Zicht op de prestaties van de AFM bij het tegengaan van oneerlijke effectenhandel; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29635, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

04-06-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29635 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSAMENVATTING1 INLEIDING1.1 Aanleiding onderzoek1.2 Inhoud2 WERKTERREIN AFM2.1 Inleiding2.2 Verantwoordelijkheid2.3 Taken2.4 Uitbreiding Taken2.5 OrganisatieDe raad van toezicht en het bestuurToezichtvoorbereiding \ {begin }Een controlestrategie
en aanpak van de nieuwe taken van de AFM wordt ontwikkeld binnen het onderdeel
toezichtvoorbereiding. In verband met de invoering van nieuwe taken lopen
bij de AFM een aantal projecten om voor iedere taak een nieuwe werkwijze en
controlestrategie te ontwikkelen.Toezichtuitvoering2.6 Bevoegdheden2.7 Controlestrategie2.8 Doelen2.9 Prestaties2.10 Conclusies3 ONEERLIJKE EFFECTENHANDEL3.1 Inleiding3.2 Voorwetenschap3.3 MarktmisbruikGeen passende delictsomschrijvingen3.4 Koersmanipulatie3.5 Openbaarmaking van koersgevoelige informatie3.6 Beleidsinformatie over dark numbers3.7 Beleidsinformatie over pakkans3.8 Conclusies4 COMPLIANCE EN CHINESE WALLS4.1 Inleiding4.2 Compliance4.3 Compliance financiële instellingen4.4 Compliance beursgenoteerde ondernemingen4.5 Compliance bij AFM4.6 Chinese Walls4.7 Prestaties4.8 Conclusies5 OPENBARE REGISTERS5.1 Inleiding5.2 Zeggenschapsregisters5.3 Insidertransacties5.4 Sanctiebeleid AFM5.5 Betrouwbaarheid van de registers5.6 Prestaties5.7 Conclusies6 HANDHAVING6.1 Inleiding6.2 Signalen6.3 Prestaties signalen6.4 Onderzoek6.4.1 Prestaties onderzoek handel met voorwetenschap6.4.2 Drie soorten onderzoekRegulier onderzoekIncidentenonderzoekThema-onderzoeken6.4.3 Prestaties onderzoeken6.5 Conclusies7 SANCTIES7.1 Inleiding7.2 Prestaties7.3 Boetes voor handel met voorwetenschap7.4 Boetes voor te laat melden voor registers7.5 Aangifte bij OM7.6 Prestaties7.7 Strafrechtelijke sancties7.8 Conclusies8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN8.1 Conclusies8.1.1 Verantwoordelijkheid8.1.2 Beleidsinformatie8.1.3 Handhavingsbeleid8.1.4 SanctiebeleidHandel met voorwetenschapRegisters8.1.5 Wet- en regelgeving8.2 Aanbevelingen8.2.1 Beleidsinformatie8.2.2 Pro-actief handhavingsbeleid8.2.3 Effectiever sanctiebeleid8.2.4 Aanpassingen wet- en regelgeving8.2.5 Voorlichting voor beleggers9 REACTIE VAN DE AUTORITEIT FINANCIËLE MARKTEN, DE
MINISTER VAN FINANCIËN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER9.1 Reactie Autoriteit Financiële Markten9.2 Reactie minister van Financiën9.3 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGE 1AfkortingenBIJLAGE 2Referenties naar literatuurBIJLAGE 3Schema oneerlijke effectenhandel
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29635Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 300 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 635Zicht op de prestaties van de Autoriteit Financiële Markten bij
het tegengaan van oneerlijke effectenhandelnr. 2RAPPORTInhoud Samenvatting5   1Inleiding81.1Aanleiding onderzoek8 1.2Inhoud9   2Werkterrein AFM102.1Inleiding10 2.2Verantwoordelijkheid102.3Taken11 2.4Uitbreiding Taken122.5Organisatie14 2.6Bevoegdheden162.7Controlestrategie16 2.8Doelen162.9Prestaties17 2.10Conclusies17   3Oneerlijke effectenhandel193.1Inleiding19 3.2Voorwetenschap203.3Marktmisbruik20 3.4Koersmanipulatie213.5Openbaarmaking van koersgevoelige
informatie223.6Beleidsinformatie over dark numbers223.7Beleidsinformatie over pakkans233.8Conclusies23    4Compliance en Chinese Walls254.1Inleiding25 4.2Compliance254.3Compliance financiële instellingen264.4Compliance beursgenoteerde ondernemingen264.5Compliance bij AFM27 4.6Chinese Walls284.7Prestaties28 4.8Conclusies285Openbare registers305.1Inleiding305.2Zeggenschapsregisters305.3Insidertransacties30 5.4Sanctiebeleid AFM305.5Betrouwbaarheid van de registers315.6Prestaties32 5.7Conclusies33   6Handhaving346.1Inleiding346.2Signalen34 6.3Prestaties signalen346.4Onderzoek35 6.4.1Prestaties onderzoek handel met
voorwetenschap35 6.4.2Drie soorten onderzoek366.4.3Prestaties onderzoeken36 6.5Conclusies37   7Sancties387.1Inleiding387.2Prestaties38 7.3Boetes voor handel met voorwetenschap38 7.4Boetes voor te laat melden voor
registers39 7.5Aangifte bij OM397.6Prestaties40 7.7Strafrechtelijke sancties407.8Conclusies40    8Conclusies en aanbevelingen428.1Conclusies428.1.1Verantwoordelijkheid428.1.2Beleidsinformatie428.1.3Handhavingsbeleid43 8.1.4Sanctiebeleid438.1.5Wet- en regelgeving438.2Aanbevelingen44 8.2.1Beleidsinformatie448.2.2Pro-actief handhavingsbeleid448.2.3Effectiever sanctiebeleid44 8.2.4Aanpassingen wet- en regelgeving44 8.2.5Voorlichting voor beleggers45 9Reactie van de Autoriteit Financiële Markten, de minister
van Financiën en nawoord Algemene Rekenkamer469.1Reactie Autoriteit Financiële
Markten46 9.2Reactie minister van Financiën479.3Nawoord Algemene Rekenkamer48    Bijlage 1Afkortingen50Bijlage 2Referenties naar literatuur51Bijlage 3Schema oneerlijke effectenhandel52SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer onderzocht in 2003 het functioneren van de raad
van toezicht van de Autoriteit Financiële Markten (AFM). De bevindingen
over dit onderwerp publiceerde de Algemene Rekenkamer op 10 maart 2004
in haar rapport: «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met
een wettelijke taak deel 4».Verder onderzocht de Algemene Rekenkamer in 2003 de informatie over de
prestaties van de AFM bij het tegengaan van marktmisbruik en andere vormen
van oneerlijke effectenhandel. Daarop heeft dit rapport betrekking.De Algemene Rekenkamer betrok de volgende aspecten van het tegengaan van
oneerlijke effectenhandel in haar onderzoek:• Beleidsinformatie over het vermoedelijke aantal
gevallen (dark number) van marktmisbruik en de pakkans en de beleidsinformatie
over de prestaties van de AFM ten aanzien van het aantal
ontvangen signalen van marktmisbruik, de afdoening ervan en de onjuiste en
te late meldingen voor de openbare registers;• Preventie van oneerlijke effectenhandel door toezicht
op compliance-regelingen, Chinese Walls en openbare registers;• Handhavings- en sanctiebeleid van de AFM bij marktmisbruik
en geconstateerde overtredingen van de meldplicht voor de openbare registers.Oneerlijke effectenhandel omvat marktmisbruik, het niet openbaren van
koersgevoelige informatie en het niet of te laat voldoen aan de verplichtingen
om bepaalde transacties bij de AFM aan te melden. Marktmisbruik betreft: handel
met voorwetenschap, marktmanipulatie door onjuiste informatie, manipulatie
van koersen en/of bedrog bij de emissie van effecten.De minister van Financiën heeft de verantwoordelijkheid voor het
systeem van het gedragstoezicht op de financiële markten en het goed
functioneren van de AFM. De wettelijke taken van de minister van Financiën
bij het tegengaan van marktmisbruik en andere vormen van oneerlijke effectenhandel
zijn door hem onder meer op basis van de Wet toezicht effecteninstellingen
van 1995 (Wte), gedelegeerd aan de AFM.De wet- en regelgeving die betrekking heeft op het tegengaan van oneerlijke
effectenhandel is opgenomen in de specifieke effectenwet- en regelgeving,
zoals de Wte 1995, de nadere regeling van de AFM en het fondsenreglement van
Euronext.Voor sommige vormen van oneerlijke effectenhandel, zoals koersmanipulatie
met valse berichten, gebruikt het OM de commune strafbaarstellingen uit het
Wetboek van Strafrecht omdat het effectenrecht niet voorziet in een adequate
strafbaarstelling van koersmanipulatie met valse berichten.De AFM heeft toezichtstaken op compliance-regelingen, Chinese Walls en
openbare registers. Ook heeft zij handhavingstaken, namelijk het uitvoeren
van controles en kan zij bestuurlijke boetes opleggen. Bij zware delicten
kan de AFM besluiten aangifte te doen bij het OM.Er is nieuwe wetgeving in voorbereiding inzake de hervorming van het toezicht
op de financiële markten, de implementatie van de Europese richtlijn
marktmisbruik, het toezicht op financiële dienstverleners en het toezicht op accountants. Uit deze nieuwe wetgeving vloeien nieuwe wettelijke
taken voor de AFM voort, zonder dat de bestaande taken inzake het bestrijden
van marktmisbruik worden verminderd.De voortdurende toename van het aantal controle-objecten, de invoering
van nieuwe taken, de uitbreiding van de te handhaven gedragsregels en bevoegdheden
vergen van de AFM veel inspanningen en aanpassingsvermogen. Voor de uitvoering
van de nieuwe taken is extra personeel noodzakelijk en dienen de bij de nieuwe
taken horende controlestrategieën te worden ontwikkeld.De Algemene Rekenkamer trekt uit haar onderzoek de volgende hoofdconclusies:• de AFM dient over meer beleidsinformatie over oneerlijke effectenhandel
te beschikken dan thans het geval is. Het betreft beleidsinformatie over dark
numbers (het vermoedelijke aantal gevallen) en de pakkans. Ook de beleidsinformatie
over de prestaties van de AFM ten aanzien van het aantal
ontvangen signalen, de afdoening ervan, de ingestelde onderzoeken en het beheer
van de openbare registers dient verbeterd te worden. Deze beleidsinformatie
is nodig om uitspraken te kunnen doen over de effecten van
het handhavingsbeleid van de AFM.• Er is intensiever toezicht nodig op de naleving van de regelingen
die een preventief karakter hebben, zoals compliance-regelingen,
Chinese Walls en de meldverplichtingen bij de openbare registers.• Het handhavingsbeleid van de AFM is afwachtend.
Een pro-actief handhavingsbeleid dient ook «at random» controles1 van de risicogroepen te omvatten. Daardoor kan de preventie
verbeteren.• Het sanctiebeleid van de AFM is nog niet voldoende
effectief.• Voor een pro-actief handhavings- en effectief sanctiebeleid heeft
de AFM adequate bevoegdheden nodig. De minister van Financiën dient de
AFM daarvan te voorzien door aanpassing van wet- en regelgeving.De Algemene Rekenkamer beveelt de minister van Financiën en de AFM
aan om verbeteringen aan te brengen op de volgende gebieden: de beleidsinformatie,
het handhavingsbeleid, het sanctiebeleid en de wet- en regelgeving.Verder kan voorlichting over het vóórkomen (omvang en aard)
van oneerlijke effectenhandel bijdragen aan een betere beleggersbescherming.In haar reactie geeft het bestuur van de AFM aan de Algemene Rekenkamer
erkentelijk te zijn voor de aanbevelingen, het rapport als geheel, het uitgebreide
onderzoek dat hieraan ten grondslag heeft gelegen en voor de wijze waarop
haar medewerkers in de gelegenheid zijn gesteld om inbreng te leveren bij
het onderzoek.De AFM onderschrijft nagenoeg alle conclusies en aanbevelingen. In twee
gevallen onderschrijft de AFM de conclusies niet. Dit betreft de conclusies
over de pakkans bij marktmisbruik en de conclusie dat de controlemethodiek
van de AFM reactief is.De AFM geeft aan dat de pakkans samenhangt met het veronderstelde aantal
normovertredingen, aangezien het veronderstelde aantal overtredingen niet
bekend is kan volgens de AFM geen uitspraak worden gedaan over de pakkans.
Ten aanzien van de controlemethodiek geeft de AFM aan deze pro-actief te vinden.
Door middel van het huidige bijdragemodel worden de risico's bij onder toezichtstaande
instellingen periodiek en ex-ante onderzocht. Hierdoor kunnen de onderzoeken
worden gericht op het adresseren van risico's door de instellingen, nog voordat
er problemen ontstaan waarvan cliënten de dupe kunnen worden.
Wel neemt de AFM in overweging om «at random» controles bij risicogroepen
uit te gaan voeren.De minister van Financiën antwoordt dat het rapport aan waarde zou
winnen als een verwijzing zou worden opgenomen naar de ontwikkelingen die
zich in 2003 aandienden respectievelijk die zich sindsdien hebben voorgedaan.De minister geeft aan dat er inmiddels diverse wetsvoorstellen zijn ingediend
bij de Tweede Kamer. De EU-richtlijn betreffende markten voor financiële
instrumenten is gepubliceerd. Deze richtlijn geeft een concretere uitwerking
van de regelingen op preventief terrein, waardoor deze regelingen explicieter
dan voorheen onderdeel worden van het toezicht op effecteninstellingen. Daarnaast
bevat de richtlijn Marktmisbruik een aantal deels nieuwe of aangescherpte
preventieve maatregelen.Tevens geeft de minister aan dat de samenwerking tussen de AFM en het
OM is geïntensiveerd. Voorts is het Financieel Expertisecentrum in maart
2004 geherstructureerd en opnieuw gepositioneerd.De AFM heeft inmiddels in samenwerking met DNB de uitgangspunten voor
het handhavingsbeleid vastgesteld. Nu wordt gewerkt aan formalisering en concretisering
van een consistent en planmatig handhavingsbeleid.De Algemene Rekenkamer is verheugd dat zowel het Ministerie van Financiën
als de Autoriteit Financiële Markten inmiddels acties hebben ondernomen
om te komen tot een verbetering van het toezicht op de financiële markten.
Deze acties hebben geleid tot geïmplementeerde, dan wel binnen afzienbare
tijd te implementeren wetten en maatregelen die in belangrijke mate kunnen
bijdragen aan het effectief bestrijden van oneerlijke effectenhandel.Ten aanzien van de beleidsinformatie over handel met voorwetenschap (dark
number) blijft de Algemene Rekenkamer van mening dat het schatten van de totale
omvang een goed aanvullend instrument is om zicht te krijgen op de vermoedelijke
omvang en inzicht te krijgen in de daarbij behorende oorzaken. De Algemene
Rekenkamer is van mening dat hiermee de effectiviteit van de werkzaamheden
van de AFM kan worden vergroot.Voorts blijft de Algemene Rekenkamer van mening dat het handhavingsbeleid
van de AFM reactief is. Doordat de AFM zich bij haar handhavingsbeleid voornamelijk
baseert op informatie van derden (onder andere enquêtes, telefonische
meldingen) kan er volgens de Algemene Rekenkamer niet worden gesproken over
een pro-actief handhavingsbeleid, zoals de AFM stelt.Mede door de inmiddels doorgevoerde herstructurering van het Financieel
Expertisecentrum en de (voorziene) aanpassing van de wetgeving krijgt de AFM
naar de mening van de Algemene Rekenkamer meer mogelijkheden om te kunnen
komen tot een pro-actief handhavingsbeleid.1 INLEIDING1.1 Aanleiding onderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft in de eerste helft van 2003 een onderzoek
uitgevoerd naar de beleidsinformatie over de prestaties en de daarmee behaalde
effecten van de Autoriteit Financiële Markten (AFM), voorheen Stichting
Toezicht Effectenverkeer (STE), bij het tegengaan van marktmisbruik en andere
vormen van oneerlijke effectenhandel.Eind jaren tachtig besteedde de Algemene Rekenkamer veel aandacht aan
de premiegefinancierde sector van Nederland en de beide toporganen daarvan:
de Sociale Verzekeringsraad en de Ziekenfondsraad. Een en ander leidde onder
meer tot verhoogde aandacht voor de positie en resultaten van het toezicht
op en van de sector. In de jaren negentig heeft de Algemene Rekenkamer veel
aandacht besteed – zowel incidenteel als rijksbreed – aan het
functioneren van de verschillende inspecties die het rijk heeft.Gezien de opkomst van toezichthouders op markten oriënteert de Algemene
Rekenkamer zich thans op die, deels nieuwe, instellingen om daaraan, zowel
incidenteel als rijksbreed, aandacht te geven. Later dit jaar rondt de Algemene
Rekenkamer een inventarisatie af naar de praktijk van het toezicht op markten,
zoals de telecomsector, energiebedrijven en financiële instellingen.
Het voorliggende onderzoek naar één van die instellingen, de
AFM, past bij deze ontwikkeling.Het vertrouwen in de financiële sector is onder druk komen te staan
doordat de afgelopen jaren een reeks van schandalen aan het licht kwam (onder
meer: Enron, Boonstra, Ahold en Parmalat). Verder bestaat het risico dat deze
sector wordt misbruikt voor niet geoorloofde doelen, zoals het witwassen van
geld en de financiering van terrorisme.De AFM heeft op veel verschillende soorten gedragingen in de financiële
marktsector een toezichtstaak gekregen. Veel van die taken zijn recent aan
de AFM opgedragen. De Algemene Rekenkamer heeft daarom haar onderzoek beperkt
tot de taken die «van oudsher» bij de AFM (en daarvoor de STE)
thuishoren.De taken van de AFM die in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer zijn
betrokken, hebben betrekking op de preventie van oneerlijke effectenhandel
en op de handhaving, in de keten van het signaal van oneerlijke effectenhandel
tot de bestuurlijke boete, dan wel de aangifte bij het Openbaar Ministerie
(OM).De vraag is of de beleidsinformatie over deze taken van de AFM over doelen,
prestaties en effecten voldoende specifiek, meetbaar, afgesproken, relevant,
tijdgebonden en consistent (SMART-c) is. Voor de preventieve taken en voor
de handhaving van wet- en regelgeving dienen immers meetbare beleidsdoelen te zijn geformuleerd in termen van:– beoogde en gerealiseerde effecten in de maatschappij,
zoals de mate van naleving van wet- en regelgeving en van de– beoogde en gerealiseerde prestaties. Daarbij
gaat het zowel om het beoogde aantal prestaties als om de
gerealiseerde prestaties.Als prestaties merkt de Algemene Rekenkamer in dit onderzoek aan:• het aantal bij de AFM binnengekomen signalen van oneerlijke effectenhandel
(aantal, soort en leverancier);• het aantal verwerkte signalen en de behandeling ervan; • het aantal onderzoeken, opgelegde bestuurlijke boetes en het aantal
aangiften bij het OM;• het aantal te late, onvolledige en onjuiste meldingen voor de openbare
registers die de AFM beheert en het aantal opgelegde bestuurlijke boetes voor
het te laat of niet melden voor deze registers 1.2 InhoudHoofdstuk 2 gaat over het werkterrein van de AFM. Hierin worden de verantwoordelijkheden,
taken en bevoegdheden van de AFM weergegeven. Ook laat dit hoofdstuk zien
welke informatie over doelen, prestaties en effecten in de verantwoording
en de begrotingen van de minister van Financiën en van de AFM is te vinden.
Het begrip «oneerlijke effectenhandel» wordt in hoofdstuk 3 beschreven.De hoofdstukken 4 en 5 gaan over preventie door compliance-regelingen,
Chinese Walls en openbare registers. De prestaties bij de handhaving (signalen,
controles, onderzoeken en bestuurlijke boetes) worden in de hoofdstukken 6
en 7 behandeld. Het rapport wordt in hoofdstuk 8 afgesloten met de conclusies
en aanbevelingen.Hoofdstuk 9 bevat de reactie op het rapport van de minister van Financiën,
de AFM en het nawoord van de Algemene Rekenkamer.2 WERKTERREIN AFM2.1 InleidingPer 1 maart 2002 is de naam van de Stichting Toezicht Effectenverkeer
(STE) gewijzigd in: Autoriteit Financiële Markten (AFM). De STE was in
hoofdzaak belast met het toezicht op de naleving van de gedragsregels in het
effectenverkeer. De nieuwe naam sluit aan op de verbreding van het takenpakket
van de AFM tot gedragstoezichthouder op de financiële markten.De Autoriteit Financiële Markten (AFM) opereert in een omgeving die
in beweging is. De marktontwikkelingen volgen elkaar snel op door de toenemende
internationale vervlechting, technologische vernieuwing en toenemende mondigheid
van de consument. In 2002 heeft een ingrijpende herziening van het toezicht
plaatsgevonden.De taken van de AFM zijn uitgebreid tot gedragstoezichthouder voor de
gehele financiële sector. Daarmee heeft de AFM een groot aantal nieuwe
taken gekregen, waarvan sommige, zoals het toezicht op de Financiële
Bijsluiter, al zijn geoperationaliseerd. De invoering van andere taken staat
voor de komende maanden en jaren op het programma.Uit de taken vloeien doelen, prestaties en effecten voort. De Algemene
Rekenkamer heeft onderzocht of duidelijk is welke doelen, prestaties en effecten
de AFM wil bereiken bij het tegengaan van oneerlijke effectenhandel. Doelen,
prestaties en effecten dienen specifiek, meetbaar, afgesproken, relevant,
tijdgebonden en consistent te zijn.2.2 VerantwoordelijkheidHet toezicht op de naleving van gedragsregels in de financiële markten
is opgedragen aan de minister van Financiën, die deze taken door middel
van overdrachtsbesluiten heeft gedelegeerd aan de AFM.1De minister van Financiën stelt zich op het standpunt, zo geeft hij
aan in zijn door het Parlement goedgekeurde begroting 2003, dat hij de systeemverantwoordelijkheid
heeft voor het functioneren van de financiële markten. De resultaatverantwoordelijkheid
ligt bij de AFM.Volgens de kaderstellende visie van het Ministerie van Financiën
op toezicht gaat het bij systeemverantwoordelijkheid om de instelling en de
opzet van de inrichting van het toezicht als zodanig en het functioneren van
de toezichthouder in het systeem. Systeemverantwoordelijkheid is naast de
zorg voor adequate wet- en regelgeving, vooral het toezicht houden op de toezichthouder.De minister heeft geen verantwoordelijkheid voor de besluitvorming van
de AFM over de handhaving van de gedragsregels in individuele gevallen.2 De AFM is een zelfstandig bestuursorgaan, tevens RWT,
zoals bedoeld in de Comptabiliteitswet. Als zelfstandig bestuursorgaan draagt
de AFM de verantwoordelijkheid voor de concrete uitoefening van haar toezicht.De AFM is grotendeels tariefgefinancierd, dat wil zeggen dat de door de
AFM gecontroleerden de kosten van de AFM dragen. De minister van Financiën
stelt de hoogte van het tarief vast en publiceert dit tarief in de Staatscourant.Inmiddels heeft de minister van Financiën aan de Tweede Kamer medegedeeld
dat hij voornemens is om met name de handhavingstaken van de AFM uit de algemene
middelen te financieren.32.3 TakenIn het onderstaande schema zijn de wettelijk taken van de AFM weergegeven.De AFM is de gedragstoezichthouder op de financiële markt van het
sparen, beleggen, lenen en verzekeren en zorgt dat alle partijen zich aan
de relevante wet- en regelgeving houden. De Nederlandsche Bank (DNB) en de
Pensioen en Verzekeringskamer (PVK) oefenen het bedrijfseconomische (prudentiële)
toezicht uit. De effecteninstellingen, beleggingsinstellingen en consumentenkredietinstellingen
vallen dus onder het gedragstoezicht van de AFM.De AFM heeft het toezicht op de markt opgedeeld in drie taakgebieden:
de relatie tussen vragers en aanbieders van financiële producten, de
relatie tussen effectenuitgevende instellingen en beleggers en tussen beleggers
onderling, en de financiële infrastructuur. Dit staat nader toegelicht
in het document «Visie en strategie».In de verschillende taakgebieden voert de AFM controles uit, handhaaft
het wettelijk kader, geeft voorlichting en stelt aanvullende normen.De AFM bevordert normoverdracht naar actoren in de financiële markten
door onder meer voorlichting te geven over nieuwe regels, interpretaties en
algemene waarnemingen.Naast toezichthoudende taken heeft de AFM ook uitvoerende taken, zoals
het bijhouden van openbare registers. In deze registers neemt het AFM meldingen
van transacties van insiders en wijzigingen in zeggenschapsverhoudingen op.1 De registers worden op internet gepubliceerd en hebben
tot doel om aan beleggers informatie te verschaffen.Tot het preventieve takenpakket van de AFM behoort ook consumentenbescherming
door het verstrekken van voorlichting, bijvoorbeeld door beleggers te waarschuwen
voor malafide effectenbemiddelaars, die zonder vergunning handelen.De AFM houdt ook toezicht op de Financiële Bijsluiter die financiële
marktpartijen verplicht zijn aan te bieden voor bepaalde (complexe) producten.
In dat geval staan ook verzekeraars en banken onder het toezicht van de AFM.2.4 Uitbreiding TakenDe afgelopen jaren zijn de wettelijke taken van de AFM uitgebreid door
ontwikkelingen op de financiële markten en de herinrichting van het toezicht
daarop.2.5 OrganisatieIn verband met de overdracht van taken van andere toezichthouders naar
de AFM en de invoering van nieuwe taken heeft de AFM per 1 juli 2003
een nieuwe organisatiestructuur ingevoerd.De raad van toezicht en het bestuurDe Raad van Toezicht van de AFM bestaat uit vijf personen. Deze raad ziet
er op toe dat het bestuur van de AFM zijn taken naar behoren uitvoert, binnen
de wettelijke kaders en met inachtneming van de beginselen van behoorlijk
bestuur.Het bestuur van de AFM bestaat uit drie personen. Een belangrijk aandachtspunt
van het huidige bestuur is de ontwikkeling en invoering van nieuwe strategieën
voor het houden van toezicht in het kader van nieuwe wettelijke taken.Toezichtvoorbereiding \ {begin }Een controlestrategie
en aanpak van de nieuwe taken van de AFM wordt ontwikkeld binnen het onderdeel
toezichtvoorbereiding. In verband met de invoering van nieuwe taken lopen
bij de AFM een aantal projecten om voor iedere taak een nieuwe werkwijze en
controlestrategie te ontwikkelen.ToezichtuitvoeringBinnen toezichtuitvoering is er een combinatie van toezichtaccounts en competentiecentra: Gedragstoezicht, Consument, Toetreding Marktwerking
en Juridische Zaken.Er zijn vijf directeuren voorzien die rechtstreeks rapporteren aan het
bestuur. De AFM groeide in 2002 van 186 naar 273 medewerkers. Begin 2004 was
de AFM naar circa 400 medewerkers gegroeid.2.6 BevoegdhedenDe AFM beschikt over wettelijk geregelde onderzoeks-, inlichtingen-, controle-
en sanctiebevoegdheden.De AFM heeft de bevoegdheid om bestuurlijke sancties op te leggen bij
geconstateerde overtredingen, zoals boetes en dwangsommen. Verder kan zij
een aanwijzing of een openbare waarschuwing geven, een stille curator aanstellen,
een vergunning intrekken en registratie doorhalen of weigeren.De AFM kan bij het OM aangifte doen van geconstateerde overtredingen.2.7 ControlestrategieDoor de toename van het aantal controleobjecten en het aantal te handhaven
gedragsregels heeft de AFM eerst een controlestrategie voor de financiële
instellingen ontwikkeld. Deze instellingen sturen de AFM een toezichtsformulier.
Daarin vraagt de AFM een evaluatie te maken van de mate waarin zij voldoen
aan de regels en of ze voldoende bijdragen aan de toezichtsdoelstellingen.
Op basis van deze zelfevaluaties stelt de AFM risicoanalyses op. Daar waar
de risico's op overtreding van de gedragsregels het grootst is, voert AFM
systematisch en gericht controles uit.De AFM onderwerpt de ingevulde vragenlijsten aan een plausibiliteitbeoordeling.
Op basis van de uitkomsten daarvan en de risicoanalyse stelt AFM de planning
van het toezicht vast. Deze controlestrategie stelt de AFM thans in staat
gestructureerd toezicht uit te oefenen op de effecteninstellingen en zich
minder te laten leiden door incidenten.Op basis van de uitkomsten houdt de AFM gesprekken met het management
van de instellingen. Het doel van deze gesprekken is het analyseren van de
risico's voor het gedragstoezicht die voortvloeien uit de strategische doelstellingen
van de betrokken instelling.Bij de invoering van de nieuwe taken wordt door het organisatieonderdeel
toezichtvoorbereiding een nieuwe controleaanpak ontwikkeld. Vervolgens wordt
deze aanpak overgenomen door toezichtuitvoering.2.8 DoelenIn zijn begroting 2003 formuleert de minister van Financiën als operationele
doelstelling voor het toezicht op de financiële sector: «Het creëren van een slagvaardige en effectieve institutionele
vormgeving van het toezicht op de financiële markten»1.Blijkens haar statuten heeft de AFM tot doel:«Het bevorderen op de financiële markten
van een ordelijk en transparant marktproces, de zuivere verhouding tussen
de marktpartijen en de bescherming van de consument».De AFM vat haar doelen samen als:«Het bevorderen van de toegang tot, de goede
werking van en het vertrouwen in de financiële markten. Deze doelstellingen
dienen niet alleen het belang van afnemers van financiële diensten en
producten, maar ook dat van de economie als geheel. Zowel het publiek, het
bedrijfsleven als de overheid zijn voor veel activiteiten afhankelijk van
de financiële producten die op de markten aangeboden worden.Vertrouwen in de financiële markten is cruciaal. Daarom is goed toezicht
van groot belang».In «Beleid en begroting 2003» geeft de AFM de doelstellingen
per wettelijke taak weer en heeft daarbij drie operationele doelen geformuleerd,
namelijk:1e het bevorderen van de toegankelijkheid van de markt;2e bevorderen van de goede werking van de markt, met als subdoelen: kenbare
normen, voldoende informatie en bescherming van zwakkere belangen;3e het borgen van het vertrouwen van marktpartijen in de markt.De AFM beoogt over een periode van 4 à 5 jaar de volgende resultaten
te realiseren:– een meetbare vergroting van haar gezag;– een meetbare bijdrage aan de rechtvaardigheid van de markt en– een meetbare bijdrage aan de efficiency van de markt.De AFM heeft nog niet uitgewerkt hoe wordt gemeten of de beoogde doelen
en de beoogde resultaten (prestaties en effecten) de komende jaren zullen
worden bereikt. De AFM heeft na de omvorming van de STE tot gedragstoezichthouder
AFM eerst gewerkt aan het formuleren van een visie en strategie als gedragstoezichthouder.Vervolgens is een meerjarenbeleidspan opgesteld en is per 1 juli
2003 een reorganisatie (de herinrichting) doorgevoerd. Als één
van de vervolgstappen is voorzien in het uitwerken van prestatie-indicatoren.
In het najaar van 2003 is hiervoor een project gestart. Het meten van effecten
wordt pas mogelijk nadat de eerder genoemde stappen zijn gezet. Voorzien is
deze in 2004 te ontwikkelen, parallel aan het conformeren van de begroting
aan de VBTB-eisen1.De door AFM in 2003 te leveren prestaties (signalen, controles, onderzoeken
en aangiften) ten aanzien van het specifieke toezicht op nakoming van de gedragsregels
in de sectorale wetgeving, zoals het verbod van gebruik van voorwetenschap
en het tipverbod, zijn nog niet in de begroting 2003 van de AFM vermeld.Een analyse van de behaalde prestaties bij het bestrijden van marktmisbruik
of andere vormen van oneerlijke effectenhandel is niet vermeld.2.9 PrestatiesOmtrent de doeltreffendheid van het toezicht op de financiële markten
door de AFM merkt de minister in zijn begroting 2003 op dat voor de jaarlijkse prestatiemeting gebruik zal worden gemaakt van de mate
waarin de toezichthouders op de markten, zoals de AFM, hun doelstellingen
realiseren aan de hand van de gegevens in hun jaarverslagen en begrotingen.De Algemene Rekenkamer trof de resultaten van de jaarlijkse prestatiemeting,
in de vorm van een analyse van de prestaties of prestatiegegevens, niet aan
in de begroting van de minister van Financiën voor 2003 en 2004.2.10 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van Financiën
zijn systeemverantwoordelijkheid voor het toezicht op de financiële markten
vorm en inhoud geeft in het lopende wetgevingstraject gericht op de hervorming
van het toezicht op de financiële markten. In dit traject worden de taken
van de AFM herzien en uitgebreid.De Algemene Rekenkamer merkt op dat bij de systeemverantwoordelijkheid
van de minister voor het functioneren van de AFM, met name de informatie over
de doelen, prestaties en effecten van de AFM een belangrijke rol speelt bij
het beantwoorden van de vraag of en in welke mate de systeemvoorwaarden die
de minister heeft getroffen al dan niet voldoende effectief zijn.De AFM doet er goed aan de gestelde doelen beter te operationaliseren,
de beleidsinformatie en de verslaglegging te verbeteren, opdat de effecten
van de prestaties van de AFM beter gemeten en gevolgd kunnen worden. Bovendien
stelt dit de minister in staat zich beter te kunnen verantwoorden.3 ONEERLIJKE EFFECTENHANDEL3.1 InleidingOneerlijke effectenhandel wordt in dit onderzoek gebruikt als containerbegrip.
Het betreft het gedrag van actoren in de financiële markten waardoor
andere actoren kunnen worden benadeeld. Actoren zijn de instellingen die effecten
uitgeven (zoals de beursgenoteerde ondernemingen), effecteninstellingen, tussenpersonen
en beleggers in effecten.Marktmisbruik is een vorm van oneerlijke effectenhandel. Onder marktmisbruik
wordt begrepen: handel met voorwetenschap, marktmanipulatie, koersmanipulatie
en bedrog bij emissie van effecten.Oneerlijke effectenhandel omvat ook het niet tijdig openbaar maken van
koersgevoelige informatie door beursgenoteerde ondernemingen en het niet of
niet tijdig melden van transacties die dienen te worden vermeld in een openbaar
register.In dit hoofdstuk komen de ernstigste vormen van oneerlijke effectenhandel
aan de orde, namelijk: handel met voorwetenschap, markt- en koersmanipulatie
en niet tijdige openbaarmaking van koersgevoelige informatie.Verder wordt in dit hoofdstuk aandacht gegeven aan het dark number van
handel met voorwetenschap en de pakkans bij overtredingen. Beleidsinformatie
over het dark number en de pakkans dient als basis voor de risicoanalyse aanwezig
te zijn. Het handhavings- en sanctiebeleid kan hiermee worden aangestuurd.Verbodsbepalingen die oneerlijke effectenhandel tegen gaan zijn te vinden
in het Wetboek van Strafrecht en in de specifieke effectenwetgeving, zoals de Wte 1995 en in de nadere regeling van de AFM. Overtreding kan worden
afgedaan met een bestuurlijke boete of strafrechtelijke vervolging.Verder zijn verbodsbepalingen opgenomen in het fondsenreglement van het
beursbedrijf Euronext. Bij overtreding kan Euronext maatregelen treffen tegen
de beursgenoteerde onderneming, zoals het schrappen van de beursnotering.Tenslotte kunnen gedragingen van effecteninstellingen, waarvan niet direct
duidelijk is of er sprake is van oneerlijke effectenhandel ter beoordeling
worden voorgelegd aan de brancheorganisatie «Dutch Securities Institute».3.2 VoorwetenschapHet is verboden om beschikkende over voorwetenschap beursgenoteerde effecten
te kopen of te verkopen. Voorwetenschap wordt in de wet gedefinieerd als: «Bekendheid met een bijzonderheid omtrent de rechtspersoon
vennootschap of instelling waarop de effecten betrekking hebben of omtrent
de handel in effecten die niet openbaar is gemaakt en waarvan openbaarmaking
naar redelijkerwijs te verwachten, invloed zou kunnen hebben op de koers van
de effecten ongeacht de richting van de koers.»AMSTERDAM (ANP) - Oud-Philipstopman Cor Boonstra is vrijgesproken van
handel met voorkennis. Hij werd ervan verdacht voorwetenschap gebruikt te
hebben bij de aankoop van een pakket aandelen van amusementsconcern Endemol
in 2000. De president van de rechtbank in Amsterdam vond de handelwijze van
Boonstra wel opmerkelijk. Dit gold vooral het
tijdstip van de transactie, dat Boonstra zelf het initiatief nam en dat hij
zijn Belgische bankier om discretie vroeg bij de transactie. De rechter vond
deze feiten echter nog geen bewijs om Boonstra te veroordelen wegens het misdrijf
handel met voorwetenschap. De rechter vond dat de transacties passen in het
gedrag van de actieve belegger Boonstra en dat het bedrag van circa 500.000
euro gebruikelijk voor hem was.Door de nieuwe Europese richtlijn marktmisbruik
zullen de artikelen over effectenhandel met voorwetenschap op een aantal punten
worden aangepast. Zo wordt in de verbodsbepaling het element «gebruik
maken van» geïntroduceerd. Dat heeft tot gevolg dat degene die
over voorwetenschap beschikt ook daadwerkelijk aantoonbaar gebruik moet hebben
gemaakt van deze voorwetenschap. De implementatie van de richtlijn marktmisbruik
zal volgens de minister van Financiën naar verwachting uiterlijk in oktober
2004 afgerond zijn.3.3 MarktmisbruikMarktmisbruik en koersmanipulatie zijn in de effectenwetgeving nog niet
strafbaar gesteld. Om deze lacune in de effectenwetgeving op te vullen, maakt
het OM bij het instellen van strafvervolging gebruik van een in algemene bewoordingen
geformuleerd verbod tot manipulatie van de koers of prijs van «koopwaren,
fondsen of geldswaardig papier», door leugenachtige berichten te verspreiden
(artikel 334 Wetboek van Strafrecht).Casus HerculesHercules, een daytrader, had volgens het OM op het internet valse geruchten
verspreid over het bedrijf Cardio Control, terwijl hij zelf grote pakketten
aandelen van dit bedrijf had. Vervolgens handelde hij op zijn gemanipuleerde
«inside information». De berichten op het internet trokken echter
de aandacht van Euronext, die een signaal gaf aan de AFM. Doordat Hercules
de mogelijke leugens via het internet verspreidde, liet hij bewijsbare sporen
achter. Zo beweerde Hercules op het internet dat hij van Cardio Control had
gehoord dat de bestuursvoorzitter «op zakenreis was voor ruim een week».
Hiermee suggereerde hij – volgens het OM – dat een overname op
til was. Ook beweerde hij dat er één grote koper was in het
fonds die zou kunnen zorgen voor een grote koersstijging en dat er sprake
was van drukke handel in het fonds. Dat was op zichzelf juist maar die grote
koper en verkoper was Hercules zelf. De AFM deed hiervan aangifte bij het
OM.Volgens de advocaat van Hercules is de melding dat er drukke handel is
in het aandeel slechts de waarheid, ook als niet wordt vermeld dat die handel
alleen door de schrijver zelf wordt uitgevoerd. Verder bleek Hercules over
telefoonnota's te beschikken waaruit bleek dat hij regelmatig belde met het
bedrijf en dat de bestuursvoorzitter op vakantie was.De rechter oordeelde dat Hercules had gepoogd de koers van Cardio Control
te laten stijgen door een leugenachtig bericht te verspreiden, te weten dat
er een minderheidsbelang in Cardio Control van eigenaar zou wisselen, terwijl
hij wist dat dit onwaar was, aangezien hij zelf verantwoordelijk was voor
de grote aan- en verkopen van die dag. Hercules kreeg een boete van 5000 Euro.
Het OM en Hercules hebben beiden hoger beroep aangetekend.Geen passende delictsomschrijvingenHet OM kwalificeert vormen van marktmisbruik tot op heden als «publieksmisleiding»
of als het verspreiden van valse berichten of valsheid in geschrifte. Door
onjuiste typering kan in statistisch onderzoek naar de omvang van «oneerlijke
effectenhandel» een vertekend en onvolledig beeld ontstaan over de omvang
van marktmisbruik, omdat de kwalificaties van het OM niet onder de categorie
«marktmisbruik» worden meegeteld.Verder bestaat het risico dat de rechter niet toekomt aan een door het
OM voorgestelde veroordeling omdat de ten laste gelegde feiten, zoals bij
voorbeeld provisiejagen, evenmin een passende delictomschrijving kent. Degenen
die zich aan provisiejagen schuldig kunnen maken zijn effecteninstellingen.
Zij vallen onder de Nadere Regeling, die in art. 29 een verbodsbepaling voor
provisiejagen bevat. Overtreding van deze verbodsbepaling is beboetbaar met
een bestuurlijke boete.De Algemene Rekenkamer is van mening dat hier verbeteringen mogelijk zijn
door afstemming tussen AFM en OM over de juiste benoeming van het delict als
het gaat om een wel in wetgeving omschreven strafbaar feit. Voorts kan de
AFM overwegen om zaken die zij bestuurlijk kan afdoen in principe niet meer
door te sturen naar het OM.3.4 KoersmanipulatieDe nadere regeling toezicht effectenverkeer van de AFM stelt een aantal
specifieke gedragingen van effecteninstellingen
strafbaar, bijvoorbeeld koersmanipulatie. Of een algemeen verbod van koersmanipulatie
in de Wte kan worden opgenomen, is al sinds 1994 onderwerp van studie.In 1994 vroegen Kamerleden of de regering een regeling voor koersmanipulatie
in dit wetsvoorstel wil inweven en zo ja op welke termijn. De regering antwoordt
dat de Wte 1995 voorziet in implementatie van twee EG-richtlijnen over andere
onderwerpen en de aanwijzingen voor de regelgeving verzetten
zich tegen het opnemen van andere regels dan welke nodig zijn ter implementatie
van de richtlijnen.De minister deelt in 1995 aan de Tweede Kamer mee dat koersmanipulatie
«weerbarstige materie» is, maar acht een goede regeling van belang.
De minister zegt toe een rechtsvergelijkend onderzoek te entameren.In 1996 verschijnt het toegezegde rapport over koersmanipulatie.1 Het rapport beveelt aan om koersmanipulatie strafbaar
te stellen, net zoals dat het geval is in een aantal onderzochte landen. Het
ministerie vindt het evenwel nog te vroeg om definitieve conclusies te trekken.
«Daarvoor is eerst nadere analyse nodig (...)».In 1997 stelt Tweede Kamerlid Voûte-Droste een vraag over koersmanipulatie.
De minister verwijst daarop naar het rapport en herhaalt het eerder ingenomen
standpunt. Zorgvuldigheid is volgens de minister van Financiën geboden.
Prioriteit wordt gelegd bij het toezicht, gebruik van voorwetenschap, herstructurering
van de beurs en beschermingsconstructies.Vervolgens heeft de minister van Financiën medio 2003 een concept
wetsvoorstel inzake marktmisbruik openbaar gemaakt en kunnen marktpartijen
hun mening daarover geven. In het wetsvoorstel wordt markt- en koersmanipulatie
strafbaar gesteld. Verder is voorgesteld een meldplicht in te voeren voor
effecteninstellingen als sprake is van een redelijk vermoeden van handel met
gebruik van voorwetenschap.3.5 Openbaarmaking van koersgevoelige informatieBeursgenoteerde bedrijven zijn op grond van regelgeving van Euronext,
het beursbedrijf, verplicht koersgevoelige informatie direct openbaar te maken.
Openbaarmaking voorkomt oneerlijke effectenhandel.Deze verplichting tot onverwijlde openbaarmaking is niet opgenomen in
de Wte of in de regelgeving van de AFM. Deze plicht is opgenomen in art. 28h
van het Fondsenreglement van het beursbedrijf Euronext. Dit is een verplichting
met een preventief karakter; het beoogt handel met voorwetenschap tegen te
gaan.Het beursbedrijf Euronext zelf controleert het nakomen van deze verplichting.
Indien uit onderzoek van Euronext blijkt dat sprake is van een kennelijke
overtreding kan het management van Euronext Amsterdam besluiten de zaak ter
advisering voor te leggen aan de Adviescommissie Fondsenreglement. Als daar
aanleiding toe is volgt een sanctie (waarschuwing). Blijkens het jaarverslag
2002 van de Adviescommissie resulteerden haar adviezen in vier schriftelijke
waarschuwingen van Euronext. De AFM krijgt de wettelijke taak om het toezicht
op de openbaarmaking van koersgevoelige informatie uit te voeren.3.6 Beleidsinformatie over dark numbersEr is wetenschappelijk onderzoek voorhanden op grond waarvan indicaties
gegeven kunnen worden over de omvang van handel met voorwetenschap. Hieruit
valt af te leiden dat bij 3 à 4 procent van het handelsvolume sprake
zou kunnen zijn van handel met voorwetenschap.Uit een enquête onder financiële experts leidt de Algemene
Rekenkamer af dat er nog te weinig bekend is over de omvang van het fenomeen
marktmisbruik, terwijl kennis hierover juist een belangrijke indicator moet
zijn voor de aansturing van het handhavingsbeleid.Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat ontwikkelde landen weten regelgeving
kennen om marktmisbruik tegen te gaan.2 Evenwel
de mate van handhaving van de wet- en regelgeving stelt niet altijd veel voor.
Uit onderzoek is komen vast te staan dat niet het bestaan van wet- en regelgeving marktmisbruik tegengaat, maar dat daarvoor daadwerkelijke
handhaving en sanctionering nodig is. Een goede handhaving heeft dus effect
op de omvang van marktmisbruik. Zonder handhaving is het invoeren van wetgeving
niet effectief. Met name in opkomende markten is de bereidheid om te handhaven
afwezig en dienen beleggers er rekening mee te houden dat niet goed geïnformeerde
beleggers nadeel ondervinden.Volgens de AFM is het voor de toezichthouder lastig te beoordelen welk
effect haar controles hebben op de gecontroleerde. De indruk bestaat dat de
onderzoeken naar gebruik van voorwetenschap en marktmisbruik bij de gecontroleerden
(toegelaten instellingen, uitgevende instellingen, beleggers en andere betrokkenen)
veelal leiden tot een kritische interne reflectie die bij gebleken tekortkomingen
tot een aanpassing in de beheersomgeving leidt. Volgens de AFM is er voor
ondernemingen een interne prikkel voor compliance, namelijk de hoge kosten
van imagoschade bij het naar buiten komen van overtredingen. Financiële
instellingen zien reputatieschade als het voornaamste risico voor hun bedrijfsvoering.3.7 Beleidsinformatie over pakkansOver de pakkans voor marktmisbruik – overtredingen van het verbod
van handel met voorkennis, markt en koersmanipulatie heeft de AFM geen informatie.
Volgens de AFM is het bij de handel in kleinere fondsen relatief gemakkelijk
om afwijkende transacties op de beurs die mogelijk te maken hebben met handel
met voorwetenschap, te ontdekken. Bij grotere en liquide fondsen is dat veel
moeilijker, maar zijn doorgaans, volgens de AFM, de preventieve maatregelen
sterk ontwikkeld. Voorbeeld pakkans bij handel met voorwetenschapEen insider bij een groot internationaal beursgenoteerd bedrijf opent
vanuit Nederland via het internet een rekening bij verschillende Amerikaanse
«brokers». Via zijn US-dollarrekeningen gaat hij in aandelen van
het eigen bedrijf handelen. Om niet op te vallen plaatst hij steeds verschillende
orders over een langere periode. De orders zijn relatief kleiner (smurfen)
dan hetgeen gebruikelijk is in de markt.In de perceptie van de door de Algemene Rekenkamer geraadpleegde experts
is de pakkans voor marktmisbruik laag. Als transacties op een van de vele
buitenlandse beurzen worden uitgevoerd is het in feite niet meer na te gaan
dat sprake is van vreemde koersbewegingen of volumes en wie daarvoor verantwoordelijk
is.De Algemene Rekenkamer constateert dat de pakkans voor marktmisbruik laag
is. De huidige controle methodiek van de AFM, namelijk het vinden van signalen
van marktmisbruik door het volgen van koersbewegingen en volumes heeft een
beperkte waarde.3.8 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat het gebruik van strafbaarstellingen
uit het effectenrecht (= specifiek strafrecht) en het algemene strafrecht
voor dezelfde soort gedragingen het risico geeft dat het statistisch inzicht
in de aard en omvang van oneerlijke effectenhandel door de vertroebeling van
de cijfers beperkt blijft. In een aantal gevallen ontbreken passende delictsomschrijvingen
in het effectenrecht.Sedert 1994 studeert het Ministerie van Financiën op de mogelijkheid
van strafbaarstelling van koersmanipulatie. Inmiddels is een daartoe dienend
wetsvoorstel medio 2003 ter consultatie van de marktpartijen openbaar gemaakt.
Na de consultatie zal een wetsvoorstel tot invoering van de voorstellen van
de Europese regelgeving tegen marktmisbruik bij de Staten-Generaal worden
ingediend.Om de effecten van de prestaties van de AFM bij het bestrijden van oneerlijke
effectenhandel beter te kunnen bepalen, is meer beleidsinformatie over de
aard en omvang (dark numbers) van het fenomeen in de praktijk nodig. De mate
waarin marktmisbruik in de praktijk voorkomt zou – eventueel aan de
hand van schattingen beter in kaart moeten worden gebracht om de handhavinginspanningen
daarop te kunnen richten.Er is noch door de AFM, noch bij het Ministerie van Financiën onderzoek
gedaan naar de aard en omvang van marktmisbruik, terwijl de (geschatte) omvang
een belangrijke indicator is voor de aansturing van het handhavingsbeleid.De Algemene Rekenkamer constateert dat de pakkans bij marktmisbruik, gelet
op de huidige controlemethodiek, laag is.4 COMPLIANCE EN CHINESE WALLS4.1 InleidingDe AFM heeft ook toezichtstaken op de preventieve maatregelen die oneerlijke
effectenhandel tegengaan, zoals toezicht op bestaan en werking van compliance-regelingen,
Chinese Walls en openbare registers.De AFM stelt in haar Jaarverslag 2002 de vraag: wat mogen marktpartijen
en politiek verwachten van goed toezicht door AFM? De AFM stelt dat een voorwaarde
voor het dichten van de verwachtingskloof tussen wat de buitenwereld (publiek,
media, marktpartijen en politieke wereld) van de AFM verwacht en wat de AFM
feitelijk kan doen is dat bij de AFM zelf sprake is van «good governance»
en «compliance» met wet- en regelgeving. In dit verband is een
verbeterde verhouding van openbaarheid en geheimhouding eveneens van belang.De Algemene Rekenkamer heeft de prestaties van de AFM onderzocht bij het
toezicht op compliance-regelingen en werkende functiescheidingen (Chinese
Walls) bij financiële instellingen en beursgenoteerde bedrijven. Ook
onderzocht zij de compliance-regeling bij de AFM zelf.Oneerlijke effectenhandel wordt enerzijds voorkomen door maatregelen,
zoals het verlenen van vergunningen aan financiële instellingen, het
stellen van eisen aan de prospectus en het bevorderen van openbaar maken van
koersgevoelige informatie. Ook wordt oneerlijke effectenhandel voorkomen door
een goede corporate governance bij beursgenoteerde ondernemingen, bij financiële
instellingen en bij toezichthouders op de financiële markten.Preventief van aard zijn regelingen die beogen dat beursgenoteerde ondernemingen,
financiële instellingen en personen die door hun werk in aanraking komen
met koersgevoelige informatie op zorgvuldige en transparante wijze omgaan
met koersgevoelige informatie. Een goede corporate governance, het toepassen
van compliance-regelingen en werkende functiescheidingen (Chinese Walls) bij
financiële instellingen bevorderen het zorgvuldig en transparant omgaan
met informatie.Ook de werking van de openbare registers die de AFM voert is preventief
van aard. Aan deze registers wordt in het volgende hoofdstuk aandacht gegeven.Preventief van aard zijn op zichzelf ook alle geboden en verboden in wet-
en regelgeving, zoals het verbod op marktmisbruik en provisiejagen en het
gebod om koersgevoelige informatie openbaar te maken. Deze geboden en verboden
worden behandeld in het hoofdstuk handhaving.4.2 ComplianceCompliance, als onderdeel van een goede corporate governance, betekent
« in overeenstemming met de wet» (letterlijk: «to comply
with the law»). De term wordt hier meer specifiek gebruikt voor het
toezicht op de naleving van de wetten en regels die gelden voor privé-transacties
in effecten van medewerkers die kunnen beschikken over koersgevoelige informatie.
In de compliance-regeling staan de regels en verplichtingen voor medewerkers
die zowel zakelijk als privé met effectenhandel te maken hebben of
kunnen krijgen. Insiders zijn degenen die via hun werk over koersgevoelige
informatie beschikken.Een beursgenoteerde onderneming is op grond van artikel 46d Wte 1995 verplicht
tot het opstellen van een reglement bezit transacties en effecten en op grond
van artikel 46b WTE 1995 verplicht tot het melden van transacties in de eigen
effecten.Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee wettelijke plichten
waaraan overigens invulling kan worden gegeven in één compliance-regeling.Ten eerste is de beursgenoteerde onderneming verplicht een reglement vast
te stellen met regels over het bezit van en transacties in haar effecten,
welke regels gelden voor alle werknemers alsmede voor de categorie «insiders»
waartoe onder meer behoren de bestuurders, commissarissen en dagelijksbeleidsbepalers.
Daarnaast geldt een verplichting tot melding van transacties in de eigen aandelen
voor de beursgenoteerde onderneming.Aan deze meldingsplicht kan vorm worden gegeven in een compliance-regeling,
maar noodzakelijk is dat niet. De meldingsplicht vloeit immers voort uit de
wet. De melding moet voldoen aan bepaalde eisen.Concreet komt dit er op neer dat de handel in en het bezit van aandelen
in een beursgenoteerde onderneming door medewerkers en insiders van de onderneming
gereglementeerd is. In bepaalde gevallen (handel door de instelling zelf of
door haar insiders) zal deze handel leiden tot een melding aan de toezichthouder.4.3 Compliance financiële instellingenIedere financiële instelling is verplicht een compliance-regeling
te hebben en een compliance-officer te benoemen, die verantwoordelijk is voor
het interne toezicht op en de naleving van de compliance-regelingen, met name
de Regeling koersgevoelige informatie, de Regeling privé beleggingstransacties
en regels terzake de interne structurering (Chinese Walls).De AFM houdt toezicht op de naleving van de compliance-regelingen van
deze financiële instellingen. Vanaf september 2001 voert de AFM het toezicht
op deze instellingen uit volgens de nieuwe controlestrategie, zoals beschreven
in paragraaf 2.7.Die strategie impliceert dat de instellingen zelf vragen beantwoorden
en de antwoorden terugzenden aan de AFM.Eén van de pijlers van de controlestrategie is de eigen verantwoordelijkheid
van de instellingen. Deze eigen verantwoordelijkheid kan mede worden vormgegeven
door het opzetten van een adequate compliance-functie binnen de instelling.De compliance-officer is namens het bestuur verantwoordelijk voor het
toezien op de naleving van wet- en regelgeving.De Algemene Rekenkamer is van mening dat deze controlestrategie in opzet
reactief van aard is.4.4 Compliance beursgenoteerde ondernemingenCompliance-regelingen van beursgenoteerde ondernemingen zijn van belang
om oneerlijke effectenhandel te voorkomen.Het niet voldoen aan de wettelijke plicht om een reglement als bedoeld
in art. 46d Wte 1995 vast te stellen, is een beboetbaar en een strafbaar feit.Dat betekent dat de AFM toezicht op de naleving van art. 46d Wte 1995
moet houden en derhalve zicht zou moeten hebben op de compliance-regelingen
van beursgenoteerde ondernemingen.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat de AFM nog geen nieuwe controlestrategie
voor de compliance-regelingen van beursgenoteerde ondernemingen heeft ontwikkeld,
zoals wel het geval is voor de financiële instellingen.
De AFM heeft nog geen beeld van de aanwezigheid en werking van deze regelingen
bij de ondernemingen.De Algemene Rekenkamer onderzocht welke openbare informatie er is over
compliance-regelingen van beursgenoteerde ondernemingen.In juni 2002 publiceerde een accountantskantoor het onderzoeksrapport
«Compliance bij beursgenoteerde ondernemingen». Volgens het rapport
is het interne toezicht op compliance voornamelijk passief ingericht en richt
zich op maatregelen in de structuur en procedures. Opvallend is verder dat
bij een beursgenoteerde onderneming is vastgesteld dat de secretaris van de
raad van bestuur niet zelf onder het toezicht viel, terwijl deze functionaris
bij uitstek beschikt over koersgevoelige informatie van het bedrijf.Ongeveer de helft van de bedrijven die meewerkten aan het onderzoek was
van mening dat verbeteringen in de effectieve preventie van het gebruik van
voorwetenschap mogelijk is.In oktober 2003 publiceerde een onderzoeksbureau de resultaten van een
onderzoek naar het corporate-governancebeleid van de Nederlandse beursgenoteerde
ondernemingen. De aanbevelingen van de commissie Corporate Governance onder
leiding van de heer Tabaksblat zijn afgezet tegen het corporate governancebeleid
van 84 beursgenoteerde ondernemingen. Het onderzoek wijst uit dat er op dit
moment nog een kloof gaapt tussen de aanbevelingen van de commissie en de
huidige praktijk. Op een schaal van 1 -10 is de gemiddelde score een magere
3,3. Volgens het onderzoek is er veel ruimte voor verbetering van de corporate
governance in Nederland. De compliance-regeling van het bedrijf maakt onderdeel
uit van de corporate governance.4.5 Compliance bij AFMMedewerkers van de AFM kunnen door hun functie beschikken over voorwetenschap,
die ze in de privé-sfeer zouden kunnen aanwenden om er persoonlijk
voordeel mee te behalen. Er moet op kunnen worden vertrouwd dat medewerkers
eventueel aanwezige voorwetenschap niet verder of anders gebruiken of daaraan
verder of anders bekendheid geven dan voor de uitoefening van hun taak of
door de wet wordt geëist.De huidige regeling van de AFM om het gebruik van voorkennis te voorkomen
(compliance-regeling) is op 1 augustus 2001 in werking getreden. Het
jaar 2002 is het eerste volledige verslagjaar waarin deze compliance-regeling
in gebruik is. Er zijn in 2002 geen compliance-incidenten geweest. Het aantal
meldingen van medewerkers voor het plaatsen van specifieke fondsen op de gesloten
lijst (de lijst met fondsen waarin medewerkers niet mogen handelen) neemt
in vergelijking met 2001 toe.De compliance-regeling van de AFM verschilt met de compliance-regeling
van Euronext, in die zin dat het voor de werknemers van Euronext verboden
is te handelen in aandelen die op Euronext zijn genoteerd. Dat kan een probleem
opleveren als er taken van Euronext aan de AFM worden overgedragen.Medewerkers van de AFM mogen wel in die aandelen handelen, mits deze aandelen
niet op de gesloten lijst zijn geplaatst.4.6 Chinese Walls«Chinese Walls» binnen financiële instellingen beogen
oneerlijke effectenhandel te voorkomen. Het gaat om functiescheiding tussen
verschillende afdelingen van financiële instellingen, zoals afdelingen
die beleggers adviseren en de afdelingen die bedrijven begeleiden. Voorwetenschap
bij de ene afdeling van een financiële instelling dient niet te lekken
naar een andere.Banken worden door bepaalde bedrijven vaak betrokken bij de emissie van
effecten, bij fusies of overnames. Hierdoor heeft de afdeling die dit proces
begeleidt voorwetenschap, die interessant kan zijn voor de afdelingen van
de bank die cliënten adviseren over aan- of verkopen van effecten.Het risico bestaat dat voorwetenschap omtrent deze bedrijven wordt gebruikt
bij de advisering van cliënten of algemene publieksvoorlichting. Gebruik
maken van voorwetenschap is verboden.De AFM heeft als taak zowel reguliere als incidentele onderzoeken naar
de opzet, bestaan en werking van de door financiële instellingen getroffen
«Chinese Walls» maatregelen te verrichten.In dat kader heeft de AFM inmiddels de bestuursvoorzitters van de financiële
instellingen in een brief gewezen op hun verplichtingen ten aanzien van het
naleven van de wet- en regelgeving inzake de Chinese Walls.In het jaarverslag 2002 van de AFM is vermeld dat de AFM bij een aantal
instellingen een onderzoek uitvoert naar Chinese Walls en de positie van analisten,
werkzaam bij of voor deze instellingen.4.7 PrestatiesIn 2002 vulden de financiële instellingen (228) het door de AFM aan
hen toegezonden toezichtformulier in. Net als in 2001 lukte het 69% van de
instellingen om het ingevulde model op tijd bij de AFM in te leveren. De overige
31% van de formulieren wordt te laat ingediend. De AFM legde daarvoor in geen
enkel geval een boete op.De AFM voerde in 2002 bij de financiële instellingen 99 reguliere,
13 incidentele en een beperkt aantal themaonderzoeken uit.Onderzoeken van de AFM worden verder in hoofdstuk 6 «Handhaving»,
behandeld.4.8 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de AFM een controlestrategie heeft
vastgelegd gericht op de naleving van de compliance-verplichtingen door financiële
instellingen. Tweederde van deze instellingen voldoen op tijd aan de verplichte
inzending van het toezichtformulier. De AFM legt aan de instellingen die te
laat zijn (eenderde) geen boetes op.De AFM is inmiddels een onderzoek gestart naar opzet en werking van de
zogenoemde Chinese Walls (strikte functiescheiding) bij de financiële
instellingen.De AFM heeft nog geen controlestrategie vastgelegd die gericht is op de
naleving van de compliance verplichtingen door beursgenoteerde ondernemingen.
De AFM beschikt nog niet over informatie over het al dan niet aanwezig zijn
van compliance-regelingen bij beursgenoteerde ondernemingen.Bij de overdracht van taken van Euronext aan de AFM verdient het verschil
tussen de compliance-regelingen van beide instituten expliciete aandacht.5 OPENBARE REGISTERS5.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft de prestaties van de AFM onderzocht bij het
voorkomen van oneerlijke effectenhandel door het bijhouden van openbare registers.De AFM is verantwoordelijk voor het bijhouden van drie registers met informatie
van transacties van insiders en van zeggenschapsverhoudingen in beursgenoteerde
ondernemingen. Het betreft individuele registers voor:• meldingen in het kader van de Wet melding zeggenschap (Wmz);• meldingen in verband met de openbaarmaking van aandelenbezit van
bestuurders en commissarissen (artikel 2a Wmz) en• meldingen van insiders inzake de handel in aandelen van de eigen
uitgevende instelling.De registers hebben als doel beleggers door passende informatie beter
te beschermen en een groter vertrouwen in de effectenmarkten te laten krijgen.
Daarmee wordt de goede werking van deze markten bevorderd.5.2 ZeggenschapsregistersDe Wet melding zeggenschap verplicht een ieder die een bepaald effectenbelang
verkrijgt of overdraagt in een beursgenoteerde onderneming (een percentage
van 5, 10, 25, 50 of 66 2/3 aan kapitaalbelang en/of stemrechten) dit
bij de AFM te melden. Per 1 september 2002 dienen ook bestuurders en
commissarissen van de beursgenoteerde ondernemingen hun aandelenbezit en mutaties
in aandelen in de eigen en daaraan gelieerde NV's bij de AFM te melden.Een vorm van controle die de AFM toepast om na te gaan of de verplichting
tot melden wordt nageleefd, is het raadplegen van openbare bronnen zoals perspublicaties,
dagomzetten, krantenberichten e.d.De AFM heeft op grond van de Wmz 1996 geen bevoegdheden om de meldingsplicht
actief te handhaven. Eerst bij ontvangst van een melding heeft de AFM op grond
van art. 8 Wmz 1996 de mogelijkheid de juistheid van deze melding te onderzoeken.De minister van Financiën heeft deze lacune in de handhaving onderkend;
met het oog op een adequate uitoefening van de taken van de AFM is in een
wetsvoorstel, ter herziening van de Wmz 1996, een aantal bevoegdheden voor
de AFM opgenomen.5.3 InsidertransactiesBepaalde insiders zijn meldingsplichtig bij de AFM, die de verkregen informatie
opneemt in het insidersregister. Het insidersregister van de AFM dient alle
transacties in effecten te vermelden van de door de wet nader aangeduide insiders.
De meldingsregeling insidertransacties en het onderzoek naar gebruik van voorwetenschap
vullen elkaar aan.5.4 Sanctiebeleid AFMDe AFM reageert op elke melding die niet binnen de wettelijke termijn
wordt gedaan. Zij heeft hiervoor een gradatie van «sancties»,
die afhankelijk van de aard van de overtreding worden toegepast. De AFM geeft een schriftelijke waarschuwing aan de meldingsplichtige indien
hij voor de eerste keer niet tijdig meldt en zijn overtreding slechts van
lichte aard is.De meldingsplichtige wordt daarbij gewezen op de mogelijkheid dat de AFM
een bestuurlijke boete kan opleggen in geval hij een volgende melding niet
tijdig doet. Indien er sprake is van een zware overtreding van de meldingsplichtige
of van recidive nodigt de AFM de meldingsplichtige uit voor een gesprek ten
kantore van de AFM. In een zogenaamd «normoverdragend» gesprek
worden de achtergrond en de verklaring voor de te late meldingen aan de orde
gesteld en wordt de meldingsplichtige gewaarschuwd dat de AFM in geval van
een volgende te late melding een zwaardere sanctie zal toepassen. De AFM legt
een bestuurlijke boete op, eventueel in combinatie met de publicatie daarvan,
of doet aangifte bij het OM bij zwaardere en/of herhaaldelijke overtredingen
van de meldingsplicht. De AFM gaat onmiddellijk over tot aangifte van overtreding
van de meldingsplicht, indien zij het vermoeden heeft dat de meldingsplichtige
te kwader trouw heeft gehandeld.Volgens de AFM is het systeem van waarschuwing en gesprek efficiënt.
Er zijn nauwelijks meldingsplichtigen die na een waarschuwing opnieuw nalaten
transacties te melden. Hierin ligt volgens de AFM een verklaring voor het
geringe aantal gevallen waarin de AFM tot het opleggen van een boete of het
doen van een aangifte over moet gaan.5.5 Betrouwbaarheid van de registersVolgens de AFM zijn de meldingsplichtigen zelf verantwoordelijk voor het
doen van hun melding van de transacties voor het insiderregister. Indien de
AFM twijfelt aan de inhoud van een melding, kan de AFM bij effecteninstellingen
gegevens opvragen. De Wte biedt hiervoor mogelijkheden. Bij de naleving van
de meldingsregeling betrekt de AFM daarnaast de informatie die in het kader
van een onderzoek naar gebruik van voorwetenschap is ontvangen dan wel tijdens
een controle bij een toegelaten instelling is aangetroffen. Ten slotte beziet
de AFM aan de hand van openbare bronnen (Jaarverslag van Uitgevende Instellingen,
Officiële Prijscourant informatie) of de meldingsregeling wordt nageleefd.De AFM heeft geen taken en bevoegdheden om de actualiteit van een gemeld
belang in het zeggenschapsregister te blijven volgen. Juist de uitoefening
van een dergelijke taak met bijpassende bevoegdheden kan de gebruikers van
de registers meer zekerheid geven dat de registers volledige, juiste en actuele
informatie bevatten.De betrouwbaarheid van de informatie in het zeggenschapsregister kan de
AFM nu alleen vaststellen op het moment dat de AFM een melding krijgt. Op
dat moment wordt de inhoud van de melding op juistheid gecontroleerd.Volgens de minister van Financiën ervaren beleggers het in de praktijk
als knelpunt dat het huidige Wmz-register slechts een historisch overzicht
van meldingen is, omdat het register niet altijd een actueel en juist inzicht
biedt in de zeggenschap en kapitaalbelangen in beursvennootschappen.De minister van Financiën en de AFM hebben geen informatie over de
betrouwbaarheid van het insidersregister. Volgens het Ministerie van Financiën
is het nooit de bedoeling geweest een betrouwbaar insidersregister in te stellen.
Wel is het de bedoeling dat, als een onderzoek naar mogelijk gebruik van voorwetenschap
loopt en de insider blijkt niets gemeld te hebben bij de AFM, die persoon
de schijn tegen heeft.Volgens de Algemene Rekenkamer zijn openbare registers alleen zinvol voor
beleggers als de informatie volledig, juist en actueel is.5.6 PrestatiesDe AFM stelt dat zij wel inzicht heeft in het aantal te late meldingen
van insidertransacties, maar dat dit aantal niet uit het computersysteem kan
worden gegenereerd. De Algemene Rekenkamer merkt daarbij op dat deze stelling
van de AFM niet toetsbaar is onderbouwd.Een indicatie van het aantal te late meldingen kan volgens de AFM worden
afgeleid uit het aantal opgelegde waarschuwingen. De AFM geeft verder aan
dat er een telprobleem is, in die zin dat één insider meer meldingen
kan doen. De vraag is dan of dit als één melding wordt geteld
of dat elk onderdeel van de melding apart wordt geteld. De Algemene Rekenkamer
constateert dat hier sprake is van een definitieprobleem dat moet worden opgelost.De daling van het aantal meldingen van insidertransacties in 2002 (4002)
ten opzichte van 2001 (4956 meldingen) is volgens de AFM te verklaren uit
het feit dat de meldingsplicht voor bestuurders en commissarissen per 1 september is overgeheveld naar de Wmz (artikel 2a). Ook kan
het verslechterde beursklimaat een reden zijn voor de afname van het aantal
meldingen.5.7 ConclusiesDe AFM is verantwoordelijk voor het bijhouden van drie openbare registers.
De Algemene Rekenkamer constateert dat deze registers niet altijd een actueel
en betrouwbaar inzicht geven, omdat veel meldingen te laat worden gedaan.
Niet bekend is hoeveel meldingen ten onrechte achterwege blijven. De AFM heeft
onvoldoende wettelijke bevoegdheden om de meldingsplicht actief te handhaven.De Algemene Rekenkamer constateert dat de AFM waarschuwt bij een eerste
overtreding en in geval van herhaling bestuurlijke boetes oplegt of aangifte
doet bij het OM.6 HANDHAVING6.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft de prestaties van de AFM onderzocht bij de
handhaving van gedragsregels die oneerlijke effectenhandel bestrijden. Bij
de handhaving zijn naast de AFM andere actoren betrokken, te weten het beursbedrijf
Euronext, de FIOD-ECD, het OM en de strafrechter. De AFM is een schakel in
de handhavingsketen.De handhaving van de plicht tot openbaarmaking van koersgevoelige informatie
voor beursgenoteerde ondernemingen is door de minister van Financiën
opgedragen aan het beursbedrijf Euronext. De AFM is belast met het toezicht
op Euronext.6.2 SignalenDe AFM ontvangt signalen van diverse vormen van oneerlijke effectenhandel
onder meer van Euronext, financiële instellingen, beleggers, belangenorganisaties
en buitenlandse toezichthouders. Intern genereert de AFM signalen van mogelijk
gebruik van voorwetenschap en marktmisbruik op basis van marktinformatie uit
het handelssysteem «Bloomberg» en uit onderzoeksuitkomsten van
andere toezichtafdelingen van de AFM.De AFM behandelt in principe alle binnengekomen signalen. Niet in behandeling
genomen signalen worden volgens de AFM gearchiveerd. Per signaal geeft de
AFM aan wat de reden is geweest het signaal niet in behandeling te nemen,
zoals onvoldoende aanleiding om te veronderstellen dat sprake is van handel
met voorwetenschap.6.3 Prestaties signalenInzicht in aantal en soort signalen kan een indicatie geven in ernst en
omvang van oneerlijke effectenhandel.Het aantal signalen van handel met voorwetenschap
is de afgelopen jaren toegenomen. Bij de AFM ontbreekt gesystematiseerde informatie
over het aantal ontvangen signalen van andere vormen van marktmisbruik, zoals
markt- en/of koersmanipulatie.Euronext stelt dat zij uit de honderden signalen van marktmisbruik er
jaarlijks circa 70 schriftelijk rapporteren aan de AFM. Uit de gegevens van
de AFM kan worden afgeleid dat van deze 70 signalen er 52 betrekking hebben
op handel met voorwetenschap. Waar de andere signalen van Euronext (18 andere
signalen in 2002) betrekking op hebben kan de AFM niet sluitend aangeven.
Wel stelt de AFM dat deze signalen reeds door de AFM zelf of door beleggers
kunnen zijn gegenereerd. In die gevallen is het signaal dan al bekend en geregistreerd.
Dat betekent dan ook dat niet mag worden geconcludeerd dat er signalen zijn
verdwenen; het tegendeel kan echter door de AFM ook niet worden aangetoond.De AFM beschikt niet over analyses van de ontwikkelingen van de verschillende
vormen van oneerlijke effectenhandel op basis van de binnengekomen signalen.6.4 OnderzoekEen signaal kan voor de AFM de aanleiding vormen tot het instellen van
een onderzoek.De AFM volgt de voortgang van de onderzoeken naar handel met voorwetenschap/marktmisbruik
door middel van een maandelijkse rapportage aan het bestuur en een kwartaalrapportage
aan de raad van toezicht. De AFM verricht haar onderzoeken conform de procesbeschrijving:
«onderzoek gebruik voorwetenschap».6.4.1 Prestaties onderzoek handel met voorwetenschapHet aantal onderzoeken van de AFM naar effectenhandel met voorwetenschap
is de laatste drie jaar afgenomen, terwijl het aantal ontvangen signalen van
handel met voorwetenschap toenam. Volgens de AFM is de reden van de afname
gelegen in het feit dat gestreefd wordt naar kwalitatief goede onderzoeken
en aangiftes met het oog op de bewijsbaarheid van het delict door het Openbaar
Ministerie. De AFM heeft geen inzicht in het aantal onderzoeken naar andere
vormen van marktmisbruik.6.4.2 Drie soorten onderzoekDe AFM onderkent, naast de onderzoeken naar handel met voorwetenschap,
drie soorten onderzoek, namelijk:• regulier onderzoek,• onderzoek naar aanleiding van incidenten en• thema-onderzoek.Deze onderzoeken richten zich op financiële instellingen en niet
op andere risicogroepen, zoals insiders of beursgenoteerde bedrijven.Regulier onderzoekReguliere onderzoeken vinden plaats bij financiële instellingen naar
aanleiding van de uitkomsten van de zelfevaluaties en de risicoanalyse op
basis van de controlestrategie (zie paragraaf 2.6). De onderzoeken zijn
gericht op de naleving van de gedragsregels opgenomen in de Wte en Wtb, die
gelden voor financiële instellingen. Reguliere onderzoeken worden niet
uitgevoerd bij insiders of beursgenoteerde ondernemingen.IncidentenonderzoekIn het kader van onderzoek naar aanleiding van incidenten merkt de AFM
als incidenten aan: «Alle gebeurtenissen in de effectenbranche
die een negatieve invloed hebben op de doelstellingen van de Wte 1995 en Wtb,
die niet tijdig door de controlestrategie zijn gesignaleerd».Thema-onderzoekenThemaonderzoeken worden over de breedte van de financiële markt uitgezet
en kunnen leiden tot benchmarking van financiële instellingen. Bijvoorbeeld
het onderzoek naar opzet, bestaan of werking van Chinese Walls bij financiële
instellingen, zoals hiervoor is behandeld onder 4.6. In 2002 werd een themaonderzoek
gestart naar Chinese Walls en cliëntenremisiers (effectenbemiddelaars).
Deze twee onderzoeken waren eind 2003 nog niet afgerond.6.4.3 Prestaties onderzoekenDe AFM heeft, zoals hiervoor vermeld, een controlestrategie ontwikkeld
voor financiële instellingen.De AFM voert geen pro-actieve controles en/of onderzoeken uit naar marktmisbruik
bij de risicogroepen, zoals insiders en beursgenoteerde bedrijven. De AFM
heeft geen controlestrategie voor handel met voorwetenschap of andere vormen
van marktmisbruik ontwikkeld.Het onderzoek van de AFM is risico-georiënteerd. Dat wil zeggen dat
de AFM alleen nadere aandacht aan een onder toezicht gestelde zal besteden,
wanneer de omvang van de onderneming en de daarmee verbonden risico's daartoe
aanleiding geven.Het handhavingsbeleid van de AFM ten aanzien van marktmisbruik en andere
vormen van oneerlijke effectenhandel is derhalve reactief.6.5 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat het handhavingsbeleid van de AFM
bij het tegengaan van marktmisbruik en andere vormen van oneerlijke effectenhandel
reactief is.De AFM heeft inzicht in het aantal signalen en onderzoeken van het misdrijf
handel met voorwetenschap, maar heeft geen systematisch inzicht in het aantal
signalen en onderzoeken van andere vormen van marktmisbruik.De AFM voert geen pro-actieve controles uit bij risicogroepen, zoals insiders
en beursgenoteerde ondernemingen, waarbij marktmisbruik aan het licht zou
kunnen komen.De beleidsinformatie van de AFM over de prestaties ten aanzien van ontvangen
signalen over marktmisbruik en uitgevoerde onderzoeken behoeft verbetering.
Deze informatie is nodig voor betere risicoanalyses en daarmee verbonden handhaving
van de verschillende vormen van oneerlijke effectenhandel.7 SANCTIES7.1 InleidingWanneer de AFM vaststelt dat marktpartijen de wet- en regelgeving overtreden,
legt zij een sanctie op. Bij iedere overtreding van wet- en regelgeving maakt
de AFM de afweging welke sanctie zij daarvoor inzet. De AFM kan aanwijzingen
en publieke waarschuwingen geven, boetes en dwangsommen opleggen, vergunningen
intrekken, een stille curator aanstellen en aangifte doen bij het Openbaar
Ministerie (OM).In 2002 heeft de AFM voor het eerst gebruik gemaakt van de wettelijke
mogelijkheid om opgelegde boetes te publiceren.7.2 PrestatiesDe tabel bevat alleen de boetes die betrekking hebben op voorwetenschap
en te late meldingen. De gegevens inzake de waarschuwingen hebben betrekking
op overtredingen van de meldingsregelingen van de registers.7.3 Boetes voor handel met voorwetenschapHet aantal door de AFM opgelegde bestuurlijke boetes voor effectenhandel
met voorwetenschap is nagenoeg nihil. Dit is opmerkelijk gelet op het grote
aantal signalen van handel met voorwetenschap.Effectenhandel met voorwetenschap is volgens de AFM een zodanig ernstig
misdrijf dat in alle gevallen aangifte moet worden gedaan bij het OM. De AFM
heeft met het OM afspraken over de vermoedelijk in dat jaar te verwachten
en bij het OM in te dienen aangiften met betrekking tot handel met voorkennis.
Aan het aantal is geen maximum gesteld.De AFM constateert in haar jaarverslag over 2002 dat het OM en de rechterlijke
macht er nog niet in slagen om de achterstanden weg te werken in de aangiftes
die de AFM jaarlijks doet. Door het OM geseponeerde en niet tijdig afgedane
zaken worden niet alsnog door de AFM bestuurlijk afgedaan.De AFM kan er, gegeven de capaciteitsbeperking van het OM, voor kiezen
om zelf boetes op te leggen voor een aantal grotere en kleinere zaken om op die manier een hogere sanctioneringspercentage te bereiken. Een
complicerende factor is volgens de AFM dat bij voorwetenschapszaken vaak meer
bevoegdheden dan de thans beschikbare, nodig zijn om het bewijs rond te krijgen.
Het OM beschikt wel over deze bevoegdheden.De AFM merkte in zijn reactie op dit rapport op blij te zijn met de inhaalslag
die het OM sinds 2003 aan het maken is bij het ter zitting brengen van zaken
van mogelijke handel met voorwetenschap.7.4 Boetes voor te laat melden voor registersHet aantal bestuurlijke boetes voor het te laat melden in het kader van
de Wmz-meldingen, is nagenoeg nihil.De AFM maakt steeds een afweging of het opportuun is dat de AFM alsnog
optreedt. Veelal is dit door tijdsverloop niet meer het geval. Het sanctiebeleid
van de AFM impliceert namelijk dat met de overtreder eerst een waarschuwingsgesprek
wordt gevoerd. Volgens de AFM volgt slechts bij recidive een boete.Op het eerste gezicht lijkt het opmerkelijk, gelet op het grote aantal
te late meldingen, dat het aantal opgelegde boetes voor het te laat melden
nihil is.Uit de argumentatie van de AFM blijkt dat bij te late meldingen er nagenoeg
altijd sprake is van first offenders, hetgeen de reden is om te volstaan met
waarschuwingen.7.5 Aangifte bij OMDe AFM kan aangifte doen van vormen van marktmisbruik bij het Arrondissementsparket
te Amsterdam. Hierover vindt overleg plaats in het zogenoemde «Tripartiete
overleg», tussen OM, FIOD-ECD en AFM. Tijdens dit overleg wordt de AFM
ook geïnformeerd over de stand van zaken bij de onderzoeken van de FIOD-ECD.Bij de besluitvorming of de AFM al dan niet aangifte bij het OM zal doen,
speelt de mate van ernst van de norminbreuk een rol, alsmede de vraag naar
de mogelijkheid van ontneming van het wederrechtelijk genoten voordeel.De AFM is de afgelopen jaren meer aandacht gaan besteden aan de mogelijkheden
van het OM om tot een veroordeling van marktmisbruik te komen. Daarvoor voert
de AFM een haalbaarheidstoets van de zaak uit, alvorens aangifte bij het OM
te doen, met als doel de kans op veroordeling te vergroten. Dit kan volgens
de AFM tot gevolg hebben dat van minder kansrijke zaken geen aangifte meer
wordt gedaan.In 2002 deed de AFM totaal 23 aangiftes bij het OM, waarvan 12 maal wegens
handel met voorwetenschap en tweemaal in verband met overtreding van de Wet
melding zeggenschap en 9 overige zaken. Met het OM zijn afspraken over het
aantal jaarlijks te verwachten en in te dienen aangiftes per sector en per
wet. Deze afspraken zijn gemaakt in verband met de capaciteit van het OM en
de FIOD-ECD en de door het OM gestelde prioriteiten. Het OM en de FIOD-ECD
garanderen dat de afgesproken aantallen ook onderzochten en afgehandeld zullen
worden. Het aantal aangiftes voor handel met voorwetenschap is in overeenstemming
met de gemaakte afspraken.Of van de afspraken in een lopend jaar kan worden afgeweken is afhankelijk
van de ernst van de overtreding en de omvang van de zaak.Indien de AFM het noodzakelijk acht dit aantal te verhogen kunnen de afspraken
voor het volgende jaar worden herzien.7.6 Prestaties7.7 Strafrechtelijke sanctiesOp basis van het aantal aangiften van de AFM en het aantal door het OM
daadwerkelijk vervolgde zaken, komt de AFM in het jaarverslag 2002 tot de
slotsom dat het OM een te traag tempo heeft van afwikkeling van zaken.Medio 2003 heeft het OM een inhaalslag uitgevoerd bij het ter zitting
brengen van zaken van effectenhandel met voorkennis en marktmisbruik.Indien het OM de verdachte van oneerlijke effectenhandel een transactie
aanbiedt of een zaak ter zitting brengt vervalt de mogelijkheid van een bestuurlijke
sanctie als gevolg van het «una via beginsel», dat wil zeggen
dat de overheid een keuze moet maken tussen een bestuurlijke of strafrechtelijke
sanctie. Het «una via-beginsel» verzet zich tegen oplegging van
een bestuurlijke sanctie wanneer in de strafrechtelijke weg sprake is van
een transactie (in de praktijk soms ten onrechte aangeduid als sepot), een
veroordeling, een vrijspraak of ontslag van alle rechtsvervolging.Van de mogelijkheid om door het OM geseponeerde zaken alsnog bestuurlijk
af te doen wordt geen gebruik gemaakt, omdat de AFM van mening is dat de bestuursrechter
de termijn tussen het plegen van het feit en het moment waarop in een dergelijk
geval alsnog een bestuurlijke boete wordt opgelegd, te lang zal vinden gelet
op artikel 6 Europees Verdrag voor de Mensenrechten (undue delay).7.8 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat er een risico bestaat dat marktmisbruik
niet wordt bestraft, enerzijds omdat het OM problemen heeft met de afdoening
ervan en anderzijds omdat de AFM zelf nauwelijks bestuurlijke boetes hiervoor
oplegt. Een aantal van deze zaken dreigt tussen wal en schip te vallen. Naar
de mening van de Algemene Rekenkamer is de constatering van de AFM dat het
OM niet alle aangiften voor handel met voorkennis kan afwikkelen
niet voldoende reden voor de AFM om dan af te zien van het opleggen van bestuurlijke
boetes. Hierbij dient te worden aangetekend dat de bevoegdheden van de AFM
in een aantal gevallen niet voldoende zijn om het bewijsmateriaal te vergaren
voor het opleggen van bestuurlijke boetes, terwijl het opleggen van boetes
blijkens wet- en regelgeving wel de bedoeling is. De Algemene Rekenkamer is
van mening dat het opbouwen van jurisprudentie in voorwetenschapszaken mede
een taak is van de AFM.8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN8.1 Conclusies8.1.1 VerantwoordelijkheidDe Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van Financiën
zijn systeemverantwoordelijkheid voor het toezicht op de financiële markten
vorm en inhoud geeft in het lopende wetgevingstraject gericht op de hervorming
van het toezicht op de financiële markten. In dit traject worden de taken
van de AFM herzien en uitgebreid. Daarmee levert de minister een bijdrage
aan het vertrouwen in de financiële markten.De Algemene Rekenkamer concludeert dat bij de systeemverantwoordelijkheid
van de minister voor het functioneren van de AFM, met name de informatie over
de doelen, prestaties en effecten van de AFM een belangrijke rol spelen bij
het beantwoorden van de vraag of en in welke mate de systeemvoorwaarden die
de minister heeft getroffen, al dan niet voldoende effectief zijn.8.1.2 BeleidsinformatieDe Algemene Rekenkamer concludeert dat het gebruik van strafbaarstellingen
uit het effectenrecht (= specifiek strafrecht) en het algemene strafrecht
voor dezelfde soort gedragingen het risico geeft dat het statistisch inzicht
in de aard en omvang van oneerlijke effectenhandel niet helder naar voren
komt en sturing derhalve bemoeilijkt wordt.Om de effecten van de prestaties van de AFM bij het bestrijden van oneerlijke
effectenhandel te kunnen bepalen, is beleidsinformatie over de aard en omvang
van het fenomeen in de praktijk nodig. De mate waarin marktmisbruik en overtredingen
ten aanzien van de meldplicht voor de openbare registers feitelijk in de praktijk
voorkomen zou eventueel op basis van schattingen bekend moeten zijn om de
handhavinginspanningen daarop te kunnen richten.De Algemene Rekenkamer constateert dat de beleidsinformatie van de AFM
inzake dark numbers (het vermoedelijke aantal niet aan het licht gekomen delicten),
pakkans, ontvangen signalen, de afwikkeling ervan en het al dan niet nakomen
van de meldplicht ten behoeve van de openbare registers nog niet aan de eisen
voldoet. Als de beleidsinformatie op orde is kan de AFM hiermee betere risicoanalyses
opstellen als basis voor haar handhavingsbeleid.Deze beleidsinformatie is ook nodig om de effecten van het toezicht en
de handhaving van de AFM te kunnen meten. De AFM stelt dat zij de komende
jaren meetbare resultaten (prestaties en effecten) wil bereiken en is inmiddels
met een ontwikkeltraject gestart.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de drie openbare registers bij
de AFM niet een actueel en juist inzicht geven, omdat veel meldingen niet
of te laat worden gedaan.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de AFM er goed aan doet de gestelde
doelen beter te operationaliseren, de beleidsinformatie en de verslaglegging
te verbeteren opdat de effecten van de prestaties van de AFM beter gemeten
en gevolgd kunnen worden. Bovendien stelt dit de minister instaat zich beter
te kunnen verantwoorden8.1.3 HandhavingsbeleidDe Algemene Rekenkamer constateert dat de pakkans bij marktmisbruik laag
is en dat de Wet Handhavingsbeleid van de AFM reactief is.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de AFM een controlestrategie heeft
ontwikkeld voor het toezicht op de compliance-regelingen van de financiële
instellingen. Tevens is de AFM is een onderzoek gestart naar de opzet van
Chinese Walls bij financiële instellingen.Voor het toezicht op compliance-regelingen
van beursgenoteerde ondernemingen is nog geen controlestrategie ontwikkeld.Bij de overdracht van taken van Euronext aan de AFM verdient het verschil
tussen de compliance-regelingen van beide instituten expliciete aandacht.De controlestrategie van de AFM is thans gericht op de financiële
instellingen en niet op de controle van andere risicogroepen. Het handhavingsbeleid
is voornamelijk gebaseerd op afhandeling van de belangrijkste signalen en
reactief.8.1.4 SanctiebeleidHandel met voorwetenschapDe Algemene Rekenkamer concludeert dat er een risico bestaat dat marktmisbruik
niet wordt bestraft, enerzijds omdat het OM problemen heeft met de afdoening
van marktmisbruik en anderzijds omdat de AFM zelf nauwelijks bestuurlijke
boetes hiervoor oplegt. Een aantal van deze zaken dreigt tussen wal en schip
te vallen. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer is de constatering van
de AFM – dat het OM niet alle aangiften voor handel met voorwetenschap
kan afwikkelen – niet voldoende reden voor de AFM om af te zien van
het opleggen van bestuurlijke boetes. Hierbij dient te worden aangetekend
dat de bevoegdheden van de AFM in een aantal gevallen onvoldoende zijn om
bewijsmateriaal te vergaren voor het opleggen van bestuurlijke boetes. Dit
is niet in overeenstemming met de bedoelingen van wet- en regelgeving op grond
waarvan de AFM zelf bestuurlijke boetes kan opleggen. De Algemene Rekenkamer
is van mening dat het opbouwen van jurisprudentie inzake marktmisbruik mede
een taak is van de AFM.RegistersDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de AFM verantwoordelijk is voor
het bijhouden van drie openbare registers. Zij constateert dat de AFM nagenoeg
geen bestuurlijke boetes oplegt voor het niet, onjuist of te laat, doen van
een verplichte melding voor de openbare registers. Dit komt doordat nagenoeg
altijd sprake is van «first offenders» bij wie wordt volstaan
met een waarschuwing.Tevens constateert de Algemene Rekenkamer dat de AFM beperkte bevoegdheden
heeft om ervoor zorg te dragen dat de registers betrouwbaar en volledig zijn.8.1.5 Wet- en regelgevingDe Algemene Rekenkamer constateert dat de bevoegdheden van de AFM en/of
onduidelijkheid over de reikwijdte van deze bevoegdheden een pro-actief handhavingsbeleid
van de AFM belemmeren. Bijvoorbeeld in de Wet Melding Zeggenschap 1996 is
geen taak voor de AFM voorzien om de naleving van de meldingsplicht te monitoren.
Ook beschikt de AFM niet over een voldoende ruime inlichtingenbevoegdheid
en kan zij niet altijd optreden tegen koersmanipulatie, omdat
dit wel strafbaar is gesteld voor financiële instellingen, maar niet
voor andere marktpartijen.Sedert 1994 studeert het ministerie van Financiën op de mogelijkheid
van strafbaarstelling van koersmanipulatie. Inmiddels is een daartoe dienend
wetsvoorstel medio 2003 ter consultatie van de marktpartijen openbaar gemaakt.
Na de consultatie zal in 2004 een wetsvoorstel tot invoering van de voorstellen
van de Europese regelgeving tegen marktmisbruik bij de Staten-Generaal worden
ingediend.8.2 AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt aan om verbeteringen aan te brengen op
vijf gebieden, te weten: beleidsinformatie, handhavingsbeleid, sanctiebeleid,
wet- en regelgeving en consumentenbescherming.8.2.1 BeleidsinformatieDe AFM kan de beleidsinformatie verbeteren door:– de gestelde doelen te operationaliseren;– een plan van aanpak op te stellen om tot meetbare resultaten te
komen;– beleidsinformatie te verzamelen en te analyseren over dark numbers,
ontvangen signalen, ingediende klachten en de afwikkeling ervan, voor risicoanalyse
en controle. AFM kan hierbij wetenschappelijke instituten inschakelen.8.2.2 Pro-actief handhavingsbeleidDe AFM zou een pro-actiever handhavingsbeleid kunnen overwegen door:– controles uit te voeren bij de risicogroepen (brokers, insiders
en de beheerders van hun portefeuilles);– effectentransacties van financiële instellingen te controleren,
die vooraf gingen aan koop- en verkoopadviezen.De minister van Financiën kan overwegen de daartoe benodigde bevoegdheden
aan de AFM toe te kennen.8.2.3 Effectiever sanctiebeleidDe AFM kan effectievere sancties opleggen door:– bij overtredingen in principe een minimum boete op te leggen en
slechts bij lichte overtredingen van first offenders te volstaan met een waarschuwing;– het met de overtreding behaalde voordeel te ontnemen;– een openbaar sanctieregister in te voeren.8.2.4 Aanpassingen wet- en regelgevingDe minister van Financiën kan overwegen de wet- en regelgeving aan
te passen om oneerlijke effectenhandel beter tegen te gaan. Daarbij valt te
denken aan:– pro-actieve handhavingsbevoegdheden voor de AFM;– een meldplicht voor de financiële instellingen voor alle
vormen van marktmisbruik;– een meldplicht voor financiële instellingen die gebruik maken
van een bevoegdheid om koersen te stabiliseren;– een openbaar register voor de buitenbeurshandel om de transparantie
van de markt te bevorderen.8.2.5 Voorlichting voor beleggersAFM kan mogelijk de voorlichting aan beleggers, als onderdeel van haar
taak om consumenten te beschermen, verbeteren door beleggers actief te informeren
over aard en omvang van oneerlijke effectenhandel.9 REACTIE VAN DE AUTORITEIT FINANCIËLE MARKTEN, DE
MINISTER VAN FINANCIËN EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER9.1 Reactie Autoriteit Financiële MarktenHet bestuur van de AFM geeft aan de Algemene Rekenkamer erkentelijk te
zijn voor de aanbevelingen, het rapport als geheel, het uitgebreide onderzoek
dat hieraan ten grondslag heeft gelegen en voor de wijze waarop haar medewerkers
in de gelegenheid zijn gesteld om inbreng te leveren bij het onderzoek. Ook
geeft de AFM aan dat het cruciaal is voor het vertrouwen in de financiële
sector dat het normenkader voor het tegengaan van oneerlijke effectenhandel
door de marktpartijen breed gedragen wordt en dat er conform deze normen wordt
gehandeld.De AFM antwoordt het belang van meetbare doelstellingen te onderschrijven
en te werken aan de aansluiting van haar planningen controlcyclus op de doelstellingen
van de nota «Van beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording» (VBTB),
inclusief het formuleren van prestatie-indicatoren. De aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer – beter operationaliseren van doelen, verbeteren
van beleidsinformatie en vastlegging met het oog op de meetbaarheid van de
prestaties van de AFM – zullen daarbij ter harte worden genomen.Ook onderschrijft de AFM in haar reactie dat het wenselijk is om over
zoveel mogelijk beleidsinformatie te beschikken over oneerlijke effectenhandel.
Over de grootte van het aantal niet ontdekte gevallen van handel met voorwetenschap
(«dark number») kan volgens de AFM echter slechts met de nodige
reserves worden gesproken, omdat een «dark number» per definitie
een onbekende grootheid is, waarover geen betrouwbaar cijfermateriaal voorhanden
is. De in het Algemene Rekenkamerrapport genoemde, maar niet verder onderbouwde,
hypothese van 3 á 4% van het handelsvolume is per definitie noch te
bewijzen noch te verwerpen. De AFM geeft een viertal kwalitatieve argumenten
op grond waarvan de AFM deze schatting evenwel als niet reëel beoordeelt.
Zij deelt daarom dan ook niet de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat
de pakkans voor dit soort overtredingen laag is: de pakkans hangt immers samen
met het veronderstelde aantal overtredingen.De AFM deelt wel de conclusie van de Algemene Rekenkamer dat preventief
beleid van groot belang is en dat dit een combinatie vergt van een goede corporate
governance, wettelijke maatregelen en goed toezicht op de uitvoering.Voor wat betreft het ter beschikking staande instrumentarium voor de aanpak
van oneerlijke effectenhandel antwoordt de AFM dat door de implementatie van
de Europese richtlijn Marktmisbruik in de loop van 2004, naar verwachting
een duidelijke verbetering zal optreden, omdat daarin zowel het normenkader
als het toezichtsinstrumentarium naar haar mening adequaat zijn gedefinieerd.Voorts antwoordt de AFM dat zij de conclusie van de Algemene Rekenkamer
dat de huidige controlemethodiek van de AFM reactief is, niet onderschrijft.
De AFM stelt dat door middel van het bijdragemodel de risico's bij onder toezicht
staande instellingen periodiek en ex ante worden opgespoord. Hierdoor kunnen
de toezichtonderzoeken volgens de AFM gericht worden op het adresseren van
risico's door de instellingen, nog voordat er problemen ontstaan waarvan cliënten
de dupe kunnen worden.De AFM geeft op basis hiervan aan dat haar handhavingsbeleid niet afwachtend,
maar juist pro-actief is. Zodra er signalen zijn van oneerlijke effectenhandel
worden deze onderzocht.Desalniettemin geeft de AFM aan de suggestie van de Algemene Rekenkamer
in overweging te nemen om ook «at random» controles bij risicogroepen
uit te gaan voeren.Ten aanzien van de compliance-regeling antwoordt de AFM waardering te
hebben voor de aanbeveling om bij het overgaan van taken van Euronext naar
de AFM de regeling opnieuw te bezien. De AFM geeft echter ook aan te hechten
aan een «principle-based» regeling omdat ook het op integere wijze
handelen in effecten onderdeel vormt van voorbeeldgedrag. De eigen verantwoordelijkheid
van medewerkers staat daarbij voorop. Vanzelfsprekend wordt de naleving van
de regeling gecontroleerd door de «compliance-officer».Ten slotte antwoordt de AFM blij te zijn met het voorliggende wetsvoorstel
ter amendering van de Wmz 1996, waarin het tekort aan bevoegdheden van de
AFM op het terrein van de openbare registers wordt geredresseerd. De AFM stelt
goede ervaringen te hebben met het beleid waarbij degenen die voor de eerste
keer te laat melden (zonder dat er sprake is van een bijzondere verwijtbaarheid)
een waarschuwing krijgen, en pas bij recidive worden gesanctioneerd. Als het
dreigen met sancties al in vrijwel alle gevallen leidt tot normconform handelen
behoeven de sancties niet tot uitvoering te worden gebracht.9.2 Reactie minister van FinanciënDe minister van Financiën antwoordt dat het rapport aan waarde zou
winnen als een verwijzing zou worden opgenomen naar de ontwikkelingen die
zich in 2003 aandienden, respectievelijk die zich sindsdien hebben voorgedaan.Zo is er inmiddels een wetsvoorstel inzake «regels betreffende de
melding van zeggenschap en kapitaalbelang in, alsmede de melding van het geplaatste
kapitaal van ter beurze genoteerde vennootschappen»(Wet melding zeggenschap
en kapitaalbelang in ter beurze genoteerde vennootschappen; Tweede Kamer 2003/
04, 28 985 nr. 5). Ook verwacht de minister op dit punt nog voor de zomer
een Nota naar aanleiding van het verslag en de Nota van wijziging. In de door
de minister genoemde stukken zijn beleidsinitiatieven uitgewerkt die moeten
leiden tot een grotere betrouwbaarheid van het WMZ-register.Ten aanzien van het toezicht op de naleving van regelingen met een preventief
karakter, zoals compliance-regelingen, Chinese walls e.d. geeft de minister
in zijn antwoord aan dat er ook op deze punten sprake is van nieuwe ontwikkelingen.
Zo is inmiddels de EU-richtlijn gepubliceerd, die voorheen als werktitel had
«Investment Services Directive2» (thans richtlijn 2004/39/EEG
van 21 april 2004 Pb L 145 d.d. 30.4 2004 betreffende markten voor
financiële instrumenten). In deze richtlijn worden de bestaande regelingen
op preventief terrein nog concreter uitgewerkt dan in de vorige richtlijn.
Daarmee worden zij explicieter dan voorheen onderdeel van het toezicht op
effecteninstellingen. Daarnaast bevat de richtlijn Marktmisbruik een aantal
(deels nieuwe of aangescherpte) preventieve maatregelen. Het wetsvoorstel
waarin deze richtlijn wordt geïmplementeerd wordt binnen afzienbare tijd
ingediend bij de Tweede Kamer.Voor wat betreft de beleidsinformatie geeft de minister in zijn reactie
aan van mening te zijn dit een belangrijk element te vinden en dat de AFM
zoveel mogelijk zou moeten trachten beleidsinformatie te verzamelen over oneerlijke
effectenhandel. Daarbij is het volgens de minister goed dat de AFM streeft
naar gegevens die ertoe dienen dat de prestaties op het onderhavige terrein
kunnen worden gemeten en kunnen worden afgezet tegen de ontwikkelingen in
de markt, opdat de prestaties van het toezicht kunnen worden gekwantificeerd.
Hierbij kan AFM echter niet worden gehouden het onmogelijke te presteren.
Zij kan geen gegevens produceren die betrekking hebben op feiten die niet
kunnen worden waargenomen (zgn. dark numbers).Ten slotte antwoordt de minister dat de samenwerking tussen de AFM en
het Openbaar Ministerie na de onderzoeksperiode een nieuwe impuls heeft gekregen.
Door de intensievere samenwerking komt volgens de minister beter dan voorheen
de complementaire werking van de bestuursrechtelijke sancties op de strafrechtelijke
sancties tot zijn recht. Bovendien is ook door een grotere inzet van het OM,
volgens de minister, inmiddels sprake van een effectievere strafrechtelijke
vervolging. Ook heeft de AFM inmiddels in samenwerking met DNB de uitgangspunten
voor het handhavingsbeleid vastgesteld. Van daaruit wordt nog verder gewerkt
aan de formalisering en concretisering van een consistent en planmatig handhavingsbeleid.
Belangrijk is voorts dat het Financieel Expertisecentrum (FEC) per 15 maart
2004 is geherstructureerd en nu is ondergebracht bij de AFM en het OM, een
en ander met het oog op een betere informatiepositie en verdere operationalisering
van de handhavingsinspanningen van de deelnemende organisaties.9.3 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat zowel het Ministerie van Financiën
als de Autoriteit Financiële Markten gedurende en na afronding van het
onderzoek acties hebben ondernomen om te komen tot een verbetering van het
toezicht op de financiële markten. Deze acties hebben inmiddels geleid
tot geïmplementeerde, dan wel binnen afzienbare tijd te implementeren
wetten en maatregelen die in belangrijke mate kunnen bijdragen aan het effectief
bestrijden van oneerlijke effectenhandel.Ten aanzien van de beleidsinformatie over machtsmisbruik (dark number)
blijft de Algemene Rekenkamer van mening dat het schatten van de totale omvang
een goed aanvullend instrument is om zicht te krijgen op de vermoedelijke
omvang en inzicht te krijgen in de daarbij behorende oorzaken. Daarmee blijft
het uiteraard een schatting, maar die kan wel op een wetenschappelijk verantwoorde
wijze worden gemaakt. De Algemene Rekenkamer is van mening dat hiermee de
effectiviteit van de werkzaamheden van de AFM kan worden vergroot.Voorts blijft de Algemene Rekenkamer van mening dat het handhavingsbeleid
van de AFM reactief is. Doordat de AFM zich bij haar handhavingsbeleid voornamelijk
baseert op informatie van derden (onder andere enquêtes, telefonische
meldingen) kan er volgens de Algemene Rekenkamer zeker niet worden gesproken
over een pro-actief handhavingsbeleid, zoals de AFM stelt.Door de inmiddels doorgevoerde herstructurering van het Financieel Expertisecentrum
en de (voorziene) aanpassingen van de wet- en regelgeving krijgt de AFM naar
de mening van de Algemene Rekenkamer een betere informatiepositie
en meer bevoegdheden om te kunnen komen tot een pro-actief handhavingsbeleid. BIJLAGE 1AfkortingenAFMAutoriteit Financiële Markten CESRCommittee of European Securities Regulators ECDEconomische ControledienstFiodFiscale Inlichtingen- en OpsporingsdienstOMOpenbaar Ministerie RWTRechtspersonen met een wettelijke taak STEStichting Toezicht effectenverkeerWteWet toezicht effectenverkeer WtbWet toezicht beleggingsinstellingen WmzWet melding zeggenschap Wet IDBBWet invoering dwangsom en bestuurlijke
boete WckWet consumentenkrediet Besluit FBBesluit financiële bijsluiterWtkWet toezicht kredietwezen WtnWet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf WtvWet toezicht verzekeringsbedrijfBIJLAGE 2Referenties naar literatuur• Bouwen aan de interne markt: de richtlijn «market
abuse», mr. C. M. Crum en mr. F. G. H. Kristen,
Ondernemingsrecht 2002–1, blz. 9 e.v.• Jaarverslag Klachtencommissie Dutch Securities
Institute 1998–2000, november 2001, met voorwoord M. R.
Mok die stelt: «het gros van de klachten is nog steeds gericht tegen
een beperkt aantal grote banken en enkele commissionairs». Het aantal
ingediende klachten bij de Klachtencommissie DSI neemt toe: 1997: 169; 1998:
196; 1999: 273 ; 2000: 369; 2001: 381; 2002: 456; 2003: 737.• Beursbedrog, de windhandel op de aandelenbeurs, door Robert Bell, hoogleraar Brooklyn College, City University New
York, vertaald door Henne van der Kooy, Volgens Bell is sprake van manipulatie
van aandelenkoersen door effectenmakelaars.• Het effectenrecht tussen publiek- en privaatrecht, prof. Mr. drs. C. M. Grundmann-van de Krol: de structuur van
het publiekrechtelijk effectenrecht is niet consistent en dient te worden
herzien; duidelijk moet worden wat de gevolgen zijn van publiekrechtelijke
overtredingen voor de civielrechtelijke geldigheid van effectentransacties.
De gedragstoezichthouder dient de gedupeerde belegger relevante informatie
te verschaffen.• Toezicht op markten, pre-adviezen uitgebracht
door prof B. M. J. van der Meulen, vereniging voor bestuursrecht,
Boom 2003.• Beursfraude effectief aangepakt door
M. I. Jap-A-Joe Blagrove: er is een gemis aan passende wetgeving, waardoor
men in statistisch onderzoek niet snel tot de conclusie zal komen dat er veel
strafbare feiten binnen de effectensfeer worden gepleegd (p.193).• Gelijke behandeling van beleggers bij informatieverschaffing door Mr. H. M. Vletter-van Dort: uitgangspunt dient te zijn
dat alle beleggers gelijktijdig dezelfde informatie behoren te krijgen; artikel
32 NR 99 houdt een verbod in op koersmanipulatie en overige misleidende handelingen;
koersstabilisatie is bij introductie van effecten gedurende een bepaalde periode
wel toegestaan.• Daytraders, door Gregory J. Millman,
de ongrijpbare wereld van de extreme speculanten. De meeste daytraders hebben
weinig verstand van de financiële wereld, handelen op de beurs is een
verslavende sport met grote verliezen voor velen en enorme winsten voor enkelen.• Een bewezen bestaansrecht, Lustrumbundel
2002, Vereniging voor effectenrecht, serie vanwege het Van der Heijden Instituut,
Kluwer.• The world price of insider trading,
door Bhattacharya en Daouk, Indiana University, 2002.• The effectiveness of the Insider Trader Sanctions in the 1980's door Se-Je-Min, UCLA, 2002.• Financial Markets in Europe, towards
a single regulator, Mads Andenas and Yannis Avgerinos, Kluwer 2003.BIJLAGE 3Schema oneerlijke effectenhandelXNoot1Statitische vakterm voor «willekeurig».XNoot1Wijzigingen in overdrachtsbesluiten Wet melding zeggenschap 1996 en Wet
toezicht effectenverkeer 1995.XNoot2Tweede Kamer, 27 831, nr. 1, p 14 en 28 050, nr. 5, p. 49.XNoot3Brief minister van Financiën aan Tweede Kamer, d.d. 1 juli 2003,
inzake het rapport herziening financiering toezicht.XNoot1Statuten AFM, d.d 1 maart 2002.XNoot1Tweede Kamer, 28 600, hoofdstuk IXB, nr. 2, p. 45.XNoot1VBTB: Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording. Het VBTB-project
beoogt een duidelijker zicht te krijgen op de prestaties van overheidshandelen
en het bewerkstelligen van een betere kwaliteit van uitvoering, alsmede een
meer resultaatgerichte begrotings- en verantwoordingssystematiek.XNoot1Tweede Kamer 1996/97, 25 000 hoofdstuk IXB, nr. 2, p. 21 en Staatscourant
5 juni 1996, nr. 105.XNoot2The world price of insider trading, door Bhattacharya en Daouk, Indiana
University, 2002.The effectiveness of the Insider Trader Sanctions in the
1980's door Se-Je-Min, UCLA, 2002. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29635-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl