Handhaven en gedogen; Rapport: Terugblik 2008
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30050, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

27-03-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

30050 nr. 5

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoud blz.1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 De bedoeling van terugblikonderzoeken1.2 Onze aanbevelingen uit 2005Algemene aanbevelingenAanbeveling bij casus «Alcohol en tabak»1. Aanbeveling feitelijke nalevingsniveaus2. Aanbeveling meer zicht op effectiviteit1.3 Conclusies over stand van zaken in 20072 RIJKSBREDE ONTWIKKELING PROGRAMMATISCH HANDHAVEN2.1 Achtergrond van rijksbrede ontwikkeling 20052.2 Stand van zaken in 2007Rijk aan handhaving (2004–2007)Inspectieraad3 NALEVINGSMETING STEEDS VERFIJNDER3.1 Achtergrond van onze aanbeveling uit 20053.2 Stand van zaken in 2007Conclusies4 EFFECTMETING NOG ONVOLDOENDE TOEGEPAST4.1 Achtergrond van onze aanbevelingen uit 20054.2 Stand van zaken in 2007Toekomst effectmeting5 REACTIE MINISTER(S) EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER5.1 Reactie ministersToekomstige koers van de rijksinspecties5.2 Nawoord Algemene RekenkamerOVERZICHT AANBEVELINGEN EN REACTIES OORSPRONKELIJK RAPPORT
(2005)Gebruikte afkortingenLITERATUUR
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30050Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 309 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 050Handhaven en gedogennr. 5RAPPORT: TERUGBLIK 2008Inhoud blz.1Over dit onderzoek51.1De bedoeling van terugblikonderzoeken5 1.2Onze aanbevelingen uit 20055 1.3Conclusies over stand van zaken
in 20077   2Rijksbrede ontwikkeling programmatisch handhaven92.1Achtergrond van rijksbrede ontwikkeling
20059 2.2Stand van zaken in 20079   3Nalevingsmeting steeds verfijnder133.1Achtergrond van onze aanbeveling
uit 2005133.2Stand van zaken in 200713   4Effectmeting nog onvoldoende toegepast154.1Achtergrond van onze aanbevelingen
uit 2005154.2Stand van zaken in 200715    5Reactie minister(s) en nawoord Algemene Rekenkamer175.1Reactie ministers17 5.2Nawoord Algemene Rekenkamer18    Overzicht
aanbevelingen en reacties oorspronkelijk rapport (2005)20   Gebruikte
afkortingen22   Literatuur231 OVER DIT ONDERZOEK1.1 De bedoeling van terugblikonderzoekenDe onderzoeksrapporten van de Algemene Rekenkamer bevatten standaard een
aantal aanbevelingen gericht op de oplossing van problemen die in het onderzoek
zijn gesignaleerd. Ministers zeggen soms naar aanleiding van deze aanbevelingen
concrete acties toe, soms ook niet. Wat gebeurt er met de aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer en de toezeggingen van bewindspersonen na de publicatie
van ons rapport? Hebben onze aanbevelingen opvolging gekregen?Deze vragen willen we graag beantwoorden. Niet alleen omdat de problemen
die we signaleren om een oplossing vragen, maar ook omdat we willen beoordelen
of onze aanbevelingen aan hun doel beantwoorden: zijn ze concreet genoeg,
kunnen de ministeries er iets mee?In 2004 heeft de Algemene Rekenkamer een systeem opgezet om de effecten
van haar aanbevelingen te toetsen. Wij monitoren over een langere periode –
zo nodig vijf jaar of langer – of ministeries onze aanbevelingen opvolgen
en hun toezeggingen nakomen. Wij voeren daarvoor niet alleen gesprekken met
ambtenaren, maar steunen ook zoveel mogelijk op de (voortgangs)informatie
van de ministeries zelf.Wij bekijken voor ieder onderzoek afzonderlijk hoe lang wij blijven toetsen
en welke aanbevelingen en toezeggingen wij volgen. Dat is ook logisch: sommige
aanbevelingen gaan over zaken die jaren nodig hebben om hun beslag te krijgen,
andere aanbevelingen kunnen op veel kortere termijn gerealiseerd worden.In dit rapport blikken wij terug op het onderzoek Handhaven en gedogen (Algemene Rekenkamer, 2005).1.2 Onze aanbevelingen uit 2005In de periode april 2003–september 2004 hebben wij onderzoek gedaan
naar de handhavingspraktijk op zeven beleidsterreinen in Nederland:• leeftijdsgrenzen voor het verkopen en schenken van alcohol en tabak• arbeidsomstandigheden• softdrugs• olie- en gaswinning• vervoer van gevaarlijke stoffen• visquota• de kwaliteit van het voortgezet onderwijsIn het onderzoek zijn wij nagegaan welke inspanningen de rijksoverheid
en de diverse handhavende instanties sinds 1998 hebben gepleegd om de handhaving
van nationale wet- en regelgeving systematischer vorm te geven en professioneler
uit te voeren.1 Om de professionaliseringslag
van de handhaving te voltooien hebben wij acht algemene aanbevelingen gedaan
aan beleidsmakers en handhavende instanties die erop gericht waren keuzes
te expliciteren en onderbouwen:Algemene aanbevelingen1. Doe onderzoek naar feitelijke nalevingsniveaus van alle bepalingen.2. Expliciteer en toets aannames over het verband tussen handhaving, naleving
en risicoreductie en krijg hierdoor op den duur meer zicht op de effectiviteit.3. Maak beoogde nalevingsniveaus expliciet.4. Expliciteer prioriteiten en posterioriteiten en de gevolgen daarvan
voor de handhaving van overige wetsbepalingen.5. Maak structurele gedoogsituaties expliciet.6. Betrek als beleidsmaker altijd handhavers vooraf bij het beoordelen
van de handhaafbaarheid van nieuwe wetten.7. Faciliteer als departement horizontale samenwerking tussen handhavers.Daarnaast formuleerden we vier aanbevelingen naar aanleiding van drie
concrete casussen waar sprake was van een handhavingstekort:Aanbeveling bij casus «Alcohol en tabak»8. Maak expliciet welke handhavingstaken en prioriteiten gegeven de capaciteit
kunnen worden uitgevoerd.Aanbeveling bij casus «Softdrugs»9. Zorg dat handhaving stoelt op consistente en handhaafbare bestuurlijke
keuzes (teelt én verkoop gedogen of verbieden)Aanbeveling bij casus «Externe veiligheid bij
vervoer van gevaarlijke stoffen»10. Wees duidelijk over normen.11. Verhelder rol- en taakverdeling.Tot slot gaven we de Tweede Kamer in overweging om in amendementen expliciet
aandacht te besteden aan de gevolgen voor de handhaafbaarheid van de betreffende
wetgeving.In deze terugblik hebben we ervoor gekozen om twee aanbevelingen nader
te beschouwen:1. Aanbeveling feitelijke nalevingsniveausHandhavers moeten regelmatig het feitelijke nalevingsniveau van alle bepalingen
meten. Daarnaast moeten zij de resultaten daarvan laten doorwerken in hun
handhavingsinspanningen.2. Aanbeveling meer zicht op effectiviteitOm meer zicht te krijgen op de effectiviteit van de handhaving moeten
handhavers en aansturende departementen hun aannames expliciet maken en deze
zoveel mogelijk laten toetsen. Dat kan direct op het moment dat ze de aannames
expliciet maken (een toetsing «ex ante» aan bestaande kennis)
en nadat deze enige tijd in praktijk zijn gebracht (een toetsing «ex
post» op basis van empirisch materiaal). Van belang is dat een systematische
uitwisseling ontstaat tussen de praktische kennis van handhavers, kennis en
veronderstellingen waarop het beleid gestoeld is en wetenschappelijk onderzoek.
Hierbij moet ook aandacht zijn voor de plaats van handhaving ten opzichte
van andere factoren.Het is van belang dat de betrokken ministers de aanbeveling over effectmeting
nakomen om de effectiviteit van het totale handhavingsbeleid te borgen. Uiteindelijk
gaat het erom dat de achterliggende doelen worden bereikt. Bij drie van de
zeven onderzochte casussen had tijdens ons onderzoek helemaal geen effectmeting
plaatsgevonden, bij vier slechts voor een deel. We zijn nagegaan welke ontwikkelingen
zich in 2005–2007 bij de eerder door ons onderzochte casussen hebben
voorgedaan op het gebied van effectmeting. Zes van de negen betrokken ministers deden de toezegging dat ze deze aanbeveling zouden uitwerken
in het inmiddels afgeronde project Rijk aan handhaving (Ministerie van Justitie, 2005). Om een goed inzicht in de effecten
van handhaving te krijgen, moeten de handhavers en beleidsmakers ook inzicht
hebben in feitelijke nalevingsniveaus. Daarom besteden we in deze terugblik
ook aandacht aan het meten van die feitelijke niveaus.De ministers van Justitie, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) en van en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben in 2005 voor
het softdrugsbeleid expliciet aangegeven dat de handhaafbaarheid – als
gevolg van een politieke keuze – beperkt is. Omdat in de tussentijd
geen beleidswijziging is doorgevoerd, hebben wij dit beleidsterrein niet betrokken
in de terugblik.In 2005 onderzochten wij voor het vervoer gevaarlijke stoffen de handhaving
van het bronbeleid en van de externe veiligheid. Voor de externe veiligheid
concludeerden wij dat de bestaande normen geen wettelijke basis hebben. Omdat
dit de handhaving sterk bemoeilijkt, deden wij de aanbeveling om zo snel mogelijk
een wettelijke basis aan deze normen te geven. Deze aanbeveling is door de
betrokken ministers overgenomen en wij stellen vast dat aan de benodigde regelgeving
wordt gewerkt. Omdat deze nog niet in werking is getreden, blijft de handhaving
van de normen voor externe veiligheid bij het vervoer van gevaarlijke stoffen
in deze terugblik verder buiten beschouwing.Achter in dit rapport vindt u een volledig overzicht van alle aanbevelingen
zoals weergegeven in de oorspronkelijke publicatie en de reactie die de bewindspersonen
indertijd hebben gegeven.1.3 Conclusies over stand van zaken in 2007In de periode 2005–2007 hebben de ministeries gewerkt aan de verdere
invoering van programmatisch handhaven. Het programma «Rijk aan handhaving»
en de leidraden van de Inspectieraad hebben bijgedragen aan de verdere professionalisering.
Maar uiteindelijk dienen de inspecties in samenwerking met de ministeries
zélf vorm en inhoud te geven aan het handhavingsproces.Er is nog een weg te gaan voordat de handhaving in de volle breedte voldoet
aan de eisen die wij en de Inspectieraad daaraan stellen. Vooral nu het programma «Rijk
aan handhaving» is afgesloten, is het van belang dat de ministeries
onverminderd aandacht schenken aan de vervolmaking van programmatisch handhaven.
Met name de meting van de effectiviteit komt langzaam op gang. Op dit moment
wordt de meting van nalevingsniveaus ten onrechte nog vaak gezien als een
vorm van effectmeting. Op geen van de beleidsterreinen die wij hebben onderzocht
wordt op dit moment periodiek en systematisch gekeken naar de effecten van
de handhavingsinzet.Voor de komende jaren is op een aantal van de terreinen die wij hebben
onderzocht wel een effectmeting gepland. Wij vinden het van groot belang dat
de ministeries op alle beleidsterreinen tot effectmeting overgaan. Inspecties
en beleidsdirecties kunnen dit realiseren door gebruik te maken van resultaten
van periodieke nalevingsmetingen en door deze te koppelen aan effectindicatoren
voor de voorgenomen doelstellingen van het handhavingsbeleid. De leidraad
effectmeting kan hierbij een goed hulpmiddel zijn.We signaleren in deze terugblik echter ook het risico dat bezuinigingsdoelstellingen
van het kabinet het doorgaan met nalevingsmetingen en het uitvoeren van effectmetingen
zouden kunnen belemmeren. Inspecties zijn belast met een bezuinigingstaakstelling
van 20%. Om die taakstelling te halen, zouden inspecties zich genoodzaakt
kunnen voelen om hun prioriteiten elders te leggen. Daarnaast speelt op de
achtergrond de tweede motie-Aptroot (Tweede Kamer, 2006), waarin onder meer
wordt gepleit voor het samenvoegen van alle inspecties achter één
loket. Het kabinet heeft op deze motie gereageerd met het programma «Eenduidig
Toezicht» waarin ze de taken van de verschillende inspecties wil stroomlijnen
en wil inzetten op een vermindering van de inspectielast en het samenvoegen
van (onderdelen van) inspecties. Dit kan tot vergelijkbare effecten leiden.In het licht van de gesignaleerde ontwikkelingen zullen we de beleidsontwikkelingen
en handhavingsactiviteiten, met name op het terrein van effectmeting, met
belangstelling blijven volgen. Een diepgaander vervolgonderzoek naar handhaven
en gedogen in de komende jaren behoort tot de mogelijkheden.2 RIJKSBREDE ONTWIKKELING PROGRAMMATISCH HANDHAVEN2.1 Achtergrond van rijksbrede ontwikkeling 2005In het rapport Handhaven en gedogen van 2005
is de adviserende rol van het Ministerie van Justitie beschreven. De beschrijving
concentreerde zich destijds voornamelijk op de voortgang en voorlopige resultaten
van het actieprogramma «Handhaven op niveau», dat gericht is op
de professionalisering van de handhaving door decentrale overheden. Van een
systematische ontwikkeling en toepassing van het concept programmatisch handhaven
op rijksniveau was destijds nog geen sprake. De plannen hiervoor waren wel
in een vergevorderd stadium.De betrokken bewindspersonen hebben destijds in hun bestuurlijke reactie
aangegeven dat zij enkele aanbevelingen – waaronder meer inzicht verkrijgen
in de effectiviteit van de handhaving – in het kader van het programma «Rijk
aan handhaving» zouden uitwerken. Een conclusie over de voortgaande
professionalisering van de handhaving op rijksniveau overstijgt het terrein
van afzonderlijke aanbevelingen. Daarom presenteren we in de volgende paragraaf
een aantal producten die de afgelopen drie jaar zijn ontwikkeld. Ministeries
en handhavers konden deze producten de afgelopen jaren gebruiken om beter
zicht te krijgen op de algehele samenhang tussen handhaving, naleving en effecten
op de achterliggende beleidsdoelen. We gaan in op het programma Rijk aan handhaving
van het Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving van het Ministerie
van Justitie en de leidraden van de Inspectieraad. We trachten tevens een
beeld te schetsen van de feitelijke toepassing van deze producten.2.2 Stand van zaken in 2007Rijk aan handhaving (2004–2007)Het programma Rijk aan handhaving heeft invulling gegeven aan de eigen
verantwoordelijkheid van de rijksoverheid om de kwaliteit van de handhaving
te versterken. Het programma had de volgende ambitie: «Begin 2006 is er een «gereedschapskist» gereed voor
het opstellen van een handhavingsprogramma en in 2007 hebben alle ministeries
met een verantwoordelijkheid voor bestuurlijke handhaving van ordeningswetgeving
een handhavingsprogramma. Dat wil zeggen dat elk ministerie zijn handhavingsbeleidsproces
transparant, cyclisch en integraal ingericht heeft.»Binnen het programma «Rijk aan handhaving» (2004–2007)
is kennis van handhavingsvraagstukken ontwikkeld en overgedragen. Daarmee
is meer inzicht verkregen in de algehele samenhang tussen handhaving, naleving
en risicoreductie.Wat de kennisoverdracht van handhavingsvraagstukken
betreft zijn er in de afgelopen drie jaar op kleine schaal pilots1 gedaan met departementen en inspecties waarin programmatisch
handhaven daadwerkelijk werd toegepast. Voor deze pilots zijn projectleiders«programmatisch
handhaven» aangewezen, afhankelijk van wie het voortouw heeft: de beleidsdirectie
of de inspectie. De pilots zijn intensief begeleid door medewerkers van het
Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving.Programmatisch handhaven is een cyclisch proces. Het bestaat idealiter
uit steeds een nieuwe ronde van risicoanalyse, prioriteitsstelling, doelgroepenanalyse,
vormgeving van interventiestrategieën, beleggen van acties en effectmeting
(Ministerie van Justitie, 2007b). De hele cyclus tot en met de effectmeting
duurt ongeveer twee jaar. Het proces tot en met de interventiestrategie neemt
gemiddeld negen maanden in beslag. De pilots werden in de regel afgesloten
met de totstandkoming van een interventiestrategie.Daarnaast kende het programma een opleidingstraject. Zo zijn er diverse «masterclasses»
programmatisch handhaven, terugkomdagen, «in company masterclasses»
en andere workshops verzorgd. Ook is er voor inspecteurs-generaal een simulatiespel
ontwikkeld om de werkwijze van programmatisch handhaven in een bredere context
te borgen. Externe communicatie vond onder meer plaats via de Handhavingskrant,
conferenties en de website.In het kader van de kennisontwikkeling van
handhavingsvraagstukken heeft het Expertisecentrum een aantal producten (verder)
ontwikkeld om het programmatisch handhaven te ondersteunen. Voorbeelden zijn
een risicomatrix, een «tafel van elf» (nalevingstoets en trapschatting)
en een nalevingsmonitor. De risicomatrix is een hulpmiddel om de risico’s
dat burgers en bedrijven bepaalde regels overtreden te inventariseren en te
waarderen. Doorgaans zijn in expertsessies met betrokkenen de kans dat gedrag
(wel of niet-naleving van een wet) voorkomt en het mogelijke effect daarvan
in een matrix gezet.De nalevingstoets is een kwalitatieve methode om in kaart te brengen wat
de motieven van de doelgroep zijn om wel of niet een regel na te leven. In
deze toets doorloopt de deelnemer elf dimensies, die in algemeenheid de naleving
bepalen.1 De«trapschatting» is een
kwantitatieve methode om de omvang van naleving en niet-naleving door verschillende
doelgroepen te schatten.De nalevingsmonitor is ontwikkeld door het Expertisecentrum voor de fase
van effectmeting.2 De monitor richt zich op de
bepalingen en overtredingen die de kern vormen van de te onderzoeken wet (Ministerie
van Justitie, 2007a). Het is niet de bedoeling om dit instrument in te zetten
om eenmalig de naleving van wet- en regelgeving te bepalen – het is
geen effectmeting pur sang. Het is van belang om vervolgens het causaal verband
met de handhavingsactiviteiten te leggen. De monitor moet periodiek worden
ingezet om te bepalen of meer, minder of ander toezicht leidt tot een gedragsverandering
van de doelgroep. Alleen op deze manier kan een inspectie nagaan in hoeverre
de handhaving hieraan bijdraagt. Daarnaast kan effectmeting ook een stap verder
gaan door te kijken of als gevolg van de handhaving in de samenleving maatschappelijke
doelen worden bereikt. Feitelijke nalevingsniveaus moeten gemeten worden om
effectmeting te kunnen verrichten.Inmiddels wordt het programma breed toegepast. Het Expertisecentrum heeft
met programmatisch handhaven ruim 1200 mensen weten te bereiken. In onderstaand
overzicht vatten we de deelname aan de (opleidings)activiteiten samen:type activiteitAantal kerenTotaal aantal deelnemers Presentaties7303 verspreid over
7 ministeriesWorkshops15440 verspreid over 8
ministeriesPilots10181 verspreid over 6 ministeriesMasterclasses10108 verspreid over
10 ministeries In company masterclasses4130 verspreid
over 4 ministeriesAdvies/ondersteuning761 verspreid
over 5 ministeriesUit het overzicht blijkt dat er variëteit is aan activiteiten en
dat ze rijksbreed ingezet zijn. Dit maakt de kans op een borging van het programmatisch
handhaven als werkwijze in de toezichtarrangementen van ministeries aannemelijk.
Bij de vijftien workshops gaat het overigens twaalf keer om de uitleg en toepassing
van de Tafel van elf. Bij advies en ondersteuning blijkt dat het voornamelijk
gaat om hulp bij het opstellen van een strategie of uitvoeren van een risicoanalyse.
De nalevingsmonitor of effectmeting worden nergens expliciet genoemd.Het project «Rijk aan handhaving» is beëindigd in november
2007. Voor de verdere verbreding en verdieping van programmatisch handhaven
heeft het expertisecentrum een aantal consultants opgeleid die als externe
adviseurs het proces verder ondersteunen. Tijdens de workshop effectmeting
van de slotconferentie konden de deelnemers slechts enkele praktijkvoorbeelden
van effectmeting geven.Wat het programma «Rijk aan handhaving» betreft kunnen we
de volgende conclusies trekken. Programmatisch handhaven heeft ertoe bijgedragen
dat ervaringen en kennis van zowel handhavers als beleidsmakers zijn benut
en uitgewisseld. Met het programma hebben alle departementen en inspecties
de mogelijkheid gekregen om te werken aan een gestructureerde en risicogerichte
methode voor de handhaving. Een tekortkoming is dat het programma grotendeels
gericht is geweest op het handhavingsproces tot en met het ontwerp
van een interventiestrategie. Het onderwerp effectmeting, het sluitstuk van
de cirkel van programmatisch handhaven, is in het programma onderbelicht gebleven.
Methodologische beperkingen en relatief hoge kosten vormen nog steeds de belangrijkste
belemmeringen om op grotere schaal effectmetingen uit te voeren.InspectieraadIn de Tweede kaderstellende visie op toezicht
heeft het kabinet drie acties benoemd. Eén daarvan is het programma Eenduidig toezicht (Ministerie van BZK, 2006). Dit programma
wordt uitgevoerd door de Inspectieraad. De kern van dit programma is dat inspecties
nauwer samenwerken om te komen tot minder, beter en duidelijker toezicht.Overigens strekt de taak en rol van de Inspectieraad verder dan alleen
het programma «Eenduidig toezicht». De initiatieven van de Inspectieraad
helpen de leden hun organisatie op een hoger plan te brengen ten aanzien van
de zes principes van goed toezicht uit de Kaderstellende visie op toezicht
uit 2001 en 2005 (Ministerie van BZK, 2005). De zes principes van goed toezicht
zijn: selectiviteit, slagvaardigheid, samenwerking, onafhankelijkheid, transparantie
en professionaliteit. Alle ministers vernieuwen hun toezicht sinds 2005 samen
met de toezichthouders in hun sector(en) op basis van deze zes principes.
Verder is er een werkgroep Opleidingen, die zich buigt over gemeenschappelijke
opleidingen.De structurele doelstelling van de Inspectieraad is het bevorderen van
samenwerking – één van de zes principes – tussen
de rijksinspecties. We constateren echter dat met name op het principe selectiviteit
resultaten geboekt worden. Selectief toezicht wordt door het kabinet gezien
als één van de belangrijkste nieuwe principes. Toezichthouders
maken keuzes op basis van een afweging van risico’s en kosten en baten.
Vervolgens geeft de overheid aan welk niveau van handhaving zij nastreeft.
Aansprekende voorbeelden van de uitwerking en toepassing van het principe
selectiviteit zijn de leidraden risicoanalyse en effectmeting die onder de
verantwoordelijkheid van het Beraad van Inspecteurs-Generaal (IG) sinds de
publicatie van ons onderzoek zijn opgesteld (IG-Beraad Werkgroep Effectmeting,
2005 en IG-Beraad Werkgroep Risicoanalyse, 2006a; 2006b).Eind 2007 bracht een werkgroep van de Inspectieraad verslag uit over de
mate waarin de inspecties risicoanalyse en effectmeting opnemen in jaarplannen,
beleidsplannen en meerjarenprogramma’s (Inspectieraad Werkgroep Risicomanagement,
2007). De Inspectieraad constateerde hierbij dat alle toezichthouders aan
een gestructureerde vorm van risicoanalyse doen.De uitvoering van effectmetingen binnen de rijksinspecties is nog in een
veel vroeger stadium van ontwikkeling dan andere onderdelen van het programmatisch
handhaven. Sommige inspecties doen nog vrijwel niets terwijl andere kiezen
voor een start op strategisch niveau met het benoemen van beoogde effecten.
Weer andere inspecties starten juist op operationeel niveau met één
of enkele pilots. De werkgroep concludeert dat beide manieren nog nergens
bij elkaar komen en beveelt aan om deze koppeling wel te maken. Wij onderschrijven
deze conclusie. Wij achten het van groot belang om de beoogde effecten van
de handhaving vooraf vast te stellen en om de gerealiseerde effecten achteraf
te meten. Deze kennis kan helpen om het handhavingsinstrumentarium selectief
en effectief in te zetten.3 NALEVINGSMETING STEEDS VERFIJNDER3.1 Achtergrond van onze aanbeveling uit 2005Onze aanbeveling luidde: «Handhavers dienen regelmatig het feitelijke
nalevingsniveau te meten van alle bepalingen, en de resultaten daarvan te
laten doorwerken in hun handhavingsinspanningen.»Wij beoogden met deze aanbeveling dat de ministers inzicht zouden krijgen
in het niveau van naleving en daardoor beter hun handhavingscapaciteit zouden
kunnen inzetten. Het past heel goed binnen de cyclus van programmatisch handhaven
om een beoogd nalevingsniveau vast te stellen en het feitelijke nalevingsniveau
te meten.Wij begrijpen dat handhavers niet van alle
bepalingen even intensief kunnen (laten) onderzoeken hoe ze worden nageleefd.
Als een bepaling buiten de kern valt, omdat ze naar inschatting niet voldoende
wordt nageleefd, zou de handhaver echter wel periodiek moeten peilen of deze
nog steeds buiten de kern valt, en zodoende alle bepalingen af en toe nader
moeten onderzoeken. Volgens ons is het een voorwaarde voor de selectie van
de «kern» van de wetgeving dat er goed onderbouwde en actuele
kennis beschikbaar is over het gehele terrein dat de handhavers formeel moeten
handhaven.3.2 Stand van zaken in 2007De situatie is in 2007 niet wezenlijk veranderd. Op alle beleidsterreinen
worden voor kernbepalingen nalevingsniveaus gemeten. De frequentie van deze
metingen varieert van jaarlijks tot één keer in de twee jaar.
Staatstoezicht op de Mijnen gaat iets verder dan kernbepalingen en meet in
een langere tijdsperiode (vijf jaar) ook het feitelijke nalevingsniveau van
verscheidene wettelijke bepalingen.De onderbouwing van de keuzes voor kernbepalingen is in alle gevallen
aannemelijk. Enerzijds nemen de handhavers de risico’s op niet-naleving
en de overtredingsbereidheid als uitgangspunt. Anderzijds onderbouwen zij
hun keuzes op basis van de inschatting dat naleving bijdraagt aan de doelstelling
die de minister wil bereiken. Bij deze redenering gaan de handhavers uit van
de beoogde effecten van de wetgeving. Het is echter nadrukkelijk nog een inschatting
van de bijdrage aan de te bereiken doelstelling.Wij constateren dat de nalevingsmetingen in de periode 2005–2007
verfijnder zijn geworden en dat er meer met de resultaten wordt gedaan:• Handhavende instanties maken steeds vaker gebruik van wetenschappelijke
adviezen van onderzoeksbureaus. Ze doen ook zelf meer ervaring op met het
verzamelen van betrouwbare kwalitatieve en kwantitatieve gegevens. De Inspectie
Verkeer en Waterstaat is bijvoorbeeld met het project Nalevingsmetingen uit
het meerjarenproject Toezicht in Beweging (2006–2007) actief geweest met de ontwikkeling en toepassing van diverse methoden
waarmee gemeten kan worden in hoeverre bepaalde doelgroepen de wet- en regelgeving
naleven.• In de periode 2005–2007 trachten handhavers met een groot
en gedifferentieerd controledomein de nalevingsmetingen steeds meer naar verschillende
doelgroepen uit te splitsen (Arbeidsinspectie, Algemene Inspectiedienst).• In 2005 baseerden handhavers de keuze voor het toezicht op bepaalde
kernbepalingen of beleidsdoelen veelal op globale inschattingen van de kans
dat de regelgeving niet werd nageleefd en de gevaren die dat met
zich mee zou brengen. In 2007 zien wij een tendens dat handhavers meer gebruik
maken van de resultaten van feitelijke nalevingsmetingen. Zij hanteren verscheidene
methoden en technieken, die verder gaan dan pure schattingen. De kracht zit
hem in het combineren van methoden en technieken. In § 2.2 hebben
we al beschreven dat handhavers en beleidsmakers het concept programmatisch
handhaven steeds meer integreren in beleidsplannen, jaarplannen en strategische
meerjarenplannen. Zij gebruiken hierbij ook de resultaten van nalevingsmetingen.
Deze metingen kunnen dan leiden tot een intensivering van handhavingsinspanningen
op achterblijvende sectoren, tot de keuze voor andere handhavingsinstrumenten,
of tot een andere inhoudelijke aanpak binnen bestaande handhavingsprogramma’s.
De Inspectie Verkeer en Waterstaat gaat bijvoorbeeld in 2008 extra aandacht
aan stuwage1 geven, omdat dit in het voorgaande
jaar achterbleef.De verschillen in het controledomein zijn medebepalend voor de methode
van dataverzameling. Staatstoezicht op de Mijnen en de Inspectie van het Onderwijs
controleren respectievelijk alle ondernemingen en scholen in hun sector en
hebben zodoende inzicht in de feitelijke naleving door de gehele populatie.
De Algemene Inspectiedienst (AID) heeft de laatste jaren geëxperimenteerd
met andere methoden, maar is daarvan teruggekomen omdat voor de AID de vissersvloot
te bekend is om a-select te kunnen werken.ConclusiesWetenschappelijke en praktische kennis bij onderzoeksbureaus, beleidsdirecties
en handhavers worden frequent uitgewisseld en beproefd, alhoewel het zich
voorlopig nog veel op pilots en quickscans concentreert. Voor een goed inzicht
in alle sectoren en doelgroepen – met name waar het hele controledomein
niet jaarlijks gecontroleerd kan worden – zijn de gegevens nog niet
altijd voldoende betrouwbaar. Dat komt doordat de gegevens zijn gebaseerd
op schattingen of doordat handhavers zich soms afvragen of ze wel de juiste
naleefindicatoren hebben gekozen. De ontwikkeling van het meten van feitelijke
nalevingsniveaus is nog in volle gang, maar we constateren wel dat de methoden
verfijnder worden en daardoor op steeds grotere schaal gebruik wordt gemaakt
van betrouwbare gegevens.4 EFFECTMETING NOG ONVOLDOENDE TOEGEPAST4.1 Achtergrond van onze aanbevelingen uit 2005Onze aanbeveling luidde: «Om meer zicht te krijgen op de effectiviteit
van de handhaving moeten handhavers en aansturende departementen hun aannames
expliciet maken en deze zoveel mogelijk laten toetsen. Dat kan direct op het
moment dat ze de aannames expliciet maken (een toetsing «ex ante»
aan bestaande kennis) en nadat deze enige tijd in praktijk zijn gebracht (een
toetsing «ex post» op basis van empirisch materiaal).»De achtergrond van deze aanbeveling was dat wij in 2005 constateerden
dat vaak nog onbekend is hoe en in welke mate handhaving bijdraagt aan naleving
en oplossing van achterliggende problemen. Aangezien de samenhang tussen handhaving,
naleving en risicoreductie complex is, kan niet van handhavers en beleidsmakers
worden gevraagd hier op elk moment een volledig,
uitputtend inzicht in te hebben.Wij beoogden met onze aanbeveling dat er een systematische uitwisseling
zou gaan plaatsvinden tussen de praktische kennis van handhavers, de combinatie
van kennis en veronderstellingen waarop het beleid gestoeld is en wetenschappelijk
onderzoek. Alleen wanneer departementen en/of handhavers regelmatig onderzoek
(laten) doen naar de effecten van hun interventies en daarbij de bestaande
kennis zo goed mogelijk benutten, kan worden geconcludeerd of de handhavingsinspanningen
resultaat hebben of bijgesteld moeten worden.4.2 Stand van zaken in 2007Wij hebben zes beleidsterreinen onderzocht: kwaliteit voortgezet onderwijs,
olie- en gaswinning, arbeidsomstandigheden, visquota, vervoer gevaarlijke
stoffen goederenverkeer en verstrekking alcohol en tabak aan jongeren. Uit
ons onderzoek blijkt dat de inspecties die wij benaderd hebben, het meten
en beoordelen van nalevingsniveaus nog vaak ten onrechte zien als een vorm
van effectmeting. Bij de effectmeting van de handhaving gaat het specifiek
om te bepalen hoe en in welke mate handhaving bijdraagt aan naleving en oplossing
van achterliggende problemen.Effectmeting is vaak methodologisch lastig en soms ook duur, omdat de
meting betrekking heeft op de causale relatie tussen de inzet van handhavingsinstrumenten
aan de ene kant en naleving en/of de oplossing van maatschappelijke problemen
aan de andere kant. Het hangt af van (de omvang van) de doelgroep hoe meetbaar
de effectiviteit van handhaving is en wat de kosten van die handhaving zijn.
Zo is de effectiviteit eenvoudiger meetbaar op beleidsvelden met een relatief
beperkte identificeerbare doelgroep. Als de hele doelgroep aan een periodieke
controle of toets wordt onderworpen (bijvoorbeeld bij kwaliteit voortgezet
onderwijs en olie- en gaswinning) is het effect van de handhaving op de naleving
eenvoudiger vast te stellen dan op beleidsterreinen met een veel omvangrijker
doelgroep (zoals de verstrekking van alcohol en tabak aan jongeren).Op sommige beleidsterreinen (kwaliteit voortgezet onderwijs, arbeidsomstandigheden,
visquota, vervoer gevaarlijke stoffen goederenverkeer) werd en wordt door
middel van vervolgcontroles bij gecontroleerde bedrijven en instellingen nagegaan
of geconstateerde overtredingen zijn verholpen. In het kader van programmatisch
handhaven is het echter van belang om meer te doen dan het monitoren van de
naleving van regelgeving of het uitvoeren van vervolgcontroles.
Vervolgcontroles zijn in feite een tweede nalevingsmeting, en geen effectmeting.
Van handhavende instanties mag worden verwacht dat zij de effectiviteit van
(verschillende) handhavingsinstrumenten in beeld brengen om deze inzet zoveel
mogelijk te optimaliseren.In § 2.2 constateerden wij al dat de uitvoering van effectmetingen
binnen de rijksinspecties nog in een veel vroeger stadium van ontwikkeling
is dan andere onderdelen van het programmatisch handhaven, zoals de risicoanalyse.
Op de zes beleidsterreinen die wij onderzocht hebben, treffen we eenzelfde
beeld aan. Op geen van de beleidsterreinen wordt al periodiek en systematisch
gekeken naar de effecten van de handhavingsinzet. Alleen voor het arbeidsomstandighedenbeleid
troffen wij een aantal pilotstudies aan. De Arbeidsinspectie heeft voor vier
sectoren door een extern bureau onderzoek laten doen naar het effect van de
gecombineerde inzet van handhaving en voorlichting.Toekomst effectmetingVoor het visquotabeleid is aangegeven dat het ministerie in 2008 start
met programmatisch handhaven. Effectmeting zal daar een onderdeel van uitmaken.
Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) voert in 2008 een
gezamenlijke risicoanalyse uit voor het jaarplan 2009 van de Inspectie van
het Onderwijs. Hierin zal het Ministerie van OCW tevens aandacht besteden
aan effectmeting.Voor het vervoer van gevaarlijke stoffen staat voor 2010 een effectmeting
op de agenda. De Voedsel- en Warenautoriteit werkt in 2008, 2009 en 2010 samen
met de Universiteit van Maastricht aan een effectiviteitsstudie naar de handhaving
van de verplichting voor verstrekkers van alcohol om de leeftijd van afnemers
vast te stellen.5 REACTIE MINISTER(S) EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERMede namens de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK), van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (VWS), voor Jeugd en Gezin, van Verkeer en Waterstaat (VenW), van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), van Economische Zaken (EZ) en van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft de minister van Justitie
op 13 maart 2008 een gezamenlijke kabinetsreactie op ons conceptrapport gegeven.In dit hoofdstuk hebben wij de reactie van de ministers samengevat en
van een nawoord voorzien. De volledige tekst van de brief is te vinden op
onze website: www.rekenkamer.nl.5.1 Reactie ministersDe ministers beschouwen deze terugblik als een signaal dat ze de door
ons geformuleerde doelstellingen nog niet hebben bereikt, maar vorderingen
hebben gemaakt conform de toezeggingen op onze aanbevelingen uit 2005. Het
kabinet vindt met ons dat het van belang is om inzicht te hebben in de mate
waarin handhaving bijdraagt aan de naleving van wet- en regelgeving en daarmee
aan de oplossing van achterliggende problemen. Het kabinet streeft er dan
ook naar om effectmeting deel uit te laten maken van de praktijk van handhaving.
De mate waarin dit gebeurt zal per beleidsterrein echter verschillen. Zowel
het gecompliceerde karakter van dit type effectmeting als de kostenfactor
leiden tot deze verschillen.De ministers geven aan dat het opzetten van een wetenschappelijk verantwoorde
effectmeting een zekere mate van specialistische kennis en kunde vergt en
derhalve veel tijd en geld kost. Daarnaast kan niet altijd worden uitgesloten
dat effectmeting leidt tot verhoging van de administratieve lasten bij bedrijven
en dat het ten koste gaat van de beperkt beschikbare inspectiecapaciteit.
Voor het domein horeca geldt specifiek een beperking, omdat er bindende afspraken
zijn over de handhavingsdruk.Het kabinet is van mening dat steeds meer inspecties ernst maken van effectmeting
in enigerlei vorm. In de Eindrapportage implementatie Kaderstellende
Visie op Toezicht 20051 wordt het volgende
beeld geschetst:• De meeste toezichthouders meten de eigen prestaties in termen van
aantallen inspecties en dergelijke. Deze «outputmeting» is onlosmakelijk
verbonden met de prestatiesturing die bij baten-lastendiensten standaard wordt
toegepast.• Veel toezichthouders meten globaal hoe het staat met de naleving
van de regels door bedrijven en instellingen. Hiermee kan de verantwoordelijke
minister beoordelen of de mate van naleving aanvaardbaar is in verband met
de gewenste beperking van maatschappelijke risico’s. Door middel van
bijvoorbeeld tijdreeksen kan hij nagaan welk effect eerdere ex- of intensiveringen
hebben gehad. Deze vorm van effectmeting is volgens de ministers niet voor
iedere toezichthouder even passend.• Een aantal toezichthouders registreert systematisch hoe professionals,
instellingen en bedrijven reageren op de interventie van de inspecteur. Dit
levert waardevolle informatie op voor toekomstige interventies, maar
veroorzaakt ook extra werk voor de inspecteur en de last voor de ondertoezichtstaande.• Een aantal toezichthouders heeft tot taak om informatie te verzamelen
die inzicht geeft in de mate waarin het beleid als totaal werkt. Met deze
informatie dragen de toezichthouders bij aan het maken van beleidsevaluaties.In het licht van de huidige taakstelling voor de rijksinspecties van 20%
en eerder genoemde argumenten alsmede de lopende ontwikkelingen is het kabinet
van mening dat aan effectmeting op praktische wijze invulling moet worden
gegeven. Het kabinet ondersteunt daarin de koers van de rijksinspecties.Toekomstige koers van de rijksinspectiesIn de Inspectieraad is afgesproken dat de rijksinspecties aansturen op
het uitbouwen van nalevingsmeting bij alle departementen tot een volwaardig
eerste vorm van effectmeting. Op die manier wordt ook rekening gehouden met
de ermee gepaard gaande administratieve lasten. Waar het gaat om verdere investering
in effectmeting, zou deze in eerste aanleg aan moeten sluiten op de nalevingsmeting
en de causaliteitsvraag (wat is de bijdrage van toezicht in de verbetering
van het nalevingsniveau). Achtereenvolgende nalevingsmetingen in de tijd kunnen
naar het oordeel van de Inspectieraad gekoppeld worden aan de outcome van
de rijksinspecties. Daarbij heeft het werken in pilots de voorkeur, hetgeen
parallel op kan lopen met het door de Inspectieraad voorgesteld wetenschappelijk
onderzoek naar effectmeting.Het programma «Vernieuwing toezicht» (2008–2010) kan
deze aanpak ondersteunen door de bestaande kennis over effectmeting binnen
de inspecties te bundelen en te verspreiden. Op die manier kan worden ingespeeld
op de kennisbehoefte van de afzonderlijke inspecties en kan kennis en ervaring
tussen inspecties worden uitgewisseld. Langs deze weg kan worden toegegroeid
naar een situatie waarbij de handhaving in de volle breedte voldoet aan de
eisen die het kabinet en de Inspectieraad daaraan stellen.5.2 Nawoord Algemene RekenkamerMet instemming nemen wij kennis van het streven van het kabinet om effectmeting
deel uit te laten maken van de handhavingspraktijk. Ook zijn wij verheugd
over het voornemen van het kabinet om bij alle departementen de nalevingsmetingen
verder uit te bouwen tot een eerste volwaardige stap op weg naar effectmeting.
Wij benadrukken daarbij dat voor het meten van effecten van handhaving ook
inzicht is vereist in de causale relatie tussen de handhavingsinzet en de
naleving van wet- en regelgeving.Wij zijn ons ervan bewust dat aan het meten van effecten van handhaving
praktische, financiële en methodologische beperkingen zijn verbonden.
Toch achten wij het van groot belang dat het meten van effecten in de komende
jaren uitstijgt boven de uitvoering van enkele pilots. Ook (misschien wel
juist) wanneer inspectiebudgetten krimpen en de wens bestaat om administratieve
lasten te verminderen, is kennis over de effectiviteit van de handhavingsinzet
belangrijk. Deze kennis kan helpen om overbodige, niet-effectieve toezichtactiviteiten
te stoppen en de beschikbare middelen gerichter in te zetten. De uitvoering
van effectmetingen kan op de korte termijn extra financiële en administratieve lasten meebrengen, maar op de langere termijn kan het bijdragen aan
efficiënter en effectiever handhavingsbeleid.Wij zullen het handhavingsbeleid in de komende jaren met bijzondere belangstelling
blijven volgen.OVERZICHT AANBEVELINGEN EN REACTIES OORSPRONKELIJK RAPPORT
(2005)AanbevelingenReacties bewindspersonenAlgemene ontwikkelingen 1998–2004 De ministers van BZK, Justitie, VenW, Defensie en VROM en de staatssecretaris
van SZW onderschrijven de conclusie. De minister van BZK vindt dat nieuwe
wetten in goede samenwerking met andere bestuurslagen opgesteld moeten worden,
zodat er ruimte is voor de handhaafbaarheid in de praktijk. De ministers van Justitie en VROM en de staatssecretaris van SZW onderschrijven
de conclusie. De ministers van Justitie en VROM en de staatssecretaris van SZW onderschrijven
de conclusie.Professioneel handhaven Aanbeveling 1: Handhavers dienen regelmatig
het feitelijk nalevingsniveau te meten van álle bepalingen, en de resultaten
daarvan te laten doorwerken in hun handhavingsinspanningen. De ministers van BZK, OCW en VROM nemen de aanbeveling
over. De ministers van VenW en Defensie en de staatssecretaris van SZW meten
alleen de feitelijke nalevingsniveaus van kernbepalingen. Aanbeveling 2: Om meer zicht te krijgen
op de effectiviteit van de handhaving moeten handhavers en aansturende departementen
hun aannames expliciet maken en deze zoveel mogelijk laten toetsen. Dat kan
direct op het moment dat ze de aannames expliciet maken (een toetsing «ex
ante» aan bestaande kennis) én nadat deze enige tijd in de praktijk
zijn gebracht (een toetsing «ex post» op basis van empirisch materiaal).
Van belang is dat een systematische uitwisseling ontstaat tussen de praktische
kennis van handhavers, de kennis en veronderstellingen waarop het beleid gestoeld
is en wetenschappelijk onderzoek. Hierbij moet ook aandacht zijn voor de plaats
van handhaving ten opzichte van andere factoren. De ministers van Justitie, EZ, VenW, VROM, Defensie en VWS en
de staatssecretaris van SZW gaan deze aanbeveling uitwerken in het project «Rijk
aan handhaving». De ministers van VROM en VenW en de staatssecretaris
van SZW geven aan hier zelf al mee bezig te zijn.– Aanbeveling 3: Verantwoordelijke
departementen dienen in overleg met hun inspectie(s) expliciet te maken welk
nalevingsniveau men minimaal beoogt – en wel zo, dat negatieve bijeffecten
op de naleving minimaal zijn. – Aanbeveling 4: Departementen en
handhavers moeten aan de Tweede Kamer duidelijk maken welke wetsbepalingen
of andere normen prioriteit hebben en wat dat betekent voor de handhaving
van de overige wetsbepalingen of andere normen. – Aanbeveling 5:
Gedoogsituaties die meer dan incidenteel voorkomen, moeten door de handhavende
instanties expliciet worden gemaakt en in overleg met hun departement zoveel
mogelijk tot onderwerp van expliciet beleid worden gemaakt. De ministers van BZK, Justitie, OCW en
VROM en de staatssecretaris van SZW nemen de aanbevelingen over. De minister
van BZK geeft aan met de prestatiecontracten expliciet te maken waar de handhaving
op is gericht en waarop niet. De ministers van VenW en Defensie zullen ook
beoogde nalevingsniveaus expliciet maken, maar maken bewust niet expliciet
wat de prioritering betekent voor de handhaving van de overige wetsbepalingen.
Daarnaast maken zij alleen het structureel gedogen van kernbepalingen expliciet.
Het gedogen van niet-kernbepa- lingen wordt alleen aan de beleidsdiensten
bekend gemaakt. Aanbeveling 6: Beleidsmakers zouden altijd
handhavers moeten betrekken bij het beoordelen van de handhaafbaarheid van
nieuwe wetten, regels en normen. Aanbeveling 12: De Tweede Kamer zou kunnen
overwegen in amendementen altijd expliciet aandacht te (laten) besteden aan
de gevolgen voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de betreffende
wetgeving. De ministers van BZK, Justitie,
VenW, Defensie en VROM en de staatssecretaris van SZW onderschrijven de aanbeveling
en zullen ernaar (blijven) handelen. De minister van VenW geeft aan dat veel
regelgeving over het vervoer van gevaarlijke stoffen afkomstig is uit internationale
fora. In een vroeg stadium van de internationale wetsvoorbereiding vestigt
haar inspectie de aandacht op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.Aanbeveling 7: Departementen zouden horizontale
samenwerking tussen handhavers moeten faciliteren.De ministers van Justitie, OCW, VenW, VROM en Defensie en de
staatssecretaris van SZW stemmen in met de aanbeveling. Handhavingstekorten:
drie casussen Aanbeveling 8: Als de capaciteit van een
handhavende instantie ontoereikend is om te voldoen aan de taken die de politiek
vaststelt, moet zij dit samen met het verantwoordelijk departement expliciet
maken en aangeven welke keuzes ze binnen de bestaande capaciteit maken. De ministers van VWS en OCW en de staatssecretaris
van SZW onderschrijven de aanbeveling. De capaciteit van de Voedsel- en Warenautoriteit
(VWA) is volgens de minister van VWS de laatste jaren sterk uitgebreid. Ook
heeft een herprioritering plaatsgevonden ten gunste van het toezicht op de
Drank- en Horecawet en Tabakswet. De minister streeft ernaar om ook andere
toezichthouders bij de handhaving van deze wetten te betrekken. Hij vindt
dat de recent uitgebreide identificatieplicht bijdraagt aan de naleving van
de leeftijdsgrens, omdat deze de leeftijdsvaststelling vergemakkelijkt. Aanbeveling 9: De bestrijding van de professionele
cannabisteelt zou in de eerste plaats gericht moeten zijn op het opsporen
en reduceren van die teelt waarin criminele organisaties werkzaam zijn. Beleidsmakers
dienen de interne spanningen binnen het softdrugsbeleid te verminderen. Zo
mogelijk zou gekozen moeten worden tussen óf uitbreiden van het gedoogkader óf
bestrijding van verkoop en teelt. Als dit niet mogelijk is, moet worden aangegeven
onder welke voorwaarden het wel mogelijk kan worden.De ministers van BZK, Justitie en VWS delen de conclusie dat
de combinatie van gedogen van verkoop en verbieden van teelt/import beperkt
handhaafbaar is. Hier ligt echter een politieke keuze aan ten grondslag: gezondheidsbescherming
door scheiding van de soft- en harddrugsmarkt. Volledige handhaving kan dan
ook niet de maatstaf zijn. Overigens heeft het kabinet in de Cannabisbrief van april 2004 al een intensivering van de aanpak
aangekondigd. De ministers van Justitie en VWS geven aan dat met regulering
van de «achterdeur» (uitbreiding gedoogkader) de handhavingslasten
niet zomaar zullen afnemen. Het handhavingsprobleem wordt daarmee mogelijk
groter.Aanbeveling 10: Het is belangrijk dat
beleidsmakers en handhavers duidelijk communiceren met alle betrokkenen, dus
ook met burgers, over de normen die gelden, wat de status is van die normen,
door wie ze worden gehandhaafd en wat een en ander betekent voor de risico’s
waarmee de burgers te maken hebben, met én zonder handhaving. De wetgever
zou de normen voor externe veiligheid in verband met het vervoer van gevaarlijke
stoffen zo snel mogelijk een wettelijke basis moeten geven.     Aanbeveling
11: Beleidsmakers moeten zorgen voor een eenduidige rol- en taakverdeling
tussen het Rijk en de decentrale overheden en tussen diverse handhavers. Dit
is met name dringend op het terrein van de externe veiligheid in verband met
het vervoer van gevaarlijke stoffen. De ministers van BZK en VenW delen de conclusie dat op het gebied van externe
veiligheid nog verbeteringen en verduidelijkingen nodig zijn. De minister
van VROM steunt de aanbeveling om de normen voor externe veiligheid in verband
met het vervoer gevaarlijke stoffen zo snel mogelijk een wettelijke basis
te geven. Tot die tijd is het volgens haar -juridisch niet mogelijk toezicht
te houden op de naleving van niet-wettelijke normen. Daarnaast betwijfelt
de minister van VROM of de «oriënterende waarde» van het
groepsrisico (i.e. de maximumnorm voor de kans op een ongeval met veel doden
langs een vervoerroute) wel echt een norm is. De minister van VROM merkt op
dat de VROM-Inspectie wel de bevoegdheid heeft om op te treden tegen bestemmingsplannen
die in strijd zijn met het rijksbeleid. De minister van VROM is het gedeeltelijk
eens met de constatering dat omtrent de Zuidas de motivatie voor overschrijding
van de normen niet is gebonden aan duidelijke vorm- en inhoudsvereisten. De
minister benadrukt dat de casus Zuidas niet illustratief is voor de ontwikkelingen
ten aanzien van de handhaving binnen het Ministerie van VROM.Gebruikte afkortingenAIDAlgemene Inspectiedienst BZK(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties EZ(Ministerie van) Economische ZakenLNV(Ministerie van) Landbouw, Natuur en VoedselkwaliteitSZW(ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid OCW(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap VenW(Ministerie van) Verkeer en WaterstaatVROM(Ministerie van) Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer VWAVoedsel- en WarenautoriteitVWS(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en
SportLITERATUURAlgemene Rekenkamer (2005). Handhaven en gedogen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 050, nrs. 1–2. Den
Haag: Sdu.Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving (1998). Handhaven op niveau. Deventer: Tjeenk Willink.IG-Beraad Werkgroep effectmeting, (2005). Leidraad
effectmeting bij Inspecties. Den Haag: intern document.IG-Beraad Werkgroep Risicoanalyse (2006a). Leidraad objectgericht risicomanagement
door rijkstoezichthouders. Den Haag: intern document.IG-Beraad Werkgroep Risicoanalyse (2006b). Nadere uitwerking
van de Leidraad objectgericht risicomanagement door rijkstoezichthouders. Den Haag: intern document.Inspectieraad Werkgroep Risicomanagement, (2007) Eindrapportage. Den Haag: intern document.Ministerie van BZK (2005). Minder last, meer effect:
zes principes van goed toezicht: Kaderstellende visie op Toezicht.Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, bijlage bij 27 831, nr. 15.
Den Haag: Sdu.Ministerie van BZK (2006). Kaderstellende visie op
Toezicht, brief minister over de voortgang van het programma Eenduidig Toezicht. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 27 831, nr. 24.
Den Haag: Sdu.Ministerie van Justitie (2005). Brief van de Ministerie
van Justitie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 800
VI, nr. 111. Den Haag: Sdu.Ministerie van Justitie (2007a). Handleiding nalevingsmonitor. Den Haag: Uitgave Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving.Ministerie van Justitie (2007b). Programmatisch handhaven;
Een gids voor de praktijk bij het rijk. Den Haag: Uitgave Expertisecentrum
Rechtspleging en Rechtshandhaving.Tweede Kamer (2006). Modernisering van de overheid;
Gewijzigde motie over realisatie van één inspectie- en controledienst
voor het bedrijfsleven. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
29 362, nr. 77. Den Haag: Sdu.XNoot1In 1998 verscheen het rapport Handhaven op niveau
van een speciaal ingestelde onderzoekscommissie waarin verontrustende signalen
naar voren kwamen over handhavingstekorten (Commissie bestuursrechtelijke
en privaatrechtelijke handhaving, 1998).XNoot1Bij aanvang «startprojecten» geheten.XNoot1Dimensies voor spontane naleving: kennis van regels, kosten/baten, mate
van acceptatie, normgetrouwheid doelgroep, niet-overheidscontrole. Handhavingsdimensies:
meldingskans, controlekans, detectiekans, selectiviteit, sanctiekans en sanctie-ernst.XNoot2De standaardonderzoeksopzet van de nalevingsmonitor is eind jaren negentig
tot stand gekomen en sindsdien beproefd en verbeterd.XNoot1Wijze waarop de lading in de laadruimten van een voertuig is verdeeld
en gestapeld. Voor het vastzetten van lading, in het bijzonder voor gevaarlijke
stoffen, gelden een aantal regels en wettelijke bepalingen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 201, nr. 25. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30050-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl