Wet dualisering gemeentebestuur; Voorlopig verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20012002-27751, nr. 10a

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

18-12-2001

Eerste Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

27751 nr. 10a

11-12-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. Algemeen2. Grondwettelijke aspecten3. De raad3.1 De positie van de raad in het algemeen3.2. Rechtsbescherming bij (niet) toelaten tot lid van
de raad3.3 Versterking van de verordenende bevoegdheid3.4 Het recht van onderzoek van de raad3.5 Versterking van de financiële functie3.6 Gedragscodes3.7 De indemniteitsprocedure3.8 Kaderstelling3.9 Diverse artikelenArtikel 33, lid 2Artikel 35 lid 2Artikel 147 a en bArtikel 155 lid 14. Het college van burgemeester en wethouders4.1 De positie van de wethouder in het algemeen4.2 Ontvlechting van het raadlidmaatschap en het wethouderschap4.3 Dualisering en overdracht van bestuursbevoegdheden4.4 De actieve openbaarmakingsplicht uit de artikelen
169, tweede lid en artikel 180, tweede lid4.5 Aanwezigheid wethouders bij raadsvergadering4.6 Versterking van het collegiaal bestuur4.7 Diverse artikelenArtikel 21, lid 2Artikel 36a lid 2Artikel 41a5. De burgemeester5.1 Versterking positie en nieuwe bevoegdheden5.2 De gedragscode5.3 Diverse artikelenArtikel 71, lid 2Artikel 77, lid 1Artikel 170, lid 1eArtikel 170, lid 26. De rekenkamerfunctie7. De commissies8. Het ambtelijk apparaat9. Financiële gevolgen10. InwerkingtredingOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27751Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 102 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 751Wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten tot dualisering
van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur
(Wet dualisering gemeentebestuur)nr. 10aVOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR BINNENLANDSE ZAKEN EN
DE HOGE COLLEGES VAN STAAT1Vastgesteld 11 december 2001Het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel heeft de leden van de
vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat aanleiding
gegeven tot het stellen van de navolgende vragen en het maken van de navolgende
opmerkingen.1. AlgemeenDe leden van de CDA-fractie deelden mee met
belangstelling kennis van dit wetsvoorstel en de discussies die daarover met
name bij de schriftelijke en mondelinge behandeling in de Tweede Kamer tussen
deze Kamer en de regering zijn gevoerd te hebben kennisgenomen.De regering is bezorgd over de vitaliteit van het lokale bestuur, de herkenbaarheid
daarvan en de tanende belangstelling bij de ingezetenen voor het gemeentelijk
bestuur. Deze leden deelden deze verontrusting tot op redelijke hoogte. Zij
zien met de regering als kern van dit wetsvoorstel de zogeheten ontvlechting
van het wethouderschap en het lidmaatschap van de gemeenteraad. Hierin kan
een zeker perspectief zitten voor een levendiger en vitaler gemeentelijk leven.
Zij ontveinsden zich daarbij niet dat afnemende politieke participatie een
verschijnsel is dat niet zozeer wordt veroorzaakt door een inzakkende lokale
bestuurscultuur als wel dat het zich hierin manifesteert. De oorzaken zijn
algemener en verdergaand en treden in de hele westerse cultuurkring op. Het
betekent ook dat deze leden sommige vooronderstellingen die kennelijk ten
grondslag liggen aan dit wetsvoorstel niet of niet geheel deelden. Dat betekent
ook dat de inhoud van het wetsvoorstel hier en daar bij hen voorshands nog
wel bedenkingen opriep; maar vooral ook de behoefte aan opheldering ten aanzien
van een aantal artikelen en bepalingen voedde.Deze leden zagen in dit wetsvoorstel een forse transplantatie van een
aantal (uiteraard niet alle) formele kenmerken uit het landsbestuur zoals
zich dat na de vestiging van de monarchale eenheidsstaat geleidelijk ontwikkelde,
naar het lokale bestuur.Het is daarbij vooral de Grondwet die in die visie nog in de weg lijkt
te staan aan een verdere overname van nog meer elementen uit het formeel-dualistische
landelijke «model». De regering stelt dan ook nadrukkelijk dat
dit wetsvoorstel er toe strekt binnen het bestaande grondwettelijke
kader «een zo groot mogelijke stap» te zetten. De regering ziet
daarbij kennelijk de Grondwet, meer in het bijzonder hoofdstuk 7, als een
juridisch document dat betere oplossingen in de weg staat.Deze leden benadrukten dat zij zich bij hun inbreng met name ook hebben
laten inspireren door de wens de positie van de gemeenteraad, die overigens
na amendering in de Tweede Kamer wel wat versterkt lijkt, zo helder mogelijk
in beeld te krijgen: een positie die naar hun opvatting in het Nederlands
gemeenterecht een spilpositie moet zijn.Tenslotte merkten deze leden op dat de daadwerkelijke substantiële
revitalisering van het lokale bestuur vooral moet komen van decentralisatie
en van de bescherming van de gemeentelijke beleidsvrijheid. Er moeten op de
gemeentehuizen beslissingen worden genomen die politiseerbaar zijn en er dus
toe doen voor de burgers en de lokale samenleving. Christen-democraten verwachten
van het voor hen wezenlijke decentralisatiebeginsel veel. Burgers zullen iets
minder met de rug naar het gemeentehuis staan kijken naar Den Haag en Brussel
en zich wat meer omdraaien naar wat op dat gemeentehuis gebeurt. Deze leden
waren zich er overigens van bewust dat een radicaal opgevat gelijkheidsbeginsel,
dat zich keert tegen onderscheid in omstandigheden voor burgers die herleidbaar
zijn tot verschillende lokale besluitvorming nauwelijks verenigbaar is met
reële decentralisatie: reden waarom zij dit radicalisme dan ook wensten
te relativeren.De leden van de VVD-fractie hadden met belangstelling
kennis genomen van het voorliggende wetsvoorstel alsmede van de uitgebreide
behandeling in de Tweede Kamer, het advies van de Raad van State en het advies
van de Staatscommissie «Dualisme en lokale democratie». De leden
van de VVD-fractie zouden bij onderdelen van het voorstel nog vragen willen
stellen en opmerkingen willen maken.Deze leden deelden mee positief te staan tegenover dualisering van het
gemeentebestuur. De bestuurspraktijk heeft sedert 1851 ook een ontwikkeling
in dualistische richting te zien gegeven waardoor er een gat is ontstaan tussen
de formele regelgeving en de werkelijkheid van alle dag. Zij vonden de voorstellen
beter aansluiten bij de gegroeide bestuurspraktijk. Zij waren ook van mening
dat de voorstellen passen binnen het huidige grondwettelijke kader: aan het
hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad. De leden van de VVD-fractie waren
van mening dat de huidige voorstellen de positie van de gemeenteraad eerder
versterkt dan verzwakt.De leden van de PvdA-fractie hadden met belangstelling
en waardering kennis genomen van het wetsvoorstel. Na het gedegen rapport
van de Staatscommissie Elzinga heeft in gemeenteland een uitvoerige gedachtewisseling
plaatsgevonden, ondersteund door de voortreffelijke website www.vernieuwingsimpuls.nl.
Daaruit komt naar voren dat velen de dualisering zien als een kans voor belangrijke
bestuurlijke vernieuwing. Er zijn echter ook zwaarwegende bedenkingen naar
voren gebracht. De leden van de PvdA-fractie wilden hun oordeel over het wetsvoorstel
bepalen met behulp van de antwoorden op een aantal vragen die de kansen en
de daarmee mogelijk verbonden gevaren van dualisering betreffen.Een kernvraag is hoe de onstuitbare opkomst van het interactieve beleid
te rijmen is met het streven naar dualisering. Interactief beleid kan nieuwe
participatiemogelijkheden bieden voor organisaties en burgers bij de beleidsvorming.
Er komen immers meer rechtstreekse contacten tussen wethouders en gemeenteambtenaren
en de burgers. Interactief werkende ambtenaren onderhouden in dit kader een
netwerk van contacten; zij zijn aanspreekbaar, vertegenwoordigen het standpunt
van de gemeente, worden door organisaties en burgers daarop ook direct aangesproken.
Onder een monistisch systeem kunnen gemeenteraadsleden althans in theorie
meekijken met wat zij doen (via de commissievergaderingen bijvoorbeeld) en
worden zij doorgaans door «hun» wethouders geïnformeerd.
De leden van de PvdA-fractie vroegen zich dan echter wel af of de dualisering
niet het effect zal hebben de actieve leden van de gemeenteraad buitenspel
te plaatsen in de interacties tussen overheid en organisaties en burgers.
Zij konden zich voorstellen dat er grote verschillen bestaan tussen de feitelijke
gang van zaken in grote gemeenten (boven de 100 000 inwoners), middelgrote
(30 000 tot 100 000 inwoners) en kleine gemeenten (minder dan 30 000
inwoners). Kan de minister informatie verstrekken over deze verschillen? Klopt
de indruk dat vooral in de middelgrote gemeenten het onder een monistisch
regime voor actieve gemeenteraadsleden mogelijk is hun invloed te laten gelden
op het interactieve beleid?Juist door de continuïteit in het ambtelijke werk en door de netwerkvorming
dreigen ambtenaren de vertegenwoordigende functie van gemeenteraadsleden voor
een deel overbodig te maken. Wethouders van buiten de gemeenteraad –
die niet de voorlieden zijn van een fractie – zullen zich wellicht eerder
oriënteren op de bestuurlijke organisatie dan op het vertegenwoordigende
orgaan. Volgens de PvdA-fractie doet zich hier kortom een dilemma voor. Hoe
ziet de minister de relatie tussen interactief beleid en dualisering? Als
de gemeenteraad zich hoofdzakelijk gaat bezighouden met kaderstelling en toezicht,
hoe moet dan gestalte worden gegeven aan de vertegenwoordigende functie in
de fasen van het beleidsproces die hier tussen liggen?Een tweede kernvraag betreft zinvolheid en haalbaarheid van dualisering
in de kleine gemeenten (minder dan 30 000 inwoners). Onder meer de Raad
van State heeft dit probleem indringend onder de aandacht gebracht. De menskracht
lijkt te ontbreken voor werkelijk dualistisch bestuur. De leden van de PvdA-fractie
vroegen in verband hiermee in hoeverre het aanzoeken van wethouders van buiten
de (kleine) gemeente dit probleem zou kunnen verhelpen, met als kanttekening
dat het deze wethouders wellicht te zeer zou ontbreken aan lokale bindingen.
Naar de mening van de aan het woord zijnde leden zou het ook mogelijk zijn
voor de kleine gemeenten een ander regime in te voeren dan voor de grote gemeenten.
Waarom zou de Thorbeckiaanse eis van uniforme regelgeving voor de organisatie
van het openbaar bestuur zover moeten worden doorgevoerd dat in wezen ongelijksoortige
eenheden onder dezelfde wettelijke regels worden gebracht, wanneer bovendien
te voorzien is dat dit grote problemen gaat opleveren? Waarom zou er geen
gedifferentieerd bestel mogelijk zijn? De leden van de PvdA-fractie vroegen
de minister nog eens toe te lichten waarom hij in gesprek met de Tweede Kamer
vond dat een gedifferentieerd regime, alsook een regime dat keuzemogelijkheden
omvat (zoals bepleit door de Raad van State) niet «past binnen onze
bestuurlijke tradities». Is dit niet eigenlijk een cirkelredenering
op het moment dat met de invoering van de dualisering juist een cultuuromslag
plaatsvindt en nieuwe bestuurlijke tradities worden gevestigd?De minister en de Raad van State blijken drastisch van mening te verschillen
over de feitelijke situatie: gaat het om het codificeren van al sluipenderwijs
ingevoerde vernieuwingen of om een wijziging van de gehele bestuurlijke cultuur?
De leden van de PvdA-fractie zouden graag beschikken over een overzicht van
de vormen van dualisering die in anticipatie op de wetswijziging in de praktijk
reeds zijn ontstaan, zo mogelijk ook over de ervaringen die inmiddels zijn
opgedaan met deze vormen van dualisering, en zij zou ook graag willen weten
in welke (typen van) gemeenten de cultuuromslag naar dualisering kennelijk
al is aangeslagen en in welke gemeenten dat niet het geval is. Deze leden
vroegen ook om hierbij per onderdeel aan te geven of de huidige Gemeentewet
de bevoegdheid bevat deze vormen van dualisering al in te voeren.De leden van de PvdA-fractie constateerden op basis van de discussies
die tot nu toe hebben plaatsgevonden dat er veel onzekerheid is
over de werkelijke effecten van invoering van dualisering bij alle gemeenten
in Nederland. Zal het aantrekkelijker worden om wethouder of gemeenteraadslid
te worden? Of zal dat juist niet het geval zijn? Zullen burgers zich meer
voor het openbaar bestuur in de gemeente interesseren onder duale verhoudingen
of maakt dat niet veel verschil? Zal het college van B&W werkelijk professioneler
gaan besturen? Zullen gemeenteraden zich onafhankelijker van de wethouders
en de ambtelijke diensten gaan opstellen? Er is te weinig geëxperimenteerd
om met overtuiging een bepaald antwoord op al deze vragen te kunnen geven.
De leden van de PvdA-fractie vroegen de minister dan ook of een andere wetgevingsstrategie
dan de thans gevolgde niet, zelfs op dit late tijdstip, overweging verdient.
Is bij deze complexe operatie (die in een aantal opzichten doet denken aan
de invoering van het studiehuis) een gefaseerde invoering niet verstandiger?
In plaats van een algemene regeling die voor alle gemeenten tegelijkertijd
gaat gelden, zou dan een meer geleidelijke weg kunnen worden gevolgd: eerst
een periode waarin in een aantal gemeenten van uiteenlopend profiel (grootte,
regio, sociale structuur etc.) met het nieuwe systeem gewerkt wordt, om door
grondige evaluatie te leren wat daarbij de knelpunten zijn en daarna pas een
verbeterd dualistisch regime voor alle gemeenten of voor bepaalde categorieën
van gemeenten. Graag vernamen de leden van de PvdA-fractie de mening van de
minister over deze wetgevingsstrategie. Zij wezen er nog op dat een gefaseerde
invoering de mogelijkheid zou bieden meteen een algemeen erkend probleem op
te lossen: volgens art. 125 lid 3 Grondwet moet de burgemeester voorzitter
zijn van de gemeenteraad, hetgeen een serieuze inbreuk betekent op het dualistische
stelsel. Als er gefaseerd wordt gewerkt kan de koninklijke weg van grondwetsherziening
worden gevolgd, voorafgaand aan wijziging van de Gemeentewet op dit punt.De leden, behorende tot de fractie van GroenLinks
merkten op dat het voorstel van wet dualisering gemeentebestuur in sterke
mate is voorbereid door het advies van de Staatscommissie dualisme en lokale
democratie (commissie Elzinga). De probleemanalyse van de commissie Elzinga
wordt gedeeld door het kabinet. Wat houdt deze probleemanalyse in?Hoofdprobleem voor het lokaal bestuur is de positie van politieke partijen
die onder druk staat: dalende ledenaantallen, problemen met recrutering. Terecht
wordt er op gewezen dat de verzwakking van de positie van partijen veroorzaakt
wordt door een complex van factoren en dat die «maar
zeer ten dele vatbaar zijn voor beïnvloeding, laat staan door sturing
van overheidswege»1.Waarom dit «hoofdprobleem» nu zou moeten leiden tot ingrijpende
wijziging van het gemeentelijke «staats»recht is onduidelijk.
Politieke partijen functioneren op alle parlementaire niveaus en de verzwakking
van hun positie zou overal merkbaar moeten zijn. Het is zeer de vraag of via
verandering van lokaal «staatsrecht» de positie van partijen wordt
versterkt. Het is trouwens de vraag of de verzwakking van «de positie»
van politieke partijen werkelijk het «hoofdprobleem» is. Niet
iedere partij heeft te kampen met teruglopende ledenaantallen. Niet iedere
partij is zoekende naar een nieuwe identiteit nadat de ideologische veren
zijn afgeschud.Onmiskenbaar is door een aantal maatschappelijke ontwikkelingen de ouderwetse
massapartij aan erosie onderhevig, zoals individualisering, ontideologisering
en het eroderen van klassieke klassentegenstellingen. En de rol van de overheid,
waarvoor politieke partijen voertuigen van de democratische legitimatie zijn,
is sterk veranderd. De wervelstorm van de liberale marktwerking heeft de overheid
afgeslankt, teruggedrongen en machtelozer gemaakt. Dat zijn bewuste politieke
keuzen geweest. Geen wonder dat dit zijn weerslag heeft op de actieradius
en betekenis van de politieke partijen. Vooral van die partijen
die regeringsverantwoordelijkheid plegen te dragen.Erkent de minister dat het «hoofdprobleem» schematisch en
ongedifferentieerd is gesteld, dat de analyse van dit «hoofdprobleem»
nogal beperkt is en dat de «oplossing» – al is het maar
ten dele – niet gezocht kan worden in wijziging van het «gemeentelijke
staatsrecht» alleen al omdat in de beleving van veel mensen politieke
partijen vooral «landelijke» politieke partijen zijn?Waarom entameert de minister geen discussie over de verhouding tussen
regering en parlement, aangezien landelijke verhoudingen voor mensen doorslaggevend
zijn in hun opvattingen over «de politiek»?Een ander probleem dat ingrijpende wetswijzigingen zou rechtvaardigen
is de onzichtbaarheid van de lokale politiek. Raad en college zitten in elkaar
verstrengeld en hebben geen duidelijk van elkaar te onderscheiden rollen.
Dat is volgens de commissie Elzinga de kern van de problematiek van de gemeentelijke
democratie en het kabinet neemt deze analyse over. Als de kern van deze problematiek
wordt aangepakt door de rollen te ontvlechten zou dat ook het «hoofdprobleem»
verhelpen, nl. versterking van de positie van politieke partijen.Kan de minister uitleggen waarom meer ontvlechting zou leiden tot een
situatie waarin meer vertrouwen in partijpolitiek ontstaat? Zowel de raad
als het college van B&W bestaat immers uit partijvertegenwoordigers en
wethouders worden gekozen op basis van een collegeprogram waar partijen na
verkiezingen over hebben onderhandeld. Ontstaat niet eerder het beeld dat
de fractie van partij x a zegt, terwijl de wethouder van diezelfde partij
x b zegt, zodat kiezers helemaal niet meer weten wat ze met partij x aan moeten?In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel, de reactie op het kritische
advies van de Raad van State en de nota naar aanleiding van het verslag van
de Tweede Kamer verwijst de regering vaak naar het advies van de Staatscommissie
dualisme en lokale democratie. Vindt de minister het met deze leden niet merkwaardig
dat deze Staatscommissie die blijkens haar opdracht de regering moest adviseren
«over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuursmodel vormgegeven
kan worden» weliswaar bestaat uit mensen met een uiteenlopend aantal
kwaliteiten en functies, waaronder maar liefst vijf burgemeesters, maar dat
er niet één lid kan bogen op een grondige, actuele ervaring
als gemeenteraadslid? Zou dat wellicht een reden kunnen zijn voor het feit
dat de forse kritiek die is geuit op de belangrijkste voorstellen uit het
advies van de Staatscommissie die door de regering in de Wet dualisering gemeentebestuur
zijn overgenomen, uit kringen van gemeenteraadsleden komen? Zo wees een enquête
van het blad Binnenlands Bestuur (14 januari 2000) uit dat 93% van de
ondervraagde raadsleden er niet voor is dat de raad macht afstaat aan het
college van B&W en dat 73% er niets voor voelt om een benoeming van wethouders
van buiten de raad mogelijk te maken. Is de minister bereid bij vervolgtrajecten,
waarvoor deskundigen geraadpleegd worden, commissies worden ingesteld, audits
worden georganiseerd enz., nadrukkelijk ook zittende gemeenteraadsleden direct
te betrekken?De scheiding van «macht en tegenmacht», van bestuur en controle,
is analoog aan het systeem dat we landelijk kennen. Maar in hoeverre heeft
het landelijke duale systeem de kenmerken die de commissie Elzinga en het
kabinet nu willen bewerkstelligen door raad en college in een duale LAT-relatie
te brengen? Is het besluitvormingsproces in Den Haag transparant? Staat het
parlement in een vrije positie tegenover het kabinet? Kruipen de kamerleden
onder de glazen stolp vandaan en zijn ze volksvertegenwoordigers
in de ware zin van het woord «door nauw contact met
de burgers, spreekbuis zijn van hun belangen en vertolken van hun opinies,
mede door de belangen en opinies te vertalen in politieke agendapunten»?1 Is de minister niet met deze leden
van mening dat parlementaire politiek bedrijven geen steriel proces is, maar
een vorm van politieke machtsstrijd om gewenste doelen te bereiken. En deelt
hij niet de mening dat de staatsrechterlijke scheiding tussen besturen en
controleren in zoverre politiek optisch bedrog is, dat partijen die in regering
en parlement zijn vertegenwoordigd «op beide fronten strijden»
en samenhang daartussen proberen te brengen om zo hun politieke gelijk te
behalen?Veel is gezegd en gesproken over de cultuuromslag die moet plaats vinden
om de gemeentepolitiek te vitaliseren. Dat vereist voor alles dappere, mondige
en eigenzinnige raadsleden die de oren niet naar het college laten hangen.
Met duaal of monisme heeft dat allemaal weinig te maken. Terecht is er van
vele zijden al op gewezen dat vele wijzigingen ook onder monistische verhoudingen
mogelijk zijn en zelfs in veel gemeenten al worden toegepast. Dat maakt de
vraag prangender waarom de thans voorgestelde wetswijzigingen eigenlijk nodig
zijn. Maken de voorgestelde wijzigingen het gemeentebestuur inzichtelijker
en transparanter voor burgers en maatschappelijke instellingen? Draagt een
technocratisering en verambtelijking van het college bij aan een scherper
politiek profiel van het gemeentebestuur?De discussie over bestuurlijke vernieuwing en dualisering kan gekenschetst
worden als een «witte» discussie. De vragen hoe de politieke participatie
van etnische minderheden vergroot kan worden, hoe het multiculturele element
een rol kan – en moet – spelen in de cultuuromslag die wordt bepleit,
of de vitaliteit van de lokale democratie ook gediend is met specifiek beleid
ten aanzien van etnische minderheden komen niet aan de orde. Erkent de minister
het belang en de noodzaak van een «verkleuring» van de discussie
en besluitvorming bij dit onderwerp? Hoe denkt hij daar vorm en inhoud aan
te geven?De leden van de fractie van D66 merkten op
dat de praktijk van het landsbestuur en van gemeentebesturen laat zien dat
de eerste, ofschoon dualistisch bedoeld, een sterk monistisch karakter heeft,
terwijl de tweede in theorie op een monistisch model berust, maar intussen
veel dualistische trekken vertoont. Deze leden verwelkomden dan ook het voorstel
om het bestuursmodel van de gemeenten ook formeel dualistischer te maken.
Niettemin, er kleven veel haken en ogen aan het bereiken van een wezenlijk
betere situatie en deze leden verwonderden zich dan ook enigszins over het
brede enthousiasme waarmee het voorliggende wetsvoorstel is begroet.Immers, de samenleving is complexer geworden. Er worden hogere eisen gesteld
aan volksvertegenwoordigers dan vroeger. De colleges worden steeds professioneler,
in de zin dat ze steeds professioneler worden ondersteund. De raadsleden zijn
daarbij qua kennis en informatie op achterstand gekomen. Voor controle is
in wezen een soortgelijke kennis en beschikbaarheid van informatie vereist
als voor de beleidsvorming zelf. Het wetsvoorstel ontneemt de raadsleden bepaalde
bevoegdheden, wat een verzwakking van machtspositie betekent. Daar staat tegenover
dat de controlemogelijkheden worden versterkt, o.a. door de mogelijkheid een
rekenkamer in te stellen en door het beschikken over een eigen griffie. De
praktijk zal moeten bewijzen dat dit voldoende is om adequaat te controleren,
maar misschien kan de minister met argumenten onze zorg daarover nu al wat
doen afnemen. Het wetsvoorstel heeft ook de bedoeling de positie van de raadsleden ten
opzichte van de bevolking zichtbaarder te maken. Is dat realistisch?De bedoeling is dat de partijpolitieke banden tussen leden van de raad
en die van het college worden doorgesneden, althans minder prominent worden.
Het is de vraag of dat lukt. Partijpolitieke belangen zullen een rol blijven
spelen, moeten we aannemen. Zal de bevolking zich makkelijker gaan richten
tot de raadsleden dan tot leden van het college? Op gemeentelijk vlak zijn
burgers vaak minder geïnteresseerd in hoofdlijnen van het beleid dan
in hun concrete uitwerking. Hun problemen liggen meestal in het uitwerkingsniveau.
Het standpunt van de wethouder zal voor de burger meer van direct belang blijven
dan dat van het raadslid.Natuurlijk, aansprekende politiek heeft ook te maken met overtuigingskracht,
met de vaardigheid politieke problemen helder over het voetlicht te brengen.
Er mag echter niet van worden uitgegaan dat die kwaliteiten meer bij raadsleden
dan bij wethouders aanwezig zullen zijn. Wil de minister in het licht van
het bovenstaande uiteenzetten waarom hij denkt dat de nieuwe wet de bevolking
een grotere zichtbaarheid ten opzichte van de bevolking zal geven en de gemeentepolitiek
zal verlevendigen?De bedoeling van het wetsvoorstel is dat de gemeentepolitiek dualistischer
van aard wordt. De bestuursstructuur gaat meer lijken op die van het landsbestuur.
Maar de landelijke politiek is in de praktijk monistischer dan qua structuur
de bedoeling is. Op grond van welke overwegingen denkt de minister dat het
op gemeentelijk niveau anders zal gaan?De leden van de SGP- en van de CU-fractie hadden met belangstelling, doch niet geheel zonder reserves
van het wetsvoorstel kennis genomen.Deze leden gaven uiting aan hun twijfel of het voorstel tot beperkte dualisering
een middel zal blijken te zijn tot verhoging van de politieke participatie
van de bevolking. Zij vroegen de regering nog eens duidelijk te maken van
welke elementen van het voorstel zoals het er thans ligt de regering verwacht
dat zij een bijdrage betekenen aan de oplossing van de, ook door de regering
onderkende, veelszins problematische situatie waarin de politieke partijen
in het algemeen genomen verkeren.Mede gelet op het uitermate kritische advies van de (meerderheid van de)
Raad van State ten aanzien van de grondwettigheid van het oorspronkelijke
voorstel, stelden deze leden de vraag of het wetsvoorstel zoals het er thans
ligt naar de opvatting van de regering meer of juist minder bezwaar oproept
in het licht van het hoofdbezwaar van de Raad van State, namelijk dat een
uitholling dreigde van het grondwettelijk begrip «hoofd van de gemeente»
(artikel 125, eerste lid, Grondwet). Zij vroegen tevens aan te geven op welke
punten de positie van de gemeenteraad wordt versterkt buiten de thans in de
wet en (soms) reeds in het reglement van orde toegekende bevoegdheden, zodat
er in termen van artikel 125, eerste lid, Grondwet van een versterking mag
worden gesproken.Deze leden vroegen of in de visie van de regering de introductie van meer
dualisme in het gemeentebestuur gekoppeld zou dienen te worden aan een totale
ambtelijke en bestuurlijke reorganisatie. Kan/zal het wetsvoorstel impliceren
dat ambtenaren rechtstreeks verantwoording zullen moeten afleggen, bij voorbeeld
tegenover de gemeenteraad en de eventuele rekenkamer?Het lid van de Onafhankelijke Senaatsfractie
(OSF) merkte op dat het zijns inziens bij het onderhavige wetsvoorstel gaat
om een voorstel om de gemeentelijke politiek aantrekkelijker te maken, de
kwaliteit te verbeteren en de terugloop in belangstelling bij verkiezingen
te stoppen. Deze problemen zitten, zo meende dit lid, echter vooral verweven
in het partijen-coalitiemodel, waarin de angst om macht te verliezen, of te
moeten delen, een grote rol speelt. Zou een «eenvoudiger» en effectievere aanpak van de problematiek
niet kunnen zijn: iedere gemeente in principe op een verschillend tijdstip
de raadsverkiezingen laten organiseren? Zou dat de relevantie van lokale onderwerpen
in de verkiezingsstrijd, en daardoor ook de betrokkenheid van inwoners bij
de gemeentepolitiek, niet vergroten?Is de problematiek (met name de kloof tussen burger en gemeentepolitiek)
die aanleiding is geweest voor dit wetsvoorstel, naar het oordeel van de minister,
mede terug te voeren op het grote aantal gemeentelijke herindelingen dat de
achterliggende periode heeft plaatsgevonden?2. Grondwettelijke aspectenDe leden van de fractie van het CDA namen
kennis van het advies van de Raad van State en van het nader rapport en het
debat terzake gevoerd in de Tweede Kamer. Het komt huns inziens toch weinig
voor dat een vrijwel unanieme Raad van State zodanig bezwaar heeft tegen een
wetsvoorstel vanwege de vermeende gedeeltelijke inconstitutionaliteit daarvan
dat hij de regering in overweging geeft dit voorstel niet in te dienen.Een van de redenen, die de Raad van State voor dit markante standpunt
aanvoerde lag in de omstandigheid dat het hem voorkwam dat invoering van een
dualistisch stelsel over de gehele linie thans nog niet verantwoord is. De
raad hield daarom een voorkeur voor het voorstel waaromtrent hij op 13 april
1999 adviseerde. Hierin was een keuze mogelijk voor de gemeenteraad tussen
twee stelsels waaronder een dualistische variant die sterk lijkt op de thans
voorgestelde. Het thans voorliggende wetsvoorstel zou daarom volgens de Raad
van State vooraf moeten worden gegaan door grondwetswijziging. De regering
wijst deze constitutionele benadering van de hand. Wanneer de Raad van State
dat wat thans wordt voorgesteld niet verenigbaar acht met de Grondwet is dat
haar inziens ongeloofwaardig nu de Raad het stelsel in het kader van het wetsvoorstel-1999
wel verenigbaar achtte met diezelfde Grondwet.Deze leden waren door dit deel van de argumentatie van de regering nog
niet overtuigd. Zij lezen dit argument van de Raad van State zo, dat de Raad
van opvatting is dat artikel 125 lid 1 Grondwet (De raad staat aan het hoofd)
niet geschonden wordt indien het de raad zelf is, en niet de wetgever die
dicteert, die een keuze maakt voor een dualistischer variant. In dat geval
bepaalt de raad, en is het de raad die deze keuze ook weer kan wijzigen, hoe
terzake het gemeentelijk bestuur wordt ingericht. Het is toch wel te verdedigen
dat dergelijke keuzes juist het hoofdschap illustreren en manifesteren? Deze
leden zouden daarom enige nadere argumentatie van de zijde van de regering
op prijs stellen, nu deze het argument van de Raad van State, dat de opgelegde
uniformiteit door de wetgever in strijd komt met de Grondwet wel wat summier
onderbouwd terzijde schuift.Deze leden wezen verder nog op het met het vorige argument verwante onderdeel
van het advies van de Raad van State dat de onwenselijkheid van het voorstel
ook voortvloeit uit de beoogde overdracht van bestuursbevoegdheden van raad
naar college.Ook hierom zou naar de opvatting van de Raad van State grondwetswijziging
nodig zijn. Begrepen deze leden de regering goed dan verwerpt de regering
dit gezichtspunt van haar belangrijkste adviseur bij wetgeving hoofdzakelijk
op grond van de volgende argumenten.1. Het hoofdschap van de raad ziet slechts in dit verband op bestuursbevoegdheden
in de autonome sfeer. Zulks uiteindelijk ook met een beroep op Thorbecke in
1848.2. Los daarvan moet het hoofdschap in het kader van dit wetsvoorstel ingevuld
worden geacht door de eindverantwoordelijkheid die hierin aan de raad toekomt.3. De feitelijke bevoegdheidsverdeling is al in hoge mate in overeenstemming
met het voorstel. De leden van de CDA-fractie achtten de vraag naar de constitutionaliteit
van een wetsvoorstel wel dermate belangrijk dat zij een afdoende desnoods
uitgebreide argumentatie voor de stelling dat de Raad van State fout zit uiteraard
van het grootste belang vinden. Deze leden waren er nog niet van overtuigd
dat datgene wat zij tot nu toe hieromtrent hadden vernomen uit de schriftelijke
voorbereiding en de mondelinge debatten, tot die vasttelling dwingt. Deze
leden wezen in dat kader op het volgende waarbij zij de drie hiervoor genoemde
argumenten van de regering in diezelfde volgorde langsliepen.a. De regering stelt dat het hoofdschap van de raad slechts ziet op het
autonomie taakgebied van de gemeente; zolang de autonome bestuursbevoegdheden
niet (substantieel) worden overgedragen is geen grondwetsherziening nodig.
Het viel deze leden op dat voor de interpretatie van een van de kernbepalingen
uit de Grondwet (art. 125; het hoofdschap van de raad) plotseling het verschil
tussen autonomie en medebewind als cruciaal wordt gepresenteerd. Dat zulks
gebeurt met deels een beroep op de Staatscommissie Thorbecke uit het midden
van de 19e eeuw overtuigde hen niet. In die tijd behoorde medebewind (een
term die niet bestond in die tijd overigens) niet tot de bemoeienis van de
raad. De tijden zijn sindsdien geheel veranderd in dit opzicht zoals overigens
met name de regering zowel bij de grondwetsherziening-1983 als bij de algehele
herziening van de Gemeentewet-1992 niet moe wordt te betogen. Er is niet langer
een principieel verschil tussen autonomie en medebewind, zo meende zij. Zo
stelt de regering in de memorie van toelichting bij de laatstgenoemde herzieningswet,
op dit punt niet weersproken vanuit de Staten-Generaal (19 403 nr. 3
blz. 54): «Uit het vorenstaande is gebleken dat het verschil in rechtsgevolgen
tussen autonomie en medebewind zeer sterk is vervaagd. Dit ontwerp trekt die
lijn door, in het voetspoor van de Grondwet (onderstreping leden van de CDA-fractie)
en het eindrapport van de commissie.Het ontwerp handhaaft het onderscheid autonomie–medebewind als structuurbepalende
elementen zonder er nog een verschil in rechtsgevolgen aan te verbinden. Ook
op het terrein van de bevoegdheidsverdeling waar tot nu toe nog enig verschil
viel te constateren wordt het onderscheid autonomie–medebewind niet
meer maatgevend. «Uitgaande van de gedachte dat het primaat bij de raad
behoort te liggen, wordt zowel op het terrein van de autonome taakbehartiging
als op het terrein van het medebewind gekozen voor het systeem waarbij de
raad het primair bevoegde orgaan is» Bij de grondwetsherziening van
1983 (zie bijv. 13 990, nr. 3 onder 3c) wordt dan ook nergens, zover
deze leden kunnen vinden, gewag gemaakt van de stelling dat het hoofdschap
slechts zou gelden voor het autonome terrein. Dat zou ook vrij onlogisch zijn
gelet ook op de stelling van de regering van enkele jaren geleden «dat
de raad op het gehele terrein van de gemeentelijke werkzaamheden, ook waar
het om medebewindswerkzaamheden gaat hoofd van de gemeente dient te zijn»
(19 403 nr. 3 blz. 132). Afsluitend komt de stelling dat art. 125 eerste
lid voor wat betreft het hoofdschap slechts betrekking heeft op autonome (bestuurs)bevoegdheden
die dan ook niet kunnen worden overgedragen, tot nader order gekunsteld over.
De grondwetsbepalingen hebben in hoofdstuk 7 betrekking op beide modaliteiten
van gemeentelijk bestuur voorzover uit hun bewoordingen niet anders blijkt.b. Het argument dat het hoofdschap van de raad vertaald moet worden als
het zijn van eindverantwoordelijke werkt de regering in de memorie van toelichting
(blz. 8) uit waar zij stelt dat die eindverantwoordelijkheid «door politieke
beïnvloedings- en verantwoordelijkheidsmechanismen materieel wordt gerealiseerd».
Daarvoor is geen formeel instemmingsrecht met bestuursbesluiten zoals tot
op heden nodig. Deze leden wezen er terzijde op dat indien de kern van het
hoofdschap in de eindverantwoordelijkheid gezocht moet worden,
in dit verband gerepresenteerd in de vertrouwensregel, zoals die in 1948 werd
ingevoerd teneinde communistische wethouders te kunnen ontslaan, dit toch
wat curieus is voor de regering die zich bij dit wetsvoorstel in de discussie
rond de constitutionaliteit graag beroept op 1848/1851. Betekent de uitleg
van «eindverantwoordelijke» door de regering dat op landelijk
niveau de Staten-Generaal eindverantwoordelijk is voor de algemene maatregelen
van bestuur, ministeriële besluiten e.d., nu daar ten opzichte van de
uitoefening van die bevoegdheden de volksvertegenwoordiging dezelfde beïnvloedings-
en verantwoordelijkheidsmechanismen kent? Komt de term eindverantwoordelijk
voor in de Nederlandse wetgeving? Ten opzichte van welk orgaan geldt die eindverantwoordelijkheid?
Of gaat het hier om een kwalificatie van niet juridische aard die ziet op
de relatie van de raad met het electoraat of de ingezetenen. Het kwam deze
leden dan ook als bijzonder voor dat de regering meent dat het hoofdschap
met name in 1848 is ingevoerd om tot uitdrukking te brengen dat aan de raad
een bijzondere plaats toekomt als lokale volksvertegenwoordiging (27 751
nr. 6). Nog daargelaten dat de raad toen slechts door een klein deel van de
mannelijke ingezetenen werd gekozen is het ook overigens een wat te vlakke
karakterisering. Het ging er met name ook om een constante strijd tussen vooral
stedelijke magistraturen en raden te beëindigen rond de vraag wie welke
bestuurshandelingen mag verrichten (Oppenheim Nederlandsch gemeenterecht blz.
12). Het maakte een einde aan de oude traditie waarbij dat bestuur vooral
in handen was van de stedelijke magistratuur. Deze leden stelden dan ook met
de regering vast dat die bestuurstaak tot op heden – en niet slechts
datgene wat de regering het vrije initiatiefrecht noemt – formeel voor
een wezenlijk deel is toegedeeld aan de raad als hoofd van de gemeente. Eindverantwoordelijkheid
en hoofdschap lijken dan ook niet identiek.c. Deze leden hadden tenslotte ook nog vragen bij de stelling die steeds
wordt herhaald, dat het bestuur feitelijk nu al vrijwel ligt bij het college.
Het is hun indruk dat deze waarneming juist is waar het gaat om de bulk van
de bestuursbesluiten. Maar de besluiten die er toe doen en de lokale samenleving
en ingezetenen betekenend raken worden in ieder geval uit eigen waarneming
van deze leden toch nog wel degelijk door de raad genomen: zeker waar de wet
hiertoe verplicht, maar ook bij besluiten als de fusie van scholen, het aangaan
van stedenbanden, het verstrekken van grote subsidies en leningen, de (niet-)instelling
van een tippelzone, de vestiging van een casino, de benoeming in een aantal
topfuncties, besluiten tot grootscheepse renovatie, verkoop van bedrijven,
stichten van een Kredietbank, verplaatsen voetbalstadion, sluiten zwembad,
enz. enz. Zij zouden zich graag van het tegendeel laten overtuigen indien
de regering daarvoor empirisch onderzoek kan aanvoeren dat leert dan ook de
belangrijke bestuursbesluiten zijn overgedragen aan het college. Hier en daar
wekt de regering overigens de indruk een wat ander aspect op het oog te hebben:
nl. het feit dat de facto het college beleidsbepalend is. Deze leden deelden
die waarneming waar het inderdaad juist lijkt vast te stellen dat raden doorgaans
colleges volgen in hun voorstellen. Dat feit is echter algemeen in die zin
dat ook elders in de samenleving doorgaans algemene besturen door dagelijkse
besturen gedane voorstellen volgen of «overnemen». Maar dat neemt
niet weg dat deze algemene besturen wel de vitale bestuursbeslissingen zelf
nemen en aldus legitimeren. Terugkerend naar de gemeente stelden deze leden
vast dat er ook voordelen zijn verbonden aan het nemen van bestuursbesluiten
van gewicht door de raad. Zo vindt de beraadslaging en besluitvorming in het
openbaar plaats. De oppositie of raadsminderheid kan er aan deelnemen. Er
is de mogelijkheid van commissoriale voorbereiding en de mogelijkheid
het voorstel via amendementen te wijzigen dan wel de uitvoering daarvan door
moties te beïnvloeden. Samengevat zagen deze leden met name aan het transport
van zware bestuursbesluiten naar de collegekamer ook nadelen verbonden. Tevens
meenden zij dat het argument, dat deze feitelijk al door het college worden
uitgevoerd nogal wat nuancering kan gebruiken. Ook hier stelden zij, net als
bij de beide vorige kwesties, een nadere visie van de regering op prijs. Tenslotte
viel het deze leden op dat de regering in dezen er vanuit gaat dat er1. bestuursbevoegdheden zijn die berusten op wat de regering noemt medebewindswetten2. bestuursbevoegdheden die berusten op de Gemeentewet en3. autonome bestuursbevoegdheden waaronder verstaan wordt bijv. het vrije
initiatiefrecht.Deze laatste bevoegdheden berusten dus volgens de regering niet op de
Gemeentewet (bijv. de bestuursopdracht uit art. 108 jo 147 Gemeentewet). Deze
bevoegdheden vloeien dan kennelijk rechtstreeks voort uit de Grondwet. Gelet
op de stelling van de regering, dat slechts voor deze bevoegdheden in het
geval men die wil overplaatsen grondwetswijziging nodig is, lijkt het erop
dat ten aanzien van de bestuursbevoegdheden die op de Gemeentewet berusten
theoretisch gesproken een algehele overdracht denkbaar is zonder dat de Grondwet
hoeft te worden gewijzigd. Is deze stelling naar het inzicht van de regering
juist? Dat zou dan betekenen – een vaststelling waaraan deze leden niet
toe zijn – dat de gemeentewetgever zolang hij niet rechtstreeks in strijd
komt met bepalingen in de Grondwet vrij is bevoegdheden bij de raad vandaan
te halen. Immers de bepaling uit art. 125 GW zou niet zien op bestuursbevoegdheden
toegekend vanuit de Gemeentewet (waartoe kennelijk de zogeheten autonome bestuursbevoegdheden
door de regering niet worden gerekend). Theoretisch gesproken kan de wetgever
dan wezenlijke bevoegdheden, zoals die van het benoemen van wethouders, betrokkenheid
bij rekening en begroting e.d. zonder grondwetswijziging aan andere organen
opdragen. Hoe ziet de regering deze kwesties?Al deze vragen hebben direct of zijdelings verband met de vraag naar de
constitutionaliteit van onderdelen van het wetsvoorstel. De leden van de CDA-fractie
zeiden dus voor de uiteindelijke beoordeling van het advies van de Raad van
State op dit punt de gevraagde nadere toelichting van de regering nodig te
hebben.3. De raad3.1 De positie van de raad in het algemeenDe leden van de CDA-fractie hadden nog enkele vragen over de competentieverdeling
tussen raad college en burgemeester zoals deze oprijst uit de artikelen 108/147,
waarin opnieuw een opmerkelijke renaissance van het onderscheid autonomie/medebewind
mag worden vastgesteld.Waar thans nog het bestuur (zowel in autonomie als medebewind) in beginsel
is opgedragen aan de raad wordt deze opdracht gesplitst en aangescherpt. Het
bestuur in autonomie is nu zonder clausulering (zoals «bij de wet of
door de raad krachtens de wet») aan de raad opgedragen. Is de vaststelling
van deze leden juist dat nu de Gemeentewet materieel richtinggevend is aantasting
van die autonome bestuursbevoegdheden door de bijzondere wetgever uitzonderlijk
moet zijn. Of is het zelfs zo dat nu deze autonomie volgens de regering rechtstreeks
uit de Grondwet voortvloeit de wetgever hier steeds «af moet blijven».In de voorgestelde redactie wordt bij bestuur in medebewind dit bestuur
(art. 147, derde lid) in beginsel aan het college toegekend tenzij bij of krachtens de wet deze aan raad of burgemeester worden toegekend. Betekent
dit dat de wet de keuze raad of college in dezen kan overlaten aan Kroon of
minister (of provinciaal bestuur)?Positief aan dit wetsvoorstel achtten de leden van de fractie van GroenLinks is dat op een aantal punten de positie van
de gemeenteraad wordt versterkt. Het meest opvallend hieraan is overigens
dat in veel gemeenten deze voorstellen al in de praktijk worden gebracht:
vragenrecht, recht van interpellatie, recht van enquête, recht op ambtelijke
ondersteuning, financiële controle-instrumenten (zoals een lokale rekenkamer).
Het zijn instrumenten die vanaf de revitalisering van de gemeentepolitiek
begin jaren '70 steevast zijn bepleit en afhankelijk van de daadkracht van
de betreffende gemeenteraad ook zijn ingevoerd. Maar het werd inderdaad eens
hoog tijd dat deze bevoegdheden wettelijk vastgelegd worden, zodat het niet
meer van de luimen van (de meerderheid) van de gemeenteraad afhangt of dergelijke
mogelijkheden, zoals nu het geval is, in het reglement van orde terecht komen.Dat geldt ook voor de rechten van initiatief en amendement, dat terecht
wordt toegekend aan individuele leden.Deze leden merkten op dat in het advies van de Raad van State wordt gesteld,
dat met de Wet dualisering gemeentebestuur een uitholling van de Grondwet
dreigt, daar waar de Grondwet stelt (art. 125) dat aan het hoofd van de gemeente
de raad staat. De overdracht van bestuursbevoegdheden van de direct gekozen
raad naar het college van B&W is debet aan die uitholling en de democratische
legitimatie komt ook in gevaar omdat die collegeleden niet rechtstreeks worden
gekozen. In zijn reactie pareert de minister die kritiek redelijk, al wordt
erkend dat de bestuurlijke rol van de raad in het wetsvoorstel wordt beperkt.
Hoe verhoudt deze mening zich met de opvatting in het kabinetsstandpunt Dualisme
en lokale democratie, waarin wordt gesteld (blz. 15) dat «het in de
huidige complexe samenleving effectief noch doelmatig is dat het vertegenwoordigende
orgaan – de raad – formeel het bestuur van de gemeente vormt,
en dit tevens controleert en normeert» waarna een betoog volgt over
de scheiding tussen bestuur (bij B&W) en normering en controle (bij de
raad). Duidt dit toch niet op een duidelijke opvatting bij de regering, dat
het bestuur niet bij de raad thuis hoort en dat het de bedoeling is van de
regering om niet alleen de bestuurlijke rol van de raad te beperken, waar
sprake van is in de kabinetsreactie op het advies van de Raad van State, maar
deze geheel weg te halen bij de raad, zoals blijkt uit het kabinetsstandpunt
inzake het rapport-Elzinga? Is de regering nog steeds van mening, zoals verwoord
in het kabinetsstandpunt (blz. 15 onderaan), dat «alle
bestuursbevoegdheden die nu in de Gemeentewet en medebewindswetten aan de
raad of het gemeentebestuur zijn toebedeeld, worden toebedeeld aan het college»?Is de regering niet met deze leden van mening dat het stellen van normen,
het vaststellen van kaders, verordeningen en gemeentebegroting, het vaststellen
van een bestemmingsplan enz. alle bevoegdheden van de raad zijn, die ook na
aanvaarding van dit wetsvoorstel in handen van de raad blijven, waarvoor bestuurlijke
kwaliteiten en bestuurlijke slagkracht van de raad noodzakelijke voorwaarden
zijn?En zijn de kwaliteiten die de minister in de reactie op het advies van
de Raad van State toedicht aan het duale raadslid (kritisch, zelfstandig,
creatief) ook niet van toepassing op bestuurders?Hoe de positie van de raad versterkt kan worden door hem de bestuursbevoegdheden
af te nemen was de leden van de fractie van GroenLinks een raadsel. Het zal
ook niet bijdragen aan de gewenste transparantie van de gemeentelijke politiek,
want het aardige van de huidige gang van zaken is dat gemeenteraads- en commissievergaderingen
in de openbaarheid plaatsvinden. Hierbij is, zeker bij commissievergaderingen,
inspraak van de bevolking vaak mogelijk. Discussies en besluiten worden in
de openbaarheid gevoerd en genomen. Eenieder die thuis is in lokale politiek
kent het «feest van de democratie» dat plaats vindt als er een
omstreden besluit genomen moet worden. Bewoners bestoken gemeenteraadsleden,
bij commissie- en raadsvergaderingen zijn volle tribunes met spandoeken, handtekeningenlijsten,
kindertekeningen enzovoorts. Er is een eenheid van tijd en plaats waar het
gaat om discussie en besluitvorming en dat alles in de volstrekte openbaarheid,
waarin gemeenteraadsleden metterdaad en onmiddellijk via hun inbreng en standpuntbepaling
verantwoording af leggen.Hoe schril steekt hier de door het kabinet voorgestane situatie af, waarin
het college van B. en W. in een besloten vergadering, op grond van geheime
stukken, besluiten neemt waar later verantwoording over moet worden afgelegd
aan de gemeenteraad. Het besluit is dan al genomen, van transparantie is geen
sprake en de discussie over de verantwoording speelt zich af tussen raad en
college, waarbij de bevolking de backbencher is.Waarom is niet overwogen om met het overhevelen van bestuursbevoegdheden
naar het college ook wettelijke voorzieningen te treffen die er toe moeten
bijdragen dat het college transparanter opereert, bijv. door de verplichting
van openbare B&W-vergaderingen dan wel het recht van raadsleden om B&W-vergaderingen
bij te wonen, openbaarheid van B&W-stukken of – op zijn minst –
openbare besluitenlijsten?Op verschillende momenten en plekken is kritiek op de overdracht van bestuursbevoegdheden
van raad naar college gepareerd met een verwijzing naar het vertrouwensprincipe:
als de raad het beleid van een wethouder of het college niet steunt kan het
vertrouwen worden opgezegd. Maar is dit wel een terechte vergelijking? Bij
het uitoefenen van bestuursbevoegdheden door de raad gebeurt dit in alle openbaarheid
(zie boven) en kan een wethouder zonder al te veel gezichtsverlies een afwijkende
mening van de raad volgen: de raad is immers bevoegd en is het hoogste orgaan.
In de nieuwe situatie ontstaat er echter onmiddellijk een prestigestrijd tussen
raad en college als de raad van mening is dat het college een bevoegdheid
niet goed heeft gebruikt. Vanuit gesloten stellingen wordt het debat gevoerd,
waarbij gezichtsverlies van het college een dominante rol speelt en het opzeggen
van vertrouwen slechts sporadisch zal worden gehanteerd. Bovendien ontbreekt
bij de val van een college de mogelijkheid om nieuwe verkiezingen uit te schrijven,
zodat het perspectief van het opzeggen van vertrouwen beperkt is. Is de minister
niet met deze leden van mening dat het vertrouwensprincipe niet echt het gat
kan vullen dat het overhevelen van bestuursbevoegdheden slaat in het repertoire
van de raad?3.2. Rechtsbescherming bij (niet) toelaten tot lid van
de raadDe leden, behorende tot de fractie van het CDA merkten
op dat al 150 jaar tegen het besluit van de raad iemand (niet) toe te laten
tot de raad een administratiefrechtelijk beroep bestaat, eertijds in de vorm
van administratief beroep. Na amendering vanuit de Tweede Kamer is de eerste
bijeenkomst van de nieuwe raad vlak bij de verkiezingsdatum gebracht. Hierdoor
vervalt, zoals ook de Kiesraad in een spontaan advies betoogt, deze bescherming.
Wat rest is een beroep op de civiele rechter die zeker in het geval het tot
een bodemprocedure komt langdurige onzekerheid brengt over de legitimiteit
van het raadslidmaatschap van betrokkenen en dientengevolge van de legitimiteit
van raadsbesluiten onder omstandigheden. Hoe reageert de regering op de reactie
van de Kiesraad die uit verontrusting, die deze leden delen, is geboren? De leden van de VVD-fractie hadden kennis genomen van het (spontane) advies
van de Kiesraad aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
inzake de verkorting van de termijn tussen de stemming en de eerste samenkomst
van de nieuwe gemeenteraad tot acht dagen en de afschaffing van het beroep
op de bestuursrechter tegen beslissingen van gemeenteraden inzake de toelating
van nieuwe leden. Deze leden zouden een uitgebreide reactie van de regering
op het advies zeer op prijs stellen. De leden zouden daarbij van de regering
willen vernemen of met het instandhouden van het beroep op de bestuursrechter
wel een perfecte uitslag van de verkiezingen is gegarandeerd. Immers, in die
gevallen, waarin wel een fout is gemaakt, maar geen beroep is ingesteld, blijft
de foute beslissing toch «gewoon» in stand?De Kiesraad meldt dat in 1998 in twee gevallen het beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geleid tot een vernietiging
van de beslissing om leden toe te laten als raadslid. Rechtvaardigt, zo vroegen
deze leden na lezing van het advies, een foutenmarge van 2 op de 10 156
raadsleden in 1998 dat alle toelatingen dan weken moeten wachten en gemeenteraden
niet kunnen worden geïnstalleerd?De leden van de GroenLinks-fractie vroegen
eveneens hoe de minister het (ongevraagde) advies van de Kiesraad d.d. 26 oktober
2001 beoordeelt inzake het amendement van de Tweede Kamer om de termijn tussen
de verkiezingen en de installatie van de raad in te korten tot 8 dagen en
het beroep tegen de beslissing tot toelating af te schaffen.3.3 Versterking van de verordenende bevoegdheidDe leden, behorende tot de fractie van het CDA
merkten op dat in dit wetsvoorstel een versterking wordt beoogd van de verordenende
bevoegdheid van de raad door de toekenning van het recht van amendement en
initiatief. Het gaat daarbij, zo merkten deze leden op, eigenlijk om een versterking
van de positie van individuele raadsleden. De raad heeft het recht van amendement
al, nu dit, zoals ook de regering opmerkt, gegeven is met de verordenende
bevoegdheid. Het recht van initiatief kan geen recht van de raad zijn zoals
het dat is voor de Staten-Generaal, c.q. de Tweede Kamer; ten opzichte van
wie zou dit recht immers bestaan? Zeker niet ten aanzien van het college dat
geen deel meer uitmaakt van de raad en wethouders dus ook niet langer verordeningen
mee vaststellen.Het wetsvoorstel garandeert het individuele raadslid in art. 147a indiening
en behandeling van een voorstel tot vaststelling van een verordening.Is daarbij bepalend dat het raadslid zijn voorstel als concept-verordening
benoemt of kan de voorzitter zelfstandig toetsen of de vlag hier de lading
dekt? Dit laatste impliceert een meer materieel verordeningsbegrip. Aan welke
voorwaarden moet naar de opvatting van de regering een initiatief-verordeningsvoorstel
voldoen om te worden aangemerkt als een initiatief bedoeld in art. 147A.Kan de voorzitter of de raad ondanks het gestelde in art. 147b een voorstel
tot wijziging van een ontwerp-verordening of ontwerp-beslissing weigeren te
laten behandelen omdat de strekking daarvan tegengesteld zou zijn aan die
van het voorstel. Ontoelaatbaar verklaren is tot nu toe immers een mogelijkheid
die «slechts» wordt geboden door het reglement van orde van een
bepaalde raad.3.4 Het recht van onderzoek van de raadDe leden van de fractie van het CDA beschouwden
de invoering van een beperkt onderzoeksrecht voor de raad als voorgesteld
als een kans de controlerende functie van de raad te versterken. Desondanks
leven bij hen nog wel vragen. Deze komen deels voort uit de analogie die,
zij het zeker afgezwakt, dit voorstel trekt met het enquêterecht
op nationaal niveau, zoals dat is toegekend in de Grondwet en uitgewerkt in
de Wet op de Parlementaire Enquête.Het gemeentelijk recht van onderzoek lijkt vooral betrekking te hebben
op het collegebeleid. Het landelijk enquêterecht heeft zeker historisch
een andere inslag waar tot in de jaren tachtig van de 20e eeuw de nadruk lag
op zogeheten wetgevingsenquêtes. Ministers kunnen nog niet zo lang onder
ede worden gehoord en de typisch politieke enquête wordt vaak met enige
wantrouwen bekeken.Bij het lokale onderzoek zal het – zo viel deze leden op –
nu juist vooral gaan om informatieverwerving vooral van (ex-)collegeleden,
die daarbij onder ede kunnen worden gehoord. Enquêtes dus met een sterk
politieke lading. Deze leden waren van opvatting dat deze wijze van informatieverwerving
niet de suggestie moet wekken dat er twee vormen van informatieverwerving
zijn die naast elkaar kunnen worden aangewend. Collegeleden moeten toch reeds
op grond van art. 169 en 180 Gemeentewet (burgemeester) gevraagde informatie
verschaffen. De kwaliteit daarvan wordt niet verhoogd door deze onder ede
te vragen. Zou naar de opvatting van de regering bij de toetsing van bezwaarschriften
tegen besluiten in het kader van een onderzoek ook een toets behoren plaats
te vinden, of de gevraagde informatie niet «op de gewone wijze had kunnen
worden gevraagd» en gegeven? Zulks is vooral relevant ten aanzien van
onderzoek ten aanzien van zittende collegeleden.Deze leden zeiden verder nog de volgende vragen te hebben.Levert het niet voldoen aan de vordering van de enquêtecommissie
een strafbaar feit op en zo ja, welk?Moet uit artikel 155c, lid 4 worden afgeleid dat het niet is toegestaan
dat de enquêtecommissie van sommige getuigen wel en van andere niet
de eed vergt?Kan het object van het onderzoeksrecht ook betrekking hebben op de opstelling
die burgemeester of wethouders handelend zonder last hebben ingenomen in organen
van publiekrechtelijke samenwerking of in privaatrechtelijke rechtspersonen.Kan het object ook het beleid van een orgaan van een deelgemeente bevatten?
Moet het bestuur in deelgemeenten anders gezegd in beginsel worden begrepen
als een onderdeel van het in art. 155a eerste lid bedoelde bestuur?Kan in een kleine gemeente de raad als geheel zich constitueren tot onderzoekscommissie?
In hoeverre kunnen collegeleden of anderen die worden ondervraagd over de
relatie tussen hun ambtsuitoefening en het beroep of bedrijf waarin zij werkzaam
zijn of waren, zich beroepen op het bepaalde in art. 155e?Bescheiden van de EU en het Rijk worden afgeschermd tegen vorderingen
van de gemeentelijke onderzoekscommissie via het toestemmingsvereiste van
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Er is geen vergelijkbare
regeling getroffen voor provinciale bescheiden. Moet de provincie gevraagde
bescheiden die verband houden met het onderzoeksdoel dus in beginsel steeds
leveren?Moet, nu de raadsgriffie(r) verplicht is gesteld via amendering, de ambtelijke
bijstand bedoeld in art. 155a lid 8 geleverd worden door de griffie(r)?Kan deze in verband met de piekbelasting die het gevolg is van de enquête
een beroep doen op het reguliere ambtelijke apparaat? De meest in aanmerking
komende ambtenaren zijn zeker in kleinere gemeenten vaak tevens potentiële
getuigen en/of deskundigen voor de commissie. Kan dit samengaan? Zijn (ex-)bestuurders
en (ex-)ambtenaren van gemeenten die door herindeling zijn verdwenen gehouden
aan enquêtes van de nieuwe gemeenten mee te werken?Heeft de thans voorgestelde regeling van het onderzoeksrecht terugwerkende
kracht in die zin dat mensen die bij de afkondiging in het Staatsblad niet meer ambtsdrager of ambtenaar waren van de gemeente toch gehouden
zijn aan de vorderingen van de enquêtecommissie te voldoen?Hoe wordt bepaald of de onevenredige schade bedoeld in art. 155e eerste
lid optreedt?Art. 155e lid 2 bepaalt dat inzage afschrift of kennisneming anderszins
van bescheiden of gedeelten daarvan geweigerd kan worden indien daartoe een
plicht tot geheimhouding zich uitstrekt. Geldt dit ten opzichte van iedere
legitiem opgelegde geheimhouding?Dient het begrip «bescheiden» in de voorgestelde bepalingen
analoog te worden geïnterpreteerd aan het begrip bescheiden in de Wet
Parlementaire Enquête?In hoeverre stelt de vertrouwelijkheid van collegeberaad grenzen aan de
verplichting tot antwoorden daaromtrent van collegeleden?Houdt de eis dat de commissie evenwichtig moet zijn samengesteld in dat
de in de raad vertegenwoordigde groeperingen in de commissie vertegenwoordigd
moeten zijn?Is het naar de opvatting van de regering verenigbaar met ons grondrechtenregiem
indien via subsidie- of vergunningvoorwaarden of via clausules in overeenkomsten
derden, natuurlijke of rechtspersonen, worden verplicht tot medewerking aan
eventuele toekomstige gemeentelijke enquêtes?Geldt de immuniteitsregel ex art. 155a lid 4 (overeenkomstig art. 22)
alleen voor de leden van de onderzoekscommissie of ook voor degenen die worden
gehoord?Deze vraag lijkt in het bijzonder van belang voor zittende collegeleden,
omdat voor hen de vraag relevant is of zij geen immuniteit bezitten op grond
van art. 22 Gemeentewet.Anders gezegd, is beraadslaging als bedoeld in art. 155a lid 4 dezelfde
als de beraadslaging bedoeld in art. 22? Moet hier de analogie met de landelijke
situatie worden getrokken waarbij «gehoord worden» niet valt onder
beraadslaging?Is art. 155a lid 7 niet deels overbodig nu art. 84 lid 4 geldt, ervan
uitgaande dat een enquêtecommissie als een art. 84 commissie moet worden
beschouwd?Hoe verhoudt zich het bepaalde in art. 155c lid 6 waar sprake is van geheimhouding
omtrent het in een besloten vergadering besprokene en de daar genoemde gewichtige
redenen tot het toepasselijk verklaarde art. 86 eerste lid dat eveneens over
geheimhouding handelt, maar daarbij verwijst naar de belangen genoemd in art.
10 WOB?Art. 155b lid 2 stelt dat in bepaalde gevallen toestemming nodig is van
de minister om aan de vordering tot inzage in stukken te voldoen. Geldt dit
toestemmingsvereiste ook voor het doen van mondelinge mededelingen als getuige
of deskundige nu de plicht tot getuigen wel maar het toestemmingsvereiste
niet voorkomt in art. 155c lid 3.Art. 155c lid 8 spreekt van verklaringen voor de commissie afgelegd of
op haar vordering. In de Gemeentewet vonden de leden van de CDA-fractie geen
regeling waar verklaringen op vordering van de commissie worden afgelegd.
Waaraan moeten zij denken?De leden, behorende tot de fractie van GroenLinks
vroegen of het ook mogelijk is dat de gemeenteraad een deelraad de bevoegdheid
geeft een onderzoek, conform artikel 155, in te stellen naar het door het
dagelijks bestuur of de voorzitter van die deelraad gevoerde bestuur.3.5 Versterking van de financiële functieDe leden van de fractie van de PvdA constateerden
dat de rol van de accountant in het voorliggende wetsvoorstel een wijziging
ondergaat, zowel met betrekking tot het opdrachtgeverschap als de formulering
van de taken. De raad en niet het college van b en w zal gaan dienen als opdrachtgever van de accountant en zal in dat verband de accountant
aanwijzen en bij verordening regels moeten vaststellen voor de controle op
het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie
(art. 213 lid 1 eerste zin). In de 2e zin van artikel 213 lid 1 staat «de
verordening dient te waarborgen dat de rechtmatigheid van het financiële
beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst».
Daarbij krijgt het begrip rechtmatigheid via een algemene maatregel van bestuur
een nieuwe invulling. Omdat het van belang is dat de wetgever duidelijk is
over haar bedoelingen en daartoe de juiste instrumenten inzet opdat geen verkeerde
verwachtingen gaan ontstaan, stelden de leden van de fractie van de PvdA bij
de behandeling van het wetsvoorstel en vooruitlopend op het verschijnen van
de algemene maatregel van bestuur de volgende vragen. Is het waar dat het
begrip rechtmatigheid in de wijziging van de wet vermeld staat omdat er zich
in de praktijk van provincies en gemeenten situaties voorgedaan hebben, die –
om het voorzichtig uit te drukken – de schijn hadden van onrechtmatig
handelen en waar bij de discussies regelmatig de vraag naar voren kwam waarom
die mogelijke onrechtmatigheid niet door de accountant gesignaleerd was? Mocht
dat zo zijn, wordt door deze wetswijziging niet ten onrechte de verwachting
gewekt dat het niet tijdig signaleren van financiële onrechtmatigheden
door een accountantscontrole afdoende bestreden kan worden? Houdt de rechtmatigheidscontrole
in dat onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het interne systeem
van rechtmatigheidstoetsing (beheersing) en of de in dat kader (intern) gesignaleerde
overtredingen/onregelmatigheden adequaat in de (gemeentelijke) verslaggeving
(jaarrekening/-verslag) worden opgenomen of stelt de accountant naast de beoordeling
van het interne systeem zelfstandig vast dat gehandeld is conform de toepasselijke
wet- en regelgeving en rapporteert hij daar zelfstandig over? De mogelijke
financiële gevolgen van een onzorgvuldig (onrechtmatig?) beheer, zoals
een gedoogbeleid of wachtlijsten, worden vaak pas achteraf – soms helaas
via een calamiteit – zichtbaar. Moeten dergelijke potentiële –
soms op individueel niveau zelfs onwaarschijnlijke – financiële
risico's eveneens in de accountantscontrole worden betrokken? Is het mogelijk
om het begrip rechtmatigheid, vooruitlopend op de algemene maatregel van bestuur,
nader te definiëren? Ongedefinieerd kan de indruk gewekt worden dat het
begrip rechtmatigheid betrekking heeft op alle wet- en regelgeving, lokaal,
nationaal en niet te vergeten op internationale verdragen en de Europese richtlijnen,
voor zover van toepassing. Alleen al de relatie met Europese richtlijnen is
een zo omvattende taak dat het de vraag is of de verwachting gerechtvaardigd
is dat de accountants daartoe in staat zijn? Zou het een oplossing kunnen
zijn om in de algemene maatregel van bestuur, in overleg met de beroepsgroep,
een limitatieve opsomming te geven van de wet- en regelgeving, waar de beoordeling
van rechtmatigheid door de accountant betrekking op zal hebben? Voorts bevat
wet- en regelgeving een veelheid van mogelijk te toetsen (uitvoerings)aspecten.
De relevantie van een toetsing daarvan is afhankelijk van het economisch dan wel
maatschappelijk nut van de daarmee verkregen extra zekerheid. Zou het wenselijk
kunnen zijn deze afweging vooraf nader te structureren, bijvoorbeeld via controle-
en rapportageprotocollen? Is het juist te veronderstellen dat door de toevoeging
van bevindingen over de rechtmatigheid in het verslag van de accountant de
werkzaamheden aanmerkelijk zullen toenemen met alle financiële gevolgen
van dien en wat betekent dat dan voor de financiële tegemoetkoming aan
de gemeenten? Zit er niet een spanning tussen de bedoeling van de wetgever
om meer aandacht te vragen voor de rechtmatigheid van handelingen, die uitgaven
tot gevolg hebben en de oplopende kosten die daarvan het gevolg zijn en door
de opdrachtgever zelf betaald moeten worden? In artikel 213 lid 4.a wordt
gesproken over een getrouwe en rechtmatige verantwoording. Zou er geen onderscheid
gemaakt moeten worden tussen het geven van een verklaring dat
de rekening een getrouw beeld geeft en bevindingen (oordeel) over de rechtmatigheid?
De jaarrekening kan immers, bijvoorbeeld via het verantwoorden van een (verwachte)
boete, het treffen van een voorziening of het opnemen van een terugbetalingsverplichting,
een getrouw beeld van de financiële consequenties van een onrechtmatig
(financieel) beheer geven. Indien zowel een oordeel wordt verlangd over de
getrouwheid van de financiële verantwoording als over de rechtmatigheid
van het financiële beheer, kunnen deze oordelen dan zelfstandig worden
geformuleerd, bijvoorbeeld een goedkeurend oordeel inzake de getrouwe financiële
verantwoording en een afkeurend oordeel inzake het adequaat verantwoorde maar
onrechtmatige uitgeoefende financiële beheer? Het is toch de taak en
verantwoordelijkheid van het toezichthoudende orgaan om op basis van een getrouwe
verantwoording, inclusief het daarin adequaat verwoorde – eventueel
onrechtmatige – financiële beheer, een oordeel te formuleren over
de kwaliteit van het uitgeoefende beheer en daaraan eventueel andere consequenties
dan een decharge te verbinden? Indien dat het geval is, wat zijn de consequenties
voor de accountant wanneer het van een afkeurend accountantsoordeel voorziene
(formeel) onrechtmatige beheer alsnog achteraf door het toezichthoudende orgaan
(materieel) wordt goedgekeurd? De leden van de fractie van de PvdA vroegen
de minister om een antwoord op al deze vragen.3.6 GedragscodesDe raad stelt op grond van art. 41c lid 2 een gedragscode vast voor de
wethouders, zo stelden de leden van de CDA-fractie
vast. Soms is er ook sprake in de memorie van toelichting van een gedragscode
voor de leden van het college (bijv. 27 751, nr. 3 blz. 32). Geldt deze
gedragscode zoals men moet opmaken uit de bewoordingen van artikel 41c lid
2 niet voor de burgemeester (voor hem geldt slechts art. 69 code) of is dat
zoals de toelichting suggereert dan toch wel het geval?Deze gedragscodes kunnen kennelijk van gemeente tot gemeente van inhoud
verschillen. Had hier zoals ook door de Staatscommissie is voorgesteld niet
meer uniformiteit moeten worden voorgeschreven? Enerzijds omdat integriteit
van ambtsdragers een nationaal belang is anderzijds opdat voor de buitenwereld
meer inzicht bestaat welk gedrag men van een ambtsdrager mag verwachten.Dient de gedragscode te zijn vastgesteld voordat de wethouders zijn benoemd
zodat deze de inhoud daarvan kunnen laten meewegen bij hun beslissing het
ambt te aanvaarden? Dient de gedragscode per raadsperiode te worden vastgesteld?
In hoeverre kan een gedragscode die de raad voor zich zelf vaststelt gelden
voor individuele volksvertegenwoordigers die een andere opvatting hebben over
onderdelen van de gedragscode reden waarom zij wellicht tegen de vaststelling
daarvan hebben gestemd? Worden zo niet te veel meerderheidsopvattingen van
raadsleden bindend voor collega's die een principieel andere opvatting ter
zake bezitten?3.7 De indemniteitsprocedureDe leden van de CDA-fractie waren niet overtuigd
van de wenselijkheid op lokaal niveau een verschijnsel in te voeren dat ook
op landelijk niveau buiten Nederland niet voorkomt. Landelijk lijkt de procedure,
ooit ontstaan uit een probleem dat Thorbecke als minister ervoer, nog wel
enige zin te hebben door de (dwingende) rol van de Algemene Rekenkamer. Lokaal
veel minder. De raad stelt de rekening vast maar ook velt deze het oordeel
of er een indemniteitsbesluit moet komen. Ook verder rammelt de analogie zoals
onder andere in het Nederlands Juristenblad (NJB 2001 (blz. 1080–1081)
door Broeksteeg en Warmelink is betoogd: een artikel dat in het
wetgevingsoverleg in de Tweede Kamer ter sprake werd gebracht. In de nota
naar aanleiding van het verslag (27 751, nr. 6 blz. 41) verklaart de
regering dat het weliswaar juist is dat handelen in strijd met hogere regelgeving
niet door de raad via een indemniteitsbesluit ongedaan kan worden gemaakt,
maar dat de regering toch aan de analogie wil vasthouden. De regering verklaart
op blz. 42 van die nota dat bedragen die via een indemniteitsprocedure goedgekeurd
dienen te worden«tijdelijk buiten haken worden geplaatst». Wat
bedoelt de regering met deze uitdrukking?Indien de raad het indemniteitsvoorstel niet of niet naar behoren vaststelt
stuurt het college dit naar gedeputeerde staten ter vaststelling. Welke is
de situatie indien de raad het indemniteitsvoorstel verwerpt? Zijn de collegeleden
dan via de normale regeling van het privaatrecht (civielrechtelijk) aansprakelijk?
Of is het zo dat de raad het voorstel niet mag verwerpen? Wordt de raad bij
deze uitleg dan niet door het college via een indemniteitsvoorstel in een
dwangpositie geplaatst? Wat is de situatie overigens in het geval dat het
college niet van mening is dat een uitgave onrechtmatig is? Moet het college
dan toch een concept-raadsbesluit opstellen? Of kan de raad dan zelf zo een
besluit voorbereiden en nemen? Indien de raad een initiatief-indemniteitsvoorstel
bijv. van de oppositie verwerpt levert dat dan een situatie op waarbij moet
worden vastgesteld dat de raad het besluit «niet of niet naar behoren»
heeft vastgesteld? Welke situatie ontstaat dan indien gedeputeerden staten
het vervolgens met die meerderheid in de raad eens is?Deze leden zien wellicht te veel complicaties maar blijven voorlopig van
mening dat het gemeenterecht niet hoeft te worden belast met dit «Fremdkörper».
Wellicht ware het beter geweest simpelweg de persoonlijke aansprakelijkheid
van collegeleden te schrappen nu voor de regering aan dit instituut kennelijk
«onverkwikkelijke» kanten kleven.3.8 KaderstellingArtikel 148 van de huidige Gemeentewet is bij de jongste algemene herziening
van deze wet in wat andere bewoordingen dan in de huidige redactie geïntroduceerd,
zo stelden de leden van de CDA-fractie vast. Het instrument van deze beleidsregels
zou het bestuur zoals dat wordt gevoerd door het college en in mindere mate
de burgemeester kunnen inkaderen.Het instrument is nauwelijks gehanteerd en het gaat om een curieus (in
de woorden van de regering) fenomeen.Deze leden betreurden deze opstelling nu «artikel 148 beleidsregels»
juist in gedualiseerde verhoudingen een goed instrument zouden kunnen blijken
te zijn om de in dit voorstel zo sterk benadrukte kaderstellende functie van
de raad vorm te geven. Nu zal in de nieuwe verhoudingen die inderdaad volgens
deze leden een accentuering van die kaderstelling meebrengt die kaderstelling
via verordeningen of politieke beïnvloeding moeten plaatsvinden. In het
eerste geval kan dit snel leiden tot te gedetailleerde inflexibele verordeningen.
In het tweede geval gaat het om instrumenten als bijvoorbeeld de motie die
geen of nauwelijks juridische status bezitten. Deze laatste kunnen uiteindelijk
slechts politiek gesanctioneerd worden door het opzeggen van vertrouwen; in
veruit de meeste gevallen een veel te zwaar middel. Deze leden meenden dat
door het schrappen van art. 148 een mooie tussenweg wordt afgesloten.Tenslotte hadden deze leden de vraag of de regering van opvatting is dat
in notities, bijvoorbeeld over het handhavingsbeleid ook richtlijnen of beleidsregels
kunnen worden opgenomen die dezelfde statuur en gelding bezitten als die bedoeld
in art. 148 van de huidige tekst van de Gemeentewet, in het geval de raad
deze notities vaststelt.3.9 Diverse artikelenArtikel 33, lid 2Bekend is, aldus de leden van de fractie van GroenLinks, dat er nogal eens onsmakelijke discussies ontstaan als er tijdens
de raadsperiode afsplitsingen ontstaan waardoor het aantal in de raad vertegenwoordigde
groeperingen toeneemt en beoordeeld moet worden of deze nieuwe groeperingen
ook recht hebben op ondersteuning. Wat is de opvatting van de minister hierover?Artikel 35 lid 2Moeten de activiteiten die met dit artikel, dat dankzij een amendement
van de Tweede Kamer in de wet terecht is gekomen, worden beoogd, geacht worden
in dezelfde periode plaats te vinden als in die welke in de weggeamendeerde
tekst was opgenomen? Zo ja, leidt dit er dus toe dat de burgemeester vlak
voor de betreffende raadsvergadering wordt geïnformeerd en dat hij tijdens
de raadsvergadering, voorafgaand aan de benoeming van de wethouders, in de
gelegenheid wordt gesteld zijn opvattingen over de uitkomsten van de collegeonderhandelingen
kenbaar te maken? Betekent het onderscheid dat in de tekst wordt gemaakt tussen
«uitkomsten van de collegeonderhandelingen» (dat is inclusief
de portefeuilleverdeling en de te benoemen wethouders) en «voorstellen
ten behoeve van het collegeprogramma» dat de burgemeester niet wordt
geacht zich uit te spreken over het collegeprogramma en de kandidaat-wethouders,
zo vroegen dezelfde leden.Artikel 147 a en bWaarom is er niet voor gekozen in de wettekst expliciet vast te leggen
dat ieder lid van de raad het recht heeft om een voorstel of amendement in
te dienen en zogenaamde drempelsteun niet nodig is? Met de formulering «elk
lid van de raad kan» is dat niet duidelijk genoeg. Dat kan nu ook, maar
om het ook daadwerkelijk behandeld te krijgen zijn vaak meerdere handtekeningen
nodig, aldus wederom deze leden.Artikel 155 lid 1Betekent dit artikel, zo vroegen de leden van de fractie van GroenLinks,
dat deze mondelinge vragen in een raadsvergadering gesteld moeten kunnen worden
over onderwerpen die niet geagendeerd staan en dat iedere gemeenteraad dus
verplicht is een dergelijke bepaling in zijn reglement op te nemen?4. Het college van burgemeester en wethouders4.1 De positie van de wethouder in het algemeenDe leden, behorende tot de fractie van het CDA
merkten op dat zij bij de schriftelijke voorbereiding van wetsvoorstel 25 444
(wijziging aanstellingsprocedure Commissaris van de Koning en van de burgemeester)
hadden gewezen op de rigide verbanning van de wethouders – zeker in
gedualiseerde verhoudingen – uit het aanstellingstraject van de burgemeester.
De profielschets wordt door de raad gemaakt. De vertrouwenscommissie bestaat
slechts uit raadsleden. Deze bezitten een geheimhoudingsplicht die ook ten
opzichte van wethouders geldt. De ambtelijke begeleiding zal, naar deze leden
aannamen, plaatsvinden vanuit de griffie. De aanbeveling wordt door de raad
vastgesteld. Toch leerden ook recente gebeurtenissen rond de ontslagname van
de burgemeester van Leeuwarden dat de «ligging» van
de burgemeester in het college en de onderlinge verhoudingen aldaar vrij beslissend
zijn voor het succes van een burgemeestersbenoeming. Hebben deze gebeurtenissen
verandering gebracht in de opvatting van de regering, dat er bij de voorbereiding
van de benoeming van een burgemeester formeel geen enkele plaats is voor de
wethouders ook al wordt deze burgemeester ook «hun» voorzitter?Welke is de positie van een wethouder die bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen
tot raadslid is gekozen en na tussentijdse beëindiging van het wethouderschap
terug wil keren in de raad naar Nederlands kiesrecht?Moet het dualistisch perspectief zoals dat bijvoorbeeld is doorgetrokken
naar het commissiestelsel, waaronder de deelgemeente, ook bovenlokaal worden
toegepast. Hierdoor zouden raden geen wethouders kunnen benoemen in algemene
besturen van gemeenschappelijke regelingen al dan niet met openbaar lichaam.Wat indien die gemeenschappelijke regelingen algemene besturen kennen
die verordenende maar ook bestuurlijke taken bezitten.De leden van de fracties van de SGP en de CU vroegen waarop de rege-ring haar verwachting baseert
dat de functie van wethouder voldoende aantrekkingskracht zal blijven uitoefenen.4.2 Ontvlechting van het raadlidmaatschap en het wethouderschapDe leden van de CDA-fractie merkten op dat in dit wetsvoorstel de benoeming
van wethouders van buiten de raad mogelijk wordt gemaakt. De bedoeling is
vooral het recruteringsbereik te verruimen. Mensen die wel het wethouderschap
ambiëren of zich daarvoor beschikbaar willen stellen, maar geen risico
willen lopen in de raad te blijven hangen bij een onverhoopt uitblijven van
die benoeming, zouden zo over de streep kunnen worden getrokken. De regering
weerlegt de kritiek op de formeel-democratische legitimatie van dergelijke
dagelijkse bestuurders met een drietal argumenten. In het thans vigerende
stelsel is het ook tijdens de campagne niet duidelijk welke raadsleden tot
wethouder worden benoemd. Partijen kunnen de kiezers tijdens de campagne al
wijzen op hun troeven van buiten. Tenslotte hebben aldus de regering deze
wethouders toch het vertrouwen nodig van de raad.Waar deze leden het op dit laatste punt uiteraard met de regering eens
waren overtuigden de beide daaraan voorafgaande argumenten hen vooralsnog
niet.Het leek hen wel degelijk zo dat het in veruit de meeste gemeenten wel
duidelijk is welke van de raadsleden wethouderskandidaten zijn. In het merendeel
van de gevallen is het – even daargelaten of dat een gelukkige praktijk
is – zo dat de lijsttrekkers van de collegepartijen tot wethouder worden
benoemd. Op hen is doorgaans (ook vanwege dit verschijnsel verklaarbaar) de
absolute meerderheid van de uitgebrachte stemmen verenigd terwijl ook de andere
wethouders meestal hoog op die lijsten voorkwamen. In vele gevallen hebben
de nieuw te benoemen wethouders al een periode als raadslid en vaak ook als
wethouder achter de rug waardoor zij voor de politiek geïnteresseerde
ingezetenen naamsbekendheid bezitten.Het schermen met bekende persoonlijkheden bijvoorbeeld uit de natio-nale
politiek, het bedrijfsleven, of de lokale samenleving als potentiële
wethouder in een verkiezing van leden van de gemeenteraad is ook niet probleemloos.
Vanuit de logica van het dualisme is het dan toch ook op lokaal niveau onwenselijk
om de verkiezing van de volksvertegenwoordiging die zich moet gaan bezighouden
met de controle van het andere orgaan, het college, te hypothekeren met deelcampagnes
rond personen – zelf geen campagne voerend – die in het andere
orgaan moeten worden benoemd. Het is toch ook landelijk niet zo dat bij de
verkiezing van de Tweede Kamer daarbij tevens campagne wordt
gevoerd met en voor ministerskandidaten die niet op die lijst voorkomen?Deze leden wilden verder nog het volgende vragen.Wethouders van buiten kunnen ook worden aangetrokken vanuit het lokale
ambtelijke apparaat. Hierin schuilt veel expertise en het kan aantrekkelijk
zijn voor een fractie om bijvoorbeeld partijgenoot-directeur openbare werken
voor te dragen voor benoeming. Heeft deze wethou-der/oud ambtenaar een recht
op terugkeer in het ambtelijk apparaat nadat hij zijn wethouderschap vrijwillig
of onvrijwillig (verlies van vertrouwen) heeft beëindigd. Indien dat
naar huidige recht de situatie zou zijn acht de regering dan anders dan deze
leden bestendiging van die situatie gewenst?Art. 36a lid 2 van het wetsvoorstel bepaalt dat de raad ten hoogste een
jaar ontheffing kan verlenen aan de eis van het ingezetenschap. Hoewel het
duidelijk gelet op het debat in de Tweede Kamer de bedoeling lijkt deze ontheffing
desnoods toe te staan voor een periode na de benoeming, lijken de bewoordingen
van de bepaling ook toe te laten dat ook «tijdens de rit» vanwege
bijzondere omstandigheden hij zo een ontheffing (mits niet langer dan een
jaar) kan verlenen. Kan zo een ontheffing overigens ook worden verleend aan
een wethouder die als raadslid is gekozen bij de laatste verkiezingen? Wat
is hier de juiste uitleg naar de opvatting van de regering?De leden van de fractie van de PvdA merkten
op dat in gedualiseerde verhoudingen het profiel van de wethouder verandert.
Wethouders moeten in een monistisch stelsel ware politieke duizendpoten zijn:
ze moeten besturen, de ambtelijke wereld kennen, contacten hebben in de samenleving,
hun fractie aanvoeren. Wie dat goed kan, heeft meer in zijn mars. Het wethouderschap
is dan ook de leerschool van het openbaar bestuur. Veel bestuurlijk talent
is ooit als wethouder begonnen (zoals veel topvoetballers zijn begonnen in
de eerste divisie). De leden van de PvdA-fractie vroegen de minister of deze
bijzondere en voor het openbaar bestuur zo belangrijke carrièreweg
zal komen te verdwijnen of dat het ook onder gedualiseerde verhoudingen zo
zal zijn dat het wethouderschap deze belangrijke combinatie van eigenschappen
zal bundelen. Zij wilden ook weten hoe de rechtspositie van wethouders-nieuwe-stijl
zal zijn. Klopt de stelling van Hennekens in het Nederlands Juristenblad 2000:
587 dat de wethouder rechtspositioneel ambtenaar wordt in de zin van de Ambtenarenwet?
En als dit zo is, betekent dit dan materieel dat het wethoudersambt zich van
besturende volksvertegenwoordiger tot dat van een soort superambtenaar kan
gaan ontwikkelen?De leden van de fractie van GroenLinks waren
van mening dat het argument om wethouders niet langer lid van de gemeenteraad
te laten zijn, sterk is: van wethouders kan niet gevergd worden zich zelf
te controleren. Op één moment is dat nu al het geval: bij de
vaststelling van de jaarrekening, waarbij de wethouders niet deel mogen nemen
aan de stemming in de gemeenteraad. De vraag is echter gewettigd of dit niet
voor een groot deel ook een schijnmanoeuvre is. Ook als wethouders niet langer
lid van de gemeenteraad zijn, zullen zij fractievergaderingen van hun partijgenoten
bezoeken en deelnemen aan discussies over standpuntbepaling. Wethouders blijven
immers politieke bestuurders en zowel vanuit hun wethouderspositie, als die
van de partijgenoten in de fractie, zal onderlinge politieke afstemming gewenst
zijn.Deelt de minister de mening van deze leden dat het maar zeer de vraag
is of de beoogde cultuurverandering (wethouders en geestverwante fracties
ontvlechten ook) zal optreden? En is dit eigenlijk wel gewenst vanuit de optiek
dat het mensen nog meer van de politiek zal vervreemden als ze merken
dat fractieleden van partij x, niet alleen andere standpunten hebben dan de
wethouder van partij x maar er ook qua cultuur en verantwoordelijkheid een
gat tussen beiden is?De verzelfstandiging van de positie van het college brengt een nog niet
voorzien gevaar met zich mee. In het monistische systeem bestuurt de gehele
raad de gemeente en volgt het college de ongeschreven regel dat overleg wordt
gezocht met de gehele raad. Weliswaar bestaan er in grotere steden zogenaamde
«akkoordpartijenoverleggen», maar het is niet de gewoonte dat
hier collegeleden aan deelnemen. In het duale systeem zoekt de regering uitsluitend
steun bij de coalitiepartijen. Er vindt in achterkamertjes exclusief overleg
plaats tussen bewindspersonen en fractievertegenwoordigers. De kans is groot
dat dit onder duale verhoudingen ook op gemeentelijk niveau vaker gaan plaatsvinden.Hoe kijkt de minister tegen deze te verwachten ontwikkeling aan, waarbij
dus meer dan thans het geval is in de beslotenheid tussen collegepartners
deels worden gesloten?In dit verband is de positie van de burgemeester van belang. Uit de Vernieuwingsimpuls-website
blijkt dat in sommige gemeenten de burgemeester, als tegenhanger van het akkoordpartijenoverleg,
regelmatig niet-collegepartijen bijpraat over de ontwikkelingen binnen het
college. Wat vindt de minister hier van? Zou dit binnen het dualisme geen
taak van een burgemeester moeten zijn die wettelijk wordt vastgelegd of in
de ambtsinstructie wordt opgenomen?De mogelijkheid om wethouders van buiten aan te trekken zal, zo luidt
alom de verwachting, nauwelijks benut worden. Nu al valt al te constateren
dat met name de grote partijen voor de raadsverkiezingen van 2002 hun kandidaat-wethouders
hoog op de lijst zetten. Het is dan ook moeilijk uit te leggen waarom het
de herkenbaarheid van en betrokkenheid op de lokale politiek zal vergroten
als er na de verkiezingen wethouders worden gekozen die niet op de lijst stonden.
Waarom is er niet voor gekozen dat wethouders in ieder geval wel op de verkiezingslijst
moeten staan en alleen bij tussentijdse opvolging een beroep op kandidaten-van-buiten
kan worden gedaan? Dan zouden de kiezers toch veel beter geïnformeerd
zijn over de gevolgen van hun stem voor de invulling van de wethoudersposten?4.3 Dualisering en overdracht van bestuursbevoegdhedenDe leden van de CDA-fractie waren bij gelegenheid
van hun inbreng op het punt van het advies van de Raad van State al enigszins
ingegaan op de dualisering van bestuursbevoegdheden.Zij twijfelden sterk aan de stelling van de regering dat in de praktijk
belangrijke bestuursbevoegdheden al door het college worden uitgeoefend.Deze leden begrepen ook de uitdrukking niet goed dat het tot nu toe ging
om een gedeelde bevoegdheid van college en raad (27 751, nr. 3 blz. 57)
waarbij de eerste zich achter de laatste kan verschuilen. Bestuursbevoegdheden
zijn toch óf een bevoegdheid van het college (via attributie of delegatie)
óf een bevoegdheid van de raad.Artikel 160, lid 1 onder a verleent het college de bevoegdheid het dagelijks
bestuur te voeren. Tot op heden behoort daartoe de voorbereiding van raadsvoorstellen.
De logica van de dualisering neemt mee zo is ook de regering van opvatting
dat de raad meer vrijheid bezit die voorbereiding elders (bijv. in de griffie)
neer te leggen. Kan deze verlegging zover gaan dat het college de facto en
de jure wordt uitgeschakeld op wezenlijke onderdelen of op het geheel van
de voorbereiding van raadsbesluiten?Art. 160, lid 1 onder e verklaart het college bevoegd te besluiten tot
privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente. Deze leden merkten
op dat bij privaatrechtelijke rechtshandelingen ook buiten de situatie bedoeld
in art. 160 lid 2, het om zeer ingrijpende besluiten kan gaan voor de lokale
gemeenschap en het gemeentelijk bestuur, zoals de dagelijkse praktijk leert.
Bovendien kan via overeenkomsten de gemeentelijke beleidsvrijheid sterk worden
beperkt. Nu is het nog zo dat in overeenkomsten bijv. de partijen weten dat
er een voorbehoud is van instemming van de raad. Is het juist vast te stellen
dat in gedualiseerde verhoudingen de rechtspersoon gemeente, nadat het college
het besluit nam de overeenkomst aan te gaan, altijd is gebonden ten opzichte
van partijen, los van wat de raad vindt?Kan de raad teneinde situaties te voorkomen waarin hij door privaatrechtelijke
rechtshandelingen van het college geconfronteerd wordt met voor hem onwenselijke
gevolgen deze besluitvorming conditioneren. Bijvoorbeeld kan hij naar analogie
van de clausulering van algemene maatregelen van bestuur op landelijk niveau,
kaderstellend vastleggen dat besluiten eerst ter inzage moeten liggen, dan
wel moeten worden beves-tigd door een raadsbesluit e.d.Kan kaderstellend worden vastgelegd dat bepaalde categorieën bestuursbesluiten –
zoals tot het aangaan van overeenkomsten – altijd voorzien moeten worden
van een opschortende of ontbindende voorwaarde van raadsinstemming?De leden, behorende tot de fractie van GroenLinks
wezen erop dat in de Tijdelijke referendumwet zijn in artikel 8 de onderwerpen/besluiten
zijn genoemd waarover een gemeentelijk referendum kan worden gehouden. Een
zo'n besluit wordt in lid b genoemd: het besluit van de gemeenteraad conform
artikel 155 eerste lid van de Gemeentewet. Met aanvaarding van het wetsvoorstel
dualisering gemeentebestuur komt dit artikel te vervallen en wordt het ondergebracht
in lid 2 van artikel 160 waar de bevoegdheden van het college worden geregeld.
Wordt met de overdracht van deze bevoegdheid nu ook de mogelijkheid weggenomen
dat een dergelijk besluit zich leent voor een referendum? Indien dit het geval
zou zijn, is dat dan niet een ernstige inperking van het referendumrecht aangezien
bijv. grote gemeentelijke projecten, die tot brede maatschappelijke discussies
leiden, vaak in een PPS-constructie worden gegoten?Is het standpunt dat een gemeenteraad inneemt in het kader van artikel
160 lid 2 en 169 lid 4 voor een referendum vatbaar?Moet de Tijdelijke referendumwet niet worden gewijzigd na aanvaarding
van de Wet dualisering gemeentebestuur?4.4 De actieve openbaarmakingsplicht uit de artikelen
169, tweede lid en artikel 180, tweede lidDe leden van de CDA-fractie namen kennis van
de voorgestelde invoering van een actieve openbaarmakingsplicht voor het college
en de burgemeester ten opzichte van de raad als bedoeld in de artikelen 169
tweede lid en 180, tweede lid. Zij moeten alle inlichtingen verschaffen die
de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Dit objectieve criterium
wordt anders dan de passieve openbaarmakingsplicht uit art. 169 derde lid
en 180 derde lid niet beperkt door de verschoningsgrond van het openbaar belang.
Betekent dit dat ondanks het ontbreken van deze clausule toch moet worden
aangenomen dat deze ook in art. 1692 en 1802 moet worden «ingelezen».
Of betekent dit dat dergelijke informatie dan maar vertrouwelijk onder oplegging
van geheimhouding moet worden verschaft? Het objectieve criterium «inlichtingen
die de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak» kan volgens
deze leden nog andere forsere problemen opleveren. Deze toets vooronderstelt
immers per definitie een opvatting bij het college en de burgemeester over
wat nodig is. Zijn er meer voorbeelden uit het Nederlandse of «buitenlandse»
staatsrecht van zo een objectieve algemeen geformuleerde actieve openbaarmakingsplicht
van besturen ten opzichte van volksvertegenwoordigingen? Is, indien de raad
achteraf vaststelt dat een bepaald deel (niet spontaan verschafte) informatie
wel nodig was voor de uitoefening van zijn taak, dit oordeel bepalend en is
derhalve het college resp. de burgemeester in gebreke?Deze leden gingen er bij dit alles vanuit dat de bepaling meerwaarde beoogt
ten aanzien van een zekere gehoudenheid tot actieve openbaarmaking als door
de grondwetgever sinds 1987 geassocieerd met artikel 68 Grondwet voor ministers
ten opzichte van de Staten-Generaal.De leden van de fractie van GroenLinks vroegen
hoe de artikelen 169 en 180, waarin sprake is van de verantwoordingsplicht
aan de raad, zich verhouden tot artikel 155 lid 1, waarin het vragenrecht
(mondeling dan wel schriftelijk) geldt voor individuele raadsleden? Kunnen
de door een of meerdere leden gevraagde inlichtingen (169 lid 3) ook betrekking
hebben op de verantwoordingsplicht? Zo ja, wat is dan het onderscheid tussen
169, lid 1 en 169, lid 3?4.5 Aanwezigheid wethouders bij raadsvergaderingDe leden, behorende tot de fractie van het CDA
stelden vast dat wethouders, al dan niet op hun verzoek, kunnen worden uitgenodigd
raads-vergaderingen bij te wonen en deel te nemen aan de beraadslagingen.Houdt de redactie van artikel 21, lid 2 in dat de uitnodiging per raadsvergadering
moet plaatsvinden? Is het niet toegestaan dat bij de aanvang van de raadsperiode
een algemene uitnodiging wordt gedaan aan alle college-leden in alle vergaderingen
aanwezig te zijn en desgewenst aan de beraadslagingen deel te nemen? Hebben
wethouders die vanwege het collegialiteitsbeginsel (met de burgemeester) ter
verantwoording kunnen worden geroepen voor collegebesluiten zoals bijvoorbeeld
voordrachten voor raadsbesluiten, niet langer het recht zelf uit te maken
wie van hen de collegebesluiten in de raad zal «verdedigen»?4.6 Versterking van het collegiaal bestuurIn artikel 53a wordt het begrip eenheid van het collegebeleid ingevoerd.
Wellicht in navolging van het begrip eenheid van regeringsbeleid. De bijzondere
zorg hiervoor wordt aan de burgemeester opgedragen. Heeft deze proclamatie,
zo vroegen de leden van het CDA zich af, ook gevolgen voor de in een aantal
gemeenten florerende aantekeningencultuur, waarbij collegeleden naar binnen
of naar buiten (de dubbele aantekening) laten merken het niet eens te zijn
met het collegebeleid op een bepaald punt? Is deze praktijk hierdoor niet
langer meer toelaatbaar zo vroegen deze leden zich af.De herformulering van de cruciale verantwoordingsplicht uit het huidige
artikel 169 lid 1 van de Gemeentewet in dit ontwerp valt bijzonder op. Welk
motief ligt hier achter?4.7 Diverse artikelenArtikel 21, lid 2De leden van de GroenLinks-fractie vroegen
of dit artikel betekent dat een wethouder alleen het woord kan voeren in een
raadsvergadering als hij expliciet voor een raadsvergadering wordt uitgenodigd. Artikel 36a lid 2Indien een wethouder na één jaar nog steeds geen ingezetene
is, betekent dit dan, zo vroegen dezelfde leden, dat hij/zij van rechtswege
niet langer in functie is?Artikel 41aIn een nog niet zo ver verleden zijn er vragen gesteld over de het slot
van de eed, waarin alleen sprake is van God (en niet bijv. van Allah) en waarin
deze god wordt voorzien van het toevoegsel «almachtig». De leden
van de fractie van GroenLinks vroegen waarom niet voor een vrijere formulering
is gekozen. Waarom is er voor zo'n tekst gekozen dat de eed de norm is en
de verklaring en belofte de uitzondering (tussen haakjes)?5. De burgemeester5.1 Versterking positie en nieuwe bevoegdhedenDe leden, behorende tot de fractie van de VVD merkten
op dat de positie van de burgemeester en de formele rollen die hij heeft de
laatste tijd nogal in de belangstelling staan. In het voorstel wordt gesproken
over het versterken van het burgemeestersambt. De burgemeester krijgt ook
enkele nieuwe bevoegdheden toegekend. De Raad van State oordeelde dat de positie
van de burgemeester niet wezenlijk wordt versterkt door het wetsvoorstel.
Ook de leden van de VVD-fractie konden zich gezien de vele publicaties van
de laatste tijd niet aan de indruk onttrekken dat hetgeen beoogd wordt met
het wetsvoorstel, namelijk versterking van de positie van de burgemeester,
in de praktijk anders wordt ervaren.Zo wezen deze leden op een artikel in Het Burgemeestersblad, nieuwsbrief
van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters van oktober 2001: «De
burgemeester heeft in de huidige «monistische» structuur verschillende
rollen». In een dualistische structuur zal het aantal mogelijke rollen
nog toenemen. In het wetsvoorstel gericht op dualisering komen vier rollen
naar voren: vertegenwoordiger van de gemeente naar buiten, bestuurder, controller
en procesbegeleider coach. De burgemeester kan zich met uitzondering van wellicht
de laatste aan geen van deze rollen onttrekken en zal moeten balanceren. De
burgemeester als bestuurder (in ieder geval openbare orde en veiligheid) plaatst
zich vooral in het college en als procesbegeleider positioneert hij of zij
zich tussen raad en college. In het wetsvoorstel dient de burgemeester verslag
uit te brengen over onder meer de kwaliteit van de burgerparticipatie en de
kwaliteit van de dienstverlening. De burgemeester is dan controller en plaatst
zich boven of buiten de raad en college». In het VNG magazine van 9 november
2001 wordt de voorzitter van de directieraad van de VNG, prof.dr. Joop van
den Berg geciteerd. Hij noemt de rol van de burgemeester in het duale bestel
«merkwaardig» en stelde dat de burgemeester dreigt te worden gemangeld
tussen college en raad. «De burgemeester dreigt een soort koningin van
de gemeente te worden: «Geliefd en geacht, maar zonder reële macht»»
En: «Een spagaat valt nog te leren. Maar een functie, die weinig meer
tot zijn beschikking heeft dan the right to be consulted,
to encourage and to warn en die in voorkomende gevallen wordt gedwongen
zichzelf tegen te spreken, omdat hij als voorzitter van de raad iets anders
moet verdedigen dan als voorzitter van het college, die functie lijkt eerder
een uitnodiging de ruggengraat te breken, tenzij die van elastiek is. Het
ambt van burgemeester is te waardevol om aan zulke halsbrekende toeren te
worden uitgeleverd».De leden van de VVD-fractie zouden graag de mening van de regering horen
over de hiervoor geciteerde opvattingen. Bij hen drong zich de analogie op
van de minister-president die tevens Voorzitter van de Tweede Kamer
is. Zij herhaalden daarom ook hier het beroep op de regering, zoals gedaan
in het voorlopig verslag 27 551 (deconstitutionalisering), om, alvorens
verder te gaan met wetgeving, eerst een samenhangende visie te geven over
de toekomstige taken en bevoegdheden van de burgemeester. Kan de regering
aangeven wanneer zo'n visie verwacht mag worden?De leden, behorende tot de fractie van de PvdA
stelden vast dat in het voorliggende wetsvoorstel de burgemeester een aantal
wettelijk vastgelegde nieuwe bevoegdheden krijgt, zowel in relatie tot het
college als op het vlak van de verhouding burger–bestuur. Het oogmerk
is om de positie van de burgemeester te versterken in relatie tot beleidsinhoudelijke
vraagstukken, omdat gesignaleerd wordt dat de functie van burgemeester meer
representatief wordt en minder beleidsinhoudelijk relevant. Dat baart het
kabinet zorgen. Wanneer die analyse gedeeld zou mogen worden dan is het de
vraag of daarvoor nu de juiste instrumenten gekozen worden, zo vroegen de
leden van de fractie van de PvdA, om deze trend te keren. Zou het wettelijk
vastleggen van de bevoegdheid om agendapunten aan de collegevergadering toe
te voegen en deze zo nodig van een eigen voorstel te voorzien alsmede de zorgplicht
op het vlak van burgerparticipatie en kwaliteit van de dienstverlening, juist
geen aanleiding kunnen zijn voor toenemende spanningen tussen de burgemeester
en de wethouders enerzijds en tussen de burgemeester en de raad anderzijds?
Zonder in recente casuïstiek te vervallen is het niet moeilijk te bedenken
dat er zich ook in de toekomst spanningen zullen voordoen tussen de burgemeester
en het college of tussen de raad en zijn voorzitter. Er zou zelfs de vraag
aan toegevoegd kunnen worden of het ontbreken van spanningen aanleiding zou
kunnen zijn te denken dat het dualistisch stelsel onvoldoende tot zijn recht
komt. Wat staat een burgemeester te doen als de raad om informatie vraagt
aan zijn voorzitter betreffende een tot dan toe geheim gehouden rapport en
het college wil aan dat verzoek geen gehoor geven om hem moverende redenen?
De burgemeester, als raadsvoorzitter begrijpt de vraag van de raad en verdedigt
deze in het college, maar wil vanuit zijn zorgplicht voor het collegiale bestuur
de wethouders niet afvallen. Wat nu te doen en wie verdedigt in de raad het
besluit van het college, zo vroegen de leden van de PvdA-fractie. En wat staat
de burgemeester te doen vanuit zijn wettelijk vastgelegde zorgplicht met betrekking
tot de kwaliteit van procedures op het vlak van de burgerparticipatie als
hij constateert dat die kwaliteit te wensen overlaat bij enkele beleidsonderdelen
waarvoor collegeleden verantwoordelijk zijn, zelfs nadat de burgemeester het
punt zelf, voorzien van een voorstel, op de agenda van het college heeft doen
plaatsen? Wordt door deze maatregelen de positie van de burgemeester niet
nog geïsoleerder dan deze in de huidige situatie al is? De verkiezing
van een voorzitter uit de raad zou mogelijk een verbetering kunnen betekenen.
Uit het debat in de Tweede Kamer wordt duidelijk dat verscheidene fracties
die mening delen. De minister is het daar niet mee oneens, zo valt uit de
beantwoording te lezen, maar daarvoor is een grondwetswijziging nodig. Bij
de herziening van hoofdstuk 7 van de Grondwet zal het voorzitterschap van
de raad dan ook betrokken worden, zo zegt de minister toe. De aan het woord
zijnde leden vroegen de minister daar iets meer informatie over te geven en
vroegen hem ook om aan te geven hoe lang dat proces van herziening gaat duren
en hoe in die tussenliggende periode zorg gedragen kan worden voor het goed
uitoefenen van de verschillende functies van de burgemeester zonder dat de
functionaris zelf vermalen wordt door tegengestelde belangen.Volgens artikel 170 Gemeentewet is de zorg voor de participatie van de
burgers aan de burgemeester opgedragen. De leden van de PvdA-fractie vroegen
de minister aan te geven hoe deze wettelijke opdracht zich verhoudt tot de
taken en verantwoordelijkheden van de politieke partijen. In Duitsland zagen
deze leden een interessante mogelijkheid om de wettelijke opdracht
van de burgemeester concreet gestalte te geven. Daar kent men de «Einwohnerantrag»,
het recht voor inwoners van een gemeente om de burgemeester in te schakelen
om een bepaald onderwerp op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen. Het
Kommunalselbstverwaltingsgesetz kent dit recht in art. 21 toe aan een initiatief
dat gesteund wordt door 5% van de ingezetenen boven zeventien jaar. Is de
minister van mening dat een hiermee vergelijkbaar recht voor inwoners om een
kwestie te agenderen de dualisering ten goede zou komen? In hoeverre komen
de experimenten die al enkele jaren met een burgerinitiatief plaatsvinden
in de gemeenten Utrecht en Amersfoort overeen met de Duitse praktijk en hoe
beoordeelt de minister deze experimenten?De positie van de burgemeester kan, zo merkten de leden van de fractie
van GroenLinks op, uiteraard niet buiten beschouwing
blijven. Het kabinet stuurt aan op een meer procesmatige bemoeienis van de
burgemeester. Daarbij worden de vijf aanbevelingen m.b.t. de taken van de
burgemeester van «Elzinga» gevolgd. Enkele brengen – wederom –
weinig nieuws onder de zon. Zoals het bevorderen van de eenheid van het collegebeleid.
Enkele andere zijn nieuw en duiden op een sterkere rol van de burgemeester,
zoals de bevoegdheid om onderwerpen voor collegevergaderingen te agenderen.
Dit geldt dan, zo kan worden aangenomen, voor onderwerpen die buiten de portefeuille
van de burgemeester vallen. En als agendering niet tot besluitvorming leidt
kan de burgemeester een eigen voorstel formuleren (artikel 53a). Dit is toch
een vergaande bevoegdheid die rechtstreeks ingrijpt in de positie van –
politiek gekozen – wethouders. Het waarom van deze forse bevoegdheid
wordt verder niet toegelicht. Kan de minister dit alsnog doen? Hoe ziet de
minister de invulling van deze bevoegdheid voor zich? Denkt de minister dat
de burgemeester, zonder politieke en ambtelijke problemen te veroorzaken,
een beroep kan doen op ambtenaren van de sector/dienst volkshuisvesting als
hij/zij van mening is dat een voorstel van de wethouder volkshuisvesting echt
niet kan en er een, uiteraard met ambtelijke adviezen onderbouwd, ander voorstel
moet komen? Ook als het college en de raad de wethouder in deze steunen? In
welke gevallen denkt de minister dat een burgemeester naar deze bevoegdheid
zal grijpen?Verder geeft het wetsvoorstel nieuwe bevoegdheden aan de burgemeester
voor op het vlak van burgerparticipatie en kwaliteit van de dienstverlening.
Deze lijken zich vooral op het procedurele vlak te bevinden, als is de scheidslijn
met inhoudelijke politieke keuzen soms dun. Zoals de bevoegdheid om de kwaliteit
van procedures op het vlak van burgerparticipatie te bevorderen. De mate van
participatie is wel degelijk een politieke keuze. Beperken inspraakprocedures
zich tot de klassieke zoethouders als hoorzittingen en bezwaarschriften over
reeds ingenomen bestuurlijke standpunten of gaat het om open plan procedures
waarbij de bevolking in staat wordt gesteld om in ateliers te werken aan bijv.
verkeersplannen die een basis vormen voor latere besluitvorming. De mate van
participatie is onderwerp van politieke discussie die de gemeenteraad beslecht
in het vastleggen van regels in een verordening. Het bewaken van zo'n verordening kan een taak voor de burgemeester zijn, maar
het bevorderen van de kwaliteit is een duidelijk
politieke opdracht die het procesmatige overstijgt. Is de minister het met
deze benadering eens?Opvallend is dat de burgemeester ook voorzitter van de raad blijft. De
scheiding tussen besturen enerzijds en controle anderzijds wordt hiermee wel
erg geweld aangedaan. De regering voert grondwettelijke bezwaren aan. Op zich
begrijpelijk. Maar is de regering ook voornemens om, als de burgemeester
gedeconstitutionaliseerd is, voorstellen te doen de Gemeentewet zo te wijzigen
dat de raad uit zijn midden de raadsvoorzitter kiest?De leden van de fracties van de SGP en de CU stelden de vraag welke bevoegdheden de burgemeester
krijgt om zijn verantwoordelijkheid voor het collegiaal bestuur gestalte te
geven. Wordt hij niet verantwoordelijk voor zaken waarop hij geen of nauwelijks
invloed kan uitoefenen? Zij vroegen tevens hoe de regering de verantwoordelijkheid
voor het collegiaal bestuur ziet in het licht van het feit dat de wethouders
partij-politiek afhankelijk zullen blijven.5.2 De gedragscodeDe leden van de fractie van D66 merkten op
dat in artikel 69 wordt bepaald dat de raad een gedragscode vaststelt voor
de burgemeester. Hoe moet men zich dat voorstellen? Kan de raad bepalen dat
de burgemeester Sinterklaas moet ontvangen? Dat hij aanwezig moet zijn bij
de uitvoeringen van de plaatselijke harmonie? Kortom, wat is de procedure
als raad en burgemeester het niet eens worden over een gedragscode?5.3 Diverse artikelenArtikel 71, lid 2De leden van de GroenLinks-fractie vroegen
of, indien een burgemeester na één jaar nog steeds geen ingezetene
is, dit dan betekent dat van rechtswege de burgemeester niet langer in functie
is.Artikel 77, lid 1Hoe staat de minister tegenover de mogelijkheid, zo vroegen dezelfde leden,
dat raad en burgemeester overeen komen dat het een logische uitvloeisel van
dualisering is als de raadsvergadering door een raadslid wordt voorgezeten
en de burgemeester bij iedere raadsvergadering verhinderd is?Artikel 170, lid 1eDe leden van de fractie van GroenLinks wezen op het feit dat ook de burgemeester
onderdeel is van het gemeentebestuur, evenals het college waarvan hij voorzitter
is. Ware het niet beter geweest als het klachtenrecht preciezer zou zijn vastgelegd:
bij de raad voor wat betreft klachten over wethouders, burgemeester en het
ambtenarenapparaat en bij de burgemeester voor wat betreft klachten over de
raad?Artikel 170, lid 2Dezelfde leden vroegen waarom er niet voor is gekozen expliciet vast te
leggen dat de burgemeester in zijn burgerjaarverslag ook bericht over zijn
bevindingen over lid 1e: de klachten.6. De rekenkamerfunctieDe leden, behorende tot de fractie van het CDA merkten op dat het na de
amendering mogelijk is geworden de instelling van een rekenkamer te ontgaan
door een rekenkamerfunctie te organiseren. Betekent de invoeging van art.
86 O nu dat deze rekenkamerfunctie ook kan worden georganiseerd in privaatrechtelijke
verbanden of kan deze daaraan worden uitbesteed? Deze leden hadden wel enige
moeite met deze figuur nu deze kennelijk zowel ziet op een functie
als ook, blijkens de schakelbepalingen uit het tweede en derde lid, een orgaan
vooronderstelt.Kan, indien de rekenkamerfunctie aan een raadscommissie is opgedragen,
de raad de leden daarvan naar vrije keuze benoemen en ontslaan nu hier de
waarborgen terzake van leden van de rekenkamer niet gelden?Moet art. 213a lid 3 nu worden aangevuld met het orgaan dat de rekenkamerfunctie
vervult?Kan de rekenkamerfunctie ook in een eenhoofdig gremium worden georganiseerd
of in een gemeenschappelijke regeling, zoals dat ook bij de rekenkamer kan?7. De commissiesDe leden, behorende tot de fractie van het CDA stelden dat de voorstellen
met betrekking tot de commissies ook hier een verdere doorwerking van de dualistische
doctrine beogen. Deze leden namen kennis van de vrees van de regering dat
anders via de achterdeur van het commissiestelsel weer monistische elementen
zouden binnensluipen in de gemeentelijke bestuurscultuur.Desondanks ontkomen deze leden van het CDA niet aan de indruk dat hier
soms de leer sterker is dan wat de praktijk vergt. Zij hadden in die context
de volgende vragen.De regering gaat er van uit – behoudens in het geval van een deelgemeente –
dat commissies óf bevoegdheden bezitten van de raad óf van het
college óf van de burgemeester en dientengevolge respectievelijk door
een van die drie ingesteld worden. Het is dan ook kennelijk niet toegestaan
dat commissies door raad en college samen worden ingesteld. Maar zijn samengestelde
(qua ontvangen bevoegdheden) bestuurscommissies eigenlijk in de praktijk van
het lokale bestuur soms niet de meest adequate instrumenten voor binnengemeentelijke
decentralisatie? Gedacht kan worden aan het bestuur en beheer van grote complexen
(sportpark bijv. of scholengemeenschap) of aan gecompliceerde functies zoals
bijvoorbeeld een culturele raad die zowel bestuurshandelingen verricht als
ook regels kan stellen (bijv. op gebied subsidieverlening).De raadscommissies die mede tot taak hebben het overleggen met het college
en de burgemeester functioneren overigens in die hoedanigheid natuurlijk ook
materieel als adviesorgaan van het college. Hier wordt immers zeker in het
kader van de bespreking van (concept-)nota's e.d. geadviseerd hoe het college
zijn bevoegdheden zal moeten aanwenden: adviezen dus uitgebracht namens de
«eindverantwoordelijke» raad.In art. 87 lid 1 van het wetsvoorstel wordt de mogelijkheid geschapen
dat raad, college en burgemeester een deelgemeente instellen. Ongetwijfeld
met het oogmerk daar vervolgens een deelgemeentebestuur te installeren. Maar
dit zijn (anders dan thans) toch twee verschillende besluiten zo vermoeden
de leden van de fractie van het CDA. Heeft de instelling van een deelgemeente
los van de instelling van een deelgemeentebestuur een zelfstandige publiekrechtelijke
relevantie en zo ja, welke? Kan de burgemeester weigeren aan de instelling
van een deelgemeente of deelgemeentebestuur mee te werken ook al wordt geen
van zijn bevoegdheden overgedragen?Maakt het voor de «kan bepaling» in art. 86 lid 1 uit of het
om een belang gaat dat een absolute verschoningsgrond oplevert?Is art. 87 lid 2 zo uit te leggen dat het beslissend criterium aan de
hand waarvan moet worden bepaald of het gaat om een algemeen vertegenwoordigend
orgaan ligt in de vraag of de territoriale commissie verordenende bevoegdheid
bezit; hoe gering ook in omvang? De opvatting van de regering (27 751
nr. 6) dat het «niet goed denkbaar is dat ingezetenen niet kunnen meebeslissen
over de samenstelling van een overheidsorgaan dat ten aanzien van hen algemeen
verbindende voorschriften kan vaststellen» overtuigde deze leden niet
geheel. Het gaat er toch om dat de delegans democratisch is gelegitimeerd?
Een algemene maatregel van bestuur of een ministerieel besluit kan toch ook
algemeen verbindende voorschriften bevatten?Art. 87 lid 2 stelt vast dat in de verordening voor een deelgemeente minimaal
een deelraad en een dagelijks bestuur moet worden ingesteld. De voorzitter
als een apart orgaan van de deelgemeente wordt daarin niet genoemd terwijl
deze in art. 87 lid 3 kennelijk wel als zodanig wordt vooronderstelt. Ware
het dan niet beter deze te noemen in het tweede lid?Voor wat betreft de uitleg van art. 87a hadden deze leden vragen gesteld
in het kader van de schriftelijke voorbereiding van wetsvoorstel 27 547
welker beantwoording zij bij de beoordeling van het onderhavige voorstel zullen
betrekken.De leden, behorende tot de fractie van de VVD
merkten op dat in een wetgevingsoverleg op 10 september 2001 in de Tweede
Kamer (27 751, pag. 55) de minister «stiekem een onderzoek heeft
toegezegd naar de mogelijkheid om in gemeenten waar ook deelgemeenten bestaan
de mogelijkheid te openen om het aantal leden van de gemeenteraad terug te
brengen». Een dergelijk onderzoek sprak de leden van de VVD-fractie
aan. Kan de regering inzicht geven in de opzet van het onderzoek en meedelen
wanneer de resultaten ervan te verwachten zijn?Art. 87.1 geeft de raad, het college en de burgemeester de bevoegdheid gezamenlijk één of meer deelgemeenten in
te stellen. Betekent dit, zo vroegen de leden van de VVD-fractie, dat de burgemeester
geen onderdeel meer uitmaakt van het college? En moet dit artikel zo worden
gelezen dat indien bijvoorbeeld de raad en de wethouders voor het instellen
van deelraden zijn, maar de burgemeester zich hierin niet kan vinden, er geen
besluit kan worden genomen? Kan de omvang van de gemeente gelijk zijn aan
die van de deelraad?Artikel 36a en artikel 90 regelen dat wethouders respectievelijk leden
van het dagelijks bestuur van een deelraad door de (deel)raad voor de duur
van ten hoogste één jaar ontheffing kan worden verleend van
het vereiste van ingezetenenschap. Na de behandeling in de Tweede Kamer was
het de leden van de VVD-fractie niet duidelijk geworden welke rechtsgevolgen
aan het niet nakomen van deze bepaling verbonden zijn. Is het, zo vroegen
de leden van de VVD-fractie, aan de (deel)raad om, indien na een jaar door
de wethouder niet aan deze vereiste is voldaan, om deze wethouder te ontslaan?Artikel 83 regelt dat raadsleden geen lid kunnen zijn van door B&W
ingestelde commissies hetgeen betekent dat zij ook geen lid meer kunnen zijn
van een bezwaarschriftencommissie. De regering stelt zulks niet wenselijk
te vinden gezien de functiescheiding tussen raad en college. Maar, zo vroegen
de leden van de VVD-fractie, past het zitting nemen in een bezwaarschriftencommissie
nu juist niet goed in de doelstelling van het wetsvoorstel om de raad zich
te laten concentreren op zijn controlerende taak?De leden, behorende tot de fractie van GroenLinks
merkten op dat in artikel 87, lid 1 en 2 blijkens de toelichting, een gezamenlijk
besluit moet worden genomen door raad, college en burgemeester? Wat betekent
een gezamenlijk besluit? Een door ieder orgaan genomen besluit dat identiek
is aan dat van de twee andere, of een in gezamenlijkheid te nemen besluit?
Hoe ziet de minister deze laatste mogelijkheid voor zich?Betekent dit artikel dat de burgemeester de instelling van een deelgemeente
kan voorkomen door geen besluit te (willen) nemen?Met betrekking tot het bepaalde in artikel 89, lid 2a, vroegen deze leden
waarom het mogelijk is gemaakt dat een deelraadslid wel ambtenaar bij een andere deelgemeente kan zijn (aangenomen dat dit een deelgemeente
van dezelfde gemeente is), omdat hier wel degelijk strijdigheid van belangen
en positie en rol kan spelen, bijv. bij interdeelgemeentelijk overleg, wat
vrij normaal is.De leden van de fracties van SGP en CU wilden gaarne vernemen of de mogelijkheid behouden
blijft dat raadsleden deel uitmaken van door het college ingestelde bestuurs-
en adviescommissies, met name van de bezwaarschriftencommissie.8. Het ambtelijk apparaatDe leden van de fractie van het CDA merkten
op dat de figuur van de raadsgriffier blijkbaar als mogelijkheid is geïntroduceerd
in het wetsvoorstel om de gemeentesecretaris uit de spagaathouding te verlossen
die het formele stelsel van de Gemeentewet deze ambtsdrager opdrong.De raad kon desgewenst zijn eigen generalistische ondersteuning organiseren.
Via amendering is de griffier nu verplicht van Schiermonnikoog tot Amsterdam.
Deze leden waren hiermee niet in alle opzichten gelukkig. Zij hadden in dit
verband de volgende vragen:Is het toegestaan, hoewel wellicht onwenselijk, dat de raad die het bevoegd
gezag is ten opzichte van de griffier bij de uitoefening daarvan zijn voorzitter/niet-lid
uitsluit?Is het mogelijk dat de gemeentesecretaris de verantwoordelijkheid behoudt
ten aanzien van de rechtspositionele aspecten van het griffiersambt?Is het mogelijk dat de gemeentesecretaris of andere ambtenaren van de
gemeente de griffierfunctie in deeltijd uitoefenen op verzoek van de raad?De regering acht het blijkens het nader rapport waarschijnlijk dat de
griffier een groot deel van de tijd zal besteden aan werkzaamheden ten behoeve
van de kaderstellende taak van de gemeenteraad. Nu deze taakuitoefening vooral
plaatsvindt via verordeningen, begrotingen en bespreking van nota's en notities
bestaat bij deze leden de vraag of de griffierswerkzaamheden slechts bestaan
uit ambtelijke ondersteuning bij moties, amendementen, voorstellen e.d.. Kan
de griffier een rol spelen in het kader van de voorbereiding van nota's die
mede de kaderstellende taak van de raad betreffen? Of blijven deze notatrajecten
het exclusieve terrein van het college en het onder diens verantwoordelijkheid
functionerende ambtelijke apparaat, zoals tot op heden gebruikelijk.Artikel 31 vestigt het recht van ieder afzonderlijk raadslid op ambtelijke
ondersteuning, nader uit te werken in een raadsverordening. Kan deze raadsverordening,
nu de griffie verplicht is gesteld, uitsluiten dat de individuele aanspraak
op bijstand zich uitstrekt tot bijstand vanuit het «reguliere»
ambtelijke apparaat? Worden de eventuele extra kosten van de inmiddels verplichte
raadsgriffier geheel of gedeeltelijk gecompenseerd?De raadsgriffier wordt benoemd door de gemeenteraad, is in de vergadering
aanwezig en tekent stukken van de raad. Ook worden de op de griffie werkzame
ambtenaren door de gemeenteraad benoemd, geschorst of ontslagen (art. 107).
De leden van de VVD-fractie behoefden nog enige duidelijkheid over de positie
van de raadsgriffier. Kan, zo vroegen deze leden, de gemeentesecretaris en
de raadsgriffier één en dezelfde persoon zijn? Vallen de raadsgriffier
en de op de griffie werkzame ambtenaren onder de personele verantwoordelijkheid
van de gemeentesecretaris, die belast is met de leiding van de ambtelijk organisatie?
Wat is de positie van de raadsgriffier ten opzichte van de burgemeester, de
voorzitter van de gemeenteraad? De memorie van toelichting (27 751, nr.
3, pag. 81) was naar de mening van deze leden niet duidelijk op dit punt als
daar wordt gesteld: «het is echter wel zaak dat de burgemeester
zijn rol als raadsvoorzitter niet vermengt met die van voorzitter van het
college en die van afzonderlijk bestuursorgaan. Een dergelijke vermenging
zou de bijzondere positie van de raadsgriffier en zijn eventuele medewerkers
in gevaar kunnen brengen. Het is in de eerste plaats aan de burgemeester zelf
om zijn formele rollen goed van elkaar te scheiden». Maar, zo vroegen
deze leden, kan hij dat in de praktijk wel?De leden van de fractie van GroenLinks merkten
op dat een belangrijke verandering de artikelen 100–107 betreft waarin
de secretaris aan het college wordt toegewezen en de raad een griffier ter
beschikking krijgt.In de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer wordt terecht
gesteld (blz. 74) dat het bestaansrecht van een afzonderlijke raadsgriffier
is gelegen in het feit dat het om een andere natuurlijke persoon gaat en dat,
als gemeenten een ongedeelde ambtelijke leiding willen, niet moeten kiezen
voor een raadsgriffier. Nu de Tweede Kamer bij amendement heeft besloten dat
er een raadsgriffier moet komen blijken er veel vragen in gemeenteland m.b.t.
dit onderwerp te leven. Daaruit zou overigens opgemaakt kunnen worden dat
veel gemeenten (althans colleges van B&W en ambtelijke toppen) niet van
plan waren de optie van een raadsgriffier erg serieus te nemen.Nu ze dat wel moeten, rijzen vragen als:– kan de secretaris ook gedeeltelijk de functie van griffier op
zich nemen?– kan de griffier ook ambtenaren aanspreken die onder de secretaris
vallen?– hoe bewaakt de griffier de voortgang van raadsbesluiten en de
uitvoering van moties en toezeggingen?Is de minister niet met deze leden van mening dat zijn eerder ingenomen
standpunt m.b.t. de twee natuurlijke personen (griffier en secretaris) nog
recht overeind dient te staan? Is de minister bereid om met spoed te bevorderen
dat er duidelijke aanbevelingen aan gemeenten komen over de positie, taken
en bevoegdheden van de raadsgriffier, de verhouding met de secretaris, college
en voorzitter?Ook als er een raadsgriffier komt zal de raad – en individuele raadsleden –
een beroep blijven doen op ambtelijke bijstand, conform artikel 33, waarvoor
de gemeentesecretaris verantwoordelijk is. Zou het derhalve niet meer in de
rede hebben gelegen om de gemeentesecretaris door de raad te laten blijven
benoemen, zoals de Vereniging van Gemeentesecretarissen in haar standpunt
heeft verwoord?De gemeenteraad krijgt een eigen griffie, wat de leden van de fractie
van D66 als een juiste consequentie zagen van
de gedachtelijn in het wetsvoorstel. Griffie en secretariaat (t.b.v. het college)
zullen in de praktijk waarschijnlijk dicht bij elkaar, in het gemeentehuis,
gevestigd zijn. Formeel lijkt hun onderlinge onafhankelijkheid goed geregeld.
Zal dat materieel ook zo zijn? Acht de minister nog nadere regels dienaangaande
gewenst?Een vreemd element in het systeem blijft de positie van de benoemde burgemeester
als voorzitter van zowel het besturende college als van de gekozen, controlerende
raad. De burgemeester controleert dus gedeeltelijk zichzelf. Dat zal in de
praktijk wellicht niet vaak een probleem opleveren, maar hoe gaat dat als
zich een wezenlijk probleem voordoet in het college, waarbij de burgemeester
persoonlijk is betrokken? Of als er een vertrouwenscrisis is tussen raad en
burgemeester? We weten uit ervaring dat velerlei situaties zich kunnen voordoen. De leden van de fracties van SGP en CU stelden de vraag hoe de regering de gemeentesecretaris
naast de griffier van de raad ziet functioneren. Zijn de secretaris en de
griffier gezamenlijk verantwoordelijk voor de aansturing van de ambtelijke
organisatie? Of is de griffier, gezien de positie van de gemeenteraad, bovengeschikt
aan de gemeentesecretaris?Het lid van de OSF vroeg of de minister het
per definitie gewenst acht dat de griffier een andere persoon is dan de gemeentesecretaris.9. Financiële gevolgenDe leden, behorende tot de fractie van de VVD
wezen erop, dat in de Tweede Kamer unaniem de motie Van der Hoeven c.s. is
aangenomen inzake de financiële doorwerking van het wetsvoorstel. Bij
de openbare behandeling daar, twee maanden geleden, kon de regering nog geen
inzicht geven in de financiële gevolgen. De leden van de VVD-fractie
namen aan dat dit inzicht er inmiddels wel is en zij vernamen dan ook graag
van de regering om welke bedragen het gaat en hoe gemeenten daar aanspraak
op kunnen maken.De leden van de fracties van SGP en CU vroegen inzicht te verschaffen in de kosten die met
de invoering van de voorgestelde wetswijzigingen, zoals aanpassing van de
raadszaal, de invoering van een rekenkamer, een raadsgriffier en een versterkte
fractieondersteuning, gepaard zullen gaan. Welke kostenposten, anders dan
de vergoeding van de raadsleden, zullen voor rekening van het Rijk en welke
voor rekening van de gemeenten komen.Het lid van de OSF vroeg welke financiële
consequenties er zijn te verwachten voor de gemeenten, met betrekking tot
de veranderingen, en mogelijkheden tot veranderingen, die het wetsvoorstel
biedt. O.a. doelt hij hier op de kosten van een griffier, van meer raadsleden
door wethouders van buiten, recht op aanvullende fractieondersteuning. Op
welke wijze zullen deze financiële consequenties kunnen worden ondervangen?10. InwerkingtredingDe leden van de fractie van de VVD merkten
op dat in hoofdstuk 11 van de memorie van toelichting en de nota n.a.v. het
verslag wordt gesproken over de gevolgen van de voorstellen voor gemeenten
die op 1 januari 2001 of 2002, zijn dan wel worden heringedeeld.
Zij kunnen opteren voor inwerkingtreding van het wetsvoorstel op 7 maart
2002 in plaats van in 2003. De regering heeft aangegeven navraag te doen bij
de betrokken gemeenten waar de voorkeur naar uit gaat. Kan de regering meedelen
wat het navragen heeft opgeleverd?De voorzitter van de commissie,WitteveenDe griffier van de commissie,NieuwenhuizenXNoot1Samenstelling: Holdijk (SGP), Rensema (VVD), Bierman (OSF), Van Heukelum
(VVD), Luijten (VVD) (plv. voorzitter), Ruers
(SP), Terlouw (D66), Pastoor (CDA), Bemelmans-Videc (CDA), Dölle (CDA),
Tan (PvdA), Platvoet (GL), Witteveen (PvdA) (voorzitter).XNoot1Citaat uit kabinetsstandpunt «Dualisme en lokale democratie»,
blz. 11.XNoot1Citaat uit kabinetsstandpunt «Dualisme en lokale democratie»,
blz. 17. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20012002-27751-10a.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl