Kaderwet zelfstandige bestuursorganen; Memorie van antwoord
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20012002-27426, nr. 276c

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum ontvangst

11-07-2002

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

27426 nr. 276c

08-07-2002

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamDe vragen van de leden van de fractie van het Christen
Democratisch AppèlDe vragen van de leden van de Volkspartij voor Vrijheid
en DemocratieDe vragen van de leden van de fractie van de Partij van
de ArbeidDe vragen van de leden van de fractie van GroenLinksDe vragen van de leden van de fractie van D66De vragen van de leden van de fracties van de Staatkundig
Gereformeerde Partij en van de ChristenUnieOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27426Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 97 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 426Regels betreffende zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen)nr. 276cMEMORIE VAN ANTWOORDOntvangen 8 juli 2002Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen die de leden van
de Eerste Kamer in het voorlopig verslag bij het wetsvoorstel Kaderzet zelfstandige
bestuursorganen hebben gesteld. In de onderstaande beantwoording wordt de
volgorde van de vragen van het voorlopig verslag in het algemeen gevolgd.
In enkele gevallen waren vragen van verschillende fracties zozeer met elkaar
verwant dat antwoorden zijn gecombineerd om verval in herhalingen te voorkomen.
Op die plaatsen zijn over en weer verwijzingen opgenomen.De vragen van de leden van de fractie van het Christen
Democratisch AppèlDe leden van de CDA-fractie vroegen aan te geven in hoeverre de ervaringen
tot nu toe ten aanzien van de effectiviteit, efficiëntie en de rechtmatigheid
van het functioneren van zelfstandige bestuursorganen, zoals onder meer blijkend
uit de inmiddels verschenen evaluaties van zelfstandige bestuursorganen, aanleiding
zijn om te blijven veronderstellen dat er een causale of conditionele relatie
is tussen verzelfstandiging en een verbetering van het functioneren naar de
genoemde criteria van goed bestuur.Zeker in de sfeer van het openbaar bestuur is het bijzonder lastig, zo
niet onmogelijk, om één-op-één een causaal of
conditioneel verband aan te tonen tussen veranderingen in de organisatie en
de kwaliteitsverbetering met betrekking tot de publieke taken die worden uitgevoerd.
Wel kan vastgesteld worden dat vele verzelfstandigingen van uitvoerende organisaties,
hetzij in de vorm van zelfstandige bestuursorganen, hetzij in de vorm van
vèrgaande vormen van zelfbeheer binnen de ministeries (agentschappen,
thans omgedoopt in baten-lastendiensten als bedoeld in artikel 70 Comptabiliteitswet),
in hun nieuwe constellatie in het algemeen naar behoren en naar verwachting
functioneren.Verzelfstandigingen – in het bijzonder in de vorm van baten-lastendiensten –
worden als regel eerst geëffectueerd als voldaan is aan een aantal voorwaarden
die zeker moeten stellen dat sprake is van een gezonde uitgangspositie. In
enkele gevallen heeft dat ertoe geleid dat een voorgenomen verzelfstandiging
een jaar of langer werd uitgesteld. Verondersteld zou derhalve
kunnen worden dat een goede aanloop tot een verzelfstandiging een ten minste
even belangrijke bijdrage is tot het succes van de organisatie als de verzelfstandiging
zelf en de kwaliteit van werken daarna.De inmiddels bij verzelfstandigde organisaties gehouden evaluaties hebben
geen aanleiding gegeven om in een concreet geval noch in het algemeen tot
de slotsom te komen dat interne of externe verzelfstandiging niet heeft bijgedragen
tot een beter functionerende overheid. Wel heeft de toegenomen aandacht voor
met name het transparant(er) maken van de inning, het beheer en de besteding
van publieke middelen (zie de reeks rapporten van de Algemene Rekenkamer daarover
in de afgelopen jaren en ook de VBTB-operatie) ertoe geleid dat er allerwegen
nog preciezer dan voorheen wordt gekeken naar de op dat gebied voor verzelfstandigde
organisaties geldende regels. Het gevolg daarvan voor zelfstandige bestuursorganen
blijkt in het voorliggende voorstel in hoofdstuk 4, maar ook in diverse recente
wetsvoorstellen die onder verantwoordelijkheid van de Minister van Financiën
zijn ingediend (Wet FIDO en wijzigingen van de Comptabiliteitswet).Volledigheidshalve moet er overigens nog op worden geattendeerd dat reeds
in 1995 (brief van de Ministers van Binnenlandse Zaken en van Financiën
van 26 januari 1995, kamerstukken II, 1994–1995, 21 042, nr. 15)
in reactie op het rapport «Verantwoord verzelfstandigen» van een
ambtelijke commissie het kabinet het standpunt heeft ingenomen dat externe
verzelfstandiging – het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan –
niet (langer) kon worden gemotiveerd vanuit overwegingen van betere bedrijfsvoeringmogelijkheden,
efficiency- en doelmatigheidsverbetering. Vastgesteld werd toen – en
dat werd herhaald in de iets later verschenen notitie «Herstel van het
primaat van de politiek bij de aansturing van zelfstandige bestuursorganen»
(brief van 10 april 1995, kamerstukken II, 1994–1995, 24 130,
nr. 5) – dat er genoeg mogelijkheden waren om binnen het verband
van de rijksdienst en dus met handhaving van de volledige ministeriële
verantwoordelijkheid te werken met een beheersregime (baten-lastendiensten,
flexibeler arbeidsvoorwaarden) dat beter aansluit bij de behoeften van uitvoerende
organisaties dan het traditionele kas/verplichtingensysteem van de rijksbegroting.De leden van de fractie van het CDA vroegen om een beoordeling van het
gewijzigde wetsvoorstel waar het gaat om de relatie tussen een formele status
als zelfstandig bestuursorgaan met de idee van een daadwerkelijk grotere «bewegingsvrijheid»
van de betrokken organen. Zij vroegen voorts om een waardering in dit licht
van de afweging die is gemaakt tussen de gewilde verzelfstandiging en de verscherping
in de afbakening van taken en bevoegdheden in de (nieuwe) artikelen 3, 19
en 21.De drie genoemde artikelen van het wetsvoorstel hebben betrekking op drie
zeer van elkaar verschillende aspecten. Artikel 3 is een bepaling, die –
ervan uitgaande dat een zelfstandig bestuursorgaan in beginsel slechts bij
wet wordt ingesteld – zich richt tot de wetgever: u mag alleen een zelfstandig
bestuursorgaan instellen indien zich een van de volgende drie situaties voordoet.
Over de betrekkelijke juridische betekenis van dit artikel in het licht van
de vrijheid ten principale van de wetgever om «te doen wat hij wil»
wordt hier verwezen naar de regeringsreactie op amendement op stuk nummer 12
(stuk nummer 57, blz. 2). Bij de beantwoording van de eerste vraag
van de D66-fractie hierna wordt op de inhoud van artikel 3 nader ingegaan.Artikel 19 bevat een instructie van de wetgever aan ieder zelfstandig
bestuursorgaan om expliciet aandacht te besteden aan de daar genoemde aspecten
van zijn taakuitoefening, die samengevat zouden kunnen worden met
de term «good governance». Het zijn alle onderwerpen, waarvoor
ook in de rijksdienst in enge zin – de ministeries – en bij de
medeoverheden inmiddels veel aandacht is en waaraan hard gewerkt wordt. De
toelichting bij het amendement (stuk nummer 33) zegt hetzelfde met iets andere
woorden. De regering heeft in haar reactie (stuk nummer 57, blz. 8) aangegeven
geen behoefte aan het amendement te hebben – behoudens het derde lid –
omdat zij van oordeel is dat deze soort van zaken langs andere weg al ruimschoots
ingang hebben gevonden in de hele overheid, met andere woorden: eigenlijk
al vanzelfsprekend zijn. Met«bewegingsvrijheid» heeft dit artikel
dus weinig te maken, want een zelfstandig bestuursorgaan is als zodanig nog
altijd overheid en dient zich dus ook als overheid te gedragen.Artikel 21 betreft de relatie tussen een minister en het zelfstandig bestuursorgaan.
Deze bepaling was opgenomen in het wetsvoorstel zoals het destijds aan de
Raad van State voor advies is voorgelegd en heeft de regering uit het wetsontwerp
verwijderd naar aanleiding van het advies van de Raad van State. Dit feit
en het gegeven dat de Tweede Kamer met het amendement op stuk nummer 21 de
bepaling weer terugbracht maakt duidelijk dat er verschillend gedacht wordt
over de noodzaak om de bevoegdheid om beleidsregels te stellen in de Kaderwet
op te nemen. In haar reactie (stuk nummer 57, blz. 4) heeft de regering
zich neutraal opgesteld, maar wel al vast de veronderstelling geuit dat dit
artikel in een aantal gevallen in de specifieke wetgeving over zelfstandige
bestuursorganen – bij voorbeeld met betrekking tot de Kiesraad –
buiten toepassing zal moeten worden gesteld. Over dit artikel moet in het
licht van de «bewegingsvrijheid» overigens nog een andere kanttekening
worden gemaakt: het artikel verleent de minister een bevoegdheid, waarvan
hij gebruik kan maken. Hij is daartoe niet verplicht. Er is dus altijd ruimte
voor een afweging of het nuttig en nodig is om beleidsregels te stellen en
niets verbiedt om in zo een afweging tot de slotsom te geraken dat de «bewegingsvrijheid»,
die aan een zelfstandig bestuursorgaan door de wetgever is toegedacht, het
niet opportuun doet zijn om beleidsregels te stellen. Ook het parlement kan
daarop volop controle uitoefenen omdat een minister volledig verantwoordelijk
is zowel voor de beslissing geen beleidsregels te stellen en zijn beweegredenen
daarbij als voor het besluit dergelijke regels wel te stellen alsook voor
de inhoud van die regels. Aldus bezien is artikel 21 op zichzelf derhalve
bepaald nog geen bedreiging van de zelfstandigheid van een bestuursorgaan
en zijn er vele waarborgen tegen een (te) royaal gebruik ervan.De leden van de fractie van het CDA vroegen of de instellingscriteria,
genoemd in artikel 3, eerste lid, bij voorkeur alle moeten gelden of dat reeds
tot instelling kan worden overgegaan indien aan één van de genoemde
criteria is voldaan.Het laatste is het geval, maar een cumulatie van de onderscheiden instellingsmotieven
blijkt in de praktijk ook regelmatig voor te komen.De leden van de CDA-fractie veronderstelden dat de in artikel 3 genoemde
criteria de operationalisering van de idee van «onafhankelijkheid»
zijn en zij vroegen waarom juist deze criteria zijn gekozen.In «Zelfstandige bestuursorganen in soorten»1 (hierna: Boxum c.s.) hebben de auteurs op basis van empirisch onderzoek
naar de ontstaansredenen van zelfstandige bestuursorganen in Nederland drie
motieven aangetroffen, waarom de wetgever tot instelling ervan was overgegaan.
Aan de hand daarvan onderscheidden zij drie typen van zelfstandige bestuursorganen
(t.a.p., blz. 227–231, waaraan het onderstaande ontleend wordt):a. het deskundigen type op grote afstand van
de minister, opdat louter en alleen professionele deskundigheid
een rol zal spelen bij te nemen beslissingen. De taak is scherp afgebakend
met een duidelijke doelstelling. Tegen nadere politieke afweging van de doelstellingen
van het overheidsoptreden en het beleid waarmee die doelstelling moet worden
gerealiseerd zijn in de wet barrières opgeworpen, evenals tegen coördinatie
met andere overheidstaken. Het orgaan is samengesteld uit onafhankelijk opererende
deskundigen; hun oordeel geeft volledig de doorslag bij de besluitvorming
van het orgaan;b. het onafhankelijke gezaghebbenden type
op vrij grote afstand van de minister, waarbij de waarborg voor onpartijdigheid
en objectiviteit bij de taakbehartiging in individuele gevallen in de vormgeving
van dit orgaan voorop staat. Het orgaan is samengesteld uit onafhankelijke
gezaghebbende personen, ervaren bestuurders. Verschillende belangen behoren
bij de taakuitoefening evenwichtig te worden afgewogen;c. het participatie type, samengesteld uit
belanghebbendenorganisaties, waarbij consensusvorming tussen partijen met
verschillende belangen vooropstaat in de besluitvorming. Dit type staat veel
dichter bij een minister dan de andere typen, omdat de minister/de regering
een van de partijen is in de consensusvorming.Deze driedeling, ontleend aan de empirie, is omstreeks 1994–1995
(in het hiervoor in het antwoord op de eerste vraag al genoemde rapport «Verantwoord
verzelfstandigen» en de reactie van de regering daarop in de eveneens
als genoemde nota «Herstel van het primaat van de politiek..»)
enigszins aangepast. Het deskundigen type en het onafhankelijke gezaghebbenden
type zijn min of meer ineengeschoven in thans onderdeel a van artikel 3, eerste
lid. De «beschikkingenfabrieken», die Boxum c.s. ook al wel hadden
aangetroffen en bij het onafhankelijke gezaghebbenden type hadden ondergebracht,
werden afzonderlijk benoemd in wat nu onderdeel b van artikel 3, eerste lid,
is. Het participatie type (onderdeel c.) is gebleven zoals het was.«Verantwoord verzelfstandigen» leverde voorts op dat externe
verzelfstandiging om redenen van beheer en bedrijfsvoering wel was voorgekomen
in de voorafgaande periode, maar dat dat niet meer nodig en ook niet meer
wenselijk was en dus niet meer mocht (zie ook het antwoord op de eerste vraag
in deze memorie van antwoord).De gevolgtrekking is, dat de motivering voor de instelling van een zelfstandig
bestuursorgaan derhalve toelaatbaar zou kunnen zijn op de gronden «onafhankelijk
oordeel», «massale beschikkingenproductie naar vaste regels»
en «participatiebehoefte». Maar ook als een of meer van deze overwegingen
aan de orde waren, diende bovendien expliciet een afweging gemaakt te worden
of in casu externe verzelfstandiging de prijs van verminderde controlemogelijkheden
door de Staten-Generaal waard zou zijn.Dit werd een jaar later gecodificeerd in Aanwijzing voor de regelgeving
124c.De leden van de fractie van het CDA vroegen in welke hoedanigheid maatschappelijke
organisaties geacht worden te participeren: als belangengroep, als dienstafnemende
organisaties of als partners conform de governance-gedachte.Het onderzoek van Boxum c.s. heeft laten zien dat alle drie de hoedanigheden
bij de instelling van zelfstandige bestuursorganen van het participatietype
een rol hebben gespeeld, zij het dat de terminologie vaak – afhankelijk
van de tijd waarin ertoe werd besloten – een wat andere was.De leden van de fractie van het CDA vroegen hoe de in artikel 3 genoemde
instellingsgronden voor een zelfstandig bestuursorgaan zich verhouden tot de in de discussie dominante redengeving, namelijk het streven
naar een meer op het bedrijfsleven geënte bedrijfsvoering.Zoals hierboven werd aangegeven, zijn bedrijfsvoeringoverwegingen als
reden om een zelfstandig bestuursorgaan in te stellen sinds 1995 geen kabinetsbeleid
meer. In de daaraan voorafgaande periode (1985–1995) en in het bijzonder
ten tijde van de «grote efficiency operatie» (1990–1991)
is een aantal grote organisaties mede verzelfstandigd om bedrijfsvoeringoverwegingen.
Dat verleden speelt inderdaad in de discussies rondom het nu voorliggende
wetsvoorstel nog steeds een rol, niet het minst omdat woordvoerders van deze
zelfstandige bestuursorganen nog altijd veel energie erin steken om de beloften
voor een betere en efficiëntere overheid (het motto van het kabinet Lubbers-III
en de grote efficiency operatie) na te komen. Dat doen zij met succes en dat
dragen zij ook actief uit, maar daarmee is bedrijfsvoering nog niet een «dominante»
redengeving bij de instelling van zelfstandige bestuursorganen. Zelfstandige
bestuursorganen zijn ingesteld vanaf 1814 (De Nederlandse Bank is een
van de oudste) tot vandaag aan toe en slechts gedurende een tiental jaren
deden daarbij bedrijfsvoeringoverwegingen opgeld.De leden van de fractie van het CDA vroegen waaruit de feitelijk gebleken
ontwikkelingen verklaard kunnen worden waar het gaat om het opheffen van bestaande
respectievelijk het instellen van nieuwe zelfstandige bestuursorganen.Deze ontwikkelingen kunnen worden verklaard uit de achtereenvolgende in
de samenleving geleefd hebbende en nog levende gedachten, ideeën en ideologieën
over de inrichting, de rol en de taken van de overheid. De doorlichting van
alle bestaande zelfstandige bestuursorganen uit 1997 (kamerstukken II, 1996–1997,
25 268, nr. 1) geeft daarvan een goed overzicht.De leden van de fractie van het CDA vroegen wat een «kaderwet»
is en in hoeverre het nu voorliggende wetsvoorstel daaraan voldoet. Op bladzijde
9 van het voorlopig verslag stelden de leden van de fracties van de SGP en
van de CU dezelfde vraag en vroegen zij naar de positie van de Kaderwet ten
opzichte van bijzondere wetten.Het begrip kaderwet wordt op verschillende manieren gebruikt en heeft
geen eenduidige inhoud. In de parlementaire discussies rond de zelfstandige
bestuursorganen heeft al heel vroeg de idee postgevat dat er behoefte was
aan een «toetsingskader» voor de instelling en inrichting van
zelfstandige bestuursorganen (zie hoofdstuk 5 van de regeringsnota Functioneel
bestuur, waarom en hoe?, kamerstukken II, 1990–1991, 21 042, nr. 3,
het debat in de Tweede Kamer daarover, handelingen II, 15 en 22 mei 1991
en de aan het slot van dat debat aanvaarde motie-De Cloe c.s., kamerstukken
II, 21 042, nr. 10). In de loop van de tijd is bij de Tweede Kamer
en de regering het aanvankelijk heel abstracte idee van een toetsingskader
geconcretiseerd: zodra daarbij ook ter sprake kwam dat dat toetsingskader
in de vorm van een wet in formele zin zou kunnen of zelfs zou moeten worden
gegoten, werd die beoogde wet in het spraakgebruik genoemd de «kaderwet
zelfstandige bestuursorganen».De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen die nu voorligt is – evenals
zijn wat oudere broer, de Kaderwet adviescolleges – in zoverre bijzonder
dat hij, anders dan kaderwetten zoals de Wet op de kamers van koophandel en
de Wet op de bedrijfsorganisatie, niet «gevuld wordt» door krachtens
de wet genomen koninklijke besluiten of andere lagere regelgeving. Deze wet
neemt de instellingswetgever van een zelfstandig bestuursorgaan een flink
stuk werk uit handen, doordat hij generiek een flink aantal dingen regelt
over de inrichting en de relatie tot de minister. Enerzijds betekent dat winst doordat de instellingswetgever niet langer steeds opnieuw«het
wiel moet uitvinden» en anderzijds zal het op wat langere termijn na
aanpassing van alle instellingswetten niet meer nodig zijn om van geval tot
geval steeds weer uit te zoeken hoe voor het ene of het andere zelfstandig
bestuursorgaan bevoegdheden en verantwoordelijkheden liggen, omdat er een
standaardregime geldt.Omdat er voor de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan, evenals
voor de instelling van een adviescollege als bedoeld in artikel 79 Grondwet,
steeds een wet in formele zin nodig is, bestaat de mogelijkheid dat in een
dergelijke instellingswet een of meer bepalingen staan, die een afwijking
van de Kaderwet inhouden en die dan de overeenkomstige bepalingen uit de Kaderwet
voor dat concrete geval buiten werking stellen. Dat is een gevolg van het
feit dat wij in het Nederlandse bestel geen «hogere» of «lagere»
formele wetten kennen. De ervaring met de Kaderwet adviescolleges leert dat
dat in de praktijk geen bezwaar behoeft te zijn.De leden van de fractie van het CDA hebben geconstateerd dat het bekleed
zijn met openbaar gezag een cruciaal criterium is bij de vaststelling van
de reikwijdte van de wet. Zij vroegen nog eens aan te geven wat daaronder
in het verband van deze wet moet worden verstaan.Bekleed zijn met openbaar gezag wil zeggen dat aan het zelfstandig bestuursorgaan
bij of krachtens de wet een bevoegdheid is gegeven om eenzijdig justitiabelen
bindende beslissingen te nemen ofwel besluiten in de zin van de Algemene wet
bestuursrecht te nemen. Zie omtrent openbaar gezag ook het antwoord op de
tweede vraag van de leden van de PvdA-fractie verderop in deze memorie van
antwoord.De leden van de CDA-fractie vroegen aan te geven welk percentage aan bestaande
zelfstandige bestuursorganen onder de Kaderwet zal gaan vallen gezien de daarin
gegeven definiëring van zelfstandige bestuursorganen.Hoewel op het terrein van de zelfstandige bestuursorganen voortdurend
zaken in beweging zijn, geeft de bijlage 1 bij de nota naar aanleiding van
het verslag aan de Tweede Kamer (stuk nummer 5) een nog steeds actueel overzicht
van zelfstandige bestuursorganen die voldoen aan de definitie alsmede van
de zelfstandige bestuursorganen, die om de daarbij vermelde redenen niet in
aanmerking komen om onder de kaderwet gebracht te worden. Tijdens de behandeling
van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is niet gebleken van enige politieke
discussie tussen regering en kamer over het uitgangspunt om alle zelfstandige
bestuursorganen, die voldoen aan de definitie van de Kaderwet, uiteindelijk
ook onder de werking daarvan te brengen. Voor nieuw in te stellen zelfstandige
bestuursorganen is dat door amendering van de reikwijdtebepaling (artikel
2, amendement op stuk nummer 61) tot een automatisme geworden.De leden van de CDA-fractie vroegen hoe de bepalingen inzake de financiële
controle zich verhouden tot de door groepen van zelfstandige bestuursorganen
geclaimde zelfregulering, geïllustreerd door de uitgave van een handvest
publieke verantwoording en de ingenomen standpunten waar het gaat om de verantwoording
aan belanghebbenden en de interne controle.In het handvest publieke verantwoording heeft een vijftal zelfstandige
bestuursorganen een aantal voornemens en ideeën neergelegd om zichzelf
niet alleen voor «hun» eerstverantwoordelijke minister, maar ook voor het Nederlandse publiek en in het bijzonder voor diegenen, die
rechtstreeks met het doen en laten van de betreffende zelfstandige bestuursorganen
te maken hebben, in het openbaar te verantwoorden. Dit streven om systematisch
het publiek te informeren en zich open te stellen voor kritiek en publiek
debat over het eigen functioneren kan alleen maar toegejuicht worden.Voor zo ver in het handvest de gedachte besloten zou liggen – de
opstellers wijzen overigens die suggestie van de hand – dat deze nieuwe
wijze van zich publiekelijk verantwoorden geheel of gedeeltelijk in de plaats
zou moeten treden van de «gewone» verantwoordingslijn naar de
minister en via de minister naar de Staten-Generaal, heeft de Tweede Kamer
op diverse momenten sinds het verschijnen van het handvest ondubbelzinnig
duidelijk gemaakt dat daar geen sprake van kan zijn in de parlementaire democratie.
De regering heeft zich insgelijks afwijzend betoond, onder andere in de beantwoording
van schriftelijke vragen van Tweede Kamerlid Te Veldhuis (Aanhangsel handelingen
II, 2000–2001, 361) alsook in de nota's naar aanleiding van het verslag
en naar aanleiding van het nader verslag bij dit wetsvoorstel. De bepalingen
inzake de financiële controle in het voorliggende wetsvoorstel (hoofdstuk
4) zijn de neerslag van de gewenste verticale verantwoording door zelfstandige
bestuursorganen. Het handelen naar het handvest (horizontale verantwoording)
door zelfstandige bestuursorganen is daarop een uitstekende aanvulling.De leden van de fractie van het CDA informeerden naar aanleiding van artikel
35, vierde lid, waarin aan de accountant gevraagd wordt om ook verslag te
doen van zijn bevindingen over de vraag of het beheer en de organisatie van
een zelfstandig bestuursorgaan voldoen aan de eisen van doelmatigheid, welke
waarborgen en zijn of nog moeten komen om een uniforme en hoogwaardige invulling
van de bepaling inzake dit oordeel in de vereiste accountantsverklaring te
verzekeren.Het verslag van bevindingen van de accountant, bedoeld in artikel 35,
vierde lid, heeft betrekking op de eisen van doelmatigheid die aan het beheer
en de organisatie van een zelfstandig bestuursorgaan worden gesteld. De eisen
van doelmatigheid worden bepaald in de specifieke wet- en regelgeving die
van toepassing is bij het betreffende zelfstandig bestuursorgaan en in de
afspraken die zijn gemaakt tussen een minister en het zelfstandig bestuursorgaan,
alsmede door de bedrijfseconomische normen die bij de bedrijfsvoering van
een organisatie dienen te worden gehanteerd.De accountantsverklaring zoals bedoeld in artikel 35, tweede en derde
lid, gaat uitsluitend over de getrouwheid van de jaarrekening en over de rechtmatige
inning en besteding van de middelen van het zelfstandig bestuursorgaan. Deze
verklaring bevat het oordeel van de accountant over de jaarrekening. Naast
deze verklaring wordt een afzonderlijk document gevraagd in de vorm van een
verslag van bevindingen over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.De hoogwaardige invulling van deze bepaling is enerzijds geborgd door
middel van de deskundigheidseisen waaraan een accountant die dit verslag moet
opstellen,moet voldoen. Anderzijds is een hoogwaardige invulling bovenal afhankelijk
van de mate waarin de afspraken, die tussen een minister en een zelfstandig
bestuursorgaan zijn gemaakt, criteria bevatten voor de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering.Dat laatste geldt ook voor vraag naar een uniforme invulling. Een uniforme
invulling is in deze kaderwet niet goed mogelijk, omdat de grote diversiteit
van zelfstandige bestuursorganen vereist dat ruimte wordt gelaten aan de specifieke
wet- en regelgeving. Detailleringen en eisen met betrekking tot de doelmatigheid
zijn afhankelijk van de aard, omvang en complexiteit van de verschillende
organisaties en hun taken. Om dezelfde reden is in de toelichting
op deze bepaling sprake van bedrijfseconomische normen, zonder die meteen
nader in te vullen. Dergelijke normen kunnen bijvoorbeeld in het ene geval
gericht zijn op analyses van de kostprijs- of tariefontwikkeling, in andere
gevallen op de ontwikkeling van onderhoudskosten van een autopark, de huisvestingskosten
of de automatiseringsorganisatie. Voor elke groep van organisaties zal de
oriëntatie op de doelmatigheid van de bedrijfsvoering andere accenten
krijgen.De leden van de CDA-fractie vroegen om een beoordeling van de status van
een zelfstandig bestuursorgaan, zoals geregeld in deze kaderwet ten opzichte
van die van een agentschap. Zij vroegen welke de doorslaggevende redenen thans
nog zijn om te kiezen voor de status van een zelfstandig bestuursorgaan en
niet van een agentschap. Deze leden zagen het antwoord graag geïllustreerd
met de casus Belastingdienst, welke qua taken beantwoordt aan het criterium,
genoemd in artikel 3, eerste lid onder b en (wellicht) ook aan dat onder a.Sinds het begin van de jaren '80 is de omvang van de overheid en de inrichting
van de overheid voortdurend onderwerp geweest van publiek en politiek debat.
De periode 1982–1989 (kabinetten Lubbers-I en -II) stonden in het teken
van een aantal grote privatiseringsoperaties en de verkleining van de overheid
ten gunste van het private domein. Met het aantreden van het kabinet Lubbers-III
kenterde het tij en kwamen verzelfstandigingen in zwang als middel om de overheid
beter te organiseren. De eerdergenoemde «grote efficiency operatie»
leidde tot besluiten om diverse, vaak grote uitvoerende onderdelen van ministeries
«op afstand» te zetten. In 1994–1995 kenterde het tij opnieuw
en dat werd deze keer gemarkeerd door het aantreden van het kabinet Kok-I
en de eerder ook reeds gememoreerde kabinetsnotitie «Herstel van het
primaat van de politiek» als reactie op het jaarrapport van de Algemene
Rekenkamer 1994 onder de titel «Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële
verantwoordelijkheid» (kamerstukken II, 1994–1995, 24 130,
nr. 3) en de eveneens reeds gememoreerde ambtelijke notitie «Verantwoord
verzelfstandigen». Heel kort gezegd werd toen de ministeriële verantwoordelijkheid
«herontdekt» als de spil waarom het ook in het verzelfstandigingdebat
moet draaien. Afdoen aan de ministeriële bevoegdheden en daarmee aan
de ministeriële verantwoordelijkheid zou in het vervolg alleen toelaatbaar
zijn in bepaalde gevallen en dan nog niet eens altijd. Immers, indien zich
een geval voor zou doen als (nu) genoemd in artikel 3, eerste lid, van het
voorliggende wetsvoorstel, moet bovendien de afweging gemaakt worden of in
dit concrete geval de voordelen van de verminderde ministeriële verantwoordelijkheid
opwegen tegen de nadelen van verminderde controlemogelijkheden door het parlement.
Instelling van een zelfstandig bestuursorgaan met als (enig) doel daarmee
de als te rigide beschouwde beheersregels van de rijksdienst te ontwijken
was niet langer toegestaan en ook niet langer nodig, omdat inmiddels in die
beheersregels de noodzakelijke flexibiliteit, in het bijzonder de baten-lastendienst
(zie artikel 70 Comptabiliteitswet), was aangebracht. Sindsdien hebben de
verzelfstandigingen van uitvoerende diensten van ministeries dan ook uitsluitend
of bijna uitsluitend de vorm gehad van een baten-lastendienst, die bleef opereren
onder de volle ministeriële verantwoordelijkheid.Op de vraag wat een doorslaggevende reden kan zijn om onder het huidige
gesternte nog te besluiten tot een zelfstandig bestuursorgaan, is in abstracto
geen ander antwoord mogelijk dan dat dat een kwestie is van politieke afweging,
in beginsel langs de lijn van Aanwijzing voor de regelgeving 124c casu quo
artikel 3 van de Kaderwet zbo.Met betrekking tot de Belastingdienst heeft de Minister van Financiën
op 5 juni 2002 een brief aan de Tweede Kamer gezonden (kamerstukken II, 2001–2002, 28 389, nr. 1). Daarin wordt het voornemen
bekend gemaakt de Belastingdienst met ingang van 1 januari 2003 in te
richten als een baten-lastendienst als bedoeld in artikel 70 Comptabiliteitswet.
Voor de beantwoording van de vraag van de leden van de CDA-fractie is paragraaf 4
van evengenoemde brief zeer ter zake. Deze luidt:«4. Denkstappen van de commissie-SintIn het rapport «Verantwoord verzelfstandigen» uit 1994 heeft
een commissie onder voorzitterschap van mevr. M. Sint denkstappen geformuleerd
die doorlopen moeten worden teneinde de juiste organisatievorm voor overheidsorganisaties
te bepalen. Hieronder worden deze denkstappen doorlopen voor de Belastingdienst.1e. Is er een collectief belang gemoeid met de taak van de Belastingdienst?De kerntaak van de Belastingdienst is een proportionele en evenwichtige
fiscale rechtshandhaving. Bij wet is geregeld dat de Belastingdienst verantwoordelijk
is voor de heffing en inning van rijksbelastingen. De rijksbelastingen vormen
de belangrijkste financieringsbron van de collectieve uitgaven. Er is zonder
meer sprake van een collectief belang. Dit betekent volgens de commissie Sint
dat de overheid in beginsel een verantwoordelijkheid heeft.2e. Zo ja, moet deze taak door de overheid zelf worden uitgevoerd?De huidige overheersende mening is dat de heffing en inning van rijksbelastingen
behoren tot de kerntaken van de rijksoverheid. Marktwerking (concurrentie)
is niet aan de orde. Waar het gaat om financiering van collectieve uitgaven
op landelijk niveau is uitvoering van deze taak door een lagere overheid eveneens
niet aan de orde.3e. Zo ja, wat is de optimale bestuurlijk-organisatorische vormgeving?De vraag is, of er dringende redenen zijn om (bestuurlijke) bevoegdheden
van de minister over te dragen (aan een zelfstandig bestuursorgaan). Het antwoord
daarop is ontkennend. Wél is al in 1998 in een interdepartementaal
beleidsonderzoek naar de bedrijfsvoering van de Belastingdienst aangegeven
dat zowel de besturingswijze als de bedrijfsvoering van de Belastingdienst
meer op resultaat gericht kunnen zijn. Daarbij werd opgemerkt dat de invoering
van een baten-lastenstelsel aan zo'n besturingswijze kan bijdragen; het bestaande
kasstelsel biedt uit het oogpunt van doelmatigheid minder mogelijkheden. Deze
conclusies zijn door de Belastingdienst overgenomen.Het voorstel is nu om bij de Belastingdienst vanaf 1 januari
2003 een resultaatgericht besturingsmodel in combinatie met een baten-lastenstelsel
in te voeren.» (einde citaat)De leden van de CDA-fractie vroegen of er een gezagsverhouding bestaat
tussen zelfstandige bestuursorganen en gemeenten en provincies en zo ja, hoe
die dan te karakteriseren is.Reeds in de regeringsnota «Functioneel bestuur, waarom en hoe?»
(kamerstukken II, 1990–1991, 21 042, nr. 4) werd zeer nadrukkelijk
gesteld dat zelfstandige bestuursorganen slechts aanvullend kunnen zijn aan
de grondwettelijke hoofdstructuur van de drie bestuurslagen Rijk, provincies
en gemeenten met ieder hun eigen democratische legitimering door parlement,
staten en raden. Zelfstandige bestuursorganen moeten niet kunnen interfereren
met de integrale belangenafweging, die de drie soorten volksvertegenwoordigingen
maken en die bij uitsluiting daaraan ook is voorbehouden, aldus deze nota
in een notendop. Voorbeelden waarin gemeenten of provincies in hun hoedanigheid
van lokaal respectievelijk provinciaal bestuur ondergeschikt zijn aan een
zelfstandig bestuursorgaan, zijn niet bekend. Wel zal natuurlijk ook de lift
in het gemeentehuis door het Liftinstituut gecertificeerd moeten worden zoals iedere andere lift in Nederland en zullen dienstauto's periodiek APK-gekeurd
moeten worden, doch daar zullen de hier aan het woord zijnde leden met hun
vraag niet op doelen.De leden van de fractie van het CDA vroegen naar aanleiding van artikel
39 aan te geven wat als de gewenste effecten van de Kaderwet zbo beschouwd
wordt en wat van het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan.Evaluaties van wetten tot instelling van zelfstandige bestuursorganen
zijn al in vele gevallen voorgeschreven en hebben inmiddels in een aantal
gevallen ook plaatsgevonden. Wat precies de «gewenste effecten»
zijn van de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan zal kunnen blijken
uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, waarbij de instelling
van het zelfstandig bestuursorgaan heeft plaatsgevonden. Zoals uit de hele
beknopte samenvatting van de typologieën van zelfstandige bestuursorganen
als door Boxum c.s. gegeven blijkt, zijn de motieven vaak uiteenlopend geweest
en derhalve is een algemeen geldend antwoord, anders dat «is er bereikt
wat werd beoogd?», niet mogelijk.Aangaande de evaluatie van de effecten van de Kaderwet zelve zal over
een vijftal jaren moeten blijken a. of nieuwe zelfstandige bestuursorganen
meer of minder moeiteloos met integrale toepassing van de Kaderwet zbo tot
stand zijn gebracht;b. of bestaande zelfstandige bestuursorganen inmiddels meer of minder
moeiteloos onder de werking van de Kaderwet zullen zijn gebracht;c. of er bepalingen in de Kaderwet blijken te staan, die vaker wel dan
niet door de specifieke wet buiten werking zijn gesteld dan wel anders zijn
geformuleerd end. of er wellicht bepalingen zijn, die nog niet in de Kaderwet zbo staan,
maar die in (vrijwel) alle gevallen in instellingswetten voorkomen en zich
dus blijkbaar lenen voor opneming alsnog in de Kaderwet zbo.De leden van de CDA-fractie refereerden aan de kritiek van de Raad van
State met betrekking tot de mogelijkheid besluiten van een zelfstandig bestuursorgaan
te vernietigen en vroegen in dat verband de ministeriële verantwoordelijkheid
niet alleen formeel, maar ook substantieel te duiden.De Raad van State trok in twijfel of de parallel met de vernietigingsbevoegdheid
van de Kroon ten aanzien van besluiten van de gemeente- en provinciebesturen
(art. 132, vierde lid) wel getrokken zou mogen worden. De Raad van State gaf
daarbij twee overwegingen, namelijk dat met betrekking tot de besluiten van
gemeente- en provinciebesturen een waarborg voor bijna-non-usus is gelegen
in een lange traditie op dit punt en dat in de tweede plaats daar sprake is
van een zware besluitvormingsprocedure. Beide ontbraken met betrekking tot
zelfstandige bestuursorganen en daarom adviseerde de Raad van State deze bepaling
niet in het wetsvoorstel op te nemen.Het eerste bezwaar van de Raad van State is wat merkwaardig in zoverre
dat men zich toch niet iets kan voorstellen bij een redenering dat er éérst
een langdurige traditie van non-usus van een bevoegdheid moet zijn gevestigd
alvorens de bijna nooit aan te wenden bevoegdheid in het leven zou mogen worden
geroepen. Belangrijker is evenwel de overweging dat de regering het standpunt
huldigt dat de terughoudendheid die ten aanzien van medeoverheden al decennia
aan de orde is, ook ten opzichte van zelfstandige bestuursorganen wordt gepraktiseerd
en ongetwijfeld ook onder de Kaderwet zal worden voortgezet.Het tweede bezwaar van de Raad van State is een feitelijk juiste constatering.
Echter, in het geval van vernietiging van een besluit van een gemeente- of
een provinciebestuur, is die extra zware procedure nodig, omdat
er wel twee keer moet worden nagedacht alvorens een in beginsel geheel democratisch
gelegitimeerd besluit teniet wordt gedaan. Een evenwaardige democratische
legitimatie ontbreekt bij een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan en
daarom is niet per se noodzakelijk geoordeeld om in deze gevallen ook de Raad
van State te betrekken. Wat betreft de positie van een minister en zijn verantwoordelijkheid
voor het al dan niet gebruik maken van de bevoegdheid om een besluit van een
zelfstandig bestuursorgaan te vernietigen zal er formeel het verschil zijn
dat een minister, als het om medeoverheden gaat, een voordracht voor een koninklijk
besluit doet en, als het om een zelfstandig bestuursorgaan gaat, zelf een
besluit neemt. Substantieel zal er geen verschil ten opzichte van de vernietigingsbevoegdheid
met betrekking tot besluiten van medeoverheden zijn en zal de «waarborg
gelegen in een langdurige traditie van bijna non-usus» vanzelf moeten
en kunnen groeien. Indien dat onverhoopt ten aanzien van een zelfstandig bestuursorgaan
niet het geval zou kunnen zijn, omdat er bij herhaling naar dit uiterste redmiddel
gegrepen zou moeten worden, dan zal dat aanleiding kunnen en ook moeten zijn
om te overwegen of de betreffende overheidstaak wel nog langer op deze manier
uitgeoefend kan worden: de wetgever zal zich dan de vraag moeten stellen of
de instellingswet van het betreffende zelfstandig bestuursorgaan aan gedeeltelijke
of gehele herziening toe is. Hierna, bij de beantwoording van de vragen van
de leden van de VVD-fractie, wordt hierop nog teruggekomen.De leden van de fractie van het CDA vroegen om een typering van de achterliggende
samenhangende visie waar het gaat om de uitgangspunten en normen voor toezicht
en verantwoording bij organisaties op afstand van het Rijk en zij refereerden
daarbij aan de Comptabiliteitswet 2001 en de Kaderstellende visie op toezicht
(kamerstukken II, 27 831, nr. 1).Uitgangspunt voor toezicht en verantwoording is dat ook «op afstand»
van onmiddellijke ministeriële zeggenschap de inning, het beheer en de
besteding van publieke middelen verantwoord zullen worden naar dezelfde kwalitatieve
normen die gehanteerd worden voor de rijksbegroting. Dat is de heldere boodschap
van achtereenvolgende rapportages van de Algemene Rekenkamer over aanvankelijk
zelfstandige bestuursorganen en later over rechtspersonen met wettelijke taken,
die de regering reden hebben gegeven om de toezichtvisie, waaraan de hier
aan het woord zijnde leden refereerden, te formuleren en om projecten zoals
VBTB en de herziening van de Comptabiliteitswet te entameren.Voor wat betreft de zelfstandige bestuursorganen geldt met betrekking
tot de openbaar gezagsuitoefening, dat het toezicht en de verantwoording zich
beperken tot het vaststellen dat de beslissingen worden genomen volgens de
regels en binnen de randvoorwaarden die de (instellings)wet voor een zelfstandig
bestuursorgaan heeft gesteld. Dat wil zeggen dat de vraag naar de politieke
opportuniteit van deze of gene individuele beslissing niet aan de orde kan en mag zijn, want die afweging uitsluiten is
precies de reden waartoe de wetgever heeft vastgelegd dat de uitvoering «op
afstand» zal geschieden.De leden van de CDA-fractie vroegen hoe de bevoegdheid om beleidsregels
te stellen thans bezien moet worden nadat deze eerst op advies van de Raad
van State uit het wetsvoorstel was verwijderd en vervolgens door amendering
weer, thans in artikel 21, is teruggekeerd. Ook de leden van de fractie van
de PvdA stelden deze vraag en informeerden in het bijzonder naar de onwenselijkheid
om voor een zelfstandig bestuursorgaan als de Kiesraad beleidsregels te stellen.Dat beleidsregels met betrekking tot de Kiesraad niet wel denkbaar zijn,
heeft de regering in de discussies met de Tweede Kamer rondom het beleidsregel-amendement
ook al als haar opvatting gegeven. De Kieswet en het Kiesbesluit hebben zo
tot in de finesses alle taken en bevoegdheden reeds vastgelegd dat daar in
het geheel geen ruimte meer is voor (aanvullende) beleidsregels.Bij andere zelfstandige bestuursorganen is evenwel heel goed denkbaar
dat een minister beleidsregels vaststelt omtrent – bij voorbeeld –
de manier waarop hem of het publiek informatie aangeleverd zal worden (een
informatiestatuut of protocol). De praktijk is nu al dat er tussen ministers
en zelfstandige bestuursorganen allerlei werkafspraken gelden in het dagelijks
verkeer en de Kaderwet biedt daar nu ook een formele basis voor.Volledigheidshalve moet hier nog opgemerkt worden dat beleidsregels vanwege
de minister natuurlijk tot stand komen onder volle ministeriële verantwoordelijkheid
en dat dus het parlement te allen tijde de gelegenheid heeft om ministers
te controleren op een gepast gebruik ervan.De vragen van de leden van de Volkspartij voor Vrijheid
en DemocratieDe leden van de fractie van de VVD waarderen de poging van de regering
om te komen tot een Kaderwet voor zelfstandige bestuursorganen, maar zij vragen
zich af of, na aanvaarding van zestien amendementen, de beoogde duidelijkheid
wel gebracht wordt. Met name op het punt van de ministeriële verantwoordelijkheid
plaatsen deze leden vraagtekens.Het zal de hier aan het woord zijnde leden van de VVD-fractie niet ontgaan
zijn dat in de Tweede Kamer door verschillende fracties is betoogd dat het
wetsvoorstel van de regering te mager was. De ingediende amendementen waren
alle ingegeven door de wens om op diverse onderdelen scherper aan te geven
wat er, met name bij de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan en in
het verkeer tussen minister en zelfstandig bestuursorgaan, moet worden gewaarborgd
casu quo per se niet kan. Het ene deel van de amendementen, die uiteindelijk
aanvaard zijn, is qua strekking en inhoud geheel in overeenstemming met het
beleid rond zelfstandige bestuursorganen, zoals dat eerder is neergeslagen
in de Aanwijzingen voor de regelgeving (aanwijzingen 124a tot en met 124z):
vaak zijn Aanwijzingen zelfs letterlijk overgenomen. Het andere deel van de
aanvaarde amendementen vloeit voort uit met name het VBTB-project, dat naar
het oordeel van de Tweede Kamer op een aantal punten ook steviger verankerd
moet worden in de procedures en informatievoorziening «achter»
de rijksbegroting en rijksverantwoording, waarop de VBTB-operatie in de eerste
plaats betrekking heeft.Omdat de amendementen inhoudelijk in lijn zijn met het door de regering
voorgestane beleid, heeft de regering in de Tweede Kamer zich ook niet fundamenteel
tegen aanvaarding van deze amendementen verzet, maar zich beperkt tot het
uitleggen dat er vaak wel wetgevingstechnische bedenkingen zijn en wel in
het bijzonder dat sommige in het wetsvoorstel ingebrachte bepalingen slechts
gericht (kunnen) zijn aan het adres van de wetgever zelf die bij latere wetgeving
daar weer vanaf kan wijken. Vaak is dat ook precies de reden geweest waarom
de regering eerder besloot af te zien van dezelfde of bijna dezelfde bepalingen
in het aanvankelijke wetsvoorstel of waarom de regering alsnog besloot bepalingen
weg te laten na het advies van de Raad van State.De leden van de fractie van de VVD hadden behoefte aan een heldere uiteenzetting
hoe de ministeriële verantwoordelijkheid nu wordt ingevuld als dit wetsvoorstel
het Staatsblad zal hebben bereikt.De ministeriële verantwoordelijkheid als zodanig is in het geheel
niet in het geding. Deze ligt vast in artikel 42, tweede lid, van de Grondwet
in samenhang met artikel 68 van de Grondwet. De aanvaarde amendementen hebben
daar geen onduidelijkheden in gebracht. Eerder is het tegendeel het geval
nu dankzij de toegevoegde bepalingen een aantal preciseringen is aangebracht
met betrekking tot zaken, waarover een minister door ieder zelfstandig bestuursorgaan
geïnformeerd behoort te zijn, waarop hij actie kan ondernemen en waarover
hij dus bevraagd kan worden door het parlement. Voor die zaken is dus nu buiten
kijf dat de zelfstandigheid van het betreffende bestuursorgaan de minister
niet ontslaat van zijn ambts- en politieke plicht daarop te reageren en –
uiteraard – om vervolgens over die reactie verantwoording aan het parlement
af te leggen.De regering onderkent wel een ander misverstand, dat mogelijk de reden
is voor de leden van de VVD-fractie om vraagtekens te zetten. In de gedachtewisseling
met de Tweede Kamer is regelmatig door diverse leden van die kamer gesproken
in termen van «de kamer moet (kunnen) weten wat er allemaal in al die
zelfstandige bestuursorganen gebeurt» en «de kamer moet kunnen
ingrijpen als er wat misgaat bij het ene of het andere zelfstandige bestuursorgaan».
Staatsrechtelijk is dat echter een niet geheel accurate voorstelling van zaken:
het is aan de regering en de afzonderlijke bewindspersonen om oog te houden
op de uitvoering van wetgeving, dus ook op het goed functioneren van zelfstandige
bestuursorganen. Alles wat daar gebeurt, wordt echter pas relevant voor parlementaire
controle en beoordeling doordat de regering of een individuele minister (staatssecretaris)
op de ene of de andere manier daarop reageert.Die reactie van regeringswege – en in voorkomende gevallen ook het
uitblijven ervan – is het aangrijpingspunt voor de effectuering van
de ministeriële verantwoordelijkheid. Het door amendering uitgebreide
wetsvoorstel expliciteert nu op méér punten dan het aanvankelijke
wetsvoorstel waaruit de informatieplicht van de minister van artikel 68 Grondwet
ten minste bestaat.De leden van de VVD-fractie vroegen de regering hoe ook aan de burger
uitgelegd kan worden hoe de ministeriële verantwoordelijkheid nu werkt,
omdat – zo veronderstellen deze leden – de burger het falen van
een zelfstandig bestuursorgaan zal zien als falen van de overheid, waarop
hij die overheid ook zal willen kunnen aanspreken. Waar, zo vroegen deze leden
zich af, is een minister nog op aanspreekbaar en verantwoordelijk als het
het handelen of niet handelen van een zelfstandig bestuursorgaan betreft?Die uitleg is niet zo moeilijk. De praktijk is dat er op een aantal plaatsen
behoefte bestaat aan de uitoefening van bestuurstaken op afstand van de minister
door zelfstandige bestuursorganen. Deze bestuursorganen zijn en blijven deel
uitmaken van de overheid.De hele overheid – dus ook de zelfstandige bestuursorganen voor
wat betreft de aan hun opgedragen taken – behoort zich publiekelijk
te verantwoorden voor zijn doen en laten en voor de inning, het beheer en
de besteding van de publieke middelen, die daarmee gemoeid zijn. Die verantwoording
wordt afgelegd door bewindslieden ten overstaan van de Staten-Generaal. Voor
hetgeen bij de ministeries zelf gebeurt is er geen enkele complicatie. Die
kan zich wel voordoen als hem om zelfstandige bestuursorganen gaat, want dan
rijst van geval tot geval de vraag hoe ver de ministeriële bevoegdheden
reiken en waartoe de verantwoordingsplichten van een zelfstandig bestuursorgaan
strekken. Deze Kaderwet zbo nu geeft in een tamelijk beperkt en overzichtelijk
aantal bepalingen het (minimum-)instrumentarium dat nodig is om die verantwoording
ten overstaan van de Staten-Generaal via en door de minister de inhoud te geven die nodig is. Wanneer tezijnertijd alle wetgeving met betrekking
tot de bestaande zelfstandige bestuursorganen conform de Kaderwet zbo zal
zijn aangepast, zal aanzienlijk eenvoudiger dan nu overzien kunnen worden
waarop ministers aanspreekbaar zijn en hoe er in voorkomende gevallen corrigerend
kan worden opgetreden als een zelfstandig bestuursorgaan minder zou blijken
te functioneren.De leden van de fractie van de VVD vroegen de regering aan te geven waar
de winst zit ten opzichte van de huidige situatie.Er is brede politieke overeenstemming over hoe de relaties tussen een
minister en een zelfstandig bestuursorgaan ingericht behoren te zijn. De politieke
discussie, die inmiddels meer dan een decennium gaande is, over of er een
kaderwet zou moeten komen en zo ja, wat daar dan wel of niet in zou moeten
staan, levert nu een concreet resultaat op. Dat biedt een stevig houvast,
de tekst van een Staatsblad, voor het vervolg, namelijk dat nu die relaties
stuk voor stuk ook daadwerkelijk dienovereenkomstig zullen kunnen worden vormgegeven.Winst op het gebied van wetgeving, die geboekt kan worden na de inwerkingtreding
van deze kaderwet, zit ook in het feit dat de wetgever bij nieuwe wetgeving
met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen als het om de inrichting en
de vormgeving van de (informatie)relaties en bevoegdheden tussen minister
en zelfstandig bestuursorgaan gaat een hele massa zaken niet meer behoeft
te regelen in de instellingswet, omdat de Kaderwet dat reeds doet. Vervolgens
zal, nadat uitvoering zal zijn gegeven aan het bepaalde in artikel 42, van
lieverlee een standaardregime kunnen ontstaan voor alle zelfstandige bestuursorganen
in plaats van de afzonderlijke regelingen, die nu nog per individueel zelfstandig
bestuursorgaan van kracht zijn, hetgeen zonder twijfel de transparantie van
de overheid zeer zal bevorderen.De leden van de fractie van de VVD wezen op de grote verscheidenheid in
vorm, aard, omvang, financiële reikwijdte en publieke functie van de
bestaande zelfstandige bestuursorganen. Zij stelden dat voor een aantal goed
doordachte instellingswetten bestaan en dat voor anderen nauwelijks iets geregeld
is terwijl ook de prestaties van de onderscheiden zelfstandige bestuursorganen
nogal uiteen kunnen lopen en zelfs beneden verwachting zijn. Is het eigenlijk
wel goed mogelijk al deze zelfstandige bestuursorganen in één
kaderwet te vangen?Uit het feit dat de regering na langdurige en grondige overweging op 27 september
2000 een voorstel van wet bij de Tweede Kamer aanhangig heeft gemaakt kan
afgeleid worden dat de regering dit mogelijk acht. De Tweede Kamer heeft door
de aanvaarding van een reeks amendementen en vervolgens van het (geamendeerde)
wetsvoorstel als geheel kenbaar gemaakt dat zij nog aanmerkelijk meer voor
mogelijk houdt dan de regering aanvankelijk meende. De regering heeft echter
na kennisneming van de uitslag van de stemmingen in de Tweede Kamer over de
diverse amendementen, maar voorafgaand aan de eindstemming in de Tweede Kamer
zich beraden. Zij is tot de slotsom gekomen dat zij ook het gewijzigde wetsvoorstel
voor haar rekening kan nemen. Opmerkelijk is dat de enige fractie, die in
de Tweede Kamer tegen het wetsvoorstel als geheel stemde, dat deed op grond
van de opvatting, dat de Kaderwet in de nu voorliggende vorm nog steeds onvoldoende
soulaas biedt voor het democratische deficit, dat deze fractie bij zelfstandige
bestuursorganen aantreft. De kanttekening moet hier overigens gemaakt worden,
dat noch uit de doorlichting van alle zelfstandige bestuursorganen van 1997
(kamerstukken II, 1996–1997, 25 268, nr. 1), noch daarna uit
de diverse andere evaluaties en evenmin uit het overleg dat naar aanleiding
deze rapportages met de Staten-Generaal heeft plaatsgevonden is gebleken van apert beneden verwachting functioneren van een of enkele zelfstandige
bestuursorganen.De leden van de VVD-fractie vroegen of nu niet het gevaar dreigt dat voor
de slecht presterende zelfstandige bestuursorganen de Kaderwet zbo eigenlijk
nog te weinig garanties biedt dat het ministerieel toezicht verbetering zal
brengen, maar dat andersom voor de goed functionerende zelfstandige bestuursorganen
deze wet juist veel te betuttelend en belemmerend werkt. Deze leden vroegen
verder aan de hand van voorbeelden duidelijk te maken hoe zij denkt in dit
opzicht maatwerk te leveren of dat zij ernaar streeft om alles zoveel als
mogelijk over één kam te scheren.Inzet van de regering bij de indiening van het wetsvoorstel was dat de
Kaderwet zbo onverkort zou kunnen gelden voor ongeveer 75% van alle zelfstandige
bestuursorganen. Met andere woorden: dat 75% van de zelfstandige bestuursorganen
over dezelfde kam geschoren zullen worden. Daarvoor stelt de Kaderwet de norm
van wat als «goed functioneren» wordt beschouwd. Op die inzet
heeft de Tweede Kamer niet afgedaan. Veeleer was de tendens in de gedachtewisseling
met de Tweede Kamer dat er hoger dan 75% gemikt zou moeten worden met –
zie de amenderingen – een uitgebreider pakket aan regels. Of om het
anders te zeggen: een goed functionerend zelfstandig bestuursorgaan kan alleen
de kwalificatie «goed functionerend» verdienen door te voldoen
aan de eisen die de Kaderwet stelt. Dan pas – zo luidt de boodschap –
is voldoende gewaarborgd dat de minimaal noodzakelijke democratische controle
op bestuurshandelen op afstand van de minister via de ministeriële verantwoordelijkheid
kan worden geëffectueerd.Zo er al (structureel) onder de maat presterende zelfstandige bestuursorganen
zouden zijn, dan is geenszins zeker dat een kaderwet met welke vorm en inhoud
dan ook iets aan die prestaties zou kunnen verbeteren. Wel biedt de nu voorliggende
wet het instrumentarium, waardoor eventueel disfunctioneren snel aan het licht
kan treden, dat wil zeggen bij de minister bekend kan geraken en reden kan
geven om maatregelen te treffen met gebruikmaking van de bevoegdheden, die
deze kaderwet aanreikt.De leden van de VVD-fractie vroegen of – indien een zelfstandig
bestuursorgaan slecht heeft gefunctioneerd en dit terug te voeren is op bepaalde
besluiten van het zelfstandig bestuursorgaan – een minister dan verantwoordelijk
kan worden gehouden voor het niet-vernietigen van deze besluiten.Zij merken hierbij op dat eerder is gebleken dat niet alle besluiten van
ieder zelfstandig bestuursorgaan aan de minister moeten worden voorgelegd.
Maar wie bepaalt dan op basis waarvan wat wel en wat niet bij de minister
terechtkomt?Op de bevoegdheid een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan te vernietigen
is hierboven in antwoord op een vraag van de leden van de CDA-fractie ook
reeds ingegaan. De ministeriële verantwoordelijkheid vastgelegd in de
artikelen 41, tweede lid, en 68 van de Grondwet. De Kaderwet geeft een pakket
van regels die gelden tussen een zelfstandig bestuursorgaan en de minister
in termen van vooral verplichtingen aan de zijde van het zelfstandig bestuursorgaan
en vooral bevoegdheden bij de minister. Over het al dan niet gebruiken van
zijn bevoegdheden kan een minister ter verantwoording worden geroepen. Het
antwoord op het eerste deel van de vraag is dus een eenvoudig «ja».Er is geen enkel verschil tussen de ministeriële verantwoordelijkheid
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om al dan niet een voordracht aan de Kroon te doen tot vernietiging van een besluit
van gemeentebestuur X en de ministeriële verantwoordelijkheid van een
minister om een besluit van een zelfstandig bestuursorgaan aan te pakken.
Net zo min als het noodzakelijk is dat bij het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties alle besluiten van ongeveer 500 medeoverheden
dagelijks nageplozen worden is het noodzakelijk dat alle besluiten van alle
zelfstandige bestuursorganen stuk voor stuk en systematisch worden bekeken
en beoordeeld. Misstanden komen in de praktijk via allerlei wegen aan het
licht en de betreffende minister zal signalen daarvoor niet licht negeren.
Vernietiging kan alleen aan de orde komen als er iets werkelijk de spuigaten
uitloopt en er werkelijk iets heel belangrijks in de samenleving dreigt mis
te gaan. Dan en alleen dan moet er een «stok achter de deur staan»
zoals die bij de medeoverheden al sinds jaar en dag achter de deur staat zonder
dat er enige twijfel is aan de zelfstandigheid van provincies en gemeenten
en zonder dat dat problematisch is gebleken in de sfeer van de ministeriële
verantwoordelijkheid voor het al dan niet doen van een voordracht tot vernietiging
aan de Kroon.De leden van de fractie van de VVD informeerden waarom in artikel 20 is
gekozen voor een passieve in plaats van voor een actieve informatieplicht
van het zelfstandig bestuursorgaan richting minister.Het cruciale punt is dat de minister te allen tijde in staat is het parlement
te informeren en tegenover het parlement verantwoording af te leggen. De minister
is dus degene bij uitstek die kan bepalen wat hij daarvoor van een zelfstandig
bestuur incidenteel dan wel periodiek nodig heeft. «Desgevraagd»
betekent dan ook dat de minister zijn informatiebehoefte expliciteert. Het
brengt tot uitdrukking dat een zelfstandig bestuursorgaan zich niet kan kwijten
van zijn informatieplicht door maar ongestructureerd een minister van alles
wat er omgaat een kopie toe te sturen. Aldus zou de minister opgezadeld worden
met de zorg om uit die ongestructureerde informatie de voor hem relevante
zaken tevoorschijn te halen.De leden van de fractie van de VVD vroegen naar de betekenis van artikel
23 van het wetsvoorstel: betekent dit dat de verantwoordelijkheid van de minister
eerst aanvangt als de ernstige verwaarlozing is geconstateerd? Voorts vroegen
deze leden naar de betekenis van «verwaarlozing» en suggereerden
zij dat het lastig is een eenmaal verwaarloosde taak alsnog naar behoren uit
te voeren.Zoals op eerdere vragen van de leden van de VVD-fractie hiervoor reeds
werd gezegd, is deze bepaling – evenmin als enige andere bepaling uit
het wetsvoorstel – niet van invloed op de ministeriële verantwoordelijkheid.
Deze geldt alles wat zich op het werkterrein, dat wil zeggen binnen de portefeuille
van een bewindspersoon, afspeelt en zij kan op ieder moment door het parlement
geëffectueerd worden. Toegespitst op het genoemde artikel 23 betekent
dat dat een bewindspersoon te allen tijde gevraagd kan worden naar zijn oordeel
over de wijze waarop een zelfstandig bestuursorgaan zijn taak vervult. Indien
er twijfels zouden rijzen over de kwaliteit van de taakvervulling of indien
er zelfs een vermoeden zou zijn van meer of minder ernstige taakverwaarlozing,
dan zal de bewindspersoon zich ten overstaan van de beide kamers hebben te
verantwoorden voor zijn beslissing wel of (nog) geen actie te ondernemen met
gebruikmaking van een of meer van de bevoegdheden – de meest vèrgaande
is die van artikel 23 – die de Kaderwet hem biedt.De term «verwaarlozing» heeft geen andere betekenis dan die
uit het normale spraakgebruik: het niet naar behoren vervullen van de opgedragen
taken ofwel deze veronachtzamen (Van Dale, 11e druk, deel 3, blz. 3200).
Als een extra waarborg tegen een te lichtvaardig gebruik van deze bijzondere
en alleen in uiterste gevallen aan te wenden bevoegdheid is voorts
bepaald dat het zelfstandig bestuursorgaan een kans moet hebben zijn ernstige
tekortschieten te herstellen. Of dat in de praktijk een reële optie zal
zijn, is zozeer van de omstandigheden van het concrete geval afhankelijk dat
daarover hier geen voorspellingen gedaan kunnen worden. Niettemin is het –
verwezen wordt hier naar de Algemene wet bestuursrecht en ook naar de bepalingen
over bijzondere voorzieningen in de Gemeentewet en de Provinciewet –
gebruikelijk dat bestuursorganen, die krachtens een hun bij de wet gegeven
bevoegdheid ingrijpen bij een onder hun toezicht staande ander– bestuursorgaan
of particulier – dat niet doen dan nadat de betrokkene de kans krijgt
alsnog zelf de reden van het voorgenomen ingrijpen te redresseren.Het was de leden van de fractie van de VVD niet altijd even duidelijk
wie precies de leden zijn van een zelfstandig bestuursorgaan en wie tot de
medewerkers van het zelfstandig bestuursorgaan moeten worden gerekend. Zij
informeerden in het bijzonder naar die gevallen, waarin naast een directie
ook een raad van toezicht bestaat.Leden van een zelfstandig bestuursorgaan zijn de personen, die door een
minister benoemd zijn in het orgaan, dat met openbaar gezag is bekleed. Medewerkers
zijn de personen, die als secretaris of anderszins ter ondersteuning van de
werkzaamheden van het zelfstandig bestuursorgaan zijn aangesteld, hetzij vanwege
de minister (als het zelfstandig bestuursorgaan onderdeel is van de rechtspersoon
Staat en de minister dus dient te voorzien in de bewerktuiging van het zelfstandig
bestuursorgaan), hetzij vanwege het zelfstandig bestuursorgaan zelf, indien
dat aan het hoofd staat van de rechtspersoon, niet zijnde de Staat. Of leden
van raden van toezicht als lid van een zelfstandig bestuursorgaan in de zin
van de Kaderwet zbo kunnen worden aangemerkt, hangt af van het antwoord op
de vraag of de betreffende raad van toezicht met openbaar gezag is bekleed.
Tot «personeel» zullen deze leden echter nooit gerekend kunnen
worden, omdat kenmerkend voor een raad van toezicht en dus voor zijn leden
is, dat zij vrijuit en niet vanuit een positie van hiërarchische ondergeschiktheid
hun inbreng leveren waar en op de wijze die zijzelf nuttig en noodzakelijk
oordelen. Daaraan ontlenen zij hun meerwaarde voor een organisatie en voor
het zelfstandig bestuursorgaan.De leden van de fractie van de VVD stelden dat een aantal zelfstandige
bestuursorganen zich uitstekend heeft kunnen ontplooien, juist doordat de
salariëring van het personeel niet meer afhankelijk was van die van ambtelijke
rangen. Deze leden vroegen of een grond voor een vrijstelling als bedoeld
in artikel 15 zou kunnen zijn dat sommige zelfstandige bestuursorganen, om
genoeg en genoeg gekwalificeerde medewerkers van de arbeidsmarkt te kunnen
aantrekken, moeten kunnen concurreren met het bedrijfsleven en daarom met
de ambtelijke rangen en rechtspositie niet uitkomen.Bij de verzelfstandiging van enkele onderdelen van ministeries in de late
jaren '80 en vroege jaren '90 heeft in enkele gevallen ook een rol gespeeld
de veronderstelling dat de verzelfstandigde organisatie, doordat zij «onder
het juk» van het ARAR en het BBRA1984 uit zou komen, zich een betere
positie op de arbeidsmarkt zou kunnen verwerven, beter gekwalificeerd personeel
zou kunnen aantrekken en daarmee beter zou kunnen presteren. De rechtspositie
van de rijksambtenaren heeft in die tijd echter niet stilgestaan. Zo die rechtspositieregeling
rond 1990 al belemmeringen voor de werving van medewerkers opleverde, zijn
deze in de afgelopen jaren voor een heel belangrijk gedeelte weggewerkt, omdat
ook de ministeries op dezelfde arbeidsmarkt dezelfde soort hooggekwalificeerde
medewerkers nodig hadden en nog steeds hebben.De regering heeft in de schriftelijke voorbereiding in de Tweede Kamer reeds aangegeven en herhaalt hier dat het niet realistisch is aan
te nemen dat door deze kaderwet en artikel 15 daarvan gevestigde rechtspositieregelingen
bij verzelfstandigde organisaties zouden (moeten) worden afgebouwd en dat
alle betrokkenen nu weer voetstoots onder het ARAR/BBRA1984-regime moeten
worden gebracht. Dat zou alleen kunnen in goed overleg en met instemming van
alle betrokkenen. De regering is niet voornemens bij de bestaande regelingen
op dit terrein op grootscheepse wijze in te gaan breken, al was het maar omdat
dat middel erger zal blijken dan de kwaal zelf.De betekenis van artikel 15 van het wetsvoorstel is dat vanaf nu de regel
zal zijn dat welke ook de rechtspositieregeling precies zal zijn – bij
voorkeur die van de burgerlijke rijksambtenaren (lid 1) en bij uitzondering
een andere (lid 2) – deze steeds tot stand zal komen bij algemene maatregel
van bestuur en dus op voordracht van een bewindspersoon en met advisering
door de Raad van State met als sluitstuk dat een voordragende bewindspersoon
over die voordracht volledig verantwoording kan afleggen ten overstaan van
het parlement.De leden van de fractie van de VVD vroegen of artikel 18 juncto artikel
43 van het wetsvoorstel door de bekorting van de termijn naar 15 maart niet
een betrekkelijk geringe tijdwinst oplevert ten koste van de kwaliteit van
jaarverslagen en of niet beter een onderscheid gemaakt had kunnen worden tussen
jaarcijfers (15 maart) en het jaarverslag laten op 1 juli, zoals bij
het bedrijfsleven ook gebruikelijk is.Zoals blijkt uit de reactie van de regering op het amendement tot het
op termijn vervangen van de datum van 1 juli door die van 15 maart
(kamerstukken II, nr. 57, blz. 5–6, handelend over de amendementen
op de stukken 25 en 26) heeft de regering de verkorting van de termijn ontraden
om precies dezelfde reden als de leden van de VVD-fractie hier geven. Er is
echter door de wetgever reeds een precedent geschapen met betrekking tot de
verslaglegging door de zelfstandige bestuursorganen in de zorg en de sociale
zekerheid. Deze twee groepen van zelfstandige bestuursorganen zijn qua financiële
omvang bepaald niet de geringste onder de zelfstandige bestuursorganen. Er
geldt een apart van de rijksbegroting en de rijksrekening geregeld controle-
en verantwoordingsstelsel, mede omdat beide groepen niet of bijna niet via
de rijksbegroting worden gefinancierd.Voor de meeste andere zelfstandige bestuursorganen geldt dat zij wel via
de rijksbegroting worden gefinancierd en is er dus een reden te meer om hun
begrotings- en verantwoordingscyclus op het VBTB-tempo af te stemmen.De leden van de fractie van de VVD vroegen hoe zelfstandige bestuursorganen,
die buiten de definitie van artikel 1 van de kaderwet vallen, in de toekomst
zullen worden geduid en onder welk wettelijk regime zij zullen vallen.De beperkte definitie van dit wetsvoorstel – openbaar gezag uitoefenend
als aanvullend criterium ten opzichte van de «oude» gangbare definitie –
zal leiden tot het naast elkaar bestaan van twee soorten zelfstandige bestuursorganen.
Gelet op het spraakgebruik tot nu toe ligt het meest in de rede de groep van
zelfstandige bestuursorganen die wel aan de definitie voldoen van artikel
1, in het vervolg aan te duiden als de «zelfstandige bestuursorganen
als bedoeld in artikel 1 van de Kaderwet zbo» of «kaderwet-zbo-en»
en overigens de terminologie dezelfde te laten als tot nu toe.Voor de zelfstandige bestuursorganen die niet vallen binnen de definitie
van artikel 1 van het voorliggende wetsvoorstel, zal de instellingswetgeving
moeten blijven voorzien in alle regelingen van ministeriële bevoegdheden,
informatieplichten aan de zijde van het zelfstandig bestuursorgaan en wat
dies meer zij, zoals dat tot nu toe overal het geval is. Daarvoor blijven
de Aanwijzingen voor de regelgeving 124a tot en met 124z als leidraad gelden.De vragen van de leden van de fractie van de Partij van
de ArbeidDe leden van de fractie van de PvdA vroegen om een kwantitatief inzicht
in de verschillende categorieën van zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen
met een wettelijke taak, die wel en niet onder de Kaderwet vallen.Voor wat betreft de zelfstandige bestuursorganen biedt het overzicht,
dat werd gegevens in bijlage 1 bij de nota naar aanleiding van het verslag
van de Tweede Kamer (stuk nummer 5), het gevraagde inzicht dat nog alleszins
actueel is. Deze bijlage bevat mede een aantal rechtspersonen met wettelijke
taken, namelijk die rechtspersonen, wier organen met openbaar gezag zijn bekleed.
Deze laatste categorie wordt in het spraakgebruik ook wel aangeduid als «zelfstandige
bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid».Van iets recenter datum is de «Referentielijst RWT's en ZBO's»
van het Ministerie van Financiën, waarin van alle, op diverse plaatsen
geïnventariseerde (bestuurs)organen en rechtspersonen in en rondom de
Rijksdienst in enge zin (de ministeries en daaronder ressorterende diensten)
wordt aangegeven hoe zij geclassificeerd zijn. Deze referentielijst is destijds
aan de Tweede Kamer toegezonden (brief van de Minister van Financiën
van 22 februari 2002; kamerstukken II, 27 426, nr. 51), maar
niet als kamerstuk in druk of op het internet gepubliceerd. Deze lijst wordt
derhalve thans tegelijk met deze memorie van antwoord toegezonden.De leden van de PvdA-fractie vroegen wat er nu precies onder «openbaar
gezag» moet worden verstaan. Zij veronderstelden daarbij dat de definitie
niet geheel sluitend en het onderscheid enigszins arbitrair zou zijn.Sinds de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is «openbaar
gezag» een in het juridische spraakgebruik algemeen bekend en ingeburgerd
begrip. Zeker nu de Kaderwet in artikel 1 de eis stelt dat het openbaar gezag
bij de wet of krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur dan wel
krachtens de wet bij ministeriële regeling moet zijn toegekend, kan er
op dit punt geen misverstand ontstaan. Zie ook hierboven het antwoord op een
vraag van de leden van de CDA-fractie.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de «75%-norm» is ingegeven
door een wenselijke situatie of door de feitelijkheid.Geen van beide is het geval. Idealiter zouden alle zelfstandige bestuursorganen,
die passen binnen de definitie van artikel 1, voor de volle 100% onder de
werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen moeten vallen. Op dat
moment zou immers de door de Tweede Kamer bij herhaling gevraagde harmonisatie
en transparantie op het gebied van zelfstandige bestuursorganen bereikt worden.
De veronderstelling is echter dat vanwege de veelvormigheid van zelfstandige
bestuursorganen en de diversiteit van hun taken die 100% niet haalbaar is.
De Raad van State heeft in zijn advies daarom het «75%-criterium»
aan de hand gedaan. Dat is geen absolute rekenregel in de zin van «drie
van elke vier», maar vooralsnog een vuistregel, die betekent dat er
geen bepalingen in de Kaderwet zouden moeten worden opgenomen die niet in
ongeveer driekwart van de gevallen onverkort zouden kunnen gelden. De reden
is dat bij een kaderwet, waarop – bij wijze van spreken – «de
uitzonderingen de regel zouden worden», de harmoniserende werking illusoir
zou worden en het gezag als een wet, houdende algemene regels
voor zelfstandige bestuursorganen, dienovereenkomstig zou afnemen.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of het de bedoeling is dat
met betrekking tot de andere categorieën een verantwoordelijkheidsverdeling
naar analogie wordt getroffen, al of niet ook wettelijk vastgelegd.Ja. Het streven is om met betrekking tot de inning, het beheer en de besteding
van publieke middelen over de volle breedte (rijksbegroting en de periferie
daarvan, zijnde de rechtspersonen met wettelijke taken) op een zelfde inzichtelijke
wijze verantwoording af te leggen als voor de rijksbegroting thans al geldt
of binnenkort zal gaan gelden (VBTB, Comptabiliteitswet 2001).De leden van de fractie van de PvdA vroegen of voor de zelfstandige bestuursorganen,
die niet onder de centrale overheid vallen, nog een vergelijkbare exercitie
overwogen wordt. Ook de leden van de fractie van GroenLinks informeerden hiernaar
met verwijzing naar de motie op stuk nummer 55.Voor zelfstandige bestuursorganen op het decentrale niveau geven de Provinciewet,
de Gemeentewet (ook na de wijzigingen in verband met de dualisering) en de
Wet gemeenschappelijke regelingen en krachtens deze wetten geldende regelingen
(bijv. de Comptabiliteitsvoorschriften) afdoende en sluitende regelingen.
Zo geldt voor het provinciale en lokale niveau een gesloten systeem voor het
overdragen van bevoegdheden. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand
van de (onlangs) gewijzigde Gemeentewet (Gw). Op grond van artikel 156 Gw
kan een gemeenteraad uitsluitend bevoegdheden overdragen aan het college,
een door hem ingestelde bestuurscommissie of een deelraad. Artikel 165 Gw
bepaalt daarnaast dat het college uitsluitend bevoegdheden kan overdragen
aan een door hem ingestelde bestuurscommissie en aan het dagelijks bestuur
van een deelgemeente. Artikel 178 Gw bepaalt ten slotte dat een burgemeester
uitsluitend bevoegdheden kan overdragen aan een door hem ingestelde bestuurscommissie
en de voorzitter van het dagelijks bestuur van een deelgemeente. Voor het
overdragen van bevoegdheden door het college en de burgemeester is in die
zin in de Gw een betrokkenheid van de raad opgenomen, dat het college onderscheidenlijk
de burgemeester pas een besluit terzake mag nemen nadat de raad een ontwerp-besluit
is toegezonden en in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen
ter kennis van het college onderscheidenlijk de burgemeester te brengen. Daarnaast
kan het gemeentebestuur uiteraard bevoegdheden overdragen aan het bestuur
van een gemeenschappelijke regeling.Onder meer artikel 30 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voorziet
hierin. Consequentie van het gesloten systeem is dat het gemeentebestuur geen
publiekrechtelijke bevoegdheden kan overdragen aan een privaatrechtelijk rechtspersoon.
De wet voorziet hier immers niet in. Aangezien de wet reeds voorziet in een
regeling voor bestuurscommissies (ZBO's) op decentraal niveau, is het niet
nodig om aanvullende wettelijke regels tot stand te brengen.De leden van de PvdA-fractie vroegen of er meer in het algemeen enig inzicht
gegeven kan worden in het type wettelijke taken dat in de toekomst bij een
zelfstandig bestuursorgaan zou kunnen worden ondergebracht.Anders dan in de nogal abstracte termen van Aanwijzing voor de regelgeving
124c en thans ook artikel 3 van het wetsvoorstel, kan daarover geen uitspraak
worden gedaan. Hier bestaan steeds ten minste twee onzekerheden:
de eerste is dat door de tijd heen de (politieke) opvattingen verschuiven
over wat wel en geen overheidstaken en/of -verantwoordelijkheden zijn zonder
dat de voorziening als zodanig ter discussie staat – zie bij wijze van
voorbeeld de uitvoering van de sociale zekerheid: oorspronkelijk privaat initiatief,
later verstatelijkt, in de jaren '90 een trend naar privatisering en onder
de SUWI-wet weer ondubbelzinnig overheid – en de tweede is dat er zich
ook door de tijd heen nieuwe zaken aandienen, waaraan niemand eerder ooit
gedacht had en die soms bij uitstek voor een zelfstandig bestuursorgaan geschikt
zijn – bij voorbeeld de OPTA – en soms daarvoor beslist niet geschikt
zijn, omdat het om bij uitstek politiek aan te sturen nieuw beleid gaat –
bij voorbeeld milieubeleid in de jaren '70.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of er al inzicht te geven
is in de invulling van de tijdsplanning voor de aanpassingswetgeving, die
zij veronderstelden dat in drie jaren zijn beslag zou moeten krijgen en naar
de rol van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarin.In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel zoals dat destijds
bij de Tweede Kamer aanhangig is gemaakt, wordt gewag gemaakt van een voorgenomen
aanpassingstraject onder centrale regie van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en met een tijdshorizon van drie jaar. In de loop van
de gedachtewisseling in de Tweede Kamer is echter van deze planning afgestapt,
mede in verband met enkele voorgestelde amendementen, die strekten tot gehele
of gedeeltelijke verwijdering van het zogenoemde «enumeratiesysteem».
De uitkomst is geworden het huidige artikel 2 en het huidige artikel 42 en
het gevolg daarvan is dat iedere minister voor de zelfstandige bestuursorganen
binnen zijn portefeuille binnen een jaar beide kamers der Staten-Generaal
meedeelt welke bestaande zelfstandige bestuursorganen onder de werking van
de Kaderwet zullen worden gebracht alsmede de termijn waarop de kamers wetsvoorstellen
dienaangaande tegemoet zullen kunnen zien. In dat raam past geen zware centrale
regierol voor de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zoals
aanvankelijk nog was voorzien. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
zal wel – op grond van artikel 6 – de voorstellen van wet tot
aanpassing van de diverse instellingswetten aangaande de bestaande zelfstandige
bestuursorganen mede dienen te ondertekenen.De leden van de PvdA-fractie vroegen of in artikel 3 nu alle argumenten
om tot een zelfstandig bestuursorgaan te komen daarmee gegeven zijn en of
niet ook argumenten gelden van efficiency en doelmatigheid en meer in het
algemeen, een verbetering van de kwaliteit en transparantie van de overheidsorganisatie.In het algemeen mag worden aangenomen dat iedere herschikking of herpositionering
van overheidstaken en -verantwoordelijkheden wordt ingegeven door de veronderstelling
vooraf dat deze een verbetering zal inhouden van de wijze waarop de taak vervuld
wordt en dus van het functioneren van de overheid als geheel. In die zin zullen
dus de door de hier aan het woord zijnde leden geopperde andere argumenten
hun rol blijven spelen. Deze andere argumenten zijn echter op zichzelf niet
(meer) voldoende grond om een zelfstandig bestuursorgaan in te stellen sedert
de notitie «Herstel van het primaat van de politiek bij de aansturing
van zelfstandige bestuursorganen» uit 1995 (kamerstukken II, 1994–1995,
24 130, nr. 5). Bij die gelegenheid werd vastgesteld dat indien
alleen overwegingen van bedrijfsvoering, zoals doelmatigheid en efficiency,
aan de orde zijn, er binnen de volledige ministeriële verantwoordelijkheid
voldoende instrumenten aanwezig zijn (o.a. de toen nog nieuwe agentschapfiguur,
thans de baten-lastendienst ex artikel 70 Comptabiliteitswet) om tot een optimale
bedrijfsvoering te komen. Daarvoor hoeft in het vervolg, zo kan de Herstel-notitie
hier kort worden samengevat, niet afgedaan te worden aan de volledige ministeriële
verantwoordelijkheid, die de hoeksteen is van de parlementaire democratie
en waaraan niet (te) lichtvaardig getornd mag worden.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of er nu al criteria genoemd
kunnen worden die een afwijking van de Kaderwet zouden kunnen rechtvaardigen
of praktijkvoorbeelden, waarvan nu al kan worden vastgesteld dat zij buiten
het minimumpakket zullen vallen. Zij informeerden voorts hoe de Minister (van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), vanuit zijn bijzondere verantwoordelijkheid
ter zake op het beginsel van rechtsgelijkheid en de wenselijkheid van harmonisatie,
op het in gang te zetten beleidsproces zal toezien.De beslissing of er in een concreet geval al dan niet van de Kaderwet
zal moeten worden afgeweken is aan de wetgever in formele zin. De wetgever
is – strikt juridisch gezien – niet gebonden aan enig ander eerder
wettelijk voorschrift bij zijn besluitvorming (behoudens aan Statuut en Grondwet),
al is de verwachting gewettigd dat door het bestaan van de Kaderwet zbo hij
niet lichtvaardig tot een afwijking in een concreet geval zal besluiten. In
dit stadium kan eigenlijk maar één voorbeeld genoemd worden
waarin de wetgever vermoedelijk tot een afwijking van het kaderwetregime zal
(moeten) besluiten, namelijk het geval waarin een dwingende verplichting of
een dwingend verbod uit een supra- of internationale rechtsbron zich zou verzetten
tegen het onverkort van toepassing laten zijn van een bepaling van de Kaderwet.Over alle voorstellen om bestaande zelfstandige bestuursorganen onder
de werking van de Kaderwet te brengen, casu quo om dat op onderdelen niet
of anders te doen, beslist de regering en dus mede de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, omdat het steeds zal zijn in de vorm van een
voorstel van wet. Om zijn verantwoordelijkheid voor de harmonisatie –
of meer in het algemeen voor de organisatie van de rijksdienst – te
markeren bepaalt artikel 6 van het wetsvoorstel dat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties dergelijke voorstellen van wet mede zal ondertekenen.
Dat veronderstelt dat hij dus in het bijzonder deze voorstellen vanwege collega-ministers
met extra aandacht zal bezien. Het aspect van rechtsgelijkheid, dat de hier
aan het woord zijnde leden noemen, is in de hier aan de orde zijnde gevallen
niet zo relevant, want geen zelfstandig bestuursorgaan is gelijk aan of zodanig
vergelijkbaar met een ander dat dat bij (instellings)wetgeving de wetgever
zou kunnen beperken bij zijn politieke afweging om hetzij het ene dan wel
het andere besluit te nemen.De leden van de fractie van de PvdA vroegen welke beleidsuitgangspunten
er bij de beoordeling van specifieke instellingswetten zullen worden gehanteerd
waar het gaat om raden van toezicht, die bij enkele rechtspersonen als tweede
zelfstandig bestuursorgaan werkzaam zijn. Zij informeerden hoe wordt voorkómen
dat er in de relatie tussen ministeriële verantwoordelijkheid en het
specifieke toezicht doublures gaan optreden en hoe wordt voorkomen dat waar
sprake is van onafhankelijk toezicht, dit in de praktijk zal worden ingeperkt.De Kaderwet zbo heeft op zichzelf geen gevolgen voor de raad van toezichtconstructie:
zij bevat over dit onderwerp geen regels en de instellingswetgever is dus
per geval vrij om een raad van toezicht de positie te geven die in het concrete
geval de meest passende is. Randvoorwaarde is slechts dat tussen de minister
en het zelfstandig bestuursorgaan, dat belast is met de publieke taak en het
openbaar gezag, de verbindingen open blijven: de bevoegdheden
van de minister moeten zonder verdere tussenkomst rechtstreeks het zelfstandig
bestuursorgaan aangaan en omgekeerd zal het zelfstandig bestuursorgaan zich
rechtstreeks moeten kunnen verantwoorden jegens de minister. Indien nodig,
kan dat met behulp van artikel 7 van het wetsvoorstel in de instellingswet
ondubbelzinnig worden vastgelegd.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of er meer inzicht gegeven
zou kunnen worden in de specifieke omstandigheden, waarin het stellen van
nadere beleidsregels wenselijk zou kunnen worden geacht en wat het karakter
van die regels zou moeten zijn. Deze leden veronderstelden dat de bevoegdheid
tot het stellen van beleidsregels met terughoudendheid zal worden gehanteerd
en met betrekking tot – bij voorbeeld – de Kiesraad zelfs ondenkbaar
is.Deze vraag is hiervoor reeds beantwoord, samen met de laatste vraag van
de leden van de CDA-fractie.De leden van de fractie van de PvdA vroegen of voor de informatievoorziening
aan de minister per zelfstandig bestuursorgaan een informatieprotocol als
voorgesteld door de Commissie-Holtslag geldt.Het is – mede onder invloed van steeds vaker voorkomende geautomatiseerde
informatie-uitwisseling – inmiddels op steeds meer plaatsen gebruikelijk
om afspraken ter zake in een protocol of statuut vast te leggen. Dat is dus
ook het geval tussen ministers en zelfstandige bestuursorganen.De vragen van de leden van de fractie van GroenLinksDe leden van de fractie van GroenLinks vroegen naar de juridische, casu
quo politiek-bestuurlijke waarde van het gestelde in artikel 1 dat een zelfstandig
bestuursorgaan «niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister»,
terwijl in vele artikelen in de wet (artt. 11, 12, 17, 20, 21, 22, 23, 29
enz.) de minister bevoegdheden heeft die als hiërarchisch geïnterpreteerd
kunnen worden.Er is een zeer fundamenteel verschil tussen een hiërarchische ondergeschiktheid
aan een minister zoals voor directies en diensten van een ministerie geldt
en de positie, waarin zelfstandige bestuursorganen die kennen. Hiërarchische
ondergeschiktheid houdt in dat zonder verder enige (wettelijke) bepaling de
minister bevoegd is om alle opdrachten, vragen en eisen aan zijn ondergeschikten
te stellen en dat de ondergeschikten gehouden zijn daaraan te voldoen. Bij
zelfstandige bestuursorganen is het tegendeel het geval. De wet zal daar steeds
limitatief bepalen waartoe een minister bevoegd is en waartoe het zelfstandig
bestuursorgaan gehouden is. Daarbuiten is er in beginsel niets, behoudens
«regels» van gezond verstand en fatsoen waaraan een ieder zich
gebonden weet en beginselen van behoorlijk bestuur, die ieder overheidsorgaan
bovendien in acht heeft te nemen.De hier aan het woord zijnde leden lijken met de reeks artikelen die zij
noemen de suggestie te wekken dat het verschil tussen ondergeschiktheid en
zelfstandigheid in de praktijk slechts gradueel zou zijn. Toch is dat niet
het geval. Het scherpste komt dat aan het licht als het op besluitvorming
aankomt: een zelfstandig bestuursorgaan is door de wetgever aangewezen om
op zijn terrein zelf besluiten in concrete gevallen te nemen en daar komt –
ook in bezwaar en beroep – geen minister aan te pas. Een zelfstandig
bestuursorgaan kan bovendien tot op grote hoogte zijn eigen organisatie en
werkwijze bepalen zonder inmenging van de minister. Ondergeschikte directies
en diensten daarentegen bereiden beslissingen van een minister
voor of nemen die beslissingen krachtens een mandaat«namens de minister»
of – in enkele gevallen – krachtens een wettelijke attributie,
die echter (zie het voorontwerp van de Vierde tranche van de Algemene wet
bestuursrecht) aan de ondergeschiktheid aan de minister niet afdoet; hun interne
organisatie en werkwijze wordt bepaald door wat de minister daarover als hoofd
van het ministerie heeft bepaald.Het zelf besluiten nemen jegens burgers en het zelf de eigen werkwijze
en organisatie bepalen mag echter niet zo ver gaan dat daarover geen publieke
verantwoording wordt afgelegd. Om die publieke verantwoording te waarborgen
legt dit wetsvoorstel vast dat er in de eerste plaats jegens de minister wordt
verantwoord wat er gebeurt, zodat de minister op zijn beurt is staat zal zijn
de «ultieme» publieke en politieke verantwoording af te leggen
ten overstaan van het parlement. Dat vergt, zo is bij de behandeling in de
Tweede Kamer gebleken, een hele reeks wetsartikelen, maar op de keper beschouwd
is de inhoud niet zo heel veel anders dan al langer gedacht was: qua inhoud
verschilt het voorliggende wetsvoorstel niet wezenlijk van de Aanwijzingen
voor de regelgeving 124a t/m 124z uit 1995 en evenmin van de zogenoemde «toetsingspunten»
uit hoofdstuk 5 van de regeringsnota «Functioneel bestuur, waarom en
hoe?» uit 1990 (kamerstukken II, 21 042, nr. 4), waarmee het
debat over zelfstandige bestuursorganen destijds begonnen is.De leden van de GroenLinks-fractie verzochten de regering onderdeel 1c
van artikel 3, dat per amendement is ingevoegd, toe te lichten zoals dat in
een memorie van toelichting gebruikelijk is.Het «participatietype» van zelfstandige bestuursorganen (Boxum
c.s.)1 komt in aanmerking, indien zich op een
terrein van overheidszorg de situatie voordoet dat die zorg het beste kan
worden behartigd met actieve deelneming en medeverantwoordelijkheid van in
de samenleving werkende, bij voorkeur representatieve organisaties op datzelfde
terrein. Met name in de jaren'50 en '60 van de 20e eeuw is deze vorm vaak
gebruikt (sociale zekerheidsstelsel, financiering en planning van de gezondheidszorg)
toen Nederland het stadium bereikte dat deze soort voorzieningen, die dankzij
particuliere initiatieven al voor bepaalde groepen in de samenleving beschikbaar
waren, algemene, voor een ieder of voor ten minste alle werknemers beschikbaar
behoorden te zijn. Bij die gelegenheid heeft de wetgever het niet wijs geoordeeld
dat de overheid het bestaande particuliere initiatief zonder meer tot zich
nam, maar werd voorzien in een in het vervolg gedeelde verantwoordelijkheid
van maatschappelijke organisaties en overheid. Recenter voorbeelden zijn die
van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie en de Nederlandse Loodsencorporatie.
Boxum c.s. rekenden tot de participatietypen ook de pbo-lichamen, bedoeld
in artikel 134 Grondwet. Hoewel de hier gegeven voorbeelden alle inmiddels
wat gedateerd zijn, zijn zelfstandige bestuursorganen als een publiekrechtelijke
vorm van samenwerking tussen overheid en particulier initiatief nog steeds
alleszins denkbaar: een dergelijke samenwerking zou alleszins ook vormgegeven
kunnen worden langs de weg van een zelfstandig bestuursorgaan met gedeelde
bestuurlijke verantwoordelijkheid, die te beschouwen is als de tegenhanger
op rijksniveau van de gemeenschappelijke regelingen met deelneming van private
organisaties die medeoverheden kunnen treffen.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of het besluit van een
minister tot vaststelling van de bezoldiging of schadeloosstelling van leden
van een zelfstandig bestuursorgaan een openbaar besluit is en of een dergelijk
besluit onder de Wet openbaarheid van bestuur valt.Indien de vaststelling geschiedt door een algemene regeling (Regeling
bezoldiging leden van zbo X), dan zal zo een regeling actief openbaar gemaakt worden door plaatsing ervan in de Staatscourant. Indien de
vaststelling zou geschieden per individueel lid, bij voorbeeld in het benoemingsbesluit,
dan is er geen generieke plicht tot actieve openbaarmaking, maar zal als regel
op een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een dergelijk
besluit aan een ieder beschikbaar gesteld worden.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen waarom niet is overwogen
de bezoldigingsgegevens verplicht in het openbaar register ofwel in het jaarverslag
op te nemen. Zij vroegen voorts of dit aspect aan de orde kan komen bij de
periodieke evaluatie van ieder zelfstandig bestuursorgaan, bedoeld in artikel
39, eerste lid.Overwogen is dit wel degelijk (zie blz. 13 van de memorie van toelichting
aan het begin en de motie-Pitstra op stuk nummer 50 vrijwel aan het slot van
de behandeling in de Tweede Kamer). De regering heeft in de memorie van toelichting
bij haar wetsvoorstel aangegeven dat zij wat betreft de openbaarheid van bezoldigingsgegevens/schadeloosstellingen
zich aansluit bij wat krachtens burgerlijk recht voor (beursgenoteerde) vennootschappen
geldt, namelijk dat in jaarverslagen wordt aangegeven welk totaalbedrag is
gemoeid met de bezoldiging c.a. van de leiding, in casu de leden van het zelfstandig
bestuursorgaan. Indien zich op dit onderwerp nieuwe ontwikkelingen aandienen
(zie de aanbevelingen van de Commissie-Peters rond o.m. publicatieverplichtingen
voor vennootschappen en de inmiddels in de Angelsaksische landen reeds tot
stand gekomen verplichting om salarissen per individu te openbaren) ligt het
in de rede dat de kaderwet-wetgever dat tezijnertijd zal volgen.Bij de periodieke evaluatie van de afzonderlijke zelfstandige bestuursorganen,
die voorzien is in artikel 39, eerste lid, zou dit aan de orde kunnen komen,
hoewel bij een dergelijke evaluatie toch in de eerste plaats gekeken zou moeten
worden naar de vraag of taakuitvoering-op-afstand als zodanig nog steeds de
beste wijze van werken is of dat privatisering dan wel juist het tegendeel –
plaatsing in de ambtelijke organisatie van een ministerie – gewenst
is. Tegen het verder bezien in het kader van afzonderlijke evaluaties zou
kunnen pleiten dat we over een aantal jaren – ondanks deze kaderwet –
weer zitten met een «wildgroei» van afzonderlijke openbaarheidregimes.
De wetgever kan dat eenvoudig voorkómen door artikel 14, vierde lid,
aan te passen op hetzelfde moment dat het openbaarheidregime voor vennootschappen
in het Burgerlijk Wetboek wordt gewijzigd.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of de onthouding van een
goedkeuring door de minister als bedoeld in artikel 17 tevens een vernietiging
ex artikel 22 betekent.Dat is niet het geval. In het eerste geval is er juridisch een besluit
van het zelfstandig bestuursorgaan, dat bij ontbreken van de ministeriële
goedkeuring niet in werking kan treden. Een vernietiging betekent dat het
besluit als zodanig heeft opgehouden te bestaan en juridisch geacht wordt
nimmer bestaan te hebben. Materieel is het effect evenwel identiek, namelijk
dat het laatste wel goedgekeurde besluit omtrent de tarieven van kracht blijft.Toch is het geen lood om oud ijzer: een tarievenbesluit is een besluit
van algemene strekking en – mede omdat tarievenbesluiten in een aantal
gevallen (bijv. premies voor verplichte verzekeringen) zeer aanzienlijke uitstralingseffecten
kunnen hebben, is het gewenst en noodzakelijk dat wijzigingen daarin op zijn
minst van een expliciete ministeriële goedkeuring worden voorzien. In
het algemeen heeft de wetgever erin voorzien dat tarieven en premies, die
die grote uitstralingseffecten op zogenoemde «koopkrachtplaatjes»
en de economie als geheel hebben, op het niveau van de wet of
eventueel van een algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Dit artikel
is te beschouwen als een«veiligheidsklep» en begint daarom ook
met «Indien».De leden van de GroenLinks-fractie constateerden dat per amendement het
tweede lid van artikel 20 is toegevoegd. Deze bepaling geeft het zelfstandig
bestuursorgaan het recht te bepalen welke inlichtingen een vertrouwelijk karakter
hebben, aldus de hier aan het woord zijnde leden, die dit een zeer vèrgaande
bepaling noemden. Zij vroegen of de minister het zelfstandig bestuursorgaan
op het punt van de vertrouwelijkheid zou kunnen overrulen en of de minister
gehouden is die vertrouwelijkheid ook ten overstaan van het parlement te handhaven
als hem ter zake vragen gesteld worden.De regering heeft deze bepaling bepaald niet opgevat als een recht van
een zelfstandig bestuursorgaan, doch als een plicht om – nu het gehouden
is zonder restricties alle inlichtingen te verstrekken
en alle gegevens en bescheiden ter inzage te geven
aan de minister – hem daarbij te vermelden welke gegevens een vertrouwelijk
karakter hebben vanwege hun aard dan wel vanwege het feit dat aan een derde,
die het zelfstandig bestuursorgaan de informatie verstrekte, vertrouwelijkheid
is toegezegd. Het is dus een waarborg voor de minister en kan hem behoeden
tegen ongelukken. Aldus luidt ook de schriftelijke toelichting, die indiener
Van den Berg bij zijn amendement voegde (amendement op stuk nummer 27).De regering heeft zich in haar reactie op dit amendement (zie stuk nummer
57) neutraal opgesteld en het oordeel aan de Tweede Kamer overgelaten. Het
betreffende artikellid kan heel goed geïnterpreteerd worden als een duidelijk
signaal van de wetgever, dat hij met «alle» inlichtingen, gegevens en bescheiden dus ook inderdaad alles bedoeld heeft en dat een zelfstandig bestuursorgaan dus geen
inlichtingen kan weigeren met een beroep op de vertrouwelijkheid, want –
zo luidt de boodschap van het tweede lid – dan hebt u (zelfstandig bestuursorgaan)
niet te weigeren, maar te geven en erbij te zeggen dat er vertrouwelijkheid
aan de orde is.In het verkeer tussen minister en parlement geldt artikel 68 Grondwet.
Daarbij is het de eigen verantwoordelijkheid van een minister om te besluiten
om bepaalde informatie, waarover hij beschikt, al dan niet of alleen vertrouwelijk
aan het parlement te verstrekken. De mededeling van een zelfstandig bestuursorgaan
dat iets vertrouwelijk is, zal een minister zelfstandig – eventueel
in overleg met leden van of zelfs de voltallige ministerraad – op zijn
merites moeten beoordelen en voor die beoordeling draagt hij opnieuw de volle
verantwoordelijkheid. Voor een uitgebreide beschouwing over artikel 68 Grondwet
wordt hier verwezen naar de notitie «Reikwijdte van artikel 68 Grondwet»,
die ondergetekende op 21 januari 2002 aan de Tweede Kamer zond (kamerstukken
II, 2001–2002, 28 362, nr. 2).De leden van de fractie van GroenLinks vroegen ook naar de diepere betekenis
van de mysterieuze zinsnede «dit vertrouwelijke karakter kan voortvloeien
uit de aard der gegevens».De aangehaalde zinsnede vindt de regering allerminst mysterieus: zij beschouwt
dit als een adequate samenvatting van het gestelde in de artikelen 10 en 11
van de Wet openbaarheid van bestuur.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen of «de aard der gegevens»
zou kunnen betreffen gevallen van wanbeleid, het achterblijven bij gestelde
doelstellingen of financiële overschrijdingen. Ten slotte
informeerden zij of dit niet een opening zou bieden om jaarverslagen te kuisen
van hun onwelgevallige informatie.Vooropgesteld zij dat de regering geen enkele andere aanleiding heeft
tot het ingaan op deze hypothesen dan dat de leden van de fractie van GroenLinks
deze opwerpt. Indien zich een geval zou voordoen van deze soort, zal een minister
daarmee korte metten maken door de beide kamers deelgenoot te maken van zijn
opvattingen over het jaarverslag, bedoeld in artikel 18, en door aan de jaarrekening
zijn goedkeuring (artikel 34, tweede lid) te onthouden, omdat hij «beter
weet» en het in strijd is met het algemeen belang dat een jaarrekening
feitelijke onwaarheden meldt. In de hypothesesfeer blijvende kan hier bovendien
verondersteld worden dat de accountant in zijn verklaringen, bedoeld in artikel
35, tweede tot en met vierde lid, daar bovendien al alle aanleiding voor zal
hebben gegeven.Met verwijzing naar de artikelen 21 en 22 vroegen de leden van de fractie
van GroenLinks of het voornemen bestaat om naast publicaties in de Staatscourant
deze wettelijk voorgeschreven publicaties ook digitaal – en dus permanent –
beschikbaar te houden en deze toegankelijkheid ook wettelijk vast te leggen.Het actief openbaarmaken van allerlei informatie op het internet raakt
steeds meer in zwang: in de rubriek «zelfstandige bestuursorganen»
van www.overheid.nl is goed te zien dat de zelfstandige
bestuursorganen beslist niet achterlopen als het gaat om het gebruik van dit
nieuwe medium om actief informatie beschikbaar te stellen aan het publiek.Het kabinet heeft zich in verschillende nota's uitgesproken over de wenselijkheid
van het toegankelijk maken van belangrijke overheidsinformatie – dus
ook die afkomstig van zelfstandige bestuursorganen – via internet. Laatstelijk
gebeurde dit in de kabinetsreactie op het rapport «In dienst van de
democratie» van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (kamerstukken
II 2001–2002, 26 387, nr. 12). Daarin neemt het kabinet de
aanbeveling over om alle «papieren» informatie ook digitaal beschikbaar
te maken. Het kabinet streeft ernaar dit op middellange termijn te realiseren.
Daarbij geldt dat overheidsinformatie waarvan de publicatie wettelijk is voorgeschreven
uiteraard niet de onbelangrijkste is. Hoewel er op dit gebied al het nodige
op internet wordt gepubliceerd, bestaan er vanuit het gezichtpunt van een
optimale toegankelijkheid nog veel lacunes:• veel officiële bekendmakingen uit de Staatscourant worden
nog niet op internet gepubliceerd;• de teksten van wet- en regelgeving die op internet worden gepubliceerd
hebben i.t.t. papieren publicaties geen officieel karakter (het publiek mag
er dus niet op vertrouwen);• geconsolideerde teksten van wet- en regelgeving (d.w.z. teksten
waarin latere wijzigingen zijn verwerkt) hebben nimmer een officieel karakter;• decentrale overheden publiceren hun officiële bekendmakingen
nog slechts in zeer beperkte mate op internet.Een interdepartementale ambtelijke werkgroep onderzoekt op dit moment
welke maatregelen er op dit gebied mogelijk en wenselijk zijn. Daarbij komt
ook de vraag aan de orde of publicatie op internet van deze informatie wettelijke
geregeld moet worden en of een dergelijke publicatie de status van officiële
bekendmaking kan krijgen.De leden van de fractie van GroenLinks betreurden dat een amendement om
de zittingsduur van leden van een zelfstandig bestuursorgaan tot ten hoogste
twaalf jaar te beperken niet is aanvaard. Zij kwamen terug op de reactie van
de regering op het betreffende amendement en vroegen of de regering voorbeelden
kan noemen van afwijkingen vanwege specifieke deskundigheid.
Deze leden vroegen of het niet «reuze flauw» was dat de regering
stelt dat in andere gevallen een snellere doorstroming wenselijk is daar waar
in het amendement sprake is van een maximale termijn van twaalf jaar.Evenals bij een aantal andere amendementen heeft de regering in de reactie
op dit amendement (stuk nummer 57, blz. 10) aangegeven te vrezen dat
een algemene bepaling zoals in het amendement werd voorgesteld niet zal voldoen
aan het zogenoemde 75%-criterium dat de Raad van State adviseerde tot vuistregel
te nemen. De regering heeft in haar reactie vervolgens aangegeven dat zij
zich diverse redenen kon voorstellen – concrete voorbeelden zijn er
niet, want de wetgever heeft de situatie van een algemene maximumtermijn niet
onder ogen gehad – die de wetgever aanleiding zouden geven van de twaalf
jarentermijn af te wijken, te weten:a. indien de termijn het risico zou opleveren dat op enig moment de deskundigen
bij uitstek op een bepaald terrein wegens termijnoverschrijding zouden moeten
terugtreden en er het gevaar zou bestaan dat het zelfstandig bestuursorgaan
aan kennis en gezag inboet, omdat noodgedwongen niet de besten erin zitting
kunnen hebben. Dit zou kunnen bij de «professionele deskundigentypen»
van zelfstandige bestuursorganen;b. indien het lidmaatschap van een zelfstandig bestuursorgaan een vaste
aanstelling in een fulltime functie betreft. Daarbij zij er hier nog op gewezen,
dat directieleden van grote organisaties, die eigenstandige rechtspersonen
zijn, (nog) geen lid van de algemene bestuursdienst kunnen zijn omdat zij
niet bij het Rijk zijn aangesteld. Zij kunnen dus niet betrekkelijk eenvoudig
na ommekomst van een termijn doorschuiven naar een evenwaardige functie, zoals
dat tussen en binnen de ministeries kan.Tot slot heeft de regering in haar reactie willen aangeven dat een termijnbepaling
in de Kaderwet zbo in gevallen, waarin juist een snellere doorstroming –
d.w.z. een kortere maximumtermijn – gewenst zou zijn, er licht toe zou
kunnen leiden dat men niettemin in de praktijk de twaalf jarentermijn gaat
gebruiken, «omdat die toch in de kaderwet staat».De leden van de GroenLinks-fractie vroegen of het voorschrift dat in jaarverslagen
ook verslag wordt gedaan omtrent kwaliteitszorg (artikel 18) met zich brengt
dat kwaliteitszorg nadrukkelijk ook aan de orde is in de evaluaties, bedoeld
in artikel 39, eerste en tweede lid. Zij vroegen voorts of deze kwaliteitszorg
zaken betreffen als kwaliteitshandvesten, gebruikersraden en onafhankelijke
raden van toezicht.Het ligt voor de hand dat nu kwaliteitsborging zo nadrukkelijk als onderwerp
wordt genoemd waaraan zelfstandige bestuursorganen aandacht dienen te besteden,
dit ook zal terugkeren bij de periodieke evaluatie van ieder zelfstandig bestuursorgaan.
Bij de evaluatie van de werking van de Kaderwet zelf (artikel 39, tweede lid)
zal die kwaliteitsborging inhoudelijk niet aan de orde kunnen zijn, maar kan
natuurlijk wel geëvalueerd worden of het voorschrift van artikel 18 in
het algemeen door de zelfstandige bestuursorganen is nageleefd. Het door de
vragenstellers genoemde instrument van een kwaliteitshandvest en ook gremia
als gebruikersraden en raden van toezicht kunnen inderdaad belangrijke bijdragen
leveren aan kwaliteitsverbetering en kwaliteitsborging. Maar daarmee is niet
gezegd, dat een zelfstandig bestuursorgaan dat een of zelfs alle drie deze
figuren niet gebruikt of niet heeft, daarom niet of onvoldoende aandacht zou
(kunnen) hebben voor verhoging en borging van de kwaliteit van zijn functioneren.
Er zijn vele andere middelen (certificatie, benchmarking, zorgvuldig personeelsbeleid
etcetera) die eveneens adequaat kunnen zijn.De leden van GroenLinks informeerden op welke manier de regering uitvoering
denkt te geven aan de motie op stuk nummer 55.De situatie bij de medeoverheden is onvergelijkbaar met die op het niveau
van de centrale overheid en er is geen reden om aan het gesloten systeem,
dat bij de medeoverheden geldt, veranderingen te overwegen. Zie overigens
het antwoord op de vraag van dezelfde strekking van de leden van de fractie
van de Partij van de Arbeid.De vragen van de leden van de fractie van D66De leden van de fractie van D66 hadden geconstateerd dat in artikel 3
van het wetsvoorstel de drie overwegingen zijn opgenomen, die ten grondslag
kunnen liggen aan de instelling van een zelfstandig bestuursorgaan, maar dat
aldaar de additionele voorwaarde – die zij in de nota naar aanleiding
van het nader verslag hadden aangetroffen (stuk nummer 9, blz. 6) –
dat «bovendien de voordelen van de vermindering van de ministeriële
bevoegdheden voor de betreffende bestuurstaak moeten opwegen tegen de nadelen
van verminderde mogelijkheden van controle door de Staten-Generaal»
niet is overgenomen. Zij vroegen of de overweging daarbij is dat de wetgever
bij de totstandkoming van de wet «daar zelf bij is». Zij merkten
daarbij op dat ook de «specifieke deskundigheid» in artikel 3,
eerste lid onder a en het «aangewezen moet worden geacht» in hetzelfde
artikellid, onder c, kwalitatieve aanduidingen zijn, waarover de wetgever
per geval een oordeel moet hebben.Artikel 3 van het wetsvoorstel is een getrouwe kopie van Aanwijzing voor
de regelgeving 124c met dien verstande dat de ook aldaar staande additionele
voorwaarde, die in de nota naar aanleiding van het nader verslag werd geciteerd,
achterwege is gebleven. Inderdaad was daarbij de overweging dat de afweging
tussen voordelen van «afstand» tot de minister versus nadelen
van verminderde parlementaire controlemogelijkheden een politieke is die sowieso
aan de beide kamers der Staten-Generaal is, aldus de indienster van het amendement,
mevrouw Belinfante, op een interruptie van de heer Te Veldhuis (handelingen
II, 27 februari 2002, blz. 50–3531). De leden van de fractie
van D66 hebben gelijk dat er meer kwalitatieve elementen in Aanwijzing 124c
zitten, waarvoor hetzelfde zou kunnen gelden. De regering heeft in haar reactie
op dit amendement (stuk nummer 57, blz. 2) dan ook gezegd aan dit amendement
geen behoefte te hebben – net als aan enkele andere – omdat dit
zich eigenlijk alleen maar richt tot de wetgever. Die wetgever, zeker ook
de Staten-Generaal, heeft steeds alle vrijheid of, zoals de heer Van Middelkoop
in het debat over dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer ook nog eens opmerkte
(handelingen II, 12 maart 2002, 54–3724), «dan komt het heel
af en toe voor dat de Kamer haar zelfstandigheid bewaart.» aDe leden
van de fractie van D66 constateerden dat dit wetsvoorstel een minimumpakket
van toezicht- en controlemechanismen vastlegt, waarbij de mogelijkheid bestaat
om bij specifieke aanpassingswetgeving nog nadere regels te stellen. Zij veronderstelden
dat daarbij niet wordt gedacht aan regels, bijvoorbeeld op grond van artikel
32, die onder het minimumpakket kunnen worden begrepen. Zij vroegen waar het
dan om zou kunnen gaan als een vernietigingsbevoegdheid al bij het minimumpakket
hoort. Gaat het dan om gedétailleerder toezicht bij de taakuitoefening,
zo vroegen deze leden en zij vroegen een grens aan te geven wanneer er strijd
met artikel 1, onder a, zou ontstaan dat bepaalt dat een zelfstandig bestuursorgaan
niet hiërarchisch ondergeschikt aan een minister is.Nadere of andere regels kunnen niet alleen in aanpassingswetgeving worden
vastgesteld, maar in elke volgende wet in formele zin. De mogelijkheden
tot nadere regels zijn, anders dan wanneer zij krachtens deze wet bij algemene
maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling zouden worden gesteld,
niet beperkt tot de «ruimte» die de Kaderwet zbo biedt, omdat
de nadere regels steeds gesteld zullen worden in de (instellings)wet van dat
zelfstandig bestuursorgaan, dat wil zeggen in een wet in formele zin die niet
«onder», maar naast de Kaderwet zbo staat. Het kan dus alles zijn.In alle beleidsdocumenten en debatten rond het onderwerp zelfstandige
bestuursorganen is steeds over sturing- en toezichtinstrumenten gezegd dat
de bevoegdheid bij een minister om met betrekking tot individuele beslissingen
(doorgaans: beschikkingen in de zin van de Algemene wet bestuursrecht) aan
een zelfstandig bestuursorgaan aanwijzingen of instructies te geven eigenlijk
niet denkbaar is («niet mag»), omdat dan de zelfstandigheid feitelijk
zou ontbreken en het (veronderstelde) zelfstandig bestuursorgaan de facto
in dezelfde verhouding tot een minister zou staan als elke willekeurige ambtenaar
ten departemente.Het heeft de fractie van D66 wel verwonderd dat de minister zich geen
voorstander heeft betoond van het openbaar maken van de salarissen van de
bestuurders van zelfstandige bestuursorganen. Zij stelden daarover een aantal
vragen. Is de reden daarvan gelegen in een algemenere regel van de openbaarheid
van salarissen in de overheidssfeer, die in voorbereiding zou zijn, waar bestuurders
van zelfstandige bestuursorganen onder zouden vallen? Wanneer komt er zo'n
regeling? Waarom zou er verschil moeten zijn tussen politieke ambtsdragers
en bestuurders van zelfstandige bestuursorganen, als het gaat om de openbaarheid
van het inkomen, waar allen verantwoordelijkheid dragen voor de besteding
van publieke middelen?De fractie van D66 was van mening dat de eis van openbaarheid van inkomens
van bestuurders van zelfstandige bestuursorganen uitstekend zou passen in
de systematiek van het wetsontwerp.Het kabinet is geenszins tegenstander van openbaarheid. Het is veeleer
een vraag van de mate waarin openbaarheid nodig is. Als vuistregel voor openbaarheid
geldt, hoe verder weg van politieke controle des te meer openbaar noodzakelijk
en gewenst is.Het is die vuistregel die ten grondslag ligt aan de door de leden van
de fractie van D66 bedoelde systematiek van het wetsontwerp.Voor private instellingen geldt dat een grote mate van openbaarheid aan
de orde is. Verder wordt op het ogenblik nagegaan in hoeverre de regeling,
die gaat gelden voor private instellingen in het zorgveld, ook van toepassing
kan zijn op andere private organisaties die voor een substantieel deel gefinancierd
worden uit collectieve middelen en waarbij de (vak)minister geen directe invloed
heeft op de beloning van de topfunctionarissen. En ook gaat het kabinet over
tot een door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
gecoördineerde periodieke inventarisatie van de beloningsontwikkeling
en inkomensniveaus van topfunctionarissen in de (semi-)publieke sector. De
onderzoeksresultaten worden gepubliceerd in de nota «De Arbeidsmarkt
in de collectieve sector», die jaarlijks door het het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt opgesteld en elk voorjaar
aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.Voor bestuurders van privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen geldt
het regime van de private instellingen. Hier geldt reeds de maximale openbaarheid.
Ten aanzien van bestuurders van de publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen
geldt dat de bezoldiging van deze bestuurders door de voor het zelfstandig
bestuursorgaan verantwoordelijke minister wordt vastgesteld. Deze bewindspersoon
is dus te allen tijde aanspreekbaar op het inkomen van de betreffende bestuurders.Nadere regels zijn niet nodig om de transparantie en daarmee de beheersbaarheid
van de salarissen te vergroten.De leden van de fractie van D66 vroegen of na het van kracht worden van
de Kaderwet zbo alle instanties, die niet onder de werking van de Kaderwet
vallen, zich geen zelfstandig bestuursorgaan meer mogen noemen.Dat is niet het geval. Of iets een «zelfstandig bestuursorgaan»
is, is niet op voorhand en strikt juridisch te bepalen. Het is ook geen «beschermde
titel». Dat kan geïllustreerd worden aan het geval van de Stichting
Waarborgfonds Eigen Woningen (zie ook de nota naar aanleiding van het verslag
van de Tweede Kamer, stuk nummer 5, blz. 129): de stichting werd
in de jaren '90 opgericht en belast met de uitvoering van de nationale hypotheekgarantie,
welke in de plaats kwam van de vroegere gemeentegarantie bij aankoop van een
eigen woning.Iedereen dacht aanvankelijk dat de gemeentegarantie daarmee geprivatiseerd
was en dat het stichtingsbestuur strikt civielrechtelijke overeenkomsten van
borgtocht sloot. Totdat de bestuursrechter er in 1997 aan te pas kwam: die
oordeelde op grond van de oorsprong van de stichting en de omstandigheden
waaronder zij was opgericht, dat een weigering tot het aangaan van een borgtochtovereenkomst
geduid moet worden als een beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Daarmee bleek het stichtingsbestuur enkele jaren na haar oprichting een bestuursorgaan
in de zin van de Algemene wet bestuursrecht te zijn en omdat er geen hiërarchische
band was met de Minister van VROM bleek het een zelfstandig bestuursorgaan te zijn.Zelfstandig bestuursorgaan in de zin van de Kaderwet zbo is genoemd stichtingsbestuur
echter niet, want het openbaar gezag is hem niet bij of krachtens wet opgedragen.
Het bestaan van openbaar gezag blijkt of wordt afgeleid uit wat er in de oprichtingsakte
van de stichting staat en/of uit wat er voorafgaand aan de oprichting van
de stichting op grond van artikel 29 Comptabiliteitswet aan de Staten-Generaal
is voorgelegd.Bij de behandeling van het wetsvoorstel is ook al aan de orde geweest
dat er organen zijn van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld,
die om die reden bestuursorgaan zijn (artikel 1:1, onder a, Algemene wet bestuursrecht)
en die niet hiërarchisch aan een minister ondergeschikt zijn en mitsdien
zelfstandig zijn, maar die niet met openbaar gezag bekleed zijn. Staatsbosbeheer
is daarvan een voorbeeld en ook alle adviescolleges zijn geen zelfstandig
bestuursorgaan in de zin van artikel 1 Kaderwet zbo.Omtrent rechtsbescherming voor burgers tegen vermeend onjuist handelen
dient nog het volgende opgemerkt te worden. De Kaderwet zbo is daarvoor van
geen betekenis: de Algemene wet bestuursrecht regelt dat uitputtend en goed.
De Algemene wet bestuursrecht maakt geen onderscheid tussen al of niet zelfstandigheid
van een bestuursorgaan. De rechter heeft er – o.a. in het hiervoor gegeven
voorbeeld – al bij herhaling blijk van gegeven hem voorgelegde gevallen
te benaderen vanuit het uitgangspunt dat een rechtsingang voor de burger vooropstaat:
daartoe kwalificeert de rechter een beslissing als snel als een beschikking
in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (en de afzender dus als bestuursorgaan)
eigenlijk ongeacht of er een juridisch correcte grondslag is voor het geven
van die beschikking.De leden van de fractie van D66 vroegen of de minister voornemens is te
proberen om ook voor allerlei rechtspersonen, die buiten de werkingssfeer
van de Kaderwet zbo vallen, een algemeen kader te scheppen.Dat ligt minder op de weg van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
dan op de weg van de Minister van Financiën. Vanwege de Minister van
Financiën zijn reeds – naar aanleiding van de rapportages van de
Algemene Rekenkamer over de (andere) rechtspersonen met een wettelijke taak –
voorstellen in procedure gebracht om waar dat nodig is hiaten in het toezicht
op en de verantwoording over een juiste inning, beheer en besteding van publieke
middelen te dichten.De vragen van de leden van de fracties van de Staatkundig
Gereformeerde Partij en van de ChristenUnieDe leden van de fracties van de SGP en van de CU vroegen wat de regering
in het algemeen onder een kaderwet verstaat en welke positie zulk een kaderwet
inneemt ten opzichte van bijzondere wetten die de materie van de kaderwet
raken.Verwezen wordt naar het antwoord op de vrijwel identieke vraag van de
leden van de fractie van het CDA.De leden van de fracties van de SGP en van de CU vroegen naar aanleiding
van een artikel van professor Zijlstra in de Staatscourant van 8 mei
2002 naar het bestaan van een zestiental calamiteitenstichtingen.Het aantal van zestien stichtingen, waarvan professor Zijlstra in zijn
artikel gewag maakt, is gebaseerd op bijlage 1 bij de nota naar aanleiding
van het verslag over dit wetsvoorstel (kamerstukken II, 27 426, nr. 5,
blz. 129–130). Aldaar is (onder aan blz. 129) een vijftal
stichtingen vermeld, dat door de (bestuurs)rechter reeds als «bestuursorgaan»
is gekwalificeerd en vervolgens (boven aan blz. 130) een elftal, dat
zodanige overeenkomsten met het eerste vijftal heeft dat verwacht mag worden
dat de bestuursrechter daarover identiek zal oordelen als het eens tot een
rechtszaak zou komen. Dit zijn echter lang niet alle stichtingen, die naar
aanleiding van calamiteiten en/of spoedshalve zijn opgericht: bij voorbeeld
de Stichting NCDO en de Stichting Waarborgfonds Eigen Woningen zijn opgericht
nadat eerst de formele wetgever de intentie daartoe in een wet had vastgelegd.
Ook de Stichting erkenningsregeling koeltechnisch installatiebedrijf ontleent
haar publieke bevoegdheden aan een aanwijzing vanwege een minister die deze
minister krachtens een wettelijk voorschrift deed.De leden van de fracties van de SGP en van de CU vroegen of artikel 4
van het voorliggende wetsvoorstel aan het verder gebruik van deze rechtsfiguur
in de weg zal staan, hoewel de behoefte eraan ook in de toekomst nog wel eens
zou kunnen blijken.Zonder een wettelijke basis zoals bij de hiervoor genoemde voorbeelden
is vanuit staatsrechtelijk perspectief het gebruik van de stichtingsvorm en
een stichtingsbestuur, bij voorbeeld in het geval van de voorziening voor
gewezen mijnwerkers (in de wandeling de «Silicose-stichting»),
ook afgezien van de nu voorliggende Kaderwet zbo al problematisch. In een
noot bij de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State aangaande de Silicose-stichting (AB 1996, 136) betoogt reeds genoemde
Zijlstra dat bij afwezigheid van enige wettelijke grondslag voor de opdracht
of overdracht van bestuursbevoegdheid (het geven van beschikkingen) aan het
bestuur van de betreffende stichting de rechter tot onbevoegdheid van het
stichtingsbestuur had behoren te concluderen. Dat deed de Afdeling echter
niet en dat heeft ertoe bijgedragen dat beleidsmatig de weg sindsdien vrij
was om het gebruik van stichtingen en stichtingsbesturen te herhalen, ook
al gaat het – in de woorden van de annotator – om een «ondoorzichtige
en van rechtsstatelijke waarborgen gespeende wijze van organiseren».
Tegen deze achtergrond is de opneming van artikel 4 in de Kaderwet –
ook omdat strekking en inhoud nauw aansluiten bij wat de regering zichzelf
in Aanwijzing voor de regelgeving 124b al eerder heeft voorgeschreven en wat
de wetgever de medeoverheden voorschrijft (art. 151 Provinciewet en art. 160,
tweede lid, Gemeentewet) – alleszins aanvaardbaar.De leden van de fracties van de SGP en van de CU vroegen de regering te
erkennen dat er behoefte zal blijven bestaan aan het snel in het leven roepen
van een rechtspersoon. Is het dan niet, gelet op de voorkeur van de wetgever
voor een publiekrechtelijke vormgeving, merkwaardig te noemen dat diezelfde
wetgever op het niveau van de centrale overheid het procedureel gemakkelijker
maakt om een privaatrechtelijke rechtspersoon te (doen) oprichten dan om een
rechtspersoon naar publiekrecht in te stellen.Deze leden trokken een vergelijking met de eenvoudige voorhangprocedure
voor oprichting van een privaatrechtelijke rechtspersoon (artikel 29 Comptabiliteitswet)
en vroegen naar de mogelijkheid om op even eenvoudige wijze ook in de instelling
van een rechtspersoon krachtens publiekrecht te voorzien.Artikel 4 is in het wetsvoorstel opgenomen dankzij de aanvaarding van
een amendement-Scheltema-de Nie/Van den Berg (stuk nummer 22). De regering
heeft zich neutraal opgesteld en het oordeel over dit amendement aan de Tweede
Kamer overgelaten (zie stuk 57, blz. 4). Aldaar heeft de regering aangegeven
dat er enige twijfel kan rijzen aan de juridische hardheid van artikel 4,
omdat de wetgever hier – zoals ook op enkele andere plaatsen in dit
wetsvoorstel – zichzelf de wet lijkt voor te schrijven en er geen enkel
beletsel voor de wetgever is om te eniger tijd anders te besluiten. Aan de
andere kant is de strekking van het artikel in overeenstemming met het beleidsmatige
uitgangspunt dat de regering voor zichzelf al in de Aanwijzingen voor de regelgeving
(124b) had vastgelegd en met wat de wetgever ook al aan de medeoverheden heeft
voorgeschreven (art. 151 Provinciewet en art. 160, tweede lid, Gemeentewet).
De bepaling is geen categorisch verbod om gebruik te maken van organen van
een rechtspersoon naar privaatrecht, maar er moet wel een hele goede reden
voor zijn. Of in een concreet geval die goede reden voorhanden is, is een
zaak van politieke afweging op dat moment en daarover kunnen wij in abstracto
slechts speculeren.Het oprichten of doen oprichten van een rechtspersoon naar privaatrecht
is echter niet het springende punt. Cruciaal is dat de uitoefening van overheidsgezag
steeds geschiedt onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid en
dat daarvan alleen kan worden afgeweken op grond van een wet in formele zin.
Door die formele wet wordt immers gewaarborgd dat zowel de regering als haar
controleur, het parlement, zich van tevoren rekenschap geven welk openbaar
gezag onder welke condities buiten het bereik van de ministeriële verantwoordelijkheid
en de rechtstreekse parlementaire controle zal worden gebracht. Met andere
woorden: er is geen «winst» te behalen met een vereenvoudigde
wijze van instellen van een publiekrechtelijke rechtspersoon, omdat het toebedelen
van publieke taken en het ter vervulling daarvan bekleden met openbaar gezag
van het bestuur van een dergelijke rechtspersoon toch steeds een wet in formele
zin vergt.De leden van de fracties van SGP en CU vroegen hoe de vragen van het kamerlid
Te Veldhuis met betrekking tot het «Handvest publieke verantwoording»
(Aanhangsel handelingen II, 2000–2001, 361) thans, in het licht van
het wetsvoorstel zoals dat nu voorligt, zouden worden beantwoord. Deze vragen zouden niet anders beantwoord worden dan zij op 7 december
2000 zijn beantwoord.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de VriesXNoot1J .L. Boxum, J. de Ridder en M. Scheltema: Zelfstandige bestuursorganen
in soorten, verslag van een onderzoek naar de praktijk van zelfstandige bestuursorganen
in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken; Kluwer, Deventer, 1989,
ISBN 90 268 1974 9.XNoot1Zie noot 1 op blz. 3. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20012002-27426-276c.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl