Wet ruimtelijke ordening; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28916, nr. 12

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

29-03-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

28916 nr. 12

21-03-2005

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. AlgemeenDe wenselijkheid van een nieuwe wettelijke regeling voor
de ruimtelijke ordeningDe algemene lijnen en uitgangspunten van het wetsvoorstela. Het wetsvoorstel en ontwikkelingsplanologieb. Analyse van het huidige wettelijke stelsel als beoordelingskader
van het wetsvoorstelc. Plannen die bindend zijn voor lagere overheden (planhiërarchie)d. De relatie tussen de Nota Ruimte en het onderhavige
wetsvoorstele. Het wetsvoorstel in relatie met andere beleidsopgavenf. Inzicht in de verschillende procedures van het wetsvoorstel2. Onderscheid tussen beleid, normstelling en uitvoering
(§ 2.3 memorie van toelichting)3. Het beginsel van meest geschikte overheidsorgaan (§ 2.4
memorie van toelichting)4. Het ruimtelijk beleid (§ 2.5 memorie van
toelichting)Structuurvisies: verplicht stellen?Structuurvisies en de hiërarchische werking daarvanDe procedure voor de vaststelling van structuurvisiesInhoudelijke aspecten van structuurvisies5. Rol Parlement bij het vaststellen van het nationaal
ruimtelijk beleid6. Structuurvisies en regionale ruimtelijke vraagstukken
(§ 2.5.6 memorie van toelichting)7. Ruimtelijke ordening en de Noordzee (§ 2.6
memorie van toelichting)8. Bestemmingsplanverplichting voor het gehele gemeentelijke
grondgebied, het bestemmingsplan en het omgevingsbeleid en de leefmilieuverordening
en stadsver-nieuwingsplan (§ 3.3 t/m 3.5 memorie van toelichting9. Actualiteit van bestemmingsplannen (§ 3.6
memorie van toelichting)10. De nieuwe bestemmingsplanprocedure: algemeen (§ 3.7.1
memorie van toelichting)11. Belangrijke vernieuwingen (§ 3.7.2 memorie
van toelichting)Andere rol voor de provincieBezwaar en beroepBeroepsgerechtigden12. De bevoegdheid tot het vaststellen of wijzigen van
een bestemmingsplan door provincies of Rijk (§ 4.2 memorie van toelichting)13. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure (§ 4.7.4
memorie van toelichting)14. Projectbesluitmodule (toelichting 2e nota van wijziging)15. Normstelling door het Rijk of een provincie door middel
van algemene maatregelen van bestuur of verordeningen (§ 4.3 memorie
van toelichting)16. Algemeen verbindende voorschriften en het waterbeleid
(§ 4.3.6 memorie van toelichting)17. Het gebruik van de normstellende bevoegdheid (§ 4.5
memorie van toelichting)18. De uitvoerings- en handhavingsaspecten (§ 8.4
memorie van toelichting)19. ArtikelsgewijsAfdeling 3.2 Bepalingen omtrent de procedureAfdeling 3.5 Gemeentelijke CoördinatieregelingAfdeling 3.4 bestemmingsplanbevoegdheid bij provincie
en RijkOndertekeningBIJLAGE 1 Bij de nota naar aanleiding van het verslag
inzake wetsvoorstel 28 916Een overzicht van de aan het wetsvoorstel ten grondslag
liggende rapporten en adviezenBIJLAGE 2 Bij de nota naar aanleiding van het verslag
inzake wetsvoorstel 28 916Procedures voor rechtsbescherming in wetsvoorstel Wro 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28916Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 188 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 916Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening)nr. 12NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 21 maart 2005Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag van de vaste
commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer over
haar bevindingen inzake bovenvermeld wetsvoorstel.Het doet mij genoegen dat de leden van de verschillende fracties de noodzaak
onderschrijven om te komen tot een nieuwe regeling van de ruimtelijke ordening.Ik ga hieronder in op de opmerkingen en vragen waartoe het wetsvoorstel
deze leden aanleiding heeft gegeven.1. AlgemeenDe wenselijkheid van een nieuwe wettelijke regeling voor
de ruimtelijke ordeningDe leden van de CDA-fractie oordelen dat er na veertig jaar voldoende
reden is om met een nieuwe wet te komen. Zij melden dat ook de Raad van State
erkent dat herziening van de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna
verder afgekort met WRO) noodzakelijk is en aangeeft dat het voorliggende
wetsvoorstel een samenhangend stelsel is waaruit niet gemakkelijk elementen
verwijderd kunnen worden.De leden van de PvdA-fractie erkennen dat de WRO door de vele aanpassingen
in het verleden toe is aan een grondige herziening dan wel opschoning. Zo
onderschrijven ook zij het streven het aantal planfiguren te reduceren, pleiten
ook zij voor het maken van een helder onderscheid tussen beleid en visie aan
de ene kant en uitvoering en juridische borging aan de andere kant, en zijn
ook zij voorstander van een heldere toedeling van verantwoordelijkheden aan
de verschillende bestuurlijke niveaus.De leden van de VVD-fractie hebben te kennen gegeven de voorstellen voor
een vernieuwde Wet ruimtelijke ordening (hierna verder afgekort met Wro) te
steunen.De leden van de SP-fractie zijn van mening dat de beoogde nieuwe Wro in
principe overzichtelijker en eenvoudiger had moeten zijn dan de huidige lappendeken
van wetten, maar vinden dat de materie nog steeds complex en ondoorzichtig
is. Zij juichen de initiatieven tot het ontwikkelen van één
allesomvattende wet overigens wel toe. De leden van de GroenLinks-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het wetsvoorstel.De leden van de ChristenUnie-fractie spreken hun waardering uit voor de
inhoudelijke reactie die de regering heeft gegeven op hetgeen door de Tweede
Kamer naar voren is gebracht in het wetgevingsoverleg, in het bijzonder ten
aanzien van het projectbesluit en de actualiseringsplicht voor bestemmingsplannen.Ook de leden van de SGP-fractie hebben met veel interesse kennis genomen
van het wetsvoorstel. Zij waarderen de uitdrukkelijke poging om te komen tot
een heldere afbakening van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de diverse
bestuursorganen.Ik ben blij met deze brede steun voor een herziening van de WRO. Uit het
verslag wordt duidelijk dat de leden van de fracties samen met de regering
streven naar een nieuw wettelijk stelsel dat voor vele jaren helderheid geeft
over de verdeling van de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden op het
ruimtelijke beleidsterrein.Uit het verslag blijkt evenwel ook dat de aan het woord zijnde leden nog
vragen hebben bij onderdelen van het wetsvoorstel en de daarin bij de eerste
en tweede nota van wijziging aangebrachte veranderingen. In deze nota zal
ik de gestelde vragen zo goed mogelijk beantwoorden. Ik verwacht dat deze
nota en de naar aanleiding daarvan opgestelde derde nota van wijziging ook
de aarzelingen zal wegnemen die sommige leden bij onderdelen van het wetsvoorstel
hebben geformuleerd.De algemene lijnen en uitgangspunten van het wetsvoorstela. Het wetsvoorstel en ontwikkelingsplanologieDe leden van de CDA-fractie wijzen erop dat ontwikkelingsplanologie voor
dit kabinet belangrijk is. Zij vinden de rol van de burger, vroegtijdige betrokkenheid
en inspraak van belang, waarbij communicatie het sleutelwoord is. Ontwikkelingsplanologie
wordt in de ogen van deze leden nog onvoldoende doorvertaald in het wetsvoorstel.
Zij vinden dat ontwikkelingsplanologie een kans moet krijgen mede met behulp
van daarop toegesneden wet- en regelgeving en zij vragen hoe het wetsontwerp
in die zin nog kan worden versterkt.Ook de leden van de SGP-fractie vragen of het wetsvoorstel hiertoe nu
afdoende concrete aanzetten levert, die ook uitvoeringsgericht zijn. Zij stellen
de vraag of het wetsvoorstel zich vooral kenmerkt door de filosofie van de
toelatingsplanologie en minder door die van een ontwikkelingsplanologie.Adequate ontwikkelingsplanologie vraagt, naast bestuurlijke kennis en
kunde, om toereikende juridische mogelijkheden, waarmee snel en flexibel gereageerd
kan worden op kansen.Zoals ook in de Nota Ruimte is geformuleerd, wordt bij ontwikkelingsplanologie
gewerkt vanuit een gebiedsgerichte aanpak waarbij met verschillende partijen
een pakket van samenhangende projecten wordt uitgevoerd met als doel een ruimtelijke
kwaliteitswinst in het totale gebied. Een gebiedsgerichte ontwikkeling vergt
de participatie van meerdere overheden, maatschappelijke organisaties, marktpartijen
en burgers. De opvatting van de leden van het CDA dat communicatie hierbij
een sleutelwoord is, kan daarom geheel worden onderschreven. Alle genoemde
participanten moeten immers meedenken en meedoen om te komen tot een breed
gedragen regionale en lokale visievorming. Omdat de huidige WRO (inclusief
het grondbeleidsinstrumentarium) niet goed is toegesneden op ontwikkelingsplanologie,
bevat het wetsvoorstel een aanmerkelijk aantal verbeteringen. De structuurvisies
die in het wetsvoorstel een regeling hebben gevonden, bieden de mogelijkheid
tot een flexibele, interactieve en ontwikkelingsgerichte planvorming
van alle bij het gebied betrokken partijen.De voorbereiding en de totstandkoming ervan kunnen op maat worden ingevuld.
Aan de visie kan ook een uitvoeringsstrategie worden gekoppeld.In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie welke elementen
van het wetsvoorstel op ontwikkelingsplanologie zijn gericht, wijs ik erop
dat een samenstel van bevoegdheden en instrumenten in het wetsvoorstel voorziet
in een betere vormgeving van de ontwikkelingsplanologie. Naast de hierboven
genoemde belangrijke verbetering om door middel van structuurvisies aan de
ontwikkelingsplanologie een beleidsmatige basis te geven, biedt ook de nieuwe
toedeling van verantwoordelijkheden en de daaraan gekoppelde bevoegdheden
extra mogelijkheden om ontwikkelingsprojecten in uitvoering te nemen. De introductie
van het projectbesluit bij de tweede nota van wijziging is in dit verband
van belang. Ook kan ik wijzen op de integratie van de Wet Rijksprojectenprocedure in het wetsvoorstel. Verder zijn de provincie
en het Rijk voor realisatie van grote projecten niet langer afhankelijk van
de juridische medewerking van gemeenten. In het geval provincie of Rijk zichzelf
verantwoordelijk achten voor de regie en uitvoering, kunnen gedeputeerde staten
of de Minister van VROM ook zelf direct de nodige besluiten nemen om het ontwikkelings-project
mogelijk te maken, zoals de vaststelling of wijziging van bestemmingsplannen.
Bovendien kunnen zij de uitvoeringsbesluiten (vergunningen e.d.) in eigen
hand nemen. In het wetsvoorstel is een coördinatieregeling opgenomen,
zodat de procedures voor en het nemen van besluiten die nodig zijn voor de
verwezenlijking van een project zoveel mogelijk gelijktijdig en gecoördineerd
plaatsvinden.Verder faciliteren de sterke vereenvoudiging van besluitvormingsprocedures
en de verkorting van de proceduretermijnen de ontwikkelingsplanologie in hoge
mate.Op de vraag van de leden van de CDA-fractie hoe het wetsvoorstel kan worden
versterkt om een doeltreffend grondbeleid van de overheid mogelijk te maken,
kan worden medegedeeld dat onlangs het advies van de Raad van State over dit
wetsvoorstel, houdende een aanvulling van de Wet ruimtelijke ordening inzake
de grondexploitatie, is ontvangen. Aan de opstelling van een nader rapport
ter zake wordt thans gewerkt. Dat wetsvoorstel voorziet materieel in een nieuwe
invulling van Afdeling 6.4 van het voorliggende wetsvoorstel. In de op 25 november
2004 door mij aan uw Kamer toegezonden brief over de grondbeleidsinstrumenten
die aan de decentrale overheden ter beschikking worden gesteld1, wordt de inhoud van dit wetsvoorstel nader geschetst. Op afzienbare
termijn zal ik dat wetsvoorstel indienen.Ontwikkelingsplanologie stelt ook eisen aan andere componenten van het
ruimtelijk bestuursrecht. Veel voor ontwikkelingsplanologie belangrijke zaken,
zoals investeringsstromen, grondverwervingsmogelijkheden (waarbij te denken
is aan de Wet voorkeursrecht gemeenten en de onteigeningswet) en vergunningenprocedures,
worden niet in de Wro geregeld. In vermelde brief bied ik inzicht in de bevoegdheden
van de decentrale overheden voor het vergroten van het actief grondbeleid.Ten aanzien van het sterk vereenvoudigen van het vergunningenbestand en
de daarvoor te doorlopen procedures wordt in het kader van het traject «Meerjarenprogramma
herijking VROM-regelgeving» voortvarend gewerkt. Gewezen kan worden
op de informatie die ik de Tweede Kamer daarover heb aangereikt.2 Daarbij kan meer specifiek worden gewezen op de stukken betreffende
de «omgevingsvergunning» (voorheen beter bekend als de VROM-vergunning). In de lijn van het bovenstaande kan tenslotte in antwoord op de vraag
van de leden van de SGP-fractie worden gesteld dat het wetsvoorstel zowel
de toelatingsplanologie als de ontwikkelingsplanologie mogelijk maakt. Daarbij
moet worden onderkend dat een effectieve ontwikkelingsplanologie niet denkbaar
is zonder een evenwichtige toelatingsplanologie.b. Analyse van het huidige wettelijke stelsel als beoordelingskader
van het wetsvoorstelDe leden van de PvdA-fractie maken een aantal opmerkingen over wat de
Wro in hun ogen zou moeten organiseren. Die leden zien «ruimtelijke
plannen», ongeacht hun naamgeving, nog steeds als het wezen van de ruimtelijke
ordening. Deze plannen verschaffen in hun ogen aan burgers en ondernemers
en andere overheden helderheid over waar welke ontwikkelingen mogelijk dan
wel wenselijk zijn en welke keuzes zijn gemaakt. Plannen zijn in de visie
van deze leden de politieke neerslag van de verschillende belangen en daarmee
samenhangende ruimteclaims. De Wro moet dus bewerkstelligen dat de verschillende
overheden een samenhangende visie op de ruimtelijke ontwikkeling organiseren.Uiteraard onderkennen ook deze leden de maatschappelijke realiteit en
zijn zij zich er van bewust dat daar waar nodig en gewenst door middel van
een planherziening of projectprocedure, mits door de juiste waarborgen omgeven,
van plannen afgeweken moet kunnen worden. De Wro moet dus ook slagvaardig
handelen in de uitvoering mogelijk maken.Naast dit planmatige aspect is voor de leden van de PvdA-fractie transparantie
voor de burger van groot belang. Zij vinden dat de burger op een eenvoudige
en inzichtelijke wijze kennis moet kunnen nemen van wat hij in zijn nabije
omgeving kan verwachten en op welke wijze hij zich in de besluitvorming daaromtrent
kan mengen.De voorliggende wetswijziging gaat in de ogen van de PvdA-fractieleden
veel verder dan het enkel opschonen en stroomlijnen van het huidige stelsel.
Het is een stelselwijziging waarbij de gebruikelijke planmatige aanpak wordt
ingeruild voor een projectmatige ruimtelijke ordening. Anders gezegd: een
gedegen en complete analyse van de tekortkomingen van het huidige stelsel
ontbreekt en vervolgens wordt een nieuw systeem bedacht in plaats van een
aantal oplossingen voor een aantal concreet gevoelde problemen. De leden van
de PvdA-fractie ontvangen graag een reactie van de regering op hun analyse
dat plannen niet langer het uitgangspunt voor ruimtelijk beleid zijn.Ook de leden van de SGP-fractie missen een nauwkeurige analyse van de
tekortkomingen van de huidige WRO waarvoor de nieuwe wet uitkomsten moet bieden.
Dit geldt in het bijzonder ten aanzien van de uitvoeringspraktijk bij gemeenten.
Zij vragen zich af of het wetsvoorstel niet veel explicieter had moeten worden
ingevuld vanuit de huidige beperkingen van de WRO op het gebied van uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid. In hoeverre wordt er feitelijk een nieuw systeem bedacht
in plaats van oplossingen voor concrete bestaande problemen?In antwoord op de inbreng van de leden van de fractie van de PvdA, de
inbreng van de SGP-fractieleden daarbij betrekkend, merk ik het volgende op.De leden van de fractie van de PvdA benadrukken in haar bijdrage het belang
van een ruimtelijk plan. In de gedachtegang van deze leden is de opvatting
besloten dat de ruimtelijke ordening een primaire functie heeft in de afweging
van alle ruimtelijke belangen. Met zo een plan als consistente en systematische
ordening van het te voeren overheidsbeleid, zou de voorspelbaarheid van toekomstige
overheidsbeslissingen worden vergroot. Deze benadering van het ruimtelijk
ordeningsbeleid laat zich overigens ook herkennen in de bijdragen van de leden
van de andere fracties. Ik ben blij met de inbreng van de leden van de PvdA-fractie. Ik ben het
van harte eens met hun inhoudelijke beschouwing over de eisen die aan de wetgeving
voor de ruimtelijke ordening moeten worden gesteld. In de lijn van die benadering
is de kracht van de Wro inderdaad gelegen in een heldere toedeling van verantwoordelijkheden
om alle betrokken belangen te kunnen wegen en uiteindelijk op basis daarvan
besluiten te nemen over het huidige en toekomstige gebruik van het grondgebied.
Een juiste realisatie van die verantwoordelijkheid vergt inderdaad planmatig
denken en visievorming.Geheel in lijn met de planologische traditie in ons land en met de visie
van de VROM-raad1 vind ik dat een stuk, waarin
de visie van een overheidsorgaan op de ontwikkeling van een bepaald gebied
is vastgelegd, bij uitstek het middel is om ruimtelijke samenhang tot stand
te brengen. Scherp geformuleerd: een ruimtelijk beleid zonder visie kan en
mag geen ruimtelijk beleid worden genoemd. Eerst dan kan een overheidsorgaan
een evenwichtige afweging maken tussen de vele betrokken en soms tegengestelde
belangen. Het wetsvoorstel, zoals aan de Kamer voorgelegd, verplicht inderdaad
overheden niet om hun beleid in structuurvisies op te nemen. Dat wil niet
zeggen dat het kabinet een goed gefundeerd ruimtelijk beleid onbelangrijk
vindt. De voornemens van een overheidsorgaan hoe het om wil gaan met ruimteclaims,
hoe het ontwikkelingen wil sturen en welke zaken het wil tegengaan, raken
immers iedereen. Elk overheidsorgaan weet hoe nuttig en nodig het is om via
overleg en inspraak maatschappelijk en politiek draagvlak te creëren
voor een helder en consistent beleid en hoe noodzakelijk dit is om als grondslag
te dienen voor het vinden van financiële middelen en voor de argumentatie
van uitvoeringskeuzes.Naarmate een planologische ingreep groter, ingewikkelder en controversiëler
is, des te meer aandacht zal de overheid geven aan de beleidsmatige onderbouwing
van het complex van daarop volgende uitvoeringsbesluiten.Zeker als het gebied waarop de visie betrekking heeft, een redelijke omvang
heeft zal de visie de verbanden tussen de gewenste ontwikkelingen in de verschillende
delen van het gebied integraal in beeld kunnen brengen. Eenmaal tot stand
gekomen, vormt de visie voor het bestuur de basis voor de afweging bij elke
concrete ruimtelijke beslissing en voor de inzet van bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten,
zoals het vaststellen van bestemmingsplannen, het opstellen van uitvoeringsprogramma's
met daarbij behorende prioriteiten en inzet van menskracht, het beschikbaar
stellen van financiële middelen, het sluiten van bestuursovereenkomsten.
Voor anderen maakt de beleidsvisie kenbaar tegen welke achtergrond deze beslissingen
zijn ontwikkeld en vastgesteld. Ruimtelijke visiedocumenten dragen tevens
bij aan de onderlinge afstemming van het ruimtelijk beleid op verschillende
bestuursniveaus.Voor een goed begrip van het wetsvoorstel is het van belang een onderscheid
te maken tussen de beschreven bestuurlijke en maatschappelijke waarde van
de ruimtelijke visie enerzijds en de juridische hoedanigheid van het document
waarin die visie is opgenomen anderzijds.Na de Tweede Wereldoorlog is een ontwikkeling ontstaan waarin, naast het
bestuurlijke en maatschappelijke belang, aan plandocumenten ook andere waarden
werden gehecht zoals (rechts-)zekerheid en aanspreekbaarheid. Daardoor werden
aan het planstelsel in steeds verder gaande mate stevige procedurele en inhoudelijke
eisen gesteld. De juridische hoedanigheid van het stuk kwam daarmee steeds
centraler te staan. Het rechtskarakter dat het beleidsdocument verkreeg, leidde
tot het ideaaltypisch denken dat in een geval waarin een overheid of burger
iets wil dat niet in overstemming is met het plan, dat plan wordt aangepast.
De wetsgeschiedenis leert evenwel dat deze benadering ook tot een sterke bestuurlijke starheid leidt die nieuwe wenselijke ruimtelijke ontwikkelingen
blokkeert of sterk vertraagt.Zoals ook uit de studie «De WRO in de steigers»1 blijkt, zijn in het verleden telkens aanpassingen in de juridische
vormgeving van het «instrumentarium» van de wet aangebracht om
de «stroperigheid van de besluitvorming» op te lossen, terwijl
volgens die studie bij al die aanpassingen een bezinning op het nut en de
noodzaak van het in het planningstelsel vervatte bestuurlijke arrangement
niet of in zeer beperkte mate heeft plaatsgevonden.Er bestaat een brede consensus over dat het huidige planstelsel, zoals
neergelegd in de WRO, niet optimaal functioneert: het is inhoudelijk en procedureel
op alle overheidsniveaus overbelast. Denkbaar ware een zoveelste bijstelling
van de regels om hierin verlichting aan te brengen, maar deze zou in de ogen
van het kabinet de echte problemen van het stelsel even weinig oplossen als
de voorafgaande aanpassingen deden.De onderkenning hiervan dwingt tot een nieuwe toekomstgerichte benadering
en dus ook tot een nieuw beleids- en besluitvormingsstelsel op het terrein
van de ruimtelijke ordening. Naar mijn oordeel biedt het voorliggende wetsvoorstel
dat nieuwe stelsel.Aan het wetsvoorstel ligt een analyse van het planningsstelsel van de
huidige WRO en de daaraan verbonden procedurele aspecten ten grondslag. Ook
andere tekortkomingen zijn onderzocht. De verrichte analyses geven aan dat
de vraagstukken verder strekken dan enkel praktische tekortkomingen op het
gebied van de uitvoerbaarheid. Aan deze nota heb ik een bijlage gevoegd waarin
de onderzoeken staan vermeld, die voeding hebben gegeven aan de vormgeving
van het wetsvoorstel en de daarbij gemaakte keuzen.Tot de kern teruggebracht beoogt het wetsvoorstel een oplossing te bieden
voor meerdere, samenhangende vraagstukken, die in de memorie van toelichting
zijn geschetst. Samenvattend kan worden gesteld dat het wetsvoorstel de bestuurlijke
waarde van beleidsdocumenten waarin het beleid is neergelegd omarmt, maar
tegelijkertijd het knellende korset van de juridische vormen probeert af te
leggen. Ik meen oprecht dat juist deze keuze ertoe bijdraagt dat op de te
onderscheiden overheidsniveaus meer mogelijkheden ontstaan om politieke afwegingen
te maken en om tot besluitvorming over het ruimtelijk beleid te komen, zonder
verzeild te raken – en mogelijk te verzanden – in lange procedures
met juridische voetangels en klemmen. In die zin sluit het wetsvoorstel aan
bij het betoog van de leden van de PvdA-fractie. De in het wetsvoorstel voorziene
ontkoppeling leidt naar mijn overtuiging tot een betere werking van de structuurvisie
als «planfiguur» en van de vervolgens in te zetten bevoegdheden
voor de effectuering daarvan.Verder heeft de regering bij de formulering van het wetsvoorstel de verantwoordelijkheden
op de drie overheidsniveaus voorop gesteld, uitgaande van de bestaande bestuurlijke
inrichting van ons land. Juist op het terrein van de ruimtelijke ordening
zijn we in de voorbije decennia geconfronteerd met discrepanties tussen de
schaal van de te besturen maatschappelijke processen en de bevoegdheden van
de besturende overheden op de drie niveaus. Het inzicht dat een verantwoordelijkstelling
voor de oplossing van een ruimtelijk maatschappelijk vraagstuk ook tot een
bevoegdheidstoekenning moet leiden, in die zin dat het verantwoordelijke bestuursniveau
ook effectsorterende besluiten moet kunnen nemen, heeft in het wetsvoorstel
zijn vertaling gevonden. De essentie van het wetsvoorstel zit derhalve in
de toedeling van bevoegdheden aan de drie overheidsniveaus, die afhankelijk
van het schaalniveau waarop het vraagstuk zich manifesteert kunnen worden
ingezet. De transparantie van de inzet van die bevoegdheden vergt een helder
en inzichtelijk beleid. Dit beleid komt tot uitdrukking in de structuurvisies,
die op elk overheidsniveau worden geformuleerd. De verbindende relatie tussen
de drie overheidsniveaus wordt in het nieuwe stelsel langs twee
wegen gezocht: de overleg- en afstemmingsvormen tussen de overheden in de
zgn.«bestuurlijke kolom» en de afstemming door besluiten in de«juridische
kolom».c. Plannen die bindend zijn voor lagere overheden (planhiërarchie)De leden van de fractie van de PvdA houden vast aan een planhiërarchie.
Zij vinden dat niet per se hetzelfde als centralisme, maar omschrijven dat
eerder als het nemen van je verantwoordelijkheid. Daar waar de rijksoverheid
keuzes maakt, moeten deze doorwerken in het beleid van provincie, regio en
gemeente. Daar waar de rijksoverheid ruimte laat, mag deze op een lager bestuursniveau
nader worden ingevuld. In deze lijn denken ook de leden van de fractie van
het CDA, waar zij het idee formuleren om het beleid, neergelegd in een structuurvisie
van het Rijk of de provincie, bindend te laten zijn voor lagere overheden.De term «planhiërarchie» kan vanuit een bestuurlijk en
vanuit een juridisch oogpunt worden beschouwd. Om redenen van inzichtelijkheid
wordt de wettelijke planhiërarchie betrokken bij hoofdstuk 4 «Het
ruimtelijk beleid». Op deze plaats wil ik graag ingaan op de meer bestuurlijke
benadering van «hiërarchisch beleid».Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Eén van de essentiële
vraagstukken waarvoor Nederland zich aan het begin van de eenentwintigste
eeuw gesteld ziet is, hoe – uitgaande van dit staats- en bestuursrechtelijk
uitgangspunt – een nieuwe invulling kan worden gegeven aan de relatie
tussen de overheid en de burgers en de interbestuurlijke verhoudingen tussen
de drie overheidslagen. De Code Interbestuurlijke Verhoudingen, die het kabinet,
VNG en IPO op 9 november 2004 hebben vastgesteld, is een belangrijk document
dat de basis biedt voor een modernisering en vernieuwde stroomlijning van
die verhoudingen1. De Code, die alle overheden
bindt, en de daarin neergelegde visie op de interbestuurlijke verhoudingen
is gebaseerd op drie pijlers:1e: de Gemeente- en de Provinciewet vormen de basis voor de
interbestuurlijke afspraken.2e: de bestuurlijke ordening moet in dienst staan van het vervullen
van maatschappelijke opgaven.3e: op grond van de bestuurlijke ordening – en dus uiteindelijk
aan de hand van maatschappelijke vraagstukken – worden verantwoordelijkheden,
taken en bevoegdheden gedefinieerd.Bezien we in dat licht het wetsvoorstel Wro, dan kan ik vaststellen dat
dit wetsvoorstel naadloos aansluit bij en een invulling geeft aan deze Code.
Welk overheidsniveau waarvoor verantwoordelijk is, wordt bepaald door de aard
van de maatschappelijke opgave en het principe dat decentraal gebeurt wat
decentraal kan. Wat centraal moet, wordt centraal geregeld. Op basis daarvan
worden bestuurlijke afspraken gemaakt die zijn gebaseerd op zakelijke verhoudingen
en gelijkwaardigheid.Met de VROM-raad kan worden gesteld dat interbestuurlijk overleg het belangrijkste
middel is om een afstemming te bereiken tussen overheden over de aanwending
van bevoegdheden of bestuurlijke maatregelen en de coördinatie daarvan2. Juist bij belangen die op verschillende schaalniveaus
spelen moet overleg leiden tot overeenstemming over de inzet van de juiste
planologische instrumenten. Een recent voorbeeld van onderlinge afstemming
is het overleg dat ik heb gevoerd met de twaalf provincies over het congruent
maken van de provinciale streekplannen en de Nota Ruimte. De notie van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat brengt met zich mee dat overheden, met respect
voor ieders verantwoordelijkheden, streven naar eenheid van beleid. In de
vele gesprekken, onder meer in het kader van de totstandkoming van de Nota
Ruimte, heeft het kabinet vastgesteld dat de bestuurlijke noodzaak tot afstemming
en harmonie van beleid op alle overheidsniveaus wordt onderstreept. Mede daarom heeft de regering in haar wetsvoorstel gekozen voor een doorwerking
op moderne leest, waarbij primair door middel van bestuurlijke afstemming
(overleg en andere bestuurlijke hulpmiddelen zoals financiële instrumenten)
wordt voorkomen dat de overheden elkaar in de wielen rijden. De communicatieve
kracht van het beleid, neergelegd in de structuurvisies, en de beleidsinhoudelijke
overlegvormen tussen de overheden op de diverse niveaus, en afspraken over
de implementatie van het beleid, zullen voor een belangrijk deel de afstemming
van de bestuurlijke maatregelen bewerkstelligen.d. De relatie tussen de Nota Ruimte en het onderhavige
wetsvoorstelDe leden van de fractie van de ChristenUnie vragen naar de visie van de
regering op de relatie tussen de aanhangige PKB Nationaal Ruimtelijk Beleid,
de Nota Ruimte, en het onderhavige wetsvoorstel. Is het de bedoeling om gedurende
de looptijd van de Nota Ruimte nog te werken volgens het huidige planregime
of verandert de status van de PKB Nota Ruimte, nadat het onderhavige wetsvoorstel
kracht van wet krijgt, in die van een algemene maatregel van bestuur of van
een structuurvisie, als bedoeld in het wetsvoorstel?De Nota Ruimte is onder de huidige WRO tot stand gebracht en heeft de
status van een PKB. In de voorgenomen Invoeringswet bij de nieuwe Wro zal
worden bepaald dat geldende PKB's vanaf de inwerkingtreding van de nieuwe
Wro worden gelijkgesteld met een structuurvisie. Dat geldt overigens ook voor
de huidige streek- en structuurplannen. Voor in PKB's, streek- en structuurplannen
opgenomen concrete beleidsbeslissingen – de Nota Ruimte bevat deze niet –
zullen overgangsrechtelijke bepalingen worden opgenomen. De nieuwe Wro levert
voor een belangrijk deel de juridische instrumenten voor de uitvoering van
de Nota Ruimte. Zodra de nieuwe Wro van kracht wordt hebben gemeenten, provincies
en rijk de beschikking over deze instrumenten.e. Het wetsvoorstel in relatie met andere beleidsopgavenDe leden van de SGP-fractie merken op dat er naar hun mening behoefte
is aan een wet die het instrumentarium biedt om de problemen aan te pakken
ten aanzien van onder meer de achterblijvende bouwproductie, de vertraging
van de herstructureringsopgave, de teruggang van de landbouw en de gevolgen
hiervan voor de leefbaarheid in het landelijk gebied, et cetera. Deze leden
vragen of het wetsvoorstel hiertoe nu afdoende concrete aanzetten levert,
die ook uitvoeringsgericht zijn. Ook uit de bijdragen van de leden van de
andere fracties blijkt dat het wenselijk is om de relatie van het wetsvoorstel
met beleidsopgaven uit naastliggende sporen te verhelderen.In het wetsvoorstel krijgt elke bestuurslaag de bevoegdheden en instrumenten
om de ruimtelijke vraagstukken waarvoor hij verantwoordelijk is, waar te maken.
Verschillende onderdelen van het wetsvoorstel vergroten de slagkracht van
de bestuurslagen en de uitvoeringsgerichtheid van het wettelijke instrumentarium
en bieden mogelijkheden om de door de leden van de SGP-fractie genoemde vraagstukken
in stedelijk gebied en op het platteland aan te pakken. De (flexibele) structuurvisie
vormt de ruimtelijke basis waarin de belangen van overheden, ontwikkelaars
en maatschappelijke organisaties bij elkaar worden gebracht. De scheiding
tussen beleid en normstelling leidt tot duidelijkheid vooraf over de normstelling
en tot versnelling van de bestemmingsplanprocedure, doordat goedkeuring van
het plan achteraf niet nodig is. De mogelijkheid voor gemeenten, provincie
en Rijk om bij het in ontwikkeling nemen van projecten door middel van het
nemen van een projectbesluit veranderingen in bestemmingen snel door te voeren
en de bevoegdheid om vervolgens zelf het bestemmingsplan aan te
passen, bieden tenslotte de slagkracht om in te spelen op nieuwe ontwikkelingen.f. Inzicht in de verschillende procedures van het wetsvoorstelDe leden van de CDA-fractie vragen – citerend uit de memorie van
toelichting dat «de te doorlopen procedures voor rechtsbescherming geen
zoekplaatje voor burgers mogen zijn» – of er een schematische
weergave te geven is van de juridische procedures. In antwoord op deze vraag
is aan deze nota een bijlage gevoegd, waarin de belangrijkste procedures schematisch
worden weergegeven.2. Onderscheid tussen beleid, normstelling en uitvoering
(§ 2.3 memorie van toelichting)Ik heb verheugd vastgesteld dat de leden van de PvdA-fractie in hun bijdrage
zijn ingegaan op een van de kernelementen van het wetsvoorstel, te weten de
scheiding tussen het beleidsdocument, waarin het ruimtelijk ontwikkelingsbeeld
wordt beschreven, en de wijze waarop de wettelijke bevoegdheden worden aangewend
om dat beleid ook daadwerkelijk te realiseren, ofwel de uitvoeringsstrategie.
Tot de uitvoeringsstrategie behoort ook de wijze van realisatie van het beleid
op lagere schaalniveaus.De leden van de PvdA-fractie onderschrijven de analyse van de regering
dat de communicatieve en strategische functie van de huidige planvormen, te
weten de PKB's, streekplannen en structuurplannen, gaandeweg onder druk is
komen te staan. Deze leden zoeken de oorzaak daarvan niet zozeer in de procedure
waarin deze plannen tot stand komen, maar in de neiging van de verantwoordelijke
overheden om steeds vaker meer concrete beleidsuitspraken in hun plannen op
te nemen die het oorspronkelijke doel, het geven van een richtinggevende visie,
ondergraven.Ik ben het eens met de leden van de fractie van de PvdA dat de PKB's en
streekplannen in de loop der tijd steeds meer en steeds concretere elementen
zijn gaan bevatten. De reden daarvan is meermalen geanalyseerd. Het formeel
niet hiërarchische plansysteem van de huidige WRO, gekoppeld aan het
stelsel van beleidsdoorwerking en aan de tekortschietende bevoegdheden van
de hogere overheden, dwingen in de richting van veel concrete beleidsuitspraken.
De ontwikkeling sedert de zeventiger jaren van de vorige eeuw om steeds sterker
te juridiseren, versterkte een en ander. Daarin ligt de verklaring waarom
de regering in het wetsvoorstel een scherp onderscheid heeft aangebracht tussen
enerzijds het beleidsdocument en anderzijds de wijze waarop de kaders voor
het ruimtelijke beleid op de lagere schaalniveaus worden vastgelegd. Daarbij
heeft de regering de dringende adviezen van de WRR1,
de VROM-raad en het rapport «Notie van ruimte» van de parlementaire
werkgroep Vijfde Nota onder voorzitterschap van de heer A. Duivesteijn2 ter harte genomen.Deze leden interpreteren het wetsvoorstel vervolgens zo dat de oplossing
van het vraagstuk wordt gezien in de mogelijkheid dat de diverse overheden
indicatieve plannen kunnen maken met een zelfbindend karakter. Zij hebben
vier bezwaren tegen deze oplossing:– het voegt volgens deze leden niets toe om in de wet op te nemen
dat overheden een structuurvisie mogen maken. Zonder deze bepaling mogen ze
dat immers ook en zal zo een buitenwettelijke visie ook eerst en vooral zelfbindend
zijn;– goede ruimtelijke ordening kan niet zonder een planmatige basis
zodat Rijk, provincies en gemeenten bij wet verplicht zouden moeten worden
hun strategisch ruimtelijk beleid in een indicatief plan vast te leggen en
hierover te communiceren; – het alternatief dat de Wro offreert, te weten dat Rijk en provincie
door middel van amvb's, respectievelijk provinciale verordeningen algemene
regels kunnen stellen, bewerkstelligt niet de – ook door de wetgever –
gewenste flexibiliteit. Deze leden menen dat wie nu in zijn (indicatieve)
plannen tal van concrete beleidsbeslissingen opneemt, dat niet zal laten als
deze voortaan in een verordening in plaats van een plan moeten worden vastgelegd;– ook plannen met alleen een zelfbindende werking voor de opsteller
van het plan zijn juridisch betekenisvol in die zin dat derden ook dan met
recht een beroep kunnen doen op hetgeen in zo een plan gesteld is. Zij delen
dus niet de opvatting dat daar waar het maken van een structuurvisie bij wet
verplicht is gesteld, dit tot meer juridisering zou leiden dan in het geval
overheden enkel de mogelijkheid wordt geboden een structuurvisie te maken.Deze leden pleiten er daarom voor Rijk, provincies en gemeenten te verplichten
hun ruimtelijk beleid vast te leggen in een indicatieve structuurvisie, waarbij
wat hen betreft de respectievelijke overheden veel vrijheid kunnen krijgen
omtrent de wijze waarop zij hieraan uitvoering geven.Zoals ik reeds in hoofdstuk 1 van deze nota heb aangegeven ben ik met
de leden van de PvdA-fractie van oordeel dat een goede ruimtelijke ordening
niet echt gestalte kan krijgen zonder een verder reikende beleidsvisie van
het verantwoordelijke overheidsorgaan over de functies van een bepaald gebied.Als ik de bijdrage van deze leden juist interpreteer, lijken zij te opteren
voor een verplicht planstelsel waarbij een plan niet alleen een zelfbindende
werking heeft voor de opsteller daarvan, maar ook derden daaraan rechtsaanspraken
kunnen ontlenen. Die positiekeuze van de leden van de PvdA-fractie sluit in
mijn ogen aan bij de traditionele opvattingen die ook in de huidige WRO zichtbaar
zijn. De WRO ziet «ruimtelijke plannen» als het wezen van de ruimtelijke
ordening. Als ontwikkelingen in de maatschappelijke realiteit op een bepaald
moment aanpassingen nodig maken, geschiedt dat door een planherziening. In
deze benadering krijgt een ruimtelijk plan een verdergaande betekenis dan
andere beleidsdocumenten van de overheid. Omdat zo een plan tot doel heeft
waarborgen te bieden en daardoor ook een belangrijke juridische lading krijgt,
doorloopt zowel de totstandkoming van het plan als een herziening daarvan
telkens een zware procedure. Het gevolg is dat aan een dergelijk plan stevige
inhoudelijke eisen worden gesteld. De wetsgeschiedenis leert dat dit stelsel
ook tot een bestuurlijke starheid leidt die nieuwe wenselijke ruimtelijke
ontwikkelingen blokkeert of sterk vertraagt. Dit model is daarom feitelijk
verouderd. Andere sectorale plannen en besluiten holden vanaf de zestiger
jaren van de vorige eeuw het ideaaltypische beeld uit en hebben geleid tot
vele coördinatieen haasje-over-constructies. Die zijn niet alleen complicerend
maar blijken ook niet te werken. De functies van het ruimtelijke planningstelsel
(het normatieve karakter daarvan en de democratische legitimatie voor besluitvorming
van de vele overheidsinstanties en voor de burgers) blijken niet aan te sluiten
bij de maatschappelijke en bestuurlijke werkelijkheid. De meeste aanpassingen
van de WRO in het verleden en zeer veel wetgevingsactiviteiten in het ruimtelijk
domein in de voorbije jaren (van Tracéwet, Nimbywet, de Wijziging van
de WRO in 1985 (artikel 19) tot de Wet rijksprojectenprocedure) zijn erop
gericht geweest om de starheid van het stelsel te verzachten. Ook de hausse
aan artikel 19-vrijstellingen en de zeer grote hoeveelheid verouderde bestemmingsplannen
laten dagelijks de zwakte van het stelsel zien. Bovendien, de besluitvormingsprocessen
zijn mede door de procedurevoorschriften van de WRO traag en stroperig. De
problemen hangen samen met een overwaardering van ruimtelijke plannen en het
idee dat deze plannen bij uitstek het bepalende voertuig zijn
om tot een evenwichtige ruimtelijke besluitvorming te komen.Aan de leden van de PvdA-fractie kan worden toegegeven dat de in hoofdstuk
2 van het wetsvoorstel opgenomen regeling in haar huidige opzet in strikt
juridische zin niet nodig is. Het hoofdstuk, en de positie ervan, brengt wel
tot uitdrukking dat een goede ruimtelijke ordening niet zonder visie kan en
dat die visie het vertrekpunt vormt is voor de inzet van de juridische bevoegdheden
en voor de andere uitvoeringsinstrumenten die de wet aan de bestuursorganen
toekent. In hoofdstuk 4 van deze nota ga ik nader in op de regeling van de
structuurvisies en op de procedure van de totstandkoming daarvan.In de bijdrage van de leden van de PvdA-fractie aan dit hoofdstuk van
het verslag wordt, zoals hiervoor reeds werd aangeven, gesteld dat het alternatief
dat de Wro offreert voor de klassieke planbenadering, te weten dat Rijk en
provincie door middel van amvb's, respectievelijk provinciale verordeningen
algemene regels kunnen stellen, niet de – ook door de wetgever –
gewenste flexibiliteit bewerkstelligt. Deze leden menen dat wie nu in zijn
(indicatieve) plannen tal van concrete beleidsbeslissingen opneemt, dat niet
zal laten als deze voortaan in een verordening in plaats van een plan moeten
worden vastgelegd.Het lijkt erop alsof de leden van de PvdA-fractie in deze passage een
aantal oogmerken van twee verschillende instrumenten aan elkaar koppelen op
een wijze die niet in het wetsvoorstel is verwoord. In het stelsel van het
wetsvoorstel wordt de inhoud van het beleid en de wijze van doorwerking van
het beleid naar andere schaalniveaus gescheiden. Dat is niet primair vanwege
de gewenste bestuurlijke flexibiliteit gebeurd. Die flexibiliteit wordt gehaald
uit het ontknopen van de beleidsdoelstellingen, de doorwerking en de uitvoering.
Daarmee sluit het wetsvoorstel naadloos aan bij het genoemde advies «Notie
van Ruimte», waar dit stelt: «Het ruimtelijk
ontwikkelingsbeeld en de uitvoeringsstrategie moeten duidelijk onderscheiden
zijn, zodat de uitvoering flexibel kan worden ingevuld zonder de visie geweld
aan te doen. Tegelijk moet het ruimtelijk beleid standvastig zijn, niet met
alle winden meewaaien. Het moet een evenwicht vinden tussen continuïteit
en zekerheid aan de ene kant, en flexibiliteit aan de andere kant. Het visievormend
ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn kan in het eerste voorzien, de uitvoeringsstrategie
in het tweede.» Het wetsvoorstel sluit op dat punt ook aan
bij de gezaghebbende analyse van de VROM-raad «Het instrument geslepen».De in het wetsvoorstel gekozen methodiek van doorwerking, te weten het
stelsel van algemene wettelijke normen waaraan de besluitvorming van andere
overheden moet voldoen, is een antwoord op de gebrekkige en ook omslachtige
methodiek van doorwerking die de huidige WRO kenmerkt. Ook op dat punt kritiseert
het genoemde advies het huidige stelsel van doorwerking en beschrijft het
de grote tekortkomingen voor hogere overheden om in te grijpen en door te
pakken. Het stelsel van bindende normen vooraf is primair gericht op heldere
kaderstelling. Binnen die kaders bewerkstelligt het ruimte en dus bewegingsvrijheid
en flexibiliteit voor de lagere schaalniveaus.3. Het beginsel van meest geschikte overheidsorgaan (§ 2.4
memorie van toelichting)De leden van de CDA-fractie plaatsen een kanttekening vanuit het door
mij in mijn brief van 24 november 2003 gekozen centrale uitgangspunt
van een heldere en scherpe scheiding van verantwoordelijkheden tussen de bestuurslagen,
tot uitdrukking komend in de gekozen verdeling van bevoegdheden en toedeling
van instrumenten. Zij doen het verzoek in hetlicht van dat uitgangspunt
nog eens te bezien of het mogelijk is het begrip «bestemmingsplan»
exclusief te gebruiken voor de gemeenten. De leden van de CDA-fractie vragen
in dit verband ook hoe «willekeur» van hogere ten opzichte van
lagere overheden bij de geboden ruimte in het wetsvoorstel, wordt voorkomen.Deze leden stellen, als ik hen goed versta, niet zozeer een vraag over
de te hanteren terminologie alswel over een toedeling van bevoegdheden. Zij
stellen, met andere woorden, de vraag of de bevoegdheid om het bestemmingsplan
als ordeningsinstrument te gebruiken niet gereserveerd kan blijven voor de
gemeenteraad. In het wetsvoorstel is een onderbouwde keuze gemaakt om de bevoegdheid
tot vaststelling van een bestemmingsplan niet exclusief bij gemeenten te laten.Eén van de problemen van de huidige WRO is dat deze onvoldoende
uitvoeringsgericht is, en aan provincie en Rijk niet de geschikte instrumenten
en bevoegdheden biedt om het beleid effectief te laten doorwerken.Alles is erop gericht het bestemmingsplan die functie optimaal te laten
vervullen, voor alle doelen die het moet dienen, zoals elders uiteengezet.
Mijn inzet is om met zo min mogelijk omwegen, dus doelgericht en doelmatig,
ook aan de provinciale en nationale belangen in het bestemmingsplan het gewicht
toe te kennen dat zij nodig hebben.Vanuit de gedachte dat provincie en Rijk
hun bevoegdheden slechts kunnen uitoefenen langs democratische weg en in overleg
met de andere betrokken overheidsniveaus, de waterschappen daaronder begrepen,
is mijn stelling dat voldoende is verzekerd dat provincie en Rijk van de aan
hen toegekende bestemmingsplanbevoegdheid alleen gebruik zullen maken wanneer
de aan hen toevertrouwde belangenbehartiging daarom vraagt. Wanneer daaraan
getwijfeld zou moeten worden zou in mijn benadering evenzo getwijfeld moeten
worden aan de wijze waarop provincie en Rijk omgaan met de in de huidige WRO
aan hen toegekende bevoegdheden. Het voor de hand liggende tegenargument dat
in de huidige wet een aantal stappen moet worden genomen voordat toepassing
kan worden gegeven aan artikel 40b WRO, waarin de bestemmingsplanbevoegdheid
voor de provincie onderscheidenlijk het Rijk is neergelegd, lijkt mijns inziens
sterker dan het is. Mijn verwachting is dat van de bestemmingsplanbevoegdheid,
zoals neergelegd in het wetsvoorstel, door de provincie onderscheidenlijk
de Minister van VROM slechts gebruik zal worden gemaakt in gevallen waar sprake
is van vraagstukken die naar hun aard van bovenlokaal of bovenregionaal belang
zijn. Kortom, in gevallen waarin het de gemeente overstijgende belang reeds
blijkt uit de strikt-ruimtelijke aspecten.Ik vermoed dat de vereenvoudiging van de regelgeving zoals die in het
wetsvoorstel gestalte heeft gekregen en die tot gevolg heeft dat de beschikbare
instrumentenkist op meer heldere wijze is uitgestald, het bijkomende effect
zal hebben dat de nadruk meer komt te liggen op de instrumenten die het wetsvoorstel
wel biedt, maar die slechts in beperkte mate zullen worden gebruikt. Dit is
dus, mede, een consequentie van het doorzichtiger maken van de huidige WRO.
Ik verzoek de leden van de CDA-fractie het wetsvoorstel op deze wijze te willen
benaderen.Met het vorenstaande is tevens reeds voor een deel een antwoord gegeven
op hun verzoek, nog eens uiteen te willen zetten dat met de in het wetsvoorstel
gekozen planfiguur de verantwoordelijkheid voor de ruimtelijke inrichting
primair bij de gemeenten blijft en op hun vraag of deze vrijheid met de mogelijkheden
die Rijk en provincie krijgen om sturing te geven aan de gemeentelijke planvorming
niet meer een theoretische vrijheid is. Zo heb ik deze vraag althans gemeend
te moeten begrijpen. In aanvulling op het vorenstaande merk ik nog op dat
de sturingsmogelijkheden van provincie en Rijk in het wetsvoorstel consequent
zijn beperkt tot het provinciaal onderscheidenlijk nationaal ruimtelijk
beleid of belang, terwijl de enige begrenzing voor de gemeente is gelegen
in het criterium, neergelegd in artikel 3.1, eerste lid, dat het bestemmingsplan
moet strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bij de bijgevoegde
derde nota van wijziging is dit in de artikelen 4.1 tot en met 4.4 en de daarbij
behorende toelichting nog verder verduidelijkt.De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is het wetsvoorstel
zo aan te passen dat de Minister van VROM bevoegd is tot vaststelling van
een bestemmingsplan, in voorkomend geval op verzoek van een andere minister.
Volgens het voorliggende wetsvoorstel kunnen, aldus deze leden, andere ministers
dan de Minister van VROM tot het wijzigen van een bestemmingsplan overgaan.Het verzoek berust naar mijn mening op een misverstand.In artikel 3.20 wordt geregeld dat indien sprake is van nationale belangen
Onze Minister (van VROM) bevoegd is een bestemmingsplan vast te stellen.In artikel 3.26, tweede lid, wordt geregeld dat bij wet of besluit van
de Minister van VROM of een andere minister, na overleg in de ministerraad,
kan worden bepaald dat ten behoeve van de verwezenlijking van een bepaald
onderdeel van het nationaal ruimtelijk beleid onder meer een bestemmingsplan
als bedoeld in artikel 3.20 wordt vastgesteld. Bij die wet of dat besluit
wordt daarbij tevens de minister aangewezen die belast is met de voorbereiding
van dat bestemmingsplan (in de rol van burgemeester en wethouders) en die
samen met de Minister van VROM het plan vaststelt (in de rol van de gemeenteraad).De Minister van VROM is aldus altijd betrokken bij de vaststelling van
een bestemmingsplan.Ook een projectbesluit, dat immers een opmaat is naar een wijziging van
het geldende bestemmingsplan, kan indien er sprake is van een project van
nationaal belang, alleen genomen worden door de Minister van VROM, of door
een andere minister in overeenstemming met de Minister van VROM.Een bestemmingsplanwijziging kan wel door een andere minister worden geïnitieerd
en voorbereid, maar nooit zonder de Minister van VROM worden vastgesteld.
Op deze wijze wordt naar mijn mening recht gedaan aan diens coördinerende
taak op het terrein van de ruimtelijke ordening.De leden van de fractie van de PvdA zijn bezorgd over de wijze waarop
de Minister van VROM haar verantwoordelijkheid aangaande het nationaal ruimtelijk
beleid kan waarmaken. Immers ook andere ministers kunnen eerst verantwoordelijk
zijn voor structuurvisies. De Minister van VROM is dan slechts medeverantwoordelijk.
Naar de overtuiging van deze leden spelen andere departementen uiteraard ook
een rol in het vaststellen van het nationaal ruimtelijk beleid maar er kan,
aldus deze leden, maar één minister verantwoordelijk zijn voor
hèt nationaal ruimtelijk beleid. Zij gaan er dan ook van uit dat de
wetswijziging deze omissie herstelt en helder maakt dat de Minister van VROM
de verantwoordelijkheid heeft waar het de coördinatie betreft van het
nationaal ruimtelijk beleid.Ik denk dat hier sprake is van een misverstand. Ingevolge artikel 2.3,
eerste lid, stelt de Minister van VROM in het algemeen de structuurvisie vast.
Het tweede lid van dit artikel maakt het mogelijk dat bij een structuurvisie
voor bepaalde aspecten van het nationaal ruimtelijk beleid het voortouw voor
de voorbereiding en vaststelling bij een andere minister ligt, maar deze kan
toch nooit zonder de bemoeienis van de Minister van VROM de structuurvisie
vaststellen. Deze gang van zaken is materieel gelijk aan die van de huidige
WRO. Zo wordt bijvoorbeeld de PKB Verkeer en Vervoer voorbereid door de Minister
van Verkeer en Waterstaat en mede ondertekend door de Minister
van VROM. De Minister van VROM heeft aldus zijn eigen verantwoordelijkheid
voor het nationaal ruimtelijk beleid en zijn medeverantwoordelijkheid voor
het ruimtelijk relevante beleid van zijn collega-bewindslieden.4. Het ruimtelijk beleid (§ 2.5 memorie van
toelichting)Structuurvisies: verplicht stellen?In hoofdstuk 4 van het verslag hebben de leden van de CDA-fractie laten
aantekenen dat zij het eens zijn met het in het wetsontwerp vastgelegde uitgangspunt
dat zowel het Rijk als de provincies ieder op het eigen niveau structuurvisies
kunnen vaststellen. De vrijblijvendheid van de planfiguur «structuurvisie»
roept bij deze leden echter grote twijfel op. In de lijn van deze inbreng
hebben de leden van de PvdA in hoofdstuk 2 van het verslag laten opnemen dat
zij ervoor pleiten het Rijk, provincies en gemeenten te verplichten hun ruimtelijk
beleid vast te leggen in een indicatieve structuurvisie, waarbij wat hen betreft
de respectievelijke overheden veel vrijheid kunnen krijgen omtrent de wijze
waarop zij hieraan uitvoering geven. De leden van de SP-fractie zijn over
het algemeen positief over de voorgestelde structuurvisies, omdat deze de
mogelijkheid bieden voor verschillende aspecten integraal beleid te maken.
Maar ook deze leden zijn de opvatting toegedaan dat structuurvisies verplichtend
zouden moeten werken om wildgroei te voorkomen en om de overzichtelijkheid
en de kwaliteitsborging te bewerkstelligen. De leden van de fractie van GroenLinks
geven aan dat de argumenten tegen een verplichte structuurvisie, namelijk
de vrees voor juridisering en het risico dat aan het plan een dwingender status
wordt toegekend dan de wetgever beoogt waardoor toch weer een vorm van planhiërarchie
ontstaat, hen niet overtuigen. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen
zich eveneens af of het opstellen van structuurvisies niet te weinig verplichtend
is vastgelegd. Ook de leden van de SGP-fractie betwijfelen de juistheid van
de keuze om het vaststellen van structuurvisies niet wettelijk verplicht voor
te schrijven. Deze leden vinden de gehanteerde argumenten van effectiviteit,
neveneffecten en bestuurlijke lasten niet zó overtuigend, dat daarmee
het belang, dat de overheid doordachte keuzes maakt en uitvoeringshandelingen
baseert op een geaccepteerde lijn die is vastgelegd in een beleidsdocument,
zou worden overstegen. Juist het opstellen van structuurvisies is immers van
groot belang voor een integrale strategische beleidsbenadering van ruimtelijke
ordening, water en milieu. In de ogen van deze leden ligt het dan in de rede
om een verplichting voor het opstellen van structuurvisies in het wetsvoorstel
op te nemen.Uit de inbreng van de leden van de genoemde fracties blijkt dat een meerderheid
van de Tweede Kamer behoefte heeft aan een nadere standpuntbepaling over de
wettelijke verplichting tot het opstellen van structuurvisies.Ik heb me er zorgvuldig rekenschap van gegeven dat een meerderheid van
de Tweede Kamer de regeling van de structuurvisies te vrijblijvend beoordeelt
en een verplichtende redactie wenselijk vindt. Ik heb vastgesteld dat de argumenten
tegen een verplichting tot het opstellen van structuurvisies zoals opgenomen
in de memorie van toelichting en in mijn brief van 18 maart 20041, voor de meerderheid van uw Kamer niet overtuigend zijn.
Ik heb daarom besloten u tegemoet te komen na een nader overleg met het Interprovinciaal
Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Een aanpassing van het
wetsvoorstel op dit punt kan bijdragen aan een groter vertrouwen in de werkbaarheid
van de nieuwe Wro. In de (derde) nota van wijziging die ik gelijktijdig met
deze nota aan uw Kamer voorleg, heb ik een bepaling opgenomen die ertoe strekt
alle overheidsniveaus te verplichten tot het opstellen van een algemene structuurvisie. Structuurvisies en de hiërarchische werking daarvanDe leden van de fractie van de PvdA hebben in hoofdstuk 1 van het verslag
laten opnemen dat zij vasthouden aan een planhiërarchie. Zij vinden dat,
waar de rijksoverheid keuzes maakt, deze keuzes moeten doorwerken in het beleid
van provincie, regio en gemeente. Ook de leden van de fractie van het CDA
stellen ernstige vraagtekens bij het uitgangspunt dat de structuurvisies alleen
voor de vaststellende overheid een bindend karakter hebben en dat lagere overheden
daaraan niet gebonden zijn. Deze leden vragen zich af of een heldere structuurvisie,
bindend voor lagere overheden, niet meer duidelijkheid en rechtszekerheid
geeft dan willekeurige en op deelfacetten gerichte aanwijzingen (artikel 4.1,
eerste lid, laatste volzin), per verordening of via algemene maatregelen van
bestuur gestelde regels. In hun ogen zou mede om die reden de structuurvisie
tevens bindend moeten worden voor de lagere overheid /overheden. Zij verzoeken
de regering in te gaan op de stelling: «Het bindend zijn van een structuurvisie
voor de lagere overheden stelt de noodzaak van het maken van bestemmingsplannen
door hogere overheden in een ander daglicht». De leden van de GroenLinks-fractie
vragen zich af waarom de Minister van VROM zo bang is voor planhiërarchie.Deze pleidooien voor een vorm van planhiërarchie in het wetsvoorstel
nodigen uit tot een meer uitvoerige reactie. Opgemerkt moet worden dat ook
de huidige WRO géén formele planhiërarchie kent. Zowel
op basis van de tekst van de huidige wet als van de parlementaire geschiedenis
kan worden gesteld dat – met uitzondering van de concrete beleidsbeslissing
die in een PKB, streek- of structuurplan kan worden opgenomen – PKB's,
streekplannen en structuurplannen moeten worden gezien als beleidsstukken
met een indicatief karakter. Onder de huidige wet impliceert zo een plan een
grote mate van zelfbinding voor het vaststellend overheidsniveau, maar andere
overheden zijn daaraan niet automatisch gebonden. Zo liggen de effecten van
een PKB vooral in de te verwachten spontane tenuitvoerlegging daarvan door
de provincie- en gemeentebesturen bij de vaststelling van streek-, structuur-
en bestemmingsplannen. De doorwerking van (elementen van) beleid krijgt in
juridische zin pas formeel gestalte bij de inzet van de aanwijzings- en vervangingsbevoegdheid.De juridische doorwerking van een streekplan geschiedt in feite en in
rechte door de toetsing van gemeentelijke bestemmingsplannen in het kader
van de goedkeuringsprocedure en door middel van de inzet van de bevoegdheid
tot het geven van een aanwijzing, waarbij de aanwijzing zijn grondslag vindt
in het streekplan.Met een wettelijk geregelde vorm van planhiërarchie zoals benoemd
door de leden van de fractie van het CDA, waarbij plannen van een lager bestuurlijk
niveau in overeenstemming dienen te zijn met plannen van een hoger bestuursniveau,
hebben we in het verleden reeds ervaring opgedaan. Nederland kende voor 1965
een dergelijk stelsel onder vigeur van de Wet inzake het Nationale Plan en
de Streekplannen1. Onder die wet bleken de streekplannen
met bindende werking te star en daardoor nauwelijks hanteerbaar, zeker niet
als uitwerkingskader voor gemeentelijke plannen. Al ras gingen de provincies
daarom werken met circulaires, nota's plantoetsing of met zgn. «ladeplannen»
(voltooide, maar niet rechtens vastgestelde of gepubliceerde plannen, waaraan
gemeenten niet waren gebonden) i.p.v. de beoogde streekplannen. Het meest
in het oog vallende effect van die wet was een overdaad aan ambtelijk en bestuurlijk
overleg, hetgeen de voortgang en effectuering van een dynamisch ruimtelijk
beleid in hoge mate bemoeilijkte. De planhiërarchie of doorwerking werd
onder vigeur van die wet geëffectueerd door een grote mate van bestuurlijk
preventief en correctief toezicht. Mede gelet op de ervaringen met dat planstelsel
heeft de regering weloverwogen niet gekozen voor een stelsel zoals door de
leden van de fractie van het CDA wordt gesuggereerd. Het zou
leiden tot een inflexibel stelsel dat buitengewone bestuurlijke lasten zou
genereren en dat bovendien nauwelijks zou leiden tot het doel dat zowel het
CDA als de regering voor ogen staat.Eén van de essentialia van het wetsvoorstel is – zoals hierboven
reeds is gesteld – het ontknopen van drie elementen die in de huidige
PKB's, streek- en structuurplannen verstrengeld zijn: de beleidsdoelstellingen
(wat wil ik bereiken), de uitvoering (welke middelen zet ik in om mijn beleid
te effectueren) en de doorwerking (hoe zorg ik dat andere overheidsniveaus
aan de beleidsdoelstellingen meewerken en deze niet doorkruisen, dus de onderlinge
beleidsafstemming). Uit de gedachtewisselingen die ik met de Vaste Commissie
tot op heden heb gevoerd over het wetsvoorstel blijkt er geen verschil in
inzicht tussen mij en de Kamer over het belang van de beleidsafstemming en
de medewerking van andere overheden aan het bereiken van de op hoger niveau
geformuleerde beleidsdoelen. De kernvraag is evenwel of die bewerkstelligd
wordt door de introductie van een wettelijke «planhiërarchie».Zoals hierboven in hoofdstuk 1, onder c, is opgemerkt, zet ik primair
in op het bestuurlijke overleg om de essentiële beleidsafstemming te
bewerkstelligen.Natuurlijk is dat niet in alle gevallen toereikend. Zo kan het zijn dat
de belangenafweging van lagere overheden niet parallel loopt met knopen die
op een hoger niveau zijn doorgehakt. Zeker waar er aspecten aan de orde zijn
die hogere belangen of aanspraken raken en waar ook de rechtszekerheid aan
de orde is, moeten er juridische waarborgen gegeven kunnen worden. Het stelsel
van de huidige WRO voorziet daarin niet. Mede daarom is in het wetsvoorstel
gekozen voor de mogelijkheid tot juridische borging door middel van het stellen
van kaders in de vorm van algemene regels.Ik verwacht dat ik hiermee de noodzakelijke afstemming van het beleid
tussen de overheidsniveaus kan bewerkstelligen, zonder de beslissingsruimte
onnodig te beperken. In mijn ogen is het in het wetsvoorstel opgenomen stelsel
van kaderstelling ook effectiever dan het in het verslag geopperde idee van
een wettelijk hiërarchisch planstelsel.De procedure voor de vaststelling van structuurvisiesUit de inbreng van de leden van verscheidene fracties blijkt ook een behoefte
aan verduidelijking van de procedure bij de voorbereiding en de vaststelling
van structuurvisies.Zo vragen de leden van de fractie van de PvdA in hoofdstuk 2 van het verslag
waarom structuurvisies in het wetsvoorstel niet onderworpen worden aan de
uniforme voorbereidingsprocedure en inspraakregeling van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). In dezelfde lijn vragen de leden van de Groen-Linksfractie in hoofdstuk
4 van het verslag waarom het wetsvoorstel geen inspraakregeling voor structuurvisies
bevat.In mijn eerder genoemde brief van 18 maart 2004 heb ik uitvoerig
uiteengezet wat in mijn ogen het karakter is van de structuurvisies en waarom
in het wetsvoorstel mede daarom geen eisen zijn gesteld aan de totstandkoming
van structuurvisies.Daarnaast kan worden gesteld dat de uniforme voorbereidingsprocedure van
de Awb is geschreven voor besluiten, d.w.z. schriftelijke beslissingen van
overheidsorganen, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een structuurvisie
moet worden aangemerkt als een beleidsnota. Het gaat ver uit boven de strekking
en bedoeling van de Awb om elke beleidsnota of schriftelijk stuk dat op rijks-,
provinciaal of gemeentelijk niveau wordt behandeld, aan te merken als een
besluit in de zin van de Awb. Ook in concreto behoeft een ruimtelijke structuurvisie
lang niet altijd als zodanig te worden aangemerkt. Ik meen dan ook dat er
geen reden is om in de Wro te bepalen dat elke structuurvisie of iedere bijstelling
daarvan via de openbare voorbereidingsprocedure tot stand wordt
gebracht. De normale besluitvormingsprocedures in de gemeenteraad, de provinciale
staten en de Tweede Kamer voor de vaststelling van deze stukken bieden voldoende
garanties voor openbaarheid, terinzagelegging, brede kennisgeving en inspraakmogelijkheden.
Een additionele voorziening in de Wro acht ik daarom overbodig.De andere vraag van de leden van de GroenLinks-fractie, in hoeverre structuurvisies
zijn onderworpen aan een milieu-effectrapportage, is actueel nu de Tweede
Kamer gelijktijdig met het onderhavige voorstel het wetsvoorstel tot wijziging
van de Wet milieubeheer betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het
milieu van bepaalde plannen en programma's (milieu-effectrapportage plannen)1 in behandeling heeft.In antwoord op deze vraag kan worden opgemerkt dat structuurvisies een
milieubeoordeling zullen moeten ondergaan voor zover zij kaderstellend zijn
voor m.e.r-plichtige besluiten, maar ook indien op grond van de Habitatrichtlijn
een passende beoordeling moet worden gemaakt. In die gevallen zal de besluitvormingsprocedure
over de structuurvisie moeten voldoen aan de eisen die de Wet milieubeheer
daaraan stelt.In het genoemde wetsvoorstel is de extra verplichting opgenomen, dat het
bevoegd gezag voor de genoemde gevallen het voornemen tot het opstellen van
een plan en van een milieurapport bekend moet maken, waarbij tevens kan worden
aangegeven of er gelegenheid zal zijn tot (niet-verplichte) grotere betrokkenheid
van publiek, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, en of (vrijwillig)
onafhankelijk toetsingsadvies wordt ingewonnen. Bij overheidsplannen met gevolgen
voor EHS- en Vogel-/Habitatgebieden zal verplichte toetsing van het milieurapport
door de Commissie m.e.r. plaatsvinden. Deze toetsing strekt mede tot implementatie
van de desbetreffende EU-richtlijnen.Voor een nadere oriëntatie op de inhoud van het genoemde wetsvoorstel
voor de besluiten in de ruimtelijke sector verwijs ik kortheidshalve naar
de bij dat wetsvoorstel behorende memorie van toelichting en naar de brief
van de Staatssecretaris van VROM van 28 januari 2005 over de hoofdlijnen
van het toekomstig stelsel van milieubeoordeling, in het kader van het Meerjarenprogramma
herijking van de VROM-regelgeving2.De leden van de fractie van de VVD wijzen verder op de procedure van de
Déclaration d'Utilité Publique, zoals Frankrijk die kent. Omdat
die vraag inhoudelijk nauw verbonden is aan het projectbesluit en de daarbij
behorende procedure wordt dat element van het verslag betrokken bij hoofdstuk
14 van deze nota.Inhoudelijke aspecten van structuurvisiesDe leden van de VVD-fractie constateren dat het wetsvoorstel de mogelijkheid
biedt om voor aspecten van ruimtelijk beleid structuurvisies te maken. Zij
vragen de regering nader aan te duiden wat het belang van deze mogelijkheid
is en hoe dit in relatie staat tot de inzet om te komen tot gebiedsgericht
beleid.In antwoord op deze inbreng wil ik opmerken dat de ruimtelijke besluitvormingstraditie
in ons land als uitgangspunt heeft dat ruimtelijk relevante activiteiten een
basis hebben in een integrale ruimtelijke visie voor een gebied of op zijn
minst daarmee in overeenstemming zijn. De gebiedsgerichte benadering staat
daarbij dus voorop. Zouden concrete maatregelen of voorzieningen buiten enige
vorm van beleid gerealiseerd kunnen worden, dan is de integrale afweging een
loze letter. Door het wegnemen van allerlei zware eisen aan de totstandkoming
van een beleidsdocument zoals een structuurvisie en met name door de procedurele
flexibiliteit daarvan te benadrukken, wordt bevorderd dat aanpassingen
van de beleidsinzichten of inpassing van nieuwe elementen daarin gemakkelijker
worden. Het bevordert dus het integrale karakter van de structuurvisies. Niettemin
kan het gewenst blijven voor aspecten van beleid afzonderlijke beleidsdocumenten
op te stellen. Dit kan voortvloeien uit de behoefte aan een vorm van integraliteit
vanuit een ander perspectief of uit de behoefte aan de mogelijkheid op een
snelle wijze een beleidsmatige onderbouwing voor ruimtelijke maatregelen te
geven, zonder dat dit aan het andere principe van integrale gebiedsgerichte
afweging te kort hoeft te doen. In die zin wijkt het wetsvoorstel niet af
van de thans bestaande praktijk en de levende behoefte om voor te onderscheiden
aspecten afzonderlijk ruimtelijk beleid te formuleren.Verder verzoeken de leden van de VVD-fractie de regering te reageren op
het voorstel om in een structuurvisie vast te leggen wie bevoegd en verantwoordelijk
is voor het uitvoeren of tot stand brengen van essentiële beleidsonderdelen
van de structuurvisie. Die leden denken dan bijvoorbeeld aan in de structuurvisie
opgenomen infrastructuurprojecten, plaatsen voor waterberging, et cetera.Ik steun de leden van de VVD-fractie in hun opvatting dat het buitengewoon
wenselijk is dat het overheidsniveau dat de structuurvisie vaststelt, ook
helder maakt welke uitvoeringsaspecten daaraan verbonden zijn en hoe zij die
uitvoering denkt vorm te geven. Een indicatieve beleidsuitspraak in een structuurvisie,
bijv. «dat het wenselijk is in de komende vijf jaar voldoende ruimte
voor bedrijven te realiseren», blijft een nietszeggende platitude als
deze niet wordt gevolgd door heldere uitspraken welke organen op welke wijze
met inzet van welke bevoegdheden dit beleid zullen realiseren, wat eventueel
aan andere overheden wordt overgelaten en – in geval de realisatie aan
anderen wordt overgelaten – welke bevoegdheden zullen worden aangewend
om te helpen of in te grijpen als het beleidsstreven niet wordt gehaald.Ik vind dit zo vanzelfsprekend, dat het in mijn ogen eigenlijk niet nodig
is dat met zoveel woorden in de wet vast te leggen. Een actueel voorbeeld
van deze lijn is de Uitvoerings-agenda die het kabinet bij de Nota Ruimte
heeft gepresenteerd, waarin is aangegeven op welke wijze de sturingsfilosofie
van de Nota wordt omgezet in een slagvaardige en samenhangende strategie voor
de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Niet alleen de uitvoeringsacties
worden beschreven maar ook de wijze waarop financiële rijksmiddelen gecoördineerd
worden ingezet.Niettemin, ook in de bijdragen van leden van andere fracties is een bezorgdheid
te lezen over de globale inhoudelijke omschrijving van structuurvisies in
het wetsvoorstel en de relatie van de structuurvisies met de uitoefening van
de bevoegdheden, meer specifiek ten aanzien van de bevoegdheden tot normstelling
(algemene regels en bestemmingsplannen). Ik heb die signalen van de Kamer
zorgvuldig gewogen. Zij zijn voor mij aanleiding geweest om – naast
de hierboven aangegeven aanpassing van het wetsvoorstel tot het verplicht
stellen van structuurvisies – ook een meer inhoudelijke wijziging in
de desbetreffende artikelen aan te brengen, namelijk dat de structuurvisies
richting geven aan de te nemen beslissingen van de onderscheiden overheidsinstanties.
Deze aanvulling formaliseert in feite hetgeen in de memorie van toelichting
op diverse plaatsen is gesteld. Zij draagt daarmee bij aan een voorspelbaar
en transparant overheidsoptreden.De verwachting van de leden van de GroenLinks-fractie dat structuurvisies
in de praktijk zullen dienen als onderbouwing van interventies door Rijk en
provincies, wordt door mij gedeeld. Op de vraag van deze leden, hoe wordt gewaarborgd dat de interventies
van Rijk en provincies op een goede manier worden onderbouwd, kan het volgende
worden geantwoord.Zoals hierboven reeds is gesteld, heb ik besloten aan de wensen van uw
Kamer tegemoet te komen door bij nota van wijziging de structuurvisie verplicht
te stellen. Naar ik aanneem is daarmee een belangrijk deel van de zorg weggenomen
die in de inbreng van deze leden op dit punt is besloten. Het ligt, zoals
ik reeds opmerkte, in de lijn der verwachting dat in de structuurvisies niet
alleen de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen worden geconcretiseerd, maar
dat zij ook aangeven hoe op het vaststellend overheidsniveau de beoogde ruimtelijke
ontwikkeling daadwerkelijk wordt geëffectueerd. Dit neemt niet weg dat
elk overheidsbesluit moet zijn voorzien van een goede motivering. Hoe steviger
de structuurvisie op dat punt, des te lichter de additionele motiveringsverplichting
kan zijn bij de inzet van een bevoegdheid.Als in de inbreng van deze leden de stelling moet worden gelezen dat de
inzet van bevoegdheden, die het wetsvoorstel aan de te onderscheiden overheidsniveaus
toekent, altijd een grondslag moet vinden in een structuurvisie, dan merk
ik daarover graag het volgende op.Het wetsvoorstel moet zoveel mogelijk aansluiten bij de dynamiek en de
complexiteit van de huidige bestuurlijke processen op verschillende schaalniveaus.
De ruimtelijke, economische en sociale complexe vraagstukken vergen van de
overheid alerte besluitvorming en interventie. De wet moet aan de overheidsorganen
een grote flexibiliteit geven om zich in het ruimtelijke domein te bewegen
en verantwoorde keuzes te maken. De beleidspraktijk plaatst de wetgever derhalve
voor een dilemma: moet zij vanuit het belang dat ruimtelijke keuzes slechts
voldoende doordacht behoren te worden gemaakt, eisen dat bevoegdheden alleen
kunnen worden aangewend indien deze hun grondslag vinden in een beleidsdocument
(structuurvisie), of moet zij vanuit het belang van een efficiënt bestuur
de overheden zodanige besluit- en handelingsruimte bieden dat zij snel en
adequaat kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen. De regering heeft in het
wetsvoorstel uitdrukkelijk gekozen voor de tweede lijn: een licht stelsel
waarbij een overheidsorgaan zijn inhoudelijke beleidsdoelstellingen zoveel
als wenselijk is vastlegt in een beleidsnota waarin ook staat aangegeven op
welke wijze het die beleidsdoelen wil realiseren.In het wetsvoorstel is dus uitdrukkelijk niet gekozen voor een formeel-wettelijke
koppeling van structuurvisies en de aanwending van bevoegdheden. Een dergelijke
inhoudelijke koppeling zou een niet beoogde noch noodzakelijke juridisering
van de besluitvorming en van de structuurvisie kunnen veroorzaken, die het
wetsvoorstel juist beoogt te voorkomen. Met een dergelijke koppeling zou immers
telkens aan de rechter de beoordeling kunnen worden gevraagd of de aanwending
van een bevoegdheid, dan wel de vorm van de uitwerking daarvan, een basis
vindt in een daaraan voorafgaande structuurvisie. Deze mogelijke toets zou
het bestuur in een positie dwingen waarin het een uitputtende beschrijving
van alle toekomstige modaliteiten in een structuurvisie moet opnemen, opdat
de aanwendingsmogelijkheden van een bevoegdheid niet worden beperkt. Bovendien
kunnen zich onvoorziene situaties voordoen die een snel ingrijpen van een
overheidsorgaan nodig maken. Ook om die reden is een formeel-inhoudelijke
koppeling niet gewenst.Ik stel mij op het standpunt dat het bevoegde orgaan zelf moet beoordelen
of de aanwending van een bevoegdheid voldoende grond vindt in een structuurvisie.
Blijkt op enig moment de aanwending van een bevoegdheid noodzakelijk –
hetzij zonder een grondslag in een structuurvisie hetzij in afwijking daarvan –
dan zal de inhoudelijke motivering het besluit moeten kunnen dragen.Met instemming heb ik gelezen dat de leden van de ChristenUnie-fractie
de wenselijkheid erkennen van een ruimtelijk ordeningsbeleid dat rekening houdt met dynamiek en ontwikkeling. Deze leden ondersteunen ook
het streven naar verkorting van procedures en vereenvoudiging van het wettelijk
stelsel. De opvatting van deze leden dat het beoogde nieuwe wettelijk kader
voor de ruimtelijke ordening zou moeten beantwoorden aan de grote opgaven
ten aanzien van woningbouw, herstructurering, behoud van het open landschap
en de vitaliteit op het platteland, wordt door mij geheel gedeeld. De nadruk
die deze leden leggen bij de primaire taak van de overheid om ruimtelijke
samenhang en rechtsbescherming te waarborgen, deel ik eveneens.Deze leden zijn verder van mening dat de overheid vanuit een eigen visie
keuzes maakt met betrekking tot nut en noodzaak van ruimtelijke ontwikkelingen,
en dat ruimtelijke ordening niet slechts volgend moet zijn op maatschappelijke
ontwikkelingen. Zij vragen de regering in te gaan op deze stelling en duidelijk
te maken hoe het onderhavige wetsvoorstel hierin voorziet.In antwoord hierop kan gesteld worden dat ik het in beginsel eens ben
met visie van deze leden op de taak en rol van de overheid op het belangrijke
terrein van de ruimtelijke ordening. De beleidskeuzes op de te onderscheiden
overheidsniveaus zouden gebaseerd moeten zijn op een rationele afweging van
het gewicht van de relevante argumenten, van de divergerende belangen en van
de opvattingen over de noodzakelijke of wenselijke ruimtelijke ontwikkelingen.
In die zin beschouwd is het een ideëel collectief keuzeproces dat op
de nabije of verdere toekomst is gericht. De rol van de overheid is daarom
primair initiërend en niet volgend en zij wordt idealiter getypeerd door
een systematische beleidsvoorbereiding en democratische besluitvorming. Het
wetsvoorstel en de memorie van toelichting gaan van dit beginsel uit. Maar
de wetgever kan zijn ogen niet sluiten voor het empirisch vastgestelde gegeven
dat de ruimtelijke ordening in zijn aard niet afwijkend is van de beleidsontwikkeling
op andere terreinen van overheidszorg: een groot deel van de beleidskeuzes
blijkt een incrementeel karakter te hebben en wordt gebaseerd op een beperkte
onderbouwing en een geringe reikwijdte. Dat mag worden betreurd maar is wel
een realiteit. De zeggingskracht van de wet kan deze verklaarbare realiteit
ook niet wegnemen.De leden van de SGP-fractie vinden het in de rede liggen om, naast een
verplichting voor het opstellen van structuurvisies in de wet, in nadere besluiten
aan te geven waarop deze structuurvisie precies betrekking moet hebben.Ik hoop dat ik hierboven voldoende heb aangetoond waarom ik geen voorstander
ben van inhoudelijke wettelijke eisen aan een structuurvisie, te stellen bij
algemene maatregel van bestuur.Het wetsvoorstel kent overigens wel een voorziening om voorschriften te
kunnen stellen aan de voorbereiding, vormgeving en inrichting van structuurvisies
(art 2.4 Wro en memorie van toelichting, pagina 92). Aangenomen mag worden
dat bij de voorbereiding van structuurvisies op alle overheidsniveaus informatie
zal worden ingewonnen over de beleidsvoornemens van andere overheden. Die
geven immers het beeld van de te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen en
vormen- zoals hierboven reeds is gemeld – de basis voor het interbestuurlijk
overleg om de onderlinge beleidsafstemming te bereiken. Voor een goede en
effectieve informatie-uitwisseling kan een zekere mate van standaardisering
buitengewoon dienstig zijn. Dit geldt met name voor de digitale raadpleging
en uitwisseling van structuurvisies. Mede met het oog daarop is de genoemde
voorziening in het wetsvoorstel opgenomen. 5. Rol Parlement bij het vaststellen van het nationaal
ruimtelijk beleidDe leden van de fractie van het CDA vragen in de wet te regelen dat voor
de door het rijk vast te stellen structuurvisies de instemming van het parlement
nodig is, zeker wanneer deze een bindend karakter krijgen. De leden van de
PvdA-fractie betreuren het dat in het wetsvoorstel de rol van de Eerste en
Tweede Kamer bij het vaststellen van het nationaal ruimtelijk beleid niet
nader geëxpliciteerd wordt. In de tekst van de wet zelf dan wel in de
memorie van toelichting dient onverkort te worden aangeven dat zowel de structuurvisies
als de voorgenomen normstellingen (al dan niet in de vorm van amvb's) aan
de beide Kamers ter goedkeuring dienen te worden voorgelegd. Volgens deze
leden kan het niet zo zijn dat de taak van de Tweede Kamer wordt ingeperkt
tot het controleren van het beleid achteraf. Daarvoor is de inrichting van
ons land een te belangrijke taak met vaak onomkeerbare beslissingen. Deze
leden verwachten dat ook de medewetgevende taak van de Tweede Kamer overeind
blijft waar het het nationaal ruimtelijke beleid betreft. De leden van de
VVD-fractie horen graag de overwegingen van de regering die ten grondslag
liggen aan de wens om de rol van de Staten-Generaal bij het vaststellen van
structuurvisies door het Rijk niet in de wet vast te leggen. Tevens vragen
zij welke bezwaren de regering heeft tegen een bepaling dat nationale structuurvisies
door de Tweede Kamer worden vastgesteld.De leden van de fractie van GroenLinks wijzen erop dat de minister in
het overleg dat in december 2003 is gevoerd met het voorbeeld kwam dat de
inbreng van de Tweede Kamer bijvoorbeeld bestaat uit moties indienen. Deze
leden vinden dit te mager en vinden dat de Tweede Kamer een vaststellende
bevoegdheid moet krijgen, net als nu bij PKB's. Zij vragen welke rol de Kamer
bij de vaststelling van de structuurvisie van het Rijk krijgt. Zij vragen
of de regering met een nota van wijziging komt waarin wordt vastgelegd dat
de rijksstructuur-visie door de Tweede Kamer wordt vastgesteld.De regering heeft gezocht naar een regeling die tegemoetkomt aan de bezwaren
tegen de langdurige en zware PKB-procedure mede in verband met de wens tot
het voeren van ontwikkelingsgericht ruimtelijk beleid. Daarom is in het wetsvoorstel
het uitgangspunt gehanteerd dat de structuurvisie een vorm- en procedurevrij
beleidsdocument is, waardoor het op flexibele wijze snel kan worden aangepast
aan nieuwe ontwikkelingen. De regering heeft daarbij niet de taak van de Tweede
Kamer tot het achteraf controleren van het beleid, willen inperken. Zij is
ervan uit gegaan dat het reglement van orde van de Tweede Kamer en de gewone
omgangsvormen tussen de Kamer en het kabinet garanderen dat belangrijke beleidsstukken,
waartoe structuurvisies van het Rijk kunnen worden gerekend, altijd aan de
Tweede Kamer worden gezonden en dat de Tweede Kamer daarover altijd een oordeel
kan geven, zonodig ondersteund door moties. Ik heb echter ook begrip voor
de wens tot een expliciete wettelijke bepaling ten aanzien van de betrokkenheid
van uw Kamer bij rijksstructuurvisies en ben bereid daaraan tegemoet te komen.
De bij deze nota gevoegde derde nota van wijziging bevat een wijziging van
het wetsvoorstel op dit punt.Uit de gedachtewisseling tijdens het wetgevingsoverleg d.d. 1 december
2003 en uit de brief van de Minister van VROM d.d.18 maart 2004 kregen
de leden van de ChristenUnie-fractie de indruk dat er met een zekere regelmaat
een structuurvisie voor heel Nederland aan de Kamer zal worden voorgelegd.
Ook kregen deze leden de indruk uit de brief dat, anders dan hun uit de memorie
van toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel was gebleken, bij iedere
nationale structuurvisie een bijbehorende algemene maatregel van bestuur wordt
vastgesteld met normstelling voor heel Nederland. De leden van
de ChristenUnie-fractie vroegen met welke regelmaat de regering een structuurvisie
denkt op te stellen en of de indruk juist is dat zulk een structuurvisie telkens
wordt gevolgd door een algemene maatregel van bestuur.Ik merk allereerst op dat ik niet kan inschatten van welke regelmaat er
in de toekomst sprake zal zijn bij het vaststellen van structuurvisies op
rijksniveau. Aangenomen mag worden dat de frequentie niet veel zal afwijken
van het aantal PKB's, dat in de voorbije jaren in procedure is genomen. De
indruk dat een structuurvisie op rijksniveau telkens zal worden gevolgd door
een algemene maatregel van bestuur wil ik graag wegnemen. Er zijn, zoals hierboven
reeds is aangeduid, veel uiteenlopende wegen om de ruimtelijke beleidsdoelen,
zoals deze in een structuurvisie worden verwoord, te verwezenlijken.Afspraken met andere overheidsniveaus, al dan niet vastgelegd in convenanten,
over de realisatie van het beleid kunnen en zullen in veel situaties effectief
zijn. Denkbaar is ook dat het Rijk de hoofddoelstellingen in een structuurvisie
formuleert en met de provincies afspreekt dat zij een concretiseringsslag
maken. Dat zou dan kunnen leiden tot een provinciale verordening maar ook
de inzet van andere bestuurlijke of juridische instrumenten is dan mogelijk.Een algemene maatregel van bestuur kan worden ingezet indien het Rijk
het noodzakelijk vindt dat algemene of specifieke eisen worden gesteld aan
de inhoud van ruimtelijke besluiten van lagere overheden. Naar verwachting
zullen deze eisen betrekking hebben op de inhoud van provinciale verordeningen
of bestemmingsplannen, waaraan deze in het algemeen of in nader aangeduide
gebieden, op een daarbij te bepalen tijdstip moeten voldoen. Dergelijke eisen
of randvoorwaarden voor de ruimtelijke besluitvorming zullen aan de betrokken
overheden en aan de burgers duidelijkheid – en dus ook rechtszekerheid –
verschaffen over de mate waarin en de wijze waarop die overheden gehouden
zijn de op hoger niveau vastgestelde normen in acht te nemen.Telkens zal moeten worden overwogen of het noodzakelijk is bepaalde beleidselementen
te verankeren in normen die andere overheden juridisch binden. In die zin
sluit ik mij aan bij het citaat dat de leden van de fractie van GroenLinks
in hoofdstuk 17 van het Verslag hebben laten opnemen, dat «de bevoegdheid
tot het stellen van algemene regels bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk
provinciale verordening met grote zorgvuldigheid en selectiviteit zal moeten
worden aangewend, mede gelet op de bestuurlijke implicaties en juridische
gevolgen daarvan en de inhoudelijke eisen die daaraan moeten worden gesteld.»
Alvorens wordt besloten een algemene maatregel van bestuur tot stand te brengen,
zal helder moeten zijn dat nationale belangen het stellen van die regels voor
een goede ruimtelijke ordening nodig maken. Vervolgens zullen de doelstellingen
die worden nagestreefd, zo concreet en nauwkeurig mogelijk worden vastgesteld
en zal worden onderzocht of die ook op een andere wijze kunnen worden bereikt.
Als wordt vastgesteld dat lichtere instrumenten (richtlijnen of aanbevelingen)
of vormen van bestuurlijke overeenstemming (afspraken/convenanten) niet toereikend
zijn om een doelstelling te bereiken (bijvoorbeeld omdat de rechtszekerheid
eenduidige kaderstelling nodig maakt) is directe regulering op zijn plaats.
Vanzelfsprekend wordt daarbij afgewogen wat de neveneffecten van de algemene
regels zijn en welke lasten uit de regels voortvloeien voor de overheid enerzijds
en burgers, bedrijven en instellingen anderzijds.Het algemeen verbindend karakter en de gevolgen daarvan nopen ertoe dat
de regels duidelijk en bestendig zijn. Dit betekent dat niet alleen het beleidsdoel
duidelijk moet zijn alvorens tot het treffen van een regeling wordt overgegaan,
maar ook dat de regels moeten voldoen aan de eisen van rechtszekerheid en
objectiviteit. Voor het opstellen van algemene regels geldt een motiveringsplicht. Bij
amvb's kan de noodzaak ervan worden getoetst door de Tweede Kamer en bij provinciale
verordeningen door provinciale staten. In dat vaststellingsproces kan worden
beoordeeld of aan de bovengenoemde aandachtspunten is voldaan.De leden van de ChristenUnie-fractie stellen vast dat de invloed van de
Tweede Kamer op de structuurvisie op landsniveau beperkt zou kunnen blijven
tot een bespreking zonder consequenties. Dit zou volgens deze leden tot de
onbevredigende situatie kunnen leiden dat niets van de inbreng van de Tweede
Kamer zal worden omgezet in tekstuele wijzigingen. Hoewel de tekst van de
structuurvisie geen juridische status heeft, zal deze tekst volgens die leden
toch wel degelijk van invloed zijn op de toetsing en beïnvloeding van
het ruimtelijk beleid van lagere overheden. Zij vragen of de regering hiervoor
een andere oplossing ziet dan de door haar afgewezen route van amenderen via
moties, zoals ook tijdens het wetgevingsoverleg vanuit de Tweede Kamer is
gesuggereerd.Zoals hierboven is aangegeven heb ik mijn gevolgtrekkingen gemaakt uit
het wetgevingsoverleg van 1 december 2003 en het verslag. Ik heb op grond
daarvan besloten door middel van de nota van wijziging het wetsvoorstel aan
te vullen. Ik verwacht daarmee genoegzaam tegemoet te komen aan de wensen
van een meerderheid van de Tweede Kamer.De leden van de fracties van het CDA en GroenLinks vragen voorts wettelijk
te regelen dat alle algemene maatregelen van bestuur gebaseerd op de Wro voorgelegd
worden aan de Tweede Kamer om een uitspraak van de Tweede Kamer mogelijk te
maken.In artikel 10.9 van het wetsvoorstel is bepaald dat daar bedoelde algemene
maatregelen van bestuur (amvb) in ontwerp en na vaststelling aan de Staten-Generaal
worden overgelegd.De leden van de Christen-Unie-fractie vragen uit welk wetsartikel blijkt
dat de regering voor de vaststelling van de amvb heeft gekozen voor een zware
procedure. Zij lezen in artikel 4.3 van het wetsvoorstel dat de minister kan verklaren dat een amvb wordt voorbereid, niet dat
dit verplicht is. Voorts vragen deze leden naar de aard en vorm van de normstelling
die in amvb's zal worden opgenomen. In hoeverre zal de tekst lijken op die
van de huidige PKB's en overeenkomen met de huidige concrete beleidsbeslissingen?Het wetsvoorstel stoelt op het uitgangspunt dat een structuurvisie richting
geeft aan de inzet van bestuurlijke, financiële en juridische instrumenten.
Indien juridische normstelling noodzakelijk is voor de realisering van een
onderdeel van het in de structuurvisie opgenomen beleid, kan dat geschieden
bij amvb. Ingevolge artikel 4.3 van het, bij derde nota van wijziging gewijzigde,
wetsvoorstel kan het instrument van de amvb worden ingezet indien nationale
belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
In artikel 10.9 van het wetsvoorstel is bepaald dat een ontwerp van een amvb
wordt bekendgemaakt en dat een ieder in de gelegenheid wordt gesteld wensen
en bedenkingen ter kennis van de de minister te brengen. Voorts worden een
ontwerp alsmede een vastgestelde amvb toegezonden aan de Staten-Generaal.
Een vastgestelde amvb treedt niet eerder in werking dan met ingang van de
eerste dag van de tweede kalendermaand na de dagtekening van het Staatsblad
waarin zij wordt geplaatst. Dit is al met al een zware procedure.Concrete beleidsbeslissingen komen in vele vormen voor. De jurisprudentie
stelt aan een concrete beleidsbeslissing bepaalde eisen. Het instrument amvb
dient te voldoen aan de eisen die aan regelgeving worden gesteld.
Deze eisen brengen met zich mee dat de op te nemen normen duidelijk, objectief
en toetsbaar dienen te worden geformuleerd, hetgeen als zodanig bepaalde beperkingen
tot gevolg heeft. In hoeverre de tekst van een amvb zal lijken op de huidige
PKB en zal overeenkomen met de huidige concrete beleidsbeslissing, hangt af
van de inhoud en het doel van de PKB of concrete beleidsbeslissing enerzijds
en de doelstelling van de amvb en het beleid waarop deze is gebaseerd anderzijds.De leden van de CDA-fractie verzoeken voorts nadere informatie omtrent
de voorgestelde wijziging van artikel 3.26, zesde lid en de plenaire behandeling
door de Eerste Kamer van het wetsvoorstel 27 178 betreffende invoering
van een rijksprojectenprocedure in de Wet op de Ruimtelijke Ordening.Blijkens de handelingen betreffende dat wetsvoorstel1 heb ik toegezegd dat de wens van de Eerste Kamer om evenals de Tweede
Kamer betrokken te worden bij de totstandkoming van een startbesluit op grondslag
van een ministerraadsbesluit, bij de rijksprojectenprocedure in de praktijk
zal worden gevolgd. Tevens heb ik aangekondigd dat ik in het onderhavige voorstel
van wet dit punt wettelijk zal verankeren. De thans in de WRO opgenomen rijksprojectenprocedure
is in het onderhavige wetsvoorstel opgenomen in artikel 3.26 onder de titel
Rijkscoördinatieregeling. De bij tweede nota van wijziging aangebrachte
wijziging in artikel 3.26, zesde lid, van het wetsvoorstel strekt er dan ook
toe die toezegging gestand te doen.6. Structuurvisies en regionale ruimtelijke vraagstukken
(§ 2.5.6 memorie van toelichting)De leden van de CDA-fractie verzoeken aan te geven wat de positie van
de Reconstructiewet concentratiegebieden is ten opzichte van het voorliggende
wetsvoorstel. Zij vragen of de uitwerking van de reconstructiewet is opgenomen
in de provinciale structuurvisie(s) en of deze de structuurvisie terzijde
kan zetten. Voorts vragen zij naar de invloed die de Wet inrichting landelijk
gebied hierop heeft.De verhouding tussen de Reconstructiewet en de nieuwe Wro is geen andere
dan die tussen de Reconstructiewet en de huidige WRO.Bij de Invoeringswet ruimtelijke ordening zal onder meer de Reconstructiewet
worden aangepast. Zo zal waar daarbij sprake is van een streekplan als bedoeld
in artikel 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening hiervoor in beginsel gelezen
moeten worden een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.2 van de Wro. Naar
het zich nu laat aanzien is er materieel geen verandering ten aanzien van
deze provinciale beleidsplannen.Een voorstel voor een Wet inrichting landelijk gebied is thans in voorbereiding.
Uitgangspunt voor dat wetsvoorstel is naar verwachting dat het gebiedsgericht
beleid op provinciaal niveau een regierol zal vereisen, ook voor wat betreft
de uitvoering. Bij de WRO, en in de toekomst ook de Wro, ligt het zwaartepunt
bij het gemeentebestuur. Er is derhalve nu en in de toekomst goed bestuurlijk
samenspel nodig. Voor het welslagen van het gebiedsgericht beleid is het dus
zaak dat de provincie in het kader van het bestuurlijk overleg bij de totstandkoming
van een bestemmingsplan acht slaat op de vertaling van dat gebiedsgericht
beleid in bestemmingsplannen. Daarnaast zal de Wro een aantal meer formele
mogelijkheden geven op basis waarvan de provincie haar regierol kan uitoefenen,
zoals de verordeningsbevoegdheid, de aanwijzingsbevoegdheid of de bestemmingsplanbevoegdheid,
indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening
noodzakelijk maken.De leden van de CDA-fractie vragen in de wet nadrukkelijk de mogelijkheid
om intergemeentelijke structuurvisies vast te stellen op te nemen. Ook
de leden van de fractie van de SGP vragen een intergemeentelijke structuurvisie
als opvolger van het intergemeentelijke structuurplan in de wet op te nemen.
Is het niet de verwachting, zo vragen deze leden, dat deze figuur van groot
belang zal worden, aangezien steeds meer ontwikkelingen zich op regionale
schaal afspelen. Zij vragen voorts of de intergemeentelijke structuurvisie
niet een geheel adequate vorm voor vrijwillige – geen vrijblijvende –
afstemming tussen lokale overheden in de vorm van een gemeenschappelijke regeling
biedt.Ik beaam geheel de opvatting van de leden van de CDA- en SGP-fractie dat
steeds meer ruimtelijke vraagstukken de gemeentegrenzen overstijgen en dat
de daaruit voortvloeiende vraagstukken dus tot een gezamenlijke aanpak van
de betrokken gemeentebesturen nopen. In een intergemeentelijke structuurvisie
kan dan een beleidsaanpak worden geformuleerd, waarin een beeld wordt gegeven
van de inzet van de bevoegdheden van de deelnemende gemeenten voor de oplossing
van die vraagstukken. Met het oog daarop is in het tweede lid van artikel
2.1 – naar analogie van artikel 7, tweede lid, WRO – de mogelijkheid
opgenomen voor een intergemeentelijke structuurvisie. Zo die gemeenten dat
wenselijk vinden kunnen de daaruit voortvloeiende samenwerkingsafspraken worden
vastgelegd in een gemeenschappelijke regeling, zoals de leden van de SGP-fractie
suggereren.De leden van de fracties van het CDA en GroenLinks vragen voorts naar
een heldere afbakening van de positie van de WGR-plusgebieden ten opzichte
van de provincie. Ook vragen zij naar de invulling van Hoofdstuk 5.Bij de nota naar aanleiding van het verslag inzake het voorstel voor een
Wijzigingswet Wgr-plus1 is hieromtrent opgemerkt:«De afbakening van de positie van Wgr-plusgebieden ten opzichte
van de provincie vindt naast een grondslag in territoriale decentralisatie
(het grondgebied van de betrokken gemeenten) mede haar grondslag in functionele
decentralisatie: waar het gaat om een regionaal belang of een regionaal project
dan is de regio verantwoordelijk en treedt de provincie terug. Zodra een belang
of een project bovenregionaal is of wordt, is of wordt de provincie verantwoordelijk.Indien de provincie bij de concrete invulling van de verdeling provinciaal –
regionaal op ruimtelijke ordeningsgebied niet met de regio tot overeenstemming
kan komen, wordt over het delegatiebesluit het oordeel van de minister van
VROM ingewonnen. Dit oordeel wordt vervolgens in acht genomen.Een dergelijke afbakening is in wezen niet nieuw; ook in de verhouding
Rijk en provincie speelt de verdeling naar rijks- of provinciale belangen
en is deze op het terrein van de ruimtelijke ordening bepalend voor het hebben
of nemen van verantwoordelijkheid.» In bijlage 2 bij genoemde nota is
aan de hand van de teksten in de memorie van toelichting op het voorstel voor
de Wijzigingswet Wgr-plus een mogelijke invulling van hoofdstuk 5 van de Wro
gegeven.7. Ruimtelijke ordening en de Noordzee (§ 2.6
memorie van toelichting)Het doet mij genoegen dat de leden van de PvdA-fractie er blijk van geven
verheugd te zijn met de voorstellen in het wetsvoorstel ter zake van de verantwoordelijkheden
en bevoegdheden op het niet bestuurlijk ingedeelde gebied van de Noordzee.Deze leden achten het overigens verwarrend dat de memorie van toelichting
aan de ene kant aangeeft dat een algemene maatregel van bestuur nodig is om
het wettelijk instrumentarium voor het EEZ-gebied in te zetten,
en aan de andere kant de politieke conclusie bevat dat in de EEZ voldoende
instrumentarium beschikbaar is voor ruimtelijke ordening. Naar hun overtuiging
moet de Wro in ieder geval de mogelijkheid bieden om het volledige instrumentarium
van de Wro in te kunnen zetten in de EEZ. Zij gaan er dan ook vanuit dat de
Wro deze mogelijkheid in zijn huidige opzet regelt.Als de desbetreffende passages in de memorie van toelichting tot verwarring
aanleiding hebben gegeven, spijt mij dat. Ik kan deze leden bevestigen dat
de strekking van het betoog is, dat in de wet wordt mogelijk gemaakt het instrumentarium
van de Wro in te zetten voor de EEZ. Daarvoor is een algemene maatregel van
bestuur voldoende. Overigens merk ik voor alle duidelijkheid op dat het volledige
instrumentarium in dit bestuurlijk niet ingedeelde gebied uit zijn aard feitelijk
beperkter is dan in het wel bestuurlijk ingedeelde gebied. Algemene regels
als bedoeld in artikel 4.3 en aanwijzingen als bedoeld in artikel 4.4 zijn
hier niet toepasbaar, bij gebrek aan een gemeentelijke en provinciale indeling.
Zo blijft naast de structuurvisie, die reeds op grond van artikel 2.3 wordt
gemaakt, alleen het bestemmingsplan als instrument over.8. Bestemmingsplanverplichting voor het gehele gemeentelijke
grondgebied, het bestemmingsplan en het omgevingsbeleid en de leefmilieuverordening
en stadsver-nieuwingsplan (§ 3.3 t/m 3.5 memorie van toelichtingDe leden van de PvdA-fractie vragen zich af in hoeverre voor laagdynamische
stedelijke gebieden niet volstaan had kunnen worden met een eenvoudig beheersinstrument,
waarbij niet het positief bestemmen van functie en gebruik het uitgangspunt
is, maar alleen bij verandering van functie en/of gebruik een lichte toets
georganiseerd wordt. Mogelijk verlaagt dit de organisatorische en administratieve
lasten voor gemeenten aanzienlijk. De beslissing of bepaalde gebieden voor
zo een licht beheersinstrument in aanmerking komen zou op provinciaal niveau
genomen kunnen worden. De leden van de PvdA-fractie zijn zich ervan bewust
dat ook een bestemmingsplan in deze functie kan voorzien, maar de praktijk
laat zien dat een bestemmingsplan toch vaak te gedetailleerd wordt opgesteld
voor beheersgebieden en verhoudingsgewijs veel kosten met zich meebrengt.
Zij vragen zich dan ook af of de mogelijkheid om het instrument van de leefmilieuverordening
onder te brengen in het bestemmingsplan voorziet in de behoefte aan een eenvoudig
beheersinstrument voor weinig dynamische stedelijke gebieden.Ik onderschrijf de stelling van de leden van de PvdA-fractie dat in laagdynamische
gebieden kan worden volstaan met een lichte beheersregeling. Het is echter
niet nodig daarvoor een nieuwe planologische regeling te introduceren. Met
een conserverend bestemmingsplan kan hetzelfde worden bereikt. Het voorstel
van de leden van de PvdA-fractie zou leiden tot twee wettelijke planogische
regelingen op gemeentelijk niveau. De meerwaarde daarvan wordt door mij niet
ingezien. Het voorstel levert voorts allerlei nieuwe en extra vragen op: wanneer
wordt een bestemmingsplan en wanneer wordt een beheersregeling gemaakt, wie
beslist daarover via welke procedure en met welke inspraak- en beroepsmogelijkheden,
wat zijn daarbij de rol en de bevoegdheden van Rijk en provincie etc.. Dergelijke
onderwerpen behoeven regeling in het wetsvoorstel en leiden tot extra regelgeving,
procedures en bestuurslasten. Het kabinet geeft daarom de voorkeur aan een
eenduidig instrument voor het gehele gemeentelijke grondgebied, dat al naar
gelang de behoefte in een gebied door de gemeente op een bepaalde manier wordt
ingevuld. De verkorte bestemmingsplanprocedure maakt relatief snelle aanpassing
van het plan in verband met kleine wijzigingen mogelijk. Daarbij
betekent het opnemen in het wetsvoorstel van de mogelijkheid om het bestemmingsplan
na 10 jaar te «verlengen» een vermindering van de bestuurlijke
en administratieve lasten van de gemeente.De leden van de GroenLinks-fractie wijzen erop dat de bestemming «natuur»
nu pas door gemeenten in een bestemmingsplan wordt vastgesteld als eerst alle
gronden zijn verworven door de natuurbeschermende organisatie. Dit in tegenstelling
tot alle overige bestemmingen, die juist formeel tevoren in een bestemmingsplan
worden vastgelegd opdat ze gerealiseerd worden. Deze leden vragen of deze
impasse met het wetsvoorstel wordt doorbroken. Zij vragen of het huidige verschil
in «waarborgfunctie» van het bestemmingsplan voor natuur (memorie
van toelichting blz. 19) enerzijds en voor bebouwing anderzijds terecht is
en als zodanig bedoeld. Deze leden vragen of de zinsnede op blz. 20 van de
memorie van toelichting waarin wordt gesteld dat het bestemmingsplan vergezeld
gaat van een toelichting met een uiteenzetting over de uitvoering van het
plan en de ruimtelijk relevante kwaliteitseisen, bijvoorbeeld op het gebied
van water, milieu en natuurbeheer, economische en sociale ontwikkeling, behoud
van archeologische en culturele waarden, zo gelezen moet worden dat de bestemming
«natuur» voortaan op voorhand vastgesteld zal worden, ook al is
het bestaand gebruik nog agrarisch.Het (uitsluitend) gebruik voor natuurdoeleinden kan net als een nieuwbouwlocatie
of een andere bestemming op voorhand formeel met een bestemming «natuur»
in een bestemmingsplan worden vastgelegd. Dat is onder de huidige wet het
geval en wordt onder de nieuwe wet niet anders. Dat in de praktijk de bestemming
natuur vaak pas wordt vastgelegd in het bestemmingsplan nadat alle gronden
zijn verworven, heeft te maken met het feit dat de bestemming van natuurgebieden
eerst wordt vastgelegd in een EHS-begrenzingsplan, een reconstructieplan of
een landinrichtingsplan. Deze plannen worden door of in overeenstemming met
de provincie vastgesteld, waardoor de bestemming in feite reeds is gewaarborgd.9. Actualiteit van bestemmingsplannen (§ 3.6
memorie van toelichting)De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat bij sommige van de termijnen
waarvan in het wetsvoorstel sprake is, een sanctie is gesteld op het niet
halen van die termijn. Zij vragen of niet alle in het wetsvoorstel opgenomen
termijnen zogenoemde fatale termijnen zouden moeten kennen. Voorts vragen
zij of de regering bereid is alsnog alle in de wet genoemde termijnen op die
wijze aan te passen. Deze leden herhalen in hoofdstuk 11 van het verslag in
het onderdeel «Beroep» het pleidooi om fatale termijnen te introduceren.
Ook de leden van de VVD-fractie hebben op die plaats gevraagd hoe de regering
staat tegenover het introduceren van fatale termijnen in de Wro.Hoezeer ik ook van mening ben dat het verbinden van een sanctie aan een
termijnoverschrijding waar mogelijk overweging verdient, een vergaande maatregel
als door deze leden aangereikt is niet haalbaar. Deze zou immers geen rekening
houden met het specifieke doel van iedere specifieke termijn. Op voorhand
staat vast dat sommige termijnen betrekking hebben op procedures, beslissingen
of besluiten waarvan het karakter zich verzet tegen een «rechtsgevolg
van rechtswege», om nu maar eens een andere omschrijving te geven van
de fatale termijn. Met die omschrijving wordt precies in algemene zin aangegeven
wat er feitelijk aan de hand is bij een fatale termijn: na het verstrijken
ervan is er van rechtswege iets veranderd in de rechtsverhouding tussen bestuur
en bestuurden. Daarmee is tevens het verschil aangegeven met
de «termijn van orde», die geen rechtsgevolgen teweegbrengt.Bij het ontwerpen van het voorliggende wetsvoorstel is per voorgeschreven
termijn bezien in hoeverre het in deze zin verbinden van een rechtsgevolg
aan een termijnoverschrijding wenselijk is. Zoals de leden van de CDA-fractie
zelf al hebben aangegeven, heeft dit laatste in een aantal gevallen geleid
tot het verbinden van sancties aan termijnoverschrijding. Ik benadruk dat
niet al die sancties direct leiden tot een finale afronding, in positieve
of negatieve richting, van de desbetreffende procedure.Ik merk, wellicht ten overvloede, op dat de in dit wetsvoorstel gemaakte
keuzes in heel veel gevallen niet geheel nieuw zijn, maar voortborduren op
keuzes die eerder voor de huidige WRO zijn gemaakt. Ik herinner in dit verband
aan de discussies die over dit onderwerp met name in de jaren 1977–1985
bij gelegenheid van wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening1, en daarop volgend in de jaren 1986–1991 ter gelegenheid
van de wijziging van de Woningwet2, met het parlement
zijn gevoerd. Niettemin is ook door verschillende maatschappelijke organisaties
de laatste tijd weer aangedrongen op verkorting van procedures door fatale
termijnen in de wetgeving op te nemen.De problematiek is breder dan alleen de VROM-wetgeving. In dit verband
wijs ik op de door de uw Kamer bij de bespreking van het Meerjarenprogramma
herijking van de VROM-regelgeving aanvaarde motie van het lid Koopmans inzake
de introductie van fatale termijnen in de Awb3.
Over die motie heeft het kabinet reeds een standpunt ingenomen4. In dat standpunt is uitgesproken dat een dwingende algemene regeling
van de figuur van de fictieve positieve beslissing in de Awb niet voor de
hand ligt omdat niet alle beslissingen op aanvraag zich daarvoor lenen. In
het bijzondere bestuursrecht kan echter van geval tot geval worden bezien
of introductie van deze figuur politiek verstandig is. Op mijn departement
komt momenteel in het kader van de herijkingsoperatie van de VROM-wetgeving
dit onderwerp ook aan snee.Daarnaast noem ik in dit verband nog het recentelijk ingediende initiatief-voorstel
van wet van de leden van uw Kamer Wolfsen en Luchtenveld, strekkende tot aanvulling
van de Awb met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen
door een bestuursorgaan5. Een en ander geeft
reden in het kader van dit wetsvoorstel wat terughoudend te zijn met verdergaande
ingrepen op dit terrein. Deze terughoudendheid wordt nog verder gevoed door
de rapportage van de Afdeling bestuursrechtspraak in het Jaarverslag 2003
van de Raad van State6, waarin zeer genuanceerd
wordt geoordeeld over de zogenaamde besluiten van rechtswege. De conclusie
in dit Jaarverslag luidt dat het aanbeveling verdient de figuur «besluit
van rechtswege» in de regelgeving geheel achterwege te laten. Is het
toch gewenst, dan dient aan een tweetal eisen te worden voldaan: een besluit
van rechtswege moet expliciet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin
van artikel 1:3 Awb, en de regeling moet voorzien in een verplichting tot
kennisgeving daarvan. Naar mijn oordeel valt hieruit af te leiden dat het
besluit van rechtswege weer tot specifieke regelgeving noodzaakt.De leden van de CDA-fractie achten het verstandig dat bestemmingsplannen
slechts 10 jaar mogen gelden, maar zij willen graag een reactie van de regering
op de opvatting dat met de gekozen sanctie (de verplichting tot aanhouden
van beslissingen) de verkeerde partijen worden getroffen. Zij vragen of het
gemeentebestuur geen sanctie opgelegd moet krijgen.Geheel in de lijn met de opvatting van deze leden heb ik reeds in de tweede
nota van wijziging op dit punt een aanpassing aangebracht. Ik stel daarin,
met schrapping van de genoemde aanhoudingsplicht, een financiële
sanctie voor ten laste van het gemeentebestuur. In artikel 3.1, vierde lid,
wordt bepaald dat indien niet voor het verstrijken van de termijn van tien
jaar de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld
dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, de bevoegdheid vervalt tot het
invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip van verstrijken van de
termijn door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband
houden met het bestemmingsplan.De leden van de PvdA-fractie geven tot mijn genoegen aan verheugd te zijn
over de aanpassing in de tweede nota van wijziging om in die gevallen waar
een bestemmingsplan nog actueel is dit bestemmingsplan na een vereenvoudigde
procedure opnieuw vast te stellen als de geldigheidsduur van 10 jaar verstreken
is. Zij blijven echter van mening dat, waar gemeenten hun plicht verzaken,
niet de burger de nadelige gevolgen van deze nalatigheid mogen ondervinden.
Zij geven de regering daarom in overweging om als sluitstuk van deze procedure
burgers de gelegenheid te geven gemeenten aansprakelijk te stellen voor de
eventueel geleden schade die door nalatigheid van gemeentelijke zijde ontstaat.De leden, hier aan het woord, hebben mij nog niet kunnen overtuigen van
de noodzaak om onder de regeling, zoals die bij tweede nota van wijziging
is aangepast, nog te voorzien in een specifieke schadevergoedingsregeling.
Door het schrappen van de aanhoudingsplicht is immers niet goed voorstelbaar
meer dat burgers schade zouden lijden zoals door deze leden bedoeld. Bij de
tweede nota van wijziging is, integendeel, in artikel 6.1 de «aanhouding
van rechtswege» als schadeoorzaak juist geschrapt (Onderdeel R, de derde
wijziging in artikel 6.1) omdat van een aanhouding van rechtswege geen sprake
meer zal zijn. En de gemeenteraad zal toch een financiële prikkel tot
hernieuwde bestemmingsplanvaststelling moeten ondervinden van het vervallen
van de invorderingsbevoegdheid, zoals ik die hiervoor in mijn antwoord aan
de leden van de CDA-fractie heb beschreven.Het doet mij genoegen dat de leden van de fractie van de ChristenUnie
positief staan tegenover mijn voorstellen op dit punt, zoals ik die hiervoor
nader heb aangegeven.Bij de leden van de SGP-fractie lijkt helaas hetzelfde misverstand te
bestaan over de consequenties voor burgers en bedrijven van de aanvankelijk
in het wetsvoorstel geïntroduceerde directe aanhoudingsplicht. Hen mag
ik verwijzen naar mijn antwoord op de vragen van de leden van de fracties
van het CDA en de PvdA.10. De nieuwe bestemmingsplanprocedure: algemeen (§ 3.7.1
memorie van toelichting)De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat de positie van partijen
in verschillende overlegorganen duidelijk geregeld dient te worden. Zij vragen
wat de rol van de rijksinspecties in de provinciale overlegorganen is. De
rijksinspecties beïnvloeden in deze overlegorganen de provinciale planvorming
en hebben vervolgens ook nog de mogelijkheid tot het maken van bezwaar. Deze
leden willen dat deze en-en-situatie wordt teruggebracht tot een of-of-situatie.
De voorkeur van de leden van de CDA-fractie gaat uit naar het verdwijnen van
rijksinspecties uit de PPC. Provinciebesturen zouden ervoor kunnen kiezen
gebruik te maken van deskundigheid op rijksniveau. De rijksinspectie heeft
slechts een taak in het toezicht op uitvoering van rijksregelgeving in provinciale
plannen. Toezicht op de gemeenten wordt primair uitgeoefend door de provincie,
niet door het Rijk. De vraag van de leden van de CDA-fractie heeft betrekking op twee aspecten:
de doorwerking van rijksbeleid in bestemmingsplannen en het toezicht op de
uitvoering van de regelgeving. De rol en positie van de rijksinspectie in
de PPC heeft betrekking op het eerste aspect. In de eerste plaats merk ik
op dat het van rijkswege wettelijk regelen van de positie van partijen in
verschillende overlegorganen niet strookt met het streven in het Hoofdlijnenakkoord
naar het terugdringen van regelgeving. Voorts gaat het wetsvoorstel ervan
uit dat ieder bestuursorgaan zelf verantwoordelijk is voor de totstandkoming
en realisering van het eigen ruimtelijke beleid. Het van rijkswege voorschrijven
van de samenstelling, taak en werkwijze van provinciale adviescommissies past
daar niet bij. Daarom is de samenstelling, taak en werkwijze van de provinciale
planologische commissie (PPC) overgelaten aan de provincie. In het wetsvoorstel
is opgenomen dat provinciale staten een verordening vaststellen voor de PPC,
waarin regels worden gesteld omtrent de benoeming, samenstelling, taak en
werkwijze.Ik ben van mening dat de provincie verantwoordelijk is voor het ruimtelijke-ordeningsbeleid
op provinciaal niveau. Bij de vaststelling van dat beleid en de keuze van
het instrumentarium om het beleid te realiseren, kan ook de rijksverantwoordelijkheid
in het geding zijn. De samenstelling van de PPC is in eerste instantie een
aangelegenheid van de provincie zelf, maar in mijn brief van 18 maart
20041 heb ik al aangegeven dat ik het voor een
adequate coördinatie en voor afstemming van het provinciale en het nationale
beleid wel van belang acht dat ook vertegenwoordigers van het Rijk en van
de waterschappen deel uitmaken van de provinciale commissie. Ook heb ik aangegeven
dat ik mij voorstel om in overleg met mijn ambtgenoten en het IPO tot overeenstemming
te komen over de wijze waarop de vertegenwoordiging van het Rijk in die verordeningen
gestalte kan krijgen. Een punt van overleg daarbij is of alle rijksvertegenwoordigers
in de huidige PPC's opnieuw zitting moeten krijgen in de PPC's in de nieuwe
samenstelling. Overigens kunnen, mocht dit nodig zijn, hieromtrent bij algemene
maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld.Het kabinet werkt momenteel aan de ontwikkeling van een nieuwe Kaderstellende
Visie op Toezicht. Daarin zal het kabinet ook een visie uitspreken over de
organisatie en positionering van het tweedelijns toezicht. Eén van
de bouwstenen voor de besluitvorming in het kabinet, is het advies van de
commissie Alders. Deze commissie is door de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties gevraagd, om een advies uit te brengen over rol en
organisatie van dit tweedelijns toezicht. De commissie zal nog voor de zomer
haar advies uitbrengen.Binnen de bestaande bevoegdhedenverdeling in het binnenlands bestuur kijk
ik op dit moment al naar mogelijkheden om te komen tot verdergaande selectiviteit.
Dit sluit aan op de bedoeling van de bij de behandeling van de begroting van
mijn departement voor 2005 ingediende motie over de taak van de rijksinspectie
door de leden Koopmans en Sterk (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI,
nr. 54). Deze selectiviteit is gebaseerd op de bepaling van de grootste risico's
en naleeftekorten conform de VROM-nalevingstrategie en gericht op het borgen
van nationale en internationale belangen. Met deze benadering als uitdrukkelijk
uitgangspunt acht ik het overigens van belang dat ook in de toekomst tweedelijns
toezicht – selectief, maar krachtig ingevuld – op rijksniveau
behouden blijft. Tweedelijns toezicht is juist voor rijksregels waarmee nationale
en internationale belangen gemoeid zijn, een belangrijk instrument om mijn
ministeriële verantwoordelijkheid waar te makenDe leden van de VVD-fractie vragen voorts wat de gevolgen van de Aanpassingswet
uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb2
zijn voor het voorliggende wetsvoorstel. De behandeling van genoemd wetsvoorstel is inmiddels tot de Eerste Kamer
gevorderd en strekt tot aanpassing van geldende wetgeving, waaronder de WRO,
aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb1. In het wetsvoorstel Wro is reeds uitgegaan van de tekst van de Awb
zoals die zal luiden na de inwerkingtreding van de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure
Awb. De betekenis van de aanpassingswet voor het wetsvoorstel Wro is daardoor
gering. Van belang is slechts de in Hoofdstuk 5 (Ministerie van Justitie)
van het aanpassingswetsvoorstel onder onderdeel B opgenomen wijziging van
artikel 6:13 Awb. Die wijziging heeft de strekking beroep bij de administratieve
rechter uit te sluiten voor een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan
worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 Awb naar
voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep
heeft ingesteld.Dit artikel 6:13 is rechtstreeks van belang voor onder meer de nieuwe
bestemmingsplan-procedure, aangezien daarin van het indienen van zienswijzen
sprake is. Door de toepasselijkheid van artikel 6:13 Awb wordt bereikt dat
het zogenaamde getrapte beroepsrecht blijft gehandhaafd zoals het voorheen
was, zij het beperkt tot belanghebbenden. Bij de tweede nota van wijziging
van het wetsvoorstel Wro is in artikel 8.2 van het wetsvoorstel Wro het beroepsrecht
bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen een besluit
omtrent vaststelling van een bestemmingsplan beperkt tot belanghebbenden.
Ik merk hier volledigheidshalve op dat de afschaffing van de actio popularis
zelf nog onderwerp is van vragen van de leden van de fracties van GroenLinks
en de SP, en hierna aan de orde komt in hoofdstuk 11 onder het hoofdje «beroepsgerechtigden».11. Belangrijke vernieuwingen (§ 3.7.2 memorie
van toelichting)Andere rol voor de provincieDe leden van de CDA-fractie kunnen zich vinden in het vervallen van het
goedkeuringsvereiste van gedeputeerde staten bij bestemmingsplannen.Deze leden stellen dat de provincie ingevolge het wetsvoorstel zienswijzen
kan indienen bij de start van het proces rondom het vernieuwen van het bestemmingsplan.
Doet de provincie dit niet dan kan zij aan het eind geen vier weken nemen
om tot bezwaren te komen. Deze leden stellen dat als de gemeenteraad bij de
vaststelling van het bestemmingsplan wijzigingen aanbrengt, terwijl er in
een eerder stadium geen zienswijzen zijn ingediend, de provincie in een lastige
positie komt. Om die reden zal, aldus deze leden, in iedere situatie de mogelijkheid
in de wet moeten komen dat gedeputeerde staten vier weken de tijd krijgen
het bestemmingsplan te toetsen. Deze leden vragen om een reactie hierop. Voor
alle duidelijkheid benadrukken zij dat zij niet doelen op een goedkeuringsprocedure
maar slechts op een in tijd gelimiteerde toets.Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor onder meer gedeputeerde
staten om gedurende de termijn van terinzageligging van het ontwerpplan zienswijzen
in te dienen.Het begrip «zienswijze» in de Awb heeft een neutrale lading.
Ingevolge de Awb kan de zienswijze ook positief worden gebruikt in de vorm
van adhesie. Zeker bij de WRO vereist dit een ommezwaai in het denken omdat
het hierin vastgelegde systeem van oudsher uitging van het negatief geladen
«bezwaar maken» tegen een ontwerpplan of tegen een vastgesteld
plan.Indien gedeputeerde staten geen zienswijzen indienen dan wel indien de
gemeenteraad de door hen ingediende zienswijzen bij de vaststelling van het
bestemmingsplan overneemt, wordt dit vaststellingsbesluit binnen twee weken
bekendgemaakt. Hierna volgt dan de openstelling van de mogelijkheid van beroep,
waarvoor ingevolge de Awb een termijn van zes weken geldt. En
tenslotte treedt het vaststellingsbesluit dan in werking daags na afloop van
de beroepstermijn.Dit is anders wanneer de zienswijzen van gedeputeerde staten bij de vaststelling
van het plan niet of niet geheel door de raad worden overgenomen. In dit geval
vindt de bekendmaking van het vaststellingsbesluit plaats zes weken nadat
dat besluit is genomen. Deze termijn strekt er toe gedeputeerde staten in
de gelegenheid te stellen te bezien of er sprake is van aantasting van provinciale
belangen die met het oog op een goede ruimtelijke ordening een maatregel als
bedoeld in artikel 3.8, vijfde, zesde of zevende lid, vergen.Indien gedurende deze bezinningstermijn geen maatregel is aangekondigd,
wordt het vaststellingsbesluit bekendgemaakt en vervolgens gedurende zes weken
voor beroep opengesteld. Ook in dit geval volgt inwerkingtreding van het vaststellingsbesluit
daags na afloop van deze termijn.Indien evenwel door gedeputeerde staten gedurende hun bezinningstermijn
is verklaard dat zij met betrekking tot een onderdeel van het plan een verordening,
een aanwijzing of een bestemmingsplan gaan voorbereiden, treedt het vaststellingsbesluit
voor het betrokken plandeel niet in werking. Gedeputeerde staten dienen dan
binnen de daarvoor gestelde termijn de aangekondigde maatregel te treffen
voor het betrokken plandeel. Gebeurt dit niet tijdig dan treedt het vaststellingsbesluit
ook voor het betrokken deel in werking.Genoemde leden wijzen op een manco dat aan het voorgestelde stelsel kleeft.
Zij merken op dat gedeputeerde staten hierbij geen mogelijkheid hebben voor
bezinning omtrent mogelijkerwijs te nemen maatregelen indien zij zich met
het ontwerpbestemmingsplan konden verenigen, derhalve geen aanleiding hebben
gezien zienswijzen in te dienen, maar de gemeenteraad het bestemmingsplan
gewijzigd heeft vastgesteld ten opzichte van het ontwerp zoals dat ter inzage
heeft gelegen.Ik heb oog voor deze situatie. Bij nota van wijziging is het derde lid
van artikel 3.8 daartoe aangevuld. Voorgesteld wordt om ook bij gewijzigde
vaststelling van een bestemmingsplan anders dan naar aanleiding van een zienswijze
van gedeputeerde staten, dit besluit niet binnen twee maar binnen zes weken
nadat het is genomen, bekend te maken. Gedeputeerde staten kunnen dan gedurende
dit tijdvak bezien of er sprake is van provinciale belangen die een maatregel
als bovenbedoeld vergen. Op deze wijze wordt over de hele linie voorkomen
dat het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarbij geen provinciaal
belang en goede ruimtelijke ordening in het geding is, later in werking treedt
dan strikt bezien nodig is, terwijl in de gevallen waarin dat wel het geval
is er ruimte is voor een in tijd gelimiteerde toets.Dit stelsel geeft de provincie de mogelijkheid zich ten opzichte van de
gemeente terughoudend op te stellen en alleen daar waar het provinciaal belang
met het oog op een goede ruimtelijke ordening in het geding is en een bepaalde
maatregel vergt, deze ook te kunnen treffen.Tenslotte nog dit: gedeputeerde staten kunnen ook buiten de totstandkomingsprocedure
om bedoelde maatregelen treffen, maar dan lopen zij het risico dat het bestemmingsplan
in werking treedt en uitgevoerd kan worden terwijl dit in strijd is met een
goede ruimtelijke ordening en een provinciaal belang.Voor de inspecteur geldt mutatis mutandis hetzelfde.Hoewel de leden van de PvdA-fractie zich kunnen vinden in de versnelling
en stroomlijning van de totstandkomingsprocedure van het bestemmingsplan,
betreuren zij het dat dit ten koste is gegaan van de rol van de provincie.
Zij oordelen dat juist in het voortraject veel van de doorwerking van het
provinciaal ruimtelijk beleid plaats vindt. Deze leden vragen dan ook
of het voorgestelde systeem leidt tot een betere doorwerking van het provinciaal
beleid naar het gemeentelijke niveau. Huns inziens dient voor de provincies
de mogelijkheid overeind te blijven om goedkeuring te onthouden aan (delen
van) bestemmingsplannen. De provincie zou daarbij zelf de bevoegdheid moeten
hebben om in voorkomende gevallen van goedkeuring af te zien.Zoals al eerder in deze nota is verwoord, gaat het in het wetsvoorstel
neergelegde stelsel van beleidscoördinatie uit van de eigen verantwoordelijkheid
van iedere bestuurslaag binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit betekent
dat de bemoeienis van (hogere) bestuursorganen met de plannen van andere bestuursorganen,
zoals die in de huidige WRO is vastgelegd, niet zonder meer is overgenomen
en niet op dezelfde wijze is vastgelegd in het nieuwe stelsel. In dit nieuwe
stelsel past het duidelijk neerzetten van de grenzen van de provinciale verantwoordelijkheid
vooraf, zodat gemeenten weten waar zij aan toe zijn en binnen welke kaders
zij in samenspraak met de burgers hun eigen ruimtelijke inrichting gestalte
kunnen geven. In de moderne benadering van samenwerkende overheden die gezamenlijk
verantwoordelijkheid dragen voor één beleidsdoel: een goede
ruimtelijke ordening in ons land, passen geen goedkeuringsconstructies van
«hogerhand». Naar het oordeel van de regering bevat het wetsvoorstel
een evenwichtig systeem waarbinnen de beleidscoördinatie tussen overheidsinstanties
gestalte kan krijgen. Los van de formele kaderstelling, die elders in deze
nota uitvoerig wordt toegelicht, zal in het nieuwe Besluit ruimtelijke ordening
een voorziening worden getroffen dat burgemeester en wethouders al in het
ontwerpstadium van een bestemmingsplan overleg voeren met het provinciaal
bestuur en met de vertegenwoordigers van het Rijk als er provinciale c.q.
rijksbelangen in het geding zijn. Het door deze leden gememoreerde positief
effect van dit overleg zal dan ook onder de nieuwe Wro worden gecontinueerd.
Ook elk ontwerp-bestemmingsplan wordt aan de betrokken diensten van Rijk en
provincie toegezonden. Met de overige voorzieningen in het wetsvoorstel acht
ik meer dan voldoende waarborgen ingebouwd voor een ook tussen de verschillende
overheidsniveaus afgestemd ruimtelijk beleid. Een additionele goedkeuringsbevoegdheid
acht ik dan ook overbodig.De leden van de fractie van de SGP oordelen dat de rol van de provincies
in het ruimtelijk beleid wordt versmald. Huns inziens heeft de goedkeuring
van bestemmingsplannen door gedeputeerde staten een belangrijke functie bij
het afstemmen van gemeentelijke plannen op elkaar en op het provinciaal beleid.
De tijdwinst die met het schrappen van het instrument wordt geboekt, weegt,
aldus deze leden, niet op tegen de nadelen ervan. Weliswaar wordt voorgesteld
dat de provincie algemene regels bij wijze van een verordening terzake kan
vaststellen, maar zij betwijfelen of dit afdoende zal zijn. Ruimtelijke ordening
is immers ook maatwerk. Zij vragen of het geen aanbeveling verdient om in
het wetsvoorstel toch een bepaalde manier van goedkeuring op te nemen. Zij
vragen zich af of provinciaal beleid dat doorwerking behoeft, zich makkelijk
zal laten vertalen naar verordeningen. Tenslotte verwijzen zij naar een rapport
dat hieromtrent in opdracht van het IPO is opgesteld.Ik ben het niet met deze leden eens dat de rol van de provincies wordt
versmald; deze wordt anders ingekleurd.De provincie legt haar ruimtelijk beleid vast in een structuurvisie. Indien
dit beleid aanleiding geeft tot het inkaderen van de beslissingsvrijheid van
gemeenten door het vaststellen van een of meer algemene regels, die hetzij
generieke of gebiedsspecifieke beperkingen hetzij inhoudelijke kwaliteitseisen
bevatten, dan zal zij dit in de structuurvisie al aankondigen. Het betreft
dan immers de «harde» opvattingen van de provincie. Ook onverwachte en van het provinciale beleid afwijkende, ruimtelijke
ontwikkelingen kunnen een maatregel vereisen.Afhankelijk van de beoogde reikwijdte kan dan een verordening of een aanwijzing
het aangewezen instrument zijn. Gaat het om een provinciaal belang waarvoor
de provincie zelf de verantwoordelijkheid wil dragen en waarmee zij niet de
gemeente wil belasten, dan ligt het vaststellen van een bestemmingsplan door
de provincie in de rede. Gaat het daarbij bovendien om een project dat directe
uitvoering vergt dan kan de provincie voorafgaande aan de vaststelling van
een bestemmingsplan ook een projectbesluit nemen. Deze voorzieningen in het
wetsvoorstel sluiten aan bij de moderne opvatting over de taak en de bevoegdheden
van de provincies. De meer traditionele taakopvatting van de provincie (streekplan
maken en op basis daarvan het uitoefenen van toezicht op de gemeentelijke
planologie) maakt steeds meer plaats voor een pro-actief ruimtelijk ontwikkelingsbeleid.
Tal van voorbeelden gedurende de laatste jaren in alle provincies geven aan
dat de rol van de provincies niet versmalt, zoals de leden van de fractie
van de SGP veronderstellen, maar juist breder wordt. De versterkte inzet op
samen opgaan met mede-overheden en private partijen om bovenregionale vraagstukken
op te lossen (van grote windmolenlocaties tot bedrijfsterreinen en van ruimte-voor-ruimte
tot provinciale grondpolitiek) sluit aan op de nieuwe verantwoordelijkheden
en vergt ook nieuwe bevoegdheden. Het wetsvoorstel voorziet hierin. Daarbinnen
kan de wenselijke beleidsafstemming tussen provincies en gemeenten over de
inzet van bevoegdheden ook gerealiseerd worden zonder provinciale goedkeuring
van lokale bestemmingsplannen.De leden van de fractie van GroenLinks zijn van mening dat de goedkeuringsbevoegdheid
van provincies tot een prettige omgang tussen overheden leidt en dat de goedkeuring
als instrument als minder bedreigend wordt ervaren omdat het bij elk bestemmingsplan
wordt toegepast. Naar de mening van deze leden heeft het nieuwe instrumentarium
daarentegen meer het karakter van breekijzer, dat af en toe hardhandig wordt
toegepast.Zoals al uit mijn hierboven gegeven antwoord blijkt, deel ik deze mening
niet. Mijns inziens is de winst van het nieuwe stelsel dat de bevoogding die
van goedkeuring van elk bestemmingsplan uit kan gaan wordt ingewisseld voor
gelijkwaardigheid ten aanzien van het ruimtelijk beleid op het eigen niveau.
De gemeente heeft haar verantwoordelijkheid voor haar eigen ruimtelijk beleid
en wordt hierbij niet zonder meer in alle gevallen op de vingers gekeken.
Alleen daar waar het provinciaal belang in het geding is of het provinciaal
ruimtelijk beleid zulks vereist, heeft de provincie haar eigen bevoegdheden,
niet zozeer om in het ruimtelijk beleid van de gemeente in te grijpen maar
veeleer om haar eigen beleid daadwerkelijk vorm te geven. In die zin zou ik
ook niet willen spreken van hardhandige toepassing van een breekijzer. Integendeel,
het toepassen van eigen bevoegdheden om eigen verantwoordelijkheid voor het
eigen beleid te nemen heeft juist niet het karakter van interventie-instrumentarium,
zoals dat wel het geval is bij een aantal in de huidige wet opgenomen instrumenten.
De goedkeuring, het vervangingsbesluit, de huidige aanwijzing, de nimby-constructie,
het zijn stuk voor stuk interventiemogelijkheden om in ruimtelijk beleid van
andere overheden te kunnen ingrijpen. Het nieuwe stelsel met de daarin opgenomen
attributie van bevoegdheden sluit niet alleen beter aan op de visie hoe binnen
en buiten het ruimtelijk beleidsterrein overheden met elkaar zouden moeten
omgaan, maar maakt ook stroperige procedures van toezicht en interventie overbodig.
In de typologie die de leden van de fractie van GroenLinks aan dit stelsel
geven, herken ik mij dus niet. De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of het niet belangrijk
is de samenstelling van de provinciale planologische commissie, die ondanks
het vervallen van de goedkeuring een invloedrijk orgaan blijft bij de afstemming
van het nationale, provinciale en gemeentelijke ruimtelijk beleid, nu al in
de wet op te nemen.Ik wijs er op dat de samenstelling van de provinciale planologische commissie
ook niet in de huidige WRO is vastgelegd, maar ingevolge artikel 53, derde
lid, in het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 is geregeld.Het wetsvoorstel gaat uit van grotere verantwoordelijkheid voor de provincie;
zij is hierbij in beginsel ook verantwoordelijk voor de samenstelling van
de commissie, die bij provinciale verordening zal worden geregeld. In mijn
antwoord onder hoofdstuk 10 aan de leden van de CDA-fractie ben ik op die
samenstelling al eerder ingegaan. Ik wil daarnaar graag verwijzen.Bezwaar en beroepDe leden van de CDA-fractie vragen of niet al vóórdat de
rechter zich over besluiten buigt, dus eerder in het totale proces, een mogelijkheid
tot het indienen van bedenkingen moet komen. Daartoe voeren zij aan dat er
slechts één beroepsmogelijkheid aan het eind van het proces
bij de Raad van State is. Daardoor ontstaat volgens hen het risico dat heel
ver in het proces een kink in de kabel kan komen. Bovendien valt de zeef bij
gedeputeerde staten in het wetsvoorstel weg. Zij denken dat alle bezwaren
die in het verleden reeds in een eerder stadium konden worden beoordeeld en
mogelijk afgedaan, hierdoor tot het eind blijven meespelen. Zij wijzen op
de door mij in mijn brief van 24 november 2003 dienaangaande geformuleerde
opvatting en wijzen op het nader overleg dat ik met mijn ambtgenoot van Justitie
hierover zou hebben. Deze leden willen nu graag worden geïnformeerd over
de resultaten van dit overleg en verzoeken de regering met een passend wijzigingsvoorstel
te komen.Ook de leden van de PvdA-fractie vragen of de nieuwe bestemmingsplanprocedure
niet verdergaand zou worden verbeterd indien de gemeenteraad na de eerste
ronde zienswijzen het bestemmingsplan opnieuw zou vaststellen, opdat met name
de gebruikelijke fouten in het vast te stellen plan voorkomen kunnen worden.
Zij vrezen zonder introductie van deze tussenstap een – onnodige –
hausse aan beroepsprocedures bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, die de aanvankelijk met de verkorte bestemmingsplanprocedure geboekte
tijdwinst meer dan ongedaan zouden kunnen maken.In nagenoeg vergelijkbare bewoordingen uiten de leden van zowel de fractie
van het CDA als van de VVD hun zorg over het mogelijk ontstaan van een stuwmeer
aan procedures bij de Raad van State en vragen de regering aan te geven of
zij deze zorg deelt, dan wel uiteen te zetten waarom deze zorg ongegrond is.
Voorts vragen zij of in het wetsvoorstel een herstelmogelijkheid voor reparabele
gebreken is voorzien, en zo neen, welke afweging de regering heeft gemaakt
om dit niet te doen.De leden van de SGP-fractie maken vergelijkbare opmerkingen.Ik merk bij mijn beantwoording graag vooraf op dat sedert het schrijven
van mijn november-brief het nodige in het wetsvoorstel is veranderd dat betekenisvol
is voor de problematiek. De omstandigheden zijn derhalve niet meer dezelfde.
Ik wijs in het bijzonder op de introductie van het projectbesluit in het wetsvoorstel.
Deze introductie zal ongetwijfeld gunstige gevolgen hebben voor de hoeveelheid
en de zwaarte van de beroepen die de Afdeling bestuursrechtspraak te verwerken
zal krijgen, zoals ik hierna nader zal uiteenzetten. Allereerst stel ik vast dat gemeenten ervoor kunnen kiezen rechtstreeks
met een bestemmingsplan aan de slag te gaan zonder dit vooraf te laten gaan
door een projectbesluit. Een reden daarvoor zou kunnen zijn dat deze gemeenten
ervan willen gebruikmaken dat een bestemmingsplanprocedure per saldo korter
kan duren dan een projectbesluitprocedure, gevolgd door een – weliswaar
ingeperkte maar noodzakelijke – bestemmingsplanprocedure. Gemeenten
zouden voor deze weg kunnen kiezen omdat zij weten dat niet alle termijnen
altijd tot het eind verbruikt behoeven te worden, en dat bovendien de met
zorgvuldig werken gemoeide tijd zich uiteindelijk meestal ruimschoots in tijdwinst
terugbetaalt. Er zijn geen harde redenen om voor deze bestemmingsplannen een
andere rechtsbeschermingsprocedure dan de nu bestaande te kiezen. Met name
ben ik niet bevreesd dat het wegvallen van de bedenkingenprocedure bij gedeputeerde
staten tot gevolg zal hebben dat meer of omvangrijker zaken bij de Afdeling
bestuursrechtspraak terecht zullen komen, leidende tot grotere stuwmeren.
Ik kom daarop hierna nog terug.In een betekenend aantal gevallen zal de bestemmingsplanprocedure vooraf
worden gegaan door een projectbesluit. Zienswijzen tegen een bestemmingsplan
kunnen geen betrekking hebben op gedeelten van het plan die hun grondslag
vinden in het projectbesluit. En de indiening van zienswijzen is een vereiste
om beroep in te kunnen stellen. De gedeelten van het bestemmingsplan die niet
reeds in het projectbesluit aan de orde zijn geweest – en waarop zienswijzen
en daaropvolgend beroep dus wel betrekking kunnen hebben – zullen naar
mijn verwachting veelal een functie hebben binnen de op het beheer gerichte
gedeelten van het «implementerende» plan. Er is geen reden om
aan te nemen dat dergelijke beroepen een vergrote aanslag op de capaciteit
van de Afdeling bestuursrechtspraak met zich zullen brengen.De conclusie uit het voorgaande is dat de belasting voor de Raad van State,
voortvloeiend uit bestemmingsplanzaken, naar verwachting niet zal toenemen.
Op de beweerde huidige stuwmeer-problematiek bij de Raad van State kom ik
hierna nog terug bij een specifieke vraag van de leden van de CDA-fractie
dienaangaande.Overgaande naar de concrete beantwoording van de hierboven weergegeven
vragen, merk ik het volgende op.Met het departement van Justitie is overleg geweest over de oplossing
van een aantal bezwaren van VNG en NEPROM die sterk in de lijn liggen van
de vragen die de leden van de CDA-, de PvdA- en de VVD-fractie stelden.Ik noem hier in het bijzonder de opmerking van de NEPROM dat bij een vrijstelling
ex artikel 19 WRO, voordat de mogelijkheid van beroep bij de sector bestuursrecht
van de rechtbank openstaat, eerst bezwaar moet worden gemaakt, waardoor een
herstelmogelijkheid voor kleine (procedurele) gebreken wordt geboden. De NEPROM
doelt hier op de omstandigheid dat de Awb de mogelijkheid biedt om bij de
President van de rechtbank «hangende het bezwaar» een verzoek
om voorlopige voorziening te doen. Dit biedt de bezwaarmaker gelegenheid om
aan de President de uitspraak te ontlokken dat aan bepaalde onderdelen van
het besluit of daarvoor gevolgde procedures wat mankeert. Dat mankement kan
dan in sommige gevallen alsnog via de beslissing op bezwaar door het bestuursorgaan
worden hersteld. In sommige gevallen kan het een extra voordeel zijn dat de
President van de rechtbank de mogelijkheid heeft meteen uitspraak op de hoofdzaak
te doen, de zogenaamde «kortsluiting». Dat kan soms een versnelling
van de procedure geven. Deze herstel- c.q. afdoeningsmogelijkheid behoort
bij invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in afdeling
3.4 van de Awb tot het verleden. De NEPROM heeft ditzelfde punt ook in een
brief aan de Vaste Kamercommissie voor Justitie aan de orde gesteld ter gelegenheid
van de schriftelijke behandeling van het hiervoor reeds genoemde wetsvoorstel1. De leden van die Kamercommissie behorende
tot de CDA-fractie hebben daarin aanleiding gevonden in het verslag bij dat
wetsvoorstel de Minister van Justitie te vragen op deze brief te reageren.
In de nota naar aanleiding van het verslag is mijn ambtgenoot van Justitie
daarop uitgebreid ingegaan1. In aanvulling op
hetgeen mijn ambtgenoot aldaar heeft gesteld, merk ik nog het volgende op.De leden van de fracties van CDA, PvdA, VVD en SGP kan worden toegegeven
dat de vervanging van de bezwaarmogelijkheid door de uniforme openbare voorbereidingsprocedure
tot gevolg heeft dat niet langer langs deze weg in een vroegtijdig stadium
gebreken in een besluit kunnen worden hersteld. Er zij echter op gewezen dat
de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zelf voldoende mogelijkheden
biedt om naar aanleiding van ingebrachte bedenkingen gebreken in het ontwerp-besluit
te herstellen. Verder bestaat de door de NEPROM aangeduide mogelijkheid om
een voorlopige voorziening te vragen uiteraard ook wanneer tegen het besluit
beroep bij de rechtbank is ingesteld. Ik wijs er ten slotte op dat mijn ambtgenoot
van Justitie een aantal additionele mogelijkheden, zoals de «bestuurlijke
lus», in het vooruitzicht heeft gesteld in het wetsvoorstel «aanpassing
bestuursprocesrecht», naast de mogelijkheden die de artikelen 6:22 en
8:72 Awb al bieden. Zeker met deze additionele mogelijkheden zal een belangrijk
deel van deze problemen zijn opgelost. Vooralsnog ga ik ervan uit dat op de
totstandkoming van dit wetsvoorstel kan worden gewacht. Mocht er, om welke
reden dan ook, belangrijke vertraging in de voortgang met bedoeld wetsvoorstel
optreden dan ben ik bereid te bezien of het mogelijk is met specifieke oplossingen
in de Wro zelf te komen. Op zichzelf genomen, zie ik voor een uitzonderingspositie
voor de Wro geen bijzondere redenen.Wat betreft de opmerking van de leden van de CDA-fractie over het wegvallen
van de zeefwerking van het besluit van gedeputeerde staten omtrent goedkeuring
van het bestemmingsplan en de hieruit voortvloeiende vergroting van de werkdruk
op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, merk ik –
wellicht ten overvloede – op dat blijkens het jaarverslag van de Raad
van State over het jaar 2003 die werkdruk de laatste jaren is verminderd.
De Raad heeft de te lange doorlooptijden consequent teruggedrongen. De vanaf 2001
geconstateerde drastische verbetering van de doorlooptijden heeft zich ook
in 2004 doorgezet. De gemiddelde doorlooptijd voor Kamer 1-zaken (ruimtelijke
ordeningszaken) bedroeg in 2004 37 weken (was in 2002 en 2003 nog 58 respectievelijk
42 weken). Er is dan ook geen sprake meer van een stuwmeer, maar van een normale
werkvoorraad. De Afdeling kan zich nu dan ook meer en meer concentreren op
de juridische kwaliteit, motivering en doeltreffendheid van de rechtspraak.Ik ben er niet bang voor dat een eventueel door blijven spelen van bezwaren
die in het verleden reeds in de fase bij gedeputeerde staten konden worden
afgedaan een extra belasting voor de Afdeling zal gaan betekenen. Ik baseer
deze verwachting op het feit dat in bestemmingsplanzaken tegenover het belang
van de één veelal het belang van een ander staat. De gemeenteraad
heeft bij de planvaststelling die belangen, in aanmerking nemende het openbaar
belang van een goede ruimtelijke ordening, en de algemene rechtsbeginselen
en beginselen van behoorlijk bestuur in acht nemende, afgewogen en is tot
een bepaalde keuze gekomen. Gedeputeerde staten beschikken onder geldend recht
uitsluitend over de bevoegdheid om aan het besluit tot vaststelling van het
bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk goedkeuring te onthouden, uiteraard
met een degelijke motivering. Zij beschikken dus niet over de bevoegdheid
voor bepaalde planonderdelen een andersluidende beslissing in de plaats stellen.
Dat betekent in grote lijnen dat gedeputeerde staten in veel gevallen een
knoop moeten doorhakken bij het bestaan van tegenstellingen in opvatting over
de juiste invulling van het plan. Afhankelijk van de inhoud van
de beslissing van gedeputeerde staten zal er altijd wel een belanghebbende
partij tegen de beslissing bij de rechter beroep instellen. Voor de grootte
van de werkbelasting van de Afdeling bestuursrechtspraak maakt het dus slechts
in beperkte mate uit door wie het belangenconflict aanhangig wordt gemaakt.
De rechter is altijd al – uit hoofde van zijn staatsrechtelijke functie–
verplicht geweest het belangenconflict terug te brengen tot een conflict over
de (on)rechtmatigheid. Hoewel ik de waarde van het oordeel van gedeputeerde
staten bij het onderkennen van de juridische component in het conflict zeker
niet wil onderschatten, meen ik dat dat onderdeel van de werkzaamheid van
gedeputeerde staten een aangename bijkomstigheid is, waaraan uit zijn aard
geen betekenis voor de zeefwerking kan worden toegekend. De werklast van de
Afdeling bestuursrechtspraak wordt door die werkzaamheid – op zijn zachtst
gesproken – niet geringer.De suggestie van de leden van de PvdA-fractie, om de gemeenteraad het
bestemmingsplan opnieuw te laten vaststellen na de eerste ronde van zienswijzen,
lijkt mij overbodig. De gemeenteraad beslist immers volgens de in het wetsvoorstel –
in artikel 3.8 – neergelegde procedure na de inbreng van een ieders
zienswijzen omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Het is duidelijk
dat in die fase inhoudelijke onvolkomenheden waarop in de zienswijzen is gewezen,
kunnen worden gerepareerd.Op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar het standpunt van de
regering over de introductie van fatale termijnen in de Wro ben ik ingegaan
in mijn desbetreffende antwoord aan de leden van de CDA-fractie, onder het
hoofdje «Actualiteit van bestemmingsplannen».De leden van de CDA-fractie hebben, in het verlengde van hetgeen hiervoor
al aan de hand van de brief van de NEPROM aan de orde kwam, gevraagd of de
mogelijkheid kan worden onderzocht dat de beroepsinstantie een omstreden punt
als het ware ambtshalve vaststelt indien partijen het in bezwaar- en beroepsprocedures
eens worden.In de vraagstelling komt, door het gebruik van de term «beroepsinstantie»,
al naar voren dat deze leden in feite de vraag stellen of de rechter de bevoegdheid
heeft, danwel kan worden toegekend, als het ware «over het rechtsgeschil
heen» te bepalen wat de inhoud van het bestreden besluit zal zijn. Ik
vertaal de vraag zo om goed duidelijk te krijgen wat deze leden onderzocht
zouden willen zien.Ik stel voorop dat de gedachte van deze leden de reikwijdte van het wetsvoorstel
vergaand overstijgt. Voorzieningen als die waaraan deze leden denken behoren
ook voor andere bestuurlijke geschillen beschikbaar te zijn.Thans biedt hoofdstuk 8 van de Awb de rechter bij gegrondverklaring van
het beroep de mogelijkheid het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk te
vernietigen en vervolgens het bestuursorgaan de opdracht te geven een nieuw
besluit te nemen, of een andere handeling te verrichten met inachtneming van
zijn uitspraak. Ook kan hij bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt
van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan (artikel 8:72,
vierde lid). Het is deze laatste mogelijkheid, waarop het verzoek van de leden
van de CDA-fractie in feite betrekking heeft. De Awb kent dus nu al een voorziening
voor het geval waarop de leden van de CDA-fractie het oog hebben. Ik wijs
er daarbij op dat er niet aan valt te ontkomen dat het besluit wordt vernietigd,
en dat dus in de meeste gevallen de proceskosten en het griffierecht ten laste
komen van het openbaar lichaam waarvan het bestuursorgaan het vernietigde
besluit heeft genomen. Verder teken ik aan dat de rechter zeer terughoudend
met deze aan hem toegekende bevoegdheid pleegt om te gaan omdat bij het besluit vaak – zeker in de ruimtelijke ordening – ook
de belangen van derden betrokken zullen zijn. Het komt erop neer dat de rechter
alleen tot de indeplaatsstelling van zijn uitspraak zal besluiten wanneer
er na de vernietiging in feite geen mogelijkheid is een ander besluit te nemen
dan hetgeen wordt gevraagd. In het hierboven aangekondigde wetsvoorstel «aanpassing
bestuursprocesrecht» zullen voorzieningen worden opgenomen om de effectiviteit
van de bestuursrechtspraak te vergroten.Voorts doet de vraag van deze leden mij opmerken dat de inzet van partijen
zou moeten zijn over ondergeschikte problemen in een eerdere fase van de procedure
overeenstemming te bereiken, omdat de primaire zorg van de rechter zou moeten
zijn de juridische knopen door te hakken die overgebleven zijn nadat het besluit
is genomen.De vraag van de leden van de CDA-fractie naar de reden waarom overheden
hun onderlinge geschilpunten niet via de normale juridische procedures kunnen
regelen, is hiermee impliciet ook beantwoord.De leden van de CDA-fractie vragen waar in de wet is vastgelegd dat de
gemeenteraad of provinciale staten bezwaar kunnen maken tegen bestemmingsplannen
en andere besluiten die op basis van de artikelen 3.19, 3.19a, 3.20, 3.20a,
3.24 en 3.26 tot stand komen.Allereerst is in de genoemde artikelen aangegeven dat de gemeenteraad
en/of provinciale staten vooraf worden gehoord. Zij kunnen vervolgens, net
als ieder ander, participeren in de voorbereidingsprocedure door het indienen
van zienswijzen. Dat ligt besloten in afdeling 3.4 van de Awb. Vervolgens
hebben zij de mogelijkheid beroep in te stellen, omdat zij belanghebbende
zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, Awb. Het belang van de gemeente
of de provincie is reeds rechtstreeks bij een bestemmingsplan als hier bedoeld
betrokken omdat daarmee getreden wordt in de bevoegdheden die de gemeenteraad
zelf bezit, en omdat in het geval dat door het Rijk artikel 3.20 wordt toegepast
ook de bevoegdheid van provinciale staten om een provinciaal bestemmingsplan
vast te stellen wordt uitgesloten.De leden van de CDA-fractie vragen welke garanties de regering kan geven
dat geen stuwmeer bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
zal ontstaan ten gevolge van de grotere snelheid in de procedure tot en met
de vaststelling van een bestemmingsplan.Uit mijn hiervoor gegeven antwoord op eerdere vragen van deze en andere
leden kan reeds worden afgeleid dat ik verwacht dat van een grote verandering
in werklast bij de Raad van State geen sprake zal zijn, althans niet wat betreft
de zwaarte van de zaken. De hoeveelheid zou wat kunnen toenemen doordat de
actualiseringsverplichting van de bestemmingsplannen wellicht extra zaken
genereert. Alleen wanneer door gemeenten op grote schaal zou worden ingezet
op dergelijke plannen – waarvoor op dit moment geen enkele aanwijzing
bestaat – zou sprake kunnen zijn van een tijdelijk stuwmeer, veroorzaakt
door het versneld beschikbaar komen van bestemmingsplannen. De Afdeling bestuursrechtspraak
heeft eerder laten zien dat het met tijdelijke verschuiving van capaciteit
goed mogelijk is een eventueel stuwmeer binnen redelijke tijd weg te werken.
Zoals opgemerkt, bestaat op dit moment geen stuwmeer bij de Afdeling, en de
inzet van het kabinet is dat dat zo zal blijven.Het wegwerken van beroepen door een fatale termijn te introduceren, zoals
de leden van de CDA-fractie vragen, is naar mijn mening ondenkbaar. Voldoende
moet zijn dat aan de afdoening door de Afdeling van veel van de zaken waarover
zij in eerste en enige aanleg oordeelt een termijn van twaalf maanden is gesteld.
Als die termijn stelselmatig wordt overschreden is dat een ernstig,
niet te negeren signaal voor het kabinet om te bezien of maatregelen nodig
zijn ter verbetering van de situatie. Hiermee is tevens een deel van de vraag
van de leden van de VVD-fractie naar het houding van de regering ten opzichte
van het introduceren van fatale termijnen in de Wro beantwoord. Op de invoering
van andere fatale termijnen ben ik ingegaan onder het kopje «Actualiteit
van bestemmingsplannen».De leden van de SGP-fractie vragen waarom, ondanks de bezwaren van de
Raad van State, wordt vastgehouden aan het niet in beroep kunnen gaan tegen
algemene regels. Algemene regels die in meerdere bestemmingsplannen hun neerslag
zullen hebben, bijvoorbeeld regels over de Waddenzee, moeten door iemand die
daartegen bezwaar wil maken, worden aangevochten via beroep tegen al deze
bestemmingsplannen, zo stellen deze leden. Zij vinden dit extreem omslachtig
en het jaagt de bezwaarhebbenden onnodig op kosten.Om te beginnen moet ik vaststellen dat ik vergeefs in het advies van de
Raad van State heb gezocht naar bezwaren tegen het ontbreken van beroepsrecht
tegen algemene regels. Als ik de Raad goed heb verstaan volstaat hij in dit
verband met de opmerking dat deze uitzondering van het beroepsrecht tegen
algemeen verbindende voorschriften niet vanzelfsprekend is. Dat bewijzen de
bestemmingsplannen zelf, die evenzeer algemeen verbindende voorschriften bevatten,
terwijl daartegen al sinds jaar en dag wel beroep open staat, aldus de Raad.
Ik zou op dit punt de Raad van State kunnen aanvullen door te wijzen op de
omstandigheid dat weliswaar in artikel 8:2 van de Awb beroep tegen algemeen
verbindende voorschriften en beleidsregels is uitgesloten, maar dat deze uitzondering
als tijdelijk was bedoeld. Niettemin is deze uitzondering blijven bestaan.
Dat neemt niet weg dat een uitzondering op deze uitzondering zou kunnen worden
gemaakt voor de algemene regels ten aanzien van bestemmingsplannen. Ik acht
daarvoor echter onvoldoende argumenten voorhanden. Zo overtuigt mij ook niet
het argument van de leden van de SGP-fractie dat het zo omslachtig en kostbaar
is voor bezwaarhebbenden. Alhoewel ik aan deze leden moet toegeven dat het
in een extreem geval wel voor kan komen dat eenzelfde belanghebbende tegen
meerdere bestemmingsplannen moet opkomen, acht ik dit toch zeer onwaarschijnlijk.
Ik verwacht dat het belang bijna altijd beperkt zal zijn tot één
bestemmingsplan. Wanneer dit anders zou zijn, is niet uit te sluiten dat het
terecht is dat eenzelfde belanghebbende tegen de verschillende plannen apart
moet opkomen. In een gebied waarin verschillende bestemmingsplannen gelden,
behoeven immers niet de te beschermen belangen overal geheel dezelfde lading
hebben. Verder zal een geslaagd beroep van een belanghebbende tegen één
bestemmingsplan, erop neerkomende dat dat plan niet in stand kan blijven omdat
de eraan ten grondslag liggende verordening onverbindend is en derhalve buiten
toepassing moet blijven, in de praktijk «erga omnes» werken. Dat
wil zeggen dat de rechter met zijn uitspraak tevens impliciet bewerkstelligt
dat de overige bestemmingsplannen niet kunnen worden gehandhaafd. De bestuurlijke
en strafrechtelijke handhaving van een dergelijk plan zal immers vastlopen
op de onverbindendheid van de verordening, waarmee het te handhaven bestemmingsplan
in overeenstemming is gebracht.BeroepsgerechtigdenDe leden van de GroenLinks-fractie vragen waarom is besloten tot afschaffing
van de getrapte actio popularis, terwijl de leden van de SP-fractie dit zelfs
als een kwalijke zaak kwalificeren. Ik breng deze leden onder de aandacht dat de discussies over de afschaffing
van de actio popularis in deze kabinetsperiode reeds zijn gevoerd in het kader
van de aanpassingswet Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb1, waarbij de huidige WRO met de Awb op één
lijn is gebracht waar het gaat om het openstellen van administratief beroep
op de rechter. Een amendement van de heer De Wit van de SP-fractie, strekkende
tot het behoud van de actio2, kreeg geen meerderheid.
Het ligt niet voor de hand, maar het is ook niet wenselijk, hierop in de nieuwe
Wro weer terug te komen.12. De bevoegdheid tot het vaststellen of wijzigen van
een bestemmingsplan door provincies of Rijk (§ 4.2 memorie van toelichting)De leden van de PvdA-fractie stellen in het verslag grote twijfels te
hebben bij de mogelijkheid voor de provincies en het Rijk om zelf bestemmingsplannen
te maken. Ook zij zijn van mening dat daar waar vastgesteld rijks- of provinciaal
beleid gefrustreerd wordt door weigerachtige gemeenten, Rijk en provincie
direct moeten kunnen interveniëren in het lokale beleid. In hun ogen
is het uit een oogpunt van transparantie te verkiezen dat in zo een situatie
de gemeente de uitvoerende partij blijft. Slechts in uiterste gevallen zou
het Rijk of de provincie de rol van de gemeente aan zich kunnen trekken c.q.
in de gemeentelijke bevoegdheid moeten kunnen treden (en op dat moment dus
als gemeente optreden). Op deze wijze is en blijft het bestemmingsplan een
exclusief gemeentelijk instrument en wordt recht gedaan aan het beginsel van
subsidiariteit, waarbij Rijk en provincie de kaders stellen, maar het de gemeente
is en blijft die daarbinnen invulling aan die kaders geeft, in overleg met
de eigen burgers.In de lijn van de terughoudende opstelling van de leden van deze fractie
constateren de leden van de ChristenUnie-fractie dat het Rijk en de provincies
een fors aantal bestuurlijke instrumenten in handen krijgen om het gemeentelijk
bestuursniveau te dwingen ruimtelijke aanpassingen te plegen of om buiten
het gemeentebestuur om aanpassingen te doen. Zeker de bestemmingsplanbevoegdheid
van de provincies en het Rijk kan in hun ogen forse ingrepen in het lokale
bestuur betekenen. Deze leden vragen of hun indruk juist is dat de positie
van het Rijk en de provincies ten opzichte van de gemeenten in vergelijking
met het huidige planregime veel meer wordt versterkt. Zij vragen ook of dit
geen tegenstrijdig effect kan hebben op de eveneens met het wetsvoorstel nagestreefde
decentralisatie van verantwoordelijkheden.Gelet op de nauwe samenhang van de afzonderlijke elementen van de inbreng
van de leden van de fracties van de PvdA en de ChristenUnie, stel ik het op
prijs deze in samenhang te beschouwen.Indien het wetsvoorstel kracht van wet verkrijgt, zullen het Rijk en de
provincies een evenwichtig scala aan bevoegdheden tot hun beschikking krijgen.
Bevoegdheden die de genoemde overheidsniveaus in staat stellen op een effectieve
wijze de aan hen toebedeelde verantwoordelijkheden waar te maken. Zoals hierboven
al is gesteld, is één van de bepalende elementen van het wetsvoorstel
dat een overheidsverantwoordelijkheid slechts gestalte kan krijgen door aan
die overheid ook adequate (uitvoerings)bevoegdheden toe te kennen. Die ontwerpopgave
lag aan de start van het wetgevingproces, nadat op basis van een verkennende
studie van prof. mr. D. Lubach was vastgesteld dat de bevoegdhedentoedeling
van de WRO geen antwoord bood op de toenemende complexiteit en de schaalvergroting
van ruimtelijke vraagstukken. Ook de mogelijkheden om het ruimtelijk relevante
sectorbeleid op een hoger schaalniveau integraal af te wegen zouden in de
nieuwe Wro aanmerkelijk moeten worden verbeterd. Indien we vaststellen dat het tot de verantwoordelijkheid van een provincie
behoort om keuzes te maken voor bijvoorbeeld de locatie van een grote rioolzuiveringsinstallatie,
dan biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid aan de provincie om dat gehele
besluitvormingsproces, inclusief de ruimtelijke inpassing in een bestemmingsplan
en de aanhechting van dat bestemmingsplan aan de omringende bestemmingsplannen,
gestalte te geven. De regeling van het wetsvoorstel bewerkstelligt precies
datgene waarover al jaren lang binnen en buiten de Staten-Generaal overeenstemming
bestaat: behoud en versterking van de integrale ruimtelijke afweging en versterking
van het bestemmingsplan als centrale figuur. Als op een hoger niveau een provinciaal/nationaal
belang met een ruimtelijke dimensie is gearticuleerd, dan moet op dat niveau
ook de bevoegdheid én de taak liggen om dat belang integraal af te
wegen ten opzichte van andere belangen die in dat ruimtelijke veld aanwezig
zijn. Als die zorgvuldige afweging heeft plaats gevonden, mag naar mijn oordeel
de realisatie niet afhankelijk zijn van de bereidheid tot medewerking daaraan
door de betrokken gemeente.Ik deel niet het beeld van de leden van de PvdA-fractie dat de bevoegdheid
tot het maken van integrale ruimtelijke keuzes en de bevoegdheid tot vastlegging
van de uitkomst daarvan in een burgers en overheid bindende regeling ook als
het gaat om nationale of provinciale belangen, exclusief tot de deskundigheid
en competentie van gemeenten zou behoren of zou moeten behoren. Daarvoor zie
ik ook geen staatsrechtelijke of andere reden, hooguit die van de huidige
WRO-traditie.De leden van de PvdA-fractie benadrukken in dit hoofdstuk van het verslag
het beginsel van subsidiariteit, waarbij Rijk en provincie de kaders stellen
en de gemeenten daarbinnen invulling aan die kaders geven. Op het beginsel
van de subsidiariteit doelen ook de leden van de ChristenUnie-fractie waar
zij vragen of de criteria «nationaal belang» en «provinciaal
belang», die in het wetsvoorstel worden voorgesteld, niet zouden moeten
worden uitgebreid met een formulering als «indien dit niet op doelmatige
en doeltreffende wijze door een gemeente (respectievelijk provincie) kan worden
behartigd». Die leden uiten daarbij hun zorg dat de bestemmingsplanbevoegdheid
van de provincies en het Rijk forse ingrepen in het lokale bestuur kan betekenen.Ik ben blij dat de leden van de fracties van de PvdA en de ChristenUnie
het beginsel van subsidiariteit betrekken bij de beschouwing over toedeling
van de bestemmingsplanbevoegdheid aan provincies en Rijk en de uitoefening
daarvan. Die leden sluiten daarmee aan bij een ander bepalend beginsel dat
aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt. Ik doel daarmee op het beginsel dat
normstelling geschiedt op het overheidsniveau dat daarvoor het meest geschikt
is. In onze grondwettelijk verankerde gedecentraliseerde eenheidsstaat is
aanvaard dat het meest geschikte normstellingsniveau in beginsel het laagste
overheidsniveau is. Dit beginsel van decentrale normstelling houdt onder meer
verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om
bij normstelling rekening te houden met relevante feiten en omstandigheden.
Het is evenwel in onze rechtstaat ook algemeen aanvaard dat normstelling op
een hoger bestuursniveau kan zijn aangewezen indien het onderwerp van zorg
niet op doelmatige en doeltreffende wijze door een lagere decentrale overheid
kan worden behartigd gezien de aard van de betrokken taak of belangen, dan
wel de schaal waarop het te regelen vraagstuk zich manifesteert. De keuze
voor een hoger bestuursorgaan kan ook ingegeven worden door de noodzaak om
een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen. Ook hier
is de binding van bevoegdheid aan verantwoordelijkheid herkenbaar.Ik twijfel er niet aan dat ook onder vigeur van de regels van het wetsvoorstel
de lokale normstelling voor het gebruik van de ruimte («bestemmingsplannen»)
in veruit de meeste gevallen door gemeenten zal blijven geschieden. De bevoegdheid
van de provincies of het Rijk tot vaststellen van bestemmingsplannen zal alleen
worden uitgeoefend indien de aard van de betrokken belangen of de schaal van
het ruimtelijke vraagstuk het lokale of provinciale niveau duidelijk overstijgt.
Dat laatste is overigens altijd het geval voor die delen van het grondgebied
die niet gemeentelijk zijn ingedeeld. Dat is het geval vanaf één
kilometer uit de kust.De uitoefening van de bevoegdheid is in de wet ook genormeerd. Ik betwijfel
of de suggestie van de leden van de fractie van de ChristenUnie moet worden
opgevolgd om de criteria «nationaal belang» en «provinciaal
belang» uit te breiden met een formulering als «indien dit niet
op doelmatige en doeltreffende wijze door een gemeente (respectievelijk provincie)
kan worden behartigd». De bestuurlijke principes van onze gedecentraliseerde
eenheidsstaat brengen al met zich mee dat Rijk en provincie telkens moeten
nagaan of de uitoefening van een overheidstaak of het leggen van verantwoordelijkheid
beter op een lager overheidsniveau kan geschieden. Deze politiek-bestuurlijke
opdracht, die ook in de Gemeentewet en de Provinciewet is terug te vinden,
kan weliswaar in bijzondere wetten worden herhaald, maar voegt inhoudelijk
niets toe. Een navolging van de suggestie van de leden van de fractie van
de ChristenUnie leidt ertoe dat het algemene decentralisatiebeginsel in deze
bijzondere wet wordt geconcretiseerd voor een specifieke bevoegdheid.Het lijkt voorts voorspelbaar dat de uitoefening van de bestemmingsplanbevoegdheid
door de provincie of het Rijk in veel gevallen zal gaan om aangelegenheden
met een op lokaal niveau hoog «het moet misschien wel, maar niet hier»-gehalte.
De toevoeging van het door deze leden omschreven criterium zal aan tegenstanders
van bepaalde besluitvorming een extra juridisch strijdpunt geven. De rechter
zal dan telkens een extra toets moeten uitvoeren, waarbij hij in feite wordt
gedwongen om niet alleen inhoudelijk te beoordelen of het besluit is gestoeld
op een goede inhoudelijke onderbouwing, maar ook moet nagaan of bovendien
de criteria van effectiviteit en efficiency op de juiste wijze zijn toegepast.
In mijn ogen wordt de rechter daarmee bijna gedwongen op de politiek-bestuurlijke
stoel plaats te nemen. Ik acht dat niet aangewezen. Op pagina 53 van de memorie
van toelichting heeft de regering naar mijn oordeel genoegzaam een beeld gegeven
wat onder de materiële criteria van een «goede provinciale ruimtelijke
ordening» en een «goede nationale ruimtelijke ordening»
kan worden begrepen.De inbreng van de leden van de GroenLinks-fractie sluit bij het voorgaande
aan waar zij vragen wanneer er sprake is van provinciaal of rijksbelang en
of hieronder bijvoorbeeld ook valt de verdeling van gemeentelijke bedrijventerreinen
over de provincie. Zij vragen zich af waar de grenzen liggen en wie er bepaalt
in wiens belang een ruimtelijke ontwikkeling is.In de genoemde brief van 18 maart 2004 heb ik een aantal voorbeelden
genoemd van bovengemeentelijke en bovenprovinciale belangen die een ruimtelijke
vertaling behoeven en waarvoor de beoogde bestemmingsplanbevoegdheid is aangewezen,
zoals het inpassen en regelen van hoogspanningsleidingen, rivierverruiming,
maatregelen voor bestrijding van hoogwateroverlast, voorzieningen voor grootschalige
opslag van vervuilde baggerspecie, locaties voor de winning van windenergie
en het voorkomen van daarmee strijdige bebouwing. Het is niet lastig om dit
rijtje verder uit te breiden. Het door de leden van de GroenLinks-fractie
gegeven voorbeeld van een regionaal bedrijventerrein kan daar ook onder worden
gebracht. Waar het om gaat is dat in deze gevallen de provincie of het Rijk
zelf ook hun verantwoordelijkheid moeten kunnen nemen om dergelijke zaken
planologisch mogelijk te maken via een wijziging van het bestemmingsplan.
De verantwoordelijkheid kan ook andere specifieke provinciale
belangen c.q. gebieden betreffen die een provinciaal bestemmingsplan behoeven
(mutatis mutandis geldt dit ook voor het Rijk) waar niet de wijziging maar
het behoud van het bestaande voorop staat. Het gaat dan bijvoorbeeld om een
integrale conserverende gebiedsontwikkeling over het grondgebied van meer
dan één gemeente. Uiteraard gaat dit niet zonder overleg met
de gemeente en als het om een rijksaangelegenheid gaat ook met de betrokken
provincie.Ik merk overigens nog op dat het nimby- en het aanwijzingsinstrument in
de huidige WRO de mogelijkheid aan de provincies en het Rijk bieden om als
verantwoordelijke overheid zelf in te grijpen en een bestemmingsplan te maken.
Het gaat daar dan echter altijd om een «verwijtbare» situatie;
de gemeente doet niets of niet genoeg en er is sprake van een bestuurlijke
impasse. Het wetsvoorstel daarentegen gaat uit van het waarmaken van de eigen
verantwoordelijkheid op het geëigende moment.De leden van de GroenLinks-fractie hebben voorts twijfels over hoe de
bestemmingsplanbevoegdheid van Rijk en provincies in de praktijk gaat werken,
lettend op het feit dat Rijk en provincies hier helemaal geen ervaring mee
hebben. Deze leden kunnen zich voorstellen dat een gemeente denkt: als het
Rijk ons bestemmingsplan wil maken, dan moet het Rijk het zelf maar uitzoeken,
wij doen niet mee. De gemeente weigert misschien zelfs om gegevens te verstrekken.
De aan het woord zijnde leden vernemen of de regering deze twijfels deelt.
Zij willen ook meer in detail weten hoe het maken van een bestemmingsplan
door het Rijk of provincie in de praktijk in zijn werk zal gaan.Bij de beantwoording van de vraag of het Rijk of een provinciaal bestuur
een bestemmingsplan kan maken, kan een onderscheid worden gemaakt naar de
vraag of op dat niveau de inhoudelijke deskundigheid aanwezig is om planologische
afwegingen te maken enerzijds en de vertaling daarvan in het toekennen van
bestemmingen en het stellen van regels met het oog op die bestemming anderzijds.Ten aanzien van het eerste element heb ik geen enkele twijfel omtrent
de inhoudelijke planologische deskundigheden op zowel provinciaal als rijksniveau.
Al vele jaren hebben provincies een uitstekende reputatie en ervaring opgebouwd,
op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau, in de fasen van de totstandkoming
van bestemmingsplannen en bij de toetsing daarvan. Ware die inhoudelijke planologische
kennis niet op dat niveau aanwezig, dan zou het stelsel onder de huidige WRO
al die tijd zinledig zijn geweest. Ook op rijksniveau is die planologische
know-how in sterke mate aanwezig op de te onderscheiden «ruimtelijke»
departementen. De vele en uitgebreide procedures die bij trajectnota's en
bij tracébesluiten zijn gevolgd, zijn daarvoor een goed voorbeeld.Naar aanleiding van het wetgevingsoverleg van 1 december 2003, waarin
tot uitdrukking kwam dat de bestemmingsplanbevoegdheid door Rijk of provincies
niet alleen kan worden gebruikt om eigen projecten te realiseren, maar ook
om gebieden te beschermen, vragen de leden van de GroenLinks-fractie of in
het geval van bescherming het niet veel meer voor de hand ligt de gemeente
via aanwijzingen te dwingen een beschermde status in het bestemmingsplan op
te nemen. Zij vragen zich af wat in dit geval de meerwaarde is van de bestemmingsplanbevoegdheid
van Rijk en provincie.Zoals hierboven reeds tot uitdrukking is gebracht, is er wél een
relatie tussen het bestaan van een bovenlokaal belang en de uitoefening van
de bestemmingsplanbevoegdheid door provincie of Rijk, maar die behoeft niet
te worden omgekeerd: niet elk provinciaal of rijksbelang vergt een provinciaal
of rijksbestemmingsplan. Het is natuurlijk zo dat een hoger belang
tevens kan worden behartigd door een lagere overheid. Als een provincie bijvoorbeeld
met de betrokken gemeenten tot overeenstemming is gekomen over de exacte ligging
van een groen-blauwe bufferzone die tevens dienst doet als ecologische verbinding
tussen twee natuurgebieden, en over de ruimtelijke maatregelen die nodig zijn
om de natuurgebieden planologisch te beschermen, behoeft de provincie in dit
voorbeeld van haar bestemmingsplanbevoegdheid geen gebruik te maken.Als in een dergelijke situatie een gemeente onwillig zou zijn aan dit
beleid medewerking te verlenen, zou de provincie een aanwijzing kunnen overwegen.
Maar ook een aanwijzing is niet in alle gevallen toereikend. Dit is met name
niet het geval indien sprake is van grondexploitatie- en vereveningsvraagstukken
die het gemeentelijke grondgebied te buiten gaan. Het wetsvoorstel en het
nog op korte termijn in te dienen wetsvoorstel voor de grondexploitatie beogen
de slagkracht van gemeenten, provincies én Rijk te vergroten, zodat
op elk niveau de beoogde ontwikkelkracht aan de dag kan worden gelegd.In de zienswijze van de leden van de fractie van GroenLinks kunnen Rijk,
provincie en gemeente volgens het wetsvoorstel alle drie één
en hetzelfde bestemmingsplan wijzigen. Zij zijn benieuwd hoe wordt voorkomen
dat in de praktijk overheden elkaars wijzigingen gaan terugdraaien, en dus
dat een bestemmingsplanwijziging van de ene overheid wordt gevolgd door een
wijziging van hetzelfde bestemmingsplan door een andere overheid.De door deze leden gestelde kwestie is door de regering onderkend bij
de voorbereiding van het wetsvoorstel. Daarom is in respectievelijk artikel
3.19 en artikel 3.20 de voorziening getroffen dat de provincie of het Rijk
bij het vaststellingsbesluit kunnen bepalen tot welk tijdstip de uitsluiting
van de bevoegdheid van de gemeenteraad tot wijziging van een bestemmingsplan
voor het betrokken gebied voortduurt. Ook anderszins bevat artikel 3.8 voorzieningen
die de kwestie waarop deze leden duiden, kunnen voorkomen.13. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke
Ordening in verband met de invoering van een rijksprojectenprocedure (§ 4.7.4
memorie van toelichting)De leden van de fractie van de PvdA zijn voorstander van een eigen projectprocedure
voor Rijk en provincie. Rijk en provincie moeten de «hindermacht»
van derden kunnen doorbreken. De eigen projectprocedure moet het mogelijk
maken dat Rijk en provincie hun verantwoordelijkheid niet alleen beleidsmatig
maar ook in uitvoerende zin kunnen nemen. Deze insteek past ook bij de inzet
van deze leden om het (op beheer gerichte) bestemmingsplan het exclusieve
instrument van gemeenten te laten blijven. Na de uitvoering van een project
door Rijk of provincie is er in de ogen van deze leden immers geen rol meer
voor Rijk of provincie weggelegd.Ik heb met waardering kennis genomen van het standpunt van deze leden
met betrekking tot de voorstellen voor het projectbesluit op rijks- en provinciaal
niveau. De visie van deze leden dat de bestemmingsplanbevoegdheid een exclusieve
bevoegdheid van gemeenten moet blijven, is hierboven in hoofdstuk 12 door
mij van kanttekeningen voorzien.Een bijzonder element van de inbreng van deze leden betreft de opvatting
dat na de uitvoering van een project door Rijk of provincie geen rol meer
voor Rijk of provincie is weggelegd. Die opvatting doet niet alleen tekort
aan het karakter van het projectbesluit, zoals dat bij de tweede nota van
wijziging is geïntroduceerd, maar vindt ook geen steun in de praktijk.Het projectbesluit kan worden gekenmerkt als een vooruitlopen op de wijziging
van het bestemmingsplan. Inhoudelijk en procedureel zijn zij ten nauwste
aan elkaar verbonden. In de opvatting van de leden van de PvdA-fractie lijken
deze twee figuren ten onrechte ontkoppeld te worden. Maar ook in de praktijk
kan ik niet uit de voeten met de opvatting van deze leden. Een voorbeeld kan
dat mogelijk verhelderen.Stel dat ten behoeve van de bevordering van de externe veiligheid een
project wordt gerealiseerd waarbij een ondergrondse leiding wordt aangelegd
voor het vervoer van zeer gevaarlijke stoffen over een bepaalde afstand. Niet
alleen de realisatie van deze vervoersmodaliteit maar ook de wijze waarop
het beschermingsregime ten behoeve hiervan in het bestemmingsplan wordt gerealiseerd
en gecontinueerd, is van bovenlokaal belang. Het gaat daarbij niet alleen
om zoneringsaspecten (afstandsbepalingen) maar ook om bouw- of aanlegactiviteiten
direct boven of in de nabijheid van de leiding. Dit voorbeeld toont aan dat
niet alleen de aanleg (het project) maar vooral ook de ruimtelijke inpassing
en regeling van de bescherming van de voorziening na de aanleg soms op een
hoger niveau moeten liggen. Het dunkt mij een goede zaak dat in zo een situatie
niet van bestemmingsplan tot bestemmingsplan en van gemeente tot gemeente
telkens andere bestemmingsbesluiten en gebruiksregelen worden vastgesteld.Bovendien moet worden vastgesteld dat voor de aanleg van voorzieningen
een toereikend grondbeleidsinstrumentarium niet kan worden gemist. Het kabinet
opteert voor een zo sterk mogelijke koppeling van de bestemmingsplanbevoegdheid
aan de bevoegdheden van het grondbeleidsinstrumentarium.14. Projectbesluitmodule (toelichting 2e nota van wijziging)De leden van de PvdA-fractie menen dat de memorie van toelichting niet
inzichtelijk maakt of alleen het projectbesluit zelf in een bestemmingsplan
wordt omgezet of dat het projectbesluit integraal verwerkt wordt in het bestemmingsplan
dat vigeert in het gebied waarbinnen het projectbesluit valt. De laatste optie
heeft de voorkeur van deze leden, omdat anders elk projectbesluit nog steeds
tot een postzegelplan zal leiden. Juist door de voorgenomen digitalisering
van bestemmingsplannen zou de verwerking van een projectbesluit in een overkoepelend
bestemmingsplan op een relatief eenvoudige manier moeten kunnen plaatsvinden.Het is aan de gemeente om de omvang en begrenzing van een bestemmingsplangebied
te bepalen. Noch de huidige WRO noch het wetsvoorstel bevatten hiervoor bepalingen.
De beide door de leden van de PvdA-fractie geschetste opties zijn derhalve
mogelijk. De gemeente bepaalt wat voor het aan de orde zijnde projectbesluit
en bestemmingsplangebied de adequate wijze van omzetten is. Dit is een punt
dat met de digitalisering van bestemmingsplannen slechts indirect verband
houdt. De digitalisering is in essentie een louter technische verandering,
die het (veel) eenvoudiger maakt kennis te nemen van verschillende bestemmingsplanwijzigingen
in hun relatie ten opzichte van elkaar.Omdat deze leden het essentieel vinden dat ook bij een projectbesluit
een integrale ruimtelijke afweging wordt gemaakt, geven zij voorts de regering
in overweging de projectprocedure te koppelen aan een eventuele structuurvisie.
Daar waar een gemeente beschikt over een actuele structuurvisie zou een projectbesluit
dat past binnen deze structuurvisie, een lichtere procedure moeten kunnen
doorlopen dan daar waar een visie ontbreekt. Op deze wijze wordt het investeren
in een ruimtelijke visie beloond met tijdwinst in de uitvoering. Zij ontvangen
op dit idee van «beloning op visie» graag een reactie en een voorstel
tot uitwerking. Deze leden vinden mij aan hun zijde waar zij het belang van de integrale
ruimtelijke afweging van projectbesluiten bepleiten. Het wetsvoorstel, zoals
dit luidt na de tweede nota van wijziging, bevat daarom ook de bepaling dat
zo een besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.In het wetsvoorstel is niet gekozen voor een formeel-wettelijke koppeling
van structuurvisies en de aanwending van bevoegdheden, zoals het nemen van
een projectbesluit. Een dergelijke inhoudelijke koppeling zou een niet beoogde
noch noodzakelijke juridisering van de structuurvisie en van projectbesluitvorming
kunnen veroorzaken. Juist dat wil ik voorkomen.Elk overheidsbesluit, dus ook een projectbesluit, moet zijn voorzien van
een goede motivering. Die motivering vormt de basis van het projectbesluit.
Het ligt in de lijn der verwachtingen te veronderstellen dat hoe steviger
de structuurvisie grondslag biedt aan projectbesluiten, des te lichter de
additionele motiveringsverplichting kan zijn bij de inzet van die bevoegdheid.
Die beloning in tijd en gemak kan elk overheidsniveau zichzelf geven en dat
is de «beloning op visie». Ik voel overigens niets voor het voorstel
van de PvdA om twee onderscheiden procedures (een lichtere en een normale)
voor de totstandkoming van projectbesluiten in de wet op te nemen. Los van
de onwenselijkheid van het dan weer toenemende aantal regels, moet worden
beseft dat voor het onderscheid van de procedures scherp moet worden omschreven
onder welke omstandigheden de lichtere procedure wel c.q. niet mag worden
gekozen. Als dat al zou kunnen, dan leidt dat zonder twijfel tot risicomijding
bij gemeenten («laten we de gewone procedure maar doen om niet het risico
te lopen dat de rechter later oordeelt dat we de procedure over moeten doen»)
of tot extra juridische procedures over de bewandelde procedure. Kortom, een
sympathieke gedachte die toch niet tot wetsaanpassing moet leiden.De leden van de PvdA-fractie vrezen dat waar het projectbesluit uitwerking
geeft aan een globaal bestemmingsplan, bijvoorbeeld bij de aanleg van een
nieuwbouwwijk, de administratieve lastendruk onnodig toeneemt als bij elk
project- of uitwerkingsplan het gehele bestemmingsplan moet worden aangepast.
Hier zou wellicht overwogen kunnen worden met het omzetten van het projectbesluit
te wachten tot het globale bestemmingsplan in zijn geheel is uitgevoerd.Zoals hiervoor reeds is gesteld, bepaalt de gemeente wat voor het aan
de orde zijnde projectbesluit en bestemmingsplangebied de meest adequate wijze
van omzetting is. Het is dus mogelijk om te wachten met de omzetting van het
projectbesluit tot het globale bestemmingsplan in zijn geheel is uitgevoerd.
Wel bepaalt artikel 3.8e dat het ontwerp-bestemmingsplan tot omzetting uiterlijk
binnen 3 jaar nadat het projectbesluit onherroepelijk is geworden ter inzage
moet worden gelegd. In de bij deze nota gevoegde nota van wijziging heb ik
voor specifieke gevallen als waarop deze leden doelen, de termijn op maximaal
5 jaar gesteld. In mijn beantwoording van vragen van de leden van de fractie
van de VVD naar aanleiding van suggesties van de NEPROM over deze termijn
ga ik daarop nog nader in.De leden van de PvdA-fractie wijzen erop dat het projectbesluit een directe
bouwtitel geeft. Om die reden vragen de leden van de PvdA zich af of en in
hoeverre de beheersaspecten nog nader in het uiteindelijke bestemmingsplan
geregeld kunnen worden nadat het projectbesluit is genomen. Zij vragen hoe
de regering verwacht dat dit onderscheid in de praktijk uitpakt. Zij verwijzen
hier naar hetgeen in het hoofdstuk «Bestemmingsplan» is gezegd
over de wenselijkheid om ook Rijk en provincie te voorzien van de mogelijkheid
hun verantwoordelijkheid waar te maken en van een eigen projectprocedure te
voorzien. De keuze tussen het nemen van een projectbesluit dan wel het direct vaststellen
van het bestemmingsplan is aan de gemeente. Indien de gemeente het wenselijk
en mogelijk acht direct alle beheersaspecten te regelen, dan kan zij kiezen
voor het direct aanpassen van het bestemmingsplan. Indien de gemeente kiest
voor het nemen van een projectbesluit, maar toch ook enkele beheersmatige
aspecten met betrekking tot het project wenst te regelen, dan is het mogelijk
aan het projectbesluit voorwaarden te verbinden. De gemeente beoordeelt in
het kader van de bouwaanvraag wat de adequate aanpak is.De leden van de fractie van de VVD vragen op basis waarvan de regering
de termijn van een jaar met verlengingsmogelijkheid tot twee jaar heeft vastgesteld
voor de verwerking van het projectbesluit in een ontwerp-bestemmingsplan.
Zij vragen hoe de regering aankijkt tegen het feit dat de gemiddelde ontwikkeltijd
bij projecten of gebiedsontwikkeling als snel vijf jaar of langer is. Deze
leden vragen of de regering erkent dat zich bij een dergelijke lange doorlooptijd
een probleem voordoet met de termijnen voor de verwerking van een projectbesluit
in een bestemmingsplan en wat de mening van de regering is over het door de
NEPROM gedane voorstel om de «verjaringstermijn» van elk (deel)projectbesluit
binnen een groter gebied te koppelen aan de verjaringstermijn van het laatste
(deel)projectbesluit in dat grotere gebied. Dit houdt in dat zolang voor een
heel gebied nog projectbesluiten van kracht zijn die nog niet ouder zijn dan
drie jaar, voor geen van de (deel)projectbesluiten in het gehele gebied de
uitwerkingverplichting tot bestemmingsplan moet gelden.Het wetsvoorstel hanteert als uitgangspunt dat een projectbesluit de eerste
stap is naar een nieuw bestemmingsplan. Daarom dient een projectbesluit binnen
een jaar in een bestemmingsplan te worden geïmplementeerd. Deze termijn
sluit aan bij de termijn die de huidige WRO kent voor de terinzagelegging
van een ontwerpbestemmingsplan na de inwerkingtreding van een voorbereidingsbesluit,
of voor aanpassing van een bestemmingsplan na een aanwijzing of na toepassing
van de artikelen 40 e.v. WRO (nimby-regeling).De termijn van een jaar voor de inpassing van het projectbesluit in het
bestemmingsplan kan met twee jaar worden verlengd indien deze inpassing plaatsvindt
in samenhang met actualisering na 10 jaar van dat plan of bij samenhang met
andere projectbesluiten op aangrenzende grond dan wel grond betrokken in hetzelfde
uit te werken bestemmingsplan. Het betreft dan omstandigheden waarin proceseconomie
en voorkoming van bestuurslasten een verlenging billijken. Het wetsvoorstel
laat zich niet uit over de wijze waarop het projectbesluit in het bestemmingsplan
wordt geïmplementeerd. Implementatie kan op verschillende manieren plaatsvinden:– het opnieuw vaststellen van het gehele plan waarin het projectbesluit
is begrepen,– een partiële aanpassing van het plan,– vaststelling van een (globaal) bestemmingsplan, dat door burgemeester
en wethouders wordt gewijzigd of nader wordt uitgewerkt,– vaststelling van een globaal bestemmingsplan, dat wordt gevolgd
door een of meer in de tijd gefaseerde projectbesluiten, die daarna worden
gevolgd door een of meer concreet uitgewerkte bestemmingsplannen waarin die
projectbesluiten zijn ingepast, Aan de twee laatstgenoemde figuren zal met
name gedacht kunnen worden bij grootschalige projecten, waarbij de ontwikkeling
van een nieuw gebied enkele jaren omvat en de uitwerking pas kan geschieden
op basis van de keuzen die in de loop van dat traject worden genomen.Naar mijn mening kan een gemeente die een goed gebruik maakt van bovenstaande
mogelijkheden met deze, in voorkomend geval verlengde, termijnen
goed uit de voeten. Het door de NEPROM naar voren gebrachte probleem doet
zich dan waarschijnlijk in de praktijk ook niet voor.Het voorstel van de NEPROM, waarnaar de leden van de VVD-fractie verwijzen,
om de implementatietermijn van elk (deel)projectbesluit binnen een groter
gebied te koppelen aan de verjaringstermijn van het laatste (deel)projectbesluit
in dat grotere gebied veroorzaakt onduidelijkheid en onzekerheid over de implementatietermijn
als zodanig. Het kan zelfs tot gevolg hebben dat de herijkingstermijn voor
het bestemmingsplan (ruim) zou kunnen worden overschreden. Hierdoor tast het
voorstel de centrale positie van het bestemmingsplan en daarmee de fundamenten
van het wetsvoorstel aan. Om deze reden wil ik de termijn in het wetsvoorstel
begrenzen. Ik acht de in een ander kader door de NEPROM voorgestelde termijn
van 10 jaar bepaald te lang. Omdat ik toch ook begrip heb voor het probleem
van de NEPROM, ben ik wel bereid de termijn waarbinnen een projectbesluit
dat deel uitmaakt van een groter gebied waarvoor meerdere projectbesluiten
zijn of zullen worden genomen, in een bestemmingsplan moet worden geïmplementeerd,
nog iets extra te verlengen, namelijk van ten hoogste drie naar maximaal vijf
jaar. Deze termijn sluit aan bij de termijn voor een tijdelijke afwijking
van het bestemmingsplan, waarvoor ten hoogste vijf jaar als uiterste limiet
wordt genoemd in de huidige WRO en in het wetsvoorstel.Deze wijziging van het wetsvoorstel is opgenomen in de bij deze nota gevoegde
derde nota van wijziging.De leden van de VVD-fractie vragen in hoeverre in het wetsvoorstel is
voorzien in de monitoring van de effecten van de wet in de praktijk. Zij vragen
of in de gaten wordt gehouden wat de gevolgen voor de bouwproductie zijn.In artikel 10.10 van het wetsvoorstel is bepaald dat om de 5 jaar aan
de Staten-Generaal verslag wordt uitgebracht over de doeltreffendheid en de
effecten van de wet in de praktijk. Vanzelfsprekend zullen de effecten voor
de bouwproductie daarin worden meegenomen.De leden van de GroenLinks-fractie vinden het een ernstige ondergraving
van het wetsvoorstel dat er alsnog projectbesluitvorming wordt ingevoerd.
Het idee van het afschaffen van de artikel 19-procedure was nu juist dat ad
hoc-beleid moet worden voorkomen. Deze leden menen dat dit met deze projectbesluitvorming
alsnog weer wordt ingevoerd. De leden van de ChristenUnie-fractie menen met
betrekking tot het projectbesluit dat het op zichzelf een goede zaak is dat
gemeenten meer flexibiliteit krijgen om tussentijds gewenste ontwikkelingen
in te kunnen passen. Aan de andere kant is hun kritiek dat een al te ruime
toepassing van artikel 19 in het verleden kon leiden tot ruimtelijke willekeur
in plaats van ruimtelijk beleid. Ook bij het projectbesluit kan dit het geval
worden. Zij vragen de regering hierop te reageren.Gemeenten en verschillende organisaties in de bouwwereld, maar ook leden
van verschillende fracties in de Tweede Kamer hebben na de indiening van het
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aangedrongen op een aanvulling van het wetsvoorstel
met een regeling die voorziet in een besluitvormingsmodule die recht doet
aan gefaseerde besluitvorming bij projecten en die het mogelijk maakt projecten
reeds in uitvoering te nemen ook al is bij de aanvang van de realisatie sprake
van strijdigheid met een bestemmingsplan. De aanpassing van het bestemmingsplan
zou moeten plaatsvinden in de fase waarin de concrete realisatieen beheersaspecten
voldoende zijn uitgekristalliseerd voor een juridische vastlegging daarvan
in het bestemmingsplan. In de tweede nota van wijziging is gekozen voor een
regeling waarbij enerzijds aan deze wens wordt tegemoetgekomen en anderzijds
recht wordt gedaan aan het uitgangspunt dat bestemmingsplannen
actueel inzicht moeten bieden in wat in een gebied wel en niet is toegestaan.
Volgens deze wijziging diende een projectbesluit uiterlijk binnen 3 jaar te
zijn omgezet in een bestemmingsplan. Inmiddels ben ik tot het inzicht gekomen
dat er nog ruimte voor verdere rek in deze termijn zat, en heb ik, als gezegd,
bij de derde nota van wijziging deze termijn tot maximaal 5 jaar verruimd.De leden van de fractie van GroenLinks vragen hoe de regering staat tegenover
het idee om een bestemmingsplan een meer globaal karakter te geven, zodat
projecten eerder binnen deze globale bestemmingen vallen en er alleen bij
echt fundamentele wijzingen een bestemmingsplanwijziging nodig is. Zij menen
dat de projectprocedure dan overbodig is. Zij vragen of het klopt dat de regering
een bestemmingsplan vooral ziet als het vastleggen van de status quo en niet,
waar het woord «bestemming» toch op wijst, als gericht op de toekomst.Het idee van deze leden om te kiezen voor een globaal bestemmingsplan
zodat een bouwaanvraag voor een project eerder binnen een bestemming valt
en derhalve geen projectbesluit behoeft te worden genomen, is uitvoerbaar.
Daarom dient een projectbesluit uiterlijk binnen 1 jaar, of onder bijzondere
condities tot maximaal 5 jaar, te zijn omgezet in een bestemmingsplan.De leden van de ChristenUnie-fractie achten met het oog op de inzichtelijkheid
van belang dat het voorgestelde projectbesluit erin voorziet dat het bestemmingsplan
binnen een jaar moet zijn aangepast. Zij vragen echter in hoeverre dit ook
van belang is met het oog op de ruimtelijke samenhang en de rechtsbescherming,
zoals in de toelichting wordt gesteld. Het is immers niet meer of minder mogelijk
om af te wijken van het bestemmingsplan op het moment dat het bestemmingsplan
in overeenstemming is met de werkelijkheid. Anders gezegd menen deze leden
dat de kans dat de werkelijke inrichting van de ruimte zal worden gewijzigd
niet staat of valt met het actueel zijn van het bestemmingsplan.De aanpassing van het bestemmingsplan dient voor de juridische vastlegging
van de concrete realisatie- en beheersaspecten en de inpassing in de omgeving.
Daarmee is voor een ieder duidelijk wat in het gebied waarbinnen het projectbesluit
is genomen wel of niet is toegestaan. De inzichtelijkheid, rechtszekerheid
en de ruimtelijke samenhang zijn daarmee gediend. Wijzigingen van de inrichting
van de ruimte en het bestemmingsplan in de toekomst zijn inderdaad altijd
mogelijk.De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of zij goed hebben begrepen
dat het feit dat de totstandkoming van het projectbesluit plaatsvindt op basis
van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure betekent dat het projectbesluit
met dezelfde waarborgen voor de rechtsbescherming (inspraak) is omkleed als
de totstandkoming van het bestemmingsplan. Zij vragen hoe zal worden omgegaan
met een situatie waarin een project tijdens de verdere uitwerkingsfase aanmerkelijk
afwijkt van de oorspronkelijke opzet waarover een projectbesluit is genomen.
Deze leden vragen door wie dit wordt beoordeeld en of deze afwijking kan worden
aangevochten. Zij vragen of bij de wijziging van het bestemmingsplan in zo
een situatie toch opnieuw een inspraakronde conform de Awb zal worden gestart.De totstandkoming van een projectbesluit is inderdaad met dezelfde waarborgen
omkleed als de totstandkoming van een bestemmingsplan. Met het vaststellen
van het projectbesluit is de besluitvorming over de inhoud van het project
afgerond, die staat dan vast. In de daaropvolgende bestemmingsplanprocedure
vindt de besluitvorming plaats over de voorschriften voor het
beheer en de inpassing in de omgeving. De inhoud van het project kan in die
fase niet meer worden gewijzigd en staat niet meer ter discussie. Indien wijziging
wel gewenst is, dient de totstandkomingsprocedure voor een nieuw projectbesluit
te worden gevolgd of dient het project in de bestemmingsplanprocedure in volle
omgang weer aan de orde te worden gesteld, inclusief inspraak en beroep. De
winst van de projectbesluitprocedure ten opzichte van de bestemmingsplanprocedure
is dat de besluitvormingsprocedure (zienswijzen, beroep) van het projectbesluit
niet is belast met de voorschriften omtrent het beheer en de inpassing in
de omgeving. Daardoor kan deze procedure in het algemeen sneller verlopen.De leden van de SGP-fractie vragen onder verwijzing naar de brief van
de minister van 18 maart 2004 waarvoor het Rijk en zeker de provincie
de bestemmingsplanbevoegdheid eigenlijk nog nodig heeft, nu niet alleen de
gemeente de bevoegdheid krijgt tot het nemen van een projectbesluit, maar
ook Rijk en provincie. Bij alle doorwerkingsvragen van de afgelopen decennia
ging het om de realisering van projecten die door de decentrale overheden
niet onverdeeld enthousiast werden begroet. Voor dergelijke gevallen volstaat
een rijks- c.q. provinciaal projectbesluit. Bovendien geldt voor de sectoren
waar de doorwerking reeds nu wettelijk is geregeld (Tracéwet, rijksprojectenprocedure)
dat het tracébesluit c.q. rijksprojectbesluit meteen als vrijstelling
ex artikel 19 wordt aangemerkt. Een projectbesluit sluit hier beter op aan
dan een rijks- of provinciaal bestemmingsplan. Een grote vraag voor deze leden
is daarom voor welke situaties die in het verleden aanleiding gaven tot doorwerkingsproblemen
het projectbesluit voor hogere overheden ontoereikend is en het beschikken
over een bestemmingsplanbevoegdheid onmisbaar. Dit wordt uit blz. 13 van de
tweede nota van wijziging volstrekt niet duidelijk, menen deze leden.Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar mijn antwoord op een vergelijkbare
vraag van de leden van de PvdA-fractie in hoofdstuk 13 van deze nota.Ter afronding van dit hoofdstuk wil ik nog ingaan op de inbreng van de
leden van de fractie van de VVD, gedaan in hoofdstuk 4 van het Verslag, waarin
deze leden wijzen op de procedure van de Déclaration d'Utilité
Publique, zoals Frankrijk die kent. Volgens deze leden maakt de betrokken
overheid zich in die procedure bekend, stelt zich borg voor de realisatie
van een project van publiek belang en draagt daar de aansprakelijkheid voor.De procedure waarop deze leden wijzen is mij bekend. Zoals wij in ons
land, zo is men ook in Frankrijk in het verleden met de vraag geconfronteerd
hoe juridisch kan worden verzekerd dat grote projecten waarvan een (snelle)
uitvoering door de nationale overheid noodzakelijk wordt geacht, kunnen worden
gerealiseerd in gevallen waarin een of meer ruimtelijke plannen op communaal/gemeentelijk
niveau (Plans d'Occupation de Sols (POS)) geen
ruimte bieden voor de uitvoering van het gewenste project en de betrokken
overheden ook niet bereid zijn de noodzakelijke planwijzigingen door te voeren.
De Code de l'urbanisme bevat terzake een procedurele
voorziening waardoor met betrekking tot een project van algemeen belang een
zgn.déclaration d'utilité publique wordt
afgegeven indien een dergelijk project strijdig is met een POS. Voordat deze
déclaration rechtskracht verkrijgt is de Préfet als initiatiefnemer
gehouden een enquête public te houden, waarbij
aandacht moet worden gegeven aan de gevolgen van het project en waarbij hij
overleg moet voeren met de betrokken overheden op alle bestuurlijke niveaus
en met bepaalde belangenorganisaties, zoals de Kamer van Koophandel. Als een
POS moet worden herzien of gewijzigd om in overeenstemming te worden gebracht met de nieuwe regeling ten behoeve van het project van algemeen belang,
geeft de Préfet aan de gemeente of, indien van toepassing, aan een
samenwerkingsverband van gemeenten een aanwijzing. Indien de laatstgenoemden
niet binnen een maand positief reageren, is de Préfet na raadpleging
van de gemeenteraad gerechtigd zelf de procedure in gang te zetten, inclusief
het houden van een enquête public. Hetzelfde
geldt indien niet binnen een termijn van zes maanden, te rekenen vanaf de
oorspronkelijke aanwijzing, sprake is van een gemeentelijk besluit tot goedkeuring
van het project. De Code de l'urbanisme bevat ook een voorziening indien tijdens
een aanpassing van het POS het project op een onvolledige manier is ingepast.Bezien we deze procedure onder voorbijgaan van de details die voortvloeien
uit het Franse wettelijke stelsel voor ruimtelijke besluitvorming, dan valt
een gelijkenis op met de Nederlandse rijksprojectenprocedure, zoals deze is
opgenomen in de huidige WRO. Ook het wetsvoorstel voorziet in adequate bevoegdheden
voor Rijk en provincies om de bestemmingen in een concreet gebied alsmede
het grondgebruik te regelen wanneer zij een activiteit of project van een
zodanig (inter)nationaal respectievelijk provinciaal belang achten, dat zij
de besluitvorming over het «hoe, waarom en waar» daarvan vanaf
het begin in eigen hand willen houden. De regeling van het projectbesluit
completeert dit voor de uitvoeringsactiviteiten. In die zin kan worden gesteld
dat de regeling in de Franse wetgeving en die voorgesteld in het wetsvoorstel,
niet alleen een soortgelijk doel hebben maar ook inhoudelijk duidelijke verwantschap
vertonen.15. Normstelling door het Rijk of een provincie door middel
van algemene maatregelen van bestuur of verordeningen (§ 4.3 memorie
van toelichting)De leden van de CDA-fractie vragen welke concrete veiligheidskleppen in
het wetsvoorstel zijn ingebouwd om zorg te dragen voor grote zorgvuldigheid
en selectiviteit bij het toepassen van de bevoegdheid voor Rijk en provincie
tot het stellen van algemene regels en het geven van aanwijzingen.De gebruikmaking van de bevoegdheid voor Rijk en provincie tot het stellen
van algemene regels door middel van een algemene maatregel van bestuur c.q.
een verordening is aan verschillende beperkingen verbonden.Een eerste waarborg vormen de criteria die zijn opgenomen in de wetsbepaling
waarop de bevoegdheid is gegrond. De artikelen 4.1, eerste lid, en 4.3, eerste
lid, van het wetsvoorstel, zoals deze – met toelichting – worden
aangepast bij de bijgevoegde derde nota van wijziging, bepalen dat van de
bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt indien provinciale respectievelijk
nationale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk
maken. In paragraaf 2.4 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel
is over deze bepaling gesteld dat de keuze voor normstelling op een hoger
bestuursniveau aangewezen kan zijn indien een onderwerp niet op een doelmatige
en doeltreffende wijze op een lager decentraal niveau kan worden behartigd
gezien de aard van de betrokken zaak of de schaal waarop een aangelegenheid
moet worden geregeld. Het weergegeven criterium ziet op een zodanige afweging
van ruimtelijke belangen of ruimteclaims dat de effecten van de besluitvorming
het lokale respectievelijk regionale of provinciale belang overstijgen.In de toelichting bij de verordening of de algemene maatregel van bestuur
zal door de provincie respectievelijk het Rijk moeten worden gemotiveerd dat
aan de gestelde criteria is voldaan. Daarbij kan in voorkomend geval een basis
worden gevonden in een structuurvisie. Een tweede waarborg voor zorgvuldige en selectieve toepassing kan worden
gevonden in artikel 10.9 van het wetsvoorstel, dat met gebruikmaking van de
bij deze nota gevoegde derde nota van wijziging nog is gewijzigd. Daarin is
bepaald dat het ontwerp van een amvb en van een verordening ten behoeve van
inspraak worden bekendgemaakt, zodat een ieder hierover zijn mening kan geven.
Het ontwerp van een amvb en een eenmaal vastgestelde amvb worden tevens toegezonden
aan de Staten-Generaal, die daarmee ook de mogelijkheid krijgen over de inhoud
van de amvb met de desbetreffende minister een debat aan te gaan.Een derde waarborg is dat de mogelijkheden voor het vastleggen van algemene
regels in een amvb of verordening vrij dwingend worden bepaald door de daaraan
verbonden rechtsgevolgen. De amvb en de verordening bevatten algemeen verbindende
voorschriften, die, ingevolge de artikelen 3.9, eerste lid, onder c, en 3.13,
derde lid, onder b, van het wetsvoorstel en een nog (via de Invoeringswet)
in de Woningwet op te nemen soortgelijke bepaling, een rechtstreekse toetsingsgrond
voor aanleg-, sloop- en bouwvergunningaanvragen opleveren. Deze juridische
binding heeft tot gevolg dat de in algemene regels op te nemen normen duidelijk,
ondubbelzinnig, concreet en – in verband met de rechtszekerheid –
objectief moeten zijn. Deze rechtsgevolgen zullen als zodanig al leiden tot
een zorgvuldig afgewogen gebruik van het instrument en een selectieve omzetting
van beleid in algemene regels.De leden van de PvdA-fractie kunnen zich vinden in het voorstel dat Rijk
en provincie door middel van algemene maatregelen van bestuur respectievelijk
verordeningen voorwaarden stellen dan wel aanwijzingen geven aan lagere overheden
waar het de invulling en uitvoering van het ruimtelijk beleid betreft. Wel
zijn zij daarbij de overtuiging toegedaan dat het enkel stellen van normen
niet in de plaats mag komen van een planmatige ruimtelijke ordening, maar
daarop juist een aanvulling moet zijn.Het blijft voor deze leden op grond van de tekst van de memorie van toelichting
onduidelijk of het instrument van de normstelling meer is dan een optelsom
van nationale en Europese richtlijnen en regelgeving. Anders gesteld, in de
ogen van deze leden moet de ambitie van de regering meer zijn dan het enkel
verzamelen van reeds bestaande normstellingen en zouden ook kwalitatieve normen
nadrukkelijk een rol moeten spelen. Als de regering deze ambitie deelt, zouden
de leden van de PvdA-fractie graag een nadere toelichting en uitwerking willen
zien op het instrument van de normstelling, het liefst aan de hand van een
concreet voorbeeld.Ik ben blij met de ondersteuning van dit onderdeel van het wetsvoorstel
door deze leden. De bevoegdheid voor het Rijk en de provincies tot het stellen
van algemene regels is een belangrijk onderdeel voor het bereiken van een
goede ruimtelijke ordening. Het is jammer dat de memorie van toelichting bij
deze leden de indruk heeft gewekt dat de bevoegdheid slechts zou strekken
tot implementatie van Europese regelgeving of tot het maken van een optelsom
voor bestaande landelijke regels. De algemene of specifieke regels die door
middel van een verordening respectievelijk een algemene maatregel van bestuur
kunnen gelden voor ruimtelijke besluiten van lagere overheden of voor de kwaliteit
van die besluiten, zullen direct of indirect betrekking hebben op de inhoud
van bestemmingsplannen. In mijn visie zal het in overwegende mate regels betreffen
die een ruimtelijk kwaliteitsniveau omschrijven waaraan bestemmingsplannen
in het algemeen of bestemmingsplannen in nader aangeduide gebieden, op een
daarbij te bepalen tijdstip, moeten voldoen. De memorie van toelichting bevat
in de onderdelen 4.3.6 t/m 4.3.8. beschrijvingen op basis waarvan een beeld
kan worden gevormd van de beoogde kwalitatieve normen. De leden van de PvdA-fractie vragen voorts of in beeld is gebracht welke
wettelijke nationale en Europese kaders het ruimtelijk speelveld bepalen.
Zij verwijzen daarbij ook naar de studie van het Ruimtelijk Planbureau «Unseen
Europe» van september 2004, die laat zien dat onze mogelijkheden tot
eigen ruimtelijk beleid vergaand worden beïnvloed door Europees sectoraal
beleid.De genoemde RPB-studie biedt een actueel overzicht van de invloed van
het EU-beleid op de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland. Daaruit blijkt
dat met name het Europese sectorbeleid op alle bestuurslagen veel raakvlakken
heeft met het ruimtelijk beleid. Dit brede spectrum, van ondersteunend EU-beleid
(financiering vanuit de regionale structuurfondsen, INTERREG-programma's e.a.)
tot inhoudelijke eisen (bijv. de Vogel- en Habitatrichtlijnen of de Kaderrichtlijn
Water), dwingt alle overheidsniveaus steeds meer in Europese kaders te denken.
Ook de juridisch-procedurele eisen vanuit «Brussel» (van strenge
eisen tegen staatssteun aan bedrijven en aanbestedingseisen tot milieubeoordelingssystemen
in procedures voor plannen of besluiten) laten zien dat de betekenis van Europa
voor het Nederlandse ruimtelijke beleid groot is. Te verwachten is dat deze
invloed voor bepaalde beleidsvelden nog zal toenemen. Hierbij is met name
te denken aan natuur en milieu, landbouw en platteland, en water. De regering
spant zich in om bij provincies en gemeenten meer aandacht te krijgen voor
de eisen die vanuit Brussel worden gesteld aan de ruimtelijke besluitvorming.Daarnaast vragen de leden van de PvdA-fractie zich af of het sturen van
het ruimtelijk beleid door middel van normstellingen uiteindelijk niet veel
omslachtiger en complexer zal blijken te zijn dan een nationaal en provinciaal
ruimtelijk beleid dat stuurt door middel van structuurvisies c.q. een gebiedsgericht
ontwerp, waarbinnen het aan de provincie respectievelijk de gemeente is om
hier binnen de gebruikelijke wettelijke kaders invulling aan te geven.Ik kan deze leden volgen waar zij zeggen dat er meer mogelijkheden zijn
om ruimtelijke beleidsopties te realiseren. In die zin bestaat er dus geen
verschil in opvatting. Zoals hierboven al is gesteld hebben het Rijk en de
provincies uiteenlopende bestuurlijke uitvoeringsinstrumenten om het beleid,
zoals neergelegd in de structuurvisie, te effectueren. Het kan daarbij gaan
om bestuurlijke arrangementen, zoals interbestuurlijke afspraken over uitvoeringsprogramma's
met daarbij behorende prioriteiten en inzet van menskracht, het beschikbaar
stellen van financiële middelen en het sluiten van bestuursovereenkomsten.
Ik ga ervan uit dat deze bestuurlijke traditie gewoon gecontinueerd wordt.
Maar, zoals ook hierboven gesteld, het Rijk en de provincies ontberen onder
de huidige WRO de bevoegdheden om waar dat nodig is een snelle en effectieve
doorwerking van beleid te bewerkstellingen. De bevoegdheid tot normstelling,
hetzij in de vorm van algemene regels hetzij in de vorm van bestemmingsregels,
voorziet in dat tekort.De leden van de PvdA-fractie merken verder op dat bij strijd tussen een
bestemmingsplan en een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening
het bestemmingsplan wijkt. Dit tast de rechtszekerheid aan. Dit is zelfs zo
als het bestemmingsplan van latere datum is dan de hogere regel. Deze leden
vragen de regering daarom of zij zich bewust is van dit probleem en of zij
kan voorkomen dat voor burgers en bedrijven dergelijke onduidelijke en rechtsonzekere
situaties gaan ontstaan. Deze vraag sluit nauw aan bij de opmerking van de
leden van de SGP-fractie in dit hoofdstuk van het verslag, dat nog niet in
de bestemmingsplannen verwerkte algemene regels en aanwijzingen rechtstreekse
werking krijgen als zelfstandige weigeringsgrond bij bouw- en aanlegvergunningen.
Ook zij stellen de vraag of dit niet snel zal kunnen leiden tot
rechtsonzekerheid en complicatie bij deze vergunningen.Het door de leden van de fracties van de PvdA en de SGP aan de orde gestelde
vraagstuk van lagere regelgeving die in strijd komt met hogere regelgeving,
is niet nieuw. Ik ben mij terdege bewust van de problemen die als gevolg daarvan
kunnen rijzen. In het hierna volgende zal ik aangeven hoe de algemene regel
is en hoe de desbetreffende wetsartikelen in dit licht bezien werken.Allereerst merk ik in dit verband op dat in de rechtstaat Nederland het
algemene beginsel van de normenhiërarchie geldt. Dit houdt in dat gemeentelijke
regelgeving moet wijken indien deze in strijd komt met hogere regelgeving
(Grondwet, wet, amvb, ministeriële verordening en provinciale verordening).
Burgers mogen er op vertrouwen dat een lagere wetgever niet zal afwijken van
regels van dwingend recht die door een hogere wetgever zijn vastgesteld. Dat
beginsel is ook verwoord in de artikelen 121 en 122 van de Gemeentewet en
in de artikelen 118 en 119 van de Provinciewet. In gevallen waarin het genoemde
beginsel niet wordt nagevolgd zal de rechter de bepalingen van de lagere regeling –
waartoe ook bestemmings-plannen, alsmede de daarbij gestelde regels behoren –
buiten toepassing laten. Er zijn geen harde, overtuigende argumenten om dit
beginsel alleen voor de ruimtelijke ordening te doorbreken.Voor een goed begrip van de leden, hier aan het woord, merk ik verder
op dat het genoemde beginsel van de normenhiërarchie thans onder vigeur
van de WRO ook van toepassing is, indien een bestemmingsplan in strijd is
met EU-regelgeving of internationale verdragen waar Nederland zich aan heeft
verbonden. Bepalingen van bestemmingsplannen die in strijd zijn met bijv.
de Habitat- of Vogelrichtlijn, worden door de rechter terzijde gesteld. In
die zin regelt het wetsvoorstel niets nieuws. Zou de regering de gedachtegang
van de leden van de PvdA-fractie volgen, dan kan dat sowieso niet voor internationaalrechtelijke
regelingen of voor algemene maatregelen van bestuur die strekken tot implementatie
van die regelingen. In mijn ogen zouden er pas écht rechtsonzekere
situaties ontstaan indien telkens van geval tot geval zou moeten worden bezien
welke elementen van een algemene maatregel van bestuur of verordening voortvloeien
uit de internationale regelgeving en welke niet, teneinde te kunnen vaststellen
of een element uit een bestemmingsplan wel of niet buiten toepassing moet
worden gelaten bij strijdigheid met die algemene regels.Op zichzelf kan ik de stelling van de leden van de PvdA-fractie dat de
toepassing van dit beginsel de rechtszekerheid aantast en dat op het terrein
van de ruimtelijke ordening rechtsonzekere situaties gaan ontstaan, dus niet
volgen.In verband met het bovenstaande beginsel zullen de ontwerpers en uitvaardigers
van algemene regels omtrent de inhoud van bestemmingsplannen steeds nauwkeurig
moeten bezien welke directe effecten van het inwerking treden van die regels
het gevolg zouden zijn. In heel veel gevallen zullen zij kiezen voor een regeling
die in het geheel niet, of pas na verloop van tijd rechtstreeks gaat doorwerken
naar het niveau van de detail-uitvoering, dus bij de verlening van vergunningen
en ontheffingen. Het is zeker niet de bedoeling met onmiddellijke ingang bestemmingsplannen
opzij te schuiven. Ik denk veeleer aan regels waarin rekening wordt gehouden
met de bestuurlijke werkelijkheid, zoals die op meerdere plaatsen in deze
nota is benadrukt. Met andere woorden gezegd, het wetsvoorstel maakt het mogelijk
dat in een algemene maatregel van bestuur of een verordening wordt voorgeschreven
dat vanaf een daarbij genoemd tijdstip bestemmingsplannen op een bepaald punt
of op een bepaalde wijze moeten zijn aangepast. Voorts kan in die regeling
heel precies worden aangegeven wat er zal gelden indien na het gestelde tijdstip
niet aan het voorschrift is voldaan. Zo nodig kan ook in de regeling
worden aangegeven welke veranderingen reeds onmiddellijk worden doorgevoerd,
maar dit zal zich naar mijn verwachting slechts onder zeer klemmende omstandigheden
voordoen. In dit verband herinner ik eraan dat iedere wijziging in het planologisch
regiem tot planschadeclaims kan leiden.De leden van de VVD-fractie vragen de regering nader uiteen te zetten
hoe de koppeling tussen de structuurvisies en de inzet van de juridische instrumenten
van de verschillende overheden in elkaar zit. Zij vragen zich af in hoeverre
de inzet van juridische instrumenten moet worden gelegitimeerd vanuit de structuurvisie.Ten aanzien van deze vraag kan worden geconcludeerd dat deze inhoudelijk
gelijk is aan een element van de inbreng van de fractieleden van GroenLinks,
die in het Verslag is opgenomen in hoofdstuk 4. Ik verwijs graag naar het
daar door mij gegeven antwoord.Ook vragen de leden van de VVD-fractie zich af of er restricties zijn
voor provincies om aanwijzingen te geven en gebruik te maken van hun bestemmingsplanbevoegdheid.
Zij zijn benieuwd of een gemeente ervan uit kan gaan dat wanneer zij handelt
conform de structuurvisies van de provincie en het Rijk, er redelijkerwijs
geen ingrepen plaats zullen vinden.Allereerst kan in antwoord hierop worden gesteld dat de organen van het
Rijk en de provincies bij de uitoefening van de door de wet aan hen toegekende
bevoegdheden gehouden zijn aan de algemene beginselen die daarvoor in ons
recht gelden. Een van die beginselen is dat een besluit moet stoelen op een
stelselmatige en consistente bevoegdheidsuitoefening. De Awb verplicht ertoe
dat alle rechtstreeks bij het te nemen besluit betrokken belangen worden afgewogen
en dat dit besluit moet kunnen worden gemotiveerd vanuit het doel waarvoor
de bevoegdheid is toegekend. In het wetsvoorstel zoals dat bij de derde nota
van wijziging is aangepast, is de bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing
verbonden aan het criterium dat provinciale belangen met het oog op een goede
ruimtelijke ordening dat noodzakelijk maken. Dat noopt tot een heldere explicatie
van de provinciale aspecten in het concrete geval en een motivering van de
noodzaak van de aanwijzing. Het wetsvoorstel koppelt daaraan ook nog enkele
procedurele vereisten, zoals een overlegverplichting met B&W. Provinciale
staten kunnen bovendien in een periode van vier weken nadat het voornemen
voor een aanwijzing bekend is gemaakt, een politiek debat aangaan over alle
bij het geval betrokken – of te betrekken – aspecten. De inhoudelijke,
procedurele en juridische vereisten waarborgen in mijn ogen een zorgvuldig
gebruik van de bevoegdheid. Mutatis mutandis geldt dit evenzo voor de aanwending
van de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan door provinciale
staten.In aansluiting bij de gegeven antwoorden op vragen omtrent de structuurvisies
van Rijk en provincies merk ik nog op dat ik ervan uit ga dat, indien er sprake
is van beleidscongruentie tussen een gemeente en de provincie en/of het Rijk,
een gemeente niet overvallen zal worden door een onverwachte aanwijzing. Overigens
moet wel worden gewaakt voor een benadering waarbij de uitoefening van de
bestemmingsplanbevoegdheid door het Rijk of de provincie wordt gekenmerkt
als een interventiebevoegdheid die slechts in uiterste noodzaak en bij onwilligheid
van een gemeente kan of mag worden ingezet. Zoals hierboven reeds is verduidelijkt
is dit een zelfstandige bevoegdheid voor provincie en Rijk, waarvan het gebruik
voortvloeit uit de verantwoordelijkheid voor de te realiseren voorzieningen
en de planologische totaalafweging ten behoeve daarvan. De leden van de SGP-fractie constateren dat het wetsvoorstel rijkelijk
voorziet in interventie-instrumenten ten behoeve van Rijk en provincie. Zij
vragen of dit niet te ver is doorgeschoten. Het is uiteraard afhankelijk van
de wijze waarop het Rijk en de provincies met deze instrumenten zullen omgaan,
maar feit is dat hiermee wel een instrumentarium wordt geboden waarmee fors
kan worden ingegrepen in het lokale ruimtelijk beleid. Deze leden willen graag
een antwoord van de regering op de vraag of het wetsvoorstel voldoende waarborgen
bevat om eventueel te ver doorgeschoten regelzucht van Rijk en provincies
te voorkomen.Het in de vraagstelling van deze leden opgesloten oordeel dat de interventiemogelijkheden
voor het Rijk en de provincie te groot zijn, wordt niet door mij gedeeld.
Het wetsvoorstel deelt de drie overheidsniveaus een evenwichtig pakket bevoegdheden
toe om de verantwoordelijkheden en taken op het terrein van de ruimtelijke
ordening vanaf de beleidsontwikkeling tot aan de uitvoering te kunnen waarmaken.
In het bestuurlijk-organisatorische bestel dat Nederland kenmerkt zal bij
de uitoefening van de bevoegdheden door het Rijk en de provincies natuurlijk
worden bezien of een doelmatige behartiging op een lager bestuurlijk niveau
mogelijk is. Dit dicht-bij-de-burger-principe neemt niet weg dat er veel gevallen
denkbaar zijn waarin om meerdere redenen normstelling en uitvoering op het
provinciaal of het rijksniveau is aangewezen. Dit kan noch mag als interventie
worden aangemerkt. Dan immers zou alle normstelling voor welk beleidsterrein
dan ook die op een ander niveau wordt gesteld dan het gemeentelijke, als interventie
moeten worden getypeerd. Reeds in de 19e eeuw is die opvatting verlaten. Het
is daarom niet vreemd dat de regering ook op het terrein van de ruimtelijke
ordening hierbij aansluit.Ik ben van oordeel dat het wetsvoorstel tezamen met de algemene juridische
kaders zoals neergelegd in de Awb, toereikende waarborgen bevat om een overdaad
aan regels van Rijk en provincies tegen te gaan.De leden van de SGP-fractie vragen zich af welke functie er eigenlijk
is weggelegd voor het aanwijzingsinstrument en de algemeen verbindende voorschriften
nu Rijk en provincie onder dreiging van een door het hogere niveau vast te
stellen plan kunnen aandringen op een herziening door de gemeenteraad. Deze
leden vragen zich derhalve af of het niet doeltreffender is om de herziening
van een bestemmingsplan als enige interventie-instrument over te houden.Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat elke bestuurslaag verantwoordelijk
is voor het eigen ruimtelijke beleid en stelt voor de uitvoering daarvan aan
elke bestuurslaag gelijke instrumenten ter beschikking. De keuze voor een
instrument hangt af van de wijze waarop Rijk of provincie hun beleid willen
laten doorwerken dan wel realiseren. Daarbij gaat het onder meer om de vraag
of aan de overheid tot wie het instrument zich richt beleidsruimte wordt gegeven.
Algemene regels en aanwijzingen kunnen aan de gemeente enige mate van beleidsruimte
bieden bij de vertaling in het bestemmingsplan. Aanwijzingen zullen zich in
de regel richten op een concreet aangegeven locatie, algemene regels op een
groter gebied. Indien Rijk of provincie het van nationaal respectievelijk
provinciaal belang achten om zelf actief een gebied te ontwikkelen waarbij
bijvoorbeeld verschillende functies in samenhang moeten worden beschermd dan
wel ontwikkeld, of indien Rijk of provincie zelf een project willen realiseren,
zal worden gekozen voor de bestemmingsplanbevoegdheid. Gebruik van deze bevoegdheid
heeft tot gevolg dat Rijk of provincie het bestemmingsplan zelf maken en de
procedure daartoe zelf van begin tot het eind voeren. De aanwijzing, de algemene
regels en de bestemmingsplanbevoegdheid worden in deze situaties zelfstandig
ingezet ter uitvoering van het nationale of provinciale beleid. Daarnaast
is het mogelijk om deze bevoegdheden te gebruiken indien de gemeente
een door provincie of rijk over een ontwerp-bestemmingsplan ingediende zienswijze
niet overneemt.De leden van de SGP-fractie informeren of een groot aantal doelen, dat
volgens de memorie van toelichting met de algemene regels wordt nagestreefd,
nu al niet zijn doorwerking kent in bestemmingsplannen via milieu- en natuurwetgeving,
dan wel door middel van implementatie van Europese richtlijnen. Deze leden
vragen of het niet zo is dat deze algemene regels om effectief door te kunnen
werken concrete bepalingen dienen te bevatten hetgeen weer op gespannen voet
staat met het ontbreken van rechtsbescherming.Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat Rijk en provincie hun ruimtelijk beleid
neerleggen in een structuurvisie en daarbij aangeven op welke wijze en met
gebruikmaking van welke instrumenten het beleid gerealiseerd gaat worden.
Rijk en provincie kiezen alsdan voor het meest geschikte instrument. Het is
mogelijk dat onderdelen van de structuurvisie worden gerealiseerd via milieu-
en natuurwetgeving dan wel via het spoor van de implementatie van een EU-richtlijn
en niet via algemene regels op grond van de Wro. Het is echter ook mogelijk
dat voor (onderdelen van) de implementatie van een EU-richtlijn of van de
milieu- en natuurwetgeving voor zover deze betrekking hebben op de ruimtelijke
inrichting gebruik wordt gemaakt van de algemene regels op basis van de Wro.Eerder in deze nota heb ik in antwoord op een vraag van de leden van de
CDA-fractie uiteengezet welke waarborgen verbonden zijn aan het gebruik van
de bevoegdheid tot het stellen van algemene regels. Een van de conclusies
is dat algemene bepalingen inderdaad een bepaalde mate van concreetheid dienen
te hebben in verband met de rechtsgevolgen van deze regels. Het is een algemeen
staatsrechtelijk principe dat amvb's en provinciale verordeningen niet zijn
onderworpen aan beroep bij de rechter. Hiervan kan in het wetsvoorstel niet
worden afgeweken. Wel is in artikel 10.9 van het wetsvoorstel dat, zoals al
eerder gesteld, met de bij deze nota gevoegde derde nota van wijziging nog
is gewijzigd, bepaald dat het ontwerp van een amvb en van een verordening
ten behoeve van inspraak worden bekendgemaakt, en dat het ontwerp van een
amvb en een eenmaal vastgestelde amvb tevens worden toegezonden aan de Staten-Generaal.16. Algemeen verbindende voorschriften en het waterbeleid
(§ 4.3.6 memorie van toelichting)De leden van de CDA-fractie vragen of de positie van de waterbeheerders
en het waterbeheer voldoende is gewaarborgd. Ook de leden van de SGP-fractie
brengen dit punt naar voren. Zij wijzen er op dat de wet niet voorziet in
inbreng van de watersysteembeheerder bij de totstandkoming van structuurvisies.
Evenmin is voorzien in een informatieverplichting over het voornemen tot vaststellen
van ruimtelijke plannen. Zij vragen of dit gelet op de belangrijke rol van
het water in het ruimtelijke ordeningsstelsel niet te mager is.Ik wijs er op dat de positie van de waterbeheerders en het waterbeheer
ook thans niet met zoveel woorden in de WRO vastgelegd. In de Wro is dat niet
anders. Artikel 2.4 van de wet voorziet in de mogelijkheid om bij amvb onder
meer regels te stellen omtrent de voorbereiding van de structuurvisies. 17. Het gebruik van de normstellende bevoegdheid (§ 4.5
memorie van toelichting)De leden van de fractie van GroenLinks lezen in haar brief van 24 november
2003 dat de minister van VROM stelt dat «de bevoegdheid tot het stellen
van algemene regels bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk provinciale
verordening met grote zorgvuldigheid en selectiviteit zal moeten worden aangewend,
mede gelet op de bestuurlijke implicaties en juridische gevolgen daarvan en
de inhoudelijke eisen die daaraan moeten worden gesteld.»Aan het verzoek van deze leden om nader te verduidelijken wat met deze
grote zorgvuldigheid en selectiviteit wordt bedoeld, heb ik in mijn antwoord
in hoofdstuk 5 reeds voldaan. Kortheidshalve verwijs ik daarnaar.De leden van de GroenLinks-fractie lezen ook dat de nimby-regeling in
de WRO overbodig wordt (pagina 52 van de memorie van toelichting). Op pagina
38 van de memorie van toelichting staat dat provincie en Rijk de bestemmingsplanbevoegdheid
kunnen gebruiken «wanneer de besluitvorming is vastgelopen». Dit
laatste is een veel ruimere definitie van nimby dan in de huidige WRO. De
genoemde leden oordelen dat de nimby-procedure door Rijk en provincie veel
makkelijker kan worden ingezet.Ten aanzien hiervan hecht ik eraan nogmaals vast te stellen dat de toedeling
van de bevoegdheden, zoals in het wetsvoorstel gedaan, vanuit een volstrekt
andere benadering is gedaan dan «de gemeenten bepalen de ruimtelijke
ordening en het Rijk of provincies kunnen hierin alleen na zware en taaie
procedures ten behoeve van grotere belangen correcties aanbrengen».
Zoals hierboven reeds is beargumenteerd is een van de kernbezwaren tegen de
huidige WRO en de daarin vervatte toedeling van bevoegdheden, dat een pro-actieve
ruimtelijke ontwikkelingspolitiek op rijks- en provinciaal sterk wordt gehinderd
door een tekort aan bevoegdheden op die niveaus om planologische regimes vast
te stellen of te wijzigen en om ook de noodzakelijke uitvoeringsinstrumenten
toe te passen. Met het oog daarop is in het wetsvoorstel een eenduidig en
helder instrumentarium opgenomen voor de drie overheidsniveaus. Een beoordeling
daarvan vanuit het perspectief van het interventie-instrumentarium van de
huidige WRO doet daaraan geen recht. De toepassing van het nimby-instrumentarium
en de daarbij horende procedure is in het kader van het wetsvoorstel inderdaad
overbodig geworden. Dat sluit overigens aan bij de bevindingen van de VROM-raad
en andere gezagshebbende instanties.18. De uitvoerings- en handhavingsaspecten (§ 8.4
memorie van toelichting)De leden van de fractie van GroenLinks vragen naar de uitvoerings- en
handhavingsinstrumenten die de provincie krijgt. Zij willen weten of de provincie
een grondsbeleidsinstrumentarium krijgt en zo ja hoe dit er dan uit zal zien.In artikel 3.19, derde lid, van het wetsvoorstel is voorzien in de mogelijkheid
dat provinciale staten bepalen dat de uitvoering van het bestemmingsplan in
handen van de provincie komt te liggen. Gedeputeerde staten treden daarbij
in de plaats van burgemeester en wethouders.Het ligt in de rede, dat de provincie daarbij dan ook kan beschikken over
het grondbeleidsinstrumentarium. Zo zal bij de Invoeringswet worden voorgesteld
in de Wet voorkeursrecht gemeenten te regelen dat als toepassing wordt gegeven
aan artikel 3.19, derde lid, van de Wro, de bevoegdheid tot vestiging van
een voorkeursrecht in het betrokken gebied eveneens in handen
komt van de provincie. De bevoegdheden van de gemeenteraad gaan daarbij dan
over naar provinciale staten en die van burgemeester en wethouders naar gedeputeerde
staten.Ten aanzien van de onteigeningswet zal een soortgelijke overgang worden
voorgesteld.Voorts vragen deze leden of Rijk en provincie een door hen vastgelegd
bestemmingsplan ook zelf moeten handhaven, en vernemen zij graag van de regering
hoe groot zij de bereidheid van gemeenten inschat om een rijks- of provinciaal
bestemmingsplan te handhaven.In het wetsvoorstel is als uitgangspunt gekozen – en neergelegd
in artikel 7.1 – dat burgemeester en wethouders zorgdragen voor de bestuursrechtelijke
handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet. Dit omvat dus ook de
handhaving van rijksen provinciale bestemmingsplannen, het zogenaamde eerstelijnstoezicht.
Dat betekent dat de gemeenten de wettelijke taak en bevoegdheid tot toezicht
en handhaving hebben opgedragen gekregen. Ik ga ervan uit dat de gemeenten
deze taken en bevoegdheden getrouw zullen vervullen c.q. uitoefenen. In het
kader van het tweedelijnstoezicht wordt door het Rijk de vinger aan de pols
gehouden of de verwachtingen in dit opzicht worden waargemaakt. 19. ArtikelsgewijsAfdeling 3.2 Bepalingen omtrent de procedureDe leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering het met hen eens
is dat twee weken een extreem korte periode is om bezwaar te maken tegen het
bestemmingsplan, ook al gezien het feit dat dit de enige mogelijkheid hiertoe
is, aangezien de algemene regels zijn uitgesloten van beroep. Zij vragen of
hiermee de zorgvuldigheid niet in het geding komt.De gedachte van de leden van de fractie van GroenLinks dat de termijn
voor het instellen van beroep tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan
slechts twee weken zou bedragen, tenzij door Rijk of provincie een zienswijze
zou zijn ingebracht, moet op een misverstand berusten. Het is immers geenszins
de bedoeling inbreuk te maken op de ingevolge artikel 6:7 van de Awb voorgeschreven
beroepstermijn van 6 weken.De normale gang van zaken is als volgt.De regeling die in artikel 3.8, tweede lid, is opgenomen voorziet in een
bekendmaking van het vaststellingsbesluit binnen twee weken na dagtekening
van dat besluit. Deze termijn is opgenomen om burgemeester en wethouders in
staat te stellen eventuele wijzigingen, die de raad bij de vaststelling van
het plan daarin heeft aangebracht in het plan te verwerken en voorts kennis
te geven van het vaststellingsbesluit.Na de bekendmaking volgt gedurende zes weken de termijn voor het indienen
van beroep. Na deze beroepstermijn treedt het bestemmingsplan in beginsel
in werking. Alleen als gedurende deze termijn beroep is ingesteld en een verzoek
om voorlopige voorziening is gedaan wordt de werking van het vaststellingsbesluit
opgeschort totdat op het verzoek is beslist.Indien echter door gedeputeerde staten of de inspecteur in de ontwerp-fase
een zienswijze is ingediend en deze bij de vaststelling van het bestemmingsplan
niet volledig is overgenomen, wordt van het bovenstaande afgeweken in die
zin dat de termijn voor de bekendmaking bepaald wordt op zes weken na de vaststelling
van het bestemmingsplan. Aldus wordt de betrokken overheidsinstantie de gelegenheid
gegeven zo nodig te verklaren dat gebruik zal worden gemaakt van de mogelijkheid
om algemene regels of een aanwijzing te geven dan wel zelf een bestemmingsplan
vast te stellen. In zo een geval treedt het raadsbesluit tot vaststelling
van het bestemmingsplan voor het betrokken gedeelte niet in werking.Wordt evenwel de verklaring niet tijdig gevolgd door de aangekondigde
maatregel dan treedt het vaststellingsbesluit voor het betrokken deel alsnog
in werking en is dit besluit alsnog voor beroep vatbaar gedurende een termijn
van zes weken.Wordt de verklaring wel tijdig gevolgd door de aangekondigde maatregel
dan zal het betrokken (gedeelte van het) bestemmingsplan met de algemene regeling
(amvb of provinciale verordening) of de aanwijzing in overeenstemming moeten
worden gebracht. Het is dan in het kader van de totstandkomingsprocedure van
die planaanpassing mogelijk om beroep in te stellen en daarbij de algemene
regeling of de aanwijzing ter discussie te stellen. Het is daarbij mogelijk
dat een algemene regeling door de rechter alsnog onverbindend wordt verklaard.Afdeling 3.5 Gemeentelijke CoördinatieregelingDe leden van de VVD-fractie vragen of toepassing van de coördinatieregeling
voor bepaalde besluiten op verzoek van de aanvrager kan plaats vinden of alleen
ter keuze is van de gemeenteraad.Uiteraard kan de aanvrager een verzoek doen om zijn aanvragen met betrekking
tot een bepaald project gecoördineerd te behandelen. Het is echter aan
de raad om de gevallen of categorieën van gevallen aan te wijzen waarop
de coördinatieregeling wordt toegepast.Dit klemt te meer daar toepassing van de regeling mede ziet op het verkrijgen
van de medewerking van andere overheidsorganen dan de gemeente.De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of met de gemeentelijke
coördinatieregeling hetzelfde wordt bedoeld als met de VROM-vergunning,
genoemd in het actieplan »Herijking VROM-regelgeving».Met de in het onderhavige wetsvoorstel begrepen coördinatieregeling
wordt niet hetzelfde bedoeld als met de VROM-omgevingsvergunning. De coördinatieregeling
laat alle vergunningen en hun toetsingskader onverlet. Zij ziet in het bijzonder
op een coördinatie van de procedurele samenhangen in het voor- en natraject.
Voorbereiding en bekendmaking van aangevraagde en verleende vergunningen en
andere toestemmingen zullen zo veel mogelijk gecoördineerd plaatsvinden.
Hierdoor kunnen inspraak en beroep ook zoveel mogelijk in samenhang worden
behandeld. De desbetreffende besluiten worden volgens de coördinatieregeling
echter niet, zoals dat in de VROM-omgevingsvergunning gebeurt, geïntegreerd.
De VROM-omgevingsvergunning ziet alleen op vergunningstelsels die plaatsgebonden
zijn en de fysieke leefomgeving betreffen, binnen maar ook buiten VROM.De coördinatieregeling schept de mogelijkheid om vergunningen en
toestemmingen van meerdere overheidsorganen en op andere beleidsterreinen
dan dat van VROM te coördineren. De regeling kan dan ook een functie
hebben om de VROM-omgevingsvergunning en andere vergunningen en toestemmingen
op andere beleidsterreinen dan waarop de VROM-omgevingsvergunning ziet te
coördineren.Tenslotte maakt volgens het wetsvoorstel de coördinatieregeling een
koppeling van de voorbereiding, totstandkoming en eventueel beroep van het
bestemmingsplan, een projectbesluit daaronder begrepen, met vergunningen en
andere toestemmingen mogelijk.De leden van de SGP-fractie constateren dat langs verschillende wegen
wordt gezocht naar manieren om de besluitvorming rond projecten te stroomlijnen.
In het wetsvoorstel wordt gekozen voor het principe van coördinatie,
terwijl tegelijkertijd de VROM-vergunning opduikt, die lijkt uit te
gaan van het principe van integratie. Zij vragen of hier geen sprake is van
een verwarrende tegenstelling. Ook wordt naar verluid nagedacht over een tussenvorm
met de naam «verzamelvergunning». Deze leden vragen of het wenselijk
is om met het meest kansrijke principe op beperkte schaal te experimenteren
voordat een van de principes algemeen geldend wordt ingevoerd.Uit mijn hierboven gegeven antwoord aan de leden van de fractie van de
ChristenUnie blijkt dat er bij de VROM-omgevingsvergunning en de coördinatieregeling
geen sprake is van een tegenstelling maar van aanvullende werking. In mijn
brief aan de Tweede Kamer van 23 september 20041 is een viertal modellen geschetst waarin de VROM-omgevingsvergunning
vorm zou kunnen krijgen. Eén hiervan is de samenvoeg- of verzamelvergunning
(model 2). Aan dit model is echter niet de voorkeur gegeven omdat hierbij
onvoldoende tegemoet wordt gekomen aan de problemen die aanleiding hebben
gegeven voor de ontwikkeling van de VROM-omgevingsvergunning. De voorkeur
is gegeven aan model 3, de integrale vergunning met schotten. Deze brief is
mede onderwerp van gesprek geweest in het Algemeen Overleg van 13 december
2004.2 Uit dit overleg is niet van bezwaren tegen
de keuze voor model 3 gebleken.In die brief is ook aangegeven dat thans reeds in een aantal gemeenten
en provincies pilots plaats vinden om de mogelijkheden tot versnelling van
procedures binnen bestaande kaders na te gaan en voorts dat bij de verdere
ontwikkeling van de VROM-omgevingsvergunning zal worden nagegaan of, en zo
ja op welke wijze, het nieuwe stelsel via pilots aan de praktijk kan worden
getoetst.Afdeling 3.4 bestemmingsplanbevoegdheid bij provincie
en RijkDe leden van de fractie van GroenLinks vragen waarom de Tweede Kamer niet
net als bij de rijkscoördinatieregeling (artikel 3.26, zesde lid) de
bevoegdheid krijgt om bestemmingsplannen vast te stellen.Ik denk dat hier sprake is van een misverstand. Artikel 3.26, zesde lid,
strekt er toe dat het besluit waarmee de coördinatieprocedure wordt gestart
aan beide Kamers wordt voorgelegd ter instemming. Dit beginsel- of startbesluit
geeft aan dat ofwel een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.20 zal worden
vastgesteld, ofwel bepaalde besluiten gecoördineerd zullen worden voorbereid
en bekendgemaakt dan wel dat beide mogelijkheden tezamen gecoördineerd
zullen worden voorbereid en bekendgemaakt. Als beide Kamers hiermee hebben
ingestemd is het groene licht gegeven om de aangekondigde besluiten gecoördineerd
voor te bereiden, te (doen) nemen en bekend te maken.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A. van Geel BIJLAGE 1 Bij de nota naar aanleiding van het verslag
inzake wetsvoorstel 28 916Een overzicht van de aan het wetsvoorstel ten grondslag
liggende rapporten en adviezenAlgemene, bestuurlijke en maatschappelijke adviezen over sturing van de
ruimtelijke ordening• De sturing van een duurzame samenleving, advies
over de sturing van het leefomgevingsbeleid, VROM-raad, Den Haag,
1998• Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek,
Advies Nr. 53, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag,
1998• Sterk en mooi platteland, VROM-raad,
Den Haag, 1999• Commentaar op de Startnota ruimtelijke ordening
en de Perspectievennota Verkeer en Vervoer, Sociaal Economische Raad,
Den Haag, 1999• Het instrument geslepen; voorstellen voor een
herziene WRO en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitaties,
VROM-raad, Den Haag, 2000• Plannen met visie; advies over het Voorontwerp
Fundamentele Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening, VROM-raad,
november 2001• Briefadvies over het voorontwerp Wet ruimtelijke
ordening, Sociaal Economische Raad, november 2001• Slagvaardig en Democratisch, parallelschakeling:
een strategisch concept voor ruimtelijke besluitvormingsprocessen in de gemeente, Rijksplanologische Dienst, Den Haag, augustus 1999Adviezen, meer specifiek ten aanzien van het planstelsel en bevoegdheden• De Wet op de Ruimtelijke Ordening, een verkennende
notitie, Lubach, D.A.-, Rijksplanologische Dienst, Den Haag, 1998• Naar een hernieuwd ruimtelijk planningstelsel?, Ridder, J. de -, Publicatie voor de Vereniging voor Bouwrecht,
nr. 27, Kluwer, Deventer, 1999• Naar een hernieuwd ruimtelijk planningstelsel?, Koeman, N.S.J.- , Publicatie voor de Vereniging voor Bouwrecht,
nr. 27, Kluwer, Deventer, 1999• Fundamentele herziening Wet op de Ruimtelijke
Ordening, Bouwstenen voor een nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening,
Lubach, D.A.- , Michiels, F.C.M.A.- , e.a., Rijksplanologische Dienst, Den
Haag, juli 2000Adviezen ten aanzien van specifieke besluitvormingsfiguren• Fundamentele herziening Wet op de Ruimtelijke
Ordening, Publiek private samenwerking: Risico's en Regulering,Heijden,
G.M.A. van der -, Manen, N.F. van -, Kocken, C.L.B.- , Rijksplanologische
Dienst, juli 2000• Tijdelijk afgeweken van de bestemming, Een evaluatie
van de toepassing van artikel 17 Wet op de Ruimtelijke Ordening in de drie
noordelijke provincies, Thorbecke Academie voor Overheidsmanagement,
Den Haag, november 2000• Vergelijking planschaderegelingen,
Rijksplanologische Dienst, studierapport no. 3, november 2000• Artikel 19 in de praktijk, Hoe hooggespannen
Haagse verwachtingen vervluchtigen in de praktijk van alle dag, Ridder,
J. de -, G.A. Dijkstra, R.H.C. Kemkers, Rijksuniversiteit Groningen, 2001• Instructies in de praktijk, Rijnbeek,
J.P.A.- , Rijksplanologische Dienst; november 2001• Advies inzake ten onrechte verleende vergunningen, De Moor- Van Vugt, A.J.C.-, Onderzoekschool voor wetgevingsvraagstukken,
KU Brabant; oktober 2001• Bestemd voor kwaliteit; onderzoek naar de juridische
beperkingen en mogelijkheden van directe doorwerking van kwaliteitsnormen
naar bestemmingsplannen, Spaans, L.A.J – en Struiksma, J.-,
september 2002Adviezen ten aanzien van procedures• De werkbaarheid van de nieuwe bestemmingsplanprocedure, Peters, Th.- en Gilhuis, P.C. -, Schoordijk instituut, Centrum
voor wetgevingsvraagstukken, KU Brabant; september 2001• Naar een nieuwe WRO: procedures, rechtsbescherming
en handhaving, Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid / NILOS Universiteit
van Utrecht, juni 2000• De Wro en de werklast van de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State Nijmeijer, Mr. A.G.A.-, en De Gier, A.A.J.-,
Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS, Universiteit Utrecht, oktober
2001• De nieuwe Wet ruimtelijke ordening en de werklast
van de Raad van State en rechtsbanken, Aarts, L.J.M. -, en Visscher,
C.M.-, APE, Den Haag, oktober 2002• Bestuurlijke lasten nieuwe Wet ruimtelijke ordening, Cebeon, 2003• Effectmeting administratieve lasten Wet ruimtelijke
ordening (Wro), SIRA Consulting B.V., mei 2003Adviezen ten aanzien van de Wro en de Andere Overheid• Digitale plannen en de Wet op de Ruimtelijke
Ordening, Wolff, H. de -, J. de Jong, A. Kap, B. van Loenen, Technische
Universiteit Delft, Delft, mei 2001• Vervolgonderzoek Digitaal Uitwisselbare Ruimtelijke
Plannen: enkele technische, organisatorische en juridische aspecten in onderling
verband bezien, Technische Universiteit Delft, 2002 BIJLAGE 2 Bij de nota naar aanleiding van het verslag
inzake wetsvoorstel 28 916Procedures voor rechtsbescherming in wetsvoorstel Wro Besluitberoepsgangdoor wie   bestemmingsplan (art.3.1)beroep RvSbelanghebbende   projectbesluit (art. 3.8b)beroep rechtbank hoger
beroep RvSbelanghebbende    voorbereidingsbesluit (art. 3.7)beroep rechtbank
hoger beroep RvSbelanghebbende   aanlegvergunning (art. 3.9)beroep rechtbank hoger
beroep RvSbelanghebbende    sloopvergunning (art. 3.13)beroep rechtbank hoger
beroep RvSbelanghebbende    tijdelijke ontheffing (art. 3.15)beroep rechtbank
hoger beroep RvSbelanghebbende    ontheffing (art. 3.16)beroep rechtbank hoger beroep
RvSbelanghebbende    besluiten in coördinatieregeling (artt. 3.21, 3.24, 3.26),
waarbij één besluit rechtstreeks beroep op RvS kentberoep RvSbelanghebbende   idem, andere gevallenberoep rechtbank hoger beroep
RvSbelanghebbende    tegemoetkoming schade (art. 6.1)beroep rechtbank
hoger beroep RvSbelanghebbende   besluit hogere kosten (art. 6.8 en 6.9)beroep RvSbelanghebbende    besluit subsidie (art. 6.10)beroep rechtbank hoger
beroep RvSbelanghebbendeXNoot1Kamerstukken II 2004/05, 27 581, nr. 20.XNoot2Kamerstukken II 2002/03, 28 600 IX, nr. 10 en Kamerstukken 29 383,
nrs. 1–25.XNoot1«Plannen met visie», advies over het Voorontwerp Fundamentele
Herziening Wet op de Ruimtelijke Ordening, Advies 031, 6 november 2001,
pagina 7.XNoot1«De WRO in de steigers» De gevolgen van recente wetgeving
voor het planningstelsel van de ruimtelijke ordening; eindrapport van het
onderzoek «Ontwikkelingen in wetgeving», J. de Ridder en D. Schut,
Kluwer-Deventer 1995.XNoot1Zie hierover uitgebreid de brief van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties van 12 november 2004, kamerstukken II 2004/05,
29 800 VII, nr. 15.XNoot2«Het instrument geslepen», pagina 34.XNoot1Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Advies nr. 53, 1998.XNoot2Kamerstukken II 1999/2000, 27 210, nrs. 1–4 en 2000/01, nr.
5.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 8.XNoot1Wet van 28 september 1950, Stb. K 415, houdende voorlopige regeling
inzake het Nationale Plan en de streekplannen.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 811, nrs. 1–5.XNoot2Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 25.XNoot1Handelingen I d.d. 18 november 2003, blz. 7–356–7–362.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 532, nr. 6.XNoot1Wetsvoorstel 14 889.XNoot2Wetsvoorstel 20 066.XNoot3Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 3.XNoot4Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 16, blz. 9 e.v.XNoot5Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nrs. 2 en 3.XNoot6Jaarverslag 2003 van de Raad van State, blz. 57 e.v.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 28 916, nr. 8.XNoot2Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nrs. 1–3.XNoot1Stb. 2002, 54.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 421. Brief is niet in de gedrukte stukken
opgenomen.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 421, nr. 7, blz. 6–7.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 421.XNoot2Kamerstukken II 2004/05, 29 421, nr. 10.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18.XNoot2Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 24. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28916-12.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl