Aanbesteding ICT-component P-Direkt; Brief met rapport 'Aanbesteding ICT-component P-Direkt'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31027, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

09-05-2007

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

31027 nr. 1

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDDEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIEInhoud1 OVER DIT ONDERZOEK1.1 AanleidingVerloop van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt1.2 Vraagstelling en reikwijdte onderzoek1.3 Actoren2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN2.1 Van kabinetsstandpunt tot kabinetsbesluit 2003Toelichting2.2 Van kabinetsbesluit 2003 tot juli 2004Toelichting2.3 Van start aanbesteding tot sluiten contract (september
2004)Toelichting2.4 Van sluiten contract tot uiteindelijke breuk
(oktober 2005)Toelichting2.5 De overheid als professionele opdrachtgever:
lessen voor de toekomstRisicomanagement en kwaliteitswaarborgenSturing, beheersing en informatievoorzieningManagen van verwachtingenVervolgacties3 BESTUURLIJKE REACTIE EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie van de minister van BZK3.1.1 AlgemeenContext van de besluitvormingNieuwe aanpak P-Direkt3.1.2 Kabinetsbesluit 20033.1.3 Besluit 20043.1.4 Opzeggen van vertrouwen3.1.5 Gebruikswaarde tussentijds producten3.1.6 Keuze contractvorm3.1.7 Beoogde graad van zelfbediening3.2 Nawoord Algemene RekenkamerBIJLAGEOVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENDEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGENInhoud1 INLEIDING2 VAN KABINETSSTANDPUNT TOT KABINETSBESLUIT 20032.1 Inleiding2.2 Kabinetsstandpunt januari 20032.3 Reikwijdte kabinetsbesluit van 20032.4 Realiseren vervolgacties kabinetsstandpunt 2003KwaliteitsplannenGovernancePlanningBusiness case 20032.5 Doorschuiven van openstaande kwesties3 VAN KABINETSBESLUIT 2003 TOT JULI 20043.1 Inleiding3.2 Voldoen aan de voorwaardenPlannen van aanpakKosten-batenanalyse 2004Uitkomst budgettaire analyseGovernanceResultaten aanbestedingHarmonisatie arbeidsvoorwaardenregelingen3.3 Informatievoorziening aan de Tweede Kamer4 VAN START AANBESTEDING TOT SLUITEN CONTRACT (SEPTEMBER
2004)4.1 Inleiding4.2 Contractonderhandelingen4.2.1 Aantal aanbieders4.2.2 Specificaties te leveren ICT-diensten4.2.3 Het contract4.3 Projectmatige aansturing4.3.1 Sturing en beheersing4.3.2 Risicomanagement en kwaliteitsborging4.4 Informatievoorziening aan de Tweede Kamer5 VAN UITVOEREN CONTRACT TOT UITEINDELIJKE BREUK
(OKTOBER 2005)5.1 Inleiding5.2 Voortgang5.3 Exitregeling en afwikkeling van het contract5.4 Projectmatige aansturing5.4.1 Risicomanagement en kwaliteitsborging5.4.2 Omgaan met adviezenCSOEAP en Gartner5.4.3 Lessen voor de projectmatige aansturing5.5 Informatievoorziening aan de Tweede KamerBIJLAGE 1AANPAK EN METHODOLOGIELijst gebruikte begrippen en afkortingenLiteratuur
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31027Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 498 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 027Aanbesteding ICT-component P-Direktnr. 1BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMERAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’s-Gravenhage, 16 mei 2007Hierbij bieden wij u het op 4 mei 2007 door ons vastgestelde rapport «Aanbesteding
ICT-component P-Direkt» aan.Algemene Rekenkamerdrs. Saskia J. StuivelingpresidentJhr. mr. W. M. de Brauw,secretarisINHOUDDeel I: Conclusies, aanbevelingen en bestuurlijke reactie 5Deel II: Onderzoeksbevindingen 31DEEL I: CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIEInhoud1Over dit onderzoek91.1Aanleiding91.2Vraagstelling en reikwijdte onderzoek101.3Actoren11    2Conclusies en aanbevelingen132.1Van kabinetsstandpunt tot kabinetsbesluit
200314 2.2Van kabinetsbesluit 2003 tot juli
200415 2.3Van start aanbesteding tot sluiten
contract (september 2004)17 2.4Van sluiten contract tot uiteindelijke
breuk (oktober 2005)18 2.5De overheid als professionele opdrachtgever:
lessen voor de toekomst20   3Bestuurlijke reactie en nawoord Algemene Rekenkamer233.1Reactie van de minister van BZK233.1.1Algemeen23 3.1.2Kabinetsbesluit 2003243.1.3Besluit 200425 3.1.4Opzeggen van vertrouwen25 3.1.5Gebruikswaarde tussentijds producten26 3.1.6Keuze contractvorm263.1.7Beoogde graad van zelfbediening27 3.2Nawoord Algemene Rekenkamer27    BijlageOverzicht van conclusies, aanbevelingen en toezeggingen291 OVER DIT ONDERZOEKDe Algemene Rekenkamer heeft, op verzoek van de Tweede Kamer (Van Hijum
en Boelhouwer, 2005), onderzoek gedaan naar de oorzaken van het mislukken
van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt, een rijksbreed systeem
voor personeelsregistratie en salarisadministratie. Hieronder gaan wij in
op de aanleiding voor het onderzoek (§ 1.1), de vraagstelling en
de reikwijdte van het onderzoek (§ 1.2) en de actoren die betrokken
zijn geweest bij de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt (§ 1.3).In hoofdstuk 2 staan onze conclusies en aanbevelingen. De reactie van
de minister en ons nawoord zijn opgenomen in hoofdstuk 3. De bijlage bevat
een overzicht waarin onze conclusies en aanbevelingen en de toezeggingen van
de minister zijn samengevat.1.1 AanleidingVerloop van de aanbesteding van de ICT-component van P-DirektIn januari 2003 formuleert het kabinet zijn standpunt over het personeelsbeleid
binnen de rijksoverheid. Het kabinet wil het human resources management (HRM)
binnen de afzonderlijke ministeries en binnen de rijksdienst als geheel verbeteren,
om zo de kwaliteit van het overheidspersoneel, en daarmee de dienstverlening
van de overheid, te verhogen. Door departementen meer te laten samenwerken
en kennis en systemen te bundelen, hoopt het kabinet het personeelsbeleid
efficiënter en effectiever te maken en kosten te besparen.Het kabinetsstandpunt «Vernieuwing HRM-stelsel Rijk» (BZK,
2003) bevat drie onderdelen:• het bundelen van de personeelsregistratie en salarisadministratie;• het professionaliseren van HRM-uitvoeringstaken als werving en
selectie, onder meer door benchmarking en het oprichten van een HRM-academie;• het bundelen van onder meer juridische expertise en competentiemanagement
in een ontwikkel- en expertisecentrum (OC/EC).In juli 2003 neemt het kabinet een besluit over de vernieuwing van het
HRM-stelsel. Het besluit heeft alleen betrekking op de bundeling van personeelsregistratie
en salarisadministratie: daarvoor wordt een rijksbreed shared service center
opgericht voor personeelsregistratie- en salarisadministratie (SSC HRM P&S).
Voor de twee overige onderdelen van de stelselvernieuwing, die vooral gericht
zijn op het verbeteren van de kwaliteit van de HRM-functie, acht het kabinet
besluitvorming op dat moment niet mogelijk.Het kabinet hoopt met het bundelen van de uitvoeringstaken op het terrein
van personeelsbeheer in het SSC HRM P&S en verdergaande automatisering
het personeelsbeheer efficiënter en goedkoper te maken.Door HRM-taken te centraliseren en zelfbediening mogelijk te maken kan
het aantal personeelsleden bij de individuele departementen gereduceerd worden.
De zelfbediening houdt in dat medewerkers zelf een aantal administratieve
handelingen kunnen verrichten in het systeem zoals het aanvragen van verlof,
indienen van reisdeclaraties en het opvragen van salarisgegevens.Het bundelen van de uitvoeringstaken op het terrein van personeelsbeheer
in het SSC HRM P&S zal ondersteund worden door verdergaande automatisering.
Hiervoor zal een ICT-component ontwikkeld worden. Het kabinet kiest er in
het besluit uit juli 2003 voor om de ontwikkeling van de ICT-component via
een publiek-private samenwerking tot stand te laten komen. De
ontwikkeling en het beheer van de ICT-component wordt aanbesteed. Het is de
bedoeling dat de aanbesteding halverwege 2004 is afgerond.In september 2004 sluit de kwartiermaker namens het Rijk een contract
met het consortium ILC (de ICT-bedrijven IBM en Logica CMG) voor de ontwikkeling
en het beheer van de ICT-component.Halverwege oktober 2005 zeggen de contractpartners het vertrouwen in elkaar
op en beëindigen het contract.Het bundelen van de uitvoeringstaken op het terrein van personeelsbeheer
in een rijksbrede organisatie wordt daarna wel voortgezet. Op 1 januari
2006 wordt de tijdelijke baten-lastendienst P-Direkt ingesteld. Op 8 december
2006 biedt de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
(BVK) de notitie de «Nieuwe Aanpak voor P-Direkt» aan de Tweede
Kamer aan (BVK, 2006a).1.2 Vraagstelling en reikwijdte onderzoekOp 8 februari 2006 heeft de minister voor BVK de Algemene Rekenkamer
verzocht een onderzoek in te stellen naar de oorzaken van het mislukken van
de aanbesteding van P-Direkt. Dit verzoek vloeide voort uit een motie die
op 20 december 2005 door de Tweede Kamer is aangenomen (Van Hijum en
Boelhouwer, 2005). In deze motie wordt, naast de oorzaken van het mislukken
van de aanbesteding van P-Direkt, aandacht gevraagd voor de bestuurlijke en
projectmatige aansturing van het project, de professionaliteit van het opdrachtgeverschap,
het risicomanagement en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer. De Algemene
Rekenkamer heeft op 23 februari 2006 geantwoord het gevraagde onderzoek
uit te zullen voeren (Algemene Rekenkamer, 2006). Wij hebben daarbij aangegeven
dat wij geen volledig antwoord kunnen geven op de oorzaken van het mislukken
van de aanbesteding van P-Direkt. Omdat wij niet beschikken over controlebevoegdheden
bij de particuliere contractpartners kunnen wij niet bepalen wat de exacte
reden was waarom de beide contractpartijen op 13 oktober 2005 het vertrouwen
in een verdere samenwerking hebben opgezegd.Het doel van ons onderzoek is zoveel mogelijk inzicht te verschaffen in
de oorzaken van het mislukken van de aanbesteding van de ICT-component van
P-Direkt, die ontwikkeld zou worden voor het bundelen van de uitvoeringstaken
op het terrein van personeelsbeheer.Wij kunnen uitsluitend de professionaliteit van het opdrachtgeverschap
in dit onderzoek in onze beoordeling betrekken, omdat onze onderzoeksbevoegdheden
beperkt zijn tot de opdrachtgevende partij: het Rijk. Wij hebben ons daarom
in dit onderzoek gericht op de vraag in hoeverre de besluitvorming, sturing
en beheersing aan de zijde van het Rijk gedurende de door ons onderzochte
periode (januari 2003 tot en met medio oktober 2005) het mislukken van de
aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt zouden kunnen verklaren.Verder hebben wij aandacht besteed aan de informatievoorziening door de
minister voor BVK aan de Tweede Kamer over de aanbesteding van de ICT-component
van P-Direkt.Bij ons onderzoek hebben wij naast eigen onderzoeksbevindingen ook gebruikgemaakt
van de bevindingen van het onderzoek naar de contractrelatie P-Direkt (BVK,
2006) van de auditdiensten van de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK) en van Financiën.Het kabinetsbesluit van 4 juli 2003 vormt het startpunt van het onderzoek
van de auditdiensten. Ons startpunt ligt eerder, wij zijn nagegaan in hoeverre het kabinetsbesluit van juli 2003 voldoet aan de voorwaarden
die in het kabinetstandpunt van januari 2003 daaraan zijn gesteld.1.3 ActorenDe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) is verantwoordelijk
voor het personeelsbeleid van de rijksdienst als geheel en daarmee ook voor
de vernieuwing van het HRM-stelsel. Hij bood in 2003 het kabinetsstandpunt
over de vernieuwing van het HRM-stelsel namens het Kabinet aan de Tweede Kamer
aan. Bij het aantreden van het kabinet Balkenende II in mei 2003 is de verantwoordelijkheid
voor de vernieuwing van het HRM-stelsel overgegaan op de minister voor BVK.
Namens het kabinet zond hij het kabinetsbesluit over de oprichting van het
SSC HRM P&S (later aangeduid als de baten-lastendienst P-Direkt) in juli
2003 aan de Tweede Kamer. Daarmee werd hij de bestuurlijk
opdrachtgever en verantwoordelijk voor de oprichting van de baten-lastendienst
P-Direkt en de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt. De minister
voor BVK heeft het opdrachtgeverschap gedelegeerd aan de directeur-generaal
Management Openbare Sector (DGMOS). Vanaf begin 2005 wordt de opdrachtgever
ondersteund door een gedelegeerd opdrachtgever, te weten de plaatsvervangend
DGMOS.DGMOS, de ambtelijk opdrachtgever, heeft een
kwartiermaker (iemand die een project voorbereidt) aangesteld voor de oprichting
van de baten-lastendienst P-Direkt. De kwartiermaker functioneerde als opdrachtnemer van het project P-Direkt. Hij was «primair
verantwoordelijk voor het tijdig, binnen het budget en binnen de door de opdrachtgever
gestelde kaders realiseren van de bestuurlijk juridische oprichting van de
baten-lastendienst P-Direkt en het bedrijfs-en productieklaarmaken van deze
baten-lastendienst»1 (BVK, 2003). De kwartiermaker
was daarmee verantwoordelijk voor de aanbesteding van de ontwikkeling en het
beheer van de ICT-component van P-Direkt (inclusief het afsluiten van het
contract).De baten-lastendienst P-Direkt zou onder meer belast worden met de administraties
van personeels- en salarisgegevens, de registratie van verlof en ziekteverzuim
en met de ondersteuning van de gebruikers van de ICT-component van P-Direkt.
In afwachting van de oprichting van de baten-lastendienst P-Direkt had de
kwartiermaker een projectorganisatie onder zich. Deze wordt in het onderzoek
verder aangeduid als kwartiermakersorganisatie P-Direkt. Per 1 januari
2006 is de tijdelijke baten-lastendienst P-Direkt opgericht.De ambtelijke opdrachtgever werd ondersteund door het Programmabureau
vernieuwing HRM-stelsel. Dit bureau was verantwoordelijk voor de regie, monitoring
en coördinatie van de stelselvernieuwing als geheel. De ambtelijke opdrachtgever
werd ook bijgestaan door het pSG-beraad, waarin alle plaatsvervangend secretarissen-generaal
(pSG’s) participeren. Het pSG-beraad had in eerste instantie de rol
van stuurgroep met als taak om, samen met de opdrachtgever, de voortgang van
het gehele project te bewaken. Als onderdeel daarvan beoordeelde de stuurgroep
de resultaten van de aanbesteding en het af te sluiten contract, teneinde
de opdrachtgever hierover te adviseren. De stuurgroep was ook bevoegd om voorstellen
te doen aan de ambtelijk opdrachtgever om de aanpak of de reikwijdte van het
project te wijzigen of noodmaatregelen te treffen. De stuurgroep vertegenwoordigde
de departementen en had daarmee een belangrijke rol in het waarborgen van
interdepartementaal draagvlak voor het overdragen van taken van de departementen
op het terrein van personeelsbeheer aan de baten-lastendienst P-Direkt.Binnen de stuurgroep hield een kernteam zich
bezig met de besluitvorming. Het kernteam stelde vast over welke onderwerpen
besluitvorming mogelijk was en welke onderwerpen nog uitgediept moesten worden.
Begin 2005 werd de rol van stuurgroep door het pSG-beraad als zodanig opgeheven.
Het adviseren van de ambtelijke opdrachtgever in de besluitvorming werd sindsdien
overgenomen door het reguliere pSG-beraad. Het kernteam bleef wel bestaan.
De voorbereiding van de besluitvorming in de stuurgroep vond plaats in het Algemeen Projectoverleg (APO). Het APO bestond uit de
projectleiders voor de transitie van HRM-taken van de departementen naar de
baten-lastendienst P-Direkt. Het APO adviseerde de stuurgroep en later het
pSG-beraad over te nemen besluiten.Onderstaande figuur geeft een overzicht van de bij P-Direkt betrokken
actoren.2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENWij hebben op verzoek onderzoek gedaan naar de oorzaken van het mislukken
van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt.We constateren dat een opeenvolging van – deels ernstige –
tekortkomingen in besluitvorming, sturing en beheersing aan de zijde van het
Rijk hebben bijgedragen aan het mislukken van het aanbestedingproces van de
ICT-component. In welke mate die bijdrage doorslaggevend is geweest voor het
daadwerkelijk verbreken van het contract valt niet vast te stellen. Gezien
de beperkingen van het onderzoek tot uitsluitend één van de
partijen, namelijk het Rijk, kan de Algemene Rekenkamer uitsluitend de professionaliteit
van het opdrachtgeverschap in dit geval in haar beoordeling betrekken.Ons onderzoek heeft bovendien geen uitsluitsel opgeleverd over de uiteindelijke
argumenten van partijen die in oktober 2005 tot de breuk hebben geleid. De
daaraan voorafgaande maanden leek men de problemen juist de baas te worden.Op een aantal cruciale momenten zijn door te hoge tijdsdruk op bestuurlijk
en ambtelijk niveau beslissingen genomen die niet voldeden aan de eisen die
de rijksoverheid zichzelf had opgelegd. Bovendien werd er bij beslissingen
onvoldoende rekening gehouden met de kritische kanttekeningen die verschillende
externe experts hebben geplaatst bij de aansturing van het aanbestedingsproces,
het zorgen voor draagvlak bij de departementen en het doorgaan zonder overeenstemming
met de private contractpartij over de te leveren prestaties en de criteria
waarop deze prestaties beoordeeld worden (acceptatiecriteria). Onopgeloste
kwesties werden doorgeschoven naar een volgende fase. Dat gebeurde niet alleen
in de aanloop naar de start van de aanbesteding van de ICT-component, maar
ook bij de aanbesteding zelf en bij de uitvoering van het contract. Beslissingen
over te leveren producten en de acceptatiecriteria werden doorgeschoven naar
een volgende fase omdat de contractpartijen het niet eens konden worden.P-Direkt was een ambitieus en complex project. Mede door de krappe planning
was het een risicovol project. Gezien de ambities en de risico’s was
de aansturing zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau onvoldoende, vooral
tijdens de aanbestedingsfase.Ook is men er niet in geslaagd om de samenwerking met de departementen
zodanig vorm te geven dat ook die vertrouwen en gelijke verwachtingen hadden
ten aanzien van het project. Deze samenwerking was van groot belang omdat
de minister voor BVK geen formele doorzettingsmacht had ten aanzien van de
transitie van HRM-taken van de departementen naar de baten-lastendienst P-Direkt.Daarnaast was de relatie met de private contractpartner onvoldoende op
samenwerking gericht. Een goede samenwerking is bij het type contract dat
is afgesloten (prestatiecontract) van groot belang voor een succesvolle uitvoering.
Wij zijn van mening dat daaraan meer aandacht had moeten worden besteed.Gezien de – deels ernstige – tekortkomingen in de besluitvorming
en sturing en beheersing was de kans op het succesvol uitvoeren van het contract
gering. Verrassend genoeg leek het eind september 2005 toch te gaan lukken.
Het is ons niet duidelijk geworden waarom de contractpartijen uiteindelijk
en juist toen het vertrouwen in de samenwerking hebben opgezegd en het contract
hebben beëindigd.In dit hoofdstuk lichten wij onze conclusies toe. We gaan in § 2.1
t/m 2.4 per fase van het project in op de door ons geconstateerde tekortkomingen
in de besluitvorming en sturing en beheersing van het project. In figuur 2
aan het eind van dit hoofdstuk, staat een overzicht van de verschillende fasen
van het project P-Direct.Wij gaan per fase van het project ook in op de informatievoorziening aan
de Tweede Kamer. Tot slot geven wij in § 2.5 een aantal lessen voor
de toekomst: waar moet de overheid in de rol van professionele opdrachtgever
rekening mee houden?2.1 Van kabinetsstandpunt tot kabinetsbesluit 2003Om een definitief besluit te kunnen nemen over het oprichten van de baten-lastendienst
P-Direkt en de start van de aanbesteding van de ICT-component, diende in de
periode januari tot juli 2003 een aantal vervolgacties afgerond te zijn. Ten
tijde van het kabinetsbesluit van juli 2003 was dit niet het geval. Ook uitten
externe adviseurs ernstige twijfels over de haalbaarheid van de planning.
Desondanks nam het kabinet het besluit om de baten-lastendienst P-Direkt op
te gaan richten en de aanbesteding van de ICT-component te starten.ToelichtingDe reikwijdte van het kabinetsbesluit in juli 2003 is ten opzichte van
het kabinetsstandpunt uit januari 2003 beperkt tot alleen de bundeling van
de personeels- en salarissystemen van het Rijk.Het besluit om de baten-lastendienst P-Direkt op te richten en met de
aanbesteding van de ICT-component te starten is genomen, terwijl een aantal
belangrijke vervolgacties uit het kabinetsstandpunt van zes maanden daarvoor
nog niet gerealiseerd was:• De verantwoordelijkheids- en taakverdeling waren nog onvoldoende
uitgewerkt in kwaliteitsplannen. Ook was er geen duidelijkheid over de realisatie
van de zelfbediening waardoor het ontbrak aan een basis voor een concernbrede
aanpak van de kwaliteitsverbetering van de HRM-functie. Zelfbediening is van
groot belang voor het halen van de doelstelling van het programma Vernieuwing
HRM-stelsel Rijk.• De aansturing van de baten-lastendienst P-Direkt voor de productiefase
(periode na 2006) was nog niet goed geregeld.• De «business case» (kosten-batenanalyse) gaf onvoldoende
onderbouwing voor het behalen van de beoogde efficiencywinst, reductie van
personeelskosten en vermindering van bureaucratie.Voor het borgen van de kwaliteit van de processen op het gebied van de
oprichting van de baten-lastendienst P-Direkt (en de aanbesteding) heeft de
minister voor BVK de Commissie Second Opinion (CSO) ingesteld, bestaande uit
externe deskundigen. De CSO rapporteerde aan de ambtelijk opdrachtgever.De CSO uitte twijfels over de haalbaarheid van de planning om de baten-lastendienst
P-Direkt op 1 januari 2006 van start te laten gaan.Desondanks besloot het kabinet om de baten-lastendienst P-Direkt definitief
op te richten en te starten met de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt.
Het realiseren van de openstaande kwesties (kwaliteitsplannen, aansturing
en beheersing, kosten-batenanalyse) schoof het kabinet door naar medio 2004.2.2 Van kabinetsbesluit 2003 tot juli 2004De minister voor BVK stuurde op 30 juni 2004 een voortgangsrapportage
over P-Direkt naar de Tweede Kamer (BVK 2004) en vermeldde hierbij dat alles
op koers lag en dat de realisatiefase kon starten. Op basis van de toen bekende
informatie was deze toonzetting te positief: er was nog niet volledig voldaan
aan de voorwaarden die het kabinet had verbonden aan een definitief akkoord
voor de start van de realisatiefase. Daarom kunnen wij deze voortgangsrapportage
ook lastig duiden: vanwege het nog niet voldoen aan de gestelde voorwaarden,
kon immers geen sprake zijn van een «go/no-go» kabinetsbesluit.Wij zijn van mening dat gezien de stand van zaken in juni 2004 het kabinet
nog geen besluit had kunnen nemen over de start van de realisatie van de baten-lastendienst
P-Direkt. Als er al een besluit genomen had kunnen worden, dan had dit een
negatief besluit moeten zijn.ToelichtingIn het kabinetsbesluit van 4 juli 2003 zijn onder andere de volgende
besluiten genomen:De minister voor BVK stelt in de periode medio 2003 tot en met medio 2004
een plan van aanpak op voor de oprichting van het SSC HRM P&S (vanaf medio
2004 aangeduid als de baten-lastendienst P-Direkt) en legt dit ter vaststelling
aan het kabinet voor.Het plan van aanpak voor de oprichting van het SSC HRM P&S bevat in
elk geval:• een nadere kosten-batenanalyse;• een verdeling van de besparingen tussen de ministeries;• een plan van aanpak (inclusief financiële paragraaf) van het
SSC HRM voor de voor de realisatie- en de productiefase;• een plan van aanpak (inclusief financiële paragraaf) per ministerie
voor de realisatie-en productiefase (verantwoordelijkheid ministeries);• een «governancemodel» voor de productiefase;• resultaten van de aanbesteding.Voornoemde aspecten zijn richtinggevende onderwerpen voor een nieuw kabinetsbesluit.
Interdepartementaal is de wens geuit het kabinet vóór het zomerreces
van 2004 een besluit te laten nemen. Hierdoor resteert een minimumperiode
van anderhalf jaar om per 1 januari 2006 in productie te gaan. Derhalve
is het toetsmoment van het kabinet gepland op 2 juli 2004.Uit het besluit van juli 2003 blijkt verder dat standaardiseren van de
wijze van uitvoering van de arbeidsvoorwaardenregelingen een voorwaarde was
om een werkbare uitgangpositie voor de dienstverlening (zelfbediening) van
de baten-lastendienst P-Direkt te creëren. Eenduidige en uniforme regelgeving
leidt tot de meest efficiënte afhandeling van personeelsregistratie en
salarisadministratie.1In juli 2003 heeft het kabinet besloten een definitief akkoord te geven
in medio 2004 aan het doorgaan van de aanbesteding van de ICT-component P-Direkt
en aan het oprichten van de baten-lastendienst P-Direkt als aan bepaalde voorwaarden
zou zijn voldaan.Op 30 juni 2004 heeft de minister voor BVK de voortgangsrapportage
over P-Direkt met een aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer gestuurd Hierin
geeft hij aan dat de lijn die het kabinet op 4 juli 2003 heeft uitgezet
de juiste is. «Dit geldt over de hele linie, namelijk ten aanzien van
de organisatievorm, de inschatting van kosten en baten, het innovatief aanbesteden en het gebruiken van gedane investeringen. De fase van
voorbereiding is nu afgerond, de ministeries zijn op koers en de realisatiefase
start.» (BVK 2004)Uit ons onderzoek blijkt dat de toonzetting over de stand van zaken te
positief is, omdat nog niet volledig aan de voorwaarden uit het kabinetsbesluit
juli 2003 was voldaan. Dit wordt ook bevestigd in een aantal externe adviezen.
Het betreft de volgende voorwaarden:• De CSO gaf aan dat de plannen van aanpak voor de realisatiefase
nog onvoldoende waren uitgewerkt voor een definitief besluit.• De kosten-batenanalyse (KBA 2004) toont een besparing van € 650
miljoen. Voor het borgen van de kwaliteit van de uitgevoerde kosten-batenanalyse
is een panel van externe deskundigen, de reviewboard ingesteld. De reviewboard
rapporteerde aan de kwartiermaker. De reviewboard beoordeelde de KBA 2004
als een «indrukwekkend stuk werk»: de kosten en baten zijn op
een grondige wijze onderzocht en de eindresultaten zijn robuust, maar de reviewboard
gaf daarbij wel aan dat de onderbouwing van het positieve resultaat vooral
werd bepaald door de veronderstelde besparing op personeelskosten. Daarnaast
wees de board erop dat de departementen aangeven dat zij (veel) meer mensen
in dienst willen houden dan is aangenomen in de hoofdvarianten van de KBA.
In de KBA 2004 is bij de berekende besparing uitgegaan van een op basis van
een uitgevoerde benchmark bepaald aantal ambtenaren dat voor het uitvoeren
van taken op het gebied van personeels- en salarisadministratie op de departementen
achterblijft van 22 fte. Uit de kosten-batenanalyse blijkt dat de departementen
zelf op een hoger aantal uitkwamen, namelijk 242 fte.• De voortgangsrapportage gaat niet in op de aanbeveling van de CSO
om een Raad van Advies in te stellen voor de periode 2006–2008. Het
vaststellen van de wijze van aansturing en beheersing tijdens de productiefase
van de baten-lastendienst P-Direkt na 2008 was nog niet gereed. De besluitvorming
hierover is daarom naar 2005 verschoven. De CSO vond dit begrijpelijk en verantwoord.• De resultaten van de aanbesteding konden niet meegenomen worden
in het besluit, omdat die op dat moment nog niet bekend waren. De finale aanbieding
van het consortium voldeed nog niet aan de verwachtingen. Eind juli 2004 is
die definitief gemaakt.• Het project van de harmonisatie van de arbeidsvoorwaardenregelingen
was nog niet afgerond. Om die reden is besloten om dit project los te koppelen
van het aanbestedingstraject van de ICT-component van P-Direkt. Het loskoppelen
is een belangrijke maatregel om de planning van de aanbesteding en uitvoering
van de ICT-component van P-Direkt beheersbaar te maken. De keerzijde daarvan
is dat daarmee de voorwaarde om door middel van standaardisatie van regelgeving
te komen tot de meest efficiënte uitvoering van HRM-taken voor een deel
werd losgelaten. Het gevolg hiervan was dat er bij de baten-lastendienst P-Direkt
meer georganiseerd moest gaan worden om de dienstverlening aan de departementen
te gaan regelen.Wij zijn van mening dat op basis van de op dat moment aanwezige informatie
nuancering in de informatievoorziening aan de ministerraad en de Tweede Kamer
op zijn plaats was geweest. Zo is bijvoorbeeld wel vermeld dat er plannen
van aanpak waren, maar de kwaliteit daarvan is niet aangegeven. Ook het feit
dat de aanbesteding nog geen gelopen race was werd niet aangegeven. Verder
merken wij op dat in de voortgangsrapportage niet is ingegaan op de risico’s
die aan de diverse gehanteerde aannames in de kosten-batenanalyse zijn verbonden
en de invloed daarvan op de berekende besparing. Naar onze mening
had een keuze voor behoedzamere aannames meer voor de hand gelegen en hadden
deze in ieder geval duidelijk gepresenteerd moeten worden.De minister voor BVK geeft in de voortgangsrapportage niet aan dat het
kabinet heeft besloten om met de realisatiefase
te beginnen. Wij kunnen de voortgangsrapportage lastig duiden in relatie met
de afspraken die zijn gemaakt in het kabinetsbesluit 2003. Omdat niet voldaan
werd aan de voorwaarden van het kabinetsbesluit 2003, kan volgens ons geen
sprake zijn van een «go/no-go» kabinetsbesluit.De CSO merkte op dat het tijdstip van de voortgangsrapportage is ingegeven
door het kabinetsbesluit uit 2003 en inhoudelijk betrekkelijk willekeurig
valt. In december 2004, wanneer een volgende voortgangrapportage is voorzien,
zal een veel completer beeld voorhanden zijn.Door het toevoegen van de rapportage van de CSO aan de voortgangsrapportage
kon de Tweede Kamer er kennis van nemen dat deze commissie twijfels had over
de voortgang en het moment van uitbrengen van de voortgangsrapportage.2.3 Van start aanbesteding tot sluiten contract (september
2004)Op diverse momenten voor het sluiten van het contract voor de ICT-component
van P-Direkt hebben interne en externe deskundigen signalen afgegeven dat
de ingeslagen weg niet overeenkwam met de plannen uit het kabinetsbesluit
van 2003, niet het gewenste resultaat zou opleveren en grote risico’s
met zich meebracht. De ambtelijk opdrachtgever en de stuurgroep hebben in
deze fase onvoldoende hun verantwoordelijkheid genomen. Van de beoogde contractonderhandelingen
met meer leveranciers was geen sprake. Bovendien werd het contract voor de
ICT-component gesloten, terwijl de productspecificaties en acceptatiecriteria
nog niet duidelijk waren. Wij zijn van mening dat er of meer tijd had moeten
worden genomen om dit voor het afsluiten van het contract geregeld te hebben
of er een ander soort contract gesloten had moeten worden dat meer paste bij
het in samenwerking verder ontwikkelen van productspecificaties en acceptatiecriteria
door beide contractpartijen.ToelichtingIn het kabinetsbesluit 2003 was opgenomen dat voor de aanbesteding van
de ICT-component van P-Direkt een contract voor publiek-private samenwerking
gebruikt zou worden (pps-contract). In een pps-contract schrijft de overheid
de functionele eisen voor en zorgt de private partij voor het omzetten van
deze functionele eisen in een technisch ontwerp. Voor het uitwerken van die
functionele eisen was een aanbestedingstraject voorzien met meer partijen.
Voor het borgen van de kwaliteit van het contract voor de ICT-component en
de op te leveren producten was een aantal externe deskundigen ingeschakeld.
Het betreft de EDP-Auditpool (EAP), het onderzoeksbureau Gartner en het Kenniscentrum
pps (KC pps). Voor de juridische begeleiding bij het opstellen van het contract
is gedurende het hele traject gebruik gemaakt van het particuliere advocatenkantoor
Stibbe. In voorkomende gevallen is ook de Landsadvocaat ingeschakeld.Al aan het begin van de aanbestedingsfase uitten verschillende externe
deskundigen, waaronder het KC pps, hun twijfels over de haalbaarheid van de
aanbesteding van de ICT-component en de gekozen contractvorm. Zij pleitten
voor een minder ambitieuze planning, een gefaseerde aanpak, een
flexibele samenwerkingsvorm en duidelijkheid over prestaties en producten
voorafgaand aan het sluiten van het contract.In het kabinetsbesluit van 2003 is een wijze van aanbesteden beoogd waarbij
de contractonderhandelingen met meer private partijen gevoerd gaan worden.
Van de vier geïnteresseerde marktpartijen bleven er twee over. Hiervan
haakte er één al snel af. Desondanks startte de kwartiermaker
de onderhandelingen met de enige overgebleven partij: het consortium ILC.
Tijdens die onderhandelingen werd de eis om voor het sluiten van het contract
de productspecificaties en acceptatiecriteria gereed te hebben losgelaten
en doorgeschoven naar een volgende fase. Ook zijn concessies gedaan aan de
eisen voor de goedkeuring van de finale bieding. Ondanks dat de stuurgroep
en het APO hun twijfels hadden, adviseerden zij de ambtelijk opdrachtgever
om het contract voor de ICT-component aan het consortium ILC te gunnen.Omdat de productspecificaties en acceptatiecriteria nog niet in het contract
waren vastgelegd, was er onvoldoende basis voor de start van de realisatiefase
(de bouw van de ICT-component van P-Direkt).Het op 1 september 2004 afgesloten prestatiecontract ging uit van
een aantal mijlpalen (data en de daarbij behorende op te leveren producten).
Bij acceptatie daarvan ontstaat een betalingsverplichting. Voor het kunnen
beoordelen van de bij die mijlpalen opgeleverde producten is het noodzakelijk
om acceptatiecriteria te hebben. Zoals eerder door ons aangegeven bleek het
niet mogelijk daar vóór het afsluiten van het contract overeenstemming
over te bereiken. Daardoor was het voor het Rijk moeilijk om de leverancier
een eventuele wanprestatie te verwijten en deze in gebreke te stellen. Naar
onze mening had bij het opstellen van het contract met dit risico rekening
gehouden moeten worden.Een extern bureau heeft in de aanloop naar de ondertekening van het contract
voor de ICT-component gewezen op de risico’s en de gevolgen voor een
succesvolle uitvoering van het contract. De kwartiermaker heeft dit advies
niet gedeeld met de ambtelijk opdrachtgever, de stuurgroep en het APO. Hij
heeft het contract voor ondertekening ook niet meer aan hen voorgelegd. Verder
was de juridische kwaliteit van het contract extern niet geborgd. Er is weliswaar
bij het opstellen van het contract gebruik gemaakt van externe deskundigen,
maar toetsing van het contract door een onafhankelijke derde heeft niet plaatsgevonden.2.4 Van sluiten contract tot uiteindelijke breuk
(oktober 2005)Ook in deze fase van het project werden de signalen over problemen in
de uitvoering onvoldoende opgepikt. Verder was ook geen sprake van een gestructureerd
systeem van risicomanagement en is de kwaliteitsborging op onderdelen onvoldoende.
Zo is naar onze mening het risico van het niet halen van de beoogde graad
van zelfbediening onvoldoende bewaakt. In de loop van 2005 bleek dit niet
haalbaar. Het concept van zelfbediening was een van de pijlers van het project
om de ten aanzien van de efficiencywinst beoogde doelstelling van personeelsreductie
van 1000 fte te halen.Ondanks meningsverschillen tussen de contractpartijen en de risico’s
die externen signaleerden, leken de partijen het in september 2005 eens te
worden. Verassend genoeg zeiden de partijen juist kort daarop het vertrouwen
in een goede verdere samenwerking op.ToelichtingIn de periode tussen september 2004 en oktober 2005 werd de samenwerking
tussen de kwartiermaker en het consortium ILC gekenmerkt door uitstel
van het opleveren van (tussen)producten en verstoorde werkverhoudingen. Al
vrij snel na het afsluiten van het contract voor de ICT-component in september
2004 ontstaat er tussen de contractpartijen verschil van mening over de afspraken
en de stand van zaken ten aanzien van de te automatiseren regelgeving. Toen
duidelijk was dat het de private contractpartner niet zou lukken om de producten
voor de eerste mijlpaal tijdig en van voldoende niveau op te leveren lasten
contractpartijen van december 2004 tot april 2005 een pauze in. In deze periode
stelden partijen gezamenlijk een plan van aanpak voor het vervolgtraject op
en werd het contract daarop aangepast. Onderdeel van dat aangepaste contract
voor de ICT-component was een exit-regeling voor het geval dat partijen het
contract wilden beëindigen. Per 1 juni zou er een door de private
contractpartner opgesteld herontwerp van de ICT-component en een bouwplan
moeten liggen. Het consortium ILC leverde in juni 2005 dit wel op, maar dit
herontwerp werd door de kwartiermaker op advies van de ingeschakelde externen
als onvoldoende beoordeeld om mee verder te gaan. De dienstverlening van de
baten-lastendienst P-Direkt aan de departementen en de te behalen efficiencydoelstellingen
waren naar de mening van de ingeschakelde externen onvoldoende geborgd. Herstel
was mogelijk, maar zou van de private contractpartner wel een grote inspanning
vergen. De samenwerking tussen de contractpartijen werd hierop geïntensiveerd
en het herstelde herontwerp dat het consortium ILC in augustus en september
2005 opleverde werd positiever beoordeeld door de externen en de kwartiermaker.
Materieel gezien bood het volgens de kwartiermaker goed uitzicht op resultaat,
maar formeel getoetst aan de acceptatiecriteria vormde het nog onvoldoende
basis voor de start van de bouwfase. Uiteindelijk sloten de contractpartijen
op 30 september een principeakkoord en kwamen overeen om op 14 oktober
2005 een Nadere Overeenkomst 3 af te sluiten.De nadere uitwerking van de gemaakte afspraken bleek volgens de private
contractpartij niet haalbaar te zijn voor de gestelde mijlpaal van 14 oktober
2005. De kwartiermaker en de ambtelijke opdrachtgever wilden vasthouden aan
de oorspronkelijke afspraken en waren niet bereid om de gestelde mijlpaal
wederom door te schuiven; dit zou de beoogde overgang van HRM-taken naar de
baten-lastendienst P-Direkt per 1 januari 2007 verder onder druk zetten.
De private contractpartner zei als eerste op 13 oktober het vertrouwen
op en verbrak het contract, de kwartiermaker deed dat namens het ministerie
van BZK ook op 13 oktober 2005.Beide contractpartijen maakten bij het verbreken van het contract gebruik
van de in het contract vastgelegde exit-regeling. Conform deze regeling heeft
het Rijk de in het contract vastgelegde exit-vergoeding van € 20,8
miljoen (inclusief BTW) aan de private contractpartner betaald en heeft deze
op zijn beurt de licenties en tussenproducten aan de kwartiermakersorganisatie
overhandigd. Over de uiteindelijke gebruikswaarde van deze tussentijdse producten
zijn twijfels naar voren gebracht. Uit een op verzoek van de kwartiermaker
uitgevoerde beoordeling bleek onder andere dat het rendement van hergebruik
van de software gering was, de ontwikkelde ICT-omgeving nauwelijks te hergebruiken
was en er nog weinig sprake was van concrete resultaten. Het ministerie heeft
in een latere fase aangegeven dat een belangrijk deel van de licenties volop
wordt ingezet en ten volle bruikbaar is. Wij hebben hiernaar geen onderzoek
gedaan.Vanaf medio 2005 werd de informatievoorziening aan de Tweede Kamer geïntensiveerd
en informeerde de minister voor BVK de Tweede Kamer ook vertrouwelijk
over de stand van zaken rond de bouw van de ICT-component van P-Direkt.2.5 De overheid als professionele opdrachtgever:
lessen voor de toekomstHet samenwerken met een private partij in een pps-constructie vraagt om
professioneel opdrachtgeverschap, zeker in een innovatief aanbestedingstraject
als de ICT-component van P-Direkt. De Algemene Rekenkamer heeft in diverse
eerdere onderzoeken aandacht besteed aan de rol van de rijksoverheid als opdrachtgever
bij aanbestedingen (Algemene Rekenkamer 2002–2003). De rijksoverheid
heeft zich in het geval van P-Direkt niet als een professionele opdrachtgever
opgesteld. Dit zou volgens ons verklarend kunnen zijn voor het uiteindelijke
mislukken van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt. In de visie
van de Algemene Rekenkamer dient een professionele opdrachtgever in ieder
geval aandacht te besteden aan:• risicomanagement en waarborgen voor de kwaliteit van de te leveren
producten en of diensten;• draagvlak creëren voor het eindproduct bij de belangrijkste
interne en externe belanghebbenden;• voldoende sturing en beheersing van het project;• voldoende informatievoorziening tijdens het project;• managen van verwachtingen betreffende de verwachte resultaten van
complexe projecten.Risicomanagement en kwaliteitswaarborgenDe kwaliteit van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt was
in opzet goed gewaarborgd door het inschakelen van diverse externe adviseurs
en het inschakelen van het pSG-beraad (eerst als stuurgroep in een besluitvormende
en later in een adviserende rol) en van het APO. In de praktijk maakte de
ambtelijk opdrachtgever en de kwartiermaker echter onvoldoende gebruik van
de adviezen die naar onze mening hadden moeten leiden tot herbezinning over
de ingeslagen koers en tot een meer op samenwerking gerichte opstelling richting
de departementen enerzijds en de contractpartner anderzijds. De minister voor
BVK was immers opdrachtgever namens het kabinet. Uit de reconstructie van
de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt blijkt duidelijk dat het
zorgen voor draagvlak bij de andere departementen door de opdrachtgever en
de kwartiermaker vaak onvoldoende is geweest. De departementen hebben overigens
zelf hun eigen rol in de stuurgroep en het APO niet aangegrepen om meer invloed
uit te oefenen op het verloop van de aanbesteding van de ICT-component van
P-Direkt.Sturing, beheersing en informatievoorzieningOp een aantal cruciale momenten zijn door te hoge tijdsdruk op bestuurlijk
en ambtelijk niveau beslissingen genomen die niet voldeden aan de eisen die
de rijksoverheid zichzelf had opgelegd.Verder hebben wij bij de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt –
deels ernstige – tekortkomingen geconstateerd in de sturing, beheersing
en informatievoorziening door ambtelijk opdrachtgever en de kwartiermaker.
Wij bevelen de minister van BZK aan om samen met haar collega bewindspersonen
na te gaan in hoeverre de kennis die binnen het Rijk beschikbaar is over publiek-private
samenwerking in een zogenoemde «pool» ondergebracht kan worden.
Op die manier heeft de gehele rijksoverheid toegang tot kennis over de opzet
en uitvoering van contractrelaties met de private sector. In dit kader zien
wij het als een gemiste kans dat de kennis die bij bijvoorbeeld
het KC pps beschikbaar is, niet ten volle is benut bij de aanbesteding van
de ICT-component P-Direkt.Managen van verwachtingenTen slotte wijzen wij op het zorgvuldig managen van de verwachtingen betreffende
complexe aanbestedingstrajecten zoals de ICT-component van P-Direkt. Naar
de mening van de Algemene Rekenkamer dienen de baten van dit soort trajecten
behoedzaam ingeschat te worden en dienen uitkomsten van prognoses en modellen
met voorzichtigheid meegenomen te worden in de besluitvorming. Immers, de
meerwaarde van meerjarige prognoses is vaak betrekkelijk en de uitkomsten,
zoals efficiencywinst, heel onzeker. Dit ging ook op voor de verwachte efficiencywinst
in het geval van het bundelen van taken in een rijksbreed shared service center
(inmiddels tijdelijke baten-lastendienst P-Direkt), dat niet gebaseerd was
op behoedzame verwachtingen betreffende de zelfbedieningsgraad en de achterblijvende
taken op de ministeries. Positieve verwachtingen omtrent onder andere de mate
van zelfbediening en de daaraan gerelateerde benodigde capaciteit voor de
baten-lastendienst P-Direkt moesten in de loop van het traject naar beneden
bijgesteld worden door tegenvallende ontwikkelingen in het opleveren van de
verwachte ICT-omgeving en het harmoniseren van arbeidsvoorwaarden. Ook het
aantal benodigde achterblijvende taken op de ministeries bleek tegen te vallen.
Het is daarom van belang om periodiek de verwachtingen omtrent kosten en baten
van dit soort complexe trajecten in lijn te brengen met actuele ontwikkelingen.VervolgactiesDe minister voor BVK heeft de Tweede Kamer op 8 december 2006 bij
brief (BVK 2006) laten weten dat de tijdelijke baten-lastendienst P-Direkt
(ingesteld per 1 januari 2006) en de daaraan gerelateerde IT-applicaties
een herstart hebben gemaakt. De Algemene Rekenkamer zal in het jaarlijkse
rechtmatigheidsonderzoek deze ontwikkelingen blijven volgen.De conclusies die wij naar aanleiding van ons onderzoek naar het mislukken
van de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt trekken over professioneel
opdrachtgeverschap zullen wij meenemen in het verzoekonderzoek naar het aanschaffingsbeleid
van het Korps Landelijke Politie Diensten (KLpd). In dat onderzoek besteden
wij ook aandacht aan het aanschaffingsbeleid van het Ministerie van BZK. Het
rapport over het verzoekonderzoek naar het aanschaffingsbeleid van het KLpd
zal naar verwachting in juni 2007 gepubliceerd worden.3 BESTUURLIJKE REACTIE EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER3.1 Reactie van de minister van BZKDe minister van BZK heeft op 18 april 2007 op ons onderzoek gereageerd.
De minister gaat in haar reactie in op de context van de besluitvorming en
de door haar getroffen maatregelen voor de nieuwe aanpak van P-Direkt. Vervolgens
reageert de minister onder meer op onze conclusies over het kabinetsbesluit
2003, het besluit uit 2004, het opzeggen van het vertrouwen in een goede samenwerking
in oktober 2005, de gebruikswaarde van de tussentijdse producten, de gekozen
contractvorm en het beoogde niveau van zelfbediening.Hieronder volgt een samenvattende weergave van deze reactie.De integrale reactie van de minister staat op onze website: www.rekenkamer.nl.3.1.1 AlgemeenDe minister van BZK onderschrijft in het algemeen de conclusies en aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer over de kwaliteit van het aanbestedingsproces.
Volgens de minister sluiten ze goeddeels aan bij de uitkomsten van de eerdere
zelfevaluatie van BZK en het eerdere rapport van de auditdiensten van BZK
en Financiën.Context van de besluitvormingDe minister geeft aan dat met de kennis van nu vastgesteld kan worden
dat de negatieve signalen van toen hadden moeten leiden tot herbezinning,
en dat voor de afronding van de aanbesteding meer tijd had moeten worden genomen.Volgens de minister zijn de besluiten in de context van toen echter wel
verklaarbaar. De ontwikkeling van P-Direkt stond onder een zeer hoge (tijds)druk
vanwege de taakstelling van het kabinet Balkenende II. P-Direkt diende vooral
om die taakstelling mede te realiseren en moest daarom zo snel mogelijk tot
stand gebracht worden. Onder die druk werden positieve signalen door de opdrachtnemer
en -gever beter verstaan dan negatieve, aldus de minister. Dit speelde vooral
bij de afronding van de aanbesteding en bij het sluiten van het contract.
De hoge tijdsdruk leidde er volgens de minister ook toe dat de informatievoorziening
aan de ministerraad en Tweede Kamer op dat moment te optimistisch van toon
was.Verder geeft de minister aan dat na de afronding van de aanbesteding en
het sluiten van het contract de gebreken in de gekozen publiek-private samenwerkingsvorm
snel duidelijk werden. Er was een mismatch tussen wat het Rijk vroeg en wat
de markt wilde en kon leveren. Vervolgens hebben opdrachtgever en opdrachtnemer
op diverse manieren gepoogd een en ander te herstellen, door aanpassingen
in het contract en door interventies in de wijze van samenwerken, evenwel
helaas zonder succes. De gekozen publiek-private samenwerkingsconstructie
bleek uiteindelijk meer een belemmering dan een voorwaarde voor succes, aldus
de minister.Nieuwe aanpak P-DirektHet opdrachtgeverschap en de sturingsrelaties bij de ontwikkeling van
P-Direkt zijn inmiddels opnieuw ingericht en de minister heeft maatregelen
getroffen om het opdrachtgeverschap en het programmamanagement adequaat te
ondersteunen. Kenmerken van de nieuwe aanpak voor de opbouw van P-Direkt zijn:• een gefaseerde oprichting van P-Direkt, waarbij de bestaande situatie
en mogelijkheden van de ministeries het vertrekpunt zijn;• inschakeling van marktpartijen alleen waar nodig, vooral bij de
bouw van ICT-componenten;• reëlere schatting van de maakbaarheid en doorlooptijd, waardoor
risico’s beheersbaarder worden.Verder geeft de minister aan dat P-Direkt thans een baten-lastendienst
is met BZK als eigenaar en gedelegeerd opdrachtgever namens de ministeries
en de plaatsvervangend SG’s als contracthoudersraad. De ministeries
zijn in deze opzet volgens de minister op besturend en uitvoerend niveau nauw
betrokken.Ook zegt de minister inmiddels maatregelen te hebben getroffen om geconstateerde
tekortkomingen in opdrachtgeverschap, besluitvorming, informatievoorziening,
risicomanagement en kwaliteitsborging in de toekomst te voorkomen.De auditdiensten van BZK, Financiën en Verkeer en Waterstaat (VenW)
zullen de minister periodiek rapporteren over de werking van de nieuwe aanpak,
naar verwachting voor het eerst in mei 2007. De auditdiensten nemen in hun
onderzoek naar de getroffen maatregelen ook de conclusies en aanbevelingen
van de Algemene Rekenkamer mee. De minister zal tevens met haar collega’s
nagaan in hoeverre de kennis over publiek-private samenwerking beter kan worden
gebundeld.Ten slotte geeft de minister aan dat P-Direkt inmiddels de salarisbetaling
en het beheer van de bestaande systemen voor personeelsregistratie, voor zelfbediening
en voor de digitale personeelsdossiers verzorgt. Verder is in 2006 een ontwerp
gemaakt van een belangrijk deel van de vereenvoudigde en geüniformeerde
personeelsprocessen en in 2008 volgt een tweede tranche. Vanaf 1 januari
2008 zal P-Direkt de salarisbetaling voor alle ministeries verzorgen en is
het definitieve personeelsregistratiesysteem beschikbaar. In de loop van 2009
zullen naar verwachting alle rijksbrede producten op het gebied van personeels-
en salarisadministratie in de definitieve vorm beschikbaar zijn. Met de ministeries
zijn afspraken gemaakt over de momenten waarop de dienstverlening wordt geïmplementeerd.3.1.2 Kabinetsbesluit 2003Volgens de Algemene Rekenkamer is het kabinetsbesluit 2003 genomen zonder
dat een aantal vervolgacties was afgerond en ondanks dat externe adviseurs
ernstige twijfels uitten. De minister geeft aan dat dit zo gelezen kan worden
dat wij van mening zijn dat het besluit tot het oprichten van een SSC HRM
in juli 2003 daardoor niet genomen zou kunnen worden. Daarmee is de minister
het niet eens. Zij onderkent dat nog niet alle door ons vermelde acties volledig
waren gerealiseerd. Volgens de minister waren de onzekerheden over de manier
waarop de zelfbediening zou worden gerealiseerd op dat moment echter niet
van een zodanig belang dat er geen basis was voor een concernbrede aanpak
van de kwaliteitsverbetering van de HRM-functie. Die kwaliteitsverbetering
reikt immers veel verder dan alleen het geautomatiseerd afdoen van bijvoorbeeld
verlofaanvragen, beloningsbeslissingen en reisdeclaraties, aldus de minister.Verder geeft de minister aan dat, mede vanwege het advies van de CSO maar
vooral ook vanwege de noodzaak tot efficiencyverbetering, beargumenteerd is
aangegeven waarom het besluit van juli 2003, in afwijking van
het kabinetsstandpunt van januari 2003, alleen betrekking heeft op de personeels-
en salarisadministratie. De aanpak om tot de beoogde efficiency in de personele
beheersprocessen te komen zou worden geconcretiseerd en in samenspraak met
een marktpartij worden ingevuld, aldus de minister. Er was volgens de minister
op dat moment voldoende zekerheid dat per saldo de baten hoger zouden zijn
dan de kosten. Het ontbreken van de governance voor de productiefase was op
dat moment ook voor de CSO begrijpelijk volgens de minister. De governance
zou immers sterk bepaald worden door de status van baten-lastendienst.Ten slotte geeft de minister aan dat er bij de ministeries veel draagvlak
was om het traject door te zetten.3.1.3 Besluit 2004De minister deelt de constatering dat bij het besluit van juni 2004 nog
niet volledig aan de voorwaarden uit het kabinetsbesluit juli 2003 was voldaan.
Echter, volgens de minister leken de elementen van het afgesproken plan van
aanpak ten tijde van de voortgangsrapportage voldoende gerealiseerd. Er was
immers overeenstemming over de kosten-batenanalyse, inclusief verdeling van
de besparingen per ministerie, er was een plan van aanpak voor de vervolgfase
en de ministeries hadden hun plannen beschikbaar. Volgens de minister waren
de resultaten van de aanbesteding nog niet definitief, maar pasten deze in
ieder geval binnen de marges van de kosten-batenanalyse, die ook door het
ministerie van Financiën was geaccordeerd.De minister geeft aan dat met de wetenschap van dat moment de inschatting
was dat er nog voldoende tijd was om de ontbrekende zaken tijdig te regelen.
Dat niet alles vooraf helemaal bekend was, is kenmerkend voor het zogenoemde
DBOF-contract waarvoor was gekozen: design, build, operate and finance.De minister geeft aan dat het besluit om de harmonisatie van de rechtspositie
los te koppelen van het P-Direktraject een maatregel was om de beheersbaarheid
van het P-Direktproject te vergroten. Voor het harmonisatietraject was immers
overleg en overeenstemming met de vakbonden vereist. Omdat het harmoniseren
en standaardiseren van departementale werkprocessen van groot belang was voor
de beoogde efficiency is dat traject destijds vervolgd en afgerond, aldus
de minister.De minister geeft aan dat de door de CSO gesignaleerde afbreukrisico’s
van maatregelen zijn voorzien, voor zover op dat moment mogelijk. Zo is afgezien
van het «big bang-scenario» en zijn afspraken gemaakt over de
gewenning aan zelfbediening. Volgens de minister ontbrak het voor het opstellen
van een solide integrale planning alleen aan de nodige informatie. Volgens
de minister leek er op dat moment dus voldoende rechtvaardiging voor de vervolgstap
te zijn.3.1.4 Opzeggen van vertrouwenDe minister geeft aan de precieze beweegredenen van IBM niet toe te kunnen
lichten. Wel kan zij een verklaring geven voor de beweegredenen van de opdrachtgever
om het vetrouwen op te zeggen. Volgens de minister heeft de opdrachtgever
op meerdere momenten tijdens de uitvoering van het contract het consortium
de gelegenheid gegeven later te leveren of tot verbetering van het geleverde
te komen. Die verbeteringen leidden weliswaar tot acceptabeler (tussen)producten,
maar tegelijkertijd kwam daardoor het proces en het vertrouwen bij de opdrachtgever in de marktpartij onder druk te staan. Toen in de eerste
helft van de periode september/oktober 2005 opnieuw geen levering conform
afspraak op het afgesproken tijdstip mogelijk bleek en de marktpartij opnieuw
om uitstel vroeg, heeft de opdrachtgever na ampele afweging besloten de samenwerking
te beëindigen.3.1.5 Gebruikswaarde tussentijds productenDe minister vindt dat het rapport van de Algemene Rekenkamer een onvolledig
beeld geeft over de financiële afwikkeling van het contract. De minister
schrijft dat in ons rapport niet staat dat voor de € 20,8 miljoen
die is betaald aan IBM gebruikswaardige producten zijn verworven. Volgens
de minister worden de licenties nu voor het merendeel gebruikt. Het deel dat
nu in gebruik is, is voor een bedrag van € 13,3 miljoen geactiveerd
op de balans van P-Direkt. Verder geeft de minister aan dat met de Voorjaarsnota
nog eens € 1,3 miljoen wordt geactiveerd en dat de waarde van de
documentatie en van een deel van de licenties nog niet is geactiveerd. De
uiteindelijke desinvestering beloopt daarmee ten hoogste € 6,2 miljoen,
aldus de minister. Dat bedrag moet volgens de minister tegen de potentiële
baten worden afgezet, zoals die met de kosten-batenanalyse zijn berekend.
De minister merkt voor de volledigheid op dat er, overeenkomstig het contract,
tussentijds geen betalingen aan het consortium ILC zijn gedaan.3.1.6 Keuze contractvormDe minster stelt dat in een rapport over een interne evaluatie (Lessons
learned, van september 2005) reeds is aangeven dat de gekozen contractvorm
voor deze specifieke situatie bij nader inzien minder geschikt was. Dat neemt
volgens haar niet weg dat de keuze voor die contractvorm weloverwogen was
gemaakt. De minister geeft verder aan dat in lijn met het kabinetsbesluit
van 2003 was gekozen voor een openbare procedure met onderhandeling en gunning
met bekendmaking met als resultaat een publiek-private samenwerking. De reikwijdte
van de uit te besteden taken was bepaald. Dat gegeven leidde volgens de minister
tot het afvallen van de tweede overgebleven marktpartij, die aandrong op volledige
uitbesteding van P-Direkt. Ook bij het overblijven van slechts één
marktpartij waren er, zoals blijkt uit het advies van de NMa, voldoende waarborgen
in het proces aanwezig. De gekozen contractvorm die het beste leek te passen
had volgens de minister naar toenmalige taxatie duidelijke voordelen. Het
Rijk beperkte met deze vorm de risico’s van kostenoverschrijding van
het project aanzienlijk, en onderhandelde bovendien een scherpe totaalprijs.Keerzijde van de contractvorm is dat de marktpartij sterk focust op beheersing
van kosten, wat de kwaliteit van de prestaties weer beïnvloedt. Zo bleek
de marktpartij al in de ontwerpfase niet bij machte de gevraagde prestaties
zonder intensieve bijstand van de kant van de opdrachtgever te leveren. Dat
deed afbreuk aan de gemaakte prestatieafspraken en zette de samenwerkingsrelatie
onder druk, aldus de minister.In reactie op onze conclusie dat zonder acceptatiecriteria de leverancier
moeilijk in gebreke te stellen was, geeft de minister aan dat het afgesloten
prestatiecontract het ministerie de mogelijkheid gaf om het consortium af
te reken op de goede werking van geleverde opdrachtonderdelen en bij onvoldoende
werking af te keuren. In de periode van tegenvallende eerste opleveringen
is welbewust een exit-regeling overeengekomen. Van deze exit-regeling is gebruikgemaakt
en daarmee is volgens de minister het risico van een slepend
proces en het risico van een hogere schadepost afgewenteld.3.1.7 Beoogde graad van zelfbedieningDe minister geeft aan dat zelfbediening een belangrijke pijler was en
is voor de beoogde efficiency in de personeelregistratie en salarisadministratie.
Ze merkt op dat regelmatig is gesproken met het consortium over de nieuwe
versie en dat pas in de loop van 2005 bleek dat die niet tijdig beschikbaar
zou zijn. De oplossing voor de tegenvallende zelfbediening zou in de eerstkomende
jaren worden gerealiseerd binnen het geraamde aantal fte’s bij P-Direkt
en de ministeries. De minister geeft aan dat met de inzichten van vandaag
en gebaseerd op ervaringen in eigen huis en van het bedrijfsleven, het geraamde
niveau van zelfbediening nog steeds haalbaar lijkt. De realisatie vergt wel
meer tijd dan aanvankelijk verwacht, aldus de minister.3.2 Nawoord Algemene RekenkamerWij zijn verheugd dat de minister van BZK onze conclusies en aanbevelingen
onderschrijft en toezegt om met haar collega’s na te gaan in hoeverre
de kennis over publiek-private samenwerking beter kan worden gebundeld.De minister heeft inmiddels maatregelen getroffen om de geconstateerde
tekortkomingen bij de nieuwe aanpak van P-Direkt te voorkomen. Zoals eerder
aangegeven zullen wij deze maatregelen in ons jaarlijkse rechtmatigheidonderzoek
blijven volgen en zullen met belangstelling kennis nemen van de uitkomsten
het onderzoek dat de auditdiensten hiernaar uitvoeren.De toelichting van de minister op een aantal conclusies uit ons rapport
geeft ons aanleiding tot een korte reactie.Wij zijn niet van mening dat het kabinetsbesluit uit juli 2003 niet genomen
had kunnen worden. Wij hebben beoogd in ons rapport er vooral op te wijzen
dat het besluit is genomen ondanks het feit dat een aantal vervolgacties nog
niet was afgerond en dat deze openstaande acties werden doorgeschoven naar
een volgende fase.Voor de volgende bestuurlijke mijlpaal in het traject, juni 2004, blijven
we van mening dat ook met de kennis van toen het kabinet nog geen besluit
had kunnen nemen over de start van de realisatie van de baten-lastendienst
P-Direkt. Als er al een besluit genomen had kunnen worden, dan had dit een
negatief besluit moeten zijn.In haar opmerkingen over de gekozen contractvorm gaat de minister voorbij
aan het feit dat externen in een vroeg stadium hadden gesignaleerd dat er
meer tijd genomen moest worden voor het sluiten van het contract, om zo meer
duidelijkheid te krijgen over de productspecificaties en de acceptatiecriteria.
Door gebruik te maken van de exit-regeling is weliswaar het risico van een
slepend proces en het risico van een hogere schadepost afgewenteld, maar naar
onze mening had al bij het opstellen van het contract rekening moeten worden
gehouden met het risico van het niet hebben van acceptatiecriteria.De minister vindt dat we in ons rapport een onvolledig beeld geven van
de afwikkeling van het contract en geeft hierover een nadere toelichting in
haar reactie. We nemen de opmerkingen van de minister daarom voor kennisgeving
aan. Wij hebben naar de afwikkeling van het contract geen onderzoek gedaan
en kunnen daar derhalve geen uitspraken over doen.De minister erkent dat de beoogde zelfbediening tegenviel. Zij geeft daarbij
ook aan dat met de inzichten van vandaag het geraamde niveau van zelfbediening
nog steeds haalbaar is. Overigens betreft dit naar onze mening een minder
vergaande toepassing van het concept van zelfbediening dan was beoogd.BIJLAGEOVERZICHT VAN CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN TOEZEGGINGENOnderwerpConclusieAanbeveling (lessen voor de
toekomst)Reactie bewindspersoon Professioneel opdrachtgeverschapIs tekort geschoten tijdens aanbesteding ICT-component
P-Direkt.Bepaal duidelijk vooraf welke
vorm van opdrachtgeverschap passend is voor de beoogde relatie tussen publieke
opdrachtgever en private opdrachtnemer. Betrek hierbij de risico’s voor
de soort contract relatie met de private partij en zorg voor voldoende draagvlak
bij interne en externe belanghebbenden. De minister van BZK onderschrijft de conclusie en aanbeveling. Auditdiensten
BZK, Financiën en VenW nemen alle conclusies en aanbevelingen mee in
onderzoek naar nieuwe aanpak P-Direkt. Bestuurlijke aansturingBesluit van Kabinet in 2004 om door te
gaan met aanbesteding ICT-component P-Direkt voldeed niet aan de voorwaarden
kabi- netsbesluit 2003. Besluit had niet genomen kunnen worden of had negatief
moeten zijn. Laat ambitie niet in de
weg staan van zorgvuldige en transparante besluitvorming. De minister van BZK deelt de constatering dat nog niet aan alle
voorwaarden was voldaan, maar geeft aan dat op dat moment er voldoende rechtvaardiging
leek voor de vervolgstap. Projectmatige aansturingProjectmatige aansturing traject P-Direkt schoot tekort
op het gebied van sturing en beheersing, zorgen voor draagvlak, risicomanagement,
kwaliteitswaarborgen en informatievoorziening. Zorg voor het bundelen en toegankelijk maken van specialistische kennis over
complexe contractrelaties met private partijen. Wees transparant in het afwegen
van risico’s. De
minister van BZK onderschrijft de conclusie en aanbeveling en zegt toe met
haar collega’s te zullen nagaan in hoeverre de kennis over publiek-private
samen- werking beter kan worden gebundeld. Risicomanagement en kwaliteitswaarborgenHoewel in opzet veel aandacht
is besteed aan kwaliteitswaarbor- gen en risicomanagement is in de praktijk
te weinig gedaan met negatieve signalen. Negatieve signalen hadden moeten
leiden tot herbezinning op de ingeslagen koers. De opdrachtgever heeft hierop
onvoldoende toezicht gehouden. Zorg
voor een toereikend risicomanagement tijdens de uitvoering van complexe trajecten
en houdt hierop voldoende toezicht. De minister onderschrijft de conclusie en aanbeveling. Informatievoorziening Tweede KamerIn de fase van aanbesteding was
enige nuancering in de informa- tievoorziening aan de Tweede Kamer op zijn
plaats geweest. Tijdens de uitvoering van het contract is de informatievoor-
ziening aan de Tweede Kamer geïntensiveerd. Zorg voor zodanige (vertrouwelijke) informatie, zodat de Tweede
Kamer de controletaak kan uitvoeren. De minister geeft aan dat de informatievoorziening aan kabinet en aan Tweede
Kamer op het moment van de afronding van de aanbesteding en het sluiten van
het contract te optimistisch van toon was.DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGENInhoud1Inleiding35   2Van kabinetsstandpunt tot kabinetsbesluit 2003362.1Inleiding36 2.2Kabinetsstandpunt januari 200336 2.3Reikwijdte kabinetsbesluit van
2003372.4Realiseren vervolgacties kabinetsstandpunt
2003382.5Doorschuiven van openstaande kwesties39   3Van kabinetsbesluit 2003 tot juli 2004413.1Inleiding41 3.2Voldoen aan de voorwaarden413.3Informatievoorziening aan de Tweede
Kamer46   4Van start aanbesteding tot sluiten contract (september 2004)484.1Inleiding484.2Contractonderhandelingen48 4.2.1Aantal aanbieders48 4.2.2Specificaties te leveren ICT-diensten49 4.2.3Het contract514.3Projectmatige aansturing52 4.3.1Sturing en beheersing52 4.3.2Risicomanagement en kwaliteitsborging53 4.4Informatievoorziening aan de Tweede
Kamer54    5Van uitvoeren contract tot uiteindelijke breuk (oktober 2005)555.1Inleiding555.2Voortgang55 5.3Exitregeling en afwikkeling van
het contract58 5.4Projectmatige aansturing595.4.1Risicomanagement en kwaliteitsborging595.4.2Omgaan met adviezen60 5.4.3Lessen voor de projectmatige
aansturing62 5.5Informatievoorziening aan de Tweede
Kamer63    Bijlage 1Aanpak en methodologie66    Lijst gebruikte begrippen en afkortingen67    Literatuur681 INLEIDINGNaar aanleiding van een verzoek van de Tweede Kamer1 hebben wij onderzoek gedaan naar de oorzaken van het mislukken van
de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt (aanbesteding ICT-component).
Daarbij hebben we aandacht besteed aan de volgende onderwerpen:• professioneel opdrachtgeverschap;• bestuurlijke en projectmatige aansturing;• risicomanagement;• informatievoorziening aan de Tweede Kamer.In deel I van dit rapport staan onze conclusies. In dit deel van het rapport
gaan we in op de bevindingen waarop we die conclusies baseren.We doen dit per fase van het aanbestedingstraject omdat wij op die wijze
onze bevindingen kunnen koppelen aan de cruciale beslismomenten:• hoofdstuk 2: fase die loopt van het kabinetsstandpunt van 1 januari
2003 tot het kabinetsbesluit van juli 2003;• hoofdstuk 3: fase die loopt van kabinetsbesluit van juli 2003 tot
juli 2004;• hoofdstuk 4: fase die loopt van start aanbesteding halverwege 2003
tot het sluiten van het contract in september 2004;• hoofdstuk 5: fase die loopt van het sluiten van het contract in
september 2004 tot de uiteindelijke breuk met de leverancier in oktober 2005.2 VAN KABINETSSTANDPUNT TOT KABINETSBESLUIT 20032.1 InleidingIn dit hoofdstuk gaan we in op het kabinetsbesluit uit juli 2003, dat
de start markeert van de voorbereiding van de oprichting van de baten-lastendienst
P-Direkt en van de aanbesteding van de ICT-component. We staan stil bij de
besluitvorming en de informatie op basis waarvan die besluitvorming is genomen.We hebben de besluitvorming in juli 2003 getoetst aan het realiseren van
de vervolgacties die het kabinet als voorwaarden stelt in het kabinetsstandpunt
van januari 2003 om besluitvorming in juli 2003 te kunnen laten plaats vinden.
Het kabinet besloot in juli 2003 tot de oprichting van een Shared Service
Center Human Resource Management voor Personeelsregistratie en Salarisadministratie
SSC HRM P&S; vanaf medio 2004 baten-lastendienst P-Direkt genoemd. Hoewel
de (tijdelijke) baten-lastendienst P-Direkt formeel per 1 januari 2006
is ingesteld duiden wij in ons rapport het SSC HRM P&S al wel aan als
de baten-lastendienst P-Direkt.Wij hebben geconstateerd dat:1. de reikwijdte van dit besluit beperkter was dan de voornemens uit het
kabinetsstandpunt van januari 2003;2. op het moment van het besluit niet alle vervolgacties uit het kabinetsstandpunt
waren afgerond, die nodig waren om het besluit tot oprichting van een SSC
HRM P&S en het starten van de aanbesteding van de ICT-component te kunnen
laten plaatsvinden;3. de nog openstaande kwesties werden doorgeschoven naar medio 2004.2.2 Kabinetsstandpunt januari 2003In het kabinetsstandpunt van januari 2003 presenteerde het kabinet haar
beleidsvoornemen over de «Vernieuwing van het HRM-stelsel Rijk»
(BZK 2003). Het kabinet gaf aan dat door de stelselvernieuwing HRM en specifiek
door bundelen van werkzaamheden in een SSC HRM allereerst een forse kwaliteitsverbetering
zou plaatsvinden. Daarnaast verwachtte het kabinet van het SSC HRM ook substantiële
efficiencyvoordelen.Het kabinet gaf in het kabinetsstandpunt een aantal vervolgacties weer
om definitieve besluitvorming uiterlijk medio 2003 te kunnen laten plaatsvinden.
Begin 2003 stelde de ambtelijk opdrachtgever (de directeur-generaal Management
Openbare Sector-DGMOS) een zogenoemde kwartiermaker aan. Deze had onder meer
tot taak het bedrijfs- en productiegereed maken van het SC HRM. Daarmee was
hij ook verantwoordelijk voor de aanbesteding van de ICT-component en het
af te sluiten contract. Zo zou de kwartiermaker uiterlijk voor medio 2003
een «plan van aanpak invoering SSC HRM» (kosten-batenanalyse)
opstellen, waarbij zou worden ingegaan op:• De definitieve aanpak (inclusief risico-analyse) om uiterlijk op
1 januari 2006 als SSC HRM de dienstverlening te kunnen leveren aan de
ministeries;• Een zogenoemde impactanalyse per ministerie, waarin wordt aangegeven
wat de consequenties zijn voor de organisatie om, vanuit het gedeelde ambitieniveau
en de fasering, administratieve en registratieve taken over te dragen naar
het SSC HRM;• De definitieve keuze van de organisatievorm van de SSC HRM;• De sociale aspecten alsmede benodigd flankerend beleid die gepaard
gaan met de vorming van een SSC HRM.Daarnaast zouden de departementen tot uiterlijk medio 2003 uiteenzetten
hoe zij de kwaliteit van de HRM-functie in hun eigen organisatie gaan versterken.Volgens het kabinet stelden de impact van de vernieuwing van het HRM-stelsel
en de vorming van het SSC HRM hoge eisen aan de wijze waarop de besturing
van de vernieuwing zou gaan plaats vinden. Verder gaf het kabinet in het standpunt
het belang weer van een nauwkeurige bewaking van de status en voortgang van
de stelselvernieuwing en het opzetten van een SSC HRM. In het kader hiervan
zou de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de organisatie
nader uitwerken, inclusief de audit- en toetsingsfunctie.Verder zou de minister van BZK in overleg met de minister van Financiën
in het kader van de begrotingsvoorbereiding 2004 de budgettaire effecten van
de stelselvernieuwing voorbereiden. Bij het in mei 2003 aantreden van het
kabinet Balkenende II werd de verantwoordelijkheid voor de vernieuwing van
het HRM-stelsel Rijk overgedragen aan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties (BVK).Tenslotte besloot het kabinet uiterlijk medio 2003 een «go/no go
beslissing» te nemen over de vernieuwing van het HRM-stelsel Rijk (inclusief
financiële paragraaf) op basis van de voorbereidingen door het Ministerie
van BZK, aangevuld met de resultaten van de kwartiermaker en de (kwaliteits)plannen
van de ministeries. Hierdoor zouden de ministeries de resultaten van de beslissing
definitief kunnen verwerken in hun ontwerpbegroting 2004.2.3 Reikwijdte kabinetsbesluit van 2003In het kabinetsbesluit 2003 gaf het kabinet aan dat de vernieuwing van
het HRM-stelsel aansluit op het Hoofdlijnenakkoord «Meedoen, meer werk,
minder regels», waarin wordt gewezen op de noodzaak van terugdringing
van de bureaucratie, vergroting van de effectiviteit van de overheid en het
ter hand nemen van de organisatie van de rijksdienst. Het kabinet legde in
dit besluit over de opbrengsten van de stelselvernieuwing de nadruk op de
efficiencywinst: «De vernieuwing moest leiden tot een efficiencywinst
en een reductie van de personeelskosten in de bedrijfsvoeringskolom personeel
van het Rijk» (BZK 2003). Het realiseren van een personeelsreductie
van ongeveer 1000 fte bij de HRM-afdelingen bij departementen kreeg hiermee
prioriteit. De oprichting van de baten-lastendienst P-Direkt zou leiden tot
een aanzienlijke besparing op de personeelskosten voor het uitvoeren van HRM-taken.Daarnaast werden de beschikbare middelen voor het realiseren van een kwaliteitsverbetering
van het HRM als gevolg van de taakstellingen geschrapt.Verder gaf het SG-beraad unaniem aan dat de vorming van een SSC HRM P&S
goed past binnen de doelstellingen uit de aanpak «meer eenvoud, meer
focus».Het kabinetsbesluit is onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. De voorstellen
om dit besluit enige tijd uit te stellen werden wel besproken maar niet opgevolgd.
Besluitvorming in juli 2003 maakte het mogelijk om de effecten van de bundeling
van HRM-taken (realiseren van de taakstellingen in de bedrijfsvoeringskolom)
in een SSC HRM P&S mee te nemen in de begrotingscyclus 2004. Daarnaast
werd het momentum bepaald door het uit de lucht gaan van oude salarissystemen
van de departementen per januari 2006, het besluit van een viertal
ministeries om de salarisadministratie gezamenlijk onder te brengen bij het
Facilitair Salaris Centrum en de voorgenomen opheffing van de baten-lastendienst
Informatievoorziening Overheidspersoneel (IVOP). Er kwam hierdoor druk te
staan op het halen van de datum van 1 januari 2006 voor het operationeel
zijn van een SSC HRM.Voor de kwaliteitsborging rondom de processen inzake de oprichting van
een SSC HRM en de aanbesteding van de ICT-component stelde de minister voor
BVK de Commissie Second Opinion (CSO) in, bestaande uit externe deskundigen.
Deze commissie heeft gedurende de gehele looptijd van het totale project P-Direkt
adviezen uitgebracht. De CSO had forse kritiek op de conceptkabinetsbesluiten
en de onderliggende stukken. Een besluit over de gehele operatie «Vernieuwing
HRM-stelsel Rijk» was volgens de CSO op grond van deze stukken niet
verantwoord. De CSO adviseerde daarom de minister voor BVK om over te gaan
tot het voorleggen van een meer beperkt besluit tot oprichting van een SSC
HRM. De minister voor BVK heeft dit advies overgenomen en de reikwijdte van
de vernieuwingsoperatie beperkt tot oprichting van een SSC voor personeels-
en salarisadministratie. Het besluit uit juli 2003 had hiermee gedeeltelijk
betrekking op de hoofddoelstelling uit het kabinetsstandpunt.2.4 Realiseren vervolgacties kabinetsstandpunt 2003In ons onderzoek hebben we ons gericht op de realisatie van een aantal
vervolgacties met een direct belang voor de aanbesteding van de ICT component,
het betreft:• de kwaliteitsplannen;• de governance;• de planning;• de kosten-batenanalyseKwaliteitsplannenDe kwaliteitsplannen van de departementen waren onvoldoende uitgewerkt
en gaven te weinig duidelijkheid over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden
en over de realisatie van de zelfbediening. Zelfbediening is een belangrijke
voorwaarden voor het bereiken van de efficiencywinst. Zelfbediening houdt
in dat medewerkers zelf administratieve handelingen kunnen verrichten in het
systeem zoals het aanvragen van verlof, indienen van reisdeclaraties en het
opvragen van salarisgegevens.De plannen boden daardoor geen basis voor een concernbrede aanpak van
de kwaliteitsverbetering van de HRM-functie. Op grond daarvan besloot de minister
voor BVK dat zijn ministerie niet langer de regie voor deze kwaliteitsverbetering
zou gaan voeren.GovernanceHet kabinetsbesluit van 2003 beschreef alleen de governance (aansturing
en regie) voor de transitiefase van het project en niet voor de periode dat
de baten-lastendienst P-Direkt in bedrijf zou zijn (de productiefase), dit
tegen het advies van de CSO. Het kabinet gaf aan de governance voor de productiefase
mee te nemen als onderdeel van de vorming van de baten-lastendienst.Volgens het kabinet stelden de impact van de vernieuwing van het HRM-stelsel
en de vorming van het SSC HRM hoge eisen aan de wijze waarop de besturing
van de vernieuwing plaats zou gaan vinden. De minister voor BVK
had weliswaar een coördinerende rol, maar geen formele doorzettingsmacht
gezien de staatsrechtelijke verhoudingen tussen ministers. Zijn rol bleef
hierdoor beperkt tot het overtuigen op basis van argumenten en de verwachte
voordelen voor de departementen. Voor het slagen van de vorming van een SSC
HRM, was draagvlak bij de departementen van essentieel belang.De CSO merkte op dat in het kabinetsbesluit niet is uitgewerkt hoever
het gezag van de minister voor BVK reikt in de richting van andere ministeries
en niet is uitgewerkt wat de invloed van de ministeries is als afnemers van
de diensten van het SSC HRM. De CSO pleitte daarom voor een heldere besluitvormingsstructuur
met betrekking tot de dienstverlening en een strakke regie van het transitieproces
met een optimale betrokkenheid van gebruikers. Het kabinet zegde toe in het
kabinetsbesluit van juli 2003 het advies van de CSO over te nemen en in de
periode medio 2003–medio 2004 inhoud te geven aan de bevindingen en
het advies van de CSO.PlanningWij stellen vast dat in het kabinetsbesluit van juli 2003 een uiterst
krappe planning was opgenomen voor het oprichten van het SSC HRM en de aanbesteding
van de ICT-component, gezien de ambitie en complexiteit van de operatie. Zo
kenmerkte de CSO het korte tijdsbestek waarin de transitie plaats zou moeten
vinden als onmogelijk. De korte voorbereidingstijd was volgens de CSO met
name pregnant bij de harmonisatie van regelgeving, de aanbesteding van de
ICT-component en de inhoudelijke afstemming met de departementen.Business case 2003Een extern onderzoeksbureau is door de minister voor BVK gevraagd om de
aannames te toetsen die zijn gehanteerd voor het inrichten van de geautomatiseerde
dienstverlening door het SSC HRM P&S. Deze aannames hebben als grondslag
gediend bij het opstellen van de business case. Het bureau concludeerde dat
de aannames die in de business case zijn gemaakt voor de kosten van hard-
en software en organisatieadvies ten behoeve van de inrichting van het SSC
HRM P&S op een voldoende concrete wijze zijn geraamd.De business case die ten grondslag lag aan het kabinetsbesluit van juli
2003 bood echter geen definitief inzicht in de (onderbouwing van de) geraamde
besparingen (1000 fte) en de noodzakelijke investeringen. Daardoor kon op
dat moment geen oordeel worden gevormd over de periode waarin de investeringen
terugverdiend zouden kunnen worden.Het Ministerie van Financiën stelde in juni 2003 vast dat de business
case voldoende aantoonde dat het project in potentie besparingen op zou leveren.
De Inspectie der Rijksfinanciën (IRF) tekende daarbij aan dat de reikwijdte
van het project (in functies, deelnemers en tijdspanne) dusdanig was dat op
dat moment niet een gedetailleerd inzicht kon worden gegeven van de overheveling
van HRM-taken van de departementen naar de baten-lastendienst P-Direkt en
van de verdeling van de te realiseren efficiencywinst over de departementen.Het kabinet besloot dat de minister voor BVK medio 2004 een plan van aanpak
zou opstellen dat onder andere een nadere kosten-batenanalyse en een verdeling
van de besparingen tussen de ministeries zou bevatten.2.5 Doorschuiven van openstaande kwestiesHet kabinet onderkende dat niet alle vervolgacties voor het oprichten
van het SSC HRM uit het kabinetsstandpunt 2003 waren gerealiseerd. Het kabinet
besloot daarom in juli 2003 de openstaande kwesties, met name de
kwaliteitsplannen van de departementen, de kosten-batenanalyse en de governance
voor de productiefase, door te schuiven naar besluitvorming in juli 2004.In de periode medio 2003 tot en met medio 2004 was volgens het kabinet
sprake van een voorbereidingsfase op basis waarvan een realistisch tijdpad
voor het vervolg kon worden neergezet. Het kabinet vroeg de minister voor
BVK medio 2004 een «plan van aanpak voor de oprichting van het SSC HRM
P&S» op te stellen en dit ter vaststelling aan het kabinet voor
te leggen. Dit plan van aanpak moest in ieder geval omvatten:• een nadere kosten-batenanalyse en een verdeling van de besparingen
tussen de ministeries;• een plan van aanpak voor de realisatie- en de productiefase zowel
voor de transitie bij de departementen als voor de oprichting van de baten-lastendienst
P-Direkt;• een «governancemodel» voor de productiefase;• resultaten van de aanbesteding;Het kabinet benoemde daarnaast een aantal projecten dat in de voorbereidingsfase
uitgevoerd ging worden:• Aanbesteding;• Vormgeving van het SSC HRM P&S als agentschap;• Reorganisatieaanpak ministeries;• Opschonen en digitaliseren van persoonsdossiers;• Garantie salarisverwerking ministeries;• Departementale Pilots Zelfbediening;• Harmonisatie van arbeidsvoorwaardenregelingen.De uitkomsten van deze projecten bepaalden mede de inzichten die in medio
2004 aanwezig waren en waarop nadere besluiten genomen zouden kunnen worden.3 VAN KABINETSBESLUIT 2003 TOT JULI 20043.1 InleidingIn het kabinetsbesluit van 4 juli 2003 zijn onder andere de volgende
besluiten genomen:De minister voor BVK stelt in de periode medio 2003 tot en met medio 2004
een plan van aanpak op voor de oprichting van het SSC HRM P&S en legt
dit ter vaststelling aan het kabinet voor.Het plan van aanpak voor de oprichting van het SSC HRM P&S bevat in
elk geval:• een nadere kosten-batenanalyse• een verdeling van de besparingen tussen de ministeries;• een plan van aanpak (inclusief financiële paragraaf) van het
SSC HRM voor de voor de realisatie- en de productiefase• een plan van aanpak (inclusief financiële paragraaf) per ministerie
voor de realisatie-en productiefase (verantwoordelijkheid ministeries);• een «governancemodel» voor de productiefase;• resultaten van de aanbesteding.Voornoemde aspecten zijn richtinggevende onderwerpen voor een nieuw kabinetsbesluit.
Interdepartementaal was de wens geuit het kabinet vóór het zomerreces
2004 een besluit te laten nemen. Hierdoor resteerde een minimumperiode van
anderhalf jaar om per 1 januari 2006 in productie te gaan. Derhalve was
het toetsmoment van het kabinet gepland op 2 juli 2004.Uit het besluit blijkt verder dat standaardiseren van de wijze van uitvoering
van de arbeidsvoorwaardenregelingen een voorwaarde was om een werkbare uitgangpositie
voor de dienstverlening (zelfbediening) door de baten-lastendienst P-Direkt
te creëren. Eenduidige en uniforme regelgeving leidt tot de meest efficiënte
afhandeling van personeelsregistratie en salarisadministratie.Het kabinet stelde op 25 juni 2004 de voortgangsrapportage «Oprichting
van het Shared Service Center HRM voor Personeelsregistratie en Salarisadministratie»
vast. Daarmee herbevestigde het kabinet het kabinetsbesluit van juli 2003
en stemde in met het starten van de realisatiefase. De informatie op basis
waarvan het kabinet instemde voldeed op belangrijke punten niet aan de voorwaarden
van het kabinetsbesluit uit juli 2003. Zo waren er tekortkomingen in de plannen
van aanpak en de op dat moment beschikbare resultaten van de aanbesteding
van de ICT-component vielen tegen. Daarnaast waren er risico’s aan de
in de kosten-batenanalyse gehanteerde aannames die van invloed kunnen zijn
op de berekende besparing. Ten slotte verliep het harmoniseren van de arbeidsvoorwaarden
en de daarbij behorende uitvoeringsregelingen trager dan waarmee in het kabinetsbesluit
van 2003 rekening was gehouden.3.2 Voldoen aan de voorwaardenPlannen van aanpakDe kwartiermakersorganisatie P-Direkt had ten behoeve van de inrichting
van P-Direkt een masterplan opgesteld. Medio 2004 was het masterplan op hoofdlijnen
gereed. De uitwerking in een detailplanning alsmede een systematische risicoanalyse
ontbraken in dat plan.De transitieplannen van de departementen waren medio 2004 nog niet afgerond.
Ook hier ontbraken de uitwerking van de activiteiten, de detailplanningen
en de aanpak voor de voortgangsbewaking en risicobeheersing.Uit de medio 2004 beschikbare plannen blijken de nodige risico’s
ten aanzien van de haalbaarheid van het project P-Direkt.Kosten-batenanalyse 2004Op basis van het kabinetsbesluit 2003 is een kosten-batenanalyse (KBA
2004) uitgevoerd. De KBA 2004 is interdepartementaal afgestemd en beoordeeld
door een onafhankelijke reviewboard. De minister voor BVK heeft de KBA 2004
niet naar de Ministerraad gezonden.De kosten-batenanalyse leidde tot de conclusie dat het project in alle
onderzochte varianten rendabel is. Het oprichten van de baten-lastendienst
P-Direkt is voor het Rijk en de departementen afzonderlijk voordeliger dan
voortzetting van het huidige beleid (de zogenoemde nulvariant). De netto contante
waarde van de berekende besparing over 15 jaar is geraamd op circa € 650
miljoen.De reviewboard beoordeelde de KBA 2004 als een «indrukwekkend stuk
werk»: de kosten en baten zijn op een grondige wijze onderzocht en de
eindresultaten zijn robuust.De kosten zijn naar de mening van de reviewboard vrij ruim ingeschat,
de baten vrij conservatief. De board wees echter op één uitzondering:
de zeer positieve uitkomst van de KBA werd met name bepaald door aanzienlijke
besparingen op personeelskosten. In de KBA is verondersteld dat veel mensen
uiteindelijk worden ontslagen door het overhevelen van taken naar de baten-lastendienst
P-Direkt en de veronderstelde graad van zelfbediening. Grootschalig ontslag
bij het Rijk was volgens de board nog niet eerder voorgekomen. Daarnaast wees
de board erop dat de departementen aangeven dat zij (veel) meer mensen in
dienst willen houden dan is aangenomen in de hoofdvarianten van de KBA.Om tot een inschatting te komen van de resultaten van het project is het
noodzakelijk aannames te hanteren. Deze aannames hebben betrekking op de looptijd
waarmee wordt gerekend, de wijze van aansluiten van het departementen op het
systeem (ineens of gefaseerd), het aantal fte’s dat op de departementen
achterblijft en de productiviteitsstijging bij de nulvariant. Op deze aannames
zijn gevoeligheidsanalyses uitgevoerd. Deze geven de marges aan waarbinnen
de projectuitkomsten kunnen variëren indien de aannames veranderen. De
reviewboard gaf aan dat uit gevoeligheidsanalyses blijkt dat de uitkomsten
van de KBA 2004 robuust zijn. Tenslotte merkte de board op dat er in de KBA
2004 relatief weinig aandacht is voor de kosten van de transitie, maar naar
haar mening veranderde dat echter niet de eindconclusie omtrent de positieve
uitkomst van de KBA.Wij plaatsen de volgende opmerkingen:• Wij merken op dat er geen gevoeligheidsanalyse is uitgevoerd waarbij
meerdere aannames tegelijkertijd variëren.• In de KBA 2004 is bij de berekende besparing uitgegaan van een
op basis van een uitgevoerde benchmark bepaald aantal ambtenaren dat voor
het uitvoeren van taken op het gebied van personeels- en salarisadministratie
op de departementen achterblijft van 22 fte; dus voor de hele rijksdienst.
Uit de kosten-batenanalyse blijkt dat de departementen zelf op een hoger aantal
uitkwamen, namelijk 242 fte. In de uitgevoerde gevoeligheidsanalyse is hiermee
wel rekening gehouden. Het nadelige effect op de berekende besparing van € 650 miljoen is voor de hoofdvariant berekend op 12% (€ 78
miljoen). Het aantal van 22 fte is in de gepresenteerde hoofdvariant aangehouden
omdat de opgaven van de departementen verschillen vertoonden. Een jaar later
blijkt dat de departementen zelfs 300 fte (in plaats van 242) nodig dachten
te hebben. De reden hiervoor is dat rekening werd gehouden met de onzekerheid
ten aanzien van de graad van zelfbediening. In september 2005 is de kosten-batenanalyse
geactualiseerd (KBA 2005) en is een vergelijking gemaakt met 2004. In de geactualiseerde
KBA is zowel met negatieve als positieve ontwikkelingen die zich in dat jaar
voordeden rekening gehouden. De berekende besparing daalt van€ 650
miljoen naar € 379 miljoen in een worst case scenario en naar € 437
miljoen in een gunstiger scenario (meer fte’s zijn herplaatsbaar).• In de KBA 2004 is op advies van de reviewboard uitgegaan van een
tijdhorizon van 15 jaar vanwege de projecteffecten (inclusief wachtgeldlasten)
en een geschat moment van herinvestering. Hoewel het contract met het consortium
op dat moment nog niet was gesloten werd al wel uitgegaan van een contractduur
van 12 jaar. In een bijlage bij de geactualiseerde KBA is een relatie gelegd
met de business case 2003. Daarin is uitgegaan van een looptijd van 12 jaar.
Op basis daarvan werd een besparing berekend van € 400 miljoen.
Hoewel de twee berekeningen niet geheel vergelijkbaar zijn geven ze wel aan
dat een kortere looptijd een negatief effect heeft op de berekende besparing.• In de loop van 2005 bleek het door het consortium (de ICT-bedrijven
IBM en Logica CMG) gehanteerde percentage van 80% voor de zelfbediening
niet haalbaar te zijn. In de KBA 2004 is gerekend met een zelfbedieningsgraad
van 68%. Ook dit percentage bleek niet haalbaar. De daling van de zelfbedieningsgraad
heeft een negatief effect op de berekende besparing.• De KBA 2004 is een afwegingsinstrument dat is gebruikt bij de beslissing
om al dan niet te investeren in een SSC HRM voor P&S-taken. Departementen
zijn daarnaast ook geïnteresseerd of het project ook budgettair inpasbaar
is. De uitkomsten van een KBA zijn niet één op één
te vertalen naar de begrotingen van de departementen. Hiervoor is een afzonderlijke
berekening (budgettaire analyse) nodig. De KBA vergelijkt de situatie dat
een baten-lastendienst P-Direkt wordt opgericht met de situatie dat dit niet
het geval is (de zogenoemde nulvariant). In de nulvariant zijn bijvoorbeeld
investeringen door de departementen in ICT op het HRM terrein opgenomen. Hiervoor
dient de uitkomst van de kosten-baten analyse gecorrigeerd te worden om de
effecten op de begroting zichtbaar te maken. Het is gebruikelijk dat de budgettaire
analyse wordt opgesteld nadat de besluitvorming over de KBA heeft plaatsgevonden.
De navolgende tabel geeft het verloop van deze analyse tussen 2004 en 2005
aan.Uitkomst budgettaire analyseStand juli 2004 volgens de KBA 2004Stand juli 20041 volgens de KBA
2005Stand september 2005 volgens de
KBA 2005Stand september 2005 volgens
de KBA 2005 22 achterblijvende fte’s22 achterblijvende fte’s300 achterblijvende
fte’s;300 achterblijvende fte’s en 45 direct herplaatsbare fte’s45 direct herplaatsbare fte’sgeen direct herplaatsbare fte’sMet 300 direct herplaatsbare fte’s € 323 miljoen€ 406 miljoen€ 156 miljoen€ 214 miljoenBron:KBA 2004 en KBA 20051 Op verzoek van een aantal departementen zijn de cijfers
van 2004 aangepast omdat zij zich niet herkenden in het toen opgenomen nulalternatief.Uit het overzicht blijkt dat het totale voordeel op de begrotingen van
de deelnemende departementen fors is gedaald. Daarnaast is het zo dat baten
moeten worden verdeeld over de 12 deelnemende departementen over een periode
van 15 jaar.GovernanceDe derde voorwaarde betreft de governance tijdens de productiefase van
de baten-lastendienst P-Direkt.In de voortgangsrapportage gaat de minister voor BVK hierop nader in.
Het sturingsmodel is nog in ontwikkeling. Het vaststellen van de wijze van
aansturing en beheersing tijdens de productiefase van de baten-lastendienst
P-Direkt na 2008 was nog niet gereed. Besluitvorming hierover was naar 2005
verschoven. De CSO vond het begrijpelijk en verantwoord dat nog niet was besloten
over de governance na 1 januari 2008. Het sturingsmodel zou in februari
2005 worden vastgesteld bij de zogenoemde definitieve groen-lichtmeting door
de Toetsingscommissie Verzelfstandigingen. Per 1 januari 2006 is de tijdelijke
baten-lastendienst P-Direkt ingesteld.De voortgangsrapportage ging niet in op de aanbeveling van de CSO om een
Raad van Advies in te stellen voor de periode 2006–2008.Naast het voorgaande is over de governance nog het volgende te melden:De ambtelijk opdrachtgever was verantwoordelijk voor de externe aansturing van het totale project. Hij beschikte echter niet
over de instrumenten om succes bij de departementen af te dwingen. Het zorgen
voor draagvlak was daarom van groot belang.De voorbereidingsfase heeft echter niet geleid tot een scherp beeld bij
de departementen over de dienstverlening door de baten-lastendienst P-Direkt
(onder andere de mate waarin zelfbediening mogelijk zou zijn) en de gevolgen
daarvan voor de overheveling van HRM-taken van de departementen naar de baten-lastendienst
P-Direkt. Zij hanteerden uiteenlopende uitgangspunten en hielden vast aan
de op hun departementen bestaande situatie. Het draagvlak voor de aanpak van
het project was nog onvoldoende gewaarborgd.De ambtelijk opdrachtgever was ook verantwoordelijk voor de interne aansturing. De kwartiermaker die verantwoordelijk was voor
de uitvoering van de aanbesteding en het af te sluiten contract had daarvoor
een ruim mandaat gekregen. De ambtelijk opdrachtgever had echter het toezicht
daarop alleen op hoofdlijnen geregeld. Daardoor was er met name in de voorbereidingsfase
sprake van te weinig toezicht op de kwartiermaker. Het Programmabureau Vernieuwing
HRM-stelsel (dat aan de ambtelijk opdrachtgever was toegevoegd)
kon hem daarin onvoldoende steunen, onder meer vanwege onduidelijkheid over
de primaire rol van het Programmabureau; een goede balans tussen de rol van
adviseur of controleur.Resultaten aanbestedingTen tijde van het besluit om met de realisatiefase van de baten-lastendienst
P-Direkt te starten was alleen de eerste versie van de door het consortium
opgestelde zogenoemde finale aanbieding beschikbaar. De kwartiermakersorganisatie
P-Direkt was over deze versie teleurgesteld; er moest nog veel aan gebeuren.
Een begin juni 2004 uitgebrachte inhoudelijke beoordeling van de eerste versie
van de finale aanbieding door een externe adviseur was uiterst kritisch. In
zijn berichtgeving naar de Ministerraad van juni 2004, waarin een besluit
moest worden genomen over het plan van aanpak, zijn de door dit adviesbureau
geconstateerde risico’s niet meegenomen.In hoofdstuk 4 gaan we nader in op het advies van deze externe adviseur.Een definitief oordeel over de te bouwen ICT-architectuur voor P-Direkt
was ten tijde van het besluit tot start van de realisatie niet mogelijk, gezien
de geuite teleurstelling over en kritiek op de eerste versie van de finale
bieding; de finale aanbieding is eind juli 2004 vastgesteld.Harmonisatie arbeidsvoorwaardenregelingenAl voor het kabinetsbesluit van juli 2003 was besloten tot uniformering
van de arbeidsvoorwaardenregelingen binnen het Rijk om langs die lijn een
besparing in de uitvoering van HRM-taken te realiseren. Voor de uitvoering
hiervan waren de projecten Harmonisatie Arbeidsvoorwaarden Rijkspersoneel
(HARP) en Harmonisatie Uitvoeringsregelingen (HSU) gestart met de doelstelling
om de rechtspositie van de rijksambtenaren te harmoniseren, het aantal en
de complexiteit van regelingen te verminderen en zodoende de bureaucratie
terug te dringen. Het project HARP viel onder de verantwoordelijkheid van
de ambtelijk opdrachtgever. Het project HSU onder de verantwoordelijkheid
van de kwartiermaker. Volgens het kabinetsbesluit van juli 2003 zouden de
(tussentijdse) resultaten van HARP halverwege 2004 worden gepresenteerd.In februari 2004 uitte de stuurgroep twijfels over de haalbaarheid van
een stabiele en volledig geharmoniseerde regelgeving. Deze twijfels kwamen
voort uit het feit dat eerst overeenstemming met de centrales van overheidspersoneel
moest worden bereikt. Om die reden besloot de stuurgroep om het aanbestedingstraject
van de ICT-component van P-Direkt los te koppelen van de planning van het
HARP en de regelgeving zoals die gold op 1 september 2004 als uitgangspunt
te nemen voor het afsluiten van het contract en daarmee voor de realisatiefase.
Het loskoppelen is een belangrijke maatregel om de planning van de aanbesteding
en uitvoering van de ICT-component van P-Direkt beheersbaar te maken. De keerzijde
daarvan is dat daarmee de voorwaarde om door middel van standaardisatie van
regelgeving te komen tot de meest efficiënte uitvoering van HRM-taken
voor een deel werd losgelaten. Het gevolg hiervan was dat er bij de baten-lastendienst
P-Direkt meer georganiseerd moest gaan worden om de dienstverlening aan de
departementen te gaan regelen.3.3 Informatievoorziening aan de Tweede KamerOp 30 juni 2004 bood de minister voor BVK de Tweede Kamer de voortgangsrapportage
Oprichting van het Shared Service Center HRM voor Personeelsregistratie en
Salarisadministratie aan (BVK 2004a) In de voortgangsrapportage werd niet
duidelijk aangegeven dat als het kabinet de voortgangsrapportage zou accorderen
er sprake zou zijn van een kabinetsbesluit om te starten met de realisatiefase
van P-Direkt.In zijn aanbiedingsbrief bij de voortgangsrapportage aan de ministerraad
van 18 juni 2004 gaf de minister expliciet aan dat het kabinet het besluit
van vorig jaar herbevestigde en er met instemming kennis van nam dat de realisatiefase
startte.In de aanbiedingsbrief bij de voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer
van 30 juni 2004 gaf de minister aan, dat hij concreet invulling heeft
gegeven aan de voorwaarde uit het kabinetsbesluit van juli 2003 om een plan
van aanpak op te stellen voor de oprichting van de baten-lastendienst P-Direkt;
in casu de plannen van aanpak en afzonderlijke documenten ten aanzien van
de oprichting en inrichting van de baten-lastendienst P-Direkt.In de voortgangsrapportage zelf meldde de minister dat:• de conclusies uit het kabinetsbesluit van juli 2003 tot oprichting
van de baten-lastendienst P-Direkt ook bij nadere toetsing valide waren gebleken;• de uitvoeringsorganisatie P-Direkt en de ministeries met hun voorbereidingen
op koers lagen;• de realisatiefase van het project P-Direkt kon starten.In paragraaf 3.2 gaven wij aan dat op het moment dat er een besluit
moest worden genomen bekend was, dat er risico’s en tekortkomingen bestonden
ten aanzien van de voorwaarden waaraan voldaan diende te worden om een besluit
te nemen. In het beeld van de voortgang van het project dat de minister schetste
komen deze niet duidelijk naar voren. De voortgang van het project voldeed
volgens ons in juni 2004 nog niet aan de voorwaarden die waren gesteld in
het kabinetsbesluit van juli 2003. Zo waren er tekortkomingen in de plannen
van aanpak, in de (interne) governance en in de dan beschikbare versie van
de finale aanbieding. Daarnaast verliep het harmoniseren van de arbeidsvoorwaardenregelingen
trager dan waarmee in het kabinetsbesluit van 2003 was gerekend.De CSO bracht bij de voortgangsrapportage een «second opinion»
uit, deze is als bijlage gevoegd bij de voortgangsrapportage. De Tweede Kamer
kon dus op die manier wel kennis nemen van de kanttekeningen die de CSO had
over de voortgang van P-Direkt. De CSO plaatste de volgende kanttekeningen:• Een definitieve go/no-go beslissing over de aansluiting van de
ministeries op P-Direkt begin 2006 kan pas worden beoordeeld nadat een integraal
netwerkplan is opgesteld. Dat plan zou naar verwachting in oktober 2004 klaar
zijn;• De governance van het project was in opzet verbeterd, maar het
was in juni 2004 nog niet mogelijk om te beoordelen of die maatregelen afdoende
waren;.• De wijze waarop voortgangsbewaking en risicobeheersing tijdens
de realisatiefase plaatsvindt, kon in juni 2004 nog niet worden beoordeeld;• Een definitief oordeel over het voorgestelde ICT-concept is pas
mogelijk bij de definitieve finale aanbieding, die was gepland op 30 juli
2004.De CSO merkte ook op dat het tijdstip van de voortgangsrapportage was
ingegeven door het kabinetsbesluit uit 2003 en inhoudelijk betrekkelijk willekeurig
valt. In december 2004, wanneer een volgende voortgangrapportage was voorzien,
zou een veel completer beeld voorhanden zijn. Naar de mening van het departement
was het tijdstip niet willekeurig. Medio 2004 speelde het momentum van de
begrotingscyclus.4 VAN START AANBESTEDING TOT SLUITEN CONTRACT (SEPTEMBER
2004)4.1 InleidingIn dit hoofdstuk komt de aanbesteding van de ICT-architectuur van P-Direkt
aan de orde. Deze periode vangt aan met de marktoriëntatie, welke start
na het kabinetsbesluit van juli 2003 en eindigt met het sluiten van het contract
met de leverancier op 1 september 2004.Op diverse momenten voor het sluiten van het contract zijn signalen afgegeven
dat de ingeslagen koers niet in overeenstemming was met de uitgestippelde
plannen en niet het gewenste resultaat zou opleveren. De contractonderhandelingen
werden maar met één leverancier gestart waarmee ook uiteindelijk
een contract is gesloten. Van de in het kabinetsbesluit beoogde onderhandelingen
met meerdere marktpartijen was daardoor geen sprake. Het kabinetsbesluit van
2003 ging ook uit van een proces dat moest leiden tot wederzijds begrijpelijke
specificaties. Dit was bij het afsluiten van het contract niet het geval;
helder gedefinieerde productspecificaties en de daarbij behorende acceptatiecriteria
waren nog niet vastgesteld en moesten in de eerste periode na het afsluiten
van het contract vastgesteld gaan worden.4.2 ContractonderhandelingenIn het kabinetsbesluit 2003 was vastgelegd dat de ICT-architectuur voor
de baten-lastendienst P-Direkt via een publiek-private samenwerking (pps)
tot stand moest komen. Er was voor een aanbestedingsprocedure gekozen, waarin
onderhandelingen met meerdere marktpartijen zouden leiden tot wederzijds begrijpelijke
specificaties van de te leveren ICT-diensten. Dit is niet gelukt. De onderhandelingen
konden maar met één marktpartij starten. Het opleveren van de
specificaties van de te leveren ICT-diensten werd tegen externe adviezen in
doorgeschoven tot na de gunning van het contract.4.2.1 Aantal aanbiedersOp de op 12 december 2003 gepubliceerde aankondiging in het publicatieblad
van de Europese Unie reageerden vier aanbieders. Op formele gronden wees de
kwartiermaker er twee af. De kwartiermaker zette de aanbestedingsprocedure
voort met de twee overgebleven aanbieders: de consortia A2P en het ILC. De
kwartiermaker stelde hiervoor een onderhandelingsprotocol op.In een vroeg stadium van de onderhandelingen (23 maart 2004) trok één
van de twee geselecteerde aanbieders (A2P) zich terug. Hiermee kwam een einde
aan de beoogde competitieve aanbesteding.De argumenten die de geselecteerde aanbieder aanvoerde om zich terug te
trekken komen in grote lijnen overeen met eerdere signalen uit de marktoriëntatie
en externe adviezen van het particuliere advocatenkantoor (de externe juridische
adviseur die gedurende het hele project meeliep) en het KC pps. Deze signalen
hadden betrekking op het volgende:• Een meer flexibele samenwerkingsvorm is wenselijk omdat niet alles
in het migratietraject kan worden voorzien;• Een gefaseerde aanpak is gewenst (niet alle departementen tegelijk
aansluiten op P-Direkt);• Voorafgaand aan de aanbesteding moeten marktpartijen weten waar zij aan toe zijn. De prestatiecriteria voor de prestaties en producten
dienen bekend te zijn.Het departement was van mening dat met de inzichten van dat moment er
geen aanleiding was om die signalen te verwerken in hun aanbestedingsdocumenten.Op dat moment hebben de ambtelijk opdrachtgever en de kwartiermaker de
geringe belangstelling van de markt en de negatieve signalen over de ingeslagen
koers onvoldoende aangegrepen om zich te beraden op de oorzaken van deze geringe
belangstelling en de risico’s voor het beoogde onderhandelingstraject.Op 23 en 24 maart 2004 overlegden de ambtelijk opdrachtgever, de
kwartiermaker en de voorzitter van de stuurgroep van pSG’s over de ontstane
situatie. Aangezien de vernieuwing van het HRM-stelsel Rijk en de vorming
van het Shared Service Center HRM P&S projecten van het Programma Andere
Overheid waren, werd ook de project-DG Andere Overheid bij dat overleg betrokken.
De eensluidende conclusie was dat de aanbestedingsprocedure zou worden voortgezet.
Het Algemeen Projectoverleg (APO) van 24 maart adviseerde positief over
het vervolgen van de aanbesteding onder de voorwaarden dat:• op korte termijn zou worden overlegd over het vervolg (denkbare
scenario’s), mede op basis van een juridische toets. Hierop zou binnen
een week worden teruggekomen;• een kwetsbaarheidanalyse zou worden verricht. Deze analyse zou
op 7 april 2004 in de werkconferentie aan de orde komen.Uit ons onderzoek blijkt dat hieraan geen gevolg is gegeven en dat daardoor
niet aan de door het APO gestelde voorwaarden is voldaan.Op 7 juni 2004 (ruim twee maanden na de beslissing om de aanbestedingsprocedure
voort te zetten met één leverancier) vroeg de kwartiermaker
aan de Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nma) in hoeverre de gevolgde aanbestedingsprocedure
aan de enig overgebleven aanbieder voldoende concurrentieprikkels bood om
een marktconforme aanbieding te doen. De Nma schreef op 16 juni 2004
dat er voldoende waarborgen waren, zoals de review door het externe onderzoeksbureau
op de marktconformiteit van de finale aanbieding, die voorkomen dat de enige
aanbieder eventueel «misbruik» kan maken van zijn positie.4.2.2 Specificaties te leveren ICT-dienstenMet de enig overgebleven partij (het consortium ILC) startte de kwartiermaker
de contractonderhandelingen. Deze startten op 1 april 2004 met het indienen
van de zogenoemde initiële aanbieding door de private partij. De kwartiermaker
was van mening dat nog veel werk moest gebeuren, maar vond ook dat voldoende
basis en vertrouwen aanwezig waren om met elkaar tot een goede finale aanbieding
te komen.Op 1 juni 2004 leverde het consortium ILC de finale bieding op. De
finale aanbieding moet het eindbeeld geven van de totaaloplossing die het
consortium ILC aanbiedt voor de ICT-infrastructuur inclusief de procesinrichting
voor de ICT-component van P-Direkt. De kwartiermakersorganisatie P-Direkt
kwalificeerde deze aanbieding als niet concreet genoeg en constateerde nog
vele open einden. Op 8 juli 2004 stelde de kwartiermaker vast dat het
consortium ILC er nog niet in was geslaagd de finale aanbieding voldoende
concreet te maken. Ondanks het feit dat er nog open einden waren
(zoals onduidelijkheid over de proof of concept, de blauwdruk voor de hele
dienstverlening, garantie voor de toekomstvastheid van de totaaloplossing
en de kosten), waarvan eerder door de kwartiermaker was gesteld dat die een
onvoorwaardelijk aanwijzen van het consortium ILC als preferred supplier belemmerden,
besloot de kwartiermaker om het APO en de stuurgroep toch voor te stellen
positief te adviseren over zijn vraag het consortium ILC als zodanig aan te
wijzen. Omdat er nog openstaande punten waren stelde de kwartiermaker nog
expliciete voorwaarden (ten aanzien van de proof of concept en de blauwdrukken)
waaraan voldaan moest worden voordat het contract gegund zou worden.Op 30 juni respectievelijk 1 juli 2004 adviseerden het APO en
de stuurgroep op advies van de kwartiermaker akkoord te gaan met de aanwijzing
van het consortium ILC als preferred supplier. De stuurgroep had aarzelingen
omdat de departementen tot dusver nauwelijks betrokken waren geweest bij de
aanbesteding. De kwartiermaker erkende de beperkte betrokkenheid en gaf hiervoor
als verklaring dat er maar één aanbieder was overgebleven en
er dus niets te kiezen viel. De kwartiermaker vermeldde in zijn notitie hierover
aan de stuurgroep en APO niet dat hijzelf nog belemmeringen zag om het consortium
ILC daadwerkelijk als preferred supplier aan te wijzen.De finale aanbieding werd eind juli 2004 definitief vastgesteld. Bij de
gunning van het contract door de kwartiermaker aan het consortium ILC op 1 september
2004 was echter niet geheel aan de nadere voorwaarden voldaan die de kwartiermaker
had gesteld bij het aanwijzen van het consortium ILC als preferred supplier.
Zo waren de proof of concept en de blauwdrukken nog niet volledig. Het consortium
ILC en de kwartiermaker besloten de nadere uitwerking van de blauwdrukken
uit te stellen tot na de gunning en hiervoor in het contract een extra mijlpaal
op te nemen. De kwartiermaker stelde aan de stuurgroep voor om hiermee in
te stemmen.Op 30 juli 2004 leverde het consortium ILC de initiële blauwdruk
op. Het concept van dienstverlening kwam hierin volgens de kwartiermaker onvoldoende
tot zijn recht. De algemene conclusie van het APO was een gevoel van teleurstelling.
De vernieuwde blauwdruk kwam vervolgens aan de orde in de APO van 11 augustus
2004. De kwartiermaker stelde in dit overleg vast: «Hoe dichter 1 september
nadert des te groter blijken de twijfels bij de ministeries te worden; dit
geldt ook voor het concept van zelfbediening».Op 23 augustus 2004 vroeg de kwartiermaker de stuurgroep en het APO
advies over zijn voorstel om het contract op 1 september 2004 aan het
consortium ILC te gunnen.Het APO gaf aan dat de toonzetting van het voorstel om tot gunning over
te gaan te onbezorgd en te positief was. Daarnaast schoot het voorstel op
een aantal punten tekort. Er was meer aandacht nodig voor inhoudelijke onderwerpen
en risicomanagement en het oordeel van de kwartiermaker over de blauwdrukken
ontbrak. Ook de stuurgroep had twijfels of besluitvorming op 26 augustus
2004 wel mogelijk was. Ondanks de bezwaren adviseerde het APO positief over
het voorstel om het contract (zonder daarin inzage te hebben gehad) aan het
consortium ILC te gunnen omdat er geen zwaarwegende zaken aan de orde waren
die hiervoor een belemmering zouden vormen. Op 31 augustus 2004 bracht
het Kernteam (ook zonder dat deze het contract hebben ingezien)
een positief advies uit aan de ambtelijk opdrachtgever om tot gunning van
het contract over te gaan.Op 1 en 2 september maakten de kwartiermaker en het consortium ILC
nadere afspraken over de samenwerking tijdens de detailontwerpfase (fase na
de gunning), waarvoor een mijlpaal was gesteld in het contract op 15 november
2004. De contractpartijen spreken af de mijlpaal van 15 november 2004
te verschuiven naar 2 december 2004.4.2.3 Het contractOp 1 september 2004 ging de kwartiermaker, na goedkeuring van de
ambtelijk opdrachtgever, over tot het gunnen van het contract aan het consortium
ILC. Wij maken enkele kanttekeningen bij de inhoud van het gesloten contract.Het kabinetsbesluit stelt onder meer als voorwaarde dat een marktpartij
resultaatverantwoordelijk wordt betrokken bij de ontwikkeling, bouw, financiering
beheer en exploitatie van de ICT-architectuur. Deze verantwoordelijkheid moet
worden geborgd in het contract. Dit is niet het geval wegens het ontbreken
van helder gedefinieerde prestaties en daarbij behorende acceptatiecriteria.
Omdat daarover niet vóór de gunning overeenstemming kon worden
bereikt is dat punt naar de uitvoeringsfase verschoven en werd een extra mijlpaal
in het contract opgenomen. In de marktoriëntatie gaven leveranciers al
aan dat prestaties en acceptatiecriteria voor het afsluiten van het contract
bekend dienen te zijn; enkele gaven aan daartoe in staat te zijn. In het traject
naar de gunning en ook daarna werd daar door de externe adviseurs op gewezen;
er was naar hun mening sprake van een standaard ICT-contract en niet van het
beoogde pps-contract.Daarnaast is in het contract de bepaling opgenomen dat de geharmoniseerde
regelgeving, zoals voorgesteld door het project HARP, is geïmplementeerd.
Ten tijde van het afsluiten van het contract was bekend dat er op dat punt
nauwelijks tot geen voortgang was. Al kort nadat het contract was gesloten
ontstond verschil van mening over de afspraken over de mate van harmonisering
van de uitvoeringsregelingen van de arbeidsvoorwaardenregelingen (van belang
voor de automatisering en het toepassen van het concept van zelfbediening)
en de kwartiermakersorganisatie P-Direkt daarover. Het meningsverschil werd
uiteindelijk opgelost en in januari 2005 werd een complete set van de te automatiseren
uitvoeringsregelingen aan het consortium ILC aangeleverd.Verder bevatte het contract een beëindigingsregeling die was gebaseerd
op het hebben van helder gedefinieerde prestaties en acceptatiecriteria. Bij
ondertekening van het contract was hiervan geen sprake. Daardoor was het moeilijk
om de private contractpartij een eventuele wanprestatie te verwijten, in gebreke
te stellen en het contract om die reden te verbreken. Daardoor konden de financiële
risico’s niet aan de marktpartij worden overgedragen.De keuze om te gaan werken van «grof naar fijn» vereist duidelijke
afspraken in het contract over de samenwerking. Deze waren in het contract
echter niet goed geregeld. In de loop van 2005 is hierin verbetering opgetreden;
het consortium ILC ging deelnemen aan de diverse overleggremia. Daarnaast
is bij het type contract dat beoogd was te worden afgesloten onderling vertrouwen
van belang. Tijdens de aanbestedingsfase bleek tenminste twee keer dat er
sprake was van gebrek aan vertrouwen (door het departement aangeduid
als verschil van mening over operationele zaken) jegens de leverancier waarbij
zelfs is gedreigd met stopzetten van de aanbesteding.Na het afsluiten van het contract maakten externe adviseurs in evaluerende
zin opmerkingen over de kwaliteit van het contract. Zo hebben in 2005 het
particuliere advocatenkantoor1 en het externe
onderzoeksbureau2 op verzoek van de ambtelijk
opdrachtgever en de kwartiermaker hierover gerapporteerd. Daaruit blijkt –
kort samengevat – ondermeer dat:• De keuze van de gevolgde aanbestedingsprocedure (openbaar met onderhandelingen)
vanuit juridisch standpunt geen probleem was;• De reikwijdte (ICT en HRM) van het contract te breed was waardoor
het aantal aanbieders gering was;• De eis van voorfinanciering veel risico bij de leverancier legt
wat eveneens het aantal aanbieders beperkt;• Het contract tijdens de realisatiefase disproportioneel veel risico
naar het consortium ILC verplaatst;• Het verstandig is om vóór het afsluiten van het contract
de specificaties en acceptatiecriteria helder en eenduidig uitgeschreven te
hebben;• In een dergelijk contract de samenwerking goed geregeld dient te
zijn.4.3 Projectmatige aansturing4.3.1 Sturing en beheersingVoor het oprichten van de baten-lastendienst P-Direkt was een kwartiermaker
aangesteld. Deze was verantwoordelijk voor de aanbesteding van de ICT-component
en de beoordeling van de producten van het geselecteerde consortium. De ambtelijk
opdrachtgever van de kwartiermaker was de directeur-generaal Management Openbare
Sector (DGMOS). Deze werd ondersteund door het programmabureau Vernieuwing
HRM Stelsel. Het Programmabureau was vooral verantwoordelijk voor de regie,
monitoring en coördinatie van de stelselvernieuwing als geheel.De ambtelijk opdachtgever gaf de kwartiermaker een ruim mandaat. Daarbij
regelde hij het toezicht op hoofdlijnen. Hij gaf weliswaar een schriftelijke
projectopdracht, maar regelde daar het toezicht niet in.In de aansturing constateren wij, op basis van geraadpleegde documentatie
en bevindingen van de CSO en de auditdiensten, samengevat de volgende tekortkomingen:• De ambtelijk opdrachtgever gaf te weinig sturing;• De ambtelijk opdrachtgever was verantwoordelijk voor het totale
project maar beschikte niet over de instrumenten om de transitie bij de ministeries
af te dwingen;• Het programmabureau was onvoldoende in staat de ambtelijk opdrachtgever
ondersteuning te bieden en het project te bewaken;• De kwartiermaker verstrekte onvoldoende informatie aan belanghebbenden
(de ambtelijk opdrachtgever, de stuurgroep, het APO);• De stuurgroep en het APO moesten onder (te) hoge tijdsdruk adviseren
over de aanbesteding waardoor zij niet toekwamen aan een inhoudelijke afweging;• De stuurgroep en het APO oefenden hun rol onvoldoende uit.De auditdiensten zijn in hun rapport «Onderzoek contractrelatie
P-Direkt» meer in detail ingegaan op de tekortkomingen in de aansturing
gedurende de aanbestedingsfase. Wij volstaan dan ook met daarnaar te verwijzen.De ambtelijk opdrachtgever bracht eind september 2005 de notitie «Lessons
Learned P-Direkt» uit. De minister voor BVK heeft deze notitie met de
daarbij gevoegde second opinion van de CSO op 10 maart 2006 (BVK 2006b)
aan de Tweede Kamer gezonden. De minister gaf hierin aan dat de verdeling
van taken en verantwoordelijkheden tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer
(de kwartiermaker) voor verbetering vatbaar waren. Zo zou voor de uitvoering
van enkele taken door de opdrachtnemer (onder andere het afsluiten van de
dienstverleningsovereenkomsten tussen de baten-lastendienst P-Direkt en de
ministeries), goedkeuring moeten worden vereist door de opdrachtgever. De
minister gaf verder aan dat de zwaarte van het opdrachtgeverschap van een
dergelijk project door de ambtelijk opdrachtgever is onderschat. Verder vermeldde
de minister dat voor een goede beheersing van dergelijke projecten zowel de
ambtelijk opdrachtnemer als de kwartiermaker over een goede (kwantitatieve
en kwalitatieve) bemensing moeten beschikken. De rijksdienst zou daarvoor
ook de beste mensen vrij moeten maken, maar heeft aanvankelijk nauwelijks
gehoor gegeven aan oproepen om versterking en capaciteit.4.3.2 Risicomanagement en kwaliteitsborgingDe borging van de kwaliteit van het contract en de op te leveren producten
is in opzet goed geregeld door het inschakelen van een aantal externe deskundigen.
Het betreft de EDP-Auditpool (EAP), het onderzoeksbureau Gartner en het KC
pps. Voor de juridische begeleiding bij het opstellen van het contract is
gedurende het hele traject gebruik gemaakt van het particuliere advocatenkantoor
Stibbe. In voorkomende gevallen is ook de Landsadvocaat ingeschakeld.Voor wat betreft het risicomanagement is in deze fase geen sprake van
een gestructureerd ingericht proces. Risico’s zijn wel onderkend, maar
hoe deze zijn beheerst is onvoldoende vastgelegd. Dat is vooral het geval
voor de risico’s die door de externe adviseurs zijn genoemd ten aanzien
van het onderhandelingsprotocol en het af te sluiten contract.Niet in alle gevallen werd rekening gehouden met de uitgebrachte adviezen.
Ook is een aantal toezeggingen niet nagekomen.De ambtelijk opdrachtgever stelde op 12 februari 2004, na bespreking
en positief advies van de stuurgroep, het onderhandelingsprotocol vast zonder
daarbij het advies en de kritiek van de CSO te betrekken. De CSO beval aan
om voorafgaand aan de initiële aanbieding te evalueren of de afstemming
en ruggespraak met de departementen succesvol was verlopen en of zij zich
konden vinden in de uitkomsten van de onderhandelingen. Verder gaf de CSO
aan dat in het onderhandelingsprotocol niet is opgenomen wat standaard en
wat maatwerk wordt, dan wel wat geautomatiseerd of georganiseerd gaat worden
in de eindsituatie.Op basis van het protocol startte de kwartiermaker de onderhandelingen.
De ambtelijk opdrachtgever gaf ruim twee maanden later aan dat de kwartiermaker
zou rapporteren op welke wijze met de door de CSO gedane aanbevelingen was
gehandeld. Deze rapportages zijn niet tot stand gekomen. Hierdoor was de voorwaarde
in het kabinetsbesluit van juli 2003 dat «proven technology» het
uitgangspunt moet zijn onvoldoende geborgd.Eind 2003 en begin 2004 vroeg de kwartiermaker het KC pps mondeling om
advies over de opzet van de selectieprocedure en het conceptcontract. Het
is niet schriftelijk vastgelegd wat het advies was en ook niet hoe de kwartiermaker
met die adviezen is omgegaan. De adviesrelatie tussen de kwartiermaker
en het KC pps is tussentijds beëindigd. Uit de bevindingen van de auditdiensten
bleek dat het KC pps de volgende opmerkingen heeft gemaakt:• Het contract heeft het karakter van een standaard automatiseringscontract;• Twijfels bestaan over de werking van de mechanismen in het contract;• Veel nadruk ligt op de beëindiging van het contract. KC pps
vreest dat dit bij een beoogde langdurige samenwerking vaak een moeilijk toe
te passen weg is.Een ander voorbeeld is de wijze waarmee is omgegaan met de risico’s
die zijn gerapporteerd door het externe onderzoeksbureau.Dit onderzoeksbureau signaleerde in juni 2004 zwaarwegende risico’s
en achtte aanpassingen noodzakelijk wilde er sprake zijn van een wederzijds
succesvolle overeenkomst. Achteraf kan niet worden vastgesteld in welke mate
de gesignaleerde risico’s en de gedane aanbevelingen zijn weggenomen
respectievelijk zijn opgevolgd en welke afwegingen hierbij zijn gemaakt. Daarnaast
gaf de kwartiermaker geen gevolg aan het voornemen om de finale aanbieding
opnieuw door het externe onderzoeksbureau te laten beoordelen.De kwartiermaker stelde het rapport van het externe onderzoeksbureau niet
ter beschikking aan de ambtelijk opdrachtgever, de stuurgroep en het APO.
Evenmin besprak de kwartiermaker de door het externe onderzoeksbureau gesignaleerde
risico’s met hen.Verder was één van de belangrijkste kwaliteitsborgers, de
CSO, niet bij de beoordeling van (het tot standkomen van) het contract betrokken.Op 28 juni 2004 deelde de kwartiermaker het APO en de stuurgroep
mede over te willen gaan tot de aanwijzing van de preferred supplier omdat
de finale aanbieding voldoet op de punten prijs, kwaliteit en voorwaarden.
De kwartiermaker geeft daarbij aan dat volgens het particuliere advocatenkantoor
sprake is van een juridisch passend contract. Er is geen documentatie beschikbaar
waaruit dit oordeel blijkt.Ten aanzien van de interne borging van de juridische kwaliteit van het
contract maakte het departement gedurende het hele traject gebruik van het
particuliere advocatenkantoor en in voorkomende gevallen van de diensten van
de Landsadvocaat. Daarnaast zijn juristen van het eigen ministerie ingeschakeld.
Over deze inbreng is over het algemeen geen afzonderlijke documentatie beschikbaar
omdat deze gaandeweg het proces participeerden. Wel is documentatie beschikbaar
als het gaat om specifieke adviezen over bijvoorbeeld de te volgen aanbestedingsprocedure
en de exitregeling, die in maart 2005 in het contract is ingebracht. Daarnaast
zijn juristen van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat geconsulteerd ten
aanzien van ICT-aspecten in het contract. Documentatie over die inbreng ontbreekt.4.4 Informatievoorziening aan de Tweede KamerIn de voortgangsrapportage van juni 2004 is ten aanzien van de aanbesteding
vermeld dat de review van het adviesbureau Gartner dient als een extra maatregel
van kwaliteitsborging, maar de uitkomsten daarvan en vooral de gesignaleerde
risico’s zijn niet genoemd. Het is ons niet bekend of deze «relevante
risico’s» vertrouwelijk aan de Tweede Kamer zijn gemeld.5 VAN UITVOEREN CONTRACT TOT UITEINDELIJKE BREUK
(OKTOBER 2005)5.1 InleidingIn dit hoofdstuk komt de periode van de uitvoering van het contract aan
de orde. Deze periode vangt aan op 1 september 2004 en eindigt op 13 oktober
2005, wanneer beide partijen het contract opzeggen wegens gebrek aan vertrouwen
in een duurzame samenwerking. Het vaststellen van de productspecificaties
en de daarbij behorende acceptatiecriteria op detailniveau bleek een moeizaam
proces, waarin mijlpalen niet werden gehaald en werden doorgeschoven. In de
maanden juli-september 2005 was een positieve ontwikkeling waar te nemen.
Eind september 2005 was er een wederzijds vertrouwen dat de uitvoering van
het contract per 1 januari 2007 een «werkend P-Direkt» zou
opleveren. Het is voor de Algemene Rekenkamer niet begrijpelijk geworden waarom
op het moment dat het proces een goede richting leek uit te gaan het toch
stuk is gelopen.5.2 VoortgangOp een aantal momenten zijn ook tijdens de uitvoering van het contract
voorwaarden gesteld, waaraan voldaan moest worden om door te gaan met de uitvoering.
Dit begon in feite al bij het sluiten van het contract.De kwartiermaker en het consortium tekenden op 1 september 2004 een
zogenoemd prestatiecontract. Ze deden dit in het vertrouwen dat binnen twee
maanden de prestaties en de acceptatiecriteria alsnog helder gedefinieerd
en vastgesteld konden worden. Hiervoor was een extra mijlpaal (detailontwerpbeslissingen)
in het contract opgenomen. Op 15 november moest er duidelijkheid zijn
over de te bouwen applicaties. Dit bleek al snel niet haalbaar. De departementen,
de kwartiermakersorganisatie P-Direkt en de EDP Audit Pool (EAP) beoordeelden
het, bij wijze van vooroplevering ingediende detailontwerp, als onvoldoende.
Er ontstaat na het afsluiten van het contract bovendien tussen de contractpartijen
verschil van mening over de afspraken en stand van zaken ten aanzien van de
te automatiseren regelgeving op het terrein van de arbeidsvoorwaarden voor
het rijkspersoneel.De stuurgroep zou op 2 december 2004 de ambtelijk opdrachtgever adviseren
over de vraag:«of en zo ja op welke wijze de Staat der Nederlanden, op basis van
de door de leverancier op uiterlijk 15 november al dan niet geleverde
prestaties, de relatie met de leverancier zal voortzetten».De stuurgroep heeft een dergelijk advies niet uitgebracht.Wel stelde de stuurgroep op die datum vast dat de noodzakelijke duidelijkheid
over het «Wie, wat, hoe en waarom» ontbrak en het plan van aanpak
voor de afronding van de voorbereidingsfase op dat moment nog niet beschikbaar
was. De CSO presenteerde in deze vergadering haar voorlopige bevindingen over
de realisatiefase tot dusver.De CSO stelde in de eerste plaats vast dat alle partijen unaniem van mening
waren dat P-Direkt moest doorgaan. Zij adviseerde om meer aandacht te besteden
aan het onderling vertrouwen en meer tijd te nemen voor de besluitvorming.
De inhoud moest volgens de CSO voor het contract gaan. De acceptatiecriteria
moesten van te voren worden bepaald en de bemensing aan de kant van de leverancier
moest worden verbeterd. Tenslotte was het advies om de terugvalopties
(voor als het mis mocht gaan) te onderzoeken.De ambtelijk opdrachtgever en de publieke en private contractpartij besloten
vervolgens een time-outperiode in te lassen tot 25 maart 2005, waarin
beide partijen onder andere zouden gaan werken aan een plan van aanpak voor
de afronding van de voorbereidingsfase van de ICT-component van P-Direkt en
aan een aanpassing van het contract, de zogenoemde Nadere Overeenkomst 2 (NO2).Op 25 maart 2005 sloten de partijen de NO2 af. Daarin liggen de nieuwe
afspraken vast over de mijlpaal herontwerp, de contractwaarde en de voorwaarden
waaronder het contract kan worden beëindigd, wanneer sprake is van onvolledige,
onjuiste of ontijdige resultaten. Op dat moment ging de zogenoemde fase herontwerp
in.De herontwerpfase had tot doel:• Het opstellen van een nieuw dienstverleningsmodel door de kwartiermaker;• Het beschrijven van de procesarchitectuur door het consortium ILC;• Het vaststellen van de acceptatiecriteria voor de beoordeling van
het herontwerp per uiterlijk 4 mei 2005;• Oplevering van het herontwerp per uiterlijk 1 juni 2005;• Afronding van de acceptatieprocedure uiterlijk 1 augustus
2005;• Een masterplan voor het gehele project.In de time-outperiode stelde het APO over het herontwerp dat wanneer het
niet zou voldoen aan de criteria, het contract conform de nieuwe overeengekomen
exit-bepalingen zou moeten worden opgezegd tegen betaling van de vooraf overeengekomen
geldelijke compensatie. Op 30 maart 2005 herhaalde het APO haar standpunt
dat als het Rijk in juni niet tevreden is over de opgeleverde producten het
dan «over en uit» zou moeten zijn.De ambtelijk opdrachtgever en de kwartiermaker beoordeelden het in april
2005 opgeleverde nieuwe dienstverleningsmodel en de procesarchitectuur positief.
Wel waren er twijfels en onduidelijkheden over de mate van zelfbediening.
Op 4 mei was er tussen de kwartiermaker en het consortium overeenstemming
over de acceptatiecriteria voor het beoordelen van het herontwerp, ook de
ambtelijke opdrachtgever stemde daarmee in. Wel adviseerde de EAP op 17 mei
deze meer concreet te maken.Op 1 juni 2005 leverde het consortium ILC conform de afspraak het
herontwerp en het projectplan Bouw op. De voor de beoordeling van deze producten
door de kwartiermaker ingeschakelde externe adviseurs waren van mening dat
het herontwerp van onvoldoende niveau was om mee verder te gaan. Eén
van de adviseurs concludeerde zelfs dat er een aanzienlijke kans was op het
mislukken van het project. Op basis van deze oordelen beoordeelde de kwartiermaker
het herontwerp en het bouwplan als onvoldoende. Herstel was wel mogelijk,
maar zou een aanzienlijke inspanning vergen. De minister voor BVK informeerde
de Tweede Kamer vertrouwelijk over de ontstane situatie.Conform het contract kreeg het consortium ILC tot 29 juli de gelegenheid
om de gebreken te herstellen. Het consortium gaf begin juli aan meer tijd
nodig te hebben dan contractueel vastgelegd. Medio juli stemden de kwartiermaker
en de ambtelijk opdrachtgever in met een verlenging van de herstelperiode
tot 25 augustus 2005 onder de voorwaarde dat de start van de productiefase
(1 januari 2007) gehandhaafd bleef. Het consortium bracht het vertrouwen
in het welslagen van het project tot uiting door de opzegvergoeding
met € 2,5 miljoen te verlagen. Vanaf eind augustus 2005 zou het
herstelde herontwerp worden beoordeeld.In de periode juli-september, waarin gewerkt werd aan het herstel van
het herontwerp, leek het proces zich in de goede richting te bewegen. De resultaten
van de eerste herbewerking waren hoopvol, wel waren verdere verbeteringen
vereist. Ook waren volgens het externe onderzoeksbureau de eerdere aanbevelingen
met betrekking tot verbetering van het ontwikkelproces en een meer sturende
rol en betrokkenheid van de departementen voldoende opgevolgd.Op 6 september 2005 deelde de kwartiermaker de stuurgroep en het
APO mee dat de opgeleverde producten tezamen materieel goed uitzicht boden
op resultaat, maar formeel getoetst aan de acceptatiecriteria nog onvoldoende
basis boden voor de start van de bouwfase. In het APO van 7 september
gaf de gedelegeerd ambtelijk opdrachtgever aan dat een negatieve beslissing
grote gevolgen zou hebben voor het traject en voor de algemene rijksontwikkelingen
met betrekking tot shared services. Op basis van de huidige stand van zaken
had hij vertrouwen. Het was wel belangrijk om een aantal aspecten nader vast
te leggen in de eind september af te sluiten Nadere Overeenkomst 3 (NO3).Van 26 tot en met 28 september onderhandelden de kwartiermaker en
het consortium ILC over het «Wie, wat, hoe en wanneer» alsmede
over het contract zelf. Deze partijen sloten op 30 september een principeakkoord
en kwamen overeen om op 14 oktober definitief NO3 af te sluiten waarmee
alle voorgaande contracten zouden komen te vervallen. Onderdeel van die overeenkomst
is een Programme Charter, een allesomvattende beschrijving en planning van
het project. Partijen waren het eens dat de besprekingen en de schriftelijke
vastlegging van de resultaten meer tijd zou kosten dan voorzien en spraken
af de herstelperiode te verlengen tot en met 14 oktober 2005. De kwartiermaker
zou op die datum de processen-verbaal betreffende de beoordeling van de mijlpalen «herontwerp»
en «demo» aan het consortium overhandigen.In de periode tussen 30 september en 12 oktober voerden partijen
overleg over de inhoud en voorwaarden van NO3. Het consortium ILC gaf aan
dat het niet haalbaar was om in de nog resterende twee weken tot de beoogde
uitwerking van de afspraken te komen. Op dat moment ontstond een kentering
in het proces. De ambtelijk opdrachtgever wilde vasthouden aan de oorspronkelijke
afspraken en was niet bereid om de onderhandelingen over te doen of het onderhandelingsresultaat
van 30 september weer open te breken. Ook wilde de minister voor BVK
vasthouden aan de datum van 14 oktober. Nader uitstel was in de visie
van het departement niet meer geloofwaardig, ook omdat de voorbereidingstijd
tot 1 januari al buitengewoon krap was. Indien de uitvoerder niet tegemoet
zou komen aan de eisen van het ministerie zou het contract worden beëindigd.
In een notitie van 10 oktober 2005 informeerde de ambtelijk opdrachtgever
de minister voor BVK dat sprake was van een mogelijke opzegging van het contract
door het Ministerie voor BVK.Op 12 oktober spraken het consortium ILC en de gedelegeerd ambtelijk
opdrachtgever over de stand van zaken van de uitvoering van het principeakkoord
van 30 september.In vervolg op het overleg van 12 oktober overhandigde IBM (als hoofduitvoerder)
op 13 oktober de brief waarmee zij het contract verbrak.Uit volgende passage uit die brief blijkt het gebrek aan vertrouwen:«De over het algemeen in negatieve sfeer gevoerde onderlinge gesprekken
en communicatie met P-Direkt en het gebrek aan voortgang deze week over NO3
hebben IBM echter niet het vertrouwen gegeven dat partijen overeenstemming
kunnen bereiken binnen de resterende tijd.Gezien de houding van P-Direkt, de weigering over bepaalde documenten
van gedachten te wisselen en de inhoudelijke meningsverschillen ziet IBM geen
andere oplossing dan de overeenkomsten met P-Direkt op te zeggen, nu de basis
voor een duurzame samenwerking ontbreekt.»De kwartiermaker zegde na consultatie van de ambtelijk opdrachtgever en
toestemming van de minister voor BVK, in een brief van 13 oktober de
samenwerking op. In de volgende passage uit die brief is dit als volgt verwoord:«P-Direkt was in de aanloop van deze bespreking eveneens tot de
conclusie gekomen dat de duurzame basis voor een verdere samenwerking ontbreekt.»Wel distantieert de kwartiermaker zich uitdrukkelijk van de reden waarmee
het gebrek aan vertrouwen door IBM is onderbouwd.Uit ons onderzoek blijkt dat voor een aantal andere actoren het verbreken
van de samenwerking een complete verrassing was, gezien de positieve ontwikkeling
van het proces in de periode juli-september 2005.5.3 Exitregeling en afwikkeling van het contractZoals eerder aangegeven tekenden de contractpartijen op 25 maart
2005 NO2. Onderdeel van deze overeenkomst is een aanpassing van de exitregeling.
Deze regeling maakte het voor beide partijen eenvoudiger om het contract te
verbreken. Indien partijen tot een eigen oordeel komen dat zij geen overeenstemming
zullen bereiken over de inhoud van NO3 zijn zij gerechtigd het contract op
te zeggen. Partijen zijn geenszins verplicht hierover verantwoording af te
leggen. Ook kwamen zij overeen elkaar niet aansprakelijk te stellen voor de
gevolgen van de opzegging en over en weer geen vordering te zullen instellen
voor schadevergoeding en boetes, met uitzondering van het betalen door de
kwartiermaker van de vooraf afgesproken beëindigingvergoeding.Het op 1 september 2004 afgesloten prestatiecontract ging uit van
een aantal mijlpalen (data en de daarbij behorende op te leveren producten).
Bij acceptatie daarvan onstaat een betalingsverplichting. Voor het kunnen
beoordelen van de bij die mijlpalen opgeleverde producten is het noodzakelijk
om acceptatiecriteria te hebben. Zoals eerder door ons aangegeven bleek het
niet mogelijk daar vóór het afsluiten van het contract overeenstemming
over te bereiken. Daardoor was het voor het Rijk moeilijk om de leverancier
een eventuele wanprestatie te verwijten en deze in gebreke te stellen en gebruik
te maken van de in het contract opgenomen ontbindingsbepalingen.Over de nieuwe regeling was expliciet advies gevraagd aan het particuliere
advocatenkantoor. Het advies luidde dat vanuit juridisch oogpunt er argumenten
leken te zijn om de nieuwe beëindigingregeling gunstiger te vinden dan
toepassing van het regime van het Prestatiecontract. De Landsadvocaat stemde
desgevraagd in met dit advies. Deze exitregeling heeft naar de mening van
het ministerie een aanzienlijk hogere rekening voor de ingezette menskracht
door het consortium voorkomen. Daarmee is het risico van een slepend proces
en het risico van een hogere schadepost afgewenteld.De contractueel overeengekomen opzegvergoeding van € 20 825 000
(inclusief BTW) is op 21 november 2005 aan IBM uitbetaald. De leverancier
stelde de tussenproducten en de licenties aan de projectorganisatie ter hand.In opdracht van de kwartiermaker voerde het Centrum van ICT van de Belastingdienst
een beoordeling uit van de door IBM ontwikkelde producten en ingezette (software)componenten
en rapporteerde daarover op 23 november 2005. De focus van het onderzoek
lag op de herbruikbaarheid, de status van de overgedragen ontwerpdocumentatie,
licenties en het gebruik van «proven technology».Samengevat was het oordeel dat het rendement van hergebruik van de software
gering was, de ontwikkelde ICT omgeving nauwelijks herbruikbaar was, nog weinig
sprake was van concrete resultaten en vraagtekens te zetten waren bij de technische
uitwerking van de zogenoemde best practices.Behoudens een aantal kleine opmerkingen ging de kwartiermaker akkoord
met het rapport van de Belastingdienst.Het departement gaf in een latere fase aan dat een belangrijk deel van
de licenties volop wordt ingezet en wel ten volle bruikbaar zijn. Wij hebben
hiernaar geen onderzoek gedaan.5.4 Projectmatige aansturing5.4.1 Risicomanagement en kwaliteitsborgingIn de fase van het uitvoeren van het contract was weliswaar aandacht voor
risico’s, maar ook toen was er geen sprake van een gestructureerd ingericht
proces van risicomanagement bij de kwartiermakersorganisatie P-Direkt en de
ambtelijk opdrachtgever.Zo werd het risico van het niet halen van de opgestelde planning als een
belangrijk risico gezien en werd daar ook op gestuurd door de kwartiermakersorganisatie
P-Direkt.Uit ons onderzoek blijkt dat er vanuit de opdrachtgever geen gericht risicomanagement
was op het realiseren van de beoogde graad van zelfbediening.Zelfbediening was de meest cruciale factor om de beoogde efficiencywinst
(besparing van 1000 fte) te realiseren. In het onderhandelingsprotocol is
daarvoor 80% opgenomen. Dat percentage was ook voor het consortium
het uitgangspunt. In de KBA is, uit behoedzaamheidsoverwegingen, het percentage
zelfbediening bijgesteld naar 68. Op 8 augustus 2005, bijna een jaar
na het sluiten van het contract, concludeerden de kwartiermaker en het consortium
ILC dat de beoogde zelfbedieningsgraad niet haalbaar was. De in augustus 2005
door het consortium ILC opgestelde visie op de dienstverlening bevestigde
dit. Het ministerie verklaarde dit door het feit dat de aanbieding van de
leverancier gebaseerd was op de verwachting dat gewerkt zou kunnen worden
met een nieuwe release van het informatie- en besturingssysteem SAP. In april
2005 werd duidelijk dat dit niet het geval zou zijn. Dit werd in augustus
2005 nog eens bevestigd. De gevolgen van de lagere graad van zelfbediening
zou kunnen worden opgevangen binnen de beoogde formatie van de baten-lastendienst
P-Direkt. Uit ons onderzoek blijkt dat dit probleem al door de kwartiermakersorganisatie
P-Direkt was onderkend in de aanbestedingsfase. Daarnaast zijn gedurende het
traject onder andere door het APO twijfels geuit over de haalbaarheid van
het concept van zelfbediening.5.4.2 Omgaan met adviezenAan kwaliteitsborging was in opzet ook in deze fase veel aandacht besteed.
Hierbij ging het om:• De borging van het proces (CSO);• De borging van de kwaliteit van de opgeleverde producten (EAP en
Gartner).CSOOp basis van adviezen van de CSO werd begin 2005 de governance aangepast
en werden alternatieve scenario’s (voor het geval het contract tussentijds
zou worden beëindigd) ontwikkeld.De CSO gaf op 19 maart 2005 haar oordeel over het plan van aanpak
voor de afronding van de voorbereidingsfase. Zij meende dat het plan van aanpak
weliswaar een basis kán vormen voor het opleveren van de producten
in juni 2005, maar dat het plan daarvoor geen garantie biedt. De winst zat
volgens de CSO vooral in het feit dat sprake is van een gezamenlijk product.
Daarnaast had de CSO een aantal punten van kritiek: onder andere het changemanagement
(maatregelen om op een beheerste wijze veranderingen aan te brengen), geen
basis om te sturen en te beheersen. Een detailplan is nodig waarin de relatie
wordt gelegd tussen mijlpalen en de tussenproducten. Niet helder is wie belang
heeft bij een succesvolle afronding van HARP en het uiteindelijke resultaat
op dit punt is onvoldoende geborgd. De rol van het programmabureau zal moeten
worden vergroot. Er is weinig aandacht voor het vertrouwen bij de afnemers
en de betekenis van communicatie daarbij. Het risicomanagement is onvoldoende
concreet, het plan van aanpak is geen integraal plan, het plan van aanpak
geeft uitvoerig aan wat de ministeries moeten doen maar onvoldoende wat P-Direkt
moet doen. De haalbaarheid van de zeer krappe planning wordt niet aangetoond.De CSO besprak haar bevindingen met de opdrachtgever. Met uitzondering
van het changemanagement blijkt uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
niet dat concrete afspraken zijn gemaakt of maatregelen zijn getroffen. Het
plan werd op 24 maart 2005 vastgesteld. Het APO gaf op 30 maart
2005 aan onvoldoende tijd gehad te hebben om het plan van aanpak te kunnen
beoordelen. Op 13 april 2005 stelde het APO dat duidelijker moest worden
aangegeven hoe het commentaar van de CSO was verwerkt. De gedelegeerd opdrachtgever
vraagt de kwartiermaker hiervoor een leeswijzer op te stellen. Het plan van
aanpak is in latere APO overleggen niet meer aan de orde geweest.Op 10 juni 2005 stelde de kwartiermakersorganisatie P-Direkt een
concept Masterplan P-Direkt op. De CSO gaf op 7 juli 2005 haar eerste
oordeel over het Masterplan. De commissie gaf aan nauwelijks een oordeel te
kunnen geven over het masterplan omdat het nog in een eerste conceptfase verkeerde.
De commissie constateerde dat het plan slechts de stand van zaken beschreef
en niet op welke wijze P-Direkt gerealiseerd zou worden. De commissie constateerde
voorts dat geen gevolg was gegeven aan haar aanbeveling van juni 2004 om een
integrale netwerkplanning op te stellen die was voorzien van een capaciteitsplanning
en een kritieke pad analyse. Een goede risicoanalyse en voortgangsbewaking
waren daardoor volgens de commissie niet mogelijk. De commissie concludeerde
dat het masterplan de ambtelijk opdrachtgever geen basis bood om het project
(bij) te sturen.De commissie plaatste daarnaast een aantal kanttekeningen bij de ondersteuning
van de ambtelijk opdrachtgever door het programmabureau. Dit zou duidelijker
aan de ambtelijk opdrachtgever gekoppeld moeten worden zodat het de capaciteit
van de lijnorganisatie beter kon benutten en met meer gezag kon opereren.
Daarnaast had de commissie de indruk dat het programmabureau niet beschikte
over voldoende capaciteit om de ambtelijk opdrachtgever goed te kunnen ondersteunen
bij het bewaken en beoordelen van de voortgang van het project. In februari
2005 zijn de vacatures opengesteld en in maart en augustus 2005 zijn in totaal
twee medewerkers aangetrokken.EAP en GartnerDe EAP en het adviesbureau Gartner beoordeelden in deze periode ondermeer
de opgestelde acceptatiecriteria en diverse versies van het herontwerp.• AcceptatiecriteriaDe kwartiermaker en het consortium ILC stelden op 4 mei 2005 de acceptatiecriteria
vast voor de beoordeling van het op 1 juni 2005 op te leveren herontwerp.
De EAP kreeg opdracht deze te beoordelen en rapporteerde daarover op 17 mei
2005. De EAP adviseerde om voor de daadwerkelijke beoordeling de acceptatiecriteria
en de uitwerking daarvan zoveel mogelijk concreet te formuleren en daarbij
een duidelijke link te leggen met het dienstverleningsmodel en het plan van
aanpak. De kwartiermaker besloot de acceptatiecriteria naar aanleiding van
de beoordeling niet ter discussie te stellen.Hetzelfde deed zich voor bij de rapportering van het externe onderzoeksbureau
over hun beoordeling van het herontwerp. In het APO-overleg van 22 juni
2005 gaf de kwartiermaker aan de kritiek van het exteren onderzoeksbureau
op de niet SMART1 geformuleerde acceptatiecriteria
niet te delen omdat bewust was gekozen voor een prestatiecontract waarbij
het resultaat slechts op hoofdlijnen wordt aangegeven. Daarbij paste volgens
hem dat de acceptatiecriteria niet SMART kunnen zijn.Het APO was onaangenaam verrast door het rapport van het extern onderzoeksbureau.
De toonzetting van het rapport werd als hard ervaren en een aantal bevindingen
en oordelen als verrassend. De conclusie van het overleg was dat de bevindingen
van het externe onderzoeksbureau serieus moesten worden genomen. Op 28 juni
deelde de kwartiermaker in het APO mee dat het dienstverleningsmodel en de
acceptatiecriteria gehandhaafd zouden blijven. Het rapport van het externe
onderzoeksbureau leidde daarmee niet tot maatregelen op die onderdelen.• Het herontwerpVoor het herontwerp waren de eerder gegeven adviezen van EAP en het externe
onderzoeksbureau ten aanzien van de verbeterpunten opgevolgd, want de opgeleverde
versies van het herontwerp werden gaandeweg positiever beoordeeld. Uit de
beoordeling van het herontwerp blijkt wel dat niet met alle adviezen rekening
was gehouden. Op 6 september 2005 gaf het externe onderzoeksbureau als
algemeen oordeel over het herontwerp dat de eerste herbewerking hoopvol was,
maar dat verdere verbeteringen vereist waren. Volgens het externe onderzoeksbureau
was nog niet aan al haar eerdere aanbevelingen gevolg gegeven:• de specificatie van de dienstverlening was onvoldoende terwijl
alle betrokkenen uitwerking van het dienstverleningsmodel noodzakelijk achtten.
De «Visie op de Dienstverlening» van het consortium ILC bood volgens
het externe onderzoeksbureau een goede basis voor het uitwerken van het dienstverleningsmodel.
De kwartiermaker was er niet in geslaagd om deze visie te verwerken
in het nieuwe dienstverleningsmodel;• de efficiencynormen waren onvoldoende uitgewerkt. Zonder heldere
efficiencydoelstellingen kunnen de Functionele Ontwerpen niet worden uitgewerkt
en kunnen de operationele kosten en het succes, noch voor de baten-lastendienst
P-Direkt, noch voor de departementen worden bepaald. het externe onderzoeksbureau
beval aan een berekening te maken van de verwachte operationele kosten ter
verificatie van de projectdoelstellingen: een aanzienlijke vermindering van
HRM fte’s over alle ministeries.De eerdere aanbevelingen met betrekking tot verbetering van het ontwikkelproces
en een meer sturende rol en betrokkenheid van de departementen waren volgens
het externe onderzoeksbureau voldoende opgevolgd. De afvaardigingsgroep van
de vier grootste afnemers van P-Direkt functioneerde naar tevredenheid van
de betrokken actoren. Deze misten echter nog wel een strakke overall regierol.
De rol van het consortium ILC werd als uitermate constructief ervaren. Het
externe onderzoeksbureau beval aan de projectaanpak te hervormen waarbij de
regierol en het overall inhoudelijk programmamanagement beter werden geregeld
en uitgevoerd.5.4.3 Lessen voor de projectmatige aansturingDe opdrachtgever heeft eind september 2005 een interne evaluatie «Lessons
Learned» uitgebracht. Deze is in maart 2006 ook naar de Tweede Kamer
gezonden.Aan de lessons learned is het volgende citaat ontleend: «Extern
governancemodel:Met betrekking tot de inrichting van de governance betreffende de oprichting
van baten-lastendienst P-Direkt zijn diverse fasen te onderscheiden. Kenmerkend
voor deze fasen betreft de afweging tussen enerzijds een heldere verantwoordelijkheidsverdeling
en anderzijds de gezamenlijkheid. Het realiseren van een gestandaardiseerde
concernvoorziening zoals P-Direkt vereist sturing maar ook «doorzettingsmacht»
op concernniveau, welke ontbreekt bij het Rijk. De oprichting van P-Direkt
wordt door een deel van de ministeries beschouwd als een verantwoordelijkheid
van BZK. Een ander deel van de rijksdienst beschouwt P-Direkt als een gezamenlijk
project en besteedt veel aandacht aan de op- en inrichting van P-Direkt. Deze
tweedeling is terug te zien in de verschillende governancemodellen.Eén van de eerste fasen kenmerkte zich door een nauwe samenwerking
tussen P-Direkt, de ministeries en het consortium ILC. De verdeling van verantwoordelijkheden
tussen het consortium en de rijksdienst inzake de benodigde expertise en input
vanuit de ministeries bij het ontwerp was echter diffuus.Daarom heeft de DGMOS in de volgende governancefase wijzigingen in het
besturingsmodel voorgesteld. In deze fase is de verantwoordelijkheid voor
de oprichting van baten-lastendienst P-Direkt nadrukkelijk bij BZK neergelegd.
Bovendien is er een scheiding aangebracht tussen het consortium ILC en de
ministeries waarbij alleen de opdrachtnemer contacten onderhield met het consortium.
Dit werkte ook niet omdat er geen inhoudelijke expertise vanuit ministeries
meer werd geleverd hetgeen noodzakelijk is voor een kwalitatief hoogwaardig
ontwerp.Tenslotte was er in de reworkperiode sprake van een gemengd governancemodel
waarbij de betrokkenheid van departementale deskundigen (de experts vanuit
de 4 representatieve ministeries) een positieve invloed hebben
gehad op de kwaliteit van de door het consortium ILC geleverde producten.
Deze werkwijze waarbij in samenspraak de toekomstige dienstverlening wordt
ontworpen en gebouwd, is nog niet geformaliseerd in een nieuw governancemodel.»In september 2005 gaf de CSO een second opinion af bij de «lessons
learned». Hoewel de commissie zich in het algemeen kon vinden in de
lessons learned was zij er niet gerust op dat deze lessen «automatisch»
zullen leiden tot daadwerkelijke implementatie van maatregelen om deze leerpunten
aan te pakken. De commissie wees op de kloof tussen «droom en werkelijkheid»
die in stand blijft zolang de lessons learned niet worden vertaald in concrete
maatregelen. Daarnaast wees de commissie op het geringe vermogen van het Rijk
om te leren van eerdere ervaringen. De commissie wees ook op het belang van
een duidelijke governance. Deze was naar haar oordeel in het kabinetsbesluit
goed geregeld maar in de praktijk echter niet geëffectueerd. Tenslotte
wees de commissie er op dat besluitvorming ook daadwerkelijk tot actie moet
leiden tenzij anders wordt besloten. Zij noemde als voorbeeld dat de noodzaak
van versterking van het programmabureau weliswaar herhaaldelijk was onderschreven
door de ambtelijk opdrachtgever maar dat van die versterking nauwelijks iets
terecht was gekomen.De noodzaak van een realistische planning werd eveneens door de CSO onderschreven.
Zij wees er echter ook op dat de commissie al eerder in 2004 en 2005 op het
belang van een integraal masterplan had gewezen zonder dat dit tot het gewenste
resultaat had geleid.5.5 Informatievoorziening aan de Tweede KamerVanaf medio 2005 informeerde de minister voor BVK de Tweede Kamer regelmatig
openbaar en vertrouwelijk over de problemen rond de uitvoering van het contract.
De minister gebruikt in zijn informatie naar de Tweede Kamer over de stand
van zaken en ontwikkelingen vaak de omschrijving «P-Direkt». In
deze paragraaf hebben wij die aanduiding overgenomen. Ten aanzien van de operationele
strubbelingen in de periode daarvoor lag het naar de mening van het departement
niet in de rede om op het politieke niveau daarvan melding te maken zolang
de verwachting bestond dat de samenwerking tot een succesvolle afronding zou
kunnen leiden. Het argument van het departement dat de rijksdienst ook rekening
diende te houden met commerciële belangen waardoor zeer terughoudend
met commercieel/juridisch gevoelige informatie is omgegaan laat onverlet de
mogelijkheid dat de Tweede Kamer daarover ook vertrouwelijk kan worden geïnformeerd.In de Personeelsbrief 2003 (BVK 2004 b) stelde de minister voor BVK
de Tweede Kamer ervan op de hoogte dat de start van P-Direkt (1 januari
2006) was uitgesteld tot 1 januari 2007. Meer voorbereidingstijd was
nodig, omdat er spanning bestond tussen doorlooptijd en kwaliteit van het
dienstverleningsconcept van P-Direkt. Hij meldde dat een contract was gesloten
met IBM voor de levering (en beheer) van de ICT-infrastructuur, inclusief
procesinrichting. Hij gaf niet aan dat er problemen waren in de samenwerkingsrelatie
tussen de kwartiermaker en de leverancier.In een algemeen overleg van 9 december 2004 kwam P-Direkt ook aan
de orde. De minister voor BVK meldde dat een nieuwe voortgangsrapportage eind
januari naar de Tweede Kamer zou worden gezonden. Op 18 april 2005 ontving
de Tweede Kamer de tweede voortgangsrapportage over de oprichting van P-Direkt.
(BVK 2005a). Voor de vertraging gaf de minstergeen uitleg.1 De minister meldde dat het contract met IBM als hoofdaannemer
op 1 september was gesloten en lichtte tevens het uitstel tot 1 januari
2007 toe. De problemen bij de uitvoering van het contract, de ingelaste pauzeperiode
en de bij de aanpassing van het contract gemaakte afspraken, waaronder de
nieuwe beëindigingregeling zijn niet vermeld.De Tweede Kamer werd vervolgens door de minister op 1 juni 2005 per
brief vertrouwelijk geïnformeerd over de stand van zaken met betrekking
tot P-Direkt. In die brief werd ingegaan op de afspraken die met de leverancier
waren gemaakt over het herontwerp en de mogelijke gevolgen. Op 30 juni
2005 vond een vertrouwelijk overleg plaats tussen de vaste commissie en de
minister voor BVK. Het is ons niet bekend welke informatie de minister voor
BVK aan de Tweede Kamer heeft verstrekt.In een vertrouwelijke brief van 12 september 2005 gaf de minister
de Tweede Kamer nadere informatie over de stand van zaken van P-Direkt. Daaruit
bleek niet dat hij verwachtte dat de samenwerking met de leverancier zou worden
beëindigd.Op 14 oktober 2005 berichtte de minister echter in een brief over
de stand van zaken met betrekking tot het oprichtingstraject van P-Direkt
de Tweede Kamer BVK (2005b) dat de samenwerking tussen de partijen was beëindigd.
Hij merkte op dat het in september leek dat overeenstemming met IBM was bereikt
over de voortzetting van het project, maar in de daarop volgende besprekingen
waren beide partijen, ieder voor zich, tot het inzicht gekomen, dat de basis
voor een duurzame samenwerking ontbrak.In november 2005 ging de minister in zijn brief (BVK 2005c) nader in op
de beëindiging van de samenwerking met IBM. Hij had de auditdienst opdracht
gegeven de aanbesteding en de contractrelatie door te lichten. Tevens blikte
hij terug op de relatie met IBM, en vooral op de periode maart tot half oktober
2005 waarin nadere afspraken met de leverancier waren gemaakt. Ook ging hij
in op het vervolgtraject en de financiële consequenties.Op 16 november 2005 werd de kwestie in een algemeen overleg nader
besproken. Hierbij kwam de vraag aan de orde hoe het kwam dat het project
zo plotseling werd beëindigd. Ook werd geïnformeerd naar de kosten.
De minister wees er op dat met de leverancier een scherpe, zo niet te scherpe,
deal was uitonderhandeld. Hij veronderstelde dat deze scherpte voor IBM de
belangrijkste reden was geweest om uit het project te stappen. De prijs voor
het contract lag namelijk zeer ruim onder het bedrag dat deskundigen als verantwoorde
uitgave hadden geschat. Het was bovendien een prestatiecontract. De reden
voor beëindiging van het contract lag voor het Rijk voornamelijk in het
opnieuw ter discussie stellen van primaire zaken.De minister zond op 8 december 2006 een brief naar de Tweede Kamer
waarin hij deze informeerde over de nieuwe aanpak. Hij ging in die brief ook
in op het evaluatieonderzoek van de ambtelijk opdrachtgever «Lessons
Learned», dat op 10 maart 2006 aan de Tweede Kamer was toegezonden
en het rapport van de auditdiensten over het onderzoek naar de contractrelatie
P-Direkt.De minister voor BVK gaf aan dat achteraf beschouwd een aantal zaken anders
en beter hadden moeten worden aangepakt. De minister concentreerde zich op
vier elementen:• Er is getracht te veel te snel te veranderen;• De realisatie van P-Direkt is te veel aangepakt als één
groot en ongedeeld project;• Er was te veel optimisme over het probleemoplossend vermogen van
de ICT-markt en de «rijpheid» van de ICT-techniek;• Ten slotte wees hij op de «perverse» effecten van de
gekozen contractvorm.De minister ging in zijn reactie op het auditrapport allereerst in op
de vraagstelling in dat rapport of een zorgvuldiger procesgang niet zou hebben
geresulteerd in eerdere bijstelling van ambities of aanpassing van de aanpak.
Naar zijn mening waren er veel factoren die samen hebben geleid tot de uiteindelijke
breuk met IBM. Echter waren er ten tijde van de aanbesteding ook signalen
die, wanneer zij anders op hun merites beoordeeld waren, hadden kunnen leiden
tot andere keuzes. In die zin had een zorgvuldiger procesgang tot andere keuzes
kunnen leiden, vooral bij de gekozen aanpak.Daarna ging de minister in op een aantal leerpunten uit het onderzoek
voor zover die relevant zijn voor de nieuwe aanpak van P-Direkt zoals risicomanagement,
kwaliteitsborging en informatievoorziening.BIJLAGE 1AANPAK EN METHODOLOGIEOp 8 februari 2006 verzocht de minister voor BVK de Algemene Rekenkamer
een onderzoek in te stellen naar de oorzaken van het mislukken van de aanbesteding
van P-Direkt. Het onderzoek heeft dus dit doel. Dit verzoek vloeide voort
uit de motie die op 20 december 2005 door de Tweede Kamer is aangenomen
(Van Hijum en Boelhouwer, 2005). In deze motie wordt, naast de oorzaken van
het mislukken van de aanbesteding van P-Direkt, aandacht gevraagd voor de
bestuurlijke en projectmatige aansturing van het project, de professionaliteit
van het opdrachtgeverschap, het risicomanagement en de informatievoorziening
aan de Tweede Kamer.Voor het bepalen van de exacte reden waarom de beide contractpartijen
het vertrouwen in een verdere samenwerking hebben opgezegd is onderzoek nodig
naar de beweegredenen van beide contractpartijen. Voor de beweegredenen van
de private contractpartner ontbreekt het ons aan de vereiste controlebevoegdheden.
Daarom ging de Algemene Rekenkamer aan de hand van de gebeurtenissen in de
periode 1 januari 2003 tot en met 13 oktober 2005 na onder welke
omstandigheden de beide partijen uiteindelijk uit elkaar zijn gegaan.Verder hebben wij aandacht besteed aan de informatievoorziening door de
minister voor BVK aan de Tweede Kamer over de aanbesteding van P-Direkt.Bij ons onderzoek hebben wij naast eigen onderzoeksbevindingen ook gebruik
gemaakt van de bevindingen van het onderzoek van de auditdiensten van de Ministeries
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en van Financiën
naar de «Contractrelatie P-Direkt»1Omdat wij zoveel als mogelijk gebruik wilden maken van de resultaten van
dat onderzoek startten wij met ons eigen onderzoek toen het onderzoek van
de auditdiensten al goeddeels op streek was. Om optimaal gebruik te kunnen
maken van de resultaten was er overleg over de opzet en het normenkader (referentiekader).
Dat referentiekader en het kabinetsbesluit van 4 juli 2003 vormden ons
normenkader.Het onderzoek van de auditdiensten is voornamelijk procesgericht. Dat
houdt in dat geen uitspraken worden gedaan over de inhoudelijke kwaliteit
van de genomen besluiten. In ons onderzoek doen wij dat wel.Daarnaast is er nog een verschilpunt met het onderzoek van de auditdiensten.
Het kabinetsbesluit van 4 juli 2003 vormt het startpunt van het onderzoek
van de auditdiensten. Ons startpunt ligt eerder, wij zijn nagegaan in hoeverre
het kabinetsbesluit van juli 2003 voldoet aan de voorwaarden die in het kabinetstandpunt
van januari 2003 daaraan zijn gesteld.Bij ons onderzoek hebben we kennisgenomen van relevante projectdocumentatie
en notulen van de overleggen tussen de diverse belanghebbenden, zoals het
APO, de ambtelijke opdrachtgever en opdrachtnemer, de stuurgroep en private
partijen.Verder hebben we gebruik gemaakt van adviezen en evaluaties van externe
adviseurs over de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt en is met
een aantal belanghebbenden, behoudens de private partijen, gesprekken gevoerd
over de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt.Lijst gebruikte begrippen en afkortingenAPOAlgemeen ProjectoverlegBVKBestuurlijke Vernieuwing
en KoninkrijksrelatiesBZKBinnenlandse Zaken
en KoninkrijksrelatiesCSOCommissie Second Opinion DGDirectoraat GeneraalDGMOSDirectoraat Generaal
Management Openbare SectorEAPEDP Audit Pool HARPHarmonisatie Arbeidsvoorwaarden
Rijkspersoneel HRMHuman Resource ManagementHSUHarmonisatie Uivoeringsregelingen ICTInformatie- en Communicatie
Technologie ILCConsortium IBM en
Logica CMGIRFInspectie RijksfinanciënIVOPInformatievoorziening
OverheidspersoneelKBAKosten-batenanalyseKC ppsKenniscentrum publiek-private
samenwerking KLPdKorps Landelijke
Politiediensten NMANederlandse Mededingings
AutoriteitNO2Nadere Overeenkomst
2 NO3Nadere Overeenkomst
3OC/ECOntwikkel- en expertisecentrum pSGPlaatsvervangend Secretaris-Generaal SGSecretaris-GeneraalSMARTSpecifiek, Meetbaar,
Acceptabel, Realistisch,TijdgebondenSSC/P&SShared Service
Center/Personeelsregistratie- en SalarisadministratieLiteratuurAlgemene Rekenkamer (2002). Nieuwe financiële
instrumenten in de publiek private samenwerking Tweede Kamer, vergaderjaar
2001–2002, 28 472, nr. 2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2003a). Communicatienetwerk C2000
en Geïntegreerd Meldkamersysteem. Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 970, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2003b). ICT bij de politie. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 350, nrs. 1–2. Den
Haag: Sdu.Algemene Rekenkamer (2006) Brief Algemene Rekenkamer
over een onderzoek naar het mislukken van de aanbesteding van P-Direkt.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146, nr. 12. Den
Haag: SduMinister voor BVK (2003) Personeelsbrief 2003;
Brief minister bij het kabinetsbesluit tot oprichting van een Shared Service
Center HRM voor Personeelsregistratie en Salarisadministratie. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 610, nr. 2. Den Haag: SduMinister voor BVK (2004 a) Personeelsbrief 2003;
Brief minister over Shared Service Center (SSC) HRM.Voortgangsrapportage «Oprichting van het Shared
Service Center HRM voor Personeelsregistratie en Salarisadministratie»
(bijlage bij 28 610, nr. 5)Second opinion – Voortgangsrapportage SSC HRM
(bijlage bij 28 610, nr. 5)Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 28 610, nr. 5. Den
Haag: SduMinister voor BVK (2004 b). Personeelsbrief 2003;
Brief minister over de beoogde startdatum van P-Direkt. (uitstel)
Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 28 610, nr. 6. Den Haag:
SduMinister voor BVK (2005 a) Personeelsbrief 2003;
Brief minister met de tweede voortgangsrapportage over de oprichting van P-Direkt
(voorheen Shared Service Centrum voor HRM). Tweede Kamer, vergaderjaar
2004–2005, nr. 28 610, nr. 7. Den Haag: SduMinister voor BVK (2005 b). Instellen P-Direkt als
baten-lastendienst; Brief minister over de stand van zaken m.b.t. het oprichtingstraject
van P-Direkt. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146,
nr. 4. Den Haag: SduMinister voor BVK (2005 c). Instellen P-Direkt als
baten-lastendienst; Brief minister over beëindiging van de samenwerking
met IBM. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146,
nr. 5. Den Haag: SduMinister voor BVK (2006 a) Instellen P-Direkt als baten-lastendienst;
Brief minister over de nieuwe aanpak voor P-Direkt. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2006–2007, 30 146, nr. 17. Den Haag: Sdu.Minister voor BVK (2006 b) Instellen P-Direkt als baten-lastendienst;
Brief minister met nadere informatie over P-DirektSecond Opinion inzake Lessons Learned P-Direkt (bijlage
bij 30 146, nr. 14)Lessons learned P-Direkt: First Opinion inzake verbeterpunten
van de oprichting van P-Direkt (bijlage bij 30 146, nr. 14). Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146, nr. 14 Den Haag: SduMinister van BZK (2003) Brief van de min BZK bij het
kabinetsstandpunt «Vernieuwing van het HRM-stelsel Rijk» Brief 13 mei
2003, niet dossierstuk. Teeede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
bzk0300170. Den Haag: Sdu.Van Hijum en Boelhouwer (2005) Motie van de leden Van
Hijum en Boelhouwer over een onderzoek naar de oorzaken van het mislukken
van de aanbesteding van P-Direkt. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
30 146, nr. 8. Den Haag: Sdu.XNoot1Volgens Kabinetsbesluit van 4 juli 2003.XNoot1Kabinetsbesluit 2003, § 4.4.7 Harmonisatie van arbeidsvoorwaardenregelingen.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 146, nr. 8.XNoot1Lessons learned P-Direkt’ Den Haag 26 september 2005, versie
1.0XNoot2Analyse SSC aanbesteding, 22 september 2005, versie 1.1.XNoot1Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden.XNoot1Het werd echter veroorzaakt door het wachten op overeenstemming met de
leverancier over de consequenties van het uitstel van de startdatum van P-Direkt.
Rapport van de Algemene Rekenkamer bij het Jaarverslag 2004 van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII), 18 mei 2005, Tweede
Kamer, 30 100 VII, nr. 2XNoot1Rapport van de auditdiensten «Onderzoek Contractrelatie P-Direkt»
is meegestuurd als bijlage bij de brief van de minister van BVK dd 8 december
2006: Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 146, nr. 17. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31027-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl