Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht; Memorie van Antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20072008-29702, nr. C

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

10-06-2008

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

29702 nr. C

09-06-2008

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningBIJLAGEOverzicht van wetten waarin een bevoegdheid tot het opleggen
van een bestuurlijke boete voorkomt (per 28 januari 2007)
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29702Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 144 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 702Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche Algemene
wet bestuursrecht)CMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 9 juni 2008Wij hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorlopig verslag
over deze vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Hieronder gaan wij in op de gestelde vragen. Terwille van de leesbaarheid
hebben wij daarbij vragen en antwoorden in kolommen naast elkaar geplaatst.Inleiding1. De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennis genomen van dit wetsvoorstel
en wat daaromtrent tot op heden in en buiten de Tweede Kamer te berde is gebracht.
De strekking van het wetsvoorstel spreekt hen aan. De wens tot uniformering
van belangrijke delen van het bestuursrecht, zoals de inning en betaling van
bestuursrechtelijke geldschulden, de bestuursrechtelijke handhaving en (deels)
de attributie, delen deze leden. Datzelfde geldt voor desiderata als deregulering,
vereenvoudiging en verduidelijking van het allengs vrij gecompliceerde bestuursrecht.
Indien mogelijk moeten ook de administratieve bestuurslasten daarbij worden
beteugeld en teruggedrongen.  Dit wetsvoorstel bevat daartoe belangrijke
aanzetten. Zo beoordelen deze leden van de CDA-fractie het als positief dat
algemene bepalingen zijn opgenomen inzake de inning en betaling van geldschulden
en met betrekking tot – met name bestraffende (punitieve) – sancties. 
Door het eerste komt een einde aan de versnippering van bijvoorbeeld allerlei
invorderingsprocedures. De soms verwarrende complementaire rol van het burgerlijk
recht en de civiele rechter wordt beter uitgelijnd. Door het tweede wordt
de rechtsbescherming van en transparantie voor burgers verhoogd. Ook het scheppen
van mogelijkheden voor derdenbelang- hebbenden om op te kunnen komen tegen
het niet- effectueren van opgelegde sancties door de betrokken bestuursorganen
is een goede ontwikkeling. De leden van de CDA-fractie hechten immers zeer
aan een overheid die geloofwaardig, dus rechtvaardig, en soms streng de rechtsorde
handhaaft. Zo zijn er meer zaken die ondersteuning verdienen aan te treffen
in het voorliggende wetsvoorstel.Het verheugt ons dat de meeste fracties de doelstellingen van dit wetsvoorstel
onderschrijven. Deze doelstellingen zijn in wezen verbijzonderingen van de
belangrijkste doelstellingen van de Algemene wet bestuursrecht als geheel,
zoals deze zijn geformuleerd in de memorie van toelichting bij de eerste tranche
(Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3): het harmoniseren, codificeren,
systematiseren en, waar mogelijk, vereenvoudigen van het bestuursrecht, in
dit geval op de terreinen van de bestuursrechtelijke geldschulden, de bestuurlijke
handhaving en de attributie. Daarmee is, zoals de leden van de fracties van D66 en de OSF terecht opmerken,
beoogd een bijdrage te leveren aan de doelmatigheid, doeltreffendheid en het
democratisch gehalte van het overheidshandelen en daarmee indirect aan het
vertrouwen van de burger in het openbaar bestuur. Wij delen voorts de opvatting
van de leden van de fracties van het CDA en de PvdA, dat het beheersen van de uitvoeringslasten voor
het bestuur daarbij een belangrijke randvoorwaarde is. Wij hebben er goede
nota van genomen dat de concrete uitwerking van deze doelstellingen in het
onderhavige wetsvoorstel bij de leden van de ver- schillende fracties nog
de nodige vragen en opmer- kingen heeft opgeroepen. Hieronder gaan wij nader
op deze vragen en opmerkingen in.   Er blijven echter voor deze leden van het CDA ook
vragen bestaan over een aantal aspecten dat aan dit wetsvoorstel kleeft. Zij
vertrouwen erop dat de regering hier de nodige opheldering zal kunnen verschaffen.
Sommige kwesties zijn bepaald prangend en trokken ook in de wetenschappelijke
literatuur de nodige aandacht.    De leden van de VVD-fractie
hebben met belangstelling kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel.
Zij achten het wetsvoorstel een stap voorwaarts naar meer uniformiteit en
helderheid van het bestuursrecht. Wel hebben deze leden een aantal vragen.    Hoewel de leden van de GroenLinks-fractie de doelstelling en de strekking van het wetsvoorstel onderschrijven,
hebben zij wel enkele vragen.    De leden van de fracties van D66 en OSF hebben met veel belangstelling
kennis genomen van dit wetsvoorstel voor de vierde tranche van de Algemene
wet bestuursrecht. Hiermee wordt opnieuw een stap gezet in het proces van
de codificatie van het bestuursrecht. Als verbijzondering van het staatsrecht
vormt ook het bestuursrecht zo langzamerhand een belangrijk, zij het meer
specifiek element in het gebouw van de democratische rechtsstaat. De Awb beoogt
in dat licht het overheidsoptreden te binden aan zo eenduidig en herkenbaar
mogelijke rechtsregels. In die zin vervult deze wet een belangrijke functie
voor de doelmatigheid, doeltreffendheid en het democratisch gehalte van het
overheidshandelen en is daarmee mede bepalend voor het vertrouwen van de burger
in het openbaar bestuur. Gelet op de hiermee in de hoofdlijn aangegeven betekenis
van dit voorstel willen deze leden graag nader met de regering van gedachten
wisselen.    2. De leden van de PvdA-fractie
hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij zullen dit
in hoofdzaak toetsen aan aspecten van uitvoering. Met name de uitspraak van
de regering is relevant, gedaan in de memorie van toelichting, dat de gevolgen
van het wetsvoorstel voor de uitvoeringslasten van het openbaar bestuur beperkt
zullen zijn.De leden van de PvdA-fractie zien graag bevestigd dat dit nog
steeds de opvatting van de regering is. Dit is
inderdaad nog steeds de opvatting van de regering. Kortheidshalve zij verwezen
naar de beschouwing van onze ambtsvoorgangers op blz. 8/9 van de memorie van
toelichting, Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3.   3. De leden van de SGP-fractie alsmede de leden van de ChristenUnie-fractie hebben met belangstelling van het wetsvoorstel kennis genomen.
Zij merken in algemene zin op dat zij menen te mogen constateren dat deze
vierde tranche van de Algemene wet bestuurs- recht (Awb) veel ruimte open
laat voor afwijking van de algemene regels bij sectorale of bijzondere wetgeving.
Zij vragen of de regering de indruk van deze leden kan bevestigen en, zo ja,
of de gekozen systematiek geen afbreuk doet aan het algemene karakter van
de voorgestelde wetgeving alsook aan de mate van inzichtelijkheid voor de
burger.Bij het ontwerpen van onderdelen
van de Algemene wet bestuursrecht staat de wetgever altijd voor een afweging
tussen enerzijds de wens om, ter wille van de eenvoud en toegankelijkheid,
kwesties waar mogelijk uniform te regelen en anderzijds de nood- zaak om recht
te doen aan het gegeven dat het openbaar bestuur een goot aantal, soms zeer
ver- schillende, taken moet uitvoeren in een groot aantal, soms zeer verschillende,
situaties. Reeds bij de eerste tranche van de Awb is onderkend, dat het bij
deze afweging niet gaat om een simpele zwart-wit keuze tussen wel of niet
harmoniseren, omdat ook tussen- vormen denkbaar zijn. Zoals in de memorie
van toelichting bij de eerste tranche is uiteengezet, kun- nen vanuit het
gezichtspunt van de verhouding tussen de Awb en de bijzondere wetgeving binnen
de Awb vier soorten regels worden onderscheiden:  – dwingende»
bepalingen, die voor het gehele bestuursrecht gelden en waarvan slechts bij
wet in formele zin kan worden afgeweken. Een voorbeeld is artikel 4.4.2.2,
eerste lid, dat bepaalt dat de schuldenaar die te laat betaalt, tevens de
wettelijke rente verschuldigd is;  – «gangbare»
bepalingen. Deze geven de voor nor- male gevallen beste hoofdregel, maar onderkennen
dat in sommige gevallen een andere regel beter kan zijn. Zij zijn doorgaans
herkenbaar aan de clausule «tenzij bij wettelijk voorschrift anders
is bepaald». Een voorbeeld is artikel 4.4.1.3 van het onderhavige wetsvoorstel,
dat de termijn voor betaling van een bestuursrechtelijke geldschuld op zes
weken stelt, maar de mogelijkheid openlaat om een andere termijn te stellen;  – «vangnetbepalingen»,
die slechts gelden als de bijzondere wetgever heeft verzuimd een regeling
te treffen. Een voorbeeld is artikel 4:13. Deze bepaling stelt voorop dat
de bijzondere wetgever de termijn voor het beslissen op een aanvraag moet
regelen, maar geeft een beslistermijn van acht weken voor het geval dat de
bijzondere wetgever niets heeft geregeld;  – «facultatieve»
bepalingen. Deze gelden slechts, indien zij door de bijzondere wetgever of
door het bestuursorgaan uitdrukkelijk van toepassing zijn verklaard. Een voorbeeld
is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Deze
is bedoeld voor besluiten met veel en vaak ook onbekende belanghebbenden.
Dergelijke besluiten komen regelmatig voor, maar de Awb-wetgever kan in abstracto
niet voldoende nauwkeurig aangeven welke besluiten dit zijn. Niettemin is
het belangrijk dat voor de voorbereiding van dergelijke besluiten een standaardprocedure
beschikbaar is. Dit voorkomt dat de bijzondere wetgever of het bestuursorgaan
voor dergelijke gevallen steeds opnieuw het wiel moeten uitvinden. In deze
gevallen fungeert de Awb dus als een «gereedschapskist» voor bijzondere
wetgevers, waarin deze procedures kunnen vinden om veel voorkomende problemen
aan te pakken.   Tegen deze achtergrond
kan naar ons oordeel niet worden gezegd, dat deze vierde tranche meer ruimte
voor afwijking door de bijzondere wetgever biedt dan andere onderdelen van
de Awb. De onderdelen attributie, algemene bepalingen over handhaving en herstelancties
bestaan vrijwel geheel uit dwingende bepalingen. De bepalingen over bestuurlijke
boeten laten aan de bijzondere wetgever de keuze uit twee procedures: een
lichte en een zware procedure. Dat is nodig omdat onze wetgeving bestuurlijke
boeten kent die variëren van enkele tientallen tot enkele miljoenen euro’s.
Voorts wordt aan de bijzondere wetgever overgelaten voor welke feiten een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd, welk bestuursorgaan deze boete kan
opleggen en hoe hoog deze boete kan zijn. Dat zijn immers typisch vragen van
materieel recht, die naar hun aard niet door de Awb-wetgever kunnen worden
beantwoord.  Titel 4.4,
over bestuursrechtelijke geldschulden, bevat iets meer «gangbare»
bepalingen, waarvan bij wette- lijk voorschrift kan worden afgeweken, zij
het naar onze indruk niet meer dan bijvoorbeeld de bestaande titel 4.2 over
subsidies. Dit heeft te maken met de enorme variëteit aan financiële
relaties die tussen bestuur en burger kunnen bestaan. Bestuursrecht gaat voor
een belangrijk deel over herverdeling van welvaart. Belastingen en premies
worden geheven om daaruit uitkeringen, subsidies en collectieve voorzieningen
te kunnen financieren. Zowel bij de heffing als bij de uitkering gaat het
om zodanig uiteenlopende situaties, dat enige ruimte voor afwij- king onvermijdelijk
is. Dit betekent echter niet dat harmonisatie niet nuttig is. Als gezegd is
harmonisatie geen kwestie van alles of niets. Een regel die in 80%
van de situaties geldt, maar waarvan in 20% van de situaties moet worden
afgeweken, verdient de voorkeur boven tien regels die elk maar in 10%
van de situaties gelden.   4. De leden van de SP-fractie
zien verdere codificatie van het bestuursrecht als een noodzaak maar hebben
daarbij vragen over de voorgenomen onderbrenging van onderwerpen die nu tot
de bevoegdheid van de civiele rechter en de strafrechter behoren naar de bestuursrechter.
Met name de onderbrenging van de bestuurlijke punitieve boete bij de bestuursrechter
baart de leden van de SP-fractie ernstige zorgen. Is de minister van oordeel
dat de voorgestelde regeling de toets van het EVRM kan doorstaan? De SP sluit
hierbij aan bij de inbreng van de GroenLinks-fractie alsmede bij enkele vragen
van de VVD-fractie op dit punt.Wij delen niet
de zorgen van de leden van de SP-fractie over
het onderbrengen van de bestuurlijke boete bij de bestuursrechter. De bestuurlijke
boete komt inmiddels in ruim zeventig wetten voor en is niet meer uit ons
recht weg te denken. In al die gevallen staat beroep open bij de bestuursrechter.
Een overvloedige rechtspraak, zowel van Nederlandse rechters als van het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens, bevestigt dat dit zeer wel verenigbaar is
met artikel 6 EVRM. Wij noemen hier slechts EHRM 21 februari 1984, NJ
1988, 937 m.nt. EAA (Oztürk) en EHRM 24 februari 1994, NJ 1994,
496 m.nt. EAA (Bendenoun). Verderop in deze memorie gaan wij, naar aanleiding
van meer specifieke vragen van diverse fracties, nog nader op dit punt in
(zie in het bijzonder het antwoord op vraag 48).   Algemeen De Awb als aanbouwwet 5. Hoe ver moeten we gaan met de «aanbouwwetgeving»
van de Algemene wet bestuursrecht? Wat zal de vijfde tranche ons bijvoorbeeld
brengen? Een regeling voor overeenkomsten met overheden naast het privaatrechtelijke
overeenkomstenrecht? Welke criteria worden toegepast om te besluiten of een
bepaalde regeling via de Algemene wet bestuursrecht tot stand moet komen c.q.
uit een ander rechtsgebied gehaald moet worden? Als voorbeeld noemen de leden
van de VVD-fractie in dit verband de bestuursrechte-
lijke geldschulden. Deze schulden worden thans nog afgehandeld via het privaatrecht
en dat werkt goed. Desalniettemin worden de bestuursrechtelijke geld- schulden
overgeheveld naar het bestuursrecht. Moet die tendens doorgaan? En zo ja,
wat is het einddoel? Ook bij de leden van de SP-fractie
leeft deze vraag. Er zijn thans geen
concrete voornemens om te komen tot een vijfde tranche, in de zin van een
wetsvoorstel waarin een aantal uiteenlopende onder- werpen wordt samengenomen.
Wel zijn diverse wetsvoorstellen in procedure of in voorbereiding tot aanvulling
of wijziging van de Awb. In de bijlage bij deze memorie van antwoord is een
overzicht van deze wetsvoorstellen opgenomen. Een regelmatig geactualiseerd
overzicht van de stand van zaken is te vinden op www.justitie.nl, onder Onderwerpen/Wetgeving/Awb.
Zo is bij de Eerste Kamer een wetsvoorstel aanhangig dat de Awb aanvult met
een regeling voor gecoördinerende procedures voor samenhangende besluiten
(Kamerstukken I 2007/08, 30 980, nr. A), alsmede een eerdaags in
te dienen regeling inzake terugvordering van staatssteun in de zin van het
EG-Verdrag. In de nabije toekomst zijn wij voornemens voorstellen in te dienen
voor aanvulling van de Awb met een regeling inzake elektronisch procederen
bij de bestuursrechter, een regeling die een groot aantal wijzigingen en aanvullingen
van het bestuursprocesrecht behelst en een regeling inzake schadevergoeding
en nadeelcompensatie.  Wij delen niet de opvatting
van deze leden dat de afhandeling van bestuursrechtelijke geldschulden via
het privaatrecht «goed werkt». In de eerste plaats bestaat in
de bestuurspraktijk vaak onduidelijkheid over het antwoord op de vraag in
hoeverre het privaatrecht ook in bestuursrechtelijke verhoudingen van toepassing
is. In de tweede plaats bevatten tal van publiekrechtelijke wetten bepalingen
over geldschulden, die echter vaak onvolledig zijn en onderling onverklaarbare
verschillen vertonen. Het doel van het onderhavige wetsvoorstel is nu juist
om op deze punten duidelijkheid te bieden. Impliciet
is daarmee ook de vraag van deze leden beantwoord naar de criteria voor regeling
van een onderwerp in de Awb. Er is aanleiding om een onderwerp in de Awb te
regelen als het een bestuurs- rechtelijk onderwerp betreft, waarbij zich in
de prak- tijk problemen of onduidelijkheden kunnen voordoen en er geen reden
is om het onderwerp per beleidsterrein verschillend te regelen. Bij het onderwerp
geld- schulden zijn er in de praktijk problemen, althans onduidelijkheden,
en zijn er in de bestaande regel- geving, naast verschillen die uit de aard
van het beleidsterrein voortvloeien, ook veel onnodige verschillen.  De vraag
van deze leden naar het «einddoel» begrij- pen wij niet goed.
Er is geen «einddoel» en dat kan er ook niet zijn. Er komt nooit
een moment dat het bestuursrecht «af» is, net zo min als er ooit
een moment komt dat het privaatrecht of het strafrecht «af» is.
Het recht moet zich voortdurend aanpassen aan maatschappelijke ontwikkelingen.
Daardoor kunnen telkens weer nieuwe onderwerpen op de agenda komen. Een mooi
voorbeeld is de in 2004 tot stand gekomen regeling inzake het elektronisch
verkeer tussen burgers en bestuursorganen. Dat onderwerp stond om voor de
hand liggende redenen niet op de agenda die de Commissie-Scheltema bij het
verschijnen van het eerste voorontwerp in 1987 presenteerde. Maar dit kon
vijftien jaar later natuurlijk geen reden zijn om dat onderwerp te negeren.
Evenzo zijn er in 2020 ongetwijfeld onderwerpen die regeling behoeven, maar
die wij nu niet kunnen bevroeden.   6. De leden van de GroenLinks-fractie constateren, dat met de verschillende tranches de regering
fasegewijs het bestuursrecht uitbreidt, zonder dat dit gepaard gaat met een
duidelijke visie op de functie en taak van het bestuursrecht en de verhouding
tot het burgerlijk recht en het strafrecht. Kan de regering een schets geven
van de in haar ogen meest ideale positie van het bestuursrecht in het gehele
nationale rechtstelsel?De Algemene
wet bestuursrecht is als aanbouwwet ontworpen om een geleidelijke codificatie
van de belangrijkste onderwerpen uit het algemeen deel van het bestuursrecht
te bereiken. Deze werkwijze heeft het voordeel dat de wetgevende organen en
de rechtspraktijk niet op een tijdstip belast worden met een zeer omvangrijke
operatie, en maakt het boven- dien mogelijk om steeds aan die onderwerpen
te werken, waaraan in de praktijk behoefte bestaat. De eenheid en de samenhang
die de Awb brengt, beoogt de toegankelijkheid en de hanteerbaarheid van het
bestuursrecht te bevorderen.  Bij dit
werk heeft niet een bepaalde, meer dogmatische, opvatting over de taak en
functie van het bestuursrecht voorop gestaan. Het is ook minder aangewezen
voor de wetgever om daarover uitspra- ken te doen. Wel is ervoor gezorgd om
een heldere systematiek aan de Awb ten grondslag te leggen, maar de opzet
van de wet moet tegelijkertijd zodanig zijn dat flexibel op nieuwe ontwikkelingen
kan wor- den ingespeeld. Een bepaalde opvatting over het bestuursrecht of
de juiste systematiek moet immers niet in de weg staan aan de wettelijke regeling
van onderwerpen waaraan in de praktijk behoefte bestaat. Zo werd tijdens het
ontwerp van de Awb nog niet verwacht dat de bestuurlijke boete een zodanige
vlucht zou nemen dat opneming van een regeling daarvan nu wenselijk is.  In de verhouding
tot het burgerlijk recht heeft de Awb zich aangesloten bij de benadering van
het Burgerlijk Wetboek. Dit geeft regels voor privaatrechtelijke ver- houdingen.
Het bestuursrecht valt in beginsel niet onder die regels, maar wordt in een
aantal titels van overeenkomstige toepassing verklaard. Bij het bepa- len
van de verhouding tussen bestuursrecht en burgerlijk recht is in de huidige
vierde tranche boven- dien tot uitdrukking gebracht dat verschillen in regels
tussen beide rechtsgebieden moeten worden verme- den wanneer deze niet worden
gerechtvaardigd door de verschillende aard van beide rechtsgebieden.  Datzelfde
geldt ook voor de verhouding tot het straf- recht. Om die reden is bij het
ontwerpen van alge- mene regels over de bestuurlijke boete in sterke mate
geleund op strafrechtelijke leerstukken.   7. De leden van de fracties van D66 en OSF staan op voorhand
niet onwelwillend tegenover het Awb-project als vorm van «aanbouwwetgeving».
Niettemin rijst de vraag in hoeverre deze op zichzelf genomen niet onlo- gische, «tranchegewijze»
uitbreidingen van de wet aantrekkelijk zijn met het oog op het belang van
een meer algemene visie op de verdere ontwikkeling van het bestuursrecht.
Met name nu een zekere verwevenheid lijkt ontstaan met het strafrecht (bestuurlijke
boete) en het burgerlijk recht (bestuurlijke geldschul- den) kan men aarzelen
of het perspectief op langere termijn goed in het oog wordt gehouden (vgl.
J. E. M. Polak in het Nederlands Juristenblad1). Graag
verne- men deze leden de reactie van de regering op dit punt. Kortheidshalve verwijzen wij naar het antwoord op vraag 6.   8. De leden van de fracties van
D66 en OSF hechten grote waarde aan de verdere stroomlijning van het deels
nog verbrokkelde bestuursrecht via de Awb. Een zo gering mogelijk aantal regels
en zo transparant mogelijk ingerichte procedures zijn voor dat doel belangrijke
invalshoeken. Er moet een zekere balans zijn in de afweging van het belang
van een slagvaardige overheid en het belang van de bescherming van de rechten
van burgers. Deze leden menen dat de vraag gesteld kan worden of met de Awb
in de huidige vorm dat evenwicht in voldoende mate kan worden bereikt. Niet
alleen heeft de Awb, ondanks de vele geslaagde pogingen tot vereenvoudiging,
zo langzamerhand een behoorlijk ingewikkelde opzet en invul- ling gekregen.
Ook is er blijvend discussie over de dreiging van bestuursrechtelijke overregulering.
Bijvoorbeeld over de angst voor een te grote bemoeienis van de rechter met
bestuurlijke afwegingen, over de irritatie over te lange procedures die niet
zozeer geschilbeslechting als wel het frustreren van de bestuurlijke voortgang
tot doel en gevolg hebben, en over de bezorgdheid of de positie van de burger
ten opzichte van het openbaar bestuur daadwerkelijk meer gelijkwaardig. Graag
horen deze leden de reactie van de regering op dit vraagstuk. De leden van de fracties van D66 en de OSF stellen terecht dat het
bij de ontwikkeling van het bestuursrecht altijd gaat om het vinden van een
evenwicht tussen de eisen van een slagvaardig bestuur ener- zijds en een behoorlijke
rechtsbescherming van de burger anderzijds. Dit evenwicht is niet voor eens
en altijd gegeven. De taak van de wetgever is om de wet tijdig aan te passen
aan veranderende maatschappelijke opvattingen op dit punt. De opkomst van
de bestuurlijke boete, bijvoorbeeld, moet mede worden begrepen tegen de achtergrond
van het gegeven dat de samenleving, en in haar voetspoor de politiek, in vergelijking
met twintig jaar geleden meer waarde is gaan hechten aan een daadwerkelijke
en effectieve handhaving van de bestuursrechtelijke regelgeving. Dit leidde
in de jaren negentig van de vorige eeuw tot de conclusie dat deze handhaving
niet langer uitslui- tend langs strafrechtelijke weg kon geschieden. Dit laat
vanzelfsprekend onverlet, dat ook het bestuursrecht daarbij de fundamentele
rechten van burgers moet respecteren. Naar ons oordeel is de in dit wetsvoorstel
opgenomen regeling van de bestuurlijke boete een goede neerslag van het nieuwe
even- wicht dat daarin de laatste tien jaar is gevonden. Maar wij beseffen
tegelijkertijd, dat dit evenwicht over twintig jaar wellicht weer anders ligt.     De verhouding
van de Awb tot het Gemeenschapsrecht9. Het lijkt de leden van de VVD-fractie waarschijnlijk dat uit recente rechtspraak van het Hof
van Justitie in Luxemburg voortvloeit dat het EU-recht voor bepaalde overtredingen
een «echte» strafrechtelijke afdoening zal voorschrijven.2 Hoe ziet de regering deze ontwikkeling in het licht van de kennelijke
omarming door de regering van de bestuurlijke boete? De leden van de SP-fractie sluiten zich hierbij aan. Het is juist dat in de toekomst het gemeenschaprecht soms zal dwingen tot
een keuze voor strafrechtelijke handhaving. Dit zal zich echter slechts in
een kleine minderheid van de gevallen voordoen. In veruit de meeste gevallen
blijft de keuze tussen strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving –
of een combinatie daarvan – voorbehouden aan de nationale wetgever.   10. In hoeverre heeft de regering
bij het ontwerp van de vierde tranche getracht internationale en Europeesrechtelijke
ontwikkelingen en verplichtingen neer te leggen in het onderliggend wetsvoorstel?
Welke onderdelen heeft ze met welke redenen bewust wel of niet verwerkt in
het ontwerp? De leden van de Groen- Links-fractie
vragen hierbij met name aandacht voor de EG-regels met betrekking tot subsidies,
de transnatio- nale samenwerking tussen toezichthouders van ver- schillende
lidstaten, het communautair verdedigingsbeginsel en de mogelijkheid voor een
rechter om als hoeder van het communautair recht een tussenuitspraak te doen. Blijkens de genoemde onderwerpen
refereren deze leden hier met name aan het rapport van de Com- missie Evaluatie
Awb III (Commissie-Ilsink), Toepassing en effecten van
de Awb 2002–2006, Den Haag: BJu 2007, en het mede daaraan ten
grondslag lig- gende onderzoeksrapport van R. J. G. M. Widdershoven
e.a., De Europese agenda van de Awb, Den Haag:
BJu 2007. Het kabinet zal in de loop van 2008 zijn standpunt over dit rapport
bepalen en de Staten-Generaal daarover berichten. Bij de totstandkoming van
het onderhavige wetsvoorstel kon met genoemde rapporten nog geen rekening
worden gehouden, reeds omdat deze rapporten ten tijde van de indiening van
het wetsvoorstel nog niet waren verschenen. Bestuursrechtelijke
geldschuldenAlgemeen 11. Een eerste probleem dat deze
leden van de CDA- fractie willen noemen is dat
van de bureaucratisering, de formalisering en verdere juridisering van de
inning en betaling van geldschulden door en aan bestuursorganen. Ook eerder
bij de schriftelijke voorbereiding van dit wetsvoorstel is op deze achterkant
van de harmonisatieoperatie gewezen. De VNG en meerdere bestuursrechtelijke
auteurs signaleerden dit gevaar eveneens. Ontstaan er niet te veel formele
beslismomenten en dus evenzovele gelegenheden om bezwaar te maken en in (hoger)
beroep te gaan? Deze leden wijzen op de beschikking tot vaststelling van de
schuld, de beschikking tot betaling, de beschikking tot verrekening indien
een wettelijk voorschrift daartoe de mogelijkheid opent, de beschikking over
een verzoek tot uitstel, een eventuele beschikking over beëindiging van
het uitstel, de beschikking over een voorschot, de beschikking over een verzoek
tot (gedeeltelijke) kwijt- schelding en een beschikking over de vaststelling
van de verschuldigde rente. En dan is bijvoorbeeld nog niet genoemd de beschikking
over een dwangsom als bedoeld in het initiatiefwetsvoorstel-Wolfsen, dat onlangs
door de Eerste Kamer is aanvaard.3   De regering verwijst
in dit verband steeds naar artikel 4.4.5.1. waar wordt bepaald dat het bezwaar,
beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplich- ting tot
betaling van een geldsom is vastgesteld, mede betrekking heeft op bijkomende
beschikkingen. De leden van de CDA-fractie vragen zich echter af of deze «liftmogelijkheid»
alle problemen oplost. Soms worden de bijkomende beschikkingen door andere
bestuursorganen genomen dan die welke de hoofdbeschik- kingen nemen. Verder
kan bijvoorbeeld een verzoek om uitstel c.q. kwijtschelding pas later ontstaan. Naar aanleiding van het voorontwerp
dat aan het onderhavige wetsvoorstel ten grondslag lag, is er van diverse
zijden op gewezen, dat de voorgestelde regeling inzake geldschulden een aantal
nieuwe besluiten en dus beroepsmogelijkheden in het leven roept. Naar aanleiding
daarvan hebben wij artikel 4.4.5.1 in het wetsvoorstel opgenomen. Dit artikel
regelt, kort gezegd, dat de rechter ingeval van een beroep tegen de hoofdbeschikking,
waarbij de geldschuld wordt vastgesteld, tevens kan oordelen over eventuele
nevenbesschikkingen, zoals een beschikking omtrent uitstel van betaling of
omtrent de hoogte van de verschuldigde wettelijke rente. De hier aan het woord
zijnde leden wijzen er op zichzelf terecht op dat deze bepaling niet alles
oplost. Wij wijzen er echter op, dat slechts in een kleine minderheid van
de gevallen sprake is van nevenbeschikkingen. Net als in het private rechtsverkeer
wordt de overgrote meerderheid van de geldschul- den van en aan de overheid
zonder problemen en op tijd betaald. Dit lijkt een open deur, maar het is
goed dit nog eens in herinnering te roepen. Los daarvan is het, naar deze
leden terecht constateren, inderdaad mogelijk dat een geschil over bijvoor-
beeld uitstel van betaling of kwijtschelding ontstaat, terwijl tegen de hoofdbeschikking
geen of tevergeefs beroep is ingesteld. Wij benadrukken echter nog- maals
dat dit zich waarschijnlijk slechts in een kleine minderheid van de gevallen
zal voordoen. In het verleden is meermalen – wat de Awb betreft onder
meer bij de invoering van de regeling voor de kosten van de bezwaarschriftprocedure
en bij de invoering van de regeling voor het rechtstreeks beroep – geble-
ken dat een aanvankelijk gevreesde sterk toename van het beroep op de bestuursrechter
zich in de praktijk niet heeft voorgedaan.  Het door
deze leden genoemde geval waarin het bestuursorgaan dat beslist over uitstel
e.d. niet hetzelfde is al het bestuursorgaan dat beslist over de geldschuld
zelf, doet zich slechts voor in het belas- tingrecht. Daar is het inderdaad
de Ontvanger die beslist over eventueel uitstel van betaling van een door
de Inspecteur vastgestelde geldschuld. De uitbreiding van het aantal formele
beslismomenten leidt daar echter niet tot meer beroepsmogelijkheden, omdat
ingevolge artikel 8:5 Awb geen beroep open- staat tegen besluiten op grond
van de Invorderingswet 1990, met uitzonderingen van besluiten op grond van
de artikelen 30 en 49 van die wet.   12. De leden van de CDA-fractie
vragen de regering voorts in hoeverre de aanvaarding van het initiatief- voorstel-Wolfsen
inzake een dwangsom bij niet tijdig beslissen (waarin opgenomen het wetsvoorstel
beroep bij niet tijdig beslissen) gevolgen heeft voor de proce- dure rond
de betaling van geldsommen door bestuursorganen.Het wetsvoorstel-Wolfsen heeft tot gevolg, dat een bestuursorgaan dat te laat
beslist op een aanvraag voor een financiële verstrekking, niet alleen
de wettelijke rente, maar onder omstandigheden ook een dwangsom verschuldigd
is.   Opzet van de regeling 13. Aan titel 4.4 wordt een artikel 4.4.1.9
toegevoegd dat betrekking heeft op verrekening van een geldschuld. Bepaald
wordt dat verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering slechts
mogelijk is voor zover er sprake is van een wettelijk voorschrift. Het is
voorstelbaar dat het wenselijk is dat verrekening van schulden met vorderingen
op en binnen bestuursorganen, mogelijk wordt, ook zonder dat er sprake is
van een wettelijk voorschrift. Wat zijn de bezwaren om schulden met vorderingen
te verrekenen zonder dat er sprake is van een wettelijk voorschrift? De leden
van de VVD-fractie zouden deze vraag willen plaatsen
in de context van verschillende programma’s en projecten die door verschillende
ministeries worden uitgevoerd om een elektronische overheid te realiseren.
Deze programma’s passen binnen ambities als die van het mogelijk maken
van «eenmalige gegevensverstrekking door burgers, meermalig gebruik
door de overheid» en het streven naar één overheidsloket
voor burgers. Een voorbeeld van zo’n programma is het programma «persoonlijke
internetpagina (PIP)». Voorzien is dat deze persoonlijke internetpagina
eind 2009, begin 2010 op grote schaal operationeel wordt voor alle burgers.
Het wordt dan mogelijk om bijvoorbeeld besluiten omtrent het al of niet toekennen
van een huurtoeslag en een op te leggen belastingheffing via een eigen gepersonaliseerde
internetpagina aan de burger bekend te maken. Vanuit de burger geredeneerd,
ligt het dan voor de hand dat zijn vordering op het bestuursorgaan, in het
geval van het voorbeeld de Belastingdienst, verrekend kan worden met zijn
schuld op het bestuursorgaan. Is het dan niet omslachtig als er voor elke
afzonderlijke casus aparte wettelijke voorschriften moeten worden gecreëerd?
De leden van de VVD-fractie ontvangen graag een reactie van de regering.Het is inderdaad niet uitgesloten, dat ontwikkelingen
rond de «elektronische overheid» in de toekomst aanleiding zullen
zijn om verrekening vaker toe te staan. Vooralsnog verzet de enorme variëteit
van geldschulden van en aan de overheid zich echter tegen het in algemene
zin toestaan van verrekening.   14. Artikel 4.4.4.1.1 regelt de
aanmaning. In dit artikel wordt bepaald dat het bestuursorgaan de schuldenaar
die in verzuim is schriftelijk aanmaant tot betaling binnen twee weken, gerekend
vanaf de dag na die waarop de aanmaning is toegezonden. De VVD-fractie gaat
er vanuit dat de aanmaning ook elektronisch kan worden verstuurd, als bedoeld
in afdeling 2.3 van de Awb. Deze afdeling regelt het berichtenverkeer langs
elektronische weg. In deze afdeling wordt geregeld dat indien een bestuursorgaan
een bericht elektronisch verzendt, dit geschiedt op een voldoende betrouwbare
en vertrouwelijke manier, gelet op de aard en inhoud van het bericht en het
doel waarvoor het wordt gebruikt. Om aan de eisen van voldoende betrouwbaarheid
en vertrouwelijkheid te voldoen, kan een elektronische handtekening worden
gebruikt als bedoeld in de artikelen 3:15a lid 2–6 en 3:15b van het
Burgerlijk Wetboek. Voor berichten van minder formele aard is dat echter niet
altijd noodzakelijk. Voor berichten waaraan hogere eisen worden gesteld, kunnen
bij wettelijk voorschrift aanvullende eisen worden gesteld. Wanneer voldoet
een aanmaning die elektronisch wordt verstuurd, aan de eisen van voldoende
betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid? Dient daarvoor een elektronische handtekening
te worden toegepast als bedoeld in de artikelen 3:15 a lid 2–6 en 3:15b
van het Burgerlijk Wetboek of een handtekening dat een daar- mee vergelijkbaar
betrouwbaarheids- en vertrouwelijk- heidsniveau heeft?Deze leden merken terecht op dat de aanmaning onder de voorwaarden,
gesteld in afdeling 2.3, ook elektronisch kan worden verzonden. Gelet op de
tamelijk ingrijpende rechtsgevolgen van de aanmaning is het gewenst, dat het
bestuursorgaan over een hoge mate van zekerheid beschikt dat de aanmaning
inderdaad ter bestemder plaatse is gearriveerd. Daarvoor is het echter niet
per se nodig dat een elektronische handtekening als bedoeld in artikel 3:15a
en volgende BW wordt gebruikt. Ook bij een gewoon e-mailbericht is het immers
eenvoudig om een ontvangstbevestiging te krijgen. Wij verwachten dan ook,
dat zich een praktijk zal ontwikkelen, waarbij bestuursorganen aanmaningen
eerst per gewone e-mail verzenden en bij het ontbreken van een ont- vangstbevestiging
binnen redelijke tijd een tweede aanmaning zullen verzenden op een met meer
waar- borgen omklede elektronische wijze of bij gewone aangetekende post.
Een dergelijke handelwijze biedt een redelijk evenwicht tussen efficiency
enerzijds en voldoende waarborgen voor de burger anderzijds. Zie in dit verband
overigens ook het antwoord op vraag 76.   15. De leden van de PvdA-fractie hebben kennisgenomen van de opvatting van de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG), waarbij wordt gesproken over een verregaande
juridisering van de regeling van betaling van geldschulden in titel 4.4 van
het wetsvoorstel. Het aantal beslismomenten is niet teruggebracht, waardoor
de uitvoeringslasten voor gemeenten aanzienlijk zouden toenemen. Niet alleen
de uitvoering van de regeling, zo memoreert de VNG, maar ook de tegen de hoofdbeschikking
en elk van de vier bijkomende beschikkingen te voeren bezwaar- en beroepsprocedures
zullen de bestuurslast doen groeien. Zij vragen een (nadere) toelichting op
een eerdere opmerking van de kant van de regering dat bestuursorganen, ook
de kleine, inspanningen zullen moeten verrichten om zich de nieuwe regeling
eigen te maken. Hoe kan de regering de vrees wegnemen, zoals die reeds tijdens
de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel is geuit, dat «grote
aanloopproblemen» zijn te verwachten?Mogelijk zal de invoering van de algemene regeling inzake geldschulden enige
uitvoeringslasten met zich meebrengen, omdat het openbaar bestuur zijn orga-
nisatie zal moeten aanpassen aan de uniforme regels uit de Awb. Wij verwachten
echter geen grote aanloopproble- men. Ook nu al moeten bestuursorganen verschillende
beslissingen nemen in het kader van de invordering van geldschulden. Nieuw
is slechts dat deze beslissingen in de vorm van een beschikking moeten worden
gegoten. Bezwaar- en beroepsprocedures tegen deze verschillende beslissingen
kunnen op grond van artikel 4.4.5.1 worden gekoppeld, zodat de daaruit voortvloeiende
bestuurslasten beperkt blijven.   16. De leden van de PvdA-fractie stellen de
regering de vraag of het belang van de regeling ten aanzien van de betaling
van geldschulden voldoende is aangetoond, ook waar door de Raad van State
vraagtekens bij de opportuniteit zijn geplaatst. Deze vraag is wat hen betreft
des te meer aan de orde, omdat door de minister van Justitie bij de behandeling
in de Tweede Kamer de beperking van de werklast voor de rechterlijke macht
sterk is gerelativeerd. Door de VNG is eerder om «financiële compensatie»
gevraagd na ongewijzigde aanname van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer.
Heeft de regering zich hiertoe bereid getoond, bijvoorbeeld bij het sluiten
van het recente bestuursakkoord tussen Rijk en gemeenten?Zoals in het antwoord op vraag 15 is aangegeven, verwachten wij
geen grote aanloopproblemen. Enerzijds brengt invoering van de algemene regeling
op korte termijn wellicht enige invoeringslasten met zich mee, anderzijds
zijn er op iets langere termijn ook voordelen te behalen, omdat een meer uniforme
werkwijze leidt tot een meer efficiënte uitvoering. Daarbij is te bedenken
dat een overheidsorganisatie die te maken heeft met geldschulden op grond
van veel verschillende wetten, nu nog belemmerd wordt in mogelijkheden tot
rationalisering en uniformering van de uitvoering. Het wetsvoorstel beoogt
hierin verandering te brengen. Zowel voor het rijk als voor provincies en
gemeenten speelt dit punt. Over finan- ciële compensatie zijn dan ook
geen afspraken gemaakt.  17. In hoeverre meent de regering
dat daadwerkelijk aan de kritiek die in de literatuur op de slagvaardigheid
van de voorgelegde regeling is geleverd, is tegemoetgekomen met het samennemen
van op zichzelf afzon- derlijk appellabele besluiten voor bezwaar en beroep?
Op welke termijn verwacht de regering dat de slagvaar- digheid van een algemene
regeling, met name voor kleine bestuursorganen, zal overheersen boven de inspanningen
die de invoering met zich mee brengt? Welk gunstig financieel effect mag met
name worden verwacht van de uniforme regeling voor de invordering bij dwangbevel
boven de tientallen invorderingsproce- dures waarvan momenteel sprake is?
Hoe zal dit effect worden aangewend?Wij zijn er
van overtuigd dat invoering van een heldere algemene regeling juist voor kleinere
bestuursorganen voordelen zal opleveren. Juist de algemeenheid van de regeling
brengt immers mee, dat daarover veel meer jurisprudentie zal worden gevormd
en commentaren zullen worden geschreven, dan over regelingen die slechts voor
enkele kleine bestuursorganen gelden. De algemeenheid van de regeling brengt
mee, dat – bijvoorbeeld – ook waterschappen voortaan zullen kunnen
profiteren van commentaren die zijn geschreven en van jurisprudentie die is
gevormd naar aanleiding van de veel omvangrijker invorderingspraktijk van
bijvoorbeeld het UWV. Daar staan, naar deze leden terecht stellen, natuurlijk
invoeringslasten tegenover. Het is echter ondoenlijk om deze kosten en baten
te kwantificeren. Het zou in theorie denkbaar zijn om onderzoek te doen naar
de kosten en baten van invordering door gemeenten onder het huidige en onder
het toekomstige recht, maar zo’n onderzoek zou misschien wel meer kosten
dan de invoering zelf. Wij zijn er van overtuigd, dat juist de algemeenheid
van de regeling op langere termijn baten oplevert, maar wij kunnen niet voorspellen
op welke termijn dat het geval zal zijn. Dit is immers afhankelijk van een
veelheid van factoren, zoals het tempo waarin de praktijk zich de nieuwe regeling
eigen zal maken. Dergelijke factoren kunnen vooraf niet kwantitatief worden
onderzocht.   Rechtsbescherming
tegen (dwang)invordering18. Vanuit de literatuur is de
vraag opgeworpen of een bestuursrechtelijke schuld die niet op een publiekrechtelijk
voorschrift berust maar op een beschikking nu voorvloeit uit die beschikking
zelf of reeds daarvoor bestond.4 Naar de mening van de leden van
de CDA- fractie is deze vraag bepaald belangrijk
omdat ze gevolg kan hebben, zoals voor het verzuimregime. Moet bijvoorbeeld
worden aangenomen dat vóór het nemen van een zelfstandig schadebesluit
geen bestuursrechtelijke betalingsverplichting zou kunnen bestaan?Het karakter van de beschikking waarbij een
geld- schuld wordt vastgesteld, kan verschillen al naar gelang van de aard
van de schuld. In sommige gevallen is de beschikking constitutief, in die
zin, dat pas door het geven van de beschikking een geldschuld ontstaat. Dit
is bijvoorbeeld het geval bij de meeste beschikkingen tot subsidieverlening.
Het komt echter ook voor, dat de beschikking tot vaststelling van de geldschuld
een meer declaratoir karakter heeft, in die zin dat zij slechts de omvang
van een reeds vóór de beschikking bestaande schuld preciseert.
Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij een zuiver schadebesluit dat de omvang
van een verplich- ting tot schadvergoeding wegens onrechtmatige daad vaststelt.  Voor het verzuim- en
betalingsregime van titel 4.4 maakt dit echter geen verschil. Titel 4.4. regelt
slechts binnen welke termijn na het vaststellen van de beschikking de geldschuld
moet worden betaald; pas bij overschrijding van die termijn is de schuldenaar
in verzuim en is hij rente verschuldigd.  Dit laat echter onverlet,
dat de schuldenaar op grond van andere bepalingen dan die van titel 4.4. rente
verschuldigd kan zijn over een eerdere of langere periode.  Zo zal bij een zuiver
schadebesluit de schade vaak mede een rentecomponent bevatten, bestaande uit
de rente over de periode tussen het ontstaan van de schade en de vaststelling
daarvan. Omdat titel 4.4. dit aspect niet beoogt te regelen, verandert zij
op dit punt niets aan het geldende recht.   19. Welke opvatting huldigt de
regering ten aanzien van de stelling van Van der Heide dat het bepaalde in
artikel 4.4.1.10 (uitstel van betaling) tot hoge administratieve lasten zal
leiden. Het is naar zijn mening overbodig om hier een schriftelijke inwilliging
of afwijzing in een voor beroep en bezwaar vatbaar besluit te vragen. Deze
leden van het CDA vertalen zijn stelling zo, dat nu in de praktijk weinig
of geen proble- men rond deze figuur van uitstel bestaan (een begus- tigende
beschikking) wij deze ook niet zouden moeten willen maken. Waarom blijft de
regering van opvatting dat dit voor beroep en bezwaar vatbare besluit regeling
behoeft in de AWB en niet op dezelfde wijze als thans geregeld kan blijven?Van der Heide ziet over het hoofd,
dat buiten het belastingrecht uitstel van betaling ook nu reeds een besluit
oplevert. Het wijzigen van de uiterste beta- lingsdatum van een publiekrechtelijke
schuld is immers een publiekrechtelijke rechtshandeling (art. 1:3 Awb). Aldus
ook CRvB 18 mei 2004, JB 2004, 267 en ABRvS 13 juli 2005, AB 2006,
178 m.nt. NV. Ons is niets bekend van problemen die dat thans zou opleveren.
Voor het belastingrecht verandert er niets, omdat daar geen beroep mogelijk
is tegen uitselbeschikkingen van het type waarop Van der Heide het oog heeft.   20. Is de regering niet van opvatting
dat hier oneigenlijk gebruik van bezwaar en beroep op de loer ligt en dat
bestuursorganen gedurende die termijnen van dwangvordering zullen afzien om
achteraf niet aan- sprakelijk te worden gesteld indien de om uitstel vragende
partij die procedure wint? Kan de regering voorbeelden noemen van omstandigheden
die voort- during van het uitstel onaanvaardbaar maken zoals bedoeld in artikel
4.1.12 van het wetsvoorstel?Als gezegd
is een weigering van uitstel van betaling in de meeste gevallen ook nu al
vatbaar voor bezwaar en beroep. Dergelijke bezwaren en beroepen komen echter
maar zelden voor. Derhalve verwachten wij niet, dat bestuursorganen vaker
dan nu zullen wachten met invordering. Een voorbeeld van een omstandigheid
die verder uitstel onaanvaardbaar zou maken is als er serieuze aanwijzingen
zijn dat de schuldenaar bezig of voor- nemens is zijn activa naar het buitenland
en derhalve buiten het bereik van de Nederlandse justitie te verplaatsen.  21. Waarom vergt beëindiging
van het uitstel een nieuwe beschikking5 terwijl toch de betalingsverplich-
ting onverkort herleeft? Kan de inhoud van die nieuwe beschikking er ook uit
bestaan dat onmiddellijk moet worden betaald of is een nieuwe termijnstelling
verplicht?Aangezien het verlenen van uitstel een
beschikking is (zie het antwoord op vraag 19), is beëindiging van het
uitstel dit per definitie ook. Indien daartoe voldoende redenen zijn, kan
een beschikking tot beëindiging van uitstel inderdaad inhouden dat onmiddellijk
moet worden betaald.   22. Wat is het rechtsgevolg van het niet vermelden
in de aanmaning van hetgeen in artikel 4.4.4.1.1 derde lid is vermeld?Artikel 4.4.4.1.1, derde lid, bepaalt dat de aanmaning
de waarschuwing moet bevatten, dat bij niet tijdige betaling de betaling kan
worden afgedwongen door op kosten van de schuldenaar te treffen uitvoeringsmaatregelen.
Het ontbreken van deze waarschuwing heeft in beginsel tot gevolg dat het bestuursorgaan
(nog) niet tot dwanginvordering kan overgaan; er zal dan eerst alsnog een
waarschuwing moeten worden gegeven. Een en ander kan echter uitzondering lijden,
indien de schuldenaar uit andere hoofde voldoende op de hoogte is van de gevolgen
van te late betaling.   23. Volgens het nieuwe artikel
4.4.4.2.3 levert een dwangbevel een executoriale titel op, die met toepassing
van de voorschriften van het Wetboek van Burger- lijke Rechtsvordering ten
uitvoer kan worden gelegd. Het bestuursorgaan kan zich dus voortaan buiten
de rechter om een executoriale titel verschaffen. In artikel 4.4.4.2.4 lid
2 wordt geregeld dat een dwangbevel zonodig zonder aanmaning en voor het verstrijken
van bij wettelijk voorschrift gestelde of eerder gegunde betalings- of aanmaningstermijnen
kan worden uitgevaardigd of tenuitvoergelegd. De leden van de VVD-fractie zouden graag vernemen welke consequenties deze artikelen
hebben voor de rechtsbescherming van de burger. Tegen het dwangbevel zelf
moet een burger een procedure aanspannen bij de burgerlijke rechter, tegen
de onderliggende beschikking bij de bestuursrechter. Zie ook de pagina’s
62 en 63 van de memorie van toelichting. Stel, een ondernemer krijgt een naheffing
plus boete opgelegd wegens het niet tijdig betalen van de loonheffing over
een bepaalde periode. De ondernemer voert aan dat de Belastingdienst een fout
heeft gemaakt bij de verwerking van deze betaling in haar administratie. Hierover
ontstaat een geschil, dat wordt voorgelegd aan de bestuursrechter. Kan de
Belastingdienst dan een dwangbevel uitvaardigen tegen de ondernemer en deze
executeren, terwijl het geschil bij de bestuursrechter nog in behan- deling
is? Schort een lopende procedure bij de bestuursrechter de executie van een
dwangbevel op? Graag ontvangt de VVD-fractie een toelichting.Anders dan deze leden suggereren, brengt dit wetsvoorstel
geen materiële wijziging in de rechtsbescherming van de burger bij dwanginvordering.
De vaststelling van de geldschuld levert vrijwel altijd een besluit op, waartegen
beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dit geldt ook in het door deze leden
genoemde voorbeeld van een naheffing met boete van de loonheffing. Tegen een
eventueel dwangbevel staat, net als nu, rechtsbescherming open bij de burgerlijke
rechter. Dit wetsvoorstel wijzigt slechts de procedure voor het inroepen van
deze rechtsbescherming. In de regel zal het bestuursorgaan pas tot dwanginvordering
overgaan, nadat de beschikking tot vaststelling van de geldschuld onherroepelijk
is, dus als geen of tevergeefs beroep bij de bestuursrechter is ingesteld.
In dat geval staat de inhoud van die beschikking – dus het bestaan en
de omvang van de geldschuld – in een eventuele procedure bij de burgerlijke
rechter niet meer ter discussie. Laatstgenoemde procedure kan dan nog slechts
gaan over vragen als – bijvoorbeeld – de rechtmatigheid van een
loonbeslag. In uitzonderlijke gevallen is echter denkbaar, dat een bestuursorgaan
overgaat tot dwanginvordering, hoewel de beschikking tot vaststelling van
de geld- schuld nog niet onherroepelijk is. Dit kan zich bijvoor- beeld voordoen
als er serieuze aanwijzingen zijn dat de schuldenaar bezig is of voornemens
is zijn activa naar het buitenland te verplaatsen, maar bijvoorbeeld ook als
belangen van derden nopen tot onverwijlde invordering van een opgelegde dwangsom.
In dergelijke gevallen zal de burgerlijke rechter probe- ren het oordeel van
de bestuursrechter te voorspellen. Inden hij serieus betwijfelt of de beschikking
tot vaststelling van de geldschuld in stand zal blijven, zal hij dwanginvordering
niet toestaan. Maar als hij tot het oordeel komt, dat de geldschuld waarschijnlijk
juist is vastgesteld en er inderdaad een reëel gevaar is dat betrokkene
zijn activa naar het buitenland zal verplaatsen, is denkbaar dat hij een beslag
zal toe- staan. Voor een goed begrip benadrukken wij overi- gens nogmaals,
dat dit alles geldend recht is en door het onderhavige wetsvoorstel niet verandert.   24. Heeft de regering kennis genomen van de
brief van Gerardt & Vetter d.d. 16 oktober 2007 over het open systeem
van invorderingsmaatregelen zoals geregeld in artikel 4.4.4.2.11 van het wetsvoorstel?
Hoe kijkt de regering aan tegen de in deze brief gesignaleerde knelpunten? In een brief van 16 oktober
2007 aan de Vaste Com- missie voor Justitie van de Eerste Kamer stelt mr.
J. J. Vetter vier kwesties aan de orde, die alle samen- hangen met het
zogenaamde «open systeem» van invordering. Dit open systeem houdt
in dat de over- heid in het kader van de invordering, naast haar bijzondere
publiekrechtelijke bevoegdheden, ook gebruik mag maken van de bevoegdheden
die het burgerlijk recht aan iedere schuldeiser geeft, zoals in het bijzonder
het instellen van een vordering bij de burgerlijke rechter.  Vetter stelt
in de eerste plaats voor om te bepalen dat eventuele beperkingen die aan de
publiekrechtelijke bevoegdheden zijn gesteld, ook gelden als de privaat- rechtelijke
weg wordt gevolgd. De Hoge Raad heeft echter geoordeeld dat dit niet altijd
zonder meer het geval is (HR 30 januari 2004, NJ 2004, 197 mn.t. J. W.
Zwemmer, AB 2005, 30 m.nt. FvO). Wij zien geen noodzaak om met deze lijn van
de Hoge Raad te breken. Het oordeel van de HR betekent immers niet per se
dat de positie van de schuldenaar bij het volgen van de privaatrechtelijke
weg slechter is dan bij het volgen van de publiekrechtelijke weg. Het privaatrecht
kent zijn eigen waarborgen ter bescherming van de positie van de schuldenaar,
zoals het vereiste van voorafgaande tussenkomst van de rechter. Daarenboven
geldt, dat bestuursorganen altijd – dus ook bij invordering langs privaatrechtelijke
weg – de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht moeten nemen
(art. 3:1, tweede lid, Awb).  De tweede
vraag van Vetter betreft het inschakelen van particuliere incassobureau’s
door overheden. Hij is kennelijk bevreesd, dat langs die weg de regels van
titel 4.4 of de beleidsregels van het bestuursorgaan zouden kunnen worden
ontdoken. Dat is echter niet het geval. Een bestuursorgaan kan incassowerkzaam-
heden uitbesteden aan een particulier bureau, maar daardoor veranderen de
toepasselijke regels niet. Het bestuursorgaan blijft zelf verantwoordelijk
voor de invordering en zal het incassobureau dus zo nodig moeten instrueren
om zich aan de voor bestuursorganen geldende regels te houden.  De derde
vraag van Vetter betreft het aanvragen van een faillissement door een bestuursorgaan.
Naar hij terecht stelt, brengt het open systeem mee, dat een bestuursorgaan
ook het faillissement van een schul- denaar kan aanvragen. Hij zou graag in
de wetsgeschiedenis vastgelegd zien, dat dit middel een «ultimum remedium»
moet zijn. Tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur die de overheid
ook bij het uitoefenen van privaatrechtelijke bevoegd- heden in acht moet
nemen, behoort ook het beginsel dat de gevolgen van de bevoegdheidsuitoefenening
niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel daarvan (art. 3:4,
tweede lid). Dit impliceert ook, dat de faillissementsaanvraag als invoerderingsmiddel
slechts mag worden ingezet als aannemelijk is dat minder vergaande middelen
ontoereikend zouden zijn.  De vierde kwestie die
Vetter aan de orde stelt is ons niet geheel duidelijk. Hij pleit er voor om
vast te leggen dat de invordering door de overheid pas kan beginnen «zodra
er een deugdelijk onderbouwde beschikking is waarin de publiekrechtelijke
schuld deugdelijk is vastgelegd».  Zoals in
de memorie van toelichting (blz. 20/21) uit- voerig is uiteengezet, vloeit
een bestuursrechtelijke geldschuld in de meeste gevallen voort uit een beschikking,
maar soms ook rechtstreeks uit een wettelijk voorschrift. Dat in het eerste
geval die beschikking «deugdelijk» behoort te zijn, spreekt vanzelf.
Alle beschikkingen behoren deugdelijk te zijn. De belanghebbende die meent
dat dit niet het geval is, kan bezwaar of beroep aantekenen. Voor zover Vetter
bedoelt, dat pas mag worden ingevorderd als de beschikking onherroepelijk
is, kunnen wij hem daarin niet volgen. De hoofdregel in het bestuursrecht
is immers, dat bezwaar en beroep geen schorsende werking hebben (art. 6:16
Awb). Wel geven bestuursorganen er in de praktijk vaak de voorkeur aan om
met invordering te wachten tot de achterliggende beschikking onherroepelijk
is. In veel gevallen is dat ook verstandig. Maar er zijn wel dege- lijk gevallen
waarin het algemeen belang of de belan- gen van derden (bijvoorbeeld bij de
invordering van dwangsommen) vergen dat eerder met de invordering wordt begonnen.   De verhouding
van de Awb tot het BW25. De leden van het CDA-fractie willen ook nog een punt naar voren brengen dat op het
eerste gezicht een zuiver wetenschappelijke kwestie lijkt te behelzen: de
relatie tussen het burgerlijk en het bestuursrecht. Hoewel deze leden uiteraard
de autonomie van het wetenschappelijk discours eerbiedigen, kan een en ander
huns inziens toch de (grond)wetgever niet helemaal onberoerd laten.  
Grensconflicten tussen het burgerlijke en het bestuursrecht worden met name
door de dogmatiek rond het zelfstandig schadebesluit gekatalyseerd, maar niet
alleen daar. Dit leidt tot verwarring en ondoorzichtigheid voor de praktijk
en dus voor justitiabelen en overige burgers. Het adagium dat bestuursrecht
en burgerlijk recht waar mogelijk gelijk dienen te zijn en waar nodig verschillend,
beslecht op zichzelf deze strijd niet. Wat wel als hinderlijk kan worden ervaren
zijn de conflicterende visies van de hoogste nationale rechters, in het bijzonder
de Afdeling Bestuursrechtspraak en de Hoge Raad, op de relatie tussen burgerlijk
en bestuursrecht. Het is wellicht in dit verband tekenend dat de studiegroep-Scheltema,
die een voorontwerp «Rege- ling nadeelcompensatie» ontwierp in
afwijking van wat gebruikelijk was, mede is samengesteld uit leden van die
hoogste gerechten. Het product is dan ook wel hier en daar als een typisch «polderproduct»
gekwalificeerd. Hoe beoordeelt de regering dit resultaat voorlopig? Waar de
regeringscommissarissen, Scheltema en vele andere vooral publiekrechtelijk
georiënteerde juristen menen dat hun vakgebied geëmancipeerd is
ten op- zichte van het zoveel oudere en uitgewerktere burger- lijk recht,
hangen civielrechtelijke juristen nog al eens de gemene rechtsleer aan: het
burgerlijk recht als moederrecht. Zo kwalificeert de Hoge Raad de verbin-
tenis tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad nadrukkelijk niet als een
bestuursrechtelijke verbintenis, ook niet wanneer de onrechtmatige daad wordt
geconstitueerd door een bestuursrechtelijk besluit. De memorie van toelichting
bij dit wetsvoorstel lijkt van een andere visie uit te gaan. Kan de regering
haar toch in dit verhaal niet geheel irrelevante opvatting toelichten?  Ook
de al eerder gestelde vraag wanneer nu eigenlijk een betalingsverplichting
van een bestuursrechtelijke schuld ontstaat hangt hiermee gedeeltelijk samen.
De aan het woord zijnde leden van het CDA verwijzen hier tevens naar de zorgen
van professor Schueler, zoals neergelegd in het hierboven aangehaalde artikel.De relatie tussen het burgerlijk
recht en het bestuursrecht is inderdaad voor de praktijk niet zonder beteke-
nis. Daarbij moet het uitgangspunt zijn dat de beide rechtsgebieden waar mogelijk
gelijk dienen te zijn, maar waar nodig verschillend. Maar dat uitgangspunt
biedt in de praktijk vaak niet voldoende houvast, zodat het wenselijk is dat
de wetgever daaraan con- crete invulling geeft. Dat vermindert ook de kans
dat verschillende rechters tot uiteenlopende opvattingen komen. Zowel in de
Awb als in het BW is dat op verschillende plaatsen gebeurd. Daarbij heeft
de Awb zich aange- sloten bij de systematiek van het BW: de bepalingen daarvan
zijn niet rechtsreeks op bestuursrechtelijke verhoudingen van toepassing,
maar worden in een aantal artikelen van overeenkomstige toepassing verklaard.
Bij de regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden in de vierde tranche
is geconcretiseerd in hoeverre het bovengenoemde algemene uitgangspunt leidt
tot regels die overeenkomen met die uit het burgerlijk recht. De materie van
de onrechtmatige overheidsdaad is altijd een lastig grensgebied tussen privaatrecht
en bestuursrecht, ook buiten Nederland. De studiegroep die daarvoor een voorontwerp
heeft ontworpen, heeft zich niet gericht op het overbruggen van moge- lijke
dogmatische verschillen van inzicht, maar op het vinden van een in de praktijk
goed hanteerbare oplossing. De regering zal binnenkort haar standpunt over
het voorontwerp bepalen, waarbij ook de inmid- dels ingekomen commentaren
bij de beoordeling zullen worden betrokken. Voor het antwoord op de vraag
over het artikel van prof. Schueler verwijzen wij naar het antwoord op vraag
18.   26. De leden van de fracties van SGP en ChristenUnie menen verder op te
kunnen merken dat, met name wat betreft titel 4.4 (bestuursrechtelijke geldschulden),
de Algemene wet bestuursrecht enerzijds aansluiting zoekt bij andere –
privaatrechtelijke – algemene wetgeving, maar anderzijds onduidelijkheid
laat bestaan in hoeverre wel of niet de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek
en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering worden gerespecteerd. Via antwoorden
op enkele concrete vragen zouden zij hierover nader geïnformeerd willen
worden. Zo is op grond van de artikelen 4.4.1.5 en 4.4.1.6, in afwijking van
hetgeen in de artikelen 6:112 en 6:114 BW is bepaald, girale betaling hoofdregel.
Deze leden vragen waarin de noodzaak bestaat om de burger exclusief tot girale
betaling te verplichten.Er is voor
gekozen om girale betaling tot hoofdregel te maken, omdat dit heden ten dage
in het verkeer met de overheid veruit de meest voorkomende vorm van betaling
is. Bovendien is girale betaling door- gaans voor alle partijen efficiënter
en veiliger.   27. In artikel 4.4.1.5 lid 1 is niet overgenomen
de regel van artikel 6:114 lid 1 BW dat een schuldeiser één
(van zijn) rekening(en) eenzijdig van girale betaling kan uitsluiten, waardoor
een betaling op die rekening niet bevrijdend is. In beginsel zal dus door
het bestuursorgaan op meerdere rekeningen kunnen worden betaald. Deze leden
vragen of de regering onderkent dat dit niet steeds wenselijk kan zijn voor
de burger, bijvoorbeeld vanwege een aanzienlijk debetsaldo of geschillen met
de bancaire instelling waarbij de rekening wordt aangehouden. Indien deze
vraag bevestigend wordt beantwoord, dient de burger dan niet het recht gegeven
te worden om expliciet aan te geven dat op één bepaalde rekening
moet worden betaald, zo vragen de aan het woord zijnde leden van SGP en ChristenUnie.In het verkeer tussen burgers en bestuursorganen
is het doorgaans de burger die een rekening opgeeft waarop hij eventuele betalingen
wenst te ontvangen. Het door deze leden geschetste probleem doet zich dus
in de praktijk niet of nauwelijks voor.   28. Op grond van artikel 4.4.1.5
lid 4 kan bij wettelijk voorschrift worden bepaald dat kan worden betaald
aan een ander dan de schuldeiser of aan een gevolmachtigde van de schuldeiser.
Naar de in de memorie van toelichting genoemde gevallen van vertegenwoordiging
en bijzondere (publiekrechtelijke) wettelijke voorschriften die betaling aan
een ander dan de schuldeiser mogelijk maken, bestaan er in het civiele recht
gevallen waarin aan een ander dan de schuldeiser moet
worden betaald en waarin dus geen sprake is van vertegenwoordiging. Te denken
valt aan ondercuratelestelling, rente over een vordering die in vruchtgebruik
is gegeven dan wel verpanding van vorderingen of beslag. Daarom vragen deze
leden de regering duidelijk te maken of de (civielrechtelijke) bepalingen,
waarin is vastgelegd dat betaling aan een ander dan de schuld- eiser moet
plaatsvinden – zie bijvoorbeeld de artikelen 6:31 BW, 3:210 BW, 3:246
lid 1 BW en 475h jo. 720 Rv. –, van toepassing zijn.Bestuursrechtelijke geldschulden hebben betrekking op de verhouding
tussen een bestuursorgaan en een natuurlijke persoon of privaatrechtelijke
rechtspersoon. De vraag wie het vermogen van een natuurlijke persoon of privaatrechtelijke
rechtspersoon kan binden, en ook aan wie betalingen kunnen worden gedaan,
wordt beheerst door het privaatrecht. Dit geldt zowel voor privaatrechtelijke
als voor publiekrechtelijke handelingen. Anderzijds wordt de vraag wie een
bestuursorgaan of een publiekrechtelijke rechtspersoon kan binden, beheerst
door het publiek- recht. Dat geldt eveneens zowel voor privaatrechtelijke
als voor publiekrechtelijke handelingen. Dit betekent dat ingeval het privaatrecht
bepaalt dat een natuurlijke of rechtspersoon dergelijke handelingen niet zelf
kan verrichten, maar dat een ander – zoals een curator – dat moet
doen, dan gelden die regels zowel voor privaatrechtelijke als voor publiekrechtelijke
handelingen. Uiteraard voor zover de wet daarop geen specifieke uitzondering
maakt. Voor zover de vraag betrekking heeft op gevallen waarin een bepaalde
vordering voorwerp is van beperkte rechten uit het privaatrecht, zoals vruchtgebruik
en pandrecht, of op beslag, geldt het volgende. Beperkte rechten uit het privaatrecht
zijn volledig geregeld in het Burgerlijk Wetboek. Indien dus een bestuursrechtelijke
geldvordering vatbaar is voor een dergelijk beperkt recht, gelden daarvoor
de bepalingen van dat wetboek. Indien deze met zich meebrengen dat aan een
ander dan de schuldeiser moet worden betaald, zijn die van toepassing. Daarmee
is echter niet gezegd dat een bestuursrechtelijke geld- vordering vatbaar
is voor een beperkt recht. Zo kan men niet aannemen dat de fiscus een recht
van vruchtgebruik of van pand op een belastingvordering kan vestigen.   29. Op grond van artikel 4.4.1.6 lid 1 kan,
indien girale betaling naar het oordeel van het bestuursorgaan bezwaarlijk
is, een bestuursorgaan betaling in andere vorm ontvangen of verrichten. Artikel
6:46 BW – de betaling door middel van een (waarde)papier – wordt
in dat verband in de toelichting op artikel 4.4.1.6 niet genoemd. Deze leden
vroegen of dit geen onduidelijkheid schept nu deze vorm van voldoening niet
zonder meer kan gelden als een andere wijze van betaling als bedoeld in artikel
4.4.1.6. Voldoening op grond van artikel 6:46 lid 1 BW geschiedt immers onder
voorbehoud van de goede afloop. Nu het voorstel afwijkt van de regeling in
het Burgerlijk Wetboek en onduidelijk is of de bedoelde wijze van voldoening
mogelijk is, vragen de leden van de SGP-fractie en de ChristenUnie-fractie
of deze situatie niet onbevredigend/onwenselijk is, nu daaraan in bijzondere
omstandigheden behoefte kan bestaan, bijvoorbeeld ten aanzien van buiten de
Europese Unie afkomstige schuldenaren. Dan kan de voldoening door middel van
een waardepapier of creditcard de enige mogelijkheid zijn, omdat girale betaling
bij internationale betalingen niet steeds mogelijk is. Anders dan deze leden veronderstellen, kan, als girale betaling niet mogelijk
is, het bestuursorgaan iedere andere vorm van betaling gebruiken of accepteren,
met inbegrip van betaling door middel van een waardepapier of een creditcard.  30. Tenslotte wijzen de aan het
woord zijnde leden op artikel 4.4.1.9, dat bepaalt dat verrekening van publiek-
rechtelijke geldschulden in beginsel niet mogelijk is, zulks in afwijking
van artikel 6:127 e.v. BW. Deze leden vragen of ook is bedoeld om af te wijken
van de verre- keningsbepalingen in de Faillissementswet, de artikelen 53–56,
en of het niet wenselijk is de aldaar bedoelde verrekeningsmogelijkheid te
handhaven. Het zou immers voor een bestuursorgaan zeer nadelig kunnen uitwerken
wanneer in het faillissement van een schul- denaar geen verrekening mogelijk
zou zijn en daarmee een geringe(re) kans bestaat dat de vordering van het
bestuursorgaan – voor zover dat niet beschikt over bijzondere voorrechten –
wordt voldaan, terwijl de vordering die de burger op het bestuursorgaan heeft
wel moet worden voldaan (aan de curator). In de memorie van toelichting (blz. 41) is uiteengezet waarom voor het bestuursrecht
een afwijkende regeling voor verrekening gewenst is, in die zin dat verrekening
slechts mogelijk is indien de bijzondere wetgever dit mogelijk maakt. Wij
zien geen aanleiding om voor het geval van faillissement een alge- mene uitzondering
op deze benadering te maken. Wel is in de Aanpassingswet (Kamerstukken II,
2006/07, 31 124, nrs. 1–4; hoofdstuk 6, art. 3, onder- deel L)
een uitzondering opgenomen in de Invorde- ringswet 1990, waardoor de fiscus
ingeval van faillis- sement wel over ruimere verrekeningsbevoegdheden beschikt.   De bestuurlijke boete Verschillende boetestelsels 31. De commissie refereert aan de plenaire behandeling van het wetsvoorstel 29 849
inzake de OM-afdoe- ning. Bij gelegenheid daarvan heeft de minister van Justitie
toegezegd te inventariseren in welke wetten bestuurlijke boetes als handhavingsinstrument
is voorzien, alsmede om te bezien welke bestuurlijke boetes overgeheveld zouden
moeten worden naar de OM-afdoening.6 De commissie zou de regering
willen verzoeken bij memorie van antwoord ten eerste die inventarisatie voor
te leggen, ten tweede een oordeel te geven over het overhevelen van bestuurlijke
sancties uit die wetten naar de OM-afdoening en ten derde een tijdschema waarlangs
die overheveling zal plaatsvinden.Een geactualiseerde lijst van wetten waarin de bevoegdheid wordt verleend
om een bestuurlijke boete op te leggen, is als bijlage bij deze memorie van
antwoord gevoegd. Met de commissie zijn wij van oordeel, dat een goede afstemming
tussen de bestuurlijke boete en de OM- afdoening noodzakelijk is. Zoals de
eerste ondergetekende bij gelegenheid van de plenaire behandeling in de Eerste
Kamer van de wetsvoorstellen bestuurlijke boete overlast en bestuurlijke boete
fout parkeren al aankondigde, wordt thans gewerkt aan een geactualiseerde
visie op de verhouding tussen de verschillende sanctiestelsels, waarin ook
de verhouding tus- sen de OM-afdoening en de bestuurlijke boete aan de orde
zal komen. Het streven is om deze notitie medio 2008 aan de Staten-Generaal
aan te bieden. Zonder tezeer op de inhoud daarvan vooruit te lopen, merken
wij hier op dat de bestuurlijke boete haar eigen plek in het stelsel zal behouden.
Aan de in dit wetsvoorstel voorgestelde harmonisatie van bepalingen over de
bestuurlijke boete blijft dus behoefte bestaan.  Bij het
voorgaande past voorts een belangrijke praktische kanttekening. De invoering
van de OM- afdoening is een zeer ingrijpende en ingewikkelde operatie, die
onder meer omvangrijke aanpassingen in de geautomatiseerde systemen van het
OM en het CJIB vergt. Daarom wordt de Wet OM-afdoening volgens een zorgvuldig
opgesteld invoeringstraject gefaseerd ingevoerd. De invoering van de bestuurlijke
strafbeschikking is een later in die fasering volgend onderdeel. Een en ander
betekent dat de bestuurlijke strafbeschikking de komende jaren nog maar in
beperkte mate beschikbaar is. Binnen die beperkte ruimte ligt het voor de
hand om prioriteit te geven aan nieuwe wetgeving waarbij de keuze tussen bestuursrechtelijke
en strafrechtelijke handhaving moet worden gemaakt, boven het herzien van
bestaande wetgeving die op zichzelf goed functioneert. Zo bestaat het voornemen
in de nieuwe Wet op de kansspelen de OM-afdoening te gaan hanteren. Voor eventuele
vervanging van bestaande bestuurlijke boete-stelsels door de OM-afdoening
zal voorlo- pig weinig ruimte bestaan. Daarom is het niet zinvol daarvoor
thans al een tijdschema op te stellen.   32. Hechtenis, gevangenisstraf,
boete, bestuurlijke boetes van allerlei soort en maat, OM-afdoening en strafbeschikking,
tuchtrechtspraak, maatregelen (sociaal zekerheidsrecht): zij strekken er allen
toe normconform gedrag af te dwingen door onder andere leed toe te voegen,
maar leiden, naar de overtuiging van de CDA-fractie,
ook tot wildgroei. Ziet ook de regering hier een noodzaak tot bezinning en
ervaart zij een impuls – en zo ja, welke – om ook op dit niveau
harmonisatie en zo mogelijk uniformering te beproeven?   De CDA-fractie
heeft bij meerdere gelegenheden, zoals bij de Wet Administratieve Handhaving
Verkeersovertredingen7, bij de wet OM-afdoening8 en
bij het nog bij deze Kamer aanhangige wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast
in de openbare ruimte9, hierop gewezen. Zeker is hier ook van belang
dat in het kader van de OM-afdoening en meer in het algemeen door differentiatie
binnen de strafrechtelijke handhaving het moge- lijk is het handhavingstekort
belangrijk te reduceren. De regering heeft ook een aantal criteria of indicatoren
genoemd dat van belang is om een keuze te maken voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke
handhaving. Uit dit alles blijkt een zekere herwaardering voor de mogelijkheden
van de strafrechtelijke handhaving die sommigen er toe brengen te spreken
van een tegenbeweging.10 Heeft het nu aangetreden kabinet terzake
nog nieuwe stappen ondernomen of overwogen? Inderdaad zien ook wij hier een noodzaak tot bezin- ning. In dat licht werkt
de eerste ondergetekende thans aan de hiervoor genoemde notitie met een geactualiseerde
visie op de keuze tussen de verschil- lende sanctiestelsels. Hierin zullen
de door de leden van de CDA-fractie genoemde aspecten aan de orde komen. Het
kabinet zal deze notitie medio 2008 aan de Staten-Generaal aanbieden.   33. De leden van de VVD-fractie constateren, en de leden van de SP-fractie sluiten zich daarbij aan, dat de bestuurlijke boeteregeling,
de bestuurlijke punitieve sanctie, zich bijna onopgemerkt als een olievlek
in ons rechtsbestel verspreidt en zich daarin nestelt met het gevaar het privaatrecht
en het strafrecht te overschaduwen ten detrimente van de rechtsbescherming
van de burger. Gezien deze ontwikkeling zou er op zijn minst een fundamentele
discussie hebben moeten plaats vinden over de meer fundamentele vraag over
de wenselijkheid van bestraffing door het bestuur in plaats van de rechter.
En die discussie heeft al lange tijd in Nederland niet meer plaats gevonden.
De vraag zou bijvoorbeeld gesteld kunnen worden of het niet wen- selijk is
de bestuurlijke punitieve sanctie in de Grond- wet te verankeren? Daarmee
zou het toepassingsbereik van de bestuurlijke punitieve sanctie afgebakend
kun- nen worden en een constitutionele waarborg opgeworpen kunnen worden tegen
een al te grootschalig gebruik van dergelijke sancties. Zou bijvoorbeeld het
opleggen van zeer zware sancties niet toch aan de rechter moeten worden voorbehouden?
Is het niet wenselijker om de bestuurlijke boete te reserveren voor terreinen
waarop de feiten eenvoudig zijn vast te stellen en/of niet al te hoge boetes
worden opgelegd? De leden van de VVD-fractie zouden graag de opvatting van
de regering over deze fundamentele vragen vernemen. De meer fundamentele vraag van de wenselijkheid van boete-oplegging
door het bestuur in plaats van door de rechter is, anders dan genoemde leden
veronderstellen, de afgelopen periode wel degelijk onderwerp van discussie
geweest. Verwezen zij naar het advies van de Commissie voor de toetsing van
wetgevingsprojecten (CTW), «Handhaving door bestuurlijke boeten»
(1994) en de brief van de minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 8 november
2005 (Kamerstukken II, 2005/06, 29 849, nr. 30), waarin wij ook
ingaan op de vraag welke feiten in aanmerking komen voor afdoening door een
bestuurlijke boete. In het antwoord op vraag 32 hebben wij aangegeven dat
de eerste ondergetekende thans werkt aan een geactualiseerde visie op dit
punt. Of een bestuurlijke boete als sanctie in aanmerking komt op een bepaald
beleidsterrein, hangt af van een veelheid van factoren, welke in onderling
verband moeten worden beschouwd. Twee van die factoren zijn de door deze leden
genoemde relatieve eenvoud van de betrokken feiten en de hoogte van de sanctie.
Dit zijn – en daar verschillen wij wellicht met deze leden van mening –
echter niet de enige relevante factoren en daarom zijn zij ook niet in alle
gevallen doorslaggevend. De bijzondere wetgever zal telkens een afweging moeten
maken aan de hand van alle relevante facto- ren indien invoering van de bestuurlijke
boete op een bepaald beleidsterrein wordt overwogen. Het lijkt ons niet goed
doenlijk om het toepassingsbereik van de bestuurlijke boete grondwettelijk
te verankeren.    Wat betreft
de suggestie van deze leden om het opleggen van zeer zware sancties voor te
behouden aan de (straf)rechter merken wij op dat dit wat betreft vrijheidsbenemende
straffen en maatregelen – gelet op artikel 113 van de Grondwet –
vanzelfsprekend het uitgangspunt is. Toch kunnen wij de opvatting dat bestuursorganen
geen zware sancties – andere dan vrijheidsbenemende of vrijheidsbeperkende –
zouden mogen opleggen niet in haar algemeenheid onder- schrijven. Hierbij
merken wij op dat hoge boetes nodig kunnen zijn, wil daarvan voor grote bedrijven
voldoende preventieve werking uitgaan. Dit kan aan de orde zijn, ook als normschendingen
niet zeer ernstig zijn en geen aanleiding geven tot strafrechtelijke handhaving.  Het bestuursprocesrecht
biedt daarvoor voldoende waarborgen. In dit kader kan nog worden opgemerkt
dat ook een herstelsanctie – denk bijvoorbeeld aan een last onder dwangsom –
voor de aangeschrevene ingrijpende gevolgen kan hebben en door hem als zeer
zwaar kan worden ervaren. Toch staat buiten twijfel dat de zwaarte van een
herstelsanctie geen grond biedt voor het oordeel dat de bevoegdheid tot het
opleggen ervan aan bestuursorganen moet worden ontzegd.   34. Als belangrijke argumenten voor de bestuurlijke
boete worden doeltreffendheid en efficiency genoemd. Maar wordt dat wel bereikt
als «vol» getoetst moet worden? Wordt er dan veel winst geboekt
ten opzichte van bijvoorbeeld de OM-afdoening? En in dit verband: waarom is
in niet meer gevallen gekozen voor de mogelijkheid van de OM-afdoening?Zoals in het antwoord op vraag 31 is aangegeven, is het
reeds om praktische redenen thans nog niet mogelijk om in meer gevallen voor
de OM-afdoening te kiezen. Zodra de OM-afdoening in de vorm van de bestuurlijke
strafbeschikking wel daadwerkelijk beschikbaar is, zijn wij het met deze leden
eens dat efficiency op zichzelf geen doorslaggevend argument meer kan zijn
om voor de bestuurlijke boete te kiezen. Dit neemt niet weg dat daar in voorkomende
gevallen andere argumenten voor kunnen zijn.   35. De leden van de PvdA-fractie zijn geïnteresseerd in de relatie tussen het onderhavige
wetsvoorstel en de wetsvoorstellen betreffende de bestuurlijke boete overlast
in de openbare ruimte en de bestuurlijke boete fout parkeren11
en andere lichte verkeersovertredingen. Eerder is door de regering opgemerkt
dat bij de aanpassingswetgeving van de vierde tranche een deel van de bepalingen
uit beide wetsvoorstellen weer kan komen te vervallen. Stelt de regering zich
nog steeds deze gang van zaken voor, nu beide wetsvoorstellen nog niet door
de Eerste Kamer zijn aangenomen? Het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren is als bekend op 18 december
jl. door de Eerste Kamer verworpen. De gestelde vraag behoeft dus nog slechts
beantwoording voor het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare
ruimte, dat op diezelfde datum door de Eerste Kamer is aan- vaard. Inderdaad
ligt het nog steeds in de bedoeling een deel van de bepalingen uit dat wetsvoorstel
te schrappen, omdat zij zaken regelen die straks door de Awb zullen worden
geregeld. In deze aanpassingen is voorzien in het wetsvoorstel Aanpassingswet
vierde tranche Awb (Kamerstukken II 2006/07, 31 124, nrs. 1–4,
hoofdstuk 2, art. 2)).   36. De aan het woord zijnde leden van de PvdA
stellen zich vragen bij de financiële gevolgen van de invoering van de
bestuurlijke boete. Zij constateren dat binnen gemeenten de verwachtingen
van normhandhavend optreden in dit opzicht hoog zijn, terwijl deze handhaving
vaak niet kostendekkend zal kunnen zijn. Daarmee doet de vraag zich voor of
de bestuurlijke boete wel een reële aanvulling op het bestaande handhavingsinstrumentarium
is. Zij verzoeken de regering zichzelf deze vraag ook (nogmaals) te stellen
en informatie te verstrekken over de laatste stand van zaken wat betreft verrekening
van kosten. Wij onderstrepen nogmaals,
dat het onderhavige wetsvoorstel geen enkele bevoegdheid toekent om een bestuurlijke
boete op te leggen; dat doet niet de Awb-wetgever, maar de bijzondere wetgever.
De vraag of de invoering van een bestuurlijke boete voor gemeenten financieel
haalbaar en daarmee een nuttige aanvulling op het handhavingsinstrument vormt,
zal dus in het kader van die bijzondere wetge- ving moeten worden bezien.
Zij is niet in het alge- meen te beantwoorden, omdat het antwoord immers zal
afhangen van het soort overtredigngen waarvoor een boete kan worden opgelegd
en de frequentie daarvan, alsmede van de hoogte van de op te leggen boeten.   37. De leden van de D66-fractie en de OSF-fractie erkennen
de ontwikkeling naar meer wetgeving inzake bestuursrechtelijke handhaving
en daarmee bestuurlijke sancties. Daarmee is echter ook het vraagstuk van
een toenemende complexiteit van het (punitieve) sanctiestelsel manifest geworden.
Nadat de thans nog voorziene wetsvoorstellen in werking zijn getreden kan
de vraag worden gesteld in hoeverre nog van een overzichtelijk en consistent
boetestelsel sprake is. Een te grote mate van diversiteit in de toepassing
van de verschillende bestuurlijke punitieve handhavingsmoda- liteiten kan
risico’s opleveren voor de rechtseenheid en rechtsgelijkheid. Waar de
Awb in het leven is geroepen om eenheid te brengen in de systematiek en de
wer- king van de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid, lijkt
nu – paradoxaal genoeg – het beeld van een lappendeken van bestuurlijke
boetes te ontstaan. In het licht van een transparant, toegankelijk en op redelijke
uitkomsten gericht rechtssysteem kan men aarzelen of dit een aantrekkelijk
perspectief is. Graag vernemen deze leden de visie van de regering op dit
punt. Zoals in het antwoord op vraag 32 aangegeven,
zal medio dit jaar een nadere visie op de verhouding tussen de verschillende
sanctiestelsels aan de Staten-Generaal worden toegezonden.   Opzet van de regeling 38. Kan de regering de leden van de CDA-fractie voorbeelden noemen van gevallen waarbij zij
het voorstelbaar of zelfs geboden acht dat de opbrengst van de bestuurlijke
boetes niet toekomt aan het bestuursorgaan dat de boete oplegt? Zijn hiervoor
in dit verband criteria te noemen?Onder omstandigheden is denkbaar dat het wenselijk is, dat een boete die wordt
opgelegd door een zelf- standig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid,
toch toekomt aan de Staat. Een voorbeeld daarvan is thans te vinden in artikel
135, tweede lid, Mediawet.   39. In hoeverre kunnen verklaringen door getuigen
en/of deskundigen, afgelegd in parlementaire provinciale of raadsenquêtes,
een rol spelen bij het al dan niet opleggen van bestuurlijke boetes met betrekking
tot overtredingen waarover zij noodgedwongen hebben verklaard?Wat parlementaire enquêtes betreft kan worden
gewezen op artikel 24 van de Wet op de Parlementaire Enquête (WPE),
dat kort gezegd bepaalt dat verklaringen die in die in dat verband zijn afgelegd
nimmer als bewijs in rechte gelden. Artikel 30 van het wetsvoorstel Wet op
de Parlementaire Enquête (Kamerstukken II, 2006/07, 30 415, nr. 5)
voorziet in een verdere verruiming. Indien dat voorstel wordt aangenomen,
mogen op basis van afgelegde verkla- ringen (en in een enquête overgelegde
schriftelijke stukken) onder meer ook geen bestuurlijke sancties of bestuurlijke
maatregelen worden gebaseerd. Dit betekent dus dat deze verklaringen geen
rol mogen spelen bij het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete.  Voor provinciale
en raadsenquêtes geldt een verge- lijkbare regeling als die in artikel
24 WPE (artikelen 155a e.v. Gemeentewet en de artikelen 151a e.v. Provinciewet).
Daarbij zij erop gewezen dat de kring van getuigen die een verschijningsplicht
hebben, beperkter is dan in de Wet op de parlementaire enquête.   40. Belastingadviseurs kunnen onder omstandigheden
als medepleger van overtredingen worden beboet. De regering gaf eerder aan
dat de Belastingdienst niet actief op zoek zal gaan naar medeplegers, maar
bij elk controleonderzoek zal beoordelen of daarvan sprake is. De auteurs
Niessen-Cobben en Oostdam vragen zich in het vakblad Tribuut af wat het verschil
is tussen beide wijzen van opereren12 en de aan het woord zijnde
leden van de CDA-fractie leggen, nu zij het antwoord niet weten, ook deze
vraag graag voor aan de regering.Zie het antwoord
op vraag 67.   41. In hoeverre speelt in de sfeer van de bestuurlijke
boete het «opportuniteitsbeginsel» een rol? Kan een bestuursorgaan
het vervolgingsbeleid politiseren? Is het, zo vragen deze leden, bijvoorbeeld
mogelijk dat de Staten-Generaal, Provinciale Staten, gemeenteraden of (algemene)
besturen van zelfstandige bestuursorganen een vervolgingsbeleid uitschrijven
in kaderstellende besluiten of dat de bestuursorganen die de boetes geven
dit via beleidsregels of informele protocollen doen? In hoeverre is de hoogte
van de boetetarieven waarvan het maximum in de bijzondere wet wordt vastgelegd
daaronder politiseerbaar? Als een
beboetbare overtreding is begaan, beschikt het bestuursorgaan doorgaans over
beleidsvrijheid bij de keuze om al dan niet daadwerkelijk een boete op te
leggen. Deze beleidsvrijheid kan worden inge- perkt bij of krachtens de wettelijke
regeling die de boetebevoegdheid heeft toegekend (zie bijvoorbeeld artikel
27a Werkloosheidswet). Zij kan ook worden ingeperkt door een beleidsregel
van het bestuursorgaan zelf (art. 4:81 Awb). In zoverre kan het bestuursorgaan
inderdaad een eigen «vervolgingsbeleid» formuleren. Dat gebeurt
vaak en is vaak ook wenselijk, omdat het de consistentie en transparantie
van de handhaving ten goede komt. Zowel bij het opstellen als bij het toepassen
van dit «vervolgingsbeleid» is het bestuursorgaan uiteraard wel
gebon- den aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waarbij in dit
verband in het bijzonder valt te denken aan het gelijkheidsbeginsel en aan
het in artikel 3:4, tweede lid, Awb neergelegde evenredig- heidsbeginsel.
Voorts moet dit beleid zijn afgestemd met het strafrechtelijk beleid in de
gevallen waarin een bijzondere wet voor bepaalde gedragingen voor- ziet in
zowel de mogelijkheid van oplegging van een bestuurlijke boete als de mogelijkheid
om strafrechtelijk op te treden. Wij wijzen in dit verband op het voorgestelde
artikel 5.4.1.5. Voor de
hoogte van de boete geldt iets soortgelijks. Soms is deze bij of krachtens
wettelijk voorschrift bepaald (zie bijvoorbeeld de bijlage bij het Warenwetbesluit
bestuurlijke boeten), maar vaker bepaalt de wet slechts de maximale boete.
Ook dan heeft het bestuursorgaan een zekere vrijheid bij het bepalen van de
hoogte van een in een concreet geval op te leggen boete en kan het beleidsregels
vaststellen over de wijze waarop het van deze vrijheid gebruik zal maken (zie
bijvoorbeeld de Beleidsregels boete- oplegging wet arbeid vreemdelingen 2007).
In dit geval is de vrijheid van het bestuursorgaan echter geen beleidsvrijheid,
maar beoordelingsvrijheid. Dit betekent, dat de bestuurrechter de hoogte van
de boete altijd «vol» kan toetsen (ABRvS 4 juni 1996, JB
1996/172; CRvB 7 september 1999, AB 1999, 455), terwijl hij de opportuniteit
in beginsel slechts terug- houdend toetst.  Het wetsvoorstel brengt
geen verandering in de zojuist geschetste situatie. Het harmoniseren en uniformeren
van het bestuursrechtelijk sanctierecht heeft geen invloed op de intensiteit
waarmee de bestuursrechter sanctiebeschikkingen toetst.  42. Zijn er naar het oordeel van de regering
ook situaties voorstelbaar waarin gezegd moet worden dat mandatering van de
bevoegdheid om bestuurlijke boetes op te leggen, ondanks het feit dat het
wettelijk voorschrift dat de boete mogelijk maakt hierover zwijgt, toch juridisch
uitgesloten moet worden geacht? Indien de regering die opvatting huldigt,
kan zij dan voorbeelden noemen? Wij zien geen reden om de mogelijkheden voor mandatering van de bevoegdheid
tot het opleggen van bepaalde categorieën bestuurlijke sancties in de
wet nader aan banden te leggen. In dit kader wordt gewezen op het feit dat
de mandaatgever – ook in een individueel geval – bevoegd blijft
tot het uitoefe- nen van de gemandateerde bevoegdheid (art. 10:7), en op het
gegeven dat de mandaatgever – eventueel per individueel geval –
instructies ter zake van de gemandateerde bevoegdheid kan geven (art. 10:6,
eerste lid). Een en ander betekent dat het bestuursorgaan waaraan de bevoegdheid
tot oplegging van bestuurlijke boetes is geattribueerd, te allen tijde kan
besluiten om de gemandateerde bevoegdheid aan zich te trekken. Bovendien volgt
uit artikel 10:3, eerste lid, tweede zinsnede, dat mandaat niet is toegestaan
indien de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Dat zou het geval
kunnen zijn wanneer het bijvoorbeeld gaat om een (politiek) gevoelige kwestie
of als een zeer hoge boete in aanmerking komt. De Awb maakt dus maatwerk mogelijk.  Ook toetst
de bestuursrechter per geval of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening
verzet (art. 10:3, eerste lid, tweede zinsnede), indien de beboete (rechts)persoon
daarom tijdens de beroepsprocedure verzoekt. Overigens zij opgemerkt dat de
volledige heroverweging van een bestuurlijke boete op grondslag van een bezwaar
behoort te geschieden door het bestuursorgaan zelf dan wel een functionaris
die de gewraakte boete niet zelf heeft opgelegd (art. 10:3, derde lid). Degene
die een boete in rechte aanvecht, is er dus zonder meer van verze- kerd dat
minimaal twee paar ogen hebben bezien of de gewraakte boete juridisch houdbaar
is.   43. De leden van de PvdA-fractie vernemen graag het inzicht van de regering inzake de wenselijkheid
om de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift te regelen.
Ditmaal kan de opvatting van de VNG in twijfel worden getrokken en de vraag
worden gesteld of niet de voorkeur aan gemeentelijke autonomie boven landelijke
uniformering moet worden gegeven. Indien de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt toegekend
aan decentrale bestuursorganen, zal van geval tot geval een afwe- ging moeten
worden gemaakt tussen gemeentelijke autonomie en landelijke uniformiteit.
Wij menen dat daarover geen algemene uitspraken kunnen worden gedaan, omdat
het mede van de aard van de overtre- dingen zal afhangen in hoeverre verschillen
tussen gemeenten of provincies onderling aanvaardbaar zijn.  44. Deze leden menen dat volledige duidelijkheid
moet bestaan over de kosten van het inzien van gegevens en het vervaardigen
van afschriften van gegevens waarop de bestuurlijke boete rust. Zij vragen
zich af of het tweede lid van artikel 5.4.2.2 voldoende duidelijk is over
de zorg die bestuurlijke organen «redelijkerwijs» hebben om deze
gegevens aan de overtreder mee te delen in een voor deze begrijpelijke taal.
Zij stellen een bredere beschouwing van de regering hieromtrent op prijs en
vragen zich af of volledige aansluiting wordt gevonden bij hetgeen waartoe
bestuursorganen meer in het algemeen verplicht zijn. Of is, net als door de
verplichting om voor «zwaardere» boetes rapport op te maken, sprake
van een verzwaring van administratieve lasten?De in artikel 5.4.2.2, tweede lid, neergelegde verplich- ting
vloeit rechtstreeks voort uit artikel 6 EVRM. Het betreft dus een codificatie
van een reeds bestaande verplichting en derhalve geen verzwaring van de bestuurslasten.
De kosten die daarmee gemoeid zijn, moeten bestuursorganen onder omstandigheden
ook nu al maken. De bepaling leent zich naar ons oordeel ook niet voor een
nadere precisering. Het antwoord op de vraag of vertaling van stukken noodzakelijk
is, hangt immers af van concrete feiten en omstandigheden die zich moeilijk
in algemene regels laten vatten. Hierbij komt, dat de bestuursrechter strikt
op nale- ving van artikel 5.4.2.2, tweede lid, – welk voorschrift aan
het bestuursorgaan immers geen beleidsvrijheid laat (zie H. E. Bröring,
De bestuurlijke boete, Deven- ter: Kluwer 2005, blz. 157) – moet toezien
indien een belanghebbende stelt dat hij in zijn verdediging is geschaad doordat
hij de inhoud van de aan de gewraakte sanctie ten grondslag liggende stukken
niet (volledig) kan begrijpen. Zolas ook in de memo- rie van toelichting (blz.
148) is uiteengezet, heeft de belanghebbende niet zonder meer recht op vertaling
van het gehele dossier. Waar het om gaat, is of de (vermeende) overtreder
materieel een adequate verdediging kan voeren. Men kan de zorgplicht van artikel
5.4.2.2, tweede lid, in zoverre zien als een verbijzondering van het zorgvuldigheidsbeginsel
(art. 3:2). Ingeval de zware procedure van toepassing is, is het opmaken van
het boeterapport een belangrijk en waardevol instrument om aan deze verplichting
tot zorgvuldig vaststellen van de feiten inhoud te geven. Ook dit leidt niet
tot een verzwaring van administratieve lasten, omdat bij de zwaardere boeten
het schriftelijk vastleggen van de waarneming van de overtreding ook thans
al een eis van zorgvuldigheid is en daarom veelal ook reeds vaste praktijk
is.   Strafbaarheid openbare lichamen 45. Het is de leden van de CDA-fractie opgevallen dat de regering nadrukkelijk betoogt, zeker
in het plenaire debat in de Tweede Kamer, dat (mede met een beroep op jurisprudentie)
de discussie over de strafbaarheid van openbare lichamen niet wordt gehypothekeerd
door de vraag of bestuurlijke boetes ten aanzien aan bestuursorganen kunnen
worden opgelegd. Minister Hirsch Ballin: «Ik dacht overigens dat die
vraag door iedereen gelijkluidend beantwoord werd. Dat is dat er geen principiële
en algemene uitsluiting van bestuursrechtelijke sancties ten aanzien van bestuursorganen
is».13 Deze leden gaan er vanuit dat die vaststelling ook
de bestuurlijke boete insluit. Dan is het de vraag of hiervan inderdaad geen
enkel «voorbeslag» uitgaat voor het debat over de vragen met betrekking
tot strafrechtelijke immuniteit van de Staat of andere openbare lichamen en
hun bestuursorganen (problematiek van de commissie-Roelvink).  Het argument
immers, dat leedtoevoeging (die vrijwel steeds financieel zal zijn) aan overheden
nu deze uit belastinggelden moet worden opgebracht onwenselijk en nutteloos,
het «vestzak-broekzak»-argument, is hiermee ontkracht. Dat is
weliswaar niet het enige en ook niet het doorslaggevende argument in het debat
over strafbaarstelling van openbare lichamen, maar het is er wel steeds een
geweest die tegen strafbaarstelling werd aangevoerd. Graag vernemen de aan
het woord zijnde leden van de CDA-fractie de opvatting van de regering ter
zake. Zij stellen tevens nadrukkelijk dat voor hen de wenselijkheid van de
(gedeeltelijke) opheffing van de strafrechtelijke immuniteiten van overheden
en overheidsorganen vooralsnog bepaald niet vaststaat.Zoals de regering inderdaad reeds bij de behandeling van het wetsvoorstel
in de Tweede Kamer heeft betoogd, is het naar geldend recht in ieder geval
in sommige gevallen mogelijk om bestuurlijke boeten op te leggen aan overheden.
Dit wetsvoorstel beoogt niet daarin verandering te brengen. Voor het overige
biedt dit wetsvoorstel de bestuursrechter de ruimte om op dit punt aansluiting
te zoeken bij het strafrecht. Mocht de jurisprudentie van de strafrechter
in de toekomst veranderen, al dan niet als gevolg van wetswijziging, dan kan
dat dus ook gevolgen hebben voor de opstelling van de bestuursrechter. Wij
blijven derhalve van oordeel, dat deze discussie primair in het kader van
het strafrecht moet worden gevoerd.   Verhouding tot het strafrecht 46. Dit wetsvoorstel introduceert
het mededaderschap c.q. het medeplegen van een overtreding. Deze intro- ductie
is van belang voor grote delen van het bestuursrecht waar nu de handhaving
versterkt wordt. Medeplichtigheid aan overtredingen wordt niet straf- baar
gesteld nu artikel 40 Wetboek van Strafrecht slechts voor misdrijven medeplichtigheid
strafbaar stelt. Begrijpen de leden van de CDA-fractie
het nu goed dat de regering «overtreding» in de zin van dit wetsvoorstel
gelijk stelt aan «overtreding» als straf- rechtelijk begrip? Zij
menen dat overtredingen als bedoeld in artikel 5.0.1. wel degelijk zeer forse
gevol- gen kunnen hebben, bijvoorbeeld voor het milieu of in de sfeer van
de mededinging, en in die zin even of meer ingrijpend kunnen zijn als menig «licht»
misdrijf. Zij zouden daarom een andere onderbouwing van de afwijzing van medeplichtigheid
als «beboetbaar gedrag» op prijs stellen.Het bestuursrechtelijke begrip overtreding is niet gelijk aan
het strafrechtelijke begrip overtreding. In het bestuursrecht is een overtreding
iedere gedraging die in strijd is met hetgeen bij of krachtens wettelijk voorschrift
is bepaald. Veel van deze bestuursrechtelijke overtredingen zijn tevens overtre-
dingen in de zin van het strafrecht, maar niet alle. Er zijn enerzijds ook
bestuursrechtelijke overtredingen die strafrechtelijk gezien een misdrijf
opleveren, anderzijds bestuursrechtelijke overtredingen die in het geheel
geen strafbaar feit opleveren. Met de aangehaalde passage heeft de regering
slechts beoogd te zeggen, dat het in het bestuursrecht relatief vaak –
maar inderdaad niet altijd – gaat om relatief lichte feiten. Tegen die
achtergrond is er voor gekozen de regeling van de bestuurlijke boete relatief
eenvoudig te houden, bijvoorbeeld door af te zien van een regeling van figuren
als medeplichtigheid en uitlokking. Het gevolg hiervan is, dat de bijzondere
wetgever hiermee rekening moet houden bij de keuze voor een bepaald sanctiestelsel.
Indien de ernst of aard van een beboetbaar feit meebrengen dat er daadwerkelijk
behoefte is aan een mogelijkheid om ook tegen medeplichtigen of uitlokkers
te kunnen optreden, is dat voor de bijzondere wetgever een argument om niet
(uitsluitend) voor bestuursrechte- lijke, maar (mede) voor strafrechtelijke
handhaving te kiezen. Juist omdat die mogelijkheid ook bestaat, is het niet
nodig de bestuursrechtelijke regeling verder te compliceren met figuren als
medeplichtigheid of uitlokking, die in de bestuursrechtelijke context relatief
zelden nodig zijn. Hierbij geldt het uitgangspunt dat het ongewenst is om
het gehele systeem van het strafrecht te dupliceren in het bestuursrecht.   47. Ook de opvatting van de regering
dat uitlokking niet beboetbaar moet worden gesteld omdat uitlokking, dat wil
zeggen door giften, beloften en bijvoorbeeld bedreigingen bewegen tot het
plegen van een delict, weinig voorkomt, roept vraagtekens bij hen op. Zeker
bedreiging van mensen door anderen om zich beboet- baar te gedragen is heel
wel herkenbaar. Graag ontvan- gen de leden van de CDA-fractie een nadere onderbouwing
van de stelling van de regering in de memorie van toelichting (pag. 79) ter
zake. Kortheidshalve zij hier verwezen naar het
antwoord op vraag 46.   48. Vanuit strafrechtelijke hoek
wordt ook fundamentele kritiek geoefend op de procedures rond de bestuur-
lijke boete. De rechtsbescherming van de overtreder zou zwakker zijn dan die
van een verdachte in een strafproces. Een en ander zou het gevolg zijn van
de omstandigheid dat, ondanks artikel 8:69 Awb, de bestuursrechter door het
verbod van ultra petita lijdelijker is dan zijn collega uit het strafrecht;
de argumentatiefuik ondanks de Lochem-uitspraak14 een knelpunt
vormt en doordat in het bestuursproces de rechtmatigheid van het besluit centraal
staat. Hoe staat de regering tegenover de conclusie van mevrouw Albers in
Delict en Delinquent dat een en ander leidt tot «verschraling van een
goede strafvordering».15Wij delen ten principale niet de opvatting van Albers dat het bestuursrecht
de overtreder minder waarborgen biedt dan het strafrecht. Ook in de literatuur
wordt deze opvatting zeker niet algemeen gedeeld. Om te beginnen stelt het
bestuursrecht hoge eisen aan de voorbereiding van boetebeschikkingen. Het
bestuursorgaan dat overweegt handhavend op te treden, moet aantonen dat sprake
is van een overtre- ding die een boete rechtvaardigt. Deze plicht komt tot
uitdrukking in artikel 3:2, op grond waarvan een bestuursorgaan voldoende
kennis omtrent de rele- vante feiten en de af te wegen belangen moet vergaren
(Y. E. Schuurmans, Bewijslastverdeling in het bestuursrecht (diss. VU), Deventer:
Kluwer 2005, blz. 90). Bovendien behoort voor derden – en met name de
aangeschrevene – duidelijk te worden dat en op welke wijze het bestuursorgaan
terzake doende feiten heeft verzameld. Deze plicht komt tot uitdrukking in
de artikelen 3:46 en 7:12, eerste lid, op grond waarvan het bestuursorgaan
een beschikking deugdelijk moet motiveren. De bestuursrechter
onderzoekt kritisch of de gewraakte boetebeschikking kan worden gedragen door
de daaraan ten grondslag gelegde motivering (artikelen 3:46 en 7:12, eerste
lid) en voldoende zorgvuldig is voorbereid (artikel 3:2). Dit onderzoek geschiedt
door een toetsing van het bestreden besluit – mede aan de hand van de
stukken die daartoe hebben geleid (zie artikel 8:42, eerste lid) – op
grond- slag van de argumenten die door de eisende partij tijdens de beroepsfase
zijn aangevoerd (artikel 8:69, eerste lid). De bestuursrechter toetst deze
aspecten «vol», hetgeen wil zeggen dat hij geheel zelfstandig
nagaat of de standpunten van het bestuursorgaan feitelijk juist zijn. Hierbij
moet het bestuursorgaan rekening houden met een kritische bejegening, zoals
steeds weer blijkt uit gepubliceerde jurisprudentie.  Het vorenstaande moge
duidelijk maken dat het bestuursorgaan en de bestuursrechter de gronden voor
de bestuurlijke boete onafhankelijk van elkaar zelfstandig beoordelen, met
dien verstande dat de bestuursrechter eerst aan bod komt nadat het bestuursorgaan
een oordeel terzake heeft gegeven en betrokkene in beroep is gekomen. Er bestaat
in zoverre bestaat geen verschil tussen het werk van de strafrechter en de
bestuursrechte, dat beide actief op zoek gaan naar de ware toedracht van de
zaak ter beantwoording van de vraag of in het concrete geval sprake is van
een boetewaardige gedraging, en beide beschikken over tal van onderzoeksbevoegdheden
om hun taak adequaat te kunnen vervullen.  Een verschil
met het strafrecht blijft dat in het straf- recht, anders dan in het bestuursrecht,
zaken (door het openbaar ministerie) rechtstreeks aan de straf- rechter kunnen
worden voorgelegd, en wel door de verdachte te dagvaarden om terecht te staan
voor de strafrechter. Daarbij heeft de strafrechter vrijheid in het bepalen
van de hoogte van de straf; hij is daarbij niet gebonden aan de vordering
van de officier van justitie. In zowel het geval waarin de vervolging plaatsvindt
door een strafbeschikking als in het geval waarin rechtstreeks wordt gedagvaard,
ligt de bewijslast volledig bij de overheid. Dit is bij bij de bestuurlijke
boete evenwel niet anders. Anders dan Albers (2006, blz. 24), menen wij dan
ook niet dat bij de bestuurlijke boete de onschuldpresumptie onder druk staat. Voorts merken wij op
dat de kritiek van Albers niet ziet op de mogelijkheden die de bestuursrechter
heeft, maar op de wijze waarop de bestuursrechter deze mogelijkheden zou benutten.
Wij delen de kritiek van Albers niet, en wijzen daartoe op het volgende.  Wij stellen – overigens
met Albers (2006, p. 31) – voorop dat toepassing van artikel 8:69 bij
beroepen tegen boetebeschikkingen niet in strijd komt met het EVRM. De bestuursrechter
heeft immers de mogelijkheid om alle aspecten van een aangevochten boete te
beoordelen, mits de belanghebbende hierom (tijdig) verzoekt. In zoverre zij
verder verwezen naar het antwoord op vraag 50.  Albers (2006, p. 29)
stelt dat de bestuursrechter zijn bevoegdheid tot ambtshalve aanvulling van
de rechtsgronden (art. 8:69, tweede lid) beperkt opvat. Deze stelling wordt
niet nader onderbouwd. Er bestaan echter duidelijke aanwijzingen voor het
tegendeel. Want de (rechts)persoon die naar het oordeel van het bestuursorgaan
een beboetbaar feit heeft gepleegd, is niet verplicht tot het afleggen van
verklaringen die in zijn nadeel kunnen uitwerken (art. 5.0.11, eerste lid).
Een uitvloeisel hiervan is dat de betrokkene kan volstaan met een zeer beperkt
gemotiveerd beroepschrift. Dit gegeven op zijn beurt maakt feitelijk noodzakelijk
dat de bestuursrechter zijn plicht (!) tot ambtshalve aanvulling van de rechtsgronden
ruim opvat. Dat dit in de praktijk ook gebeurt, blijkt uit de kritische wijze
waarop bestuursrechters plegen te toetsen of de eiser(es) daadwerkelijk de
gestelde beboetbare gedraging heeft gepleegd.  Hetzelfde
geldt voor klachten over de hoogte van de opgelegde boete. De eisende partij
kan in algemene zin volstaan met een feitelijke stelling – bijvoorbeeld: «ik
kan de boete niet betalen» –, en de bestuursrech- ter vertaalt
deze stelling tot het juridische argument dat het bestreden besluit in strijd
komt met het evenredigheidsbeginsel. Aan de hand hiervan onderzoekt de bestuursrechter
vervolgens of het bestuursorgaan voldoende kennis omtrent de relevante feiten
en de af te wegen belangen heeft vergaard (art. 3:2), en schroomt niet om
de gemachtigde van het bestuursorgaan hierover ter zitting indringende vragen
te stellen. De houding van de bestuursrechter wordt kritischer naarmate de
opgelegde sanctie zwaarder is.  Ook de kritiek van Albers
op artikel 5.4.1.7 (2006, p. 32–33) achten wij onterecht. Artikel 6
EVRM verzet zich niet tegen bij wettelijk voorschrift vastgestelde standaardboetes,
mits altijd de mogelijkheid bestaat om daar in individuele gevallen van af
te wijken. Die mogelijkheid biedt artikel 5.4.1.7 nu juist uitdrukkelijk. Al met al zijn wij van
oordeel dat de verschillen tussen de strafrechterlijke beoordeling van gedragingen
en de bestuursrechterlijke toetsing van boetebeschikkingen wezenlijk minder
groot en principieel zijn dan sommige wetenschappers (veronder)stellen.  49. In het Nederlands Tijdschrift
voor Bestuursrecht is zowel door Krabbe als door Caderius van Veen met een
keur van argumenten bepleit de betekenis van «hetzelf- de feit»
in het «ne bis in idem»-beginsel uit artikel 5.4.1.4 van het wetsvoorstel
te laten samenvallen met de betekenis daaraan gegeven in artikel 68 Wetboek
van Strafrecht. Hoe beoordeelt de regering die wen- selijkheid? Zoals in de memorie van toelichting (blz. 136) aangegeven, is
het inderdaad de bedoeling van de wetgever dat de bestuursrechter bij de uitleg
van de artikelen 5.4.1.4 en 5.4.1.5 aansluiting zal zoeken bij de jurisprudentie
van de strafrechter over artikel 68 Sr.   50. De leden van de VVD-fractie wijzen op de oorspronkelijke criteria van de Commissie
voor de Toet- sing van Wetgevingsvraagstukken uit 1994. In hun preadvies16 voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van
België en Nederland bevelen de preadvieurs P. C. Adriaanse, T. Barkhuysen
en M. L. van Emmerik deze criteria aan voor de keuze uit drie opties
voor de punitieve wijze van afdoening van overtredingen, namelijk strafrecht,
OM-afdoening of bestuursrecht (zie p. 155 van het preadvies). De bedoelde
criteria luiden: de norm heeft een geringe normatieve lading; bij overtreding
van de norm treedt normaal gesproken geen lichamelijk letsel of materiële
schade op; de norm is voldoende duidelijk, zodat overtreding eenvoudig kan
worden vastgesteld; de handhavende instantie beschikt over voldoende des-
kundigheid om de norm adequaat te kunnen handhaven en de handhaving kan plaats
vinden zonder de inzet van ingrijpende dwangmiddelen, in het bijzonder vrijheidsbeneming.
De overtredingen die niet aan deze criteria voldoen, worden dan afgedaan door
het OM of via het reguliere strafrecht. «Op deze manier zullen zich
vrijwel geen lastige afstemmingsproblemen meer voordoen en wordt het punitieve
boetelandschap een stuk overzichtelijker», zo schrijven de preadviseurs
(p. 155 en 156). Hoe beoordeelt de regering deze criteria en is de regering
voornemens deze criteria toe te pas- sen bij de mogelijke keuze voor de bestuurlijke
puni- tieve sanctie als maatregel in geval van een overtreding. De leden van
de SP-fractie sluiten zich bij deze vraag aan. De vraag van de VVD over de keuze tussen diverse sanctiestelsels
sluit aan bij vragen van de leden van commissie (31), het CDA (32), de VVD
en de SP (33), de PvdA (35), D66 (37) en de OSF (37). Daarom verwijzen wij
allereerst naar de beantwoording van de zojuist genoemde vragen. In het antwoord
op vraag 32 is reeds aangegeven dat wij de noodzaak tot bezinning op de verhouding
tussen de verschillende sanctiestelsels onderkennen, en dat wij ernaar streven
om een notitie over deze problematiek medio 2008 aan de Staten-Generaal te
kunnen aanbieden. Bij de voorbereiding van deze notitie worden criteria van
de Commissie voor de Toetsing van Wetgevingsvraagstukken uit 1994 zoals die
door Barkhuysen c.s worden genoemd, betrokken. Maar uiteraard zal ook rekening
worden gehou- den met ontwikkelingen die zich na 1994 hebben voorgedaan en
die in sommige gevallen tot nieuwe inzichten hebben geleid. Op deze plaats
vermelden wij in antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie dat
het bestuursprocesrecht voor burgers niet minder waarborgen biedt dan het
strafprocesrecht, zoals in het antwoord op vraag 48 uitgebreid is beargumenteerd.
Daarom zien wij – onder verwijzing naar de beantwoording van vraag 33 –
geen principieel beletsel om de bevoegdheid tot het opleggen van zware bestraffende
sancties te attribueren aan bestuursorganen.  Er zijn
omstandigheden die mogelijkerwijs noodzaken tot het kiezen voor strafrechtelijke
handhaving, ook als het gaat om relatief lichte overtreding en/of milde sancties.
Hierbij kan men denken aan dwin- gend EU-recht (zie het antwoord op vraag
9) en aan de behoefte om medeplichtigheid aan een overtreding te kunnen bestraffen
(antwoord op vraag 46).  De bestuurlijke strafbeschikking
als handhavingsmodaliteit zal de komende jaren nog slechts in beperkte mate
beschikbaar zijn, zoals in het antwoord op vraag 31 is uiteengezet. Dit stelt –
in ieder geval de komende jaren – grenzen aan de mogelijkheden tot vervanging
van de bestuurlijke boete door de bestuurlijke strafbeschikking.   51. De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat in hoofdstuk 5 van de Awb bepalingen
zijn ingevoegd omtrent de bestuurlijke boete, waarmee de uiteenlopende bestuurlijke
boeteregelingen worden geüniformeerd. Gekozen is voor de toepassing van
het bestuursprocesrecht op alle vormen van bestuurlijke sancties. Burgers
hebben hierdoor te maken met verschillende soorten rechtsbescherming in het
geval van een sanctie. Afhankelijk van de keuze die de wetgever maakt om een
sanctie bij het bestuursrecht of het strafrecht onder te brengen, heeft een
burger bestuursrechtelijke of strafrechtelijke rechtsbescherming. De keuze
voor bestuursrecht danwel strafrecht is vaak ingegeven door politiek-bestuurlijke
overwegingen. Aangezien het opleggen van een sanctie per definitie een ingrijpend
overheidsbesluit is, dient onderscheid in rechtsbescherming tussen bestuurlijke
sancties en strafrechtelijke sancties vermeden te worden, zo vinden de aan
het woord zijnde leden van GroenLinks. Is de regering het hiermee eens? Zo
nee, waarom niet? Zo ja, is de regering van mening dat burgers in het bestuursprocesrecht
dezelfde rechtsbescherming toekomt die zij op grond van het strafprocesrecht
zouden hebben? Deze leden verwijzen hier- voor naar het hierboven aangehaalde
artikel van Albers in Delikt en Delinkwent. Kortheidshalve
verwijzen wij naar het antwoord op vraag 48.   52. Gelet op de ontwikkeling van
de wetgeving inzake bestuursrechtelijke handhaving is voor de leden van de D66-fractie en de OSF-fractie
ook de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht relevant. Het lijkt er
op dat strafrecht en bestuursrecht met betrekking tot de hand- having steeds
verder door elkaar heen gaan lopen. Uitgangspunt zou moeten zijn een doordachte
comple- mentariteit van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving.
Er zijn echter belangrijke verschillen in de juridische en beleidsmatige kenmerken
van beide rechtsgebieden, en daarmee in beide handhavingsregimes. Het strafprocesrecht
wijkt op belangrijke punten af van het bestuursprocesrecht. In de wetenschappelijke
literatuur wordt in dit verband wel beweerd dat het bestuursprocesrecht voor
de burger minder waarborgen bevat dan het strafprocesrecht en dat met een
verdere ontwikkeling naar bestuursrechte- lijke handhaving een verschraling
van een goede strafvordering onafwendbaar zal blijken (vgl. het eerder aangehaalde
artikel van Albers in Delikt en Delinkwent). Vormt deze waarneming voor de
regering aanleiding in de toekomst niet verder het pad van de bestuursrechte
lijke handhaving op te gaan? Anders gezegd: past het binnen het raamwerk van
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur om bestuursorganen van steeds
meer sanctiebevoegdheden te voorzien?Zoals wij in het antwoord op vraag 48 aangaven, zijn wij van oordeel dat ook
het bestuursrecht de (ver- meende) overtreder voldoende rechtbescherming biedt.
De rechtsbescherming biedt dus als zodanig geen argument voor of tegen een
keuze voor bestuursrechtelijke handhaving. Waar deze leden vragen om een doordachte
verhouding tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving, vermelden
wij dat dit onderwerp is van de hiervoor al aangekondigde notitie waarin een
geactualiseerde visie zal worden gegeven op deze verhouding.   53. In hun – hierboven reeds
aangehaalde – preadvies hebben de Leidse bestuursrechtwetenschappers
Adriaanse, Barkhuysen en Van Emmerik een aantal ook voor dit wetsvoorstel
relevante knelpunten gesignaleerd. Deze zich in belangrijke mate op het snijvlak
van het (klassieke) strafrecht en het (bestraffende) bestuurs- recht bewegende
problemen houden verband met processuele waarborgen als bedoeld in het EVRM
en het EU-recht. Besproken worden de vraag over proce- durele waarborgen inzake
het zwijgrecht, problemen ten aanzien van samenloop, het beginsel ne bis in
idem, de betekenis van een redelijke termijn, de publi- citeit met betrekking
tot (voorgenomen) sancties en de bijzondere rol van de bestuursrechter bij
de toetsing van bestuurlijke punitieve sancties (p. 126–151). Met inachtneming
van het feit dat de eisen die het EVRM en het EU-recht stellen niet in alle
opzichten helder zijn zouden deze leden het op prijs stellen als de regering
op de in het preadvies gesignaleerde knelpunten zou willen ingaan. Wij willen voorop stellen dat de door Barkhuysen
c.s. genoemde potentiële knelpunten niet zozeer zien op het wetsvoorstel
zelf, maar veeleer op de uitoefening van de bevoegdheden tot het opleggen
van bestuurlijke bestraffende sancties, en dat de bestuursrechter aanvullend
of corrigerend optreedt om strijd met het EVRM of het EU-recht te voorkomen.
Hun conclusies (blz. 152) steunen onze kritiek op de opvatting van Albers,
zoals verwoord in (de beantwoording van) vraag 48.   a. Het ne bis in idem-beginsel en het una via-beginsel. Barkhuysen
c.s. constateren dat de artikelen 5.4.1.4 en 5.4.1.5 meer bescherming bieden
dan de voor Nederland geldende verdragsbepalingen voorschrijven (p. 128),
maar dat een keuzeprobleem zou kun- nen ontstaan indien verschillende bestuursorganen
van verschillende bestuurslagen naast het OM allerhande sancties kunnen opleggen
(p. 129). Zij vestigen hiermee de aandacht op het belang van een heldere rolverdeling
tussen bestuursorganen, als- mede tussen een bevoegd bestuursorgaan en het
OM in die gevallen waarin een en dezelfde norm zowel bestuursrechtelijk als
strafrechtelijk kan worden gehandhaafd. Het belang van een heldere rolverdeling
zal aan de orde komen in de hiervoor al genoem- de – medio 2008 te verschijnen –
nota over de ver- houding tussen de diverse sanctiestelsels, waarover in de
antwoorden op de vragen 31, 32 en 50 reeds het nodige is geschreven.    b. Het
zwijgrecht versus de inlichtingenplicht. Barkhuysen
c.s. zien geen reden voor het oordeel dat de formulering van artikel 5.0.11
in strijd komt met de eisen die het EHRM stelt. Zij constateren echter wel
dat de jurisprudentie van het EHRM nog niet is uitge- kristalliseerd (p. 134),
en dat een evenwicht moet worden gevonden tussen de nodige bescherming van
burgers en voldoende armslag voor kennisvergaring in het kader van opsporing
(p. 136–137). Deze constateringen corresponderen met onze eigen bevindingen
zoals verwoord in respectievelijk de Memorie van Toelichting (Kamerstukken
II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 94–99) en de beantwoording van
vraag 8 (over de verhouding tussen een slagvaardige overheid en bescherming
van rechten van burgers). Naar ons oordeel blijkt hieruit wederom dat het
wetsvoorstel geen wijziging behoeft, maar dat de bestuurpraktijk in concrete
gevallen moet zoeken naar een weg die voldoende recht doet aan artikel 6 EVRM,
bijvoorbeeld door het aanbrengen van organi- satorische scheidingen. In zoverre
zij verwezen naar het preadvies (p. 133–136) en de daar aangehaalde
literatuur.    c. Redelijke termijn. Het wetsvoorstel
bevat geen bepalingen die leiden tot of bijdragen aan een onredelijk lange
duur van procedures inzake de bestuurlijke vaststelling en rechterlijke toetsing
van bestraffende sancties. Het bestuursprocesrecht daarentegen biedt voldoende
mogelijkheden om burgers binnen afzienbare termijn duidelijkheid te verschaffen
over de vraag of een bestuurlijke boete is verschuldigd, en zo ja, welk bedrag
precies moet worden betaald. In dit kader wijzen wij op rechtsmiddelen voor
burgers tegen bestuurlijke traagheid bij het beslissen op bezwaar (naar huidig
recht artikel 6:2, onderdeel b; naar toekomstig recht dwangsom bij niet tijdig
beslissen), en op mogelijkheden voor bestuursrechters om de duur van het vooronderzoek
te bekorten (versnelde behandeling; artikel 8:52), bij een verzoek om voor-
lopige voorziening tevens een bodemuitspraak te doen (kortsluiten; artikel
8:86, eerste lid) en het geschil finaal te beslechten (zelf in de zaak voorzien;
artikelen 8:72, vierde lid, en 8:72a).    d. Wettelijk
gefixeerde boetes in het algemeen. Onder verwijzing naar
de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3,
p. 142) constateren wij dat het wettelijk fixeren van boetes niet door
het EVRM wordt verboden. Ambtshalve
toetsing in het algemeen. Het EVRM verplicht niet tot ambtshalve rechterlijke
toetsing. Daarom achten wij – overigens in navolging van Albers (Delikt
en Delinkwent 2006, p. 31) – onverkorte toepassing van artikel 8:69
op (de toetsing van) bestraffende sancties – niet strijdig met het EVRM.
Hierbij wordt opgemerkt dat degene die gebruik maakt van zijn zwijgrecht,
de mogelijkheden van de bestuursrechter niet meer beperkt dan de strafrechter.
De bestuursrechter onderzoekt namelijk altijd indringend of het bestuursorgaan
bevoegd was tot oplegging van de gewraakte sanctie – lees: of de overtreding
daadwerkelijk is begaan –, ook als de eiser slechts in summiere bewoordingen
aangeeft dat «hij het niet heeft gedaan». Op basis van een en
ander zijn wij van oordeel dat de verschillen tussen de strafrechterlijke
beoordeling van gedragingen en de bestuursrechterlijke toetsing van sanctiebeschik-
kingen minder groot en principieel zijn dan men op het eerste gezicht zou
(kunnen) denken.    e. Toetsing
van wettelijk gefixeerde boetes aan het evenredigheidsbeginsel. Barkhuysen
c.s. nemen een genuanceerd standpunt in (preadvies, p. 150). Zij stellen dat
de Straatsburgse jurisprudentie ruimte lijkt te laten voor onze visie zoals
verwoord in artikel 5.4.1.7, tweede lid. Zij ma- ken op dit punt geen evrgelijking
met het strafrecht. Anderen – zoals Albers (Delikt en Delinkwent 2006,
p. 32–33) – uiten kritiek op deze bepaling. Die kritiek lijkt
ons echter onterecht. De bestuursrechter heeft inmiddels meermalen geoordeeld
dat een systeem van wettelijk gefixeerde boeten niet in strijd is met artikel
6 EVRM, mits er ruimte is om de boete te matigen in bijzondere, door de wetgever
niet voor- ziene gevallen. Het voorgestelde artikel 5.4.1.7 biedt deze ruimte.   Derdenaansprakelijkheid 54. Door het Tweede Kamerlid Teeven is de vraag
gesteld of er onder de vierde tranche nog wel behoefte bestaat aan aansprakelijkheid
van derden voor bestuurlijke boetes, nu derden rechtsreeks beboet kunnen worden
als zij zijn aan te merken als medepleger of als feitelijk leidinggever of
opdrachtgever. In zijn antwoord merkt de minister van Justitie op dat er naast
de wettelijke regeling over aansprakelijkheid ook behoefte is aan een mogelijkheid
tot rechtstreekse beboeting van derden. Hij geeft echter niet aan of er ook
voldoende argumenten zijn om de aansprakelijkheid van derden voor boetes daarnaast
te handhaven. De leden van de VVD-fractie vragen
zich af of dat niet teveel van het goede is? En zo niet, op basis van welk
criterium zal dan worden bepaald met welke sanctiemaatregelen een derde wordt
geconfronteerd? Wij verwijzen kortheidshalve naar
het antwoord op vraag 64.   55. Valt de aansprakelijkheid van derden voor
een boete wel te rijmen met de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende regel dat
een straf – en dus ook een fiscale boete – niet ten laste mag
komen van een ander dan degene aan wie deze is opgelegd (zie Hoge Raad, NJ
2004, 81)? Wij verwijzen kortheidshalve naar het
antwoord op vraag 65.   Rechtvaardigingsgronden 56. De leden van de CDA-fractie lezen in het wetsvoorstel dat geen bestuurlijke boete
kan worden opgelegd indien voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat.
Het betreft hier zoals de regering duidelijk maakt geen kopie van de strafrechtelijke
rechtvaardi- gingsgronden. Het is, zo stelt de regering, aan het bestuur en
uiteindelijk aan de rechter om deze in te vullen. In hoeverre kan het bestuur
dit regime van rechtvaardigheidsgronden zelf invullen? Is het mogelijk dat
ter zake van overtredingen bijvoorbeeld in provin- ciale en gemeentelijke
verordeningen verschillende rechtvaardigingsgronden kunnen worden opgenomen.
Kortom, deze leden zijn belangstellend naar de opvat- ting van de regering
in hoeverre differentiatie van rechtvaardigheidsgronden toelaatbaar is. Er is van afgezien om de uit het strafrecht
bekende rechtvaardigingsgronden in de Awb op te sommen. Dit laat echter onverlet,
dat het ook op dit punt in de rede ligt dat de bestuursrechter aansluiting
zal zoeken bij de jurisprudentie van de strafrechter. Voorts geldt ook in
het bestuursrecht dat het oordeel over de vraag of voor een gedraging in het
concrete geval een rechtvaardigingsgrond bestaat in laatste instantie aan
de rechter is. Het is dus niet de bedoe- ling dat decentrale wetgevers zelf
algemene recht- vaardigingsgronden gaan formuleren; dat zou een ongeoorloofde
aanvulling van de op dit punt uitput- tend bedoelde regeling in de Awb zijn.   57. Het bestuursorgaan is gehouden,
indien geen rechtvaardigingsgrond wordt opgeworpen, zelf, indien «anderszins
aanwijzingen» bestaan dat een rechtvaar- digingsgrond aanwezig is, deze
bij de oordeelsvorming te betrekken. Kan de regering hier voorbeelden geven?Indien een overtreding heeft plaatsgevonden tijdens
of kort na een calamiteit in een inrichting, zou dit voor het bestuursorgaan
aanleiding moeten zijn om nader te onderzoeken of wellicht sprake was van
overmacht, al dan niet in de zin van noodtoestand («kiezen voor het
minste van twee kwaden»).  58. Hoe ver strekt de plicht voor bestuursorganen
om te onderzoeken of rechtvaardigingsgronden aanwezig zijn, zo vragen de leden
van de PvdA-fractie aan de regering. Kan de vergelijking
met het strafrecht wel goed worden getrokken en ware niet vast te houden aan
de lijn dat handhaving in beginsel voorop staat?Wij vermoeden dat hier twee situaties worden verward, die goed
moeten worden onderscheiden. Als zich een rechtvaardigingsgrond – bijvoorbeeld
overmacht – voordoet, is de gedraging, hoewel zij naar de letter de
omschrijving van een beboetbaar feit vervult, in het concrete geval niet in
strijd met het recht en is er dus geen overtreding. Met andere woorden: dan mag het bestuursorgaan helemaal niet handhaven. Een geheel
andere situatie is die, waarin er op zich- zelf wel een overtreding is, maar
het bestuursorgaan gebuik zou kunnen maken van zijn beleidsvrijheid om van
handhaving af te zien (dus te overtreding te gedogen). Voor deze laatste situatie
houden wij onverkort vast aan de lijn, dat handhaving voorop staat en gedogen
uitzondering moet zijn. Bij een rechtvaardigingsgrond is geen sprake van een
keuze voor gedogen, maar van de objectieve vaststelling dat de gedraging in
de omstandigheden van het geval niet verboden was. Doorgaans
zal een rechtvaardigingsgrond pas aan de orde komen als iemand daar een beroep
op doet. Maar het bestuursorgaan mag zich daarin niet forma- listisch opstellen.
Ook als iemand niet met zoveel woorden een beroep doet op een rechtvaardigingsgrond,
maar uit de vastgestelde feiten blijkt dat daar- van wel sprake is of zou
kunnen zijn, dan moet het bestuursorgaan daarmee rekening houden. Dit volgt
uit de plicht van het bestuursorgaan om de feiten zorgvuldig vast te stellen
(art. 3:2 Awb).   De positie van de rechter 59. De leden van de fractie van GroenLinks noemen hieronder enkele voorbeelden van verschillen in
rechtsbescherming, waarop zij graag een reactie krijgen van de regering.    a. Waar in het strafrecht de waarheidsvinding
centraal staat, en op de rechter de bewijslast ten aanzien van de tenlastegelegde
gedraging van de verdachte rust, heeft de bestuursrechter niet de mogelijkheid
en ook niet de taak om de strafbaarheid van de overtreder rechtstreeks te
beoordelen. De bestuursrechter dient immers alleen de rechtmatigheid van een
besluit te toetsen, waarbij de «ex tunc»-toets hem beperkt in
het betrek- ken van nieuwe omstandigheden. De enige uitzondering die is gemaakt
heeft betrekking op de hoogte van een sanctie.De strafrechter oordeelt – ook in de gevallen waarin een
strafbeschikking is uitgevaardigd waartegen verzet is gedaan – inderdaad
zelfstandig over de vraag of het ten laste gelegde kan worden bewezen, over
de vraag of feit en dader strafbaar zijn, alsmede over de vraag welke straf
of maatregel moet worden opgelegd. Hij is daarbij niet gebonden aan de vorde-
ring van de officier van justitie. De bestuursrechter beoordeelt primair de
beschikking van het bestuur. Maar juist bij bestraffende sancties pleegt de
bestuursrechter de feiten die door het bestuur aan de sanctie ten grondslag
zijn gelegd, niet minder kritisch te toetsen dan de strafrechter doet bij
het bewijsmateriaal dat door het openbaar ministerie is aange- dragen. De «ex
tunc» toetsing is doorgaans evenmin een praktisch relevant verschil.
Een bestraffende sanctie heeft immers naar haar aard altijd betrekking op
feiten die vóór het opleggen daarvan zijn voorge- vallen. Voor
zover hangende de procedure de wetge- ving ten gunste van de overtreder verandert,
waar- borgt artikel 5.4.1.7, vierde lid, dat, net als in het strafrecht, de
voor de overtreder meest gunstige bepalingen worden toegepast.   b. Ook de zogenoemde argumentatieve
fuik, zoals in 2005 neergelegd in artikel 6:13 Awb, beperkt de rechts- bescherming
van de burger in het bestuursrecht ten opzichte van het strafrecht. Kan de
regering hierbij tevens ingaan op de vraag hoe artikel 6:13 Awb zich verhoudt
tot het Europeesrechtelijke beginsel «effectieve rechtsbescherming»
en tot de jurisprudentie met betrekking tot artikel 13 EVRM?Artikel 6:13 bevat, anders dan deze leden veronderstellen, geen «argumentatieve
fuik», maar een «onderdelenfuik». Het verbiedt belanghebbenden
niet om in beroep nieuwe argumenten aan te voeren die in bezwaar nog niet
zijn aangevoerd. Artikel 6:13 houdt slechts in dat in beroep geen onderdelen
van een besluit kunnen worden aangevochten die in bezwaar niet zijn aangevochten,
tenzij de belanghebbende van dit laatste geen verwijt kan worden gemaakt.
Dit voorschrift mist voor boetebesluiten praktische betekenis, aangezien een
boetebesluit als regel niet uit te onderscheiden onderdelen bestaat. De Afdeling
bestuursrechtspraak hanteert nog wel een argumentatieve fuik tussen de fase
van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak
mogen in hoger beroep in beginsel geen beroepsgronden worden aangevoerd die
in het beroep in eerste aanleg hadden kunnen worden aangevoerd, maar niet
zijn aangevoerd (ABRvS 12 juli 2006, AB 2006, 338; ABRvS 21 juni
2006, AB 2006, 339; ABRvS 9 augustus 2006, AB 2006, 340, alle met noot
R. J. G. M. Widdershoven onder nr. 340. Zoals Widdershoven
in zijn zojuist aangehaalde noot uiteenzet, is dit noch in strijd met het
EG-recht, noch in strijd met het EVRM. Zowel het EG-recht als het EVRM laten
de nationale rechtsstelsels veel vrijheid bij het vormgeven van het procesrecht,
mits maar wordt voldaan aan het vereiste van effectieve rechtsbescherming.
Bij dit laatste moet dan worden gekeken naar de effectiviteit van de rechtsgang
als geheel. Een beperking van de omvang van het hoger beroep doet niet af
aan de effectiviteit van de rechtsgang als geheel, aangezien de belanghebbende
immers de gelegenheid heeft gehad zijn aan het EG-recht of het EVRM ontleende
beroepsgronden naar voren te brengen in de fase van het beroep in eerste aanleg
(en doorgaans ook al in de bezwaarfase).   c. De bestuursrechter stelt zich verder meer
lijdelijk op dan de strafrechter, omdat het bestuursrecht meer uitgaat van
gelijkwaardige partijen dan het strafrecht, waarin rekening wordt gehouden
met de ongelijke posities van de verdachte en de officier van justitie. Artikel
8:69 lid 1 Awb gaat ook uit van lijdelijkheid, en hoewel de leden 2 en 3 mogelijkheden
bieden voor aanvulling van gronden en feiten, lijkt jurisprudentie de lijdelijkheid
van de bestuursrechter te onderstrepen.Ook hier
achten wij het verschil tussen het bestuursrecht en het strafrecht minder
groot dan deze leden suggereren. Weliswaar moet appellant in een bestuursrechtelijke
procedure in beginsel beroepsgronden aanvoeren, maar daaraan worden geen hoge
eisen gesteld (zie bijv. HR 5 oktober 2007, JB 2007, 218; CRvB 14 februari
2007, JB 2007, 92), in het bijzonder niet bij bestraffende sancties (HR 8 maart
2002, AB 2002, 353 m.nt. OJ; BNB 2002, 223 m.nt. M. W. C. Feteris).
Binnen de – ruime – grenzen van de aldus aangevoerde gronden toetst
de bestuursrechter wel degelijk kritisch of het boetebesluit op een juiste
feitelijke grondslag berust (zie ook het antwoord op vraag 48).   d. Ten aanzien van de (rechterlijke) toetsing
van de feitenvaststelling, willen de aan het woord zijnde leden van de regering
weten of zij niet een spanning ziet tussen de eisen die het EVRM stelt en
de nationale (rechterlijke) toets. Ziet zij redenen voor wettelijke aanpassingen,
om meer in lijn te zijn met de jurisprudentie van het EHRM? De uitspraak van
het EHRM in de zaak Salah Sheekh geeft aan dat de nationale rechterlijke toets
aanzienlijk marginaler is dan de Europese.17 Acht de regering dit
wenselijk? Zo nee, op welke wijze gaat zij bewerkstelligen dat de rechterlijke
toets voller zal zijn, in elk geval ten aanzien van een beroep op het EVRM?Wij wijzen er op dat de zaak-Salah Sheekh geen
betrekking had op een bestuurlijke boete, maar op een kwestie die specifiek
is voor het asielrecht. Derhalve kunnen aan deze zaak geen conclusies worden
verbonden met betrekking tot de toetsing van sanctiebesluiten door de bestuursrechter.
Naar ons oordeel voldoet laatstgenoemde toetsing in alle opzichten aan het
EVRM.   60. Verder willen deze leden weten wat de reikwijdte
is van de voorgestelde mogelijkheid voor de bestuursrechter om zelf in de
zaak te voorzien (artikel 8:72a Awb). Bedoelt de regering de bestuursrechter
ook alle mogelijkheden te bieden die nodig zijn om zelf te voorzien in een
zaak, inclusief actief onderzoek naar feiten of bewijzen? Zo nee, op welke
wijze kan een rechter dan zelf voorzien in een zaak waarvan het besluit onvoldoende
was gemotiveerd of voorbereid? Zo ja, hoe verhoudt deze mogelijkheid zich
tot artikel 8:69 Awb en de jurisprudentie daarover? Ingevolge artikel 8:72, vierde lid, bestaat reeds nu de mogelijkheid
om zelf in de zaak te voorzien. Indien de bestuursrechter deze mogelijkheid
benut, doet hij wat het bestuursorgaan, naar zijn oordeel, ten onrechte heeft
nagelaten. Dit betekent dat de bestuursrechter gebruik maakt van een bevoegdheid
die aan het bestuursorgaan is geattribueerd, namelijk het bin- dend vaststellen
van een rechtspositie ten opzichte van het betreffende bestuursorgaan. Artikel
8:72a vormt een species van artikel 8:72, vierde lid. Als de bestuursrechter
een beroep tegen een bestraffende sanctie gegrond verklaart en het bestreden
besluit vernietigt (artikel 8:72, eerste lid), moet hij als regel zelf in
de zaak voorzien. Dit bete- kent dat de bestuursrechter in beginsel zelf moet
bepalen of een bestraffende sanctie wordt opgelegd, en zo ja, hoe zwaar deze
sanctie is. Aldus verricht hij een taak die is toegekend aan het bestuursorgaan
ingevolge de wet waarop de gewraakte sanctie is gebaseerd. Artikel 8:72a bewerkstelligt
dus dat een geschil over (de hoogte van) een bestraffende sanctie in beginsel
finaal door de bestuursrechter wordt beslecht.  Bij de beantwoording
van de vraag of hij zelf in de zaak mag of moet voorzien, kan de bestuursrechter
gebruik maken van alle onderzoeksbevoegdheden die hem (in afdeling 8.2.2)
zijn toegekend. In dit kader signaleren wij voorts dat de zojuist omschreven
vraag «ex nunc» moet worden beantwoord, dit wil zeggen: aan de
hand van de relevante feiten en omstandigheden zoals deze ten tijde van de
uitspraak aan de bestuursrechter bekend zijn. Toepassing van artikel 8:72,
vierde lid, – en dus ook van artikel 8:72a – is immers (tevens)
een vorm van bestuurlijke besluit- vorming.  Artikel 8:69 impliceert
geen verplichting voor de eisende partij om een vordering te formuleren, en
bevat ook overigens geen aanknopingspunten voor de stelling dat de bestuursrechter
slechts bij wijze van uitzondering zelf in de zaak mag voorzien. De artikelen
8:72, vierde lid, en 8:72a zijn geformuleerd als ambtshalve bevoegdheden,
hetgeen betekent dat de bestuursrechter deze bepaling ook zonder daartoe strekkend
verzoek mag toepassen. Er bestaat dan ook geen rechtstreeks verband tussen
enerzijds artikel 8:69 en anderzijds de artikelen 8:72, vierde lid, en 8:72a.   De bestuurlijke
boete in het fiscale domein61. De leden van de CDA-fractie
vragen of een bestuurlijke boete aan een medepleger, feitelijk leidinggever,
of opdrachtgever kan worden opgelegd, zonder dat de toepasselijke bijzondere
wetgeving daarin voorziet? Zo kent de bestaande fiscale wetgeving in principe
alleen de mogelijkheid om een boete op te leggen aan de belastingplichtige.
Kan onder de vierde tranche nu ook een boete aan de medepleger etc. worden
opgelegd zonder dat de fiscale wetgeving op dit punt wordt aangepast? Kan
de regering de leden van de VVD-fractie bevestigen
dat een bestuurlijke boete aan een medepleger, feitelijk leidinggever of opdrachtgever
kan worden opgelegd, ook zonder dat de toepasselijke bijzondere wetgeving
daarin voorziet? Zo kent de bestaande fiscale wetgeving in principe alleen
de mogelijkheid om een boete op te leggen aan de belastingplichtige. Kan onder
de vierde tranche nu ook een boete aan de medepleger etc. worden opgelegd
zonder dat de fiscale wetgeving op dit punt wordt aangepast? Waarom is niet
explicieter in de tekst van de Algemene wet bestuursrecht zelf vastgelegd
dat een boete kan worden opgelegd aan iedere overtreder?Er is inderdaad geen wijziging van de fiscale wetge- ving nodig
om straks een medepleger van een fiscaal beboetbaar feit te beboeten. Volgens
vaste jurisprudentie van de strafrechter is het voor het medeplegen van een
delict dat slechts in een bepaalde hoedanigheid – zoals bijvoorbeeld
die van belastingplichtige – kan worden gepleegd, niet vereist dat alle
medeple- gers deze hoedanigheid bezitten. Voldoende is dat één
van hen deze hoedanigheid bezit. Naar ons oordeel volgt uit de aard van de
bestuurlijke boete dat deze kan worden opgelegd aan een ieder die in de context
van de desbetreffende regeling als overtreder kan worden aangemerkt. Daarom
was het niet nodig dit nog explicieter in de wet vast te leggen.   62. Er is slechts een summier antwoord
gegeven op de vraag of het wel wenselijk is dat de inspecteur een boete kan
opleggen aan zijn professionele tegenspeler, de belastingadviseur, of daarmee
kan dreigen. De aan het woord zijnde leden menen verder dat onvoldoende antwoord
gegeven op de vraag van het lid Teeven in de Tweede Kamer of de inspecteur
in alle gevallen waarin een rechtspersoon een beboetbaar feit heeft gepleegd,
op zoek zal gaan naar degene die ten aanzien daarvan leiding of opdracht hebben
gegeven. Kan de regering hier wat explicieter worden? In hoeverre zal, zo
vragen deze leden van het CDA, het voor de inspecteur moge- lijk zijn om medeplegers
op te sporen en het bewijs van medeplegen te kunnen leveren? Welke beperkingen
zal de inspecteur dan ondervinden van het uit artikel 6 EVRM voortvloeiende
recht om niet te hoeven meewer- ken aan de bewijsvoering tegen zichzelf? En
zal het beginsel van fair play geen belemmering vormen wanneer de inspecteur
een belastingadviseur verdenkt van medeplegen, en op grond daarvan inzage
vraagt in diens advisering en correspondentie met de cliënt?  Tijdens
de mondelinge behandeling van de vierde tranche in de Tweede Kamer is door
het lid Teeven (VVD-fractie) een aantal vragen gesteld dat niet alle door
de regering is beantwoord. Zo is slechts een summier antwoord gegeven op de
vraag of het wel wenselijk is dat de inspecteur een boete kan opleggen aan
zijn professionele tegenspeler, de belastingadviseur, of daarmee kan dreigen.
Welke invloed heeft die mogelijkheid op de onderlinge verhouding en de vrijheid
van de adviseur om ten volle voor de belangen van zijn cliënt op te komen?
Bestaat het risico dat de inspecteur een adviseur onder dreiging van een boete
ertoe beweegt om «een toontje lager te zingen» en aldus bijvoorbeeld
stimuleert dat de adviseur namens zijn cliënt bepaalde correcties of
compromisvoorstellen accepteert of voortaan afziet van (bepaalde) scherpe
belastingbesparende adviezen die de fiscus niet zinnen?Tussen belastingplichtige en diens adviseur
is sprake van een vertrouwensrelatie. Volgens jurisprudentie van de Hoge Raad
hebben fiscaal adviseurs een informeel verschoningsrecht voor hun adviezen
en correspondentie met belastingplichtigen. Dit recht bestaat in de sfeer
van de heffing. Een eventuele boete aan de adviseur laat dit systeem onverlet.
De boetemogelijkheid voor een medepleger betekent dat wanneer deze zijn eigen
verantwoordelijkheid niet nakomt boetewaardigheid op grond van medeplegerschap
kan ontstaan. De boetemogelijk- heid voor de medepleger vormt daarmee een
middel te bevorderen dat betrokken partijen zich bewust zijn van de eigen
rol en verantwoordelijkheid. De boete voor de medepleger is geenszins bedoeld
als drukmiddel voor de Belastingdienst om onwillige adviseurs te dreigen.
De inspecteur staat dit middel slechts ter hand indien hij van mening is dat
een adviseur medepleger is van een overtreding. De Belastingdienst zal daarbij
kunnen putten uit de ervaring en professionaliteit die hij heeft opgedaan
bij de toepassing van reeds bestaande bestuurlijke boeten aan bijvoorbeeld
de belastingplichtige of inhoudingsplichtige. Daarbij zijn geen noemenswaardige
problemen gebleken. Op voorhand valt niet in te zien dat dit wel het geval
zal zijn bij een eventuele boete opgelegd aan een adviseur als medepleger. Voor het antwoord op de vraag over degenen die feitelijk leiding
geven of opdracht geven verwijzen wij naar het antwoord op vraag 66.   63. In hoeverre zal de inspecteur de benodigde
informatie over eventueel medeplegen kunnen krijgen in het specifieke geval
waarin een advocaat fiscaal advies heeft gegeven. Het antwoord op deze eerder
gestelde vraag is deze leden niet bekend.Wij verwijzen
kortheidshalve naar het antwoord op vraag 62.   64. Het lid Teeven heeft ook nog de vraag gesteld
of er onder de vierde tranche nog wel behoefte bestaat aan aansprakelijkheid
van derden voor bestuurlijke boetes, nu derden rechtstreeks beboet kunnen
worden als zij zijn aan te merken als medepleger of als feitelijk leidinggever
of opdrachtgever. In zijn antwoord merkt de minister van Justitie op dat er
naast de wettelijke regeling over aansprakelijkheid ook behoefte is aan een
mogelijkheid tot rechtstreekse beboeting van derden. De regering geeft echter
niet aan of er ook voldoende argumenten zijn om de aansprakelijkheid van derden
voor boetes daarnaast te handhaven. Indien dit wel het geval is, op basis
van welk criterium zal dan bepaald worden met welke van deze sanctiemaatregelen
een derde wordt geconfronteerd? Het onderhavige wetsvoorstel verschaft geen wettelijke basis om derden geheel
of gedeeltelijk aansprakelijk te stellen voor boeten die aan anderen zijn
opgelegd. Deze bevoegdheid bestaat uitsluitend in het belastingrecht. Een
discussie over de aanvaardbaarheid van aansprakelijkheid van derden voor betaling
van een aan een (andere) belastingplichtige opgelegde boete behoort dan ook
primair in het kader van de belastingwetgeving te worden gevoerd. Wel kan
op deze plaats het volgende worden opge- merkt. De invoering van de mogelijkheid
van het opleggen van een bestuurlijke boete aan een mede- pleger betekent
dat ook aan derden, in voorkomend geval, een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd. Op dit moment is niet exact te overzien in welke mate, in welke
gevallen en onder welke omstandigheden dit nieuwe middel een bruikbaar en
geschikt middel zal blijken te zijn. Hoewel er zeker argumenten zijn voor
de stelling dat de mogelijkheid van een bestuurlijke boete voor de medepleger
en de bepa- lingen voor aansprakelijkstelling voor een boete in bepaalde gevallen
hetzelfde bereiken is het thans te vroeg voor de conclusie dat de aansprakelijkheidsbepaling
voor een boete kan vervallen. Het spreekt voor zich dat een derde niet aansprakelijk
zal worden gesteld voor een aan de belastingplichtige opgelegde bestuurlijke
boete, als hij zelfstandig voor hetzelfde feit een boete opgelegd heeft gekregen
op grond van medeplegerschap.   65. Kan de regering alsnog antwoord geven op
de, eveneens door het Tweede Kamerlid Teeven gestelde, vraag of aansprakelijkheid
van derden voor een boete wel verenigbaar is met de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende
regel dat een straf, en dus ook een fiscale boete, niet ten laste mag komen
van een ander dan degene aan wie zij is opgelegd?18Een aansprakelijkstelling voor een (fiscale) bestuurlijke boete
kan alleen plaatsvinden voor zover het belopen van die boete aan de aansprakelijk
gestelde is te wijten. De belastingontvanger zal in de beschikking tot aansprakelijkstelling
moeten motiveren dat en waarom daarvan sprake is. Hierbij gaat het niet om
de schuld van de belastingschuldige zelf, maar om de schuld van de aansprakelijk
gestelde. Voorts staat bij een aansprakelijkstelling de fiscale bezwaar- en
beroepsgang open en is aansprakelijkstelling voor een boete met dezelfde waarborgen
omgeven als het opleggen van de boete aan de belastingplichtige zelf. Tegen
deze achtergrond achten wij de aanprakelijkstelling verenigbaar met artikel
6 EVRM.   66. Ook is geen antwoord gegeven op de vraag
van de heer Teeven of de inspecteur in alle gevallen waarin een rechtspersoon
een beboetbaar feit heeft gepleegd, op zoek zal gaan naar degene die ten aanzien
daarvan leiding of opdracht hebben gegeven. Kan de regering dit antwoord alsnog
geven?Het zal
niet zo zijn dat in alle gevallen waarin een rechtspersoon een overtreding
heeft gepleegd de Belastingdienst op zoek zal gaan naar degene die daarbij
leiding of daartoe opdracht heeft gegeven. Indien de omstandigheden daartoe
aanleiding geven geeft de bepaling van artikel 5.0.1 jo. art. 51 Wetboek van
Strafrecht echter de mogelijkheid ook de uitein- delijk verantwoordelijke
persoon voor het plegen van de overtreding daarop aan te spreken. Naar het
voorkomt kan deze bepaling onder omstandigheden, waarbij bij voorbeeld te
denken is aan aard en omvang van het beboetbare feit en bij voorbeeld een
element als persoonlijke verrijking die er het gevolg van is, een meer adequate
beboeting inhouden dan wanneer de sanctie aan de rechtspersoon als zoda- nig
wordt opgelegd. Ook de extra inspanning die verbonden kan zijn aan nader onderzoek
naar de persoon van de dader kan bij de afweging van een eventueel dieper
gravend onderzoek een rol spelen.  67. Uit de beantwoording door de regering in
de Tweede Kamer is niet duidelijk hoe actief de Belastingdienst tijdens controles
onderzoek zal gaan doen waaruit eventuele medeplegers naar voren zouden kunnen
komen. De regering heeft geen duidelijk antwoord gegeven op de vraag hoe de
instructie aan de Belastingdienst zal gaan luiden en wat het criterium wordt
om een onderzoek in te stellen, indien dit niet stelselmatig wordt onderzocht.
De leden van de VVD-fractie stellen het op prijs alsnog die duidelijkheid
te verkrijgen. Het beleid inzake het instellen
van onderzoeken naar medeplegers zal niet anders zijn dan het beleid bij onderzoeken
naar andere overtreders. Pas wanneer sprake is van aanwijzingen voor of vermoedens
van een overtreding, wordt een onderzoek gestart. Indien tevens sprake is
van aanwijzingen voor of vermoedens van betrokkenheid van medeplegers, zal
het onderzoek zich mede tot deze medeplegers uitstrekken.   68. In hoeverre zal het voor de inspecteur mogelijk
zijn om medeplegers op te sporen en het bewijs van medeplegen te kunnen leveren?
Welke beperkingen zal de inspecteur dan ondervinden van het aan eenieder toekomende
recht van het «nemo tenetur»-beginsel? En zal het beginsel van
fair play geen belemmering vormen wanneer de inspecteur een belastingadviseur
verdenkt van medeplegen en op grond daarvan inzage vraagt in diens advisering
en correspondentie met de cliënt? Ook hierover zijn – niet beantwoorde –
vragen gesteld door de heer Teeven. Kan de regering voorts de vraag van de
heer Teeven beantwoorden in hoeverre de inspecteur de benodigde informatie
over eventueel medeplegen zal kunnen krijgen in het specifieke geval waarin
een advocaat fiscaal advies heeft gegeven? Hij stelde tevens de vraag of deze
informatieproblematiek ertoe leidt dat het min of meer toevallig is wie er
als medepleger kan worden aangepakt. Kan de regering deze vraag alsnog beantwoorden? Wij verwijzen kortheidshalve naar de antwoorden
op de vragen 62 en 67.   69. Welk beleid zal de Belastingdienst gaan
voeren bij het bepalen van de hoogte van vergrijpboetes die worden opgelegd
aan medeplegers, feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers? Voor de hoogte van de vergrijpboete zal worden
aangesloten bij het huidige beleid. Dat betekent dat in geval van opzettelijk
of grofschuldig medeplegen van een beboetbaar feit, een boete kan worden opgelegd
van 50 respectievelijk 25 procent van de ten onrechte niet geheven of niet
of te laat betaalde belasting. Op grond van artikel 5.4.1.7 Awb en paragraaf 10
van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst 1998 zal de inspecteur,
ook als de boete wordt opgelegd aan een medepleger, feitelijk leidinggevende
of opdrachtgever, rekening moeten houden met omstandigheden die aanleiding
kunnen geven tot een hogere of een lagere boete.  70. Zullen de nieuwe mogelijkheden tot het opleggen
van fiscale boetes aan derden, zoals medeplegers, ook worden benut door lokale
overheden? Zo ja, wat zal dan hun beleid worden? Zit hier een lijn in of zal
dit per gemeente, provincie of waterschap kunnen verschillen? Zou het niet
wenselijk zijn dat hierin een consistente lijn wordt getrokken? En zo ja,
hoe zou dat gerealiseerd kunnen worden? Het handhavingsbeleid terzake van decentrale belas- tingen is een verantwoordelijkheid
van de decentrale overheden zelf. Dit impliceert dus ook, dat er tussen verschillende
decentrale overheden verschillen in beleid kunnen zijn. Het past niet in onze
gedecentraliseerde eenheidsstaat dat de rijksoverheid zou probe- ren op dat
punt uniformiteit af te dwingen. Gelet op aard en omvang van de decentrale
belastingen ligt het overigens niet voor de hand dat het beboeten van medeplegers
daarbij vaak zal voorkomen.   71. Hoe zal de fiscus omgaan met het opleggen
van verzuimboetes aan medeplegers? Aan de belastingplichtige zelf wordt een
verzuimboete in het gros van de gevallen opgelegd door de computer («het
systeem»). Dat biedt geen ruimte om eventuele medeplegers op te sporen.
Waarschijnlijk zal het medeplegen van verzuimen slechts in zeer incidentele
gevallen worden vastgesteld, bijvoorbeeld bij toeval tijdens een belastingcontrole.
Is het dan niet tamelijk willekeurig om alleen in die gevallen tot beboeting
van medeplegers over te gaan? Zou het niet beter zijn, gezien de geringe ernst
van de overtredingen, om geheel af te zien van het opleggen van verzuimboetes
aan medeplegers? Zou hetzelfde dan ook niet moeten gelden voor opdrachtgevers
en feitelijk leidinggevers bij een rechtspersoon? Naar verwachting zullen verzuimboetes inderdaad niet of nauwelijks aan medeplegers,
opdrachtgevers of feitelijk leidinggevers worden opgelegd.   Herstelsancties 72. Kan de regering de leden van de CDA-fractie een voorbeeld geven waarin een preventieve
herstelsanctie mogelijk is zonder dat vast staat dat ernstige schade zal ontstaan? Men denke aan het volgende voorbeeld.
De eigenaar van een perceel in het buitengebied wil in de aldaar aanwezige
schuur maandelijks een workshop bloem- schikken voor ongeveer twintig personen
organiseren. Dit komt in strijd met het de voorschriften van het ter plaatse
geldende bestemmingsplan, die slechts toestaan dat het perceel en de daarop
gesi- tueerde bebouwing wordt gebruikt voor agrarische doeleinden. B&W
hebben de eigenaar reeds schrifte- lijk gewaarschuwd dat het verzorgen van
workshops en dergelijke niet strookt met activiteiten die onder het begrip «agrarische
doeleinden» vallen. Enige weken na verzending van de waarschuwing worden
B&W geattendeerd op een advertentie in het plaatse- lijk huis-aan-huisblad
waarin de eigenaar aankondigt dat over drie dagen de eerste workshop bloemschikken
zijn beslag zal krijgen. In dit geval bestaat klaar- blijkelijk gevaar voor
overtreding van een wettelijk voorschrift (namelijk een tot het bestemmingsplan
behorende «gebruiksbepaling»). Men kan echter met recht twisten
over het antwoord op de vraag of de verkeers- en parkeerdruk ten gevolge van
de overtre- ding – één keer per maand maximaal twintig
auto’s gedurende een middag – moet worden aangemerkt als ernstige
schade.  73. Het wetsvoorstel introduceert
drie nieuwe typen beschikkingen in titel 5.3, te weten de toepassingsbeschikking,
de invorderingsbeschikking en de kostenbeschikking. Zie ook de pagina’s
108 e.v. van de memorie van toelichting. Dit komt de duidelijkheid en rechtsbescherming
van de burger en derdebelang- hebbende ten goede. De leden van de VVD-fractie achten dit een nuttige aanvulling. De keerzijde
is echter dat de burger zo wel met vele soorten beschikkingen te maken krijgt.
Tegen al deze beschikkingen staat weer bezwaar en beroep open. Voor zowel
de burger als het bestuursorgaan wordt het er allemaal niet overzichtelijker
op. Vooral de burger zal bij wijze van spreken door de bomen het bos niet
meer zien. Toename van bureau- cratie en administratieve rompslomp liggen
in het verschiet. De honderdduizenden bezwaar- en beroepsschriften die op
grond van de huidige wetgeving jaar- lijks worden ingediend leiden alleen
al voor burgers tot vier miljoen uur aan administratieve lasten.19
Tegelijkertijd lopen er diverse programma’s en worden diverse projecten
uitgevoerd om de administratieve lasten voor burgers en bedrijven, en ook
voor bestuurs- organen zelf, te verminderen. Hoe moet de introductie van de
nieuwe typen beschikkingen, gerelateerd aan de mogelijke consequenties voor
de transparantie van en lasten voor de administratie worden geplaatst? Heeft
de regering hier rekening mee gehouden? Wat is über- haupt het effect
van dit wetsvoorstel op de rijksbrede operatie van administratieve lastenverlichting? Zien wij het goed, dan vrezen de
leden van de VVD dat de artikelen die de beschikking voorschrijven als vorm
waarin bepaalde beslissingen moeten worden gegoten, noodzaken tot extra werkzaamheden
door bestuursorganen. Deze vrees is echter ongegrond, want de bedoelde artikelen
zien slechts op werkzaamheden die bestuursorganen in het kader van ade- quate
handhaving ook thans moeten verrichten. Een bestuursorgaan dat een opgelegde
herstelsanctie daadwerkelijk wil effectueren, moet immers ook nu vaststellen
welk bedrag is besteed voor de toepassing van bestuursdwang (artikel 5:24,
zesde lid), en tot welk bedrag dwangsommen zijn verbeurd (artikel 5:37, eerste
lid, en artikel 5:38, tweede lid). Laat het bestuursorgaan dit na, dan kan
het onmogelijk overgaan tot het feitelijk invorderen van bedragen op een rechtmatige
wijze. Hierbij komt dat ook naar huidig recht discussie kan ontstaan over
de omvang van het kostenverhaal en verbeurde dwangsommen, maar dan ten overstaan
van de burgerlijke rechter, in het kader van verzet tegen een dwangbevel.
De zojuist aangehaalde artikelen hebben dus niet tot gevolg dat extra werklast
voor bestuursorganen onstaat, maar slechts dat de bevoegdheid tot het toetsen
van van de werkzaamheden in kwestie ver- schuift van de burgerlijke rechter
naar de bestuursrechter. Naar ons oordeel bestaan voor deze keuze goede argumenten;
wij verwijzen kortheidshalve naar blz. 102/103 van de memorie van toelichting.  Hoe het ook zij, in beide
gevallen zal het bestuursorgaan moeten aantonen dat de uitkomsten van de verrichte
onderzoeken juist zijn en uiteindelijk dat aan de overtreder niet teveel kosten
in rekening zijn gebracht.  Ook artikel 5:31a en
artikel 5:37, tweede lid, genereren op zichzelf geen extra bestuurslasten.
Een behoorlijk handelend bestuursorgaan draagt immers zorg voor daadwerkelijke
effectuering van sanctiebeschikkingen, en evenzeer voor het gemotiveerd beantwoorden
van verzoeken van belanghebbenden om effectuering. Het gaat hier dus niet
om nieuwe verplichtingen, maar slechts codificatie van ongeschreven behoorlijkheidsnormen.
De artikel 5:31a en artikel 5:37, tweede lid maken het voor belanghebbenden
eenvoudiger om de naleving van de zojuist aangeduide verplichtingen af te
dwingen. Nu zijn belanghebbenden aangewezen op een actie uit onrechtmatige
daad bij de burgerlijke rechter.   74. In artikel 5:24 Awb wordt geregeld dat de
last onder bestuursdwang bekend wordt gemaakt aan onder meer de overtreder.
Dezelfde vragen als hierboven voor de aanmaning onder punt 2 gesteld, gelden
ook voor het bekendmaken van de last onder bestuursdwang. Kan de regering
een indicatie geven over de invulling van de betrouwbaarheids- en vertrouwelijkheidseisen
aan deze bekendmaking? Zou de bekendmaking tevens op de persoonlijke intemetpagina,
zoals eerder door de VVD-fractie omschreven, van de overtreder kunnen worden
geplaatst, mocht deze persoonlijke internetpagina operationeel worden? Het bestuursorgaan kan een sanctiebeschikking
slechts elektronisch verzenden, indien de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt
dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is (artikel 2:14, eerste lid).
Het bestuursorgaan mag niet te snel veronderstellen dat een belanghebbende
elektronisch bereikbaar is. De belanghebbende moet uitdrukkelijk en zonder
voor- behoud aangeven dat hij stukken via «de digitale snelweg»
kan èn wil ontvangen. Het enkel vermelden van een e-mailadres op briefpapier –
bijvoorbeeld tijdens correspondentie voorafgaand aan de sanctie- beschikking –
is dus onvoldoende om aan te nemen dat de in artikel 2:14, eerste lid, omschreven
voor- waarde is vervuld. Het vorenstaande
laat onverlet dat het bestuursorgaan wel kan vragen of een belanghebbende
accepteert dat verdere correspondentie – waaronder de beschikking –
elektronisch kan worden verzonden. De brief waarbij de de belanghebbende in
de gele- genheid wordt gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen (artikel
4:8, eerste lid), vormt een goede gelegenheid voor een vraag met zo’n
strekking. Hierbij past de kanttekening dat het bestuursorgaan een belanghebbende
niet tot digitale communicatie kan dwingen. Het gebruik van de computer voor
berichtenverkeer met bestuursorganen geschiedt op basis van vrijwilligheid,
dus slechts indien en voorzo- ver de burger dat wenst.  Het plaatsen
van een mededeling op een persoonlijke internetpagina is een vorm van elektronisch
berich- tenverkeer, en valt dus volledig onder de werking van afdeling 2.3
Hiervoor geldt dus hetgeen in de vorige paragrafen over digitale communicatie
is gesteld.  Indien het
elektronisch verzenden van een sanctie ingevolge afdeling 2.3 (artikel 2:14,
eerste lid) toelaat- baar is, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om
ervoor te zorgen dat de door hem te verzenden berichten voldoen aan de eisen
van voldoende betrouwbaarheid en vertrouwelijkheid. De vraag of dit een elektronisch
handtekening als bedoeld in de artikelen 3:15a en 3:15b BW vergt, is niet
in zijn algemeenheid te beantwoorden. Wij volstaan hier met de opmerking dat
eventuele problemen op dit punt – onduidelijkheid daaronder begrepen –
in beginsel voor risico van het bestuursorgaan komen. Het gaat immers om ambtshalve
beschikkingen met een voor de aangeschrevene belastend karakter.   75. De leden van de PvdA-fractie staan vanuit de eerder aangehaalde invalshoek stil bij de
introductie van de kostenbeschikking bij de last onder bestuursdwang. Zij
verzoeken de regering om te reageren op het verschil in drempel bij de burgerlijke
rechter en die bij de bestuursrechtelijke weg. Is wel in alle opzichten, en
dus ook voor bestuursorganen, sprake van efficiencyvoordeel? In het algemeen is de drempel om een procedure bij
de bestuursrechter te beginnen iets lager dan die om een procedure bij de
burgerlijke rechter te beginnen. De kans bestaat dus dat er als gevolg van
de vierde tranche iets vaker over de kosten zal worden gepro- cedeerd dan
thans. Daar staat echter tegenover dat artikel 5:31c er voor zorgt dat een
procedure over de kosten in veel gevallen kan worden gecombineerd met een
procedure over de hoofdzaak. Dat is ook voor het bestuursorgaan efficiënter
dan het moeten voeren van een afzonderlijke procedure daarover bij de burgerlijke
rechter, ook al zou dit laatste dan wellicht iets minder vaak voorkomen.   76. De leden van de fracties van D66 en OSF hebben gezien dat
het begrip «bestuursdwang» op advies van de Raad van State is
gewijzigd in «last onder bestuursdwang». Daarmee is, zo moeten
deze leden begrijpen, niet beoogd een inhoudelijke wijziging tot stand te
brengen ten aanzien van de bevoegdheid voor bestuursorganen om feitelijk op
te treden. Niettemin moet worden vastgesteld dat in artikel 5:21 wordt uitgegaan
van een onderscheid tussen de last tot (gedeeltelijk) herstel van een overtreding
en de bevoegdheid de last (indien nodig) door feitelijk handelen van de overheid
zelf ten uitvoer te brengen. Het is de vraag of met deze terminologische ingreep
een bevredigende oplossing is bereikt. Kan het opleg- gen van een last juridisch
werkelijk onder het begrip bestuursdwang worden gebracht, nu onder dit begrip
expliciet feitelijk handelen en geen rechtshandeling moet worden verstaan
(vgl. het debat van Jurgens en Michiels met Konijnenbelt in het Nederlands
Juristenblad20)? Bovendien rijst de vraag of het juridisch en maatschappelijk
aanvaardbaar is dat een last onder bestuursdwang – in afwijking van
de last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32 Awb – niet alleen
aan de overtreder, maar ook aan de rechthebbende(n) op het gebruik van een
zaak kan worden gericht. Graag vernemen deze leden het oordeel van de regering
ten aanzien van de hier opgeworpen kwesties. Een besluit tot toepassing van bestuursdwang in de zin van artikel 5:21 zoals
deze bepaling thans luidt, genereert de bevoegdheid tot feitelijk overheidsoptreden
op kosten van de overtreder (het huidige artikel 5:25, eerste lid) na het
verstrijken van de in het betreffende besluit genoemde begunstigingstermijn
(het huidige artikel 5:24, vierde lid). Dit betekent dat bestuursdwang gepaard
moet gaan met een schrifte- lijk besluit; zie ook artikel 5:24, zesde lid,
zoals deze bepaling thans luidt. Hetzelfde geldt voor een last onder bestuursdwang
op grond van het voorgestelde artikel 5:21, onder b, bezien in samenhang met
artikel 5:25, eerste lid (nieuw) en artikel 5:24, tweede lid (nieuw). Het
onderhavige wetsvoorstel geeft geen nieuwe definitie van het begrip «bestuursdwang».
Het is en blijft een feitelijke handeling. Gelet op een en ander wordt de
bevoegdheid van het bestuursorgaan tot fysiek handhavend optreden door de
voorgestelde regeling niet beperkt. De formulering van het nieuwe artikel
5:21 brengt slechts tot uitdruk- king wat in de praktijk doorgaans geschiedt,
aange- zien in verreweg de meeste gevallen slechts degene die door het bestuursorgaan
alsovertreder wordt beschouwd, wordt aangeschreven om een einde te maken aan
de gewraakte situatie te maken.   Indien de aangeschrevene – lees:
overtreder (artikel 5:32, eerste lid) – niet voldoet aan een last onder
dwangsom, verbeurt hij een van rechtswege een dwangsom; een nadere bestuurlijke
rechtshandeling is hiervoor niet vereist. Het niet voldoen aan een last onder
bestuursdwang heeft echter slechts een rechts- gevolg – dit is: de plicht
tot betaling van kosten die voor de uitoefening van bestuursdwang zijn gemaakt –
voor de aangeschrevene die overtreder is (artikel 5:25, eerste lid).  De last
onder bestuursdwang die zich richt tot een persoon die geen overtreder (in
de zin van artikel 5.0.1, tweede lid) is, heeft dan ook feitelijk slechts
het karakter van een schriftelijk geformuleerde kans om overheidsingrijpen
te voorkómen. Daarmee vervult evenbedoelde last dezelfde functie als
de begunsti- gingstermijn die naar huidig recht moet worden verbonden aan
een besluit tot toepassing van bestuursdwang.   Attributie Algemeen 77. De leden van de PvdA-fractie menen dat de bevoegdheid om het vaststellen van algemeen
verbindende voorschriften te attribueren aan een ondergeschikte bij deze aanvulling
van de Algemene Wet Bestuursrecht ten principale aan de orde zou moeten zijn.
Zij zijn dan ook verbaasd over de regeling die wordt voorgesteld. Het wordt
door de regering niet wenselijk geacht dat de wetgever aan een ondergeschikte
de bevoegdheid zou toekennen tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften,
maar tegelijk kan de wetgever daar in bepaalde gevallen anders over denken.
De leden van de PvdA-fractie zouden graag uitgebreider gemotiveerd zien waarom
de door de Raad van State gesuggereerde bepalingen niet zijn overgenomen. De Raad adviseert in artikel 10.1.3.1.,
eerste lid, het woord «besluiten» te vervangen door «beschikkingen»,
om te voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat ook wetgevende bevoegdheid
kan worden geattribueerd aan ondergeschikten. Zoals gezegd, is de regering
het met de Raad eens dat attributie van wetgevende bevoegdheid aan ondergeschikten
ongewenst is. Echter, artikel 10.1.3.1 regelt slechts de hiërarchische
verhouding met de «bovengeschikte» indien een bevoegdheid aan
een ondergeschikte persoon of ondergeschikt college is geattribueerd. Het
artikel regelt niet in welke gevallen en onder welke voor- waarden attributie
van een bevoegdheid gewenst is. Die afweging dient de bijzondere wetgever
te maken, wanneer wordt besloten een bevoegdheid te attri- bueren. Om die
reden acht de regering het niet zinvol de suggestie van de Raad op te volgen.   Attributie
aan een persoon of college, werkzaam onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan78. Het bepaalde heeft slechts
betrekking op de relatie tussen bestuursorganen en de personen of colleges
werkzaam onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan dat de bevoegdheid
tot besluiten (of andere handelingen) heeft toebedeeld. Het is echter ook
mogelijk dat een bestuursorgaan een bevoegdheid schept voor een ander bestuursorgaan.
De leden van de CDA-fractie geven een voorbeeld:
de gemeenteraad voert in een verordening de bevoegdheid voor het College van
B&W in, om ter zake van een bepaalde evenement een vergunningstelsel te
hanteren of om bepaalde activiteiten op het gebied van kindervakanties te
subsidiëren. Het gaat dan niet om mandaat noch om het overdragen (delegeren)
van bepaalde reeds bestaande bevoegdheden besluiten te nemen die tot dan toe
door die gemeenteraad werden uitgeoefend. Het is kennelijk zo, nu in de vierde
tranche slechts de bovengenoemde specifieke attributierelatie, namelijk die
tussen bestuursorgaan en «ondergeschikte» perso- nen en colleges,
is geregeld, men het overbodig vindt algemene bepalingen met betrekking tot
de relaties tussen bestuursorganen als de gemeenteraad en het College in de
voorbeelden op te nemen. Is dit nagelaten omdat de regering die relaties niet
kwalificeert als attributie? Indien dat laatste het geval is, hoe kwalificeert
de regering een dergelijke bevoegdheidsverschaf- fing dan? Wellicht als delegatie? De strekking van de regeling over attributie is
beperkt. Zij heeft uitsluitend betrekking op attributie aan personen of colleges
die onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam zijn, omdat
op dat punt sprake is van een knelpunt dat door de wetgever in de Algemene
wet bestuursrecht kan en moet worden opgelost. In het door de CDA-fractie
geschetste geval is wel sprake van attributie, maar niet van attributie aan
een ondergeschikte, nu immers het college niet ondergeschikt is aan de gemeenteraad.   Inlichtingenplicht 79. De regering stelt vast dat
op staatsrechtelijke en ambtenaarrechtelijke gronden moet worden aangenomen
dat de ambtenaar aan wie bevoegdheden zijn geattribueerd een actieve inlichtingenplicht
heeft om het bestuursorgaan dat attribueerde de informatie te verschaffen
die dat bestuursorgaan nodig heeft om zijn verantwoordelijkheid tegenover
het algemeen verte- genwoordigend orgaan (bijvoorbeeld de minister tegenover
het parlement) waar te kunnen maken. Zien de leden van de CDA-fractie het juist dat dit betekent dat bedoelde ambtenaar simpelweg
alles wat hij doet in het kader van de uitoefening van de aan hem geattribueerde
bevoegdheden moet meedelen aan het bestuursorgaan? Men kan immers van te voren
niet weten over welke aspecten van die bevoegdheidsuitoefening in de toekomst
het algemeen vertegenwoordigend orgaan de verantwoordelijkheid van het betrokken
bestuursorgaan wil activeren? Of betekent het bepaalde dat de ambtenaar enkel
die informatie aan een bestuursorgaan moet verschaffen in het geval dat vanuit
de algemeen vertegenwoordigende organen de verantwoordelijkheid geactiveerd
is? Wordt dat laatste bedoeld, dan stelt die actieve inlichtingenplicht weinig
meer voor. Graag ontvangen de aan het woord zijnde leden enige verduidelijking
vanwege de regering. Artikel 10.1.3.1,
tweede lid, bepaalt dat de ondergeschikte op verzoek aan het bovengeschikte
bestuursorgaan inlichtingen moet verstrekken over de uitoefening van de bevoegdheid.
Daarvan staat los de door de CDA-fractie gememoreerde verplichting om het
bovengeschikte bestuursorgaan actief gegevens te verschaffen die het nodig
heeft om zijn verantwoordelijkheid jegens het algemeen vertegenwoordigend
orgaan waar te kunnen maken. Die verplichting gaat niet zover dat alles aan
dat boven- geschikte orgaan moet worden meegedeeld. Anderzijds is zij ook
niet beperkt tot gevallen waarin de verantwoordelijkheid vanuit het vertegenwoordigend
orgaan «geactiveerd» is. De ondergeschikte dient in concrete gevallen
een inschatting te maken van de noodzaak om zijn bovengeschikte op de hoogte
te stellen van bepaalde zaken. Daarvoor zou bijvoorbeeld aanleiding kunnen
zijn indien de ambtenaar stuit op een bijzonder geval waarin het geldende
beleid niet voorziet of wanneer sprake is van een kwestie die naar zijn inschatting
mogelijk politieke gevolgen zou kunnen hebben.   80. De regering spreekt in verband
met de inlichtingenplicht over professionele geheimhoudingsplichten en ambtelijke
geheimhoudingsplichten. Zijn er naast artsen en geestelijken, de voorbeelden
die in de memorie van toelichting worden genoemd, in attribu- tieverhoudingen
nog andere professies aan te wijzen die zich op een dergelijke geheimhoudingsplicht
kunnen of moeten beroepen? En zijn er ook voorbeelden te noemen waarin de
bezitters van een ambtelijke geheimhoudingsplicht zich gevrijwaard mogen weten
van hun inlichtingenplicht? Wat betreft de professionele
geheimhoudingsplicht valt naast artsen en geestelijken nog te wijzen op de
advocaat die in dienst is bij een bestuursorgaan. Deze zal de gedragsregels
van de Nederlandse Orde van Advocaten als referentiekader moeten hanteren
bij beantwoording van de vraag of de geheimhoudingsplicht wordt doorbroken
door de inlichtingenplicht. Bezitters van een ambtelijke geheimhoudingsplicht
dienen bij de afweging of zij inlichtingen moeten verstrekken in het belang
van de dienst te handelen, hetgeen doorgaans zal betekenen dat zij de verzochte
inlichtingen moeten verstrekken. Het is niet uit te sluiten dat dit in een
concreet geval anders is. Een voorbeeld hiervan valt op voorhand lastig te
geven, omdat het erg van de omstandigheden afhangt welk belang prevaleert.
Gedacht zou kunnen worden aan de situatie waarbij de bovengeschikte met het
verzoek om informatie een «ongezonde nieuwsgierigheid» aan de
dag legt voor de persoonlijke situatie van een bepaalde persoon, terwijl het
verband met het belang van de dienst geheel ontbreekt.   Overige vragen 81. Van verschillende zijden is
aangedrongen op een regeling in hoofdstuk 8 met betrekking tot de bewijs-
last(verdeling), zo merken de leden van deGroenLinks-fractie
op. In de praktijk blijkt de verantwoordelijkheid voor de bewijsvoering primair
bij de partijen te liggen. Met name gelet op de onderdelenfuik van artikel
6:13 Awb noopt de rechtszekerheid ertoe dat partijen tijdig weten wie welke
feiten dient te bewijzen. Kan de regering aangeven welk bezwaar zij tegen
opneming van zo’n regel heeft?Deze leden
wijzen er terecht op dat onder meer de Commissie Evaluatie Awb III (Commissie-Ilsink)
heeft aanbevolen om een regeling van het bewijsrecht in de Awb te overwegen.
Wij beraden ons op deze aanbeveling. Wij wijzen er echter bij voorbaat op
dat een dergelijke regeling verre van eenvoudig en daarom een zaak van lange
adem zou zijn.   82. De leden van de D66-fractie en de OSF-fractie onderschrijven
het belang van regelmatige evaluaties en monitoring wat betreft de werking
van de Awb. Op basis van empirisch onderzoek kunnen de veronderstellingen
van de wetgever meer systematisch worden getoetst aan de werkelijkheid. In
dat verband zouden deze leden menen dat de ervaringen van burgers met de Awb
nadrukkelijker bij dit type onderzoeken betrok- ken zou kunnen worden (vgl.
de 3e Evaluatie Awb 2006, pag. 66). Hoe staat de regering ten opzichte van
deze suggestie?Wij staan positief tegenover de
aanbeveling om bij een volgende evaluatie van de Awb nader onderzoek te doen
naar de ervaringen van burgers met de Awb. Inmiddels is al een onderzoek van
start gegaan voor de volgende evaluatie in 2011. Dit maakt het mogelijk om
procedures gedurende langere tijd te volgen. Om te hoge verwachtingen te voorkomen,
wijzen wij er echter wel op, dat een dergelijk onderzoek op enige methodologische
problemen stuit. Burgers ervaren nooit de Awb «sec», maar altijd
de Awb in combinatie met een specifieke wet en een specifiek bestuursorgaan.
Daarom is het altijd moeilijk om vast te stellen of eventuele problemen aan
de Awb liggen of aan de bijzondere wet of aan het bestuursorgaan.1 J. E. M. Polak «Goede polderoplossing» –
NJB 2007, p. 2023.2 Zie onder andere de uitspraak van het Hof van Justitie
van de Europese Gemeenschappen d.d. 23 oktober 2007, zaak C-440/05 (het
Zeelozingenarrest).3 Kamerstukken 29 934.4 B. J. Schueler – «Geldschulden tussen publiek
en privaatrecht: schadebesluiten onder de vierde tranche» (Overheid
en Aansprakelijkheid (2005) 1, p. 2–9) en G. J. van der Heide – «Bestuursrechtelijke
geldschulden: enkele kanttekeningen bij titel 4.4 van het wetsontwerp Vierde
tranche Awb» (Overheid en Aansprakelijkheid (2005) 1, p. 10–19).5 Kamerstuk 29 702 – nr. 3, pag. 45.6 Handelingen I 2005/06, blz. 1733, rechter kolom.7 Wet-Mulder, Stb. 1989, nr. 300, laatstelijk gewijzigd
bij Stb. 2006, nr. 605.8 Stb. 2006, nr. 330.9 Kamerstukken 30 101.10 Zie bijvoorbeeld mr. N. J. M. Kwakman – «De
bestuurlijke boete: publiekrechtelijke eigenrichting» (Nederlands Tijdschrift
voor Bestuursrecht (2006), nr. 10).11 Kamerstukken 30 098.12 Tribuut 35 (2007) 7, p. 6–9.13 Handelingen II, 2006–07, pag. 4715.14 ABRvS 28 april 2004, met noot Albers.15 C. L. G. F. H. Albers – «De
bestuurlijke boete en het bestuursprocesrecht. De verschraling van een goede
strafvordering», Delikt en Delinkwent 36 (2006) 1, p. 17–38.16 P. C. Adriaanse, T. Barkhuysen en M. L. van
Emmerik – «Bestuurlijke punitieve sancties in Nederland in het
licht van Europeesrechtelijke vereisten», 28 september 2006.17 EHRM 11 januari 2007, Salah Sheekh tegen Nederland –
klacht nr. 1948/04.18 HR 28 november 2003, NJ 2004, 81.19 Zie Kamerstukken II, 2007 108, 29 515, nr.
221 waarin wordt verwezen naar de «Uitvoeringsagenda dienstverlening
en regeldruk gemeenten».20 NJB 2005, pp. 1092–1093 en 1518–1520.De minister van Justitie,E. M. H. Hirsch BallinDe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,G. ter HorstBIJLAGEOverzicht van wetten waarin een bevoegdheid tot het opleggen
van een bestuurlijke boete voorkomt (per 28 januari 2007)1. Algemene bijstandswet2. Algemene Kinderbijslagwet3. Algemene nabestaandenwet4. Algemene Ouderdomswet5. Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen6. Algemene wet inzake rijksbelastingen7. Arbeidsomstandighedenwet8. Arbeidstijdenwet9. Douanewet10. Drank- en Horecawet11. Elektriciteitswet 199812. Gaswet13. Geneesmiddelenwet14. Infectieziektenwet15. Invoerings- en aanpassingswet Wet op het Financieel toezicht16. Loodsenwet17. Mededingingswet18. Mediawet19. Meststoffenwet20. Pensioenwet21. Postwet22. Sanctiewet 197723. Spoorwegwet24. Tabakswet25. Telecommunicatiewet26. Toeslagenwet27. Warenwet28. Werkloosheidswet29. Wet arbeid vreemdelingen30. Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen31. Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten32. Wet belasting zware motorrijtuigen33. Wet bescherming persoonsgegevens34. Wet financiële betrekkingen buitenland 199435. Wet geneesmiddelenprijzen36. Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden37. Wet handhaving consumentenbescherming38. Wet identificatie bij dienstverlening39. Wet inburgering40. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
gewezen zelfstandigen41. Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte
werkloze werknemers42. Wet inzake de geldtransactiekantoren43. Wet kinderopvang44. Wet luchtvaart45. Wet marktordening gezondheidszorg46. Wet melding ongebruikelijke transacties47. Wet milieubeheer48. Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag49. Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering50. Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 199251. Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen52. Wet op de loonbelasting 196453. Wet op de motorrijtuigenbelasting 199454. Wet op de omzetbelasting 196855. Wet op de vaste boekenprijs56. Wet op het Centraal bureau voor de statistiek57. Wet op het financieel toezicht58. Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus59. Wet politiegegevens60. Wet ruimtevaartactiviteiten61. Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen62. Wet toezicht accountantsorganisaties63. Wet toezicht trustkantoren64. Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen65. Wet verplichte beroepspensioenregeling66. Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 200067. Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen68. Ziektewet69. Zorgverzekeringswet 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20072008-29702-C.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl