Verklaring over voorstel wijziging bepalingen in Grondwet inzake onschendbaarheid brief-, telefoon-, telegraafgeheim; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25443, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

25-11-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25443 nr. 5

18-11-1997

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Algemeen 1.1. Betekenis en reikwijdte van het nieuwe artikel 131.2. Faxverkeer1.3. E-mail1.4. Beeld1.5. Mondelinge gesprekken1.6. Overige vragen en opmerkingen2. Het eerste lid 2.1. Het begrip «vertrouwelijke communicatie»2.2. Beperkingsclausule3. De regelingsopdracht (tweede lid, vernummerd tot derde
lid)4. Notificatie (derde lid, vernummerd tot vierde lid)Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25443Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 76 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 443Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de onschendbaarheid
van het brief-, telefoon- en telegraafgeheimnr. 5NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 18 november 1997 1. Algemeen 1.1. Betekenis en reikwijdte van het nieuwe artikel 13Met belangstelling hebben wij kennis genomen van de reactie van de leden
op het verklaringsvoorstel, waarbij het briefgeheim en het telefoon- en telegraafgeheim
worden uitgebreid tot een algemeen recht op vertrouwelijke communicatie. Wij
hopen met deze nota er aan te kunnen bijdragen dat de plenaire behandeling
van het voorstel in de Tweede Kamer voor het eind van het jaar plaatsvindt.
In dat geval bestaat er een goede kans de eerste lezing nog in deze kabinetsperiode
te voltooien.De leden van de PvdA-fractie meenden dat het nu geldende briefgeheim met
het voorstel wordt ontkracht en spraken over een verwarrende formulering van
de reikwijdte van het grondrecht in de memorie van toelichting. Naar de mening
van de leden van de CDA-fractie leidt het regeringsvoorstel tot een geringere
bescherming van de bestaande communicatiemiddelen dan de huidige bepaling
biedt. De leden van de D66-fractie waren het eens met de achterliggende gedachte
van het voorstel, maar zij hadden twijfels over de uitwerking. Zij meenden
dat het voorstel vele vormen van communicatie vogelvrij maakt. De leden van
de fracties van de RPF en de SGP hadden enkele vragen naar aanleiding van
reacties op het voorstel in de literatuur; ook andere fracties verwezen naar
de literatuur. De leden van de GPV-fractie meenden dat niet een goede afweging
is gemaakt tussen het recht op vertrouwelijke communicatie en de noodzaak
van beperking van dat recht.Hoewel wij deze kritiek niet delen, begrijpen wij de kritische toon wel.
De memorie van toelichting geeft, bij nader inzien, niet voldoende duidelijk
onze gedachtegang weer. Ook de antwoorden op vragen van de leden Van Zuijlen
en Roethof1 – in het verslag wordt verschillende
keren naar deze antwoorden verwezen – kunnen aan deze onduidelijkheid
hebben bijgedragen. Wij willen in het navolgende proberen meer duidelijkheid
te geven, om aldus de aarzelingen die bij vele leden zijn ontstaan te kunnen
wegnemen.Met de nieuwe tekst van artikel 13 wordt niet beoogd de nu in het artikel
neergelegde rechten te beperken. Bedoeld is om, naast het briefgeheim en het post- en telegraafgeheim, ook andere vormen van vertrouwelijke
communicatie grondrechtelijk te beschermen. De wijziging van artikel 13 betekent
dat het bestaande beschermingsniveau wordt uitgebreid tot de nieuwe communicatietechnieken
die, naast post, telefonie en telegrafie, zijn ontstaan, zonder aan de bestaande
bescherming enige afbreuk te doen, en dat de grondwettelijke bescherming eveneens
ten deel zal vallen aan communicatietechnieken die in de toekomst tot ontwikkeling
komen. Om dit mogelijk te maken is gekozen voor de techniek-onafhankelijke
benadering die besloten ligt in het begrip «vertrouwelijke communicatie».Voor een goed begrip van de reikwijdte van het grondrecht op vertrouwelijke
communicatie is het van belang om de verschillende fasen die zich bij communicatie
(kunnen) voordoen te onderscheiden. De te onderscheiden fasen zijn:– de aanmaak- en verzendfase– de transportfase– de ontvangstfase– de tussentijdse opslag tijdens het transport– de opslag bij de verzender of de ontvanger.Opslag doet zich niet voor bij elke vorm van communicatie, maar komt wel
steeds meer voor. De klassieke vorm van opslag is de postbus op het postkantoor.
Een modernere vorm is de E-mailbox bij de provider. Het over de telefoon gesproken
woord kan worden opgeslagen bij de ontvanger (antwoordapparaat) of bij de
transporteur (voice-mail). Tegenwoordig is vaak in technische zin sprake van
opslag (in een digitale omgeving gaat transport altijd gepaard met opslag,
hoe kort die opslag ook is), terwijl dat juridisch niet relevant hoeft te
zijn. Van opslag in juridische zin is sprake wanneer gegevens kunnen worden
geraadpleegd op een door de mens te bepalen tijdstip; er is daarentegen sprake
van transport wanneer gegevens zich bevinden in een toestand van telecommunicatie.De vraag of sprake is van bescherming door artikel 13 is afhankelijk van
het communicatiemiddel en in bepaalde gevallen ook van de fase waarin men
zich bevindt. Artikel 13 strekt ertoe om alleen communicatie te beschermen
die vertrouwelijk is. De vertrouwelijkheid moet blijken uit de geobjectiveerde
wil van de verzender om de communicatie vertrouwelijk te houden. De geobjectiveerde
wil is aanwezig wanneer een derde een bepaalde hindernis moet nemen om van
de informatie kennis te nemen. Die hindernis hoeft niet heel groot te zijn,
voldoende is dat uit de hindernis blijkt dat de wil van de verzender gericht
is op vertrouwelijkheid. Van een hindernis is sprake wanneer een E-mailbericht
is beveiligd door encryptie of eenvoudiger door een password. Ook het eenvoudig
dichtplakken van een envelop is vanzelfsprekend een hindernis die voldoende
is om de bescherming van artikel 13 te kunnen aannemen.Het grondwettelijke briefgeheim ondergaat door de voorgestelde wijzi-
ging van artikel 13 qua reikwijdte geen wijziging. Het briefgeheim geldt vanaf
het moment dat de verzender de brief heeft dichtgeplakt, het geldt met name
voor de transportfase, maar het briefgeheim geldt ook wanneer de ontvanger
de brief nog niet heeft geopend. Wanneer de ontvanger de brief in zijn woning
geopend op tafel neerlegt, geldt het briefgeheim niet meer. Wel wordt de brief
dan onder omstandigheden beschermd door artikel 10, eerste lid (eerbiediging
van de persoonlijke levenssfeer) en indirect door artikel 12 (onschendbaarheid
van de woning).Artikel 13 strekt dus ertoe om vertrouwelijke communicatie te beschermen.
In sommige gevallen is de werking echter ruimer en komt grondwettelijke bescherming
toe aan een communicatiemedium,ook al is niet al het transport
dat via dat medium loopt vertrouwelijke communicatie. Er zijn naar de huidige
stand twee gevallen van bescherming op het niveau van het communicatiemedium.1°. Artikel 13 beschermt alle telecommunicatie die plaatsvindt over
het vaste openbare telefoonnet. De reden voor deze radicale bescherming is gelegen in de technische kenmerken van het telefoonnet. Het is niet
mogelijk de verschillende soorten van communicatie te onderscheiden zonder
eerst kennis te nemen van de inhoud van communicatie. Pas bij het aftappen
van een gegevensstroom kan blijken of sprake is van een vertrouwelijk telefoongesprek.
De enige manier om de vertrouwelijke communicatie over telefoonlijnen te beschermen,
is door alle verkeer over het vaste openbare telefoonnet te beschermen.Het hier gestelde geldt overigens ook voor de digitale openbare telefoonnetwerken
van, bijvoorbeeld, PTT Telecom en Libertel. Een uitzondering geldt alleen
voor analoge mobiele telefoonnetten die op eenvoudige wijze zijn af te luisteren,
zoals ATF 3. Bij de grondwetsherziening 1983 gold dit uitgangspunt ook al.1Als gevolg hiervan wordt niet alleen het gewone kabelgebonden en digitaal
mobiele telefoonverkeer beschermd, maar ook alle E-mail- en faxverkeer gedurende
het transport over het telefoonnet. Feitelijk is dus ook een telefoongesprek
waarmee rechtstreeks in een radio-uitzending wordt meegepraat beschermd tegen
het aftappen van de telefoonlijn, hoewel het evident is dat de beller geen
behoefte heeft aan vertrouwelijkheid. De bescherming is dan beperkt tot de
transportfase over de telefoonlijn. Ook beschermd is het transport van gegevens
van en naar een Internetpagina, die ter beschikking wordt gesteld aan alle
gebruikers van Internet. Ook daar ontbreekt het vertrouwelijke karakter, maar
is er toch bescherming. Tenslotte, wanneer iemand vanaf een Internetpagina
een computerprogramma naar zijn eigen computer binnenhaalt (downloadt), zou twijfel kunnen bestaan over de vraag of er sprake is van communicatie.
Wat daarvan zij, ook dit wordt beschermd, omdat het over een telefoonlijn
plaatsvindt.2°. Artikel 13 beschermt om dezelfde reden alle enveloppen die zijn
dichtgeplakt en aan de post worden toevertrouwd. Een envelop bevat in sommige
gevallen een brief die niet vertrouwelijk hoeft te blijven (bijvoorbeeld:
een pamflet). Ook kan het zijn dat de inhoud van de envelop geen communicatie
is (vakantiefoto's zonder begeleidend briefje). Toch geldt in al deze gevallen
het aloude briefgeheim. De postbezorger zou immers eerst kennis moeten nemen
van de inhoud om te kunnen vaststellen of sprake is van vertrouwelijke communicatie.Deze bescherming van het communicatiemedium sluit overigens aan bij een
opmerking van de leden van de VVD-fractie, die, bij de bespreking van het
eerste lid in het verslag, hebben gepleit voor de vertrouwelijkheid van het
communicatiekanaal. 1.2. FaxverkeerVeel leden hebben vragen gesteld over de status van faxberichten. De strekking
van deze vragen is steeds, dat de fax onder de bescherming van artikel 13
dient te vallen.Op bladzijde 2 van de memorie van toelichting is opgemerkt dat bij gewone
faxen niet op geheimhouding mag worden gerekend. Met deze passage werd gedoeld
op de geheimhouding van het faxbericht dat bij de ontvanger in de vergaarbak
is beland, niet op het faxverkeer over de telefoonlijn.Faxberichten, zo merken wij op, zijn tijdens het transport over het telefoonnet
beschermd door artikel 13. Deze bescherming vloeit voort uit het feit dat,
zoals hiervoor opgemerkt, alle dataverkeer over het telefoonnet is beschermd.
Faxberichten zijn dus tijdens de verzending evenzeer beschermd als telefoongesprekken.
Bij de ontvangst van faxberichten ligt dit anders. Afgezien van het zeer zeldzame
geval van sealfax2 is een faxbericht dat uit het
faxapparaat rolt, in principe toegankelijk voor iedereen die toegang heeft
tot de ruimte waarin het faxapparaat staat opgesteld. Wie een faxbericht verstuurt
zal er doorgaans rekening mee moeten houden dat zijn bericht aan de kant van
de ontvanger niet strikt vertrouwelijk is, met name wanneer (zoals
meestal) het faxapparaat op een kantoor staat opgesteld. Door te kiezen voor
het middel van de fax aanvaardt hij dit gegeven.De conclusie is dat faxberichten tijdens de verzending wel worden beschermd
door het grondrecht op vertrouwelijke communicatie, maar niet meer na de ontvangst. 1.3. E-mailDe vragen over elektronische post (E-mail) staan deels in het algemeen
gedeelte van het verslag, deels bij de bespreking van het eerste lid. Voor
de overzichtelijkheid worden ze op deze plaats behandeld.Op bladzijde 2 van de memorie van toelichting hebben wij aangegeven dat
beveiligde computerberichten over het datanetwerk beschermd worden. Hieronder
moeten ook begrepen worden berichten die met een wachtwoord (password) zijn
beveiligd. Immers, alvorens derden kennis kunnen nemen van de communicatie-inhoud
zullen zij een hindernis moeten nemen, bestaande uit het kraken van het password.Voor de helderheid willen wij graag enkele begrippen afbakenen. In het
gewone spraakgebruik wordt onder E-mail meestal verstaan: elektronische berichten
die alleen gericht zijn aan en bestemd zijn voor één of enkele
geadresseerden. Op zichzelf is echter ook sprake van E-mail wanneer iemand
een bericht in een nieuwsgroep op Internet of op een bulletin board (BBS)
plaatst; zo'n bericht is algemeen toegankelijk en de verzender wil ook dat
het bericht openbaar is. Dergelijke E-mailberichten vallen niet onder het
begrip «vertrouwelijke communicatie».Het geheel overziend menen wij dat E-mail in vrijwel alle gevallen wordt
beschermd door artikel 13. Daarvoor zijn er twee redenen.1.° E-mail wordt zonder meer beschermd tijdens de fase van het transport
over het telefoonnet. Immers, het telefoonnet als zodanig is beschermd, een
bescherming die zich uitstrekt tot alle vormen van dataverkeer die over het
telefoonnet lopen.2.° Voor zover het gaat om de andere fasen van het E-mailverkeer (opslag
bij de verzender, de ontvanger of de provider) is het technische karakter
van E-mail bepalend. E-mail is praktisch gesproken altijd beschermd door middel
van een password, dat alleen aan de gebruiker bekend is. Wie een E-mailbericht
wil ophalen bij de provider moet zich namelijk identificeren door het opgeven
van een password.1 Artikel 13 verlangt dat de
geobjectiveerde wil om de communicatie vertrouwelijk te houden blijkt uit
een bepaalde hindernis, die een derde moet nemen om van de communicatie kennis
te kunnen nemen. Als hindernis is het password voldoende.Een E-mailbericht kan verdergaand beveiligd worden door codering van het
bericht (versleuteling of encryptie). Dat leidt tot een verdergaande feitelijke
bescherming omdat hacken moeilijker wordt, maar het is niet noodzakelijk
voor de juridische bescherming die artikel 13 verleent. Dat het password eventueel
gekraakt kan worden doet aan die juridische bescherming niet af. Ook een dichtgeplakte
brief is eenvoudig open te scheuren of open te stomen, terwijl dan toch sprake
is van schending van het briefgeheim. Als iemand een persoonlijk gericht E-mailbericht
dat niet voor hem bestemd is, zonder toestemming van de ontvanger ophaalt
bij de provider, is er sprake van computervredebreuk (artikel 138a Wetboek
van Strafrecht). Hij kan dit bijvoorbeeld doen door het opgeven van een password
dat hij niet mag kennen. Dan is sprake van het aannemen van een valse hoedanigheid
in de zin van artikel 138a.Een E-mailbericht is alleen dan niet beschermd wanneer de verzender zelf
door handelingen te kennen geeft geen aanspraak op bescherming te willen maken.
Dit doet zich voor wanneer hij een E-mailbericht adresseert aan een nieuwsgroep
op Internet (zij het dat het transport van het bericht over het telefoonnet
wel beschermd is) of wanneer hij het anderszins openbaar maakt. De bescherming
van artikel 13 vervalt ook wanneer een verzonden of nog te verzenden
bericht op de computer van de verzender staat en het bericht niet door een
wachtwoord of anderszins is beveiligd. Het bericht is dan te vergelijken met
een tekstdocument dat op de computer wordt bewaard, of een brief die –
uit de envelop – onbeschermd op tafel ligt. Uiteraard zal er onder omstandigheden
wel bescherming zijn door artikel 10 (persoonlijke levenssfeer) en –
voorzover de computer in een woning staat – in beginsel door artikel
12 (onschendbaarheid van de woning).Het is overigens goed om te bedenken dat de hiervoor (paragraaf 1.1) al
genoemde vragen van de leden Van Zuijlen en Roethof aan de Minister van Justitie
betrekking hadden op een vrij specifiek geval. Het ging om een E-mailbericht
dat via Internet openbaar was gemaakt; het openbaar ministerie had alleen
de identiteit van de verzender opgevraagd bij twee Internetproviders. Het
spreekt vanzelf dat een E-mailbericht dat door de verzender openbaar is gemaakt
niet onder het begrip «vertrouwelijke communicatie» valt. Waar
in het antwoord op vraag 6 wordt gesproken over het briefgeheim, ging het
niet om het grondwettelijke begrip, maar om het begrip zoals dat in het strafrecht
is uitgewerkt. Dit begrip heeft een beperkter reikwijdte dan het grondwettelijke
begrip.De leden van de fractie van de PvdA hebben vragen gesteld over de bevoegdheid
van Internet-providers om de mailboxen van gebruikers te openen. Binnen de
brancheorganisatie van Nederlandse Internetproviders (de NLIP) wordt gewerkt
aan algemene voorwaarden, waarin onder meer zal worden geregeld dat providers
geen mailboxen mogen inzien.1 Hoewel deze vorm
van zelfregulering een positieve ontwikkeling is, zijn wij voornemens het
kennisnemen van deze mailboxen strafbaar te stellen. Het kennisnemen zal,
analoog aan het tapverbod in artikel 139c Wetboek van Strafrecht, alleen zijn
toegestaan:– indien dit dient ten behoeve van de strafvordering,– als het plaatsvindt in het kader van de taakuitoefening door een
inlichtingen- of veiligheidsdienst, op bijzondere last van de verantwoordelijke
minister of ministers, of– als het kennis nemen noodzakelijk is om technische redenen (onderhoud,
controle).Wij menen dat de stelling, dat E-mail- en faxverkeer met het nieuwe artikel
13 vogelvrij zouden worden, hiermee voldoende is weersproken. 1.4. BeeldIn de memorie van toelichting is gesteld dat onder het begrip communicatie
uitsluitend geschreven en auditieve communicatie moeten worden verstaan, zodat
beelden hier niet onder vallen. Deze passage heeft aanleiding gegeven voor
vragen. De leden van de PvdA-fractie hebben geïnformeerd of een foto
die per brief of per E-mail wordt verstuurd, niet beschermd is. Zij wezen
erop dat steeds meer convergentie optreedt tussen beeld, geluid en tekst.
Zij noemden beeldtelefoon en videoconferencing als voorbeelden. De leden van
de fracties van het CDA, de VVD, D66, de SGP en het GPV hebben soortgelijke
vragen gesteld.Graag merken wij het volgende op. Artikel 13 strekt primair tot bescher-
ming van vertrouwelijke communicatie. Een tekst is op zichzelf geen com- municatie
(en dus niet beschermd door artikel 13), maar zij wordt dat wel zodra de tekst
wordt verstuurd. Uit de keus voor een communicatiemiddel (zoals brief of E-mail)
mag worden afgeleid dat communicatie is beoogd. Hetzelfde geldt voor een foto
of een ander beeld. Wat in de toelichting werd beoogd te zeggen is, dat een
beeld niet vaak voor directe communicatie wordt gebruikt, zodat de bescherming
van artikel 13 minder snel aan de orde is. Dat neemt niet weg dat, wanneer
iemand een foto zonder begeleidende brief in een gesloten envelop verstuurt,
de verzending zonder meer wordt beschermd door het briefgeheim. Of de foto
naar zijn inhoud een communicatieve functie heeft is in die situatie niet
van belang. Het verschil tussen tekst en geluid enerzijds en beeld anderzijds speelt
wel een rol bij een gesprek dat vertrouwelijk wordt gevoerd. In de toelichting
werd al aangegeven dat een deelnemer aan een gesprek in een café er
rekening mee moet houden dat anderen die vlakbij zitten het gesprek kunnen
volgen. Hij hoeft echter geen rekening te houden met afluisteren door middel
van technische apparatuur. Artikel 13 is dan in het geding. Wordt echter een
video-opname zonder geluid van het gesprek gemaakt, dan zal in het algemeen
artikel 13 niet in geding zijn: de communicatie tussen de deelnemers is meestal
niet met een video-opname vast te leggen. Dit wordt anders wanneer het mogelijk
wordt om het gesprek met behulp van de videoband te volgen door middel van
lipleestechnieken. Overigens is het heimelijk maken van video-opnames doorgaans
wel een schending van artikel 10.Wordt beeld gecombineerd met geluid, zoals bij beeldtelefoon of videoconferencing,
dan is in ieder geval sprake van communicatie via geluid. Het zou kunstmatig
aandoen om beeld en geluid te scheiden. De beelden zijn dan tijdens de transportfase
beschermd, omdat zij via het telefoonnet worden doorgegeven. Of de beelden
zoals die bij de deelnemers aan het gesprek op een beeldscherm verschijnen,
ook worden beschermd, hangt van de bedoeling van de deelnemers af. Een beeldscherm
is moeilijker af te schermen dan de hoorn van een telefoon. De deelnemers
zullen dus iets minder snel aanspraak kunnen maken op strikte vertrouwelijkheid.
Staat echter de bedoeling voorop een strikt besloten gesprek of vergadering
te houden, dan mogen de deelnemers van elkaar verwachten dat zij passende
maatregelen treffen, bijvoorbeeld: dat zij de deur op slot doen.Foto's, tekeningen of andere afbeeldingen die per gesloten envelop worden
vervoerd, vallen zonder meer onder de bescherming van artikel 13. Hiervoor
werd immers al opgemerkt dat de gesloten envelop die per post wordt vervoerd,
ongeacht de inhoud, altijd onder artikel 13 valt. Hetzelfde geldt voor digitale
beelden die via Internet of E-mail worden vervoerd: voor de duur van het vervoer
vallen deze onder de algemene bescherming van het telefoonnet. Dat betekent
dat de vraag of beeld onder het begrip «communicatie» gerekend
moet worden vooral theoretische betekenis heeft. 1.5. Mondelinge gesprekkenDe leden van de CDA-fractie hebben opgemerkt dat de bescherming van het
vertrouwelijke gesprek wordt overgebracht van artikel 10 Grondwet naar artikel
13. Hun is niet gebleken dat artikel 10 onvoldoende waarborg biedt.Anders dan de genoemde leden achten wij het van groot belang dat juist
ook het vertrouwelijke gesprek onder artikel 13 komt te vallen. Wij menen
dat de meest eenvoudige en meest natuurlijke vorm van communicatie, het normale
gesprek, niet buiten het bereik mag vallen van een grondwetsbepaling die in
algemene zin vertrouwelijke communicatie wil beschermen. Het zou weinig consequent
zijn om het telefoongesprek wel onder artikel 13 te rekenen, maar het gesprek
dat zonder telecommunicatiemiddelen wordt gevoerd, niet.Ook de praktische kant weegt hier zwaar. De moderne techniek heeft het
in toenemende mate mogelijk gemaakt om gewone gesprekken ongemerkt af te luisteren.
In reactie op de technische ontwikkelingen is het afluisteren van gesprekken
met een technisch hulpmiddel strafbaar gesteld, terwijl het afluisteren door
overheidsorganen sterk is gereguleerd (artikelen 139a en 139b Wetboek van
Strafrecht). Met de voorgestelde uitbreiding van artikel 13 wordt aan deze
bepalingen een grondwettelijke verankering gegeven die specifieker is dan
het meer algemene artikel 10 Grondwet.Artikel 13 geeft bovendien in drie opzichten ruimere bescherming dan artikel 10, eerste lid. Artikel 10 laat delegatie toe bij het beperken
van het grondrecht, terwijl artikel 13 alleen bij wet kan worden beperkt.
Artikel 13 heeft voorts als uitgangspunt dat alleen een bij wet aangewezen
orgaan de beperking kan toestaan: in het bij de Kamer ingediende voorstel
wordt het orgaan bij de wet bepaald, in de nota van wijziging die deze nota
vergezelt laat de Grondwet nog slechts de keuze tussen de rechter en –
in zeer bijzondere gevallen – de minister. Artikel 10 laat de wetgever
vrij in het aanwijzen van organen die beperkingen kunnen maken. Het derde
verschil is dat artikel 13 de verplichting inhoudt om de betrokkene van de
beperking in kennis te stellen.Dit alles afwegende menen wij dat er goede gronden zijn om het vertrouwelijke
gesprek onder de beschermende werking van artikel 13 te brengen. In een techniek-onafhankelijke
benadering past het ook de vertrouwelijke communicatie zonder technische hulpmiddelen
te beschermen. Wij denken dat dit een van de waardevolle punten is van het
voorstel. 1.6. Overige vragen en opmerkingenDe leden van de PvdA-fractie onderschreven het belang om artikel 13 aan
te passen aan de veranderende technologische mogelijkheden, maar vroegen zich
af of de voorgestelde snelle aanpassing de juiste is. Het leek hen gewenst
eerst een maatschappelijke discussie of publiek debat te voeren over het onderwerp,
waarbij zowel het democratische, juridische, veiligheids- als het economische
belang van vertrouwelijke communicatie aan bod zou moeten komen. Zij vroegen
hoe de regering denkt over de instelling van een staatscommissie.Wij menen dat het voorstel tot wijziging van artikel 13 op zijn eigen
merites kan worden beoordeeld. De strekking van het voorstel is juist om artikel
13 aan te passen aan de veranderende technologische mogelijkheden. Omdat dit
doel door de meeste fracties wordt onderschreven, zijn wij van mening dat
het voorstel kan worden behandeld zonder een bredere discussie af te wachten.De leden van de PvdA-fractie vroegen of de regering kon ingaan op de publicatie
van N. A. N. M. van Eijk in het Nederlands Juristenblad1 en andere (juridische) publicaties die over het onderwerp zijn verschenen
of binnenkort zullen verschijnen. Bij de beantwoording van deze vraag beperken
wij ons tot publicaties uit de vakpers. Het gaat dan om artikelen van mr.
N. A. N. M. van Eijk en prof. Mr. E. J. Dommering.Het centrale punt in de kritiek van Van Eijk is, dat de gewone fax en
E-mail vogelvrij zijn. Dit punt hebben wij in paragraaf 1.2 en 1.3 uitvoerig
besproken: wij delen de kritiek van Van Eijk niet. De stelling van deze auteur
dat beeldinformatie buiten het bereik van artikel 13 valt is in paragraaf
1.4 vergaand genuanceerd. Artikel 13 heeft, zo concluderen wij, een veel ruimere
strekking dan Van Eijk meent. Wij hebben dan ook geen behoefte aan de suggestie
van deze auteur om eerst een bredere discussie te starten over een mogelijke
herziening van de fundamentele vrijheden binnen het informatierecht. Een ander
onderwerp dat Van Eijk aansnijdt, de rechterlijke last bij het beperken van
het briefgeheim, komt hierna aan de orde (paragraaf 2.2). De kritiek van Dommering
wordt hierna, in paragraaf 2.1, besproken.De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd of de regering heeft overwogen
de bescherming van de bestaande communicatiemiddelen te handhaven en daarnaast
bescherming van nieuwe communicatiemiddelen te regelen. Zij verwezen naar
de systematiek van artikel 7 Grondwet. Deze variant is inderdaad overwogen,
maar er is bewust van afgezien. De opzet van het nieuwe artikel 13 is, in
algemene zin bescherming te verlenen aan vertrouwelijke communicatie, ongeacht
de gekozen vorm. Daarbij staat de bedoeling voorop om de communicatievormen
die nu in artikel 13 worden genoemd, onverminderd onder de bescherming van
het nieuwe artikel te handhaven; daarover mag geen twijfel bestaan. De discussies
over de reikwijdte van het nieuwe artikel, nu en in de toekomst, gaan alleen
over nieuwe of nieuwere communicatievormen, waarover de opvattingen nog niet
zijn uitgekristalliseerd. Een tweede argument is dat het niet bij het karakter
van de Grondwet past om alle verschillende typen van beschermenswaardige communicatiemiddelen
te vermelden, met name niet nu het om een veel groter aantal gaat dan de drie
middelen die nu in de Grondwet worden genoemd. Wij concluderen dat er geen
reden is om de aparte vermelding van drie specifieke vormen van communicatie
te handhaven. Brief, telefoon en telegraaf verschillen immers niet wezenlijk
van andere communicatievormen.De leden van de SGP-fractie hebben (bij de bespreking van het eerste lid
in het verslag) een vraag gesteld met tegengestelde strekking: moet het techniek-onafhankelijk
maken van de grondwettelijke bescherming niet ook leiden tot veranderingen
in artikel 7, waar gesproken wordt over druk- pers, radio en televisie? Wij
hebben toegezegd onderzoek te doen naar eventuele wijziging van artikel 7.1 Het is nu nog niet mogelijk op de uit- komsten daarvan
vooruit te lopen. Wel kan in dit stadium worden gewe- zen op een wezenlijk
verschil tussen artikel 7 en artikel 13. Het recht van vrije meningsuiting
is volgens vaste jurisprudentie opgebouwd uit een recht om meningen te openbaren
en een recht om meningen te versprei- den. Het verspreidingsrecht wordt uitgeoefend
door zogeheten versprei- dingsmiddelen, die in sterke mate zijn gebonden aan
bepaalde technie- ken. Sommige verspreidingsmiddelen brengen een ruimere reguleringsbehoefte
van de overheid met zich dan andere. Dit aspect kan er toe leiden dat de bescherming
die artikel 7 biedt wordt gedifferentieerd al naar gelang het middel van verspreiding,
zodat bij sommige verspreidingsmiddelen voldoende ruimte wordt gecreëerd
voor betrekkelijk vergaande regulering, terwijl bij die verspreidingsmiddelen
waar de noodzaak voor regulering gering is, de Grondwet ook geringe ruimte
voor regulering laat.Bij artikel 13 is een dergelijk sterk onderscheid tussen communicatiemiddelen
niet nodig. De reguleringsbehoefte van de overheid bij de verschillende technieken
van vertrouwelijke communicatie is niet van dien aard dat deze verschillende
technieken ook in de Grondwet tot uitdrukking zouden moeten blijven komen.Het voorgaande laat uiteraard onverlet dat artikel 7 geactualiseerd zou
kunnen worden in het licht van nieuwe technologieën. Het onderzoek dat
wij hebben toegezegd betreft ook dit aspect.Het leek de leden van de CDA-fractie niet verstandig nu een nieuwe regelingsopdracht
in de Grondwet op te nemen, nu de regering er niet in was geslaagd wetsvoorstellen
inzake de bescherming van persoonsgege- vens tijdig bij de Tweede Kamer in
te dienen. Het wetsvoorstel bescher- ming persoonsgegevens is inderdaad niet,
zoals aanvankelijk beoogd, voor 1 juni 1997 bij de Tweede Kamer ingediend.
De voorbereiding van het voorstel, het uitbrengen van adviezen en de verwerking
daarvan bleken meer tijd te kosten dan aanvankelijk was voorzien. Het ziet
er thans naar uit dat het wetsvoorstel uiterlijk in december kan worden ingediend,
nu de Raad van State zijn advies op 15 oktober heeft uitgebracht.De vraag van de leden van de CDA-fractie over de kennisgevingsplicht wordt
in paragraaf 4 beantwoord.De leden van de RPF-fractie vroegen of de voorgestelde wijziging gevolgen
heeft voor mogelijke controle op het Internetverkeer. In hoeverre ontstaat
hierdoor een betere wettelijke basis om bijvoorbeeld racistische of
kinderpornografische uitingen op Internet op te sporen en degenen die dit
op het net hebben gezet, te vervolgen, wilden deze leden weten.Het wetsvoorstel heeft geen invloed op de mogelijkheden om racistische
of kinderpornografische uitingen op Internet op te sporen. Bij de mogelijkheden
om deze uitingen op te sporen moet onderscheid worden gemaakt tussen gegevens
die via Internet worden getransporteerd enerzijds, en de opslag van gegevens
die via Internet raadpleegbaar zijn anderzijds. Wanneer het alleen gaat om
het transport, dan zullen de bepalingen over aftappen van telecommunicatie
van toepassing zijn. Wanneer het echter gaat om gegevens die via Internet
raadpleegbaar zijn, zullen de bepalingen die verband houden met huiszoeking
in een computeromgeving van toepassing zijn, inclusief de in dat verband aanwendbare
aparte bevoegdheid tot onderzoek via een netwerk, zoals neergelegd in artikel
125j van het Wetboek van Strafvordering. Dit artikel is een bepaling in de
zin van het voorgestelde artikel 13 van de Grondwet, voorzover daarmee bijzondere
procedurele waarborgen zijn gegeven indien toegang wordt verkregen met het
oog op raadpleging van opgeslagen vertrouwelijke communicatie. Deze bepalingen
maken het ook mogelijk om racistische en kinderpornografische uitingen op
Internet, of andere uitingsdelicten, op te sporen, althans voorzover dit mogelijk
is binnen de Nederlandse rechtsmacht. 2. Het eerste lid 2.1. Het begrip «vertrouwelijke communicatie»De leden van de PvdA-fractie hebben opgemerkt dat het begrip «vertrouwelijke
communicatie» is ontleend aan het proefschrift van J.A. Hofman. Zij
hebben gevraagd of de regering heeft kennisgenomen van het commentaar op het
proefschrift in Mediaforum 1996–2, en of de auteur van het
proefschrift heeft meegewerkt aan de totstandkoming van het wetsvoorstel.Wij zijn met de recensie van prof. Dommering in Mediaforum1996–2
bekend. Het proefschrift van J.A. Hofman heeft ons geïnspireerd tot het
herzien van artikel 13 en het centraal stellen van het begrip «vertrouwelijke
communicatie». Dat betekent niet dat het proefschrift bepalend is geweest
voor de inhoud van het wetsvoorstel. De auteur is slechts zeer zijdelings
betrokken geweest bij de opstelling ervan: een eerste concept van het ontwerp
is hem voor commentaar voorgelegd. Dat betekent ook dat het artikel dat Dommering
als commentaar op het wetsvoorstel heeft geschreven1
op dit moment relevanter is dan zijn proefschriftrecensie uit 1996.In dit recentere artikel wordt het criterium «geobjectiveerde wil
tot vertrouwelijkheid» bekritiseerd. De schrijver stelt als alternatief
criterium voor dat het bericht moet zijn geadresseerd. Dit criterium, dat
ook door de leden van de VVD-fractie als mogelijkheid is genoemd, verschilt
niet zo veel van het criterium dat wij hebben voorgesteld. Uit de adressering
zal immers in veel gevallen de wil tot vertrouwelijkheid blijken. Toch geven
wij de voorkeur aan het eigen criterium: de geobjectiveerde wil van de verzender
dient bepalend te zijn. Die wil kan voldoende blijken uit de ad- ressering,
maar adressering is niet altijd genoeg. Afhankelijk van het ge- kozen communicatiemiddel
mag van de verzender ook een zekere inspan- ning worden gevergd om de vertrouwelijkheid
zichtbaar te maken. Dat geldt niet voor telefoon, maar het geldt wel bij post.
Adressering is ook daarom niet genoeg omdat de opsteller een boodschap soms
ruimer ver- spreidt dan aan de geadresseerde alleen; men denke aan de open
brief.Dommering meent dat een geadresseerde ansichtkaart door artikel 13 moet
worden beschermd; wij delen dit standpunt niet. Van de afzender mag toch nog
wel verwacht worden dat hij een brief in een envelop stopt. Een postbode kan
zelfs per ongeluk een ansichtkaart lezen, omdat zijn oog erop
valt. Het is moeilijk vol te houden dat hij dan nog een hindernis moet nemen.Dommering vat het recht op vertrouwelijke communicatie met zoveel woorden
op als een «transportrecht». De leden van de D66-fractie hebben
voorgesteld een «transportgeheim» te introduceren. Wij achten
deze benadering te beperkt. Het is enigszins gekunsteld om zoals Dommering
doet een brief die is bezorgd maar nog niet is geopend onder een dergelijk
transportrecht of transportgeheim te brengen. De brief is immers getransporteerd.
In het concept van «vertrouwelijke communicatie» is het daarentegen
passend dat ook in deze fase de brief nog wordt beschermd. Een tweede aspect
betreft het vertrouwelijke gesprek. Wij rekenen dit onder het begrip «vertrouwelijke
communicatie»; als artikel 13 alleen wordt opgevat als een transportrecht,
is dat niet mogelijk.De leden van de PvdA-fractie hebben geconcludeerd dat voor normaal verzonden
E-mail geen grondwettelijke bescherming zal gelden. Zij deelden het standpunt
van de regering niet. De leden van de CDA-fractie vonden dit standpunt niet
aanvaardbaar. Zij stelden dat de regering door te goochelen met het begrip
«geobjectiveerde wil» tot een vergaande beperking van de bescherming
van vertrouwelijke communicatie komt. De leden van de VVD-fractie stelden
soortgelijke vragen.In het algemeen gedeelte van deze nota is uitvoerig stilgestaan bij het
begrip «vertrouwelijke communicatie», en meer specifiek bij faxverkeer
en E-mail. Wij hebben daar getracht aan te geven dat het begrip «vertrouwelijke
communicatie» een ruime inhoud heeft, zodat van gegoochel geen sprake
is. Met name hebben wij betoogd dat E-mail in vrijwel alle gevallen wordt
beschermd. Wij hopen dat met deze uiteenzetting de vrees van de genoemde leden
is weggenomen.De leden van de PvdA-fractie vroegen of het juist is de verkeersgegevens
buiten de werking van artikel 13 te houden. De leden van de CDA-fractie waren
het niet met de regering eens dat verkeersgegevens fundamenteel verschillen
van het type informatie dat verkregen wordt bij de interceptie van de inhoud
van vertrouwelijke communicatie. Zij verwezen naar de uitspraak van het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Malone. De leden van de
GPV-fractie vonden het onderscheid dat wordt gemaakt tussen de inhoud van
vertrouwelijke communicatie en verkeersgegevens tamelijk geforceerd.De uitspraak van het EHRM in de Malone-zaak1
is, waar het gaat om verkeersgegevens2, voor
meerdere uitleg vatbaar. Enerzijds stelt het Hof dat de verkeersgegevens van
telefoongesprekken te onderscheiden zijn van de inhoud van het gesprek, anderzijds
dat verkeersgegevens gegevens bevatten die een integraal onderdeel uitmaken
van de telefoongesprekken zelf. De uitspraak van het Hof geeft dus geen duidelijke
richting. De benadering die het Hof kiest moet echter ook in zijn context
worden bezien. Artikel 8 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele Vrijheden (EVRM) beschermt privé-leven
en correspondentie in gelijke mate. Onder welk van de twee verkeersgegevens
worden gerekend, is dus minder relevant voor de bescherming die van artikel
8 EVRM uitgaat. In de Grondwet is hetgeen artikel 8 EVRM beschermt, verdeeld
over twee artikelen met verschillende mate van bescherming: vertrouwelijke
communicatie (artikel 13) wordt sterker beschermd dan de persoonlijke levenssfeer
(artikel 10). Het heeft onze voorkeur om vast te houden aan het onderscheid
tussen de eigenlijke communicatie en verkeersgegevens. Dit onderscheid wordt
ook in de huidige wetgeving al gehanteerd. De officier van justitie kan bij
voorbeeld in het kader van de opsporing inlichtingen opvragen over het verkeer
dat over een openbaar telecommunicatienetwerk heeft plaatsgevonden, mits aan
enkele vereisten is voldaan (artikel 125f). Om echter gesprekken
te kunnen aftappen is een beslissing van de rechter-commissaris vereist (artikel
125g).De leden van de PvdA-fractie informeerden wat de status is van de inloggegevens
bij E-mail, waaronder de onderwerpsaanduiding in de kop van het bericht. Wij
menen dat de inloggegevens onder de verkeersgegevens moeten worden gerekend,
maar de kop van het bericht niet.Ook vroegen deze leden in welke gevallen artikel 10 Grondwet van toepassing
is op verkeersgegevens, in welke gevallen artikel 13 en in welke gevallen
de verkeersgegevens niet zijn beschermd. De inhoud van de communicatie wordt,
zoals in paragraaf 1 uiteengezet, beschermd door artikel 13 Grondwet. Verkeersgegevens
worden altijd beschermd door artikel 10, eerste lid, Grondwet, omdat zij tot
de persoonlijke levenssfeer kunnen worden gerekend. Zijn de verkeersgegevens
opgenomen in een geautomatiseerde of systematisch aangelegde registratie,
dan is ook de krachtens artikel 10, tweede en derde lid, Grondwet vastgestelde
Wet persoonsregistraties van toepassing. Gegevens over telefoongesprekken
en andere communicatie over het telefoonnet zullen in de praktijk vrijwel
steeds in een persoonsregistratie zijn opgenomen.De leden van de VVD-fractie, evenals die van de D66-fractie, hebben gevraagd
of het telefoongeheim vervalt wanneer iemand een telefoongesprek voert met
het telefoonapparaat op de speaker. Het antwoord is ontkennend. Artikel 13
beschermt de transportfase over het telefoonnet; het gebruik van een speaker
heeft daarop geen invloed. Eerder geldt het omgekeerde: het gebruik van een
speaker kan een inbreuk betekenen op de persoonlijke levenssfeer van de persoon
aan de andere kant van de lijn. Daarvan is sprake wanneer de spreker aan de
andere kant van de lijn niet weet dat een onbekende derde het gesprek via
de speaker kan volgen, en hij dat ook niet hoeft te verwachten. Omdat speakers
op dit moment weinig worden gebruikt, hoeft een beller, met name bij privé-gesprekken,
meestal niet bedacht te zijn op het gebruik van een speaker. In het zakelijk
verkeer kan dit in bepaalde gevallen anders liggen. Wie meent dat zijn privacy
is geschonden kan zich wenden tot de burgerlijke rechter op grond van onrechtmatige
daad. De leden van de VVD-fractie hebben voorgesteld het criterium «geobjectiveerde
wil tot vertrouwelijkheid» te vervangen door het criterium dat de informatie
moet zijn geadresseerd. Op dit onderwerp is eerder in deze paragraaf ingegaan.De leden van de D66-fractie menen, in reactie op een opmerking in de memorie
van toelichting, dat het gebruik van compressietechnieken niets te maken heeft
met het coderen van berichten. Wij kunnen deze leden toegeven dat compressietechnieken
zijn ontworpen om de hoeveelheid gegevens die verstuurd moet worden te verminderen.
Dat neemt niet weg deze technieken ook gebruikt kunnen worden om het aftappen
moeilijker te maken. Het rechtstreeks volgen van een telefoongesprek is immers
bij het gebruik van compressie niet mogelijk.De leden van D66 vroegen of de zwaardere vormen van versleuteling zullen
worden toegestaan. In het tweede voortgangsrapport over het nationale actieplan
elektronische snelwegen hebben wij meegedeeld dat wij geen voornemens hebben
om particulieren voor eigen gebruik de mogelijkheden voor versleuteling te
ontzeggen. Daar er geen regeling is – en het ook niet onze bedoeling
is een regeling te maken – die gebruik van zulke technieken verbiedt,
is dit dus toegestaan. Dit standpunt laat onverlet dat wordt gezocht naar
mogelijkheden om het aanbod van zulke technieken op de markt te reguleren.
Daar waar echter nu, bijvoorbeeld via Internet, verschillende
technieken door particulieren kunnen worden verkregen, blijft dit in de toekomst
ook gewoon mogelijk.De leden van GPV-fractie hebben opgemerkt, het een groot probleem te vinden
dat uit de tekst van het nieuwe artikel 13 niet duidelijk is wat onder vertrouwelijke
communicatie moet worden verstaan. Weliswaar wordt in de toelichting getracht
daaraan inhoud en begrenzing te geven, maar deze toelichting kan, zo betoogden
deze leden, hooguit dienen voor de wetgever als enige indicatie ter nadere
uitwerking.De strekking van het wetsvoorstel is niet om de bestaande begrippen te
vervangen door een onduidelijk begrip, maar om ze te vervangen door een ruimer
begrip. Het briefgeheim en het telefoonen telegraafgeheim blijven zonder meer
onder de werking van artikel 13. Gekozen is voor een techniek-onafhankelijke
opzet, alleen al om te voorkomen dat de Grondwet bij iedere technische ontwikkeling
achter gaat lopen. Wijziging van de Grondwet is immers een tijdrovende operatie.
Met het introduceren van het begrip «vertrouwelijke communicatie»
is dus verzekerd dat de Grondwet haar beschermende werking kan uitoefenen
zodra zich een nieuwe ontwikkeling op het gebied van de communicatie voordoet. 2.2. BeperkingsclausuleBeperking van het briefgeheim is thans alleen mogelijk op last van de
rechter. Wij hebben voorgesteld dit vereiste niet in de Grondwet zelf meer
op te nemen, omdat het traditionele onderscheid tussen het briefgeheim en
andere vormen van communicatie komt te vervallen.De leden van de PvdA-fractie wezen op de memorie van toelichting, waarin
is aangegeven dat de rechter in de meeste gevallen de meest gerede instantie
is om toestemming te geven voor beperking van de vertrouwelijkheid van communicatie.
Waarom, zo vroegen deze leden, heeft de regering er dan niet voor gekozen
om, zoals de Raad van State aanbeveelt, dit in de Grondwet vast te leggen?
Hierbij zou dan een uitzonderingsbepaling voor de veiligheidsdienst kunnen
worden opgenomen. De leden van de CDA-fractie zagen geen noodzaak, na de discussie
daarover bij de grondwetsherziening van 1983, het vereiste van een rechterlijke
last te laten vallen. De leden van de fractie van D66 waren verbaasd over
het verlaten van het principe dat alleen op last van de rechter inbreuk gemaakt
kan worden op het grondrecht van vertrouwelijke communicatie. De leden van
de GPV-fractie waren niet overtuigd door de argumenten van de regering voor
een in de formele wet op te nemen beperkingsclausule, waardoor eventueel ook
een andere instantie dan de rechter kan worden aangewezen. Zij waren het er
niet mee eens dat hierdoor in feite de huidige stand van zaken zal worden
bestendigd. Deze leden konden zich nog wel voorstellen dat het specifieke
karakter van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten om een specifieke oplossing
vraagt, maar, zo merkten zij op, de tekst van het voorgestelde artikel biedt
ook ruimte aan allerlei andere uitzonderingen op de regel.Wij hechten aan het uitgangspunt dat bij een algemeen omschreven grondrecht
ook een algemene beperkingsclausule past. Wel geven de vragen en opmerkingen
ons aanleiding om de tekst van artikel 13 bij nota van wijziging aan te vullen,
zodat de uitgangspunten die in de toelichting zijn uiteengezet, ook uitdrukkelijk
in de Grondwet zijn terug te vinden. Als hoofdregel wordt neergelegd dat beperking
van het grondrecht alleen mogelijk is op last van de rechter. Bij de wet kan
echter worden bepaald dat een beperking mogelijk is met machtiging van een
bij de wet aangewezen minister. Deze uitzonderingsmogelijkheid wordt uitsluitend
gecreëerd met het oog op de taakuitoefening van de diensten bedoeld in
de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In artikel 13 zelf wordt
dit tot uitdrukking gebracht door het te binden aan het criterium «het
belang van de nationale veiligheid». Wanneer de taakuitoefening van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
in het geding is, is niet de rechter maar de minister het aangewezen orgaan,
om de volgende redenen. Het gaat om een werkzaamheid die een onderdeel is
van de totale nationale veiligheid en die derhalve slechts kan worden uitgeoefend
in het kader van het beleid op dat gebied in zijn geheel. De beslissing om
al dan niet een inbreuk op vertrouwelijke communicatie te maken is een belangrijke
beleidsbeslissing die in een dergelijke situatie verband houdt met de nationale
veiligheid. De verantwoordelijkheid daarvoor dient bij een minister te liggen.
Voorts zal de minister doorgaans beter geïnformeerd zijn dan de rechter,
hetgeen zwaar weegt nu de betrokkene niet kan worden gehoord. Tenslotte is
er een belangrijk verschil met procedures in het kader van strafvordering:
bij strafvorderlijke procedures is de rechter zelf verantwoordelijk voor de
gehele procedure; bij een onderzoek door een inlichtingen- en veiligheidsdienst
is de minister verantwoordelijk.1Het criterium «nationale veiligheid» vormt een van de gronden
waarop het in artikel 8 EVRM neergelegde grondrecht kan worden beperkt. In
de jurisprudentie van het Europese Hof en de Europese Commissie voor de Rechten
van de Mens komt bovendien naar voren dat de activiteiten van inlichtingen-
en veiligheidsdiensten, waarmee inbreuken op artikel 8 EVRM worden gemaakt,
bij uitstek aan deze beperkingsgrond worden getoetst.Door de woorden «bij de wet» is bovendien vastgelegd dat op
dit punt delegatie niet mogelijk is. De woorden «een bij de wet aangewezen
minister» laten overigens naar onze mening toe dat de wet als eis stelt
dat de machtiging moet worden verleend door twee of meer ministers gezamenlijk.Deze wijziging is neergelegd in de bijgevoegde nota van wijziging.Deze nota van wijziging betekent dat, niet slechts voor het briefgeheim
maar voor alle vormen van vertrouwelijke communicatie, als hoofdregel zal
gelden dat beperking alleen op rechterlijke last kan geschieden. Deze hoofdregel
wordt nu in de Grondwet vastgelegd. Op dit punt betekent het voorstel een
versterking van de waarborgfunctie van de Grondwet, met name ook voor het
telefoon- en telegraafgeheim, maar vanzelfsprekend ook voor modernere vormen,
zoals persoonlijk gerichte E-mail en faxverkeer gedurende de verzending.De leden van de PvdA-fractie meenden dat de regering voorstelt alsnog
de wijziging aan te brengen die bij de grondwetsherziening van 1983 door een
amendement van het lid Bakker niet is doorgevoerd. De leden van de SGP-fractie
vroegen om aan de hand van de grondwetsgeschiedenis aan te geven of de argumenten
die destijds golden om voor het briefgeheim een sterkere bescherming voor
te schrijven nu niet meer van toepassing zijn.De grondwetsgeschiedenis is als volgt. Het briefgeheim is in 1848 in de
Grondwet opgenomen. Deze bepaling stelde al vanaf het begin de eis dat beperking
alleen op last van de rechter mogelijk is. Bij de grondwetsherziening van
1983 werd de bepaling uitgebreid met het telefoon- en tele- graafgeheim. De
regering koos aanvankelijk voor een uniforme regeling, waarbij het brief-,
telefoon- en telegraafgeheim alleen konden worden beperkt «door of met
machtiging van hen die daartoe bij [de] wet zijn aangewezen». Daarop
diende het lid Bakker een amendement in (kamerstukken II 1976/77, 13 872,
nr. 20), dat de strekking had, de bestaande waarborg voor het briefgeheim
te handhaven. Het amendement had geen betrekking op het telefoon- en telegraafgeheim,
omdat de wetgeving het afluisteren van telefoongesprekken met het oog op de
staatsveiligheid mogelijk maakt zonder rechterlijke last (Handelingen II 1976/77,
blz. 2208). Na aanvankelijk verzet werd dit amendement door de regering overgenomen. Het verschil ten opzichte van 1983 is gelegen in de opzet en systematiek
van het nieuwe artikel 13. De huidige tekst van het artikel noemt drie vormen
van telecommunicatie. In die opzet past het dat, voor elke communicatievorm
afzonderlijk, wordt afgewogen of in alle gevallen een rechterlijke last kan
worden verlangd. In de nieuwe opzet, waarin afzonderlijke vormen van vertrouwelijke
communicatie niet meer worden genoemd, is een dergelijke benadering niet goed
meer mogelijk. Dit neemt niet weg dat de wet thans geen inperkingen van het
briefgeheim mogelijk maakt zonder rechterlijke last. Wij delen het standpunt
van de leden van de PvdA-fractie dan ook niet.De leden van de PvdA-fractie verwezen naar de uitspraak van het EHRM in
de Klass-zaak1 en de uitleg die de Raad van State
aan die uitspraak heeft gegeven. In deze uitspraak, zo geven zij aan, komt
naar voren dat het wenselijk is om voorafgaand aan, tijdens en na afloop van
een onderzoek de toetsing op te dragen aan een rechter. De regering stelt
echter, zo vervolgen deze leden, dat het in overeenstemming is met deze uitspraak
om aan de formele wetgever de ruimte te laten om te bepalen dat onder omstandigheden
een andere instantie dan de rechter bevoegd is tot het verlenen van een machtiging.
Kan de regering nader ingaan op het verschil van interpretatie met de Raad
van State, zo vroegen zij.De Raad van State leidt uit het Klass-arrest af dat het wenselijk is om
voorafgaand aan, tijdens en na afloop van een onderzoek de toetsing op te
dragen aan de rechter.2 De rechterlijke toetsing
na afloop van het onderzoek komt hierna nog aan de orde, in paragraaf 4. Ten
aanzien van de toetsing voorafgaand aan en tijdens het onderzoek wordt in
het Klass-arrest vooropgesteld dat het in beginsel wenselijk is dat het toezicht
op onderzoeken waarbij brieven geopend of telefoons afgetapt kunnen worden,
wordt opgedragen aan een rechter. In de wetgeving van de Bondsrepubliek ontbrak
dergelijk toezicht, maar er was wel voorzien in een zware vorm van bestuurlijk
en politiek toezicht, door een commissie bestaande uit vijf (inmiddels negen)
leden van de Bundestag, inclusief leden van de oppositie, en een onafhankelijke
commissie, benoemd door de parlementaire commissie. Deze organen beschikten,
zo stelde het Hof, over voldoende bevoegdheden om een effectief toezicht te
kunnen uitoefenen. Het Hof achtte dit voldoende (paragraaf 56).Om te kunnen beoordelen of het Nederlandse stelsel van toezicht, zoals
dat zal worden neergelegd in de ontwerp-Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten,
voldoende effectief is om het ontbreken van rechterlijk toezicht te kunnen
rechtvaardigen, is het ook van belang om dit stelsel te vergelijken met het
toezichtstelsel dat in het Verenigd Koninkrijk bestaat. De Europese Commissie
voor de Rechten van de Mens heeft namelijk geoordeeld dat het ontbreken van
rechterlijke toetsing bij het optreden van veiligheidsdiensten in het Verenigd
Koninkrijk geen strijd met artikel 8 EVRM oplevert, omdat zij het Britse toezichtstelsel
voldoende effectief achtte.3 In de ontwerp-Wet
op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, die binnenkort bij de Tweede Kamer
zal worden ingediend, wordt een nieuw stelsel van toezicht op de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten geïntroduceerd. Het Britse stelsel van toezicht4 kent twee toezichtsorganen: een Tribunaal en een Commissioner.
De leden van het Tribunaal worden door de Kroon benoemd. Zij kunnen ook alleen
door de Kroon uit hun functie worden ontheven, op een verzoek namens de beide
Huizen van het Parlement. De Commissioner wordt benoemd door de Minister-President.
Het Tribunaal behandelt klachten van burgers, die van mening zijn dat ten
onrechte een onderzoek naar hen is of wordt verricht door de Security Service.
Als de klacht ontvankelijk is verklaard, verricht de Commissioner het inhoudelijke
onderzoek. Het Tribunaal kan tot het oordeel komen dat er geen redelijke grond
was om het onderzoek te verrichten; deze toetsingsnorm komt ongeveer overeen
met wat in het Nederlandse bestuursrecht bekend staat als marginale toetsing.
In dat geval kan het Tribunaal bepalen dat het onderzoek, zo
het nog loopt, wordt gestaakt, en het Tribunaal kan de Minister van Binnenlandse
Zaken schadevergoeding opleggen. De beslissing van het Tribunaal is definitief,
beroep op de rechter is expliciet uitgesloten. De Commissioner schrijft jaarlijks
een rapport aan de Minister-President; die legt dit – eventueel ontdaan
van gevoelige informatie – voor aan het Parlement.In het ontwerp-Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten wordt het
onafhankelijke toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten opgedragen
aan een commissie van toezicht. De leden zullen worden benoemd en ontslagen
door de Kroon. De taak van de commissie van toezicht is: (1) het toezicht
op de rechtmatigheid van de uitvoering van hetgeen bij of krachtens de Wet
op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en de Wet Veiligheidsonderzoeken
is gesteld en (2) het onderzoeken en beoordelen van klachten.Het toezicht betreft toezicht achteraf. De uitoefening van bevoegdheden
is dus niet afhankelijk van een vorm van instemming door de commissie vooraf.
Als de commissie in het kader van haar toezichthoudende taak een onderzoek
verricht, legt zij haar bevindingen neer in een rapport, dat zij uitbrengt
aan de minister. Dit rapport wordt, met de reactie van de minister, voorgelegd
aan de commissie voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van de Tweede
Kamer. De minister kan dan door deze commissie ter verantwoording worden geroepen.De klachtenprocedure bij de commissie van toezicht komt in de plaats van
de procedure bij de Nationale ombudsman. De procedure is in grote lijnen gelijk
aan de procedure die nu al geldt bij de Nationale ombudsman. Het oordeel van
de commissie over de klacht wordt aan de minister uitgebracht; de commissie
kan eventueel ook aanbevelingen doen. Het oordeel van de commissie, haar eventuele
aanbevelingen alsmede de reactie van de minister worden ter kennis gebracht
van de commissie voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten van de Tweede
Kamer.In vergelijking met het Britse stelsel, dat de toets van de Europese Commissie
heeft weten te doorstaan, vertoont het voorgestelde Nederlandse stelsel enkele
pluspunten. Het Britse Tribunaal onderzoekt alleen klachten; de Nederlandse
commissie oefent ook eigener beweging toezicht uit. Verder wordt het eigenlijke
onderzoek in het Britse systeem verricht door de Commissioner, die niet voldoet
aan alle eisen van onafhankelijkheid, terwijl in Nederland het onderzoek zal
worden verricht door de onafhankelijke commissie van toezicht zelf. Wij gaan
er dan ook van uit dat de voorgestelde structuur en werkwijze past binnen
artikel 8 EVRM en de uitleg die het Europese Hof en de Europese Commissie
daaraan hebben gegeven, omdat het ontbreken van rechterlijke toetsing wordt
ondervangen door de instelling van een orgaan dat over voldoende bevoegdheden
beschikt om een effectief toezicht te kunnen uitoefenen.De vragen van de leden van de SGP-fractie over beeldinformatie zijn hiervoor,
in paragraaf 1.4, beantwoord.De leden van de CDA-fractie vroegen of het wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden
(25 403) aan het voorstel tot wijziging van de Grondwet is getoetst.
Dit is inderdaad het geval. Het wetsvoorstel bijzon- dere opsporingsbevoegdheden
regelt in de wet de inbreuken op grondrechten door de politie in veel verdergaande
mate dan tot dusverre het geval was. De ontwikkelingen in de informatietechnologie
leiden tot twee flankerende ontwikkelingen in het recht. Enerzijds wordt de
bescherming van de burger uitgebreid, gelet op de bedreigingen van de persoonlijke
levenssfeer door de technische ontwikkelingen. Anderzijds worden de bevoegdheden
van de politie om met het oog op de opsporing van straf- bare feiten inbreuken
te maken op de rechten van de burger ook uitgebreid, zij het met gelijktijdige
opneming van waarborgen tegen misbruik ervan: inhoudelijke criteria, alsmede
bijzondere procedurele waarborgen wat betreft de toetsing aan
deze criteria. De extra bescherming voor de burger bestaat in het wetsvoorstel
bijzondere opsporingsbevoegdheden, in lijn met dit wetsvoorstel, onder meer
uit een notificatieplicht ten aanzien van de uitoefening van bijzondere opsporingsbevoegdheden.
Deze notificatieplicht is terug te vinden in artikel 126bb van het Wetboek
van Strafvordering, zoals opgenomen in dat wetsvoorstel. 3. De regelingsopdracht (tweede lid, vernummerd tot derde
lid)De leden van de VVD-fractie hebben geconstateerd dat de nieuwe Telecommunicatiewet
de data- en telefoondiensten liberaliseert, maar dat die wet nauwelijks ingaat
op de vraag of het grondrecht directe of indi- recte werking heeft in private
verhoudingen (horizontale werking). Deze leden vroegen de regering daar alsnog
een beschouwing over te geven.In de jurisprudentie rond de horizontale werking van grondrechten is niet
een heel duidelijke lijn te onderkennen, de rechter gaat, aldus Burkens1, dogmatische problemen uit de weg. In hoeverre horizontale
werking van het geldende artikel 13 moet worden aangenomen, en wat dat concreet
betekent voor de oplossing van geschillen, wordt dan ook niet heel duidelijk.
Het gemeenschappelijke element in de meeste uitspraken is dat de rechter een
afweging maakt tussen het belang dat de een heeft bij de bescherming van zijn
communicatie en het belang dat een ander heeft bij het kennisnemen daarvan.
Omdat bij dit eerste belang doorgaans het grondrechtelijke aspect meeweegt,
wordt de beperking van vertrouwelijke communicatie vaak getoetst aan de eisen
van subsidiariteit en proportionaliteit. Het belang van horizontale werking
is de laatste jaren toegenomen, enerzijds door de privatisering van het telefoonverkeer,
anderzijds door de opkomst van nieuwe communicatietechnieken, die vooral door
particulieren worden aangeboden.2Wanneer de Grondwet alleen een vrijheidsrecht garandeert en de wetgever
zich niet specifiek bezighoudt met de bescherming van dat recht in de relaties
tussen burgers onderling, is de vraag van de horizontale werking primair een
voor de rechter. De eventuele doorwerking van het grondrecht kan dan gestalte
krijgen door de jurisprudentie.De bescherming van vertrouwelijke communicatie is echter een onderwerp
dat de wetgever zich nu al heeft aangetrokken. Er zijn diverse regelingen
die bescherming verlenen in horizontale verhoudingen.Met het nieuwe tweede lid (bij nota van wijziging vernummerd tot derde
lid) wordt een regelingsopdracht gegeven aan de wetgever. Dat zal leiden tot
een versterking van de werking van het grondrecht in horizontale relaties:
de wetgever dient de bescherming van vertrouwelijke communicatie, ook in de
relaties tussen burgers onderling, te verzekeren. Het betekent ook dat de
wetgever voortaan tot taak heeft, te onderzoeken welke nieuwe vormen van vertrouwelijke
communicatie er ontstaan, om vervolgens te bezien hoe deze nieuwe vormen beschermd
moeten worden. Heeft de wetgever (nog) geen regels vastgesteld voor bepaalde
nieuwe technieken, dan kan de rechter een aanvullende rol vervullen, waarbij
hij gebruik kan maken van de algemene uitgangspunten van artikel 13. Dergelijke
rechterlijke uitspraken kunnen dan weer een signaal zijn aan de wetgever.De leden van de PvdA-fractie stelden dat naar hun mening in de ontwerp-Telecommunicatiewet
nauwelijks garanties worden geboden voor E-mail. Zij vroegen, aan te geven
hoe het elektronisch briefgeheim thans in het Wetboek van Strafrecht is geregeld,
en hoe en wanneer de regering van plan is dit artikel aan te passen. Ook informeerden
zij waarom hieraan in de nieuwe Telecommunicatiewet geen speciale aandacht
is gegeven. De leden van de D66-fractie vroegen hoe de regering, met het verdwijnen
van het post- en telecommonopolie, de onschendbaarheid van vertrouwelijk telefoonverkeer
denkt te verzekeren. Wij menen dat de bescherming van vertrouwelijke communicatie bij de ontwerp-Telecommunicatiewet1 wel degelijk de vereiste aandacht heeft gekregen. De
Telecommunicatiewet heeft een brede doelstelling. De wet strekt ertoe de diversiteit
van de telecommunicatievoorzieningen te verbeteren, de kwaliteit en toegankelijkheid
van de telecommunicatie-infrastructuur te bevorderen, en een aantal maatschappelijke
belangen bij toegang en gebruik te waarborgen. In de toelichting op het wetsvoorstel
komt naar voren dat onder deze maatschappelijke belangen ook de bescherming
van de persoonlijke levenssfeer van gebruikers wordt gerekend. Wij verwijzen
naar de paragrafen 1.1.3 en 2.4 en met name naar paragraaf 6.3 van de memorie
van toelichting bij de ontwerp-Telecommunicatiewet.Het wettelijke beschermingsniveau dat door het nieuwe lid van artikel
13 wordt verlangd is voor een groot gedeelte gerealiseerd in de bestaande
wetgeving, met name in de strafwetgeving. Met de ontwerp-Telecommunicatiewet
wordt de bescherming nog op enkele punten uitgebreid.In de nu geldende wetgeving is het verboden om opzettelijk wederrechtelijk
binnen te dringen in een geautomatiseerd werk voor de opslag of verwerking
van gegevens, of in een deel daarvan (computervredebreuk, artikel 138a Wetboek
van Strafrecht). Ook is het verboden gegevens af te tappen of op te nemen
die zijn overgedragen door middel van de telecommunicatie-infrastructuur of
via een telecommunicatie-inrichting die wordt aangewend voor dienstverlening
aan het publiek (artikel 139c Wetboek van Strafrecht). Deze verbodsbepalingen
hebben mede betrekking op E-mail, en zij richten zich in ieder geval tot derden.
Er is twijfel mogelijk of de Internetprovider die kennis neemt van berichten
in een mailbox op de server van de provider, computervredebreuk pleegt. Bij
computervredebreuk is die twijfel hierin gelegen dat de server eigendom van
de provider. Bij het tapverbod is het probleem dat het artikel betrekking
heeft op gegevensstromen, niet op opgeslagen gegevens. Om op dit
punt iedere twijfel uit te sluiten, zullen wij het Wetboek van Strafrecht
aanvullen.In artikel 19.11 van de Telecommunicatiewet worden de strafbepalingen
vooral wetstechnisch aangepast. De artikelen 161sexies en 161septies Wetboek
van Strafrecht worden bovendien zo aangepast dat het veroorzaken van storingen
op Internet, bijvoorbeeld door het verzenden van zeer grote hoeveelheden gegevens
naar een bepaalde elektronische brievenbus, een prikbord of ander adres strafbaar
wordt gesteld.2Ook op aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken en aanbieders
van openbare telecommunicatiediensten rust de taak om de privacy van de consumenten
te beschermen. In de ontwerp-Telecommunicatiewet zijn daarom twee zorgplichtbepalingen
opgenomen, die overigens materieel overeenkomen met de nu geldende regels:
de aanbieders dienen zorg te dragen voor de bescherming van persoonsgegevens
en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van abonnees en gebruikers
(artikel 11.2). Zij dienen passende technische en organisatorische maatregelen
te treffen ten behoeve van de veiligheid en beveiliging van de door hen aangeboden
netwerken en diensten (artikel 11.3, eerste lid). De Minister van Verkeer
en Waterstaat kan met betrekking tot de veiligheid en beveiliging regels stellen
(artikel 18.8). Hij kan bovendien, in overeenstemming met de Minister van
Justitie, aanwij- zingen geven over de instandhouding, de exploitatie, het
verzorgen en het gebruik van de telecommunicatiediensten en -netwerken (artikel
18.9).Ook het personeel van de telecommunicatie-aanbieders dient het communicatiegeheim
te respecteren. Het Wetboek van Strafrecht bevat een aantal bepalingen die
dit gedetailleerd regelen (artikelen 371–375). Deze bepalingen zullen
nader worden bezien en eventueel worden aangepast om te verzekeren dat zij
zullen gelden voor het personeel van alle openbare telecommunicatie-aanbieders. De Telecommunicatiewet bevat daarnaast meer specifieke bepalingen. Zo
is de aanbieder van een openbare telecommunicatiedienst verplicht de abonnee
op diens verzoek niet-gespecificeerde rekeningen te sturen (artikel 11.4).
Voorts moeten de gegevens over het feitelijk gebruik van netwerken en diensten
bij beëindiging van iedere oproep in beginsel worden verwijderd of geanonimiseerd
(artikel 11.5), en kan een abonnee verlangen dat zijn persoonsgegevens niet
in een telefoongids worden vermeld en niet aan derden worden verstrekt (artikel
11.6). Deze bepalin- gen strekken primair tot bescherming van de persoonlijke
levenssfeer (artikel 10 Grondwet), maar kunnen indirect ook bijdragen aan
een onge- hinderd gebruik van voorzieningen voor vertrouwelijke communicatie.De handhaving van deze bestuursrechtelijke en strafbepalingen berust bij
de Onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit. Dit college kan bestuursdwang
uitoefenen en bestuurlijke boetes tot een bedrag van een miljoen gulden opleggen.De leden van de D66-fractie vroegen hoe het komt dat er in Nederland zoveel
meer wordt getapt dan in de Verenigde Staten en Duitsland. Zij verwezen naar
een onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum.
Ook vroegen zij of effectiviteit van het tappen niet sterk zal afnemen door
de introductie van encryptie.Wij wijzen erop dat blijkens onderzoek het tappen een effectief middel
is. De inzet ervan voorkomt dat de politie haar toevlucht moet nemen tot andere,
meer indringende opsporingsmethoden. Het is bekend dat in bijvoorbeeld de
Verenigde Staten de politie vaker moet infiltreren, met alle gevaren van dien,
omdat de tapwetgeving restrictiever is dan in Nederland. Of de effectiviteit
van het tappen zal afnemen door de introductie van encryptie is niet op voorhand
te zeggen. Het hangt er vanaf of justitie in staat zal blijken encryptietechnieken
te decoderen, en in welke mate personen die afgetapt worden gebruik maken
van geavanceerde encryptietechnieken.Deze leden vroegen om een fundamentele bezinning op de bevoegdheden van
de opsporingsautoriteiten waar het gaat om digitale opsporing, nu in het digitale
tijdperk een groeiend deel van het maatschappelijk leven tot stand komt met
behulp van telecommunicatie-infrastructuren. Wij delen deze wens van de leden
van de D66-fractie. Graag verwijzen wij naar de kabinetsnota inzake de elektronische
snelweg, die wij naar verwachting aan het begin van het volgend jaar aan de
Tweede Kamer zullen aanbieden.De genoemde leden vroegen verder of verkeersgegevens, die niet onder de
bescherming van artikel 13 zullen vallen, wel worden opgenomen in de opvolger
van de Wet persoonsregistraties. Het antwoord is bevestigend. In de Wet bescherming
persoonsgegevens staat, vanwege de technische ontwikkelingen, het concept
«persoonsregistratie» niet meer centraal. Het aangrijpingspunt
van deze nieuwe wet wordt het langs geautomatiseerde weg verwerken van persoonsgegevens;
onder verwerken wordt ook het verzamelen en het overdragen van gegevens begrepen.
Verkeersgegevens die langs geautomatiseerde weg zijn verwerkt zullen binnen
dit begrip, en dus in beginsel binnen de bescherming van deze wet, vallen.
Overigens zijn, onder de ontwerp-Telecommunicatiewet, aanbieders van openbare
telecommunicatie in beginsel verplicht verkeersgegevens bij beëindiging
van iedere oproep te vernietigen of te anonimiseren (artikel 11.5).De leden van de D66-fractie vroegen of Internetproviders en andere aanbieders
kunnen weigeren verkeersgegevens ter hand te stellen van opsporingsautoriteiten,
en of abonnees van een provider kunnen eisen dat de vertrouwelijkheid van
hun verkeersgegevens wordt gerespecteerd. Abonnees van Internetproviders en andere aanbieders kunnen aanspraak maken
op bescherming van hun privacy. De Internetprovider of andere dienstaanbieder
is gehouden de verkeersgegevens zorgvuldig te behandelen, ook zonder dat de
abonnees daar uitdrukkelijk om vragen. Dat betekent dat een dergelijke dienstaanbieder
de gegevens in beginsel alleen aan Justitie zal geven wanneer er een uitdrukkelijke
wettelijke plicht is. Wanneer het gaat om gegevens over telecommunicatie die
heeft plaatsgevonden of zal plaatsvinden, is onder omstandigheden een last
van de officier van justitie ingevolge artikel 125f Wetboek van Strafvordering
voldoende. Wanneer het gaat om abonneegegevens, dient er een last van de rechter-commissaris
te zijn op grond van artikel 125i Wetboek van Strafvordering. Dit is slechts
anders wanneer er in een bijzonder geval sprake is van een dringende en gewichtige
reden, waarbij een dergelijke last niet kan worden afgewacht (artikel 11,
tweede lid, van de Wet persoonsregistraties).De leden van de D66-fractie vroegen hoe zinvol het is om de luistervink
die zich op een pas afstand van de beller ophoudt gelijk te stellen met degene
die het digitale signaal onderschept of van een server haalt. De twee situaties
zijn naar onze mening niet goed vergelijkbaar. Wanneer iemand een digitaal
signaal onderschept of van een server haalt, zal dat, er vanuit gaande dat
hij geen toestemming heeft, een inbreuk op vertrouwelijke communicatie zijn.
De wetgever heeft, volgens de nieuwe tekst van artikel 13, tot taak dergelijke
inbreuken te voorkomen. Als iemand ongemerkt met een beller meeluistert zonder
daarvoor technische hulpmiddelen te gebruiken, is hij niet strafbaar. De artikelen
139a en 139b van het Wetboek van Strafrecht gelden alleen wanneer er een technisch
hulpmiddel is gebruikt. Wij zijn ook niet voornemens deze voorwaarde voor
strafbaarheid te schrappen. Van een beller mag verwacht worden dat hij zich
enige inspanning, zoals het sluiten van een deur, getroost om meeluisteren
te voorkomen. Wij voegen hier voor de volledigheid aan toe dat dit alles geen
effect heeft op de bescherming van het telefoonverkeer over de telefoonlijn:
dat de deur openstaat heeft geen invloed op het tapverbod.De leden van de D66-fractie vroegen hoe de regering wil regelen dat nieuwkomers
op de telefoonmarkt het telefoongeheim respecteren. Voor het antwoord op deze
vraag verwijzen wij naar de uiteenzetting eerder in deze paragraaf.Deze leden vroegen wat het wetsvoorstel betekent voor de aansprakelijkheid
van de infrastructuurbeheerders en providers. Zullen zij aansprakelijk zijn
voor de inhoud van ongecodeerde berichten, nu die niet beschermd worden, vroegen
deze leden.Anders dan deze leden veronderstellen worden ongecodeerde berichten wel
door artikel 13 beschermd. De infrastructuurbeheerders en providers zijn dan
ook in beginsel niet aansprakelijkheid voor de inhoud van deze berichten.
Aansprakelijkheid komt eerst in beeld wanneer de boodschap voor het publiek
toegankelijk is, de herkomst van de boodschap niet duidelijk is en de Internetprovider
geen maatregelen treft om deze te verwijderen, hoewel hij weet van het strafbare
karakter van de boodschap voor het publiek.Deze leden informeerden of er sprake kan zijn van computervredebreuk als
andere telecom- en dienstenaanbieders vertrouwelijke communicatie schenden.Een van de middelen voor het plegen van computervredebreuk is het doorbreken
van een beveiliging. De beveiliging hoeft niet een ernstige hindernis te vormen
om tot de communicatie te kunnen doordringen, voldoende is dat
uit de beveiliging blijkt dat de wil van de verzender gericht is op vertrouwelijkheid.
Dit is uiteengezet in paragraaf 1.1.De leden van de D66-fractie vroegen vervolgens of de inhoud van de «inbox»,
«outbox» en de «trash» van een mailprogramma bij een
huiszoeking doorzocht mogen worden. Zij brachten ook de positie van de Internetprovider
ter sprake. Deze leden vroegen wat de regering vindt van de uitspraak van
de Hoge Raad van 29 maart 1994 (Delikt en Delinkwent, 94 314).Volgens de Hoge Raad zijn gegevens in het geheime geheugen van een zakcomputer
die geen mededelingen inhouden, gericht tot een of meer anderen dan de gebruiker,
niet aan te merken als brief in de zin van artikel 13 Grondwet. Onze benadering
is geheel met die van de Hoge Raad in lijn. Artikel 13 beschermt gegevens
op een computer alleen voorzover die gegevens verband houden met vertrouwelijke
communicatie, en dan alleen voorzover die gegevens beveiligd zijn, bijvoorbeeld
met een wachtwoord. De «inbox», «outbox» en de «trash»
van een mailpro- gramma bevinden zich bij de zender respectievelijk de ontvanger
van E-mailberichten. Wanneer de computer of het mailprogramma beschermd is
met een wachtwoord, dan is de situatie vergelijkbaar met die waarbij iemand
een ontvangen brief of de kopie van een verzonden brief gesloten bewaart:
deze mag bij een huiszoeking niet worden geopend, tenzij daarvoor afzonderlijke
toestemming is verkregen in overeenstemming met artikel 13. Dit alles laat
overigens onverlet dat niet beveiligde gegevens op een computer onder omstandigheden
worden beschermd door artikel 10 Grondwet en, als de computer in een woning
staat, in beginsel door artikel 12. De positie van de Internetprovider is
een andere: hij beheert berichten voor een derde. Hij maakt – ongeacht
de vraag of de berichten ook technisch zijn beveiligd – een inbreuk
op de vertrouwelijke communicatie van anderen wanneer hij de berichten aan
het openbaar ministerie ter beschikking stelt, tenzij hij daar wettelijk toe
verplicht is.De leden van de GPV-fractie wezen erop dat in het tweede lid geheel in
het algemeen de mogelijkheid geopend wordt bij of krachtens de wet horizontale
werking toe te kennen aan het grondrecht van artikel 13. Moet dit zo ver gaan,
vroegen deze leden, dat de wetgever een blanco volmacht krijgt? Kan het tweede
lid zo gelezen worden dat bij of krachtens de wet regels gesteld kunnen worden
met betrekking tot het communicatieverkeer tussen echtgenoten of tussen ouders
en kinderen?De wetgever beschikt nooit over een blanco volmacht, hij dient immers
nieuwe wetgeving in te passen in de bestaande regelgeving en met name te bezien
of niet andere grondrechten in het geding zijn. Bij het concrete voorbeeld
dat deze leden geven is daar zeker sprake van: bij het communicatieverkeer
tussen echtgenoten of tussen ouders en kinderen zal het recht op respect voor
het familie- en gezinsleven (artikel 8 EVRM) vrijwel altijd zwaarder wegen.
De wetgever zal dus alleen in zeer bijzondere gevallen regels kunnen vaststellen
met betrekking tot het communicatieverkeer tussen echtgenoten of tussen ouders
en kinderen. Wij kunnen daar overigens nog aan toevoegen dat elke regeling
die strekt tot bescherming van vertrouwelijke communicatie en die rechten
van burgers beperkt of plichten aan hen oplegt, een grondslag in de formele
wet dient te hebben.1 Het gebruik van de woorden
«de wet stelt regels» heeft die strekking. Zonder wettelijke grondslag
kunnen dergelijke regels dus niet tot stand komen. 4. Notificatie (derde lid, vernummerd tot vierde lid)De leden van de PvdA-fractie vonden het vastleggen van een notificatieplicht
in principe juist, maar zij vonden de uitzonderingsbepaling «indien
het belang van de staat zulks dringend vordert» te ruim. Deze leden vroegen waarom hier niet het advies van de Raad van State was gevolgd.
Verwijzend naar de Klass-zaak en naar het advies van de Raad van State meenden
zij dat een regeling waarbij na beëindiging van het afluisteren door
de inlichtingen- en veiligheidsdienst notificatie zonder uitzondering achterwege
dient te blijven, verder gaat dan in het belang van de staat noodzakelijk
is. Met name in gevallen waarin een inbreuk op vertrouwelijke communicatie
achteraf ten onrechte blijkt te zijn, achtten zij het onbil- lijk de schending
van het recht aan de betrokkene geheim te houden. Deze leden vroegen een vergelijking
te maken tussen het Britse toezicht en het voorstel voor een nieuwe Wet op
de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.Wij hebben hiervoor, in paragraaf 2.2, het Britse stelsel vergeleken met
het voorgestelde Nederlandse stelsel, en toen de vraag beantwoord of het ontbreken
van rechterlijk toezicht voorafgaand aan en tijdens het onderzoek geoorloofd
is in het licht van artikel 8 EVRM. Onze conclusie is dat het Nederlandse
stelsel tenminste aan dezelfde eisen voldoet als het Britse stelsel. De commissie
van toezicht zal, zo menen wij, kunnen voorkomen dat er inbreuken worden gemaakt
op het recht op vertrouwelijke communicatie die achteraf onrechtmatig blijken
te zijn.In de Klass-zaak heeft het EHRM aangegeven dat de activiteiten of het
gevaar waartegen een reeks onderzoeksmaatregelen zijn gericht, nog jaren of
zelfs tientallen jaren na het beëindigen van het onderzoek kan doorgaan.
Notificatie achteraf kan het lange-termijndoel dat met het onderzoek wordt
nagestreefd, schaden (paragraaf 58). Het Hof heeft dan ook moeten constateren
dat het achterwege laten van notificatie noodzakelijk is in een democratische
samenleving in het belang van de nationale veiligheid, en het voorkomen van
wanordelijkheden en strafbare feiten (paragraaf 48 en 68). Het Hof vond dat
aan artikel 13 EVRM is voldaan wanneer een rechtsmiddel openstaat dat zo effectief
mogelijk is, gelet op de beperkte omvang van de rechtsbescherming die inherent
is aan elk systeem van geheime onderzoeken (paragraaf 69). Mede gelet op de
jurisprudentie van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens met betrekking
tot het Britse stelsel van toezicht, menen wij dat het achterwege laten van
notificatie noodzakelijk is in een democratische samenleving.Wij zien echter reden om het criterium «indien het belang van de
staat zulks dringend vordert» te verlaten. Zoals hiervoor (paragraaf
2.2) aangegeven wordt nu bij nota van wijziging bepaald dat beperking van
het recht op vertrouwelijke communicatie slechts kan plaatsvinden op last
van de rechter, of, in het belang van de nationale veiligheid, met machtiging
van de minister. Met het criterium «nationale veiligheid» wordt
gedoeld op de taakuitoefening door de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
Aangezien notificatie alleen achterwege zal blijven waar het die taakuitoefening
betreft, is het juister om ook het achterwege laten van notificatie te koppelen
aan het begrip «nationale veiligheid». Deze aanpassing is in de
nota van wijziging opgenomen.De leden van de CDA-fractie waardeerden de kennisgevingsplicht, maar vonden
het niet aanvaardbaar dat de inlichtingen- en veiligheidsdiensten geheel buiten
deze plicht vallen. Zij verwezen naar het verslag inzake wetsvoorstel 25 442,1 waarin zij, onder verwijzing naar de Klass-zaak, hebben
aangegeven dat uitzonderingen op de kennisgevingsplicht slechts mogelijk zijn
voor zover en voor zolang het belang van de staat zulks dringend vordert.Zoals wij hiervoor hebben aangegeven kunnen geheime onderzoekingen onder
de huidige omstandigheden noodzakelijk zijn in een democratische samenleving,
in het belang van de nationale veiligheid. Notificatie kan, zo heeft het Hof
aangegeven, het lange-termijndoel dat met het onderzoek wordt nagestreefd,
schaden. Dat maakt het van belang om een notificatieplicht achterwege te laten. De leden van de D66-fractie vroegen of het wetsvoorstel wel strookt met
artikel 8 van het EVRM. Artikel 8 is, zo stelden zij, bij nauwkeurige lezing
strikter dan het gehele nieuwe artikel 13.Op de vraag of het wetsvoorstel strookt met artikel 8 EVRM is in het voorgaande
ingegaan. De stelling dat artikel 8 EVRM strikter is dan het nieuwe artikel
13 Grondwet is naar onze mening te absoluut. Artikel 8 EVRM stelt, anders
dan artikel 13 Grondwet, materiële normen die in acht moeten worden genomen
bij het beperken van het gegarandeerde recht. Daar staat tegenover dat de
reikwijdte van de term «correspondentie» in artikel 8 minder duidelijk
is: het is aan de rechter om te bepalen welke vormen van communicatie eronder
gerekend moeten worden. Met artikel 13 Grondwet wordt door de grondwetgever
zelf een algemeen en ruim recht op vertrouwelijke communicatie gegarandeerd.
Voorts verlangt artikel 13 Grondwet dat beperkingen van het recht op vertrouwelijke
communicatie een formeel-wettelijke grondslag moeten hebben; de nota van wijziging
voegt daar nog aan toe dat het grondrecht in beginsel alleen met toestemming
van de rechter mag worden beperkt. Zulke strikte eisen liggen niet in artikel
8 EVRM besloten.De leden van de GPV-fractie vonden het voor de hand liggen dat, bij het
maken van uitzonderingen op de notificatieplicht, wordt gedacht aan de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten. Zijn er ook andere omstandigheden denkbaar waarin
een beroep op het belang van de staat kan worden gedaan, zo wilden deze leden
weten.Zoals wij hiervoor aangaven hebben wij het criterium dat deze leden noemen
vervangen door het criterium «in het belang van de nationale veiligheid».
Met dit criterium wordt alleen gedoeld op de taakuitoefening door de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten. Voor de strafvordering is geen uitzondering op de
notificatieplicht nodig.De leden van de GPV-fractie meenden voorts dat, ook als aangenomen wordt
dat het weglaten van een notificatieplicht op grond van het belang van de
staat niet in strijd is met het EVRM, dit toch geen voldoende argument is
om maar te kiezen voor een onbeperkte uitzondering.Wij zijn het eens met deze leden dat aan het EVRM geen argumenten ontleend
mogen worden om grondrechten in de Grondwet te beperken. Daarvan is hier echter
geen sprake. De noodzaak om een uitzondering te maken op de notificatieplicht
voor de inlichtingenen veiligheidsdiensten houdt echter verband met de noodzaak
om de onderzoeken die deze diensten verrichten, geheim te houden. Wij hebben
ons er vervolgens van moeten vergewissen of deze keuze zich verdraagt met
het EVRM, zoals naar voren komt in de memorie van toelichting en vervolgens
in deze nota.Deze leden waren niet gelukkig met het doelcriterium «belang van
de staat», nu dit criterium ook wordt gebruikt in artikel 68 Grondwet.
Nu dit criterium is vervangen door «het belang van de nationale veiligheid»,
hoeft deze vraag niet meer te worden beantwoord.De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,W. KokDe Minister van Binnenlandse Zaken,H. F. DijkstalDe Minister van Justitie,W. Sorgdrager XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1996/97, aanhangsel 1370.XNoot1Kamerstukken 13 872, nr. 3, blz. 46.XNoot2Een sealfaxbericht wordt, zodra het uit het faxapparaat rolt, verzegeld.
Sealfax is dus, bij de ontvangst, grondrechtelijk op één lijn
te stellen met een gesloten brief.XNoot1Het password kan eventueel worden gegenereerd door de PC van de ontvanger.
De ontvanger merkt dan niet dat het password wordt ingevuld en kan zelfs in
de veronderstelling verkeren dat hij zonder password werkt. Dit technische
aspect maakt voor ons betoog geen verschil.XNoot1Informatie hierover is te vinden op de Internetpagina van de NLIP. Het
adres is http://www.nlip.nl.XNoot1N. A. N. M. van Eijk, «(G)een recht op vertrouwelijke communicatie:
fax en email vogelvrij,» Nederlands Juristenblad 19 september
1997, p. 1554–1555.XNoot1Handelingen II 1995/96, blz. 956.XNoot1Egbert Dommering, «Geen telefoongeheim op de elektronische snelweg»,
in Mediaforum 1997-10.XNoot1Malone, Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 2 augustus 1984, Series
A, no. 82, paragraaf 84.XNoot2Verkeersgegevens zijn gegevens over gevoerde communicatie. Bij telefoongesprekken
gaat het om dag, tijdstip en duur van gevoerde gesprekken, en de nummers of
namen van de deelnemers.XNoot1Kamerstukken II 1966/67, 8911, nr. 3, blz. 7–8; 1969/70, 9419, nr.
4, blz 3; idem nr. 8, blz. 3.XNoot1Klass en anderen, Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 6 september
1978, Series A, no. 28 (1979).XNoot2Kamerstukken II 1996/97, 25 443, B, punt 2.XNoot3Zaken 18 601/91, D.E. v. Verenigd Koninkrijk, 20 317/92, Hewitt
& Harman v. Verenigd Koninkrijk, en 20 271/92, Redgrave v. Verenigd
 Koninkrijk.XNoot4De tweede ondergetekende heeft de Kamer op 19 december 1996 doen toekomen
een overzicht van parlementaire controlestelsels op de geheime diensten in
een aantal West-Europese landen (Kamerstukken II 1996/97, 24 174, nr.
4). Voor een meer uitvoerige beschrijving van het Britse stelsel van toezicht
verwijzen wij kortheidshalve naar dat overzicht.XNoot1M. C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands
constitutioneel recht, Zwolle 1989, p. 184–192.XNoot2L. F. M. Verhey, Horizontale werking van grondrechten, in het bijzonder
van het recht op privacy, Zwolle 1992, p. 231–333. P. W. C. 
Akkermans, «Artikel 13», in P. W. C. Akkermans, A. K. Koekkoek, De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar, 2e druk 294–295. 
Zwolle 1992, P. J. A. Hofman, Vertrouwelijke communicatie, Amsterdam
1995, p. 131–132.XNoot1Voorstel van wet houdende regels inzake de telecommunicatie (Telecommunicatiewet),
kamerstukken II 1996/97, 25 533, nrs. 1–3.XNoot2Kamerstukken II 1996/97, 25 533, nr. 3, blz. 143.XNoot1Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 23.XNoot1Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet van de bepalingen over het binnentreden van woningen,
kamerstukken II 1997/98, 25 442, nr. 4. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25443-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl