EG-implementatiewet Awgb; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28770, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

03-02-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2002-2003

28770 nr. A

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage I bij het advies van de Raad van State van 16 augustus
2002, no.W04.02.0209/I.Ad 1°. Discriminatiegronden
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28770Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 71 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 770Wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling en enkele andere wetten
ter uitvoering van richtlijn nr. 2000/43/EG en richtlijn nr. 2000/78/EG (EG-implementatiewet
Awgb)AADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 16 augustus
2002 en het nader rapport d.d. 20 januari 2003, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens
de minister van Justitie, de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en de staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de Raad van State is
cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 16 mei 2002, no. 02.002296, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
mede namens de Minister van Justitie, de Staatssecretaris van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid, A. E. Verstand-Bogaert, de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel
van wet met memorie van toelichting houdende wijziging van de Algemene wet
gelijke behandeling en enkele andere wetten ter uitvoering van richtlijn nr.
2000/43/EG en richtlijn nr.2000/78/EG (EG-implementatiewet Awgb).Het wetsvoorstel strekt tot implementatie van de beide EG-richtlijnen
op het terrein van gelijke behandeling in de Algemene wet gelijke behandeling
(Awgb). De regering heeft er daarbij tevens voor gekozen om de elementen die
de twee richtlijnen toevoegen aan het wettelijk systeem tegen discriminatie,
ook in te voeren voor de discriminatiegronden die niet door de richtlijnen
worden bestreken.2In het wetsvoorstel worden het systeem en de terminologie van de Awgb
zoveel mogelijk gehandhaafd; nieuwe begrippen in de richtlijnen worden daarentegen
woordelijk in de Awgb overgenomen, zonder nadere uitwerking. De Raad van State
plaatst kanttekeningen bij de gekozen methode van implementatie en is van
oordeel dat het voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.De regering heeft in de aanbiedingsbrief enkele vragen aan de Raad gesteld.
Deze vragen worden beantwoord in de punten 3b en 5.In bijlage I bij dit advies is schematisch aangegeven hoe de twee richtlijnen
zich verhouden tot de Awgb.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 mei
2002, nr. 02.002296, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermeld voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 16 augustus 2002, nr. W04.02.0209/I, bied ik u
hierbij aan. De Raad van State heeft zijn advies op het betreffende wetsvoorstel gericht
op de voortgang bij de implementatie van gelijkebehandelingsrichtlijnen (1),
de wijze van implementatie: algemeen (2), de werkingssfeer (3), de uitzonderingen
op het verbod van discriminatie (4), intimidatie (5) en de positieve actie
(6).1. Voortgang bij de implementatie van gelijkebehandelingsrichtlijnenIn het jaar 2000 heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen twee richtlijnen
op het gebied van de gelijke behandeling vastgesteld:– een richtlijn inzake het beginsel van gelijke behandeling ongeacht
ras of etnische afstamming (anti-rassendiscriminatierichtlijn);– een richtlijn inzake gelijke behandeling bij arbeid en beroep
op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid
(hierna: de kaderrichtlijn).1De implementatie, en de voorbereiding daarvan, verlopen in afzonderlijke
trajecten, en in fasen. In 2001 heeft de Raad adviezen uitgebracht over:– een notitie met een aantal vraagpunten over de manier waarop de
twee richtlijnen het beste kunnen worden geïmplementeerd (de implementatienotitie).
In dat advies beperkte de Raad zich tot twee belangrijke keuzen van wetgevingsbeleid
die in de notitie worden gemaakt;2– een wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van leeftijd
bij de arbeid;– een wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van handicap
en chronische ziekte.Met de twee wetsvoorstellen werd een begin gemaakt met de implementatie
van de kaderrichtlijn; gekozen werd voor het tot stand brengen van afzonderlijke
wetten voor de discriminatiegronden handicap en leeftijd, naast de Awgb. De
implementatie van de twee richtlijnen zou verder plaatsvinden in een wetsvoorstel
dat hoofdzakelijk zou strekken tot wijziging van de Awgb, zo werd aangekondigd.
Dat wetsvoorstel ligt nu voor.Daarmee is het verhaal echter nog niet af:– In zijn advies over de implementatienotitie heeft de Raad geadviseerd,
de richtlijnen volledig te implementeren in de Awgb en niet te kiezen voor
twee afzonderlijke wetsvoorstellen. De regering heeft deze aanbeveling vooralsnog
niet overgenomen, maar wel een onderzoek aangekondigd naar de vraag of uitvoering
van de aanbeveling van de Raad mogelijk en wenselijk is. In dat onderzoek
zal ook worden bekeken of de term «onderscheid» in de Awgb moet
worden vervangen door de richtlijnterm «discriminatie», zoals
de Raad eveneens had aanbevolen. Dit onderzoek kan leiden tot nieuwe wetgeving.3– Het kabinet kondigt in de toelichting een aparte nota aan over
de vraag hoe inzake positieve actie de richtlijnbepalingen het beste kunnen
worden geïmplementeerd.4 Dit punt wordt onder
punt 6 van dit advies inhoudelijk besproken.– De anti-rassendiscriminatierichtlijn is onder meer van toepassing
op «sociale voordelen». Het kabinet wil nader onderzoek doen naar
de vraag welke (andere) vormen van eenzijdig overheidshandelen onder de Awgb
moeten worden gebracht.5– In de nieuwe kabinetsperiode zal de vraag moeten worden beantwoord
of samenvoeging van de Awgb en de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen
in de rede ligt.6– Onlangs is de evaluatie van de Awgb afgerond,7 met een kabinetsstandpunt van 12 juli 2002. Dit kan leiden tot
een afzonderlijk wetsvoorstel.8 Blijkens het
kabinetsstandpunt is de implementatieproblematiek bij de evaluatie in beginsel
buiten beschouwing gelaten.91. Voortgang bij de implementatie van gelijkebehandelingsrichtlijnenDe Raad geeft een correct overzicht van de wijze waarop de regering de
implementatie, en de voorbereiding daarvan, van de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn
ter hand heeft genomen. Ten gevolge van de totstandkoming en wijziging van
Europese richtlijnen op het gebied van gelijke behandeling, maar ook naar
aanleiding van de evaluatie van de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb)
(Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1) wordt de gelijkebehandelingswetgeving
op een aanzienlijk aantal punten aangepast of herzien in de komende periode. Op het onderzoek naar de vraag of uitvoering van de aanbeveling van de
Raad, om over te gaan op een integrale aanpak van implementatie in de Awgb,
mogelijk en wenselijk is, zal het kabinet onder punt 2 (Wijze van implementatie:
algemeen) nader ingaan. Daarbij wordt ook aandacht geschonken aan de vraag
of de term «onderscheid» in de Awgb moet worden vervangen door
de richtlijnterm «discriminatie». De nota over de vraag hoe inzake
positieve actie de richtlijnbepalingen het beste kunnen worden geïmplementeerd
komt onder punt 6 (Positieve actie) aan de orde.Het onderzoek naar de opportuniteit van het onder de Awgb en andere gelijkebehandelingswetgeving
brengen van (meer) vormen van eenzijdig overheidshandelen, aangekondigd in
het kabinetsstandpunt over de evaluatie van de Awgb (Kamerstukken II 2001/02,
28 481, nr. 1, p.17), zal aan de orde komen bij de voorbereiding van
het voorstel voor de in het vooruitzicht gestelde Evaluatiewet Awgb.2. Wijze van implementatie: algemeenZoals uit het voorgaande blijkt, verloopt de implementatie van de twee
richtlijnen gefragmenteerd en gefaseerd, en vergt het, mede vanwege het wachten
op de uitkomsten van nadere onderzoeken, nog de nodige tijd voordat zij geheel
zal zijn voltooid. Uit het oogpunt van de transparantie en overzichtelijkheid
van de implementatie voor alle betrokkenen plaatst de Raad opnieuw vraagtekens
bij de gekozen aanpak.Verder merkt het college op dat in het wetsvoorstel telkens lijkt te worden
gezocht naar een vorm van implementatie waarbij de bestaande structuur en
tekst van de Awgb zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Dit verschijnsel doet
zich voor bij verschillende elementen van het wetsvoorstel:– bestaande bepalingen over de reikwijdte van de Awgb worden zoveel
mogelijk gehandhaafd, ook als dat betekent dat de formuleringen in de Awgb
niet goed aansluiten bij de richtlijnen (zie de punten 3a, 3c en 6 van dit
advies);– bepalingen in de anti-rassendiscrimatierichtlijn die noodzaken
tot uitbreiding van de reikwijdte van de Awgb worden letterlijk overgenomen
in de Awgb, ook als de richtlijnterminologie, waar zij wordt gekenmerkt door
een zekere vaagheid, gediend zou zijn met nadere uitwerking (zie de punten
3b en 3d van dit advies);– de uitzonderingen op het verbod van ongelijke behandeling in de
Awgb zijn anders van opzet dan de uitzonderingen in de richtlijnen, maar worden
niettemin gehandhaafd (zie punt 4 van dit advies).De Raad heeft al eerder gewaarschuwd voor de risico's van het implementeren
van richtlijnen in al bestaande wetgeving: het risico is dat onzekerheid ontstaat
over de uitleg en toepassing van de nationale regelgeving en dat daardoor
de inzichtelijkheid van de implementatie niet wordt bevorderd.1 In zijn advies over de implementatienotitie benadrukte de Raad dat
gelijkheid van terminologie bij implementatie van eminente betekenis is. Gelet
op de rol van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ EG)
bij de uitleg van deze terminologie, is afwijking van die terminologie risicovol
te achten, zo stelde de Raad.2De Raad wijst er voorts nog op dat in het kabinetsstandpunt evaluatie
Awgb uitdrukkelijk wordt vermeld dat de implementatieproblematiek in beginsel
buiten beschouwing is gebleven. De conclusies in dat verslag, in het bijzonder
de tevredenheid over het gesloten stelsel van de Awgb gebaseerd op het neutrale
begrip «onderscheid»,3 kunnen dan
ook niet dienen als een argument om vast te houden aan een, ten opzichte van
de richtlijnen, eigen opzet en terminologie van de Awgb.Het college signaleert een discrepantie tussen de EG-richtlijnen en de
Nederlandse wetgeving, die door het onderhavige wetsvoorstel alleen maar wordt
bestendigd en verder versterkt. Hoe langer met de Nederlandse wetgeving, met
daarin het neutrale begrip «onderscheid» in plaats van «discriminatie»,
een eigen weg wordt begaan, des te moeilijker zal het worden om op enig moment
alsnog congruentie te bewerkstelligen tussen de Nederlandse wetgeving en de
EG-richtlijnen.De Raad acht een geïntegreerde aanpak van de implementatie dringend
gewenst. Hij adviseert daarom de implementatieproblematiek opnieuw te bezien,
en alsnog over te gaan tot een geïntegreerde aanpassing van de Awgb,
zodanig dat deze uit een oogpunt van systematiek en terminologie zo direct mogelijk aansluit bij de richtlijnen. In verband daarmee verdient het
verder aanbeveling de aangekondigde onderzoeken als hiervoor, in punt 1, genoemd,
zo uit te voeren dat de uitkomsten daarvan al zoveel mogelijk kunnen worden
betrokken bij de verdere behandeling van het thans voorliggende wetsvoorstel.2. Wijze van implementatie: algemeenHet vorige kabinet is eind 2001 tot het oordeel gekomen dat de eerder
uitgezette koers langs drie gescheiden wetgevingstrajecten diende te worden
vervolgd. Dit blijkt uit de nadere rapporten van het wetsvoorstel gelijke
behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (Kamerstukken II 2001/02,
28 170, B) en van het wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond
van handicap en chronische ziekte (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, B).
De voorgeschiedenis van de wetsvoorstellen inzake gelijke behandeling op grond
van handicap of chronische ziekte en op grond van leeftijd bij de arbeid,
de afspraken uit het toenmalige regeerakkoord alsmede het belang dat door
regering en parlement wordt gehecht aan de spoedige totstandkoming van wetgeving
met betrekking tot de non-discriminatiegronden leeftijd en handicap hebben
tot deze afweging geleid.Voor het huidige kabinet ontbreekt bijkans elke ruimte om binnen de implementatietermijn
van de richtlijnen tot een andere afweging te komen en daaraan uitvoering
te geven. Bij zijn aantreden was het wetsvoorstel inzake gelijke behandeling
op grond van handicap of chronische ziekte reeds door de Tweede Kamer aanvaard
en lag het wetsvoorstel inzake gelijke behandeling op grond van leeftijd bij
de arbeid in die Kamer al gereed voor plenaire behandeling. Het thans voorliggende
voorstel voor een EG-Implementatiewet Awgb, waarmee de beide richtlijnen voor
het overige worden geïmplementeerd, dient vóór 19 juli
2003 in werking te treden. Het alsnog voor die datum integreren van alle drie
wetsvoorstellen in de Algemene wet gelijke behandeling is praktisch gesproken
onhaalbaar.Op langere termijn is er wel ruimte voor integratie. De Tweede Kamer heeft
in juli 2002 bij de behandeling van het wetsvoorstel gelijke behandeling op
grond van handicap en chronische ziekte met algemene stemmen een motie Mosterd
c.s. (Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nr. 23) aangenomen, waarin wordt
uitgesproken dat de gelijke behandeling van gehandicapten en chronisch zieken
op zo kort mogelijke termijn onder de Algemene wet gelijke behandeling moet
worden gebracht. Naar aanleiding van deze motie heeft de Staatssecretaris
van VWS, mede namens de meest betrokken bewindspersonen, de Tweede Kamer bij
brief van 11 december 2002 (Kamerstukken II 2002/03, 28 169, nr.
30) geïnformeerd over het tijdpad dat zal worden gevolgd om te komen
tot een integratiewet en over de condities die hierbij gelden. Kan aan die
condities worden voldaan, dan zou een voorstel voor een integratiewet bij
benadering een half jaar na vaststelling van het onderhavige wetsvoorstel
en het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap en chronische
ziekte bij de Raad van State ter advisering aanhangig kunnen worden gemaakt.
Staatssecretaris Phoa van SZW heeft zich hierbij aangesloten en mede namens
de meest betrokken bewindspersonen, in een brief van 12 december 2002
(kenmerk: AV/IR/02/96 716) aan de Tweede Kamer bericht dat voor het wetsvoorstel
gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid hetzelfde wetgevingstraject
kan worden gevolgd, met inachtneming van vergelijkbare condities.De Raad merkt op dat in het wetsvoorstel telkens lijkt te worden gezocht
naar een vorm van implementatie waarbij de bestaande structuur en tekst van
de Awgb zoveel mogelijk worden gehandhaafd. De Raad noemt een aantal voorbeelden.
Onder de punten 3 (werkingssfeer), 4 (uitzonderingen op het verbod van discriminatie)
en 6 (positieve actie) zal hierop worden ingegaan.De Raad adviseert – in lijn met zijn eerdere adviezen – bij
implementatie het begrip discriminatie te hanteren. Sedert de totstandkoming
van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (Wgb m/v) in 1980 is
evenwel het beginsel van gelijke behandeling uitgewerkt in het begrip onderscheid.
Het communautaire recht verplicht niet tot het overnemen van Europeesrechtelijke
bewoordingen bij implementatie mits de volledige toepassing van de richtlijn daadwerkelijk is verzekerd. Dat zal na aanvaarding van het voorliggende
wetsvoorstel het geval zijn; het kabinet acht de bestaande terminologie mede
daarom geheel richtlijnconform.Noch uit de Europese of nationale jurisprudentie noch van de zijde van
de Europese Commissie is op enigerlei wijze gebleken dat deze wijze van implementatie
ontoereikend zou zijn. Evenmin is gebleken dat het gebruik van het begrip
onderscheid in de Nederlandse wetgeving in de praktijk tot problemen heeft
geleid. Sinds 1980 zijn goede ervaringen opgedaan met deze terminologie.De herhaalde adviezen van de Raad van State om de richtlijnterminologie
over te nemen, hebben wel aanleiding gegeven voor het principebesluit dat
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overleg met de
betrokken bewindspersonen zal bezien of en zo ja, wanneer nader onderzoek
wordt gedaan naar de opportuniteit van een andere terminologie. Daarbij dient
te worden bedacht dat een eventuele wijziging van de terminologie zich dient
uit te strekken tot de gehele gelijkebehandelingswetgeving en op dezelfde
datum in werking zal moeten treden. Een andere aanpak zou grote bezwaren ontmoeten
vanuit een oogpunt van consistentie, transparantie en inzichtelijkheid van
de wetgeving.3. WerkingssfeerIn dit punt komt aan de orde hoe de maatschappelijke gebieden waarvoor
de richtlijnen gelden worden geïmplementeerd in het wetsvoorstel.a. De richtlijnen verbieden discriminatie «bij de toegang tot beroepsopleiding,
voortgezette beroepsopleiding en omscholing, met inbegrip van praktijkervaring».1 Volgens de bij de toelichting gevoegde transponeringstabel
wordt dit verbod al gedekt door de geldende tekst van de Awgb: deze wet verbiedt
onderscheid bij «het laten volgen van onderwijs, scholing en vorming
tijdens of voorafgaand aan een arbeidsverhouding».2De bewoordingen in de Awgb wijken tekstueel af van de richtlijnbepaling
en wekken ten minste twijfel of de richtlijn volledig wordt gedekt, al is
het maar omdat de bepaling vooral geschreven lijkt te zijn om discriminatie
door de werkgever te voorkomen. Het verdient de voorkeur zoveel mogelijk aansluiting
te zoeken bij de formulering van de richtlijn. De Raad adviseert daartoe.b. In het nieuwe artikel 7a Awgb wordt onderscheid op grond van ras verboden
bij «sociale bescherming, daaronder begrepen de uitvoering van regelingen
op het gebied van de sociale zekerheid, en sociale voordelen». De bepaling
strekt tot uitvoering van bepalingen in de anti-rassendiscriminatierichtlijn.3 De termen sociale bescherming, sociale zekerheid en
sociale voordelen worden letterlijk ontleend aan de richtlijn. Het wetsvoorstel
werkt deze begrippen niet uit, maar bepaalt wel dat zij nader kunnen worden
omschreven bij algemene maatregel van bestuur.De regering heeft de Raad op dit punt twee vragen voorgelegd:– Welke ruimte is er voor de Nederlandse wetgever om deze begrippen
nader in te vullen?– Moet invulling plaatsvinden in de Awgb of kan dit op het niveau
van een algemene maatregel van bestuur?Wat betreft de eerste vraag wijst de Raad op de vaste rechtspraak van
het HvJ EG dat de wijze van implementatie van een richtlijn zo moet worden
gekozen dat de richtlijn binnen de nationale rechtsorde haar volle werking
zal hebben. De implementatie dient voorts te voldoen aan de eis van rechtszekerheid
en derhalve te worden vervat in interne bepalingen met een dwingend karakter.
Om deze redenen is er niet alleen ruimte om begrippen van een te implementeren
richtlijn nader in te vullen, maar bestaat er zelfs een verplichting om dat
te doen, voorzover dat noodzakelijk is om de volle werking van de richtlijn
binnen de nationale rechtsorde te verzekeren. De Raad meent dat dit het geval
is bij de termen «sociale bescherming», «regelingen op het
gebied van de sociale zekerheid» en «sociale voordelen».
Bij de nadere invulling van deze begrippen dient de wetgever doel en strekking
van de richtlijn en relevante jurisprudentie van het HvJ EG steeds nauwkeurig
in acht te nemen.Op de tweede vraag is het antwoord dat het gemeenschapsrecht geen eisen
stelt aan het niveau waarop regels worden vastgesteld, zolang maar de volle
werking van de richtlijn wordt verzekerd. Wel is de status en rechtskracht
van een formeelwettelijke regeling groter dan die van een algemene
maatregel van bestuur, vooral in verhouding tot bestaande of toekomstige regelgeving.
Juist omdat het in het onderhavige geval gaat om richtlijnen die beogen rechten
aan particulieren te verlenen, is het van belang de implementatie zoveel mogelijk
in de vorm van de formele wet te gieten. Een en ander komt er volgens het
college op neer dat de invulling van de begrippen in hoofdzaak in de Awgb
zelf dient te geschieden; gelet op het algemene karakter van de wet zou in
dit geval de nadere uitwerking – de toepassing van de aldus opgenomen
nadere invulling op de verschillende casusposities – ook krachtens de
wet bij algemene maatregel van bestuur kunnen geschieden.In de toelichting wordt een en ander gezegd over de inhoud van de drie
vage termen.1Opmerking verdient dat bij de passage
over het begrip sociale zekerheid geen melding wordt gemaakt van de loondoorbetalingsplicht
van de werkgever bij ziekte van de werknemer.2
Het past in het systeem van de richtlijn om deze verplichting onder «sociale
zekerheid» te rekenen, nu de richtlijn niet beperkt is tot sociale uitkeringen
die door de overheid worden verstrekt.Overigens valt het op dat de richtlijn discriminatie verbiedt met betrekking
tot sociale zekerheid; artikel 7a Awgb verbiedt alleen onderscheid bij de
uitvoering van regelingen op het gebied van sociale zekerheid. Dat is te beperkt.De Raad adviseert het wetsvoorstel op deze punten aan te passen.c. De anti-rassendiscriminatierichtlijn verbiedt discriminatie op grond
van ras, zowel in de overheidssector als in de particuliere sector door alle
personen, met betrekking tot gezondheidszorg en onderwijs.3 Volgens de transponeringstabel strekt het nu geldende artikel 7, eerste
lid, Awgb tot implementatie van deze bepalingen.Artikel 7 schiet echter op twee punten tekort:– artikel 7 verbiedt, anders dan de richtlijn, alleen het maken
van onderscheid bij – kort gezegd – het aanbieden van goederen
of diensten, het sluiten van overeenkomsten terzake, en beroepskeuzevoorlichting;– artikel 7 verbiedt alleen het maken van onderscheid door instellingen
die werkzaam zijn op het gebied van gezondheidszorg of onderwijs. Dat betekent
bijvoorbeeld dat de zelfstandig gevestigde arts of leraar niet onder het verbod
valt.De Raad adviseert op beide punten zoveel mogelijk aan te sluiten bij de
formulering van de richtlijn.d. De anti-rassendiscriminatierichtlijn verbiedt discriminatie bij «de
toegang tot en het aanbod van goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar
zijn, met inbegrip van huisvesting».4 Volgens
de toelichting op het wetsvoorstel kan worden gedacht aan de activiteiten
van intermediaire bedrijven en (overheids-) organisaties, die bemiddelen en
informeren terzake van het aanbod van dergelijke goederen en diensten.5 Deze omschrijving is naar het oordeel van de Raad te
beperkt. Het gaat immers om alle goederen en diensten die publiekelijk beschikbaar
zijn, waarmee alleen een beperking geldt voor goederen en diensten die niet
publiekelijk beschikbaar zijn. De Raad adviseert de toelichting aan te passen
op dit punt.3. Werkingssfeera. Het kabinet acht het verbod om onderscheid te maken bij de toegang
tot het beroepsonderwijs met name gedekt door onderdeel c van artikel 7, eerste
lid, van de Awgb en niet alleen door artikel 5, eerste lid, onderdeel e, waarnaar
de Raad verwijst. Volgens artikel 7 is onderscheid verboden «bij het
aanbieden van goederen of diensten..., alsmede bij het geven van advies of
voorlichting over school- of beroepskeuze, indien dit geschiedt door instellingen
die werkzaam zijn op het gebied van ...onderwijs». Met het in artikel
7 bedoelde aanbieden van onderwijs wordt ook de toegang tot het onderwijs
in ruime zin bedoeld. Het ruime begrip onderwijs omvat bijvoorbeeld beroepsopleiding,
scholing en vorming. Dit betekent dat onder het aanbieden van onderwijs de
in artikel 3, onderdeel b, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn bedoelde
toegang tot alle vormen en alle niveaus van beroepsopleiding, voortgezette
beroepsopleiding en omscholing, met inbegrip van praktijkervaring, valt.In het huidige artikel 5 van de Awgb worden de begrippen scholing en vorming
naast het begrip onderwijs genoemd om onduidelijkheden te voorkomen.
Met de voorgenomen aanscherping van artikel 7 in het kader van artikel 3,
eerste lid, onderdeel h, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn, waarbij
het verlenen van toegang expliciet onder het eerste lid van artikel 7 wordt
gebracht, zal hierover in het geheel geen misverstand meer kunnen bestaan
(artikel I, onderdeel K).De Raad stelt dat de formulering van artikel 5 Awgb vooral lijkt te wijzen
op het voorkomen van de discriminatie door de werkgever. Het gaat echter om
de samenhang tussen artikel 5 en 7 van de Awgb. Artikel 7 richt zich tot degene
die het onderwijs verleent, terwijl artikel 5 bepaalt dat onderscheid bij
het laten volgen van onderwijs (door bijvoorbeeld een werkgever of de Centra
voor Werk en Inkomen) verboden is. Beide bepalingen richten zich derhalve
tot verschillende normadressaten (zie ook Kamerstukken II 2001/02, 28 169,
nr. 3, blz. 38 en Kamerstukken II 2001/02, 28 170, nr. 3, blz. 23) en
beogen een non-discriminatoire toegang tot het (beroeps)onderwijs, scholing
en vorming te garanderen. De Awgb behoeft op dit punt naar de mening van het
kabinet dan ook geen aanpassing om de volledige werking van de richtlijnbepalingen
op dit punt te verzekeren.b. Zoals de regering in de memorie van toelichting heeft aangegeven, biedt
de richtlijn op het punt van de betekenis van de begrippen «sociale
bescherming», «sociale zekerheid» en «sociale voordelen»
voor de rechtspraktijk slechts een relatief beperkte duidelijkheid. De begrippen
zijn niet nader gedefinieerd in de richtlijn of in andere Europese regelgeving.
Ze worden wel gehanteerd in diverse Europese documenten en ingevuld door de
jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. In
de memorie van toelichting zijn voor zover dit op dit moment mogelijk is,
de begrippen «sociale bescherming», «sociale zekerheid»
en «sociale voordelen» omschreven. De huidige omschrijvingen lenen
zich echter niet voor omzetting in een wettelijke definitie. Aangezien voor
de verzekering van een volle werking van de richtlijn, de mogelijkheid van
invulling van de genoemde begrippen wenselijk en op grond van EG-jurisprudentie
ook nodig kan zijn, wordt de in het tweede lid van artikel 7a voorgestelde
delegatiebepaling gehandhaafd. Afhankelijk van de verdere rechtsontwikkeling
en de behoeften van de praktijk zal van de voorgestelde omschrijvingsbevoegdheid
gebruik kunnen worden gemaakt. Bij algemene maatregel van bestuur zullen de
bovengenoemde begrippen dan worden omschreven. Daarmee zal voldoende ruimte
bestaan om aan te kunnen sluiten bij de interpretatie die het Hof van Justitie
eventueel aan deze begrippen gaat geven.De Raad merkt op dat in de memorie van toelichting bij de passage over
het begrip sociale zekerheid geen melding wordt gemaakt van de loondoorbetalingsplicht
van de werkgever bij ziekte van de werknemer. Vanuit de internationale optiek
valt de loondoorbetalingsplicht bij ziekte onder het begrip sociale zekerheid.
In Nederland ziet men dit als een onderdeel van de arbeidsvoorwaarden. De
verplichting is immers opgenomen in het Burgerlijk Wetboek en niet in een
sociale zekerheidswet. Het gaat hier om een bepaling van dwingend recht die
werkgevers geen ruimte laat voor het maken van onderscheid. Daarnaast valt
loondoorbetaling bij ziekte onder het verbod van onderscheid bij de arbeidsvoorwaarden
zoals opgenomen onder artikel 5, lid 1 sub d Awgb. Dit laatste leidt ertoe
dat het verbod van onderscheid met betrekking tot de loondoorbetalingsplicht
reeds voor alle gronden, die in de Awgb zijn opgenomen, geldt. Gelet op het
voorgaande is het niet nodig in de memorie van toelichting expliciet in te
gaan op de loondoorbetalingsplicht.De Raad merkt op dat de richtlijn discriminatie verbiedt met betrekking
tot sociale zekerheid en dat het voorgestelde artikel 7 Awgb alleen onderscheid
bij de uitvoering van sociale zekerheid verbiedt. De Raad adviseert het wetsvoorstel
op dit punt aan te passen. Dit advies wordt gevolgd.c. Uit de memorie van toelichting van de Awgb blijkt dat artikel 7 geen
beperkingen bevat met betrekking tot de aard van de aan te bieden goederen
en diensten en daarmee uiteenlopende terreinen van het maatschappelijk leven
beslaat en dus op zeer verschillende situaties van toepassing kan zijn (Kamerstukken
II 1990/91, 22 014, nr. 3, p. 20). Voorwaarde is wel dat in concreto
sprake is van handelingen door één van de omschreven normadressaten.
Het kabinet is van mening dat de Awgb door deze omschrijving het hele terrein
van de gezondheidszorg en het onderwijs zoals bedoeld in de anti-rassendiscriminatierichtlijn
omvat. Temeer omdat de «gezondheidszorg» mede valt onder het begrip
«sociale bescherming». Nu artikel 7 en artikel 7a op dit punt
overlappen, is het kabinet ervan overtuigd dat de Awgb de onderdelen e en
g van artikel 3, eerste lid, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn volledig
implementeert.Daarnaast is de Raad van mening dat artikel 7 van de Awgb tekortschiet,
omdat bijvoorbeeld de zelfstandig gevestigde leraar en arts niet onder het
verbod vallen. In de implementatienotitie is aangegeven dat het begrip «instellingen»
in deze bepaling een ruime betekenis heeft (Kamerstukken II 2001/02, 28 187,
nr. 1, blz. 10). Volgens de memorie van toelichting op de Awgb wordt met dit
begrip gedoeld op organisatorische verbanden die in de samenleving als eenheid
optreden (Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 3). Aan deze verbanden
wordt in de Awgb niet de eis van rechtspersoonlijkheid gesteld. Een instelling
kan zelf rechtspersoonlijkheid bezitten, maar kan ook uitgaan van een natuurlijk
persoon of kan een juridisch onzelfstandig onderdeel (zonder rechtspersoonlijkheid)
van een rechtspersoon zijn (Kamerstukken I, 1992/93, 22 014, nr. 212
c). Daarnaast vallen natuurlijke personen die activiteiten verrichten, die
als hoofd- of nevendoel hebben het verwerven van inkomsten of het maken van
winst, onder onderdeel a van het eerste lid van artikel 7 (Kamerstukken II
1991/92, 22 014, nr. 5, p. 90). Een zelfstandig gevestigd leraar of arts
valt daarmee eveneens onder onderdeel a.d. De Raad adviseert de toelichting op artikel I, onderdeel K aan te passen.
Dit advies wordt gevolgd.4. Uitzonderingen op het verbod van discriminatieDe kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn kennen een systeem,
waarbij het beginsel van gelijke behandeling wordt uitgewerkt, gevolgd door
een aantal uitzonderingen op dat beginsel. De Awgb zoals die nu luidt, kent
een vergelijkbaar systeem, zij het dat de uitzonderingen anders zijn opgezet.
Door het wetsvoorstel worden de uitzonderingen in de richtlijnen, voorzover
nodig, geïmplementeerd, maar de bestaande uitzonderingen in de Awgb worden
bovendien gehandhaafd.Dit roept de vraag op of de richtlijnen inderdaad ruimte laten voor deze
bestaande uitzonderingen. Om deze vraag te beantwoorden is het van belang
om eerst de uitzonderingen in de richtlijnen te bezien.De kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatierichtlijn kennen de volgende
algemene uitzonderingen.1a. Nationaliteit: beide richtlijnen zijn «niet van toepassing op
verschillen in behandeling, gebaseerd op nationaliteit en doe(n) geen afbreuk
aan voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen en
staatlozen tot c.q. op het grondgebied van de lidstaten, noch aan enige behandeling
die het gevolg is van de juridische status van de betrokken onderdanen van
derde landen en staatlozen».2b. Openbare orde e.d.: de kaderrichtlijn «laat de nationale wettelijke
bepalingen onverlet die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn
voor de openbare veiligheid, de handhaving van de openbare orde en het voorkomen
van strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid en de bescherming
van de rechten en vrijheden van derden».3
De anti-rassendiscriminatierichtlijn kent deze uitzondering niet.c. Legitiem doel: bij beide richtlijnen geldt dat er geen sprake is van
indirecte discriminatie als de ongelijke behandeling «objectief wordt
gerechtvaardigd door een legitiem doel en de middelen voor het bereiken van
dat doel passend en noodzakelijk zijn».4d. Wezenlijke beroepsvereisten: de lidstaten kunnen volgens beide richtlijnen
«bepalen dat een verschil in behandeling dat op een kenmerk in verband
met één van de gronden van de richtlijn berust, geen discriminatie
vormt, indien een dergelijk kenmerk, vanwege de aard van de betrokken specifieke
beroepsactiviteiten of de context waarin deze worden uitgevoerd, een wezenlijk
en bepalend beroepsvereiste vormt, mits het doel legitiem en het vereiste
evenredig aan dat doel is».5 In de kaderrichtlijn
wordt deze uitzondering nader uitgewerkt voor «kerken en andere publieke
of particuliere organisaties waarvan de grondslag op godsdienst of overtuiging
is gebaseerd».1 In de anti-rassendiscriminatierichtlijn
is zo'n uitwerking niet opgenomen.De uitzondering in verband met legitiem doel (d) wordt nu opgenomen in
artikel 2, eerste lid, Awgb. De drie andere uitzonderingen hoeven, zo staat
in de transponeringstabellen, niet geïmplementeerd te worden. De openbare
orde-uitzondering (b) en de uitzondering in verband met wezenlijke beroepsvereisten
(d) laten volgens de transponeringstabel ruimte voor de algemene en specifieke
uitzonderingen in de Awgb.De Raad zal hierna de bestaande uitzonderingen in de Awgb die niet worden
gewijzigd, maar waarvan de verenigbaarheid met de richtlijnen naar zijn oordeel
problematisch is, bespreken.a. Artikel 2, vierde lid, Awgb bepaalt dat het verbod van onderscheid
op grond van ras niet geldt in die gevallen waarin «uiterlijke kenmerken
die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn».2 In het Besluit gelijke behandeling wordt een limitatieve
opsomming gegeven van de gevallen die onder dit criterium vallen. Het gaat,
kort gezegd, om acteurs en dansers die een bepaalde rol spelen, mannequins
en modellen, schoonheidswedstrijden, en diensten die uitsluitend kunnen worden
verleend aan personen met bepaalde uiterlijke kenmerken.3In de implementatienotitie is voorgesteld, de omschrijving van wezenlijke
beroepsvereisten in de anti-rassendiscriminatierichtlijn over te nemen in
artikel 2, vierde lid, Awgb, al zag de regering op dit punt geen strijd tussen
de richtlijn en de bestaande tekst van de Awgb.4
Nu wordt daarvan alsnog afgezien: door het overnemen van de uitzondering zou
die ten onrechte worden beperkt tot beroepsactiviteiten.5Tekstueel en naar haar strekking is de uitzondering in artikel 2, vierde
lid, Awgb ruimer dan die in de richtlijnbepaling: de richtlijn verlangt niet
alleen dat het onderscheid naar ras bepalend is, maar ook dat dit een wezenlijk
en bepalend beroepsvereiste vormt vanwege de aard van de betrokken specifieke
beroepsactiviteit of de context waarin deze wordt uitgevoerd. De Awgb laat
dus ruimte voor beperkingen die verdergaand zijn dan de richtlijn toestaat.Artikel 2, vierde lid, Awgb dient dan ook beter te worden afgestemd op
artikel 4 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn. De Raad adviseert daartoe.b. Artikel 3 Awgb bepaalt dat deze wet niet van toepassing is op «rechtsverhoudingen
binnen kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag»,
en op het geestelijk ambt.In de implementatienotitie is gesteld dat deze uitzondering voldoende
wordt afgedekt door de uitzonderingsbepalingen in de kaderrichtlijn: de uitzondering
voor wezenlijke beroepsvereisten (d) en de openbare orde-uitzondering (b).6 Er zijn echter twee knelpunten:– de kaderrichtlijn geeft kerkgenootschappen de ruimte om onder
bepaalde voorwaarden onderscheid te maken op grond van godsdienst of overtuiging,
maar dat laat onverlet dat het handelen van kerkgenootschappen aan die voorwaarden
getoetst moet worden. Categorisch uitsluiten is niet toegestaan. Voor het
geestelijk ambt geldt hetzelfde;– artikel 3 Awgb heeft betrekking op alle vormen van onderscheid
en dus ook op onderscheid op grond van ras. De anti-rassendiscriminatierichtlijn
kent echter niet de openbare orde-uitzondering (b) zoals die in de kaderrichtlijn
staat. De uitzondering in verband met wezenlijke beroepsvereisten (d) is in
de anti-rassendiscriminatierichtlijn niet nader uitgewerkt voor kerkgenootschappen,
zodat kerkgenootschappen bij onderscheid op grond van ras geen bijzondere
positie innemen.De conclusie is dat artikel 3 Awgb beter dient te worden afgestemd op
artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn, en dat het artikel geen betrekking
dient te hebben op onderscheid op grond van ras. De Raad adviseert tot deze
aanpassingen.c. Artikel 4 Awgb bepaalt dat de Awgb onverlet laat onderscheid dat wordt
gemaakt bij of krachtens een wet die voorafgaand aan de Awgb in werking is
getreden. In het wetsvoorstel wordt deze bepaling geschrapt, omdat deze ongeclausuleerde
uitsluiting niet in overeenstemming met de richtlijnen is.7Deze conclusie is juist. Wel rijst de vraag of er nu wetof regelgeving
is, ouder dan de Awgb, die niet met de richtlijnen in overeenstemming is.
Zulke regelgeving, als die er is, dient te worden aangepast. In de toelichting
dient te worden ingegaan op de noodzaak van aanpassingswetof
regelgeving. De Raad adviseert daartoe.d. De Awgb regelt op verschillende
plaatsen een afbakening tussen de vrijheid van instellingen op godsdienstige
of levensbeschouwelijke grondslag en het verbod om op bepaalde discriminatiegronden
onderscheid te maken. De constructie is dat onderscheid is toegestaan, mits
dat niet leidt tot onderscheid op grond van het enkele feit van politieke
gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid
of burgerlijke staat (de opsomming van gronden is niet steeds dezelfde).1 In het wetsvoorstel wordt deze «enkele feit»-constructie
ook gebruikt in het nieuwe artikel 6a (verbod van onderscheid bij lidmaatschap
van werkgevers- en werknemersorganisaties en organisaties van beroepsgenoten).In de implementatienotitie wordt betoogd dat de «enkele feit»-constructie
wordt afgedekt door artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn, de bepaling
waarin de uitzondering voor wezenlijke beroepsvereisten (d) wordt uitgewerkt
voor kerken en andere organisaties waarvan de grondslag op godsdienst of overtuiging
is gebaseerd. De notitie verwijst naar overweging 24 in de preambule van de
kaderrichtlijn, die op haar beurt verwijst naar Verklaring 11 bij de Slotakte
van het Verdrag van Amsterdam. Verklaring 11 luidt:«De Europese Unie eerbiedigt en doet geen afbreuk aan de status
die kerken en religieuze verenigingen en gemeenschappen volgens het nationale
recht in de lidstaten hebben. De Europese Unie eerbiedigt evenzeer de status
van levensbeschouwelijke en niet-confessionele organisaties.»2De Raad kan de conclusie dat de «enkele feit»-constructie
in de Awgb niet hoeft te worden aangepast, niet delen, om twee redenen.Ten eerste merkt hij op, dat de in Nederland totstandgekomen «enkele
feit»-constructie zo specifiek is dat het niet goed is te zeggen of
alle gevallen waarin iemand zich met succes op die constructie kan beroepen,
ook in overeenstemming zijn met de richtlijn. Het volgen van een eigen, nationale
systematiek is niet per definitie in strijd met de richtlijn, maar maakt,
zoals in punt 2 van dit advies al is aangegeven, de nationale regeling wel
kwetsbaar. De «enkele feit»-constructie is in ieder geval kwetsbaar
omdat zij afbakening tussen grondrechten op een hoog, abstract niveau betekent.
De gevolgen daarvan in het concrete geval zijn niet volledig te overzien.Overweging 24 bij de kaderrichtlijn en Verklaring 11 zijn niet zonder
betekenis, maar zij hebben alleen betekenis voor het interpreteren van bepalingen
uit het lichaam van de richtlijn. Die interpretatie kan niet zover gaan dat
bepalingen van de richtlijn geen enkele betekenis hebben voor de lidstaten.
Bovendien, overweging 23 bij de kaderrichtlijn benadrukt dat een verschil
in behandeling alleen in een «zeer beperkt aantal omstandigheden»
gerechtvaardigd is wanneer een bepaald kenmerk een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste
vormt. Dit onderstreept het algemene uitgangspunt dat uitzonderingen op een
hoofdregel beperkt moeten worden geïnterpreteerd.Ten tweede wijst de Raad erop dat de «enkele feit»-constructie
telkens ook betrekking heeft op onderscheid op grond van ras. Hiervoor werd
al opgemerkt dat een met artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn vergelijkbare
bepaling ontbreekt in de anti-rassendiscriminatierichtlijn. Daar kan aan worden
toegevoegd dat in de overwegingen bij de anti-rassendiscriminatierichtlijn
ook geen verwijzing staat naar Verklaring 11 bij de Slotakte van het Verdrag
van Amsterdam.Gezien het voorgaande adviseert de Raad het gebruik van de «enkele
feit»-constructie nader te overwegen. Daarbij dient in ieder geval te
worden overwogen, onderscheid op grond van ras te schrappen.4. Uitzonderingen op het verbod van discriminatieDe Raad bespreekt de bestaande uitzonderingen in de Awgb voor zover deze
niet worden gewijzigd, terwijl hun verenigbaarheid met de richtlijn naar zijn
oordeel problematisch is.a. Artikel 2, vierde lid, Awgb, bepaalt dat het verbod van onderscheid
op grond van ras niet geldt in gevallen waarin «uiterlijke kenmerken
die samenhangen met het ras van een persoon bepalend zijn». In de implementatienotitie
is voorgesteld de omschrijving van wezenlijke beroepsvereisten in de anti-rassendiscriminatierichtlijn
over te nemen in deze bepaling. Daarvan is in het bij de Raad ter advisering
aanhangig gemaakte wetsvoorstel afgezien, omdat de uitzondering aldus geheel
zou beperkt worden tot beroepsactiviteiten. Het wetsvoorstel
is thans naar aanleiding van 's Raad advies aldus gewijzigd, dat het nieuwe
onderdeel b van artikel 2, vierde lid, Awgb ten aanzien van beroepsactiviteiten
de richtlijn volledig implementeert. De Awgb gaat zelfs verder, omdat deze
vereist dat het zal moeten gaan om «uiterlijke kenmerken». Ten
aanzien van onderscheid op grond van ras buiten het terrein van de arbeid
blijft het huidige artikel 2, vierde lid, Awgb echter gehandhaafd. De richtlijn
voorziet niet in een uitzondering terzake, maar het kabinet is van mening
dat ook buiten de sfeer van de arbeid een grondslag moet worden geboden voor
uitzonderingen in het zeer beperkte aantal gevallen, waarin uiterlijke kenmerken
die samenhangen met het ras, bepalend kunnen zijn. Artikel 2 van het Besluit
gelijke behandeling noemt deze onder c en d: de deelname aan schoonheidswedstrijden
voor zover met het ras van een persoon samenhangende kenmerken van belang
zijn in verband met het doel van de wedstrijd, alsmede: het verlenen van diensten
die uitsluitend kunnen worden verleend aan personen met bepaalde uiterlijke
kenmerken. Voorbeelden van dit laatste zijn kappersdiensten voor personen
met kroeshaar of huidverzorging voor personen met een bepaald huidtype. Ook
deze uitzon-deringen komen in de nieuwe formulering van artikel 2, vierde
lid, onder a, Awgb onder het beslag te liggen van het vereiste dat hun doel
legitiem moet zijn en het vereiste evenredig is aan dat doel.b. Artikel 3 Awgb bepaalt dat deze wet niet van toepassing is op «rechtsverhoudingen
binnen kerkgenootschappen en andere genootschappen op geestelijke grondslag»
en op het geestelijk ambt. De Raad ziet twee knelpunten.Met betrekking tot het eerste knelpunt is het kabinet van mening dat het
bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn als een nadere uitwerking
van de hoofdregel in artikel 4, eerste lid, moet worden beschouwd. Dat betekent
dat uitgangspunt is dat de lidstaten vrij zijn te bepalen «dat een verschil
in behandeling op grond van godsdienst, overtuiging, leeftijd of seksuele
geaardheid geen discriminatie vormt indien een dergelijk kenmerk, vanwege
de aard van de betrokken specifieke beroepsactiviteiten of de context waarin
deze worden uitgevoerd, een wezenlijk en bepalend beroepsvereiste vormt, mits
het doel legitiem en het vereiste evenredig aan dat doel is». Het kabinet
ziet artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn als een explicitering dat
deze regelingsvrijheid gebruikt kan worden om bepaalde beroepsactiviteiten
van kerken en andere publieke of particuliere organisaties, waarvan de grondslag
op godsdienst of overtuiging is gebaseerd, als uitzondering op het discriminatieverbod
te benoemen. Dat dekt volledig het bepaalde in artikel 3 Awgb. Dit sluit kerkgenootschappen
niet categorisch uit. Alleen het geestelijk ambt en de interne rechtsverhoudingen
binnen kerkgenootschappen worden uitgezonderd. Bij de parlementaire behandeling
van het voorstel voor de latere Awgb is aan deze materie uitvoerig aandacht
geschonken.1Daarbij is onder meer uitgesproken
dat het van de concrete omstandigheden zal afhangen of de rechtsverhouding van een kerkgenootschap en een werknemer kan worden aangemerkt
als een rechtsverhouding binnen het genootschap.
Niet elke rechtsverhouding met een kerkgenootschap is immers een rechtsverhouding
binnen dat genootschap. Per functie zal dat kunnen verschillen, waarbij de
grens niet in algemene termen kan worden aangegeven. Een schoonmaker of tuinman
die af en toe werkzaamheden voor het kerkgenootschap verricht is ten slotte
een andere functionaris dan een koster of een zendingswerker. Van belang is
voorts dat met artikel 3 Awgb uiting wordt gegeven aan het beginsel van de
scheiding van kerk en staat, dat waarborgt dat overheden zich niet mengen
in de interne (rechts)verhoudingen van kerkgenootschappen en zich mede op
die grond onthouden van bemoeienis met de toegang tot en de vervulling van
het geestelijk ambt.Met betrekking tot het tweede knelpunt dat de Raad signaleert, acht het
kabinet het volgende van belang.In artikel 6, tweede lid, van het EU-Verdrag
is vast-gelegd dat de Unie de grondrechten eerbiedigt, zoals die worden gewaarborgd
door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en zoals zij
uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de Lid-Staten voort-vloeien,
als algemene beginselen van het gemeenschapsrecht. Het EVRM is aldus het belangrijkste
interpretatiekader, wanneer zich bij de uitleg van richtlijnen vraagstukken
van grondrechtelijke en mensenrechtelijke aardvoordoen. Het in
de anti-rassendiscriminatierichtlijn ontbreken van wat de Raad kortheidshalve
aanduidt als «de openbare orde-uitzondering» betekent dus niet
dat aan de in het EVRM gewaarborgde rechten geen betekenis zou toekomen. Ook
hier geldt dat de nationale wetgever een eigen verantwoordelijkheid houdt
om de implementatie van de richtlijn zodanig in te richten, dat de door artikel
6 EU-Verdrag gewaarborgde rechten en vrijheden ook daadwerkelijk beschermd
blijven. Artikel 3 Awgb is een nationale wettelijke bepaling die de Nederlandse
wetgever noodzakelijk heeft geacht voor de bescherming van de godsdienstvrijheid.
De uitzondering van wezenlijke beroepsvereisten in artikel 4 dient teleologisch –
dus naar haar bedoeling – te worden uitgelegd. De anti-rassendiscriminatierichtlijn
en de kaderrichtlijn hanteren hetzelfde uitgangspunt (elk in het eerste lid
van hun artikel 4). Omdat de kaderrichtlijn onder meer betrekking heeft op
godsdienst en overtuiging ligt het in de rede dat in deze richtlijn nadrukkelijk
wordt geëxpliciteerd dat dit uitgangspunt ook kan worden toegepast op
organisaties waarvan de grondslag op godsdienst of overtuiging is gebaseerd.
Uit het ontbreken van een dergelijke explicitering in de anti-rassendiscriminatierichtlijn
kan zeker niet worden afgeleid dat de hoofdregel van artikel 4 geen toepassing
zou kunnen vinden op kerkgenootschappen.c. De Raad stemt in met de voorgestelde schrapping van artikel 4 Awgb,
dat alle onderscheid onverlet laat dat wordt gemaakt bij of krachtens een
wet die voorafgaand aan de Awgb in werking is getreden. Deze ongeclausuleerde
uitsluiting is niet in overeenstemming met de richtlijnen. De Raad adviseert
in de memorie van toelichting in te gaan op de mogelijke noodzaak van aanpassingswet-
of regelgeving. Dit advies is gevolgd; de artikelsgewijze toelichting bij
artikel I, onderdeel F is in verband hiermee aangevuld.d. Het kabinet wil de grote waarde van de enkele feit-constructie benadrukken.
Daarin is, als resultaat van een langdurige en intensieve politieke, maatschappelijke
en juridische discussie, een zorgvuldige balans gevonden tussen enerzijds
het discriminatieverbod en anderzijds een aantal andere grondrechten en mensenrechten,
in casu de vrijheden van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van
onderwijs en de vrijheid van vereniging en vergadering. Daarbij is in de wet
het discriminatieverbod als uitgangspunt genomen. De «enkele feit»-constructie
beperkt die andere vrijheden in vergaande mate1, maar respecteert wel hun kern. De evaluatie van het
functioneren van de Awgb in de periode 1994–2000 geeft geen aanleiding
tot andere conclusies. Bovendien bepalen de artikelen 149, eerste lid, en
150, eerste lid, van het EG-verdrag dat de Europese Gemeenschap de verantwoordelijkheid
van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van het onderwijs volledig dient
te eerbiedigen. Dit betekent dat de Europese Gemeenschap de vrijheid van onderwijs
zoals die is gewaarborgd in artikel 23 van de Grondwet dient te eerbiedigen.
In onderdeel b van deze paragraaf werd reeds gewezen op de noodzaak, de richtlijnen
te interpreteren in het licht van artikel 6 EU-Verdrag, dat stipuleert dat
de Europese Unie de in het EVRM gewaarborgde rechten en vrijheden eerbiedigt.
De bestaande enkele feit-constructies in de Awgb worden naar de mening van
het kabinet volledig gedekt door het Europese recht. Mutatis mutandis geldt
dit ook voor de enkele feit-constructie in het nieuwe artikel 6a.In onderdeel b is reeds aangegeven dat in de zienswijze van het kabinet
geen bijzondere betekenis behoeft te worden toegekend aan het in de anti-rassendiscriminatierichtlijn
ontbreken van een met artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn vergelijkbare
bepaling. Een heroverweging van de «enkele feit»-constructie ten
aanzien van ras is niet noodzakelijk. Deze constructie laat weliswaar –
onder zeer nauw omschreven voorwaarden – enige ruimte voor onderscheid
op grond van godsdienst, levensbeschouwing of politieke overtuiging, maar
voor onderscheid op grond van ras is die ruimte niet aanwezig.5. IntimidatieIn de richtlijnen wordt het begrip «discriminatie» uitgebreid
met het nieuwe begrip «intimidatie». Intimidatie wordt in de richtlijnen
omschreven als «ongewenst gedrag dat met (één van de gronden
voor discriminatie) verband houdt, en tot doel of gevolg heeft dat de waardigheid
van een persoon wordt aangetast en een bedreigende, vijandige,
beledigende, vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd».1In het wetsvoorstel wordt het verbod van intimidatie onderdeel van het
verbod op het maken van onderscheid; daardoor worden de uitzonderingsbepalingen
op het verbod van onderscheid in de Awgb ook van toepassing op het verbod
van intimidatie. Dit leidt er, gegeven het systeem van de Awgb, toe dat bijvoorbeeld
instellingen op godsdienstige, levensbeschouwelijke of politieke grondslag,
de vrijheid hebben om eisen te stellen die, gelet op de doelstelling van de
instelling, nodig zijn voor de vervulling van een functie, ook als die eisen
zouden neerkomen op intimidatie.De regering heeft in de aanbiedingsbrief bij het wetsvoorstel aandacht
gevraagd voor de uitwerking van dit nieuwe begrip in het wetsvoorstel.a. De eerste vraag die de regering aan de Raad heeft voorgelegd is, of
de bepalingen in de richtlijnen waarin het begrip «intimidatie»
wordt omschreven, een toereikende rechtsbasis vormen voor de hiervoor beschreven
plaats van dit begrip in de Awgb, en voor de belangenafweging die daarvan
het gevolg kan zijn.Het antwoord op deze vraag is dat richtlijnen nooit zo'n rechtsbasis opleveren:
zij verplichten tot implementatie, en vervolgens moet de nationale implementatiewetgeving
haar grondslag vinden in het nationale rechtsstelsel. Waarschijnlijk is met
deze vraag bedoeld welke ruimte de in de aanbiedingsbrief aangehaalde bepalingen
uit de richtlijnen de Nederlandse wetgever laten. Daarmee lost deze vraag
zich op in de tweede vraag die de regering aan de Raad heeft voorgelegd.b. De tweede vraag van de regering is of het, gezien het karakter van
intimidatie, passend is dat de algemene en specifieke uitzonderingsbepalingen
op het verbod van onderscheid in de Awgb ook van toepassing zijn op het verbod
van intimidatie.Het gaat hier, zo meent de Raad, om de vraag wat het karakter van het
begrip «intimidatie» zoals gedefinieerd in de richtlijnen is:
is het denkbaar dat gedrag dat gekwalificeerd moet worden als intimidatie
te rechtvaardigen is, bijvoorbeeld omdat dit gedrag is ingegeven door een
bepaalde godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging, of is intimiderend
gedrag van dien aard dat het nooit te rechtvaardigen is?De Raad is van oordeel dat het laatste het geval is, om de volgende redenen.– intimidatie wordt in de richtlijnen omschreven als ongewenst gedrag.
Voor ongewenst gedrag geldt per definitie dat een rechtvaardiging niet goed
voorstelbaar is. Overigens trok het de aandacht van de Raad dat het woord
«ongewenst» in het wetsvoorstel niet is overgenomen;– de richtlijnen spreken er niet over dat iemand zich in zijn waardigheid
voelt aangetast (subjectief), maar dat de waardigheid van een persoon wordt
aangetast (objectief);– de Engelse en Franse term (harassment respectievelijk harcèlement)
kunnen vertaald worden met: teisteringen, kwellingen en pesterij. Dit zijn
geen begrippen waarbij men, vanuit welke overtuiging ook, oprechte bedoelingen
kan veronderstellen.Het antwoord op de vraag van de regering is dan ook dat de algemene en
specifieke uitzonderingsbepalingen op het verbod van onderscheid in de Awgb
naar het oordeel van de Raad niet kunnen dienen als rechtvaardiging voor intimidatie
in de zin van de richtlijnen. Intimidatie in de zin van de richtlijnen is
een gekwalificeerde en zware vorm van discriminatie, die nooit kan worden
gerechtvaardigd.De Raad merkt nog op dat de keus die de Nederlandse wetgever destijds
en tot dusverre heeft gemaakt om niet te kiezen voor de term «discriminatie»,
maar voor «onderscheid», met de introductie van «intimidatie»
als een onderdeel van het verbod op het maken van onderscheid een nog groter
probleem vormt. Het begrip «onderscheid» is immers, anders dan
«discriminatie», een neutraal begrip; «intimidatie»,
een bijzondere vorm van discriminatie, is daarentegen geenszins neutraal.De Raad adviseert om, zeker indien zou worden vastgehouden aan het begrip
«onderscheid», het wetsvoorstel zo aan te passen dat de uitzonderingen
op het verbod om onderscheid te maken niet ook van toepassing zijn op het
verbod van intimidatie. Dit zou kunnen worden vormgegeven door het verbod
van intimidatie te construeren als een zelfstandig verbod, en
niet als een uitbreiding van het verbod om onderscheid te maken.Voorts adviseert de Raad om in de omschrijving van intimidatie het element
«ongewenst» toe te voegen, om aldus een directe aansluiting bij
de richtlijn te verzekeren.De regering heeft de Raad gevraagd om bij de beantwoording van de gestelde
vragen ook aandacht te besteden aan de implementatie van het begrip «intimidatie»
in het wetsvoorstel gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte (zoals gewijzigd in het voorliggende wetsvoorstel) en in het wetsvoorstel
gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid.1In deze twee wetsvoorstellen wordt het verbod van intimidatie op dezelfde
wijze geregeld als hiervoor besproken ten aanzien van de Awgb. De hiervoor,
onder b, gegeven aanbevelingen gelden dus ook voor de twee andere wetsvoorstellen.Overigens heeft het kabinet op 2 juli 2002 een onderzoek aangekondigd
waarin vanuit constitutioneel perspectief wordt ingegaan op het spanningsveld
tussen vrijheid van godsdienst, vrijheid van meningsuiting en het non-discriminatiebeginsel
en op de wijze waarop (vooral) wetgever en bestuur hiermee kunnen omgaan of
dienen om te gaan.2De Raad adviseert ook het begrip «intimidatie» zoals dat voorkomt
in de twee richtlijnen in dat onderzoek te betrekken.5. IntimidatieDe regering heeft bij de aanbieding van het wetsvoorstel de aandacht van
de Raad gevraagd voor een tweetal vragen met betrekking tot het verbod van
intimidatie.Het kabinet deelt de opvatting van de Raad dat intimidatie in de zin van
de richtlijnen een gekwalificeerde en zware vorm van discriminatie is, die
nooit kan worden gerechtvaardigd. De probleemstelling in de aanbiedingsbrief
aan de Raad had dan ook vooral betrekking op de opportuniteit van een eventuele
toepasselijkheid van de specifieke uitzondering van de «enkele feit-constructie»
in de artikelen 5 en 7 van de Awgb op intimidatie.Het kabinet volgt het advies van de Raad op. Het wetsvoorstel wordt daarom
aldus gewijzigd dat de in de Awgb vervatte uitzonderingen op het verbod van
onderscheid niet van toepassing zullen zijn op het verbod van intimidatie.
Dit laat onverlet dat genoemde instellingen hun eigen, identiteitsgebonden,
opvattingen over bijvoorbeeld de gelijkwaardigheid van man en vrouw of over
homoseksualiteit kunnen blijven uitdragen. Ook voor hen geldt de norm, dat
hun gedragingen niet tot doel of tot gevolg mogen hebben dat de waardigheid
van een persoon wordt aangetast en dat een bedreigende, vijandige, beledigende,
vernederende of kwetsende omgeving wordt gecreëerd.De Raad adviseert de wetsvoorstellen gelijke behandeling op grond van
leeftijd bij de arbeid en gelijke behandeling op grond van handicap of chronische
ziekte overeenkomstig aan te passen. Bij het eerstgenoemde voorstel is dat
niet nodig; daar is een bepaling opgenomen die uitzonderingen op het verbod
van onderscheid buiten toepassing verklaart in het geval van intimidatie (Kamerstukken
II 2001/02, 28 170, nr. 2, artikel 7, tweede lid). Bij het tweede wetsvoorstel,
dat inzake gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte,
is thans wel een aanpassing gedaan in het onderhavige wetsvoorstel artikel
II, onderdeel B.De Raad adviseert voorts, in de omschrijving van intimidatie het element
«ongewenst» toe te voegen, om aldus een directe aansluiting bij
de richtlijn te verzekeren.Het kabinet heeft dit vraagstuk opnieuw bezien en daarbij het volgende
overwogen. De Raad wijst er in zijn advies al op, dat de richtlijnen er niet
over spreken dat iemand zich in zijn waardigheid voelt aangetast (subjectief),
maar dat de waardigheid van een persoon wordt aangetast (objectief). Het kabinet
onderschrijft die analyse. De analyse is niet te verenigen met het toevoegen
van het begrip «ongewenst», aangezien dit begrip in het Nederlandse
spraakgebruik – zeker in deze context – ook een subjectieve lading
heeft. Bovendien leidt de toevoeging van «ongewenst» ertoe dat de
bewijslast voor de geïntimideerde persoon wordt verzwaard. Deze moet
immers aantonen dat er sprake is van ongewenst
gedrag.Tenslotte verdient overweging dat toevoeging van het element «ongewenst»
het risico in zich draagt dat aan bepaald handelen van of nalaten door de
geïntimideerde persoon – niet protesteren, lijdzaam ondergaan of
meewerken in de hoop aldus erger te voorkomen – de conclusie wordt verbonden
dat de intimidatie dus niet manifest «ongewenst» was. Ook dit
behoort te worden vermeden.Het kabinet concludeert dat het niet overnemen van dit element uit de
richtlijndefinitie bijdraagt tot betere rechtsbescherming van geïntimideerden.Het kabinet is verheugd dat ook de Raad het van belang acht dat de discussie
over grondrechtelijke en mensenrechtelijke implicaties van het verbod van
intimidatie wordt voortgezet. Het kabinet zal graag bezien in hoeverre het
zinvol is deze materie te betrekken in het aangekondigde onderzoek, waarin
vanuit constitutioneel perspectief wordt ingegaan op het spanningsveld tussen
de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting en het non-discriminatiebeginsel
en op de wijze waarop (vooral) wetgever en bestuur hiermee kunnen omgaan of
dienen om te gaan.6. Positieve actieDe richtlijnen bepalen dat het beginsel van gelijke behandeling niet belet
dat een lidstaat, om volledige gelijkheid te waarborgen, specifieke maatregelen
handhaaft of treft om de nadelen verband houdend met één van
de gronden voor discriminatie te voorkomen of te compenseren – de zogeheten
positieve actie.1Deze formulering wijkt af van het bestaande artikel 2, derde
lid, Awgb. De Awgb stelt namelijk, anders dan de richtlijn, als eis dat het
onderscheid in een redelijke verhouding staat tot het doel, het zogenaamde
evenredigheidsvereiste.De regering gaf in de implementatienotitie aan, de formulering in de Awgb
te willen vervangen door die in de richtlijnen. In het wetsvoorstel wordt
daar op teruggekomen, omdat de regering bij nader inzien hecht aan het handhaven
van het evenredigheidsvereiste.2De randvoorwaarden
van de richtlijnen worden nu aan artikel 2, derde lid, Awgb toegevoegd.De omschrijving van positieve actie in de richtlijnen komt in sterke mate
overeen met die in artikel 141, vierde lid, van het EG-Verdrag, dat het beginsel
van gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen regelt bij de beloning.De jurisprudentie betreffende positieve actie, zoals die zich voor de
inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam onder het toenmalige artikel
119 van het EG-Verdrag had ontwikkeld, lijkt – gelet op het arrest Abrahamsson3– onder
het nieuwe artikel 141, vierde lid, van het EG-Verdrag, niet te worden gewijzigd.
Uit die jurisprudentie komt naar voren dat in een aantal gevallen, in het
bijzonder bij sollicitaties, een algemeen en onvoorwaardelijk voorkeursbeleid
niet is toegestaan: in het individuele geval dient de noodzaak van positieve
actie vast te staan aan de hand van een objectieve beoordeling.De formulering van artikel 2, derde lid, Awgb wijkt af van die van de
richtlijnen en de hiervoor besproken jurisprudentielijn. De Raad adviseert
artikel 2, derde lid, in overeenstemming te brengen met de richtlijnen en
in de toelichting nader in te gaan op de praktische gevolgen van de jurisprudentie
van het HvJ EG voor het tot nu toe gevolgde voorkeursbeleid.6. Positieve actieOp de verhouding tussen artikel 2, derde lid, Awgb en de door de Raad
genoemde jurisprudentie zal in de loop van 2003 nader worden ingegaan in een
aparte nota aan de Tweede Kamer. Daarin zal nauwkeurig worden aangegeven welke
vormen van voorkeursbehandeling voor de onderscheiden doelgroepen zich verdragen
met artikel 141, vierde lid, EG-Verdrag, de genoemde richtlijnbepalingen en
de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.
Daarnaast zullen in de nota ook worden betrokken relevante mensenrechtenverdragen,
waaronder het VN-Vrouwenverdrag, en de jurisprudentie van de betrokken verdragsorganen.
De nota zal aangeven welke conclusies daaruit getrokken worden voor een eventuele
herziening van positieve actie-bepalingen in de Nederlandse wetgeving. Het kabinet meent dat er vooralsnog, totdat in deze nota eventueel een
andere conclusie wordt bereikt, termen aanwezig zijn om vast te houden aan
het evenredigheidsvereiste. Dat vereiste is indertijd in de Awgb opgenomen
op advies van de Raad. In dat advies was de Raad van oordeel dat het maken
van onderscheid waarmee beoogd wordt bepaalde groepen in een bevoorrechte
positie te brengen teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen, «niet
objectief gerechtvaardigd kan worden geacht, wanneer daarbij het evenredigheidsbeginsel
niet in acht is genomen». Het evenredigheidsvereiste is ook terug te
vinden in de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
aangaande artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.
Voor de bedoelde bepalingen dient derhalve een formulering te worden gekozen
waarin de evenredigheidseis tot uitdrukking wordt gebracht» (Kamerstukken
II, 1990/91, 22 014, B, p. 11).7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het
advies behorende bijlage.7. Redactionele kanttekeningenDe redactionele kanttekening met betrekking tot artikel 2, eerste lid,
is gedeeltelijk overgenomen. Het voorstel tot redactionele wijziging van artikel
III is niet gevolgd. De Raad stelt voor de woorden «op te heffen of
te verminderen» te wijzigen in: te voorkomen of te compenseren. Artikel
III betreft een technische aanpassing van de Wet bescherming persoonsgegevens.
In artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn voorschriften gegeven
voor het verwerken van rasgegevens in het kader van het voeren van een voorkeursbeleid
voor bepaalde minderheidsgroeperingen. Die bepaling is ontleend aan artikel
2, derde lid, van de Awgb. Nu die bepaling ingevolge het desbetreffende onderdeel
van artikel I wordt aangepast, behoeft artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens
overeenkomstige aanpassing. Bij de aanpassing van artikel 2, derde lid, van
de Awgb, heeft de regering ervoor gekozen geen gebruik te maken van de mogelijkheid
om een uitzondering te maken voor een maatregel «die ertoe strekt de
nadelen die verband houden met één van de in de richtlijnen
genoemde non-discriminatie gronden te voorkomen». Het voorkomen van
nadelen, waar thans nog geen nadelen (achterstanden) bestaan als nieuwe basis
voor voorkeursbeleid, acht de regering niet wenselijk. Dit argument geldt
ook voor artikel 18 van de Wet bescherming persoonsgegevens.De andere redactionele suggesties zijn overgenomen.8. Aanvullende opmerkingenVan de gelegenheid dat het wetsvoorstel naar aanleiding van het advies
van de Raad van State wordt gewijzigd, is gebruik gemaakt voor het aanbrengen
van twee verbeteringen.In de enkele feit-constructie in het tweede lid van het voorgestelde artikel
6a is een redactionele verbetering aangebracht, waardoor het aanvankelijk
gekozen begrip «instelling» thans vervangen is door «organisatie
of vereniging».In artikel 7, eerste lid is aan het begrip «het geven van advies
of voorlichting over school- of beroepskeuze» het begrip «loopbaanoriëntatie»
toegevoegd. Voor deze verruiming was al gekozen in het wetsvoorstel gelijke
behandeling op grond van handicap of chronische ziekte en het wetsvoorstel
gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U, mede namens de Minister van Justitie, de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, K. L. Phoa, de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. Remkes Bijlage I bij het advies van de Raad van State van 16 augustus
2002, no.W04.02.0209/I.Verhouding tussen de richtlijnen en de AwgbIn deze bijlage wordt de reikwijdte van de twee richtlijnen en de Awgb
vergeleken. Het gaat dan om:1°. de discriminatiegronden;2°. de maatschappelijke gebieden.Ad 1°. DiscriminatiegrondenDe kaderrichtlijn heeft betrekking op de discriminatiegronden godsdienst
of overtuiging, handicap, leeftijd en seksuele geaardheid. De anti-rassendiscriminatierichtlijn
heeft betrekking op onderscheid op grond van ras of etnische afstamming.De Awgb zoals die nu luidt heeft betrekking op de meeste gronden die in
de twee richtlijnen worden geregeld, zij het dat de omschrijving van de gronden
in enkele gevallen iets ruimer is.1 De Awgb
geldt daarnaast ook voor de discriminatiegronden politieke gezindheid, geslacht,
nationaliteit en burgerlijke staat. Twee van de discriminatiegronden van de
kaderrichtlijn – handicap en leeftijd – worden, althans voorlopig,
niet opgenomen in de Awgb. Voor die twee gronden zijn afzonderlijke wetsvoorstellen
in behandeling.Schematisch ziet dit er als volgt uit. De regels a tot en met e van tabel
A geven de discriminatiegronden weer die in de richtlijnen worden geregeld –
en dus aanleiding geven tot implementatie -, terwijl de regels f tot en met
i een aantal andere discriminatiegronden geven die nu al in de Awgb zijn geregeld.Tabel A discriminatiegrondrichtlijngeldende wetgevingimplementatie a. godsdienst of overtuigingkaderrichtlijnAwgbvoorliggend wetsvoorstelb. handicapkaderrichtlijn–wetsvoorstel
28 169 en voorliggend wetsvoorstelc. leeftijdkaderrichtlijn–wetsvoorstel
28 170d. seksuele geaardheidkaderrichtlijnAwgbvoorliggend wetsvoorstel e. ras of etnische afstamminganti-rassendiscriminatie-richtlijnAwgbvoorliggend wetsvoorstel f. politieke gezindheid–Awgb g. geslachtrichtlijn
76/2071Awgb en Wet gelijke behandeling
van mannen en vrouwen h. nationaliteit–Awgb i. burgerlijke staat–Awgb 1 Richtlijn 76/207/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 9 februari 1976 betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel
van gelijke behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot
het arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen en ten aanzien
van arbeidsvoorwaarden, PbEG L 039.***Ad 2°. Maatschappelijke gebieden De kaderrichtlijn heeft, kort gezegd, betrekking op:a. toegang tot de arbeid;b. beroepskeuzevoorlichting;c. werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden;d. lidmaatschap van organisatie van beroepsgenoten, zoals vakbonden.De anti-rassendiscriminatierichtlijn heeft betrekking op dezelfde gebieden
en daarnaast op:e. sociale bescherming, inclusief sociale zekerheid en gezondheidszorg;f. sociale voordelen;g. onderwijs ;h. de toegang tot goederen en diensten die publiek beschikbaar zijn.2De Awgb heeft nu voor een groot deel al betrekking op dezelfde gebieden
als de anti-rassendiscriminatierichtlijn. In het wetsvoorstel worden de gebieden
min of meer afgestemd op de formuleringen in de richtlijnen (voor het «min
of meer», zie hiervoor, punt 3 van het advies). De regering heeft ervoor
gekozen om de elementen die de kaderrichtlijn toevoegt aan het wettelijk systeem
tegen discriminatie ook in te voeren voor de gronden die niet door de kaderrichtlijn worden bestreken. De bezwaren die doorgaans bestaan
tegen het meenemen van nationaal beleid bij implementatie spelen hier niet.1 De Awgb wordt daardoor op enkele punten ruimer dan
de richtlijnen verlangen:– de gebieden, genoemd onder a tot en met d, zullen gelden voor
alle discriminatiegronden die door de Awgb worden bestreken;– hetzelfde geldt voor de gebieden onder g en h, en voor het gebied
onder e voorzover het de gezondheidszorg betreft;– de gebieden onder e (met uitzondering van de gezondheidszorg)
en f worden alleen voor de discriminatiegrond ras geïmplementeerd.Ook dit kan schematisch worden weergegeven, zie tabel B. (In dit overzicht
zijn de gronden handicap en leeftijd weggelaten, omdat de implementatie van
de kaderrichtlijn voor die gronden in aparte wetsvoorstellen plaatsvindt.)Tabel
B –gebiedras of etnische afstamminggodsdienst/overtuiging – seksuele geaardheidpolitieke gezindheid   – geslacht   – nationaliteit    – burgerlijke staat    a. toegang tot de arbeidR AK AA b. beroepskeuzevoorlichtingR AK AA c. werkgelegenheid en arbeidsvoorwaardenR AK AAd. lidmaatschap van vakbonden en dergelijkeR AK AAe. gezondheidszorgR AAA sociale bescherming met uitzondering van gezondheidszorgR A  f. sociale voordelenR A  g. onderwijsR AAAh. toegang tot goederen en dienstenR AAAR = valt onder de werking van de anti-rassendiscriminatierichtlijnK = valt onder de werking van de kaderrichtlijnA = valt onder de werking van de Awgb of wordt daaronder gebracht in het
wetsvoorstel***Bijlage II bij het advies van de Raad van State van 16 augustus
2002, no.W04.02.0209/I, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.– In de nieuwe tekst van artikel 2, eerste lid, van de Algemene
wet gelijke behandeling de woorden «verbod van onderscheid geldt niet
ten aanzien van indirect onderscheid» vervangen door: verbod van indirect
onderscheid geldt niet.– In artikel III de woorden «op te heffen of te verminderen»
wijzigen in: te voorkomen of te compenseren (artikel 5 van de kaderrichtlijn).
Voorts na «compenseren» het woord «en» invoegen, zodat
de volzin grammaticaal correct loopt.– In de transponeringstabel verwijzen naar artikelonderdelen zoals
die in het wetsvoorstel worden vernummerd en gericht verwijzen naar de wetsvoorstellen
inzake onderscheid op grond van leeftijd en handicap.– Nu het wetsvoorstel uitvoering geeft aan twee richtlijnen verdient
het aanbeveling ook een omgekeerde transponeringstabel op te nemen, waarin
voor elk van de te wijzigen wettelijke bepalingen wordt aangegeven uit welke
richtlijnbepaling de wijziging voortvloeit.XNoot2Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1, blz. 14.XNoot1Zie onder meer Kamerstukken II 1990/91, 22 014, nr. 4, p. 15; idem,
nr. 4, pp. 49–50; Kamerstukken II 1991/92, nr. 5, pp. 75–77; idem,
nr. 10, pp. 29–30.XNoot1Over de «enkele feit»-constructie merkte de Raad in zijn advies
van 23 oktober 1990 over het voorstel voor de Algemene wet gelijke behandeling
op, van oordeel te zijn «dat het primair aan de betrokken instelling
toekomt te bepalen welke eisen ter zake gesteld behoren te worden. De wetgever
past hier terughoudendheid» (Kamerstukken II 1990/91, 22 014, B,
p. 7.)XNoot1In beide richtlijnen artikel 2, derde lid.XNoot1Kamerstukken II 2001/02, 28 169, nrs. 1–2, zoals gewijzigd
in artikel II, onderdeel B, van het voorliggende wetsvoorstel; Kamerstukken
II 2001/02, 28 170, nrs. 1–2.XNoot2Kamerstukken II 2001/02, 28 006, nr. 11, blz. 5.XNoot1Artikel 7, eerste lid, van de kaderrichtlijn, artikel 5 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn.XNoot2Toelichting op artikel I, onderdeel E, onder 2.XNoot3Zaak C-407/98, Jurispr. 2000, blz. I-5539.XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot2Paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), vierde en vijfde
tekstblok, van de toelichting.XNoot1Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 29 juni
2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen
ongeacht ras of etnische afstamming, PbEG L 180; richtlijn 2000/78/EG
van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 november 2000 tot instelling
van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep, PbEG
L 303.XNoot2Kamerstukken II 2001/02, 28 170, B, 28 169, B, en 28 187,
A, punt 1.XNoot3Kamerstukken II 2001/02, 28 187, A; paragraaf 3 (Wijze van implementatie
in de Awgb), laatste twee tekstblokken, van de toelichting.XNoot4Toelichting op artikel I, onderdeel E, onder 2.XNoot5Toelichting op artikel I, onderdeel L, vijfde tekstblok.XNoot6Paragraaf 6 (Nieuwe richtlijnen met betrekking tot de grond geslacht)
van de toelichting.XNoot7Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1.XNoot8Paragraaf 7 (Relatie met de evaluatie van de Awgb) van de toelichting.XNoot9Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr.1, blz. 5.XNoot1Punt 4 van het advies van 30 november 1999 over het ontwerpbesluit tot
wijziging van het Besluit prijsaanduiding goederen 1980 (implementatie richtlijn
nr.98/6/EG), no.W10.99.0509/II, Bijvoegsel Stcrt. 11 april 2000, nr.
72.XNoot2Kamerstukken II 2001/02, 28 170, B, 28 169, B, en 28 187,
A, punt 2.XNoot3Kamerstukken II 2001/02, 28 481, nr. 1, blz. 5 en 14.XNoot1In beide richtlijnen artikel 3, eerste lid, onderdeel b.XNoot2Artikel 5, eerste lid, onderdeel e, Awgb, verletterd van e tot f. Het
element «beroepskeuzevoorlichting» valt onder artikel 7, eerste
lid, aanhef, Awgb.XNoot3Artikel 3, eerste lid, onderdelen e en f. Het verbod tot discriminatie
in de gezondheidszorg wordt geïmplementeerd in het reeds bestaande artikel
7, eerste lid, Awgb.XNoot1Toelichting op artikel I, onderdeel L.XNoot2Artikel 629 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.XNoot3Artikel 3, eerste lid, onderdelen e en g.XNoot4Artikel 3, eerste lid, onderdeel h.XNoot5Toelichting op artikel I, onderdeel K.XNoot1Uitzonderingen die alleen betrekking hebben op leeftijd en handicap blijven
hier buiten beschouwing, omdat die betrekking hebben op de twee afzonderlijke
wetsvoorstellen, genoemd in punt 1 van dit advies.XNoot2Artikel 3, tweede lid, van de kaderrichtlijn en de anti-rassendiscriminatie-richtlijn.XNoot3Artikel 2, vijfde lid, van de kaderrichtlijn.XNoot4Artikel 2, tweede lid, onderdeel b, onder i, van de kaderrichtlijn. Artikel
2, tweede lid, onderdeel b, van de anti-rassendiscriminatierichtlijn.XNoot5Artikel 4, eerste lid, van de kaderrichtlijn. Artikel 4 van de anti-rassendiscriminatierichtlijn.XNoot1Artikel 4, tweede lid, van de kaderrichtlijn.XNoot2Artikel 2, vierde lid, Awgb.XNoot3Artikel 2 van het Besluit gelijke behandeling.XNoot4Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr.1, blz. 13.XNoot5Toelichting op artikel I, onderdeel E.XNoot6Kamerstukken II 2001/02, 28 187, nr. 1, blz. 13.XNoot7Toelichting op artikel I, onderdeel F.XNoot1Artikel 5, tweede lid, onderdelen a, b en c, en artikel 7, tweede lid.XNoot1Paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), vierde tekstblok,
van de toelichting.XNoot2In beide richtlijnen geregeld in artikel 3. De letters a tot en met h
corresponderen met de opsommingen in de richtlijnen.XNoot1Paragraaf 3 (Wijze van implementatie in de Awgb), vierde en vijfde
tekstblok, van de toelichting. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28770-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl