Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30101, nr. 4

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

12-05-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

30101 nr. 4

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamArtikel 154c, tweede lidArtikel 154c, tweede lidArtikel 154l, eerste lidOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W04.04.0348/I
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30101Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 73 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 101Wijziging van de Gemeentewet in verband met de invoering van een bestuurlijke
boete voor overtreding van een aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke
verordening betreffende overlast in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete
overlast in de openbare ruimte)nr. 4ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 24 november
2004 en het nader rapport d.d. 22 april 2005, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens
de minister van Justitie. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 23 juli 2004, no. 04.002930, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Gemeentewet in
verband met de invoering van een bestuurlijke boete voor overtreding van een
aantal voorschriften bepaald bij gemeentelijke verordening betreffende kleine
ergernissen in de openbare ruimte (Wet bestuurlijke boete kleine ergernissen),
met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat gemeentelijke bestuursorganen
een bestuurlijke boete opleggen bij bepaalde overtredingen om zo de handhaving
in het publieke domein te versterken. Het betreft overtredingen die voorkomen
op een – bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen –
lijst van «beboetbare feiten» en die tevens bij gemeentelijke
verordeningen strafbaar zijn gesteld. Het wetsvoorstel hangt nauw samen met
het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren, waarover de Raad heden
eveneens advies uitbrengt.De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal
opmerkingen met betrekking tot de verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht
in de rechtshandhaving, de organisatie van de bestuursrechtelijke handhaving,
de afbakening van de reikwijdte, financiële aspecten, de verhouding tot
de Vierde tranche Awb en de rechtsbescherming. Hij is van oordeel dat het
voorstel in verband daarmee nader dient te worden overwogen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 juli
2004, nr. 04.002930, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.Dit advies, gedateerd 24 november 2004, nr. W04.04.0348/I, bied ik
U hierbij mede namens mijn ambtgenoot van Justitie, aan.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met de door de Raad gemaakte
opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Terzake wordt het volgende opgemerkt. 1. De verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhavingTegen overlast dient krachtiger te worden opgetreden; gemeenten moeten
hierin volgens de memorie van toelichting een grotere rol krijgen.1 Dit wetsvoorstel vloeit voort uit het veiligheidsprogramma
«Naar een veiliger samenleving».2
Het kabinet gaat ervan uit dat de bestrijding van overlast de veiligheid in
de publieke ruimte bevordert. «Verloedering scoort hoog als oorzaak
van gevoelens van onveiligheid bij burgers.»3
Het wetsvoorstel heeft tot doel een krachtiger optreden mogelijk te maken
tegen overlast in het publieke domein, veroorzaakt door feiten waarvan als
voorbeelden worden genoemd «wildplassen, hondenpoep en graffiti».De Raad onderkent de noodzaak van het versterken van de handhaving ten
aanzien van overlast in de publieke ruimte ten volle en acht een verandering
van de inrichting der rechtshandhaving gerechtvaardigd. De bestrijding van
«disorder in public places» is elders een doorslaggevende factor
gebleken in de criminaliteitsbestrijding.4De Raad merkt vooraf op dat de toelichting slechts verwijst naar de nota
«Naar een veiliger samenleving», terwijl reeds in de in juli 2001
uitgebrachte nota «Criminaliteitsbeheersing»5 het concept dat aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt, was geschetst.
In laatstgenoemde nota was ook ingegaan op de capaciteit die voor de handhaving
in dit kader beschikbaar zou komen6; het verdient
aanbeveling uiteen te zetten in hoeverre de inschattingen van toen nog van
kracht zijn.Ten tijde van de algehele grondwetsherziening van 1983 was het patroon
van de rechtshandhaving in Nederland terzake van delicten in de openbare ruimte
(waaronder het wegverkeer) een zaak van het strafrecht, terwijl op deelterreinen
van het bestuursrecht, zoals de belastingheffing, de economische ordening
en de milieubescherming gespecialiseerde diensten bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen
tot hun beschikking hadden, met de mogelijkheid van strafrechtelijke handhaving
als achtervang. Regelingen zoals het Duitse Gesetz über Ordnungswidrigkeiten
van 1968 werden incidenteel bepleit, maar stuitten op afwijzende reacties.7 Pas met de door de commissie-Mulder voorbereide, in 1992
volledig in werking getreden Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen
(Wahv)8 kwam hierin verandering. Met behoud van
de aansturing door het openbaar ministerie werd een stelsel van sanctietoepassing
door bestuursorganen in het leven geroepen dat betrekking heeft op een breed
scala van verkeersovertredingen, met een daarop toegesneden vorm van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming. Thans stelt de regering in een drietal wetsvoorstellen –
het onlangs ingediende wetsvoorstel openbaar ministerie-afdoening9, het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren,
dat een ruimer toepassingsbereik heeft dan de citeertitel doet vermoeden,
en het voorliggende wetsvoorstel – verder gaande stappen voor.Deze vier regelingen hebben gemeen dat sancties door bestuursorganen worden
opgelegd. De juridische vormgeving laat echter aanzienlijke verschillen zien,
hetgeen op een risico van wildgroei wijst. Alle vier knopen ze aan bij de
aanvaarding – ook in de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens – van bestuurlijke sanctietoepassing (met als een der uit
artikel 113 van de Grondwet voortvloeiende randvoorwaarden dat deze geen vrijheidsbeneming
mag inhouden), maar er zijn grote verschillen op het punt van de rechtssystematische
inkadering, de gezagsstructuur, de rechtsbescherming en de wijze van financiering.
Evenmin is in deze wetsvoorstellen gelijkelijk aangesloten bij (of afgeweken
van) de regeling van de bestuurlijke boete in de Algemene wet bestuursrecht(Awb)
(vierde tranche). De Raad adviseert waar mogelijk deze divergenties te beperken
en in elk geval het naast elkaar bestaan van deze – de Wahv meegerekend –
vier wettelijke regelingen voor het opleggen van sancties door bestuursorganen
aan een termijn voor evaluatie en herziening te binden.Het is wenselijk de diverse nieuwe wetsvoorstellen een beperkte looptijd
te geven en de voorbereiding van een samenhangende regeling inzake bestuurlijke
bestraffing voor te bereiden, die op een termijn van vier tot zes jaar in
de plaats kan treden van de nu voorziene drie wetsvoorstellen alsmede de Wahv.De Raad adviseert het wetsvoorstel en de toelichting in deze zin te wijzigen
en de voorbereiding van geharmoniseerde wetgeving ter hand te nemen.1. De verhouding tussen strafrecht en bestuursrecht in de rechtshandhavingDe Raad onderkent de noodzaak van het versterken van de handhaving ten
aanzien van overlast in de publieke ruimte ten volle en acht een verandering
van de inrichting der rechtshandhaving gerechtvaardigd. De regering voelt
zich daarmee gesteund in het voornemen om voor de gemeenten een nieuw instrument
ten behoeve van de bestuurlijke handhaving te introduceren.De Raad vraagt om een uiteenzetting terzake van de in de Nota criminaliteitsbeheersing
(Kamerstukken II 2000/01, 27 834, nr. 2, p. 46–49) gegeven
inschatting van de capaciteit die voor de handhaving beschikbaar zou komen.
In de genoemde nota is destijds de inschatting gemaakt dat 1000 fte gemeentelijke
toezichthouders nodig zouden zijn. Thans is de inschatting dat er 1130 toezichthouders
nodig zullen zijn. Hierbij is er van uitgegaan dat deze toezichthouders mede
worden ingezet voor de handhaving van de parkeerfeiten op grond van het wetsvoorstel
bestuurlijke boete fout parkeren. De precieze aantallen zijn afhankelijk van
de keuze van de gemeenten om al dan niet gebruik te maken van het handhavingsinstrument
bestuurlijke boete en van de mogelijkheden van inpassing in de bestaande gemeentelijke
handhavingsorganisatie.De Raad van State schetst in zijn advies de geschiedenis van de handhaving
in de openbare ruimte sinds de grondwetsherziening van 1983. Dit is van oudsher
vooral een zaak van het strafrecht geweest. Daarin kwam verandering toen in
1992 de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv)
werd geïntroduceerd, die administratieve sancties voor verkeersovertredingen
mogelijk maakte. In de wetsvoorstellen bestuurlijke boete fout parkeren en
bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte wordt voorgesteld het opleggen
van een bestuurlijke boete mogelijk te maken ten aanzien van feiten die door
die wetsvoorstellen worden bestreken. In het wetsvoorstel OM-afdoening wordt
voorgesteld de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken op een andere
wijze in te richten door de transactie om te vormen tot een strafbeschikking.
De Raad van State wijst er op dat de juridische vormgeving aanzienlijke verschillen
laat zien, hetgeen wijst op een risico van wildgroei. De Raad adviseert de
divergenties tussen de verschillende regelingen te beperken en in elk geval
het naast elkaar bestaan van deze – de Wahv meegerekend – vier
wettelijke regelingen voor het opleggen van sancties door bestuursorganen
aan een termijn voor evaluatie en herziening te binden. De Raad adviseert
een beperkte looptijd te verbinden aan de nieuwe wetsvoorstellen en een samenhangende
regeling inzake bestuurlijke bestraffing voor te bereiden.Alvorens in te gaan op de door de Raad gestelde vragen is het van belang
het wetsvoorstel voor de Vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht
in ogenschouw te nemen. Dit wetsvoorstel voorziet in een algemene regeling
terzake van de bestuurlijke boete. Het wetsvoorstel Vierde tranche bevat evenwel
geen bevoegdheidsgrondslag voor oplegging van een bestuurlijke boete door
een bestuursorgaan. Het is aan de bijzondere wetgever om te bepalen of bestuurlijke
handhaving door middel van (bijv.) de bestuurlijke boete aangewezen is.De rechtvaardiging voor de keuze voor de bestuurlijke boete als extra
handhavingsinstrument is toegelicht in de memorie van toelichting bij het
onderhavige wetsvoorstel en is in overeenstemming met de criteria die worden
genoemd in de memorie van toelichting van de Vierde tranche Awb (Kamerstukken
II 2004/05, 29 702, nr. 3, blz. 118–119). Bij de selectie
van de bestuurlijk beboetbare feiten op grond van dit wetsvoorstel is het
uitgangspunt dat het moet gaan om feiten die overlast veroorzaken in de openbare
ruimte. Hiermee wordt gedoeld op feiten met een geringe normatieve lading,
waarvoor de dader geen ernstige blaam treft. Bij overtreding van de hierboven
bedoelde bestuurlijk beboetbare feiten kan handhaving doorgaans vrij eenvoudig
plaatsvinden – meestal zal het gaan om een constatering van de overtreding
op heterdaad – en zijn geen ingrijpende dwangmiddelen nodig. Vrijheidsbeneming
is niet aan de orde. Voor een toelichting op de mogelijkheden die er via het
strafrecht resteren, verwijzen wij naar de memorie van toelichting.Omdat wij verwachten dat de inwerkingtreding van het wetsvoorstel eerder
zal plaatsvinden dan de Vierde tranche, waren wij genoodzaakt in dit wetsvoorstel
niet alleen in een bevoegdheidsgrondslag voor oplegging van een bestuurlijke boete te voorzien, maar daarnaast tevens een uitputtende boeteregeling
op te nemen. In verband met onze verwachting dat de Vierde tranche kort na
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in werking treedt, is wel zoveel mogelijk
bij de regeling van de Vierde tranche aangesloten. Ten aanzien van de rechtsbescherming
tegen de oplegging van een boete op grond van dit wetsvoorstel is geen bijzondere
regeling getroffen, zodat het algemene systeem van de Awb geldt (bezwaar;
beroep bij rechtbank; hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State).De boeteregeling van de Vierde tranche heeft ook ten grondslag gelegen
aan het wetsvoorstel inzake bestuurlijke boete fout parkeren. Ook in dit wetsvoorstel
zijn de bepalingen van de Vierde tranche zoveel mogelijk overgenomen. Ten
aanzien van het rechtsbeschermingstelsel – hoofdstukken 6 t/m 8 van
de Awb – is voor een afwijkende regeling gekozen. Daarvoor is aangesloten
bij het in de Wahv geregelde rechtsbeschermingstelsel (administratief beroep;
beroep bij de sector kanton van de rechtbank; hoger beroep bij het gerechtshof
Leeuwarden). Reden voor deze keuze is dat op deze wijze de bestaande expertise
bij de sector kanton van de rechtbank en het gerechtshof te Leeuwarden kan
worden benut. Deze rechterlijke instanties hebben immers al ervaring met toetsing
van besluiten op grond van de Wahv, die eveneens «kleine verkeersdelicten»
betreft en dus in inhoudelijk opzicht raakvlakken heeft met «fout parkeren».De invoering van de Vierde tranche Awb brengt mee dat de regelingen in
het wetsvoorstel bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en het
wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren alsdan tegen het licht zullen
worden gehouden en waar nodig zullen worden aangepast aan de algemene regeling
in de Awb.Het wetsvoorstel OM-afdoening vervangt de bestaande, algemene regeling
voor de buitengerechtelijke afdoening van strafzaken via de transactie door
een andere, en voegt derhalve geen extra afdoeningsmodaliteit toe. De omvorming
van de transactie tot een strafbeschikking maakt het mogelijk dat in de strafbeschikking
straffen en maatregelen worden opgenomen waarvan de tenuitvoerlegging niet
van de medewerking van de betrokkene afhankelijk is. Daarbij wordt onder meer
voorgesteld om de oplegging van geldboetes in een strafbeschikking mogelijk
te maken, hetgeen de effectuering doelmatiger maakt. Deze omvorming leidt
er daarmee toe dat de verschillen tussen buitengerechtelijke afdoening in
het strafrecht en de bestuurlijke boete verminderen. Net als een bestuurlijke
boete is ook de strafbeschikking voor tenuitvoerlegging vatbaar, als niet
tijdig een rechtsmiddel wordt aangewend. Daardoor wordt de buitengerechtelijke
afdoening van strafzaken doelmatiger.Het geldende recht voorziet er reeds in dat buitengewone opsporingsambtenaren,
werkzaam bij gemeenten, kunnen worden belast met het opsporen en aanbieden
van transacties.ten aanzien van bepaalde strafbare feiten. Het voorziene systeem
van de OM-afdoening maakt het mogelijk dat deze buitengewone opsporingsambtenaren
de bevoegdheid krijgen strafbeschikkingen uit te vaardigen voor deze feiten.
In dat geval kunnen de gemeenten alleen door middel van (driehoeks)overleg
invloed uitoefenen op de prioritering.De regering beoogt met het onderhavige wetsvoorstel juist de gemeenten
een zelfstandige handhavingbevoegdheid te geven. Doel van het wetsvoorstel
is de rol van het lokale bestuur bij het bestrijden van overlast in de openbare
ruimte te versterken. Uitgangspunt daarbij is dat vanuit het lokale veiligheidsbeleid
het bestuur de primaire verantwoordelijkheid heeft voor het bestrijden van
overlast in de openbare ruimte. De toezichthouders die worden belast met het
toezicht op de zogenaamde overlastfeiten, staan onder het gezag van de gemeente.
De gemeente is bij de keuze voor de bestuursrechtelijke handhaving 24 uur
per dag verantwoordelijk voor de handhaving op dit terrein. De politie blijft
wel bevoegd om strafrechtelijk op te treden tegen deze feiten, maar zal hieraan
niet stelselmatig aandacht besteden. In de memorie van toelichting is nader
ingegaan op de rol van de politie in een gemeente waarin de keuze is gemaakt
voor bestuursrechtelijke handhaving van de overlast in de openbare ruimte.
Het bestuur zal met de eigen verantwoordelijkheden en zelfstandige bevoegdheden
voor de handhaving van het lokale veiligheidsbeleid efficiënt en effectief
op kunnen treden tegen overlast en verloedering in het publieke
domein. Wij zien om die reden een meerwaarde van het onderhavige wetsvoorstel
naast strafrechtelijke handhaving. In het geval het onderhavige wetsvoorstel
en het wetsvoorstel OM-afdoening tot wet zijn verheven en inwerking zijn getreden,
is het afhankelijk van de keuze van de gemeenten welk handhavingsinstrument
zal worden ingezet. Binnen sommige gemeenten zal dan voor de overlast in de
openbare ruimte alleen strafrechttoepassing aan de orde zijn – en dan
speelt het wetsvoorstel OM-afdoeningen een rol – , in andere gemeenten
zal bestuursrechtelijke handhaving voorop staan en heeft het strafrecht –
en dus ook het wetsvoorstel OM-afdoeningen een beperkte aanvullende functie.De regering stelt zich, gelet op bovenstaande, op het standpunt dat er
goede redenen zijn te noemen voor de verschillende keuzes die in de onderscheiden
wetsvoorstellen op onderdelen zijn gemaakt met betrekking tot de inrichting
van het stelsel. De divergenties tussen het wetsvoorstel OM-afdoening en de
beide wetsvoorstellen bestuurlijke boete komen met met name voort uit de verschillende
keuzes voor rechtssystematische inkadering. De regering ziet dit niet als
een bezwaar en wijst op het naast elkaar bestaan van verschillende sanctiesystemen
ook in andere wetten zoals in de Wet toezicht kredietwezen. Hiermee benadrukt
de regering dat bestuursrechtelijke handhaving een alternatief kan zijn voor
strafrechtelijke handhaving.Het bovenstaande neemt niet weg dat de Raad naar de mening van de regering
terecht zijn bezorgdheid uitspreekt over het risico van onnodige wildgroei
van naast elkaar bestaande regelingen en afwijkende stelsels.In reactie op deze opmerkingen van de Raad merken wij het volgende op.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel OM-afdoening is al aangegeven,
dat zal worden onderzocht of de procedure van de WAHV in het systeem van de
OM-afdoening kan worden geïntegreerd (Kamerstukken II 2004/05, 29 849,
nr. 3, p. 6). Het OM stelde daar blijkens zijn advies bij een concept
van dat wetsvoorstel prijs op. Wij zien het advies van de Raad van State als
een ondersteuning van dit voornemen.De regering is wel verder voornemens nauwlettend te volgen of en in hoeverre
de voorliggende wetsvoorstellen inzake de bestuurlijke boete overlast in de
openbare ruimte en fout parkeren in de praktijk een wezenlijke bijdrage leveren
aan effectieve en efficiënte handhaving van de betreffende overtredingen.
Daartoe is in het onderhavige wetsvoorstel, evenals in het wetsvoorstel bestuurlijke
boete fout parkeren, ook een evaluatiebepaling opgenomen. Wij zien geen meerwaarde
in het beperken van de geldigheidsduur van de nieuwe wetsvoorstellen zoals
de Raad voorstelt. Een dergelijke maatregel kan onzekerheid creëren voor
de praktijk, hetgeen moet worden voorkomen. Dit zal de werkbaarheid en flexibiliteit
van de verschillende regelingen, die de kans moeten krijgen hun waarde in
de praktijk te bewijzen, niet ten goede komen. Daarnaast zal de evaluatie,
waarin de werking in de praktijk wordt onderzocht, met de nodige zorgvuldigheid
ter hand moeten worden genomen. Wij willen daarom de evaluatie niet belasten
met beperkingen in de werkingsduur van verschillende daarmee verband houdende
wetten. Wij menen dat voor een goede evaluatie een langere termijn noodzakelijk
is dan de drie jaar die in eerste instantie was voorgesteld. De termijn waarbinnen
de evaluatie van de wet dient te zijn afgerond is om deze reden gewijzigd
in vijf jaar. In het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren is eenzelfde
wijziging aangebracht. Wij hebben in het advies van de Raad op dit punt aanleiding
gezien in de memorie van toelichting aan dit punt nadere aandacht te besteden.2. Organisatie van de bestuursrechtelijke handhavingDe Raad onderkent ten volle de behoefte – in het bijzonder in tal
van grotere gemeenten – aan strakkere en overtuigender handhaving van
normen betreffende het gedrag in de openbare ruimte. Die handhaving is sterk
verweven met de zorg voor openbare orde en een goed sociaal klimaat en behoort
ook om die reden bij uitstek tot het domein waar gemeentelijke (straf)verordeningen
een rol moeten spelen naast de algemene strafwetgeving. Preventie zal in elk
geval hand in hand met de beoogde toepassing van sancties moeten worden verbeterd,
waaronder vergroting van de zichtbaarheid: handhavingsfunctionarissen zullen
ook in dit opzicht nuttig werk doen. De Raad wijst er wel op dat bestraffend optreden bij het tegengaan van
overlast in de openbare ruimte geen panacee is. Volgens recent onderzoek is
er onzekerheid welke middelen ter bestrijding van de sociale onveiligheid
nu echt effectief zijn.1 De Stuurgroep Handhaven
op Niveau heeft twijfels over effectiviteit en capaciteitswinst van voorstellen
als nu gedaan.2 De memorie van toelichting gaat
ervan uit dat niet alle gemeenten zullen kiezen voor de bestuurlijke handhaving.
Uit de adviezen kan worden opgemaakt dat met name de grotere steden behoefte
hebben aan deze nieuwe mogelijkheid. Over de uitwerking ervan en de –
gewenste en ongewenste – neveneffecten bestaat echter nog veel onzekerheid.In Nederland is evenals in andere staten die rechtsstaat willen zijn het
strafrechtelijk handhavend optreden opgedragen aan een organisatie –
het openbaar ministerie met de onder zijn gezag werkzame politie – die
institutioneel onderscheiden is van de op de vervulling van dienstverlenende
en ordenende taken gerichte overheidsorganisatie. Op gespecialiseerde terreinen
is er daarnaast een handhavende taak voor (eveneens professionele) inspecties.Deze inrichting heeft een waarborgfunctie voor de burger. Zij dient de
consistentie en controleerbaarheid van het handhavend optreden. Een vermenging
met het directe bestuur wordt daardoor voorkomen en een nauwere aansluiting
bij de normen die uiteindelijk in de rechtspleging worden gehanteerd, wordt
daardoor bevorderd.De Raad acht het riskant als het opleggen van straffen – daar gaat
het immers ook in de zin van artikel 6 van de Europees verdrag tot bescherming
van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) om –
in handen wordt gelegd van een te grote diversiteit van functionarissen die
niet onder het gezag staan van een professionele organisatie zoals het openbaar
ministerie of een specialistische inspectie. Gevolg van het naast elkaar bestaan
van verschillende handhavers voor dezelfde feiten is dat het openbaar ministerie
zijn regiefunctie verliest. Er kan bovendien verwarring ontstaan over de vraag
wie het gezag heeft over de toezichthouders. Met betrekking tot de uitvoering
van de toezichthoudende taken staan de beoogde toezichthouders kleine ergernissen
in een gezagsrelatie tot het gemeentebestuur. In de uitoefening van de BOA-bevoegdheden
die zij in het kader van de toezichthoudende bevoegdheden uitoefenen staan
zij onder het gezag van de officier van justitie. Particuliere beveiligers
die worden aangewezen als toezichthouder hebben daarnaast nog een arbeidsrechtelijke
verhouding tot hun particuliere werkgever. Wanneer, zoals het wetsvoorstel
voorziet, taken kunnen worden opgedragen aan een lager of privaat gesalarieerde
categorie functionarissen, die wel aan de vereisten voor het ambt van bijzonder
opsporingsambtenaren moeten voldoen, valt niet in te zien waarom deze niet
als opsporingsambtenaar onder het gewone gezag van het openbaar ministerie
zouden kunnen optreden ter handhaving van normen die overlast in de openbare
ruimte beteugelen. Naast de reguliere politieambtenaar met algemene opsporingsbevoegdheid
ontstaat dan een nieuwe categorie handhavers, bij voorkeur door hun uniform
herkenbaar voor de burger. Bovendien is zo een beter samenspel «op straat»
mogelijk met de politie, als strafrechtelijke handhaving van strafbare feiten
nodig is. Gedegen afstemming met de burgemeester, die verantwoordelijk is
voor de openbare orde en veiligheid, is uiteraard noodzakelijk. Via het driehoeksoverleg
heeft de burgemeester invloed op handhaving door de politie. Een recent voorbeeld
van goede afstemming vormen de afspraken in Maastricht en Den Haag tussen
openbaar ministerie, Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst en gemeente
ten aanzien van de zogenaamde vrijstaten.Daarom verdient het aanbeveling de functionarissen van wie voorzien is
dat zij bestuurlijk handhavend zullen optreden tegen overlast in de publieke
ruimte, onder te brengen in een professionele gezagsstructuur die de verantwoordelijkheid
van het openbaar ministerie voor de rechtshandhaving – ook ten aanzien
van in gemeentelijke verordeningen strafbaar gestelde feiten – niet
uitholt of terzijde schuift, maar daarentegen effectiever maakt. De Raad adviseert
het wetsvoorstel aldus te herijken dat de oplegging van bestuurlijke boetes
geschiedt door functionarissen – waaronder gemeentelijke toezichthouders –
die onder het gezag van het openbaar ministerie staan, zodanig dat het handhavingsbeleid
in de lokale driehoek wordt gecoördineerd.2 Organisatie van de bestuurlijke handhavingDe Raad adviseert het wetsvoorstel zodanig te herijken dat de oplegging
van de bestuurlijke boetes geschiedt door functionarissen die onder gezag
van het openbaar ministerie staan, zodanig dat het handhavingsbeleid in de
lokale driehoek wordt gecoördineerd. Naar de mening van de regering gaat
de Raad in zijn voorstel voorbij aan het feit dat de functionarissen –
waaronder gemeentelijke toezichthouders – die bestuurlijke boetes kunnen
opleggen in een gezagsrelatie staan met de gemeente, omdat het gaat om bestuursrechtelijke
handhaving. De essentie van de invoering van de mogelijkheid van een bestuurlijke
boete is juist om de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming,
beleidsuitvoering en handhaving in één hand te leggen, en wel
die van het bevoegde bestuursorgaan. Het is dan ook de verantwoordelijkheid
van het bestuursorgaan om de inzet en mate van handhaving te bepalen. De suggestie
van de Raad om de coördinatie van het handhavingsbeleid in handen te
leggen van de lokale driehoek strookt niet met dit uitgangspunt. De functionarissen
krijgen uitsluitend buitengewone opsporingsbevoegdheid ten behoeve van de
identificatieplicht wat een afgeleide bevoegdheid is. Voor dit laatste is
de gezagsrelatie met het openbaar ministerie zoals de Raad die voorstelt,
niet noodzakelijk. Voorts is het verlies aan regiefunctie relatief, omdat
vanwege het handhavingstekort de prioriteitstelling ten aanzien van de feiten
die met een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan thans ontbreekt en het
openbaar ministerie in die zin een beperkte regierol heeft.3. Afbakening van de reikwijdtea. Een duidelijk doel is nodig onder meer om na te gaan of het wetsvoorstel
qua type feiten het juiste toepassingsbereik heeft. Verder leent niet elk
in gemeentelijke verordeningen strafbaar gesteld feit zich voor bestuurlijke
handhaving. Een duidelijke afbakening van gedragingen die bestuurlijk beboetbaar
zijn tegenover gedragingen die strafrechtelijk vervolgbaar zijn, is essentieel.
De formulering van de toelichting houdt bovendien «ergernissen» –
wat subjectieve gevoelens zijn – en oorzaken daarvan niet goed uit elkaar.De Raad heeft er al eerder op gewezen dat veiligheid en rechtshandhaving
veel met elkaar te maken hebben, maar niet synoniem zijn.1 De Raad heeft de indruk dat de verhouding tussen ergernissen, overlast,
onveiligheid en verloedering bij het redigeren van de memorie van toelichting
niet helder voor de geest heeft gestaan.2 Niet
elke ergernis veroorzakende overtreding brengt verloedering teweeg of brengt
de veiligheid in gevaar.Het is van belang het doel van de wet precies te benoemen. Dat doel is
bepalend voor de beoordeling van de afbakening van de «beboetbare»
gedragingen en van de effectiviteit van het voorstel.De Raad adviseert de citeertitel, de considerans, artikel 154b, eerste
lid, en de memorie van toelichting zo aan te passen dat deze ondubbelzinnig
tot uitdrukking brengen wat het doel van het wetsvoorstel is.3 Het komt de Raad voor dat overlast daarbij een beter aanknopingspunt
biedt dan de gevoelens van ergernis van slachtoffers en ooggetuigen als zodanig.De Raad wijst erop dat de overlast veroorzakende overtredingen waarop
het wetsvoorstel ziet, uiteenlopend van aard zijn. De in de toelichting in
ronde bewoordingen omschreven feiten die kunnen leiden tot toepassing van
de voorgestelde sancties, beantwoorden niet aan een gelijksoortig profiel
van de veroorzakers van een bepaald soort overlast. Eigenaren van honden die
hun huisdier niet naar de goot verwijzen, worden zelden of nooit gesignaleerd
als verdachten van het ook zelf urineren buiten de daarvoor aangewezen plaatsen.
De memorie van toelichting geeft geen blijk van enig onderzoek naar het effect
van bestuursrechtelijke vermogensstraffen in relatie tot daderprofielen in
vergelijking met andere sanctievormen. Evenmin is duidelijk welk effect wordt
verwacht van bestuurlijke boeten bij personen zonder vaste woon- of verblijfplaats.
Een en ander heeft ook betekenis voor de vraag op welke tijden en plaatsen
de toezichthouders zullen worden ingezet.De Raad adviseert de toelichting in dit opzicht aan te vullen.b. Lang niet alle strafbare gedragingen in het publieke domein lenen zich
voor handhaving door bestuurlijke boeten. Volgens de memorie van toelichting
zullen in de (limitatieve) lijst van beboetbare feiten in de algemene maatregel
van bestuur uitsluitend feiten worden opgenomen «met een geringe normatieve
lading, waarvoor de dader geen ernstige morele blaam treft.»4 Verder dient de gedraging zich af te spelen
in het publieke domein. In ieder geval zullen niet in de algemene maatregel
van bestuur worden opgenomen gedragingen waarbij strafrechtelijk optreden
geboden is (bij gevaarzettende feiten), strafvorderlijke dwangmiddelen nodig
zijn of wanneer het risico van escalatie zo groot is dat politieoptreden wenselijk
is. Daarmee is aan «harde» voorwaarden voor het invoeren van een
bestuurlijke boete voldaan.Een volgend criterium dat in acht moet worden genomen bij de selectie
van gedragingen die bestuurlijk beboetbaar worden, betreft de beperking van
de grondrechten. In de conceptlijst gevoegd bij de brief aan de Tweede Kamer
der Staten-Generaal van 28 oktober 2003 in de vorm van de betrokken bepalingen
uit de model-APV, wordt onder meer genoemd het onder het publiek verspreiden,
openlijk aanbieden, aanbevelen of bekendmaken van gedrukte of geschreven stukken
dan wel afbeeldingen. Strafbaarstelling of beboetbaarstelling van deze gedragingen
kan de vrijheid van meningsuiting beperken. De inachtneming van de grondwettelijke
en verdragsrechtelijke voorwaarden – waaronder het verbod van preventieve
censuur – vergt zowel bij de normstelling als bij de handhaving zorgvuldigheid.
De beperkingsclausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens
de wet» is steeds opgevat als een samenstel van vooraf kenbare wettelijke
normering en rechterlijke toetsbaarheid van een achteraf geconstateerde normschending.
Bestuursrechtelijke handhaving – met de daaraan inherente beperking
van de rol van de rechter tot toetsing van reeds opgelegde sancties –
past daarin slecht, nog afgezien van de vraag of het onder het publiek verspreiden,
openlijk aanbieden, aanbevelen of bekendmaken van gedrukte of geschreven stukken
dan wel afbeeldingen werkelijk behoort tot de overlast veroorzakende feiten
waartegen op een andere manier moet kunnen worden opgetreden.De Raad adviseert de bestuursrechtelijke handhaving van de verspreiding
etc. van gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen te beperken tot
de verspreiding van handelsreclame, waarvoor artikel 7, eerste, tweede en
derde lid, van de Grondwet niet geldt.3. Afbakening van de reikwijdteDe Raad stelt dat een duidelijk doel nodig is onder meer om na te gaan
of het wetsvoorstel qua type feiten het juiste toepassingsbereik heeft. Wij
delen de mening van de Raad dat het van belang is het doel van de wet zo precies
mogelijk te benoemen, omdat dat doel bepalend is voor de beoordeling van de
afbakening van de beboetbare gedragingen en van de effectiviteit van het handhavingsinstrument.
Ter verduidelijking is in de memorie van toelichting naast de schets van de
noodzaak van het nieuwe handhavingsinstrument nader ingegaan op het doel van
de wet. Waarbij als doel is aangegeven dat de gemeenten een zelfstandige bevoegdheid
wordt gegeven om op te kunnen treden tegen veel voorkomende en overlastveroorzakende
(lichte) overtredingen in de openbare ruimte, waarbij het gaat om feiten met
een geringe normatieve lading zonder gevaarzettend karakter waarbij het gebruik
van dwangmiddelen niet noodzakelijk is. Ook de citeertitel, de considerans
en artikel 154b, eerste lid, zijn in overeenstemming gebracht met dit doel.De Raad geeft aan dat de memorie van toelichting geen blijk geeft van
enig onderzoek naar het effect van bestuursrechtelijke vermogensstraffen in
relatie tot daderprofielen in vergelijking met andere sanctievormen. De Raad
geeft ook aan dat evenmin duidelijk is welk effect wordt verwacht van bestuurlijke
boeten bij personen zonder vaste woon- of verblijfplaats. Naar aanleiding
van deze opmerkingen van de Raad is de memorie van toelichting in de volgende
zin aangepast. De in de gemeentelijke verordeningen opgenomen overlastfeiten
bestrijken normen waarvan de overtreding over het geheel genomen niet is voorbehouden
aan specifieke daders. We verwachten hier dan ook geen specifieke inningsproblemen.
Bovendien is het de bedoeling een (ook) voor de inningsproblematiek belangrijke
categorie feiten exclusief binnen het strafrecht te houden, namelijk de drugsgerelateerde
feiten. Daarmee is een groot deel van de wat betreft de inning lastige dadergroep,
waaronder de mensen zonder vaste woon- of verblijfplaats, buiten de bestuurlijke
boete gehouden. Daarnaast is zeker niet onbelangrijk dat het bij de onderhavige
bestuurlijke boeten om relatief kleine bedragen gaat.Met betrekking tot het effect van de bestuurlijke boete in relatie tot
daderprofielen in vergelijking met andere sanctievormen zijn twee kenmerken
van de onderhavige boeteregeling relevant: het lik op stuk karakter
dat de snelle uitreiking van de kennisgeving van de boetebeschikking en de
korte procedure met zich meebrengen, en de relatief lage boetes. Dit betekent
dat het effect van de bestuurlijke boete vooral berust op een consequente
aanpak en een grote (subjectieve) pakkans. In dat opzicht onderscheidt de
bestuurlijke boete zich van andere sanctievormen, zoals hechtenis en taakstraffen.
Daarbij moet overigens wel vermeld worden dat de verkorte strafrechtelijke
procedure van het wetsvoorstel OM-afdoening voor wat betreft de strafrechtelijke
boete hetzelfde voordeel zal brengen. Daardoor is de meerwaarde van de bestuurlijke
boete tegenover de strafrechtelijke aanpak vooral afhankelijk van de mate
waarin de gemeenten de bestuurlijke handhavingsmogelijkheden feitelijk gaan
benutten afgezet tegen de capaciteit die beschikbaar zou zijn gesteld wanneer
gekozen was voor strafrechtelijke handhaving.De Raad merkt op dat de strafbaarstelling of beboetbaarstelling van het
onder het publiek verspreiden, openlijk aanbieden, aanbevelen of bekendmaken
van gedrukte of geschreven stukken dan wel afbeeldingen de vrijheid van meningsuiting
beperkt. Bij deze beperking moeten grondwettelijke en verdragsrechtelijke
waarborgen – waaronder het verbod van preventieve censuur – in
acht worden genomen. De Raad overweegt dat de beperkingsclausule «behoudens
ieders verantwoordelijkheid volgens de wet» uit artikel 7, eerste lid,
van de Grondwet steeds is opgevat als een samenstel van vooraf kenbare wettelijke
normering en rechterlijke toetsbaarheid van een achteraf geconstateerde normschending.
Naar het oordeel van de Raad past bestuursrechtelijke handhaving hier slecht
in, met name vanwege de beperking van de rol van de rechter tot toetsing van
reeds opgelegde sancties. De Raad adviseert dan ook de bestuursrechtelijke
handhaving van de verspreiding etc. van gedrukte of geschreven stukken dan
wel afbeeldingen te beperken tot de verspreiding van handelsreclame, waarvoor
artikel 7, eerste, tweede en derde lid, van de Grondwet niet geldt.De regering deelt de visie van de Raad dat strafbaarstelling of beboetbaarstelling
van het verspreiden, openlijk aanbieden, aanbevelen of bekendmaken van gedrukte
of geschreven stukken dan wel afbeeldingen de vrijheid van meningsuiting beperkt,
waarbij zowel grondwettelijke en verdragsrechtelijke waarborgen dienen te
worden gerespecteerd. Wij onderschrijven echter niet het standpunt van de
Raad dat uit de beperkingsclausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid
volgens de wet» uit artikel 7, eerste lid, van de Grondwet voorvloeit
dat een bestuurlijke boete die de vrijheid van meningsuiting beperkt, pas
kan worden opgelegd als eerst de rechter zich over de rechtmatigheid van de
oplegging heeft uitgelaten. De bestuursrechtelijke rechtsbescherming die openstaat
na de oplegging van de bestuurlijke boete is in dit verband een adequate voorziening.
De figuur van de bestuurlijke boete-oplegging met daarna de mogelijkheid van
beroep op de rechter voldoet tevens aan de eisen van het EVRM.4. Financiële aspectena. De financiële consequenties van het wetsvoorstel dienen duidelijk
uiteen te worden gezet. Het verdient aanbeveling daarbij onderscheid te maken
tussen de gevolgen voor grote, middelgrote en kleine gemeenten. Uitgangspunt
dient te zijn dat de opbrengsten van de boeten worden ingeboekt bij de algemene
middelen en worden toegedeeld aan het apparaat dat de daarmee samenhangende
kosten heeft gemaakt. Paragraaf 6 van de memorie van toelichting geeft
een schatting van de financiële gevolgen van het wetsvoorstel. De uitgangspunten
zijn op een aantal punten aanvechtbaar of op zijn minst zeer onzeker. Zo wordt
bij de berekening van de salariskosten van een toezichthouder uitgegaan van
een schaalniveau tussen de schalen 4 en 6. Het is de vraag of op het laagste
schaalniveau mag worden verwacht dat mensen kunnen worden geworven die aan
de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen. Verder is
het aantal van drie boeten per werkdag een slag in de lucht. Het Centraal
Justitieel Incassobureau werkt met zeer grote aantallen en kan daardoor tegen
veel lagere kostprijs werken dan gemeenten. Het is vermoedelijk reëler
uit te gaan van de kosten van een gemeentelijke bezwaarschriftprocedure dan
van de kosten van een zitting van de alleensprekende strafrechter. In de regel
worden er veel meer bezwaarschriften dan beroepschriften ingediend. Overigens
komt de mogelijkheid van hoger beroep in de schattingen helemaal niet voor.
Bij het bepalen van het gemiddelde boetebedrag – volgens
de toelichting € 40 – is inzicht nodig in de hoogte van de
boete en het aantal boetebeschikkingen per categorie gedraging. Ook worden
er zeer ruime marges gehanteerd bij het aantal te verwachten boeten (van 35 000
tot 95 000). De toelichting bevat geen voorbeelden van berekeningen van
kosten en opbrengsten voor verschillende gemeenten.De Raad heeft er begrip voor dat met schattingen moet worden gewerkt,
maar beveelt aan de uitgangspunten aan te passen en meer inzicht te bieden
in de mogelijkheden en gevolgen die bij wijze van voorbeeld zijn berekend
voor een grote, een middelgrote en een kleine gemeente.b. De opbrengsten van de boeten komen ten goede aan de gemeenten. De kosten
voor de inzet van het instrument kunnen onder omstandigheden hoger uitvallen
dan de opbrengsten, aldus de toelichting. De uitgebrachte adviezen geven voeding
aan de twijfel van de Raad of de uitvoering van het onderhavige wetsvoorstel
zonder compensatie van het Rijk financieel haalbaar is. Een toezichthoudend
apparaat opzetten en instandhouden voor het toezicht op de «kleine ergernissen»
is zonder de opbrengsten van de bestuurlijke boeten fout parkeren,1 voor gemeenten nauwelijks mogelijk. De Raad voor de
Rechtspraak wijst erop dat de kosten voor een strafzaak voor de economische
politierechter aanzienlijk lager zijn dan de kosten van een overeenkomstige
zaak voor de bestuursrechter.2 Uit dit alles
concludeert de Raad dat het onzeker is of het wetsvoorstel een financieel
reële en aantrekkelijke oplossing biedt. De Raad adviseert in de toelichting
hierop in te gaan.4. Financiële aspectena. De Raad vraagt de financiële consequenties van het wetsvoorstel
duidelijk uiteen te zetten waarbij het aanbeveling verdient onderscheid te
maken tussen de gevolgen voor grote, middelgrote en kleine gemeenten. Een
analyse aan de hand van het aantal overtredingen per gemeente wijst uit dat
verwacht mag worden dat de grootste 4 gemeenten in staat zijn met de opbrengst
van bestuurlijke boetes de personeleen materiële kosten te kunnen financieren
die samenhangen met de toepassing van deze wet. Circa 62% van deze feiten
doen zich voor bij de G4. In aantallen uitgedrukt: Amsterdam ca 16 000,
Rotterdam ca 10 000, Den Haag ca 3 300 en Utrecht ca 3 000.
In de categorie G26 kent alleen Heerlen een overeenkomstig aantal van ca 3 500.
Van de resterende gemeenten uit deze categorie zullen alleen Den Bosch en
Nijmegen boven de 1 000 feiten uitkomen.Dit betekent dat afgezien van de G4 en de gemeente Heerlen alle overige
gemeenten niet zelfstandig in staat zullen zijn de uitvoeringskosten van dit
wetsvoorstel te financieren uit de opbrengst. Dat is voor een aantal gemeenten
wellicht mogelijk indien zij de uitvoering van dit wetsvoorstel opdragen aan
een bestaand samenwerkingverband. Ongeveer 90 kleine tot middelgrote gemeenten
kennen al een onderling samenwerkingsverband. De uitvoering van deze wet zou
plaats kunnen vinden binnen deze samenwerkingsverbanden.Onderstaand is een geactualiseerd overzicht opgenomen van de verhoudingen
in kosten en baten van verschillende gemeenten.Categorie gemeentenAantal overtredingenkosten/baten overlast in de openbare ruimte  Grote 4> 3 000PositiefMiddelgroot> 1 500Evenwicht Klein< 1 500Negatief fout parkeren  Grote 4> 30 000Positief Middelgroot> 1 500PositiefKlein> 1 500Evenwicht    overlast in de openbare ruimte + foutparkeren  Grote 4> 33 000Positief Middelgroot> 3 000PositiefKlein> 3 000EvenwichtNaar aanleiding van het advies van de Raad om de uitgangspunten aan te
passen merken wij het volgende op. Specifiek merkt de Raad op dat het twijfelachtig is of op het laagste schaalniveau kan worden verwacht
dat mensen kunnen worden geworven die aan de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid
kunnen voldoen. Het examen buitengewoon opsporingsambtenaar wordt afgenomen
volgens landelijk gestelde eisen. Een ieder die niet kan voldoen aan de exameneisen
krijgt geen buitengewone opsporingsbevoegdheid en kan daardoor ook geen bevoegdheid
tot het opleggen van een bestuurlijke boete krijgen. Wij verwachten dat het
mogelijk is dat mensen op het schaalniveau 4 kunnen worden geworven die aan
de eisen voor buitengewone opsporingsbevoegdheid kunnen voldoen. Deze schaal
zal ook kunnen worden benut als aanloopschaal. Het is uiteindelijk de verantwoordelijkheid
van de gemeenten om de functie van toezichthouder overlast openbare ruimte
te waarderen in de schaal 4, 5 of 6.Verder wijst de Raad erop dat het CJIB met zeer grote aantallen werkt
en daardoor tegen een lagere kostprijs kan werken dan de gemeenten. In reactie
hierop merken wij op dat in onze contacten met de gemeenten deze aanname niet
tot kritische reacties van de gemeenten aanleiding heeft gegeven.Vervolgens merkt de Raad op dat het reëler is uit te gaan van de
kosten van gemeentelijke bezwaarschriftprocedures dan van de kosten van een
zitting van de alleenstaande strafrechter. De kosten voor een gemeenschappelijke
bezwaarschriftprocedure zijn evenwel niet eenvoudig te berekenen omdat deze
op verschillende manieren kan worden ingericht. De bedragen die bij de berekeningen
overeenkomstig de in de memorie van toelichting opgenomen uitgangspunten worden
gehanteerd voor bezwaar en beroep zijn vorig jaar tot stand gekomen in een
werkgroep waarin ook de VNG was vertegenwoordigd. Aangenomen mag worden dat
de gehanteerde bedragen een redelijke weergave zijn van de werkelijkheid.b. De Raad geeft aan dat de uitgebrachte adviezen voeding geven aan de
twijfel van de Raad of de uitvoering van het onderhavige wetsvoorstel zonder
compensatie van het Rijk financieel haalbaar is en concludeert dat het onzeker
is of het wetsvoorstel een financieel reële en aantrekkelijke oplossing
biedt. De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan. In reactie op
deze opmerking van de Raad laten wij weten dat het niet ondenkbaar is dat
de opbrengsten van de bestuurlijke boete voor overtredingen inzake stilstaan
en fout parkeren daadwerkelijk worden, of moeten worden, aangewend voor het
bestrijden van de overlast in de openbare ruimte. Wij wijzen er evenwel op
dat de aanwending van de opbrengsten een eigen integrale verantwoordelijkheid
is van het decentrale bestuur en een gevolg is van het overdragen van taken
en bevoegdheden aan dit bestuur door middel van het instrument bestuurlijke
boete. Of de gemeenten de opbrengsten uit de bestuurlijke boete voor overtredingen
inzake stilstaan en fout parkeren willen gebruiken voor de dekking van de
kosten van de bestrijding van overlast in de openbare ruimte is derhalve een
aangelegenheid waar wij buiten staan. De memorie van toelichting is in deze
zin aangepast.5. Verhouding tot regeling bestuurlijke boete in de Vierde tranche AwbVolgens de memorie van toelichting is zoveel mogelijk aangesloten bij
het – inmiddels bij de Tweede Kamer ingediende – wetsvoorstel
Vierde tranche Awb, waarvan de regering verwacht dat dit door het onderhavige
wetsvoorstel zal worden ingehaald.1 Daarom toetst
de Raad de nu voorgestelde regeling ook aan de regeling van de bestraffende
sancties, waaronder de bestuurlijke boete, in de Vierde tranche Awb.– Het is de Raad opgevallen dat in het wetsvoorstel een bepaling
als artikel 5.0.5 (geen bestuurlijke sanctie bij rechtvaardigingsgrond) ontbreekt.– In artikel 154b, zevende lid, wordt het bestuursorgaan verplicht
de boete te verlagen indien de overtreder bijzondere omstandigheden aannemelijk
maakt. Volgens de toelichting op deze bepaling betekent dit «niet dat
het bestuursorgaan steeds ambtshalve moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden
voordoen; de overtreder zal daarop een voldoende onderbouwd beroep moeten
doen.» De bepaling is overgenomen uit het wetsvoorstel Vierde tranche
Awb (artikel 5.4.1.7, derde lid). In de toelichting op die bepaling heeft
de regering – naar aanleiding van een adviesopmerking van de Raad –
gesteld dat de overtreder «in beginsel» een beroep zal moeten
doen op bijzondere omstandigheden. Als het bestuursorgaan sterke
aanwijzingen heeft dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig
uitpakt, bijvoorbeeld vanwege de geringe draagkracht van de overtreder, dient
het bestuursorgaan ook zonder een expliciet beroep op de hardheidsclausule
de boete moeten verlagen. De Raad adviseert de toelichting bij artikel 154,
zevende lid, in dezelfde zin te wijzigen.– Verder wijst de Raad op het verschil tussen artikel 154h (over
samenloop strafrecht-bestuursrecht) en artikel 5.4.1.5 Vierde tranche Awb.
Artikel 154h stelt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt indien
wegens dezelfde gedraging voorwaarden ter voorkoming van strafvervolging zijn
gesteld ingevolge artikel 74 of 74c van het Wetboek van Strafvordering.
Ingevolge artikel 5.4.1.5 Vierde tranche Awb vervalt de bevoegdheid tot het
opleggen van de bestuurlijke boete pas indien ook daadwerkelijk aan deze voorwaarden
is voldaan.– Artikel 154i, eerste lid, stemt overeen met artikel 5.4.2.2 Vierde
tranche Awb. Artikel 6 EVRM brengt de verplichting mee om de vermeende overtreder
inzage te verschaffen in alle voor de oplegging van de boete relevante stukken,
waaronder ook stukken die ten voordele van de overtreder strekken. De toelichting
op artikel 5.4.2.2 werkt dit uit. De Raad adviseert de toelichting op artikel
154i, eerste lid, in dezelfde zin aan te vullen.1– Het is niet duidelijk of het recht op strafvervolging herleeft
als de boete bij beslissing op bezwaarschrift is herroepen (artikel 154h).
Evenmin is duidelijk of het recht een bestuurlijke boete op te leggen herleeft
als de strafvervolging is stopgezet. De Raad adviseert een regeling hiervoor
te treffen.– Binnen de strafrechtelijke systematiek kan een oplossing worden
gevonden voor eendaadse samenloop van bij gemeenteverordening strafbaar gestelde
overtredingen en commune delicten, bij voorbeeld het aanbrengen van graffiti
dat vaak tevens als zaakbeschadiging bestraft kan worden. Bij de invoering
van bestuurlijke boeten ten aanzien van zulke feiten ontbreekt dit mechanisme.
De Raad adviseert hierin te voorzien.5. Verhouding tot regeling bestuurlijke boete in de Vierde tranche AwbDe Raad van State merkt terecht op dat zoveel mogelijk is aangesloten
bij het Wetsvoorstel Vierde tranche Awb. Wij verwachten dat de inwerkingtreding
van het onderhavige wetsvoorstel eerder zal plaatsvinden dan de Vierde tranche
Awb. In deze vierde tranche is een algemene regeling voor de bestraffende
sancties opgenomen, waaronder de bestuurlijke boete. De Raad van State heeft
hier een aantal opmerkingen over gemaakt.In de eerste plaats is het de Raad opgevallen dat in het wetsvoorstel
een bepaling als artikel 5.0.5. (geen bestuurlijke sanctie bij rechtvaardigingsgrond)
ontbreekt. De regering ziet naar aanleiding van deze opmerking reden een dergelijke
bepaling alsnog in te voegen.Ten tweede adviseert de Raad, onder verwijzing naar zijn advies over artikel
5.4.1.7., derde lid, van het wetsvoorstel inzake de Vierde tranche van de
Awb, om de toelichting bij artikel 154b, zevende lid, aldus te wijzigen dat
duidelijk wordt dat het bestuursorgaan, indien sterke aanwijzingen bestaan
dat de hoogte van de boete in een bepaalde casus onevenredig uitpakt, de boete
ook zonder een expliciet beroep op de hardheidsclausule dient te verlagen.
In de toelichting op genoemd artikel 5.4.1.7., derde lid, heeft de regering
naar aanleiding van een adviesopmerking van de Raad gesteld dat de overtreder
«in beginsel» een beroep zal moeten doen op bijzondere omstandigheden.
De Raad adviseert de toelichting bij artikel 154, zevende lid, in dezelfde
zin te wijzigen. De regering onderschrijft het advies van de Raad en heeft
de toelichting op dit punt aangepast.Verder wijst de Raad op het verschil tussen artikel 154h en artikel 5.4.1.5
Vierde tranche Awb. Wij hebben er voor gekozen om met de formulering van het
eerste lid onder a van artikel 154h aan te sluiten bij de Vierde tranche.
Pas op het moment dat het onderzoek ter zitting is begonnen, kan de strafvervolging
niet worden stopgezet. De formulering van de Memorie van Toelichting is hierop
aangepast. Verder zien wij in het advies van de Raad van State aanleiding
tot aanpassing van het eerste lid onder b van artikel 154h. De Raad van
State constateert dat artikel 154h stelt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke
boete oplegt indien wegens dezelfde gedraging voorwaarden ter voorkoming van
strafvervolging zijn gesteld ingevolge artikel 74 of 74c van het Wetboek
van Strafvordering. Ingevolge artikel 5.4.1.5 Vierde tranche Awb vervalt de
bevoegdheid tot het opleggen van de bestuurlijke boete pas indien ook daadwerkelijk
aan deze voorwaarden is voldaan. De regering ziet geen aanleiding om de Vierde
tranche hier niet te volgen en heeft de formulering overgenomen van artikel
5.4.1.5, eerste lid, onder b.De Raad vraagt verder de toelichting bij artikel 154i, eerste lid in dezelfde
zin aan te vullen als de toelichting bij het met dit artikel overeenstemmende
artikel 5.4.2.2 Vierde tranche Awb. Het betreft hier de uit artikel 6 EVRM
voortvloeiende verplichting om de vermeende overtreder inzage te verschaffen
in alle voor de oplegging van de boete relevante stukken. De regering zal
de toelichting bij artikel 154i, eerste lid in deze zin aanvullen.De Raad van State heeft verder opgemerkt dat het niet duidelijk is of
het recht op strafvervolging herleeft als de boete bij beslissing op bezwaarschrift
is herroepen. Evenmin is duidelijk of het recht een bestuurlijke boete op
te leggen herleeft als de strafvervolging is stopgezet. Wij nemen het advies
van de Raad over door een verduidelijking op te nemen in de memorie van toelichting.
Wij hebben in de toelichting opgenomen dat wij een regeling voor ogen hebben
waarbij een strafvervolging niet herleeft als de boete bij beslissing op bezwaarschrift
is herroepen ofwel het primaire besluit is ingetrokken zonder dat bezwaar
is ingesteld. Het recht om een bestuurlijke boete op te leggen vervalt definitief
indien een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting
is begonnen. Met deze aanvulling van de toelichting blijven wij in de geest
van dit wetsvoorstel dat immers beoogt de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving zo veel als mogelijk te scheiden. Het bestuursrecht en het strafrecht
dienen immers niet naar willekeur te worden toegepast.De Raad merkt tot slot op dat een voorziening voor eendaadse samenloop,
zoals die in de strafrechtelijke systematiek wel bestaat, ontbreekt. De Raad
adviseert hierin te voorzien. In het voorontwerp van de Vierde Tranche was
aanvankelijk in artikel 5.0.8. een voorziening opgenomen voor wat in het strafrecht
eendaadse samenloop heet. Gelet op de kritische reacties op dit onderdeel
van het voorontwerp, en omdat eendaadse samenloop in de praktijk maar weinig
voorkomt, heeft de regering er uiteindelijk voor gekozen daarvoor geen afzonderlijke
regeling te treffen. Het tegengaan van onredelijke cumulatie van sancties
kan ook door toepassing van het evenredigheidsbeginsel worden bereikt (zie
TK 2003–2004, 29 702, nr. 3, p. 91–92). Op grond
van dezelfde argumentatie heeft de regering ervoor gekozen om het advies van
de Raad op dit punt ten aanzien van onderhavig wetsvoorstel niet op te volgen.6. RechtsbeschermingTegen bestuurlijke-boetebeschikkingen op grond van het wetsvoorstel staan
de normale procedures van de Awb open. Naar het oordeel van de regering bevat
het wetsvoorstel voldoende waarborgen voor een zorgvuldige overgang van het
strafrecht naar het bestuursrecht.1 De Raad
merkt het volgende op.a. De Raad heeft in onderdeel 1 in overweging gegeven, werk te maken van
harmonisatie van de bestaande en komende wetgeving die voorziet in de oplegging
van sancties door bestuursorganen. Thans reeds behoeft de divergentie in de
regeling van de rechtsbescherming in het voorliggende wetsvoorstel en in het
wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren aandacht. Deze twee wetsvoorstellen
hangen immers met elkaar samen. Vooral gemeenten en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten hebben steeds aangedrongen op handhavingsbevoegdheid op beide gebieden.
Desalniettemin is de regeling van de rechtsbescherming in laatstbedoeld wetsvoorstel
op een andere, van de Wahv afgeleide leest geschoeid. De Raad adviseert in
de memorie van toelichting een beschouwing op te nemen over de gevolgen van
de nu voorgestelde discrepantie en in het bijzonder de werking van de rechtsbescherming
als onderdeel van het sanctierecht. Daarbij tekent de Raad aan dat bij de
keuze van het stelsel van rechtsbescherming met een aantal factoren rekening
dient te worden gehouden, zoals de toegankelijkheid van de rechter
(ook in geografische zin), de capaciteit van het rechterlijk apparaat en de
kosten van de bestuurlijke voorprocedures en de procedures bij de rechter
(beroep en hoger beroep).Ook dient rekening te worden gehouden met – zeker in de eerste jaren –
veel en mogelijk bewerkelijke procedures, omdat de toezichthouders en gemeentebesturen
een nieuw terrein betreden en veel APV-bepalingen voor de eerste keer door
de (bestuurs)rechter tegen het licht gehouden zullen worden.1 De memorie van toelichting wijst erop dat de bezwaarschriftprocedure
het aantal zaken voor de bestuursrechter zal beperken door de bekende filterwerking.
Onzeker is of die filterwerking zo sterk zal zijn als voorgesteld. Gezien
de aard van de overtredingen en de hoogte van de boete is niet ondenkbaar
dat de bezwaarschriften zonder horen worden afgedaan; ook rechtstreeks beroep
is niet uitgesloten. De Raad adviseert in de toelichting meer in het bijzonder
op de extra belasting van het bestuurlijk en het rechterlijk apparaat in te
gaan.b. Weliswaar wordt voorgesteld het lage tarief voor griffierecht (€ 37
voor beroep, € 102 voor hoger beroep) in deze zaken toe te passen,
het is en blijft duurder dan het griffierechtloze strafrecht. Dit betekent
ongelijke behandeling voor de burger die bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk
wordt bestraft voor een zelfde feit op dezelfde plaats en hetzelfde tijdstip.
Overigens is het voorgestelde griffierecht relatief hoog bij een boete van
gemiddeld € 40.2 Het is de vraag of
de rechtsbescherming voldoende toegankelijk is naar de eisen van artikel 6
EVRM, zeker nu het instellen van bezwaar en beroep geen schorsende werking
heeft. Naast het griffierecht dient derhalve ook de boete betaald te worden
alvorens over het bezwaar dan wel beroep zal worden geoordeeld.c. Het wetsvoorstel bevat enkele bepalingen inzake het dwangbevel en verzet
daartegen. Deze regeling is ontleend aan de Arbeidsomstandighedenwet 1998.3 De Raad heeft er begrip voor dat voor de regeling inzake
betaling, aanmaning en invordering nog niet wordt aangesloten bij de Vierde
tranche Awb. Artikel 154l, vierde lid, bepaalt dat het verzet tegen het dwangbevel
niet kan worden gegrond op de stelling dat de boetebeschikking niet is ontvangen.
Hiermee wordt afgeweken van de Vierde tranche Awb. De enkele ontkenning van
een betrokkene dat hij de boetebeschikking heeft ontvangen brengt niet mee
dat van de juistheid van die stelling moet worden uitgegaan. Er zijn echter
omstandigheden denkbaar waarin de betrokkene de boetebeschikking niet heeft
ontvangen die niet aan hem zijn toe te rekenen.4
Dit geldt temeer nu de boetebeschikking niet aangetekend wordt verzonden en
er niet in alle gevallen een aankondiging wordt uitgereikt. In de Wahv heeft
de wetgever het nodig gevonden in artikel 4, tweede lid, uitdrukkelijk te
bepalen dat de beschikking geacht wordt aan de betrokkene bekend te zijn,
als de brief– die niet aangetekend hoeft te worden verzonden –
op het in de basisadministratie persoonsgegevens vermelde adres onbestelbaar
blijkt te zijn.De Raad adviseert aan te sluiten bij de Wahv en uitdrukkelijk op te nemen
wanneer de beschikking geacht wordt aan betrokkene bekend te zijn.6. RechtsbeschermingDe Raad van State vraagt aandacht voor de divergentie in de regeling van
de rechtsbescherming in het onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel bestuurlijke
boete fout parkeren. De regeling van de rechtsbescherming is in laatstbedoeld
wetsvoorstel op een andere, van de Wahv afgeleide leest geschoeid. De Raad
wijst er terecht op dat er rekening moet worden gehouden met – zeker
in de eerste jaren – veel en mogelijk bewerkelijke procedures, omdat
de toezichthouders en gemeentebesturen een nieuw terrein betreden en veel
APV-bepalingen voor de eerste keer door de (bestuurs)rechter tegen het licht
gehouden zullen worden. De regering deelt deze analyse. Deze analyse is de
belangrijkste overweging geweest bij de keuze om voor de rechtsbescherming
in het wetsvoorstel bestuurlijke boete fout parkeren aan te sluiten bij de
bestaande systematiek van de Wahv. Op grond van de Wahv kan beroep worden
ingesteld bij de kantonrechter bij de rechtbank. Hoger beroep kan worden ingesteld
bij het gerechtshof te Leeuwarden. Dit betekent dat de bestuursrechter, naast
de nieuwe procedures vanwege het onderhavige wetsvoorstel, niet wordt belast
met nieuwe procedures die voortvloeien uit het wetsvoorstel bestuurlijke boete
fout parkeren. Doordat in het laatstgenoemde voorstel wordt aangesloten bij
de bestaande systematiek, wordt gebruik gemaakt van de kennis
die bestaat bij de kantonrechter en het gerechtshof op basis van de toetsing
van besluiten die op dit moment zijn opgenomen in de bijlage bij de Wahv.
Op deze wijze wordt de extra belasting voor het rechterlijk apparaat het meest
adequaat opgevangen. Voor de rechtsbescherming in het onderhavige wetsvoorstel
wordt wel de reguliere rechtsgang van het bestuursrecht gevolgd, namelijk:
bezwaar bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft opgelegd (college van
burgemeester en wethouders) en vervolgens beroep bij de sector bestuursrecht
bij de rechtbank en hoger beroep bij de Raad van State. Omdat het hier om
een nieuwe categorie van besluiten gaat, is er geen reden om af te wijken
van de reguliere rechtsgang van de Awb. Een bijkomend voordeel van het verschil
in rechtsbescherming tussen het wetsvoorstel fout parkeren en het onderhavige
wetsvoorstel is dat een eventuele toename van procedures wordt verspreid over
de rechterlijke instanties, hetgeen een voortvarende afhandeling van de geschillen
ten goede komt.Op de vraag van de Raad van State om in te gaan op de toegankelijkheid
van de rechter (ook in geografische zin) merken wij op dat deze naar onze
mening voldoende is gewaarborgd, gelet op het feit dat zowel in het onderhavige
wetsvoorstel als in het wetsvoorstel fout parkeren, beroep ingesteld moet
worden bij de rechtbank, zij het dat op basis van het laatstgenoemde voorstel
het beroep niet wordt behandeld door de bestuursrechter maar door de kantonrechter.
Voor de vraag welke rechtbank bevoegd is, moeten weliswaar verschillende criteria
worden aangelegd, maar dit zal slechts in zeer beperkte gevallen leiden tot
een verschil in competentie van de rechtbanken in geografische zin.Bij de rechtsbescherming tegen een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke
boete speelt de bezwaarschriftprocedure een belangrijke rol. De bezwaarschriftprocedure
fungeert als voorportaal voor de toetsing door de onafhankelijke rechter.
De wijze waarop de bezwaarprocedure door het bestuursorgaan wordt toegepast
is van invloed op de belasting voor de rechterlijke macht. De heroverweging
van de bezwaarschriftprocedure biedt de mogelijkheid om niet alleen het geldende
recht, maar ook bestuurlijke en beleidsoverwegingen van de bestuurlijke boete
te bezien. Indien de uitkomsten van de procedure wordt gebruikt om de primaire
besluitvorming omtrent de bestuurlijke boete te verbeteren, wordt de bezwaarschriftprocedure
ten volle benut. Overeenkomstig de rechtspraak van artikel 6 EVRM heeft een
onafhankelijke en onpartijdige instantie het laatste woord over de het besluit
tot het opleggen van een bestuurlijke boete, indien hieromtrent een geschil
ontstaat.De Raad van State vraagt in de toelichting meer in het bijzonder in te
gaan op de extra kosten die beide wetsvoorstellen met zich mee brengen voor
de rechterlijke macht. Daarbij wijst de Raad er terecht op dat indien bij
een verschuiving van het strafrecht naar het bestuursrecht wordt uitgegaan
van een gelijkblijvend aantal zaken bij de rechter, de kosten voor de rechtspraak
als geheel zullen toenemen vanwege de hogere kosten voor de bestuursrechter.
De regering spreekt echter de hoop uit dat de invoering van de bestuurlijke
boete op termijn zal leiden tot een vermindering van de druk op het rechterlijke
apparaat. De Raad voor de rechtspraak geeft in zijn advies inzake het onderhavige
wetsvoorstel aan dat dit mogelijk het geval kan zijn, indien de onderliggende
wetgeving en de handhaving door het betrokken bestuursorgaan van hoge kwaliteit
zijn. De memorie van toelichting zal op dit punt worden aangepast.De Raad van State adviseert tevens in de toelichting meer in het bijzonder
op de extra belasting van het bestuurlijke apparaat in te gaan. De Raad betwijfelt
of de bezwaarschriftprocedure het aantal zaken voor de bestuursrechter zal
beperken door de bekende filterwerking. Onzeker is of die filterwerking zo
sterk zal zijn als voorgesteld. Gezien de aard van de overtredingen en de
hoogte van de boete is niet ondenkbaar dat de bezwaarschriften zonder horen
worden afgedaan; ook rechtstreeks beroep is niet uitgesloten.In antwoord hierop brengen wij naar voren dat de Raad hier wijst op factoren
die wij slechts in beperkte mate kunnen beïnvloeden. De bezwaarschriftprocedure
vindt plaats onder verantwoordelijkheid van het gemeentelijke bestuursorgaan.
De keuze om in bepaalde gevallen niet te horen, dan wel in te stemmen met
een verzoek om rechtstreeks beroep, dient door het bestuursorgaan zelf te
worden gemaakt, binnen de grenzen die de Algemene wet bestuursrecht
hieraan stelt. Wel merken wij op dat het horen bij besluiten als deze (het
opleggen van een sanctie) een nuttige functie kan vervullen, omdat dit een
belangrijke informatiebron is bij de afweging of het besluit op goede gronden
is genomen. Het feitencomplex dat heeft geleid tot het besluit tot opleggen
van de sanctie is namelijk essentieel en kan via het horen zodanige nieuwe
informatie opleveren, dat het primaire besluit in de beslissing op bezwaar
moet worden ingetrokken. Ook het honoreren van een verzoek om rechtstreeks
beroep ligt minder in de rede. Alhoewel daar in sommige gevallen aanleiding
toe kan bestaan, zullen de meeste zaken daarvoor niet geschikt zijn. Het rechtstreekse
beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb, is vooral van nut in de gevallen
waarbij de standpunten in de fase van de voorbereiding van het primaire besluit
uitgebreid uitgewisseld zijn, op grond waarvan niet mag worden verwacht dat
de bezwaarprocedure nieuwe informatie zal opleveren. Omdat de door de Raad
van State aangevoerde twijfels bij de filterwerking van de bezwaarprocedure
niet specifiek de uitvoering van deze wet betreffen, maar in feite op alle
vergelijkbare besluiten die door de decentrale overheid moeten worden genomen,
zien wij geen aanleiding de memorie van toelichting op dit punt aan te vullen.De bedragen die worden gehanteerd voor bezwaar en beroep zijn overigens
vorig jaar tot stand gekomen in een werkgroep waarin ook de VNG was vertegenwoordigd.
De aannames van 10% beroep en 10% bezwaar zijn af te leiden uit een CJIB-tabel.
Daaruit blijkt dat zo'n 85% van de daders gelijk betaalt en dat de overige
15% betaalt na een eerste verhoogde aanmaning respectievelijk na toepassing
van een verhaalsactie (met dwangbevel, inneming rijbewijs, buitengebruikstelling
voertuig etc.). Het is moeilijk een inschatting te geven van de capaciteitsuitbreiding
die nodig zal zijn per gemeente. Bij gemeenten is een bestaand systeem voor
fiscaal parkeren dat al is ingericht op grote volumes en dat eenvoudig kan
worden aangepast voor de bestuurlijke boetes. Voor wanbetaling beschikt men
over een vast deurwaarderskantoor. Dit betekent dat de meerkosten in dit opzicht
voor de gemeenten zullen meevallen.De Raad merkt op dat het voorgestelde griffierecht (€ 37 voor
beroep, € 102 voor hoger beroep) relatief hoog is bij een boete
van gemiddeld € 40,–. De Raad vraagt zich af of de rechtsbescherming
voldoende toegankelijk is naar de eisen van artikel 6 EVRM, zeker nu het instellen
van bezwaar en beroep geen schorsende werking heeft, waardoor derhalve naast
het griffierecht ook de boete moet worden betaald, voordat over het bezwaar
dan wel beroep zal worden geoordeeld. Wij zijn van oordeel dat met de voorgestelde
regeling van het griffierecht het recht op toegang tot de rechter, zoals beschermd
door artikel 6 EVRM, voldoende wordt gegarandeerd. Het gaat hier in de visie
van de regering niet om hoge bedragen, die bovendien worden gerestitueerd
indien de rechtzoekende in het gelijk wordt gesteld. Bovendien kan de rechter
in bijzondere gevallen, waarin het recht op toegang tot de rechter uit artikel
6 EVRM desalniettemin in het gedrang zou komen, dit bedrag matigen.De Raad heeft geadviseerd om evenals in de Wahv uitdrukkelijk te bepalen
dat de beschikking geacht wordt aan de betrokkene bekend te zijn, als de brief –
die niet aangetekend hoeft te worden verzonden – op het in de basisadministratie
persoonsgegevens vermelde adres onbestelbaar blijkt te zijn. Aan dit advies
van de Raad is gevolg gegeven in een nieuw toegevoegd vijfde lid van artikel
154c.7. Overige opmerkingenArtikel 154c, tweede lidVolgens de toelichting op artikel 154c, tweede lid, wordt geen rapport
uitgereikt als dat niet terstond mogelijk is. Daarbij wordt het voorbeeld
genoemd dat niet aanstonds duidelijk is wie de overtreder is als een vuilniszak
te vroeg op straat is gezet. Een aparte aankondiging is dan niet nodig, want
binnen acht weken wordt de boetebeschikking al verzonden, zo stelt de toelichting;
de extra administratieve lasten zouden overbodig zijn. Maar juist bij dergelijke
«dagelijkse» beslommeringen zal het voor de «verdachte»
(overtreder) zeven of acht weken later moeilijk zijn om aan te tonen dat hem geen verwijt kan worden gemaakt. De Raad adviseert het achterwege
laten van een rapport slechts bij hoge uitzondering mogelijk te maken.Artikel 154c, tweede lidArtikel 154c geeft aan wat er moeten worden opgenomen in de aankondiging
van de beschikking. De memorie van toelichting zegt hier over dat niet zal
worden aangegeven of de beschikking zal worden opgelegd namens de burgemeester
dan wel het college maar dat zal worden volstaan met «het gemeentebestuur».
Het zou namelijk voldoende zijn als wordt vermeld dat de beschikking zal worden
genomen door of namens het bevoegd orgaan. Gezien het feit dat de toelichting
stelt dat van elke bepaling van de APV duidelijk is welk van beide organen
verantwoordelijk is, ziet de Raad niet in waarom niet meteen het bevoegde
orgaan kan worden genoemd. Daar komt bij dat in het wetsvoorstel geheel niet
is voorzien in het opnemen van het orgaan namens hetwelk de beschikking zal
worden opgelegd.De Raad adviseert in artikel 154c, tweede lid, te bepalen dat het rapport
ook vermeldt welk orgaan de bestuurlijke boete zal opleggen.Artikel 154l, eerste lidDe verschuldigde bestuurlijke boete, verhoogd met de op de aanmaning en
invordering betrekking hebbende kosten, wordt bij dwangbevel gevorderd. In
artikel 154l, eerste lid, ontbreekt de wettelijke rente. De Raad adviseert
te bepalen dat de boete tevens kan worden verhoogd met de wettelijke rente.7. Overige opmerkingenDe overige opmerkingen van de Raad zijn in die zin gevolgd dat in de toelichting
op artikel 154c, tweede lid, is opgenomen dat het achterwege laten van een
rapport slechts bij hoge uitzondering mogelijk zal zijn. In artikel 154c,
tweede lid, is in een nieuw onderdeel e., bepaald dat het rapport vermeldt
welk bestuursorgaan de bestuurlijke boete zal opleggen. Verder is in artikel
154l, eerste lid, bepaald dat de boete eveneens wordt verhoogd met de wettelijke
rente.8. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.8. Redactionele kanttekeningenDe door de Raad gemaakte redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.De Raad van State geeft u in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U, mede namens mijn ambtgenoot van Justitie, verzoeken het hierbij
gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,J. W. Remkes Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende no. W04.04.0348/I
met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.– Artikel 154b, eerste, tweede en derde lid, duidelijker formuleren.– In artikel 154c, tweede lid, duidelijk maken dat het rapport wordt
opgesteld door de toezichthouder die de overtreding constateert.– In artikel 154c, vierde lid, ook opnemen dat de wijze van betaling
in de beschikking wordt voorgeschreven. Nu staat dit alleen in de toelichting
(aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving).– Om de formulering van artikel 154j aan te passen aan artikel 4.4.1.3
Vierde tranche Awb, aan het eind de zinsnede «tenzij de beschikking
een later tijdstip vermeldt» toevoegen en voor «bekend is gemaakt»
de noodzakelijke woorden invoegen: op de voorgeschreven wijze.– In artikel 154k, eerste lid, na «binnen twee weken»
invoegen: gerekend vanaf ...– In de toelichting op artikel 154i, tweede lid, de zin «Voorzover
dit niet reeds bij het opmaken van een rapport of proces-verbaal is geschied,
waarborgt de onderhavige regeling dat dit geschiedt door de overtreder in
de gelegenheid te stellen zijn zienswijze naar voren te brengen dan wel uiterlijk
bij de bekendmaking van de beschikking waarbij de boete wordt opgelegd.»
laten vervallen, omdat deze geen betrekking heeft op de regeling van artikel
154i, tweede lid.– In artikel 154m of in de toelichting op dat artikel duidelijk
maken of terugbetaling ook dient te geschieden als (hoger) beroep is ingesteld
tegen de vaststelling dat de boete ten onrechte is vastgesteld en dus nog
niet onherroepelijk vaststaat of de boete ten onrechte is opgelegd.XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 1. Inleiding.XNoot2Kamerstukken II 2002/03, 28 684, nr. 1.XNoot3Memorie van toelichting, paragraaf 1, onder a.XNoot4George K. Kelling/Catherine M. Coles, Fixing Broken Windows. Restoring
Order and Reducing Crime in Our Communities, New York/London: The Free Press
1996.XNoot5Kamerstukken II 2000/01, 27 834, nr. 2, p. 46–49.XNoot6Aangehaald stuk, p.3.XNoot7De Vereniging voor Administratief Recht besprak mogelijkheden voor administratiefrechtelijke
handhaving naar aanleiding van de preadviezen van J. A. M. van Angeren
en Th. J. C. Verduin, De sanctionering van het administratieve recht
(Geschriften VAR, deel LXVI; verslag deel LXVIII Groningen: H. D. Tjeenk
Willink 1971/1972).XNoot8Wet van 3 juli 1989, Stb. 300.XNoot9Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nrs. 1–4.XNoot1K. Wittebrood, M. van Beem, Sociale onveiligheid vergroten door gelegenheidswetgeving?:
wat werkt en wat niet?, Den Haag, Raad voor maatschappelijke ontwikkeling
2004.XNoot2Advies stuurgroep Handhaven op Niveau inzake de bestuurlijke boete kleine
ergernissen van 29 januari 2004.XNoot1Advies van 8 september 2003, Kamerstukken 2003/04, 29 200, nr. 4,
(Miljoenennota 2004).XNoot2Het wetsvoorstel spreekt in de citeertitel van kleine ergernissen in de
openbare ruimte. Hiermee wordt de indruk gewekt dat ergernissen overlast veroorzaken,
terwijl die ergernis juist wordt veroorzaakt door overlast. De eerste en de
tweede zin van de toelichting duiden de te bestrijden feiten als ergernissen
aan, terwijl de derde zin deze feiten (terecht) als oorzaken van de ergernissen
omschrijft.XNoot3Zie ook de redactionele kanttekening bij artikel 154b, eerste en tweede
lid.XNoot4Memorie van toelichting paragraaf 4, onder a.XNoot1No.W09.04.0366/V.XNoot2Advies van de Raad voor de Rechtspraak inzake de bestuurlijk boete in
de publieke ruimte van 3 februari 2004. De kosten voor een zaak strafzaak
voor de politierechter zijn zo'n € 300, dezelfde zaak voor de bestuursrechter
kost zo'n € 2400. Dit in verband met de hoge administratieve lasten,
de kosten daarvoor zijn bij de bestuursrechter een factor 10 hoger.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nrs. 1–5.XNoot1Zie ook In dezelfde zin het advies van de Raad en het nader rapport inzake
Wetsvoorstel Vierde tranche Awb, artikel 5.4.2.2 Awb, Kamerstukken II 2003/04,
29 702 nr. 4, p. 22.XNoot1Memorie van toelichting, paragraaf 1 onder c, onder kopje Rechtsbescherming.XNoot1Zie ook de adviezen van het College van procureurs-generaal en de Raad
voor de rechtspraak.XNoot2Memorie van toelichting, paragraaf 6.XNoot3Zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet bestuurlijke
boete fout parkeren.XNoot4Hoge Raad 26 oktober 1993, NJ 1994, 145; EHRM 16 december 1992,
A251-A (Hennings tegen Duitsland). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30101-4.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl