Wijziging van hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer (Handhavingsstructuur); Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29285, nr. 6

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

02-06-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29285 nr. 6

25-05-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamAlgemeenOpgelegde versus vrijwillige samenwerkingReikwijdte van het wetsvoorstel in relatie tot andere
wetgeving en de milieutaak van het Openbaar Ministerie en de politieCoördinatie, kwaliteitseisen en overlegstructuurAmvb kwaliteitseisenAanwijzingsbevoegdhedenProvinciale of regionale handhavingsdienst (aanwijzing
tot samenwerking)Omvang samenwerkingsgebiedBeroepsmogelijkhedenVerhouding met de VROM-inspectieFinanciële gevolgen van het wetsvoorstelEvaluatieOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29285Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 78 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 285Wijziging hoofdstuk 18 Wet milieubeheer (Handhavingsstructuur)nr. 6NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 25 mei 2004AlgemeenIk heb met belangstelling kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer over
het wetsvoorstel Handhavingsstructuur. Het stemt tot vreugde om naar aanleiding
van de reacties van de verschillende fracties vast te kunnen stellen dat het
wetsvoorstel bij hen over het algemeen in goede aarde is gevallen. Het wetsvoorstel
sluit aan op de positieve ontwikkelingen die momenteel ter verbetering van
de handhaving van de milieuregelgeving gaande zijn.Uiteraard rijzen er ook vragen over het voorstel en ik begrijp de kritische
kantekeningen van de aan het woord zijnde fracties. Naar aanleiding daarvan
wil ik eerst enkele meer algemene opmerkingen over het wetsvoorstel maken
in relatie tot het in § 2 van de memorie van toelichting beschreven
professionaliseringsproject dat nog gaande is. Daarna zal ik graag –
mede namens de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Justitie –
specifiek op de gestelde vragen reageren.Ik breng allereerst in herinnering dat milieuwethandhaving een taak is
voor meer dan 500 bestuursorganen bij gemeenten, provincies, waterschappen
en Rijk. Dit is het directe gevolg van het beleid dat is gericht op decentralisatie
van uitvoerende taken, zoals milieuvergunningverlening, aan deze bestuursorganen.
Deze hebben hiervoor nagenoeg alle met meer of minder succes een eigen handhavingsorganisatie
ingericht. De hierdoor opgetreden versnippering veroorzaakt twee aanzienlijke
problemen. Er is in de eerste plaats veel samenwerking bij en afstemming van
handhavingsactiviteiten noodzakelijk tussen bestuursorganen onderling en tussen
de afzonderlijke handhavingsorganisaties. De hieraan verbonden inspanningen
dreigen ten koste te gaan van de daadwerkelijke handhaving. In de tweede plaats
zijn niet alle bestuursorganen door hun geringe omvang even goed in staat
te beantwoorden aan eisen van goede handhaving. Hierbij moet bovendien worden
beseft dat het in het professionaliseringsproject gaat over minimumcriteria voor een adequaat handhavingsproces dat vooral is
toegespitst op de inrichtingsgebonden handhaving. Aan deze minimumcriteria
kan een doorsnee handhavingsorganisatie met een gemiddelde schaalgrootte voldoen.
Voor handhavingsorganisaties met een geringe omvang zijn de minimumcriteria
eigenlijk alleen goed haalbaar als schaalvergroting door samenwerking met
andere organisaties wordt gezocht. Samenwerking is dus om meer danéén
reden gewenst. Ik verwijs naar § 2 van de memorie van toelichting
waarin deze problemen uitgebreider zijn beschreven.Ik ben het volledig eens met de opmerkingen van de leden van de CDA-fractie
en de SGP-fractie onder het kopje Opgelegde versus vrijwillige
samenwerking dat vrijwillige samenwerking de voorkeur verdient boven
een wettelijke verplichting tot samenwerking, aangezien vrijwillige samenwerking
steeds de grootste kans op succes zal bieden. Ik spreek dan ook op deze plaats
opnieuw mijn hoop en verwachting uit dat de noodzakelijke samenwerking inderdaad
op basis van vrijwilligheid voldoende gestalte zal krijgen. Niettemin ben
ik van mening dat voor het geval de samenwerking niet vrijwillig tot stand
komt, er mogelijkheden moeten zijn om deze zonodig af te dwingen. Ik ben van
mening dat er dus een «stok achter de deur» moet zijn. Deze is
opgenomen in het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel gaat daarbij bewust niet uit
van de wellicht meest voor de hand liggende maar tevens ook meest vergaande
mogelijkheid van een rechtstreeks geldende wettelijke verplichting tot het
oprichten van regionale of provinciale handhavingsdiensten of andere samenwerkingsverbanden
in alle provincies. Op papier lijkt het beoogde resultaat hiermee snel te
kunnen worden bereikt. In de praktijk is het echter zeer de vraag of dit tot
daadwerkelijke samenwerking zal leiden. Voor daadwerkelijke samenwerking is
draagvlak bij en committment van de betrokken, primair bevoegde bestuursorganen
nodig. In het kader van het professionaliseringsproject is vastgesteld dat
de beste aanpak op dit moment is de betrokken bestuursorganen «mee te
krijgen», zodat zij zelf tot het inzicht komen dat samenwerking noodzakelijk
is om de gevolgen van de versnippering van de milieuwethandhaving het hoofd
te kunnen bieden en dat zij de handhaving in ieder geval op een zodanige schaalgrootte
moeten organiseren dat het voldoen aan de huidige minimumcriteria haalbaar
is.In het project van professionalisering van de milieuwethandhaving is afgesproken
aan te sluiten bij de huidige, gedecentraliseerde bevoegdhedenstructuur langs
de weg van vastlegging en uitvoering van bestuurlijk overeengekomen minimum-criteria
voor de handhaving. Deze route is niet vrijblijvend en heeft het karakter
van een «laatste kans» voor de bevoegde bestuursorganen.In het professionaliseringsproject zijn bedoelde minimumcriteria1 eenduidig vastgesteld door de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen
(de Unie), als bestuurlijke vertegenwoordigers van respectievelijk de provincies,
de gemeenten en de waterschappen, en de Ministers van VROM en van V&W.
Zij hebben met elkaar afgesproken dat alle handhavingsorganisaties bij gemeenten,
et cetera uiterlijk op 1 januari 2005 aan deze criteria zullen voldoen.
Hiertoe is inmiddels een nulmeting uitgevoerd en zijn door alle betrokken
overheden uit eigen beweging verbeterplannen opgesteld.Ik gaf al aan dat handhavingsorganisaties met een geringe omvang zullen
moeten zoeken naar voor hen geschikte mogelijkheden tot schaalvergroting om
goed te kunnen beantwoorden aan deze minimumcriteria.Begin 2005 zal aan de hand van de resultaten van de eindmeting van het
project kunnen worden vastgesteld of het afgesproken doel daadwerkelijk is
bereikt. Vanaf 1 januari 2005 zullen, mits het voorliggende wetsvoorstel
dan tot wet is verheven en in werking getreden, dwingende maatregelen kunnen
worden getroffen, in de vorm van aanwijzingen. Het professionaliseringproject
kan worden gekenmerkt met de woorden «flexibiliteit» en «maatwerk»,
maar ook als «laatste kans voor samenwerking uit eigen beweging».
De Tweede Kamer is regelmatig geïnformeerd over de stand van zaken van
het professionaliseringsproject1.De afgesproken minimumcriteria zijn «minimum» in tweeërlei
opzicht:1. Het handhavingsproces kan pas adequaat verlopen als aan alle criteria
is voldaan. De verwachting daarbij is dat kwalitatief goede handhaving niet
mogelijk is wanneer niet aan alle criteria is voldaan. Het omgekeerde geldt
echter niet: het voldoen aan al deze criteria garandeert nog geen goede uitvoering
van de handhaving.2. De criteria worden nog verder ontwikkeld en kunnen als gevolg van ervaringen
worden uitgebreid of verdiept. De nu beschikbare criteria hebben vooral betrekking
op de procesmatige aspecten van de handhaving en zijn bovendien voornamelijk
gericht op het proces van handhaving bij inrichtingen. Criteria voor een adequaat
handhavingsproces met betrekking tot ketenregelgeving – gericht op stoffen,
afvalstoffen en producten – moeten nog worden ontwikkeld. Het gegeven
dat ketens bestaan uit meerdere schakels compliceert de criteria-ontwikkeling.
Voorts zijn de kwaliteitscriteria voor de wijze waarop de bestuursrechtelijke
handhaving op de strafrechtelijke handhaving moet worden afgestemd nog beperkt.
Eenduidige criteria aan de hand waarvan de kwaliteit van de handhaving (inhoud/zaaksgericht)
kan worden bepaald, ontbreken nog.Beseft moet dus worden dat het professionaliseringsproject de lat voor
de te leveren prestaties nog relatief laag legt. Die lat moet in de toekomst
verder omhoog. Het afgesproken project professionalisering
mag dan wel na 1 januari 2005 worden beëindigd, het proces van verdere professionalisering is daarmee nog allerminst
ten einde. Dit betekent voor de in voorbereiding zijnde algemene maatregel
van bestuur, bedoeld in artikel 18.3 van het wetsvoorstel (amvb kwaliteitseisen)
dat deze in eerste instantie de afgesproken minimumcriteria voor een adequaat
handhavingsproces zal bevatten. Aanscherping van de kwaliteitseisen op termijn
wordt derhalve niet uitgesloten. Overigens zal dat de problemen van een te
geringe schaalgrootte naar verwachting eerder doen toenemen dan doen afnemen,
waardoor de noodzaak om in enigerlei vorm samen te werken met andere handhavingsinstanties
eerder groter dan kleiner zal worden.Een en ander stelt eisen aan de regie van het professionaliseringsproces
en aan de instrumenten, waaronder wettelijke bevoegdheden, die nu en straks
ter beschikking moeten zijn. Daartoe reken ik ook een – onmisbare –
bevoegdheid om zonodig «sterke broeders» te kunnen dwingen bij
te dragen aan een goede oplossing voor hun «zwakkere broeders»
in een bepaald gebied, met name wanneer implementatie van de kwaliteitscriteria
stuk loopt op kleinschaligheid en de oplossing niet in een andere vorm van
(vrijwillige) samenwerking op maat, bijvoorbeeld met omliggende gemeenten,
gevonden kan worden.Zoals de leden van de fractie van de ChristenUnie stellen, heeft het wetsvoorstel
inderdaad lang op zich laten wachten. Dat komt omdat het wetsvoorstel zo veel
mogelijk gelijke tred moest houden met de ontwikkelingen die zich vanaf de
aanbieding van de zogenoemde Augustusbrief 19972 aan de Tweede Kamer voor deden. Ik noem achtereenvolgens het kabinetsvoornemen
in die brief om per provincie bestuursovereenkomsten te sluiten met de betrokken
bestuursorganen met het doel om afspraken over structurele samenwerking tot
stand te brengen en de totstandkoming van die bestuursovereenkomsten in 2000.
Tot dan ging het vooral om samenwerking. In 2001 kwamen de gebrekkige professionaliteit
en de nadelige gevolgen van de versnippering van de handhaving(sbevoegdheden)
steeds meer centraal te staan, en bleek dat de bestuursovereenkomsten daarover
geen afspraken bevatten. In de loop van 2002 werden in het project Professionalisering
van de milieuhandhaving kwaliteitscriteria ontwikkeld. Begin 2002
was al bestuurlijk afgesproken door VNG, IPO, Unie van Waterschappen (UvW)
en de Ministers van VROM en van V&W om de handhaving uiterlijk op 1 januari
2005 op een af te spreken kwaliteitsniveau te hebben gebracht. Ik wil kortheidshalve
verwijzen naar § 2 van de memorie van toelichting waar dit ontwikkelingsproces
is beschreven. Dit proces leidde er toe dat het wetsvoorstel telkens aan de
ontwikkelingen en veranderde uitgangspunten moest worden aangepast.Opgelegde versus vrijwillige samenwerkingZoals onder het kopje Algemeen al is opgemerkt,
onderschrijf ik dat vrijwillige samenwerking de beste basis biedt voor de
oplossing van het probleem van de gebrekkige kwaliteit en het probleem van
de versnippering van handhavingsactiviteiten over vele instanties waaronder
instanties met een te geringe schaalomvang. Daarom is, zoals op blz. 20
van de memorie van toelichting is beschreven, de in de versie van het aan
de Raad van State voorgelegde wetsvoorstel nog voorkomende algemene samenwerkingsplicht
geschrapt. Vrijblijvendheid mag in het streven naar structurele samenwerking
echter niet de toon blijven voeren. Juist daarom werd in de Augustusbrief
een wettelijke stok-achter-de-deur aangekondigd en met dit doel zijn de aanwijzingsbevoegdheden
in het wetsvoorstel opgenomen. Het ultimum-remedium-karakter van deze instrumenten
moet waarborgen dat er eerst alternatieve maatregelen worden beproefd, waaronder
faciliterende bij vrijwillige initiatieven.De opmerking van de leden van de CDA-fractie dat het aantal bij de handhaving
betrokken organisaties niet minder zal worden, maar meer is in getalsmatig
opzicht juist. De feitelijke handhavingsactiviteiten zullen dan echter door
minder instanties worden verricht, namelijk niet meer door afzonderlijke gemeenten
et cetera, maar door één gemeenschappelijk orgaan ten behoeve
van die gemeenten. Op die manier wordt het werk juist met minder instanties
gedaan. Wanneer de betrokken ambtenaren naar een openbaar lichaam als bedoeld
in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) of een ander samenwerkingsverband
overgaan zal de onderlinge afstemming van prioriteiten en werkzaamheden bovendien
aanzienlijk minder tijd en energie kosten wanneer de betrokkenen in een gezamenlijke
vaste uitvoeringsstructuur functioneren. Het is ook voor het bedrijfsleven
aantrekkelijk als het met minder handhavingsinstanties wordt geconfronteerd.
Een dergelijke structuur zal, mits op voldoende grote schaal, ook de behoefte
aan aansturing door het provinciaal en regionaal handhavingsoverleg doen afnemen
en de doorwerking van de landelijke aansturing vanuit het Bestuurlijk Landelijk
Overleg Milieuhandhaving (BLOM) en Ambtelijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving
(ALOM) tot op het lokale niveau vergemakkelijken. Zie voor het BLOM en ALOM
verder onder het kopje «Coördinatie, kwaliteitseisen en overlegstructuur».Reikwijdte van het wetsvoorstel in relatie tot andere
wetgeving en de milieutaak van het Openbaar Ministerie en de politieIn antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie betreffende het
niet van toepassing verklaren van de bepalingen van het wetsvoorstel op de
Wet op de Ruimtelijke Ordening, de Woningwet en de Waterleidingwet merk ik
allereerst op dat het een misverstand zou zijn te denken dat integrale handhaving
van de milieu-, ruimte- en bouwregelgeving alleen of met name mogelijk zou
zijn als dat wettelijk is voorgeschreven. Als B&W op grond van meer wetten
belast zijn met de bestuursrechtelijke handhaving van die wetten en daarop
gebaseerde besluiten en daarbij over identieke bevoegdheden beschikken die
volgens identieke procedures worden toegepast, dan is integrale
handhaving van die wetten vooral een kwestie van organisatie. Wettelijke regels
kunnen daarbij behulpzaam zijn, maar zijn alleen niet voldoende. Naar integratie
zal vooral in de praktijk moeten worden toegewerkt. Dit is ook aangegeven
in het nader rapport. Voorts zal, zoals daarin ook is aangegeven, in het kader
van de uitvoering van de voornemens met betrekking tot de herijking van VROM-regelgeving
integratie van regelgeving veel aandacht krijgen.1
Ik wijs hierbij met name op de voornemens met betrekking tot de zogenaamde
«VROM-vergunning».2In de in 2000 totstandgekomen bestuursovereenkomsten over de milieuwethandhaving
zijn de ambities van de handhavingspartners om integraal te gaan handhaven
al duidelijk zichtbaar. Ik wil er verder op wijzen dat de in het professionaliseringsproject
ontwikkelde kwaliteitscriteria beleidsveld-neutraal geformuleerd zijn en gezamenlijk
in bestuurlijk overleg met de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen zijn
vastgesteld. De criteria zijn hierdoor direct toepasbaar op de handhaving
van niet alleen de milieuregelgeving maar ook de overige regelgeving van VROM.
Het feit dat zij alleen voor de milieuwethandhaving zijn vastgesteld en wettelijk
zullen worden verankerd, staat een integrale handhaving van milieu, wonen
en ruimtelijke ordening dus niet in de weg. Gemeenten die hun handhaving op
deze terreinen hebben geïntegreerd, blijken de kwaliteitscriteria al
met succes op die werkterreinen toe te passen. Omgekeerd geldt hetzelfde voor
de in ontwikkeling zijnde handreiking voor een «handhaving bouwregelgeving»
waarin nogal wat elementen voorkomen die ook in de kwaliteitscriteria zijn
opgenomen. Die handreiking zal ook heel goed toepasbaar zijn op de milieuwethandhaving.Wat betreft de handhavingsstructuur zijn er eveneens parallellen: ook
voor professioneel bouwtoezicht wordt gezocht naar grotere en meer deskundige
eenheden via vrijwillige samenwerking. Wel is de aanleiding hier vrijwel uitsluitend
gelegen in het aspect deskundigheid en niet in het aspect versnippering, omdat
voor de handhaving van de bouwregelgeving immers uitsluitend gemeenten bevoegd
zijn. Gezien vanuit het bedrijfsleven is er echter wel degelijk sprake van
versnippering, namelijk tussen bijvoorbeeld bouwtoezicht en milieutoezicht.
Ook dit is een onderwerp dat de aandacht heeft in het Project herijking. De
voornemens met betrekking tot de zojuist genoemde VROM-vergunning bieden ook
op dit punt kansen tot verbetering. Harmonisatie van bevoegdheden en procedures
is naar mijn mening op dit moment een belangrijker voorwaarde voor meer integrale
handhaving dan het van toepassing verklaren van de milieuhandhavingsstructuur
die niet in alle gevallen goed aansluit op de huidige verdeling van taken
en bevoegdheden in de ruimte- en bouwregelgeving.De Wet op de rechterlijke organisatie en de Politiewet 1993 bieden inderdaad,
zoals de leden van de CDA-fractie hebben gevraagd (de VVD had een soortgelijke
vraag), met het onderhavige wetsvoorstel vergelijkbare waarborgen voor een
goede vervulling van de strafrechtelijke milieutaak. Zo voorziet de Wet op
de rechterlijke organisatie in een bevoegdheid van zowel de Minister van Justitie
(artikel 127) als het College van procureurs-generaal (artikel 130, vierde
lid) tot het geven van algemene en bijzondere aanwijzingen betreffende de
uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie. Dit
maakt het mogelijk om, zo nodig, maatregelen te nemen opdat het Openbaar Ministerie
(OM) zijn aandeel in de integrale handhaving van het milieurecht op een behoorlijke
en bij de doelstellingen van het onderhavige wetsvoorstel passende manier
zal leveren. In de afgelopen jaren heeft het College ten aanzien van de milieutaak
meermalen van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt. Een voorbeeld hiervan is de Aanwijzing handhaving milieurecht.3 Op grond van de Politiewet 1993 hebben de Ministers van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van Justitie gezamenlijk diverse bevoegdheden
tot het geven van regels over de samenwerking tussen de regionale politiekorpsen
en tussen deze korpsen en het Korps landelijke politiediensten
(artikelen 46 en 47) en tot het stellen van eisen aan de bekwaamheid van de
ambtenaren van politie (artikel 48a). Tot op heden is hiervan met betrekking
tot de taak van de politie bij de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving
nog geen gebruik gemaakt.Het verheugt mij om, in antwoord op de desbetreffende vragen van de leden
van de fracties van CDA en PvdA, te kunnen meedelen dat de Minister van Justitie
en ik eind 2003 met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) hebben afgesproken dat alle regiokorpsen (of samenwerkingsverbanden)
vanaf 1 januari 2005 een passende inzet voor de milieutaak zullen
gaan plegen. Zij zullen daartoe beschikken over een milieuteam met geoormerkte
en toereikende capaciteit, adequate kwaliteit (milieu- en recherche-expertise)
en een vaste bezetting. In totaal wordt gedacht aan een geoormerkte capaciteit
van minimaal 250 fte ten behoeve van de regionale milieuteams (RMT's). Verschillen
tussen de regio's qua grootte van het werkgebied en aard en omvang van de
bedrijvigheid, bepalen uiteraard de omvang van een politiemilieuteam. Tevens
is afgesproken dat de bestaande structuur voor de bovenregionale recherche
per 1 januari 2005 wordt uitgebreid met zes volledig operationele interregionale
milieuteams (IMT)'s) – met geoormerkte en gekwalificeerde capaciteit
en vaste bezetting – met een totale omvang van 120 fte. Deze milieuteams
zullen deels uit milieuexperts en deels uit reguliere recherchemedewerkers
bestaan. Deze milieuteams krijgen als taak zicht te krijgen op bovenregionale
ketengerelateerde milieucriminaliteit en dit soort delicten effectief op te
sporen door het verrichten van opsporingsonderzoeken.Door 1 januari 2005 te kiezen als datum waarop de teams op regionaal
en interregionaal niveau operationeel moeten zijn, wordt verzekerd dat de
professionalisering en versterking bij de politie parallel zal verlopen aan
het lopende professionaliseringstraject met betrekking tot de bestuursrechtelijke
handhaving van de milieuregelgeving en dit ook zal versterken.Aan de Raad van Hoofdcommissarissen is gevraagd de vorming van de regionale
milieuteams dit jaar op gecoördineerde wijze ter hand te nemen. De regiegroep
nationale en bovenregionale recherche is gevraagd verantwoordelijkheid te
nemen voor de uitbouw van de BRT/IFT structuur met de interregionale milieuteams
en daar de bestaande projectorganisatie voor in te zetten. Daarnaast dient
de milieutaak betrokken te worden in de lopende projecten met betrekking tot
het verbeteren van de informatie-huishouding en op het gebied van het personeelsbeleid.
Het spreekt voor zich dat de opbouw van de regionale en interregionale milieuteams
in onderlinge samenhang vorm dient te krijgen. Van belang daarbij is dat momenteel
door de politie (in samenwerking met het OM) wordt gewerkt aan een gemeenschappelijk
referentiekader voor de milieuteams met bijbehorend implementatieplan. In
deze documenten worden eisen gesteld aan samenstelling en deskundigheid van
een milieuteam. De betrokken bewindslieden hechten aan het gebruik hiervan,
alsmede van de in ABRIO-verband1 ontwikkelde werkdocumenten
en methode van projectmatig werken, omdat zij een eenvormige wijze van werken
en maximale uitwisselbaarheid van capaciteit, expertise en informatie, en
daarmee de samenwerking – onderling en met de bijzondere opsporingsdiensten –
bevorderen. De Ministers van Justitie, van BZK en ik hebben een en ander beschreven
in een op 1 april jl. aan de Tweede Kamer gezonden brief.2De leden van de fracties van PvdA en VVD hebben gevraagd naar de wijze
waarop en mate waarin de NMP-gelden aangewend zullen worden voor de financiering
van de regionale en interregionale milieuteams. Sinds 1990 krijgen de regiokorpsen
gezamenlijk extra geld, overeenkomend met circa 534 budgetverdeeleenheden
(bve), voor de opsporing van milieucriminaliteit. Inmiddels wordt
dit geld als onderdeel van de algemene bijdrage aan de regiokorpsen verstrekt.
Bij een in 2001 door de NPA onderzoeksgroep verricht onderzoek naar de politiemilieutaak,
is vastgesteld dat deze gelden slechts ten dele voor de politiemilieutaak
worden ingezet. Met de korpsen is afgesproken dat zij uit de NMP-gelden de
regionale milieuteams volledig en de interregionale milieuteams voor vijftig
procent zullen bekostigen.Het gezag over de regionale en interregionale politiemilieuteams, waarnaar
de leden van de VVD-fractie hebben gevraagd, komt te liggen bij het Functioneel
Parket van het OM. Dit betekent dat de hoofdofficier van het Functioneel Parket
verantwoordelijk zal zijn voor de prioritering bij de aanpak van milieucriminaliteit
en voor de keuze en uitvoering van opsporingsonderzoeken door deze teams.
De hoofdofficier van het arrondissementsparket blijft de vertegenwoordiger
van het OM in de beheersdriehoek. Als zodanig is hij voor de korpsbeheerder
en de korpschef aanspreekbaar op alle activiteiten van een IMT of RMT. De
hoofdofficier van het Functioneel Parket zorgt voor een adequate informatievoorziening
aan die hoofdofficieren, waaronder een bijdrage voor het jaarlijkse politiebeleidsplan.Dit vloeit voort uit de keuze van het College van procureurs-generaal
om ter herstructurering van de OMmilieutaak per 1 januari 2005 een landelijke
milieu-eenheid op te richten voor de sturing van de opsporing en de afdoening
van niet-eenvoudige of grootschalige, veelal bedrijfsmatig gepleegde delicten
in de sfeer van milieu en openbare gezondheid (functionele component van OM-milieutaak).
Deze landelijke milieueenheid krijgt een nog te bepalen aantal gedeconcentreerde
vestigingen die opereren onder de verantwoordelijkheid van de hoofdofficier
van het Functioneel Parket. De voor deze functionele component benodigde capaciteit
zal structureel worden vrijgemaakt door herschikking van de NMP-gelden die
sinds 1990 voor de opsporing en vervolging van in het bijzonder het functionele
deel van de milieudelicten beschikbaar zijn gesteld aan de arrondissementsparketten
(circa 100 fte).In antwoord op de desbetreffende vraag van de leden van de VVD-fractie
wordt opgemerkt dat de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en van Justitie er, rechtstreeks en door tussenkomst van het College van procureurs-generaal,
op zullen toezien dat de gemaakte afspraken over de herstructurering en verdere
professionalisering van de milieutaak van OM en politie behoorlijk worden
uitgevoerd. Bovendien zal bij de evaluatie van de milieutaak van politie en
OM die voor 2007 is voorzien, worden gekeken of de nieuwe structuur voor de
strafrechtelijke milieuhandhaving adequaat is en in hoeverre de afgesproken
capaciteit passend is gelet op het aanbod, aard en zwaarte van de milieucriminaliteit;
dit mede in het licht van de sinds 1990 beschikbaar gestelde NMP gelden. Voorlopig
wordt ervan uitgegaan dat de hierboven geschetste mogelijkheden tot ingrijpen
die de Wet op de rechterlijke organisatie en de Politiewet 1993 bieden, niet
zullen behoeven te worden gebruikt.In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie, die het belang
van goede afspraken over de inzet van buitengewone opsporingsambtenaren ondersteunen,
wordt om te beginnen opgemerkt dat ook het gezag over de bij de functionele
component van de milieutaak betrokken buitengewone opsporingsambtenaren van
landelijke inspecties, provincies, gemeenten en waterschappen per 1 januari
2005 komt te liggen bij het Functioneel Parket. Dit vergemakkelijkt het maken
van afspraken tussen het OM en de bestuursorganen die buitengewone opsporings-ambtenaren
in dienst hebben. Verder heeft het BLOM in het najaar van 2003 besloten tot
het in 2004 ontwikkelen van een visie op de gewenste rol, positie en competenties van buitengewone opsporingsambtenaren met een milieutaak.Verwacht
wordt dat de uitkomsten hiervan kunnen worden benut voor het maken van bedoelde
afspraken tussen OM en bestuur en het in gang zetten van een professionaliseringstraject
voor deze categorie van buitengewone opsporingsambtenaren.Coördinatie, kwaliteitseisen en overlegstructuurIn antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie waarom de betrokkenheid
van OM en politie bij het provinciale overleg slechts facultatief is, merk
ik op dat dit wetsvoorstel in eerste instantie ziet op de bestuursrechtelijke
en niet op de strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving (memorie
van toelichting, blz. 2). Uiteraard is er wel een grote samenhang tussen
de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving en het is dan ook
de praktijk dat het OM en de politie aan het provinciale overleg deelnemen.
In de bestuursovereenkomsten en de strafrechtelijke complementen daarbij is
de betrokkenheid van het OM en politie bij het provinciaal overleg vastgelegd.
Om hierover geen misverstand te laten bestaan, wordt in het voorgestelde artikel
18.3b, tweede lid, tweede volzin, aangegeven dat zij kunnen worden uitgenodigd
deel te nemen aan het overleg. Dezelfde leden ontvingen ook graag een nadere
toelichting op de overweging dat het niet nodig is het landelijk gecoördineerd
overleg wettelijk te regelen, omdat aan de deelnemers van dit overleg geen
«specifieke taken» zijn opgedragen. Ik merk daarover op dat anders
dan aan de deelnemers aan het provinciale overleg aan de deelnemers aan het
landelijk gecoördineerd overleg geen specifieke taken, zoals het maken
van afspraken (zie artikel 18.3b, derde lid), zijn opgedragen. De noodzaak
om wettelijk te waarborgen dat afspraken worden gemaakt ontbreekt derhalve.
Het is ook overigens niet nodig om een wettelijke regeling te treffen voor
het landelijk gecoördineerd overleg. Zoals in de memorie van toelichting
(blz. 12) is aangegeven, is er reeds een landelijk gecoördineerd
overleg, het BLOM , dat goed functioneert. Niet valt in te zien wat een wettelijke
regeling, die uit een oogpunt van deregulering onwenselijk is, zou toevoegen.Naar aanleiding van de vragen van de CDA-fractie over het vrijlaten van
de wijze en vorm van de te maken afspraken, hecht ik eraan te benadrukken
dat ik er vanuit ga dat voor alle bestuurlijke partners in het provinciaal
handhavingsoverleg geldt dat een afspraak een afspraak is en dat die wordt
nagekomen. Het feit dat de bestuursorganen die afspraken zelf met elkaar maken
zal mijns inziens tot een grote nalevingsbereidheid leiden. Dit is nu al het
uitgangspunt bij de uitvoering van de bestuursovereenkomsten. Het is aan de
handhavingspartners, gecoördineerd door gedeputeerde staten van de provincie,
om elkaar waar nodig aan de gemaakte afspraken te herinneren.De in het wetsvoorstel bedoelde afspraken betreffen de uitvoering van
de amvb kwaliteitseisen, de voorzieningen die voor die uitvoering moeten worden
getroffen en de coördinatie van een en ander door GS. In uiterste gevallen
staan de aanwijzingsbevoegdheden van de artikelen 18.3d, eerste lid, en 18.3f,
eerste lid, onder a, ter beschikking van gedeputeerde staten, respectievelijk
de Minister van VROM, in overeenstemming met de Minister van V&W waar
het waterschappen betreft. De dreiging dat afspraken en de nakoming daarvan
via een aanwijzing kunnen worden opgelegd, zal vermoedelijk voldoende stimulans
zijn om er met elkaar uit te komen.Het waarborgen van eenduidigheid bij de handhaving, waarover de PvdA-fractie
vragen heeft gesteld, geschiedt op de volgende wijzen.• Het stellen van voorschriften aan de handhaving op grond van het voorgestelde artikel 18.3 in de voorgestane amvb kwaliteitseisen is
er een van.• Een andere manier is het ter beschikking stellen van goede praktijkvoorbeelden.
Deze worden verzameld in het professionaliseringsproject door alle partners
en via de website van het Landelijk Informatiepunt Milieuwethandhaving1 beschikbaar gesteld.• De zogenoemde «sanctiestrategie» is een voorbeeld van
een in ontwikkeling zijnde best practice, dat wil zeggen een gezaghebbend
gemeenschappelijk oordeel van deskundigen over de nagestreefde kwaliteit van
een bepaald handelen. In de sanctiestrategie wordt de basisaanpak voor het
bestuursrechtelijk en het strafrechtelijk optreden bij overtredingen vastgelegd.• Bij het Inspectoraat Generaal VROM (IG-VROM) worden VROM-InspectieProcedures
opgesteld (VIP's) waarin wordt beschreven hoe de handhaving stapsgewijs wordt
uitgevoerd.• Verder vormen het landelijk handhavingsoverleg en het provinciale/regionale
handhavingsoverleg belangrijke fora voor het maken van (afspraken over) eenduidig
optreden.• Bovendien wordt er nog toegewerkt naar een methodiek voor de bepaling
van de juiste omvang en deskundigheid van een milieu(handhavings) organisatie.
Die bepaling moet in relatie staan tot het aantal en de aard van de objecten/situaties
waarvoor de organisatie een handhavende taak heeft. Het is de bedoeling dat
deze methodiek ondersteunende niet-normatieve kengetallen verschaft die breed
worden onderschreven. Hierbij staat ook voor ogen computerprogrammatuur te
ontwerpen waarmee de besluitvorming over de wenselijke omvang en deskundigheid
voor de uitvoering van handhavingstaken kan worden ondersteund.Het ligt niet in de bedoeling om voor de coördinatie nog andere procescriteria
te formuleren in aanvulling op wat al is voorgesteld in artikel 18.3b (het
bevorderen van regelmatig overleg, de instelling van een overlegorgaan en
het maken van afspraken).Wat de vragen van de VVD-fractie inzake ketenhandhaving betreft, merk
ik het volgende op. De Minister van VROM beschikt niet ten aanzien van alle
schakels in een keten over de bevoegdheid om bestuursrechtelijke sancties
op te leggen. Dit is een gevolg van de bevoegdhedenverdeling in de milieuwetgeving
(zie met name artikel 18.7 van de wet). Bij ketens is sprake van verschillende
handelings- of overdrachtsmomenten (schakels) en verschillende actoren, zoals
producenten, leveranciers, vervoerders, makelaars, verwerkers, ontdoeners
et cetera. Niet alle schakels van ketens zijn gereguleerd en voor de wel gereguleerde
schakels kunnen verschillende bestuursorganen bevoegd zijn tot handhaving.
Zo ligt bijvoorbeeld de bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid voor het
toepassen van bouwstoffen in werken bij gemeenten. Het bevoegd gezag voor
een milieuvergunningplichtige inrichting is handhavingsbevoegd voor alle milieuvoorschriften
die voor de drijver van die inrichting gelden, dus ook voor ketenvoorschriften
op grond van bijvoorbeeld de Wet milieugevaarlijke stoffen of hoofdstuk 10
van de Wet milieubeheer.De handhavingsbevoegde gemeente- en provinciebesturen zijn bevoegd ambtenaren
te belasten met het toezicht op de naleving van ketenvoorschriften op het
grondgebied van de gemeenten en provincies. Het IG-VROM is bevoegd tot het
uitoefenen van toezicht op de van alle milieuvoorschriften die onder de verantwoordelijkheid
van de Minister van VROM vallen, dus in zoverre ook voor alle schakels in
ketens (in geheel Nederland).Vanuit het IG-VROM is medio 2003 een project gestart – het project
Landelijke ketenhandhaving IG-VROM eerste stap2 –
om te bezien hoe zicht en greep op alle handelingen in een keten kan worden
verkregen. Daarbij gaat het er met name om hoe ketens vooral bij de risicovolle
schakelmomenten lekdicht kunnen worden gemaakt. Van belang is
te komen tot een samenhangend toezicht van de verschillende handhavingsinstanties
op handelingen in de keten. In het kader van dit project wordt, samen met
de handhavingspartners, ook bekeken op welke wijze dit samenhangend overheidstoezicht
op en binnen de verschillende ketens het beste kan worden georganiseerd en
welke voorzieningen onder andere op het gebied van informatie en eventueel
ook regelgeving nodig zijn om een goede structuur voor ketenhandhaving van
de grond te krijgen. Landelijke initiatieven, en het coördineren en faciliteren
van de ketenhandhaving zijn hierbij van belang. Het benodigde overzicht over
gehele ketens verkrijgt de minister onder meer via het tweedelijnstoezicht
door het IG-VROM, regulier overleg, samenwerkingsactiviteiten, uitvoeren van
ketenonderzoeken en de verslagen van een en ander.Het voorliggende wetsvoorstel geeft de Minister van VROM aanvullende bevoegdheden,
in de vorm van aanwijzingsbevoegdheden met betrekking tot de handhavingsstructuur
in artikel 18.3f, eerste lid, en een vorderingsbevoegdheid met betrekking
tot een concrete handhavingssituatie in artikel 18.8a, eerste lid. Hiermee
kan de minister zijn overkoepelende politieke verantwoordelijkheid voor de
handhaving van de milieuwetgeving op het terrein van VROM waar maken. Voor
de goede orde wordt opgemerkt dat de minister over het geven van een aanwijzing
overeenstemming dient te bereiken met de betrokken andere minister. Voorzover
bij de aanwijzing waterschappen zijn betrokken, is dit de Minister van Verkeer
en Waterstaat.De leden van de VVD-fractie hebben een aantal vragen gesteld over het
hiervoor al enkele keren ter sprake gekomen BLOM. Het BLOM in zijn huidige
vorm bestaat sinds 2003 en vergadert halfjaarlijks. Het BLOM heeft een ambtelijk
voorportaal, namelijk het – ook reeds aangestipte – ALOM. Het
ALOM is de opvolger van de LCCM, de Landelijke Coördinatiecommissie Milieuwethandhaving.
Dit orgaan komt in principe vijf maal per jaar bijeen en heeft tot taak de
werkzaamheden van het BLOM voor te bereiden en door het BLOM verstrekte opdrachten
uit te voeren. Het ALOM heeft een vrij ruim afdoeningsmandaat zodat een hogere
vergaderfrequentie van het BLOM op dit moment niet noodzakelijk wordt geacht.
Er is voorzien in periodieke evaluaties van de werkzaamheden van het BLOM
en het ALOM, die zonodig aanleiding kunnen zijn voor het wijzigen van de overlegfrequenties.Het BLOM heeft tot taak:a. voorstellen te ontwikkelen voor doelmatige handhaving van meer dan
provinciaal belang in Nederland;b. de samenhang te bevorderen in de ontwikkeling, uitvoering en evaluatie
van onderdelen van het handhavingsbeleid zoals ketenhandhaving etc,;c. voorstellen doen voor verbetering van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid
van de regelgeving;d. afspraken maken over gezamenlijke prioriteiten en de daarvoor benodigde
capaciteit;e. coördineren van handhavingsinspanningen van de handhavende instanties;f. het coördineren van rapportages met betrekking tot de handhaving
van milieuregelgeving aan de Europese Unie.Het BLOM is voor het eerst bijeengeweest op 8 oktober 2003 en heeft
toen onder meer het «Meerjarige Gezamenlijke Handhavingsprogramma 2004–2006»
vastgesteld.De leden van de VVD-fractie vragen op welke manier burgers en bedrijven
inzicht zal worden verschaft in de op hen van toepassing zijnde handhavingsstructuur.
De handhavingsstructuur die in het wetsvoorstel is neergelegd, heeft geen
directe betekenis voor burgers of bedrijven, in de zin dat zij met nieuwe
regels worden geconfronteerd. Het is naar mijn mening voor burgers en bedrijven
vooral belangrijk om inzicht te hebben in de milieuvoorschriften die op hen
van toepassing zijn en om te weten welke bestuursorganen en ambtelijke diensten
bevoegd zijn tot uitvoering en handhaving van die voorschriften. In de milieuwetgeving
is duidelijk aangegeven wie het voor de betrokken voorschriften bevoegde gezag
is. Na te leven milieuvoorschriften kunnen verder van toepassing zijn op grond
van milieuvergunningen of -ontheffingen. Het daarvoor bevoegde gezag is tevens
het tot bestuurlijke handhaving bevoegde gezag. Bij het tot stand brengen
van nieuwe regelgeving wordt de nodige aandacht geschonken aan invoeringsbegeleiding
en voorlichting. Verder neemt de hoeveelheid informatie die door bestuursorganen
via elektronische weg beschikbaar wordt gesteld, nog steeds toe.Door de fracties van de VVD en de ChristenUnie is een aantal vragen gesteld
over de voorgestelde overlegstructuur en de toegevoegde waarde daarvan. Permanente
provinciale overlegorganen komen al sinds eind jaren 70 voor in de milieuwetgeving,
zoals in de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet chemische afvalstoffen.
In de wandelgangen werden deze sectorale overlegorganen vaak aangeduid als
provinciale coördinatiecommissies voor het toezicht. Bij de totstandkoming
van de Wet milieubeheer op 1 maart 1993 zijn alle sectorale bepalingen
geïntegreerd in artikel 18.3 van de Wet milieubeheer.Anno 2004 is het nog steeds belangrijk dat er, gelet op het grote aantal
handhavingsinstanties, regelmatig en structureel overleg tussen die instanties
plaats vindt in de provincies. Alleen ad-hoc-overleg voeren, zoals de leden
van de ChristenUnie-fractie opperen, is dus niet toereikend. Het is belangrijk
om ook min of meer vaste agendapunten te agenderen naast bepaalde thema's.
In het huidige (overigens pas enkele jaren oude1
) derde lid van artikel 18.3 is het maken van afspraken over de onderlinge
afstemming van bestuurlijke handhaving en toezicht zo'n vast agendapunt. In
het voorgestelde artikel 18.3b, derde lid, wordt het onderwerp professionalisering
(dat eisen aan de onderlinge afstemming omvat), in algemene zin tot vast agendapunt
benoemd.Er bestaat echter wel een belangrijk verschil tussen het huidige artikel
18.3, eerste en tweede lid, en het voorgestelde artikel 18.3b, eerste en tweede
lid. Het betreft de deelnemers: in het wetsvoorstel wordt geregeld dat de bestuursorganen regelmatig overleg voeren. Hierbij kan,
zo als ook bij het hierboven genoemde BLOM, worden gedacht aan overleg met
een lage frequentie. Volgens de geldende regeling moeten niet de besturen
maar de (ambtelijke) vertegenwoordigers van de
betrokken bestuursorganen regelmatig overleg voeren. Ambtelijk overleg zal,
zoals ook voor het ALOM aan de orde is, wel met een hogere frequentie moeten
worden gevoerd. Het ambtelijke overleg wordt in het wetsvoorstel niet meer
geregeld en het is dus primair aan de deelnemers aan het overleg om een zo
efficiënt mogelijke werkwijze te volgen die zo min mogelijk ten koste
gaat van concrete handhavingsactiviteiten. Anderzijds moet wel onder ogen
worden gezien dat de versnippering van die activiteiten over vele instanties
tot afstemming en dus overleg dwingt.De leden van de SGP hebben soortgelijke vragen over de overlegstructuur
en met de VVD en de ChristenUnie zijn zij vooral bezorgd over het daarmee
gemoeide tijdsbeslag. Uiteindelijk doel van het beleid inzake de handhaving
van de milieuregelgeving is de versterking van de kwaliteit van die handhaving
(met het oog op de verdere bevordering van de naleving van de milieuregelgeving).
Ik gaf hierboven onder het kopje Algemeen al aan
dat een groot aantal instanties bij de milieuwethandhaving betrokken
is. Daarom is in veel gevallen samenwerking noodzakelijk: bij voorkeur op
vrijwillige basis, maar zonodig afgedwongen. Samenwerking betekent onder andere
het onderling afstemmen van activiteiten, het voeren van overleg en het maken
(èn uitvoeren) van afspraken. Afstemming, overleg en afspraken zijn
hierbij zeker zo essentieel om een behoorlijke handhavingskwaliteit te waarborgen
als de aanwezigheid van een bestuurlijk vastgestelde handhavingsstrategie
of een monitoringssysteem. Het gaat hier om een zo belangrijke randvoorwaarde
dat ik het wenselijk vind om wettelijk vast te leggen dat er bestuurlijk overleg
moet plaatsvinden. Ik heb al aangegeven dat de ambtelijke overlegstructuur
volgens het wetsvoorstel niet meer wordt geregeld. Gedeputeerde staten hebben
volgens het wetsvoorstel de mogelijkheid de frequentie en invulling van zowel
het bestuurlijk overleg als het ambtelijk overleg naar eigen inzicht en naar
het inzicht van de deelnemende besturen vorm te geven. Hierdoor kan, met de
woorden van de leden van de SGP-fractie in maatwerk in plaats van met rigide
maatregelen, een praktische overlegstructuur worden gekozen, die is afgestemd
op de (bestuurlijke) praktijk, zonder een onevenredig beslag te leggen op
de beschikbare capaciteit voor de uitvoering van de handhaving. De beschikbare
capaciteit kan juist beter en efficiënter worden benut als er sprake
is van goede afstemming en goede afspraken. Het wetsvoorstel leidt mijns inziens
aldus niet tot een extra vergadercircuit met overbodig veel druk op de kernactiviteiten
van de handhaving, zoals ook de leden van de ChristenUnie-fractie zich afvragen,
en ook niet tot een overlegstructuur die als zodanig ten koste van concrete
handhavingsacties gaat waarover de leden van de VVD-fractie hun zorg aangeven.Amvb kwaliteitseisenIk sluit mij volledig aan bij de wens van de leden van de CDA-fractie
dat de regering de kwaliteitscriteria, in lijn met de gang van zaken tot nu
toe in het professionaliseringsproces, in goed overleg met de decentrale overheden
vaststelt. Het concept van de amvb waarin de gezamenlijk in het project vastgestelde
kwaliteitscriteria zijn vertaald in wettelijke kwaliteitseisen is inmiddels
voorgelegd aan de vertegenwoordigers van IPO, VNG en Unie van Waterschappen.Het kabinet onderschrijft met de VVD-fractie geheel het belang van het
uitvoeringsprincipe «één loket, éénmalige
informatieverstrekking en één toezichthouder». Ik verwijs
daarvoor bijvoorbeeld naar de eerder genoemde brief over de Herijking van
de VROM-regelgeving van 23 oktober 2003. Het onderhavige wetsvoorstel,
dat zich beperkt tot een regeling van de handhavingsstructuur op milieugebied,
leent zich er niet voor dat uitvoeringsprincipe dat een breder bereik heeft,
vast te leggen. Dat zal dus in een ander kader (moeten) worden gestimuleerd
of geregeld. Ik noem daarbij Actie 1.1. van het actieprogramma «Andere
Overheid» dat is gericht op elektronische dienstverlening. In de zomer
2004 zal een eerste versie van een lijst van gegevensbestanden voor eenmalige
verstrekking worden opgeleverd door het Ministerie van BZK.Wat «één loket» bij de milieuwethandhaving bij
inrichtingen betreft, wil ik wijzen op de wijziging van artikel 18.2, eerste
lid, aanhef, van de Wet milieubeheer bij de Wet verbetering handhavingsbevoegdheden
(Stb. 2001, 517). Daarbij is de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving
van alle voor de drijver van de inrichting geldende
milieuvoorschriften nog nadrukkelijker geconcentreerd bij het bevoegde gezag
dat de milieuvergunning verleent of aan wie de melding moet worden gedaan.
Dit laat echter de eventuele bevoegdheid van een ander bestuursorgaan voor specifieke voor de drijver van de inrichting geldende
milieuvoorschriften onverlet.Het beschikken over handhavingsbevoegdheid brengt mee dat (eerstelijns)toezichthouders
kunnen worden aangewezen. Van «één (eerstelijns)toezichthouder»
kan pas sprake zijn als er sprake is van één bevoegd gezag voor
het betreffende bedrijf. Hierbij zijn dus bijvoorbeeld de ontwikkelingen met
betrekking tot de eerder genoemde VROM-vergunning van belang.Het is overigens wel de bedoeling om in de amvb kwaliteitseisen voor te
schrijven dat de bestuursorganen de uitoefening van hun bevoegdheden en de
werkzaamheden – waaronder het afleggen van bedrijfsbezoeken door hun
toezichthouders – in het kader van de milieuwethandhaving onderling
moeten afstemmen. Dit is momenteel geregeld in artikel 18.3, derde lid, van
de Wet milieubeheer.Ik verwijs de leden van de VVD-fractie voor het gevraagde overzicht van
de kwaliteitscriteria graag naar de bijlage bij de memorie van toelichting,
waarin de kwaliteitscriteria die gezamenlijk zijn vastgesteld in het project
professionalisering worden opgesomd. Het is inderdaad de bedoeling in eerste
instantie uitsluitend die criteria te vertalen in wettelijke kwaliteitseisen,
zodat er in beginsel geen ruimte is voor aanpassingen of toevoegingen.Ik beantwoord de vraag van de leden van de VVD-fractie of is voorzien
in een voorhangprocedure ontkennend. Naar mijn mening is hier sprake van procedurele
en organisatorische voorschriften waarvoor al ten tijde van de regeling van
de voorhangprocedure in het wetsvoorstel Plannen en Milieukwaliteitseisen
werd geoordeeld1 dat een verzwaring van de basisprocedure
met «voorhangen» niet nodig is. Ik verwijs ook naar het Meerjarenprogramma
herijking van de VROM-regelgeving2 waarin wordt
geconstateerd dat het proces van regelgeving door de bijzondere procedures
in met name de Wet milieubeheer voor de totstandkoming van veel amvb's stroperig
wordt gemaakt. Daarbij wordt ook de voorhangprocedure genoemd en wijzigingen
worden aangekondigd om de knelpunten zoveel mogelijk weg te nemen.AanwijzingsbevoegdhedenDe leden van de fracties van het CDA, de PvdA en de SGP vragen naar een
eenduidig toetsingskader voor het toepassen van dwangmiddelen. Zoals in de
memorie van toelichting op blz. 18 en 20 is aangegeven, zal een handreiking
worden ontwikkeld ten behoeve van de provincies (en de betrokken ministers)
met betrekking tot onder meer de toepassing door deze van de aanwijzingsbevoegdheid
van het voorgestelde artikel 18.3e (respectievelijk 18.f, eerste lid, onder
a). De handreiking zal daarnaast betrekking hebben op de aanwijzingsbevoegdheid
van artikel 18.3e en 18.3f, eerste lid, onder b. Die handreiking zal tegelijkertijd
voor gemeenten en waterschappen jegens wie de aanwijzingsbevoegdheden kunnen
worden ingezet, de functie hebben van transparant toetsingskader.Het is de bedoeling in de handreiking handvatten te geven om zicht te
krijgen op de situaties waarin geen sprake is van een behoorlijke uitvoering
van de amvb kwaliteitseisen of waarin niet voldoende waarborgen voor een behoorlijke
uitvoering aanwezig lijken te zijn. Daarnaast zullen de procedures die bij
het geven van een aanwijzing moeten worden doorlopen, worden uitgewerkt.Tot het opstellen van de handreiking als eenduidig toetsingskader is door
de partners in het professionaliseringsproject bestuurlijk besloten en de
activiteiten ter zake zijn inmiddels gestart. Het voornemen is om de handreiking
te publiceren als beleidsregel als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht
(Awb)voor de wijze waarop de Minister van VROM (in overeenstemming met de
betrokken andere minister) gebruik zal maken van de aanwijzingsbevoegdheid.
Het is aan de provincies of zij deze handreiking ook tot hun beleidsregel
willen maken.De leden van de CDA-fractie vragen om een toelichting op het door en naast
elkaar gebruiken van de termen «regie» en «coördinatie».De term «coördinatie» komt (onder meer) in artikel 18.3a
voor. De term «regie» komt niet in het wetsvoorstel voor. De regisserende
functie blijkt uit de taken die in de voorgestelde artikelen 18.3a en 18.3b
aan gedeputeerde staten worden opgedragen en uit de aanwijzingsbevoegdheden
die in de voorgestelde artikelen 18.3d en 18.3e aan gedeputeerde staten worden
toegekend. Zoals hierboven onder het kopje Coördinatie,
kwaliteitseisen en overlegstructuur al werd aangegeven, vervullen
gedeputeerde staten van oudsher de hen wettelijk opgedragen coördinatietaak:
het bevorderen van regelmatig overleg over de afstemming van de milieuwethandhaving
tussen de verschillende handhavingsinstanties in de provincie. Het daarbij
ingestelde provinciale overlegorgaan pleegt nog al eens te worden aangeduid
als coördinatiecommissie. Op deze reeds bestaande
wettelijke taak van gedeputeerde staten is voortgebouwd bij het verzoek eind
jaren 90 van de vorige eeuw aan de provincies om bestuursovereenkomsten tussen
alle handhavingspartners over de milieuwethandhaving tot stand te brengen.
De provincies zijn toen door de betrokken ministers uitgenodigd het proces
van die totstandbrenging in hun provincie te regisseren
(dat wil zeggen daarbij de leiding te nemen). Ook in het professionaliseringsproject
vervullen de provincies de rol van regisseur van de verbeteringsprocessen
in de provincie. Zo hebben de provincies de landelijke rapportage over de
resultaten van de nulmeting verzorgd en het proces van opstellen van de verbeterplannen
door alle instanties gecoördineerd.Het voorgestelde artikel 18.3a geeft een expliciete invulling van de coördinatietaak,
zoals die al sinds jaren in artikel 18.3 van de Wet milieubeheer is opgenomen
(te weten de opdracht tot het regelmatig voeren van overleg en het instellen
van een overlegorgaan). Is in dat artikel de concrete invulling van de coördinatietaak
verder aan de provincies overgelaten, in het wetsvoorstel wordt expliciet
gemaakt dat die taak inhoudt het coördineren van de uitvoering van de
amvb kwaliteitseisen in de provincie. De uitvoering van die taak vergt pro-actief
en reactief optreden. Voor een goede uitvoering van de coördinatietaak
zijn ook stok-achter-de-deur-instrumenten nodig, zoals de aanwijzingsbevoegdheden
zoals die zijn voorgesteld in de artikelen 18.3d en 18.3e.De sturingsmogelijkheden van de Wet op de rechterlijke organisatie en
de Politiewet 1993 zijn reeds aan de orde geweest onder het kopje «Reikwijdte
van het wetsvoorstel in relatie tot andere wetgeving en de milieutaak van
het openbaar ministerie en de politie».In antwoord op de desbetreffende vragen van de VVD-fractie merk ik op
dat met de term «ultimum remedium» niet is beoogd een juridisch
begrip te duiden maar te wijzen op het bedoelde uitzonderlijke karakter van
het instrument. Het uitzonderlijke karakter hangt ten nauwste samen met het
gegeven dat handhavingstaken enbevoegdheden gedecentraliseerd zijn. Een toevlucht
tot de bevoegdheid om een aanwijzing te geven ware dus slechts te nemen, als
is komen vast te staan dat andere middelen geen uitzicht meer bieden op een
oplossing. Het instrument fungeert als middel voor het uitoefenen van politieke
druk: aan het geven van een aanwijzing moet bestuurlijk overleg voorafgaan
en van het voornemen tot het geven van een aanwijzing moet mededeling worden
gedaan aan de politieke vertegenwoordigende organen (gemeenteraad, algemeen
bestuur van het waterschap of provinciale staten). Hierin zit ook de kracht
van het instrument. Omdat zo nadrukkelijk geldt dat het terughoudend wordt
toegepast, trekt toepassing daarvan in de praktijk de nodige politieke aandacht.
De slagkracht wordt met de toevoeging «ultimum remedium» daarom
niet ontkracht maar juist versterkt.Met betrekking tot de vragen van de fractie van de ChristenUnie over de
toetsing van gegeven en uitgevoerde aanwijzingen merk ik het volgende op.
Het wetsvoorstel regelt verschillende aanwijzingsbesluiten.Het gaat in de eerste plaats om de aanwijzing van gedeputeerde staten
aan een gemeente of waterschap en de aanwijzing van de Minister van VROM aan
een provincie over de implementatie van de amvb kwaliteitseisen bij die gemeente
of dat waterschap, onderscheidenlijk de provincie. Deze aanwijzingen gaan
dus over verbeteringen die moeten worden aangebracht wil er sprake kunnen
zijn van een professioneel georganiseerd handhavingsproces. Zo'n aanwijzing
kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn omdat het betreffende bestuursorgaan geen
handhavingsprogramma voor het komende jaar heeft opgesteld of omdat het weliswaar
beschikt over een handhavingsprogramma maar daarin niet de landelijk tussen
alle betrokken partners overeengekomen handhavingsprioriteiten heeft verwerkt.
Een aanwijzing kan ook nodig zijn omdat er geen functiescheiding tussen vergunningverlening
en handhaving is aangebracht. Het gaat bij deze aanwijzingen dus niet om handhavend
optreden in een concretecasus. Daarvan is ook geen sprake bij het tweede aanwijzingsbesluit
van de Minister van VROM aan gedeputeerde staten terzake van hun coördinatie/regie.
Met deze tweede aanwijzing kan de minister van gedeputeerde staten bijvoorbeeld
een concrete pro-actieve benadering van een gemeente of waterschap bij de
implementatie van de amvb kwaliteitseisen (dus bij het proces van professionalisering
bij die gemeente of dat waterschap) verlangen.Deze aanwijzingen leiden niet tot het ontstaan van nieuwe verplichtingen
voor het bestuursorgaan waaraan de aanwijzing wordt gegeven. De aanwijzingen
bevestigen in feite het bestaan van de reeds geldende verplichtingen op grond
van de amvb kwaliteitseisen en de coördinatie-opdracht in het voorgestelde
artikel 18.3a, en vullen zo'n verplichting eventueel concreter in. Gedeputeerde
staten en de Minister van VROM zijn verantwoording over de toepassing van
de aanwijzingsbevoegdheden schuldig aan provinciale staten, onderscheidenlijk
de Tweede Kamer (zie de voorgestelde artikelen 18.3d, vierde lid, en 18.3f,
zesde lid). Een en ander heeft ertoe geleid dat niet wordt voorgesteld tegen
deze twee aanwijzingen beroep open te stellen.Het derde aanwijzingsbesluit waartegen volgens het wetsvoorstel geen beroep
wordt opengesteld, betreft de aanwijzing van de Minister van VROM (indien
waterschappen zijn betrokken: in overeenstemming met de Minister van Verkeer
en Waterstaat) op grond van het voorgestelde artikel 18.3f, eerste lid, onder
b, aan gedeputeerde staten waarin deze wordt opgedragen om gemeenten of waterschappen
aan te wijzen waarvan de besturen een gemeenschappelijke regeling moeten treffen
en een regionale handhavingsdienst moeten instellen omdat er in het betreffende
gebied onvoldoende waarborgen zijn aangebracht voor een professionele milieuwethandhaving.
Dit derde aanwijzingsbesluit kan worden gezien als een verbijzondering van
het tweede dat betrekking heeft op de provinciale coördinatie/regie van
het professionaliseringsproces bij de gemeenten en waterschappen in de provincie.
Op dit besluit van de minister moet het van gedeputeerde staten verlangde
besluit (op grond van het voorgestelde artikel 18.3e, eerste lid) volgen tot
oplegging van verplichte samenwerking door gemeenten of waterschappen in een
handhavingsdienst. Tegen dit laatste besluit staat beroep open. Wanneer dan
tevens beroep zou kunnen worden ingesteld tegen het «voorbereidende»
besluit van de minister dan zouden de inhoud en de gronden van dat besluit
dus door de onverbrekelijke samenhang met het besluit tot oplegging van de
verplichte samenwerking tweemaal voor de rechter aan de orde kunnen worden
gesteld. Dat acht ik onwenselijk.Wat de verhouding tot de Awb betreft, merk ik op dat de Awb het uitsluiten
van beroep toelaat en dat de Awb zelf ook beroep tegen bepaalde besluiten
uitsluit: in het bijzonder met betrekking tot de besluiten die in de in artikel
8:5 Awb bedoelde bijlage (de zogenaamde negatieve lijst) zijn opgenomen. De
regeling van het beroep tegen besluiten op grond van de milieuregelgeving
is al sinds de totstandkoming van de Wet milieubeheer in 1993 verspreid over
de Wet milieubeheer (hoofdstuk 20) en de Awb. Tegen besluiten op grond van
de milieuregelgeving staat beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State, tenzij de Wet milieubeheer zelf een andere beroepsgang
openstelt. Ook de regeling van het uitsluiten van beroep tegen besluiten op
grond van de milieuregelgeving is verspreid over de Wet milieubeheer (artikel
20.2) en de Awb (artikelen 8:2 en met 8:6 van de Awb).Provinciale of regionale handhavingsdienst (aanwijzing
tot samenwerking)In antwoord op de door de CDA-fractie geschetste problemen rondom een
aanwijzing tot samenwerking en de gevolgen daarvan wat het resultaat betreft
en de bestuurlijke verhoudingen, herhaal ik hier eerst mijn opmerking, gemaakt
onder het kopje Algemeen, dat voor daadwerkelijke
samenwerking bij de uitvoering van de handhaving draagvlak bij en committment
van de betrokken, primair bevoegde bestuursorganen nodig zijn. Vooral de kleinere
gemeenten en met name hun toezichthouders op de werkvloer komen meer en meer
tot het inzicht dat samenwerking noodzakelijk is om de handhaving op een zodanige
schaalgrootte te organiseren dat kan worden voldaan aan de minimumcriteria.
Zaken zoals het opbouwen van kwalitatief en kwantitatief voldoende deskundigheid,
het beschikken over een goede bereikbaarheidsregeling buiten gebruikelijke
kantooruren, het doorvoeren van functiescheiding en een roulatiesysteem vergen
nu eenmaal een zekere schaalgrootte. De algemeen aanwezige voorkeur voor vrijwillige
samenwerking betekent echter niet dat vrijblijvendheid in het streven naar
structurele samenwerking dan maar de toon moet blijven voeren. Daarom is gekozen
voor de aanpak waarin het voldoen aan afgesproken kwaliteitscriteria door
alle betrokken bestuursorganen centraal staat en waarin onder regie van de
provincies naar oplossingen op maat wordt gezocht in situaties waarin bestuursorganen
daar op eigen kracht niet in slagen. Maar als blijkt dat een bestuursorgaan
de uitvoering van de handhaving door de kleinschaligheid ervan niet op voldoende
niveau kan organiseren, zal naar schaalvergrotingsmogelijkheden moeten worden
gezocht. In dit opzicht vormt integratie van de organisatie van het toezicht
betreffende milieu, bouwen en ruimtelijke ordening bij gemeenten een optie.
Als dit niet tot voldoende opschaling leidt, zal samenwerking moeten worden
gezocht met bijvoorbeeld omliggende gemeenten, zonodig daartoe gedwongen.
Gegeven de huidige gedecentraliseerde bevoegdhedenstructuur bestaan er uiteindelijk
geen andere mogelijkheden voor bestuursorganen die te gering van omvang zijn
om het op eigen kracht te redden. Ik erken dat er een risico bestaat dat de
verplichte deelname van goed functionerend bestuursorganen aan een handhavingsdienst
tot regionaal-bestuurlijke complicaties zouden kunnen leiden. Mijn verwachting
is dat de provincies er alles aan zullen doen om dergelijke problemen te voorkomen,
maar helemaal uitgesloten is het niet. Daarbij roep ik in herinnering dat
deze situatie zich alleen voordoet als men er niet vrijwillig uitkomt, en
zoals gezegd, ga ik er vanuit dat alle inspanningen hierop gericht zullen
zijn. Ik wil bovendien enige nuancering met betrekking tot die eventuele regionaal-bestuurlijke
complicaties aanbrengen door er nog eens op te wijzen dat een gedwongen samenwerking
overeenkomstig de Wgr géén aantasting van de bestuurlijke bevoegdheden
van de colleges van B&W of het dagelijkse bestuur van een waterschap zal
betekenen – deze behouden hun bevoegdheden immers –
maar slechts de organisatie van de feitelijke handhavingswerkzaamheden ten
behoeve en in opdracht van die colleges of het dagelijks bestuur zal betreffen.In antwoord op de vragen van de leden van fracties van het CDA, de SGP
en de VVD over de gevolgen van verplichte samenwerking voor gemeenten die
nu reeds integraal handhaven, merk ik allereerst op dat desintegratie van
de handhaving op gemeentelijk niveau uiteraard moet worden voorkomen. Dat
zou een onbedoeld neveneffect zijn van de samenwerkingsplicht. Dit is overigens
één van de redenen waarom in het professionaliseringsproject
de mogelijkheid van maatwerk is opengelaten. De kans dat de samenwerkingsplicht
tot desintegratie leidt, zal bij samenwerking op gemeentelijk niveau naar
mijn mening in de praktijk gering zijn. Zoals wel vaker het geval is, ligt
de praktijk hierbij aanmerkelijk voor ten opzichte van de wetgeving. In 2000
bleek al uit de bestuursovereenkomsten dat alle betrokken handhavingspartners
het ambiëren om de samenwerking niet te beperken tot de zogenaamde grijze
en blauwe milieuwethandhaving maar ook betrekking te laten hebben op de groene
en rode. Die integratie blijkt in de praktijk ook op gemeentelijk niveau.
Strikt genomen kunnen gemeenten die op het gebied van de milieuwethandhaving
zouden worden verplicht tot samenwerken met andere gemeenten, op grond van
het wetsvoorstel niet worden gedwongen dat dan ook te doen op het gebied van
de ruimtelijke ordening en de bouw. Het wetsvoorstel staat echter niet in
de weg aan een dergelijke integratie. De provincies en het IG-VROM stimuleren
nu reeds – mede met het oog op schaalvergroting – waar mogelijk
integratie van de organisatie van het milieu-, ruimte- en bouwtoezicht en
intergemeentelijke samenwerking bij die handhaving, aan de hand van goede
voorbeelden uit de praktijk.De mogelijkheid dat ook een goed functionerende gemeente ongewild in een
handhavingsdienst kan worden betrokken, is daarentegen uitdrukkelijk beoogd.Onder het kopje Algemeen noemde ik de bevoegdheid
om zonodig «sterke broeders» te kunnen dwingen bij te dragen aan
een goede oplossing voor hun «zwakke broeders», al onmisbaar.
Wanneer goed functionerende gemeenten niet zouden kunnen worden verplicht
deel te nemen aan een handhavingsdienst dan frustreert dat de mogelijkheden
om de milieuwethandhaving te professionaliseren in ernstige mate. Dat zou
namelijk in de eerste plaats betekenen dat er twijfel over zal blijven bestaan
dat de in een handhavingsdienst te verenigen «zwakke broeders»
tezamen goed zullen kunnen functioneren op een voldoende grote schaal. Slecht
functionerende (kleine) gemeenten doen het waarschijnlijk samen niet veel
beter, tenzij de milieuproblemen in die gemeenten identiek zouden zijn en
op dezelfde manier (met dezelfde deskundigheden) kan worden opgetreden tegen
milieuovertredingen. Complicaties gaan verder ontstaan wanneer de betrokken
gemeentelijke grondgebieden niet aan elkaar grenzen.Ik wil dat illustreren met de situatie waarin binnen een provincie vier
niet aan elkaar grenzende gemeenten, die gelegen zijn in verschillende politieregio's,
structureel tekort te schieten in de uitvoering van de amvb-kwaliteitseisen.
Het is nauwelijks denkbaar dat een goede oplossing voor deze vier gemeenten
zou kunnen worden gevonden in verplichte samenwerking in een door deze vier
gemeenten in te stellen openbaar lichaam op grond van artikel 18.3e. Er zal
dus naar andere oplossingen moeten worden gezocht. De leidende gedachte van
het wetsvoorstel en het professionaliseringsproject is dat onder de regie
van de provincie primair met het slecht functionerende bestuursorgaan als
uitgangspunt een oplossing op maat wordt bereikt. Zo'n oplossing op maat zou
in de hierboven geschetste situatie heel goed kunnen bestaan uit het sluiten
van samenwerkingscontracten met grotere, wel adequaat functionerende (centrum)gemeenten (of een waterschap). Dergelijke samenwerkingscontracten
kunnen onder meer betrekking hebben op het uitbesteden van de meer gecompliceerde
toezichtactiviteiten, het inhuren van een milieu-specialist of op een regeling
voor de bereikbaarheid buiten kantooruren. Maar daarvoor is het wel essentieel
dat niet alleen het slecht functionerende bestuursorgaan maar ook die grotere
centrumgemeente tot die samenwerking bereid is. Deelname aan een samenwerkingscontract
van de kant van een slecht functionerende gemeente kan onder druk worden gezet
met de individueel gerichte aanwijzingsbevoegdheid van het voorgestelde artikel
18.3d, eerste lid. Die bevoegdheid kan echter niet worden uitgeoefend jegens
de grotere centrum-gemeente omdat het immers niet gaat over de uitvoering
die deze gemeente geeft aan de amvb kwaliteitseisen. Maar met de in artikel
18.3e voorgestelde aanwijzingsbevoegdheid kan wel de nodige druk op goed functionerende
bestuursorganen worden opgebouwd om bij te willen dragen aan de oplossing
van problemen bij hun «zwakke broeders».Wanneer goed functionerende gemeenten niet zouden kunnen worden verplicht
deel te nemen aan een handhavingsdienst wordt daarmee dus in vergaande mate
afbreuk gedaan aan het stok-achter-de-deur-karakter van de onderhavige aanwijzingsbevoegdheid
en wordt de professionalisering in ernstige mate gefrustreerd. Ik deel dus
uitdrukkelijk de door leden van de SGP-fractie gedane uitspraak dat de wettelijke
regeling dient te werken als stok-achter-de-deur waarbij er ruimte moet zijn
voor allerlei maatwerkoplossingendie dan echter wel in de praktijk gerealiseerd
moeten worden.In antwoord op de vragen van de fractie van de VVD en de ChristenUnie
inzake delegatie van handhavingsbevoegdheden merk ik allereerst op dat de
uitoefening van die bevoegdheden niet kan worden gedelegeerd als dat niet
wettelijk is geregeld. Het is wel toegestaan dat bestuursorganen de uitoefening
van hun handhavingsbevoegdheden mandateren aan de handhavingsdienst. Het mandaterende
bestuur blijft daarbij zelf bevoegd.Een wettelijke verplichting tot overdracht van bevoegdheden beschouw ik
vooralsnog als een niet acceptabele aantasting van de huidige bevoegdhedenstructuur
en het decentralisatieprincipe, terwijl dat bovendien meer dan nodig overhoop
haalt. Het niet verplicht overdragen van de bestuursrechtelijke bevoegdheden
heeft naar mijn overtuiging juist belangrijke voordelen omdat de uitvoering
van de handhavingstaken op ambtelijk niveau daarmee op enige afstand van het
bestuur wordt geplaatst. Uitvoering van de ambtelijke taken in een handhavingsdienst,
derhalve op afstand, leidt tot meer uniformering in de uitvoering en daarmee
tot meer rechtsgelijkheid bij de handhaving. Ik deel terzake de visie van
mevrouw mr. A.B. Blomberg die in haar proefschrift Integrale handhaving van milieurecht1
spreekt van «minder pappen en nathouden» of ten onrechte gedogen.
Ik wil tenslotte ook nog wijzen op het voorgestelde artikel 18.3e, vijfde
lid, onder b, op grond waarvan de ambtelijke voorbereiding en uitvoering van
handhavingsbeschikkingen uitdrukkelijk als taak aan de verplicht in te stellen
handhavingsdienst moet worden opgedragen.De gedachtengang met betrekking tot handhavingsdiensten is, geheel zoals
de leden van de ChristenUnie-fractie zelf al aangeven, zowel het compenseren
van achterblijvende slagvaardigheid als het bevorderen van de doelmatigheid.
Hierboven is op een aantal plaatsen ingegaan op de problemen waaraan het professionaliseringsproject
en het voorliggende wetsvoorstel het hoofd trachten te bieden: de gebrekkige
kwaliteit van de handhaving en de versnippering van handhavingsactiviteiten
over vele instanties waaronder instanties met een te geringe schaalgrootte.
Natuurlijk mag van een organisatie met een grotere omvang ook meer (en vooral
meer gevarieerde) deskundigheid worden verwacht, zodat ook complexere zaken
kunnen worden aangepakt. Secundair is er ook de verwachting dat
een meer deskundige dienst met meer gezag kan adviseren aan het bestuur en
daardoor – in die gevallen waar dat nodig zou zijn– achterblijvende
slagvaardigheid bij het bestuur kan compenseren. Gebrek aan slagvaardigheid
is niet persé te wijten aan een gebrek aan handhavingsbereidheid bij
een bestuurder. Gebrek aan slagvaardigheid ontstaat ook door versnippering
van bevoegdheden: voor een inrichting kan naast de (voor alle milieuvoorschriften)
tot handhaving bevoegde gemeente bijvoorbeeld een waterschap (voor de waterkwaliteitswetgeving)
bevoegd zijn, of gemeente en provincie zijn beide bevoegd tot handhavend optreden
tegen illegale afvaldumping in het vrije veld. Onduidelijkheid over wie, wanneer
optreedt belemmert dan vaak de slagvaardigheid, maar een grotere dienst die
zowel het gemeentebestuur als het waterschapsbestuur adviseert kan discussies
hierover voorkomen en wint door de bundeling van krachten aan slagvaardigheid.In antwoord op een desbetreffende vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie
merk ik op dat het niet de bedoeling is dat de op grond van het voorgestelde
artikel 18.3e opgelegde samenwerking in een verplicht op te richten handhavingsdienst
wordt beperkt tot bepaalde terreinen van de milieuwethandhaving waarop onvoldoende
slagvaardigheid werd geconstateerd. Wanneer uiteindelijk is komen vast te
staan dat het noodzakelijk is over te gaan tot verplichte instelling van een
openbaar lichaam dan moet het op grond van het voorgestelde artikel 18.3e,
vijfde lid, ten minste gaan om de in dat lid bedoelde onderwerpen. Samengevat
komt dat neer op het toezicht op de naleving van de milieuwetgeving waarop
hoofdstuk 18 van de Wet milieubeheer van toepassing is, gegevensverzameling,
klachtenbehandeling en het voorbereiden en uitvoeren van handhavingsbeschikkingen.
Bij vrijwillige samenwerking kan uiteraard een oplossing op maat worden getroffen
voor een specifiek onderdeel van de milieuwethandhaving, bijvoorbeeld toegespitst
op de handhaving van een bepaalde milieuregeling.Of het overlegorgaan, bedoeld in het voorgestelde artikel 18.3b niet meer
zal behoeven te functioneren, is afhankelijk van de situatie in de praktijk:
als er een provinciale handhavingsdienst wordt opgericht, waaraan naast de
provincie, alle gemeenten en eventueel ook een of meer waterschappen deelnemen,
zal bij de betrokken besturen de behoefte om althans met elkaar in een afzonderlijk
permanent overlegorgaan te overleggen, afnemen. Maar er zal nog steeds behoefte
bestaan aan overleg, bijvoorbeeld over de aansturing van de handhavingsdienst
of met de andere in die provincie werkzame handhavingsinstanties, zoals het
IG-VROM, het OM of de politie. Alleen als alle bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhavers in een handhavingsdienst zouden functioneren, is een overlegorgaan,
als bedoeld in artikel 18.3b, niet meer relevant. Het is echter niet aannemelijk
dat een dergelijke situatie zich gaat voordoen. Daarom zal het noodzakelijk
blijven dat handhavingsinstanties de uitoefening van de handhaving met elkaar
af stemmen. Zoals ik onder het kopje Coördinatie,
kwaliteitseisen en overlegstructuur heb aangegeven, kan een overlegorgaan
daarbij niet gemist worden.Omvang samenwerkingsgebiedDe leden van de fracties van het CDA, de VVD en de SGP hebben vragen gesteld
over de omvang van het samenwerkingsgebied, in beginsel de politieregio's.Voordat ik op de vragen over de politieregio in ga, wil ik op deze plaats
eerst opmerken dat de leden van de CDA-fractie er volkomen terecht op hebben
gewezen dat niet de provincies Gelderland en Overijssel, maar de provincies
Zeeland en Utrecht behoren tot de zes provincies die samenvallen met een politieregio.
Voetnoot 1 in de memorie van toelichting op blz. 16 had
daarom moeten luiden: Het betreft de provincies Groningen, Friesland, Drenthe,
Zeeland, Utrecht en Flevoland.Ik wil er in antwoord op de terzake gestelde vragen op wijzen dat de voorgestane
aansluiting bij de politieregio uitsluitend aan de orde is als van de stok-achter-de-deur-bevoegdheid
van het voorgestelde artikel 18.3e gebruik wordt gemaakt. In zo'n situatie
wordt de aansluiting bij de politieregio voorgestaan vanwege de behoefte om
de samenwerking op een voldoende grote schaal te dimensioneren: enerzijds
om voldoende deskundig personeel van diverse disciplines te kunnen aantrekken
en anderzijds vanwege de behoefte om geen extra en daardoor onoverzichtelijk
regionaal platform te creëren, maar juist aan te sluiten bij reeds bestaande
politie- en veiligheidsregio's. Een dergelijke ontwikkeling is ook aan de
orde met betrekking tot de organisatie van de regionale brandweer. De hierdoor
verbeterde afstemming met de strafrechtelijke handhaving en de handhaving
op het gebied van de veiligheid en de brandweer is bovendien van belang voor
een goed gecoördineerde preventie van en een goed afgestemd optreden
bij milieu-incidenten of -calamiteiten.Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om gemotiveerd van de voorgestane
aansluiting bij de politieregio af te wijken in het belang van een doelmatige
handhaving van de betrokken wetten. Dit is tot uiting gebracht in voor de
Wet milieubeheer gebruikelijke formulering «rekening houden met».
Mochten dus in een bepaald geval andere argumenten zwaarder wegen –
bijvoorbeeld omdat beter aansluiting kan worden gezocht met het grondgebied
van een waterschap – dan kunnen gedeputeerde staten mits in hun aanwijzing
gemotiveerd tot een ander grondgebied dan dat van de politieregio besluiten.
Met een aansluiting van het werkgebied van een op te richten handhavingsdienst
bij het grondgebied van een waterschap kan worden voorkomen dat de uitvoering
van de handhavingstaak bij het waterschap zou moeten worden opgesplitst. De
leden van de ChristenUnie-fractie informeren hiernaar. Overigens zal wanneer
een waterschap wordt betrokken in een verplicht op te richten handhavingsdienst
en het betreffende waterschapsgebied niet is gelegen in één
politieregio, altijd moeten worden afgewogen of de uitvoering van de handhavingstaak
van dat waterschap moet worden opgesplitst of dat beter kan worden afgeweken
van de politieregiogrenzen.BeroepsmogelijkhedenGraag ga ik, naar aanleiding van de vragen van de leden van de CDA-fractie
hieromtrent, nogmaals in op de redenen voor uitsluiting van beroep tegen het
vorderingsbesluit, bedoeld in artikel 18.8a, eerste lid, van het wetsvoorstel.
Ik deel overigens de opvatting van deze leden dat een wel kunnen instellen
van beroep niet zou hoeven te leiden tot vertraging. Bij openstelling van
beroep zou het immers voor de hand liggen om het vorderingsbesluit op te nemen
in artikel 20.4 van de Wet milieubeheer, als gevolg waarvan onmiddellijke
inwerkingtreding (na bekendmaking) mogelijk is, ongeacht de vraag of er een
bezwaarschrift is ingediend of beroep is ingesteld. Om die reden heb ik de
kans op vertraging niet als argument gebruikt.Mijn belangrijkste argument voor het uitsluiten van beroep tegen het vorderingsbesluit
vormt het feit dat beroep mogelijk is tegen het gevorderde handhavingsbesluit.
Wanneer tevens beroep zou kunnen worden ingesteld tegen het vorderingsbesluit
zou de noodzaak van handhavend optreden tweemaal in afzonderlijke procedures
voor de rechter aan de orde kunnen worden gesteld met alle procesrechtelijke
gevolgen van dien: eerst in het kader van een procedure tegen het vorderingsbesluit
en vervolgens in een procedure tegen het op die vordering genomen handhavingsbesluit.
Het zou een misverstand zijn te denken dat het vorderingsbesluit bij uitsluiting
van beroep helemaal niet door de rechter zou kunnen worden getoetst.
Het op de vordering volgende handhavingsbesluit is immers onverbrekelijk verbonden
met het vorderingsbesluit. Wanneer de rechter oordeelt dat het handhavingsbesluit
om andere dan formele redenen niet in stand kan blijven, dan geeft de rechter
daarmee indirect ook een oordeel over het vorderingsbesluit. Voorts zal de
rechter naar verwachting desgevraagd geen genoegen nemen met een handhavingsbesluit
waaraan als motivering uitsluitend ten grondslag is gelegd dat dit strekt
ter uitvoering van een vorderingsbesluit. Ik zie dan ook niet in wat de wezenlijke
meerwaarde voor de eerstbelanghebbende (de overtreder) zou zijn van beroep
tegen het vorderingsbesluit. Ik zie evenmin meerwaarde voor het betrokken
bestuursorgaan, integendeel. De voorgestelde aan de minister toe kennen bevoegdheid
om bestuurlijke handhaving te vorderen van het primair bevoegde gezag, is
bedoeld voor situaties waarin het milieubelang nadrukkelijk en primair om
handhavend optreden door het bevoegd gezag vraagt.Ik ben onder het kopje Aanwijzingsbevoegdheden reeds
ingegaan op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie waarom tegen
het aanwijzingsbesluit op grond van artikel 18.3e, eerste lid, van gedeputeerde
staten wèl beroep openstaat, en tegen het aanwijzingsbesluit van de
Minister van VROM op grond van artikel 18.3f, eerste lid, onder b, niet. Ik
vat een en ander samen door te wijzen op de onverbrekelijke verbondenheid
van beide besluiten. Wanneer ook beroep zou kunnen worden ingesteld tegen
het «voorbereidende» besluit van de minister dan zouden de inhoud
en de gronden van dat besluit dus tweemaal voor de rechter aan de orde kunnen
worden gesteld.De vraag van de leden van de SGP-fracctie over een toetsingskader voor
het nemen van dwangmaatregelen is ook reeds beantwoord onder het kopje «Aanwijzingsbevoegdheden».Verhouding met de VROM-inspectieDe leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar een mogelijke overlap
in de taakverdeling tussen het IG-VROM en de provincies, en daarbij gewezen
op de te maken werkafspraken. De Minister van VROM heeft de algemene politieke
verantwoordelijkheid voor de naleving van alle VROM-regelgeving. Om deze verantwoordelijkheid
waar te kunnen maken, houdt het IG-VROM toezicht op de kwaliteit van de uitvoering
en handhaving van de gehele VROM-regelgeving door de daartoe bevoegde bestuursorganen.
Daartoe worden, naast bijvoorbeeld zaaksgerichte handhavingsacties, door het
IG-VROM regelmatig VROM-brede onderzoeken bij de gemeenten uitgevoerd.De provincies krijgen in artikel 18.3a de coördinatie in de provincie,
voorzover het de procedurele en kwaliteitszorg aspecten uit de AMvB betreft.
Dit betreft overigens een gering deel van de totale toezichtstaak van het
IG-VROM. Afgesproken is dat de provincies standaard van het IG-VROM het volledige
overzicht van de onderzoeksresultaten van de VROM-brede gemeenteonderzoeken
krijgen. Daarmee verkrijgen de provincies informatie om de coördinatietaak,
voor zover het de proces en kwaliteitszorgaspecten betreft, uit te voeren.
Op basis van de van het IG-VROM verkregen informatie kunnen de provincies
zelf bezien welke aanvullende informatie eventueel noodzakelijk is. Indien
nodig, worden er tussen het IG-VROM en de provincies nadere werkafspraken
gemaakt, zodat ook in de praktijk een goede afstemming is geborgd. Financiële gevolgen van het wetsvoorstelDe suggestie van de CDA-fractie inzake herverdeling van mensen en middelen,
ondersteun ik van harte. Deze komt ook overeen met de gevolgtrekking in de
memorie van toelichting (op blz. 26) dat de verbetering van de handhaving
niet tot andere financiële gevolgen voor de overheid leidt dan dat zij
de haar ten dienste staande middelen mogelijk anders, efficiënter en
doelmatiger zal moeten inzetten. Dat kan tot gevolg hebben dat het politieke
besluit valt dat middelen moeten worden verschoven van beleidsontwikkeling
naar handhaving of dat reeds voor milieuwethandhaving bestemde middelen efficiënter
moeten worden besteed, bijvoorbeeld door samenwerking met andere gemeenten
aan te gaan.Ik gaf in antwoord op vragen van de leden van de PvdA-fractie, onder het
kopje Coördinatie, kwaliteitseisen en overlegstructuur, al aan dat momenteel nog gewerkt wordt aan het ontwikkelen van kengetallen
en de besluitvorming ondersteunende computerprogrammatuur voor de bepaling
van de juiste omvang en deskundigheid van een milieu(handhavende) organisatie,
afhankelijk van aantal en aard van de objecten/situaties waarvoor die organisatie
een handhavende taak heeft. Het is de bedoeling om na enige ervaring met de
toepassing van die kengetallen te hebben opgedaan, deze als richtinggevend
te bestempelen.EvaluatieIn reactie op de suggestie van de CDA-fractie om twee evaluatiemomenten
in te bouwen, wil ik er eerst op wijzen dat het niet gebruikelijk is om twee
evaluatie-momenten in een wet op te nemen. Niettemin zou op het door het wetsvoorstel
bepaalde evaluatiemoment de conclusie kunnen zijn dat van de werking van de
wet en de daarop gebaseerde amvb kwaliteitseisen nog geen volledig beeld kan
worden gegeven en dat verdere evaluatie op een later tijdstip nodig is. Ik
geef er echter de voorkeur aan om dan in overleg met de Tweede Kamer aan wie
het (eerste) evaluatieverslag is uitgebracht, een termijn voor die verdere
evaluatie te bepalen afhankelijk van de omstandigheden op dat moment.Bij de evaluatie na twee jaar zal het gaan om de vraag of met de nu voorgestelde
regeling van verplichtingen en bevoegdheden de doelstellingen van het (ook
na afloop van het professionaliseringsproject per 1 januari 2005, voorlopig
voortdurende) professionaliseringsproces in alle provincies en landelijk gezien
in voldoende mate kunnen worden verwerkelijkt. Het proces van professionalisering
stopt, zoals onder het kopje Algemeen aangegeven,
immers niet bij het einde van het project. Het zal van de uitkomsten en de
omstandigheden op dat moment afhangen welke maatregelen vervolgens opportuun
blijken.Wat de regelgeving betreft, zou een mogelijke – en op het eerste
gezicht niet onlogische – uitkomst kunnen zijn dat het wenselijk is
om de amvb kwaliteitseisen aan te vullen of aan te scherpen. Maar uitkomst
zou ook kunnen zijn dat het wenselijk is om herziening van de geldende bevoegdhedenstructuur
te overwegen en bevoegdheden (enigszins) te centraliseren omdat blijkt dat
de problemen die voortvloeien uit kleinschaligheid anders niet voldoende kunnen
worden opgelost. Het is naar mijn mening echter nu niet opportuun om al te
anticiperen op mogelijke uitkomsten van de evaluatie.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A. van GeelXNoot1De bijlage bij de memorie van toelichting bevat een overzicht van deze
criteria.XNoot1Zie onder meer de brief van de Minister van VROM van 5 maart 2002
(Kamerstukken II, 2001/02, 22 343, nr. 66 Herdruk) waarin uitvoerig
wordt stilgestaan bij de gemaakte afspraken, mijn brief van 28 oktober
2003 (Kamerstukken II, 2001/02, 22 343, nr. 72) waarin wordt ingegaan
op de (concept)set kwaliteitscriteria, mijn brief van 12 juni 2003 (VROM
03–373) m.b.t de landelijke rapportage van de nulmeting en mijn brief
van 15 december 2003 (VROM 03–0981) m.b.t. de verbeterplannen.XNoot2Brief van de Ministers van VROM, van V&W en van Justitie d.d. 29 augustus
1997 inzake de structuur en de cultuur van de milieuwethandhaving (Kamerstukken
II 1996/97, 22 343 en 24 791, nr. 29).XNoot1Brief van de bewindslieden van VROM aan de Tweede Kamer d.d. 23 oktober
2003 (Kamerstukken II 2002/03, 28 600 XI, nr. 10).XNoot2Brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer d.d. 23 december
2003 (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 1, blz. 30).XNoot31999A026, Stct. 1999, 119; verlengd tot 30 mei 2005.XNoot1ABRIO staat voor: project Aanpak Bedrijfsvoering, Informatiehuishouding
en Opleiding.XNoot2Brief aan de Tweede Kamer d.d. 25 maart 2004, Kamerstukken II 22 343,
nr. 91.XNoot1Te vinden als: www.lim-info.nl.XNoot2Het project is aangekondigd in de brief van de Staatssecretaris van VROM
aan de Tweede Kamer d.d. 21 november 2002 bij de aanbieding van het Inspectierapport
«In slak en as?», ketenonderzoek naar AVI-bodemas en menggranulaat
in werken (VROM-02-1060).XNoot1Het derde lid is aan artikel 18.3 toegevoegd bij de Wet verbetering handhavingsbevoegdheden
(Stb. 2001, 517).XNoot1Kamerstukken II 1988/89, 21 163, nr. 3, blz. 65.XNoot2Brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer d.d. 23 december
2003 (Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 1, zie met name blz. 31).XNoot1Boom Juridische Uitgevers, 2000, zie met name blz. 363. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29285-6.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl