Wijziging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Zorgverzekeringswet, houdende maatregelen tot opsporing en verzekering van personen die ondanks hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en beperking van het aantal zorgverzekeringen tot één per verzekeringsplichtige (opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135284
 2009-2010
 
 32 150
 Wijziging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Zorgverzekeringswet,
houdende maatregelen tot opsporing en verzekering van personen die ondanks
hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en beperking van het aantal
zorgverzekeringen tot één per verzekeringsplichtige (opsporing
en verzekering onverzekerden zorgverzekering)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 20 juli
2009 en het nader rapport d.d. 21 september 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 2 juni 2009, no. 09.001.467, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
tot wijziging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Zorgverzekeringswet,
houdende maatregelen tot opsporing en verzekering van personen die ondanks
hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en beperking van het aantal
zorgverzekeringen tot één per verzekeringsplichtige (opsporing
en verzekering onverzekerden zorgverzekering), met memorie van toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel strekt tot het opsporen en verzekeren van personen die
ondanks hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en tot het voorkomen
van dubbele verzekering.
 De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar
maakt opmerkingen met betrekking tot de opeenstapeling van beschikkingen en
de uitvoerbaarheid. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing
van het voorstel wenselijk is.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 2 juni
2009, no. 09.001.467, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 20 juli 2009, nr. W13.09.0168/l,
bied ik U hierbij aan.
 
 
 De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar
maakt opmerkingen met betrekking tot de opeenstapeling van beschikkingen en
de uitvoerbaarheid. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing
van het voorstel wenselijk is.
 
 
 1. Complexiteit door opeenstapeling
 Om onverzekerden te kunnen opsporen, moeten eerst alle verzekeringsplichtigen
in het kader van de Algemene wet bijzondere ziektekostenverzekering (AWBZ)
in beeld zijn. Omdat op dit moment nog geen AWBZ-verzekerdenbestand bestaat,
heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een voorstel gedaan voor het opzetten
van zo’n bestand, dat aansluit bij een reeds in uitvoering zijnde opzet
voor een SVB-volksverzekerdenadministratie (VVA).
Alle personen van wie de SVB heeft vastgesteld dat zij AWBZ-verzekerd
zijn, worden (vanaf 1 januari 2010) vergeleken met het bestand van
degenen die daadwerkelijk een zorgverzekering hebben gesloten (het zogenoemde
Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet; RBVZ).
 De door bestandsvergelijking opgespoorde onverzekerde ontvangt vervolgens
van het CVZ een aanmaning om zich binnen drie maanden alsnog te (laten) verzekeren,
waarbij hem tevens wordt gewezen op de consequenties indien hij dit nalaat.
Indien de onverzekerde verzekeringsplichtige zich binnen die drie maanden
niet verzekert, legt het CVZ hem een boete op van ongeveer € 300
(driemaal de standaardpremie per maand). Tegelijk met het opleggen van de
boete wordt opnieuw meegedeeld wat de gevolgen zijn van het zich binnen een
periode van drie maanden niet verzekeren.
 Mocht na een nieuwe bestandsvergelijking blijken dat de onverzekerde drie
maanden na het opleggen van de eerste boete nog steeds niet verzekerd is,
dan legt het CVZ hem voor de tweede keer een boete op van ongeveer € 300.
De boetebeschikking gaat dan vergezeld van een last, die inhoudt dat betrokkene
zich binnen drie maanden moet verzekeren, omdat anders bij nalatigheid het
CVZ namens hem een ambtshalve verzekering zal afsluiten. Een ambtshalve verzekerde
is gedurende de eerste twaalf maanden een bestuursrechtelijke premie verschuldigd
ter hoogte van 100% van de standaardpremie. Weigert hij na die periode
de gewone premie te betalen, dan wordt het bestuursrechtelijk regime van de
wanbetalers op hem van toepassing (130% van de standaardpremie).
 De ambtshalve verzekering is een ultimum remedium. De Raad merkt hierover het volgende op.
 
 
 Alvorens wordt overgegaan tot ambtshalve verzekering, krijgt de onverzekerde
verzekeringsplichtige volgens het voorstel een aantal keren de gelegenheid
zich alsnog te verzekeren.
 Indien met voldoende mate van zekerheid kan worden vastgesteld dat iemand
verzekeringsplichtig is en zich moet verzekeren, is de Raad er niet van overtuigd
dat pas na een drietal beslismomenten tot de ambtshalve verzekering kan worden
overgegaan.
 Uit de toelichting blijkt dat de regering ervoor gekozen heeft de betrokkene
eerst drie keer uitdrukkelijk te waarschuwen dat hij zichzelf van een zorgverzekering
moet voorzien, omdat de figuur van de ambtshalve verzekering ingrijpt in het
aan het privaatrecht ten grondslag liggende beginsel van de autonomie van
de wilsbekwame burger.
 Aan de effectiviteit van het opleggen van opeenvolgende sancties die financieel
nadeel toebrengen aan de betrokkene om daarmee te bereiken dat een ambthalve
verzekering wordt voorkomen, kan worden getwijfeld. Op dit moment bestaat
nog geen duidelijkheid over de samenstelling van de groep onverzekerden van
wie met zekerheid zal kunnen worden vastgesteld dat zij verzekeringsplichtig
zijn, maar die niet zullen reageren op de aanmaning en zullen nalaten zich
te verzekeren. Uit onderzoek van de Stichting De Ombudsman blijkt dat een
tamelijk groot gedeelte (40%) van de onverzekerden niet verzekerd was
vanwege hun financiële situatie. Betwijfeld
moet worden of het opleggen van een boete in deze gevallen het gewenste effect
zal hebben. De praktijk met betrekking tot de groep wanbetalers wijst in dezelfde
richting. Verder blijkt uit de toelichting niet
dat het vaststellen van de verzekeringsplichtigheid van de onverzekerde in
de meeste gevallen uit hoofde van zorgvuldigheid aan een verkorte procedure
in de weg zou staan.
 In het licht van het bovenstaande vraagt de Raad aandacht voor de balans
tussen enerzijds het streven naar vereenvoudiging en anderzijds het vereiste
van een zorgvuldige procedure. Het verdient tegen die achtergrond aanbeveling
te bezien of de procedure kan worden bekort, in die zin dat het middel van
de bestuurlijke boete achterwege wordt gelaten.
Hiervoor lijkt te meer reden nu, zoals de toelichting ook zelf stelt, het
doorgaan met het opleggen van punitieve sancties er niet toe zal leiden dat
de onverzekerde zich alsnog zal verzekeren.
 De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan en het voorstel
waar nodig aan te passen.
 
 
 1. Complexiteit door opeenstapeling
 Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over het opleggen
van opeenvolgende sancties die financieel nadeel toebrengen aan de betrokkene om daarmee te bereiken dat een ambtshalve verzekering wordt voorkomen,
merkt de regering het volgende op.
 De in het wetsvoorstel beoogde wijze van actief beboeten vormt, meer dan
die van het bestaande boeteregiem, een prikkel voor de onverzekerde om alsnog
zijn verantwoordelijkheid te nemen en over te gaan tot het sluiten van een
zorgverzekering. De regering acht deze prikkel effectief, ondanks het feit
dat een tamelijk groot gedeelte (40%) van de onverzekerden aangeeft
niet verzekerd te zijn vanwege hun financiële situatie, zoals Stichting
de Ombudsman heeft gerapporteerd. De regelgeving
in Nederland is namelijk zodanig, dat in beginsel iedereen in staat zou moeten
zijn de nominale premie voor zijn zorgverzekering te betalen. Het sociaal
minimum is daarop afgestemd. Aangezien de hoogte van de boete vergelijkbaar
is met de hoogte van de standaardpremie zal het voor betrokkene onmiddellijk
duidelijk zijn dat het verstandiger is om voor hetzelfde bedrag een verzekering
te sluiten. Het dreigen met een boete zal daarom naar verwachting in belangrijke
mate preventief werken. De regering acht deze boetefase tussen de aanmaning
en de ambtshalve verzekering van belang om een uiterste poging te doen betrokkenen
binnen de private sfeer van de Zvw te halen, door ze er zelf toe te brengen
een zorgverzekering te sluiten. Hierover is een passage opgenomen in het algemeen
deel van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel.
 
 
 2. Uitvoerbaarheid
 Blijkens de toelichting gaat het CVZ er van uit dat de voorgestelde maatregelen
uitvoerbaar zijn. De toelichting op artikel
XI stelt dat het CVZ wegens capaciteitsgebrek de in het kader van het overgangsrecht
te verwachten bezwaarschriften niet binnen zes weken zal kunnen afdoen.
 Verder wordt op dit moment bij de uitvoering van het wetsvoorstel inzake
de wanbetalers door het CVZ in overleg met verzekeraars gezocht naar mogelijkheden
voor een gefaseerde uitvoering en is er sprake geweest van gebrekkige dienstverlening
door het CVZ ten gevolge van computerproblemen.
 Afgezien van het feit dat het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt tot een
inwerkingtreding op een later tijdstip dan 1 januari 2010, rijst de vraag
of het CVZ voldoende in staat is zijn steeds omvangrijkere takenpakket adequaat
uit te oefenen. Daarbij moet ook rekening gehouden worden met het feit dat
de gemeentelijke basisadministraties niet in alle gevallen betrouwbaar zijn.
 In dit verband wijst de Raad nog op het volgende. In het wetsvoorstel
is ervoor gekozen de opsporing van de onverzekerden aan het CVZ op te dragen,
maar deze feitelijk te laten verrichten door de SVB, met als redengeving dat
aldus minder persoonsgegevens hoeven te worden uitgewisseld. Het CVZ heeft evenwel ook de mogelijkheid de benodigde gegevens op
te vragen bij de gemeenten. Uit de toelichting blijkt niet of deze methode
ook is overwogen.
 De Raad adviseert in de toelichting aan deze aspecten aandacht te schenken.
 
 
 2. Uitvoerbaarheid
 Het advies van de Raad van State om in de memorie van toelichting aandacht
te schenken aan de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel voor het College voor
zorgverzekeringen, is opgevolgd. Er is een verwijzing opgenomen naar de brief
van 4 juni 2009 van het College voor zorgverzekeringen waarin is aangegeven
dat de uitvoering van de taken voortvloeiend uit dit wetsvoorstel in samenhang
moet worden bezien met de uitvoering van de Wet structurele maatregelen wanbetalers
zorgverzekering. Het betreft hier namelijk twee uitvoeringsdossiers die het
CVZ jegens burgers met de hoogste zorgvuldigheid wil uitvoeren. Gezien de
ontwikkelingen in het dossier wanbetalers, zoals hogere aantallen wanbetalers,
meer voorbereidingstijd bij de zorgverzekeraars en gefaseerde verwerking van
het stuwmeer wanbetalers, zal het CVZ zich in eerste instantie richten op
de uitvoering van de Wet structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering.
Het CVZ zal zijn organisatie zodanig inrichten dat de uitvoering van laatstgenoemde
wet en deze wet volgtijdelijk plaatsvindt en geen «overlap» vertoont.
Het CVZ zal de werkzaamheden ten aanzien van onverzekerden, te starten met
het verzenden van de aanmaning, eerst na verwerking van het stuwmeer wanbetalers
en fasegewijs ter hand nemen.
 Verder is het advies van de Raad van State gevolgd om in de toelichting
een passage op te nemen over de mogelijkheid de benodigde gegevens op te vragen
bij de gemeenten. Het opvragen van die gegevens door het CVZ bij de Gemeentelijke
Basisadministratie (GBA) biedt geen uitkomst omdat niet alle AWBZ-verzekerden
in Nederland woonachtig zijn en hierdoor niet allemaal in de GBA zijn opgenomen.
 
 
 3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
 
 
 3. Redactionele kanttekeningen
 De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn opgevolgd.
 
 
 Aan het wetsvoorstel zijn nog twee nieuwe bepalingen (artikel VI, onderdeel
A, en artikel XIII, tweede lid) toegevoegd, waarmee met terugwerkende kracht
tot en met de datum van inwerkingtreding van de wet van 18 juli 2009
tot Wijziging van de Zorgverzekeringswet, de Wet op de zorgtoeslag en enige
ander wetten, houdende maatregelen om ook wanbetalers voor hun zorgverzekering
te laten betalen (structurele maatregelen wanbetalers zorgverzekering), Stb.
2009, 356, een – achteraf niet uitvoerbaar gebleken – onderdeel
van die wet zal komen te vervallen.
 
 
 Voorts zijn artikelen en memorie van toelichting nog bijgewerkt omdat
bepaalde wetsvoorstellen tussen verzending van voorliggend wetsvoorstel naar
de Raad van State en het gereedmaken voor verzending van het wetsvoorstel
naar de Tweede Kamer inmiddels in werking zijn getreden.
 
 
 Ten slotte zijn in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel de
cijfers met betrekking tot het aantal onverzekerden geactualiseerd en zijn
nog enkele redactionele wijzigingen aangebracht.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
 P. van Dijk
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
 
 
 De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
 A. Klink
 
 
 Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W13.09.0168/I
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 – Artikel 9c, derde lid en artikel 9d, eerste lid, sluiten in hun
bewoordingen voor zover het betreft de verzending van de last niet goed op
elkaar aan.
 – In artikel 9d, vierde lid, naast artikel 5:25 ook de artikelen
5:27 tot en met 5:30 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten.
 – Artikel 9c behoeft een adequate toelichting, aangezien noch de
Wegenverkeerswet 1994 noch de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertreding
de mogelijkheid kent tot het na drie maanden opnieuw opleggen van een boete
bij het rijden in een auto zonder algemene periodieke keuring (APK).
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Het SVB heeft aangegeven dat dit bestand op 1 januari 2010 beschikbaar
kan zijn, waarbij in 85 tot 95% van de gevallen de actuele verzekerdenstatus
is vastgelegd. Het resterende deel vereist een handmatige behandeling per
geval (met name complexe gevallen die afwijken van de hoofdregel van ingezetenschap),
hetgeen mogelijk in de periode van 2013–2017 afgerond zal zijn. Overigens
verstrekt de SVB reeds ingevolge artikel 34, vierde lid, Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen (Wet SUWI) op verzoek van een verzekerde, een zorgverzekeraar
of andere belanghebbende informatie over de verzekeringsstatus van de verzekerde
voor zover deze informatie noodzakelijk is voor de uitvoering van de AWBZ
en de Zorgverzekeringswet.
 
 
 Toelichting op artikel 9d. Andere maatregelen acht de regering ongeschikt.
Zo zal het blijven opleggen van boeten niet het probleem van de onverzekerdheid
oplossen en is het creëren van een publiekrechtelijk vangnet niet in
het overeenstemming met de solidariteitsgedachte en het privaatrechtelijke
karaker van de Zvw (zie ook hoofdstuk 3 van de toelichting).
 
 
 Toelichting bij artikel 9d.
 
 
 Bijlage IV bij VWS-verzekerdenmonitor 2009, blz. 41.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 736, nr. 3, blz. 10–11.
 
 
 De zorgvuldigheid wordt mede geborgd door artikel 4:8 Awb, in welke fase
tevens in voorkomende gevallen gezocht kan worden naar een oplossing die is
afgestemd op de degenen die «onmachtig» zijn zich te verzekeren,
zoals een betalingsregeling.
 
 
 Toelichting, hoofdstuk I, 3, (sociale samenhang) en bij artikel 9d.
 
 
 Bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 29 689, nr. 259, p. 39 ev.
 
 
 Hoofdstuk 6 van de toelichting.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 736, E, blz. 3.
 
 
 Toelichting op artikel I, onderdeel C.