Tijdelijke regels voor een pilot ter bevordering van de participatie van personen met een arbeidsbeperking met behulp van loondispensatie (Tijdelijke wet pilot loondispensatie); Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Advies Raad van State en nader rapport
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST135628
 2009-2010
 
 32 165
 Tijdelijke regels voor een pilot ter bevordering van de participatie
van personen met een arbeidsbeperking met behulp van loondispensatie (Tijdelijke
wet pilot loondispensatie)
 
 
 
 
 Nr. 
 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 2 oktober
2009 en het nader rapport d.d. 7 oktober 2009, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Het advies
van de Raad van State is cursief afgedrukt. 
 
 Bij Kabinetsmissive van 10 september 2009, no. 09.002476, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet
houdende tijdelijke regels voor een pilot ter bevordering van de participatie
van personen met een arbeidsbeperking met behulp van loondispensatie (Tijdelijke
wet pilot loondispensatie), met memorie van toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat in een aantal gemeenten, die na
aanmelding door de minister worden aangewezen, wordt afgeweken van het wettelijk
minimumloon; opzet is na te gaan of door middel van het instrument loondispensatie
de arbeidsparticipatie van personen met een arbeidsbeperking bevorderd kan
worden. Deze personen krijgen het loon dat overeenkomt met hun feitelijke
loonwaarde en daarnaast ontvangen zij een aanvullende uitkering van de gemeente.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
een aantal opmerkingen met betrekking tot het doel, de doelgroep en de evaluatie
van de pilot, de loonwaardebepaling en herindicatie en de uitvoering van de
pilot. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het
voorstel wenselijk is.
 
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 10 september
2009, nr. 09.002476, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
 Dit advies, gedateerd 2 oktober, nr. W12.09.0349/III, bied ik U hierbij
aan.
 
 
 1. Inleiding
 De pilot volgt op een advies van de Commissie fundamentele herbezinning
Wsw (hierna: de commissie De Vries). De commissie
concludeert in haar eindrapport dat het arbeidspotentieel van heel veel medeburgers
niet of onvolledig wordt benut. Zo stimuleert de Wet sociale werkvoorziening
(Wsw) te weinig tot ontwikkeling als werknemer in regulier werk en kunnen
gemeenten en sw-bedrijven er financieel belang bij hebben zoveel mogelijk
Wsw’ers te behouden. Er ontstaan steeds langere wachtlijsten voor de
Wsw. Andere mensen buiten de Wsw worden uitgesloten van gesubsidieerde arbeid
door de manier van financieren en door budgettaire beperkingen. Deze factoren versterken de ontwikkeling dat voor veel mensen de afstand
tot de arbeidsmarkt toeneemt. De groep personen die niet in staat is een arbeidsprestatie
te leveren die overeenkomt met de waarde van het minimumloon groeit. Het is
in dit verband goed te begrijpen dat het wetsvoorstel het mogelijk maakt te
experimenteren met het doorbreken van het wettelijk minimumloon.
 
 
 2. Doel, doelgroep en evaluatie van de pilot
 a. doel
 Artikel 2 van het wetsvoorstel omschrijft het doel van de pilot als het
verkrijgen van inzicht in de mate waarin het instrument loondispensatie, en
de wijze waarop dit instrument wordt ingezet in combinatie met een aanvullende
uitkering, de arbeidsinschakeling van personen uit de doelgroep in een dienstbetrekking
verhoogt. Paragraaf 2 van de memorie van toelichting geeft nadere invulling
aan de inzichten die het kabinet uit de pilot hoopt te verkrijgen. De toelichting
stelt dat de pilot onder meer inzicht moet geven in de afbakening, de kenmerken
en de omvang van de potentiële doelgroep, onder meer door de toepassing
van de toegangstoets. Ook moet de pilot duidelijkheid
verschaffen over de werking van de verschillende methodieken voor het bepalen
van de loonwaarde. Daarnaast noemt de memorie van toelichting nog enkele doelen
waaraan de werking van de pilot getoetst moet worden.
 
 
 De in de memorie van toelichting benoemde doelen zijn specifieker omschreven
dan artikel 2 bepaalt. De Raad meent dat een welbepaalde doelomschrijving
van een experimentele regeling een noodzakelijke voorwaarde is voor het kunnen
toetsen van de resultaten van de pilot. Hij adviseert dan ook de doelomschrijving
in artikel 2 in overeenstemming te brengen met de memorie van toelichting.
 
 
 b. doelgroep
 De memorie van toelichting stelt dat afhankelijk van de resultaten van
de pilot bezien zal worden of verbreding van de pilot met andere groepen meerwaarde
kan hebben. Er is een grote groep mensen die
geen objectief vaststelbare arbeidsbeperking heeft en toch een loonwaarde
heeft die lager ligt dan het wettelijk minimumloon. Mensen zonder startkwalificatie
werken minder en zijn vaker werkloos. Dit geldt nog sterker voor mensen die
laaggeletterd zijn, dat wil zeggen dat ze niet of nauwelijks kunnen lezen
en schrijven. Van de ruim 3,5 miljoen mensen zonder startkwalificatie is bijna
anderhalf miljoen functioneel analfabeet. Voor
hen kan het vinden van werk in de toekomst problematisch worden. De commissie
De Vries ziet een experiment als een opstap naar de aanpak voor een bredere
doelgroep, waarbij niet de vooraf vastgestelde arbeidsbeperkingen, maar de
feitelijke afstand tot de arbeidsmarkt het criterium is voor de mogelijkheid
van toepassing van loondispensatie. De Raad begrijpt dat tot een eventuele
verbreding besloten kan worden na een gedegen evaluatie van de nu voorgestelde
pilot. Hij adviseert om de in het voorstel voorziene pilot zo in te richten,
dat de resultaten ervan bruikbaar zijn voor een eventuele verbreding van de
doelgroep in de toekomst.
 
 
 c. evaluatie
 De Raad meent verder dat de evaluatiebepaling van artikel 13 beter zou
moeten aansluiten bij de doelomschrijving in artikel 2. Het uitvoeren van
een experiment impliceert niet alleen dat vooraf wordt bepaald wat met het
experiment wordt beoogd, maar ook dat de criteria worden geformuleerd aan
de hand waarvan, al dan niet ook tussentijds, de uitkomsten van het experiment
zullen worden geëvalueerd. De Raad adviseert
deze evaluatiecriteria in de toelichting te expliciteren, of ze op te nemen
in de algemene maatregel van bestuur waarin regels worden gesteld ter uitvoering
van deze wet.
 
 
 2. Doel, doelgroep en evaluatie van de pilot
 a. doel
 Naar aanleiding van het advies van de Raad heb ik de doelomschrijving
in artikel 2 uitgebreid. In het artikel is opgenomen dat de pilot beoogt een
gefundeerde beslissing over het al dan niet landelijk invoeren van het instrument
loondispensatie voor mensen met een arbeidsbeperking mogelijk te maken. Verder
is in algemene zin toegevoegd dat met loondispenstatie samenhangende
vraagstukken en eventuele onvoorziene neveneffecten eveneens zullen worden
onderzocht.
 In de memorie van toelichting wordt vervolgens een aantal vragen benoemd
waarop de pilot in ieder geval antwoord zal moeten verschaffen maar hierbij
is geenszins beoogd volledigheid te betrachten. Mede omwille van de flexibiliteit
van (het onderzoek naar) de pilot is bewust gekozen voor een niet-limitatieve
opsomming van onderzoeksvragen. Wel zal voor de aanvang van de aanmeldingsprocedure
voor de pilot, onder meer bij ministeriële regeling, kenbaar worden gemaakt
welke gegevens een gemeente die aan de pilot deelneemt zal dienen te registreren
ten behoeve van het onderzoek naar de pilot.
 
 
 b. doelgroep
 Gezien het verstrekkende en ingrijpende karakter van het advies van de
Commissie fundamentele herbezinning Wet sociale werkvoorziening (hierna: commissie
De Vries) is besloten om de voorgestelde systematiek eerst in een experimentele
setting te onderzoeken. Op grond van de (tussentijdse) evaluatie van de pilot
kan vervolgens een gefundeerde beslissing worden genomen over een mogelijke
toekomstige landelijke invoering van de systematiek. Overigens zal ook dan
het instrument loondispensatie alleen worden ingezet ten behoeve van de arbeidsparticipatie
van mensen die wegens een structurele lichamelijke, verstandelijke, psychische
of psychosociale beperking niet in staat zijn het wettelijk minimumloon te
verdienen.
 Voor het formuleren van alle onderzoeksvragen in het kader van de Europese
aanbestedingsprocedure ten behoeve van de selectie van het onafhankelijke
onderzoeksbureau dat de pilot zal monitoren en de tussentijdse evaluaties
zal verzorgen, is de uiteindelijke bruikbaarheid van de onderzoeksresultaten
in het kader van de toekomstige definitieve besluitvorming vanzelfsprekend
leidend.
 
 
 c. evaluatie
 De tekst van artikel 13 is naar aanleiding van het advies van de Raad
in overeenstemming gebracht met de doelomschrijving zoals opgenomen in artikel
2.
 De stuurgroep waarin vertegenwoordigers van VNG, UWV, Cedris en Divosa
zitting hebben en die door mij is ingesteld om regelmatig de voortgang van
alle pilots, die in het kader van het advies van commissie De Vries worden
opgezet, te bespreken, zal het overkoepelende onderzoeksprogramma vaststellen.
Het betreft hierbij zowel de verschillende onderzoeks(deel)vragen als de wijze
waarop het onderzoek plaats zal vinden.
 Het algemene doel van de pilots is echter het beantwoorden van vragen
en het wegnemen van onzekerheden ten aanzien van de werking van de nieuwe
systematiek omwille van de toekomstige besluitvorming. In dit licht zijn de
pilots dan ook succesvol als naar aanleiding van de uitkomsten en de daarin
vergaarde gegevens vervolgens een gefundeerde beslissing kan worden genomen
over het al dan niet landelijk invoeren van de nieuwe systematiek.
 
 
 3. Loonwaardebepaling en herindicatie
 Ingevolge het voorgestelde in artikel 7 stelt het college van burgemeester
en wethouders de arbeidsprestatie en de loonwaarde vast voorafgaand aan de
dienstbetrekking; herindicatie vindt plaats na een bij algemene maatregel
van bestuur bepaalde periode. De wijze waarop de loonwaarde zal worden bepaald,
is echter nog niet duidelijk. De toelichting vermeldt dat de Raad voor Werk
en Inkomen onderzoek doet naar de verschillende methodieken voor loonwaardebepaling
die nu al worden toegepast en naar methodieken die in ontwikkeling zijn. Bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur worden daarover nadere regels
gesteld. Tegen de loonwaardebepaling en ook tegen de vaststelling na periodieke
herindicatie staan bezwaar en beroep open voor de werkgever. Indien die procedure
leidt tot een lagere loonwaarde, gaat die pas in als geen rechtsmiddelen meer
open staan. Het door de werkgever te veel betaalde loon wordt in dat geval
gecompenseerd door de gemeente, maar pas na afloop van de – mogelijk
jarenlange – procedure. Het risico van een dergelijke procedure kan
een drempel vormen voor de bereidheid van de werkgever aan de regeling mee
te werken.
 
 
 Om de kans te vergroten dat werkgevers daadwerkelijk arbeidsrelaties aangaan
onder de werking van de pilot, is van belang het aantal formaliteiten en procedures zoveel mogelijk te beperken. Het is in dit verband de
vraag of periodieke herindicatie noodzakelijk is nu het hier gaat om een pilot
van maximaal 3 jaar. De Raad wijst op de administratieve belasting van zo’n
herindicatie. Daarbij is van belang dat artikel 6 van het wetsvoorstel de
mogelijkheid biedt iemand een periode van maximaal 3 maanden onbeloonde werkzaamheden
te laten verrichten, met behoud van uitkering. Indien de loonwaarde aan het
slot van die periode wordt vastgesteld, heeft de werkgever zich inmiddels
een reëel beeld van de potentiële werknemer kunnen vormen, zonder
dat al een arbeidsrelatie bestond. Indien een werkgever vervolgens instemt
met de vastgestelde loonwaarde die gebaseerd is op feitelijk functioneren
binnen de organisatie, mag worden aangenomen dat de behoefte aan herindicatie
gering zal zijn. De Raad adviseert tegen deze achtergrond de noodzaak van
herindicatie van de loonwaarde gedurende de looptijd van de pilot nader te
bezien.
 
 
 3. Loonwaardebepaling en herindicatie
 Ik onderschrijf de constatering van de Raad dat het van belang is om het
aantal formaliteiten en procedures zoveel mogelijk te beperken. Dit om de
kans te vergroten dat werkgevers daadwerkelijk mensen met een arbeidsbeperking
een kans bieden.
 Essentieel onderdeel van het voorstel van commissie De Vries is echter
de periodieke herevaluatie van de loonwaardebepaling. Niemand is immers op
elke werkplek even productief én mensen kunnen zich ontwikkelen. Kortom:
arbeidsproductiviteit is geen statisch gegeven. Kern van het instrument loondispensatie
is dan ook dat het mensen stimuleert zich verder te ontwikkelen door een financiële
prikkel waardoor het verhogen van de productiviteit loont.
 De doelomschrijving zoals verwoord in artikel 2 is direct hieraan gerelateerd.
De pilot dient (onder meer) inzicht te geven in de vraag of en in hoeverre
deze financiële prikkel daadwerkelijk bijdraagt aan de arbeidsinschakeling
en productiviteitsontwikkeling van mensen met een arbeidsbeperking. Om dit
te kunnen onderzoeken is het dan ook noodzakelijk om de loonwaarde periodiek
te evalueren. In de memorie van toelichting is dit aspect nader toegelicht.
 Wel zullen in het onderzoek naar de verschillende methoden van loonwaardebepaling
die in de pilot worden vergeleken, de administratieve belasting en de praktische
hanteerbaarheid expliciet als beoordelingscriteria gelden.
 
 
 4. Uitvoering van de pilot
 De Raad meent dat het voor de beoordeling van het wetsvoorstel van belang
is dat inzicht wordt gegeven in een aantal uitvoeringsaspecten. De toelichting
bevat echter nauwelijks informatie over de uitvoering van het experiment.
Veel is overgelaten aan een nader vast te stellen algemene maatregel van bestuur.
De toelichting geeft bijvoorbeeld geen indicatie van de criteria die worden
gehanteerd bij de aanwijzing van deelnemende gemeenten, mede bezien in relatie
tot overeenkomstige controlegemeenten. Ook is er geen indicatie van het aantal
gemeenten dat kan deelnemen aan de pilot. Evenmin wordt de relatie toegelicht
met de drie andere pilots, die het voorstel flankeren.
 De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
 
 
 4. Uitvoering van de pilot
 De criteria aan de hand waarvan de selectie zal plaatsvinden van gemeenten
die verzoeken deel te mogen nemen aan de pilot, staan in de memorie van toelichting
vermeld (paragraaf 3.2) en worden nader uitgewerkt in de algemene maatregel
van bestuur. In de memorie van toelichting is naar aanleiding van het advies
van de Raad opgenomen dat er maximaal 32 gemeenten zullen worden geselecteerd
voor deelname aan deze pilot. Bij het formuleren van de vragen in het kader
van de Europese aanbestedingsprocedure ten behoeve van de selectie van het
onafhankelijke onderzoeksbureau dat de pilot zal monitoren en de tussentijdse
evaluaties zal verzorgen, zal per onderzoeksvraag worden bezien in hoeverre
een controlegroep kan worden ingericht. Voorts is aan de memorie van toelichting
toegevoegd dat het een gemeente vrij staat om zich naast eventuele deelname
aan de pilot op grond van onderhavig Tijdelijke wetsvoorstel pilot loondispensatie
ook aan te melden voor projecten in het kader van de pilot «het stimuleren
van de omslag van sw-bedrijven naar arbeidsontwikkelbedrijven» en de
pilot «het vormgeven van een integrale dienstverlening op
de werkpleinen». Tot slot is de relatie tussen de pilot op basis van
het onderhavige wetsvoorstel en de drie andere pilots die het voorstel flankeren
in de memorie van toelichting nader geëxpliciteerd (paragraaf 1).
 
 
 De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
 
 
 De Vice-President van de Raad van State,
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.
 
 
 De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
 J. Klijnsma
 
 
 
 
 De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van
toelichting zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter inzage gelegd bij
het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 Het advies draagt de titel «Werken naar vermogen».
 
 
 Zie ook het advies van de Raad over de Miljoenennota 2005 (Kamerstukken
II 2004/05, 29 800, nr. 28, opmerking 5)), waarin de Raad de doorbreking
van het minimumloon, net als in het onderhavige wetsvoorstel, koppelt aan
de wettelijke garantie van een toeslag om een sociaal minimuminkomensniveau
voor de werknemer te waarborgen.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 2.
 
 
 Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.
 
 
 Naar een toekomst die werkt, advies van de Commissie Arbeidsparticipatie,
bladzijde 35.
 
 
 Zie ook het advies van 27 januari 2005 inzake het Besluit experimenten
stageplaatsen voor jongeren in de WW (nr. W12.04.0644, Bijvoegsel Staatscourant
14 juni 2005, nr. 112, opmerking 2).