Vaststelling begroting van het gemeentefonds voor het jaar 2004; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29200-B, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

18-09-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29200-B nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave blz. A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE WETSARTIKELENWetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel
5 van de Financiële-verhoudingswet)OndertekeningLichaamB. BEGROTINGSTOELICHTING1. Leeswijzer2. Het beleid2.1 De beleidsagenda2.1.1 BeleidsprioriteitenNormeringssystematiekPlavat (Plan van aanpak transparantie)Decentraal belastinggebiedAfroming accres over € 45,38-maatregelVereenvoudiging WOZ-taxatie2.1.2 BeleidsmutatiesToelichting op de mutaties1. Uitkering behoedzaamheidsreserve 2002/nacalculatie
20022. Accres 20033. Accres 20044. Extra middelen minima zonder arbeidsmarktperspectief5. Wijziging betalingsverloop algemene uitkering6. Apparaatskosten Bouwstoffenbesluit7. WOZ-taxaties8. Beperking gemeentelijk minimabeleid9. Afroming accres over € 45,38-maatregel10. Wijziging OZB op woningen (afschaffing gebruikersbelasting)11. Electronische gemeente (E-gem)12. Leerlingenvervoer (zitplaatsverdeling)2.2 Beleidsartikelen2.2.1 Algemene hoofddoelstelling2.2.2 Operationele doelstellingenOmvangTerugblik over de jaren 1998–2003Vooruitblik voor 2004–2007Verdeling2.2.3 Budgettaire gevolgen van beleid2.2.4 Budgetflexibiliteit2.2.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid
en raming2.2.6 Groeiparagraaf3 VERDIEPINGSBIJLAGE3.1 Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf
de vorige ontwerpbegrotingVerplichtingenUitgavenOntvangstenToelichting op de nieuwe mutatiesDe mutaties 1–7 zijn reeds toegelicht in § 2.2,
Beleidsmutaties.Overige mutaties:Naar BZK: ProfessionaliseringsfondsBurgemeestersL&P AMWL&P Jeugdgezondheidszorg3.2 Integratie-uitkeringen3.3 Specifieke uitkeringen en eigen inkomstenSpecifieke uitkeringenGrafiek 1: Verhouding algemene en specifieke uitkeringen* Eigen inkomstenOntwikkeling van de te betalen heffingenf 100-maatregel (€ 45,38-maatregel)Kwijtscheldingsbeleid4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING BIJLAGE 1 PERIODIEK ONDERHOUDS RAPPORT GEMEENTEFONDS 2004 INHOUDSOPGAVEHOOFDSTUK 1: INLEIDING EN SAMENVATTING1.1 Inleiding1.1.1 Doel en inrichting POR 20041.1.2 Andere rapportages financiële verhoudingFinancieel Overzicht Gemeenten (FOG)Overzicht Specifieke Uitkeringen (OSU)Monitor Inkomsten uit Lokale HeffingenCirculaires gemeentefonds1.1.3 Opbouw van het POR 20041.2 Samenvatting van de belangrijkste bevindingenHoofdstuk 2Hoofdstuk 3Hoofdstuk 41.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelselHOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel2.1.1 Clusters Bijstand en Zorg2.1.2 Cluster VHROSV2.1.3 Slappe bodem/bodemgesteldheid (motie Hoekema) (OA
2003)2.2 Beleidsvoornemens departementen die de algemene uitkering
raken2.2.1 C 20002.2.2 Dualisering gemeentebestuur.2.2.3 Leerlingmaatstaf2.2.4 Leerlingenvervoer2.2.5 Algemeen Maatschappelijk Werk2.2.6 Wet Werk en Bijstand2.2.6a Gemeentelijk categoriaal inkomensbeleid2.2.6b Beperking gemeentelijk minima-beleid2.2.6c Fonds Werk en Inkomen2.2.7 Archeologie: verdrag van Valletta2.2.8 Wet op de Ruimtelijke Ordening2.2.9 Bommenregeling2.2.10 Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving»2.2.11 Verfijning Omvangrijke Opgave Woningbouw2.2.12 WGR+2.2.13 Waterbeleid 21ste eeuw2.3 Specifieke onderwerpen2.3.1 Gemeentelijke herindelingen/grootschalige grenscorrecties2.3.2 Integratie-uitkeringen2.3.3 Uitname wegens het BTW-compensatiefonds3. SCAN3.1 Inleiding3.2 Conclusies3.3 Achterliggende methodiek bij de scan3.3.1 De onderdelen van de scan3.4 Trendanalyses3.4.1 De ontwikkeling van de gemeentelijke inkomsten3.4.2 De ontwikkeling van de gemeentelijke uitgaven3.4.3 Veronderstelde kostenstructuur bezien vanuit de
algemene uitkering3.4.4 De scan: veronderstelde – versus feitelijke
kostenstructuurHet cluster Bijstand en het cluster ZorgHet cluster VHROSVHet cluster ReinigingHet cluster Wegen & WaterHet cluster Openbare Orde en VeiligheidHet cluster BestuursorganenBIJLAGE WERKPROGRAMMA 2004 VAN DE RAAD VOOR DE FINANCIËLE
VERHOUDINGENKader en achtergrondLijst van onderwerpen voor adviseringI. Adviesaanvragen van strategische aardII. Uitvoeringsgerichte adviesaanvragenGemeentefonds en provinciefondsJustitieBZKOCenWFINVenWSZWIII. OverigBIJLAGE 2 MOTIES EN TOEZEGGINGEN IN HET VERGADERJAAR 2001–2002A. Door de Staten-Generaal aanvaarde motiesOnderdeel A.2 In behandeling B. Door de bewindspersonen gedane toezeggingenOnderdeel B.1 Afgedaan Onderdeel B.2 In behandeling 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29200-BToon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 1,7 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 200 BVaststelling van de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar
2004nr. 2MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgave blz. A.Artikelsgewijze toelichting bij de wetsartikelen2   B.Begrotingstoelichting3   1Leeswijzer3   2Het beleid42.1De beleidsagenda42.1.1Beleidsprioriteiten4 2.1.2Beleidsmutaties72.2Beleidsartikelen112.2.1Algemene hoofddoelstelling11 2.2.2Operationele doelstellingen112.2.3Budgettaire gevolgen van beleid142.2.4Budgetflexibiliteit15 2.2.5Veronderstellingen in effectbereiking,
doelmatigheid en raming162.2.6Groeiparagraaf17   3Verdiepingsbijlage183.1Opbouw verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten vanaf de vorige ontwerpbegroting18 3.2Integratie-uitkeringen203.3Specifieke uitkeringen en eigen
inkomsten21   4Bijlagen bij de begroting25   Bijlage 1Periodiek Onderhoudsrapport gemeentefonds 200427Bijlage 2Moties en toezeggingen in het vergaderjaar 2002–200372A. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING BIJ DE WETSARTIKELENWetsartikel 1 (uitgaven/verplichtingen en ontvangsten)De begrotingsstaten die onderdeel uitmaken van de Rijksbegroting, worden
op grond van artikel 1, derde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 elk afzonderlijk
bij de wet vastgesteld. Het onderhavige wetsartikel strekt ertoe de begrotingsstaat
van het gemeentefonds voor het jaar 2004 vast te stellen.Alle voor dit jaar vastgestelde begrotingswetten tezamen vormen de Rijksbegroting
voor het jaar 2004. Een toelichting bij de Rijksbegroting als geheel is opgenomen
in de Miljoenennota 2004.Met de vaststelling van dit wetsartikel worden de uitgaven, verplichtingen
en de ontvangsten voor het jaar 2004 vastgesteld. Het in die begroting opgenomen
begrotingsartikel wordt in onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht
(de zgn. begrotingstoelichting).Wetsartikel 3 (verplichtingenbedrag bedoeld in artikel
5 van de Financiële-verhoudingswet)Ingevolge artikel 5, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet
juncto artikel 6, vierde lid van de Invoeringswet Financiële-verhoudingswet,
hebben de gemeenten gezamenlijk recht op het bedrag dat in de begroting als
verplichting voor het totaal van de algemene uitkering c.a. en de aanvullende
uitkeringen is opgenomen. Het in dit wetsartikel opgenomen bedrag is niet
rechtstreeks uit de begrotingsstaat af te leiden. Het bedrag wordt nader onderbouwd
in paragraaf 2.2.3 van deze memorie.Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond
van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b, van de Wet op de Raad
van State.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. RemkesDe Staatssecretaris van Financiën,J. G. WijnDe Minister van Financiën,G. Zalm B. BEGROTINGSTOELICHTING1. LeeswijzerDe gemeentefondsbegroting maakt onderdeel uit van de Rijksbegroting maar
heeft daarbinnen, evenals de provinciefondsbegroting, een eigen bijzonder
karakter. Zo kent de gemeentefondsbegroting in tegenstelling tot een departementale
begroting slechts één beleidsartikel: het gemeentefonds. Het
beleid dat wordt gevoerd ter realisatie van de algemene beleidsdoelstelling
is direct verbonden met dit ene beleidsartikel. Voorts zijn de fondsbeheerders
systeemverantwoordelijk (zie verder paragraaf 2.2.1) voor het gemeentefonds,
en niet voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds realiseren.
Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom in het
voeren van hun beleid bekostigd uit het gemeentefonds.De voorliggende gemeentefondsbegroting 2004 is de derde begroting die
is opgezet naar de VBTB-richtlijnen. In deze begroting wordt dan ook de ingeslagen
weg om de begroting volgens het VBTB-gedachtegoed weer te geven voortgezet.
Een belangrijk winstpunt van deze nieuwe begrotingsopzet is gelegen in een
inzichtelijke koppeling van beleid, prestaties en middelen.Hoofdstuk 2 start met de beleidsagenda van het gemeentefonds, waarna de
beleidsprioriteiten voor 2004 en de belangrijkste beleidsmutaties worden beschreven.
Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 ingegaan op het beleidsartikel: het gemeentefonds,
en de bijbehorende hoofd- en operationele doelstellingen. Ook worden hierbij
de prestatiegegevens, die zich richten op het budgettaire systeem van het
gemeentefonds, behandeld. De tabel «budgettaire gevolgen van beleid»
geeft inzicht in de integrale uitgaven die samenhangen met de hoofdbeleidsdoelstelling.
Het hoofdstuk vervolgt met een paragraaf over budgetflexibiliteit en over
veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid en raming en wordt afgesloten
met de groeiparagraaf.Hoofdstuk 3 bevat de Verdiepingsbijlage van de gemeentefondsbegroting.
De Verdiepingsbijlage geeft de opbouw aan van verplichtingen, uitgaven en
ontvangsten van het gemeentefonds vanaf de stand ontwerpbegroting 2003 naar
de stand ontwerpbegroting 2004. Hierbij worden de nieuwe mutaties, die nog
niet eerder zijn toegelicht in een suppletore wet, benoemd en van een toelichting
voorzien. Aansluitend wordt het gemeentefonds in het bredere kader van de
financiële verhouding geplaatst. Hierin komt de verhouding tussen de
algemene uitkering en specifieke uitkeringen aan bod en wordt aandacht besteed
aan de ontwikkeling van specifieke uitkeringen. Tevens komen de eigen inkomsten
van gemeenten aan bod.De gemeentefondsbegroting kent 2 bijlagen, te weten de bijlage «Periodiek
Onderhoudsrapport gemeentefonds 2004» en de bijlage «Moties en
Toezeggingen». Beide bijlagen staan in hoofdstuk 4.De apparaatsuitgaven in de zin van materiële en personele uitgaven
van de fondsbeherende directies bij de ministeries van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en Financiën, worden in de respectievelijke departementale
begrotingen verantwoord. 2. Het beleid2.1 De beleidsagendaDe beleidsagenda bevat een beknopte weergave van de speerpunten van het
beleid met betrekking tot het gemeentefonds. Aangezien het gemeentefonds,
en de daaruit voortvloeiende algemene uitkering, slechts één
van de vier inkomstenbronnen van gemeenten betreft, wordt in de onderstaande
tabel een overzicht gegeven van alle inkomstenbronnen van gemeenten. Tabel 1: Inkomstenbronnen van gemeenten
(Stand ontwerpbegroting Rijk, in miljoenen euro's) 2001%2002%2003% 1. Heffingen en rechten12 31127,32 45627,42 64227,42. Eigen belastinggebied13 01029,53 19929,73 46729,73. Algemene uitkering (gemeentefonds)11 64736,812 28237,213 61337,94. Specifieke uitkeringen14 689346,415 103345,716 152245,0Totaal31 65710033 04010035 8741001 Bron: CBS en Monitor Inkomsten uit Lokale Heffingen 2002
en 2003.2 Het betreft hier de opbrengsten na verwerking van de € 45,38-maatregel
(f 100-maatregel) en de kwijtschelding.3 Hierbij gaat het tevens om gelden die gaan naar organen op
basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR), Kaderwetgebieden en
derden (niet-overheidsinstellingen).Deze tabel laat zien dat de totale inkomsten bij gemeenten in 2003 ten
opzichte van 2002 zijn gestegen met € 2,834 miljard (8,6%). Het
aandeel van de algemene uitkering uit het gemeentefonds in de totale gemeentelijke
inkomsten is toegenomen tot bijna 38%. Met de middelen die gemeenten ontvangen
uit eigen belastingen en de algemene uitkering, kunnen ze, binnen zekere grenzen,
autonoom beleid voeren. De stijging van de algemene uitkering wordt met name
veroorzaakt door de normeringssystematiek waarmee het fonds compensatie ontvangt
voor loon-, prijs- en volume-ontwikkelingen in de uitgaven van gemeenten.
Daarnaast zorgen taakmutaties voor ontwikkelingen in de algemene uitkering.
Op de ontwikkeling van de specifieke uitkeringen (de grootste inkomstenbron)
en de eigen inkomsten wordt in de Verdiepingsbijlage nader ingegaan.De gemiddelde jaarlijkse reële groei van het gemeentefonds die voor
de komende jaren geraamd wordt, bedraagt 1%. Deze positieve uitkomst komt
geheel voor rekening van de jaren 2006 en 2007. Weliswaar is deze groei lager
dan in de periode 1999–2003 (ongeveer 2,5%), maar hoger dan in de jaren
1994–1998 (0%–0,5%). Hieruit kan worden afgeleid dat er de komende
jaren sprake is van een adequate ontwikkeling van het gemeentefonds. Deze
conclusie kan ook getrokken worden uit de cijfers uit het zogenoemde Financieel
Overzicht Gemeenten, dat een hulpmiddel is voor de oordeelsvorming in het
halfjaarlijkse bestuurlijk overleg tussen Rijk en VNG (en IPO) omtrent de
vraag of de gemeentelijke middelen toereikend zijn voor een verantwoorde uitvoering
van de gemeentelijke taken (zie ook paragraaf 2.2.2).2.1.1 BeleidsprioriteitenOp het terrein van het gemeentefonds worden voor 2004 diverse beleidsprioriteiten
gesteld die hieronder aan de orde komen. Enkele van de beleidsprioriteiten
van het vorige jaar zijn nu opnieuw terug te vinden in de ontwerpbegroting
2004. Hier betreft het zaken die een meerjarige aanpak vergen, zoals de normeringssystematiek
het plan van aanpak transparantie en de aanpassing van het gemeentelijk belastinggebied.
Daarnaast zijn er enkele nieuwe onderwerpen als de afroming van het accres
over de € 45,38-maatregel en de vereenvoudiging van de WOZ-taxatie.
Van het tweede onderwerp wordt verwacht dat het meerjarig een rol zal blijven
spelen binnen de financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten.
Het vorig begrotingsjaar is het BTW-compensatiefonds ingevoerd. Voor verdere
informatie over dit fonds wordt verwezen naar de ontwerpbegroting 2004 van
het BTW-compensatiefonds.NormeringssystematiekMet ingang van het begrotingsjaar 2004 wordt de normeringssystematiek
van het gemeente- en provinciefonds aangepast in de zin dat de uitgaven aan
het Fonds Werk en Inkomen (FWI; inkomensdeel) niet meer meetellen binnen de
geldende normeringssystematiek. Ontwikkelingen in de hoogte van de bijstandsuitgaven
werken in de nieuwe situatie niet langer door op de hoogte van de accressen
van het gemeente- en provinciefonds.In de huidige normeringssystematiek valt het inkomensdeel van het FWI
onder de grondslag voor de koppeling van het gemeente- en provinciefonds.
Met ingang van 2004 wordt de Wet Werk en Bijstand ingevoerd. Deze regelt de
budgettering van de gemeentelijke bijstandsbudgetten. Het Rijk past de totale
macrobudgetten aan voor de conjuncturele ontwikkelingen, zodat het budget
op macroniveau op peil blijft. Binnen deze nieuwe sturingsfilosofie neemt
de eigen verantwoordelijkheid van gemeenten aan belang toe: efficiënte
gemeenten kunnen door doelmatige uitvoering en door effectieve reïntegratie
middelen vrijspelen. Het past niet binnen de nieuwe sturingsfilosofie om de
algemene uitkering te laten meegroeien met de ontwikkeling van de bijstandsuitgaven.
Om die reden wordt vanaf 2004 het inkomensdeel van het FWI niet langer meegenomen
in de basis waarop het accres wordt berekend. De wijziging van de systematiek
gaat in per 2004. Als technische veronderstelling is de gemiddelde bijstandspopulatie
van 2002 gehanteerd bij de feitelijke berekening van het effect van de grondslagversmalling.Plavat (Plan van aanpak transparantie)In december 2000 is het Plan van Aanpak Transparantie
in de Financiële Verhouding tussen Rijk en gemeenten (Plavat) aan de
Tweede Kamer voorgelegd (zie Kamerstukken II 2000/01, 27 400 B, nr. 7).
In dit plan is vastgelegd welke stappen worden ondernomen om te komen tot
meer transparantie in de financiële verhouding. Het gaat hierbij om het
in kaart brengen van de financiële inkomensstromen van gemeenten, hoe
deze worden besteed en welke effecten hiermee worden beoogd. Het inzicht dat
wordt verkregen kan betrokken worden bij de uitkomst van de normeringssystematiek
en de ontwikkeling van de lokale heffingen. Het Plavat moet leiden tot een
meer doelmatige inzet en verdeling van middelen. Het Financieel Overzicht
Gemeenten (FOG), waarvan in juni 2003 de tweede
versie is verschenen, is het eerste concrete product in het kader van Plavat
(zie de brief van de minister van BZK van 4 juli 2003, kenmerk FO2003/72152).
Dit overzicht is betrokken bij het bestuurlijk overleg over de uitkomst van
de normeringssystematiek dat op 1 juli 2003 tussen Rijk en VNG/IPO plaatsvond.
Het F.O.G. is in dit kader te beschouwen als een instrument om de ontwikkeling
van het gemeentefonds binnen het totaal van de financiële
verhoudingen te beoordelen. Het F.O.G. wordt nader uiteengezet in de operationele
doelstellingen in paragraaf 2.2.2. Om de verdeling tussen gemeenten gegeven
de omvang van het gemeentefonds te beoordelen, is er het Periodiek OnderhoudsRapport
(POR) (zie hoofdstuk 4).Decentraal belastinggebiedIn het kader van de beperking van de lastenontwikkeling op decentraal
niveau komen er in het hoofdlijnenakkoord enkele belangrijke wijzigingen op
het gebied van gemeentelijke belastingen voor. Ten eerste wordt het bewonersdeel
van de OZB op woningen afgeschaft. Via het gemeentefonds worden gemeenten
voor de gederfde inkomsten gecompenseerd. Ten tweede wordt, na overleg met
de gemeenten, de stijging van de OZB op niet-woningen en van het eigenaarsdeel
van de OZB op woningen gemaximeerd. Daarnaast wordt in 2005 de € 45,38-regeling
afgeschaft. Het beëindigen van de € 45,38 regeling gaat gepaard
met een uitname uit het gemeentefonds van ruim € 0,3 miljard.Afroming accres over € 45,38-maatregelMet ingang van 2004 wordt het gemeentefonds met € 100 miljoen
verlaagd. De verlaging heeft als achtergrond dat het bedrag dat in 1998 voor
de € 45,38-maatregel aan het gemeentefonds is toegevoegd (f 680
miljoen) met het accrespercentage is meegegroeid, terwijl er, afgezien van
de stijging vanwege de groei van het aantal woonruimten, geen hogere gemeentelijke
kosten tegenover hebben gestaan. Het verschil tussen de groei van het bedrag
van f 680 miljoen vanwege het accres en de groei van het bedrag dat nodig
is vanwege de ontwikkeling van het aantal huishoudens waarop de € 45,38-maatregel
van toepassing is, is geraamd op € 100 miljoen.Vereenvoudiging WOZ-taxatieHet verminderen van uitgaven is één van de hoofddoelstellingen
van het hoofdlijnenakkoord. Om hieraan invulling te geven heeft het Rijk samen
met de VNG en de Unie van Waterschappen besloten per 2003 een kostenplafond
voor de WOZ-kosten in te voeren. De uitvoeringspraktijk bij de WOZ-taxaties
dient zodanig te worden aangepast dat de kosten onder € 138 miljoen
blijven. De uitvoering van de WOZ dient daarvoor gerealiseerd te worden. Dit
besluit vloeit voort uit afspraken die partijen reeds in 2000 over de WOZ-kostenregeling
hebben gemaakt. De invoering van het forfait is met terugwerkende kracht tot
1 januari 2003 in werking getreden (Stb. 2003, 179). Tevens is een werkgroep
ingesteld met het oog op het formuleren van verbetervoorstellen voor de WOZ.
Deze werkgroep bestaat uit vertegenwoordigers van de VNG, de Unie van Waterschappen,
het ministerie van Binnenlandse Zaken en het ministerie van Financiën.
In het hoofdlijnenakkoord is een taakstelling van € 60 miljoen opgenomen
om te komen tot een verdere verlaging van de kosten voor de WOZ-taxatie. Deze
taakstelling slaat neer bij de drie afnemers van de WOZ-gegevens: gemeenten,
waterschappen en de Belastingdienst. Over de wijze waarop deze taakstelling
wordt gerealiseerd zal nader overleg worden gevoerd met de VNG en de Unie
van Waterschappen. De bevindingen van de werkgroep zullen daarbij worden meegenomen. 2.1.2 BeleidsmutatiesIn de onderstaande overzichtstabel wordt een overzicht gegeven van de
belangrijkste mutaties die zich in de periode vanaf de ontwerpbegroting 2003
tot de ontwerpbegroting 2004 hebben voorgedaan. De weergegeven mutaties worden
onder de tabel afzonderlijk toegelicht. Tabel 3: Overzichtstabel gemeentefonds –
uitgaven (in € 1 000) 2002200320042005200620072008Stand ontwerp-begroting 200313 068 60213 217 42612 040 75113 800 92013 796 40213 790 185 Belangrijkste beleidsmatige mutaties (incl. autonome mutaties)       1. Accres 2002 329 952     2. Accres 2003 198 913198 913198 913198 913198 913198 9133. Accres 2004  262 597262 597262 597262 597262 5974. Van SZW: extra middelen minima zonder arbeidsmarktpers. 20 000     5. Wijziging betalingsverloop algemene uitkering 2002 34 615     6. Van VROM: apparaatskosten Bouwstoffenbesluit 13 61313 61313 61313 61313 61313 6137. WOZ taxaties    – 60 000– 60 000– 60 0008. Beperken Gemeentelijk minimabeleid  – 150 000– 150 000– 150 000– 150 000– 150 0009. Afromen accres over € 45,38-regeling  – 100 000– 100 000– 100 000– 100 000– 100 00010. Afschaffen gebruikersdeel OZB   – 1 050 000– 1 050 000– 1 050 000– 1 050 00011. E-gem – 1 000– 1 500– 2 000– 2 000– 2 000– 2 00012. Van OC&W en V&W: Leerlingenvervoer (zitplaatsregeling)  12 00012 00012 00012 00012 00013. Overige Mutaties– 36 545– 2 084– 804– 804– 404– 404– 404Stand ontwerp-begroting 200413 032 05713 811 43512 275 57012 985 23912 921 12112 914 90412 904 105* Deze stand is inclusief de Nota van Wijziging en de amendementen op
de ontwerpbegroting 2002, zie ook tabel 8 en 9 van de Verdiepingsbijlage.Toelichting op de mutaties1. Uitkering behoedzaamheidsreserve 2002/nacalculatie
2002De fondsbeheerders streven een adequate omvang van het gemeentefonds na.
Het belangrijkste instrument om dit streven te verwezenlijken is de normeringssystematiek.
Onderdeel van deze normeringssystematiek is de nacalculatie gebaseerd op de
realisatie van de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven in de Voorlopige Rekening.
Voor 2002 komt het nagecalculeerde accrespercentage van 5,38% overeen met
een accres van € 665,508 miljoen. Ten tijde van de voorjaarsnota
2002 werd op grond van de toen beschikbare gegevens een accres verwacht van € 544,
508 miljoen. Het positieve verschil van € 121,213 miljoen is de
omvang van de nacalculatie over het uitkeringsjaar 2002. Het resultaat van
de nacalculatie wordt verrekend met de behoedzaamheidsreserve die in 2002
is ingehouden. Op grond hiervan komt de behoedzaamheidsreserve van 2002 van € 208,739
miljoen in zijn geheel tot uitbetaling. Daarnaast wordt het accres aangevuld
met de positieve nacalculatie van € 121,2131 miljoen, zodat een totaalbedrag van € 329,952 miljoen tot
uitkering komt. De feitelijke uitbetaling geschiedt uiteraard in het uitkeringsjaar
2003. 2. Accres 2003Evenals de nacalculatie van het accres 2002 vloeit het accres 2003 voort
uit de normeringssystematiek. Als gevolg van mutaties in de netto gecorrigeerde
rijksuitgaven wordt het accres 2003 opwaarts bijgesteld met € 198,913
miljoen. Dit bedrag is opgebouwd uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel
betreft een ophoging van € 77,700 miljoen, op basis van de ontwikkeling
van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, waardoor het accres voor 2003 uitkomt
op € 568,799 miljoen (stand Voorjaarsnota 2003). Bij het tweede
onderdeel gaat het om de positieve nacalculatie 2002 van € 121,213
miljoen (zie onder 1), die een structurele doorwerking heeft naar de jaren
na 2002.3. Accres 2004Op basis van de ontwikkelingen in de netto-gecorrigeerde rijksuitgaven
is het accres 2004 bij Miljoenennota 2004 berekend op € 262,597
miljoen. De bevoorschotting aan de gemeenten zal tot de Voorjaarsnota 2004
op dit bedrag gebaseerd zijn, waarna een nieuw bijstellingsmoment aanbreekt.Zoals reeds beschreven in paragraaf 2.1.1 wordt de normeringssystematiek
van het gemeente- en provinciefonds aangepast in de zin dat de uitgaven aan
het Fonds Werk en Inkomen (FWI; inkomensdeel) niet meer meetellen binnen de
geldende normeringssystematiek. Hierdoor is in vergelijking tot de oude systematiek
(waarbinnen de uitgaven aan het Fonds Werk en Inkomen wel meetelden) de groei
van het gemeentefonds in 2004 lager uitgekomen. Het onderstaande staatje toont
de gevolgen van de grondslagversmalling voor het accres:  2004200520062007 Verlaging Accres als gevolg van grondslagversmalling gf/pf (in € 1000)150 000165 000145 000130 000Per saldo zal het accres voor 2004 uitkomen op 1,94% nominaal (0,43% reëel).4. Extra middelen minima zonder arbeidsmarktperspectiefNaar aanleiding van het najaarsoverleg (2002) met de sociale partners
stelt het Rijk extra middelen beschikbaar voor de financiële ondersteuning
van langdurige minima zonder arbeidsmarktperspectief. De verstrekking van
deze middelen vindt plaats via de gemeenten. Zij stellen vast welke personen
tot de groep behoren die recht hebben op de specifieke steun en bepalen tevens
op welke wijze de extra financiële steun zal geschieden. De extra middelen
worden via het gemeentefonds aan de gemeenten uitgekeerd. Daarom vindt er
een eenmalige overheveling van € 20 miljoen plaats van de begroting
van het ministerie van SZW naar het gemeentefonds in aanvulling op de middelen
voor gemeentelijk inkomensondersteuningsbeleid die reeds in het fonds zijn
opgenomen.5. Wijziging betalingsverloop algemene uitkeringOp basis van het betalingsverloop van de algemene uitkering van het gemeentefonds
heeft er in 2002 een onderuitputting van € 34,615 miljoen plaatsgevonden.
De oorzaak voor de onderuitputting ligt in het feit dat de definitieve statistische
informatie op basis waarvan de verdeling van de algemene uitkering bepaald
wordt, nog niet beschikbaar was op het moment van uitkering. Hierdoor zijn
de in 2002 gedane uitkeringen aan de gemeenten lager dan het in
het gemeentefonds voor dit jaar beschikbare bedrag. Omdat voor het gemeentefonds
de verplichtingen leidend zijn, wordt geld dat in enig jaar nog niet aan gemeenten
wordt uitgekeerd, aan het volgende begrotingsjaar toegevoegd.6. Apparaatskosten BouwstoffenbesluitHet Bouwstoffenbesluit stelt in het kader van bodembescherming en het
tegengaan van verontreinigd oppervlaktewater milieuhygiënische eisen
aan het gebruik van steenachtige stoffen. In het kader van genoemd besluit
hebben gemeenten een aantal toezichts- en handhavingstaken verkregen. Om gemeenten
hiervoor te compenseren is met ingang van 2000 een bedrag van € 13,613
miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd. Deze toevoeging was van tijdelijke
aard en bleef – met het oog op een evaluatie van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk
door het ministerie van VROM – beperkt tot de jaren 2000 en 2001. Nadien
is ze in afwachting van de evaluatie doorgetrokken naar 2002 (zie Kamerstukken
II 2001/02, 28 000B, nr. 2, blz. 10/11). De evaluatie heeft plaatsgevonden
en heeft tot de conclusie geleid dat de gemeentelijke kosten ongeveer overeenkomen
met de jaarlijkse bijdrage via het gemeentefonds. Op grond daarvan krijgt
de toevoeging een structureel karakter.7. WOZ-taxatiesIn het Hoofdlijnenakkoord is een taakstelling van € 60 miljoen
opgenomen om te komen tot een verdere verlaging van de kosten voor de WOZ-taxatie.
Deze taakstelling slaat neer bij de drie afnemers van de WOZ-gegevens: gemeenten,
waterschappen en de Belastingdienst. Over de wijze waarop deze taakstelling
wordt gerealiseerd zal nader overleg worden gevoerd met de VNG en de Unie
van Waterschappen.8. Beperking gemeentelijk minimabeleidIn het kader van het kabinetsbeleid de armoedeval te bestrijden en het
gemeentelijk minimabeleid te beperken, verlaagt het kabinet de algemene uitkering
van het gemeentefonds met € 150 miljoen. Dit bedrag is gebaseerd
op de gedachte dat de gemeenten de uitgaven voor bijzondere bijstand tot een
niveau per ABW-er vergelijkbaar aan dat van midden jaren negentig kunnen terugbrengen.
Hierbij is rekening gehouden met het sindsdien sterk gedaalde aantal ABW-ers
en de sindsdien sterk gestegen uitgaven voor de bijzondere bijstand.9. Afroming accres over € 45,38-maatregelDe algemene uitkering wordt vanaf het jaar 2004 structureel verlaagd,
omdat het accres wordt afgeroomd dat is verbonden aan het bedrag van f 680
miljoen dat in 1998 is toegevoegd i.v.m. de € 45,38-maatregel. Deze
uitname is gesteld op een bedrag van € 100 miljoen. In het Strategisch
Akkoord 2002 werd besloten dat de € 45,38-maatregel met ingang van
2005 geheel wordt afgeschaft. Om die reden werd al eerder een verlaging van
de algemene uitkering per 2005 ingeboekt van € 325 miljoen als tegenwaarde
van het bedrag dat in 1998 aan het gemeentefonds werd toegevoegd. Bij het
Hoofdlijnenakkoord is besloten tot een extra uitname met ingang van 2004,
omdat het gecumuleerd accres van het gemeentefonds sinds 1998 hoger is geweest
dan de groei van het aantal huishoudens. In deze begroting is het effect hiervan
op het gemeentefonds bepaald op € 100 miljoen.10. Wijziging OZB op woningen (afschaffing gebruikersbelasting)In het hoofdlijnenakkoord is het voornemen opgenomen tot afschaffing van
de OZB voor de gebruikers van woningen. De gemeenten zullen hiervoor
gecompenseerd worden via het gemeentefonds. De stijging van de OZB bij andere
onderdelen (de eigenarenbelasting op woningen en de OZB op niet-woningen)
wordt gemaximeerd. In het Strategisch Akkoord 2002 was algehele afschaffing
van de OZB op woningen voorzien per 1 januari 2005. Voor het verlies aan inkomsten
zouden de gemeenten gecompenseerd worden met een bedrag van € 2000
miljoen. In het Hoofdlijnenakkoord wordt de afschaffing van de OZB op woningen
beperkt tot de gebruikersbelasting. In verband hiermee wordt het compensatiebedrag
vooralsnog verminderd met € 1 050 miljoen tot€ 950
miljoen. Bij de uitwerking van het voorstel tot afschaffing van het gebruikersdeel
zal nog nader worden gekeken naar het precieze compensatiebedrag. De maximering
van de stijging van de OZB op niet-woningen en van de eigenarenbelasting op
woningen zal na overleg met de gemeenten gerealiseerd worden.11. Electronische gemeente (E-gem)De algemene uitkering wordt ten behoeve van het programma E-gem (electronische
gemeente) verlaagd met € 1 miljoen in 2003. In 2004 en 2005 vinden
verdere verlagingen plaats zodat de bijdrage aan dit programma uit het gemeentefonds
op € 2 miljoen per jaar komt. Deze bijdrage blijft gehandhaafd tot
en met 2007, waarna de middelen terugvloeien naar de algemene uitkering. Het
programma E-gem komt voort uit een overeenkomst tussen de minister van BZK
en de VNG. Die hield in dat een voorstel zou worden uitgewerkt een organisatie
op te richten die zich zal bezighouden met het faciliteren van kennisvermeerdering
en kennisdeling en het sturen van ICT-ontwikkelingen ten behoeve van gemeenten
en daarbij te bezien hoe Rijk en gemeenten gezamenlijk in de financiering
daarvan kunnen voorzien.12. Leerlingenvervoer (zitplaatsverdeling)Het kabinet heeft zich tot doel gesteld één zitplaats voor
alle scholieren in het leerlingenvervoer te realiseren. Op grond van de Regeling
zitplaatsverdeling bussen en auto's is het aantal zitplaatsen in het leerlingenvervoer
beperkt voor de jongere kinderen. In 1998 werd de Regeling reeds gewijzigd,
waardoor bepaalde categorieën gehandicapte scholieren een eigen zitplaats
gegarandeerd kon worden. Daarvoor zijn toen middelen aan het gemeentefonds
toegevoegd. In de volgende jaren heeft de Tweede Kamer er bij de ministers
van OCW en V&W op aangedrongen de zitplaatsregeling verder te wijzigen,
zodat voor alle scholieren (ook de niet-gehandicapten) één zitplaats
beschikbaar komt. Dit wordt nu gerealiseerd door de Regeling zitplaatsverdeling
bussen en auto's per 1 januari 2004 in te trekken. Voor de extra kosten van
de capaciteitsuitbreiding worden de gemeenten met € 12 miljoen gecompenseerd.
De compensatie vindt plaats middels een structurele toevoeging aan het gemeentefonds
van € 12 miljoen. 2.2 Beleidsartikelen2.2.1 Algemene hoofddoelstellingDe gemeentefondsbegroting kent één artikel: het beleidsartikel
«gemeentefonds». Dit beleidsartikel kent een samengestelde beleidsdoelstelling,
te weten:1. Het nastreven van een adequate omvang van het gemeentefonds.2. Het nastreven van een adequate verdeling van de middelen over de gemeenten.Deze samengestelde algemene beleidsdoelstelling verwoordt de systeemverantwoordelijkheid
van de fondsbeheerders voor het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn niet
verantwoordelijk voor de resultaten die gemeenten met hun budget uit dit fonds
realiseren. Gemeenten zijn, met inachtneming van de wet- en regelgeving, autonoom
in het voeren van hun beleid gefinancierd uit het gemeentefonds. Niet alleen
in de bestedingsrichting, ook de effectiviteit van de inzet van de middelen
is een gemeentelijke verantwoordelijkheid, waarin het college van Burgemeester
en Wethouders wordt gecontroleerd door de gemeenteraad.Dat neemt niet weg dat van tijd tot tijd vragen opkomen of de gemeenten
als collectiviteit geen andere prioriteiten zouden moeten stellen, bijvoorbeeld
ter ondersteuning van de prioriteiten van het Rijk. In een dergelijk geval
kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten
in de bestedingsrichting van de gemeenten. De desbetreffende vakministers
spelen hier naast de fondsbeheerders een belangrijke rol. De uiteindelijke
verantwoordelijkheid voor resultaten blijft bij de gemeenten.2.2.2 Operationele doelstellingenDe bovengenoemde algemene hoofddoelstelling is nader uitgewerkt in beide
onderstaande operationele doelstellingen:1. De gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële
middelen voor het uitvoeren van hun taken. De omvang van het gemeentefonds
ontwikkelt zich volgens de normeringssystematiek en de toevoeging en/of onttrekking
van specifieke taakmutaties. De verantwoordelijkheid van het Rijk beperkt
zich tot het uitvoeren van de normeringssystematiek, het voeren van (bestuurlijk)
overleg ten aanzien van de uitkomst van de normeringssystematiek (bestuurlijke
component) en het mede bepalen van de hoogte van de taakmutaties. De fondsbeheerders
zijn derhalve systeemverantwoordelijk. De verantwoordelijkheid voor het uitvoeren
van de maatschappelijke beleidstaak ligt bij gemeenten, waarbij ook raakvlakken
met departementale beleidsdoelstellingen naar voren komen.2. Het verdelen van de beschikbare financiële middelen over gemeenten
zodat zij een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lasten
kunnen leveren. Het Rijk is verantwoordelijk voor het systeem van verdeelmaatstaven
dat een dergelijke verdeling als resultaat heeft. De gemeenten kunnen zelf
bepalen aan welke voorzieningen zij hun geld bij voorkeur besteden (eigen
prioriteitenstelling). Zij leggen verantwoording af aan de gemeenteraad.Om te kunnen bepalen of bovenstaande effecten in voldoende mate worden
bereikt is een aantal effectindicatoren ontwikkeld. Binnen de systeemverantwoordelijkheid,
waarvoor de fondsbeheerders verantwoordelijk zijn, spitsen de
prestatiegegevens zich ook in deze begroting toe op de omvang en de verdeling
van het gemeentefonds. Daarbij sluiten de prestatiegegevens aan bij de onderverdeling
in de operationele doelstellingen. De prestatiegegevens omtrent de omvang
omvatten de werking van de normeringssystematiek en het Financieel Overzicht
Gemeenten, terwijl de prestatiegegevens aangaande de verdeling zich richten
op het Periodiek OnderhoudsRapport en daarnaast als een uiterst globale en
daarmee ruwe indicator op het aantal artikel 12-aanvragen.Omvang1. De normeringssystematiek.In 1995 is afgesproken om eens per half jaar bestuurlijk overleg te voeren
rond de (uitkomsten van) de normering. Indien één van beide
partijen (Rijk of VNG/IPO) de uitkomsten van de normeringssystematiek op enig
moment onredelijk vindt, kunnen deze uitkomsten in het halfjaarlijkse bestuurlijk
overleg aan de orde worden gesteld. In de periode 1995–2002 hebben deze
bestuurlijke overleggen niet geleid tot ingrijpende wijzigingen in de normeringssystematiek,
waaruit kan worden afgeleid dat deze heeft voldaan. Tijdens de vorige kabinetsperiode
is de systematiek gewijzigd en is besloten tot afschaffing van de rentecorrectie.
Met ingang van het begrotingsjaar 2004 wordt de normeringssystematiek van
het gemeente- en provinciefonds aangepast in de zin dat de uitgaven aan het
Fonds Werk en Inkomen (FWI; inkomensdeel) niet meer meetellen binnen de geldende
normeringssystematiek. In 2006/2007 zal een volgende evaluatie van de normeringssystematiek
plaatsvinden.2. Financieel Overzicht GemeentenIn juni 2003 is het tweede F.O.G. (F.O.G. 2003) verschenen. Het rapport
geeft (meerjarig) zowel een terugblik als een vooruitblik op de financiële
situatie van de gemeenten. De gebruikte analysemethodiek is afgestemd met
de VNG en het IPO. De Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) heeft
over de methodiek positief geadviseerd. Doel van het F.O.G. is een beter gefundeerd
oordeel mogelijk te maken over de rekenkundige uitkomsten van de normeringssystematiek
voor het gemeentefonds.Het overzicht geeft op macro-niveau een integraal beeld van de inkomsten,
de uitgaven (uitgesplitst naar de clusters van het gemeentefonds) en de financiële
positie van de gemeenten. Het ondersteunt het Rijk en de VNG bij het halfjaarlijkse
overleg over de rekenkundige uitkomsten van de normering. Daarbij is het uitgangspunt
dat de groei van de algemene middelen toereikend moet zijn om het gewenste
voorzieningenniveau te handhaven, rekening houdend met prijs-, volume- en
taakmutaties.Terugblik over de jaren 1998–2003De financiële positie van gemeenten tussen 1998 en 2003 is verbeterd.
De financiële mogelijkheden van de gemeenten om hun verantwoordelijkheden
in autonomie in te vullen zijn toegenomen. Belangrijke intensiveringen vonden
plaats op de clusters Zorg, Openbare Orde en Veiligheid, Kunst en Ontspanning,
Bestuursorganen en Oudheid. De intensiveringen op de clusters Zorg en Openbare
Orde en Veiligheid zijn in lijn met bestuurlijke afspraken tussen Rijk en
gemeenten. Dekking van de intensiveringen werd vooral gevonden in de stijging
van de algemene uitkering en de inkomsten vanuit de OZB.Het eigen vermogen is in de periode 1997 tot en met 2001 toegenomen met
56%. De toename wordt vooral veroorzaakt door een stijging van de bestemmingsreserves.
Het totaal aan vreemd vermogen daalde met 8,8%. Deze cijfers
indiceren dat de vermogenspositie van gemeenten is verbeterd. Voor een goede
beoordeling van deze ontwikkeling is meer informatie nodig over de wijze waarop
gemeenten boeken en is inzicht nodig in de risico's waarmee gemeenten worden
geconfronteerd.Vooruitblik voor 2004–2007In het F.O.G. 2003 is tevens de verwachte ontwikkeling geschetst van de
inkomsten en de kosten van de gemeenten voor de periode 2004–2007. Het
verschil tussen deze twee bepaalt de financiële ruimte voor de komende
jaren. Is dit verschil positief, dan hebben de gemeente een vrije beleidsruimte
zonder dat ombuigingen noodzakelijk zijn. De vooruitblik 2004–2007 is
achterhaald door de besluitvorming in de afgelopen periode. De vooruitblik
is daarom geactualiseerd voor de nieuwste inzichten over prijsontwikkeling
en accressen gemeentefonds. Tabel 4 geeft het meerjarenbeeld op grond van
de huidige gegevens.De verwachte totale cumulatieve kostenontwikkeling resp. inkomstenontwikkeling
voor de periode 2004 tot en met 2007 bedraagt € 1016 miljoen resp. € 1188
miljoen. Er is sprake van een gematigde ontwikkeling, omdat van de inflatie
een bescheiden opwaartse druk uitgaat en er een neerwaartse druk uitgaat van
de voorgenomen ombuigingen van het kabinet. Die neerwaartse druk wordt zeer
versterkt door de invoering van het BTW-compensatiefonds, een effect overigens
van meer technische aard. De financiële ruimte van de gemeenten is voor
de periode 2004 tot en met 2007 berekend op € 172 miljoen.Terwijl in de jaren 2004 en 2005 de kostenontwikkeling de inkomstenontwikkeling
overtreft, is in de jaren 2006–2007 het omgekeerde het geval. Het budgettaire
kader staat daarmee voor het totaal van de periode in het teken van «oud
voor nieuw»: nieuw beleid vergt dat oud beleid wordt beëindigd.
De eerste twee jaren zijn daarbij het minst gunstig. Tabel 4. Financieel overzicht
gemeenten – vooruitblik 2004–2007  2004200520062007Kostenontwikkeling– 831– 2522811 016– Taakmutaties algemeen1– 1 269– 1 383– 1 430– 1 438– Areaal algemeen121245357446– Prijzen algemeen2435238091 119– Taakmutaties specifiek– 290– 398– 594– 594– Areaal specifiek147296422499– Prijzen specifiek217464716985     Inkomstenontwikkeling– 959– 4641811 188– Taakmutaties-gf– 1 286– 1 416– 1 478– 1 478– Accres-gf21644028261 380– OZB76160247339– OEM13274258 – Specifieke uitkeringen74363544889      Financiële ruimte– 128– 212– 99 1721 De kostenontwikkeling is onderscheiden naar de inkomstenbron
waaruit het betreffende beleid wordt bekostigd. Bij taak mutaties algemeen
gaat het om bekostiging uit de algmene middelen (gemeentefonds, OZB en Overige
eigen middelen), bij taakmutaties specifieke om bekostiging uit specifieke
uitkeringen.2 De uitkomsten van de normeringssystematiek, aangevuld met
de afroming van het accres over de 45,38-euro-maatregel 2004 en de toevoegingen
i.v.m. de afloop van de voorfinanciering artikel 12-steun Den Haag en grenscorrectie
Den Haag (2005). Verdeling1. De operationele verdelingsdoelstelling wordt gemonitord in het Periodiek
OnderhoudsRapport (POR), dat jaarlijks als bijlage bij de gemeentefondsbegroting
verschijnt. In het POR wordt aan de Staten-Generaal gerapporteerd over de
staat van de verdeelmaatstaven in het gemeentefonds. Deze rapportage wordt
uitgevoerd door de fondsbeheerders. In het POR 2004 (als bijlage bij deze
begroting opgenomen) wordt onder andere een analyse uitgevoerd van de gerealiseerde
verdeling van de gelden over de afgelopen periode op basis van de gemeentebegrotingen
en -rekeningen ten opzichte van de algemene uitkering uit het gemeentefonds.Uit het POR 2004 (hoofdstuk 3) blijkt dat het verdeelsysteem in zijn algemeenheid
goed werkt. Op afzonderlijke beleidsclusters kunnen er wel verschillen optreden
tussen de uitkomst van het verdeelstelsel en de gemeentelijke begrotingen,
maar zolang deze verschillen binnen de grens van € 5 per inwoner
blijven, vormen zij geen aanleiding voor nadere analyse. Uitgaande van de
maatstaf van € 5 per inwoner, is op enkele clusters een substantiële
afwijking te zien. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het cluster Zorg en Bijstand
en bij het cluster VHROSV. Op deze beide clusters zijn reeds herijkingstrajecten
in gang gezet. Voor de clusters Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid
geldt dat de analyse ontwikkelingen laat zien die waren voorzien, maar zich
met meer intensiteit en in een hoger tempo voordoen dan verwacht. De ontwikkeling
bij het cluster bestuursorganen zal het komende jaar gevolgd worden via de
reguliere analyse. Op het cluster openbare orde en veiligheid is het voornemen
nader onderzoek te starten.2. Daarnaast is het aantal artikel 12-aanvragen ook een zeer globale indicator
voor de mate waarin de verdeling adequaat is. Als een gemeente er structureel
niet in slaagt haar noodzakelijke uitgaven te bekostigen, kan zij de fondsbeheerders
om een aanvullende uitkering (artikel 12-uitkering) vragen. De omvang van
het aantal artikel 12-gemeenten en het daarmee gepaard gaande geraamde bedrag
heeft de laatste jaren een dalende ontwikkeling laten zien en lijkt zich te
stabiliseren.In onderstaande tabel wordt de ontwikkeling van het aantal artikel 12-gemeenten
en de omvang van de uitkeringen die daarmee gemoeid zijn, weergegeven. Tabel 5: Aantal gemeenten dat beroep
doet op een aanvullende uitkering (artikel 12) en het geraamde bedrag van
de verstrekte aanvullende uitkeringen (in € 1 000) 199019952000***200120022003aantal gemeenten17*21*8444 artikel 12-uitkering55 08481 05996 656**17 036**18 491**20 254*** Exclusief Amsterdam.** Exclusief terugbetaling Den Haag ad € 82 504 000.*** Het hoge bedrag van dit jaar werd grotendeels veroorzaakt door de
uitkering aan de gemeente Gouda.2.2.3 Budgettaire gevolgen van beleidIn onderstaande tabel worden voor zowel de verplichtingen, de uitgaven
als de ontvangsten de budgettaire gevolgen van beleid van het gemeentefonds weergegeven. Hiermee worden de integrale uitgaven die samenhangen
met de samengestelde beleidsdoelstelling uit paragraaf 2.2.1 inzichtelijk
gemaakt. Tabel 6: Budgettaire gevolgen
van beleid (in € 1 000) 2002200320042005200620072008Verplichtingen13 045 85313 655 60612 484 30913 193 97713 129 85913 123 64313 112 844 Uitgaven13 032 05713 811 43512 275 57012 985 23912 921 12112 914 90412 904 105         Apparaatsuitgaven       1. Kosten Financiële-verhoudingswet1 5172 4962 4962 4962 4962 4962 496 2. Kosten Waarderingskamer1 1211 1121 1121 1121 1121 1121 112 3. Budget A&O-fonds4 5724 8374 8374 8374 8374 8374 837        Programmauitgaven       1. Algemene uitkering c.a. en de aanvullende uitkeringen12 927 83613 712 42112 182 73612 898 29012 849 99012 860 07512 870 974 2. Integratie-uitkeringen197 01190 56984 38978 50462 68646 38424 686        Ontvangsten               Apparaatsontvangsten       1. Terugontvangsten Waarderingskamer0PMPMPMPMPMPM        Programma-ontvangsten       1. Ontvangsten ex. Art. 4. Fvw13 032 05713 811 43512 275 57012 985 23912 921 12112 914 90412 904 1051 Voor uitsplitsing zie Verdiepingsbijlage.Deze tabel is exclusief de kosten in de zin van materiele en personele
uitgaven van de fondsbeherende directies bij de ministeries van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën. Het verschil in enig jaar
tussen de verplichtingen en de uitgaven wordt veroorzaakt door de behoedzaamheidsreserve
(€ 208,739 miljoen), die wel in de verplichtingenstand wordt meegenomen,
maar pas in het jaar na afloop van het begrotingsjaar doorgaans tot uitkering
komt. De behoedzaamheidsreserve wordt dan verrekend met de nacalculatie van
de accressen. Het verplichtingenbedrag voor 2004 van de algemene uitkering
c.a. en de aanvullende uitkeringen bedraagt € 12 182,736 miljoen
vermeerderd met € 208 739 000 wat resulteert in € 12 391,475
miljoen. Zie ook wetsartikel 3.2.2.4 BudgetflexibiliteitIn tegenstelling tot een departementale begroting zijn bij een fonds als
het gemeentefonds de verplichtingen leidend. Dit houdt in dat zij, eenmaal
geaccordeerd, altijd geheel tot uitbetaling komen. Geld dat in enig jaar nog
niet aan gemeenten wordt uitgekeerd, wordt automatisch aan het volgende begrotingsjaar
toegevoegd. Zo bezien kunnen de uitgaven niet worden beïnvloed. In tegenstelling
tot de andere departementen geldt voor het gemeentefonds geen eindejaarsmarge.Ten aanzien van de te beïnvloeden omvang
van de uitgaven kan opgemerkt worden dat de – met ingang van het begrotingsjaar
1995 ingevoerde – normeringsmethode voor de jaarlijkse ontwikkeling
van het gemeentefonds wordt toegepast. In deze methode, die te typeren is
met «gelijk de trap op en gelijk de trap af», staat het evenredigheidsbeginsel
centraal. Dit beginsel is geconcretiseerd door de ontwikkeling van het gemeentefonds af te leiden van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde
uitgaven van het Rijk. De budgetflexibiliteit van de omvang van de uitgaven
van het gemeentefonds is derhalve een afgeleide van de budgetflexibiliteit
van de rijksuitgaven (In zoverre dat een verandering in de rijksuitgaven leidt
tot een verandering van de omvang van de uitgaven van het gemeentefonds, hier
wordt met budgetflexibiliteit dus niet de juridische verplichting van de uitgaven
bedoeld). Tot de normeringsmethode behoort tevens een bestuurlijke weging
van de uitkomsten van de normering. Deze geeft de mogelijkheid om –
indien nodig – na overleg tussen het Rijk, de VNG en het IPO af te wijken
van de rekenkundige uitkomsten.Ter informatie geeft de tabel hieronder de accressen voor het gemeentefonds
op basis van de stand Miljoenennota 2003. Dit is inclusief de wijziging van
de berekening van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven. Tabel 7: Accressen stand Miljoenennota
2004Uitkeringsjaar20002001200220032004Accres-percentage6,74%8,00%5,38%3,62%1,94%In mln. euro's734,2936,9665,7472,3262,62.2.5 Veronderstellingen in effectbereiking, doelmatigheid
en ramingHet gemeentefonds vormt één van de elementen in de financiële
verhouding tussen het Rijk en de gemeenten. Karakteristiek voor het gemeentefonds
is dat het algemene middelen betreft waarbij elke gemeente vrij is om de bestedingsrichting
te bepalen. Daarnaast kennen gemeenten specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.
Voorliggende begroting heeft als onderwerp het beleidsartikel «gemeentefonds».De uitkering uit het gemeentefonds geschiedt door wekelijkse betaling
aan alle gemeenten in Nederland. Het budget van het gemeentefonds wordt over
deze gemeenten verdeeld via een verdeelsysteem van ongeveer 551 maatstaven. Dit verdeelsysteem stelt gemeenten in staat hun voorzieningen
op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen bij een globaal gelijk belastingniveau
en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor
een uitkeringsjaar de voor deze verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische
gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot
op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten
zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een
gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld kan worden nadat
de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Het gedurende en na
afloop van het uitkeringsjaar beschikbaar komen van bepaalde definitieve volume-gegevens
wordt bijgewerkt in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de
verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.Naast deze statistische gegevens vormt ook de uitkomst van de normeringssystematiek
een variabele voor het bereiken van de beleidsdoelstelling. De uitkering uit
het gemeentefonds vormt voor gemeenten een belangrijke bekostigingsbron en
is vrij aanwendbaar. De uitgaven die met deze algemene middelen uit het gemeentefonds
worden bekostigd, zijn niet constant. Zij ontwikkelen zich onder
invloed van prijsstijgingen en maatschappelijke en politieke omstandigheden.
Daarom is een regelmatige bijstelling van de omvang van het fonds noodzakelijk.
Dit wordt gerealiseerd met de hulp van de normeringssystematiek, die bijgestuurd
kan worden door bestuurlijke weging. In § 2.2.2 is de werking van
deze systematiek toegelicht.2.2.6 GroeiparagraafDe ontwerpbegroting 2002 noemde in de groeiparagraaf 4 groeiaspecten.
Ten opzichte van de ontwerpbegroting 2002 zijn de groeiaspecten «het
verbeteren van de algemene en operationele doelstellingen», «de
betrouwbaarheid van de prestatiegegevens c.q. van beleidsinformatie»
en «het aspect van derde-informatie» onveranderd gebleven. In
het kader van «het verbeteren van reguliere en/of niet-reguliere prestatiegegevens»
wordt bezien of het Financieel Overzicht Gemeenten en het Periodiek OnderhoudsRapport
nadere informatie zal opleveren in zoverre dat het voortschrijdend inzicht
tot nieuwe of verbeterde prestatiegegevens zal leiden. 3 VERDIEPINGSBIJLAGEDeze bijlage geeft voor het gemeentefonds de opbouw van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten aan vanaf de stand van de ontwerpbegroting gemeentefonds
2003 naar de stand van de voorliggende ontwerpbegroting 2004. De mutaties
die hierin worden genoemd die betrekking hebben op de 1e suppletore begroting
2003 inclusief meerjarige doorwerking kunt u in genoemde begrotingsstukken
terugvinden (Kamerstukken II 2002/03, 28 938, nr. 1 en volgende). De
nieuwe mutaties worden toegelicht.Sinds de invoering van de VBTB-artikelindeling (de ontwerpbegroting 2002)
zijn de verschillende integratie-uitkeringen in één artikelonderdeel
samengenomen. Om geen informatieverlies te veroorzaken, bevat deze verdiepingsbijlage
tevens een uitsplitsing per integratie-uitkering. Tot slot wordt in deze verdiepingsbijlage
verder ingegaan op specifieke uitkeringen en eigen inkomsten.3.1 Opbouw verplichtingen, uitgaven en ontvangsten vanaf
de vorige ontwerpbegrotingVerplichtingenOnderstaande tabel geeft de opbouw aan van de verplichtingen van het gemeentefonds
vanaf de stand ontwerpbegroting 2003 naar de stand ontwerpbegroting 2004. Tabel 8: Verplichtingen (in € 1 000)  T/m 20012002200320042005200620072008 Stand ontwerpbe-groting 2003 12 926 57013 426 16412 249 49014 009 65814 005 14013 998 924–          Mutatie Nota v. Wijziging en amendementen op 2003  –––––          Mutatie 1e suppl. Wet 2003  31 13711 24711 24711 24711 247          Amendement op 1e suppl.  –––––          Nieuwe mutaties  198 305223 572– 826 928– 886 528– 886 528          Stand ontwerpbegroting 2004 13 045 85313 655 60612 484 30913 193 97713 129 85913 123 64313 112 844          Wat nog niet tot uitbetaling is gekomen  PMPMPMPMPMPMUitgavenOnderstaande tabel geeft de opbouw aan van de uitgaven van het gemeentefonds
vanaf de stand ontwerpbegroting 2003 naar de stand ontwerpbegroting 2004. Tabel 9: Uitgaven (in € 1 000) 2002200320042005200620072008 Stand ontwerpbegroting 200313 068 60213 217 42612 040 75113 800 92013 796 40213 790 185         Mutatie Nota van Wijziging en amendementen op 2003 –––––         Mutatie 1e suppl. Wet 2002 395 70411 24711 24711 24711 247         Amendement op 1e suppl.–––––          Nieuwe mutaties 198 305223 572– 826 928– 886 528– 886 528         Stand ontwerpbegroting 200413 032 05713 811 43512 275 57012 985 23912 921 12112 914 90412 904 105OntvangstenWetsartikel 4, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet regelt
dat bij (begrotings)wet voor ieder uitkeringsjaar een bedrag aan middelen
voor het Rijk wordt afgezonderd ten behoeve van het gemeentefonds. Op grond
van het tweede lid zijn de uitgaven en de «afgezonderde» inkomsten
over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Gelet hierop is ten behoeve van
de dekking van de uitgaven ten laste van het gemeentefonds een post «ontvangsten
ex artikel 4 van de Financiële-verhoudingswet» geraamd (zie in
tabel 6 onder Programma-ontvangsten).Toelichting op de nieuwe mutatiesIn onderstaande tabel worden de nieuwe mutaties die zich sinds de eerste
suppletore begroting van het gemeentefonds 2002 hebben voorgedaan, toegelicht. Tabel 10: Nieuwe mutaties
sinds de eerste suppletore begroting 2003, uitgaven en verplichtingen (in € 1 000)Mutatie200420052006200720081. Accres 2003198 913198 913198 913198 193198 1932. Accres 2004262 597262 597262 597262 597262 5973. WOZ taxaties  – 60 000– 60 000– 60 0004. Beperken Gemeentelijk minimabeleid– 150 000– 150 000– 150 000– 150 000– 150 000 5. Afroming accres over € 45,38-regeling– 100 000– 100 000– 100 000– 100 000– 100 000 6. Afschaffen gebruikersdeel OZB – 1 050 000– 1 050 000– 1 050 000– 1 050 0007. E-gem (PM)– 1 500– 2 000– 2 000– 2 000 8. Van OC&W en V&W: Leerlingenvervoer (zitplaatsregeling)12 00012 00012 00012 00012 0009. Naar BZK: Professionaliseringsfonds burgemeesters– 400– 400   10. L&P AMW1 3701 3701 3701 3701 37011. L&P Jeugdgezondheidszorg592592592592592Totaal223 572– 826 928– 886 528– 886 528– 884 528De mutaties 1–7 zijn reeds toegelicht in § 2.2,
Beleidsmutaties.Overige mutaties:Naar BZK: ProfessionaliseringsfondsBurgemeestersTen behoeve van het professionaliseringsfonds burgemeesters vindt er een
uitname uit het gemeentefonds plaats. Dit bedrag wordt toegevoegd aan het
bedrag dat op de begroting van het ministerie van BZK reeds voor dit fonds
beschikbaar is. De algemene uitkering wordt verlaagd met € 0,200
miljoen in 2003 en nog eens € 0,200 miljoen in 2004. In dat laatste
jaar komt de bijdrage aan het professionaliseringsfonds dus op het niveau
van € 0,400 miljoen. In 2005 zal een zelfde bedrag verstrekt worden.
Het voornemen is het professionaliseringsfonds in dat jaar te evalueren om
vervolgens vast te stellen hoe de gemeentelijke bijdrage aan het professionaliseringsfonds
vanaf 2006 vorm zal krijgen. L&P AMWDe toevoeging aan de algemene uitkering in verband met de Tijdelijke stimuleringsmaatregel
algemeen maatschappelijk werk wordt naar aanleiding van loon- en prijscompensatie
verhoogd met € 1,370 miljoen tot € 12,715 miljoen. Vanaf
het uitkeringsjaar 2004 wordt de algemene uitkering verhoogd met de middelen
van de genoemde Tijdelijke stimuleringsmaatregel. Oorspronkelijk had deze
maatregel betrekking op € 11,345 miljoen (f 25 miljoen). De
overheveling van dit bedrag naar het gemeentefonds is sinds de invoering van
de Tijdelijke maatregel in het jaar 2000 verwerkt in het meerjarenbeeld van
de gemeentefondsbegroting. Door loon- en prijsbijstellingen in de afgelopen
jaren is de omvang van deze middelen echter opgelopen naar € 12,715
miljoen.L&P JeugdgezondheidszorgDe toevoeging aan de algemene uitkering in verband met de overheveling
van de Tijdelijke regeling vroegsignalering voor 0–4-jarigen wordt naar
aanleiding van loon- en prijscompensatie verhoogd met € 0,592 tot € 16,392
miljoen. De middelen van genoemde Tijdelijke regeling zijn met ingang van
het uitkeringsjaar 2003 naar het gemeentefonds overgeheveld. Eerder is de
algemene uitkering om die reden verhoogd met € 15,800 miljoen. Op
het moment dat dit bedrag werd vastgesteld, was de omvang van de loon- en
prijsbijstelling van de Tijdelijke regeling over het jaar 2002 nog niet bekend.
Omdat deze loon- en prijsbijstelling echter deel uitmaakt van de overheveling,
wordt het totaal van de overheveling nu gewijzigd in € 16,392 miljoen.3.2 Integratie-uitkeringenIndien een toevoeging ineens aan de algemene uitkering van het gemeentefonds
bezwaarlijk is vanwege de omvang van de herverdeeleffecten, wordt een integratie-uitkering
toegepast. De integratie-uitkering voorziet dan in een geleidelijke overgang
van specifieke uitkering of eigen inkomsten naar de algemene uitkering. Momenteel
bestaan er overgangsregimes voor het afschaffen van de precariobelasting,
het wegvallen van WUW-bijdragen in de kapitaallasten van wegen en water en
vanwege het Verdi-convenant (de apparaatskosten Verdi). Onderstaande tabel
geeft een overzicht van de integratie-uitkeringen in het gemeentefonds.
Voor de integratie-uitkering Verdi geldt dat deze oorspronkelijk een looptijd
had tot en met 2002, maar dat deze looptijd wordt verlengd tot 1 januari 2005
(zie Kamerstukken II 2002/03, 28 600 B en C, nr.11, blz. 6). In tabel
11 is de reeks in afwachting van de besluitvorming over de integratie-uitkering
Verdi bij wijze van zuiver technische veronderstelling ook nog doorgetrokken
in de jaren na 2004. Tabel 11: Integratie-uitkeringen, stand
Ontwerpbegroting 2003 (in € 1 000)Omschrijving2002200320042005200620072008WUW-middelen53 13049 19644 90139 77535 62930 99822 099Verdi2 5872 5872 5872 5872 5872 587PMPrecariobelasting41 29538 78736 90136 14324 47112 799PMTotaal*97 01190 56984 38978 50462 68646 38422 099* Het totaal kan afwijken van de som der delen door afrondingsverschillen.In vergelijking met de ontwerpbegroting 2003 hebben zich m.b.t. de integratie
uitkeringen overigens geen veranderingen voorgedaan.3.3 Specifieke uitkeringen en eigen inkomstenIn deze paragraaf wordt een kort overzicht gegeven van de specifieke uitkeringen
aan de gemeenten en de eigen inkomsten van gemeenten. Zoals bekend, kent de
financiering van het beleid een algemene voorkeursvolgorde: een relatieve
toename van algemene middelen (gemeentefonds en eigen inkomsten) en daarmee
een relatieve afname van specifieke middelen. Dit is de reden waarom in deze
Verdiepingsbijlage kort wordt stilgestaan bij de specifieke uitkeringen en
eigen inkomsten.Specifieke uitkeringenDe onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van de hoogte van de algemene
uitkering uit het gemeentefonds gerelateerd aan de hoogte van de specifieke
uitkeringen aan gemeenten. Grafiek 1: Verhouding algemene en specifieke uitkeringen* * De cijfers in de grafiek betreffen specifieke uitkeringen aan gemeenten
en tevens uitkeringen aan organen op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen
(WGR), Kaderwetgebieden en derden (niet-overheidsinstellingen).Het OSU stelt dat in 2003 met specifieke uitkeringen een totaalbedrag
van circa € 17,5 miljard gemoeid is (in 2002 circa € 16,2
miljard). Van dit bedrag gaat € 14,6 miljard (83%) naar de gemeenten.
Van de rest gaat € 1,4 miljard (8%) naar de provincies en € 1,5
miljard (9%) naar de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr)-organen en de
Kaderwetgebieden. De drie grootste specifieke uitkeringen aan gemeenten zijn
de Financieringswet Abw, Ioaw en Ioaz (SZW) met € 4,8 miljard, de
Wet Sociale Werkvoorziening (SZW) met € 2,0 miljard en de Bijdrage
personeelskosten voor het primair onderwijs (OCW) met € 1,5 miljard1.Eigen inkomstenDe Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2003, de bron voor deze paragraaf,
gaat in op lokale heffingen, en dus niet alleen op gemeentelijke heffingen.
Zoals de onderstaande tabel laat zien, zijn de opbrengsten van de belangrijkste
lokale heffingen in 2003 gestegen met 7,2%. In 2002 bedroeg de stijging 6,0%. Tabel 12: Opbrengsten belangrijkste
lokale heffingen (in miljoenen euro's) 20022003MutatieOZB*2 6572 874+ 8,2%Reinigingsheffingen*1 2091 297+ 7,3%Rioolrechten*723780+ 7,8% Overige grote lokale heffingen**2 4562 603+ 6,0%Totaal7 0447 554+ 7,2%Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2003.* Netto cijfers, dit wil zeggen opbrengsten na aftrek met de budgettaire
omvang van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel) en kwijtschelding.** Deze post bestaat uit: Waterschapsomslagen, verontreinigingsheffing
en provinciale opcenten MRB.Ontwikkeling van de te betalen heffingenEen stijging van de opbrengsten van de lokale heffingen wil nog niet zeggen
dat de te betalen heffingen voor individuele huishoudingen in reële termen
toenemen. De ontwikkeling van de opbrengsten is de resultante van prijs(de
tarieven) en volumemutaties. Om de opbrengsten voor deze ontwikkelingen te
corrigeren, worden ze vergeleken met de ontwikkeling van een relevante economische
grootheid. Bij gezinshuishoudingen wordt een vergelijking gemaakt met het
nominaal beschikbaar gezinsinkomen en bij bedrijven en instellingen met het
Bruto Binnenlands Product (BBP). Deze indicator wordt microlastenontwikkeling
genoemd1. Wanneer de opbrengsten van de heffingen
van gezinshuishoudingen (respectievelijk bedrijven en instellingen) minder
sterk stijgen dan het nominaal beschikbaar gezinsinkomen (respectievelijk
het BBP), is er sprake van een microlastendaling. De onderstaande tabel laat
zien welke ontwikkeling de heffingen in 2002 en 2003 hebben ondergaan. Daarbij
wordt rekening gehouden met de lokale lastenverlichting die ook dit jaar is
gegeven. Tabel 13: Ontwikkeling lokale heffingen
(in miljoenen euro's)  20022003Gezinshuishoudingen     Bijdrage aan de opbrengst*6,4%7,5% Ontwikkeling relevante macro-economische grootheid4,6%2,6%Microlastenontwikkeling90198    Bedrijven en instellingen     Bijdrage aan de opbrengst*4,9%5,7% Ontwikkeling relevante macro-economische grootheid3,9%3,5%Microlastenontwikkeling057Bron: Monitor Inkomsten uit Lokale heffingen 2003.* Het gaat hier om de vijf belangrijkste lokale heffingen (OZB, reinigingsheffing,
rioolrechten, waterschapsomslagen en verontreinigingsheffing).De bijdrage van gezinshuishoudingen aan de opbrengst van de vijf belangrijkste
lokale heffingen neemt in 2003 toe met 7,5%. Indien dit wordt
afgezet tegen de ontwikkeling van het macro-economische nominaal beschikbaar
gezinsinkomen betekent dit een microlastenstijging van€ 198 miljoen.De microlasten voor bedrijven en instellingen zijn in 2003 gestegen met € 57
miljoen.Het kabinet is van oordeel dat in het licht van de macro-economische ontwikkelingen
in 2003 sprake is van een forse stijging van de lokale heffingen, die het
niet kan verklaren. Gelet op de forse ontwikkeling acht het kabinet het noodzakelijk
de decentrale lastenontwikkeling en de oorzaken daarvan te bespreken met de
bestuurlijke partners (de VNG en het IPO).f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel)Vanaf 2000 hebben gemeenten meer vrijheid bij de vormgeving van de lastenverlichting
in het kader van de f 100-maatregel (€ 45,38-maatregel). De
meeste gemeenten (corresponderend met 78% van het aantal woonruimten) blijken
ook in 2003 € 45,38 in de vorm van een vast bedrag toe te kennen.
Het aantal gemeenten dat een bedrag tussen de € 34,03 en € 45,37
uitkeert is toegenomen (van 12% van de woonruimten naar 16%). Het aantal gemeenten
(en woonruimten daarin) dat de € 45,38 verdisconteerd heeft in de
tarieven is toegenomen (2,2% van de woonruimten in 2003 tegen 1% in 2002).KwijtscheldingsbeleidHet aantal gemeenten dat een normpercentage van 100% hanteert, is marginaal
gedaald naar 97,6% (was 97,7)1. Ook het aantal
waterschappen dat een normpercentage van 100% hanteert daalt in 2003 enigszins
(van 67,3% naar 66,7%). Beide ontwikkelingen zorgen ervoor dat het aantal
belastingplichtigen dat in aanmerking komt voor kwijtschelding ongeveer gelijk
blijft. Het overgrote deel van de belastingplichtigen met de laagste inkomens
betaalt hierdoor geen lokale heffingen. 4. BIJLAGEN BIJ DE BEGROTING BIJLAGE 1 PERIODIEK ONDERHOUDS RAPPORT GEMEENTEFONDS 2004 INHOUDSOPGAVE1.INLEIDING EN SAMENVATTING311.1Inleiding31 1.1.1Doel en inrichting POR200431 1.1.2Andere rapportages Financiële
verhouding32 1.1.3Opbouw van het POR331.2Samenvatting van de belangrijkste
bevindingen331.3Korte toelichting op de werking
van het stelsel34   2.ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDA372.1Onderwerpen uit het verdeelstelsel37 2.1.1Clusters Bijstand en Zorg372.1.2Cluster VHROSV37 2.1.3Slappe bodem/bodemgesteldheid38 2.2Beleidsvoornemens departementen
die de algemene uitkering raken38 2.2.1C 2000382.2.2Dualisering gemeentebestuur392.2.3Leerlingmaatstaf392.2.4Leerlingenvervoer39 2.2.5Algemeen Maatschappelijk Werk40 2.2.6Wet Werk en Bijstand402.2.6aGemeentelijk categoriaal inkomensbeleid402.2.6bBeperking gemeentelijk minima-beleid402.2.6cFonds Werk en Inkomen41 2.2.7Archeologie: verdrag van Valletta41 2.2.8Wet op de Ruimtelijke Ordening42 2.2.9Bommenregeling422.2.10Veiligheidsprogramma «Naar
een veiliger samenleving»42 2.2.11Verfijning Omvangrijke Opgave
Woningbouw43 2.2.12WGR+43 2.2.13Waterbeleid 21ste eeuw44 2.3Specifieke onderwerpen442.3.1Gemeentelijke herindelingen/grootschalige
grenscorrecties44 2.3.2Integratie-uitkeringen452.3.3Uitname wegens het BTW-compensatiefonds45   3.SCAN473.1Inleiding473.2Conclusies47 3.3Achterliggende methodiek bij de
scan48 3.3.1De onderdelen van de scan493.4Trendanalyses50 3.4.1De ontwikkeling van de gemeentelijke
inkomsten51 3.4.2De ontwikkeling van de gemeentelijke
uitgaven54 3.4.3Veronderstelde kostenstructuur
bezien vanuit de algemene uitkering543.4.4De scan: veronderstelde versus
feitelijke kostenstructuur58    BIJLAGEWerkprogramma 2004 voor de Raad van de financiële verhoudingen70HOOFDSTUK 1: INLEIDING EN SAMENVATTING1.1 Inleiding1.1.1 Doel en inrichting POR 2004Het Periodiek Onderhouds Rapport (POR) is een jaarlijks rapport, dat tot
doel heeft inzicht te geven in de werking van het verdeelstelsel van het gemeentefonds,
in relatie tot de ontwikkeling van de kostenstructuur bij de gemeenten. Ook
geeft het POR inzicht in vraagstukken die spelen in het kader van de financiële
verhouding Rijk – gemeenten in bredere zin, voor zover die gevolgen
hebben voor de verdeelsystematiek.De achtergrond van het POR ligt in de parlementaire behandeling van de
Financiële Verhoudingswet. Toen werd geconstateerd dat het nodig is om
het verdeelstelsel van het gemeentefonds voortdurend op zijn werking te bezien
en indien nodig bij te stellen, zodat grote schoksgewijze veranderingen als
in 1997 zouden kunnen worden vermeden.Jaarlijks voeren de fondsbeheerders dit periodiek onderhoud uit en dit
vindt zijn neerslag in het POR, dat als bijlage bij de begroting van het Gemeentefonds
aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. In het POR worden relevante ontwikkelingen
beschreven en geanalyseerd, en, indien daartoe aanleiding is, kunnen de bevindingen
leiden tot aanpassingen of bijstellingen.In het POR 2004 staan dan ook de twee volgende vragen centraal:1. Is het verdeelstelsel van het gemeentefonds nog
in voldoende mate in overeenstemming met de ontwikkeling van de kostenstructuur
van de gemeenten?Om deze vraag te beantwoorden is in de afgelopen jaren een Scan ontwikkeld,
waarbij de algemene uitkering uit het gemeentefonds wordt geconfronteerd met
de gegevens zoals die uit de gemeentelijke begrotingen naar voren komen. De
bevindingen worden, deels in grafische vorm, gepresenteerd in hoofdstuk 3.2. Welke onderhoudsvraagstukken doen zich voor in de
werking van het stelsel? Het gaat daarbij om onderhoud aan de werking van
het stelsel als zodanig (bijvoorbeeld aanpassing van clusters of van maatstaven),
maar ook om de effecten die beleidsvoornemens en maatregelen van het Rijk
hebben op de verdeelsystematiek en op de financiële verhouding in den
brede.De onderwerpen die voortvloeien uit deze twee vragen zijn opgenomen op
een Onderhoudsagenda. (zie figuur 1.2.) Deze Onderhoudsagenda geeft tevens
bij elk onderwerp weer in welke fase van onderhoud dit onderwerp zich bevindt.
Er zijn drie fasen: signalering, onderzoek en aanpassing. Signalering betekent
dat het onderwerp door de fondsbeheerders wordt gevolgd, onderzoek betekent
dat er nader onderzoek naar plaatsvindt en aanpassing houdt in dat daadwerkelijke
aanpassingen in de financiële verhouding c.q. in het verdeelstelsel aan
de orde zijn.Indien relevant is aangegeven op welk uitgavencluster van het gemeentefonds
het onderwerp betrekking heeft. Bij elk onderwerp is tevens aangegeven wanneer
de Tweede Kamer opnieuw zal worden geïnformeerd. 1.1.2 Andere rapportages financiële verhoudingNaast het Periodiek OnderhoudsRapport zijn nog andere documenten voor
de fondsbeheerders van belang in het kader van hun verantwoordelijkheid voor
de financiële verhouding.Financieel Overzicht Gemeenten (FOG)Waar het POR zich vooral concentreert op de werking van het verdeelstelsel,
is de focus van het Financieel Overzicht Gemeenten (kortweg FOG) gericht op
de (uit)werking van de normeringssystematiek die bepalend is voor de voeding
van het gemeentefonds.Kort gezegd: het POR richt zich op de verdeling, het FOG richt zich op
de omvang. Het FOG probeert daartoe inzicht te verschaffen in de financiële
ruimte van gemeenten, waarbij niet alleen de algemene uitkering uit het gemeentefonds
van belang is, maar vooral ook het scala aan specifieke uitkeringen, die doorgaans
ook beslag leggen op de financiële ruimte van gemeenten, alsmede de gemeentelijke
eigen inkomsten en vermogens. Het FOG vervult een rol bij het halfjaarlijks
bestuurlijk overleg met de VNG over de normering.Het geschetste onderscheid tussen FOG en POR is overigens nog niet geheel
uitgekristalliseerd, hoofdzakelijk doordat het FOG nog in ontwikkeling is
en ook het POR zich permanent ontwikkelt. Daardoor zullen de bestaande contouren
in de komende jaren steeds verder worden uitgewerkt.Overzicht Specifieke Uitkeringen (OSU)Daarnaast is er nog het Overzicht Specifieke Uitkeringen (kortweg OSU),
dat een overzicht geeft van alle specifieke uitkeringen: de omvang, het bestuurlijk
arrangementen, de verantwoordingsregels, enzovoort.Monitor Inkomsten uit Lokale HeffingenJaarlijks brengt het kabinet een monitor uit waarin de ontwikkeling van
de lokale heffingen in het lopend jaar wordt weergegeven en geanalyseerd.
Op basis van deze gegevens formuleert het kabinet in het MILH een oordeel
over de ontwikkeling van de lokale heffingen.Circulaires gemeentefondsTwee keer per jaar, in mei en september (en indien nodig vaker) verschijnt
de circulaire gemeentefonds. Deze informeert de gemeenten over de laatste
stand van zaken met betrekking tot de algemene uitkering. Voor gemeenten is
dit essentiële informatie voor hun eigen begrotingscyclus.De circulaire geeft de ontwikkelingen weer die van invloed zijn op de
algemene uitkering en hun financiële doorwerking. Dat betekent dat veel
onderwerpen die in het POR centraal staan, ook in de circulaire een belangrijke
plaats hebben. De circulaire dient daarbij primair als informatievoorziening
richting de gemeenten, waarbij de Tweede Kamer de circulaire ter kennisneming
ontvangt. Het POR dient primair als informatievoorziening richting het parlement,
het POR wordt echter wel ter kennisneming aan de gemeenten gezonden.Deze rapportages samen geven invulling aan de verantwoordelijkheid van
de minister van BZK en de minister van Financiën voor de financiële
verhouding in den brede, zoals vastgelegd in de gemeentewet en de financiële
verhoudingswet. 1.1.3 Opbouw van het POR 2004De opbouw van dit POR is als volgt:Hoofdstuk 2 behandelt de onderhoudsagenda van het afgelopen jaar. In feite
is hoofdstuk 2 een terugblik, waarbij de onderwerpen van de onderhoudsagenda
die in het POR 2003 waren geagendeerd worden langsgelopen en per onderwerp
wordt gerapporteerd welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan. Aan de hand
daarvan is opnieuw bepaald in welke fase van het onderhoud de onderwerpen
zich bevinden (signalering, onderzoek of aanpassing). Zodoende wordt duidelijk
hoe de ontwikkelingen van het afgelopen jaar hebben geleid tot veranderingen
in onderhoudsfase.Hoofdstuk 3 bestaat uit de Scan. Daarin wordt op het niveau van de clusters
weergegeven hoe de uitkomsten van de verdeelsystematiek zich verhouden tot
de gegevens uit de gemeentelijke begrotingen. Belangrijke bevindingen uit
de Scan kunnen leiden tot agendering op de onderhoudsagenda.1.2 Samenvatting van de belangrijkste bevindingenHoofdstuk 2Op een aantal lopende onderwerpen van de onderhoudsagenda hebben zich
relevante ontwikkelingen voorgedaan. Dit betreft zowel onderwerpen die rechtstreeks
samenhangen met de verdeelsystematiek als onderwerpen die voortkomen uit beleidsvoornemens
van departementen. De Kamer is over een deel van deze onderwerpen reeds geïnformeerd
bij de Voorjaarsbrief van de Minister van BZK (Tweede Kamer Vergaderjaar 2002–2003,
28 600B, nr 11).Belangrijke ontwikkelingen deden zich voor ten aanzien van het Fonds Werk
en Inkomen, C2000 en Dualisering.Op een aantal onderwerpen is er in het afgelopen jaar weinig voortgang
geweest. Daarom zijn deze onderwerpen wel vermeld, maar worden in dit POR
niet verder toegelicht. Hoofdstuk 3De Scan geeft een interessant beeld te zien. In de eerste plaats kan worden
geconcludeerd dat het verdeelstelsel in zijn algemeenheid bezien goed werkt.
Op afzonderlijke beleidsclusters kunnen er wel verschillen optreden tussen
de uitkomst van het verdeelstelsel en de gemeentelijke begrotingen, maar zolang
deze binnen een bepaalde grens blijven is er geen aanleiding voor nadere analyse.
Een bedrag van € 5 per inwoner achten de fondsbeheerders daarvoor
een goede maatstaf.Uitgaande van deze maatstaf laat de scan op enkele clusters een substantiële
afwijking zien. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de clusters Zorg en Bijstand
en VHROSV. Op deze clusters zijn reeds herijkings-trajecten in gang gezet.
Deze staan op de Onderhoudsagenda. Voor het cluster Wegen en Water zijn de
afwijkingen nader onderzocht in het kader van de scan. Dit onderzoek levert
echter geen eenduidige oorzaak voor de afwijkingen op, die richtinggevend
zou kunnen zijn voor nader onderzoek. Mede gezien het feit dat het cluster
Wegen en Water per 2001 is geijkt en de «ijkverdeling» in de loop
van het invoeringstraject wordt gerealiseerd, zien de fondsbeheerders momenteel
geen reden voor nader onderzoek op dit cluster.Voor de clusters «Bestuursorganen» en «Openbare Orde
en Veiligheid» geldt dat de Scan ontwikkelingen laat zien, die waren
voorzien, maar zich met meer intensiteit en in een hoger tempo voordoen dan
verwacht. Dit heeft voor wat betreft het cluster Bestuursorganen naar verwachting
te maken met de kosten van dualisering. Bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid
ligt de oorzaak mogelijk bij de toegenomen aandacht voor veiligheid, preventie
en handhaving (onder meer als gevolg van Enschede en Volendam), meer cameratoezicht
op straat enzovoort. Dit uitgavencluster zal daarom in het komend jaar in
de onderzoeksfase worden geplaatst.Hoofdstuk 4Het aantal nieuwe beleidsvoornemens dat op de financiële verhouding
af komt, blijkt minder groot dan vorig jaar. Voor een belangrijk deel is dat
het gevolg van de kabinetswisselingen en de demissionaire perioden in het
afgelopen jaar. Ook zijn de meest recente ontwikkelingen als gevolg van het
Hoofdlijnenakkoord nog niet verwerkt. De Tweede Kamer zal hierover in de loop
van oktober/november afzonderlijk worden geïnformeerd. Daarom is een
afzonderlijk hoofdstuk 4 in dit POR achterwege gelaten.1.3 Korte toelichting op de werking van het verdeelstelselAlvorens in te gaan op de onderhoudsactiviteiten aan het verdeelstelsel
(hoofdstuk 2) en de resultaten van de scan (hoofdstuk 3) volgt hier een korte
toelichting op de uitgangspunten van het verdeelstelsel.De belangrijkste uitgangspunten zijn globaliteit en kostenoriëntatie.
Globaliteit, omdat het gemeentefonds geen geoormerkte budgetten bevat, maar
een algemene geldstroom is, waaraan geen bestedingsvoorwaarden zijn gesteld
zoals dat bij specifieke uitkeringen wel het geval is. Kostenoriëntatie
betekent dat deze globale verdeelsystematiek wel moet inspelen op belangrijke
verschillen in kostenstructuur tussen gemeenten. De verdeelsystematiek beoogt
namelijk een zodanige verdeling dat alle gemeenten over een gelijkwaardige
voorzieningencapaciteit kunnen beschikken bij een gelijke belastingdruk. Of
de voorzieningen in alle gemeenten hetzelfde zijn is daarbij niet relevant:
dat is een kwestie van gemeentelijk beleid. Waar het om gaat is dat gemeenten
een gelijkwaardige uitgangspositie hebben en niet vanwege bepaalde
structuurkenmerken een voor- of nadeel genieten. De belastingcapaciteit van
de gemeente wordt ook bij die afweging betrokken.Deze uitgangspunten zijn uitgewerkt in een stelsel van verdeelmaatstaven,
die met hun relatieve gewichten zijn gegroepeerd in zogenaamde clusters die
op globaal niveau een taakbeleidsveld bestrijken. Deze clusters vormen het
uitgangspunt van de scan – meso analyse van hoofdstuk 3, waar op clusterniveau
een vergelijking wordt gemaakt tussen de uitgaven volgens de gemeentelijke
begrotingen en de uitgaven zoals die door het verdeelstelsel aan een bepaald
cluster worden toebedeeld.Clusters zijn geijkt, waarbij bepaalde kostenfactoren wel, en andere niet
worden gehonoreerd. Een ijking bevat dus een expliciete normstelling.Zoals gezegd bevat het gemeentefonds een algemene geldstroom en is het
nadrukkelijk geen optelsom van verschillende deel-budgetten. In dat licht
zijn de fondsbeheerders dan ook uiterst terughoudend ten aanzien van de bepaling
van zogenaamde fictieve budgetten. Bij fictieve
budgetten gaat het om de vraag hoeveel «er in het gemeentefonds zit
voor taak xx». Onderstaande onderwerpen zijn aan de orde gesteld in het POR 2003, maar
hebben geen relevante ontwikkelingen laten zien in het afgelopen jaar. Dan
kan zijn doordat de voornemens vorig jaar nog dusdanig globaal waren, en op
de toekomst betrekking hadden, dat er ten opzichte van die vorige stand nog
niet veel is gebeurd. Ook kan het zijn dat onderwerpen zijn vertraagd of uitgesteld,
zonder dat de voor de financiële verhouding belangrijke vraagstukken
gewijzigd zijn.Deze onderwerpen zijn allen in de signaleringsfase geplaatst. De Tweede
Kamer wordt hierover bij het POR 2005 opnieuw geïnformeerd.Huiselijk geweldVerkeershandhavingJeugdcriminaliteitJeugdzorgHandhaven op niveauDoeluitkering brandweerTerritoriale congruentie van hulpverleningsdienstenModernisering GBAVeiligheid op scholenHandhaving leerplichtWetswijziging bekostiging onderwijs aan leerplichtige vreemdelingenVerbetering zwemvaardigheidBibliothekenArchiefbestelJonge monumentenVPB-plicht voor overheidsbedrijvenOnderwijshuisvestingModernisering instrumentarium geluidshinderBeleidsvernieuwing bodemsanering (BEVER)ISV budget stedelijke vernieuwingNota «Op grond van nieuw beleid»Wetvoorstel handhavingsstructuur milieuwetgevingWetsvoorstel wijziging wet milieubeheer: registratieplicht risico-situaties
gevaarlijke stoffen5e nota RO/stedelijke netwerkenSanering waterbodemsDecentralisatie en marktwerking openbaar vervoerWVGKinderopvang en buitenschoolse opvangJeugdzorgIndicatiestellingGebiedsgericht beleid (LNV)OpsporingssamenwerkingsverbandenFraude maatregelenAWBZ scheiden van wonen en zorgOALT HOOFDSTUK 2: ONDERWERPEN VAN DE LOPENDE ONDERHOUDSAGENDADit hoofdstuk bevat een rapportage over de ontwikkelingen op de verschillende
onderwerpen die in het POR2003 voor het jaar 2003 waren geagendeerd. Er wordt
verslag gedaan van de ontwikkelingen op de verschillende dossiers en op basis
daarvan wordt opnieuw gewogen in welke fase van het periodiek onderhoud het
onderwerp zich nu bevindt : signalering, aanpassing of onderzoek.In paragraaf 2.1 wordt eerst ingegaan op de onderhoudsonderwerpen die
voortkomen uit het verdeelstelsel zelf, vervolgens komen in paragraaf 2.2
de beleidsvoornemens van de departementen aan bod. In paragraaf 2.3 worden
drie onderwerpen toegelicht die weliswaar niet op de onderhoudsagenda van
2003 stonden, maar die in het afgelopen jaar van belang zijn geweest in verband
met de werking van het verdeelstelsel en die ook een politiek-bestuurlijk
aspect hebben. Het betreft gemeentelijke herindelingen, integratie-uitkeringen
en de uitname uit het gemeentefonds die samenhangt met de invoering van het
BTW-compensatiefonds.2.1 Onderwerpen uit het verdeelstelsel2.1.1 Clusters Bijstand en ZorgIn de clusters Bijstand en Zorg is de afgelopen jaren veel veranderd,
met name door de invoering van het Fonds Werk en Inkomen, en de decentralisatie
van de WVG en de onderwijshuisvesting. Deze veranderingen hebben ertoe geleid
dat de clusters Bijstand en Zorg niet langer goed zijn toegesneden op een
globale doch kostengeoriënteerde verdeling. Vanuit het periodiek onderhoud
is de noodzaak gebleken tot een herschikking van deze clusters tot drie nieuwe
clusters «Educatie», «Werk en Inkomen» en «Maatschappelijke
Zorg». In het voorjaar van 2002 heeft de Rfv daarover advies uitgebracht.
De Tweede Kamer is hierover afzonderlijk geïnformeerd in september 2002
(Tweede Kamer Vergaderjaar 2002–2003, 28 600, B, nr. 3).Zoals ook aan de Tweede Kamer gemeld, zijn de fondsbeheerders een onderzoek
begonnen om tot een goede herschikking van de clusters te komen, die ook toekomstbestendig
is in verband met de voornemens rond de nieuwe wet Werk en Bijstand. De tussenbevindingen
van het onderzoek, die zijn besproken in de ambtelijke begeleidingscommissie,
wijzen uit dat een nadere verdieping noodzakelijk is en wellicht zelfs een
herijking moet worden uitgevoerd. Dit betekent dat het onderzoek later zal
worden afgerond dan aanvankelijk voorzien; de resultaten worden op zijn vroegst
begin 2004 verwacht.2.1.2 Cluster VHROSVDit uitgavencluster moet worden herijkt omdat de uitgaven de laatste jaren
structureel afwijken van de middelen die beschikbaar komen via het verdeelstelsel
(zie de uitkomst van de scan, figuur 3.8).In eerste instantie is dit het gevolg van de grote wijzigingen die zich
hebben voorgedaan in het beleid ten aanzien van de volkshuisvesting en de
ruimtelijke ordening sinds het begin van de jaren 90 (de tijd waarop dit cluster
werd geijkt). De bruteringsoperatie, de gewijzigde rol van de corporaties,
de veranderingen op het gebied van Bouw- en Woningtoezicht etc. hebben de
kostenstructuur zodanig beïnvloed, dat herijking noodzakelijk is. Daarbij komt de ontwikkeling van de stadsvernieuwing, die in 2001 is opgegaan
in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Hierdoor bleek een
herschikking van de clusterformule noodzakelijk, waarbij de maatstaf Stadsvernieuwing
is vervangen door een maatstaf ISV. In samenhang daarmee zijn de bedragen
per eenheid bij de andere maatstaven van het cluster aangepast, waarbij echter
geen ijking aan de gemeentelijke kosten heeft plaatsgevonden. In 2005 wordt
het het ISV-budget bijgesteld, waardoor zo'n operatie opnieuw noodzakelijk
wordt. Zonder herijking van alle uitgaven op het beleidsterrein zullen de
omvang en de verdeling van het cluster dan weinig relatie meer kunnen vertonen
met de daadwerkelijke kosten van de gemeenten.Om die reden heeft de Rfv al eerder aangedrongen op zo spoedig mogelijke
herijking. De beheerders van het gemeentefonds hebben deze toegezegd voor
het jaar 2005. Dit najaar zal een kostenonderzoek plaatsvinden met als doel
publicatie van de nieuwe verdeling in de meicirculaire van 2004. De Tweede
Kamer zal in het voorjaar van 2004 eveneens worden geïnformeerd.2.1.3 Slappe bodem/bodemgesteldheid (motie Hoekema) (OA
2003)De motie Hoekema c.s. vraagt, tegen de achtergrond van een mogelijke onvoldoende
honorering van de factor drooglegging voor de gemeente Gouda, om een aanpassing
van de verdeling van het gemeentefonds (Kamerstukken II 2001/02, 28 000
B en C, nr. 12). Bij de voortgang van de uitvoering van de motie is het stadium
bereikt waarin wij ons een oordeel moeten vormen over de vraag of uitgevoerd
onderzoek een vervolg moet krijgen, en zo ja, welk vervolg. Wij zullen daarbij
de begeleidingscommissie bij het onderzoek betrekken en de opvattingen van
betrokken partijen in beeld brengen. De Tweede Kamer wordt zo snel mogelijk
geïnformeerd.2.2 Beleidsvoornemens departementen die de algemene uitkering
raken2.2.1 C 2000Het doel van het project C 2000 is de realisatie van een radio-communicatie-netwerk
met een landelijke dekking ten behoeve van politie, brandweer, ambulancediensten
en Koninklijke marechaussee. Benadrukt moet worden dat deze doelstelling van
C 2000 voor de fondsbeheerders in beginsel een gegeven is en dat geldt ook
voor het invoeringstraject van C 2000. De fondsbeheerders kijken primair naar
de gevolgen voor de financiële verhouding c.q. het gemeentefonds.De financiering van C 2000 is als volgt: het Rijk bekostigt de infrastructuur,
de projectorganisatie en de beheerskosten tot aan het moment dat C 2000 gebruiksklaar
is. De gebruikers van het netwerk zijn verantwoordelijk voor de kosten van
de invoering binnen hun organisatie en de vervangingskosten van de randapparatuur.Aangezien de centrale exploitatie bij BZK komt te liggen, worden de gemeenten
financieel ontlast vanwege taakverlichting van de brandweer. In verband daarmee
zal een overboeking plaatsvinden van het gemeentefonds naar de begroting van
BZK van € 7,26 miljoen op jaarbasis, met ingang van het moment waarop
C2000 ingaat. In de verdeelsystematiek van het fonds zal de uitlichting plaatsvinden
door uitname van een bepaald bedrag per inwoner. Dit valt in het uitgavencluster
Openbare Orde en Veiligheid. In het voorjaar van 2004 zal de Tweede Kamer
opnieuw worden geïnformeerd. 2.2.2 Dualisering gemeentebestuur.Over de kosten van dualisering is reeds in het vorige POR (het POR 2003)
bericht. Bij de inwerkingtreding van de wet Dualisering gemeentebestuur werd
bijna € 15 miljoen aan het gemeentefonds toegevoegd ter compensatie
van de direkte kosten voor de ontvlechting van wethouderschap en raadslidmaatschap.
Tevens werd door de Tweede Kamer bij motie verzocht om de financiële
gevolgen in kaart te brengen en daarover overleg te voeren met de VNG (Kamerstukken
II 2000/01, 27 751)Dit is inmiddels gebeurd; in overleg met de VNG heeft het Rijk onderzoek
uitgevoerd naar de kosten van invoering van dualisering bij gemeenten. Dit
onderzoek had tot doel te toetsen of de reeds voor dualisering aan het gemeentefonds
toegevoegde middelen toereikend zijn voor de kosten die het wetsvoorstel Dualisering
met zich brengt. Uit het onderzoek, dat eind 2002 onder een beperkt aantal
gemeenten is gehouden, komt naar voren dat het op basis van dit onderzoek
niet mogelijk is om tot feitelijke uitspraken te komen over de kosten van
dualisering.Het onderzoek maakt duidelijk dat er een zeer grote bandbreedte is in
de reëel door gemeenten gemaakte kosten. Ter compensatie van een deel
van de dualiseringskosten is met ingang van 2002 € 32,5 miljoen
aan het gemeentefonds toegevoegd, oplopend tot € 35,9 miljoen vanaf
2006. Deze compensatie betreft de kosten voor de vergoedingen van de extra
raadsleden, de griffier en de rekenkamer(functie). Aannemelijk is dat de totale
kosten van de dualiseringsoperatie hoger zijn, waarbij de omvang van het verschil
wel mede afhangt van de keuzen die gemeenten hierin maken. Aangezien dualisering
met name een nieuwe wijze van politiek bedrijven behelst, gericht op het stimuleren
van de kwaliteit van de lokale democratie, acht de regering het gerechtvaardigd
dat van de gemeenten een eigen inspanning wordt gevraagd om de hogere kosten
zelf te bekostigen. De in de memorie van toelichting van de Financiële-verhoudingswet
gememoreerde voorkeursvolgorde geeft aan dat daarbij in eerste instantie wordt
uitgegaan van de eigen inkomsten. Op het bestuurlijk overleg normering (voorjaar
2004) zal opnieuw met de VNG worden overlegd over dit dossier. Dit valt in
het uitgavencluster Bestuursorganen, de ontwikkeling zal worden gemonitord
via de Scan. De Tweede Kamer zal in het voorjaar van 2004 opnieuw worden geïnformeerd.2.2.3 LeerlingmaatstafDe afgelopen jaren heeft een proces van integratie van de voormalige onderwijssoorten
VBO, MAVO en VSO plaatsgevonden. Dit heeft geleid tot een nieuwe afbakening
van speciaal onderwijs en voortgezet onderwijs. Als gevolg daarvan is een
kleine verschuiving opgetreden in het aantal leerlingen speciaal onderwijs.
Een dergelijke verschuiving beïnvloedt, via de leerlingmaatstaf, de hoogte
van de algemene uitkering uit het gemeentefonds voor individuele gemeenten.
Omdat het echter om een zeer klein aantal leerlingen gaat (ca 6000) is het
effect nagenoeg nihil. Dit valt binnen het cluster Zorg, vanaf 2005 naar waarschijnlijkheid
in het nieuwe cluster Educatie (zie 2.2.1) Dit onderwerp is afgerond en wordt
afgevoerd van de onderhoudsagenda.2.2.4 LeerlingenvervoerAan het gemeentefonds zijn extra middelen toegevoegd voor het leerlingenvervoer.
Dit als gevolg van wijziging van de zitplaatsregeling. Het betreft een bedrag
van € 12 miljoen euro. Dit is in het gemeentefonds verdeeld via
de maatstaf jongeren (cluster Zorg). Voor het overige zijn geen toevoegingen aan het gemeentefonds gedaan in
verband met een algemene kostenstijging in het leerlingenvervoer. Naar het
voorkomen van een dergelijke kostenstijging is wel onderzoek gedaan, maar
het onderzoek gaf onvoldoende houvast om een, door het rijksbeleid veroorzaakte,
kostenstijging daadwerkelijk aan te wijzenOverigens wordt de kostenontwikkeling door de fondsbeheerders gevolgd
op het niveau van de beleidsclusters. Deze valt binnen het cluster Zorg, dat
nader wordt onderzocht in verband met herschikking (zie 2.2.1), mogelijk vanaf
2005 in het cluster Educatie. Dit onderwerp is afgerond en wordt afgevoerd
van de onderhoudsagenda.2.2.5 Algemeen Maatschappelijk WerkHet Algemeen Maatschappelijk Werk behoort tot de kerndisciplines van de
eerstelijnsgezondheidszorg. Bij het AMW bleek echter niet in alle gemeenten
voldoende capaciteit aanwezig. Voor uitbreiding van capaciteit bestond een
breed draagvlak, ook in de Tweede Kamer. Tegen die achtergrond is besloten
om vanaf 1 januari 2000 € 11,34 miljoen ter beschikking te stellen
voor capaciteitsuitbreiding. De middelen hiervoor worden zó verdeeld,
dat de stimuleringsbijdrage van het Rijk door de gemeente wordt verdubbeld.
Op die manier kan een bijdrage van € 22,7 miljoen op jaarbasis beschikbaar
komen. Hiervoor is de Tijdelijke Stimuleringsregeling AMW opgesteld. Deze
regeling loopt tot 2004. Met ingang van 2004 worden de middelen toegevoegd
aan het gemeentefonds. Binnen het verdeelsysteem valt dit in het cluster Zorg.
Dit onderwerp is afgerond en wordt afgevoerd van de onderhoudsagenda.2.2.6 Wet Werk en BijstandHet wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand dat in het voorjaar van 2003 bij
de Tweede Kamer is ingediend, heeft op verschillende manieren gevolgen voor
de financiën van de gemeente.2.2.6a Gemeentelijk categoriaal inkomensbeleidHet wetsvoorstel Werk en Bijstand, dat in mei 2003 bij de Tweede kamer
is ingediend (Kamerstukken II 2002/3, 28 870, nr 1 e.v.) voorziet in
een beëindiging van de categoriale bijzondere bijstand. Gemeenten zullen
bijzondere bijstand weer gaan toekennen op basis van een individuele toetsing.
Dit gaat gepaard met een uitname van € 70 miljoen uit het gemeentefonds.
Dit voornemen was reeds opgenomen in het Strategisch Akkoord van kabinet-Balkenende
I.De uitname zal zeer waarschijnlijk worden geëffectueerd met ingang
van 2004, de beoogde inwerkingtredingsdatum van de wet.2.2.6b Beperking gemeentelijk minima-beleidIn het Hoofdlijnenakkoord van het nieuwe kabinet is een verlaging van
de algemene uitkering met € 150 miljoen verwerkt in verband met
de beperking van het gemeentelijk minimabeleid. Uitgangspunt bij de beperking
van het gemeentelijk minima-beleid is een niveau van de bijzondere bijstand
per bijstandsgerechtigde, dat vergelijkbaar is met het niveau midden jaren
'90. 2.2.6c Fonds Werk en InkomenHet wetsvoorstel Wet Werk en Bijstand voorziet in een volledige budgettering
van de bijstanduitgaven. De declaratiesystematiek wordt daarmee verlaten en
gemeenten krijgen voortaan een budget waarmee ze in principe de bijstandswet
moeten uitvoeren. Doel is de gemeenten te prikkelen tot een efficiënte
en effectieve uitvoering van de bijstand, met veel nadruk op uitstroom.Het budget zal over de gemeenten worden verdeeld volgens de maatstaven
van het «objectief verdeelmodel». Dit is van toepassing voor gemeenten
met 60 000 inwoners of meer en gedeeltelijk voor gemeenten van 40 000
tot 60 000 inwoners. Het objectief verdeelmodel wordt stapsgewijs in
vier jaar volledig ingevoerd, waarbij de herverdeeleffecten vooraf worden
beperkt. Dit omdat het model nog niet zodanig werkt dat herverdeeleffecten
inderdaad het gevolg zijn van gemeentelijk beleid.Het eigen risico van gemeenten wordt aan een maximum gebonden van 10%
van het budget. Komt een gemeentelijk budgettekort daarbovenuit, dan kan de
gemeente een beroep doen op een aanvullende uitkering. Een toetsingscommissie
oordeelt over zo'n aanvraag en kan daarbij ook ideeën aandragen voor
de verbetering van het objectief verdeelmodel.Het voorstel heeft belangrijke financiële gevolgen voor de gemeenten.
Vanuit het oogpunt van de financiële verhouding Rijk–gemeenten
zijn er twee kernaspecten. In de eerste plaats is van essentieel belang dat
het zgn. objectief verdeelmodel voor de verdeling van het bijstandsbudget
over de gemeenten goed werkt, zodat eventuele tekorten bij gemeenten niet
het gevolg zijn van een tekortkoming in de verdeling. Het model voldoet op
dit moment nog niet aan die eis. Daarom zullen de herverdeeleffecten vooraf
worden beperkt.In de tweede plaats is van belang dat het financieel risico dat gemeenten
lopen begrensd wordt door een risicodrempel. Wanneer gemeenten immers met
grote budgettekorten geconfronteerd zouden worden, kan dit ten koste gaan
van andere belangrijke gemeentelijke taken, danwel kan dit leiden tot een
verhoging van gemeentelijke belastingen. In het uiterste geval zou zelfs een
beroep op artikel 12 van de financiële verhoudingswet kunnen volgen,
hetgeen ten laste zou komen van het gemeentefonds en dus van de collectiviteit
van gemeenten.De beoogde inwerkingtredingsdatum van het wetsvoorstel is 1 januari 2004.
Het objectief verdeelmodel zal via een groeipad worden ingevoerd: 25% in 2003,
40% in 2004, 60% in 2005, 80% in 2006 en 100% in 2007.Uiteraard zijn de fondsbeheerders bij de ontwikkelingen van deze voornemens,
en de uitwerking daarvan in wetsvoorstel en AMvB's, nauw betrokken. Ook de
implementatie en inwerkingtreding zal door de fondsbeheerders intensief worden
gevolgd. In het voorjaar van 2004 zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.2.2.7 Archeologie: verdrag van VallettaIn het POR 2003 werd melding gemaakt van de implementatie van het verdrag
van Valletta. Kern van dit voorstel is dat bij ruimtelijke ordening in een
zo vroeg mogelijk stadium rekening wordt gehouden met archeologische bodemschatten.
De provincies wijzen archeologisch waardevolle gebieden aan; binnen die gebieden
worden gemeenten verantwoordelijk voor het verlenen van de benodigde vergunningen.In het POR 2003 werd uitgegaan van implementatie in 2004, door de kabinetswisseling
en de demissionaire periode in de tussentijd is het traject van het wetsvoorstel
vertraagd. Er wordt nu uitgegaan van inwerkingtreding in 2005. Met ingang
van dat jaar is een overheveling van € 9 miljoen voorzien
van de begroting van OCW naar het gemeente- en provinciefonds. Voor de jaren
voorafgaand aan de inwerkingtreding is een tijdsevenredig bedrag voorzien
in verband met aanloopkosten. Dit onderwerp blijft op de onderhoudsagenda;
in het voorjaar van 2004 wordt de Tweede Kamer opnieuw geïnformeerd.2.2.8 Wet op de Ruimtelijke OrdeningDe invoering van de nieuwe WRO leidt bij provincies en gemeenten tot een
wijziging in het takenpakket. Teneinde inzicht te verwerven in de financiële
en organisatorische gevolgen is nagegaan in hoeverre er sprake is van een
verschuiving in de omvang en de aard van het takenpakket en hoe zich dat qua
bestuurlijke kosten verhoudt tot taken die in het kader van de huidige WRO
worden uitgevoerd.Uit het door een extern bureau uitgevoerde onderzoek blijkt dat een aantal
veranderingen die de nieuwe WRO met zich meebrengt, voor gemeenten financiële
effecten heeft. Het betreft met name incidentele kosten. Deze incidentele
kosten zijn toe te schrijven aan het uitvoeren van een «inhaalslag»
voor het actualiseren en opschalen van het bestemmingsplanbestand. Het wetsvoorstel
is bij de Tweede Kamer ingediend (Tweede Kamer vergaderjaar 2002–2003,
28 916). Besluitvorming over eventuele compensatie van incidentele kosten
vindt plaats bij de Invoeringswet. In het voorjaar van 2004 wordt de Tweede
Kamer opnieuw geïnformeerd.2.2.9 BommenregelingSinds enige jaren is sprake van een sterke toename van activiteiten die
betrekking hebben op de opsporing en ruiming van explosieven uit de Tweede
Wereldoorlog. Als gevolg daarvan wordt door de gemeenten een groter beroep
gedaan op het tijdelijke Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede
Wereldoorlog. In verband daarmee is het tijdelijke Bijdragebesluit gewijzigd
per 1 januari 2003. Onder meer is aangepast de maximale vergoeding en de berekening
van de drempelbijdrage. Bij het Strategisch Akkoord is daarvoor € 45
miljoen incidenteel beschikbaar gesteld door het Rijk. Vanaf 2003 is structureel € 30
miljoen beschikbaar gesteld (op jaarbasis). Het gewijzigde tijdelijke Bijdragebesluit
is op 1 januari 2003 in werking getreden. Momenteel wordt gewerkt aan
een definitieve regeling. De Tweede Kamer wordt hierover in het Voorjaar van
2004 opnieuw geïnformeerd.2.2.10 Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving»In het POR2003 werd aangekondigd dat de veiligheidsambities in het strategisch
akkoord zouden worden uitgewerkt in een actieprogramma voor Veiligheid. Daarin
zou de verwachte inzet van de ketenpartners in de veiligheidsketen benoemd
worden, waaronder de inzet van de gemeenten als verantwoordelijke voor het
integrale lokale veiligheidsbeleid. Op basis van dit programma zouden resultaatsafspraken
met de verschillende ketenpartners worden gemaakt.Op 16 oktober 2002 heeft het kabinet de nota «Naar een veiliger
samenleving» (TK 2002–2003, 28 684, nr. 1) aangeboden. De
hoofddoelstelling van dit Veiligheidsprogramma is een reductie met –
indicatief – circa 20% tot 25% van criminaliteit en overlast in de publieke
ruimte die vanaf 2006 in het vizier moet komen. Beleidsspeerpunten zijn veelplegers,
risicojongeren en urgentiegebieden. De nota is in het wetgevingsoverleg van 2 december 2002 met de Tweede
Kamer besproken. Tijdens dit overleg is een motie van het lid Cornielje ingediend
om met betrekking tot de uitvoering van de nota de essentie van de procedureregeling
van de grote projecten in te bedden in de VBTB-systematiek. Op 16 mei 2003
bood het kabinet de eerste voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer aan (TK
2002–2003, 28 684, nr. 9). De tweede voortgangsrapportage wordt
rond 1 oktober aan de Kamer aangeboden. In het hoofdlijnenakkoord heeft het
kabinet aangegeven dat het veiligheidsprogramma zal worden uitgevoerd en aangevuld.In het veiligheidsprogramma is opgenomen dat het kabinet wil komen tot
afspraken met gemeenten. Hierover is de Kamer bericht op 4 juli 2003 (TK 2002–2003,
21 062, nr. 108). Ten behoeve van de bekostiging van deze output-afspraken
wordt de Bijdrageregeling Sociale Integratie en Veiligheid per 1 januari
2004 aangepast. Voor de sluitende aanpak wordt de regeling structureel aangevuld
met de zgn. Rietkerk-gelden (€ 5 mln. per jaar). In 2004 wordt daarnaast € 10
mln. toegevoegd aan de regeling ten behoeve van de output-afspraak over toezicht.
De aangepaste regeling wordt in het najaar in de Staatscourant gepubliceerd.
Het kabinet streeft naar het afsluiten van een vervolg-bestuursakkoord op
hoofdlijnen dit najaar.Dit onderwerp is in de onderzoeksfase, de Tweede Kamer wordt in het voorjaar
van 2004 opnieuw geïnformeerd.2.2.11 Verfijning Omvangrijke Opgave WoningbouwDe maatstaf omvangrijke opgave woningbouw is niet eerder in het POR aan
de orde geweest. Het betreft een maatstaf die op dit moment voor een beperkt
aantal gemeenten (totaal 10) relevant is. In de memorie van toelichting bij
de Financiële-verhoudingswet is uiteengezet dat er uit oogpunt van kostenoriëntatie
geen reden is de maatstaf in stand te houden. (zie Kamerstukken II 1995/96,
24 552, nr. 3, blz. 32). De maatstaf is bij wijze van overgangsregeling
van toepassing gebleven vanwege de destijds reeds gemaakte afspraken in het
kader van VINEX.Inmiddels is duidelijk geworden dat een aantal van de betrokken gemeenten
niet in staat is de woningbouwtaakstelling die zij volgens een Vinex-uitvoeringsconvenant
hebben, vóór 1 januari 2005 volledig te realiseren. De
vertraging in de bouw brengt met zich dat de gemeenten een deel van de uitkering
uit hoofde van de maatstaf mislopen, omdat de gemeenten voor woningen die
na 2004 worden gerealiseerd geen uitkering ontvangen.De fondsbeheerders menen dat dat niet in overeenstemming is met het oogmerk
van de overgangsregeling. Daartoe hebben de fondsbeheerders een oplossing
uitgewerkt, die inhoudt dat de gemeenten voor de jaren 2003, 2004, 2005 en
2006 een nog exact vast te stellen gelijk bedrag per jaar ontvangen. Geen
enkele gemeente gaat er op die manier op achteruit, terwijl wel duidelijk
blijft vaststaan dat de regeling eindig is.De AMvB waarin dit is geregeld, zal worden gewijzigd. Tot dan blijft het
onderwerp op de onderhoudsagenda van het POR, in de aanpassingsfase.2.2.12 WGR+De looptijd van de Kaderwet Bestuur in Verandering is verlengd tot 1 januari
2005. Het kabinet heeft inmiddels besloten de WGR + als leidraad te nemen
voor het bestuurlijk arrangement na die datum. Het wetsvoorstel Bestuur in
Stedelijke Regio's is daarmee van de baan. Dit onderwerp blijft in op de onderhoudsagenda. In het voorjaar van 2004
zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.2.2.13 Waterbeleid 21ste eeuwOp 2 juli 2003 is het Nationaal Bestuursakkoord Water ondertekend door
Rijk, Unie van waterschappen, provincies en VNG. Dit NBW bevat taakstellende
afspraken over doelen en maatregelenpakketten die nodig zijn om de waterhuishouding
op orde te brengen en te houden, rekening houdend met klimaatverandering,
bodemdaling en verstedelijking. De aanpak en uitvoering van de maatregelen
vindt gefaseerd plaats.De investeringen die zijn voorzien op korte termijn (periode 2003–2007)
komen primair voor rekening van provincies, waterschappen en gemeenten, Rijk
en EU-subsidieregelingen. Het Rijk stelt aanvullend als co-financiering voor
de periode 2004-2007 eenmalig een bedrag van totaal 100 miljoen euro beschikbaar
voor de aanpak van regionale wateroverlast, conform het nieuwe regeerakkoord.
Ook spant het Rijk zich in om zo mogelijk reeds per 1 januari 2004 één
financieringsloket voor de bundeling van bestaande geldstromen voor zowel
het landelijke als het stedelijke gebied te realiseren (mits Europese wet-
en regelgeving dit toestaat). Nog niet alle aspecten van de financiering zijn
helemaal duidelijk uitgekristalliseerd, zodat het ook nog niet precies duidelijk
is wat de gevolgen zijn voor de financiële verhouding. Daarom blijft
dit onderwerp op de onderhoudsagenda, in de onderzoeksfase. In het voorjaar
van 2004 zal de Tweede Kamer opnieuw worden geïnformeerd.2.3 Specifieke onderwerpen2.3.1 Gemeentelijke herindelingen/grootschalige grenscorrectiesDe Rfv heeft, op verzoek van de Vaste Kamercommissie voor BZK, onderzoek
gedaan naar de kosten van gemeentelijke herindelingen in de provincie Overijssel.
Het rapport is in februari 2003 aan de Tweede Kamer verzonden. De reactie
van de fondsbeheerders op het Rfv-rapport is eveneens naar de Tweede Kamer
verzonden (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 600 B en C,
nr. 11). De fondsbeheerders zijn daarbij ook ingegaan op het standpunt naar
aanleiding van de grenscorrecties rond Den Haag.Kort gezegd luidt de reactie van de fondsbeheerders dat zij in de bevindingen
van de Rfv een bevestiging zien van de juistheid van de destijds vastgestelde
beleidslijn voor de compensatie van kosten via de maatstaf herindeling in
het gemeentefonds. Voor deze maatstaf zijn drie criteria in samenhang van
belang:1. de kosten van frictie, gewenning;2. de mogelijke daling van de algemene uitkering uit het gemeentefonds;3. de eventuele negatieve financiële prikkel bij gemeenten waar herindeling
aan de orde is te verminderen.Een belangrijk voordeel is dat de hoogte van de uitkering op grond van
de maatstaf vooraf duidelijk is. Minstens even belangrijk is het dat er voor
een globale systematiek is gekozen (en dus niet voor een specifieke uitkering
of een declaratie-systeem), waardoor de fondsbeheerders op gepaste afstand
kunnen blijven van de besluitvorming in de betrokken gemeenten. 2.3.2 Integratie-uitkeringenIn de inleiding in hoofdstuk 1 werd toegelicht dat integratie-uitkeringen
niet vallen onder het deel van het gemeentefonds dat volgens de maatstaven
wordt verdeeld. Integratie-uitkeringen zijn «apart gezet» binnen
het gemeentefonds, het gaat daarbij om gelden die naar het gemeentefonds worden
overgeheveld maar die vooralsnog niet via de sleutel kunnen worden verdeeld
omdat dat onaanvaardbare herverdeeleffecten zou opleveren. Uiteraard is dit
in beginsel strijdig met de uitgangspunten van de fondsen zoals in bovenstaande
uiteengezet (geen bundeling van aparte geldstromen, globaal karakter). Daarom
is een integratie-uitkering altijd een tijdelijke oplossing, in afwachting
van een definitieve oplossing. In de financiële verhoudingswet wordt
voorgeschreven dat de einddatum meteen bij aanvang al moet worden aangegeven.De volgende integratie-uitkeringen zijn op dit moment in het gemeentefonds
aanwezig:• integratie-uitkering precario € 36,9 miljoen• integratie-uitkering Fvw 2e tranche € 5,9 miljoen• integratie-uitkering Verdi € 2,7 miljoen• integratie-uitkering WUW-middelen € 44,9 miljoen.De totale omvang van het gemeentefonds is ca € 12,5 miljard.Omtrent de integratieuitkering Verdi is het volgende te melden. De integratie-uitkering
Verdi had een voorziene afloopdatum per 11-2003. Het betreft middelen die
in 1998 zijn toegevoegd aan het gemeentefonds en het provinciefonds als compensatie
voor personele kosten voor de uitvoering van het Verdi-convenant. Er is gekozen
voor een integratie-uitkering omdat de taken en bevoegdheden én de
gelden verschillend zijn verdeeld tussen gemeenten, provincies en kaderwet-regio's;
in deze constellatie was een integratie-uitkering de enige manier om oneerlijke
herverdeeleffecten te voorkomen. Dit was bedoeld als tijdelijk; de kaderwet-regio's
zouden immers worden opgeheven met ingang van 2003 (einde looptijd Kaderwet
Bestuur in Verandering). De rechtstreekse uitkering aan de kaderwet-regio's
zou dan vervallen en alle geldstromen zouden dan via gemeente-en provinciefonds
gaan lopen; op dat moment zouden de integratieuitkeringen in de fondsen kunnen
«invoegen».Inmiddels is echter de looptijd van de Kaderwet met twee jaar verlengd
(dus tot 2005). De fondsbeheerders hebben niettemin toch willen bezien of
het verantwoord zou zijn de integratie-uitkering conform de oorspronkelijke
regeling te beëindigen en hebben daartoe overleg gevoerd met de verschillende
betrokken partijen (koepel van kaderwetbesturen SKVV, VNG, IPO en ministerie
van VenW). Er bleek echter geen aanvaardbare wijze te bedenken om de integratie-uitkering
te beëindigen, zo lang de bestuurlijke taak- en bevoegdheidsverdeling
vooralsnog ongewijzigd blijft. Daarom is besloten de looptijd van de integratie-uitkering
ook te verlengen tot 1-1-2005.2.3.3 Uitname wegens het BTW-compensatiefondsMet ingang van het jaar 2004 wordt de algemene uitkering uit het gemeentefonds
met bijna € 1,1 miljard verlaagd ten behoeve van het BTW-compensatiefonds.
Dit is een grote operatie, die alle uitgavenclusters van het fonds betreft.
De verlaging is gebaseerd op onderzoek van het bureau Cebeon, waarin voor
het jaar 2002 per cluster het aandeel is nagegaan van de BTW in het totaal
van de clusteruitgaven (zie POR2003, § 2.2.16). Op grond van dit
onderzoek is de uitname per cluster voor het jaar 2004 berekend.
Het resultaat is in mei 2003 aan de gemeenten meegedeeld in een afzonderlijke
circulaire.De uitname heeft een voorlopig karakter. In de loop van 2004 zullen realisatiecijfers
ter beschikking komen over de daadwerkelijke BTW-claims van de gemeenten.
Op grond daarvan zal de verlaging van de algemene uitkering definitief bepaald
worden met ingang van het uitkeringsjaar 2005. Het verschil tussen de definitieve
en de voorlopige uitname over het uitkeringsjaar 2004 zal verwerkt worden
in een eenmalige maatregel, die eveneens in het jaar 2005 zal worden geëffectueerd. 3. SCAN3.1 InleidingIn het kader van het onderhoud van het verdeelstelsel van het gemeentefonds
worden veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur op clusterniveau
op stelselmatige wijze en vanuit een geobjectiveerd referentiekader gevolgd.
Hiertoe wordt een instrumentarium gebruikt dat de scan wordt genoemd. Het doel van de scan is wijzigingen in de kostenstructuur
te signaleren die mogelijk consequenties voor de verdeling kunnen hebben.De scan is bedoeld als eerstelijnsdiagnose, die correspondeert met de
eerste fase van het periodiek onderhoud: de signalering. Op basis van de scan wordt een bestuurlijk oordeel gevormd over
de vraag of het signaal van een bepaalde verandering in de kostenstructuur
aanleiding geeft tot nader onderzoek; de tweede
fase van het periodiek onderhoud. Vanuit de resultaten van dit onderzoek kan –
indien daartoe aanleiding is – vervolgens besloten worden tot de derde
onderhoudsfase; de fase van aanpassing, waarin
voorstellen tot aanpassing van de financiële verhouding worden ontwikkeld.In dit hoofdstuk worden achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld.
Paragraaf 3.2 geeft een samenvatting van de uitkomsten van de scan en de conclusies
die hieraan verbonden worden. In paragraaf 3.3 wordt de achterliggende methodiek
bij de scan kort samengevat. In paragraaf 3.4 worden de resultaten van de
scan voor de jaren 1999 t/m 2003 weergegeven.3.2 ConclusiesTen aanzien van de ontwikkeling van de gemeentelijke netto-uitgaven1,2 geldt dat
gemeenten voor 2003 op bijna alle clusters meer uitgeven dan in 2002 (zie
figuur 3.5). Dit geldt met name voor de clusters Zorg, Bestuursorganen en
Openbare Orde en Veiligheid. Het uitgavenniveau voor de clusters Riolering
en Reiniging blijft vrijwel gelijk. Het cluster Bijstand/Sociale Dienst laat
voor het eerst sinds jaren een lichte stijging van de begrote netto-uitgaven
zien.Het uitgangspunt van de scan is het tijdig signaleren van mogelijke verstoringen
in het verdeelstelsel, van waaruit tot nader onderzoek naar deze verstoringen
kan worden besloten. De uitkomsten van de scan geven meerjarige afwijkingen
aan op de clusters Bijstand, Zorg, VHROSV, Reiniging, Wegen en Water en Bestuursorganen
(zie figuur 3.8). Bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid is voor het
jaar 2003 een afwijking geconstateerd. Op het cluster Reiniging na, geldt
voor deze clusters dat zij in de onderzoeksfase zitten of komen of binnen
de scan in een volgende editie van het POR aanvullend worden geanalyseerd.
Op de clusters Bijstand en Zorg is onderzoek gaande (zie § 2.1.1).
Op het cluster VHROSV staat een herijkingsonderzoek gepland voor het najaar
van 2003 (zie § 2.1.2).De afwijking op het cluster Reiniging wordt veroorzaakt door het niet-kostendekkend
zijn van gemeentelijke inkomsten op dit cluster bij het merendeel van de gemeenten.
Bij gemeenten met een duidelijke onderdekking op dit cluster is het aannemelijk
dat deze bekostigd wordt vanuit inkomsten Onroerende Zaakbelasting. Ten aanzien
van de wijze vandekking van uitgaven op het cluster is dan sprake
van gemeentelijk (woonlasten)beleid. In vergelijking met 2002 stijgt de gemiddelde
kostendekkendheid op zowel het cluster Reiniging als op het cluster Riolering.
Reden hiervoor kan de in 2002 voor het eerst aangekondigde afschaffing van
de OZB-gebruikers zijn; vooruitlopend op de afschaffing van deze belasting
kunnen gemeenten de bekostiging van de uitgaven hebben veranderd.Bij het cluster Wegen en Water blijven, net als in voorgaande jaren, de
netto-uitgaven van de gemeenten achter bij het aan dit cluster toegerekende
deel van de algemene uitkering. Ten opzichte van 2002 zijn in 2003 de gemeentelijke
uitgaven en het clusteraandeel binnen de algemene uitkering verder uit elkaar
gegroeid. Vanuit de onderliggende kwantitatieve gegevens en de meso-analyses
die op dit cluster zijn uitgevoerd kan geen eenduidige oorzaak voor de geconstateerde
afwijking worden aangegeven. Mede gezien het gegeven dat het cluster Wegen
en Water in 2001 herijkt is en de «ijkverdeling» in de overgangsperiode
gerealiseerd wordt, zien de fondsbeheerders geen reden voor nader onderzoek
op dit cluster.Bij het cluster Openbare Orde en Veiligheid is voor het jaar 2003 voor
het eerst een duidelijke afwijking te zien; gemeenten geven op dit cluster
meer uit dan het aan dit cluster toegerekende deel van de algemene uitkering.
De stijging in uitgaven op dit cluster tussen 2002 en 2003 is volgens verwachting.
De extra financiële inzet op het taakgebied Openbare Orde en Veiligheid
is in lijn met de afspraken die in 2002 tussen Rijk en gemeenten zijn gemaakt
in het kader van het Bestuursakkoord nieuwe stijl. Gezien het gegeven dat
de aandacht vanuit de gemeenten voor het thema veiligheid de afgelopen jaren
sterk is gegroeid en de verwachting dat ook in de komende jaren de uitgaven
op het cluster Openbare Orde en Veiligheid verder zullen stijgen, zijn de
fondsbeheerders voornemens op het cluster nader onderzoek te starten. De Kamer
zal uiterlijk in het voorjaar van 2004 over de uitwerking van dit voornemen
nader worden geïnformeerd.Bij het cluster Bestuursorganen blijven, net als in het POR2003 werd geconstateerd,
de netto-uitgaven van de gemeenten het toegerekende deel van de algemene uitkering
overtreffen. Het verschil tussen beide is tussen 2002 en 2003 duidelijk toegenomen.
Deze toename relateren wij aan uitgaven van gemeenten in het kader van de
dualisering (zie § 2.2.2). Wij zullen de kostenontwikkeling met
betrekking tot de dualisering blijven volgen via de scan.3.3 Achterliggende methodiek bij de scanHet doel van de scan is wijzigingen in de gemeentelijke kostenstructuur
te signaleren die mogelijk consequenties voor de verdeling van de middelen
uit het gemeentefonds over de gemeenten kunnen hebben. Het verdeelstelsel
van het gemeentefonds is er immers op gericht de beschikbare middelen globaal,
maar toch zo goed mogelijk aansluitend op de gemeentelijke kostenstructuren
te verdelen. Veranderingen in de gemeentelijke kostenstructuur kunnen er toe
leiden dat deze aansluiting scheefheid gaat vertonen, die middels aanpassing
van het verdeelstelsel dan weer moet worden rechtgetrokken.De scan is in eerste instantie een zelfstandig instrument om op globale
wijze te registreren of de verdeling nog aansluit op de verschillende gemeentelijke kostenstructuren. Daarnaast kan de scan ook een betekenis
hebben voor het aangeven van mogelijke achtergronden van aansluitverschillen.
Te denken valt hierbij aan het volgende:– het registreren van de financiële gevolgen van aangebrachte
mutaties binnen het verdeelstelsel, waardoor het mogelijk wordt de gevolgen
van deze aanpassingen te evalueren;– als monitor op geselecteerde onderwerpen; zoals voor de komende
jaren op de ontwikkeling van gemeentelijke uitgaven in het kader van de dualisering.3.3.1 De onderdelen van de scanDe scan bestaat in feite uit drie beelden: één van de gemeentelijke
inkomsten en uitgaven volgens de gemeentelijke begrotingen, één
van het verdeelstelsel en één van een confrontatie van deze
beelden. Bij alle drie de beelden wordt gefocust op zogenaamde beleidsclusters.
Dit zijn clusters die elk een eigen pakket van onderling samenhangende gemeentelijke
taakgebieden omvatten. De onderscheiden beleidsclusters1,2 omvatten aan de begrotingskant
en aan de kant van het verdeelstelsel hetzelfde pakket aan gemeentelijke taakgebieden.Bij het beeld van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven wordt gekeken
naar de ontwikkeling van de netto-uitgaven per beleidscluster en naar de ontwikkeling
van de gemeentelijke inkomsten. Gegevens over de gemeentelijke inkomsten en
uitgaven worden aangeleverd door het CBS. Het betreft hier gegevens vanuit
de gemeentelijke begrotingen3, en dan met name
de gegevens die gemeenten volgens de comptabiliteitsvoorschriften aan het
CBS leveren.Bij het beeld van het verdeelstelsel wordt gekeken naar de ontwikkeling
van de in het stelsel onderscheiden beleidsclusters. Deze clusters geven inhoudelijk
samenhangende gemeentelijke taakgebieden weer. In het verdeelstelsel worden
beleidsclusters gevormd door formules4, die zijn
opgebouwd uit maatstaven en hun bijbehorende gewichten. Deze formules zijn
ontwikkeld vanuit per cluster uitgevoerd ijkpuntonderzoek5; onderzoek waarbinnen de kostenstructuur van de binnen een cluster
opgenomen taakgebieden vanuit de gemeentelijke begrotingen in kaart is gebracht
en is uitgedrukt is zogenoemde gehonoreerde structuurkenmerken; kenmerken
die in voldoende mate aansluiten op de verschillen in inkomsten en uitgaven
tussen gemeenten. Hierbij is geschoond voor verschillen die het gevolg zijn
van eigen gemeentelijk beleid. Gemeenten zijn immers bij de besteding van
middelen uit het gemeentefonds, met inachtneming van wettelijke verplichtingen,
autonoom, en het doel van de scan is om te signaleren of het verdeelstelsel
op globale wijze nog aansluit bij de uitgavenpatronen over alle Nederlandse
gemeenten heen, en niet om het verklaren van verschillen tussen individuele
gemeenten.Bij de confrontatie van het verdeelstelsel en de netto gemeentelijke uitgaven
wordt gekeken naar de verschillen in de verdeling van gelden over de beleidsclusters
tussen beide. Om de vergelijking mogelijk te maken worden op de gegevensbestanden
een aantal bewerkingen uitgevoerd. Zo wordt de op het stelsel aangebrachte
percentuele aftrek van het saldo van de overige eigen middelen ongedaan gemaakt,
wordt de omvang van de begrotingen gelijk getrokken aan die van de algemene
uitkering en worden gelden voor algemene ondersteuning aan beide kanten naar
rato uitgesmeerd over de beleidsclusters. Figuur 3.1 geeft de confrontatie van het verdeelstelsel met de netto gemeentelijke
uitgaven schematisch weer.In de figuur wordt weergegeven dat de werkelijke confrontatie tussen verdeelstelsel
en gemeentebegrotingen op het niveau van de beleidsclusters plaatsvindt. Bij
de scan wordt aan de begrotingskant dus afstand genomen van het detailniveau
waarop gemeenten inkomsten en uitgaven boeken en wordt aan de kant van het
verdeelstelsel afstand genomen van het niveau van de individuele maatstaven.
Het vergelijken op clusterniveau zorgt er hiernaast voor dat niet op te grote
afstand naar de gemeentelijke gegevens en het verdeelstelsel wordt gekeken.Dit betekent dat bij de scan gefocust wordt op het signaleren van structuurveranderingen
en het in samenhang daarmee veranderende uitgavenpatroon bij alle of bij bepaalde
typen van gemeenten. Hierbij kunnen uiteraard verschillen vanuit de gemeentelijke
bestedingsvrijheid naar voren komen: deze kunnen op zichzelf echter geen aanleiding
vormen tot aanpassing van het stelsel.3.4 TrendanalysesIn de onderstaande paragrafen komen de drie in paragraaf 3.3.1 genoemde
beelden bij de scan aan de orde. Aangezien het er bij de scan om gaat eventuele
scheefgroei tussen de gemeentelijke begrotingen en het verdeelstelsel te detecteren,
wordt elk van de beelden hierbij over een periode van vijf achterliggende
jaren bekeken. In de paragrafen 3.4.1 en 3.4.2 wordt gekeken naar het beeld
van de gemeentelijke inkomsten en uitgaven. In paragraaf 3.4.3. wordt gekeken
naar de ontwikkeling van het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Vervolgens
komt in paragraaf 3.4.4. de confrontatie tussen de gemeentelijke netto-uitgaven
en het verdeelstelsel aan de orde. 3.4.1 De ontwikkeling van de gemeentelijke inkomstenFiguur 3.2 geeft een overzicht van de ontwikkeling van het totaal aan
gemeentelijke inkomsten volgens de gemeentebegrotingen over de periode 1999
t/m 2003. In de figuur wordt onderscheid gemaakt in vijf inkomstenbronnen;
de Onroerende Zaakbelasting (OZB), de taakgerelateerde eigen inkomsten1,de Overige Eigen Middelen (OEM)2, de Algemene Uitkering, en een groep overige inkomsten die met name
bestaat uit Specifieke Uitkeringen.De figuur geeft aan dat de gemeentelijke inkomsten in absolute zin met € 8,8
miljard zijn toegenomen van € 34,8 miljard in 1999 tot € 43,6
miljard in 2003. Alle in de figuur onderscheiden inkomstenbronnen zijn in
deze periode in omvang toegenomen: de algemene uitkering met € 3,1
miljard (+ 30%), de overige inkomsten3 met€ 2,9
miljard (+ 21%), de OEM met € 1,3 miljard (+ 22%), de
OZB met € 0,9 miljard (+ 44%) en de taakgerelateerde eigen
inkomsten met € 0,6 miljard (+ 27%).Tussen de gemeentelijke inkomstenbronnen hebben zich geen extreme verschuivingen
voorgedaan. Het aandeel van de algemene uitkering binnen het totaal aan gemeentelijke
inkomsten steeg tussen 1999 en 2003 van 30% naar 31%, het aandeel van de OEM
daalde van 17% naar 16%, heet aandeel van de OZB-inkomsten steeg van 6% naar
7%, het aandeel van de taakgerelateerde eigen inkomsten bleef tussen deze
jaren gelijk met 7% en het aandeel van de overige inkomsten daalde van 40%
naar 39%. Figuur 3.3 geeft een uitsplitsing van de onderdelen binnen de gemeentelijke
eigen inkomsten voor het jaar 2003.Figuur 3.3 geeft een overzicht van de eigen middelen naar rato van het
totaal aan eigen middelen1 voor het jaar 2003.
In de figuur is te zien dat de bouwgrondexploitatie, handel en ambacht (beiden
OEM-onderdelen) en de OZB tot de omvangrijkste eigen inkomstenbronnen van
gemeenten behoren. Ook de taakgerelateerde onderdelen zoals de rioolrechten,
de reinigingsrechten en de parkeerbelasting leveren relatief veel inkomsten
op.Tussen 1999 en 2003 hebben zich overigens geen sterke verschuivingen in
het percentueel aandeel van de onderscheiden onderdelen binnen de gemeentelijke
eigen middelen voorgedaan. Bij vergelijking van de in figuur 3.3 genoemde
percentages voor 2003 met soortgelijke gegevens voor 1999 worden de omvangrijkste
percentuele verschuivingen binnen de eigen middelen gevormd door de OZB-gebruikers
(+ 1,6%), de OZB-eigenaren (+ 0,9%), de reinigingsrechten (– 0,9%)
en de groep overige inkomstenbronnen (– 1,6%).Figuur 3.41 geeft weer waaraan de gemeenten
de voor 2003 begrote € 43,6 miljard aan inkomsten denken uit te
zullen gaan geven. De figuur geeft per cluster voor zowel de baten als de
lasten het percentage op dit begrote bedrag.In de figuur is te zien dat de inkomsten vanuit de Algemene Uitkering
en de OZB vrijwel geheel worden ingezet ter bekostiging van uitgaven binnen
de uitgavenclusters. Voor de OEM geldt dat het merendeel van de inkomsten
op dit cluster binnen het cluster wordt uitgegeven. Dit geldt ook voor de
taakgerelateerde eigen inkomsten binnen de clusters Reiniging en Riolering.
Voor de overige uitgavenclusters zijn de inkomsten op de clusters Bijstand
en Zorg het omvangrijkst; het gaat hierbij voornamelijk om inkomsten uit specifieke
uitkeringen2. Andere clusters waar naar verwachting
relatief veel inkomsten uit specifieke uitkeringen worden gegenereerd zijn
de clusters VHROSV en Wegen & Water. 3.4.2 De ontwikkeling van de gemeentelijke uitgavenIn figuur 3.5 is de ontwikkeling van de gemeentelijke netto-uitgaven afgebeeld.
In deze figuur is het niveau van de netto-uitgaven af te lezen, zoals deze
vanuit de algemene middelen1 bekostigd worden.
Of, anders gezegd, de figuur laat zien in welke mate de gemeentebesturen de
algemene middelen in de afgelopen vijf jaren volgens de gemeentelijke begrotingen
inzetten voor de verschillende gemeentelijke taakgebieden.In de figuur is te zien dat gemeenten voor 2003 voor bijna alle clusters
verwachten meer uit te gaan geven dan in 2002. Dit geldt met name voor de
clusters Zorg, Bestuursorganen en Openbare Orde en Veiligheid. Een vrijwel
gelijk uitgavenniveau wordt verwacht voor de clusters Riolering en Reiniging.
De daling in de begrote netto-uitgaven op het cluster Bijstand/Sociale Dienst
die vanaf 2000 was ingezet, slaat voor het jaar 2003 om in een lichte stijging.De stijgingen in uitgaven voor de clusters Zorg en Openbare Orde en Veiligheid
tussen 2002 en 2003 zijn in lijn met de afspraken die in 2002 tussen Rijk
en gemeenten zijn gemaakt in het kader van het Bestuursakkoord nieuwe stijl.3.4.3 Veronderstelde kostenstructuur bezien vanuit de
algemene uitkeringHet uitgangspunt bij het verdeelstelsel van het gemeentefonds is dat alle
gemeenten een gelijk voorzieningenniveau voor hun burgers kunnen realiseren
vanuit het totaal aan middelen uit de Algemene Uitkering en de gemeentelijke
eigen inkomsten. Hiertoe wordt binnen het verdeelstelsel zowel rekening gehouden
met verschillen tussen gemeenten in sociale en fysieke structuurkenmerken
en centrumfunctie, als ook met de verschillen in capaciteit om eigen inkomsten
te genereren. Het rekening houden met verschillen in de gemeentelijke eigen
inkomsten komt in het verdeelstelsel tot uiting door de verrekening van een
normopbrengst aan onroerende zaakbelastingen met de Algemene Uitkering. De
bedoeling hiervan is dat gemeenten met een hoge veronderstelde kostenstructuur
een relatief hogere Algemene Uitkering ontvangen; dit zijn met name de grotere
steden en de kleinere gemeenten met een slechte sociale structuur, slechte
bodem, historische kern of geïsoleerde ligging.De figuren 3.6 en 3.7 geven aan hoeveel de afzonderlijke gemeenten, uitgedrukt
in euro's per inwoner, aan Algemene Uitkering uit het gemeentefonds hebben
ontvangen in de jaren 1999 en 2003, dus na aftrek van de normopbrengst aan
OZB inkomsten. De gemeenten zijn hierbij voor beide jaren ingedeeld in zes
groepen met ongeveer dezelfde aantallen gemeenten.Het eerste wat opvalt bij vergelijking van de figuren 3.6 en 3.7 is de
algehele stijging van de Algemene Uitkering; de omvang van het fonds, hier
uitgedrukt in euro's per inwoner, is tussen 1999 en 2003 sterk gegroeid. Hiernaast
valt uit de figuren af te leiden dat zich tussen 1999 en 2003 in de verdeling
van de Algemene Uitkering een lichte verschuiving heeft voorgedaan van gemeenten
in het midden van het land naar gemeenten in het Noorden en Oosten van het
land. Hieruit kan de invloed van de aftrek van de normopbrengst aan OZB inkomsten
gezien worden; in het Noorden en Oosten verloopt de waardestijging van woningen
trager dan in het midden van het land, waardoor de aftrek op de Algemene Uitkering
voor eerstgenoemde groep minder groeit dan voor laatstgenoemde groep.3.4.4 De scan: veronderstelde – versus feitelijke
kostenstructuurHet periodiek onderhoud richt zich in de scan op de signalering van de
invloed van autonome ontwikkelingen op de verschillen in kostenstructuur tussen
gemeenten. Centraal hierbij staat de vraag of de verdeling van de algemene
uitkering, die rekening houdt met de vanuit de ijkpuntonderzoeken veronderstelde verschillen in kostenstructuur, nog voldoende
aansluit op de feitelijke verschillen in kostenstructuur.Zoals in paragraaf 3.3.1 is uiteengezet, gaan we er bij de scan vanuit
dat de ontwikkeling in de door de gemeenten begrote netto-uitgaven de ontwikkeling
in de feitelijke kostenstructuur van gemeenten weergeeft. Bij een goed aansluitend
verdeelstelsel dient het verschil per cluster beperkt te zijn en in de tijd
niet op te lopen. Zou het verschil groot zijn en in de tijd toenemen, dan
kan sprake zijn van scheefgroei. Scheefgroei kan leiden tot aanpassing van
de verdeling, met name wanneer sprake is van een ongelijkmatige ontwikkeling
tussen de clusters, verklaard door structuurkenmerken.Figuur 3.81 geeft het verschil tussen de
algemene uitkering en de begrote netto uitgaven voor de jaren 1999 t/m 2003
weer2,3.Deze figuur vormt het hart van de scan.Figuur 3.8 laat voor elk cluster voor de aangegeven jaren het verschil
zien tussen het in het verdeelstelsel veronderstelde kostenniveau en het feitelijk
in de gemeentebegrotingen weergegeven kostenniveau. Een negatieve score in
de figuur betekent dat de gemeenten voor het desbetreffende cluster in relatie
tot de andere clusters meer uitgaven hebben begroot dan in de verdeling voor
dit cluster werd verondersteld. Een positieve score geeft aan dat de gemeenten
voor het desbetreffende cluster in relatie tot de andere clusters minder uitgaven
hebben begroot dan in de verdeling voor het cluster werd verondersteld. Als
vuistregel gaan we er vanuit dat een verschil kleiner dan € 5 per
inwoner van onvoldoende betekenis is voor nader onderzoek.Positieve en negatieve scores op de verschillende clusters moeten in onderlinge
samenhang worden geïnterpreteerd. Doordat de totale omvang van de uitgavenclusters
aan de begrotingskant en de kant van de algemene uitkering aan elkaar gelijk
zijn getrokken, telt het totaal van de verschillen tussen beide over alle
uitgavenclusters per jaar tot nul op. Dit betekent onder meer dat extreme
verschillen op een bepaald cluster de verschillen voor andere clusters beïnvloeden.
Hiernaast moet bij de interpretatie van de afwijkingen gekeken worden naar
trendmatige ontwikkelingen: komt een afwijking slechts voor één
jaar voor, wisselt de afwijking jaarlijks of wordt een afwijking in de loop
van de tijd sterker.In het onderstaande worden de clusters waarvoor voor belangrijke verschillen
tussen verdeelstelsel en gemeentelijke netto-uitgaven te zien zijn verder
toegelicht. Het cluster Bijstand en het cluster ZorgIn figuur 3.8 is te zien dat de clusters Bijstand en Zorg over de onderscheiden
jaren beiden een springend karakter hebben. Dit wordt onder meer veroorzaakt
door omvangrijke mutaties binnen de algemene uitkering op beide clusters.
In het cluster Bijstand hebben in de afgelopen jaren diverse toevoegingen
in het kader van het Regeerakkoord voor de bijzondere bijstand plaatsgevonden
en is in 2001 een bedrag ten behoeve van het Fonds Werk en Inkomen uitgelicht.
Binnen het cluster Zorg zijn vanaf 1997 gelden voor de bekostiging van de
onderwijshuisvesting toegevoegd, in latere jaren gevolgd door intensiveringen
ten behoeve van de klassenverkleining en de Wvg.De uitname ten behoeve van het Fonds Werk en Inkomen heeft ertoe geleid
dat het cluster Bijstand zowel qua omvang als inhoud sterk is afgenomen. De
diverse mutaties op het cluster Zorg hebben ertoe geleid dat dit cluster in
de afgelopen jaren in omvang is verdubbeld en inhoudelijk sterk is uitgebreid.
Zoals in § 2.1.1 is vermeld hebben de fondsbeheerders daarom besloten
de huidige clusters Bijstand en Zorg samen te voegen en vervolgens te herschikken
naar drie nieuwe clusters die zich onderling onderscheiden in samenhangende
taakgebieden op de terreinen «Bijstand en Werkgelegenheid», «Educatie»
en «Maatschappelijke Zorg». In september 2002 is een onderzoek
naar de kosten in de drie nieuwe taakclusters gestart. Dit onderzoek zal naar
verwachting in het voorjaar van 2004 worden afgerond. De Tweede Kamer zal
uiterlijk in het voorjaar van 2004 opnieuw worden geïnformeerd.Het cluster VHROSVIn figuur 3.8 is te zien dat de afwijking op het cluster VHROSV een meerjarig
karakter kent. De gemeenten geven op dit cluster minder uit dan binnen het
verdeelstelsel van het gemeentefonds wordt verondersteld. De uitgaven binnen
het cluster zijn deels gerelateerd aan het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing
(ISV); gemeenten worden geacht vanuit de algemene middelen eigen bijdragen
te leveren aan ISV-projecten. In het verdeelstelsel komt deze bijdrage tot
uiting via de maatstaf ISV. Zoals in § 2.2.1 van het POR2003 staat
aangegeven worden de ISV-budgetten met ingang van 1 januari 2005 herzien,
van waaruit de maatstaf ISV moet worden aangepast. De fondsbeheerders zien
in deze ontwikkelingen, tezamen met bovengenoemde afwijking, de aanleiding
om het cluster VHROSV in zijn geheel te herijken. Bij deze herijkingoperatie
zullen de consequenties van de verdeling van de ISV-middelen voor de jaren
na 2005 worden betrokken. De Tweede Kamer zal uiterlijk in het najaar van
2004 opnieuw worden geïnformeerd.Het cluster ReinigingBinnen het verdeelstelsel wordt bij het cluster Reiniging uitgegaan van
kostendekkendheid vanuit de gemeentelijke inkomsten. Dit betekent dat het
cluster Reiniging binnen het stelsel op 0 staat, onder de assumptie dat gemeenten
de kosten van de gemeentelijke reinigingsdienst volledig compenseren met de
inkomsten vanuit de reinigingsheffingen (de afvalstoffenheffing en het reinigingsrecht).
Uit figuur 3.8 valt af te leiden dat niet van volledige kostendekkendheid
sprake is, maar van forse onderdekking. De achterliggende oorzaak van deze onderdekking op het cluster Reiniging
is dat gemeenten weliswaar verplicht zijn inkomsten vanuit de reinigingsheffingen
in te zetten voor de bekostiging van de gemeentelijke reinigingsdienst, maar
dat zij vrij zijn deze kosten ook uit de algemene middelen te dekken. Dit
geldt overigens ook voor de gemeentelijke inkomsten vanuit het rioolrecht:
gemeenten zijn niet verplicht rioolrecht te heffen, maar wanneer zij dit wel
doen zijn zij verplicht deze inkomsten in te zetten voor het beheren en instandhouden
van het rioolstelsel.Figuur 3.9 geeft weer dat de mate van onderdekking op het cluster Reiniging
een duidelijke relatie vertoont met de inkomsten uit de Onroerende Zaakbelasting.In figuur 3.9 zijn de 405 gemeenten uit figuur 3.11 onderverdeeld in drie
groepen die de mate van kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen aangeven;
een groep met een kostendekkendheid tussen 0% en 69%, een groep met een kostendekkendheid
tussen de 70% en 89% en een groep met een kostendekkendheid vanaf 90%. De
percentuele opbrengst van de reinigingsheffingen, het rioolrecht en de OZB
is het naar inwoneraantal gewogen aandeel van het totaal aan opbrengsten uit
deze drie inkomstenbronnen. In de figuur is te zien dat naarmate gemeenten
minder kostendekkend zijn vanuit de reinigingsheffingen, het percentuele aandeel
van de OZB opbrengst hoger ligt. Dit betekent dat bij deze gemeenten de kosten
voor de gemeentelijke reinigingsdienst meer mede vanuit de OZB opbrengst wordt
gedekt dan bij gemeenten die in sterkere mate vanuit de reinigingsheffingen
kostendekkend zijn.In figuur 3.9 is verder te zien dat het percentueel aandeel van de rioolrechten
niet gerelateerd is aan de mate van kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen.
Wel hangt de mate van kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen op de
kosten voor de gemeentelijke reinigingsdienst sterk samen met de kostendekkendheid
vanuit het rioolrecht op de kosten voor het beheer en het onderhoud van het
rioolstelsel1.Wanneer figuur 3.9 wordt vergeleken met de analoge figuur 3.9 uit het
POR2003, dan kan opgemaakt worden dat tussen 2002 en 2003 meer gemeenten in
de hogere kostendekkendheidsgroepen zijn terecht gekomen1. Reden hiervoor kan de in 2002 voor het eerst aangekondigde afschaffing
van de OZB-gebruikers zijn; vooruitlopend op de afschaffing van deze belasting
kunnen gemeenten veranderingen in de bekostiging van de uitgaven hebben doorgevoerd.Concluderend: bij gemeenten met een duidelijke onderdekking op het cluster
Reiniging is het aannemelijk dat deze bekostigd wordt vanuit inkomsten Onroerende
Zaakbelasting. Anders gezegd: ten aanzien van de wijze van dekking van uitgaven
op het cluster Reiniging is dan sprake van gemeentelijk (woon)lastenbeleid.
De fondsbeheerders overwegen dan ook geen nadere stappen ten aanzien van dit
cluster, dit ook gezien de voornemens van het kabinet om het OZB-gebruikersdeel
voor woningen af te schaffen.Het cluster Wegen & WaterUit figuur 3.8 valt af te leiden dat het verdeelstelsel over de onderscheiden
jaren steeds meer middelen aan de gemeenten voor het cluster Wegen en Water
toedeelt dan de gemeentelijke begrotingen aangeven. In 2002 is de groei van
deze afwijking licht gedaald, gevolgd door een verdere stijging van het verschil
in 2003.Binnen de achterliggende gegevens bij figuur 3.8 is, net als in voorgaande
jaren, gekeken naar de groei van de omvang van het cluster Wegen en Water
aan zowel de kant van het verdeelstelsel als die van de gemeentelijke begrotingen.
In het POR2003 is de verwachting uitgesproken dat, omdat de omvang van het
cluster aan de kant van de gemeentelijke begrotingen tussen 2001 en 2002 sterker
groeide dan de omvang van het cluster binnen het verdeelstelsel, het verschil
tussen verdeelstelsel en gemeentelijke begrotingen ook in 2003 verder zou
afnemen. Deze verwachting is niet uitgekomen; tussen 2002 en 2003 is de stijging
aan de begrotingskant aanzienlijk kleiner dan die aan de kant van het verdeelstelsel.De afwijking in figuur 3.8 kan deels verklaard worden vanuit de bestuurlijke
besluitvorming in 2000 die plaatsvond na de totstandkoming van de ijkpuntformule
voor dit nieuwe cluster. Hierbij is besloten dat de gemeenten met een groot
buitengebied (de zogenoemde «agrarische gemeenten») binnen het
stelsel extra tegemoet zouden worden gekomen ten aanzien van de door deze
gemeenten genoemde hoge uitgaven aan het onderhoud van hun wegen. Hierdoor
is in totaal € 66 miljoen verschoven van de andere net geijkte clusters
naar het cluster Wegen en Water. Als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming
viel het verschil in 1997 (het begrotingsjaar waarop het cluster Wegen en
Water is geijkt) € 4,54 per inwoner hoger uit dan anders het geval
zou zijn. Vanuit de groei van het gemeentefonds in de afgelopen jaren komt
dit bedrag voor 2003 uit op € 5,68 per inwoner.In de scan is, net als voor het POR 2003, gekeken of vanuit meso-analyses
verklaringen kunnen worden gevonden voor de in figuur 3.8 geconstateerde afwijking
op het cluster Wegen en Water. In het onderstaande worden de belangrijkste
bevindingen weergegeven.Figuur 3.10 geeft de afwijking op het cluster Wegen en Water per gemeente
weer voor het jaar 20032.Uit figuur valt af te leiden dat de meeste gemeenten voor 2003 minder
op het cluster Wegen en Water uitgeven dan het aandeel voor dit cluster binnen
het verdeelstelsel van het gemeentefonds. Dit komt in de legenda bij de figuur
tot uiting in een positief bedrag per inwoner. Voor 89 gemeenten waarvoor
gegevens beschikbaar waren geldt het omgekeerde.Uit de figuur valt niet eenduidig af te leiden dat er bepaalde gebieden
in Nederland zijn waarin gemeenten hetzij substantieel meer hetzij substantieel
minder uitgeven op het cluster dan het aandeel voor het cluster binnen het
stelsel. Weliswaar zijn binnen de genoemde groep van 89 gemeenten een aantal
«slechte bodem» gemeenten in het Westen en Noordoosten van het
land te herkennen, maar er zijn binnen deze groep ook veel «goede bodem»
gemeenten.Figuur 3.11 geeft het verschil op het cluster Wegen en Water uit figuur
3.8 over groepen gemeenten die verschillen in het percentage slechte bodem.Uit figuur 3.11 valt af te leiden dat per onderscheiden groep de gemiddelde
afwijking op het cluster Wegen en Water positief is: gemeenten in alle groepen
geven gemiddeld minder uit dan het aandeel van het cluster binnen het stelsel.
Van een continue stijging van deze positieve afwijking over jaren is geen
sprake. Wel zijn de positieve afwijkingen in de figuur voor gemeenten met
een slechte bodem percentage vanaf 40% minder hoog dan voor de overige drie
onderscheiden groepen. Er kan dus niet worden afgeleid dat gemeenten met een
hoog percentage slechte bodem als groep binnen het verdeelstelsel wordt onderbedeeld.In het voorgaande is al genoemd dat bij de bestuurlijke besluitvorming
in 2000 over het cluster Wegen en Water is besloten dat, in afwijking van
het vanuit onderzoek vastgestelde ijkpuntformule voor dit cluster, gemeenten
met een groot buitengebied extra tegemoet zouden worden gekomen. Hiertoe is € 66
miljoen extra op het cluster Wegen en Water verdeeld via de maatstaf oppervlakte
land. Figuur 3.12 geeft het verschil op het cluster Wegen en Water uit figuur
3.8 over groepen gemeenten naar oppervlakte land. In de figuur is ook aangegeven
wat de afwijking per groep gemeente op dit cluster zou zijn geweest, wanneer
aan het cluster niet de genoemde € 66 miljoen binnen het verdeelstelsel
aan het cluster zou zijn toegevoegd. Het verschil tussen beide analyses is
in de figuur per balkje aangegeven met verschillende kleuren; de bovenste
kleur geeft de afwijking vanuit figuur 3.8 weer, de onderste kleur geeft de
afwijking wanneer geen additionele gelden aan het cluster zouden zijn toegevoegd.Uit figuur 3.12 valt af te leiden dat gemeenten met een oppervlakte van
meer dan 20 000 hectare een sterkere positieve afwijking op het aandeel
van het cluster Wegen en Water hebben dan gemeenten met een kleinere oppervlakte.
Hieruit zou de conclusie getrokken kunnen worden dat deze groep gemeenten
binnen het stelsel voor het cluster Wegen en Water beter bedeeld wordt dan
gemeenten binnen de andere onderscheiden groepen. Een rechtlijnig verband
tussen oppervlakte en afwijking op het cluster kan niet gelegd worden; de
relatief lagere positieve afwijking op het cluster voor de groep gemeenten
met een oppervlakte tussen 10 000 en 20 000 hectare laat dit niet
toe.In figuur 3.12 is per balkje in de onderste kleur weergegeven hoe de afwijking
op het cluster Wegen en Water eruit zou hebben gezien wanneer het besluit
om via de maatstaf oppervlakte land extra middelen aan het cluster toe te
voegen niet genomen zou zijn. Uit de figuur valt af te leiden dat voor alle
jaren voor alle onderscheiden groepen gemeenten de afwijking op het cluster
in euro's per inwoner kleiner zou zijn geweest. Hierbij geldt dat hoe groter
de oppervlakte van de gemeenten des te groter deze vermindering is. Zo is
het verschil voor gemeenten kleiner dan 2000 hectare in 2003 € 1,6
per inwoner en voor gemeenten met een oppervlakte van meer dan 20 000 hectare
in 2003 € 14,5 per inwoner. Het verschil voor de in
figuur 3.12 afwijkende groep gemeenten met een oppervlakte tussen de 10 000
en 20 000 hectare tussen het wel of niet toevoegen van additionele gelden
bedraagt voor 2003 € 9 per inwoner.Gesteld kan worden dat de noodzakelijkheid van het besluit van waaruit
gemeenten met een groot buitengebied binnen het cluster Wegen en Water extra
tegemoet zijn gekomen door toekenning van extra middelen via de maatstaf oppervlakte
land, niet wordt ondersteund door de uitkomsten van deze meso-analyses.Concluderend: de afwijking op het cluster Wegen en Water tussen verdeelstelsel
en gemeentelijke begrotingen blijft ook voor 2003 extreem groot. De afwijking
wordt deels veroorzaakt door het besluit extra middelen aan het cluster toe
te kennen zonder dat het onderliggende ijkpuntonderzoek hiertoe aanleiding
gaf. De meso-scan geeft verder geen aanwijzingen die nader onderzoek rechtvaardigen.
Daarbij speelt ook de recente herijking en het lopende invoeringstraject,
de invloed van de wijze van boeken (zoals investeringen ten behoeve van het
onderhoud) en verdringen uit andere clusters (zoals OOV) een rol. Het cluster
Wegen en Water blijft aandachtspunt binnen de scan.Het cluster Openbare Orde en VeiligheidIn figuur 3.8 is te zien dat het cluster Openbare Orde en Veiligheid (OOV)
in 2003 voor het eerst sterk negatief afwijkt. De macro netto-uitgaven van
de gemeenten op dit cluster overstijgen voor 2003 het aandeel van dit cluster
binnen het verdeelstelsel van het gemeentefonds.Een drietal verklaringen kan bij deze afwijkingen gegeven worden:In de eerste plaats is de aandacht, zowel vanuit het Rijk als vanuit de
gemeenten, voor het thema veiligheid de afgelopen jaren sterk gegroeid. Dat
gemeenten deze aandacht hebben vertaald in extra uitgaven binnen het cluster
OOV was te verwachten.In de tweede plaats is in 2002 in het kader van het Bestuursakkoord nieuwe
stijl tussen Rijk en gemeenten de intentie uitgesproken de uitgaven op het
terrein van veiligheid te intensiveren. Deze intentie heeft niet geleid tot
toevoegingen aan of aanpassingen binnen het verdeelstelsel van het gemeentefonds.
De omvang van het cluster OOV is, op het accres na, binnen het gemeentefonds
niet veranderd. Intensivering van uitgaven van gemeenten op het cluster leiden
dan vervolgens tot de in figuur 3.8 geconstateerde negatieve afwijking.In de derde plaats is ten tijde van het ijkpuntonderzoek op het cluster
OOV door de onderzoekers1 geconstateerd dat de
uitgaven van de gemeenten in latere jaren in omvang toe zouden nemen. De belangrijkste
reden die hierbij werd gegeven was dat professionalisering van de brandweer
in latere jaren tot extra uitgaven zou leiden, vooral voor de gemeenten in
een omschakelingsproces van vrijwillige brandweer naar professionele brandweer.
Dit is in de uiteindelijke ijkpuntformule voor het cluster niet meegenomen:
de omvang van het cluster is gerelateerd gehouden aan de stand zoals deze
vanuit de gemeentelijke begrotingen 1997 werd weergegeven. Wel is in de verdeling
rekening gehouden met de gemeenten waar de verandering van vrijwillige brandweer
naar professionele brandweer aan de orde zou zijn.Figuur 3.13 geeft het verschil op het cluster OOV uit figuur 3.8 naar
inwonergroottegroep. Een veronderstelling, gebaseerd op het ijkpuntonderzoek,
hierbij is dat het vooral de kleinere gemeenten zijn die vanwege
de omschakeling van vrijwillige brandweer naar professionele brandweer in
de afgelopen jaren meer zijn gaan uitgeven dan de grotere gemeenten waar de
brandweer al geprofessionaliseerd is. Een andere veronderstelling is dat grotere
gemeenten wellicht meer uitgaven hebben dan kleinere gemeenten omdat er, in
de zin van brandveiligheid en veiligheid op straat, meer te controleren valt.Uit figuur 3.13 valt af te leiden dat de groottegroepen tot 50 000
inwoners in de afgelopen jaren ten opzichte van het aandeel van het cluster
binnen het stelsel meer zijn gaan uitgeven op het cluster OOV. Voor de groep
gemeenten met meer dan 50 000 inwoners geldt dit voor de afgelopen twee
jaren. De groep gemeenten met minder dan 20 000 inwoners is de afwijking
in 2003 het sterkst.Achterliggende begrotingsgegevens geven aan dat binnen alle groottegroepen
binnen het cluster OOV het leeuwendeel van de netto-uitgaven op het terrein
van de brandweer liggen, en in veel kleinere mate op het terrein van de politie
en de overige openbare orde en veiligheid. Voor alle groottegroepen geldt
ook dat de sterkste intensiveringen zich hebben plaatsgevonden op het terrein
van de brandweer en in lichtere mate op het terrein van de overige openbare
orde en veiligheid. Voor de gemeenten tot 20 000 inwoners zijn intensiveringen
op dit terrein al jaren gaande. Een duidelijke verhoging van de financiële
inzet vindt voor alle groepen gemeenten plaats vanaf het jaar vanaf het jaar
2002.Vanuit het bovenstaande kan de conclusie getrokken worden dat de kleinere
gemeenten, analoog aan de verwachting vanuit de professionalisering van de
brandweer, al geruime tijd bezig zijn met intensiveringen op het terrein van
de brandweer. Vanaf het jaar 2002, in de tijd gezien het begrotingsjaar waarin
intensiveringen op het terrein van de brandweer en de brandveiligheid na de
vuurwerkramp in Enschede in de begroting konden worden verwerkt,
groeien binnen alle groottegroepen de uitgaven op het terrein van de brandweer,
en in lichtere mate op het terrein van de overige openbare orde en veiligheid.Gezien het gegeven dat de aandacht vanuit de gemeenten voor het thema
veiligheid de afgelopen jaren sterk is gegroeid en de verwachting dat ook
in de komende jaren de uitgaven op het cluster Openbare Orde en Veiligheid
verder zullen stijgen, zijn de fondsbeheerders voornemens op het cluster nader
onderzoek te starten. De Kamer zal in uiterlijk in het voorjaar van 2004 over
de uitwerking van dit voornemen worden geïnformeerd.Het cluster BestuursorganenFiguur 3.8 geeft aan dat de gemeentelijke netto-uitgaven voor het cluster
Bestuursorganen voor alle onderscheiden jaren hoger zijn dan het in de algemene
uitkering toegerekende deel. Het jaar 2003 is hierbij extremer dan in voorgaande
jaren.Evenals vorig jaar is een meso-analyse op inwonergroottegroep uitgevoerd.
Figuur 3.14 laat zien, dat evenals vorig jaar de afwijking op het cluster
Bestuursorganen niet wordt veroorzaakt door bepaalde groottegroepen gemeenten:
de ontwikkeling van de afwijking op het cluster is voor alle onderscheiden
groepen vergelijkbaar. Ook de extreme afwijking in 2003 is bij alle groottegroepen
zichtbaar.De mogelijke oorzaken van de afwijking op het cluster Bestuursorganen
is in voorgaande edities van het POR nader uiteengezet. Het gaat hierbij om
boekingsverschillen: gemeenten boeken op het cluster Bestuursorganen vaak
ook inkomsten en uitgaven die niet op dit cluster thuishoren (met name inkomsten
en uitgaven gerelateerd aan algemene ondersteuning) en er zijn datatechnische
problemen met betrekking tot de afsplitsing van het onderdeel
bestuurlijke samenwerking uit de functie bestuursorganen binnen de gemeentelijke
begrotingen. Wij verwachten bij deze oorzaken een verbetering van de gemeentelijke
begrotingsgegevens vanuit de vernieuwde comptabiliteitsvoorschriften die gelden
vanaf het begrotingsjaar 2004.De in zowel figuur 3.8 als figuur 3.14 geconstateerde extreme afwijking
voor het jaar 2003 heeft naar verwachting te maken met uitgaven die gemeenten
maken in het kader van de invoering van de dualisering van het gemeentebestuur.
Wij zullen de kostenontwikkeling met betrekking tot de dualisering blijven
volgen via de scan. BIJLAGE WERKPROGRAMMA 2004 VAN DE RAAD VOOR DE FINANCIËLE
VERHOUDINGENKader en achtergrondOp grond van de Kaderwet adviescolleges verschijnt gelijktijdig met de
begroting van het gemeentefonds het werkprogramma van de Raad voor de financiële
verhoudingen.Het werkprogramma van de Raad voor de financiële verhoudingen heeft
een indicatief karakter. Achtergrond hiervan is dat adviesaanvragen over de
uitvoeringsgerichte onderwerpen afhankelijk zijn van de voortgang van verschillende
trajecten, onder meer van wetgevingstrajecten. Daarnaast leert de ervaring
dat het werkprogramma lopende het jaar onder invloed van politiek-bestuurlijke
ontwikkelingen aan verandering onderhevig is.Met name voor de onderwerpen met een meer strategisch karakter geldt dat
een nadere uitwerking nodig is, die in overleg met de Raad voor de financiële
verhoudingen kan plaatsvinden.De fondsbeheerders hebben de Raad voor de financiële verhoudingen
op 28 juli 2003 een concept-werkprogramma voor advies voorgelegd. Dit advies
was bij het ter perse gaan van dit rapport nog niet beschikbaar. De navolgende
paragraaf bevat een lijst met de voornemens voor adviesaanvragen aan de Raad
voor de financiële verhoudingen.Voor wat betreft de adviesaanvragen van strategische aard zijn nog geen
onderwerpen aangegeven. Deze zullen, indien aanwezig, in een later stadium
in overleg met de minister kunnen worden vastgesteld.Lijst van onderwerpen voor adviseringI. Adviesaanvragen van strategische aardIn overleg met de minister nader vast te stellenII. Uitvoeringsgerichte adviesaanvragenGemeentefonds en provinciefondsPeriodieke onderhoudsrapportages gemeentefonds en provinciefonds 2005Herijking cluster Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en StadsvernieuwingJustitieInburgeringBZKAfschaffing ozb-woningen gebruikers; maximeringGrotestedenbeleidOverheveling, bundeling en deregulering van specifieke uitkeringen Veiligheidsregio's, met inbegrip van het Interim-Besluit doeluitkering
rampen en zware ongevallenOCenWOnderhoud voortgezet onderwijs van gemeenten naar schoolbesturenOnderwijsachterstandenbeleidJonge monumenten/Aanpassing bekostiging monumentenzorgFINBeperking kosten WOZ-taxatieVenWSanering waterbodemsWaterbeleid 21e eeuwSZWBeperking gemeentelijk minimabeleidIII. OverigDe werkzaamheden van de Raad voor de financiële verhoudingen worden
mede bepaald door de adviesaanvragen aan de Raad voor het openbaar bestuur
met een financiële component. Overige werkzaamheden betreffen de reguliere
adviesaanvragen inzake artikel 12 Financiële-verhoudingswet en het Overzicht
specifieke uitkeringen. BIJLAGE 2 MOTIES EN TOEZEGGINGEN IN HET VERGADERJAAR 2001–2002A. Door de Staten-Generaal aanvaarde motiesOnderdeel A.2 In behandeling Omschrijving van de motieVindplaatsStand van zaken Minister BZK Motie Hoekema c.s.: De specifieke problematiek
van de gemeente Gouda komt mogelijk te weinig tot uitdrukking in de toedeling
van gelden. Verzoekt de regering zich op korte termijn, bij voorkeur voor
medio 2002, te laten adviseren over een verfijning van de maatstaf die recht
doet aan het aspect drooglegging. Kamerstukken II 2001/02, 28 000 B, nr. 12Zie de blz. 1 en 2 van de brief van de beheerders van het gemeentefonds
aan de Tweede Kamer van 4 juli 2003 (Kamerstukken II 2002/03, 28 600
B en C, nr. 11).B. Door de bewindspersonen gedane toezeggingenOnderdeel B.1 Afgedaan Onderwerp en omschrijving van de toezeggingVindplaatsStand van zaken Maatstaf herindeling: De Minister van BZK heeft toegezegd
te bezien of er reden is de maatstaf herindeling van het gemeentefonds ook
van toepassing te laten zijn bij (in termen van inwoners/ woonruimten) grootschalige
grenscorrecties. Kamerstukken II
2001/02, 28 000 B, nr. 18Zie
de brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer van 4 juli 2003
(kenmerk BW2003/u69781).Onderdeel B.2 In behandeling Onderwerp en omschrijving van de toezeggingVindplaatsStand van zaken Verhoging financiële tegemoetkoming herindeling:
De minister van BZK zal nagaan wat er met de verhoging van de tegemoetkoming
bij gemeentelijke herindeling wordt bewerkstelligd. De Staten-Generaal zal
hierover, wanneer daar zicht op is, worden geïnformeerd.Kamerstukken I 1999/2000, 26 903, Handelingen
I 1999/2000, nr. 33, blz. 1536 (27 juni 2000)De eerste Kamer zal in september 2003 over Dit onderwerp geïnformeerd
worden.XNoot1De nacalculatie 2002 is niet, zoals normaal wel gebeurt, bij 1e suppletore
begroting 2003 structureel in het meerjarenbeeld van de begroting opgenomen,
aangezien er op dat moment nog geen duidelijkheid bestond over de grootte
van het accres in het huidige jaar. Bij de onderhavige begroting 2004 wordt
het bedrag van € 121,213 miljoen structureel ingeboekt voor de jaren
2003 en volgende.XNoot1Zoals weergegeven in de meicirculaire 2002 gemeentefonds.XNoot1In het OSU zijn uitkeringen opgenomen voor zover deze ten gunste van gemeenten
komen. De uitkering Bijdrage personeelskosten voor het primair onderwijs komt
echter ook ten gunste van derden, te weten het bijzonder onderwijs. Indien,
zoals aangekondigd in het OSU 2003, een analyse van het bestaansrecht van
deze uitkering uitgevoerd zal worden, zal deze analyse plaatsvinden voor de
betreffende uitkering als geheel. Op basis van een partiële analyse –
d.w.z. van het gedeelte van deze bekostiging dat naar gemeenten gaat –
kunnen geen éénduidige conclusies worden getrokken.XNoot1De voor de decentrale overheden gehanteerde definitie van de microlastenontwikkeling
wijkt af van de definitie voor de rijksbelastingen.XNoot1Om vast te stellen of iemand voor kwijtschelding in aanmerking komt wordt
eerst nagegaan of er vermogen aanwezig is. Zo ja, dan kan geen kwijtschelding
worden verleend; zo nee, dan dient vervolgens de betalingscapaciteit te worden
vastgesteld. Dit wordt berekend als het verschil tussen het netto besteedbaar
inkomen en de kwijtscheldingsnorm. Hoe hoger het normpercentage hoe hoger
de kwijtscheldingsnorm en derhalve hoe lager de betalingscapaciteit. Het opeisbare
bedrag bedraagt 80% van de betalingscapaciteit.XNoot1Tenzij anders staat aangegeven wordt bij de scan gebruik gemaakt van door
het CBS aangeleverde gemeentelijke begrotingsgegevens.XNoot2 Onder netto-uitgaven wordt het saldo van lasten en cluster-specifieke
baten, zoals specifieke uitkeringen van het rijk, leges en onttrekkingen aan
bestemmingsreserves verstaan. Tevens wordt bij de berekening van de netto-lasten
van de uitgavenclusters rekening gehouden met een zekere dekking uit de overige
eigen middelen.XNoot1Bij de scan wordt gekeken naar 13 uitgaven clusters. Dit zijn de clusters
« Bijstand/Sociale Dienst», «Zorg», «Kunst en
Ontspanning», «Groen», «VolksHuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en StadsVernieuwing», «Oudheid», «Reiniging»,
«Riolering», «Wegen en Water», «Openbare Orde
en Veiligheid», «Fysiek Milieu», «Bevolkingszaken»
en «Bestuursorganen». De laatstgenoemde 5 clusters zijn relatief
nieuwe zelfstandige clusters binnen het stelsel: tot 2001 waren deze ondergebracht
in het zogenoemde verzamelcluster.XNoot2Een deel van de gemeentelijke netto-uitgaven valt niet precies aan de
onderscheiden uitgavenclusters toe te delen en wordt in de systematiek van
de scan over de uitgavenclusters verdeeld. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht
dat deze uitgaven met alle gemeentelijke taakgebieden te maken hebben.XNoot3Bij de scan wordt gebruik gemaakt van begrotingscijfers. Een traject om
op termijn ook meerjarige rekeningcijfers te kunnen gebruiken is enkele jaren
geleden, in het kader van het Plan van Aanpak Transparantie, opgestart. In
het POR2003 zijn begrotingsgegevens en rekeninggegevens met elkaar vergeleken
(zie daar p. 59 en p. 60). Geconcludeerd is dat de gemeentelijke begrotingen-
en rekeningen voldoende op elkaar aansluiten om het gebruik van begrotingsgegevens
ten behoeve van de scan te rechtvaardigen.XNoot4In de meicirculaire van het gemeentefonds wordt jaarlijks de meest recente
stand van de opbouw van deze clusterformules gegeven.XNoot5Deze formules zijn ontwikkeld vanuit per cluster uitgevoerd ijkpuntonderzoek:
de methode achter de ijkpuntonderzoeken wordt uitgelegd in: Cebeon/VB Groep
(1993). Struktuur gerecht: ijking gemeentelijke uitgaven in kader herziening
FVW'84. Cebeon/VB groep: Amsterdam/Voorburg.XNoot1Hieronder vallen inkomsten vanuit secretarieleges, parkeerbelasting, reinigingsrechten,
rioolrechten, begrafenisrechten, bouwleges en toeristenbelasting (voor de
helft).XNoot2Hieronder vallen inkomsten vanuit openbaar vervoer, zeehavens, luchtvaart,
handel en ambacht, industrie, nutsbedrijven, agrarische productie, slachthuizen,
bouwgrondexploitatie, geldleningen, beleggingen, belastingen (uitgezonderd
de OZB en de helft van de toeristenbelasting).XNoot3Het onderdeel «overige inkomsten» bestaat voornamelijk uit
inkomsten uit Specifieke Uitkeringen. De omvang hiervan van de gemeentelijke
inkomsten vanuit Specifieke Uitkeringen is niet rechtstreeks juit de CBS begrotingsgegevens
te halen. Volgens het Overzicht Specifieke Uitkeringen 2003 (Ministerie van
BZK) wordt in 2003 een gedrag van 14,6 miljard aan de gemeenten uitgekeerd.
Hiernaast ontvangen gemeenten indirect gelden vanuit Specifieke Uitkeringen
aan provincies en kaderwetgebieden.XNoot1Inkomsten vanuit de OZB, de taakgerelateerde eigen middelen en de OEM.
De omvang van het totaal aan eigen middelen bedraagt voor het jaar 2003 € 13,2
miljard.XNoot1Bron: Financieel Overzicht Gemeenten 2003.XNoot2Zie ook het Overzicht Specifieke Uitkeringen 2003 waar op p. 28 een overzicht
van de vijftien omvangrijkste specifieke uitkeringen is opgenomen. Het merendeel
van deze specifieke uitkeringen heeft inhoudelijk betrekking op de clusters
Bijstand en Zorg.XNoot1De algemene middelen van de gemeenten worden gevormd door de algemene
uitkering uit het gemeentefonds en de niet taakgerelateerde eigen middelen.XNoot1Niet alle gemeenten zijn in deze vergelijking opgenomen. Zo worden de
waddengemeenten en de G4 buiten de vergelijking gehouden. Hiernaast zijn ook
de gemeenten waarvan voor één of meer jaren geen begrotingen
aan het CBS zijn aangeleverd (met name vanwege herindelingen) buiten beschouwing
gelaten. Uiteindelijk zijn 405 gemeenten in de vergelijking betrokken.XNoot2Tot 2001 waren de clusters Wegen en Water, Openbare Orde en Veiligheid,
Fysiek Milieu, Bestuursorganen en Bevolkingszaken gezamenlijk ondergebracht
in het zogenoemde verzamelcluster. Vanaf 2001 worden deze vijf als zelfstandige
clusters behandeld. Ter vergelijking met latere jaren is in figuur 3.8 het
verzamelcluster voor de jaren 1999 en 2000 uitgesplitst in deze vijf clusters.XNoot3Bij de invoering van het nieuwe stelsel per 2001 is een overgangsperiode
van 5 jaren ingesteld.XNoot1Het gewogen groepsgemiddelde voor kostendekkendheid vanuit de reinigingsheffingen
is in figuur 3.9 voor de drie onderscheiden groepen achtereenvolgens 48%,
81% en 98%. Het gewogen groepsgemiddelde voor kostendekkendheid vanuit het
rioolrecht is in figuur 3.9 voor dezelfde groepen achtereenvolgens 64%, 69%
en 84%.XNoot1In 2002 was het percentage gemeenten over de drie onderscheiden groepen
achtereenvolgens 32%, 35% en 33%. Voor 2003 is dit respectievelijk 26%, 39%
en 36%.XNoot2In deze figuur zijn gegevens van alle in 2003 door het CBS verzamelde
gemeentelijke begrotingen meegenomen.XNoot1Cebeon/VB Deloitte & Touche (1999). Financiële ijkpunten gemeentelijke
uitgaven Orde en Veiligheid. Cebeon/VB Deloitte & Touche: Amsterdam/Rotterdam,
p. 15. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29200-B-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl