Europese samenwerking op het gebied van Justitie en van Binnenlandse Zaken; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24167, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

02-06-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24167 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudsopgave blz. 1. Inleiding2. Het JBZ-beleidskader 2.1 Historische achtergrond2.2 Het Verdrag van Maastricht2.3 Aard van de materie3. De stand van zaken 3.1 Inleiding3.2 Resultaten tot op heden MigratiebeleidAsielbeleidBestrijding internationaal georganiseerde criminaliteit
en politie- en douanesamenwerkingBestrijding van de illegale handel in drugsJustitiële samenwerking in strafrechtelijke en burgerlijke
aangelegenheden3.3 Slotsom4. Evaluatie van de JBZ-samenwerking4.1 Knelpunten ten aanzien van de doelmatigheid van de
besluitvorming Besluitvorming bij unanimiteitHet ontbreken van uitgewerkte doelstellingen en meerjarige
werkprogramma'sDe beperkte rol van de CommissieEen zwaar ambtelijk voortrajectHet vraagstuk van het rechtsverkeer van JBZ-besluitenHet vraagstuk van de financiering van JBZ-activiteiten4.2. Knelpunten t.a.v. de democratische en rechterlijke
controle op de besluitvorming De invloed van parlementen op de JBZ-besluitvormingDe toegang van parlementen tot bestuurlijke informatieDe toegang van burgers tot bestuurlijke informatieRechtswaarborging via rechtsmacht Europees Hof van Justitie4.3. Slotsom5. Mogelijkheden tot verbetering van de JBZ-samenwerking5.1. De twee uiterste opties: volledige communautarisering,
danwel afstoting van de derde pijler5.2. Tussenliggende opties ter verbetering van de JBZ-samenwerkingVerbetering van de regie, meerjarige werkprogramma'sVersterking inititatiefrecht van de CommissieStroomlijning besluitvormingVerduidelijking van het rechtskarakter van JBZ-besluitenVerduidelijking van de wijze van financieringVersterking van de betrokkenheid van het EP en de nationale
parlementenVersterking van de rol van het Hof van Justitie5.3. Communautarisering van deelterreinen5.4. Schengen en de JBZ-samenwerkingQua beleidsopbrengst en besluitvaardigheidQua toegang tot informatie, rechterlijke, en democratische
controle 6. Slot
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24167Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 59 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 167Europese samenwerking op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zakennr. 2NOTA Inhoudsopgave blz. 1.Inleiding2   2.Het JBZ-beleidskader32.1Historische
achtergrond3 2.2Het Verdrag van Maastricht4 2.3Aard
van de materie5    3.De stand van zaken53.1Inleiding5 3.2Resultaten tot op heden63.3Slotsom8    4.Evaluatie van de
JBZ-samenwerking84.1Knelpunten ten aanzien
van de doelmatigheid van de besluitvorming8 4.2Knelpunten
ten aanzien van de democratische en rechterlijke controle op de besluitvorming104.3Slotsom12    5.Mogelijkheden tot
verbetering van de JBZ-samenwerking125.1De
twee uiterste opties: volledige cummunautarisering, danwel afstoting van de
derde pijler12 5.2Tussenliggende opties ter verbetering
van de besluitvaardigheid13 5.3Communautarisering van deelterreinen165.4Schengen en de JBZ-samenwerking16    6.Slot18    Bijlage 11  Bijlage
21 1 Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.1. InleidingDe derde nota die de regering uitbrengt ter voorbereiding van de Intergouvernementale
Conferentie van 1996 betreft de samenwerking binnen de Europese Unie op het
terrein van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ). De regering hecht aan dit
thema groot belang. Het gaat om onderwerpen die de burgers rechtstreeks raken:
vrijheid van personenverkeer, visum- en asielbeleid, immigratie, positie van
onderdanen van derde landen, bestrijding van georganiseerde misdaad, drugshandel
en fraude. Zaken, die tot de nationale rechtsorde van de staten behoren, doch
niet langer louter nationaal kunnen worden aangepakt. Ook de bestrijding van
racisme en xenofobie vraagt gezamenlijke aandacht. In dit verband zullen de
recente voorstellen van de Europese Adviescommissie inzake racisme en xenofobie
aan de Europese Raad van Cannes moeten worden bestudeerd en in mogelijke maatregelen
worden uitgewerkt.De instelling van de interne markt gaf de samenwerking tussen de lidstaten
op bovengenoemde terreinen een impuls. Immers, de afschaffing van grenscontroles
tussen de EU-lidstaten en maatschappelijke ontwikkelingen leiden tot een forse
toename van mobiliteit en internationalisering van het economisch en maatschappelijk
leven. Hierdoor ontstaat een grotere onderlinge verwevenheid van de rechtsorde
in de verschillende EU-lidstaten.Maar ook de criminaliteit krijgt grensoverschrijdende proporties en organiseert
zich internationaal.Om deze problematiek het hoofd te bieden is goede samenwerking binnen
de Europese Unie onontbeerlijk. Alleen door samenwerking op de terreinen van
politie, douane en justitie kan aan de burgers die veiligheid en rechtsbescherming
geboden worden waarop zij aanspraak kunnen maken.Voorts is het nationale integratiebeleid van onderdanen van derde landen
niet voltooid zonder een Europese pendant. Daarom is het van belang te komen
tot de aanzet van een Europees beleid gericht op een volwaardige participatie
van leden van etnische minderheidsgroepen. Er dient een proces op gang te
worden gebracht waardoor binnen de lidstaten van de Europese Unie onderdanen
van derde landen met een legale verblijfstitel uiteindelijk zoveel mogelijk
op onderling gelijke voet toegang hebben tot kennis, kunnen wonen en werken.Daarnaast veroorzaken internationale spanningen, in combinatie met moderne
middelen van communicatie en transport, een toename van migratiestromen van
buiten Europa. Ook deze problematiek vraagt om Europese samenwerking. Dit
niet alleen vanwege het vrije verkeer van personen tussen de lidstaten, maar
ook om te voorkomen dat verschillen in asiel- en immigratiebeleid leiden tot
een onaanvaardbare verdeling van maatschappelijke en financiële lasten
tussen de lidstaten, laat staan tot het naar elkaar afschuiven van de problemen.
Uitgangspunt bij de samenwerking binnen de Europese Unie is dat de beginselen
van de rechtsstaat, met name zoals vastgelegd in het Europees Verdrag van
de Rechten van de Mens, worden geëerbiedigd. In het Verdrag van Maastricht is met het oog op het voorgaande een belangrijke
plaats ingeruimd voor de JBZ-samenwerking, ook wel aangeduid als de «derde
pijler». Traditioneel behoren de terreinen van Binnenlandse Zaken en
Justitie tot de kern van de nationale souvereniteit. Vandaar dat de samenwerking
in de derde pijler tot nu toe sterk op intergouvernementele leest is geschoeid.Het EU-Verdrag is nog maar kort in werking en de ervaringen zijn dus relatief
beperkt. Wel kan nu reeds worden vastgesteld dat zich knelpunten voordoen
in de derde pijler die er wellicht, ondanks de wil tot samenwerking, de oorzaak
van zijn dat de resultaten van de samenwerking tot nu toe aan de magere kant
zijn. De twijfel is dan ook gerechtvaardigd of de trage voortgang in de samenwerking
wel gelijke tred kan houden met de snelheid waarmee bovengeschetste problematiek
op de lidstaten afkomt. De regering acht daarom een goede evaluatie van het
functioneren van de derde pijler in het kader van de IGC gewenst. Effectiviteit
van de samenwerking en behoud van rechtsstaat staan hierbij centraal. Op sommige
punten kan dit leiden tot versterking van het communautaire aspect van de
JBZ-samenwerking, met name waar het gaat om de positie van de instellingen
van de Unie, in het bijzonder die van het Hof van Justitie.In deze nota analyseert de regering, na een kort historisch overzicht,
de knelpunten in de JBZ-samenwerking en doet zij een aantal voorstellen ter
verbetering daarvan. 2. Het JBZ-beleidskader 2.1 Historische achtergrondReeds voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht werkten
de lidstaten van de Europese Gemeenschappen samen op het gebied van Justitie
en Binnenlandse Zaken. Van een samenhangend kader voor JBZ-samenwerking was
toen echter nog geen sprake: noch binnen de EG, noch daarbuiten.Binnen EG-verband bestond weliswaar een duidelijke doelstelling, maar
werd niet in alle gevallen aangegeven hoe deze doelstelling moest worden bereikt.
Die doelstelling betrof de verplichting per 31 december 1992 een interne markt
tot stand te brengen: een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrij verkeer
van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd (zie artikel 8
A EEG, nu artikel 7 A EG). Maar terwijl het Verdrag op het vlak van goederen,
diensten en kapitaal aangaf hoe dit vrij verkeer geregeld moest worden, en
via welke besluitvormingswijze, ontbeerde het zo'n uitwerking met betrekking
tot het personenverkeer. Daar kwam nog bij dat sommige lidstaten het begrip
«vrij personenverkeer» anders bleken uit te leggen dan andere.
Tot op heden verdedigt het Verenigd Koninkrijk het standpunt dat onder «personen»
moet worden verstaan: zij die de nationaliteit van een van de lidstaten bezitten.
De meeste andere lidstaten, waaronder Nederland, stellen dat het begrip «personen»
noodzakelijkerwijs ruimer moet worden opgevat, en wel als al diegenen die
zich legaal op het grondgebied van de lidstaten bevinden. De Britse visie
leidt er immers toe dat er nog steeds aan de binnengrenzen gecontroleerd zou
moeten worden of iemand EG-burger is, danwel een onderdaan van een niet-EG-land.
En om de afschaffing van die binnengrenscontroles was het nu juist te doen.Dat het vrij personenverkeer in EG-verband niet tot stand kwam, was overigens
niet alleen te wijten aan dit interpretatieverschil. Het gaat immers om meer
dan het afschaffen van grenscontroles. Om de gevolgen van het wegvallen van
personencontroles aan de binnengrenzen te compenseren is een fors aantal maatregelen
nodig: afspraken over controle aan de buitengrenzen over immigratie- en asielbeleid,
samenwerking in de sfeer van politie, douane en justitie, en een goed werkend
systeem van informatie-uitwisseling.Maatregelen dus op terreinen die het rechtssysteem en de rechtsopvattingen
van iedere individuele lidstaat direct raken. Van meet af aan stonden de meeste
lidstaten daarom huiverig tegenover een communautaire aanpak. Buiten de EG bleek wel voortgang mogelijk, althans tussen die lidstaten
die de ruime de uitleg van artikel 8A EEG huldigden. In het Akkoord van Schengen
(1985) en de daarop gebaseerde Uitvoeringsovereenkomst (1990) werd langs intergouvernementele
weg gestalte gegeven aan het hierboven bedoelde samenstel van opheffing van
binnengrenscontroles en bijbehorende compensatoire maatregelen. Naast deze
samenwerking in kleinere kring, die uitdrukkelijk bedoeld was als voorloper
van een alle EG-lidstaten omvattende regeling, ontstonden tevens velerlei
fora waarin de destijds 12 EG-lidstaten nadere samenwerking aangingen op onderhavige
terreinen. Dit resulteerde geleidelijk in een onoverzichtelijk geheel. Werkgroepen
van verschillende pluimage rapporteerden aan diverse coördinerende instanties,
zoals de Ad hoc Groep Immigratie, het Trevi-overleg (politiesamenwerking),
de Groep Coördinatoren Vrij Verkeer van Personen (CVVP), de Groep Wederzijdse
Bijstand Douanesamenwerking (GAM) en de Coördinatorengroep Drugs (CELAD).
Overleg op politiek niveau vond plaats in ministeriële bijeenkomsten,
zij het eveneens in uiteenlopende samenstelling.Naast de samenwerking tussen de lidstaten van de EU wordt sinds 1950 samengewerkt
op het gebied van justitie en binnenlandse zaken in het kader van de Raad
van Europa. In dat verband zijn de nodige verdragen tot stand gekomen waaraan
de lidstaten van de Unie, allen lid van de Raad van Europa, eveneens een bijdrage
hebben geleverd. 2.2 Het Verdrag van MaastrichtHet Verdrag van Maastricht bracht de samenwerking op het terrein van justitie
en binnenlandse zaken, met de EG en het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
(GBVB), onder in één institutioneel kader (artikel C EU-Verdrag),
d.w.z. één Raad, één Commissie, één
Europees Parlement, één Hof van Justitie en één
Europese Rekenkamer. Daarmee kwam aan de ondoorzichtigheid in de samenwerking
tussen de lidstaten van de Unie een einde. Wel bepaalde het Verdrag dat de
instellingen van de Unie op JBZ-terrein hoofdzakelijk op intergouvernementele
wijze moesten opereren, dus met bepaald minder vergaande bevoegdheden dan
zij in EG-verband bezitten. De uiteindelijke vormgeving in een aparte JBZ-pijler
was een welbewuste keuze. Het vormde de erkenning van het feit dat deze materie
zich nog niet leende voor een communautaire aanpak. De besluitvorming in deze
«derde pijler» vindt dan ook plaats bij eenparigheid van stemmen.
Het Verdrag voorziet uitsluitend in vormen van meerderheidsbesluitvorming
waar het maatregelen ter uitvoering van een gemeenschappelijk optreden of
overeenkomsten betreft (zie artikel K.3, lid 2 van het EU-Verdrag). Slechts
op een enkel terrein van de JBZ-samenwerking werd de besluitvorming ondergebracht
in de EG-pijler. Het betreft hier artikel 100 C van het EG-Verdrag, dat de
regels bevat volgens welke een lijst van visumplichtige landen en een uniform
visummodel door de Raad moeten worden vastgesteld.Voor de overige beleidsterreinen, opgesomd in artikel K.1 van het EU-Verdrag,
geldt dat de samenwerking dient plaats te vinden volgens de specifieke regels
van de JBZ-pijler. Kort samengevat betreft het hier de samenwerking ten aanzien
van de volgende onderwerpen:– asiel;– overschrijding van de buitengrenzen;– immigratie;– bestrijding van drugsverslaving;– bestrijding van internationale fraude;– juridische samenwerking in burgerlijke zaken;– juridische samenwerking in strafzaken;– douanesamenwerking; – en politiële samenwerking ter bestrijding van grensoverschrijdende
criminaliteit.Voor de tenuitvoerlegging van het JBZ-beleid staat de lidstaten een besluitvormingsmachinerie
van vijf niveau's ter beschikking (zie het organigram in bijlage 1). Naast
de Raad en het Coreper als gemeenschappelijke EU-organen, is in het EU-Verdrag
een coördinerend comité van hoge ambtenaren ingesteld: het K.4-Comité.
Dit Comité coördineert de werkzaamheden binnen de JBZ-pijler en
levert een bijdrage aan de voorbereiding van de werkzaamheden van de Raad,
ook v.w.b. het bepaalde in artikel 100 C van het EG-Verdrag. Onder het K.4-Comité
bevinden zich drie ambtelijke stuurgroepen. Deze coördineren respectievelijk
het immigratie- en asielbeleid (stuurgroep I, politiële en douane-samenwerking
en drugsbestrijding (stuurgroep II), en de justitiële samenwerking in
burgerlijke en strafzaken (stuurgroep III). Onder de stuurgroepen ressorteren
vervolgens zestien werkgroepen, waaronder de werkgroep Asiel, de werkgroep
Buitengrenzen, de werkgroep Europol, de werkgroep Douanesamenwerking en de
werkgroep Internationaal Georganiseerde Criminaliteit.De JBZ-pijler kent een eigen beleidsinstrumentarium. Het Verdrag onderscheidt
drie vormen van besluiten (zie artikel K.3, lid 2 van het EU-Verdrag):– gemeenschappelijke standpunten;– Gemeenschappelijk optreden;– en overeenkomsten, waarvan de Raad de aanneming door de lidstaten
overeenkomstig de van toepassing zijnde grondwettelijke bepalingen kan aanbevelen.Daarnaast hanteert de Raad in de praktijk diverse «klassieke»
besluitvormen waarin het EU-Verdrag zelf niet voorziet. Daartoe behoren o.m.
resoluties, aanbevelingen, oriëntaties, tussentijdse rapporten, verklaringen
en conclusies van het Voorzitterschap. 2.3 Aard van de materieIn de voorafgaande paragraaf is reeds opgemerkt dat de aard van de JBZ-materie
bepalend is geweest voor de besluitvormingsstructuur, zoals voorzien in de
derde pijler. Op de terreinen van migratie, politie en justitie hecht iedere
lidstaat immers sterk aan eigen waarden, tradities en staatsinrichting. De
bereidheid tot aanpassing hiervan ontwikkelt zich slechts geleidelijk. Sinds
de inwerkingtreding van de Europese Akte in 1987 worden deze terreinen in
EG-verband besproken. Eerst gaandeweg verstevigt het contact tussen de betrokken
nationale instanties. Daarmee groeit de kennis van elkaars aanpak, en de bereidheid
daarmee rekening te houden. De indirecte resultaten van dit gewenningsproces
kunnen niet worden afgemeten aan de direct zichtbare opbrengst van de JBZ-samenwerking.
De gewenning zal pas geleidelijk effect sorteren: in een grotere kennis van
elkaars rechtsstelsel, in een grotere politieke wil tot samenwerking, en in
een grotere bereidheid normen, rechtswaarborgen en procedures op elkaar af
te stemmen. Voor de JBZ-samenwerking die raakt aan de persoonlijke levenssfeer
van de burger is een breed maatschappelijk draagvlak minstens zo belangrijk. 3. De stand van zaken 3.1 InleidingNa de vertraagde inwerkingtreding van het EU-Verdrag in november 1993,
nam de JBZ-samenwerking een aanvang met de vaststelling van een
uitgebreid en, achteraf bezien, nogal ambitieus werkprogramma. Het werkprogramma,
dat zich concentreerde op de thema's migratie- en asielbeleid en de bestrijding
van de internationaal georganiseerde misdaad, is dan ook nog niet uitgevoerd.
Ook het feit dat men het niet altijd eens kon worden over een aantal steeds
terugkerende problemen (financiering, rechtskarakter van de besluiten, positie
van EU-instellingen) heeft ertoe bijgedragen dat de besluitvorming vertraging
heeft opgelopen. Op de gevoeligheid van de materie is hierboven al gewezen.
Een en ander heeft ertoe geleid dat de resultaten van de JBZ-samenwerking
tot op heden, zoals hieronder zal blijken, beperkt zijn gebleven. Voor een
overzicht van het in de JBZ-pijler bereikte acquis wordt verwezen
naar bijlage 2 bij deze nota. 3.2 Resultaten tot op heden MigratiebeleidDe toegang tot het grondgebied van de Unie voor onderdanen van niet-EU-landen
(zogeheten derdelanders) moet geregeld worden in de Buitengrensovereenkomst.
Deze overeenkomst is echter nog steeds niet vastgesteld vanwege het bilaterale
geschil tussen het Verenigd Koninkrijk en Spanje over de territoriale werking
van de overeenkomst (Gibraltar). Voor zover het visumbeleid onder de reikwijdte
van de EG-pijler valt, vordert de samenwerking beter. De concept-verordeningen
krachtens artikel 100 C van het EG-Verdrag zijn bijna gereed. Wat betreft
de toekenning van verblijfstitels langer dan drie maanden, heeft de JBZ-Raad
twee resoluties aangenomen. Een besluit over de status van derdelanders die
voor langere tijd in de Unie verblijven is in voorbereiding. AsielbeleidAan het EU-Verdrag is een Verklaring gehecht over het asielbeleid (Verklaring
nr. 31) waarin de Raad wordt opgedragen prioriteit te verlenen aan dit onderwerp.
Doel was begin 1993 een gemeenschappelijk optreden vast te stellen om bepaalde
aspecten van het asielbeleid te harmoniseren. De Raad is daar niet is geslaagd.
Niettemin is in JBZ-verband een begin gemaakt met de onderlinge afstemming
van de asielpraktijk en wetgeving. Zo is op Nederlands initiatief een centrum
voor Informatie, Beraad en Gegevensuitwisseling voor Grensbewaking en Immigratie
(het CIBGGI) tot stand gekomen. Moeizamer verloopt de discussie over de verdeling
van de lasten van de opvang van ontheemden («burden sharing»).
De inbehandelingsname van asielverzoeken wordt geregeld in het Verdrag van
Dublin (Trb. 1991, 129). Er wordt onderhandeld over een tweetal Raadsbesluiten.
Deze betreffen de harmonisatie van de toepassing van het begrip «vluchteling»
en het vastleggen van minimumwaarborgen van asielprocedures. Voorts is een
centrum voor Informatie, Beraad en gegevensuitwisseling inzake Asiel opgericht
(het CIBGA). Via dit Centrum vindt overleg plaats over de nationale asielwetgeving
en -praktijk. Wat het verwijderingsbeleid van illegale vreemdelingen betreft,
is een «model» vastgesteld. Op basis hiervan kunnen de EU-lidstaten
bilateraal met derde landen terug- en overnameregelingen afsluiten.Op het gebied, tenslotte, van de integratie van legaal in de Europese
Unie verblijvende derdelanders zijn nog geen resultaten geboekt. Wel is onlangs
een voorstel ingediend ter versterking van de rechtspositie van langdurig
in de Unie verblijvende derdelanders. Bestrijding internationaal georganiseerde criminaliteit
en politie- en douanesamenwerkingDe aan het EU-Verdrag gehechte Verklaring over de politiële samenwerking
(Verklaring nr. 32) noemt enkele thema's die met voorrang door de Raad behandeld
moeten worden. De uitwerking van deze Verklaring verloopt traag. De onderhandelingen
over het Europol-verdrag krijgen momenteel prioriteit. Zoals bekend, bestaan
nog forse meningsverschillen tussen de lidstaten over de rol van het Hof van
Justitie in dit verdrag. Er wordt voorts gewerkt aan een strategie voor de
gezamenlijke bestrijding van de dreugscriminaliteit, een plan van aanpak ter
bestrijding van de internationale misdaad, en aan verschillende vormen van
uitwisseling van informatie tussen de politiële, douane- en justitiële
autoriteiten. De douanesamenwerking op JBZ-gebied richt zich op de naleving
van nationale wetgeving door de douanediensten en op de illegale handel. Er
wordt onderhandeld over een ontwerp-overeenkomst ter oprichting van een Douane
Informatiesysteem (DIS). Bestrijding van de illegale handel in drugsIn juni 1994 bracht de Europese Commissie een Globaal Actieplan inzake
de drugsbestrijding uit. Dit document, waarin de prioriteiten van een drugsbeleid
t.a.v. de EG-, de GBVB-, èn de JBZ-pijler worden aangeduid, werd door
de Raad als onvolledig beschouwd. Zo bevat het geen overzicht op het gebied
van de wetshandhaving en ontbreekt dientengevolge een strategie op dit terrein.
Met het oog hierop heeft de JBZ-Raad eigen voorstellen ontwikkeld, die in
een door de Europese Raad goed te keuren globaal actieplan opgenomen moeten
worden. Het gaat om korte-termijn-strategieën op het gebied van de douane-
en de politiële samenwerking. Wat de politiële samenwerking betreft
valt uit de gehanteerde compromistaal overigens niet goed af te leiden wat
het plan ter bestrijding van de drugscriminaliteit moet inhouden. Justitiële samenwerking in strafrechtelijke en burgerlijke
aangelegenhedenOp strafrechtelijk gebied stelde het JBZ-werkprogramma o.m. de vereenvoudiging
van de uitleveringsprocedures tussen lidstaten en de fraudebestrijding prioritair.Op het gebied van de uitlevering is in maart 1995 een verdrag gesloten
(PbEG C 78). Een tweede ontwerp-overeenkomst waarin de materiële voorwaarden
voor uitlevering worden bepaald, stuit vooralsnog op grondwettelijke bezwaren
van een aantal lidstaten. Wat betreft de fraudebestrijding, wordt in aanvulling
op een verordening in de EG-pijler (gericht op de administratiefrechtelijke
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap) onderhandeld
over een verdrag ter strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen.
Laatstgenoemde overeenkomst zal een nauw omschreven deel van de problematiek
beslaan (definitie van fraude, sanctionering, aansprakelijkheid van leidinggevenden
binnen rechtspersonen en de jurisdictie) omdat vanwege de fundamentele verschillen
in de wetssystematiek van de lidstaten een alomvattende regeling momenteel
niet haalbaar blijkt. Op het gebied van de civielrechtelijke samenwerking
is de voortgang minder voorspoedig. Dit geldt zowel voor de gewenste aanpassing
van het EEG-Executie-Verdrag als voor het van oorsprong Nederlandse voorstel
ter vereenvoudiging van de verzending van gerechtelijke stukken. 3.3 SlotsomDe ervaringen met de JBZ-samenwerking zijn in de tijd beperkt. Een conclusie
over de resultaten zoals hierboven geschetst kan daarom slechts voorlopig
zijn. Niettemin meent de regering de concrete opbrengst van de samenwerking,
zeker gelet op het hoge ambitieniveau van het eerste werkprogramma van november
1993, in het algemeen aan de magere kant is. Ook moet worden vastgesteld
dat op die terreinen waar zowel in EG- als in JBZ-verband maatregelen tot
stand moeten komen (m.n. visum-, douane-, drugs- en fraudebeleid) soms afstemmingsproblemen
ontstaan, alsmede een tempoverschil in de besluitvorming. Dit heeft gevolgen
voor de doelmatigheid van de samenwerking en de rechtsbescherming van burgers. 4. Evaluatie van de JBZ-samenwerkingDe in het vorige hoofdstuk geconstateerde magere opbrengst van de JBZ-samenwerking
vindt zijn oorsprong mede in een aantal regelmatig terugkerende knelpunten,
die deels overigens de vertaling zijn van fundamentele verschillen van inzicht
tussen de lidstaten. Voordat de regering in hoofdstuk 5 nadere voorstellen
formuleert, volgt hieronder eerst een samenvatting van de bestaande tekortkomingen,
waarbij een onderscheid wordt aangebracht tussen knelpunten die een belemmering
vormen voor de doelmatigheid van het besluitvormingsproces enerzijds, en knelpunten
betreffende de democratische en de rechterlijke controle op het besluitvormingsproces
anderzijds. 4.1 Knelpunten ten aanzien van de doelmatigheid van de
besluitvorming Besluitvorming bij unanimiteitNiet zonder reden is in de JBZ-pijler gekozen voor de vereiste van eenparigheid
van stemmen (artikel K.4, lid 3 van het EU-Verdrag). Hoewel behoud van nationale
zeggenschap met inbegrip van democratische controle op nationaal niveau op
grond van de aard van de materie vooralsnog te rechtvaardigen is, komt deze
bepaling in het Verdrag de besluitkracht in de JBZ-pijler niet ten goede.
De besluitvorming in de derde pijler blijft daardoor sterk afhankelijk van
de politieke wil van de individuele lidstaten. In een zich verder uitbreidende
Unie zal dit een steeds moeilijker te vervullen voorwaarde zijn, temeer gezien
de verschillen in rechtsstelsels.Besluitvorming uitsluitend bij unanimiteit heeft ook effect op de inhoud
van de besluiten. Een besluit wordt immers niet eerder genomen dan na een
langdurig proces van consensusvorming en het sluiten van compromissen. Veelal
wordt met deze situatie bij het opstellen van nieuwe voorstellen al rekening
gehouden. Dit gaat ten koste van de materiële inhoud van het besluit,
maar ook van de vorm waarin het besluit wordt genomen. Meer dan eens wordt
een toevlucht gezocht tot niet-bindende besluitvormen, zoals resoluties en
aanbevelingen. Het ontbreken van uitgewerkte doelstellingen en meerjarige
werkprogramma'sDe beleidsdoelstellingen van de JBZ-samenwerking zijn onvoldoende in het
EU-Verdrag uitgewerkt. Slechts de verwezenlijking van het vrij verkeer van
personen wordt in artikel K.1 van het EU-Verdrag als concrete doelstelling
genoemd, waarna echter volstaan wordt met een globale opsomming van beleidsterreinen.
Niet nader gespecificeerd is de vraag wat we precies willen bereiken, langs
welke weg, en via welke instrumenten. Daarbij zijn er in het Verdrag
evenmin dwingende einddata opgenomen. Hierdoor ontbreekt de noodzakelijke
oriëntatie en speelt de individuele voorkeur van het Voorzitterschap
een bepalende rol. Dit gebrek aan sturing wordt verder in de hand gewerkt
door de afwezigheid van werkprogramma's die voor een langere periode de politieke
regie bepalen. Van een strak meerjaar-programma of een strikt tijdschema (zoals
destijds ter voltooiing van de Interne Markt) is geen sprake. De beperkte rol van de CommissieDe rol van de Commissie in de derde pijler is in vergelijking met de EG-pijler
beperkt. Zij bezit geen exclusief initiatiefrecht (gedeeld met de lidstaten),
en dit mede-initiatiefrecht is tot specifieke beleidsvelden afgebakend (artikel
K.1, onder. 1 t/m 6 van het EU-Verdrag). Dit beperkt de mogelijkheden van
de Commissie om als intermediair op te treden tussen de lidstaten, en sturing
te geven aan de beleidsvoorbereiding. Daarbij zij opgemerkt dat de Commissie
van haar huidige mede-initiatiefrecht vooralsnog weinig gebruik heeft gemaakt.
Dit is te wijten aan de gevoelige aard van de in de JBZ-pijler behandelde
materie en de aarzeling aan haar kant om de door de lidstaten genomen initiatieven
te doorkruisen. Een zwaar ambtelijk voortrajectDe besluitvormingsstructuur van de derde pijler langs vijf niveau's (Raad,
Coreper, K.4-Comité, stuurgroepen en werkgroepen) is omslachtig. Bovendien
worden de vergaderfrequenties van de diverse gremia onvoldoende op elkaar
afgestemd. Zo komt het K.4-Comité vaker bijeen dan de stuurgroepen
die het werk van de werkgroepen moeten aansturen. Een en ander vertraagt het
besluitvormingsproces in de JBZ-pijler.Een bijkomend probleem is, dat de stuurgroepen ten dele op hetzelfde hoog-ambtelijke
niveau zijn samengesteld als het coördinerende K4-Comité. Hierdoor
ontstaat de situatie, dat impasses uit de werkgroepen noch in de stuurgroep,
noch in het K.4-Comité worden doorbroken, maar tussen beide lagen heen
en weer geschoven. De vraag rijst derhalve welke de meerwaarde van de stuurgroepen
is. Immers, de huidige opzet resulteert meer dan eens in dubbel werk en tast
het coördinerend en probleemoplossend vermogen van het K.4-Comité
aan. Het vraagstuk van het rechtsverkeer van JBZ-besluitenZoals elders vermeld, staan de samenwerking in de derde pijler drie vormen
van besluiten ter beschikking: het gemeenschappelijk standpunt, het gemeenschappelijk
optreden en overeenkomsten. Met name over de bindende werking, zowel juridisch
als politiek, van het gemeenschappelijk optreden en overeenkomsten. Met name
over de bindende werking, zowel juridisch als politiek, van het gemeenschappelijk
optreden worden lange discussies gevoerd omdat het EU-Verdrag terzake geen
uitsluitsel biedt. Naar Nederlands oordeel hangt de verbindendheid van een
gemeenschappelijk optreden af van de gehanteerde formulering (zie Kamerstuk
23 490, nr. 8). Slechts over het bindende rechtskarakter van overeenkomsten,
d.w.z. verdragen tussen lidstaten die krachtens artikel K.3 van het EU-Verdrag
tot stand komen, bestaat geen twijfel. Deze worden immers door de lidstaten
overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen bekrachtigd.De voortdurende onduidelijkheid over het rechtskarakter van gemeenschappelijke
optredens, is er ten dele oorzaak van dat de besluitvorming over bepaalde
onderwerpen vertraging oploopt. Het is ook een verklaring waarom
het huidige JBZ-acquis grotendeels bestaat uit klassieke, «pre-Maastricht»
vormen van niet-bindende instrumenten, zoals de resolutie en de aanbeveling,
waarvan de Raad herhaaldelijk gebruik heeft gemaakt. Het vraagstuk van de financiering van JBZ-activiteitenHet Verdrag van Maastricht laat aan de Raad een vrije keuze wat betreft
de financiering van beleidsuitgaven ten behoeve van de samenwerking in de
derde pijler. De Raad kan, conform artikel K.8 van het EU-Verdrag, met unanimiteit
besluiten de kosten ófwel via nationale bijdragen te financieren (bijvoorbeeld
Europol), ófwel deze ten laste te brengen van de EG-begroting. In de
praktijk leidt deze vrije keuze tot langdurige discussies, temeer omdat de
precieze modaliteiten van de beide financieringsmethoden in het EU-Verdrag
ontbreken. De Raad is er om die reden nog niet in geslaagd enig onderdeel
van de JBZ-samenwerking via de EG-begroting te financieren. De middelen die
daarvoor in 1994 beschikbaar waren, bleven onbenut. 4.2. Knelpunten t.a.v. de democratische en rechterlijke
controle op de besluitvorming De invloed van parlementen op de JBZ-besluitvormingBesluiten die genomen worden in het kader van de JBZ-samenwerking zijn
veelal nauw verwant met de levenssfeer van de burgers. Dergelijke besluiten
behoren alleen al uit dien hoofde onder volwaardig democratisch toezicht tot
stand komen. Hieronder volgt een uiteenzetting van de mogelijkheden die het
Europees Parlement en de nationale parlementen ter beschikking staan om toezicht
uit te oefenen op de samenwerking in de derde pijler.De betrokkenheid van het Europees Parlement bij de besluitvorming in de
derde pijler is gering. Artikel K.6 van het EU-Verdrag reikt in dit verband
niet verder dan het «regelmatig» informeren van het Parlement
en een beperkte raadplegingsplicht over de voornaamste aspecten. Daarnaast
kan het EP vragen stellen of aanbevelingen aan de Raad richten en vindt er
een jaarlijks debat over de voortgang van de JBZ-samenwerking plaats. Slechts
in twee gevallen is het EP daadwerkelijk voorafgaand aan besluitvorming in
de Raad geraadpleegd over nieuwe initiatieven. Dit betrof de voorstellen van
de Commissie inzake de ontwerp-buitengrensovereenkomst en de overeenkomst
betreffende de bescherming van de financiële belangen van de EG die op
eigen initiatief door de Commissie, en niet zonder kritiek vanuit de lidstaten,
aan het EP zijn toegezonden.Zich bewust van de beperkte mogelijkheden voor het Europees Parlement
om een democratisch toezicht uit te oefenen op de samenwerking in de JBZ-pijler
heeft de Tweede Kamer een recht van instemming bedongen (artikel 3 van de
Goedkeuringswet Maastricht). Hierdoor worden althans in Nederland ontwerp-besluiten
die beogen het Koninkrijk te binden aan het parlement voorgelegd voordat daarover
in Raadskader besloten wordt. In de praktijk vindt dit plaats tijdens mondeling
overleg met de betrokken vaste Kamercommissies voorafgaand aan iedere JBZ-Raad.
In hoeverre de nationale parlementen in de overige lidstaten van de Unie erin
slagen de democratische leemte in de Europese JBZ-samenwerking op te vullen,
is afhankelijk van de wijze waarop in iedere lidstaat het toezicht op het
nationale regeringsbeleid is geregeld. De toegang van parlementen tot bestuurlijke informatieEen gedegen democratische controle staat of valt met de toegang tot bestuurlijke
informatie. In de JBZ-samenwerking vormt dit een obstakel. Ontwerp-besluiten
en andere documenten van belang zijn vaak slechts kort voor de eigenlijke
besluitvorming in de Raad voor de Tweede Kamer beschikbaar, in een vreemde
taal opgesteld, of van een vertrouwelijke aard (bijvoorbeeld Europol).Nog minder goed bediend wordt het Europees Parlement. De Raad besteedt
lange discussies aan de vraag of een bepaald document ter informatie aan het
EP gezonden kan worden. Dit gebeurt dan ook uitsluitend op een ad hoc basis.
Alleen de Commissie handelt eender als in EG-verband en legt door haar ingediende
ontwerpwetgevingsvoorstellen en mededelingen aan het EP voor. De Commissie
hanteert dus een ruimhartige interpretatie van artikel K.6 van het EU-Verdrag.
De Raad doet dat niet, in weerwil van alle inspanningen van Nederland om daarin
verandering te brengen.In meer algemene zin zal de openbaarheid van de besluitvorming in de Unie
in de hier navolgende, vierde IGC-nota, aan de orde worden gesteld. De toegang van burgers tot bestuurlijke informatieOntwerp-besluiten in de JBZ-pijler worden niet automatisch gepubliceerd
in het officiële publikatieblad van de EG (PbEG) of in de reguliere mededelingen
aan de pers. Hierover bestaan ook geen duidelijke afspraken. In het algemeen
geldt, dat de Commissie haar JBZ-wetgevingsvoorstellen publiceert in het PbEG.
De mededelingen van de Commissie inzake een Europees drugsbeleid, alsmede
de mededeling inzake het asiel- en immigratiebeleid, zijn niet gepubliceerd,
maar via de toezending aan het EP wel een openbaar karakter verleend. Dergelijke
mededelingen van de Commissie zijn ook voor burgers toegankelijk via de informatiebureau's
van de Commissie in de lidstaten.De publikatie van de formele besluiten ex artikel K.3 van het EU-Verdrag
is evenmin een vaststaand gegeven. Tot nog toe is een drietal besluiten in
het PbEG openbaar gemaakt. Daarnaast worden de Raadsbesprekingen – inclusief
eventuele besluiten – in de regel toegelicht in de perscommuniqués.
De tekst van een resolutie wordt daarbij gewoonlijk integraal afgedrukt. Vooralsnog
is een enkele resolutie ook gepubliceerd in het officiële publikatieblad,
namelijk een resolutie betreffende de juridische bescherming van de financiële
belangen van de Gemeenschap. Een duidelijke regeling over de bekendmaking
van besluiten ontbreekt dus. Rechtswaarborging via rechtsmacht Europees Hof van JustitieDe rechtsmacht van het Europees Hof van Justitie is thans niet van toepassing
op de samenwerking in de derde pijler. Noch de toepassing van de besluitvormingsprocedures
van de JBZ-pijler (de wijze waarop besluiten tot stand komen) noch de inhoudelijke
resultaten van de samenwerking kunnen door het Hof worden getoetst. Wel is
voorzien in een optionele bevoegdheid van het Hof, zoals vastgelegd in het
huidige EU-verdragsartikel K.3, lid 2 onder c. Daarin is bepaald, dat het
Hof, per geval, bevoegd gemaakt kan worden om de bepalingen van in JBZ-kader
opgestelde overeenkomsten uit te leggen en toe te passen bij geschillen. In
de praktijk blijkt dat de lidstaten van de Unie van mening verschillen over
de wenselijkheid van de toepassing van deze optie. Het vormt momenteel één
van de grootste knelpunten in de onderhandelingen omtrent het Europol-verdrag
en de overeenkomsten inzake het Douane Informatiesysteem (DIS)
en het Europees Informatiesysteem (EIS). Daarnaast speelt deze discussie eveneens
in de ontwerp-Buitengrensovereenkomst en het verdrag betreffende de juridische
bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap. 4.3. SlotsomUit het voorafgaande trekt de regering de conclusie dat de JBZ-samenwerking
wordt gekenmerkt door een aantal tekortkomingen.Deze betreffen meer
in het bijzonder:– qua beleidsopbrengst en besluitvaardigheid:(a) besluitvorming uitsluitend bij eenparigheid van stemmen;(b) concrete beleidsdoelstellingen ontbreken;(c) gebrek aan sturing in de beleidsvoorbereiding door het Voorzitterschap
en een beperkte rol van de Commissie;(d) omslachtige besluitvormingsstructuur.– qua toegang tot informatie, rechterlijke, en democratische
controle:(e) de toegang van parlementen en burgers tot bestuurlijke informatie
is gelimiteerd;(f) de rechtswaarborging via rechtsmacht Hof van Justitie is niet verzekerd;
en(g) de parlementaire invloed op de JBZ-besluitvorming is beperkt. 5. Mogelijkheden tot verbetering van de JBZ-samenwerkingDe IGC biedt de mogelijkheid een deel van de in hoofdstuk 4 geschetste
tekortkomingen op te heffen. In het navolgende worden een aantal concrete
mogelijkheden voor verbetering van de JBZ-samenwerking nader bezien. In principe
zijn vele opties denkbaar, variërend van volledige communautarisering
tot volledige intergouvernementalisering, d.w.z. loskoppeling van het institutioneel
kader van de EU. Deze beide mogelijkheden worden eerst besproken. Vervolgens
zullen voorstellen worden geformuleerd die de bestaande JBZ-verdragsbepalingen
als uitgangspunten nemen. Voorts wordt ingegaan op de mogelijkheid bepaalde
beleidsterreinen over te hevelen van de derde naar de eerste pijler. Tot slot
zal worden ingegaan op de relatie tussen Schengen en de JBZ-samenwerking. 5.1. De twee uiterste opties: volledige communautarisering,
danwel afstoting van de derde pijlerEerder in deze nota is er al op gewezen dat de JBZ-samenwerking nauw samenhangt
met de totstandkoming van de Interne Markt, maar ook sterk verweven is met
het nationaal rechtsgevoel en de inrichting van de nationale samenleving.
De structuur van het EU-Verdrag, en de opzet van de JBZ-pijler weerspiegelen
deze erkenning. Volledige communautarisering, d.w.z. de onderbrenging van alle JBZ-beleidsterreinen in de werkingssfeer van de EG-pijler, zou –
nog afgezien van de haalbaarheid van een dergelijk streven – geen recht
doen aan de wenselijkheid op terreinen van justitie en politie hun eigen samenleving
zoveel mogelijk naar eigen goeddunken in te richten. Het andere uiterste alternatief,
het opgeven van de JBZ-samenwerking in het bredere kader van het EU-Verdrag,
acht de regering evenmin in de rede liggen. Zo'n stap zou de samenwerking
op JBZ-terrein nog verder ontkrachten. De samenhang met de Interne Markt zou
ook verloren gaan. Hoe ons oordeel over de vruchten van de JBZ-samenwerking
in Unieverband ook moge luiden, het is – anderhalf jaar na de inwerkingtreding
van het Verdrag – misplaats te concluderen dat het streven als zodanig
moet worden opgegeven. De regering neemt weliswaar het bestaan van de JBZ-pijler als vertrekpunt
voor haar IGC-opstelling, maar per JBZ-beleidsterrein, per gesignaleerd knelpunt
moet worden bezien welke verbeteringen kunnen worden aangebracht, met inbegrip
van verdere communautarisering.5.2. Tussenliggende opties ter verbetering van de JBZ-samenwerkingDe gesignaleerde knelpunten kunnen door diverse maatregelen worden weggenomen.
Sommige van deze maatregelen betreffen procedurele verbeteringen die zonder
verdragswijziging tot stand gebracht kunnen worden. Andere, meer verdergaande
maatregelen, met name daar waar het institutionele aanpassingen betreft, zullen
wel nopen tot herziening van het EU-Verdrag.Zoals eerder is opgemerkt, biedt het EU-Verdrag weinig houvast voor het
bereiken van de nogal algemeen geformuleerde doelstellingen van de JBZ-samenwerking.De regering vindt dat in het Verdrag meer specifieke doeleinden en middelen
van beleid moeten worden opgenomen.Dit zou impliceren dat in artikel
K.1 van het EU-Verdrag niet langer wordt volstaan met, zoals nu, een opsomming
van beleidsterreinen, maar dat per terrein wordt aangegeven wat de beginselen
zijn waarop het beleid wordt gestoeld, welke de doeleinden van beleid zijn,
en welke beleidsmiddelen daartoe moeten worden aangewend. Een vergelijking
zou kunnen worden getrokken met de wijze waarop het EG-Verdrag is opgebouwd:
de beginselen in artikel 2 EG, de beleidsterreinen in artikel 3 EG, en de
nadere uitwerking van doeleinden en middelen in de daarop volgende verdragsbepalingen,
per beleidsterrein gespecificeerd. Verbetering van de regie, meerjarige werkprogramma'sHoewel jaarlijks door de JBZ-Raad een werkprogramma wordt vastgesteld,
is van een strak programma en een strikt tijdschema geen sprake. Opvolgende
Voorzitterschappen brengen bovendien ieder voor zich hun stokpaardjes in. De regering meent dan ook dat een meerjarig werkprogramma zou bijdragen aan
de voortgang en de continuïteit van de JBZ-samenwerking. Zo'n werkprogramma
zou aan kracht winnen indien de hoofdlijnen ervan door de Europese Raad worden
vastgesteld. De JBZ-Raad zou kunnen zorgdragen voor de nadere invulling ervan. Versterking inititatiefrecht van de CommissieIn de JBZ-pijler is, zoals eerder opgemerkt, het initiatiefrecht van de
Commissie in tweeërlei opzicht beperkt, zowel m.b.t. het aantal terreinen
waarop het van toepassing is, als met betrekking tot het feit dat de Commissie,
voorzover haar dit recht is verleend, ze dit met de lidstaten moet delen.De regering bepleit dat de reikwijdte van het initiatiefrecht wordt
uitgebreid tot die drie terreinen waarop thans uitsluitend initiatieven van
lidstaten zijn toegestaan: justitiële samenwerking in strafzaken, douanesamenwerking,
en politiële samenwerking. Aan de schroom van lidstaten om op deze
terreinen Commissie-initiatieven toe te staan (zie artikel K.1, onder 7, 8,
en 9 van het EU-Verdrag) lag de overweging ten grondslag dat kwesties van
strafrechtelijke aard tot het exclusief domein van de lidstaten behoren. Soms
lijkt deze beperking nogal arbitrair. Het zou de samenhang van beleid ten
goede komen als de Commissie op het resterend terrein, in JBZ-kader, tenminste
een mede-initiatiefrecht bezat. Aan het uitgangspunt van strafrechtelijke
autonomie van de lidstaten wil de regering niet tornen. Zij acht dit evenwel
beter en ook voldoende gewaarborgd door op deze beide terreinen vast te houden
aan het unanimiteitsvereiste.De verlening van een exclusief initiatiefrecht voor de Commissie acht
de regering minder op zijn plaats in een JBZ-structuur met intergouvernementele
signatuur. Exclusief initatiefrecht van de Commissie is een element van communautaire
besluitvorming, waarbij de waarborgen horen die in het EG-Verdrag zijn neergelegd.
In plaats van de invoering van zo'n exclusief initiatiefrecht in de JBZ-pijler
ligt het, gezien die samenhang, meer voor de hand de merites te bezien van
overheveling van deelterreinen van de derde pijler naar de eerste pijler. Stroomlijning besluitvormingDe bestaande opbouw van vijf lagen in de bestuurlijke organisatie van
de JBZ-pijler werkt, zoals gezien, vertragend en complicerend. De coördinerende
rol op deelterreinen van de drie stuurgroepen komt onvoldoende uit de verf. De regering is dan ook van oordeel dat een stroomlijning van de besluitvormingsstructuur
gewenst is. Zo kan het K4-Comité beter in staat worden gesteld
de coördinerende rol te spelen die hem uit hoofde van het Verdrag is
toebedeeld. In relatie met een meerjarig werkprogramma kan daarbij ook een
projectvormen onder verantwoordelijkheid van het K4-Comité worden gedacht.
Hiervoor is geen verdragswijziging nodig. Verduidelijking van het rechtskarakter van JBZ-besluitenHet juridisch bindend instrumentarium van de JBZ-samenwerking is nu beperkt
tot «klassieke» verdragen met lange ratificatieprocedures. De
bindendheid van de overige instrumenten is onduidelijk. De regering vindt
dan ook dat een nadere bepaling van de rechtskracht van de instrumenten «gemeenschappelijk
standpunt» en «gemeenschappelijk optreden» gewenst is. De IGC zou artikel K.3 van het EU-Verdrag op dit punt moeten verduidelijken.
Zo zou kunnen worden bepaald dat een besluit verbindend is t.a.v. het te bereiken
resultaat, maar de lidstaten de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen
om dit resultaat te bereiken. Verduidelijking van de wijze van financieringHet EU-Verdrag laat, zoals geconstateerd, met betrekking tot de financiering
van JBZ-beleidsuitgaven aan duidelijkheid te wensen over.Het uitgangspunt van de regering is dat communautaire financiering
duidelijke voordelen heeft ten opzichte van intergouvernementele financiering. Overwegingen die daarbij een rol spelen zijn beleidsmatig en institutioneel.
Vanuit beleidsmatig oogpunt vergemakkelijkt financiering uit de Gemeenschapsbegroting
de samenwerking tussen de derde en de eerste pijler, hetgeen een goede beleidsafweging
bevordert. Deze afweging is met name van belang in die gevallen waarin bepaalde
uitgaven die voortvloeien uit JBZ-samenwerking nauw aansluiten bij uitgaven
die voortvloeien uit de eerste pijler. Uit institutioneel oogpunt hecht Nederland
aan het feit dat door middel van financiering uit de EG-begroting de Commissie,
het Europees Parlement en de Europese Rekenkamer meer betrokken worden bij
de financiële aspecten van de derde pijler.De regering acht het wenselijk dat in het EU-Verdrag duidelijk wordt
aangegeven welke uitgaven in ieder geval voor financiering uit de EG-begroting
in aanmerking komen en, welke procedures van toepassing zijn indien voor intergouvernementele
financiering wordt gekozen. Versterking van de betrokkenheid van het EP en de nationale
parlementenWat betreft het democratische toezicht en de politieke aansturing van
de samenwerking in de derde pijler is elders gewezen op de beperkte mogelijkheden
die de nationale parlementen en het Europees Parlement thans ter beschikking
staan. De versterking van de democratische controle aan nationale zijde is
primair een aangelegenheid van de lidstaten zelf. In dit verband is al gewezen
op het in Nederland gehanteerde parlementaire instemmingsrecht. Desondanks
blijft de invloed op de besluitvorming in de JBZ-pijler voor het nationaal
parlement per definitie beperkt tot de invloed van de regering van één
lidstaat.Het Europees Parlement dient naar het oordeel van de regering, in
aanvulling op het bestaande nationale parlementaire toezicht, dan ook meer
dan nu het geval is bij de besluitvorming in de JBZ-kader betrokken te worden. Dit kan op twee manieren geschieden. Allereerst moet de toegang van
het EP, niet minder dan die van nationale parlementen overigens, tot de bestuurlijke
informatie in de derde pijler verbeterd worden. De regering bepleit daartoe
een Verdragsbepaling die stelt dat ieder ontwerp-besluit dat beoogt lidstaten
te binden, voorafgaand aan besluitvorming in de Raad, ter kennis wordt gebracht
van het EP. In de tweede plaats zou een dergelijke verdragsbepaling het EP
de gelegenheid moeten bieden om binnen een redelijk termijn (bijvoorbeeld
drie maanden) een oordeel te geven over het voorliggende ontwerp-besluit daarmee
mede richting te geven aan het politieke debat. Versterking van de rol van het Hof van JustitieZoals eerder geconstateerd, bevat het EU-Verdrag m.b.t. de derde pijler
slechts een optionele bevoegdheid voor het Hof (artikel K.3-2.c van het EU-Verdrag).Ten einde een zo ruim mogelijke rol voor het Hof in de JBZ-pijler
te verzekeren, is de regering voorstander van een verplichte en volledige
rechtsmacht van het Hof.Volledige rechtsmacht wil zeggen: zowel geschillenbeslechting als een
prejudiciële bevoegdheid.Bij geschillenbeslechting gaat het om de beslechting van geschillen die
bij de toepassing van een overeenkomst kunnen rijzen tussen de lidstaten.
De opneming van een dergelijke voorziening – het equivalent in het EG-Verdrag
is artikel 170 – zal met name opportuun zijn indien aannemelijk is dat
de toepassing van een overeenkomst inderdaad aanleiding kan geven tot conflicten
tussen nationale overheden. De bereidheid van staten om in zo'n geval rechterlijke
procedures te voorzien, is in het algemeen gering. Een dergelijke mogelijkheid
blijft echter nuttig.Toekenning van de prejudiciële bevoegdheid impliceert dat de nationale
rechter bevoegd is, (maar niet verplicht) om verzoeken om uitleg van het Unierecht
aan het Hof voor te leggen. Deze plicht geldt wel voor de «hoogste»
nationale rechter (vergelijk artikel 177, derde alinea EG).Een ruime betrokkenheid van het Hof, als hierboven omschreven, is om verschillende
redenen van belang. Primair vanwege de uniforme toepassing en uitleg van het
Unie-recht in verschillende lidstaten. Het is bij uitstek de prejudiciële
bevoegdheid van het Hof die dit mogelijk maakt. Voorts omwille van de verwevenheid
van het JBZ-beleid met het gemeenschapsrecht. Dit geldt bijvoorbeeld voor
de verwezenlijking van het vrij verkeer van personen, alwaar het EG-recht
zich in ruime mate ontwikkeld heeft op terreinen als het werknemersverkeer,
verblijfsrecht voor EU-burgers, etc. Een ander voorbeeld betreft het de DIS-overeenkomst
in de derde pijler, waarvan de grotendeels aan de DIS-verordening (eerste
pijler) gelijkluidende bepalingen op verschillende wijze toegepast zouden
kunnen worden als gevolg van het ontbreken van een uniforme rechtstoepassing.
Een uniforme interpretatie door het Hof van de diverse begrippen die in de
juridische instrumenten worden gehanteerd, zal bijdragen aan de rechtszekerheid
voor de burger. 5.3. Communautarisering van deelterreinenAlgehele communautarisering van de JBZ-samenwerking ligt, zoals in paragraaf
5.1 betoogt, niet in de rede. Wel verdient het overweging na te gaan in hoeverre
bepaalde deelterreinen voor communautarisering, d.w.z. overheveling naar de
EG-pijler, in aanmerking komen. Het EU-Verdrag voorziet in artikel K.9 al
uitdrukkelijk in die optie. In de eerder genoemde aan het EU-verdrag gehechte
Verklaring inzake het asielbeleid, was afgesproken dat de Raad in 1993 de
toepassing van artikel K.9 op het asielbeleid zou onderzoeken. Mede in verband
met de latere inwerkingtreding van het EU-verdrag werd die eventuele toepassing
tot dusver echter niet opportuun geacht.Communautarisering houdt onder meer het volgende in:– exclusief initiatiefrecht van de Commissie (onder eventueel voorbehoud
van de clausule in artikel 100 C, lid 4);– mogelijkheid van invoering van meerderheidsbesluitvorming, eventueel
op termijn (zie artikel 100 C, lid 3);– minimaal een adviserende bevoegdheid van het Europees Parlement;– een bevoegdheid van het Hof van Justitie; en– als beleidsinstrumenten de verordening en de richtlijn.Afgezet tegen de hierboven genoemde knelpunten in de JBZ-samenwerking
biedt communautarisering potentiële voordelen op het vlak van de beleidsvoorbereiding,
de openbaarheid van voorstellen, de besluitvorming, de rechtskracht van besluiten,
de controle op naleving van rechterlijke toetsing. Voorts moet worden gewezen
op belang van een samenhangend beleid op die terreinen die nauw verband houden
met de verwezenlijking van het vrij personenverkeer als een van de vier vrijheden
waarop de Interne Markt berust. Dit geldt in de eerste plaats voor het visumbeleid,
op welk terrein, zoals gezien in paragraaf 3.2, deels EG-maatregelen worden
genomen (op basis van artikel 100 C EG-Verdrag), maar waar het JBZ-beleid
nog moet worden ontwikkeld. Het tweede beleidsterrein dat voor eventuele communautarisering
in aanmerking komt, is het asielbeleid. Via communautaire weg zou stringentere
harmonisatie worden nagestreefd van aspecten van het procedureel en materieel
asielrecht van de lidstaten, in lijn met genoemde Verklaring bij het EU-Verdrag,
om daarmee verschillen in de instroom in lidstaten op grond van onderlinge
afwijkingen in procedurele en materiële waarborgen te reduceren.De regering wil, in overleg met het parlement, de merites bezien
van communautarisering van het visum- en asielbeleid. Op beide terreinen
zou een eventueel EG-beleid overigens het Schengen-acquis uitdrukkelijk
als vertrekbasis voor verdere beleidsontwikkeling moeten overnemen. In paragraaf
5.4 wordt hierop nader ingegaan. 5.4. Schengen en de JBZ-samenwerkingOok een meersnelhedenbenadering kan naar het oordeel van de regering in
bepaalde gevallen een oplossing bieden voor de gesignaleerde knelpunten in
de JBZ-samenwerking. In haar eerste nota heeft de regering reeds aan het meersnelheden-concept
aandacht besteed. Zoals daar uiteen gezet, legitimeert artikel K.7 van het
EU-Verdrag een dergelijke benadering ook expliciet wat betreft de derde pijler.
Hier wordt de mogelijkheid geschapen voor verdergaande samenwerking in een
kleinere kring van lidstaten. Schengen is hiervan een voorbeeld. In hoeverre worden de tekortkomingen in JBZ-kader, inderdaad ondervangen door
Schengen? Qua beleidsopbrengst en besluitvaardigheidZoals opgemerkt in hoofdstuk 1 is in Schengenkader wel dat samenstel van
vrij personenverkeer en compenserende maatregelen tot stand gebracht dat in
het groter verband van de Unie nog op zich laat wachten. Zeker, de niet-deelname
aan Schengen van met name het Verenigd Koninkrijk brengt de nodige complicaties
met zich mee, vooral voor een buurland als Nederland, en voor een luchthaven
als Schiphol dat veel transferverkeer moet verwerken. Dat neemt niet weg dat
veel van hetgeen in JBZ-kader tot stand zou moeten komen al in grote mate
vorm en inhoud kreeg in de Schengenakkoorden. Het gaat hier met name om de
volgende beleidsterreinen: inbehandelingname van asielaanvragen, buitengrenscontrole,
visumbeleid, vrij recht van circulatie en kort verblijf van derdelanders,
deelaspecten van de strijd tegen illegale immigratie, justitiële samenwerking
in strafzaken, en deelterreinen van politiële samenwerking. Met andere
woorden: het gebrek aan besluitkracht in de derde pijler klemt, beleidsinhoudelijk
gesproken, minder dan het op het eerste gezicht lijkt. Niettemin blijft de
totstandkoming van maatregelen die de gehele Unie omvatten wenselijk. Het
blijft van belang te streven naar verbetering van de JBZ-besluitvormingsmechaniek. Qua toegang tot informatie, rechterlijke, en democratische
controle Voor deze tekortkomingen biedt het Schengenkader geen soelaas. Omdat Schengen
in aanzet werd gezien als voorloper voor een communautaire regeling werd bij
de verdragsopstelling afgezien van de vorming van een apart Schengenhof en
een apart Schengenparlement. Toen zo'n EG-regeling uitbleef, deed het gemis
aan parlementaire en rechterlijke controle in Schengenverband zich in Nederland
alsnog gevoelen. Op instigatie van de Tweede Kamer zijn door de Nederlandse
regering daarop pogingen ondernomen om via een additioneel Protocol bij de
Schengen-Uitvoeringsovereenkomst alsnog te voorzien in de rechtsmacht van
het EG-Hof van Justitie. Deze inspanningen hebben tot nu toe geen resultaten
afgeworpen.Bij ontstentenis van parlementaire controle op Europees niveau bedong
de Staten-Generaal een versterkte nationaal-parlementaire instemmingsprocedure.
Deze procedure, vastgelegd in artikel 2 van de Goedkeuringswet inzake de Uitvoeringsovereenkomst
Schengen, geeft het parlement een expliciet instemmingsrecht vooraf op alle
besluiten in Schengenkader die beogen het Koninkrijk te binden. Zoals eerder
gesteld, werd om dezelfde redenen een vergelijkbare procedure overeengekomen
m.b.t. de JBZ-samenwerking (zie artikel 3 van de Goedkeuringswet inzake het
Verdrag van Maastricht). Daarmee kon de parlementaire controle op het door
de Nederlandse regering gevoerd beleid in beide kaders worden verzekerd. Nationaal-parlementaire
betrokkenheid reikt evenwel niet verder dan de inbreng van één
lidstaat. Parlementaire betrokkenheid op het niveau waar de samenwerking tussen
de lidstaten zich afspeelt, blijft daarnaast wenselijk.De beperkte resultaten van de JBZ-samenwerking worden tot op zekere
hoogte ondervangen door de resultaten van de Schengensamenwerking. Schengen
biedt evenwel geen alternatief voor het ontbreken van toegang tot informatie,
rechterlijke controle en parlementaire betrokkenheid op Europees niveau. De
regering acht het ongewenst hiervoor aparte Schengenvoorzieningen na te streven.
Zij meent daarom dat moet worden gestreefd naar overname van
het Schengen-acquis door de EU. Zo'n overname mag uiteraard niet leiden tot
een verwatering van dit acquis.Naast overname van de materiële Schengen-afspraken, betekent dit
dat de besluitvormingsstructuur van Schengen moet worden vervangen door die
van de JBZ-pijler. Materieel voordeel is dat via zo'n overname alsnog in EU-verband
concrete resultaten worden bereikt op het vlak van het vrij personenverkeer
en de justitiële en politiële samenwerking. Institutioneel voordeel
is dat «Schengen» via deze weg kan worden ingepast in het institutioneel
kader van de Unie. De JBZ-besluitvorming, met inbegrip van het mede-initiatiefrecht
van de Commissie en betrokkenheid van het EP, wordt op het Schengen-acquis
van toepassing. Door versterking van de JBZ-samenwerking op diverse punten
als in 5.2 bepleit, kunnen additionele voordelen worden bepaald, met name
v.w.b. de rol van het Hof van Justitie. Tenslotte: zoals hierboven bepleit,
wil de regering tevens de merites bezien van overheveling van visum- en asielbeleid
naar de EG-pijler. In dat geval zou het Schengen-acquis v.w.b. het visum-
en asieldeel moeten worden overgenomen in het EG-Verdrag, voor het overige
in de JBZ-pijler. Aannemelijk is dat lidstaten als het Verenigd Koninkrijk
die zich niet bij Schengen willen aansluiten evenmin bereid zullen zijn de
overname van het Schengen-acquis door de EU te aanvaarden. Deze wens kan worden
gerespecteerd maar mag op zichzelf geen belemmering opleveren voor de andere
lidstaten. Zoals in de eerste IGC-nota (november 1994) door de regering betoogd,
moet gaandeweg in de noodzaak van meer-snelhedenintegratie in het kader van
de EU worden onderkend. In dit geval zou daarom kunnen worden voorzien in
een opt-out-clausule. Zo'n clausule maakt het lidstaten mogelijk zich aan
de verdergaande maatregelen (in casu het overgenomen Schengen-acquis) te onttrekken
zonder de overige lidstaten de voortgang te beletten. Door de inhoudelijke
resultaten van Schengen te combineren met de institutionele structuur en waarborgen
van de EU kan, zo meent de regering, dus belangrijke winst worden geboekt
in velerlei opzicht. De IGC zou aan dit voorstel nadere uitwerking moeten
geven. 6. SlotIn de onderhavige notitie heeft de regering een aantal voorstellen geformuleerd
ter verbetering van de JBZ-samenwerking. Deze voorstellen vormen op zichzelf
nog geen panacee. Nieuwe beleidsdoelstellingen en verbeterde procedures kunnen
de samenwerking faciliteren, niet forceren. Dit gegeven wordt des te duidelijker
indien men de geringe bereidheid van de lidstaten om nationale bevoegdheden
af te staan, teneinde de communautaire samenwerking te verstevigen, in ogenschouw
neemt. Welke mate van voortgang tijdens de IGC zal kunnen worden geboekt,
zal mede afhangen van de verdere uitkristallisering van de posities van de
verschillende lidstaten.Zoals reeds vermeld, vereist de aard van de JBZ-materie een politieke
bereidheid tot wederzijdse aanpassing. Daarvoor is een proces van gewenning
nodig, en een geleidelijke groei van de onderlinge contacten. Het verdragskader
kan dit proces stimuleren en in goede banen leiden. Anderhalf jaar ervaring
met de werkwijze van de JBZ-pijler is kort. Het zal nodig blijven, ook na
de IGC van 1996, dit verdragskader regelmatig te evalueren en te herzien. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24167-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl