Veiligheidsbeleid Burgerluchtvaart; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24804, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

18-07-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24804 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTING InleidingReikwijdte van de NotaHuidige stand van zakenBeleidsprioriteiten voor de komende jarenHet ambitieniveau voor de luchtvaartveiligheidRolverdeling nationaal–internationaalRolverdeling overheid–sectorPositie van de burgerDe kwaliteit van het luchtvaartproduktExtra middelen1. INLEIDING 1.1. Naar een toekomstgericht en beter toetsbaar beleid1.2. Reikwijdte van de Nota1.3. Een open aanpak2. HET KADER 2.1. Algemeen2.2. Veiligheid 2.2.1. Veiligheid: geen eenduidig begrip2.2.2. Hoe veilig is het op dit moment?2.3. Spanningsveld veiligheid, economie en milieu2.4. De nationale overheid 2.4.1. Algemeen2.4.2. De Rijksluchtvaartdienst2.4.3. De Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie2.4.4. De Raad voor de luchtvaart2.5. Internationale context2.6. Beschrijving luchtvaartsector3. HET HUIDIGE BELEID VAN DE OVERHEID 3.1. Algemeen3.2. Toezichtfilosofie 3.2.1. Het kader3.2.2. Meta-toezicht3.2.3. De handhaving3.3. De instrumenten van dit moment3.3.1. Deelname in het ontstaan van regelgeving3.3.2. Implementatie van regelgeving3.3.3. Toezicht op nalevingVliegtuigontwerpProduktieOnderhoudVluchtuitvoeringBoord- en grondpersoneelLuchtverkeersbeveiligingLuchtvaartterreinen3.4. Beveiliging (security)3.5. Vervoer gevaarlijke stoffen3.6. Externe veiligheid3.7. Huidige ontwikkelingen 3.7.1. Nieuwe wetgevingDeelproject 1 (personeel)Deelproject 2 (luchtvaartterreinen)Deelproject 3 (luchtwaardigheid)Deelproject 4 (vervoersbeleid)Deelproject 5 (vluchtuitvoering)Deelproject 6 (bijzondere omstandigheden, overige onderwerpen)3.7.2. Overige regelgevingHistorische vliegtuigenBallonnenUltra lichte vliegtuigen3.7.3. Luchtwaardigheid3.7.4. Luchtvaartterreinen3.7.5. Integraal Veiligheids Managementsysteem Schiphol3.7.6. Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie3.7.7. Beveiliging (security)3.7.8. Vervoer gevaarlijke stoffenHarmonisatie van regelgevingWettelijke basisBeleidsevaluatie en terugkoppelingOpleidings- en erkenningensysteemBeschikkingverleningLuchtpost en passagiersbagageSamenwerking4. DE OMGEVING 4.1. Signalen uit de omgeving4.2. De belangrijkste ontwikkelingen4.3. De belangrijkste probleemgebieden volgens de geconsulteerden4.4. De streefbeelden5. AANVULLEND BELEID VOOR DE KOMENDE JAREN 5.1. Algemeen5.2. Hoofdthema's5.3. Het ambitieniveau voor de luchtvaartveiligheid 5.3.1. Veiligheidsniveau burgerluchtvaart AlgemeenVerkeersluchtvaartOverige luchtvaartOngevallenonderzoekBeleidskeuzes:5.3.2. Extern veiligheidsbeleid5.3.3. Risky CarriersBeleidskeuze:5.3.4. VeiligheidsbelevingBeleidskeuzes:5.4. De rolverdeling nationaal–internationaalBeleidskeuze:5.5. De rolverdeling van overheid en sectorBeleidskeuzes: Verduidelijken van verantwoordelijkheidsverdeling tussen
overheid en sectorVerbeteren van de organisatorische aspecten van het luchtvaartveiligheidsbeleidEfficiency van de RLD5.6. De positie van de burgerBeleidskeuzes:5.7. De kwaliteit van het luchtvaartproduktKennis-infrastructuur en onderzoekBeleidskeuzes: Specifieke veiligheidsbevorderende maatregelenKennis-infrastructuur en onderzoek6. MIDDELENAFKORTINGEN 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24804Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 160 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 804Veiligheidsbeleid Burgerluchtvaartnr. 2NOTA INHOUDBlz.    SAMENVATTING2    1.INLEIDING6 1.1.Naar
een toekomstgericht en beter toetsbaar beleid6  1.2.Reikwijdte
van de Nota7  1.3.Een open aanpak8     2.HET
KADER9 2.1.Algemeen9  2.2.Veiligheid9  2.2.1. Veiligheid: geen eenduidig begrip9   2.2.2.
Hoe veilig is het op dit moment?10  2.3.Spanningsveld
veiligheid, economie en milieu12  2.4.De nationale
overheid13   2.4.1. Algemeen13   2.4.2.
De Rijksluchtvaartdienst13   2.4.3. De Luchtverkeersbeveiligings-organisatie14  2.4.4. De Raad voor de luchtvaart15  2.5.Internationale
context15  2.6.Beschrijving luchtvaartsector19    3.HET HUIDIGE BELEID VAN DE OVERHEID20 3.1.Algemeen20  3.2.Toezichtfilosofie23  3.2.1. Het kader23   3.2.2. Meta-toezicht23  3.2.3. De handhaving23  3.3.De instrumenten
van dit moment24   3.3.1. Deelname in het ontstaan van
regelgeving24   3.3.2. Implementatie van regelgeving24  3.3.3. Toezicht op naleving25  3.4.Beveiliging
(security)26  3.5.Vervoer gevaarlijke stoffen27 3.6.Externe veiligheid28  3.7.Huidige
ontwikkelingen28   3.7.1. Nieuwe wetgeving28   3.7.2.
Overige regelgeving29   3.7.3. Luchtwaardigheid30  3.7.4. Luchtvaartterreinen31   3.7.5.
Integraal Veiligheids Managementsysteem Schiphol32   3.7.6.
Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie33   Blz.      3.7.7.
Beveiliging (security)33   3.7.8. Vervoer gevaarlijke
stoffen33     4.DE OMGEVING35 4.1.Signalen uit de omgeving35  4.2.De
belangrijkste ontwikkelingen35  4.3.De belangrijkste
probleemgebieden volgens de geconsulteerden36  4.4.De
streefbeelden36     5.AANVULLEND BELEID VOOR
DE KOMENDE JAREN37 5.1.Algemeen37 5.2.Hoofdthema's38  5.3.Het ambitieniveau
voor de luchtvaartveiligheid39   5.3.1. Veiligheidsniveau
burgerluchtvaart39   5.3.2. Extern veiligheidsbeleid42  5.3.3. Risky Carriers42   5.3.4. Veiligheidsbeleving45 5.4.De rolverdeling nationaal-internationaal45  5.5.De
rolverdeling van overheid en sector47  5.6.De positie
van de burger50  5.7.De kwaliteit van het luchtvaartprodukt51    6.MIDDELEN54    AFKORTINGEN56    Bijlage 1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlemen- taire
Documentatie. Overzichten van ongevallen en slachtoffers     Bijlage
21 Organogram RLD     Bijlage 31
Organisatie en activiteiten NLR     Bijlage 41
Overzicht aantal en verloop ingeschreven luchtvaartuigen     Bijlage
51 Overzicht beleidsinstrumenten 1SAMENVATTING InleidingDe voorliggende Nota behandelt het Nederlandse veiligheidsbeleid met betrekking
tot de burgerluchtvaart. Dit beleid is niet eerder integraal beschreven en
breed gecommuniceerd.Doel van de Nota is om het beleid in zijn samenhang en los van incidenten
uiteen te zetten en daarmee een duidelijk gezicht te geven. Dat verschaft
tevens een basis voor een gestructureerde discussie over de verdere ontwikkeling
en uitvoering van het luchtvaartveiligheidsbeleid.De Nota kreeg inhoudelijk vorm na een brede consultatie over de ontwikkelingen
en problemen in het veiligheidsbeleid. In een apart hoofdstuk zijn de resultaten
van de consultatie nog eens kort verwoord. Reikwijdte van de NotaDe Nota gaat in op de verhouding tussen de overheid, in het bijzonder
het verantwoordelijke ministerie van Verkeer en Waterstaat, en de luchtvaartsector
op de gebieden van het huidige veiligheidsbeleid en de hoofdthema's en prioriteiten
voor de komende jaren. «Luchtvaartsector» wordt in de Nota breed
opgevat en omvat de gehele keten van vliegtuigontwerp, -onderhoud, -productie,
vluchtuitvoering, bekwaamheid van boord- en grondpersoneel, luchtverkeersbeveiliging,
uitrusting en inrichting van luchthavens, vervoer van gevaarlijke stoffen
en beveiligingsmaatregelen (security). De luchtvaartsector omvat de activiteiten
van de grote commerciële luchtvaart, de kleine zakelijke luchtvaart,
de recreatieve luchtvaart en de kennis-infrastructuur.In het (internationale) luchtvaartbeleid is van meet af aan onderkend
dat een hoog veiligheidsniveau van groot belang is zowel voor de deelnemers
aan het luchtverkeer (bemanning en passagiers) als voor mensen op de grond.
Het geheel van veiligheidsoverwegingen heeft geleid tot het huidige systeem
ter waarborging van de vliegveiligheid en de veiligheid op luchtvaartterreinen.
In Nederland is in het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) het begrip
«externe veiligheid rond luchthavens» geïntroduceerd. Dit
beleid richt zich specifiek op de veiligheid van de omgeving van luchthavens.Voor het externe veiligheidsbeleid wordt in de Nota geen aanvullend beleid
ontwikkeld. Dat gebeurt in andere kaders onder gezamenlijke verantwoordelijkheid
van de ministeries van VROM en V&W. In de Nota wordt volstaan met een
korte beschrijving van de huidige stand van zaken; verder wordt verwezen naar
wat daarover gesteld is in de Planologische Kernbeslissing (PKB) Schiphol
en omgeving.Afzonderlijke aandacht krijgt het fenomeen van de zogenoemde «Risky
Carriers», in aanvulling op een notitie hieromtrent die al aan de Tweede
Kamer werd aangeboden.Ook het beveiligingsbeleid (security) komt aan de orde. Hoewel dit primair
valt onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie, heeft het
duidelijk invloed op de interne en de externe veiligheid in de luchtvaart.De Nota voorziet niet in een behandeling van het militaire luchtvaartveiligheidsbeleid.De eerste hoofdstukken van de Nota gaan over de vragen «Wat is veilig»
en «Hoe veilig is de luchtvaart». Geconstateerd wordt dat daarop
geen eenduidig antwoord te geven is. Vliegen geldt, afgaande op statistische
gegevens, als een relatief veilige vervoersmodaliteit. Duidelijk is
echter dat de individuele veiligheidsbeleving in de luchtvaart een sterke
rol speelt. Huidige stand van zakenDe luchtvaart is bij uitstek een terrein waarop de beleidsontwikkeling
en regelgeving gestalte krijgen in internationale kaders.De internationale context is gebaseerd op het verdrag van Chicago uit
1944. Daarmee werd de basis gelegd voor de internationale ordening van de
luchtvaart. Bevordering van de veiligheid is een belangrijke doelstelling
van het verdrag. De Nota zet uiteen hoe de op het verdrag gebaseerde International
Civil Aviation Organization (ICAO) daaraan gestalte geeft. Ook wordt ingegaan
op de rol van de European Civil Aviation Conference (ECAC) en de Joint Aviation
Authorities (JAA). Verder is er aandacht voor de verantwoordelijkheden en
mogelijkheden van de Europese Unie (EU), en van de Europese samenwerking van
luchtverkeersbeveiligings-organisaties in Eurocontrol.Een van de hoekstenen van het huidige beleid van de Nederlandse overheid
op het gebied van de luchtvaartveiligheid is dat luchtvaartactiviteiten zijn
verboden tenzij is aangetoond dat deze voldoende veilig (kunnen) worden uitgevoerd.
Eerst moet zijn aangetoond dat men aan de gestelde eisen en procedures voldoet.
De minister van Verkeer en Waterstaat geeft aan welke die eisen en procedures
zijn. Die eisen en procedures zijn vrijwel volledig gebaseerd op of zelfs
vastgesteld in internationaal overleg. In dat internationale overleg speelt
Nederland een volwaardige rol. Waar de speelruimte voor de ontwikkeling van
afwijkend nationaal beleid klein is, is een actieve rol van groot belang om
Nederlandse opvattingen in de internationale beleidsontwikkeling en regelgeving
te laten doorklinken.Het in ICAO-, ECAC- en JAA/EU-kader ontwikkelde beleid en de regelgeving
zijn vooral gericht op preventie. Het beleid werkt eerder via doelregelgeving
dan met middelvoorschriften en gaat dus uit van een grote mate van eigen verantwoordelijkheid.
Daarop is de toezichtfilosofie van de overheid gebaseerd. Gestreefd wordt
naar zekerstelling van de vliegveiligheid vooraf. De uiteindelijke verantwoordelijkheid
voor het waarborgen van de veiligheid ligt bij de overheid, maar veel taken
die daarmee samenhangen worden door de luchtvaartsector zelf uitgevoerd. De
overheid doet vooral aan administratieve handhaving door een systeem van erkenning
en vergunningverlening. Bij de inspectie ligt de nadruk op het toezien op
de kwaliteitsborging, zowel van de bedrijfsprocessen als van de voortgebrachte
goederen. Er is dus geen sprake van het uitoefenen van directe continue controle
op dagelijkse bedrijfs- en produktieprocessen via fysieke aanwezigheid van
RLD-inspecteurs.De Nota verheldert hoe de handhaving in Nederland is ingericht en toegerust,
en welke ontwikkelingen zich daarbij voordoen.Daarbij komt onder andere het rapport van de RAND-corporation uit 1993
aan de orde waarin de veiligheidsketen van Schiphol werd doorgelicht, in opdracht
van de minister van Verkeer en Waterstaat. Het rapport heeft aanleiding gegeven
tot de ontwikkeling van het Integraal Veiligheids Management Systeem op Schiphol
(IVMS) en de instelling van de Veiligheids Advies Commissie Schiphol (VACS).Een belangrijke organisatie voor veiligheid is de Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie
(LVB). De LVB is inmiddels al enige jaren een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO).
De verzelfstandiging is onlangs geëvalueerd. Daarover is aan de Tweede
Kamer gerapporteerd. Daar waar helaas toch nog ongevallen of incidenten plaatsvinden is het
van groot belang om daarvan te leren. Dat is een belangrijke doelstelling
van het ongevallen-onderzoek zoals dat geschiedt door de onafhankelijke Raad
voor de Luchtvaart, die overigens binnenkort zal opgaan in de Transportongevallenraad. Beleidsprioriteiten voor de komende jarenSluitstuk en zwaartepunt van de nota is het hoofdstuk waarin het beleid
voor de komende jaren wordt neergelegd. Daarbij wordt een vijftal hoofdthema's
onderscheiden. Voor ieder thema zijn de prioriteiten aangegeven. Het ambitieniveau voor de luchtvaartveiligheidDe Nederlandse overheid zal met alle mogelijke middelen er toe bijdragen
dat wereldwijd een zodanig veiligheidsniveau in de verkeersluchtvaart wordt
bereikt dat de groei van de verkeersluchtvaart niet leidt tot een toename
van het aantal ongevallen en slachtoffers.Daarbij moet men beseffen dat, door de lage ongevals-intensiteit in het
luchtverkeer en het ontbreken van causale modellen, het moeilijk is om de
resultaten van beleidsinspanningen in kwantitatieve zin (vooraf) zichtbaar
te maken in termen van ongevalskansen. Daarom zullen waar mogelijk aanvullende
prestatie-indicatoren ontwikkeld worden die de veiligheidsontwikkeling inzichtelijk
en communiceerbaar maken.Bij de invulling van de beleidsdoelstelling wordt onderscheid gemaakt
tussen de grote en de kleine verkeersluchtvaart enerzijds (verkeersluchtvaart),
en de overige commerciële en de recreatieve luchtvaart anderzijds (overige
luchtvaart). Voor de verkeersluchtvaart wil de overheid haar rol zwaarder
invullen dan voor de overige luchtvaart.Specifiek beleid wordt ontwikkeld voor bijvoorbeeld ballonnen, ultra lichte
vliegtuigen en historische vliegtuigen.Van de recreatieve luchtvaart wordt verwacht dat deze zichzelf in toenemende
mate kan reguleren binnen randvoorwaarden zoals de overheid die aangeeft en
controleert.Het streven is om de «Risky Carrier»-problematiek internationaal
structureel op te lossen. Sinds de notitie welke hierover de Tweede Kamer
is aangeboden is zeer onlangs door de EU Transportraad met krachtige Nederlandse
steun een actieprogramma op het gebied van de luchtvaartveiligheid vastgesteld.
De inhoud daarvan is in de Nota verwerkt. Nederland zal haar aandeel voortvarend
ter hand nemen. Tegelijkertijd zal actiever dan tot dusverre gebruik gemaakt
worden van de nationale mogelijkheden om bezoekende vliegtuigen te controleren
bij gerede vermoedens van veiligheidsgebreken.Tenslotte zal de voorlichting over de veiligheid in de luchtvaart worden
verbeterd. Rolverdeling nationaal–internationaalDe overheid acht het wenselijk om de politieke invloed op de internationale
beleidsontwikkeling te vergroten. Dit betreft vooral de positionering van
de JAA en van Eurocontrol. Tegelijkertijd dient de positie van de internationale
instituten zoals de EU en de ICAO in het luchtvaartveiligheidsbeleid structureel
te worden versterkt, onder andere op het gebied van de handhavingsmogelijkheden.Nederland is sterk voorstander van het versterken van de JAA als mogelijk
supra-nationale veiligheidsautoriteit. Rolverdeling overheid–sectorDe eindverantwoordelijkheid voor de veiligheid en het veiligheidsniveau
in de luchtvaart ligt bij de overheid. Om daaraan invulling te geven wordt
reeds in verregaande mate uitgegaan van «toezicht op afstand».
De grenzen hiervan lijken goeddeels bereikt. Een verder terugtrekken van de
overheid is niet mogelijk.De ontwikkeling van het integraal veiligheidsdenken in de luchtvaartsector
en de daarvoor benodigde structuren (zoals het IVMS) zal krachtig ondersteund
worden.In overleg met de sector en de Raad voor de Luchtvaart zal gewerkt worden
aan een verbetering van het systeem voor registratie en analyse van ongevallen
en incidenten. Voor wat betreft incidenten wordt gekozen voor de mogelijkheid
om meldingen zonodig vertrouwelijk of met beveiliging tegen sancties in te
dienen. De verkregen gegevens zullen geanalyseerd worden teneinde een beter
inzicht te krijgen in oorzaken en gevolgen. Positie van de burgerDe burger zal actief worden geïnformeerd over de veiligheid van de
burgerluchtvaart en de daarmee samenhangende maatregelen. Zo komt er een loket
«luchtvaartveiligheid» waar burgers terecht zullen kunnen met
vragen en meldingen over veiligheid. Ook de subjectieve veiligheidsbeleving
is immers juist in de luchtvaart een factor van belang.Teneinde ongedekte financiële risico's te vermijden zal worden onderzocht
of het opportuun is een verzekeringsplicht voor luchtvaartbedrijven en beoefenaars
van luchtvaartactiviteiten in het kader van de wettelijke aansprakelijkheid
in te voeren. De kwaliteit van het luchtvaartproduktHet veiligheidsniveau van de luchtvaart hangt direct samen met het eisen
en handhaven van een hoge kwaliteit in iedere afzonderlijk onderdeel van de
totale luchtvaartketen. In overleg met de sector zal geïnventariseerd
worden welke onderdelen van de keten primair moeten worden geoptimaliseerd
met technologische of organisatorische maatregelen om het veiligheidsniveau
van het luchtvaartprodukt te verbeteren.De onderzoekscapaciteit op terreinen die samenhangen met de veiligheid
in de luchtvaart, zal gehandhaafd blijven en zonodig worden uitgebreid. Extra middelenVoor de uitvoering van de prioriteiten zullen extra personele en financiële
middelen beschikbaar komen binnen de V&W begroting. 1. INLEIDING 1.1. Naar een toekomstgericht en beter toetsbaar beleidLuchtvaart is niet meer weg te denken uit een moderne samenleving. Ook
Nederland is gebaat bij goede verbindingen via de lucht en bij een concurrerend
bedrijfsleven in de luchtvaartsector. Daarbij is het van groot belang dat
de luchtvaart veilig is en voldoet aan de milieu-eisen.Deze visie is neergelegd in de doelstelling van het luchtvaartbeleid van
het ministerie van Verkeer en Waterstaat: bevorderen van een veilige en duurzame
economische ontwikkeling van de burgerluchtvaart.In deze Nota staat het aspect veiligheid centraal, waarbij de probleemstelling
tweeledig is:In de eerste plaats is een meer gestructureerde aandacht voor en waar
mogelijk verdere verhoging van het veiligheidsniveau noodzakelijk. Dit houdt
verband met de volgende ontwikkelingen:– de groei van het luchtverkeer die bij een gelijkblijvend relatief
veiligheidsniveau zal leiden tot meer ongevallen;– de toenemende deelname van luchtvaartmaatschappijen waarvan het
vermoeden bestaat dat zij niet voldoen aan de internationaal gestelde veiligheidseisen;– de doorgaande verstedelijking rond luchthavens, waardoor de potentiële
gevolgen van een mogelijk ongeval in die omgeving ingrijpender worden.In de tweede plaats zijn de informatieverstrekking en de openheid voor
verbetering vatbaar gebleken. De luchtvaart wordt veelal als een «closed
shop» ervaren. Geduid wordt hier op informatie over zowel het feitelijke
veiligheidsniveau, ongevallen en incidenten als op informatie over het overheidsbeleid.
Veiligheidsbeleving hangt sterk samen met de mate van openheid over risico's
en beleid; gebrek aan openheid vergroot, terecht of onterecht, het wantrouwen
bij de burger.In het (internationale) luchtvaartbeleid is van meet af aan onderkend
dat een hoog veiligheidsniveau van groot belang is voor zowel de deelnemers
aan het luchtverkeer (bemanning, passagiers) als voor de mensen op de grond.
Het geheel van veiligheidsoverwegingen heeft geleid tot het huidige systeem
ter waarborging van de vliegveiligheid en de veiligheid op luchtvaartterreinen.
In Nederland is in het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (PASO) het begrip
externe veiligheid rond luchthavens geïntroduceerd. Externe veiligheid
heeft specifiek betrekking op het risico van derden door directe gevolgen
van vliegtuigongevallen buiten het luchtvaartterrein.De externe veiligheid wordt in belangrijke mate bepaald door de maatregelen
die worden getroffen aan de bronzijde (het primaire aangrijpingspunt van het
veiligheidsbeleid burgerluchtvaart). Daarnaast kunnen de risico's voor omwonenden
worden beperkt met ruimtelijke ordeningsmaatregelen.De veiligheidssituatie en het veiligheidsbeleid voor de burgerluchtvaart
zijn niet eerder integraal beschreven en gecommuniceerd met het Parlement,
de sector en de maatschappij. Het is steeds op onderdelen en daardoor wellicht
versnipperd aan de orde geweest. De aandacht voor veiligheidsvraagstukken
is bovendien sterk gekoppeld geweest aan ongevallen en incidenten.Er is daarom alle aanleiding om het veiligheidsbeleid los van incidenten
en in zijn samenhang toe te lichten, verbeterpunten op te sporen en prioriteiten
voor de verdere ontwikkeling ervan aan te brengen. Die prioriteiten vragen
extra inspanningen van de overheid en van de luchtvaartsector.
Dat is niet alleen het belang van de deelnemers aan het vliegverkeer maar
ook van niet-deelnemers op de grond. Daarmee streeft de Nota naar versterking
van de politieke en maatschappelijke legitimatie van het luchtvaartveiligheidsbeleid.Als gevolg van het uitgebreide stelsel van veiligheidseisen en -waarborgen
is de luchtvaart, gemeten naar het aantal slachtoffers per jaar, een relatief
veilige vervoersbedrijfstak.Ter illustratie, in de periode 1990 t/m 1994 vielen er op Nederlands grondgebied:– 6 492 doden en 60 609 gewonden op de weg1 ;– 17 doden en 478 gewonden bij de spoorwegen (personeel en passagiers)2 ;– 27 doden en 21 gewonden in de luchtvaart (bemanning en passagiers)3 .Deze cijfers geven echter geen compleet en eenduidig beeld van de veiligheid
in de luchtvaart.In de eerste plaats zeggen deze cijfers slechts iets over de veiligheid
van hen die van het vliegen gebruik maken, en dan ook nog alleen op Nederlands
grondgebied. Het geeft geen beeld van de risico's voor hen die rondom een
luchtvaartterrein wonen. Zo zijn de 39 slachtoffers in de Bijlmer in bovenstaande
lijst niet meegeteld.In de tweede plaats is de veiligheid van de luchtvaart niet zonder meer
te vergelijken met de veiligheid bij andere vormen van transport. De beleving
van veiligheid en van risico's is bij verschillende vormen van transport verschillend;
en de acceptatie van risico's loopt bij de verschillende transportvormen sterk
uiteen. Men kan dan ook niet simpelweg uitgaan van cijfermatige vergelijkingen.De Nota is tot stand gekomen met een grote inbreng van kennis en inzichten
van vele betrokkenen binnen en buiten de luchtvaartsector. Deze benadering
is bewust gekozen. Ten eerste is veiligheid geen zaak van de overheid alleen.
Bovendien kan een gedragen en effectief beleid slechts tot stand komen indien
terdege rekening wordt gehouden met inzichten, belangen en inzet van alle
betrokkenen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil aldus mede bereiken
dat haar handelen toekomstgericht en beter toetsbaar is en beschikt over een
duurzaam draagvlak. 1.2. Reikwijdte van de NotaDeze Nota bestrijkt het Nederlandse veiligheidsbeleid met betrekking tot
de burgerluchtvaart. Het gaat daarbij om de totale veiligheidsketen van de
sector, bezien vanuit de nationale overheidsverantwoordelijkheid.De burgerluchtvaart wordt van oudsher zwaar door de overheid gereguleerd.
Dat neemt niet weg dat het stelsel van veiligheidswaarborgen sterk is gebaseerd
op de eigen verantwoordelijkheid van de sector zelf. Deze Nota gaat niet in
op de inhoud van de vele bedrijfsinterne maatregelen, hoe belangrijk die ook
zijn. Het overheidsbeleid staat centraal.De verdere beleidsontwikkeling ten aanzien van externe veiligheid vindt
plaats in andere kaders. Het externe veiligheidsbeleid is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van de ministeries van VROM en V&W. Deze Nota ontwikkelt
geen aanvullend beleid ten aanzien van externe veiligheid. Dit vindt plaats
binnen het project Algemeen Beoordelingskader Externe Veiligheid Luchthavens
(ABEL). Wel bevat zij voor de duidelijkheid en de volledigheid, op daartoe
geëigende plaatsen een korte beschrijving van de achtergronden
en de huidige stand van zaken rond het externe veiligheidsbeleid.Het beveiligingsbeleid (security) is van belang om te voorkomen dat via
wederrechtelijke handelingen (kapingen, terroristische acties, etc.) de veiligheid
in gevaar wordt gebracht.De eerste verantwoordelijkheid ligt bij de minister van Justitie.De beveiliging komt hier kort aan de orde vanwege de invloed die dit element
heeft op de uiteindelijke veiligheid in de burgerluchtvaart. Evenals bij de
externe veiligheid wordt hier volstaan met een beknopte beschrijving van het
beveiligingsbeleid.Het militair luchtvaartbeleid op het gebied van de veiligheid komt in
deze Nota niet aan de orde. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bij het
ministerie van Defensie. 1.3. Een open aanpakDe veiligheid van de burgerluchtvaart is niet het exclusieve domein van
het ministerie van Verkeer en Waterstaat (c.q. het Directoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst).
Vele betrokkenen binnen of buiten de luchtvaartsector hebben, ieder vanuit
de eigen invalshoek, een visie op en/of een eigen verantwoordelijkheid voor
de veiligheid van de Nederlandse burgerluchtvaart. Het gaat dan bijvoorbeeld
om ontwerpers en producenten van luchtvaartuigen en onderdelen, luchtvaartmaatschappijen,
onderhoudsbedrijven, exploitanten van luchtvaartterreinen, personen werkzaam
in de sector, vertegenwoordigers van belangenorganisaties, omwonenden en andere
burgers.Tegen deze achtergrond is gestart met een uitgebreide consultatie van
ruim zestig personen – zowel binnen de luchtvaartsector als daarbuiten –
die betrokken zijn of direct belang hebben bij de luchtvaartveiligheid.Het doel van deze consultatie was niet zozeer om te horen welke zaken
goed gaan, maar juist om te vernemen welke zorgpunten men zag en welke verbeterpunten
men in relatie daarmee kon aangeven. Het resultaat van de consultatieronde
geeft, mede als gevolg van deze expliciete vraagstelling, mogelijk hier en
daar een eenzijdige en negatieve indruk. Niet alle relevante aspecten van
veiligheid van de burgerluchtvaart komen immers expliciet aan de orde. En
de aspecten die worden genoemd vanuit de vraag: «wat is niet goed of
wat kan beter», zijn bezien vanuit de specifieke positie van de geconsulteerden.De uitspraken van de geconsulteerden geven een rijk geschakeerd beeld
vanuit de omgeving op allerlei aspecten die men relevant acht voor de veiligheid
van de burgerluchtvaart.Analyse van de uitspraken heeft een beeld opgeleverd over hoe men buiten
het ministerie van Verkeer en Waterstaat aankijkt tegen de veiligheid van
de burgerluchtvaart. Dat beeld is aan de geconsulteerden voorgelegd, samen
met een zo feitelijk mogelijk overzicht van het interne veiligheidsniveau
in de burgerluchtvaart, en van de huidige beleidsuitgangspunten en -activiteiten.
Tijdens een discussiedag met de geconsulteerden is hierover intensief gesproken.
De belangrijkste thema's waren: kerntaken van de overheid, beleid en toezicht,
informatie-voorziening, onderzoek en ontwikkeling, instrumenten voor veiligheid,
de veiligheidsdoelstelling, Nederland in internationaal verband en de zogenoemde
Risky Carriers.De resultaten van de consultatie en de daarop volgende discussies zijn
meegenomen bij de ontwikkeling van de nu voorliggende Nota. Tenslotte is de Nota voorgelegd aan de Overlegorganen Verkeer en Waterstaat.
De Overlegorganen hebben een advies aan de minister van Verkeer en Waterstaat
uitgebracht, waarmee bij de eindredactie van de Nota rekening is gehouden. 2. HET KADER 2.1. AlgemeenVoordat ingegaan wordt op de huidige situatie en op bestaande en nieuwe
ontwikkelingen komt in dit hoofdstuk het algemeen kader aan de orde. Behandeld
worden het begrip veiligheid, de betrokken overheidsinstanties, de internationale
context en de bedrijven en instellingen in de luchtvaartsector. 2.2. Veiligheid 2.2.1. Veiligheid: geen eenduidig begripHet begrip veiligheid is niet zonder meer eenduidig te definiëren.Het kan, al naar gelang context en beleving, verschillende vormen aannemen
zoals:– de veiligheid op een bepaalde plaats (risico);– een veilig gevoel, zekerheid en geborgenheid (beleving);– het beveiligd zijn van bijvoorbeeld gebouwen of computerbestanden
(beveiliging);– voorschriften en controle op de afwezigheid van onveilige aspecten
(fysiek en administratief).Veiligheid heeft een belangrijke gevoelsmatige component. Veelal is het
feit dat men zich onveilig voelt voldoende om een situatie als onveilig te
bestempelen. Omgekeerd kunnen mensen feitelijk onveilige situaties gevoelsmatig
toch als veilig beleven.Veiligheid als zodanig is niet of nauwelijks kwantificeerbaar. Veiligheid
is het produkt van een buitengewoon complex systeem van bijna oneindig veel
factoren. Praktisch is daar moeilijk mee om te gaan en daarom richt de veiligheidszorg
zich in de praktijk op een beter meetbaar fenomeen: het risico. Onder dat
begrip kan worden verstaan: de kans op een ongewenst gevolg van een bepaalde
activiteit gedurende een bepaalde periode.Risico's zijn doorgaans wel te berekenen en leiden dan ook vaak tot een
technisch-statistische benadering. Risico-informatie is goed zichtbaar te
maken. Er zijn daartoe verscheidene maten in gebruik, ieder met z'n eigen
voor- en nadelen en specifieke toepassingsgebied. Voorbeelden hiervan zijn:
doden per jaar; dodelijke ongelukken per jaar; verloren gegane vliegtuigen
per jaar; fatale ongelukken per vlieguur of per passagier-kilometer; ernstige
incidenten per vlucht. Belangrijk in de benadering is ook het onderscheid
tussen individueel risico en groepsrisico.Afhankelijk van de gebruikte maat kunnen vergelijkingen getrokken worden
binnen de luchtvaart of met andere sectoren van transport of activiteit. Er
dienen dan wel voldoende gegevens beschikbaar te zijn. Voor een aantal risicomaten
(bijvoorbeeld ongevallen) zijn doorgaans statistische gegevens beschikbaar.
Bij andere risicomaten is dat (nog) niet het geval.Moeilijk ligt het met de kennis over oorzaak–gevolg-relaties, causale
relaties dus. In de luchtvaart zijn modellen waarin causale relaties worden
gekwantificeerd nog onvoldoende beschikbaar. Dit is een belemmering om
kwantitatief aan te tonen wat het effect is van specifieke maatregelen op
het veiligheidsniveau in de totale veiligheidsketen.Het omgaan met en de acceptatie van risico's is echter niet alleen, of
zelfs niet primair, een zaak van techniek of statistiek. Ook hier speelt het
gevoelsaspect vaak een belangrijke rol. Subjectieve veiligheid is ook een
aspect van veiligheid. In de praktijk kijken verschillende mensen verschillend
aan tegen risico's. Allerlei aspecten spelen een rol: potentiële schadelijkheid
dan wel dodelijkheid van effecten; beheersbaarheid door veiligheids- of reddingsmaatregelen;
aantal tegelijkertijd blootgestelde personen; bekendheid van gevolgen en effecten;
vrijwilligheid van blootstelling; de mate waarin men zelf risico's kan overzien
en beïnvloeden.Meer en meer hanteert de overheid het begrip risico voor het formuleren
van beleid. Inmiddels is echter ook duidelijk geworden dat een breed integraal
risicobeleid niet zal kunnen uitmonden in de definiëring en toepassing
van uniforme en algemeen toepasbare normen en maten. Verschillende activiteiten
die risico veroorzaken zullen blijven vragen om (deels) verschillende risiconormen
en -maten, ieder toegesneden op de specifieke activiteit.Uit het bovenstaande blijkt dat de vraag «wat is veilig?»
niet eenduidig te beantwoorden is. Absolute veiligheid bestaat niet en de
acceptatie van een bepaald (on)veiligheidsniveau hangt altijd af van een complex
van factoren die deels kwantificeerbaar zijn (risico), deels psychologisch
bepaald (beleving).Louter objectieve criteria om te bepalen of vliegen veilig (genoeg) is
of niet zijn niet voorhanden. De uiteindelijke afweging of een risico acceptabel
is, is daarmee een politieke en maatschappelijke zaak. 2.2.2. Hoe veilig is het op dit moment?Vergeleken met andere transportmiddelen, zoals auto en trein, springt
het vliegtuig er niet uit als een gevaarlijk vervoermiddel. De objectief meetbare
veiligheid van de luchtvaart, dus in feite het risico-niveau, kan statistisch
op verschillende manieren in kaart worden gebracht. Voor de grote verkeersluchtvaart
is de maatstaf «passagier-kilometer» gebruikelijk, ofte wel het
aantal passagiers vermenigvuldigd met de door hen afgelegde afstand. Deze
eenheid is ook een maat voor de produktiviteit en komt voort uit een bedrijfsmatige
benadering van het vervoer. Vanuit het oogpunt van een reiziger is echter
een andere benadering interessant, namelijk die waarbij uitgegaan wordt van
de «bezigheid» reizen. Het risico gedurende de reisperiode kan
dan vergeleken worden met het risico van alle mogelijke andere menselijke
activiteiten.Toepassing van de verschillende maatstaven geeft verschillende uitkomsten
voor het relatieve risico-niveau, zoals blijkt uit het volgende voorbeeld.Bekeken naar de ongevalskans per passagier-kilometer is vliegen gemiddeld
veiliger dan de meeste andere transportmiddelen. Per miljard passagier-kilometers
komen momenteel in Nederland ca. 6 deelnemers in het wegverkeer om, terwijl
in de luchtvaart het aantal slachtoffers wereldwijd ca. 1 per miljard passagier-kilometers
bedraagt.Beschouwd naar de kans op overlijden per jaar bij deelname aan de betreffende
activiteiten, blijken daarentegen de veiligheidsniveaus in de luchtvaart en
die in het wegverkeer gemiddeld genomen weinig meer van elkaar te verschillen,
met uitzondering van het openbaar vervoer (bus en trein). Dit laatste is,
vanuit de beschouwde invalshoek, veiliger dan de verkeersluchtvaart. Cijfermatig is «de» luchtvaart dus niet eenvoudig in kaart
te brengen door de afhankelijkheid van de gekozen invalshoek, maar ook als
gevolg van de diversiteit in categorieën. Veel meer valt er te zeggen
over de trends gedurende een aantal jaren op het gebied van veiligheid in
de luchtvaart.Met name voor de grote verkeersluchtvaart is daarvoor voldoende bruikbaar
statistisch materiaal voorhanden. Gebruikelijk is dan ook om de grote (verkeers)luchtvaart
statistisch los te koppelen van de overige beroeps- en recreatieve luchtvaart.Het is verder gebruikelijk om statistische gegevens over ongevallen te
ontdoen van een aantal onheilen die de luchtvaart wel bedreigen, maar een
oorzaak hebben die buiten het gebied van de directe operatie ligt. Gedoeld
wordt op bomaanslagen, terroristische acties, semi-oorlogssituaties, etc.
Ongevallen door deze oorzaken beïnvloeden natuurlijk wel de feitelijke
veiligheid en het beeld dat over de veiligheid in de luchtvaart bestaat. De
inspanningen die worden gepleegd om ongevallen als gevolg van wederrechterlijke
daden te voorkomen, vloeien voort uit het in par. 3.4. geschetste beveiligings-
of security-beleid.Onder genoemde «beperkingen» kan heel wel iets gezegd worden
over de veiligheid van de luchtvaart zelf. Vooral de internationale Flight
Safety Foundation en de vliegtuigfabrikant Boeing hebben de laatste jaren
veel werk verricht om relevante oorzaken en trends te kunnen destilleren uit
gegevens over ongevallen. Over de veiligheid van grote verkeersvliegtuigen
kan op grond daarvan het volgende opgemerkt worden1
.Wereldwijd gebeurden er begin jaren zestig zo'n 40 ongevallen per miljoen
vluchten. In de zeventiger jaren was dat teruggebracht tot ca. 2 ongevallen
per miljoen vluchten. In de eerste helft van de jaren negentig lijkt in Europa,
in het gebied van de Joint Aviation Authorities (JAA), het aantal ongevallen
zich te stabiliseren op ruim minder dan één ongeval per miljoen
vluchten. Dat geldt ook voor de Verenigde Staten.De ongevalsratio binnen het JAA-gebied en de Verenigde Staten ligt structureel
lager dan voor de «rest» van de wereld. Desalniettemin bedroeg
de ongevalsratio wereldwijd in 1994 nog steeds ongeveer 2 per miljoen vluchten.Aanvullende achtergrond-informatie hierover staat grafisch weergegeven
in bijlage 1. Daarbij is ook een opsomming van Nederlandse vliegtuigongevallen
opgenomen. Verder is een overzicht bijgevoegd van externe slachtoffers als
gevolg van luchtvaartongevallen. Bij deze grafiek dient aangetekend te worden
dat terughoudendheid geboden is bij de interpretatie. Het gaat hier om een
gegevensverzameling van zeer beperkte omvang zodat een enkel ernstig ongeval
(hoe triest op zich ook) statistisch gezien gemakkelijk aanleiding kan geven
tot een vertekend beeld.De ongevalsratio van de zogenoemde General Aviation of algemene luchtvaart
wordt meestal op een andere wijze gepresenteerd, en wel in ongevallen per
vlieguur in plaats van per vlucht.Onder de noemer algemene luchtvaart gaat een grote diversiteit aan soorten
luchtvaart schuil, variërend van kleine verkeersluchtvaart en zakenluchtvaart
tot het recreatieve vliegen met zweefvliegtuigen en ultra lichte vliegtuigen.Over de laatste tien jaar bedraagt de ongevalsratio in de Nederlandse
algemene luchtvaart ongeveer 8 ongevallen per 100 000 vlieguren. Wereldwijd
schommelt de General Aviation ongevalsratio (1988–1994) tussen de 8
en de 10 ongevallen per 100 000 vlieguren2
.Er zijn geen aanwijzingen dat de veiligheid in de algemene luchtvaart
in Nederland significant afwijkt van het internationale beeld. 2.3. Spanningsveld veiligheid, economie en milieuZoals gezegd in par. 2.2.1.: de uiteindelijke afweging van een acceptabel
risico is een politieke en maatschappelijke zaak. Daarbij is van wezenlijk
belang dat veiligheid niet op zichzelf staat. De overheid heeft brede verantwoordelijkheden
op het terrein van de veiligheid, de economie en het milieu. Afweging tussen
de drie genoemde elementen is daarmee steeds noodzakelijk. Vaak bestaat er
een spanningsveld tussen economie, veiligheid en milieu.Voor het luchtvaartbedrijfsleven is veiligheid een essentieel aspect van
de kwaliteit van het luchtvaartprodukt. Economische groei is daar echter ook
één van de primaire doelstellingen. Luchtvaartmaatschappijen
zullen te allen tijde moeten voldoen aan de veiligheidseisen die de overheid
stelt. Ze kunnen echter aanleiding zien om meer te doen aan veiligheid, bijvoorbeeld
vanwege de eigen bedrijfsstrategie, in het belang van het personeel of van
de positionering in de markt, indien passagiers hun keuze voor een maatschappij
afhankelijk maken van additionele veiligheidsmaatregelen.Maar ook kan het in theorie verleidelijk zijn om in een periode waarin
de economie onder druk staat minder financiële ruimte voor additionele
veiligheidsmaatregelen te accepteren dan in een economische hoogtij-periode.
Een adequaat toezicht op de naleving van veiligheidseisen door de autoriteiten
dient te waarborgen dat zich geen ongewenste ontwikkelingen (kunnen) voordoen.Maatregelen ter verhoging van de veiligheid kosten geld, maar kunnen indirect
ook geld opleveren. Niet iedere voorgenomen maatregel levert echter een even
grote bijdrage aan de verdere verhoging van de veiligheid. Het toepassen van
kosten-baten analyses zou een waardevol informatie-instrument kunnen vormen
voor een meer rationele besluitvorming rond het al dan niet nemen van extra
veiligheidsmaatregelen aan de bronzijde. Door zowel de kosten van een specifieke
maatregel als de (positieve) effecten ervan zoveel mogelijk in geld uit te
drukken, kan een afweging worden gemaakt.Sommige landen, zoals de Verenigde Staten, passen deze systematiek toe.
Mede doordat het lastig is om realistische oorzaak-gevolg relaties te bepalen
kan een dergelijke aanpak overigens ook verworden tot een star en theoretisch
instrument.Streven naar optimalisatie van alle drie de componenten tegelijkertijd
blijkt vaak een moeilijke zaak te zijn: Het inzetten op een maximale benutting
van het economisch potentieel (zo groot mogelijke capaciteit) kan bijvoorbeeld
leiden tot een grotere geluidshinder en luchtverontreiniging en mogelijk ook
tot een geringere veiligheid. Zo zal ook het inzetten op minimale milieuhinder
een economische ontwikkeling in de weg (kunnen) staan. Tenslotte kan het streven
naar zo groot mogelijke veiligheid gevolgen hebben voor de capaciteit of milieuhinder.
De afweging tussen de drie componenten dient dan ook zorgvuldig te geschieden,
met inachtneming van alle relevante factoren. Overigens moet niet vergeten
worden dat genoemde effecten elkaar ook kunnen versterken: Verhoging van de
veiligheid kan ook een positieve invloed hebben op economie en/of milieu.In een democratisch bestel worden de afwegingen van veiligheid, economie
en milieu gemaakt door het Kabinet en daarna getoetst door de Tweede Kamer.
Vervolgens wordt het beleid geïmplementeerd door de ministeries, in overleg
met de sector, en binnen de vastgelegde kaders. Geconstateerd kan worden dat veel veiligheidszaken in de loop der tijd
stap voor stap aan de orde zijn geweest. Een belangrijk deel daarvan is geregeld in internationale fora. Een totaal-overzicht is echter nog
niet eerder aan het Nederlandse parlement voorgelegd. Dit heeft er toe bijgedragen
dat de politieke besluitvorming nogal sterk «incident-gedreven»
is geweest.Voor de algemene en met name de recreatieve luchtvaart is nog een vierde
afweegfactor van belang. Deze kan aangeduid worden als de «maatschappelijke
waarde». Het gaat daarbij om een samenstel van aspecten als «broedplaatsfunctie»
voor de grote luchtvaart, sport en recreatie, educatie, zelfontplooiing, belangstelling
voor technologie en historisch besef. Hoewel de waarde van genoemde elementen
niet goed te kwantificeren is, hebben ze duidelijk wel een eigen plaats in
het spanningsveld van afwegingen. 2.4. De nationale overheid 2.4.1. AlgemeenDe belangrijkste actoren binnen de nationale overheid op het gebied van
de veiligheid van de burgerluchtvaart zijn het ministerie van Verkeer en Waterstaat
(het Directoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst), de Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie,
en de Raad voor de Luchtvaart. De externe veiligheid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van VROM en V&W; VROM is aanspreekpunt voor wat betreft de normen, V&W
voor de handhaving. De strafrechtelijke handhaving is het terrein van de dienst
Luchtvaartpolitie, de Koninklijke Marechaussee en de Rijksverkeersinspectie. 2.4.2. De RijksluchtvaartdienstAls onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is het Directoraat-Generaal
Rijksluchtvaartdienst (kortweg: DGRLD of RLD) belast met de zorg voor de burgerluchtvaart.
Het taakgebied van de RLD is:– zorgdragen voor een adequaat luchtvervoerssysteem, dat een zo
groot mogelijke bijdrage levert aan een duurzame economische en sociale ontwikkeling
van Nederland, waaronder de zorg voor de behartiging van de Nederlandse burgerluchtvaartbelangen
in internationaal verband;– bevorderen van de veiligheid in de burgerluchtvaart;– zorgen voor de ruimtelijke inpassing van infrastructuur (luchthavens)
en een acceptabele milieubelasting door de burgerluchtvaart (geluidshinder
en verontreiniging van lucht, water en bodem).De RLD bestaat uit twee directies (de directie Vervoer en Infrastructuur
(VI) en de directie Luchtvaartinspectie (LI)) en drie centrale stafafdelingen.Het totale personeelsbestand telt circa 280 mensen (1996). De RLD zetelt
voor een deel in Den Haag (directeur-generaal, directie VI, stafafdelingen),
en voor een deel in Hoofddorp (directie LI). Voor het organisatieschema zie
bijlage 2.Ruwweg tweederde van het personeelsbestand van de RLD is belast met de
behandeling van de veiligheidsaspecten die in deze Nota aan bod komen.Voor de aard en organisatie van de RLD is de volgende ontwikkeling van
belang. De overheid legt meer nadruk op een goed onderscheid tussen beleid,
uitvoering en handhaving. De heersende visie daarbij is dat bestuurskernen
van de departementen zich dienen te concentreren op beleid, regelgeving en
aansturing van de uitvoering en handhaving, terwijl uitvoering en handhaving
voldoende onderscheiden gepositioneerd moeten worden binnen het totaal van
het departement. Bij Verkeer en Waterstaat is als uitgangspunt gekozen dat ontwikkeling,
uitvoering en handhaving nevengeschikte functies zijn. Voorts dient in het
algemeen iedere inspectiedienst een eenduidige en herkenbare beleidsdienst
te hebben met een heldere afbakening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden
tussen beide. In bepaalde gevallen kan het meerwaarde hebben indien inspectiediensten
naast handhaving ook niet-inspectietaken vervullen, zoals de ontwikkeling
van beleid en regelgeving. De directie Luchtvaartinspectie neemt in dit verband
een bijzondere plaats in vergeleken met de overige inspecties binnen V&W.
De LI voert namelijk zowel beleidstaken uit als uitvoerings- en toezichttaken.
Of deze situatie onverkort gehandhaafd kan blijven is momenteel onderwerp
van nader onderzoek. 2.4.3. De LuchtverkeersbeveiligingsorganisatieHet luchtverkeer rond de grotere vliegvelden wordt begeleid en gecontroleerd
door de Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie (LVB). De LVB verleent ook diensten
aan het internationale «en route»-verkeer tussen de luchthavens
en aan luchtverkeer binnen daartoe aangewezen gedeelten van het Nederlandse
luchtruim.De LVB is niet de enige instantie die luchtverkeersleiding verleent. In
een groot gedeelte van het Nederlandse luchtruim geeft de militaire luchtverkeersbeveiligingsorganisatie
verkeersleiding en -dienstverlening. (Uiteraard in het bijzonder rond de militaire
vliegvelden, waarvan een aantal burgermedegebruik kent.) Verder verzorgt Eurocontrol
de luchtverkeersdienstverlening in de hogere luchtlagen boven Nederland, België,
Luxemburg en een deel van Duitsland.De regelgeving van de International Civil Aviation Organisation (ICAO)
stelt eisen aan de luchtverkeersleiding van de aangesloten Staten. De minister
van Verkeer en Waterstaat draagt politieke verantwoordelijkheid voor een adequate
civiele luchtverkeersdienstverlening in Nederland.Tot 1 januari 1993 maakte de LVB onderdeel uit van de RLD. Het totale
personeelsbestand van de RLD beliep toen meer dan 1100 medewerkers. Vanaf
genoemde datum is dit dienstonderdeel verzelfstandigd en opgegaan in de Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie. De LVB is nu een Zelfstandig Bestuurs Orgaan (ZBO). Haar taak is verwoord
en nader uitgewerkt in de Wet Luchtverkeer en omvat ondermeer verplichtingen
rond de zorg voor een veilige verkeersafhandeling. Politieke en technisch-operationele
onderwerpen waarover in internationaal verband overleg moet worden gevoerd,
worden afgestemd tussen LVB en RLD. De minister van Verkeer en Waterstaat
is verantwoordelijk voor de uiteindelijke normstelling.Wettelijk is vastgelegd dat een evaluatie van de verzelfstandiging LVB
voor 1 januari 1996 diende te zijn gerealiseerd. Deze evaluatie heeft inmiddels
plaatsgevonden. Het Parlement is bij brief van 10 november 1995 geïnformeerd
over het resultaat van de evaluatie (Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996,
23 915, nr. 6). Bedoelde brief kondigt onder meer een Nota aan waarin
het beleidskader voor het Nederlandse Luchtverkeersbeveiligingsbeleid vorm
krijgt in samenhang met ander V&W-beleid. Bedoelde Nota zal naar verwachting
eind 1996 aan het Parlement worden aangeboden.De LVB-organisatie heeft ca. 800 medewerkers in dienst, waarvan ca. 600
op Schiphol (1996). 2.4.4. De Raad voor de luchtvaartDe Raad voor de Luchtvaart heeft tot taak de oorzaken of de vermoedelijke
oorzaken van ongevallen te onderzoeken en vast te stellen. Voor zover de Raad
dit nodig oordeelt, vormen ook incidenten voorwerp van onderzoek. Waar nodig
doet de Raad op grond van zijn bevindingen aanbevelingen in het belang van
de vliegveiligheid. De taak, positie en werkwijze van de Raad zijn vastgelegd
in de Luchtvaartongevallenwet, die enige jaren geleden volledig herzien is.De Raad is onafhankelijk. De voorzitter en de leden worden benoemd bij
Koninklijk Besluit waarbij wordt gelet op luchtvaartdeskundigheid en op een
gevarieerde samenstelling van de Raad.Ongevallen en ernstige incidenten worden vóóronderzocht
door een vooronderzoeker. Die wordt benoemd door de Minister, op voordracht
van de Raad voor de Luchtvaart. De vooronderzoeker wordt bijgestaan door het
Bureau Vooronderzoek Ongevallen en Incidenten (BVOI).De bevoegdheden van de Raad en de procedures voor de Raad zijn vastgelegd
in hoofdstuk IV van de Luchtvaartongevallenwet.Inmiddels is besloten tot de instelling van de zogenoemde Transportongevallenraad
waarin de bestaande ongevallenraden op vervoersgebied in Nederland, dus ook
de Raad voor de Luchtvaart, zullen opgaan. Nader wordt nog bezien hoe in die
configuratie het luchtvaartongevallen en -incidentenonderzoek zullen worden
gestructureerd. 2.5. Internationale contextLuchtvaart is van oudsher een internationale activiteit. Voor een juiste
inschatting van het nationale beleid op luchtvaartgebied is het dan ook belangrijk
om een duidelijk beeld te hebben van de internationale context en de diverse
organisaties die hierin actief zijn.In 1944 legde het Verdrag van Chicago de basis voor de internationale
ordening van de burgerluchtvaart. Voor de uitvoering is de International Civil
Aviation Organization (ICAO) opgericht, die opereert onder auspiciën
van de Verenigde Naties. Belangrijkste doelstellingen van het Verdrag waren
en zijn de economische ordening en de bevordering van de veiligheid. Het lidmaatschap
van ICAO is noodzakelijk om te kunnen deelnemen aan de internationale burgerluchtvaart.
Inmiddels hebben 183 landen het Verdrag ondertekend.Het leidende beginsel van het Verdrag van Chicago is de soevereiniteit
van elke staat. Dat geeft rechten en verplichtingen. De verplichtingen hebben
betrekking op het voldoen aan de regels van het Verdrag van Chicago en de
bijbehorende Annexen.De ICAO-verplichtingen houden ondermeer in, dat elk land waarborgt dat
de vliegtuigen die in dat land zijn geregistreerd tenminste voldoen aan de
ICAO-luchtwaardigheidseisen. Dat moet blijken uit een geldig bewijs van luchtwaardigheid,
uitgegeven door de luchtvaart-autoriteit van de verantwoordelijke staat. Hetzelfde
geldt voor de geschiktheid en bevoegdheid van het vliegend personeel (blijkende
uit een geldig brevet) en de kwaliteit van de vluchtuitvoering van de luchtvaartmaatschappij(en)
uit dat land (blijkende uit een vergunning tot vluchtuitvoering). Een vergelijkbare
systematiek bestaat in het wegverkeer waarbij auto's met een buitenlands kenteken,
bestuurd door buitenlanders met een rijbewijs uit het land van herkomst, zonder
meer worden geaccepteerd. Verder hebben de verplichtingen op grond van ICAO betrekking op de inrichting
van luchthavens en het gebruik van het luchtruim.Staten hebben zich er toe verbonden de zogeheten SARPS (Standards and
Recommended Practices) op te volgen en eventuele afwijkingen expliciet te
melden aan de ICAO.Het regelgevingssysteem van ICAO ontwikkelt zich voortdurend. Aangezien
alle 183 lidstaten een stem hebben in dit proces is verandering van de ICAO-regels
een langdurige aangelegenheid.De European Civil Aviation Conference (ECAC), een regelmatige bijeenkomst
van de Europese lidstaten van ICAO, is in 1955 opgericht om de vaak parallel
lopende belangen van de Europese landen beter te kunnen behartigen, en om
de onderlinge samenwerking te bevorderen. Van oudsher bestond de ECAC uit
de Westeuropese landen, maar sinds de omwenteling in Oost-Europa zijn of worden
ook de (al dan niet nieuwe) staten aldaar lid van de ECAC. Het totaal aantal
leden is thans 33.De ECAC is van oorsprong vooral gericht op economische afstemming en samenwerking,
op het functioneren van de luchtinfrastructuur in Europa en op het (waar nodig
en mogelijk) voorbereiden van Europese standpunten in de ICAO. Mede in verband
daarmee worden tegenwoordig veiligheids- en milieu-onderwerpen steeds belangrijker.
De ECAC beweegt zich binnen de systematiek en kaders van ICAO, heeft nauwelijks
eigen regelgeving en heeft geen repressieve bevoegdheden.De Joint Aviation Authorities (JAA) is gestart als een samenwerking bij
de certificatie van nieuwe vliegtuigen tussen Europese burgerluchtvaartautoriteiten
van vooral de vliegtuig-producerende landen. Vanuit die samenwerking is gestreefd
naar Europese harmonisatie van regelgeving binnen de ICAO-systematiek; niet
alleen bij toelatingseisen voor nieuwe vliegtuigen, maar ook rond onderhoudseisen
en -systematiek, brevettering van vliegend personeel en verlening van vergunning
tot vluchtuitvoering. Het hoofdkantoor van de JAA is gevestigd in Nederland
(Hoofddorp).Tot nu toe richt de JAA zich primair op de veiligheid en op de harmonisatie
van regels en procedures. Sinds enige tijd werkt men samen met de Federal
Aviation Authority (FAA) van de Verenigde Staten aan een onderlinge harmonisatie
van de veiligheidsregels tussen Europa en Amerika.Via internationale teams onder regie van de JAA toetsen de luchtvaartautoriteiten
elkaar. Aldus zorgt men dat de verschillende lidstaten de geharmoniseerde
regelgeving ook uniform toepassen. Dit heeft de basis gelegd voor een enkelvoudige
Europese type-certificatie van nieuwe vliegtuigtypen door alle aangesloten
staten gezamenlijk. Vroeger certificeerde iedere nationale autoriteit afzonderlijk.
Op dezelfde manier accepteert men elkaars onderhoudsbedrijven die volgens
de JAA-systematiek zijn erkend.Hetzelfde zal in de komende jaren worden doorgevoerd voor verleende vergunningen
tot vluchtuitvoering aan luchtvaartmaatschappijen en voor uitgegeven brevetten.
Ook luchthavens en verkeersleiding komen op termijn op de agenda van de JAA.Momenteel zijn 26 Europese landen aangesloten bij de JAA, waarvan 18 als
volwaardig lid. Als een niet-lid verzoekt toe te treden tot het samenwerkingsverband
wordt een traject (waarbinnen een of meer audits) ingezet dat uiteindelijk
kan leiden tot een volwaardig lidmaatschap van de JAA. Basis voor de huidige samenwerking binnen de JAA is het zogenoemde 1990
Arrangements Document, getekend op 11 september 1990 op Cyprus.De Europese Unie (EU) heeft een belangrijke verantwoordelijkheid op het
gebied van de luchtvaart. Zij is betrokken bij de Europese ordening van de
luchtvaart. Maar de Europese Commissie benadrukt nu ook expliciet haar bevoegdheden
richting luchtvaartveiligheid, met name bij regelgeving. De Commissie heeft
dan ook een toenemende belangstelling voor die activiteiten van de JAA die
de taakafbakening raken tussen EU en JAA op het terrein van veiligheidsbeleid.
Daarnaast zijn er initiatieven binnen de Commissie om ook op het terrein van
satellietnavigatie te komen tot een eigen beleid.De huidige regelgeving op luchtvaartgebied binnen de EU, berust onder
meer op Verordening 3922/91 van 16 december 1991. Deze voorziet erin dat gemeenschappelijke
technische voorschriften en bijbehorende (implementatie)procedures die door
de JAA tot stand zijn gebracht, worden overgenomen in een bijlage bij de verordening.
Zodoende worden deze voorschriften en procedures tot bindende EU-regelgeving
verheven.Op grond van Verordening 2407/92 van 23 juli 1992 zijn Europese luchtvaartmaatschappijen
verder gehouden om de goede technische staat van hun vliegtuigen aan te tonen.Op het gebied van de Europese samenwerking bij de luchtverkeersbeveiliging
bestaat Eurocontrol. Deze werd opgericht via «Het internationaal Verdrag
tot samenwerking in het belang van de veiligheid van de luchtvaart»
op 13 december 1960; het trad in 1963 in werking. Doelstelling was om te komen
tot samenwerking in de organisatie van het verkeer in de hogere luchtlagen.
In de praktijk resulteerde dit in de delegatie van verkeersleidingstaken aan
Eurocontrol in een groot deel van het luchtruim van Nederland, België
en Duitsland.Eind jaren 80 bleek dat de ECAC-lidstaten collectief werden geconfronteerd
met een dringende congestieproblematiek in het luchtruim. ECAC's «Ministerial
Meeting in ATS in Europe» (MATSE) besloot een «Strategy for the
90's» te lanceren en vroeg aan Eurocontrol deze uit te voeren. Dit project,
EATCHIP (European ATC Harmonization and Integration Programma), leidt tot
een vérgaande harmonisatie en integratie van het Europese luchtverkeersbeveiligingssysteem.
Grotere daadkracht, snellere besluitvorming en meer bevoegdheden voor Eurocontrol
bleken hoogst noodzakelijk. Daartoe dient tevens het Eurocontrol-Verdrag te
worden bijgesteld. Hiermee zijn al goede vorderingen gemaakt, maar naar het
huidige inzicht van de EU en diverse Europese landen, waaronder Nederland,
zijn verdergaande institutionele veranderingen zeker nog nodig.Eurocontrol telt momenteel 20 lidstaten maar stelt zich ten doel alle
 33 ECAC-lidstaten te verenigen.Tot nu toe zijn slechts multilaterale kaders opgesomd. Ook binnen de bilaterale
relaties op het gebied van vervoersbeleid besteedt men echter steeds meer
aandacht aan veiligheids- (en milieu-)aspecten. Het ordeningssysteem in de
mondiale luchtvaart, zoals vastgelegd bij het Verdrag van Chicago, is steeds
gekenmerkt geweest door een strikte vorm van bilateralisme. Nederland heeft
met circa 130 landen bilaterale luchtvaartovereenkomsten gesloten, die de
juridische basis vormen voor ondermeer de landingsrechten. Deze akkoorden
worden geleidelijk steeds meer gezien als een instrument waarmee ook milieu-
en veiligheidsdoelstellingen nagestreefd kunnen worden. De bilaterale
overeenkomsten verwijzen daartoe in ieder geval naar de standaard-ICAO bepalingen
over de minimum-veiligheidsnormen.De volgende pagina toont een overzicht van de lidstaten van de European
Civil Aviation Conference (ECAC), de Europese Unie (EU), de Joint Aviation
Authorities (JAA), de European Free Trade Association (EFTA) en Eurocontrol.
*** 2.6. Beschrijving luchtvaartsectorTot de burgerluchtvaartsector in Nederland behoren de Koninklijke Luchtvaart
Maatschappij (KLM) en de andere Nederlandse luchtvaartmaatschappijen, Amsterdam
Airport Schiphol (AAS) en de andere luchthavenexploitanten, de Fokker-bedrijven,
de toeleveringsindustrie en tenslotte de zogenoemde algemene luchtvaart (General
Aviation), waarin begrepen de kleine verkeersluchtvaart, de zakenluchtvaart
en de recreatieve luchtvaart.Onderdelen van de sector hebben zich georganiseerd in sectorale of belangenorganisaties.
Zo heeft bijvoorbeeld de toeleveringsindustrie zich grotendeels gebundeld
in de Netherlands Aerospace Group.De luchthavens zijn georganiseerd in de Nederlandse Vereniging voor Luchthavens
(NVL).De Vereniging van Nederlandse Luchtvaart Ondernemingen (VNLO) vertegenwoordigt
onderhoudsbedrijven en vliegbedrijven binnen de algemene luchtvaart (General
Aviation). Vliegtuigeigenaren en vliegers in de algemene luchtvaart zijn verenigd
in de Aircraft Owners and Pilots Association (AOPA).De recreatieve luchtvaart heeft zich georganiseerd in de Koninklijke Nederlandse
Vereniging voor Luchtvaart (KNVvL). Sinds kort functioneert de Stuurgroep
General Aviation Nederland als overkoepelende belangenbehartiger van de VNLO,
AOPA en de KNVvL (afdeling motorvliegen).Naast de luchtvaart zelf bestaat er ook een uitgebreide kennis-infrastructuur
in Nederland. Deze wordt primair gevormd door het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium
(NLR), het Nationaal Lucht- en Ruimtevaart Geneeskundig Centrum (NLRGC), de
Technische Universiteit Delft afdeling Lucht- en Ruimtevaart, de HTS Haarlem
afdeling Vliegtuigbouw, en het Nederlands Luchtvaartcollege te Hoofddorp.
Voor het NLR en haar activiteiten wordt verwezen naar bijlage 3 voor nadere
informatie.Het aandeel van de Bruto Toegevoegde Waarde van de Nederlandse luchtvaartcluster
in het Bruto Nationaal Inkomen, ligt volgens opgave van het CBS al jaren op
1,2%1 . Dit percentage geeft de werkelijkheid
echter niet geheel correct weer. In de CBS-gegevens ontbreken namelijk de
gegevens van de toeleveringsindustrie voor de vliegtuigbouw en ook gegevens
van kleine ondernemingen. Toch bevinden zich onder die ontbrekende bedrijven
een groot aantal gespecialiseerde luchtvaartondernemingen, dat wil zeggen
bedrijven die zich alleen met luchtvaart bezighouden.De totale werkgelegenheid in alle gespecialiseerde bedrijven samen bedraagt
ongeveer 65 000 arbeidsplaatsen. De totale omzet is zo'n 19 miljard
gulden. Daarnaast zijn er veel bedrijven die zich niet primair op de luchtvaart
richten maar wel produkten aan de luchtvaartindustrie leveren, zoals bedrijven
in de chemische industrie, metaalnijverheid en elektronica.De primaire Nederlandse luchtvaartsector laat zich samenvatten en onderverdelen
zoals hieronder aangegeven (situatie per 31-12-1995). Industrie± 50erkende vliegtuigbouw-
en toeleveringsbedrijven   Dienstverlening7grote
luchtvaartmaatschappijen 13regionale luchtvaartmaatschappijen
en luchttaxibedrijven ± 70general aviation-bedrijven
(verhuur, rondvluchten, zakenvluchten, reclamevliegen, etc.); ballonvaartbedrijven
niet inbegrepen ± 50bedrijven met vliegtuigen voor
eigen gebruik 25niet operator-gebonden onderhoudsbedrijven  Infrastructuur18luchtvaartterreinen,
met inbegrip van 3 militaire velden met intensief civiel medegebruik 14zweefvliegterreinen2ULV-terreinen ± 60Helihavens bij
hospitalen en bedrijven ± 100Off-shore helidekken± 50luchthavengebonden bedrijven (afhandeling, catering,
security, bouw en onderhoud etc.)   Luchtvaartuigen215verkeersvliegtuigen 671motorvliegtuigen
voor commercieel, sport- en recreatiegebruik 656(motor)zweefvliegtuigen230ULV-vliegtuigen 264ballonnen    (zie
ook bijlage 4 voor een grafisch overzicht)   Luchtvarenden3 724houders van een beroepsvliegbewijs 572houders
van een bevoegdheid als boord- of grondwerktuigkundige 201houders
van een bevoegdheid als luchtverkeersleider 4 295houders
van een sportvliegbewijs 2 599houders van een zweefvliegbewijs163houders van een bevoegdheid als ballonvaarderEén van de genoemde vliegtuigbouw- en toeleveringsbedrijven is
Fokker Aircraft BV, dat 15 maart 1996 failliet is verklaard. De werkmaatschappijen
van Fokker die niet in surséance van betaling verkeerden, zijn ondergebracht
in een nieuwe houdstermaatschappij, Fokker Aviation BV. Daaraan zijn nog enkele
afgeslankte activiteiten van het oude Fokker Aircraft BV toegevoegd. De consequenties
van het verdwijnen van de zelfscheppende vliegtuigindustrie uit Nederland
voor de nationale luchtvaartsector in het algemeen, en voor het behoud van
de expertise die van belang is voor een hoog veiligheidsniveau in het bijzonder,
zijn nog niet goed te overzien. 3. HET HUIDIGE BELEID VAN DE OVERHEID 3.1. AlgemeenDe verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en Waterstaat en de
haar ter beschikking staande diensten voor de interne veiligheid van de luchtvaartsector,
beslaat de gehele keten van de luchtvaart, zoals de vliegtuigindustrie (inclusief
ontwerp, productie en toelevering), de onderhoudsbedrijven, de vluchtuitvoering,
de bekwaamheid van het personeel, de luchtverkeersbeveiliging (luchtruimstructuur,
verkeersregels, uitvoering), de inrichting en uitrusting van luchtvaartterreinen
en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Een belangrijk uitgangspunt voor het huidige nationale luchtvaartveiligheidsbeleid
is, dat in Nederland luchtvaartactiviteiten zijn verboden tenzij is aangetoond
dat deze activiteiten voldoende veilig (kunnen) worden uitgevoerd. De veiligheid
wordt gewaarborgd door het stellen van eisen en procedures waaraan personen,
organisaties, activiteiten en produkten moeten voldoen.Personen en organisaties kunnen pas luchtvaartactiviteiten uitvoeren als
zij hebben aangetoond aan de gestelde eisen en procedures te voldoen. Op basis
daarvan krijgt men een vergunning, toestemming, ontheffing of vrijstelling.In beperkte mate zijn de eisen gesteld in de vorm van voorwaarden waaraan
men zich dient te houden, maar waaraan niet voorafgaand aan de luchtvaartactiviteit
wordt getoetst. Bijvoorbeeld het incidenteel gebruik van niet-aangewezen luchtvaartterreinen
door hefschroefvliegtuigen.Veiligheid in de luchtvaart is in hoge mate een internationale inspanning.
De internationaal besproken maatregelen grijpen met name aan op luchtvaartuigen,
operaties en de inrichting en uitrusting van luchtvaartterreinen. Wanneer
internationaal de eisen eenmaal zijn vastgesteld is de nationale speelruimte
in beleid beperkt.Het veiligheidsbeleid is, zoals al eerder aangegeven, gebaseerd op internationale
verdragen, normen en regelgeving (ICAO; EU; ECAC; JAA; Eurocontrol).De ICAO Standards and Recommended Practices (SARP's) vormen de basis van
het veiligheidsbeleid, aangevuld middels EU- en JAA-regelgeving en verder
ingevuld in de nationale regelgeving (Luchtvaartwet, Wet Luchtverkeer, Luchtverkeersreglement,
Regeling Toezicht Luchtvaart en andere Algemene Maatregelen van Bestuur alsmede
Ministeriële regelingen).Het tot nu toe ontwikkelde beleid en de daaruit voortvloeiende regelgeving
heeft veelal een intentioneel karakter.Dat betekent het volgende:– maatschappelijke en technologische ontwikkelingen kunnen worden
geaccommodeerd zolang ze binnen het kader van de (veiligheids-) doelstellingen
vallen;– de bewijslast om aan te tonen dat aan de intenties van de veiligheidseisen
wordt voldaan ligt bij de belanghebbenden en luchtvarenden; zij hebben daarin
een eigen verantwoordelijkheid en een ruime zelfstandigheid;– voor de activiteiten wordt zo veel mogelijk zekerstelling-vooraf
tot stand gebracht, door formulering van de veiligheidsdoelstelling in de
regelgeving (dit geldt voor het totale traject van ontwerpen tot vluchtuitvoering);– de resultaten van onderzoek van ongevallen en incidenten kunnen
leiden tot bijstelling van de regelgeving, dan wel van de interpretatie of
toepassing van de regelgeving.Zowel binnen ICAO als in Europees verband vervult Nederland een volwaardige
rol bij de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid. Ons land participeert daartoe
in een groot aantal internationale fora en studiegroepen.De huidige nationale regelgeving op luchtvaartgebied is niet voldoende
toegesneden op de internationale ontwikkelingen, is versnipperd en is niet
optimaal qua helderheid en uitvoerbaarheid.Momenteel vindt een algehele herziening plaats van de Luchtvaartwet (zie
par. 3.7.1.). Ook via bilaterale of multilaterale verdragen kunnen individuele staten
veiligheidsaspecten onderling regelen. Daarbij geldt dat tenminste voldaan
moet worden aan de gestelde ICAO-eisen rond veiligheid en milieu. Te allen
tijde dient een voldoend hoog veiligheidsniveau te zijn gewaarborgd.Het huidige nagestreefde minimum-veiligheidsniveau voor vliegveiligheid
is historisch gegroeid. Het RAND-rapport1 stelt
dat het huidige veiligheidsniveau op Schiphol voldoende is, maar dat maatregelen
nodig zijn om dit niveau vast te houden.In de praktijk wordt (internationaal) tenminste gestreefd naar een stand
still: geen toename van de relatieve onveiligheid, ondanks de groei van de
luchtvaart. Dit is overigens niet overal expliciet vastgelegd.Verder is het sinds kort beleid om, waar haalbaar, in bilaterale luchtvaartovereenkomsten
een nieuw en uitgebreider veiligheidsartikel op te nemen, zodat de overheid
nationaal meer armslag krijgt om de verdragspartner ter verantwoording te
roepen en eventueel in te grijpen als er iets verkeerd gaat of dreigt te gaan.Een Europese aanpak op dit punt zou de Nederlandse onderhandelingspositie
versterken.Er wordt gestreefd naar een zo breed mogelijke internationale harmonisatie
van veiligheidsbeleid, en de daadwerkelijke uitwerking en toepassing daarvan
door alle betrokken landen. Dit alles betekent in de praktijk actief meewerken
aan de totstandkoming van internationaal beleid en (geharmoniseerde) regelgeving,
en vervolgens het naleven van dat beleid en de uitvoering ervan. Een sterke
en slagvaardige JAA past in dit streven. Versteviging van de basis van de
JAA wordt dan ook ondersteund.Omdat ingrijpen van bovenaf in beginsel beperkend werkt en de eigen verantwoordelijkheid
van de sector voorop moet blijven staan streeft de overheid er naar niet meer
te reguleren dan strikt nodig is. Daarbij gelden de volgende richtlijnen.a. De overheid heeft een primaire taak ten aanzien van de veiligheid van
personen die vervoerd worden en van derden, zowel op de grond als in de lucht.De overheidstaak jegens diegenen die luchtvaartactiviteiten uitoefenen
waarbij primair alleen hun eigen veiligheid in het geding is kan aanzienlijk
beperkter worden ingevuld, zoals bijvoorbeeld bij valschermspringen.b. Groepsbelang vraagt, mede gelet op de maatschappelijke implicaties,
om meer waarborgen (en daarmee vaak om een hoger veiligheidsniveau) dan individueel
belang. Daarom kan de overheid met name voor recreatieve luchtvaart, volstaan
met lagere minimum-eisen op het gebied van de vliegveiligheid dan bij de grote
luchtvaart. De technische regelgeving voor de verschillende categorieën
luchtvaartuigen is hier een uitwerking van.c. Gelet op het internationale karakter van de luchtvaart wordt inbedding
van het veiligheidsbeleid in internationale kaders van cruciaal belang geacht.De overheid heeft de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de naleving
van het veiligheidsbeleid, inclusief de handhaving. Als uitgangspunt bij de
feitelijke invulling geldt dat voor de naleving van het veiligheidsbeleid
ook een sterke eigen verantwoordelijkheid wordt gelegd bij de betrokkenen
in de sector zelf. Dit impliceert een afstandelijke rol van de overheid (toezicht
op afstand), met gebruikmaking van het systeem van erkenningen (maar wel met
behoud van voldoende inhoudelijke expertise bij de overheid). 3.2. Toezichtfilosofie 3.2.1. Het kaderHet toezichtprincipe luidt: de aanvrager toont aan. Dit houdt in dat degenen
die in de luchtvaart werkzaam zijn in eerste instantie zichzelf ervan moeten
overtuigen dat hun werkwijze veilig is en past binnen de wettelijke kaders.
Vervolgens wordt deze werkwijze aan de overheid ter toetsing voorgelegd. Zo
draagt iedere persoon en ieder bedrijf met enige vorm van vergunning, erkenning
of bevoegdheid, hun eigen verantwoordelijkheid en wordt de eigen capaciteit
zinvol benut.Preventief toezicht wordt uitgeoefend door middel van kwaliteitsborging.
Voorbeelden hiervan zijn de erkennings-systematiek van onderhouds- en produktiebedrijven,
de vergunning tot vluchtuitvoering van luchtvaartmaatschappijen en de certificering
van luchtvaartterreinen. In dit kader werkt ook de verzelfstandigde Luchtverkeersbeveiligingsorganisatie
aan een intern kwaliteitszorgsysteem.Een aparte vermelding verdient het ongevallenonderzoek. De luchtvaart
kent, ook in Nederland, een ver doorgevoerde systematiek op dit gebied, met
als doelstelling het zoveel mogelijk leren van ongevallen. Aangezien ook de
overheid zelf partij kan zijn in de oorzaken of omstandigheden die tot een
ongeval hebben geleid, is er voor gekozen om het onderzoek te laten uitvoeren
door een onafhankelijke bij wet ingestelde instantie, namelijk de Raad voor
de Luchtvaart. 3.2.2. Meta-toezichtHet toezicht in de internationale luchtvaart, zoals ook de RLD dat uitoefent,
heeft in belangrijke mate het karakter van beleidsverificatie. De ervaringen
in de praktijk worden teruggekoppeld naar beleidsontwikkeling (ICAO, JAA etc.).Bij het toezicht ligt de nadruk op «managementcontrol». Het
gaat daarbij om een oordeel over de wijze waarop het management van de luchtvaartbedrijven
de kwaliteit van de bedrijfsprocessen («procescontrol») en de
voortgebrachte produkten («productcontrol») beheerst en bewaakt.
Het kwaliteitssysteem van de bedrijven, de kwaliteitsborging, het keuren,
controleren en inspecteren speelt daarbij een belangrijke rol.Deze vorm van «toezicht op toezicht» heet ook wel «meta-toezicht».Een zekere mate van specifiek toezicht (keuren en controleren) blijft
onderdeel uitmaken van deze systematiek. 3.2.3. De handhavingAan de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor veiligheid en leefbaarheid
kan en mag de overheid zich niet onttrekken. In de luchtvaart echter voert
de sector veel taken die daarmee samenhangen zelf uit.De overheid doet de administratieve handhaving door middel van erkenning
en vergunningverlening. De handhaving en controle van de regels voor de dagelijkse
uitvoering wordt in principe overgelaten aan het erkende bedrijf, dan wel
de vergunninghouder zelf. Steekproefsgewijs voert de overheid nog detailcontroles
uit.Strafrechtelijke handhaving wordt verzorgd door de Luchtvaartpolitie van
het Korps Landelijke Politiediensten, de Rijksverkeersinspectie (vervoer van
gevaarlijke stoffen), en de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (werk- en rusttijden). 3.3. De instrumenten van dit momentHet veiligheidsbeleid omvat zeer veel instrumenten die ingezet worden
in de verschillende fasen van beleidsontwikkeling. 3.3.1. Deelname in het ontstaan van regelgevingVanwege het internationale karakter van de luchtvaart is ervoor gekozen
om de ontwikkeling van nieuwe regelgeving vooral in internationaal verband
te doen. Via vertegenwoordiging van Nederland in de ICAO Council en verschillende
werkgroepen, is het mogelijk om de inzichten en specifieke Nederlandse problematiek
mee te nemen in de ontwikkeling van Standards en Recommended Practices. Een
voorbeeld hiervan is de participatie in het Continuing Airworthiness Panel
(CAP), dat in 1989 is ingesteld om de luchtwaardigheid van oudere vliegtuigen
beter te garanderen.Zeer intensief is de Nederlandse betrokkenheid bij het opstellen van regels
in JAA-verband. Nederland participeert in de opstelling van alle belangrijke
nieuwe JAA-eisen (Joint Aviation Requirements, kortweg JAR's); zowel de eisen
op het gebied van vliegtuigen (ontwerp, produktie, onderhoud en operationele
inzet), als de eisen voor kwalificatie van personeel en opleidingsinstituten.
Wanneer dit werk is afgerond zal deze nieuwe set regels het complete terrein
van het luchtvaartuig en het gebruik ervan afdekken.Een derde bron van internationale regelgeving is de ECAC. Ook hier neemt
Nederland deel aan de ontwikkeling van zogeheten «Documents» waarin
de normering is vastgelegd. Deze regelgeving zal naar verwachting in toenemende
mate in JAA-regels worden ondergebracht.De JAA is nog niet actief op het terrein van de luchtverkeersdienstverlening.
Internationale standaardisatie van apparatuur, werkwijzen en procedures vindt
vooral plaats in ICAO- en Eurocontrol-verband. De LVB en de RLD dragen actief
bij aan de ontwikkeling van regelgeving op dit terrein. 3.3.2. Implementatie van regelgevingDe hierboven aangegeven ontwikkelingen kunnen alleen vruchten afwerpen
wanneer ook tot implementatie ervan wordt overgegaan.De eerste fase van dit traject is de opname in de regelgeving. De ICAO
Standards en Recommended Practices vragen om een vertaling naar het Nederlandse
stelsel van regels, al of niet via implementatie in de JAR's. ICAO stelt over
het algemeen geen eisen aan de implementatietermijn. Een land dat meent te
moeten afwijken van de ICAO aanwijzingen wordt geacht dit schriftelijk te
melden, voor opname als «Difference» in de betreffende documenten.In tegenstelling tot ICAO kent de JAA wel een implementatie-periode. De
implementatie-periode van de JAA wordt zodanig gekozen dat alle lidstaten
implementatie binnen die termijn kunnen afronden. Gedurende de implementatie
is er regelmatig contact tussen JAA en lidstaten over de voortgang en eventuele
problemen. Per JAR toetst de JAA of de landen de nieuwe of gewijzigde regels
op de juiste wijze hebben ingevoerd. Ook Nederland staat zo voortdurend onder
controle van de JAA.De Raad van de EU stelt alle nieuwe en gewijzigde JAR's verplicht door
middel van een Verordening. Een zwak punt van dit systeem is dat de EU hierbij
een vrij langdurig traject moet doorlopen. Zolang dit probleem niet is
opgelost voert Nederland, evenals de andere lidstaten, nieuwe JAR's nog in
via de nationale regelgeving. 3.3.3. Toezicht op nalevingDe toezichtstructuur is als volgt. Een overzicht van de beleidsinstrumenten
welke daarbij een rol spelen is opgenomen in bijlage 5. VliegtuigontwerpElk vliegtuig moet gebouwd worden volgens een goedgekeurd ontwerp.Sinds enkele jaren worden de ontwerpen van vrijwel alle grote vliegtuigen
in JAA-verband gekeurd volgens JAR-eisen (regelgeving en procedures), waartoe
ook Nederland experts beschikbaar stelt. Deze keuring leidt per land tot de
afgifte van een Type Certificaat. ProduktieLuchtvaartuigen moeten deugdelijk worden gebouwd.Het toezicht op de produktie van de onderdelen en de samenbouw tot complete
vliegtuigen, wordt uitgeoefend op basis van erkenningen. Deze worden verleend
wanneer een bedrijf aan alle daarvoor geldende eisen voldoet. Een luchtvaartuig
kan in gebruik worden genomen nadat een Bewijs van Luchtwaardigheid is verleend.
Dit wordt pas afgegeven nadat de aanvrager (de fabrikant) heeft aangetoond
dat het luchtvaartuig conform een goedgekeurd ontwerp is gebouwd binnen het
kader van het erkende bedrijf. Bij deze toets ligt het accent meestal op de
wijzigingen ten opzichte van het «standaard» vliegtuigtype. Naast
een Bewijs van Luchtwaardigheid is ook nog een Bewijs van Inschrijving nodig:
de registratie van het luchtvaartuig. OnderhoudAlle luchtvaartuigen moeten goed onderhouden worden.Daarom moet het Bewijs van Luchtwaardigheid van elk geregistreerd vliegtuig
regelmatig verlengd worden. Dit geschiedt op basis van een correcte uitvoering
van de onderhoudsvoorschriften die bij de certificatie zijn vastgesteld.Veruit het meeste onderhoud wordt uitgevoerd door daartoe erkende bedrijven.
Alleen klein onderhoud aan lichte luchtvaartuigen mag nog plaatsvinden op
basis van individuele bevoegdheden. VluchtuitvoeringEr moet veilig met het luchtvaartuig gevlogen worden.Een luchtvaartmaatschappij moet haar operaties (verkeersvluchten) uitvoeren
conform een Vergunning tot Vluchtuitvoering die is afgegeven door de autoriteit
van het land van vestiging.Hierin is een veelheid van zaken geregeld, zoals de organisatie van de
maatschappij, opleiding van personeel, vliegprocedures en onderhoud.Ook het andere vliegverkeer is aan operationele regels gebonden, afgestemd
op de beschouwde tak van luchtvaart. Boord- en grondpersoneelHet werk moet door de juiste mensen worden uitgevoerd.De vakbekwaamheid en geschiktheid van vliegtuigbemanningen en -technici
is gereguleerd via een stelsel van examens, medische keuringen en de uitgifte
van Bewijzen van Bevoegdheid. LuchtverkeersbeveiligingDe beveiliging van het luchtverkeer moet in bekwame handen zijn.Luchtverkeersbeveiliging is een verantwoordelijkheid van de overheid.
De minister van Verkeer en Waterstaat draagt de eindverantwoordelijkheid voor
de LVB. Bestuurlijk toezicht op de organisatie wordt uitgeoefend door een
door de minister aangestelde Raad van Toezicht.Direct veiligheidstoezicht vindt plaats in de vorm van regulering van
de vakbekwaamheid door middel van luchtverkeersleidersexamens, gekoppeld aan
een systematiek van brevetafgifte en -verlenging. Daarnaast vindt er in de
ontwikkelingsfase van nieuwe procedures afstemmingsoverleg plaats tussen LVB
en RLD. LuchtvaartterreinenDe luchtvaartterreinen moeten steeds in goede staat verkeren.Op de uitrusting en inrichting van luchtvaartterreinen vindt direct toezicht
plaats via een stelsel van keuringen en inspecties.Er wordt gewerkt aan versterkte delegatie van bevoegdheden naar de exploitanten,
door de invoering van een certificatie.Verder zijn de luchtvaartterreinen onderworpen aan een vijfjaarlijkse
audit naar de veiligheid. 3.4. Beveiliging (security)ICAO heeft als definitie van beveiliging (of security) geformuleerd: «Een
combinatie van maatregelen bedoeld om de internationale burgerluchtvaart te
beschermen tegen wederrechtelijke daden.»Sinds 25 jaar is beveiliging een (integraal) onderdeel van het luchtvaart(afhandelings)proces.
De basisregelgeving op het gebied van beveiliging is wereldwijd vastgelegd
in ICAO Annex 17 («Security Safeguarding International Civil Aviation
against Acts of Unlawful Interference»). Voor de Europese regio komt
daarbij ECAC Document 30 («Manual of ECAC Recommendations and Resolutions
relating to Facilitation and Security Matters»). Lidstaten worden ondersteund
bij het ontwikkelen van een veiligheidsbeleid teneinde te voldoen aan ICAO
Annex 17. De EU en de JAA zijn (nog) niet actief op het gebied van beveiliging
van de burgerluchtvaart.De overheid is in alle ICAO-landen verantwoordelijk voor de normering
van de beveiliging van de burgerluchtvaart en de wijze van implementatie.
In Nederland is de minister van Justitie eerstverantwoordelijke voor de beveiliging
van de burgerluchtvaart, in een aantal gevallen in overeenstemming met de
minister van Verkeer en Waterstaat. Er bestaat een intensieve samenwerking
op dit gebied tussen beide ministeries. Onder voorzitterschap van Justitie
worden de security-activiteiten gecoördineerd in de interdepartementale
«Veiligheidscommissie voor de burgerluchtvaart» (ingesteld bij
beschikking nr. BIZ/19106 dd 22-07-1970). Deze ziet onder andere toe op het
opstellen en actualiseren van het Nationale Beveiligingsplan, dat voorgeschreven
is in ICAO Annex 17. In de Nationale Veiligheidscommissie komt ook de dreigingsanalyse
aan de orde. Verder zijn op grond van de Nederlandse luchtvaartwet luchthavens
sinds 1992 verplicht tot het ontwikkelen van een beveiligingsplan. Die zijn
inmiddels door de luchthavens opgesteld.De Koninklijke Marechaussee is, onder verantwoordelijkheid van Justitie,
belast met de uitvoering van de beveiliging op alle Nederlandse luchthavens,
alsmede het toezicht. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de diensten van een
particuliere beveiligingsfirma. De kosten van deze uitbesteding
worden via een heffing per passagier verhaald op het luchtvervoersbedrijfsleven.
De exploitant stelt volgens een wettelijke verplichting de security-apparatuur
ter beschikking en is daarnaast verantwoordelijk voor het toegangsbeheer.Bovendien treffen de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen, indien noodzakelijk,
op buitenlandse luchthavens additionele beveiligingsmaatregelen.Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de volgende verantwoordelijkheden.– De formele wettelijke taken conform de Luchtvaartwet in overeenstemming
met het ministerie van Justitie. Het betreft hierbij onder andere de mede-goedkeuring
van beveiligingsplannen van de luchthavens en de instemming met nieuwe security-maatregelen.– Het optreden als aanspreekpunt voor de contacten met de internationale
organisaties in de burgerluchtvaart (ICAO, ECAC)– Belangenbehartiging voor de luchtvaartsector op gebieden als facilitatie,
concurrentie en lastendruk. 3.5. Vervoer gevaarlijke stoffenDe Verenigde Naties hebben voor alle vervoersmodaliteiten gevaarlijke
stoffen gedefinieerd als volgt: «Artikelen of stoffen die een risico
kunnen vormen voor de gezondheid, de veiligheid of eigendommen.»Tot het begin van de zeventiger jaren werd de reglementering met betrekking
tot het luchtvervoer van gevaarlijke stoffen overgelaten aan de International
Air Transport Association (IATA). Naar aanleiding van incidenten en ongevallen
werden vanaf 1976 binnen ICAO-kader specifieke voorschriften ontwikkeld. Dit
resulteerde in 1981 in het ontstaan van Annex 18 bij het Verdrag van Chicago
met als titel: «The Safe Transport of Dangerous Goods bij Air».
Nederland verwijst in een ministeriële regeling naar Annex 18 en de bijbehorende
Technische Voorschriften. Voor wat betreft radioactieve stoffen is de verwijzing
op de Kernenergiewet gebaseerd.De RLD is als Nederlandse luchtvaartautoriteit belast met het ontwikkelen,
opstellen en interpreteren van (inter)nationale regels voor het luchtvervoer
met gevaarlijke stoffen. Het toezicht en de opsporing zijn in handen van Rijksverkeersinspectie
(RVI) en Luchtvaartpolitie onder toezicht van het Openbaar Ministerie.Afgezien van de formeel wettelijke taak speelt de RLD een informerende
rol; hij fungeert tevens als ingang voor alle betrokkenen naar en van ICAO
en JAA en treedt op als belangenbehartiger van de luchtvaartsector.De RVI en de Luchtvaartpolitie houden toezicht en doen opsporing, al of
niet in samenwerking met Douane, Koninklijke Marechaussee en Algemene Inspectie
Dienst (AID). Op de Luchthaven Schiphol zijn continu vier controleurs van
de RVI beschikbaar voor het vervullen van de toezicht- en opsporingsfunctie
rond het luchtvervoer van gevaarlijke stoffen. Ook tijdens zon- en feestdagen
zijn zij beschikbaar voor het controleren van ontheffingen of voor het geval
zich calamiteiten voordoen.Ook in de toekomst zullen er periodieke thema-controle-acties (bijvoorbeeld
de controle van handbagage) worden gehouden door genoemde controlerende instanties. 3.6. Externe veiligheidZoals in hoofdstuk 1 al werd opgemerkt, ontwikkelt deze Nota geen aanvullend
beleid ten aanzien van externe veiligheid voor de burgerluchtvaart, aangezien
die beleidsontwikkeling reeds in andere kaders plaatsvindt. In het bijzonder
zij hier verwezen naar de «Kadernota externe veiligheid luchthavens»,
die onder leiding van VROM in samenwerking met V&W, EZ, Defensie en Binnenlandse
Zaken wordt ontwikkeld. Deze nota zal naar verwachting over een jaar worden
uitgebracht.Volgens het Nationaal Milieu beleidsPlan NMP 2 moet een wettelijk of beleidsmatig
beoordelingskader worden ontwikkeld voor het externe veiligheidsbeleid voor
luchthavens. Dit vindt plaats binnen het project ABEL dat zal uitmonden in
bovengenoemde kadernota.Voor de luchthaven Schiphol is al, vooruitlopend op ABEL, specifiek beleid
geformuleerd in de PKB Schiphol en Omgeving. Dit beleid voor Schiphol richt
zich op de beheersing van externe veiligheidsrisico's door het uitvoeren van
brongericht beleid en door effectgericht beleid. In de PKB Schiphol en Omgeving is dit als volgt uitgewerkt. Het effectgericht
beleid vindt zijn weerslag in de instelling van de veiligheidszones en de
vrijwaringszone, en in de bijbehorende maatregelen op het gebied van ruimtelijke
ordening en volkshuisvesting. Onderscheiden worden een veiligheidszone in
engere zin, een veiligheidszone in ruimere zin en een toetsingsgebied. Binnen
de veiligheidszone in ruimere zin en binnen het toetsingsgebied geldt het stand-stillbeginsel: geen toename van onveiligheid, afgemeten aan de
ontwikkeling van het gesommeerd gewogen risico.Binnen de veiligheidszone in engere zin geldt een bouwverbod voor nieuwe
woningen, dienen bestaande woningen te worden geamoveerd en is de vestiging
van nieuwe bedrijven niet toegestaan. Ook binnen de veiligheidszone in ruimere
zin geldt een bouwverbod en is vestiging van nieuwe bedrijven niet toegestaan.
Tevens mogen in deze zone geen nieuwe risicobronnen worden gevestigd en mogen
bestaande risicobronnen niet worden uitgebreid als het risico van calamiteiten
voor omwonenden daardoor significant toeneemt.Concrete afspraken over de uitvoering van de ruimtelijke PKB-regimes in
de verschillende zones, en over de evaluatie van de veiligheidszone in engere
zin, zullen worden gemaakt in overleg met de betrokken overheden.In het kader van de voortgangsbewaking en -rapportage inzake de uitvoering
van de PKB Schiphol en Omgeving wordt de Tweede Kamer over de uitvoering van
een en ander op de hoogte gehouden. 3.7. Huidige ontwikkelingen 3.7.1. Nieuwe wetgevingDe huidige luchtvaartwetgeving behoeft op een aantal punten aanpassing
en verbetering. De doelstellingen (veilig en milieubewust vliegverkeer, economische
ordening) worden wel bereikt, maar met een lappendeken aan lagere regelgeving
die heeft geleid tot forse uitvoeringslasten (verscheidenheid aan vergunningen,
vrijstellingen en ontheffingen). Bovendien wordt hierdoor de uitvoerbaarheid
belemmerd, wat ook effect heeft op de mogelijkheid van handhaving.Daarnaast is de huidige regelgeving nog niet voldoende toegesneden op
internationale ontwikkelingen, met name die op het terrein van JAA en EU. Bovengenoemde redenen hebben geleid tot het opzetten van een Project herziening
luchtvaartwetgeving. Het project is verdeeld in zes deelprojecten met als
sluitstuk een evaluatie van het totale eindproduct. Deelproject 1 (personeel)Dit project omvat de brevetten, de algemene gezondheidstoestand met inbegrip
van een verbod tot alcohol- en druggebruik, en de basis voor de huidige adviescommissie
werk- en rusttijden, straks adviescommissie arbeidsomstandigheden. Het desbetreffende
wetsvoorstel is onlangs aan de Tweede Kamer aangeboden; met de uitvoeringsregelgeving
is een begin gemaakt. Deelproject 2 (luchtvaartterreinen)Dit project omvat de vergunning, nu nog aanwijzing, voor de aanleg en
het onderhoud van luchtvaartterreinen (inclusief geluidszonering, externe
veiligheid e.d.), de certificatie van luchtvaartterreinen en de beveiliging.
Het wetsvoorstel is in grote trekken gereed. Het deelproject zal naar verwachting
eind 1998 zijn afgerond. Deelproject 3 (luchtwaardigheid)Dit project omvat de inschrijving van luchtvaartuigen, het ontwerpen en
de constructie van luchtvaartuigen alsmede het onderhoud daarvan. Ook de regeling
voor het afgeven van Type-Certificaten en Bewijzen van Luchtwaardigheid wordt
opgenomen. Deelproject 4 (vervoersbeleid)In dit wetsvoorstel wordt de vervoersvergunning geregeld. Daarnaast bevat
het een regeling voor het vervoer van gevaarlijke stoffen en het dierenvervoer.
Het project zal naar het zich nu laat aanzien eind 1997 gereed zijn. Deelproject 5 (vluchtuitvoering)Dit omvat in hoofdzaak de uitwerking van de vergunning tot vluchtuitvoering
(JAR-OPS). Het project is gestart in augustus 1995 en dient in verband met
de gefaseerde inwerkingtreding van JAR-OPS uiteindelijk op 1 april 1999 gereed
te zijn. Deelproject 6 (bijzondere omstandigheden, overige onderwerpen)Onder dit project valt de regelgeving voor bijzondere omstandigheden,
zoals grote rampen, uitzonderingstoestanden e.d. Andere onderwerpen, die nog
niet in de nieuwe regelgeving zijn opgenomen maar daar wel thuis horen, zullen
hier worden verwerkt («bezemproject»). 3.7.2. Overige regelgevingBinnen de kaders van ICAO, ECAC en JAA vindt een continu proces plaats
van ontwikkeling van regelgeving, zowel technisch, operationeel als procedureel.
De binnen de JAA ontwikkelde en geaccepteerde regelgeving wordt uiteindelijk
voor het EU-gebied geformaliseerd in Verordening 3922/91.Op het gebied van de algemene luchtvaart wordt momenteel nationaal met
name gewerkt aan drie onderwerpen, te weten historische vliegtuigen, ballonnen
en ultra lichte vliegtuigen. Historische vliegtuigenVoor de historische luchtvaart wordt een beleidsnota opgesteld. Hierin
wordt het toelatingsbeleid voor deze tak strikt omschreven. Het gaat in dit
verband zowel om eisen aan het luchtvaartuig als aan de operatie. De historische
luchtvaart die aan deze eisen voldoet, kan rekenen op een accommoderende houding
van de RLD bij het verkrijgen van de benodigde vergunningen, uiteraard binnen
de wettelijke mogelijkheden. Uitgangspunt voor het beleid is dat de betrokken
aanvrager in beginsel moet voldoen aan de normale eisen, maar dat er rekening
gehouden kan worden met het speciale karakter van de operatie en het historisch
belang van de luchtvaartuigen in kwestie.Eén van de kernpunten is dat bij vervoer van passagiers geen concessies
worden gedaan aan de normale eisen in de bedrijfstak met betrekking tot het
vliegtuigonderhoud. Het – onvermijdelijk – enigszins lagere niveau
van de luchtwaardigheid zoals die is neergelegd in de historische certificatie,
dient te worden gecompenseerd door beperkingen in de vliegoperaties, zodat
per saldo een aanvaardbaar veiligheidsniveau wordt bereikt. BallonnenDe overheid heeft een duidelijke verantwoordelijkheid bij de veiligheid
rond ballonvluchten met «passagiers». De regelgeving voor het
ballonvaren loopt momenteel achter op de praktijk. Die is veranderd van een
exclusieve privé-activiteit van enkelen naar een explosief gegroeide
commerciële activiteit die voor het grote publiek bereikbaar is.Met name voor de burgers die zich met ballonnen laten vervoeren is het
van belang te weten dat de Nederlandse overheid haar verantwoordelijkheid
neemt, dat deze in duidelijke regels wordt vastgelegd en dat deze vervolgens
worden gehandhaafd. Kortom: de ballonvaart zal met strengere eisen worden
geconfronteerd.De trend in West-Europa op dit gebied is een vergunningstelsel met regelmatige
toetsing van de kwaliteit van de exploitanten van ballonnen en de door hen
ingehuurde ballonvaarders en ballonnen. De overheid zal zich hierbij aansluiten
en zal daartoe het beleid en de regelgeving op dit punt expliciteren. Ultra lichte vliegtuigenVoor het gebruik van ULV's in Nederland zal basisregelgeving ontwikkeld
worden die aansluit bij de huidige ontwikkelingen in de ons omringende landen.De definitie van dit type luchtvaartuigen zal daartoe aangepast moeten
worden aan de Europese afspraken zoals die zijn gemaakt binnen de JAA.Het huidige ontheffingenstelsel ten aanzien van BvL's en BvB's zal waar
nodig worden herzien in het kader van de Herziening Luchtvaartwet. Gelet op de ontwikkelingen in dit segment van de luchtvaart zal worden
onderzocht of integratie en substitutie (tussen «lichte», «zeer
lichte» en «ultra lichte» vliegtuigen) wenselijk en mogelijk
zijn. Ook wordt gekeken naar de invloed van Europese afspraken over de acceptatie
van elkaars toelatingsdocumenten. 3.7.3. LuchtwaardigheidHet algemene veiligheidsbeleid op het gebied van de luchtvaart in Nederland
wijkt niet of nauwelijks af van dat in vergelijkbare landen. De participatie
van Nederland in JAA en EU maken dat meer en meer hetzelfde beleid en dezelfde
regelgeving (moeten) worden gehanteerd. In de handhaving zijn
eigen keuzes en invulling nog wel mogelijk, maar ook hier hebben de internationale
samenwerkingsverbanden meer en meer een harmoniserend effect. Zo wordt het
toezicht dat nationaal plaatsvindt op grond van de eerder genoemde JAR's gecontroleerd
door internationale teams. De JAA stelt deze samen uit experts die de verschillende
lidstaten ter beschikking stellen. Deze controle vindt plaats zodra de JAR's
door de nationale autoriteiten zijn geïmplementeerd, danwel tijdens het
implementatieproces.Een belangrijk nieuw element, dat via de nieuwe JAR's ingevoerd wordt
op het complete terrein van luchtwaardigheid en vliegveiligheid, is de kwaliteitsborging.
Tot nu toe was die systematiek in Nederland alleen ingevoerd op het terrein
van produktie en onderhoud van vliegtuigen. Met de nieuwe regelgeving vindt
dit principe tevens toepassing bij het ontwerpen van vliegtuigen en vliegtuigdelen,
alsmede bij de vliegtuigoperaties.Nieuw is ook de erkenning van ontwerp-organisaties. Tot nu toe werkt Nederland
met zogenoemde erkende inspecteurs, die sleutelposities innemen bij de ontwerpafdelingen
van bedrijven. Deze inspecteurs leggen rechtstreeks verantwoording af aan
de overheid (RLD) over goedkeuring van (deel)ontwerpen. Met de invoering van
JAR 21 zal de ontwerporganisatie als zodanig erkend gaan worden en komt dus
de totale organisatie van het ontwerpproces onder toezicht van de overheid
te staan. Overigens zal de overheid de ontwerpen nog steeds blijven toetsen
op basis van de relevante regelgeving. 3.7.4. LuchtvaartterreinenDe veiligheid van de luchtvaart is niet alleen een zaak van zo veilig
en betrouwbaar mogelijke vliegtuigen en een veilige operatie. Naarmate de
omvang van het luchtverkeer toeneemt wordt het van steeds groter belang om
aandacht te besteden aan de capaciteit, inrichting en uitrusting van luchtvaartterreinen
en aan de geleiding van het verkeer door de lucht.Uiteraard mag een luchtvaartterrein slechts luchtverkeer toelaten, indien
het zodanig is ingericht en uitgerust dat de afhandeling van dat luchtverkeer
op een veilige manier kan plaatsvinden. Daarbij kan men denken aan kwaliteit
en lengte van de start- en landingsbanen, verlichting, brandbestrijdingsfaciliteiten,
landingshulpmiddelen etc.Net als in andere transportsectoren geldt dat een toenemende drukte een
mogelijke verhoging van het veiligheidsrisico met zich meebrengt. In de luchtvaart
wordt dit risico binnen acceptabele grenzen gehouden door een combinatie van
technische systemen en vliegprocedures.Wat de capaciteit van luchtvaartterreinen betreft, zijn met de introductie
van landingshulpmiddelen op de grond en in luchtvaartuigen de mogelijkheden
vergroot om luchtvaartterreinen ook bij minder goede weersomstandigheden te
gebruiken. Dit voorkomt dat luchtvaartuigen langer in de lucht moeten blijven
voordat toestemming tot landen wordt gegeven. Ook wordt zo uitwijken naar
andere luchthavens minder vaak noodzakelijk.De indeling en organisatie van het gebruik van het luchtruim zijn in belangrijke
mate ingegeven door veiligheidsoverwegingen. Mede op grond van de drukte in
de lucht worden bepaalde soorten verkeer gescheiden en is het noodzakelijk
dat een belangrijk deel van het luchtverkeer vliegt op «aanwijzingen»
van de verkeersleiding. In eerste instantie zal een veilige toename van het luchtverkeer moeten
worden gewaarborgd door een optimale benutting van de bestaande infrastructuur,
ondermeer door technologische verbeteringen. Hiertoe worden de huidige geleidingssystemen,
zowel voor het grond- als voor het luchtverkeer, verder geoptimaliseerd en
ontwikkeld. In internationaal verband komen momenteel geheel nieuwe geleidings-
en navigatiesystemen tot stand. Daarnaast wordt een verdere integratie van
de luchtverkeersdienstverlening op Europees niveau ontwikkeld. In beide ontwikkelingen
neemt Nederland actief deel.Voorzover dit onvoldoende soelaas biedt zal een gewenste toename van het
luchtverkeer alleen kunnen plaatsvinden als de ruimte voor veilige luchtvaart
wordt uitgebreid.De veiligheid is daarmee een aspect dat mede betrokken wordt bij de beleidsontwikkeling
voor de toekomstige Nederlandse luchtvaartinfrastructuur, zoals deze vorm
krijgt in het project TNLI. 3.7.5. Integraal Veiligheids Managementsysteem SchipholOok bij de beheersing van veiligheidsrisico's zijn nieuwe ontwikkelingen
te melden.In 1993 is in opdracht van de minister van Verkeer en Waterstaat de veiligheidsketen
op Schiphol doorgelicht. Dit heeft geleid tot een rapportage van de RAND-Corporation
met een aantal aanbevelingen1 . Deze zijn omgezet
in een actieplan dat beoogt de veiligheid van Schiphol, ondanks de groei van
het luchtverkeer, te waarborgen.Zo is inmiddels het Integraal Veiligheids Managementsysteem Schiphol (IVMS)
ontwikkeld, dat met name de samenhang en daarmee de onderlinge invloed van
een ieders handelen op de luchthaven centraal stelt. Informatie en afstemming
met behoud van eigen verantwoordelijkheid zijn sleutelwoorden geworden.Tussen de luchthaven, luchtverkeersbeveiliging, luchtvaartmaatschappijen,
afhandelingsbedrijven en brandstofleveranciers vindt periodiek overleg plaats.
Daarbij wisselen de bedrijven onderling inmiddels informatie uit over incidenten
en ongevallen. Een uniforme methodiek voor de registratie hiervan is in ontwikkeling,
zodat op termijn een volledig databestand ter beschikking komt.De door RAND aanbevolen Veiligheids Advies Commissie Schiphol (VACS) is
inmiddels geïnstalleerd door de minister van Verkeer en Waterstaat. De
Commissie heeft als taak om de minister, gevraagd of ongevraagd, te adviseren
over de algemene veiligheidssituatie op en rondom de luchthaven. Daarnaast
dient de VACS zorg te dragen voor de uitvoering van vijfjaarlijkse safety
audit die voorzien is in de PKB Schiphol en Omgeving.Ook de certificatieregeling voor luchthavens, zoals door RAND aanbevolen,
is nagenoeg afgerond. Het certificatie-proces van de luchthaven Schiphol heeft
inmiddels, op basis van de ontwikkelde regeling, een aanvang genomen en zal
naar verwachting begin 1998 kunnen worden afgerond.In het kader van het evaluatie- en monitoringprogramma van de PKB Schiphol
en Omgeving, zal vanaf 1999 in een audit iedere vijf jaar de ontwikkeling
van de veiligheid aan de bronzijde ten opzichte van referentiejaar 1990 in
beeld worden gebracht, inclusief de gevolgen die dit heeft voor de risicoberekeningen.
Parallel aan deze audit zullen iedere vijf jaar hernieuwde risicoberekeningen
voor Schiphol worden uitgevoerd. De resultaten hiervan zullen worden betrokken
bij de eveneens vijfjaarlijkse herijking van het PKB- beleid voor Schiphol
en Omgeving. Op het gebied van naderings- en vertrekroutes wordt in het kader van de
Aanwijzing Luchtvaartwet Schiphol gestreefd naar zodanige routes dat enerzijds
de vliegveiligheid qua vliegbaarheid voldoende wordt gewaarborgd en anderzijds
de risico's voor derden zoveel mogelijk worden beperkt door het onnodig vliegen
over aaneengesloten bebouwing te vermijden. 3.7.6. LuchtverkeersbeveiligingsorganisatieIn een recentelijk uitgevoerde evaluatie van de werking en doeltreffendheid
van de LVB-verzelfstandiging is onder meer vastgesteld dat op deze basis de
ministeriële verantwoordelijkheid onvoldoende kan worden ingevuld (zie
ook par. 2.4.3.). Er wordt dan ook gewerkt aan versterking van het overheidstoezicht
op de LVB, met name door de invoering van een door de overheid erkend kwaliteitszorgsysteem
in combinatie met een stelsel van prestatie-indicatoren.Vanwege de toenemende capaciteitsdruk op grote luchthavens worden er vaker
lokaal ontwikkelde, nog niet wereldwijd gestandaardiseerde, operationele procedures
toegepast. Dit wordt versterkt door de noodzaak om het feitelijk gebruik zoveel
mogelijk af te stemmen op vermindering van geluidshinder. Teveel afwijkende
procedures kunnen een effect hebben op de veiligheid. Tegen deze achtergrond
is het van belang dat in Eurocontrol/EATCHIP-verband in 1995 een Safety Policy
is vastgelegd die de benadering van veiligheidsaspecten van verkeersleiding
moet standaardiseren. De Eurocontrol lidstaten dienen uiterlijk in het jaar
2000 een veiligheidsmanagementsysteem te hebben geïmplementeerd. 3.7.7. Beveiliging (security)Enkele belangrijke ontwikkelingen op het gebied van de beveiliging burgerluchtvaart
zijn:– Het streven in ECAC-verband naar verdere verbetering van de screening
van ruimbagage. Dit is een zaak van lange adem vanwege de technische en operationele
problemen en de hoge kosten.– De normering en organisatie van de uitvoering, mede in het licht
van het rapport van de Algemene Rekenkamer terzake.– De noodzaak van de beheersing van de sterk oplopende kosten van
security-maatregelen; zo zouden internationaal de kosten kunnen worden verlaagd
door toepassing van het «one stop security» concept. Dit vereist
harmonisatie van de wijze van screening van ruimbagage door controle hierop
via tests en audits, om te beginnen via bilaterale overeenkomsten. Indien
aan de nodige voorwaarden is voldaan zou het controleren van transfer-ruimbagage
achterwege kunnen blijven. Nederland is voorstander van deze ontwikkeling.
Ook dit is echter een lange termijn zaak. 3.7.8. Vervoer gevaarlijke stoffenOp dit terrein zijn de volgende ontwikkelingen van belang. Harmonisatie van regelgevingVeel aandacht krijgt de komende jaren de harmonisatie van de (internationale)
regelgeving rond het vervoer van gevaarlijke stoffen voor de diverse vervoersmodaliteiten
(lucht-, zee-, weg- en spoorvervoer). Er bestaan namelijk nog steeds veel
verschillen tussen de inhoud van de voorschriften en de gehanteerde systematieken
op dat punt. Deze situatie leidt bij het aansluitend vervoer voor verladers
en vervoerders dikwijls tot problemen. Harmonisatie van de voorschriften voor
de verschillende vervoerstakken is daarom van essentieel belang.
Het United Nations Committee of Experts on the Transport of Dangerous Goods
(UN-COE), stuurt dit proces van harmonisatie en probeert het ook te versnellen.
De RLD ondersteunt de harmonisatie en stimuleert op nationaal niveau het proces
door te bewerkstelligen dat afstemming plaatsvindt tussen de verantwoordelijke
diensten binnen het ministerie van V&W. Wettelijke basisGewerkt wordt aan een wettelijke basis voor de regelgeving met betrekking
tot het luchtvervoer van gevaarlijke stoffen in de nieuwe Wet Luchtverkeer.De ministeriële Regeling Vervoer Gevaarlijke Stoffen uit 1988 zal
overgaan in een Algemene Maatregel van Bestuur. De regeling zal inhoudelijk
worden aangepast en verbeterd. Beleidsevaluatie en terugkoppelingOm de noodzakelijke beleidsevaluatie gestalte te geven zal terugkoppeling
vanuit het veld verder worden verbeterd en geïntensiveerd. In dit kader
zal RLD samen met de RVI en het bedrijfsleven (NVLS, luchtvaartmaatschappijen)
een incidentenmeldingssysteem ontwikkelen. Ook wordt de mogelijkheid onderzocht
van de ontwikkeling van een internationale incidenten/ ongevallen databank
speciaal voor het luchtvervoer van gevaarlijke stoffen. Opleidings- en erkenningensysteemHet Nederlandse opleidings- en erkenningensysteem, waarbij alle actoren
in de luchtvervoerstransportketen worden benaderd, blijft de RLD internationaal
onder de aandacht brengen. Luchtvaartmaatschappijen en -autoriteiten in diverse
landen hebben belangstelling getoond voor de RLD-systematiek (o.a. België,
Duitsland, Engeland, Denemarken, Japan, Australië, Rusland, China). De
systematiek van erkende verladers zal in de toekomst zo mogelijk ook dienen
voor de beveiliging van alle luchtvracht (het zogenoemde «known-shipper»-concept).Verder zal de RLD internationaal aandacht vragen voor het feit dat diverse
ICAO-lidstaten hun verplichtingen bij het luchtvervoer van gevaarlijke stoffen
onvoldoende invullen, waardoor luchtvaartmaatschappijen gedwongen worden om
zelf aanvullende maatregelen te nemen. BeschikkingverleningDe RLD verleent als bevoegde autoriteit beschikkingen (ontheffingen, goedkeuringen)
voor het luchtvervoer van bijvoorbeeld explosieven voor civiel gebruik in
de olie- en mijnbouwindustrie. Om de continuïteit en zorgvuldigheid van
deze taak te kunnen verbeteren vindt een haalbaarheidsstudie plaats naar de
mogelijkheid om de beschikkingverlening over te dragen aan een uitvoerende
dienst. Luchtpost en passagiersbagageDe RLD zal (inter)nationaal aandacht blijven geven aan de aanwezigheid
van gevaarlijke stoffen in luchtpost en in de bagage van passagiers. Eén
van de maatregelen betreft het informeren van passagiers door middel van informatiefolders.
Ook de Koninklijke PTT Nederland zal worden betrokken bij de problematiek
van gevaarlijke stoffen in luchtpost. SamenwerkingDe RLD zal zich blijven inzetten om de samenwerking tussen overheidsinstanties
op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen verder te versterken
en te verbeteren. Een eerste stap is om de RVI te laten deelnemen in het zgn.
«cargo-platform» op de Luchthaven Schiphol dat voorgezeten wordt
door de douane. 4. DE OMGEVING 4.1. Signalen uit de omgevingDe consultatie van de in par. 1.3 genoemde betrokkenen en de daaraan gekoppelde
discussie hebben een divers en op onderdelen ook kritisch beeld gegeven van
de wijze waarop de omgeving tegen de luchtvaartveiligheid aankijkt.De opmerkingen van de geconsulteerden kunnen globaal worden verdeeld in
drie categorieën.In de eerste plaats de belangrijkste ontwikkelingen op het terrein van
de luchtvaartveiligheid.In de tweede plaats de belangrijkste probleemgebieden.In de derde plaats de streefbeelden die de geconsulteerden van essentieel
belang vinden. 4.2. De belangrijkste ontwikkelingenDe geconsulteerden noemen een aantal ontwikkelingen van belang voor het
toekomstige beleid rond de luchtvaartveiligheid. Sommigen wijzen op het feit
dat het niveau van de luchtvaartveiligheid op dit moment al erg hoog is. Daarnaast
vestigt men er echter ook de aandacht op dat veiligheid een relatief begrip
is en dat het beeld dat de bevolking over de luchtvaartveiligheid heeft (beleving)
veelal sterk wordt beïnvloed door de publiciteit naar aanleiding van
ongevallen.Mede in het licht hiervan stelt men van veel kanten dat, bij een relatief
gelijkblijvend veiligheidsniveau, toename van het luchtverkeer in de wereld
een beeld zal oproepen van toenemende onveiligheid. Immers, er zullen absoluut
gezien dan meer luchtvaartongevallen (kunnen) plaatsvinden.De beantwoording van de vraag in hoeverre technologische ontwikkelingen
een rol kunnen spelen bij de verdere verhoging van de luchtvaartveiligheid
levert een tweeledig beeld op. Aan de ene kant wijst men erop dat de mens
één van de zwakke schakels is in de luchtvaartveiligheid. Technologische
ontwikkelingen kunnen fouten in het menselijk handelen beperken of voorkomen.
Aan de andere kant wordt opgebracht dat de mens dan wel in staat moet zijn
om met de technologisch steeds complexere systemen om te gaan.Overigens kunnen ook economische ontwikkelingen van invloed zijn op het
menselijk handelen, bijvoorbeeld door vermoeidheid die bij bemanningen optreedt
bij langdurige of intensieve operaties. Onder meer via een passende werk-
en rusttijdenregeling dient hier voldoende aandacht aan geschonken te worden.Het mens–machine-vraagstuk zal in de komende jaren een steeds groter
aandachtspunt zijn.Andere relevante genoemde ontwikkelingen zijn: – de steeds mondiger klant/burger, die een steeds directer inzicht
wil hebben in, en invloed op de veiligheid van luchtvaartmaatschappijen;– de onduidelijkheid ten aanzien van verantwoordelijkheden, als
gevolg van de steeds verdergaande internationalisatie van de luchtvaart;– afnemende marges voor nationale politiek bij verdergaande internationalisering;– de indirecte en nogal incident-gerichte belangstelling vanuit
publiek en politiek, welke deels samen zou hangen met het technische karakter
van dit werkterrein van de overheid. 4.3. De belangrijkste probleemgebieden volgens de geconsulteerdenDe geconsulteerden noemen een groot aantal probleemgebieden op het terrein
van de luchtvaartveiligheid.In de eerste plaats wijst men op de rol en positie van de overheid. Daarbij
zijn zaken aan de orde als: vrees voor een te sterk terugtreden, verstrengeling
van belangen binnen de overheid en tussen de overheid en de sector, onduidelijke
en trage (politieke) besluitvorming, de geslotenheid en de toerusting van
de betrokken overheidsinstanties, zoals RLD, LVB en Luchtvaartpolitie (kwalitatief
en kwantitatief).In de tweede plaats wijst men op de gesloten cultuur van het bedrijfsleven
in de luchtvaartsector, hetgeen leidt tot te weinig actieve informatieverstrekking
in bredere kring. Hierdoor zouden onveiligheidsgevoelens van de burger worden
gevoed.In de derde plaats worden de normstelling en de regelgeving genoemd die
onvoldoende zouden bijdragen aan een efficiënt en adequaat kader voor
de vliegveiligheid. Enerzijds omdat men doelvoorschriften (in plaats van middel-voorschriften)
te zwak vindt, anderzijds omdat men vreest dat het internationale samenspel
waarin normen en regels tot stand komen tot compromissen en vervlakking leidt.In de vierde plaats stelt men dat de overheid nog geen passend beleid
heeft ontwikkeld voor de zogenoemde Risky Carriers, operators die niet voldoen
aan de veiligheidsnormen van ICAO.In de vijfde plaats wordt aandacht gevraagd voor de «human factor».
De menselijke beperkingen zullen, bij een toename van de kwaliteit van de
techniek, de grens gaan bepalen van het niveau van de veiligheid van de luchtvaart.In de zesde plaats noemt men de externe veiligheid. Daarbij signaleert
men dat de overheid in de afgelopen jaren hieraan terecht meer aandacht heeft
besteed en nog steeds besteedt.Naast deze hoofdprobleemgebieden wijzen geconsulteerden nog specifiek
op zaken als:– de noodzaak om ook bij de overheid voldoende praktijkkennis te
behouden;– de kwaliteit van ongevallenonderzoek;– de professionaliteit in de kleine luchtvaart, en– de kwaliteit van onderhoudsvoorschriften. 4.4. De streefbeeldenUit de consultatieronde blijkt dat men een redelijk gemeenschappelijk
beeld heeft van waar naar gestreefd zou moeten worden. Ten eerste ziet men een duidelijke taak en positie van de overheid op
het terrein van de luchtvaartveiligheid. Ook een terugtredende overheid heeft
nadrukkelijk een taak bij normering, controle, toezicht en handhaving, rekening
houdend met de onafhankelijke positie van de overheid.Ten tweede zou de versterking van de relatie tussen overheden meer aandacht
verdienen. De verantwoordelijkheid voor de handhaving van bepaalde onderdelen
van het veiligheidsbeleid zou dichter naar het lokale niveau (de provincie)
moeten verschuiven. Hierbij zou het Rijk zich slechts met algemene normen
moeten bezighouden. Niettemin hecht men aan het belang van een coherente en
integrale benadering van de luchtvaart, omdat alleen dan de veiligheid van
het luchtvaartprodukt kan worden gewaarborgd.Ten derde vraagt men om meer energie te stoppen in informatieverstrekking
en het bereiken van een grotere openheid, meer helderheid over verantwoordelijkheden
en keuzes, en meer begrip voor gevoelens over de luchtvaartveiligheid.Ten vierde wordt het Rijk gevraagd om een actieve houding in te nemen
op het vlak van het garanderen van onafhankelijkheid, met name ten aanzien
van het toezicht op de naleving. Daarbij stelt men tevens de organisatorische
opzet van de inspectietaak aan de orde.In dat verband achten betrokkenen het onderwerp certificatie van belang,
met name omdat de overheid inspectietaken meer en meer delegeert naar gecertificeerde
bedrijven.Naast deze vier hoofdgebieden, worden voorts nog genoemd:– de internationalisatie en in dat kader het streven naar een internationale
luchtvaartautoriteit en betere internationale samenwerking en afstemming;– het belang van onafhankelijk onderzoek van ongevallen en van incidenten;– het belang van opleiding en training van de betrokken ambtenaren,
voorkomen moet worden dat men op technisch gebied achterstand oploopt;– deregulering en harmonisatie van noodzakelijke regelgeving, verbetering
van de internationale systematiek van regelgeving en grotere betrokkenheid
van relevante partijen bij opstelling van normen; – betere afstemming tussen civiel en militair luchtruimte-gebruik;– verdere aandacht voor de externe veiligheid;– en het weren van Risky Carriers. 5. AANVULLEND BELEID VOOR DE KOMENDE JAREN 5.1. AlgemeenVeiligheid is, simpel gesteld, in de eerste plaats het ontbreken van ongevallen.
Daarnaast wordt het begrip in belangrijke mate ingevuld door de beleving op
dat gebied.De luchtvaart heeft zich ontwikkeld tot een uiterst geavanceerd en gecompliceerd
vervoerssysteem. Ongevallen doen zich bijna altijd pas voor bij een samenloop
van gelijktijdig optredende ongewenste gebeurtenissen. Dit is een gevolg van
het in de luchtvaart ver doorgevoerde «fail-safe»-principe, wat
wil zeggen dat een enkele fout of falen niet mag leiden tot een ongeval. Als
die samenloop van gebeurtenissen zich niet had voorgedaan, zou het ongeval
ook niet hebben plaatsgevonden. Het veiligheidsbeleid vraagt
daarom een samenhangende benadering van alle elementen uit de luchtvaartketen.
Voor alle vormen van luchtvaart geldt dat hoge kwaliteit de basis is voor
het te bereiken veiligheidsniveau.Het veiligheidsbeleid gaat uit van een basisprincipe dat van eminent belang
is op het gebied van de luchtvaart en dat luidt: «you cannot inspect
quality into a product, it has to be built in». Preventie is het sleutelwoord.
Preventie bepaalde en bepaalt op belangrijke delen de systematiek van regelgeving
en naleving. Dit komt ondermeer tot uiting in de ontwikkelingen van kwaliteitszorgsystemen
en in de toezichtfilosofie, maar ook in het instrument van doelregelgeving
(in plaats van gedetailleerde middel-voorschriften).Preventie is ook het sleutelwoord waarop het Nederlandse beleid zich,
ingebed in internationale kaders, door de jaren heen heeft ontwikkeld. Deze
koers dient ook in de toekomst te worden voortgezet.De luchtvaart is inmiddels in verregaande mate (internationaal) gereglementeerd
en geprofessionaliseerd. Dit betekent ondermeer dat het aanpassen en wijzigen
van de huidige systematieken met grote zorgvuldigheid dient te gebeuren, aangezien
voorkomen moet worden dat het oplossen van het ene probleem een ander probleem
genereert.In dit licht gezien wordt nadrukkelijk gekozen voor continuering van de
hoofdlijnen van het in hoofdstuk 3 weergegeven beleid met betrekking tot internationalisatie,
de gehanteerde systematiek van regelgeving, de verdere ontwikkeling daarvan
en de wijze van toezicht op de naleving.Tegelijkertijd zal over de gehele linie naar verbetering en aanscherping
worden gestreefd teneinde tenminste het huidige veiligheidsniveau te kunnen
handhaven. Gelet op de sterk groeiende omvang van het luchtverkeer is dit
geen geringe opgave. Daarbij zal veel inzet gevraagd worden van mensen en
middelen, zowel bij de overheid als bij de luchtvaartsector zelf.Ondanks de internationalisatie van de luchtvaart blijft het van wezenlijk
belang om de eigen nationale verantwoordelijkheid adequate invulling te geven.
Zoals al eerder aangegeven zijn de mogelijkheden voor een eigen nationaal
inhoudelijk beleid op het gebied van de burgerluchtvaart, op de belangrijkste
punten begrensd door genoemde internationalisatie.Dit geldt natuurlijk niet of in mindere mate voor het leveren van bijdragen
aan (de verdere ontwikkeling van) internationale organisaties of de invulling
van informatie en communicatie op nationale schaal.Verder heeft de overheid eigen keuzemogelijkheden rond de wijze waarop
de internationale regelgeving nationaal wordt ingevuld, ten aanzien van de
uitvoering en naleving van de gestelde voorschriften en het toezicht daarop.
Tenslotte heeft de overheid een belangrijke eigen en zelfstandige rol bij
de inpassing van de luchtvaart en bijbehorende infrastructuur in de Nederlandse
samenleving.In al deze gevallen dient het veiligheidsaspect voldoende meegenomen te
worden in het nationale beleid. 5.2. Hoofdthema'sTegen de in de vorige paragraaf beschreven achtergrond onderschrijft het
ministerie van Verkeer en Waterstaat op hoofdpunten de visie van de geconsulteerden
over de relevante ontwikkelingen, de probleemvelden en de streefbeelden zoals
weergegeven in hoofdstuk 4. Mede op grond van de resultaten van de consultatie en van de gevoerde
discussies wordt geconcludeerd dat een vijftal hoofdthema's belangrijk is
voor de aard en inhoud van het Nederlandse beleid met betrekking tot de luchtvaartveiligheid
in de toekomst.Deze hoofdthema's zijn:– het ambitieniveau voor de luchtvaartveiligheid;– de rolverdeling nationaal–internationaal;– de rolverdeling overheid–sector;– de positie van de burger;– de kwaliteit van het luchtvaartprodukt.In de volgende paragrafen worden deze hoofdthema's nader toegelicht.Daarbij wordt per hoofdthema aangegeven wat de nieuwe beleidsactiviteiten
of -intensiveringen voor de komende jaren zullen zijn. Deze beleidsprioriteiten
komen, zoals eerder gezegd, boven op het reeds eerder in hoofdstuk 3 gepresenteerde
bestaande beleid en de reeds lopende ontwikkelingen. 5.3. Het ambitieniveau voor de luchtvaartveiligheid 5.3.1. Veiligheidsniveau burgerluchtvaart AlgemeenHet lijkt gerechtvaardigd om bij het na te streven interne veiligheidsniveau
en met betrekking tot de wijze waarop de veiligheid wordt gewaarborgd een
onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën van de luchtvaart,
te weten enerzijds de grote en de kleine verkeersluchtvaart en anderzijds
de overige luchtvaart, bestaande uit de overige commerciële luchtvaart
en de recreatieve luchtvaart. VerkeersluchtvaartUitgangspunt bij de benadering van luchtvaartveiligheid is dat ongevallen
voorkomen moeten worden. Ieder ongeval is er een te veel en dus is het streven
om het aantal ongevallen te minimaliseren. De realiteit wijst echter uit dat
ongevallen en incidenten, ondanks alle inspanningen en gestelde eisen, helaas
niet volledig zijn uit te sluiten. Dit rechtvaardigt de formulering van realistische
doelstellingen als richtsnoer voor het concrete veiligheidsbeleid in de eerstkomende
jaren. In dat verband dient men in het oog te houden dat, bijvoorbeeld bij
het vaststellen van normen voor de ontwerpcriteria voor vliegtuigen en onderdelen
daarvan, al wordt uitgegaan van een gekwantificeerde faalkans die weliswaar
uiterst klein is, maar ongelijk aan nul. Hetzelfde geldt voor specifieke soorten
operaties zoals het vliegen met twee-motorige vliegtuigen over de oceaan (ETOPS).De vast te stellen doelstelling dient te leiden tot een aanvaardbaar veiligheidsniveau.
Verder dient het beleid zoveel mogelijk toetsbare doelen te hebben ten behoeve
van de vaststelling van de benodigde inzet aan menskracht en middelen. Verder
dienen in die gevallen de concrete resultaten van de beleidsinspanningen meetbaar
te zijn, en dienen deze resultaten te worden gebruikt om gerichte aanpassingen
in het beleid te plegen. Een «handicap» in dit verband is de (overigens
gelukkig) lage ongevals-intensiteit. Als gevolg hiervan zijn ongevalsstatistieken
alleen veelal slecht of niet bruikbaar als maat voor de nationale beleidsactiviteit
op het gebied van de veiligheid. Gezocht zal moeten worden naar aanvullende
prestatie-indicatoren, bijvoorbeeld op het gebied van incidenten. Zoals eerder
aangegeven is ook het (helaas nog) ontbreken van causale modellen (met specifieke
oorzaak–gevolgrelaties) een belemmering om de veiligheidswinst
van specifieke maatregelen kwantitatief eenduidig aan te tonen.Handhaving van het huidige veiligheidsniveau stelt strenge eisen aan alles
wat met de luchtvaart te maken heeft. Een grote en voortdurende inspanning
is vereist. Om bij een groeiende markt het veiligheidsniveau verder te kunnen
verbeteren is een substantiële toename van deze inspanning noodzakelijk,
terwijl extra effecten slechts geleidelijk zichtbaar zullen worden. Bij het
ontwikkelen van eisen is het, zoals gezegd, belangrijk om van een integrale
benadering uit te gaan, waarin alle schakels van de veiligheidsketen in ogenschouw
worden genomen.Toename van de inspanning heeft in de eerste plaats als doel verbetering
van de interne veiligheid van de luchtvaart. Overige luchtvaartVoor de overige luchtvaart kan de overheid, mede omdat deze tak van luchtvaart
minder gecompliceerd is dan de verkeersluchtvaart, kiezen voor een meer afstandelijke
benadering die vooral is gebaseerd op de eigen verantwoordelijkheid van de
beoefenaar.De veiligheidstaak van de overheid richting met name de recreatieve luchtvaart
is duidelijk minder groot dan die ten aanzien van de verkeersluchtvaart. Een
passagier die een ticket koopt heeft, buiten de keuze van de luchtvaartmaatschappij,
zelf geen enkele mogelijkheid om de veiligheid van zijn produkt te beïnvloeden.
Hij kan dit alleen overlaten aan de verantwoordelijkheid van de overheid.
Een sportvlieger die zelf het stuur in handen heeft, kan door zijn handelen
wel degelijk invloed uitoefenen op zijn eigen veiligheid en die van anderen.
De prioriteit van de overheid richt zich dan vooral op het stellen van randvoorwaarden
en het behartigen van de belangen van andere luchtruimgebruikers en van de
direct belang hebben bij het externe veiligheidsbeleid.Het terugtrekken van de overheid uit de sfeer van het directe toezicht
heeft tot gevolg dat de recreatieve maar ook de overige commerciële luchtvaart,
meer dan tot nu toe, moeten overgaan tot zelfregulering.Nagegaan zal worden of de overheid de kwaliteit van deze zelfregulering
kan borgen door een erkenningen-systeem. Dit kan in praktijk betekenen dat
er voorwaarden komen waaronder bedrijven en organisaties uit de overige luchtvaart
erkend kunnen worden door de overheid. OngevallenonderzoekHet streven naar zo min mogelijk ongevallen vereist dat van ongevallen
en incidenten een zodanige lering wordt getrokken dat herhaling wordt voorkomen.
In de luchtvaart is dit aspect al lang als zodanig erkend en er bestaat dan
ook een ver doorgevoerde systematiek en praktijk in het ongevallenonderzoek.
Daarbij is van belang dat gegevens over de toedracht en oorzaak van ongevallen
en incidenten, en de daaruit voortvloeiende leerpunten, breed beschikbaar
en actief bekend worden gemaakt. Doel van het verzamelen, analyseren en bekendstellen
van deze gegevens is en blijft: leren en daarop handelen, niet het justitiëel
verzamelen van bewijsmateriaal. Beleidskeuzes:De Nederlandse overheid zal met alle mogelijke middelen er toe bijdragen
dat wereldwijd een zodanig veiligheidsniveau in de verkeersluchtvaart wordt
bereikt dat de groei van de verkeersluchtvaart niet leidt tot een toename
van het aantal ongevallen en slachtoffers. Dat betekent dat ook
bij een verdubbeling van het aantal vliegbewegingen in de toekomst het aantal
ongevallen en slachtoffers toch niet toeneemt. De relatieve ongevalsratio
is al jaren stabiel. Daarin moet dus verandering komen.Hier wordt niet alleen bedoeld de veiligheid van de Nederlandse luchtvaart;
expliciet is aan de orde de veiligheid wereldwijd.Het zal een geweldige inspanning en creativiteit vereisen om die noodzakelijke
verhoging van het veiligheidsniveau te bewerkstelligen. Begonnen zal moeten
worden met een diepgaande inventarisatie van (potentiële) verbetermogelijkheden
en van de mogelijke opbrengst daarvan in veiligheidstermen. Ook de economische
consequenties dienen daarbij betrokken te worden.Het is duidelijk dat een en ander alleen succesvol kan zijn indien deze
doelstelling ook internationale steun en erkenning krijgt. Nederland zal zich
daarvoor actief inzetten.In overleg met de sector en met op het betreffende terrein deskundige
instituten (NLR, NLRGC, TNO, TU Delft), zal de RLD onderzoeken welke prestatie-indicatoren
kunnen worden ontwikkeld waardoor beleidsmaatregelen een voorspelbaar en meetbaar
effect op de veiligheid krijgen. Dit zal gebeuren aan de hand van de verschillende
aspecten van de luchtvervoersketen zoals deze zijn beschreven. Deze prestatie-indicatoren
zullen meer dienen te omvatten dan gegevens over ongevallen en incidenten;
ze dienen daadwerkelijk verband te houden met het veiligheidsniveau van de
luchtvaart.Internationale samenwerking op dit gebied is een noodzakelijke voorwaarde
voor succes. In de Verenigde Staten worden inmiddels programma's opgezet met
vergelijkbare doelstellingen, te weten de ontwikkeling van een «Safety
Performance Analysis System» en een «Aviation Safety Management
Program». Onderzocht zal worden of aansluiting bij deze programma's
mogelijk en zinvol is. In dit verband is ook een studie van belang die is
uitgevoerd in opdracht van de EU: de Systematic Safety Study naar «The
feasibility of a structured approach using a quantified causal tree»,
waarbij ook de JAA betrokken was.Verder zal de komende jaren een systeem worden ontwikkeld om de beschikbare
maar vaak niet eenvoudig toegankelijke informatie over de veiligheidsontwikkeling
in de luchtvaart, inzichtelijk en communiceerbaar te maken aan de hand van
indicatoren en beleidsdoelstellingen. Deze informatie zal naar een bredere
kring gaan dan alleen de direct betrokken bedrijven en overheidsinstanties.Voor de recreatieve luchtvaart wordt beoogd dat deze zich zelf reguleert
binnen de gestelde randvoorwaarden. Zodra aan de voorwaarden hiervoor zal
zijn voldaan, wordt aan deze zelfregulering inhoud gegeven via het erkenningensysteem.
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat helpt de sector om in fasen naar
deze situatie toe te werken.In ieder geval zal de internationaal overeengekomen regelgeving voor de
recreatieve luchtvaart worden overgenomen en geïmplementeerd. De systematiek
en de invulling van toezichthoudende activiteiten zullen zoveel mogelijk toegesneden
worden op de aard en de organisatievorm van deze tak van luchtvaart.Verder zullen, waar dat nog niet het geval is, via specifieke beleidsontwikkeling
de randvoorwaarden worden vastgelegd dan wel aangescherpt. Dit is ondermeer
het geval met het gebruik van historische vliegtuigen, ballonnen en ultra
lichte vliegtuigen (ULV's), zoals al is aangegeven in par. 3.7.2. 5.3.2. Extern veiligheidsbeleidHet veiligheidsniveau van de luchtvaart is relatief hoog. De kans om als
passagier te overlijden bij een luchtvaartongeval is, gemeten per passagier-kilometer,
aanzienlijk kleiner dan de kans om te overlijden als deelnemer aan het wegverkeer.
Ook de kans om als derde het slachtoffer te worden van een luchtvaartongeval
is zeer laag, doch bij de externe veiligheid rondom luchthavens is de situatie
genuanceerd. Het risico dat omwonenden als gevolg van het vliegverkeer ondervinden
is gerelateerd aan de aanwezigheid van een luchthaven met aan- en uitvliegroutes.
Een luchthaven is een vervoersknooppunt van startend en landend verkeer. Dit
betekent dat, hoewel het veiligheidsniveau in de luchtvaart groot is en de
kans op een ongeval per vliegtuigbeweging dus bijzonder klein, het externe
risico voor omwonenden toch een aandachtspunt moet zijn. Dit door het grote
aantal vliegtuigbewegingen dat plaatsvindt rond en boven bebouwd gebied.Bovendien bestaat in de fase van starten en landen, vergeleken met de
overige fasen in de totale vluchtuitvoering, het grootste risico op calamiteiten,
hoewel deze fasen slechts een klein deel vormen van de totale vliegtijd.Verbetering van de interne veiligheid heeft als zodanig een positieve
invloed op de externe veiligheid. Daarbij dient echter aangetekend te worden
dat het externe risico mede wordt bepaald door andere factoren, zoals het
aantal vliegbewegingen op een bepaalde plaats en de ruimtelijke ontwikkeling
in de omgeving van de luchthaven. Het huidige beleid inzake externe veiligheid voor Schiphol en omgeving
is ontwikkeld in de PKB Schiphol en Omgeving. De in de PKB Schiphol vastgelegde
uitgangspunten voor het externe veiligheidsbeleid worden met voortvarendheid
uitgevoerd.Zoals reeds is aangegeven is de verdere ontwikkeling van het externe veiligheidsbeleid
geen onderwerp van deze Nota; dat wordt parallel uitgewerkt. De verwachting
is dat hierover binnen een jaar meer duidelijkheid bestaat. 5.3.3. Risky CarriersEr bestaat toenemende zorg in de samenleving over het veiligheidsniveau
van bezoekende buitenlandse maatschappijen.Zoals aangegeven in de notitie «Risky Carriers» die op 10
november 1995 aan Kamer werd aangeboden (DGRLD/VI/L 95.008406) is de enige
structurele oplossing voor dit probleem een aanpak bij de bron, dat wil zeggen
de kwaliteit van het veiligheidstoezicht door de luchtvaartautoriteiten in
de landen van herkomst. Deze aanpak is overeenkomstig het soevereiniteitsbeginsel
van het Verdrag van Chicago, waarin elke lidstaat zelf de verantwoordelijkheid
draagt om te voldoen aan de regels van het Verdrag. Zoals in par. 2.5. al
is aangegeven wordt aan deze verantwoordelijkheid inhoud gegeven via de afgifte
van de nodige documenten, zoals BvL; BvB en VtV.In beginsel worden de afgegeven documenten zonder meer internationaal
erkend, zoals dat ook bij andere vervoerstakken het geval is. Het verdrag
voorziet niet in de bevoegdheid van staten tot willekeurige controles op elkaars
vliegtuigen. Maar men kan wel een onderzoek instellen aan een bezoekend luchtvaartuig
als ernstige vermoedens bestaan van veiligheidsgebreken. En waar nodig is
men bevoegd om op te treden in overleg met de staat van herkomst. Nederland oefent deze bevoegdheid daadwerkelijk uit. Vanwege het uiterst
incidentele karakter waren daarvoor tot nu toe geen speciale personele maatregelen
nodig.Het Verdrag voorziet niet in de bevoegdheid van de internationale gemeenschap
om autoriteiten van lidstaten te controleren op de wijze waarop ze toezien
op de naleving van de eisen. Wel kunnen staten bij het afsluiten van bilaterale
luchtvervoers-overeenkomsten een wederzijds recht overeenkomen tot zo'n controle.
Vermeden moet echter worden dat elk van de 183 lidstaten regelmatige controles
zou moeten uitvoeren op de autoriteit van ieder land waarmee een bilaterale
relatie bestaat, een inspanning die overigens de meeste landen, waaronder
Nederland, redelijkerwijs niet kunnen opbrengen.Daarom werd mede op initiatief van Nederland in 1995 een ICAO Safety Oversight
programme goedgekeurd. Onder dit programma hebben lidstaten de mogelijkheid
om een audit van hun toezichtorganisatie te laten uitvoeren door een ICAO-team,
waar nodig gevolgd door een bijstandsprogramma voor het verhelpen van gesignaleerde
tekortkomingen. Inmiddels hebben circa 26 landen een dergelijke audit aangevraagd.Nederland heeft sinds september 1995 een expert gedetacheerd bij het ICAO-hoofdkantoor
om bij te dragen aan de ontwikkeling van het programma en het uitvoeren van
audits. Tevens zijn bijdragen toegezegd aan het bijstandsprogramma.Het ICAO-programma heeft zijn beperkingen. In de eerste plaats blijven
het ondergaan van een audit en het doorvoeren van de nodige verbeteringen
afhankelijk van de vrije keus van de individuele lidstaat. Versterking van
de bevoegdheden van de internationale gemeenschap op dit punt vergt wijziging
van het ICAO-verdrag. In de tweede plaats zijn substantiële effecten
van het programma op de kwaliteit van luchtvaartmaatschappijen pas op langere
termijn te verwachten.Er is daarom, in aanvulling op het ICAO-programma, een parallelprogramma
nodig voor het opvangen van het probleem op de kortere termijn. De kern daarvan
zou moeten bestaan uit een systeem van controle op bezoekende buitenlandse
luchtvaartuigen.In de notitie «Risky Carriers» is uiteengezet dat het houden
van willekeurige steeksproefgewijze controles geen effectieve oplossing is.
Nog los van de diplomatieke problemen die het zonder concrete aanleiding inspecteren
van buitenlandse vliegtuigen zou opleveren, zonder dat daarvoor in een bilaterale
overeenkomst de basis is gelegd, hebben dergelijke controles – anders
dan bij schepen – weinig zin. Dit houdt verband met de korte verblijfstijd
op een luchthaven en de complexiteit van de technologie: de staat van onderhoud
van een verkeersvliegtuig is meestal niet vast te stellen bij een globale
visuele inspectie. Bovendien levert de controle van vergunningen en bewijzen
van bevoegdheid geen inzicht in de feitelijke kwaliteit van de operatie en
de geoefendheid van de bemanning.Controle op bezoekende luchtvaartuigen zal zich dus moeten blijven concentreren
op het nader onderzoeken van concrete vermoedens van veiligheidsgebreken.
Intensivering van deze praktijk is mogelijk door het treffen van maatregelen
ter activering van meldingen, in combinatie met structurele versterking van
de beschikbare menskracht voor het uitvoeren van controles in deze sfeer.
Nederland streeft al langer naar maatregelen op dit gebied, echter het aldus
verwerven van voldoende informatie voor een gegrond oordeel over «risky
airlines» of «risky states», alsook het treffen
van daarop gebaseerde correctieve acties, is pas effectief als dat tenminste
gebeurt op Europese schaal.Tenslotte zij volledigheidshalve opgemerkt dat gelet op de internationale
afspraken de Nederlandse overheid geen directe maatregelen kan treffen ten
aanzien van het vervoer op buitenlandse luchtroutes en luchthavens tenzij
dit plaatsvindt binnen het kader van een Nederlandse Vergunning tot Vluchtuitvoering.
Binnen de VtV wordt gewaarborgd dat ingeval een luchtvaartmaatschappij vliegt
via «risky routes» en/of naar «risky bestemmingen»
de veiligheid via operationele of afhandelings- maatregelen in voldoende mate
zeker gesteld wordt. Is dit niet afdoende dan mag de betreffende vliegoperatie
niet uitgevoerd worden. Het onderwerp van de «risky routes» en
«risky bestemmingen» staat voor de nabije toekomst wel op de internationale
agenda. Voorzien is dat in ECAC-verband informatie verzameld en uitgewisseld
zal gaan worden. Beleidskeuze:De Nederlandse overheid streeft er naar om de «Risky Carriers»
problematiek structureel op te lossen. Daartoe zal zij actief en met voortvarendheid
meewerken aan de verdere ontwikkeling en de implementatie van het beleid rond
de «Risky Carriers», volgens de volgende lijnen.– Nederland zal het ICAO Safety Oversight programma actief blijven
steunen.– Het handhavingsbeleid voor «wet-lease» en «sub-charter»
van buitenlandse luchtvaartuigen door Nederlandse luchtvaartmaatschappijen
zal worden aangescherpt; hiermee is al een begin gemaakt.– Nederland zal strengere voorwaarden hanteren bij het verlenen
van chartervergunningen aan buitenlandse maatschappijen.– Nederland zal, conform EU-afspraken, overgaan tot de opzet van
een task force (menskracht, middelen, procedures) voor de uitvoering van platform-controles
bij gerede vermoedens van onveilige situaties.– Er zal actief worden meegewerkt aan het mede op Nederlands initiatief
vastgestelde EU-actieprogramma inzake de veiligheid van luchtvaartmaatschappijen
uit niet EU-landen. Dit programma wordt uitgevoerd in wisselwerking met de
ECAC en de JAA. Het gaat daarbij om de volgende, nog uit te werken punten:* Het opzetten van een signaleringssysteem tussen de lidstaten voor «verdachte
maatschappijen» uit derde landen; het verwerken van signalen in een
Europese databank; hierin zullen onder meer rapportages komen van platform-controles
en andere meldingen van vermoede onveilige situaties.* Luchtvaartmaatschappijen die als «verdacht» zijn aangemerkt
moeten worden geïnspecteerd via platformcontroles op EU-luchthavens en/of
moeten een onderwerp zijn van overleg met de betreffende buitenlandse luchtvaartautoriteiten.* Derde landen krijgen ter ondersteuning faciliteiten aangeboden bij het
ontwikkelen van hun veiligheidstoezicht. Nederland heeft reeds een financiële
reservering daarvoor gemaakt.* Trachten als EU met gelijkgezinde landen te komen tot afspraken binnen
de ICAO over verbetering van de veiligheid, met name door het handhaven van
de naleving van bestaande internationale eisen.* Streven naar een ruimere interpretatie van de artikelen 5 en 6 van de
Chicago-conventie. Deze hebben betrekking op het verlenen van commerciële
rechten aan charters (artikel 5) en lijndiensten (artikel 6), en zouden bij
een ruimere interpretatie ook veiligheidsoverwegingen kunnen omvatten. Zo
kunnen veiligheidsoverwegingen een nog sterkere rol gaan spelen bij het bepalen
van de toegang tot de Europese markt. * Gecoördineerd streven naar het opnemen van een specifiek veiligheidsartikel
in bilaterale luchtvaartovereenkomsten; de inhoud van dit artikel zal nog
nader worden bepaald; denkbaar is dat dit het wederzijdse recht regelt op
het onderzoeken van elkaars veiligheidsautoriteit en elkaars luchtvaartuigen.* Streven naar het verplichten van contractuele afspraken over veiligheid
tussen touroperators en chartermaatschappijen.* Versterken van de JAA als mogelijke Europese luchtvaartautoriteit. Ook is voorzien in de nodige organisatorische maatregelen om situaties
op Nederlands grondgebied, waarbij een ernstig vermoeden bestaat van veiligheidsgebreken,
adequaat te behandelen. Zo nodig zal voor de uitvoering extra menskracht worden
ingezet. 5.3.4. VeiligheidsbelevingZoals al eerder aangegeven is, naast de feitelijke veiligheid, ook de
beleving van de veiligheid van groot belang.Over de veiligheidsbeleving bestaat nog onvoldoende inhoudelijk inzicht.
Het is van belang om dit terrein in kaart te brengen door middel van het verzamelen
van bestaande onderzoeksresultaten en het eventueel (laten) verrichten van
aanvullend onderzoek.De resultaten zullen dienen voor de intensivering van de voorlichting
over de luchtvaart en de veiligheid van de luchtvaart. Beleidskeuzes:De resultaten van bestaand veiligheidsbelevingsonderzoek (nationaal en
internationaal) worden verzameld en geanalyseerd. Zonodig zal aanvullend onderzoek
worden uitgevoerd. Op basis van de aldus verkregen kennis zal de veiligheidsbeleving
zo goed mogelijk in kaart worden gebracht.Voorlichting over veiligheid als zodanig zal, op nader uit te werken wijze,
worden geïntensiveerd. Zij zal ook inspelen op de resultaten van het
belevingsonderzoek. De effecten van de voorlichting tenslotte zullen periodiek
worden gemeten. 5.4. De rolverdeling nationaal–internationaalDe ontwikkeling van beleid en regelgeving in de luchtvaart is sterk geïnternationaliseerd.
Deze ontwikkeling zal zich nog verder doorzetten. Harmonisatie is een logische
en gewenste ontwikkeling voor de veiligheid. In de eerste plaats immers wordt
de veiligheidsborging gehinderd door verschillen in nationale regelgeving
en, in de tweede plaats, is harmonisatie uit economische overwegingen van
belang ter voorkoming van scheve concurrentieverhoudingen.Het Verdrag van Chicago vormt de basis voor de ordening van de wereldluchtvaart,
onder andere op het terrein van de veiligheid. ICAO heeft via de Annexen aan
het verdrag aangegeven wat de eisen zijn waaraan het luchtverkeer minimaal
moet voldoen. Het feit dat men alleen aan het internationale luchtverkeer
kan deelnemen als men tenminste voldoet aan de ICAO-eisen, én het feit
dat wereldwijd luchtvaartuigen worden gebruikt die alle slechts in een zeer
beperkt aantal landen worden ontworpen en geproduceerd, heeft tot gevolg dat
een structurele verbetering van het algemene veiligheidsniveau van de luchtvaart
primair in internationaal verband moet worden bereikt. Om dat te bewerkstelligen en daarbij ook het veiligheidsniveau internationaal
te waarborgen is het wel nodig dat de positie van de internationale organisaties
in de luchtvaart, zowel mondiaal als Europees, versterkt wordt.Een relatief klein luchtvaartland als Nederland kan met eenzijdige nationale
maatregelen wel de veiligheid binnen de eigen grenzen beïnvloeden, maar
slechts een beperkte invloed uitoefenen op de veiligheid van de luchtvaart
in de rest van de wereld. Wel kan ons land een actieve rol spelen en initiatieven
nemen in internationale discussies. Voor Nederland is samenwerking met andere
staten, zoals bijvoorbeeld in het kader van ICAO en de JAA, dan ook een noodzakelijke
voorwaarde om invloed op de veiligheid van de (wereld)luchtvaart te kunnen
hebben.Nederland heeft duidelijk belang bij sterke internationale organisaties
waarin het op niveau kan deelnemen. Om een rol van betekenis te kunnen spelen
in de internationale besluitvorming is het noodzakelijk om goed beslagen ten
ijs te komen.In dit verband geldt bijna per definitie dat internationalisatie van overheidshandelen
leidt tot een vermindering van de directe nationale politieke en maatschappelijke
controle. Gezien de signalen uit de consultaties zou men kunnen stellen dat
niettemin deze politieke en maatschappelijke controle op de internationale
beleidsontwikkeling versterking behoeft. Dit geldt bijvoorbeeld voor de activiteiten
van de JAA. In JAA-verband worden zowel regelgeving (Joint Aviation Requirements)
als implementatie-procedures ontwikkeld. De JAA ontbeert echter tot nu toe,
anders dan bijvoorbeeld ICAO, in de praktijk een duidelijke vorm van politieke
betrokkenheid. Wel nemen de invloed van en de verbondenheid met de EU toe
en daarmee, zij het indirect, de (nationale) politieke betrokkenheid.Gelet op bovenstaande is het wenselijk dat de politieke invloed op de
internationale beleidsontwikkeling wordt vergroot en dat daarnaast de Nederlandse
inbreng beschikt over een breed draagvlak bij de binnenlandse luchtvaartsector.De volgende belangrijke en verstrekkende onderwerpen zijn daarbij momenteel
vooral aan de orde.ICAO: In samenhang met de problematiek van Risky Carriers voeren de lidstaten
van de Europese Unie momenteel overleg over een gecoördineerd initiatief
ter versterking van de bevoegdheden van ICAO om toezicht uit te oefenen op
haar lidstaten inzake het nakomen van de ICAO-verplichtingen (handhavingstaak,
«enforcement»).Europa: Gewerkt wordt aan verdere versterking van de positionering en
het functioneren van de Europese luchtvaartveiligheidsautoriteiten.Mogelijk kan dit bereikt worden door een conventie waarbij het huidige
samenwerkingsverband Joint Aviation Authorities uitgroeit tot een organisatie
met supranationale bevoegdheden met een sterke betrokkenheid van de EU.Voorts is onlangs door de EU-Transportraad een actieprogramma op het gebied
van luchtvaartveiligheid vastgesteld. De principes daarvan worden via voorstellen
van de Commissie nog verder uitgewerkt. In het programma is voorzien in nadere
afspraken en gecoördineerd optreden m.b.t. verbetering van het veiligheidstoezicht,
liefst op ICAO-schaal, correctief optreden en technische assistentie t.a.v.
luchtvaartmaatschappijen uit «risicovolle» landen.
Nederland heeft krachtige steun voor dit actieprogramma uitgesproken, zoals
ook in par. 5.3.3. aangegeven.Op initiatief van Nederland wordt momenteel in ECAC-verband studie gedaan
naar de gewenste institutionele verbeteringen in de Europese luchtverkeersleidingstructuur.De voorgenomen herziening van de Eurocontrol Conventie zal daartoe dusdanig
vorm moeten krijgen dat besluitvorming over onder andere de structuur van
het Europese luchtruim, krachtdadig en vanuit Europese optiek zijn beslag
kan krijgen. De herziening dient mede plaats te vinden voor een efficiënte
en effectieve uitvoering van de gegroeide taken van deze organisatie.Zowel op wereldschaal als in Europees verband wordt momenteel onderzocht
welke institutionele voorzieningen nodig zijn voor het beheer van satelliet-navigatiediensten
voor de luchtvaart.Volgens het verdrag van Chicago blijven de lidstaten individueel verantwoordelijk
voor de boven hun territorium verleende radio-navigatiediensten, de certificatie
van navigatie-boordapparatuur voor de verwerking van die diensten en de goedkeuring
van vluchtuitvoering op basis van deze diensten, ook al worden deze geleverd
via infrastructuur die niet valt onder het soevereine beheer van de staat. Beleidskeuze:Nederland zal internationale harmonisatie van veiligheidsregelgeving met
kracht stimuleren.Voor een structurele versterking van ICAO, de EU, JAA en Eurocontrol wordt
de komende 5 jaar extra geld en menskracht ter beschikking gesteld voor beleidsvorming,
uitvoering en toezicht/ handhaving op internationaal niveau.Dit betekent niet alleen eigen inbreng, maar ook assistentie aan anderen,
ondermeer via detachering van (RLD-)medewerkers bij een of meer van genoemde
organisaties. Momenteel is dat bijvoorbeeld al het geval bij ICAO en EU.Daarnaast zal de overheid initiatieven nemen om te komen tot onderzoek
naar en realiseren van verbeteringen in het huidige systeem van internationale
gegevens-uitwisseling over ongevallen, incidenten en andere prestatie-indicatoren
die de veiligheid aangaan.De verdere uitbouw van de JAA tot een effectieve en efficiënte organisatie
zal actief ondersteund worden, met als uiteindelijk doel de totstandkoming
van een sterke supranationale veiligheidsautoriteit met een duidelijke betrokkenheid
van de EU. Nederland is bereid hiervoor een deel van de eigen soevereiniteit
op te geven.Hetzelfde geldt voor de ontwikkeling van een Europese luchtverkeersbeveiligingsorganisatie
met adequate bevoegdheden. Met betrekking tot Eurocontrol streeft Nederland
naar een versterking van de supra-nationale bevoegdheden, en een daarvoor
benodigd stevig verdragsrechtelijk kader. Ook hier geldt dat de rol van de
EU adequaat vorm moet krijgen. 5.5. De rolverdeling van overheid en sectorZowel op grond van de kernverantwoordelijkheid van de overheid voor de
zorg voor de veiligheid in Nederland als op grond van op internationaal niveau
vastgelegde verplichtingen, heeft de Nederlandse overheid taken en verantwoordelijkheden
op het terrein van de veiligheid van de burgerluchtvaart.De samenleving mag dus van de overheid waarborgen verwachten op het
gebied van de veiligheid. De overheid is verantwoordelijk voor het beleid,
het vaststellen van veiligheidseisen en -normen en het toezicht op de naleving.Het veiligheidsniveau echter is geen zaak van de overheid alleen.Het bereiken van een voldoende hoog veiligheidsniveau in de luchtvaart
is expliciet een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokkenen, dus
ook van de luchtvaartsector zelf. Vliegtuigfabrikanten, luchtvaartmaatschappijen
en exploitanten van luchtvaartterreinen beseffen dit zelf terdege en besteden
dan ook veel aandacht aan het waarborgen en verhogen van de veiligheid.Dit maakt dat er een vruchtbare en constructieve samenwerking mogelijk
is, en ook veelal bestaat, tussen de verantwoordelijke overheidsinstanties
en het luchtvaartbedrijfsleven.Mede als uitvloeisel van het eerder genoemde basisprincipe van de noodzaak
tot het «vooraf inbouwen van veiligheid» wordt van de sector een
grote inspanning gevraagd om de veiligheidsdoelstellingen en voorschriften,
die de overheid heeft vastgesteld, te realiseren c.q. na te leven. De inspanningen
van de sector voor de veiligheid van de burgerluchtvaart beperken zich niet
tot het «simpelweg» voldoen aan specifieke regels en voorschriften.
Van luchtvaartmaatschappijen, produktie- en onderhoudsbedrijven wordt vereist
dat men een organisatie en uitrusting heeft die waarborgt dat er sprake is
van een constante adequate kwaliteit van de geproduceerde produkten en diensten.
Er dient met andere woorden sprake te zijn van een beheerste bedrijfsvoering,
die garandeert dat steeds het vereiste veiligheidsniveau wordt gerealiseerd.
Hiertoe maakt de sector in toenemende mate gebruik van in de regelgeving voorgeschreven
systemen van kwaliteitsborging (Quality Assurance).De wettelijke eisen die de overheid op dit gebied stelt kenmerken zich
door een gelaagdheid in de bewaking van de bedrijfsprocessen. In de eerste
plaats is er de controle of een produkt of dienst voldoet aan de gestelde
eisen. Ten tweede moet een bedrijf de vraag kunnen beantwoorden of de interne
controles die worden uitgevoerd ook daadwerkelijk de gewenste zekerheden geven.
En in de derde plaats moet het bedrijf systematisch zelf toetsen of het beoogde
interne werkproces ook feitelijk goed functioneert. Deze toetsing moet door
een deel van de organisatie worden uitgevoerd dat op dit punt een eigen verantwoordelijkheid
heeft en dat rechtstreeks rapporteert aan het hoogste management. Dit totale
samenstel van beheersing wordt door de overheid getoetst op basis van haar
wettelijke verantwoordelijkheid. Hierbij zien we in toenemende mate ook moderne
ontwikkelingen opkomen zoals risico-analyse als element in de totale Quality
Assurance.De beschreven systematiek en werkwijze rond kwaliteitszorg betekent dat
de directe bemoeienis van de overheid beperkt is waar het gaat om inhoudelijke
inspecties en directe controles op produkten. De systematiek zelf en het toezicht
op de uitvoering van de systematiek waarborgt in voldoende mate de kwaliteit
van het eindprodukt. Wel vindt als onderdeel van het toezicht steekproefsgewijs
inhoudelijke controle plaats.De grenzen van het uit de huidige toezichtfilosofie voortvloeiende «toezicht
op afstand» of «Meta-toezicht» lijken overigens goeddeels
te zijn bereikt. Bij voortgaande groei van de sector kan, indien de veiligheidsborging
op peil moet blijven, de noodzakelijke bijbehorende groei van het toezicht
niet meer worden opgevangen door vergroting van de afstand tussen toezichthouder
en sector. Verdergaande stappen bij de ontwikkeling van «toezicht op
afstand» liggen in hun algemeenheid dan ook zeker niet in de lijn der
verwachting. De overheid blijft tenslotte verantwoordelijk voor de naleving
(en handhaving) van haar vastgesteld beleid. Van belang is om de positionering van de overheid en de sector ten opzichte
van elkaar waar nodig te expliciteren. Helder moet zijn wat exact van partijen
wordt verwacht en hoe men zijn taken invult.Verder is het van belang dat de overheid (RLD) nagaat hoe zij haar effectiviteit
en efficiency kan vergroten op die terreinen waar zij primaire verantwoordelijkheid
draagt (normstelling, aansturing van de uitvoering en toezicht). Een aantal
activiteiten is daartoe reeds in gang gezet, zoals het in 1995 gestarte efficiency-onderzoek. Beleidskeuzes: Verduidelijken van verantwoordelijkheidsverdeling tussen
overheid en sectorVoorop staat dat de eindverantwoordelijkheid voor veiligheid en veiligheidsniveau
bij de overheid ligt en zal blijven liggen.De positionering van de (ambtelijke) overheid en de sector zal waar nodig
geëxpliciteerd worden.De overheid zal de sector sterker betrekken bij haar internationale rol.
Voor zover daarvoor nog geen platforms binnen de sector aanwezig zijn, zullen
deze worden opgezet. Verbeteren van de organisatorische aspecten van het luchtvaartveiligheidsbeleidDe overheid zal extra inzet plegen om het integrale (dat wil zeggen de
samenhang van de gehele luchtvaartketen in beschouwing nemend) veiligheidsdenken
in de burgerluchtvaart te bevorderen. In het kader hiervan zal op nationaal
niveau worden onderzocht welke positieve opbrengst verwacht mag worden van
een samenwerkingsplatform (op te richten naast of in plaats van de reeds bestaande
overlegfora), waarin zitting hebben vertegenwoordigers uit alle ketens van
het gehele luchtvaartprodukt, waaronder overheid, samen met deskundigen van
integrale veiligheidssystemen.Onderzoek zal worden gedaan naar mogelijkheden om de systematiek van het
veiligheidsbeleid zichzelf versterkend te maken. Het veiligheidssysteem dient
zodanig te worden ingericht dat nastreven van veiligheid en het treffen van
veiligheidsmaatregelen zoveel mogelijk een natuurlijk voordeel biedt aan de
betrokkenen.Het integrale veiligheidsdenken in de luchtvaart, zoals dat inmiddels
op Schiphol in het IVMS gestalte begint te krijgen (zie par. 3.7.5.), wordt
met kracht ondersteund en zal verder vormgegeven en geïmplementeerd worden.
Dit is in overeenstemming met de constateringen zoals genoemd in het jaarrapport
van de VACS over 1995. Ook elders in de luchtvaartsector zal het integrale
veiligheidsdenken worden gestimuleerd.Aangezien de uitwisseling van informatie en resultaten van analyses een
vitale rol spelen in de verbetering van het totale veiligheidssysteem, zal
de overheid in overleg met de sector en de Raad voor de Luchtvaart, zorgdragen
voor de realisatie van verbeteringen bij de registratie van ongevallen en
incidenten. Voor wat betreft de laatste wordt gekozen voor de mogelijkheid
om meldingen zonodig vertrouwelijk of met beveiliging tegen sancties in te
dienen. De verkregen gegevens zullen geanalyseerd worden teneinde een beter
inzicht te verkrijgen in oorzaken en gevolgen. Verdere uitwerking op dit punt
is noodzakelijk, waarbij tenminste aan de orde komen: de afstemming nationaal-internationaal
en de relatie met andere Europese systemen; uitvoering binnen de overheid
of juist daarbuiten; waarborgen ten aanzien van een zorgvuldige
behandeling van vertrouwelijke meldingen. Efficiency van de RLDDe bedrijfsvoering binnen de RLD is relevant voor de relatie tussen de
overheid en het bedrijfsleven. De volgende beleidskeuzes passen in dat perspectief.Extra aandacht krijgt het ontwikkelen en implementeren van een intern
kwaliteitszorgsysteem voor de RLD, passend binnen de kaders van de relevante
JAA procedures.Daarnaast zal periodiek, eenmaal per 5 jaren, een efficiency-onderzoek
plaatsvinden. De uitkomsten van en aanbevelingen uit het onderzoek van 1996
zullen verwerkt worden.De in Nederland gehanteerde toezichtsystematiek, -intensiteit en bevoegdheden
zullen waar mogelijk afgestemd worden met de praktijk in vergelijkbare JAA-landen.Mede in het licht van bovenstaande zal, binnen de nationale politieke
kaders, gestreefd worden naar internationale harmonisatie van de tarieven
voor veiligheidstoezicht. De momenteel binnen de RLD gehanteerde tarievensystematiek
zal geëvalueerd en zonodig herzien worden. Daarbij zal rekening gehouden
worden met de tot nu toe opgedane praktijkervaring, die ondermeer uitwijst
dat er met name bij de kleinere bedrijven een potentieel spanningsveld is
tussen het noodzakelijk geachte toezicht en de kosten die de RLD hiervoor
in rekening moet brengen. 5.6. De positie van de burgerMet name in de afgelopen decennia heeft de luchtvaartsector zich mondiaal
ontwikkeld tot een volwassen economische bedrijfstak. Ze wordt minder door
de overheid gesteund en beschermd, moet onder marktomstandigheden opereren
en wordt kritischer bezien, onder andere vanwege de belasting van het milieu.
De burger komt steeds meer centraal te staan. De Algemene Wet Bestuursrecht
stelt ook strenge eisen aan de wijze waarop overheidsbesluiten tot stand komen
en aan de onderbouwing van die besluiten.Door middel van voorlichting en inspraak rond procedures als Planologische
Kern Beslissingen, Milieu-Effect Rapportages en Aanwijzingen, waarin delen
van te voeren luchtvaartbeleid wordt vormgegeven, kan de burger betrokken
zijn bij besluitvorming. In de praktijk blijkt dat echter de complexiteit
van deze procedures de toegankelijkheid voor de burger niet altijd ten goede
komen.Geconcludeerd moet worden dat luchtvaart een min of meer normaal consumptieartikel
is geworden voor vele burgers en dat de luchtvaartsector zich niet meer alleen
kan richten op de afnemers van het produkt maar ook op de maatschappelijke
context van het opereren.De burger heeft meer en meer een actieve rol in het besluitvormingsproces
van de overheid ten aanzien van luchtvaartaangelegenheden. Dit vraagt van
overheid en sector een open houding en legt op hen een actieve informatieplicht
rond die aspecten van luchtvaart die voor de burger relevant zijn.De burger heeft recht op een veilige burgerluchtvaart in Nederland. Tevens
echter is het van belang dat de burger een veilig gevoel heeft over die burgerluchtvaart.
In verband hiermee is het noodzakelijk om zowel zorg te dragen voor een hoog
feitelijk veiligheidsniveau van de burgerluchtvaart, als voldoende
aandacht te besteden aan de beleving van de veiligheid door de burger.Overheid en sector hebben ten aanzien van de veiligheidsbeleving ieder
vanuit een eigen invalshoek een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Beleidskeuzes:In overleg met de sector, breed opgevat, zal een onderzoek naar de veiligheidsbeleving
worden uitgevoerd, waarbij ook geanalyseerd zal worden welke de achtergronden
zijn die spelen bij vragen van de burger over de (on)veiligheid van de luchtvaart.De overheid zal de burger actief informeren over de feitelijke veiligheid
van de burgerluchtvaart en alle activiteiten en maatregelen in dat kader.In overleg met de sector zal een brochure uitkomen over de veiligheid
van burgerluchtvaart in Nederland. Deze brochure zal burgers ook duidelijk
maken wat er op het terrein van de veiligheid van de burgerluchtvaart wordt
gedaan.Er zal een «loket luchtvaartveiligheid» worden geopend waar
de burger terecht kan met meldingen en vragen over de veiligheid van de burgerluchtvaart.
Hiermee wordt een drieledig doel nagestreefd. Allereerst wordt in het kader
van het in 5.3.3. uiteengezette programma «risky carriers» een
actieve bereidheid van de burgers gestimuleerd om vermoede onveilige situaties
te melden. Ten tweede zal de informatievoorziening naar burgers met vragen
op het gebied van de vliegveiligheid verbeteren. Ten derde hoort bij het streven
naar een optimale verspreiding van kennis over luchtvaartveiligheid, een overheid
die goed toegankelijk is voor instanties en individuele burgers die hierin
een bijdrage kunnen leveren.Er zullen voor deze «loket»-funktie adequate procedures worden
ontwikkeld voor inwinning, behandeling en terugrapportage.Daar waar reeds een meldpunt of -systeem bestaat, zoals op Schiphol, zal
afstemming plaatsvinden om overlapping te voorkomen.In overleg met consumentenorganisaties en de reisbranche zal onderzocht
worden hoe de Nederlandse consument van internationaal luchtvervoer adequater
kan worden voorgelicht over het veiligheidsniveau.Ongedekte financiële risico's voor derden dienen vermeden te worden.
Ter betere bescherming van hun belangen zal de mogelijkheid worden onderzocht
tot invoering van een verzekeringsplicht voor luchtvaartbedrijven en beoefenaars
van luchtvaartactiviteiten in het kader van de wettelijke aansprakelijkheid. 5.7. De kwaliteit van het luchtvaartproduktDe veiligheid van de luchtvaart wordt bepaald door het veiligheidsniveau
van ieder van de delen van de gehele luchtvaartketen, alsmede door de onderlinge
samenhang tussen die delen.De veiligheid van de luchtvaart is geen statisch gegeven, maar wordt voortdurend
beïnvloed door technologische ontwikkelingen, nieuwe inzichten en maatschappelijke
veranderingen.De veiligheid van de luchtvaart is steeds primair afhankelijk van een
hoge kwaliteit van het luchtvaartprodukt. Concreet betekent dit dat er voldoende
hoge normen moeten zijn voor de veiligheid op deelgebieden zoals luchthavens
(security, inrichting, uitrusting), de technische kwaliteit van luchtvaartuigen
(vliegtuigcertificatie en -uitrusting, -onderhoud), de benodigde
grondapparatuur, het luchtvaartpersoneel, de uitvoering van vluchten en de
verkeersleiding.De luchtvaart maakt, met name bij de luchtwaardigheidsregels, voor een
belangrijk deel gebruik van doelregelgeving. De grondgedachte zoals de Amerikanen
die destijds formuleerden, luidt «It should state the objective and
not dictate the design».Er waren en zijn goede redenen om hiervoor te kiezen. De luchtvaart heeft
zich door de jaren heen gekenmerkt als een bedrijfstak waar grote technische
ontwikkelingen plaatsvonden. Ontwikkelingen die ook in belangrijke mate het
veiligheidsniveau en de milieuvriendelijkheid van de luchtvaart hebben verbeterd.
De regelgeving mocht daarbij niet een belemmering vormen.Dit betekent wel dat over het algemeen de regelgeving globaler is en meer
ruimte voor interpretatie mogelijk maakt. Een consequentie daarvan is weer
dat voor een verantwoorde en consistente toepassing van deze regelgeving hoogwaardige
specialisten nodig zijn.Normering alleen is niet voldoende om de veiligheid van de luchtvaart
te garanderen. Naast normering zijn een zorgvuldige toepassing van de normen
en een gedegen naleving van de gestelde voorwaarden essentieel.Van de overheid wordt verwacht en geëist dat zij voorwaarden schept
om de uitvoerbaarheid van de voorschriften te bevorderen, en dat zij als onafhankelijke
partij toeziet op de naleving ervan. Daarnaast is van belang dat luchtvaartactiviteiten
die niet voldoen aan de gestelde normen, actief worden opgespoord en tegengegaan.Dit geldt voor alle luchtvaartautoriteiten ten opzichte van hun eigen
nationale luchtvaartsector, zie par. 5.3.3..Bestaande normering en naleving vormen het kader voor het huidige veiligheidsniveau
van de luchtvaart.Als gevolg van technologische ontwikkelingen, nieuwe inzichten en maatschappelijke
veranderingen kunnen bestaande voorschriften en werkpraktijken blijken niet
meer optimaal te zijn.Er bestaat een continue spanning tussen de rol van de overheid om toe
te zien op de eenduidige en correcte uitvoering van bestaande voorschriften,
en de noodzaak om ruimte te laten c.q. te stimuleren voor veiligheidsbevorderende
vernieuwing. Indien zij niet strak vasthoudt aan de toepassing van de bestaande
voorschriften ontstaat een situatie van rechtsonzekerheid en is handhaving
van het bestaande veiligheidsniveau niet mogelijk. Indien zij anderzijds geen
ruimte creëert voor vernieuwing ontvalt de mogelijkheid om verbeteringen
in de luchtvaartveiligheid te realiseren.Voor de balans tussen beide aspecten zal de overheid voldoende aandacht
hebben.In dat verband is in de eerste plaats belangrijk dat de overheid en de
sector maximaal lering kunnen trekken uit de voorvallen (ongevallen en incidenten)
die zich in de wereldluchtvaart voordoen.De luchtvaart kent daartoe reeds een sterk ontwikkelde systematiek van
het analyseren van en lering trekken uit ongevallen en incidenten door gedegen
onderzoek en daaruit voortvloeiende aanbevelingen.Een tweede kennis- en informatiebron voor de verbetering van het luchtvaartprodukt
vormen de resultaten van onderzoek en ontwikkelingswerk gericht op techniek,
procedures en het menselijk handelen.In de derde plaats is een continue inbreng van praktijkervaringen van
gebruikers en betrokkenen eveneens relevant om verbeteringen in het beleid
en daarmee de veiligheid te kunnen realiseren. Kennis-infrastructuur en onderzoekHet belang van de functie en de kwaliteit van de technisch wetenschappelijke
infrastructuur en van de onderzoekprogrammering in Nederland in samenhang
met de handhaving en verbetering van het veiligheidsniveau van de luchtvaart
is al genoemd.Voor de overheid en voor de sector is het essentieel om te kunnen beschikken
over een hoogwaardige onderzoekcapaciteiten en wel om de volgende redenen.Ten eerste om met kennis van zaken en voldoende eigen inbreng te kunnen
opereren in de internationale ontwikkeling van beleid, normen en instrumenten,
zodat Nederlands inzichten daar kunnen wortelen.Ten tweede om voor de specifiek Nederlandse omstandigheden optimale oplossingen
te vinden voor een veilig gebruik van luchtruim, luchthavens en vliegtuigen.En ten derde zijn kennis en kunde nodig om mensen, machines, instrumenten
en procedures te kunnen beoordelen en certificeren.Het NLR is voor Nederland het belangrijkste onderzoeksinstituut ten dienste
van de luchtvaartsector. Het ontvangt overheidssubsidie voor de uitvoering
van een geavanceerd speurwerkprogramma en voor investeringen in de verbetering
en uitbreiding van de onderzoeksfaciliteiten (zie ook bijlage 3).Het hoogwaardige kennispotentieel en de onderzoeksfaciliteiten van het
NLR zijn van belang voor de ontwikkeling en concurrentiepositie van de Nederlandse
luchtvaartsector. Voor de beleidsontwikkeling in samenhang met het integrale
verkeer- en vervoersbeleid, het milieubeleid en het veiligheidsbeleid is niet
alleen de RLD, maar de hele overheid, in hoge mate afhankelijk van onderzoek
en adviezen van het NLR.Een extra aandachtspunt voor de toekomst is het behouden van de veiligheidskennis
die tot nu toe via Fokker-opdrachten werd opgebouwd en onderhouden.Het NLR heeft een nauwe samenwerking met andere belangrijke exponenten
van de Nederlandse technisch-wetenschappelijke infrastructuur: de Technische
Universiteit Delft en de Technische Hogeschool Haarlem.Het maakt ook deel uit van het samenwerkingsverband van luchtvaartonderzoeksinstituten
in Europa. NLR, en langs die weg Nederland, is betrokken bij Europese onderzoeksprojekten
van Eurocontrol en van de Europese Commissie.Naast het NLR is het NLRGC een belangrijk gespecialiseerd instituut gericht
op de geneeskundige en «human factor» aspecten van de veiligheid
in de luchtvaart. Het instituut verricht de verplichte medische keuringen
voor alle Nederlandse brevethouders en luchtverkeersleiders. Het NLRGC speelt
een actieve rol bij de harmonisatie van keuringseisen in JAA-verband. Voorts
vindt er in opdracht van de RLD beleidsvoorbereidend en -ondersteunend onderzoek
plaats op het gebied van de effecten van de gezondheid en de werkomstandigheden
van de vlieger op de veiligheid. Het NLRGC werkt samen met een aantal instituten
in Europa en heeft zitting in het European Committee on Aircrew Scheduling
and Safety. Beleidskeuzes: Specifieke veiligheidsbevorderende maatregelenIn overleg met de sector zal een inventarisatie plaatsvinden van de mogelijkheden
tot veiligheidsverhoging op specifieke onderdelen van de keten.Daarbij zullen, naast de eerder opgebrachte onderwerpen, ook de volgende
zaken aan de orde komen:– Het handhaven van de discipline in alle bedrijfsprocessen samenhangend
met veiligheid, ook en met name wanneer het om routinematig handelen gaat;– Het interne proces binnen de luchtvaartmaatschappijen om te leren
van fouten;– De opleiding en permanente educatie van vliegend personeel, verkeersleiders
en personeel van luchtvaartbedrijven;– De optimale beschikbaarheid van relevante kennis en informatie;– De uitvoering van veiligheids-audits, zo mogelijk door internationale
teams;– Het verzamelen van operationele kentallen op vliegvelden, zodat
een beter inzicht kan worden verkregen of vastgestelde procedures worden gevolgd
(zoals weerminima en vliegtuigbelading).De potentiële opbrengst van aan te pakken onderwerpen zal zoveel
mogelijk gekwantificeerd moeten worden, gerelateerd aan de bijbehorende kosten.Potentiële dan wel lopende ontwikkelingen zullen actief gestimuleerd
worden, in nationaal maar met name in internationaal kader. In dat verband
gaat het bijvoorbeeld om bijdragen aan onderzoek naar «Controlled Flight
Into Terrain» (CFIT), navigatie-hulpmiddelen, data-link systemen, mens-machine
interfaces en de ketenbenadering van het veiligheidsdenken. Kennis-infrastructuur en onderzoekGestreefd zal worden naar handhaving en uitbreiding van de onderzoekscapaciteit
op terreinen die samenhangen met luchtvaartveiligheid.Intensivering van de aandacht voor:– De «human factor» in cockpit en cabine, in de verkeersleiding,
op de luchthaven, in ontwerp, produktie en onderhoud;– Verkeersleidingssystemen;– Meetbare veiligheidsindicatoren, causale modellen, statistisch/
analytisch ongevallen-onderzoek, riscoanalyse.De mogelijkheden worden onderzocht naar de instelling van een structureel
pluriform gebruikersoverleg, toegespitst op de onderzoeksbehoefte rond de
ontwikkeling en uitvoering van het luchtvaartveiligheidsbeleid. 6. MIDDELENHet in hoofdstuk 5 genoemde aanvullende beleid en de daaraan te koppelen
acties zullen in de komende jaren een extra inzet vergen van de overheid (in
het bijzonder van het ministerie van Verkeer en Waterstaat c.q. de RLD). In
de loop van dit jaar zal een meerjaren-werkplan het licht zien
met daarin opgenomen een specificatie van de uit te voeren activiteiten en
de daarvoor benodigde middelen.Het werkplan zal jaarlijks worden bijgesteld.Hoewel de algemene systematiek van de veiligheidswaarborging niet substantieel
wordt gewijzigd vergen de genoemde beleidsprioriteiten extra personeelsinzet
en begrotingsmiddelen.Extra personeelsinzet is met name nodig voor:– de behoefte aan extra personeel in verband met de groei van de
luchtvaart;– de verdere ontwikkeling van het algemene veiligheidsbeleid;– de opzet en het onderhoud van een incidenten-databank;– de uitvoering van selectieve controles in verband met de Risky
Carriers-problematiek (platform-checks);– de opzet en het functioneren van een veiligheidsmeldpunt voor
beroepsorganisaties;– idem voor burgers;– de versterking van de inbreng in internationale organisaties.Op jaarbasis gaat het hierbij in totaal om een extra personeelsinzet van
enkele tientallen full time equivalenten (fte's) over de komende 5 jaar.Binnen de bestaande begrotingskaders van V&W zullen de volgende zaken
extra financiële middelen vergen:– het onderzoek naar en de ontwikkeling van prestatie-indicatoren;– het belevingsonderzoek;– het intensiveren van de voorlichting;– het uitvoeren van veiligheidstechnisch onderzoek;– de instandhouding van veiligheidsrelevante kennisinfrastructuur;– de deelname aan hulpprojecten in zich ontwikkelende landen voor
verbetering van de veiligheid.Op jaarbasis gaat het hierbij om een bedrag van ca. Hfl. 2 miljoen voor
de komende 5 jaar. AFKORTINGEN AASAmsterdam
Airport Schiphol ABELAlgemeen Beoordelingskader Externe veiligheid
Luchthavens AEREAAssociation of European Research Establishments
in Aeronautics AOPAAircraft Owners and Pilots Association ATCAir
Traffic Control ATSAir Traffic Services BvBBewijs
van Bevoegdheid BvDBewijs van Deugdelijkheid BvIBewijs
van Inschrijving BvLBewijs van Luchtwaardigheid CBSCentraal
Bureau voor de Statistiek DGRLDDirectoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst
(V&W) DGSMDirectoraat-Generaal Scheepvaart en Maritieme Zaken
(V&W) DGVDirectoraat-Generaal Vervoer (V&W) DLRDeutsche
Forschungsanstalt fÜr Luftund Raumfahrt EATCHIPEuropean ATC
Harmonization and Integration Programme ECACEuropean Civil Aviation
Conference EEGEuropese Economische Gemeenschap EFTAEuropean
Free Trade Association ETOPSExtended Twin Engine Operations EUEuropese
Unie IATAInternational Air Transport Association ICAOInternational
Civil Aviation Organization IVMSIntegraal Veiligheids Managementsysteem
Schiphol JAAJoint Aviation Authorities KLMKoninklijke
Luchtvaart Maatschappij KNVvLKoninklijke Nederlandse Vereniging
voor Luchtvaart LIDirectie Luchtvaartinspectie (RLD) LVBLuchtverkeersbeveiligingsorganisatieMATSEECAC's Ministerial Meeting in ATS in Europe NLRNationaal
Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium NLRGCNationaal Lucht- en Ruimtvaart
Geneeskundig Centrum NMPNationaal Milieu beleidsPlan NVLNederlandse
Vereniging van Luchthavens OC&WMinisterie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen PASOPlan van Aanpak Schiphol en Omgeving PKBPlanologische
Kernbeslissing RLDDirectoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst (V&W)RVIRijksverkeersinspectie (V&W) SAFASafety of
Foreign Aircraft SARPSStandards and Recommended Practices TNLIToekomstige
Nederlandse Luchtvaart Infrastructuur TNONederlandse Organisatie
voor Toegepast Natuurkundig Onderzoek TU(D)Technische Universiteit
(Delft) ULVUltra Licht Vliegtuig VACSVeiligheids Advies
Commissie Schiphol VIDirectie Vervoer en Infrastructuur (RLD)VROMMin. van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening & MilieubeheerVtVVergunning tot Vluchtuitvoering V&WMinisterie
van Verkeer en Waterstaat ZBOZelfstandig Bestuurs OrgaanXNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Bron: CBS/AVV.XNoot2Bron: RVI.XNoot3Bron: RLD/BVO.XNoot1Cijfers ontleend aan Flight Safety Foundation Seminar papers en Boeing
publikaties.XNoot2Flight Safety Foundation 1994 Annual report.XNoot1Bron: CBS Het cluster is samengesteld uit de twee door het CBS onderscheiden
categorieën, te weten: – vliegtuigindustrie = vliegtuigbouw en vliegtuigreparatie (inclusief
onderhoud door non-operators). Het aandeel bruto toegevoegde waarde in het
nationaal inkomen bedraagt 0,4%. – luchtvaart = vliegtuiggebruik (exclusief Koninklijke Luchtmacht
en Marine) plus infrastructuur (charterbedrijven, helikopterdiensten, rondvluchtbedrijven,
verhuur van vliegtuigen met en zonder bemanning, exploitatie luchthavens,
luchthavenbedrijven, luchthavens en vliegvelden, luchtverkeersregelingsbedrijven).
Het aandeel bruto toegevoegde waarde bedraagt 0,8%.XNoot1RAND-Corporation, Airport Growth and Safety, A Study of the External Risks
of Schiphol Airport and Possible Safety Enhancement Measures, 1993.XNoot1RAND-Corporation, Airport Growth and Safety, A Study of the External Risks
of Schiphol Airport and Possible Safety Enhacement Measures, 1993. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24804-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl