Wet Vermeij, Koopmans, Neppérus bestuurlijke lus Awb; Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31352, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

22-02-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31352 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. ALGEMEEN1. Inleiding2. Achtergrond3. Bestuurlijke lus4. Redenen voor een wettelijke regeling5. Het onderhavige wetsvoorstel6. Tussenuitspraak7. Herstel van het gebrek8. Het nieuwe besluit tijdens de procedure in eerste
aanlegVoorbeeld 1.Voorbeeld 2.Voorbeeld 3.9. Het nieuwe besluit tijdens de procedure in hoger
beroepII. ARTIKELSGEWIJSArtikel IAArtikel 8:13aBArtikel 8:51aEerste lidTweede lidArtikel 8:51bEerste lidTweede lidDerde lidVierde lidArtikel 8:51cCArtikel 8:57AlgemeenEerste lidTweede lidDerde lidVierde lidDArtikel 8:64EArtikel 8:80aEerste lidTweede lidDerde lidArtikel 8:80bEerste lidTweede lidDerde lidVierde lidArtikel IIArtikelen III tot en met VArtikel VIArtikel VIIARTIKEL IX
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31352Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 55 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 352Voorstel van wet van de leden Vermeij, Koopmans en Neppérus tot
aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling voor herstel
van gebreken in een besluit hangende beroep bij de bestuursrechter (Wet Vermeij,
Koopmans, Neppérus bestuurlijke lus Awb)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGI. ALGEMEEN1. InleidingDit wetsvoorstel strekt tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht
met een regeling, die de bestuursrechter de mogelijkheid geeft om hangende
een beroepsprocedure het bestuursorgaan de gelegenheid te geven om gebreken
in een bestreden besluit te herstellen, in plaats van dit besluit meteen te
vernietigen. Dit staat in de wandeling bekend als de «bestuurlijke lus».De aanleiding tot dit wetsvoorstel is gelegen in de weerbarstige praktijk
van de uitvoering van grote en kleine besluiten om te bouwen, om de mobiliteit
te vergroten of om de leefkwaliteit te verbeteren. Het betreft in veel gevallen
besluiten waarbij na de wettelijke inspraak ook gebruik wordt gemaakt van
een bezwaar en beroepsprocedure. De bouw van een wijk, de aanleg van een weg
of een spoorlijn zijn vaak grote (en ook kleine) ingrepen in de omgeving die
leiden tot procedures om de gebreken van besluiten aan het licht te krijgen,
of om besluiten ongedaan te maken. De bestuursrechter kan in de huidige situatie
maar één ding: het besluit op basis van de wet in standlaten
of het besluit vernietigen. De vernietiging van besluiten op grond van procedurele
en/of rekenfouten door de bestuursrechter is geregeld aan de orde. Voorbeelden
te over. Zo vernietigde de Raad van State in juli 2007 een besluit tot verbreding
van de drukbereden A4 bij Leiderdorp (ABRvS 25 juli 2007, BR 2007, 867).
Er zaten onvolkomenheden in het onderzoek naar de luchtkwaliteit. Alle betrokkenen
zijn het erover eens dat onvolkomenheden moeten worden weggewerkt. De procedure
om na de vernietiging opnieuw tot een besluit te komen van voren af aan te
moeten starten leidt tot veel vertraging, kosten en in veel gevallen niet
tot een situatie die de kwaliteit van de leefomgeving verbetert. Niemand is
er bij gebaat, het publieke onbegrip is groot. De roep om maatregelen die
onnodige tijdverspilling tegengaan en de mogelijkheid om gebreken in besluiten
te kunnen herstellen wordt dan ook breed gedragen.De eerste ideeën omtrent een mogelijkheid voor de rechter om middels
een tussenuitspraak een mogelijkheid voor het bestuursorgaan te maken om het
gebrek te herstellen, dateren uit het midden van de jaren negentig. Dat
was vooralsnog een wetenschappelijke discussie. Later verplaatste deze discussie
zich naar de praktijk van de bestuursrechter en kwam ook terecht in het politieke
debat. Zo riepen de kamerleden Koopmans en De Krom de regering al begin 2004
in een motie op de mogelijkheid in de Algemene wet bestuursrecht te creëren
om administratieve en procedurele fouten snel te kunnen herstellen (Kamerstukken
II 2004/04, 29 383, nr. 2H). De verwachting was dan ook, gezien het brede
draagvlak voor een dergelijke wetswijziging, deze binnen afzienbare tijd ingevoerd
zou zijn. Inmiddels zijn we een paar jaar verder en is de bestuurlijke lus
weer meer dan actueel in het licht van de termijnen die we nodig hebben om
van planvorming tot uitvoering te komen. En dat terwijl de realiteit van alle
dag voor iedereen zichtbaar is: de mobiliteit is een groot probleem en ook
voor onze kinderen zal er gebouwd moeten worden. Uiteraard betekent de invoering
van de bestuurlijke lus in de Awb een mogelijke toepassing van de tussenuitspraak
voor alle bestuursrechterlijke procedures. Wij hopen dat het zeer nuttig instrument
wordt: voor het bestuursorgaan (lokaal, provinciaal en landelijk) en voor
de bestuursrechtspraak in het algemeen.2. AchtergrondDe toetsing van het bestuurshandelen door de bestuursrechter is in de
loop der jaren van karakter veranderd. Vóór 1994 was de heersende
leer dat de bestuursrechtspraak niet slechts strekte tot bescherming van belangen
van burgers tegen onrechtmatig overheidshandelen (de rechtsbeschermingsfunctie
van de bestuursrechtspraak), maar ook tot behartiging van het algemeen belang
bij handhaving van het objectieve recht. Bij de invoering van de Awb in 1994
heeft de wetgever echter uitdrukkelijk afscheid genomen van bestuursrechtspraak
als vorm van toezicht op bestuursorganen, en gekozen voor het primaat van
rechtsbescherming voor burgers (Kamerstukken II 1991/92, 22 495, nr. 3,
p. 35).Deze keuze heeft belangrijke gevolgen gehad voor de ontwikkeling van het
bestuursprocesrecht en de taakopvatting van de bestuursrechter. Zo bracht
het algemene belang van de handhaving van het objectieve recht volgens velen
mee dat de bestuursrechter een bestreden besluit in alle opzichten op rechtmatigheid
diende te toetsen, ook als de eisende partij daarover niet had geklaagd. Tegenwoordig
wordt de omvang van het geschil – binnen de grenzen van het bestreden
besluit – veel meer dan voorheen bepaald door partijen. Een logische
consequentie van een en ander is dat de bestuursrechter thans veel minder
ambtshalve activiteiten verricht dan vroeger.Het primaat van de rechtsbeschermingsfunctie heeft verder tot gevolg dat
de vraag naar de effectiviteit van de geboden rechtsbescherming nadrukkelijk(er)
op de voorgrond is komen te staan. Zoals reeds aangegeven in de nota «Naar
een slagvaardiger bestuursrecht» (Kamerstukken II 2004/05, 29 279,
nr. 16 (herdruk), p. 1), wordt het Nederlandse bestuursprocesrecht
op dit punt voor verbetering vatbaar geacht. Daartoe wijzen wij op het navolgende.Een bestuursrechtelijk beroep is in wezen een vordering tot vernietiging
van een besluit. Dit betekent dat de bestuursrechter als regel deze vordering
moet toewijzen – dus het bestreden besluit vernietigen – zodra
hij oordeelt dat dit besluit in strijd komt met een wettelijk voorschrift,
van welke aard dan ook. Deze benadering leidt in veel gevallen tot een resultaat
waarmee partijen eigenlijk maar weinig opschieten. Zo noodzaakt het oordeel
dat een belanghebbende in strijd met artikel 7:2 niet tijdens de bezwaarschriftprocedure
is gehoord, doorgaans tot vernietiging van het bestreden besluit. Een uitspraak
die het bij zo’n vernietiging laat, is echter voor alle partijen onbevredigend,
omdat de bestuursrechter niet ingaat op de inhoudelijke bezwaren die de eisende
partij tegen het bestreden besluit heeft.De praktijk leert dat veel uitspraken die strekken tot gegrondverklaring
van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit, zich
in de overwegingen beperken tot het oordeel dat het bestuursorgaan onvoldoende
kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard
(strijd met artikel 3:2), en/of dat het bestreden besluit niet kan worden
gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering (strijd met artikel
7:12, eerste lid). Dit vloeit vaak voort uit de veronderstelling dat de bestuursrechter
tijdens de beroepsprocedure niet aan het bestuursorgaan mag vragen of een
in het bestreden besluit ingenomen standpunt wordt gehandhaafd. Deze veronderstelling
op haar beurt hangt samen met het uitgangspunt dat de bestuursrechter de beleids-
en beoordelingsvrijheid van het bestuursorgaan moet respecteren. Een en ander
heeft tot gevolg dat de bestuursrechter bij de gegrondverklaring van het beroep
wel aangeeft hoe het niet had gemoeten (dus: waarom het bestreden besluit
onrechtmatig is), maar vaak niet hoe dan wel moet (dus: welke bestuurlijke
oplossing de voorkeur verdient).Nu biedt de Awb de bestuursrechter enige instrumenten om een geschil in
bepaalde omstandigheden definitief te beslechten. Zo kan een besluit met een
formeel gebrek toch in stand worden gelaten indien hierdoor niemand in zijn
belangen is geschaad (artikel 6:22). Ook kan de bestuursrechter het bestreden
besluit vernietigen, en vervolgens bepalen dat de rechtsgevolgen ervan in
stand blijven (artikel 8:72, derde lid). Hij mag het bestreden besluit zelfs
vervangen door een ander besluit, met andere woorden: zelf in de zaak voorzien
(artikel 8:72, vierde lid).De bestuursrechter maakt echter weinig gebruik van de zojuist genoemde
bevoegdheden, zoals ook de meest recente evaluatie van de Awb laat zien (B. J.
Schueler e.a., Definitieve geschilbeslechting door de bestuursrechter, Den
Haag: Bju 2007, p. 87–92). De bevindingen van Schueler c.s. sporen
met die van de eerste evaluatie van de Awb (J. B. J. M. Ten
Berge e.a., Ervaringen met de Awb; het bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer
1996, p. 243 en 250–252; Toepassing en effecten van de Algemene
wet bestuursrecht 1994–1996 (verslag van de Evaluatiecommissie Awb I),
Den Haag 1996, p. 61). Indien en zolang de bestuursrechter meent dat
dat het bestuursorgaan nog over enige relevante beleids- of beoordelingsvrijheid
beschikt, voelt hij zich doorgaans niet vrij om het geschil finaal te beslechten,
met name als het gaat om de vraag of aanleiding bestaat tot toepassing van
artikel 8:72, vierde lid. Het risico moge duidelijk zijn. Een uitspraak die
slechts strekt tot gegrondverklaring van het beroep en vernietiging van het
bestreden besluit, wordt vaak gevolgd door een extra bestuurlijke procedure
en een nieuw besluit dat – zeker als het bestuursorgaan zijn oorspronkelijke
opvatting overeind houdt – uitnodigt tot het starten van een volgende
beroepsprocedure.Daardoor kan het lang duren voordat de bestuursrechter het bestreden besluit
daadwerkelijk inhoudelijk heeft getoetst c.q. het materiële geschil daadwerkelijk
heeft beslecht, en dus ook voordat precies duidelijk is waaraan partijen toe
zijn en welke rechtspositie zij ten opzichte van elkaar hebben (empirische
gegevens zijn onder meer te vinden in A. T. Marseille, Effectiviteit
van bestuursrechtspraak, Den Haag: BJu 2004). Dit wordt in toenemende mate
als een probleem ervaren, en kan zelfs in strijd komen met het – in
artikel 6, eerste lid, EVRM neergelegde – vereiste van berechting binnen
een redelijke termijn en/of het in artikel 13 EVRM neergelegde vereiste van
een «effective remedy» (vgl. EHRM 19 maart 1997, JB 1997/98
m.nt. AWH). De periode tussen de indiening van het bezwaarschrift en het uiteindelijke
rechtens houdbare besluit bedraagt immers vaak enige jaren, als daartussen
een bezwaarschriftprocedure, een beroepsprocedure, een tweede bezwaarschriftprocedure
en een tweede beroepsprocedure (moeten) worden afgewikkeld.Het geringe probleemoplossend vermogen van het bestuursprocesrecht en
de daaruit voortvloeiende vertraging van besluitvorming – zeker als
het gaat om maatschappelijk belangrijke of economisch kansrijke projecten –
is nadelig voor de samenleving, en vermindert het draagvlak voor bestuursrechtspraak.
Daarom wordt sinds een aantal jaren gepleit voor een vorm van bestuursrechtspraak
die meer is gericht op het definitief beslechten van geschillen, niet alleen
door de wetenschap (bijvoorbeeld J. E. M. Polak e.a., De toekomst
van de rechtsbescherming tegen de overheid; van toetsing naar geschilbeslechting
(rapport van de VAR-Commissie rechtsbescherming), Den Haag: BJu 2004, p. 73–76)
maar ook door het openbaar bestuur (bijvoorbeeld het in november 1997 verschenen
rapport «Bestuur in geding» van de werkgroep Van Kemenade).3. Bestuurlijke lusReeds in 1994 is geopperd dat de bestuurspraktijk baat heeft bij de mogelijkheid
van de bestuursrechter om in een tussenuitspraak aan te geven wat er aan het
bestreden besluit mankeert, als middel om het bestuursorgaan nog tijdens de
beroepsprocedure de kans op herstel van gebreken te bieden. Op deze wijze
kan de bestuursrechter in de einduitspraak beoordelen of het gebrek adequaat
is hersteld, waardoor de kans op finale beslechting van het aan hem voorgelegde
geschil stijgt (B. J. Schueler, Vernietigen en opnieuw voorzien (diss.
UU), Zwolle: W. E. J. Tjeenk Willink 1994, p. 250–252).
Deze constructie is de afgelopen jaren ook wel bekend geworden als «de
bestuurlijke lus». Het voorstel van Schueler is later door anderen omarmd,
bijvoorbeeld de werkgroep Van Kemenade (rapport «Bestuur in geding»),
J. E. M. Polak (Effectieve bestuursrechtspraak (oratie UL), Deventer:
Kluwer 2000, p. 43–60) en B. J. Van Ettekoven (Alternatieven
van de bestuursrechter (observaties vanuit de eerste lijn), in: B. J.
van Ettekoven, M. A. Pach, I. C. van der Vlies, Alternatieven van
en voor de bestuursrechter (VAR-reeks 126), Den Haag: BJU 2001, p. 58–76).Wij delen de overtuiging dat een wettelijke regeling van een «bestuurlijke
lus» een nuttige bijdrage kan leveren aan een efficiënte en effectieve
beslechting van bestuursrechtelijke geschillen binnen een redelijke termijn,
met behoud van het besluitvormingsprimaat van het bestuur, zoals overigens
reeds aangegeven in de Nota «Naar een slagvaardiger bestuursrecht»
(Kamerstukken II 2004/05, 29 279, nr. 16, p. 3). Hierbij wordt
benadrukt dat het bieden van de mogelijkheden tot herstel van een gebrekkig
besluit tijdens de beroepsprocedure niet alleen het belang van het bestuursorgaan
dient, maar ook en vooral het belang van de burger.Overigens is voor een specifiek geval, namelijk beroepen tegen het nationaal
toewijzingsbesluit voor broeikasgasemissierechten, onlangs reeds een bestuurlijke
lus in de wet opgenomen (artikel 20.5a Wet milieubeheer). Deze is inmiddels
eenmaal toegepast en heeft het beoogde resultaat gehad. De Afdeling bestuursrechtspraak
constateerde in haar tussenuitspraak (ABRvS 8 april 2005, AB 2005, 161
m.nt. ChB) een aantal gebreken in het nationaal toewijzingsbesluit, doch deze
konden binnen relatief korte tijd worden hersteld. Het gevolg was dat de Afdeling
bestuursrechtspraak in haar einduitspraak (ABRvS 9 september 2005, JB
2005/291 m.nt. MP) het verbeterde toewijzingsbesluit in stand kon laten, waarmee
de geschillen over de toewijzing definitief waren beslecht. Daarnaast bieden
twee in procedure zijnde wetsvoorstellen – de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Kamerstukken I 2007/08, 30 844, nr. A) en het voorstel
tot wijziging van de Tracéwet en de Wet ruimtelijke ordening (thans
aanhangig bij de Raad van State) – de mogelijkheid van een bestuurlijke
lus.Inmiddels bereikt ons van verschillende kanten het geluid dat op een zo
kort mogelijke termijn behoefte bestaat een breder toepassingsbereik van de
bestuurlijke lus. Daartoe wijzen wij onder meer op het amendement dat strekt
tot wijziging van het wetsvoorstel Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(zie Kamerstukken II 2007/08, 30 844, nrs. 12, 39 en 41), op de
motie waarin wordt gevraagd om de figuur van de bestuurlijke lus in de Awb
te regelen (Kamerstukken II 2007/08, 31 200 XI, nr. 29), op het overleg over de werkzaamheden van de Commissie versnelling besluitvorming
infrastructurele projecten (Kamerstukken II 2007/08, 29 385, nr. 15),
en op het overleg over de effecten van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Kamerstukken
II 2007/08, 30 175, nr. 42). Daarom is besloten tot het onderhavige
voorstel, dat voorziet in een bestuurlijke lus voor alle bestuursrechtelijke
beroepsprocedures.4. Redenen voor een wettelijke regelingDe vraag kan worden gesteld of het noodzakelijk is de bestuurlijke lus
wettelijk te regelen. Immers, reeds nu kan de bestuursrechter het onderzoek
ter zitting schorsen (artikel 8:64, eerste lid) of na afloop ervan heropenen
(artikel 8:68, eerste lid), om in de procesbeslissing zelf dan wel een afzonderlijke
schriftelijke vraagstelling (artikel 8:45, eerste lid) aan te geven dat aan
het bestreden besluit een gebrek kleeft en dat dit gebrek tijdens de beroepsprocedure
herstelbaar is. Hierop is in de literatuur gewezen (L. M. Koenraad en
F. F. W. Brouwer, Slagvaardig bestuursprocesrecht. Over bestuurlijke
lus, finale geschilbeslechting en conflictoplossing, NJB 2006, p. 1678–1684).
Om een aantal redenen geven wij echter de voorkeur aan een wettelijke regeling
waarin de mogelijkheid tot toepassing van de bestuurlijke lus uitdrukkelijk
is neergelegd.In de eerste plaats verschaft een tussenuitspraak helderheid over de (juridische)
status van overwegingen waarin de bestuursrechter het bestuursorgaan aanspoort
om een nieuw besluit te nemen. Deze helderheid ontbreekt vaak in een procesbeslissing
die strekt tot schorsing van het onderzoek ter zitting of heropening van het
onderzoek na afloop van de zitting, en al helemaal in een zogeheten «griffiersbrief»,
die niet door een rechter is ondertekend. Bedenk hierbij dat een tussenuitspraak
duidelijk maakt dat, in welk opzicht en waarom de bestuursrechter het bestreden
besluit onrechtmatig acht. Andere procesbeslissingen laten echter vaak in
het midden of de bestuursrechter op het punt staat het bestreden besluit te
vernietigen indien het bestuursorgaan geen aanvullende maatregelen –
bijvoorbeeld in de vorm van een vervangend besluit – treft.In de tweede plaats biedt een tussenuitspraak meer, en beter te handhaven,
mogelijkheden om het bestuursorgaan te binden aan termijnen voor het nemen
van een vervangend besluit. De huidige instrumenten – schorsingsbeslissing,
heropeningsbeslissing of griffiersbrief – zijn in dit opzicht nogal
vrijblijvend.In de derde plaats wordt de bestuursrechter door de mogelijkheid van de
tussenuitspraak gestimuleerd om de bestuurlijke lus daadwerkelijk te gebruiken
als instrument voor de definitieve beslechting van het voorliggende geschil.In de vierde plaats wordt door het gebruik van een (openbare!) tussenuitspraak
het gebruik van de bestuurlijke lus ook voor de buitenwereld kenbaar en controleerbaar.De nu beschikbare instrumenten zijn in de praktijk onvoldoende gebleken.
Zij weerhouden verreweg de meeste bestuursrechters van toepassing van een
bestuurlijke lus. Ook andere factoren – zoals het «zittingsgericht
werken» en de wijze waarop de gerechten worden gefinancierd –
dragen bij aan een geringe bereidheid om het bestuursorgaan reeds tijdens
de eerste beroepsprocedure te bewegen tot het nemen van een rechtens houdbaar
besluit. Dit vergt immers extra vooronderzoek van de bestuursrechter, met
gevolgen voor het aantal uitspraken per jaar, terwijl de gerechten worden
gefinancierd naar rato van het aantal afgedane zaken. De Commissie Evaluatie
Awb III (Commissie-Ilsink) heeft de regering dan ook aanbevolen om het financieringssysteem
op dit punt aan te passen (Toepassing en effecten van de Algemene wet bestuursrecht
2002–2006, Den Haag: BJu 2007, aanbeveling 14). Naar wij hebben vernomen
is dit bij het ministerie van Justitie thans in studie.5. Het onderhavige wetsvoorstelIn de literatuur zijn verschillende varianten van een bestuurlijke lus
voorgesteld. De in dit wetsvoorstel gekozen uitwerking is geïnspireerd
door het voorstel van B. J. van Ettekoven terzake (Alternatieven van
de bestuursrechter, in: B. J. van Ettekoven, M. A. Pach, I. C.
van der Vlies, Alternatieven van en voor de bestuursrechter (VAR-geschrift
126), Den Haag: BJu 2001, p. 58–76).De plaats van de regeling maakt duidelijk dat de bestuursrechter reeds
tijdens het vooronderzoek – dus voorafgaand aan de zitting als bedoeld
in afdeling 8.2.5 – gebruik kan maken van zijn bevoegdheid om het bestuursorgaan
uit te nodigen tot intrekking of wijziging van het bestreden besluit. Hierbij
valt te denken aan evidente gebreken die reeds bij een eerste bestudering
van de zaak blijken, zoals de onbevoegdheid van het bestuursorgaan (burgemeester
en wethouders in plaats van burgermeester) of strijd met een dwingend geformuleerd
wettelijk voorschrift (achterwege blijven van een verplicht advies). In zo’n
geval zou het afwachten van een zitting nodeloos vertragend werken. Een en
ander laat onverlet dat de bestuursrechter de bestuurlijke lus ook mag toepassen
nadat het beroep ter zitting is behandeld. In zoverre zij ook verwezen naar
de toelichting op artikel 8:51a, eerste lid.Wij achten het zeer wenselijk om het bestuursorgaan in een zo vroeg mogelijk
stadium van de beroepsprocedure met alle gebreken van het bestreden besluit
te confronteren. Deze handelwijze draagt bij aan een efficiënt verloop
van de beroepsprocedure, en vergroting van het draagvlak voor bestuursrechtspraak
in het algemeen. Negatief geformuleerd: indien het bestuursorgaan het bestreden
besluit tijdens de beroepsprocedure twee of zelfs meer keren moet wijzigen,
leidt dit niet alleen tot een aanzienlijke vertraging van de einduitspraak
maar ook tot irritatie bij alle partijen. Het is dus wenselijk dat de bestuursrechter
reeds voorafgaand aan de (eerste) zitting serieus werk maakt van het vooronderzoek.
In dit kader zij verwezen naar de aanbevelingen van de Commissie-Ilsink over
de feitenvaststelling in beroep (Toepassing en effecten van de Algemene wet
bestuursrecht 2002–2006, Den Haag: Bju 2007, p. 26–28 en
69–72).Uiteraard kan het gebeuren dat een na toepassing van de bestuurlijke lus
gewijzigd besluit nog steeds lijdt aan een of meer gebreken die noodzaken
tot nadere besluitvorming. In zo’n geval kan de bestuursrechter het
besluit alsnog vernietigen, maar ook voor de tweede keer toepassing aan artikel
8:51a geven. Hij is echter ook bevoegd tot het passeren van formele gebreken
(artikel 6:22), het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden
besluit (artikel 8:72, derde lid) en het zelf in de zaak voorzien (artikel
8:72, vierde lid). Toepassing van de bestuurlijke lus doet immers geen afbreuk
aan de in afdeling 8.2.6 genoemde mogelijkheden om (het dictum) van de einduitspraak
vorm te geven.Toepassing van de bestuurlijke lus moet geschieden in de vorm van een
tussenuitspraak. Bepalingen over deze figuur zijn neergelegd in de nieuwe
afdeling 8.2.7. Daarom vergt een volledig begrip van de bestuurlijke lus kennisneming
van twee afzonderlijke, en door andere artikelen gescheiden, afdelingen. Desondanks
hebben wij hebben bewust gekozen voor een splitsing. Dit heeft te maken met
de – reeds hiervoor gesignaleerde – behoefte om duidelijk te maken
dat de bestuurlijke lus reeds tijdens het vooronderzoek kan worden toegepast.6. TussenuitspraakOm de bestuurlijke lus te kunnen toepassen moet de bestuursrechter eerst
bepalen dat het besluit op één of meer punten in strijd is met
het recht. Daartoe moet hij feiten vaststellen en rechtsoordelen geven. Daarmee
wordt de rechtsstrijd op onderdelen reeds beslist. Het verdient aanbeveling om dit te doen in een echte, bindende tussenuitspraak. De artikelen
8:64 en 8:68 zien slechts op beslissingen met een procedureel karakter, en
zijn niet bedoeld voor overwegingen die raken aan de inhoud van het bestreden
besluit. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 3 van het algemene deel
van deze toelichting.Overwogen is of het wenselijk is de rechtbank de mogelijkheid te geven
op haar in de tussenuitspraak geformuleerde oordelen terug te komen. Het is
immmers denkbaar dat de rechtbank ontdekt dat een reeds gegeven oordeel berust
op een vergissing die in hoger beroep hoogstwaarschijnlijk met succes zal
worden bestreden. Men kan echter ook denken aan de situatie dat de hogerberoepsrechter «omgaat»
nadat een tussenuitspraak is gedaan. Het kan dan wenselijk zijn op de tussenuitspraak
terug te komen. Daar staat echter tegenover dat gebondenheid van de rechter
aan zijn eigen beslissingen in het algemeen een efficiënte procesgang
bevordert. Als partijen weten dat de bestuursrechter niet is gebonden aan
zijn eerder gegeven beslissingen, bestaat de kans dat zij gaan proberen de
rechter daarop te laten terugkomen voor zover diens oordelen hun niet bevallen.
Bovendien kan van het bestuursorgaan redelijkerwijs niet worden gevergd om
zijn besluit aan te passen op grond van een rechterlijk oordeel dat de bestuursrechter
zomaar kan wijzigen.Op basis van een en ander zijn wij van oordeel dat gebondenheid van de
bestuursrechter aan zijn tussenuitspraak de voorkeur verdient, en dat de bestuursrechter
slechts in zeer uitzonderlijke gevallen mag terugkomen op een in diens tussenuitspraak
gegeven oordeel. Dit dient te geschieden in de vorm van een nieuwe tussenuitspraak,
waarbij de bestuursrechter nadrukkelijk en gemotiveerd moet aangeven van welk
oordeel hij terugkomt. Slechts zo’n handelwijze maakt een adquate toetsing
terzake door de hogerberoepsrechter mogelijk.7. Herstel van het gebrekHet is de bedoeling dat het bestuursorgaan voldoet aan hetgeen de bestuursrechter
in diens tussenuitspraak heeft bepaald, zeker indien de bestuurlijke lus tijdens
de hogerberoepsprocedure wordt toegepast. In zoverre zij verwezen naar (de
toelichting op) artikel 8:51b, eerste lid, onderscheidenlijk (de toelichting
op) de artikelen III tot en met V van het onderhavige wetsvoorstel.Het bestuursorgaan kan het gebrek wegnemen door middel van een nieuw besluit
dan wel op een andere wijze.Uit het oogpunt van rechtszekerheid voor belanghebbenden verdient het
nemen van een nieuw of gewijzigd besluit in beginsel de voorkeur, met name
als tegen het bestreden besluit rechtstreeks beroep is ingesteld – omdat
dit is voorbereid met toepassing van een uniforme openbare voorbereidingsprocedure
(afdeling 3.4) dan wel omdat het bestuursorgaan heeft ingestemd met het overslaan
van de bezwaarschriftprocedure (artikel 7:1a, eerste lid) – of als het
gaat om een beslissing op bezwaar waarin een primair besluit is herroepen
en/of gewijzigd (op grond van artikel 7:11, tweede lid). De zojuist bedoelde
besluiten hebben met elkaar gemeen dat deze rechtstreeks ingrijpen in de rechtspositie
van burgers.Onder omstandigheden kan het bestuursorgaan het gebrek zonder wijziging
van het bestreden besluit herstellen, bijvoorbeeld door het overleggen van
een schriftelijk stuk met een nadere motivering van (een onderdeel van) het
besluit of een uiteenzetting dat en waarom het alsnog horen van een belanghebbende
niet heeft geleid tot wijziging van het bestreden besluit. Verder wordt hier
nogmaals – zie ook paragraaf 4 – benadrukt dat de bestuursrechter
na toepassing van art. 8:51a nog steeds beschikt over alle uitspraakbevoegdheden
die hem in afdeling 8.2.6 zijn toegekend.8. Het nieuwe besluit tijdens de procedure in eerste
aanlegHet nieuwe besluit ziet – als het goed is – op dezelfde rechtsbetrekking
als het besluit waaraan het gebrek kleeft. In zo’n geval is sprake van
een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, en wordt het nieuwe besluit –
op grond van artikel 6:19, eerste lid – van rechtswege onderdeel van
het geding. Het is de taak van de bestuursrechter om te bewerkstelligen dat
het bestuursorgaan de grenzen van het geding in acht neemt, door het zorgvuldig
formuleren van de tussenuitspraak. Anders bestaat het gevaar dat het nieuwe
besluit niet (alleen) het bestreden besluit vervangt, maar (daarnaast) een
geheel andere rechtsbetrekking vaststelt.Voorbeeld 1.B&W leggen een last onder dwangsom op, teneinde A te bewegen tot het
staken van de permanente bewoning van een schuur (strijd met het zogeheten «gebruiksvoorschrift»
van een bestemmingsplan). A maakt bezwaar, en stelt beroep in tegen de beslissing
op bezwaar waarbij de dwangsombeschikking in stand is gelaten. De rechtbank
contstateert dat aan het bestreden besluit – dit is dus de beslissing
op bezwaar – een gebrek kleeft, en geeft toepassing aan artikel 8:51a.
Naar aanleiding hiervan nemen B&W een besluit waarbij X wordt gelast de
in de schuur aangebrachte woonvoorzieningen te slopen (strijd met artikel
40, eerste lid, Woningwet). Het nieuwe besluit behelst geen heroverweging
van het oorspronkelijke primaire besluit op grondslag van het oorspronkelijke
bezwaar, maar een nieuw primair besluit waartegen afzonderlijk bezwaar moet
worden gemaakt. Het gaat immers niet langer om de bewoning van de schuur,
maar om de inrichting ervan.De artikelen 6:18 en 6:19 zien niet op besluiten die te weinig rechtstreeks
verband met het bestreden besluit hebben. Dit kan leiden tot gecompliceerde
en verwarrende situaties, zoals het zoëven geschetste voorbeeld laat
zien. Er bestaat immers een kans dat het reeds aanhangige beroep wordt gehandhaafd
(bijvoorbeeld omdat X meent door de oorspronkelijke dwangsombeschikking schade
te hebben geleden), en tegelijkertijd een nieuwe bezwaarschriftprocedure wordt
gestart (omdat X de inrichting van de schuur niet wil wijzigen). Dit is een
onwenselijke situatie, aangezien sprake is van twee met elkaar samenhangende
zaken die niet gevoegd kunnen worden behandeld, in ieder geval zolang niet
op het bezwaar tegen de nieuwe dwangsombeschikking is beslist. Toepassing
van de bestuurlijke lus is bedoeld om de finale beslechting van het geschil
eenvoudiger en sneller te maken, niet om het geschil voor alle belanghebbenden
te compliceren.Het vorenstaande laat overigens onverlet dat ook problemen kunnen ontstaan
als het bestuursorgaan wèl een besluit als bedoeld in artikel 6:18,
eerste lid, neemt. Bij veel geschillen – zoals besluiten over vergunningen –
zijn namelijk meer dan twee partijen betrokken. In deze gevallen is sprake
van twee categorieën belanghebbenden – bijvoorbeeld: degene die
een vergunning heeft of wil hebben, en omwonenden – met tegengestelde
belangen. Herstel van een gebrekkig besluit kan hier leiden tot een situatie
waarbij de ene categorie belanghebbenden tevreden is, maar waardoor de rechtspositie
van de andere categorie belanghebbenden wordt aangetast. Twee voorbeelden.Voorbeeld 2.A (omwonende) stelt beroep in tegen een aan B (vergunninghouder) verleende
bouwvergunning. De rechtbank constateert dat aan het bestreden besluit een
gebrek kleeft. B&W herstellen het gebrek, hetgeen leidt tot de weigering
van de ter discussie staande bouwvergunning. Hiermee is de wens van A vervuld.
B heeft echter belang bij vernietiging van het nieuwe besluit, want hij wil
dat de gevraagde bouwvergunning alsnog wordt verleend.Voorbeeld 3.C (vergunningaanvrager) stelt beroep in tegen afwijzing van zijn aanvraag
om verlening van een milieuvergunning, welke afwijzing voortvloeit uit een
zienswijze die door D (omwonende) tijdens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
naar voren is gebracht. De rechtbank constateert dat aan het bestreden besluit
een gebrek kleeft. B&W herstellen het gebrek, hetgeen leidt tot verlening
van de milieuvergunning. Hiermee is de wens van C vervuld. D heeft echter
belang bij vernietiging van het nieuwe besluit, want hij wil dat de milieuvergunning
alsnog wordt geweigerd.Ingevolge artikel 8:1, eerste lid (bezien in samenhang met artikel 7:1,
eerste lid) moet B/D zelfstandig beroep instellen tegen het nieuwe besluit
om een rechterlijk oordeel terzake te verkrijgen. Voor dit soort gevallen
is artikel 6:18, eerste lid, immers niet geschreven; deze bepaling strekt
slechts tot rechtsbescherming van partijen die reeds beroep hebben ingesteld.
Uit een oogpunt van proceseconomie verdient het aanbeveling dat het beroep
van B/D tegen het nieuwe besluit wordt betrokken bij de beslechting van het
geschil dat A/C eertijds aanhangig heeft gemaakt door het instellen van beroep
tegen het besluit waarop de tussenuitspraak ziet.Wij gaan ervan uit dat de bestuursrechters voorzieningen treffen om te
bewerkstelligen dat de diverse beroepen die uiteindelijk betrekking hebben
op één meerpartijengeschil, gezamenlijk te behandelen, door
de betreffende zaken – met toepassing van artikel 8:14, eerste lid –
te voegen. Op deze wijze wordt verwarring over de rechtspositie van de betrokken
belanghebbenden tot een minimum teruggebracht. Specifieke richtlijnen terzake
kunnen worden neergelegd in de Landelijke procesregeling bestuursrecht (Stcrt.
2005, 53, p. 30) en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006
(Stcrt. 2005, 250, p. 49). Hierbij geldt dat het gezamenlijk behandelen
van twee afzonderlijke beroepen noodzaakt tot extra vooronderzoek en een (nadere)
zitting, opdat alle belanghebbenden over en weer op elkaars stellingen en
bewijsmiddelen kunnen reageren.Voor de goede orde merken wij op dat een nieuw besluit pas in werking
treedt indien en nadat het overeenkomstig afdeling 3.6 Awb is bekendgemaakt.
Toezending ervan aan de bestuursrechter is hiervoor onvoldoende.9. Het nieuwe besluit tijdens de procedure in hoger
beroepDe hiervoor gesignaleerde complicaties zijn te verhelpen zonder nadere
wijziging van de Awb, indien de bestuurlijke lus wordt toegepast door de bestuursrechter
die in eerste aanleg oordeelt. Deze kan immers zijn tussenuitspraak zorgvuldig
formuleren om te voorkómen dat het bestuursorgaan een nieuw primair
besluit neemt (voorbeeld 1), dan wel organisatorische maatregelen treffen
om te bewerkstelligen dat samenhangende zaken gevoegd worden behandeld (voorbeelden
2 en 3).Toepassing van de bestuurlijke lus tijdens de behandeling van een hoger
beroep kan echter leiden tot een probleem waarvoor de Awb nog geen oplossing
biedt. Want welk rechtsmiddel moet worden aangewend tegen een besluit ter
uitvoering van de door de shogerberoepsrechter gegeven tussenuitspraak? Formeel
gezien moet de belanghebbende die tegen een uitspraak heeft geappelleerd,
beroep bij de rechtbank instellen. Het hoger beroep richt zich immers tegen
de aangevallen uitspraak van de rechtbank. Een nieuw besluit wijzigt dus niet
het object van het geding. De jurisprudentie (zie reeds CRvB 14 juni
1994, AB 1995, 164, en ABRvS 21 oktober 1996, RAwb 1997, 33) heeft echter
bepaald dat een vervangend besluit in de zojuist geschetste zin moet worden
getoetst door de bestuursrechter die het hoger beroep beoordeelt. Daartoe
wordt verwezen naar artikel 6:24, welke bepaling de artikelen 6:18 en 6:19
van overeenkomstige toepassing verklaart op hogerberoepsprocedures.Deze jurisprudentie biedt echter geen soelaas voor de situaties waarin
het nieuwe besluit negatief uitpakt voor anderen dan degene die hoger beroep heeft ingesteld. In zoverre verwijzen wij naar de beschouwingen
terzake in de vorige paragraaf, waar aan de hand van de voorbeelden 2 en 3
de beperkingen van artikel 6:18, eerste lid, zijn geschetst. Op grond van
een en ander zien wij voldoende reden voor het – in artikel 8:13a –
opnemen van een verplichting voor de rechtbank om zaken over besluiten waartegen
reeds een hoger beroep aanhangig is, door te verwijzen naar de hogerberoepsrechter.II. ARTIKELSGEWIJSArtikel IAArtikel 8:13aNiet alleen de rechtbank, maar ook de hogerberoepsrechter is bevoegd tot
toepassing van artikel 8:51a. Als het bestuursorgaan naar aanleiding van de
tussenuitspraak een nieuw «herstellend» besluit neemt, kan dit
leiden tot processuele complicaties indien dit besluit uitpakt in het nadeel
van een andere belanghebbende dan degene die hoger beroep heeft ingesteld.
In zoverre zij verwezen naar paragraaf 9 van het algemeen deel van deze
toelichting.Daarom achten wij het van belang om te voorkómen dat een besluit
dat in opdracht van een hogerberoepsrechter is genomen, wordt getoetst door
de rechtbank. In zo’n geval buigen zich immers twee bestuursrechters
over de vaststelling van één publiekrechtelijke rechtsbetrekking,
hetgeen verwarrend is voor partijen, zeker als dit leidt tot twee met elkaar
tegenstrijdige uitspraken. Het huidige stelsel voorziet echter niet (altijd)
in concentratie van rechtsmacht waaraan behoefte bestaat als een hogerberoepsrechter
de bestuurlijke lus toepast.Gezien het vorenstaande zien wij voldoende aanleiding om een «verwijsplicht»
aan de rechtbank op te leggen indien een belanghebbende een bestuursrechtelijk
rechtsmiddel aanwendt tegen een besluit waarover – via de band van een
uitspraak van de rechtbank – een geschil aanhangig is bij de hogerberoepsrechter.BArtikel 8:51aEerste lidDe bestuurlijke lus is bedoeld als een middel om een definitieve beslechting
van het geschil te bevorderen, door het bestuursorgaan de gelegenheid te bieden
om gebreken in het bestreden besluit nog tijdens de beroepsprocedure te herstellen.
Onder een gebrek moet hier worden verstaan: een strijdigheid met een geschreven
of ongeschreven rechtsregel die kan leiden tot vernietiging van het bestreden
besluit indien deze niet tijdens de beroepsprocedure wordt weggenomen. Hiermee
is overigens niet gezegd dat een vernietiging van het oorspronkelijke bestreden
besluit achterwege blijft na herstel van het in de tussenuitspraak genoemde
gebrek. In zoverre zij verwezen naar de toelichting op artikel 8:51b, tweede
lid.Het gaat om een bevoegdheid. De bestuursrechter is bij constatering van
een gebrek dus niet verplicht om de bestuurlijke lus toe te passen. Zo heeft
gebruik van deze bevoegdheid feitelijk geen zin als het bestreden besluit
lijdt aan een gebrek dat naar zijn aard niet herstelbaar is. Hierbij valt
onder meer te denken aan de situatie waarin de rechtbank bij de toetsing van
een boetebeschikking oordeelt dat geen sprake is van een overtreding
of dat de aangeschrevene niet als overtreder valt aan te merken. Het volgen
van zo’n oordeel heeft tot gevolg dat de in geding zijnde boetebeschikking
hoe dan ook moet worden herroepen, en daarmee dat het veel meer in de rede
ligt om zelf in de zaak te voorzien op de wijze zoals omschreven in artikel
8:72, vierde lid. Evenzeer mogelijk is dat de bestuursrechter kiest voor het
passeren van een formeel gebrek (artikel 6:22) of het in stand laten van de
rechtsgevolgen van het bestreden besluit (artikel 8:72, derde lid).Daarnaast is denkbaar dat na de constatering van een op zichzelf herstelbaar
gebrek toepassing van de bestuurlijke lus niet de voorkeur verdient. Zo bestaat
de mogelijkheid dat de feitelijke en/of juridische situatie inmiddels aanzienlijk
is gewijzigd waardoor niet valt te overzien of herstel van het gebrek binnen
redelijke tijd mogelijk is, bijvoorbeeld omdat een geheel nieuwe voorbereidingsprocedure
moet worden gevolgd (vgl. ABRvS 27 september 2006, JB 2007/4; ABRvS 6 december
2006, AB 2007, 200 m.nt. B. W. N. de Waard). In dit kader wijzen
wij met name op de situatie waarin het oordeel van de bestuursrechter noodzaakt
tot het betrekken van derden – dit wil zeggen: belanghebbenden die (nog)
niet als partij aan het geding deelnemen – bij de voorbereiding van
het nieuwe besluit. Paragraaf 8 van het algemene deel van deze toelichting
maakt duidelijk dat en hoe derden door toepassing van de bestuurlijke lus
en een daarop gebaseerd herstel van een gebrekkig besluit nadeel kunnen ondervinden.Verder kan reeds ter zitting duidelijk worden dat het bestuursorgaan een
gelegenheid tot wijziging van het bestreden besluit niet wil benutten, c.q.
dat het bestuursorgaan tegen een negatief oordeel over het bestreden besluit
hoger beroep zal instellen. In zo’n geval is het beter om direct een
einduitspraak te doen, zodat de hogerberoepsrechter zo spoedig mogelijk het
ter discussie staande oordeel van de rechtbank kan toetsen.Het vorenstaande moge duidelijk maken dat de rechtbank bij constatering
van een gebrek per individueel geval moet bezien welke handelwijze naar verwachting
het meest bijdraagt aan een rechtmatige afronding van besluitvorming binnen
een redelijke termijn (zie hierover ook K. A. van der Veer en A. T.
Marseille, Besluitvorming na een rechterlijke vernietiging: de achilleshiel
van het bestuursrecht, NJB 2006, p. 2168–2175). Hieraan voegen
wij nog toe de bestuurlijke lus voor bestuursorganen geen vrijbrief mag worden
om procedurele waarborgen stelselmatig te verontachtzamen onder het motto:
wij gaan pas repareren als iemand beroep instelt.Bij de keuze voor het al dan niet toepassen van een bestuurlijke lus beschikt
de bestuursrechter dus over een ruime mate van vrijheid. In dit kader stipuleren
wij dat artikel 8:51a reeds voorafgaand aan het onderzoek ter zitting kan
worden toegepast. Hierbij past de kanttekening dat de kans op een bestuurlijke
lus – lees: het nemen van een vervangend besluit – die niet alle
gebreken in de besluitvorming verhelpt, stijgt naarmate de bestuursrechter
in een eerder stadium van de beroepsprocedure toepassing geeft aan artikel
8:51a. Tegelijkertijd signaleren wij dat de wenselijkheid om alle gebreken
te benoemen, groter wordt naarmate de procedure verder is gevorderd c.q. langer
duurt.Tweede lidHet noemen van een termijn waarbinnen het bestuursorgaan de nodige helderheid
moet verschaffen, is nodig om de regie bij de voortgang van de beroepsprocedure
in handen van de bestuursrechter te laten, en aldus om te verzekeren dat het
geschil binnen een redelijke termijn definitief wordt beslecht.De termijn voor herstel moet zo kort mogelijk zijn, met dien verstande
dat het bestuursorgaan een redelijke kans behoort te krijgen om het gebrek
op een juridisch aanvaardbare wijze te herstellen. Daarom hebben wij ervoor
gekozen om geen vaste termijn in de wet op te nemen, aangezien herstel
van het ene gebrek (zoals het laten verrichten een aanvullend onderzoek naar
de luchtkwaliteit) meer tijd vergt dan het andere (zoals het repareren van
een eenvoudig bevoegdheidsgebrek). De praktijk zal moeten uitwijzen welke
termijnen in het algemeen redelijk zijn. Te gelegener tijd kunnen nadere richtlijnen
worden neergelegd in de Landelijke procesregeling bestuursrecht (Stcrt. 2005,
53, p. 30) en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006 (Stcrt.
2005, 250, p. 49).Om rekening te kunnen houden met onvoorziene ontwikkelingen, heeft de
bestuursrechter de bevoegdheid om de termijn voor herstel van het geconstateerde
gebrek te verlengen. Het spreekt vanzelf dat van deze bevoegdheid een terughoudend
gebruik moet worden gemaakt. Naar ons oordeel – wij zoeken hier aansluiting
bij hetgeen artikel 12, eerste lid, Landelijke procesregeling bestuursrecht
reeds bepaalt voor andere termijnen – ligt het in de rede dat de bestuursrechter
slechts beziet of aanleiding bestaat tot verlenging van de geboden hersteltermijn,
indien daarom door het bestuursorgaan schriftelijk en gemotiveerd wordt verzocht
binnen de zojuist bedoelde termijn.Artikel 8:51bEerste lidHet bestuursorgaan is gehouden om te allen tijde zo spoedig mogelijk aan
te geven hoe wordt omgegaan met de tussenuitspraak, dus ook als het geen vervangend
besluit wil nemen. Met name voor deze situatie is het eerste lid geschreven.
Het verschaffen van duidelijkheid terzake bevordert een efficiënt verloop
van de beroepsprocedure. In zoverre zij ook verwezen naar de (toelichting
op) artikel 8:57 (nieuw).Het bestuursorgaan kan ervoor kiezen om geen gebruik te maken van de gelegenheid
tot herstel van door de bestuursrechter geconstateerde gebrek. Zo’n
handelwijze leidt als regel echter tot gegrondverklaring en vernietiging van
het bestreden besluit, en dientengevolge tot tot de plicht om – ook
zonder uitdrukkelijke opdracht van de bestuursrechter! – een nieuw besluit
te nemen in overeenstemming met de bodemuitspraak (ABRvS 31 juli 2002,
JB 2002/277; CRvB 16 januari 2003, JB 2003/72). De vernietiging van het
bestreden besluit heeft immers terugwerkende kracht, zodat het wordt geacht
nooit te hebben bestaan (artikel 8:72, eerste lid), terwijl hoger beroep –
behalve in het belastingrecht en het sociale zekerheidsrecht – de werking
van de aangevallen uitspraak niet opschort. Een en ander laat onverlet dat
het bestuursorgaan hoger beroep tegen de einduitspraak van de rechtbank kan
instellen, met de mogelijkheid om tijdens de hogerberoepsprocedure te vragen
om een voorlopige voorziening teneinde tot nader order niet te hoeven voldoen
aan de opdracht van de rechtbank.Tweede lidHet tweede lid ziet op de situatie waarin het bestuursorgaan wel gebruik
maakt van de gelegenheid tot herstel van het door de bestuursrechter geconstateerde
gebrek. Deze bepaling benadrukt het belang van tijdige en adequate informatie
aan de rechtbank met het oog op een zo snel mogelijke – definitieve –
beslechting van het geschil. In zoverre zij ook gewezen op artikel 6:18, tweede
lid.Het bestuursorgaan kan het gebrek wegnemen door middel van een nieuw besluit
dan wel op een andere wijze. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 6
van het algemene deel van deze toelichting.Derde lidPartijen moeten kunnen beschikken over de mededeling als bedoeld in het
tweede lid, om hun zienswijze naar voren te kunnen brengen. De datum waarop
de rechtbank partijen bericht, markeert het begin van de termijn waarbinnen
partijen hun zienswijze naar voren kunnen brengen.Vierde lidHet beginsel van hoor en wederhoor brengt met zich dat de rechter na ontvangst
van het gewijzigde besluit of een ander schriftelijk stuk de overige partijen
de gelegenheid moet bieden op dit stuk te reageren. Dit vereiste is neergelegd
in het tweede lid. Zie overigens ook de toelichting op artikel 8:57 (nieuw).
De bestuursrechter stelt daarbij een termijn voor de schriftelijke reactie
van de overige partijen.Om rekening te kunnen houden met onvoorziene ontwikkelingen, heeft de
bestuursrechter de bevoegdheid om beide termijnen op verzoek van het bestuursorgaan
te verlengen. Het spreekt vanzelf dat van deze bevoegdheid een terughoudend
gebruik moet worden gemaakt.Artikel 8:51cPartijen moeten zo snel mogelijk weten wat zij van de rechtbank kunnen
verwachten. Bovendien vormt de plicht om partijen te informeren over de voortgang
van de beroepsprocedure, voor de rechtbank een extra aansporing om de beroepszaak
binnen een redelijke termijn af te wikkelen. Het is namelijk van belang om
te voorkómen dat zaken waaraan vaak – wegens het vooronderzoek
ter voorbereiding van een tussenuitspraak – toch al veel tijd is besteed,
nodeloos lang «op de plank» blijven liggen. Overigens gaat het
hier om een termijn van orde, zodat aan overschrijding ervan geen rechtstreekse
juridische consequenties zijn verbonden.Wij kunnen ons voorstellen dat de Landelijke procesregeling bestuursrecht
(Stcrt. 2005, 53, p. 30) en de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges
2006 (Stcrt. 2005, 250, p. 49) worden aangevuld met een bepaling over
de termijn waarbinnen de rechtbank partijen informeert over het vervolg van
de beroepsprocedure na het doen van de tussenuitspraak. In zoverre zij verwezen
naar artikel 7 Landelijke procesregeling bestuursrecht, dat een regeling behelst
voor de situatie waarin het procesdossier compleet is.CArtikel 8:57AlgemeenHet – uit artikel 6 EVRM te destilleren – verdedigingsbeginsel
eist dat partijen de gelegenheid krijgen om hun belangen mondeling ten overstaan
van een onafhankelijke rechter te bepleiten. Dit betekent dat partijen als
regel in ieder geval één keer moeten worden uitgenodigd om een
zitting van de bestuursrechter bij te wonen (artikel 8:56), tenzij blijkt
dat een mondelinge behandeling van het beroep niet kan bijdragen aan de beoordeling
van de zaak. De redenen om een zitting achterwege te mogen laten, staan limitatief
opgesomd in artikel 8:54, eerste lid. De bestuursrechter die de bestuurlijke
lus wil toepassen, moet zich hiervan bewust zijn. Hij kan dit immers –
zie ook paragraaf 4 van het algemeen deel van deze toelichting –
in elke stand van de procedure doen, dus zowel voorafgaand aan een zitting
als na afloop ervan.De bestuursrechter die de gelegenheid tot herstel van een gebrek in het
bestreden besluit biedt vóór de verzending van de uitnodiging
als bedoeld in artikel 8:56, moet er dus rekening mee houden dat een zitting
zal plaatsvinden. Anders ligt de situatie indien de bestuursrechter toepassing
geeft aan art. 8:51a nadat het beroep reeds een keer mondeling is behandeld.
In dat geval bestaat immers een kans dat partijen zich hebben kunnen uitlaten
over alle relevante aspecten van de zaak, en dat de stukken na(ar aanleiding
van) de bestuurlijke lus daaraan niets wezenlijks toevoegen. In dit soort
gevallen leidt een nadere zitting slechts tot een nodeloze vertraging van
de beroepsprocedure.Daarom achten wij het wenselijk om de bestuursrechter voldoende mogelijkheden te geven om te bepalen dat een nader onderzoek ter zitting
achterwege blijft, bijvoorbeeld om te voorkómen dat een partij de zitting
ge- c.q. misbruikt om de finale beslechting van het geschil uit te stellen
en aldus de realisering van een haar onwelgevallig project te vertragen. Naar
ons oordeel rechtvaardigt dit risico een zekere nuancering van het –
in de artikelen 8:57 en 8:64, vijfde lid, zoals deze thans luiden, verwoorde –
uitgangspunt dat alle partijen zich desgewenst mondeling kunnen uitlaten over álle
stukken die na afloop van een eerdere zitting zijn overgelegd (vgl. PG Awb
II, p. 173 en 455). Bovendien garandeert artikel 8:51b, vierde lid, dat partijen
hoe dan ook schriftelijk kunnen reageren op stukken die na en naar aanleiding
van de bestuurlijke lus worden ingediend.Eerste lidMaakt het bestuursorgaan geen gebruik van de gelegenheid om het gebrek
te herstellen, dan rest de bestuursrechter geen andere mogelijkheid dan gegrondverklaring
van het beroep en vernietiging van het bestreden besluit (dat dus nog niet
is hersteld). Hierbij willen wij – onder verwijzing naar paragraaf 5
van het algemeen deel van deze toelichting – opmerken dat de bestuursrechter
is gebonden aan hetgeen hij in de tussenuitspraak heeft overwogen. In een
dergelijk geval kan een nadere zitting dus redelijkerwijs niet bijdragen aan
de beoordeling van de zaak.Tweede lidHet tweede lid ziet op de situatie waarin het bestuursorgaan het gebrek
heeft hersteld. Doet zo’n situatie zich voor, dan bestaat in een aantal
gevallen geen reden voor een (nadere) zitting. Hierbij valt met name te denken
aan geschillen waarbij slechts twee partijen zijn betrokken zoals beroepen
tegen uitkerings- en subsdidiebeschikkingen. In zo’n geval heeft de
eisende partij vaak geen belang bij de vernietiging van het oorspronkelijke
bestreden besluit door de rechtbank, aangezien dit besluit reeds door het
bestuursorgaan is teruggenomen. Maar soms ligt dit anders, bijvooreeld als
de eisende partij tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat door
haar wegens het oorspronkelijke bestreden besluit schade is geleden (zie bijvoorbeeld
ABRvS 5 juni 2002, AB 2002, 349 m.nt. BJS; ABRvS 6 november 2002,
AB 2003, 115 m.nt. NV). In zoverre zij verwezen naar artikel 6:19, derde lid,
welke bepaling voor de zojuist bedoelde situaties is geschreven.Bij veel geschillen – zoals besluiten over vergunningen –
zijn echter meer dan twee partijen betrokken. In deze gevallen is sprake van
twee categorieën belanghebbenden – bijvoorbeeld: degene die een
vergunning heeft of wil hebben, en omwonenden – met tegengestelde belangen.
Herstel van een gebrekkig besluit zal hier vaak leiden tot een situatie waarbij
de ene categorie belanghebbenden tevreden is, maar waardoor de rechtspositie
van de andere categorie belanghebbenden wordt aangetast. Dit kan leiden tot
situaties waarin de bestuursrechter adequate maatregelen moet treffen om processuele
complicaties zoveel mogelijk te beperken. In zoverre zij verwezen naar paragraaf 7
van het algemeen deel van deze toelichting, en naar de toelichting op artikel
8:51a, eerste lid.Na toepassing van de bestuurlijke lus beschikt de bestuursrechter weer
over alle in hoofdstuk 8 omschreven onderzoeksbevoegdheden. Hij kan dus onder
meer nadere vragen aan partijen voorleggen (artikel 8:45, eerste lid), een
deskundige benoemen (artikel 8:47, eerste lid), en zelfs voor de tweede keer
een bestuurlijke lus toepassen, ook al is dit laatste – zie paragraaf 4
van het algemene deel van deze toelichting – minder gewenst.Derde lidHet voorgestelde derde lid is identiek aan de thans geldende tekst van
artikel 8:57.Vierde lidDe sluiting van het onderzoek impliceert een spoedige einduitspraak. Dit
vloeit voort uit de in artikel 8:66, eerste lid, genoemde termijn. Omdat de
bestuursrechter de zaak weer aan zich heeft getrokken, beschikt hij bij het
beslissen op het beroep (weer) over alle in artikel 8:72 genoemde uitspraakbevoegdheden.DArtikel 8:64De bestuursrechter kan ter zitting tot de conclusie komen dat aan het
bestreden besluit een gebrek kleeft, en dat reden voor toepassing van een
bestuurlijke lus bestaat. In dat geval heeft hij de mogelijkheid om het onderzoek
ter zitting te schorsen (artikel 8:64, eerste lid), en om bij die gelegenheid
een mondelinge tussenuitspraak te doen (artikel 8:80b, tweede lid).Volgens de huidige tekst van artikel 8:64, vijfde lid mag de bestuursrechter
een nadere zitting slechts achterwege laten indien en nadat alle partijen
daarvoor toestemming hebben gegeven. Het onverkort vasthouden aan deze eis
lijkt ons echter niet opportuun na toepassing van de bestuurlijke lus. In
zoverre zij verwezen naar de toelichting op artikel 8:57 (nieuw). Daarom achten
wij het wenselijk om de bestuursrechter ook na de beslissing tot schorsing
van het onderzoek ter zitting voldoende mogelijkheden te geven om te bepalen
dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. Met het oog hierop
wordt voorgesteld artikel 8:64, vijfde lid, te wijzigen.EArtikel 8:80aEerste lidToepassing van de bestuurlijke lus c.q. het doen van een tussenuitspraak
veronderstelt dat het bestreden besluit een of meer gebreken vertoont. Dit
betekent echter niet zonder meer dat dit besluit moet worden vernietigd. Er
bestaat immers een kans dat het bestreden besluit wordt ingetrokken en vervangen
door een nieuw besluit, en in dat geval gaat de bestuursrechter slechts over
tot vernietiging van het bestreden besluit indien de eisende partij daarbij
voldoende belang heeft. Zie artikel 6:19, derde lid, en de toelichting op
artikel 8:57, tweede lid (nieuw). In dit kader is relevant om te constateren
dat in de tussenuitspraak niets kan worden gezegd over de dicta van de bodemuitspraak,
reeds omdat de bestuursrechter na toepassing van artikel 8:51a nog steeds
beschikt over alle uitspraakbevoegdheden die hem in afdeling 8.2.6 zijn toegekend.De tussenuitspraak stelt de bestuursrechter in staat om een oordeel over
een kwestie van openbare orde (zoals de ontvankelijkheid van een bepaald beroep
of bezwaar) te vellen, of om bepaalde standpunten van partijen te volgen of
te verwerpen. In zoverre kan de tussenuitspraak materieel gezien eindbeslissingen
bevatten. Dergelijke beslissingen binden de bestuursrechter bij de einduitspraak;
hij kan daarop daar niet meer terugkomen (vgl. D. Roffel, Het laatste woord.
De bindende eindbeslissing in het tussenvonnis, Tilburg: Celsus 2007, p. 43–61).Het verdient het aanbeveling om eindbeslissingen in de zojuist geschetste
zin niet neer te leggen in het dictum van de tussenuitspraak, maar in de overwegingen.
Anders zou de indruk kunnen ontstaan dat de tussenuitspraak deels valt te
kwalificeren als een einduitspraak waartegen direct hoger beroep openstaat.
Uiteraard biedt de motivering van de tussenuitspraak wel ruimte voor oordelen
over kwesties van openbare orde en standpunten van partijen.Het dictum van de tussenuitspraak kan zich beperken tot vermelding van
de beslissing dat de bestuurlijke lus wordt toegepast (artikel 8:51a, eerste
lid), en van de termijn waarbinnen het bestuursorgaan het gebrek kan herstellen
(artikel 8:51a, tweede lid).Tweede lidDe in het tweede lid geformuleerde eis vloeit voort uit de behoefte van
partijen aan duidelijkheid over hetgeen de rechtbank precies van het bestuursorgaan
verwacht, met name als het gaat over de eisen aan de voorbereiding van het
nieuwe besluit. Hierbij kan men denken aan de vraag of de bestuursrechter
wil dat het bestuursorgaan derden bij de besluitvorming betrekt.De bestuursrechter moet bewerkstelligen dat het bestuursorgaan bij het
herstel van het gebrek de grenzen van het geding in acht neemt, zoals reeds
in de toelichting op artikel 8:51b, tweede lid is reeds aangegeven. Anders
bestaat het gevaar dat het nieuwe besluit niet (alleen) het bestreden besluit
vervangt, maar (daarnaast) een geheel andere rechtsbetrekking vaststelt. In
zoverre zij verwezen naar paragraaf 7 van het algemeen deel van deze
toelichting.Een goed geformuleerde tussenuitspraak kan voorkómen dat het bestuursorgaan
meer of iets anders doet dan volgens de artikelen 6:18 en 6:19 mogelijk maken.
De bestuursrechter dient daarom in heldere – en dus niet voor enig misverstand
vatbare – bewoordingen aan te geven wat het bestuursorgaan moet doen.Derde lidHet derde lid regelt de inhoud van de tussenuitspraak nader. Deze moet
uiteraard ook aangeven wat er aan het bestreden besluit schort, alsmede welke
rechtsregels of rechtsbeginselen daarbij zijn geschonden (art. 8:77, tweede
lid). De eis dat wordt vermeld in hoeverre het bestreden besluit in strijd
met het recht is genomen, drukt uit dat de bestuursrechter zoveel mogelijk
alle aangevoerde gronden moet bespreken. In dit kader zij ook verwezen naar
hetgeen in paragraaf 5 van het algemeen deel van deze toelichting is
gesteld over de wenselijkheid om te volstaan met één bestuurlijke
lus.Artikel 8:80bEerste lidHet eerste lid maakt duidelijk dat de bestuursrechter de bestuurlijke
lus ook in een zeer vroeg stadium van de beroepsprocedure kan toepassen. Dat
hieraan behoefte kan bestaan, is reeds aangegeven in paragraaf 5 van
het algemeen deel van deze toelichting.Tweede lidHet tweede lid stelt buiten twijfel dat de bestaande mogelijkheid om onmiddellijk
of kort na de zitting mondeling uitspraak te doen (artikel 8:67) ook bij de
tussenuitspraak kan worden benut.Derde lidIngevolge het derde lid is de bestuursrechter – ook ambtshalve –
bevoegd een voorlopige voorziening treffen. Zo kan het wenselijk zijn om het
gebrekkig geachte besluit in een vroegtijdig stadium van de beroepsprocedure
te schorsen in afwachting van herstel van het geconstateerde gebrek, zonder
de noodzaak om te wachten op een afzonderlijk verzoek van een belanghebbende
(artikel 8:81, eerste lid) of de einduitspraak (artikel 8:72, vijfde lid).Vierde lidDe voorlopige voorziening vervalt uiterlijk op het moment waarop de einduitspraak wordt gedaan. De voorlopige voorziening wordt immers
getroffen in afwachting van een gewijzigd besluit en een oordeel van de bestuursrechter
daarover. Indien het bestuursorgaan niet overgaat tot herstel van gebreken,
zal de bestuursrechter het besluit vernietigen; in zo’n geval bestaat
evenmin reden de door deze rechter getroffen voorlopige voorziening te laten
voortduren.Artikel IIArtikel II bepaalt voor belastingzaken uitdrukkelijk dat tegen de tussenuitspraak
van de rechtbank, waarbij het bestuursorgaan de gelegenheid wordt gegeven
om het gebrek te herstellen, geen hoger beroep open staat. Dit ter vermijding
van een discussie over de vraag of een tussenuitspraak kan worden aangemerkt
als een uitspraak in de zin van afdeling 8.2.6.Uitsluiting van hoger beroep achten wij nodig, omdat het reeds tijdens
de beroepsprocedure aanwenden van rechtsmiddelen tegen een tussenuitspraak
zou leiden tot ongewenste processuele complicaties en een verlenging van de
procedure bij de rechtbank. Dit betekent overigens niet dat tegen tussenuitspraken
geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming kan worden geboden. Een belanghebbende
kan door het instellen van hoger beroep tegen de einduitspraak immers bewerkstelligen
dat de hogerberoepsrechter een oordeel velt over de tussenuitspraak waarop
de aangevallen uitspraak (mede) is gebaseerd.Artikelen III tot en met VDeze artikelen bevatten de aanpassingen van de wetten die het procesrecht
regelen voor respectievelijk de Centrale Raad van Beroep, het College van
Beroep voor het bedrijfsleven en de Afdeling bestuursrechtspraak voor de Raad
van State. In de eerste plaats is ook voor deze terreinen geregeld dat tegen
de tussenuitspraak van de rechtbank c.q. haar toepassing van de bestuurlijke
lus geen hoger beroep openstaat (zie de onderdelen B van de artikelen II tot
en met V). Hiervoor zij kortheidshalve verwezen naar de toelichting bij artikel
II.Anders dan het gerechtshof, dat oordeelt over het hoger beroep in belastingzaken,
oordelen de drie genoemde colleges in hoogste instantie, hetzij in hoger beroep,
hetzij in eerste en enige aanleg. Gelet hierop is bepaald dat deze colleges
het bestuursorgaan niet slechts in de gelegenheid kunnen stellen, maar zelfs
kunnen opdragen om een gebrek in het bestreden besluit te herstellen (de onderdelen
A en C van de artikelen II tot en met V). Immers, als de rechter in hoogste
instantie constateert dat het bestreden besluit een gebrek vertoont, kan dit
oordeel niet meer worden aangevochten. Het niet herstellen van het gebrek
leidt dan immers zonder meer tot een onherroepelijke verplichting om een nieuw «herstellend»
besluit te nemen, aangezien de einduitspraak van de in hoogste aanleg rechtsprekende
hogerberoepsrechters niet kan worden teruggedraaid.Artikel VIAan een afzonderlijke regeling van de bestuurlijke lus in de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht bestaat niet langer behoefte.Artikel VIIAan een afzonderlijke regeling van de bestuurlijke lus in de Wet milieubeheer
bestaat niet langer behoefte. Het is echter wel nodig om te garanderen dat
over het lot van het nationaal toewijzingsbesluit als bedoeld in artikel 16.29,
eerste lid, van de Wet milieubeheer, gelet op de richtlijn van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 13 oktober 2003
(nummer 2003/87/EG) en de beschikking van de Commissie van de Europese Gemeenschappen
van 29 januari 2004 (nummer 2004/156/EG) met bepalingen over handel in,
bewaking van en rapportage over emissies van broeikasgassen. Daarom bestaat
behoefte aan een bepaling waarin uitdrukkelijk is bepaald wanneer de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak moet hebben gedaan. In
zoverre zij ook verwezen naar de Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
(wet van 30 september 2004, Stb. 2004, 511) en de memorie van toelichting
op het voorstel van deze wet (Kamerstukken II 2003/04, 29 565, nr. 3,
p. 9–11).Het vorenstaande impliceert overigens dat de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State tijdens een beroepsprocedure slechts eemmaal toepassing
aan de bestuurlijke lus mag geven, en in het verlengde hiervan dat zij alle
gebreken van het bestreden besluit in de eerste – en dus enige –
tussenuitspraak moet geven. Alleen op deze wijze kunnen de minister van VROM
en de minister van EZ voldoende duidelijkheid krijgen over de manier om het
bestreden nationaal toewijzingsbesluit tijdig te wijzigen (vgl. Kamerstukken
II 2003/04, 29 565, nr. 3, p. 132).ARTIKEL IXOmdat naar verwachting regelmatig naar dit wetsvoorstel zal worden verwezen,
is een citeertitel opgenomen.VermeijKoopmansNeppérus 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31352-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl