Terugkeerbeleid; Brief staatssecretaris met notitie over het terugkeerbeleid, toegezegd tijdens het debat over het wetsvoorstel Koppelingswet in oktober 1996
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25386, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

05-06-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25386 nr. 1

03-06-1997

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamInhoudsopgave HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1.1. Algemeen Terugkeer als sluitstuk van het vreemdelingenbeleidStappenplan asielbeleid 1995Aandacht verschuift naar terugkeerAandacht voor preventie1.2. Opbouw van de notitieHOOFDSTUK 2. UITGANGSPUNTEN TERUGKEERBELEID 2.1. Niet toelaten betekent terugkeren2.2. Integrale benadering2.3. Zorgvuldige toetsing Individuele beoordelingBeleidsmatige beletselen: vvtvMonitoringHOOFDSTUK 3. KNELPUNTEN IN DE UITVOERING 3.1. Inleiding3.2. Omvang van de problematiekStand van zaken per 1 maart 1997ToekomstprognoseVerwijderingscijfers 1994 tot en met 1996Tabel 1: verwijderingen asiel 1994–1996 Tabel 2: verwijderingen niet-asiel 1994–1996 3.3. Ontbreken van identiteitsdocumenten Laissez passersWedertoelating door land van herkomst3.4. Vertrek met onbekende bestemming3.5. Afstemming, coördinatie en aansturing3.6. DraagvlakHOOFDSTUK 4. STRATEGISCHE DOELEN EN PRAKTISCHE OPLOSSINGEN 4.1. Inleiding4.2. Integrale terugkeerbenadering 4.2.1. Algemeen Complexe problematiekGeïntegreerde aanpak Justitie en Buitenlandse ZakenIntegrale terugkeerbenadering: terugkeer meer inbedden
in toelatingsprocedureStimulans inbouwen4.2.2. Gemeenschappelijke aanpak IND en COA Plan van aanpak IND en COAProjectmatige aanpakTerugkeerteams INDExtra inzet IND bij procedure voor aanvraag laissez passers4.2.3. Stimuleringsbudget vrijwillige terugkeer4.3. Lopende initiatieven m.b.t. vrijwillige terugkeer:
stand van zaken 4.3.1. IOM terugkeerbureau en andere betrokken organisaties IOM terugkeerbureauKnooppunt Vrijwillige Terugkeer4.3.2. Terugkeermodule binnen project dagstructurering
(COA)4.3.3. Pilots Ontwikkelingssamenwerking ter bevordering
vrijwillige terugkeer naar Ethiopië, Eritrea, Angola: stand van zaken Werkplan vrijwillige terugkeerPerspectief na terugkeerDrie fasenToezicht op uitvoeringSamenwerkingsprotocol met Ethiopië en EritreaAngolaWerkconferentie vrijwillige terugkeer4.3.4. Projectgroep Bosnië Standpunt UNHCRAantal Bosniërs in NederlandInterdepartementale projectgroepWerkbezoek aan Bosnië april 19974.4. Beëindiging opvangvoorzieningen 4.4.1. Algemeen4.4.2. Rol terugkeerteams Beëindiging ROA-voorzieningenOndersteuning en voorlichtingWeigering medewerking vreemdeling4.4.3. Doelgroepen en hardheidsclausule4.5. Terugkeerbeletselen buiten de schuld van de vreemdeling Wel medewerking, toch geen laissez passer?Wijziging Vreemdelingenwet: nieuwe voorwaardelijke vergunning
tot verblijf4.6. Geen nieuwe vormen van gesloten opvang AlgemeenVergelijking met omringende landenGeen meerwaardeVertrek op eigen gelegenheid (art. 24 Vw)Vertrek onder toezichtAlternatievenRegime vreemdelingenbewaring4.7. Coördinatie, afstemming en aansturing4.8. Draagvlak InleidingVreemdeling: duidelijkheid vanaf het beginEerlijke en reële informatieVoorlichtingscampagneHOOFDSTUK 5. INTERNATIONALE AANPAK 5.1. Bilateraal5.2. MultilateraalSchengenEU-initiatieven vrijwillige terugkeerTerug- en overname problematiek in EU-kaderEuro-Mediterrane Conferentie («Barcelona-proces»)Terugnameclausule in EU-samenwerkingsakkoordenInter-governmental ConsultationsHOOFDSTUK 6. PREVENTIEVE MAATREGELEN 6.1. Inleiding6.2. Analyse van migratiebewegingen6.3. Preventieve maatregelen in het buitenland Extra personeel op posten in het buitenlandImmigratiemedewerkersOpleidingsprogramma Buitenlandse ZakenPre boarding checks6.4. Grensbewaking6.5. Mobiel toezicht vreemdelingen6.6. Vervoerderssancties6.7. Aanpak mensensmokkel en mensenhandelHOOFDSTUK 7. FINANCIËLE DEKKINGHOOFDSTUK 8. SAMENVATTING BELANGRIJKSTE MAATREGELENLijst van gebruikte afkortingen 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25386Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 117 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 386Terugkeerbeleidnr. 1BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIEAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 3 juni 1997Bijgaand treft u de notitie over het terugkeerbeleid aan, die ik uw Kamer
heb toegezegd tijdens het debat over het wetsvoorstel Koppelingswet in oktober
1996.De Staatssecretaris van Justitie,E. M. A. SchmitzInhoudsopgave  Blz.    1.Inleiding3   1.1.Algemeen3 1.2.Opbouw van de notitie4   2.Uitgangspunten terugkeerbeleid4   2.1.Niet
toelaten betekent terugkeren4 2.2.Integrale benadering52.3.Zorgvuldige toetsing5    3.Knelpunten
in de uitvoering7   3.1.Inleiding7 3.2.Omvang
van de problematiek8 3.3.Ontbreken van identiteitsdocumenten103.4.Vertrek met onbekende bestemming11 3.5.Afstemming,
coördinatie en aansturing12 3.6.Draagvlak12    4.Strategische
doelen en praktische oplossingen13   4.1.Inleiding134.2.Integrale terugkeerbenadering13 4.2.1.Algemeen134.2.2.Gemeenschappelijke aanpak IND en COA15 4.2.3.Stimuleringbudget
vrijwillige terugkeer16 4.3.Lopende initiatieven m.b.t.
vrijwillige terugkeer16 4.3.1.IOM Terugkeerbureau en andere
betrokken organisaties16 4.3.2.Terugkeermodule binnen project
dagstructurering (COA)17         Blz.   4.3.3.Pilots
Ontwikkelingssamenwerking ter bevordering vrijwillige terugkeer naar Ethiopië,
Eritrea en Angola: stand van zaken18 4.3.4.Projectgroep
Bosnië20 4.4.Beëindiging opvangvoorzieningen224.4.1.Algemeen22 4.4.2.Rol terugkeerteams234.4.3.Doelgroepen en hardheidsclausule24 4.5.Terugkeerbeletselen
buiten de schuld van de vreemdeling25 4.6.Geen nieuwe vormen
van gesloten opvang26 4.7.Coördinatie, afstemming en
aansturing28 4.8.Draagvlak29    5.Internationale
aanpak30   5.1.Bilateraal30 5.2.Multilateraal31   6.Preventieve maatregelen33   6.1.Inleiding336.2.Analyse van migratiebewegingen33 6.3.Preventieve
maatregelen in het buitenland34 6.4.Grensbewaking356.5.Mobiel toezicht vreemdelingen35 6.6.Vervoerderssancties356.7.Aanpak mensensmokkel en mensenhandel35    7.Financiële
dekking36   8.Samenvatting belangrijkste
maatregelen36HOOFDSTUK 1. INLEIDING 1.1. Algemeen Terugkeer als sluitstuk van het vreemdelingenbeleidDe ratio van het Nederlandse vreemdelingenbeleid is gelegen in het feit
dat de regering de toelating van vreemdelingen in Nederland wil reguleren.
Dit is noodzakelijk in verband met de schaarste aan bijvoorbeeld werkgelegenheid
en huisvesting. Het reguleren van toelating betekent dat een selectie noodzakelijk
is, waarbij drie belangrijke toelatingscriteria worden gehanteerd: verplichtingen
op grond van internationale verdragen, humanitaire redenen en wezenlijk Nederlands
belang.Ten aanzien van vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag,
personen van wie de terugzending van bijzondere hardheid zou zijn wegens de
algemene situatie in het land van herkomst en schrijnende humanitaire gevallen
houdt de regering onverkort vast aan de verplichtingen die voortvloeien uit
het Vluchtelingenverdrag van Genève en het Europees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens (EVRM): in die gevallen spelen argumenten van schaarste
geen rol, maar dienen bescherming en toelating, alsmede perspectief na toelating
in Nederland te worden geboden. Selectie houdt in dat diegenen die niet voldoen
aan de criteria voor vluchtelingschap en evenmin om andere redenen in aanmerking
komen voor bescherming in Nederland, niet zullen worden toegelaten. En indien
men niet wordt toegelaten, is een van de moeilijkste aspecten van het beleid
aan de orde: terugkeer, het sluitstuk van het vreemdelingenbeleid. Stappenplan asielbeleid 1995Met de presentatie van het Stappenplan Asielbeleid op 21 november 19951 is prioriteit gelegd bij het op orde brengen en stroomlijnen
van de uitvoering van het vreemdelingenbeleid, en met name bij het inlopen
van de achterstanden in de behandeling van asielverzoeken. Deze achterstanden
waren ontstaan door de onverwachte, sterke stijging van het aantal asielverzoeken
in 1993 en 1994. Inmiddels kan geconstateerd worden dat deze achterstanden
bij de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND) grotendeels zijn ingelopen.
Wij spraken hierover op 25 februari 1997 tijdens het plenaire debat in de
Tweede Kamer naar aanleiding van de Vierde Kwartaalrapportage Asielbeleid2 . Voorts zij verwezen naar mijn brief aan uw Kamer van
12 mei 1997 betreffende de halfjaarlijkse rapportage asielketen3 . Aandacht verschuift naar terugkeerDoor het inlopen van de achterstanden bij de behandeling van aanvragen
om toelating is de aandacht, meer dan voorheen het geval was, verschoven naar
de volgende fase in het proces: de terugkeer. Over onderdelen van het terugkeervraagstuk
spraken wij reeds naar aanleiding van een aantal notities die aan de Kamer
zijn gezonden4 . Ook tijdens de behandeling van
het wetsvoorstel Koppelingswet in oktober 1996 kwam het terugkeervraagstuk
nadrukkelijk aan de orde. Bij die gelegenheid zegde ik toe – naar aanleiding
van een verzoek van de heer Rijpstra (VVD) – u een integrale notitie
voor te leggen waarin de verschillende onderdelen van het terugkeervraagstuk
in onderlinge samenhang worden besproken5 . Deze
notitie treft u hierbij aan. Bij verschillende gelegenheden heeft de regering benadrukt dat het terugkeervraagstuk
verre van eenvoudig is en dat de realiteit gebiedt onder ogen te zien dat
een sluitende aanpak op dit terrein niet voorhanden is. Dat blijkt ook steeds
tijdens werkbezoeken aan andere landen en in de diverse internationale gremia
waar de terugkeerproblematiek aan de orde komt: alle westerse landen kampen
met vergelijkbare problemen als Nederland waar het om terugkeer gaat en nergens
is tot op heden «de oplossing» gevonden. Met deze constatering
wil de regering geenszins haar verantwoordelijkheid voor het zoeken naar nieuwe
wegen en oplossingen uit de weg gaan; zij pleit slechts voor realiteitszin
en waarschuwt dat er geen «gemakkelijke» oplossingen voorhanden
zijn bij het terugkeervraagstuk. Aandacht voor preventieJuist omdat het realiseren van de terugkeer van vreemdelingen die niet
in Nederland mogen blijven in de praktijk vaak lastig is, acht de regering
bij de aanpak van het terugkeervraagstuk maatregelen in de preventieve sfeer
van groot belang (zoals: het voorkomen van de binnenkomst van vreemdelingen
zonder reisdocumenten, het tegengaan van illegale immigratie en de aanpak
van mensensmokkel). 1.2. Opbouw van de notitieIn deze notitie worden allereerst de algemene uitgangspunten geschetst
die ten grondslag liggen aan het terugkeerbeleid (hoofdstuk 2). Voorts worden
de belangrijkste knelpunten bij de uitvoering ervan beschreven (hoofdstuk
3). In hoofdstuk 4 vindt u de strategische keuzes en oplossingsrichtingen
die de regering voorstaat. In hoofdstuk 5 wordt de internationale aanpak beschreven
en in hoofdstuk 6 diverse maatregelen in de preventieve sfeer. In hoofdstuk
7 wordt ingegaan op de financiële dekking van een en ander. In hoofdstuk
8 ten slotte worden de belangrijkste voorgestelde beleidsmatige keuzes en
praktische maatregelen samengevat.Op het vertrekcentrum in Ter Apel zal afzonderlijk worden teruggekomen
in het kader van de eerstvolgende rapportage, die de Kamer is toegezegd tijdens
het Algemeen Overleg op 29 januari 1997.Voorts zij erop gewezen dat problemen rond terugkeer zich weliswaar bij
alle uitgeprocedeerde of niet legaal verblijvende vreemdelingen kunnen voordoen,
maar dat met name de terugkeer van uitgeprocedeerde of afgewezen asielzoekers
lastig is. Derhalve krijgt die categorie vreemdelingen in deze notitie de
meeste aandacht. Ten slotte is van belang dat deze notitie moet worden gezien
als onderdeel van het beleidsdocument deel II, dat u rond de zomer van dit
jaar zal worden toegezonden. HOOFDSTUK 2. UITGANGSPUNTEN TERUGKEERBELEID 2.1. Niet toelaten betekent terugkerenVoor de geloofwaardigheid van het vreemdelingenbeleid is het van groot
belang dat zo consequent mogelijk invulling wordt gegeven aan het centrale
uitgangspunt «niet toelaten betekent terugkeren». Duidelijkheid
is daarbij het sleutelwoord: duidelijkheid voor de in Nederland verblijvende
vreemdelingen zelf, voor de Nederlandse samenleving als geheel en ook voor
potentiële toekomstige immigranten. In de inleiding werd er al op gewezen
dat een volledig sluitende aanpak niet voorhanden is, en in die zin zal de
boodschap «niet toelaten betekent terugkeren» niet voor honderd
procent gerealiseerd kunnen worden. Toch wil de regering deze boodschap wel
als richtinggevend uitgangspunt handhaven. 2.2. Integrale benaderingOm het uitgangspunt «niet toelaten betekent terugkeren» in
de praktijk concreter inhoud te geven, is een meer integrale benadering van
het terugkeervraagstuk nodig. Integraal wil in dit verband zeggen dat de optie
van terugkeer veel duidelijker dan nu het geval is, ingebed moet worden in
het gehele toelatingsproces. De mogelijkheid van terugkeer moet niet pas aan
de orde gesteld worden nadat een vreemdeling alle procedures tot het eind
toe heeft doorlopen: van belang is dat vreemdelingen al zo vroeg mogelijk
in de procedure gewezen worden op het feit dat de beslissing op hun aanvraag
om toelating twee uitkomsten kan hebben: toelating tot Nederland, tijdelijke
bescherming in Nederland (voorwaardelijke vergunning tot verblijf), of afwijzing
van de aanvraag, resulterend in een verplichting om terug te keren naar het
land van herkomst of een ander land waar de toelating gewaarborgd is (bij
vertrek naar een ander land dan het land van herkomst is sprake van doormigratie
(zie ook onder 4.3.1).Vreemdelingen die om toelating vragen hebben recht op eerlijke en realistische
informatie over hun toelatingskansen en daar hoort ook bij dat de mogelijkheid
van terugkeer als reële optie aan de orde wordt gesteld. Het wekken van
valse verwachtingen over toelatingskansen zal leiden tot onbegrip en verzet,
zowel van de vreemdeling als van zijn omgeving, als later blijkt dat de aanvraag
toch wordt afgewezen. Dat zal noch de bereidheid tot medewerking aan terugkeer
vergroten, noch het effectueren van gedwongen terugkeer vergemakkelijken.Binnen de meer integrale terugkeerbenadering die de regering voorstaat,
zal – evenals nu – vrijwillige terugkeer blijven gelden als meest
wenselijke optie en geldt gedwongen terugkeer daarbij als het noodzakelijke
complement. Immers, ook uitgeprocedeerde of illegale vreemdelingen die niet
uit eigen beweging willen terugkeren, zullen ons land moeten verlaten. Gedwongen
terugkeer moet wat dat betreft worden gezien als ultimum remedium. Indien
terugkeer van een uitgeprocedeerde asielzoeker niet kan worden gerealiseerd
door omstandigheden die aan betrokkene zelf te wijten zijn (hij verleent geen
medewerking aan de vaststelling van zijn identiteit of hij bemoeilijkt op
andere wijze zijn terugkeer), dan rest als uiterste mogelijkheid slechts het
beëindigen van de opvangvoorzieningen (zie verder hoofdstuk 4).Het brengen van de boodschap «houd er rekening mee dat de uitkomst
van de procedure zowel toelating als terugkeer kan zijn» is voor velen
die dagelijks met asielzoekers werken (medewerkers van het COA, maar ook rechtshulpverleners
of medewerkers van Vluchtelingenwerk Nederland), nog geen vanzelfsprekende
zaak en zal zeker een cultuuromslag vergen. Een dergelijke omslag acht de
regering evenwel noodzakelijk. 2.3. Zorgvuldige toetsing Individuele beoordelingDe beslissing dat een vreemdeling niet voor toelating in aanmerking komt
en dus dient terug te keren, is ingrijpend voor de betrokkene. Dergelijke
beslissingen worden altijd op individuele basis en met grote zorgvuldigheid
genomen. Bij de beoordeling of terugzending van afgewezen asielzoekers gerechtvaardigd
is spelen de ambtsberichten van de Minister van Buitenlandse Zaken een belangrijke
rol; deze ambtsberichten geven de officiële visie weer van
de Nederlandse regering op de situatie in bepaalde landen ten behoeve van
de beoordeling van asielverzoeken (inclusief de vraag of terugkeer van uitgeprocedeerde
asielzoekers verantwoord is). Nog onlangs, op 6 mei 1997, spraken wij in de
Kamer over de ambtsberichten.Inmiddels heb ik met het Ministerie van Buitenlandse Zaken de praktische
werkafspraken geëvalueerd die tussen dat departement en Justitie zijn
gemaakt over de wijze van totstandkoming, de methodiek en de rubricering van
ambtsberichten. De Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken en ik zullen u
over de uitkomsten van dat overleg nog nader berichten. Daarop vooruitlopend,
kan ik u thans reeds mededelen dat de frequentie voor «updates»
van ambtsberichten blijft vastgesteld op eenmaal in de 6 maanden, waarbij
vanzelfsprekend de mogelijkheid bestaat in geval van acute wijzigingen, met
name bij verslechteringen, in de situatie in een bepaald land van herkomst
een eerdere «update» van een ambtsbericht uit te brengen. Verder
is afgesproken dat de Minister van Buitenlandse Zaken zich zal beijveren voor
een nog grotere mate van toetsbaarheid en verifieerbaarheid van ambtsberichten,
bijvoorbeeld door een uitgebreid notenapparaat aan het ambtsbericht toe te
voegen, zoals recentelijk al in toenemende mate is gebeurd. In die gevallen
dat een ambtsbericht wordt uitgebracht over zogenaamde «gevoelige»
landen, zal het kabinet zich op basis van dat ambtsbericht beraden over de
conclusies die aan dat bericht dienen te worden verbonden.Duidelijk blijft in ieder geval dat er sprake is van gescheiden verantwoordelijkheden:
Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de inhoud van ambtsberichten en
Justitie is verantwoordelijk voor het beleid met betrekking tot toelating
en terugkeer van asielzoekers, dat op basis van deze ambtsberichten wordt
geformuleerd.Bij de opstelling van ambtsberichten wordt gebruik gemaakt van verschillende
bronnen: enerzijds informatie, verzameld door het Ministerie van Buitenlandse
Zaken zelf, met name via haar postennetwerk, en anderzijds informatie uit
andere gezaghebbende bronnen, zoals UNHCR en Amnesty International1 . Daarbij is niet altijd sprake van eenzelfde mening,
maar voorzover informatie uit andere bronnen afwijkt van gegevens van de Minister
van Buitenlandse Zaken, zal hierbij expliciet worden stilgestaan in de ambtsberichten.
Ook wordt aandacht besteed aan het beleid en de ervaringen met buurlanden
met het terugzenden van uitgeprocedeerde asielzoekers naar specifieke landen
van herkomst.Een zorgvuldige procedure houdt ook in dat de rechtmatigheid van een voor
de asielzoeker negatieve beslissing ter toetsing aan de rechter kan worden
voorgelegd. Daarnaast is van belang dat betrokkene zo snel mogelijk duidelijkheid
krijgt over zijn kansen op toelating. Het zal duidelijk zijn dat er in de
praktijk spanning kan ontstaan tussen het tegelijkertijd nastreven van zorgvuldigheid
en snelheid. Daarbij mag de snelheid evenwel niet ten koste gaan van de zorgvuldigheid
van de besluitvorming. Beleidsmatige beletselen: vvtvIndien terugzending naar een bepaald land van bijzondere hardheid zou
zijn in verband met de algehele situatie aldaar, is sprake van beleidsmatige
beletselen voor terugkeer. Asielzoekers uit een dergelijk land komen in beginsel
in aanmerking voor een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv). Op
dit moment geldt dit voor asielzoekers uit Afghanistan, Bosnië (zie ook
4.3.4), Burundi, Irak, Liberia, Rwanda, Sudan, Somalië en Zaïre
(voor de drie laatstgenoemde landen geldt slechts gedeeltelijk
een vvtv-beleid: alleen asielzoekers uit bepaalde delen van die landen komen
in aanmerking voor een vvtv).Terugkeer van een asielzoeker komt pas aan de orde nadat is vastgesteld
dat hij niet in aanmerking komt voor toelating als vluchteling, er geen beleidsmatige
terugkeerbeletselen zijn en er ook geen klemmende redenen van humanitaire
aard zijn die nopen tot het toestaan van verblijf in Nederland.Ook bij de feitelijke terugzending zelf is zorgvuldigheid van groot belang.
Dat geldt zowel indien het terugzending van een individuele uitgeprocedeerde
vreemdeling betreft, als bij terugzending van meer uitgeprocedeerde vreemdelingen
tegelijkertijd (de zogenaamde groepsgewijze terugzending). Ook indien een
groepsgewijze terugzending plaatsvindt, gaat daar in alle gevallen een zorgvuldige,
individuele toetsing door de IND en desgevraagd door de rechter aan vooraf. MonitoringIn dit verband is ook de zogenaamde «monitoring» van teruggekeerde
asielzoekers van belang. De Nederlandse asielprocedure, inclusief de mogelijkheid
van een rechterlijke toets, biedt op zichzelf voldoende waarborgen om een
verantwoorde terugkeer te kunnen realiseren. Immers, juist de vraag of terugzending
mogelijk «refoulement» (artikel 33 Vluchtelingenverdrag) of schending
van artikel 3 EVRM1 zou opleveren, is in de asielprocedure
uitdrukkelijk aan de orde geweest. De regering acht monitoring als extra waarborg
van belang, met name als het gaat om landen waarheen gedurende lange tijd
om beleidsmatige redenen niemand is teruggezonden, of in geval van groepsgewijze
terugkeer. In dat geval wordt de aankomst op de luchthaven van het land van
herkomst gevolgd door de immigratiemedewerker ter plaatse (zie ook 6.1), dan
wel door speciaal aangewezen medewerkers van de Nederlandse ambassade of van
de IND. Verder zullen de ambassades een bijdrage leveren door via hun contacten
met lokale autoriteiten en vertegenwoordigers van lokale mensenrechtenorganisaties
de ontwikkelingen nauwlettend te volgen. Indien er aanwijzingen zijn dat personen
na terugkeer in moeilijkheden zijn geraakt, kan de Minister van Buitenlandse
Zaken desgevraagd een nader onderzoek instellen.Uitgangspunt is en blijft dat in de asielprocedure een individuele beoordeling
plaatsvindt, waarbij naar alle aspecten (zowel de vluchtelingrechtelijke als
de humanitaire) wordt gekeken. Indien na een afwijzende beslissing ook de
rechter tot het oordeel komt dat terugzending gerechtvaardigd is, dient de
terugzending ook daadwerkelijk te worden gerealiseerd. HOOFDSTUK 3. KNELPUNTEN IN DE UITVOERING 3.1. InleidingBij de uitvoering van het terugkeerbeleid doen zich verschillende knelpunten
voor, in het bijzonder als het gaat om afgewezen of uitgeprocedeerde asielzoekers.
Allereerst is de groep asielzoekers die in aanmerking komt voor terugkeer,
aanzienlijk van omvang. Bovendien is het grootste deel van hen afkomstig uit
een relatief klein aantal landen van herkomst, waarheen terugzending tot nu
toe problemen heeft opgeleverd. Het realiseren van de terugkeer vereist in
dit soort gevallen maatwerk voor de afzonderlijke landen of regio's en is
veelal een zaak van middellange termijn. Een ander probleem is dat het merendeel
van de asielzoekers zonder geldige reis- of identiteitsdocumenten
naar Nederland komt, wat het realiseren van de terugkeer ernstig bemoeilijkt.
Het verkrijgen van de benodigde laissez passers, die onontbeerlijk zijn voor
de terugkeer, is in veel gevallen niet eenvoudig. Daarbij is vaak sprake van
een complex samenspel tussen de houding van de asielzoeker in kwestie en de
houding van de autoriteiten van het land van herkomst. Bij de medewerking
van de vreemdeling aan zijn terugkeer speelt een belangrijke rol dat de facilitering
van (vrijwillige) terugkeer tot op heden nog te beperkt is geweest en dat
betrokkene – mede daardoor – vaak onvoldoende perspectief ziet
na terugkeer in het land van herkomst. Als gevolg daarvan is het perspectief
van veel asielzoekers vooral gericht op het verkrijgen van een verblijfsvergunning
in Nederland, en niet op de mogelijkheid van terugkeer naar het land van herkomst.
Ook zijn veel uitgeprocedeerde asielzoekers al lange tijd in Nederland, en
hebben zij in zekere mate hun weg in ons land gevonden. Dit vereenvoudigt
de terugkeer naar het land van herkomst niet. Voorts is het lastig een goed
zicht te krijgen op de effectiviteit van het terugkeerbeleid, aangezien veel
asielzoekers die moeten terugkeren, met onbekende bestemming vertrekken. Slechts
van een relatief beperkt deel kan met zekerheid worden vastgesteld dat zij
Nederland daadwerkelijk hebben verlaten en waarheen zij zijn vertrokken. Ook
de coördinatie en afstemming tussen de verschillende actoren bij de uitvoering
van het terugkeerbeleid is vatbaar voor verbetering. Hieronder volgt een nadere
uitwerking van de bovengenoemde knelpunten. 3.2. Omvang van de problematiekEen asielzoeker komt in aanmerking voor terugkeer (is «verwijderbaar»)
indien hem geen (voortgezet) verblijf in Nederland wordt toegestaan en er
geen juridische of beleidsmatige terugkeerbeletselen zijn. Toch is het niet
eenvoudig om volgens deze definitie het actuele aantal «verwijderbare»
asielzoekers te bepalen. Dit komt doordat zich in de asielprocedure (en ook
in de vreemdelingrechtelijke procedure in het algemeen) verschillende momenten
kunnen voordoen die de status van een asielzoekers van «verwijderbaar»
wijzigen in «tijdelijk niet verwijderbaar». Dit is bijvoorbeeld
het geval indien een voorlopige voorziening tegen een voorgenomen uitzetting
wordt gevraagd, indien nieuwe feiten en omstandigheden worden aangedragen
die nopen tot een herbeoordeling van de zaak of in geval van redenen van medische
aard die aanleiding geven tot uitstel van het vertrek (art. 25 Vw). Het aantal
actueel «verwijderbare» asielzoekers is derhalve voortdurend in
beweging. Stand van zaken per 1 maart 1997Om een indicatie te kunnen geven van het aantal «verwijderbare»
asielzoekers op de peildatum 1 maart 1997 is een koppeling gemaakt tussen
het bestand van de IND en dat van het COA. Deze koppeling maakt zichtbaar
hoeveel asielzoekers die in het IND-bestand als «verwijderbaar»
zijn geregistreerd, nog daadwerkelijk in de opvang verblijven. Vervolgens
is een steekproef genomen van 2000 dossiers, om na te gaan in hoeverre de
registratie in INDIS overeenkomt met de actuele (verblijfsrechtelijke) situatie
van de vreemdeling volgens het dossier.Uit deze analyse valt af te leiden dat zich per 1 maart 1997 circa 7500
«verwijderbare» asielzoekers in de opvang bevonden, waarvan 3400
in de decentrale opvang (ROA-woningen). Daarbij ging het om de volgende nationaliteiten: Iran1 250vm. Joegoslavië (excl. Bosnië)1 100 China650Somalië500 Zaïre500Voorts is er een beperkte groep landen waarvan meer dan 100 «verwijderbare»
asielzoekers in de opvang zitten. Het betreft hier asielzoekers uit Algerije,
Armenië, Angola, Ethiopië, Libanon (Palestijnen), Sri Lanka, Syrië
en Turkije.Bovenstaande 13 nationaliteiten omvatten meer dan 85% van het aantal «verwijderbare»
asielzoekers, waarvan in de meeste gevallen de terugkeer moeilijk gerealiseerd
kan worden door het ontbreken van de benodigde reisdocumenten (zie verder
3.3). De overige 15% (circa 1000 asielzoekers) is afkomstig uit meer dan zestig
verschillende landen:21 nationaliteiten uit Midden- en Zuid-Afrika 6 nationaliteiten uit het Midden-Oosten10 nationaliteiten uit Zuid- en Zuidoost-Azië18 nationaliteiten uit Oost-Europa en de voormalige Sovjet-Unie 6 nationaliteiten uit overige landenDe terugkeer van asielzoekers uit deze laatstgenoemde categorie landen
levert minder problemen op dan die naar de 13 landen met de grootste populatie
«verwijderbare» asielzoekers. Hierbij zij aangetekend dat het
een bijzondere inspanning vergt om voortdurend een actueel inzicht te behouden
in de situatie met betrekking tot de verschillende landen, alsmede om de relaties
met de verschillende diplomatieke vertegenwoordigingen op peil te houden. ToekomstprognoseHiervoor is het aantal «verwijderbare» asielzoekers op peildatum
1 maart 1997 beschreven. Zoals gezegd betreft het geen statische groep,
maar moeten de aantallen voortdurend worden aangepast aan de actuele situatie.
Bovendien moet rekening gehouden worden met het feit dat de groep wordt aangevuld
met asielzoekers die de komende tijd uitgeprocedeerd raken en in aanmerking
komen voor terugkeer. Op 1 april 1997 bevonden zich 33 000 personen in
de asielprocedure. Bijna de helft daarvan bevindt zich in de beroepsfase bij
de vreemdelingenkamer van de rechtbank. Circa 8500 personen daarvan zijn afkomstig
uit vvtv-landen als Afghanistan, Bosnië en Irak en komen derhalve niet
in aanmerking voor terugkeer. Op grond van ervaringsgegevens en op basis van
de afspraken die zijn gemaakt met de vreemdelingenkamers over de behandeltermijnen
valt te verwachten dat van het resterende aantal van 24 500 asielzoekers
binnen een termijn van anderhalf jaar circa 10 000 asielzoekers in aanmerking
zullen komen voor terugkeer; deze komen dus bovenop de reeds genoemde 7500
personen. Daar komen uiteraard die asielzoekers bij die na 1 april 1997 een
asielverzoek hebben ingediend en waarvan het verzoek is of wordt afgewezen. Verwijderingscijfers 1994 tot en met 1996In onderstaande tabellen wordt het aantal verwijderingen van asiel en
niet-asiel weergegeven over de jaren 1994 tot en met 1996. Daarbij wordt zoals
gebruikelijk onderscheiden naar drie soorten verwijdering: controle adres,
vertrek onder toezicht en uitzetting. Bij controle adres wordt door de vreemdelingendienst
gecontroleerd of de vreemdeling na het verstrijken van de vertrektermijn nog
op het laatst bekende adres verblijft. Zo niet, dan wordt betrokkene
geregistreerd als «vertrokken met onbekende bestemming». Zekerheid
dat betrokkene Nederland werkelijk heeft verlaten, is er in dat geval niet
(zie ook onder 3.4 en 4.6). Bij vertrek onder toezicht dient betrokkene zich
op een bepaald tijdstip te melden bij een grenspost (buitengrens), waar er
vervolgens op wordt toegezien dat hij daadwerkelijk uit Nederland vertrekt.
Uitzetting betekent dat verwijdering met de sterke arm plaatsvindt. Tabel 1: verwijderingen asiel 1994–1996  controle
adresvertrek onder toezichtuitzettingtotaal19948 6581 7862 84913 29319958 7922 3513 36614 509199611 0891 8393 55316 481Tabel 2: verwijderingen niet-asiel 1994–1996  controle
adresvertrek onder toezichtuitzettingtotaal19943 8604 4289 60417 89219952 61811 85111 04625 51519962 50417 21015 26934 983Uit bovenstaande cijfers blijkt dat zowel bij asielzoekers als bij niet-asielzoekers
het aantal geregistreerde verwijderingen is toegenomen. Bij asielzoekers betreft
het daarbij vooral de categorie «controle adres», bij niet-asielzoekers
vooral vertrek onder toezicht en uitzetting. Dit maakt duidelijk dat het realiseren
van de terugkeer vooral bij afgewezen asielzoekers lastig is: vertrek onder
toezicht en uitzetting kunnen immers alleen gerealiseerd worden indien er
geen terugkeerbeletselen bestaan, en indien betrokkene beschikbaar blijft
voor zijn terugkeer. De verschillende terugkeerbeletselen komen in de navolgende
paragrafen aan de orde. 3.3. Ontbreken van identiteitsdocumenten Laissez passersVeel vreemdelingen die moeten terugkeren beschikken niet (meer) over geldige
reis- en identiteitsdocumenten. Vooral bij uitgeprocedeerde asielzoekers doet
zich dit probleem voor: enerzijds kunnen zij in verband met hun vluchtsituatie
vaak hun land van herkomst niet op eigen naam (en dus met hun eigen paspoort)
uitreizen, anderzijds ontdoen zij zich in veel gevallen gedurende de reis
naar Nederland van hun reisdocument (ofwel door het zelf weg te maken, ofwel
omdat het weer moet worden ingeleverd bij de reisagent). Door het ontbreken
van reisdocumenten wordt de terugkeer ernstig bemoeilijkt: nationaliteit en
identiteit van betrokkene staan dan immers niet vast. Geen enkel land zal
bereid zijn tot wedertoelating van personen van wie niet vaststaat dat zij
de nationaliteit van dat land hebben. Bij het verkrijgen van de benodigde
reisdocumenten en de wedertoelating tot het grondgebied van het land van herkomst
spelen zowel de vreemdeling zelf als de autoriteiten van zijn herkomstland
een rol.Het verkrijgen van laissez passers is van doorslaggevend belang om de
daadwerkelijke terugkeer naar het land van herkomst te kunnen realiseren.
Indien geen enkel geldig identiteitsdocument beschikbaar is en betrokkene
bovendien niet alle benodigde informatie verstrekt over zijn nationaliteit
en identiteit, wordt doorgaans geen laissez passer verkregen van
de desbetreffende buitenlandse vertegenwoordiging. In de praktijk komt het
regelmatig voor dat een vreemdeling voorgeeft een nationaliteit te bezitten
waarvan hij weet of vermoedt dat personen van die nationaliteit niet door
Nederland worden teruggestuurd naar hun land van herkomst.Ook als een vreemdeling wel meewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit
kan het verkrijgen van laissez passers problemen opleveren. In veel gevallen
vereisen aanvragen om afgifte van een laissez passer onderzoek in het land
van herkomst, om de verstrekte gegevens te controleren. Afhankelijk van de
kwaliteit en de toegankelijkheid van het administratieve systeem in het land
van herkomst en de praktische onderzoeksmogelijkheden aldaar, kan de duur
van een dergelijk onderzoek soms oplopen tot meer dan een half jaar, zonder
dat een positieve uitkomst gegarandeerd is. Immers, indien een vreemdeling
onvolledige of onjuiste gegevens heeft opgegeven, zal ook een onderzoek in
het land van herkomst zijn ware identiteit niet onthullen. Wedertoelating door land van herkomstHet komt ook voor dat autoriteiten van landen van herkomst weliswaar de
verplichting tot terugname van hun eigen onderdanen erkennen, maar daarbij
aandacht vragen voor de sociaal-economische gevolgen van terugkeer op grotere
schaal. In die gevallen wordt, soms expliciet, soms meer impliciet, gevraagd
om het bieden van ondersteuning voor de herintegratie na terugkeer (zie ook
4.3.3).Hoewel op dit moment geen land genoemd kan worden dat het volkenrechtelijke
beginsel van wedertoelating van eigen onderdanen formeel niet onderschrijft,
maakt het voorgaande wel duidelijk dat voor het verkrijgen van de benodigde
reisdocumenten voor documentloze vreemdelingen zowel de vreemdeling zelf als
de autoriteiten van zijn land van herkomst hun medewerking moeten verlenen.
Bovendien betekent een erkenning van dit beginsel door de centrale autoriteiten
niet per definitie dat daarmee de afgifte van laissez passers door ambassades
in de praktijk geheel probleemloos verloopt, zoals hiervoor reeds werd beschreven. 3.4. Vertrek met onbekende bestemmingDe praktijk wijst uit dat veel vreemdelingen het moment van hun terugzending
niet afwachten, maar voor die tijd met onbekende bestemming vertrekken («M.O.B.»).
Of iemand met onbekende bestemming is vertrokken kan worden vastgesteld door
middel van een adrescontrole door de vreemdelingendienst. Wordt de vreemdeling
na het verstrijken van de termijn voor vrijwillig vertrek niet meer aangetroffen
op het laatstbekende adres, dan wordt hij geregistreerd als «vertrokken
met onbekende bestemming». Hoewel er geen aanwijzingen zijn dat dergelijke
vreemdelingen – zoals nogal eens wordt gesuggereerd – op grote
schaal als illegaal vreemdeling in Nederland blijven, kan evenmin hard worden
gemaakt dat alle betrokkenen uit Nederland zijn vertrokken. De overheid kan
in dit soort gevallen niet met zekerheid vaststellen of deze vreemdelingen,
die niet in aanmerking komen voor toelating in Nederland, het land ook daadwerkelijk
hebben verlaten. Het verschijnsel dat vreemdelingen zich aan maatregelen van
toezicht onttrekken door met onbekende bestemming te vertrekken, hangt samen
met het uitgangspunt dat in beginsel een redelijke vertrektermijn wordt gegund
(artikel 24 Vw) en met het bestaande stelsel van conservatoire maatregelen
(zie verder 4.6). 3.5. Afstemming, coördinatie en aansturingEr is een groot aantal actoren betrokken bij de uitvoering van het terugkeerbeleid,
die elk vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een rol spelen of met de consequenties
van het terugkeerbeleid te maken hebben: het Ministerie van Justitie (IND
en COA), het Ministerie van Buitenlandse Zaken(onder andere verantwoordelijk
voor ambtsberichten, internationale betrekkingen, Nederlandse vertegenwoordigingen
in het buitenland, ontwikkelingssamenwerking), het Ministerie van Binnenlandse
Zaken (onder andere verantwoordelijk voor politie, uitplaatsing van statushouders
vanuit de opvang naar reguliere woningen, remigratiebeleid) en het Ministerie
van Defensie (Koninklijke Marechaussee), de vreemdelingendiensten van de regiokorpsen,
de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), individuele gemeentebesturen. Coördinatie,
afstemming en aansturing zijn lastig, omdat er niet steeds sprake is van samenvallende
prioriteiten of omdat er geen directe sturingsrelatie is. Dit alles heeft
mede tot gevolg dat het uitgangspunt «niet toelaten betekent terugkeren»
in de praktijk minder efficiënt en effectief wordt uitgevoerd dan wenselijk
is. 3.6. DraagvlakDe gevoeligheid van het vreemdelingenvraagstuk komt het duidelijkst tot
uiting als terugkeer aan de orde is, en dan met name als het gaat om concrete,
individuele gevallen. Dan blijkt vaak de directe betrokkenheid van omgeving
en politiek. Wanneer de vreemdeling «een gezicht krijgt» blijkt
steeds opnieuw hoe moeilijk de acceptatie van het in theorie vrij breed onderschreven
uitgangspunt «niet toelaten betekent terugkeren» in individuele
gevallen is.Zeker als wordt aangekondigd dat de terugzending hervat kan worden naar
(delen van) een land waarheen gedurende langere tijd om beleidsmatige redenen
geen personen zijn teruggestuurd, kan dit in de beginfase tot onrust onder
asielzoekers en tot protesten in de samenleving leiden (recentelijk: Iran,
Somalië).Tussen de aankondiging van een dergelijke beleidswijziging en het feitelijk
hervatten van de terugzending verstrijkt vaak nog geruime tijd, omdat de voorgenomen
beleidswijziging eerst ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de Tweede Kamer.
Ook komt het bij «gevoelige» landen geregeld voor dat een rechtbank
of de Rechtseenheidskamer zich buigt over (onderdelen van) de aangekondigde
beleidswijziging. Terugzending blijft in het algemeen achterwege in afwachting
van een dergelijke rechterlijke toets. Dit alles kan de onzekerheid bij uitgeprocedeerde
asielzoekers over hun toekomst versterken: moeten ze nu wel of niet terugkeren
en zo ja, op welke termijn? In dit verband wordt de overheid wel verweten
dat zij niet voldoende consequent omgaat met het daadwerkelijk terugzenden
van vreemdelingen die niet tot Nederland zijn toegelaten.Voorts is recentelijk een discussie ontstaan naar aanleiding van de bezwaren
die door een aantal gemeentebesturen en ook vanuit de VNG zijn geuit over
de consequenties van een strikte toepassing van het stappenplan beëindiging
ROA-voorzieningen. Kortheidshalve zij hiervoor verwezen naar mijn brieven
aan de Tweede Kamer van 28 januari 1997 en 26 maart 1997 over het beëindigen
van verstrekkingen aan uitgeprocedeerde asielzoekers in ROA-woningen1 .Uit deze voorbeelden blijkt dat het draagvlak een belangrijke rol speelt
bij een goede en adequate tenuitvoerlegging van het terugkeerbeleid. HOOFDSTUK 4. STRATEGISCHE DOELEN EN PRAKTISCHE OPLOSSINGEN 4.1. InleidingIn dit hoofdstuk worden aan de hand van een aantal thema's de hoofdlijnen
van het terugkeerbeleid geschetst zoals de regering dat in de komende periode
wil vormgeven. Centraal staat daarbij de «integrale terugkeerbenadering»
zoals verder uitgewerkt onder 4.2. Verder wordt ingegaan op de stand van zaken
met betrekking tot reeds lopende initiatieven ter bevordering van vrijwillige
terugkeer (4.3) en op het beleid ten aanzien van het beëindigen van de
ROA-verstrekkingen (4.4). In paragraaf 4.5 vindt u een voorstel ter oplossing
van het probleem van diegenen die wel meewerken aan hun terugkeer maar van
wie de terugkeer om redenen buiten hun schuld niet gerealiseerd kan worden.
Verder komen aan de orde het probleem van «vertrek met onbekende bestemming»
in relatie tot open en gesloten vormen van opvang (4.6), het aspect coördinatie
en aansturing (4.7) en vergroting van het draagvlak (4.8). De verschillende
knelpunten die in de vorige paragraaf zijn beschreven komen op de meest geëigende
plaats – en daarom niet steeds in dezelfde volgorde – opnieuw
aan de orde. 4.2. Integrale terugkeerbenadering 4.2.1. Algemeen Complexe problematiekVoor een zorgvuldig vreemdelingenbeleid is een effectief en humaan terugkeerbeleid
geboden. In de inleiding is al aangegeven dat het terugkeervraagstuk een van
de lastigste onderdelen van het vreemdelingenbeleid is. De problematiek is
complex en de prioriteiten en belangen van betrokkenen zijn soms verschillend.
De Nederlandse overheid (ministeries, uitvoerende diensten en gemeenten),
vreemdelingen die niet in aanmerking komen voor toelating, belangengroeperingen
en overheden van landen van herkomst spelen alle een belangrijke rol bij het
terugkeervraagstuk en kennen daarbij eigen verantwoordelijkheden, prioriteiten
en belangen. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk mogelijkheden tot verbetering
zijn. Daartoe wil de regering komen tot een meer integrale terugkeerbenadering
waarin de optie van terugkeer, meer dan nu het geval is, wordt ingebed in
het toelatingsproces. Daarbij blijft vrijwillige terugkeer als meest wenselijke
optie gelden, maar is gedwongen terugkeer het noodzakelijke complement. Geïntegreerde aanpak Justitie en Buitenlandse ZakenIn de brief over het terugkeerbeleid die ik op 23 februari 1996 mede namens
de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
aan de Kamer zond1 , werden reeds de hoofdlijnen
beschreven van een meer geïntegreerde aanpak voor de bevordering van
de vrijwillige terugkeer: naast reeds bestaande mogelijkheden zoals het terugkeerprogramma
van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) wordt de mogelijkheid
geboden ook gebruik te maken van vormen van ondersteuning die passen binnen
het beleid van de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking. Integrale terugkeerbenadering: terugkeer meer inbedden
in toelatingsprocedureDe integrale terugkeerbenadering die de regering voorstaat, heeft evenwel een bredere reikwijdte, waarbij overigens de uitgangspunten
uit eerdergenoemde brief aan de Kamer van 23 februari 19961 geheel overeind blijven. Essentieel is dat, veel meer dan nu het geval
is, asielzoekers van het begin af aan wordt duidelijk gemaakt dat niet alleen
toelating een optie is, maar dat men ook rekening moet houden met een afwijzing
van het verzoek en dus met terugkeer naar het land van herkomst. Het actief
onder de aandacht brengen van de mogelijkheden voor een gefaciliteerde terugkeer
bij medewerking aan het vertrek, maar ook van de consequenties van het niet
meewerken aan terugkeer (gedwongen terugzending of, in het uiterste geval,
beëindiging van de ROA-verstrekkingen), zal veel structureler dan nu
en parallel aan de toelatingsprocedure moeten gebeuren. Dit betekent dat niet
meer gewacht wordt tot een asielzoeker alle fasen van de procedure heeft doorlopen
en volledig uitgeprocedeerd is, maar dat hiermee reeds een aanvang wordt gemaakt
direct nadat een afwijzende beslissing in eerste aanleg is genomen. Naarmate
een vreemdeling langer in Nederland heeft verbleven in afwachting van een
definitieve beslissing, wordt het des te moeilijker hem tot terugkeer te bewegen.Bij uitgeprocedeerde asielzoekers die zich thans al langere tijd in Nederland
bevinden en hun procedures in veel gevallen reeds tot en met de beroepsfase
hebben doorlopen, is de bereidheid tot terugkeer tot nu toe gering gebleken.
Juist ten aanzien van deze categorie zijn extra inspanningen nodig om de terugkeer
een impuls te geven. Dit geldt bijvoorbeeld voor veel uitgeprocedeerde Ethiopiërs,
Eritreërs en Somaliërs. Thans worden in samenwerking met het Ministerie
van Buitenlandse Zaken de mogelijkheden onderzocht om te komen tot terugkeerprojecten
voor deze voor uitgeprocedeerde asielzoekers van deze nationaliteiten. De
vraag voor welke landen van herkomst in de toekomst meer «aangeklede»
terugkeerprogramma's kunnen worden ontwikkeld, zal steeds in overleg met het
Ministerie van Buitenlandse Zaken worden bezien. Stimulans inbouwenDe bestaande IOM-terugkeerregeling zal in alle gevallen als basis blijven
gelden, maar ook andere of aanvullende terugkeerbevorderende programma's of
initiatieven zijn denkbaar. Het ministerie van Justitie stelt daarvoor een
stimuleringsbudget beschikbaar (zie 4.2.3). Daarbij zal voor vreemdelingen
die nog maar kort in Nederland zijn of die nieuw binnenkomen, een stimulans
worden ingebouwd: het aanbod aan ondersteunende maatregelen voor individuele
terugkeerders bij vrijwillige terugkeer zal meer faciliteiten bevatten naarmate
men eerder opteert voor die vrijwillige terugkeer. Dit is geen nieuw principe:
ook binnen de bestaande IOM-terugkeerregeling wordt een dergelijk uitgangspunt
reeds gehanteerd: de toe te kennen ondersteuningsbijdrage wordt onder meer
afhankelijk gesteld van de fase van de procedure waarin een potentiële
terugkeerder verkeert. Hoe eerder men zich tot het IOM wendt, hoe hoger de
ondersteuningsbijdrage kan zijn.Ten slotte: indien een vreemdeling geen gebruik wil maken van de mogelijkheid
van (gefaciliteerde) vrijwillige terugkeer, is gedwongen terugkeer aan de
orde. Het is niet de bedoeling dat in dit stadium alsnog geopteerd wordt voor
deelname aan activiteiten in Nederland ter bevordering van vrijwillige terugkeer,
aangezien dit zou leiden tot feitelijke verlenging van het verblijf van personen
die niet meer in Nederland mogen blijven. 4.2.2. Gemeenschappelijke aanpak IND en COA Plan van aanpak IND en COABovenstaande aanpak betekent een nieuwe werkwijze voor zowel medewerkers
van de IND als van het COA, reden waarom aan IND en COA is gevraagd een plan
van aanpak te ontwikkelen, gericht op een integrale terugkeerbenadering als
hier beschreven. Daarbij zal de IND sturend en het COA faciliterend moeten
optreden. Binnen deze gemeenschappelijke aanpak zal uiteraard rekening worden
gehouden met wat reeds is en wordt ontwikkeld op dit terrein, bijvoorbeeld
in het kader van het project dagstructurering van het COA en de terugkeerpilots
voor Ethiopië, Eritrea en Angola. Ook zal bijzondere aandacht worden
gegeven aan de informatievoorziening met betrekking tot terugkeer aan uitgeprocedeerde
asielzoekers die reeds lange(re) tijd in de opvang verblijven. Projectmatige aanpakOm het terugkeertraject langs deze lijnen daadwerkelijk en actief te kunnen
invullen, zal een projectmatige aanpak worden gevolgd. Bij de IND is daartoe
reeds een «projectcoördinator terugkeer» aangesteld, die
belast is met de vormgeving van dit nieuwe traject. Deze projectmatige aanpak
houdt onder meer in dat de terugkeerproblematiek lands- of zonodig regiogewijs
zal worden aangepakt. Deze aanpak is erop gericht om enerzijds de vrijwillige
terugkeer te stimuleren en anderzijds de specifieke problematiek bij gedwongen
terugkeer aan te pakken. Daarbij wordt zowel aandacht besteed aan het traject
in Nederland (voorlichting aan potentiële terugkeerders, verkrijging
laissez passers) als in de landen van herkomst (bijv.: eventuele bijdrage
aan monitoring na terugkeer). In dit traject worden nauwe contacten onderhouden
met alle betrokken partijen in Nederland (zoals Vluchtelingenwerk Nederland,
organisaties, aangesloten bij het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer, IOM, de
VNG, Ministerie van Buitenlandse Zaken en buitenlandse vertegenwoordigingen
in Nederland). Terugkeerteams INDBinnen ieder IND-district wordt een «terugkeerteam» ingericht,
dat specifiek verantwoordelijk is voor de uitvoering van het terugkeerbeleid.
Vanuit de terugkeerteams zal onder meer de coördinatie en de aansturing
van de vreemdelingendiensten plaatsvinden. De teams zullen voorts een sturende
rol vervullen bij de ontwikkeling van activiteiten, gericht op het stimuleren
van vrijwillige terugkeer. Bij het voorlichten van asielzoekers over mogelijkheden
van vrijwillige terugkeer zal het COA een centrale rol spelen. De rolverdeling
tussen IND en COA zal worden uitgewerkt in het hiervoor genoemde plan van
aanpak. Ten slotte zal vanuit de terugkeerteams een bijdrage worden geleverd
aan de uitvoering van het stappenplan beëindiging ROA-verstrekkingen
(zie verder 4.4). Extra inzet IND bij procedure voor aanvraag laissez passersDe procedure voor het verkrijgen van laissez passers is niet alleen van
belang om de feitelijke terugkeer te kunnen realiseren, maar ook om te kunnen
vaststellen in welke mate een vreemdeling meewerkt aan zijn terugkeer. De
mate van medewerking is vervolgens weer een criterium bij de toepassing van
het beleid beëindiging ROA-verstrekkingen. Het verkrijgen van laissez
passers wordt vaak bemoeilijkt doordat de aanvraagformulieren onvolledig of
niet correct worden ingevuld door de betrokken vreemdelingen, hetgeen er meestal
toe leidt dat geen laissez passer wordt afgegeven. Door de IND
zal meer expertise worden ingezet op dit onderdeel van de procedure, gezien
het belang voor het terugkeertraject.Daarnaast zal door de IND per nationaliteit worden aangegeven wat van
de vreemdeling zelf verwacht wordt aan medewerking (bijvoorbeeld het aanvragen
van bepaalde documenten in zijn land van herkomst die kunnen dienen ter staving
van de identiteit). 4.2.3. Stimuleringsbudget vrijwillige terugkeerOm de bevordering van vrijwillige terugkeer van vreemdelingen die niet
tot Nederland worden toegelaten actiever inhoud te kunnen geven zijn extra
activiteiten nodig, niet alleen in de sfeer van voorlichting, maar ook in
de sfeer van voorbereiding van de terugkeer bijvoorbeeld door het aanbieden
van gerichte trainingen. Verder kan gedacht worden aan activiteiten in landen
van herkomst ter bevordering van de herintegratie na terugkeer, met name in
landen waar geen sprake is van door Ontwikkelingssamenwerking gestimuleerde
activiteiten. Diverse particuliere organisaties bieden regelmatig aan om activiteiten
of projecten, bedoeld om de terugkeer te faciliteren, op te zetten. In de
meeste gevallen ontbreekt het hen echter aan voldoende financiële middelen
om deze projecten te kunnen realiseren. Daarom heeft het Ministerie van Justitie
voor 1997 een «stimuleringsbudget vrijwillige terugkeer» ter grootte
van f 5 miljoen gereserveerd. Vanaf 1998 wordt gedacht aan een budget
van f 10 mln. per jaar. Uit dit budget kan financiële ondersteuning
worden geboden aan projecten of activiteiten die aan bovenvermelde doelstelling
voldoen. Het Ministerie van Justitie (IND) zal verantwoordelijk zijn voor
het beheer en de besteding van dit budget. Projectvoorstellen dienen uiteraard
te passen binnen de kaders van de integrale terugkeerbenadering en bovendien
dient er geen sprake te zijn van overlap met reeds bestaande programma's of
activiteiten. Waar nodig zal afstemming plaatsvinden met andere departementen. 4.3. Lopende initiatieven m.b.t. vrijwillige terugkeer:
stand van zaken 4.3.1. IOM terugkeerbureau en andere betrokken organisaties IOM terugkeerbureauSinds het regeerakkoord van 1989 vormt het bevorderen van vrijwillige
terugkeer onderdeel van het regeringsbeleid. Op 1 januari 1992 werd in Den
Haag het Terugkeerbureau operationeel, als onderdeel van de Nederlandse vestiging
van de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Per brief van 8 mei
1995 is de Kamer geïnformeerd over de ervaringen van de eerste drie jaar
met dit IOM-terugkeerprogramma1 . Het afgelopen
jaar is het aantal personen dat via het Terugkeerbureau is vertrokken enigszins
achtergebleven bij dat van 1995 (1996: 1198 personen; 1995: 1354 personen),
reden waarom thans wordt nagegaan of het IOM-terugkeerprogramma voldoende
bekendheid geniet bij potentiële terugkeerders, of dat extra maatregelen
nodig zijn om de mogelijkheden van het programma breder onder de aandacht
te brengen. Vast staat wel dat het terugkeerprogramma van het IOM in een duidelijke
behoefte is gaan voorzien: in de periode tussen 1992 en 1996 hebben ruim 5500
personen gebruik gemaakt van het programma. Niet al deze personen keren terug
naar hun land van herkomst: soms is ook sprake van doormigratie, naar landen
als Canada en de Verenigde Staten. In dit verband zij gewezen op de werkzaamheden
van de Stichting Doormigratie, die zich specifiek richt op het voorbereiden
en begeleiden van vreemdelingen die willen doormigreren. Deze stichting ontvangt sinds begin 1997 een voorlopige subsidie van Justitie. Mede op basis
van de concrete resultaten zal bezien worden welke plaats de activiteiten
van deze stichting kunnen krijgen binnen de geïntegreerde aanpak van
het terugkeerbeleid. Knooppunt Vrijwillige TerugkeerSinds enige tijd subsidieert het Ministerie van Justitie voorts het Knooppunt
Vrijwillige Terugkeer (KVT), een in Utrecht gevestigd samenwerkingsverband
van een groot aantal particuliere organisaties die op enigerlei wijze betrokken
zijn het terugkeervraagstuk. In het bestuur van het KVT zijn onder meer vertegenwoordigd
(als lid of als waarnemer) het Nederlandse Rode Kruis, INLIA, VVN, de Raad
van Kerken, Eurasyl, Wereldwijd en het Nederlands Migratie Instituut. Het
KVT vervult momenteel vooral een platformfunctie, omdat de organisatie toegang
heeft tot een groot aantal professionals en vrijwilligers, die weer in direct
contact staan met de doelgroep: de potentiële terugkeerders. Daarnaast
wordt bezien welke rol bij het KVT aangesloten organisaties kunnen spelen
bij de informatievoorziening aan potentiële terugkeerders en wellicht
ook bij de counseling en training ten behoeve van heroriëntatie ter voorbereiding
van de terugkeer, in het bijzonder bij de terugkeerprojecten voor Ethiopië
en Eritrea. Op 22 april 1997 heeft op het Ministerie van Buitenlandse Zaken
een werkconferentie plaatsgevonden van overheid en een groot aantal particuliere
organisaties, om de mogelijkheden van samenwerking op dit punt te bespreken
(zie verder 4.3.3). Aan de hand van de concreet bereikte resultaten zal dit
jaar worden bezien of en zo ja in welke mate voortzetting van subsidiering
van het KVT in de rede ligt. 4.3.2. Terugkeermodule binnen project dagstructurering
(COA)In 1996 is door het COA op projectbasis een programma ontwikkeld voor
een uniforme dagstructurering binnen de asielzoekerscentra (AZC's); met de
implementatie van dit programma is inmiddels begonnen. Het programma houdt
in dat iedere niet leerplichtige asielzoeker gedurende het eerste half jaar
van zijn verblijf in een AZC gebruik kan maken van het aanbod van een cursus
maatschappij-oriëntatie en van 15 uur onderricht in de Nederlandse taal
per week. Verblijft betrokkene langer dan een half jaar in het centrum, dan
kan hij deelnemen aan een keuzeprogramma: hierin wordt wederom aandacht besteed
aan taal, maatschappij-oriëntatie, alsook aan beroepsoriëntatie.
Daarnaast wordt momenteel gewerkt aan het verder ontwikkelen van een aanbod
voor vrijetijdsbesteding. Bij het ontwikkelen van het programma is er uitdrukkelijk
rekening mee gehouden dat het geschikt moet zijn voor alle bewoners van een
AZC, dat wil zeggen dat het zowel elementen bevat met het oog op integratie
in de Nederlandse samenleving als op terugkeer naar het land van herkomst.
In het basisprogramma gedurende de eerste zes maanden wordt voorlichting gegeven
over terugkeerfaciliteiten in het algemeen, waarbij thema's aan de orde komen
als «afscheid nemen» en «perspectief ontwikkelen».
Daarbij komt aan de orde dat dit perspectief niet per definitie in Nederland
hoeft te liggen (namelijk: als de aanvraag om toelating wordt afgewezen).
In het keuzeprogramma (bij een verblijf van langer dan 6 maanden) zal een
mogelijkheid worden geboden deel te nemen aan kortlopende opleidingen die
trainen in vaardigheden die zowel in Nederland als daarbuiten bruikbaar zijn. 4.3.3. Pilots Ontwikkelingssamenwerking ter bevordering
vrijwillige terugkeer naar Ethiopië, Eritrea, Angola: stand van zaken Werkplan vrijwillige terugkeerIn het kader van het tweesporenbeleid – zoals beschreven in de eerder
genoemde brief van Justitie en Buitenlandse Zaken aan de Kamer van 23 februari
1996 – faciliteert de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking de vrijwillige
terugkeer. Daarbij wordt van landen van herkomst wel verwacht dat zij ook
medewerking zullen verlenen aan de terugname van diegenen die niet vrijwillig
willen terugkeren. Per 1 november 1996 heeft de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking
een speciale projectcoördinator aangesteld voor de bevordering van de
vrijwillige terugkeer. In een pilot-projectgroep zijn de ministeries van Justitie
en van Buitenlandse Zaken, alsmede IND en COA vertegenwoordigd. De Minister
voor Ontwikkelingssamenwerking heeft inmiddels een werkplan goedgekeurd ten
behoeve van de vrijwillige terugkeer van afgewezen asielzoekers, waarbij Ethiopië,
Eritrea en Angola als eerste pilotlanden voor 1997 zijn uitgekozen. Belangrijk
uitgangspunt van het werkplan is de constatering dat ontwikkelingslanden –
in het bijzonder landen die recent een situatie van conflict of van (burger)oorlog
hebben meegemaakt – problemen kunnen ondervinden bij het op aanvaardbare
wijze opvangen van hun terugkerende onderdanen. Perspectief na terugkeerDe inzet is erop gericht de terugkeer van afgewezen asielzoekers naar
hun land van herkomst, en met name naar hun eigen leefgemeenschappen, te bevorderen
op een voor hen veilige en waardige wijze, waarbij het bieden van sociaal-economisch
perspectief na terugkeer een belangrijk element vormt. Daarbij speelt een
rol dat deze leefgemeenschappen soms worden geconfronteerd met relatief grote
aantallen terugkeerders, ook vanuit de landen in de eigen regio, en dat deze
leefgemeenschappen in veel gevallen hebben bijgedragen aan de financiering
van de – uiteindelijk onsuccesvol gebleken – migratie van terugkeerders.
Niet zelden wordt van deze terugkeerders daarom enigerlei wijze van compensatie
verwacht, waardoor het voor betrokkenen moeilijker wordt «met opgeheven
hoofd» terug te keren naar hun oorspronkelijke leefgemeenschap. Drie fasenOm de terugkeer te stimuleren wordt gestreefd naar het ontwikkelen van
een continuüm van maatregelen, bestaande uit drie fasen: de voorbereiding
en de heroriëntatie op de terugkeer in Nederland, de feitelijke terugkeer
en de eerste opvang in het land van herkomst en ten slotte het begin van de
herintegratie na terugkeer.In de eerste fase, de voorbereiding en heroriëntatie in Nederland
op terugkeer naar het land van herkomst, is informatievoorziening van groot
belang. Daarbij gaat het er in de eerste plaats om, in geval van afwijzing
van het asielverzoek, de asielzoeker op verantwoorde wijze duidelijk te maken
dat zijn toekomstperspectief niet meer in Nederland ligt, maar veeleer in
het land van herkomst. De beschikbaarheid van adequate en recente informatie
over veiligheid en sociaal-economische perspectieven in geval van terugkeer
speelt hierbij ook een belangrijke rol. Indien een asielzoeker voor een gefaciliteerde
vorm van terugkeer als hierbedoeld opteert, zal het traject gericht op heroriëntatie
in gang worden gezet. Waar mogelijk (bijvoorbeeld in het kader van het project
dagstructurering, zie 4.3.2) zullen ook korte praktische trainingen worden
aangeboden, die eventueel in het land van herkomst kunnen worden
voortgezet of uitgebouwd.De tweede fase betreft de eigenlijke terugreis. Het Terugkeerbureau van
het IOM is – gezien zijn ruime ervaring en internationale netwerk –
de meest geëigende partner voor de organisatie van de terugreis.De derde fase speelt zich af na terugkeer in het land van herkomst. Zonodig
kan direct na aankomst voor korte tijd een eerste opvang geboden worden, bijvoorbeeld
als men niet direct kan doorreizen naar de plaats van bestemming. IOM heeft
reeds aangegeven hierbij een rol te kunnen spelen. In de plaats van bestemming
zal de ondersteuning bij herintegratie verder vorm gegeven worden. Deze ondersteuning
is «community oriented», dat wil zeggen dat zij zowel aan de gemeenschap
ten goede komt waarin de afgewezen asielzoeker terugkeert, als aan de individuele
terugkeerder zelf. In de eerste plaats kan voorzien worden in toekenning van
een maandelijkse onderhoudstoelage gedurende maximaal 9 maanden. De hoogte
van deze toelage zal gerelateerd zijn aan de lokale levensomstandigheden.
Hoe de herintegratie na terugkeer verder vormgegeven wordt, hangt af van de
specifieke situatie in de regio van terugkeer en van de wensen en mogelijkheden
van de individuele terugkeerder. Een mogelijkheid is kredietverlening ten
behoeve van het opzetten van bedrijfjes, bij voorkeur op basis van coöperaties. Toezicht op uitvoeringIn de landen van herkomst zal voorzien worden in een vorm van toezicht
en controle op de besteding van de toegekende middelen, door de betrokken
Nederlandse ambassade ter plaatse. Tevens is ten behoeve van de terugkeer
naar Ethiopië en Eritrea in principe overeenstemming bereikt over de
instelling van een onafhankelijk en tijdelijk projectbureau in Ethiopië,
waarin zowel de Nederlandse ambassade, de autoriteiten van het ontvangende
land en IOM participeren.Overigens zij vermeld dat de terugkeerprogramma's als hier beschreven
in beginsel slechts worden opengesteld voor afgewezen asielzoekers die voor
een bepaalde datum (bijvoorbeeld de datum van ondertekening van het samenwerkingsprotocol,
zie hieronder) hun asielverzoek in Nederland hebben ingediend, dit om aanzuigende
werking te voorkomen. Samenwerkingsprotocol met Ethiopië en EritreaInmiddels is in Ethiopië gesproken met vertegenwoordigers van de
autoriteiten en van diverse non-gouvernementele organisaties. Met de Ethiopische
autoriteiten vinden gesprekken plaats over een concept-samenwerkingsprotocol,
gericht op veilige wedertoelating en verblijf van terugkeerders enerzijds
en Nederlandse programmatische hulp anderzijds. Deze besprekingen kunnen hopelijk
spoedig worden afgerond. Daarna zullen in Nederland de noodzakelijke voorbereidingen
van de eerste fase ter hand worden genomen. Wat Eritrea betreft zijn in februari
en maart 1997 oriënterende besprekingen gevoerd over een samenwerkingsprotocol,
die hopelijk eveneens spoedig kunnen worden afgerond. AngolaMet betrekking tot Angola is het traject nog in de oriëntatiefase.
De aandacht is hier vooral gericht op de terugkeer van alleenstaande minderjarige
asielzoekers. Werkconferentie vrijwillige terugkeerMomenteel wordt bezien op welke wijze overheid en particuliere organisaties
kunnen samenwerken bij de hier beschreven terugkeerprojecten. Als eerste stap
daartoe heeft op 22 april 1997 een werkconferentie plaatsgevonden, georganiseerd
door het Ministerie van Buitenlandse Zaken, in samenwerking met het Ministerie
van Justitie en het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer. Afgesproken is dat na
de zomer vervolgoverleg zal plaatsvinden tussen overheid en particulier initiatief
over condities voor en praktische invulling van samenwerking. 4.3.4. Projectgroep Bosnië Standpunt UNHCROver het beleid ten aanzien van toelating en terugkeer van Bosniërs,
alsmede over de gevolgen van het vredesakkoord van Dayton, is de Kamer bij
verschillende gelegenheden geïnformeerd1
. Wat de terugkeer betreft wordt daarbij het standpunt van UNHCR gevolgd.
Op 16 december 1996 heeft UNHCR bekend gemaakt dat er niet langer een noodzaak
bestaat voor handhaving van een stelsel van tijdelijke bescherming voor personen,
afkomstig uit voormalig Joegoslavië, met uitzondering van een aantal
categorieën (personen uit gebieden waar zij thans tot een minderheid
zouden behoren, personen van gemengde etnische afkomst of met een gemengd
huwelijk, potentieel staatlozen en leden van minderheden binnen de voormalige
strijdkrachten). UNHCR blijft vrijwillige terugkeer als meest wenselijk optie
zien, maar sluit de mogelijkheid van gedwongen terugkeer naar meerderheidsgebieden
op zichzelf niet uit. Wel is daarbij toetsing van individuele en lokale omstandigheden
noodzakelijk. UNHCR noemt als belemmerende factoren voor gedwongen terugkeer
op grote schaal het gebrek aan huisvesting, de hoge werkloosheid en de aanwezigheid
van een groot aantal mijnen. UNHCR blijft ook de mogelijkheid van terugkeer
naar «minderheidsgebieden» nastreven, maar deze verloopt zeer
moeizaam. De meerderheid van de zogenaamde «intern ontheemden»
zal daarom vooralsnog niet naar de oorspronkelijke woonplaats kunnen terugkeren.
UNHCR acht gedwongen vestiging van vluchtelingen en ontheemden niet toepasbaar.
Wel verwacht men in 1997 de vrijwillige terugkeer van 200 000 personen,
voornamelijk naar meerderheidsgebieden. Aantal Bosniërs in NederlandThans verblijven ongeveer 27 000 Bosniërs in Nederland, van
wie ruim 17 000 in het bezit zijn van een A-status (erkend vluchteling);
circa 3500 hebben een voorwaardelijke vergunning tot verblijf (vvtv) en ongeveer
760 een vergunning tot verblijf (vtv); van het restende deel (ongeveer 5500)
is het verzoek afgewezen of nog in behandeling. Volgens de huidige gegevens
betreft het voornamelijk Bosnische moslims die voor een groot deel afkomstig
zijn uit (de directe omgeving van) Sarajevo en uit Centraal Bosnië. Interdepartementale projectgroepIn het voorjaar van 1996 is een interdepartementale projectgroep Bosnië
ingesteld (Justitie, Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken), die de activiteiten
betreffende de (voorbereiding van) terugkeerprojecten voor Bosnië-Herzegovina
coördineert. Er is een inventarisatie gemaakt van de verschillende instrumenten
voor vrijwillige terugkeer en er vindt periodiek overleg plaats met de UNHCR
liaison officer voor de Benelux en met belangengroeperingen, zoals het platform
van Bosnische zelforganisaties in Nederland. Tevens vindt overleg
plaats met België, om de mogelijkheden te bezien voor een gezamenlijke
coördinatie van terugkeer. De projectgroep beziet de mogelijkheden om
tot een integraal terugkeerbeleid voor in Nederland verblijvende Bosniërs
te komen. Daarbij zal gebruik worden gemaakt van de bestaande individuele
terugkeerregelingen zoals de IOM-terugkeerregeling, de Remigratieregeling
1985 en de Basisremigratiesubsidieregeling. Personen die in het bezit zijn
van een verblijfstitel (A-status, vtv of vvtv) vallen onder de werking van
de reguliere remigratieregelingen van Binnenlandse Zaken. Voor andere categorieën
personen zal gebruik worden gemaakt van de bestaande individuele terugkeerregelingen
zoals de IOM-terugkeerregeling. In overleg met het ministerie van Binnenlandse
Zaken wordt voorts bezien of ook die Bosniërs die thans nog niet onder
het reguliere remigratiebeleid vallen, daartoe in de gelegenheid kunnen worden
gebracht door aanpassing van de voorwaarden van de remigratieregelingen. Ook
de speciaal voor Bosniërs ingestelde «look-and-see» regeling
blijft nog gehandhaafd. Deze regeling maakt het mogelijk dat Bosnische vreemdelingen
met een verblijfsstatus in Nederland hun land van herkomst bezoeken om ter
plaatse de mogelijkheden voor terugkeer te onderzoeken, zonder hun verblijfsstatus
te verliezen. Als voorwaarde geldt wel dat men binnen een maand terugkeert
naar Nederland. Deze regeling maakt deel uit van de aanbevelingen die de UNHCR
heeft gedaan in het kader van het repatriëringsprogramma.Bezien wordt verder in hoeverre langs de lijnen van het geïntegreerde
terugkeerbeleid, zoals neergelegd in de brief van 23 februari 1996 aan de
Kamer1 hulp geboden kan worden bij de uitwerking
van kleine, concrete projecten. Voorts wordt nagegaan of het project «allochtoon
ondernemerschap» (het opzetten van commerciële samenwerking) ook
ten aanzien van Bosnië kan worden toegepast. Ook wordt bekeken welke
mogelijkheden er zijn via door de Europese Unie beschikbare gestelde budgetten
ten behoeve van de wederopbouw voor de terugkeer van Bosniërs vanuit
de EU-Lidstaten. Naast het «Una Sana» project voor Noord-West
Bosnië zullen er onder meer budgetten beschikbaar zijn voor vijf «target
areas», waaronder Sarajevo en omgeving. Ten slotte zullen op korte termijn
gesprekken plaatsvinden met de (lokale) autoriteiten in Bosnië-Herzegovina
om te bezien op welke wijze Nederland behulpzaam kan zijn bij wederopbouwprojecten
in met name die regio's waaruit een groot deel van de thans in Nederland verblijvende
Bosniërs afkomstig is. Hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor
de Nederlandse ambassade te Sarajevo. Werkbezoek aan Bosnië april 1997Van 28 april tot en met 1 mei 1997 heb ik, vergezeld door een aantal ambtenaren
van Justitie, Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking, een bezoek
gebracht aan Bosnië-Herzegovina. Over dit bezoek en mijn beleidsvoornemens
ten aanzien van personen uit Bosnië-Herzegovina heb ik de Kamer reeds
separaat geïnformeerd per brief van 27 mei 19972 . De belangrijkste conclusies zijn op dit moment:•Er is in het algemeen geen noodzaak meer voor het bieden van (tijdelijke)
bescherming van Bosniërs die nu nog naar Nederland komen. Deze personen
komen in beginsel niet meer in aanmerking voor toelating en dienen derhalve –
liefst vrijwillig – terug te keren. Dit laat uiteraard onverlet dat
in alle gevallen een individuele beoordeling blijft plaatsvinden.•De huidige stand van zaken rond de wederopbouw staat grootschalige
gedwongen terugzending niet toe. Voor reeds in Nederland verblijvende Bosniërs
betekent dit dat vooralsnog uitsluitend terugkeer op vrijwillige
basis aan de orde is. Initiatieven daartoe zullen door de overheid worden
ondersteund.•In overleg met het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt de mogelijkheid
bezien om bij de Nederlandse ambassade in Sarajevo door de IND tijdelijk een
liaison officer te laten detacheren, met een counterpart bij de IND. Deze
zal tot taak hebben de vrijwillige terugkeer ter plaatse te faciliteren en
tevens om te voorzien in de informatiebehoefte van de IND, van andere overheidsorganisaties
en van in Nederland verblijvende Bosniërs.•De mogelijkheden worden bezien van het sluiten van een terugname-overeenkomst
of een memorandum of understanding ter facilitering van de terugkeer.•In samenwerking met IOM en UNHCR zal gewerkt worden aan de samenstelling
van een terugkeerpakket. Dit zal verder worden uitgewerkt in de eerder genoemde
projectgroep Bosnië.•Bezien zal worden of een delegatie vanuit Bosnië-Herzegovina
kan worden uitgenodigd om in Nederland voorlichting te geven over de actuele
situatie aldaar, aan mensen die overwegen om terug te keren.•Ten slotte zal de regering in EU-verband blijven pleiten voor coördinatie
en afstemming tussen de Lid-Staten met betrekking tot de terugkeer naar Bosnië-Herzegovina.
Er zij op gewezen dat op dit moment het standpunt van de UNHCR door vrijwel
alle Lid-Staten van de EU als richtinggevend wordt beschouwd en dat alleen
Duitsland is overgegaan tot gedwongen terugzending naar Bosnië-Herzegovina. 4.4. Beëindiging opvangvoorzieningen 4.4.1. AlgemeenIndien vreemdelingen niet willen meewerken aan terugkeer en ook niet aan
het vaststellen van hun identiteit ter verkrijging van de benodigde reisdocumenten,
wordt de overheid voor een probleem gesteld. Terugzending van deze vreemdelingen
kan dan namelijk niet worden gerealiseerd, terwijl reeds is vastgesteld dat
ze niet in Nederland mogen blijven. De vraag doet zich dan voor in hoeverre
de overheid verantwoordelijk moet blijven voor het continueren van de verstrekking
van voorzieningen aan deze personen. Daarmee zou namelijk een premie worden
gezet op non-coöperatief gedrag. Tegen deze achtergrond heeft het toenmalige
kabinet eind 1993 besloten dat in dergelijke gevallen overgegaan zou moeten
worden tot beëindiging van de ROA-verstrekkingen. Dit besluit heeft zijn
verdere uitvoering gekregen in een circulaire aan de gemeenten van 24 oktober
1994, meestal aangeduid als het «stappenplan beëindiging ROA-verstrekkingen»,
dat er uiteindelijk toe kan leiden dat verdere opvang wordt onthouden.Recentelijk is het beëindigen van de opvang in dit soort situaties
ter discussie gesteld door enkele gemeentebesturen, waarbij met name aandacht
is gevraagd voor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijksoverheid en
gemeente voor schrijnende gevallen, zoals onder meer gezinnen met kinderen.
Over deze problematiek spraken wij op 29 januari 1997 tijdens een overleg
met de Vaste Commissie voor Justitie, naar aanleiding van mijn brief van 28
januari 19971 .Hoewel het beëindigen van opvangvoorzieningen als een ultimum remedium
gezien moet worden, is het als instrument toch onmisbaar. Het mag immers niet
zo zijn dat uitgeprocedeerde asielzoekers, voor wie er geen perspectief in
Nederland meer is, feitelijk verblijf en recht op voorzieningen afdwingen
door niet mee te werken aan hun terugkeer. De regering wenst nadrukkelijk
vast te houden aan dit beleidsuitgangspunt. Wel zijn er mogelijkheden
om tegemoet te komen aan enkele bezwaren die vanuit de gemeenten zijn geuit.
Over de gesprekken die zijn gevoerd met de Vereniging Nederlandse Gemeenten
(VNG), de vier grote gemeenten en de gemeente Apeldoorn informeerde ik de
Kamer reeds in het kort per brief van 26 maart 19971 . Hieronder worden de hoofdlijnen van de beleidsvoornemens van de
regering op dit punt geschetst. 4.4.2. Rol terugkeerteams Beëindiging ROA-voorzieningenHet voorliggende voorstel beoogt meer evenwicht te brengen tussen de verschillende
belangen die bij de beëindiging van de decentrale opvang een rol spelen.
Het streven is erop gericht het belang van de overheid om een goed terugkeerbeleid
te voeren, overeind te houden (kort gezegd: geen premie stellen op non-coöperatief
gedrag). Daarnaast wordt tegemoetgekomen aan de bestuurlijke bezwaren van
gemeenten. Concreet komt het erop neer dat de taak van gemeenten bij het beëindigen
van ROA-voorzieningen aanzienlijk wordt beperkt, doordat de Rijksoverheid
meer taken en verantwoordelijkheden op zich neemt. Tevens zal in de toepassing
van het beleid meer rekening worden gehouden met een aantal specifieke humanitaire
aspecten.Beëindiging van de ROA-verstrekkingen zal alleen blijven plaatsvinden
in de situatie waarin sprake is van documentloze, uitgeprocedeerde asielzoekers,
ongeacht hun nationaliteit, voor wie geldt dat er geen beleidsmatige beletselen
tegen terugkeer zijn en die weigeren medewerking te verlenen aan de terugkeer
dan wel het verkrijgen van de benodigde reis- en identiteitsdocumenten. Ondersteuning en voorlichtingIn bovengenoemde brief aan de Kamer van 26 maart 1997 over de beëindiging
van verstrekkingen aan uitgeprocedeerde asielzoekers werd de oprichting van
«mobiele bijstandsteams» aangekondigd, die ondersteunende taken
zouden kunnen vervullen ten behoeve van de gemeenten bij de uitvoering van
dit beleidsinstrument. De terugkeerteams van de IND zullen daarin voorzien,
waar nodig aangevuld met medewerkers van de vreemdelingendienst, het COA en
de betrokken gemeente. Deze teams hebben kort gezegd, naast de regie op het
proces, een voorlichtende en overredende taak. Asielzoekers zullen actief
worden voorgelicht over de mogelijkheden tot vrijwillige terugkeer, over wat
er van hen aan medewerking wordt verlangd, maar ook over de mogelijke consequenties
van het niet meewerken aan terugkeer. Ook het verstrekken van informatie over
de actuele situatie in het land van herkomst aan de betrokken asielzoeker
is van groot belang, omdat asielzoekers veelal nog de oude situatie ten tijde
van het vertrek uit het land van herkomst voor ogen hebben. Weigering medewerking vreemdelingIndien het terugkeerteam er niet in slaagt de betrokken vreemdeling ervan
te overtuigen mee te werken aan zijn terugkeer, zal door de gemeente het stappenplan
beëindiging ROA-verstrekkingen moeten worden toegepast. Dit zal ertoe
kunnen leiden dat de betrokken vreemdeling uit de ROA-woning wordt gezet.
Vanuit het terugkeerteam zal de gemeente bij de toepassing van het stappenplan
zonodig en desgewenst juridische bijstand worden verleend, wat uiteraard consequenties
zal hebben voor de samenstelling van het team (juridische expertise). Het terugkeerteam heeft eveneens tot taak tot de vaststelling te komen
dat de betrokken vreemdeling medewerking weigert te verlenen aan zijn terugkeer
en ook om aan te geven wat er vervolgens dient te gebeuren. Het team zal een
en ander schriftelijk en gemotiveerd toelichten, zodat de vraag of terecht
tot deze vaststelling is gekomen niet meer door de gemeente beantwoord hoeft
te worden. Hiermee wordt tegemoetgekomen aan een belangrijk bezwaar dat gemeenten
nu tegen de uitvoering van het stappenplan hebben. Op het moment dat de gemeente
de beschikking tot beëindiging van opvangvoorzieningen moet nemen, staat
dus al vast dat medewerking is geweigerd door de betrokken vreemdeling. Ook
bij eventuele vervolgprocedures (behandeling bezwaarschrift, voorlopige voorziening,
ontruimingsprocedure) kan de gemeente zo nodig en indien gewenst ondersteuning
krijgen vanuit het terugkeerteam. De beschikking tot beëindiging van
de ROA-voorzieningen blijft uiteindelijk een gemeentelijke beschikking, maar
wel een die gezamenlijk door het Ministerie van Justitie en de gemeente tot
stand is gebracht. De gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijksoverheid
en gemeenten blijft daarmee het uitgangspunt. 4.4.3. Doelgroepen en hardheidsclausuleTen aanzien van alleenstaande personen en samenwonenden (al dan niet gehuwd)
zonder kinderen zal, na de vaststelling van het terugkeerteam dat betrokkene
niet meewerkt, het stappenplan worden toegepast, tenzij dit gelet op de individuele
situatie van betrokkene van een onredelijke hardheid zou zijn. In navolging
van diverse gemeenten is door een aantal Kamerfracties tijdens het Algemeen
Overleg van 29 januari 1997 over de evaluatie van het vertrekcentrum Ter Apel
gevraagd of een andere aanpak mogelijk is als het gaat om gezinnen met kinderen.
Dit heeft de regering gebracht tot het volgende voorstel. Indien het terugkeerteam
heeft vastgesteld dat geen medewerking wordt verleend aan terugkeer staan
drie mogelijkheden open:•het gezin vertrekt naar Ter Apel, indien wordt verwacht dat de terugzending
op korte termijn gerealiseerd kan worden. Aldaar worden vervolgens de benodigde
activiteiten ontplooid, gericht op terugkeer. Mocht na aankomst in Ter Apel
verdere medewerking worden geweigerd, dan zal worden aangestuurd op daadwerkelijke
beëindiging van de opvangvoorzieningen.•het gezin vertrekt naar een regulier AZC, indien wordt verwacht
dat terugzending niet op korte termijn geëffectueerd kan worden. In het
AZC worden dan gerichte terugkeeractiviteiten aangeboden en wordt door de
directie van het centrum het stappenplan toegepast. Uiteraard zullen ook de
activiteiten, gericht op het verkrijgen van reisdocumenten worden voortgezet.
Als streeftermijn voor maximaal verblijf in zo'n AZC wordt een periode van
6 maanden gehanteerd. Is de terugzending dan nog niet geëffectueerd wegens
gebrek aan medewerking van betrokkene, dan zullen de opvangvoorzieningen worden
beëindigd.•in het uiterste geval blijft het gezin voorlopig nog – tijdelijk –
in de ROA-woning. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in de situatie waarin
de kinderen in de desbetreffende gemeente hun schoolopleiding kunnen afronden
indien ze nog een korte tijd in de ROA-woning kunnen blijven of in bijzondere
medische situaties zonder dat dit aanleiding is geweest om uitstel van vertrek
te verlenen op grond van artikel 25 Vw. Het terugkeerteam zal de beslissing
nemen of het verblijf in de ROA-woning kan worden verlengd en met welke duur.
Na het verstrijken van deze periode volgt doorplaatsing naar Ter Apel of een
AZC. De noodzakelijke voorbereidingen van de boven omschreven aanpak zijn reeds
in gang gezet. Vooralsnog blijft het bestaande stappenplan beeindiging ROA-voorzieningen
evenwel van toepassing. 4.5. Terugkeerbeletselen buiten de schuld van de vreemdeling Wel medewerking, toch geen laissez passer?Het komt voor dat vreemdelingen zich erop beroepen dat ze meewerken aan
de vaststelling van hun identiteit, maar dat ze desondanks geen vervangende
reisdocumenten verkrijgen van de autoriteiten van hun land van herkomst. In
die gevallen waarin daadwerkelijk kan worden vastgesteld dat het uitblijven
van de benodigde reisdocumenten niet aan de asielzoeker te wijten is, doordat
hij zelf aantoont dat hij zich alle inspanningen heeft getroost enalle
benodigde medewerking heeft verleend om de benodigde documenten te verkrijgen,
zou het onjuist zijn daaraan de consequentie te verbinden dat het stappenplan
beëindiging ROA-voorzieningen voortgezet moet worden en uiteindelijk
verdere opvang moet worden onthouden. Anderzijds is het ook niet wenselijk
asielzoekers in een dergelijke situatie nog veel langer in de centrale opvang
te laten verblijven, zonder uitzicht op integratie en toelating, maar evenmin
op terugkeer. Wijziging Vreemdelingenwet: nieuwe voorwaardelijke vergunning
tot verblijfDe regering overweegt voor deze specifieke situatie een voorwaardelijke
vergunning tot verblijf te creëren, analoog aan de reeds bestaande voorwaardelijke
vergunning tot verblijf van artikel 12b Vw. Het betreft hier een vergunning
die gedurende drie jaar intrekbaar is, indien de bestaande technische terugkeerbeletselen
binnen deze periode worden opgeheven. Indien de situatie na drie jaar nog
ongewijzigd is, zal op humanitaire gronden een permanente vergunning tot verblijf
worden verleend.Het lijkt de regering van belang in Europees verband nog eens expliciet
de vraag aan de orde te stellen hoe wordt omgegaan met vreemdelingen voor
wie buiten hun schuld technische beletselen voor terugkeer bestaan. Overigens
zijn thans reeds een aantal EU-Lidstaten bekend die in dit soort gevallen
de mogelijkheid kennen om over te gaan tot verlening van een (tijdelijke)
vergunning tot verblijf. In Denemarken gaat men in de praktijk zelfs verder:
asielzoekers die niet kunnen worden teruggezonden krijgen na verloop van tijd
een tijdelijke verblijfsstatus, waarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen
personen die wel of niet meewerken aan hun terugkeer. Ook in Zweden wordt
tijdelijke bescherming geboden aan asielzoekers die moeilijk verwijderbaar
zijn. Deze tijdelijke bescherming wordt geboden voor een periode van 2 jaar,
waarna verlenging met 2 jaar mogelijk is. Ook Duitsland kent een vergelijkbare
regeling: aan vreemdelingen die buiten hun eigen toedoen (bijv. omdat de autoriteiten
van het land van herkomst niet meewerken) niet kunnen worden teruggezonden,
wordt een zogenaamde «Duldung» verstrekt (een soort gedoogstatus).
De Duitse Vreemdelingenwet biedt vervolgens de mogelijkheid om in dit soort
gevallen na twee jaar een verblijfsvergunning (een zgn. «Aufenthaltsbefugnis»)
toe te kennen.Wat de Nederlandse situatie betreft is de bestaande vvtv niet geschikt
voor de categorie vreemdelingen waar het hier om gaat, omdat de huidige vvtv
alleen kan worden verstrekt in gevallen dat terugzending achterwege wordt
gelaten in verband met de algehele situatie in het land van herkomst en dat
is hier niet aan de orde. Ik zal u op korte termijn een voorstel doen tot
wijziging van de Vreemdelingenwet op dit punt, nadat ook nadere
bespreking heeft plaatsgevonden met de Minister van Binnenlandse Zaken over
de huisvesting van deze nieuwe categorie verblijfsgerechtigden en over de
vraag welk pakket van voorzieningen geboden zal worden aan deze personen.
Ook zal wijziging nodig zijn van de «Wet gemeentelijke zorg voor houders
van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf».Belangrijk uitgangspunt blijft de eigen verantwoordelijkheid van de vreemdeling
om alle informatie en documenten te verstrekken die nodig zijn voor de verkrijging
van een laissez passer. Daartoe zullen de voorwaarden waaronder een vreemdeling
in aanmerking kan komen voor een dergelijke vergunning (met name: wat wordt
van de vreemdeling zelf verlangd aan medewerking als het gaat om het vaststellen
van zijn identiteit en het verkrijgen van een reisdocument) strikt worden
omschreven, een en ander in nauwe relatie tot het stappenplan beëindiging
ROA-verstrekkingen.Het is niet goed mogelijk een schatting te maken van het aantal personen
dat in aanmerking zal komen voor een dergelijke vvtv: er moet in voorkomende
gevallen eerst een individuele toetsing plaatsvinden om vast te kunnen stellen
dat betrokkene inderdaad alle medewerking heeft verleend en dat de autoriteiten
van zijn land van herkomst desondanks geen laissez passer verstrekken. Op
basis van de huidige ervaringen met het aanvragen en verkrijgen van laissez
passers verwacht de regering echter niet dat het om grote aantallen zal gaan. 4.6. Geen nieuwe vormen van gesloten opvang AlgemeenBij verschillende gelegenheden hebben wij in de Kamer gesproken over het
probleem dat veel vreemdelingen het moment van hun terugzending niet afwachten,
maar voor die tijd met onbekende bestemming vertrekken. Tijdens die discussies
hebben verschillende varianten de revue gepasseerd, variërend van het
uitbreiden van de juridische mogelijkheden van gesloten opvang tot het beginsel
dat vreemdelingen in principe steeds onder begeleiding zouden moeten vertrekken. Vergelijking met omringende landenDe regering heeft de diverse mogelijkheden zorgvuldig afgewogen en heeft
zich daarbij ook georiënteerd op de situatie in de ons omringende landen.
In de landen om ons heen is de situatie verschillend geregeld, maar op hoofdlijnen
bestaat er veel overeenstemming met de situatie in Nederland. De meeste andere
EU-Lidstaten gunnen, evenals Nederland, de vreemdeling na afwijzing van een
aanvraag om toelating een redelijke termijn om op eigen gelegenheid het land
te verlaten. Wordt daaraan geen gevolg gegeven, dan kan onder voorwaarden
een vrijheidsontnemende maatregel worden toegepast. De maximale termijnen
en de voorwaarden voor oplegging van een dergelijke maatregel verschillen
binnen de EU, maar in vrijwel alle gevallen geldt (ook in Duitsland en het
Verenigd Koninkrijk, waar ruimere wettelijke mogelijkheden bestaan tot het
opleggen van vrijheidsontnemende maatregelen) dat het opleggen en laten voortduren
van de maatregel gekoppeld is aan de mate waarin uitzicht bestaat op het effectueren
van de terugzending. Met andere woorden: indien de terugzending niet binnen
redelijke termijn gerealiseerd kan worden, zal de maatregel op een gegeven
moment ambtshalve, dan wel op last van de rechter worden opgeheven. Geen meerwaardeEen uitbreiding van de juridische mogelijkheden van gesloten opvang biedt
naar de mening van de regering op zichzelf geen bijdrage aan het oplossen
van de terugkeerproblematiek. Het plaatsen van vreemdelingen in een vorm van
gesloten opvang lost weliswaar een toezichtsprobleem op (de vreemdeling kan
vanaf dat moment niet meer met onbekende bestemming vertrekken), maar niet
de problemen als beschreven onder paragraaf 3.3 (documentloze vreemdelingen).
En zonder een reëel perspectief op terugkeer is het toepassen van vrijheidsontnemende
maatregelen «ter fine van verwijdering» niet te rechtvaardigen.
Daarnaast zij erop gewezen dat het creëren van ruimere mogelijkheden
tot het opleggen van vrijheidsontnemende maatregelen er vermoedelijk toe zal
leiden dat vreemdelingen die daarop uit zijn, zullen trachten zich in een
eerdere fase aan het toezicht te onttrekken. De problematiek van het «met
onbekende bestemming vertrekken» zal zich dan slechts naar een eerder
tijdstip verplaatsen.Conclusie is dat het uitbreiden van de mogelijkheden van gesloten opvang
geen meerwaarde biedt en niet bijdraagt aan een oplossing van de terugkeerproblematiek.
Een dergelijke uitbreiding staat de regering dan ook niet voor. Vertrek op eigen gelegenheid (art. 24 Vw)Evenmin wil de regering tornen aan het in artikel 24 Vw neergelegde uitgangspunt
dat iedere vreemdeling in beginsel de kans wordt geboden op eigen gelegenheid
uit Nederland te vertrekken, al dan niet met een vorm van ondersteuning daarbij.
Het in alle gevallen toepassen van een vorm van vertrek onder begeleiding
van escorts van de Koninklijke Marechaussee past daar niet in. Begeleiding
door escorts gebeurt uitsluitend indien dit nodig is uit veiligheidsoverwegingen.De consequentie van bovenstaande keuzes (geen nieuwe vormen van gesloten
opvang en handhaving van het principe van vertrek op eigen gelegenheid) is,
dat vreemdelingen zich aan het toezicht kunnen onttrekken door met onbekende
bestemming te vertrekken. Er zij echter op gewezen dat het begrip «met
onbekende bestemming vertrokken» twee dingen kan betekenen. In de eerste
plaats kan het zijn dat de vreemdeling daadwerkelijk gevolg heeft gegeven
aan de aanzegging om ons land te verlaten en dat hij dus is vertrokken, zij
het zonder zich af te melden bij de vreemdelingendienst. In de tweede plaats
kan het betekenen dat de vreemdeling ervoor heeft gekozen geen gevolg te geven
aan de aanzegging om ons land te verlaten, maar in plaats daarvan illegaal
in Nederland blijft. In hoeveel gevallen men voor de ene of voor de andere
optie kiest, is niet bekend, zij het dat er noch via de vreemdelingendiensten,
noch via de Koninklijke Marechaussee (mobiel toezicht vreemdelingen) signalen
komen dat vreemdelingen in dit soort gevallen op grote schaal kiezen voor
een illegaal bestaan in Nederland. Vertrek onder toezichtOok het vaker toepassen van «vertrek onder toezicht» (waarbij
de vreemdeling zich voor vertrek dient te melden bij een grensbewakingsambtenaar,
die hem het reisdocument uitreikt en vervolgens toeziet op het daadwerkelijke
vertrek uit Nederland) levert geen sluitende controle op. Dat is alleen het
geval bij vreemdelingen die ons land verlaten via een Schengen-buitengrens,
zoals Schiphol. Indien de terugkeer op eigen gelegenheid via de landgrenzen
plaatsvindt, is een dergelijke vorm van toezicht wegens het ontbreken
van controles aan de binnengrenzen niet uitvoerbaar. AlternatievenDe regering verwacht meer perspectief van het verder stimuleren van mogelijkheden
voor vrijwillige terugkeer en het bieden van perspectief na terugkeer. Voorts
zal door maatregelen in het kader van de Koppelingswet illegaal verblijf worden
ontmoedigd. Daarnaast zal de in 1996 gerealiseerde personele uitbreiding van
de vreemdelingendiensten ten behoeve van de intensivering van het vreemdelingentoezicht
bijdragen aan het terugdringen van illegaal verblijf in Nederland, onder meer
door gerichte controles door politie en Koninklijke Marechaussee, binnen de
kaders van artikel 19 Vw. Ten slotte zal door een internationale aanpak (zie
hoofdstuk 5) en door maatregelen in de preventieve sfeer (zie hoofdstuk 6)
worden gewerkt aan verbetering van de terugkeermogelijkheden en het tegengaan
van illegale immigratie. Regime vreemdelingenbewaringTen slotte nog het volgende. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel
Koppelingswet heb ik de Kamer toegezegd, naar aanleiding van een verzoek daartoe
van de heer Dittrich (D66), terug te komen op diens voorstel om bij het in
bewaring stellen van vreemdelingen «criminele» illegale vreemdelingen
en «niet criminele» illegale vreemdelingen gescheiden onder te
brengen. Ik heb de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) en de IND gevraagd
in kaart te brengen hoe de praktijksituatie er momenteel uitziet en welke
mogelijkheden er zijn voor het aanbrengen van een dergelijke differentiëring.
Zodra dit onderzoek is afgerond en de mogelijkheden en consequenties van een
en ander duidelijk zijn, zal de Kamer hierover nader worden geïnformeerd. 4.7. Coördinatie, afstemming en aansturingOm de gewenste interdepartementale afstemming op het gebied van het vreemdelingenbeleid
te bewerkstelligen vindt onder voorzitterschap van Justitie regulier overleg
op hoog ambtelijk niveau plaats in de Interdepartementale Stuurgroep Immigratie
(ISI), waarin alle relevante departementen zijn vertegenwoordigd (Algemene
Zaken, Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken, Defensie, Financiën, Justitie,
OCW, SZW, VROM, VWS). Onderwerpen op het gebied van het vreemdelingenbeleid
die in de Ministerraad moeten worden besproken, komen voorafgaand daaraan
aan de orde in de ISI.Om de kwaliteit van het functioneren van de vreemdelingendiensten in de
politieregio's te verbeteren worden is opdracht gegeven tot een kwaliteitsproject,
specifiek gericht op de standaardisering van de bedrijfsvoering van de vreemdelingendiensten.
Om dit traject te begeleiden is inmiddels een stuurgroep ingesteld waarin
onder meer IND, Binnenlandse Zaken, het Korpsbeheerdersberaad en de Raad van
Hoofdcommissarissen zijn vertegenwoordigd. Daarnaast wordt gewerkt aan een
verbetering van de aansturing en de coördinatie van de vreemdelingendiensten.
De uitvoeringsconvenanten tussen de IND-districten en de politieregio's vormen
hierbij een belangrijk instrument. Voor 1997 zal daarbij, binnen de bestaande
prioriteiten, extra aandacht worden toegekend aan de terugkeerproblematiek.
Vanuit de IND-districten zal voorts worden voorzien in ondersteuning van de
vreemdelingendiensten in de politieregio's en zal de controle op de output
van de vreemdelingendiensten worden verbeterd. Ten slotte zal, speciaal met
het oog op de terugkeerproblematiek, een werkgroep in het leven worden geroepen onder leiding van Hoofd IND, waarin alle (overheids)diensten die een
rol spelen bij dit onderwerp, vertegenwoordigd zullen zijn. 4.8. Draagvlak InleidingZoals gezegd is het voor een goede, humane en effectieve uitvoering van
het terugkeerbeleid van groot belang dat er voldoende draagvlak bestaat in
de samenleving. Het blijkt immers steeds opnieuw dat de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid in het algemeen en het terugkeerbeleid in het bijzonder
bij allen die ermee te maken hebben sterke en vaak emotionele reacties kan
oproepen. Dat is logisch gezien de belangen die ermee gemoeid zijn en de gevolgen
die een beslissing van de overheid dat men niet in Nederland mag blijven,
voor de individuele persoon heeft. Dit persoonlijke en heel begrijpelijke
belang van iedere vreemdeling (heel algemeen te formuleren als de wens om
in Nederland een veiliger en beter bestaan op te bouwen) kan in conflict komen
met het belang van de Nederlandse overheid om te streven naar een zekere regulering
van de immigratie en – bij asielzoekers – naar het aanbrengen
van een onderscheid tussen diegenen die terecht een beroep doen op bescherming
op grond van het Vluchtelingenverdrag of het Europese Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens, en diegenen die uitsluitend een beroep doen op
genoemde verdragen om daarmee toegang te verkrijgen tot Nederland of –
breder – West-Europa in de verwachting daar een beter bestaan te kunnen
opbouwen.Kern van het vreemdelingenbeleid is dat toelating wordt verschaft aan
diegenen die daadwerkelijk bescherming behoeven (op grond van het Vluchtelingenverdrag
of het EVRM), aan diegenen die om humanitaire redenen voor toelating in aanmerking
komen of aan diegenen met wier toelating een Nederlands belang (economisch,
cultureel etc.) is gediend. Indien na een zorgvuldige procedure, inclusief
de mogelijkheid van een rechterlijke toetsing, wordt vastgesteld dat men niet
in aanmerking komt voor toelating in Nederland, is de consequentie daarvan
onvermijdelijk: men dient terug te keren.Vergroting of verbreding van het draagvlak moet op drie niveaus gebeuren,
namelijk bij de individuele vreemdeling zelf, bij organisaties die werken
voor en met vreemdelingen en bij de Nederlandse bevolking. Vreemdeling: duidelijkheid vanaf het beginGeen enkele vreemdeling die de boodschap krijgt dat hij dient terug te
keren, zal geneigd zijn deze zonder meer te accepteren. Men is immers meestal
met andere verwachtingen naar Nederland gekomen of men heeft vaak veel geïnvesteerd
om de reis naar Nederland (in veel gevallen via een reisagent of smokkelorganisatie)
te kunnen realiseren. De boodschap dat men terug moet kan dan hard aankomen.
Maar het is wel de realiteit, en juist daarom is het – ook voor het
draagvlak – van groot belang dat vreemdelingen die naar Nederland komen
van het begin af aan wordt duidelijk gemaakt wat hun kansen op toelating en
de mogelijkheden voor terugkeer zijn. Indien daarover vanaf het begin al een
te rooskleurig of te weinig realistisch beeld wordt geschetst, zal de acceptatie
van een latere terugkeer moeilijk worden. Dit is met name van belang als het
gaat om «gevoelige» landen, waarheen gedurende lange tijd om beleidsmatige
redenen niemand is teruggestuurd. In dat geval is een goed gecoördineerde
aanpak van de informatievoorziening over de gewijzigde situatie in een land
en daarop aansluitend een duidelijke scenario om de terugkeer weer in gang
te zetten (zowel vrijwillig als gedwongen) vereist. Eerlijke en reële informatieHet brengen van bovenvermelde boodschap ziet de regering niet alleen als
een taak van de overheid, maar ook van belangenorganisaties die met en voor
vreemdelingen werken. Juist daarom is het van belang te zorgen voor voldoende
draagvlak bij deze organisaties. Eerste vereiste daarvoor is het verstrekken
van eerlijke en reële informatie over het toelatingsbeleid en het terugkeerbeleid,
alsmede de bereidheid van overheidswege om het gevoerde beleid uit te leggen.
Dit gebeurt bijvoorbeeld door overleg en correspondentie met organisaties
als Amnesty International, Vluchtelingenwerk Nederland, organisaties die zijn
aangesloten bij het Knooppunt Vrijwillige Terugkeer, maar ook door deelname
van medewerkers van het Ministerie van Justitie aan symposia en fora over
het vreemdelingenbeleid. VoorlichtingscampagneTen slotte het draagvlak onder de Nederlandse bevolking. Het terugkeerbeleid
blijkt een onderwerp dat tegenstrijdige meningen oproept. Zo bestaat bij veel
mensen het beeld dat er te weinig controle wordt uitgeoefend om vreemdelingen
die geen recht hebben op verblijf in Nederland daadwerkelijk uit te zetten,
terwijl tegelijkertijd individuele uitzettingen vaak tot veel onbegrip en
maatschappelijk protest leiden. Deze tegenstrijdigheid is op zichzelf wel
begrijpelijk, maar dit gegeven maakt het niet eenvoudiger om het draagvlak
onder de bevolking te vergroten. Voorlichting over het terugkeerbeleid is
daartoe een belangrijk middel: het vergroten van de kennis over (achtergronden
van) het beleid kan in ieder geval een bijdrage leveren aan de verbreding
van het draagvlak. In 1996 is de campagne «Het vreemdelingenbeleid kent
zijn grenzen» van start gegaan. Uit een evaluatie-onderzoek naar de
effecten van deze campagne in januari 1997 is gebleken dat de kennis onder
de Nederlandse bevolking over het terugkeerbeleid, en met name over het feit
dat vreemdelingen eerst de mogelijkheid wordt geboden van vrijwillige terugkeer,
is toegenomen1 . Dit jaar zal de campagne ook
aandacht besteden aan het onderwerp terugkeer. Zo zal in advertenties en brochures
uitleg worden gegeven over verschillende aspecten van het terugkeerbeleid,
waarmee in ieder geval een belangrijke aanvulling gegeven wordt op de dagelijkse
publiciteit, die veelal is gericht op incidenten. Naast deze informatie, die
via landelijke media zal worden verspreid, worden ook de mogelijkheden onderzocht
om meer direct met burgers in gesprek te gaan. Gedacht wordt aan het ontwikkelen
van een «sprekerspool», bestaande uit medewerkers van het Ministerie
van Justitie, van IND en van COA. HOOFDSTUK 5. INTERNATIONALE AANPAK 5.1. BilateraalHet is reeds regeringsbeleid dat in beginsel alle aspecten van de bilaterale
betrekkingen tussen Nederland en een derde land met het oog op terugname van
eigen onderdanen aan de orde gesteld kunnen worden. Concreet betekent dit
dat de terugnameproblematiek ook aan de orde gesteld kan worden als met landen
van herkomst over andere onderwerpen wordt gesproken (samenwerkingsakkoorden
etc.). Mede op Nederlandse aandrang wordt sedert 1995 bij onderhandelingen
over EU-samenwerkingsakkoorden met derde landen systematisch bekeken of er
reden is om een terugnameclausule op te nemen. In EU-kader heeft het Nederlandse
voorzitterschap initiatieven ontwikkeld om de samenwerking op het gebied van
terugkeer verder uit te bouwen (zie 5.8.2). Overigens geldt dat
de OS-hulprelatie uitsluitend in positieve zin zal worden ingezet, en niet
als negatieve sanctie. Maar als OS-hulp in de vorm van terugkeerprogramma
wordt gegeven, gebeurt dit wel vanuit het uitgangspunt dat de autoriteiten
van het desbetreffende land moeten meewerken aan de terugname van hun eigen
onderdanen, ook van diegenen die niet vrijwillig willen vertrekken.Indien zich problemen voordoen met het verkrijgen van de benodigde reisdocumenten
via buitenlandse vertegenwoordigingen in Nederland, wordt in eerste instantie
getracht dit bilateraal op te lossen op het niveau van de consul-generaal
of de ambassadeur. Zowel Justitie/IND als Buitenlandse Zaken spelen hierbij
een rol. Indien dit geen bevredigende oplossing oplevert, kan een ambtelijke
delegatie naar het desbetreffende land worden gezonden om de problematiek
ter plaatse met de autoriteiten te bespreken. Ook wordt er soms voor gekozen
onderhandelingen te starten over een terug- en overname overeenkomst. Voor
de duidelijkheid zij erop gewezen dat het sluiten van een terug- en overname
overeenkomst geen voorwaarde is voor het ontstaan van de volkenrechtelijke
verplichting tot terugname van eigen onderdanen. Een terug- en overname overeenkomst
is een hulpmiddel, waarin weliswaar de verplichting tot terugname van eigen
onderdanen wordt bevestigd, maar waarin met name concrete afspraken worden
neergelegd over de procedures en uitvoeringsmodaliteiten. Met diverse derde
landen zijn dergelijke afspraken gemaakt ( in de vorm van een overeenkomst
of in de vorm van een protocol met praktische afspraken: Polen, Slovenië,
Roemenië, Marokko), met een aantal andere landen zijn de besprekingen
nog gaande (Kroatië, Slowakije, Algerije, Bulgarije). 5.2. MultilateraalIn multilateraal kader wordt in diverse fora aandacht besteed aan de terugkeerproblematiek,
zowel aan vrijwillige als aan gedwongen terugkeer. SchengenTijdens het Schengen voorzitterschap (1 januari tot 1 juli 1996) heeft
Nederland de «subgroep overname», die lange tijd niet bijeen was
gekomen, weer nieuw leven ingeblazen. In deze subgroep is onder Nederlands
voorzitterschap een inventarisatie gemaakt van de problemen die de Schengen-staten
ondervinden op het gebied van terug- en overname, zowel tussen de Schengen-staten
onderling als in relatie tot derde landen. Onder het huidige Portugese voorzitterschap
worden deze werkzaamheden voortgezet en wordt bezien of gezamenlijke maatregelen
mogelijk zijn. EU-initiatieven vrijwillige terugkeerHet bieden van ondersteuning ter bevordering van vrijwillige terugkeer
is in Nederland weliswaar reeds enkele jaren praktijk, maar in de meeste andere
Lid-staten is dat nog geenszins het geval. Toen Spanje als voorzitter van
de EU in 1995 voorstelde een aanbeveling ter goedkeuring aan de Raad voor
te leggen, die een leidraad bood voor de opstelling van nationale programma's
ter bevordering van vrijwillige terugkeer, waren er slechts enkele Lid-staten
(waaronder Nederland), die dit initiatief steunden. Gezien de weerstand bij
een groot aantal andere Lid-Staten is het Spaanse voorstel nooit aan de Raad
ter goedkeuring voorgelegd.Onder Nederlands voorzitterschap is het onderwerp vrijwillige terugkeer
opnieuw in het werkprogramma opgenomen, waarbij overigens wel lering is getrokken uit de ervaringen van het toenmalige Spaanse voorzitterschap.
Het Nederlandse voorstel – dat positief is ontvangen door de andere
Lid-Staten – behelst dat die Lid-Staten die programma's kennen of initiatieven
hebben ontwikkeld ter bevordering van vrijwillige terugkeer, daarover op regelmatige
basis rapporteren aan de Raad, zodat aan de hand daarvan in ieder geval geregeld
van gedachten gewisseld wordt binnen de EU over dit thema. Daarmee wordt bewerkstelligd
dat Lid-Staten die reeds dergelijke programma's kennen, gebruik kunnen maken
van elkaars ervaringen op dit terrein en ook dat Lid-Staten die deze programma's
nog niet kennen, in ieder geval de resultaten van dergelijke programma's leren
kennen en mogelijk op termijn het nut ervan gaan inzien.Verder heeft Nederland in het kader van het voorzitterschap van de OS-Raad,
en als onderdeel van een Nederlands voorstel om het thema migratie en ontwikkeling
op een coherente wijze te benaderen, voorgesteld om de Europese Commissie
een programma van steunverlening aan landen van herkomst te laten uitwerken
ter facilitering van de vrijwillige terugkeer van migranten. Bij voldoende
steun van de Lid-Staten zal een door de Commissie in te stellen expertgroep
op het terrein van migratie en ontwikkeling (conform een besluit van de OS-Raad
van 28 mei 1996) zich over dit voorstel buigen. Een besluit terzake zal op
de OS-Raad van juni 1997 worden genomen. Terug- en overname problematiek in EU-kaderVoorts is onder het huidige Nederlandse voorzitterschap het initiatief
genomen om terugnameproblemen ten aanzien van een aantal derde landen te bespreken
met deskundigen uit de verschillende pijlers van de EU. Beoogd wordt de terugkeerproblematiek
niet meer alleen te bespreken in het kader van de derde pijler (asiel en migratie),
maar juist ook een koppeling te leggen met onderhandelingen die op andere
terreinen met hetzelfde land gaande zijn. Daarmee wordt de terugkeerproblematiek
onderdeel van een bredere (politieke) dialoog tussen de EU en haar Lid-Staten
en betrokken derde landen. Na consultatie van de overige Lid-Staten is besloten
de aandacht in eerste instantie te richten op een aantal Aziatische landen,
te weten China, India en Vietnam. Blijkt deze aanpak succesvol te zijn, dan
zullen ook landen uit andere regio's op dezelfde wijze kunnen worden benaderd. Euro-Mediterrane Conferentie («Barcelona-proces»)In de slotverklaring van de Euro-Mediterrane ministersconferentie van
november 1995 in Barcelona ( ook wel bekend als Barcelona I) hebben de thema's
migratie, illegaal verblijf en terugkeer een duidelijke plaats gekregen. Hiervan
lijkt reeds een duidelijke signaalwerking te zijn uitgegaan, zoals mag blijken
uit het feit dat een land als Algerije in 1996 met diverse EU-Lidstaten (waaronder
Nederland) besprekingen heeft geopend over het sluiten van een terug- en overname
overeenkomst. Medio april 1997 heeft in Malta de tweede Euro-Mediterrane ministersconferentie
plaatsgevonden. Nederland zal op korte termijn voorstellen indienen voor het
houden van een Euro-Mediterrane expertbijeenkomst, waar naast de terug- en
overname problematiek ook vrij personenverkeer en migratie aan de orde zullen
komen. Terugnameclausule in EU-samenwerkingsakkoordenSinds eind 1995 kan in het onderhandelingsmandaat van de Europese Commissie
voor de totstandbrenging van gemengde en andere akkoorden een terugnameclausule
worden opgenomen. Bij onderhandelingen met Marokko, die waren
afgerond voordat deze regeling van kracht werd, is een en ander in een protocol
bij het verdrag geregeld. Met een aantal andere landen (o.a. Egypte, Syrië,
Libanon) zijn onderhandelingen over de opname van een dergelijke clausule
momenteel gaande. Het voorgaande maakt duidelijk dat het thema migratie (en
daarbinnen de terugkeerproblematiek) een onderwerp is dat in samenhang dient
te worden bezien met de politieke, veiligheids-, economische-, en handelsrelaties
die de EU met derde landen onderhoudt. Inter-governmental ConsultationsNederland participeert al enkele jaren actief in de Inter-governmental
Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies (meestal afgekort
tot IGC), een forum bestaande uit de 15 grootste donorlanden van de UNHCR,
waarvan het secretariaat is gevestigd in Genève. Naast een groot aantal
Lid-Staten van de EU maken ook de Verenigde Staten, Canada en Australië
deel uit van de IGC. In dit forum wordt op informele basis van gedachten gewisseld
en wordt onderling informatie uitgewisseld over actuele onderwerpen op het
gebied van het asiel- en immigratiebeleid. Al geruime tijd staan de thema's
«mensensmokkel» en «terugkeer» daarbij hoog op de
agenda. Tijdens een recente bijeenkomst bleek dat met name bij Canada en de
Verenigde Staten veel interesse bestaat voor het eerder beschreven EU-initiatief
om het terugkeervraagstuk te koppelen aan besprekingen op andere terreinen
met derde landen. HOOFDSTUK 6. PREVENTIEVE MAATREGELEN 6.1. InleidingHet wordt in toenemende mate duidelijk dat er voor een effectieve aanpak
van de terugkeerproblematiek ook meer aandacht gegeven dient te worden aan
het begin van de keten, te weten het voorkómen van illegale immigratie.
Het is immers beter om vreemdelingen die geen kans hebben om te worden toegelaten
tot Nederland, ervan te weerhouden om toch naar Nederland te komen, in plaats
van deze vreemdelingen na binnenkomst in ons land weer te moeten terugzenden.
In dit kader is reeds sprake van een aantal preventieve en/of instroomregulerende
maatregelen. Deze maatregelen zullen hieronder worden beschreven. Voor een
effectieve inzet van de preventieve maatregelen zijn vooral onderlinge coördinatie
tussen de diverse betrokken instanties en afstemming over de inzet van de
verschillende maatregelen van belang. 6.2. Analyse van migratiebewegingenEen effectieve inzet van preventieve maatregelen begint met een analyse
van de diverse migratie-bewegingen in de wereld, vooral die richting Europa
en – meer specifiek – Nederland. Het volgen van deze bewegingen
is in toenemende mate van belang in verband met de betrokkenheid van mensensmokkelorganisaties
bij migratiebewegingen. Beleidsaanpassingen in een bepaald land (bijvoorbeeld
op het gebied van toelating of terugkeer) leiden vaak tot verschuivingen in
reisroutes naar andere landen. Nauwe samenwerking en informatie-uitwisseling
met zusterdiensten van de IND in ons omringende landen is derhalve geboden.
Voor dit doel is enige tijd geleden bij de IND het «Bureau Buitenland»
opgericht. Voorst worden analyses van migratie-bewegingen gemaakt door het
Informatie- en Analyse Centrum van de IND (INDIAC); deze analyses kunnen bijdragen
aan een effectievere inzet van diverse van de hieronder beschreven preventieve
maatregelen. 6.3. Preventieve maatregelen in het buitenland Extra personeel op posten in het buitenlandOp verschillende posten in het buitenland zijn personele knelpunten ontstaan
door een explosieve toename van het aantal visumaanvragen en de toegenomen
complexiteit bij de beoordeling ervan. Voorzien zal worden in personele uitbreiding
van met name de vertegenwoordigingen in Sint Petersburg, Teheran, Warschau,
Zagreb, Istanbul, Lagos, Manilla, Rabat en Colombo. ImmigratiemedewerkersDe ervaringen met het inzetten van immigratiemedewerkers zijn positief.
Voor een uitvoerige evaluatie zij verwezen naar de brief van mijn ambtgenoot
van Buitenlandse Zaken en ondergetekende van 30 januari 19961 . Het voornemen bestaat om in Schengen-verband het aandeel van Buitenlandse
Zaken in de «pool» van immigratiemedewerkers uit te breiden. Daarnaast
zullen de immigratiemedewerkers zich bij hun taakuitoefening in voorkomend
geval ook gaan richten op terugkeeraspecten. Zij zullen trachten de medewerking
van de autoriteiten van het land van herkomst te optimaliseren en tevens netwerken
opzetten die kunnen worden ingezet ten behoeve van identiteitsonderzoeken,
monitoring van teruggekeerde asielzoekers, het onderzoeken van opvangmogelijkheden
voor ama's en het faciliteren van de inreis van in het land van herkomst terugkerende
vreemdelingen.De voorgenomen uitbreiding van het aantal immigratiemedewerkers kan mede
gebruikt worden voor de inrichting van regionale steunpunten, waar een immigratiemedewerker
zich voor langere tijd bezighoudt met de preventie van illegale immigratie.
De Ministeries van Justitie en van Buitenlandse Zaken zullen, in onderling
overleg en in overleg met de andere Schengen-partners, bepalen waar deze steunpunten
worden opgericht. Opleidingsprogramma Buitenlandse ZakenVoorts is het opleidingsprogramma «Personenverkeer, visumverlening
en documentfraude» ontwikkeld. Dit programma is opgezet om de kennis
en de vaardigheden van medewerkers op Nederlandse vertegenwoordigingen in
het buitenland te vergroten waar het gaat om het voorkomen van illegale immigratie
en grensoverschrijdende criminaliteit. Hiermee wordt onder meer beoogd om
pogingen tot misbruik door vreemdelingen bij bijvoorbeeld visumaanvragen in
een vroeg stadium te onderkennen. Pre boarding checksEen belangrijk middel ter bestrijding van illegale immigratie is het houden
van pre-boarding checks in herkomst- en transitlanden. Dergelijke controles
hebben in de praktijk hun waarde reeds aangetoond. Voorzien is in een verdubbeling
van de personele capaciteit van de Koninklijke Marechaussee voor de uitvoering
van pre-boarding checks. Deze controles zullen, in overleg tussen de Koninklijke
Marechaussee en de IND op wisselende buitenlandse luchthavens worden uitgevoerd.
Met betrekking tot de noodzakelijke contacten met autoriteiten van landen
waar deze controles worden uitgevoerd, zal het Ministerie van Buitenlandse
Zaken geconsulteerd worden. 6.4. GrensbewakingDe controles op reizigers die aankomen bij de buitengrenzen op Schiphol
en in de haven van Rotterdam zullen worden versterkt. Op Schiphol betreft
de inrichting van een extra controle-punt op de G-pier, waartoe extra middelen
zullen worden toegekend ten behoeve van de Koninklijke Marechaussee en de
Douane. In de haven van Rotterdam betreft het een uitbreiding van de capaciteit
van de rivierpolitie ten behoeve van grensbewakingstaken. In dit verband is
ook van belang het verslag van de «Bezoekcommissie Buitengrenzen»
van de subgroep «Grenzen» van Schengen, dat binnenkort aan de
Kamer zal worden toegezonden. 6.5. Mobiel toezicht vreemdelingenOm het mobiel toezicht vreemdelingen beter te laten inspelen op de toegenomen
mobiliteit zal deze vorm van toezicht worden geïntensiveerd door de inzet
van extra personeel. Deze personele uitbreiding kan mede ten goede komen aan
ondersteunende werkzaamheden van de Koninklijke Marechaussee ten behoeve van
vervolgonderzoeken en analyses (falsificaten, mensensmokkel, mensenhandel). 6.6. VervoerderssanctiesZoals aangekondigd in de brief aan de Kamer van de Ministers van Justitie
en van Verkeer en Waterstaat van 26 februari 19971
over de binnenkomst van 173 Tamils met een Turkmeense Boeing is bezien op
welke wijze het sanctie-instrumentarium tegen het aanvoeren van niet of onvoldoende
gedocumenteerde vreemdelingen beter kan worden toegesneden op de huidige praktijk.
Conclusie is dat het wettelijke instrumentarium (met name artikel 6 Vreemdelingenwet)
op zichzelf toereikend is, maar dat de lagere regelgeving (vreemdelingenbesluit,
voorschrift vreemdelingen, richtlijnen voor de vervoerders) aanpassing behoeft
om een meer efficiënte aanpak mogelijk te maken. Over eventuele verdere
maatregelen wordt nader overleg gevoerd tussen de bewindslieden van Justitie
en van Verkeer en Waterstaat, met het Openbaar Ministerie en met luchtvaartmaatschappijen. 6.7. Aanpak mensensmokkel en mensenhandelHierboven is reeds aangegeven dat smokkelorganisaties zich in toenemende
mate bezighouden met het vervoer van vreemdelingen naar Europa en met het
op illegale wijze binnenbrengen van deze personen in Nederland en andere Europese
landen. Mensensmokkel en mensenhandel zijn niet alleen strafbaar gesteld vanuit
de optiek van het vreemdelingenbeleid, maar ook omdat zij in de praktijk vaak
leiden tot misbruik en uitbuiting van de betrokken vreemdelingen. De aanpak
van mensensmokkel en mensenhandel heeft daarom een hoge prioriteit, reden
waarom in Nederland een speciale landelijke Officier van Justitie voor de
aanpak van mensensmokkel is aangesteld. Voorts is de unit mensensmokkel, een
samenwerkingsverband tussen de CRI, de Koninklijke Marechaussee en de IND
verantwoordelijk voor het permanent in beeld brengen en actueel houden van
aard en omvang van het verschijnsel mensensmokkel en daarmee in verband staande
misdrijven. De verhoging van de strafmaat voor mensensmokkel per 15 november
1996 (strafmaximum van 1 naar 4 jaar gevangenisstraf) heeft de kans op een
succesvolle opsporing van het delict aanmerkelijk verhoogd, omdat voorlopige
hechtenis en de inzet van andere strafvorderlijke dwangmiddelen mogelijk is
geworden. HOOFDSTUK 7. FINANCIËLE DEKKINGHet kabinet heeft de IND extra middelen ter beschikking gesteld om de
benodigde nieuwe activiteiten met betrekking tot terugkeer (o.a. inrichting
terugkeerteams) te kunnen realiseren. Voor het begrotingsjaar 1997 is dit
bij voorjaarsnota 1997/kaderbrief 1998 verwerkt. Het stimuleringsbudget vrijwillige
terugkeer (zie 4.2.3) zal binnen de Justitiebegroting worden gefinancierd,
vanuit de reeds beschikbaar gestelde middelen voor het vreemdelingendossier.De in hoofdstuk 6 beschreven maatregelen worden gefinancierd uit het beschikbaar
gestelde bedrag voor de intensivering van de uitvoering van het Schengen-verdrag.
Hiervoor zij verwezen naar de Algemene Politieke Beschouwingen van 1997, waarbij
de regering heeft toegezegd dat een bedrag van f 30 mln beschikbaar zal worden
gesteld voor een intensivering van de uitvoering van het Schengen-verdrag.
In dit kader heeft het kabinet bezien op welke onderdelen de uitvoering van
het Schengen-verdrag te verbeteren is. Daarbij is overeenstemming bereikt
over de wijze waarop voornoemde extra middelen zullen worden ingezet. Van
het geheel is het volgende overzicht van voorgenomen bestedingen te geven:•preventieve maatregelen– consulaire activiteiten, immigratie-medewerkers 3,4 mln1– pre-boarding checks 3,5 mln •buitengrenscontroles– Schiphol 1,0 mln – rivierpolitie Rotterdam 2,0 mln •binnenlands vreemdelingentoezicht– mobiel toezicht vreemdelingen 9,6 mln – ondersteuning, coördinatie/aansturing en informatie- voorziening
vreemdelingendiensten 9,3 mln2•bestrijding mensensmokkel 1,2 mln •totaal 30 mln3Het ligt in de bedoeling dat u door middel van suppletoire begrotingswetten
in het kader van de Voorjaarsnota 1997 per departement en detail wordt geïnformeerd
over de concrete uitwerkingen van de betreffende maatregelen. HOOFDSTUK 8. SAMENVATTING BELANGRIJKSTE MAATREGELENHieronder vindt u een kort overzicht van de belangrijkste voorstellen
en maatregelen, zoals deze in de notitie beschreven staan.•Een effectieve aanpak van de terugkeerproblematiek vereist een meer
integrale aanpak: het aspect terugkeer moet meer dan nu worden ingebed in
de toelatingsprocedure. Dat betekent dat asielzoekers reeds zo vroeg mogelijk
in de procedure – en niet pas helemaal aan het eind, zoals nu veelal
gebeurt – zal worden duidelijk gemaakt dat niet alleen toelating tot
Nederland een optie is, maar ook afwijzing van het verzoek en dus terugkeer.
Eerlijke en realistische informatieverstrekking aan asielzoekers in alle fasen
van de procedure over de toelatingsprocedure, over de gevolgen van een afwijzende
beslissing en over mogelijkheden van ondersteuning bij terugkeer zijn geboden. IND en COA ontwikkelen daartoe een gezamenlijk plan van aanpak (4.2.1
en 4.2.2).•Vrijwillige terugkeer blijft gelden als meest wenselijke optie;
gedwongen terugkeer is daarvan evenwel het noodzakelijke complement.•De regering streeft naar uitbreiding van de mogelijkheden van ondersteuning
en facilitering ten behoeve van diegenen die willen meewerken aan hun terugkeer.
Buitenlandse Zaken (OS) en Justitie werken in dit kader al geruime tijd aan
de voorbereiding van projecten, gericht op gefaciliteerde terugkeer van afgewezen
asielzoekers naar Ethiopië, Eritrea en Angola (4.2.1 en 4.3.3).•Voorts heeft Justitie een speciaal budget gereserveerd (voor 1997:
f 5 mln.; vanaf 1998 wordt gedacht aan 10 mln.) ter stimulering
van andere initiatieven, gericht op ondersteuning van vrijwillige terugkeer
van vreemdelingen zonder verblijfstitel (4.2.3).•In ieder IND-district wordt een terugkeerteam ingericht, dat specifiek
verantwoordelijk is voor de uitvoering van het terugkeerbeleid. Deze teams
zullen o.a. zorgdragen voor coördinatie een aansturing van de vreemdelingendiensten
op het gebied van terugkeer en ook in het algemeen een sturende rol vervullen
bij de uitvoering van het terugkeerbeleid; ook zullen de teams bijstand verlenen
aan gemeenten indien moet worden overgegaan tot beëindiging van de opvang
van asielzoekers (4.2.2 en 4.4.2).•De regering handhaaft het uitgangspunt dat bij uitgeprocedeerde
asielzoekers die weigeren mee te werken aan hun terugkeer als ultimum remedium
de opvang wordt beëindigd. Wel zal rekening worden gehouden met bezwaren
die door diverse gemeenten en door de VNG zijn geuit: vanuit de terugkeerteams
van de IND zal ondersteuning worden geboden aan de gemeenten bij de toepassing
van dit beleidsinstrument en ook zal meer rekening worden gehouden met een
aantal specifieke humanitaire aspecten (4.4).•De regering overweegt een specifieke voorwaardelijke vergunning
tot verblijf in het leven te roepen voor vreemdelingen van wie wordt vastgesteld
dat ze in alle opzichten meewerken aan het bepalen van hun identiteit en aan
hun terugkeer, maar voor wie desondanks niet de benodigde reisdocumenten kunnen
worden verkregen (4.5).•De regering houdt vast aan het uitgangspunt dat vreemdelingen in
beginsel een redelijke termijn wordt gegund om op eigen gelegenheid te vertrekken,
na afwijzing van hun aanvraag om toelating.•De regering staat geen uitbreiding voor van de bestaande juridische
mogelijkheden van gesloten opvang, zoals vreemdelingenbewaring (4.6).•De komende periode zal extra aandacht worden gegeven aan initiatieven,
gericht op vergroting van het draagvlak voor het terugkeerbeleid (4.8).•Internationaal blijft de regering zich beijveren voor een betere
samenwerking bij de aanpak van het terugkeervraagstuk. De afgelopen jaren,
en zeker ook tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de EU, zijn daartoe
diverse initiatieven ontplooid (5.1 en 5.2).•De regering acht meer aandacht voor preventieve maatregelen van
groot belang voor een effectievere aanpak van de terugkeerproblematiek (6.1
e.v.). Lijst van gebruikte afkortingen A-statustoelating
als vluchteling AZCAsielzoekerscentrum COACentraal
Orgaan opvang Asielzoekers DJIDienst Justitiële InrichtingenEUEuropese Unie EVRMEuropees Verdrag tot bescherming
van de Rechten van de Mens IGCInter-governmental Consultations
on Asylum, Refugee and Migration Policies in Europe, North America and AustraliaINDImmigratie en Naturalisatie Dienst ISIInterdepartementale
Stuurgroep Immigratie IOMInternationale Organisatie voor MigratieKVTKnooppunt Vrijwillige Terugkeer MOBmet onbekende
bestemming (vertrokken) OCWMinisterie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschappen OSOntwikkelingssamenwerking ROARegeling
Opvang Asielzoekers SZWMinisterie van Sociale Zaken en WerkgelegenheidUNHCRUnited Nations High Commissioner for Refugees VNGVereniging
Nederlandse Gemeenten VROMMinisterie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
ordening en Milieubeheer vtvvergunning tot verblijf vvtvvoorwaardelijke
vergunning tot verblijf VVNVereniging Vluchtelingenwerk NederlandVwVreemdelingenwet VWSMinisterie van Volksgezondheid,
Welzijn en SportXNoot1TK 1995–1996, 19 637 en 24 440, nr. 145.XNoot2TK 1996–1997, 19 637, nr. 233.XNoot3Brief Staatssecretaris van Justitie aan de tweede Kamer van 12 mei 1997
(kenmerk 626805/97/DVB).XNoot4Verschillende brieven van de Staatssecretaris van Justitie over het vertrekcen-
trum Ter Apel (25 april 1995, TK 1994–1995, nr. 127; 8 oktober 1996,
TK 1996–1997, 19 637, nr. 214; 22 januari 1997, TK 1996–1997,
19 637, nr. 231); brief Staatssecretaris van Justitie over evaluatie
IOM-Terugkeerprogramma, 8 mei 1995, TK 1994–1996, 19 637, nr. 129;
brief Staatssecretaris van Justitie, mede namens de Staatssecretaris van Buitenlandse
Zaken en de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, 23 februari 1996, TK
1996–1997, 19 637, nr. 174; beleidsdocument Asiel in Nederland.
Werken aan een evenwichtig beleid, 11 juni 1996, TK 1995–1996, 19 637,
nr. 188; brief Staatssecretaris van Justitie van 28 januari 1997 over beëindiging
verstrekkingen aan uitgeprocedeerde asielzoekers in ROA-woningen, TK 1996–1997,
19 637, nr. 236.XNoot5Handelingen Tweede Kamer, 16 oktober 1996, TK 13, pagina 13–846.XNoot1Zie uitvoeriger: Vierde kwartaalrapportage stappenplan asielbeleid, TK
1996–1997, 19 637, nr. 233, pagina's 10–11.XNoot1De tekst van artikel 33 Vluchtelingenverdrag luidt als volgt: «1.
Geen der Verdragsluitende Staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling
uitzetten of teruggeleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven
of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit,
het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging.
 2. Op de voordelen van deze bepaling kan evenwel geen aanspraak worden gemaakt
door een vluchteling ten aanzien van wie er ernstige redenen bestaan hem te
beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van het land waar hij zich bevindt,
of die, bij gewijsde veroordeeld wegens een bijzonder ernstig misdrijf, een
gevaar oplevert voor de gemeenschap van dat land.» De tekst van artikel
3 EVRM luidt als volgt: «Niemand mag worden onderworpen aan folteringen
of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen.»XNoot1TK 1996–1997, 19 637, nr. 236 en brief van 26 maart 1997, kenmerk
616680/97/ DVB.XNoot1TK 1995–1996, 19 637, nr. 174.XNoot1TK 1995–1996, 19 637, nr. 174.XNoot1TK 1994–1995, 19 637, nr. 129.XNoot1Brief Staatssecretaris van Justitie van 1 december 1995 (TK 1995–1996,
19 637, nr. 146; brief van de Ministers van Buitenlandse Zaken en voor
Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Justitie van 20 februari
1996 over het vredesakkoord voor Bosnië-Herzegovina (TK 1995–1996,
22 181, nr. 147); brief van de Staatssecretaris van Justitie van 25 maart
1996 over de modaliteiten van de afhandeling van asielaanvragen van Bosniërs
(TK 1995–1996, 19 637, nr. 175); brief van de Staatssecretarissen
van Buitenlandse Zaken en van Justitie van 18 april 1996 over de gevolgen
van het Akkoord van Dayton voor in Nederland verblijvende Bosnische vluchtelingen
en ontheemden, TK 1995–1996, 19 637, nr. 180).XNoot1TK 1996–1997, 19 637, nr. 174.XNoot2Brief van de Staatssecretaris van Justitie van 27 mei 1997 over «beleid
inzake Bosnië» (kenmerk: 627587/97/DVB) en brief van dezelfde datum
betreffende «Verslag reis Staatssecretaris van Justitie naar Bosnië-Herzegovina,
28 april – 1 mei 1997» (kenmerk: 630188/97/DVB).XNoot1TK 1996–1997, 19 637, nr. 236.XNoot1Kenmerk 616680/97/DVB.XNoot1Evaluatie-onderzoek campagne vreemdelingenbeleid, Veldkamp Marktonderzoek
BV, januari 1997 (niet gepubliceerd).XNoot1TK 1995–1996, 19 637, nr. 170.XNoot1Kenmerk: 610970/97/DVB.XNoot1In 1997 wordt hiervoor f 2,25 mln. uitgetrokken.XNoot2Voor 1997 is dit f 4,65 mln.XNoot3Over 1997 zal eenmalig f 5,8 mln worden bijgedragen aan de aanschaf
door de Douane van een containerscanner. Dekking wordt gevonden door een verlaging
van de personele budgetten in dat jaar. Dit is mogelijk vanwege een –
mede als gevolg van noodzakelijke wervings- perioden – gefaseerde instroom
van personeel in de loop van 1997. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25386-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl