Wijzigingen in de Grondwet van de bepalingen inzake het onderwijs; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28081, nr. A

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

14-11-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28081 nr. A

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningBijlage bij het advies van de Raad van State van 13 september 2001,
no. W01.01.0202/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging
geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28081Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 55 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 081Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen
tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het onderwijsAADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 13 september
2001 en het nader rapport d.d. 30 oktober 2001, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens
de minister-president, minister van Algemene Zaken en de staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 27 april 2001, no. 01.002103, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
de Minister-President, Minister van Algemene Zaken en de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, K.Y.I.J. Adelmund, bij de Raad van
State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van
toelichting houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het onderwijs.Het wetsvoorstel strekt ertoe in de Grondwet een grondslag te creëren
voor een nieuwe wettelijke regeling op het gebied van het onderwijs. Deze
wettelijke regeling zal de mogelijkheid bieden tot samenwerking tussen openbaar
en bijzonder onderwijs binnen een onderwijsinstelling, die zal worden aangeduid
met samenwerkingsschool.De teksten van het geldende en van het voorgestelde artikel 23, vierde
lid, van de Grondwet zijn hierna naast elkaar geplaatst: geldende tekst:voorgestelde tekst:In elke gemeente wordt van overheidswege
voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam
aantal scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze
bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid
wordt gegeven.In
elke gemeente wordt van overheidswege openbaar algemeen vormend lager onderwijs
gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen
regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen
van zodanig onderwijs, al dan niet in de vorm van een openbare school, gelegenheid
wordt gegeven.***De Raad van State maakt naar aanleiding van dit voorstel een aantal
opmerkingen over de noodzaak van een wettelijke regeling voor de samenwerkingsschool,
de samenhang met ander beleid, de vraag of een samenwerkingsschool kan voorzien
in de behoefte aan openbaar onderwijs, de redactie van het voorstel
en de in de toelichting geschetste contouren van een wettelijke regeling voor
de samenwerkingsschool. De Raad is van mening dat de noodzaak van een wettelijke
regeling voor de samenwerkingsschool en de in dat kader voorgestelde grondwetswijziging
niet overtuigend is aangetoond. Naar zijn mening wordt onvoldoende aandacht
besteed aan de gevolgen die het voorstel heeft voor de zorgplicht van de overheid
ten aanzien van het openbaar onderwijs. Bezien tegen de achtergrond van de
tot nu toe bestaande opvattingen over artikel 23 van de Grondwet draagt het
voorstel niet bij aan het behoud van het openbaar onderwijs. Het voorstel,
dat in wezen slechts een zekere gelijkwaardigheid tussen openbaar en bijzonder
onderwijs binnen de samenwerkingsschool wil bewerkstelligen, houdt –
kennelijk onbedoeld – een doorbreking van het duale stelsel in.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 27 april 2001,
nr. 01.002103, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.Dit advies, gedateerd 13 september 2001, nr. W01.01.0202/I/B, bied ik
U hierbij aan.1. Het duale stelselHet huidige artikel 23 van de Grondwet gaat uit van een duaal stelsel:
overheidsonderwijs en niet-overheidsonderwijs. Als overheidsonderwijs draagt
het de naam openbaar onderwijs, als niet-overheidsonderwijs de naam bijzonder
onderwijs.Openbaar onderwijs wordt van overheidswege gegeven (en wel in een openbare
school; de Grondwet kent de term «openbare school» echter niet).
De overheid moet ervoor zorgen dat ieder die openbaar onderwijs wenst te volgen,
dit in beginsel ook kan ontvangen. Deze garantieplicht is verwoord in artikel
23, vierde lid, waarin is bepaald dat in elke gemeente van overheidswege voldoend
openbaar algemeen vormend lager onderwijs wordt gegeven in een genoegzaam
aantal scholen.1 Verder moet het openbaar onderwijs
algemeen toegankelijk zijn (vijfde lid), ieders godsdienst of levensovertuiging
eerbiedigen (derde lid) en moet het personeel aan een openbare school op gelijke
voet benoembaar zijn.Bijzonder onderwijs is alle onderwijs dat niet van overheidswege wordt
gegeven. Voor het bijzonder onderwijs garandeert artikel 23 de vrijheid van
richting, oprichting en inrichting. De vrijheid van richting omvat in het
bijzonder de vrijheid om leermiddelen te kiezen en onderwijsgevenden aan te
stellen (zesde lid), om zodoende de eigen visie op de mens en zijn omgeving
in het onderwijs tot uitdrukking te kunnen brengen. Bijzonder onderwijs kán
ook neutraal zijn en algemeen toegankelijk, maar is ook dan in grondwettelijke
zin bijzonder onderwijs, omdat het niet van overheidswege wordt gegeven.Daarmee is het duale stelsel van artikel 23 van de Grondwet geschetst.
Onderwijs (en de school waar het onderwijs wordt verzorgd) is óf openbaar
óf bijzonder; een derde weg is er niet.1. Het advies van de Raad van State over het voorstel tot wijziging van
artikel 23 van de Grondwet om een wettelijke regeling voor de samenwerkingsschool
tot stand te kunnen brengen, geeft het kabinet aanleiding om allereerst de
uitgangspunten van het voorstel te verhelderen. Het wetsvoorstel heeft een
lange voorgeschiedenis. In 1990 wordt de Tijdelijke adviescommissie samenwerkingsscholen
ingesteld. Aanleiding om tot instelling van een commissie voor dit onderwerp
over te gaan, was dat reeds destijds de samenwerking in bestuurlijke en institutionele
zin in het onderwijs een factor van toenemende betekenis was. In zijn rapport
merkte de commissie op nog een verdere groei van het aantal scholen met een
samenwerkingskarakter te verwachten, niet alleen in verband met al dan niet
noodgedwongen fusie maar «ook op meer ideologische en onderwijskundige
gronden wordt samenwerking nagestreefd» (Raakvlakken voor samenwerking,
Rapport van de Tijdelijke adviescommissie samenwerkingsscholen, 1991, p. 21).In de jaren die daarop volgden, zijn de ontwikkelingen verder gegaan.
In 1993 diende het kamerlid Nuis een initiatiefwetsvoorstel in tot verruiming
van de bestuursvormen van het openbaar onderwijs (Kamerstukken II 1992/93,
23 134, nr. 2). Volgens de indiener beoogde het wetsvoorstel onder meer
een nieuwe mogelijkheid te openen voor het tot stand brengen van een samenwerkingsschool
waarin openbaar en bijzonder onderwijs participeren. Het wetsvoorstel werd ingetrokken in verband met het door de regering indienen van een
wetsvoorstel dat voorzag in het onderwerp van het initiatiefvoorstel.In 1995 diende de regering een wetsvoorstel in met een regeling van de
samenwerkingsschool. Dat wetsvoorstel was in overeenstemming met de visie
van de Tweede Kamer tot verruiming van de mogelijkheden voor samenwerking,
zoals die was neergelegd in een bij gelegenheid van de behandeling van het
wetsvoorstel Toerusting en Bereikbaarheid aanvaarde motie De Cloe c.s. (Kamerstukken
II, 1993/94 23 070, nr. 30). In 1996 heeft de wetgever vastgesteld dat
een openbare school ook in stand gehouden kan worden door een stichting (Wet
van 14 november 1996 inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs, Stb.
1996, 580). Vervolgens heeft de wetgever in 1998 vastgesteld dat een stichting
zowel een openbare als een bijzondere school in stand kan houden (Wet van
23 april 1998 inzake de bestuurlijke fusie tussen openbare en bijzonder scholen,
Stb. 1998, 294).In de praktijk zijn samenwerkingsscholen een bekend verschijnsel. Dit
blijkt niet alleen uit het rapport van de Tijdelijke adviescommissie samenwerking,
maar ook uit de enquête die in 1996 onder alle gemeenten (Kamerstukken
II 1995/96, 24 137, nr. 10) is gehouden. De huidige wetgeving werpt echter
belemmeringen op aan scholen voor openbaar respectievelijk bijzonder onderwijs
om samenwerkingsverbanden zo vorm te geven als zij dat wensen. Onder de huidige
wetgeving worden scholen altijd aangemerkt als openbare school óf bijzondere
school afhankelijk van de juridische vorm, ongeacht het onderwijs dat zij
pretenderen te geven. Zo zal een school die door een gemeentelijke commissie
in stand wordt gehouden, altijd worden aangemerkt als openbare school, ook
al bestaat die commissie mede uit vertegenwoordigers van het bijzonder onderwijs.
Een stichting kan geen samenwerkingsschool in stand houden, ook al wordt volgens
de statuten onderwijs aangeboden dat materieel aan alle eisen van openbaar
onderwijs voldoet en al is overheersende invloed van de overheid gewaarborgd.
Het kabinet acht het onwenselijk dat deze situatie blijft bestaan, en wil
ruimte bieden aan bestaande en nieuwe maatschappelijke initiatieven tot samenwerking
tussen openbaar en bijzonder onderwijs. De wens tot regelgeving omtrent de
samenwerkingsschool blijkt niet alleen uit een initiatiefwetsvoorstel en een
door de regering ingediend wetsvoorstel. Zowel de regering als de Tweede Kamer
achten een wettelijke regeling wenselijk, maar op verzoek van de Tweede Kamer
wordt met wijziging van de Grondwet de «koninklijke weg» gevolgd
om iedere mogelijke twijfel over de grondwettigheid van de samenwerkingsschool
uit te sluiten.Het is overigens niet alleen de behoefte aan samenwerkingsscholen, waarom
de regering een wettelijke regeling van de samenwerkingsschool wenselijk acht.
Het kabinet acht het wenselijk dat voor openbaar en bijzonder onderwijs gelijke
mogelijkheden tot samenwerking worden gerealiseerd. Het bijzonder onderwijs
is vrij om samenwerkingsscholen waarin scholen van verschillende richtingen
in één school samenwerken, op te richten. Het openbaar onderwijs
heeft geen mogelijkheden om op deze manier samen te werken, bijvoorbeeld wanneer
sprake is van terugloop van het aantal leerlingen of om een breder onderwijsaanbod
aan te bieden.Volgens de huidige wetgeving is een samenwerkingsschool óf een
openbare óf een bijzondere school, afhankelijk van de rechtsvorm. Dit
betekent dat openbaar onderwijs dat institutioneel wil samenwerken in samenwerkingsscholen,
in voorkomende gevallen eerst moet worden omgezet in algemeen-bijzonder onderwijs.
In de praktijk komt dit ook voor. Er bestaat echter geen garantie of, en zo
ja hoe, openbaar onderwijs in een samenwerkingsschool kan worden aangeboden.
Inmiddels is door het totstandkomen van samenwerkingsscholen waarbij openbaar
onderwijs werd omgezet in algemeen-bijzonder onderwijs, in diverse gemeenten
het openbaar onderwijs verdwenen en vervangen door algemeen-bijzonder onderwijs.
Een wettelijke regeling voor samenwerkingsscholen kan dan ook bijdragen aan
het behoud van het huidige aanbod aan openbaar onderwijs.Zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer is de laatste jaren regelmatig
gesproken over de wettelijke regeling van een samenwerkingsschool. Niet omstreden
is dat inhoudelijke samenwerking tussen openbaar en bijzonder onderwijs mogelijk
is. Ook staat vast dat een stichting het bestuur kan vormen van
een openbare school. Nu de wetgever heeft vastgesteld dat de privaatrechtelijke
rechtsvorm openstaat als bestuur van de openbare school, valt niet in te zien
dat de privaatrechtelijke rechtsvorm geen rechtsvorm kan zijn voor het bestuur
van de samenwerkingsschool, waarin de gemeente participeert. De reden waarom
de regering een wetsvoorstel tot grondwetswijziging heeft ingediend, is dat
beide kamers der Staten-Generaal duidelijkheid willen over het feit dat de
Grondwet aan deze vorm van samenwerking niet in de weg staat. Hierna in het
nader rapport gaat het kabinet in op de bezwaren van de Raad van State.Het kabinet kan de schets die de Raad van State van het duale stelsel
geeft, onderschrijven behoudens één onderdeel. Volgens de Raad
van State wordt openbaar onderwijs van overheidswege gegeven «(en wel
in een openbare school)». Aan het slot van de beschrijving stelt de
Raad van State dat onderwijs «(en de school waar het onderwijs wordt
verzorgd)» óf openbaar óf bijzonder is.Het kabinet is het met de Raad van State eens dat openbaar onderwijs van
overheidswege wordt gegeven en dat het onderwijs óf openbaar óf
bijzonder is. Het kabinet is het er niet mee eens dat uit de tekst van artikel
23 voortvloeit dat openbaar onderwijs altijd in een openbare school moet worden
gegeven. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven, is handhaving
van het duale stelsel voor het kabinet uitgangspunt bij de voorgestelde wijziging
van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet. Het duale stelsel betekent echter
niet dat openbaar onderwijs altijd in een openbare school moet worden gegeven,
maar betekent dat uitsluitend openbaar of bijzonder onderwijs kan voorkomen.Het kabinet is het dan ook niet eens met de opvatting van de Raad van
State dat het openbaar onderwijs onder druk komt te staan en dat de grondgedachte
van artikel 23, «een openbare school op redelijke afstand bereikbaar
voor iedereen die niet terecht kan bij het bijzonder onderwijs, en een bijzondere
school voor diegenen die dat wensen» wordt verlaten.De grondwetgever heeft in 1917 welbewust de mogelijkheid open gelaten
dat niet in iedere gemeente algemeen vormend lager (openbaar) onderwijs gegeven
hoeft te worden in een genoegzaam aantal scholen, en het aan de wetgever overgelaten
om er in te voorzien dat op een andere wijze tot het ontvangen van openbaar
onderwijs gelegenheid kan worden gegeven. De grondgedachte van artikel 23
in dit verband is naar de mening van het kabinet niet «een openbare
school op redelijke afstand bereikbaar», maar de mogelijkheid om openbaar
onderwijs te ontvangen, te verzekeren.Volgens Huart (Grondwetsherzieningen 1917 en 1922, p. 363) «dient
de mogelijkheid van afwijking om, nu in verband met de opneming van het woord
«genoegzaam» haar werkingsgebied is beperkt tot het geval, dat
er wel nog ouders zijn, die openbaar onderwijs voor hun kinderen wenschen,
maar in zeer gering aantal, juist onder goedkeuring van de opheffing der laatste
openbare school het voortbestaan van het openbaar onderwijs te verzekeren.
Zij stelt boven twijfel, dat ieder, die voor de zijnen openbaar onderwijs
verlangt, dit deelachtig kan worden.»Niet in iedere gemeente hoeft een openbare school te staan. Door het geheel
van stichtingsnormen heeft de wetgever dat bepaald. Het is ook de wetgever
die moet bepalen hoe op een andere wijze openbaar onderwijs kan worden ontvangen.
Tot nu toe is dat het geval door een gemeenschappelijke regeling en door een
vervoerskostenregeling. Ook Akkermans merkt in zijn advies bij het wetsvoorstel
samenwerkingsscholen dat eerder bij de Tweede Kamer aanhangig was (Kamerstukken
II 1994/95, 24 137, nr. 4), op dat de grondwetgever het begrip openbaar
onderwijs niet nader heeft ingevuld en dat de grondwetgever niet heeft aangegeven
dat openbaar onderwijs in openbare scholen gegeven moet worden. Het kabinet
is het met Akkermans eens waar deze stelt dat uit de bijzin van de tweede
volzin van het vierde lid («mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs
gelegenheid wordt gegeven») blijkt dat de grondwettelijke garantie in
ieder geval het onderwijs in materiële zin betreft. Dat de eerste volzin
van artikel 23, vierde lid, «in een genoegzaam aantal scholen»
voorschrijft, hangt samen met het samenvallen van verschillende betekenissen
van het begrip «school»: tegelijkertijd pedagogische eenheid,
juridische entiteit en feitelijke instelling.Weliswaar was de samenwerkingsschool voor de grondwetgever van 1848 en
van 1917 een ondenkbare figuur. De tekst en de strekking van artikel 23, vierde
lid, staan er echter naar de mening van het kabinet niet aan in de weg dat
de wetgever anno 2001 kan bepalen dat ook in een samenwerkingschool
gelegenheid kan worden gegeven openbaar onderwijs te ontvangen. Uiteraard
moet dan aan de materiële kenmerken van openbaar onderwijs zijn voldaan.2. Noodzaak grondwetswijzigingVolgens de toelichting is handhaving van het bestaande duale bestel uitgangspunt
van de regering. Dit betekent dat de bestaande situatie, waarin uitsluitend
openbaar en bijzonder onderwijs voorkomen, onveranderd blijft.1>Dit uitgangspunt laat volgens de regering onverlet dat er ruimte moet
zijn voor maatschappelijke initiatieven voor de samenwerkingsschool en dat
de mogelijkheid hiertoe ook in de Grondwet tot uitdrukking moet worden gebracht.
In de memorie van toelichting worden daarvoor twee argumenten genoemd. Het
eerste argument is dat er een maatschappelijke behoefte aan samenwerkingsscholen
bestaat, omdat er al geruime tijd vele tientallen scholen in de praktijk als
zodanig functioneren. Het tweede argument is dat het bijzonder onderwijs nu
al vrij is om scholen op te richten waarin onderwijs van verschillende richtingen
wordt aangeboden, terwijl het openbaar onderwijs die mogelijkheid nog niet
heeft; om die reden is op sommige plaatsen het openbaar onderwijs verdwenen.
Een wettelijke regeling kan dat helpen voorkomen.De Raad merkt over het gehanteerde uitgangspunt op dat het voorstel en
de daarop gegeven toelichting inconsistent zijn. Het voorstel maakt doorbreking
van het duale stelsel mogelijk, terwijl de toelichting enerzijds als uitgangspunt
hanteert, dat het duale stelsel behouden blijft doch anderzijds maatregelen
toelicht die neerkomen op ondergraving van dat systeem.Over de aangevoerde argumenten merkt de Raad voorts op dat volgens een
in 1996 gehouden enquête er ongeveer 87 samenwerkingsscholen zouden
bestaan, waarbij het in ongeveer de helft van de gevallen om een samenwerking
tussen bijzonder en openbaar onderwijs zou gaan. Van deze 87 scholen behoorde
41% tot het speciaal onderwijs, dat geen algemeen vormend lager onderwijs
in de zin van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet is. Ongeveer één
derde van deze 87 scholen bood openbaar onderwijs in de zin van de Grondwet
aan; ongeveer tweederde bijzonder onderwijs.De Raad is met de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
mevrouw drs. Adelmund, van mening dat het legaliseren van 20 à 30 samenwerkingsscholen
in het basisonderwijs een erg magere basis is voor grondwetswijziging.2Het voorstel lijkt dan ook in het bijzonder te zijn bedoeld voor scholen
die nog zelfstandig zijn, maar die overwegen tot samenwerking over te gaan,
en voor nieuw te stichten scholen. Daarmee rijst de vraag of er wel een maatschappelijke
behoefte bestaat aan een regeling van een samenwerkingsschool.Volgens de toelichting kan de behoefte om samen te werken op verschillende
motieven berusten, zoals het voorkomen van een dreigende opheffing, principiële
redenen of de wens een breder onderwijsaanbod te kunnen aanbieden. Uit de
bijlage bij het advies van de Onderwijsraad over de samenwerkingsschool, getiteld
«De samenwerkingsschool in parlementair-historisch perspectief»,
leidt de Raad af dat de tegenwoordige aandacht voor de samenwerkingsschool
niet zozeer is ingegeven door ideële overwegingen of door de wens een
breder onderwijsaanbod te kunnen aanbieden. Veeleer zijn het factoren als
het streven naar schaalvergroting en de steeds grotere verantwoordelijkheden
welke als gevolg van de lumpsum financiering op de schouders van de bestuurders
worden gelegd, die samenwerking tussen scholen wenselijk dan wel noodzakelijk
maken. Deze ontwikkeling heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat in het hoger
en middelbaar beroepsonderwijs de openbare school volledig is verdwenen en
dat stichting van openbare scholen niet voorkomt in gemeenten waar op dit
moment binnen een straal van 10 kilometer nog geen openbaar basisonderwijs
is. De maatschappelijke behoefte aan samenwerkingsscholen lijkt derhalve in
hoofdzaak het gevolg te zijn van de schaalvergrotingstendens en de wens om
opheffing van scholen te voorkomen.De Raad heeft reeds eerder opgemerkt dat de noodzaak tot schaalvergroting
niet onomstreden is en dat dit proces onder omstandigheden strijd met artikel
23 van de Grondwet kan opleveren.3Ingevolge het
regeerakkoord 1998 wordt schaalvergroting ook niet verder gestimuleerd, maar
het accent van het onderwijsbeleid komt te liggen op verbetering van de onderwijskwaliteit. Schaalvergroting gaat ook knellen met de vrijheid van richting. Zoals
de Raad eerder heeft geadviseerd, mag het deelnemen van een stichting voor
bijzonder onderwijs in een samenwerkingsschool voor mede openbaar onderwijs,
gelet op artikel 23, zesde lid, van de Grondwet, nooit reden zijn om een aanvraag
voor een eigen voorziening van die richting af te wijzen. Dat geldt overigens
evenzeer voor het openbaar onderwijs.1Het ligt
daarom in de rede dat voor de als gevolg van de schaalvergroting en verzwaring
van bestuursverantwoordelijkheid ontstane knelpunten bij bestaande scholen
binnen de huidige constitutionele kaders wordt gezocht naar oplossingen. Met
betrekking tot de nieuw te stichten scholen wijst de Raad er in aansluiting
op het advies van de Onderwijsraad op dat dit een weinig voorkomende situatie
is, terwijl het stichten van nieuwe samenwerkingsscholen tevens een nog verdergaande
inbreuk op het duale stelsel maakt.Wat betreft het tweede in de toelichting genoemde argument dat openbaar
onderwijs, in tegenstelling tot het bijzonder onderwijs, op dit moment nog
geen mogelijkheden heeft scholen op te richten waarin onderwijs van verschillende
richtingen wordt aangeboden wijst de Raad erop dat onderlinge samenwerking
tussen openbare scholen tot de mogelijkheden behoort. Het is juist dat een
openbare school praktisch gezien soms minder mogelijkheden heeft tot samenwerking
dan een bijzondere school. Dat is vooral een gevolg van het feit dat openbare
scholen soms op een te grote afstand van elkaar liggen om goed met elkaar
te kunnen samenwerken. De in dit wetsvoorstel geregelde samenwerking betreft
echter niet de samenwerking tussen verschillende richtingen, maar de samenwerking
tussen openbare en bijzondere scholen, wat iets geheel anders is.Gelet op het voorgaande is het college van oordeel dat tekst en toelichting
niet ondubbelzinnig in één richting wijzen en dat overigens
de noodzaak van een grondwetswijziging niet overtuigend is aangetoond.2. Het kabinet is het evenmin eens met de opvatting van de Raad van State
dat het voorstel en de daarop gegeven toelichting inconsistent zijn omdat
de samenwerkingsschool een doorbreking van het duale stelsel zou betekenen.
Het duale stelsel houdt in dat uitsluitend openbaar en bijzonder onderwijs
mogelijk zijn. De grondwetgever laat zich er niet over uit in welke scholen
openbaar onderwijs wordt gegeven. De Raad van State merkt in dit verband terecht
op: de Grondwet kent de term «openbare school» niet. Wel bevat
de Grondwet in het vierde lid de belangrijke waarborg dat niemand openbaar
onderwijs mag worden onthouden.Over de aangevoerde argumenten merkt de Raad van State op dat ook de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van mening zou zijn dat het legaliseren
van 20 á 30 samenwerkingsscholen een erg magere basis is voor grondwetswijziging.
Inderdaad heeft de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
gezegd dat wijziging van de Grondwet om enkele tientallen samenwerkingsscholen
te legaliseren, onevenredig zou zijn. Deze opmerking wordt door de Raad van
State echter uit zijn verband gehaald. De verwijzing naar het aantal samenwerkingscholen
dat zich thans reeds als zodanig aanmerkt, was slechts een illustratie van
de maatschappelijke werkelijkheid. Met de verwijzing naar de bestaande samenwerkingsscholen
heeft de staatssecretaris betoogd dat het bestaan van de huidige samenwerkingsscholen
op zichzelf nooit een afdoende argument voor herziening van de Grondwet kan
zijn. Het argument om samenwerkingsscholen mogelijk te maken, is niet dat
de bestaande samenwerkingsscholen een wettelijke grondslag moeten krijgen,
maar dat belemmeringen die maatschappelijk gewenste ontwikkelingen in de weg
staan, weggenomen moeten worden. Artikel 23 van de Grondwet moet waarborgen
bieden. Het artikel moet geen feitelijke ontwikkelingen tegenhouden wanneer
die niet in strijd zijn met die waarborgen. Het is in deze context dat de
staatssecretaris heeft gewezen op de bestaande samenwerkingsscholen. Juridisch
zijn deze scholen ofwel openbaar ofwel bijzonder. Feitelijk zijn het vaak
«echte» samenwerkingsscholen, die beogen zowel openbaar als bijzonder
onderwijs in één school aan te bieden. In de praktijk worden
oplossingen gezocht om dit te realiseren. In dit verband kan bijvoorbeeld
worden gewezen op de fusie van het openbare Alexander Hegius Lyceum, het rooms-katholieke
Geert Groote College en de Christelijke scholengemeenschap Revius in Deventer,
die zijn opgegaan in scholengemeenschap onder het bestuur van de Stichting Carmelcollege. Formeel is het openbaar onderwijs uit Deventer verdwenen
maar in de statuten van de stichting zijn zowel de materiële kenmerken
van het openbaar onderwijs gewaarborgd als de invloed van de overheid.Volgens de Raad van State is het aantal bestaande samenwerkingsscholen
slechts 20 à 30 omdat het speciaal onderwijs geen algemeen vormend
lager onderwijs zou zijn. De opvatting van de Raad van State dat het begrip
«algemeen vormend lager onderwijs» beperkt is tot het reguliere
basisonderwijs, kan het kabinet niet onderschrijven. De Raad van State kent
daarmee een te beperkte betekenis toe aan dit begrip. Het begrip «algemeen
vormend lager onderwijs» is in de loop der tijd door de wetgever ingevuld
in het licht van de ontwikkelingen van onderwijssoorten (hieruit blijkt ook
dat een strikt grammaticale interpretatie van de Grondwet veelal niet mogelijk
is). Naar hedendaagse begrippen betreffen de waarborgen van het vierde, zesde
en zevende lid, van artikel 23 voor het algemeen vormend lager onderwijs meer
dan alleen het reguliere basisonderwijs.Een logische consequentie van de opvatting van de Raad van State zou bovendien
zijn dat totstandkoming van een samenwerkingsschool niet in strijd met de
Grondwet zou zijn voor andere vormen dan het algemeen vormend lager onderwijs,
zoals het (voortgezet) speciaal onderwijs.Volgens de Raad van State lijkt de maatschappelijke behoefte met name
een gevolg van de schaalvergrotingstendens, de steeds grotere verantwoordelijkheden
die als gevolg van lump sumfinanciering op de schouders van bestuurders wordt
gelegd, en de wens om opheffing te voorkomen. Het kabinet wil voorop stellen
niet te willen treden in de motieven om een samenwerkingsschool op te richten.
Het zijn altijd de bevoegde gezagsor-ganen die om hen moverende redenen moeten
kunnen besluiten een samenwerkingsschool in het leven te roepen. De motieven
kunnen divers zijn. Een bevoegd gezag kan daartoe besluiten vanuit een oogpunt
van schaalvergroting of om opheffing te voorkomen maar bijvoorbeeld ook om
een breder onderwijsaanbod te kunnen bieden, of uit overtuiging.Het regeringsbeleid is al enige jaren niet meer expliciet gericht op institutionele
schaalvergroting in het funderend onderwijs. Wel is een tendens zichtbaar
dat bij scholen en instellingen de behoefte toeneemt aan grotere bestuurlijke
eenheden als gevolg van het beleid van de regering dat zich richt op meer
autonomie en eigen beleidsruimte voor scholen. Voorzover thans sprake is van
schaalvergroting, gaat het om een autonome, maatschappelijke tendens. Het
zijn de bevoegde gezagsorganen zelf die vaak besluiten tot meer samenwerking
(bestuurlijk of onderwijskundig) en tot grotere verbanden. Ook demografische
ontwikkelingen (terugloop of verplaatsing van leerlingaantallen) spelen daarbij
een rol. Het kabinet is het echter niet eens met de redenering van de Raad
van State dat het daarom in de rede ligt dat voor de als gevolg van schaalvergroting
en verzwaring van bestuursverantwoordelijkheid ontstane knelpunten binnen
de huidige constitutionele kaders naar oplossingen moet worden gezocht. De
Raad van State gaat met deze redenering voorbij aan de lange voorgeschiedenis
van dit wetsvoorstel.De motieven van de regering voor grondwetswijziging zijn met name daarin
gelegen dat artikel 23 van de Grondwet geen feitelijke ontwikkelingen moet
tegenhouden, wanneer die niet in strijd zijn met de waarborgen die het artikel
beoogt te bieden. De regering heeft niet lichtvaardig naar het middel grondwetswijziging
willen grijpen. Inzet van de regering is geweest de samenwerkingsschool te
regelen zonder wijziging van de Grondwet. Mede gelet op de eerdergenoemde
motie De Cloe c.s., het initiatiefwetsvoorstel van het kamerlid Nuis en de
behandeling van de eerdergenoemde wetsvoorstellen inzake de bestuursvorm van
het openbaar onderwijs en inzake de bestuurlijke fusie tussen openbare en
bijzondere scholen, wenst de Tweede Kamer een wettelijke regeling voor de
samenwerkingsschool maar twijfelde over de verenigbaarheid met de Grondwet
en wilde daar zekerheid over hebben, desnoods via aanpassing van de Grondwet,
alvorens met de wettelijke regeling in te stemmen. Het is om die reden dat
de regering heeft besloten om een voorstel in te dienen tot wijziging van
artikel 23.3. Een samenhangende visieMet het voorstel wordt een ander stelsel van onderwijs mogelijk dan thans
bestaat. Daarvoor kunnen op zichzelf goede argumenten zijn. Die argumenten moeten dan wel worden gewisseld. Het gaat immers om de fundamenten
van het stelsel dat gedurende ruim een eeuw is gegroeid. Invoering van dat
andere stelsel langs de voorgestelde en kennelijk onbedoelde weg, wijst de
Raad af. Voor een fundamentele discussie is temeer aanleiding, omdat er een
samenhang is met andere onderwerpen die thans aan de orde zijn, zoals bijvoorbeeld
de richtingvrije planning; een systeem dat zich baseert op leerlingenaantallen
als criterium voor oprichting van scholen. Ook het advies van de Onderwijsraad
noemt deze samenhang. De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen
heeft bij de behandeling van de beleidsnotitie «De identiteit van de
school in een pluriforme samenleving» te kennen gegeven dat het niet
goed mogelijk is een standpunt in te nemen over de positie van de ouders in
de school zonder daarbij andere beleidsonderwerpen te betrekken zoals de regeling
van de medezeggenschap, de ontwikkelingen inzake de bestuurlijke schaalvergroting
en de positie van de schoolleiding. Ook dat onderwerp raakt de wijze waarop
de verantwoordelijkheden in het bestaande grondwettelijke stelsel zijn geregeld.Het college beveelt aan op het vorenstaande in de toelichting in te gaan
en in het bijzonder aandacht te besteden aan de maatschappelijke behoefte
aan de samenwerkingsschool in het licht van de richtingvrije planning en het
in het regeerakkoord aangekondigde plan van de versterking van de rol van
de ouders en leerlingen ten aanzien van de mogelijkheid om de richting van
de school direct te beïnvloeden.3. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State over de samenhang
met andere onderwerpen, is de memorie van toelichting aangevuld.4. De samenwerkingsschool en de behoefte aan openbaar onderwijs Het wetsvoorstel komt erop neer dat de band tussen de overheid enerzijds
en openbaar onderwijs anderzijds losser wordt gemaakt; openbaar onderwijs
kan in door de wet te regelen gevallen ook in een niet-openbare school, dus
niet van overheidswege worden gegeven. Volgens de regering wordt op deze wijze
tegemoetgekomen aan het bezwaar «dat door omzetting van openbaar naar
algemeen bijzonder onderwijs het openbaar onderwijs in diverse gemeenten inmiddels
is verdwenen» en draagt het wetsvoorstel daardoor bij aan het behoud
van het openbaar onderwijs.De Raad is van dat laatste niet overtuigd. Volgens de bestaande opvattingen
over artikel 23 van de Grondwet zijn niet slechts de inhoudelijke kenmerken
bepalend voor de kwalificatie openbaar onderwijs, maar ook de organisatiestructuur
waarin dit onderwijs wordt aangeboden. Het wetsvoorstel gaat uit van een ander
begrip «openbaar onderwijs» dan datgene wat vanuit het perspectief
van de Grondwet gebruikelijk is.Daarnaast wijst de Raad erop dat de doelstelling – behoud van het
openbaar onderwijs – slechts gedeeltelijk kan worden waargemaakt; openbaar
onderwijs in een samenwerkingsschool is niet hetzelfde als openbaar onderwijs
in een openbare school. In dat verband kan worden verwezen naar een eerder
advies van de Onderwijsraad over een voorstel inzake de samenwerkingsschool.
Daarbij kwam de Onderwijsraad tot de conclusie dat de organisatiestructuur
van de school en de inhoud van het onderwijs zodanig met elkaar zijn verbonden
dat de pretentie dat in het verband van één school zowel openbaar
als bijzonder onderwijs gegeven kan worden niet kan worden waargemaakt.1Ook de Raad heeft zich eerder op het standpunt gesteld dat het maken van
een onderscheid tussen de organisatiestructuur van de school en de inhoud
van het onderwijs vanuit het perspectief van artikel 23 kunstmatig en geforceerd
is.2 Een scheiding tussen vorm en inhoud is slechts
dan voorstelbaar, indien uit de statuten zou blijken dat de samenwerkingsschool
een doublure is van het openbaar onderwijs. In de praktijk is dat niet te
verwezenlijken. Dit blijkt ook uit het vervolg van de toelichting, waarin
de contouren worden geschetst waaraan een wetsvoorstel inzake samenwerkingsscholen
zou moeten voldoen om zoveel mogelijk binnen de marges van het duale bestel
te blijven. Zo erkent de regering bijvoorbeeld dat de wetgever er niet onderuit
kan het non-discriminatieverbod in te leveren voor de in de artikel 23, zesde
lid, van de Grondwet genoemde benoemingsvrijheid voor het bijzonder onderwijs.
Het openbaar onderwijs komt aldus onder druk te staan, zelfs indien men bereid
is dit begrip te reduceren tot de inhoudelijke kenmerken van het openbaar
onderwijs. Naar het oordeel van de Raad schuilt de betekenis van het wetsvoorstel
voornamelijk hierin, dat beoogd wordt openbaar en bijzonder onderwijs
binnen de samenwerkingsschool zoveel mogelijk en in gelijkwaardigheid tot
hun recht te laten komen. Aldus wordt ten minste voorkomen dat de samenwerkingsschool
geen enkel kenmerk van een openbare school bezit. Het betekent wel dat met
dit voorstel de grondgedachte van artikel 23, een openbare school op redelijke
afstand bereikbaar voor iedereen die niet terecht kan bij het bijzonder onderwijs,
en een bijzondere school voor diegenen die dat wensen, in beginsel wordt verlaten.Overigens merkt de Raad op dat het, uitgaande van het doel van de regering
om met dit wetsvoorstel bij te dragen aan het behoud van het openbaar onderwijs,
in de rede zou hebben gelegen in de tekst van het wetsvoorstel in ieder geval
een waarborg te formuleren dat in de instelling die openbaar onderwijs geeft,
voldoende invloed van de overheid is gewaarborgd.4. Volgens de Raad van State zijn «volgens de bestaande opvattingen
over artikel 23 van de Grondwet» niet slechts de inhoudelijke kenmerken
bepalend voor de kwalificatie openbaar onderwijs maar ook de organisatiestructuur.
Het onderscheid tussen de organisatiestructuur van de school en de inhoud
van het onderwijs acht de Raad van State «kunstmatig en geforceerd».Het kabinet is het hiermee niet eens. Ook in het advies van de Raad van
State bij het initiatiefwetsvoorstel van het kamerlid Nuis in verband met
verruiming van bestuursvormen van openbaar onderwijs is de Raad van State
ingegaan op de vraag wanneer sprake is van openbaar onderwijs in de zin van
de Grondwet (Kamerstukken II 1993/94, 23 134, nr. A). De Raad van State
stelde in dat advies dat voor een positief antwoord op de vraag of de Grondwet
de mogelijkheid toelaat dat het bevoegd orgaan van een stichting bevoegd gezag
is van een openbare school, in ieder geval moet worden voldaan «aan
een tweetal voorwaarden, te weten:a. er moet sprake zijn van openbaar onderwijs in de zin van de Grondwet;b. het onderwijs dient van overheidswege te worden gegeven.Om te kunnen spreken van openbaar onderwijs in de zin van de Grondwet
moet naar het oordeel van de Raad sprake zijn van onderwijs dat is:a. algemeen toegankelijk, zonder onderscheid naar godsdienst of levensbeschouwing;b. levensbeschouwelijk pluriform, dat wil zeggen met eerbiediging van
ieders godsdienst of levensbeschouwing;c. non-discriminatoir ook voor wat betreft het onderwijzend personeel.»Voor wat betreft de voorwaarde dat het onderwijs «van overheidswege»
dient te worden gegeven, is het naar het oordeel van de Raad van State «buiten
twijfel dat de grondwetgever van 1848 met deze woorden slechts een publiekrechtelijke
rechtspersoon voor ogen heeft gehad. Het vervullen van overheidstaken door
privaatrechtelijke rechtspersonen was destijds een geheel buiten de maatschappelijke
werkelijkheid en ook denkwereld staande figuur». Nadat de Raad van State
heeft geconstateerd dat taalkundig gezien de woorden «van overheidswege»
kunnen worden uitgelegd als «door de overheid» en als «uit
naam» of «op last van de overheid», merkt de Raad van State
op:«De Raad stelt vervolgens vast dat op het punt van het vervullen
van overheidstaken door privaatrechtelijke rechtspersonen de situatie volledig
is gewijzigd, hetgeen ook door de wetgever op onderscheidene punten in wetgeving
is vastgelegd. Naar het oordeel van de Raad kan, nu de letterlijke tekst van
de Grondwet daarvoor ruimte biedt, deze ontwikkeling mede in de beschouwingen
worden betrokken bij de interpretatie van artikel 23.»Het kabinet is uitvoerig ingegaan op het advies van de Raad van State
bij het initiatiefwetsvoorstel Nuis in verband met de daarin opgenomen principiële
beschouwingen van de Raad van State over het karakter van artikel 23 van de
Grondwet. Die uiteenzetting (Kamerstukken II 1993/94, 23 134, A) heeft
nog steeds de volledige instemming van het kabinet.Ook de wetgever heeft inmiddels een standpunt ingenomen. Met de inwerkingtreding
van de wet van 14 november 1996 inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs
(Stb. 1996, 580), heeft de wetgever vastgesteld dat een openbare school ook
in stand kan worden gehouden door een stichting. Met de inwerkingtreding van
de wet van 23 april 1998 inzake de bestuurlijke fusie tussen openbare en bijzonder
scholen (Stb. 1998, 294), heeft de wetgever vastgesteld dat een stichting
zowel een openbare als een bijzondere school in stand kan houden. In beide
wetten is er in voorzien dat de overheersende invloed van de
overheid in het bestuur is verzekerd voorzover het openbaar onderwijs betreft.
De wetgever heeft daarmee het standpunt van de Raad van State bij zijn advies
bij het initiatiefwetsvoorstel Nuis gevolgd.De tekst van de Grondwet sluit een samenwerkingsschool niet uit. In aansluiting
op de toenmalige opvatting van de Raad van State in het advies bij het initiatiefwetsvoorstel
Nuis zal de wettelijke regeling van de samenwerkingsschool erin voorzien dat
er sprake is van openbaar onderwijs in de zin van de Grondwet en dat het openbaar
onderwijs van overheidswege wordt gegeven door er in te voorzien dat sprake
is van overheersende overheidsinvloed, voorzover het openbaar onderwijs betreft.
Het is aan de wetgever (na advisering door de Raad van State) om te bepalen
of de wettelijke regeling van de samenwerkingsschool daaraan voldoet.Zoals gezegd was wijziging van de Grondwet naar de mening van de regering
niet strikt noodzakelijk om een wettelijke regeling voor de samenwerkingsschool
tot stand te brengen. Bij de medewetgever bleef daarover echter twijfel bestaan.
Daarom is gekozen voor de weg van wijziging van artikel 23 van de Grondwet.
Met de voorgestelde Grondwetswijziging wil de regering – om uit de impasse
te geraken – aan ieder mogelijk misverstand daaromtrent een einde te
maken.Het kabinet is het met de Raad van State eens dat onderwijs non-discriminatoir
moet zijn, ook voor wat betreft het onderwijzend personeel, om te kunnen spreken
van openbaar onderwijs in de zin van de Grondwet. De Raad van State stelt
dat de regering erkent dat de wetgever er niet onderuit kan het non-discriminatieverbod
in te leveren voor de in de artikel 23, zesde lid, van de Grondwet genoemde
benoemingsvrijheid voor het bijzonder onderwijs. Het kabinet ontkent deze
stelling krachtig. Voor het openbaar onderwijs, ook het openbaar onderwijs
in een samenwerkingsschool, blijft het non-discriminatieverbod direct en onverkort
gelden. Het bevoegd gezag heeft de vrijheid om in de statuten op dit punt
eventueel nadere voorzieningen te treffen. Zo kan het bevoegd gezag in de
statuten er in voorzien dat al het personeel aan de samenwerkingsschool op
gelijke voet benoembaar is. Ook is het mogelijk dat het bevoegd gezag de gelijke
benoembaarheid alleen mogelijk acht voor personeel dat openbaar onderwijs
verzorgt. In dat geval zal het bevoegd gezag daarvoor binnen de school organisatorische
voorzieningen moeten treffen. Zo zou het onderwijsaanbod kunnen worden gedifferentieerd
per groep of via verschillen tussen (combinaties van) vakken die aan onderscheiden
leden van een groep ter beschikking worden gesteld (er is dan sprake van afzonderlijke
«streams» naar richting, respectievelijk openbaar onderwijs).
Wanneer een school te klein is voor het vormen van «streams»,
zal het onderwijs overeenkomstig de uitgangspunten van het openbaar onderwijs
moeten plaatsvinden aan gezamenlijke groepen, terwijl op selectieve wijze
verdieping in de sfeer van de richting kan plaatsvinden in het onderwijs aan
speciale groepen van leerlingen.Wellicht doelt de Raad van State op de passage in de reactie op het advies
van de Onderwijsraad waarin de regering opmerkt dat niet kan worden uitgesloten
dat zich bij een samenwerkingsschool problemen van denominatieve of levensbeschouwelijke
aard kunnen voordoen bij het ontslaan respectievelijk niet benoemen van personeel
(Kamerstukken II 2000–2001, 27 400 VIII, nr. 3, p. 9). Omdat sprake
is van een bestuursaanstelling (personeel is in algemene dienst van het bevoegd
gezag en dus niet uitsluitend werkzaam voor een specifieke school) zijn deze
problemen – voorzover daarvan in de praktijk al sprake van zal zijn –
niet anders dan bij een stichting die een openbare en een bijzondere school
in stand houdt. De wetgever heeft de wettelijke regeling van de bestuurlijke
fusie niet in strijd met de Grondwet geacht. Het ligt in de rede om in de
wettelijke regeling voor de samenwerkingsschool op dit punt dezelfde voorziening
op te nemen als bij de wettelijke regeling van de bestuurlijke fusie.Hiervoor bij punt 1 is reeds ingegaan op de opvatting van de Raad van
State dat het openbaar onderwijs onder druk komt te staan en dat de grondgedachte
van artikel 23 zou worden verlaten.De Raad van State adviseert om in het wetsvoorstel tot wijziging van artikel
23 van de Grondwet een waarborg te formuleren dat in de instelling die openbaar
onderwijs geeft, voldoende invloed van de overheid is gewaarborgd. Het kabinet neemt dit advies niet over. De waarborg waar de Raad van State
op doelt, volgt naar de mening van het kabinet reeds uit de Grondwet omdat
op grond van het vierde lid openbaar onderwijs «van overheidswege»
moet worden gegeven. In zijn advies bij het initiatiefwetsvoorstel Nuis heeft
de Raad van State reeds aangegeven dat hieronder verstaan moet worden dat
voldoende invloed van de overheid is gewaarborgd. De huidige tekst van artikel
23 van de Grondwet bevat de bedoelde waarborg dus al. Overigens bestaat er
geen verschil van opvatting dat er sprake moet zijn van voldoende invloed
van de overheid met betrekking tot het openbaar onderwijs. In de wet die erin
voorziet dat een stichting zowel een openbare als een bijzondere school in
stand kan houden (Wet van 23 april 1998 inzake de bestuurlijke fusie tussen
openbare en bijzonder scholen, Stb. 1998, 294), heeft de wetgever dan ook
bepaald dat voldoende invloed van de overheid is gewaarborgd voorzover het
openbaar onderwijs betreft. Ook in de wettelijke regeling inzake de samenwerkingsschool
zal dit het geval zijn.5. De tekst van het voorstela. Voorgesteld wordt in artikel 23, vierde lid, eerste volzin, het woord
«voldoend» te schrappen, aangezien deze term in 1917 enkel zou
zijn ingevoegd omdat in die tijd «voldoend lager onderwijs» een
staande uitdrukking was en de grondwettelijke garantie van kwalitatief goed
openbaar onderwijs voldoende is gewaarborgd door het vijfde lid.De term «voldoend» is ingevoegd bij de grondwetsherziening
van 1848. Artikel 194, derde lid, luidde als volgt: Er wordt overal in het
Rijk van overheidswege voldoend openbaar lager onderwijs gegeven. Daarmee
werd tot uitdrukking gebracht dat iedereen recht had op openbaar onderwijs
van een voldoende niveau.1Bij de herziening van 1887 werd hieraan toegevoegd dat voldoende openbaar
onderwijs wordt gegeven «in een genoegzaam aantal scholen». Minister
Cort van der Linden verklaarde daarbij dat «naar algemeen oordeel het
woord voldoende (..) op de hoedanigheid van het onderwijs ziet».2De parlementaire geschiedenis geeft geen uitsluitsel over de verhouding
tussen het vierde en het vijfde lid.3 Wel blijkt
eruit dat het vijfde lid betrekking heeft op de bevoegdheid van de wetgever.
De Raad leidt hieruit af dat de term «voldoend» in het vierde
lid zijn betekenis behoudt, nu zij betrekking lijkt te hebben op de zekerstelling
van kwalitatief goed openbaar onderwijs. De Raad adviseert in artikel 23,
vierde lid, eerste volzin, het woord«voldoend» te behouden.b. De voorgestelde tweede volzin opent de mogelijkheid bij wet af te wijken
van de hoofdregel dat niemand openbaar onderwijs mag worden onthouden. Afwijking
is mogelijk, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs, al dan niet in
de vorm van een openbare school, gelegenheid wordt gegeven.4 Deze redactie ontmoet bij de Raad de volgende bezwaren:– Op deze wijze worden twee uitzonderingen op de hoofdregel op één
lijn geplaatst die niets met elkaar te maken hebben. De alternatieven die
de grondwetgever voor ogen had, gaan steeds uit van de situatie waarin de
zeggenschap over het te geven onderwijs uitsluitend bij overheden ligt. Dat
is bij de samenwerkingsschool niet het geval: in dat geval dient die zeggenschap
gedeeld te worden met vertegenwoordigers van het bijzonder onderwijs. Bovendien
wordt de samenwerkingsschool door de regering – in afwijking van het
advies van de Onderwijsraad – gezien als een reguliere variant, en niet
als een uitzondering.– De strekking van de wijziging valt letterlijk genomen niet uit
de redactie van het artikel op te maken. De bijzin «al dan niet in de
vorm van een openbare school» wekt de indruk dat nog steeds moet zijn
voldaan aan de voorwaarde dat het openbaar algemeen vormend lager onderwijs
«van overheidswege» wordt gegeven. En dat is in een samenwerkingsschool
bij uitstek niet het geval. Alleen het karakter van het openbaar onderwijs
wordt vastgelegd, niet de plicht van de overheid tot het zorg dragen daarvoor.– Niet duidelijk is wat het juridische verschil in betekenis is
tussen de uitdrukking «in openbare scholen» in de eerste volzin
en de uitdrukking «in de vorm van een openbare school» in de tweede
volzin. In beide gevallen dient de uitdrukking hetzelfde te zijn.– Volgens de toelichting wil het wetsvoorstel slechts de samenwerkingsschool
mogelijk maken, dat wil zeggen de samenwerking tussen openbaar en
bijzonder onderwijs binnen één instelling. Uit de voorgestelde
tekst blijkt niets van deze begrenzing. Op grond van die tekst kan openbaar
onderwijs ook buiten het verband van de samenwerkingsschool door een bijzondere
school worden aangeboden. Daaraan worden geen grenzen gesteld. Dat kan uitlopen
op een volledige privatisering van het openbaar onderwijs.De Raad adviseert om – indien grondwetswijziging op zichzelf nodig
wordt geoordeeld – artikel 23, vierde lid, te handhaven en daaraan toe
te voegen of in een nieuw lid te bepalen dat in afwijking van het vierde lid
ook een samenwerkingsschool kan voorzien in de behoefte aan openbaar onderwijs.5a. Het advies van de Raad van State om in artikel 23, vierde lid, eerste
volzin, het woord «voldoend» te behouden, is overgenomen.5b. De Raad van State heeft vier bezwaren tegen de redactie van de voorgestelde
wijziging.1. Inderdaad gaan de huidige alternatieven die een uitzondering vormen
op de hoofdregel dat in elke gemeente van overheidswege voldoend openbaar
algemeen vormend lager onderwijs wordt gegeven in een genoegzaam aantal scholen,
van de situatie uit waarin de zeggenschap over het te geven onderwijs uitsluitend
bij overheden ligt. De Grondwet bepaalt echter niet dat uitzondering alleen
mogelijk is wanneer de zeggenschap over het te geven onderwijs uitsluitend
bij overheden ligt. Bepalend is of er sprake is van openbaar onderwijs. Bij
het openbaar onderwijs in een samenwerkingsschool is daarvan sprake. Aan alle
grondwettelijke eisen wordt voldaan. Omdat openbaar onderwijs «van overheidswege»
wordt gegeven, zal in de wettelijke regeling van de samenwerkingsschool worden
voorzien dat sprake is van overheersende overheidsinvloed, voorzover het openbaar
onderwijs betreft.De Raad van State verwijst ter adstructie van zijn bezwaren tegen de tekst
van de grondwetswijziging naar de alternatieven die de grondwetgever in 1917
voor ogen had. De grondwetgever van 1917 kon deze uitzondering – zoals
ook hiervoor reeds gezegd – uiteraard niet hebben voorzien. In het hiervoor
genoemde advies van de Raad van State bij het initiatiefwetsvoorstel Nuis
had de Raad van State oog voor maatschappelijke ontwikkelingen. In dat advies
merkte de Raad van State immers op dat het vervullen van overheidstaken door
privaatrechtelijke rechtspersonen destijds een geheel buiten de maatschappelijke
werkelijkheid en ook denkwereld staande figuur was, hetgeen volgens de Raad
van State – in 1993 – mede moest worden betrokken bij de interpretatie
van artikel 23 van de Grondwet.2. Naar de mening van het kabinet valt de strekking van de wijziging wel
degelijk op te maken uit de redactie van het artikel. Omdat de toevoeging
«al dan niet in een openbare school» wordt opgenomen aan het einde
van de tweede volzin van het vierde lid, is duidelijk dat het hierbij gaat
om openbaar onderwijs dat ook in een samenwerkingsschool kan worden gegeven.3. Met de zinsnede «in de vorm van een openbare school» is
niet beoogd een verschil tot uitdrukking te brengen ten opzichte van de woorden
«in openbare scholen». Daarom is het advies van de Raad van State
op dit punt gevolgd en zijn de woorden «in de vorm van» uit het
wetsvoorstel geschrapt.4. Het kabinet is het niet eens met de Raad van State dat op grond van
de voorgestelde tekst openbaar onderwijs ook buiten het verband van de samenwerkingsschool
door een bijzondere school kan worden aangeboden, hetgeen zou kunnen uitlopen
op een volledige privatisering van het openbaar onderwijs. Uit het duale stelsel
volgt dat er alleen openbaar en bijzonder onderwijs bestaat. Het aanbieden
van openbaar onderwijs door een bijzondere school buiten het verband van de
samenwerkingsschool is per definitie niet mogelijk omdat dat geen openbaar
onderwijs kan zijn. In dat geval zou er immers geen sprake zijn van overwegende
overheidsinvloed. Openbaar onderwijs kan alleen worden aangeboden in scholen
voor openbaar onderwijs of in scholen waarin zowel openbaar als bijzonder
onderwijs wordt aangeboden en waar overwegende overheidsinvloed met betrekking
tot het openbaar onderwijs is gewaarborgd. Deze laatste zijn samenwerkingsscholen.Gelet op het voorgaande neemt het kabinet het tekstvoorstel van de Raad
van State niet over. Met de thans voorgestelde tekst en het opnemen daarvan
in de tweede volzin van artikel 23, vierde lid, komt tot uitdrukking dat een
samenwerkingsschool een door de Grondwetgever toegelaten vorm
is waarin gelegenheid kan worden geboden om openbaar onderwijs te ontvangen.
Volgens het tekstvoorstel van de Raad van State kan «in afwijking van
het vierde lid» ook een samenwerkingsschool voorzien in openbaar onderwijs.
Zoals hiervoor gezegd, is naar de mening van het kabinet een samenwerkingsschool
juist een vorm waarin het vierde lid, tweede volzin, wordt toegepast.Bovendien is het niet wenselijk om het nieuwe begrip «samenwerkingsschool»
in de Grondwet te introduceren omdat dit begrip in het spraakgebruik onvoldoende
is ingeburgerd en het een nadere definiëring zou behoeven. Door in de
Grondwet expliciet de samenwerkingsschool te noemen, zou de suggestie van
een andere vorm van onderwijs naast openbaar en bijzonder onderwijs kunnen
ontstaan. Het kabinet wil nadrukkelijk vasthouden aan de uitgangspunten van
het duale stelsel: het onderwijs is of openbaar of bijzonder.6. Rol van de oudersVolgens de toelichting zal bij de wettelijke regeling van de samenwerkingsschool
de rol van de ouders worden versterkt door te voorzien in een instemmingsrecht
in plaats van een adviesrecht bij de besluitvorming over de totstandkoming
van een samenwerkingsschool.De Raad wijst erop dat volgens de bestaande opvattingen het bevoegd gezag
de drager is van de onderwijsvrijheid en dat verandering van de grondslag
van de school tot diens uitsluitende bevoegdheid behoort. Om die reden is
in de huidige Wet medezeggenschap onderwijs 1992 slechts voorzien in een adviesrecht
van de ouders. Wat in de toelichting met enkele woorden wordt meegedeeld,
ziet derhalve op een systeembreuk. Bij gelegenheid van de aangekondigde wijziging
van de Wet medezeggenschap onderwijs 1992 zal de Raad daar nader op ingaan.6. In het regeerakkoord is afgesproken dat de positie van ouders in de
medezeggenschap zal worden versterkt. In de beleidsnotities «de toekomst
van de medezeggenschap in het primair en voortgezet onderwijs en in de BVE
sector» (Kamerstukken II 2000/01, 27 400 VIII, nr. 58) en «Ouders
en de school: versterking partnerschap» (Kamerstukken II 2000/01, 27 680,
nr. 1) is daartoe een aantal voorstellen gedaan. De uitwerking van deze voorstellen
vormt thans onderdeel van de voorbereiding van een wetsvoorstel tot wijziging
van medezeggenschap in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs,
dat het kabinet binnenkort voor advies zal voorleggen aan de Raad van State.
Eén van de onderdelen van dat wetvoorstel beoogt om ouders, via hun
vertegenwoordiging in medezeggenschapsorganen, meer invloed te geven op de
besluitvorming aangaande de grondslag van scholen in het funderend onderwijs.
Deze versterkte invloed van ouders laat onverlet dat het bevoegd gezag blijft
beslissen over de (verandering van de) grondslag van de school.Bij het nader rapport op het advies van de Raad van State bij het desbetreffende
wetsvoorstel zal nader worden ingegaan op de opmerkingen van de Raad van State.7. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij
het advies behorende bijlage.7. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk Willink Ik moge u, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, drs. K.Y.I.J.
Adelmund, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de Vries Bijlage bij het advies van de Raad van State van 13 september 2001,
no. W01.01.0202/I, met een redactionele kanttekening die de Raad in overweging
geeft.– De tussenzin «al dan niet in (de vorm van) een openbare
school» naar het einde van de zin verplaatsen.– In de toelichting «kabinet» steeds vervangen door:
regering.XNoot1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.XNoot1Artikel 75 van de Wet op het primair onderwijs verzekert dat, indien er
aan het volgen van openbaar onderwijs behoefte bestaat, de openbare school
nooit verder dan tien kilometer is verwijderd van de woonplaats. Aan de garantiefunctie
kan ook worden voldaan door een vervoerskostenvoorziening aan te bieden voor
het bezoeken van een school in een naburige gemeente of door gemeentelijke
samenwerking ten behoeve van een gemeenschappelijke openbare school.XNoot1Memorie van toelichting, onder Grondwetswijziging.XNoot2Kamerstukken II 2000/01, 27 400, VIII, nr. 3, blz. 6–7.XNoot3Kamerstukken II 1994/95, 24 136, B, blz. 1–2.XNoot1Kamerstukken II 1994/95, 24 138, A, blz. 4–7.XNoot1Advies van de Onderwijsraad van 27 juni 1996, kenmerk OR 96000070/Alg,
bladzijde 3.XNoot2Kamerstukken II 1996/97, 24 137, nr. 12.XNoot1Zie J.T. Buys, De Grondwet, Toelichting en Kritiek, Tweede Deel, Arnhem
1887, bladzijde 774.XNoot2F.J.A. Huart, Grondwetsherziening 1917 en 1922, Arnhem 1925, bladzijde
360.XNoot3Zie Huart, a.w.XNoot4De Raad maakt geen opmerking over de delegatieterminologie, ervan uitgaande
dat het onderhavige voorstel geen wijziging beoogt van de geldende uitleg. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28081-A.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl