Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen; Advies en nader rapport over de strafrechtelijke immuniteit van de Staat (centrale overheid)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25294, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

29-11-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1999-2000

25294 nr. A

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25294Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 57 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 294Strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheidsorganenAADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 28 april
1999 en het nader rapport d.d. 15 oktober 1999, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Justitie. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 18 mei 1998, no.98.002441, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake de strafrechtelijke immuniteit
van de Staat.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 mei 1998,
no. 98.002441, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies betreffende
de strafrechtelijke immuniteit van de Staat rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 28 april 1999, no. WO3.98 0219/I, moge ik U hierbij
aanbieden.1. Aanleiding.Aanleiding voor deze adviesaanvraag is de ontwikkeling in de jurisprudentie
van de Hoge Raad inzake de strafrechtelijke immuniteit van de staat en de
discussie die naar aanleiding daarvan is ontstaan.Het vraagstuk bestaat sinds 1976. Toen werd met de invoering van artikel
51 van het Wetboek van Strafrecht (WvS) strafvervolging van rechtspersonen
mogelijk. Daarbij werd geen onderscheid gemaakt tussen privaatrechtelijke
en krachtens het publiekrecht ingestelde rechtspersonen. In de rechtspraak
werd tot voor kort evenwel aangenomen dat de staat niet strafrechtelijk kan
worden vervolgd.1 In recente arresten lijkt de
Hoge Raad deze jurisprudentie voor wat betreft de decentrale overheden te
wijzigen. In een arrest van 23 april 1996 overwoog hij dat de strafrechtelijke
immuniteit van openbare lichamen zich uitstrekt tot natuurlijke personen die
in dienst van dat openbaar lichaam ter uitvoering van de overheidstaak aan
het begaan van het delict feitelijk leiding hebben gegeven.2 In een arrest van 6 januari 1998 overwoog de Hoge Raad voorts dat
de immuniteit van openbare lichamen in de zin van hoofdstuk 7 van de Grondwet
slechts geldt, indien deze een gedraging verrichten ter behartiging van een
bij de wet aan een dergelijk lichaam opgedragen specifieke bestuurstaak.3 Hoewel deze rechtspraak de strafrechtelijke immuniteit
handhaaft, verandert zij de reikwijdte ervan aanzienlijk. Tegenover een uitbreiding
van de reikwijdte van de immuniteit tot de betrokken functionarissen staat
een inperking van het handelen van decentrale overheden dat eronder valt. 1. AanleidingDe Raad van State geeft terecht aan dat de onderhavige adviesaanvraag,
die aan de Tweede Kamer is aangekondigd in een brief van 7 april 1998 (Kamerstukken
II, 1997–1998, 25 294, nr. 9, p. 8), plaatsvond tegen het licht
van de uitspraak van de Hoge Raad van 6 januari 1998 (Pikmeer II) waarin de
Hoge Raad zijn standpunt ten aanzien van de vervolgbaarheid en strafbaarheid
van andere overheden dan de centrale heeft heroverwogen. Het arrest vergrootte
het verschil tussen de centrale overheid en andere overheden; de adviesaanvraag
is toegespitst op de vraag of er aanleiding is, het voortbestaan van de strafrechtelijke
immuniteit van de staat ter discussie te stellen.2. Adviesaanvraag.De vermelde arresten werden gewezen tegen de achtergrond van een discussie
over de vraag of de immuniteit van openbare lichamen in het algemeen beperkt
moet worden in het licht van problemen rond de naleving door overheidsinstanties
van bijvoorbeeld de milieuwetgeving.In haar brief van 6 mei 1998 stelt de Minister van Justitie de vraag welke
staatsrechtelijke gezichtspunten van belang zijn voor de afweging om de strafrechtelijke
immuniteit van de staat te handhaven dan wel te komen tot invoering van (een
modaliteit van) strafrechtelijke aansprakelijkheid van de staat. Met het oog
daarop vraagt zij advies over de aspecten die daarbij een rol zouden moeten
spelen, over de bezwaren daartegen en over de mogelijkheden om die bezwaren
te ondervangen.1 De vraag is in zoverre niet geheel
duidelijk dat de term «staat» geen wel bepaald begrip aanduidt.
Het is een term die in de loop van de tijd in politiek en staatsrecht is ontstaan
als aanduiding van het geheel van de gevestigde ambten, organen, openbare
lichamen en instellingen die belast zijn met de uitoefening van overheidsgezag:
de bevoegdheid en het vermogen om burgers lasten en verplichtingen op te leggen
en regels voor te schrijven, en deze zonder hun instemming en zo nodig tegen
hun wil te effectueren. De term omvat in deze zin zowel de centrale als de
decentrale overheid. In die ruime betekenis zou de adviesvraag in het algemeen
de vraag betreffen naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor overheidshandelen.
De term «staat» wordt evenwel ook gebruikt in de meer beperkte
betekenis als aanduiding van de organen en instanties van alleen de centrale
overheid (bijvoorbeeld artikel 2:1 van het Burgerlijk Wetboek (BW)) . Maar
ook als staat in deze betekenis bedoeld wordt, omvat de vraag naar het opheffen van
immuniteit meer dan de vraag of de bestaande uitzondering voor de staat bij
de toepassing van artikel 51 WvS opgeheven kan worden of beperkt. Zou het
alleen daarom gaan, dan zou opheffen van immuniteit neerkomen op de figuur
van de staat die zichzelf vervolgt, beoordeelt en bestraft; rechter en openbaar
ministerie zijn immers ook organen van de rijksoverheid. Daarom is ook in
die beperkte betekenis niet de vraag naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de staat aan de orde, maar naar die van onderscheiden organen van de staat,
hetgeen wat anders is dan de vraag naar de aansprakelijkheid van de rechtspersoon
als zodanig in de zin van artikel 51 WvS.Zowel bij een ruime als bij een enge uitleg van de term staat komt de
adviesaanvraag dan ook neer op de vraag naar de overwegingen die een rol spelen
bij, en de voorzieningen die nodig zijn voor het scheppen van de mogelijkheid
van vervolging en bestraffing van de overheid terzake van het handelen van
haar organen en diensten.2. AdviesaanvraagIn het advies van de Raad van State wordt aangegeven dat de adviesaanvraag
in zoverre niet geheel duidelijk is dat de term «Staat» geen welbepaald
begrip aanduidt. De Raad maakt onderscheid tussen een ruime betekenis en een
enge betekenis van dit begrip. In de ruime betekenis zou de adviesaanvraag
in het algemeen de vraag betreffen naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid
voor overheidshandelen. In de meer beperkte betekenis zou de term «Staat»
zien op de organen en instanties van alleen de centrale overheid. De Raad
merkt terecht op dat het begrip «Staat» in het algemeen gesproken
voor verschillende interpretaties vatbaar is.De Raad van State geeft daarbij eveneens terecht aan, dat bij de centrale
overheid de opheffing van de immuniteit zou resulteren in de figuur van de
Staat die zichzelf vervolgt, beoordeelt en bestraft. Inderdaad speelt bij
strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat de kwestie van de identiteit
tussen vervolgde, beoordelaar en bestrafte; met de Raad meen ik, zo zal bij
de bespreking van andere onderdelen van het advies blijken, dat
de bezwaren die uit deze identiteit voortvloeien zwaar wegen.Om verder misverstand, dat de adviesaanvraag misschien uitgelokt zou kunnen
hebben, te voorkomen, zij opgemerkt dat voor het vervolg uitgegaan wordt van
een begrip staat in enge zin, met andere woorden, de centrale overheid. In
de adviesaanvraag was ook dit begrip bedoeld. Verder zij vooropgesteld dat
het advies en het onderhavige nader rapport uitsluitend de strafrechtelijke,
en niet de bestuursrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat betreffen.3. Nadere precisering.De vraagstelling vergt nadere precisering. Niet aan de orde is dat de
overheid bij de vervulling van haar taak aan het recht is gebonden en dat
de staat civielrechtelijk aansprakelijk is voor de gevolgen van overheidshandelen.
Dat ambtenaren en ambtsdragers als ieder ander strafrechtelijk aansprakelijk
zijn voor hun persoonlijk handelen en daarnaast voor diverse ambtsmisdrijven,
is evenmin aan de orde. Ook staat niet ter discussie dat overheidshandelen
getoetst moet kunnen worden aan de wet en zo nodig juridisch «hersteld»;
dat is het onderwerp van het bestuursrecht en de bestuursrechtelijke rechtsbescherming.Aan de orde is slechts of het zinvol is strafbare handelingen van ambtsdragers
of ambtenaren aan de staat toe te rekenen om deze terzake daarvan vervolgbaar
te maken. En belangrijk motief voor de invoering van artikel 51 WvS was de
overweging dat sancties weinig effect sorteren zolang zij slechts de functionarissen
in dienst van een rechtspersoon treffen en niet de rechtspersoon zelf. Zijn
er gelijke of andere gronden om van eenzelfde strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de staat voor handelen van ambtenaren of ambtsdragers uit te gaan?Bij de beantwoording van de vraag kan het geldende recht niet zonder meer
als uitgangspunt dienen. In de heersende leer gaat het bij immuniteit om een
vraag van vervolgbaarheid. Gelet op artikel 348 van het Wetboek van Strafvordering
(WvSv) wordt het openbaar ministerie niet-ontvankelijk verklaard bij een vervolging
van de staat. Daardoor worden andere vragen, die rijzen indien de immuniteit
zou wegvallen, «afgeschermd»; bijvoorbeeld vragen naar de strafbaarheid
van ten laste gelegde gedragingen en naar de strafbare feiten die eventueel
aan de staat kunnen en moeten worden toegerekend.Een bron van verwarring is tenslotte gelegen in de gebruikte termen.Overheidshandelen omvat een scala van handelingen en actoren. Niet voor
alle handelingen van publiekrechtelijke instellingen moet de immuniteit van
de staat kunnen worden ingeroepen. Dat een afbakening nodig is, is onomstreden.
In de Pikmeer-arresten is niet zozeer het beginsel van immuniteit zelf aan
de orde, als wel de grens die daarbij geldt. Het risico bestaat evenwel dat
die grens verdwijnt achter de termen die worden gehanteerd. Zo wordt een deel
van het vraagstuk weggedefinieerd indien «staat» wordt uitgelegd
als centrale overheid; indien de term «Publieke taak» gelijkgesteld
wordt aan uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheid en indien «deelname
aan maatschappelijk verkeer» wordt begrepen als het ontbreken van de
uitoefening van openbaar gezag. Teneinde dit risico te beperken, wordt in
dit advies de volgende terminologie gehanteerd. Met Publiekrechtelijke instelling
wordt gedoeld op krachtens het publiekrecht ingestelde rechtspersonen; Rijk,
decentrale openbare lichamen, maar ook de andere instellingen, zoals rijksuniversiteiten,
vallen daaronder. Het geheel van de openbare lichamen vormt de staat in ruime
zin; waarbinnen nader onderscheiden wordt tussen de centrale overheid en decentrale
overheden zoals Provincies, gemeenten, waterschappen alsmede openbare lichamen,
als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Grondwet. Waar hierna derhalve gesproken
wordt van staat wordt het geheel van openbare lichamen belast met een overheidstaak
bedoeld.3. Nadere preciseringDe Raad van State geeft aan dat aan de orde is of het zinvol is strafbare
handelingen van ambtsdragers of ambtenaren aan de staat toe te rekenen om
deze terzake daarvan vervolgbaar te maken. Daarbij gaat de Raad in op het
destijds geldende motief voor invoering van artikel 51 WvS, te weten dat sancties
weinig effect sorteren, zolang zij slechts de functionarissen in dienst van de rechtspersoon treffen en niet de rechtspersoon zelf. Naar aanleiding
van dit punt verdient het opmerking dat naar huidige inzichten rechtspersonen
niet alleen of vooral strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld omdat de
sancties weinig effect sorteren als zij slechts de functionarissen treffen,
maar dat rechtspersonen strafrechtelijk aansprakelijk worden gesteld voor
strafbare feiten waarvan zij in het maatschappelijk verkeer als dader moet
worden aangemerkt. Dit uitgangspunt sluit aan bij opvattingen zoals die onder
andere zijn verwoord door mr. J.W. Fokkens, thans AG bij de Hoge Raad (vgl.
De rechtspersoon als dader, Delikt en Delinkwent 1980, p. 403 en 404). Ook
uit de jurisprudentie van de Hoge Raad vloeit voort dat deze niet steeds de
door de Raad van State geformuleerde eisen stelt. Bij wijze van voorbeeld
zij verwezen naar HR 23 februari 1993, NJ 1993, 605, m. nt. 'tH.De Raad signaleert terecht, dat een bron van verwarring gelegen is in
de gebruikte termen. Mede om die reden is er voor gekozen in het nader rapport
dezelfde omschrijvingen aan te houden als de Raad van State, met, zoals hiervoor
aangegeven, als uitzondering dat het begrip «Staat», tenzij anders
is aangegeven, (eng) wordt uitgelegd als de centrale overheid.4. Opzet en conclusie.In de adviesaanvraag wordt eerst gevraagd naar de staatsrechtelijke gezichtspunten
die van belang zijn voor de afweging om de strafrechtelijke immuniteit van
de staat te handhaven dan wel te komen tot invoering van (een modaliteit van)
strafrechtelijke aansprakelijkheid van de staat. Vervolgens wordt meer concreet
gevraagd naar de bezwaren en de toegevoegde waarde van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid en de mogelijkheden om eventuele bezwaren te ondervangen.Bij het antwoord op deze vragen gaat de Raad van State eerst in op enkele
algemene aspecten; hoe opheffing of beperking van de immuniteit zich verhoudt
tot de aard van het strafrecht, het publiekrecht en de politieke controle
(5). Vervolgens wordt ingegaan op de implicaties van strafrechtelijke aansprakelijkheid
voor de inrichting en het functioneren van de overheid (6). In de derde plaats
wordt ingegaan op de mogelijke betekenis van strafrechtelijke aansprakelijkheid
en de mogelijkheid om de knelpunten die daarbij ontstaan te ondervangen (7).Tenslotte wordt bezien of bij de beantwoording onderscheiden kan worden
naar gelang de betrokken openbare lichamen of organen (8).De Raad heeft bij zijn advies betrokken of vergelijking met andere landen
op het punt van strafrechtelijke aansprakelijkheid het inzicht kan verrijken.
Gebleken is daarbij dat bestaande regelingen vooral bezien moeten worden in
hun specifieke context, terwijl in veel landen eerst nu de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van rechtspersonen in het algemeen wordt overwogen. Om die
reden is een uitgebreide rechtsvergelijking hier achterwege gelaten.In dit advies komt de Raad tot de slotsom dat uitbreiding van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van de staat (ruim begrepen) geen overweging verdient. Daarbij
sluit de Raad de ogen niet voor de ernst van het verschijnsel dat soms onder
de dekmantel van de staat strafbare handelingen voorkomen. Waar dit het geval
is, dient daartegen te worden opgetreden. Uitbreiding van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid van de staat biedt daarbij echter geen aanvullende mogelijkheden.De problemen die aanleiding vormen voor de vraag, kunnen bestreden worden
met gerichte oplossingen. Als het erom gaat vast te stellen of de staat of
enig openbaar lichaam de (straf)wet heeft overtreden, is er nu al de mogelijkheid
om een declaratoir oordeel te vragen van de civiele rechter. Indien zich op
bepaalde terreinen specifieke problemen voordoen, dan valt te denken aan de
uitbreiding van bestaande ambtsdelicten of de invoering van nieuwe. Indien
zich een specifiek probleem voordoet op het punt van de aansprakelijkheid
van de bestuurlijke of ambtelijke top van openbare lichamen, dan ware de oplossing
te zoeken in uitbreiding van de (mede)aansprakelijkheid of medeplichtigheid
van de bestuurlijke en ambtelijke top bij ambtsdelicten.Zonder de realiteit van de problemen te miskennen, zou de algemene toepassing
van het strafrecht als oplossing daarvoor, het specifieke karakter van die
problemen miskennen en bovendien zodanige beperkingen en bijzondere voorzieningen
in het strafrecht vergen, dat het strafrecht daardoor zijn specifieke functie
dreigt te verliezen. 4. Opzet en conclusieMet de Raad ben ik van mening dat bestaande regelingen betreffende strafrechtelijke
aansprakelijkheid van rechtspersonen in andere landen bezien moeten worden
in hun specifieke context, en dat om die reden uitgebreide rechtsvergelijking
achterwege kan blijven. Van belang in dat kader is ook de vaststelling dat
in veel landen eerst nu de algemene strafrechtelijke aansprakelijkstelling
van rechtspersonen, waar deze problematiek in Nederland mee samenhangt, wordt
overwogen.De Raad komt op grond van een aantal overwegingen tot de slotsom dat uitbreiding
van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat (ruim begrepen) geen
aanbeveling verdient. Deze overwegingen zullen nader worden besproken op de
plaats waar zij door de Raad worden uitgewerkt. Op deze plaats merk ik alvast
op dat voor mij leidraad is voor de wijze waarop hieronder op onderscheiden
argumenten wordt ingegaan aan de ene kant de rechtsgelijkheid, voor zover
aan de orde, tussen overheden en private rechtspersonen en particulieren en
aan de andere kant de specifieke positie van de Staat in enge zin. De Raad
merkt daarbij op dat de problemen, waarvoor de ogen geenszins gesloten worden
en die aanleiding vormen voor de vraag, bestreden kunnen worden met gerichte
oplossingen. Inderdaad bestaat nu al de mogelijkheid een declaratoir oordeel
te vragen aan de civiele rechter; inderdaad zouden ambtsdelicten kunnen worden
uitgebreid of de ambtelijke top aansprakelijk kunnen worden gesteld. Toch
dringt zich dan onder andere de vraag op wat rechtvaardigt dat strafrechtelijke
aansprakelijkheid die in de private sector door de rechtspersoon gedragen
wordt, in de publieke sector op de ambtsdrager of ambtenaar zou komen te rusten.5. Fundamentele overwegingen.5.1. De publiekrechtelijke functie.De vraag naar de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de staat vloeit
in technische zin voort uit de omstandigheid dat de staat rechtspersoonlijkheid
heeft en rechtspersonen strafrechtelijk kunnen worden aangesproken (artikel
51 WvS) . Tot 1976 bestond de vraag niet omdat rechtspersonen in het algemeen
niet strafrechtelijk aansprakelijk gehouden konden worden. De stelling dat,
nu dit wel het geval is, ook rechtspersonen in de publiekrechtelijke sfeer
dus zonder meer aansprakelijk zouden moeten zijn, miskent dat de rechtspersoonlijkheid
van openbare lichamen een afgeleide is van hun functie en taak of een uitdrukkelijke
keuze van de wetgever. Ook de regeling van de ontbinding van rechtspersonen
is niet op publiekrechtelijke rechtspersonen van toepassing. De gevolgen van
de aldus voorgestelde aansprakelijkheid zullen daarom in het perspectief van
de publiekrechtelijke functie en taak beoordeeld moeten worden.De publiekrechtelijke functie en taak vormen niet alleen de reden voor
de rechtspersoonlijkheid van openbare lichamen, maar ook de grondslag waarop
zij aan het maatschappelijk verkeer deelnemen. Zij nemen daar niet in de eerste
plaats als rechtspersoon aan deel, maar als ambt waarbij zij op grond van
een wettelijke taak handelen, met toepassing van met het oog daarop verleende
bevoegdheden. Niet eigen doelen en belangen beheersen dat handelen, maar het
algemeen belang dat daarmee inhoud en «handen en voeten» krijgt.
Openbare lichamen hebben niet, als andere (rechts)personen, de vrijheid om
hun taak en hun handelen naar eigen inzicht te bepalen behoudens wettelijk –
al dan niet strafrechtelijk gesanctioneerd – verbod. Hun functioneren
wordt beheerst door wettelijk geregelde besluitvorming en geboden, de in de
wet neergelegde functie en de regels van besluitvorming.Het vervolgen van openbare lichamen terzake van de uitoefening van hun
overheidstaak kan het goed functioneren van de overheid belemmeren.Ervan uitgaande dat de overheidstaak en de wijze van uitvoering wettelijk
geregeld zijn, is er voor strafrechtelijke aansprakelijkstelling van de staat
weinig reden. Strafbaar handelen is pas mogelijk, indien de gedragingen niet
beantwoorden aan de wet en de regels, dan wel sprake is van misbruik van bevoegdheid
of van feitelijk handelen. In die benadering past dat in geval van mogelijk
strafbaar handelen de vervolging niet tegen het betrokken openbare lichaam
wordt ingesteld, maar tegen de betrokken ambtsdragers of ambtenaren; vandaar
ook de regeling van ambtsdelicten in de artikelen 356 en volgende WvS. Dat
biedt voor de praktijk ook een hanteerbaar onderscheid bij de vervolging. In de Pikmeer-arresten wordt de immuniteit weliswaar gerespecteerd, maar
de systematiek ervan wezenlijk gewijzigd. Terwijl de betrokken ambtenaren
onder de immuniteit worden gebracht, wordt deze niet meer bepaald door de
aard van de betrokken instantie maar door die van het betrokken handelen.
Als criterium formuleert de Hoge Raad in het arrest van 6 januari 1998 (Pikmeer
II): «als de desbetreffende gedragingen naar haar aard en gelet op het
wettelijk systeem rechtens niet anders dan door bestuursfunctionarissen kunnen
worden verricht in het kader van de uitvoering van de aan het openbaar lichaam
opgedragen bestuurstaak, zodat uitgesloten is dat derden in zoverre op gelijke
voet als het openbaar lichaam aan het maatschappelijk verkeer deelnemen».Op het eerste gezicht lijkt deze formulering aan te sluiten bij het bekende
uitgangspunt dat de immuniteit nodig en gerechtvaardigd is voor de uitoefening
van openbaar gezag, zij het dat een materiële omschrijving van het handelen
in de plaats treedt van een aanduiding van de herkomst daarvan. Die wijziging
biedt voor de praktijk evenwel geen goed hanteerbaar criterium. Een onderscheid
van overheidshandelen naar gelang de aard daarvan is niet goed mogelijk. Of
een taak door de overheid wordt verricht hangt niet af van de aard van het
desbetreffende handelen. Een taak die «niet anders dan door bestuursfunctionarissen»
verricht kan worden is nauwelijks aan te wijzen. Of dat gebeurt, is resultaat
van een politieke keuze en is vastgelegd in wetgeving. De controle op wapenbezit
bij het betreden van een luchtvaartuig geschiedt op publiekrechtelijke basis,
maar bij het betreden van een voetbalstadion op basis van contract; vervolgens
wordt de controle op luchthavens evenals in het stadion feitelijk verricht
door een particuliere bewakingsdienst. De zorg voor landschap en milieu kan
op basis van een publiekrechtelijke bevoegdheid of op basis van contract worden
gerealiseerd. Zelfs op het terrein van krijgsmacht en politie is er weinig
dat uitsluitend op publiekrechtelijke basis verricht kan worden. Het verkeer
regelen lijkt een voorbeeld, op het water en in de lucht is ook die functie
echter ten dele geprivatiseerd. Tot het midden van de vorige eeuw kende men
in de kaapvaart zelfs nog een geprivatiseerde vorm van oorlogvoering.5. Fundamentele overwegingen5.1. De publiekrechtelijke functieDe Raad van State geeft aan dat de strafrechtelijke aansprakelijkstelling
van rechtspersonen in artikel 51 Wetboek van Strafrecht nog niet behoeft te
impliceren dat rechtspersonen in de publiekrechtelijke sfeer zonder meer aansprakelijk
zouden moeten zijn. Inderdaad doet zich de vraag voor of de publiekrechtelijke
functie en taak van rechtspersonen een toereikende reden is om publiekrechtelijke
rechtspersonen een al dan niet beperkte immuniteit van rechtsvervolging te
verlenen.Met de Raad kan worden vastgesteld, dat het algemeen belang het handelen
van publiekrechtelijke rechtspersonen stuurt, en dat hun functioneren beheerst
wordt door wettelijk geregelde besluitvorming en specifieke besluitvormingsregels.
Deze omstandigheden impliceren echter niet per definitie dat een publiekrechtelijke
rechtspersoon geen strafbare feiten kan plegen. In dat opzicht kan een vergelijking
worden getrokken met private rechtspersonen. Naamloze en besloten vennootschappen
dienen in hun statuten een door de wet toegelaten doelomschrijving op te nemen;
de wet bevat voorts regels over de wijze waarop de besluitvorming binnen deze
rechtspersonen plaatsvindt. Daaruit vloeit echter niet voort dat strafbare
feiten die in strijd zijn met de doelomschrijving en die niet het gevolg zijn
van ordentelijke besluitvorming in het maatschappelijk verkeer nooit voor
rekening van de rechtspersoon kunnen komen.De benadering van de Raad, waarbij in geval van mogelijk strafbaar handelen
de vervolging niet tegen het betrokken openbare lichaam wordt ingesteld, maar
tegen de betrokken ambtsdragers of ambtenaren vloeit voort uit het standpunt
dat strafbaar handelen pas mogelijk is indien de gedragingen (van natuurlijke
personen) niet beantwoorden aan de wet en de regels dan wel sprake is van
misbruik van bevoegdheid of van feitelijk handelen.Ik merk daarover op dat er in het maatschappelijk verkeer gedragingen
zijn die eerst en vooral als door de (publiekrechtelijke) rechtspersoon gepleegde
strafbare feiten worden gezien, ook al impliceren zij het (veelal gezamenlijke) tekortschieten van natuurlijke personen. Als strafrechtelijke risico's
die bij private rechtspersonen door de rechtspersoon gedragen worden, bij
publiekrechtelijke rechtspersonen door ambtenaren en ambtsdragers gedragen
zouden moeten worden, lijkt het uitgangspunt van de rechtsgelijkheid in het
gedrang te komen (vgl. ook de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid van
overheidsorganen, Kamerstukken 1996–1997, 25 294, nr. 2, p. 8).Bij wijze van samenvatting kan worden gezegd dat de oriëntatie van
publiekrechtelijke rechtspersonen op het algemeen belang alsmede de daaraan
verbonden wettelijk geregelde besluitvorming en de specifieke besluitvormingsregels
naar mijn oordeel niet volledig de conclusie kunnen dragen dat een algehele
uitzondering op de regel van strafrechtelijke aansprakelijkstelling in de
rede ligt.Het door de Hoge Raad in het arrest van 6 januari 1998 (Pikmeer II) ingenomen
standpunt spoort hiermee. De strafrechtelijke immuniteit van andere overheden
dan de centrale wordt daarin aanmerkelijk ingeperkt. Het is juist dat de precieze
reikwijdte van de in het onderhavige arrest geformuleerde strafrechtelijke
immuniteit van deze overheden niet zonneklaar is. Niettemin ben ik van oordeel
dat het arrest een goede basis voor de rechtsontwikkeling kan bieden op het
terrein van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van andere overheden dan
de centrale.5.2. De functie van strafrecht.Beperking of opheffing van de immuniteit heeft ten doel dat het doen en
laten van openbare lichamen ook onder het strafrecht wordt gebracht. De gronden
voor toepassing van het strafrecht doen zich in het geval van openbare lichamen
echter in de regel niet voor. Functie van het strafrecht is gerichte leedtoevoeging
teneinde inbreuken op de maatschappelijke «vrede» door aantasting
van algemene belangen of de integriteit van persoon en eigendom te verzoenen
en herhaling te voorkomen (vergelding en preventie). De mogelijkheden die
het strafrecht in dat opzicht biedt, hebben ten aanzien van openbare lichamen
weinig betekenis.In een staatkundig bestel dat uitgaat van een samenleving van individuen
die in vrijheid en naar eigen inzicht hun handelen bepalen, is leedtoevoeging
nodig als prikkel om de wil en het doen en laten van die individuen te beïnvloeden.
Naast andere normering heeft het strafrecht in dat kader een onontbeerlijke
rol als regulerend mechanisme.Waar andere rechtsrelaties ontbreken, zijn dreiging met en uitoefening
van dwang en sancties veelal het belangrijkste middel om de individuele afweging
van belang en nut te beïnvloeden en het gedrag te sturen. Dat de wetgever
in 1976 de strafbaarheid van rechtspersonen introduceerde, berustte op de
overweging dat, in het bijzonder in het economisch verkeer, vermogensstraffen
minder effect sorteren, zolang zij niet ook het bedrijfsvermogen treffen,
waar het voordeel van het strafbaar handelen doorgaans terecht komt.Openbare lichamen worden evenwel niet geacht uit vrije wil te handelen,
maar op basis van regel, plicht en bevoegdheid. Een openbaar lichaam kan zo
nodig op ieder moment in zijn mogelijkheden, middelen en zelfs zijn bestaan
getroffen worden, ook zonder toepassing van strafrechtelijke sancties. Deze
hebben ook geen effectieve functie; de resulterende lasten moeten uiteindelijk
worden opgebracht door de justitiabelen die nu juist beschermd moeten worden
door de strafrechtelijke handhaving.Tenslotte impliceert toepassing van het strafrecht op het handelen van
openbare lichamen een rangschikking van algemene belangen: belangen die wel
en belangen die niet door strafsanctie worden beschermd. Toepassing van het
strafrecht houdt in dat – behoudens uitdrukkelijke in het strafrecht
geregelde uitzondering – het strafrechtelijk beschermde belang steeds
voorgaat. Met het oog daarop is de strafwet evenwel niet geschreven. Voor
de afweging en rangschikking van algemene belangen is het strafproces niet
geëigend. Functie van het strafrecht is om door bestraffing of het dreigen
met straffen overtreding van welbepaalde normen tegen te gaan of te voorkomen
teneinde op die manier burgers bij het behartigen van hun eigen belang de
aldus beschermde algemene belangen te doen respecteren.Bij de beoordeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de staat
moet de strafrechter het terrein van het bestuursrecht betreden om over de
rechtmatigheid van bestuurlijk handelen te oordelen. Die toetsing gaat bovendien
verder dan die van de bestuursrechter. De bestuursrechter toetst of rechtshandelingen
beantwoorden aan het recht. Bij beperking van de immuniteit (bijvoorbeeld
langs lijnen van het Pikmeer II-arrest) zal de strafrechter niet alleen moeten
oordelen over de rechtmatigheid van feitelijk handelen, maar voorts of dit
strekt tot uitvoering van de overheidstaak en ter behartiging van het algemeen
belang (in verband met de aansprakelijkheid van de staat naast de betrokken
ambtsdrager of ambtenaar) en of het specifiek «der overheid» is
(in verband met de eventuele immuniteit van de staat). In dat kader zal de
rechter moeten invullen wat het algemeen belang wel en wat het niet meebrengt.
De rechter is daarvoor echter geen geschikt orgaan.5.2. De functie van het strafrechtDe Raad merkt op dat de gronden voor toepassing van het strafrecht zich
in het geval van openbare lichamen in de regel niet voordoen. De functie van
het strafrecht is naar het oordeel van de Raad immers de gerichte leedtoevoeging
teneinde inbreuken op de maatschappelijke «vrede» te verzoenen
en herhaling te voorkomen. Daarmee wordt verwezen naar het vergeldende en
het preventieve aspect van het strafrecht Tegen de toepassing van strafrechtelijke
sancties brengt de Raad in, dat de resulterende lasten uiteindelijk zullen
moeten worden opgebracht door de justitiabelen. Deze vaststelling is inderdaad
niet zonder belang (vgl. ook de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid van
overheidsorganen, Kamerstukken 1996–1997, 25 294, p. 7). Daarbij
verdient wel opmerking dat bij privaatrechtelijke rechtspersonen (bedrijven)
de lasten die uit oplegging van sancties voortvloeien gedragen worden door
allen die bij het bedrijf betrokken zijn, terwijl zij (bij voorbeeld aandeelhouders,
afnemers en werknemers) aan het strafbare feit gewoonlijk part noch deel hebben
gehad. Bestraffing van rechtspersonen impliceert daarmee welhaast per definitie
dat de lasten (mede) door onschuldige burgers worden gedragen. Toch is daarin,
zo volgt uit artikel 51 Wetboek van Strafrecht, geen toereikende grond gezien
om van strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen af te zien. Eén
argument daarvoor is, dat het plegen van delicten de betreffende rechtspersoon
veelal kosten bespaart. Te denken valt aan milieudelicten. Voor strafrechtelijke
sancties die ten doel hebben de ongerechtvaardigde verrijking die uit gepleegde
delicten voortvloeit teniet te doen, bestaat zo bezien in ieder geval grond.
Daar komt bij dat het belang van een effectieve rechtshandhaving vereist dat
de (rechts)persoon die in het maatschappelijk verkeer als dader van een strafbaar
feit wordt gezien, daarvoor kan worden veroordeeld. De ook door de Raad aangestipte
omstandigheid dat vermogenssancties minder effect sorteren zolang zij niet
het vermogen treffen waarin het voordeel terecht komt, is in dat kader van
belang. Aansprakelijkstelling van enkel natuurlijke personen doet onvoldoende
recht aan dit aspect.De Raad geeft voorts aan dat toepassing van het strafrecht op het handelen
van openbare lichamen een rangschikking van algemene belangen impliceert,
en dat het strafrecht voor de afweging en rangschikking van algemene belangen
niet geschreven is. De strafuitsluitingsgronden overmacht en wettelijk voorschrift
bieden evenwel een wettelijk kader voor het afwegen van algemene belangen.
Daarbij behoeft niet steeds het strafrechtelijk beschermde belang voor te
gaan behoudens uitdrukkelijke in de strafwet geregelde uitzondering. De strafuitsluitingsgrond
overmacht biedt ruimte voor een afweging van alle betrokken belangen.De strafrechter zal daarbij niet het terrein van het bestuursrecht betreden.
Van hem wordt een strafrechtelijk oordeel verwacht: heeft de (publiekrechtelijke)
rechtspersoon de grenzen die de strafwet stelt overschreden en, zo ja, wordt
deze overschrijding gerechtvaardigd door andere (algemene) belangen.De opmerking van de Raad van State dat de functies van het strafrecht
(vergelding en preventie) ten aanzien van openbare lichamen weinig betekenis
hebben, behoeft in het licht van het voorgaande wellicht enige nuancering.
Dat de lasten van strafrechtelijke sancties uiteindelijk door de justitiabelen
worden gedragen, zal vooral een rol kunnen spelen bij de afweging welke sanctie
passend is. De omstandigheid dat openbare lichamen binnen door de wet gestelde
grenzen met de afweging van algemene belangen zijn belast, kan voor de strafrechter
vooral van belang zijn bij de beoordeling die in het kader van de strafuitsluitingsgronden
overmacht of wettelijk voorschrift gemaakt moet worden. Zij dient te leiden
tot enige terughoudendheid (vgl. de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid
van overheidsorganen, Kamerstukken 1996–1997, 25 294, nr. 2, p.
3). Daarnaast spelen deze beide aspecten bij de opportuniteit van strafvervolging
een rol. Ten slotte zij opgemerkt dat het strafrecht en de strafrechtstoepassing
ook een normvormende en een normbevestigende functie hebben (vgl. de Nota
Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen, Kamerstukken 1996–1997,
25 294, p. 7). Ook deze en andere functies van het strafrecht kunnen
meebrengen dat vervolging van een publiekrechtelijke rechtspersoon in de rede
kan liggen.5.3. Het functioneren van de overheid.Beperking of opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van openbare
lichamen heeft voorts vermoedelijk een aantal algemene gevolgen voor het functioneren
van de staat. In de eerste plaats wordt het toezicht op het handelen van de
overheid uitgebreid met het strafrechtelijk toezicht door openbaar ministerie
en strafrechter. Onderkend moet worden dat dit toezicht van wezenlijk andere
aard is dan dat door vertegenwoordigende lichamen of specifiek daartoe aangewezen
organen (Algemene Rekenkamer, Ombudsman) of door de civiele- en bestuursrechter.
Strafrechtelijk toezicht heeft een absoluut karakter en houdt een morele beoordeling
in.Strafrechtelijke beoordeling van overheidshandelen zal voorts het proces
van juridisering van het bestuur verder stimuleren. Niet onaannemelijk is
dat door het stellen van regels getracht zal worden steeds nauwkeuriger te
preciseren, welke de taken van de overheid zijn en wat het algemeen belang
meebrengt. Bestuur en beleid dreigen zo steeds meer beheerst te worden door
de zorg om inbreuken op regels en procedures te vermijden, waarbij aandacht
voor doelmatigheid en doeltreffendheid naar de achtergrond verschuift.De mogelijkheid van strafrechtelijke beoordeling van het doen en laten
van openbare lichamen veronderstelt dat een openbaar lichaam niet alleen onbevoegdelijk,
maar ook bevoegdelijk strafbaar kan handelen.Dat heeft onwenselijke implicaties. Niet in de laatste plaats biedt het
de mogelijkheid voor de betrokken ambtenaren of ambtsdragers om zich bij laakbaar
handelen achter beleid en dienstbevel te verschuilen. Dat houdt in dat in
het kader van de vervolging het interne functioneren van de overheid in volle
omvang voorwerp van beoordeling moet worden.5.3. Het functioneren van de overheidDe Raad vraagt aandacht voor vermoedelijke gevolgen van beperking of opheffing
van de strafrechtelijke immuniteit voor het functioneren van publiekrechtelijke
rechtspersonen. De Raad vreest dat strafrechtelijke beoordeling van overheidshandelen
het proces van juridisering van het bestuur verder zal stimuleren; niet onaannemelijk
wordt geacht dat door het stellen van regels getracht zal worden steeds nauwkeuriger
te preciseren, welke de taken van de overheid zijn en wat het algemeen belang
meebrengt.Ik deel deze vrees niet. Het nauwkeuriger preciseren welke de taken van
de overheid zijn, kan bij de strafrechtelijke oordeelsvorming terzake van
strafbare feiten slechts in beperkte mate een rol spelen. Niet zozeer de besluitvorming
omtrent de te behartigen taken als wel de bij de daadwerkelijke uitvoering
van feitelijk behartigde taken gepleegde strafbare feiten staan bij de strafrechter
ter discussie.De Raad merkt voorts op, dat de mogelijkheid van strafrechtelijke beoordeling
van het doen of laten van openbare lichamen veronderstelt dat een openbaar
lichaam niet alleen onbevoegdelijk, maar ook bevoegdelijk strafbaar kan handelen.
Daar zou uit voortvloeien dat ambtenaren of ambtsdragers zich bij laakbaar
handelen achter beleid en dienstbevel zouden kunnen verschuilen. Wellicht
hangt dit samen met het uitgangspunt van de Raad, zoals dat onder 3. is verwoord,
dat strafbaar handelen van publiekrechtelijke rechtspersonen gebaseerd is
op toerekening van strafbaar handelen van natuurlijke personen. Ik heb daar
opgemerkt dat mede van belang is of de rechtspersoon in het maatschappelijk
verkeer als dader wordt aangemerkt.Voor de vaststelling van strafrechtelijke aansprakelijkheid van de rechtspersoon
is dan ook niet per definitie vereist, dat wordt uitgezocht of ambtenaren
dan wel ambtsdragers individueel een verwijt treft. Daarin verschilt de aansprakelijkstelling
van publiekrechtelijke rechtspersonen van de door de Raad van State gesuggereerde
mogelijke verruiming van de individuele aansprakelijkstelling van ambtsdragers
en ambtenaren. Vaststelling van individuele aansprakelijkheid van een ambtenaar
zal niet onwaarschijnlijk leiden tot een onderzoek naar het interne functioneren
van overheden. In het kader van artikel 51 Wetboek van Strafrecht is oordeelsvorming
omtrent het individuele functioneren van ambtenaren eerst noodzakelijk
als zij als feitelijk leidinggever worden vervolgd.6. Bestuurlijke implicaties.6.1. De eenheid van regering en beleid.Opheffing van de immuniteit heeft ook gevolgen voor de eenheid van de
regering. In het eerdervermelde kabinetsstandpunt wordt daar op gewezen. Strafvervolging
geschiedt door het openbaar ministerie onder verantwoordelijkheid van de Minister
van Justitie. Die verantwoordelijkheid heeft de laatste jaren grotere nadruk
gekregen. Vervolging impliceert dan ook de betrokkenheid van de Minister van
Justitie.Gevolg is dat deze een bijzondere positie zal moeten krijgen binnen de
regering. De ministerraad mag immers niet betrokken zijn bij beslissingen
inzake vervolging van de staat. In geval van vervolging van de centrale overheid
zou de «verdachte» dan zelf daarover beslissen; in het geval van
de vervolging van andere openbare lichamen zou betrokkenheid van de regering
als geheel kunnen leiden tot inbreuken op de autonomie van die lichamen. Om
dezelfde redenen zou toetsing en beoordeling door de Staten-Generaal van het
vervolgingsbeleid in dezen ook vraagtekens oproepen. De Minister van Justitie
verkeert daarbij steeds in een moeilijke positie. Wanneer het openbaar ministerie
onder zijn verantwoordelijkheid tot vervolging overgaat, kan hem verweten
worden dat hij als lid van de regering het te vervolgen handelen niet heeft
voorkomen of zelfs daaraan heeft meegewerkt, en als hij dat verdedigt, zal
hem verweten worden dat hij ten onrechte tot vervolging laat overgaan.De eenheid van de regering en de collectieve verantwoordelijkheid voor
het beleid komen op deze wijze onder druk te staan. De Minister van Justitie
zal zich juridisch moeten kunnen vrijwaren van verantwoordelijkheid voor besluiten
die tot vervolging kunnen leiden. Ook de toepassing van de Gratiewet zal bijvoorbeeld
een eigen regeling nodig maken of vergt dat de minister een aparte positie
moet innemen.6. Bestuurlijke implicaties6.1. De eenheid van regering en beleidDe Raad van State signaleert terecht, dat de opheffing van de immuniteit
gevolgen heeft voor de eenheid van de regering. Inderdaad impliceert strafvervolging
betrokkenheid van de Minister van Justitie. Het erkennen van de mogelijkheid
van vervolging van de Staat zou de positie van de Minister van Justitie als
lid van de regering aanmerkelijk compliceren. Enerzijds ligt het, zo kan met
de Raad worden geoordeeld, niet voor de hand de ministerraad te betrekken
bij beslissingen inzake de vervolging van de staat; anderzijds schept een
autonome verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie bijzondere staatsrechtelijke
problemen. De Raad vestigt er terecht de aandacht op dat ook toetsing en beoordeling
van het vervolgingsbeleid in deze door de Staten-Generaal vraagtekens oproept.
De eenheid van het regeringsbeleid kan bij deze toetsing moeilijk een ijkpunt
vormen. Uit de adviesaanvraag blijkt reeds, dat zwaar wordt getild aan de
problematiek die de Raad in dit onderdeel van het advies schetst (vgl. ook
reeds de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen, Kamerstukken
1996–1997, 25 294, nr. 2, p. 12–14).De Raad merkt op dat de gesignaleerde bezwaren in ieder geval ten dele
ook gelden voor strafvervolging van andere openbare lichamen; betrokkenheid
van de regering zou kunnen leiden tot inbreuken op de autonomie van die lichamen.
Ik teken daarbij aan dat de vervolging zich in dit geval niet richt op gedragingen
die onder verantwoordelijkheid van een andere Minister hebben plaatsgevonden.
De eenheid van het regeringsbeleid is dan ook niet in het geding bij strafvervolging
van andere overheden dan de centrale.6.2. De eenheid van bestuur.Ook de eenheid van het bestuur is in het geding. Strafrechtelijke aansprakelijkheid
houdt in dat alle bestuursorganen voorwerp kunnen zijn van opsporingsonderzoek
terzake van hun dagelijks functioneren. Dat brengt politie en openbaar ministerie
in een bijzondere positie ten opzichte van andere organen, onderdelen en diensten
van het bestuur, waar zij overigens mee samen moeten werken. In het «driehoeksoverleg»
tussen korpsbeheerder, hoofdofficier van justitie en korpschef van politie
doet zich een vergelijkbare problematiek voor als in het kabinet.
De hoofdofficier en de korpschef komen in een dubbele positie; de politie
kan worden ingeschakeld tegen de eigen korpsbeheerder en andere openbare lichamen
ten dienste waarvan zij functioneren. De verschillende inspecties kunnen evenzo
worden ingeschakeld tegen de bestuursorganen waaronder zij ressorteren.Overigens kan ook de strafrechtelijke immuniteit in combinatie met de
aansprakelijkheid van de betrokken ambtenaren, de eenheid van bestuur bedreigen.
Zij kan er immers toe leiden dat de uitvoerende ambtenaren «katvanger»
worden voor de verantwoordelijke bestuursorganen. Dat kan er weer toe leiden
dat zij, ter voorkoming van mogelijke strafbaarheid, gegeven opdrachten tot
handelen moeten kunnen toetsen en eventueel weigeren, zodat de uitvoering
het beleid stokt, als de betrokken ambtenaren menen dat zij zich daarmee aan
mogelijke strafvervolging blootstellen. De ongewenste gevolgen van immuniteit
zijn echter eenvoudiger te ondervangen, dan de gevolgen van beperkte immuniteit.Denkbaar is bijvoorbeeld verruiming van de mogelijkheid om strafbaar handelen
mede toe te rekenen aan de verantwoordelijke diensthoofden of ambtsbekleders
en een verruiming van de in het WvS opgesomde ambtsdelicten.6.2. De eenheid van bestuurDe Raad geeft aan dat ook de eenheid van het bestuur in het geding is.
Strafrechtelijke aansprakelijkheid van een bestuursorgaan houdt in dat zijn
gedrag voorwerp van een opsporingsonderzoek kan zijn. Dat brengt politie en
openbaar ministerie inderdaad in een bijzondere positie ten opzichte van andere
organen, onderdelen en diensten van het bestuur waar zij overigens mee moeten
samenwerken.Een algemene strafrechtelijke immuniteit kan op dit argument evenwel niet
worden gebaseerd. Dat zou impliceren dat een verantwoordelijkheid voor de
handhaving van het recht een immuniteit voor strafrechtelijke handhaving ten
gevolge zou hebben. Deze conclusie verdraagt zich evenwel niet goed met de
voorbeeldfunctie die bestuursorganen juist ook op de terreinen waar zij met
rechtshandhaving belast zijn, behoren te hebben.De Raad acht als alternatief voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van
overheidsorganen bij voorbeeld denkbaar een verruiming van de mogelijkheid
om strafbaar handelen mede toe te rekenen aan de verantwoordelijke diensthoofden
of ambtsbekleders. Uit artikel 47 Wetboek van Strafrecht vloeit voort dat
de strafwet reeds betrekkelijk ruime mogelijkheden biedt om diensthoofden
en ambtsbekleders die op één of andere wijze de hand hebben
gehad in een strafbaar feit van een ondergeschikte, daarvoor aansprakelijk
te stellen. Zo worden in het eerste lid, onder 2e, aansprakelijk gesteld zij
die door misbruik van gezag, misleiding of door het verschaffen van gelegenheid,
middelen of inlichtingen het feit opzettelijk uitlokken. Het diensthoofd dat
een onrechtmatig bevel geeft, voldoet aan deze omschrijving, indien het opvolgen
van dat bevel een strafbaar feit constitueert. In een verdere verruiming van
de strafrechtelijke aansprakelijkheid van diensthoofden en ambtsbekleders
zie ik weinig heil. Dit zou kunnen neerkomen op risico-aansprakelijkheid ter
zake van strafbare feiten die onder hun verantwoordelijkheid zijn begaan.
Een dergelijke aansprakelijkstelling zou zich slecht verdragen met artikel
6 EVRM en de beginselen van ons eigen schuldstrafrecht.Het is bovendien de vraag of een dergelijke verruimde aansprakelijkstelling
de eenheid van bestuur, die de Raad onder 6.2 centraal stelt, minder zou belasten
dan aansprakelijkstelling van publiekrechtelijke rechtspersonen. Bij wijze
van voorbeeld kan dienen dat in een gegeven geval niet de gemeente, ook niet
de ondergeschikte ambtenaar, maar de burgemeester zelf zou gedagvaard zou
worden. Aannemelijk is, dat zulks de verhoudingen in de driehoek niet minder
onder druk zou zetten dan dagvaarding van de gemeente.6.3. De eenheid van strafrecht.Niet alleen de eenheid van regering, beleid en bestuur is in het geding,
ook die van het strafrecht. Op het punt van de vervolging zijn aparte voorzieningen
nodig, maar ook op het punt van de toepassing van het recht. Zo zal strafrechtelijke
aansprakelijkheid van de staat aparte rechtvaardigingsgronden vergen. Bij
de hantering van de vertrouwde rechtvaardigingsgronden dreigt immers verschil
te ontstaan tussen de staat en andere rechtspersonen. De rechtvaardigingsgrond
dat gehandeld is ter uitvoering van een wettelijk voorschrift
(artikel 42 WvSv) zal bij de overheid een bijzondere betekenis moeten hebben,
omdat uitgangspunt van de rechtsstaat is dat het handelen van de overheid
in alle gevallen op de wet berust.Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 51 WvS blijkt dat
de invoering van de mogelijkheid tot vervolging van de rechtspersoon in belangrijke
mate is ingegeven door de omstandigheid dat deze in het economisch verkeer
een steeds belangrijker rol ging vervullen.1
Voorts speelde een rol dat rechtspersonen in hun vermogen getroffen moeten
kunnen worden. Op andere wijze is hun handelen moeilijk te beïnvloeden.
Aldus heeft oplegging van een boete als strafsanctie bij particuliere rechtspersonen
een achtergrond die zich bij overheidslichamen niet voordoet. Daar zijn boetes
niet geschikt als sanctie, omdat zij uiteindelijk uit de algemene middelen
worden betaald en het slechts leidt tot het overhevelen van middelen van de
ene begroting naar de andere.6.3. De eenheid van strafrechtNiet alleen de eenheid van regering, beleid en bestuur is in het geding,
maar ook die van het strafrecht, zo merkt de Raad op. Aangegeven wordt dat
niet alleen op het punt van de vervolging aparte voorzieningen nodig zijn,
maar ook op het punt van de toepassing van het recht, onder andere omdat strafrechtelijke
aansprakelijkheid van overheden aparte rechtvaardigingsgronden zal vergen.
Inderdaad valt te verdedigen dat voor de vervolging van de Staat een aparte
voorziening nodig zou zijn. Dat zou de eenheid van het straf- en strafprocesrecht
kunnen bedreigen.Het is echter de vraag of de strafrechtelijke aansprakelijkheid van publiekrechtelijke
rechtspersonen aparte rechtvaardigingsgronden vergt. De strafuitsluitingsgrond
overmacht biedt voldoende ruimte om met de specifieke aspecten van de belangenafweging
die overheden moeten maken rekening te houden. Ook de rechtvaardigingsgrond
van artikel 42 Wetboek van Strafrecht, het wettelijk voorschrift, behoeft
naar mijn oordeel geen specifieke invulling. De strafrechtelijke aansprakelijkheid
van overheidsorganen ziet op gevallen waarin het handelen niet op de wet berust,
oftewel geen redelijke uitvoering van een door de wet opgedragen taak of plicht
betreft (vgl. de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen,
Kamerstukken 1996–1997, 25 294, p. 12 alsmede Kamerstukken 1997–1998,
nr. 9, p. 7–8).Met de Raad kan worden aangenomen, dat de oplegging van een boete bij
publieke rechtspersonen een wat andere lading heeft dan bij private rechtspersonen.
De boete dient uit de algemene middelen te worden betaald. Daarmee is echter
niet gezegd dat boetes nooit geschikt zijn als sanctie. Hierboven is reeds
aangegeven, dat het plegen van strafbare feiten dikwijls een kostenbesparing
oplevert. Financiële sancties die dit voordeel tenietdoen, zoals boetes,
kunnen daarin een toereikende rechtvaardiging vinden. Daarbij kan nog worden
aangetekend dat boetes niet slechts aan de feitelijke vermogensoverdracht
die zij bewerkstelligen, maar ook aan de maatschappelijke afkeuring die zij
tot uitdrukking brengen hun betekenis ontlenen. Met name het opleggen van
boetes aan andere overheden dan de centrale kan om deze redenen zin hebben.Bij de centrale overheid kan dit wellicht anders liggen. Eventueel aan
de Staat op te leggen boetes zouden worden betaald uit en ten goede komen
aan de Rijksbegroting. Een daadwerkelijke vermogensoverdracht aan een andere
rechtspersoon vindt derhalve niet plaats. Dat geeft deze vermogenssanctie
een wat onwerkelijk, enigszins symbolisch karakter; zulks doet afbreuk aan
haar geschiktheid als middel om maatschappelijke afkeuring tot uitdrukking
te brengen. Dat doet de eenheid van het strafrecht, zo kan met de Raad van
State worden geoordeeld, geen goed.7. Praktische mogelijkheden en betekenis.7.1. Mogelijkheden om de bezwaren te ondervangen.Voor een aantal gerezen bestuurlijke bezwaren en knelpunten zijn oplossingen
mogelijk in de vorm van aparte procedures, bevoegdheden, inspecties, enzovoorts.
In de adviesaanvraag wordt ook hierover het oordeel van de Raad van State
gevraagd. In dat verband wordt onder meer geopperd het initiatief tot vervolging
te leggen bij de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad of de Tweede Kamer der
Staten-Generaal, louter ter verkrijging van een declaratoire uitspraak van
de Hoge Raad. Voorop gesteld zij dat de behoefte aan aparte voorzieningen en procedures
er op wijst dat beperking van de immuniteit van de staat meer is dan louter
een kwestie van gelijktrekking van publieke en private rechtspersonen in het
kader van de toepassing van artikel 51 WvS. Zo impliceren bedoelde suggesties
een ingrijpende verandering in de positie van de betrokken organen. Wordt
de procureur-generaal betrokken bij de vervolging van openbare lichamen, dan
raakt hij daardoor los van het parket bij de Hoge Raad en meer dan thans betrokken
bij het functioneren van het openbaar ministerie in feitelijke instantie.Hij zal daarbij ook over een eigen apparaat moeten beschikken. Daar komt
bij dat om een oordeel te kunnen geven over de strafbaarheid van de staat,
de feiten moeten worden onderzocht. Daarvoor is de Hoge Raad echter thans
niet toegerust, gegeven de beperkte schaal waarop de Hoge Raad in het strafrecht
als feitenrechter optreedt.Wat de suggestie betreft dat de Tweede Kamer de Hoge Raad om een declaratoir
oordeel kan vragen over de strafbaarheid van het handelen van de overheid,
valt niet in te zien in welke situaties het parlement de betrokken minister
niet al eerder politiek tot verantwoording heeft kunnen roepen. Wat naast
artikel 262 WvSv de meerwaarde is van het stellen van de eis van voorafgaande
toestemming van de rechtbank voor de vervolging van de staat – een derde
suggestie in de adviesaanvraag – en wat daarbij ter beoordeling staat,
valt moeilijk in te zien. Niet onaannemelijk is dat vervolging van de staat
als een nieuw rechtsmiddel zal worden ervaren en vaak om vervolging zal worden
verzocht. In dit verband kan erop worden gewezen dat de in artikel 12 WvSv
neergelegde klachtprocedure niet past in een dergelijke aparte procedure.
Bovendien zal veelal tot vervolging moeten worden besloten om de schijn van
partijdigheid te vermijden. Zowel het regelmatig vervolgen als het tegendeel
wekt een verkeerde indruk: in het ene geval dat van een overheid die veelvuldig
voor de strafrechter moet verschijnen, in het andere van een openbaar ministerie
dat de zaken in de doofpot stopt. Uiteraard laten ook deze knelpunten zich
met nog weer andere constructies en procedures ondervangen. De behoefte aan
dergelijke voorzieningen die zelf ook weer moeilijk in het strafrecht kunnen
worden ingepast, bevestigt slechts dat het strafrecht ongeschikt is voor toepassing
op openbare lichamen.7. Praktische mogelijkheden en betekenis7.1. Mogelijkheden om de bezwaren te ondervangenIn de adviesaanvraag is het oordeel van de Raad van State gevraagd omtrent
mogelijke oplossingen van de bezwaren die bij strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de Staat zouden rijzen. Met name is in vraag 4 de mogelijkheid aangestipt
van een bijzondere rechtsgang. Aangegeven is de mogelijkheid van een declaratoire
uitspraak van de Hoge Raad welke tot stand zou kunnen komen op verzoek van
de PG bij de Hoge Raad en/of de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voorts is
geattendeerd op de mogelijkheid van een bijzondere procedure waarbij het openbaar
ministerie voor de vervolging van de staat toestemming moet vragen aan de
rechtbank. De vraagstelling was mede geïnspireerd op de redactie van
de gewijzigde motie van het lid Koekkoek (Kamerstukken 1996–1997, 25 294,
nr. 7).De Raad van State geeft aan dat aan elk van deze opties bezwaren verbonden
zijn. Deze bezwaren deel ik tot op grote hoogte. Als de Procureur-Generaal
betrokken wordt bij de vervolging, raakt hij daardoor meer los van het parket
bij de Hoge Raad; voorts raakt hij meer dan thans betrokken bij het functioneren
van het openbaar ministerie in feitelijke instantie. Inderdaad kan hij deze
taak bezwaarlijk vervullen zonder eigen apparaat. Voor het feitenonderzoek
dat in dit kader zou moeten plaatsvinden is de Hoge Raad voorts niet de meest
geschikte instantie. Aan deze bezwaren kan nog worden toegevoegd, dat de aard
van de strafbare feiten waarvan de Staat in het maatschappelijk verkeer als
pleger zou worden aangemerkt, niet van dien aard behoeven te zijn dat zij
inschakeling van ons hoogste rechtscollege rechtvaardigt. Bij ernstig onrecht
zal de betrokkenheid van natuurlijke personen gewoonlijk domineren. Dat spoort
met de omstandigheid dat de zwaardere straffen, vrijheidsstraffen, niet aan
rechtspersonen kunnen worden opgelegd.De Tweede Kamer heeft voorts, zo stipt de Raad van State terecht aan,
voldoende mogelijkheden om de betrokken minister politiek tot verantwoording
te roepen. De eis van voorafgaande toestemming tot strafvervolging door
de rechtbank (of het hof) zou een meerwaarde kunnen hebben omdat zij tegemoet
komt aan een bezwaar dat de Raad van State in het navolgende aangeeft. Zij
zou tot een praktijk kunnen leiden waarin het openbaar ministerie de vervolgingsbeslissing
feitelijk aan de strafrechter overlaat, om de suggestie dat zaken in de doofpot
worden gestopt te voorkomen. De afstemming met de procedure van artikel 12
Wetboek van Strafvordering zou evenwel inderdaad problemen oproepen. Zo zou
het Openbaar Ministerie bij de ene rechter toestemming tot strafvervolging
moeten verzoeken, terwijl separaat daaraan een andere rechter een verzoek
ex artikel 12 Wetboek van Strafvordering ter beoordeling voorgelegd krijgt.
Voorts is het de vraag of het meest wezenlijke knelpunt, een Minister van
Justitie die voor de opsporing en vervolging van de Staat verantwoordelijk
is, langs deze lijn werkelijk kan worden opgelost. Het blijft uiteindelijk
zo, dat het Openbaar Ministerie toestemming tot vervolging dient te verzoeken.7.2. De betekenis van strafrechtelijke aansprakelijkheid.In het licht van de genoemde gevolgen en bezwaren van beperking van de
immuniteit van de staat, rijst de vraag welke de voordelen zijn, althans wat
van een inperking mag worden verwacht. Dat zich inbreuken op strafrechtelijk
gehandhaafde regels door ambtsdragers, ambtenaren en ambtelijke diensten in
het kader van de uitoefening van hun taak voordoen, staat vast. De feiten
die aan de Pikmeer-arresten ten grondslag liggen, illustreren dat. Er zijn
echter geen aanwijzingen die erop duiden dat de strafwet door de overheid
systematisch en op aanmerkelijke schaal wordt overtreden. Dat de «normale»
mechanismen van bestuurlijke en politieke controle ontoereikend zijn om dergelijke
inbreuken te voorkomen of te bestrijden is mogelijk. Dat betekent echter niet
dat het strafrecht in die gevallen wel een oplossing biedt. Uitgaande van
de criteria en de eisen die thans in de rechtspraak worden gehanteerd bij
de toerekening van misdrijven aan rechtspersonen, moet ervan uitgegaan worden
dat openbare lichamen niet veelvuldig aansprakelijk zullen zijn. Blijkens
de jurisprudentie is bepalend of de vervolgde rechtspersoon de gang van zaken
heeft kunnen bepalen, deze heeft aanvaard en dat de leidinggevenden persoonlijk
verweten kan worden dat zij niet hebben ingegrepen. De eis dat de rechtspersoon
de gang van zaken heeft kunnen bepalen, zal in de regel weinig problemen opleveren.
Het vereiste dat bij de leiding van het bestuursorgaan in het algemeen en
specifiek het bewustzijn bestaat van het strafbaar handelen zal daarentegen
veel minder kunnen worden aangetoond.Hiervoor werd er reeds op gewezen dat bij toepassing van het strafrecht
de betekenis daarvan primair gelegen zal zijn in de vermogenssancties. In
het geval van openbare lichamen zullen de boetes betaald worden uit de algemene
middelen en wordt de «pijn» derhalve gelegd bij de belastingbetaler
die al helemaal geen mogelijkheid had om het misdrijf te voorkomen. De mogelijkheid
om zulke sancties op te leggen, het motief dat in 1976 nu juist de aanleiding
vormde voor invoering van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen,
is dan ook niet draagkrachtig voor toepassing van het strafrecht op openbare
lichamen.Toepassing van het strafrecht met betrekking tot zulke lichamen moet daarom
gericht zijn op andere effecten van een eventuele veroordeling dan het opleggen
van straf. Indien dit het feit van de veroordeling als zodanig is en de vaststelling
van een strafbaar feit, dan is het uiteindelijke effect toch weer afhankelijk
van de werking van de politieke en bestuurlijke controlemechanismen, waarvoor
de mogelijkheid van vervolging nu juist een alternatief zou moeten bieden.
De declaratoire of symbolische werking van veroordelingen lijkt bovendien
geen toereikende grond voor toepassing van het strafrecht. Dan laten zich
andere en wellicht effectievere (rechts)middelen bedenken om de aandacht op
onrechtmatig handelen van de overheid te vestigen (bijvoorbeeld een declaratoir
vonnis op de voet van artikel 6:162 BW) . Indien het effect gezocht wordt
in de mogelijkheid om naast de eventueel uitvoerende ambtenaren ook de leidinggevende
en politiek verantwoordelijke functionarissen aan te spreken, dan laat dit
zich doelmatiger realiseren door aanpassing van de criteria voor medeplegen.7.2. De betekenis van strafrechtelijke aansprakelijkheidWelke voordelen mogen, wat mag van een strafrechtelijke aansprakelijkheid
worden verwacht, zo vraagt de Raad zich af. De Raad merkt op dat er geen aanwijzingen zijn die erop duiden dat de strafwet door de overheid
systematisch en op aanmerkelijke schaal wordt overtreden. Voorts geeft de
Raad aan dat openbare lichamen niet veelvuldig aansprakelijk zullen zijn.
Dit leidt de Raad af uit de criteria en eisen die in jurisprudentie inzake
het daderschap van rechtspersonen worden gesteld. Ook ik veronderstel dat
openbare lichamen niet veelvuldig strafrechtelijk aansprakelijk zullen zijn.
Deze veronderstelling is gestoeld op het vertrouwen dat openbare lichamen
in het algemeen nauwgezet en binnen de grenzen van de wet de aan hen toevertrouwde
taken plegen te behartigen. Verder dienen de politieke en bestuurlijke controlemechanismen
voorop te staan (vgl. de Nota Strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen,
Kamerstukken 1996–1997, 25 294, nr. 2). Maar als toepassing van
het strafrecht ertoe kan bijdragen dat het functioneren van politieke en bestuurlijke
controle verbetert, is dat een welkom neveneffect.De Raad merkt op dat, gelet op de bezwaren die verbonden zijn aan de oplegging
van vermogenssancties aan publiekrechtelijke rechtspersonen, toepassing van
het strafrecht op zulke lichamen gericht moet zijn op andere effecten van
een eventuele veroordeling dan het opleggen van straf. Indien het beoogde
effect het feit van de veroordeling als zodanig is, is het uiteindelijk effect
toch weer afhankelijk van de werking van politieke en bestuurlijke controlemechanismen,
waarvoor de mogelijkheid van vervolging een alternatief zou moeten bieden.Hierboven is reeds opgemerkt dat ik de bezwaren verbonden aan het opleggen
van vermogenssancties aan andere publiekrechtelijke rechtspersonen dan de
Staat minder groot acht dan de Raad. Daarbij kunnen, behalve aan de geldboete,
ook bijkomende straffen en maatregelen voor toepassing in aanmerking komen,
zoals de verplichting tot herstel die de Wet op de economische delicten omschrijft.
De strafrechter behoeft zich dan ook niet te beperken tot declaratoire veroordelingen.8. Gedifferentieerde immuniteit.Sinds het Volkel-arrest maakt de Hoge Raad een onderscheid tussen de strafrechtelijke
immuniteit van de centrale en de decentrale overheid.Ook de adviesaanvraag kan in die zin gelezen worden, dat deze slechts
betrekking heeft op de centrale overheid. Het onderscheid berust mogelijk
op de gedachte dat de knelpunten die ontstaan bij beperking van de strafrechtelijke
immuniteit in de eerste plaats de centrale overheid betreffen; dat in het
geval van decentrale overheden en andere openbare lichamen de centrale overheid
en het openbaar ministerie als externe instanties functioneren, zodat de bezwaren
niet gelden.Die gedachte strookt niet met de inrichting van het bestuur in Nederland
waarin gemeenten, provincies en het Rijk ieder gelijkelijk subject van overheidsmacht
en -bevoegdheid zijn. Zij worden bovendien voor de uitvoering van hun taken
steeds meer van elkaar afhankelijk.De in het voorgaande genoemde hoofdbezwaren tegen beperking of opheffing
van de strafrechtelijke immuniteit, gelden mutatis mutandis gelijkelijk voor
de staatsorganen ongeacht het bestuurlijk niveau.Daarom is het onwaarschijnlijk dat een onderscheiden behandeling van openbare
lichamen op den duur stand kan houden. De beginselen en aspecten die bij de
strafrechtelijke immuniteit aan de orde zijn, betreffen de aard van het overheidsgezag
en van het strafrecht; zij zijn gelijk voor alle openbare lichamen ongeacht
het bestuursniveau.De criteria die de Hoge Raad in de Pikmeer-arresten gebruikt bieden ook
weinig houvast om de rijksoverheid bij de toepassing anders te behandelen.
Het is dan ook niet uitgesloten dat deze jurisprudentie te zijner tijd tot
het handelen van de rijksoverheid wordt uitgebreid.Voor een onderscheid tussen de staat en min of meer verzelfstandigde bestuursorganen
van de centrale overheid – zoals in de adviesaanvraag wordt gesuggereerd –
is evenmin aanleiding. Het betreft hier organen van de centrale overheid.
Hun zelfstandigheid heeft betrekking op de mate waarin door de verantwoordelijke
ministers kan worden ingegrepen in de bevoegde uitoefening van hun taken.
In gevallen van strafbaar handelen zal er doorgaans aanleiding en bevoegdheid
bestaan om in te grijpen; dit is een verantwoordelijkheid van de betrokken
minister.Het feit dat aan sommige zelfstandige bestuursorganen rechtspersoonlijkheid
is toegekend, doet hieraan niet af. De keuze van de wetgever met betrekking
tot de toekenning van rechtspersoonlijkheid mag niet bepalend zijn voor de vraag of een zelfstandig bestuursorgaan strafrechtelijk aansprakelijk
is. Wanneer is bedoeld een onderscheid aan te brengen tussen de staat en de
zelfstandige rechtspersonen als zodanig – ongeacht het feit of daaraan
rechtspersoonlijkheid is toegekend – gaat het er in feite om of binnen
de rechtspersoon nog weer nader moet worden onderscheiden tussen de organen
daarvan. Dat betreft niet een uitbreiding van artikel 51 WvS tot rechtspersonen
in de publieke sfeer, maar een uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid
die verder reikt.8. Gedifferentieerde immuniteitDe Raad van State merkt op dat het onderscheid tussen de strafrechtelijke
immuniteit van de centrale en de decentrale overheid niet strookt met de inrichting
van het bestuur in Nederland waarin gemeenten, provincies en Rijk ieder gelijkelijk
subject van overheidsmacht en bevoegdheid zijn. De genoemde hoofdbezwaren
tegen beperking of opheffing van de strafrechtelijke immuniteit gelden naar
de opvatting van de Raad gelijkelijk voor de centrale en andere overheden,
ongeacht het bestuurlijk niveau.Naar mijn oordeel doen zich bij de centrale overheid specifieke bezwaren
voor, samenhangend met de eenheid van het regeringsbeleid en de identiteit
van vervolger, beoordelaar en bestrafte. Deze rechtvaardigen mede het handhaven
van strafrechtelijke immuniteit. Bij andere overheden dan de centrale kan
binnen de kaders die in de jurisprudentie van de Hoge Raad zijn aangegeven
voldoende aan de gesignaleerde bezwaren worden tegemoetgekomen. De specifieke
bezwaren, verbonden aan vervolging van de centrale overheid, zijn van dien
aard dat verondersteld mag worden dat de Hoge Raad zonder een expliciete wettelijke
basis de mogelijkheid van strafrechtelijke aansprakelijkstelling niet zal
aanvaarden.In de adviesaanvraag is voorts aan de orde gesteld of op het punt van
de strafrechtelijke aansprakelijkstelling onderscheid zou kunnen worden gemaakt
tussen de Staat en min of meer verzelfstandigde bestuursorganen van de rijksoverheid.
De Raad van State ziet daartoe geen aanleiding. Met de Raad ben ik van mening
dat er een verband is met de mate waarin door de verantwoordelijke minister
ingegrepen kan worden in de uitoefening van hun taken. Bij zelfstandige bestuursorganen
is, behoudens wellicht in een uitzonderlijk geval, de ministeriële verantwoordelijkheid
bij een verdenking terzake van strafbare feiten niet in het geding. Voorts
hebben verzelfstandigde bestuursorganen gewoonlijk afzonderlijk rechtspersoonlijkheid.
Beide omstandigheden impliceren dat een uitzondering op de regel van strafrechtelijke
aansprakelijkheid bij zelfstandige bestuursorganen niet dan bij hoge uitzondering
aan de orde kan zijn.9. Tot besluit.In het voorgaande zijn de onderscheiden vragen uit de adviesaanvraag beantwoord.
Naar de mening van de Raad spelen bij de beperking of de opheffing van de
strafrechtelijke immuniteit overwegingen van zowel principiële als praktische
aard. Vooralsnog is niet duidelijk wat de wezenlijke toegevoegde waarde van
de beperking of opheffing is, die zou kunnen opwegen tegen de bezwaren die
hieraan kleven. De aparte constructies en procedures die nodig zijn om het
strafrecht toepasbaar te maken, komen erop neer dat om toepasbaar te zijn
het strafrecht eerst zodanig moet worden aangepast, dat het van zijn specifieke
functie wordt ontdaan; dat is weinig zinvol.Op grond van de voorgaande overwegingen komt de Raad van State tot de
slotsom dat uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de staat
geen aanbeveling verdient. Het college is van mening dat het gewenst is om
te komen tot wetgeving waarin de immuniteit uitdrukkelijk wordt geregeld voor
het hele overheidsoptreden. Uitgangspunt daarbij moet zijn dat het handelen
van de staat, zoals in dit advies begrepen, is uitgesloten van strafvervolging.9. Tot besluitDe Raad van State geeft aan van mening te zijn dat het gewenst is om te
komen tot wetgeving waarin de immuniteit uitdrukkelijk wordt geregeld voor
het hele overheidsoptreden. Vooralsnog is immers naar het oordeel van de Raad
niet duidelijk wat de wezenlijk toegevoegde waarde van de beperking of opheffing
van de strafrechtelijke immuniteit is, die zou kunnen opwegen tegen de bezwaren
die hieraan kleven. Uitgangspunt bij een wettelijke regeling zou moeten
zijn dat het handelen van openbare lichamen uitgesloten zou moeten zijn van
strafvervolging.Zoals hierboven reeds opgemerkt, veronderstel ik dat openbare lichamen
niet veelvuldig strafrechtelijk aansprakelijk zullen zijn. Deze veronderstelling
is gestoeld op het vertrouwen dat openbare lichamen in het algemeen nauwgezet
en binnen de grenzen van de wet de aan hen toevertrouwde taken plegen te behartigen.
Verder dienen de politieke en bestuurlijke controlemechanismen voorop te staan.Maar de rechtsgelijkheid brengt met zich mee dat strafbare feiten, begaan
door overheden, in beginsel beoordeeld moeten kunnen worden door de strafrechter.
Daarin ligt één uitzondering welhaast besloten: waar bij het
begaan van deze strafbare feiten de rechtsgelijkheid ten opzichte van particulieren
en private rechtspersonen niet in het geding kan zijn, ligt ook strafrechtelijke
oordeelsvorming niet in de rede. Aan openbare lichamen dient ter zake van
dergelijke strafbare feiten derhalve immuniteit toe te komen. Jurisprudentiële
rechtsvorming verdient naar mijn oordeel hier de voorkeur. Voorts brengt de
specifieke positie van de Staat de wenselijkheid van algehele immuniteit van
strafvervolging met zich mee. Naast het aspect van de eenheid van regering
en de specifieke problemen die de identiteit van vervolgde, beoordelaar en
bestrafte met name op het terrein van de sanctionering met zich brengt, is
de ministeriële verantwoordelijkheid hier een belangrijke ratio voor
strafrechtelijke immuniteit. Dit standpunt spoort met het geldend recht. Codificatie
van het geldend recht lijkt mij, net als mijn voorgangster, niet wenselijk
(Kamerstukken 1997–1998, 25 294, nr. 9, p. 8).Tegen openbaarmaking van dit advies bestaat bij de Raad van State geen
bezwaar.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U verzoeken in te stemmen met toezending van het hierbij gevoegde
advies van de Raad van State, het onderhavige nader rapport en de bijgevoegde
brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.De Minister van Justitie,A. H. KorthalsXNoot1HR 25 januari 1994, NJ 1994, 598 (Volkel-arrest).XNoot2Gepubliceerd in NJ 1996, 513 (Pikmeer I-arrest).XNoot3Gepubliceerd in NJ 1998, 367 (Pikmeer II-arrest).XNoot1De brief is aan dit advies gehecht.XNoot1Kamerstukken II 1975/76, 13 655, nr. 3, blz. 9. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25294-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl