Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de hoogten van bestuurlijke boetes; Nota n.a.v. het (nader, tweede nader, enz.) verslag; Nota naar aanleiding van het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk Nota n.a.v. het (nader, tweede nader, enz.) verslag
Datum: 2014-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST141401
 2009-2010
 
 32 238
 Wijziging van de Meststoffenwet in verband met de hoogten van bestuurlijke
boetes
 
 
 
 
 Nr. 
 6
 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
 Ontvangen 8 maart 2010
 Met belangstelling heb ik kennisgenomen van de vragen van de fracties
van het CDA en de SP in het verslag van 27 januari 2010. In overeenstemming
met mijn ambtgenoot van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
zal ik hieronder ingaan op de gestelde vragen.
 Bij de beantwoording van de vragen wordt zoveel mogelijk de volgorde van
de indeling van het verslag aangehouden.
 Algemeen
 De vragen betreffen deels de algemene regeling die de Vierde tranche van
de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Vierde tranche) geeft voor bestuurlijke
boetes. Daarnaast worden vragen gesteld over het opnemen van de boetebedragen
in het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: Uitvoeringsbesluit) en over
het onderhavige wetsvoorstel.
 
 Er is een onderscheid tussen de verschillende maatregelen:
 I. De Vierde tranche
 De Vierde tranche is op 1 juli 2009 in werking getreden. Omdat de
Vierde tranche een algemene procedure geeft voor alle bestuurlijke boetes,
geldt die procedure ook bij bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet.
Het onderhavige wetsvoorstel heeft daar geen invloed op.
 II. De reeds doorgevoerde wijziging van het Uitvoeringsbesluit
 De reeds doorgevoerde wijziging van het Uitvoeringsbesluit betreft het
opnemen van de boetebedragen uit de Beleidsregel bestuurlijke boetes Meststoffenwet
(hierna: beleidsregel) in bijlage III bij het Uitvoeringsbesluit. Dit is een
juridisch-technische oplossing om onnodige handhavingskosten te voorkomen,
zolang het wetsvoorstel nog niet in werking is getreden.
 III. Het wetsvoorstel en de daarop volgende wijziging
van het Uitvoeringsbesluit
 Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe een grondslag in de Meststoffenwet
op te nemen om voor de desbetreffende boetes een systeem op te kunnen zetten
parallel aan het systeem dat wordt beoogd voor de voorgenomen Wet dieren.
 
 Uit de vragen blijkt dat er onduidelijkheid bestaat over hoe deze drie
maatregelen zich tot elkaar verhouden. De meeste vragen richten zich op de
gevolgen van de maatregelen I en II, die reeds zijn doorgevoerd. Het voorliggende
wetsvoorstel betreft alleen maatregel III. De verhouding tussen de verschillende
maatregelen is als volgt.
 De procedurele consequenties die de Vierde tranche (maatregel I) koppelt
aan het opleggen van een boete met een maximumbedrag hoger dan € 340,
zijn een verplichting tot het inwinnen van zienswijzen, het opmaken van een
boeterapport en de functiescheiding (de zgn. zware procedure). Deze procedurele
verplichtingen waren vóór de Vierde tranche ook al van toepassing
op bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet die meer dan € 340
bedroegen. Het verschil tussen de situatie vóór en na de Vierde
tranche, is dat de Vierde tranche voor het al dan niet van toepassing zijn
van de genoemde procedurele verplichtingen, kijkt naar de maximumboete die
volgens de wet kan worden opgelegd. Daarmee is
niet meer het bedrag van de daadwerkelijk opgelegde boete bepalend, zoals
voorheen het geval was. De bedragen die in praktijk worden opgelegd, waren
neergelegd in de beleidsregel. Omdat voor beleidsregels een afwijkingsmogelijkheid
bestaat, gelden deze bedragen onder de Vierde tranche niet als het wettelijk
maximumbedrag dat kan worden opgelegd. Daardoor zou de zware procedure uit
de Vierde tranche van toepassing zijn, terwijl de daadwerkelijk opgelegde
boetes lager zijn dan € 340. Met andere woorden: Bij een overtreding
waarvoor het maximale boetebedrag volgens de wet € 11 250 bedroeg,
maar op grond van de beleidsregel feitelijk een boete van € 300
werd opgelegd, zou onder de Vierde tranche de zware procedure moeten worden
gebruikt terwijl dat in de situatie vóór de Vierde tranche niet
nodig was. Deze uitwerking is strijdig met het principe van de Vierde tranche
dat voor lichte boetes de lichte procedure wordt gebruikt en leverde een capaciteitsprobleem
op in de handhaving.
 Dit probleem is de aanleiding voor het onderhavige wetsvoorstel (maatregel
III). Het wetsvoorstel strekt ertoe een grondslag in de Meststoffenwet op
te nemen om een systeem van bestuurlijke boetes op te kunnen zetten conform
het systeem dat wordt beoogd voor de voorgenomen Wet dieren. Dat betekent
dat in het Uitvoeringsbesluit boetecategorieën worden opgenomen, waaraan
bij ministeriële regeling bedragen worden gekoppeld. De bedragen die
in de ministeriële regeling komen, gelden wel als maximumbedragen die
volgens de wet kunnen worden opgelegd.
 Omdat het opzetten van dit systeem een wijziging van de wet vereist, is
het probleem voor de tussenliggende periode opgelost door de bedragen uit
de beleidsregel op te nemen in het Uitvoeringsbesluit (maatregel II). Hierdoor
gelden de bedragen die in praktijk worden opgelegd nu wel als de maximumbedragen
waarvan de Vierde tranche uitgaat. Dat betekent dat voor die boetes niet langer
de zware procedure gebruikt hoeft te worden en dat het capaciteitsprobleem
is opgelost.
 Specifieke vragen
 De leden van de SP-fractie vragen waar de grens van € 340 vandaan
komt en of deze grens onder de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht (Awb)
gehandhaafd blijft.
 Het bedrag van € 340 is opgenomen in artikel 5:53 Algemene wet
bestuursrecht (Awb) en geldt daarmee als algemene regel voor bestuurlijke
boeteprocedures. Deze grens is ingesteld door de Vierde tranche. De memorie
van toelichting bij de Vierde tranche (Kamerstukken II 2003/04, 29 702,
nr. 3) zegt hierover het volgende: «De grens van€ 340,–
is ontleend aan de maximale boete die op grond van de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften kan worden opgelegd (artikel 2, derde lid,
tweede volzin, geeft een maximum van€ 340,–).»
 
 Gevraagd wordt of het schrappen van de bestaande separate regelingen voor
de oplegging van bestuurlijke boetes in bijzondere wetten, ten gevolge van
de Vierde tranche, een administratieve lastenverlichting voor de overheid
en/of het bedrijfsleven oplevert.
 Het vervangen van de separate procedure voor bestuurlijke boetes in de
Meststoffenwet door de algemene procedure levert geen administratieve lastenverlichting
op in het kader van de Meststoffenwet, omdat de regels voor de boeteprocedure
inhoudelijk weinig veranderd zijn. Administratieve lastenverlichting is als
zodanig geen doelstelling die werd beoogd met het opnemen van een algemene
regeling voor bestuurlijke boetes in de vierde tranche. De memorie van toelichting
bij de Vierde tranche zegt het volgende over de reden om tot een algemene
regeling te komen: «Als bekend, is het aantal wetten dat voorziet in
door bestuursorganen op te leggen geldboeten sterk toegenomen, als gevolg
van het kabinetsbeleid dat is gericht op versterking van de bestuurlijke handhaving
van de ordeningswetgeving. Reeds in het kabinetsstandpunt «Handhaving
door bestuurlijke boeten» van 1 juli 1994 (Kamerstukken II 1993–1994,
23 400 VI, nr. 48), waarmee deze ontwikkeling werd ingezet, werd aangekondigd
dat in verband hiermee op termijn een algemene regeling inzake bestuurlijke
boeten in de Awb zou worden opgenomen. Sedertdien is vanuit de Staten-Generaal
bij herhaling aangedrongen op een spoedige totstandkoming van deze algemene
regeling. Inmiddels is met de wetgeving inzake bestuurlijke boeten voldoende
ervaring opgedaan om ook een algemene regeling te kunnen ontwerpen. De behoefte
daaraan wordt ook steeds sterker gevoeld, nu met het aantal boetewetten ook
de kans op nodeloze verschillen daartussen toeneemt. Daarnaast past een algemene
regeling in het streven naar versterking van de bestuurlijke handhaving, onder
meer door de inzet van bestuurlijke boeten, dat ook in het Hoofdlijnenakkoord
van het huidige kabinet (Kamerstukken II 2002–2003, 28 637, nr.
19) wordt onderstreept.»
 
 De leden van de CDA-fractie constateren dat als gevolg van de Vierde tranche
3000 à 4000 boetes uitgebreider dan nu behandeld dienen te worden en
vragen zich af op welke termijn efficiencyverhoging mogelijk is.
 Omdat de Vierde tranche op 1 juli 2009 in werking is getreden was
vanaf dat moment het gebruik van de zware procedure vereist. Dit leverde direct
extra werk op voor de handhaving, een probleem waarvoor efficiencyverhoging
alleen een oplossing was als die efficiencyverhoging op korte termijn mogelijk
was. Omdat dat niet het geval was is gekozen voor een andere oplossing, namelijk
het opnemen van de boetebedragen in het Uitvoeringsbesluit (maatregel II).
Deze oplossing komt bovendien tegemoet aan de bedoeling van de Vierde tranche,
namelijk dat voor lage boetes geen onnodig zware procedure gebruikt wordt.
Omdat het capaciteitsprobleem hiermee reeds is opgelost is efficiencyverhoging
niet langer nodig.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen zich voorts af voor wie het inzetten
van de zware procedure bij boetes lager dan € 340 zou leiden tot
onevenredige lasten, voor de overheid of voor het bedrijfsleven. Het gaat
hier om de onevenredig hoge handhavinglasten die het gebruik van zware procedures
voor lichte boetes oplevert. Dit zijn lasten voor de overheid. De memorie
van toelichting bij de Vierde tranche zegt hierover het volgende: «Bij
boeten van minder dan € 340 zou de zware procedure in de meeste
gevallen tot onevenredige lasten leiden. Daarom geldt voor deze boeten in
beginsel de lichte procedure.» Om deze onevenredige lasten te voorkomen
is maatregel II doorgevoerd.
 
 Gevraagd wordt verder welk effect het voorliggende wetsvoorstel heeft.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de mogelijkheid voor belanghebbenden
voor het naar voren brengen van hun zienswijze over situatie niet erg wordt
beperkt.
 Jaarlijks worden 3000 tot 4000 boetes opgelegd voor overtredingen waarvoor
boetebedragen waren opgenomen in de beleidsregel. Al deze boetes zijn lager
dan € 340. Zoals ik hierboven reeds aangaf, was de procedure voor
het opleggen van bestuurlijke boetes op grond van de Meststoffenwet tot aan
de inwerkingtreding van de Vierde tranche in feite dezelfde als de procedure
die nu geldt onder de Vierde tranche. Het verschil tussen de situatie vóór
en na de Vierde tranche, is dat na de Vierde tranche de zware procedure gebruikt
moet worden bij overtredingen met een maximum boetebedrag boven € 340,
ook al is de feitelijk opgelegde boete lager dan € 340. Met de wijziging
van het Uitvoeringsbesluit (maatregel II) is de oude situatie hersteld: bij
feitelijke boetes lager dan € 340 geldt de lichte procedure. Ook
in het nieuwe systeem dat op grond van het onderhavige wetsvoorstel wordt
opgezet blijft dit zo. Er is ten opzichte van de situatie vóór
de Vierde tranche, geen sprake van een beperking van de mogelijkheid tot het
inbrengen van zienswijzen. Het grensbedrag waarboven het inwinnen van zienswijzen
en het maken van een boeterapport verplicht zijn, blijft € 340.
Bij zowel boetes onder en boven € 340 bestaat bovendien altijd de
mogelijkheid van bezwaar en beroep, waarbij belanghebbenden in de gelegenheid
worden gesteld om te worden gehoord.
 
 De leden van de CDA-fractie maken zich zorgen over de optelsom van de
bestuurlijke boete en de korting op toeslagrechten die kan worden opgelegd
en vragen zich af of hierbij niet het principe opgaat dat je geen twee keer
bestraft kunt worden voor hetzelfde strafbare feit.
 Het principe dat je geen twee keer bestraft kunt worden voor hetzelfde
feit (het «ne bis in idem» beginsel) geldt ook ten aanzien van
de bestuurlijke boete. Artikel 5:43 Awb bepaalt dat niemand tweemaal een bestuurlijke
boete kan worden opgelegd voor dezelfde overtreding. Artikel 5:44 Awb ziet
op de verhouding tussen bestuurlijke boetes en strafrechtelijke sancties.
Ook dan geldt dit beginsel: als voor een overtreding aan iemand reeds een
strafrechtelijke sanctie is opgelegd, kan hem voor dezelfde overtreding niet
ook nog eens een bestuurlijke boete worden opgelegd, en omgekeerd. Enkele
bepalingen uit het Besluit gebruik meststoffen en de Meststoffenwet zijn tevens
zgn. randvoorwaarden in het kader van de regelgeving over GLBinkomenssteun.
Overtreding van die randvoorwaarden verplicht de overheid tot het opleggen
van een zgn. randvoorwaardenkorting op de aanvraag om inkomenssteun. Een dergelijke
korting is echter geen bestuurlijke boete of strafrechtelijke sanctie als
hiervoor bedoeld. De korting wordt daarentegen aangemerkt als een vermindering
van de aanspraak op de bedrijfstoeslagsubsidie, die zijn grondslag vindt in
het niet voldoen aan de voorwaarden voor het toekennen van deze subsidie.
Dat levert geen schending van de wettelijke bepalingen over het «ne
bis in idem» beginsel op. De situatie blijft overigens hetzelfde als
in de oude situatie: er kan een boete lager dan € 340 worden opgelegd
en daarnaast kan gekort worden op de bedrijfstoeslag als niet aan de vereisten
voor het krijgen van die toeslag blijkt te worden voldaan. Het afstappen van
het principe dat de praktijk leidend is heeft geen gevolgen van de mate waarin
een overtreder wordt aangepakt.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen zich af in hoeverre er kan worden afgeweken
van de boetebedragen.
 De boetebedragen uit de beleidsregel zijn inmiddels opgenomen in het Uitvoeringsbesluit
(maatregel II). Alle bedragen zijn lager dan € 340 en van deze bedragen
kan niet worden afgeweken. In het systeem dat wordt beoogd met het onderhavige
wetsvoorstel (maatregel III) worden in een AMvB boetecategorieën bepaald,
waaraan bij ministeriële regeling maximumbedragen worden bepaald. Ook
deze maximumbedragen zullen niet hoger zijn dan € 340. Van deze
maxima kan naar beneden toe worden afgeweken, maar niet naar boven toe.
 
 De leden van de CDA-fractie dringen aan op een AMvB die een duidelijke
onderverdeling van overtredingen in boetecategorieën maakt, met daarbij
een ministeriële regeling waarin wordt bepaald welke boetehoogte aan
die categorieën wordt gekoppeld. Zij vragen zich af of hiervoor in het
wetsvoorstel een kan-bepaling geldt.
 Aan de wens van het CDA wordt gehoor gegeven met maatregel III. Het wetsvoorstel
schrijft voor dat bij AMvB regels worden gesteld, dit is geen kan-bepaling.
De systematiek van die regels wordt niet wettelijk voorgeschreven. Hierbij
wordt gekozen voor een AMvB die een onderverdeling maakt in boetecategorieën,
met daarbij een ministeriële regeling waarin aan die categorieën
bedragen worden gekoppeld. Dit is conform de systematiek van de bestuurlijke
boetes voor de voorgestelde Wet dieren. Het onderhavige wetsvoorstel strekt
ertoe een grondslag te bieden voor dit systeem. De AMvB en ministeriële
regeling zijn in voorbereiding.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen zich voorts af op welke manier de proportionaliteit
vorm krijgt in de boetes en sanctionering en of er op basis van het onderhavige
wetsvoorstel rekening kan worden gehouden met de omvang van het bedrijf en
de mate van verwijtbaarheid.
 De bedragen die op grond van de voorgenomen AMvB en ministeriële
regeling kunnen worden opgelegd, verschillen per categorie. Daarbij zal onderscheid
gemaakt worden naar categorieën overtredingen van verschillende aard,
zoals het niet tijdig administreren en het niet naar waarheid administreren.
Voor alle overtredingen waarop het met het wetsvoorstel beoogde systeem betrekking
heeft, ligt het boetebedrag lager dan € 340. De financiële
gevolgen voor bedrijven zijn dus beperkt. Bij het bepalen van de hoogte van
het bedrag dat aan een categorie gekoppeld wordt, vindt al een proportionaliteitstoets
plaats. Voor overtredingen in de categorie «niet tijdig administreren»
zal een lager boetebedrag gelden dan voor boetes is de categorie «niet
naar waarheid administreren». Gezien het bovenstaande kunnen de boetebedragen
als proportioneel worden beschouwd. Naast de proportionaliteitstoets bij het
bepalen van de maximumbedragen per categorie, kan de Dienst Regelingen ook
bij het opleggen van de boete nog rekening houden met de proportionaliteit,
omdat de boetebedragen die aan de categorieën worden gekoppeld maximumbedragen
zijn. Bij het opleggen van de boete kan dus – binnen het maximum –
rekening worden gehouden met de omvang van het bedrijf en de mate van verwijtbaarheid.
Indien de proportionaliteit een zwaardere sanctie vereist dan de maximumboete,
is in zeer ernstige gevallen, net als in de huidige situatie, strafrechtelijke
vervolging mogelijk.
 
 De leden van de CDA-fractie vragen zich af wanneer wordt overgegaan tot
strafrechtelijk optreden bij overtredingen van de Meststoffenwet, wie dat
beoordeelt en hoe hierover afspraken worden gemaakt met het Openbaar Ministerie.
 Het voorstel is niet van invloed op de afweging in welke situaties strafrechtelijke
handhaving wordt ingezet. Het voorstel past slechts de verwijzingen in de
Wet op de economische delicten naar de desbetreffende artikelen in de Meststoffenwet
aan. Artikel 55 van de Meststoffenwet bepaalt dat geconstateerde feiten ter
beoordeling aan het Openbaar Ministerie worden voorgelegd, indien
de ernst van de overtreding of de omstandigheden waaronder zij is begaan daartoe
aanleiding geven. De memorie van toelichting bij de wijzigingswet waarbij
het huidige sanctioneringssysteem werd ingevoerd, geeft aan dat strafrechtelijke
handhaving in ieder geval opportuun kan zijn als de niet naleving van een
regel herhaaldelijk, grootschalig, in crimineel verband en/of gebruikmakend
van complexe frauduleuze constructies plaatsvindt (Kamerstukken II 2004/05,
29 930, nr. 3). Over de strafrechtelijke handhaving worden afspraken
gemaakt met het Openbaar Ministerie, die worden neergelegd in een handhavingsdocument.
 
 De leden van de SP-fractie vragen zich tot slot af in hoeverre het mogelijke
tekort in de controlecapaciteit ertoe zal leiden dat er achterstand optreedt
bij het behalen van de milieudoelen. Door de bedragen uit de beleidsregel
op te nemen in het Uitvoeringsbesluit, hoeft de zware procedure niet langer
gebruikt te worden voor boetes die in praktijk minder dan € 340
bedragen en is het capaciteitsprobleem dat voortkwam uit de inwerkingtreding
van de Vierde tranche opgelost.
 
 De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
 G. Verburg