Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 met betrekking tot de indexering van het eigenwoningforfait; Advies Raad van State en nader rapport; Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST140492
 2009-2010
 
 32 303
 Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001 met betrekking tot de indexering
van het eigenwoningforfait
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 21 januari
2010 en het nader rapport d.d. 27 januari 2010, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Financiën. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 23 december 2009, no. 09.003696, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de
Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging
van de Wet inkomstenbelasting 2001 met betrekking tot de indexering van het
eigenwoningforfait, met memorie van toelichting.
 
 
 Het voorstel bevat een onderdeel van het houdbaarheidspakket dat is opgenomen
in het aanvullend beleidsakkoord. De Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar mist de motivering voor de keuze om de hoogste
schijf van het eigenwoningforfait als houdbaarheidsmaatregel niet te indexeren
alsmede de onderbouwing van de taakstelling. In de memorie van toelichting
dient verder deugdelijk te worden onderbouwd, dat het beoogde doel, de taakstellende
opbrengst, redelijkerwijs verzekerd is.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 december
2009, no. 09.003696, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 21 januari 2010, no. W06.09.0556/III, bied ik U
hierbij aan.
 
 
 Het kabinet is de Raad erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het
advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
 
 Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
 
 
 1. In het aanvullend beleidsakkoord dat bij brief van 25 maart
2009 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal is aangeboden
(de brief) is als element van het zogenoemde
houdbaarheidspakket het niet-indexeren van de grens van € 1 mln
voor de bepaling van het percentage eigenwoningforfait (EWF-maatregel) opgenomen.
Deze maatregel bewerkstelligt, aldus de brief, dat hogere inkomens c.q. meer-vermogenden
bijdragen aan de lange termijn houdbaarheid van de collectieve voorzieningen,
zonder dat de fundamentele regelingen rond het eigenwoningbezit worden aangetast.
 De EWF-maatregel is eerder als een van de opties voor lange termijn solide
overheidsfinanciën genoemd in het in februari 2009 uitgebrachte rapport «Mogelijkheden
voor ombuigingen, stabilisatie en intensiveringen» van de werkgroep
Gerritse, dat tegelijkertijd met het aanvullend beleidsakkoord aan de Tweede
Kamer der Staten-Generaal is toegezonden. Als andere houdbaarheidsmaatregelen
in de fiscale sfeer zijn in dat rapport genoemd de verdere fiscalisering van
de AOW, het aftoppen van de fiscale begunstiging van het pensioensparen tot
1,5 maal modaal, het vervallen van de hypotheekrenteaftrek boven een schuldbedrag
van € 1 mln en het direct afschaffen van de overdraagbaarheid van
de algemene heffingskorting voor alle groepen.
 In de brief is de keuze voor de EWF-maatregel uit de verschillende fiscale
houdbaarheidsmaatregelen die in het rapport van de werkgroep zijn genoemd,
niet nader gemotiveerd. Deze motivering is evenmin in de toelichting op het
voorstel opgenomen. Zij kan echter niet gemist worden, omdat de maatregelen
zowel in tempo waarin de taakstellende opbrengst wordt bereikt, als in de
verdelingseffecten van elkaar verschillen.
 
 Taakstellende opbrengst
 
 Als taakstellende opbrengst van de EWF-maatregel wordt in de brief 0,2%
BBP genoemd. Bij een BBP van € 580 mrd
bedraagt de taakstelling aldus € 1,16 mrd. In de toelichting op
het voorstel wordt gesteld, dat de EWF-maatregel een houdbaarheidseffect van
0,2% BBP heeft.
 De Raad merkt op, dat in het Belastingplan 2008 als budgettaire opbrengst
van de aanpassing eigenwoningforfait voor de jaren 2009–2011 € 15
mln per jaar is geraamd. De oorspronkelijk voorgestelde
aanpassing van het eigenwoningforfait waarop deze raming betrekking heeft,
betrof het loslaten van het plafond in het eigenwoningforfait waardoor de
bijtelling ook bij hogere eigenwoningwaarden oploopt met de WOZ-waarde, alsmede
de invoering van een hoger percentage (2,35) ter vaststelling van het eigenwoningforfait
bij een eigenwoningwaarde van meer dan€ 1 mln voor het deel van
de eigenwoningwaarde dat uitkomt boven€ 1 mln.
 In het licht van deze raming, waarbij in aanmerking dient te worden genomen
dat de EWF-maatregel beperkter is dan de maatregelen waarop de raming ziet,
dient het houdbaarheidseffect van 0,2% BBP van de EWF-maatregel deugdelijk
te worden onderbouwd. De toelichting dient te verduidelijken dat de taakstellende
opbrengst redelijkerwijs verzekerd is, en daartoe met een gedetailleerde cijfermatige
onderbouwing te worden aangevuld.
 
 Tempo
 
 Doordat de EWF-maatregel beperkt blijft tot de indexering van de hoogste
schijf, vindt slechts een zeer geleidelijke verhoging van de opbrengst van
de inkomstenbelastingheffing plaats. Deze opbrengst wordt bovendien nog gedempt
door de aftrek wegens geen of geringe eigenwoningschuld (artikel 3.123a van
de Wet inkomstenbelasting 2001), aangezien op grond van deze regeling de aftrek
met hetzelfde bedrag als de verhoging van het eigenwoningforfait wordt verhoogd,
indien op het voordeel uit eigen woning geen of tot een laag bedrag hypotheekrente
in aftrek wordt gebracht. In de toelichting is geen aandacht gegeven aan het
tempo waarin de taakstellende opbrengst door de EWF-maatregel wordt bereikt,
en is geen vergelijking gemaakt met de tempi van de andere houdbaarheidsmaatregelen.
De toelichting dient op deze punten te worden aangevuld.
 
 Verdelingseffecten
 
 In de toelichting op het voorstel is gesteld dat de EWF-maatregel bewerkstelligt,
dat hogere inkomens c.q. meer-vermogenden bijdragen aan de lange termijn houdbaarheid
van de collectieve voorzieningen. Dit is echter niet nader uitgewerkt.
 In de toelichting dient te worden aangegeven welke hogere inkomensgroepen
en welke meer-vermogenden door de EWF-maatregel worden getroffen, alsmede
welke koopkrachteffecten voor de onderscheiden groepen worden opgeroepen.
Tevens dient de toelichting te worden aangevuld met de verdelingseffecten
van de andere houdbaarheidsmaatregelen.
 
 
 De Raad adviseert in het licht van het vorenstaande de keuze van de EWF-maatregel
als houdbaarheidsmaatregel boven de overige houdbaarheidsmaatregelen
in de fiscale sfeer nader te motiveren, alsmede de toelichting aan te vullen
met de hiervoor aangeduide nadere gegevens.
 
 1. Motivering van het voorstel
 
 De Raad van State is van mening dat de keuze voor het niet-indexeren van
de grens van € 1 miljoen voor de bepaling van het percentage eigenwoningforfait
(hierna: de EWF-maatregel) uit de verschillende fiscale houdbaarheidsmaatregelen
alsnog gemotiveerd moet worden. Het kabinet onderschrijft de gedachte van
de Raad dat een maatregel zoals die met betrekking tot de indexering van het
eigenwoningforfait voldoende gemotiveerd dient te worden. Anders dan de Raad
is het kabinet van mening, dat de keuze voor de drie houdbaarheidsmaatregelen
wel in het aanvullend beleidsakkoord is toegelicht. Over de achtergrond en
keuzes van het aanvullend beleidsakkoord heeft het kabinet vervolgens in een
plenair debat op 26 maart 2009 uitgebreid met de Tweede Kamer van gedachten
gewisseld. Voorop gesteld moet worden dat het kabinet, in tegenstelling tot
wat de Raad van State lijkt te suggereren, zich niet heeft laten leiden tot
een keuze voor uitsluitend houdbaarheidsmaatregelen in de fiscalesfeer. Een motivering voor een keuze uit de houdbaarheidsmaatregelen
zoals de Raad deze opsomt in zijn advies komt het kabinet dan ook enigszins
arbitrair voor. Het kabinet heeft de commissie-Gerritse gevraagd een overzicht
op te stellen van mogelijkheden voor ombuigingen, stabilisatie en intensiveringen. Aan de hand van het rapport-Gerritse is het kabinet gekomen
tot een crisispakket welke, inclusief de onderbouwing daarvoor, te vinden
is in het aanvullend beleidsakkoord. Zo merkt
het kabinet in dat aanvullend beleidsakkoord op dat houdbare overheidsfinanciën
betekenen dat de voorzieningen kunnen meegroeien met de welvaart zonder dat
in de toekomst de belastingen moeten worden verhoogd. Belangrijke collectieve
voorzieningen moeten ook over langere periode kwalitatief hoogwaardig en goed
toegankelijk zijn. In deze context heeft het kabinet ingezet op maatregelen
die inzetten op versterking van de arbeidsparticipatie en kennis en houdbaarheid
van de zorg. Op basis daarvan is het kabinet gekomen tot een houdbaarheidspakket
bestaande uit het brengen van de AOW-leeftijd naar 67 jaar, de maatregelen
met betrekking tot de zorg en het niet-indexeren van de grens van € 1,01
miljoen voor de bepaling van het percentage eigenwoningforfait. Dit pakket
is mede gebaseerd, zo valt ook te lezen in paragraaf 48 van het aanvullend
beleidsakkoord, op de overweging dat de eerstgenoemde twee elementen het meest
direct te relateren zijn aan de z.g. vergrijzingproblematiek. Daarnaast heeft
het kabinet ook een bijdrage willen vragen van hogere inkomens c.q. meer-vermogenden
aan de lange termijn houdbaarheid van de collectieve voorzieningen. Een dergelijke
bijdrage zou niet bereikt kunnen worden door het (sneller dan in de bestaande
kabinetsmaatregelen) inperken van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting.
Nu het kabinet ten aanzien van de behandeling van de oude dag de maatregel
van het brengen van de AOW-leeftijd naar 67 jaar in het houdbaarheidspakket
heeft opgenomen, ligt het niet voor de hand in de toelichting op het onderhavige
voorstel van wet nader de keuze te motiveren tussen die maatregel en voor
een verdere fiscalisering van de AOW of aftoppen van de fiscale begunstiging
van het pensioensparen. Het kabinet heeft overigens bewust niet willen kiezen
voor aantasting van de fundamentele regelingen rond het eigen woningbezit,
o.a. vanwege het te verwachten effect op het tornen aan de hypotheekrenteaftrek
in een tijd van crisis. Daarmee is ook een legitimatie gegeven voor het niet
laten vervallen van de hypotheekrenteaftrek boven een schuldbedrag van€ 1,01
miljoen. Wellicht ten overvloede merkt het kabinet op dat de EWF-maatregel
goed aansluit bij het kabinetsbeleid zoals dat al in het Belastingplan 2008
is vormgegeven.
 Het kabinet benadrukt dat de houdbaarheidsmaatregelen een samenhangend
geheel vormen, ondanks dat de diverse wetsvoorstellen niet in één
houdbaarheidswet zijn samengevoegd. Min of meer gelijktijdig met dit voorstel
van wet zullen de houdbaarheidsmaatregelen met betrekking tot de zorg aan
de Staten-Generaal worden aangeboden. De wetswijzigingen die het naar 67 jaar
brengen van de AOW-leeftijd begeleiden doorlopen weer een eigen traject.
 
 Taakstellende opbrengst en tempo
 De Raad merkt in het vervolg terecht op dat de toelichting dient te verduidelijken
dat de taakstellende opbrengst redelijkerwijze verzekerd is en voorts dat
de toelichting aandacht dient te schenken aan het tempo waarin de taakstellende
opbrengst door de EWF-maatregel wordt bereikt. De memorie van toelichting
bij het onderhavig wetsvoorstel is op dit punt aangevuld.
 Verdelingseffecten
 De Raad merkt in zijn advies terecht op dat de toelichting bij onderhavig
wetsvoorstel dient te worden uitgebreid met de koopkrachteffecten van de EWF-maatregel
voor de belastingplichtigen die door de EWF-maatregel worden getroffen. Op
dit punt is de memorie van toelichting bij onderhavig wetsvoorstel dan ook
aangevuld.
 
 De mening van de Raad dat de memorie van toelichting van onderhavig wetsvoorstel
ook aangevuld zou moeten worden met de verdelingseffecten van de andere houdbaarheidsmaatregelen
deelt het kabinet echter niet. Zoals reeds eerder opgemerkt, vormen de houdbaarheidsmaatregelen
een samenhangend pakket. Dat neemt niet weg, dat de voor de maatregelen benodigde
wetswijzigingen in afzonderlijke wetsvoorstellen zijn opgenomen. Naar de mening
van het kabinet horen de verdelingseffecten van de andere maatregelen, het
naar 67 jaar brengen van de AOW-leeftijd alsmede de aanpassingen in de zorg
waaronder de zorgtoeslag, dan ook toegelicht te worden in de wetsvoorstellen
waarin de desbetreffende maatregelen zijn opgenomen.
 
 2. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij
het advies behorende bijlage.
 
 2. Redactionele kanttekening
 
 Met betrekking tot de redactionele kanttekening die de Raad in overweging
geeft in de bijlage bij zijn advies, merk ik op dat aan de kanttekening gevolg
is gegeven.
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
 
 
 De staatssecretaris van Financiën,
 J. C. de Jager
 
 
 Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W06.09.0556/III
met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging geeft.
 – In de considerans tot uitdrukking brengen dat het voorstel wenselijk
is in verband met de houdbaarheid van de overheidsfinanciën en de noodzaak
ook voor toekomstige generaties een solide stelsel van collectieve voorzieningen
zeker te stellen, in overeenstemming met de considerans van het voorstel van
wet tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de Wet inkomstenbelasting
2001 en de Wet op de loonbelasting 1964 in verband met verhoging van de leeftijd
waarop recht op ouderdomspensioen ontstaat (Kamerstukken II 2009/10, 32 247,
nr. 2).
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24H.
 
 
 Macro Economische Verkenning 2010, Bijlage 1.2, blz. 104.
 
 
 Kamerstukken II 2007/08, 31 205, nr. 3, hoofdstuk 19.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24, bijlage.
 
 
 Kamerstukken II 2008/09, 31 070, nr. 24.