Intracommunautaire btw-fraude; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31880, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

12-03-2009

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

31880 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31880Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 720 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 880Intracommunautaire btw-fraudenr. 2RAPPORTInhoudDeel I5   1Inleiding71.1Aanleiding gezamenlijk onderzoek71.2Vraagstelling en opzet onderzoek7 1.3Wat is intracommunautaire btw-fraude8 1.4Leeswijzer deel I15   2Conclusies en aanbevelingen162.1Organisatie van bestrijding van
intracommunautaire btw-fraude laat te wensen over16 2.2Inzet preventieve maatregelen beperkt18 2.3Informatie, nodig voor detectie,
niet tijdig en niet volledig beschikbaar20 2.4Organisatie van repressie adequaat,
managementinformatie erover gebrekkig25   3Reactie staatssecretaris van Financiën en nawoord273.1Reactie staatssecretaris273.2Nawoord Algemene Rekenkamer31    Overzicht conclusies,
aanbevelingen en toezeggingen32   Deel
II37   1Inleiding391.1Aanleiding gezamenlijk onderzoek39 1.2Begrippen en normen391.3Vraagstelling onderzoek39 1.4Leeswijzer Deel II40    2De organisatie van de bestrijding van btw-fraude in Nederland412.1Organisatie van de Belastingdienst41 2.2Landelijke Toezicht Organisatie
(LTO)43 2.3Central Liaison Office (CLO)432.4Het Taakaccent btw-fraude (TBF)43 2.5De belastingregio’s44 3Preventie463.1Inzicht in risico’s46 3.2Voorkomen van misbruik van btw-nummers47 3.2.1Toekenning btw-nummers473.2.2Tegengaan misbruik van (inactieve)
btw-nummers483.2.3Gerichte benadering van starters49   4Detectie504.1VAT Information Exchange System
(VIES)50 4.1.1Verificatie van btw-nummers50 4.1.2Verwerking van opgaven van intracommunautaire
leveringen51 4.1.3Matching524.2Controle aangiftes btw54 4.3(Internationale) informatie-uitwisseling54 4.3.1Kader voor informatie-uitwisseling54 4.3.2Internationale informatieverzoeken55 4.3.3Spontane informatie-uitwisseling58 4.3.4Eurocanet594.3.5Signalen en controleopdrachten
TBF60   5Repressie625.1Onderzoek naar fraudezaken62 5.2Resultaten van onderzoeken63   Lijst
van afkortingen66   Literatuur67   Methodologische
verantwoording68   Overzicht
internationale informatie-uitwisseling70   Gezamenlijk
rapport Nederland, België, Duitsland71   1Inleiding731.1Achtergrond van het gezamenlijk
onderzoek731.2Uitleg over intracommunautaire
btw-fraude731.3Initiatieven op EU-niveau ter bestrijding
van btw-fraude74 1.4Het onderzoekskader75 1.5Opzet van het rapport75    2Preventie762.1Inleiding76 2.2Conclusies en aanbevelingen: preventie76    3Detectie803.1Inleiding80 3.2Conclusies en aanbevelingen: administratieve
systemen80 3.3Conclusies en aanbevelingen: gegevensuitwisseling
tussen EU-lidstaten84   4Repressie864.1Inleiding864.2Conclusies en aanbevelingen: repressie86    Bijlage 1 Onderzoeksvragen90    Bijlage 1 Lijst van gebruikte afkortingen91DEEL I1 INLEIDING1.1 Aanleiding gezamenlijk onderzoekHet huidige btw1-stelsel in de Europese Unie
(EU) biedt mogelijkheden voor intracommunautaire fraude, waar alle lidstaten
mee te kampen hebben. Om deze fraude effectief te bestrijden is samenwerking
tussen lidstaten noodzakelijk. Omdat een EU-breed vastgesteld percentage van
de btw-grondslag onderdeel uitmaakt van de zogenoemde «eigen middelen»
van de EU, werkt derving van btw-inkomsten als gevolg van fraude door in de
afdrachten van de lidstaten aan de EU.2Het Contact Comité van presidenten van rekenkamers van de EU-lidstaten
en van de Europese Rekenkamer heeft onderkend dat samenwerking tussen de rekenkamers
van de lidstaten wenselijk is bij onderzoeken naar een effectieve bestrijding
van intracommunautaire btw-fraude. Zij heeft daarom in een resolutie van 12 december
2006 steun uitgesproken voor de aanbeveling van de VAT3 Working Group van het Contact Comité
om Supreme Audit Institutions (SAI’s) op
te roepen tot bilaterale en multilaterale samenwerking op dit gebied. Tegen
deze achtergrond heeft de Algemene Rekenkamer in maart 2007 het Bundesrechnungshof
van Duitsland en het Rekenhof van België uitgenodigd gezamenlijk een
onderzoek te starten naar intracommunautaire btw-fraude.Het onderzoek is uitgevoerd van half 2007 tot half 2008 en heeft
geresulteerd in drie afzonderlijke, op het eigen land gerichte, rapporten
van de drie deelnemende rekenkamers en in een gezamenlijk opgesteld overkoepelend
rapport.1.2 Vraagstelling en opzet onderzoekDe doelstelling van het onderzoek met onze Belgische en Duitse zusterinstellingen
is het leveren van een bijdrage aan de bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude.De centrale vraag van het onderzoek is: zetten de belastingdiensten van
de verschillende landen voldoende effectieve instrumenten in om intracommunautaire
btw-fraude te bestrijden? Wij hebben geprobeerd die vraag te beantwoorden
voor de Nederlandse Belastingdienst.Door de aanpak in de drie landen die aan dit onderzoek deelnemen te vergelijken,
kunnen we bovendien good practices identificeren die aan een effectievere
aanpak van intracommunautaire btw-fraude kunnen bijdragen.Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag valt uiteen in drie thema’s:1. Preventie (het beperken van de gelegenheid tot fraude): onder andere
het voorkomen van misbruik van btw-(identificatie)nummers.2. Detectie (risicoanalyse, inspectie, controle en signalering): onder
andere signalering via administratieve systemen en internationale uitwisseling
van gegevens.3. Repressie (onderzoek, opsporing, vervolging en afdoening): vooral de
organisatie van het onderzoek naar fraudezaken, de afhandeling ervan en de
beschikbare (management)informatie erover.1.3 Wat is intracommunautaire btw-fraudeBtw-systeem binnen NederlandDe Belastingdienst ontvangt in Nederland ongeveer € 40 miljard
per jaar aan btw (omzetbelasting), zo’n 40% van de totale belastingontvangsten.
De heffing van btw is in Nederland wettelijk geregeld in de Wet op de omzetbelasting
(OB) 1968. Btw is een indirecte belasting op de levering van goederen en diensten.
De heffing ervan is gespreid over de verschillende schakels in de keten tussen
producent en consument (de eindafnemer). Elke schakel behoort btw af te dragen
over leveringen aan de volgende schakel in de keten. De betaalde btw over
leveringen vanuit de voorgaande schakel wordt daarbij als «vooraftrek»
in mindering gebracht. Zo betaalt iedere schakel belasting over «zijn»
deel aan toegevoegde waarde en niet over de waarde die de vorige schakel heeft
toegevoegd. De belasting drukt daardoor uiteindelijk op de eindafnemer. Die
betaalt belasting over alle waarde die in de loop van de keten is toegevoegd.
De eindafnemer kan als eindschakel, in tegenstelling tot de eerdere schakels,
de betaalde btw niet terugvorderen van de Belastingdienst. Voor de Belastingdienst
heeft dit systeem het voordeel dat een ondernemer alleen btw kan terugvorderen
als hij zelf aangifte doet van eventueel af te dragen btw.Een eenvoudig voorbeeld van het reguliere systeem van btw-heffing voor
leveringen binnen Nederland staat in de figuur op de volgende pagina.Btw-systeem binnen de Europese Unie: het nultariefBij de intracommunautaire handel tussen EU-lidstaten is deze systematiek
aangepast en daardoor is het risico op btw-fraude groter. Dat leggen we hieronder
uit.Sinds de totstandkoming van de Europese interne markt in 1993 kunnen goederen
en diensten binnen de interne markt vrij worden verhandeld. De grenscontroles
zijn vervallen. Voor de btw is een «tijdelijk» systeem ingevoerd,
waarbij voor de levering van goederen en diensten aan een andere lidstaat
het nultarief geldt. Het nultarief is ingevoerd om te voorkomen dat er een
ingewikkeld verrekensysteem tussen lidstaten opgezet zou moeten worden. Als
intracommunautaire leveringen met btw belast zouden zijn, zou immers de lidstaat
van de leverancier btw ontvangen, en zou de lidstaat van de afnemer vooraftrek
van btw moeten verlenen. Lidstaten zouden op die manier voor hun btw-ontvangsten
ook afhankelijk worden van het functioneren van de belastingdienst
in andere lidstaten.Om voor het nultarief in aanmerking te komen moet een ondernemer een geldig
btw-nummer hebben en moet hij ook beschikken over een geldig btw-nummer van
zijn handelspartner. Naast de aangifte van btw moet de ondernemer voor controledoeleinden
per kwartaal opgave doen aan de Belastingdienst van zijn intracommunautaire
leveringen (ICL). In de figuur op de volgende pagina staat een voorbeeld van
hoe de btw-heffing bij intracommunautaire leveringen zou moeten verlopen.Btw-fraude binnen de Europese UnieHet tijdelijke btw-systeem blijkt gevoelig te zijn voor intracommunautaire
fraude. Een simpele vorm is het ten onrechte toepassen van het nultarief door
een binnenlandse levering als een intracommunautaire levering voor te
stellen. De bekendste en omvangrijkste vorm van intracommunautaire btw-fraude
is echter de zogeheten Missing Trader Intracommunity Fraud (MTIC Fraud) of «carrouselfraude».Bij carrouselfraude verwerft een handelaar tegen het nultarief goederen
uit een andere lidstaat van de EU. Vervolgens levert de handelaar de goederen
in eigen land door, waarbij hij btw berekent aan de afnemer. De handelaar
draagt deze btw echter opzettelijk niet af en bij onderzoek blijkt de handelaar
onvindbaar te zijn («missing trader»).1 De afnemer van de goederen levert deze door aan een
volgende handelaar en vordert de bij deze transactie door hem betaalde btw
terug. De goederen kunnen door een intracommunautaire levering tegen nultarief
weer terugkeren naar het land van oorsprong, zodat de cyclus zich één
of meerdere keren kan herhalen. Vandaar de naam carrouselfraude. Voor deze
vorm van fraude maken criminelen vaak gebruik van relatief kleine goederen
met een hoge waarde, zoals mobiele telefoons of computeronderdelen.Het volgende schema geeft de carrousel in zijn meest eenvoudige vorm weer:In dit schema zijn de minimale voorwaarden voor een carrousel verwerkt:• Minimaal drie handelaren, van wie één in een andere
lidstaat dan de andere twee.• Een stroom van facturen tussen deze handelaren.• Een handelaar die btw in rekening brengt (handelaar B), maar niet
afdraagt («ploffer»).In de volgende figuur staat een verder uitgewerkt voorbeeld van carrouselfraude.Het gaat hier om één «cyclus», waarbij één
handelaar in Nederland en twee handelaren in Duitsland betrokken zijn. Bij
de cyclus in dit voorbeeld is de schade voor de Duitse belastingdienst € 20,90
aan niet afgedragen btw. De fraudeurs kunnen deze cyclus meermalen herhalen,
totdat de belastingautoriteiten argwaan krijgen en ingrijpen.De essentie van carrouselfraude is dat een missing
traderof ploffer btw bij zijn afnemer in rekening brengt, deze vervolgens
niet afdraagt en uiteindelijk niet meer te traceren is. Tegen de tijd dat
de Belastingdienst de fraude op het spoor komt, kan de verschuldigde btw daardoor
niet meer worden ingevorderd bij de ploffer, terwijl aan zijn afnemer wel
btw is teruggegeven. Bij de andere schakels in de keten, die vaak betrokken
zijn bij de organisatie van carrouselfraude, is meestal ook geen verhaal meer
mogelijk, bijvoorbeeld omdat de belastingdienst op stromannen stuit. Stromannen
zijn personen of bedrijven die bij dit soort transacties hun naam «uitlenen»
aan een ander die achter de schermen en dus onvindbaar blijft.Hoewel het binnen de EU niet bekend is hoe vaak intracommunautaire btw-fraude
wordt opgespoord of welk bedrag er precies mee gemoeid is, is het wel duidelijk
dat het om grote bedragen gaat. De Nederlandse Belastingdienst maakt ook geen
ramingen van de derving van btw in Nederland, specifiek door intracommunautaire
btw-fraude.De schatting is dat jaarlijks binnen de EU-lidstaten in totaal ongeveer € 100
miljard1 gemoeid is met het ten onrechte niet
afdragen van btw. Dit betreft dan alle vormen van btw-fraude en niet alleen
intracommunautaire btw-fraude.1.4 Leeswijzer deel INa dit inleidende hoofdstuk presenteren wij in hoofdstuk 2 de conclusies
en aanbevelingen. Daarbij gaan wij achtereenvolgens in op de organisatie van
de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude, preventie, detectie en repressie.
Per conclusie geven we een toelichting en de bijbehorende aanbevelingen. Hoofdstuk
3 bevat de reactie van de staatssecretaris van Financiën en ons nawoord.In Deel II van dit rapport staan de bevindingen uit ons onderzoek waarop
we de conclusies en aanbevelingen in dit eerste deel hebben gebaseerd. Waar
nodig verwijzen we naar specifieke onderdelen van Deel II.Als bijlage bij dit rapport hebben we het rapport over intracommunautaire
btw-fraude opgenomen dat de Rekenkamers van Nederland, België en Duitsland
gezamenlijk hebben gepubliceerd.2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENDe hoofdconclusie van dit onderzoek is dat de Belastingdienst de aanpak
van intracommunautaire btw-fraude verder moet versterken. We geven in dit
hoofdstuk aanbevelingen om de aanpak van deze vorm van fraude te verbeteren.2.1 Organisatie van bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude laat te wensen overRegie op bestrijding van intracommunautaire btw-fraude
ontbreektEr zijn diverse organisatieonderdelen van de Belastingdienst betrokken
bij de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude (zie hoofdstuk 2 van
Deel II voor een beschrijving van deze onderdelen). Een belangrijk deel van
de taakuitvoering is neergelegd bij de dertien belastingregio’s, waarvoor
het één van de vele taken is.Bij de preventie en detectie van btw-fraude speelt ook de Landelijke Toezicht
Organisatie (LTO) een rol. De LTO heeft via Landelijke Toezicht Plannen invloed
op de helft van de toezichtwerkzaamheden van de belastingregio’s en
daarmee ook op de beoordelingen van risicofactoren bij de btw. De andere helft
van de toezichtwerkzaamheden is aan de regio zelf. De LTO richt zich overigens
op alle belastingmiddelen; de aandacht voor btw-carrouselfraude is relatief
bescheiden.Op repressief gebied heeft de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst –
Economische controledienst (FIOD-ECD) een belangrijke taak.Bij de FIOD-ECD te Amsterdam is het Taakaccent btw-fraude (TBF) ondergebracht.
Het doel van het TBF is de effectieve bestrijding van btw-(carrousel)fraude
in al zijn vormen. Het TBF heeft vooral een coördinerende, informerende
en signalerende rol op operationeel niveau.Verder is er voor de informatie-uitwisseling op Europees niveau een centraal
verbindingsbureau (Central Liaison Office; CLO) bij de Belastingdienst ingericht
(zie hierover ook verderop in deze paragraaf). Deze oprichting vloeit voort
uit Europese wet- en regelgeving1 en is onder
andere bedoeld om intracommunautaire btw-fraude te bestrijden. In Nederland
is de CLO-functie binnen de Belastingdienst verdeeld over kantoren in Amsterdam
(onderdeel van het TBF) en in Almelo.Verschillende organisatieonderdelen zetten zich dus in voor de bestrijding
van btw-fraude, maar is er geen overkoepelende aansturing en prioritering
van de aanpak van intracommunautaire btw-fraude. Daardoor is de aanpak van
deze vorm van fraude in de praktijk afhankelijk van de inzichten en prioriteitenstelling
in de belastingregio’s. CLO en TBF zijn in belangrijke mate afhankelijk
van de medewerking van de regio’s.AanbevelingenWij bevelen aan dat het management van de Belastingdienst nadrukkelijker
regie voert over de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude. Daarbij
zou een overkoepelend plan van aanpak voor de bestrijding van btw-fraude helpen.
Het is van belang de daaruit voortvloeiende acties ook te verankeren in de
stuurcontracten met de regio’s en de andere onderdelen van de Belastingsdienst
(zie hieronder).Stuurcontracten met belastingregio’s bevatten geen
afspraken over aanpak van btw-fraudeDe stuurcontracten met de belastingregio’s bevatten onder andere
afspraken tussen de leiding van de Belastingdienst en het management van de
belastingregio’s over te bereiken doelstellingen. Ondanks de relatief
grote inkomsten uit btw, zijn er over de aanpak van (intracommunautaire) btw-fraude
geen afspraken vastgelegd in deze stuurcontracten. In de stuurcontracten zijn
wel andere prestatieafspraken vastgelegd, die onbedoeld tot minder aandacht
voor btw-fraude zouden kunnen leiden. Zo is in de stuurcontracten voor 2008
bijvoorbeeld een prestatienorm vastgelegd voor het binnen vijf werkdagen toekennen
van btw-nummers. Dit kan ertoe leiden dat belastingregio’s weinig tijd
aan preventieve risicoanalyses besteden.De norm voor de landelijke toezichtwerkzaamheden (zie hiervoor) berust
op afspraken in het LTO en is niet vastgelegd in de stuurcontracten met de
belastingregio’s over 2007 of 2008.AanbevelingenLeg in de stuurcontracten met de belastingregio’s heldere prestatieafspraken
vast voor de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude. Dit zou zowel
de uitvoering van risicoanalyses en controles zoals afgesproken in het LTO
moeten omvatten, als de behandeling van signalen en van internationale informatieverzoeken
op dit gebied.Splitsing van CLO-functie over twee kantoren is ondoelmatigOp grond van een EU-verordening1 dient elke
lidstaat te beschikken over een CLO voor administratieve samenwerking en wederzijdse
bijstand op het gebied van btw. De CLO-functie is in Nederland verdeeld over
kantoren in Amsterdam en Almelo. CLO Almelo is onder andere verantwoordelijk
voor het verwerken van opgaven van intracommunautaire leveringen (ICL’s)
en het invoeren van informatie in het Europese VAT Information Exchange System
(VIES). Verder loopt een groot deel van de internationale informatie-uitwisseling
ook via CLO Almelo. CLO Amsterdam treedt op als «frontoffice»
voor internationale informatie-uitwisseling.De Europese Rekenkamer (2007) heeft in een van haar onderzoeksrapporten
gesignaleerd dat deze organisatorische opzet bijdraagt aan vertragingen in
het beantwoorden van informatieverzoeken. Ook uit ons onderzoek blijkt dat
het doorgeleiden van informatieverzoeken naar en van de regio’s soms
lange tijd vergt. Een andere ondoelmatigheid is dat CLO Almelo en CLO Amsterdam
de door hen uitgezette verzoeken registreren in twee verschillende systemen
die niet goed op elkaar aansluiten.Overigens is een sterk punt in de organisatie van de CLO-functie in Nederland
de nauwe band tussen de CLO en de landelijke fraude-eenheid (FIOD-ECD; TBF).
Het TBF is daardoor in een goede positie om als «spin in het web»
te fungeren voor belangrijke fraudesignalen.AanbevelingenWij bevelen aan de CLO-functie op het gebied van de internationale informatie-uitwisseling
op één organisatorische plaats binnen de Belastingdienst onder
te brengen. Verder is het van belang de nauwe band tussen CLO en de fraude-eenheid
te behouden.2.2 Inzet preventieve maatregelen beperktPreventieve risicobeoordelingen bij aanvraag van btw-nummers
beperktOm btw-fraude te kunnen plegen, hebben fraudeurs een (geldig) btw-nummer
nodig. Als zij nog geen btw-nummer hebben, zullen zij dat als startende onderneming
aanvragen. De Belastingdienst kan deze aanvragen op mogelijke risico’s
beoordelen. In de praktijk is dit een beperkte toets. Een oorzaak daarvoor
is de eis uit het stuurcontract met de belastingregio’s dat binnen vijf
werkdagen een btw-nummer moet worden toegekend. Er is dus weinig tijd voor
preventieve toetsing. Andere oorzaken zijn capaciteitsgebrek bij de belastingregio’s,
gebrek aan relevante toetsingsinformatie en beperkte mogelijkheden om btw-nummers
te weigeren. In de praktijk richt de Belastingdienst zich mede daarom meer
op (vroegtijdige) detectie van (carrousel)fraude dan op preventie.Bij een risicobeoordeling bij de toekenning van een btw-nummer kunnen
de belastingregio’s niet beschikken over de informatie van FIOD-ECD
over (fiscale) criminele antecedenten, omdat ze daar geen toegang toe hebben.
De belastingregio’s hebben evenmin toegang tot informatie van andere
regio’s, behalve als de informatie in landelijke systemen zoals Beheer
van Relaties (BVR) of Individueel Klant Beeld (IKB), is vastgelegd.Ondanks het feit dat recidive veel voorkomt is bij carrouselfraude, zijn
de (juridische) mogelijkheden om een btw-nummer te weigeren op grond van criminele
antecedenten gelimiteerd. Iets dergelijks geldt voor het intrekken van een
btw-nummer. Een malafide achtergrond alleen is daar onvoldoende grond voor,
zo blijkt uit jurisprudentie. De Belastingdienst mag een btw-nummer wel intrekken
bij iemand die is veroordeeld voor btw-fraude, of bij ploffers en stromannen,
maar zij kunnen later weer een nieuw nummer aanvragen. De Belastingdienst
mag een btw-nummer ook weigeren als er geen economische activiteit in de onderneming
blijkt te zijn.Een recente ontwikkeling is de verstrekking van btw-nummers bij inschrijving
van ondernemingen bij de Kamers van Koophandel (KvK) vanaf april 2008. Dit
betreft vooralsnog alleen ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid, zoals
eenmanszaken. Een voordeel voor de Belastingdienst is dat natuurlijke personen,
die een onderneming willen beginnen, zich bij de KvK persoonlijk dienen te
melden en te identificeren.De LTO van de Belastingdienst heeft een checklist opgesteld die de KvK’s
bij de «intake» moeten hanteren. In de eerste plaats is in die
checklist een aantal criteria opgenomen om te bepalen of er vóór
inschrijving een onderzoek door de Belastingdienst moet plaatsvinden. In de
tweede plaats zijn in de checklist criteria vermeld aan de hand waarvan de
KvK kan bepalen of ze een signaal aan de Belastingdienst moet afgeven, zodat
die vervolgens zelf kan beoordelen of en wanneer er na de inschrijving nader
onderzoek moet plaatsvinden.AanbevelingenScherp de preventieve toetsing van aanvragen van btw-nummers aan op alle
bekende risicofactoren, waaronder ook (fiscale) criminele antecedenten. Ondersteuning
via een geautomatiseerd systeem is daarbij van groot belang, omdat een gedegen
beoordeling anders teveel tijd zou kosten.Onderzoek verder of de (wettelijke) mogelijkheden om btw-nummers te weigeren
aan malafide ondernemers, verruimd moeten of kunnen worden.Weinig aandacht voor het voorkomen van misbruik van (inactieve)
btw-nummersDe Belastingdienst is weinig alert bij mogelijk misbruik van btw-nummers.
Pas als btw-aangiftes herhaaldelijk achterwege blijven en/of aanslagen niet
worden betaald, doet de Belastingdienst navraag en stelt eventueel een onderzoek
in.Ook komt het voor dat bij een voorgenomen boekenonderzoek een ondernemer
niet traceerbaar blijkt te zijn. Tot aan het intrekken van het btw-nummer
zouden fraudeurs dus misbruik kunnen maken van het nummer.Er is vanuit het oogpunt van fraudepreventie weinig aandacht voor veranderingen
in het eigendom of in de leiding van ondernemingen.Het kopen van een lege BV inclusief btw-nummer is vrij eenvoudig. Er is
zelfs een trend zichtbaar van pogingen van potentiële fraudeurs om een
bestaande BV over te nemen, inclusief een actief btw-nummer. De voorwaarden
van het Ministerie van Justitie bij de oprichting van een nieuwe BV, gelden
niet bij een overname en een daarop volgende herstart van (inactieve) BV’s.AanbevelingenDe Belastingdienst moet alerter reageren als btw-aangiftes achterwege
blijven en/of (ambtshalve) aanslagen niet worden betaald. Als een ondernemer
dan niet traceerbaar blijkt, dient het btw-nummer direct gedeactiveerd te
worden om misbruik te voorkomen.Bovendien dienen wisselingen in eigendom of leiding van ondernemingen
aan een soortgelijke preventieve toetsing te worden onderworpen als die wij
voor startende ondernemingen bepleiten.Gerichte benadering van starters waardevolDe preventieve startersbezoeken, zoals genoemd in het stuurcontract 2008
met de regio’s, zijn waardevol, maar spelen bij de bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude nog een beperkte rol. In de huidige vorm zijn de startersbezoeken
bovendien pas recent op gang gekomen en gerichte voorlichting en communicatie
over de risico’s van betrokkenheid bij intracommunautaire btw-fraude
ontbreken vooralsnog.AanbevelingenHet verdient aanbeveling door te gaan met startersbezoeken, niet alleen
om voorlichting te geven, maar ook als mogelijkheid om fraude(risico’s)
vroegtijdig te detecteren. Dit instrument kan juist ook bij starters die een
risico vormen uit oogpunt van carrouselfraude waardevol zijn om vroegtijdig
eventuele onregelmatigheden te ontdekken. ICT-ondersteuning, vooral op het gebied van risicosignalering,
komt moeizaam van de grondPas relatief recent (september 2005) is met pilotprojecten een begin gemaakt
met een meer gecoördineerde aanpak van de analyse en beheersing van frauderisico’s.
Het opstarten van pilots kost veel tijd. Ook de ICT-ondersteuning komt moeizaam
van de grond. Het gaat daarbij vooral om informatiesystemen die zouden moeten
helpen bij risicosignalering en -profilering en om applicaties die inzicht
moeten bieden in het individuele klantbeeld.AanbevelingenOntwikkel (meer geavanceerde) informatiesystemen die het risicomanagement,
onder andere op het gebied van btw-fraude, kunnen ondersteunen. Leer daarbij
van goede voorbeelden in het buitenland, zoals in België.2.3 Informatie, nodig voor detectie, niet tijdig en niet
volledig beschikbaarVerificaties van btw-nummers worden niet geregistreerdDe verificatie van een btw-nummer houdt in dat een ondernemer de geldigheid
van het btw-nummer van een afnemer vaststelt om zich ervan te overtuigen dat
hij geen btw in rekening hoeft te brengen bij een intracommunautaire levering.
Lidstaten zijn verplicht om deze informatie op aanvraag van de ondernemer
te verstrekken.1Bedrijven in Nederland kunnen op verschillende manieren gegevens in VIES
verifiëren: telefonisch of schriftelijk (bij de belastingkantoren, CLO
Almelo, en de Belastingtelefoon) en op de EU-website. Omdat verificatie op
zoveel verschillende manieren kan plaatsvinden, heeft de Belastingdienst ervoor
gekozen geen registratie bij te houden van de btw-nummers die geverifieerd
worden. Er is ook geen registratie van ondernemers die om verificatie van
btw-nummers verzoeken. Sommige andere lidstaten houden wel een registratie
van verificaties bij («logging») en ze kunnen deze informatie
benutten om fraudesignalen te detecteren.AanbevelingenWe geven in overweging om te onderzoeken of een registratie van de verificatie
van btw-nummers waardevol kan zijn voor risicoanalyses. De verificatiegegevens
zouden in combinatie met andere informatie risicosignalen kunnen opleveren,
die de Belastingdienst kan gebruiken om fraudepatronen te detecteren.Het administratieve controlesysteem voor het tijdelijke
btw-stelsel faaltVoor de detectie van signalen is de Belastingdienst in eerste instantie
afhankelijk van reguliere informatiebronnen zoals de opgaven van intracommunautaire
leveringen (ICL), die worden ingevoerd in VIES. De detectie aan de hand van
VIES-informatie hapert onder andere om de volgende redenen:• Het administratieve controleproces van informatie in VIES is traag
en daardoor gevoelig voor lang slepende en onjuiste opgave van informatie.• De belastingregio’s handelen verzuimsignalen over ondernemers
die niet tijdig of niet volledig een opgave doen niet volledig af. Ook is
het boetebeleid van de belastingregio’s onderling niet consistent. De
boetebedragen bij administratief verzuim, bijvoorbeeld het niet of te laat
indienen van een opgave van intracommunautaire leveringen, zijn bovendien
laag, waardoor ondernemers niet worden geprikkeld tijdig opgave te doen en
fraudeurs niet worden afgeschrikt.• De verificatie van btw-nummers in ICL-opgaven kan onduidelijke
waarschuwingen opleveren, bijvoorbeeld omdat niet is aangegeven of een eventuele
ongeldigheid van een btw-nummer is veroorzaakt door het intrekken of juist
door het opvoeren van een btw-nummer in een bepaald tijdvak. Dat kan voor
de beoordeling een groot verschil uitmaken.Sinds 1993 zou de pijler onder het administratieve controlesysteem de
matching (de controlevergelijking) moeten zijn tussen de btw-aangiftes in
Nederland en de opgaven van intracommunautaire leveringen uit het buitenland.
In de praktijk blijkt de matching beperkt bruikbaar te zijn, omdat er in teveel
gevallen verschillen worden geconstateerd. In meer dan 70% van de gevallen
is er namelijk sprake van een verschil van meer dan € 500. Dat komt
doordat bij matching enkel totaalbedragen van de btw en de leveringen worden
vergeleken. Om de oorzaak van een verschil te achterhalen en zo een sluitende
controle te kunnen uitvoeren, zou informatie op transactieniveau beschikbaar
moeten zijn.AanbevelingenStimuleer als Nederlandse Belastingdienst zoveel mogelijk initiatieven
op Europees niveau om de administratieve verwerking via VIES te verkorten
en te verbeteren.Handel als Belastingdienst verzuimsignalen volledig af en benader ondernemers
die regelmatig verzuimen om hen te bewegen gegevens volledig en juist aan
te leveren. Onderzoek bovendien voor de langere termijn oplossingen die gebaseerd
zijn op een matching op transactieniveau, bijvoorbeeld door aan te sluiten
op systemen van elektronische facturering.Op detectie gerichte controles van btw-aangiftes zijn
beperkt en eenzijdigTijdens het geautomatiseerde verwerkingsproces van btw-aangiftes produceert
het computersysteem op grond van voorgeprogrammeerde criteria lijsten van
aangiftes met bijzondere kenmerken. Dat zijn de aangiftes die mogelijk extra
aandacht van de belastingregio’s behoeven. Door capaciteitsgebrek bij
de regio’s is de behandeling van deze lijsten in onbruik geraakt.Het accent bij de controle van de btw-aangiftes ligt nu vooral op de negatieve
aangiftes, waarbij de Belastingdienst btw aan de ondernemer moet terugbetalen.
Vrijwel alle belastingregio’s gebruiken inmiddels een geautomatiseerd
systeem ter ondersteuning van dit controleproces. De LTO werkt aan een aanpak
om meer maatwerk aan te brengen in de risicoprofielen door de criteria voor
controle te verfijnen. Zo zijn enkele pilots gestart om selectie- en weegregels
uit te proberen, onder andere gericht op vrijgestelden1 en gedeeltelijk vrijgestelden2 die intracommunautaire
leveringen ontvangen.Detectie van btw-fraude aan de hand van controles van btw-aangiftes is
beperkt door de:• vooralsnog eenzijdige focus op negatieve aangiftes;• beperkte reikwijdte (zowel qua aantal als diepgang) van de landelijke
selectiecriteria;• beperkte mogelijkheden om patronen te herkennen in een reeks van
aangiftes;• onvoldoende combinatie met andere gegevens, zoals uit VIES of uit
het individuele klantbeeld, bijvoorbeeld gegevens over andere belastingmiddelen.AanbevelingenBlijf als Belastingdienst negatieve btw-aangiftes zorgvuldig controleren,
maar besteed ook aandacht aan de positieve aangiftes. Geef prioriteit aan
het verder ontwikkelen van risico-indicatoren en selectiecriteria, waarbij
ook herkenning van patronen in een serie van aangiftes, positief of negatief,
mogelijk moet zijn.Betrek in de beoordeling ook de resultaten van de «matching»
van VIES-gegevens en informatie over de belastingplichtige over andere belastingmiddelen.Internationale informatie-uitwisseling tussen belastingautoriteiten
(te) tijdrovend en omslachtigDetectie van btw-fraude kan ook plaatsvinden door signalen uit bepaalde
vormen van internationale informatie-uitwisseling.1
Dat zijn vooral verzoeken om informatie/wederzijdse bijstand2, spontane informatie-uitwisseling3 en
spontane geautomatiseerde informatie-uitwisseling4.Over internationale informatie-uitwisseling hebben we de volgende opmerkingen.• De termijnen voor de afwikkeling van informatieverzoeken zijn één
maand voor gegevens die direct voorhanden zijn, en drie maanden voor gegevens
die een onderzoek bij derden vergen. De Nederlandse Belastingdienst overschreed
in 2005 en 2006 de behandeltermijn van drie maanden bij 56%, respectievelijk
60% van de informatieverzoeken. Een systematische bewaking van behandeltermijnen
ontbreekt en bovendien kan de CLO wel rappelleren, maar niet sanctioneren.
Ook onderzoek van de Europese Rekenkamer (2007) toont aan dat binnen Europa
ongeveer de helft van de informatieverzoeken niet op tijd wordt beantwoord
en dat degene die om informatie verzoekt, zelden op de hoogte wordt gesteld
van de vertraging.• Knelpunten bij de informatie-uitwisseling zijn onder andere taalproblemen
en verschillen in nationale regelgeving binnen de EU. Het TBF signaleert dat
antwoorden op informatieverzoeken in gebrekkig Engels tot problemen kunnen
leiden met de bewijsvoering bij rechtszaken. Daarom laat het TBF de antwoorden
liever zelf vertalen. Een verschil in nationale regelgeving is bijvoorbeeld
de frequentie waarmee btw-aangiftes gedaan moeten worden. De meeste EU-lidstaten
kennen btw-aangiftes per maand of per kwartaal, maar in Italië is een
btw-aangifte per jaar gebruikelijk. Deze termijn is zo lang dat fraudebedragen
hoog op kunnen lopen voordat de fraude wordt gedetecteerd.• De betrouwbaarheid van de statistische informatie over het aantal
uitgewisselde informatieverzoeken laat te wensen over. Dit wordt bevestigd
door onderzoek van de Europese Rekenkamer (2007).CLO Almelo moet deze bestuurlijke informatie handmatig samenstellen, waardoor
het risico op fouten groot is. Bovendien geeft CLO Almelo aan dat de criteria
voor de samenstelling van deze bestuurlijke informatie niet duidelijk zijn.
Wordt met ontvangstdatum bijvoorbeeld bedoeld de dagtekening van het verzoek
of de datum van ontvangst in Nederland?• De kwaliteit van de beantwoording van de informatieverzoeken is
over het algemeen behoorlijk. De ontvangen signalen duiden overigens meestal
op administratieve problemen en niet op fraude.AanbevelingenOm waardevol te kunnen zijn, moet de internationale informatie-uitwisseling
sneller verlopen en minder omslachtig zijn. Aan Nederlandse kant betekent
dat dat zowel voor CLO als voor belastingregio’s prestatieafspraken
moeten vastliggen voor een tijdige behandeling. Het management van de Belastingdienst
dient hierop ook toe te zien.De informatievoorziening over de internationale uitwisseling van gegevens
moet verbeteren. De Nederlandse Belastingdienst dient op Europees niveau te
bevorderen dat hierover heldere afspraken worden gemaakt. Dit
geldt ook voor het wegnemen van de knelpunten die nog bestaan bij de internationale
informatie-uitwisseling, zoals verschillen in nationale regelgeving. Verdere
harmonisatie van de wijze van registratie in VIES is aan te bevelen om het
aantal informatieverzoeken dat uitsluitend administratieve problemen aan het
licht brengt, terug te dringen.Effectiviteit van informatieverzoeken en spontane informatie-uitwisseling
onduidelijkOver de hele linie is er niet of nauwelijks sprake van het terugmelden
van resultaten van informatie-uitwisseling. Daardoor is er geen zicht op de
effectiviteit van (de beantwoording van) informatieverzoeken en van spontane
informatie-uitwisseling voor de detectie van fraude. Ook is er geen zicht
op de mogelijkheden voor verbetering in de uitwisseling van informatie.CLO Almelo stuurt bij de beantwoording van informatieverzoeken evaluatieformulieren
mee naar het land dat het verzoek deed, maar ontvangt slechts een beperkt
deel van deze evaluatieformulieren retour. Uit deze formulieren blijkt dat
de beantwoording van de verzoeken in het algemeen niet tot correcties van
btw-aangiftes, maar wel tot verduidelijking ervan heeft geleid. Ons (steekproef)onderzoek
bevestigt het beeld dat de uitgewisselde informatie over het algemeen administratieve
verschillen verklaart en geen fraude aan het licht brengt.De CLO verzoekt, zij het vrijblijvend, om terugkoppeling vanuit de belastingregio’s
over de (positieve) resultaten van uit het buitenland ontvangen spontane informatie.
Hieraan geven de regio’s maar in beperkte mate gehoor. Als reden daarvoor
verwijst een aantal regio’s naar de CLO-leidraad, waarin het initiatief
voor terugkoppeling aan de regio wordt overgelaten.AanbevelingenMaak prestatieafspraken met de belastingregio’s over terugkoppeling
van de resultaten van internationaal uitgewisselde informatie. Doe systematisch
onderzoek naar de effectiviteit van de internationale informatie-uitwisseling
om te achterhalen welk type signalen behulpzaam is bij het detecteren van
intracommunautaire btw-fraude.Informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden waardevolDe rechtstreekse informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden binnen
de EU1 is waardevol en levert concrete fraudesignalen
op. Anders dan bij de reguliere informatie-uitwisseling, gaat het hier om
meer concrete aanwijzingen waarover de specialistische fraude-eenheden beschikken.De volgende tabel geeft een overzicht van de uitgewisselde informatieverzoeken
met de verschillende lidstaten van de EU in 2006 en 2007.Tabel: Informatie-uitwisseling fraude-eenheden in 2006
en 20071 2006 AAN22006 UIT32007 AAN2007 UITBelgië59364926 Cyprus21060Denemarken14263Duitsland84864372 Estland3010Finland3026 Frankrijk46633050Griekenland5202 Verenigd Koninkrijk6342345214 Hongarije4110Ierland4021 Italië6934123Letland4011 Litouwen1010Luxemburg50100 Malta3010Oostenrijk104104 Polen155212Portugal23233 Slovenië0000Slowakije4013 Spanje111973373Tsjechië8040 Zweden519725Bulgarije0010Roemenië0012Totaal5647433015201 Via SCAC383 formulieren.2 «AAN»: van Nederland aan de lidstaten.3 «UIT»: uit de lidstaten aan Nederland.Uit deze tabel blijkt dat het aantal te behandelen verzoeken groot is.
Het gaat om vele honderden verzoeken per jaar, vooral uit het Verenigd Koninkrijk
(in 2006 meer dan vierhonderd).Het TBF kan onder andere op grond van deze signalen uit andere lidstaten
controleopdrachten uitzetten bij de belastingregio’s. Uit de statistieken
van het TBF blijkt dat de uitgezette controleopdrachten leiden tot de detectie
van aanzienlijke fraudebedragen. Omgekeerd leiden signalen vanuit Nederland
tot detectie van omvangrijke fraudes in andere EU-lidstaten.AanbevelingenContinueer de directe informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden binnen
de EU en bevorder deze uitwisseling door er voldoende personele capaciteit
voor vrij te maken.Dadergerichte benadering biedt aanknopingspunten voor
fraudedetectieUit de ervaringen van fraude-eenheden blijkt dat criminelen zich bij herhaling
schuldig maken aan (de organisatie van) carrouselfraude. Daarom is het voor
de effectieve en alerte detectie van fraudesignalen belangrijk dat de Belastingdienst
de beschikbare informatie over recidive benut. Hiervoor blijkt Eurocanet (zie § 4.3.4
in Deel II) als bijzondere vorm van spontane internationale informatie-uitwisseling,
waardevol. Eurocanet biedt gerichtere en snellere informatie-uitwisseling
dan via VIES. Daardoor kunnen fraudesignalen eerder worden onderkend. Ook verbetert Eurocanet de samenwerking tussen de fraude-eenheden van
de lidstaten. Een meerderheid van de lidstaten participeert inmiddels in Eurocanet.
De effectiviteit zou verder kunnen toenemen als nog meer lidstaten zich zouden
aansluiten.AanbevelingenBenut beschikbare informatie over (potentiële) daders voor detectie
van fraudesignalen. Continueer en stimuleer de inzet van Eurocanet als bijzondere
vorm van spontane informatie-uitwisseling. Bovendien moet de Nederlandse Belastingdienst
in Europees verband zoveel mogelijk bevorderen dat knelpunten die andere lidstaten
zien voor een verdere implementatie van Eurocanet, bijvoorbeeld op het terrein
van de regelgeving, worden weggenomen.2.4 Organisatie van repressie adequaat, managementinformatie
erover gebrekkigHeldere organisatie en procedures voor opsporing en vervolging
van fraudezakenDe procedure voor aanmelding en toetsing van potentiële fraudezaken
en de afspraken hierover met het Openbaar Ministerie (OM) zijn helder.In de Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgingsrichtlijnen voor fiscale
en douanedelicten 2006 (ATV 2006) is beschreven hoe de selectie van aanmeldingen,
die voor strafrechtelijk onderzoek in aanmerking komen, verloopt. Er zijn
gestructureerde overlegvormen waarin potentiële fraudezaken worden besproken
en getoetst aan de selectiecriteria. Verder zijn er handhavingsarrangementen
overeengekomen met het OM. In deze arrangementen zijn afspraken vastgelegd
over het (maximale) aantal aan het OM aan te leveren zaken en over het soort
zaken dat vanuit het gevoerde beleid extra aandacht moeten krijgen. Btw- of
carrouselfraudezaken zijn in de handhavingsarrangementen over 2007 en 2008
overigens niet als bijzondere aandachtspunten aangemerkt.De afstemming met het OM over de informatievoorziening rond de afloop
en de resultaten van fraudezaken verloopt echter nog moeizaam, onder andere
omdat het OM per verdachte registreert en de FIOD-ECD per zaak.De FIOD-ECD werkt aan afspraken met het Functioneel Parket (FP) om verbetering
in de afstemming aan te brengen.Een positief punt in de Nederlandse verhoudingen is de nauwe organisatorische
band tussen de opsporingsorganisatie FIOD-ECD en de overige onderdelen van
de Belastingdienst. Dit bevordert een doelmatige aanpak van de opsporing van
fraudezaken.AanbevelingenBehoud de heldere afspraken met het OM over de aanpak van fraudezaken
en behoud ook de goede band tussen FIOD-ECD en de overige onderdelen van de
Belastingdienst. Zorg wel voor verdere verbetering van de informatievoorziening
over de afdoening van fraudezaken.Managementinformatie over frequentie en omvang van intracommunautaire
btw-fraude gebrekkigHet specifieke karakter van carrouselfraude brengt met zich mee dat de
fraude achteraf in beginsel altijd kan worden vastgesteld. Bij deze vorm van
fraude is er namelijk sprake van een «ploffer» («missing trader») die geen btw afdraagt. Invorderingspogingen
zijn doorgaans vruchteloos, omdat geen verhaal mogelijk is op de verantwoordelijke
personen achter de onderneming. Een fiscale afdoening, waarbij naast een aanslag
ook een boete kan worden opgelegd, biedt dan geen perspectief.
Als er voldoende aanknopingspunten zijn en er zicht is op een mogelijke sanctie,
zal daarom bijna altijd voor strafrechtelijke vervolging worden gekozen.De Belastingdienst heeft geen compleet overzicht van het aantal gevallen
en het financieel belang van intracommunautaire btw-fraude, zeker niet als
het gaat over de fraudegevallen die niet strafrechtelijk, maar fiscaal zijn
afgehandeld.In het informatiesysteem van FIOD-ECD zijn gegevens vastgelegd over strafrechtelijk
afgehandelde fraudezaken. Medewerkers van de FIOD-ECD hebben daaruit voor
dit onderzoek met de hand informatie afgeleid over carrouselfraudezaken. Deze
informatie laat zien dat de omvang van carrouselfraude, zowel absoluut als
relatief, aanzienlijk is. Van 2003 tot en met 2007 ging het op basis van de
processen-verbaal om een totaal fiscaal nadeel door carrouselfraude van ruim € 654
miljoen. Dit is 75% van het totale fiscale nadeel aan gederfde btw-inkomsten,
terwijl het aantal carrouselfraudezaken slechts 6% van het totaal aantal
zaken uitmaakt.Uit de beschikbare statistische gegevens over de afhandeling van btw-fraudezaken
van 2003 tot 2007 blijkt dat 50% leidt tot een proces-verbaal dat naar
het buitenland wordt verstuurd in het kader van internationale rechtshulp.
Bijna 27% resulteert in een veroordeling en 4% in een transactie.
Bijna 13% van de afgedane zaken is geseponeerd en ruim 6% eindigde
in een vrijspraak.De werkelijke schade door carrouselfraude is voor de periode 2003–2007
aanzienlijk groter dan uit deze statistische gegevens van FIOD-ECD blijkt.
De statistieken geven namelijk slechts inzicht in de zaken die tot een proces-verbaal
hebben geleid en de zaken die door medewerkers van de FIOD-ECD als carrouselfraudezaken
werden geïdentificeerd. Zaken die zijn aangemeld, maar om wat voor reden
dan ook niet tot een proces-verbaal hebben geleid, zijn hier buiten beschouwing
gebleven. Dat geldt ook voor de zaken die wegens gebrek aan aanknopingspunten
niet zijn aangemeld en die ook niet bij de FIOD-ECD zijn geregistreerd. In
deze laatste categorie vallen zaken die (geheel) fiscaal zijn afgehandeld,
zoals het als oninbaar afboeken van btw-vorderingen als gevolg van carrouselfraudes.
De Belastingdienst kon over deze laatste categorieën zaken geen statistische
informatie verstrekken. Overigens weet de Belastingdienst dat zij van opgelegde
naheffingen en boetes bij carrouselfraudezaken weinig kan innen, maar hoeveel
precies is niet bekend.De financiële schade van carrouselfraude voor de Nederlandse schatkist
betekent ook een financieel nadeel voor de Europese Unie, omdat het leidt
tot een lagere afdracht door Nederland (zie ook § 1.1).AanbevelingenWerk met prioriteit aan een verbetering van de managementinformatie over
btw-fraudezaken, in het bijzonder over carrouselfraudezaken. Zorg dat daardoor
een meer compleet beeld van de omvang van deze fraude ontstaat. De Belastingdienst
dient vooral de zaken die fiscaal worden afgedaan in kaart te brengen. Het
gaat hierbij niet alleen om informatie over het aantal zaken en over de inkomstenderving,
maar ook om de kenmerken van deze zaken en de patronen die daaruit kunnen
worden afgeleid. Dit soort gegevens kan vervolgens aanknopingspunten bieden
om de aanpak van btw-fraude verder aan te scherpen.3 REACTIE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN NAWOORD3.1 Reactie staatssecretarisDe staatssecretaris van Financiën heeft op 9 januari 2009 schriftelijk
gereageerd op ons rapport. In dit hoofdstuk hebben wij hiervan een verkorte
weergave opgenomen. De integrale reactie staat op onze website www.rekenkamer.nl.Volgens de staatssecretaris is de Algemene Rekenkamer in haar opzet geslaagd
om met haar rapport een bijdrage te leveren aan de bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude. De constateringen en aanbevelingen laten zien dat de Belastingdienst
bij de uitoefening van haar werkzaamheden op dit terrein nog aan effectiviteit
en slagkracht kan winnen. De staatssecretaris geeft aan dat de Belastingdienst
de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer omarmt en ermee aan de slag is
gegaan. Hieronder geven we per aanbeveling kort de reactie van de staatssecretaris
weer.1. Het management van de Belastingdienst moet
nadrukkelijker regie voeren over de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude.Volgens de staatssecretaris wordt door de positionering van de belastingregio
Zuidwest als «domeineigenaar» omzetbelasting inmiddels nadrukkelijker
regie gevoerd op de uitvoering en het hele proces van de heffing van btw (de
keten). Regio Zuidwest neemt het initiatief om het proces van bestrijding
van (intracommunautaire) btw-fraude, samen met alle andere betrokken onderdelen
van de Belastingdienst, grondig te bezien op mogelijkheden tot verbetering.
Dit initiatief is vooral gericht op de risico’s in het sturingsproces.
Over de voorstellen voor verbetering zal volgens de staatssecretaris op het
hoogste niveau besloten worden.2. Stel een overkoepelend plan van aanpak op voor
de bestrijding van btw-fraude en veranker de daaruit voortvloeiende acties
in de stuurcontracten. Leg in de stuurcontracten met de belastingregio’s
heldere prestatieafspraken vast voor de bestrijding van btw-fraude, in het
bijzonder afspraken over:• de uitvoering van risicoanalyses en controles,
zoals afgesproken in het LTO;• de behandeling van signalen en internationale
informatieverzoeken.De staatssecretaris geeft aan dat de aanpak van btw-fraude integraal onderdeel
uitmaakt van het totaal aan handhavingsactiviteiten van de Belastingdienst
en in zijn ogen voldoende is ingebed binnen de Belastingdienst.De aanbeveling om verder te kijken naar manieren waarop de bestuurlijke
aandacht kan worden vergroot of vereenvoudigd, neemt de staatssecretaris over.
Afspraken die hierover worden gemaakt, zullen hun weerslag krijgen in de jaarlijkse
toezichtsplannen en in de stuurcontracten voor 2010 en daarna.3. Breng de CLO-functie onder op één
organisatorische plaats binnen de Belastingdienst. Behoud de nauwe band tussen
CLO en fraude-eenheid.Met ingang van 2009 wordt de CLO-functie op één organisatorische
plek ondergebracht, namelijk bij regio Oost. Hiermee is aan deze aanbeveling voldaan. De nauwe band tussen CLO en FIOD-ECD blijft volgens de staatssecretaris
uiteraard bestaan.4. Scherp de preventieve toetsing van aanvragen
van btw-nummers aan op alle bekende risicofactoren, waaronder (fiscale) criminele
antecedenten. Ondersteun de risicobeoordeling via een geautomatiseerd systeem.
Onderzoek of de wettelijke mogelijkheden om btw-nummers te weigeren aan malafide
ondernemers verruimd moeten of kunnen worden.De staatssecretaris geeft aan dat bij de toetsing op verstrekking van
btw-nummers ook moet worden gekeken naar risico’s, maar de vraag of
er sprake is van ondernemerschap staat centraal. Rechtspraak van het Hof van
Justitie heeft duidelijk gemaakt dat personen die opzettelijk deelnemen aan
btw-carrouselfraude, maar die wel degelijk feitelijk goederen tegen vergoeding
leveren, voor de btw-heffing als ondernemer moeten worden aangemerkt. Lidstaten
moeten deze personen dus een btw-identificatienummer verstrekken. De staatssecretaris
is van mening dat deze regel buiten werking gesteld zou moeten worden als
duidelijk is dat een persoon enkel van plan is om leveringen van goederen
te verrichten met het doel om btw-fraude te (kunnen) plegen. Op dit moment
is er volgens hem echter geen mogelijkheid om een btw-nummer te weigeren op
basis van criminele (fiscale) antecedenten. De staatssecretaris is voorstander
van een wijziging van de EU-wetgeving op dit punt, namelijk om te bekijken
of het mogelijk is om objectieve criteria vast te stellen voor de voorwaarden
van de weigering. Dit vereist vooral een aanpak op Europees niveau.5. De Belastingdienst moet alerter reageren als
btw-aangiftes achterwege blijven en/of ambtshalve aanslagen niet worden betaald.
Deactiveer een btw-nummer direct als een ondernemer niet traceerbaar blijkt.
Onderwerp wisselingen in eigendom of leiding van ondernemingen aan een soortgelijke
preventieve toetsing als wij voor startende ondernemingen bepleiten.De genoemde werkzaamheden behoren tot de normale werkzaamheden in het
kader van de handhaving. Hiervoor wordt volgens de staatssecretaris binnen
de regio’s voldoende capaciteit beschikbaar gesteld. De regio Zuidwest
houdt zich bezig met de coördinatie en monitoring van de activiteiten.6. Ga door met startersbezoeken en benut deze
als mogelijkheid om fraude(risico’s) vroegtijdig te detecteren.Deze aanbeveling is in de ogen van de staatssecretaris een ondersteuning
van het preventieve beleid van de Belastingdienst om startende ondernemers
in het bijzonder te bezoeken. Eventuele frauderisico’s worden daarbij
uiteraard ook betrokken.7. Ontwikkel (meer geavanceerde) informatiesystemen
die het risicomanagement, onder andere op het gebied van btw-fraude, kunnen
ondersteunen. Leer van goede voorbeelden op dit terrein in het buitenland.Volgens de staatssecretaris wordt om aan deze aanbeveling tegemoet te
komen aangesloten bij de ontwikkeling van selectiemodules door de LTO. De
criteria van de selectiemodules zullen nader worden toegespitst op risico’s
van intracommunautaire btw-fraude.In Fiscalis-verband wisselen de EU-belastingdiensten informatie uit over
uitvoeringsvraagstukken, ook op fraudegebied.8. Onderzoek of een registratie van de verificatie
van btw-nummers waardevol kan zijn voor risicoanalyses.De staatssecretaris stelt een onderzoek in naar de meerwaarde en vormgeving
van een dergelijke registratie.9. Stimuleer als Nederlandse Belastingdienst initiatieven
op Europees niveau om de administratieve verwerking via VIES te verkorten
en te verbeteren. Handel verzuimsignalen volledig af en benader ondernemers
die regelmatig verzuimen om hen te bewegen gegevens volledig en juist aan
te leveren. Onderzoek voor de langere termijn oplossingen die gebaseerd zijn
op matching op transactieniveau, bijvoorbeeld door aan te sluiten op systemen
van elektronische facturering.Nederland stimuleert initiatieven voor een betere intracommunautaire uitwisseling
van informatie. Volgens de staatssecretaris voldoet Nederland aan de verplichtingen
voor gegevensuitwisseling binnen de EU over intracommunautaire leveringen
en verwervingen. Hij constateert echter dat voor Nederland het EU-systeem
van btw-regelgeving, alle inspanningen ten spijt, resulteert in een zeer hoge
mismatch tussen intracommunautaire leveringen en verwervingen. Hierbij is
het lastig om zicht te krijgen op de mate waarin belastingdiensten in andere
EU-lidstaten zich voldoende inspannen om juiste gegevens aan te leveren en
ontvangen gegevens mee te nemen in het toezicht. Mogelijkheden om dit te verbeteren
moeten naar de mening van de staatssecretaris vooral gezamenlijk, op EU-niveau,
worden gezocht. Dat geldt ook voor de activiteiten op langere termijn.10. Blijf als Belastingdienst negatieve btw-aangiftes
zorgvuldig controleren, maar besteed ook aandacht aan de positieve aangiftes.
Geef prioriteit aan het verder ontwikkelen van risico-indicatoren en selectiecriteria,waarbij
ook herkenning van patronen in een serie van aangiftes, positief of negatief,
mogelijk moet zijn. Betrek in de risicobeoordeling ook de resultaten van de
matching van VIES-gegevens en informatie over de belastingplichtige ten aanzien
van andere belastingmiddelen.In deze zaken wordt volgens de staatssecretaris bij de Belastingdienst
voorzien binnen de verdere ontwikkeling van selectiemodules die in 2009 worden
opgeleverd. De werking ervan zal worden gemonitord.11. Leg zowel voor de CLO als de belastingregio’s
prestatieafspraken vast voor de tijdige behandeling van informatieverzoeken
en zie hierop toe als management van de Belastingdienst. Verbeter de informatievoorziening
over de internationale uitwisseling van gegevens en bevorder als Nederlandse
Belastingdienst dat hierover op Europees niveau heldere afspraken worden gemaakt.
Bevorder ook het wegnemen van knelpunten die nog bestaan bij de internationale
informatie-uitwisseling, zoals verschillen in nationale regelgeving.Bevorder de verdere harmonisatie van de wijze van registratie
van transacties in VIES om het aantal informatieverzoeken dat uitsluitend
administratieve problemen aan het licht brengt, terug te dringen.Maak prestatieafspraken met de belastingregio’s
over terugkoppeling van de resultaten van internationaal uitgewisselde informatie.
Doe systematisch onderzoek naar de effectiviteit van de internationale informatie-uitwisseling om te achterhalen welk type signalen behulpzaam is bij
het detecteren van intracommunautaire btw-fraude.De hierboven genoemde punten zijn volgens de staatssecretaris ook onderdeel
geweest van een algemeen onderzoek naar de wederzijdse bijstand tussen EU-lidstaten.
Inmiddels zijn deze punten als aandachtspunten onderkend. Binnen de Belastingdienst
zijn afspraken gemaakt over de aanpak ervan. In het recente akkoord over de
versnelling van informatie-uitwisseling is afgesproken dat de Europese Commissie
de effectiviteit hiervan zal monitoren.12. Continueer de directe informatie-uitwisseling
tussen fraude-eenheden binnen de EU en bevorder deze uitwisseling door er
voldoende personele capaciteit voor vrij te maken.De Ecofin Raad heeft de conclusies van de Raad van ministers voor de bevordering
van de samenwerking in Eurofisc verband overgenomen. Nederland is samen met
Frankrijk de motor achter deze naar de mening van de staatssecretaris belangrijke
ontwikkeling om de samenwerking tussen de belastingadministraties van de verschillende
lidstaten daadwerkelijk te verbeteren op het punt van de fraudebestrijding.
De lidstaten zullen de activiteiten van Eurofisc regelmatig evalueren met
ondersteuning van Europese Commissie.13. Benut beschikbare informatie over (potentiële)
daders voor detectie van fraudesignalen. Continueer en stimuleer de inzet
van Eurocanet als bijzondere vorm van spontane informatie-uitwisseling. Bevorder
als Nederlandse Belastingdienst in Europees verband zoveel mogelijk dat knelpunten
die andere lidstaten zien voor een verdere implementatie van Eurocanet, bijvoorbeeld
op het terrein van de regelgeving, worden weggenomen.De staatssecretaris zegt toe te zullen onderzoeken of het verdere gebruik
van klantprofielen meerwaarde heeft bij de detectie van fraude. De goede ervaringen
met Eurocanet zullen in EU-verband worden voortgezet in Eurofisc.14. Behoud de heldere afspraken met het OM over
de aanpak van fraudezaken en behoud ook de goede band tussen FIOD-ECD en de
overige onderdelen van de Belastingdienst. Zorg voor verdere verbetering van
de informatievoorziening over de afdoening van fraudezaken.De expertise van de FIOD-ECD, de goede band tussen de FIOD-ECD en de kantoren
van de Belastingdienst, en de heldere afspraken met het OM worden volgens
de staatssecretaris voortgezet en waar mogelijk uitgebouwd. Hij zegt toe dat
aan de informatievoorziening over de afdoening van fraudezaken binnen de Belastingdienst
extra aandacht zal worden besteed.15. Werk met prioriteit aan een verbetering van
de managementinformatie over btw-fraudezaken, in het bijzonder over carrouselfraudezaken.
Zorg dat daardoor een meer compleet beeld van de omvang van deze fraude ontstaat.
Breng als Belastingdienst vooral de zaken in kaart die fiscaal worden afgedaan.
Leg informatie vast over het aantal zaken en over de inkomstenderving, maar
ook over de kenmerken van deze zaken en de patronen die daaruit kunnen worden
afgeleid. Benut deze gegevens vervolgens om de aanpak van btw-fraude verder
aan te scherpen.De staatssecretaris geeft aan dat resultaten van acties op het gebied
van btw-fraude opgenomen zullen worden in bestuurlijke informatie, samen met
het totaalbeeld en de kenmerken van de fraude. Hij zal bezien hoe dit beter
kan voor zaken die niet langs strafrechtelijke weg worden afgehandeld.SlotopmerkingenTot slot geeft de staatssecretaris aan dat btw-carrouselfraude alleen
effectief bestreden kan worden als dat ook in voldoende mate in andere lidstaten
gebeurt. Verdere wetgevende initiatieven van de Europese Commissie voor preventie,
detectie en repressie van btw-fraude zijn nodig. In dit verband benadrukt
de staatssecretaris dat Nederland bij de bestrijding van de btw-carrouselfraude
in de voorhoede vecht en initiatiefnemer is geweest voor het op de Europese
agenda (blijven) zetten van de bestrijding van die fraude. Onlangs heeft bijvoorbeeld
het Frans-Nederlandse initiatief voor een intensievere samenwerking van fraudespecialisten
van verschillende lidstaten (Eurofisc) Europees navolging gekregen. Met dit
systeem is volgens de staatssecretaris een nieuwe stap gezet in de bestrijding
van btw-fraude.3.2 Nawoord Algemene RekenkamerBinnen zijn mogelijkheden doet de staatssecretaris van Financiën
toezeggingen naar aanleiding van onze aanbevelingen. Dat stemt tot tevredenheid.
Wel valt het ons op dat de toezeggingen weinig concreet zijn. In de praktijk
zal dus nog moeten blijken hoe ze vorm krijgen en of dat ook tot verbeteringen
in preventie, opsporing en repressie van de intracommunautaire btw-fraude
zal leiden. De staatssecretaris is daarbij enerzijds afhankelijk van de medewerking
van andere EU-lidstaten en van die van de Europese Unie. Wij onderschrijven
dan ook de slotopmerking van de staatssecretaris daarover. De recente afspraken
in Eurofisc-verband bieden nog allerhande kansen op dat terrein. Bovendien
kan Nederland nog nadere verbeteringsvoorstellen bepleiten in de Raad van
Ministers en zo proberen de andere EU-lidstaten en de Europese Unie «mee
te krijgen».Anderzijds kan de staatssecretaris in eigen land bij de Belastingdienst
nog een aantal concretere verbeteringen doorvoeren dan nu uit zijn reactie
valt op te maken. Die concretisering zullen wij met belangstelling volgen.Overzicht conclusies, aanbevelingen en toezeggingenConclusiesAanbevelingenToezeggingenNawoord Regie op de bestrijding van
intracommunautaire btw-fraude ontbreekt. Het management van de Belas- tingdienst moet nadrukkelijker regie
voeren over de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude. De Belastingdienstregio Zuidwest neemt
als «domeineigenaar omzetbelasting» het initiatief om het proces
van bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude grondig te bezien op mogelijkheden
tot verbetering. Over verbe- teringsvoorstellen zal op het hoogste niveau
worden besloten. Nadere concretisering
is wenselijk.Stel een overkoepelend plan van aanpak
op voor de bestrijding van btw-fraude en veranker de daaruit voorvloeiende
acties in de stuurcontracten. –Aanbeveling gehandhaafd.Stuurcontracten met belastingregio’s
bevatten geen afspraken over de aanpak van btw-fraude. Leg in de stuurcontracten met de belastingregio’s heldere
prestatieafspraken vast voor de bestrijding van btw-fraude, in het bijzonder
afspraken over: • de uitvoering van risicoanalyses
en controles, zoals afgesproken in het LTO; • de
behandeling van signalen en internationale informatieverzoeken.De staatssecretaris wil verder kijken naar
manieren waarop de bestuurlijke aandacht kan worden vergroot of vereenvoudigd.
Afspraken die hierover worden gemaakt, zullen hun weerslag krijgen in de jaarlijkse
toezichtsplannen en de stuurcontracten voor 2010 en verder. Nadere concretisering is wenselijk. Splitsing van de CLO-functie
over twee kantoren is ondoelmatig. Breng de CLO-functie onder op één organisatorische plaats binnen
de Belastingdienst. Met ingang van
2009 wordt de CLO functie op één organisatorische plek ondergebracht.– Behoud de nauwe band tussen CLO en fraude-eenheid. De nauwe band tussen CLO en FIOD-ECD
blijft bestaan.– Preventieve
risicobeoorde- lingen bij aanvraag van btw-nummers zijn beperkt. Scherp de preventieve toetsing van aanvragen
van btw-nummers aan op alle bekende risicofactoren, waaronder (fiscale) criminele
antecedenten. De staatssecretaris
wil af van de regel dat btw-nummers verstrekt worden, als duidelijk is dat
een persoon enkel van plan is om leveringen van goederen te ver- richten met
het doel om btw-fraude te (kunnen) plegen.– Ondersteun de risicobeoordeling via een
geautomatiseerd systeem. –Aanbeveling gehandhaafd.Onderzoek of de wettelijke
moge- lijkheden om btw-nummers te weigeren aan malafide ondernemers verruimd
moeten of kunnen worden. De staatssecretaris is voorstander van een wijziging van de EU-wet- geving
op dit punt.– Weinig aandacht
voor het voorkomen van misbruik van (inactieve) btw-num- mers. De Belastingdienst moet alerter reageren
als btw-aangiftes achter- wege blijven en/of ambtshalve aanslagen niet worden
betaald. De regio Zuidwest
zal handha- vingswerkzaamheden coördineren en monitoren. Nadere concretisering is wenselijk. Deactiveer een btw-nummer direct als een
ondernemer niet traceerbaar blijkt.–Aanbeveling gehandhaafd. Onderwerp wisselingen in
eigen- dom of leiding van ondernemingen aan een soortgelijke preventieve toetsing
als wij voor star- tende ondernemingen bepleiten. –Aanbeveling gehandhaafd. Gerichte benadering van starters is waardevol.Ga door met startersbezoeken en benut
deze als mogelijkheid om fraude(risico’s) vroegtijdig te detecteren. De Belastingdienst beschouwt dit als
een ondersteuning van het preventiebeleid.– ICT-ondersteuning,
vooral op het gebied van risico-signa- lering, komt moeizaam van de grond. Ontwikkel (geavanceerdere) informatiesystemen
die het risicomanagement, onder andere op het gebied van btw-fraude, kunnen
ondersteunen. De criteria van de selectiemodules
van de LTO zullen nader worden toegespitst op de risico’s van intracommunautaire
btw-fraude. Nadere concretisering is
wenselijk. Leer van goede voorbeelden op dit terrein
in het buitenland. In Fiscalis-verband
wordt informatie uitgewisseld.–Verificaties van btw-nummers
worden niet geregistreerd. Onderzoek
of een registratie van de verificatie van btw-nummers waardevol kan zijn voor
risicoanalyses. De staatssecretaris
stelt een onderzoek hiernaar in.–Het administratieve controlesysteem
voor het tijdelijke btw-stelsel faalt. Stimuleer als Nederlandse Belastingdienst initiatieven op Europees niveau
om de administratieve verwerking via VIES te verkorten en te verbeteren. Nederland stimuleert initiatieven op
Europees niveau. Vergt nadere initiatieven
op Europees niveau. Handel verzuimsignalen volledig af en
benader ondernemers die regelmatig verzuimen om hen te bewegen gegevens volledig
en juist aan te leveren. –Aanbeveling gehandhaafd.Onderzoek voor de langere termijn oplossingen
die gebaseerd zijn op matching op transactieniveau, bijvoorbeeld door aan
te sluiten op systemen van elektronische facturering. Mogelijkheden tot verbetering (ook voor de langere termijn) moeten
op Europees niveau worden gezocht. Nadere concretisering is wenselijk. Op detectie gerichte controles
van btw-aangiftes zijn beperkt en eenzijdig. Blijf als Belastingdienst negatieve btw-aangiftes zorgvuldig
contro- leren, maar besteed ook aandacht aan de positieve aangiftes. De Belastingdienst
zal de selec- tiemodules in 2009 verder ontwikkelen. De werking zal worden
gemonitord. Nadere concretisering
is wenselijk.Geef prioriteit aan het verder ontwikkelen
van risico-indicatoren en selectiecriteria, waarbij ook herkenning van patronen
in een serie van aangiftes, positief of negatief, mogelijk moet zijn. Betrek in de risicobeoordeling ook de
resultaten van de matching van VIES-gegevens en informatie over de belastingplichtige
ten aanzien van andere belastingmiddelen.Internationale
informatie-uitwisseling tussen belas- tingautoriteiten is (te) tijdrovend
en omslachtig. Leg zowel
voor de CLO als de belastingregio’s prestatieafspra- ken vast voor de
tijdige behandeling van informatieverzoeken en zie hierop toe als management
van de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft dit als aandachtspunt onderkend en er zijn afspraken
gemaakt over de aanpak ervan. Nadere concretisering is wenselijk.Verbeter de informatievoorziening over
de internationale uitwisseling van gegevens en bevorder als Nederlandse Belastingdienst
dat hierover op Europees niveau heldere afspraken worden gemaakt.Bevorder ook het wegnemen
van knelpunten die nog bestaan bij de internationale informatie-uitwis- seling,
zoals verschillen in natio- nale regelgeving. Bevorder de verdere harmonisatie van de
wijze van registratie van transacties in VIES om het aantal informatieverzoeken
dat uitsluitend administratieve problemen aan het licht brengt, terug te dringen. De effectiviteit
van infor- matie-verzoeken en spon- tane informatie-uitwisseling is onduidelijk. Maak prestatieafspraken met de belastingregio’s
over terugkoppeling van de resultaten van internationaal uitgewisselde informatie. De Belastingdienst heeft dit als aandachtspunt
onderkend en er zijn afspraken gemaakt over de aanpak ervan. Nadere concretisering is wenselijk. Doe systematisch onderzoek
naar de effectiviteit van de internationale informatie-uitwisseling om te
achterhalen welk type signalen behulpzaam is bij het detecteren van intracommunautaire
 btw-fraude. In Europees
verband zal de ver- snelling van informatie-uitwisse- ling worden geëvalueerd. Vergt nadere initiatieven
op Euro- pees niveau. Informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden
is waardevol. Continueer
de directe informatie-uitwisseling tussen fraude-eenhe- den binnen de EU en
bevorder deze uitwisseling door er voldoen- de personele capaciteit voor vrij
te maken. Nederland stimuleert de internationale
samenwerking via Eurofisc. Vergt nadere
initiatieven op Europees niveau. Dadergerichte benadering
biedt aanknopingspunten voor fraudedetectie. Benut beschikbare informatie over (potentiële) daders voor detectie van
fraudesignalen. De Belastingdienst
zal onderzoeken of klantprofielen een meer- waarde bieden bij de detectie
van fraude.– Continueer en stimuleer de
inzet van Eurocanet als bijzondere vorm van spontane informatie-uitwisse-
ling.De goede ervaringen
met Eurocanet zullen in Eurofisc-verband worden voortgezet.– Bevorder als Nederlandse
Belas- tingdienst in Europees verband zoveel mogelijk dat knelpunten die andere
lidstaten zien voor een verdere implementatie van Euro- canet, bijvoorbeeld
op het terrein van de regelgeving, worden weggenomen.Vergt nadere initiatieven op Europees niveau.De organisatie en procedures
voor opsporing en vervolging van fraudezaken zijn helder. Behoud de heldere afspraken met het OM over de aanpak van fraudezaken
en behoud ook de goede band tussen FIOD-ECD en de overige onderdelen van de
Belastingdienst.Dit zal worden behouden
en waar mogelijk uitgebouwd.–Zorg voor verdere verbetering van de informatievoorziening
over de afdoening van fraudezaken. Hieraan zal de Belastingdienst extra aandacht besteden. Nadere concretisering is wenselijk. Managementinformatie over
frequentie en omvang van intracommunautaire btw-fraude is gebrekkig.Werk met prioriteit aan een verbetering van
de managementinformatie over btw-fraudezaken, in het bijzonder over carrouselfraudezaken.
Zorg dat daardoor een meer compleet beeld van de omvang van deze fraude ontstaat. De resultaten van acties op het gebied
van btw-fraude worden neergelegd in bestuurlijke informatie. Nadere concretisering is wenselijk. Breng als Belastingdienst vooral de zaken
in kaart die fiscaal worden afgedaan. Bezien zal worden hoe de infor- matievoorziening over zaken die
niet langs strafrechtelijke weg worden afgehandeld, kan worden verbeterd. Nadere concretisering is wenselijk. Leg informatie vast over het aantal
zaken en over de inkomstender- ving, maar ook over de kenmerken van deze zaken
en de patronen die daaruit kunnen worden afgeleid. Benut deze gegevens vervolgens
om de aanpak van btw-fraude verder aan te scherpen. Bij de informatievoorziening zal er ook oog zijn voor het totaalbeeld en de
kenmerken van de fraude. Nadere concretisering
is wenselijk.DEEL II1 INLEIDING1.1 Aanleiding gezamenlijk onderzoekHet huidige btw1 -stelsel in de Europese
Unie (EU) biedt mogelijkheden voor intracommunautaire fraude. Alle lidstaten
hebben met dit fraudeprobleem te kampen. Om deze fraude effectief te bestrijden
is samenwerking tussen lidstaten noodzakelijk. Het Contact Comité van
presidenten van rekenkamers van de EU-lidstaten en van de Europese Rekenkamer
heeft onderkend dat samenwerking tussen de rekenkamers van de lidstaten wenselijk
is bij onderzoeken naar een effectieve bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude. Zij heeft daarom in een resolutie van 12 december 2006 steun
uitgesproken voor de aanbeveling van de VAT2 Working Group van het Contact Comité om Supreme Audit Institutions (SAI’s) op te roepen tot bilaterale
en multilaterale samenwerking op dit gebied. Tegen deze achtergrond heeft
de Algemene Rekenkamer in maart 2007 het Bundesrechnungshof van Duitsland
en het Rekenhof van België uitgenodigd gezamenlijk een onderzoek te starten
naar intracommunautaire btw-fraude.Het onderzoek is uitgevoerd van half 2007 tot half 2008 en heeft
geresulteerd in drie afzonderlijke, op het eigen land gerichte, rapporten
van de drie deelnemende rekenkamers en in een gezamenlijk opgesteld overkoepelend
rapport (zie bijlage).1.2 Begrippen en normenIntracommunautaire btw-fraude definiëren we als btw-fraude waarbij
partijen uit ten minste twee lidstaten van de EU zijn betrokken. Deze vorm
van fraude bestaat voornamelijk uit carrouselfraude. Overigens sluiten we
aan bij de definities van begrippen zoals neergelegd in Europese en nationale
regelgeving op dit terrein. In § 1.3 van Deel I hebben we een uitgebreide
uiteenzetting over deze vorm van btw-fraude opgenomen.Voor onze normen in dit onderzoek sluiten we aan bij relevante regelgeving
(zie ook de bijlage met de methodologische verantwoording). Voldoen aan geldende
regelgeving hanteren we als een minimumeis. Naast de meer formele norm van
het voldoen aan toepasselijke regelgeving, is een belangrijke materiële
norm de effectiviteit van de aanpak van btw-fraude. Daaronder verstaan we
dat activiteiten van de belastingautoriteiten aantoonbaar moeten bijdragen
aan de bestrijding van btw-fraude.1.3 Vraagstelling onderzoekDe doelstelling van het onderzoek samen met onze Belgische en Duitse zusterinstellingen
is het leveren van een bijdrage aan de bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude.De centrale vraag van het onderzoek is: zetten de belastingdiensten van
de verschillende landen voldoende effectieve instrumenten in om intracommunautaire
btw-fraude te bestrijden. Wij hebben geprobeerd die vraag te beantwoorden
voor de Nederlandse Belastingdienst.Door de aanpak in de drie landen die aan dit onderzoek deelnemen te vergelijken,
kunnen we bovendien good practices identificeren die aan een effectievere
aanpak van intracommunautaire btw-fraude kunnen bijdragen.Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag valt uiteen in drie thema’s
met bijbehorende onderzoeksvragen:(1) Preventie (het beperken van de gelegenheid
tot fraude)1. Welke maatregelen zijn getroffen om te voorkomen dat potentieel onbetrouwbare
handelaren de beschikking kunnen krijgen over btw-nummers en zo missing trader kunnen worden?2. Welke maatregelen zijn getroffen om potentieel misbruik van (inactieve)
btw-nummers tegen te gaan?(2) Detectie (risicoanalyse, inspectie, controle
en signalering)1. Welke waarborgen zijn er voor de volledige en correcte invoer van gegevens
over btw-nummers, intracommunautaire leveringen en correcties van btw-aangiftes
in het VAT Information Exchange System (VIES)?2. Hoe is de risicoanalyse en het risicomanagement rond de controle op
btw-aangiftes en intracommunautaire leveringen georganiseerd?3. Welke controles en toetsingen aan risicoprofielen vinden plaats bij
btw-aangiftes en opgaven van intracommunautaire leveringen?4. Worden gedetecteerde ongebruikelijke transacties (tijdig) gevolgd door
een nader onderzoek?5. Worden relevante informatiebronnen voor detectie, waaronder spontane
meldingen en informatieverzoeken, benut?6. Is er een voortgangsbewaking op de tijdige ontvangst/levering van gegevens
naar aanleiding van informatieverzoeken?(3) Repressie (onderzoek, opsporing, vervolging
en afdoening)1. Worden signalen van verdenking van fraude opgevolgd door de belastingautoriteiten
en/of de fraude-eenheid?12. Welke managementinformatie is beschikbaar bij de belastingautoriteiten
over de resultaten van onderzoeken, opsporing en fiscale afdoening van zaken?1.4 Leeswijzer Deel IINa dit inleidende hoofdstuk beschrijven we in hoofdstuk 2 de organisatie
van de aanpak van intracommunautaire btw-fraude in Nederland. Vervolgens beantwoorden
we de onderzoeksvragen over preventie, detectie en repressie in de drie daarop
volgende hoofdstukken (hoofdstuk 3, 4, en 5). Waar nodig verwijzen we naar
Deel I van dit rapport.2 DE ORGANISATIE VAN DE BESTRIJDING VAN BTW-FRAUDE IN
NEDERLANDIn dit hoofdstuk bespreken we de verschillende onderdelen van de Belastingdienst
die zich bezighouden met de bestrijding van btw-fraude, en in het bijzonder
intracommunautaire btw-fraude. De, voor btw-fraude, belangrijkste van de in
de eerste paragraaf genoemde onderdelen van de Belastingdienst, bespreken
we uitgebreider in de paragrafen erna.2.1 Organisatie van de BelastingdienstHet Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de heffing
en inning van rijksbelastingen en douanerechten. Het Directoraat-generaal
(DG) Belastingdienst van het Ministerie van Financiën is belast met de
uitvoering van die heffing en inning. Het bestrijden van intracommunautaire
btw-fraude hoort daar ook bij en is dus één van de vele taken.De Belastingdienst is onderverdeeld in dertien belastingregio’s
en vier douaneregio’s. Een belastingregio bestaat uit één
of meer belastingkantoren. De belastingregio’s zijn onder andere belast
met de bestrijding van belastingfraude, waaronder intracommunautaire btw-fraude.Bij de preventie en detectie van btw-fraude speelt de Landelijke Toezicht
Organisatie (LTO) van de Belastingdienst ook een rol (zie § 2.2).Om intracommunautaire btw-fraude te bestrijden is op Europees niveau wet-
en regelgeving vastgesteld.1 Daarin is onder
meer bepaald dat elke lidstaat een centraal verbindingsbureau (Central Liaison
Office, CLO) moet hebben voor internationale gegevensuitwisseling (zie § 2.3).
In Nederland is de CLO-functie binnen de Belastingdienst verdeeld over een
kantoor in Amsterdam en een in Almelo.De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst – Economische controledienst
(FIOD-ECD) is een van de «landelijke eenheden» van de Belastingdienst.
De FIOD-ECD is onder andere belast met de opsporing op het gebied van economische,
financiële en fiscale fraude (onder andere btw-fraude) (zie § 2.4).Schematisch ziet de organisatie van de Belastingdienst er als volgt uit:De CLO Nederland is een samenwerkingsverband van FIOD-ECD/kantoor Amsterdam
(Taakaccent btw-fraude en Team Wederzijdse Bijstand) en Belastingregio Oost/kantoor
Almelo (Team CLO-Almelo), de cirkels in de figuur.2.2 Landelijke Toezicht Organisatie (LTO)Om een centralere aansturing te bereiken van risicoanalyse en risicobeheersing,
is de Belastingdienst in september 2005 gestart met de Risico Beheersing Organisatie
(RBO), opgebouwd uit de volgende vier onderdelen:• Loonheffing en Omzetbelasting (LH/OB);• Inkomensheffingen en Vennootschapbelasting (IH/VPB);• Materieel;• Kennis.De eerste twee onderdelen zijn fiscaal-technische kennisgroepen, waarbij
de eerste zich onder andere bezig houdt met risico’s op het terrein
van de btw. Het onderdeel Materieel verricht onderzoeken naar specifieke onderwerpen,
zoals vastgoed, los van een specifiek belastingmiddel. Het laatstgenoemde
onderdeel richt zich op kennisverzameling ter ondersteuning van de andere
drie onderdelen. Die ondersteuning bestaat onder andere uit het uitvoeren
van zoekopdrachten («query’s») in databestanden en het verzamelen
van kengetallen en inlichtingen.In januari 2008 is de RBO opgegaan in de Landelijke Toezichtorganisatie
(LTO).Via het Landelijk Toezicht Plan (LTP) heeft de LTO invloed op de toezichtwerkzaamheden
die belastingregio’s moeten verrichten. De LTO schrijft de helft van
de toezichtwerkzaamheden landelijk voor, waarbij overigens 15% is gereserveerd
voor onderzoeken bij ondernemingen, die door middel van een steekproef worden
geselecteerd. De andere helft kan de regio zelf bepalen. De norm voor de landelijke
toezichtwerkzaamheden berust op afspraken in het LTO en is niet vastgelegd
in de stuurcontracten met de belastingregio’s over 2007 of 2008.
De stuurcontracten met de regio’s bevatten overigens ook geen bepalingen
over de aanpak van (intracommunautaire) btw-fraude.2.3 Central Liaison Office (CLO)Elke lidstaat dient te beschikken over een CLO voor de administratieve
samenwerking en wederzijdse bijstand op het gebied van de btw. Zoals in § 2.1
al vermeld, is de CLO-functie in Nederland verdeeld over een kantoor in Amsterdam
en in Almelo. CLO Almelo is onder andere verantwoordelijk voor het verwerken
van opgaven van intracommunautaire leveringen (ICL’s) en het invoeren
van informatie in het VIES. Tevens loopt een groot deel van de internationale
informatie-uitwisseling via CLO Almelo. CLO Amsterdam treedt op als «frontoffice»
voor de internationale informatie-uitwisseling.2.4 Het Taakaccent btw-fraude (TBF)De toenmalige Directieraad Belastingdienst besloot eind 1997 tot de instelling
van het Centraal Punt Carrouselfraude (CPC) om zo landelijk gecoördineerde
aandacht aan btw-carrouselfraude te kunnen geven. De hoofddoelstelling van
de gecoördineerde landelijke aanpak was het zo snel mogelijk stopzetten
van de lopende carrousels en het voorkomen van nieuwe.Hoewel het project eindigde in maart 1999, was het duidelijk dat binnen
de huidige wet- en regelgeving continue en specifieke aandacht voor deze vorm
van btw-fraude noodzakelijk was. Daarop heeft de leiding van de Belastingdienst
besloten dat bij de FIOD-ECD een centraal coördinatiepunt zou blijven
bestaan. Tot begin 2008 was dit het Centraal Punt btw-fraude (CPB). Inmiddels
is het CPB opgegaan in het zogeheten Taakaccent btw-fraude (TBF) bij de FIOD-ECD
te Amsterdam.Het doel van het TBF is de effectieve bestrijding van btw-(carrousel)fraude
in al zijn vormen. Het TBF verricht zijn werkzaamheden vanuit de FIOD-ECD,
kantoor Amsterdam.Tot de werkzaamheden behoren:• coördineren van de nationale en internationale bestrijding
van btw-(carrousel)fraude;• signaleren van risico’s op btw-(carrousel)fraude voor de
klantbehandeling van de Belastingdienst;• opvangen van signalen van fraude voor opsporing door FIOD-ECD;• coördineren van nationale en internationale gegevensuitwisseling
op het gebied van de btw;• coördineren, begeleiden en ondersteunen van de Belastingdienst
bij de fiscale/administratieve afhandeling van btw-(carrousel)fraude;• signaleren van trends op het gebied van carrouselfraude;• uitbouwen en inbedden van de informatiepositie binnen de organisaties
van de FIOD-ECD en de Belastingdienst.2.5 De belastingregio’sDe belastingregio’s zijn de uitvoerende instanties van de Belastingdienst
voor de heffing en inning van belastingen en voor de controle van aangiftes.Voor de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude zijn vooral de volgende
functies van de regio’s van belang:• Registratie nieuwe ondernemingen en toekenning
btw-nummers• RisicoselectieOm prioriteiten te kunnen stellen in hun controles moeten belastingregio’s
een risico-inschatting maken van de verschillende signalen die de regio bereiken.
De signalen kunnen komen van de eigen belastingkantoren of van organisaties
buiten de regio, zoals FIOD-ECD, CLO of TBF.• Intracommunautaire informatie-uitwisselingAlle regio’s hebben één of meer medewerkers als contactpersonen
aangewezen voor de afhandeling van de wederzijdse informatieverplichtingen
en voor de behandeling van signalen en controleopdrachten van het TBF (zie
daarvoor ook § 4.3 van dit Deel II). Daarbij behoren ook signalen
over mogelijke carrouselfraude. Er zijn bovendien contactpersonen in de regio’s
voor de afhandeling van signalen van de CLO over intracommunautaire leveringen
(zie daarvoor ook § 4.1 van dit Deel II).• BoetefraudecoördinatorIedere regio heeft een boetefraudecoördinator die de activiteiten
in het kader van het sanctiebeleid bij de eenheid coördineert. De aanmelding
van potentiële opsporingszaken voor het selectieoverleg en het tripartiete
overleg (zie daarvoor ook § 5.1 van dit Deel II) loopt via deze
coördinator.• «Procesadoptie».De regio Belastingdienst/Limburg draagt namens de dertien regio’s
de verantwoordelijkheid voor de aansturing van de procesketens voor de aangiftebelastingen.
Op verzoek van de regio Limburg verzorgt de regio Zuidwest deze taak voor
het middel omzetbelasting. Dit omvat onder andere de coördinatie
van de uitvoeringsprocessen en de zorg voor het in stand houden van processen
en voorzieningen, waaronder begrepen het implementeren van wetswijzigingen.3 PREVENTIEDe opzet van het huidige btw-stelsel in de EU biedt gelegenheid tot het
plegen van carrouselfraude. Ondernemingen die beschikken over een geldig btw-nummer
kunnen door een keten van transacties een carrousel opbouwen. Belastingautoriteiten
kunnen het opzetten van deze carrousels trachten te voorkomen door potentiële
fraudeurs uit het systeem te weren. Tot op zekere hoogte is dat mogelijk door
risico’s in kaart te brengen en die vervolgens te beoordelen bij de
toekenning van btw-nummers, en door de tijdige intrekking van ongebruikte
btw-nummers.Preventie van fraude kan ook door bijvoorbeeld specifieke regelgeving1, voorlichting en het afschrikken van fraudeurs door
communicatie over (de toepassing van) sancties. De Nederlandse Belastingdienst
onderneemt dit soort activiteiten niet specifiek gericht op het voorkomen
van intracommunautaire btw-fraude. De Nederlandse wetgeving kent wel bepalingen
die het, onder voorwaarden, mogelijk maken om schakels in de keten van ondernemingen
die bij carrouselfraude betrokken zijn, aansprakelijk te stellen voor de gederfde
btw. Voorwaarde is dat de Belastingdienst moet kunnen bewijzen dat de betreffende
schakels in de keten wisten of konden weten dat ze deel uitmaakten van een
carrousel. Hoewel deze bepalingen vooral van belang zijn voor de repressie
van intracommunautaire btw-fraude (zie hoofdstuk 5 van dit Deel II), hebben
ze eveneens een preventief effect doordat ze potentiële fraudeurs afschrikken.In dit hoofdstuk bespreken we hoe de preventie van intracommunautaire
btw-fraude in Nederland is ingericht en welke instrumenten daarvoor ingezet
(kunnen) worden.3.1 Inzicht in risico’sZoals in hoofdstuk 2 vermeld zijn de activiteiten van LTO en TBF onder
andere gericht op het verwerven van inzicht in risico’s en het ontwerpen
van benaderingen om (fraude)risico’s te kunnen detecteren en aan te
pakken. Eén van de instrumenten om risico’s in kaart te brengen
en te registreren is de «risicodatabase». De ambtenaren van de
Belastingdienst kunnen door hen gesignaleerde risico’s in deze database
vastleggen. De LTO beoordeelt de signalen op relevantie voor een landelijke
aanpak en kan signalen «opwerken» naar het LTP. Daarvoor moet
dan eerst een haalbaarheidsonderzoek worden gedaan. Daarna volgen pilots en
moet eventueel een behandelplan worden opgesteld. Dit alles is bedoeld om
zeker te weten dat de landelijke investering gerechtvaardigd is.Indien signalen niet landelijk worden doorontwikkeld, staat het de regio’s
overigens vrij om op eigen initiatief aandacht te schenken aan de gesignaleerde
risico’s.Voor de detectie van risico’s vraagt het TBF voor analyse periodiek
informatie op uit de geautomatiseerde systemen van de Belastingdienst. Bij
deze analyse maakt het TBF sinds 2006/2007 onder andere gebruik van een eigen
systeem «Inforay». Daarmee kan informatie afkomstig uit verschillende
systemen in samenhang worden beoordeeld. Inforay is in de periode 2000–2006
voor dit doel, het analyseren van informatie, ontwikkeld door CLO Almelo.23.2 Voorkomen van misbruik van btw-nummers3.2.1 Toekenning btw-nummersBij de toekenning van btw-nummers is het van belang welke maatregelen
zijn getroffen om te voorkomen dat potentieel onbetrouwbare handelaren de
beschikking kunnen krijgen over btw-nummers en zo bijvoorbeeld een «ploffer»
kunnen worden.Vanaf 2007 heeft de Belastingdienst onder externe druk een beleid
ingezet om de behandeling van aanvragen voor een btw-nummer te versnellen.
In het stuurcontract met de belastingregio’s voor 2008 is daarom een
termijn gesteld van maximaal vijf werkdagen. Dit is medio 2007 ook aan de
Tweede Kamer (2007) toegezegd.De regio’s van de Belastingdienst zijn belast met het toekennen
van btw-nummers. Uit ons onderzoek blijkt dat de organisatie van de toekenning
van de btw-nummers verschilt tussen de regio’s.De regio Amsterdam bijvoorbeeld, werkt met een team Registratie Nieuwe
Ondernemeningen (RNO). Dit team toetst de aanvragen aan enkele criteria, zoals
buitenlandse aandeelhouders of een fysiek adres waar de bedrijfsactiviteiten
worden ontplooid. Zo nodig worden bezoeken afgelegd bij deze ondernemers.
Als blijkt dat er geen sprake is van een economische activiteit op het opgegeven
adres of als blijkt dat er geen contact kan worden gelegd met de aanvrager,
trekt de Belastingregio een inmiddels afgegeven btw-nummer in. Doorgaans wordt
daartegen geen bezwaar aangetekend.In de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Oost-Brabant maakt het toekennen
van btw-nummers onderdeel uit van een massaal administratief proces. Door
de grote aantallen aanvragen en de hoge tijdsdruk vindt er geen risicobeoordeling
meer plaats voorafgaand aan de toekenning van btw-nummers. Wel krijgen bepaalde
branches bij de toekenning van btw-nummers extra aandacht. In Rotterdam-Rijnmond
is een checklist carrouselfraude ontwikkeld, maar deze wordt in de praktijk
uit tijdgebrek niet gebruikt.Een recente ontwikkeling is de toekenning van btw-nummers bij inschrijving
van ondernemingen bij de Kamers van Koophandel (KvK) vanaf april 2008. Voorlopig
komen alleen ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid daarvoor in aanmerking.
KvK-medewerkers hebben voor de beoordeling van aanvragen een opleiding gekregen.
Een backoffice met belastingdienstmedewerkers kan vragen van KvK-medewerkers
beantwoorden.Naar verwachting zullen de KvK’s niet veel inschrijvingen van ondernemers
en/of hun vragen om toekenning van een btw-nummer kunnen tegenhouden, als
er in fiscaal-juridische zin sprake is van ondernemerschap. Wel kan de KvK
een signaal afgeven aan de Belastingdienst dat er risico’s aanwezig
lijken te zijn. De afgifte van een btw-nummer vertragen kan in principe niet,
maar de KvK kan wel nadere informatie opvragen vóór daadwerkelijke
inschrijving. De inschrijving bij de KvK’s en de kortere termijn waarbinnen
een btw-nummer verleend moet worden, dwingen de Belastingdienst tot een verschuiving
van preventie naar het intensiever volgen van startende ondernemingen. Uit
ons onderzoek blijkt dat de regio’s dit wisselend invullen. Dat is mede
afhankelijk van de beschikbare capaciteit voor toezicht.Als de Belastingdienst al een risicobeoordeling bij toekenning van een
btw-nummer toepast, is die slechts ten dele gericht op het voorkomen van carrouselfraude.
Geen van de regio’s beoordeelt (fiscale) criminele antecedenten en er
wordt ook geen gebruik gemaakt van «zwarte lijsten» van personen
die eerder bij belastingfraude betrokken waren. De belastingregio’s
hebben trouwens geen toegang tot gegevens uit het strafregister en ook niet
tot de registratie van gemelde ongebruikelijke transacties. Belastingregio’s
hebben evenmin toegang tot informatie van andere regio’s, tenzij de
informatie in landelijke systemen, zoals Beheer van Relaties (BVR) of Individueel
Klant Beeld (IKB) is vastgelegd.De Belastingdienst mag weigeren een btw-nummer te geven als er geen economische
activiteit blijkt te zijn. Op grond van criminele antecedenten, als de Belastingdienst
al de beschikking zou hebben over deze informatie, mag de Belastingdienst
geen btw-nummer weigeren.Ook is een «malafide» achtergrond op zich onvoldoende grond
om een eenmaal toegekend btw-nummer in te trekken, zo blijkt uit jurisprudentie.
Een btw-nummer mag wel worden ingetrokken zodra iemand wordt veroordeeld voor
btw-fraude. Het mag ook ingetrokken worden bij ploffers en stromannen. Iemand
die veroordeeld is kan overigens later weer een nieuw nummer aanvragen.In dit verband is het van belang dat het Ministerie van Justitie wetgeving
voorbereidt om de reeds bestaande mogelijkheden van een beroepsverbod voor
bestuurders van rechtspersonen te verruimen. Op grond van het Burgerlijk Wetboek
zou dan bij de oprichting van een Nederlandse rechtspersoon een verklaring
van geen bezwaar geweigerd kunnen worden op grond van eerder begane delicten
of uitgesproken faillissementen. Er is eveneens wetgeving in voorbereiding
om een lijst te kunnen opstellen van degenen aan wie de rechter een verbod
heeft opgelegd om op te treden als bestuurder van een rechtspersoon. Een dergelijke «zwarte
lijst» kan helpen bij effectief toezicht op ondernemingen. Het kabinet
wil op dit gebied vooral voor een Europese aanpak kiezen, omdat het anders
erg eenvoudig zou zijn om vanuit een andere lidstaat de praktijk voort te
zetten.De Belastingdienst is niet in staat om op eenvoudige wijze informatie
te verstrekken over het aantal toegekende btw-nummers en het aantal geweigerde
of ingetrokken btw-nummers vanwege te verwachten of reeds gebleken misbruik.
De belastingregio’s kunnen met enige moeite een indicatie geven over
het aantal toegekende btw-nummers via zoekacties in informatiesystemen. Deze
informatie is echter niet zuiver, omdat er geen onderscheid kan worden gemaakt
tussen nieuwe toekenningen, bedrijfsoverdrachten, heractiveringen en rechtsvormwijzigingen.Het is onbekend in hoeveel gevallen een aanvraag na beoordeling is afgewezen.
Ook is het bij de regio’s niet bekend hoeveel btw-nummers zijn ingetrokken
na gebleken misbruik. Tijdens de regiobezoeken die in het kader van dit onderzoek
hebben plaatsgevonden, is aangegeven dat dit in ieder geval een beperkt aantal
gevallen betreft.3.2.2 Tegengaan misbruik van (inactieve) btw-nummersDe Belastingdienst kan een btw-nummer van een onderneming «inactief»
maken in het automatiseringssysteem Beheer van Relaties (BVR), als een ondernemer
daarom verzoekt. De Belastingdienst verzendt dan niet langer uitnodigingen
tot het doen van een aangifte; wel blijft het nummer gereed voor reactivering.De Belastingdienst kan een btw-nummer deactiveren als de ondernemer meerdere
periodes geen aangifte doet en daardoor ambtshalve aanslagen krijgt opgelegd.
Voor het op deze grond deactiveren van een btw-nummer bestaat echter geen
vaste procedure en belastingregio’s kunnen hier verschillend mee omgaan.
De regio Rotterdam-Rijnmond stuurt na drie ambtshalve aanslagen een vragenbrief,
mits hier capaciteit voor is. Bij non-respons kan dit leiden tot een nader
onderzoek en uiteindelijk tot intrekking van het btw-nummer.Een deurwaarder kan het btw-nummer laten afvoeren bij het niet betalen
van ambtshalve opgelegde aanslagen en bij het niet kunnen traceren van de
onderneming. Het komt ook regelmatig voor dat een ondernemer niet traceerbaar
blijkt te zijn als er boekenonderzoek uitgevoerd moet worden. In die gevallen
wordt het btw-nummer afgevoerd.De belastingregio’s ontvangen notariële akten wanneer een onderneming
van eigenaar of aandeelhouders verandert. De regio Rotterdam-Rijnmond beoordeelt
deze akten uitsluitend om te bezien of er eventueel sprake is van winst uit
aanmerkelijk belang. Een beoordeling uit oogpunt van het risico van (carrousel)fraude
vindt niet plaats. Bij een wisseling van aandeelhouders moet een rechtspersoon
veelal aan een andere belastingregio worden overgedragen. Regio Rotterdam-Rijnmond
stuurt geen kopie van de akte van overdracht van de aandelen naar de andere
regio, omdat er geen tijd is om dit te scannen of kopiëren. Regio Oost-Brabant
doet dit wel. Ook heeft deze regio een standaardprocedure per soort akte en
per soort belasting, om zo te kunnen beoordelen of nader onderzoek nodig is.Het kopen van een lege bv, inclusief btw-nummer en artikel 23 vergunning
(zie hierna), is vrij eenvoudig. Dit levert extra frauderisico’s op,
omdat de voorwaarden die het Ministerie van Justitie stelt bij de oprichting
van een nieuwe bv, niet aan de orde komen bij de overname en de herstart van
(inactieve) bv’s. Het TBF neemt een trend waar dat potentiële fraudeurs
proberen een «going concern» over te nemen, inclusief een actief
btw-nummer.Artikel 23 Wet OB biedt ondernemers de mogelijkheid om een vergunning
aan te vragen om de btw op goederen die zij verkrijgen van buiten de EU niet
bij binnenkomst in de EU af te dragen, maar periodiek via de btw-aangifte.
Andere lidstaten kennen deze vergunning niet. Een dergelijke onderneming die
wordt opgekocht door een malafide onderneming zonder dat de fiscus tijdig
van de overname op de hoogte is, levert extra risico’s op. In het verleden
konden dergelijke bv’s hun artikel 23 vergunning houden, ook al waren
zij niet meer actief. De LTO heeft in 2007 een landelijke actie uitgezet om
vergunningen die niet regelmatig worden gebruikt, zoveel mogelijk in te trekken.3.2.3 Gerichte benadering van startersDe aandacht die startende ondernemingen krijgen voorafgaand aan de toekenning
van btw-nummers verschilt per belastingregio. Het stuurcontract voor 2008
met alle belastingregio’s legt de nadruk op de preventieve werking die
van bijvoorbeeld startersbezoeken uitgaat. Deze bezoeken spelen bij de bestrijding
van intracommunautaire btw-fraude (nog) een beperkte rol. Startersbezoeken
zijn pas recent van start gegaan en gerichte voorlichting en communicatie
over de risico’s van betrokkenheid bij intracommunautaire btw-fraude
ontbreken vooralsnog.4 DETECTIEIntracommunautaire btw-fraude kan op verschillende manieren gesignaleerd
worden. Zo bestaat de mogelijkheid om informatie die binnen de Belastingdienst
beschikbaar is, zoals opgaven van intracommunautaire leveringen en btw-aangiftes,
te analyseren en daaruit signalen van fraude te destilleren. Deze analyses
kunnen onderdeel zijn van de reguliere werkprocessen of ze kunnen ad hoc plaatsvinden.
Detectie kan ook voortvloeien uit signalen die komen uit de internationale
informatie-uitwisseling met de belastingautoriteiten van andere lidstaten.Bij de detectie van intracommunautaire btw-fraude is een aantal systemen
en processen van belang. We noemen ze hieronder kort en bespreken ze uitgebreider
in dit hoofdstuk:• het VAT Information Exchange System (VIES) (zie § 4.1)
met de processen:– verificatie van btw-nummers bij intracommunautaire leveringen;– verwerking van opgaven van intracommunautaire leveringen;– matching van de intracommunautaire leveringen uit andere lidstaten
met de opgegeven intracommunautaire verwervingen in de btw-aangiftes van Nederlandse
ondernemingen.• controles op (negatieve) btw-aangiftes door belastingregio’s
(zie § 4.2).• internationale informatie-uitwisseling tussen (fraude-eenheden
van) belastingdiensten in de vorm van informatieverzoeken en spontane meldingen,
waaronder het systeem van Eurocanet (zie § 4.3).4.1 VAT Information Exchange System (VIES)Het VIES is een in EU-verband opgezet elektronisch systeem voor gegevensuitwisseling
tussen de lidstaten over intracommunautaire leveringen. Daarnaast bevat het
systeem van alle ingeschreven ondernemingen gegevens over naam, adres, woonplaats
en het btw nummer, inclusief de aanvangsdatum van geldigheid en de eventuele
einddatum.4.1.1 Verificatie van btw-nummersDe verificatie van btw-nummers houdt in dat een ondernemer de geldigheid
van het btw-nummer van een afnemer vaststelt om zich ervan te vergewissen
dat hij geen btw in rekening hoeft te brengen bij een intracommunautaire levering.
Lidstaten zijn verplicht om deze informatie op aanvraag te verstrekken.Bedrijven in Nederland kunnen op verschillende manieren gegevens in VIES
verifiëren: telefonisch of schriftelijk (zowel bij de kantoren, CLO Almelo
als bij de Belastingtelefoon) en op de EU-website. Op de EU-website kan voor
Nederland slechts de geldigheid van een nummer worden nagegaan. Omdat verificatie
op verschillende manieren kan plaatsvinden, heeft de Belastingdienst ervoor
gekozen niet te registreren welke btw-nummers geverifieerd worden. Er is ook
geen registratie van ondernemers die om verificatie van bepaalde btw-nummers
verzoeken.Bij een verificatie wordt uitsluitend vastgesteld of het door de ondernemer
opgegeven btw-identificatienummer overeenstemt met de registratie in VIES.
Uit het enkele feit dat een bedrijf is geregistreerd, kunnen verder geen conclusies
worden getrokken over het fiscale aangifte- en betalingsgedrag van het betreffende
bedrijf. Deze tekst is opgenomen in een disclaimer welke standaard is opgenomen
in het antwoord dat wordt verstrekt op een verificatieverzoek.
De Belastingdienst legt de verantwoordelijkheid bij de ondernemer, ook als
de gegevens volgens VIES kloppen.4.1.2 Verwerking van opgaven van intracommunautaire leveringenOndernemers die intracommunautaire leveringen tegen het nultarief verrichten,
zijn onder andere verplicht1 per kwartaal een
opgave te doen van hun intracommunautaire leveringen (ICL) aan de Belastingdienst
(zie figuur 4.1 voor een overzicht van de hoofdlijnen van het administratieve
(controle)proces). Deze opgaven ICL worden vastgelegd in VIES. VIES bevat
overigens geen informatie over btw-aangiftes.Het verwerken van de opgaven ICL, de controle hierop en eventuele correcties
in VIES vallen onder de verantwoordelijkheid van CLO Almelo. Het gaat hierbij
om standaard controleprocessen, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van bijvoorbeeld
risicoprofielen. De ICL geeft per lidstaat van levering het totaal aan omzet
per btw-nummer en moet uiterlijk één maand na afloop van het
tijdvak binnen zijn.De Belastingdienst toetst de ontvangen ICL-opgaven onder andere door een
controlevergelijking met de btw-aangiftes. Als de Belastingdienst onjuistheden
signaleert, wordt de ondernemer in de gelegenheid gesteld om de gegevens te
corrigeren. Als de opgave daarna nog niet, te laat, onvolledig
of onjuist is ingediend, dan kunnen verzuimboetes volgen op grond van het
Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst 1998 (BBBB). De hoogte van de
verzuimboete (par. 31 BBBB) bedraagt € 113 (1e verzuim), € 226
(2e en 3e verzuim) en € 1134 (4e en volgende
verzuimen). Naast de verzuimboetes kan een belastinginspecteur eventueel een
naheffing (al dan niet verhoogd met een boete voor het onterecht toepassen
van het nultarief) opleggen. De regio’s blijken overigens geen eenduidige
lijn, vooral daar waar het gaat om verschillen tussen ICL-opgave en btw-aangifte,
te hanteren bij het opleggen van boetes.De Algemene wet inzake rijksbelastingen biedt overigens de mogelijkheid
om een ondernemer in uitzonderlijke gevallen bij herhaald verzuim een «topboete»
op te leggen van maximaal € 4 537. Er is een advies van de
landelijke kennisgroep «formeel recht» over een algemene gedragslijn
voor het opleggen van een topboete, maar de regio’s kunnen hier verschillend
mee omgaan.Een belangrijke oorzaak van afwijkingen tussen opgave ICL en btw-aangiftes
is de «fiscale-eenheidproblematiek». In dat geval doet een houdstermaatschappij
een btw-aangifte voor een groep ondernemingen. De afzonderlijke ondernemingen
binnen de groep zijn echter verplicht om onder een eigen nummer (het zogeheten
ICT-nummer) opgave ICL te doen. Op de opgave ICL moet zowel het btw-nummer
van de fiscale eenheid staan als het ICT-nummer van de afzonderlijke onderneming.
Hierbij worden veel fouten gemaakt.1 Bij bedrijven
die op zichzelf staan, zijn het btw-nummer en het ICT-nummer gelijk.De belastingregio’s zijn verantwoordelijk voor de afhandeling van
de verzuimsignalen, die CLO Almelo doorgeeft. CLO Almelo rapporteert per kwartaal
over de terugkoppelingen over die afhandeling vanuit de regio’s. Daaruit
blijken grote verschillen tussen de belastingregio’s, maar daarbij is
de kanttekening te plaatsen dat de terugkoppeling van informatie niet compleet
is. Periodiek brengt de CLO Almelo via managementinformatie de afhandeling
onder de aandacht bij het Management Team van de Belastingdienst. In de prestatie-
of stuurcontracten met de regio’s zijn geen afspraken vastgelegd over
de (terugkoppeling over de) afhandeling van verzuimsignalen waar de CLO de
regio’s aan kan houden.Een goede afhandeling van signalen en het zo nodig opleggen van boetes
is van belang om ondernemers te doordringen van het belang van het invoeren
van juiste gegevens. Bovendien kan de kwaliteit van de gegevens in VIES verbeteren
naar aanleiding van de controlebevindingen van de regio’s. Beide zaken
zijn belangrijk voor de fraudebestrijding. Naarmate de informatie van bonafide
ondernemers correcter in de systemen is vastgelegd, zullen fraudesignalen
immers eerder opvallen.4.1.3 MatchingOp grond van EU-regelgeving dient internationale informatie-uitwisseling
via VIES uiterlijk drie maanden na afloop van een kwartaal plaats te vinden.
CLO Almelo ontvangt op die manier via de belastingdiensten van de andere lidstaten
de opgaven van buitenlandse intracommunautaire leveringen aan Nederland. Dit
moet kloppen met de btw-aangiftes van Nederlandse ondernemers («matching»).
In 72% van de ongeveer 200 000 gevallen leidt deze match echter
tot een verschil van meer dan € 500. Soms gaat het zelfs om zeer
grote bedragen.Uit analyses in het verleden is gebleken dat er in de meeste gevallen
overigens geen sprake is van fraude, maar van administratieve verschillen.
Bijvoorbeeld in het geval dat een ondernemer het bedrag van zijn verwervingen
niet invult op de aangifte, omdat de btw hierover toch direct weer kan worden
afgetrokken als voorbelasting. In een dergelijk geval zal de Belastingdienst
niet snel een sanctie opleggen voor de administratieve fout, omdat per saldo
immers alle verschuldigde btw wordt afgedragen. Een ander probleem is dat
het bedrag van de verwervingen in de aangifte in Nederland niet gespecificeerd
hoeft te worden. Verschillen kunnen hierdoor alleen opgelost worden door navraag
of onderzoek te doen bij de betreffende ondernemer. In sommige lidstaten moeten
de ondernemers de verwervingen wel specificeren (Bulgarije, Letland, Polen,
Spanje). In Nederland is hiervoor niet gekozen, onder andere vanwege de administratieve
lasten die een dergelijke specificatie met zich meebrengt.Met uitzondering van de matchingresultaten die wijzen op verwervingen
door (gedeeltelijk) vrijgestelden (zie § 4.2), onderneemt de Belastingdienst
in het algemeen geen actie naar aanleiding van de matching. Vroeger werden
alle verschillen groter dan 500 000 gulden uitgezet, maar dit leidde
niet tot een afname van de matchverschillen.Inmiddels heeft de CLO pilots opgestart in samenwerking met de LTO, gericht
op het matchresultaat en/of aangiftekenmerken (zie § 4.2).Bij de start van het Europese btw-stelsel in 1993 was matching bedoeld
als dé pijler van het administratieve controlesysteem. Vanwege het
grote aantal mismatches beperkt de Belastingdienst zich in de praktijk tot
de controle van de aansluiting tussen de ICL’s en de btw-aangiftes.
Dit is in feite niet meer dan een controle op de consistentie van verschillende
opgaven van dezelfde ondernemer. De belastingregio’s kunnen de CLO vragen «query’s»
toe te passen op het «matchresultaat» en/of de «mismatches»
betrekken bij de kantoor- of veldtoetsen. Van enige regie is hierbij echter
geen sprake. Bij de regiobezoeken is gebleken dat de regio Rotterdam-Rijnmond
de afgelopen jaren geen query’s heeft opgevraagd, omdat er geen tijd
beschikbaar is voor de verwerking van de resultaten. De regio Oost-Brabant
daarentegen vraagt regelmatig ad hoc query’s op en analyseert deze.Toetsing btw-nummersAls onderdeel van de matching vindt tevens een toets plaats op de geldigheid
van de opgegeven btw-nummers aan de hand van het geautomatiseerde systeem
van de andere lidstaat.Deze toetsingen kunnen leiden tot «Member State Warnings»
(MSW), wanneer btw-nummers wel voldoen aan de constructieregels, maar ongeldig
zijn of bewerkt in het betreffende kwartaal (op- of afgevoerd). Oorzaken daarvoor
kunnen zijn dat het btw-nummer:• nooit is afgegeven of beëindigd vóór 1993;• is beëindigd in één van de voorgaande kwartalen
(maar wel ná 1-1-1993) of geactiveerd in of ná het tijdvak;• is beëindigd in het huidige kwartaal;• ongeldig is.De beëindiging of initiatie van een btw-nummer komt het meeste voor.
Dit is lastig, omdat een staker wel interessant is, maar een starter niet.
MSW’s kunnen voortkomen uit de wijze waarop lidstaten omgaan met de
registratie van btw-nummers. Zo passen lidstaten de geldigheid van btw-nummers
soms met terugwerkende kracht aan. De MSW’s leiden in Nederland
niet automatisch tot vragen aan of signalen naar de regio’s. De regio’s
kunnen wel verzoeken om query’s op MSW’s, zodat zij die eventueel
mee kunnen nemen bij boekenonderzoeken.De ervaring van de CLO is dat bij carrouselfraudes relatief vaak MSW’s
worden aangetroffen. CLO Almelo meent dat de toetsing van btw-nummers en de
uitwisseling van MSW’s daarom beter direct bij ontvangst van de ICL-opgaven
zou kunnen plaatsvinden, zodat eventueel sneller actie kan worden ondernomen
bij verdenking van fraude.4.2 Controle aangiftes btwDe Belastingdienst richt zich bij de controle van btw-aangiftes vooral
op de negatieve aangiftes, dus op die gevallen waarin de ondernemer geld ontvangt
van de Belastingdienst in plaats van betaalt. In de toekomst wil de Belastingdienst
meer aandacht gaan besteden aan de positieve aangiftes en aan nihilaangiftes,
omdat ook daarin potentieel risico’s aanwezig zijn.Bij de beoordeling van negatieve aangiftes hanteren de belastingregio’s
een zogeheten individuele negatieve norm (INN) per ondernemer. Inmiddels gebruiken
vrijwel alle belastingregio’s een geautomatiseerd systeem dat voor de
uitvoering van deze controle is ontwikkeld.1
Het is de bedoeling dat alle geselecteerde aangiftes worden beoordeeld, maar
hierover zijn geen afspraken vastgelegd in het stuurcontract 2008.Het geautomatiseerde verwerkingsproces van de btw-aangiftes produceert,
op grond van voorgeprogrammeerde criteria, lijsten van aangiftes met bijzondere
kenmerken, die mogelijk extra aandacht van de belastingregio’s behoeven.
Door capaciteitsgebrek bij de regio’s is de behandeling van deze papieren
lijsten over het algemeen in onbruik geraakt.De LTO werkt aan een aanpak om meer maatwerk aan te brengen in de risicoprofielen.
Er zijn enkele pilots gestart om selectie- en weegregels uit te proberen,
onder andere gericht op vrijgestelden2 en gedeeltelijk
vrijgestelden3 met intracommunautaire verwervingen.Ook zijn nog enkele pilots in ontwikkeling, die voor een deel relevant
zijn voor het tegengaan van carrouselfraude.4.3 (Internationale) informatie-uitwisseling4.3.1 Kader voor informatie-uitwisselingDe internationale gegevensuitwisseling en wederzijdse bijstand op het
terrein van de bestrijding van btw-fraude is geregeld in de EU Verordeningen
1798/2003 en 1925/2004. Daarbij zijn vooral de volgende vormen van informatie-uitwisseling
van belang.• Verzoeken om informatie/wederzijdse bijstand op grond van artikel
5, 1798/2003. Daarvoor is in Europees verband een standaardformulier ontwikkeld
(SCAC4 2004). Voor de informatie-uitwisseling
tussen fraude units op grond van artikel 5 bestaat een afzonderlijk formulier
(SCAC383).• Spontane informatie-uitwisseling (artikel 19, 1798/2003). De informatie-uitwisseling
in het kader van het European Carrousel Network (Eurocanet) is hier een bijzondere
vorm van.• Spontane geautomatiseerde informatie-uitwisseling (artikel 18,
1798/2003 en 1925/2004).Naast deze vormen van internationale informatie-uitwisseling is er ook een uitwisseling van signalen uit binnenlandse bronnen; vooral tussen
het TBF en de belastingregio’s (zie § 4.3.5). In de volgende
(sub)paragrafen zullen we de genoemde vormen van informatie-uitwisseling verder
uitwerken.4.3.2 Internationale informatieverzoekenAlle verzoeken om wederzijdse bijstand komen binnen bij het frontoffice
van CLO Amsterdam. In overleg met het TBF maakt CLO Amsterdam een keuze of
het TBF het verzoek zal behandelen (de belangrijkste verzoeken) of CLO Almelo.
De SCAC383 verzoeken (van fraude-unit naar fraude-unit) zet het TBF zo nodig
zelf uit naar de contactpersonen op de kantoren.Algemene informatieverzoekenDe belastingregio’s hebben contactpersonen voor de behandeling van
informatieverzoeken. De contactpersonen zenden de antwoorden op de gestelde
vragen retour aan het TBF of de CLO, die ze vervolgens naar het buitenland
versturen. Het komt echter voor dat er verschillende contactpersonen zijn
voor CLO Amsterdam, CLO Almelo en het TBF. CLO/TBF proberen tot één
aanspreekpunt per regio of kantoor te komen, maar de praktijk blijkt weerbarstig.Aantallen informatieverzoekenDe Belastingdienst verstrekt aan de EU statistische informatie over de
informatie-uitwisseling op grond van artikel 5 van Verordening 1798/2003.
Aan deze statistieken hebben we de volgende tabel ontleend.1Tabel 4.1 Informatie-uitwisseling/artikel 5 van verordening
1798/2003JaarVerzonden verzoekenWaarvan afhandeling: < 1 maand> 3 maanden% >
3maanden 20051 268952782220068519817320JaarOntvangen verzoekenWaarvan afhandeling: < 1 maand> 3 maanden% >
3maanden 20052 089771 1715620062 6731071 59760In november 2007 heeft de Europese Rekenkamer (2007) een rapport uitgebracht,
waarin zij kanttekeningen plaatste bij de betrouwbaarheid van deze statistische
informatie van de lidstaten. Zij heeft namelijk de opgaven van lidstaten over
de aantallen ontvangen verzoeken in 2005 vergeleken met de opgaven van andere
lidstaten over de aantallen door hen verzonden verzoeken. Voor de lidstaten
gezamenlijk blijkt er een verschil van ruim 17% te bestaan tussen deze
twee opgaven. Voor Nederland constateerde de Europese Rekenkamer een verschil
van 2,5%.Ook uit ons onderzoek kwamen twijfels naar voren over de betrouwbaarheid
van de statistische informatie die Nederland genereert voor de EU; en wel
om de volgende redenen.• CLO Almelo en CLO Amsterdam/TBF registreren de door hen uitgezette verzoeken in twee verschillende systemen die niet goed op elkaar
aansluiten.• CLO Almelo gaf aan dat de criteria voor de samenstelling van de
bestuurlijke informatie niet duidelijk zijn. Wordt met ontvangstdatum bijvoorbeeld
bedoeld de dagtekening van het verzoek of de datum van ontvangst in Nederland?• CLO Almelo moet de bestuurlijke informatie handmatig samenstellen,
wat het risico op fouten vergroot.Informatieverzoeken moeten afgewikkeld worden in één maand
voor gegevens die direct voorhanden zijn en in drie maanden voor gegevens
die een onderzoek bij derden vergen. De gemiddelde doorlooptijd is in Nederland
langer, en dat geldt ook voor de meeste andere lidstaten. Uit onderzoek van
de Europese Rekenkamer (2007) blijkt dat ongeveer de helft van de informatieverzoeken
niet op tijd wordt beantwoord en dat er zelden berichten over de opgelopen
vertraging worden verzonden.In Nederland is de CLO-functie verdeeld over de vestigingen in Amsterdam
en Almelo. De Europese Rekenkamer (2007) signaleert dat deze organisatorische
opzet bijdraagt aan vertragingen in het proces van beantwoording.Steekproefonderzoek informatieverzoekenOm de behandeling van informatieverzoeken te onderzoeken, hebben wij uit
de dossiers bij de CLO Almelo een willekeurige steekproef getrokken van 32
informatieverzoeken. Daarvan waren er zestien afkomstig uit Duitsland of België
en zestien gericht aan Duitsland of België. Het betreft verzoeken die
in 2006 en 2007 zijn afgerond.Het steekproefonderzoek leverde de volgende bevindingen op over de zestien
informatieverzoeken aan Nederland.• De CLO heeft veertien van de zestien verzoeken binnen één à
twee weken doorgestuurd naar de regio’s. Als de CLO daar langer mee
wacht, zet dit de behandeltermijn van drie maanden voor de regio te zeer onder
druk.• De regio’s hebben twaalf van de zestien verzoeken (75%)
binnen drie maanden afgehandeld. In twee gevallen duurde de afhandeling echter
langer dan vier maanden en in twee andere gevallen zelfs langer dan een halfjaar.• De steekproef wijst uit dat er veel tijd zit tussen binnenkomst
van de antwoorden bij de CLO en verzending daarvan naar het buitenland. Slechts
twee antwoorden werden binnen één week verzonden, een ander
verzoek binnen twee weken, maar in acht gevallen bleven de antwoorden echter
langer dan een maand bij de CLO liggen. Daardoor ontstond er in vier gevallen
een overschrijding van de beantwoordingtermijn van drie maanden.• Bij beschouwing van het gehele behandelingstraject van een verzoek,
was in zes van de zestien gevallen sprake van een overschrijding van de termijn
van drie maanden. Slechts in één van die gevallen heeft de CLO
de overschrijding gemeld aan het verzoekende land. In één geval
vroeg de regio daar om, maar de CLO heeft dat niet gedaan. Wij hebben op basis
van ons onderzoek geconstateerd dat een systematische bewaking van de beantwoordingstermijnen
ontbreekt. CLO Almelo rappelleert bij termijnoverschrijdingen van de beantwoordingstermijn
de regio’s wel, maar kan geen sancties opleggen.Uit het steekproefonderzoek blijkt verder dat in alle gevallen de buitenlandse
belastingdienst alleen antwoord op de vraag kon krijgen door een informatieverzoek
te doen aan Nederland. Ook is de vraagstelling helder. De informatieverzoeken
hebben in de meeste gevallen betrekking op een geconstateerd verschil tussen
een intracommunautaire levering en verwerving. De antwoorden van de regio’s
zijn op een enkele uitzondering na helder en volledig geformuleerd. De gesignaleerde
verschillen die aanleiding gaven tot het verzoek, blijken meestal terug te
voeren op problemen bij de matching bij fiscale eenheden en/of foutieve vermelding
van btw-nummers door de ondernemer.Op vergelijkbare wijze als de inkomende informatieverzoeken hebben wij
in ons steekproefonderzoek de zestien verzonden informatieverzoeken vanuit
Nederland beoordeeld. Dit levert de volgende bevindingen op.• In iets minder dan de helft van de gevallen stuurde de CLO de verzoeken
van de regio’s binnen één week door aan het buitenland.
In twee gevallen duurde dat echter langer dan één maand.• De buitenlandse belastingautoriteiten hebben zeven van de verzoeken
binnen de termijn van drie maanden beantwoord. In de andere gevallen is die
termijn overschreden, waarvan in drie gevallen de beantwoording langer duurde
dan een halfjaar. In één geval liet het antwoord zelfs langer
dan anderhalf jaar op zich wachten.• De CLO heeft de helft van de ontvangen antwoorden binnen één
week doorgezonden aan de regio, in zes gevallen binnen twee weken, maar in
twee gevallen pas na een maand.• De CLO heeft bij vier van de negen termijnoverschrijdingen een
herinnering gestuurd naar het buitenland. Evenals bij de inkomende verzoeken
ontbreekt voor de uitgaande verzoeken een systematische bewaking van de beantwoordingstermijn
en vindt herinnering niet consequent plaats.Uit ons steekproefonderzoek blijkt dat de belastingregio’s goede
redenen hebben voor een internationaal informatieverzoek en de vraagstelling
is helder. De achtergronden van de vraagstelling en overigens ook de antwoorden
zijn vergelijkbaar met die van de inkomende verzoeken. De uit het buitenland
ontvangen antwoorden zijn op enkele uitzonderingen na helder geformuleerd,
maar de volledigheid liet in vier gevallen te wensen over.Informatie-uitwisseling tussen fraude-eenhedenDe informatie-uitwisseling tussen de fraude-eenheden van de lidstaten
zou eigenlijk snel moeten verlopen. Dit is niet altijd haalbaar, maar volgens
het TBF vindt de afdoening van signalen over «ploffers» doorgaans
wel binnen de termijn van één maand plaats.Het TBF houdt geen registratie bij van de termijnen van de beantwoording
van buitenlandse verzoeken, maar het is duidelijk dat de termijn van drie
maanden regelmatig wordt overschreden. Het TBF probeert medewerkers van de
regio’s ertoe te bewegen om, vooruitlopend op een compleet antwoord,
de informatie die al beschikbaar is direct op te sturen, maar dit gebeurt
niet altijd. Bij echt dringende verzoeken wordt een snel antwoord overigens
meestal wel geregeld. In de stuurcontracten met de regio’s voor 2007
en 2008 is niets afgesproken over de beantwoording van buitenlandse verzoeken.Knelpunten internationale gegevensuitwisselingBij de internationale gegevensuitwisseling signaleren we een aantal knelpunten.
Zo is talenkennis een probleem. Antwoorden in gebrekkig Engels leiden bij
rechtszaken tot problemen met de bewijsvoering. Daarom laat het
TBF de antwoorden liever zelf vertalen. Sinds kort mogen ambtenaren van de
fraude-units direct contact leggen met elkaar. Dit is een verbetering, maar
persoonlijk rechtstreeks contact en persoonlijke bijstand komen niettemin
nog weinig voor. In 2005 en 2006 zijn bij wijze van proef enkele gezamenlijke
controles uitgevoerd door de Nederlandse en Duitse belastingdiensten. Uit
de evaluatie daarvan kwam naar voren dat de samenwerking als positief is ervaren
en dat het aanbeveling verdient de nog (in regelgeving) aanwezige obstakels
bij de samenwerking weg te nemen.Tot slot is een knelpunt dat er nog steeds belangrijke verschillen tussen
de lidstaten bestaan. Zo kent Italië bijvoorbeeld btw-aangiftes per jaar
in plaats van per maand of per kwartaal, waardoor de termijn zo lang is dat
fraudebedragen hoog op kunnen lopen. Al met al verloopt de wederzijdse bijstand
nog stroef.Over de effectiviteit van de internationale gegevensuitwisseling, in de
zin van ontdekte fraudes en/of (verhoogde) btw-aanslagen, is weinig informatie
beschikbaar. De CLO Almelo stuurt bij de beantwoording van informatieverzoeken
evaluatieformulieren mee, maar ontvangt slechts een beperkt deel van deze
evaluatieformulieren retour. Uit de beperkte terugkoppeling blijkt dat de
beantwoording van de verzoeken in het algemeen niet tot correcties van btw-aangiftes,
maar wel tot verduidelijking heeft geleid.4.3.3 Spontane informatie-uitwisselingBij spontane informatie-uitwisseling gaat het om alle kennis bij de lidstaten
waarvan zij vermoeden dat een andere lidstaat deze kan gebruiken teneinde
een juiste btw-heffing op levering van goederen, dienstverrichtingen, intracommunautaire
verwervingen van goederen en invoer van goederen te realiseren. De omschrijving
in hoofdstuk IV van EU-verordening 1798/2003 is zo ruim, zodat moeilijk kan
worden bepaald in welke gevallen spontane uitwisseling van signalen moet plaatsvinden.
De Europese Rekenkamer (2007) merkt in haar rapport op dat van de mogelijkheden
van spontane informatieverstrekking nog maar beperkt gebruik gemaakt wordt.
Zo verstuurde Nederland in 2006 niet meer dan 41 spontane meldingen naar andere
lidstaten, waarvan zes naar België en zeventien naar Duitsland. Nederland
ontving in hetzelfde jaar 318 meldingen, waarvan 34 uit België en 149
uit Duitsland.In Nederland is de behandeling van spontane informatie-uitwisseling in
het najaar van 2006 door CLO Amsterdam grotendeels overgedragen aan CLO Almelo.
Het proces heeft daar echter zes maanden stilgelegen. Eind 2007 was de achterstand
teruggebracht tot twee maanden, maar het proces verliep nog niet naar tevredenheid
van de procescoördinator.Behandeling door CLODe CLO stuurt spontane informatie ontvangen vanuit andere lidstaten in
beginsel door naar de regio’s. CLO Almelo geeft signalen met een financieel
belang van minder dan € 15 000 niet door aan de regio’s.
Dit geldt ook voor signalen over transacties die meer dan twee jaar geleden
hebben plaatsgevonden. De behandeling van spontane informatie aan andere lidstaten
verloopt op vergelijkbare wijze als de afwerking van de ontvangen spontane
informatie.Wij hebben bij CLO Almelo een beperkte steekproef uitgevoerd op 21 dossiers
van spontane meldingen uit Duitsland en België. Hieruit bleek onder
andere dat de CLO de eigen criteria voor het doorsturen van een melding aan
de regio of naar het buitenland (een drempelbedrag van€ 15 000
en een transactiedatum korter dan twee jaar geleden) niet consequent toepast.
Zo bleek onder andere dat de CLO van twee op dezelfde dag ontvangen meldingen
over transacties tussen dezelfde ondernemingen en in dezelfde periode er één
doorzond naar de regio en de andere niet. CLO Almelo gaf aan dat inmiddels
alle ontvangen spontane meldingen, ongeacht het financieel belang, worden
doorgezonden naar de regio. Het transactietijdstip blijft wel een criterium,
omdat de Belastingdienst als uitgangspunt heeft dat in de actualiteit moet
worden gewerkt.Behandeling door de belastingregio’sVan de 21 spontane meldingen heeft CLO Almelo er 19 doorgestuurd naar
de regio’s. Van 16 van deze doorgezonden 19 meldingen hebben wij kunnen
nagaan hoe de belastingregio’s deze hebben behandeld. In negen gevallen
is afgezien van onderzoek naar de melding, terwijl in vier gevallen onderzoek
in de rede had gelegen. In de overige gevallen is om begrijpelijke redenen
afgezien van onderzoek. Voor zover wel onderzoek is ingesteld, is dit serieus
opgepakt. In plaats van onmiddellijk een onderzoek in te stellen, kiezen regio’s
er regelmatig voor de melding op te nemen in het systeem IKB om de gegevens
bij een volgend boekenonderzoek te betrekken. Het moment van dat volgende
boekenonderzoek kan echter ver in de tijd liggen. De door ons bezochte regio
Rotterdam-Rijnmond legt spontane meldingen in een geautomatiseerd systeem
vast waarin kan worden aangeven welke actie is ondernomen. Dit kan variëren
van het terzijde leggen van de melding tot een behandelopdracht in het systeem
IKB. De regio Oost-Brabant heeft geen registratiesysteem voor spontane meldingen,
maar legt in beginsel alle meldingen vast in IKB. Uit ons onderzoek bleek
echter dat dit toch niet altijd gebeurt.De regio’s melden de resultaten van de spontane meldingen niet terug
naar de CLO of de meldende lidstaat. In onze steekproef zou dit bij vijf van
de zes ingestelde onderzoeken wel voor de hand hebben gelegen. Als reden voor
het afzien van een terugkoppeling naar de CLO verwijst een aantal regio’s
naar de CLO-leidraad, waarin terugkoppeling aan het initiatief van de regio
wordt overgelaten. Uit het ontbreken van terugkoppeling naar de meldende lidstaat
blijkt soms een gebrek aan inlevingsvermogen in de gedachtegang van de melder
en/of een onderschatting van het mogelijke belang voor de meldende lidstaat.
Daarbij is op te merken dat een aantal spontane meldingen, gelet op de aard
van de melding, beter als een informatieverzoek ingediend had kunnen worden.
Volgens de CLO is het gebrekkige terugmelden een algemeen probleem in de EU.
Binnen het SCAC overleg is er daarom een werkgroep ingesteld die hierin verbetering
moet brengen. Nederland participeert in deze werkgroep.Effectiviteit spontane informatie-uitwisselingDe CLO verzoekt, zij het vrijblijvend, om terugkoppeling vanuit de regio’s
over de (positieve) resultaten van signalen, maar hieraan geven de regio’s
maar in beperkte mate gehoor. De CLO kan zich derhalve, evenals bij de informatie-uitwisseling
op verzoek, geen beeld vormen van de effectiviteit en van het rendement van
de afgegeven spontane signalen.4.3.4 EurocanetEen specifiek instrument dat past in het kader van de spontane internationale
gegevensuitwisseling, is het European Carrousel Network (Eurocanet).
Het gaat om een gerichte uitwisseling van gegevens die van belang kunnen zijn
voor een vroegtijdige detectie van carrouselfraude. De Ondersteuningscel btw-fraude
(OCS) van de Belgische belastingdienst verwerkt de ontvangen informatie van
de andere lidstaten en zorgt voor de verspreiding ervan.Eurocanet is mede bedoeld om het bezwaar te ondervangen dat het VIES niet
up-to-date is. Informatie over intracommunautaire leveringen in een kwartaal
komt immers pas drie maanden na afloop van dat kwartaal in VIES terecht. Via
Eurocanet komt de informatie twee tot drie maanden eerder beschikbaar. Naast
de snelheid biedt het systeem ook meer inzicht in transactiestromen en verbetert
het de samenwerking tussen fraude-eenheden. Inmiddels gebruiken achttien lidstaten
Eurocanet. Het systeem zou nog verder aan waarde winnen als alle lidstaten
zouden deelnemen.4.3.5 Signalen en controleopdrachten TBFHet TBF is in beginsel meer gericht op het opsporen van fraude, dan op
het voorkomen ervan. Het TBF detecteert eventuele fraude bij individuele bedrijven
niet alleen voor de opsporing, maar ook met het oog op de administratieve
afhandeling door de belastingkantoren. Het TBF heeft ook een signalerende
rol en vanuit die rol analyseert het TBF samen met CLO Almelo ieder kwartaal
een gerichte selectie van informatie uit de relevante geautomatiseerde systemen.
Het is een bewerkelijke activiteit die geen grote aantallen, maar wel waardevolle
indicaties oplevert, bijvoorbeeld over (mogelijke) «ploffers».
Hiervan houdt het TBF overigens geen statistieken bij.Het TBF kan op grond van signalen controleopdrachten uitzetten bij de
belastingregio’s. Van de uitgezette controleopdrachten bij de regio’s
houdt het TBF statistieken bij. Tabel 4.2 geeft daarvan een overzicht voor
2003 tot en met 2007. De resultaten zijn uiteenlopend. Naast de gevallen waarin
er bij controle geen onregelmatigheden worden vastgesteld, komen situaties
voor waarin een naheffing kan worden opgelegd en/of btw-nummers of artikel
23-vergunningen kunnen worden ingetrokken. Het TBF geeft ook een beeld van
de resultaten in financiële zin: van het fiscaal nadeel in Nederland
of in andere EU-lidstaten.Tabel 4.2 Afhandeling en resultaten TBF controleopdrachtenBestuurlijke informatie TBFTotalen 2003–2007 Intrekken btw-nummer81 Naheffing btw469 Intrekken vergunning artikel 23 OB25 Verhaal onmogelijk55   TBF-zaken geaccepteerd in Tripartiete Overleg1135 Totaal fiscaal/strafrechtelijk nadeel171 649 273   Naheffing omzetbelasting735 307 946 Heffingsrente41 320 084Boete62 657 919 Verhaal onmogelijk72 729 370  Gedetecteerd fiscaal nadeel in andere lidstaten785 814 7581 Zie hoofdstuk 5.De tabel laat zien dat het totale fiscale nadeel dat was gemoeid met de
controleopdrachten van het TBF over de jaren 2003–2007 aanzienlijk was.
Bovendien werd er in dezelfde periode voor bijna € 786 miljoen aan
fiscaal nadeel in andere EU lidstaten gedetecteerd.Het TBF geeft naast controleopdrachten ook andere, vrijblijvender signalen
door aan de regio’s. Het is verder aan de belastingregio’s wat
zij met deze signalen doen. Het TBF houdt hiervan geen statistische overzichten
bij.5 REPRESSIE5.1 Onderzoek naar fraudezakenDe belastingregio’s kunnen verschillende controles uitvoeren op
de informatie verstrekt door belastingplichtigen en op hun administraties.
Aan de hand van signalen van interne of externe bronnen, zoals van de FIOD-ECD,
bepalen de belastingregio’s welke controles zij zullen verrichten. Controles
bestaan uit kantoor- en/of veldtoetsen. Een veldtoets betreft doorgaans een
boekenonderzoek, waarbij de administratie van een belastingplichtige op zijn
kantooradres wordt beoordeeld. Bij correcties naar aanleiding van een kantoor-
of veldtoets ontvangt de ondernemer een naheffingsaanslag, eventueel verhoogd
met een boete. Indien bij een controle of door een signaal van de FIOD-ECD
sterke vermoedens van fraude ontstaan, kan de Belastingdienst besluiten stappen
te zetten om tot strafrechtelijke vervolging over te gaan.In de Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgingsrichtlijnen voor fiscale
en douanedelicten 2006 (ATV 2006) is beschreven hoe de selectie van aanmeldingen
die voor strafrechtelijk onderzoek in aanmerking komen, verloopt.1. Indien sprake is van verdenking van een strafbaar feit, moet een belastingambtenaar
de kwestie aanmelden bij de BoeteFraudeCoördinator (BFC) als de omvang
van het fiscaal nadeel in de onderzoeksperiode tenminste € 6 000
(particulieren), respectievelijk € 12 500 (ondernemers) bedraagt.2. Als de BFC van oordeel is dat sprake is van opzet, volgt inbreng in
het selectieoverleg1  (SO). Het SO adviseert
het Tripartiete Overleg2 (TPO) of een zaak bestuursrechtelijk
of strafrechtelijk moet worden afgedaan. Bij deze toetsing komen, naast de
bewijsbaarheid van een zaak, de volgende aspecten aan de orde:a. status verdachte/voorbeeldfunctie;b. recidive;c. (on)mogelijkheid van verhaal;d. combinatie fiscaal delict met één of meer (niet-fiscale)
delicten;e. medewerking adviseur, deskundige derde en/of douane-expediteur;f. evenwichtige rechtshandhaving;g. (on)mogelijkheid van bestuurlijke boete;h. waarheidsvinding;i. slagvaardigheid.De ATV-richtlijn maakt ook een onderscheid tussen zaken op basis van de
omvang van het fiscaal nadeel:Categorie I€ 6 000–25 000 Categorie II€ 25 000–125 000 Categorie III€ 125 000–500 000 Categorie IV€ 500 000 of meer3. Het TPO toetst de zaak aan de ATV richtlijnen en maakt vervolgens een
keuze voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke afhandeling aan de hand
van de onder punt 2 genoemde criteria. Tevens beoordeelt het TPO of het voorstel
past binnen het afgesproken handhavingsarrangement tussen het OM en de minister
van Financiën. In dit handhavingsarrangement zijn afspraken vastgelegd
over het (maximale) aantal aan te leveren zaken. Het OM spreekt met de FIOD-ECD
af welke soorten zaken vanuit het beleid extra aandacht krijgen. Btw- of carrouselfraudezaken zijn in de handhavingsarrangementen over 2007 en 2008 niet als
bijzondere aandachtspunten aangemerkt.Op basis van het slagvaardigheidscriterium kan het TPO besluiten om een
zaak waarin het mogelijk is een inbare fiscale boete op te leggen, administratief
af te handelen.Als het TPO heeft besloten tot het instellen van een strafrechtelijk onderzoek,
plant de FIOD-ECD het onderzoek in. De FIOD-ECD streeft ernaar binnen maximaal
acht weken met het onderzoek te beginnen. Nadat de FIOD-ECD het eind proces-verbaal
(PV) heeft opgesteld brengt het Openbaar Ministerie (OM) de zaak aan ter zitting
indien deze voldoende kansrijk is.De Belastingdienst krijgt van het OM per verdachte waarvoor een PV is
opgesteld, informatie over de afloop van het onderzoek. Pas als alle verdachten
hun eindvonnis hebben ontvangen is de zaak afgedaan. De informatievoorziening
over de afdoening van zaken verloopt echter moeizaam omdat de informatiesystemen
van de Belastingdienst (GEFIS) en van het OM op verschillende wijzen registreren.
GEFIS registreert per belastingplichtige/zaak, terwijl het OM op verdachtenniveau
registreert. Met het Functioneel Parket (FP) van het OM zijn afspraken gemaakt
om de afdoeningsresultaten op het niveau van verdachten te vertalen naar afdoeningsresultaten
op zaaksniveau. Volgens de FIOD-ECD zou hierdoor de kwaliteit van de bestuurlijke
informatie op dit punt zijn verbeterd. Het voornemen bestaat om in 2008 ook
een afstemmingstraject in gang te zetten met het landelijke parket en de regionale
parketten.5.2 Resultaten van onderzoekenDe Belastingdienst heeft geen compleet beeld van het aantal gevallen en
het financieel belang van intracommunautaire btw-fraude. Enkele vormen van
deze fraude kunnen onontdekt blijven, bijvoorbeeld als een ondernemer een
intracommunautaire levering naar een andere lidstaat fingeert, en hij in werkelijkheid
aan een binnenlandse (finale) afnemer levert. Carrouselfraude kan eigenlijk
altijd, achteraf, worden vastgesteld. Bij carrouselfraude is er namelijk sprake
van een «ploffer» («missing trader») die geen btw
afdraagt. Invorderingspogingen zijn doorgaans vruchteloos, omdat geen verhaal
mogelijk is op de verantwoordelijke personen achter de onderneming. Een fiscale
afhandeling, waarbij naast een aanslag ook een boete kan worden opgelegd,
biedt dan geen perspectief. Als er voldoende aanknopingspunten zijn en er
zicht is op een mogelijke sanctie, zal daarom bijna altijd voor strafrechtelijke
vervolging worden gekozen.In de Nederlandse wetgeving is het in bepaalde gevallen mogelijk om voorgaande
of volgende schakels in de «carrouselketen», aansprakelijk te
stellen voor de gederfde belastinginkomsten. Daarbij speelt een belangrijke
rol of de desbetreffende ondernemingen hebben geweten, of konden weten dat
zij deel uitmaakten van een carrousel. De Belastingdienst kan in deze gevallen
een fiscaalrechtelijke afhandeling de voorkeur geven boven een strafrechtelijke.
Een combinatie is ook denkbaar, bijvoorbeeld als de ploffer strafrechtelijk
wordt vervolgd en de andere schakels in de keten fiscaal worden aangepakt.Als strafrechtelijke vervolging wordt overwogen, registreert de FIOD-ECD
de voorgelegde cases in een geautomatiseerd systeem: GEFIS.Om meer zicht te krijgen op de gederfde omzetbelasting door carrouselfraude,
heeft het TBF op basis van GEFIS handmatig statistische overzichten opgesteld
van de (fiscale) processen verbaal van de FIOD-ECD voor de periode 2003 tot
en met 2007 (zie tabel 5.1). Daarbij heeft het TBF een onderscheid gemaakt
tussen het «fiscaal nadeel» op het moment van aanmelden bij het
TPO (aangemeld nadeel) en het fiscaal nadeel dat na afronding van het onderzoek
in het PV is vastgelegd (geverbaliseerd nadeel).Tabel 5.1 Statistisch overzicht processen verbaal 2003–20072003–2007Processen-verbaal (fiscaal) Percentage
Carrouselfraude van totaal CarrouselfraudeOverigTotaalTotaal aantal PV’s1091 7451 8546 Totaal aangemeld fiscaal nadeel OB312 644 205160 785 534473 429 73966Totaal geverbaliseerd fiscaal nadeel OB654 381 576213 488 876867 870 45275Uit tabel 5.1 blijkt dat het aantal carrouselfraudezaken relatief bescheiden
is (6% van het totale aantal fiscale PV’s in de periode 2003–2007).
Het financieel nadeel door carrouselfraude is echter substantieel en heeft
ook een relatief hoog aandeel in het totale fiscale nadeel aan omzetbelasting
dat in de PV’s is vermeld (75% van het totale geverbaliseerde
nadeel in de periode 2003–2007). Uit de tabel blijkt verder dat gemiddeld
genomen het fiscaal nadeel na onderzoek aanmerkelijk hoger blijkt te zijn
dan bij aanmelding was geschat. Bij carrouselfraudezaken is dit effect extra
sterk waarneembaar. Over de jaren 2003 tot en met 2007 was het totale geverbaliseerde
fiscale nadeel ruim tweemaal hoger dan het aangemelde fiscale nadeel.Bij TBF was over de periode 2003–2007 van 78 carrouselfraudezaken
de afhandeling bekend. Een deel van de onderzoeken is (mede) in het kader
van een rechtshulpverzoek uit het buitenland verricht. In die gevallen wordt
het PV of rapport naar het buitenland gestuurd, zodat daar eventueel de strafrechtelijke
afhandeling kan plaatsvinden. Het gaat om in totaal 39 zaken; 50% van
de afgedane zaken. Verder blijkt dat van de afgedane 78 zaken bijna 27%
eindigt in een veroordeling en bijna 4% in een transactie. Bijna 13%
van de afgedane zaken is geseponeerd en ruim 6% eindigde in een vrijspraak.Bij deze statistische gegevens is de kanttekening te maken dat de werkelijke
schade door carrouselfraude over de periode 2003–2007 aanzienlijk groter
zal zijn dan in tabel 5.1 vermeld. De tabel geeft slechts inzicht in de zaken
met een PV die in GEFIS zijn geregistreerd en die als carrouselfraudezaken
konden worden geïdentificeerd. Zaken die zijn aangemeld, maar om wat
voor reden dan ook niet tot een PV hebben geleid, blijven buiten beschouwing.
Dat geldt ook voor de zaken die wegens gebrek aan aanknopingspunten niet zijn
aangemeld en ook niet in GEFIS zijn geregistreerd. Deze laatste categorie
betreft zaken die (geheel) fiscaal zijn afgehandeld, zoals het als oninbaar
afboeken van btw-vorderingen als gevolg van carrouselfraudes. De Belastingdienst
kon over deze zaken geen statistische informatie verstrekken.Het TBF heeft geen volledig inzicht in het aantal en de afloop van strafzaken.
De afloop is bekend bij de belastingregio’s, maar wordt niet altijd
aan het TBF doorgegeven. Het TBF heeft bovendien weinig zicht op de afloop
van de zaken die administratief worden afgedaan. Zij wordt wel geïnformeerd
over opgelegde naheffingen en boetes naar aanleiding van de signalen die het
TBF zelf heeft uitgezet bij de regio’s. De Belastingdienst weet dat
van de opgelegde naheffingen en boetes weinig wordt geïnd, maar hoeveel
precies is niet bekend. Als voorbeeld is een carrouselfraude genoemd die tot
diverse strafrechtelijke veroordelingen heeft geleid en waarbij een bedrag
van € 2 miljoen werd geïnd op een totaal van € 28
miljoen.Lijst van afkortingenAdFAuditdienst FinanciënATKApplicatie Transparante
KlantbehandelingATVAanmelding, Transactie
en Vervolging BBBBBesluit Bestuurlijke
Boeten Belastingdienst BFCBoete- FraudeCoördinator btwBelasting over de
toegevoegde waardeB/CICTBelastingdienst/Centrum
voor ICT BVBesloten Vennootschap BVRBeheer van Relaties CACentrale Administratie CFDCentrum voor Facilitaire
DienstverleningCKCCentrum voor Kennis
en Communicatie CLOCentral Liaison Office(r) CPBCentraal Punt btw-fraudeCPCCentraal Punt Carrouselfraude CPPCentrum voor Proces-
en Productontwikkeling CVControlevergelijkingDGDirectoraat Generaal EUEuropese UnieEurocanetEuropean Carrousel
Network FIOD-ECDFiscale Inlichtingen-
en Opsporings Dienst/Economische Controle DienstFPFunctioneel Parket GEFISGeïntegreerd
Fraude InformatieSysteem IHInkomensheffingICLIntracommunautaire
leveringen ICTInformatie- en communicatietechnologie IKBIndividueel Klant
BeeldINNIndividuele Negatieve
Norm KvKKamer van KoophandelLHLoonheffing LTOLandelijke Toezicht
OrganisatieLTPLandelijk Toezicht
Plan MSWMember State WarningMTICMissing Trader Intracommunity
Fraud NAWNaam Adres Woonplaats NNONegatieve Norm Overschrijding OB(Wet op de) omzetbelasting OBLOrdeboetelijstOCSOndersteuningscel
btw (carrousel) fraudeOLAFl’Office européen
de Lutte AntiFraude OMOpenbaar Ministerie PVProces-verbaalRBORisicobeheersingsorganisatie RNORegistratie Nieuwe
Ondernemingen SAISupreme Audit Institution SCACStanding Committee
on Administrative Cooperation SOSelectie OverlegTBFTaakaccent btw-fraude TPOTripartiete OverlegVATValue Added Tax VIESVAT Information Exchange
SystemVOLVerzoek om ophelderingVPBVennootschapsbelastingLiteratuurEuropese Rekenkamer (2007). Special report No 8/2007
concerning administrative cooperation in the field of value added tax.
Luxemburg: Europese RekenkamerNational Audit Office (2004). HM Customs and Excise:
Tackling VAT Fraud. London: The Stationary Office (HC537)Tweede Kamer (2007). Belastingdienst; brief van de
staatssecretaris van Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007,
31 066, nr. 2. Den Haag: SDUMethodologische verantwoordingVoorbereidingsfaseDe voorbereidingen van het onderzoek zijn begin 2007 gestart, nadat in
Bonn in januari 2007 vertegenwoordigers van de Algemene Rekenkamer, het Bundesrechnungshof
en het Rekenhof de intentie hadden uitgesproken om gezamenlijk een onderzoek
te doen naar intracommunautaire btw-fraude.In maart 2007 heeft het team een (voor)aankondiging gedaan van het voorgenomen
onderzoek in een gesprek met vertegenwoordigers van DG Belastingen en FIOD-ECD.
In mei 2007 zijn de teams van de Belgische, Duitse en Nederlandse Rekenkamer
bijeengekomen om het concept projectvoorstel te bespreken. In juni 2007 is
het projectvoorstel voorgelegd aan het College van de Algemene Rekenkamer
en in augustus 2007 vastgesteld.In het projectvoorstel hebben we intracommunautaire btw-fraude gedefinieerd
als btw-fraude waarbij partijen uit ten minste twee lidstaten van de EU zijn
betrokken. Deze vorm van fraude bestaat voornamelijk uit carrouselfraude.
Voor het overige hebben we aangesloten bij de definities van begrippen zoals
neergelegd in Europese en nationale regelgeving op dit terrein. Op Europees
niveau gaat het vooral om de EU verordeningen 1798/2003 en 1925/2004 en voor
Nederland de Wet op de Omzetbelasting 1968.Voor de normen sluiten we bij dit onderzoek aan bij relevante regelgeving
(zie hiervoor). Voldoen aan geldende regelgeving hanteren we als een minimumeis.
Naast de meer formele norm van het voldoen aan toepasselijke regelgeving,
is een belangrijke materiële norm de effectiviteit van de aanpak van
btw-fraude. Daaronder verstaan we dat activiteiten van de belastingautoriteiten
aantoonbaar moeten bijdragen aan de bestrijding van btw-fraude.UitvoeringsfaseDe uitvoeringsfase van het onderzoek besloeg de periode augustus 2007
t/m maart 2008. In augustus 2007 vond een startbijeenkomst plaats bij de FIOD-ECD
in Amsterdam, waarbij vertegenwoordigers aanwezig waren van het CPB (inmiddels
TBF geheten), CLO Amsterdam en Almelo, Belastingregio Amsterdam en DG Belastingen.Tijdens de uitvoering hebben wij één of meer interviews
gehouden met diverse medewerkers van de FIOD-ECD (waaronder het TBF en de
CLO Amsterdam), de CLO Almelo en de LTO (voorheen RBO). Daarnaast hebben wij
bezoeken gebracht aan de belastingregio’s Rotterdam-Rijnmond en Oost-Brabant,
waarbij gesproken is met verschillende medewerkers die belast zijn met het
bestrijden van intracommunautaire btw-fraude. Van de gesprekken en interviews
zijn conceptverslagen opgesteld die aan de gesprekspartners ter verificatie
zijn voorgelegd. De ontvangen reacties zijn in de definitieve versies van
de gespreksverslagen verwerkt. Na afloop van de gesprekken zijn nog nadere
vragen gesteld en data verzameld via telefoon en email.In het kader van het onderzoek zijn vele documenten van (onderdelen van)
de Belastingdienst bestudeerd. Ook hebben FIOD-ECD, CLO Amsterdam, CLO Almelo
en de twee bezochte Belastingregio’s op verzoek van de Algemene Rekenkamer
specifiek cijfermateriaal aangeleverd.In aanvulling op de interviews en de analyse van documenten hebben wij
twee dossieronderzoeken verricht:• Bij de CLO Almelo hebben wij 32 dossiers van in 2006 afgeronde
internationale informatieverzoeken (artikel 5, verordening 1798/2003) van
en naar Duitsland of België geselecteerd. De dossiers zijn beoordeeld
op de kwaliteit van vraag en antwoord, de tijdigheid van de beantwoording
en de afdoening door de CLO Almelo. Tijdens onze bezoeken aan de regio’s
Rotterdam-Rijnmond en Oost-Brabant hebben wij nadere vragen gesteld over de
dossiers in onze steekproef die op deze regio’s betrekking hadden.• Eveneens bij de CLO Almelo hebben wij 21 dossiers geselecteerd
van in 2006 en 2007 binnengekomen spontane meldingen uit België en Duitsland.
Hierover hebben wij (schriftelijk) vragen voorgelegd aan de desbetreffende
belastingregio’s. De dossiers zijn vervolgens beoordeeld op de aspecten
tijdigheid van doorzending door de CLO Almelo, kwaliteit van de afhandeling
door de belastingregio en de terugkoppeling naar de CLO en de meldende lidstaat.Tot slot hebben de onderzoeksteams van de drie deelnemende landen gezamenlijk
bezoeken afgelegd aan en presentaties bijgewoond van de CLO’s van België
en Nederland (in september 2007) en Duitsland (in oktober 2007). Daarbij was
er gelegenheid tot een directe uitwisseling van informatie over de werkwijzen
in de verschillende landen.Naast deze gezamenlijke bezoeken, zijn vertegenwoordigers van de projectteams
enkele malen samengekomen om de voortgang van het onderzoek te bespreken en
onderling af te stemmen.Overzicht internationale informatie-uitwisselingGezamenlijk rapport Nederland, België, Duitsland1 INLEIDING1.1 Achtergrond van het gezamenlijk onderzoekHet huidige btw1 -stelsel in de Europese
Unie biedt mogelijkheden voor intracommunautaire fraude waarmee alle lidstaten
geconfronteerd worden. In een resolutie van 12 december 2006 heeft het
Contact Comité2 zijn steun uitgesproken
voor de aanbeveling van de btw-werkgroep om de nationale rekenkamers (Supreme
Audit Institutions – SAI’s) aan te moedigen op dit vlak in bi-
en multilateraal verband samen te werken. Naar aanleiding van deze aanbeveling
heeft de Algemene Rekenkamer in maart 2007 de Duitse federale rekenkamer (Bundesrechnungshof)
en de Belgische rekenkamer (Rekenhof) uitgenodigd deel te nemen aan een onderzoek
naar intracommunautaire btw-fraude.Dit trilaterale onderzoek heeft geresulteerd in nationale rapporten van
elk van de drie landen en dit gezamenlijke rapport, waarin de algemene conclusies
en aanbevelingen gepresenteerd worden, onderbouwd met relevante onderzoeksbevindingen.
Instellingen die betrokken zijn bij de aanpak van intracommunautaire btw-fraude –
op Europees dan wel op nationaal niveau – kunnen hun voordeel doen met
dit rapport.1.2 Uitleg over intracommunautaire btw-fraudeDe lidstaten van de EU kennen een gemeenschappelijk btw-stelsel. Sinds
de invoering van de Europese interne markt in 1993 kunnen goederen binnen
de EU vrij worden verhandeld en vinden er geen grenscontroles meer plaats.
Voor de btw is een overgangsregeling vastgesteld waarin is bepaald dat voor
de levering van goederen aan afnemers in een andere lidstaat een tarief van
0% geldt. Om in aanmerking te komen voor dit zogeheten nultarief moeten
ondernemers beschikken over een geldig btw-identificatienummer3 en kunnen verifiëren of ook de handelspartner over een geldig
btw-identificatienummer beschikt. Verder moeten ondernemers ieder kwartaal4 opgave doen van de intracommunautaire leveringen die
ze verricht hebben, zodat de betreffende goederen gevolgd kunnen worden.Het tijdelijke btw-stelsel blijkt kwetsbaar te zijn voor intracommunautaire
fraude. Een eenvoudige vorm van fraude is het onrechtmatig gebruik van het
nultarief, waarbij een binnenlandse levering wordt voorgesteld als een intracommunautaire
levering. De meest voorkomende en wijdverbreide vorm van intracommunautaire
btw-fraude is de zogeheten «intracommunautaire missing traderfraude» (Missing Trader Intra-Community Fraud – MTIC), ook
wel carrouselfraude genoemd. Deze vorm van fraude verloopt doorgaans als volgt:
een handelaar neemt goederen af van een handelaar in een andere EU-lidstaat
tegen het nultarief voor btw. De handelaar verkoopt de goederen door in zijn
eigen land en brengt de afnemer btw in rekening. Hij draagt de btw-ontvangsten
echter niet af aan de belastingautoriteiten en zorgt ervoor dat hij bij controle
niet getraceerd kan worden (vandaar de term missing trader). De afnemer van de goederen verkoopt deze op zijn beurt door en
vordert de betaalde voorbelasting terug. De goederen komen vervolgens via
een intracommunautaire levering, tegen 0%-tarief, terug in het land
van herkomst, waarna de cyclus zich een of meerdere keren kan herhalen. Vanwege
het cyclische aspect wordt in dit verband gesproken over carrouselfraude.Onderstaand diagram laat de carrousel in zijn eenvoudigste vorm zien:Het diagram laat zien wat er voor een carrousel minimaal nodig is:• ten minste drie handelaren, waarvan er één gevestigd
is in een andere lidstaat;• een factuurstroom tussen de handelaren;• een handelaar (handelaar B) die btw in rekening brengt, maar deze
niet afdraagt (missing trader).Hoewel het bedrag dat met carrouselfraude is gemoeid moeilijk exact bepaald
kan worden, is het duidelijk dat het hier om grote bedragen gaat. De omvang
van de schade door misgelopen btw-ontvangsten voor alle EU-lidstaten tezamen
wordt geschat op ongeveer € 100 miljard1
per jaar. Dit bedrag betreft alle vormen van btw-fraude, maar algemeen wordt
aangenomen dat carrouselfraude een fors deel vertegenwoordigt.1.3 Initiatieven op EU-niveau ter bestrijding van btw-fraudeDe EU-lidstaten, de Raad Economische en Financiële Zaken van de Europese
Unie (Ecofin) en de Europese Commissie (EC) voeren al een aantal jaren overleg
over maatregelen om intracommunautaire btw-fraude doeltreffender
aan te pakken.1 De Commissie heeft de mogelijkheden
voor een gecoördineerde strategie ter bestrijding van belastingfraude
verkend. Tijdens zijn vergadering van 28 november 2006 verzocht Ecofin
de Commissie de onderdelen van een dergelijke strategie in nauwe samenwerking
met de lidstaten uit te werken. In 2007 presenteerde de Commissie een lijst
van mogelijke maatregelen, met enerzijds conventionele
maatregelen, die binnen het bestaande btw-stelsel gerealiseerd kunnen
worden, en anderzijds verdergaande maatregelen,
waarvoor wijziging van het huidige stelsel noodzakelijk is.Voor de meeste maatregelen unanimiteit van de lidstaten is vereist en
het bleek het moeilijk om overeenstemming te bereiken over de maatregelen
in kwestie. Na bespreking van de conventionele maatregelen door Ecofin is
op 17 maart 2008 een voorstel ingediend tot wijziging van Richtlijn 2006/112/EG
en van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad voorgelegd2 dat voorziet in de invoering van maandelijkse verzamellijsten van
intracommunautaire leveringen, gevolgd door een termijn van één
maand voor de uitwisseling van deze gegevens tussen de lidstaten. Een en ander
houdt in dat de lijsten vanaf 2010 maandelijks in plaats van, zoals nu,
om de drie maanden ingediend moeten worden. Op 4 november 2008 bereikte
de Raad een principeakkoord over deze algemene aanpak.Aangezien de lidstaten uiteenlopende opvattingen hebben over mogelijke
wijzigingen van het huidige btw-stelsel, lijkt het niet waarschijnlijk dat
op korte termijn een akkoord zal worden bereikt over verdergaande maatregelen.1.4 Het onderzoekskaderDoel van het onderzoek was een bijdrage te leveren aan de bestrijding
van intracommunautaire btw-fraude door best practices in kaart te brengen
die tot een doeltreffender aanpak in de toekomst zouden kunnen leiden. Hoofdvraag
van het onderzoek was dan ook of de instrumenten die de belastingautoriteiten
momenteel aanwenden ter bestrijding van intracommunautaire btw-fraude doeltreffend
zijn.Deze centrale onderzoeksvraag valt in drie delen uiteen:1. preventie (beperking van de mogelijkheden voor het plegen van fraude),
onder andere het voorkomen van misbruik van btw-identificatienummers;2. detectie (risicoanalyse, inspectie, controle, onderzoek en signalering),
met als hoofdthema’s de verwerking van signalen afkomstig van administratieve
systemen en internationale gegevensuitwisseling;3. repressie (onderzoek, opsporing, vervolging en afdoening), met als
belangrijkste aandachtspunten de organisatie van de opsporing en vervolging
van fraudegevallen en de beschikbaarheid van managementinformatie over de
resultaten van onderzoeks- en opsporingsactiviteiten en de fiscale afhandeling
van dergelijke gevallen.1.5 Opzet van het rapportDe drie onderdelen van dit onderzoek (preventie, detectie en repressie)
komen achtereenvolgens aan de orde in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van dit rapport.
Ieder hoofdstuk bevat een overzicht van de belangrijkste conclusies/aanbevelingen,
gevolgd door een onderbouwing met relevante bevindingen.2 PREVENTIE2.1 InleidingBelastingautoriteiten proberen intracommunautaire btw-fraude te voorkomen
door potentiële fraudeurs buiten het systeem te houden. Dit betekent
dat ze bij de afgifte van btw-nummers1 risicoanalyses
moeten uitvoeren en ongebruikte btw-identificatienummers tijdig moeten intrekken.
Van belang is ook te voorkomen dat potentiële fraudeurs een bestaand
bedrijf met een actief btw-identificatienummer overnemen.2.2 Conclusies en aanbevelingen: preventieVoer preventieve beoordelingen uit bij aanvragen van btw-nummersPreventieve beoordeling (voorafgaand aan de afgifte
van een btw-nummer) is van groot belang. Daarbij moet alle beschikbare informatie
in een zo vroeg mogelijk stadium worden benut. Hoewel er een tendens is om
btw-nummers snel af te geven, moet misbruik van btw-identificatienummers zoveel
mogelijk worden voorkomen. Omdat preventie inherente beperkingen heeft, moet
er ook aandacht besteed worden aan vroege detectie van misbruik nadat een
btw-identificatienummer is afgegeven.De afgifte van btw-nummersBtw-nummers moeten in België momenteel binnen drie en in Nederland
binnen vijf dagen afgegeven worden. Aanvragen vooraf beoordelen is dus problematisch.
Gevolg is dat het accent minder op preventie en meer op vroegtijdige detectie
van potentiële fraudeurs ligt. Duitsland volgt op dit moment een andere
lijn bij de afgifte van btw-nummers: de belastingdienst is momenteel niet
aan een termijn gebonden bij de beoordeling van aanvragen voor een btw-nummer.In België worden ondernemingen via erkende inschrijvingskantoren
in de Kruispuntbank voor de Ondernemingen (KBO) geregistreerd. De gegevens
worden doorgegeven aan het plaatselijke btw-controlekantoor. Dit kantoor besluit
of het ondernemingsnummer geactiveerd wordt als btw-nummer. Bij bepaalde waarschuwingssignalen
moet het kantoor eerst een vooronderzoek uitvoeren. In de nabije toekomst
zullen de plaatselijke kantoren dagelijks een overzicht ontvangen van nieuwe
aanvragen voor btw-nummers waarvoor grondiger onderzoek vereist is. Bij het
nemen van een besluit over de vraag of een aanvrager al dan niet speciale
aandacht behoeft, zal gebruikgemaakt kunnen worden van een datamart (van zogeheten
nieuwe belastingplichtigen).In Duitsland is de inschrijving van ondernemingen voor btw-doeleinden
in handen van de belastingkantoren, meer in het bijzonder van speciale eenheden
die beschikken over specifieke expertise en ervaring op dit gebied. Er vindt
vooronderzoek plaats aan de hand van uitgebreide checklists, die zijn opgesteld
op basis van de ervaringen van de belastingdienst met opgespoorde gevallen
van btw-fraude. De ambtenaren bepalen niet zelf of ze de checklists al dan
niet toepassen; het gebruik ervan is in alle deelstaten verplicht.In Nederland zijn de regionale kantoren van de belastingdienst belast
met de afgifte van btw-nummers. De manier waarop een en ander geregeld is
verschilt per regio. Onlangs is een deel van het inschrijvingsproces (vooral
voor ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid) overgedragen aan de Kamer
van Koophandel. Deze hanteert een checklist met een aantal criteria aan de
hand waarvan wordt nagegaan of de belastingdienst voorafgaand
aan de inschrijving actie moet ondernemen in de vorm van aanvullende controles.
De checklist bevat ook criteria op basis waarvan bepaald kan worden of actie
nodig is zodra de inschrijving eenmaal een feit is.Weigering van inschrijvingDe gronden voor afwijzing van aanvragen voor btw-nummers verschillen van
land tot land.In België ontvangen verdachte aanvragers bericht dat de activering
van het ondernemingsnummer opgeschort is. Wordt er geen adequate reactie ontvangen,
dan kan de opschorting oneindig voortduren. In dergelijke gevallen is geen
formele afwijzing van de aanvraag vereist.In Duitsland kan inschrijving worden geweigerd als een aanvrager niet
voldoet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de status van ondernemer.
Van een dergelijk besluit dient de belastingdienst een beschikking af te geven
waartegen de betrokkene vervolgens bezwaar kan aantekenen.In Nederland komt het zelden voor dat aanvragen voor btw-nummers worden
afgewezen. Een btw-nummer kan echter worden geweigerd of worden ingetrokken
als op het opgegeven adres geen tekenen van economische bedrijvigheid waarneembaar
zijn of als het onmogelijk blijkt in contact te komen met de aanvrager.Inactieve btw-nummersInactieve btw-nummers worden in de drie landen op gelijke wijze behandeld
als een belastingplichtige zelf meldt dat de zakelijke activiteiten stopgezet
zijn. Het btw-nummer wordt in dat geval ofwel geschrapt ofwel gedeactiveerd.
De procedures zijn in de drie landen echter verschillend, als de belastingautoriteit
er na eigen onderzoek achterkomt dat een btw-nummer kennelijk inactief is.In België worden belastingplichtigen die een nihilaangifte indienen
of geen aangifte doen onder toezicht geplaatst en onderzoekt de belastingdienst
of er nog sprake is van economische bedrijvigheid. Blijkt dat niet het geval
te zijn, dan wordt het btw-nummer geschrapt. Verder kan bij grootschalige
fraude besloten worden een btw-nummer in te trekken of de landcode (BE) te
schrappen om te voorkomen dat de belastingplichtige nog deelneemt aan intracommunautaire
transacties. Intrekking is mogelijk met terugwerkende kracht vanaf de eerste
dag van de lopende maand.Als de Duitse belastingdienst vaststelt dat een ondernemer zijn activiteiten
heeft gestaakt, dan wordt het landinterne nummer voor btw-afhandeling ingetrokken,
met als gevolg dat ook het btw-identificatienummer zijn geldigheid verliest.
Intrekking kan plaatsvinden met terugwerkende kracht tot zover als nodig is.In Nederland kan een btw-nummer formeel gedeactiveerd worden indien een
ondernemer verschillende keren heeft verzuimd aangifte te doen of herhaaldelijk
nihilaangiften heeft ingediend. Intrekking is mogelijk met terugwerkende kracht
tot de meest relevante datum.Maak meer gebruik van informatiesystemen voor risicosignalering
en geef prioriteit aan de respons op waarschuwingssignalenInzet van informatiesystemen is nodig om waarschuwingssignalen
te genereren (risicoselectie) en het probleem van de beperkte tijd te ondervangen
(handmatige beoordeling is ondoenlijk). Technieken als datamining en opstelling
van risicoprofielen kunnen in dit verband nuttig zijn.Informatiesystemen spelen een belangrijke rol als het gaat om risicobeheer.
Zowel vóór de inschrijving als daarna is tijd een beperkende
factor, en dat betekent dat belastingdiensten efficiënt ondersteund moeten
worden door informatiesystemen. Dergelijke systemen moeten de bevoegde autoriteiten
voorzien van de gegevens die ze nodig hebben om aanvragers te beoordelen en
om ondersteuning bieden bij het vaststellen en aanpassen van risicocriteria
voor ondernemers die al over een btw-nummer beschikken. In de drie landen
wordt gebruikgemaakt van technieken voor datamining en opstelling van risicoprofielen,
maar de mate waarin dat gebeurt verschilt per land. Voor beoordelingen vooraf
zijn checklists of datamarts beschikbaar. De waarschuwingssignalen die deze
systemen produceren moeten systematisch beoordeeld worden en er moet zo snel
mogelijk actie op worden ondernomen, aangezien de ervaring leert dat carrouselfraude
zich snel ontwikkelt. Voor het bewaken van risico’s na de inschrijving
worden door de belastingdiensten waarschuwingssignalen ontwikkeld en vastgelegd.
Die zijn voornamelijk gericht op gegevens afkomstig van btw-aangiften en overzichten
van intracommunautaire transacties (zie ook § 3.2).Maak bij de risicobeoordeling gebruik van informatie over
ondernemers met een fraudeverledenInformatie over ondernemers die zich eerder aan fraude
schuldig hebben gemaakt, moet bij de beoordeling betrokken worden om het risico
van herhaling te beperken.Om te kunnen beoordelen of een handelaar mogelijk frauduleuze bedoelingen
heeft moet zoveel mogelijk relevante informatie voorhanden zijn. Hoe nauwkeuriger
het beeld is, des te eerder kan de belastingdienst zich een gedegen oordeel
vormen of een belastingplichtige/aanvrager de regels in het verleden heeft
nageleefd en in de toekomst naar verwachting zal naleven. Relevant in dit
verband is onder meer informatie of de aanvrager zich eerder aan fraude of
andere vormen van het niet naleven van verplichtingen schuldig heeft gemaakt.
Dergelijke antecedenten vormen op zichzelf echter geen grond om iemand te
beletten een onderneming voort te zetten. Dat geldt voor alle drie de landen.In België worden gegevens over personen met een dubieus profiel vastgelegd
en aan alle belastingkantoren beschikbaar gesteld om te voorkomen dat aanvragers
gaan «shoppen» om voor inschrijving. Via een nieuw opgezette datamart
wordt aan de hand van het profiel bepaald of bij een aanvraag nader onderzoek
nodig is.In Duitsland is een speciale centrale databank (ZAUBER) opgezet voor het
documenteren en analyseren van gevallen van btw-fraude en het uitwerken van
risicoprofielen. De invoering van de databank is onderdeel van een besluit
dat het federale Ministerie van Financiën en de Ministeries van Financiën
van alle deelstaten unaniem hebben genomen. De databank is geïntegreerd
in KUSS, de coördinerende eenheid voor bijzondere btw-onderzoeken en
daaraan gerelateerde fiscale opsporingsactiviteiten. De databank is toegankelijk
voor de ambtenaren van de belastingautoriteiten van de deelstaten. Alle gevallen
die voldoen aan de voorwaarden moeten in de databank gedocumenteerd worden.
Dit betekent dat belastingautoriteiten in staat zouden moeten zijn potentiële
fraudeurs vroegtijdig te identificeren of in ieder geval te voorkomen dat
een fraudeur nogmaals op dezelfde manier (via dezelfde onderneming) btw-fraude
pleegt. De Duitse belastingdienst hoopt met de ZAUBER-databank de nadelen
te ondervangen die de federale structuur met zich meebrengt.In Nederland kijken de belastingregio’s niet naar antecedenten bij
de behandeling van aanvragen voor btw-nummers. Er bestaat geen «zwarte
lijst» van ondernemingen of handelaren die eerder bij belastingfraude
betrokken zijn geweest. Belastingregio’s hebben geen toegang tot gegevens
uit strafregisters of registers waarin meldingen van ongebruikelijke transacties
zijn opgenomen. Evenmin hebben ze toegang tot gegevens van andere regio’s,
tenzij die zijn vastgelegd in een landelijk systeem, zoals de databank met
belastingplichtigen of de databank met individuele klantprofielen.Besteed meer aandacht aan risico’s bij de overdracht
van de eigendom van ondernemingenBij risicoanalyses moet meer aandacht besteed worden
aan de overdracht van de eigendom van ondernemingen, in aanvulling op de risicoanalyse
bij startende ondernemingen.De ervaring leert dat de overdracht van de eigendom van ondernemingen
een risico vormt voor btw-fraude. Potentiële fraudeurs maken soms gebruik
van bestaande ondernemingen om de inschrijvingsprocedure te omzeilen.In België hoeft een verandering in het bestuur of het management
niet via een specifiek formulier gemeld te worden, wat wel verplicht is als
een belastingplichtige zijn naam, adres, rechtspersoonlijkheid of activiteit
wijzigt. Verder ontbreekt een procedure op basis waarvan controlekantoren
stelselmatig op de hoogte worden gehouden van personele wijzigingen in de
bevoegdheidsstructuur. Een risicoanalyse met behulp van text mining op basis
van gegevens in de registers van de Rechtbanken van Koophandel (die in de
bijlagen van het Belgisch Staatsblad gepubliceerd worden), bleek niet haalbaar
te zijn zonder onredelijk grote inspanningen.Het federale centrale belastingkantoor in Duitsland voert geen risicoanalyses
uit als er wijzigingen optreden in de eigendomsof bestuursstructuur van een
onderneming. Daardoor is het niet mogelijk om op het niveau van het CLO na
te gaan of een slapende onderneming die beschikt over een btw-identificatienummer,
via een verandering in eigendom voor fraude gebruikt wordt. Hetzelfde geldt
voor de deelstaten. Als gegevens over stromannen, instigators tot fraude of
oorspronkelijke financiers van fraude in ZAUBER vastgelegd zouden zijn, zou
via een zoekopdracht in de database informatie opgevraagd kunnen worden die
een betere inschatting mogelijk maakt van de risico’s bij een bepaalde
verandering in eigendom of bestuur van een onderneming.In Nederland worden de belastingregio’s via een notariële akte
geïnformeerd over wijzigingen in eigendom of aandeelhouderschap van een
onderneming. De behandeling van deze akten verschilt per regio en hangt voor
een deel af van de beschikbare capaciteit. Sommige regiokantoren behandelen
ze als nieuwe aanvragen. De akten worden in ieder geval niet beoordeeld op
het risico van (carrousel)fraude.3 DETECTIE3.1 InleidingIntracommunautaire btw-fraude kan op veel manieren gedetecteerd worden.
Zo kan informatie waarover belastingautoriteiten beschikken – opgaven
van intracommunautaire leveringen of btw-aangiften bijvoorbeeld – onderzocht
worden op de aanwezigheid van signalen van fraude. Dergelijk onderzoek kan
geïntegreerd worden in de reguliere werkprocessen met behulp van, onder
meer, risicobeheerssystemen die automatisch detectiesignalen genereren. Er
kan ook gekozen worden voor een ad-hocbenadering, waarbij gegevens uit informatiesystemen
van een belastingautoriteit opgevraagd worden (zoekopdrachten). Verder kan
fraude opgespoord worden aan de hand van signalen afkomstig van internationale
gegevensuitwisseling met belastingautoriteiten in andere lidstaten.De belangrijkste systemen en processen voor de bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude zijn:• het VAT Information Exchange System (VIES – systeem voor
uitwisseling van btw-informatie) (zie § 3.2), dat tot doel heeft
de verificatie van btw-identificatienummer bij intracommunautaire leveringen
en de verwerking van opgaven van intracommunautaire leveringen te vergemakkelijken;• controles van btw-aangiften (zie § 3.2);• risicobeheerssystemen, met name systemen gerelateerd aan VIES en
aan btw-aangiften (zie § 3.2.);• internationale gegevensuitwisseling tussen belastingautoriteiten
(of de fraude-eenheden daarvan) in de vorm van verzoeken om informatie en
spontane meldingen (zie § 3.3).Gegevensuitwisseling op internationaal niveau en wederzijdse bijstand
op het gebied van de bestrijding van btw-fraude zijn geregeld in Verordening
(EG) 1798/2003 en Verordening (EG) 1925/2004. De belangrijkste vormen van
gegevensuitwisseling zijn:• verzoeken om informatie/wederzijdse bijstand krachtens artikel
5 van Verordening (EG) 1798/2003 (hiervoor is op Europees niveau een standaardformulier
ontwikkeld, SCAC1 2004. Er bestaat een apart
formulier, SCAC383, voor gegevensuitwisseling tussen fraude-eenheden krachtens
artikel 5);• spontane gegevensuitwisseling krachtens artikel 19 van Verordening
(EG) 1798/2003 (gegevensuitwisseling in het kader van het European Carousel
Network, Eurocanet, is hier een bijzondere vorm van);• spontane automatische gegevensuitwisseling krachtens artikel 18
van Verordening (EG) 1798/2003 en de artikelen 3 en 4 van Verordening (EG)
1925/2004.3.2 Conclusies en aanbevelingen: administratieve systemenRegistreer verificaties van btw-identificatienummers in
het kader van risicobeoordelingDoor een logfile bij te houden van de verificaties
van btw-identificatienummers kunnen in een vroegtijdig stadium waarschuwingssignalen
herkend worden en gegevens voor risicoprofielen worden verkregen. Nader onderzoek
wordt aanbevolen om best practices op dit gebied in kaart te brengen.Verificatie van een btw-identificatienummer houdt in dat een ondernemer
de geldigheid van het btw-identificatienummer van een afnemer moet controleren
om er zeker van te zijn dat hij voor een intracommunautaire levering geen
btw in rekening hoeft te brengen. De lidstaten zijn krachtens Verordening
(EG) 1798/2003 verplicht de betreffende informatie op verzoek te verstrekken.Ondernemingen kunnen de gegevens in VIES op verschillende manieren verifiëren,
afhankelijk van de manier waarop een en ander in de lidstaat in kwestie is
geregeld. Verificatie is ook mogelijk via de EU-website. Voor veertien lidstaten
geeft deze website niet alleen automatisch aan of een btw-identificatienummer
geldig is, maar wordt ook de naam van de onderneming vermeld, en voor elf
lidstaten wordt tevens het adres gegeven.In België worden gegevens over verzoeken om inlichtingen over de
geldigheid van btw-identificatienummers in een logfile opgeslagen. Deze gegevens
kunnen onderzocht worden op risicosignalen, maar dit gebeurt alleen in België
omdat daar verificatieverzoeken systematisch geregistreerd worden met als
doel vroegtijdig waarschuwingssignalen te herkennen. Nader onderzoek wordt
aanbevolen om de toepassing van deze informatie binnen het risicobeheersysteem
te optimaliseren.Ook in Duitsland worden gegevens over verzoeken van handelaren om verificatie
en de verstrekte antwoorden opgeslagen bij het federale centrale belastingkantoor.De belastingdienst in Nederland heeft ervoor gekozen geen register bij
te houden van btw-identificatienummers die geverifieerd zijn. Evenmin worden
gegevens vastgelegd over ondernemingen die om verificatie van specifieke btw-identificatienummers
hebben verzocht.Bespoeding de verwerking en uitwisseling van gegevens
in VIESDe verwerking van gegevens in VIES neemt te veel tijd
in beslag. Dit proces zou versneld moeten worden en VIES-gegevens moeten in
een eerder stadium uitgewisseld kunnen worden.Om in aanmerking te komen voor het nultarief is een ondernemer verplicht
ieder kwartaal bij de belastingdienst opgave te doen van zijn intracommunautaire
leveringen aan de hand van een speciaal daartoe opgestelde lijst (ook wel
verzamellijst genoemd). Deze overzichten worden krachtens Verordening (EG)
1798/2003 verwerkt in VIES. Ze bevatten gegevens over het totaalbedrag aan
leveringen per lidstaat, per btw-identificatienummer.De verwerking en controle van de verzamellijsten vergen veel tijd. Volgens
EU-verordeningen dient de uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten via
VIES uiterlijk drie maanden na afloop van het betreffende tijdvak plaats te
vinden (dus uiterlijk 1 juli voor het eerste kwartaal, bijvoorbeeld).
Deze termijn wordt handelaren doorgaans gegund zodat zij volledige verzamellijsten
kunnen indienen en eventuele fouten corrigeren. Ook bij de internationale
gegevensuitwisseling kunnen fouten aan het licht komen. Zo kan het gebruik
van ongeldige btw-identificatienummers «waarschuwingen tussen lidstaten»
vanuit VIES opleveren. Correctie van een en ander kost tijd en de controle
betekent een zware belasting voor de belastingautoriteiten. De verwerking
van de verzamellijsten is derhalve een langdurig en belastend proces.De lidstaten zouden niet alleen de verwerkingstijd moeten bekorten, maar
ook, in plaats van de sluitingsdatum af te wachten, mogelijkheden moeten verkennen
om de gegevens van ingediende verzamellijsten eerder beschikbaar te stellen.Als een verzamellijst niet of niet tijdig teruggestuurd wordt of onvolledig
dan wel onjuist ingevuld is, kan de belastingdienst boetes opleggen. Deze
boetes zijn echter relatief laag. Zo is de boete voor een eerste overtreding
in Duitsland en Nederland niet hoger dan € 125 en de tweede niet
hoger dan € 250. In België variëren de boetes van € 25
tot maximaal € 1 250 of € 2 500, afhankelijk
van het aantal omissies of fouten in de lijst en de aard van beiden. Gelet
op de omvang van de schade als gevolg van btw-fraude kan gesteld worden dat
de boetes onvoldoende afschrikkende werking hebben.Vergelijk de verzamellijsten van intracommunautaire leveringen
door handelaren met hun btw-aangiftenGegevens over intracommunautaire leveringen en de daarmee
gemoeide bedragen moeten gecontroleerd worden op consistentie met de gegevens
over leveringen in de btw-aangiften van de betreffende handelaar.Gegevens in verzamellijsten van handelaren moeten overeenkomen met de
gegevens in de btw-aangiften. In Nederland wordt dit stelselmatig gecontroleerd,
en bij een discrepantie wordt de handelaar een termijn gesteld waarbinnen
hij de ingediende gegevens (dat wil zeggen op de verzamellijst of in de btw-aangifte)
dient te corrigeren. In Duitsland1 en België
vindt deze controle op consistentie niet standaard plaats. Worden fouten niet
gecorrigeerd, dan kan dat leiden tot het mislopen van btw-ontvangsten wanneer
leveringen ten onrechte geclassificeerd zijn als intracommunautaire leveringen.
Ook kan het gevolg zijn dat onjuiste VIES-gegevens aan andere lidstaten worden
verstrekt. Het is dan ook noodzakelijk dat voor VIES ingediende gegevens vergeleken
worden met de desbetreffende gegevens in de btw-aangiften.Zorg voor uniforme regels voor het in rekening brengen
van btw om problemen bij de vergelijking met VIES-gegevens uit andere lidstaten
terug te dringenOnder andere verschillen in de regels voor het in rekening
brengen van btw veroorzaken problemen bij de vergelijking met VIES-gegevens.
Harmonisatie is dus noodzakelijk om het aantal afwijkingen te beperken.Wanneer gegevens over intracommunautaire verwervingen in btw-aangiften
vergeleken worden met gegevens over intracommunautaire leveringen op verzamellijsten
van andere lidstaten, komen vaak afwijkingen aan het licht. Dat geldt voor
België en voor Nederland. Het aantal afwijkingen bij deze vergelijking
is zo groot dat het voor de belastingdienst ondoenlijk is alle verschillen
op te lossen. In Duitsland ontbreekt een structurele procedure voor een directe
vergelijking van gegevens van verzamellijsten zoals die door andere EU-lidstaten
doorgegeven zijn, met de geconsolideerde gegevens over intracommunautaire
verwervingen van goederen die in de btw-aangiften opgegeven zijn. Deze gegevensvergelijking
vindt alleen plaats voor ondernemers die geen recht hebben op volledige aftrek
van voorbelasting.Er zijn verschillende oorzaken voor het optreden van afwijkingen bij gegevensvergelijking.
De meeste zijn het gevolg van vergissingen die de belastingplichtige maakt
bij de opgave of registratie van gegevens en niet van frauduleuze
opzet. Een bekend probleem is bijvoorbeeld de onjuiste interpretatie van de
rapportagevoorschriften die gelden voor fiscale eenheden in Nederland. Ook
verschillen in de regels voor verschuldigdheid van btw tussen lidstaten leiden
tot afwijkingen bij vergelijking van gegevens. Harmonisatie van deze regels –
over de toewijzing aan tijdvakken van transacties – is noodzakelijk
om dit probleem te helpen ondervangen.Overweeg vergelijking van afzonderlijke transacties als
oplossing voor de lange termijnVergelijking op een lager aggregatieniveau zou als
oplossing voor de toekomst overwogen kunnen worden. Gegevens zouden dan op
transactieniveau met elkaar vergeleken kunnen worden.Het aggregatieniveau van verzamellijsten en btw-aangiften maakt uitsluitend
vergelijking van totalen mogelijk. Als bedragen niet met elkaar overeenstemmen,
wordt het erg lastig om te achterhalen wat de oorzaak van de afwijkingen is.
Verlaging van het aggregatieniveau tot het niveau van afzonderlijke transacties1 (althans, transacties boven een bepaalde drempel) zou
op lange termijn een oplossing kunnen zijn. Ontwikkelingen als elektronisch
factureren zouden hierbij kunnen helpen. Door op deze manier gegevens te vergelijken,
kunnen de belastingautoriteiten zich ervan vergewissen of het nultarief voor
iedere afzonderlijke transactie correct is toegepast en daarmee het risico
van (carrousel)fraude terugdringen.Neem de bij gegevensvergelijking gevonden afwijkingen
op in het systeem voor risicobeoordelingAfwijkingen die bij gegevensvergelijking gevonden worden,
kunnen als indicator samen met andere signalen bij het risicobeheer betrokken
worden.Vergelijking van eigen gegevens met VIES-gegevens over verificaties van
btw-identificatienummers en intracommunautaire leveringen en verwervingen
kan nuttige risicosignalen opleveren voor het detecteren van fraude. De meeste
afwijkingen blijken echter terug te voeren te zijn op vergissingen van de
belastingplichtige bij opgave of registratie van gegevens en niet op fraude.
Zolang het niet haalbaar is alle afzonderlijke afwijkingen te corrigeren,
zou het nuttig kunnen zijn de resultaten van de gegevensvergelijking in het
risicobeheersysteem op te nemen. Bestudering van deze resultaten in samenhang
met andere indicatoren en trendanalyses zou kunnen helpen afwijkingen op het
spoor te komen die werkelijk duiden op potentiële of feitelijke fraude.
In België is dit inmiddels staand beleid.Versterk het risicobeheer bij de controle van btw-aangiftenHet risicobeheerssysteem voor de controle van btw-aangiften
kan verbeterd worden door alle beschikbare informatiebronnen in combinatie
met elkaar te gebruiken.De mate waarin de belastingautoriteiten van België, Duitsland en
Nederland gebruikmaken van risicobeheer bij de verwerking van btw-aangiften
verschilt aanzienlijk. De Belgische belastingautoriteiten maken uitgebreid
gebruik van data mining-technieken, waarbij verschillende categorieën
belastingplichtigen worden onderscheiden en ongeveer honderd variabelen worden
toegepast. Het doel is dossiers te identificeren die voor nader onderzoek
in aanmerking komen. Uit de eerste resultaten blijkt dat toepassing
van deze technieken een lichte stijging van belastingontvangsten oplevert.In Duitsland en Nederland hangt de toepassing van risicobeheer mede af
van de uitvoeringspraktijk bij de plaatselijke belastingautoriteiten in de
deelstaten respectievelijk de belastingregio’s. Of daadwerkelijk gebruik
wordt gemaakt van risicoprofielen en risicobeheertechnieken hangt ook af van
de beschikbaarheid van adequate IT-ondersteuning. Handmatig een groot aantal
variabelen analyseren of betekenisvolle patronen in combinaties van variabelen
detecteren is ondoenlijk.3.3 Conclusies en aanbevelingen: gegevensuitwisseling
tussen EU-lidstatenEvalueer de doeltreffendheid van de gegevensuitwisseling
tussen lidstatenEr wordt niet geëvalueerd in hoeverre de gegevensuitwisseling
die met het oog op preventie en/of detectie van fraude tussen lidstaten plaatsvindt,
doeltreffend is. Een dergelijke evaluatie is echter wel geboden, aangezien
ons onderzoek uitwijst dat slechts in beperkte mate gebruikgemaakt wordt van
de mogelijkheden voor gegevensuitwisseling. Uit de bevindingen van het onderzoek
blijkt dat verzoeken om informatie doorgaans wel nuttig zijn voor het verklaren
van administratieve afwijkingen (die deels samenhangen met de onbetrouwbaarheid
van de VIES-gegevens), maar slechts zelden resulteren in de opsporing van
fraude.Gelet op de omvang van het intracommunautaire handelsverkeer tonen de
onderzoeksbevindingen aan dat de drie lidstaten naar verhouding slechts beperkt
gebruikmaken van de mogelijkheden voor gegevensuitwisseling. In België
bijvoorbeeld worden per kantoor per jaar gemiddeld niet meer dan drie informatieverzoeken
verzonden, wat de vraag oproept of de diensten voldoende bekend zijn met dit
instrument.Omdat er geen evaluatie plaatsvindt, hebben de lidstaten weinig inzicht
in de resultaten van de administratieve samenwerking bij de preventie of detectie
van fraude of bij de vordering van ontdoken belastingen. Aanbevolen wordt
de waarde van gegevensuitwisseling te evalueren, bijvoorbeeld door gebruikers
regelmatig te verzoeken om feedback. Dit laatste gebeurt al in Nederland,
maar de respons die CLO1 Almelo ontvangt op verzonden
evaluatieformulieren is beperkt. Een alternatief zou zijn alleen steekproefsgewijs
om feedback te vragen. Dat zou een minder grote belasting voor zowel de betrokken
eenheden als CLO betekenen en een betere follow-up en verwerking van de feedback
mogelijk maken. Deze informatie zou bovendien betrokken kunnen worden bij
de behandeling van nieuwe verzoeken.Handel verzoeken om informatie op tijd afGegevens uitwisselen kost tijd en in veel gevallen
worden de uiterste termijnen overschreden.Uit het onderzoek blijkt dat verzoeken om informatie en de antwoorden
over het algemeen van bevredigende kwaliteit zijn. Dat kan echter niet gezegd
worden van de naleving van de responstermijn van ten hoogste drie maanden
uit de verordening. De cijfers variëren per verzoekende of aangezochte
lidstaat, maar in de regel wordt 30% tot 60% van alle verzoeken
te laat beantwoord.2In Nederland wordt de responstermijn niet stelselmatig bijgehouden. Duitsland
en België kennen geautomatiseerde systemen waarmee de responstijd gecontroleerd
wordt, maar die geven geen informatie over de voortgang bij de behandeling
van een verzoek in de periode tussen het indienen bij een lokaal belastingkantoor
en de ontvangst van een antwoord. Bij de behandeling van verzoeken door de
lokale belastingkantoren worden de termijnen doorgaans overschreden, maar
ook het CLO (Nederland) en vertaaldiensten (Duitsland) hebben veel tijd nodig.
Er zouden streefcijfers vastgesteld moeten worden voor de tijdige beantwoording
door lokale belastingkantoren van verzoeken om informatie. Verder zouden lokale
belastingkantoren het CLO betere informatie moeten verstrekken over de voortgang
bij de behandeling van dergelijke verzoeken. Samen met een betere follow-up
zou dit ertoe moeten leiden dat de verzoekende staat sneller geïnformeerd
wordt over verwachte vertragingen.Bevorder de uitwisseling van gegevens tussen fraude-eenheden
en verruim de steun voor Eurocanet als nuttig instrument voor gegevensuitwisselingEurocanet wordt in België en Nederland als een
succesvol instrument gezien. De Duitse belastingautoriteiten nemen echter
niet actief aan Eurocanet deel. Verruiming van de reikwijdte van Eurocanet,
waaraan zoveel mogelijk EU-lidstaten zouden moeten deelnemen, zou nuttig zijn.
Daarom verdient het aanbeveling alle obstakels weg te nemen die een belemmering
zouden kunnen vormen voor het gebruik van het netwerk.Uit de onderzoeksbevindingen blijkt dat een gerichte aanpak nodig is om
carrouselfraude te bestrijden. Het European Carousel Network vormt in dit
verband een nuttig instrument, maar dat wordt niet door alle lidstaten geaccepteerd.
Nederland en België behoren tot de deelnemers die gegevens aan het netwerk
leveren en gebruikmaken van de uitgewisselde gegevens, maar Duitsland en een
aantal andere lidstaten weigeren actieve deelname, omdat ze van oordeel zijn
dat voor deze vorm van gegevensuitwisseling een passende rechtsgrond ontbreekt.Een aanzienlijk aantal lidstaten is dus niet betrokken en dat beperkt
de waarde van de gegevensuitwisseling. Om die reden overwegen de deelnemers
aan Eurocanet de regels voor het functioneren van het netwerk strikter af
te bakenen of een specifieke rechtsgrond in de verordening (1798/2003) zelf
op te nemen. Een ander idee, dat door Frankrijk bepleit wordt, betreft de
opzet van een nieuw Europees platform, Eurofisc. Tijdens de Ecofin van 7 oktober
2008 heeft de Raad ingestemd met het algemene concept van Eurofisc en de Europese
Commissie verzocht om bepalingen over Eurofisc op te nemen in Verordening
(EG) 1798/2003. Eurofisc moet de vorm krijgen van een gedecentraliseerd netwerk
dat uitsluitend is gebaseerd op vrijwillige deelname van de lidstaten. Nieuwe
oplossingen zoals Eurofisc moeten de voordelen van het huidige Eurocanet-systeem
biedt behouden. Cruciaal in dit verband is hoe snel de informatie uitgewisseld
kan worden. Dit betekent niet alleen dat de uitwisseling van gegevens uitvoerbaar
moet zijn en dus beperkt moet blijven tot gegevens over verdachte ondernemingen
en transacties, maar ook dat de informatiekanalen kort moeten zijn en dat
gegevens rechtstreeks met de betrokken eenheden gedeeld moeten worden.4 REPRESSIE4.1 InleidingRepressie is de opsporing en afdoening van fraudegevallen. Dit onderzoeksrapport
is gericht op de vraag hoe fraude in de drie onderzochte landen bestreden
wordt en welke managementinformatie beschikbaar is over de resultaten van
opsporing, vervolging en schikking.4.2 Conclusies en aanbevelingen: repressieZorg voor nauwe samenwerking tussen opsporingsdiensten/
openbaar ministerie en de belastingautoriteitenNauwe samenwerking tussen opsporingsdiensten/openbaar
ministerie en de belastingautoriteiten is noodzakelijk voor een succesvolle
aanpak van fraude.Uit onze onderzoeksbevindingen blijkt dat repressieve maatregelen over
het algemeen alleen resultaat opleveren wanneer alle betrokken autoriteiten
nauw met elkaar samenwerken. Voor goede samenwerking is het nodig dat:• er geen formele obstakels of tijdrovende procedures bestaan tussen
de belastingdienst en de opsporingsdiensten/vervolgende instanties;• de betrokken eenheden voortdurend zicht hebben op de verschillende
verdachte btw-regelingen;• er adequate maatregelen genomen worden op het gebied van personeel
en organisatie;• maatregelen voortdurend worden geanalyseerd en waar nodig bijgesteld;• vervolgende instanties, indien van toepassing, gebruikmaken van
de expertise van belastingdeskundigen om btw-fraude te bestrijden.In België spelen de btw-controlekantoren en -controlecentra een beperkte
rol bij de bestrijding van btw-ontduiking. Hun enige taak op dit vlak is de
Bijzondere Belastinginspectie (BBI) bij een vermoeden van btw-ontduiking onmiddellijk
op de hoogte te stellen. De BBI houdt zich bezig met de bestrijding van specifieke
grootschalige en georganiseerde fraude, waaronder carrouselfraude. De Ondersteuningscel
inzake btw-carrouselfraude (OCS), die is gespecialiseerd in de bestrijding
van carrouselfraude met btw, wordt beschouwd als een sterk onderdeel van de
Belgische aanpak. De OCS is in het leven geroepen om de problemen bij de samenwerking
tussen de belastingautoriteiten, de politie en het openbaar ministerie te
ondervangen. Het openbaar ministerie is verplicht alle zaken waarin sprake
is van een vermoeden van btw-fraude bij het Ministerie van Financiën
te melden. Er zijn echter nog steeds enkele obstakels, zowel op organisatorisch
vlak als in de samenwerking:• Er gelden formele, tijdrovende procedures voor:– het verkrijgen van bijzondere toestemming om zaken bij het openbaar
ministerie te melden;– detachering bij het openbaar ministerie van belastingambtenaren
met specifieke kennis over bepaalde belastingkwesties, zoals btw-fraude.• De BBI heeft geen strafrechtelijke bevoegdheid en de ambtenaren
van justitie hebben slechts beperkte ervaring met fiscale kwesties.In Duitsland zijn verschillende eenheden verantwoordelijk voor de uitvoering
van btw-controles en de bestrijding van btw-fraude. Het beleid van
de belastingautoriteiten is gericht op de invoering van gespecialiseerde organisatiestructuren
en op de aanstelling van goed opgeleide ambtenaren, zowel op landelijk als
op deelstaatniveau. De procedures voor repressie op belastinggebied worden
veelal gecoördineerd door de belastingautoriteiten. Bij fiscale delicten
zijn de fiscale opsporingsdiensten en de eenheid voor administratieve boetes
en strafrechtelijke aangelegenheden bevoegd zelf de vervolging van gevallen
van btw-fraude ter hand te nemen of de zaak over te dragen aan het openbaar
ministerie. Wordt de zaak overgedragen aan het openbaar ministerie, dan dient
de eenheid voor administratieve boetes en strafrechtelijke aangelegenheden
de belangen van de belastingdienst te vertegenwoordigen. Het openbaar ministerie
schakelt doorgaans ook ervaren ambtenaren van de fiscale opsporingsdienst
in als hulpofficier. In ernstige gevallen van belastingontduiking of in gevallen
van belastingontduiking waarbij sprake is van een georganiseerde groep, kan
op grond van de «uniforme strategie voor fiscaal opsporingsonderzoek
in geval van carrousel- en ketenfraude» besloten worden speciale opsporingsteams
op te zetten met ambtenaren van het openbaar ministerie, de politie en de
fiscale recherche en van bijzondere belastinginspecteurs.Afhankelijk van de organisatiestructuur in de deelstaten hebben de belastingkantoren
ambtenaren met uiteenlopende ervaring en ten minste één ervaren
btw-controleur en/of -inspecteur in dienst. Op federaal niveau is de coördinerende
eenheid voor bijzondere btw-onderzoeken en gerelateerde fiscale opsporingsactiviteiten
(Duitse afkorting: KUSS) verantwoordelijk voor de landelijke coördinatie
met betrekking tot vermoede en feitelijke btw-fraude. KUSS werkt nauw samen
met de bijzondere eenheden voor btw-controle en de fiscale recherche van de
deelstaten bij de bestrijding van btw-fraude. Ook biedt KUSS ondersteuning
bij de uitwisseling van informatie tussen de betrokken fiscaal rechercheurs
en btw-inspecteurs. De bevoegdheid van de centrale coördinerende eenheid
hangt af van de aard van de zaak (procedure volgens belastingwetgeving of
strafrechtelijke vervolging).In Duitsland zijn er nog steeds enkele obstakels die een goede samenwerking
in de weg staan:• Coördinatie in heel Duitsland is onvoldoende mogelijk vanwege
de gebrekkige uitwisseling van informatie tussen KUSS en de belastingautoriteiten
van de deelstaten;• Op federaal niveau ontbreekt een instantie waar de belastingautoriteiten
van de deelstaten advies kunnen inwinnen over opsporingsonderzoek. Samenwerking
kan hierdoor tijdrovend worden;• Er worden te weinig ambtenaren aangesteld met de juiste opleiding
en ervaring om btw-fraude te bestrijden;• Noch ambtenaren van KUSS noch de belastingautoriteiten van de deelstaten
kunnen invloed uitoefenen op de besluitvorming binnen het openbaar ministerie
over de vraag of gevallen van georganiseerde btw-fraude in een gecombineerde
rechtsgang dan wel in afzonderlijke behandeld worden.In Nederland voeren de belastingregio’s controles uit op basis van
signalen die zij ontvangen van zowel interne als externe bronnen. Als een
onderzoek of signaal van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst –
Economische Controledienst (FIOD-ECD) aanleiding geeft voor een vermoeden
van btw-fraude, wordt de zaak besproken in een van de periodieke bijeenkomsten
van vertegenwoordigers van de Belastingdienst, FIOD-ECD en het Openbaar Ministerie.
Op basis van landelijke richtlijnen wordt vervolgens besloten of een strafrechtelijk
onderzoek ingesteld wordt of dat de zaak langs fiscale weg afgehandeld
wordt. Bij de besluitvorming moet een aantal specifieke richtlijnen en procedures
in acht genomen worden. Zo wordt ervoor gezorgd dat in het hele land dezelfde
criteria worden toegepast door ambtenaren met kennis en ervaring op het gebied
van btw-fraude en strafrechtelijke vervolging. Over het algemeen verloopt
de samenwerking tussen de Belastingdienst, de opsporingsdiensten en het Openbaar
Ministerie bevredigend.Ook in Nederland bestaan er evenwel obstakels voor de repressieve aanpak
van btw-fraude/carrouselfraude:• Of een fraudezaak nader onderzocht wordt en of vervolging ingesteld
wordt, hangt mede af van de beschikbare capaciteit bij FIOD-ECD en het Openbaar
Ministerie;• FIOD-ECD en het Openbaar Ministerie maken ieder jaar specifieke
afspraken. In de afspraken voor 2008 is echter geen bijzondere aandacht besteed
aan btw-fraude/carrouselfraude;• Informatie over fraudezaken wordt door de Belastingdienst en het
Openbaar Ministerie op uiteenlopende wijze vastgelegd.Zorg voor managementinformatie over fraudegevallen en
misgelopen btw-ontvangstenManagementinformatie over gevallen van intracommunautaire
btw-fraude en de daardoor misgelopen btw-ontvangsten is slechts in beperkte
mate voorhanden. Het is niet bekend hoe groot de totale financiële schade
als gevolg van carrouselfraude is. Informatie over die schade is nuttig om
te meten of fraudebestrijdingsmaatregelen doeltreffend zijn en om te bepalen
in welke omvang middelen voor de aanpak van fraude beschikbaar moeten worden
gesteld.Belastingautoriteiten zouden gevallen van btw-fraude en de daarmee corresponderende
misgelopen btw-ontvangsten moeten analyseren en alle relevante informatie,
met inbegrip van informatie waarover het openbaar ministerie beschikt, moeten
samenvoegen om de doeltreffendheid van beleid en maatregelen op het gebied
van fraudebestrijding te meten.Informatie over fraudegevallen en misgelopen btw-ontvangsten is tot op
zekere hoogte in alle drie de onderzochte landen beschikbaar. Een volledig
beeld van gevallen van carrouselfraude en de daaruit voortvloeiende financiële
schade ontbreekt evenwel.In België is informatie beschikbaar over het aantal gevallen dat
door de ondersteunende dienst (OCS) is ontdekt en door de opsporingsdienst
(BBI) is behandeld, net als over de betreffende btw-bedragen en boetes. Uit
de cijfers kan opgemaakt worden dat een beperkt aantal fraudegevallen heeft
geleid tot een onevenredig groot deel van de misgelopen btw-ontvangsten. De
vijftien belangrijkste zaken zijn goed voor meer dan 70% van het totaalbedrag
aan misgelopen ontvangsten in 2006 en 2007.In Duitsland zijn wel statistische gegevens beschikbaar, maar die worden
niet gebruikt als sturingsinstrument. Op landelijk niveau worden cijfers geconsolideerd
op basis van gegevens van de deelstaten. De belastingdienst houdt databases
bij waarin informatie opgenomen wordt over gevallen van btw-fraude en ondernemingen
die bij btw-fraude/carrouselfraude betrokken zijn geweest. De landelijke eenheden
van de belastingdienst kunnen de deelstaten niet dwingen adequate managementinformatie
beschikbaar te stellen. Het beleid van de deelstaten wordt derhalve
niet op federaal niveau geanalyseerd. Verder zijn de statistische gegevens
die de deelstaten bijhouden ontoereikend om de doeltreffendheid van fraudebestrijdingsmaatregelen
te meten. Noch de landelijke belastingdienst, noch de deelstaten beschikken
over uitgebreide informatie omtrent gevallen van btw-fraude/carrouselfraude,
bijvoorbeeld over de resultaten van beslagleggingen en verbeurdverklaringen
of over het invorderingspercentage voor belastingaanslagen.In Nederland is statistische informatie beschikbaar over btw-fraude en
carrouselfraude die door FIOD-ECD zijn geregistreerd. De financiële schade
als gevolg van carrouselfraude is relatief hoog: 75% van de totale
gerapporteerde schade ten gevolge van btw-fraude kan toegeschreven worden
aan carrouselfraude, terwijl in slechts 6% van alle gevallen van btw-fraude
sprake is van btw-carrousels. De Belastingdienst heeft geen volledig overzicht
van het aantal gevallen van intracommunautaire btw-fraude noch van de financiële
waarde van deze vorm van fraude. Er is alleen informatie beschikbaar over
zaken die door FIOD-ECD geregistreerd en behandeld zijn. Informatie over administratieve
schikkingen is niet voorhanden.Lage invorderingspercentages voor misgelopen btw-ontvangsten
onderstrepen het belang van preventie en vroegtijdige detectieUit de beschikbare informatie blijkt dat de financiële
schade door carrouselfraude ten opzichte van andere vormen van fraude relatief
groot is, terwijl van de verschuldigde bedragen uiteindelijk slechts een klein
percentage wordt geïnd.Door de aard van intracommunautaire btw-fraude wordt slechts een klein
percentage van de misgelopen btw-bedragen alsnog geïnd. De verschuldigde
bedragen kunnen weliswaar met een forse boete verhoogd worden, zoals in België
en Nederland, maar dit heeft nauwelijks effect op de geïnde bedragen.
Preventie en detectie in een vroegtijdig stadium vormen dan ook de beste strategie
voor het beperken van misgelopen btw-ontvangsten.Daarnaast kan het nuttig zijn veroordeelde btw-fraudeurs, financiers en
initiatiefnemer van btw-fraude en andere medeplichtigen bij btw-carrousels
hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor de betaling van ontdoken btw.In Duitsland is de strategie van de belastingautoriteiten over btw-fraude
gericht op intensivering van – in afnemende volgorde van belang –
preventie, detectie en repressie. Dit lijkt een redelijke benadering, maar
die is niet gebaseerd op een diepgaande evaluatie van de fraudebestrijdingsmaatregelen
van de belastingautoriteiten.BIJLAGE 1ONDERZOEKSVRAGEN(1) Preventie (beperking van de mogelijkheden
voor het plegen van fraude)1. Welke maatregelen zijn er genomen om te voorkomen dat potentieel onbetrouwbare
handelaren toegang krijgen tot btw-identificatienummers en zo de rol van «missing
trader» kunnen vervullen?2. Welke maatregelen zijn er genomen om potentieel misbruik van langdurig
inactieve btw-identificatienummers te voorkomen?(2) Detectie (risicoanalyse, inspectie, controle,
onderzoek en signalering)1. Welke garanties zijn er dat gegevens over btw-identificatienummers,
intracommunautaire leveringen en correcties van btw-aangiften volledig en
correct in het systeem voor de uitwisseling van btw-informatie (VIES) opgenomen
worden?2. Hoe is het systeem voor risicoanalyse en -beheer voor de controle van
btw-aangiften en intracommunautaire leveringen ingericht?3. Welke controles en beoordelingen van risicoprofielen worden er uitgevoerd
ten aanzien van btw-aangiften en opgaven van intracommunautaire leveringen?4. Wordt in geval van detectie van een ongebruikelijke transactie onmiddellijk
nader onderzoek ingesteld?5. Wordt voor het detecteren van fraude gebruik gemaakt van relevante
informatiebronnen, waaronder spontane meldingen en verzoeken om informatie?6. Wordt de voortgang bewaakt om te controleren of gegevens tijdig ontvangen/verstrekt
worden naar aanleiding verzoeken om informatie?(3) Repressie (onderzoek, opsporing, vervolging
en afdoening)1. Wordt bij signalen van vermoede fraude actie ondernomen door de belastingautoriteiten
en/of fraude-eenheden?2. Welke managementinformatie over de resultaten van onderzoeksen opsporingsactiviteiten
en de fiscale afhandeling van fraudezaken is voorhanden bij de belastingautoriteiten?BIJLAGE 2LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGENBBIBijzondere Belastinginspectie
(België) BtwBelasting over de
toegevoegde waardeCLOCentral Liaison Office
(Centraal Verbindingsbureau)ECEuropese Commissie EcofinRaad Economische
en Financiële Zaken van de Europese Unie EUEuropese UnieEurocanetEuropean Carousel
Network FIOD-ECDFiscale Inlichtingen-
en Opsporingsdienst – Economische Controledienst (Nederland) ICTInformatie- en communicatietechnologieKBOKruispuntbank voor
Ondernemingen (België)KUSSCoördinerende
eenheid voor bijzondere btw-onderzoeken en gerelateerde fiscale opsporingsactiviteiten
(Duitsland)MTICMissing Trader Intra-Community
Fraud («missing trader-fraude») OCSOndersteuningscel
inzake btw-carrouselfraude (België) OLAFEuropees Bureau voor
fraudebestrijding SAISupreme Audit Institution
(nationale rekenkamer) SCACPermanent Comité
inzake administratieve samenwerking SOSelectie-Overleg TBFTaskforce btw-fraude
(Nederland) TPOTripartiet Overleg
(Nederland)VIESSysteem voor de uitwisseling
van btw-informatieXNoot1Btw: Belasting Toegevoegde Waarde.XNoot2Voor meer informatie verwijzen wij naar onze EU-trendrapporten (zie: www.rekenkamer.nl).XNoot3VAT: Value Added Tax.XNoot1In Nederland wordt ook wel gesproken over een «ploffer».XNoot1Bron: Economische commissie van het Europees Parlement; 2003.XNoot1EU verordeningen 1798/2003 en 1925/2004.XNoot1EU-verordening 1798/2003.XNoot1Op grond van verordening 1798/2003.XNoot1Vrijgestelden zijn niet btw-plichtig en daardoor kan vanuit een andere
lidstaat aan hen niet worden geleverd tegen het nultarief.XNoot2Voor gedeeltelijk vrijgestelden geldt hetzelfde als voor de vrijgestelden,
doch uitsluitend voor dat deel van de activiteiten dat is vrijgesteld van
btw.XNoot1Op grond van EU-verordeningen 1798/2003 en 1925/2004.XNoot2Op grond van artikel 5, 1798/2003. Daarvoor is in Europees verband een
standaardformulier ontwikkeld (Standing Committee on Administrative Cooperation
2004, SCAC2004). Voor de informatie-uitwisseling tussen fraude units op grond
van artikel 5 bestaat een afzonderlijk formulier (SCAC383).XNoot3Artikel 19, 1798/2003.XNoot4Artikel 18, 1798/2003 en 1925/2004.XNoot1In Nederland: FIOD-ECD/TBF.XNoot1Btw: Belasting Toegevoegde Waarde.XNoot2VAT: Value Added Tax.XNoot1In Nederland de Fiscale Inlichtingen- en Opsporings Dienst/Economische
Controle Dienst (FIOD-ECD).XNoot1EU-verordeningen 1798/2003 en 1925/2004.XNoot1Zo kennen enkele landen voor bepaalde typen goederen een zogeheten «reverse
charge» systeem, waarbij de btw-afdracht wordt verlegd van de leverancier
naar de afnemer.XNoot2Inforay had vanaf 2007 ook beschikbaar kunnen zijn voor de regiokantoren,
maar het B/CICT heeft het systeem niet erkend en geeft de voorkeur aan een
vergelijkbaar systeem Digilab, dat echter nog in ontwikkeling is. Het gaat
hier om een zogeheten «datawarehouse» applicatie, waarin veel
gegevens in onderling verband en bovendien zeer selectief geraadpleegd kunnen
worden. Een eerste fase van dit systeem is gereed, maar het is nog onduidelijk
wanneer het systeem breed inzetbaar zal zijn.XNoot1Op grond van artikel 37a Wet OB.XNoot1Dit leidt ook tot problemen bij de uitwisseling van gegevens in VIES.
De uitwisseling dient plaats te vinden onder de ICT-nummers en niet de btw-nummers.
Overigens werkt de Belastingdienst vergissingen in de hand door de uitnodiging
tot het doen van aangifte alleen aan de fiscale eenheid te richten en niet
aan de afzonderlijke ondernemingen.XNoot1NNO-box (negatieve norm overschrijding).XNoot2Vrijgestelden zijn niet btw-plichtig en daardoor kan vanuit een andere
lidstaat aan hen niet worden geleverd tegen het nultarief.XNoot3Voor gedeeltelijk vrijgestelden geldt hetzelfde als voor de vrijgestelden,
doch uitsluitend voor het deel van de activiteiten dat is vrijgesteld van
btw.XNoot4SCAC = Standing Committee on Administrative Cooperation.XNoot1Een overzicht van de informatie-uitwisseling door Nederland met de andere
EU-lidstaten is als bijlage aan dit rapport toegevoegd.XNoot1In het selectieoverleg participeren de FIOD-ECD, de contactambtenaar formeel
recht en de BFC’s van een regio.XNoot2Aan het TPO nemen deel het OM (de voorzitter van het overleg en de accountmanager
van een zaak), de Belastingregio (de contactambtenaar formeel recht, de BFC)
en de Belastingdienst/FIOD-ECD.XNoot1Btw: belasting over de toegevoegde waarde.XNoot2Contact Comité van de presidenten van de nationale rekenkamers
van de EU-lidstaten en de Europese Rekenkamer.XNoot3Het btw-identificatienummer wordt gebruikt voor intracommunautaire transacties.XNoot4In Duitsland is in sommige gevallen jaarlijkse aangifte toegestaan.XNoot1Bron: Commissie Economische en Financiële Zaken van het Europees
Parlement, 2003.XNoot1Zie bijvoorbeeld COM(2006) 254 def.XNoot2Zie COM(2008) 147 def.XNoot1«Btw-nummer» is de term die wordt gebruikt in relatie tot
inschrijvingsprocedures en binnenlandse transacties. In Duitsland moeten ondernemers
voor intracommunautaire transacties ook beschikken over een afzonderlijk btw-identificatienummer.
In België en Nederland is het btw-identificatienummer gelijk aan het
btw-nummer aangevuld met de betreffende landcode.XNoot1SCAC = Permanent Comité inzake administratieve samenwerking.XNoot1Wel is een werkgroep met vertegenwoordigers van de federale overheid en
de deelstaten in het leven geroepen om voorstellen voor gegevensvergelijking
uit te werken.XNoot1In dit verband zij gewezen op vergelijkbare ontwikkelingen als de invoering
van het geautomatiseerde systeem voor de controle op het intracommunautaire
verkeer van accijnsgoederen onder schorsing van accijns (EMCS).XNoot1Central Liaison Office als bedoeld in artikel 2, punt 2, van Verordening
(EG) nr. 1798/2003.XNoot2Zie ook Speciaal Verslag 8/2007 van de Europese Rekenkamer. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31880-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl