Milieueffecten wegverkeer; Rapporthaalbaarheid van de Beleidsdoelstellingen voor een Schoon, Zuinig en Stil Wegverkeer
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31895, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

26-03-2009

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

31895 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31895Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 3,1 Mb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 895Milieueffecten wegverkeernr. 2RAPPORTHAALBAARHEID VAN DE BELEIDSDOELSTELLINGEN VOOR EEN SCHOON, ZUINIG
EN STIL WEGVERKEERInhoud Samenvatting5   1Inleiding151.1Milieueffecten van verkeer: een
introductie151.1.1Luchtvervuiling15 1.1.2Uitstoot van broeikasgassen17 1.1.3Verkeerslawaai171.2Verantwoordelijkheidsverdeling18 1.2.1Europese Unie18 1.2.2Rijksoverheid18 1.2.3Decentrale overheden19 1.3Over dit onderzoek201.4Leeswijzer21   2Luchtvervuiling222.1Beleidsdoelen22 2.1.1Emissies en concentraties22 2.1.2Europese regelgeving222.1.3Ontwikkeling van de Europese
grenswaarden voor de concentratie23 2.2Beleidsmaatregelen en hun effecten242.2.1Maatregelen om het wagenpark
schoner te maken252.2.2Maatregelen van het Rijk tegen
lokale luchtvervuiling29 2.2.3Maatregelen van de lokale overheid30 2.2.4Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit31 2.3Doelrealisatie en prognoses332.3.1Resultaten luchtkwaliteitsbeleid
blijven achter332.3.2Effect maatregelen niet voorspelbaar
op detailniveau342.4Verklaringen voor tempo doelrealisatie352.4.1Mogelijkheden nationaal beleid
beperkt352.4.2Beleidsvoorbereiding kostte veel
tijd372.4.3Aanscherping euronormen kost
veel tijd372.4.4Aanpassing regelgeving brengt
doelrealisatie dichterbij37 2.5Conclusies en aanbevelingen392.5.1Haalbaarheid Europese grenswaarden392.5.2Beleidsmaatregelen om de luchtkwaliteit
te verbeteren40 2.5.3Blijvende aandacht voor luchtkwaliteit
gewenst40 2.5.4Internationale aanpak van milieudruk
noodzakelijk41    3Uitstoot broeikasgassen423.1Beleidsdoelen423.1.1Beleidsdoel voor 2010: sectorstreefwaarde423.1.2Beleidsdoel voor 2020: Werkprogramma
Schoon en Zuinig43 3.2Beleidsmaatregelen en hun effecten443.2.1Maatregelen om het volume van
het wegverkeer te verminderen45 3.2.2Maatregelen gericht op zuiniger
rijgedrag47 3.2.3Maatregelen gericht op zuiniger
auto’s47 3.2.4Maatregelen om het aandeel biobrandstoffen
te vergroten48 3.2.5Kosteneffectiviteit van belangrijkste
maatregelen50 3.3Doelrealisatie en prognoses513.4Verklaringen voor achterblijvende
resultaten523.4.1Effectiviteit beleid in de periode
1999–2007 valt tegen52 3.4.2Gebrek aan draagvlak en beleidsconsistentie55 3.4.3Onzekere maatregelen als pijplijnbeleid55 3.4.4Compensatie door meevallers in
andere sectoren57 3.5Conclusies en aanbevelingen573.5.1De effectiviteit van het beleid
1999–2007573.5.2Achterliggende oorzaken: draagvlak,
transparantie en haalbaarheid Kyotodoelstelling59 3.5.3Haalbaarheid doelen voor 2010
en 2020593.5.4Internationale aanpak van belang60   4Wegverkeerslawaai614.1Beleidsdoelen61 4.1.1Grenswaarden Wet geluidhinder61 4.1.2Doelen sanering644.2Beleidsmaatregelen66 4.2.1Maatregelen gericht op de geluidsbron67 4.2.2Maatregelen gericht op het verkeersgedrag69 4.2.3Maatregelen gericht op de overdracht
van geluid70 4.2.4Lokaal geluidsbeleid714.3Doelrealisatie en prognoses72 4.3.1Wet geluidhinder schiet tekort72 4.3.2Sanering onvolledig en tijdrovend73 4.4Verklaringen voor beperkte doelrealisatie75 4.4.1Wet geluidhinder beschermt niet
tegen toename verkeerslawaai75 4.4.2Beperkt budget voor sanering76 4.4.3Afhankelijkheid EU764.5Conclusies en aanbevelingen76 4.5.1Hoogst toelaatbare waarde geen
harde bovengrens764.5.2Geluidsproductieplafonds voor
rijkswegen: kansen en valkuilen77 4.5.3Lokaal geluidsbeleid: uiterste
grens als norm is riskant77 4.5.4Saneringsdoelen bijgesteld, maar
voortgang onduidelijk78 4.5.5Bronmaatregelen hebben voorkeur
boven overdrachts- en verkeersmaatregelen794.5.6Internationale aanpak van belang79   5Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer805.1Reactie van de verantwoordelijke
ministers80 5.2Reactie VNG82 5.3Nawoord Algemene Rekenkamer84    Bijlage 1 Overzicht van belangrijkste
conclusies, aanbevelingen en toezeggingen86Bijlage 2 Gebruikte afkortingen93 Bijlage 3Europese grenswaarden voor
luchtkwaliteit94 Bijlage 4Onderzoeksaanpak95 Bijlage 5 Gebruikte normen96 Literatuur97SAMENVATTINGDe Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het gevoerde beleid
om de negatieve milieueffecten van het wegverkeer tegen te gaan. In drie afzonderlijke
studies hebben we de resultaten beoordeeld van het beleid om luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen en geluidhinder door wegverkeer te beteugelen. De uitkomsten van de
drie onderzoeken zijn in dit rapport gebundeld.Het probleemHet wegverkeer berokkent schade aan milieu en gezondheid: de lucht vervuilt,
de aarde warmt op en mensen ondervinden hinder en stress door verkeerslawaai.
Om die effecten tegen te gaan is er internationaal, nationaal en lokaal beleid.
Dit beleid bestaat uit een groot aantal maatregelen om het wegverkeer schoner,
zuiniger en stiller te maken.Hebben deze beleidsinspanningen het beoogde resultaat? Zo niet, waar ligt
dat dan aan? Deze vragen staan in dit onderzoek centraal.Overkoepelende bevindingenOnze bevindingen en conclusies voor de drie milieuproblemen zijn niet
hetzelfde, maar er is wel een aantal overkoepelende bevindingen.• De oorspronkelijke beleidsdoelen voor luchtkwaliteit en verkeerslawaai
worden niet tijdig gehaald en het is onzeker of de sectorstreefwaarde voor
de CO2-uitstoot wordt gehaald.• Europese beleidskaders zijn belangrijk voor zowel de ambities als
de aanpak van het nationale beleid om de negatieve milieueffecten van het
wegverkeer tegen te gaan.• Behalve de rijksoverheid vervult ook de decentrale overheid een
belangrijke rol bij de aanpak van milieuknelpunten door het wegverkeer.• De verwachte beleidseffecten kunnen alleen worden ingeschat met
een bepaalde onzekerheidsmarge.LuchtkwaliteitDe beleidsdoelen en -maatregelenOmdat luchtvervuiling de gezondheid van mensen ernstig aantast zijn in
de Europese Unie (EU) grenswaarden vastgesteld voor de gemiddelde concentraties
fijnstof en stikstofdioxide in de lucht. De lidstaten moeten maatregelen treffen
om die grenswaarden te halen.In Nederland zijn maatregelen geformuleerd op rijksniveau, regionaal niveau
en lokaal niveau. Het totale maatregelenpakket is in juni 2008 officieel gebundeld
in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. De maatregelen zijn er vooral op gericht het wagenpark schoner
te maken, onder andere door de toepassing van roetfilters te bevorderen. Lokaal
worden maatregelen getroffen als snelheidsverlaging en de instelling van milieuzones.De resultatenHet verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland blijkt trager te verlopen
dan binnen de Europese Unie is overeengekomen. Nederland slaagt er niet in
om tijdig te voldoen aan twee Europese luchtkwaliteitsnormen die voor de burger
belangrijk zijn: die voor de gemiddelde concentratie fijnstof (PM10)
per dag en die voor de gemiddelde concentratie stikstofdioxiden (NO2) per jaar.Metingen en prognoses laten zien dat de grenswaarden die de EU heeft vastgesteld
voor de concentraties fijnstof en NO2 langs verkeerswegen, op de
peildatum van 1 januari 2005 respectievelijk 2010 in Nederland nog steeds
op veel plaatsen (zullen) worden overschreden. Zo werd in 2006 langs bijna
2000 kilometer weg de grenswaarde voor fijnstof overschreden en zal in 2010
naar verwachting langs ruim 600 kilometer weg de grenswaarde voor NO2 worden overschreden. De overschrijdingen vinden vooral plaats langs
wegen in de grote steden in de Randstad en in zuidelijk Nederland, en langs
een aantal drukke snelwegen.Omdat Nederland de luchtkwaliteitsnormen niet op tijd zal bereiken, heeft
het kabinet in juli 2008 om uitstel (derogatie) verzocht, een mogelijkheid
die de Europese regelgeving biedt. Als de Europese Commissie het verzoek goedkeurt,
hoeft Nederland pas in 2011 respectievelijk 2015 te voldoen aan de grenswaarden
voor fijnstof en NO2. Mede dankzij een aantal recente veranderingen
in de Europese regels (zeezout dat in de lucht zit, telt bijvoorbeeld niet
meer mee bij de toetsing van de fijnstofconcentraties in de lucht), kan Nederland
na afloop van de uitstelperiode naar verwachting net voldoen aan de Europese
normen. Daarvoor moeten dan wel alle genomen en voorgenomen beleidsmaatregelen
daadwerkelijk het beoogde effect hebben. Omdat de beoogde (lokale) effecten
van de verschillende maatregelen vooraf niet met zekerheid kunnen worden bepaald
zijn een goed monitoringsysteem en zo nodig snelle bijsturing essentieel.De oorzakenDat het bereiken van de grenswaarden zo veel tijd kost heeft verschillende
oorzaken. In de eerste plaats is de luchtkwaliteit in Nederland moeilijk te
verbeteren met nationale maatregelen, omdat een belangrijk deel van de vervuiling
vanuit het buitenland en vanaf de Noordzee binnen komt waaien (de zeescheepvaart
is een belangrijk bron van fijnstof en NO2).Een tweede belangrijke oorzaak is dat het Nederlandse luchtkwaliteitsbeleid
langzaam op gang is gekomen. Toen eind vorige eeuw duidelijk werd dat het
lastig zou worden om aan de Europese grenswaarden te voldoen heeft het nog
ongeveer vijf jaar geduurd voordat aanvullend beleid gestalte kreeg. Ook zijn
er jarenlang geen ingrijpende maatregelen genomen om het aantal autokilometers
terug te dringen. Daarbij speelde mee dat er lange tijd een gebrek aan politiek
draagvlak was voor de invoering van een kilometerheffing. Het nationale beleid
voor de aanpak van luchtvervuiling is pas vanaf 2005 goed op gang gekomen.Ten derde hebben sommige maatregelen pas op lange termijn effect. Dit
geldt in het bijzonder voor de «Euronormen», de Europese normen
voor de uitstoot van onder andere stikstofoxiden en fijnstof door voertuigen.
Tot nu toe blijken deze normen het meest succesvolle hulpmiddel te zijn om
de uitstoot van fijnstof en NO2 door het wegverkeer terug te dringen.
De aanscherping ervan gaat echter in kleine stapjes en komt pas tot stand
na langdurige onderhandelingen tussen de lidstaten en overige belanghebbenden.
En als een nieuwe norm eenmaal is vastgesteld, duurt het nog jaren voordat
substantiële effecten worden geboekt. Dit doordat voertuigen die niet
aan de normen voldoen niet meteen uit de roulatie zijn. Het uiteindelijke
effect is echter groot; daarom worden de Euronormen de komende jaren nog verder
aangescherpt. Ondanks het feit dat Nederland op dit moment nog niet aan de Europese
grenswaarden voldoet, is de lucht boven ons land de afgelopen twee decennia
wel schoner geworden. Sinds 1990 is de concentratie fijnstof en NO2
met zeker 25% gedaald, terwijl de economie in dezelfde periode met
circa 50% groeide. Dit is vooral te danken aan de genoemde Euronormen
en aan de kwaliteitseisen die in Europees verband worden gesteld aan brandstoffen.
Maar ook de maatregelen van de Nederlandse regering en lokale overheden hebben
hieraan bijgedragen.De mate waarin nationaal beleid op het gebied van luchtkwaliteit succes
heeft hangt mede af van hoe er op lokaal niveau invulling aan wordt gegeven.
Uit ons onderzoek komt naar voren dat gemeenten luchtkwaliteitsmaatregelen
zoals de inzet van schone bussen en taxi’s en het instellen van milieuzones
voor vrachtwagens meestal zo kiezen dat de luchtkwaliteit net onder de wettelijke
grenswaarden blijft. Ook ónder deze grenswaarden kan luchtvervuiling
echter gezondheidsschade teweegbrengen. Er lijkt op lokaal niveau weinig aandacht
te bestaan voor de mogelijkheden om extra gezondheidswinst te boeken door
de lokale luchtvervuiling verder terug te brengen dan de wettelijke normen.Onze belangrijkste aanbevelingenOf Nederland na afloop van de uitstelperiode werkelijk kan voldoen aan
de Europese grenswaarden voor luchtkwaliteit is afhankelijk van de effecten
van de (voor)genomen maatregelen. Het is daarom essentieel om de uitvoering
van de maatregelen binnen het Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit goed te monitoren. Mochten de lokale overheden zich
niet aan hun wettelijke uitvoeringsplicht houden, dan heeft de minister van
VROM doorzettingsmacht om ze daartoe aan te zetten.Wij bevelen de minister van VROM aan om vooraf duidelijk te maken in welke
situaties zij gebruik zal maken van deze doorzettingsmacht.Daarnaast is het van belang dat de minister anticipeert op de mogelijkheid
dat de effecten van de maatregelen tegenvallen. De minister is zich hiervan
bewust en heeft daarom het initiatief genomen om een lijst op te stellen van
mogelijk aanvullende kansrijke maatregelen.We vragen aandacht voor de luchtkwaliteit op de langere termijn. Enerzijds
om te kunnen voldoen aan de Europese streefwaarden voor 2020, anderzijds omdat
de gezondheid ook schade ondervindt bij blootstellingniveaus die lager zijn
dan de grenswaarden. In dat perspectief is het raadzaam om bij de besluitvorming
over ruimtelijke ingrepen en maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren
explicieter te kijken naar de gezondheidrisico’s. De Commissie Meten
en Berekenen Luchtkwaliteit heeft de minister van VROM geadviseerd om hiervoor
geschikte indicatoren te ontwikkelen. De minister heeft in november 2008 aangegeven
de mogelijkheden daartoe te bezien en praktijktoetsen te zullen starten met
de door de commissie geadviseerde aanpak. Wij bevelen de minister van VROM
aan om bij die praktijktoetsen nadrukkelijk aandacht te besteden aan de wijze
waarop deze indicatoren kunnen worden betrokken in de lokale besluitvorming,
ook bij blootstellingniveaus die naar verwachting lager zijn dan de grenswaarden.
Tot deze indicatoren beschikbaar zijn moet bij de praktijktoetsen gebruik
worden gemaakt van gegevens over de blootstelling aan fijnstof en NO2. BroeikasgassenDe beleidsdoelen en -maatregelenIn het Kyotoverdrag is vastgelegd dat de uitstoot van broeikasgassen in
de periode 2008–2012 moet zijn teruggedrongen ten opzichte van 1990.
Alle verdragslanden moeten hieraan bijdragen. Nederland moet de nationale
broeikasgasuitstoot met 6% verminderen. Dat betekent concreet dat de
binnenlandse uitstoot van broeikasgassen gebonden is aan een maximum van 215
megaton (Mton) CO2-equivalenten.1 Om
de uitstoot onder dit plafond van 215 Mton te krijgen heeft Nederland streefwaarden
opgesteld voor diverse sectoren van de economie. Deze streefwaarden moeten
in 2010 zijn bereikt. Voor de sector verkeer en vervoer, verantwoordelijk
voor circa een vijfde van de totale CO2-uitstoot in ons land, is
voor 2010 een streefwaarde van 38,7 Mton CO2 geformuleerd.De EU-lidstaten hebben zich voor de langere termijn verbonden aan een
reductie van 20% in 2020. Nederland gaat verder dan de EU, met een
reductiedoelstelling van 30%. Voor de sector verkeer en vervoer betekent
dit een maximale uitstoot van 30 tot 34 Mton CO2 in 2020.De maatregelen die Nederland treft om deze doelen te realiseren, zijn
er vooral op gericht het autogebruik en het brandstofgebruik per kilometer
te verminderen. Dit laatste gebeurt door zuiniger auto’s en zuiniger
rijgedrag te stimuleren. Daarnaast zijn de maatregelen erop gericht de CO2-uitstoot per eenheid verbruikte energie te verminderen. Hiertoe wordt
onder andere het gebruik van biobrandstoffen gestimuleerd.De resultatenHet effect van het Nederlandse klimaatbeleid in de sector verkeer en vervoer
valt tot nu toe tegen: de beoogde CO2-reducties worden niet gerealiseerd.
Het is al lange tijd onzeker of de streefwaarde voor 2010 (maximaal 38,7 Mton
CO2-uitstoot) gehaald zal worden. Het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) heeft in mei 2008 berekend dat de uitstoot van de sector verkeer en
vervoer in 2010 waarschijnlijk uitkomt op 39,4 Mton CO2. De kans
dat de emissie in 2010 onder of op de streefwaarde blijft, is ingeschat op
42%. Het is overigens onduidelijk met welke mate van zekerheid het
kabinet in 2010 de streefwaarde voor de sector verkeer en vervoer wil halen.
In diverse nota’s is sprake van zowel 50% zekerheid als 90%
zekerheid. Als het kabinet streeft naar 90% zekerheid zal de CO2-reductie ongeveer moeten verdubbelen ten opzichte van 2007. Hiervoor
zijn veel extra maatregelen nodig. Wanneer het kabinet kiest voor 50%
zekerheid is dat in mindere mate het geval.Ook is het onzeker of de beleidsmaatregelen die de regering wil inzetten,
voldoende effectief zullen zijn om de Nederlandse ambities voor 2020 (een
maximale uitstoot van 30 à 34 Mton CO2) te kunnen waarmaken.
Energieonderzoekscentrum Nederland (ECN) en het PBL gaven eind 2008 aan dat
voor het bereiken van deze doelstelling waarschijnlijk extra maatregelen nodig
zijn.Opvallend is dat in 2007 de CO2-emissie van het wegverkeer
in ons land fors is gedaald. Dat komt hoofdzakelijk doordat Nederland in dat
jaar, in het kader van het Europese beleid voor biobrandstoffen, is begonnen
om de verkoop van biobrandstoffen aan de pomp verplicht te stellen. Deze maatregel
bleek een succes: in 2007 werd al voor 2,8% biobrandstoffen verkocht,
veelal door biobrandstoffen te mengen met gewone benzine of diesel. De oorzakenDat de streefwaarden voor 2010 waarschijnlijk niet worden gehaald, is
vooral te wijten aan een stijging van de CO2-emissie door het wegverkeer
in de periode 1999–2006. Dit is voornamelijk het gevolg van het toenemende
autogebruik: sinds 1999 is dat met 14% gestegen. Daarnaast speelt mee
dat de auto’s gemiddeld niet zuiniger zijn geworden.Zowel het Europese beleid als het nationale beleid bleken in de periode
1999–2007 minder effectief dan verwacht. Ondanks het Europese convenant
ter bevordering van zuinige auto’s zijn auto’s groter en zwaarder
geworden en per saldo nauwelijks zuiniger. Ook het nationale beleid om de
CO2-emissie van het wegverkeer terug te dringen is tot 2007 weinig
effectief geweest. In de periode 1999–2007 zijn er weliswaar diverse
maatregelen voorgesteld om de emissie van de sector verkeer en vervoer te
verminderen, maar veel van deze maatregelen leveren minder op dan beoogd.
Dit komt hoofdzakelijk doordat ze niet, later of op minder strikte wijze zijn
ingevoerd dan de bedoeling was. Het gaat daarbij om maatregelen als kilometerbeprijzing,
fiscale ontmoediging van het woon-werkverkeer met eigen vervoer, de stimulering
van de aankoop van zuinige auto’s en een algehele snelheidsverlaging
in de Randstad. De campagne voor zuiniger rijgedrag, «Het
Nieuwe rijden», is in de periode 1999–2007 wel een relatief
effectieve maatregel gebleken. Ook voor deze maatregel geldt echter dat de
opbrengst minder is dan werd beoogd.Dat het beleid in de periode 1999–2007 zo weinig effectief is geweest,
heeft een aantal mogelijke achterliggende oorzaken. Ten eerste speelde een
gebrek aan politiek draagvlak voor ingrijpende maatregelen op het gebied van
mobiliteit een rol. De beprijzing per kilometer is daarvan het duidelijkste
voorbeeld. In de periode 1999–2007 werden tot tweemaal toe maatregelen
op dit gebied voorbereid, maar deze voorstellen zijn in 1999 en 2002 ingetrokken
voordat ze werden uitgevoerd. Op de tweede plaats valt op dat het CO2-reductiebeleid door wisselende politieke prioriteiten niet over de
gehele periode consistent is doorgevoerd. Het wisselende beleid om de aanschaf
van zuinige auto’s te stimuleren en de veranderingen in het fiscale
beleid voor het woon-werkverkeer zijn daar voorbeelden van.Een derde mogelijke oorzaak is dat het kabinet te weinig rekening leek
te houden met de onzekerheden in het zogenoemde «pijplijnbeleid»
en ander voorgenomen beleid. Deze onzekerheden hadden vooral betrekking op
de haalbaarheid van een aantal voorgestelde maatregelen zoals de kilometerheffing,
de snelheidsvermindering in de Randstad en een EU-norm voor bestelauto’s,
maar ook op de effectiviteit van maatregelen. In beleidsnota’s geeft
het kabinet onvoldoende aandacht aan deze onzekerheden. Hierdoor lijkt alsof
de doelen zullen worden gehaald, waardoor extra maatregelen niet nodig lijken
en dus achterwege blijven.De vierde mogelijke oorzaak wordt gevormd door de prognoses over het behalen
van de Kyotodoelstelling als geheel. Tot 2007 was de verwachting dat Nederland
deze doelstelling wel zou gaan halen, waardoor de noodzaak van aanvullend
beleid voor de sector verkeer en vervoer minder groot was. De tegenvallende
resultaten in deze sector werden namelijk gecompenseerd door meevallers in
andere sectoren. In 2008 is de kans op het behalen van de Kyotodoelstelling
echter gezakt van circa 90% naar 43%. Op dit moment is het door
de effecten van de kredietcrisis onduidelijk hoe groot de kans is dat Nederland
het Kyotodoel haalt. Er kleven nadelen aan het gebruik van biobrandstoffen. Het is een relatief
dure maatregel met risico’s voor de duurzaamheid wereldwijd, waardoor
het onzeker is of de beoogde inzet van biobrandstoffen haalbaar is. Uit diverse
studies is namelijk gebleken dat de productie van biobrandstoffen milieuschade,
verlies van biodiversiteit en hogere voedselprijzen tot gevolg kan hebben.
Ook zijn biobrandstoffen niet volledig CO2-neutraal: als biobrandstoffen
worden geproduceerd en vervoerd wordt CO2 uitgestoten. Voor veel
biobrandstoffen is dit bovendien meer dan bij de productie en vervoer van
fossiele brandstof.Onze belangrijkste aanbevelingenHet is al langere tijd niet duidelijk of de Nederlandse ambities op het
gebied van CO2-reductie de komende jaren haalbaar zijn. In beleidsnota’s
en -brieven zou het kabinet helder moeten aangeven welke mate van onzekerheid
zij accepteert voor het bereiken van de streefwaarde van 38,7 Mton CO2 in 2010 en het doel in 2020. Alleen dan wordt inzichtelijk of extra
maatregelen nodig zijn.Ook zou het kabinet in de informatie die het aan de Tweede Kamer verstrekt
over zogenoemd «pijplijnbeleid» en ander voorgenomen klimaatbeleid
duidelijker moeten aangeven welke onzekerheden hier nog spelen. Het kabinet
zou moeten aangeven:• om welke maatregelen het gaat en hoeveel elke maatregel moet gaan
opleveren;• aan welke randvoorwaarden (ambitieus EU-beleid, beschikbaarheid
van duurzame biobrandstoffen) moet worden voldaan en welke onzekerheden een
rol spelen;• wat de consequenties zijn als niet aan deze randvoorwaarden wordt
voldaan;• welke acties er eventueel worden ondernomen om deze consequenties
te ondervangen.Het is belangrijk dat duidelijk is wat de consequenties zijn voor het
halen van de doelstellingen voor 2010 en 2020 als niet aan de randvoorwaarden
voor de implementatie van het beleid wordt voldaan, zodat eventueel extra
maatregelen kunnen worden getroffen om deze consequenties tijdig te ondervangen.Verder informeert het kabinet de Tweede Kamer periodiek over de voortgang
van het klimaatbeleid door middel van beleidsbrieven en rapportages van het
PBL. De effectiviteit van het ingezette instrumentarium komt daarin echter
slechts beperkt aan bod. Wij bevelen het kabinet aan om daar wel voor te zorgen
en de Tweede Kamer niet alleen te informeren over de realisatie van de klimaatdoelen,
maar ook over de effectiviteit van de ingezette instrumenten in relatie tot
wat oorspronkelijk beoogd werd.Op het gebied van biobrandstoffen bevelen wij het kabinet aan om zich
in de EU en andere internationale verbanden sterk te blijven maken voor de
formulering van criteria voor een verantwoorde productie van biobrandstoffen.Ook bevelen wij het kabinet aan bij de komende herijking van hetWerkprogramma Schoon en Zuinig rekening te houden met
de onzekerheid over de haalbaarheid van een grote inzet van (duurzame) biobrandstoffen
in de toekomst. Mocht deze inzet toch niet haalbaar zijn, dan zou het kabinet
tijdig moeten inzetten op aanvullende maatregelen om het doel voor de sector
verkeer en vervoer in 2020 te realiseren. VerkeerslawaaiDe beleidsdoelen en -maatregelenVeel mensen hebben last van geluidhinder. Wegverkeer is daarvan een belangrijke
bronnen. De Wet geluidhinder beoogt de hinder van verkeerslawaai te voorkomen
en te beperken. De wet bevat als norm voor verkeerslawaai een «voorkeurswaarde»
en biedt de mogelijkheid tot het vaststellen van situatieafhankelijke «hoogst
toelaatbare waarden». Deze waarden mogen in principe niet overschreden
worden. Tevens zijn er beleidsdoelen geformuleerd voor de aanpak van knelpunten
die al bestonden toen de Wet geluidhinder in 1986 in werking trad. Op grond
van deze doelen moeten woningen die toen een geluidsbelasting hadden van 60
dB of meer op kosten van het Rijk worden gesaneerd.In Nederland wordt de geluidhinder aangepakt met maatregelen die zich
richten op de geluidsbron zelf (productie van stillere voertuigen, aanleg
van stil asfalt en stimulering van het gebruik van stillere banden), op het
verkeersgedrag (snelheidsverlaging) en op vermindering van de overlast (aanbrengen
van geluidsschermen en woningisolatie).De resultatenBurgers worden op dit moment onvoldoende beschermd tegen geluidhinder
van wegverkeer. Naar schatting hebben in totaal meer dan 2,5 miljoen
woningen van de bijna 7 miljoen woningen in Nederland een geluidsbelasting
boven de voorkeurswaarde. Circa 1,1 miljoen woningen ondervinden een geluidsbelasting
van meer dan 60 dB. Bij meer dan 400 000 van deze woningen overstijgt
de geluidsbelasting 65 dB, een geluidsniveau waarbij sprake is van ernstige
hinder. Het doel van de Wet geluidhinder om wegverkeerslawaai te voorkomen
en te beperken wordt dus niet bereikt. De beleidsmaatregelen leiden in de
praktijk onvoldoende tot resultaat en er ontstaan steeds meer knelpunten.
Ook het niveau van de geluidsbelasting als gevolg van wegverkeer is de laatste
jaren toegenomen.Zo wordt de in de Wet geluidhinder vastgelegde «voorkeurswaarde»
voor de geluidsbelasting van woningen langs wegen in tal van situaties niet
toegepast. Gemeenten hebben de mogelijkheid om een situatieafhankelijke hogere
waarde vast te stellen. Omdat gemeentebesturen vaak directe belangen hebben
bij de nieuwbouw van woningen en de aanleg of reconstructie van wegen, bestaat
het risico dat hogere waarden gemakkelijker worden afgegeven dan bij een onafhankelijke
afweging het geval zou zijn.Verder zijn de «voorkeurswaarde» en de situatieafhankelijke
ten hoogst toelaatbare waarde alleen van toepassing bij de aanleg of reconstructie
van een weg en bij verandering in de bebouwing. Voor andere situaties geldt
dat de overheid niet verplicht is op te treden als de voorkeurswaarde of de
hoogst toelaatbare waarde wordt overschreden door toegenomen verkeersintensiteit.
Hierdoor kan de feitelijke geluidsbelasting onbelemmerd boven de vastgestelde
waarde uitgroeien.Overigens is bij de aanleg of reconstructie van wegen of nieuwe bebouwing
niet per definitie de voorkeurswaarde of eerder vastgestelde hogere waarde
leidend. De wet geeft mogelijkheden om in deze situatie een nieuwe hogere
waarde vast te stellen.Een belangrijke verklaring voor de beperkte bescherming van de burger
ligt in de wet zelf besloten. De ministers van VROM en VenW zijn van plan
om deze problemen aan te pakken met nieuwe wetgeving, waarin zogeheten geluidsproductieplafonds voor de rijksinfrastructuur gaan
gelden, die zijn gebaseerd op het heersende geluidsniveau ten tijde van de
vaststelling van de plafonds. Voordeel daarvan is dat er, anders dan nu, maatregelen
genomen moeten worden als de geluidsbelasting het plafond overstijgt. Een
nadeel van de nieuwe aanpak is echter dat in het verleden afgegeven beschikkingen
geen rol meer spelen, waardoor oude rechten vervallen.De Wet geluidhinder geeft ook regels voor de aanpak van knelpunten die
al bestonden toen de Wet geluidhinder in werking trad. Alle woningen die op
de peildatum van 1 maart 1986 een geluidsbelasting boven 60 dB ondervonden
als gevolg van een weg, moeten gesaneerd worden op kosten van het Rijk. Sinds
2004 wordt beoogd in ieder geval het urgente deel van de operatie, dat zijn
de woningen met een geluidsbelasting boven 65 dB, in 2023 af te ronden. Voor
het resterende deel van de saneringsoperatie is geen planning gemaakt en geen
budget gereserveerd.Door de beperkte bescherming van de Wet geluidhinder zijn er na 1986 veel
nieuwe geluidsknelpunten ontstaan. Voor de nieuwe knelpunten langs rijkswegen
is in de Nota Mobiliteit voorzien in sanering.
Voor soortgelijke knelpunten langs provinciale en gemeentelijke wegen is echter
niets geregeld.De voortgang van de saneringsoperatie is beperkt. Tussen 1986 en eind
2008 zijn 177 100 urgente saneringssituaties verholpen op een totaal
van 306 500. De restende saneringsopgave bedraagt circa 136 000
woningen, waarvan 6 300 na 1986 ontstane knelpunten langs snelwegen.
De beperkte voortgang is in de eerste plaats een gevolg van een gebrek aan
middelen. Het beschikbare rijksbudget is beperkt. Tegelijkertijd zien we dat
het beleid om voertuigen stiller te maken tot op heden traag van de grond
komt. De mogelijkheden om nationaal beleid te ontwikkelen zijn beperkt.Verder vormt net als bij de aanpak van luchtvervuiling de grote functiedichtheid
van Nederland een belemmerende rol. Gemeenten hebben daardoor te maken met
uiteenlopende belangen die zij tegen elkaar moeten afwegen. Net als bij de
aanpak van luchtverontreiniging zien we dat gezondheidsaspecten het in de
lokale afweging vaak moeten afleggen tegen andere belangen en dat er meestal
wordt getoetst aan de hoogst toelaatbare waarden.Onze belangrijkste aanbevelingenGemeentelijke belangen bij de nieuwbouw van woningen en de aanleg of reconstructie
van wegen blijken in de praktijk niet zelden voorrang te krijgen boven het
voorkomen en terugdringen van verkeerslawaai. In dit licht bevelen wij de
minister van VROM aan om op korte termijn te evalueren hoe gemeenten omgaan
met hun bevoegdheid tot het afgeven van beschikkingen waarmee een hogere waarde
dan de voorkeurswaarde wordt toegestaan voor de geluidsbelasting van woningen.
Wij raden aan bij deze evaluatie ook nadrukkelijk na te gaan hoe de toekenning
van deze beschikking kan worden ingebed in een stelsel van checks-and-balances.Verder bevelen wij de minister van VROM aan om experimenten te starten
om te bezien op welke wijze ook de blootstelling aan geluidsniveaus onder
de hoogst toelaatbare waarde op een transparante manier kan worden betrokken
bij lokale besluitvorming over ruimtelijke projecten. Aandachtspunten daarbij
zijn de rol van de gemeenteraad, de informatievoorziening aan
de burger en het eerder betrekken van geluidsbelasting in de ambtelijke beleidsvoorbereiding.Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om in de nieuwe geluidswetgeving
voldoende waarborgen in te bouwen voor een evenwichtige besluitvorming over
de verhoging van geluidsproductieplafonds.Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om duidelijk aan te geven
wat de planning is voor de verschillende saneringsoperaties, concrete tussendoelen
te formuleren, aan te geven welke middelen nodig zijn om die planning daadwerkelijk
te halen en de Tweede Kamer periodiek te informeren over de voortgang van
de saneringsoperatie. Tenslotte bevelen wij de ministers van VROM en VenW
aan om bij de verdere vernieuwing van de Wet geluidhinder aan te geven hoe
zal worden omgegaan met de knelpunten die buiten de geplande saneringsoperaties
vallen en de Tweede Kamer periodiek te informeren over de omvang van deze
problematiek.Reactie ministers en bestuur van de VNGDe minister van VROM heeft mede namens de ministers van Verkeer en Waterstaat,
van Financiën en van Economische Zaken gereageerd op ons onderzoek. Van
de VNG is eveneens een reactie ontvangen.Onze overkoepelende bevindingen worden door de ministers op hoofdlijnen
onderschreven. Deze bevindingen onderstrepen volgens de minister van VROM
het belang van de recent doorgevoerde beleidsintensiveringen.De minister neemt een aantal aanbevelingen bij het thema broeikasgassen
over, onder andere op het gebied van biobrandstoffen en meer transparantie
over voorgenomen beleid en over de onzekerheden en randvoorwaarden die hierbij
een rol spelen. De minister geeft aan dat de aanbevelingen voor het luchtkwaliteitsbeleid
aan bod komen bij de vormgeving van de monitoring van het NSL en in de adviserende
rol van de VROM-Inspectie. Over het thema geluidhinder geeft de minister in
algemene termen aan dat beleid wordt ontwikkeld in het kader van de herziening
van de Wet geluidhinder en dat de Tweede Kamer zal worden geïnformeerd
over de voortgang van de sanering. Ook wordt verwezen naar een evaluatie die
in 2012 plaats zal vinden.In haar reactie geeft de VNG aan op hoofdlijnen in te stemmen met de resultaten
van ons onderzoek. De VNG plaatst een kritische kanttekening bij de analyse
van de verantwoordelijkheidsverdeling en de aanbevelingen hieromtrent. Daarbij
merkt de VNG op dat het kabinet primair verantwoordelijk is voor het realiseren
van de – deels Europese – minimumnormen. Met name als het gaat
om bronbeleid zijn vooral het Rijk en de Europese Unie de eerstverantwoordelijke
overheden. De VNG wijst er verder op dat het kabinet ervoor moet zorgen dat
er voldoende instrumenten beschikbaar zijn die aansluiten op de uitvoeringspraktijk.Nawoord van Algemene RekenkamerZowel op het gebied van luchtvervuiling als op het gebied van wegverkeerslawaai
hebben wij aanbevolen om praktijktoetsen of experimenten te doen naar de wijze
waarop deze aspecten kunnen worden betrokken in de lokale besluitvorming over
ruimtelijke ingrepen. In beide gevallen nemen de ministers de aanbeveling
niet over omdat er reeds voldoende initiatieven zouden zijn ontplooid.
Wij blijven echter van mening dat de ministers meer zouden moeten doen.Uit ons onderzoek blijkt dat de oorspronkelijke beleidsdoelen voor luchtkwaliteit
en verkeerslawaai niet tijdig worden gehaald en dat het onzeker is of de sectorstreefwaarde
voor de CO2-uitstoot wordt gehaald.Zowel de rijksoverheid als de decentrale overheid zullen de komende tijd
nog een grote inspanning moeten leveren om de beleidsdoelen te verwezenlijken.
Wij achten het van belang dat de rijksoverheid daarbij zorgt voor een realistische
planning die rekening houdt met onderzekerheden in de effectiviteit van de
ingezette beleidsinstrumenten. Een passend verantwoordingsarrangement is eveneens
van belang. 1 INLEIDINGDe Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de milieueffecten van
het wegverkeer. In dit onderzoek zijn we nagegaan of de beleidsdoelen worden
gehaald die het kabinet heeft gesteld voor een schoon, zuinig en stil wegverkeer.In deze inleiding beschrijven we eerst de milieueffecten van het wegverkeer
die wij hebben onderzocht: luchtvervuiling, uitstoot van broeikasgassen en
verkeerslawaai (§ 1.1). Verder beschrijven we wie verantwoordelijk
zijn voor het beperken van deze effecten (§ 1.2). Daarna bespreken
we de probleemstelling en lichten we toe hoe het onderzoek is aangepakt (§ 1.3).
We besluiten deze inleiding met een leeswijzer voor het rapport (§ 1.4).1.1 Milieueffecten van verkeer: een introductieHet kabinet wil de negatieve milieueffecten van het verkeer terugdringen.1 In de Nota Mobiliteit (VenW &
VROM, 2005) staat: «Dit kabinet wil de economie laten groeien, verkeer
de ruimte geven en tegelijkertijd de negatieve effecten van het verkeer actief
terugdringen. Aan (inter)nationale wettelijke en beleidsmatige afspraken over
milieu en leefomgeving zal zo veel mogelijk worden voldaan.» Voor de
lange termijn staat het kabinet een overgang naar duurzame mobiliteit voor
ogen, waarbij het milieu geen schade meer ondervindt van verkeer. Deze ambities
zijn uitgewerkt in diverse beleidsnota’s en beleidsbrieven.In dit rapport onderzoeken we of de ambities voor de aanpak van luchtvervuiling,
uitstoot van broeikasgassen en verkeerslawaai gehaald worden. We lichten hierna
kort toe om welke milieuproblemen het precies gaat en beschrijven wie verantwoordelijk
zijn voor de aanpak van die problemen. Een uitgebreide beschrijving van het
milieubeleid voor het wegverkeer en van de resultaten en effecten daarvan
is opgenomen in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van dit rapport.1.1.1 LuchtvervuilingDe problemen rond luchtvervuiling staan de laatste jaren volop in de politieke
belangstelling. Schone lucht is belangrijk voor de volksgezondheid. Bovendien
heeft de regelgeving voor luchtkwaliteit gevolgen voor de ruimtelijke ordening.
De discussie gaat vooral over fijnstof en stikstofdioxide.Fijnstof en stikstofdioxideFijnstof bestaat uit in de lucht zwevende deeltjes van verschillende herkomst,
die kleiner zijn dan 10 micrometer. Omdat deze fijnstofdeeltjes een verschillende
diameter hebben, wordt onderscheid gemaakt tussen stofdeeltjes kleiner dan
10 micrometer (PM10) en stofdeeltjes kleiner dan 2,5 micrometer
(PM2,5). De laatste jaren verschuift de aandacht van PM10 naar PM2,5, omdat deze fijne fractie van fijnstof waarschijnlijk
gevaarlijker is voor de gezondheid dan de grovere deeltjes.Er is veel onderzoek gedaan naar de relatie tussen fijnstof en gezondheid.
De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) geeft aan dat er, als het gaat om de
concentratie fijnstof in de lucht, geen drempelwaarden bekend zijn waar onder
fijnstof geen schadelijke effecten heeft (WHO, 2005). Met andere woorden:
ook lage concentraties hebben negatieve effecten op de gezondheid. Ze kunnen
hart- en ademhalingsproblemen veroorzaken, die kunnen leiden tot vroegtijdige
sterfte. In het kader in § 1.1.3 beschrijven we hoeveel
schade de gezondheid ondervindt van fijnstof en van verkeerslawaai.Stikstofdioxide (NO2) is een gas dat in Nederland vooral door
het wegverkeer wordt geproduceerd. Het gas heeft in de concentraties die in
de praktijk worden aangetroffen op zichzelf waarschijnlijk geen effecten op
de gezondheid. Voor de luchtkwaliteit is de hoeveelheid NO2 in
de lucht echter wel belangrijk, omdat die een indicator is voor het voorkomen
van een mengsel stoffen – samenhangend met verkeer – dat wel schadelijke
gevolgen heeft (WHO, 2005). NO2 levert verder door chemische reacties
in de lucht een bijdrage aan het ontstaan van fijnstof.Binnen de sector verkeer en vervoer zijn vooral het wegverkeer en de internationale
scheepvaart verantwoordelijk voor de emissie of uitstoot van fijnstof en NO2. De emissie van het wegverkeer – vooral van dieselvoertuigen
zonder roetfilter – is verantwoordelijk voor ongeveer 4% van
de totale fijnstofconcentratie in Nederland en voor ongeveer 32% van
de totale NO2-concentraties in Nederland (Velders et al., 2008). In de directe omgeving van wegen zorgen de verkeersemissies
echter voor veel hogere concentraties. De internationale scheepvaart is verantwoordelijk
voor ongeveer 4% van de fijnstofconcentratie in Nederland en voor ongeveer
9% van de NO2-concentratie.Luchtvervuiling en ruimtelijke ordeningBinnen de huidige regelgeving voor de ruimtelijke ordening worden bouwprojecten
getoetst als bron van luchtverontreiniging – in een toets op de luchtverontreiniging
waaraan bewoners/gebruikers van deze nieuwbouw blootstaan is slechts in beperkte
mate voorzien.1 Het niet naleven van de regelgeving
voor luchtkwaliteit heeft gevolgen voor de ruimtelijke ordening. De Raad van
State heeft vanaf 2004 in een reeks uitspraken bouwprojecten stilgelegd
als die tot een verdere verslechtering van de luchtkwaliteit zouden leiden
of als de gevolgen voor de luchtkwaliteit onvoldoende waren onderzocht. Het
luchtkwaliteitsbeleid werd mede daardoor een politieke prioriteit.Nederland koppelt luchtkwaliteit aan
ruimtelijke ordening Nederland heeft de Europese richtlijnen
voor luchtkwaliteit gekoppeld aan bouwbesluiten. Deze koppeling past bij de
strekking van de Wet ruimtelijke ordening. Ten eerste moeten op grond van
deze wet alle relevante belangen, waaronder milieubelangen, integraal bij
de ruimtelijke besluitvorming worden betrokken. Ten tweede gaat het Nederlandse
milieubeleid uit van externe integratie: milieuaspecten worden waar mogelijk
beoordeeld in samenhang met andere besluitvorming. Op grond van het Besluit luchtkwaliteit
2001 gelden de normen voor NO2 als harde grenswaarden bij de beoordeling
van ruimtelijke en infrastructurele projecten. Vanaf medio 2004 is de norm
voor fijnstof door de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State net zo
hard geïnterpreteerd als de norm voor NO2. Doordat deze norm
voor fijnstof, die vanaf begin 2005 van kracht is, in grote delen van het
land werd overschreden, legde de Raad van State vrijwel alle projecten in
deze gebieden stil of schortte deze op als de luchtkwaliteit er verder door
zou verslechteren of als de gevolgen voor de luchtkwaliteit onvoldoende waren
onderzocht. Een voorbeeld hiervan is de verbreding
van de snelweg A4 bij Leiderdorp. Dit project is in juli 2007 stilgelegd,
omdat er volgens de Raad van State onvoldoende onderzoek was gedaan naar de
gevolgen voor de luchtkwaliteit.1.1.2 Uitstoot van broeikasgassenDe gemiddelde temperatuur op aarde is de afgelopen honderd jaar tussen
de 0,56 en 0,92 graad Celsius gestegen (Platform Communication on Climate
Change, 2007). Deze stijging kan veel negatieve effecten hebben. De bekendste
zijn de smeltende ijsmassa rond de Noordpool en de stijgende zeespiegel, maar
ook de toenemende droogte in sommige gebieden, overstromingen, de toename
van het aantal orkanen en de afnemende biodiversiteit kunnen deels veroorzaakt
worden door het veranderende klimaat.Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) is de belangrijkste
internationale autoriteit op het gebied van klimaatverandering. Deze VN-organisatie,
opgericht om de risico’s van klimaatverandering te evalueren, geeft
aan dat de opwarming van de aarde zeer waarschijnlijk het effect is van een
toename van de uitstoot van broeikasgassen door de mens (Platform Communication
on Climate Change, 2007). Het bekendste broeikasgas is CO2. Maar
ook andere broeikasgassen beïnvloeden de temperatuur, zoals methaan (CH4), lachgas (N2O) en een aantal fluorverbindingen.De sector verkeer en vervoer levert een aanzienlijke bijdrage aan de uitstoot
van broeikasgassen in Nederland. De CO2-emissie van deze sector
bedroeg in 2007 19% van de totale uitstoot van broeikasgassen. Binnen
de sector verkeer en vervoer levert het wegverkeer veruit de grootste bijdrage
aan de CO2-emissie in Nederland (Milieu- en NatuurCompendium, 2008,
Broeikasgasemissies in Nederland per sector). In 2007 werd 89% van
de CO2-uitstoot van deze sector veroorzaakt door wegverkeer (CBS,
2008b). Hierbij zijn twee kanttekeningen te maken. Ten eerste worden de emissies
van de zeescheepvaart in het geheel niet, en die van de luchtvaart maar voor
een klein deel meegerekend (alleen de starts en landingen van binnenlandse
vluchten). Wanneer deze emissies van lucht- en zeescheepvaart wel meegeteld
zouden worden, zou de emissie van de sector verkeer en vervoer veel hoger
zijn, wellicht zelfs meer dan verdubbelen.1 Het
aandeel van het wegverkeer zou in dat geval kleiner zijn.1.1.3 VerkeerslawaaiGeluidhinder is een van de belangrijkste hinderfactoren in de leefomgeving
van mensen. Wegverkeer, burengerucht en vliegverkeer zijn de belangrijkste
bronnen ervan (Franssen et al., 2004). De schattingen van het aantal gehinderden
variëren, maar duidelijk is wel dat een substantieel deel van de bevolking
wordt gehinderd door geluid. Volgens het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) werd in 2003 de slaap van ongeveer 1,5 miljoen mensen ernstig
verstoord door verkeerslawaai (Franssen et al., 2004). Naast hinder en slaapverstoring
kan (verkeers)lawaai ook gezondheidsschade veroorzaken, zoals een verhoogde
bloeddruk en hart- en vaatziekten. De negatieve effecten van verkeerslawaai
nemen toe naarmate het geluidsniveau toeneemt. Hoeveel schade ondervindt
de gezondheid van fijnstof en verkeerslawaai?Gezondheidsschade kan worden uitgedrukt
in DALY’s (disability adjusted life years).
DALY’s geven een grove indicatie van het aantal verloren gezonde levensjaren
in een populatie als gevolg van ziekte of vroegtijdige sterfte. De DALY brengt
het verlies van levensverwachting, verlies van kwaliteit van leven, duur van
het gezondheidseffect en het aantal mensen met gezondheidsschade ruwweg samen
in één getal. Het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP; in april
2008 met het Ruimtelijk Planbureau gefuseerd tot het Planbureau voor de Leefomgeving)
en het RIVM hebben DALY’s gebruikt om voor het peiljaar 2000 de schade
te vergelijken die wordt aangericht door verschillende vormen van vervuiling
van de leefomgeving. Uit deze onderzoeken blijkt dat de schade door langdurige
blootstelling aan fijnstof ongeveer elf DALY’s per duizend inwoners
bedraagt. Ter vergelijking: de schade door geluidhinder van wegverkeer bedraagt
circa drie DALY’s per duizend inwoners (MNP, 2005a). De schattingen
zijn echter heel onzeker.1.2 Verantwoordelijkheidsverdeling1.2.1 Europese UnieMilieubeleid wordt voor een belangrijk deel in Europees verband vastgesteld.
Zo zijn het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie verantwoordelijk
voor het vaststellen van de grenswaarden voor luchtkwaliteit en de eisen aan
brandstofkwaliteit, motoremissies en geluidsemissies van uitlaten en autobanden.1 De EU is ook verantwoordelijk voor de convenanten en
de regelgeving die moeten zorgen voor een daling van de gemiddelde CO2-emissies van geproduceerde auto’s. Ook is er Europese regelgeving
die de lidstaten verplicht om, voor de belangrijkste agglomeraties, te zorgen
voor zogenoemde geluidsbelastingkaarten en daarop
aansluitende actieplannen.Nederland ijvert voor
strengere emissienormen voor wegverkeer, luchtvaart en scheepvaartDoor regels vast te stellen en convenanten
af te sluiten over brandstofkwaliteit en voertuigemissies, levert de EU een
belangrijke bijdrage aan het beteugelen van de negatieve milieueffecten van
het wegverkeer. Bronmaatregelen om auto’s schoner, zuiniger en stiller
te maken zijn op nationaal niveau lastig vorm te geven, omdat technische eisen
veelal strijdig zijn met de bepalingen rond de interne Europese markt. De
lidstaten zijn voor bronmaatregelen dan ook grotendeels afhankelijk ven de
EU. Nederland ijvert binnen de EU voor strenge
eisen aan de emissies van fijnstof en NO2 door het wegverkeer.
De afgelopen jaren heeft Nederland zich daarbij tevergeefs ingezet voor de
snellere invoering van Euro 5- en Euro 6-normen voor de emissies van personenauto’s
en van de Euro VI-norm voor vrachtauto’s. Binnen de EU, de Centrale
Commissie voor de Rijnvaart en de International Maritime Organization zet
Nederland zich in voor een schonere scheepvaart. Daarnaast probeert Nederland
met andere Noordwest-Europese landen afspraken te maken over differentiatie
van havengelden op basis van milieucriteria. Voor de beperking van de CO2-emissie
door het wegverkeer heeft Nederland zich in de EU ingezet voor strenge eisen
aan de gemiddelde CO2-emissie van nieuwe personenauto’s per
2012 en een aanscherping hiervan in de periode hierna. Verder zet Nederland
zich internationaal in voor betere criteria voor de duurzaamheid van biomassa
(zie § 3.2.4). Voor de aanpak van verkeerslawaai maakt
Nederland zich sterk voor de aanscherping van de Europese richtlijn voor de
geluidsproductie van autobanden.1.2.2 RijksoverheidIn het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4; (VROM, 2001a) is aangegeven
dat de verantwoordelijkheid voor het definiëren en realiseren van milieukwaliteit
en de uitvoering van het beleid op het meest passende bestuursniveau
dient te liggen: «Het Rijk stelt minimumwaarden vast. Deze zijn gebaseerd
op milieucondities die nodig zijn voor de gezondheid en veiligheid van mensen,
milieucondities voor de natuur, ecologische waarden of internationaal vastgestelde
normen». De rol van de meest betrokken ministers lichten we hierna kort
toe.LuchtvervuilingIn Nederland wordt de verantwoordelijkheid voor het luchtkwaliteitbeleid
voor de sector verkeer en vervoer gedeeld tussen de ministers van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en Verkeer en Waterstaat (VenW).
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de fiscale instrumenten
om het wegverkeer schoner te maken.BroeikasgassenHet Nederlandse klimaatbeleid betreft meerdere sectoren en moet daarom
worden gezien als kabinetsbeleid. Binnen de gedeelde verantwoordelijkheid
van het kabinet zijn de ministers van VROM en VenW samen verantwoordelijk
voor het beleid gericht op de broeikasgasuitstoot van het wegverkeer. De minister
van VROM is verantwoordelijk voor het Nederlandse klimaatbeleid en heeft in
dat kader onder andere de verantwoordelijkheid voor de Nederlandse inbreng
in de Europese Milieuraad en een coördinerende rol bij het behalen van
de doelen van het Werkprogramma Schoon en Zuinig.
De minister van VenW is verantwoordelijk voor het mobiliteitsbeleid. Dit omvat
ook de Nederlandse inbreng op het gebied van verkeer in de Europese Raad voor
Vervoer, Telecommunicatie en Energie. Samen zijn de ministers van VROM en
VenW verantwoordelijk voor het halen van de streefwaarde voor CO2-reductie
in de sector verkeer en vervoer in 2010. De minister van Financiën is
verantwoordelijk voor de fiscale instrumenten om de CO2-uitstoot
in de sector verkeer en vervoer terug te dringen.VerkeerslawaaiDe minister van VROM is verantwoordelijk voor de Nederlandse wet- en regelgeving
op het gebied van geluidhinder en voor het subsidiebeleid waarmee gemeenten
en provincies geluidsknelpunten kunnen oplossen.De minister van VenW is verantwoordelijk voor de aanpak van geluidhinder
langs snelwegen en voor het Innovatieprogramma Geluid,
dat onder andere betrekking heeft op geluidsschermen en op stille wegdekken
en banden.1.2.3 Decentrale overhedenIn het algemeen geldt dat de decentrale overheid, binnen de door het Rijk
gestelde minimumwaarden, verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de lokale
leefomgeving, inclusief de bijbehorende ambities en instrumenten. Het is aan
de afzonderlijke decentrale overheden om al dan niet ambities te formuleren
die verdergaan dan de door het Rijk vastgestelde grenswaarden.LuchtvervuilingProvincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen
als de grenswaarden voor luchtkwaliteit worden overschreden. Verder dienen
zij overschrijdingen van die grenswaarden te rapporteren. BroeikasgassenOmdat het klimaatprobleem in tegenstelling tot luchtvervuiling en verkeerslawaai
geen lokaal probleem is, heeft de lokale overheid hier een minder duidelijke
rol. Wel heeft het kabinet in 2002 het zogenoemde BANS
klimaatconvenant gesloten met gemeenten en provincies.1 Het hoofddoel daarvan is het bereiken van een verhoogde inzet van
gemeenten en provincies voor het realiseren van de binnenlandse klimaatdoelstellingen.
Het Rijk ondersteunt dit met subsidies. Van belang voor de sector verkeer
en vervoer is de aandacht die daarbij wordt geschonken aan de milieuprestaties
van het eigen wagenpark van gemeenten en provincies, het collectieve vervoer
en het openbaar vervoer.VerkeerslawaaiProvincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het
saneringsbeleid voor knelpunten die dateren van voor maart 1986. Voor zover
provincies en gemeenten deel uitmaken van de grotere agglomeraties moeten
ze geluidsbelastingkaarten en actieplannen opstellen.1.3 Over dit onderzoekAfbakeningOns onderzoek heeft zich gericht op de milieueffecten van het wegverkeer.
Dit betekent dat we hebben gekeken naar slechts een deel van de sector verkeer
en vervoer. Schadelijke effecten van andere onderdelen van deze sector –
zoals luchtvaart en scheepvaart – vallen buiten dit onderzoek.Wij hebben ervoor gekozen om het onderzoek toe te spitsen op de milieuaspecten
die zijn verbonden met het verkeer zelf: luchtvervuiling (door fijnstof en
stikstofdioxide), uitstoot van broeikasgassen (met name CO2) en
verkeerslawaai. Milieuaspecten die meer zijn verbonden met de infrastructuur,
zoals versnippering en de aantasting van natuur en landschap, zijn in dit
onderzoek niet meegenomen.2In het onderzoek hebben wij vooral gekeken naar het beleid vanaf 1999,
het jaar dat de Europese grenswaarden voor de concentratie van fijnstof en
NO2 in de lucht van kracht werden en ook het jaar dat de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid verscheen (VROM, 1999).
Dit was de eerste beleidsnota waarin de terugdringing van broeikasgassen,
zoals overeengekomen in het Kyotoverdrag, centraal stond.ProbleemstellingDe probleemstelling van ons onderzoek luidde: in welke mate worden de
beleidsdoelstellingen gehaald die het kabinet heeft geformuleerd om schadelijke
effecten van het wegverkeer in Nederland terug te dringen, en wat zijn de
voornaamste verklaringen voor het al dan niet halen van deze doelstellingen?Onderzoeksaanpak en normenOm deze tweeledige vraag te beantwoorden, hebben wij beleidsdocumenten
en beleidsevaluaties geanalyseerd, gesprekken gevoerd met beleidsambtenaren
en andere deskundigen en is de uitvoeringspraktijk in drie grote steden in
kaart gebracht.Onderzoeksbureau CE Delft heeft in opdracht van de Algemene Rekenkamer
berekend welke kosten zijn gemaakt voor de uitvoering van het beleid om het
wegverkeer schoner en zuiniger3 te maken en welke effecten daarmee zijn bereikt. Daarbij is gekeken naar de belangrijkste
maatregelen die zijn genomen tussen 1999 en 2007.1Voor een verdere toelichting op onze onderzoeksaanpak verwijzen we naar
bijlage 4.De normen die we in dit onderzoek hebben gebruikt, zijn te vinden
in bijlage 5 en op onze website: www.rekenkamer.nl.1.4 LeeswijzerHet vervolg van dit rapport bestaat uit drie hoofdstukken waarin we onze
bevindingen presenteren op elk van de drie onderzochte beleidsonderdelen: luchtvervuiling (hoofdstuk 2), uitstoot van broeikasgassen
(hoofdstuk 3) en verkeerslawaai (hoofdstuk 4).
Daarbij beschrijven we steeds wat de beleidsdoelen zijn en hoe deze zich hebben
ontwikkeld. Vervolgens bespreken we de resultaten die zijn geboekt met de
maatregelen die zijn genomen in de periode 1999–2007. Daarna staan we
stil bij de haalbaarheid van de beleidsdoelen en bespreken we de verklaringen
van het al dan niet tijdig verwezenlijken daarvan. We besluiten elk hoofdstuk
met conclusies en met een aantal aanbevelingen voor de minister van VROM,
de minister van Verkeer en Waterstaat en/of de minister van Economische Zaken.
Omdat klimaatbeleid in belangrijke mate kabinetsbeleid is richten we ons met
sommige aanbevelingen op het kabinet. De bestuurlijke reacties op ons onderzoek
en ons nawoord daarbij zijn opgenomen in hoofdstuk 5. 2 LUCHTVERVUILINGHet verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland verloopt trager dan
in Europees verband is overeengekomen. De doelen van het luchtkwaliteitsbeleid
komen wel in zicht, maar het zal nog veel inspanning vergen om ze echt te
bereiken. Dit is de belangrijkste conclusie uit ons onderzoek naar het beleid
om de luchtkwaliteit te verbeteren. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe we
tot deze conclusie zijn gekomen.Daartoe bespreken we in § 2.1 eerst de doelen van het luchtkwaliteitsbeleid.
Vervolgens beschrijven we in § 2.2 de effecten van de belangrijkste
beleidsmaatregelen. De haalbaarheid van de Europese grenswaarden van luchtkwaliteit
staat centraal in § 2.3, waarna we in § 2.4 de verklaringen
bespreken voor het al dan niet halen van die grenswaarden. We sluiten dit
hoofdstuk af met een overzicht van de conclusies en met aanbevelingen voor
de minister van VROM (§ 2.5).2.1 Beleidsdoelen2.1.1 Emissies en concentratiesBij luchtvervuiling spelen twee factoren een rol: de hoeveelheid vervuilende
stoffen die wordt uitgestoten en de concentratie daarvan in de atmosfeer.
De luchtkwaliteit wordt bepaald door de concentratie van vervuilende stoffen
in de lucht en wordt weergegeven in microgrammen per kubieke meter. Deze concentratie
is bepalend voor de effecten op de gezondheid.De concentratie van vervuilende stoffen wordt uiteraard beïnvloed
door de totale uitstoot (emissie) van deze stoffen (uitgedrukt in kilo of
megaton per jaar).2.1.2 Europese regelgevingHet Europese luchtkwaliteitsbeleid richt zich zowel op de concentraties
van schadelijke stoffen in de lucht als op de totale uitstoot (emissie) van
die stoffen. In het kader van dat beleid zijn in de Europese Unie grenswaarden
vastgesteld voor de gemiddelde concentraties van die stoffen in de lucht.
Daarnaast is de hoeveelheid van een schadelijke stof die een lidstaat jaarlijks
mag uitstoten gebonden aan een emissieplafond.EmissieplafondsIn Europa zijn per land emissieplafonds vastgesteld voor zwaveldioxide
(SO2), stikstofoxiden (NOx), ammoniak en vluchtige organische
stoffen.1 Deze plafonds mogen vanaf 2010
niet langer worden overschreden. Nederland heeft ervoor gekozen doelstellingen
te formuleren voor verschillende economische sectoren, waaronder de sector
verkeer en vervoer (VROM, 2003). De belangrijkste plafonds voor deze sector
zijn die voor SO2 en NOx. Omdat SO2 vooral
wordt uitgestoten door de scheepvaart, hebben we het emissieplafond daarvoor
niet betrokken bij ons onderzoek.Grenswaarden voor de concentratieNaast emissieplafonds zijn er op Europees niveau ook concentratiedoelen
vastgesteld in de vorm van Europese grenswaarden voor fijnstof en NO2.2 De grenswaarden zijn gebaseerd op een
afweging tussen gezondheidsaspecten en economische belangen. Als de luchtkwaliteit
verbetert tot het niveau van de Europese grenswaarden, heeft dit een positief effect op de gezondheid van veel Nederlanders. Maar door
de luchtkwaliteit verder te verbeteren, is nog meer gezondheidswinst te halen.
Dit inzicht is ook terug te vinden in het NMP4 en in diverse beleidsnota’s
en brieven aan de Tweede Kamer van de minister en de staatssecretaris van
VROM (VROM, 2001a, 2003, 2004a, 2005c, 2008g).De grenswaarden voor fijnstof betreffen de concentratie van fijnstof in
de lucht op basis van het jaargemiddelde en op basis van het daggemiddelde
(zie bijlage 3 voor een overzicht van de Europese grenswaarden). De grenswaarde
voor het jaargemiddelde mag niet worden overschreden en die voor het daggemiddelde
mag niet meer dan 35 keer per jaar overschreden worden. De grenswaarden voor
fijnstof gelden vanaf 1 januari 2005.De concentratiedoelen voor NO2 zijn uitgewerkt in grenswaarden
voor de NO2-concentratie in de lucht op basis van een jaargemiddelde
en op basis van een uurgemiddelde. De grenswaarde voor het jaargemiddelde
mag niet worden overschreden en het uurgemiddelde mag niet meer dan achttien
keer per jaar worden overschreden. Deze grenswaarden gelden vanaf 1 januari
2010.In dit onderzoek richten we ons op de overschrijding van het daggemiddelde
voor fijnstof en van het jaargemiddelde voor NO2. Deze twee grenswaarden
worden namelijk het meest overschreden.TijdpadIn 2008 is de Europese regelgeving voor luchtkwaliteit herzien. Onder
de nieuwe Europese Richtlijn luchtkwaliteit (2008/50/EG) hebben de lidstaten
de mogelijkheid gekregen uitstel aan te vragen voor het voldoen aan de normen
voor fijnstof en NO2. Dit uitstel wordt derogatie genoemd. Als
de Europese Commissie een verzoek tot uitstel van een lidstaat inwilligt hoeft
deze pas in 2011 en 2015 te voldoen aan de grenswaarden voor respectievelijk
fijnstof en NO2. Op basis van de oude regelgeving was dit 2005
en 2010. Nederland heeft op 15 juli 2008 voor beide grenswaarden een
verzoek om uitstel ingediend. De Europese Commissie heeft negen maanden om
hierop te reageren.2.1.3 Ontwikkeling van de Europese grenswaarden voor
de concentratieDe Europese grenswaarden voor de concentratie van fijnstof en NO2 in de lucht dateren uit 1999. Omdat er twijfel bestond over de haalbaarheid
van de grenswaarden is in de Europese richtlijn vastgelegd dat dit in 2003
geëvalueerd zou worden. Op grond van die evaluatie zou worden bezien
of het noodzakelijk is de regelgeving te herzien. Doordat de uitvoering van
de evaluatie langdurig is vertraagd, was deze nog niet beschikbaar toen de
lidstaten op 1 januari 2005 moesten voldoen aan de grenswaarden voor
fijnstof. Uiteindelijk hebben de Europese Raad en het Europees Parlement eind
2007 een akkoord gesloten over een nieuwe Richtlijn luchtkwaliteit. Deze nieuwe
Europese richtlijn (2008/50/EG) is op 11 juni 2008 in werking getreden.
Naast de al genoemde mogelijkheid van derogatie, is de regelgeving op nog
vier andere belangrijke punten veranderd. Namelijk: zeezoutaftrek, geen toetsing
aan de grenswaarden op onbewoonde plaatsen, vervanging van de aanscherping
van de PM10-norm per 2010 door de nieuwe PM2,5-norm
en de introductie van nieuwe streefwaarden voor de langere termijn. We bespreken
deze vier wijzigingen hierna. ZeezoutaftrekDe herziene Europese richtlijn biedt de lidstaten meer mogelijkheden om
fijnstof van bepaalde natuurlijke bronnen buiten beschouwing te laten bij
de toetsing aan de grenswaarden. Dergelijk fijnstof is namelijk waarschijnlijk
minder schadelijk voor de gezondheid dan fijnstof veroorzaakt door verkeer
(WHO, 2006). In Nederland gaat het daarbij om zeezout; in de landen rond de
Middellandse Zee om Saharazand. Nederland hoeft zeezout dat in de lucht zit
dus niet mee te nemen bij de toetsing van de luchtkwaliteit aan de grenswaarden
voor fijnstof.1Uit de oude EU-regelgeving kon alleen indirect een «bedoeling tot
aftrek» van bepaalde stoffen worden afgeleid. Nederland heeft daarvan
gebruikgemaakt door in het Besluit luchtkwaliteit van 20 juni 2005 vast
te leggen dat niet-schadelijke stoffen die zich van nature in de lucht bevinden
buiten beschouwing worden gelaten. In de nieuwe Europese regelgeving is die
aftrek toegestaan en duidelijk geregeld.Geen toetsing op onbewoonde plaatsenOp plaatsen waar het algemene publiek geen toegang heeft en waar geen
sprake is van permanente bewoning hoeft op grond van de herziene Europese
richtlijn de regels niet meer getoetst te worden aan de grenswaarden.Aanscherping PM10-norm vervangen door PM2,5-normIn de oorspronkelijke Europese richtlijn waren de grenswaarden voor PM10 per 1 januari 2010 fors aangescherpt. De grenswaarde voor het
jaargemiddelde moest dalen tot de advieswaarde van de Wereldgezondheidsorganisatie
en het aantal toegestane overschrijdingen van het daggemiddelde moest met
80% omlaag. Toen de regelgeving werd herzien, is deze aanscherping
van de grenswaarden vervangen door een grenswaarde voor de jaargemiddelde
concentratie PM2,5 waaraan de Europese lidstaten in 2015 moeten
voldoen. Deze laatste waarde is echter hoger dan de advieswaarde van de WHO.Nieuwe streefwaarden voor de lange termijnBehalve de grenswaarden voor de luchtkwaliteit bevat de nieuwe Europese
Richtlijn luchtkwaliteit ook twee streefwaarden voor de lange termijn. Op
basis van de evaluatie van de Europese richtlijn in 2013 kunnen deze langetermijnstreefwaarden
in juridisch bindende grenswaarden worden omgezet.De eerste streefwaarde geldt voor de fijnere fractie van fijnstof, PM2,5. Voor 2020 wordt gestreefd naar een aanscherping met 20%
van de grenswaarde die in 2015 geldt voor het jaargemiddelde.De tweede streefwaarde is erop gericht de blootstelling van de bevolking
te verminderen. Die vermindering moet tussen 2010 en 2020 worden gerealiseerd.
De mate van vermindering hangt af van de fijnstofconcentratie in 2010 en bedraagt
15 of 20%.2.2 Beleidsmaatregelen en hun effectenDe belangrijkste Nederlandse beleidsmaatregelen om de luchtvervuiling
te verminderen zijn erop gericht het wagenpark schoner te maken. Daartoe bevordert
het Rijk de snelle introductie van voertuigen die voldoen aan de toekomstige
Europese normen en stimuleert het de toepassing van roetfilters. In deze paragraaf
bespreken we deze generieke maatregelen, geven we aan welke resultaten daarmee
zijn geboekt en welke kosten daarvoor zijn gemaakt (§ 2.2.1). Vervolgens
bespreken we de maatregelen die het Rijk en de lokale overheid
nemen tegen lokale overschrijding van de grenswaarden (§ 2.2.2 en § 2.2.3).De belangrijkste maatregelen die het Rijk heeft genomen zijn opgesomd
in het kader hierna. Deze maatregelen zijn samen met regionale en lokale maatregelen
gebundeld in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), dat we in § 2.2.4 bespreken.Om het effect van de maatregelen te beoordelen, kijken we vooral naar
de vermeden uitstoot. Het effect op de concentratie van fijnstof en NO2 is niet goed te kwantificeren, omdat die sterk afhangt van de lokale
omstandigheden.Belangrijkste Nederlandse
maatregelen om de uitstoot van schadelijke stoffen door het wegverkeer te
beperkenDe belangrijkste al ingevoerde maatregelen
zijn: • subsidieregelingen
om roetfilters achteraf aan te brengen op personenvoertuigen en vrachtwagens;• stimuleringsregeling
voor schone vrachtwagens (Euro 5/EEV); • snelheidsverlagingen
(80/100 km-zones); • milieuzoneconvenant
voor vrachtauto’s; • fiscale
maatregelen om het bezit van dieselpersonenauto’s te ontmoedigen;• Bpm-differentiatie
voor dieselpersonenauto’s naar de uitstoot van fijnstof (deze regeling
is in oktober 2008 door het gerechtshof in Den Haag onverbindend verklaard);• verhoging
dieselaccijns.  De volgende maatregel
is vastgesteld:• fiscale
regelgeving voor oudere voertuigen wordt per 2010 (bijtellingsregeling) en
per 2012 (vrijstelling motorrijtuigenbelasting) aangescherpt. Voor de volgende maatregelen wordt nog
beleid voorbereid:• Wetsvoorstel
differentiatie parkeertarieven op basis van milieuprestaties; • milieuzoneconvenant
voor bestelauto’s; • aanscherping apk-keuring
van dieselauto’s; • invoering
kilometerbeprijzing, gedifferentieerd naar tijd, plaats en milieukenmerken
(streefdatum 2011 voor vrachtauto’s).Aan het nationale maatregelenpakket valt op dat er nog geen ingrijpende
maatregelen zijn getroffen om de groei van het verkeersvolume te beïnvloeden.
Potentieel effectieve maatregelen zoals milieuzones op snelwegen, tolheffing
en algehele snelheidsverlagingen zijn wel overwogen, maar tot nu toe niet
ingevoerd. Enerzijds vanwege het maatschappelijk belang van mobiliteit en
anderzijds vanuit de verwachting dat de maatregelen die wel genomen werden,
voldoende zouden zijn.In hoofdstuk drie bespreken we de belangrijkste toekomstige maatregel
om de groei van het verkeersvolume te beperken: de beprijzing van het wegverkeer
naar tijd (rijden in de spitsuren wordt duurder dan daarbuiten), plaats (rijden
op drukke wegen rond grote steden wordt duurder dan elders) en milieukenmerken
(rijden in onzuinige of vervuilende auto’s wordt duurder dan in zuinige
auto’s).2.2.1 Maatregelen om het wagenpark schoner te makenEuronormen en brandstofkwaliteitDe luchtkwaliteit in Nederland is tegenwoordig beter dan in 1990. Figuur
1 laat zien dat de uitstoot van fijnstof en NOx1 door het verkeer sinds 1990 bijna is gehalveerd, terwijl het aantal
autokilometers met 37% is gestegen. Dit is in belangrijke mate het
gevolg van de normen die de Europese Unie heeft vastgesteld voor
voertuigemissies, de zogenoemde Euronormen en van de Europese kwaliteitseisen
aan brandstoffen. In 2009 en 2014 worden deze normen nog verder aangescherpt
door de Euro 5- en Euro 6-normen in te voeren1.Omdat de Euronormen een groot effect hebben op de luchtkwaliteit in Nederland,
zet het kabinet zich binnen de Europese Unie in om deze Euro 5- en Euro 6-normen
snel in te voeren.Nederland heeft diverse (subsidie)regelingen (gekend) om de aanschaf te
bevorderen van voertuigen die voldoen aan Europese normen in de periode dat
die normen nog geen verplichtend karakter hebben. In ons onderzoek hebben
wij ons gericht op de regeling ter stimulering van de aanschaf van zware voertuigen
die voldoen aan de Euro 4-norm of de Euro 5-/EEV-norm in de periode voorafgaand
aan het van kracht worden van deze normen.2 Tot
augustus 2008 is voor bijna 20 000 voertuigen subsidie verleend op grond
van de stimuleringsregelingen voor Euro 4 en Euro 5/EEV (Kampman et al., 2008;
VROM, 2008b).3CE Delft heeft in opdracht van de Algemene Rekenkamer berekend hoeveel
fijnstof en NO2 in 2007 en 2010 minder wordt uitgestoten dankzij
verschillende stimuleringsregelingen voor schone voertuigen, die vanaf 2005
zijn geïntroduceerd. Het resultaat is te zien in tabel 1. Daaruit blijkt
dat dankzij de Euro 4- en Euro 5-/EEV-regelingen in beide peiljaren ongeveer
60 tot 100 ton fijnstof minder wordt uitgestoten.4
Dit komt overeen met circa 1% van de totale fijnstofuitstoot door het
wegverkeer in 2007. Ook wordt dankzij deze regelingen in beide peiljaren ongeveer
2 tot 3,5 kiloton NO2 minder uitgestoten door het wegverkeer. Dit
komt overeen met 2 à 3% van de totale NO2-uitstoot
van het wegverkeer in 2007 (zie tabel 1). Tabel 1. Vermeden uitstoot door beleidsmaatregelen  2007 2007 20102010  PM10TonNO2kiloton PM10tonNO2kiloton Stimulering Euro 4- en Euro 5-vrachtwagens (vanaf respectievelijk
2005 en 2006) 61–1012,0–3,3 62–101 2,2 –
3,7 Roetfilters bestaande vrachtauto’s (vanaf 2006)* 23–33 – 73–104– Roetfilters bestaande personenauto’s (vanaf 2006) 8 – 15 – Roetfilters nieuwe personenauto’s (vanaf 2005) 131–199 – 127–191– Roetfilters nieuwe taxi’s en bestelauto’s
(vanaf 2006) 11–13 – 21–23 –Stimulering roetfilters totaal 173–253 –237–335 – Totale uitstoot van het wegverkeer in 2007 (voor-
lopige cijfers CBS) 8 010 116,5   Bron: (Kampman et al., 2008).* De subsidieregeling is eind februari 2009 opgeschort (VROM, 2009).
De aanleiding hiervoor waren tussentijdse resultaten van een TNO-onderzoek.
Uit het onderzoek blijkt dat het rendement van het onderzochte filter onder
praktijkomstandigheden aanmerkelijk lager ligt dan de typekeuringseis van
50%. Voor tabel 1 is gerekend met een rendement van 30%. Zolang
het TNO-onderzoek niet is afgerond hanteren wij dit als beste schatting.RoetfiltersOm de uitstoot van fijnstof door nieuwe dieselauto’s terug te dringen
heeft het Ministerie van VROM in 2005 voorgesteld om de emissie-eisen zodanig
aan te scherpen dat er alleen met behulp van een roetfilter aan kon worden
voldaan. De Europese Commissie heeft deze technische eis echter afgewezen,
omdat deze gevolgen heeft voor de Europese interne markt. Nederland ging hiertegen
in hoger beroep en is daarbij in november 2008 in het gelijk gesteld. Het
Europees Hof van Justitie oordeelde dat de Europese Commissie opnieuw een
besluit moet nemen over het Nederlandse verzoek (Financiën, 2008b).In reactie op de afwijzing van de aangescherpte emissie-eisen door de
Europese Commissie heeft Nederland de voorgestelde technische eisen in 2006
vervangen door het Subsidieprogramma Verkeersmaatregelen
Luchtkwaliteit. Met dit programma kan onder andere subsidie worden
verstrekt voor achteraf ingebouwde roetfilters (retrofitfilters) op dieselpersonenwagens,
-bussen en -vrachtwagens. Daarnaast voorziet het programma in fiscale stimuleringsregelingen
voor de aanschaf van nieuwe personenauto’s, taxi’s en bestelwagens
die al in de fabriek zijn voorzien van een roetfilter.Tot augustus 2008 zijn circa 95 000 voertuigen voorzien van een retrofitfilter
(VROM, 2008b). Van de stimuleringsregeling voor nieuwe dieselpersonenauto’s
is tot 1 april 2008 ruim 200 000 maal gebruikgemaakt. De regeling
voor nieuwe taxi’s en bestelauto’s is ruim 24 000 maal gebruikt.De verschillende stimuleringsmaatregelen voor roetfilters hebben de totale
uitstoot van fijnstof door het wegverkeer in 2007 verminderd met 2 à
3% (zie tabel 1). De regelingen voor nieuwe voertuigen hebben daaraan
de grootste bijdrage geleverd.Bijstelling regeling voor nieuwe dieselpersonenauto’sVanaf 1 april 2008 is de subsidieregeling voor nieuwe dieselpersonenauto’s
met roetfilter vervangen door een differentiatie van de tarieven voor de belasting
van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) op basis van de uitstoot
van fijnstof. Deze aanpassing van de regeling maakt nieuwe dieselauto’s
met roetfilter goedkoper en dieselauto’s zonder roetfilter duurder.
In oktober 2008 heeft het gerechtshof in Den Haag in hoger beroep echter geoordeeld
dat de tariefsverhoging voor auto’s zonder roetfilter in strijd is met
Europese regels. De staatssecretaris van Financiën heeft daarop aangeven
dat de bpm-differentiatie per 1 januari 2009 wordt vervangen door een
korting op de bpm van € 600 voor personendieselauto’s met
roetfilter. De opslag op de bpm voor dieselauto’s zonder roetfilter
die de Belastingdienst in 2008 in rekening heeft gebracht, zal worden terugbetaald
(Financiën, 2008a).Bpm-korting op dieselauto’s met roetfilter en bpm-differentiatie
op basis van de uitstoot van fijnstof hebben als voordeel dat het al langer
bestaande beleid om het bezit van dieselpersonenauto’s fiscaal te ontmoedigen
meer wordt toegespitst op het terugdringen van luchtvervuiling. Mede door
deze verfijning van het beleid was in het tweede kwartaal van 2008 96%
van de nieuwe dieselpersonenwagens in Nederland uitgerust met roetfilters,
zo blijkt uit de gegevens van de RDW. Dit is echter niet alleen het resultaat
van de verschillende beleidsmaatregelen, want veel fabrikanten bieden hun
modellen inmiddels ook standaard met roetfilter aan. De auto-industrie anticipeert
daarmee op de invoering van de Euro 5-norm, die in september 2009 van kracht
wordt voor nieuwe autotypes en in januari 2011 voor bestaande autotypes.Kosteneffectiviteit beleidsmaatregelenCE Delft heeft in opdracht van de Algemene Rekenkamer berekend welk effect
is gerealiseerd met de belangrijkste maatregelen om voertuigen schoner te
maken (Kampman et al., 2008). Hierbij is ook berekend wat de kosten zijn per
vermeden kilogram fijnstof. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen:• Maatschappelijke kosten: kosten die de maatschappij als geheel
maakt voor een maatregel. Overdrachten zoals accijns, btw en andere heffingen
worden hierbij niet meegerekend, omdat deze gelden beschikbaar blijven voor
de maatschappij.• Eindgebruikerkosten: kosten voor de auto- of vrachtautobezitters
inclusief heffingen zoals accijns en btw, min eventuele verkregen subsidies,
de kosten van bespaarde brandstof.• Overheidskosten: kosten die de overheid moet maken voor een maatregel,
bijvoorbeeld voor een stimuleringsregeling en het ambtelijk apparaat.Uit de berekeningen blijkt dat er grote verschillen zijn tussen de maatregelen
en tussen de drie kostenperspectieven (zie figuur 2). Zo variëren de
kosten voor de overheid tussen de € 11 à € 18 per
kilogram en de € 265 per kilogram vermeden fijnstof, bij respectievelijk
de regeling voor nieuwe vrachtwagens en de regeling voor bestaande personenauto’s.
Verder blijkt dat maatregelen die gericht zijn op nieuwe voertuigen kosteneffectiever
zijn dan maatregelen die gericht zijn op het achteraf inbouwen van roetfilters.
Deze laatste hebben echter weer als voordeel dat ook het bestaande
wagenpark schoner wordt. De gunstigste verhouding tussen kosten en baten zien
we bij de Euronormen die de afgelopen decennia al zijn ingevoerd.2.2.2 Maatregelen van het Rijk tegen lokale luchtvervuilingSnelheidsverlaging op snelwegenSinds 2002 is op vijf wegvakken van de snelwegen A10, A12, A13 en A20
de maximumsnelheid verlaagd om de luchtkwaliteit te verbeteren. Uit de evaluatie
van deze maatregel blijkt dat de uitstoot inderdaad is afgenomen: voor fijnstof
met circa 10% en voor NOx met 20 tot 30% (VenW, 2008b).Naar aanleiding van deze evaluatie heeft de minister van VenW aangeven
dat hij, afhankelijk van de uitkomsten van lopende experimenten, voorziet
dat de huidige tachtigkilometermaatregel mogelijk zal worden vervangen door
een dynamischer variant. De maximumsnelheid kan afhankelijk zijn van milieu-
en weersomstandigheden, tijdstip en verkeersomstandigheden. Het is nog onduidelijk
op welke manier deze variabele maximumsnelheid zal worden ingevuld.Ondersteuning lokale overheidDe rijksoverheid ondersteunt op verschillende manieren het luchtkwaliteitsbeleid
van de lokale overheid. Zo heeft het Rijk een belangrijke rol gespeeld bij
de totstandkoming van het milieuzoneconvenant voor vrachtverkeer en bereidt
het op dit moment een milieuzoneconvenant voor bestelwagens voor. Ook is er
een wetsvoorstel in voorbereiding voor de differentiatie van parkeertarieven
op basis van milieukenmerken. De rijksoverheid levert een bijrage aan de financiering van het luchtkwaliteitsbeleid
van de lokale overheid via het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing en
de NSL-gelden (zie § 2.2.4).2.2.3 Maatregelen van de lokale overheidHet luchtkwaliteitsbeleid van gemeenten is vooral gericht op de verkeerscirculatie
en op het schoner maken van het eigen wagenpark en dat van vervoersmaatschappijen
en taxi’s. In een aantal gemeenten zijn daarnaast ook milieuzones voor
vrachtwagens ingesteld.1 Om een uniforme invoering
van milieuzones te bevorderen heeft het Rijk op 24 maart 2006 een convenant
afgesloten met gemeenten en andere belanghebbenden. Afhankelijk van de voortgang
van het overleg met belanghebbenden en een noodzakelijke wetswijziging kunnen
gemeenten vanaf medio 2009 ook milieuzones invoeren voor bestelauto’s.Uit een in de zomer van 2008 uitgevoerde evaluatie van de effecten van
de milieuzones blijkt dat de vrachtauto’s in milieuzones gemiddeld schoner
zijn dan vrachtauto’s daarbuiten (DHV, 2008). Er reden echter nog steeds
veel vrachtauto’s rond in de milieuzones die niet voldeden aan de normen.
Dit komt door het grote aantal ontheffingen en doordat de handhaving in veel
steden pas na enige tijd op gang is gekomen. Op basis van berekeningen van
de concentraties fijnstof en NO2 concluderen de onderzoekers dat
de instelling van een milieuzone leidt tot een daling van deze concentraties.
Uitgedrukt in afname van verkeersbijdrage leidt een milieuzone gemiddeld tot
een ruim 10% lagere fijnstofconcentratie en een 5 tot 10% lagere
NO2-concentratie. Het effect op de luchtkwaliteit zal naar verwachting
stijgen als de handhaving wordt aangescherpt en het aantal ontheffingen wordt
verminderd.Ambitieniveau lokale luchtkwaliteitsbeleidGemeenten zijn verantwoordelijk voor de aanpak van lokale overschrijdingen
van de Europese grenswaarden, voor zover deze niet samenhangen met rijkswegen.
Binnen de sturingsvisie voor het milieubeleid, die is verwoord in het NMP4
(VROM, 2001a), mogen de afzonderlijke lokale overheden zelf bepalen of ze
ambities willen formuleren die verder gaan dan die grenswaarden.Uit een onderzoek in opdracht van het Ministerie van VROM blijkt echter
dat de ambities van gemeenten vaak niet verder gaan dan het halen van de generieke
milieunormen. De onderzoekers baseren zich daarbij onder andere op onderzoek
in 27 gemeenten. Daarvan zeggen er elf te streven naar een «milieukwaliteit
die uitgaat boven het minimum» (Spreeuwers et al., 2008). De redenen voor de beperkte ambities van de gemeenten zijn:
de inspanning die van gemeenten wordt gevergd om te voldoen aan de minimumeisen,
politieke prioriteiten, de mogelijkheden van het gemeentelijk apparaat en
de organisatie, structuur en segmentering van het nationale milieubeleid.Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) schrijft in een recente discussienotitie
over het luchtkwaliteitsbeleid dat het bij de aanpak van lokale knelpunten
weinig zichtbaar is dat maatregelen worden overwogen die de potentiële
gezondheidseffecten maximaal verminderen (Diederen & Koelemeijer, 2008).
Volgens het PBL ontstaat het beeld dat het lokale beleid meer aandacht heeft
voor de bestuurlijke problemen dan voor de potentiële gezondheidsproblemen. Uit het voorgaande concluderen wij dat de gezondheid van burgers bij (vooral
ruimtelijke) ingrepen en maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren nu
vooral impliciet wordt meegewogen door de lucht te toetsen aan de grenswaarden.
Dat kan het zicht ontnemen op de gezondheidsschade of gezondheidswinst die
kan ontstaan in situaties die wel voldoen aan de grenswaarden. Een indicatie
hiervoor kan worden gekregen door te berekenen wat het effect is van ruimtelijke
ingrepen op de blootstelling van de bevolking aan luchtverontreiniging, zowel
onder als boven de grenswaarde.De Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit heeft de minister van VROM
geadviseerd om te bezien hoe de blootstelling aan luchtvervuiling en de resulterende
gezondheidsaspecten een plaats kunnen krijgen in de jaarlijkse rapportage
over luchtkwaliteit en in de planvorming (Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit,
2008). De commissie is van mening dat bij de keuze van maatregelen naast de
aanpak van knelpunten ook het verder verbeteren van de gezondheid meer aandacht
moet krijgen. De commissie adviseert om hiervoor geschikte indicatoren te
ontwikkelen en de monitoring daarvan nader uit te werken. De minister heeft
in november 2008 toegezegd de mogelijkheden daartoe te zullen bezien (VROM,
2008e). Daarbij heeft zij erop gewezen dat de bestaande benadering waarbij
op basis van «blootstelling-respons-relaties» uit de wetenschappelijke
literatuur een schatting wordt verkregen van de omvang van de gezondheidswinst,
met name zinvol is als het gaat om grote aantallen blootgestelde mensen. Wij
leiden daaruit af dat in meer kleinschalige situaties zal moeten worden volstaan
met het in kaart brengen van de gevolgen van ruimtelijke ingrepen voor de
blootstelling van de bevolking aan luchtverontreiniging. Omdat de mate van
blootstelling op zichzelf al een indicatie geeft van de gezondheidsrisico’s,
kunnen gegevens daarover worden gebruikt om gezondheid op transparante wijze
te betrekken in de besluitvorming. Dit geldt zowel in situaties onder als
boven de norm.2.2.4 Nationaal Samenwerkingsprogramma LuchtkwaliteitHet Nederlandse maatregelenpakket om luchtvervuiling terug te dringen
is gebundeld in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Dit is een programma waarin de rijksoverheid, provincies en
gemeenten samenwerken om ervoor te zorgen dat de luchtkwaliteit verbetert
en dat Nederland aan het einde van de derogatieperiode voldoet aan de Europese
grenswaarden voor fijnstof en NO2 (VROM, 2008g).1 De minister van VROM is eindverantwoordelijk voor de uitvoering van
het programma.De rijksoverheid investeert in de periode tot 2015 onder andere via het
NSL € 1,551 miljard in maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren.2 Ook de provincies en gemeenten leveren een substantiële
bijdrage (VROM, 2008g).In het NSL hebben Rijk, provincies en gemeenten de balans opgemaakt van
het effect van de autonome ontwikkeling op de luchtkwaliteit, de gevolgen
van grote ruimtelijke projecten die de luchtverontreiniging «in betekenende
mate» vergroten en het effect van de vanaf 2005 getroffen maatregelen.
Vervolgens is een pakket van aanvullende maatregelen opgesteld dat de negatieve
effecten van de grote ruimtelijke projecten compenseert. Op deze maatregelen
rust een wettelijke uitvoeringsplicht, met doorzettingsmacht voor de minister
van VROM.3 Hoe de minister daar invulling aan
wil geven als provincies of gemeenten in gebreke mochten blijven, was eind
2008 nog onduidelijk. Monitoring uitvoering NSL essentieelOmdat de toekomstige effecten van de verschillende NSL-maatregelen niet
met zekerheid kunnen worden berekend, zijn een goed monitoringsysteem en (zo
nodig) snelle bijsturing essentieel voor het slagen van het NSL.De voornaamste onzekerheden zijn:1. de uitvoering van de maatregelen die in het NSL opgenomen zijn;2. de onzekerheden in de uitkomsten van de modelberekeningen.Ad 1. Uitvoering maatregelen moeilijk te voorspellenOm het NSL te laten slagen moeten de verschillende maatregelen uit dit
pakket het beoogde effect hebben. Maar het effect van veel maatregelen is
niet precies te voorspellen en diverse maatregelen moeten nog een complex
implementatietraject doorlopen. Waar de verwachte effecten achterblijven moet
daarom tijdig een alternatief ontwikkeld worden. De volgende twee voorbeelden
maken dit duidelijk. Ten eerste: in het NSL is meegenomen welk effect de differentiatie
van de bpm heeft op de uitstoot van fijnstof. In oktober 2008 heeft het gerechtshof
in Den Haag deze maatregel echter onverbindend verklaard (zie ook § 2.2.1).
Maar ook als de maatregel wel door had kunnen gaan, geldt dat het effect ervan
afhankelijk is van de invloed die deze differentiatie heeft op het aankoopgedrag
van consumenten. Gaan die echt schonere auto’s kopen? Een tweede voorbeeld:
bij de lokale maatregelen is het effect van milieuzones ingeboekt, maar dat
effect is afhankelijk van de ruimtelijke afbakening, het ontheffingenbeleid
en de handhaving. Ook hiervan zijn de effecten moeilijk te schatten.Ad 2. Uitkomsten rondom de grenswaarden bieden onvoldoende
houvastHet NSL steunt op modelberekeningen die zijn uitgevoerd met de zogenoemde saneringstool. Daarmee zijn berekeningen gemaakt van de
overschrijdingen van de grenswaarden die verwacht worden als het NSL wordt
uitgevoerd (VROM, 2008g). Het Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) heeft een
belangrijke kanttekening geplaatst bij het omgaan met de uitkomsten van de
saneringstool (Blom et al., 2008). De huidige rekenmethoden om de luchtkwaliteit
te voorspellen kennen namelijk een grote onzekerheidsmarge. Op basis daarvan
kunnen geen wetenschappelijk verantwoorde uitspraken worden gedaan over uitkomsten
vlak rond de grenswaarden. Ook voor de resultaten van de saneringstool is
er een gebied rondom de grenswaarde waarbinnen rekenuitkomsten onvoldoende
uitsluitsel geven om overschrijding te kunnen vaststellen.De minister van VROM is eindverantwoordelijk voor de monitoring. De monitoring
zal worden gecombineerd met de jaarlijkse verplichte rapportage van de luchtkwaliteit
op basis van de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit (2008/50/EG). De resultaten
van de jaarlijkse monitoring- en rapportageronde zullen worden aangeboden
aan de Eerste en Tweede Kamer. Het monitoring- en rapportage-instrument moet
begin 2009 klaar zijn.Om op basis van de monitoring snel te kunnen bijsturen moet de minister
van VROM aanvullende maatregelen achter de hand hebben. De minister heeft
in reactie op het advies van de Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit
aangegeven dat zij het initiatief heeft genomen om een lijst op te stellen
van mogelijk kansrijke (innovatieve) maatregelen (VROM, 2008e). Deze maatregelen
moeten versneld ontwikkeld worden en inzetbaar worden gemaakt. Ruimtelijke ordeningHet NSL en de per 15 november 2007 gewijzigde Wet milieubeheer moeten
een oplossing bieden voor de problemen die een gevolg zijn van de harde koppeling
tussen de milieuwetgeving en de wetgeving op het terrein van de ruimtelijke
ordening. De nieuwe regelgeving heeft tot gevolg dat de grenswaarden voor
luchtkwaliteit voor projecten die in betekenende mate
van invloed zijn op de luchtkwaliteit, voortaan op programmaniveau worden
getoetst. Kleinere bouwprojecten worden niet meer individueel getoetst aan
de grenswaarden omdat hun effect op de luchtkwaliteit is verwerkt in de autonome
ontwikkeling. Voordeel daarvan is dat tijdrovende en dure procedures voor
afzonderlijke projecten zullen worden vermeden.2.3 Doelrealisatie en prognoses2.3.1 Resultaten luchtkwaliteitsbeleid blijven achterEmissieplafonds voor de sector verkeer en vervoerEr is een kans van 50% dat de totale Nederlandse NOx-uitstoot
in 2010 onder het voor Nederland geldende plafond blijft. De kans dat het
binnen Nederland afgesproken plafond voor de sector verkeer en vervoer wordt
gehaald in 2010, bedraagt eveneens 50% (MNP, 2008b). Voor fijnstof
is er geen emissieplafond vastgesteld.Grenswaarden voor de concentratieDe grenswaarden voor de concentratie worden vermeld in bijlage 3 van dit
rapport. Nederland had op 1 januari 2005 overal moeten voldoen aan de
grenswaarden voor de concentratie fijnstof op basis van het jaargemiddelde
en op basis van het daggemiddelde. Aan de grenswaarde voor het jaargemiddelde
is voldaan, maar aan de grenswaarde voor het daggemiddelde niet. In 2006 werd
langs ongeveer 1350 kilometer van het hoofdwegennet de grenswaarde voor het
daggemiddelde van de fijnstofconcentratie meer dan 35 maal overschreden.1 Op het onderliggende wegennet werd de grenswaarde meer
dan 35 maal overschreden langs ongeveer 575 kilometer (VROM, 2008g)2. Deze overschrijdingen vinden vooral plaats langs wegen
in de grote steden in de Randstad en in zuidelijk Nederland, en langs een
aantal drukke snelwegen.Nederland moet op 1 januari 2010 overal voldoen aan de grenswaarden
voor NO2-concentratie op basis van het jaargemiddelde en op basis
van het uurgemiddelde. Uit de prognoses van de afgelopen jaren blijkt dat
Nederland op deze datum waarschijnlijk wel zal voldoen aan de grenswaarde
voor het uurgemiddeld, maar nog niet aan de NO2-grenswaarde voor
het jaargemiddelde. Met het per 2007 voorgenomen beleid zal in 2010 de grenswaarde
voor het jaargemiddelde langs ruim 500 kilometer van het hoofdwegennet worden
overschreden en langs ruim 100 kilometer van het onderliggende wegennet (VROM,
2008g).Nederland slaagt er dus niet in om tijdig te voldoen aan de norm voor
de daggemiddelde concentratie van fijnstof (PM10) en de norm voor
de jaargemiddelde concentratie van stikstofdioxiden (NO2).Toch is de lucht de afgelopen twee decennia wel schoner geworden. Ondanks
de groei van de economie met circa 50% is de concentratie van fijnstof
en NO2 sinds 1990 met ten minste 25% gedaald. Wel is het
zo dat de luchtkwaliteit in steden sinds 2000 minder vooruitgaat dan daarbuiten
(PBL, 2008). Op stedelijke meetstations daalt de concentratie NO2
sinds 2000 langzamer dan elders en is er geen verdere daling in de fijnstofconcentraties meer waargenomen. Voor deze ontwikkeling, die ook waarneembaar
is in andere Europese landen, hebben wetenschappers nog geen goede verklaring
gevonden.DerogatieDe nieuwe Europese Richtlijn luchtkwaliteit geeft de lidstaten de mogelijkheid
van derogatie (uitstel). Als het Nederlandse verzoek om uitstel wordt ingewilligd,
hoeft Nederland pas op 11 juni 2011 te voldoen aan de normen voor fijnstof
en op 1 januari 2015 aan de normen voor NO2. Het NSL moet
ervoor zorgen dat Nederland op die data voldoet aan de grenswaarden. Half
april 2009 verwacht Nederland uitsluitsel over het derogatieverzoek.Voor het NSL zijn berekeningen gemaakt van de overschrijdingen van de
grenswaarden in 2010 en 2015, die verwacht worden als het NSL uitgevoerd wordt.
Uit deze berekeningen blijkt dat het huidige Europese beleid en het voorgenomen
rijksbeleid zorgen voor een sterke daling van de overschrijdingen van de grenswaarden.
Maar uit de berekeningen blijkt ook dat de daggemiddelde grenswaarde voor
fijnstof en de jaargemiddelde grenswaarde voor NO2 na afloop van
derogatieperiode nog steeds zullen worden overschreden. Voor fijnstof wordt
de grenswaarde in 2010 langs ongeveer 60 kilometer weg overschreden en voor
NO2 in 2015 langs ongeveer 140 kilometer (VROM, 2008g)1. Het betreft een aantal hardnekkige knelpunten bij de
snelwegen rondom de grote steden en in de drukste straten in de grote steden.
Het NSL voorziet daarom in aanvullende lokale maatregelen voor de aanpak van
deze overschrijdingen. Nederland hoopt daardoor na afloop van deze derogatieperiode
wel te voldoen aan de grenswaarden. Het kabinet heeft aangegeven extra maatregelen
in te zetten of projecten uit te stellen of te schrappen als de voorgenomen
maatregelen onvoldoende effect hebben. Het voldoen aan de grenswaarden staat
daarbij voorop.Streefwaarden voor 2020Behalve de grenswaarden voor de luchtkwaliteit bevat de nieuwe Europese
Richtlijn luchtkwaliteit ook twee streefwaarden voor 2020. Op basis van de
evaluatie van de Europese richtlijn in 2013 kunnen deze langetermijnstreefwaarden
in juridisch bindende grenswaarden worden omgezet.De eerste streefwaarde geldt voor de fijnere fractie van fijnstof, PM2,5, en zal volgens het MNP waarschijnlijk wel gehaald worden, met uitzondering
van een aantal knelpunten (MNP, 2008a).De tweede streefwaarde is een doelstelling om de blootstelling te verminderen,
die tussen 2010 en 2020 moet worden gerealiseerd. De hoogte van de vermindering
hangt af van de fijnstofconcentratie in 2010 en bedraagt 15 of 20%.
De verwachting van het MNP is dat beide percentages niet gehaald kunnen worden
met het nu voorgenomen beleid (MNP, 2008a).2.3.2 Effect maatregelen niet voorspelbaar op detailniveauHet vergt complexe modelberekeningen om te bepalen of Nederland overal
voldoet aan de grenswaarden voor luchtkwaliteit, iets wat gepaard gaat met
onzekerheden. Dit geldt voor zowel de huidige als de toekomstige situatie.Het MNP, inmiddels opgegaan in het PBL, heeft bij herhaling aandacht gevraagd
voor de onzekerheden en de complexiteit van de Nederlandse regelgeving
voor luchtkwaliteit. In een discussienotitie constateert het bureau dat de
regelgeving op diverse aspecten onevenwichtig is door de grote onzekerheden
op het gebied van meten en berekenen van luchtkwaliteit (Diederen & Koelemeijer,
2008).De uitvoering van de regelgeving voor luchtkwaliteit vergt volgens het
PBL steeds meer wetenschappelijke ondersteuning. Daarbij wordt een mate van
exactheid verlangd die de wetenschap niet kan leveren. Zo wordt voor de uitvoering
van de regelgeving tot op het niveau van individuele wegvakken inzicht gevraagd
in toekomstige effecten van maatregelen. De regelgeving houdt geen rekening
met de onzekerheden in dergelijke gedetailleerde voorspellingen. Voor het
luchtkwaliteitsbeleid geldt dat door het gebruik van dergelijke voorspellingen
een fragmentarisch beeld kan ontstaan van de knelpunten, wat kan leiden tot
suboptimale oplossingen. Dit kan ertoe leiden dat de besluitvorming over ruimtelijke
projecten niet goed onderbouwd kan worden en dat beleidsmaatregelen ondoelmatig
worden gekozen.De Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit heeft op verzoek van de
minister van VROM de wijze beoordeeld waarop de luchtkwaliteit in Nederland
wordt bepaald (Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit, 2008). Ten aanzien
van de onzekerheid in de bepaling van de luchtkwaliteit adviseert de commissie
de regelgeving zodanig aan te passen dat beter rekening wordt gehouden met
die onzekerheid. Dat kan door te werken met een pakket aanvullende maatregelen
dat na een effecttoets ingezet kan worden om ook bij tegenvallers aan de norm
te voldoen. Bij gunstiger ontwikkelingen kunnen maatregelen worden heroverwogen.
Het advies van de commissie sluit aan op de adviezen van de commissie-Elverding,
om de besluitvorming over infrastructurele projecten te versnellen.1De minister van VROM heeft laten weten te zullen onderzoeken of het (juridisch)
mogelijk is bij de toetsing van ruimtelijke maatregelen rekening te houden
met aanvullende maatregelen die na een effecttoets zo nodig kunnen worden
ingezet (VROM, 2008e). De minister zal daarbij ook bekijken of de mate van
blootstelling kan meewegen als moet worden besloten over de omvang van de
maatregelen die in ieder geval moeten worden uitgevoerd en de omvang van de
maatregelen die achter de hand worden gehouden.Verder heeft de minister aangeven dat zij op korte termijn aan de hand
van praktijktoetsen zal nagaan welke verbeteringen deze adviezen in de praktijk
kunnen opleveren.2.4 Verklaringen voor tempo doelrealisatie2.4.1 Mogelijkheden nationaal beleid beperktEen belangrijk deel van de vervuiling komt uit het buitenland of van de
scheepvaart op de Noordzee. Bovendien is fijnstof deels afkomstig van natuurlijke
bronnen zoals zeezout. Dergelijke bronnen zijn niet te beïnvloeden met
nationaal beleid. Dit maakt de beleidsopgave voor de wel beïnvloedbare
bronnen zwaarder.Het fijnstof in de Nederlandse atmosfeer bestaat voor circa 57%
uit opwaaiend bodemstof en zeezout; 33% is afkomstig uit het buitenland
en van de scheepvaart op de Noordzee en het restant is vooral afkomstig van
landbouw, verkeer en industrie (zie figuur 3). Dit betekent dat slechts circa
14% van de totale concentratie fijnstof in de atmosfeer is te beïnvloeden
met nationaal beleid. Bij NO2 zijn de mogelijkheden van nationaal beleid groter,
maar ook daarbij geldt dat belangrijke bronnen moeilijk te beïnvloeden
zijn. Zo is circa 43% van het NO2 in de Nederlandse atmosfeer
afkomstig uit het buitenland en van de internationale scheepvaart (zie figuur
3).In Nederland moeten wonen, industrie en verkeer op een beperkt oppervlak
concurreren om de beschikbare ruimte. Doordat die ruimte beperkt is, kan het
moeilijk zijn om bepaalde normen te realiseren, bijvoorbeeld om de bebouwing
op voldoende afstand te houden van wegen. Dit vergroot de kans dat grenswaarden
worden overschreden.Gelet op de omvang van de beleidsopgave komt het niet als een verrassing
dat Nederland niet tijdig heeft voldaan aan de grenswaarde voor fijnstof en
niet tijdig kan voldoen aan de grenswaarde voor NO2. Nederland
kwam eind jaren negentig bij de voorbereiding van de eerste dochterrichtlijn
luchtkwaliteit (1999/30/EG) al tot de conclusie dat het mogelijk niet zou
kunnen voldoen aan de Europese normen voor fijnstof. Nadat er een evaluatieartikel
in de richtlijn was opgenomen, heeft Nederland uiteindelijk toch met de richtlijn
ingestemd. Nederland schatte daarbij in dat de richtlijn zou worden herzien
op basis van de evaluatie die was gepland voor 2003. Mede door vertraging
bij deze evaluatie is de richtlijn pas in 2008 herzien. De peildatum waarop
Nederland aan de fijnstofnorm had moeten voldoen, was toen al verstreken.12.4.2 Beleidsvoorbereiding kostte veel tijdDe formulering van het Nederlandse beleid om de luchtkwaliteit te verbeteren
heeft veel tijd gekost. Eind jaren negentig was al duidelijk dat Nederland
niet zou kunnen voldoen aan de Europese grenswaarden. In de daaropvolgende
jaren is in een aantal beleidsnota’s aandacht besteed aan luchtkwaliteit,
maar daarbij zijn toen nog nauwelijks concrete stappen gezet.2 Met de Beleidsnota Verkeersemissies in
juni 2004 werd de toon echter minder verkennend en werden de beleidsvoornemens
voor de sector verkeer en vervoer steeds concreter. Zowel in 2005 als in 2007
besliste het kabinet om extra maatregelen in te voeren om de luchtkwaliteit
te verbeteren (VROM, 2005a, 2005b, 2007a, 2007b). Deze intensivering van het
beleid kreeg gestalte nadat de Raad van State met uitspraken een aantal ruimtelijke
ordeningsplannen had stilgelegd.2.4.3 Aanscherping euronormen kost veel tijdDe Euronormen voor voertuigemissies hebben van alle maatregelen het meest
bijgedragen aan het terugdringen van de uitstoot van fijnstof en NO2 door het wegverkeer. Om deze normen te kunnen aanscherpen zijn afspraken
in Europees verband nodig. Daardoor is het niet mogelijk om hiermee op korte
termijn knelpunten aan te pakken. Op langere termijn leveren scherpere Euronormen
echter een grote bijdrage aan het verbeteren van de luchtkwaliteit.Nieuwe Euronormen komen tot stand na langdurige onderhandelingen tussen
de lidstaten en overige belanghebbenden. Nadat een nieuwe norm is vastgesteld,
duurt het nog een aantal jaren voordat substantiële effecten worden geboekt.
Voertuigen die niet aan de normen voldoen, zijn immers niet meteen uit de
roulatie. Het uiteindelijke effect is echter groot. Daarbij speelt mee dat
als de emissies in het buitenland afnemen, ook in Nederland de concentratie
fijnstof en NO2 in de lucht afneemt. Omdat de Euronormen zo’n
groot effect hebben op de luchtkwaliteit in Nederland zet het kabinet zich
binnen de Europese Unie in om de strengere normen snel in te voeren.2.4.4 Aanpassing regelgeving brengt doelrealisatie
dichterbijMet de herziening van de Europese regelgeving in 2008 is de mogelijkheid
tot uitstel gecreëerd, en zijn de regels, zoals opgemerkt in § 2.1,
op nog meer belangrijke punten veranderd. Drie daarvan brengen de doelrealisatie
dichterbij. Het gaat om: geen toetsing aan de grenswaarden op onbewoonde plaatsen
en vervanging van de aanscherping per 2010 van de PM10-norm door
de minder scherpe PM2,5-norm. Daarnaast zijn de mogelijkheden verruimd
om fijnstof van natuurlijke bronnen buiten beschouwing te laten (zeezoutaftrek).
Nederland had deze mogelijkheid overigens zoals aangegeven al
in 2005 opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005. We bespreken de gevolgen
van deze drie wijzigingen hierna.ZeezoutaftrekOnder de nieuwe Europese Richtlijn luchtkwaliteit zijn de mogelijkheden
voor de aftrek van natuurlijk fijnstof verruimd. Nederlands zeezout dat in
de lucht zit, hoeft daardoor niet meer te worden meegewogen bij de toetsing
van de luchtkwaliteit aan de grenswaarden voor fijnstof (zie ook § 2.1.2).
Met de aftrek voor zeezout kan Nederland gemakkelijker aan de grenswaarden
voor fijnstof voldoen.Discussie over zeezoutaftrekDe aftrek van natuurlijk fijnstof zoals
zeezout heeft de afgelopen jaren voor discussie gezorgd. Volgens de WHO (2006)
is dergelijk fijnstof waarschijnlijk minder schadelijk voor de gezondheid
dan verkeersgerelateerd fijnstof. In een brief aan het Europees Parlement
heeft een aantal wetenschappers er echter op gewezen dat de Europese grenswaarden
zijn gebaseerd op gezondheidsonderzoek naar fijnstofconcentraties inclusief natuurlijk fijnstof (Brunekreef et al., 2005). Dit is een belangrijke constatering. Het risico bestaat
immers dat de ruimte die lidstaten krijgen door de aftrek van zeezout, wordt
opgevuld door deeltjes die gevaarlijker zijn voor de gezondheid dan natuurlijk
fijnstof (MNP, 2006). Het Ministerie van VROM stelt zich in
deze discussie op het standpunt dat Nederland, in vergelijking met de meeste
andere lidstaten van de EU, te maken heeft met een relatief hoge zeezoutbijdrage.
Zonder de aftrek zou de beleidsopgave daardoor voor Nederland zwaarder zijn
dan voor de overige lidstaten.In de Tweede Kamer is verschillende keren gesproken over de wenselijkheid
van zeezoutaftrek. Daarbij is de vraag gesteld of de regering kan aangeven
hoe bij uitsluiting van natuurlijke stof wordt voorkomen dat de norm voor
andere luchtvervuiling wordt opgerekt. In antwoord hierop heeft de staatssecretaris
van VROM gewezen op de aangekondigde maatregelen om de verkeersuitstoot terug
te dringen. Ook heeft hij aangegeven dat PM10-fijnstof een slechte
maat is voor de roetdeeltjes uit verkeer (VROM, 2006d). De staatssecretaris
verwees hierbij naar het voorstel van de Europese Commissie om een norm te
stellen voor de fijnere fractie van fijnstof: PM2,5. De norm PM2,5 voor fijnstofconcentratie heeft namelijk een sterker verband met
gezondheidsschade en wordt minder beïnvloed door zeezout.PM10-norm vervangen door PM2,5-normMet de herziening van Europese regelgeving is de aanscherping van grenswaarde
voor PM10 per 1 januari 2010 vervangen door een grenswaarde
voor PM2,5. Deze laatste waarde geldt echter pas vanaf 2015.
Of deze grenswaarde per 2020 zal worden aangescherpt, is afhankelijk van een
evaluatie in 2013.Geen toetsing aan de norm op onbewoonde plaatsenOnder de nieuwe regelgeving hoeft niet aan de grenswaarden getoetst te
worden op plaatsen waar het algemene publiek geen toegang heeft en waar geen
sprake is van permanente bewoning. Doordat overschrijdingen in onbewoonde
industriegebieden daardoor niet langer meetellen, leidt dit tot minder overschrijdingen
van de grenswaarden. 2.5 Conclusies en aanbevelingen2.5.1 Haalbaarheid Europese grenswaardenNederland slaagt er niet in om tijdig te voldoen aan twee Europese luchtkwaliteitsnormen
die belangrijk zijn voor de gezondheid: die voor de gemiddelde concentratie
fijnstof per dag en die voor de gemiddelde concentratie stikstofdioxiden (NO2) per jaar. Op peildatum 1 januari 2005 voldeed Nederland op veel
plaatsen niet aan de grenswaarde voor fijnstof en op peildatum 1 januari
2010 zal op veel plaatsen niet worden voldaan aan de grenswaarde voor NO2.De herziene Europese Richtlijn luchtkwaliteit biedt per 11 juni 2008
de mogelijkheid van uitstel (derogatie) en verruimt de mogelijkheden om natuurlijk
fijnstof buiten beschouwing te laten. Ook vervalt de plicht om te handhaven
op plaatsen die niet toegankelijk zijn voor het publiek. Als de Europese Commissie
het Nederlandse uitstelverzoek goedkeurt, hoeft Nederland pas in 2011 en in
2015 te voldoen aan de grenswaarden voor respectievelijk fijnstof en NO2. Nederland kan dan naar verwachting net voldoen aan die grenswaarden.Hoe komt het dat Nederland moeite heeft om de doelstellingen voor de luchtkwaliteit
tijdig te realiseren? Ten eerste is de verbetering van de luchtkwaliteit in
Nederland inherent moeilijk doordat:(1) ook emissiebronnen die niet met nationaal beleid te beïnvloeden
zijn, een belangrijk aandeel in de fijnstofconcentratie hebben, bijvoorbeeld:
natuurlijk fijnstof, de scheepvaart op de Noordzee en vanuit het buitenland
inwaaiend fijnstof en NO2;(2) de beleidsopgave complex en omvangrijk is;(3) bronmaatregelen om de schadelijke emissies van voertuigen te beperken
op nationaal niveau lastig zijn vorm te geven door EU-regels met betrekking
tot mededinging; dit beperkt de mogelijkheden om de problematiek snel aan
te pakken.Op de tweede plaats speelt een rol dat het Nederlandse beleid een lange
voorbereidingstijd heeft. Toen eind vorige eeuw duidelijk werd dat de grenswaarden
niet zouden worden gehaald, heeft het ongeveer vijf jaar geduurd voordat aanvullend
beleid gestalte kreeg. Vanaf 2005 is het beleid duidelijk geïntensiveerd.
Die intensivering kreeg gestalte nadat de Raad van State met uitspraken een
aantal ruimtelijke ordeningsplannen had stilgelegd.Nederland kan na afloop van de derogatieperiode waarschijnlijk net voldoen
aan de grenswaarden. Dat is te danken aan Europese en Nederlandse maatregelen,
maar ook aan de versoepelingen in de regelgeving. Om op de nieuwe peildata
te voldoen aan de grenswaarden is het wel noodzakelijk dat alle genomen en
voorgenomen maatregelen bij uitvoering het beoogde effect hebben. Waar dit
effect achterblijft moet tijdig gezocht worden naar alternatieven. Omdat de
effecten van de verschillende maatregelen niet met zekerheid kunnen worden
voorspeld is een goed monitoringsysteem essentieel, zodat het beleid waar
nodig snel kan worden bijgestuurd. Om een snelle bijsturing mogelijk te maken
is het van belang dat de minister van VROM anticipeert op de mogelijkheid
dat de effecten van de voorgenomen maatregelen tegenvallen. De minister is
zich hiervan bewust en heeft daarom het initiatief genomen om een lijst op
te stellen van mogelijk kansrijke maatregelen.Verder achten wij het voor een snelle bijsturing van belang dat de minister
vooraf duidelijk maakt in welke situaties zij gebruik zal maken van doorzettingsmacht
om de uitvoering van NSL-maatregelen door de lokale overheid zeker te stellen.
Wij bevelen de minister aan hiervoor beleid te ontwikkelen.2.5.2 Beleidsmaatregelen om de luchtkwaliteit te
verbeterenDe luchtkwaliteit in Nederland is tegenwoordig beter dan in 1990. Dit
is vooral het gevolg van de Europese normen voor voertuigemissies (Euronormen)
en van de Europese kwaliteitseisen aan brandstoffen. Ook door de maatregelen
die de Nederlandse regering vanaf 2005 heeft genomen is de uitstoot van
fijnstof en NO2 verminderd. Vooral de maatregelen voor nieuwe voertuigen
hebben een gunstige kosteneffectiviteit.De meeste maatregelen zijn erop gericht het wagenpark schoner te maken.
Voornaamste aanvullingen daarop zijn de gemeentelijke milieuzones om vervuilende
vrachtwagens te weren, en de verlaging van de maximumsnelheid op een beperkt
aantal wegvakken. De belangrijkste maatregel die nu wordt overwogen om het
gebruik van vervuilende voertuigen tegen te gaan, is de beprijzing van het
wegverkeer naar tijd, plaats en milieukenmerken. Die laatste maatregel wil
het kabinet vanaf 2011 gefaseerd invoeren. Op termijn kan deze ontwikkeling
een belangrijke invloed hebben op het verkeersvolume en de uitstoot van schadelijke
stoffen door het verkeer.2.5.3 Blijvende aandacht voor luchtkwaliteit gewenstOok als Nederland eenmaal aan de Europese grenswaarden zal voldoen moet
de luchtkwaliteit een onderwerp van zorg blijven voor zowel de rijksoverheid
als de lokale overheden. Enerzijds omdat de gezondheid ook schade ondervindt
bij blootstellingniveaus die lager zijn dan de norm, anderzijds om te kunnen
voldoen aan de Europese streefwaarden voor 2020.De aandacht van gemeenten is nu vooral gericht op de grenswaarden. Ze
moeten bestaande knelpunten wegwerken en voorkomen dat er nieuwe knelpunten
ontstaan. Deze gerichtheid op de grenswaarden brengt echter verschillende
risico’s met zich mee: (1) onvoldoende aandacht voor mogelijkheden om
verdere gezondheidswinst te boeken; (2) weinig aandacht voor de gezondheidsschade
in situaties die wel voldoen aan de norm.Om een beeld te krijgen van de gezondheidseffecten van ruimtelijke ingrepen
kan worden gekeken naar het effect op de blootstelling van de bevolking aan
luchtverontreiniging, zowel onder als boven de grenswaarde. Dit blootstellingniveau
kan dan worden betrokken in de lokale besluitvorming op het terrein van de
ruimtelijke ordening.In reactie op het advies van de Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit
heeft de minister van VROM in november 2008 toegezegd te bezien of, en zo
ja hoe het mogelijk is om indicatoren te ontwikkelen die een extra handvat
bieden om de blootstelling en gerelateerde gezondheidseffecten in de beoordeling
mee te nemen bij de keuze van maatregelen, en eventueel ook in de jaarlijkse
rapportage over luchtkwaliteit en in de planvorming. Wij achten de ontwikkeling
van dergelijke indicatoren van groot belang voor de onderbouwing van het lokale
luchtkwaliteitsbeleid en de ruimtelijke planvorming op lokaal niveau. Wij
bevelen de minister aan deze indicatoren te betrekken bij de praktijktoetsen
waarmee zij wil nagaan welke verbeteringen de adviezen van de
commissie in de praktijk kunnen opleveren. Wij vragen daarbij nadrukkelijk
aandacht voor de wijze waarop de indicatoren kunnen worden betrokken in de
lokale besluitvorming over ruimtelijke ingrepen. Zowel in situaties onder
als boven de norm. Zijn valide indicatoren voor gezondheidseffecten niet tijdig
beschikbaar, dan moet bij de praktijktoetsen gebruik worden gemaakt van gegevens
over de blootstelling aan fijnstof en NO2. Die gegevens geven op
zichzelf ook al een indicatie van de gezondheidsrisico’s.2.5.4 Internationale aanpak van milieudruk noodzakelijkUit ons onderzoek blijkt dat het luchtkwaliteitbeleid sterk is geïntensiveerd
onder invloed van de Europese richtlijnen voor luchtkwaliteit. Ook als het
om maatregelen gaat, blijkt dat Europese regelgeving een groot effect kan
hebben. Bronmaatregelen om de schadelijke emissies van voertuigen te beperken,
zijn op nationaal niveau lastig vorm te geven. Technische eisen zijn vaak
strijdig met de bepaling rond de interne Europese markt, (fiscale) subsidiëring
is soms relatief duur en vrijwillige afspraken moeten passen binnen de internationale
marktstrategie van de producenten.De Europese eisen aan voertuigemissies en brandstofkwaliteit hebben er
de afgelopen decennia sterk aan bijgedragen dat de lucht in Europa schoner
geworden is. Het kabinet is zich daarvan bewust en zet zich binnen de Europese
Unie actief in om de milieunormen voor het wegverkeer verder aan te scherpen. 3 UITSTOOT BROEIKASGASSENAfgezet tegen de beoogde effecten, valt het effect van het beleid om de
uitstoot van broeikasgassen in de sector verkeer en vervoer terug te dringen
in de periode 1999–2007 tegen: de CO2-emissie is sinds 1999
sterk toegenomen. De emissie stijgt vooral doordat het autoverkeer toeneemt
en de auto’s gemiddeld niet zuiniger zijn geworden. Beleid gericht op
minder autoverkeer en zuinige auto’s kwam in de periode 1999–2007
ook pas traag of niet op gang.In dit hoofdstuk behandelen we in § 3.1 de internationale en
nationale doelen en ambities voor de reductie van de CO2-uitstoot
en de plaats hierbinnen van de nationale doelen voor de CO2-uitstoot
van de sector verkeer en vervoer op de korte en middellange termijn. In § 3.2
beschrijven we de voorgestelde en uitgevoerde beleidsmaatregelen voor het
wegverkeer en hun effecten, waarna in § 3.3 de haalbaarheid van
de doelen voor de sector verkeer en vervoer op de korte en middellange termijn
aan de orde komt. In § 3.4 analyseren we de oorzaken voor achterblijvende
resultaten van beleid. In § 3.5, ten slotte, vatten we de voornaamste
conclusies samen en doen we een aantal aanbevelingen.3.1 Beleidsdoelen3.1.1 Beleidsdoel voor 2010: sectorstreefwaardeHet Kyotoverdrag vormt de basis voor de huidige nationale klimaatdoelen.
Nederland moet op basis van dit verdrag de uitstoot van de belangrijkste broeikasgassen
in de periode 2008–2012 met 6% terugdringen ten opzichte van
1990. Dit betekent dat Nederland in deze periode jaarlijks gemiddeld 200 Mton
zogenoemde CO2-equivalenten mag uitstoten.1 Nederland wil circa 15 Mton reductie realiseren door
maatregelen in het buitenland2, waardoor de maximale
binnenlandse uitstoot in de periode 2008–2012 gemiddeld 215 Mton CO2-equivalenten per jaar mag bedragen (MNP, 2008b; VROM, 2007a)3In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (VROM,
1999) werd voor het eerst het emissieplafond uit het Kyotoverdrag vertaald
naar een doelstelling per sector. Voor de sector verkeer en vervoer kwam dit
neer op een sectorplafond van circa 35,5 Mton CO2 in 2010.4In 2004 werden de sectorplafonds vervangen door sectorstreefwaarden voor
het jaar 2010, die gezamenlijk optellen tot de maximale binnenlandse uitstoot
voor de periode 2008–2012 (VROM, 2004b). Voor de sector verkeer en vervoer
bedroeg deze streefwaarde toen 38 Mton CO2. Dit is dus 7%
hoger dan het impliciete plafond uit de Uitvoeringsnota
klimaatbeleid. In 2005 is deze streefwaarde voor de sector verkeer
en vervoer bijgesteld. De belangrijkste wijziging is dat vanaf dat moment
ook de binnenvaart en defensie tot deze sector gerekend worden. De streefwaarde
wordt daarom opgehoogd met de emissies van deze categorieën. Het resultaat
van de herberekeningen is de huidige streefwaarde van 38,7 Mton CO2
(VROM, 2005d).De Kyotodoelstelling is een resultaatverplichting, maar de streefwaarden
hebben het karakter van een inspanningsverplichting. De staatssecretaris van
VROM heeft expliciet aangegeven wat dit betekent: «Uitgangspunt (...)
is dat het departement dat verantwoordelijk is voor een sector ook zorg draagt
voor aanvullende maatregelen in die sector als zich daar een beleidstekort
dreigt voor te doen. Blijkt dit onverhoopt niet mogelijk, dan is er ook nog
een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van het halen van
de Kyotodoelstelling.» (VROM, 2004b).3.1.2 Beleidsdoel voor 2020: Werkprogramma Schoon
en ZuinigDe EU-lidstaten zijn overeengekomen er in internationaal verband naar
te streven dat de ontwikkelde landen zich ten doel stellen om de uitstoot
van broeikasgassen in 2020 met 30% te verlagen. In afwachting daarvan
heeft de EU zich autonoom verbonden aan een reductie van 20% in 2020
(EC, 2007).In het beleidsprogramma van het vierde kabinet-Balkenende en het Werkprogramma Schoon en Zuinig (VROM et al., 2007) gaat Nederland verder dan de EU met een reductiedoelstelling
van 30%, wat correspondeert met een binnenlandse uitstoot van 150 Mton
CO2-equivalenten in 2020. Voor de sector verkeer en vervoer wordt
daarbinnen gestreefd naar een maximale uitstoot van 30 tot 34 Mton CO2.In figuur 4 wordt de relatie tussen internationale doelen, Nederlandse
doelen en de doelen voor de sector verkeer en vervoer schematisch weergegeven.3.2 Beleidsmaatregelen en hun effectenDe maatregelen om de CO2-uitstoot door verkeer te verminderen,
zijn in te delen in vier categorieën, die zijn weergegeven in figuur
5.Instrumenten aan het begin van de keten zijn erop gericht het volume van
het wegverkeer te verminderen: volumebeleid. Dit
kan bijvoorbeeld door thuiswerken te stimuleren, of door te bevorderen dat
mensen kiezen voor een andere vorm van vervoer dan de auto. Wordt het verkeersvolume
als een gegeven beschouwd, dan is het energieverbruik van de voertuigen het
tweede aangrijpingspunt in de keten. Met zuiniger auto’s
en met zuiniger rijgedrag kan het brandstofverbruik per kilometer
worden beperkt. Ten slotte kan bij een gegeven brandstofverbruik ook nog de
CO2-uitstoot worden beperkt door biobrandstoffen te gebruiken, die worden gewonnen uit biomassa die bij de groei
evenveel CO2-opneemt als er wordt uitgestoten bij de verbranding.De Nederlandse overheid heeft in de periode 1999–2007 diverse beleidsmaatregelen
voorgesteld om de CO2-uitstoot door de sector verkeer en vervoer
te verminderen. Niet al deze maatregelen zijn ook werkelijk uitgevoerd; een
deel ervan is later of in een andere vorm uitgevoerd dan oorspronkelijk de
bedoeling was. In tabel 2 zijn deze maatregelen kort samengevat en in de volgende
paragrafen worden ze per categorie uitgebreider toegelicht. We geven per maatregel
een korte omschrijving en hoeveel Mton CO2-reductie voor 2010 ermee
beoogd werd. Dit zetten we af tegen de uiteindelijke uitvoering en een schatting
van werkelijke reductie, zowel in 2007 als in 2010.1Tabel 2. Overzicht van beoogde maatregelen 1999–2007 categorie maatregelinvoerdatum Beoogd resultaat 2010 (Mton/CO2.jaar)Gerealiseerd resultaat 2006/2007 (Mton/CO2.jaar)Verwacht resultaat 2010
(Mton/CO2.jaar)Volumebeleid Subsidieregelingen
projecten 1999 en later0,2–0,3 >0,2 >0,2  Beprijzing wegverkeer
per kmniet ingevoerd 0,2–1,5 – –  Fiscale maatregelen woon-werkverkeer 2001 (deels) en afgeschaft in 20030,1–0,3 – –  Accijnsverhoging niet ingevoerd 0,6–1,2 – – RijgedragSnelheidslimieten/versterkte
handhaving gedeeltelijk ingevoerd vanaf 2002 0,3 0,05–0,08 0,05–0,09 Het Nieuwe Rijden1999 0,8–1,50,3 0,6 Zuinige auto’s EU-convenant personenauto’s1998/1999 0–0,4 0–0,3 0–0,3  EU-convenant bestelauto’s niet ingevoerd 0,2 – – Labels + premie 2001 (labels) 2002,
2006 (premie) 0,6* 0,005 0,02–0,03 BiobrandstoffenVerplicht
aandeel 2006 2,1 1,07**2,3–2,4*** Later bijgesteld tot 0,1 Mton bij de herinvoering in 2006.** De reductie in 2010 is gebaseerd op een aandeel van 5,75%
biobrandstoffen in 2010. De recente bijstelling tot 4% in 2010 is niet
in deze berekeningen verwerkt. Zie voor verdere uitleg § 3.2.4.3.2.1 Maatregelen om het volume van het wegverkeer
te verminderenSubsidies voor projecten om het wegverkeer te verminderenIn 1999 verwachtte het kabinet dat de subsidiëring van projecten
om het wegverkeer te verminderen in 2010 0,2–0,3 Mton CO2-reductie
zou opleveren (VROM, 1999).Er zijn subsidieprogramma’s om efficiënter vervoer te stimuleren,
een deel van het wegvervoer te vervangen door andere vormen van vervoer, bijvoorbeeld
per schip of per spoor (ook wel: modal shift),
en ruimtelijke ordening en vervoer beter op elkaar af te stemmen.Uit twee evaluaties kan worden afgeleid dat het beoogde doel van deze
projecten (0,2–0,3 Mton CO2-reductie in 2010) waarschijnlijk
gehaald zal worden (PWC, 2005; SenterNovem, 2005b).1Wegverkeer beprijzen per kilometerIn 1999 wordt het beprijzen van het wegverkeer per kilometer ingeboekt
voor een besparing van 0,2 Mton CO2 in 2010 (VROM, 1999). Vanaf 2002
(VROM, 2002b) wordt hiervan een ruim zevenmaal hogere bijdrage verwacht: 1,5
Mton CO2-reductie in 2010.De invoering van deze maatregel strandde in de periode 1999–2007
tot twee keer toe wegens een gebrek aan maatschappelijk en politiek draagvlak.
In de zomer van 1999 was er veel protest tegen de beleidsvoornemens voor het «rekeningrijden»
en werd duidelijk dat een ruime meerderheid van de bevolking geen vertrouwen
had in de maatregel. Als gevolg hiervan werd besloten het wetsvoorstel Rekeningrijden
in te trekken. In 2001 werd aangekondigd dat een andere vorm van beprijzing –
de «kilometerheffing» – in 2006 zou worden ingevoerd. Al
snel daarna ontstond weer discussie over zowel technische als
juridische problemen als ook over een gebrek aan draagvlak voor deze maatregel.
In het strategisch akkoord van juli 2002 schortte het eerste kabinet-Balkenende
de kilometerheffing dan ook op: «In de komende kabinetsperiode worden
voor de voorbereiding van een eventuele invoering van een kilometerheffing
geen middelen vrijgemaakt.» (Kabinet Balkenende I, 2002). Vanaf 2004
werden de mogelijkheden weer voorzichtig verkend. Deze verkenningen resulteerden
in een variant waarin niet alleen wordt gedifferentieerd naar tijd en plaats,
maar ook naar uitstoot van schadelijke stoffen: Anders
Betalen voor Mobiliteit. Het kabinet-Balkenende IV geeft aan deze
maatregel in de periode 2011 tot 2016 te willen invoeren.Doordat deze maatregel niet voor 2010 zal worden ingevoerd kan de beoogde
CO2-reductie in 2010 niet worden gerealiseerd. Voor het realiseren
van de doelstelling voor 2020 is dit echter een belangrijke maatregel. De
variant waartoe is besloten, waarbij de bpm en de motorrijtuigenbelasting
volledig worden vervangen door een prijs per kilometer, zou afhankelijk van
de uiteindelijke tariefstelling zelfs kunnen zorgen voor een reductie van
circa 3,5 Mton in 2020 (Elzenga & van Dril, 2008).Gebruik van de auto fiscaal ontmoedigenIn 1999 beoogde het kabinet twee fiscale maatregelen in te voeren om het
gebruik van de auto te ontmoedigen: de bijtelling voor de auto van de zaak
afhankelijk maken van het aantal gereden privékilometers, en afschaffen
van de belastingvrijstelling voor woon-werkverkeer met eigen vervoer. Met
beide maatregelen samen werd een besparing van 0,1–0,3 Mton CO2 in 2010 nagestreefd (VROM, 1999).Vanaf de belastingherziening 2001 is de variabele bijtelling voor auto’s
van de zaak ingevoerd. Als gevolg van het strategisch akkoord van 2002 is
deze met ingang van 1 januari 2004 (belastingplan 2004) echter weer vrijwel
geheel ongedaan gemaakt. De belastingvrijstelling voor woon-werkverkeer met
eigen vervoer is niet afgeschaft. Integendeel: met ingang van 2004 is de fiscale
vrijstelling voor reiskostenvergoedingen voor woon-werkverkeer vereenvoudigd
en zelfs verhoogd.De fiscale ontmoediging van het privégebruik van de auto van de
zaak en van het reizen tussen woon- en werkadres per auto is dus niet van
de grond gekomen. De beoogde reductie is daarmee dan ook niet bereikt.Verhoging van de accijns op benzine en dieselIn 1999 gaf het kabinet aan als reservemaatregel de verhoging van de accijns
op benzine en diesel te overwegen; er wordt echter nog geen concrete verwachting
voor de CO2-reductie aan gekoppeld (VROM, 1999). In 2002 liet het
kabinet weten dat deze maatregel tot een reductie van 0,6 à 1,2 Mton
CO2 in 2010 kan leiden (VROM, 2002b).In het strategisch akkoord van 2002 stelt het eerste kabinet-Balkenende
daarentegen een verlaging van de accijns voor door teruggave van het «kwartje
van Kok». Hoewel dit uiteindelijk niet is doorgegaan, is accijnsverhoging
als volumemaatregel sindsdien geen optie meer in de diverse beleidsnota’s.1 De beoogde resultaten voor 2010 worden dan ook niet
gerealiseerd. 3.2.2 Maatregelen gericht op zuiniger rijgedragSnelhedenbeleidIn 1999 geeft het kabinet aan dat een reductie behaald zou kunnen worden
van 0,3 Mton CO2 in 2010 door in de hele Randstad de snelheid te
verlagen naar 100 km per uur in combinatie met een versterkte handhaving (VROM,
1999).Een algemene snelheidsverlaging in de Randstad is echter niet doorgevoerd.
Wel zijn er vanaf 2002 eerst op één, en vanaf 2005
op vijf wegvakken proeven gestart met een maximumsnelheid van 80 km per uur.
Aanvullend is op nog twee aansluitende wegvakken de snelheid teruggebracht
naar 100 km per uur. Deze zones zijn echter beperkt van omvang en vooral ingesteld
om de lokale luchtkwaliteit op deze knelpunten te verbeteren. Wel wordt sinds
1999 de snelheid op alle snelwegen versterkt gehandhaafd. Deze versterkte
handhaving wordt gefinancierd uit het budget voor klimaatbeleid.Een recente studie schat in dat de versterkte handhaving op alle snelwegen
in combinatie met de tien ingestelde trajectcontroles in 2006 circa 0,05–0,08
en in 2010 circa 0,05 tot 0,09 Mton CO2-reductie zou kunnen opleveren
(Goudappel Coffeng, 2007). Dit is minder dan een derde van het beoogde resultaat.Het Nieuwe RijdenSinds 1999 stimuleert de overheid een zuinige rijstijl bij de Nederlandse
automobilist via de campagne Het Nieuwe Rijden
(HNR).1 Hiervan wordt dan circa 0,8 Mton reductie
in 2010 verwacht (VROM, 1999). In het laatste meerjarenprogramma van HNR wordt
als doelstelling van het inmiddels geïntensiveerde programma een besparing
van CO2-emissie genoemd van 1,5 Mton in 2010 (SenterNovem, 2005a).De meest recente evaluatie van HNR laat zien dat in 2007 dankzij HNR 0,3
Mton is bespaard (Goudappel Coffeng, 2008). Wanneer de resultaten tot nu toe
worden doorgetrokken naar 2010, zou de besparing uitkomen op ruwweg 0,6 Mton
CO2-reductie (Kampman et al., 2008). Dat is substantieel, maar
minder dan de helft van de beoogde 1,5 Mton.23.2.3 Maatregelen gericht op zuiniger auto’sEU-convenant voor zuinigere personenauto’sIn 1998 en 1999 sloot de EU convenanten met de Europese, Japanse en Koreaanse
auto-industrie. In deze convenanten werd vastgelegd dat gestreefd wordt naar
een gemiddelde CO2-uitstoot van 140 gram/km in 2008/2009 (EC, 1998,
1999). In 1999 verwachtte het kabinet hiervan een effect van 0–0,4 Mton
CO2 in 2010 (VROM, 1999).In de eerste jaren van het convenant daalde de emissie flink, maar de
emissie ligt nu al enkele jaren rond de 160 g/km (T&E, 2007). De tot 2006
bereikte reductie ligt tussen de 0 en 0,3 Mton CO2 (Kampman et
al., 2008; PWC, 2005).December 2008 is op Europees niveau besloten dat er een meer verplichtende
verordening over de maximale CO2-emissie van nieuwe auto’s
komt. Hierin wordt een norm van gemiddeld 130 g CO2/km in 2012–2015
vastgelegd.3 Ook wordt hierin een lange termijndoelstelling
vastgelegd van 95 g/km in 2020 (EP, 2008c). EU-convenant voor zuinigere bestelauto’sIn 2005 gaf het kabinet aan dat een EU-convenant voor bestelauto’s
zou worden ingevoerd (VROM, 2005d),waarmee een reductie van 0,2 Mton CO2 in 2010 werd beoogd.1 Tot op heden is
dit convenant echter nog niet tot stand gekomen. Op dit moment wordt gewerkt
aan een Europese verordening net als die voor personenauto’s, maar deze
zal niet meer vóór 2010 kunnen ingaan.Energielabels en fiscale stimuleringVolgens de Europese richtlijn 1999/94/EG moet in elk EU-land bij de verkoop
van nieuwe personenauto’s minimaal het brandstofverbruik en de CO2-emissie worden aangegeven. Consumenten kunnen dan aan de hand van
deze informatie kiezen voor een zuiniger model. In 1999 werd van de invoering
van het energielabel gecombineerd met een fiscale stimulering een reductie
verwacht van 0,6 Mton CO2 in 2010 (VROM, 1999).De EU-richtlijn is in Nederland geïmplementeerd door in 2001 een
energielabel in te voeren voor personenauto’s. Auto’s worden ingedeeld
in categorieën van A tot en met G, waarbij A het zuinigst is en G het
minst zuinig. Het label is een maat voor de relatieve zuinigheid van een auto
ten opzichte van auto’s van dezelfde grootte. Door de relatief zuinige
auto’s bovendien fiscaal te stimuleren zou de verkoop ervan moeten toenemen.2 Per 1 januari 2002 werd een stimuleringsregeling
ingevoerd waarbij kopers van een auto met een A- of B-label belastingkorting
kregen. Het eerste kabinet-Balkenende schafte deze maatregel echter per 1 januari
2003 weer af. In 2006 werd opnieuw een stimuleringsregeling gekoppeld aan
het energielabel, dit keer via een bonus-malussysteem. De premie op de zuinige
A- en B-labels was gelijk aan die in 2002, maar nu werd er ook een malus ingesteld
voor de onzuinige D- tot en met G-labels.Het effect van deze bonus-malusregeling komt in 2007 uit op 0,005 Mton
CO2-reductie (Kampman et al., 2008). Als we ervan uitgaan dat de
regeling zoals uitgevoerd in 2007 gecontinueerd wordt tot 2010, zou de bijdrage
uitkomen op circa 0,02–0,03 Mton in 2010.3
Dit is slechts 3 tot 5% van de in 1999 beoogde reductie.Vanaf 2008 wordt de fiscale stimulering van zuinige auto’s
geïntensiveerd. Zowel de bonussen als de malussen van de hiervoor beschreven
regeling zijn verhoogd. Daarnaast zijn er in 2008 nog drie andere fiscale
maatregelen genomen om zuinige auto’s te stimuleren:• een extra malus voor heel onzuinige auto’s: de «slurptax»;• een halvering van de motorrijtuigenbelasting voor zeer zuinige
auto’s;• een korting op de bijtelling van auto’s van de zaak voor
zeer zuinige auto’s.Door deze intensivering zou de CO2-reductie in 2010 nog iets
hoger kunnen uitvallen. Het extra effect is in dit rapport echter niet berekend.3.2.4 Maatregelen om het aandeel biobrandstoffen
te vergrotenBiobrandstoffen worden als klimaatneutraal beschouwd, omdat de biomassa
waaruit deze brandstof wordt gemaakt tijdens de groei evenveel CO2
opneemt als er vrijkomt tijdens de verbranding. Hierdoor is de inzet van biobrandstoffen
een manier om de CO2-uitstoot te verminderen. In 2003 publiceerde
de EU richtlijn 2003/30/EG, die tot doel had het aandeel biobrandstoffen in
het vervoer te bevorderen. Volgens deze richtlijn moeten lidstaten
streefcijfers opstellen voor het minimale aandeel biobrandstoffen en andere
hernieuwbare brandstoffen dat voor vervoersdoeleinden op de markt wordt aangeboden.
De referentiewaarde voor deze streefcijfers bedraagt 2% op 31 december
2005 en 5,75% op 31 december 2010.Vanaf 2004 wordt de inzet van biobrandstoffen in Nederlandse beleidsnota’s
als maatregel ter reductie van CO2 door wegverkeer genoemd. Nederland
heeft de richtlijn in 2007 als volgt geïmplementeerd: brandstofleveranciers
werden verplicht om een percentage van de door hen verkochte benzine en diesel
te vervangen door biobrandstoffen. Dit verplichte aandeel biobrandstoffen
loopt op van 2% in 2007 naar 5,75% in 2010. Met de inzet van
5,75% biobrandstoffen in 2010 wordt een reductie van 2,1 Mton in 2010
beoogd (Kroon et al., 2007).In 2007 bestond 2,8% van de verkochte brandstof uit biobrandstoffen,
waarmee de maatregel zelfs effectiever is dan verwacht.1 Hiermee komt de bijdrage in 2007 neer op 1,07 Mton. Een bijdrage van
5,75% in 2010 betekent 2,3–2,4 Mton CO2-reductie (Kampman
et al., 2008). Dit is zelfs hoger dan de beoogde reductie. In oktober 2008
werd echter bekend dat vanwege zorgen om de duurzaamheid van biobrandstoffen
de minster van VROM het percentage voor 2010 wil terugbrengen van 5,75%
naar 4%. Deze zorgen worden hieronder verder besproken. Dit zou betekenen
dat de in 2010 gerealiseerde reductie circa 0,5 Mton lager uitvalt (VROM,
2008c).De duurzaamheid van biobrandstoffenDe laatste jaren is twijfel ontstaan over de duurzaamheid van biobrandstoffen.
De productie van biobrandstoffen kan schade toebrengen aan het milieu, er
kan biodiversiteit door verloren gaan en de voedselprijzen kunnen stijgen.
Daar komt bij dat het gebruik van biobrandstoffen niet volledig CO2-neutraal
is: als biobrandstoffen worden geproduceerd en vervoerd wordt CO2
uitgestoten. Deze emissie vindt plaats in andere sectoren (landbouw, natuur)
en deels in andere landen, waaronder landen die niet onder de eisen van het
Kyotoprotocol vallen, zoals Indonesië en Brazilië. Voor veel biobrandstoffen
is dit bovendien meer dan bij de productie en vervoer van fossiele brandstof.
Toch worden bij de berekening van CO2-emissies volgens de internationaal
gehanteerde methode van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)
aan gebruikte biobrandstoffen geen CO2-emissies toegekend. Ter
illustratie: wanneer gerekend zou worden met de netto broeikasgasreductie
over de gehele keten zou de CO2-reductie door de inzet van biobrandstoffen
in 2010 uitkomen op 1,0–2,1 Mton in plaats van 2,3–2,4 (Kampman
et al., 2008).De EU erkent de problemen rond de duurzaamheid van biobrandstoffen. In
de nieuwe EU-richtlijn over de inzet van energie uit hernieuwbare bronnen
waarover in december 2008 in het Europees parlement is besloten, wordt daarom
een aantal duurzaamheidscriteria en andere waarborgen opgenomen waaraan de
biobrandstoffen moeten voldoen. Bovendien wordt opgenomen dat de broeikasgasreductie
voor biobrandstoffen minstens 35% moet bedragen. Vanaf 2017 wordt
deze eis verhoogt tot 50% tot 60%.2
Tegelijkertijd eist de Europese Commissie dat lidstaten geen aanvullende duurzaamheidseisen
stellen (EP, 2008a). Ter vergelijking: de broeikasgasreductie van de in 2007
in Nederland verkochte biobrandstof loopt naar schatting uiteen van 18%
tot 95% (Kampman et al., 2008). Het is nog niet duidelijk of de Europese
duurzaamheidcriteria en andere waarborgen voldoende zullen zijn
om de duurzaamheidproblemen geheel op te lossen.Ook telt in de nieuwe richtlijn de bijdrage van uit hernieuwbare bronnen
geproduceerde elektriciteit verbruikt in elektrische voertuigen mee in de
10% doelstelling voor energie uit hernieuwbare bronnen in het vervoer
in 2020. Deze doelstelling hoeft hiermee niet meer volledig met de inzet van
biobrandstoffen te worden gehaald (EP, 2008a). De minister van VROM gaf in
oktober 2008 aan dat vanwege de zorg om de duurzaamheid van biobrandstoffen
de doelstelling voor 2010 zal worden verlaagd van 5,75% tot 4%
(VROM, 2008c). Daarnaast zet Nederland zich ook internationaal in voor duurzame
biomassa. Zo begint de Nederlandse regering onderzoek naar CO2-emissies
bij de productie van palmolie, en wordt samengewerkt met Brazilië, Maleisië
en Indonesië om de biomassaproductie te verduurzamen (EZ et al., 2008).3.2.5 Kosteneffectiviteit van belangrijkste maatregelenCE Delft heeft voor de Algemene Rekenkamer de kosteneffectiviteit berekend
voor de drie belangrijkste ingevoerde maatregelen om de CO2-emissie
door de sector verkeer en vervoer terug te dringen (Kampman et al., 2008).
Hierbij werd onderscheid gemaakt in: maatschappelijke kosten (kosten voor
de maatschappij als geheel), eindgebruikerskosten (kosten autogebruiker) en
overheidskosten (kosten die de overheid maakt voor de betreffende maatregel).Uit deze berekeningen blijkt dat de verplichte bijmenging van biobrandstoffen
(vrijwel) geen kosten voor de overheid met zich meebrengt, maar wel leidt
tot relatief hoge maatschappelijke kosten. Die komen grotendeels bij de eindgebruiker
terecht. Maatregelen als Het Nieuwe Rijden en
de stimulering van zuinige auto’s kosten de overheid meer, maar door
de brandstofbesparing die beide maatregelen veroorzaken zijn dit op maatschappelijk
niveau en voor de eindgebruiker juist zeer goedkope maatregelen. De stimulering
van zuinige auto’s levert de maatschappij als geheel zelfs netto geld
op (zie figuur 6).3.3 Doelrealisatie en prognosesCO2-uitstoot 1999–2007Sinds de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid in
1999 uitkwam is de uitstoot van CO2 door de sector verkeer en vervoer
sterk toegenomen: van 36,7 Mton in 2000 tot 39,6 Mton in 2006 (zie figuur
7). De groei voor deze sector werd bijna helemaal veroorzaakt door de groei
van het wegverkeer. In 2007 is de uitstoot echter door de inzet van biobrandstoffen
gedaald naar 38,9 Mton. Dit is net boven de sectorstreefwaarde van 38,7 Mton
voor het jaar 2010. De bijdrage van biobrandstoffen bespraken we in § 3.2.4.Haalbaarheid streefwaarde 2010Om te evalueren hoe haalbaar de CO2-emissiedoelstelling is
voor de sector verkeer en vervoer in 2010 maken het Energieonderzoekcentrum
Nederland (ECN) en het MNP regelmatig een prognose van de te verwachten CO2-emissie in 2010.Uit deze prognoses bleek al vanaf 2002 dat de doelstelling voor de
sector verkeer en vervoer in 2010 niet gehaald zou worden met het tot dan
toe vastgestelde beleid (VROM, 2002b). In 2004 werden de sectorplafonds uit
1999 vervangen door streefwaarden. De streefwaarde voor de sector verkeer
en vervoer werd toen vastgesteld op het niveau van de te verwachten emissie
in 2010 bij het toen geldende beleid. Hoewel deze streefwaarde 7% hoger
lag dan het sectorplafond uit 1999, bleven de prognoses in de jaren daarna
toch hoger uitkomen dan deze streefwaarde. De laatste prognose van mei 2008
komt hoger uit dan de streefwaarde van 38,7 Mton op 39,4 Mton. De kans op
doelbereik wordt hiermee ingeschat op 42% (MNP, 2008b).1Vanaf 2005 wordt in de informatie voor de Tweede Kamer een maat voor
de (on)zekerheid van de prognose weergegeven (VROM, 2005d). Tot 2005 werd
alleen het 50%-overschrijdingsniveau weergegeven: de waarde waar de
emissie met 50% waarschijnlijkheid onder zal blijven. Vanaf 2005
wordt ook het 90%-overschrijdingsniveau aangegeven. Dit
ligt 3 Mton hoger; een getal dat hoger is dan de reductie die alle maatregelen
op dit moment gezamenlijk bereiken (circa 2 Mton). Dit betekent dat wanneer
gestreefd wordt naar een zekerheid van 90%, er nog ruim tweemaal zoveel
CO2-gereduceerd zal moeten worden dan nu het geval is. Hoewel het
kabinet vanaf 2005 in de communicatie met de Tweede Kamer beide niveaus
presenteert, blijft het onzeker met welk niveau van zekerheid het kabinet
genoegen neemt.Haalbaarheid doel 2020ECN en PBL gaven in november 2008 een tussenstand van een aantal onderdelen
uit het Werkprogramma Schoon en Zuinig. Hierin
staat dat de effecten van de voorgestelde maatregelen in de sector verkeer
en vervoer nu per saldo lager worden ingeschat. De auteurs waarschuwen dat
daarom waarschijnlijk aanvullende maatregelen nodig zijn om de doelstelling
voor de sector verkeer en vervoer in 2020 binnen bereik te brengen (Elzenga &
van Dril, 2008)Onzekerheid over de olieprijs en toekomstige economische
ontwikkelingen en het effect op de prognosesDe scenario’s die worden gebruikt voor het voorspellen van de CO2-emissie in 2010 en 2020 zijn afhankelijk van de olieprijs en van algemene
economische ontwikkelingen.De meest recente prognoses zijn gebaseerd op een olieprijs van 30–40
dollar per vat. In 2008 lagen de prijzen hoger en een hogere olieprijs zou
resulteren in een lagere CO2-uitstoot in de scenario’s. De
olieprijs is echter zeer onzeker. Begin juli 2008 bereikte de olieprijs een
recordhoogte van 140 dollar per vat. Eind november 2008 was dit echter al
weer afgenomen tot circa 50 dollar per vat. Bovendien speelt naast de hogere
olieprijs in dollars ook de koers van de dollar ten opzichte van de euro een
rol. In vergelijking met de in de scenario’s gehanteerde prijs (de koers
van 2000), is de waarde van de dollar ten opzichte van de euro eind 2008 sterk
gedaald. In euro’s is het prijsverschil voor een vat olie tussen de
scenario’s en de huidige werkelijkheid per vat olie daarom minder groot.
Het is op dit moment erg onzeker hoe de olieprijs zich tot 2010 zal ontwikkelen
en welk effect dit zal hebben op prognoses voor de CO2-emissie.Ook de toekomstige economische ontwikkeling in Nederland is met veel onzekerheid
omgeven. In een in januari 2009 gepubliceerde notitie van CPB en PBL wordt
een inschatting gegeven van het effect van de kredietcrisis op klimaat- en
energiebeleid. De auteurs concluderen dat voor de sector verkeer en vervoer
de economische achteruitgang kan leiden tot minder personenverkeer en vrachtvervoer,
maar dat anderzijds lagere brandstofprijzen juist tot een toename van vooral
personenverkeer leiden. De effecten van de kredietcrisis en de nu weer dalende
olieprijs op de sector verkeer en vervoer zijn dus nog onzeker (CPB &
PBL, 2009).3.4 Verklaringen voor achterblijvende resultaten3.4.1 Effectiviteit beleid in de periode 1999–2007
valt tegenMaatregelen vermindering verkeersvolume grotendeels niet
uitgevoerdTot 2007 is de CO2-uitstoot vooral toegenomen als gevolg van
het groeiende autogebruik: sinds 1999 is het aantal afgelegde autokilometers
met 14% gestegen (zie figuur 8). Het volume van het wegverkeer is in de periode 1999–2007 nauwelijks
aangepakt. Het kabinet stelde in de periode 1999–2007 wel een aantal
malen maatregelen voor ter inperking van het wegverkeer, zoals beprijzen per
kilometer, verhoging van de accijns op benzine en diesel en fiscale ontmoediging
van gebruik van de auto, maar deze zijn niet tot uitvoering gekomen. Anders Betalen voor Mobiliteit zal pas op zijn vroegst
vanaf 2011 in fasen worden ingevoerd.Wel effectief zijn de subsidies voor projecten gericht op vermindering
van het wegverkeer. Met een opbrengst van 0,2–0,3 Mton CO2-reductie
leveren deze projecten een bijdrage van circa 15% aan de totaal in
2007 bereikte reductie (zie figuur 9). Dit was echter onvoldoende om de groei
van het wegverkeer substantieel af te remmen.Maatregelen zuiniger auto’s laat of niet uitgevoerdAuto’s zijn sinds 1999 ook nauwelijks zuiniger geworden. Dit laatste
wordt goed geïllustreerd in figuur 8, waaruit blijkt dat personenauto’s
sinds 1999 nauwelijks minder CO2 per kilometer zijn gaan uitstoten.
De CO2-uitstoot volgt de toename van het aantal autokilometers,
in tegenstelling tot de emissie van NOx en fijnstof die wel daalden
bij een toenemend volume van het wegverkeer.In Europees verband is in eerste instantie vooral ingezet op vrijwillige
maatregelen in de vorm van een convenant en informatievoorziening voor de
consument. Europese regelgeving met meer verplichtende maatregelen, zoals
de CO2-norm van 130 g/km voor nieuwe auto’s zal pas vanaf 2012
effect beginnen te krijgen.Op nationaal niveau werden zuinige auto’s sinds 2002 fiscaal gestimuleerd
maar die stimulering is in 2003 weer afgeschaft en in 2006 weer ingevoerd.
Door het gebrek aan continuïteit zijn de resultaten tot nu toe beperkt.
Wel wordt de fiscale stimulering van zuinige auto’s vanaf 2008
geïntensiveerd.Maatregelen voor zuiniger rijgedrag deels uitgevoerd,
maar minder effectief dan beoogdVan de aanpassing van het rijgedrag werd een relatief hoge bijdrage aan
de reductie van de CO2-emissie verwacht. Het snelhedenbeleid levert
echter in 2006 en in 2010 minder dan een derde van de voor 2010 beoogde CO2-reductie op, vooral doordat de beoogde snelheidsverlaging in de Randstad
maar zeer beperkt is ingevoerd.Het Nieuwe Rijden is in de periode 1999–2007
een relatief effectieve maatregel die bovendien voor de maatschappij als geheel
ook zeer kosteneffectief is. De opbrengst in 2007 was 0,3 Mton CO2-reductie,
goed voor circa 15% van de in totaal in 2007 bereikte reductie (zie
figuur 9). Toch levert HNR in 2010 waarschijnlijk minder dan de helft van
de beoogde 1,5 Mton aan CO2-reductie op.Maatregelen voor stimulering biobrandstoffen effectief,
maar twijfel over duurzaamheid en haalbaarheidFiguur 9 laat zien dat meer dan de helft van de CO2-reductie
in 2007 is gerealiseerd door de inzet van biobrandstoffen. Deze inzet nam
in dat jaar fors toe, met als resultaat een reductie van circa 1 Mton (51–67%
van de totaal gerealiseerde reductie).De inzet van biobrandstoffen verklaart ook de daling van de CO2-emissie
door de sector verkeer en vervoer in 2007, nadat deze jarenlang was gestegen.
Doordat de verbruikte biobrandstoffen niet meetellen bij de berekening van
de emissie volgens de IPCC-methodiek, daalde de uitstoot, terwijl de feitelijke
CO2-uitstoot van het wegverkeer (dus inclusief emissies door verbranding
van biobrandstoffen) in 2007 juist groeide met 0,6 Mton (CBS, 2008a, 2008b).In § 3.2.4 concludeerden we al dat er op dit moment zowel internationaal
als nationaal nog veel twijfel bestaat over de haalbaarheid van een groot
aandeel duurzame biobrandstoffen. Behalve bij de duurzaamheid en haalbaarheid
zijn ook kanttekeningen te plaatsen bij de kosteneffectiviteit van de inzet
van biobrandstoffen. Voor de maatschappij als geheel en voor de eindgebruiker
is dit een dure maatregel (zie § 3.2.5).3.4.2 Gebrek aan draagvlak en beleidsconsistentieHet niet of laat tot uitvoering komen van voorgestelde maatregelen is
voor een deel veroorzaakt door een gebrek aan politiek en maatschappelijk
draagvlak. Het duidelijkst is dit zichtbaar bij de beprijzing per kilometer.
Tweemaal werden maatregelen op dit gebied in de periode 1999–2007 voorbereid,
maar deze voorstellen zijn in 1999 en 2002 ingetrokken voor ze werden uitgevoerd.Verder valt op dat beleid door wisselende politieke prioriteiten niet
over de gehele periode consistent is doorgevoerd. Dit geldt bijvoorbeeld voor
de subsidie voor zuinige auto’s. Deze werd begin 2002 ingevoerd, begin
2003 afgeschaft en halverwege 2006 weer ingevoerd. Ook de fiscale ontmoediging
van gebruik van de auto van de zaak is in 2001 ingevoerd en begin 2004 weer
afgeschaft. De belastingaftrek voor woon-werkverkeer met eigen auto is verhoogd
in plaats van verlaagd. Ten slotte is in 2002 in het regeerakkoord van het
eerste kabinet-Balkenende nog even sprake geweest van een verlaging van de
accijns op benzine en diesel in plaats van de nog begin dat jaar als reservemaatregel
voorgestelde verhoging. Dit is echter uiteindelijk niet doorgevoerd.Al deze besluiten tot afschaffing of zelfs omkering van maatregelen ter
vermindering van de CO2-uitstoot van wegverkeer werden genomen
in de periode 2002–2003. De nadruk kwam toen te liggen op verbetering
van de bereikbaarheid door aanleg en verbreding van wegen, op vereenvoudiging
van fiscale regels en op lastenverlaging. Sinds het aantreden van het kabinet-Balkenende
IV in 2006 is er echter weer meer draagvlak voor CO2-beperkende
maatregelen in de sector verkeer en vervoer. Zoals hiervoor is beschreven,
wordt het beleid vooral geïntensiveerd op het terrein van zuinige auto’s
en de vermindering van het verkeersvolume.3.4.3 Onzekere maatregelen als pijplijnbeleidDoor effecten van onzekere maatregelen in te boeken als «pijplijnbeleid»,
lijken doelen gehaald te worden, waardoor extra maatregelen uitblijven.Haalbaarheid pijplijnbeleid voor 2010 niet toegelichtHet kabinet heeft in 2002, 2005 en 2006 laten weten dat de streefwaarde
voor 2010 volgens de prognoses niet gehaald zou worden. Tegelijkertijd presenteerde
het aanvullend beleid dat nog in de pijplijn zat,
het zogenoemde pijplijnbeleid, waarmee die streefwaarde
toch gehaald zou kunnen worden. De status en de mogelijke effecten hiervan
waren echter in een aantal gevallen onzeker of onduidelijk, wat
niet is toegelicht in de nota’s waarin dit pijplijnbeleid wordt gepresenteerd. Hierdoor was het onvoldoende duidelijk dat
er ook met pijplijnbeleid nog grote onzekerheid
bestond over het halen van het doel.In 2002 werden de maatregelen en hun beoogde effect apart benoemd (VROM,
2002b), maar de onzekerheid over de haalbaarheid van de belangrijkste maatregel,
de kilometerheffing, was groot. Dit blijkt uit een citaat uit het onderbouwende
rapport: «Het is de vraag of het beleidsinstrument kilometerheffing pijplijnbeleid is. Er is namelijk politiek gezien
nog geen zicht op een positief besluit tot invoering. Gezien de resultaten
van de discussie rond rekeningrijden, is het voorstelbaar dat een dergelijke
heffing voorlopig niet van de grond komt» (Menkveld et al., 2002). Deze
opmerking over de status van het instrument kilometerheffing is in de nota
echter niet overgenomen.In 2005 wordt ook gesproken over pijplijnbeleid
(VROM, 2005d). In deze nota staat wel om welke maatregelen het gaat en hoeveel
ze in totaal zullen opleveren, maar niet welk effect wordt verwacht van de
afzonderlijke maatregelen. Bovendien is de haalbaarheid van twee van deze
maatregelen onzeker: het EU-convenant voor bestelauto’s en een snelheidsverlaging
in de Randstad.In 2006 spreekt de staatssecretaris van VROM in een brief aan de Tweede
Kamer nogmaals over pijplijnbeleid (VROM, 2006c).
Het is opmerkelijk dat ditmaal niet wordt aangegeven over welk beleid het
hier gaat. Bij navraag bij VROM en ECN bleek het echter de twee hiervoor genoemde
onzekere maatregelen te betreffen, plus een relatief hoge schatting van de
bijdrage van een intensivering van HNR.Status van het voorgenomen beleid voor 2020 niet toegelichtHet gebrek aan transparantie over de haalbaarheid van de voorgestelde
maatregelen troffen we ook aan in het Werkprogramma Schoon
en Zuinig (VROM et al., 2007). De belangrijkste maatregelen die het
kabinet in dit werkprogramma voorstelt voor de sector verkeer en vervoer zijn:• scherpere Europese normen voor de CO2-efficiëntie
van personenauto’s: 3–6 Mton reductie, afhankelijk van de gezamenlijke
Europese ambities over de hoogte van de norm variërend van 130 g CO2/km in 2015 tot 95 g CO2/km in 2020;• een hogere inzet van biobrandstoffen: 3–7 Mton reductie,
overeenkomend met 10–20% biobrandstoffen;• een kilometerprijs te heffen: Anders Betalen
voor Mobiliteit, 2 Mton reductie.Aan de invoering van deze maatregelen kleeft op het moment dat het werkprogramma
wordt gepubliceerd nog een aantal onzekerheden die in het werkprogramma niet
benoemd worden, maar die wel aan de orde komen in het onderbouwende rapport
van ECN en MNP (Menkveld, 2007):• of het doel bereikt wordt, is erg afhankelijk van de ambities en
het succes van Europees beleid. Bij de efficiëntie-eisen voor personenauto’s
wordt harde weerstand verwacht van de auto-industrie.• het valt – ook op dat moment – al te betwijfelen of 20%
inzet van biobrandstoffen past binnen de eisen van duurzaamheid die het kabinet
heeft gesteld. Bovendien wijzen het ECN en het MNP erop dat biobrandstoffen
niet voor 100% klimaatneutraal zijn. • de CO2-reductie door de invoering van een kilometerprijs
is erg afhankelijk van het moment van invoering en van de variant die wordt
ingevoerd. Hierover was op dat moment nog geen zekerheid.Het kabinet liep dus wederom het risico dat de haalbaarheid van het doel
was gebaseerd op beleid dat mogelijk niet volledig zou kunnen worden uitgevoerd.
Inmiddels is hier meer duidelijkheid over. In november 2008 schatten ECN en
PBL het effect van de voorgestelde maatregelen in de sector verkeer en vervoer
lager in dan op het moment van verschijnen van Werkprogramma
Schoon en Zuinig in 2007 (Elzenga & van Dril, 2008). Dit komt
vooral door toegenomen onzekerheid over de aanscherping van de Europese CO2-norm voor personenauto’s (er was in november 2008 nog geen zicht
op aanscherping van normen tot uiteindelijk 95 g/km in 2020, inmiddels heeft
het Europees parlement zich wel uitgesproken voor zo’n aanscherping)
en de beschikbaarheid van voldoende duurzame biomassa in 2020. De auteurs
waarschuwen dat er waarschijnlijk aanvullende maatregelen nodig zijn om de
doelstelling voor de sector verkeer en vervoer in 2020 te bereiken.3.4.4 Compensatie door meevallers in andere sectorenTot 2007 gaven de prognoses te zien dat de Kyotodoelstelling voor 2008–2012
met meer dan 90% zekerheid gehaald zou worden. Het tekort in de sector
verkeer en vervoer werd dus gecompenseerd door andere sectoren. Omdat de sectorstreefwaarden
de status hebben van een inspanningsverplichting met als hoger doel het realiseren
van de Kyotodoelstelling, was de noodzaak tot aanvullend beleid in de sector
verkeer en vervoer minder groot dan wanneer de Kyotodoelstelling als geheel
in gevaar was gekomen. In 2008 is de zekerheid dat het Kyotodoel gehaald wordt
echter gezakt naar minder dan 50%, zo blijkt uit de prognoses van het
MNP (2008b). Hierdoor wordt het urgenter om de sectorstreefwaarden, waaronder
die voor de sector verkeer en vervoer, te halen. De voornaamste oorzaak voor
deze verminderde zekerheid is dat Nederland minder CO2-rechten
in het buitenland wil aanschaffen.Deze laatste prognose is verschenen voordat de effecten van de kredietcrisis
duidelijk waren. De omvang van het effect van de kredietcrisis op de emissies
van de overige sectoren is nog onzeker. De planbureaus CPB en PBL verwachten
echter dat een lagere economische groei het behalen van de Kyoto-doelstelling
weer gemakkelijker zal maken (CPB & PBL, 2009).3.5 Conclusies en aanbevelingenIn deze slotparagraaf zetten we de belangrijkste conclusies uit dit hoofdstuk
op een rij, en doen we aanbevelingen aan het kabinet en met name aan de ministers
van VROM en VenW die eerst verantwoordelijk zijn voor het halen van de streefwaarde
voor de CO2-emissie in de sector verkeer en vervoer.3.5.1 De effectiviteit van het beleid 1999–2007Afgezet tegen de beoogde effecten, valt het effect van het beleid om de
uitstoot van broeikasgassen in de sector verkeer en vervoer terug te dringen
in de periode 1999–2007 tegen: de CO2-emissie is sinds 1999
sterk toegenomen. De emissie stijgt vooral doordat het autoverkeer toeneemt
en de auto’s gemiddeld niet zuiniger zijn geworden. Beleid gericht op
minder autoverkeer en zuinige auto’s kwam in de periode 1999–2007
ook pas traag of niet op gang. Ook waren de maatregelen gericht
op zuiniger rijgedrag minder effectief dan beoogd.Vanaf 2007 wordt beleid voorbereid om het volume van het wegverkeer
terug te dringen en het beleid ter stimulering van zuinige auto’s te
intensiveren.Met ingang van 2007 zorgt de inzet van biobrandstoffen voor een duidelijk
daling van de CO2-emissie door het verkeer. Er bestaat echter op
dit moment zowel nationaal als internationaal twijfel of dit instrument op
grote schaal kan en moet worden ingezet, gezien de duurzaamheidsrisico’s
die optreden bij de productie van deze brandstoffen. De Nederlandse regering
is zich van de duurzaamheidsrisico’s bewust en streeft in internationaal
verband naar de verduurzaming van biobrandstoffen. Tevens heeft de minister
van VROM de doelstelling voor de inzet van biobrandstof in 2010 verlaagd.Wij bevelen het kabinet aan zich ook in de toekomst in de EU en in andere
internationale verbanden sterk te blijven maken voor de duurzaamheid van biobrandstoffen.
Met name goede internationale criteria voor duurzame biobrandstoffen zijn
hierbij van belang. Dit om het risico zo klein mogelijk te houden dat het
halen van de klimaatdoelstelling voor de sector verkeer en vervoer in Nederland
resulteert in duurzaamheidsproblemen elders in de wereld.Wij bevelen tevens aan dat het kabinet bij de herijking in 2010 van het Werkprogramma Schoon en Zuinig rekening houdt met de grote
onzekerheid over de haalbaarheid van de doelstelling van 10–20%
(duurzame) biobrandstoffen in 2020. Als bij de herijking blijkt dat deze maatregel
niet realistisch meer is, moet tijdig worden ingezet op aanvullende maatregelen
om het doel van 30 à 34 Mton voor de sector verkeer en vervoer te realiseren.Het kabinet informeert de Tweede Kamer periodiek over de voortgang van
het klimaatbeleid door middel van beleidsbrieven en rapportages van het PBL.
De effectiviteit van het ingezette instrumentarium komt daarin echter slechts
beperkt aan bod. Wij bevelen het kabinet aan om de Tweede Kamer niet alleen
te voorzien van periodieke rapportages die zich richten op de realisatie van
de klimaatdoelen maar ook van informatie over de effectiviteit van de ingezette
instrumenten voor CO2-reductie in relatie tot wat oorspronkelijk
beoogd werd.Wanneer de ingezette maatregelen met elkaar worden vergeleken op kosteneffectiviteit,
valt op dat de meest kosteneffectieve maatregel voor de rijksoverheid lang
niet altijd ook de meest kosteneffectieve maatregel is voor de maatschappij
als geheel, en vice versa. Zo is de verplichte inzet van biobrandstoffen relatief
goedkoop voor de rijksoverheid, maar relatief duur voor de maatschappij als
geheel en is de maatregel stimulering zuinige auto’s relatief duur voor
de rijksoverheid, maar voor de maatschappij als geheel levert deze maatregel
juist een netto voordeel op per bespaarde ton CO2.Wij bevelen aan dat bij de afweging van in te zetten maatregelen meer
rekening wordt gehouden met de maatschappelijke kosten. 3.5.2 Achterliggende oorzaken: draagvlak, transparantie
en haalbaarheid KyotodoelstellingEen mogelijke achterliggende oorzaak voor het gebrek aan effectief beleid
in de periode 1999–2007 is ten eerste het gebrek aan politiek draagvlak
voor ingrijpende maatregelen op het gebied van mobiliteit en ten tweede de
verandering in de politieke prioriteiten, waardoor het CO2-reductiebeleid
niet over de gehele periode consistent is doorgevoerd.Een derde mogelijke oorzaak daarvoor is dat het kabinet te weinig rekening
houdt met onzekerheden bij de invoering van voorgestelde maatregelen. In diverse
nota’s over de voortgang van het klimaatbeleid biedt het kabinet onvoldoende
inzicht in de onzekerheden die een rol spelen bij de invoering van het voorgestelde
beleid, en bij de effecten ervan. Door effecten van onzekere maatregelen in
te boeken als «pijplijnbeleid», lijken doelen gehaald te worden,
waardoor extra maatregelen uitblijven.De vierde mogelijke oorzaak wordt gevormd door de rol van de streefwaarden
in relatie tot het Kyoto-doel. Tot 2007 werd geschat dat we deze doelstelling
zeer waarschijnlijk (met 90% zekerheid) zouden halen doordat het tekort
in de sector verkeer en vervoer werd gecompenseerd door andere sectoren. In
2008 is die zekerheid gezakt naar minder dan 50% (MNP, 2008b), maar
volgens de laatste inschattingen van de planbureaus CPB en PBL zal het als
gevolg van de kredietcrises waarschijnlijk toch makkelijker worden om het
Kyoto-doel te halen(CPB & PBL, 2009).Wij bevelen het kabinet aan in de communicatie over voorgenomen klimaatbeleid
helder aan te geven:• om welke maatregelen het gaat en hoeveel elke maatregel afzonderlijk
moet opleveren;• aan welke randvoorwaarden moet worden voldaan om de resultaten
te halen en welke onzekerheden hierbij een rol spelen, zoals ambitieus EU-beleid,
blijvend draagvlak voor kilometerbeprijzing of de beschikbaarheid van voldoende
duurzame biomassa;• wat de consequenties zijn voor het halen van de doelstelling als
niet aan deze randvoorwaarden wordt voldaan;• welke acties (extra maatregelen) er eventueel zullen worden ondernomen
om deze consequenties tijdig te ondervangen.3.5.3 Haalbaarheid doelen voor 2010 en 2020Het is onzeker of de streefwaarde voor 2010 (maximaal 38,7 Mton CO2-uitstoot) en de ambitie voor 2020 (maximaal 30 à 34 Mton CO2-uitstoot) waargemaakt kunnen worden. De meest recente prognose voor
2010 dateert van mei 2008 en komt uit op 39,4 Mton. Voor 2020 geldt dat er
nog veel onzekerheid is over de uitvoerbaarheid van een deel van de maatregelen.
Bovendien zijn de schommelende olieprijs en de huidige economische situatie
op dit moment een zeer onzekere factor die de uitkomsten van de prognoses
sterk kunnen beïnvloeden.Door deze en andere onzekerheden ontstaan marges in de uitkomsten van
de prognoses. Het is niet duidelijk met welke mate van zekerheid het kabinet
genoegen neemt bij het halen van de streefwaarde voor 2010 en 2020. Er is
sprake van zowel 50% zekerheid als 90% zekerheid. Volgens de
laatste inschatting is de kans dat we de streefwaarde voor 2010 bereiken iets minder dan 50% (42%). Voor 90% zekerheid
zal de CO2-uitstoot circa twee keer zo veel gereduceerd moeten
worden als nu het geval is.Wij bevelen daarom aan dat het kabinet helder aangeeft welke mate van
onzekerheid wordt geaccepteerd voor het bereiken van de streefwaarde in 2010
en het doel in 2020, zodat duidelijk wordt of extra maatregelen gewenst zijn.3.5.4 Internationale aanpak van belangUit ons onderzoek blijkt dat er door internationale doelstellingen, zoals
de Kyotoverplichting voor CO2-emissie en de EU-richtlijnen voor
luchtkwaliteit meer aandacht komt voor de aanpak van de milieudruk van het
wegverkeer. In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat Europese regelgeving
voor voertuigemissies de luchtvervuiling door het wegverkeer sterk heeft teruggedrongen.
Voor CO2-uitstoot heeft het Europees beleid nog geen verplichtend
karakter, waardoor auto’s meer CO2 uitstoten dan beoogd.
Om deze CO2-uitstoot naar beneden te brengen is er nu Europese
overeenstemming over een verordening met een CO2-norm voor personenauto’s
in 2012–2015. Bovendien wordt mede op aandringen van Nederland een verdere
aanscherping van de CO2-norm voor het jaar 2020 in deze verordening
opgenomen (EP, 2008c). 4 WEGVERKEERSLAWAAIBurgers zijn onvoldoende beschermd tegen geluidhinder door wegverkeer.
Zowel de preventie als de aanpak van bestaande knelpunten schiet tekort. Dit
is de belangrijkste conclusie uit ons onderzoek naar het beleid om verkeerslawaai
terug te dringen. In § 4.1 bespreken we welke normen voor verkeerslawaai
de Wet geluidhinder (WGH) stelt en welke doelen er zijn voor de aanpak van
bestaande knelpunten. In § 4.2 inventariseren we de beleidsmaatregelen
die worden ingezet om de doelen te bereiken en aan de normen te voldoen. In § 4.3
beschrijven we in hoeverre de doelen van het verkeerslawaaibeleid worden gehaald,
waarna we in § 4.4. de verklaringen daarvoor bespreken. We sluiten
dit hoofdstuk in § 4.5 af met conclusies en aanbevelingen voor de
ministers van VROM, Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken.4.1 BeleidsdoelenDe Wet geluidhinder beoogt de hinder van verkeerslawaai te voorkomen en
te beperken. Het gaat er daarbij vooral om burgers tegen geluidhinder te beschermen
en gezondheidsschade tegen te gaan (Volksgezondheid en Milieuhygiëne,
1976). Deze algemene doelstelling is uitgewerkt in een complex normenstelsel.4.1.1 Grenswaarden Wet geluidhinderDe Wet geluidhinder noemt 48 dB als «ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting
van de gevel» voor wegverkeerslawaai. Deze norm functioneert in de praktijk
als «voorkeurswaarde», want de wet geeft ook regels voor situatieafhankelijke
aanpassing van de hoogst toelaatbare geluidsbelasting. Aanpassing is mogelijk
tot de «maximale waarde» van 68 dB.Als het geluidsniveau tussen deze twee waarden ligt, bepaalt het bevoegd
gezag – op voordracht van de wegbeheerder of projectontwikkelaar –
op basis van een belangenafweging welke geluidsreducerende maatregelen vereist
zijn en welke hogere waarde van toepassing is. In deze afweging spelen stedenbouwkundige,
verkeerskundige, landschappelijke en financiële overwegingen een rol.
Ook de doelmatigheid van geluidsmaatregelen weegt daarin mee.De wet maakt verder onderscheid tussen bestaande en nieuwe situaties.
De wet is van toepassing op nieuwe situaties, zoals de aanleg van een weg
of de bouw van een woonwijk. In bestaande situaties treedt de wet alleen in
werking bij reconstructie van een weg en bij veranderingen in de bebouwing.
De Wet geluidhinder treedt dus niet in werking, als in een bestaande situatie
de hoogst toelaatbare waarde wordt overschreden doordat de verkeersintensiteit
toeneemt. Een uitzondering hierop is de sanering van geluidsknelpunten van
vóór 1 maart 1986; ook los van reconstructie moeten deze
bestaande knelpunten aangepakt worden.Figuur 10 geeft een overzicht van de maximale waarden die in de diverse
situaties gelden. Deze ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel
kan, zoals gezegd sterk variëren: van 48 dB tot 68 dB.VoorkeurswaardeBij de aanleg of reconstructie van wegen en bij nieuwbouw van woningen
mogen woningen in principe ten hoogste belast worden met een geluidsniveau
van 48 dB (de voorkeurswaarde). Als met de wijziging van de situatie de ten
hoogste toelaatbare geluidsbelasting met 1,5 dB of meer wordt overschreden, moet de wegbeheerder maatregelen nemen om de toename
van de geluidhinder te voorkomen.HogerewaardebeschikkingAls bij de aanleg of reconstructie van wegen, bij wijzigingen in de bebouwing
of bij de sanering van knelpunten niet kan worden voldaan aan de voorkeurswaarde,
kan het bevoegd gezag een hogere toelaatbare waarde vaststellen via een zogenoemde hogerewaardeprocedure. Afhankelijk van de situatie bestaat
het bevoegd gezag uit het college van burgemeester en wethouders of uit Gedeputeerde
Staten. De maximale waarde van een hogerewaardebeschikking is situatieafhankelijk
en bedraagt hooguit 68 dB. In de praktijk geldt deze maximumwaarde vaak als
leidraad voor de toe te kennen hogere waarde.Hogere waarde bij reconstructie van wegenIn afwijking van het voorgaande is voor de reconstructie van wegen die
op 1 januari 2007 bestonden, in aanbouw waren of geprojecteerd waren,
niet de voorkeurswaarde leidend, maar de heersende waarde of een eventueel
eerder vastgestelde hogere waarde. Pas als deze hogere waarde of de maximumwaarde
door de reconstructie van de weg of verandering in de bebouwing met meer dan
1,5 dB wordt overschreden, moet de wegbeheerder of projectontwikkelaar maatregelen
nemen om de geluidhinder aan te pakken.Ook in deze situatie kan de wegbeheerder echter een ontheffing van deze
verplichting vragen door een hogere waarde aan te vragen. Dit kan alleen als
maatregelen op overwegende bezwaren stuiten en de geluidsbelasting niet hoger
wordt dan de maximale waarde. Als er al een hogere waarde was vastgesteld,
mag een eventuele nieuwe hogere waarde niet meer dan 5 dB hoger zijn dan de
oude hogere waarde.Waarden bij saneringAls rond een of meer woningen de saneringswaarde van 60 dB wordt overschreden,
spreken we van een geluidsknelpunt. Geluidsknelpunten
die dateren van vóór 1 maart 1986, komen in aanmerking
voor een sanering die het Ministerie van VROM subsidieert. Sanering betekent in dit verband: maatregelen om de geluidsbelasting
terug te brengen tot de voorkeurswaarde of een door het bevoegd gezag vastgestelde
hogere waarde. De voorkeurswaarde van 48 dB wordt in de praktijk zelden bereikt.
In veel gevallen wordt een hogere waarde vastgesteld en richt de sanering
zich vooral op het geluidsniveau binnenshuis. Voor de verschillende situatieafhankelijke
hogere waarden geeft de wet aansluitende binnenwaarden. Deze variëren
van 33 dB tot 43 dB.Herziening Wet geluidhinder: geluidsproductieplafondsDe ministers van VROM en VenW werken op dit moment aan een herziening
van de Wet geluidhinder. Naar verwachting zullen zij begin 2009 een wetsvoorstel
aanbieden aan de Tweede Kamer. Bij deze herziening zullen geluidsproductieplafonds worden ingesteld voor de rijksinfrastructuur
(VROM, 2006a).1 Deze plafonds worden vastgesteld
op de heersende waarde plus 1,5 dB, en ze vervangen de huidige voorkeurswaarde
en hogerewaardebeschikkingen langs rijkswegen. Als dit plafond overschreden
wordt (of dreigt te worden), moet de wegbeheerder maatregelen nemen om de
geluidsproductie terug te dringen tot ten minste 2 dB onder het plafond.Als maatregelen niet mogelijk of niet doelmatig zijn, kunnen de geluidsproductieplafonds
worden opgehoogd. Rijkswaterstaat zal bij deze beoordeling een doelmatigheidscriterium
hanteren dat in de nieuwe regelgeving wordt vastgelegd. Vervolgens beslist
het bevoegd gezag1 over een verhoging van het
geluidsproductieplafond. Tegen de besluiten om de plafonds te verhogen, is
bezwaar en beroep mogelijk (VROM, 2008d). Tegen de eerste vaststelling van
de geluidsproductieplafonds is echter geen bezwaar en beroep mogelijk, omdat
dit bij wet gebeurt.4.1.2 Doelen saneringAantal knelpuntenVolgens globale ramingen van het Ministerie van VROM zijn er in Nederland
circa 1,1 miljoen woningen met een geluidsbelasting van wegverkeer boven de
saneringsgrens van 60 dB. Tabel 3 geeft het aantal woningen weer langs respectievelijk
gemeentelijke en provinciale wegen en langs rijkswegen met een geluidsbelasting
van meer dan 60 dB.Tabel 3. Aantallen woningen langs gemeentelijke en provinciale
wegen en langs rijkswegen met een geluidsbelasting van meer dan 60 dB in 20061 60 < x < 65 dB (niet urgent) x > 65 dB (urgent) Totaal x > 60 dB Gemeentelijke wegen 623 683 369 641 993 324Provinciale wegen 54 840 26 770 81 610Rijkswegen 21 100 6 300 27 400 Totaal Nederland699 623 402 711 1 102 334Bron: VROM (2008h).1 Het betreft globale ramingen op basis van extrapolatie
van de geluidskaarten die zijn opgesteld voor de grote agglomeraties en de
rijksinfrastructuur. De raming omvat ook woningen die zijn voorzien van toereikende
geluidsisolatie; om hoeveel woningen het daarbij gaat is onbekend.De Wet geluidhinder voorziet in een aanpak voor een deel van deze woningen,
namelijk die woningen die bij inwerkingtreding van de Wet geluidhinder, op
1 maart 1986, een geluidsbelasting boven 60 dB hadden. Voor deze saneringsoperatie
is jaarlijks een budget van ongeveer € 55 miljoen2 beschikbaar. De saneringsoperatie wordt op basis van urgentie via
verschillende maatregelen en financieringsstromen aangepakt. Tabel 4 geeft
een overzicht van onderscheiden categorieën binnen de WGH sanering. Tabel 4. Categorieën binnen de WGH-saneringsoperatie Categorie Sanering door/via Urgente gevallen x >70
dBCombinatie van maatregelen.
Financiering op projectbasis via Subsidieregeling sanering verkeers- lawaai. Urgente gevallen 65 < x < 70 dB Geluidsschermen (eventueel
gecombineerd met isolatie). Financiering op projectbasis via Subsidieregeling
sanering verkeers- lawaai door Bureau Sanering Verkeerslawaai. A-lijst: urgente gevallen 65 dB < x <70
dB Gevelisolatie. Financiering
via het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (vanaf 1/1/2003), gemeenten
bepalen of, en zo ja hoe sanering uitgevoerd wordt. B-lijst: niet urgent 60 dB < x <
65 dB Gevelisolatie; geen beschikkingen
afgegeven; of, en zo ja wanneer sanering uitgevoerd wordt, is onbekend.Gekoppelde sanering Bron-, overdrachts- en isolatiemaatregelen bij reconstructie infrastructuur
door Rijkswaterstaat. Financiering via Infrastructuurfonds.Doel saneringsoperatie Wet geluidhinderDe huidige doelstelling van de WGH-saneringsoperatie is dat de urgente
knelpunten met een geluidsbelasting boven 65 dB in 2023 zijn weggewerkt (VROM,
2007a). Toen de saneringsparagraaf van de Wet geluidhinder in 1986 in werking
trad, gold deze voor alle woningen die op dat moment een geluidsbelasting
van boven de 55 dB ondervonden. Het was niet duidelijk op welke termijn alle
saneringssituaties opgelost zouden zijn. Globaal werd geschat dat de operatie
25 jaar in beslag zou nemen (VROM, 1985). In de loop der jaren is dit beeld
echter veranderd. Het aantal te saneren woningen bleek hoger te liggen dan
bij aanvang voorzien. Daarop is het beoogde realisatiemoment in 2004 verschoven
van 2010 naar 2023. Daarnaast komen er nu minder woningen voor sanering in
aanmerking, doordat de saneringswaarde in de Wet geluidhinder per 2007 is
verhoogd van 55 dB naar 60 dB. Bovendien geldt de doelstelling voor 2023 alleen
voor urgente saneringssituaties met een geluidsbelasting van meer dan 65 dB.
Vooralsnog is alleen voor dit urgente deel budget gereserveerd. Voor de aanpak
van de niet-urgente geluidsbelasting tussen 60 en 65 dB is nog geen planning
of financiering geregeld. Of, en zo ja wanneer de niet-urgente knelpunten
(tussen 60 en 65 dB) gesaneerd worden, is niet bekend.Omvang van de saneringsopgaveHet Ministerie van VROM had eind 2008 nog geen volledig inzicht in de
precieze omvang van de saneringsoperatie in het kader van de Wet geluidhinder.
Tot 1 januari 2009 konden gemeenten saneringssituaties van vóór
1986 als gevolg van wegverkeerslawaai melden bij het Ministerie van VROM.
Met deze eindmelding krijgt het Ministerie van VROM een nauwkeurig overzicht
van de saneringsoperatie volgens de Wet geluidhinder. Het ministerie verwacht
dat het in het najaar van 2009 definitieve cijfers kan presenteren.Bij de uitvoeringsorganisatie Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV) waren
medio 2008 ongeveer 450 000 woningen en andere geluidsgevoelige gebouwen
bekend die onder de WGH sanering wegverkeerslawaai vallen. Hiervan zijn ongeveer
245 000 woningen als urgent te typeren omdat ze een geluidsbelasting
van meer dan 65 dB hebben. De overige 205 000 hebben een belasting tussen
de 60 en 65 dB en zijn niet-urgent. BSV verwacht dat de eindmelding
circa 80 000 nieuwe saneringssituaties zal opleveren (VROM, 2008h). Deze
nieuwe situaties zullen merendeels niet-urgente knelpunten zijn. Daarmee zou
de totale saneringsopgave in het kader van de Wet geluidhinder uitkomen op
ongeveer 530 000 woningen.Als we de saneringsopgave in het kader van de Wet geluidhinder afzetten
tegen de ramingen van de omvang van de problematiek (zie tabel 3) blijkt dat
ongeveer de helft van de circa 1,1 miljoen woningen met een geluidsbelasting
boven de saneringsgrens van 60 dB buiten de saneringsoperatie van de Wet geluidhinder
valt. Als we uitgaan van een geschatte omvang van de saneringsoperatie van
ongeveer 530 000 saneringswoningen (450 000 bekende situaties en
80 000 nieuwe meldingen bij de eindmelding) zijn 570 000 geluidsknelpunten
na 1986 ontstaan. De precieze verdeling tussen urgent en niet-urgent in deze
knelpunten die na 1986 zijn ontstaan is niet bekend. Globaal zal ruim een
derde (circa 200 000)1 van het totaal aantal
knelpunten urgent zijn en een geluidsbelasting boven 65 dB hebben. Dit aantal
is echter met grote onzekerheid omgeven.Aanvullende saneringsoperatiesNa 1986 zijn er veel nieuwe knelpunten ontstaan waarvoor de Wet geluidhinder
geen oplossing biedt. Voor urgente knelpunten langs rijkswegen die na 1986
zijn ontstaan, wordt een reparatie aangekondigd in de Nota Mobiliteit (VenW & VROM, 2005). Hierin is aangegeven dat
alle woningen worden gesaneerd met een geluidsbelasting van meer dan 65 dB
door het verkeer op rijkswegen. Met modellen is berekend dat het ongeveer
6 300 woningen langs rijkswegen betreft (Rijkswaterstaat, 2007b). Deze
saneringsoperatie heeft als doelstelling de knelpunten op te lossen in de
periode 2010–2020. Hiervoor is ongeveer € 325 miljoen gereserveerd
in het Infrastructuurfonds.Daarnaast heeft de minister van VROM aangegeven dat met de introductie
van de herziene Wet geluidhinder ook alle woningen langs rijksinfrastructuur
met een toegenomen belasting van 5 dB voor sanering in aanmerking komen (VROM,
2007a). Hiermee wordt gecompenseerd dat eerder afgegeven hogerewaardebeschikkingen
na invoering van de geluidsproductieplafonds komen te vervallen. Begin 2009
was er echter nog geen besluit genomen over hoe dit voornemen zal worden ingevuld
en gefinancierd.Ondanks deze aanvullende saneringsoperaties vallen nog veel knelpunten
buiten de reikwijdte van het saneringsbeleid. Voornamelijk gaat het hier om
de knelpunten die na 1986 zijn ontstaan langs provinciale en gemeentelijke
wegen. Naar schatting betreft dit ongeveer 550 000 woningen met een geluidsbelasting
van 60 dB of meer2. Het Ministerie van VROM onderzoekt
de mogelijkheden om deze knelpunten langs gemeentelijke en provinciale wegen
bij een toekomstige wetswijziging in het kader van de modernisering van de
geluidswetgeving (SWUNG II) te betrekken (VROM, 2006a).4.2 BeleidsmaatregelenVerkeerslawaai is met verschillende maatregelen te voorkomen en te beperken.
Hiervoor zijn verschillende aangrijpingspunten: de geluidsbron (stillere voertuigen,
stillere wegdekken en stillere banden), de weggebruiker (snelheidsverlaging,
beperking verkeersintensiteit) en de overdracht van geluid (geluidsschermen
en wallen en woningisolatie). Sanering is ook met deze drie typen maatregelen
mogelijk. Zwaar belaste woningen die niet via een combinatie van deze maatregelen
gesaneerd kunnen worden, kunnen ook worden onttrokken aan de bestemming, maar
dat is een uiterste maatregel.Al deze maatregelen richten zich primair op het beperken van geluidsbelasting.
Om geluidsbelasting te voorkomen is vooral de ruimtelijke inrichting van belang.
Als woningen niet in de nabijheid van wegen gebouwd worden, is er minder geluidsbelasting
voor burgers en zijn zij beter beschermd tegen geluid. Deze functies zijn
echter in veel gevallen niet van elkaar te scheiden, waardoor de beleidsopties
veelal beperkt zijn tot het terugdringen van geluidhinder.4.2.1 Maatregelen gericht op de geluidsbronMet «bronmaatregelen» wordt de geluidsproductie bij de bron
aangepakt. Hierbij gaat het erom de productie en het gebruik te stimuleren
van stillere voertuigen, stillere banden en stiller wegdek. Maatregelen gericht
op stillere voertuigen en stille banden zijn generieke maatregelen die op
Europees of nationaal niveau genomen moeten worden. Door hun generieke werking
zijn deze maatregelen vaak kosteneffectiever dan plaatselijke maatregelen.Om de ontwikkeling en toepassing van bronmaatregelen te stimuleren hebben
de ministers van VROM en VenW in de periode 2002 tot 2007 het Innovatieprogramma Geluid (IPG) laten uitvoeren (VenW, 2002). Het
doel van het IPG is de kosten van geluidsbeperkende maatregelen in de periode
tot 2020 te halveren.Stillere voertuigenHet aandrijfgeluid van voertuigen is vooral bij lage snelheden de dominante
bron van wegverkeerslawaai. Als voertuigen stiller gemaakt worden heeft dit
een aanzienlijk effect binnen de bebouwde kom. Bij hogere snelheden is het
rolgeluid van de banden de dominante geluidsbron. Het aandrijfgeluid draagt
echter bij hogere snelheden ook bij aan de geluidhinder.In een Europese richtlijn (92/97/EEG) zijn onder meer limietwaarden gegeven
voor het toegestane geluidsniveau en de uitlaatinrichting van motorvoertuigen.
Deze limietwaarden vormen de basis voor de typegoedkeuring van voertuigen.
Deze richtlijn is vooral opgesteld om producteisen op Europees niveau te harmoniseren.
Dit maakt het voor lidstaten moeilijk om strengere geluidsgrenzen vast te
stellen.Het is een probleem om de voertuigeisen voor geluid te handhaven, nadat
een voertuig is toegelaten op de Nederlandse markt. Als dan bijvoorbeeld de
standaarduitlaat wordt vervangen door een rumoeriger variant, wordt dit niet
gecontroleerd. Op dit moment onderzoekt het Ministerie van VROM in samenwerking
met het Ministerie van VenW of geluidsnormen kunnen worden opgenomen in de
apk (VROM, 2007a).Stillere bandenDe Europese bandenrichtlijn (2001/43/EG) stelt onder meer limietwaarden
aan de geluidsproductie van banden. Volgens onderzoek liggen de geluidswaarden
van meer dan de helft van alle typen banden die eind 2005 op de markt waren,
tussen de 3 dB en 8 dB onder de Europese limietwaarden (FEHRL, 2006). De richtlijn
biedt dus geen stimulans om banden nog stiller te maken, terwijl
dit wel mogelijk is. De minister van VROM heeft in de marge van de Europese
Milieuraad gepleit voor aanscherping van de limietwaarden. De dossiers over
de limieten van de geluidsproductie van auto’s vallen echter onder verantwoordelijkheid
van de Transportraad en de Mededingingsraad, waarin niet de minister van VROM,
maar respectievelijk de minister van VenW en EZ vertegenwoordigd zijn.De Europese Commissie heeft in mei 2008 in een conceptvoorstel voor een
nieuwe bandenrichtlijn aan de Europese Raad voorgesteld om de limietwaarden
beperkt aan te scherpen (EC, 2008). Net als onder de huidige richtlijn voldoet
een groot deel van de beschikbare banden echter nu al aan deze nieuwe waarden.
Hierdoor daagt deze aanscherping de bandenindustrie nauwelijks uit tot innovatieve
oplossingen voor de geluidsproductie. Daarnaast stelt de conceptrichtlijn
een gefaseerde invoering voor tussen 2012 en 2016, waardoor effecten dus nog
jaren op zich laten wachten.Op nationaal niveau hebben de Ministeries van VROM en VenW de afgelopen
jaren geprobeerd om de verkoop van stillere banden te stimuleren. Dit heeft
tot op heden weinig opgeleverd. Overleg tussen de ministeries en brancheorganisaties
is in eerste instantie stukgelopen op te weinig draagvlak en op verschil van
inzicht over de inhoud van een gezamenlijke campagne. Een gezamenlijke campagne
is voorzien voor maart 2009.Ook de voorlichtingscampagne Het wordt de helft stiller
op de weg is tot nu toe weinig effectief. Consumenten hebben soms
wel van de campagne gehoord, maar deze heeft de beeldvorming nauwelijks beïnvloed
(Bureau Veldkamp, 2008). Daarbij komt dat een volledig en actueel overzicht
van beschikbare stille banden ontbreekt, terwijl dit een belangrijke randvoorwaarde
is om effectief campagne te kunnen voeren. Volgens het Ministerie van VenW
wordt de op internet te raadplegen bandenlijst in maart 2009 uitgebreid en
geactualiseerd.Alternatieve instrumenten om het aanschaffen van stille banden te stimuleren
worden vooralsnog niet ingezet. In een haalbaarheidsstudie werd een premie
voor kopers en/of verkopers van stille banden genoemd als nader te verkennen
optie. De ministers van VROM en VenW hebben deze alternatieven echter afgewezen,
omdat er hoge uitvoeringskosten mee gemoeid zouden zijn. De baten van de alternatieve
maatregelen, waaronder eventuele kostenbesparing op andere geluidsmaatregelen,
zijn niet in kaart gebracht (KPMG, 2003).Stillere wegdekkenNaast het profiel van banden hebben ook de textuur en absorptie van een
wegdek invloed op de geluidsemissie. Het Nederlandse hoofdwegennet is van
oudsher uitgevoerd met dicht asfaltbeton (dab). Sinds midden jaren tachtig
wordt zeer open asfaltbeton (zoab) toegepast. De eigenschappen van zoab zorgen
ervoor dat er minder geluid vrijkomt dan bij dab. Onder andere in het kader
van het IPG zijn intussen wegdektypen ontwikkeld met nog betere geluidseigenschappen,
waarvan dubbellaags zoab en dunne geluidsreducerende deklagen (dgd) al worden
toegepast.Nadeel van stille wegdekken is dat ze duurder zijn in aanleg en onderhoud.
De meerkosten variëren van 10 tot 60% ten opzichte van het traditionele
dab. De geluidsreductie die gehaald kan worden (0–6 dB) en de verwachte
levensduur variëren ook sterk per type wegdek en naar de omstandigheden
waaronder ze toegepast worden (Innovatieprogramma geluid, 2008). Daarnaast blijkt uit praktijkonderzoek dat
de geluidsreductie van zoab na verloop van tijd sneller terugloopt dan eerder
werd aangenomen (M+P Raadgevende ingenieurs, 2007).Voor rijkswegen heeft Rijkswaterstaat vastgelegd dat bij wegaanpassing,
waar technisch mogelijk, in elk geval zoab moet worden toegepast (VenW, 2008a).
Het deel van het hoofdwegennet dat voorzien is van zoab neemt gestaag toe.
In 2006 was dit 52% en in 2007 57%. Op rijkswegen in gebieden
met woonbebouwing en binnen de Ecologische Hoofdstructuur, wordt stil wegdek
toegepast met de akoestische kwaliteit van dubbellaags zoab (VenW & VROM,
2006). In 2007 was bijna 2% van de rijkswegen met dubbellaags zoab
uitgevoerd. De toezeggingen van het Ministerie van VenW om deze typen stil
wegdek verder toe te passen, maken de beheerskosten in de toekomst wel beduidend
hoger dan voorheen. De dekking hiervoor is nog niet geregeld.Voor gemeentelijke wegen is (dubbellaags) zoab minder geschikt. Bij lagere
snelheden daalt namelijk de geluiddempende werking van dit asfaltbeton en
het vergt meer onderhoud (afbrokkeling en reiniging). Dunne deklagen zijn
mogelijk een goed alternatief. Omdat de geluidseigenschappen hiervan nog onzeker
zijn, en vanwege de meerkosten stellen provincies en gemeenten zich echter
nu nog terughoudend op. Toch is stil wegdek ook voor gemeenten een beleidsoptie
om het wegdek stiller te maken. Zo zal het verkeerslawaai afnemen als een
klinkerweg wordt geasfalteerd.Om de aanleg van stille wegdekken op provinciale en gemeentelijke wegen
te bevorderen, en om kennis en ervaring te verkrijgen over de toepassingmogelijkheden
van stille wegdekken, heeft het Ministerie van VROM in 2001 de Stimuleringsregeling
stille wegdekken ingesteld (VROM, 2001b). Medio 2002 werd deze regeling echter
voortijdig ingetrokken, omdat er veel te veel aanvragen waren ingediend in
verhouding tot het beperkte budget (VROM, 2002c). Dit illustreert dat lokale
wegbeheerders veel belangstelling hebben voor stille wegdekken.4.2.2 Maatregelen gericht op het verkeersgedragVerkeerslawaai kan ook bestreden worden door verkeersdeelnemers langzamer
en gelijkmatiger te laten rijden en, zij het in mindere mate, door het aantal
weggebruikers te verminderen en zo het verkeersvolume te beperken.Om via volumemaatregelen de geluidhinder terug te dringen moet het verkeer
fors afnemen. Bijvoorbeeld: om het verkeersgeluid met 3 dB terug te brengen
is een halvering van het verkeer nodig. Volumemaatregelen zijn daarom geen
reële optie om geluidhinder aan te pakken bij rijkswegen en doorgaande
routes. Snelheidsbeperkende maatregelen hebben meer potentie. Verlagen van
de maximumsnelheid met 20 km en een gelijkmatiger rijstijl, zoals via «het nieuwe rijden» gepropageerd, kunnen samen maximaal
zorgen voor 5 dB1 geluidsreductie (VenW, 2003).
Het Rijk stelt zich echter zeer terughoudend op tegenover deze beide beleidsopties.
Zowel volumemaatregelen als snelheidsbeperking worden gezien als verkeersbelemmerend,
waarmee het economisch en maatschappelijk belang van mobiliteit niet gediend
is. Bij hoge uitzondering wordt een snelheidsbeperking op de rijkswegen als
geluidsmaatregel ingezet; de maatregel wordt wel vaker toegepast om de luchtkwaliteit
aan te pakken.Gemeenten nemen op lokaal niveau wel volumemaatregelen om lokale knelpunten
te verhelpen. Geluidhinder wordt daarbij meestal aangepakt in combinatie met
verkeersveiligheid of luchtkwaliteit.1 Ook op
lokaal niveau zijn maatregelen om het verkeersvolume terug te brengen echter
niet populair. Voor de stadseconomie, de concurrentiepositie en het maatschappelijk
verkeer vervult mobiliteit een belangrijke rol.Ook snelheidsbeperking en 30 kilometerzones worden regelmatig toegepast,
vooral om de verkeersveiligheid te bevorderen. Het positieve effect op het
geluidsniveau is dan een welkom neveneffect.De uitkomst van een recente evaluatie van de 80 kilometerzones was voor
de minister van VenW aanleiding om de geluidseffecten niet te betrekken in
de afwegingen over de toekomst van de 80 kilometerzones (VenW, 2008b). De
gerealiseerde effecten, zoals hierna in tabel 5 weergegeven, werden «niet
waarneembaar» genoemd (VenW, 2007). Wij vragen ons af of daarmee niet
een te beperkt beeld wordt geschetst van de mogelijkheden van snelheidsvermindering.
Bij de evaluatie is namelijk geen rekening gehouden met de vermindering van
geluidspieken, omdat deze maar deels tot uitdrukking komen in de wettelijke
maat voor geluidsbelasting. De snelheidsvermindering heeft waarschijnlijk
meer effect op de ervaren geluidssituatie dan uit de evaluatie blijkt. Daarnaast
ligt het maximale reductiepotentieel van 1,3 dB even hoog als het reductiepotentieel
van andere geluidsmaatregelen zoals bepaalde stille wegdekken of het plaatsen
van schermtoppen boven op bestaande geluidsschermen.Tabel 5. Verwachte en gerealiseerde geluidsreductie in
80 kilometerzones WegvakVerwachte geluidsreductieGerealiseerde geluidsreductie A10 Amsterdam 0,7 dB0,5 dB A12 Utrecht 1,3 dB 0,1 dB A12 Voorburg0,5 dB 1,3 dB A20 Rotterdam 0,4 dB 1,1 dBBron: (VenW, 2004, 2007).4.2.3 Maatregelen gericht op de overdracht van geluidMet overdrachtsmaatregelen wordt het geluid niet aangepakt bij de bron,
maar bij het effect: de overlast die burgers in en om hun woning ondervinden.
Het gaat hierbij om overdrachtsmaatregelen langs de weg (geluidsschermen en
-wallen) en isolatiemaatregelen aan woningen.Geluidsschermen hebben een plaatselijk effect en zijn een dure oplossing
voor knelpuntsituaties. Geluidswallen zijn voordeliger in aanleg, maar hebben
als nadeel dat ze veel ruimte vergen. Schermen en wallen zijn echter niet
overal mogelijk. Voor knelpunten binnen de bebouwde kom en vooral in een stedelijke
omgeving bieden ze vaak geen oplossing, omdat er geen ruimte voor is. Ook
wordt het geluidsniveau met dit type overdrachtsmaatregelen niet altijd tot
een aanvaardbaar niveau gereduceerd. Ze moeten dan gecombineerd worden met
bron- of isolatiemaatregelen.Isolatiemaatregelen zijn het minst kosteneffectief, want deze bieden slechts
een individuele oplossing en reduceren alleen geluid binnenshuis. 4.2.4 Lokaal geluidsbeleidAfweging van belangenDe Wet geluidhinder heeft diverse taken bij gemeenten (en ook provincies)
belegd:• als wegbeheerder en ontwikkelaar van geluidsgevoelige bestemmingen
zijn zij gehouden aan de Wet geluidhinder;• als bevoegd gezag volgens de Wet geluidhinder kunnen zij hogerewaardebeschikkingen
afgeven;• als initiatiefnemer bij de saneringen volgens de Wet geluidhinder
ontvangen zij middelen van het Rijk;• als autonome bestuurslaag kunnen zij een eigen geluidsbeleid voeren,
al dan niet als onderdeel van een integraal milieubeleid.Deze veelheid aan taken brengt een risico met zich mee. Gemeenten hebben
een rol als projectontwikkelaar én als beslisser en handhaver in het
kader van de Wet geluidhinder. Ze moeten daardoor uiteenlopende en soms tegenstrijdige
belangen tegen elkaar afwegen. In dergelijke situaties is een evenwichtige
afweging van belang. Hierin voorziet de Wet geluidhinder echter niet. Bij
de bouw van nieuwe woningen ligt de bevoegdheid om een hogere waarde dan de
voorkeurswaarde vast te stellen bijvoorbeeld bij het college van burgemeester
en wethouders.1 Voorheen werden deze beschikkingen
getoetst door Gedeputeerde Staten, maar om de procedures te bekorten is dit
bij de wetswijziging van 1 januari 2007 veranderd. De procedure voorziet
daardoor niet langer in een onafhankelijk toetsing van de hogerewaardebeschikkingen.
Ook niet door de gemeenteraad, die in de Wet geluidhinder geen controlerende
rol heeft gekregen. Overigens heeft de gemeenteraad uiteraard wel de vrijheid
om zich bezig te houden met dit aspect van het geluidsbeleid.Er is op dit moment onvoldoende inzicht of het ontbreken van onafhankelijke
toetsing ertoe leidt dat hogerewaardebeschikkingen gemakkelijker worden afgegeven
dan voorheen. Bijvoorbeeld omdat de gemeentelijke belangen bij de nieuwbouw
van woningen en de aanleg of reconstructie van wegen voorrang krijgen op het
voorkómen en terugdringen van verkeerslawaai.Transparantie over lokale geluidsproblematiek en aanpakIn het kader van de Europese Richtlijn omgevingslawaai (2002/49/EG) hebben
Rijkswaterstaat, de 12 provincies en 63 gemeenten die deel uitmaken van zes
agglomeraties in 2007, zogehetengeluidsbelastingkaarten opgesteld. Het doel van deze geluidsbelastingkaarten is de blootstelling
aan omgevingslawaai te inventariseren en om vervolgens in actieplannen vast
te stellen hoe het omgevingslawaai zal worden aangepakt.De richtlijn schrijft ook voor dat de burger over omgevingslawaai en de
effecten daarvan wordt voorgelicht en dat inspraak op de actieplannen wordt
georganiseerd.Uit onderzoek van de VROM Inspectie naar de communicatie over geluidsbelastingkaarten
blijkt echter dat deze onvoldoende bekend zijn onder de bevolking. Daarnaast
concludeert de inspectie dat de beschikbare kaarten onvoldoende informatie
leveren over de ernst van de weergegeven geluidsbelasting. De VROM Inspectie
komt dan ook tot de conclusie dat weliswaar is voldaan aan wettelijke verplichtingen,
maar dat hiermee nog weinig invulling is gegeven aan de gewenste bewustwording
van de bevolking (VROM Inspectie, 2008). Ambitieniveau lokaal geluidsbeleidBij de afweging van tegenstrijdige belangen in vraagstukken van ruimtelijke
ordening richten gemeenten zich vaak op de minimale vereisten uit de milieuwetgeving,
waarmee het langetermijnperspectief in het gedrang komt. Voor de milieubelangen
richten de meeste gemeenten zich op generieke milieunormen, zoals blijkt uit
studies naar lokaal milieubeleid (Bouwman et al.,
2005). Zo bleek bij nieuwbouwprojecten langs snelwegen dat de maatregelen
die worden getroffen (bufferzones, geluidswallen), erop zijn gericht een «voldoende»
(dat wil zeggen: precies binnen de wettelijke normen vallende) milieukwaliteit
te bieden in plaats van een hoge milieukwaliteit. De milieukwaliteit wordt,
met andere woorden, vaak wel binnen de wettelijke eisen gebracht, maar er
blijven locaties bestaan waar de gezondheidkundige omstandigheden gebrekkig
zijn. Bijna 200 van de 250 onderzochte locaties zijn als potentiële probleemlocatie
aan te merken (Bouwman et al., 2005), doordat:• milieu- en gezondheidsaspecten beperkt aandacht hebben gekregen
bij de keuze van bouwlocaties;• milieuambtenaren pas bij de planvorming zijn betrokken, toen de
belangrijke besluiten al genomen waren;• gemeenten zich bij hun plannen en hun beslissingen hebben gericht
op de wettelijke minima.Ook uit ander onderzoek blijkt dat veruit de meeste gemeenten zich bij
hun lokaal milieubeleid beroepen op generieke milieunormen (Spreeuwers et
al., 2008). Op dit onderzoek zijn we in hoofdstuk 2 ingegaan.Het ambitieniveau van gemeenten voor het geluidsbeleid is ook te vinden
in de actieplannen die in 2008 zijn opgesteld om de Europese Richtlijn omgevingslawaai
(2002/49/EG) uit te voeren. In die plannen beschrijven de bronbeheerders en
de hiervoor genoemde agglomeratiegemeenten hun beleid om de geluidsbelasting
te beperken. Binnen de kaders van de Wet geluidhinder hebben provincies en
gemeenten de vrijheid om zelf een plandrempel vast te stellen: het maximale
geluidsniveau dat ze acceptabel vinden.Uit de (concept)actieplannen blijkt dat deze plandrempelwaarden voor de
provincies uiteenlopen van 61 tot 68 dB. Van de 63 agglomeratiegemeenten hebben
er 25 gekozen voor een relatief hoge plandrempel van 65 dB of meer. De overige
gemeenten kiezen voor een aanpak met verschillende plandrempels, afhankelijk
van de aard van het gebied.Er zijn geen rijksmiddelen beschikbaar om de actieplannen uit te voeren.
De bronbeheerders moeten de maatregelen uit eigen zak betalen of gebruikmaken
van de subsidiemogelijkheden om de geluidsknelpunten te saneren. Verschillende
gemeenten hebben dan ook het ambitieniveau van hun plandrempel afgestemd op
de beperkte middelen.4.3 Doelrealisatie en prognoses4.3.1 Wet geluidhinder schiet tekortHet doel om wegverkeerslawaai te voorkomen en te beperken, om burgers
te beschermen en gezondheidsschade tegen te gaan, wordt onvoldoende gediend
met de Wet geluidhinder. Door de jaren heen is de geluidsproblematiek als
gevolg van wegverkeer omvangrijker geworden. Er zijn steeds meer knelpunten
ontstaan en het niveau van de geluidsbelasting is toegenomen. Als uit wordt gegaan van de minimale vereisten uit de Wet geluidhinder
lopen nieuwe plannen het risico om al snel na realisatie een knelpunt te worden.
De mogelijkheid om van de voorkeurswaarde van 48 dB af te wijken met een hogerewaardebeschikking,
dient dus vooral de nieuwe ontwikkeling en niet de bescherming van de burger.Ook wanneer geen hogerewaardebeschikking wordt afgegeven is de bescherming
van de burger onvoldoende gewaarborgd. In 2006 zijn er circa 500 000
woningen langs rijkswegen waarvoor geen hogere waarde is vastgesteld (VROM,
2006b). Deze woningen worden niet beschermd tegen de toename van geluid door
verkeersgroei. Bij reconstructie van deze wegen geldt namelijk niet de voorkeurswaarde
van 48 dB maar de heersende waarde.Voor 51 000 woningen langs rijkswegen is wel een hogerewaardebeschikking
afgegeven. Bij circa 20 000 van deze 51 000 woningen wordt deze
hogere waarde echter overschreden (VROM, 2006b).1Ook langs gemeentelijke en provinciale wegen wordt de burger onvoldoende
beschermd tegen geluidhinder en daar gaat het om nog meer woningen. Een globale
raming voor gemeenten en provincies komt uit op circa 2 miljoen woningen met
een geluidsbelasting boven de voorkeurswaarde van 48 dB (VROM, 2008h).2 Hiervan hebben ongeveer 550 000 woningen een geluidsbelasting
van 60 dB of meer, waarvoor in de WGH niets geregeld is (zie ook § 4.1.2).
Het aantal woningen dat een hogerewaardebeschikking heeft en het aantal woningen
waarbij deze waarde wordt overschreden zijn niet bekend.Naar schatting hebben in totaal meer dan 2,5 miljoen woningen van de bijna
7 miljoen woningen in Nederland een geluidsbelasting boven de voorkeurswaarde
(VROM, 2005e, 2008h).4.3.2 Sanering onvolledig en tijdrovendVerantwoording voortgang saneringsoperatie Wet geluidhinderDe begroting van het Ministerie van VROM meldt een totaal aantal urgente
saneringssituaties, het aantal dat reeds gesaneerd is en het aantal dat nog
gesaneerd moet worden. In de begroting voor 2009 van het ministerie is aangegeven
dat tot eind 2008 in totaal 177 100 urgente saneringssituaties zijn verholpen.
Als restant wordt een aantal van 129 400 genoemd. Het totaal aantal urgente
saneringsgevallen komt daarmee volgens de begroting op 306 500 woningen
(VROM, 2008a). Dit aantal wijkt af van de aantallen die wij van de uitvoeringsorganisatie
BSV ontvingen, omdat de aantallen in de begroting van VROM deels gebaseerd
zijn op schattingen en betrekking hebben op zowel weg- als railverkeer.In tabel 4 in § 4.1.2 zijn de verschillende categorieën
genoemd waarlangs de WGH-saneringsoperatie gefinancierd en uitgevoerd wordt.
De verantwoording over de voortgang van het urgente deel van de WGH-sanering
loopt eveneens langs verschillende sporen. In het jaarverslag wordt de voortgang
gerapporteerd van de aanpak van urgente gevallen via de Subsidieregeling sanering
verkeerslawaai. De verantwoording over de urgente gevallen die door de gemeenten
met gevelisolatie opgelost worden maakt onderdeel uit van de ISV verantwoording
en kent een vijfjarige cyclus. Niet inzichtelijk is het deel van de WGH-sanering
dat door RWS via de zogenoemde «gekoppelde sanering» verloopt
en opgepakt wordt op het moment dat RWS een weg vervangt of reconstrueert.
Onbekend is zowel het aantal woningen dat via deze weg gesaneerd
zou kunnen worden als het aantal woningen dat feitelijk via deze weg gesaneerd
wordt.De verantwoording over de WGH-saneringsoperatie is dus niet volledig,
doordat gegevens ontbreken over de niet-urgente saneringssituaties die wel
onder de WGH-saneringsoperatie vallen. In 2002 heeft de minister van VROM
de gehele saneringsoperatie beschreven, maar sindsdien spitst de verantwoording
zich toe op de urgente saneringssituaties. Waarschijnlijk zal de Tweede Kamer
bij de verdere vernieuwing van de geluidswetgeving opnieuw geïnformeerd
worden met een totaaloverzicht van de gehele problematiek.Gevolg van deze verantwoordingssystematiek is dat er geen helder inzicht
wordt gegeven in de totale maatschappelijke problematiek en de (voortgang
van de) oplossing daarvan.Aanvullende saneringsoperatie verhelpt beperkt aantal
knelpuntenDe aanvullende saneringsoperatie die in de Nota Mobiliteit is aangekondigd richt zich op zo’n 6 300 knelpunten die
na 1986 zijn ontstaan langs rijksinfrastructuur. Bij de saneringsdoelstelling
uit de Nota Mobiliteit om knelpunten boven 65
dB bij rijkswegen in de periode 2010–2020 aan te pakken, is op voorhand
een voorbehoud geformuleerd dat ruimte geeft om deze flexibel uit te voeren.
Als de onderliggende veronderstellingen over de groei van mobiliteit, technische
ontwikkeling, economische ontwikkeling of kostenramingen namelijk anders uitvallen
dan verwacht, dan worden – als we uitgaan van de nu beschikbare middelen –
knelpunten eerder of pas na 2020 aangepakt (VenW & VROM, 2005).Het is echter niet waarschijnlijk dat alle 6 300 knelpunten in 2020
zullen zijn opgelost. Volgens Rijkswaterstaat zullen ruim duizend hardnekkige
knelpunten blijven voortbestaan (Rijkswaterstaat, 2007a, 2007b).Voor de beleidsmatige verantwoording over de voortgang van de sanering
in het kader van de Nota Mobiliteit is nog niets
geregeld binnen het Ministerie van VenW.Veel knelpunten resteren voor de toekomstVan de 1,1 miljoen woningen in Nederland die een geluidsbelasting van
wegverkeer van meer dan 60 dB hebben, vallen naar schatting 530 000 woningen
onder de WGH-saneringsoperatie.Ongeveer 245 000 van deze woningen hebben een geluidsbelasting van
meer dan 65 dB en zijn daarmee urgent. Van deze 245 000 zijn tot eind
2008 177 100 woningen1 gesaneerd. De
toekomstige saneringsopgave is al met al nog omvangrijk. Op de planning staan
in ieder geval de resterende urgente saneringssituaties, volgens de begroting
van VROM bijna 130 000 en de 6 300 woningen die in het kader van
de Nota Mobiliteit aangepakt zullen worden.Om het niet-urgente deel van de WGH-saneringsoperatie op te lossen is
nog geen planning of financiering geregeld. Het gaat hier in ieder geval om
205 000 woningen, maar dit aantal kan naar aanleiding van de eindmelding
nog met tientallen duizenden oplopen.Tot slot is er de resterende problematiek van na 1986 ontstane knelpunten
(570 000) waarvoor de WGH geen oplossing biedt. De knelpunten langs de
rijkswegen worden, voor zover ze urgent zijn, in het kader van de Nota Mobiliteit
gesaneerd. Mogelijk volgt op termijn ook een verbetering voor de woningen
met een toegenomen geluidsbelasting van 5 dB langs rijkswegen. Voor na 1986
ontstane knelpunten langs provinciale en gemeentelijke wegen (550 000)
is echter niets geregeld. Tabel 6 vat de cijfers schematisch samen.Tabel 6. Aantal woningen met een geluidsbelasting
boven 60 dB en de voortgang van de saneringsoperaties Woningen
met meer dan 60 dB geluidsbelasting door wegverkeer 1 100 000 Valt onder WGH sanering 530 000 (450 000 bekend + 80 000 eindmelding) Valt buiten WGH sanering 570 000Urgent 245 000Niet-urgent205 000 UrgentNiet bekend Niet
UrgentNiet bekend Gesaneerd 177 100 Gepland 129 400   Gepland 6 300  4.4 Verklaringen voor beperkte doelrealisatie4.4.1 Wet geluidhinder beschermt niet tegen toename
verkeerslawaaiEen belangrijke verklaring voor de beperkt beschermende werking van de
Wet geluidhinder ligt in de wet zelf besloten. De voorkeurswaarde van de wet
is geen harde norm. De wet geeft allerlei mogelijkheden om ervan af te wijken.
Daarnaast is niet de mate van geluidhinder het aangrijpingspunt voor toepassing
van de wet, maar zijn dat plannen voor een nieuwe weg, nieuwe bebouwing of
een reconstructie. Dit maakt een vrijwel ongeremde groei van geluidhinder
mogelijk. De wetgever heeft deze tekortkoming van de Wet geluidhinder onderkend
en deze wordt in het nieuwe wetsvoorstel aangepakt.Wetsvoorstel lost niet alle tekortkomingen opHet grote voordeel van de nieuwe systematiek is dat de ontwikkeling van
het verkeerslawaai wordt gekoppeld aan het nemen van maatregelen. Nu ontbreekt
die expliciete koppeling. Anders dan nu moeten er in de nieuwe situatie maatregelen
genomen worden zodra de geluidsbelasting toeneemt, en dat is gunstig voor
de burger. Volgens interne schattingen van VROM – die alleen gaan over
rijkswegen – zouden ongeveer 500 000 woningen hierdoor beter worden
beschermd tegen een (verdere) toename van het verkeerslawaai.Niet iedereen is echter beter af met de nieuwe geluidsproductieplafonds.
Zo verliezen hierdoor de hogerewaardebeschikkingen langs rijkswegen hun status.
Onder de huidige regelgeving gelden deze hogere waarden als na te leven waarden
bij reconstructie en zijn ze leidend voor de maatregelen die getroffen moeten
worden. De actuele geluidsbelasting, maatgevend voor de hoogte van het plafond
in de nieuwe systematiek, is in veel gevallen hoger dan de vastgestelde hogere
waarde. Deze woningen leveren er dus op in. Volgens interne schattingen van
het Ministerie van VROM zou het voor rijkswegen om circa 25 000 woningen
gaan, waarvan er circa 6000 in aanmerking komen voor sanering in het kader
van de Nota Mobiliteit (VROM, 2005e).Hoe hard de grens van de nieuwe geluidsproductieplafonds zal worden en
hoe de handhaving ervan in de praktijk zal uitpakken, is nu nog niet duidelijk.
Uit de openbare informatie over het nieuwe wetsvoorstel kan niet worden afgeleid
op welke manier belanghebbenden kunnen afdwingen dat een plafond gehandhaafd
wordt. Waarschijnlijk zullen zij daarvoor naar de rechter moeten.
Ook is nog onduidelijk welk ministerie namens het Rijk als bevoegd gezag zal
optreden bij het vaststellen van hogere plafonds. De overheid is er via de
minister van VenW als beheerder ook voor verantwoordelijk dat Rijkswaterstaat
het geluidsproductieplafond naleeft. Dit roept de vraag op hoe het Rijk de
verschillende rollen zal scheiden om evenwichtige besluiten te kunnen nemen
over ophoging van een geluidsproductieplafond.4.4.2 Beperkt budget voor saneringDe beperkte voortgang in de uitvoering van de sanering en (als gevolg
daarvan) de verschuiving van het beoogde realisatiemoment van de saneringsdoelstelling
van 2010 naar 2023 hangen sterk samen met de hoeveelheid middelen die de afgelopen
jaren beschikbaar was (VROM, 2002a). Daarnaast is de geluidsbelasting in de
loop van de tijd verergerd doordat de verkeersintensiteit toenam. Hierdoor
namen ook de kosten per te saneren woning toe. Of de saneringsdoelstelling
in 2023 gerealiseerd wordt, hangt dus ook af van de vragen hoe de verkeersintensiteit
zich de komende jaren ontwikkelt en hoeveel generieke maatregelen er nog zullen
worden toegepast om verkeerslawaai tegen te gaan.Nu de uiterste termijn voor melding van saneringssituaties (1 januari
2009) is verstreken, zal de onzekerheid over de omvang van de saneringsoperatie
sterk afnemen. Met de uitkomsten van deze eindmelding zullen eerder gemaakte
ramingen geactualiseerd moeten worden. Mogelijk geeft dit aanleiding om de
planning en/of de financiering van de sanering opnieuw te overwegen.4.4.3 Afhankelijkheid EUDe mogelijkheden zijn beperkt om nationaal beleid te ontwikkelen om voertuigen
stiller te maken. Voor normstelling aan voertuigen en banden is Nederland
namelijk gebonden aan Europese richtlijnen. Met de aanscherping van dergelijk
normstelling is veel tijd gemoeid.4.5 Conclusies en aanbevelingenBurgers zijn op dit moment onvoldoende beschermd tegen geluidhinder van
wegverkeer. Zowel de preventie als de aanpak van bestaande knelpunten schiet
tekort. De beleidsmaatregelen leiden in de praktijk onvoldoende tot het beoogde
resultaat. Dit komt onder andere doordat de hoogst toelaatbare waarde in veel
situaties kan worden overschreden zonder dat de overheid daartegen moet optreden.
Bij de vaststelling van de hoogst toelaatbare waarde wordt daarnaast vaak
uitgegaan van de uiterste grenzen van de Wet geluidhinder. Daarmee wordt niet
voorkomen dat nieuwe knelpunten ontstaan. Verder omvat de operatie om bestaande
knelpunten te bestrijden niet alle bestaande knelpunten, en vergt deze operatie
veel tijd.4.5.1 Hoogst toelaatbare waarde geen harde bovengrensDe Wet geluidhinder treedt maar in een beperkt aantal situaties in werking:
bij de aanleg van wegen, bij nieuwbouw van woningen, bij reconstructie van
wegen en bij de sanering van geluidsknelpunten die al bestonden op 1 maart
1986. Wij leiden hieruit af dat deze wet de bescherming van de burger tegen
geluidhinder door wegverkeer nog onvoldoende waarborgt. De geluidsbelasting
kan in veel situaties toenemen tot boven de hoogst toelaatbare waarde zonder
dat de overheid maatregelen moet nemen. Daar waar de overheid
wel maatregelen moet nemen, heeft zij de mogelijkheid om af te wijken van
de voorkeurswaarde die is opgenomen in de wet, door een hogerewaardebeschikking
af te geven. Als gemeenten deze afgeven worden zij niet onafhankelijk getoetst.
Daarom bestaat het risico dat de geluidsbelasting minder ver wordt teruggebracht
dan mogelijk zou zijn.Wij bevelen de minister van VROM aan om op korte termijn te evalueren
hoe gemeenten omgaan met hun bevoegdheid om hogerewaardebeschikkingen af te
geven en daarbij het aantal en het geluidsniveau waarvoor de beschikking is
afgegeven te betrekken. Wij raden aan bij deze evaluatie ook nadrukkelijk
na te gaan hoe de toekenning van deze beschikking kan worden ingebed in een
stelsel van checks-and-balances.4.5.2 Geluidsproductieplafonds voor rijkswegen: kansen
en valkuilenEr is een wetsvoorstel in voorbereiding dat de burger beter moet beschermen
tegen een toename van het verkeerslawaai langs rijkswegen. Het is de bedoeling
om geluidsproductieplafonds voor rijkswegen in te voeren op het niveau van
de heersende waarde. Een voordeel hiervan is dat er maatregelen genomen moeten
worden, zodra de geluidsbelasting toeneemt. Op dit moment is de ontwikkeling
van de geluidsbelasting niet gekoppeld aan het nemen van de maatregelen.De keerzijde van de nieuwe aanpak is echter dat in het verleden afgegeven
hogerewaardebeschikkingen geen rol meer spelen, waardoor oude rechten vervallen.
Omdat de plafonds kunnen worden verhoogd, is het beschermingsniveau niet absoluut.
Eind 2008 was nog onduidelijk welk ministerie als bevoegd gezag zal optreden
als hogere plafonds vastgesteld worden. De overheid is er via de minister
van VenW ook voor verantwoordelijk dat Rijkswaterstaat het geluidsproductieplafond
naleeft. Dit roept de vraag op hoe de verschillende rollen van het Rijk worden
gescheiden om evenwichtige besluiten over de plafondverhoging te kunnen nemen.Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om voldoende waarborgen
en functiescheiding in te bouwen bij de vormgeving van de procedures om de
geluidsproductieplafonds te verhogen om hierover evenwichtig te kunnen besluiten.4.5.3 Lokaal geluidsbeleid: uiterste grens als norm
is riskantGemeenten vervullen meerdere rollen in het geluidsbeleid. Zij hebben daarbij
te maken met uiteenlopende belangen die ze tegen elkaar moeten afwegen. Voor
milieubelangen richten veel gemeenten zich op generieke milieunormen voor
zowel de aanpak van verkeerslawaai als de aanpak van luchtverontreiniging.
Gezondheidsaspecten worden in de lokale belangenafweging vooral impliciet
meegewogen door de verwachte geluidsbelasting te toetsen aan de hoogst toelaatbare
waarden. Zo dreigt de uiterste grens de norm te worden.In hoofdstuk 2 over de aantasting van de luchtkwaliteit hebben wij al
gewezen op de risico’s van een sterke gerichtheid op de grenswaarden.
Er kan dan namelijk onvoldoende aandacht zijn voor het feit dat ook in situaties
waarin aan de hoogst toelaatbare waarde wordt voldaan gezondheidsschade kan
ontstaan, en er mogelijkheden zijn om meer gezondheidswinst te boeken. Daarom bevelen wij de minister van VROM aan om experimenten te starten
om te bezien op welke wijze ook de blootstelling aan geluidsniveaus onder
de hoogst toelaatbare waarde op een transparante manier kan worden betrokken
bij lokale besluitvorming over ruimtelijke projecten. Aandachtspunten daarbij
zijn de rol van de gemeenteraad, de informatievoorziening aan de burger en
de ambtelijke beleidsvoorbereiding. We raden daarbij aan na te gaan of de
geluidsbelastingkaarten hierbij ingezet kunnen worden als instrument om uiteenlopende
varianten en de gevolgen ervan in beeld te brengen.4.5.4 Saneringsdoelen bijgesteld, maar voortgang
onduidelijkVoor verkeerslawaai wordt de oorspronkelijke doelstelling niet gehaald
om alle woningen in 2010 te saneren die in 1986 een geluidsbelasting hadden
boven de 55 dB. Enerzijds komt dat door een gebrek aan middelen, anderzijds
blijkt de omvang van de problematiek groter dan destijds werd verondersteld.
De saneringsgrens is dan ook naar boven bijgesteld en de planning is opgeschoven.
De doelstelling is nu alle woningen met in 1986 een geluidsbelasting boven
de 60 dB te saneren. De minister van VROM streeft ernaar om de urgenste situaties –
alle woningen met een belasting hoger dan 65 dB – voor 2023 te saneren.
Voor de sanering van woningen met een geluidsbelasting tussen 60 en 65 dB
zijn tot op heden geen middelen beschikbaar gesteld. Begin 2009 zal blijken
of de doelstelling voor de urgente saneringssituaties haalbaar is, want dan
hebben gemeenten hun definitieve opgave van te saneren woningen ingediend
bij het Ministerie van VROM.In het kader van de Nota Mobiliteit zijn middelen
beschikbaar gesteld om tussen 2010 en 2020 alle woningen langs snelwegen met
een geluidsbelasting van meer dan 65 dB te saneren. Hiermee worden ook knelpunten
aangepakt die na 1986 zijn ontstaan.Daarnaast is in 2007 het voornemen geformuleerd om bij de herziening van
de Wet geluidhinder ook alle woningen langs rijkswegen met een toegenomen
geluidsbelasting van 5 dB in aanmerking te laten komen voor sanering. Hoe
deze aanvullende saneringsoperatie moet worden ingevuld en gefinancierd, moet
nog besloten worden.Voor geluidsknelpunten langs provinciale en gemeentelijke wegen is er:• geen planning voor de sanering van woningen die op 1 maart
1986 een geluidsbelasting hadden tussen 60 en 65 dB, omdat hiervoor geen middelen
zijn gereserveerd;• niets geregeld voor de sanering van geluidsknelpunten die zijn
ontstaan na 1 maart 1986.Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om duidelijk aan te geven
wat de planning is voor de verschillende saneringsoperaties en welke middelen
nodig zijn om de planning daadwerkelijk te halen. Dit geldt voor zowel de
urgente en niet-urgente gevallen van voor 1986 als de voorgenomen sanering
van de zogenoemde 5 dB-gevallen. Gelet op de lange doorlooptijd van de saneringsoperaties
bevelen wij de ministers aan om concrete tussendoelen te formuleren en de
Tweede Kamer periodiek te informeren over de voortgang van de saneringsoperatie.Verder vragen we nadrukkelijk aandacht voor de knelpunten langs provinciale
en gemeentelijke wegen die nu buiten de geplande saneringsoperaties vallen.
We bevelen de ministers aan in de verdere vernieuwing van de Wet geluidhinder
aan te geven hoe met deze problematiek zal worden omgegaan. Tot
slot bevelen wij de ministers aan om de Tweede Kamer periodiek te informeren
over de omvang van deze problematiek.4.5.5 Bronmaatregelen hebben voorkeur boven overdrachts-
en verkeersmaatregelenNederland heeft de afgelopen jaren vooral ingezet op bronmaatregelen:
stille auto’s (motor en uitlaat), stille banden en stil wegdek. Door
hun generieke werking zijn deze maatregelen vaak kosteneffectiever dan overdrachtsmaatregelen
die een plaatselijk effect hebben, zoals geluidsschermen en gevelisolatie.
Daarnaast zijn geluidsschermen in stedelijk gebied moeilijk toepasbaar. Verkeersmaatregelen
zoals de doorstroming verbeteren, het verkeersvolume beperken en de maximumsnelheid
verlagen, worden voornamelijk ingezet op lokaal niveau.Stille wegdekken worden steeds vaker toegepast op snelwegen. Op provinciale
en gemeentelijke wegen worden deze wegdekken minder toegepast, omdat nog niet
duidelijk is in hoeverre ze ook geschikt zijn voor niet-snelwegen.4.5.6 Internationale aanpak van belangOmdat op Europees niveau wordt bepaald hoeveel geluid voertuigen en banden
mogen produceren heeft Nederland maar beperkte mogelijkheden om bronmaatregelen
in het eigen beleid in te zetten. Een poging om binnen de Europese kaders
het gebruik van stille banden te stimuleren heeft vooralsnog niet het gewenste
effect gehad.De minister van VROM heeft in de marge van de Europese Milieuraad gepleit
voor aanscherping van de Europese bandenrichtlijn. Wij achten het van belang
dat Nederland dit geluid ook laat horen in de Mededingingsraad en de Transportraad
van de EU. Wij bevelen de minister van VenW daarom aan om binnen de Transportraad
te pleiten voor aanscherping van de richtlijn. Verder bevelen wij de minister
van EZ aan dit punt in te brengen in de Mededingingsraad. 5 BESTUURLIJKE REACTIES EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMERHieronder is een samengevatte weergave opgenomen van de bestuurlijke reacties
op ons onderzoek, per onderwerp aangevuld met ons nawoord1.5.1 Reactie van de verantwoordelijke ministersOp 18 maart 2009 heeft de minister van VROM gereageerd op ons onderzoek,
mede namens de ministers van Verkeer en Waterstaat, van Financiën en
van Economische Zaken.Algemene opmerkingenDe minister heeft waardering voor de wijze waarop de milieueffecten van
het wegverkeer zijn beschreven en de afhankelijkheid van de Europese besluitvorming
en de verantwoordelijkheden van de medeoverheden zijn onderkend. Het geboden
inzicht in de beleidsresultaten en de aanbevelingen kunnen een stimulans zijn
om de ongewenste milieueffecten van het wegverkeer te beteugelen.Onze overkoepelende bevindingen worden door de minister op hoofdlijnen
onderschreven. Deze bevindingen onderstrepen volgens de minister het belang
van de recent doorgevoerde beleidsintensiveringen. Bij de evaluatie van het
Werkprogramma Schoon en Zuinig in 2010 zal een besluit worden genomen over
eventuele aanvullende maatregelen.De minister wijst in haar reactie op het bij de Europese Commissie ingediende
derogatieverzoek en geeft aan dat het beleid er op is gericht om bij het verstrijken
van de derogatieperiode te voldoen aan de grenswaarden. Als het verzoek wordt
gehonoreerd en als het beleid succesvol is heeft het overschrijden van de
peildata geen gevolgen voor Nederland als lidstaat van de EU.De minister wijst er op dat de Wet geluidhinder ook in werking treedt
bij reconstructies van wegen, en merkt daarbij op dat reconstructies in de
praktijk veelvuldig plaatsvinden.Reactie op de aanbevelingenDe minister gaat in haar reactie nader in op onze aanbevelingen en doet
daarbij een aantal toezeggingen.In reactie op onze aanbeveling aan de minister van VROM vooraf duidelijk
te maken in welke situaties zij gebruik zal maken van doorzettingsmacht om
de uitvoering van Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit door de
lokale overheid zeker te stellen, geeft de minister aan dat de aanwijzingsbevoegdheid
een belangrijk element is bij het in overleg met andere overheden vormgeven
van de NSL-monitoring. Dit speelt wanneer blijkt dat het halen van de grenswaarden
in gevaar komt en aantoonbaar is dat dit (mede) wordt veroorzaakt doordat
uitvoerende overheden zich niet houden aan de verplichtingen die zij in het
kader van het NSL zijn aangegaan.Wij hebben de minister van VROM de aanbeveling gedaan om in de praktijk
na te gaan op welke wijze de blootstelling aan luchtverontreiniging en de
gerelateerde gezondheidseffecten kunnen worden betrokken in de lokale besluitvorming
over ruimtelijke ingrepen.In haar reactie sluit de minister aan bij haar reactie op het advies van
de Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit, waarin zij heeft aangegeven te willen bezien of en hoe het mogelijk is om gezondheidsindicatoren
te ontwikkelen. De minister merkt verder op dat de VROM-Inspectie toezicht
houdt op een «goede ruimtelijke ordening» door overheden en hierover
adviseert. De minister ziet in deze adviserende rol van de Inspectie de invulling
van de geadviseerde praktijktoetsen.De minister van VROM geeft aan dat zij zich blijft inzetten voor de totstandkoming
van internationale duurzaamheidscriteria voor biobrandstoffen. Ook geeft zij
aan dat bij de herijking van het Werkprogramma Schoon en Zuinig in 2010, voor
zover mogelijk, rekening zal worden gehouden met de onzekerheid over de haalbaarheid
van een grote inzet van (duurzame) biobrandstoffen.De minister geeft verder aan bij de selectie van maatregelen rekening
te houden met de kosten voor zowel de eindgebruiker, als de overheid en met
de totale maatschappelijke kosten. Daarnaast speelt ook maatschappelijk en
politiek draagvlak een rol.De minister geeft aan in de communicatie over voorgenomen klimaatbeleid
helder aan te zullen geven om welke maatregelen het gaat en hoeveel ze opleveren.
Ook zal worden aangegeven welke onzekerheden hierbij een rol spelen en wat
daarvan de consequenties zijn. Zij merkt daarbij op dat de omvang van de onzekerheden
soms alleen kwalitatief is aan te geven.De minister merkt verder op dat de Tweede Kamer periodiek wordt geïnformeerd
over de effectiviteit van de ingezette instrumenten voor CO2-reductie
in het kader van Schoon en Zuinig.In ons rapport doen wij de aanbeveling aan de minister van VROM om aan
te geven welke mate van onzekerheid zij accepteert voor het bereiken van de
streefwaarde in 2010 en het doel in 2020. Daarmee wordt tijdig helder of extra
maatregelen gewenst zijn. In reactie op onze aanbeveling verwijst de minister
naar de evaluatie van het Werkprogramma Schoon en Zuinig op basis waarvan
politieke besluitvorming plaats zal vinden.In reactie op onze aanbeveling om op korte termijn te evalueren hoe gemeenten
omgaan met hun bevoegdheid om hogere waarden voor verkeerslawaai af te geven
en ook na te gaan hoe die bevoegdheid kan worden ingebed in een stelsel van
checks-and-balances, geeft de minister aan pas tot evaluatie over te willen
gaan nadat in 2012 vijf jaar ervaring is opgedaan met de huidige procedure.
De minister verwijst verder naar haar voornemen om in het komende wetsvoorstel
voor herziening van de Wet geluidhinder de politieke besluitvorming op gemeentelijk
niveau te versterken door de gemeenteraad een geluidsactieplan te laten vaststellen.In ons rapport bevelen wij de ministers van VROM en VenW aan om voldoende
waarborgen en functiescheiding in te bouwen bij de vormgeving van de procedures
voor verhoging van de geluidsproductieplafonds. Zij geeft aan dat voor bijstelling
van geluidproductieplafonds een goede onderbouwing moet worden gegeven en
dat de bijstelling een voor beroep vatbaar besluit is. In het wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet geluidhinder voor de rijksinfrastructuur, dat zij
dit voorjaar naar de Kamer wil sturen, zal hiervoor een voorziening worden
getroffen. Het voornemen is de bevoegdheidsverdeling tussen de ministers van
VROM en VenW nog nader toe te spitsen, waarbij het uitgangspunt is dat de minister van VROM de kaders aangeeft en dat de minister van VenW binnen
dat kader bevoegd is om de geluidproductieplafonds te verhogen.In ons rapport doen wij de aanbeveling om experimenten te starten om te
bezien op welke wijze de blootstelling aan geluidsniveaus onder de norm op
een transparante manier kan worden betrokken bij lokale besluitvorming over
ruimtelijke projecten. De minister van VROM neemt deze aanbeveling niet over.
Zij geeft daarbij aan dat het bevoegd gezag binnen het kader van de Wet geluidhinder
een afweging maakt tussen verschillende kwaliteitsaspecten. Het is daarbij
volgens de minister niet de bedoeling dat sprake is van normopvulling tot
aan de maximumwaarde, maar dat in de afweging gestreefd wordt naar een zo
goed mogelijke totaalkwaliteit. Er zijn diverse manieren ontwikkeld om dat
streven naar extra kwaliteit vorm te geven. Voorbeelden zijn de stappen 1
en 2 van de Stad & Milieu-aanpak en de MILO-handreiking (VNG et al., 2004).
Met deze werkwijzen zijn al veel experimenten gedaan, waardoor ze volgens
de minister rijp zijn voor bredere toepassing in de praktijk.In ons rapport hebben wij de aanbeveling aan de ministers van VROM en
VenW opgenomen om meer helderheid te scheppen over planning, tussendoelen,
middelen en voortgang voor de verschillende saneringsoperaties en hierover
de Tweede Kamer periodiek te informeren. In haar reactie geeft de minister
aan dat er één samengevoegde saneringsoperatie voor de rijksinfrastructuur
komt, waarin de sanering op basis van de Wet Geluidhinder en de realisatie
van de geluiddoelstelling uit de Nota Mobiliteit worden gecombineerd. Het
voornemen is de operatie te regelen bij de komende herziening van de Wet geluidhinder.In ons rapport hebben we aangegeven dat veel geluidsknelpunten buiten
de geplande saneringsoperaties vallen. Wij hebben de ministers van VROM en
VenW daarom de aanbeveling gedaan bij de verdere vernieuwing van de Wet geluidhinder
aan te geven hoe hiermee zal worden omgegaan. In haar reactie geeft de minister
aan dat een overzicht wordt gemaakt van dergelijke situaties en dat de Tweede
Kamer ook in de toekomst jaarlijks geïnformeerd zal worden over de voortgang
van de sanering.De minister van VenW heeft als bronbeheerder voor de rijksinfrastructuur
een verantwoordelijkheid genomen voor de sanering van de na 1986 ontstane
gevallen. Met IPO en VNG zullen nadere afspraken worden gemaakt over de door
provincies en de gemeenten op dit punt te leveren inspanningen voor de gemeentelijke
en provinciale infrastructuur.Naar aanleiding van onze aanbeveling aan de ministers van VenW en EZ om
binnen respectievelijk de Transportraad en de Mededingingsraad te pleiten
voor aanscherping van de Europese bandenrichtlijn merkt de minister de VROM
op dat er mede dankzij de Nederlandse lobby in maart 2009 waarschijnlijk een
akkoord zal worden bereikt over een significante aanscherping van de bandenrichtlijn.5.2 Reactie VNGDe Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft op 4 maart 2009
gereageerd op ons onderzoek en daarbij aangegeven het rapport nog met haar
achterban te zullen bespreken.In haar reactie geeft de VNG aan op hoofdlijnen in te stemmen met de resultaten
en de gesignaleerde knelpunten bij het realiseren van de milieudoelstellingen
voor het wegverkeer. Tegelijkertijd plaatst de VNG kritische kanttekeningen
bij de analyse van de verantwoordelijkheidsverdeling en de aanbevelingen hieromtrent.
Ook vindt de VNG het jammer dat de scope van het onderzoek zich beperkt tot
het wegverkeer. Volgens de VNG is de grootste winst te behalen bij luchtverkeer
en zeescheepvaart.In reactie op onze conclusie dat behalve de rijksoverheid ook gemeenten
een belangrijke rol spelen bij de aanpak van milieuknelpunten door het wegverkeer
merkt de VNG op dat het kabinet primair verantwoordelijk is voor het realiseren
van de – deels Europese – minimumnormen. Met name als het gaat
om bronbeleid zijn vooral het rijk en Europa de eerstverantwoordelijke overheden.
Gemeenten ondersteunen het rijksbeleid en leveren via lokale maatregelen een
belangrijke bijdrage aan het bereiken van de doelstellingen voor luchtkwaliteit,
de reductie van broeikasgassen en geluid. Ook nemen zij een aanzienlijk deel
van de kosten voor hun rekening, zo stelt de VNG in haar reactie. Maar gemeenten
worden daarmee niet hoofdverantwoordelijk. Helaas ondervinden gemeenten bij
de uitvoering volgens de VNG soms ook tegenwerking of onvoldoende medewerking
vanuit het rijk. De VNG wijst er op dat het kabinet ervoor moet zorgen dat
er voldoende instrumenten beschikbaar zijn en dat instrumenten goed moeten
aansluiten op de uitvoeringspraktijk. Daarnaast benadrukt de VNG het belang
van een integrale aanpak op lokaal niveau van luchtkwaliteit, geluid, woningbouw
en verkeersbeleid. Door een goede betrokkenheid van de decentrale overheid
vooraf kan volgens de VNG voorkomen worden gemeenten niet goed uit te voeten
kunnen met de wet en regelgeving.De VNG geeft aan geen voorstander te zijn van het gebruik van doorzettingsmacht.
Te meer daar het effect van lokale maatregelen over het algemeen gering is.
Indien de minister toch overgaat tot het uitoefenen van doorzettingsmacht
zou zij de maatregelen volledig zelf moeten financieren, zo stelt de VNG.In ons rapport geven wij aan dat de Wet geluidhinder de bevoegdheid tot
het vaststellen van een hogere waarde dan de voorkeurswaarde legt bij het
college van burgemeesters en wethouders. In een onafhankelijke toetsing van
de bevoegdheid door een hogere bestuurslaag is niet voorzien en ook de gemeenteraad
speelt geen rol in de procedure. De VNG merkt op dat het niet past in de huidige
bestuurscultuur om bij de vaststelling van hogere waarden een rol toe te kennen
aan het Rijk of de provincie. In algemene zin verwijst de VNG daarbij naar
de controlerende rol van de gemeenteraad en naar het pleidooi van de commissie-Oosting
dit horizontale toezicht te versterken en interbestuurlijk toezicht te beperken.In ons rapport hebben wij aangegeven dat burgers op dit moment onvoldoende
zijn beschermd tegen geluidhinder van wegverkeer. Zowel de preventie als de
aanpak van bestaande knelpunten schieten tekort. De VNG onderschrijft deze
conclusie en geeft in haar reactie aan dat de Wet geluidhinder niet heeft
geleid tot het voorkomen en terugdringen van verkeerslawaai. De VNG wijst
hierbij op haar voorstel voor herziening van de Wet geluidhinder en het daarin
voorziene stelsel van checks-and-balances. 5.3 Nawoord Algemene RekenkamerWij constateren dat de minister van VROM een aantal van onze aanbevelingen
overneemt en een aantal andere wil betrekken bij komende beleidsevaluaties
of bij de herziening van de Wet geluidhinder. Hieronder gaan wij in op de
belangrijkste punten uit de bestuurlijke reacties.Milieueffecten wegverkeer en besluitvorming over ruimtelijke
ingrepenWij onderkennen het belang van de initiatieven die de minister ter ondersteuning
van de decentrale overheid heeft ondernomen om de gezondheidseffecten van
luchtvervuiling en verkeerslawaai te betrekken bij de lokale besluitvorming.
Tegelijkertijd blijven wij van mening dat de minister meer zou moeten doen.Besluitvorming over de maximale geluidbelastingWij achten het van belang dat de bevoegdheid van gemeenten om hogerewaardenbeschikkingen
af te geven is ingebed in een stelsel van checks-and-balances. Doordat de
minister van VROM de huidige procedure pas in 2012 wil evalueren kan zij de
resultaten daarvan niet betrekken bij de herziening van de Wet geluidhinder.Informatie over klimaatbeleidDe minister van VROM heeft onze aanbeveling om verbeteringen aan te brengen
in de communicatie over voorgenomen klimaatbeleid overgenomen. Zij heeft verder
aangegeven dat de Tweede Kamer periodiek wordt geïnformeerd over de effectiviteit
van de ingezette instrumenten voor CO2-reductie in het kader van
Schoon en Zuinig. Wij zijn verheugd met de toegezegde verbeteringen.Voortgang sanering verkeerslawaaiDe minister geeft aan dat er één samengevoegde saneringsoperatie
komt voor de rijksinfrastructuur en dat zij het voornemen heeft dit te regelen
bij de komende herziening van de Wet geluidhinder. Wij achten het van belang
dat de minister bij de verdere invulling van deze operatie zorgt voor een
heldere planning en verantwoording.VerantwoordelijkheidsverdelingDe VNG wijst op de verantwoordelijkheid van het Rijk en Europa voor het
te voeren bronbeleid. In dit verband wijzen wij er op dat meer in het algemeen
geldt dat het hogere bestuursniveau verantwoordelijk is voor de meer generieke
maatregelen en voor de randvoorwaarden waaronder het beleid moet worden vormgegeven.
Voor het Nederlandse milieubeleid geldt dat de decentrale overheid, binnen
de door het Rijk gestelde minimumwaarden, verantwoordelijk is voor de kwaliteit
van de lokale leefomgeving. In haar reactie geeft de VNG aan dat het effect
van lokale maatregelen over het algemeen gering is. Wij vinden dit te algemeen
gesteld en zijn van mening dat lokale maatregelen wel degelijk een belangrijke
bijdrage kunnen leveren aan de aanpak van lokale knelpunten in de luchtkwaliteit.Uitvoering NSL-maatregelenDe VNG geeft in haar reactie aan geen voorstander te zijn van de toepassing
van doorzettingsmacht. Wij achten het van belang dat vooraf voor alle betrokken
overheden duidelijk is onder welke omstandigheden en op welke wijze de minister
om zal gaan met dit machtsmiddel. Reikwijdte van het onderzoekDe VNG geeft in haar reactie aan dat bij luchtverkeer en zeescheepvaart
de grootste winst valt te behalen en betreurt de inperking van ons onderzoek
tot wegverkeer. Vanwege de belangrijke internationale component van het milieubeleid
voor de lucht- en zeescheepvaart hebben wij er voor gekozen dit onderzoek
toe te spitsen op het wegverkeer. Wij richten ons daarmee op het nationale
milieu- en gezondheidsbeleid. De substantiële negatieve milieueffecten
van de lucht- en zeescheepvaart worden door ons onderkend.Tot slotUit ons onderzoek blijkt dat de oorspronkelijke beleidsdoelen voor luchtkwaliteit
en verkeerslawaai niet tijdig worden gehaald en dat het onzeker is of de sectorstreefwaarde
voor de CO2-uitstoot wordt gehaald. Zowel de rijksoverheid als
de decentrale overheid zullen de komende tijd nog een grote inspanning moeten
leveren om de beleidsdoelen te verwezenlijken. Wij achten het van belang dat
de rijksoverheid daarbij zorgt voor een realistische planning die rekening
houdt met onzekerheden in de effectiviteit van de ingezette beleidsinstrumenten.
Een passend verantwoordingsarrangement is eveneens van belang. BIJLAGE 1OVERZICHT VAN BELANGRIJKSTE CONCLUSIES, AANBEVELINGEN
EN TOEZEGGINGENZie hoofdstuk/paragraafConclusies Aanbevelingen voor de ministers van VROM en VenWToezeggingen/ bestuurlijke reacties NawoordHoofdstuk 2 Het verbeteren van de luchtkwaliteit in Nederland verloopt trager
dan in Europees verband is overeengekomen. De doelen van het luchtkwaliteitsbeleid
komen wel in zicht, maar het zal nog veel inspanning vergen om ze echt te
bereiken.   2.3 en 2.5 Nederland slaagt er niet in om tijdig te voldoen aan de Europese grenswaarde
voor de gemiddelde concentratie fijnstof per dag en aan die voor de gemiddelde
concentratie stikstofdioxiden (NO2) per jaar.   2.2, 2.3 en 2.5 De Europese regelgeving voor de luchtkwaliteit kent sinds 2008
de mogelijkheid van derogatie (uitstel). Als het Nederlandse derogatieverzoek
wordt ingewilligd, hoeft Nederland pas in 2011 te voldoen aan de grenswaarden
voor fijnstof en in 2015 aan die voor NO2. Nederland kan dan waarschijnlijk
net voldoen aan die grenswaarden. Omdat de effecten van de verschillende maatregelen
niet met zekerheid kunnen worden voorspeld, zijn monitoring en snelle bijsturing
essentieel om in 2011 en 2015 te kunnen voldoen aan de grenswaarden voor fijnstof
en NO2. Voor een snelle
bijsturing is van belang dat de minister van VROM vooraf duidelijk maakt in
welke situaties zij gebruik zal maken van doorzettingsmacht om de uitvoering
van de met de lokale overheid afgesproken NSL-maatregelen zeker te stellen.
Wij bevelen de minister aan hiervoor beleid te ontwikkelen. De minister geeft aan dat doorzettingsmacht een belangrijk
element is bij het vormgeven van de NSL-monitoring.  De VNG geeft aan
geen voorstander te zijn van het gebruik van doorzettingsmacht. Indien de
minister daartoe overgaat zou zij de maatregelen zelf moeten financieren,
zo stelt de VNG. 2.4 Dat Nederland niet tijdig voldoet aan de Europese luchtkwaliteitsnormen, heeft
de volgende oorzaken: 1. ook emissiebronnen die niet met nationaal beleid
te beïnvloeden zijn hebben een belangrijk aandeel in de fijnstofconcentratie;
2. de beleidsopgave is complex en omvangrijk; 3. Nederland is voor
normen voor voertuigemissies afhankelijk van de EU; 4. het heeft circa
vijf jaar geduurd voordat noodzakelijk aanvullend beleid gestalte kreeg.    2.5 Ook als Nederland eenmaal aan de grenswaarden voldoet, moet de luchtkwaliteit
een onderwerp van zorg blijven van de (lokale) overheid. Enerzijds omdat de
gezondheid ook schade ondervindt bij blootstellingniveaus die lager zijn dan
de norm, anderzijds om te kunnen voldoen aan de Europese streefwaarden voor
2020. De aandacht van gemeenten is nu vooral gericht op de grenswaarden. Dat
brengt het risico met zich mee dat er onvoldoende aandacht is voor de gezondheidsschade
in situaties die wel voldoen aan de norm. Wij bevelen de minister van VROM aan om in praktijktoetsen na te gaan op welke
wijze blootstelling aan luchtverontreiniging en de gerelateerde gezondheidseffecten
kunnen worden betrokken in de lokale besluitvorming over ruimtelijke ingrepen.
Dit zowel in situaties onder als boven de norm. De minister ziet in de adviserende rol van de VROM-Inspectie
de invulling van de geadviseerde praktijktoetsen.Wij zijn van mening dat de minister meer zou moeten doen. De
wijze waarop milieueffecten van wegverkeer worden betrokken bij de besluitvorming
over ruimtelijke projecten kan verder worden verbeterd. Praktijkgericht onderzoek
is daarvoor van belang.Hoofdstuk 3 Het effect van het beleid om de uitstoot van broeikasgassen in
de sector verkeer en vervoer terug te dringen in de periode 1999–2007
valt tegen: de CO2-emissie is sinds 1999 sterk toegenomen. De emissie
stijgt vooral doordat het autoverkeer toeneemt en de auto’s gemiddeld
niet zuiniger zijn geworden.   3.2, 3.4 en 3.5 Met ingang van 2007 zorgt de inzet van biobrandstoffen voor een
duidelijk daling van de CO2-emissie door het verkeer. Er bestaat
echter op dit moment zowel nationaal als internationaal twijfel of dit instrument
op grote schaal kan en moet worden ingezet, gezien de duurzaamheidsrisico’s
die optreden bij de productie van deze brandstoffen. Wij bevelen het kabinet aan zich ook in de toekomst sterk te
blijven maken voor de duurzaamheid van biobrandstoffen. Wij bevelen het kabinet
verder aan om bij de herijking van het Werkprogramma Schoon
en Zuinig rekening te houden met de onzekerheid over een grote inzet
van (duurzame) biobrandstoffen en zo nodig aanvullende maatregelen voor te
bereiden. De minister neemt deze aanbevelingen
over. 3.2 en 3.5 Wanneer de ingezette maatregelen met elkaar worden vergeleken valt op dat
de meest kosteneffectieve maatregel voor de rijksoverheid niet altijd ook
de meest kosteneffectieve maatregel is voor de maatschappij als geheel.Wij bevelen het kabinet aan bij de selectie
van maatregelen meer rekening te houden met de kosten voor de maatschappij
als geheel.De minister geeft aan bij
de selectie van maatregelen rekening te houden met de kosten voor zowel de
eindgebruiker, als de overheid en met de totale maatschappelijke kosten. Daarnaast
speelt ook maatschappelijk en politiek draagvlak een rol. 3.4 en 3.5 In de periode 2002–2006 was het politieke draagvlak voor ingrijpende
maatregelen op het gebied van mobiliteit laag. Vanaf 2006/2007 is hiervoor
meer draagvlak ontstaan en is een intensivering van het beleid waar te nemen.    3.4 en 3.5Beleidsnota’s
over de voortgang van het klimaatbeleid bieden onvoldoende inzicht in de onzekerheden
die een rol spelen bij de invoering van het voorgestelde beleid, en bij de
effecten ervan. Door effecten van onzekere maatregelen in te boeken als «pijplijnbeleid»,
lijken doelen gehaald te worden, waardoor extra maatregelen uitblijven.Wij bevelen het kabinet aan in communicatie over het klimaatbeleid
helder aan te geven: • om welke maatregelen het gaat en hoeveel
elke maatregel moet opleveren; • aan welke randvoorwaarden moet
worden voldaan en welke onzekerheden een rol spelen; • wat de consequenties
zijn als niet aan deze randvoorwaarden wordt voldaan; • welke acties
er eventueel worden ondernomen om deze consequenties te ondervangen. De minister neemt deze aanbeveling over. Zij merkt daarbij
op dat de omvang van de onzekerheden soms alleen kwalitatief is aan te geven 3.4 en 3.5De Tweede Kamer krijgt periodiek informatie over de voortgang van het klimaatbeleid.
De effectiviteit van het ingezette instrumentarium komt daarin beperkt aan
bod. Wij bevelen het kabinet aan om
de Tweede Kamer ook periodiek te informeren over de effectiviteit van de ingezette
instrumenten voor CO2-reductie in relatie tot wat oorspronkelijk
beoogd werd.De minister neemt deze
aanbeveling over. 3.3, 3.4 en 3.5 Het is onzeker of de sectorstreefwaarde voor 2010 en die voor
2020 gehaald worden. Recente prognoses komen voor beide peiljaren uit op een
CO2-emissie die hoger ligt dan de streefwaarde. Deze prognoses
bevatten echter een hoge mate van onzekerheid. Het is niet duidelijk met welke
mate van zekerheid het kabinet genoegen neemt bij het halen van de streefwaarde
voor 2010 en het doel voor 2020. Wij
bevelen het kabinet aan om aan te geven welke mate van onzekerheid zij accepteert
voor het bereiken van de streefwaarde in 2010 en het doel in 2020, zodat tijdig
helder wordt of extra maatregelen gewenst zijn. In haar reactie verwijst de minister naar de evaluatie van het
Werkprogramma Schoon en Zuinig op basis waarvan politieke besluitvorming plaats
zal vinden. Hoofdstuk 4 Burgers zijn onvoldoende beschermd tegen geluidhinder door wegverkeer.
Zowel de preventie als de aanpak van bestaande knelpunten schiet tekort.    4.1 De Wet geluidhinder treedt maar in een beperkt aantal situaties in werking:
bij de aanleg van wegen, bij nieuwbouw van woningen, bij reconstructie van
wegen en bij de sanering van geluidsknelpunten die al bestonden op 1 maart
1986.    4.1 De geluidsbelasting kan in veel situaties toenemen tot boven de hoogst toelaatbare
waarde zonder dat de overheid maatregelen moet nemen. Daar waar de overheid
wel maatregelen moet nemen, kan ze daarvan afwijken, door een hogerewaardebeschikking
af te geven. Als gemeenten deze afgeven, worden zij niet onafhankelijk getoetst.
Daarom bestaat het risico dat de geluidsbelasting minder ver wordt teruggebracht
dan mogelijk zou zijn. Wij bevelen
de minister van VROM aan om op korte termijn te evalueren hoe gemeenten omgaan
met hun bevoegdheid om hogerewaardebeschikkingen af te geven en daarbij het
aantal beschikkingen en het geluidsniveau waarvoor de beschikkingen zijn afgegeven
te betrekken. Wij raden daarbij aan ook na te gaan hoe die bevoegdheid kan
worden ingebed in een stelsel van checks-and-balances. De minister wil pas tot evaluatie overgaan nadat in 2012 vijf
jaar ervaring is opgedaan met de huidige procedure. De minister verwijst verder
naar haar voornemen om bij de herziening van de Wet geluidhinder de politieke
besluitvorming op gemeentelijk niveau te versterken.  De VNG merkt op
dat het niet past in de huidige bestuurscultuur om bij de vaststelling van
hogere waarden een rol toe te kennen aan het Rijk of de provincie. In algemene
zin verwijst de VNG daarbij naar de controlerende rol van de gemeenteraad.Omdat de minister van VROM de huidige
procedure pas in 2012 wil evalueren, kan zij de resultaten niet betrekken
bij de herziening van de Wet geluidhinder. 4.1 en 4.5 Met het wetsvoorstel Geluidsproductieplafonds voor rijkswegen is de bescherming
tegen een toename van verkeerslawaai beter geregeld. Omdat de plafonds kunnen
worden verhoogd is het beschermingsniveau echter niet absoluut. Het is eind
2008 nog niet duidelijk hoe de procedure voor plafondverhoging er uit zal
gaan zien en wie er over deze verhoging beslist. Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om voldoende waarborgen
en functiescheiding in te bouwen bij de vormgeving van de procedures voor
verhoging van de geluidsproductieplafonds. De minister van VROM geeft aan dat hiervoor in het komende wetsvoorstel tot
wijziging van de Wet geluidhinder een voorziening zal worden getroffen. Het
uitgangspunt is dat de minister van VROM de kaders aangeeft en dat de minister
van VenW bevoegd is om de plafonds te verhogen. 4.5Voor de aanpak van zowel verkeerslawaai als luchtverontreiniging richten veel
gemeenten zich op generieke milieunormen. Er kan daardoor onvoldoende aandacht
zijn voor hinder en gezondheidsschade in situaties waarin de norm niet wordt
overschreden. Wij bevelen de minister
van VROM aan om experimenten te starten om te bezien op welke wijze ook de
blootstelling aan geluidsniveaus onder de norm op een transparante manier
kan worden betrokken bij lokale besluitvorming over ruimtelijke projecten.
Aandachtspunten daarbij zijn de rol van de gemeenteraad, de informatievoorziening
aan de burger, de ambtelijke beleidsvoorbereiding en de rol die geluidsbelastingkaarten
daarbij kunnen spelen. De minister
neemt de aanbeveling niet over omdat zij van mening is dat er reeds voldoende
initiatieven zijn ontplooid. Wij zijn
van mening dat de minister meer zou moeten doen. De wijze waarop milieueffecten
van wegverkeer worden betrokken bij de besluitvorming over ruimtelijke projecten
kan verder worden verbeterd. Praktijkgericht onderzoek is daarvoor van belang. 4.3 en 4.5 De oorspronkelijke doelstelling om alle woningen die in 1986 een geluidsbelasting
hadden boven de 55 dB in 2010 te saneren, wordt niet gehaald. De saneringsgrens
is naar boven bijgesteld en de doorlooptijd is verlengd tot 2023.   4.3 en 4.5 Voor knelpunten langs de rijksinfrastructuur geldt dat: • op basis
van de Nota Mobiliteit vanaf 2010 woningen
gesaneerd worden met een geluidsbelasting boven 65 dB; • er geen
planning is voor de sanering van woningen met een geluidsbelasting tussen
60 en 65 dB; • VROM het voornemen heeft woningen met een toegenomen
geluidsbelasting van 5 dB te saneren. Wij bevelen de ministers van VROM en VenW aan om duidelijk aan te geven wat
de planning is voor de verschillende saneringsoperaties, concrete tussendoelen
te formuleren, aan te geven welke middelen nodig zijn om de planning daadwerkelijk
te halen en de Tweede Kamer periodiek te informeren over de voortgang van
de saneringsoperatie. Dit geldt zowel voor de urgente en niet-urgente gevallen
van voor 1986 als voor de voorgenomen sanering van de zogenoemde 5 dB-gevallen. In haar reactie geeft de minister aan
dat er één samengevoegde saneringsoperatie voor de rijksinfrastructuur
komt, waarin de sanering op basis van de Wet Geluidhinder en de realisatie
van de geluidsdoelstelling uit de Nota Mobiliteit worden gecombineerd. Zij
zal de Tweede Kamer periodiek informeren over de voortgang van de verschillende
saneringsoperaties. De minister geeft
niet aan met een heldere planning met concrete tussendoelen te zullen komen.
Wij achten het van belang dat de minister bij de verdere invulling van de
samengevoegde saneringsoperatie daarvoor zorgt.4.3 en 4.5 Voor geluidsknelpunten langs provinciale en gemeentelijke wegen is er: • geen
planning voor de sanering van woningen die op 1 maart 1986 een geluidsbelasting
hadden tussen 60 en 65 dB; • niets geregeld voor de sanering van
geluidsknelpunten die zijn ontstaan na 1 maart 1986. Wij bevelen de ministers
van VROM en VenW aan bij de verdere vernieuwing van de Wet geluidhinder aan
te geven hoe zal worden omgegaan met de knelpunten die buiten de geplande
saneringsoperaties vallen. Wij bevelen
de ministers aan om de Tweede Kamer periodiek te informeren over de omvang
van deze problematiek. In haar reactie
geeft de minister aan dat dat de Tweede Kamer jaarlijks geïnformeerd
zal worden over de voortgang van de sanering. Met IPO en VNG zullen nadere
afspraken worden gemaakt over de door provincies en gemeenten te leveren inspanningen
voor de gemeentelijke en provinciale infrastructuur. 4.4 en 4.5 De mogelijkheden om nationaal beleid te ontwikkelen om voertuigen stiller
te maken, zijn beperkt. Voor normstelling aan voertuigen en banden is Nederland
gebonden aan Europese richtlijnen. Wij bevelen de minister van VenW aan om binnen de Transportraad te pleiten
voor aanscherping van de richtlijn. Verder bevelen wij de minister EZ aan
dit punt in te brengen in de Mededingingsraad. De minister geeft aan dat er mede dankzij de Nederlandse lobby in maart 2009
waarschijnlijk een akkoord zal worden bereikt over een significante aanscherping
van de bandenrichtlijn. BIJLAGE 2GEBRUIKTE AFKORTINGENapk Algemene periodieke
keuringdB Decibel BSV Bureau Sanering Verkeerslawaai ECEuropese Commissie ECN Energieonderzoek
Centrum NederlandEU Europese Unie EZ Ministerie van Economische
ZakenHNR Het Nieuwe Rijden IPCC Intergovernmental
Panel on Climate Change IPG Innovatieprogramma
Geluid KtonKiloton MILO Milieukwaliteit
in de leefomgeving MNPMilieu en Natuur Planbureau Mton Megaton NSLNationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit PBLPlanbureau voor de
Leefomgeving PM10Fijnstof
(Particulate Matter) met een doorsnee tot 10 micrometerPM2.5Fijnstof
(Particulate Matter) met een doorsnee tot 2,5 micrometer Polka Projectbureau Omgevingslawaai
Kartering en Actieplannen RIVM Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu SWUNG Samen Werken in
de Uitvoering van Nieuw Geluidsbeleid VenW Ministerie van Verkeer
en Waterstaat VNG Vereniging van Nederlandse
Gemeenten VROMMinisterie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer WGH Wet geluidhinderBIJLAGE 3EUROPESE GRENSWAARDEN VOOR LUCHTKWALITEIT Grenswaarden oorspronkelijk
Richtlijn (1999/30/EG) Grenswaarden herziene Richtlijn (2008/50/EG) 20052010 2005 (2011 met derogatie) 2010 (2015 met derogatie) 2015 2020 PM10 Gemiddeld per jaar* 40 μg/m320 μg/m340 μg/m340 μg/m3– PM10 Grenswaarde voor daggemiddelde (mag niet meer
dan 35 dagen per jaar worden overschreden) 50 μg/m350 μg/m350 μg/m350 μg/m3–  PM2,5 Gemiddeld per jaar– – – – 25 μg/m3 PM2,5 Gemiddeld per jaar in stedelijk gebied –– – – 20 μg/m3 Exposure Reduction Target** = 15% reductie ECO-norm tussen
2010 en 2020 ervan uitgaande dat de concentratie in 2010 lager is dan 18 ìg/m3     15% of 20%NO2 Gemiddeld per jaar – 40 μg/m3– 40 μg/m3– NO2 Uurgrenswaarde (mag niet meer dan 18 keer per jaar
worden overschreden) – 200 μg/m3–200 μg/m3–  * De aanscherping per 2010 is vervallen met de inwerkingtreding van de
herziene Richtlijn luchtkwaliteit.** Deze reductiedoelstelling heeft als doel om landen die de norm zonder
problemen halen op een andere manier te verplichten inspanningen te blijven
doen. Dit gebeurt onder meer omdat luchtverontreiniging een grensoverschrijdende
kwestie is. BIJLAGE 4ONDERZOEKSAANPAKDe probleemstelling van dit onderzoek luidde: in welke mate worden de
beleidsdoelstellingen gehaald die het kabinet heeft geformuleerd om schadelijke
effecten van het wegverkeer in Nederland terug te dringen, en wat zijn de
voornaamste verklaringen voor het al dan niet halen van deze doelstellingen?Voor de beantwoording van deze vraag hebben wij een aantal methoden toegepast
die hieronder kort beschreven worden.BureauonderzoekInzicht in beleidsdoelen en de mate waarin deze zijn gerealiseerd hebben
we vooral verworven door middel van bureauonderzoek. Hierbij hebben we beleidsnota’s,
Kamerstukken, Europese en Nederlandse wet- en regelgeving, (beleids)evaluaties
en publicaties, en ramingen van het MNP en ECN geanalyseerd. Ook hebben we
gebruikgemaakt van gegevens uit het Milieu- en Natuurcompendium (www.milieuennatuurcompendium.nl, een product van het CBS, PBL en
WUR) en Statline (statline.cbs.nl, een product van het CBS).Berekeningen kosten en effecten maatregelenOmdat de kosten en effecten van maatregelen voor luchtkwaliteit en klimaat
in de sector verkeer en vervoer onvoldoende duidelijk werden uit ons bureauonderzoek
hebben we onderzoeksbureau CE Delft hier een studie naar laten uitvoeren.Nadat het onderzoek van CE Delft was afgerond kwamen nieuwe inzichten
beschikbaar over het brandstofverbruik van auto’s die zijn uitgerust
met zogenoemde retrofitroetfilters. Naar aanleiding
daarvan hebben wij de ramingen van de kosten van het stimuleringsbeleid voor
retrofitfilters aangepast in ons rapport. Deze aanpassing is niet verwerkt
in de rapportage van CE Delft. Deze laatste rapportage en een toelichting
op aangepaste kostenberekening is terug te vinden op de website van CE Delft:
www.ce.nl.GesprekkenAanvullend op het bureauonderzoek hebben wij ook gesprekken gevoerd met
ambtenaren van de Ministeries van VROM, VenW en Financiën, en met medewerkers
van de uitvoeringsorganisaties SenterNovem en Polka. Daarnaast hebben we gesproken
met medewerkers van het Milieu- en Natuurplanbureau, universiteiten en milieuorganisaties.Voor de thema’s luchtkwaliteit en geluid is een analyse gemaakt
van het beleid in de gemeenten Rotterdam, Den Haag en Eindhoven en zijn gesprekken
gevoerd met ambtenaren van die gemeenten. BIJLAGE 5GEBRUIKTE NORMENNormen voor beleidsdoelenDe doelen van het overheidsbeleid zijn uitgangspunt van elk doeltreffend-
en doelmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer. Om de doeltreffendheid
en/of doelmatigheid van beleid achteraf vast te kunnen stellen is het noodzakelijk
dat de formulering van de doelen van het beleid aan een aantal voorwaarden
voldoet. Deze voorwaarden of normen voor doelformulering staan beter bekend
als SMART+C. Zie het kader voor een uitwerking
van dit acroniem. SMART+C Omschrijving SpecifiekDoelen moeten
concreet zijn geformuleerd: welke prestaties en effecten worden beoogd, of
welke doelgroepen, zo die er zijn, moeten worden bereikt? Meetbaar Het bereiken
van doelen moet kunnen worden gemeten; eenduidige definiëring van begrippen
is vereist. Vaak is ook een nulmeting nodig. Afgestemd Beleidsdoelen
moeten in ieder geval zijn afgestemd met de relevante actoren (Tweede Kamer,
uitvoerders). Realistisch Doelen moeten
zodanig zijn gekozen dat ze realiseerbaar zijn onder alle plausibele omstandigheden
(exogene variabelen en beleidsmaatregelen). Tijdgebonden Er moet
een datum zijn vastgelegd waarop het einddoel moet zijn bereikt; bij langlopende
projecten kunnen ook tussendoelen en bijbehorende data van belang zijn. Consistent Consistentie
tussen doelen: het ene doel mag het andere niet uitsluiten. Consistentie tussen
doelen en basisgegevens: als basisgegevens wijzigen, moeten de doelen hier
zo nodig aan worden aangepast.Normen voor doelrealisatieDe doelen van het beleid dienen gerealiseerd te worden. Bij het beoordelen
van de doelrealisatie gaat het om de beoogde prestaties en effecten, die worden
afgezet tegen de gerealiseerde prestaties en effecten.Normen voor informatievoorziening aan de Tweede KamerDe minister moet het parlement goed informeren over zijn beleid en de
resultaten daarvan.De minister moet het parlement op een zodanige wijze informeren dat het
zijn controlerende functie kan waarmaken.De minister moet mondelinge en schriftelijke vragen van het parlement
beantwoorden, tenzij dit in strijd is met het belang van de staat. Wanneer
de minister aan het parlement ongevraagd heeft toegezegd bepaalde informatie
te verstrekken, heeft dit dezelfde status als wanneer hem om deze informatie
gevraagd zou zijn.De minister is verplicht het parlement te informeren over majeure wijzigingen
in de financiële gevolgen van het beleid, beleidsevaluatie en de belangrijkste
ontwikkelingen bij «grote projecten». LiteratuurAlgemene Rekenkamer (2008). Rapport bij het Jaarverslag
2007 van het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(XI).Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444 XI, nr. 2. Den
Haag: Sdu.Blom, W. F., H. S. M. A. Diederen, G. P. Geilenkirchen, A. E. M. de Hollander,
R. B. A. Koelemeijer en K. van Velze (2008). Beoordeling
Saneringstool versie 2.1. Rapport 500154001/2008. Bilthoven: Milieuen
Natuurplanbureau (MNP).Bouwman, M. E., E. W. Hermans, G. de Roo en J. Visser (2005).Nieuwbouw naast de snelweg. Laveren tussen procesoptimalisatie, norm en verantwoordelijkheid. URSI-rapport 311. Groningen: Urban and Regional Studies Institute,
Rijksuniversiteit Groningen.Brunekreef, B., H. R. Anderson, I. Annesi-Maesano, J. G. Ayres en anderen
(2005). New draft directive on air quality, letter to the
Committee for Environment, Public Health and Food Safety. http://www.iras.uu.nl/EPletter/EUletterFINAL.pdf.
Utrecht.Bureau Veldkamp (2008). Campagnemeting Stille Banden.Amsterdam.CBS (2008a). Emissies naar lucht, mobiele bronnen. www.statline.nl, geraadpleegd
op 2008–10–09.CBS (2008b). Emissies van broeikasgassen, berekend volgens IPCC-voorschriften
www.statline.nl, geraadpleegd op 2008–11–05.Commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit (2008). De luchtkwaliteit centraal. Bewust omgaan met kwaliteit en onzekerheid. Advies
van de commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2009–2009, bijlage bij kamerstuk 30 175, nr. 62. Den
Haag: Sdu.CPB en PBL (2009). Effecten van de kredietcrisis op
klimaat- en energiebeleid. Den Haag, Bilthoven: Centraal Planbureau,
Planbureau voor de Leefomgeving.DHV (2008). Een jaar milieuzones vrachtverkeer. Effectstudie.z.pl.: DHV.Diederen, H. S. M. A. en R. B. A. Koelemeijer (2008). Onzekerheden en complexiteit van de Nederlandse regelgeving voor luchtkwaliteit. Bilthoven: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).EC (1998). Commission communication on implementing
the Community strategy to reduce carbon dioxide emissions from cars: agreement
with the European motor industry. COM (1998) 495 definititief.EC (1999). Communication from the Commission to the
Council and the European Parliament on implementing the Community strategy
to reduce carbon dioxide (CO2) emissions from cars: outcome of
the negotiations with the Japanese and Korean automobile industries.COM
(1999) 446 definititief. EC (2007). Mededeling van de commissie aan de raad,
het Europees parlement, het Europees economisch en sociaal comité en
het comité van de regio’s: De wereldwijde klimaatverandering
beperken tot 2 graden Celsius. Het beleid tot 2020 en daarna. COM
(2007) 2 definititief.EC (2008). Proposal for a Regulation of the European
Parliament and of the Council concerning type-approval requirements for the
general safety of motor vehicles.Eickhout, B., G. J. van den Born, J. Notenboom, M. van Oorschot, J. P.
M. Ros, D. P. van Vuuren en H. J. Westhoek (2008). Local
and global consequences of the EU renewable directive for biofuels. Testing
the sustainability criteria. Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau
(MNP).Elzenga, H. W. en A. W. N. van Dril (2008). Tussenstand
van een aantal onderdelen uit het werkprogramma Schoon en Zuinig.Petten,
Bilthoven: Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL).EP (2008a). Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement
van 17 december 2008 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees
Parlement en de Raad ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare
bronnen (COM(2008)0019 – C6–0046/2008 – 2008/0016(COD)).EP (2008b). Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement
van 17 december 2008 over het voorstel voor een richtlijn van het Europees
Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 98/70/EG met betrekking tot
de specificatie van benzine, dieselbrandstof en gasolie en tot invoering van
een mechanisme om de uitstoot van broeikasgassen door het gebruik van brandstoffen
voor het wegvervoer te monitoren en te verminderen, tot wijziging van Richtlijn
1999/32/EG van de Raad met betrekking tot de specificatie van door binnenschepen
gebruikte brandstoffen en tot intrekking van Richtlijn 93/12/EEG (COM(2007)0018-
C6–0061/2007 – 2007/0019(COD)).EP (2008c). Wetgevingsresolutie van het Europees Parlement
van 17 december 2008 over het voorstel voor een verordening van het Europees
Parlement en de Raad tot vaststelling van emissienormen voor nieuwe personenauto’s,
in het kader van de communautaire geïntegreerde benadering om de CO2-emissies van lichte voertuigen te beperken (COM(2007)0856 –
C6–0022/2008 – 2007/0297(COD)).EZ, VROM, LNV en BZ/OS (2008). Biomassa voor energiedoeleinden,
Plan van Aanpak Biomassa Mondiaal. Bijlage 1 bij Beleidsnotitie milieu en
hernieuwbare energie in ontwikkelingssamenwerking. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, bijlage bij kamerstuk 31 250, nr. 30. Den
Haag: Sdu.FEHRL (2006). Forum of European National Highway Research
Laboratories FEHRL, Study SI2 408 210 Tyre/road noise.Financiën (2008a). Brief aan de Tweede Kamer van
de staatssecretaris van Financiën d.d. 6 november 2008. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 704, nr. 26. Den Haag: Sdu. Financiën (2008b). Brief aan de Tweede Kamer van
de staatssecretaris van Financiën d.d. 19 november 2008. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 704, nr. 67. Den Haag: Sdu.Franssen, E. A. M., J. E. F. van Dongen, J. M. H. Ruysbroek, H. Vos en
R. K. Stellato (2004). Hinder door milieufactoren en de
beoordeling van de leefomgeving in Nederland. Inventarisatie verstoringen
2003. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)
, TNO Inro.Goudappel Coffeng (2007). Effecten versterkte snelheidshandhaving
op CO2-emissies Eindrapportage.Deventer.Goudappel Coffeng (2008). Evaluatie Het Nieuwe Rijden
2007.Deventer.Helms, H., G. A. Reinhardt en N. Rettenmaier (2006). Bioenergie aus Palmöil: Ökologische
Chanchen und Risiken. Energiewirtschaftlichte Tagesfrage, 70–73.Hoed, R. v. d., M. Harmelink en S. Joosen (2005). Evaluation of the Dutch Ecodriveprogramme. EIE-2003–114. AID
EE.Hoogerbrugge, R., J. Matthijsen, H. v. Jaarsveld, M. Schaap en H. Denier
van der Gonc (2005). Aanbeveling voor een voorlopige regeling
voor de correctie van fijn stof (PM10) concentraties voor de bijdrage
van zeezout’ z.pl.: RIVM-MNP-TNO.Innovatieprogramma geluid (2008). www.stillerverkeer.nl. www.stillerverkeer.nl, geraadpleegd op 2008–06–23.JRC-EC (2008). Description and detailed energy and
GHG balance of individual pathways. Well-to-Wheels analysis of future automotive
fuels and powertrains in the European context. WELL-TO-TANK Report Version
3.0 November 2008. Ispra: Joint Research Centre, Institute for environment
and sustainability, European CommisionKabinet Balkenende I (2002). Werken aan vertrouwen,
een kwestie van aanpakken. Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD. Den Haag: SDU.Kampman, B. E., L.C. den Boer en M.B.J. Otten (2008). Kosten en effecten van beleidsmaatregelen. Delft: CE Delft.KPMG (2003). Haalbaarheid stimulering stille banden
(eindrapport). KPMG Bureau voor Economische Argumentatie. Amsterdam:
KPMG Bureau voor Economische Argumentatie.Kroon, P., C. J. Peek en C. H. Volkers (2007). Actualisatie
van de uitstoot van broeikasgassen in het SE- en GE-scenario. Analyse van
nieuwe ontwikkelingen voor het «Climate Policy Progress Report». Petten: Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN).M+P Raadgevende ingenieurs (2007). Akoestisch onderzoek:
Evaluatie wegdekeigenschappen hoofdwegennet. Vught.Menkveld, M. (2007). Beoordeling werkprogramma Schoon
en Zuinig; Effecten op energiebesparing, hernieuwbare energie en uitstoot
van broeikasgassen. ECN-E–07–067. Petten,
Bilthoven: Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN), Milieu- en Natuurplanbureau
(MNP).Menkveld, M., J. A. Annema, B. Daniëls, T. van Dril, H. Jeeninga,
R. van den Wijngaart en R. Ybema (2002). Effect op CO2-emissies van beleid in voorbereiding Petten, Bilthoven: Energieonderzoek
Centrum Nederland (ECN), Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).Milieu- en NatuurCompendium (2008). http://www.milieuennatuurcompendium.nl/,
geraadpleegd op 2008–11–10.MNP (2005a). Milieubalans 2005. Bilthoven:
Milieu- en Natuurplanbureau.MNP (2005b). Visie van het Milieu- en Natuurplanbureau
(MNP) op biobrandstoffen. Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau.MNP (2006). Milieubalans 2006. Bilthoven:
Milieu- en Natuurplanbureau.MNP (2008a). De fijnere fractie van fijn stof (PM2.5): normen en haalbaarheid. Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau.MNP (2008b). Realisatie Milieudoelen. Voortgangsrapport
2008. Bilthoven: Milieu- en Natuurplanbureau.OECD (2007). Biofuels for Transport:Policies and Possibilities. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD).PBL (2008). Milieubalans 2008. Bilthoven:
Planbureau voor de Leefomgeving.Platform Communication on Climate Change (2007). Het
IPCC-rapport en de betekenis voor Nederland. Bilthoven: Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).PWC (2005). Evaluatie klimaatbeleid in het verkeer
en vervoer 1999–2003. Amsterdam: PriceWaterhouseCoopers.Rijkswaterstaat (2007a). De omvang van de NoMo-knelpunten
en de (on)mogelijkheden deze op te lossen. V&W-Milieuadvies.
Den Haag: Dienst Verkeer en Scheepvaart.Rijkswaterstaat (2007b). NoMo-knelpunten nu en in de
toekomst.Den Haag.SenterNovem (2005a). Het Nieuwe Rijden 3e fase, 2006–2010.
Meerjarenprogramma. Den Haag/Utrecht.SenterNovem (2005b). Projectenboek CO2-reductieplan.
Personen- en Goederenvervoer. Zwolle: SenterNovem.Spreeuwers, W. J., C. Zuidema en G. de Roo (2008). De basiskwaliteit voorbij... Een zoektocht naar milieukwaliteit op lokaal
niveau. Groningen: Urban and Regional Studies Institute, Rijksuniversiteit
Groningen.T&E (2007). Reducing CO2 emissions from
new cars. 2006 progress report on the car industry’s voluntary commitment.Brussels: European Federation for transport and Environment (T&E).UN-Energy (2007). Sustainable bioenergy: a framework
for decisionmakers.Velders, G. J. M., J. M. M. Aben, W. F. Blom, J. D. van Dam, H. E. Elzenga,
G.P. Geilenkirchen, P. Hammingh, A. Hoen, B.A. Jimmink, R. B. A. Koelemeijer,
J. Matthijsen, C. J. Peek, C. B. W. Schilderman, O. C. van der Sluis en W.
J. de Vries (2008). Concentratiekaarten voor grootschalige
luchtverontreiniging in Nederland. Rapportage 2008. Bilthoven: Milieu-
en Natuurplanbureau (MNP).VenW (2002). Innovatieprogramma geluid voor weg- en
spoorverkeer. Den Haag.VenW (2003). Geluid en Het Nieuwe Rijden. Quick scan
door de literatuur naar het effect op geluid. L.2003 1285.A.
Den Haag: Rijkswaterstaat/Adviesdienst Verkeer en Vervoer.VenW (2004). Lucht voor 10! Eindrapport. AVV491/Okm/8432.
Den Haag: Adviesdienst Verkeer en Vervoer.VenW (2007). Evaluatie 80 km zones. Eindrapportage
2007.Den Haag: Rijkswaterstaat/Adviesdienst Verkeer en Vervoer.VenW (2008a). Actieplan omgevingslawaai van rijkswegen.Den Haag: Rijkswaterstaat.VenW (2008b). Brief van de minister van Verkeer en
Waterstaat d.d. 23 juni 2008 over de Eindrapportage evaluatie 80 km zones.vergaderjaar 2008–2009 Tweede Kamer, 31 200 XII nr. 87.
Den Haag: Sdu.VenW en VROM (2005). Nota mobiliteit, deel III. Den
Haag.VenW en VROM (2006). Nota mobiliteit, deel IV. Den
Haag.VNG, VROM, UvW en IPO (2004). Handreiking milieukwaliteit
in de leefomgeving. Werken aan gebiedsgericht maatwerk. Den Haag:
VNG uitgeverij.Volksgezondheid en Milieuhygiëne (1976). Wet geluidhinder;
Memorie van toelichting Tweede Kamer, vergaderjaar 1975–1976,
13 639, nr. 4. Den Haag: Sdu.VROM-Raad (2008). Brussels lof. Handreikingen voor
ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid. Advies
066. Den Haag.VROM (1985). Leidraad bestaande situaties wegverkeerslawaai.Den Haag.VROM (1999). Uitvoeringsnota klimaatbeleid. Tweede
Kamer, vergaderjaar 1998–1999, 26 603, nr. 2. Den Haag: Sdu.VROM (2001a). Nationaal Mileubeleidsplan 4, Een wereld
en een wil, werken aan duuzaamheid. Den Haag.VROM (2001b). Stimuleringsregeling stille wegdekken.Staatscourant 2001, nr. 148, p.6. Den Haag. VROM (2002a). Brief aan de Tweede Kamer van de Staatssecretaris
van VROM d.d. 7 november 2002. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
28 600 XI, nr 13 Den Haag: SDU.VROM (2002b). Evaluatienota klimaatbeleid 2002. Den
Haag.VROM (2002c). Wijziging stimuleringsregeling stille
wegdekken. Staatscourant 25 juni 2002, nr. 118, p. 11. Den Haag.VROM (2003). Erop of eronder, uitvoeringsnotitie emissieplafonds
verzuring en grootschalige luchtverontreiniging 2003.Den Haag.VROM (2004a). Beleidsnota Verkeersemissies. Den
Haag.VROM (2004b). Brief aan de Tweede Kamer van de Staatssecretaris
van VROM d.d. 23 januari 2004. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
28 240, nr 4 Den Haag: Sdu.VROM (2005a). Besluit luchtkwaliteit 2005; Brief van
de staatssecretaris van VROM d.d. 2 november 2005. vergaderjaar
2005–2006 Tweede Kamer, 30 175, nr. 12. Den Haag: Sdu.VROM (2005b). Brief aan de Tweede Kamer van 20–9-2005
over de integrale aanpak van de luchtkwaliteitsproblematiek. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 175, nr. 10.VROM (2005c). Brief staatssecretaris van VROM over
het Nationaal Luchtkwaliteitsplan 2004 d.d. 18–02–2005.Tweede
Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 28 663, nr. 32.VROM (2005d). Evaluatienota Klimaatbeleid 2005, onderweg
naar Kyoto Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 28 240,
nr 43. Den Haag: Sdu.VROM (2005e). Notitie Directeurenoverleg hervorming
Wet geluidhinder d.d. 13 april. Interne notitie.VROM (2006a). Brief aan de Eerste Kamer van de Staatssecretaris
van VROM d.d. 6 juni 2006. Eerste Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
29 879, G Den Haag: Sdu.VROM (2006b). Brief aan de Eerste Kamer van de Staatssecretaris
van VROM d.d. 31 januari 2006. Eerste Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
29 879, F Den Haag: Sdu.VROM (2006c). Brief aan de Tweede Kamer van de Staatssecretaris
van VROM d.d. 13 april 2006. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
28 240, nr 43 Den Haag: Sdu.VROM (2006d). Wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen):
Nota naar aanleiding van het verslag.Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
30 489, nr. 8. Den Haag: Sdu.VROM (2007a). Begroting van het Ministerie van VROM
(XI) voor het jaar 2008; Memorie van toelichting Tweede Kamer, vergaderjaar
2007–2008, 31 200 hoofdstuk XI, nr. 2. Den Haag: Sdu. VROM (2007b). Brief aan de Tweede Kamer van de minister
van VROM van 21–9-2007 over de voortgang dossier luchtkwaliteit (vervolg).Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 30 175, nr. 32.
Den Haag: Sdu.VROM (2008a). Begroting van het Ministerie van VROM
(XI) voor het jaar 2009; Memorie van toelichting Tweede Kamer, vergaderjaar
2008–2009, 31 700 XI, nr. 2. Den Haag: Sdu.VROM (2008b). Brief aan de Tweede Kamer van de Minister
van VROM d.d. 9 oktober 2008. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009,
30 175, nr. 59. Den Haag: SDU.VROM (2008c). Brief aan de Tweede Kamer van de Minister
van VROM d.d. 13 oktober 2008 over biobrandstoffendoelstelling.Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 575, nr. 23. Den Haag: Sdu.VROM (2008d). Brief van 17 april 2008 van de minister
van VROM over het meerjarenprogramma herijking van de VROM-regelgeving.Tweede
Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 29 383, nr. 102. Den Haag: SDU.VROM (2008e). Brief van de minister van VROM d.d. 5 november
2008 over het advies van de commissie Meten en Berekenen Luchtkwaliteit. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2009, 30 175, nr. 62.
Den Haag: SDU.VROM (2008f). Brief van de minister van VROM d.d. 23 oktober
2008 over oneigenlijk gebruik van Euro 5-subsidies. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2009–2009, 30 175, nr. 60. Den Haag: SDU.VROM (2008g). Kabinetsstandpunt Nationaal Samenwerkingsprogramma
Luchtkwaliteit. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, bijlage
bij kamerstuk 30 175, nr. 56. Den Haag: SDU.VROM (2008h). Memo kosten SWUNG II d.d. 21 oktober
2008.Interne notitie.VROM (2009). Besluit luchtkwaliteit 2005; Brief van
de minister van VROM d.d. 27 februari 2009 over halfopen roetfilters.Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 175, nr. 77.
Den Haag: Sdu.VROM, EZ, WWI, LNV, V en W, Financiën en BuiZa (2007). Werkprogramma Schoon en Zuinig. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
31 209, nr. 1. Den Haag: SDU.VROM Inspectie (2008). Laten we het stil houden. Communicatie
over geluidsbelastingkaarten. raportnr. 7516. Den Haag.WHO (2005). WHO Air quality guidelines for particulate
matter, ozone, nitrogen dioxide and sulfur dioxide. Global update 2005. Summary
of risk assessment. Geneva: World Health Organization.WHO (2006). Health risks of particulate matter from
long-range transboundary air pollution. EUR/05/5 046 028,
WHO Regional Office for Europe, Copenhagen. Copenhagen. Wet- en regelgevingBesluit gevoelige bestemmingen (luchtkwaliteitseisen). Staatsblad 15 januari
2009, 14.Besluit luchtkwaliteit 2005. Staatsblad 4 augustus 2005, 398.Richtlijn 92/97/EEG van de Raad van 10 november 1992 tot wijziging
van Richtlijn 70/157/EEG inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen
van de Lid-Staten betreffende het toegestane geluidsniveau en de uitlaatinrichting
van motorvoertuigen, Publicatieblad L 371 van 19 december 1992, blz.
1–31.Richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling
en het beheer van de luchtkwaliteit, Publicatieblad L 296 van 21 november
1996, blz. 55–63.Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden
voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en
lood in de lucht, Publicatieblad L 163 van 29 juni 1999, blz. 41–60.Richtlijn 1999/94/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 december
1999 betreffende de beschikbaarheid van consumenteninformatie over het brandstofverbruik
en de CO2-uitstoot bij de verbranding van nieuwe personenauto’s.
Publicatieblad L12 van 18 januari 2000, blz. 16–23.Richtlijn 2001/43/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni
2001 houdende wijziging van Richtlijn 92/23/EEG van de Raad betreffende banden
voor motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan alsmede de montage ervan, Publicatieblad
PB L 211 van 4 augustus 2001, blz. 25–46.Richtlijn 2001/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober
2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende
stoffen (NEC-Richtlijn), Publicatieblad L 309 van 27 november 2001.Richtlijn 2002/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 juni
2002 inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai – Verklaring
van de Commissie in het Bemiddelingscomité over de richtl?n inzake
de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai, Publicatieblad L 189 van
18 juli 2002, blz. 12–25.Richtlijn 2003/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 3 maart
2003 tot w?ziging van Richtl?n 98/70/EG betreffende de kwaliteit van benzine
en dieselbrandstof (Voor de EER relevante tekst), Publicatieblad L 76 van
22 maart 2003, blz. 10–19.Richtlijn 2003/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 mei
2003 ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere hernieuwbare
brandstoffen in het vervoer, Publicatieblad L 123 van 17 mei 2003, blz.
42–46.Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei
2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa, Publicatieblad
L 152 van 11 juni 2008, blz. 1–44. Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad van
20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking
tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro 5 en Euro 6)
en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, Publicatieblad L 171
van 29 juni 2007, blz. 1–16.Wet van 11 mei 2000 tot vaststelling van de Wet inkomstenbelasting
2001 (Belastingherziening 2001). Staatsblad 2000, 215.Wet van 18 december 2003, houdende wijziging van enkele belastingwetten
c.a. (Belastingplan 2004). Staatsblad 2003, 526.Wet geluidhinder. Wet van 16 februari 1979, houdende regels inzake
het voorkomen of beperken van geluidhinder. Inwerking getreden per 1 februari
1980. Staatsblad 1979, 99.Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen).
Inwerking getreden per 15 november 2007. Staatsblad 2007, 414.Wet ruimtelijke ordening. Wet van 20 oktober 2006, houdende nieuwe
regels omtrent de ruimtelijke ordening. Inwerking getreden per 1 juli
2008. Staatsblad 26 juni 2008, 227.XNoot1Een CO2-equivalent is een rekeneenheid om de bijdrage van broeikasgassen
aan het broeikaseffect onderling te kunnen vergelijken.XNoot1De sector Verkeer wordt in dit onderzoek gedefinieerd volgens de definitie
die het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) geeft van mobiele bronnen: «transportmiddelen
en mobiele werktuigen met een verbrandingsmotor. Deze omvatten grofweg de
volgende categorieën: mobiele bronnen in de landbouw, wegverkeer, binnenvaart,
spoorwegen (exclusief elektrische tractie), luchtvaart, visserij, zeevaart
en overige mobiele bronnen zoals vorkheftrucks en kranen.»XNoot1Het Besluit gevoelige bestemmingen is op 15 januari 2009 in werking
getreden en moet bescherming bieden aan groepen die extra kwetsbaar zijn voor
luchtverontreiniging. Daartoe zal in bepaalde situaties een afstandeis tot
wegen gelden voor nieuwe scholen en verpleeginrichtingen. Verder is het beleid
erop gericht om overal in Nederland te voldoen aan de Europese grenswaarden
(zie 2.2.4) en moet in het kader van de ruimtelijke ordening de luchtkwaliteit
worden meegewogen in de besluitvorming.XNoot1Over de toerekening van de emissies van de lucht- en scheepvaart aan individuele
landen is nog veel discussie.XNoot1De lidstaten kunnen geen aanvullende technische eisen stellen, omdat die
de werking van de interne markt zouden verstoren.XNoot1BANS staat voor «Bestuursakkoord Nieuwe Stijl».XNoot2Ook de maatschappelijke en economische effecten van het wegverkeer vallen
buiten het kader van dit onderzoek.XNoot3Voor verkeerslawaai was het berekenen van de effectiviteit op nationaal
niveau op deze wijze niet goed mogelijk.XNoot1Door deze inperking in de tijd blijft het effect van twee maatregelen
(de differentiatie van de motorrijtuigenbelasting naar gewicht en de differentiatie
van de belasting voor personenauto’s en motorrijtuigen (BPM) naar cataloguswaarde)
in dit onderzoek buiten beschouwing. Deze maatregelen dateren namelijk van
voor 1999.XNoot1Het gaat om de Europese richtlijn inzake nationale emissieplafonds voor
luchtverontreinigende stoffen (2001/81/EG).XNoot2Het gaat om de Europese Richtlijn luchtkwaliteit (2008/50/EG) die op 11 juni
2008 in werking is getreden. Deze richtlijn vervangt de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit
(1996/62/EG), waarbij in de eerste dochterrichtlijn (1999/30/EG) grenswaarden
zijn vastgesteld.XNoot1De jaargemiddelde concentratie zeezout verloopt naar schatting van 7 μg/m3aan de kust tot ongeveer 3 μg/m3 aan de oostgrens van ons
land (Hoogerbrugge et al., 2005). Dat komt overeen met 18 tot 8% van
de grenswaarde voor het jaargemiddelde van fijnstof.XNoot1Voor NO2 wordt in publicaties over bronnen van luchtverontreiniging
meestal geen onderscheid gemaakt tussen stikstofmonoxide (NO) en stikstofdioxide
(NO2). De combinatie van deze twee stoffen wordt wel vermeld, en
aangeduid als NOx.XNoot1Verordening (EG) nr. 715/2007 van het Europees Parlement en de Raad betreft
de Euro 5- en Euro 6-normen; Richtlijn 2003/17/EG betreft de brandstofkwaliteit.XNoot2EEV staat voor «enhanced environmetally friendly vehicle».XNoot3De minister van VROM heeft de Tweede Kamer in oktober 2008 geïnformeerd
over onrechtmatige subsidieaanvragen in het kader van de stimuleringsregeling
voor Euro 5-vrachtauto’s (VROM, 2008f). De aanvragen zullen op basis
van de juiste gegevens worden afgehandeld.XNoot4Bij de lage schatting is verondersteld dat een deel van de Euro 4- en
Euro 5-/EEV-voertuigen ook zonder subsidie zou zijn aangeschaft. Bij de hoge
schatting is verondersteld dat deze voertuigen alleen zijn aangeschaft dankzij
de verstrekte subsidie.XNoot1Gemeenten zijn daartoe bevoegd op grond van het Verkeersbesluit. De volgende
gemeenten hebben een milieuzone ingesteld( stand van zaken februari 2009):
Amsterdam, Breda, Den Haag, Eindhoven, ’s-Hertogenbosch, Maastricht,
Rotterdam, Tilburg en Utrecht. De volgende gemeenten zijn van plan een milieuzone
in te stellen: Leiden, Delft, Helmond, Leidschendam-Voorburg, Zaanstad, Schiedam
en Nijmegen.XNoot1Het kabinet heeft in juni 2008 een standpunt vastgesteld over het NSL
en zal het programma naar verwachting in het voorjaar van 2009 definitief
vaststellen. Het NSL vormt de onderbouwing van het Nederlandse derogatieverzoek.XNoot2In het rechtmatigheidsonderzoek 2007 heeft de Algemene Rekenkamer (2008)
een onvolkomenheid vastgesteld in het financieel beheer van de subsidies voor
lokale maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren. Verder is een onrechtmatigheid
vastgesteld in de verplichtingen die voor deze subsidies zijn aangegaan.XNoot3Doorzettingsmacht is de bevoegdheid die verleend is aan een persoon of
een instantie om, bijvoorbeeld in geval van een veiligheidsrisico of stagnerende
besluitvorming, bindende beslissingen te nemen.XNoot1Voor 2006 is er meer informatie beschikbaar over de overschrijdingen dan
voor 2005. Het aantal overschrijdingen lag in 2005 hoger dan in 2006.XNoot2Ter vergelijking: het Nederlandse hoofdwegennet is ongeveer 2 400
kilometer lang; het onderliggende wegennet heeft een lengte van ongeveer 132 000
kilometer, waarvan voor ongeveer 125 000 kilometer geldt dat het onwaarschijnlijk
is dat de grenswaarden voor luchtkwaliteit worden overschreden.XNoot1Het NSL geeft geen prognose voor de overschrijding van de grenswaarde
voor fijnstof in 2011. Daarom is gebruikgemaakt van de berekening voor 2010.
Dit leidt tot een overschatting van het aantal overschrijdingskilometers aan
het eind van de derogatieperiode.XNoot1Die adviezen betreffen de kwaliteit van de ambtelijke voorbereiding, een
richtinggevende verkenningsfase die moet uitmonden in een voorkeursbesluit,
de bestuurlijke consistentie, de wet- en regelgeving, de introductie van een
opleveringstoets waarbij wordt vastgesteld of daadwerkelijk wordt voldaan
aan de milieunormen. Op basis van die toets kan worden bepaald of maatregelen
noodzakelijk zijn.XNoot1Een beschrijving van het totstandkomingsproces van de Kaderrichtlijn luchtkwaliteit
en de eerste dochterrichtlijn is te vinden in het advies van de VROM-Raad:
Brussels Lof (VROM-Raad, 2008).XNoot2Dit blijkt bijvoorbeeld uit het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (VROM,
2001) en de notities Vaste waarden, nieuwe vormen (VROM, 2002b) en Erop of
eronder (VROM, 2003).XNoot1Een CO2-equivalent is een rekeneenheid om de bijdrage van broeikasgassen
aan het broeikaseffect onderling te kunnen vergelijken. De doelen voor de
sector verkeer en vervoer richten zich uitsluitend op CO2, vandaar
dat het binnen deze sector niet nodig is om te spreken over equivalenten.XNoot2Dit wil zeggen dat Nederland CO2-reductieprojecten in het buitenland
subsidieert en de CO2-winst die met deze projecten wordt behaald
mag aftrekken van de eigen nationale emissie. Dit heeft tot gevolg dat binnen
Nederland 15 Mton CO2 extra mag worden uitgestoten.XNoot3Vanaf 2009 wordt gestreefd naar maximaal 13 Mton reductie in het
buitenland (VROM, 2008a). De maximale binnenlandse uitstoot in de periode
2008–2012 komt daarmee op 213 Mton CO2 te liggen. Verder
is er een tussendoel vastgesteld voor het werkprogramma Schoon en Zuinig:
in 2011 bedraagt de binnenlandse uitstoot maximaal 209 Mton CO2
(VROM, 2008a)2. In ons onderzoek zijn wij uitgegaan van de doelstelling uit
de VROM-begroting van 2008 omdat dit de laatste doelstelling is die door het
MNP is geëvalueerd (zie 3.3).XNoot4In de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid streeft het kabinet een «reductie-inspanning»
voor de sector Verkeer in 2010 na van 7,4% van de 40 Mton CO2-equivalenten die zou worden uitgestoten bij ongewijzigd beleid. Hiermee
wordt dus gestreefd naar een uitstoot van circa 37 Mton. Deze 37 Mton bestaat
echter niet alleen uit CO2, want hierin zit ook voor 1,5 Mton CO2-equivalenten aan N2O, een ander broeikasgas. Impliciet
wordt dus gestreefd naar een maximale CO2-uitstoot van 35,5 Mton
CO2. De latere streefwaarde voor de sector verkeer en vervoer heeft
alleen betrekking op CO2. Voor de overige broeikasgassen, waaronder
de N2O-emissie door het verkeer, is een aparte streefwaarde opgesteld.XNoot1Maatregelen die reeds genomen zijn vóór 1999 (zoals de differentiatie
van de motorrijtuigenbelasting naar het gewicht van de auto) of na 2007 (zoals
de intensivering van fiscale maatregelen ter stimulering van de aankoop van
zuinige auto’s) zijn niet in dit onderzoek meegenomen.XNoot1De methode voor het schatten van de CO2-reductie-effecten wordt
in beide rapportages echter niet beschreven. Daardoor kunnen wij niet beoordelen
hoe valide de schatting van deze effecten is.XNoot1De accijns op diesel is per 1 juli 2008 wel met € 0,03
per liter omhooggegaan. Dit is echter geen maatregel gericht op de vermindering
van de CO2-emissie door het verminderen van de vervoersvraag, maar
op de ontmoediging van het gebruik van diesel, omdat deze brandstof meer luchtvervuiling
veroorzaakt dan benzine.XNoot1Ook hiervoor gebeurde dit al via het voorlichtingsprogramma Koop Zuinig
Rij Zuinig.XNoot2Daar komt bij dat aan de in de evaluaties gebruikte methode enkele onzekerheden
kleven, waardoor de werkelijke besparing lager kan liggen (Hoed et al., 2005).XNoot3Hierbij zal nog eens 10 g/km extra gereduceerd moeten worden door flankerend
beleid zoals betere banden en biobrandstoffen. Over de vormgeving van dit
flankerende beleid is echter nog veel onzekerheid.XNoot1Deze 0,2 Mton wordt niet vermeld in openbare stukken, maar is gebaseerd
op navraag bij ECN.XNoot2Ook voor hybride auto’s en «zero-emissionauto’s»
is een stimuleringsregeling van kracht. Deze voertuigen hebben echter in 2007
zo’n gering aandeel in het totale Nederlandse wagenpark dat we ze hier
verder buiten beschouwing laten.XNoot3Deze besparingsbijdrage geldt onder de volgende aannames: dat auto’s
als gevolg van de regeling circa 0,3–0,5% zuiniger worden (Kampman
et al., 2008), dat de regeling gecontinueerd wordt tot 2010, dat in 2010 circa
30% van alle auto’s uit 2006 of later afkomstig is (januari 2008
was 32% van de personenauto’s vijf jaar of jonger, bron: Statline)
en dat de totale emissie van personenauto’s in 2010 ongeveer gelijk
is aan die in 2006: 18,5 Mton (bron: Statline).XNoot1Deze fysieke afzet van 2,8% in 2007 zoals berekend door het CBS
ligt 0,8% hoger dan de bijdrage van 2% die de leveranciers rapporteerden
aan het Ministerie van VROM in het kader van richtlijn 2003/30/EG. Deze 2,8%
is door het CBS ook toegepast bij de berekening van de CO2-emissies
van het wegverkeer in 2007 volgens de IPCC-methodiek. Het verschil tussen
beide percentages kan volgens het CBS waarschijnlijk verklaard worden doordat
leveranciers bij de melding aan het Ministerie van VROM een deel van de biobrandstoffen
op voorraad hebben gehouden voor 2008.XNoot2 In dit verband is ook de nieuwe richtlijn «brandstofkwaliteit»
van belang die in december 2008 in het Europees parlement is vastgesteld.
Deze richtlijn legt vast dat leveranciers de broeikasgasemissies gedurende
de levenscyclus per eenheid energie van geleverde brandstof voor 31 december
2020 stapsgewijs met 10% dienen te verlagen. Dit is ook een prikkel
voor biobrandstoffen met een relatief hoge netto broeikasgasreductie (EP,
2008b).XNoot1In de rapportage van het MNP wordt dit getal alleen afgerond weergegeven
als 39 Mton. Deze laatste prognose gaat uit van de verkoop van 5,75%
biobrandstoffen in 2010. Als rekening zou worden gehouden met de recent aangekondigde
verlaging van deze bijdrage naar 4%, zou de verwachte emissie in 2010
circa 0,5 Mton hoger uitkomen.XNoot1De regelgeving voor de provinciale en de gemeentelijke infrastructuur
zal op een later tijdstip worden aangepast.XNoot1De invulling van de rol van bevoegd gezag zal bij aanbieding van het wetsvoorstel
aan de Tweede Kamer duidelijk worden. Op dit moment is dit nog onderwerp van
gesprek.XNoot2Het genoemde totaal budget is voor sanering van geluidhinder als gevolg
van zowel wegverkeer als railverkeer.XNoot1De globale schatting dat ruim een derde van de 570 000 na 1986 ontstane
knelpunten urgent is, is gebaseerd op de verdeling urgente en niet-urgente
knelpunten binnen het totaal aantal in 2006 geschatte knelpunten zoals in
tabel 3 weergegeven.XNoot2De schatting van het aantal na 1986 ontstane knelpunten langs provinciale
en gemeentelijke wegen met een geluidsbelasting van meer dan 60 dB, is gebaseerd
op de schatting van het totaal aantal na 1986 ontstane knelpunten (570 000)
minus het aantal na 1986 ontstane knelpunten langs rijkswegen. Hieronder vallen
in ieder geval de 6 300 urgente knelpunten die in het kader van de Nota
Mobiliteit zullen worden aangepakt plus een onbekend aantal knelpunten met
een geluidsbelasting tussen 60 en 65 dB. In totaal zijn er langs rijkswegen
21 100 knelpunten tussen 60 en 65 dB (zie tabel 3). Afhankelijk van het
aantal van deze 21 100 knelpunten dat onder de WGH-sanering valt (B-lijst),
is de bandbreedte van het aantal na 1986 ontstane knelpunten langs provinciale
en gemeentelijke wegen tussen circa 543 000 en circa 564 000.XNoot1Geluidproductie per auto is een andere maat dan geluidsbelasting op de
gevel. De geluidreductie per auto is niet een-op-een te vertalen naar reductie
van geluidsbelasting op de gevel.XNoot1Maatregelen die op lokaal niveau ingezet worden en effect hebben op de
omvang van geluidhinder zijn onder andere milieuzones, verkeerscirculatie,
autoluwe of autovrije gebieden.XNoot1De bevoegdheid om hogere waarden voor aanleg en reconstructies van provinciale
wegen vaststellen ligt bij Gedeputeerde Staten. Dat geldt ook voor rijkswegen,
als geen gebruik wordt gemaakt van de tracéwetprocedure.XNoot1Het gaat hier om globale ramingen met een grote onzekerheidsmarge. Dit
komt onder andere doordat van hogerewaardebeschikkingen in het verleden geen
centrale administratie werd bijgehouden. Per 1 januari 2007 worden afgegeven
hogerewaardebeschikkingen in het kadaster opgenomen.XNoot2Het aantal woningen met een geluidsbelasting boven de voorkeurswaarde
(48 dB) is gebaseerd op een interne notitie van VROM, waarin geschatte aantallen
vanaf een geluidsbelasting van 55 dB staan gemeld. Woningen met een belasting
tussen 48 en 55 dB zijn niet meegenomen.XNoot1Het aantal van 177 100 gesaneerde woningen, is ontleend aan de begroting
van VROM, en heeft zowel betrekking op weg- als railverkeer.XNoot1De integrale tekst van de reactie is te vinden op de website van de Algemene
Rekenkamer: www.rekenkamer.nl. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31895-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl