Structuurschetsen informatievoorziening; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25705, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

24-10-1997

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25705 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSAMENVATTING1 INLEIDING2 COÖRDINATIE EN AANSTURING 2.1 Minister van Binnenlandse Zaken2.2 Verantwoordelijke vakministers3 DEELGEBIEDEN EN STRUCTUURSCHETSEN 3.1 Indeling deelgebieden3.2 Aanwezigheid structuurschetsen4 BEOORDELING STRUCTUURSCHETSEN 4.1 Kwaliteit4.2 Vervolgactiviteiten4.3 Effecten4.4 Evaluatie van Structuurschetsen5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN6 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD REKENKAMERBIJLAGE 1Overzicht structuurschetsen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25705Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 56 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 705Structuurschetsen informatievoorzieningnr. 2RAPPORTINHOUD Samenvatting5   1Inleiding7   2Coördinatie en aansturing92.1Minister
van Binnenlandse Zaken9 2.2Verantwoordelijke vakministers9   3Deelgebieden en structuurschetsen113.1Indeling deelgebieden11 3.2Aanwezigheid structuurschetsen11   4Beoordeling structuurschetsen134.1Kwaliteit134.2Vervolgactiviteiten14 4.3Effecten154.4Evaluatie van Structuurschetsen15    5Conclusies
en aanbevelingen17   6Reactie Staatssecretaris en nawoord
Rekenkamer19   Bijlage 1Overzicht structuurschetsen21SAMENVATTINGOm goed te kunnen functioneren moeten organisaties in de openbare sector
over zeer uiteenlopende onderwerpen informatie verzamelen, vastleggen en verstrekken.
Hiervoor wordt steeds meer gebruik gemaakt van informatietechnologie. De massaliteit,
de veelvormigheid en de spreiding van de informatie(bronnen) maakt het informatiebeheer
tot een gecompliceerd proces, waar coördinatie en afstemming tussen organisaties
van cruciaal belang zijn om knelpunten te voorkomen of op te heffen.Met de centrale coördinatie van de inrichting van de informatievoorziening
in de openbare sector is de minister van Binnenlandse Zaken belast. Onder
zijn verantwoordelijkheid is het Besluit Informatievoorziening in de Rijksdienst
uit 1990 (IVR) opgesteld, dat als basis moet dienen voor gestructureerde beslissingen
over de inrichting van de informatievoorziening. In het IVR zijn in totaal
twintig deelgebieden van de informatievoorziening onderscheiden, waarvoor
een eerstverantwoordelijke minister is aangewezen en een structuurschets tot
stand moet komen. Voorbeelden van deelgebieden zijn justitiële, vastgoed-,
milieu- en persoonsinformatievoorziening. In de structuurschetsen moet worden
uitgewerkt hoe de informatievoorziening tussen bestuurlijk min of meer autonome
organisaties zich zou kunnen of moeten ontwikkelen om doeltreffend en doelmatig
gebruik te kunnen maken van informatietechnologie.De Rekenkamer heeft in 1996 een onderzoek verricht naar het instrument
«structuurschetsen». Uit het onderzoek bleek dat het instrument
slechts in negen van de twintig onderscheiden deelgebieden is toegepast en
de effecten vooralsnog marginaal zijn. De Rekenkamer constateerde een aantal
beperkingen die afbreuk deden aan de effectiviteit van structuurschetsen:• de aandacht voor structuurschetsen van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en van de afzonderlijke eerstverantwoordelijke ministeries bleek na
verloop van tijd te verslappen;• de indeling van de deelgebieden in het IVR vormde niet een optimaal
kader voor structuurschetsen en bij gebrek aan overkoepelende coördinatie
konden afstemmings- en synchronisatieproblemen ontstaan tussen de deelgebieden
onderling;• de kwaliteit van de structuurschetsen bleek beperkt op het punt
van het richting geven aan de gewenste ontwikkelingen;• de eerstverantwoordelijke ministeries evalueerden de effecten van
structuurschetsen niet en actualisering van schetsen vond slechts sporadisch
plaats.Deze beperkingen zijn niet inherent aan het instrument als zodanig, maar
hebben veeleer betrekking op omstandigheden bij de toepassing van het instrument
die van belang zijn voor de effectiviteit.Uit het Rekenkameronderzoek bleek voorts dat in vrijwel alle deelgebieden,
met of zonder een structuurschets, knelpunten in de informatievoorziening
werden gesignaleerd.De waarde van het instrument structuurschets voor het oplossen van deze
knelpunten bleek in brede kring te worden onderschreven en ook het Ministerie
van Binnenlandse Zaken zag structuurschetsen nog steeds als nuttig instrument
voor het verbeteren van de informatievoorziening. In dit verband is het opmerkelijk
dat bij twee deelgebieden waarvoor de minister van Binnenlandse Zaken eerstverantwoordelijk
is, interbestuurlijke financiële informatie en personeelsinformatie,
het opstellen van een structuurschets achterwege is gebleven (zie bijlage
1). Uit het Rekenkameronderzoek bleek voorts dat alternatieve
instrumenten niet voorhanden zijn.De Rekenkamer beveelt aan om de factoren die de effectiviteit van de structuurschetsen
negatief beïnvloeden aan te pakken om zodoende nieuwe kansen voor het
instrument te scheppen. Tegen deze achtergrond vraagt de Rekenkamer zich af
of het Ministerie van Binnenlandse Zaken geen verkeerd signaal zal afgeven,
indien zou worden besloten de verplichting om structuurschetsen op te stellen
uit het IVR te schrappen.Blijkens zijn reactie van juni 1997 beoordeelt ook de staatssecretaris
van Binnenlandse zaken het instrument structuurchetsen nog steeds positief.
De ervaring heeft volgens hem echter geleerd dat gedwongen toepassing niet
leidt tot het gewenste resultaat. Dat is zeker te verwachten als een sector
een alternatief heeft gevonden voor ordening van de informatievoorziening,
aldus de bewindsman. Over zijn algemeen coördinerende verantwoordelijkheid
merkt hij op dat hij deze vooral als een «systeemverantwoordelijkheid»
ziet.De staatssecretaris ziet in het rapport van de Rekenkamer een belangrijk
signaal dat het stelsel van het IVR onderhoud nodig heeft. Hij zou zich naar
aanleiding daarvan beraden op maatregelen ter bevordering van de coördinatie
binnen de deelgebieden van dit besluit.De Rekenkamer acht het positief dat de staatssecretaris het gebruik van
structuurschetsen wil blijven bevorderen. Zij blijft evenwel van oordeel dat
een verkeerd signaal zal uitgaan van afschaffing van de verplichting om structuurschetsen
op te stellen. Deze zorg is gegroeid nu de staatssecretaris in zijn reactie
weinig concreet aangeeft welke alternatieven hij heeft voor ordening en coördinatie
van de informatievoorziening en hij maar summier ingaat op de aanbevelingen,
die gericht zijn op vergroting van het effect van structuurschetsen.Het belang van een gecoördineerde informatievoorziening vergt naar
het oordeel van de Rekenkamer een krachtiger aanpak dan de staatssecretaris
gezien zijn reactie voorstaat.1 INLEIDINGOm goed te kunnen functioneren moeten organisaties in de openbare sector
over zeer uiteenlopende onderwerpen informatie verzamelen, vastleggen en verstrekken.
Hiervoor wordt steeds meer gebruik gemaakt van informatietechnologie. De massaliteit,
de veelvormigheid en de spreiding van de informatie(bronnen) maakt het informatiebeheer
tot een gecompliceerd proces, waar coördinatie en afstemming tussen organisaties
van cruciaal belang zijn om knelpunten te voorkomen of op te heffen. Knelpunten
kunnen bijvoorbeeld zijn: het meervoudig ontwikkelen van gelijksoortige systemen,
doublures bij informatieverzameling en -vastlegging, gebrekkige informatie-uitwisseling
en het niet op elkaar aansluiten van gegevensbestanden.Met de centrale coördinatie van de inrichting van de informatievoorziening
in de openbare sector is de minister van Binnenlandse Zaken belast. Onder
zijn verantwoordelijkheid is in 1990 het Besluit Informatievoorziening in
de Rijksdienst (IVR) opgesteld, dat als basis moet dienen voor gestructureerde
beslissingen over een optimale inrichting van de informatievoorziening.In het IVR zijn in totaal twintig deelgebieden van informatievoorziening
onderscheiden (zie bijlage 1). Het IVR bevat een verplichting om voor ieder
deelgebied een informatiestructuurschets of kortweg structuurschets op te
stellen. Het doel van een structuurschets is om:• op bestuurlijk niveau, over de grenzen van min of meer autonome
bestuurlijk-organisatorische eenheden heen, te komen tot een optimale inrichting
van de informatievoorziening, waarbij een doelmatig gebruik van informatietechnologie
mogelijk is;• op uitvoerend niveau een kader te bieden voor de inrichting van
de eigen informatievoorziening.Voor elk deelgebied van de informatievoorziening is een minister als eerstverantwoordelijke
aangewezen. Deze ministers dienen volgens het IVR zorg te dragen voor de totstandkoming
van een structuurschets voor het desbetreffende deelgebied.In de derde Beleidsnota Informatiebeleid Openbare Sector (BIOS-3) van
juli 1995 heeft de minister van Binnenlandse Zaken een herziening van de IVR
aangekondigd. Een aantal onderdelen uit het IVR zou komen te vervallen en
de eigen verantwoordelijkheid van de individuele ministers zou meer worden
benadrukt. Hoewel dit in de BIOS-nota niet is vermeld, zou het volgens Binnenlandse
Zaken de bedoeling zijn om ook de verplichting tot het maken van een structuurschets
uit het IVR te schrappen.Medio juni bestond nog geen duidelijkheid over de uiteindelijke wijzigingsvoorstellen
van het IVR.De Rekenkamer hanteerde bij haar onderzoek naar het instrument structuurschetsen
de volgende uitgangspunten:· de coördinerende en de eerstverantwoordelijke minister hebben
een stimulerende rol te spelen bij de opstelling en actualisering van structuurschetsen;• de afbakening van deelgebieden dient een goede basis te vormen
voor de opstelling van structuurschetsen;· de structuurschetsen moeten voldoen aan kwaliteitseisen die zijn• af te leiden uit het IVR en de handleiding van het ministerie van
Binnenlandse Zaken;• na de opstelling van een structuurschets dienen gestructureerde
vervolgactiviteiten te worden ontplooid om de gewenste effecten te bereiken.
Een financieringsplan voor het uitvoeren van de voorgestelde maatregelen
moet aangeven hoe de verdeling van kosten en baten over de verschillende participanten
is uitgewerkt;• er dient voorzien te zijn in een evaluatie van de effecten van
de structuurschetsen om zo nodig de schets te kunnen aanpassen.De Rekenkamer zond haar conceptrapport in april 1997 voor commentaar aan
de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, de heer mr. J. Kohnstamm. Diens
reactie van juni 1997 is op hoofdlijnen weergegeven in hoofdstuk 6. 2 COÖRDINATIE EN AANSTURING 2.1 Minister van Binnenlandse ZakenDe minister van Binnenlandse Zaken dient als coördinator van het
informatiebeleid de goede uitvoering van het IVR te bevorderen. Het ministerie
heeft daartoe begin jaren negentig een handleiding voor de ontwikkeling van
een structuurschets opgesteld. Verder werd een aantal cursussen georganiseerd
en werd met het oog op de methodische ondersteuning deelgenomen in adviesorganen
die tot taak hadden een structuurschets op te stellen.In de loop der tijd is vanuit Binnenlandse Zaken minder aandacht gegeven
aan de ontwikkeling en effectuering van structuurschetsen. Van coördinatie
over de grenzen van deelgebieden heen was geen sprake. Volgens de nota BIOS-3
van juli 1995 was het Ministerie van Binnenlandse Zaken van plan om een verbeterde
handleiding voor het opstellen van structuurschetsen uit te brengen. Deze
verbeterde handleiding was bij het afsluiten van het Rekenkameronderzoek eind
1996 nog niet verschenen.Uit het onderzoek van de Rekenkamer bleek dat men in de deelgebieden in
het algemeen weinig ondersteuning en invloed vanuit het Ministerie van Binnenlandse
Zaken ondervond. Dit had tot gevolg dat men in ongeveer de helft van de deelgebieden
slechts in beperkte mate bekend was met het IVR en het instrument structuurschets.2.2 Verantwoordelijke vakministersVoor negen van de twintig deelgebieden is inmiddels een structuurschets
opgesteld (zie ook bijlage 1). Vier van deze structuurschetsen zijn formeel
door de verantwoordelijke vakminister vastgesteld. Enkele structuurschetsen
waren reeds voor de inwerkingtreding van het IVR uit 1990 opgesteld en zijn
sindsdien niet meer geactualiseerd. De minister van Binnenlandse Zaken heeft,
naast zijn overkoepelende coördinerende rol, ook als vakminister de eerstverantwoordelijkheid
om de totstandkoming van structuurschetsen voor zes deelgebieden te bevorderen.
Voor twee van deze zes deelgebieden, interbestuurlijke financiële informatie
en personeelsinformatie, is geen structuurschets tot stand gebracht.Het IVR schrijft voor dat de voor een deelgebied verantwoordelijke minister
een adviesorgaan instelt voor de opstelling van de structuurschets of deze
adviestaak aan een al bestaand orgaan opdraagt. In drie van de negen deelgebieden
met een structuurschets is voor het eerste gekozen, voor de overige zes deelgebieden
werd een nieuw adviesorgaan ingesteld. De in de adviesorganen vertegenwoordigde
actoren vormden doorgaans een goede afspiegeling van de partijen in het deelgebied.
In alle gebieden waar een structuurschets tot stand kwam, is deze door het
adviesorgaan, respectievelijk een daaronder ressorterende werkgroep, tot stand
gebracht.In de elf deelgebieden zonder structuurschets werden geen aparte adviesorganen
ingesteld. In een enkel geval was de adviestaak neergelegd bij een bestaand
overlegorgaan.Terzijde wordt opgemerkt dat ten tijde van de instelling van de adviesorganen
voor de informatievoorziening, ook een bezinning plaatsvond op het aantal
adviesorganen (Raad op maat). Dit heeft zeker invloed gehad op de in het kader
van de IVR in te stellen adviesorganen.Uit het onderzoek bleek dat in de deelgebieden waar een structuurschets
was ontwikkeld de verantwoordelijke vakminister in het algemeen een actieve
rol had gespeeld in de aanvangsfase. Het ging daarbij om inhoudelijke en faciliterende
bijdragen aan de ontwikkeling van de structuurschets. De aandacht
verslapte echter, als de structuurschets eenmaal tot stand was gekomen.In de deelgebieden zonder structuurschets was van een actieve rol van
het eerstverantwoordelijke ministerie nauwelijks sprake. In enkele gevallen
bleken de desbetreffende ministeries wel aan te sluiten bij initiatieven vanuit
het veld, zoals de ontwikkeling van deelstructuurschetsen op het terrein van
de sociale zekerheid.De minister van Economische Zaken, verantwoordelijk voor het deelgebied
van de maatschappelijke objecten, besloot naar aanleiding van een onderzoek
naar de mogelijkheid van een basisregistratie voor dit deelgebied om af te
zien van medewerking aan een dergelijke ontwikkeling. Op initiatief van het
ministerie heeft de ministerraad vervolgens in augustus 1993 ermee ingestemd
dat de minister van Economische Zaken niet langer de verantwoordelijkheid
voor dit deelgebied heeft. Tot een formele wijziging van het Besluit IVR heeft
dit overigens niet geleid. Sinds augustus 1993 is het dus onduidelijk wie
aanspreekbaar is voor de verdere ontwikkelingen binnen dit deelgebied.3 DEELGEBIEDEN EN STRUCTUURSCHETSEN 3.1 Indeling deelgebiedenDe in het IVR opgenomen deelgebieden zijn niet op basis van een analyse,
maar vooral historisch bepaald. Sommige deelgebieden overlappen elkaar (bijvoorbeeld
Gezondheidszorg en Welzijn), andere beslaan zoveel verschillende onderdelen
dat een nadere indeling voor de hand ligt (bijvoorbeeld Culturele objecten,
waaronder musea en orkesten vallen, die onderling nauwelijks relaties hebben
op het terrein van de informatievoorziening). De indeling in deelgebieden
sluit niet geheel aan op de relaties in de informatievoorziening die in de
praktijk bestaan. Zo werd het deelgebied Handelsverkeer niet als zodanig herkend
door het verantwoordelijke ministerie. Ook bleek tijdens het onderzoek dat
er behoefte bestond aan nieuwe deelgebieden, bijvoorbeeld Wetgeving.Naar hun aard zijn de deelgebieden als volgt ingedeeld:• Objectgericht, zoals: Personen, Vastgoed of Maatschappelijke objecten;• Beheersmatig, zoals: Documentaire of Financiële informatievoorziening;• Gericht op beleidsterreinen, zoals: Milieu, Gezondheidszorg of
Sociale Zekerheid.Het instrument structuurschetsen, zoals vormgegeven in het IVR, lijkt
zich, gelet op het doel van structuurschetsen, het beste te lenen voor toepassing
op de laatstgenoemde categorie.Binnen de objectgerichte deelgebieden wordt de basisregistratie als belangrijk
instrument gezien. Een basisregistratie is een systematische verzameling van
informatie over een bepaald type object, die voor geheel Nederland op uniforme
wijze wordt bijgehouden. Een voorbeeld is de Gemeentelijke Basis Administratie
(GBA) voor persoonsinformatie. Omdat voor het tot stand komen van een basisregistratie
harmonisatie van gegevensdefinities en -modellen een voorwaarde is, kunnen
structuurschetsen hier een nuttige rol spelen.De deelgebieden die gericht zijn op het beheer hebben minder behoefte
aan structuurschetsen, omdat knelpunten intern aangepakt kunnen worden. Voorzover
onderwerpen rijksbreed benaderd moeten worden, blijkt het meer voor de hand
te liggen om concrete regelgeving en/of richtlijnen tot stand te brengen.
Structuurschetsen kunnen in deze gevallen, vanwege het hoge abstractieniveau,
slechts een voorbereidende stap betekenen.Een overkoepelende schets voor de informatievoorziening binnen de openbare
sector ontbreekt. Dit betekent dat vanuit elk afzonderlijk deelgebied de relaties
met andere deelgebieden in de structuurschets betrokken moeten worden, waardoor
ingewikkelde afstemmings- en synchronisatieprocessen ontstaan tussen deelgebieden
onderling.3.2 Aanwezigheid structuurschetsenVoor negen van de twintig deelgebieden is inmiddels een structuurschets
opgesteld. Voor het deelgebied van de Sociale zekerheid is geen structuurschets
opgesteld, maar er is wel voor het terrein van de werknemersverzekeringen
een «deelschets» opgesteld en een deelschets voor de volksverzekeringen
was in voorbereiding.Voor een aantal van de structuurschetsen is het overigens te betwijfelen
of deze voldoen aan de definities van het IVR.Zo heeft de structuurschets Politiële Informatievoorziening van 1992
meer het karakter van een automatiseringsplan gekregen en is deze schets sterk intern gericht. Daarop is in 1994 een aanvullende schets gevolgd,
die ook de externe informatie-uitwisseling omvat, maar deze is nooit geformaliseerd
en slechts in beperkte kring toegepast.Voor het deelgebied Brandweer en Rampenbestrijding geldt dat daarvoor
doorgaans één bestuurlijke autoriteit (de burgemeester) verantwoordelijk
is. Bovendien is de informatie-uitwisseling tussen de verschillende actoren
op dit terrein slechts in beperkte mate structureel van karakter. Voor een
structuurschets is juist specifiek dat het gaat om een optimale inrichting
van de structurele informatievoorziening over de grenzen van verschillende
bestuurlijke autonomieën heen.Tenslotte richt de structuurschets Documentaire Informatievoorziening
zich met name op de drager en niet op de inhoud van de informatie.In vier van de elf deelgebieden waar nog geen structuurschets was opgesteld,
werd de opstelling ervan wel overwogen; de zeven andere deelgebieden hadden
de opstelling van een structuurschets achterwege gelaten. Behoudens de uitzondering
van het deelgebied Maatschappelijke objecten (zie 2.2), lag daaraan overigens
geen besluit van de verantwoordelijke minister ten grondslag. Als redenen
voor het ontbreken van een schets werden onder meer genoemd:• het geven van prioriteit aan andere projecten;• onvoldoende homogeniteit van het deelgebied;• te complexe informatievoorziening binnen het deelgebied;• beperkingen in wet- en regelgeving;• problemen rond de bekostiging.Alternatieve instrumenten om knelpunten in de informatievoorziening op
te lossen zijn in deze deelgebieden niet aangetroffen. In enkele deelgebieden
zonder structuurschets bleken wel initiatieven in het veld zelf ontplooid
te worden. Voorbeelden hiervan zijn het Routeringsinstituut voor (inter)nationale
informatiestromen (RINIS) op het terrein van de sociale zekerheid, het initiatief
tot samenwerking van de wettelijke registerhouders op het terrein van de maatschappelijke
objecten en de mogelijke introductie van een onderwijsnummer. Of dergelijke
initiatieven een doelmatige informatievoorziening kunnen opleveren is, bij
gebrek aan een samenhangende formulering van de gewenste structuur van het
deelgebied, niet vast te stellen.Het IVR voorziet niet in sancties voor het niet voldoen aan de verplichting
om een structuurschets op te stellen. Uit het Rekenkameronderzoek kwam naar
voren dat het merendeel van de in het onderzoek betrokken actoren van mening
was dat verplichtingen zonder sancties in de praktijk niet werken, temeer
als direct eigenbelang afwezig is. 4 BEOORDELING STRUCTUURSCHETSEN 4.1 KwaliteitStructuurschetsen moeten de richting aangeven, waarin de informatievoorziening
binnen een deelgebied zich dient te ontwikkelen. Dit betekent volgens het
IVR dat er zicht moet zijn op de bestaande situatie en knelpunten, de gewenste
situatie en de wijze waarop het veranderingstraject daartussen verantwoord
moet worden afgelegd. Om te bevorderen dat structuurschetsen tot stand komen
die aan de kwaliteitscriteria van het IVR voldoen, heeft het Ministerie van
Binnenlandse Zaken een handleiding geproduceerd. Uit het onderzoek bleek dat
over het algemeen bij de totstandkoming van structuurschetsen de handleiding
van Binnenlandse Zaken is gevolgd. Alternatieven voor structuurschetsen zijn
niet overwogen.In de negen tot stand gekomen structuurschetsen waren de deelgebieden
in nagenoeg alle gevallen duidelijk afgebakend, maar slechts bij twee deelgebieden
was aandacht besteed aan de relatie met andere deelgebieden.In alle gevallen was een analyse van de bestaande situatie in het deelgebied
gemaakt, in termen van taken, informatiebehoeften en actoren, resulterend
in een opsomming van gesignaleerde knelpunten. Een systematische knelpuntenanalyse
is een belangrijk kwaliteitsaspect van structuurschetsen. Alle structuurschetsen
die inmiddels tot stand zijn gekomen signaleerden knelpunten, waarvoor de
structuurschets het begin van een oplossing zou moeten bieden. De belangrijkste
knelpunten waren: • onderling samenhangende informatiesystemen sluiten niet goed op
elkaar aan door een gebrek aan afstemming bij de ontwikkeling daarvan;• op verschillende plaatsen worden gelijksoortige systemen ontwikkeld,
waardoor onnodig kosten worden gemaakt, omdat hetzelfde «wiel»
meermalen wordt uitgevonden;• informatie over eenzelfde object wordt door verschillende organisaties
meermalen bij dezelfde bron verzameld of vastgelegd, als gevolg van onduidelijke
verantwoordelijkheden ten aanzien van het informatiebeheer;• beschikbare informatiebronnen worden ondoelmatig gebruikt doordat
niet duidelijk is wie, waarvoor, welke informatie verzamelt;• de kwaliteit van elders beschikbare informatie is moeilijk te beoordelen
door een gebrek aan uniformiteit en standaardisatie van begrippen;• de van andere organisaties verkregen informatie sluit niet altijd
aan op de informatiebehoeften, omdat deze behoeften onderling nauwelijks worden
afgestemd;• de uitwisseling van gegevens over objecten tussen organisaties
wordt bemoeilijkt door het ontbreken van unieke identificerende kenmerken
voor deze objecten;• de mogelijkheden van informatietechnologie worden onvoldoende benut
voor de uitwisseling van informatie;• door de snel voortschrijdende ontwikkeling van de techniek lopen
wet- en regelgeving achter bij de praktische mogelijkheden van nieuwe informatiesystemen;• projecten ter verbetering van de informatievoorziening komen niet
goed van de grond door onduidelijkheden over de kostenverdeling.Uit deze opsomming blijkt dat het in het algemeen om het soort knelpunten
gaat waarvoor het instrument structuurschetsen is bedoeld. Uit het onderzoek
bleek dat in deelgebieden zonder structuurschets dezelfde knelpunten voorkwamen.
Voorzover deze in deze deelgebieden werden aangepakt, gebeurde
dit ad hoc, omdat systematische knelpuntenanalyses ontbraken.Als vervolg op de knelpuntenanalyse is in ongeveer de helft van het aantal
structuurschetsen een beeld geschetst van de gewenste situatie en van het
veranderingstraject tussen de huidige en de gewenste situatie. Het richtinggevend
vermogen daarvan was echter beperkt, omdat bij het formuleren van maatregelen
niet of slechts in globale termen werd aangegeven welke effecten daarmee werden
beoogd. Of de maatregelen voldoende zouden kunnen bijdragen aan het realiseren
van het doel van de structuurschets bleef daarmee onduidelijk.De in de structuurschetsen opgenomen maatregelen en/of aanbevelingen bleken
vooral gericht op het oplossen van de afzonderlijke knelpunten, terwijl niet
duidelijk was of daarmee de gewenste samenhang in de informatievoorziening
bereikt zou worden. Bovendien werd geen afweging gepresenteerd van mogelijke
alternatieve oplossingen.In geen van de structuurschetsen zijn instrumenten voorzien voor effectmeting
van de voorgestelde maatregelen.De structuurschetsen voorzagen niet in een uitwerking van vervolgstappen
met aanwijzing van verantwoordelijken en bijbehorende planning en budgetten.
Financiële onderbouwingen voor oplossingsrichtingen werden in het geheel
niet aangetroffen. Overigens werden ook de kosten voor de totstandkoming van
structuurschetsen niet bijgehouden, maar de omvang van deze kosten is vermoedelijk
bescheiden. 4.2 VervolgactiviteitenEffecten van structuurschetsen worden uiteraard niet automatisch bereikt
door louter het opstellen van de schets. Een structuurschets hoort aan het
begin van een veranderingstraject te staan. Het bereiken van de uiteindelijke
beoogde effecten in termen van een doelmatiger informatievoorziening vereist
nog een scala aan vervolgactiviteiten. Zo moet bekendheid worden gegeven aan
de structuurschets, dienen concrete projecten in gang gezet te worden en moeten
afspraken worden gemaakt over de kostenverdeling of het toekennen van middelen.
Uit het onderzoek bleken op dit punt tekortkomingen te bestaan. Dit bleek
onder meer uit de volgende bevindingen:• hoewel vertegenwoordigers uit het veld in het algemeen op de hoogte
waren van het bestaan van de structuurschets, bleken zij slechts beperkt op
de hoogte van de maatregelen en acties die uit de schets zouden moeten voortvloeien;• voorzover inzicht bestond in de te treffen maatregelen, werden
kritische kanttekeningen geplaatst, omdat de maatregelen te abstract, te beperkt
of te eenzijdig werden gevonden;• de meerderheid van de in het Rekenkameronderzoek betrokken actoren
gaf te kennen de structuurschets niet te hanteren bij de beleidsbepaling over
de informatievoorziening in de eigen organisatie;• enkelen wezen op praktische belemmeringen voor de toepassing van
de schets, zoals beperkingen door weten regelgeving;• er bestond in het geheel geen inzicht in de financiële consequenties
van de structuurschets in het algemeen en voor de eigen organisatie in het
bijzonder;• een evaluatie van de effecten van de structuurschets werd in geen
enkel deelgebied uitgevoerd.Ondanks deze kritische geluiden bleek het merendeel van de actoren geen
belemmeringen te zien voor de effectuering van de structuurschets.4.3 EffectenUit het onderzoek bleek dat de betrokken actoren positieve effecten van
structuurschetsen signaleerden. Zo was er volgens hen in de deelgebieden met
structuurschets sprake van meer gestructureerd overleg en van meer belangstelling
en bewustwording ten aanzien van informatievoorziening, maar ook van concrete
ontwikkelingsprojecten van informatiesystemen, voortvloeiend uit de structuurschets.
In het algemeen vond binnen deze deelgebieden nog nader overleg plaats over
vervolgactiviteiten naar aanleiding van de structuurschets. Ook buiten de
kaders van het gestructureerd overleg bleken partijen sneller in contact met
elkaar te komen voor het oplossen van knelpunten.De Rekenkamer vergeleek drie deelgebieden met een structuurschets (Justitie,
Milieu en Welzijn) met drie deelgebieden zonder een structuurschets (Maatschappelijke
objecten, Sociale zekerheid en Onderwijs en Wetenschappen) om te onderzoeken
of in de deelgebieden met een structuurschets sprake was van een grotere mate
van afstemming en coördinatie dan in de deelgebieden zonder structuurschets.
De vergelijking omvatte de aspecten overlegvormen, het gebruik van gestructureerde
gegevensmodellen, basisregistraties, verwijsindices en elektronische gegevensuitwisseling.Uit de vergelijking kwamen op slechts enkele aspecten verschillen tussen
de deelgebieden naar voren. In de deelgebieden met een structuurschets was
over het algemeen sprake van sectorbreed overleg, onder meer over de activiteiten
die voortvloeien uit de structuurschets. De effectuering van de in de structuurschetsen
genoemde maatregelen bleek echter nog beperkt te zijn. In de deelgebieden
zonder structuurschets is de samenstelling van het overleg doorgaans minder
breed opgezet. De deelgebieden zonder structuurschets laten meer initiatieven
van onderaf zien, maar dikwijls vanuit eigen belang en beperkt van reikwijdte.4.4 Evaluatie van StructuurschetsenIn het IVR zijn geen voorzieningen getroffen voor evaluaties van structuurschetsen.
Zoals reeds vermeld onder 4.2 hebben de eerstverantwoordelijke ministeries
geen evaluaties verricht.Wel heeft de directie Interbestuurlijke Betrekkingen en Informatievoorziening
(IBI) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken medio 1994 een evaluatie van
acht toen aanwezige structuurschetsen uitgevoerd.Uit deze evaluatie kwamen de afbakening van de deelgebieden en het ontbreken
van methodische ondersteuning als knelpunten naar voren. Verder bleek dat
de deelgebieden een structuurschets opstellen als het schikt en niet omdat
het IVR dit voorschrijft.De financiële kant van de informatievoorziening bleek bij vrijwel
alle structuurschetsen onderbelicht te zijn gebleven. In combinatie met het
gegeven dat de kosten en baten van de ontwikkeling van gemeenschappelijke
systemen en/of gegevensbestanden ongelijkmatig verdeeld kunnen zijn over verschillende
organisaties, vormt dit een belangrijke belemmering voor de realisatie van
de doelstellingen van structuurschetsen.Over de toepassing van structuurschetsen werd op grond van de evaluatie
verder geconcludeerd dat het verkrijgen van draagvlak binnen een deelgebied
een kritische succesfactor is. Het zou volgens de evaluatie aanbeveling verdienen
om een structuurschets binnen circa zes maanden op te stellen om de aandacht
van de actoren in het deelgebied vast te kunnen houden.Hoewel de evaluatie niet was gericht op het meten van de effectiviteit
van structuurschetsen, kwamen toch enkele positieve effecten van structuurschetsen naar voren. Structuurschetsen bleken in de praktijk een nuttig
instrument als hulpmiddel voor het opsporen van verbeteringsmogelijkheden
voor de informatievoorziening over organisatorische grenzen heen. Het ministerie
concludeerde dan ook op grond hiervan dat structuurschetsen hun beleidsondersteunende
waarde hebben bewezen.5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENDe toepassing van het instrument structuurschetsen is beperkt gebleven
tot negen van de twintig onderscheiden deelgebieden. Uit het onderzoek van
de Rekenkamer naar de effecten van structuurschetsen bleek dat deze vooralsnog
marginaal zijn.Een aantal beperkingen kunnen afbreuk doen aan de effectiviteit van structuurschetsen:• de aandacht voor structuurschetsen van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en van de afzonderlijke eerstverantwoordelijke ministeries bleek na
verloop van tijd te verslappen;• de indeling van de deelgebieden in het IVR vormde niet een optimaal
kader voor structuurschetsen en bij gebrek aan overkoepelende coördinatie
konden afstemmings- en synchronisatieproblemen ontstaan tussen de deelgebieden
onderling;• de kwaliteit van de structuurschetsen bleek beperkt op het punt
van het richting geven aan de gewenste ontwikkelingen. Het ontbrak doorgaans
aan een organisatorische inbedding van de noodzakelijke vervolgactiviteiten
en aan een financiële onderbouwing van de consequenties van de structuurschetsen;• de eerstverantwoordelijke ministeries evalueerden de effecten van
structuurschetsen niet en actualisering van schetsen vond slechts sporadisch
plaats.Deze beperkingen zijn niet inherent aan het instrument als zodanig, maar
hebben veeleer betrekking op omstandigheden bij de toepassing van het instrument
die van belang zijn voor de effectiviteit.In vrijwel alle deelgebieden, zowel die met als die zonder een structuurschets,
waren er belangrijke knelpunten in de informatievoorziening die voor een groot
deel terug te voeren waren op een gebrek aan afstemming en coördinatie
van de informatievoorziening. Binnen de deelgebieden bleek in brede kring
de waarde van het instrument structuurschets om hierin verbetering te brengen
te worden onderschreven. Ook het Ministerie van Binnenlandse Zaken zag structuurschetsen
op grond van haar evaluatie van acht structuurschetsen als nuttig instrument
voor het verbeteren van de informatievoorziening. Alternatieve instrumenten
die mogelijkheden bieden om op hoog niveau gestructureerd beslissingen te
nemen over de toekomst van de informatievoorziening bleken niet voorhanden
te zijn. De kosten van het opstellen van een structuurschets zijn bescheiden.De Rekenkamer beveelt daarom aan om de factoren die de effectiviteit van
het instrument structuurschets negatief beïnvloeden aan te pakken om
zodoende nieuwe kansen voor het instrument te scheppen.Dit omvat onder meer:• een heroverweging van de indeling in deelgebieden en meer aandacht
voor overkoepelende afstemming tussen deelgebieden;• het bevorderen van de totstandkoming van kwalitatief goede structuurschetsen
door een actieve en stimulerende rol van de eerstverantwoordelijke ministers
en de minister van Binnenlandse Zaken; • het ontplooien van noodzakelijke vervolgactiviteiten na het verschijnen
van een structuurschets, inclusief het treffen van financiële voorzieningen
daarvoor;• het periodiek evalueren en zo nodig actualiseren van structuurschetsen.Structuurschetsen dienen niet als eenmalige exercitie te worden gezien,
maar als hulpmiddel in een voortdurend proces van verbetering van de informatievoorziening.
Tegen deze achtergrond vraagt de Rekenkamer zich af of het Ministerie van
Binnenlandse Zaken geen verkeerd signaal zal afgeven, indien
zou worden besloten de verplichting om structuurschetsen op te stellen uit
het IVR te schrappen.6 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD REKENKAMERIn zijn reactie van juni 1997 plaatste de staatssecretaris het rapport
van de Rekenkamer in het kader van de besluitvorming rond de aanpassing van
het IVR. Omdat deze besluitvorming nog niet was afgerond, plaatste hij een
voorbehoud bij zijn reactie.De staatssecretaris beoordeelt het instrument structuurschets als zodanig
nog steeds positief en zal het gebruik ervan dan ook blijven bevorderen. De
ervaring heeft volgens hem echter geleerd dat gedwongen toepassing in ieder
geval niet leidt tot het gewenste resultaat. Dat is zeker te verwachten als
belangrijke actoren binnen een deelgebied een alternatief voor ordening van
de informatievoorziening hebben gevonden, bijvoorbeeld door eerst een aantal
voor de hand liggende knelpunten op te ruimen. Als voorbeeld noemde de staatssecretaris
het initiatief in de sector van de sociale zekerheid (RINIS). Om deze reden
gaf de staatssecretaris te kennen dat hij vasthoudt aan zijn voornemen om
de verplichting tot het opstellen van structuurschetsen te schrappen.Dit zou volgens hem ook beter aansluiten bij de lijn van het IVR 1990
om de primaire verantwoordelijkheden nadrukkelijk bij de desbetreffende coördinerende
bewindspersonen neer te leggen. De staatssecretaris ziet zijn algemeen coördinerende
verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening in de openbare sector vooral
als een systeemverantwoorde-lijkheid.Over de indeling in deelgebieden merkte de staatssecretaris op dat hij
de kritiek van de Rekenkamer gedeeltelijk onderschreef, maar dat aan elke
indeling volgens hem bezwaren kleven. De staatssecretaris wil in het nieuwe
IVR enkele wijzigingen voorstellen, maar wil tevens in de toelichting benadrukken
dat de indeling een dynamisch karakter heeft om te voorkomen dat deze te rigide
wordt. Bepaalde deelgebieden, zoals persoonsinformatie en vastgoedinformatie,
zouden volgens de staatssecretaris overigens altijd relevant blijven.De staatssecretaris gaf voorts enkele redenen aan waarom volgens hem de
opstelling van structuurschetsen voor twee aan de minister van Binnenlandse
Zaken toebedeelde deelgebieden achterwege was gebleven. In het deelgebied
interbestuurlijke financiële informatievoorziening speelde de totstandkoming
van de herziene Financiële-verhoudingswet. Ten aanzien van het deelgebied
personeelsinformatievoorziening verwees de staatssecretaris naar het convenant
voor de samenwerkings- en besturingsstructuur voor de meest centrale personeelssystemen
van de Dienst Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP). De verantwoordelijkheden
voor de informatievoorziening op dit deelgebied acht de staatssecretaris daarmee
voldoende vastgelegd.De staatssecretaris ziet in het rapport van de Rekenkamer een belangrijk
signaal dat het stelsel van het IVR «onderhoud» nodig heeft. Hij
zal zich naar aanleiding hiervan beraden op maatregelen die bevorderen dat
de coördinatie op de in het besluit genoemde deelgebieden optimaal plaatsvindt,
waarbij het instrument structuurschets geenszins uit beeld zal verdwijnen.
Daarnaast gaf de staatssecretaris aan dat hij uiteraard initiatieven zal blijven
nemen tot concrete projecten en programma's, als hij deze in termen van doeltreffendheid,
doelmatigheid en democratische besluitvorming kan rechtvaardigen.De Rekenkamer acht het positief dat de staatssecretaris het gebruik van
structuurschetsen wil blijven bevorderen. Zij blijft evenwel van oordeel dat
een verkeerd signaal zal uitgaan van afschaffing van de verplichting om structuurschetsen
op te stellen. Deze zorg is gegroeid nu de staatssecretaris in
zijn reactie weinig concreet aangeeft welke alternatieven hij heeft voor ordening
en coördinatie van de informatievoorziening en hij maar summier ingaat
op de aanbevelingen, die gericht zijn op vergroting van het effect van structuurschetsen.Het belang van een gecoördineerde informatievoorziening vergt naar
het oordeel van de Rekenkamer een krachtiger aanpak dan de staatssecretaris
gezien zijn reactie voorstaat.BIJLAGE 1Overzicht structuurschetsen DeelgebiedVerantwoordelijke
minister(s)Structuurschets Brandweer en rampenbestrijdingBiZa1996Documentaire informatievoorzieningBiZa1992 Interbestuurlijke
financiële informatieBiZanee PersoneelsinformatieBiZaneePersoonsinformatieBiZa1984/1989 Politiële informatieBiZa/Just.1992/1994Justitiële informatieJust. 1993 (Internationaal)
handelsverkeerEZnee Maatschappelijke objectenEZ (*)neeStatistische informatieEZnee Financiële informatie
in de rijksdienstFin. nee Onderwijs en wetenschappenOCWneeCulturele objectenOCWnee Documentaire objectenOCW/VWSneeSociale zekerheidSoZaWenee Voer- en vaartuigenV&WneeMilieubeheerVROM1993 VastgoedinformatieVROM1982/1992GezondheidszorgVWS1990 WelzijnVWS1992* Sinds augustus 1993 is de minister van Economische Zaken niet meer verantwoordelijk
voor het deelgebied van de maatschappelijke objecten (zie paragraaf 2.2). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25705-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl