Arbeidsomstandighedenwet 1998; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25879, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

16-02-1998

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1997-1998

25879 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamI. ALGEMEEN 1. Inleiding2. De nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet en
het advies van de Sociaal Economische Raad 2.1 De nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet (maart
1996)2.2 Het advies van de Sociaal-Economische Raad3. Hoofdlijnen van het regeringsbeleidInternationaalMedezeggenschap van werknemersOntwikkeling van de arbodiensten en van de risico-inventarisatie
en -evaluatieInfrastructuurMonitoringCertificatieWet- en regelgeving4. Aanleidingen voor nieuwe wetgeving5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel 5.1 Algemeen kader voor arbeidsomstandighedenbeleida. Inhoudelijke algemene principes voor arbeidsomstandighedenbeleidb. Bepalingen inzake het beleidsproces; de «systeembepalingen».De risico-inventarisatie en -evaluatieHet plan van aanpakUitvoering organiserenEvaluatie en bijstellingc. Bijzondere aspecten van arbeidsomstandighedenbeleidZiekteverzuimSeksuele intimidatie en agressie en geweldd. Deskundige bijstand arbodienstene. Medezeggenschap5.2 Certificatie Het systeem van de Raad voor AccreditatieVan erkenning naar certificatie5.3 Sanctionering, toezicht en handhaving Handhaving door Arbeidsinspectie c.a.Prioriteitstelling in de handhavingspraktijkVooral bedrijfstakgewijze aanpakIntroductie bestuurlijke boeteStrafrecht blijft noodzakelijkStrafmaat bestuurlijke boeteAanpassing bestuursorganisatieOpschoning handhavingsinstrumentenVerkorting interventietrajecten Arbeidsinspectie5.4 Informatie Monitoring kerntaak overheidDe risico'sDe inspanningenDe effectenOngevallenMeldingsplichtRegistratieplichtBeroepsziektenRegeling bescheiden6. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid7. Financiële gevolgen voor bedrijfsleven en collectieve
sectorBedrijfseffecten van het voorliggend wetsvoorstelIntroductie bestuurlijke boeteII. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Definities Artikel 1Uitbreiding toepassingsgebied Artikel 2Arbobeleid Artikel 3Aspecten van het arbobeleid Artikel 4Inventarisatie en evaluatie van risico's Artikel 5Voorlichting en onderricht Artikel 8Melding van ongevallen Artikel 9Voorkomen van gevaar voor derden Artikel 10Algemene verplichtingen van de werknemers Artikel 11Samenwerking en bijzondere rechten van de ondernemingsraad,
de personeelsvertegenwoordiging en belanghebbende werknemers Artikel 12Deskundige bijstand op het gebied van preventie en bescherming Artikel 13Deskundige bijstand op het gebied van bedrijfshulpverlening Artikel 14Nadere regels met betrekking tot arbeidsomstandigheden
alsmede uitzonderingen op en uitbreidingen van toepassingsgebied Artikel 15Maatwerk door werkgevers en werknemers Artikel 16Arbeidsgezondheidskundig onderzoek Artikel 17Verschillende werkgevers Artikel 18Certificatie Artikel 19Informatievoorziening Artikel 20Aanwijzingen Artikel 21Taakverwaarlozing Artikel 22Toezicht, ambtelijke bevelen, vrijstellingen, ontheffingen
en beroep Artikel 23 tot en met artikel 30 AlgemeenStrafbepaling Artikel 31Beboetbare feiten Artikel 32Hoogte boete en recidive Artikel 33Informatie, zwijgrecht en cautie Artikel 34Boete-rapport en boete-beschikking Artikel 35 en 36Betaling Artikel 37Aanmaning en invordering Artikel 38 en 39Verjaring Artikel 40Wijziging boetebedrag Artikel 41Terugbetaling Artikel 42Overgangs- en slotbepalingen Artikel 43 tot en met artikel 61Wet economische delicten Artikel 45Artikel 48Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25879Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 148 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 879Arbeidsomstandighedenwet 1998nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGInhoudsopgavepag.   IALGEMEEN2   1.Inleiding2   2.De nota Heroriëntatie
arbobeleid en Arbowet en het advies van de Sociaal-Economische Raad22.1De nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet22.2Het advies van de Sociaal-Economische Raad3    3.Hoofdlijnen
van het regeringsbeleid4   4.Aanleidingen voor nieuwe
wetgeving8   5.Hoofdlijnen van het wetsvoorstel95.1Algemeen kader voor arbeidsomstandighedenbeleid 9 a. Inhoudelijke algemene principes voor arbeidsomstandighedenbeleid10 b. Bepalingen inzake het beleidsproces: de «systeembepalingen»12 c. Bijzondere aspecten van arbeidsomstandighedenbeleid16 d. Deskundige bijstand arbodiensten17  e.
Medezeggenschap18 5.2Certificatie20 5.3Sanctionering,
toezicht en handhaving22 5.4Informatie28    6.Uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid31   7.Financiële gevolgen voor
bedrijfsleven en collectieve sector33   IIARTIKELSGEWIJZE
TOELICHTING35I. ALGEMEEN 1. InleidingDe regering wil de effectiviteit en efficiency van het arbeidsomstandighedenbeleid
vergroten. Daartoe wil zij de verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers
voor het arbo- en verzuimbeleid in ondernemingen verder versterken. In overeenstemming
daarmee wil de regering, waar dit mogelijk is, meer vrijheid creëren
voor werkgever(s) en werknemers om zelf concreet inhoud te geven aan het arbeidsomstandig-
hedenbeleid (ruimte voor maatwerk).De beleidsvoorstellen die de regering daartoe heeft geformuleerd zijn
eerder aangeduid en beschreven in de nota «Heroriëntatie arbobeleid
en Arbowet». Deze voorstellen sluiten aan op eerder ingezette beleidslijnen
alsmede op de nieuwe bestuurlijke visie op de verdeling van taken en verantwoordelijkheden
tussen overheid en betrokken partijen – primair werkgevers en werknemers –
op het arbeidsomstandighedenterrein.Het onderhavige wetsvoorstel is een van de stappen om het door de regering
beoogde toekomstige arbeidsomstandighedenstelsel naderbij te brengen.Startpunt voor de nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet»,
waarin ook de hoofdlijnen van de voorgenomen herziening van de Arbowet waren
weergegeven, is geweest het door de Commissie Marktwerking, Deregulering en
Wetgevingskwaliteit (MDW) uitgebrachte rapport «Maatwerk in bescherming»
en het kabinetsstandpunt over die nota1.De nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet» is ter
advisering voorgelegd aan de Sociaal-Economische Raad (SER). De reactie op
het advies van de SER2 dat op 21 februari 1997
is uitgebracht, vormt onderdeel van deze toelichting. 2. De nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet en
het advies van de Sociaal Economische Raad 2.1 De nota Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet (maart
1996)In de nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet» heeft
het kabinet zijn visie neergelegd op de verdere ontwikkeling van het arbeidsomstandighedenbeleid.
Kern daarvan is dat het kabinet de effectiviteit en de efficiency van het
arbeidsomstandighedenbeleid wil vergroten door een verdere versterking van
de verantwoordelijkheid voor arbo- en verzuimbeleid op bedrijfsniveau. Daarbij
bouwt het kabinet voort op de eerder ingezette beleidslijnen in de sociale
zekerheid en de Arbowet: de grotere financiële verantwoordelijkheid van
de werkgever voor ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid (Wet terugdringing
ziekteverzuim / Arbeidsomstandighedenwet – TZ/Arbo, Wet uitbreiding
loondoorbetalingsplicht bij ziekte – Wulbz en Wet premiedifferentiatie
en marktwerking bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen – Pemba), de
overdracht van de verantwoordelijkheid voor de sociaal-medische begeleiding
aan de werkgevers, de risico-inventarisatie en -evaluatie (ri&e) en de
ondersteuning door deskundige diensten. Naar de mening van het kabinet is
het voortbestaan van een omvangrijke gedetailleerde regelgeving op het terrein
van arbeidsomstandigheden, alsmede de wijze van handhaving daarvan door de
overheid, in strijd met de door voornoemde ontwikkelingen toegenomen (financiële)
verantwoordelijkheid en verbeterde instrumentele toerusting daarvoor van werkgevers
en werknemers.Het kabinet meent dat optimaal gebruik moet worden gemaakt van de verbeterde
toerusting voor arbo- en verzuimbeleid op bedrijfsniveau: de deskundige
ondersteuning en de ri&e. Het kabinet heeft daarom gezocht naar mogelijkheden
om meer ruimte te creëren voor bedrijfsbeleid. De oplossing die het kabinet
voor ogen staat is het realiseren van een grotere beleidsvrijheid door aanpassingen
in normering alsmede door aanpassingen in het sanctie- en handhavingsbeleid.
In het uiteindelijke stelsel zou de wetgeving beperkt moeten worden tot algemeen
geldende regels, de «spelregels», en tot materiële regels
over ernstige risico's. Van ernstige risico's is sprake als een omstandigheid
in de arbeidssituatie een duidelijk kans op dood, letsel of blijvende gezondheidsschade
met zich mee brengt. De regels worden bij voorkeur gegoten in de vorm van
doelvoorschriften; het gewenste resultaat wordt voorgeschreven en niet de
manier waarop dit moet gebeuren.De huidige internationale verplichtingen bieden, waar het gaat om het
formuleren van doelvoorschriften, te weinig ruimte voor het bereiken van het
beoogde stelsel. Om toch op korte termijn invulling te geven aan het geformuleerde
doel, stelde het kabinet voor de sanctionering en het overheidstoezicht te
richten op de ernstige risico's. De bepalingen inzake niet ernstige risico's
alsmede bepalingen over het overleg en de informatieverstrekking tussen werkgever
en werknemer, zouden zich volgens deze nota, naar hun aard en mede in de context
van de andere systeemelementen, beter lenen voor civielrechtelijke handhaving.Het kabinet stelde verder voor op korte termijn, waar Europese regelgeving
dit toelaat, regelgeving te vereenvoudigen, overbodige detaillering te schrappen
en administratieve verplichtingen te beperken. Om de effectiviteit van het
toezicht te vergroten werd voorgesteld het instrument van de bestuurlijke
boete te introduceren en het handhavingsbeleid van de Arbeidsinspectie aan
te passen. Ook dit kan op korte termijn worden gerealiseerd. Voor de lange
termijn is het – voor het kunnen bereiken van het uiteindelijk beoogde
stelsel – nodig dat op Europees niveau meer ruimte wordt gecreëerd
voor een decentrale uitvoering en voor implementatie van Richtlijnen op andere
wijze dan via algemeen verbindende voorschriften. Ook is vereenvoudiging en
modernisering van bestaande richtlijnen wenselijk. In Europees verband zal
daarop worden aangedrongen.Als condities voor het bieden van meer ruimte voor concretisering van
het arbeidsomstandighedenbeleid op bedrijfsniveau werden in de nota genoemd:
het verder ontwikkelen van het systeem van ri&e en arbodiensten, de versterking
van de medezeggenschap, het bevorderen van de totstandkoming van een adequate
onderzoeks- en adviesstructuur en de ontwikkeling van een systeem van monitoring. 2.2 Het advies van de Sociaal-Economische RaadDe SER onderschrijft in zijn advies over de nota «Heroriëntatie
arbobeleid en Arbowet» in algemene zin de inzet om de effectiviteit
van het arbeidsomstandighedenbeleid te verhogen. Ook de inzet om meer mogelijkheden
te creëren voor maatoplossingen op ondernemingsniveau wordt door de Raad
onderschreven. Het voorstel om de regels inzake niet-ernstige risico's niet
langer van overheidswege te sanctioneren maar naar het civielrecht over te
dragen, wordt door de SER afgewezen. De Raad acht het systeem van civielrechtelijk
handhaving om onder meer de volgende redenen bezwaarlijk: door het aanspannen
van een civiele procedure zal de arbeidsrelatie onder spanning komen te staan,
de civiele procedure zal veelal zeer grote problemen in de bewijsvoering met
zich brengen, een procedure kost veel tijd, geld en energie, en leidt feitelijk
niet tot een echte oplossing van het conflict. De SER acht voorts de verdeling van de materiële regels naar risico-klassen, en naar
verschillende vormen van sanctionering, arbitrair en daarmee weinig gelukkig.Voor de uitwerking van het creëren van een grotere beleidsvrijheid
op bedrijfsniveau komen partijen in de SER met een gezamenlijk voorstel. Kern
daarvan is dat bij of krachtens de Arbowet voorzien wordt in de mogelijkheid
dat aan bepaalde doelvoorschriften uitvoering kan worden gegeven op andere
wijze dan door naleving van de daaraan gekoppelde middelvoorschriften. De
doelvoorschriften definiëren het te realiseren beschermingsniveau, middelvoorschriften
bepalen op welke wijze aan het doelvoorschrift moet worden voldaan. Voorwaarde
voor toepassing van een alternatieve uitvoering is, dat daarover overeenstemming
is bereikt tussen werkgevers en werknemers. De overeenstemming moet, aldus
de SER, de vorm aannemen van een Collectieve Arbeidsovereenkomst (CAO), dan
wel van een schriftelijke overeenstemming tussen werkgever en ondernemingsraad.De reactie op het advies van de SER inzake de overige kernelementen van
de nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet», zijnde certificatie
en normalisatie, de sanctionering en handhaving en de medezeggenschap, komt
aan de orde in het vervolg van deze toelichting. 3. Hoofdlijnen van het regeringsbeleidHet voorliggende wetsvoorstel is onderdeel van een meeromvattend beleid
inzake de arbeidsomstandigheden. Voor een goed begrip van het voorliggende
wetsvoorstel worden daarom eerst de hoofdlijnen geschetst van het regeringsbeleid.Uit wat tot dusverre uit onderzoek3 bekend
is geworden over de effecten van de in paragraaf 2.1 genoemde beleidswijzigingen,
rijst een overwegend positief beeld. Uiteraard kan de verzuimdaling die zich
tussen 1993 en 1996 heeft voorgedaan, niet in zijn geheel op het conto van
het beleid geschreven worden, ook andere factoren zullen een rol hebben gespeeld.
Aannemelijk is wel dat een belangrijk deel het gevolg is van de toegenomen
private verantwoordelijkheid voor het verzuim en de zichtbaar grotere inspanningen
die door bedrijven en arbodiensten worden gepleegd bij het voorkomen en beperken
van het verzuim. Deze inzet zal ook leiden tot besparingen in de gezondheidszorg
en het beperken van de instroom in de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering
(WAO). De inspanningen worden op meer terreinen gepleegd, maar in elk geval
ook via de preventieve aanpak middels het arbeidsomstandighedenbeleid. De
onderzoekresultaten laten ook zien dat die aandacht voor arbeidsomstandigheden
als gevolg van de noodzaak van verzuimbeleid groeit.De regering meent dat optimaal gebruik moet worden gemaakt van de grotere
gemotiveerdheid van bedrijven tot arbeidsomstandighedenbeleid, evenals de
verbeterde toerusting daarvoor door de deskundige ondersteuning en de introductie
van de ri&e.De regering houdt daarom vast aan de hoofdlijn dat waar mogelijk meer
ruimte gemaakt moet worden voor beleid op bedrijfs- of bedrijfstakniveau door
verandering van het karakter van de concrete regelgeving: zoveel mogelijk
vervangen van middel- door doelvoorschriften.De volgende actielijnen heeft de regering voor ogen: InternationaalDe huidige internationale verplichtingen bieden waar het gaat om het formuleren
van doelvoorschriften, zoals eerder aangegeven, te weinig ruimte.
Voor de ontwikkeling van het beoogde stelsel zijn daarom de ontwikkelingen
op het gebied van de Europese regelgeving van groot belang. In Europees verband
zal de regering aandringen op het creëren van betere mogelijkheden voor
decentrale uitvoering. Richtlijnen zouden meer dan nu het geval is, ruimte
moeten laten voor de verschillende wijzen waarop direct belanghebbenden op
de onderscheiden niveaus, in het bijzonder het bedrijfsniveau, het gestelde
doel denken te kunnen realiseren. Het betreft hier niet alleen de voorkeur
voor algemene geformuleerde verplichtingen en voor doel- boven middelbepalingen
in de richtlijnen zelf. Het gaat ook om de wenselijkheid implementatie van
richtlijnvoorschriften mogelijk te maken op andere wijze dan via algemeen
verbindende voorschriften en om het bevorderen van de toepassing van niet-wetgevende
alternatieven, zoals opname in CAO's, door partijen af te sluiten convenanten,
normalisatie en certificatietrajecten. Overigens zal de regering waar mogelijk
de toepassing van deze alternatieven thans reeds stimuleren.Voorts zal op Europees niveau aangedrongen worden op het vereenvoudigen
en moderniseren van bestaande richtlijnen en het brengen van meer samenhang
tussen de maatregelen op de verschillende beleidsterreinen (bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden
en milieu). Dit in het algemeen en in het bijzonder ook bij de voorziene evaluaties
van richtlijnen.De regering stelt vast dat de SER deze beleidslijn onderschrijft. In dat
verband acht zij de suggestie van de Raad om te bewerkstelligen dat in richtlijnen
zelf een duidelijker onderscheid wordt aangebracht tussen doel en middelvoorschriften,
een goede. Aan de idee dat middelvoorschriften zich wellicht het meest lenen
voor opname in de bijlagen bij de richtlijnen, kan worden gekoppeld het voorstel
om in het bijzonder voor de bijlagen andere implementatie-technieken toe te
staan. Deze concretisering zal de regering betrekken in de op Europa gerichte
activiteiten.De inzet is er op gericht de Europese Commissie te bewegen initiatieven
te ondernemen om een en ander mogelijk te maken. Daarnaast beschikken overigens
sociale partners op Europees niveau in het kader van de in het EU-verdrag
op te nemen sociale dialoog-procedure, over bevoegdheden van regelgevende
aard. Medezeggenschap van werknemersTer verduidelijking van de regels voor de medezeggenschap wil de regering
deze zoveel mogelijk onder het regime van de Wet op de Ondernemingsraden (WOR)
brengen, en afzonderlijke regels in de Arbowet tot het noodzakelijke beperken.
De versterking van de medezeggenschap die past bij een grotere verantwoordelijkheid
op bedrijfsniveau moet naar de mening van de regering gerealiseerd worden
door de wijzigingsvoorstellen op de WOR, momenteel in behandeling bij de Eerste
Kamer.De wijzigingsvoorstellen voorzien in een helderder regeling van het instemmingsrecht
van de Ondernemingsraad (OR) inzake arbeidsomstandigheden. De betrokkenheid
van werknemers in kleinere bedrijven wordt vergroot via de figuur van de personeelsvertegenwoordiging
en bij ontbreken daarvan via een adviesrecht van werknemers. Ontwikkeling van de arbodiensten en van de risico-inventarisatie
en -evaluatieDoor het ministerie wordt op diverse wijzen bijgedragen aan de ontwikkeling
van inventarisatiesystemen die de ri&e in kleinere bedrijven praktisch
beter toepasbaar maken. Dit betreft onder meer gerichte, zoveel mogelijk
branche-specifieke voorlichting, ondersteuning van intermediaire organisaties
bij het ontwikkelen van branche-modellen voor de ri&e, alsmede onderzoek
van mogelijkheden en knelpunten voor arbeidsomstandighedenbeleid in kleine
ondernemingen.In het najaar van 1997 is met de sociale partners en arbodiensten de maatvoering
van de ri&e voor de kleinere bedrijven geëvalueerd, aan de hand van
de uitkomsten van onderzoek en ervaringsgegevens uit de praktijk bij het toepassen
van de ri&e in kleine bedrijven. In paragraaf 5b van deze memorie wordt
daarop nader ingegaan. De samenwerking tussen werkgevers/arbodiensten en uitvoeringsinstellingen
van de sociale zekerheid bij de reïntegratie wordt verbeterd en geïntensiveerd.
De rol van de arbodiensten bij reïntegratie wordt versterkt door maatregelen
in de komende wet op de (re)ïntegratie.Het ministerie heeft geregeld overleg met de Branche Organisatie Arbodiensten
(BOA). Doel van dit overleg is informatieuitwisseling over beleidsontwikkeling
en uitvoering alsmede het signaleren van knelpunten in de uitvoering en waar
mogelijk het oplossen van die knelpunten. Overleg is er voorts over de wijze
waarop de invoering van de ri&e kan worden versneld. Als tijdelijk impuls
wordt een deel van de doelsubsidie van het ministerie aan het Nederlands Instituut
voor Arbeidsomstandigheden in overleg met BOA gebruikt om de kwaliteit van
de arbodienstverlening te vergroten. Over de wijze waarop het voornemen om
de uitvoering van de certificatie over te dragen aan private organen wordt
gerealiseerd, zal de Kamer binnenkort worden geïnformeerd. InfrastructuurTer ondersteuning van individuele bedrijven, arbodiensten, werkgevers-
en werknemersorganisaties is een adequate kennisinfrastructuur noodzakelijk.
Het gaat daarbij om zaken als onderzoek, opleiding, monitoring, voorlichting,
documentatie e.d.Zowel de betrokken partijen als de overheid hebben voor het tot stand
komen en het in stand houden daarvan belangen en verantwoordelijkheden. Wat
de overheid betreft staan daartoe de instrumenten onderzoek, subsidieverlening,
fondsvorming en deskundigheidsinbreng ter beschikking. De SER heeft over dit
onderdeel van de nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet»
een vervolgadvies uitgebracht op 3 juli 1997. Een belangrijk element van dit
advies betreft de oprichting van een platform om de activiteiten op het gebied
van de kennisinfrastructuur af te stemmen en te coördineren. Over het
kabinetsstandpunt naar aanleiding van dit advies zal de Kamer bij brief nader
worden geïnformeerd. MonitoringBij een minder intensieve overheidsinterventie neemt het belang toe van
het systematisch volgen van het functioneren en de ontwikkeling van het systeem.
Daartoe wordt een systeem van monitoring ontwikkeld. Hierover is een aparte
paragraaf opgenomen verderop in deze toelichting. CertificatieCertificatie op basis van vrijwilligheid zal de regering bevorderen. In
geval van wettelijk verplichte certificatie wil de regering de mogelijkheid
openen om de uitvoering van de certificatie over te laten aan anderen, waarbij
zoveel mogelijk gebruik zal worden gemaakt van het systeem van de Raad voor
de Accreditatie. In paragraaf 5.2 van deze toelichting wordt hierop verder
ingegaan. Wet- en regelgevingGegeven de internationale verplichtingen zullen de doelstellingen ten
aanzien van wet- en regelgeving en in het bijzonder ten aanzien van de materiële
regels niet direct gerealiseerd kunnen worden. Het recent tot stand gekomen
Arbeidsomstandighedenbesluit is een stap in de richting van de doelstellingen.
Het besluit betekent niet alleen een forse verbetering van de wetgevingskwaliteit
in termen van inzichtelijkheid en uitvoerbaarheid, maar levert door de aard
van de normering (minder gedetailleerd) meer flexibiliteit en maatwerk voor
werkgevers en werknemers op, zij het binnen de beperkingen van de Europese
regelgeving. Het voorliggende wetsvoorstel is een volgende stap.In het wetsvoorstel wordt een wettelijk basis gecreëerd voor het
eerder beschreven voorstel van de SER. Dit voorstel voor het scheppen van
meer ruimte voor maatoplossingen op bedrijfsniveau, past naar de mening van
de regering uitstekend in de voorgestelde beleidslijn. Met de SER is zij van
oordeel dat, met het voorstel wordt ingespeeld op de behoefte aan meer mogelijkheden
voor ondernemingen, die de huidige middelvoorschriften te beperkend vinden,
om zelf alternatieven te ontwikkelen. Daarbij kunnen zij zelf afwegen of zij
daartoe instrumenten als certificatie en normalisatie willen toepassen. De
vereiste overeenstemming tussen werkgever en werknemers stimuleert tot zelfwerkzaamheid
en bevordert de samenwerking. Met deze benadering kan, zoals ook de Raad stelt,
de effectiviteit van het arbeidsomstandighedenbeleid worden vergroot. Het
voorstel introduceert enerzijds reële perspectieven voor maatwerk en
waar dat gewenst is kan de geboden ruimte worden benut. Anderzijds blijft
voor bedrijven waar de «standaard-voorschriften» afdoende zijn,
het gedifferentieerde stelsel van concrete regels bestaan. Hiermee wordt tegemoet
gekomen aan de gebleken behoefte daaraan met name in het midden- en kleinbedrijf
en bij werknemersvertegenwoordigers.De eerder genoemde wettelijke basis kan vooralsnog alleen worden gebruikt
voor regels die niet uit Europese verplichtingen voortvloeien. Met de Raad
realiseert de regering zich dat bredere toepassing van het beschreven systeem
de nodige ruimte op Europees niveau vereist. Zoals reeds hierboven is uiteengezet
zal de regering zich ervoor inzetten de noodzakelijke nadere aanpassing van
Europese regelgeving te bewerkstelligen. Deze intentie is als eerste stap
ook geuit tijdens de internationale conferentie «Kosten en Baten van
Arbobeleid» op 28 mei 1997 in Scheveningen. Overigens wordt opgemerkt
dat ook van sociale partners wordt verwacht dat zij in Europees verband zullen
pleiten voor de noodzakelijke aanpassing.Om de effectiviteit van het toezicht en de handhaving te vergroten wordt
voorgesteld om het sanctie- en handhavingsbeleid aan te passen. Daartoe wordt
in het wetsvoorstel onder meer het systeem van de bestuurlijke boete geïntroduceerd.
Overtredingen die ernstig letsel aan personen tot gevolg hebben gehad of waarvoor
geldt dat het zeer aannemelijk is dat die daartoe leiden, worden strafrechtelijk
gesanctioneerd. Dat betreft de zeer ernstige risico's. Op alle overige overtredingen
worden bestuurlijke boeten gelegd. De introductie van het systeem van de bestuurlijke
boete verhoogt de effectiviteit van de handhaving door de overheid in belangrijke
mate. Belangrijke voordelen zijn vooral vergroting van de uniformiteit in
de handhaving en de verkorting van de periode tussen overtreding en overheidsreactie.
Een ander voordeel is dat de Arbeidsinspectie (het bestuursorgaan dat primair
verantwoordelijk is voor de handhaving) meer direct betrokken is bij de rechtshandhaving.
De regering is van mening dat de bepalingen over de samenwerking en informatieverstrekking
tussen werkgever en werknemers(-vertegenwoordigers), overeenkomstig
de algemene regels inzake medezeggenschap (Wet op de Ondernemingsraden), door
partijen zelf, civielrechtelijk, gehandhaafd dienen te worden.De in de vorige paragraaf weergegeven bezwaren van de SER hebben de regering
overtuigd om af te zien van het voorstel om materiële regels inzake niet-ernstige
risico's aan het civielrecht over te laten.Ook anderszins zal de effectiviteit van het toezicht en de handhaving
worden vergroot. Inherent aan het systeem van ri&e, ondersteuning door
de arbodienst en een grotere beleidsvrijheid voor direct betrokkenen in het
bijzonder op ondernemingsniveau, is dat toezicht en handhaving door de overheid
in een andere context wordt geplaatst. Met de ri&e is de werkgever –
tenminste – op de hoogte van overtredingen van de basisnormen. De werkgever
heeft voorts een advies van de arbodienst en mede op die basis een plan van
aanpak waarmee – tenminste – het basisniveau vastgelegd in materiële
regels moet worden gerealiseerd. In sectoren en bedrijven waar indicatoren
niet wijzen op onvoldoende niveau van arbeidsomstandigheden, kan worden volstaan
met bedrijfstakgewijze steekproeven van meer beperkte omvang. Een terughoudender
(preventief) toezicht ligt ook voor de hand in geval de naleving van wettelijke
voorschriften wordt gerealiseerd door middel van certificatie. Een en ander
leidt ertoe dat handhaving zich meer kan concentreren op die bedrijven waar
de regels niet worden nageleefd en zich primair moet richten op de «spelregels»
en de ernstige risico's. Ten aanzien van bedrijven waarin de regels worden
nageleefd, kan het toezicht minder intensief zijn.Voorts wil de regering, waar mogelijk gegeven de internationale verplichtingen,
de wettelijke bepalingen vereenvoudigen, overbodige gedetailleerde bepalingen
schrappen en bepalingen formuleren in de vorm van globale doelvoorschriften.
Wat betreft de administratieve verplichtingen die thans in wettelijke materiële
regelgeving zijn opgenomen: deze worden beperkt tot die verplichtingen die
direct van betekenis zijn voor het voorkómen van risico's. 4. Aanleidingen voor nieuwe wetgevingDe in de vorige paragraaf aangeduide inhoudelijke voorstellen zijn de
belangrijkste aanleiding voor wijziging van de wettelijke regels. De structuur
in het voorstel is zo gewijzigd ten opzichte van de bestaande wet, dat de
zogenaamde systeemelementen een grotere nadruk hebben gekregen. Het wetsvoorstel
doet als zodanig meer recht aan de hieraan ten grondslag liggende veranderende
opvattingen over de taken en verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers
en de overheid. De betreffende bepalingen zijn bovendien ook beter gesystematiseerd.
Voorts is in het voorstel het systeem van de bestuurlijke boete geïntroduceerd
en zijn er belangrijke veranderingen aangebracht in de toezichtsbepalingen.
Daarnaast is een bepaling opgenomen die de mogelijkheid opent om af te wijken
van middelvoorschriften, indien werkgevers en werknemers dat gezamenlijk overeenkomen.
Een aantal artikelen is, overeenkomstig het streven om meer gebruik te maken
van globale doelvoorschriften, algemener geformuleerd. In het kader van het
streven naar vermindering van administratieve lasten zijn een aantal verplichtingen
vervallen.Om bovengenoemde reden is gekozen voor een geheel nieuw wetsvoorstel en
niet voor een (zeer gecompliceerd) wijzigingsvoorstel. Tevens is van de gelegenheid
gebruik gemaakt om in algemene zin de inzichtelijkheid te vergroten. Mede
als gevolg van door de jaren heen geïmplementeerde Europese richtlijnen,
is de Arbowet onoverzichtelijk geworden en heeft de wet een moeilijk
inzichtelijke structuur gekregen. Waar mogelijk zijn bovendien artikelen vereenvoudigd,
geactualiseerd en aangepast om de uitvoering en handhaving daarvan te verbeteren.
De artikelen zijn zo kort en bondig mogelijk geformuleerd en in eenvoudige
en moderne bewoordingen vervat.Een en ander heeft ertoe geleid dat er ten opzichte van de oude wet een
groot aantal artikelen is gewijzigd en/of aangepast en dat artikelen zijn
vervallen. Vervallen zijn enkele wettelijke artikelen die geen praktische
betekenis hebben. Het betreft onder meer de bepalingen die betrekking hebben
op de begeleiding van jeugdige werknemers respectievelijk de instelling van
de arbocommissie. De ingevolge deze bepalingen vast te stellen algemene maatregelen
van bestuur zijn niet tot stand gekomen, waardoor deze bepalingen feitelijk
geen praktische betekenis hebben gekregen. Ook de verplichtingen tot het opstellen
van een jaarplan en een jaarverslag zijn vervallen. Deze verplichtingen waren
in zekere zin een dubbeling met de algemene verplichting tot het opstellen
van een risico-inventarisatie en -evaluatie. Andere vervallen bepalingen zijn
de verplichting tot het melden van (vermoede) beroepsziekten en de verplichting
tot opstellen van een ongevalsrapport.Aangepast en of anders ander geformuleerd zijn regels die overlap vertonen
met andere regels in de Arbowet zelf of met andere wettelijke regelingen.
Deze zijn bijgesteld en aangepast zodanig dat deze overlap is weggenomen.
Zo zijn onder meer de bepalingen inzake medezeggenschap afgestemd met de Wet
op de Ondernemingsraad en de bepalingen inzake toezicht zijn afgestemd met
de Algemene Wet Bestuursrecht. Globaler geformuleerd zijn onder meer de bepalingen
inzake voorlichting en onderricht en de bepalingen inzake deskundige ondersteuning.In aansluiting op dit wetsvoorstel zal ook de op deze wet gebaseerde nadere
regelgeving worden aangepast. 5. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel 5.1 Algemeen kader voor arbeidsomstandighedenbeleidHet voorliggende wetsvoorstel ter vervanging van de huidige Arbowet, bevat
in hoofdzaak voorschriften van algemene aard. Deze voorschriften beogen een
grondslag te leggen voor een structurele aandacht voor arbeidsomstandigheden
in het bedrijfsbeleid. Zij vormen het kader waarbinnen het arbeidsomstandighedenbeleid
dient te worden vormgegeven. Niet alleen in die zin is sprake van een kaderwet. Het wetsvoorstel biedt,
net als de huidige Arbowet, ook een basis voor nadere regels in de vorm van
besluiten en regelingen. Concrete materiële voorschriften met overheidstoezicht
spelen van oudsher een grote rol op het terrein van de arbeidsomstandigheden.
Ook in de toekomst blijven regels over concrete arbeidsrisico's van wezenlijke
betekenis. In deze regels, die terug te vinden zijn in het Arbobesluit en
de Arboregeling, is het basisniveau van bescherming vastgelegd. Het wetsvoorstel
richt zich tot alle arbeidsorganisaties in Nederland. Afwijkende en aanvullende
regels voor bijzondere sectoren en categorieën werknemers zijn, voorzover
noodzakelijk, geregeld in het Arbobesluit.Uitgangspunt van het wetsvoorstel is, evenals bij de huidige Arbowet,
dat het voeren van een beleid inzake arbeidsomstandigheden de verantwoordelijkheid
is van de werkgever in samenwerking met de werknemers, waar nodig met deskundige
ondersteuning. Arbeidsomstandighedenbeleid wordt niet gezien als iets zelfstandigs,
maar als een aspect van het algemene bedrijfsbeleid, onderdeel
van de normale bedrijfsvoering, en dus ook, binnen de randvoorwaarden van
de wet, betrokken in afwegingen ten aanzien van technische, operationele en
economische aspecten van bedrijfsbeleid. Dit karakter van het arbeidsomstandighedenbeleid
is de laatste jaren aanzienlijk versterkt door de vergroting van de financiële
verantwoordelijkheid van de werkgever voor ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid.
Een goed arbeidsomstandighedenbeleid biedt immers de mogelijkheid om de kosten
van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid te beperken.Het wetsvoorstel geeft een algemeen kader voor het arbeidsomstandighedenbeleid.
Daarin zijn een vijftal elementen te onderscheiden, welke hierna worden toegelicht:a. inhoudelijke algemene principes voor arbeidsomstandighedenbeleid;b. bepalingen inzake het beleidsproces, de zgn. «systeembepalingen»;c. enkele bijzondere onderwerpen ten aanzien waarvan beleid gevoerd moet
worden;d. bepalingen inzake de inschakeling van deskundigheid;e. aanvullende regels voor samenwerking en overleg binnen het bedrijf. a. Inhoudelijke algemene principes voor arbeidsomstandighedenbeleidBepalingen die de inhoud van het te voeren beleid betreffen zijn opgenomen
in artikel 3, lid 1. Het gaat om algemene doelvoorschriften bij de invulling
van de eigen beleidsruimte die de werkgever in samenwerking met de werknemers
heeft. Die beleidsruimte is er waar geen concrete middelvoorschriften gelden
en overal waar maatwerk vereist is naar de concrete omstandigheden van het
bedrijf. Die beleidsruimte is overigens niet onaanzienlijk, ondanks het bestaan
van veel en vaak gedetailleerde voorschriften in Arbeidsomstandighedenbesluit
en -regeling. Grote en belangrijke terreinen waarvoor vrijwel geen concrete
voorschriften gelden zijn bijvoorbeeld het verzuimbeleid en het voorkomen
van werkstress. Ook arbeidsomstandigheden aspecten die niet wettelijk zijn
geregeld vallen binnen die beleidsruimte. Te denken valt aan aspecten als
roken op de werkplek en uitzicht, maar ook bijvoorbeeld nieuwe risico's waarvoor
nog geen wettelijke normen zijn ontwikkeld.Deze voorschriften moeten derhalve niet in de eerste plaats gezien worden
als een grondslag voor handhaving door de Arbeidsinspectie. Terughoudendheid
van de Arbeidsinspectie was er ook ten aanzien van overeenkomstige bepalingen
in de bestaande wet. Het gaat immers om de uitdrukkelijk beoogde beleidsruimte
van het bedrijf zelf, waarin ingrijpen met externe recepten vermeden dient
te worden. Wel zal de Arbeidsinspectie een eis stellen indien het gaat om
het opheffen van situaties die ernstige risico's met zich mee brengen, waar
geen specifieke voorschriften op van toepassing zijn en waarvoor in overeenkomstige
bedrijven redelijke oplossingen gangbaar zijn.Nu door de gefaseerde invoering sinds 1994 van deskundige ondersteuning
door arbodiensten, van het voorschrift inzake de risico-inventarisatie en
-evaluatie en door de vergroting van de financiële verantwoordelijkheid
voor ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid het kader voor verantwoorde beleidsvoering
in bedrijven aanzienlijk is versterkt, kunnen deze principes minder gedetailleerd
worden geformuleerd.Aan het verdwijnen van de term «welzijn» in dit ontwerp moet
op zich zelf geen bijzondere betekenis worden gehecht. De betekenis van de
term was in de bestaande wet al beperkt tot enkele van de hier besproken algemene doelvoorschriften (bestaand art 3, eerste lid, onderdelen e t/m. h).
De term welzijn heeft in het algemeen spraakgebruik echter een veel bredere
betekenis en wekt daarom in het kader van de arbeidsomstandigheden onnodige
verwarring. Naar de inhoud zijn de bestaande bepalingen in hoofdzaak gehandhaafd.
Het onderdeel h, dat handelt over het vermijden van kortcyclische en machine-tempogebonden
arbeid is in zijn geheel overgenomen in lid 1 onderdeel h. Dit voorschrift
wordt verlangd door de kaderrichtlijn van de EU (Pb EG 1989 L 183).Het onderdeel c in dit wetsvoorstel is een minder gedetailleerd geformuleerde
samenvatting van de bestaande onderdelen e, f en g. Het verlangt dat de inrichting
van de arbeidsplaatsen, de werkmethoden en de bij de arbeid gebruikte arbeidsmiddelen
alsmede de arbeidsinhoud zoveel als redelijkerwijs kan worden gevergd moeten
zijn aangepast aan de persoonlijke eigenschappen van werknemers. Daarmee wordt
beoogd dat de arbeid in meerderlei opzicht, waaronder ook ergonomisch, aangepast
dient te zijn aan de belastbaarheid van mensen en dat met de verscheidenheid
aan persoonlijke eigenschappen van mensen rekening wordt gehouden. Zo is in
algemene zin ook aangeduid dat de algemene zorgplicht van de werkgever zich
dient uit te strekken tot de risico's van werkstress door onder- of overbelasting.In plaats van de voorgaande formulering «aangepast aan de werknemer»
wordt de formulering «aangepast aan werknemers» voorgesteld. Daarmee
wordt beoogd aan te geven dat het rekening houden met de verscheidenheid van
persoonlijke eigenschappen meer betekent dan aanpassing in een concreet geval
aan de specifieke eigenschappen van een bepaalde werknemer. Zoveel als redelijkerwijs
kan worden gevergd moet de arbeid aangepast zijn of zonder grote ingrepen
aanpasbaar zijn aan een zekere verscheidenheid aan werknemers. Het is immers
redelijk om er rekening mee te houden dat dezelfde arbeidsplaats in de loop
der tijd door verschillende mensen zal worden bezet. Een belangrijk motief
voor dit voorstel is ook dat daardoor de toegankelijkheid van de arbeid voor
mensen met een arbeidshandicap in het algemeen wordt vergroot. Niet bedoeld
is dat elke arbeidsplaats voor iedereen met welke handicap dan ook toegankelijk
zou moeten zijn. Wel dat een zekere flexibiliteit verlangd mag worden. Een
voorbeeld is dat in de huidige kantoorinrichting algemeen als redelijk wordt
gezien dat tafels en stoelen verstelbaar zijn. Een ander voorbeeld is dat
de bedieningspanelen van liften op een hoogte worden aangebracht die ook voor
rolstoelberijders bereikbaar is.Een belangrijk onderdeel van de algemene principes is ook de zgn «arbeidshygiënische
strategie, geformuleerd in het onderdeel b van het eerste lid van artikel
3. Het gaat hier om de algemeen erkende volgorde van maatregelen om gevaren
voor veiligheid en gezondheid weg te nemen: bestrijding aan de bron, collectieve
maatregelen, individuele maatregelen en pas in laatste instantie persoonlijke
beschermingsmiddelen. Een maatregel van lagere volgorde wordt slechts genomen
voorzover een van hogere orde niet mogelijk is of niet in redelijkheid kan
worden gevergd. Deze volgorde wordt ook voorgeschreven in de kaderrichtlijn
van de EU.Tenslotte is een algemeen voorschrift dat men zich snel in veiligheid
moet kunnen brengen indien direct gevaar zich voordoet en dat dan ook snel
eerste hulp bereikbaar moet zijn om eventuele schade aan de gezondheid te
beperken.In de formulering van de algemene principes van arbeidsomstandighedenbeleid
zijn als toetsingscriteria opgenomen «de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening» en het begrip «redelijkerwijs».
Met deze toetsingscriteria wordt beoogd het «zo goed mogelijk»
uit de aanhef van het artikel enigszins te concretiseren. De zorgplicht houdt
niet in dat steeds de uit een oogpunt van veiligheid en gezondheid doelmatigste
van alle mogelijke maatregelen getroffen zou dienen te worden. Wel dienen
die maatregelen te worden getroffen die door vakdeskundigen in brede kring
worden aanvaard als toepasbaar in de praktijk. Er wordt ook wel gesproken
van «best practical means», hetgeen inhoudt dat ook de economische,
operationele en technische aspecten meegewogen mogen worden. Een en ander
onderstreept dat arbeidsomstandighedenbeleid een aspect is van de gewone bedrijfsvoering. b. Bepalingen inzake het beleidsproces; de «systeembepalingen».De wet geeft enkele algemene voorschriften voor te onderscheiden stappen
in het proces van beleidsvoering met betrekking tot de arbeidsomstandigheden.
Het gaat om stappen die in elk gestructureerd beleid te onderkennen zijn en
die hier zijn geformuleerd specifiek met het oog op arbeidsomstandighedenbeleid.
Het bepalen van de probleemstelling: de risico-inventarisatie en -evaluatie.
Het kiezen van oplossingen: het plan van aanpak. Het organiseren van de uitvoering:
de verantwoordelijkheden vaststellen. En tenslotte het evalueren en zo nodig
bijstellen van het beleid.De belangrijkste van deze bepalingen zijn ter implementatie van de kaderrichtlijn
van de EU in de Arbowetgeving geïntroduceerd bij de wijziging van de
Arbowet die in werking is getreden per 1 januari 1994 (TZ/Arbo). Ze hebben
bij die gelegenheid een ruime toelichting gekregen. De bepalingen zijn in
hoofdlijn overgenomen in dit wetsvoorstel. Derhalve wordt thans met een beknopte
toelichting volstaan.In genoemde toelichting was een belangrijke plaats ingeruimd voor het
begrip «zorg op maat». De bewoordingen van de wet, het gebruik
van de termen beleid en het onderscheiden daarin van verschillende stappen,
lijkt op het eerste oog toegesneden op grotere arbeidsorganisaties. Daar bestaan
veelal meer geformaliseerde wijzen van beleid voeren, waarin de in de wet
onderscheiden stappen ook vaak afzonderlijk herkenbaar zijn in schriftelijke
documenten, formele beslissingen en dergelijke. Bij kleinere werkgevers wordt
veelal minder formeel vastgelegd en zijn de stappen minder van elkaar onderscheiden.
Dat wil niet zeggen dat de bepalingen niet op kleinere bedrijven toepasbaar
zijn. Behoudens het schriftelijk karakter van de risico-inventarisatie en
-evaluatie en het bijbehorende plan van aanpak alsmede de medewerking van
de arbodienst daaraan, gelden immers voor de beleidsvoering geen vormvereisten. De risico-inventarisatie en -evaluatieArbeidsomstandighedenbeleid moet gebaseerd zijn op een goed inzicht in
de risico's die zich bij de arbeid voordoen. Een risico is de kans dat een
bepaald gevaar optreedt met schadelijk effect op veiligheid of gezondheid.
Een risico-inventarisatie en -evaluatie (verder ri&e) omvat daarom een
inventarisatie van de gevaren die zich kunnen voordoen en een evaluatie van
de risico's, dat is een schatting van de kans – gegeven voorkomende
en beperkende maatregelen die al zijn getroffen – dat het gevaar optreedt.Eenzelfde situatie brengt niet voor iedereen dezelfde risico's met zich
mee. Daarom is bepaald dat aandacht moet worden besteed aan bijzondere categorieën
werknemers. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan jeugdigen, ouderen,
zwangeren en gehandicapten. Bepaald is verder dat een registratie van ongevallen die voor de werknemers
hebben geleid tot een verzuim van meer dan drie dagen onderdeel is van de
ri&e. Beoogd wordt dat uit ongevallen die zich hebben voorgedaan lessen
worden getrokken voor het arbeidsomstandighedenbeleid.Het arbeidsomstandighedenbesluit vermeldt enkele bijzondere inventarisatie-verplichtingen,
zoals bijvoorbeeld bij het werken met gevaarlijke stoffen en biologische agentia.
Deze zijn onderdeel van de ri&e als geheel. Het plan van aanpakEen plan van aanpak, waarin is aangegeven welke maatregelen zullen worden
genomen in verband met de gekozen risico's, en binnen welke termijn deze maatregelen
zullen worden getroffen, is onderdeel van de ri&e.Bij het opstellen van de ri&e is de medewerking van een gecertificeerde
arbodienst verplicht (art. 13, lid 3). Dit houdt in dat de arbodienst tenminste
toetst of de ri&e, indien die door het bedrijf zelf is opgesteld, volledig
en betrouwbaar is en of de actuele inzichten («de stand van de wetenschap
en professionele dienstverlening») zijn verwerkt. Voorts is in het genoemde
artikel bepaald dat de arbodienst adviseert over de ri&e. Dit kan bijvoorbeeld
betekenen dat de arbodienst de werkgever adviseert over de methode om een
ri&e op te stellen. Omdat het plan van aanpak onderdeel is van de ri&e
houdt dit adviseren met name in dat de arbodienst ook advies geeft over de
te nemen maatregelen en de prioritering daarvan.Een essentieel onderdeel van het plan van aanpak is de termijnstelling
waarin de vastgestelde maatregelen genomen moeten worden. Het uitschrijven
van de maatregelen en de vaststelling van de termijnen, alsmede het advies
van de arbodienst bieden ook voor de werknemers een adequaat aangrijpingspunt
voor hun medezeggenschap bij het arbeidsomstandighedenbeleid. De planningssystematiek
die hiermee ontstaat, biedt mogelijkheden voor het periodiek opmaken van de
stand van zaken. Op basis van deze voortgangsbesprekingen kunnen plannen bijgesteld
en geactualiseerd worden. Tevens kan worden bezien of er aanleiding is voor
het actualiseren van de RIE. Op grond hiervan is er geen reden om vast te
houden aan het verplichte jaarplan en jaarverslag voor de bedrijven met 100
werknemers en meer.De Arbeidsinspectie controleert òf er een ri&e aanwezig is
en of daaraan is meegewerkt door een gecertificeerde arbodienst (toets en
advies). Indien de Arbeidsinspectie concrete risico's constateert die niet
naar behoren volgens deze wet of het krachtens deze wet bepaalde zijn beperkt,
treedt zij op die grond uiteraard op. Tevens maakt zij de werkgever attent
op het gebrek in de ri&e. Het is dan aan de werkgever om dit gebrek met
de arbodienst te verhelpen. De Arbeidsinspectie vervult op deze wijze feitelijk
wel een belangrijke functie bij het handhaven van de kwaliteit van de ri&e,
zij het in tweede lijn. De Arbeidsinspectie heeft niet tot taak om de kwaliteit
van de ri&e op zich zelf te toetsen.In eerste instantie worden de regels voor de kwaliteit van de ri&e
vooral bepaald door de verplichtingen van de werkgever ten aanzien van de
ri&e die in deze wet worden gesteld, waaronder de medewerking van een
gecertificeerde arbodienst. Deze behoort de werkgever daaromtrent onafhankelijk
en deskundig te adviseren. Dit brengt met zich mee dat de arbodiensten een
belangrijke rol spelen bij het nader concretiseren van de maatstaven
waaraan een ri&e in verschillende omstandigheden moet voldoen. Daarmee
speelt ook de certificatie van arbodiensten, waarmee de kwaliteit van de dienstverlening
door arbodiensten wordt gehandhaafd, een rol bij de nadere concretisering
in de praktijk van de regels voor de kwaliteit van de ri&e in verschillende
omstandigheden.Ook bij de ri&e en de medewerking van de arbodienst daaraan speelt
het begrip «zorg op maat» een belangrijke rol. De omvang en de
mate van gedetailleerdheid van een ri&e mag afgestemd zijn op de aard
en omvang van de risico's die zich feitelijk voordoen. In een kleine detailhandel
zal de ri&e veel beknopter kunnen zijn dan in een grote metaalwarenfabriek.
Grotere bedrijven voldoen thans in het algemeen aan de ri&e-verplichtingen.In het algemeen zal een ri&e in kleinere, minder complexe, bedrijven
veelal eenvoudiger kunnen zijn. Bedrijfsomvang speelt ook een rol bij de kosten.
Gegeven een zekere vaste tijd die gemoeid is met het opstellen van en het
adviseren over een ri&e, zijn de kosten per werknemer voor kleinere bedrijven
snel hoger. Van groot belang voor het praktisch hanteerbaar en doelmatig maken
voor kleinere bedrijven van de ri&e-verplichting is daarom het tot stand
komen in de praktijk van branche- of risico-specifieke systemen voor het opstellen
van ri&e's, waarmee de werkgever zelf een groot deel van het werk kan
verrichten. Die ontwikkeling heeft in de afgelopen jaren ook, mede met ondersteuning
door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, plaats gevonden.
Die ontwikkeling is evenwel nog niet ten einde. De staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid volgt de ontwikkelingen, onder meer via het in opdracht
van het ministerie opgezette ZARA (Ziekteverzuim, Arbeidsomstandigheden, Reïntegratie,
Arbeidsongeschiktheid) -werkgeverspanel en andere onderzoeken. Bij brieven
van 18 oktober 1996, 10 april 1997 en 7 november 1997 heeft de staatssecretaris
de Kamer daarover geïnformeerd. Daaruit blijkt onder meer dat medio 1997
in de categorie van de kleinste bedrijven (2–9 werknemers in dit onderzoek),
waar het opstellen van een ri&e relatief het meest arbeidsintensief is,
het bezit van een ri&e 21% bedroeg ten opzichte van 13% medio 1996. Dit
geeft enerzijds aan dat er nog veel werk moet gebeuren, maar anderzijds dat
er door arbodiensten en kleine bedrijven feitelijk veel werk wordt verricht,
gelet op het hoge absolute aantal van de kleine bedrijven.Tijdens dit invoeringsproces groeien ook geleidelijk praktische normen
voor de ri&e voor verschillende omstandigheden naar bedrijfsomvang en
aard en omvang van de risico's. De regering wil deze ontwikkeling, het nader
bepalen van de juiste maatvoering, in eerste aanleg aan de praktijk overlaten.
De rol die verschillende spelers daarbij spelen is hiervoor geschetst. Niettemin
kan het gewenst zijn dat ook bij of krachtens de wet nadere maatstrepen worden
getrokken. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft
in het najaar van 1997 met betrokkenen, waaronder vertegenwoordigers van werkgevers-
en werknemersorganisaties, de maatvoering van de ri&e zoals die in de
praktijk is gegroeid geëvalueerd. De evaluatie heeft duidelijk gemaakt
dat de ri&e effectiever en goedkoper kan worden uitgevoerd indien beter
gebruik gemaakt wordt van branche-systemen. De eis dat de ri&e volledig
en betrouwbaar moet zijn, leidde in de praktijk nog te vaak naar een volledige
lijst met alle denkbare gevaren als uiteindelijk ri&e-document van de
werkgever. Indien de gebruikte systemen de volledigheid garanderen, kan echter
de concrete ri&e voor een afzonderlijk bedrijf veel beknopter zijn en
directer gericht zijn op de problemen die zich daar echt voordoen en op adviezen
om deze op te lossen. Voorlichting door het ministerie aan werkgevers en arbodiensten
over de ri&e-verplichting kan hierin verbetering brengen. Van belang is
ook een betere informatie-uitwisseling tussen arbeidsinspectie
en arbodiensten, opdat de werkgevers met meer eenduidige opvattingen te maken
krijgen. In dit verband zij ook opgemerkt dat een ri&e niet hetzelfde
is als het nagaan of aan alle wettelijke regels wordt voldaan. Immers, niet
alle wettelijke regels hebben betrekking op risico's, en er is buiten de wettelijke
regels een aanzienlijke beleidsruimte, zoals aangegeven in de vorige paragraaf.
Hiermee is ook het onderscheid in taken tussen arbeidsinspectie en arbodienst
aangeduid. Werkgevers en werknemers kunnen van deze beleidsruimte in onderling
overleg gebruik maken om andere dan wettelijk geregelde aspecten van arbeidsomstandigheden
te betrekken in de ri&e en het plan van aanpak. Ook ten aanzien hiervan
mag van de arbodiensten een adviserende en ondersteunende rol worden verwacht.Bij die evaluatie is ook bezien hoe het voornemen om de ri&e-verplichting
voor de kleinste werkgevers te verlichten, zoals verwoord in de adviesaanvrage
aan de SER van 13 augustus 1996, geconcretiseerd kan worden. De SER heeft
over het concrete voornemen, een algehele vrijstelling voor een schriftelijke
ri&e en de toets daarop door een arbodienst, een verdeeld advies uitgebracht4. Bij nadere bestudering blijkt dat een algehele vrijstelling
niet goed te verenigen is met de EG-kaderrichtlijn. De ri&e-verplichting
geldt voor alle werkgevers en de ri&e moet een schriftelijk karakter hebben.
Voor het inschakelen van deskundigheid daarbij biedt de kaderrichtlijn wat
meer ruimte aan de nationale wetgeving. Ik zal van de vrijstellingsmogelijkheid
van art. 41 van de huidige Arbowet gebruik maken om de werkgevers die ten
hoogste 40 uur werk laten verrichten, onder bepaalde voorwaarden vrij te stellen
van de verplichting zich bij de ri&e te laten ondersteunen door een arbodienst.
Die voorwaarde is dat zich in het bedrijf geen gevaren voordoen waarvoor de
werkgever zelf de deskundigheid mist om deze op waarde te schatten en op te
lossen. Ik zal daartoe een checklist laten ontwikkelen en beschikbaar stellen
waarmee deze werkgevers aan hun ri&e-verplichting kunnen voldoen, en die
hen helpt beoordelen of zij een arbodienst dienen in te schakelen. Uitvoering organiserenArtikel 3 lid 2 bepaalt dat de werkgever de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden
in zijn organisatie voor het arbeidsomstandighedenbeleid moet regelen en daarbij
moet zorgen dat degene die een bepaalde taak heeft daartoe ook de capaciteiten
heeft. Het gaat dan om taken als het ontwikkelen van maatregelen, het uitvoeren
ervan en het toezicht houden op de toepassing van bijvoorbeeld veiligheidsprocedures.
Dit laatstgenoemde toezicht wordt overigens zo belangrijk geacht dat daartoe
een specifieke bepaling is opgenomen in dit voorstel (art. 8, lid 4). Een
duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling is een voorwaarde voor de uitvoering
van de in het plan van aanpak vastgestelde maatregelen. Ieder lid van de organisatie
weet dan ook wie waarop kan worden aangesproken. Evaluatie en bijstellingIn artikel 3, lid 3 is in algemene zin bepaald dat het arbeidsomstandighedenbeleid
regelmatig aan de ervaringen getoetst moet worden en zonodig bijgesteld. In
artikel 5 lid 3 is bepaald dat de ri&e dient te worden aangepast zo dikwijls
als de daarmee opgedane ervaring, gewijzigde werkmethoden of werkomstandigheden
of de stand van de wetenschap en professionele dienstverlening daartoe aanleiding
geven. De regering heeft geen reden gevonden om een vaste periodiciteit voor
te stellen voor de evaluatie en bijstelling. Naar haar mening zijn de omstandigheden
van bedrijven daarvoor te divers. De regering vertrouwt vooralsnog
op de hiervoor geschetste partijen en mechanismen die toezien op de kwaliteit
van de ri&e en op de nadere concretisering in de praktijk van de regels
voor die kwaliteit. c. Bijzondere aspecten van arbeidsomstandighedenbeleidArtikel 4 geeft de werkgever twee specifieke beleidsopdrachten binnen
het algemene arbeidsomstandighedenbeleid: ziekteverzuimbeleid en beleid met
betrekking tot seksuele intimidatie en agressie en geweld. ZiekteverzuimDe beleidsopdracht met betrekking tot ziekteverzuim is in de arbeidsomstandighedenwet
opgenomen sinds 1 januari 1994, en hangt sterk samen met de tegelijkertijd
ingevoerde wijziging in de Ziektewet (TZ), waarbij de werkgever een groter
financiële verantwoordelijkheid kreeg voor loondoorbetaling bij ziekte
en de verantwoordelijkheid voor de sociaal-medische begeleiding van zieke
werknemers verschoof van de uitvoeringsorganen van de sociale verzekering
naar de werkgevers, daarbij wat de vereiste deskundigheid betreft ondersteund
door arbodiensten. Die verantwoordelijkheid is daarna nog versterkt door Wulbz
en Pemba.De beleidsopdracht in de Arbowet is tweeledig: Preventie, zoveel mogelijk
voorkomen of beperken van ziekte van werknemers door arbeidsomstandighedenbeleid.
Begeleiding, dat is alles doen wat binnen het vermogen van het bedrijf ligt
om tot verantwoorde reïntegratie in het eigen bedrijf te komen. De koppeling
van deze beide elementen onder één verantwoordelijkheid, n.l
die van de werkgever, en wat deskundige ondersteuning betreft door één
multidisciplinaire dienst, biedt meerwaarde ten opzichte van het voorgaande
stelsel, waarin deze verantwoordelijkheden gescheiden waren. Het arbeidsomstandighedenbeleid
wordt versterkt door de lessen die getrokken kunnen worden uit de verzuimbegeleiding;
de verzuimbegeleiding wordt versterkt omdat daarbij de kennis verzekerd is
van de arbeidsomstandigheden van de zieke werknemer.Uit de in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
uitgevoerde onderzoeken blijkt dat bedrijven in de afgelopen jaren in het
algemeen prioriteit hebben gegeven aan het op orde brengen van organisatorische
en administratieve zaken rond het verzuim en de verzuimbegeleiding. Toch blijken
al veel bedrijven ook de aandacht voor preventie door arbeidsomstandighedenbeleid
te hebben vergroot. Dit wordt bevestigd in het onder werknemers uitgevoerde
onderzoek.Ten behoeve van werkgevers die uitsluitend met onbetaalde krachten (zoals
vrijwilligers) werken of met bijvoorbeeld oproepkrachten waarvoor de uitvoeringsinstellingen
de ziekteverzuimbegeleiding verzorgen, is op grond van artikel 41 van de Arbowet
vrijstelling verleend van de verplichting voor ziekteverzuimbegeleiding een
arbodienst in te schakelen. Deze werkgevers blijven uiteraard wel verplicht
voor de andere taken een arbodienst in te schakelen. Seksuele intimidatie en agressie en geweldSinds oktober 1994 kent de Arbeidsomstandighedenwet bepalingen terzake
van seksuele intimidatie en agressie en geweld. Deze zijn integraal overgenomen
in het wetsontwerp. Het gaat om een algemene zorgverplichting: de werkgever
moet zorgen voor zoveel mogelijk bescherming tegen beide verschijnselen en
tegen de nadelige gevolgen ervan. Door de onderwerpen aldus in
de wet op te nemen dienen ze te worden betrokken bij systeemverplichtingen
als risico-inventarisatie en -evaluatie en plan van aanpak, overleg met ondernemingsraad
of belanghebbende werknemers, voorlichting en onderricht, e.d.De wetswijziging opende de mogelijkheid van het stellen van nadere regels,
maar daarvan zou geen gebruik gemaakt worden voordat de noodzaak zou blijken
bij de evaluatie vijf jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging, dus in
1999. Een nulmeting voor die evaluatie heeft plaatsgevonden begin 1995; toen
al had bijna de helft van de werkgevers enigerlei maatregel genomen tegen
seksuele intimidatie; en twee op de vijf werkgevers al tegen agressie en geweld.
Ook ervaringen sindsdien geven aan dat de algemene verplichting tot beleidsvoering
maatwerk in de arbeidsorganisaties in de hand werkt. d. Deskundige bijstand arbodienstenBij veel onderdelen van het arbeidsomstandighedenbeleid is deskundigheid
nodig die niet in alle bedrijven in huis is. Sinds 1994 zijn in de Arbowet
bepalingen opgenomen die mede ter uitvoering van de Europese kaderrichtlijn
beogen zeker te stellen dat waar nodig die deskundigheid ook beschikbaar is
en aangewend wordt.De betreffende bepalingen konden, nu de overgangsfase van invoering praktisch
is afgerond en de ontwikkelingen zijn uitgekristalliseerd, in dit wetsvoorstel
duidelijker gestructureerd, vereenvoudigd en gebundeld geformuleerd worden.
Naar de inhoud zijn zij in hoofdzaak ongewijzigd gebleven.De wijzigingen betreffen het volgende:In artikel 13, tweede lid, van dit voorstel is de eis van onafhankelijkheid
van de bijstand door arbodiensten duidelijker geformuleerd dan het overeenkomstige
artikel in de bestaande wet (art. 19, lid 2). Deze eis wordt nu in gelijke
mate aan externe diensten en aan interne diensten en werknemers gesteld. De
onafhankelijkheid van de dienstverlening door deskundigen van arbodiensten
wordt overigens ook in andere regelingen gewaarborgd. De staatssecretaris
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in een brief van 14 februari 1997
de Kamer uitvoerig geïnformeerd over dit onderwerp.In de bestaande wet (art. 18, lid 1, onderdeel f ) is als verplicht onderdeel
van de bijstand opgenomen «het houden van een arbeidsgezondheidskundig
spreekuur». Deze formulering is in het voorliggende voorstel verbreed
tot «het houden van een arbeidsomstandighedenspreekuur» (art.
13, lid 3, onderdeel d). Deze verbreding doet meer recht aan het multidisciplinaire
karakter van de advisering door de arbodienst, ook aan de individuele werknemer.Ten opzichte van de wettekst van 1994 is aan de lijst van verplichte taken
toegevoegd «de aanstellingskeuring indien de werkgever deze laat verrichten».
Deze uitbreiding is tot stand gekomen bij de Invoeringswet Pemba (Stb. 1997,
178, art. XLIII) en is per 1 januari 1998 in werking getreden. In de wet op
de medische keuringen is bepaald dat medische aanstellingskeuringen slechts
worden verricht indien aan de vervulling van de functie waarop de arbeidsverhouding
betrekking heeft, bijzondere eisen op het punt van de medische geschiktheid
moeten worden gesteld. Daarbij wordt onder medische geschiktheid voor de functie
begrepen de bescherming van de gezondheid en veiligheid van de keurling en
van derden bij de uitvoering van de desbetreffende arbeid. De keurend arts
dient zijn taak uit te oefenen met behoud van zijn zelfstandig oordeel op
het gebied van zijn deskundigheid en van zijn onafhankelijkheid. Als een werkgever
een medische aanstellingskeuring conform deze bepalingen wil en mag laten
uitvoeren, dient hij zich bij de beoordeling van de medische
geschiktheid te laten bijstaan door een gecertificeerde deskundige dienst.Niet meer opgenomen zijn de niet verplichte taken van de arbodienst, het
adviseren over en meewerken aan de uitvoering van maatregelen (bestaande wet
art 18, lid 1, onderdelen d en e). Het staat de arbodienst uiteraard vrij
om andere verwante diensten te verrichten dan alleen de wettelijk verplichte. e. MedezeggenschapArbeidsomstandighedenbeleid in bedrijven is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van werkgever en werknemers. De werkgever is gehouden een zo goed mogelijk
arbeidsomstandighedenbeleid te voeren (artikel 3), de werknemer is verplicht
om in verband met de arbeid de nodige voorzichtigheid en zorgvuldigheid in
acht te nemen en naar vermogen zorg te dragen voor de eigen veiligheid en
gezondheid en die van andere personen (artikel 11). De gezamenlijkheid van
de verantwoordelijkheid voor de arbeidsomstandigheden komt voorts tot uitdrukking
in de medezeggenschap van werknemers omtrent het arbeidsomstandighedenbeleid
van de werkgever.De medezeggenschap omtrent arbeidsomstandigheden is grotendeels vastgelegd
in de Wet op de Ondernemingsraden, en voor een ander deel in de Arbowet. Het
naast elkaar bestaan van twee regimes (civielrechtelijk in de WOR en strafrechtelijk
gehandhaafd in de Arbowet) schept in de praktijk onduidelijkheid. De regering
geeft er daarom thans de voorkeur aan om medezeggenschapsaspecten zoveel mogelijk
in één regime te regelen, en heeft daarbij gekozen voor de WOR.Het wetsvoorstel tot herziening van de WOR en artikel 7.10 (arbeidsovereenkomst)
van het nieuw Burgerlijk Wetboek (24 615) ligt thans ter behandeling
in de Eerste Kamer. De memorie van antwoord is op 4 december 1997 aan de Eerste
Kamer gezonden.De voorgenomen wijziging van de WOR betekent een versterking van de bevoegdheden
van het medezeggenschapsorgaan op het terrein van arbeidsomstandigheden in
grotere bedrijven, en een verbetering van de mogelijkheden voor medezeggenschap
in kleinere bedrijven. De versterking van de medezeggenschap past in de lijn
van verdere vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van werkgevers en
werknemers voor de arbeidsomstandigheden in hun eigen bedrijf.Het wetsvoorstel verduidelijkt de bevoegdheden van het medezeggenschapsorgaan
in gevallen waarin de Arbeidsinspectie gerechtigd is om een eis te stellen.
Geschrapt wordt namelijk artikel 27, derde lid, tweede volzin van de WOR,
waarin gelezen zou kunnen worden dat de ondernemingsraad in dergelijke gevallen
geen instemmingsrecht heeft. Doel van die bepaling was, om samenloop van geschillenregelingen
op grond van de WOR respectievelijk op grond van de Arbeidsomstandighedenwet
uit te sluiten. In de praktijk schept deze regeling onduidelijkheid en heeft
daardoor een onbedoeld beperkend effect op het uitoefenen van medezeggenschap.
Het middel om samenloop van geschillenprocedures te voorkomen bleek strijdig
met het doel van optimale betrokkenheid van de ondernemingsraad bij het arbeidsomstandighedenbeleid
van het bedrijf. In het wijzigingsvoorstel WOR is daarom gekozen voor een
andere systematiek om samenloop van procedures van OR en Arbeidsinspectie
te voorkomen. In artikel 36 van de WOR wordt volgens dit voorstel een procesbepaling
opgenomen op grond waarvan de kantonrechter zich niet-ontvankelijk verklaart
voorzover terzake van dezelfde aangelegenheid de Arbeidsinspectie een aanwijzing
heeft gegeven of een eis heeft gesteld. Voorts zal door de Arbeidsinspectie
geen aanwijzing meer worden gegeven of een eis worden gesteld indien door
het medezeggenschapsorgaan een procedure is aangespannen bij de kantonrechter
met betrekking tot dezelfde aangelegenheid.De wijzigingsvoorstellen voorzien in een heldere regeling van het instemmingsrecht
van de OR inzake arbeidsomstandigheden of het ziekteverzuim. Voor ondernemingen
met meer dan 50 werknemers zal een ondernemingsraad ingesteld moeten worden.
De ondernemingsraad heeft instemmingsrecht met betrekking tot regelingen op
het gebied van arbeidsomstandigheden of het ziekteverzuim.Voor ondernemingen met 10 tot 50 werknemers heeft de ondernemer de mogelijkheid
om een personeelsvertegenwoordiging (pvt) in te stellen of de plicht om een
pvt in te stellen als de meerderheid van de werknemers dit wenst. Een pvt
heeft instemmingsrecht met betrekking tot regelingen op het gebied van arbeidsomstandigheden
of het ziekteverzuim.Indien de ondernemer in de categorie 10 tot 50 werknemers, geen pvt heeft
dan is hij verplicht om twee maal per jaar met het personeel bij elkaar te
komen en de aangelegenheden die de onderneming betreffen te bespreken. Daaronder
valt ook het arbeidsomstandighedenbeleid en het ziekteverzuim. Tevens zijn
deze ondernemers verplicht om advies te vragen over elk door hen voorgenomen
besluit dat kan leiden tot een belangrijke verandering in de arbeidsomstandigheden
van tenminste een vierde van de in de onderneming werkzame personen.Het instemmingsrecht van de OR en de pvt, alsmede het adviesrecht van
werknemers bij ontbreken van een OR of pvt, geldt zoals gememoreerd voor alle
regelingen op het gehele terrein van het arbeidsomstandighedenbeleid van het
bedrijf. Daaronder vallen dus ook meer specifieke punten, zoals:– de risico-inventarisatie en -evaluatie en het daartoe behorende
plan van aanpak (artikel 5);– de verplichtingen zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder
b, c en d;– de wijze waarop de deskundige bijstand wordt ingericht (dit betreft
onder meer het contract met de arbodienst) (artikel 13);– het aanwijzen van bedrijfshulpverleners zoals bedoeld in artikel
14, eerste lid;– de periodiciteit van het arbeidsgezondheidskundig onderzoek als
bedoeld in artikel 17.In ondernemingen met minder dan 10 werknemers bestaat eveneens de mogelijkheid
om een pvt in te stellen. Deze pvt heeft uitsluitend met betrekking tot de
werktijdenregeling een instemmingsrecht. Indien de werkgever gebruik wil maken
van de mogelijkheid van maatwerk op basis van de Arbeidsomstandighedenwet
(artikel 16) dan is dat mogelijk indien hij daarover schriftelijk overeenstemming
bereikt met deze pvt.Slechts enkele medezeggenschapsaspecten rond arbo zullen in de Arbowet
blijven staan. Zo blijven in aanvulling op de WOR in artikel 12 van dit wetsvoorstel
enige zaken geregeld die niet vanzelfsprekend uit de WOR voortvloeien, te
weten de plicht tot toezending van de ri&e en het bijbehorende advies
van de arbodienst door de werkgever aan het medezeggenschapsorgaan, alsmede
het recht van het medezeggenschapsorgaan om een inspecteur van de arbeidsinspectie
te vergezellen bij de inspectie van het bedrijf. 5.2 Certificatie Het systeem van de Raad voor AccreditatieOp velerlei terreinen in het bedrijfsleven is het gebruikelijk om met
een certificaat tot uitdrukking te brengen dat producten, systemen, processen,
diensten of personen voldoen aan normen. Veelal wordt daarbij gebruik gemaakt
van het private systeem van accreditatie en certificatie van de Raad voor
Accreditatie. Ook op het terrein van arbeidsomstandigheden is het instrument
certificatie gebruikelijk geworden. Certificatie vormt een belangrijk hulpmiddel
voor een effectiever arbobeleid. Het gaat hierbij om een volledig vrijwillig
en privaat systeem, waarin echter ook, zo men dat wil, aan wettelijke normen
getoetst kan worden.Het systeem van de Raad voor Accreditatie bevat twee niveaus. De Raad
certificeert niet zelf, maar toetst of certificerende instellingen onafhankelijk,
deskundig en betrouwbaar zijn voor de afgifte van een bepaald certificaat.
De certificerende instelling moet daartoe gebruik maken van een certificatieregeling,
waarin is vastgelegd aan welke normen het te certificeren product of dienst
moet voldoen en hoe dat wordt getoetst. De Raad erkent («accrediteert»)
instellingen die aan die voorwaarden voldoen.Kenmerkend voor het systeem van de Raad voor Accreditatie is dat belanghebbenden
in een College van Deskundigen bijeen worden gebracht. Zij zijn gezamenlijk
verantwoordelijk voor het ontwerp en het beheer van een regeling. Op het niveau
van accreditatie betekent dit dat zij op basis van een van de Europese normen
uit de zogeheten 45 000-serie, een op het onderwerp van certificatie
toegesneden accreditatieschema ontwerpen dat de Raad voor Accreditatie vervolgens
hanteert voor aanwijzing van en toezicht op de certificerende instellingen.
Op het niveau van certificatie zorgen belanghebbenden in het College van Deskundigen
voor de vertaling van (wettelijke of andere) normen in eisen die uitvoerbaar
en meetbaar zijn. Onafhankelijke en deskundige certificerende instellingen
kunnen zo op basis van een normstellend document de certificaten verlenen,
als bewijs dat de betreffende normen nagekomen worden.Doordat het beheer van een regeling in handen is van belanghebbenden,
is het praktisch nut van de regeling verzekerd. De operationele uitvoering
van een regeling is in handen van onafhankelijke certificerende instellingen.
Certificerende instellingen onderzoeken en heronderzoeken regelmatig of betrokkenen
voldoen aan de eisen van het certificaat. De Raad voor Accreditatie ziet er
op toe dat de certificerende instellingen voldoen aan de aan hen gestelde
eisen.Op het terrein van arbeidsomstandigheden zijn inmiddels zo'n 30 (branche-)initiatieven
geteld voor vrijwillige certificatie. Voorbeelden zijn de Veiligheids Checklist
Aannemers (VCA) in de chemische industrie en het VCAB voor baggerbedrijven.
De regering vindt het belangrijk dat deze ontwikkeling verder wordt voortgezet,
omdat hiermee de nakoming van Arbowetverplichtingen een inbedding krijgt in
branches en in ondernemingsbeleid. In die branches waar relatief veel arbo-certificaten
voorkomen zal de Arbeidsinspectie op een andere wijze kunnen inspecteren.
Van een volledig terugtrekken zal geen sprake zijn, omdat in het kader van
de toezichthoudende taak een blijvend voldoende zicht moet worden gehouden
op de stand van zaken in de verschillende branches. De regering onderschrijft
daarmee de opvatting van de SER dat certificatie niet in de plaats treedt
van het optreden van de Arbeidsinspectie. Waar in onderling overleg belanghebbenden in het kader van vrijwillige
certificatie tot een andere invulling van een middelvoorschift komen zal,
op verzoek van partijen, worden overwogen om deze bepaling tot beleidsregel
te maken, waarna de Arbeidsinspectie in haar inspecties deze alternatieve
bepaling zal handhaven. Van erkenning naar certificatieIn de arbeidsomstandighedenregelgeving is voor een aantal onderwerpen
een toetsing vooraf voorgeschreven van conformiteit aan normen. Zo mag bijvoorbeeld
een torenkraan alleen bediend worden door iemand die in het bezit is van een
deskundigheidsbewijs. Ook de kraan zelf moet gekeurd zijn. Elke werkgever
moet een contract sluiten met een arbodienst; de arbodienst zelf alsmede de
daarin werkzame deskundigen moeten een bewijs van deskundigheid bezitten.
Omdat het gaat om een wettelijk voorschrift moet bij of krachtens de wet ook
voorzien worden in de normen die voor de vereiste deskundigheid worden aangelegd,
de wijze waarop deze getoetst wordt en door wie getoetst wordt, wie het vereiste
document verschaft, wie toezicht uitoefent of aan de eisen voldaan blijft
worden en wie het document eventueel intrekt.Van oudsher was dit alles in één hand, die van de Minister.
De wet voorziet echter ook al langer in de mogelijkheid dat de Minister een
instelling kan aanwijzen die aan de normen toetst, het vereiste document verstrekt
en vervolgens het toezicht uitoefent. Tot 1 juli 1997 was in de arbeidsomstandighedenregelgeving
sprake van «door Onze Minister erkende opleidingen» voor veiligheidskundigen,
arbeids- en organisatiedeskundigen, arbeidshygiënisten, kraanmachinisten,
deskundig toezichthouders asbestsloop en duikers. Zo is bijvoorbeeld voor
het verstrekken van het deskundigheidsbewijs voor torenkraanmachinisten de
Stichting Beroepsopleidingen Weg- en waterbouw erkend.In het per 1 juli 1997 in werking getreden Arbeidsomstandighedenbesluit
wordt bij deze regelingen gesproken van «verplichte certificatie door
Onze Minister, dan wel door een of meerdere door Onze Minister aan te wijzen
instellingen». Voor arbodiensten werd voordien al in de wet de term
«certificaat» gebruikt, ook al werd het certificaat nog door de
minister verstrekt.Het gaat daarbij om méér dan alleen een verandering van
terminologie. Het is kabinetsbeleid om bij verplichte toetsingen vooraf, waar
mogelijk en efficiënt, zoveel mogelijk gebruik te maken van het systeem
van de Raad voor Accreditatie. Daarmee wordt beoogd een heldere scheiding
aan te brengen tussen normstelling en toezicht. Verder wordt zo de privaat
aanwezige deskundigheid optimaal benut en wordt de bestuurslast voor de overheid
beperkt. Het stellen van regels op deze terreinen is en blijft daarmee overigens
de verantwoordelijkheid van de Minister, waarbij het toezicht, met behoud
van de ministeriële verantwoordelijkheid, in eerste instantie privaat
kan plaatsvinden. Hiermee wordt het advies van de SER onderschreven om, ook
bij gebruik van certificatie, blijvende overheidsbetrokkenheid en verantwoordelijkheid
te houden voor de normstelling.Certificerende instellingen die door de minister worden aangewezen om
verplichte certificaten af te geven krijgen een publieke taak en openbaar
gezag toebedeeld en zijn dus een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO). Deze certificerende
instellingen blijven echter voor het overige privaatrechtelijke organen die
slechts ZBO zijn voorzover het de uitvoering van de publieke taak betreft.
De publieke taak vormt in de regel slechts een klein deel van hun activiteitenpakket
op commerciële basis. Er gaan geen collectieve middelen in om en zij
werken onder marktomstandigheden. Per definitie is sprake van
een open systeem. Meerdere certificerende instellingen kunnen voor de uitvoering
van een zelfde regeling aangewezen worden. Deze ZBO's verschillen dus aanzienlijk
van de zogeheten publiekrechtelijke ZBO's.Het zoveel mogelijk volgen van het systeem van de Raad voor Accreditatie
betekent ook dat er een zeer sterke voorkeur is dat de minister certificerende
instellingen aanwijst die voor het betreffende onderwerp geaccrediteerd zijn
door de Raad voor Accreditatie. Omdat het om een vrijwillig en privaat systeem
gaat, is de overheid bij het realiseren van die voorkeur evenwel afhankelijk
van de bereidheid daartoe bij belanghebbenden in een College van Deskundigen
en bij potentiële certificerende instellingen. Is die bereidheid tot
accreditatie er niet, dan zal de minister instellingen zonder accreditatie
moeten aanwijzen. In het uiterste geval kan er zelfs geen certificerende instelling
worden gevonden en zal de minister zelf certificaten moeten verstrekken. De
voorgestelde wetstekst (art. 19) voorziet evenals de huidige wet in al deze
mogelijkheden. Tot dusverre is, op grond van de huidige wet, één
certificerende instelling aangewezen die tevens geaccrediteerd is door de
Raad voor Accreditatie. Het gaat om de Stichting voor de certificatie van
vakbekwaamheid (SKO), en wel voor de certificatie van hogere veiligheidskundigen
van arbodiensten.Overwogen is om in het wetsontwerp de mogelijkheid te openen dat de minister
de aanwijzing van certificerende instellingen niet zelf doet, maar dit overlaat
aan de Raad voor Accreditatie. Op deze wijze zouden het systeem van de Raad
ten volle worden benut en de bestuurlijke lasten voor de overheid tot een
minimum worden beperkt. In dat geval zou de Raad dus een ZBO worden die andere
ZBO's aanwijst. Gegeven de ontwikkeling in de discussie over ZBO's alsmede
de vraagstukken rond de vermenging van private (accreditatie-) taken en publieke
(aanwijzings-) taken, is van deze mogelijkheid vooralsnog afgezien. De minister
blijft in dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor het aanwijzen van certificerende
instellingen. Wel zal in overleg met de Raad voor Accreditatie bezien worden
of de Raad met aanwijzing samenhangende uitvoerende taken kan verrichten en
terzake kan adviseren.Voordelen van deze constructie zijn dat de minister zijn verantwoordelijkheid
voor de wettelijke regels blijvend kan waarmaken, maar dat zoveel mogelijk
gebruik wordt gemaakt van het systeem van accreditatie en certificatie, zoals
dat onder de Raad voor Accreditatie inmiddels bestaat.De artikelen 19 tot en met 22 geven, conform de Aanwijzingen voor de regelgeving
m.b.t. ZBO's een wettelijke grondslag voor de publieke taakuitoefening door
certificerende instellingen.In verband hiermee zijn regels gesteld met betrekking tot:– een periodiek verslag van de publieke taakuitoefening– een (verantwoordings)informatieplicht, en– een taakverwaarlozingsregeling.Nadere regels worden gesteld met betrekking tot de kosten van een certificaat
en de voorschriften die aan een certificaat verbonden kunnen worden. 5.3 Sanctionering, toezicht en handhaving Handhaving door Arbeidsinspectie c.a.De handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet is opgedragen aan de Arbeidsinspectie.
In bepaalde economische sectoren is die handhaving (gedeeltelijk) opgedragen
aan het Staatstoezicht op de Mijnen (mijnbouw), het Korps Landelijke Politiediensten
(binnenvaart), Luchtvaartinspectie (luchtvaart), de Scheepvaartinspectie
(zeeschepen, incl. visservaartuigen en zeegaand baggermaterieel). Binnen afzienbare
tijd zal ook de Rijksverkeersinspectie (Beroepsgoederenvervoer, taxi en besloten
busvervoer) met toezicht op de Arbowet worden belast. In deze toelichting
wordt gesproken over werkzaamheden van de Arbeidsinspectie; in voorkomende
gevallen kan daarmee ook gedoeld worden op andere inspectiediensten. De regeling
van coördinatie tussen Arbeidsinspectie en andere inspectiediensten zal
naar aanleiding van het voorliggende voorstel van wet, met name wat betreft
de invoering van de bestuurlijke boete, aangepast worden. Prioriteitstelling in de handhavingspraktijkPreventief toezicht wordt gerealiseerd door het bezoeken van bedrijven
met het oog op inspectie van de arbeidsomstandigheden. Daarbij is het noodzakelijk
prioriteiten te stellen ten aanzien van de te inspecteren bedrijven en de
daarbij te hanteren frequentie. In alle branches zal preventief toezicht door
de Arbeidsinspectie plaatsvinden, omdat alleen dan een adequate invulling
van de monitoring- en signaalfunctie kan plaatsvinden. Een deel van de branches
zal steekproefsgewijs worden geïnspecteerd, terwijl voor een ander deel
van de branches, dat met grotere arbo-problematiek, een relatief hogere inspectiefrequentie
zal worden vastgesteld.De Arbeidsinspectie hanteert als indicatoren voor vaststelling van sectoren
waar met een steekproef kan worden volstaan– relatief lage ongevalscijfers;– relatief lage ziekteverzuimcijfers;– uit ervaringen van de inspectiepraktijk gebleken mindere arbo-problematiek;– aansluiting bij een gecertificeerde arbodienst;– aanwezigheid arbo-certificatiesystemen;– afwezigheid van signalen (zoals klachten) die misstanden doen
vermoeden.Door verbeterde informatievoorziening zal meer dan voorheen de inspanning
kunnen worden gericht op die bedrijven die structureel de regelgeving overtreden.
Dat betekent dat binnen sectoren met relatief grote arbo-problematiek, zoals
de bouwnijverheid en de metaalindustrie, niet alle bedrijven een even grote
pakkans hebben. Die wordt mede bepaald aan de hand van de ervaringen van de
Arbeidsinspectie met de betreffende bedrijven.Hiernaast onderzoekt de Arbeidsinspectie ongevallen met ernstige afloop
die de werkgever verplicht is te melden (art. 9), en klachten die iedere werknemer
of burger bij de Arbeidsinspectie kan indienen. Het belang van het onderzoek
van deze signalen is groter in die sectoren waar voor preventief toezicht
met een steekproef wordt volstaan en de aanwezigheid van de Arbeidsinspectie
beperkt is. Vooral bedrijfstakgewijze aanpakCentraal staat een aanpak per bedrijfstak. Er zijn voor elke bedrijfstak
coördinatoren benoemd, die een analyse maken van de arbo-problematiek
binnen de betreffende bedrijfstak en hierop een meerjarenaanpak ontwikkelen.
Deze analyse geeft richting aan de inzet van de Arbeidsinspectie. Er zijn
ook onderwerpen die niet specifiek bedrijfstakgebonden zijn. In die gevallen
wordt overgegaan tot onderwerpsgerichte inspecties, dwars door een aantal
bedrijfstakken. Het handhavend optreden is gericht op het bestrijden van overtredingen
en op de aanpak van achterliggende oorzaken (bronaanpak). Introductie bestuurlijke boeteIn brede kring leeft de opvatting, dat de mogelijkheden tot handhaving
van de bestuursrechtelijke wetgeving tekortschieten, onder andere door het
sterk toegenomen beroep op het strafrechtelijk sanctiesysteem bij de handhaving
van deze wetgeving. Een kernpunt van beleid is dan ook de versterking van
de handhaving door het bestuur zélf. Het strafrecht dient gereserveerd
te worden voor ernstige inbreuken op de rechtsorde. Uitvoering van dit beleid
betekent dat er meer ruimte moet komen voor bestuursrechtelijke handhaving.Een van de mogelijkheden daarvoor is de handhaving door bestuurlijke boeten,
waarover op 12 januari 1994 advies is uitgebracht door de Commissie voor de
toetsing van Wetgevingsprojecten (CTW)5, de commissie-Kortmann,
ofwel de Toetsingscommissie. In dit advies, getiteld «Handhaving door
bestuurlijke boeten», is onderzocht of het wenselijk en mogelijk is
om op grotere schaal dan tot dusver, administratieve boeten in te zetten naast
of in plaats van strafrechtelijke handhaving. Blijkens het advies is de Toetsingscommissie
van mening, dat invoering van de bestuurlijke boete op grotere schaal –
mits daarbij aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan – een belangrijke
bijdrage kan leveren aan de verbetering van de handhaving van de bestuursrechtelijke
wetgeving. In zijn brief van 1 juli 1994 aan de Tweede Kamer heeft het kabinet
laten weten het CTW-advies in hoofdlijnen over te nemen.Om te bepalen of wetten voor bestuursrechtelijke handhaving in aanmerking
komen, heeft de Toetsingscommissie een vijftal criteria geformuleerd:1. De wettelijke norm heeft een geringe normatieve lading;2. De overtreding pleegt geen letsel aan personen of schade aan goederen
toe te brengen;3. De norm is zo duidelijk in de wet omschreven dat het mogelijk is om
op grond van de wettelijke normen in de praktijk een vaste gedragslijn te
ontwikkelen;4. De ambtenaar of dienst die belast wordt met de handhaving beschikt
over voldoende expertise om aan de handhaving voldoende adequaat gestalte
te geven;5. Voor de handhaving van de norm zijn geen vrijheidsbenemende of andere
ingrijpende dwangbevoegdheden nodig.Op grond van deze criteria heeft de Toetsingscommissie ten aanzien van
een belangrijk aantal wetten, waaronder de Arbeidsomstandighedenwet, geadviseerd
om op korte termijn over te gaan tot invoering van de bestuurlijke boete.Met betrekking tot het derde criterium wordt geconstateerd dat het globale
karakter van sommige regels die onder de Arbowet vallen introductie van de
bestuurlijke boete niet in de weg staat. De regering volgt hierin de lijn
van de SER om de bestuursrechtelijke sanctie bij doelbepalingen eerst dan
op te leggen als de Arbeidsinspectie bij een eerste bezoek een eis tot naleving
ex. artikel 26 heeft gesteld. Daarmee wordt immers de bepaling geconcretiseerd
voor de betreffende werkgever. Niet in alle gevallen zal het evenwel nodig
zijn om voorafgaand aan de beboeting van een globale bepaling een eis te formuleren.
In voorkomende gevallen kan overduidelijk zijn dat het doel in het geheel
niet is gerealiseerd en/of dat, mede gezien ook de praktijk in de bedrijfstak,
volstrekt onvoldoende maatregelen zijn getroffen. In die situaties is het
stellen van een eis, voorafgaand aan het opleggen van een boete, niet noodzakelijk
en omdat dit het traject onnodig zou verlengen, in strijd met het «lik
op stuk karakter». De introductie van het instrument bestuurlijke boete zal naar verwachting
leiden tot een belangrijke verhoging van de effectiviteit van de handhaving
door de overheid. Zo zal ten eerste een verkorting van de periode tussen overtreding
en overheidsreactie worden bewerkstelligd, zodat een «lik-op-stuk-benadering»
kan worden gevolgd. Daarnaast wordt meer eenheid in beleid, handhaving en
sanctionering tot stand gebracht.Het hiernavolgende geeft op hoofdlijnen aan hoe dit gestalte krijgt in
de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet. Strafrecht blijft noodzakelijkBij de handhaving van de Arbeidsomstandighedenwet blijft het strafrecht
op een aantal punten aangewezen. Overtreding van de wettelijke regels, mogelijk
leidend tot ongevallen met dodelijke afloop of ernstig letsel, dan wel leidend
tot blijvende gezondheidsschade, is een dermate ernstige inbreuk op het rechtsgevoel,
dat afdoening met een bestuurlijke boete niet past. Strafrechtelijke afdoening
is daarom voorzien bij:1. zeer ernstige risico's (delicten waarbij sprake is van ernstig gevaar
voor de veiligheid en gezondheid);2. delicten die letsel aan personen tot gevolg hebben gehad;3. bepaalde gevallen van recidive van regels waaraan in eerste aanleg
een bestuursrechtelijke sanctie is verbonden.Wat betreft het eerste wordt de suggestie van de SER overgenomen om ter
bepaling van wat als «ernstige risico's» kan worden getypeerd
de bepalingen over te nemen die in hoofdstuk 3 van P(ublikatie)-blad P-185
zijn aangeduid als ernstige overtredingen. Daarin is de uitgekristalliseerde
ervaring van de Arbeidsinspectie terzake van ernstige feiten op arbeidsomstandighedenterrein
neergelegd. Hierbij moet worden opgemerkt dat dit overzicht voor het nu beoogde
doel moet worden aangepast. Enerzijds omdat na de samenstelling ervan nieuwe
onderwerpen onder het bereik van de Arbowet zijn gebracht, zoals fysieke belasting
en biologische agentia. Anderzijds omdat het criterium voor opname destijds
was de vraag of het risico acuut optrad. Het P-blad had immers betrekking
op de wijze van handhaving door de Arbeidsinspectie. Bij gezondheidsschade
die zich op termijn kon manifesteren was er gelegenheid om met de werkgever
afspraken te maken, terwijl bij acuut optredende factoren onmiddellijk ingrijpen
geïndiceerd was. Voor het aangepaste overzicht zal als criterium gelden
de ernst van de gezondheidsschade die kan optreden als gevolg van het niet
naleven van de bepalingen.De bestuursrechtelijke sanctionering zal worden toegepast op alle overige
risico's die niet voor strafrechtelijke afdoening in aanmerking komen. Directe
handhaving van de overleg- en informatieverplichtingen die in de Wet op de
Ondernemingsraden zijn opgenomen en in art. 12 van deze wet zal niet plaatsvinden.
Afdwinging van die regelgeving zal aan het civielrechtelijk domein worden
overgelaten.Vanuit deze criteria is de regeling in de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet
opgebouwd. Zo bevat artikel 31 een algemene verbodsbepaling om in strijd met
de wet te handelen, zodanig dat daardoor ernstige schade aan de gezondheid
van werknemers is of kan ontstaan. Dit is nader gesanctioneerd in artikel
45, betreffende een wijziging van de Wet economische delicten (WED). Zo is
het mogelijk om in geval van overtreding van regels waarin in eerste instantie
is afgezien van sanctionering en handhaving door de overheid, terug te grijpen
op het strafrecht als in een concreet geval ernstige risico's kunnen optreden. Artikel 32 van deze wet geeft allereerst het overzicht van bepalingen
die in het voorliggende wetsontwerp bestuurlijk beboetbaar zijn. Verder wordt
vastgesteld dat en hoe in het Arbeidsomstandighedenbesluit, dat immers de
specifieker bepalingen bevat, een aantal bepalingen als beboetbaar feit kan
worden aangemerkt. Daarbij zullen dezelfde criteria gelden. Strafmaat bestuurlijke boeteDe wet kent twee boetecategorieën, waarin de boetebedragen zijn vastgelegd.
Vanwege het karakter van de mogelijke overtredingen gaat het hier om maximumbedragen.
Er bestaat derhalve voor het bestuursorgaan beslissingsruimte, waarbij rekening
kan worden gehouden met de omstandigheden. Deze omstandigheden zijn elementen
als grootte van het bedrijf, financiële draagkracht, mate van verwijtbaarheid
en economisch voordeel dat met het overtreden van de norm is behaald. Voorts
mag geen situatie ontstaan waarin de werkgever om economische redenen het
betalen van een boete prefereert boven aanpassing van de arbeidsomstandigheden.
Een en ander zal ook onderwerp zijn van overleg met het Openbaar Ministerie.
Het kan immers niet zo zijn dat de bestuurlijke boete voor minder ernstige
feiten hoger uitvalt dan die in geval van een strafrechtelijke vervolging.
De regeling zal door middel van een wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit
nader worden uitgewerkt. Ten aanzien van de samenloop van overtredingen wordt
opgemerkt dat analoog aan artikel 62 Sr gekozen is voor het systeem van onbeperkte
cumulatie, dat wil zeggen dat voor elke overtreding zonder vermindering straf
wordt opgelegd. Aanpassing bestuursorganisatieDe introductie van de bestuurlijke boete kan implicaties hebben voor de
organisatie van het bestuursorgaan (i.c. de Arbeidsinspectie). In artikel
34 e.v. zijn de zorgvuldigheidsvereisten vastgelegd. In de artikelsgewijze
toelichting wordt hier meer uitgebreid op ingegaan. In dit kader wordt volstaan
met de belangrijkste noties.Er wordt een onderscheid gemaakt tussen degene die de overtreding constateert
(de inspecteur) en de boete-oplegger. Zorgvuldigheid vereist dat boete-oplegging
plaatsvindt door een ambtenaar van het bestuursorgaan die niet met de uitvoering
is belast. Wanneer de inspecteur voornemens is om een boeterapport op te maken,
zal hij de overtreder horen, waarbij hij aangeeft dat de overtreder niet tot
antwoorden is verplicht. Een door de inspecteur opgemaakt boete-rapport zal
op centraal niveau in de Arbeidsinspectie worden afgedaan, zodat landelijk
uniforme afdoening zal plaatsvinden. In voorkomende gevallen kan de boete-oplegger
de overtreder nog eens horen. Op deze wijze kan op eenvoudige manier worden
tegemoet gekomen aan de verplichtingen om de belanghebbende zijn zienswijze
te laten uiten. Tegelijkertijd wordt het «lik-op-stuk»-karakter
van de bestuurlijke boete geen geweld aangedaan. Overeenkomstig de Algemene
Wet Bestuursrecht wordt aan het indienen van bezwaar geen schorsende werking
toegekend. Voor wat betreft termijn van verjaring wordt aangehaakt bij hetgeen
in artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht is bepaald: twee jaar. Opschoning handhavingsinstrumentenMet betrekking tot de instrumentatie van de Arbeidsinspectie heeft in
het voorliggende wetsvoorstel een zekere opschoning plaatsgevonden.De aanwijzing ex artikel 35 van de bestaande wet was bedoeld om die normen
te handhaven die per arbeidsorganisatie in overleg moesten worden
ingevuld. Het instrument is in de praktijk niet vaak toegepast en het onderscheid
ten opzichte van de eis tot naleving is gering. Waar in de bestaande wet een
aanwijzing mogelijk was, zal de Arbeidsinspectie voortaan een eis tot naleving
kunnen stellen. Ook het verzoek om wetstoepassing, artikel 40 in de bestaande
wet, wordt hier niet opgenomen. In het geval dat tussen werkgever en werknemers
een verschil van inzicht bestond omtrent de naleving van wettelijke voorschriften
of omtrent de aanwezigheid van gevaar voor personen konden deze verzoeken
om door middel van het geven van een aanwijzing, het stellen van een eis dan
wel door het bevelen van een stillegging het conflict te beslechten. Voor
een deel is deze mogelijkheid overbodig omdat te allen tijde een klacht kan
worden ingediend bij de Arbeidsinspectie die deze altijd onderzoekt. Bovendien
past niet in het beoogde stelsel dat het bestuursorgaan als arbiter optreedt
inzake dergelijke geschillen tussen partijen.Een belangrijk instrument voor het toezicht is de eis tot naleving, artikel
36 in de bestaande wet, en artikel 26 van de nieuwe wet. Dit instrument zal
nog in belang toenemen, wanneer een aantal middelvoorschriften plaats maakt
voor doelvoorschriften. Door middel van het stellen van een eis kan invulling
worden gegeven aan de open norm, waarna handhaving met een bestuurlijke boete
of strafrechtelijke vervolging mogelijk wordt. Teneinde een effectievere handhaving
te kunnen realiseren zal de eis niet meer automatisch een schorsende werking
hebben. Indien tegen een eis bezwaar gemaakt wordt kan tevens op grond van
art. 8:81 Awb bij de president van de rechtbank een voorlopige voorziening
worden gevraagd tot schorsing van de werking van de eis. Verkorting interventietrajecten ArbeidsinspectieHet handhavingsbeleid van de Arbeidsinspectie kent van oudsher een gedifferentieerde
benadering, waarbij naar gelang de zwaarte en duidelijkheid van de overtreding
een ander instrument wordt ingezet. Deze differentiatie in het handhavingsbeleid
zal ook na de inwerkingtreding van deze wet blijven bestaan. Wel zal het handhavingsbeleid
veel meer een «lik op stuk-benadering» krijgen. Dat betekent dat
interventietrajecten waar mogelijk worden verkort. Bij geconstateerde overtreding
van strafrechtelijke bepalingen die als ernstig risico zijn getypeerd zal
de Arbeidsinspectie gelijk overgaan tot een stillegging (artikel 27) en het
opmaken van een proces verbaal, tenzij de werkgever het werk vrijwillig stillegt
en de tekortkoming opheft. De stillegging zal pas worden opgeheven als de
tekortkoming is opgeheven. Bij recidive zal ook bij een vrijwillige stillegging
meteen proces verbaal worden opgemaakt. Voor het traject van bestuurlijke
boete zal in die gevallen dat de overtreden bepaling duidelijk en concreet
is voor de werkgever meteen een waarschuwing worden gegeven, waarna bij hercontrole
indien nodig meteen tot sanctie kan worden overgegaan. De werkgever zal daardoor,
zeker bij recidive, sneller worden geconfronteerd met zijn (gebrek aan) handelen.Deze aanpak draagt bij aan de beoogde efficiënter en effectiever
werking van het arbeidsomstandighedenstelsel, waarbij de inkadering van bestuurlijke
boeten zoals in artikel 34 e.v. met zorgvuldigheideisen de rechtszekerheid
bevordert. 5.4 Informatie Monitoring kerntaak overheidVerschillende actoren spelen een rol in het arbeidsomstandighedenstelsel,
en hebben er hun belangen. De overheid is aan te spreken op de werking van
het stelsel. De overheid dient dus in onafhankelijkheid te zorgen voor representatieve
informatie op hoofdpunten, en treft daartoe zo nodig een regeling. Deze paragraaf
beoogt een beeld te geven van de noodzakelijke en mogelijke kwantitatieve
informatie waarmee de wetgever (zich) structureel informeert. Dit aandachtsgebied
wordt ook wel aangeduid als dat van monitoring, het regelmatig volgen van
de ontwikkelingen op een terrein aan de hand van een beperkt aantal kwantitatieve
kernindicatoren, eventueel ontleend aan statistiek. Een «statistiek
van de arbeidsomstandigheden» was nooit tot stand gekomen, mede omdat
de arboregelgeving geen afzonderlijke uitvoerende organisatie(s) met zich
brengt.Een adequaat beeld vraagt informatie op drie hoofdthema's. De arbo-risico's
betreffen bedreigende en belastende factoren in de arbeid. Bij de arbo-inspanningen
gaat het om de activiteiten gericht op terugdringen of beheersen van de risico's.
De arbo-effecten betreffen de gevolgen die, ondanks de inspanningen, voortkomen
uit de risico's. De risico'sAls bedreigende en belastende factoren worden in arbomonitoring de volgende
aangeduid; schadelijk(e) fysieke belasting, geluid, lichaamstrillingen, hand-
en armtrillingen, psychische belasting c.q. werkdruk of stress, extreme klimaatomstandigheden,
chemische belasting, biologische belasting, en tenslotte enkele bijzondere
risico's zoals werken bij bronnen van ioniserende straling en in installaties
met een bijzonder explosiegevaar. Ook internationaal is deze reeks gebruikelijk.Oogmerk is vast te stellen welke aantallen werknemers bij schadelijke
niveaus hiervan werken, ten behoeve van een beleid gericht op reductie of
tenminste beheersing. Per 1996 is het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS)
op verzoek van het departement begonnen met bevraging van werknemers naar
een aantal van de bedoelde factoren bij de gebruikelijke sociaal-economische
en sociaal-culturele dataverzameling. Ook is de Arbeidsinspectie begonnen
bij een forse steekproef van bedrijfsbezoeken haar waarneming van de aanwezigheid
van bedreigende en belastende factoren vast te leggen, ook al is er geen sprake
van overtreding van een wettelijke norm of is de betreffende factor geen inspectie-onderwerp
in de bedrijfstak. Bezien wordt of ook langs andere weg een representatieve
steekproef van bedrijven hierover ondervraagd kan worden.Aldus komen gegevens beschikbaar die een betere beleidsvoering mogelijk
maken. In de «Sociale Nota 1998» worden eerste resultaten gepresenteerd.
Bij positieve ervaringen met deze wijze van gegevensverzameling is er geen
reden over arbo-risico's aan werkgevers of arbodiensten verplichtingen tot
informatieverstrekking op te leggen. De inspanningenNagestreefd wordt bij een aantal indicatoren regelmatig de stand van zaken
op te nemen. Dat betreft systematische arbeidsomstandighedenzorg in bedrijven
en instellingen, inzet van medezeggenschapsorganen, afspraken in Collectieve
Arbeidsovereenkomsten, en zo mogelijk gebruik van vrijwillige certificatie.
Gegevens zijn onder meer te ontlenen aan het mede naar aanleiding van de Wulbz
door het departement gestarte ZARA-panelonderzoek, een regelmatige
ondervraging van een representatieve steekproef arbeidsorganisaties.Al in 1994 is vastgelegd dat arbodiensten desgevraagd statistische gegevens
over de uitoefening van taken leveren. Beleid is geweest terughoudend om te
gaan met die verplichting. Getracht wordt in goed overleg met de Branche-organisatie
arbodiensten te voorzien in informatie. Er is inzicht nodig in welke verhouding
door arbodiensten inzet geleverd wordt terzake van begeleiding bij ziekteverzuim,
resp. advisering over arbeidsomstandigheden. Dat raakt een kernpunt van het
beoogde stelsel. Het mag ook in het belang van arbodiensten zelf worden geacht
dat hierover adequaat gedefinieerde cijfers tot stand komen. Zo nodig zal
hiervoor een beroep worden gedaan op de verplichting dat arbodiensten gegevens
leveren. Indien nodig zal dat ook op andere onderdelen gebeuren. De effectenVoor kwantitatieve informatie over arbeidsgebonden aandoeningen en andere
aspecten in de relatie van ziekte met werk, is in de toekomst denkbaar dat
gegevens gegenereerd worden door een door betrokkenen op te zetten bundeling
van arbeidsgezondheidskundige onderzoeken; daarmee zouden ook vergelijkbaarheid
en kwaliteit gediend zijn. Het departement heeft zelf al langs andere weg
gegevensverzameling laten starten. Genoemde werknemersenquêtering van
het CBS bevat vragen naar gezondheidsklachten en ziekteverzuim in relatie
met diverse risico's. OngevallenArbeidsongevallen zijn door hun aard rechtstreeks verbonden met het werk
en het daarin ontbreken van beschermende maatregelen. De bestaande wet kent
een bepaling gericht op kwantitatieve informatie over dit arbo-effect. Het
vierde lid van artikel 9 en de daarop gebaseerde ministeriële regeling
verplichten werkgevers een formulier in te sturen over arbeidsongevallen met
tenminste een dag verzuim. In het verlengde van de EG-kaderrichtlijn arbeidsomstandigheden
werd daarmee beoogd overheidswerkgevers eenzelfde verplichting op te leggen
als werkgevers in de particuliere sector. Deze waren in het kader van de Ziektewet
al verplicht tot aangifte bij de Bedrijfsvereniging van arbeidsongevallen.
Op deze verplichtingen was een statistiek der arbeidsongevallen gebaseerd.
Algemeen echter werd onderkend dat hierbij van ernstige onderrapportage sprake
was; er is immers, bij ontbreken van een specifieke verzekering van arbeids-
of beroepsrisico in Nederland, met rapporteren geen belang gediend, van werkgever
noch werknemer. Of een incident in de praktijk als arbeidsongeval aangemerkt
wordt, is afhankelijk van een aantal factoren, zoals het ziekteverzuimbeleid
en een eventueel ongevalsbeleid van de werkgever. Veel «kleine»
ongevallen hebben weinig van doen met het productieproces en de arbeidsomstandigheden,
en worden dan ook niet ervaren als arbeidsongeval.Met de vergaande veranderingen in de Ziektewet is de bodem vervallen onder
genoemde verplichting. Bij de advisering door de SER over de heroriëntatie
van het arbobeleid waren werkgevers en werknemers voorstander van schrappen,
respectievelijk beperken van de verplichting. Bij het voorliggende wetsvoorstel
is het oogmerk informatie zeker te stellen over weliswaar een minder aantal
ongevallen, de als ernstig aan te merken ongevallen, maar de kwaliteit van
de informatie daarover sterker dan in het verleden te bevorderen. MeldingsplichtIn artikel 9 van het voorliggende wetsvoorstel worden werkgevers verplicht
om arbeidsongevallen die de dood of ernstig letsel ten gevolge hebben, onverwijld
en schriftelijk te melden bij de Arbeidsinspectie. Dit is gelijk aan de verplichting
in artikel 9, eerste lid van de bestaande wet. De bepaling is primair ingegeven
door de taakstelling van de Arbeidsinspectie om zich op de hoogte te stellen
van de omstandigheden en zo nodig in te grijpen, zoals om herhaling of gevaar
voor andere werknemers te voorkomen. Werkgevers én werknemers hebben
bij ernstige incidenten belang bij het onafhankelijk onderzoek.Bij hun advisering in de SER suggereerden werknemers om over deze ongevallen
op eenduidige wijze te laten rapporteren door de werkgever, en aldus beleidsinformatie
te genereren. Overnemen van die suggestie is niet nodig, omdat de Arbeidsinspectie
alle meldingen over bedoelde ongevallen in onderzoek zal nemen. Door een gestandaardiseerde
werkwijze is jaarlijks publiceren en specificeren mogelijk van cijfers over
alle arbeidsongevallen met dodelijke afloop, en met ernstig letsel. Daarbij
zij opgemerkt dat in algemene zin de Arbeidsinspectie eraan werkt meer informatie
te genereren bij haar reguliere werk. Voortschrijdende automatisering maakt
het in de toekomst mogelijk om aan de bedrijfsvoering meer systematisch gegevens
te ontlenen, bijvoorbeeld voor onderkennen van een patroon in ingediende klachten.
Er zal ook getracht worden indicaties te verkrijgen over de omvang van overige,
minder ernstige arbeidsongevallen, zoals door registratie in de gezondheidszorg
en enquêtering. RegistratieplichtAls onderdeel van de risico-inventarisatie en -evaluatie dient de werkgever
ingevolge het eerste lid van artikel 5 een registratie bij te houden van arbeidsongevallen
met een ziekteverzuim van meer dan drie werkdagen. Deze verplichting vloeit
voort uit de EG-kaderrichtlijn.Dit dient ertoe dat de in het algemeen ernstiger ongevallen geregistreerd
worden, met een voor elke werkgever eenvoudig toepasbaar criterium. Het staat
buiten twijfel dat deze ongevallen, vanwege de grotere gevolgen, door de werkgever
betrokken moeten worden bij de inschatting van gevaren bij het werk, en dus
van betekenis zijn bij de risico-inventarisatie en -evaluatie. De Arbeidsinspectie
zal zeker in bedrijfstakken met een hoog ongevalsrisico consequent toezien
op voldoen aan de registratieplicht. BeroepsziektenArtikel 9 in de bestaande wet verplicht de werkgever om beroepsziekten
en gevaar voor de gezondheid zo spoedig mogelijk te melden, eveneens bij de
Arbeidsinspectie. Algemeen wordt onderkend dat deze verplichting niet is nageleefd.
Sociale partners signaleren dat het feit daaraan debet is, dat de verplichting
op de werkgever rust terwijl feitelijk de melding alleen door de bedrijfsarts
kan worden gedaan. Zij kunnen blijkens de advisering in de SER instemmen met
vervallen van de verplichting indien er een andere voorziening valt te treffen
voor representatief inzicht.In de reactie op het advies «Asbestslachtoffers» onderkent
de regering dat de aandacht voor beroepsziekten verder kan worden gestimuleerd.
De ontwikkeling van expertise en een beter inzicht in spreiding en voorkomen
van beroepsziekten krijgen nadrukkelijker de aandacht. Het departement verzorgt
momenteel subsidie voor het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten, voor informatieverspreiding
en deskundigheidsbevordering en een op te zetten registratie/signaleringssysteem.
Oogmerk is dat door meldingen vanuit arbodiensten representatief inzicht ontstaat.
Mocht dat niet goed van de grond komen, dan kunnen arbodiensten op basis van
artikel 15 verplicht worden tot informatieverstrekking. Regeling bescheidenHet departement zal veilig moeten stellen dat met regelmaat enquêtering
van een representatieve steekproef van werknemers en waarneming bij c.q. ondervraging
van een representatieve steekproef bedrijven en instellingen kan plaats vinden.
Op voorwaarde van het bestaan van die voorzieningen kan terughoudendheid betracht
worden met verplichtingen tot het verstrekken van informatie teneinde de administratieve
lasten voor het bedrijfsleven te beperken; het gaat vooral om enkele verplichtingen
voor arbodiensten. 6. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidHet wetsvoorstel heeft een aantal effecten op het gebied van de uitvoerbaarheid
en de handhaafbaarheid. Deze aspecten zijn van belang in het kader van het
project marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Een aantal ervan
is in voorgaande paragrafen impliciet aan de orde geweest. In deze paragraaf
worden de belangrijkste effecten en afwegingen nog eens op een rij gezet.Het wetsvoorstel richt zich tot alle arbeidsorganisaties in Nederland.
Werkgevers en werknemers zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de wettelijk
verplichtingen. De naleving van wetgeving door bedrijven wordt bevorderd door
het systeem van ri&e en ondersteuning door arbodiensten. Deze structuur
die gefaseerd wordt ingevoerd is van kracht sinds 1994. Per 1-1-98 moeten
alle werkgevers voor de deskundige ondersteuning aangesloten zijn bij een
arbodienst. Arbodiensten zijn belangrijk bij de ondersteuning van de werkgever
bij de uitvoering van de wettelijke verplichtingen In paragraaf 5.1 is dit
mechanisme beschreven (toets van ri&e en advies). Dit systeem bevordert
dat de werkgever eerder op de hoogte is van tekortkomingen ten opzichte van
de wettelijke verplichtingen en deze kan opheffen zonder interventie door
overheidstoezicht. De naleving van de verplichting tot aansluiting bij een
arbodienst wordt effectief gehandhaafd omdat de werkgever op grond van de
sociale verzekeringswetgeving een contract met de arbodienst moet opsturen
naar de uitvoeringsinstelling van de werknemersverzekeringen.Het toezicht op de naleving van de wetgeving is in handen van de Arbeidsinspectie.
De effectiviteit van de handhaving kan worden vergroot door het «voorliggende»
systeem van ri&e en ondersteuning door arbodiensten. Gegeven dit systeem
worden de inspecties meer dan voorheen gericht op bedrijven die structureel
de regelgeving overtreden. In die richting werkt ook het voornemen om in die
branches waar relatief veel arbo-certificaten voorkomen, op een andere wijze
te inspecteren (zie paragraaf 5.2). Het aantal inspecties zal niet wezenlijk
veranderen, wel is sprake van meer gerichte inzet.De effectiviteit van de handhaving wordt voorts verhoogd door de introductie
van de bestuurlijke boete. Het strafrecht blijft gereserveerd voor ernstige
inbreuken op rechtsorde; overtredingen die hebben geleid of zeer aannemelijk
zullen leiden tot ongevallen met dodelijke afloop, ernstig letsel dan wel
blijvende gezondheidsschade. Het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke
boete is een beschikking in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht. Een
aantal waarborgen zoals zorgvuldige voorbereiding en deugdelijke
motivering zijn om die reden al van toepassing.De handhaving zal door verkorting van de interventietrajecten meer het
karakter van een «lik op stuk-benadering» krijgen. Bij overtreding
van strafrechtelijke bepalingen wordt eerder overgaan tot stillegging en opmaken
van proces verbaal. Bij overtredingen van bestuursrechtelijke bepalingen zal
meteen een waarschuwing worden gegeven, waarna bij hercontrole indien nodig
meteen tot sanctie (opleggen van een boete) kan worden overgegaan. De werkgever
zal daardoor sneller worden geconfronteerd met zijn (gebrek aan) handelen.
Een en ander is uitgebreid beschreven in paragraaf 5.3.De introductie van dit systeem betekent dat het aantal te starten strafrechtelijke
procedures naar verwachting zal afnemen. In 1996 bedroeg het aantal opgestelde
processen verbaal 1948. Een deel van de overtredingen waarvoor nu nog een
strafrechtelijke procedure wordt gestart en waarvoor bij het Openbaar Ministerie
(OM) een proces verbaal wordt ingediend, kan via het bestuursrecht worden
afgedaan. Het aantal zaken dat uiteindelijk voor de rechter komt zal niet
of nauwelijks veranderen. De ernstigste overtredingen blijven strafrechtelijk
gesanctioneerd. De strafrechtelijke vervolging van overtredingen die in eerste
aanleg bestuursrechtelijk gesanctioneerd zijn, zal naar verwachting beperkt
blijven. Dit geldt ook voor het aantal gevallen van recidive die strafrechtelijk
moeten worden afgedaan. Het systeem van de bestuurlijke boete kent zelf een
eerste recidive fase. Het aantal bestuurlijke boeten zal per jaar op basis
van ervaringsgegevens van de AI – na een aanloopfase – maximaal
2000 bedragen. Thans is niet in te schatten welk deel daarvan zal leiden tot
bezwaren en beroepen. Precieze aantallen zijn moeilijk in te schatten aangezien
dit voor een deel samenhangt met de verdere vormgeving van het handhavingsbeleid.
Feit is dat een belangrijk deel van de overtredingen zal worden afgehandeld
in de eerste fase van het handhavingstraject. Hierbij is een bestuurlijke
boete meestal nog niet aan de orde.Gelet op het feit dat in het wetsvoorstel vrijwel geen bepalingen civielrechtelijk
worden gehandhaafd leidt het voorstel niet tot wezenlijke veranderingen waar
het civielrechtelijke procedures betreft. Evenmin leidt het voorstel tot effecten
voor de gefinancierde rechtsbijstand.Waar het gaat om de uitvoerbaarheid is van belang dat rekening is gehouden
met de opvattingen van werkgevers en werknemers als uitvoerders van de wettelijk
verplichtingen. Startpunt voor de in de nota geformuleerde voorstellen is
zoals eerder aangeduid, geweest het MDW rapport «Maatwerk in bescherming».
In het kader van dit MDW traject zijn werkgevers en werknemers «gehoord».
Kern van de aanbevelingen in het rapport van de MDW-commissie was het realiseren
van een grotere effectiviteit door minder gedetailleerde regels en meer ruimte
voor maatwerk. Over de nota «Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet»,
waarin de aanbevelingen van de MDW-commissie nader zijn uitgewerkt en geconcretiseerd,
heeft de SER op hoofdlijnen geadviseerd. Voorts hebben werkgevers en werknemers
de door hen geformuleerde commentaren naar aanleiding van de concrete voorstellen
voor wetswijziging, onder de aandacht gebracht van de Staatssecretaris van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De kern van de commentaren van werkgevers
is dat, uit een oogpunt van vermindering van detailvoorschriften en het leggen
van grotere nadruk op doelvoorschriften in plaats van middelvoorschiften,
slechts sprake is van een beperkte operatie. De Europese regelgeving staat
aldus werkgevers, de door hen gewenst geachte herziening van de Nederlandse
regelgeving in de weg. Werkgevers zijn van oordeel dat de voorziene
wetswijzigingen hoe dan ook geëffectueerd moeten worden. Werknemers zijn
van mening dat er behoefte bestaat aan een stelsel dat alle sectoren voorziet
van heldere doelvoorschriften gekoppeld aan concrete middelvoorschriften.
In de ogen van werknemers is dit stelsel een noodzakelijk basis voor effectieve
zelfwerkzaamheid van werkgevers en werknemers, daarbij ondersteund door arbodiensten.
De door de raad ontwikkelde benadering voorziet onder voorwaarden, aldus werknemers,
voor de korte en lange termijn in ruimere mogelijkheden voor maatwerk daar
waar die behoefte bestaat (zie paragrafen 2.2 en 3).Zoals eerder aangeduid wordt met de voorstellen een verhoging van de effectiviteit
van het toezicht op de naleving door de Arbeidsinspectie gerealiseerd. Met
de introductie van het systeem van de bestuurlijke boete wordt ook de handhaafbaarheid
verbeterd. Niet alleen wordt een verkorting van de periode tussen overtreding
en overheidsreactie bewerkstelligd, ook wordt meer eenheid van beleid, handhaving
en sanctionering gerealiseerd. Met betrekking tot het instrumentarium van
de Arbeidsinspectie heeft met het voorliggende wetsvoorstel een zeker opschoning
plaatsgevonden. Zo is het instrument de aanwijzing ex artikel 35 van de bestaande
wet vervallen omdat het onderscheid ten opzichte van het instrument de eis
tot naleving gering is (zie paragraaf 5.3). 7. Financiële gevolgen voor bedrijfsleven en collectieve
sectorAlvorens in te gaan op de financiële effecten van het voorliggende
wetsvoorstel, is een korte terugblik op enkele gevolgen van de wetswijzigingen
van 1994 (TZ/Arbo) op z'n plaats. Het gaat daarbij om de verschuivingen in
financiële verantwoordelijkheid voor het verzuim (uitkeringen resp. loondoorbetaling)
alsmede om de verschuivingen in de uitvoering van uitvoeringsinstellingen
naar werkgevers met ondersteuning door arbodiensten.De kostenontwikkelingen betreffen de deskundige dienstverlening door arbodiensten
en de vermindering van de uitvoeringskosten van de Ziektewet. In de Memorie
van Toelichting bij het toenmalige wetsvoorstel Wijziging Arbowet (Tweede
Kamer, vergaderjaar 1992–1993, 22 898, nr. 3) werden de méérkosten
van genoemde maatregelen geraamd op f 200 à 300 miljoen structureel
per jaar.Aan de hand van onderzoek onder bedrijven, alsmede ramingen van het College
van Toezicht Sociale Verzekeringen (Ctsv), kan thans een voorlopige indicatie
van de kostenontwikkeling tussen 1993 en 1996 worden gepresenteerd6:  19931996Mutatie (x f 1 miljoen) Bedrijfsgezondheidszorg resp.
arbodiensten3451 040+ 695 Uitvoeringskosten
Ziektewet915470*– 445 Saldo  + 250* excl. incidentele reorganisatie kosten.Deze uitkomst kan niet zonder meer met de raming worden vergeleken, omdat
de structurele situatie nog niet geheel is bereikt. De in de tabel weergegeven
feitelijke uitgaven van bedrijven aan arbodiensten betreffen zowel meer als
minder diensten dan het verplichte pakket. Ook is geen rekening gehouden met
mogelijke veranderingen in interne beleidskosten van bedrijven. Tegenover deze meerkosten staan baten in de vorm van daling van het ziekteverzuim.De meerkosten op het vlak van de deskundige ondersteuning worden al terugverdiend
indien daardoor een verzuimdaling zou worden bewerkstelligd van niet meer
dan 0,1 procentpunt van het ziekteverzuim.Feitelijk is het verzuim (excl. zwangerschap) tussen 1993 en 1996 landelijk
gedaald van 6,2% naar 4,6%, aanzienlijk meer dus dan nodig om de meerkosten
goed te maken. Daarop kunnen echter meer factoren van invloed zijn geweest
dan alleen de beleidswijziging. De regering acht het echter aannemelijk dat
een belangrijk deel van de verzuimdaling het gevolg is van de beleidswijzigingen. Bedrijfseffecten van het voorliggend wetsvoorstelAnders dan bij de TZ/Arbo-wetgeving van 1994 liggen de financiële
effecten van het voorliggende wetsvoorstel primair in de sfeer van administratieve
verplichtingen. Naast bevordering van goede arbeidsomstandigheden is het verminderen
van administratieve lasten nadrukkelijk een bijkomend doel van de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet. Kostenbesparingen voor bedrijven en instellingen ontstaan met name door
het vervallen van de verplichting tot het opstellen van een arbo-jaarplan
(art. 4, 6° oud) en het arbo-jaarverslag (art. 10 oud). Beide verplichtingen
golden uitsluitend voor bedrijven en instellingen met tenminste 100 werknemers.Ook wordt een beperkte kostenbesparing voorzien in verband met de versobering
van de rapportage- en meldingsplicht inzake arbeidsongevallen. Gold de meldingsplicht
in de oude wet nog ten aanzien van vrijwel álle arbeidsongevallen met
letsel dan wel grote materiële schade, in de nieuwe wet blijft uitsluitend
de «onverwijlde» mededeling verplicht. Deze behelst – evenals
in de oude wet – de melding aan de Arbeidsinspectie van arbeidsongevallen
met dodelijke afloop of met ernstig lichamelijk of geestelijk letsel.De verplichting van de werkgever tot het melden van vermoedelijke beroepsziekten
is eveneens komen te vervallen (zie paragraaf 5.4).Aan de hand van nadere besluitvorming dit najaar over verlichting van
de verplichtingen in verband met de risico-inventarisatie en -evaluatie voor
de kleinere werkgevers (zie paragraaf 5.1.b) zal bezien worden welke bedrijfseffecten
daaruit zullen voortvloeien.Ten behoeve van de berekening van financiële effecten is op grond
van ervaringen van de Arbeidsinspectie als uitgangspunt gekozen, dat alle
bedrijven met tenminste 100 werknemers tot dusverre hebben voldaan aan de
wettelijke voorschriften inzake arbo-jaarplan en arbo-jaarverslag. Bij ontbreken
van «harde» empirische gegevens zijn voorts – naar bedrijfsgrootte
gedifferentieerd – veronderstellingen gehanteerd met betrekking tot
de voor het samenstellen van jaarplan en jaarverslag benodigde tijd.Ten aanzien van arbeidsongevallen en beroepsziekten is duidelijk, dat
werkgevers de wettelijke meldingsplicht de laatste jaren in slechts geringe
mate hebben nageleefd (zie paragraaf 5.4.). Een groot deel van de administratieve
lastenbeperking is daardoor feitelijk al gerealiseerd. Voorts is nog op te
merken, dat Nederland in vergelijking met de meeste andere EU-landen op dit
punt lagere administratieve lasten heeft. Werkgevers in landen met een beroepsrisico-verzekering
(«risque professionel») moeten de meeste, of zelfs alle arbeidsongevallen
melden, aangezien deze handeling voor een getroffen werknemer voorwaarde is
voor het verkrijgen van een uitkering. Landen als Duitsland, België en
Frankrijk hebben hun meldings- en uitkeringssysteem op deze wijze ingericht. Het geheel aan kostenbesparingen van het voorliggend wetsvoorstel houdt
voor het overgrote deel verband met het schrappen van de jaarplan- en jaarverslagverplichtingen.
Inclusief de resterende kostenbesparing tengevolge van het versoberen van
de meldingsplicht voor arbeidsongevallen, gaat het om een bedrag van in totaal
f 80 à 85 miljoen per jaar. Introductie bestuurlijke boeteToepassing door de Arbeidsinspectie van de bestuurlijke boete zal kunnen
leiden tot grotere effectiviteit van de handhaving, omdat immers het door
deze dienst in te zetten instrumentarium wordt verbreed. Artikel 32 van de
wet bevat een opsomming van beboetbare feiten, welke bij algemene maatregel
van bestuur nog nader zullen worden ingevuld. Een boete wordt opgelegd indien
een waarschuwing wordt veronachtzaamd of – ingeval van doelbepalingen –
een eis tot naleving niet de noodzakelijk geachte verbeteringen tot gevolg
heeft.Tegelijkertijd zal het beroep op het strafrechtelijk sanctiesysteem kunnen
verminderen. Dit zal niet of in beperkte mate doorwerken in het aantal zaken
dat uiteindelijk voor de rechter komt, omdat de ernstigste overtredingen strafrechtelijk
gesanctioneerd blijven. Wel zal het aantal bij het OM ingediende zaken dat
uiteindelijk wordt geseponeerd of tot een transactie leidt, iets afnemen.
Reden is, dat sommige overtredingen in de nieuwe situatie zullen leiden tot
oplegging van bestuurlijke boeten in plaats van het opmaken van een proces-verbaal.
Bij Justitie zullen de ontvangsten uit OM-transacties hierdoor verminderen.
In verband hiermee wordt de ontvangstenraming voor «Boeten en transacties»
binnen de Justitiebegroting vanaf 1999 structureel met f 1 miljoen verlaagd.Het aantal door de Arbeidsinspectie op te leggen boeten zal in de eerste
twaalf maanden na de inwerkingtreding van de wet ten hoogste 1 000 bedragen.
Na deze aanloopperiode is een verdubbeling te verwachten. De opbrengst voor
SZW beloopt – na bedoelde aanloopperiode – jaarlijks naar schatting
tenminste f 5 miljoen.Hantering van de bestuurlijke boete heeft personele en materiële
consequenties voor het Ministerie van SZW. De totale uitvoeringskosten belopen
in het eerste jaar, inclusief uitgaven voor «monitoring» circa
f 1,9 miljoen, nadien oplopend tot jaarlijks structureel f 3,2 miljoen.Eind 1999, na een eerste kalenderjaar werking, zullen de financiële
gevolgen van het nieuwe handhavingsinstrument worden geëvalueerd. Naar
aanleiding van de uitkomsten zal worden bezien, of de ramingen van de begrotingen
van Justitie en van SZW bijstelling behoeven. II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Definities Artikel 1De werkingssfeer van de wet wordt bepaald door de inhoud die aan de begrippen
werkgever en werknemer wordt gegeven.Werkgever is degene ten opzichte van wie een ander (de werknemer) verplicht
is arbeid te verrichten. Deze verplichting vloeit voort uit een arbeidsovereenkomst
of uit een publiekrechtelijke aanstelling. Dit is bepaald in het eerste lid.
Daarin is tevens bepaald dat niet de «uitlener» van arbeidskrachten
(het uitzendbureau) werkgever in de zin van de wet is, maar de «inlener»
van de arbeidskrachten.In het tweede lid wordt bepaald dat – ook al is er geen arbeidsovereenkomst
of een publiekrechtelijke aanstelling – er dan toch sprake kan zijn
van een werkgever-werknemerrelatie in de zin van de wet, indien arbeid onder gezag wordt verricht. Denk hierbij aan stagiaires en aan mensen
die vrijwilligerswerk verrichten. Daarnaast wordt in het tweede lid, onder
a sub 2 het thuiswerk onder de werkingssfeer van de wet gebracht. De hiervoor
omschreven definities zijn hetzelfde als in de bestaande wet.Nieuw zijn de in artikel 1 opgenomen definities van personeelsvertegenwoordiging,
arbeidsplaats en arbeidsmiddelen. De eerste definitie spreekt voor zich; de
laatste twee zijn overgenomen uit het Arbeidsomstandighedenbesluit.Ook nieuw is de definitie van het begrip toezichthouder. Dit begrip wordt
in de nieuwe wet gebruikt overeenkomstig de begripsomschrijving die is opgenomen
in artikel 5:11 van de algemene wet bestuursrecht. Bedoeld artikel verstaat
onder toezichthouder: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift
belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of
krachtens enig wettelijk voorschrift.De in artikel 1 opgenomen definities inzake seksuele intimidatie en agressie
en geweld zijn hetzelfde als in de bestaande wet. Een van de meest kenmerkende
elementen van de definitie van seksuele intimidatie is het «ongewenste»
karakter ervan. Bij de «beslissingen» zoals genoemd sub 2 kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan beslissingen omtrent promotie e.d. Meer informatie
over deze onderwerpen is te vinden in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel
tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met seksuele intimidatie
en agressie en geweld (Kamerstukken II 1992/93, 23 326, nr.3).In het vierde lid tenslotte is de definitie van het begrip «beboetbaar
feit» opgenomen. De definitie hangt uiteraard samen met de introductie
van het systeem van bestuurlijke boeten in deze wet. Bij de introductie van
dit systeem is er voor gekozen om niet de term overtreding te gebruiken om
een de handeling aan te duiden terzake waarvan een boete kan worden opgelegd.
Die term wordt in het strafrecht gehanteerd. Beoogd wordt in het nieuwe systeem
van beboeten een duidelijke scheiding aan te brengen tussen het strafrecht,
administratief recht en civiel recht. De definitie van het begrip beboetbaar
feit ziet daarop. Uitbreiding toepassingsgebied Artikel 2De Arbowet is in principe van toepassing op iedereen die in Nederland
arbeid verricht. Dit betekent dat alle arbeid op Nederlands grondgebied onder
de werking van de Arbowet valt. De nationaliteit van een bedrijf of een inrichting
en de nationaliteit van de werkgever of de werknemers doet derhalve niet terzake.Het in onderdeel a genoemde vloeit rechtstreeks voort uit de wet tot wijziging
van de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet op de gevaarlijke werktuigen in
verband met uitbreiding van het toepassingsgebied tot de mijnbouwsector (Stb.
1997, 536) en strekt ertoe deze wet ook van toepassing te doen zijn op arbeid
verricht op het continentaal plat (extra-territoriale werking).Net als in de bestaande wet, is ook nu het uitgangspunt om ook voor leerlingen
en studenten een met werknemers vergelijkbaar niveau van arbeidsbescherming
tot stand te brengen. Vandaar het in onderdeel b bepaalde. Zie voor de mogelijkheid
van uitzonderingen, aanvullende of afwijkende regels artikel 15. Tot voor enige tijd was het niet mogelijk een algemeen Arbotoezichtsinstrument,
zoals de eis tot naleving, aan boord van een Nederlands vaartuig of luchtvaartuig
buiten Nederland te gebruiken. Dit terwijl opsporing van strafbare feiten
in die situaties wel mogelijk was. De onderdelen c en d komen overeen met
het huidige artikel 2, derde lid, dat aan die onevenwichtige situatie een
eind heeft gemaakt: ook het Arbotoezichtsinstrumentarium is van toepassing
op Nederlandse vaartuigen of luchtvaartuigen buiten Nederland. Arbobeleid Artikel 3In dit artikel zijn de algemene verplichtingen van de werkgever op het
gebied van arbeidsomstandigheden neergelegd.Net als in de bestaande wet is in deze verplichtingen een rangorde aangebracht
wat betreft de volgorde van de te nemen maatregelen; van collectieve bescherming
tot persoonlijke beschermingsmiddelen.Voor het voeren van een goed arbeidsomstandighedenbeleid zijn twee toetsingscriteria
geformuleerd. Met het in de aanhef gebruikte criterium stand van de wetenschap
wordt beoogd dat de werkgever bij de vormgeving van zijn beleid rekening houdt
met de ontwikkelingen die door vakdeskundigen in brede kring worden aanvaard
als goed toepasbaar in de praktijk. De term professionele dienstverlening
heeft betrekking op de dienstverlening door arbodiensten (de rol die arbodiensten
hebben in het geven van adviezen).De te volgen rangorde ziet er als volgt uit: eerst de bestrijding aan
de bron, dan de collectieve maatregelen, dan de individuele maatregelen en
tenslotte de persoonlijke beschermingsmiddelen.De bepalingen in dit artikel hebben het karakter van doelvoorschriften
en uitgangspunten. Zij geven in principe een vereiste aan tenzij dit redelijkerwijs
niet kan worden gevergd. De afweging die in dit «redelijkerwijs»
ligt besloten heeft betrekking op belangen van economische, technische en
operationele haalbaarheid. De afweging en inschatting van de redelijkheid
van deze taken is primair een zaak van de werkgever.Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het «redelijkerwijs»
wordt begrensd door verplichtingen die voortvloeien uit EG-richtlijnen.In onderdeel a wordt een voorschrift gegeven rond de organisatie van de
arbeid.In onderdeel b wordt de specifieke volgorde van de te nemen maatregelen
aangegeven;In onderdeel c is geregeld dat de inrichting van de arbeidsplaatsen, de
werkmethoden, de arbeidsmiddelen en de arbeidsinhoud zoveel als redelijkerwijs
kan worden gevergd aan de persoonlijke eigenschappen van werknemers moet zijn
aangepast. Naast aanpassing op het gebied van ergonomische aspecten wordt
hiermee gedoeld op aanpassing aan bijvoorbeeld ervaring en vakmanschap van
werknemers alsmede op aanpassing voor een adequaat evenwicht tussen belasting
en belastbaarheid in fysieke en psychische zin.Voor toelichting op de onderdelen d en e wordt verwezen naar paragraaf
5.1 van het algemeen deel van de toelichting.Het tweede lid heeft betrekking op de taak- en verantwoordelijkheidstoedeling
bij het arbeidsomstandighedenbeleid.In het derde lid is bepaald dat de werkgever geregeld moet bezien of zijn
beleid en de daarmee verband houdende maatregelen nog juist zijn, of tengevolge
van daarmee opgedane ervaring(en) moeten worden aangepast. Bij deze evaluatie
van het beleid toetst de werkgever mede aan de stand van de wetenschap en
de professionele dienstverlening. Aspecten van het arbobeleid Artikel 4Dit artikel verplicht iedere werkgever om in zijn bedrijf een ziekteverzuimbeleid
te voeren en een beleid met betrekking tot het beschermen van werknemers tegen
(de nadelige gevolgen van) seksuele intimidatie en tegen (de nadelige gevolgen
van) agressie en geweld.Deze onderdelen zijn indertijd op verschillende momenten in de Arbowet
opgenomen. Het ziekteverzuimbeleid bij de wet TZ/Arbo; de overige onderdelen
bij de wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet in verband met seksuele intimidatie
en agressie en geweld.In beginsel zijn ziekteverzuimbeleid en beleid inzake bescherming tegen
seksuele intimidatie en tegen agressie en geweld onderdelen van arbeidsomstandighedenbeleid.
Het spreekt immers vanzelf dat het voeren van een goed arbeidsomstandighedenbeleid
positieve gevolgen heeft voor het ziekteverzuim en seksuele intimidatie en
agressie en geweld zullen worden tegengegaan.Het expliciet noemen van deze onderdelen heeft ten doel de bijzondere
aandacht van de werkgever te vragen bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid.Naast het zoveel mogelijk voorkomen of beperken van ziekteverzuim is een
belangrijk onderdeel van het ziekteverzuimbeleid de begeleiding van werknemers
die door ziekte niet in staat zijn hun arbeid te verrichten. Voor deze begeleiding
moet de werkgever een arbodienst inschakelen. Inventarisatie en evaluatie van risico's Artikel 5Om een doeltreffend arbeidsomstandighedenbeleid te voeren moet de werkgever
een goed inzicht hebben in de gevaren die zich in zijn bedrijf kunnen voordoen.
Een dergelijk inzicht maakt het mogelijk prioriteiten te stellen en planmatig
de gesignaleerde gevaren te voorkomen en te beperken. Vandaar dat in het eerste
lid van artikel 5 is bepaald dat het arbobeleid van de werkgever gebaseerd
moet zijn op een deugdelijke en op schrift gestelde inventarisatie en evaluatie
van de gevaren die de arbeid met zich kan brengen en wat de aard en de ernst
van deze gevaren zijn. De omvang en de inhoud van de inventarisatie zal van
bedrijf tot bedrijf verschillen.Onder de bedoelde gevaren worden onder meer begrepen de gevaren van de
werktuigen, machines, toestellen en andere hulpmiddelen bij de arbeid, de
stoffen of preparaten waarmee wordt gewerkt en de inrichting van de arbeidsplaats.In deze inventarisatie en evaluatie moet een beschrijving worden opgenomen
van de gevaren en de risico-beperkende maatregelen. Het betreft hier gevaren
die onlosmakelijk verbonden zijn aan de aard van de werkzaamheden maar door
het treffen van maatregelen wel kunnen worden beperkt.In de inventarisatie en evaluatie moet ook aandacht worden besteed aan
de gevaren voor bijzondere categorieën werknemers. Hiermee wordt gedoeld
op bijzondere gevaren die bestaan voor bijvoorbeeld zwangeren, ouderen en
jeugdigen.De werkgever is ook verplicht arbeidsongevallen te registreren die hebben
geleid tot een ziekteverzuim van meer dan drie werkdagen.In de bestaande Arbeidsomstandighedenwet was bepaald dat de werkgever
ongevallen die enig lichamelijk dan wel geestelijk letsel ten gevolge hebben
gehad moet opnemen in een register, dat zich in het bedrijf bevindt.Teneinde beter aan te sluiten op de kaderrichtlijn (Pb 1989 L 183) en gebruik te maken van de risico-inventarisatie en -evaluatie, waartoe
de werkgever immers toch verplicht is, is bepaald dat de werkgever arbeidsongevallen
die hebben geleid tot een ziekteverzuim van meer dan drie werkdagen moet opnemen
als onderdeel van de risico-inventarisatie In het tweede lid is bepaald dat
de werkgever verplicht is aan te geven welke arbeidsbeschermende maatregelen
hij van plan is te gaan nemen. Teneinde te voorkomen dat deze maatregelen
lange tijd uitgesteld kunnen worden, is bepaald dat ook aangegeven moet worden
binnen welke termijn de maatregelen moeten worden genomen.Hoewel het behoort tot het wezen van het goed organiseren van werkzaamheden
om stelselmatig na te gaan of de gekozen structuur goed werkt of moet worden
aangepast, wordt een afzonderlijke bepaling van die strekking in deze wet
onmisbaar geacht. Het derde lid strekt daartoe.Gezien het belang van de risico-inventarisatie en -evaluatie voor de gehele
organisatie is in het vierde lid bepaald dat iedere werknemer van dit document
kennis moet kunnen nemen. Ter uitvoering van de richtlijn a-typische arbeidsrelaties
is tenslotte in het vijfde lid bepaald dat de «inlenende» werkgever
de inventarisatie en evaluatie tijdig verstrekt aan de «uitlenende»
werkgever die hem doorgeeft aan de werknemer Voorkoming en beperking van zware
ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en informatie aan het
publiek Artikelen 6 en 7 Het in deze artikelen bepaalde vloeit rechtstreeks
voort uit het wetsvoorstel tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet,
de wet Milieubeheer en de wet Rampen en Zware Ongevallen ter uitvoering van
de zogenaamde Seveso II richtlijn (richtlijn nr. 96/82/EG, PbEg L 10).Implementatie van de richtlijn vindt voor een belangrijk deel plaats in
een op deze wetten gebaseerde algemene maatregel van bestuur. In de Arbeidsomstandighedenwet
is daartoe een delegatiegrondslag opgenomen voor de punten die de arbeidsveiligheid
betreffen.In artikel 6 wordt zo concreet mogelijk bepaald ten aanzien van welke
onderwerpen regels worden gesteld.Ten aanzien van de bedrijven en inrichtingen die onder het regime van
de bestaande Arbeidsomstandighedenwet vallen, maar niet onder het toepassingsbereik
van de richtlijn, zal in het Arbeidsomstandighedenbesluit worden geregeld
dat de noodzaak van een arbeidsveiligheidsrapport blijft bestaan.Voorts is in een nieuw artikel 7 voorzien in een regeling betreffende
de openbaarmaking en geheimhouding van gegevens waarover de Arbeidsinspectie
beschikt met betrekking tot de voorkoming en beheersing van zware ongevallen
waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken.Het hierboven genoemde wetsvoorstel zal naar verwachting begin 1998 bij
het parlement worden ingediend. Voorlichting en onderricht Artikel 8In dit artikel is bepaald dat de werkgever verplicht is zijn werknemers
(waaronder uiteraard ook begrepen de jongere werknemers) door middel van een
continu leerproces voor te lichten en te onderrichten inzake hun taken en
de daaraan verbonden risico's. Het spreekt vanzelf dat een werkgever, wil
hij op een juiste manier aan deze verplichting voldoen, deze voorlichting
en onderricht moet geven bij de eerste keer dat een werknemer zijn taak aanvangt
en vervolgens wanneer er veranderingen optreden of er op andere wijze blijkt
dat voorlichting en/of onderricht noodzakelijk is.Doeltreffende voorlichting en onderricht impliceert ook dat de voorlichting
en het onderricht zijn afgestemd op onder meer de capaciteiten, de taal, kennis
en ervaring van de betrokken werknemers.In dit artikel is ook expliciet bepaald dat de werkgever de plicht heeft
toe te zien op de naleving door werknemers van de door de werkgever
gegeven voorschriften met betrekking tot de aan de taken verbonden risico's. Melding van ongevallen Artikel 9In dit artikel is bepaald dat de werkgever wanneer zich in verband met
het verrichten van arbeid een ongeval voordoet dat ernstig letsel of de dood
ten gevolge heeft, dit direct moet melden aan de arbeidsinspectie. De melding
dient schriftelijk te worden bevestigd. Eventueel kan worden volstaan met
het toezenden van een fax met de gevraagde informatie. Het begrip ongeval
is nader gedefinieerd in artikel 1 van de wet. Het begrip ernstig letsel is
gedefinieerd in dit artikel en is gelijk aan de definitie van ernstig letsel
in de ministeriële regeling op grond van de bestaande wet. Voorkomen van gevaar voor derden Artikel 10Als door de aard van de werkzaamheden in een bedrijf of inrichting of
in de directe omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de
gezondheid van andere personen dan de werknemers, dan moet de werkgever doeltreffende
maatregelen nemen om dat gevaar te voorkomen. De maatregelen die een werkgever
neemt om werknemers te beschermen, zijn zeker niet altijd toegesneden of voldoende
om andere personen dan de werknemers te beschermen. Denk bij andere personen
bijvoorbeeld aan bezoekers of voorbijgangers. De maatregelen die hierbij aan
de orde kunnen zijn, betreffen bijvoorbeeld het begeleiden van bezoekers of
het voorkomen dat voorbijgangers worden getroffen door van een bouwwerk vallende
stenen. Algemene verplichtingen van de werknemers Artikel 11In het kader van de Arbeidsomstandighedenwet hebben de werknemers een
eigen verantwoordelijkheid om in verband met de arbeid de nodige voorzichtigheid
en zorgvuldigheid in acht te nemen ter vermijding van gevaren. Naast de verplichtingen
die zijn opgenomen in het onderhavige artikel (dat overigens vrijwel hetzelfde
luidt als het desbetreffende artikel uit de bestaande wet) zijn er ook in
het Arbeidsomstandighedenbesluit verplichtingen voor de werknemers opgenomen. Samenwerking en bijzondere rechten van de ondernemingsraad,
de personeelsvertegenwoordiging en belanghebbende werknemers Artikel 12De werkgever is eerstverantwoordelijk voor het arbeidsomstandighedenbeleid.
Daarnaast zijn de werknemers op verschillende onderdelen actief betrokken
bij de vormgeving en uitvoering van het beleid.In het eerste lid van dit artikel is de samenwerkingsverplichting tussen
werkgever en werknemers neergelegd.De wijze waarop de samenwerking moet gebeuren is primair neergelegd in
de (wijziging van de) Wet op de Ondernemingsraden. Het instemmingsrecht op
het gebied van arbeidsomstandigheden is expliciet geregeld in het voorstel
tot wijziging van de Wet op de Ondernemingsraden dat thans bij
het parlement aanhangig is. Dit instemmingsrecht maakt een regeling in de
Arbeidsomstandighedenwet inzake het voeren van overleg met de ondernemingsraad
of personeelsvertegenwoordiging overbodig.In aanvulling op de desbetreffende bepalingen in de Wet op de Ondernemingsraden
is in het tweede lid van dit artikel bepaald dat de werkgever verplicht is
een afschrift van de inventarisatie en evaluatie en een afschrift van het
advies van de arbodienst met betrekking tot de inventarisatie en evaluatie
toe te zenden aan de ondernemingsraad of de personeelsvertegenwoordiging.
Bij het ontbreken van een ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging,
dient de werkgever de betreffende afschriften aan de belanghebbende werknemers
te zenden.In het derde lid is bepaald dat de leden van de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging
de mogelijkheid hebben om toezichthoudende ambtenaren bij hun bezoek aan het
bedrijf te vergezellen en zich met deze ambtenaren buiten tegenwoordigheid
van anderen te onderhouden.De in het vierde en vijfde lid opgenomen bepalingen strekken ertoe om
het systeem van deze en de bestaande wet, waarbij de rechten van de ondernemingsraad
(of de personeelsvertegenwoordiging) boven die van de individuele werknemers
gaan (een afwijking van de constructie van de Algemene wet bestuursrecht)
in stand te houden. Deskundige bijstand op het gebied van preventie en bescherming Artikel 13Op grond van het eerste lid is bepaald dat de werkgever deskundigen moet
inschakelen die hem bijstaan bij de uitvoering van de wet. De werkgever heeft
verschillende mogelijkheden om deze bijstand ten behoeve van zijn bedrijf
te organiseren.In het tweede lid van dit artikel is vastgelegd dat deze deskundigen (werknemers,
of andere deskundige personen of diensten) hun taak moeten kunnen verrichten
met behoud van hun zelfstandigheid en onafhankelijkheid.Daarnaast is bepaald dat de deskundige werknemers niet op grond van hun
taakuitoefening mogen worden benadeeld in hun positie in het bedrijf en genieten
zij een extra ontslagbescherming.In het derde lid is bepaald dat voor een vijftal expliciet genoemde taken
(het opstellen van een risico-inventarisatie en evaluatie, de begeleiding
van zieke werknemers, het uitvoeren van een arbeidsgezondheidskundig onderzoek,
het uitvoeren van een aanstellingskeuring en het houden van een arbeidsomstandighedenspreekuur)
de werkgever zich moet laten bijstaan door een gecertificeerde arbodienst.Door de toevoeging van de aanstellingskeuringen aan de onderwerpen waarbij
een werkgever zich moet laten bijstaan door een arbodienst, wordt bewerkstelligd
dat, indien de werkgever aanstellingskeuringen wil en, volgens de regels die
de wet medische keuringen daaraan stelt, mag laten verrichten, deze worden
uitgevoerd door een gecertificeerde arbodienst.Met betrekking tot de verzuimbegeleiding is in het vierde lid bepaald
dat de wijze waarop deze plaatsvindt (dus wat hierover met de arbodienst is
afgesproken) schriftelijk moet worden vastgelegd. Deze bepaling moet in samenhang
gezien worden met de verplichtingen van de werkgever ingevolge de sociale
zekerheidswetgeving.In het vijfde lid is neergelegd dat de werknemers van de arbodienst aan
bepaalde vereisten met betrekking tot onder meer deskundigheid, aantal en
beschikbaarheid moeten voldoen.Tenslotte is in het zesde lid bepaald dat tussen betrokkenen moet worden
samengewerkt. Deskundige bijstand op het gebied van bedrijfshulpverlening Artikel 14Dit artikel luidt vrijwel identiek aan de bepalingen met betrekking tot
de bedrijfshulpverlening, voortvloeiend uit de kaderrichtlijn, die de bestaande
wet kent.Bepaald is dat de werkgever één of meer werknemers moet
aanwijzen als bedrijfshulpverlener. Deze bedrijfshulpverlener(s) moet(en)
in ieder geval de volgende vier taken uitvoeren: het verlenen van eerste hulp
bij ongevallen, het beperken en bestrijden van brand en het voorkomen en beperken
van ongevallen, het in noodsituaties alarmeren en evacueren van alle werknemers
en andere personen in het gebouw en het alarmeren van en samenwerken met hulpverleningsorganisaties. Nadere regels met betrekking tot arbeidsomstandigheden
alsmede uitzonderingen op en uitbreidingen van toepassingsgebied Artikel 15In gevolge het onderhavige artikel is het mogelijk om nadere regels te
stellen met betrekking tot arbeidsomstandigheden, alsmede het creëren
van uitzonderingen op en uitbreidingen van het toepassingsgebied. De thans
bestaande uitzonderingen, aanvullingen, afwijkingen en uitbreidingen zijn
opgenomen in het Arbeidsomstandighedenbesluit. De hierboven bedoelde nadere
regels zijn deels voortgekomen uit de implementatie van Europese richtlijnen
en betreffen deels een uitwerking van het nationaal beleid. Het spreekt van
zelf dat het onderhavige artikel er niet toe strekt afwijking van Europese
richtlijnen mogelijk te maken.Het eerste lid van artikel 15 verschaft de wettelijke basis om bij of
krachtens amvb regels te stellen in verband met arbeidsomstandigheden.In het tweede lid, onder a, is een opsomming gegeven van de onderwerpen
waar die regels betrekking op hebben. Deze opsomming is afgeleid van de in
het Arbeidsomstandighedenbesluit opgenomen hoofdstukindeling en geeft een
volledig beeld van al die onderwerpen die in het kader van arbeidsomstandigheden
voor nadere regelgeving aan de orde zijn. Teneinde zeker te stellen dat in
de op artikel 15, tweede lid, onder a gebaseerde regels tevens sprake kan
zijn van een nadere uitwerking van enige op deze wet opgenomen bepalingen,
is onderdeel b in het tweede lid opgenomen. Denk hier bijvoorbeeld aan de
door de EG voorgeschreven nadere regels inzake inventarisatie en evaluatie
van risico's (artikel 5 van deze wet) of de eveneens door de EG voorgeschreven
nadere regels inzake de periodiciteit van het arbeidsgezondheidskundig onderzoek
(artikel 17 van deze wet).De in het tweede lid gegeven opsomming vervangt de extreem lange opsomming
van onderwerpen die in artikel 24 van de bestaande wet was opgenomen door
een kortere, in een modernere terminologie geformuleerde opsomming die, zoals
gezegd aansluit bij de opzet van het Arbeidsomstandighedenbesluit, zonder
de scoop van de delegatiemogelijkheden aan te tasten.Indien het om bijzondere risico's gaat, kunnen niet alleen voorschriften
worden gesteld, maar tevens verboden. Daartoe strekt het derde lid van artikel
15, dat identiek is aan de in de bestaande Arbeidsomstandighedenwet opgenomen
delegatiebepaling. In het vierde lid van artikel 15 wordt de mogelijkheid gecreëerd
om te bepalen dat deze wet en de daarop gebaseerde voorschriften geheel of
gedeeltelijk niet van toepassing zijn op specifieke in die leden genoemde
maatschappelijke sectoren. Tevens kunnen op basis van het vijfde lid aanvullende
of afwijkende regels worden gesteld voor die sectoren en enige andere in dat
lid genoemde sectoren. Voor deze sectoren geldt dat de gehele wet en de daarop
gebaseerde regelgeving niet zonder meer op hen van toepassing kan zijn. Dit
hangt samen met het specifieke karakter van een dergelijke sector dan wel
met de specifieke belangen die daar in het geding zijn.Zo is bij onderwijs de grondwettelijke vrijheid van onderwijs in het geding
en is de positie van een leerling niet in alle gevallen vergelijkbaar met
die van een werknemer.Ook het belang van de landsverdediging maakt het niet altijd mogelijk
de arbeidsomstandigheden bij defensie op exact dezelfde wijze te regelen als
in het bedrijfsleven. Uiteraard is daarom Defensie ten volle betrokken bij
aanpassingen, aanvullingen en afwijkingen op de algemene lijn wat betreft
de arbeidsomstandighedenregelgeving.In het kader van de overheid (burgerlijke openbare dienst) kan bijvoorbeeld
gewezen worden op de belangen van een goede taakuitoefening door politie en
brandweer en de bijzondere vereisten waaraan gevangenissen moeten voldoen.Ook voor het vervoer en de mijnsector geldt dat niet altijd alle arbovoorschriften
onverkort op hen van toepassing kunnen zijn. Voor de mijnen kan in dit verband
nog gewezen worden op de wet tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet
en de Wet op de gevaarlijke werktuigen in verband met uitbreiding van het
toepassingsgebied tot de mijnbouwsector (Stb. 1997, 536) die de volledige
uitsluiting bij wet van de toepasselijkheid van de Arbeidsomstandighedenwet
op de mijnsector ongedaan maakt.Niet meer voorgeschreven in het voorliggende wetsvoorstel is het in de
bestaande wet nog wel voorkomende vereiste dat een amvb waarin de toepasselijkheid
van de Arbowetgeving voor een bepaalde sector nader wordt ingeperkt of waarvoor
aanvullende of afwijkende regels worden gesteld, naast de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid mede moet worden voorgedragen door de Minister die
de betrokken sector in zijn of haar portefeuille heeft.Dit formele vereiste wordt om een aantal redenen overbodig geacht. In
de eerste plaats wordt er op gewezen dat een dergelijke amvb altijd in overleg
met het betrokken ministerie tot stand wordt gebracht en in gezamenlijk overleg
in de ministerraad wordt behandeld, zodat op die manier afstemming wordt gegarandeerd.
Mocht een betrokken ministerie menen dat het betreffende onderwerp zozeer
het belang van dat ministerie raakt dat een «eigen» ondertekening
aan de orde zou zijn, dan staat het ontbreken van een formeel vereiste aan
zo'n mede-ondertekening uiteraard niet in de weg. Op dit punt is met Defensie
afgesproken dat waar de Minister van Defensie en ik besluiten dat de regelgeving
leidt tot uitzonderingen, aanvullingen of afwijkingen, die regelgeving aan
de Minister van Defensie zal worden voorgelegd voor medeondertekening.In de tweede plaats is het al geruime tijd zo dat andere ministeries eenzelfde
belang bij arbo-onderwerpen hebben (zoals VROM en LNV), zonder dat er sprake
is van een (verzoek om) mede-ondertekening. Het voorliggend wetsvoorstel maakt
aan die ongelijke posities van de verschillende departementen een eind.Tenslotte spoort een formeel vereiste van mede-ondertekening niet met
de terughoudendheid die de Aanwijzingen voor de regelgeving terzake voorschrijven.Volledigheidshalve wordt er op gewezen dat de onderwerpen waarvoor afwijkende
of aanvullende regels kunnen worden gesteld of waarop de Arbeidsomstandighedenwet
slechts gedeeltelijk van toepassing is, aansluiten bij de onderwerpen waarvoor
nu de desbetreffende regels zijn gesteld in het Arbeidsomstandighedenbesluit.Indien het om arbeid gaat waaraan bijzondere gevaren verbonden zijn, kan
bij amvb geregeld worden dat bepaalde voorschriften (niet alleen door werkgevers
maar) ook door zelfstandig werkenden moeten worden nageleefd. Denk bijvoorbeeld
aan de verbodsbepalingen inzake asbest. Dit is inhoudelijk conform de bestaande
wet, maar in een duidelijker terminologie geregeld in het zesde lid van artikel
15.Ofschoon algemeen uitgangspunt is en blijft dat de werkgever primair verantwoordelijk
is voor de arbeidsomstandigheden kunnen zich situaties voordoen, waarin een
ander zoveel invloed kan uitoefenen op de arbeidsomstandigheden, dat het veel
meer voor de hand ligt dat op de naleving van bepaalde voorschriften primair
die ander en niet de werkgever wordt aangesproken. Het zevende lid van artikel
15 voorziet hierin. Aangewezen kunnen worden de eigenaar of beheerder dan
wel degene die kan beslissen over het ontwerp, de vervaardiging dan wel het
onderhoud van arbeidsplaatsen en arbeidsmiddelen. Denk bijvoorbeeld aan het
ontwerp, de vervaardiging en het onderhoud van vervoermiddelen, gebouwen,
inrichtingen en terreinen en machines en installaties. Ten behoeve van twee
specifieke onderwerpen zijn in het Arbeidsomstandighedenbesluit aan anderen
dan de werkgever wettelijke verplichtingen opgelegd. Dit betreft de opdrachtgever
c.q. ontwerper in de bouw en de eigenaar of beheerder van een lift.Indien Europese verplichtingen op het gebied van arbeidsomstandigheden
daartoe nopen, biedt het achtste lid de mogelijkheid om regels te stellen
voor andere onderwerpen dan die genoemd in het tweede lid dan wel ten aanzien
van andere personen dan die genoemd in het zesde of zevende lid. Dit om te
bevorderen dat Europese Arbo-richtlijnen adequaat en snel kunnen worden ingevoerd.In het negende lid zijn in verband met de sanctionering de verplichtingen
geformuleerd. In verband met die sanctionering is het nodig dat op het niveau
van de wet wordt bepaald dat werkgever en werknemers, of voorzover vereist,
anderen, zijn gehouden de bepalingen die op grond van artikel 15 zijn vastgesteld,
na te leven. Het gaat om de bepalingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit
en de Arbeidsomstandighedenregeling. Op welke wijze sanctionering plaatsvindt
is afhankelijk van de vraag of de bepaling waarmee in strijd wordt gehandeld
strafrechtelijk of bestuurlijk is gesanctioneerd. De bestuurlijke sanctionering
vindt plaats door middel van de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in
artikel 32. De strafrechtelijke sanctionering is geregeld in artikel 45 door
middel van een aanpassing van de Wet economische delicten. Op grond van deze
aanpassing wordt in het Arbeidsomstandighedenbesluit aangeduid welke bepalingen
als economisch delict zijn aangemerkt. Maatwerk door werkgevers en werknemers Artikel 16Zoals bekend schrijven veel op deze wet gebaseerde bepalingen de middelen
voor waarmee dan wel de weg waarlangs aan die bepalingen kan worden voldaan.
Artikel 16 verschaft de basis om bij amvb te bepalen dat aan één
of meer van die bepalingen op een andere wijze – dit wil zeggen met
andere middelen; langs een andere weg – kan worden voldaan dan in die
bepalingen is aangegeven. Op deze wijze wordt de mogelijkheid geboden aan
bedrijven om op een andere meer op die bedrijven toegesneden
methode (=maatwerk) aan het bepaalde te voldoen: kortom een alternatieve methode
om aan het voorgeschrevene te voldoen.Daarbij stelt artikel 16 wel twee randvoorwaarden:1. Een en ander dient te zijn overeengekomen en vastgelegd tussen werkgevers
en werknemers. Dit kan op CAO-niveau dan wel op ondernemingsniveau. Het begrip
collectieve regeling als bedoeld in artikel 1:3 van de Arbeidstijdenwet betekent
dat het hierbij gaat om een CAO, een ambtelijke rechtspositieregeling en een
PBO-verordening en een regeling overeengekomen met de ondernemingsraad of
personeelsvertegenwoordiging.2. Er mag door de alternatieve methode geen enkele afbreuk worden gedaan
aan het door de betrokken bepaling voorgeschreven beschermingsniveau.Het voornemen is bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat afspraken
tussen werkgevers en werknemers op ondernemingsniveau niet aan de minister
behoeven te worden gemeld, maar uiteraard wel bij bezoek van de Arbeidsinspectie
getoond moeten kunnen worden.Maatwerk moet in een regeling worden vastgelegd. Dat kan zoals aangegeven
in de vorm van een cao-afspraak. Wanneer gegeven ruimte niet via een cao is
ingevuld kan dit gebeuren door een met de ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging
overeengekomen regeling. Cao-afspraken gaan boven afspraken met een medezeggenschapsorgaan.
Voor cao-afspraken in een bedrijfstakcao kan algemeen verbindend verklaring
worden aangevraagd. Het beleid is dat «maatwerk»-bepalingen in
een bedrijfstakcao in principe daarvoor in aanmerking komen omdat daarmee
invulling wordt gegeven aan regelruimte die de wetgever expliciet aan sociale
partners heeft gegeven, zoals via het zogeheten driekwart dwingend recht.
Bepalingen in bedrijfstakcao's die algemeen verbindend verklaard zijn gelden
voor alle bedrijven onder de werkingssfeer.Volledigheidshalve wordt nog op gemerkt dat deze wettelijke basis vooralsnog
alleen kan worden gebruikt voor regels die niet uit Europese verplichtingen
voortvloeien Arbeidsgezondheidskundig onderzoek Artikel 17Conform hetgeen in de bestaande wet al was geregeld, dient de werkgever
zijn werknemers periodiek in de gelegenheid te stellen een arbeidsgezondheidskundig
onderzoek te ondergaan. De werkgever is derhalve verplicht een onderzoek aan
te bieden, maar de werknemers zijn niet verplicht aan het onderzoek mee te
werken.Doel van het onderzoek is het zoveel mogelijk voorkomen of beperken van
risico's die de arbeid voor de gezondheid van werknemers met zich brengt.
Door dit doel wordt tevens duidelijk waar het bij zo'n onderzoek om moet gaan:
een beoordeling van al die gezondheidsaspecten die met het werk samenhangen
en de risico's die daaraan verbonden zijn.De wet schrijft niet voor om de hoeveel tijd zo'n onderzoek moet worden
herhaald.Het onderzoek moet worden uitgevoerd door een arbodienst. Dit is geregeld
in artikel 13.Op grond van artikel 15, tweede lid, zijn voor bepaalde categorieën
werkzaamheden c.q. werknemers wel nadere regels vastgesteld over de inhoud
en periodiciteit van het onderzoek. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om werknemers
die met asbest of andere kankerverwekkende stoffen werken. Die
nadere regels vloeien overigens allemaal voort uit EG-richtlijnen. Verschillende werkgevers Artikel 18Deze bepaling is identiek aan de desbetreffende bepaling uit de bestaande
wet en strekt ertoe werkgevers, in situaties dat verschillende werkgevers –
bijvoorbeeld bij de bouw – betrokken zijn te verplichten tot doelmatige
samenwerking teneinde te voorkomen dat tengevolge van de verschillende arbeidssituaties
nadelige gevolgen ontstaan. Certificatie Artikel 19In artikel 19 is de certificatie geregeld.In de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbeidsomstandighedenbesluit zijn
verschillende certificatie-verplichtingen opgenomen. In beginsel zal de markt
het beste invulling kunnen geven aan de certificatie. Het beleid is er dan
ook op gericht zoveel mogelijk gebruik te maken van het private systeem van
certificatie en accreditatie. In paragraaf 5.2 van het algemene deel van de
memorie van toelichting is hierop reeds ingegaan. Informatievoorziening Artikel 20Ten behoeve van de aansturing van de aangewezen instelling op grond van
artikel 19, behoeft de minister de nodige informatie. In het eerste lid is
de verplichting daartoe opgenomen. Tevens is bepaald dat de inlichtingen kosteloos
moeten worden verstrekt.Bij algemene maatregel van bestuur kan de aangewezen instelling (een zelfstandig
bestuursorgaan) worden verplicht tot het opstellen van een verslag inzake
de verrichte werkzaamheden. In het tweede lid is deze mogelijkheid opgenomen. Aanwijzingen Artikel 21Ten einde vorm te geven aan de ministeriële verantwoordelijkheid
is bepaald dat onze Minister de aangewezen instelling aanwijzingen kan geven,
waaraan de aangewezen instelling zich moet houden. Taakverwaarlozing Artikel 22Dit artikel biedt een voorziening in de gevallen dat de aangewezen instelling
zijn taak ernstig verwaarloost en ingrijpen door de minister niet achterwege
kan blijven. Toezicht, ambtelijke bevelen, vrijstellingen, ontheffingen
en beroep Artikel 23 tot en met artikel 30 AlgemeenDe artikelen 23 tot en met 30 zijn aangepast conform de wet met betrekking
tot de aanpassing van wetten aan de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht
(Stb. 1997, 510).Deze aanpassingen betreffen met name toezicht op de naleving en delegatie
en mandaat. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de Memorie van
Toelichting bij de desbetreffende wet.Met uitzondering van de bepaling inzake het verzoek om wetstoepassing,
de bepaling met betrekking tot de ongeldigverklaring van bepaalde bewijsstukken
en de «aanwijzing» (welke bepalingen zijn komen te vervallen),
hebben de meeste handhavingsinstrumenten ten opzichte van de formuleringen
in de bestaande wet verder geen wijziging ondergaan. De volgende artikelen
zijn op onderdelen gewijzigd: Artikel 26 (dat aan de toezichthoudende instantie
de bevoegdheid geeft om nader aan te geven hoe de (globalere) bepalingen uit
de Arbeidsomstandighedenwet moeten worden nageleefd) is aangevuld met een
artikellid waarin is aangegeven met betrekking tot welke concreet aangegeven
bepalingen een eis kan worden gesteld.De schorsende werking van de eis is komen te vervallen.Het eerste lid van artikel 29 (vrijstelling en ontheffing) is uitgebreid
met de mogelijkheid van – gedeeltelijke – vrijstelling van artikel
5. Strafbepaling Artikel 31In dit artikel is een algemene verbodsbepaling opgenomen om in strijd
met de wet te handelen, indien de werkgever weet of redelijkerwijs moet weten
dat daardoor levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid van werknemers
kan ontstaan. Deze bepaling is nader gesanctioneerd in artikel 45, dat een
wijziging van de Wet economische delicten inhoudt. In dat artikel 45 is overtreding
van artikel 31 strafbaar gesteld. Door middel van dit verbod in combinatie
met de strafbaarstelling is het mogelijk om in geval van overtreding van regels,
waarin in eerste instantie is uitgegaan van sanctionering en handhaving door
het bestuursorgaan terug te vallen op het strafrecht als in een concreet geval
ernstige risico's kunnen optreden en dit aan de werkgever verweten kan worden. Beboetbare feiten Artikel 32Overeenkomstig de adviesaanvraag aan de SER is in dit artikel opgenomen
dat voor nader genoemde artikelen van de wet en bij algemene maatregel van
bestuur nader te benoemen beboetbare feiten uitsluitend afdoening mogelijk
is met bestuurlijke boeten. Daarbij moet de kanttekening worden gemaakt dat
deze hoofdlijn van regeling van bestuurlijke boeten inhoudt dat ernstige inbreuken
op de rechtsorde onderwerp dienen te blijven van strafrecht. In artikel 45
is geregeld welke artikelen van de wet zijn aangemerkt als delict in de zin
van de Wet economische delicten. Verder is aangeduid dat die artikelen van
het Arbeidsomstandighedenbesluit die als strafbaar feit zijn aangemerkt op
grond van de Wet economische delicten kunnen worden bestraft. In het Arbeidsomstandighedenbesluit
zal dan ook in een aantal bepalingen worden aangeduid dat handelen
of nalaten in strijd met de desbetreffende bepaling strafbaar is. Het gaat
om die artikelen van het Arbeidsomstandighedenbesluit die regels stellen omtrent
zeer ernstige risico's, die de dood of zwaar lichamelijk letsel tot gevolg
kunnen hebben.De in het eerste lid opgesomde beboetbare feiten worden gekoppeld aan
boetecategorie 1.In de op grond van het tweede lid vast te stellen algemene maatregel van
bestuur zal worden aangeven welke bepalingen uit het Arbeidsomstandighedenbesluit
beboetbaar zijn en aan welke boetecategorie deze bepalingen worden gekoppeld.
Concreet betreft het een aanpassing van het Arbeidsomstandighedenbesluit.Zoals al bij de bespreking van artikel 31 werd aangegeven moet daarnaast
voor de niet-ernstige overtredingen, zoals ook al in de SER-adviesaanvraag
was neergelegd, vastgelegd zijn dat strafrecht aangewezen blijft in gevallen
waarin de betreffende overtreding letsel aan werknemers heeft veroorzaakt
of waarin dit letsel te verwachten is. Daarnaast moet ingeval van stelselmatig handelen in strijd met de wet
en de daarop berustende bepalingen strafrechtelijke sanctionering mogelijk
blijven. Dit is geregeld in het derde lid, in samenhang met de strafbaarstelling
op grond van de WED in artikel 45. Hoogte boete en recidive Artikel 33Artikel 33 geeft nadere invulling aan het begrip boete en de wijze van
oplegging daarvan.In het eerste lid wordt aangegeven dat, in verband met de noodzakelijke
objectiviteit en ter voorkoming van willekeur het de voorkeur heeft, dat er
onderscheid wordt gemaakt tussen degene die de overtreding constateert (de
toezichthouder i.c. de inspecteur) en degene die de boete oplegt (de ingevolge
artikel 23 aangewezen ambtenaar i.c. de boete-oplegger). Deze systematiek
is ook gevolgd in de artikelen 34 e.v. Op welke manier die afstand tussen
boete-oplegger en feitelijke toezichthouder wordt gerealiseerd zal afhangen
van de betreffende regeling. Met het oog op het vorenstaande is ervoor gekozen
dat een boete wordt opgelegd door een daartoe aangewezen ambtenaar als bedoeld
in artikel 23. Met deze formulering wordt beoogd een onderscheid aan te brengen
met de feitelijke toezichthouder, omdat een bijzondere bevoegdheid wordt toegekend.
Het is overigens van belang om te benadrukken dat sprake is van een bevoegdheid
en niet van een verplichting. In de praktijk zal de formulering betekenen
dat in het Organisatie- en mandaatbesluit een aparte boete-oplegger zal worden
aangewezen. De bevoegdheid tot boete-oplegging wordt in een dergelijke situatie
overigens uitgeoefend namens de Minister. Een door de inspecteur opgemaakt
boete-rapport zal op centraal niveau in de Arbeidsinspectie worden afgedaan,
zodat landelijk uniforme afdoening zal plaatsvinden.Aan dit punt zal tevens aandacht worden besteed waar het betreft de mede
met het toezicht op de wet belaste andere inspectiediensten zoals de Luchtvaarten
de Scheepvaartinspectie.Een boete kan worden opgelegd aan een natuurlijk persoon of een rechtspersoon.
Dit kunnen, afhankelijk van het desbetreffende beboetbare feit, de werkgever,
werknemer, een zelfstandige of een andere persoon als bedoeld in artikel 15,
achtste lid, zijn.Gelet op het zogenoemde «niet-digitale» karakter van een deel
van de bepalingen in het Arbeidsomstandighedenbesluit en de wens bij het opleggen
van een boete rekening te houden met de mate van welwillendheid en de draagkracht
van een werkgever, de omvang van de onderneming en de ernst van
de risico's is ervoor gekozen om in de algemene maatregel van bestuur die
op grond van artikel 32 kan worden vastgesteld, aan elk van de beboetbare
feiten geen gefixeerde boeten, maar maximaal op te leggen boeten te koppelen.Daarbij wordt uitgegaan van twee categorieën. De eerste categorie
zijn de beboetbare feiten die een gering risico kunnen veroorzaken. Hierbij
kan worden gedacht aan het nalaten van de werkgever om doeltreffende maatregelen
te treffen ten aanzien van klimaat waardoor voor de werknemers hinder kan
optreden. Deze categorie kent een maximumboete van f 10 000,–.
De tweede categorie betreft de ernstiger beboetbare feiten, zoals het handelen
in strijd met de geluidsvoorschriften (paragraaf 6.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit)
hetgeen op termijn tot gezondheidsschade bij de werknemers kan leiden. Deze
categorie kent een maximumboete van f 25 000,–. Het bovenstaande
is neergelegd in het tweede, derde en vierde lid.Het maximum van f 25 000,– sluit goed aan bij de maximale
boete die ingevolge de Wet op de economische delicten thans door de rechter
kan worden opgelegd. Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat de rechter
op grond van de WED ook andere straffen kan opleggen.In het vijfde lid is geregeld dat de boete-oplegger bevoegd is om bij
constatering van recidive binnen 24 maanden een wettelijke verhoging van maximaal
50% van de oorspronkelijk opgelegde boete toe te passen.Het zesde lid ziet uitsluitend op natuurlijke personen. Het strafkarakter
van de boete brengt mee, dat alleen de dader zelf daardoor moet worden getroffen.
Het vervallen van de boete geschiedt van rechtswege; herziening of intrekking
van de boetebeschikking is niet nodig. Informatie, zwijgrecht en cautie Artikel 34In verband met de invoering van het systeem van bestuurlijke boete moet
worden opgemerkt dat artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van
de Mens (EVRM) en artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten
en Politieke rechten (IVBPR) een aantal rechten toe kennen aan degene tegen
wie een «criminal charge» wordt ingesteld. Artikel 14 IVBPR noemt
het zwijgrecht uitdrukkelijk als een der rechten. Weliswaar kent art. 6 EVRM
het zwijgrecht niet met zoveel woorden toe, maar volgens de jurisprudentie
ligt een zwijgrecht besloten in het algemene recht op een eerlijk proces van
artikel 6, eerste lid, EVRM.Volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de
Mens (EHRM) is er onder meer sprake van een «criminal charge»,
wanneer de autoriteiten de belanghebbende te kennen geven dat een ernstig
voornemen bestaat om een straf op te leggen. De HR acht in aansluiting hierop
een «criminal charge» aanwezig vanaf het moment dat de overheid
jegens de belanghebbende een handeling verricht, waaraan deze in redelijkheid
de gevolgtrekking kan verbinden dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
Ook degene die beschuldigd wordt van een beboetbaar feit kan zich dus op grond
van het EVRM en het IVBPR beroepen op een zwijgrecht vanaf het moment dat
de overheid jegens hem de bedoelde handeling verricht.In het eerste en tweede lid is, met het oog op het bovenstaande geregeld
dat degene die op grond van handelingen van het bevoegd gezag kan vermoeden
dat hem een boete zal worden opgelegd niet verplicht is het afleggen van een
verklaring terzake van de gedraging die hem verweten wordt. In het eerste lid, laatste volzin is tevens de cautie geregeld. Niet gezegd
kan worden dat de artikelen 6 EVRM en 14 IVBPR de cautie verplicht stellen;
de wetgever heeft hier dus meer vrijheid dan ten aanzien van het zwijgrecht
zelf. Niettemin bestaat er weinig aanleiding om op dit punt in de bestuurlijke
boeteprocedure af te wijken van het procedurevoorschrift in het commune strafrecht.
Dit voorschrift is opgenomen in artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering.
Er is echter evenmin aanleiding om in dit wetsvoorstel een verdergaande cautieverplichting
op te nemen dan uit het Wetboek van Strafvordering voortvloeit.Voor alle duidelijkheid zij nog vermeld dat de cautieplicht alleen geldt
in mondelinge verhoorsituaties, en niet als schriftelijk vragen worden gesteld.
De Hoge Raad heeft deze beperking afgeleid uit de ratio van de cautieverplichting.
Hierdoor wordt voorkomen dat, als gevolg van de directe en persoonlijke confrontatie
tussen ondervrager en ondervraagde bij een mondeling verhoor, de ondervraagde
zich door de met die confrontatie gepaard gaande psychische druk verplicht
voelt om de hem gestelde vragen direct te beantwoorden, terwijl hij niet tot
antwoorden verplicht is. Deze directe confrontatie ontbreekt bij schriftelijke
vragen; daarbij behoeft dus geen cautie te worden gegeven.Een belangrijke vraag voor de uitvoeringspraktijk is welke handelingen
precies het moment markeren waarop er sprake is van een «criminal charge».
Juist op dit punt is het moeilijk algemene uitspraken te doen. Wel kan uit
jurisprudentie van de Hoge Raad worden afgeleid dat het moet gaan om ondubbelzinnige
handelingen jegens de belanghebbende die er in redelijkheid geen twijfel over
laten bestaan dat het voornemen tot oplegging van een boete aanwezig is. Een
verhoor geldt, aldus de Hoge Raad, niet altijd als een zodanige handeling.
De kennisgeving dat er gronden zijn om een boete op te leggen, moet in ieder
geval wel als een zodanige handeling worden beschouwd. Hoewel niet kan worden
uitgesloten dat onder omstandigheden het ontstaan van de «criminal charge»
wordt gemarkeerd door concrete handelingen die aan de kennisgeving voorafgaan,
zal de kennisgeving in de grote meerderheid van de gevallen kunnen gelden
als het ijkpunt. Dit is dan ook neergelegd in het tweede lid.Dit roept de vraag op hoe dit zwijgrecht zich verhoudt tot de inlichtingenplicht
die ingevolge artikel 23 op de belanghebbende rust. Indien immers zou moeten
worden aangenomen dat het zwijgrecht zich uitstrekt tot het verstrekken van
informatie en gegevens aangaande de controle op de naleving van wettelijke
verplichtingen, dan zou dit de reikwijdte van de inlichtingenverplichting
vergaand inperken en de mogelijkheid om deze wetgeving adequaat te handhaven
op onaanvaardbare wijze belemmeren.Deze vrees is echter ongegrond. In de fase dat de controle is gericht
op de vaststelling of men aan zijn wettelijke verplichtingen heeft voldaan,
is er geen sprake van een «criminal charge». In deze fase geldt
derhalve de inlichtingenplicht onverkort, en is het zwijgrecht niet aan de
orde. Het enkele feit dat het naar waarheid beantwoorden van vragen, die worden
gesteld in dat kader, tevens aan het licht zou kunnen brengen dat de betrokkene
zijn verplichtingen niet behoorlijk is nagekomen, brengt nog niet mee dat
hij mag weigeren te antwoorden. Anders gezegd: de wettelijke inlichtingenverplichting
blijft volledig gelden, ook indien de belanghebbende door aan deze verplichting
te voldoen de verdenking op zich zou laden andere plichten te hebben geschonden
en deswege voor een administratieve boete in aanmerking kan komen. Er bestaat
immers geen algemene regel dat men nooit verplicht kan worden bewijsmateriaal
tegen zichzelf aan te dragen. Deze benadering is diverse malen verwoord door
de Hoge Raad. De inlichtingenplicht moet worden gezien als een hulpmiddel
van de toezichthouder bij de controle op de rechtmatigheid van gedragingen
en dient er niet toe het bewijs met betrekking tot de oplegging van een boete
rond te krijgen.Voorts is van belang dat het zwijgrecht alleen betrekking heeft op informatie
die van belang is voor het boeteonderzoek. De omstandigheid dat het zwijgrecht
voor het boete-onderzoek is gaan gelden ontslaat de betrokkene niet van de
verplichting informatie te verschaffen die van belang is voor het rechtmatigheidsonderzoek.
Om die reden is in het eerste lid de reikwijdte van het zwijgrecht beperkt
tot de boeteoplegging («voorzover het betreft de boeteoplegging»).In artikel 6, derde lid onder a, van het EVRM is het recht vastgelegd
van degene tegen wie een vervolging is ingesteld, om in een taal die hij verstaat
op de hoogte te worden gesteld van de beschuldiging.In het derde en vijfde lid is een zorgplicht van het bevoegd gezag neergelegd
inhoudende dat de belanghebbende die de Nederlandse taal onvoldoende begrijpt,
taalhulp wordt geboden, indien deze daarom verzoekt. Die hulp kan zowel betrekking
hebben op de mededeling van de gronden waarop het voornemen om een boete op
te leggen berust, als op het aan de toezichthouder kenbaar kunnen maken van
de zienswijze van de belanghebbende. Het initiatief moet, zoals dat ook in
de sfeer van het strafrecht gebruikelijk is, uitgaan van de belanghebbende.Wat betreft de kennisgeving van het voornemen een boete op te leggen,
is deze zorgplicht geformuleerd door het bestuursorgaan op te dragen «zoveel
mogelijk» voor taalhulp te zorgen. In de situatie bedoeld in het vijfde
lid, waarin de betrokkene zijn zienswijze geeft, moet gewaarborgd zijn dat
deze de gestelde vragen volledig begrijpt en zich ook verstaanbaar kan maken.
Om die reden is in het vijfde lid de op het bestuursorgaan rustende zorgplicht
stringenter geformuleerd.Voor beide situaties geldt dat hiervan kan worden afgezien, als redelijkerwijs
kan worden aangenomen dat aan hulp geen behoefte bestaat. De boete-oplegger
zal moeten doen wat redelijkerwijs in zijn vermogen ligt om te bereiken dat
degene aan wie de boete wordt opgelegd begrijpt waarom dit het geval is. In
bepaalde gevallen zal het nodig zijn een vertaling te laten maken door een
tolk of vertaler. Dit zal in het algemeen overbodig zijn indien de belanghebbende
over een raadsman of een gemachtigde beschikt. Op grond van het vorenstaande
is uitdrukkelijk in de wettekst vermeld dat genoemde zorgplicht niet geldt
indien redelijkerwijze kan worden aangenomen dat aan deze waarborg geen behoefte
bestaat. In een begrijpelijke taal wil overigens niet zeggen dat dit altijd
de moedertaal zou moeten zijn. In het algemeen zal het voldoende zijn dat
de mededeling geschiedt in een van de moderne talen (Frans, Duits en Engels),
omdat ook de van buiten Nederland afkomstige belanghebbenden in de regel een
van deze talen beheersen.Op grond van afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht is in een
aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding
van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding
van financiële beschikkingen (artikel 4:12). In het onderhavige vierde
lid wordt een hoorplicht voorgesteld. Hiermee wordt beoogd voor de belanghebbende
een extra waarborg in te bouwen met het oog op het ontbreken van de schorsende
werking van bezwaar en beroep ingevolge de Algemene wet bestuursrecht. In
verband met de voorgestelde hoorplicht bij de voorbereiding van een boete-besluit,
is met zoveel woorden bepaald dat op dit punt wordt afgeweken van de Algemene
wet bestuursrecht. Voorts worden voorzieningen getroffen met betrekking tot
het informeren van de belanghebbende en taalhulp, die ertoe strekken dat het
horen ook reële betekenis heeft en door de boete-oplegger kan worden
betrokken bij de beschikking. De voorgestelde bepaling stelt geen formele eisen aan de wijze waarop
aan de belanghebbende kennis wordt gegeven van het voornemen een boete op
te leggen. Waar het om gaat, is dat de belanghebbende hierover wordt geïnformeerd.
Afhankelijk van de concrete omstandigheden kan hieraan per geval invulling
worden gegeven. Zo is bijvoorbeeld denkbaar, dat het voornemen een boete op
te leggen is ontstaan op grond van informatie van een andere instantie, zonder
dat er al contact is met de belanghebbende. In dat geval ligt het voor de
hand een schriftelijke oproep te versturen. Anderzijds is het ook mogelijk
dat met de belanghebbende een gesprek plaatsvindt, bijvoorbeeld bij een werkbezoek,
en dat daarbij gegevens naar voren komen die ertoe leiden dat het bestuur
het voornemen opvat om een boete op te leggen. In een dergelijke situatie
kan tijdens het lopende gesprek de belanghebbende mondeling in kennis worden
gesteld van dit voornemen en kan ook de belanghebbende zijn zienswijze geven. Boete-rapport en boete-beschikking Artikel 35 en 36Het besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete is een beschikking
in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Een aantal waarborgen, zoals
zorgvuldige voorbereiding, deugdelijke motivering is om die reden al van toepassing.
De betreffende regels zijn dezelfde als die welke op dit moment moeten worden
gehanteerd bij het nemen van beschikkingen zoals de eis, de ontheffing dan
wel vrijstelling. In artikel 29, respectievelijk 30 wordt, met het oog op
een deugdelijke motivering, nadrukkelijk aangegeven welke rubrieken in het
rapport, waarin wordt geconstateerd dat een beboetbaar feit is gepleegd, dan
wel de beschikking, uitdrukkelijk moeten worden vermeld.Zoals in de bespreking van de voorgaande artikelen al is aangegeven, zijn
er vanwege het punitatieve karakter van de boetebeschikking, aanvullende voorzieningen
noodzakelijk.Daarnaast wordt hier ook nog gewezen op de al eerder genoemde gevolgen
voor de bevoegdheden van de Arbeidsinspectie (en andere inspectiediensten).
Op dit moment hebben de toezichthoudende ambtenaren van de Arbeidsinspectie
op grond van de WED bijzondere opsporingsbevoegdheid ten aanzien van de bij
deze wet met betrekking tot onder meer de Arbeidsomstandighedenwet strafbaar
gestelde feiten. Als de strafbaarstelling van een bepaalde gedraging vervalt
omdat die overtreding in beginsel door een bestuurlijke boete wordt afgedaan
(en dus geen strafbaar feit (meer) is in de zin van het strafrecht), vervalt
de mogelijkheid om de in dat kader toegekende strafvordelijke bevoegdheden
te hanteren.Met het oog op de gewenste functiescheiding is in artikel 35 bepaald dat
bij constatering van een beboetbaar feit het rapport wordt opgemaakt door
de toezichthouder. In het derde lid is vervolgens geregeld dat de toezichthouder
het rapport doorstuurt naar de op grond van artikel 23 daartoe aangewezen
ambtenaar, de zo te noemen boete-oplegger. Deze zal in de beschikking aan
degene aan wie een boete wordt opgelegd duidelijke informatie moeten verstrekken
over de hoogte van de boete, de wijze en de termijn van betaling.In artikel 36, eerste lid, wordt bepaald dat de boetebeschikking binnen
een termijn van acht weken na vaststelling van het beboetbaar feit wordt toegezonden.
Op grond van het derde lid van artikel 36 moet de in het besluit vervatte
informatie zoveel mogelijk in een voor de betrokkene begrijpelijke taal worden
medegedeeld, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen
behoefte bestaat. Wat dit laatste betreft wordt verwezen naar de toelichting
bij artikel 34. Betaling Artikel 37Het is noodzakelijk dat in een boeteregeling uitdrukkelijk wordt geregeld
aan welke rechtspersoon de opbrengst van de boete toevalt. In geval van op
centraal niveau uitgevoerde wetten is dit steeds de Staat. De termijn van
6 weken is, ondanks dat bezwaar of beroep in casu geen schorsende werking
heeft, ontleend aan de termijn voor het indienen van bezwaar van zes weken
uit de Algemene wet bestuursrecht. Omtrent de inlichtingen die de belanghebbende
ten behoeve van een goede tenuitvoerlegging van de boete moet verstrekken
op grond van het tweede lid, worden bij ministeriële regeling nadere
regels gesteld. Aanmaning en invordering Artikel 38 en 39Van belang voor de vraag of de tenuitvoerlegging (invordering) van de
boete toelaatbaar is voordat een rechter zich erover heeft uitgesproken is
de onschuldpresumptie van artikel 6, tweede lid van het EVRM. Bij de huidige
stand van de jurisprudentie kan ook deze vraag niet met zekerheid worden beantwoord,
maar de regering gaat ervan uit dat er goede gronden zijn, en dat het gelet
op artikel 6, tweede lid, EVRM ook toelaatbaar is om ten aanzien van de administratieve
boete af te zien van schorsende werking totdat de rechter in hoogste instantie
zich over de boete heeft uitgesproken. Deze keuze is neergelegd in artikel
38. Doorslaggevende overweging voor deze keuze is de effectiviteit van de
straf: het gewenste «lik op stuk»-beleid zou ernstig gefrustreerd
worden indien een opgelegde boete niet zou kunnen worden tenuitvoergelegd.
Het maken van deze keuze is ingegeven door het gegeven dat niet rauwelijks
tot executie kan worden overgegaan, maar dat een aanmaning plaatsvindt.Aan de betrokkene moet duidelijk worden gemaakt dat hem, indien hij niet
binnen de wettelijke termijn betaalt, tenuitvoerlegging van de boete-beschikking
met toepassing van artikel 39 boven het hoofd hangt. Dit laatste betekent
dat in algemene zin informatie moet worden verstrekt over de mogelijke executie-vormen
(diverse vormen van beslag). Van belang is in dit verband dat voor de belanghebbende
de mogelijkheid van verzet open staat. Tenslotte is van belang dat het bij
de boete per definitie gaat om een sanctie van financiële aard, hetgeen
meebrengt dat deze altijd achteraf volledig kan worden teruggedraaid (zoals
ook is bepaald in artikel 42).Op grond van het voorgaande acht ik het in het licht van artikel 6, lid
2, EVRM goed verdedigbaar dat de administratieve boete op de hierboven omschreven
wijze kan worden tenuitvoergelegd. Ik heb daarbij wel uitdrukkelijk overwogen
dat voorwaarde hiervoor is dat de aan de tenuitvoerlegging voorafgaande besluitvorming
zo zorgvuldig mogelijk heeft plaatsgevonden en dat het primaire boetebeschikking
eerst is genomen nadat de belanghebbende is gehoord (zie in dit verband de
toelichting bij artikel 34, vierde lid). Verjaring Artikel 40Wat betreft de mogelijkheid om een boete op te leggen moet in de boeteregeling
een verjaringstermijn worden opgenomen Dat gebeurt in dit artikel. Daarbij
is aangesloten bij de verjaringstermijn voor strafrechtelijke overtredingen
op grond van artikel 70, Wetboek van Strafrecht van twee jaar.
Naar analogie van artikel 71, Wetboek van Strafrecht, begint deze termijn
te lopen op de dag na die waarop het feit is gepleegd. Wijziging boetebedrag Artikel 41Bij de totstandkoming van de Algemene wet bestuursrecht is besloten om
daarin niet neer te leggen dat beroep op de rechter de belanghebbende in een
nadeliger positie kan brengen. In dit artikel wordt dit wel uitdrukkelijk
geregeld. Dit stoelt op de volgende overwegingen. Het moet de rechter vrij
staan om binnen de grenzen van de wettelijke bepalingen een andere (hogere
of lagere) boete op te leggen dan die welke het uitvoeringsorgaan heeft opgelegd,
indien daartoe naar zijn oordeel gronden zijn. Zou men deze mogelijkheid,
met name de mogelijkheid van een reformatio in peius bij voorbaat uitsluiten
dan zou dat ertoe kunnen leiden dat vrijwel elke boete aan de rechterlijke
macht ter beoordeling wordt voorgelegd. De procesgang naar de rechter zou
zo kunnen uitlokken tot niet bedoeld gebruik van het recht op de vrije toegang
tot de rechter. Deze opvatting sluit aan bij het oordeel van de HR inzake
fiscale boete in zijn advies van 14 januari 1987 (Kamerstukken II, 1986/87,
19 700, nr. 56). Terugbetaling Artikel 42Voor de toelichting bij dit artikel zij verwezen naar de toelichting bij
artikel 38 en 39. Overgangs- en slotbepalingen Artikel 43 tot en met artikel 61De artikelen 43 tot en met 61 betreffen de overgangs- en slotbepalingen.
Deze bepalingen hebben betrekking op onder meer technische wijzigingen in
andere wetten tengevolge van de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet, intrekking
van de bestaande wet, het van kracht blijven van vrijstellingen, ontheffingen
en besluiten die genomen zijn op grond van de huidige wet etc. In het bijzonder
wordt hieronder toegelicht de wijziging van de Wet op de economische delicten. Wet economische delicten Artikel 45In dit artikel wordt aangeduid welke bepalingen op grond van de Arbeidsomstandighedenwet
onder het strafrecht vallen. Het gaat om die bepalingen, waarvoor civielrechtelijke
afdoening of het opleggen van bestuurlijke boete vanwege de ernst van de daaraan
verbonden risico's niet aan de orde is.Strafbaarstelling vindt plaats door middel van de Wet op de economische
delicten. In dit verband zij ook verwezen naar de toelichting bij artikel
1, vierde lid, artikel 15, negende lid en artikel 31.De Wet op de economische delicten kent een eigen opsporings- en vervolgingsbeleid
ten aanzien van economische delicten, dat het gewone strafrecht waar nodig
aanvult of wijzigt. Overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet kan overigens,
als daar aanleiding toe is, ook leiden tot vervolging op grond van het wetboek
van strafrecht. Overtreding van de Wet op de economische delicten kan in die
gevallen, bijvoorbeeld indien sprake is van dood door schuld, subsidiair ten
laste worden gelegd. Het niet naleven van de verplichting door de werkgever van de verplichting
hem opgelegd in artikel 31, eerste lid, is in het tweede lid aangemerkt als
een misdrijf in verband met de ernstige normschendingen die hierbij aan de
orde zijn. Als gevolg hiervan is in verband met artikel 2, derde lid, WED
de strafbaarstelling in artikel 1 van de WED opgenomen in onderdeel 3°
in plaats van onderdeel 4°. Voorts is ook aan de overige strafrechtelijk
gesanctioneerde bepalingen (de artikelen 6, 10, 15, 27, 31 en 32) een lid
toegevoegd waarin het strafbare feit is aangemerkt als misdrijf dan wel overtreding.
Met uitzondering van het al genoemde artikel 31, betreft het steeds overtredingen. Artikel 48Bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwetgeving verboden gedragingen
zullen na de inwerkingtreding van deze wet niet langer strafbare feiten zijn,
maar slechts kunnen leiden tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Een
bestuurlijke boete kan echter slechts worden opgelegd voorzover de verboden
gedraging heeft plaatsgevonden na de inwerkingtreding van deze wet. Vanzelfsprekend
moet echter ook na de inwerkingtreding van deze wet kunnen worden opgetreden
tegen strafbare gedragingen die voor de inwerkingtreding hebben plaatsgevonden
en nog niet zijn verjaard. Daarom is een overgangsvoorziening getroffen die
de strafbaarheid van dergelijke gedragingen handhaaft.Dit impliceert uiteraard dat ook het voor die feiten geldende strafprocesrecht
zijn gelding behoudt. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,F. H. G. de Grave XNoot1MDW rapport «Maatwerk in bescherming» (juni 1995) en brief
van 11 juli 1995 van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 1994/1995, 24 036,
nr. 8).XNoot2Advies Heroriëntatie arbobeleid en Arbowet, Sociaal-Economische Raad,
Publikatienr. 97/03, Den Haag februari 1997. Overigens zal de SER nog afzonderlijk
adviseren over de onderwerpen onderzoek- en adviesstructuur en monitoring.XNoot3De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Kamer
tot dusverre in drie brieven, van 18 oktober 1996, 10 april 1997 en 7 november
1997, geïnformeerd over de resultaten van onderzoeken die op dit terrein
in opdracht van het ministerie worden verricht.XNoot4Advies Vrijstelling ri&e-verplichting, Sociaal-Economische Raad, Den
Haag, 21 november 1996.XNoot5CTW Rapport «Handhaving door bestuurlijke boeten» (CTW 94/1)
en Kabinetsstandpunt Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, nr. 48.XNoot6College van Toezicht Sociale Verzekeringen: Voortgangsrapportage uitvoeringskosten
 1990 – 1996. Zoetermeer, sept. 1996. A.G. ter Huurne et al.: ZARA-werkgeverspanel
rapportage najaar 1996. Den Haag, mei 1997. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25879-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl