.De precisering van de prestaties die – op grond van het beleidskader –
lokaal geleverd moeten worden, vergt een belangenafweging en samenwerking
waarbij verschillende partijen betrokken zijn. De gemeente is van dit proces
de regisseur. De gemeente zal, op grond van deze verantwoordelijkheid, intensieve
samenwerking zoeken met andere gemeenten, met woningcorporaties, particuliere
verhuurders, projectontwikkelaars en andere investeerders. Het is taak van
de gemeente om in dat proces te streven naar zo hoog mogelijke prestaties
op de terreinen die in het beleidskader zijn aangegeven. Het Rijk zal, vanuit
zijn eindverantwoordelijkheid, dit proces nauwlettend volgen en waar nodig
actief participeren. En als het proces onvoldoende resultaten oplevert, zal
het Rijk interveniëren. Blijvend verantwoordelijk en betrokkenHet voorgaande schetste kort de kernelementen van het sturingsmodel dat
het Rijk voor ogen heeft. De blijvende verantwoordelijkheid en betrokkenheid
van het Rijk krijgt daarin nieuwe vorm. De verantwoordelijkheid van het Rijk
houdt niet op bij wat in de Grondwet het «bevorderen van voldoende woongelegenheid»
wordt genoemd. Ook het bevorderen van een goede leefomgeving, van variatie,
van kwaliteit en van marktwerking is «rijkszaak». Bij zulke opgaven
zijn de activiteiten («woningen bouwen») een afgeleide van de
gewenste prestaties («keuzevrijheid vergroten»). In het beleidskader
worden ze aangeduid (prestatiegericht), waarbij de uitwerking en uitvoering
nadrukkelijk gemeentetaak zijn (decentraal), in coproductie met anderen (aanpak).Deze prestatiegerichte decentrale aanpak vereist een heldere aanduiding
van het stelsel, de regels en eventuele sancties. Deze ordening wordt door
de rijksoverheid bepaald, en uit een oogpunt van zekerheid en duurzaamheid
vastgelegd in een Woonwet.10.2 De ordening in een integrale WoonwetEen belangrijke voorwaarde om de inhoudelijke opgaven (die vaak regionaal
of lokaal moeten worden ingevuld) te kunnen realiseren, is een goede organisatie
van het proces en de samenwerking tussen partijen. Het is de verantwoordelijkheid
van het Rijk daarvoor zorg te dragen. De huidige ordening is geregeld in uiteenlopende
wetten en AMvB's, met de Woningwet als belangrijkste daarvan. Maar sinds de
invoering van de Woningwet, nu precies een eeuw geleden, is er veel veranderd
in onze samenleving. Technologische vernieuwingen, woningmarkten die zich
steeds minder storen aan bestuurlijke en geografische grenzen, andere verhoudingen
in de sector, de sociaal-culturele emancipatie van steeds koopkrachtiger burgers,
maar ook de vaak complexe problematiek van mensen die het allemaal niet kunnen
bijbenen: allemaal ontwikkelingen die vragen om een heroriëntatie op
de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen partijen.Daarom zal aan het begin van deze nieuwe eeuw een integrale ordeningswet,
de Woonwet, tot stand worden gebracht. Het doel daarvan is het stelsel onder
het woonbeleid integraal en wettelijk te verankeren, door de kaders af te
bakenen en de regels vast te leggen. Met betrekking tot het woonbeleid regelt
de Woonwet:• de positie en de rechtszekerheid van burgers;• taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van overheden;• taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van woningcorporaties en de sectorinstellingen;• toezicht en handhavingsrelaties tussen de bestuurslagen en met
de woningcorporaties en de sectorinstellingen.De ontwikkeling van de Woonwet zal in een groeimodel plaatsvinden met
gefaseerde en in de tijd gespreide integratie van onderdelen. In eerste instantie
zullen met name de elementen van zeggenschap van burgers, het corporatiebestel
en de bestuursketen (zie figuur 10.1) van een wettelijke grondslag worden
voorzien. Er wordt naar gestreefd in de eerste helft van 2002 een wetsvoorstel
aan de Tweede Kamer voor te leggen. In tweede instantie zullen de ordeningsbepalingen
uit de bestaande wet- en regelgeving worden samengebracht. De Woonwet kan
daarmee op termijn een belangrijk deel van de bestaande wet- en regelgeving
vervangen. Doordat alle stelselelementen op elkaar worden afgestemd en geïntegreerd,
zal de samenhang tussen huidige wettelijke kaders worden vergroot en de inzichtelijkheid
van regelgeving en daarmee de toegankelijkheid worden verbeterd. De stelselregelgeving
uit de Woonwet is duurzaam: deze regelgeving moet een tijd kunnen meegaan
om zekerheden en stabiliteit te bieden. Omdat de beleidsinhoud
naar zijn aard meer dynamisch is, moet het beleid flexibel zijn en vaak op
maat gesneden.De bestuursketenOp hoofdlijnen bestaat de nieuwe «bestuursketen» uit de volgende
lijnen:a) het Rijk formuleert een beleidskader;b) provincies, (grotere) gemeenten en woningcorporaties worden verplicht
om woonvisies en prestatieplannen (corporaties) te ontwikkelen, rekening houdend
met het rijksbeleidskader;c) in dialoog komen genoemde partijen vervolgens tot afstemming van beleidsvoornemens,
het Rijk kan in deze dialoog zijn gebiedsgerichte opvattingen neerleggen;d) partijen worden gestimuleerd om, op basis van visies, plannen en dialoog,
onderlinge prestatiecontracten overeen te komen.De verplichting tot het opstellen van visies en plannen wordt opgenomen
in de Woonwet.In een rijksbeleidskader, met de status van een algemene maatregel van
bestuur, geeft het Rijk aan op welke prestatievelden partijen (provincies,
gemeenten en woningcorporaties) maatschappelijke prestaties moeten leveren.
Het gaat dan zowel om inhoudelijke thema's als om procesvereisten. Provincies
en rechtstreekse ISV-gemeenten formuleren eigen woonvisies, waarbij zij het
beleidskader van het Rijk in acht nemen. Woningcorporaties formuleren op vergelijkbare
wijze hun voornemens op de lokale en regionale woningmarkt in prestatieplannen.
Het Rijk kan zijn opvattingen en ambities met betrekking tot de thema's van
het beleidskader gebiedsgericht uitwerken en kenbaar maken.Doordat alle partijen verplicht worden vanuit hun eigen verantwoordelijkheid
integrale plannen op te stellen, ontstaat een proces van «creatieve
beleidsconcurrentie». Bij afwijkende prioriteiten wordt, in de beste
traditie van het Nederlandse openbaar bestuur, in dialoog naar beleidsafstemming
gezocht1. Gemeenten kunnen afwijken van de gebiedsgerichte
opvattingen van het Rijk, maar zullen dan moeten onderbouwen en motiveren
waarom. De betrokkenheid van het Rijk is dan ook niet vrijblijvend. Het Rijk
zal provincies, gemeenten en woningcorporaties nadrukkelijk aanspreken op
het leveren van maatschappelijke prestaties.De verplichte woonvisie kan onderdeel zijn van bestaande bredere ontwikkelingsvisies
ten aanzien van ruimte, economie, wonen, welzijn en zorg (stadsvisies bijvoorbeeld).
Wel krijgt het Rijk de bevoegdheid een aanwijzing te geven aan provincies,
rechtstreekse ISV-gemeenten en woningcorporaties ten aanzien van de onderwerpen
en de onderbouwing van de voorgenomen prestaties in de woonvisies respectievelijk
prestatieplannen. Provincies krijgen eenzelfde aanwijzingsbevoegdheid jegens
niet-rechtstreekse gemeenten. Bovendien kan het Rijk woningcorporaties die
structureel onder de maat blijven presteren, de minimaal te behalen prestaties
voorschrijven (zie paragraaf 10.4).Figuur 10.1 vat het sturingsmodel volgens de Woonwet samen. Figuur 10.1. Sturingsmodel Woonwet Te bepalen in
de Woonwet:Product:Inhoud:Karakter/proces
totstandkoming*het Rijk
stelt eenmaal per vijf jaar bij AMvB een rijksbeleidskader vast dat: a. aangeeft
op welke terreinen van woonbeleid het Rijk prestaties verwacht van provincies,
gemeenten en toegelaten instellingen; b. een indicatie geeft ten aanzien
van de te realiseren prestaties op die terreinen op landelijk niveau;rijksbeleidskadero.a. woonmilieudifferentiatie,
huurstijging, stedelijke vernieuwing, eigenwoningbezit, proceseisen, etceteraverplichtend wat betreft de onderwerpen; indicatief
ten aanzien van de prestaties      *het Rijk concretiseert
de landelijke opgaven, zoals neergelegd in het beleidskader, waar nodig naar
provincies en/of regio's;gebiedsgerichte ambitiesconcreet omschreven opgaven en prestaties ten
aanzien van de onderwerpen die in het rijksbeleidskader staaninzet van het Rijk voor de dialoog met provincies en gemeenten      *provincies
stellen een woonvisie vast die: a. inzicht verschaft in de te realiseren
prestaties ten aanzien van de in het rijksbeleidskader genoemde onderwerpen;
 b. aangeeft van welke gemeenten (niet zijnde de door het Rijk aangewezen
gemeenten) een woonvisie wordt verwacht;provinciale
woonvisieo.a. woonmilieudifferentiatie, stedelijke
vernieuwing, proceseisen, et cetera, ingebed in een ruimtelijke en economische
ontwikkelingsvisieverplicht (eventueel aanwijzing
door Rijk) en verplichtend jegens gemeenten      *het Rijk kan de provincie
een aanwijzing geven ten aanzien van de onderwerpen en het onderbouwen van
de voorgenomen prestaties in de woonvisie;aanwijzingten aanzien van onderwerpen en onderbouwing prestatiesverplichtend     *de provincie kan met
het Rijk een overeenkomst aangaan ten aanzien van de te leveren prestaties
en de financiële bijdrage van het Rijk;contract/convenantconcrete afspraken over prestaties en financiële
steunwilsovereenstemming, dialoog      *de provincie kan gemeenten
als bedoeld onder b een aanwijzing geven ten aanzien van de onderwerpen en
het onderbouwen van de voorgenomen prestaties in de woonvisie;aanwijzingten aanzien van onderwerpen
en onderbouwing prestatiesverplichtend      *de provincie kan met
gemeenten een overeenkomst aangaan ten aanzien van de te leveren prestaties
en een financiële bijdrage van de provincie;contract/convenantconcrete afspraken over prestaties
en financiële steunwilsovereenstemming, dialoog     *gemeenten die door het
Rijk zijn aangewezen (G 30) en gemeenten die door de provincie zijn aangewezen
als (ISV-)programmagemeente stellen ieder vanuit regionaal perspectief een
woonvisie vast die inzicht verschaft in de te realiseren prestaties ten aanzien
van de in het rijksbeleidskader genoemde onderwerpen;gemeentelijke woonvisieo.a. aantallen woningen,
woonmilieudifferentiatie, prestaties stedelijke vernieuwing, proceseisen,
etceteraverplicht (eventueel aanwijzing door Rijk)     *het Rijk kan de door
hem aangewezen gemeenten een aanwijzing geven ten aanzien van de onderwerpen
en het onderbouwen van de voorgenomen prestaties in de woonvisie;aanwijzingten aanzien van
onderwerpen en onderbouwing prestatiesverplichtend     *de gemeente kan met
het Rijk een overeenkomst aangaan ten aanzien van de te leveren prestaties
en een financiële bijdrage van het Rijk;contract/convenantconcrete afspraken over prestaties
en financiële steun Rijkwilsovereenstemming,
dialoog     *toegelaten instellingen
stellen ieder een prestatieplan op dat inzicht verschaft in de te realiseren
prestaties ten aanzien van de in het rijksbeleidskader genoemde onderwerpen;prestatieplano.a.
aantallen woningen, huren, bijdrage stedelijke vernieuwing, sociale taken,
verkopen etceteraverplicht (eventueel aanwijzing
en sancties door Rijk)      *het Rijk kan de toegelaten
instelling een aanwijzing geven ten aanzien van de onderwerpen en onderbouwing
van het prestatieplan en – bij structureel ondermaats presteren –
ten aanzien van de te leveren prestaties;aanwijzingonderwerpen en onderbouwing; te leveren prestatiesverplichtend      *de gemeente gaat met
de toegelaten instelling een overeenkomst aan over de te leveren prestatiesprestatiecontractconcrete afspraken over te leveren prestatieswilsovereenstemming10.3 Positie en verantwoordelijkheden van de overhedenHet Rijk: voorwaarden scheppen vanuit een inhoudelijke
visieDe VROM-raad noemt in zijn advies «Wonen, beleid en legitimiteit»
vier legitimiteitsgronden voor rijksbemoeienis met het wonen:1. duurzaamheid;2. culturele identiteit (een balans vinden tussen individuele expressie
en culturele waarden op een hoger schaalniveau);3. doelmatigheid (betere marktwerking, ontwikkelingsmotief);4. sociale rechtvaardigheid (meedelen in woonkwaliteit).Het kabinet is het eens met deze legitimiteitsgronden. Ze zullen dan ook
terug te vinden zijn in het door het Rijk op te stellen beleidskader, dat
richtinggevend is voor de prestaties van andere overheden. Door middel van
visies en plannen, onderlinge dialoog daarover, en uiteindelijk in prestatiecontracten,
worden ze vervolgens in resultaten omgezet.Om de resultaatgerichtheid verder kracht bij te zetten zal periodiek een
ronde langs de ISV-steden of Vinex-regio's en de provincies worden gehouden
om op basis van gezamenlijke voortschrijdende inzichten (nadere) afspraken
te maken. Monitoring van de voortgang is daarbij een uiterst belangrijk instrument
om de inhoudelijke agenda te bepalen.Om de integrale aanpak in de dialoog tussen het Rijk en haar partners
te bevorderen, worden op nationaal niveau inhoudelijke thematische platforms
ingesteld, die aansluiten bij de kernopgaven van beleid. Zonder de (sectorale)
bilaterale overleggen, zoals die thans op verschillende niveaus bestaan tussen
het departement en koepel- en belangenorganisaties, uit te sluiten, zullen
de (integrale) thematische platforms een aanzienlijk deel van de structurele
bilaterale overleggen kunnen vervangen. Integraal samenwerken aan beleid,
integraal afwegen en integraal samenwerken aan concrete resultaten dus.De thematische platforms – overleggen op nationaal niveau –
zullen inhoudelijk worden afgebakend, bijvoorbeeld: stedelijke vernieuwing,
landelijk wonen, wonen en zorg, betaalbaarheid et cetera. Ook op het lokale
niveau bestaan dergelijke integrale overleggen waar gemeenten, consumenten,
bedrijfsleven, woningcorporaties et cetera elkaar treffen en waarbij het Rijk
dan als partner aanschuift.Gemeenten: integreren en professionaliserenAlles wat hier in generieke zin over gemeenten wordt gezegd, doet hen
in beginsel onrecht. Gemeenten zijn onderling te verschillend in opgave en
wijze van aanpak. Toch mag niet onvermeld blijven dat veel gemeenten nog onvoldoende
toegerust zijn om integraal woonbeleid te voeren. Woonbeleid is meer dan een
goed beheer van een betaalbare voorraad. Voor de vitaliteit van steden en
dorpen is het van belang dat meer verbindingen worden gelegd met sociaal beleid,
milieu- en verkeer- en vervoersbeleid en dat woonbeleid wordt gevoerd voor
alle huidige en toekomstige bewoners van de gemeente. «Sommige gemeenten zijn blijven hangen in de toetsende geldbureaucratie»,
zoals een wethouder van een grote stad het uitdrukte, waardoor men nog steeds
vanuit een top-down bestuurlijke cultuur partijen tegemoet treedt. Andere
gemeenten hebben met het minder worden van de geldstromen van het Rijk hele
volkshuisvestingsafdelingen opgeheven, met als gevolg dat de regie op integrale
woonvraagstukken vanuit een lokaal en regionaal perspectief uit handen is
gegeven. Andere partijen – woningcorporaties (door schaalvergroting
een krachtige partij geworden), projectontwikkelaars – bepalen dan de
gang van zaken, hoewel ook zij aangeven belang te hebben bij een sterke gemeente
met een duidelijke visie op het wonen. Voor hun investeringen hebben zij herkenbaarheid
en houvast nodig – de kern van regie –, en die moet de gemeente
hen waar dat nodig is bieden1. Bij verschillende gemeenten is de professionalisering al goed op gang gekomen. Maar
er is zeker nog een weg te gaan.Aangezien het wonen per definitie een locatiegebonden activiteit van mensen
is, zal het lokale niveau altijd het primaire niveau moeten zijn waarop woonvraagstukken
moeten worden opgelost. De decentrale verantwoordelijkheid van gemeenten blijft
dan ook onverkort uitgangspunt van beleid. Het organiserende, mobiliserende
en verbindende vermogen van gemeenten moet daarom sterker worden. Met de introductie
van de systematiek van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing is een
nieuwe weg ingeslagen waarlangs gemeenten professioneel integraal woonbeleid
kunnen ontwikkelen en waarbij middelen worden toegekend op basis van de te
leveren prestaties. De bestuurlijke systematiek van het ISV, waarbij de dertig
zogenoemde «rechtstreekse» gemeenten prestatieafspraken maken
met het Rijk en de overige «niet-rechtstreekse» gemeenten met
de provincie, blijft gehandhaafd. Bij de beoordeling van het Grotestedenbeleid
sprak het Centraal Plan Bureau (CPB) waardering uit voor de «ontschotting»
die met het ISV is bereikt. Maar ook constateerde het CPB dat de regionale
afstemming in de huidige plannen veelal ontbreekt, dat gemeenten daarin nauwelijks
aangeven hoe de effecten van het beleid gemeten zullen worden, en dat de plannen
onvoldoende inzicht bieden in de manier waarop gemeenten omgaan met de soms
moeilijke samenwerking met allerlei partners, zoals onderwijsinstellingen,
zorgverleners, corporaties, institutionele beleggers, en de obstakels die
zij daarbij ondervinden1. Er is evenwel sprake
van een continu proces van volgen, leren, vernieuwen en ontwikkelen, waarbij
interactie tussen de verschillende overheden en partijen van groot belang
is. Een goed begrip van de onderliggende processen en inzicht in de samenhang
tussen sociale, economische en fysieke aspecten van stedelijke ontwikkelingen,
zijn belangrijke randvoorwaarden voor een succesvolle aanpak van vernieuwing.
Monitoring en kennisopbouw in kenniscentra zijn daarvoor belangrijke instrumenten.De toekomstige plannen zullen nog meer integraal moeten ingaan op het
wonen, dat wil zeggen dat naast de fysieke investeringsstrategieën meer
nadruk moet komen te liggen op de sociale component. Daarnaast zal het vraagstuk
van de regionale woonmilieudifferentiatie en de mate waarin daarover intergemeentelijke
afstemming wordt bereikt zwaarder in de beoordeling worden meegenomen. Voor
de dertig rechtstreekse ISV-gemeenten en de gemeenten die door de provincie
als ISV-programmagemeente zijn aangewezen wordt een integrale visie op het
wonen (woonvisie) verplicht gesteld in de Woonwet. Het is niet nodig dat hiervoor
een nieuwe planfiguur wordt ontwikkeld (zie paragraaf 10.2).Van gemeentelijke zijde is er een roep om nieuw instrumentarium om de
verhoogde ambities te kunnen realiseren. Het kabinet is evenwel van mening
dat gemeenten in het algemeen over voldoende instrumenten beschikken. In het
kader van de Nota Grondbeleid en de herziening van de WRO wordt bekeken hoe
het grondkosten- en ruimtelijkeordeningsinstrumentarium kan worden versterkt.
Maar waar het vooral op aankomt, is dat gemeenten investeren in regie en samenwerking,
zowel op lokaal als op regionaal niveau. En daaraan blijkt het nogal eens
te schorten, zo is ook de ervaring uit de ronde verstedelijkingsgesprekken.
Gemeenten moeten de durf hebben om met elkaar en met woningcorporaties, marktpartijen,
andere maatschappelijke organisaties en bewoners nieuwe en creatieve omgangsvormen
en vormen van samenwerking aan te gaan, zodat de kwaliteitsslag echt van de
grond komt.Gemeenten zullen daarbij bewuster en transparanter moeten aangeven in
welke gebieden zij welke rol willen vervullen en hoe zij tot een keuze van
partijen komen2. Daar waar de gemeente de grond
in eigendom heeft, verdient een transparant concessiemodel de voorkeur. Dat
wil zeggen dat in een open en transparante procedure alle partijen
die daarvoor in aanmerking komen (zowel corporaties als commerciële marktpartijen)
kunnen inschrijven op de ontwikkeling en/of het beheer van een bepaald (woon)gebied.
In andere gebieden waar corporaties of marktpartijen een sterke grondpositie
hebben, zal samenwerking doorgaans de aangewezen weg zijn. Dat kan –
heel traditioneel – in de vorm van afspraken tussen de gemeente en een
corporatie, waarbij het overigens voor de hand ligt die afspraken zakelijk
vast te leggen in een prestatiecontract. Maar voor het realiseren van échte
stedelijke vernieuwing is het van belang om meer dan tot nu toe, ook commerciële
partijen in de samenwerking te betrekken, zoals ook de VROM-raad heeft benadrukt1. Juist hun inbreng kan de differentiatie, kwaliteit
en creativiteit ten goede komen. Flexibele vormen van publiek-private samenwerking
(PPS), bijvoorbeeld wijkontwikkelingsmaatschappijen, kunnen daarvoor het voertuig
zijn. Versterking van de gemeentelijke regierol vereist dat de gemeente hier,
met de woonvisie als basis, bewust mee omgaat en per gebied duidelijk aangeeft
welk model – concessies of samenwerking – zij zal hanteren. Dat
vergroot de transparantie: bewoners, corporaties en marktpartijen weten dan
waar zij aan toe zijn. Met nieuwe, innovatieve vormen van samenwerking zal
nog veel ervaring moeten worden opgedaan en kennis en expertise moeten worden
opgebouwd.Provincies: meer verantwoordelijkheidIn tijden van woningschaarste kon de woningmarkt nog betrekkelijk lokaal
worden gedefinieerd. Maar een door de vraag gestuurde markt stoort zich niet
aan bestuurlijke grenzen. Het woonvraagstuk is in toenemende mate een regionaal
vraagstuk geworden. Ook de mobiliteit van mensen speelt daarbij een rol. Interventies
zijn weliswaar plaatsgebonden, maar de analyse en de diagnose moeten op regionaal
niveau worden gemaakt. Afstemming tussen gemeenten is noodzakelijk, niet alleen
voor een efficiënte en klantgerichte woonruimteverdeling, maar ook om
een evenwichtige verdeling van woonmilieus in de regio's te realiseren. De
praktijk wijst uit dat die bovenlokale afstemming niet altijd vanzelfsprekend
is. Behalve goede wil zijn ook lokale belangen in het geding, waarvoor gemeentebestuurders
zich moeten verantwoorden naar hun burgers. Op sommige plaatsen wordt de regie
daardoor uit handen gegeven. Bovenlokale afstemming is en blijft in de eerste
plaats een verantwoordelijkheid van gemeenten zelf. Op dit moment biedt de
Wet Gemeenschappelijke Regelingen de mogelijkheid om op vrijwillige basis
tot regionale samenwerking te komen. Maar niet overal loopt de samenwerking
en onderlinge afstemming even goed. In die gevallen is er een rol weggelegd
voor de provincie. De provincie krijgt nadrukkelijker de verantwoordelijkheid
om dit proces daar waar nodig te stimuleren en, daar waar gemeenten er onderling
niet uitkomen, belemmeringen op te lossen. Een verdere professionalisering
van provincies op het terrein van het wonen is daarvoor een voorwaarde. Aan
provincies zal de verplichting worden opgelegd een visie met betrekking tot
het wonen (woonvisie) op te stellen (zie paragraaf 10.2). Het Rijk krijgt
op dat punt een aanwijzingsbevoegdheid. Die visie kan overigens deel uitmaken
van een integrale ontwikkelingsvisie ten aanzien van ruimte, economie, wonen,
welzijn en zorg. Interactieve instrumenten zoals gebiedsgerichte convenanten
tussen provincie, gemeenten, corporaties en private partijen bieden hierbij
een kansrijk perspectief. De ontwikkeling naar zo'n rol van een «actief co-bestuur dat samen met gemeenten en maatschappelijke partijen
oplossingen zoekt voor problemen die zich voordoen op de regionale schaal
(...) is volop gaande en dient te worden voortgezet», stelt
ook de Raad voor het Openbaar Bestuur in een recent advies2. Maar ultiem zal de provincie ook een sanctionerende bevoegdheid moeten
krijgen als «stok achter de deur». Op dit moment beschikt de provincie
al over een aanwijzingsbevoegdheid in het kader van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening. Bezien zal worden of de herziening van de WRO aanknopingspunten
bevat om de doorwerking van rijksbeleid, en in het bijzonder
de afstemming tussen gemeenten over regionale woonmilieudifferentiatie, te
bevorderen1. In de nieuwe Woonwet zal de rol
van de provincie bij het wonen worden verankerd.10.4 Positie en verantwoordelijkheden van woningcorporaties:
«maatschappelijke taken en ondernemingsruimte»Van maatschappelijk belangWoningcorporaties zijn private organisaties, werkzaam in het publieke
belang. Ze zijn ontstaan uit particulier initiatief aan het eind van de negentiende
eeuw, toen de zorg voor het wonen niet als overheidstaak werd gezien. En toen
dat wel het geval werd, deed de overheid graag een beroep op deze instellingen.
En met succes. De kwaliteit van de internationaal geroemde Nederlandse volkshuisvesting
is voor een groot deel aan woningcorporaties te danken. De vraag of het fenomeen
«toegelaten instelling» ook in de toekomst nog bestaansrecht heeft,
kan niet voor de eeuwigheid worden beantwoord, maar wel voor de komende tien
jaar en dan met een beslist «ja». Want de opgaven, zowel als het
gaat om het huisvesten van mensen in kwetsbare posities in onze samenleving
als waar het gaat om stedelijke vernieuwing, zijn nog fors van omvang. Daar
hebben we het (gebiedsgerichte) organisatievermogen van corporaties, hun expertise
en de inzet van het maatschappelijk vermogen dat zij beheren, nog hard voor
nodig.Ook de VROM-raad is van mening dat een «publieke
inbedding van het non-profitbestel wenselijk blijft. Hij wenst dat er garanties
blijven bestaan, dat de middelen die in deze sector zijn vergaard ook in de
toekomst goed worden gebruikt»2.
Het zeker stellen van een doeltreffende aanwending van het maatschappelijk
gebonden corporatievermogen vormt dan ook de kern van de relatie tussen het
Rijk en de toegelaten instellingen. In die (inhoudelijk betrokken) relatie
zal het Rijk bevorderen dat corporaties actief bijdragen aan maatschappelijk
gewenste prestaties, en dat zij hun klanten op een professionele, efficiënte
en klantgerichte manier bedienen.Woningcorporaties: instellingen met een maatschappelijk
doelDe verwevenheid tussen woningcorporaties en overheid, lange tijd beeldbepalend,
werd aan het eind van de twintigste eeuw steeds losser. Maar corporaties hebben,
als private organisaties met maatschappelijke doelstellingen, nog steeds een
band met de overheid. Op grond van de huidige Woningwet zijn ze toegelaten
instellingen, «uitsluitend werkzaam op het gebied en in het belang van
de volkshuisvesting». De toenemende complexiteit en verwevenheid van
maatschappelijke vraagstukken en de steeds nadrukkelijker geformuleerde woonwensen
van individuele burgers leiden er echter toe dat dit werkdomein opnieuw moet
worden gedefinieerd. Maar meer ruimte voor activiteiten betekent ook dat het
Rijk scherper zal moeten formuleren welke maatschappelijke prestaties van
corporaties worden verwacht.In deze benadering zijn corporaties maatschappelijke instellingen, met
een ondernemende en professionele werkwijze, maar met een dikke streep onder
maatschappelijk. En hoewel het algemene oordeel positief kan zijn, mag niet
uit het oog worden verloren dat er zowel op het maatschappelijke als op het
professionele vlak nog veel valt te winnen. Er zijn corporaties die volstaan
met het simpelweg verhuren van woningen, terwijl zij, gezien hun vermogen,
een vele malen grotere bijdrage aan de kwaliteit van wonen en de huisvesting
van kwetsbare groepen zouden kunnen en moeten leveren. En er zijn corporaties
die de wensen en de keuzevrijheid van de klant nog steeds niet centraal stellen
maar zelf menen te weten wat het beste voor hun klanten is. Net zoals er corporaties
zijn die het commerciële pad lijken te verkiezen boven
hun maatschappelijk taken, en zich als het ware «loszingen» van
hun oorspronkelijke én statutaire doelstellingen. Als het gaat om het
behouden van het maatschappelijke karakter van corporaties, volstaat zelfregulering
niet. Hier ligt dan ook een nadrukkelijke verantwoordelijkheid van de overheid.
Uitgangspunt van het rijksbeleid in de komende jaren is dat de corporatiesector
zowel in de richting van de individuele consument als in de richting van de
maatschappij beter moet gaan presteren.De sector: solidariteit en gezamenlijke opgavenVoor het Rijk ligt het zwaartepunt nadrukkelijk bij het realiseren van
maatschappelijke prestaties. Het Rijk zal de corporaties daar ook op aanspreken.
Niet alleen individueel maar ook op het niveau van de sector als geheel. Hoewel
de variatie en de dynamiek in de corporatiesector door concurrentie tussen
zich profilerende instellingen zal toenemen, blijft de solidariteitsgedachte
behouden. Deze krijgt vorm in de huidige sectorinstituten Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (het WSW, dat zorg draagt voor de toegang tot de kapitaalmarkt)
en het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (het CFV, dat zorg draagt voor
de sanering van financieel zwakke instellingen en projectsteun kan verlenen).
Maar ook in vrijwillige vormen van onderlinge solidariteit en in het besef
dat er gezamenlijke opgaven zijn.Maatschappelijke prestaties worden niet alleen van de afzonderlijke corporaties
verwacht, maar ook van de sector als geheel. In dat licht mag een corporatie
niet snel tevreden zijn, ook niet als de lokale opgaven voldoende zijn verwezenlijkt.
Een gezonde financiële positie is geen reden om achterover te leunen
maar juist om actief te worden. Inzet van middelen elders, daar waar de opgaven
nog groot zijn, is dan een vanzelfsprekende stap. In sommige gevallen geeft
de sector daar zelf al vorm aan. Maar als deze zelfregulering tekortschiet,
leidt dat tot publiekrechtelijk ingrijpen. De instelling van het College Sluitend
Stelsel draagt bij aan een stelsel waarbinnen voor lokale opgaven een beroep
kan worden gedaan op het binnen de sector beschikbare vermogen. In de loop
van de komende tijd zal blijken of dit stelsel naar tevredenheid functioneert.
Als dat niet het geval is, dan zal uiteindelijk met gebruik van het publiekrechtelijke
instrumentarium de vereiste relatie tussen opgaven en de benodigde middelen
tot stand worden gebracht.I Beleid en sturingHet Rijk zal de regels voor corporaties duidelijk aangeven. Dit gebeurt
in de Woonwet, waarin het werkdomein wordt afgebakend en de kerntaken van
corporaties worden benoemd, aangevuld met bepalingen over de wijze waarop
het beleid tot stand komt (vatbaar voor beïnvloeding) en wordt verantwoord
(open en transparant), en de inzet van financiële middelen.Binnen dit regime spreekt het Rijk de corporaties aan op het leveren van
maatschappelijke prestaties. Een door het Rijk geformuleerd rijksbeleidskader
(AMvB, zie ook paragraaf 10.2) is richtinggevend voor zowel gemeenten
en provincies als corporaties, en benoemt de terreinen waarop maatschappelijke
prestaties dienen te worden gerealiseerd. Op het lokale en regionale niveau
wordt vervolgens, in samenspraak tussen provincie, gemeenten, corporaties
en andere marktpartijen, bezien tot welke gebiedsgerichte aanpak dit moet
leiden. Waar wenselijk zal het Rijk actief in die discussie participeren en
zijn eigen visie met kracht van argumenten onder de aandacht brengen.Onder invloed hiervan, en met inachtneming van het gemeentelijk beleid,
zoals met name verwoord in een gemeentelijke woonvisie, en het overleg met huurders en andere betrokkenen, formuleren corporaties hun eigen
prestatieplannen. Ter uitvoering van die plannen sluiten zij prestatiecontracten
met gemeenten.Figuur 10.2. ProcesgangWaar de lokaal-regionale dialoog over de opgaven daar om vraagt, zal het
Rijk al in het stadium van de beleidsvoorbereiding invloed uitoefenen op het
ambitieniveau van corporaties (overleggen en overtuigen). Ook in het stadium
van beleidsuitvoering en -verantwoording zal het Rijk toezien op de geleverde
prestaties (volgen en beoordelen). Waar het werkdomein wordt overschreden
of prestaties onder de maat blijven, zal het Rijk ingrijpen. Eerst in de vorm
van bestuurlijk overleg. Maar wanneer dat overleg onverhoopt niet tot verbetering
leidt, waar nodig ook met sancties.De minister kan (voorgenomen) activiteiten die buiten het werkdomein vallen
met een aanwijzing verbieden. Wanneer een woningcorporatie stelselmatig tekort
schiet in haar prestaties kan de minister voor die corporatie de minimaal
te behalen prestaties voorschrijven. Mocht blijken dat de corporatie ook dan
nog niet naar behoren gaat presteren, dan kunnen een aanwijzing en sancties
(zoals een dwangsom of een bewindvoerder) volgen. Zo'n traject vraagt om een
zorgvuldige en continue beoordeling van het functioneren van de corporatie,
tegen de achtergrond van haar mogelijkheden en de lokale of regionale opgaven.
Maar als daaruit blijkt dat de corporatie structureel niet naar behoren presteert –
haar taken verwaarloost of middelen oppot in plaats van in te zetten –
dan zal de minister aldus ingrijpen.Voorschriften in de Woonwet ...Het werkdomein van corporaties wordt verbreed en zal worden omschreven
als:• werkzaam op het gebied van wonen, woondiensten en woonmilieus.Deze nieuwe domeinafbakening wordt vastgelegd in de Woonwet, en wordt
ook in de statuten van de instellingen verankerd.De activiteiten die corporaties binnen dit domein ontplooien, zijn niet
gericht op het behalen van winst, maar op het realiseren van maatschappelijke
prestaties. Centraal daarbij staat het afzien van risicoselectie: corporaties
sluiten hun deuren niet voor (groepen) mensen die, redenerend in markttermen,
een hoog risicoprofiel kennen. Activiteiten die primair gericht zijn op het
behalen van een hoog financieel rendement behoren niet tot het werkdomein
van de corporatie als non-profit instelling. In het werken voor groepen en
op terreinen die door reguliere marktpartijen niet of onvoldoende worden bediend,
vinden corporaties hun bestaansgrond.Deze grondslag is terug te vinden in de kerntaken van corporaties: • de zorg voor huisvesting van mensen met een kwetsbare positie op
de woningmarkt; en in relatie daarmee:• het bijdragen aan de duurzaamheid en leefkwaliteit van woongebieden.Ook de kerntaken worden in de Woonwet en de statuten vastgelegd. De afbakening
van het werkdomein en de concentratie op de kerntaken worden gehandhaafd door
consequente toepassing van de regel dat de activiteiten van de corporatie:• een substantieel en causaal verband hebben met de kerntaken, en• naar risicoprofiel, omvang en vermogensinzet aanvaardbaar zijn,
gelet op de uitvoering van de kerntaken.Een limitatieve opsomming van toegestane activiteiten is in deze benadering
niet mogelijk, want de daarmee beoogde maatschappelijke prestaties vormen
het beoordelingscriterium.Het onderscheid tussen activiteiten en prestaties is in dit verband relevant.
Het bouwen, aanpassen, verkopen of verhuren van een woning, bijvoorbeeld,
is een activiteit. De prestatie die hiermee wordt geleverd, ligt op een ander
vlak. Bijvoorbeeld in het verhogen van de slaagkansen op de woningmarkt voor
mensen met een bescheiden inkomen, of in het vergroten van de voorraaddifferentiatie
en daarmee de keuzemogelijkheden en leefkwaliteit binnen een wijk. Juist in
deze motiveringen (waaróm verricht de corporatie een bepaalde activiteit?)
onderscheiden corporaties zich van andere marktpartijen, en maken zij het
maatschappelijke karakter van hun werkzaamheden zichtbaar. Het Rijk zal erop
toezien dat dit maatschappelijke karakter behouden blijft. Aan de minister
is dan ook het eindoordeel voorbehouden waar het gaat om de vraag of een corporatieactiviteit
al dan niet tot het werkdomein kan worden gerekend.Enkele voorbeelden kunnen deze benadering illustreren. Het zelf verlenen
van zorg valt in ieder geval buiten het domein van wonen, woondiensten en
woonmilieus. Investeren in vastgoed ten behoeve van zorgverlening kan daar
wel binnen vallen. Het «zomaar» ontwikkelen van een bedrijfsterrein
zal de toets niet doorstaan. De integrale herontwikkeling van een woongebied
waar de corporatie veel woningen in bezit heeft maar waar ook een bedrijfsterrein
in ligt, in de meeste gevallen weer wel. Ook te motiveren is de aankoop, tijdelijke
verhuur en op termijn weer verkoop van een gebouw ten behoeve van een supermarkt,
voor zolang dat nodig is om de kwaliteit van de leefomgeving in een woonwijk
weer op peil te brengen. Het valt echter niet in te zien waarom een corporatie
zich binnen haar eigen organisatie zou bezighouden met het makelen in bestaande
koopwoningen of bedrijfspanden, terwijl dat bij de verkoop van huurwoningen
weer wel aannemelijk te maken is.De hier gekozen wijze van domeinafbakening raakt de kern van het corporatiewerk,
en past bij een relatie tussen Rijk en corporaties die zich toespitst op prestaties
en resultaten. Corporaties dienen zich echter wel te realiseren dat de bewijslast –
het aannemelijk maken van het verband tussen activiteit en maatschappelijke
prestatie – bij de corporatie zelf ligt. De corporatie is er voortdurend
op aanspreekbaar. Het eindoordeel is echter voorbehouden aan de minister,
die activiteiten die naar zijn oordeel buiten het werkdomein vallen (vooraf)
met een aanwijzing kan verbieden en ook aanvullende sancties kan toepassen.In de continue oordeelsvorming door het Rijk zal de handhaving van het
werkdomein een prominente plaats innemen. Het Rijk zal daartoe correct en
tijdig geïnformeerd moeten worden over voorgenomen activiteiten. De verantwoordelijkheid
voor deze informatieverschaffing ligt primair bij de corporatie. In het prestatieplan
omschrijft de corporatie haar voorgenomen activiteiten. Als daaruit blijkt
dat de corporatie van plan is om activiteiten te gaan verrichten die mogelijk
buiten het werkdomein vallen, kan het Rijk interveniëren. Eerst door
te overleggen over de achtergrond van de voorgenomen activiteiten.
Dat overleg kan dan leiden tot bijstelling van de plannen. Als de corporatie
daar echter niet toe bereid blijkt, en de motivering van de activiteiten is
onvoldoende, dan zal de minister uitvoering ervan verbieden.Deze interventies kunnen plaatsvinden aan de hand van het prestatieplan,
maar ook signalen van bijvoorbeeld gemeenten, huurders of uit de pers kunnen
daartoe aanleiding geven. Het is dan ook in het belang van de corporatie zelf
om substantiële wijzigingen op het prestatieplan, bijvoorbeeld als lopende
het jaar nieuwe activiteiten worden ontwikkeld, aan het Rijk te melden. Mocht
(uit het verantwoordingsverslag of anderszins) blijken dat een corporatie
haar werkdomein heeft overschreden, dan volgt een sanctie. De betrokken corporatie
zal dan bovendien worden verplicht om, gedurende een nader door de minister
te bepalen termijn, ál haar nieuwe activiteiten vooraf ter goedkeuring
voor te leggen aan het Rijk. In het onverhoopte geval dat een aanzienlijk
deel van de corporaties zonder melding activiteiten buiten het werkdomein
blijkt te ondernemen, zal een dergelijke procedure van goedkeuring vooraf
sectorbreed worden ingevoerd. Vooralsnog gaat het Rijk er echter van uit dat
de sector het belang van een goede informatievoorziening inziet, en terzake
zijn verantwoordelijkheid neemt.De afbakening van het werkdomein laat corporaties voldoende ruimte om
hun kerntaken uit te voeren en de klant met een breed en gevarieerd aanbod
van dienst te zijn. Als dat nodig is kunnen (in contractvorm of samenwerkingsverband)
aanvullende diensten elders worden «ingekocht». Maar er is in
zijn algemeenheid geen noodzaak voor corporaties om deel te nemen in of verbindingen
aan te gaan met rechtspersonen die buíten het werkdomein actief zijn.
Op dit punt zal het Rijk een terughoudend beleid voeren, waarbij vooraf toestemming
van de minister nodig is. Een voorbeeld van een deelneming die wel gehonoreerd
kan worden, is participatie van een corporatie in een gebiedsgerichte ontwikkelingsmaatschappij
(samen met marktpartijen zoals projectontwikkelaars en financiers) gericht
op de integrale aanpak van een bestaande woonwijk. De voorwaarden waaronder
corporaties in dergelijke wijkontwikkelingsmaatschappijen kunnen participeren,
zullen als onderdeel van een deelnemingenbeleid worden uitgewerkt. Dat geldt
ook voor participaties in organisaties die combinaties van wonen en zorgverlening
aanbieden, maar op dit grensvlak zal het deelnemingenbeleid vooralsnog terughoudend
zijn.Voor de organisatie van haar werkzaamheden kan de toegelaten instelling
verschillende modellen kiezen. De meerwaarde van het onderbrengen van activiteiten
in afzonderlijke bedrijfsonderdelen zal overigens wel duidelijk moeten zijn.
Een voorbeeld daarvan is het afdekken van de aansprakelijkheid van het corporatievermogen,
als binnen een dochteronderneming risicovolle activiteiten worden ondernomen.
Wel geldt de regel dat álle bedrijfsonderdelen (binnen een «holdingstructuur»)
uiteindelijk onder de bepalingen ten aanzien van werkdomein en kerntaken vallen,
dat de voorschriften rond toezicht en verantwoording de gehele instelling
betreffen en dat de administratief-organisatorische vormgeving transparant
is.... maatschappelijke opdracht in het beleidskaderDe prestaties van corporaties worden nader verbijzonderd door een rijksbeleidskader,
op basis van de Woonwet. Vooruitlopend op de definitieve formulering zijn
als maatschappelijke prestaties van corporaties in dat beleidskader in ieder
geval relevant:• het verruimen van de slaagkansen en de keuzemogelijkheden van woningzoekenden
met een bescheiden inkomen;• het beperken van de woonlasten voor lagere inkomensgroepen; • het creëren van huisvestingsmogelijkheden voor dak- en thuislozen,
asielzoekers en anderen in een kwetsbare positie;• het versterken van de samenhang tussen woon- en zorgdiensten en
het verbreden van het assortiment aan woondiensten;• het vergroten van de differentiatie van het woningaanbod en het
verhogen van de woonkwaliteit;• het bevorderen van het eigenwoningbezit en -beheer, in het bijzonder
onder lagere inkomensgroepen;• het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving in buurten en
wijken en het versterken van de sociale samenhang;• het realiseren van duurzame, levensloopbestendige en energiezuinige
woningen en woonmilieus;• het vergroten van de zeggenschap van bewoners over woning en woonmilieu,
zowel bij de ontwikkeling van nieuwe als bij het beheer van bestaande;• het verbeteren van het functioneren van de woningmarkt.Voorafgaand aan de formele invoering van het beleidskader, zal een proeve
van een beleidskader (voorzover op corporaties van toepassing) worden ontwikkeld.
Deze proeve zal, in overleg met de sector, op haar praktische toepassing en
uitwerking worden beoordeeld. Aandachtspunten daarbij zijn of het beleidskader
voldoende richtinggevend is voor het corporatiebeleid (de doorwerking) en
voldoende handvatten biedt voor een transparante verslaglegging van de prestaties
die op grond van het beleidskader zijn geleverd (de verantwoording). Voor
de periode tot de Woonwet van kracht wordt, blijft het Besluit beheer sociale
huursector (BBSH) gelden. Op korte termijn zal «wonen en zorg»
daaraan als zesde prestatieveld worden toegevoegd.Het prestatieplan: afgewogen en concreetDe corporatie stelt jaarlijks een (meerjarig voortschrijdend) prestatieplan
op, waarin zij haar voornemens op de in het beleidskader genoemde prestatievelden
onderbouwt en uitwerkt. De corporatie is zelf verantwoordelijk voor de inhoud
en uitvoering van het prestatieplan. De aanwezigheid van het prestatieplan,
inclusief de doorwerking van het beleidskader («onderbouwde voornemens
rond de maatschappelijke opdracht formuleren») en het proces van tot-standkoming
(«overleggen met betrokkenen en visie gemeente in acht nemen»),
worden in de Woonwet voorgeschreven en zo nodig afgedwongen met een aanwijzing
en sancties. Dit geldt evenzo voor de woonvisies van provincies en (grotere)
gemeenten.Het prestatieplan bevat de voornemens van de corporatie op de lokale en
regionale woningmarkt voor meerdere jaren (waarvan telkens het eerste jaar
in meetbaar te behalen prestaties, inclusief de bijbehorende activiteiten).
Daarmee is het prestatieplan de tegenhanger van de gemeentelijke beleidsvoornemens,
zoals die onder meer in het kader van het ISV worden geformuleerd. Samen vullen
ze de lokale en regionale opgaven in: de vernieuwing van woongebieden, het
creëren van nieuwe wijken en het waarborgen van de huisvestingsmogelijkheden
voor mensen in een kwetsbare positie. Het Rijk zal, waar nodig, deelnemen
aan de regionale discussie over de definitie van deze opgaven en het ambitieniveau
bij de aanpak ervan (zie paragraaf 10.2).Prestatiecontracten: duidelijk en zakelijkHet is van belang dat de overeenstemming tussen gemeenten en corporaties
over de prestaties die op lokaal niveau gerealiseerd moeten worden, contractueel
wordt vastgelegd. Een dergelijk contract vergroot de zakelijkheid en toetsbaarheid
van de transactie en hoort bij de zelfstandigheid en eigen verantwoordelijkheid
van de partners. Gelet op de contractvrijheid kunnen gemeenten
en corporaties niet worden verplicht een overeenkomst aan te gaan. Er is voor
de gemeenten ook geen sprake van gedwongen winkelnering. Het gaat er om dat
de vereiste prestaties worden gerealiseerd, en dat kan ook met andere partijen
dan de lokale corporatie. De naleving van de prestatiecontracten is in eerste
instantie een aangelegenheid van de contractpartners.II Verantwoording en handhavingWoningcorporaties zijn private organisaties, gebonden aan de voorschriften
van de toelating. Deze positie vergt een professionalisering van het interne
toezicht, een stevige verankering in de samenleving en een transparante verantwoording.
Om zijn inhoudelijk betrokken rol te kunnen versterken, zal het Rijk het toezicht
op de rechtmatigheidsvoorschriften die aan de toelating verbonden zijn, alsmede
het financiële toezicht in handen van een onafhankelijke toezichthouder
geven, terwijl het Rijk zelf sturend en zo nodig corrigerend zal optreden
inzake de prestaties en het werkdomein van corporaties.Figuur 10.3. ToezichtsrelatiesHet interne toezichtAan het interne toezicht (via de verplichte raad van commissarissen of
raad van toezicht en de accountantscontrole) worden hogere eisen gesteld.
Het interne toezicht houdt de corporatie op de juiste – maatschappelijke –
koers. De voorgeschreven opname van het werkdomein en de kerntaken in de statuten
van de instellingen maakt dat de interne toezichthouder expliciet de taak
en de verantwoordelijkheid heeft om te beoordelen of de activiteiten van de
corporatie bijdragen aan het realiseren van maatschappelijke prestaties.Toezien op de financiële continuïteit en de bedrijfsvoering
vormt een belangrijk onderdeel van het takenpakket van de interne toezichthouder.
Ter beperking van de financiële risico's, in het bijzonder ten aanzien
van beleggen, zal een treasury-statuut verplicht worden gesteld. Investeringen
worden bij voorkeur uit eigen middelen gefinancierd, bijvoorbeeld uit de opbrengsten
van verkoop.Van het interne toezicht wordt een scherpe blik op de doelmatigheid van
de bedrijfsvoering verwacht. Omdat bij corporaties, anders dan in de commerciële
sector, minder ingebouwde prikkels voor efficiency bestaan (gericht op «shareholders
value»), ligt hier een belangrijke functie voor het interne toezicht.
Vanwege het grote maatschappelijke belang van een doelmatige besteding van
middelen zal het Rijk kengetallen opstellen die terzake inzicht bieden en
die opgenomen dienen te worden in het verantwoordingsverslag van de corporatie.
Een onafhankelijke commissie, met daarin ook deelnemers van buiten de corporatiesector,
zal het Rijk hierover adviseren. Ook zal het Rijk benchmarking binnen de sector
bevorderen, mede op basis van door het Rijk ontwikkelde kengetallen.De raad van commissarissen/toezicht zal onafhankelijk en deskundig moeten
zijn ingevuld, binnen een organisatiestructuur met een heldere afbakening
van verantwoordelijkheden (een tweelagenstructuur)1. Bovendien moeten ten minste twee leden geacht kunnen worden het vertrouwen
van bewoners te hebben. Een goed functionerende directeur-bestuurder stelt
de raad voldoende in de gelegenheid om zijn taak en verantwoordelijkheid ten
volle te kunnen uitoefenen. En daartoe behoort ook het beoordelen van de kwaliteit
van het management.Maatschappelijke verankeringHet maatschappelijke karakter van woningcorporaties vraagt om verankering
in de lokale samenleving, ter legitimering van hun handelen. Corporaties doen
dat door hun afwegingen inzichtelijk te maken, ter discussie te stellen en
open te staan voor beïnvloeding door partijen die belang hebben bij de
maatschappelijke prestaties van de corporatie. Daar behoren in de eerste plaats
de (georganiseerde) woonconsumenten en de verschillende overheden toe. Het
is wenselijk dat ook andere «aandeelhouders» betrokken zijn bij
het beleid van de corporatie, zoals zorginstellingen, scholen, de wijkpolitie
of de lokale supermarkt. Dat kan bijvoorbeeld in de vorm van een Woonplatform,
dat als adviseur of klankbord van het corporatiebestuur fungeert. In overleg
met de sector zal het Rijk de mogelijkheden van deze benadering verder uitwerken.Verantwoording achterafCorporaties leggen jaarlijks achteraf verantwoording af. Het Rijk zal
wettelijk vastleggen op welke wijze aan deze verantwoordingsplicht invulling
moet worden gegeven. Het verantwoordingsverslag gaat in op de verrichte activiteiten
(waarbij aangetoond moet worden dat de voorschriften uit de Woonwet zijn nageleefd),
en de financiële aspecten. Maar vooral verantwoordt de corporatie in
het verslag de maatschappelijke prestaties die zij heeft geleverd. Het rijksbeleidskader
vormt de basis voor deze inhoudelijke verantwoordingsplicht. De corporatie
zal moeten aantonen dat zij doeltreffend en naar vermogen heeft gepresteerd
op de prestatievelden uit het beleidskader. Daartoe zal de corporatie een
relatie moeten leggen tussen enerzijds de geleverde prestaties en anderzijds
de specifiek lokale of regionale problematiek en de mogelijkheden van de corporatie
(zowel organisatorisch als financieel). In haar verantwoording zal de corporatie
aannemelijk moeten maken dat haar prestaties direct bijdragen aan de woonopgaven
in het betreffende woningmarktgebied, en dat zij haar middelen in voldoende
mate heeft ingezet, al dan niet binnen dat gebied.Met het verslag legt de corporatie verantwoording af aan de buitenwereld:
de huurders, de gemeenten, financiers, het Rijk en andere betrokkenen. De
verantwoording over de maatschappelijke prestaties maakt deel uit van de continue
oordeelsvorming van het Rijk over de doeltreffendheid van het functioneren
van de corporatie. Mocht daaruit blijken dat de prestaties structureel onder
de maat blijven, dan kan de minister concreet te behalen prestaties benoemen.
Indien deze, ondanks nader bestuurlijk overleg, niet worden gerealiseerd,
dan kunnen een aanwijzing en sancties volgen, zoals hiervoor al is uiteengezet.
De aspecten van rechtmatigheid en financiën worden beoordeeld door een
onafhankelijk toezichthouder, zoals hierna wordt uiteengezet.Extern toezichtHet toezicht op de doeltreffendheid van het functioneren van de corporaties,
de bewaking van het werkdomein en de toestemming om deel te nemen in organisaties
die ook daarbuiten actief zijn, blijven onder de directe verantwoordelijkheid
van de minister. Zij vragen immers om een beleidsinhoudelijk oordeel, dat
niet kan worden overgedragen aan een onafhankelijke toezichthouder.
Uiteraard zal de externe toezichthouder, wanneer deze op basis van het prestatieplan
of de verantwoording-achteraf mogelijke overschrijdingen van het werkdomein
tegenkomt, deze ter beoordeling voorleggen aan de minister.In het externe toezicht speelt het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting
(het CFV, een zelfstandig bestuursorgaan) momenteel een belangrijke rol bij
het beoordelen van de financiële situatie. Een rol die aan belang en
complexiteit zal winnen. Bij een verruiming van het werkdomein van corporaties
die zich verder professionaliseren, kan het vellen van een oordeel over de
financiële continuïteit steeds minder op basis van een beoordeling
van de jaarrekening sec plaatsvinden. Het toezicht op de financiële continuïteit
verbreedt zich naar een beoordeling van het gehele financiële risicoprofiel
van de corporatie. Voor een dergelijk oordeel is bijvoorbeeld inzicht nodig
in deelnemingen en verbindingen, en in het (al dan niet) risicodragende karakter
van de activiteiten.Waar de toezichtwerkzaamheden van het CFV langs deze lijn aan betekenis
zullen winnen, is het van belang ze niet te vermengen met de werkzaamheden
en de belangen die samenhangen met de CFV-taken in het kader van sanering
en de verlening van projectsteun. Om deze verstrengeling te voorkomen, zal
het CFV worden gesplitst in een «Centraal Toezichtorgaan Woningcorporaties»
(CTW) en een «Centraal Fonds Sectorbeheer» (CFS, met als taken
sanering en projectsteun en eventueel het beheer van middelen die vrijkomen
bij uittreding van corporaties uit het publieke bestel). De precieze vormgeving
van deze splitsing zal, in overleg met het Begeleidingsteam verzelfstandigingen,
nader worden bezien. Om de lasten die gepaard gaan met informatieverzameling
te beperken, streeft het Rijk naar de oprichting van een gezamenlijke «databank»,
waarin gegevens van corporaties centraal worden verzameld en waarop verschillende
partijen een beroep kunnen doen.Omdat de ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren
van het stelsel op een adequate manier geregeld dient te zijn, zal het Rijk
het bestuur van het toezichthoudende orgaan benoemen en op zijn beurt toezicht
houden op het functioneren ervan. De precieze taken en bevoegdheden van het
toezichtorgaan worden wettelijk vastgelegd en de relatie met de minister wordt
in een bij de Aanwijzingen inzake zelfstandige bestuursorganen passende vorm
geregeld. Het CTW stelt jaarlijks een toezichtplan op dat aan de minister
ter goedkeuring wordt voorgelegd.De belangrijkste taken van het onafhankelijke toezichtsorgaan zullen zijn:• toezien op de financiële continuïteit van de instelling
en de instandhouding van het maatschappelijk gebonden vermogen;• toezien op de rechtmatigheid van handelen en de naleving van proceswaarborgen
(met name de totstandkoming van verantwoordingsverslag en prestatieplan);• toezien op de (administratief-)organisatorische vormgeving van
(risicovolle) activiteiten (waaronder het beoordelen van constructies die
«weglekken» van het vermogen voorkomen en het «terugvloeien»
richting kerntaken garanderen);Het onafhankelijk toezichtsorgaan zal in ieder geval over die instrumenten
moeten beschikken die noodzakelijk zijn om zijn taken uit te voeren, zoals
de mogelijkheid om informatie in te winnen (desnoods via een aanwijzing en
een dwangsom). De overige gronden voor toepassing van sanctie-instrumenten
(aanwijzing, dwangsom, bewindvoerder, intrekken toelating) blijven bij de
minister berusten.Periodieke herijking toelatingNaast dit reguliere toezicht op het reilen en zeilen van corporaties,
zal de minister om de vijf jaar expliciet beoordelen of een corporatie nog
voldoet aan de voorwaarden van de toelating. Dan wordt bezien in welke mate
de instelling in haar woningmarktgebied (nog) een maatschappelijke
functie vervult. Daarbij wordt gekeken naar de maatschappelijke prestaties
die de corporatie levert, afgezet tegen de opgaven, en naar de inzet van de
beschikbare middelen: deze drie moeten in een redelijke verhouding tot elkaar
staan. Bij deze beoordeling wordt zodoende opnieuw de grondslag voor haar
toelating vastgesteld.III Overige thema'sDe lijn die met het voorgaande wordt ingezet, zal door het Rijk op drie
punten worden geaccentueerd. In de eerste plaats hecht het Rijk veel belang
aan het versterken van marktwerking en het tegengaan van ongelijke concurrentieverhoudingen.
In de tweede plaats kan schaalvergroting soms wenselijk zijn, maar mag deze
niet ten koste gaan van de lokale binding. In de derde plaats wordt gezocht
naar de openheid van de grenzen aan de rand van het corporatiebestel.Marktwerking en concurrentieDe corporatiesector is in 1999 onderworpen aan een MDW-toets1. Op grond van deze toets zal het uitgangspunt van gelijke concurrentieverhoudingen
tussen corporaties en andere aanbieders nader gestalte moeten krijgen door
de aan corporaties geboden faciliteiten op onderdelen aan te passen.Handhaving van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), met een achtervang
van Rijk en gemeenten, blijft noodzakelijk om toegang tot de kapitaalmarkt
te garanderen. Onderzocht wordt of deze achtervang leidt tot een prijsvoordeel,
waarna zal worden bezien of dit prijsvoordeel teniet moet worden gedaan.De vrijstelling van overdrachtsbelasting zal op termijn vervallen, mede
ter financiering van de BEW, waarbij echter nadrukkelijk aandacht moet worden
geschonken aan mogelijk nadelige effecten op de voortgang van de stedelijke
vernieuwing en de verkoop van huurwoningen. Dit wordt onderzocht, waarbij
in het bijzonder aandacht wordt besteed aan de negatieve prikkel en kostenverhogende
werking voor organisaties die zich bezighouden met de integrale herstructurering
van woongebieden. Mocht blijken dat er sprake is van «dubbele betaling»,
dan dient voor die bezwaren een oplossing gevonden te worden.De vrijstelling van legesheffing bij ingrijpende woningverbetering wordt
voor alle partijen opengesteld.Het kabinet heeft besloten om de vrijstelling in de vennootschapsbelasting
(Vpb) voor commerciële activiteiten van corporaties te schrappen, mede
ter financiering van de BEW. Dat is in lijn met het kabinetsbeleid ten aanzien
van het afschaffen van subjectieve vrijstellingen. Gezien de mogelijk substantiële
gevolgen en gedragseffecten van het opheffen van deze vrijstelling, zal het
ministerie van VROM, mede vanwege het in deze Nota Wonen vervallen onderscheid
tussen commerciële en niet-commerciële activiteiten van corporaties,
in overleg met betrokkenen eerst de gevolgen daarvan in kaart brengen. Daarbij
wordt ook de positie van corporaties ten opzichte van pensioenfondsen/beleggers
betrokken.Het concept van een maatschappelijk gebonden vermogen mag niet leiden
tot een inefficiënte inzet van middelen of een onevenwichtige verhouding
tussen prijs en kwaliteit. Vormen van benchmarking, waarbij rendementen inzichtelijk
worden gemaakt, of de kosten van beheer worden afgezet tegen vergelijkbare
kosten elders in of buiten de sector, kunnen hierbij behulpzaam zijn. Het
Rijk zal de hier gewenste ontwikkeling – steeds efficiënter werkende
instellingen – actief bevorderen. Zo zullen in het verantwoordingsverslag
kengetallen moeten worden opgenomen die inzicht geven in de doelmatigheid
van werken. Ook richting gemeenten zal het belang van het bevorderen van concurrentie
en marktwerking onder de aandacht worden gebracht. Open en transparante procedures
van aanbesteding verdienen de voorkeur. In overleg met de VNG zal dit thema
verder worden uitgewerkt.Schaalvergroting en lokale bindingTien jaar geleden behoorden woningcorporaties met een bezit van meer dan
10 000 woningen tot de uitzonderingen. Inmiddels hebben 55 van de ruim
700 corporaties een dergelijke omvang. Ook het aantal intensieve samenwerkingsverbanden
tussen corporaties groeit en bestrijkt steeds grotere delen van het land.
Schaalvergroting kan een manier zijn om meer kennis, kunde en kwaliteit in
de organisatie te brengen of om middelen naar opgaven te brengen. Keerzijden
kunnen er ook zijn, namelijk als het zicht op de maatschappelijke opdracht
erdoor verdwijnt. Lokale binding blijft een belangrijk uitgangspunt. Als die
binding door schaalvergroting verloren zou gaan, komt het bestaansrecht van
de toegelaten instelling op zijn minst onder druk te staan. Constructies waarin
landelijk werkende corporaties lokaal hooguit een verhuurkantoortje openen,
moeten in deze zin als volstrekt onvoldoende worden betiteld.Fusies in de sector kunnen nooit een doel op zich zijn. Corporaties moeten
aantonen dat een fusie in het belang is van de woonopgave, dat de lokale binding
behouden blijft en dat de fusie efficiency-voordelen biedt die tot een lagere
huurontwikkeling leiden. Ook de betrokkenheid van huurders en hun organisaties
is van groot belang bij fusieprocessen. Vooraf moeten met de huurders afspraken
worden gemaakt over de gevolgen voor de klant (prijs-kwaliteitverhouding,
dienstverlening, afstand tussen huurders en corporatie, kwaliteitsinvesteringen,
zeggenschap)1. De beoogde effecten van fusies
zullen als resultaatverplichtende onderdelen in een fusieplan opgenomen moeten
zijn. Vereisten in deze betekenis worden in een gedragscode uitgewerkt.Naast de specifieke eisen aan fusies uit hoofde van het toelatingsregime,
worden ook uit hoofde van mededinging voorwaarden gesteld. Fusies kunnen leiden
tot monopolieposities. Als deze concentratie optreedt en concurrentie daardoor
(verder) wordt beperkt of zelfs verdwijnt, kan de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(NMa) na melding van een voorgenomen fusie, ingrijpen.De grenzen van de sectorDe instelling die eenmaal toegelaten is, blijft dat ook – uitzonderingen
daargelaten. In de 21e eeuw is er behoefte aan nieuwe vormen waarmee de woonopgaven
kunnen worden opgepakt. Vastgoedfondsen of wijkontwikkelingsmaatschappijen
zijn voorbeelden van verbanden waarin corporaties met beleggers en marktpartijen
samenwerken. Kenmerkend voor deze constructies is dat ze veelal tijdelijk
en gebiedsgericht opereren. Voor een flexibele aanpak zou de toelating eigenlijk
dezelfde kenmerken moeten hebben, zodat tijdelijke en/of gebiedsgerichte intreding
of juist uittreding mogelijk is. Dan kunnen nieuwe vormen van samenwerking
tussen corporaties en andere partijen ontstaan, die zeker in het licht van
de gewenste stedelijke vernieuwing een belangrijke rol kunnen spelen. Dergelijke
constructies zouden bijvoorbeeld de status van tijdelijk toegelaten instelling
kunnen krijgen.In de komende jaren zal daarom actief worden gezocht naar verdere modernisering
van «de toelating». Daarbij worden op voorhand geen denkrichtingen
uitgesloten. Zo is het idee van aandelenuitgifte aan huurders, gericht op
het bieden van daadwerkelijke zeggenschap aan bewoners, een interessante gedachte.
Voorstelbaar is ook de variant waarbij de toegelaten instelling haar woningbezit
overdraagt aan een andere woningcorporatie, terwijl zij haar nevenactiviteiten
tot core-business maakt als commerciële marktpartij buiten
de sector. Ook tegen de ultieme variant, uittreding met het gehele bezit uit
het regime van de toelating naar de vrije markt, bestaat – situationeel
te beoordelen uiteraard – geen principieel bezwaar. Een voorwaarde is
wel dat het maatschappelijk gebonden vermogen behouden blijft. Een dergelijke
uittreding zal dan ook gepaard gaan met een financiële transactie van
de corporatie richting het Rijk, waarna de instelling niet meer gebonden is
aan de op corporaties gerichte bepalingen van de Woonwet. De formele mogelijkheid
hiertoe en de condities waaronder (waaronder garanties voor de zittende huurders)
worden in de Woonwet opgenomen.10.5 Positie en verantwoordelijkheden van marktpartijen:
ruimere betrokkenheidDe woningmarkt; een heterogene marktDe woningmarkt kan worden getypeerd als een onvolkomen markt met een grote
mate van heterogeniteit (duur, goedkoop, nieuw, oud, op goede locatie, op
slechte locatie, mooi, lelijk, huur, koop). De
woningmarkt bestaat daarom eigenlijk niet; ze is erg gesegmenteerd. Omdat
een woning aan een plaats gebonden is, zijn er bovendien regionale deelmarkten.
Het vastgoed- en voorraadkarakter zorgen ervoor dat aanpassingen van het aanbod
aan de steeds koopkrachtiger vraag relatief traag verlopen. Omdat eigendom
en gebruik van een woning kunnen worden gescheiden, is er naast de eigenlijke
woningmarkt ook sprake van een woondienstenmarkt. Het onderscheid is belangrijk
omdat deze markten hun eigen prijsvorming en regulering kennen1.De eigenlijke woningmarkt is de markt waar woningen gekocht en verkocht
worden. Kopers, verkopers, makelaars, notarissen, banken spelen hier een rol.De woondienstenmarkt is in feite de markt
waar uiteindelijk het woongenot gerealiseerd wordt. De eigenaar-bewoner levert
die dienst aan zichzelf. Via het huurwaardeforfait vindt een fiscale verrekening
van deze «dienstverlening» plaats. Echt tot uitdrukking komt deze
markt in de huursector. De toenemende behoefte aan productdifferentiatie is
een belangrijke kans in deze markt. Combinaties met zorg- en dienstverleningsarrangementen
en verschillende «service levels» bij een gedifferentieerde prijs
zijn hier mogelijk.De woningmarkt is nauw verweven met diverse andere markten. Dat is allereerst
de bouwmarkt, waar aannemers, ontwikkelaars en
opdrachtgevers elkaar ontmoeten en waar het gaat om de ontwikkeling, het ontwerp,
de vormgeving en de bouw van woningen en de inrichting van woonomgevingen
in zowel de nieuwbouw als in de transformatieopgave in de bestaande voorraad.
Binnen deze markt zijn met name de aannemers/bouwers sterk gelieerd met de
arbeids-, grondstoffen- en materialenmarkt.Er is een grondmarkt waar gemeenten, projectontwikkelaars,
speculanten, agrariërs en particuliere eigenaren elkaar ontmoeten. Kenmerkend
voor de grondmarkt is de relatieve schaarste aan grond voor bouwen en wonen,
mede als gevolg van de restricties die uit het ruimtelijk beleid voortvloeien.
Specifiek is ook dat grond in feite niet afgeschreven behoeft te worden en
dat de waarde van grond wordt bepaald door de bestemming die eraan wordt gegeven.
Op de locaties voor nieuwe uitleg is er veelal sprake van een krachtige grondpositie
van enerzijds de gemeenten en hun grondbedrijven en anderzijds de ontwikkelaars,
die de grond veelal in ruil voor bouwrechten «terugverkopen» aan
gemeenten. Voor de individuele burger zijn de mogelijkheden om gronden voor
de bouw van een woning te verwerven door de beperkte beschikbaarheid
van vrije kavels, veelal zeer beperkt.Er is de kapitaalmarkt, waar hypotheeknemers
en hypotheekgevers, banken, beleggers en corporaties elkaar ontmoeten, mede
in relatie tot de verzekeringsmarkt. Het investeringskarakter, de lange terugverdientijd
van woningen en toenemende financiële risico's bepalen de relatie met
de kapitaalmarkt. Renteontwikkelingen beïnvloeden de prijsvorming in
belangrijke mate. En omgekeerd, zekerheden en onzekerheden, op lange termijn
in te schatten, bepalen de beschikbaarheid van kapitaal en de prijs ervan.Ten slotte is er de kennismarkt. Op de kennismarkt komen vraag en aanbod van expertise over ontwerp, constructie, vormgeving
en inrichting, financieringsvormen of procesvoering samen. Op deze markt opereren
tal van kennis- en innovatie-instituten en opleidingsinstituten. Veelal zijn
deze instanties primair georiënteerd op de professionele markt. Maar
in toenemende mate zijn er ook intermediaire organisaties op deze markt actief
die zich richten op burgers om de beschikbare informatie beter voor hen toegankelijk
maken. Woonadvieswinkels zijn daarvan een voorbeeld. Ook leidt het internet
geleidelijk tot een betere bereikbaarheid van de beschikbare informatie voor
de burger.Al deze markten beïnvloeden elkaar maar zijn in hun werking veelal
behoorlijk verschillend. Dit geheel van deelmarkten bepaalt uiteindelijk in
al zijn complexiteit en samenhang of en in hoeverre op een adequate manier
in de kwalitatieve woonvraag van mensen wordt voorzien. De vele commerciële
partijen die op deze markten actief zijn, zoals projectontwikkelaars, bouwers,
beleggers, geldverstrekkers en makelaars, zijn vaak weer georganiseerd in
brancheverenigingen en koepels waarmee ook op rijksniveau overleg wordt gevoerd.
De rol van commerciële marktpartijen in de woningmarkten is de afgelopen
decennia belangrijker geworden. Toch kan niet worden gesproken van een open
en dynamische markt. De relatieve geslotenheid van het netwerk moet worden
doorbroken en de marktwerking moet worden verbeterd om de behoeften van de
burger en de vraag naar kwaliteit in woning en woonomgeving beter te kunnen
accommoderen.Verantwoordelijkheden van marktpartijenHet winststreven van marktpartijen is een gezond uitgangspunt om tot een
efficiënte productie te komen. Maar binnen dat uitgangspunt – met
name op de bouwmarkt – zullen ontwikkelaars, ontwerpers en bouwers zich
meer moeten gaan richten op het belang van de burger en het belang van een
duurzame kwaliteit van woning en woonomgeving. Van gemeenten wordt verwacht
dat zij in het overleg en de onderhandeling met marktpartijen er op inzetten
dat deze partijen mede verantwoordelijkheid gaan dragen voor een duurzame
kwaliteit (functioneel, sociaal en ecologisch) van woning en woonomgeving
en een verdere verbetering van de aansluiting tussen het aanbod en de kwalitatieve
behoefte van de burger. Dit impliceert tevens een grotere mate van betrokkenheid
van de burger bij het planproces, de inrichting en vormgeving van woning en
woonomgeving. Tegelijkertijd zal in het kader van de transformatieopgaven
van woonmilieus het steeds meer noodzakelijk worden een verbinding te leggen
tussen investeringen in de nieuwe uitleg en investeringen in de stedelijke
vernieuwing. Marktpartijen zullen daarbij meer betrokken moeten worden, waarbij
sprake is van een gekoppelde investeringsstrategie voor rendabele en onrendabele
investeringen. In meer ontspannen woningmarkten zijn reeds voorbeelden te
vinden waar beleggers een meer gebiedsgerichte insteek kiezen. Maar ook in
de meer gespannen gebieden, waar vooralsnog de opgave het grootst
is zullen commerciële marktpartijen meer betrokken moeten worden en verantwoordelijkheid
moeten gaan dragen. De grote transformatieopgave kan het investerings- en
organisatievermogen van commerciële partijen zeer goed gebruiken.Van de bouw- en ontwikkelingssector wordt een grotere klantgerichte opstelling
verwacht. Dat geldt zowel ten aanzien van de aard als de kwaliteit van de
producten. Standaardisering en een te beperkte aandacht voor de wensen van
de consumenten typeren nog te veel de huidige bouwproductie. Ondanks de forse
prijs die burgers voor bouwproducten betalen voldoet het product nog vaak
niet aan de eisen van de klant. En het hersteld krijgen van bouwfouten blijkt
in de praktijk geen eenvoudige opgave. De aansprakelijkheden binnen de bouwkolom
zullen daarom ook worden aangescherpt.10.6 De beleidskeuzes samengevatSamengevat zijn wat betreft de sturing en ordening de onderstaande beleidsmaatregelen
opgenomen:1. Het ordenende stelsel met betrekking tot het wonen zal integraal en
wettelijk worden verankerd in een nieuw op te stellen ordeningswet, de Woonwet.
De Woonwet regelt in dit kader:• de positie en rechtszekerheid van de burgers;• de taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van overheden;• de taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van woningcorporaties en sectorinstellingen;• de toezicht- en handhavingsrelaties tussen de bestuurslagen en
met de woningcorporaties en de sectorinstellingen.De ontwikkeling van de Woonwet zal in een groeimodel plaatsvinden.2. Het Rijk zal in een wettelijk verankerd beleidskader zijn beleidsprioriteiten
op rijksniveau kenbaar maken aan overheden, corporaties en sectorinstellingen.
Het rijksbeleidskader benadrukt onder meer de integrale aanpak van de gemeentelijke
investeringsstrategie (naast de fysieke ook aandacht voor de sociale component),
de samenwerking met partners, de regionale woonmilieudifferentiatie en de
intergemeentelijke afstemming.3. Op nationaal niveau worden, om de integrale dialoog tussen het Rijk
en zijn partners te bevorderen, inhoudelijke thematische platforms ingesteld
die aansluiten bij de kernopgaven van het beleid.4. Voor de dertig rechtstreekse ISV-gemeenten en de gemeenten die door
de provincie als ISV-programmagemeente zijn aangewezen wordt een integrale
visie op het wonen (woonvisie) verplicht gesteld in de Woonwet.5. In de Woonwet zal een aanwijzingsbevoegdheid voor het Rijk worden opgenomen
naar de provincies en de rechtstreekse ISV-gemeenten, en voor de provincie
naar de gemeenten die als ISV-programmagemeente zijn aangewezen, ten aanzien
van de in de woonvisie op te nemen en te onderbouwen onderwerpen.6. Bevorderd en waar nodig wettelijk geregeld zal worden dat het gunnen
van gebiedsgerichte ontwikkelings-, bouw- en beheeractiviteiten door gemeenten
langs open en transparante procedures verloopt, waarbij de mededinging gewaarborgd
wordt.7. Het werkdomein van corporaties wordt omschreven als «werkzaam
op het gebied van wonen, woondiensten en woonmilieus» en zal worden
verankerd in de Woonwet en de statuten.8. Als, eveneens wettelijk en statutair te verankeren, kerntaken kennen
corporaties:• de zorg voor huisvesting van mensen met een kwetsbare positie op
de woningmarkt; en in relatie daarmee • het bijdragen aan de duurzaamheid en leefkwaliteit van woongebieden.9. De minister handhaaft de afbakening van het werkdomein door toepassing
van de regel dat de activiteiten van de corporatie:• een substantieel en causaal verband hebben met de kerntaken; en• naar risicoprofiel, omvang en vermogensinzet aanvaardbaar zijn,
gelet op de uitvoering van de kerntaken.10. De minister kan activiteiten die naar zijn oordeel buiten het werkdomein
vallen verbieden.11. In het rijksbeleidskader worden ook de door corporaties te behalen
resultaten verankerd. Relevant zijn onder meer:• het verruimen van de slaagkansen en de keuzemogelijkheden van woningzoekenden
met een bescheiden inkomen;• het beperken van de woonlasten voor lagere inkomensgroepen;• het creëren van huisvestingsmogelijkheden voor dak- en thuislozen,
asielzoekers en anderen in een kwetsbare positie;• het versterken van de samenhang tussen woon- en zorgdiensten, en
het verbreden van het assortiment aan woondiensten;• het vergroten van de differentiatie van het woningaanbod en het
verhogen van de woonkwaliteit;• het bevorderen van het eigenwoningbezit en -beheer, in het bijzonder
onder lagere inkomensgroepen;• het verhogen van de kwaliteit van de leefomgeving in buurten en
wijken en het versterken van de sociale samenhang;• het realiseren van duurzame, levensloopbestendige en energiezuinige
woningen en woonmilieus;• het vergroten van de zeggenschap van bewoners over woning en woonmilieu,
zowel bij de ontwikkeling van nieuwe als bij het beheer van bestaande;• het verbeteren van het functioneren van de woningmarkt.12. Voorafgaande aan de formele invoering, zal een proeve van een beleidskader
voor corporaties worden ontwikkeld, toegepast en beoordeeld. Aandachtspunten
daarbij zijn de doorwerking van en verantwoording over het beleidskader.13. Voor de periode tot de Woonwet van kracht wordt, blijft het BBSH gelden.
Op korte termijn zal «wonen en zorg» daaraan als zesde prestatieveld
worden toegevoegd.14. Mede op basis van het beleidskader, stellen corporaties een (meerjarig
en voortschrijdend) prestatieplan op. Het prestatieplan geeft onder meer inzicht
in de voorgenomen activiteiten. Substantiële tussentijdse wijzigingen
worden aan het Rijk gemeld.15. De concrete invulling van de door de corporaties te leveren prestaties
op deze onderdelen wordt op lokaal niveau bepaald en tussen gemeenten en corporaties
overeengekomen (prestatiecontracten).16. Wanneer een corporatie stelselmatig tekortschiet in haar prestaties
kan de minister voor die corporatie de minimaal te behalen prestaties voorschrijven.
Mocht blijken dat de corporatie ook dan nog niet naar behoren gaat presteren,
dan kunnen een aanwijzing en sancties (zoals een dwangsom of een bewindvoerder)
volgen.17. Het Rijk zal wettelijk vastleggen op welke wijze corporaties zich
jaarlijks dienen te verantwoorden. Het daartoe strekkende verantwoordingsverslag
gaat in op de verrichte activiteiten (waarbij aangetoond moet worden dat de
voorschriften uit de Woonwet zijn nageleefd), de financiële aspecten
en de geleverde maatschappelijke prestaties. De corporatie zal moeten aantonen
dat zij doeltreffend en naar vermogen heeft gepresteerd op de prestatievelden
uit het beleidskader.18. In overleg met de sector zal het Rijk mogelijkheden om de maatschappelijke verankering van corporaties te versterken verder uitwerken.19. In de Woonwet wordt vastgelegd dat het deelnemen in en/of het aangaan
van verbindingen met rechtspersonen die werkzaam zijn buiten het werkdomein,
alleen na toestemming van de minister mogelijk is.20. De generieke vrijstelling van de vennootschapsbelasting voor commerciële
activiteiten van woningcorporaties komt te vervallen, mede ter financiering
van de BEW. Gezien de mogelijk substantiële gevolgen en gedragseffecten
van het opheffen van deze vrijstelling, zal het ministerie van VROM, mede
vanwege het in deze Nota Wonen vervallen onderscheid tussen commerciële
en niet-commerciële activiteiten van corporaties, in overleg met betrokkenen
eerst de gevolgen daarvan in kaart brengen. Daarbij wordt ook de positie van
corporaties ten opzichte van pensioenfondsen/beleggers betrokken.21. De vrijstelling van overdrachtsbelasting komt op termijn te vervallen,
mede ter financiering van de BEW. Daarbij wordt nadrukkelijk aandacht geschonken
aan mogelijk nadelige effecten op de voortgang van de stedelijke vernieuwing
en de verkoop van huurwoningen. Dit wordt onderzocht, waarbij in het bijzonder
aandacht wordt besteed aan de negatieve prikkel en kostenverhogende werking
voor organisaties die zich bezighouden met de integrale herstructurering van
woongebieden. Mocht blijken dat er sprake is van «dubbele betaling»,
dan dient voor die bezwaren een oplossing gevonden te worden.22. Onderzocht wordt of de achtervang van Rijk en gemeenten bij het Waarborgfonds
Sociale Woningbouw (WSW) tot een prijsvoordeel leidt, waarna zal worden bezien
of dit prijsvoordeel teniet moet worden gedaan.23. De vrijstelling van legesheffing bij ingrijpende woningverbetering
wordt met ingang van 2002 voor alle partijen opengesteld.24. Een efficiënte inzet van het maatschappelijk gebonden vermogen
zal actief worden bevorderd door benchmarking, kwaliteitslabels, visitatie
en dergelijke. Het Rijk zal terzake kengetallen ontwikkelen.25. In geval van een voorgenomen fusie zal de corporatie moeten aantonen
dat deze in het belang is van de woonopgaven en van de huurders, en dat de
lokale binding behouden blijft. Het Rijk treedt in overleg met de corporatiesector
om te komen tot een (fusie)gedragscode, waarin deze vereisten worden uitgewerkt.26. Het Rijk zal sectorinitiatieven om te komen tot een optimale verdeling
van middelen en opgaven ondersteunen. De instelling van een College Sluitend
Stelsel kan bijdragen aan een ordening waarbinnen voor lokale opgaven een
beroep kan worden gedaan op het binnen de sector beschikbare maatschappelijk
gebonden vermogen. Begin 2002 wordt dit stelsel geëvalueerd.27. Het toezicht op de rechtmatigheid en de financiële aspecten van
het handelen van de corporatie worden ondergebracht bij het CFV. Om verstrengeling
met de andere taken (sanering, projectsteun) te voorkomen, wordt het CFV gesplitst
in een Centraal Toezichtorgaan Woningcorporaties en een Centraal Fonds Sectorbeheer.
De precieze vormgeving van deze splitsing zal, in overleg met het Begeleidingsteam
verzelfstandigingen, nader worden bezien.28. De minister zal de grondslag van de toelating van de corporatie om
de vijf jaar opnieuw beoordelen en zo nodig herijken.29. De raad van commissarissen/toezicht van een corporatie moet onafhankelijk
en professioneel zijn ingevuld. Ten minste twee leden moe-ten geacht kunnen
worden het vertrouwen van bewoners te hebben.30. De corporatie werkt met een zogenoemde tweelagenstructuur.31. In de Woonwet worden de formele mogelijkheden voor toe- en uittreding
tot de sector en de daarbij behorende condities opgenomen. DEEL IVHET BELEIDSPROGRAMMA HOOFDSTUK 11DE FINANCIERING VAN DE WOONOPGAVEDe woonopgave voor de komende tien jaar brengt omvangrijke kosten met
zich mee, die voor een deel door bewoners zelf moeten worden opgebracht. Vooral
ook omdat zij het zelf zijn die meer kwaliteit krijgen. Maar er is ook maatschappelijk
gebonden vermogen bij woningcorporaties voor dit doel beschikbaar. En de opbrengsten
bij gemeenten als gevolg van onder meer gronduitgiften kunnen eveneens worden
aangewend. Tenslotte draagt het Rijk bij via het Investeringsbudget Stedelijke
Vernieuwing, via de huursubsidie en via fiscale faciliteiten.De analyse van de financiering van de opgave in dit hoofdstuk is een macroanalyse.
Bezien wordt of – binnen redelijke aannamen – de inhoudelijke
ambities ook financieel gezien realistisch zijn, gelet op de mogelijkheden
van de verschillende partijen die de lasten moeten dragen. Lokaal en regionaal
zijn er natuurlijk verschillen. Die kunnen gemitigeerd worden door de collegiale
matching van taken en middelen bij woningcorporaties waarvoor het College
Sluitend Stelsel in het leven is geroepen. Andere verschillen tussen de opgaven
in gemeenten in combinatie met de mogelijkheden tot marktconforme transformaties
kunnen worden verkleind door een zo doelmatig mogelijke toedeling van rijksmiddelen.11.1 De investeringsopgaveOp basis van de verwachte ontwikkeling van de vraag van 2000 tot 2010
is een analyse gemaakt van de gewenste transformaties van alle wijken in Nederland
en van de uitbreidingsproductie, zodanig dat in 2010 zo veel mogelijk wordt
aangesloten bij de wensen van burgers. Daarbij is uitgegaan van ontwikkelingen
volgens het scenario Coördinatie.De raming geeft een globaal inzicht in het te verwachten investeringsvolume.Tabel 11.1. Investeringen 2000–2010 (in miljarden
guldens, prijzen 2000) investeringscategorietotale kosten nieuwbouw250sloop/onttrekkingen10 verbouw/verbetering70totaal330 woonomgeving10 totaal aan investeringen in woningen en woonomgeving340Bron: VROM/ABF.NieuwbouwDe geraamde «trendmatige» productie is 774 000 woningen
in de periode 2000–2010. Rekening houdend met de transformatiemogelijkheden
is een indicatief beleidsprogramma ontwikkeld dat wel rekening houdt met kwaliteitsbehoeften.
Dat impliceert meer nieuwbouw en als keerzijde ook meer onttrekkingen/sloop
en samenvoegingen van woningen. In hoofdstuk 8 is die ambitie uitgewerkt.
In totaal komt de geraamde nieuwbouwproductie dan uit op circa 950 000
woningen, waarvan ongeveer 225 000 woningen in de sociale huursector. Voor de (stichtings)kosten per woning worden constante prijzen 2000 gehanteerd.
Voor de sociale huursector zijn gemiddelde kosten gehanteerd van f 226 000.
Daarbij is rekening gehouden met extra kwaliteitsinvesteringen. Voor de goede
orde: dit is een indicatief bedrag dat uitsluitend bedoeld is voor de berekening
van de investeringsopgave; het heeft geen normerende werking. Voor de particuliere
sector zijn de kosten geraamd op gemiddeld f 275 000. In 1998 bedroegen
die kosten gemiddeld f 229 000 per woning. Daarboven is rekening
gehouden met de kosten van de benoemde extra kwaliteitsmaatregelen uit deze
nota (zie tabel 11.2) en de bouwkostenstijging van nieuwbouwwoningen tot het
jaar 2000 (CBS maandstatistiek van de prijzen) en een forfaitaire opslag van
10% voor overige kwaliteitsmaatregelen zoals bredere beukmaten et cetera.Tabel 11.2. Kosten van extra kwaliteitsinvesteringen per
woning (in guldens) maatregelkostenplafondhoogte4 800 deurhoogte200 ruimere trappen collectief300 ruimere trappen individueel1 000gangpadennihil geluidsisolatie2 000totaal8 300Bron: VROM.Overigens is het verschil tussen de prijzen en de kosten (investeringspotenties)
voor nieuwbouwwoningen groot genoeg om daarbinnen meer kwaliteit te realiseren.Zo lag de gemiddelde verkoopprijs van nieuwbouwwoningen volgens de Monitor
Nieuwe Woningen van VROM en NEPROM in het derde kwartaal 1999 op f 381 000.
In 1997 was dat nog f 305 000 en in 1998 was dat f 339 000.
Per jaar is sprake van een prijsstijging van 10 tot 15%. Voor het jaar 2000
kunnen de gemiddelde verkoopprijzen zo ruim boven de 4 ton komen te liggen,
terwijl de bouwkosten de afgelopen jaren met gemiddeld 2 à 3% stegen.
Er is geen indicatie dat het verschil uit toegenomen kwaliteit verklaard kan
worden. De verhoging van de investeringskosten behoeft dus niet noodzakelijk
ook in de prijs tot uitdrukking te worden gebracht.Sloop/onttrekkingenHet aantal onttrekkingen wordt in de trendmatige berekeningen –
rekening houdend met bestaande herstructureringsafspraken – geraamd
op 197 000 (inclusief samenvoegingen) voor de periode 2000–2009.
Verondersteld is ook dat voor elke te slopen woning een nieuwe wordt teruggebouwd.
De verhoogde ambities ten aanzien van de transformatieopgave, rekening houdend
met de woonmilieuvoorkeuren van mensen en de mogelijke transformatiestrategieën
leiden tot een verhoogde sloopraming tot 300 000 woningen tot en met
2009. Lang niet altijd worden bij sloop woningen teruggebouwd gelet op de
verdunnings- en vergroeningstrategie in veel wijken. Ook door de samenvoeging
van woningen worden woningen aan de voorraad onttrokken. Samenvoegingen zitten
tot nu toe niet expliciet in de programmering. Toch is dit een relatief eenvoudige
manier om in de behoefte aan relatief grotere woningen te voorzien. Uitgegaan
wordt van 80 000 woningsamenvoegingen.De kosten van de onttrekkingen worden geschat op in totaal circa 10 miljard
gulden. Verbeteringen en verbouwingenHet totaalbedrag van verbeteringsinvesteringen wordt voor de komende tien
jaar op 70 miljard gulden geschat. De helft van dit bedrag heeft betrekking
op milieu-investeringen Het gaat daarbij in het bijzonder om het treffen van
energiebesparende maatregelen. De daarmee gepaard gaande investeringsopgave
is fors, maar bedacht moet worden dat deze betrekking heeft op de totale woningvoorraad,
dus op een zeer groot aantal woningen. Bovendien betalen deze investeringen
zich ook terug in de vorm van een lagere energierekening. De andere helft
van het totale investeringsvolume heeft betrekking op verbeteringen die periodiek
aan woningen plaatsvinden en op de verbouw van woningen die worden samengevoegd.WoonomgevingBij investeringen in de woonomgeving gaat het om investeringen in de openbare
ruimte, groen en milieu. In de nota Stedelijke Vernieuwing zijn de kosten
voor de woonomgeving geraamd op 4,6 miljard gulden na herijking. Vanwege de
hogere ambities wordt nu een verdubbeling van investeringen in de woonomgeving
geraamd. In totaal dus ongeveer 10 miljard gulden.11.2 Kosten flankerend beleidDe flankerende, sociale maatregelen die in hoofdstuk 8 (paragraaf 8.3)
zijn genoemd kunnen worden beschouwd als de «smeerolie» in het
proces van de ontwikkeling en transformatie van woonmilieus. Hiervoor wordt
in eerste instantie een bedrag geraamd van structureel 50 miljoen gulden per
jaar vanaf 2002; 25 miljoen in 2001. In ieder geval tot 2005 zal dit
bedrag niet via versleuteling maar via tendering worden toegekend aan innovatieve
sociale flankerende maatregelen. Op basis van opgedane ervaring zal worden
bekeken of deze bedragen vanaf 2005 worden opgenomen in het generieke
ISV-budget, of dat de werkwijze van een «sociale tender» wordt
voortgezet.Zoals aan het begin van dit hoofdstuk al is gesteld, gaat het kabinet
er vanuit dat de diverse partijen – gemeenten, corporaties, marktpartijen
en burgers – de kosten van de transformatieopgave gezamenlijk dragen.
In aanvulling op het ISV, de huursubsidie en fiscale faciliteiten trekt het
Rijk dus structureel 50 miljoen uit voor sociaal flankerende maatregelen.
Mocht blijken dat het noodzakelijk is dat de rijksbijdrage – ofwel voor
ingrepen in de fysieke sfeer ofwel voor maatregelen op het sociale vlak –
wordt verhoogd, zal dat te zijner tijd alsnog worden bezien.Voor het proces van transformatie van woonmilieus is ook (fysieke) «transformatieruimte»
nodig, locaties in de stad waar mensen al dan niet tijdelijk naar toe kunnen
verhuizen om plaats te maken voor de transformatie (zie hoofdstuk 8). Door
de keuze om bij de transformatie «van binnen naar buiten» te werken
en dus oplossingen éérst in de bestaande stad en pas dan daarbuiten
te zoeken, is deze ruimte maar beperkt voorhanden. De oplossing zal daarom
vaak in dubbel grondgebruik, zoals overkluizing van infrastructuur, gevonden
moeten worden. De kosten daarvan zijn nog niet precies bekend, maar kunnen
aanzienlijk zijn. Mogelijk zullen in de toekomst FES-middelen voor dit doel
kunnen worden ingezet. 11.3 De draagkracht van de sociale huursectorVan commerciële partijen kunnen niet op voorhand onrendabele investeringen
worden gevergd. Van sociale verhuurders wordt wel inzet van het maatschappelijk
vermogen gevraagd. De mate waarin dat kan, wordt bepaald door de driehoek:• investeringen;• huurontwikkeling;• noodzakelijk vermogen c.q. solvabiliteit.Met behulp van het «Prognosemodel Sociale Huursector» kunnen
de investeringen en de exploitatie-effecten daarvan voor het komende decennium
worden doorgerekend. Investeringen, huurontwikkeling en vermogenspositie vormen
bij deze berekeningen op elkaar af te stemmen grootheden. Voor de investeringen
is uitgegaan van de eerder genoemde ambities, zij het dat het prognosemodel
als grondslag 1998 heeft, zodat de aantallen in dit model wat hoger liggen.
De kwaliteitsambitie (1998–2009) komt tot uiting in:• meer onttrekkingen: 293 000 in plaats van 111 000;• meer verbeteringen: van 681 000 naar 761 000;• meer nieuwbouw: van 200 000 naar 285 000;• en van hogere kwaliteit: f 226 000 in plaats van f 166 000
per woning;• meer verkopen: van 238 000 naar 538 000;• investeringen in duurzaam bouwen;• investeringen in leefbaarheid en stedelijke vernieuwing.Als gevolg van deze investeringen zal het aantal sociale huurwoningen
per saldo teruglopen van ongeveer 2,4 miljoen op dit moment naar 1,9 miljoen
in 2009. Er wordt uitgegaan van een gemiddelde huurverhoging die gelijk is
aan de inflatie. Daarvoor is aangenomen 2%. Voor de rente is uitgegaan van
6%.De effecten van deze opgave voor woningcorporaties zijn dat het eigen
vermogen ondanks de extra (vaak onrendabele) investeringen in 2009 oploopt
tot circa 53 miljard gulden, op een balanstotaal van 189 miljard gulden. Dat
is een solvabiliteit van 28% tegen nu 9%. De huurinkomsten bedragen in 2009
circa 18,4 miljard gulden. Het totale resultaat zal in 2009 op ongeveer 5
miljard gulden liggen. Met name de baten uit het toenemende aantal verkopen
dragen daar aan bij. Daarin schuilt natuurlijk ook een onzekerheid. Voor de
verkoopprijs is weliswaar voor de periode 2000–2009 geen verdere reële
toename voorzien, maar wanneer de gemiddelde verkoopprijs in de periode tot
en met 2009 bijvoorbeeld f 25 000 per woning lager wordt (ten opzichte
van de in de prognoses gehanteerde gemiddelde verkoopprijs van f 200 000),
dan daalt het geraamde eigen vermogen in 2009 van 53 naar 41 miljard gulden.
Evenzeer geldt dat bij een lager aantal verkopen, bijvoorbeeld 30 000
te verkopen huurwoningen per jaar in plaats van 50 000 (bij mogelijk
onvoldoende belangstelling van bewoners), het geraamde eigen vermogen in 2009
daalt van 53 naar 28 miljard gulden. Overigens is de financiering van de transformatieopgave
niet afhankelijk van het – evenwel gewenste – hoge aantal verkopen.Een andere belangrijke risicofactor is de rente. Als de reële rente
over de gehele periode 1% hoger ligt dan komt het geraamde eigen vermogen
in 2009 uit op 38 in plaats van 53 miljard gulden. Toch kan worden geconcludeerd
dat de sociale huursector in belangrijke mate de kosten van de verhoogde ambities
met betrekking tot de kwaliteit kan dragen. Dat laat onverlet dat zich de
komende jaren bij een aantal woningcorporaties knelpunten kunnen voordoen,
die echter met behulp van collegiale steun kunnen worden opgelost. Tevens
zal in overleg met de sector worden bezien op welke wijze invulling kan worden
gegeven aan de medeverantwoordelijkheid van corporaties voor de beheersing
van het huursubsidiebudget. 11.4 Individuele subsidiëring (IS)De nota kiest voor handhaving van het huidige instrument van de huursubsidie
vooralsnog in zijn huidige vorm (inclusief de regeling Bevordering Eigen Woningbezit).
De ontwikkeling van de uitgaven hiervoor is – behalve van de inkomens
en de huurparameters – in belangrijke mate afhankelijk van de maatregelen
in het kader van de bestrijding van de armoedeval. Deze discussie wordt thans
in een breder verband gevoerd zodat in de raming van de uitgaven uitgegaan
wordt van de huidige huursubsidieraming (inclusief de BEW-raming), welke is
doorgetrokken naar 2009. Separaat zijn de effecten weergegeven van het kwaliteitsbeleid
van de nota en van het toenemend aantal verkopen.Tabel 11.3. Raming uitgaven individuele subsidiëring
2000–2009 (in miljoenen guldens en in lopende prijzen)  2000200120022003200420052006200720082009TotaalIS3 2083 2873 3453 4003 4603 5103 5503 5903 6253 66534 640extra verkoop0– 5– 15– 20– 30– 40– 50– 80– 115– 165– 520extra kwaliteitPMPMPMPMPMPMPMPMPMPMPMtotaal3 2083 2823 3303 3803 4303 4703 5003 5103 5103 50034 120De tabel kan als volgt worden toegelicht:HuursubsidieVoor het verloop van de huursubsidie zijn de bedragen opgenomen zoals
die (voorlopig) in de begrotingsramingen zijn opgenomen. Hoewel in de nota
wordt aangegeven dat het aandeel lagere inkomens volgens de definitie van
«de aandachtsgroep» zal dalen, is sprake van oplopende huursubsidie.
Dat komt omdat het aantal huishoudens dat deel uit maakt van de aandachtsgroep
in absolute zin vrij constant blijft en omdat de uitgaven zijn geraamd in
lopende prijzen. Reëel (conform de aannamen in de begroting 2000) daalt
het beslag op de huursubsidie naar ruim 3 miljard gulden in 2009. Het aantal
huishoudens dat van de regeling gebruik maakt loopt in de tijd wel af.Extra verkopen en extra kwaliteitIn de nota wordt voor de periode 2000 tot 2010 ingezet op het verkopen
van huurwoningen op een grotere schaal dan nu gebruikelijk is: 700 000
in plaats van 200 000 waarmee nu rekening wordt gehouden. In de raming
is ervan uitgegaan, dat de helft van de extra verkopen budgettair neutraal
is omdat daarvoor uitkeringen in het kader van de regeling Bevordering Eigen
Woningbezit worden gedaan.De budgettaire effecten van extra kwaliteitsmaatregelen zijn voorlopig
PM gesteld. Het rijksbeleid, zoals dat mede tot uitdrukking komt in de prestatienormering
huursubsidie, is gericht op medeverantwoordelijkheid van (gemeenten en) verhuurders
voor een beheersbare ontwikkeling van het huursubsidiebudget. Over de mate
waarin, met inachtneming van deze medeverantwoordelijkheid, extra kwaliteitsmaatregelen
in de huur verdisconteerd kunnen worden, vindt nog overleg plaats met verhuurders. 11.5 Ontwikkeling van de draagkracht van burgersDe transformatie conform de gepresenteerde beleidsstrategie betekent een
forse kwaliteitssprong. Daarom is het effect van de beleidsstrategie op de
woonlasten bepaald. Er is een berekening gemaakt van de toekomstige woonlasten
bij de verschillende scenario's, zowel voor het «trendmatige aanbod»
(de bestaande investeringsplannen van gemeenten) als voor de
meer ambitieuze beleidsstrategie. Daarbij is er van uitgegaan dat er geen
extra prijsstijging voor het wonen plaatsvindt. Met andere woorden, de ontwikkeling
van huurprijzen volgt de inflatie.Als de bestaande plannen (het «trendmatig aanbod») worden
gerealiseerd, zullen de woonlasten toenemen met 0,3% reëel per jaar tot
2010. Dat wil zeggen dat het trendmatige beleid een kwaliteitsverhoging van
de voorraad met zich meebrengt die reëel 0,3% per jaar kost. Deze toename
komt overeen met het kwaliteitseffect uit het verleden. Men kan dus met recht
spreken van «trendmatig» beleid.De kwaliteitssprong volgens de bestaande plannen is echter onvoldoende
om aan de woonwensen tegemoet te komen, hetgeen aanleiding vormt voor een
bijgestelde strategie. Deze beleidsstrategie levert meer kwaliteit, maar brengt
ook hogere kosten met zich mee. Bij gelijkblijvende aannames komt het effect
van de beleidsstrategie uit op een totale toename van de woonlasten van 0,2%
per jaar. Totaal dus 0,5%.Inclusief kwaliteitsverbeteringen en de gevolgen van de beleidsstrategie
zouden de huren vanaf 1998 tot 2010 met circa 6 procent reëel toenemen.
De prognoses over de vermogensontwikkeling van de sector woningcorporaties
laten echter zien dat, ook bij de gewenste kwaliteitsinvesteringen, een gemiddeld
inflatievolgend huurbeleid mogelijk is.Het gemiddelde huishoudinkomen zal in die periode van f 48 000
in 1998 stijgen naar f 59 000 (prijsniveau 1998 volgen het scenario
Coördinatie) in 2010. Dat is een verwachte stijging van 23% reëel.
Op grond daarvan mag voor de toekomst verwacht worden dat de woonquoten gaan
dalen. In de koopsector worden de lasten direct via de markt gereguleerd.
Op grond van bovenstaande mag worden verwacht dat er bij bewoners voldoende
draagvlak aanwezig is voor kwaliteitsverbetering.11.6 TotaaloverzichtVan de middelen voor flankerend beleid bij de stedelijke vernieuwing wordt
vooralsnog structureel 50 miljoen gulden per jaar gedekt bij de begrotingsafspraken
voor 2001, te beginnen met 25 miljoen in 2001.Tabel 11.4. Budgettaire consequenties voor de rijksbegroting,
2000–2009 (in miljoenen guldens; totalen ook in miljoenen euro, 1 gulden
= 0,45 378 euro)  2000200120022003200420052006200720082009totaaltotaal (euro)ISV0255050505050505050425193             IS0– 5– 15– 20– 30– 40– 50– 80– 115– 165– 520– 236 –+PM+PM+PM+PM+PM+PM+PM+PM+PM+PM+PM             totaal020353020100– 30– 65– 115– 95– 43totaal (euro)091614950– 14– 29– 5243 HOOFDSTUK 12BELEIDS- EN WETGEVINGSPROGRAMMAIn het beleidsprogramma zijn per beleidsmaatregel de concreet van de rijksoverheid
te verwachten acties en/of producten aangegeven. Daarbij wordt onderscheid
gemaakt naar:• het maken van beleidsafspraken met andere overheden, organisaties
van burgers, woningcorporaties en marktpartijen (b);• het opstellen en bijstellen van wet- en regelgeving, inclusief
het rijksbeleidskader en voorbereidende nota's (w);• het realiseren van nieuwe organisatiestructuren (o);• het evalueren en monitoren van beleid (m);• het experimenteren met en onderzoeken van nieuwe instrumenten (e).Dat het ministerie dit niet alleen voor zijn rekening wil en kan nemen
is evident. In het beleidsprogramma is per beleidsmaatregel aangegeven welke
andere departementen en welke organisaties van burgers en marktpartijen (inclusief
corporaties) bij de uitvoering van de beleidsmaatregelen zijn te betrekken.
Het programma heeft betrekking op de beleidsmaatregelen op rijksniveau. Veel
van deze maatregelen komen neer op het stimuleren en bevorderen van een verdere
doorwerking van de rijksvisie, als opgenomen in deze nota, bij provincies,
gemeenten, corporaties, marktpartijen en de burger en haar organisaties. En
waar mogelijk het maken van concrete afspraken over de doorwerking en concrete
uitvoering van het rijksbeleid. Het beleidsprogramma is mede gegeven de looptijd
van tien jaar indicatief en zal jaarlijks in het kader van de begroting worden
geconcretiseerd.MEER ZEGGENSCHAP OVER WONING EN WOONOMGEVING MAATREGELEN • producten/actiesbetrokken departementenandere betrokkenen, o.a.aard Wettelijk verankeren positie woonconsument
en woonconsumentenorganisaties in proces van bouwen en beheren (Woonwet)AZ, BZK, EZ, FIN, JUST, LNV, V&W, VWSBurgerorganisaties Aedes, IPO,VNGw     Afspraken met marktpartijen
om kennis- en informatievoorziening te verbeteren: • grotere
toegankelijkheid van informatie, kennis en expertise over woning, woonomgeving
en woningmarkt via Internet • voeren van kwaliteitskeurmerken en certificaten
door marktpartijen • transparant maken regionale woningmarkten (woonwinkels)
 • opzetten van woonwinkels bij grootschalige projecten als procesvereiste
in rijksbeleidskaderBZK, AZ, EZ, OCWBurgers, Marktpartijenb, e     Bevorderen gerichte marktonderzoeken
en ontwikkeling adequate marketingtechniekenAZ, BZK, EZ, OCWIPO, Marktpartijen, VNGe     Integratie/samenwerking loketten
overheden en marktpartijen en waar mogelijk bundeling van administratieve
proceduresBZK, EZ, FIN, SZW, VWSAedes, Burgerorganisaties, IPO, NIZW, VNGo     Verduidelijken aanspreekbaarheid
huurder (en verhuurder) bij overlast, d.m.v. modelovereenkomsten en/of aanscherping
BWBZK, EZ, JUSTAedes, LOHV, Woonbondw    Voorstellen opheffen knelpunten
t.a.v. tijdelijke verhuurJUST,
BZK, FIN, SZW, VWSAedes, LOHV, Woonbondw    Wettelijk regelen dat huurder
niet meer verplicht is tot ongedaan maken van veranderingen en toevoegingen
aan de woning als dat de waarde van het onroerend goed niet schaadtBZK, JUSTAedes, LOHV, Woonbondw     Experimenten met nieuwe vormen
van zeggenschap bewoners over corporatiebeleidBZK, EZAedes, LOHV, Woonbonde Ontwikkelen van instrumenten
om de transparantie op de woningmarkt te vergroten • opzetten
van een huurwoningmarkt-benchmark; • instellen van huurmakelaars;AZ, BZK, EZ, JUSTLOHV, NWI,
NVM, VNGe    Ontwikkelen risicobeperkende producten,
als buffer voor het mogelijk verlies aan vermogen (woonlastenverzekering)FINBanken,
Consumenten, VNG, Verzekeraars, WEWb     Instellen één loket
voor arbitrage bij geschillen over gebreken nieuwe woningenJUSTGIW, Raad voor de Arbitrageo    Aanscherpen appartementsrechtJUSTKNB,
VEH, VNGw     Afspraken met corporaties over
verhoging verkoop huurwoningenBZK, EZ,
FIN, JUSTAedes, VNGb, w    Ontwikkelen mogelijkheden voor
vloeiende overgang huur naar koop (rechten op verwerving eigen woning of een
aandeel in het eigendom van de woning)FIN, SZWAedes, Banken, LOHV, SEV, VNGb, o     Opname particulier opdrachtgeverschap
als prestatieveld in rijksbeleidskader. Als particulier opdrachtgeverschap
onvoldoende invulling krijgt worden wettelijke maatregelen getroffenAZ, BZK, EZ, FIN, JUSTVNG,
IPOb, w    Stimulering particulier opdrachtgeverschap
door middel van experimenten en voorbeeldprojecten SEVe    Vereenvoudigen bouwregelgeving • conversie Bouwbesluit • snellere en goedkopere vergunningverlening
 • verwijderen aantal welstandscriteria uit Bouwbesluit • verwijderen
overbodige eisen uit bouwregelgevingFIN, IOB*,
JUSTOPB**w     Harmoniseren bouwregelgeving • harmoniseren bouwregelgeving en afstemmen op Europese regelgeving
 • inhoudelijke en procedurele afstemming bouwregelgeving verbeteren,
inclusief afstemming Wet RO en Wet MilieubeheerFIN, IOB, JUSTOPBw    Aanscherpen bouwregelgeving • aanscherpen veiligheidseisen Bouwbesluit (rookmelders/beloopbaarheid
trappen) • aanscherpen eisen gezond wonen (geluid, ventilatie, asbest
en radon) • verbeteren toekomstwaarde woningen door hogere deuren/plafonds,
implementatie eisen Beleidsprogramma Dubo en KlimaatnotaFIN, IOB, JUSTOPBw    Verbeteren handhaving bouwregelgevingFIN, IOB, JUSTOPBw     Stimuleren toepassing zonnecellen
voor de opwekking van elektriciteit in de gebouwde omgevingIOBOPBw     Financiële ondersteuning
ter stimulering van toepassing energiebesparende door lagere-inkomensFIN, IOB w     Onderzoeken mogelijkheden verdere
modernisering welstandstoezichtOCWVNGe* IOB staat voor Interdepartementaal Overleg Bouwregelgeving. Daarin nemen
deel: VROM, VWS, V&W, BZK, EZ, DEF, RGD, OCW.** OPB staat voor Overlegplatform Bouwregelgeving. Daarin nemen deel:
VROM, VNG, Federatie Welstand, Vereniging Stadswerk, AVBB, NVTB, AEDES, VEH,
VAC's, Woonbond, BNA, NEPROM, NNI, GIW, Energiened, VNG, TNO-bouw.GOED WONEN VOOR IEDEREEN MAATREGELEN • producten/actiesbetrokken departementenandere betrokkenen, o.a.aard Onderzoek naar vraag en aanbod
studentenhuisvestingOCW e     Bevorderen huursubsidie
gebruik, indien nodig • voorlichting • vereenvoudiging
uitvoering • lokale klantcontactpunten • snellere behandeling
aanvragenBZK, FIN, SZW, VWSAedes, VNG, Woonbondm, o     Mogelijkheden bezien tot bundeling
vangnetregelingen Huursubsidie, BEW, gemeentelijke woonlastenfondsen, woonkostentoeslag
(bijzondere bijstand) en schuldensaneringsregeling (bijstand)AZ, BZK, FIN, SZWVNGw     Bezien mogelijkheden tot aanbieden
van verzekeringsproducten om gat tussen vangnetzorg en volledige zelfredzaamheid
voor relatie tussen woonkosten en inkomen te dichtenBZK, EZ, FINVerzekeringsbranchee    Aanscherpen prestatienormering
huursubsidie • vereenvoudigen en verbeteren handhaving prestatienormering
huursubsidie • medeverantwoordelijkheid corporaties voor beheersing
huursubsidie-uitgaven voor sociale huursector, afhankelijk resultaat eerstgenoemde
maatregelBZK, FIN, SZWAedes, VNG, Woonbondw     Experimenteren met vouchersystemen
(m.n. ontwikkeling woonzorgvoucher) en onderzoeken mogelijkheden tot fiscalisering
huursubsidieAZ, FIN, SZW, VWSAedes, Arcares, SEV, Woonbonde     Moderniseren huurbeleid • richten op gemiddeld inflatievolgend huurprijsbeleid met
maximering huurprijs en bandbreedte in ontwikkeling huurprijs • vergroten
contractvrijheid huurder • vastleggen contractvereisten (huurprijs/huurprijsstijging/huurbescherming)
 • vaststellen bandbreedte en systematiek o.b.v. analyse ontwikkeling
sociale huursector sinds de brutering en voorstellen LOHVBZK, SZW, FIN, JUST, AZAedes, Woonbond, LOHVw     Bekrachtiging LOHV of instelling
nieuw landelijk orgaan (huurders, verhuurders en onafhankelijke deskundigen)
dat minister adviseert over normering huurprijsbeleidJUSTLOHV, Aedes, Woonbondw, o    Moderniseren woningwaarderingssysteem
(WWS)BZK, FIN, SZW,VNG, Aedes, Woonbond, LOHVw     Onderbrengen administratieve afhandeling
huurgeschillen in ZBOBZK, JUST w, o     Instellen ombudsman bij LOHVBZK, JUST, AZLOHV, VNGoWONEN EN ZORG MAATREGELEN • producten/actiesbetrokken departementenandere betrokkenen, o.a.aard Opstellen voorstel vermindering
administratieve lasten voor gebruikers van veelheid van regelingen op woon-zorggebiedVWSIPO, NIZW,
VNGw    Experimenteren met woon-zorgvoucherBZK, EZ, FIN, SZW, VWSIPO, NIZW, SEV, VNG, Zorgkantorene    Integratie/samenwerking loketten
wonen, zorg, welzijn (Overheidsloket 2000)BZK, EZ, FIN, SZW, VWSAedes, Burgerorganisaties,
IPO, NIZW, VNGo     In het rijksbeleidskader
specifieke aandacht voor: • wonen-zorg • afstemming met
regionale zorgvisie • effecten extramuralisering • aanbod levensloopbestendige
woningen • allochtone ouderen • domoticaBZK, JUST, SZW, VWSAedes, G-4, G-30, IPO, VNGw     Toevoegen «wonen en zorg»
als zesde prestatieveld aan BBSHSZW,
VWSAedesw    Realisatie en beheer van vastgoed
zorginstellingen gaat behoren tot werkdomein woningcorporatiesSZW, VWS, EZAedes, Arcaresw     Uitvoeren Woon-zorgstimuleringsregelingFIN, VWSIPO, NIZW, SEV, VNGe     Aanpassen bouwregelgeving (afstemming
WEZ/Bouwbesluit)FIN, IOB, JUSTOPBw    Expliciete aandacht voor wonen
en zorg bij monitoring ISV (tot 2005)BZK m     Nabijheid en bereikbaarheid voorzieningen
als toetspunt bij gemeentelijke bestemmingsplannen en beoordeling (her)ontwikkeling
wijkenBZKVNGw     Ruimte in bestemmingsplannen reserveren
voor kleinschalige (woonzorg)voorzieningen. Overleg over evt. hoge grondkostenBZK, FINVNGbKIEZEN VOOR STEDELIJKE WOONKWALITEIT MAATREGELEN • producten/actiesbetrokken departementenandere betrokkenen, o.a.aard Voeren dialoog met steden, provincies
en andere betrokken partijen om ambitie in stedelijke vernieuwingsinspanningen
te verhogenBZK, EZ, V&W, VWS, SZWIPO, G-4, G-30, VNGb    Het kabinet zal in
overleg met de rechtstreekse ISV-steden en de provincies de gezamenlijke beleidsinzet
voor de stedelijke opgave 2005–2009 bepalen en zal onderstaande uitgangspunten
hanteren in het overleg: • omvorming woonmilieus • zelfvernieuwende
dynamiek buurten en wijken • vergroten aandeel particulier opdrachtgeverschap
 • samenhang tussen stedelijke vernieuwing en nieuwe uitleg • toedelen
middelen ISV op basis van potentie steden en inzet maatschappelijk gebonden
vermogen van corporaties • investeren in kwaliteit openbare ruimte •
vergroten innovatiegedeelte ISV • stimuleren gebiedsgerichte organisatievormenBZK, EZ, V&W, VWS, SZWIPO, G-4, G-30, VNGw     Aanscherpen procesvereisten voor
investeringsplannen ISV (scherpe analyse en diagnose, integrale benadering
vernieuwingsstrategieën)AZ, BZK,
EZ, FIN, JUST, LNV, V&W, VWS, SZWAedes, IPO,
G-4, G-30, VNGw     Het kabinet trekt 50 mln gulden
structureel per jaar uit (vanaf 2002, 25 mln in 2001) voor flankerend
beleid voor innovatieve acties in de sociale sfeer bij transformatieprocessen.
Dit bedrag wordt toegevoegd aan het ISV, maar in elk geval tot 2005 via tendering
ter beschikking gesteldBZK, FINIPO, G-30, VNGw     Mogelijkheden bezien tot inzet
middelen uit FES-fonds voor functieveranderingslocaties en dubbel grondgebruikEZ, FIN, BZK e    Interdepartementaal onderzoek
naar woonwensen allochtonen en processen van concentratie/segregatieBZK, VWS, OCW, EZ, SZWForum,
Woonbond, VNG, G-30, Aedese    Interdepartementaal onderzoek
naar positie en keuzevrijheid allochtonen en samenhang met ontwikkelingen
op andere terreinenBZK, VWS, OCW, EZ,
SZWForum, Woonbond, VNG, G-30, Aedese     Opzetten van een kwaliteitsmonitor
die per regio de relevante ontwikkelingen voor de kwaliteitsvraag en de ontwikkelingen
in het aanbod in kaart brengt Marktpartijen, VNG, IPOm    Vastleggen gemaakte herijkingsafspraken
Vinac in Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (gekoppeld aan PKB deel 3) Convenantpartnersw     Maken beleidsafspraken
met overheden, corporaties en marktpartijen over (gesprekken over de verstedelijking
in meerdere rondes): • vroegtijdig betrekken burger bij planprocessen
 • particulier opdrachtgeverschap • (innoverende) investeringen
in openbare ruimte • aanscherpen kwaliteitseisen nieuwbouw • aanscherpen
prestatie-eisen stedelijke vernieuwing en inzet maatschappelijk gebonden vermogen
door corporaties • doorwerking afspraken in prestatiecontracten gemeenten
met corporaties • voorbeeldprojecten en experimentenBZK, EZ, FIN, JUST, VWSAedes, IPO, SEV, VEH, VNG,
Woonbondb    Verbeteren afstemming middelen
voor OV-infrastructuur en gemeentelijke investeringsprogramma's ISVFIN, V&WIPO, G-30, VNGw     Formuleren beleidsmatig antwoord
op knelpunten in het grondbeleid in de Nota GrondbeleidAZ, BZK, DEF, EZ, FIN, JUST, LNV, V&W wWONEN IN DORPEN EN IN HET LANDELIJK GEBIED MAATREGELEN • producten/actiesbetrokken departementenandere betrokkenen, o.a.aard Huisvestingswet (bindingseisen) • in gebieden met restrictief ruimtelijk beleid mogelijkheid
voor bindingseisen i.v.m. contourenbeleidBZK,
JUSTIPO, VNGw     Accommoderen vraag ruime en groene
woonmilieus in de stadBZK, EZ, LNV, V&WIPO, VNGb    Invullen op beperkte
schaal van behoefte aan landelijke woonmilieus door in een aantal gevallen: • woningbouw toe te staan in het kader van «ruimte voor
ruimte» • hergebruik bestaande gebouwen mogelijk te maken •
ontwikkelen van woningen in topsegment toe te staan als impuls economisch
zwakke gebieden (o.a. landgoederen en buitenplaatsen) • woningen te
bouwen onder de strikte conditie van versterken van de ruimtelijke kwaliteit
(met name in «verrommelde» overgangsgebieden)BZK, EZ, LNV, V&WIPO, VNGb, w     Toelaatbaarheid van bestaande
recreatiewoningen wordt door gemeenten en provincies opnieuw vastgesteld op
basis van ruimtelijke, sociale, recreatieve en veiligheidsaspectenAZ, LNV, V&WIPO, VNGw    In de provincie Zeeland wordt
een pilotprojcet «woningbouw in dorpen» gestartLNVProv. ZeelandeVERANTWOORDELIJKHEDEN IN DE WOONOPGAVE MAATREGELEN • producten/actiesbetrokken departementenandere betrokkenen, o.a.aard Opstellen Woonwet
(integrale ordeningswet) • de positie en rechtszekerheid van
de burgers (rol en positie woonconsumenten en woonconsumentenorganisaties)
 • de taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid
van overheden (verplichting tot het opstellen van een ontwikkelingsvisie voor
G30-gemeenten en provincies, aanwijzingsbevoegdheid naar provincies en rechtstreekse
gemeenten, open/transparante aanbestedingsprocedures) • de taken, bevoegdheden,
verantwoordelijkheden en aanspreekbaarheid van woningcorporaties (werkdomein,
kerntaken) en sectorinstellingen • de toezichts- en handhavingsrelaties
tussen de bestuurslagen en met de woningcorporaties en de sectorinstellingen
(intern toezicht, matching, deelnemingen, toe- en uittreding, mogelijk ZBO-toezicht
corporaties)AZ, BZK, EZ, FIN, LNV, SZW, V&W,
VWSAedes, IPO, VNGw     Opstellen wettelijk
verankerd rijksbeleidskader – te behalen resultaten door overheden,
zoals: • de integraliteit van de gemeentelijke investeringsstrategieën
 • de samenwerking met partners • de intergemeentelijke afstemming
 • de regionale woonmilieudifferentiatie – te behalen resultaten
door corporaties, zoals: • verruimen slaagkans/keuzemogelijkheid woningzoekenden
 • beperken woonlasten lagere inkomensgroepen • creëren huisvestingsmogelijkheden
dak- en thuislozen • versterken samenhang woon-zorgdiensten/verbreden
assortiment • bevorderen eigenwoningbezit en beheer • verhogen
van de kwaliteit van de leefomgeving in buurten en wijken, en versterken sociale
samenhang • vergroten differentiatie woningaanbod en verhogen woonkwaliteit
 • realiseren duurzame, levensloopbestendige, energiezuinige woningen
en woonmilieus • vergroten zeggenschap bewoners over woning en woonmilieu
(nieuw en bestaand) • verbeteren functioneren woningmarktAZ, BZK, EZ, FIN, LNV, SZW, V&W, VWSAedes, IPO, VNGw     Opstellen en toepassen «proeve»
beleidskader voor corporatiesBZKAedese    Toevoegen «wonen en zorg»
als zesde prestatieveld aan BBSHSZW,
VWSAedesw     Instellen integrale thematische
overlegplatformsAZ, BZK, EZ, FIN, LNV,
SZW, V&W, VWSConsumentenorganisaties, Marktpartijeno     Voorschriften met betrekking tot
Prestatieplan en verantwoordingsverslag corporatiesBZKAedes, VNG, Woonbondw    Ontwikkelen deelnemingenbeleidBZK, EZ, JUSTAedes, VNGw     Uitvoeren MDW-maatregelen • opheffen generieke vrijstelling vennootschapsbelasting voor
commerciële activiteiten corporaties; onderzoek naar gevolgen van opheffing
generieke vrijstelling; • vrijstelling legesheffing bij ingrijpende
woningverbetering openstellen voor alle partijen (met ingang 2002) •
onderzoek evt. prijsvoordeel achtervang overheid bij WSW • vrijstelling
overdrachtsbelasting komt, mede ter financiering BEW, te vervallen (voorkomen
«dubbele» afdracht bij stedelijke vernieuwing)FIN, EZ VNG, Aedesw    Ontwikkelen kengetallen en benchmarkingAZ, BZK, EZAedesm, b     Ontwikkelen mogelijkheden tot
versterking maatschappelijke verankering Aedes, Woonbonde,
o     Ontwikkelen (fusie)gedragscodeEZ, FINAedes,
Woonbondb    Ondersteuning en evaluatie van
het College Sluitend StelselBZK, EZ,
FIN, JUSTAedes, VNGm, o    Ontwikkelen toezichtsbeleidBZK, FINVNG, Aedesw     Extern toezicht (rechtmatig en
financieel) onderbrengen bij CFV, splitsing CFV in toezichtsorgaan en fonds
sectorbeheerBZK, FIN, JUST, EZCFVo, w    Periodieke herijking grondslag
toelating corporaties (om de vijf jaar)BZK, JUSTVNG, Aedesw    Mogelijkheid tot uittreding uit
sector wordt in Woonwet opgenomenBZK,
EZ, JUST, FINVNG, Aedesw    Versterken en professionaliseren
intern toezichtEZ, JUSTAedes, LOHV, WoonbondoVERANTWOORDING KABINETSREACTIE ADVIEZEN ONTWERP-NOTA WONEN1 InleidingIn mei 2000 heeft het kabinet de ontwerp-Nota Wonen uitgebracht. In deze
nota gaat het over het woonbeleid voor de komende tien jaar.Op 6 juni 2000 is aan vijf adviesraden advies gevraagd over de ontwerp-Nota
Wonen. Vanwege de verbreding van het beleid zijn behalve aan de VROM-raad
ook adviezen gevraagd aan de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO),
de Sociaal-Economische Raad (SER), de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB)
en de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG). Daarnaast is aan dr. M.C. van
Schendelen (Universiteit van Amsterdam) gevraagd te adviseren over de emancipatieaspecten
van de nota.Het kabinet is zeer erkentelijk voor de gedegen adviezen. Over de hoofdlijnen
van het beleid voor het wonen zijn de adviezen overwegend positief. Positief
over het centraler stellen van de burger in het woonbeleid, over de verbreding
van het woonbeleid, over het accent op kwaliteit – in het bijzonder
de kwaliteit van de stad – en over de versterking van de inhoudelijke
betrokkenheid van het Rijk. De vijf kernopgaven van het woonbeleid (vergroten
van zeggenschap, kansen scheppen voor kwetsbare groepen, bevorderen van wonen
en zorg op maat, verbeteren van stedelijke woonkwaliteit en faciliteren van
groene woonwensen) worden breed onderschreven.Naast de gevraagde adviezen zijn er van diverse instanties schriftelijke
reacties op de ontwerp-Nota Wonen ontvangen. Aan het einde van deze verantwoording
is een overzicht te vinden van die reacties.In deze verantwoording geeft het kabinet zijn reactie op de ontvangen
adviezen en schriftelijke reacties. Dit gebeurt volgens een thematische indeling.
Daarbij wordt de opbouw van de ontwerp-Nota Wonen gevolgd. Eerst wordt ingegaan
op de uitgangspunten en ambities van de nota (paragraaf 2), vervolgens
op de vijf kernopgaven (paragraaf 3), daarna op de verantwoordelijkheidsverdeling
(paragraaf 4) en tot slot op de financiering van de woonopgave (paragraaf 5).2 Uitgangspunten en ambities van de Nota WonenBurger centraalHet motto «de burger centraal» wordt breed onderschreven.
De omslag naar een meer vraaggeoriënteerde benadering in het woonbeleid
sluit kennelijk goed aan bij de maatschappelijke behoefte. Het beeld van de
zelfstandige en verantwoordelijke burger en de daarbij behorende nieuwe verhouding
tussen overheid en markt wordt goed herkend. Slechts uit één
reactie komt expliciet twijfel naar voren of burgers wel voldoende in staat
zijn om hun eigen woonsituatie vorm te geven (Landelijk Contact Vrouwenadviescommissies
(LC VAC's). Uit diverse andere reacties komt deze twijfel impliciet naar voren
(onder andere Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en Algemeen Verbond Bouwbedrijf
(AVBB)), in het bijzonder waar het gaat om de herziening van de bouwregelgeving
en de modernisering van het welstandstoezicht.Het kabinet is van mening dat burgers in het algemeen
zeer wel in staat zijn om zelf vorm en inhoud te geven aan hun woonsituatie.
Het streven naar meer zeggenschap voor burgers past in de ontwikkeling naar
een maatschappij waarin burgers meer ruimte hebben om hun eigen levensperspectief
te ontwikkelen.De kernopgavenOok bestaat er ruime steun voor de vijf kernopgaven van het woonbeleid.
Wel zijn veel opmerkingen gemaakt bij de uitwerking ervan. De VROM-raad ziet
de ontwerp-Nota Wonen eerder als een beleidsvisie dan als een beleidsnota,
omdat een uitwerking van het concrete beleidsinstrumentarium ontbreekt. De
uitwerking van de zeggenschap op nationaal niveau, van het lokale uitvoeringskader
voor de stedelijke vernieuwing en van het thema wonen en zorg vindt deze adviesraad
onvoldoende.Het kabinet meent dat, gezien de snelle maatschappelijke
ontwikkelingen, een beleidsnota die voor een periode van tien jaar gedetailleerd
het concrete beleid uitwerkt en instrumenteert, niet meer van deze tijd is.
Het beleid op hoofdlijnen in de Nota Wonen is bedoeld om samen met alle actoren
op het terrein van het wonen de maatschappelijk urgente vraagstukken aan te
pakken. Naast het vastleggen en bewaken van de formele ordening behoort het
tot de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid om erop toe te zien dat provincies,
gemeenten en woningcorporaties eigen beleid en plannen ontwikkelen en uitvoeren,
zodat maatschappelijk gewenste resultaten worden geboekt. Het kabinet komt
in de Nota Wonen zowel met een visie op de ordening en de gewenste en noodzakelijke
veranderingen daarin als met een inhoudelijke visie waaruit zijn verantwoordelijkheid
voor het wonen blijkt. Wat de ordening betreft, bevat de nota voorstellen
voor versterking van de positie van de burger, een verandering van de relaties
met provincies en gemeenten in de richting van een prestatiegerichte aanpak
en verduidelijking van de regels voor woningcorporaties. Dit alles zal worden
verankerd in de Woonwet. De vertaling ervan in wet- en regelgeving vergt uiteraard
nog een zorgvuldige voorbereiding en het nodige overleg met belanghebbenden.
En wat betreft de inhoudelijke ambities: de Nota Wonen geeft naar de mening
van het kabinet duidelijk aan waar, in het licht van de maatschappelijke vraagstukken,
de inhoudelijke prioriteiten voor het komende decennium liggen. In het rijksbeleidskader
zullen die worden vastgelegd. De concrete vertaling daarvan in specifiek beleid
vraagt echter in belangrijke mate om regionaal en lokaal maatwerk, waarbij
rekening wordt gehouden met de situatie op de desbetreffende woningmarkten.
Dat leent zich niet voor vastlegging in een rijksnota. Het vraagt van de rijksoverheid
een andere houding en inzet: actieve deelname aan de dialoog op regionaal
niveau en het zoeken en bevorderen van samenwerking in resultaatgerichte coalities.
Op zo'n betrokken houding is de accentverschuiving in het sturingsperspectief
gericht. Naar aanleiding van het advies van de VROM-raad wordt in de definitieve
Nota Wonen overigens meer aandacht besteed aan de lokale uitvoering van de
stedelijke vernieuwingsopgave.Uiteraard is er naast deze regionale en lokale
vertaling inhoudelijke regelgeving op nationaal niveau nodig. Maar ook daarvoor
geldt dat het omwille van een zorgvuldige en gedegen voorbereiding niet altijd
mogelijk en wenselijk is nu al in de nota keuzes te doen. Het is bijvoorbeeld
verstandig om eerst de voor- en nadelen van een voucher-systeem uitvoerig
te verkennen voordat tot eventuele invoering wordt besloten. Het is overigens
opmerkelijk in dit verband dat waar de ontwerp-Nota Wonen concreet is (bijvoorbeeld
het gewenste percentage particulier opdrachtgeverschap of het gewenste percentage
eigenwoningbezit) dit – vanwege de verwachting van een klassieke beleidsnota –
door soms dezelfde critici wordt opgevat als normatieve taakstelling, terwijl
dit juist geenszins de bedoeling is. Het gaat bij genoemde percentages niet
om dogma's, maar om streefgetallen die gebaseerd zijn op de geconstateerde
vraag in de markt.Spanning tussen individuele wensen en collectieve waardenVan verschillende kanten wordt gewezen op de mogelijke spanning tussen
individuele wensen en collectieve waarden. De SER vraagt aandacht voor de
spanning tussen de principes «meer keuzevrijheid» en «aandacht
voor maatschappelijke waarden». De ROB wijst op de spanning tussen meer
keuzevrijheid voor de burger en de verantwoordelijkheid van de overheid voor
het algemene belang. De RMO vindt dat er te weinig oog is voor het feit dat
de burger niet alleen zijn individuele belangen wil behartigen, maar dat hij
ook verantwoordelijkheid draagt voor collectieve waarden. De RLG erkent dat
er wel aandacht is voor de spanning tussen individuele en collectieve wensen,
maar dat er niet echt wordt gekozen en uitgewerkt. Ook vindt de RLG dat de
keuze op een te laag niveau wordt gelegd. Aedes, vereniging van woningcorporaties,
vindt dat de maatschappelijke waarden die de ontwerp-Nota Wonen noemt onvoldoende
doorwerken in de uitwerking van de kernopgave «meer zeggenschap over
woning en woonomgeving». De vier grote steden (G4) wijzen op hetzelfde
punt: de spanning tussen individuele wensen en collectieve waarden komt onder
meer naar voren in het ruimtebeslag, de kwaliteit van de woning en de woonomgeving
en de keuzevrijheid voor kwetsbare groepen (dak- en thuislozen, drugsverslaafden).Het kabinet is van mening dat keuzevrijheid en zeggenschap
met betrekking tot de eigen woonsituatie dominante drijfveren van burgers
zijn. Daar moet ruimte voor zijn. Om aan de behoefte van burgers aan kwaliteit
en identiteit tegemoet te komen, is het nodig dat bestaande belemmeringen
worden weggenomen en de positie van burgers en hun organisaties op de woningmarkt
wordt versterkt. Hier ligt een ordenende en ontwikkelende taak van het Rijk.
Maar het is ook de taak en verantwoordelijkheid van het Rijk om vanuit algemene,
maatschappelijke waarden begrenzingen te geven. Dat gaat goed samen, want
de burger wenst niet alleen individuele keuzevrijheid, hij wil ook verantwoordelijk
lid van de samenleving zijn. Burgers verlangen daarover duidelijkheid van
de overheid, waar nodig in regelgeving. In de Nota Wonen is daarom als tweede
principe «aandacht voor maatschappelijke waarden» opgenomen. Dat
uit zich in de nota onder meer in thema's als bouwregelgeving, het zoveel
mogelijk accommoderen van de woonbehoefte in de steden en het vergroten van
de zeggenschap van huurders. Ook uit het principe van «beheerste marktwerking»
blijkt dat het kabinet zich ervan bewust is dat de markt niet vanzelfsprekend
zorgt voor het veiligstellen van collectieve waarden. De overheid dient derhalve
grenzen te stellen. Het kabinet is ervan overtuigd dat burgers ook bereid
zijn om ten behoeve van deze maatschappelijke waarden geen onbegrensde keuzevrijheid
te eisen. Daarbij moet de overheid als hoeder van het algemeen belang de weg
wijzen.Het kabinet meent dat in de Nota Wonen een goede balans
tussen individuele wensen en collectieve waarden is gevonden. Wezenlijk daarbij
is een actieve en betrokken overheid die haar verantwoordelijk neemt. Dit
is eveneens een van de principes van de Nota Wonen. In de definitieve nota
is ter verduidelijking van dit principe in het hoofdstuk over stedelijke kwaliteit
(hoofdstuk 8) nog eens uitdrukkelijk aangegeven dat de overheid (de gemeente)
met het oog op de vitaliteit van een wijk of de stad op langere termijn, soms
moet kiezen voor vernieuwingsmaatregelen die verder gaan dan de zittende bewoners
willen.AmbitiesOver het algemeen wordt gewaardeerd dat de ontwerp-Nota Wonen veel ambitie
uitstraalt. Ambitie om de zeggenschap van burgers te vergroten, om steden
concurrerende woonkwaliteit te geven en om de prestaties van gemeenten en
woningcorporaties te verhogen. De ROB stelt dat ambities hoog
mogen zijn, maar gezien de beschikbare middelen en instrumenten wel haalbaar
moeten zijn. Dat vereist heldere keuzes over de beleidsdoelen waarop de rijksoverheid
wil sturen met de daarbij behorende middelen en instrumenten. Tegelijkertijd
moet de overheid aangeven waar zij haar verantwoordelijkheid en sturingsmogelijkheden
inperkt en niet meer aanspreekbaar is. Dat vergt volgens de ROB een scherp
onderscheid tussen verantwoordelijkheid van de overheid en het publiekrechtelijk
instrumentarium enerzijds en de visies, ambities en wensen anderzijds. Dat
geldt eveneens voor het beleid op lokaal niveau: een scherp onderscheid is
nodig tussen gemeentelijke verantwoordelijkheid en beleid gebaseerd op wilsovereenstemming.
De VROM-raad stelt dat de hoge ambities van de ontwerp-Nota Wonen een grote
mate van afstemming vergen met andere beleidsvelden. Zoals eerder aangegeven
vindt de VROM-raad deze afstemming onvoldoende.Ten aanzien van het ambitieniveau benadrukt het kabinet
dat de Nota Wonen niet het sluitstuk van een proces is, maar juist het startpunt.
In de nota formuleert het Rijk de maatschappelijke opgaven en geeft het de
kaders aan waarbinnen die opgaven gerealiseerd kunnen en moeten worden. Inderdaad,
de ambities zijn hoog, maar de maatschappelijke vraagstukken, in het bijzonder
in de steden, zijn ook dringend en vragen om een grote inzet. De geformuleerde
ambities op het vlak van de stedelijke kwaliteit zijn niet bedoeld om top-down
op te leggen, maar als inzet – op basis van de rijksverantwoordelijkheid
voor het wonen – in het proces dat moet leiden tot aanpak van de lokale
en regionale opgaven. De kritiek dat de geformuleerde ambities wel haalbaar
moeten zijn, komt zo in een ander licht te staan. Immers, in dit proces van
overtuigen, kennisuitwisseling, transactie en onderhandeling, zal moeten blijken
of de rijksambities haalbaar zijn, of er bij de partners gebrek is aan effectief
instrumentarium en of de verdeling van baten en lasten evenwichtig is. Op
basis van de analyses meent het kabinet dat de geformuleerde ambities haalbaar
zijn, mits alle betrokken partijen de gevraagde bijdragen leveren. In de komende
periode zal het kabinet daarom in contact treden met relevante partijen om
de noodzakelijke stappen te zetten om gezamenlijk de gestelde ambities te
halen. Hierbij is sprake van een continu proces.Dat de overheid moet aangeven waarop zij aanspreekbaar
is en waarop niet wordt door het kabinet onderschreven. Dat is precies de
reden om deze Nota Wonen uit te brengen. Op inhoudelijk vlak zijn de thema's
benoemd en de accenten gelegd. Die zullen ook worden verankerd in een rijksbeleidskader
met de status van AMvB, zodat duidelijk is waarop het Rijk in elk geval aanspreekbaar
is en op zijn beurt provincies, gemeenten en woningcorporaties aanspreekt.
Maar het kabinet onderschrijft de mening van de ROB niet dat onderscheid moet
worden gemaakt tussen verantwoordelijkheid en wilsovereenstemming. Het Rijk
heeft een grondwettelijke taak en verantwoordelijkheid voor het wonen. Het
heeft de verantwoordelijkheid ervoor te waken dat er geen ongewenste maatschappelijke
ontwikkelingen plaatsvinden en, actiever, dat de juiste en voldoende maatschappelijke
resultaten worden geboekt. Dít is het publieke belang dat het Rijk
moet zekerstellen. Hóe dat wordt zekergesteld, hóe die maatschappelijke
resultaten worden geboekt, is een andere vraag. Dat kan indirect via de ordening,
door het zorgen voor «checks and balances» in de verhoudingen
tussen betrokken partijen, in de veronderstelling en het vertrouwen dat zo
de gewenste resultaten worden bereikt. Het kan ook door inhoudelijke normstelling
in wet- en regelgeving. Maar het kan ook, en soms het beste, via dialoog en
wilsovereenstemming, bijvoorbeeld via het sluiten van prestatiecontracten.
Het is dan de verantwoordelijkheid van de overheid – gemeente, provincie,
Rijk – om zulke contracten daadwerkelijk te sluiten en de andere partijen
daartoe aan te zetten. In de Nota Wonen worden al deze wegen bewandeld om
het publieke belang zeker te stellen en maatschappelijke resultaten te bereiken.
Naar aanleiding van het advies van de ROB zijn de teksten over de verantwoordelijkheid
van het Rijk in de Nota Wonen waar mogelijk verduidelijkt en aangescherpt.Verbreding naar woonbeleidVanwege het perspectief «de burger centraal» komen vanzelf
ook de raakvlakken met andere sectoren in beeld, zoals zorg, ruimte, milieu,
natuur, inkomen en welzijn. De burger is meer dan een woonconsument alleen.
Hij kiest op grond van samenhangende preferenties op verschillende terreinen.
In de ontwerp-Nota Wonen is daarom gekozen voor een verbreding van volkshuisvestingsbeleid
naar woonbeleid.Uit sommige adviezen komt naar voren dat deze verbreding nog niet ver
genoeg zou gaan. De VROM-raad vindt de afstemming met andere beleidsvelden
niet ver genoeg ontwikkeld, bijvoorbeeld de afstemming op het ruimtelijk beleid.De ROB vindt de samenhang met de ruimtelijke ordening, de economische
ontwikkeling en het verkeer en vervoer te weinig uitgewerkt. Wat betreft de
sociale dimensie acht de ROB meer aandacht voor leefbaarheid, segregatie en
veiligheid op zijn plaats. De ROB vindt dat de relatie met het Grotestedenbeleid
ontbreekt. De (ambtelijke) Commissie Sociaal en Cultureel Beleid (CSCB) wijst
op de ontbrekende integratie met de planning van sociaal-culturele voorzieningen
(scholen, jeugdzorg, zorgvoorzieningen) en sociale veiligheid.Het kabinet heeft zich over deze zienswijze van de
adviesraden enigszins verbaasd. Nog niet eerder is er op het gebied van het
wonen een beleidsnota uitgebracht die ervan blijk geeft het wonen niet langer
als geïsoleerde sector op te vatten, maar juist de relaties met andere
beleidsterreinen te benadrukken. Aan de orde komen onder meer de relatie met
zorg, de relatie met de ruimtelijke ordening, de relatie met het Grotestedenbeleid,
de relatie met natuur en landschap en de relatie met de architectuur. Juist
vanuit de overtuiging dat vele doelen die het woonbeleid betreffen slechts
door een nauwe samenwerking met andere beleidsterreinen kunnen worden gerealiseerd.
Vanwege het gekozen perspectief is bij de afstemming met andere beleidsterreinen
zoveel mogelijk gekeken naar integratiemogelijkheden op het niveau van de
burger zelf. Dat neemt niet weg dat op structuurniveau eveneens sprake is
van nauwe afstemming, waaraan in de komende jaren nog verder inhoud zal worden
gegeven. Op de afstemming met het ruimtelijk beleid wordt hieronder nog nader
ingegaan.Relatie met het ruimtelijk beleidDe overgang naar een woonmilieu-benadering veronderstelt een nauwere relatie
met het ruimtelijk beleid. De VROM-raad vindt deze relatie onvoldoende terug
in de ontwerp-Nota Wonen, zowel waar het gaat om bestaand beleid (Investeringsbudget
Stedelijke Vernieuwing en Vinex) als om toekomstig beleid. De VROM-raad mist
de afstemming naar inhoud en tijd met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.
De RMO stelt dat wonen niet kan worden losgekoppeld van de woonomgeving en
daarmee van het ruimtelijk beleid. De RLG gaat in zijn advies uitgebreid in
op de relatie wonen en ruimtelijke ordening, vooral waar het gaat het om het
landelijk gebied. Daarover valt meer te lezen in de paragraaf over de kernopgave
«groene woonwensen faciliteren».Het AVBB constateert een spanning tussen het beleid uit de ontwerp-Nota
Wonen, dat gericht is op ruimere woningen en ruimere kavels, en het (verwachte)
ruimtelijk beleid in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. De VROM-raad
stelt ten aanzien van de ruimtebehoefte dat de vraag naar extra kwaliteit
zich niet zonder meer vertaalt in de vraag naar extra ruimte. Deze raad pleit
voor een discussie over ruimte voor wonen zonder dichtheden en hectares. De
Vereniging van Nederlandse Projectontwikkelingsmaatschappijen (NEPROM) en
NVB Bouwondernemers & Ontwikkelaars (NVB) vinden in hun gezamenlijke reactie
daarentegen dat de ruimtebehoefte voor het wonen wordt onderschat. Omdat het
kwaliteitstekort op de woningmarkt groter is dan de ontwerp-Nota veronderstelt,
zou de benodigde ruimte voor het wonen een derde groter moeten zijn. Ook de
provincie Noord-Brabant geeft aan dat als iedereen in het gewenste woonmilieu
zou worden gehuisvest, er veel meer ruimte moet worden gereserveerd dan in
de huidige plannen is voorzien.De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) brengt naar voren dat de
kwaliteitsverhoging van VINEX, een grotere nadruk op groene woonmilieus en
particulier opdrachtgeverschap meer ruimte zullen vergen. Het ruimtelijk beleid
moet deze ruimte dan wel bieden, anders zijn deze kwaliteitsdoelen moeilijk
te realiseren.De kritiek dat de ontwerp-Nota Wonen onvoldoende de
relatie legt met de ruimtelijke ordening, is niet terecht. Niet voor niets
wordt het uitgangspunt «van binnen naar buiten werken» gehuldigd:
eerst de mogelijkheden binnen de bestaande stad uitputten voordat ruimte buiten
de stad wordt ingenomen. Ook de hoge transformatie-ambitie is bij uitstek
een bijdrage aan het ruimtelijk beleid: voldoende woonkwaliteit bieden in
de stad vermindert de druk naar buiten. Evenals voor andere sectoren is in
het kader van de voorbereiding van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening ook
voor het wonen berekend welke maximale ruimtebehoefte tot 2010 wordt verwacht.
In hoeverre deze ruimte ook daadwerkelijk kan worden gevonden, is afhankelijk
van de afweging tegen andere ruimteclaims, zoals deze in de Vijfde Nota Ruimtelijke
Ordening zal plaats vinden. Hoewel de Nota Wonen vooruitloopt op de Vijfde
Nota Ruimtelijke Ordening, is de ruimteclaim voor het wonen hiermee wel in
overeenstemming. In de periode na het verschijnen van de ontwerp-Nota Wonen
heeft het Centraal Planbureau (CPB) een nadere studie verricht die tot bijstelling
noopt. Als er in de berekeningen vanwege toenemend ruimtegebruik per huishouden
gemiddeld een 10–20% lagere dichtheid wordt aangehouden, dan komt het
totale extra ruimtebeslag op 77 500 à 85 000 hectare. Daarbij
moet worden bedacht dat meer kwaliteit in stedelijk gebied niet per se tot
meer vierkante meters leidt; immers, de ambitie is juist dat door verhoging
van de kwaliteit van woningen en woonomgeving in de stad meer huishoudens
zich daar zullen willen vestigen. Een nadere analyse van de CPB-studie zal
tot een definitieve inschatting moeten leiden.De opmerking van de VNG dat particulier opdrachtgeverschap
een extra ruimtebeslag met zich meebrengt, is niet zonder meer waar. Er zijn
historische én recente voorbeelden waarin particulier opdrachtgeverschap
en hoge dichtheid samengaan. Bovendien is het zo dat maar een deel van de
kwaliteitsvraag bestaat uit een vraag naar ruime kavels. Dat is een autonome
vraag, die in principe los staat van de behoefte aan particulier opdrachtgeverschap
en daarmee ook niet verward moet worden. Voorzover deze vraag gehonoreerd
kan worden, is het overigens wel goed denkbaar dat de woningen op die kavels
via particulier opdrachtgeverschap tot stand komen.EmancipatieAls voorbereiding op de Nota Wonen is aan het Bureau voor Ruimtelijke
Vormgeving Van Eys en aan het Economisch Instituut van de Universiteit van
Utrecht (Centrum voor Interdisciplinair Onderzoek van Arbeidsmarkt- en Verdelingsvraagstukken)
advies gevraagd over de emancipatie-aspecten van de Nota Wonen.
Hun gezamenlijke advies was al in de ontwerp-Nota Wonen verwerkt.Aan mevrouw dr M.C. van Schendelen (Planologisch en Demografisch Instituut,
Universiteit van Amsterdam), de VROM-raad en de Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling is nader advies gevraagd over de emancipatoire aspecten en effecten
van de ontwerp-Nota Wonen. Een conceptversie van het advies van Van Schendelen
en de ontwerp-Nota Wonen zijn uitvoerig besproken tijdens een workshop met
deskundigen over «mainstreaming» in het VROM-beleid.Van Schendelen geeft aan dat de ontwerp-Nota Wonen nog teveel uitgaat
van de productie van nieuwe woningen, terwijl de mogelijkheden voor participatie
beduidend groter zijn bij renovatie en vernieuwing. Daarnaast geeft zij aan
dat in de ontwerp-Nota Wonen de relatie wonen en zorg te veel op ouderen gericht
is. Zij pleit voor een breder zorgbegrip waarin ook kinderopvang en zorg voor
langdurig zieken zijn opgenomen. Tot slot geeft zij aanbevelingen over de
vergroting van zeggenschap: er is meer aandacht nodig voor de (zorg)voorzieningen
in de woonomgeving, de deskundigheid van vrouwen moet meer worden ingezet
bij planprocessen en bij besluitvorming over de woonopgave moeten meer vrouwelijke
belanghebbenden worden betrokken.De VROM-raad merkt op dat de ontwerp-Nota Wonen wel aanknopingspunten
biedt voor emancipatie op woningniveau (ruimere en meer flexibele woningen
vergemakkelijken werk en zorg), maar nog te weinig op het niveau van de woonomgeving:
de planning voor voorzieningen op lokaal en bovenlokaal niveau (onder meer
«zorgknooppunten»). De RMO brengt naar voren dat een concentratie
van voorzieningen in de woonomgeving zoals kinderopvang, scholen en gezondheidscentra
problemen in mobiliteit en dagindeling kan voorkomen. Een goede zorginfrastructuur
in de buurt bevordert de emancipatie. De CSCB geeft aan dat de toenemende
arbeidsparticipatie invloed heeft op de eisen ten aanzien van woning en woonomgeving,
bijvoorbeeld ruimere woningen respectievelijk aanwezigheid van kinderopvang.Uit de verschillende adviezen komt een vrij eenduidig
beeld naar voren. Het merendeel van de zorg, met name voor kinderen, wordt
nog steeds door vrouwen verricht. Om voldoende keuzemogelijkheden te hebben
om zorg, arbeid en vrije tijd te combineren zijn de inrichting van de woning,
de directe woonomgeving en de wijk buitengewoon belangrijk. De nabijheid en
bereikbaarheid van zorgvoorzieningen bepalen in grote mate de ruimte om zelf
keuzen te kunnen maken in de tijdsindeling en de activiteiten. In de definitieve
Nota Wonen is hieraan meer aandacht geschonken, met name in hoofdstuk 7. Het
gaat hier vooral om een verantwoordelijkheid van de gemeente; zij dient bij
de opstelling van bestemmingsplannen aandacht te besteden aan de nabijheid
en bereikbaarheid van dergelijke voorzieningen.De bepleite grotere betrokkenheid van vrouwen bij de
besluitvorming maakt deel uit van de voorstellen die in de Nota Wonen worden
gedaan over de versterking van de positie van burgers in het algemeen en van
hun organisaties bij de beleids- en planontwikkeling.3 De vijf kernopgaven3.1 Zeggenschap over woning en woonomgeving vergrotenEigenwoningbezitDe VROM-raad, maar ook een organisatie als de Woonbond, pleit vanuit het
oogpunt van keuzevrijheid voor een eigendomsneutraal woonbeleid, ook in fiscaal
opzicht. De VROM-raad en de ROB geven aan dat in het huidige beleid sterke
stimulansen voor het eigenwoningbezit zijn ingebouwd. De vraag
naar koopwoningen wordt volgens de VROM-raad hierdoor sterk beïnvloed.
Het zou daarom niet juist zijn om een vast ijkpunt van 65% eigenwoningbezit
in 2010 in de Nota Wonen op te nemen. De VROM-raad pleit voor een herziening
van de plaats van de eigen woning in het fiscale stelsel.De SER beschouwt huren en kopen als gelijkwaardige alternatieven en roept
het kabinet op een evenwichtige vergelijking tussen huren en kopen uit te
voeren. Dat zou een vergelijking op microniveau (gebruikskostenbenadering)
moeten zijn, zodat kan worden nagegaan in hoeverre de keuze van de burger
wordt beïnvloed door financiële overheidsregelingen. Een vergelijking
op microniveau in plaats van een macrovergelijking zoals in de ontwerp-Nota
Wonen is opgenomen, sluit beter aan op het motto van de nota, de «burger
centraal».De Stichting Keurmerk Hypotheek Bemiddeling (SKHB) wijst op de betaalbaarheidsrisico's
die kopers lopen en de slechte voorlichting van kredietverlenende instellingen.Het eigendom van een woning biedt burgers meer mogelijkheden
om zeggenschap uit te oefenen. Het kabinet onderschrijft de stelling van de
RMO dat eigenwoningbezit invloed heeft op de wijze waarop burgers hun woonomgeving
beoordelen en participeren in hun sociale omgeving. Een groei van het eigenwoningbezit
komt tegemoet aan het streven om burgers een grotere verantwoordelijkheid
voor de inrichting van hun eigen leefsituatie te geven. Het bevorderen van
eigenwoningbezit is daarom een belangrijk onderwerp in de Nota Wonen. In de
Nota Wonen wordt ook een streefcijfer over eigenwoningbezit van 65% in 2010
genoemd. Dit is geen taakstelling en ook geen doel op zich, maar komt voort
uit de gemeten en vooruitberekende behoefte aan eigen woningen. In de samenleving
bestaat een grote vraag naar eigen woningen. Deze vraag wordt extra gevoed
door de groei van het aantal tweeverdieners. De groei van deze groep zal naar
verwachting structureel zijn; internationaal gezien loopt Nederland op dit
punt nog achter. Vooralsnog verwacht het kabinet dan ook geen afvlakking in
de vraag naar koopwoningen. De prijsontwikkeling vraagt daarbij om aandacht,
in het bijzonder wat betreft de toegankelijkheid van de koopsector voor lagere-inkomensgroepen.
Het wetsvoorstel Bevordering Eigenwoningbezit beoogt de keuzemogelijkheden
voor deze groepen te verruimen. Ook de aan het eigenwoningbezit verbonden
risico's vragen om aandacht. Het kabinet is van mening dat burgers over het
algemeen heel goed in staat zijn om de risico's van eigenwoningbezit in te
schatten. Wel is, mede op basis van de adviezen, in de Nota Wonen een extra
gewicht toegekend aan zogenoemde tussenvormen, die de risico's in het bijzonder
voor lagere-inkomensgroepen beogen te beperken, en aan het onderhoud, in het
bijzonder bij verkoop van appartementen. De Nationale Hypotheek Garantie,
waaronder vanaf begin 2001 ook tussenvormen kunnen vallen, beperkt de risico's
verder. Regelingen vanuit de markt als de Gedragscode Hypothecaire Financieringen
en de Erkenningsregeling Hypothecaire Adviseurs bieden waarborgen voor een
goede advisering aan burgers, die de eigen verantwoordelijkheid van de burger
overigens onverlet laten.Wat betreft het pleidooi van de VROM-raad voor een
herziening van de plaats van de eigen woning in het fiscale stelsel, merkt
het kabinet op dat er vanuit het woonbeleid bezien geen aanleiding is voor
een dergelijke heroverweging. Integendeel zelfs, want het fiscale regime ondersteunt
het beleid van de Nota Wonen met betrekking tot bevordering van het eigenwoningbezit.
In een vergelijking tussen kopen en huren op microniveau worden onder meer
de effecten van het belastingstelsel zichtbaar. Men kan dan, zoals de VROM-raad
ook doet, constateren dat de neerslag van de geboden fiscale faciliteiten
vooral ligt bij degenen met een verhoudingsgewijs hoog inkomen. Dit is echter
een gevolg van de wijze van belastingheffing, die hier verder niet ter discussie
staat. Een vergelijking op microniveau met de gebruikskostenbenadering
kent, zoals ook bij de Miljoenennota 2001 wordt aangegeven, vele onzekerheden
en biedt geen aanknopingspunten voor het in de Nota Wonen geformuleerde beleid.Verkoop huurwoningenWat betreft de verkoop van huurwoningen is de VROM-raad geen voorstander
van een doelstelling om 500 000 huurwoningen in tien jaar tijd te verkopen.
Het aantal verkopen moet resultante zijn van lokale afwegingsprocessen. Ook
Aedes, vereniging van woningcorporaties, de vier grote steden en de gemeente
Haarlem wijzen hier op.De RMO ondersteunt het streven van de ontwerp-Nota Wonen om eigenwoningbezit
te bevorderen, maar dit mag niet leiden tot «eigendomsdwang» of
tot een residualisering van de sociale huursector. De CSCB wijst op de mogelijk
negatieve effecten van het beleid gericht op verkoop van huurwoningen op de
vitaliteit van de sociale huursector. Als woningcorporaties vooral de betere
huurwoningen gaan verkopen kan dit volgens de CSCB (en het Coördinatieorgaan
Samenwerkende Ouderen-organisaties) leiden tot een mogelijke residualisering
van de sociale huursector en een relatieve kwaliteitsachterstand van de huursector.De vier grote steden vinden dat het aandeel eigenwoningbezit in deze steden
groter moet worden, maar wijzen wel op de onderhoudsrisico's, mede vanwege
het nieuwe belastingstelsel. Verkoop van meergezinswoningen kan gevolgen hebben
voor de kwaliteit van straten en buurten als het onderhoud niet goed is geregeld.
De bestaande verenigingen van eigenaren hebben vaak al onderhoudsproblemen.
De Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties geeft aan dat er in Amsterdam
niet alleen een tekort aan koopwoningen is, maar ook een tekort aan kwaliteit.
Verkoop van huurwoningen moet de contramal zijn van de visie op de toekomstige
voorraad sociale huurwoningen. Verkoop van huurwoningen in deze markt is daarom
ingewikkeld en de mate waarin dit kan zal sterk afhangen van de mogelijkheden
om kwaliteit te bieden. Ook het Regioplatform Woningcorporaties Utrecht Zuid-Oost
geeft aan dat verkoop van huurwoningen resultante moet zijn van een zorgvuldig
voorraadbeleid en gerelateerd aan de regionale woningmarkt. Door de Vestia-Estrade
Groep, een alliantie van vijf woningcorporaties, wordt eveneens naar voren
gebracht dat het verkoopbeleid regionaal moet worden bezien omdat anders een
tweedeling dreigt tussen stad en ommeland.De koepels van projectontwikkelaars NEPROM en NVB vinden dat verkoop van
huurwoningen niet bijdraagt aan de kwaliteitsvraag en de stedelijke vernieuwing
door versnipperd eigendom belemmert.De Woonbond vraagt om voorzichtigheid bij de verkoop van huurwoningen.
Het aantal te verkopen huurwoningen moet resultante zijn van overleg tussen
gemeenten, verhuurders en huurdersorganisaties in plaats van rijksdoel. Bij
verkoop moet ook rekening worden gehouden met het aantal mensen met een laag
inkomen in een regio en moeten er waarborgen bestaan dat de keuzevrijheid
in de huursector niet afneemt.Door de heer J. Gernler, redacteur van een huurdersmagazine van een woningcorporatie,
is een voorstel ontwikkeld om huurders aandeelhouder te maken als opstap naar
eigenwoningbezit.Wat betreft de verkoop van huurwoningen zijn er van
veel kanten adviezen en reacties gekomen. Het is kennelijk een onderwerp dat
bij velen leeft. Ook in dit geval zijn de cijfers uit de ontwerp-Nota Wonen
gebaseerd op de gemeten woningvraag. Ruim 800 000 huurders willen graag
hun woning kopen. De aanname in de Nota Wonen over het aantal te verkopen
huurwoningen van sociale en particuliere huursector bij elkaar genomen (700 000),
ligt daaronder. Het aantal te verkopen huurwoningen is geen doel op zich,
maar is gebaseerd op de latente marktvraag. Gelet op het stijgend aantal verkopen
van huurwoningen in de afgelopen jaren sluit het ook aan bij
de manifeste vraag.«Eigendomsdwang» is dan ook volstrekt niet
aan de orde. Verkoop van huurwoningen zal zeker niet leiden tot een door sommigen
gevreesde marginalisering van de sociale huursector. Het beleid gericht op
verkopen, samenvoegen, sloop en nieuwbouw van sociale huurwoningen zal er
toe leiden dat de sociale huursector in 2010 nog bijna 2 miljoen woningen
zal beheren.Bij de verkoop van huurwoningen gaat het dus om het
voorzien in de vraag. Dat moet uiteraard wel met beleid gebeuren en wel zodanig
dat de vitaliteit van de sociale huursector in stand blijft. Dat betekent
dat gebiedsgericht moet worden bepaald welke huurwoningen in aanmerking komen
om te worden verkocht. Het kabinet gaat er daarbij vanuit dat gemeenten, verhuurders
en huurders samen zorgen voor een evenwichtig verkoopbeleid, op regionaal
niveau afgestemd. Evenwicht tussen stad en regio zijn daarin van belang, evenals
evenwicht wat betreft de kwaliteitsopbouw en huisvestingscapaciteit van de
voorraad huurwoningen. De tekst van de Nota Wonen is op dit punt verduidelijkt
(hoofdstuk 8). In de woonvisies van gemeenten en provincie, de prestatieplannen
van woningcorporaties en uiteindelijk in de prestatiecontracten tussen gemeenten
en woningcorporaties (en zo mogelijk ook commerciële verhuurders) zal
duidelijk moeten worden hoe een evenwichtig verkoopbeleid gestalte krijgt.Wat betreft de verkoop van huurwoningen in de grote
steden vindt het kabinet dat deze een grote achterstand hebben in te halen.
De vier grote steden en de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties erkennen
in hun reacties ook dat het eigenwoningbezit in deze steden fors omhoog moet.
Het is juist dat het verkopen van meergezinswoningen lastiger ligt dan de
verkoop van eengezinswoningen, maar ook hier gaat het om de bereidheid van
gemeente en aanbieders om beter in te spelen op de marktvraag. De vraag naar
koopwoningen in grote steden is onverminderd hoog. De prijsontwikkeling van
bestaande koopwoningen in deze steden spreekt wat dit betreft boekdelen. Meergezinswoningen
kunnen ook per complex verkocht worden aan huurders. Dat vereist wel een modernisering
van het appartementsrecht om betere garanties op goed onderhoud te krijgen.
Dat wordt in de Nota Wonen dan ook aangekondigd.Diverse adviezen en reacties wijzen op de mogelijke
gevolgen van de verkoop van huurwoningen en de voortgang van de stedelijke
vernieuwing. Uiteraard is deze relatie van groot belang en verdient ze een
zorgvuldige afweging. Het kabinet is evenwel van mening dat er ook in de steden
voldoende mogelijkheden zijn om aan verkoop op een verantwoorde wijze invulling
te geven. De nota benadrukt die mogelijkheden ook. Zo kunnen tussenvormen
een wijze van verkoop bieden die zowel in het belang van lagere inkomens als
in het belang van een blijvend goede en bereikbare woningvoorraad is. Complexgewijze
verkoop, in samenhang met een beter geregelde onderhoudsreservering, kan versnipperd
eigendom en kwaliteitsverlies van straten en buurten voorkomen. Maar het kabinet
is ook van mening dat een belang van een zorgvuldig en verantwoord verkoopbeleid
niet mag worden gehanteerd als alibi om terughoudend te zijn met verkoop van
huurwoningen. De keuze van de burger, in dit geval de huurder, dient voorop
te staan. Dit leidt tot het in de Nota Wonen verwoorde beleid, waarin overheden
of woningcorporaties niet bij voorbaat bepalen wat goed is voor de burgers.
Zo is het niet vanzelfsprekend dat huurwoningen die onderhoud nodig hebben
niet in de verkoop komen. Burgers kunnen immers welbewust kiezen voor een
zelf en naar eigen voorkeur op te knappen woning. En zo mag het ook niet vanzelfsprekend
zijn dat huurcomplexen na groot onderhoud en verbetering automatisch weer
in de verhuur komen, en verkoop aan huurders zelfs niet wordt overwogen. Het voorstel om huurders aandeelhouder te maken sluit
aan bij de gedachte uit de ontwerp-Nota Wonen om steun te verlenen aan experimenten
met «aandelen» aan bewoners van corporatiewoningen.Particulier opdrachtgeverschapDe ontwerp-Nota Wonen stelt in navolging van een motie van de Tweede Kamer
voor om vanaf 2005 een derde van het aantal nieuwe woningen te laten
realiseren onder particulier opdrachtgeverschap. Mocht blijken dat onvoldoende
grond beschikbaar komt voor particulieren, dan wordt overwogen om een voorkeursrecht
voor burgers wettelijk te gaan regelen. Geen van de adviesraden heeft hierover
opmerkingen. De SER heeft wel in eerder advies over het grondbeleid het eventuele
voorkeursrecht voor burgers afgewezen.Het Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties juicht het
streven naar een groter aandeel particulier opdrachtgeverschap toe als een
door velen gekoesterde wens, maar geeft aan dat dan moet worden voorkomen
dat vrijwel alle bouwgrond in handen is van projectontwikkelaars. De VNG brengt
naar voren dat consumentgerichte projectontwikkeling meer bijdraagt aan kwaliteitsverhoging
dan particulier opdrachtgeverschap. De vier grote steden onderschrijven dit
standpunt en voegen hier aan toe dat particulier opdrachtgeverschap in de
Nota Wonen te veel als dogma wordt gepresenteerd. Zij wijzen, evenals het
Bestuur Regio Utrecht (BRU) op het grotere ruimtegebruik. Het BRU wijst op
andere vormen van consumentgerichte projectontwikkeling die in de definitie
van particulier opdrachtgeverschap zouden moeten worden opgenomen. De provincie
Flevoland pleit voor afweging van het aandeel particulier opdrachtgeverschap
in regionaal kader en het geven van kaders om de kwaliteit in termen van duurzaamheid
en toekomstwaarde te waarborgen.De koepels van projectontwikkelaars NEPROM en NVB vinden dat het dogmatisch
vergroten van het aandeel vrije kavels niet in het belang is van de woningmarkt
en slechts zeer ten dele in het belang van de woonconsument. De consument
zit niet te wachten op extra werk, hogere kosten en risico's. NEPROM en NVB
vragen om een grotere vrijheid voor marktpartijen bij de programmering en
de architectonische en stedenbouwkundige vormgeving. Het AVBB deelt de aanmoediging
tot particulier opdrachtgeverschap, maar is tegen een nationale norm. Het
aandeel moet afhankelijk zijn van de regionale behoefte. Het AVBB wijst daarnaast
op nieuwe producten op de markt die beter tegemoet komen aan de woonwensen
en waarschuwt voor mogelijke vertragingen in de uitvoering bij grootschalige
toepassing van particulier opdrachtgeverschap.Het kabinet is van mening dat vergroting van het aandeel
particulier opdrachtgeverschap een belangrijke toetssteen is in het streven
naar meer zeggenschap en kwaliteit. Het kabinet realiseert zich dat het verhogen
van dit aandeel soms tegen gevestigde belangen instrijkt. Maar het gaat om
een stimulans om de totale bouwkolom meer vraaggericht te laten werken. Het
Rijk wil daar ook via het innovatiedeel van het Investeringsbudget Stedelijke
Vernieuwing in financiële zin aan bijdragen.Het gewenste aandeel particulier opdrachtgeverschap
is uiteraard geen dogma en het feitelijke aandeel zal natuurlijk moeten passen
bij de regionale vraag. Deze vraag bestaat ook in de Randstad en de grote
steden, waar nu nauwelijks mogelijkheden worden geboden voor particulier opdrachtgeverschap.
Het is aan gemeenten en aanbieders om toekomstgericht in te springen op deze
vraag. Daarbij gaat het er in eerste instantie om voldoende grond voor particulier
opdrachtgeverschap beschikbaar te stellen. Dat hoeft niet per se extra ruimte
te kosten: soms is dat wel het geval, soms ook niet. Er zijn historische maar
ook recente voorbeelden (bijvoorbeeld Borneo-Sporenburg, Amsterdam)
waarin particulier opdrachtgeverschap en hoge dichtheid samengaan.Diverse vormen van consumentgerichte projectontwikkeling
rekent het kabinet niet mee als alternatieven voor particulier opdrachtgeverschap.
Initiatieven vanuit de markt om beter in te spelen op de kwalitatieve woonwensen
worden toegejuicht. Zij kunnen wellicht de vraag naar particulier opdrachtgeverschap
substitueren.Wat betreft het vermeende grotere tijdsbeslag en de
hogere kosten van particulier opdrachtgeverschap moet er worden gewezen op
de vaak zeer lange voorbereidingstijd van projectmatige nieuwbouw en de hoge
marges die daar worden gerealiseerd. De kosten van een enkele woning zijn
wellicht hoger dan seriematige bouw, de prijs is – zeker in de verhouding
tot de geboden kwaliteit – doorgaans lager. Ook weet de burger vooraf
wat de vaste grondkosten voor zijn woning zijn. Veel burgers geven in woonwensonderzoeken
(bijvoorbeeld NVB, «Huizenkopers in profiel», mei 2000) aan dat
zij particulier opdrachtgever willen zijn. Die burgers zijn heel wel in staat
de risico's en moeite hiervan in te schatten. De behoefte aan meer zeggenschap
en meer kwaliteit heeft een «prijs» die veel burgers kennelijk
bereid zijn te betalen.In verband met particulier opdrachtgeverschap wordt
nog al eens gewezen op de mogelijke spanning met de kwaliteit van de openbare
ruimte. Gemeenten hebben een publieke taak om voor de kwaliteit van de openbare
ruimte te zorgen. Het gaat daarbij niet alleen om het handhaven van die kwaliteit
in bestaande situaties, maar ook om het ontwikkelen van die kwaliteit op nieuwe
en te vernieuwen locaties. Met globale regels kunnen gemeenten stedenbouwkundige
randvoorwaarden aangeven die zorgen voor een kwalitatief hoogwaardige openbare
ruimte waardoor grotere vrijheid en zeggenschap op kavelniveau volstrekt verantwoord
is. Voor koudwatervrees van de kant van gemeenten is dan ook geen aanleiding.
In de architectuurnota «Ontwerpen aan Nederland» zijn op het terrein
van het wonen twee grote projecten benoemd die nauw met elkaar samenhangen,
«kwaliteit van de openbare ruimte» en «individueel opdrachtgeverschap».
In de uitwerking van de architectuurnota en bij de prioritering in het kader
van het innovatieve deel van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing
zal deze samenhang nauwlettend in het oog worden gehouden. Overigens zal een
deel van de middelen uit dit innovatiebudget ook worden gebruikt om de mogelijkheden
van particulier opdrachtgeverschap voor mensen met een laag inkomen te verkennen.Bouwregelgeving en welstandDe voorgestelde modernisering van de bouwregelgeving heeft veel commentaar
opgeleverd, behoudens door de adviesraden. De commentaren wijzen in verschillende
richting. De VNG en de vier grote steden hebben twijfels over het schrappen
van bepalingen voor bergruimten, balkons en daglichttoetreding. De vier grote
steden ondersteunen daarentegen de aanscherpingen op het punt van plafondhoogte,
beukmaat, toegankelijkheid van woningen en geluidsisolatie. De VNG keert zich
tegen de minimum-beukmaat voor woningen; dit moet via ontwerp en bestemmingsplannen
worden geregeld. NEPROM en NVB vinden de minimumbeukmaat en de minimale plafondhoogte
krampachtige pogingen om de kwaliteit te verhogen. De NVB verwacht problemen
met de minimale beukmaat in stedelijke gebieden. Het AVBB heeft moeite met
de voorgestane aanscherpingen, maar stelt zich op het standpunt dat in ieder
geval per saldo minder regelgeving moet overblijven. Eventuele aanscherpingen
moeten tijdig worden aangekondigd, omdat deze grote aanpassingen van het bouwproces
vergen. AVBB, NEPROM en NVB verwelkomen de voorgestelde vereenvoudigingen
van de bouwregelgeving. De Woonbond is positief over de vereenvoudiging van
bouwregelgeving, maar waarschuwt voor te rigoureus schrappen omdat dit op
lange termijn de kwaliteit van een deel van de woningvoorraad kan ondergraven.
Eventuele aanscherpingen mogen niet leiden tot betaalbaarheidsproblemen in
de sociale huursector. De Woonbond vraagt om een aanscherping op het punt
van toegankelijkheid van woningen en woongebouwen voor ouderen en gehandicapten.Arcares, de koepel van verzorgings- en verpleegtehuizen, ziet de voorgestelde
aanscherpingen als goede stimulans voor meer zorggeschikte woningen. Het Coördinatieorgaan
Samenwerkende Ouderenorganisaties (CSO) is van mening dat de bouwregelgeving
moet worden gericht op de toekomstwaarde van woningen, met als uitgangspunt
het Woonkeur. Het CSO is beducht voor vereenvoudiging omdat de kosten wellicht
hoger zijn dan de baten. Het Landelijk Contact VAC's zet grote vraagtekens
bij het voornemen om een aantal bruikbaarheidseisen te schrappen (oppervlak
wc en badkamer, meterkast, bergruimte, buitenruimte, telecom-aansluitingen,
ruimte voor wasapparaten). De markt zorgt hier niet voor en de zeggenschap
van burgers is nog onvoldoende geregeld.Het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) ondersteunt het schrappen van
een aantal eisen, maar vraagt om een gestructureerde afweging. Het schrappen
van constructieve eisen ten aanzien van vervorming en verplaatsing raadt het
OPB af.De VNG pleit ervoor de lopende modernisering van het welstandstoezicht
af te wachten en te evalueren, voordat verdergaande voorstellen worden aangekondigd.
Het OPB is dezelfde mening toegedaan. Het AVBB heeft twijfels of de beleidsopties
voor de langere termijn voldoende garanties bieden voor kwaliteit. Ook vraagt
zij aandacht voor het proces waarbinnen welstandstoezicht tot stand komt.Bouwregelgeving en welstand zijn prominent in de Nota
Wonen opgenomen omdat het onderwerpen zijn die dicht bij de burger staan.
Gezien het uitgangspunt van de Nota Wonen wil het kabinet de ruimte voor de
burger om zelf vorm en inhoud te geven aan zijn woning en woonomgeving vergroten.Wat betreft de modernisering van de bouwregelgeving
wacht het kabinet een finaal voorstel af van het Overlegplatform Bouwregelgeving,
waarin vele van de bovengenoemde organisaties zitting hebben. Alles bijeen
genomen zal dat voorstel moeten leiden tot meer keuzevrijheid en meer kwaliteit.
Indien dit onvoldoende het geval is dan zal het kabinet zelf zijn verantwoordelijkheid
nemen.Het kabinet heeft vertrouwen in verantwoordelijk burgerschap.
Burgers zijn in het algemeen heel goed in staat om eigen wensen en maatschappelijke
eisen met elkaar te verbinden. Op sommige punten hebben zij echter een steun
in de rug nodig bij het realiseren van meer kwaliteit. Hogere plafonds en
ruimere woningen worden door de markt onvoldoende tot stand gebracht. Daarom
bevat de Nota Wonen juist op dit punt voorstellen voor aanscherping, waarbij
in het bijzonder de voorgestelde minimale beukmaat veel negatieve reacties
heeft opgeroepen. De achtergrond van deze maatregelen is in eerste instantie
ervoor te zorgen dat ruimere en betere indeelbare woningen tot stand komen,
zodat wonen, werken en zorg bijvoorbeeld beter kunnen worden gecombineerd.
Zulke woningen hebben een hogere toekomstwaarde, mede gezien de te verwachten
ontspanning op veel woningmarkten, de toenemende lengte van de bevolking en
het groeiende aantal ouderen die langer thuis zullen wonen. Het is aan de
markt om te bewijzen dat ze deze kwaliteiten wel tot stand kan brengen, waarbij
tevens een belangrijke verantwoordelijkheid voor de gemeente is weggelegd.
Het kabinet is bereid om vooralsnog af te zien van regelgeving ten aanzien
van de beukmaat; regelgeving terzake heeft immers ook nadelen.
In eerste instantie zal de feitelijke ontwikkeling naar ruimere en beter indeelbare
woningen nauwlettend worden gevolgd. Mocht uit deze monitoring blijken dat
deze kwaliteiten niet of onvoldoende tot stand komen, dan zal alsnog regelgeving
worden voorbereid. De minimale plafondhoogte, overigens veel minder omstreden,
is in de nota gehandhaafd.Bij bouwregelgeving en welstand draait het om het zoeken
naar een evenwicht tussen het vergroten van de zeggenschap voor burgers en
de publieke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de openbare ruimte.
Die worden vaak als tegengesteld beschouwd, terwijl het heel goed mogelijk
is om vrijheid en een goede kwaliteit van de openbare ruimte met elkaar te
verbinden. Zoals eerder aangegeven bij het onderwerp particulier opdrachtgeverschap,
ligt hier een belangrijke taak voor de lokale overheid. Door «kundig»
stedenbouwkundig beleid ten aanzien van oude en nieuwe situaties kan een kader
ontstaan dat voldoende garanties biedt op gedragen kwaliteit. De kwaliteit
van de openbare ruimte is een belangrijk aandachtspunt in het rijksbeleid.
Via het innovatiedeel van het budget voor stedelijke vernieuwing en de uitwerking
van het architectuurbeleid zal het Rijk stimuleren dat gemeenten meer aandacht
gaan geven aan deze publieke verantwoordelijkheid.Wat betreft de modernisering van het welstandstoezicht
worden in de Nota Wonen verdergaande voorstellen gedaan. Het kabinet heeft
overigens nog geen standpunt over de precieze voorstellen ingenomen. De achtergrond
van een verdere modernisering van het welstandstoezicht is de zeggenschap
van burgers te vergroten, het welstandstoezicht transparanter en beter controleerbaar
te maken en het vergroten van de differentiatie van het welstandstoezicht.
Wat betreft dit laatste, de tekst uit de ontwerp-Nota Wonen die ervan uitging
dat gebieden in aanzet vrij zijn van welstandstoezicht – behoudens monumentale
en cultuurhistorisch waardevolle gebieden – en er alleen bij excessen
kan worden ingegrepen, is geschrapt. De recent voorgestelde wijzigingen in
het welstandstoezicht bieden de burger al aanzienlijk meer ruimte voor vergunningsvrij
bouwen. Deze voorstellen dienen bovendien te leiden tot een goede inpassing
van gebouwen in hun omgeving, waarbij de samenhang met de omringende bebouwing
en het openbaar gebied vooropstaat. Voor door het Rijk aangewezen beschermde
stads- en dorpsgezichten, alsmede (gemeentelijke, provinciale en rijks-)monumenten,
blijft een strak welstandstoezicht gelden.3.2 Kansen scheppen voor mensen in kwetsbare positiesDoelgroepenDe VROM-raad meent dat in de ontwerp-Nota Wonen geen helder concept van
de doelgroepen van beleid wordt gehanteerd. Een woonbeleid met een brede agenda
waarin veel nadruk ligt op verhoging van de stedelijke woonkwaliteit heeft
een veel grotere bandbreedte aan doelgroepen dan alleen de allerlaagste inkomensgroepen.
Daarmee komen ook andere factoren van kwetsbaarheid in beeld dan alleen het
inkomen (sociaal-culturele factoren, het hebben van netwerken in de woonomgeving).De vier grote steden wijzen op de spanning tussen de vrijere woningmarkt
en de opvangfunctie van grote steden voor kwetsbare groepen als dak- en thuislozen,
psychiatrische patiënten en drugsverslaafden. Een te vrije woningmarkt
kan desastreuze gevolgen hebben voor deze groepen.Het Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties (CSO) vraagt
aandacht voor de groep oudere migranten. Het beleid voor deze groep is tot
nu toe te vrijblijvend. Gemeenten en woningcorporaties zouden hierover prestaties
moeten afspreken. De Nota Wonen kiest voor een brede oriëntatie
van het woonbeleid, waarbinnen groepen die steun nodig hebben niet gemakkelijk
bij voorbaat kunnen worden gedefinieerd, laat staan op basis van een inkomensgrens.
Het beleid richt zich op ondersteuning van degenen die, om wat voor reden
dan ook, een kwetsbare positie op de woningmarkt innemen. De redenen kunnen
uiteenlopend van aard zijn. Naast het inkomen of de behoefte aan zorg of begeleiding
spelen zeker ook de sociale en culturele vaardigheden een rol. De groepen
genoemd door de vier grote steden en het CSO kunnen worden gerekend tot de
mensen die in principe in een kwetsbare positie verkeren. De mate waarin dat
daadwerkelijk het geval is, is echter afhankelijk van de specifiek individuele
en lokale omstandigheden. In het door het Rijk op te stellen beleidskader,
richtinggevend voor provincies, gemeenten en woningcorporaties, worden de
verbetering van de woonsituatie en keuzemogelijkheden van mensen in een kwetsbare
positie als prestatieveld aangeduid. Voor woningcorporaties geldt dat het
huisvesten van groepen als vluchtelingen, dak- en thuislozen, psychiatrische
patiënten en drugsverslaafden nadrukkelijk tot hun kerntaak behoort.
Zowel in de gemeentelijke woonvisies als de prestatieplannen van woningcorporaties
zal aandacht moeten worden besteed aan het scheppen van kansen voor mensen
in een kwetsbare positie en ligt het maken van afspraken over de daartoe te
leveren prestaties in de rede. Vanwege de rijksverantwoordelijkheid voor het
huurbeleid en de huursubsidieregeling, besteedt de Nota Wonen afzonderlijk
aandacht aan deze (deels inkomensgerelateerde) instrumenten. Daarmee wil echter
niet gezegd zijn dat het Rijk minder aandacht heeft voor «doel»groepen
die niet op basis van het (lage) inkomen kunnen worden herkend. Deze komen
onder meer aan bod in het hoofdstuk over de afstemming tussen wonen en zorg,
en ook in hoofdstuk 8 over het verbeteren van stedelijke woonkwaliteit. In
het laatstgenoemde hoofdstuk wijst het kabinet juist op het belang van sociale
en economische naast fysieke vernieuwingsstrategieën. Het beleid gericht
op stedelijke vernieuwing kent een integraal karakter en gaat uiteindelijk
niet over stenen maar over mensen.Een aanzienlijk aantal van de mensen in een kwetsbare
positie is van allochtone afkomst. Hoewel het kabinet van mening is dat etniciteit
geen legitiem criterium is voor subsidiëring en al helemaal niet voor
het toewijzen van woonruimte, is het wel van belang na te gaan in hoeverre
problemen die specifiek met die buitenlandse afkomst samenhangen, aparte aandacht
verdienen. Het kabinet zal dat nader onderzoeken. Op diverse plaatsen en meer
dan in de ontwerp-Nota Wonen het geval was, besteedt de definitieve Nota Wonen
aandacht aan de positie van allochtonen, waaronder allochtone ouderen.Huursubsidie en vouchersDe VROM-raad vindt het positief dat de huursubsidie als kerninstrument
blijft bestaan en er tegelijkertijd wordt nagedacht over de toekomst van het
huursubsidiestelsel. Aan het voorgestelde vouchersysteem kleven echter nadelen.
De VROM-raad komt met enkele aantal alternatieven. De voorkeur gaat uit naar
splitsing van de huursubsidie in een inkomensondersteunende component (generieke
inkomensverhoging) en een kwaliteitsbevorderende component. Huursubsidie wordt
daardoor meer eenduidig ingericht als steun voor toegang en kwaliteit op de
woningmarkt.De RMO ondersteunt experimenten met vouchers omdat vouchers de vraaggerichtheid
van instellingen en overheden kunnen bevorderen. Maar als er in diverse sectoren
vouchers worden ingevoerd die onderling uitwisselbaar zijn, dan is het de
vraag of deze vormen van inkomensondersteuning niet anders kunnen worden geregeld,
bijvoorbeeld in de fiscale sfeer.De SER onderschrijft handhaving van de huursubsidie als kerninstrument,maar wijst op verschillende nadelen: stijgende uitgaven, bijdrage
aan de armoedeval en belemmering van de marktwerking. Een sterkere toepassing
van het profijtbeginsel door verhoging van de kwaliteitskorting kan de beheersbaarheid
van de uitgaven en de marktwerking ten goede komen. De SER steunt een experiment
met vouchers omdat dit licht kan werpen op de werking van vouchers en de sociaal-economische
dynamiek die dit systeem oproept. Vouchers vergroten de keuzevrijheid, versterken
het profijtbeginsel en verbeteren de marktwerking. Ook brengen ze gelijke
behandeling van huurders en kopers met een inkomen beneden modaal binnen bereik.
Een overgang naar vouchers betekent wel een systeemwijziging met de nodige
problemen. De evidentie van een overgang is er vooralsnog niet: vouchers bieden
geen wezenlijke oplossing voor de armoedeval en versterking van het profijtbeginsel
kan ook binnen het huidige systeem. Bij toepassing van vouchers zou rekening
moeten worden gehouden met regionale woonlastenverschillen. Dat brengt de
nodige uitvoeringsproblematiek met zich mee, evenals een mogelijke dubbele
bestemming, bijvoorbeeld in de vorm van woonzorgvouchers.Het laten meebetalen door woningcorporaties aan de huursubsidie stuit
op grote aarzelingen bij de SER. Dat veronderstelt voldoende vrijheidsgraden
voor woningcorporaties om iedere woningzoekende een bij het inkomen passende
woning aan te kunnen bieden.De VNG wijst invoering van vouchers af, omdat ze vanwege budgettaire neutraliteit
ten koste gaan van de huidige huursubsidieontvangers. Er is twijfel of de
armoedeval in relatie tot huursubsidie een probleem is. Maatregelen om de
armoedeval tegen te gaan mogen in ieder geval niet ten koste gaan van het
huidige huursubsidiestelsel.Aedes, de vereniging van woningcorporaties, wijst medebekostiging van
huursubsidie af. Wel wil zij meedenken over alternatieve beheersingsinstrumenten
in plaats van de prestatienormering. Experimenten met vouchers vindt zij de
moeite waard. Woonzorg Nederland, een landelijk toegelaten instelling die
zich vooral richt op het aanbieden van woonzorgarrangementen, sluit zich daarbij
aan en adviseert om vooral te experimenteren met woonzorgvouchers, omdat juist
daar een meerwaarde ligt.De Woonbond is tegen invoering van vouchers. Experimenten worden niet
zinvol geacht. Vouchers tasten de huidige huursubsidie aan en op lange termijn
de kwaliteit van de volkshuisvesting.Het Coördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties ziet geen
voordelen van vouchers ten opzichte van het huidige stelsel. Experimenten
zijn akkoord, maar dan is ook evalueren of gewenst huidige huursubsidie-ontvangers
er niet op achteruit gaan.In de Nota Wonen blijft de positie van de huursubsidie
als kerninstrument onverkort gehandhaafd. De reacties van de adviesraden,
maar ook die van anderen, laten zien dat de regeling brede steun vindt. Tegelijk
wijzen vele reacties op mogelijke tekortkomingen van de regeling, en worden
voorstellen gedaan om de werking te verbeteren. Het kabinet is erkentelijk
voor de gedane suggesties, en zal deze meenemen in zijn afwegingen rond de
toekomstige vormgeving van het huursubsidie-instrument. Mede op grond van
de ontvangen adviezen staan in die afwegingen de beheersbaarheid van de regeling
en de keuzemogelijkheden die zij biedt, in het bijzonder op het grensvlak
van wonen en zorg, centraal. De toekomstgerichte verkenningen die het kabinet
voor ogen heeft, hebben betrekking op de mogelijkheden tot fiscalisering en
de eventuele introductie van een vouchersystematiek. De mogelijkheden tot
fiscalisering, alsmede de effecten daarvan, komen in een onderzoek aan bod.
De reacties, evenals ontwikkelingen in de zorgsector, geven aanleiding de
verkenning naar de toepassing van vouchers toe te spitsen op de mogelijkheden
van woonzorgvouchers. Juist in de combinatie van woon- en zorgdiensten ligt
een meerwaarde, waarbij een vouchersystematiek zou kunnen zorgen voor een
grotere keuzevrijheid terzake, in het bijzonder voor lagere inkomensgroepen.
In reactie op de adviezen is in de nota expliciet aandacht besteed aan de
voorbereiding en vormgeving van de verkenning hiervan, waarbij meerdere besluitvormende
momenten zijn ingebouwd. Zowel in de verkenning van de mogelijkheden tot fiscalisering
als die van de vouchersystematiek zullen de opmerkingen van de adviesraden
worden meegenomen.Vormen van medebekosting van de huursubsidie door sociale
verhuurders, stuiten op bezwaren. Met de afzwakking van de kwaliteitskorting
in de huursubsidieregeling (de wijzigingen in 1997) is een belangrijk beheersingsinstrument
buiten de regeling gelegd. Waar eerst de woningzoekende of bewoner zelf een
direct belang had bij een gematigd beroep op de regeling, geldt dat nu voor
gemeenten en verhuurders. De prestatienormering geeft uiting aan deze verantwoordelijkheid.
Het kabinet is van mening dat gemeenten en verhuurders belang hebben bij een
ruime werkingssfeer van de regeling, met het oog op de keuzemogelijkheden
die huishoudens met een bescheiden inkomen worden geboden. Dit belang houdt
echter onverkort in, dat ook de beheersbaarheid van het budget tot de verantwoordelijkheid
van genoemde partijen mag worden gerekend. De prestatienormering formuleert
criteria waarbinnen verhuurders in redelijkheid gebruik kunnen maken van de
regeling. Overschrijding van deze normering leidt tot een boete, die overigens
als een vorm van medebekostiging zou kunnen worden gezien. Het kabinet zal,
met het oog op de blijvende positie van de huursubsidie als kerninstrument,
aandacht schenken aan de beheersbaarheid van het huursubsidiebudget, en staat
open voor suggesties die deze beheersbaarheid vergroten. In het onverhoopte
geval dat deze maatregelen onvoldoende effect sorteren, wellicht zelfs van
afwentelingsgedrag sprake is, kan medebekostiging als een maatregel in laatste
instantie worden gezien.HuurbeleidDe SER vindt een gemiddeld inflatievolgend huurbeleid voor de komende
jaren een goed richtsnoer, mits een voldoende bandbreedte wordt gehanteerd
en bij kwaliteitsverhoging een hogere huurprijsstijging mogelijk is. Het vastleggen
van het huurbeleid voor een langere periode dan een kabinetsperiode wordt
ontraden.Aedes, vereniging van woningcorporaties, vindt langetermijn fixatie van
huurbeleid onverstandig, er moet een bandbreedte blijven om markt en kwaliteit
in de huurontwikkeling mee te wegen. Aanpassing van het woningwaarderingsstelsel
ligt in de rede, maar er zijn twijfels over bruikbaarheid van WOZ-waarden
hierbij. De Amsterdamse Federatie van Woningbouwverenigingen stelt dat de
huidige huurprijzen in grote delen van Amsterdam niet meer redelijk zijn ten
opzichte van de marktprijs. Zij dringt er op aan de subjectieve kwaliteit
van locaties sterker in het woningwaarderingsstelsel door te laten klinken.
Om een redelijke prijs-kwaliteitsverhouding te bereiken werkt beperking van
de bandbreedte in de huurverhoging en beperking van de huurharmonisatie ineens
sterk belemmerend. Dat leidt tot het instandhouden van bestaande onredelijke
situaties. Aedes stelt zich teweer tegen kwaliteitsverhogende investeringen
zonder dat huurverhoging mogelijk is. Aedes en Woningbedrijf Rotterdam stellen
dat over de kaders van het huur- en prijsbeleid met de Landelijk Overleg Huurders–Verhuurders
(LOHV) tot (meerjarige) afspraken moet worden gekomen.De provincie Flevoland wijst er op dat daar veel woningcorporaties zijn
die dure leningen hebben, waardoor het de vraag is of zij een inflatievolgend
huurbeleid kunnen voeren, laat staan dat zij meebetalen aan de huursubsidie.Het Regioplatform Woningcorporaties Utrecht Zuid-Oost (WUZO) vindt dat
de huurharmonisatie buiten de berekening van de gemiddelde huurstijging moet
blijven. Inflatievolgend huurbeleid moet niet teniet worden gedaan
door woonlastenverhogende zaken als OZB, waterschapslasten, energiekosten
en het Vpb-plichtig maken van woningcorporaties.Vastgoedbelang, vereniging van beleggers en eigenaren, geeft aan dat het
voorgestelde huurbeleid onvoldoende mogelijkheden biedt voor een verantwoorde
exploitatie. Enerzijds probeert de overheid om verhuurders tot bepaalde voorzieningen
te dwingen, anderzijds worden er onvoldoende mogelijk-heden geboden om rendabel
te verhuren. Dat maakt het wegwerken van kwaliteits-achterstanden moeilijk.De Nota Wonen benadrukt dat het huurbeleid meerdere
overwegingen dient te verenigen. De huurlasten voor bewoners vormen een belangrijke
overweging, het investeringsbeleid van verhuurders en de mogelijkheden voor
een rendabele exploitatie eveneens. Ook de reacties op de ontwerp-Nota Wonen
wijzen op deze overwegingen. Het kabinet is van mening dat een evenwichtige
afweging tussen deze, deels tegenstrijdige, belangen met het oog op het draagvlak
het beste kan plaatsvinden door huurders en verhuurders gezamenlijk. Binnen
het Landelijk Overleg Huurders Verhuurders ontwikkelt de Commissie Huurbeleid
(ook wel de commissie-Vermeulen genoemd) momenteel nadere voorstellen rond
het huurbeleid voor de langere termijn. Het kabinet hecht veel waarde aan
door de betrokken partijen ontwikkelde en gedragen voorstellen. Een nadere
precisering van het huurbeleid, overigens blijvend gericht op een gemiddeld
gematigde huurontwikkeling maar met behoud van een zekere marge op woningniveau,
vindt dan ook plaats naar aanleiding van de voorstellen van genoemde commissie,
die naar verwachting eind 2000 zal rapporteren. Het kabinet is met de adviesraden
van mening dat een huurbeleid niet voor lange tijd volledig gefixeerd kan
zijn, maar in moet (kunnen) spelen op gewijzigde omstandigheden. Het huurbeleid
in de nota weerspiegelt dan ook een combinatie van continuïteit (zekerheid
voor huurders, verhuurders en investeerders) en flexibiliteit (aanpassing
aan marktsituatie).De modernisering van het woningwaarderingsstelsel wordt
van meerdere kanten ondersteund. De terzake gemaakte kanttekeningen zullen
bij deze modernisering worden meegenomen. Het laten meewegen van de WOZ-waarde
is daarbij overigens één van de mogelijkheden om het beoogde
doel – een betere waardering van de vaak subjectief beleefde en ook
door de omgeving bepaalde woonkwaliteit – te bereiken, en geen doel
op zich.Wetsvoorstel Bevordering Eigen WoningbezitDe SER beveelt aan om maatschappelijk gebonden eigendom onder de werking
van de Wetsvoorstel Bevordering Eigenwoningbezit te brengen. Ook de VNG, de
vier grote steden, Woningbedrijf Rotterdam en het BRU pleiten hiervoor. Het
vergroot de keuzevrijheid, het draagt bij aan de vermogensvorming van lagere
inkomens en het dekt de onderhoudsrisico's van meergezinswoningen in herstructureringsgebieden
af.Woningen die worden verkocht onder de voorwaarde dat er op enigerlei wijze
verdeling plaatsvindt van waardestijging op het moment van terug- of doorverkoop
vallen niet onder de voorgestelde Wetsvoorstel Bevordering Eigenwoningbezit.
In reactie op de adviezen is in de nota opgenomen dat bij een eerste evaluatie
van de wet zal worden bezien of bij een eventuele wetswijziging dit soort
tussenvormen onder werking van de regeling kunnen worden gebracht. Vanaf begin
2001 zullen tussenvormen wel al in aanmerking komen voor Nationale Hypotheek
Garantie. 3.3 Wonen en zorg op maat bevorderenDe hoofdlijnen van het beleid in de ontwerp-Nota Wonen ten aanzien van
wonen en zorg worden breed gedeeld. Wel zijn er kanttekeningen en bedenkingen
op onderdelen.VraagoriëntatieDe VROM-raad vraagt zich bijvoorbeeld af of de ontwerp-Nota Wonen wel
ver genoeg gaat. Er wordt niet veel aandacht besteed aan een precieze afbakening
van de terreinen van wonen en zorg. Hierdoor blijft de scheidslijn tussen
beide terreinen onduidelijk. Aan de financiële en sturingsaspecten van
«scheiding van stenen en handen» besteedt de ontwerp-Nota Wonen
nauwelijks aandacht. De VROM-raad ziet echter mogelijkheden in de omslag die
in de AWBZ plaatsvindt van aanbod- naar vraagsturing. Ook woon- en zorgorganisatie
Arcares pleit voor een beleid dat uitgaat van vraagsturing.De RMO ziet liever geen strikte scheiding tussen wonen en zorg. De strikte
scheiding doet onvoldoende recht aan de maatschappelijke realiteit die geen
duidelijke grens kent tussen aan- en afwezigheid van de behoefte aan zorg
en dienstverlening. Een persoon doorloopt in zijn leven fasen waarin meer
of minder behoefte aan zorg en dienstverlening is. Idealiter zou de woning
en woonomgeving deze verschillende behoeften moeten kunnen accommoderen. Ingezet
moet worden op een flexibele, aanpasbare woningvoorraad en woonomgeving om
de integratie van wonen en zorg te faciliteren.Naast de ontwikkeling in de AWBZ is de ontwikkeling van woonzorgvouchers
een stap in die richting van meer vraagsturing. Arcares is positief over deze
ontwikkeling en wijst op de ervaringen met het persoonsgebonden budget in
de zorg. Verschillende organisaties als de VNG en het Coördinatieorgaan
Samenwerkende Ouderenorganisaties hebben twijfels over de woonzorgvouchers.In de afgelopen periode zijn duidelijke stappen gezet
bij het afstemmen van wonen en zorg, naar aanleiding van het MDW-advies over
de modernisering van de AWBZ. Deze hebben geleid tot aanpassingen van de Nota
Wonen in de door verschillende adviezen bepleite richting. Zo zal, door de
ontkoppeling van de financiering van vastgoedexploitatie en zorgverlening,
het beheer van vastgoed van zorginstellingen door andere partijen (waaronder
woningcorporaties) mogelijk worden. Ook de gedachte van woonzorgvouchers is
in de nota verder uitgewerkt, als bijdrage aan een betere afstemming tussen
wonen en zorg, vanuit het perspectief en de vraag van de burger. Een verdere
afstemming van zowel de regelgeving als het aanbod rond wonen en zorg is het
beleidsstreven van zowel de woon- als de zorgsector. Enkele van de voorgestelde
maatregelen op het gebied van de bouwregelgeving zijn vooral gericht op het
vergroten van de gebruiksmogelijkheden van de woning; tot die gebruiksmogelijkheden
behoort het verlenen van diensten en zorg. Het realiseren van een flexibele
woningvoorraad vormt een belangrijke bijdrage aan de beoogde integratie van
wonen en zorg, die op het niveau van de burger tot stand moet komen. De voorstellen
tot bundeling van informatie en regelingen versterken dat.Wijkgerichte voorzieningencombinatiesDe RMO vraagt niet alleen aandacht voor de fysieke omgeving maar ook voor
de sociale omgeving van zorgbehoevenden; buren die hen accepteren en ruimte
bieden. Arcares ziet een goede afstemming van woon-, zorg- en welzijnsvoorzieningen
in de woonomgeving als zeer gewenst. De VROM-raad doet vergelijkbare
aanbevelingen, en oppert de suggestie van zorgknooppunten.Ook de Federatie van Ouderverenigingen vraagt aandacht voor een passende
woonomgeving met voldoende voorzieningen geconcentreerd in een wijkgericht
steunpunt annex ontmoetingsplek. De VNG pleit ervoor wijken aan te wijzen
waar gemeenten en woningcorporaties ervaring op kunnen doen bij het ontwikkelen
van een integraal aanbod van wonen, zorg en dienstverlening.In de definitieve Nota Wonen wordt, uitgebreider dan
in de ontwerp-Nota Wonen, ingegaan op de noodzaak van goede zorgvoorzieningen
in wijken en buurten. De nota beperkt dit niet tot zorgvoorzieningen voor
ouderen en gehandicapten, maar beziet dit over de hele breedte van de zorg
in alle levensfasen, mede met het oog op het emancipatiebeleid. Hierdoor ontstaan
voorzieningencombinaties die voor zowel oud als jong interessant zijn. Te
denken valt bijvoorbeeld aan (overigens al voorkomende) combinaties van kinderopvang
en ouderenvoorzieningen. Gemeenten kunnen en moeten bij het opstellen van
bestemmingsplannen rekening houden met de nabijheid en bereikbaarheid van
dergelijke voorzieningen.WoonzorgstimuleringsregelingDe Woonzorgstimuleringsregeling (WZSR) wordt door veel organisaties aangehaald
voor de ontwikkeling van nieuwe initiatieven. De Federatie van Ouderverenigingen
wijst in dit verband op de ontwikkeling van clustering van woningen met een
beperkt zorgbudget.De provincies Flevoland en Noord-Brabant vragen mogelijkheden te bezien
voor het structureel beschikbaar stellen van extra middelen voor het creëren
van voorzieningen op het scheidsvlak van wonen en zorg. De provincie Flevoland
ondersteunt de deelname van marktpartijen aan de WZSR door onder voorwaarden
een bijdrage in de co-financiering te verlenen. De provincie Noord-Brabant
wijst op het ontbreken van een provinciale rol in de regeling.De VNG is van oordeel dat de WZSR aanknopingspunten biedt om ontwikkelingen
op het gebied van wonen en zorg verder te versterken maar zij acht het financiële
bereik te beperkt.Ook pleit de VNG voor een versterking van de regietaak van de gemeente
door een deel van het geld van de WZSR te oormerken ter versterking van de
regievoering door gemeenten. Tenslotte pleit de VNG er voor om integrale loketten
voor wonen en zorg aan te sluiten bij bestaande loketten.De WZSR is erop gericht nieuwe organisatievormen en
voorzieningen mogelijk te maken. Dit heeft overigens geen betrekking op overheidsorganisaties
als gemeenten. Het is wel toe te juichen als overheden de bijdrage uit de
stimuleringsregeling ondersteunen met eigen bijdragen. Uitgangspunt is dat
woon- en zorgaanbieders een beroep op de regeling kunnen doen, maar als gevolg
van Europese regelgeving zijn commerciële partijen vooralsnog uitgesloten.
Het kabinet zal bezien onder welke voorwaarden zij wellicht alsnog van de
regeling gebruik kunnen maken. De WZSR zal vooralsnog niet structureel worden
omdat er vanuit wordt gegaan dat, wanneer de regeling is beëindigd, er
voldoende ervaring met nieuwe voorzieningen en organisatievormen is opgedaan
om deze in bestaand beleid in te passen.Het kabinet is van mening dat gemeenten, door actief
te werken aan een integratie van loketten en regelingen, hun regietaak kunnen
waarmaken. Op deze manier kunnen zij een belangrijke bijdrage leveren aan
de integratie van wonen en zorg. Een bijdrage die bovendien eerder geld oplevert
dan geld kost. Het pleidooi van de VNG voor het oormerken van middelen uit
de WZSR ter versterking van de gemeentelijke regievoering leidt bij het kabinet
dan ook eerder tot verbazing dan tot ondersteuning.Vastgoed wonen en zorgDe rol van woningcorporaties bij het vastgoedbeheer van zorginstellingen
kan volgens meerdere adviezen groter zijn. De VROM-raad vindt meer flexibiliteit
bij het beheer van vastgoed van zorggebouwen en het uitbesteden aan woningcorporaties
en commerciële vastgoedmaatschappijen wenselijk. Daarbij dienen er wel
goede spelregels te komen over de taak van zorg en beheer.De provincie Flevoland geeft aan dat zij voorstander is van een lichte
voorkeurspositie voor woningcorporaties bij de realisatie van combinatieprojecten
van woonzorgeenheden en seniorenwoningen.Ook Aedes en Arcares stellen dat er meer ruimte moet zijn voor het beheren
van vastgoed voor zorginstellingen door woningcorporaties. Bovendien moeten
zij slagvaardig allianties aan kunnen gaan met zorginstellingen zonder toezicht
vooraf.In de zorgsector komt naar aanleiding van de aanbevelingen
van de MDW-werkgroep over de AWBZ een scheiding tot stand tussen de financiering
van de zorgverlening en van de zorggebouwen. Daardoor wordt het mogelijk,
zoals ook de VROM-raad bepleit, dat andere partijen dan zorginstellingen het
vastgoedbeheer van zorggebouwen op zich nemen. Ook woningcorporaties kunnen
een rol krijgen bij de ontwikkeling en het beheer van vastgoed van zorginstellingen.
Van een voorkeurspositie, zoals de provincie Flevoland bepleit, kan echter
geen sprake zijn. Een scheiding van de budgetten voor zorgverlening respectievelijk
wonen blijft overigens uitgangspunt van beleid, zodat het voor aangaan van
financiële deelnemingen van woningcorporaties in (allianties met) zorginstellingen
toestemming vooraf nodig blijft, waarbij vooralsnog een terughoudend beleid
wordt gevoerd. Overigens zijn er tal van samenwerkingsvormen denkbaar die
niet leiden tot financieel-bestuurlijke banden en bijbehorende risico's, waarvoor
geen toestemming vooraf nodig is. Samenwerking, in het bijzonder in de sfeer
van afstemming van beleid en aanbod, is juist zeer gewenst.3.4 Stedelijke woonkwaliteit verbeterenAmbitieDe VROM-raad vindt dat in de beleidsstrategie te veel wordt uitgegaan
van verandering van het woonmilieu door verdichten, verdunnen en verkopen
en te weinig van verbetering van woningen en wijken onder handhaving van het
woonmilieu. Daarnaast vindt de VROM-raad de status van de beleidsstrategie
niet helder. Zowel de probleemdefinitie als de oplossingen lijken door de
centrale overheid te worden vastgesteld en van toepassing verklaard voor het
gehele land. De VROM-raad juicht het formuleren van een beleidsstrategie door
het Rijk toe, maar wil deze niet zien als een «ijzeren framewerk»
waarin de plannen van gemeenten en provincies moeten worden gegoten. Duidelijk
moet worden gemaakt dat de beleidsstrategie indicatief is en op hoofdlijnen
richtinggevend. Meer concreet beleid moet resulteren uit open overleg tussen
Rijk en lokale actoren, waarbij recht wordt gedaan aan de lokale situatie
op de woningmarkt.Ook de ROB is van mening dat lokale autonomie (uit een oogpunt van effectiviteit)
zoveel mogelijk dient te worden gerespecteerd. Bij het opstellen van het rijksbeleidskader
zou (uit een oogpunt van haalbaarheid) rekening moeten worden gehouden met
opvattingen van andere actoren. Het terugvallen op planbeoordelingen acht
de ROB niet wenselijk. De vier grote steden hebben twijfels over het nut van
gebiedsgerichte rijksvisies. De ervaringen met het sluiten van de convenanten
in het kader van Grotestedenbeleid, leren volgens hen dat het voor het Rijk
moeilijk is om te bepalen wat op lokaal niveau aan maatregelen
noodzakelijk is. De gemeente Haarlem wijst er in dat verband op dat de door
het Rijk veelal gehanteerde grenzen van WGR-gebieden in zijn algemeenheid
niet overeenstemmen met die van feitelijke woningmarktgebieden.Door vele partijen wordt de ambitie om het tempo en
de intensiteit van de stedelijke vernieuwing op te voeren, onderschreven.
Over het karakter en de precieze invulling van die opgave bestaan vragen.
Ook worden vraagtekens geplaatst bij de haalbaarheid. In paragraaf 2
van deze verantwoording over de uitgangspunten en de ambities van de nota,
is al in algemene termen ingegaan op de wijze waarop de in de nota omschreven
opgave moet worden beoordeeld.In de nota zelf wordt nogmaals benadrukt dat de door
het Rijk aangeduide transformatieopgave beslist geen van bovenaf opgelegd
«frame» is. Wel is het de verantwoordelijkheid van het Rijk om
toekomstige woonopgaven te verkennen en te vertalen in een aanpak. In de nota
is daartoe een eerste aanzet gedaan. Het behoort tot de verantwoordelijkheid
van provincies en gemeenten om, op hun gebiedsniveau, een meer specifieke
en toegespitste verkenning te maken. Dat gebeurt in de woonvisie, die dan
ook zeker geen doorvertaling hoeft te zijn van rijksambities maar juist ruimte
biedt voor definiëring van problemen en beleidsoplossingen van onderaf.
Het spectrum is daarbij zeker niet beperkt tot de strategische opties die
in de nota zijn aangeven. Inzetten op verbetering van bestaande woningen kan
bijvoorbeeld ook een optie zijn, zoals de VROM-raad opmerkt, een opmerking
die in de nota is overgenomen.Zoals de VROM-raad eveneens terecht constateert, moet
concreet beleid vervolgens resulteren uit open overleg tussen Rijk en lokale
actoren. Dit jaar is een begin gemaakt met deze dialoog, in de vorm van zogenoemde
verstedelijkingsgesprekken. Deze dialoog zal in de komende jaren worden voortgezet.
Daarbij kan het Rijk zijn eigen opvattingen kenbaar maken in de vorm van gebiedsgerichte
ambities. Deze ambities vormen de input van het Rijk in de lokaal-regionale
dialoog en zijn geen voorschrift voor «wat per se moet». Het Rijk
realiseert zich terdege dat zowel de kennis over als de verantwoordelijkheid
voor de juiste lokale aanpak bij de gemeente ligt. Ook realiseert het Rijk
zich, met de gemeente Haarlem, dat de daarbij gehanteerde gebiedsindeling
soms niet aansluit bij de feitelijke woningmarkt. Mede om die reden wordt
in de nota dan ook benadrukt dat het cijfermateriaal indicatief van aard is
en een richtinggevende basis voor discussie is en beslist geen uitvoeringsprogramma.
Deze kanttekeningen laten de kern van de nota echter onverlet. De door het
Rijk gesignaleerde transformatieopgave vergt een voortvarende aanpak. Die
aanpak dient op lokaal niveau plaats te vinden, maar zowel bij de voorbereiding
als bij de uitvoering ervan is een intensieve samenwerking tussen de verschillende
overheden maar zeker ook met andere partijen noodzakelijk. Om deze aanpak
te structureren, duidt het Rijk in het beleidskader de velden aan waarop prestaties
gewenst zijn. In de woonvisies van provincies en gemeenten en de prestatieplannen
van woningcorporaties vindt daarvan een uitwerking plaats. Er is daarbij geen
sprake van een inhoudelijke planbeoordeling, maar wel biedt het Rijk een «format»
aan de hand waarvan een op prestaties gerichte dialoog wordt gevoerd, die
uiteindelijk haar beslag krijgt in uitvoeringsgerichte prestatiecontracten.Onderbouwing van de ambitieDe VROM-raad is van mening dat in de ontwerp-Nota Wonen op een inventieve
manier met onderzoek is omgegaan. Door de VROM-raad worden wel kanttekeningen
geplaatst bij de onderzoeksmatige onderbouwing van de beleidsstrategie. Men
vindt de analyse onvoldoende gedetailleerd, heeft onderzoekstechnische twijfels
en mist een «worst case scenario». In de Nota Wonen is geprobeerd om op het schaalniveau
van de viercijferige postcode op een dynamische manier met problemen en kansen
van wijken om te gaan. Dat is een hele stap vooruit ten opzichte van bestaande
onderzoeks-methodieken. Natuurlijk kan het altijd uitgebreider en specifieker,
maar voor de beleidsdiscussie in dit stadium moet de analyse in de Nota Wonen
als toereikend worden beschouwd: de analyse geeft de aard en de richting van
de transformatiebehoefte aan op landelijke schaal en een indicatie van de
regionale verschillen daarin op landsdeelniveau. Ten behoeve van de verstedelijkingsgesprekken
worden meer op de regio toegesneden en meer gedetailleerde vervolganalyses
verricht.De opmerking van de VROM-raad dat de vraag naar centrumstedelijke
woonmilieus is overschat omdat de respondenten van het Woningbehoefteonderzoek
(WBO) een onvoldoende beeld van de woonmilieus hebben, moet worden bestreden.
In tegenstelling tot wat wordt gesuggereerd, wordt in het huidige WBO wel
degelijk gevraagd naar welke buurt men binnen de woonplaats wil verhuizen.
Daarmee kan een relatie worden gelegd tussen de gewenste buurtkenmerken en
het gewenste woonmilieutype.Het scenario «Verdeeldheid» gaat uit van
een historisch gezien betrekkelijk lage economische groei van 1,5% per jaar.
Bij de huidige economische groei kan dit scenario alleen nog «gehaald»
worden als op korte termijn onverhoopt (de «worst case») sprake
is van een forse economische recessie.De uitvoering van de ambitieVoor realisering van de ambitie van het Rijk is het van belang dat ook
voldoende zicht wordt geboden op het lokale uitvoeringskader. De VROM-raad
mist dit in de ontwerp-Nota Wonen. De beleidsstrategie leunt naar de mening
van de VROM-raad te sterk op de koopkracht van bewoners of het vermogen van
woningcorporaties. De financiële betrokkenheid van het Rijk bij de lokale
opgave wordt door de Raad onvoldoende geacht om het proces van de grond krijgen.
De VROM-raad suggereert gebiedsgerichte ontwikkelingssubsidies te verlenen
op plekken waar de markt niet willig is en de risico's groot. Het ISV-budget
dient volgens de ROB objectief te worden versleuteld. De VNG deelt de kwaliteitsambitie
van de ontwerp-Nota Wonen maar vindt dat onvoldoende duidelijk wordt gemaakt
welke extra lasten dit met zich meebrengt en hoe deze lasten over de partijen
worden verdeeld. De kosten worden naar het oordeel van de VNG en de vier grote
steden teveel afgewenteld op gemeenten en woningcorporaties en de extra bijdrage
van Rijk wordt te bescheiden geacht.De projectontwikkelaars verenigd in NEPROM en NVB vinden dat de ontwerp-Nota
Wonen concrete maatregelen om woningcorporaties aan te zetten tot grootschalige
stedelijke vernieuwing ontbeert. Ook ontbreken instrumenten om marktpartijen
toegang te bieden tot deze markt. Het AVBB wijst eveneens op de monopoliepositie
van woningcorporaties in bestaand stedelijk gebied, wat een gevaar vormt voor
het proces en de kwaliteit van de stedelijke vernieuwing. NEPROM, NVB en AVBB
wijzen op het veelvuldig gebruik door gemeenten van (oplopende) grondquotes
die het realiseren van extra kwaliteit afstraft en vragen om beperkende maatregelen
door het Rijk.Wat betreft de verdeling van lasten over de partijen
acht het kabinet op macroniveau de verdeling van baten en lasten, zoals verwoord
in de Nota Wonen, evenwichtig. Dat neemt niet weg dat in specifieke gevallen
problemen kunnen bestaan. Dat zal dan, zoals hierboven toegelicht, in de dialoog
moeten blijken. Wat betreft de kritiek dat de kosten worden afgewenteld op
gemeenten en woningcorporaties, moet worden opgemerkt dat het begrip «afwentelen»
suggereert dat de een iets wil ten koste van de ander. Deze interpretatie
is hier niet op zijn plaats, omdat de stedelijke vernieuwingsopgave
gewoon behoort tot de taken en verantwoordelijkheden van gemeenten en woningcorporaties.In de verstedelijkingsgesprekken is nog niet gebleken
dat de transformatieopgave tot onoverkomelijke financieringsproblemen zou
leiden. Het Rijk draagt in financiële zin in aanzienlijke mate bij, en
blijft dat doen. Gericht op de bewoners in de vorm van huursubsidie, van oudsher
bedoeld als bijdrage om kwalitatief goed wonen ook voor lagere inkomens bereikbaar
te maken. En gericht op de vernieuwingsopgave in de vorm van het ISV. Een
doeltreffende verdeling, gericht op de lastigste opgaven en in een vorm die
een creatieve en samenhangende aanpak bevordert, is daarbij het uitgangspunt.
De suggestie van een objectieve verdeelsleutel wordt om die reden afgewezen.
Dat het Rijk zeker niet alle kosten op het lokale bordje legt, mag ook blijken
uit de bereidheid om te bezien of en hoe het Rijk bij de aanpak van een aantal
grotere en complexe projecten risicodragend kan participeren. Ook zal worden
bezien of voor locaties die cruciaal zijn voor het op gang brengen van het
transformatieproces (functieveranderingslocaties, intensiveringen langs vervoersassen
en -knooppunten), waarvan de kosten niet redelijkerwijs vanuit de markt kunnen
worden gedragen, middelen uit het Fonds voor Economische Structuurversterking
kunnen worden aangewend.Daarnaast wordt er gevraagd om maatregelen om woningcorporaties
aan te zetten tot stedelijke vernieuwing en de toegang van marktpartijen in
bestaand stedelijk gebied te vergroten. Het vernieuwde corporatieregime (met
onder meer een aanwijzingsbevoegdheid jegens woningcorporaties die structureel
onder de maat presteren als stok achter de deur) biedt hiertoe voldoende waarborgen.
Ook bepleit de nota de toepassing van concessiemodellen door gemeenten, niet
alleen bij nieuwe uitleg, maar waar mogelijk ook in bestaand stedelijk gebied.
De nota benadrukt eveneens het belang van nieuwe organisatievormen, zoals
die van wijkontwikkelingsmaatschappijen, waarin partijen hun eigendom tijdelijk
inbrengen, waarna na vernieuwing het vastgoed weer wordt teruggegeven.Wat betreft de grondquotes erkent het kabinet dat grondprijsmethodieken
invloed hebben op de mogelijkheid om kwaliteit te realiseren. Gemeenten zijn
zich niet altijd bewust van deze relatie. Dit thema wordt verder uitgewerkt
in de Nota Grondbeleid van het kabinet.Sociale gevolgenDe CSCB stelt dat het beleid uit de ontwerp-Nota Wonen kan leiden tot
ongewenste vormen van concentratie of zelfs segregatie, zeker omdat elke vorm
van spreiding wordt afgewezen. Voorkomen moet worden dat in de steden grote
wijken ontstaan met een kwalitatief minder goede woningvoorraad, een verloederde
woonomgeving en een in sociaal opzicht eenzijdig samengestelde bevolking.
De sociale effecten hiervan moeten immers worden opgevangen door andere sectoren
als onderwijs en welzijn. De VROM-raad adviseert een ex ante evaluatie van
de beleidsstrategie te verrichten om de sociaal-ruimtelijke effecten en de
effecten op de huisvestingspositie van de diverse doelgroepen goed in beeld
te krijgen.De RMO wijst op de spanning tussen twee uitgangspunten van de Nota Wonen,
te weten «de burger centraal» en «betrokken overheid».
Bij stedelijke vernieuwing kunnen de ambities van de overheid immers botsen
met de ambities van burgers. Bij het streven naar omvangrijke transformaties
van bepaalde wijken is te weinig aandacht voor de rol van bewoners bij die
transformaties en voor de sociaal-culturele processen die het gevolg zijn
van dergelijke ingrijpende veranderingen.De Woonbond is positief over de ambitie van stedelijke vernieuwing, maar
vindt het voorgestelde sloopprogramma niet realistisch gezien de onverminderde behoefte aan goedkope woningen. Er moet voldoende aandacht
zijn voor de positie van zittende bewoners.Wat betreft de sociale gevolgen van de beleidsstrategie,
wordt er in de eerste plaats op gewezen dat van een bewust gekozen spreidingsbeleid
nooit sprake kan zijn. In het beleid van de Nota Wonen staat het bieden van
keuzemogelijkheden centraal. Gemeenten en woningcorporaties dienen op regionaal
niveau de beleidsstrategie zodanig uit te werken dat de toegankelijkheid van
alle woonmilieus voor diverse doelgroepen voldoende gewaarborgd is. De provincies
zien hierop toe. Als de inspanningen van gemeenten en woningcorporaties voortkomen
uit een breed gedragen strategische woonvisie, dan kan de keuzevrijheid van
de lagere inkomens verder worden verruimd. Mede om die keuzevrijheid te waarborgen
zal de samenhang tussen Vinex/Vinac en ISV als inhoudelijk vereiste voor de
nieuwe generatie ontwikkelingsplannen nadrukkelijker worden opgenomen.Tegelijkertijd kan niet de illusie bestaan dat de keuzemogelijkheden
voor lage inkomens even hoog zijn als voor huishoudens met een hoger inkomen.
Een zekere scheiding naar inkomen blijft dan ook onvermijdelijk, dat is ook
nooit anders geweest. In interdepartementaal verband zal worden onderzocht
welke feitelijke ontwikkelingen zich terzake op het gebied van wonen en daaraan
gerelateerde beleidsterreinen voltrekken. Pas als er harde aanwijzingen zijn
dat er een grotere, op het inkomen gebaseerde ruimtelijke scheiding ontstaat,
is er aanleiding om nadere maatregelen van rijkszijde te overwegen.Juist met het oog op de keuzemogelijkheden, in het
bijzonder die van lagere inkomens, is het van groot belang om bij de stedelijke
vernieuwing zeer goed rekening te houden met de wensen van de burgers in het
betreffende stedelijk gebied. In veel gevallen zullen die wensen een kwaliteitsslag
opleveren die de gemeentelijke ambities te boven gaan. Het tegenovergestelde
is ook denkbaar. De gemeente zal haar transformatie-ambities, bezien op hun
toekomstwaarde en in regionaal verband, aan de bewoners duidelijk moeten maken.
In alle gevallen is echter essentieel dat de gemeente bij de stedelijke vernieuwing
steeds rekening houdt met de wensen van de huidige bewoners, met de toekomstige
vraagontwikkeling en met de samenstelling van de woningvoorraad (nu en in
de toekomst) in regionaal verband. In deze drieslag maakt de gemeente vervolgens
een afweging, met als criterium het creëren van keuzemogelijkheden. Dat
dient bij elke stedelijke transformatie voorop te staan en vormt ook voor
het Rijk een belangrijk toetspunt. In de nota is dit vraagstuk, naar aanleiding
van de adviezen, nader uitgewerkt.De positie van zittende bewoners is daarmee, zoals
de Woonbond terecht benadrukt, van groot belang. De stedelijke vernieuwing
is immers niet in de laatste plaats bedoeld om de keuzemogelijkheden voor
hen te vergroten. Zonder hun actieve betrokkenheid heeft de stedelijke vernieuwing
weinig kans van slagen, bovendien vormen de wensen van bewoners een belangrijke
inspiratiebron. Gedegen onderzoek naar de wensen van bewoners en een vroegtijdige
betrokkenheid bij de planvoorbereiding vergroot niet alleen het draagvlak
maar kan ook inspirerende ideeën opleveren. De wijze waarop de stedelijke
vernieuwing haar uitwerking krijgt in woning en woonomgeving is niet alleen
een zaak van professionals maar vooral van burgers. Hun wensen en ideeën
moeten zichtbaar worden. En ook de multiculturele samenleving zal zich moeten
weerspiegelen in het aanzicht en de inrichting van woning, woon- en leefomgeving.
Door een woonmilieu te realiseren dat mensen aanspreekt en waar ze zich thuis
in voelen, waar ze ook vandaan komen.3.5 Groene woonwensen faciliterenLeefomgevingDe VNG wijst op het ontbreken van maatregelen om de leefbaarheid in dorpen
en landelijke gebieden te verhogen. Het Regioplatform Woningcorporaties Utrecht
Zuid-Oost brengt naar voren dat zij over het geheel genomen de problemen die
terzake in de Nota Wonen worden geschetst niet herkend. Het Coördinatieorgaan
Samenwerkende Ouderenorganisaties pleit voor het toevoegen van de kernopgave
«het vergroten van woonmogelijkheden voor burgers in plattelandskernen».
Ouderen worden uit de dorpen verdrongen door nieuwkomers en door restrictief
beleid. Een ander knelpunt is de afname van voorzieningen en het openbaar
vervoer, met name voor de minder mobiele ouderen.De RLG geeft aan dat vooral jongeren, oudere minima en vrouwen soms relatief
beperkt zijn in hun keuzevrijheid. Uitbreiding van kleine kernen is echter
niet altijd het antwoord op veranderingen in voorzieningenniveau en sociale
structuur. Door de groeiende mobiliteit worden bovenlokale voorzieningen benut
die wel goed bereikbaar moeten zijn voor de minder mobiele groepen, ook door
de voorzieningen zelf mobiel of op afstand toegankelijk te maken. De door
provincies op te stellen regionale ontwikkelingsvisies lijken een goed instrument
waarin kan worden ingegaan op bereikbaarheid, beschikbaarheid van voorzieningen
en leefbaarheid in het landelijk gebied. Voor de leefbaarheid van regio's
is het overal gewenst om hoge kwaliteit en duurzaamheid na te streven. Een
goed hulpmiddel daarbij zou een door de provincie in de context van de goedkeuring
van nieuwe bestemmingsplannen te verlangen Nieuwbouw Effectrapportage kunnen
zijn. De RLG adviseert in de Nota Wonen op te nemen dat in het landelijk gebied
niet zou mogen worden gebouwd zonder een mobiliteitstoets: eerst de gevolgen
voor mobiliteit en bereikbaarheid van voorzieningen goed beschrijven, bezien
en regelen. Zo'n toets moet door de provincie worden verlangd binnen de context
van de goedkeuringsprocedure van nieuwe bestemmingsplannen.Het kabinet is van mening dat de leefomgeving van kleine
kernen in het landelijk gebied soms aandacht behoeft, vooral daar waar voorzieningen
wegvallen of onbereikbaar worden voor minder mobiele groepen. Maar het bijbouwen
van woningen is zeker geen panacee voor het instandhouden daarvan. Wonen in
het landelijk gebied en in kleine kernen heeft voordelen (ruimte en groen),
maar ook nadelen. De keuzemogelijkheden, vooral waar het gaat om voorzieningen,
zijn niet altijd even groot als in een meer stedelijke woonomgeving. Oplossingen
hiervoor moeten echter vooral worden gezocht in afstemming op regionaal niveau.
Bijvoorbeeld door afstemming en concentratie van voorzieningen en dienstverlening
in specifieke knooppunten. In dit verband ligt een sterkere rol voor provincies,
zoals bepleit door de RLG, in de rede.De gedachte van de RLG om een Nieuwbouw Effectrapportage
en een mobiliteitstoets in te voeren, wordt door het kabinet naar inhoud ondersteund.
Het zijn, zeker in landelijk gebied, nuttige instrumenten bij de voorbereiding
van bouw- en bestemmingsplannen, en ook van ontwikkelingsvisies. Van een verplichting
tot toepassing ervan ziet het kabinet af. De regeldruk, die in sommige adviezen
ook aan de orde komt, zou er te groot door worden.KwaliteitOntwerp en opdrachtgeverschap krijgen in de ontwerp-Nota Wonen veel aandacht
waar het gaat om stedelijke woonkwaliteit. De RLG vindt dat deze onderwerpen
minstens van even groot belang zijn voor de vormgeving van het
wonen in het landelijk gebied. Ze dienen in het betreffende hoofdstuk te worden
uitgewerkt voor de kleine kernen en het landelijk gebied.De RLG vraagt aandacht voor zogenoemde springplankmechanismen. Bepaalde
ontwikkelingen kunnen een onbedoelde springplank vormen voor latere woningbouw:
kassenbouw, intensieve veehouderij, infrastructuur, omzettingen van recreatiebedrijven
in tweede woningen. De Raad meent dat de Nota Wonen deze mechanismen moet
onderkennen. Eenmaal bebouwd terrein wordt nooit meer groen. De nota zou aan
het risico van onomkeerbare ontwikkelingen en aan handhaving meer en expliciet
aandacht moeten geven. Tegelijkertijd geeft de RLG aan dat bebouwing van het
landelijk gebied niet altijd en overal hoeft te worden uitgesloten. Het gaat
er vooral om hoe en waar er gebouwd wordt en dat het zo plaatsvindt dat de
kwaliteit intact blijft of wordt versterkt. In of bij de bestaande kernen
heeft de voorkeur. De Ruimte voor Ruimte regeling is een interessante test-case
voor kwaliteitsontwikkeling in het landelijk gebied. De RLG vindt het goed
dat de regeling in de Nota Wonen is opgenomen.De RLG pleit voor het maken van een begin met de operationalisering van
de kwaliteitsbenadering door voor bepaalde gebieden een wettelijke experimenteerstatus
mogelijk te maken, die ruimte biedt voor afwijking van bestaande wet- en regelgeving.
Het Rijk zou hier specifieke extra middelen beschikbaar voor moeten stellen.
Het vinden van een goede financiering voor de kwaliteitsaspecten en de verwerking
daarvan in de prijzen van grond en/of via heffingen, vormt nog een opgave.
Het recente Handvest Kwaliteit van Vinex-locaties bevat afspraken over «Vinex
groener en duurzamer» en mogelijkheden voor diversiteit in de stedenbouw.
Dit kan een goede basis bieden voor verdere afspraken over gezamenlijke (provincie,
gemeente, bedrijfsleven) aanpak en financiering van (ook groene) kwaliteit.Er ontstaat steeds meer draagvlak voor een integrale
gebiedsgerichte kwaliteitsontwikkeling van het landelijk gebied. Daarin moet
het ook mogelijk zijn dat in bepaalde gedeelten van het landelijk gebied woonbebouwing
wordt gerealiseerd waar dit nu beleidsmatig of in de praktijk niet mogelijk
is. Het kabinet onderschrijft het uitgangspunt van de RLG dat dit alleen moet
gebeuren als dit bijdraagt aan de kwaliteitsverhoging van het landelijk gebied.
De Ruimte voor Ruimte-regeling is een goede eerste aanzet om mogelijkheden
voor woningbouw met kwaliteitsverhoging te combineren. Er moet verder worden
gezocht naar andere mogelijke elkaar versterkende combinaties.ContourenDe VNG vindt dat de nota zou moeten ingaan op de consequenties van het
contourenbeleid voor het wonen. De RLG constateert dat in de ontwerp-Nota
Wonen wel over rode contouren en balansgebieden wordt gesproken; op groene
contouren wordt echter niet ingegaan. Deze groene contouren zouden volgens
de raad in de Nota Wonen moeten worden aangegeven, en te zijner tijd ook in
de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening moeten worden opgenomen. Binnen de groene
contouren dient de kwaliteitsontwikkeling niet op slot te worden gezet, maar
is het alleen mogelijk om groene functies te integreren of uit te ruilen.Voor de discussie over contouren is een verwijzing
op zijn plaats. De Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening zal hierover uitsluitsel
bieden.BindingseisenHet Regioplatform Woningcorporaties Utrecht Zuid-Oost wenst meer aandacht voor de mogelijkheden om specifieke bindingseisen te kunnen
stellen. De VNG wil de in het parlement liggende aanpassing van de Huisvestingswet
ingetrokken hebben in verband met de beperking voor gemeenten bij het stellen
van bindingseisen.Wat betreft de bindingseisen is het kabinet van mening
dat vrijheid van vestiging een groot goed is. Beperkingen daaraan kennen een
zware bewijslast. In de nota van toelichting op de bij de Huisvestingswet
behorende algemene maatregel van bestuur komt dit onderwerp aan de orde.RecreatiewoningenDe VNG vindt dat eventuele legalisering van recreatiewoningen niet aan
de orde is, omdat daar te veel ongewenste effecten aan kleven. Er moet een
verbeterd handhavingsinstrumentarium komen. De provincie Noord-Brabant wijst
er op dat de argumenten in de ontwerp-Nota Wonen om een deel van het recreatief
woningbezit voor permanente bewoning vrij te geven, vooral zijn gebaseerd
op het kwaliteitsniveau van de woningen. Daarmee wordt voorbijgegaan aan argumenten
betreffende de ruimtelijke en sociale kwaliteit van het landelijk gebied.De RLG staat uitvoerig stil bij het verschijnsel tweede woningen en de
problematiek van permanente bewoning van recreatieverblijven. De Nota Wonen
neemt een voorschot op de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, waarin na afweging
zal worden aangegeven of en in hoeverre een deel van het recreatief woningbezit
voor permanente bewoning kan worden vrijgegeven. De RLG meent dat daarbij
drie situaties kunnen worden onderscheiden:– permanente bewoning van recreatieverblijven op bestaande complexen;– bestaande woningen die als recreatieverblijf worden gebruikt;– realisering van nieuwe recreatieverblijven al dan niet in complexen.De voorstellen van de RLG voor het omgaan met tweede
woningen en recreatiewoningen bieden perspectief op een duurzame oplossing
van deze problematiek, en zijn dan ook meegenomen in de definitieve nota.
In de praktijk is het onderscheid tussen permanent bewoonde woningen en woningen
bedoeld voor recreatief gebruik niet altijd scherp te maken. Om aan deze onduidelijkheid
een einde te maken, krijgt de gemeente de mogelijkheid om bestaande recreatiewoningen
vrij te geven voor permanente bewoning. Deze worden dan binnen de rode contour
getrokken, waarbinnen geen onderscheid wordt gemaakt tussen permanent en recreatief
gebruik. De handhavingslast zal hierdoor afnemen. Buiten de rode contour blijft
het onderscheid van kracht, wat betekent dat op nieuwe recreatiecomplexen
buiten de rode contour niet permanent mag worden gewoond. Wanneer bestaande
(complexen van) recreatieverblijven uit een oogpunt van de kwaliteit van natuur
en landschap eigenlijk op een verkeerde plaats staan, zou moeten worden gestreefd
naar sanering. Daarbij kan een parallel worden getrokken met de benadering
van de Ruimtevoorruimte-regeling.4 Verantwoordelijkheden in de woonopgaveSturingsperspectief en ordeningIn de ontwerp-Nota Wonen wordt, onder de noemer van een prestatiegerichte
decentrale aanpak, een accentverschuiving in het sturingsperspectief aangekondigd.
Uit de binnengekomen adviezen en reacties blijkt dat deze verduidelijking
behoeft.Zo vreest de VROM-raad dat de voorgestelde ordeningsstructuur erg centralistisch
is en is hij, net als de ROB en de vier grote steden, beducht voor
het gevaar van detailbemoeienis en bureaucratisering. Het sturingsinstrument
van de «aanwijzing» zou niet passen in het concept van communicatieve
planning, dat meer gebaat is bij overleggen en overtuigen. Ook de vier grote
steden vinden een aanwijzingsbevoegdheid niet meer van deze (bestuurlijke)
tijd. Voor bestuurlijke verdichting door provincies een rol te geven op het
terrein van het wonen ziet men geen aanleiding. De VROM-raad acht het niet
nodig om aan een geheel nieuw traject van wetgeving te beginnen in het kader
van de Woonwet. Het voorbereiden van een nieuwe wet zal veel aandacht van
de inhoud afleiden, terwijl er met toepassing van de bestaande wetten al veel
kan worden bereikt.De gebleken behoefte aan verduidelijking van de in
de ontwerp-Nota Wonen gepresenteerde accentverschuiving, geeft op zichzelf
al het belang aan van een eenduidige wettelijke regeling. De behoefte daaraan
blijkt bijvoorbeeld ook uit de reactie van het AVBB, waarin een integrale
Woonwet een «absolute must» wordt genoemd. Vooruitlopend op de
invoering van deze wet, zijn sturingsconcept en ordeningsstructuur in de definitieve
Nota Wonen verduidelijkt: zie daartoe de paragrafen 10.1 en 10.2.Positie en verantwoordelijkheden overhedenIn het verlengde van het sturings- en ordeningsperspectief ligt het vraagstuk
van de verantwoordelijkheden van de betrokken overheden. Ook hier vragen reacties
en adviezen vooral om verduidelijking.Zo vinden de VNG, de vier grote steden alsmede de gemeente Haarlem dat
de Nota Wonen onvoldoende in lokale sturingsinstrumenten voorziet. De ROB
stelt dat de noodzaak tot professionalisering bij gemeenten zal toenemen naarmate
het belang van een integraal woonbeleid duidelijker wordt. De eerste ervaringen
met het ISV zijn wat dat betreft bemoedigend. Als aanvullende stimulans stelt
de ROB voor om gemeenten die zelfstandig een integrale woonvisie opstellen
te honoreren met de status van rechtstreekse ISV-gemeente. Slaagt de gemeente
er niet in, dan ligt er een taak voor de provincie. Van belang is tevens dat
gemeenten ook beschikking krijgen over de instrumenten om dat integrale woonbeleid
te kunnen voeren. De ROB constateert een afnemend publiekrechtelijk instrumentarium
(bindingseisen, welstandstoezicht, bouwvergunning) en adviseert om wijzigingen
in het grondbeleid en de Wet op de Ruimtelijke Ordening mede te beoordelen
op de bijdrage die ze kunnen leveren aan de sturingsmogelijkheden van provincies
en gemeenten.De VNG pleit eveneens voor een verbeterd grondbeleidinstrumentarium. Ook
de provincies, verenigd in het Interprovinciaal Overleg, vragen om effectieve
sturingsinstrumenten om hun rol waar te kunnen maken, in de woonwet dan wel
in de herziene Wet op de Ruimtelijke Ordening. Zij zijn positief over de grotere
verantwoordelijkheid die zij krijgen toebedeeld, maar geven aan meer te willen
zijn dan «politieagent» of «doorgeefluik». De RLG
is van mening dat provincies een sterkere regie dienen te voeren (vast te
leggen in de Woonwet). De door provincies op te stellen regionale ontwikkelingsvisies
lijken daartoe een goed instrument. Ook de ROB acht regionale afstemming nodig,
ziet een verantwoordelijkheid voor de provincie in het stimuleren van samenwerking,
en acht belonen daarbij effectiever dan afstraffen. De provincie moet de ruimte
hebben om lokale plannen te toetsen aan bovenlokale gevolgen, maar moet tegelijk
terughoudend zijn bij het doorhakken van knopen anders zou zij haar rol als
«integrator» geweld aandoen.Ook in de paragraaf over de verantwoordelijkheden van
overheden (10.3) zijn op basis van de adviezen en reacties verduidelijkingen
aangebracht. De eigen verantwoordelijkheden van zowel Rijk, provincies als gemeenten, en het verbinden daarvan volgens de ordeningsstructuur
uit paragraaf 10.2, komen daarin tot uiting. Mede om deze reden wordt
de suggestie van de ROB om bij kleinere gemeenten die zelfstandig een integraal
woonbeleid formuleren de rol van de provincie uit te schakelen en een rechtstreekse
ISV-relatie aan te gaan, afgewezen.Bijzondere aandacht vraagt het pleidooi, in diverse
reacties, voor meer en nieuwe uitvoeringsinstrumenten op gemeentelijk niveau.
Voorzover deze worden gezocht in nieuwe vormen van samenwerking, in het stimuleren
van creativiteit of in het aanbrengen van samenhang, kan het kabinet dergelijke
pleidooien ondersteunen. Waar er sprake mocht zijn van aanpassing van het
instrumentarium, zal deze buiten het directe woondomein liggen. Bij de herziening
van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de kabinetsnota over het grondbeleid
zal hier nader op worden ingegaan. Het kabinet is echter zeker niet bij voorbaat
overtuigd van de noodzaak van nieuwe instrumenten in de sfeer van geld en
regelgeving.Nogmaals wordt hier het belang van een integraal woonbeleid
benadrukt. Daaronder wordt níet het traditionele opstellen en uitvoeren
van een volkshuisvestingsplan verstaan. Toen het plannen en programmeren van
de nieuwbouw één van de voornaamste gemeentelijke taken was,
voldeed zo'n werkwijze. Nu de thematiek breder wordt en verschuift naar de
kwaliteit van woonmilieus, is dat niet meer het geval. Het voeren van een
integraal woonbeleid start met het formuleren van een duidelijke, toekomstgerichte
en gedragen visie. Een visie die partijen buiten de gemeentelijke overheid
houvast biedt bij het plegen van investeringen en het ondernemen van activiteiten.
Binnen de gemeentelijke organisatie werkt de visie als bindmiddel voor bijdragen
uit verschillende sectoren: de ruimtelijke ordening, het grondbeleid, verkeer
en vervoer maar ook zorg en welzijn. Integraal woonbeleid is dan ook geen
document of doel; het is veeleer een werkwijze. Het sturings- en ordeningsperspectief
van de Nota Wonen sluit op deze werkwijze aan, net zoals de opzet van het
ISV dat doet.Positie en verantwoordelijkheden van woningcorporatiesDe passages over de positie van woningcorporaties hebben de nodige reacties
opgeroepen. Het toegestane werkdomein voor woningcorporaties staat in veel
van deze reacties centraal.De VROM-raad ondersteunt de keuze voor een publieke inbedding van woningcorporaties,
maar acht het onderscheid tussen de maatschappelijke opdracht en het speelveld
onduidelijk en overbodig. Alle woningcorporaties zouden toegang moeten hebben
tot een gelijk speelveld. Het «beslisschema» waarin de activiteiten
buiten de maatschappelijke opdracht worden gewogen, kan dan achterwege blijven,
evenals de relatie tussen prestatiecontracten en verruiming van het speelveld.
Ook de ROB, het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), Aedes en het Regioplatform
Woningcorporaties Utrecht Zuid-Oost bepleiten een ruim speelveld, dat voor
alle woningcorporaties toegankelijk is. De VNG en de vier grote steden zijn
wel voorstander van een prestatiecontract als voorwaarde voor het betreden
van een ruimer speelveld.De VROM-raad beklemtoont dat de minister verantwoordelijk is voor de gehele
toezichtsketen. Het onderbrengen van de toezichtstaak in een zelfstandig bestuursorgaan
is slechts op onderdelen (financieel, rechtmatig) mogelijk. Het doeltreffendheidstoezicht
(«is er sprake van taakverwaarlozing?») is en blijft een politiek-bestuurlijke
verantwoordelijkheid. De ROB ondersteunt de keuze voor een brede taakopvatting
voor de externe toezichthouder (financieel en inhoudelijk, inclusief marktactivi-teiten
en deelnemingen) en adviseert een toezichtbeleid op stellen. Het CFV ondersteunt
de keuze voor een onafhankelijk toezichthouder in ZBO-vorm, die zich zou moeten
richten op de financiële continuïteit en op het bereiken van een
vooraf tussen gemeente en woningcorporatie gedefinieerde output.
Toezicht op doelmatige bedrijfsvoering behoort tot het interne toezicht: de
externe toezichthouder moet wel vast kunnen stellen dat de interne toezichthouder
haar taken naar behoren uitvoert. De externe toezichthouder dient volgens
het CFV een gevarieerd sanctie-instrumentarium te hebben, maar intrekking
van de toelating blijft voorbehouden aan de minister, die ook bij evident
onder de maat presteren kan ingrijpen.De SER onderschrijft de huidige verantwoordingsvelden (BBSH) en constateert
dat deze terug zijn te vinden in het beleidskader. De meetbaarheid en consistentie
daarvan behoeven echter nog aandacht. De SER is huiverig voor een vermogensafhankelijke
heffing (negatieve sanctie op goede bedrijfsvoering, kan zorgvuldige afweging
van investeringen doorkruisen en het gelijke speelveld aantasten) en spreekt
een voorkeur uit voor een vrijwillige matching van taken en middelen.Aedes, vereniging van woningcorporaties, is van mening dat de ontwerp-Nota
Wonen woningcorporaties niet consequent langs de lijn van het transactiemodel
maar veelal als taakorganisaties behandelt, wat niet past bij het concept
van maatschappelijk ondernemen. De definitieve nota zou helderheid moeten
bieden over een bestuurlijke aanpak waarin wilsovereenstemming en samenwerking
uitgangspunten zijn, en geen sprake kan zijn van aanwijzingen over concreet
te leveren prestaties. Tevens moet de Nota Wonen meer ruimte bieden om te
ondernemen: daar is een ruim speelveld voor nodig, dat niet mag worden ingeperkt
door een relatie te leggen met het prestatiecontract, en waarin niet wordt
gefocust op gedetailleerde grensbewaking à la het beslisschema. Aedes
bepleit voorts een effectief toezichtarrangement, dat vooral toeziet op de
rechtmatigheid van handelen en op taakverwaarlozing. Toezicht op de bedrijfsvoering
en doelmatigheid valt daarbuiten, wel mag van de sector veel aandacht worden
verwacht voor instrumenten als bench-marking, visitatie en versterking intern
toezicht. Aedes onderschrijft het belang van maatschappelijke verankering,
maar waarschuwt voor een te juridische aanpak. Het afschaffen van fiscale
vrijstellingen zou gezien de sterkere oriëntatie op de maatschappelijke
functie inconsistent zijn. De gedachte aan de mogelijkheid tot uittreding
uit het regime vindt bij Aedes geen steun.Het Woningbedrijf Rotterdam (WBR) spreekt zijn waardering uit voor de
ontwerp-Nota Wonen. Het publieke karakter van woningcorporaties brengt verplichtingen
met zich mee en rechtvaardigt een transparante regelgeving. Het speelveld
voor woningcorporaties is niet de vrije markt, maar een publiek begrensd speelveld.
Toezicht is niet alleen het sluitstuk en betreft niet alleen de rechtmatigheid,
maar ook de doelmatigheid. Centraal toezicht op basis van een duidelijk kader
verdient volgens het WBR de voorkeur boven een wildgroei aan colleges en visitaties
die toezicht uitoefenen op het maatschappelijk functioneren van de sector.De VROM-raad concludeert dat binnen het speelveld zowel non-profit- als
commerciële activiteiten kunnen plaatsvinden. De laatste zijn dan onderworpen
aan vennootschapsbelasting (Vpb). De Woonbond is tegen het afschaffen van
fiscale faciliteiten. Volgens het WBR bedreigt een marktconforme fiscale behandeling
(vennootschapsbelasting) de stedelijk vernieuwing. Woningcorporaties zullen
vluchten in onderhoud, wat op zichzelf niet ongewenst is, maar leidt tot een
ondoelmatige inzet van middelen. Het heffen van overdrachtsbelasting zal een
prijsverhogend effect hebben, vooral voor woningcorporaties die belangrijke
opgaven hebben in stedelijk gebied.De Vestia-Estrade Groep ziet daarentegen juist mogelijkheden tot intensivering
van de stedelijke vernieuwing, wanneer de afschaffing van de generieke Vpb-vrijstelling
gepaard gaat met mogelijkheden tot aftrek van investeringen.Mede naar aanleiding van de binnengekomen adviezen
en reacties zijn de beleidsvoorstellen voor de corporatiesector bijgesteld.
Deze bijstelling heeft in het bijzonder betrekking op de wijze
van afbakening van het werkdomein, waarmee aan het merendeel van de adviezen
tegemoet wordt gekomen. Voor een beschrijving van de beleidsvoorstellen wordt
hier verwezen naar paragraaf 10.4 van de nota.Aan het pleidooi voor het behouden van fiscale faciliteiten
wordt niet tegemoet gekomen. De Nota Wonen benadrukt het belang van een efficiënte,
klant- en marktgerichte werkwijze, waarin woningcorporaties onder gelijke
concurrentieverhoudingen ten opzichte van andere aanbieders de consument centraal
stellen. Het bij voorbaat bieden van fiscale faciliteiten past daar niet in.
Wat betreft de overdrachtsbelasting, zal worden bezien of een uitzonderingspositie
mogelijk is voor wijkgebonden vastgoedfondsen of wijkontwikkelingsmaatschappijen,
waar woningcorporaties en andere vastgoedeigenaren in het kader van de stedelijke
vernieuwing tijdelijk bezit in inbrengen. Een «dubbele» afdracht
van overdrachtsbelasting moet dan worden voorkomen. Wat betreft de vennootschapsbelasting
(Vpb) heeft het kabinet besloten om deze voor commerciële activiteiten
van woningcorporaties te schrappen, mede ter financiering van de BEW. Dat
is in lijn met het kabinetsbeleid ten aanzien van het afschaffen van subjectieve
vrijstellingen. Gezien de mogelijk substantiële gevolgen en gedragseffecten
van het opheffen van de Vpb-vrijstelling, zal het Ministerie van VROM, mede
vanwege het in de Nota Wonen vervallen onderscheid tussen commerciële
en niet-commerciële activiteiten van woningcorporaties, in overleg met
betrokkenen eerst de gevolgen daarvan in kaart brengen. Daarbij wordt ook
de positie van woningcorporaties ten opzichte van institutionele beleggers
(pensioenfondsen) betrokken.Positie en verantwoordelijkheden marktpartijenDe in de ontwerp-Nota Wonen bepleite ruimere betrokkenheid van marktpartijen
heeft niet tot specifieke reacties of adviezen geleid. Marktpartijen als NEPROM,
NVB, AVBB en NVM ondersteunen de hoofdlijnen van de ontwerp-Nota Wonen. Ook
Vastgoed Belang, vereniging van belegger-verhuurders, doet dit maar plaatst
kanttekeningen bij de wijze waarop particuliere beleggers en verhuurders aan
bod komen. Ook van deze partijen mag een kwaliteitsimpuls worden verwacht,
maar zij kunnen daarbij – anders dan woningcorporaties – niet
worden aangesproken op de inzet van eigen vermogen. Volgens Vastgoed Belang
biedt de ontwerp-Nota Wonen geen wenkend perspectief voor particuliere belegger-verhuurders
van woningen. Zij leveren graag een bijdrage aan de in de nota geformuleerde
doelen, maar moeten daarbij wel zicht op hebben op in ieder geval een redelijk
rendement.Het kabinet verwacht een grote inzet van de kant van
marktpartijen bij het aanpakken van de in de Nota Wonen geformuleerde opgaven.
De reacties van marktpartijen geven steun aan deze hoge verwachtingen. In
de definitieve Nota Wonen wordt het belang van een vitale en gevarieerde huursector,
waarbinnen ook particuliere belegger-verhuurders een belangrijke rol spelen,
benadrukt.5 De financiering van de woonopgaveDoor de VROM-raad wordt gesteld dat de onzekerheid over de draagkracht
van de woningcorporaties groot is. In de ontwerp-Nota Wonen wordt uitgegaan
van een vermogensgroei tot 57 miljard gulden in 2010 bij fors hogere prestaties.
Voor deze berekening is het geactualiseerde prognosemodel sociale huursector
gebruikt. De Raad meent dat de gevoeligheden in de model-uitkomsten te groot
zijn om zonder meer uit te gaan van een forse vermogenspositie van woningcorporaties
en vraagt om een contra-expertise op het prognosemodel sociale
huursector met betrokkenheid van het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.De uitkomsten van het prognosemodel worden sterk bepaald
door het aantal te verkopen woningen. Maar zelfs bij een onverhoopt fors lager
verkoopprogramma, met 20 000 in plaats van 50 000 woningen per jaar,
blijft er sprake van een positieve vermogensontwikkeling. Het Centraal Fonds
voor de Volkshuisvesting (CFV) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
hebben inmiddels een technische toets op het prognosemodel uitgevoerd. Dit
heeft geleid tot een aantal wijzigingen in het model waardoor het eigen vermogen
in 2010 bij een inflatievolgend huurbeleid zal toenemen tot 53 miljard gulden.
Deze wijzigingen zijn in de definitieve Nota Wonen verwerkt.6. Overzicht van schriftelijke reacties op ontwerp-Nota
WonenGemeentenBestuur Regio Utrecht (BRU), brief, 14 september 2000Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), brief, 4 september 2000Vier grote steden (G4), brief, 18 september 2000Gemeente Haarlem, brief, 19 juli 2000Gemeente Nieuwegein, brief, 20 september 2000ProvinciesInterprovinciaal Overleg (IPO), brief, 11 juli 2000Provincie Flevoland, brief, 27 juni 2000Provincie Noord-Brabant, brief, 23 oktober 2000WoningcorporatiesAedes vereniging van woningcorporaties, brief, 10 oktober 2000Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties, brief, 26 september 2000Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), brief, 19 juni 2000Regioplatform Woningcorporaties Utrecht Zuid-Oost (WUZO), brief, 12 september
2000Vestia-Estrade Groep, brief, 16 oktober 2000Woningbouwvereniging Opsterland, fax, 6 juni 2000Woningbedrijf Rotterdam (WBR), brief, 8 september 2000Woningstichting SWS, Eindhoven, brief, 17 juli 2000Woonzorg Nederland, brief, 23 oktober 2000MarktpartijenAlgemeen Verbond Bouwbedrijf (AVBB), brief, 12 juli 2000NEPROM, Vereniging van Nederlandse Projektontwikkeling Maatschappijen
en NVB Bouwondernemers & Ontwikkelaars, gezamenlijke brief, 15 september
2000NVB Bouwondernemers & Ontwikkelaars, brief, 15 juni 2000Vastgoedbelang, Nederlandse Vereniging van Beleggers en Eigenaren (VGB),
fax, 29 september 2000ConsumentenorganisatiesCoördinatieorgaan Samenwerkende Ouderenorganisaties (CSO), brief,
18 juli 2000Federatie van Ouderverenigingen (FvO), brief, 20 juli 2000Nederlandse Woonbond, brief met concept-reactie, 6 september 2000 Stichting Keurmerk Hypotheek Bemiddeling (SKHB), brief, 1 september 2000Stichting Landelijk Contact van de Vrouwenadviescommissies voor de Woningbouw
(LC VAC's), brief, 19 juli 2000A. Boxmeer, namens een groep huurders in Blaricum, brief, 18 juli 2000J. Gernler, redacteur huurdersmagazine Staedion, Den Haag, brief, 24 september
2000Overige organisatiesArcares, brief, 21 augustus 2000Commissie Sociaal en Cultureel Beleid (CSCB), brief, 12 september 2000Hout- en Bouwbond CNV, brief, 24 oktober 2000Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB), brief, 10 juli 2000 XNoot1Ministerie van VROM, 1999, Evaluatie Nota Volkshuisvesting in de jaren
negentig.XNoot2In dit verband kan ook worden gewezen op het advies Wonen, beleid en legitimiteit
van de VROM raad (advies 018, juni 1999). Daarin stelt de Raad: «Naar
het oordeel van de Raad is er nu niet sprake van een zodanige discrepantie
tussen het beleidssysteem en de maatschappelijke ontwikkelingen, dat als het
ware van de bodem af een nieuw beleidsstelsel wenselijk is. De systeemveranderingen
die door Staatssecretaris Heerma zijn aangebracht kunnen in belangrijke mate
ook nu nog de grondslag vormen voor te voeren beleid.»XNoot3Ministerie van VROM, De Agenda voor de discussie over
het woonbeleid in het eerste decennium van 21e eeuw, april 1999.XNoot1W. Knapper in NRC Handelsblad, 20 november
1999.XNoot1Ministerie van SZW, 2000, Meerjarennota emancipatiebeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 061, nrs. 1–2.XNoot1Adviezen van de Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling (RMO), de VROM-raad,
H. van Eys & Y. Grift en M.C. van Schendelen.XNoot2Meerjarennota emancipatiebeleid, pp. 55–63. In het kader van de
Stimuleringsmaatregel Dagindeling wordt subsidie verleend aan experimenten
die oplossingen ontwikkelen voor de dagelijkse problemen van de «taakcombineerders».XNoot3Centraal Bureau voor de Statistiek, 2000, Statistisch
Jaarboek 2000.XNoot1Zie het advies van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling over de
ontwerp-Nota Wonen.XNoot1Zie het essay van prof. dr. D.J. Wolfson in het kader van de evaluatie
van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig.XNoot2Zie het essay van prof. dr. Th.A.J. Toonen in het kader van de evaluatie
van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig.XNoot1Ministerie van VROM, 2000, Perspectief op Wonen. Rapportage
van het Woningbehoefteonderzoek 1998.XNoot1Hierbij wordt ook aansluiting gezocht bij het advies van de VROM-raad Stad en wijk: verschillen maken kwaliteit, april 1999.
Daarbij gaat het vooral om de aanbevelingen: «Ga
bij aanpassing van de woningvoorraad uit van de vraag van de huidige stedelijke
bevolking» en «Werk liever met keuzevrijheid
van onderaf dan met evenwichtige bevolkingsopbouw van bovenaf».XNoot1Zie het essay van prof. dr. E.J. Bomhoff in het kader van de evaluatie
van de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig.XNoot1Kelly, K., Nieuwe regels voor de nieuwe economie, 1998.XNoot1Ministerie van Economische Zaken, 1997, Ruimte voor
Economische Dynamiek. Een verkennende analyse van ruimtelijk-economische ontwikkelingen
tot 2020.XNoot2Sociaal-Economische Raad, Commentaar op de Nota Ruimtelijk
Economisch beleid, 99/17.XNoot1Stichting Toegepaste Gerontologie Vrije Universiteit Amsterdam, 1999, Levensgebeurtenisssen in de derde en vierde levensfase en de beleving
van woning en woonomgeving.XNoot1Zie SCP 1981, 1986, 1989, 1993 (2x), 1995 en 1996 (op basis van WBO's
1982–1994) en ministerie van VROM, 2000, Perspectief
op Wonen, wat betreft WBO 1998.XNoot2CBS, Binnenlands verhuisgedrag van allochtonen, in: Maandstatistiek van
de bevolking, maart 2000.XNoot1Ministerie van VROM, 2000, Perspectief op wonen.
Zie ook http://www.wbo.nl.XNoot2G.R. Teisman, 1997, Sturen via creatieve concurrentie,
een innovatie-planologisch perspectief op ruimtelijke investeringsprojecten, Nijmegen (oratie).XNoot3Brief inzake het volkshuisvestingsbeleid,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 508, nr. 1.XNoot1VROM/DGVH, 2000, Primos Prognose 1999; de toekomstige
ontwikkeling van bevolking, huishoudens en woningbehoefte. Zie ook
http://www.minvrom.nl/wonen.XNoot1De indices die in deze paragraaf worden gehanteerd, zijn gebaseerd op
uitgaven zoals opgegeven door bewoners in de achtereenvolgende Woningbehoefteonderzoeken.
Woonuitgaven zijn de feitelijke betalingen voor wonen. Bij huurders gaat het
om de huur die de huurder betaalt minus de eventueel ontvangen huursubsidie.
Bij koop gaat het met name om de uitgaven voor de hypotheek, de belastingen,
de uitgaven voor verzekeringen en onderhoud (zie VROM, 1998, Monitoring woonuitgaven).
Voor de financiële haalbaarheid van een woning zijn de uitgaven relevant.
Voor een kostenvergelijking tussen huurders en kopers wordt verwezen naar
Conijn en Elsinga (1998).Een vergelijking van de woonkosten leidt overigens veelal tot andere uitkomsten
dan een vergelijking van de woonuitgaven. Dit ligt met name aan het feit dat
de woonuitgaven van kopers in hoge mate bepaald worden door de mate van financiering
met een hypotheek, terwijl de woonkosten erg afhankelijk zijn van de ontwikkeling
van de waarde van de woning.XNoot1In de Evaluatie van de huursubsidiewet (oktober 2000) is naast de huurquote
nog een andere indicator opgenomen voor betaalbaarheid van het wonen: een
index van het netto inkomen na kale huuruitgaven (NINKI). Analoog is de NINKI
te berekenen voor de koopsector. De NINKI is een betere graadmeter voor betaalbaarheid
dan de netto huur/ koopquote, omdat de NINKI iets zegt over beschikbare guldens
voor het huishouden. In het kader van de VBTB-begroting (Van Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording) zal de NINKI waarschijnlijk worden gehanteerd als
indicator voor de betaalbaarheid van het wonen (kopen en huren) voor de groep
huishoudens die qua inkomen in aanmerking komen voor BEW respectievelijk huursubsidie.XNoot2Dit is een beperkte definitie van woonuit-gaven. De gemeentelijke heffingen
maken hier geen deel van uit.XNoot1H. de Feijter, 1999, Huishoudens en woonlocatie van
de tweede generatie allochtonen in Amsterdam in de jaren negentig,
Amsterdam, DGVH/Nethur partnership.XNoot1Tot de steden worden gerekend alle gemeenten met meer dan 25 000
huishoudens. In sommige gevallen zijn gemeenten met een kleiner aantal huishoudens
(maar wel meer dan 12 000) gerekend tot steden op basis van de dichtheid
en het aandeel meergezinswoningen in het centrum. De eerste drie woonmilieus
zijn de stedelijke milieus; de twee laatste zijn de niet-stedelijke milieus.XNoot1Analyses zijn verricht op basis van het Woningbehoefteonderzoek en de
Woonmilieu Database van VROM.XNoot1Zie voor de gehanteerde methodiek bijlage 2.XNoot2Deze inventarisaties zijn in opdracht van VROM verricht door Rigo; Rigo,
1999, Aanbodmodel nieuwbouw.XNoot3Door het verschil in spreiding van bevolking en werkgelegenheid behoeft
het scenario Hoge Ruimtebehoefte niet in alle regio's tot de grootste ruimtevraag
te leiden.XNoot4De economische groei is een belangrijke variabele voor de ruimtebehoefte
omdat deze van invloed is op zowel de huishoudensvorming, de kwaliteitsvraag
als de immigratie.XNoot1Zie laatste kolom tabel 4.2: 4400 – 2600 + 2300 = 4100 ha.XNoot2Idem: – 3100 + 9100 = 6000 ha.XNoot1Hierbij is ervan uitgegaan dat aan de ruimtebehoefte tot 2010 geheel kan
worden voldaan.XNoot2Als gevolg van afrondingsverschillen kan de som van de aantallen hectares
per landsdeel (tabel 4.4) respectievelijk per woonmilieutype (tabel 4.5) iets
afwijken van het (rand)totaal.XNoot3Totaal tabel 4.1 (34 200 ha) plus totaal tabel 4.3 (43 300 ha).XNoot1Zie ook http://www.ol2000.nl.XNoot1Veel van deze organisaties hebben daartoe al stappen gezet. Zie onder
andere http://www.novem.nl, http://www.dubo-centrum.nl en http://www.sev.nl.XNoot1Zie voor de voornemens van een Woonwet hoofdstuk 10.XNoot1Zie bijvoorbeeld Conijn en Elsinga (1998) en Profijt van de overheid III
van het SCP (1994).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 23 095, nrs. 1–2.XNoot1Zie ook http://www.vveplaza.nl.XNoot2Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 2000, Wonen
in de 21ste eeuw. Reactie op de ontwerpnota Mensen, wensen, wonen,
(advies 13).XNoot1Zie bijvoorbeeld NVB, Huizenkopers in profiel,
mei 2000.XNoot1Zie het rapport Conflictbemiddeling van het ministerie van Justitie (Eindrapport
van het Platform ADR), April 1999.XNoot2Ministerie van BROM, Agenda NMP4, december
1999.XNoot1Zie http://www.woonkeur.nl.XNoot1In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op de achterliggende redenen waarom
op Vinex-locaties de kwaliteit niet door de markt zelf tot stand wordt gebracht.XNoot1Ministerie van VROM, 1999, Een ministerie van Ruimte & Tijd; naar
een duurzame netwerksamenleving.XNoot1Mogelijk kan een koppeling worden gelegd met de «kenniswijken»
waarmee de organisatie Nederland Kennisland experimenteert. Huishoudens in
deze kenniswijken krijgen voor een periode van vijf jaar de meest hoogwaardige
ICT-technologie. Zie: Raad voor Verkeer en Waterstaat, 1999, Nederland, let op uw saeck. Technologie, economie en levensstijl; over de
betekenis van informatie- en communicatietechnologie.XNoot1In hoofdstuk 8 wordt teruggekomen op de rol van de architectuur.XNoot1Deze indeling is ontleend aan een analyse die in het kader van de Nota
Wonen is gemaakt door het Verwey-Jonker Instituut en bureau Gerrichhausen
& Partners: Dynamiek en determinanten van de doelgroep, januari 2000.XNoot1Zie H. Priemus, 1998, Vouchers, subsidieformule van de toekomst?, in:
ESB, 13 november 1998, pp. 860–862.XNoot2MDW «Vouchers en persoonsgebonden budgetten» respectievelijk
IBO «Vouchers in de woon- en zorgsector».XNoot1Een zeer gedetailleerde beschrijving is te vinden in J. van der Schaar,
1987, Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid, Delft (Delftse
Universitaire Pers).XNoot1VROM-raad, 1999, Huurbeleid met contractvrijheid,
advies 018.XNoot1N.B. De huurcommissies zelf zijn reeds aangemerkt als ZBO.XNoot1MDW-werkgroep AWBZ, De ontvoogding van de AWBZ, mei 2000.XNoot2Ministerie van VROM, Kwalitatieve Woningregistratie 1994–1996.XNoot1Ministerie van VWS, 1999, Welzijnsnota. 1999–2002
«Werken aan sociale kwaliteit».XNoot1Zie voor de betekenis van het rijksbeleidskader ook hoofdstuk 10.XNoot1M.C. van Schendelen, 2000, Emancipatie-advies over
de ontwerp-Nota Wonen. De RMO wijst in zijn advies over de ontwerp-Nota
Wonen in dit verband op positieve ervaringen die zijn opgedaan met woonzorgzones.XNoot2Ministerie van SZW, 2000, Meerjarennota Emancipatiebeleid; VROMraad, 2000, Dagindeling geordend?,
Advies 23.XNoot1R. den Dunnen, 1995, Steden in verandering, in: Rooilijn, maart 1995.XNoot1Deze onderverdeling is ontleend aan prof. dr. C.J.M. Schuyt, 1997, Sociale cohesie en sociaal beleid; drie publiekscolleges in De
Balie, Amsterdam.XNoot1Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, 1998; Integratie
in perspectief, advies 7.1.XNoot1VROM-raad, 1999, Stad en wijk: verschillen maken kwaliteit,
visie op de stad, advies 013.XNoot2Zie ook P. Hooimeijer en R. van Kempen in: R. van Kempen e.a., 2000, Segregatie, mogelijke effecten en beleid, onderzoek in
opdracht van het ministerie van VROM, pp. 88–89.XNoot1Centraal Planbureau, 2000, Op weg naar een effectiever
grotestedenbeleid, werkdocument 117.XNoot1Zie http://www.keicentrum.nl.XNoot1Binnenlands verhuisgedrag van allochtonen in: CBS-Maandstatistiek
van de bevolking, maart 2000.XNoot2ISEO, 2000, Jaarboek Grote Stedenbeleid, 1999.XNoot3Minister van Grotestedenbeleid in: NRC Handelsblad van 12 februari 2000; een reactie op: Paul Scheffer, Het multiculturele
drama in: NRC Handelsblad van 29 januari 2000.XNoot4Zie het onderzoek Segregatie, mogelijke effecten en
beleid (2000) dat R. van Kempen e.a. in opdracht van het ministerie
van VROM ten behoeve van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening hebben verricht.XNoot5Interview in Aedes-magazine, 4 oktober 2000.XNoot6ABF onderzoek en informatie, 2000, VHV MMX. Beleidsverkenning
volkshuisvesting 2000–2010 (mei 2000), in opdracht van het
ministerie van VROM.XNoot1De kwaliteit van Vinex-uitleglocaties; Vinex-kwaliteit
door de ogen van bewoners; Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw; alle drie door Rigo, oktober 1999; Berenschot, De kwaliteit van het Vinex-proces, september 1999.XNoot1NRC Handelsblad, 27 november 1999, «Laat
ouders de school controleren», voorstel prof. dr. Th.A.J. Toonen m.b.t.
de Onderwijsinspectie.XNoot2Brief Staatssecretaris VROM d.d. 19 juni 2000, n.a.v. onderzoek «Relatie
woningmarktgrondmarkt 1991–1998».XNoot1Bureau Middelkoop, Onderzoek grondprijssystematiek
woningbouw, september 2000.XNoot1Adviesbureau Metselaar en Kolpron Consultants, 1999, Internationale vergelijking stedelijke vernieuwing, studie in opdracht
van VROM.XNoot1In de studie Ontspannen Wonen van BNA/ STAWON
(1999) wordt hiertoe een eerste aanzet gedaan.XNoot1Zie VROM-raad,1999, Mobiliteit met beleid,
advies 017, waarin ervoor wordt gepleit niet de automobiliteit te bestrijden,
maar de negatieve effecten ervan. Ook in het NVVP staat verbetering van de
kwaliteit van de leefomgeving centraal door het beperken van de hinder die
mensen van het verkeer ondervinden.XNoot1RIVM, 1997, Volksgezondheid Toekomst Verkenning 1997,
deel 2.XNoot1Dit bleek uit het debat over de Woonverkenningen. Ministerie van VROM,
1998, Woonverkenningen MMXXX. Verslag maatschappelijk debat.XNoot2Belangrijkste oorzaak daarvan is de hoge mate van verstedelijking, de
fijnmazige infrastructuur en de relatief hoge dichtheid en bereikbaarheid
van voorzieningen. Het «echte» platteland, waar de volgende kern
op 20 of 30 km afstand ligt, komt in Nederland niet voor.XNoot1Raad voor het Landelijk Gebied, 1999, Made in Holland.
Advies over landelijke gebieden, verscheidenheid en identiteit, 99/2.XNoot1Zie het voorbeeld van Dwarsgracht in de Volkskrant van 17 februari 2000.XNoot1Verweij-Jonkerinstituut, 1999, Leefbaarheid op het
platteland. Sociale en culturele ontwikkelingen (U. Janssen en R.
Lammerts).XNoot1VROM-raad, 1999, Sterk en mooi platteland. Advies over
strategieën voor de landelijke gebieden, advies 15.XNoot1VROM-raad, 2000, Betrokken burger, betrokken overheid, reactie VROM-raad op de ontwerp-Nota Wonen.XNoot1Raad voor het Openbaar Bestuur, 1999, Op het toneel
en achter de coulissen. De regiefunctie van gemeenten. De ROB wijst
erop dat de gemeente niet overál regie moet willen voeren. Soms is
een andere partij, gezien zijn positie, beter dan de gemeente in staat regie
te voeren.XNoot1CPB, 2000, Rapport inzake GSB-beleid, werkdocument
117.XNoot2Zie ook H. Priemus en E. Louw, 2000, Gemeentelijk grondbeleid.
Regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid, Delft (DUP).XNoot1VROM-raad, 2000, Betrokken burger, betrokken overheid, reactie VROM-raad op de ontwerp-Nota Wonen.XNoot2Raad voor het Openbaar Bestuur, 1999, Het bestuurlijk
kraakbeen. Advies over verbetering werkwijze en bestuurscultuur van provincies, p. 8.XNoot1Een vergelijkbare suggestie doet de Sociaal-Economische Raad in een advies
over een aanverwant terrein, dat van verkeer en vervoer. De SER pleit voor
een verdere integratie van ruimtelijke planning en beleid met ruimtelijke
aspecten tot een – indicatief, perspectieven schetsend – provinciaal
omgevingsplan. De provincie moet en kan zo in de ogen van de SER een sterkere
en meer herkenbare rol spelen en haar taken en bevoegdheden beter functioneel
invullen. SER, 1999, Advies Startnota ruimtelijke ordening
en Perspectievennota verkeer en vervoer, 99/06.XNoot2VROM-raad, 1999, Wonen, beleid en legitimiteit.XNoot1Zoals aanbevolen door de Commissie-Glasz in: Aedes, 1999, «Naar professioneel toezicht».XNoot1MDW-werkgroep Woningcorporaties, 1999, Tussen Vangnet
en Vrijhandel.XNoot1Zie de publicatie Fusie van woningcorporaties,
Nederlandse Woonbond, maart 2000.XNoot1H. Priemus, 2000, Mogelijkheden en grenzen van marktwerking
in de volkshuisvesting, DGVH/Nethur Partnerschip 9, Delft. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27559-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl