WBO, ISOVSO, WVO; wijziging inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs en van samenwerkingsscholen; Verslag naar aanleiding van het voorbereidend onderzoek van het wetsvoorstel
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24137, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum vergadering

02-10-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

24137 nr. 5

20-09-1995

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN 1. De samenwerkingsschool 1.1 Inleiding1.2 Juridische varianten1.3 Planprocedure2. Financiële gelijkstelling3. De samenwerkingsschool en het constitutionele recht 3.1 Inleiding3.2 Algemeen maatschappelijk belang3.3 Constitutioneelrechtelijke aanvaardbaarheid3.4 De actuele vormgeving van de wetgevende taak4. De inhoudelijke kenmerken van de samenwerkingsschool5. Het aantal samenwerkingsscholen7. Deregulering8. Advies Onderwijsraad en overige adviezen9. ConclusiesARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Artikel I WBOArtikel 45, derde lid, sub bArtikel 45, derde lid, sub cArtikel 45, derde lid, sub eArtikel 45, derde lid, sub fArtikel 45, derde lid, sub gArtikel 45, derde lid, sub hArtikel 45, vierde lidARTIKEL II ISOVSO Artikel 60a, tweede lidOndertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24137Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 86 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 137Wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal
onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs en de Wet op het voortgezet
onderwijs inzake samenwerkingsscholennr. 5VERSLAGVastgesteld 20 september 1995De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen1, belast met het voorbereidend onderzoek, brengt als volgt verslag
uit van haar bevindingen omtrent dit wetsvoorstel.Onder het voorbehoud dat de regering de gestelde vragen en gemaakte opmerkingen
afdoende beantwoordt, acht de commissie de openbare behandeling van het wetsvoorstel
voldoende voorbereid. ALGEMEEN 1. De samenwerkingsschool 1.1 InleidingDe leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennis genomen
van het voornemen van de regering om een wettelijke basis te geven aan zogenaamde
samenwerkingsscholen. Een illustratie van de noodzaak daarvan is bijvoorbeeld
de samenwerkingsschool voor openbaar en protestants-christelijk onderwijs
in Earnewâld, die tot 1 augustus 1999 een aparte positie in de WBO heeft
gekregen, in afwachting van een definitieve regeling. Andere scholen zien
in een regeling een mogelijke oplossing voor hun problemen. Kan de regering
een gedetailleerd overzicht geven van het aantal scholen dat bij de vorming
van een samenwerkingsschool is betrokken en hun plaats van vestiging?De leden van de PvdA-fractie vinden het in deze fase verstandig, dat er
bij de wettelijke regeling van het samenwerkingsverband voor is gekozen de
samenwerkende partners binnen de samenwerkingsschool een zo groot mogelijke
vrijheid te bieden bij de juridische vormgeving van de samenwerkingsschool.
In dat licht vragen deze leden zich wel af, waarom vormgeving door een bestuurscommissie
ex art. 82 van de Gemeentewet, waar in Earnewâld voor is gekozen, niet
als mogelijkheid in het wetsontwerp is opgenomen. De memorie van toelichting
zegt in feite, dat een samenwerkingsschool alleen een bijzondere school kan
zijn. Waarom zouden de samenwerkende partners niet voor een openbare bestuursvorm
mogen kiezen? De leden van de CDA-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen
van het onderhavige voorstel van wet. Hun inbreng voor dit verslag zou in
feite beperkt kunnen zijn: de in het voorstel van wet voorgestelde samenwerkingsschool
past naar hun mening niet in het Nederlandse onderwijsbestel.Een dergelijke korte inbreng zou echter iedere discussie onmogelijk maken.
Vandaar dat de leden van de CDA-fractie een aantal elementen aan de orde wensen
te stellen.Deze leden hebben de indruk dat de regering daarentegen iedere vorm van
discussie uit de weg gaat. In het regeerakkoord is nu eenmaal vastgelegd dat
«de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk geregeld
wordt» (23 715, nr. 11, blz. 29). Het feit dat tal van adviescolleges
(De Raad van State – de Onderwijsraad) en maatschappelijke organisaties
(inclusief de Vereniging voor Openbaar Onderwijs en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten) kritische tot zeer kritische commentaren hebben uitgebracht, lijkt
de regering niet te raken. Men gaat onverdroten en stug door op de ingeslagen
weg. Is dit nu de moderne, open wijze van discussie die de regering bij haar
aantreden beloofde? De leden van de CDA-fractie zijn verbaasd dat alle drie
de coalitiepartners deze wijze van dogmatisme steunen. De hier aan het woord
zijnde leden vragen zich vertwijfeld af welke argumenten de regering nog kunnen
overtuigen.Het is de leden van de CDA-fractie genoegzaam bekend dat in de onderwijspraktijk
de samenwerkingsschool soms een maatschappelijke noodzaak is. Het meest sprekende
voorbeeld is in dit kader wel de samenwerkingsschool te Earnewâld. Veelal
wordt voor een samenwerkingsschool gekozen omdat twee afzonderlijke (basis-)scholen
niet meer kunnen bestaan. Ook in het voortgezet onderwijs en het middelbaar
beroepsonderwijs kunnen de schaalvergroting en de fusiedwang leiden tot het
ontstaan van samenwerkingsscholen. In tegenstelling tot het in de memorie
van toelichting opgemerkte is in dit soort gevallen geen sprake van vrijwilligheid
of een bewuste overtuiging. De lokale schoolbestuurders, zowel openbaar als
bijzonder, kiezen veelal uit noodzaak voor de samenwerkingsschool, niet uit
vrijwilligheid of bewuste overtuiging. De CDA-fractie wenst deze lokale keuzes
te respecteren. De vrijheid van onderwijs wordt immers niet alleen op nationaal
niveau ingevuld.Op welke aannames baseert de regering de gedachte dat er in Nederland
een grote maatschappelijke behoefte is aan samenwerkingsscholen?De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling
kennis genomen van het onderhavige wetsvoorstel. Nadat tijdens de vorige regeerperiode
het kabinet via een concept-voorstel van wet de eerste schreden had gezet
op weg naar een wettelijke regeling van (onder meer) de samenwerkingsschool,
ligt er thans een voorstel van wet bij de Staten-Generaal voor. Het wetsvoorstel
vloeit rechtstreeks voort uit het in augustus 1994 tussen de Tweede-Kamerfracties
van PvdA, VVD en D'66 gesloten regeerakkoord. Daarmee is de wenselijkheid
om te komen tot wettelijke regeling van de samenwerkingsschool voor de leden
van de VVD-fractie een gegeven. Deze is echter – met name vanuit constitutioneel
oogpunt – bepaald niet onomstreden. Een en ander blijkt overduidelijk
uit de afwijzende adviezen van zowel de Raad van State als de Onderwijsraad.
Mede hierom zijn de leden van de VVD-fractie de regering erkentelijk voor
het opsplitsen van het oorspronkelijke wetsvoorstel. Zij onderschrijven de
wens van de regering om de discussie inzake samenwerkingsscholen open te voeren
en de discussie inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs hiermee
niet onnodig te belasten.Voor de leden van de VVD-fractie zijn bij het voeren van de gedachtenwisseling
over de samenwerkingsschool de volgende uitgangspunten leidraad:
de praktische behoefte aan het instituut samenwerkingsschool en de meerwaarde
ervan; de veranderde tijdgeest en de veranderde maatschappelijke behoeften;
de constitutionele aanvaardbaarheid van de samenwerkingsschool, mede in het
licht van de veranderde tijdgeest en veranderde maatschappelijke behoeften,
maar passend in ons duaal stelsel en gelet op het pacificatiekarakter van
artikel 23 van de Grondwet; de wijze van bestuurlijke (institutionele) vormgeving;
de hanteerbaarheid van het voorgestane model in de praktijk.De leden van de VVD-fractie achten een zorgvuldige behandeling van het
onderhavige wetsvoorstel van het grootste belang. Deze leden hebben nog veel
vragen bij het voorliggende wetsvoorstel en achten het dan ook te vroeg om
hierover nu reeds een afgerond oordeel te hebben. In zijn algemeenheid onderkennen
zij het belang van transparante wetgeving en zijn zij met de regering van
mening dat niet meer geregeld moet worden dan strikt noodzakelijk. Anderzijds
mag de regeling ook weer niet zo summier zijn, dat daardoor constitutionele
waarborgen mogelijk geweld worden aangedaan. Deze kans wordt vergroot indien
te veel ruimte wordt geboden aan bevoegde gezagen om tot een eigen invulling
van de samenwerkingsschool te komen. Juist gelet op het niet onomstreden karakter
van de wettelijke regeling van de samenwerkingsschool moet de wetgever geen
twijfel laten bestaan over de bestuurlijk-juridische constellatie ervan en
moet onnodige discretionaire bevoegdheid van het bevoegd gezag met het oog
op het voorkomen van fouten worden voorkomen. In de ogen van deze leden dient
het credo dan ook te zijn: niet meer regelen dan noodzakelijk, maar wèl
voldoende! Overigens behoeft hieraan het karakter van kaderregeling niet in
de weg te staan. Evenmin behoeft hieraan in de weg te staan dat de feitelijke
discussie over samenwerkingsscholen in het veld plaatsvindt.De leden van de VVD-fractie onderkennen met de regering dat de oprichting
van een samenwerkingsschool vanuit verschillende wensen en belangen kan zijn
ingegeven. Zij onderkennen dat er een praktische noodzaak kan zijn tot samenwerken
met het oog op getalsnormen – het voorkomen van sluiting van bestaande
scholen van verschillende richtingen of het openen van de mogelijkheid tot
oprichting van een nieuwe school die voor de afzonderlijke richtingen niet
haalbaar zou zijn. In dit verband zou gesproken kunnen worden van negatieve
overwegingen: niet-samenwerken leidt tot niet-oprichting/-instandhouding van
een afzonderlijke school. Tevens onderkennen deze leden dat de wens om tot
samenwerking te komen kan zijn ingegeven vanuit meer positieve overwegingen:
de overtuiging dat geestelijke pluriformiteit iets toevoegt aan de beleving
van leerlingen. Aldus kan de samenwerkingsschool bijvoorbeeld een middel zijn
om te komen tot integratie van minderheden binnen onze multiculturele samenleving –
een element dat de Grondwetgever anno 1917 ongetwijfeld niet voor ogen zal
hebben gestaan. Ook de wens om te komen tot bestuurlijke schaalvergroting
en daarmee tot vergroting van doelmatigheid en kostenbeheersing, kan een argument
zijn voor bestuurlijke samenwerking tussen verschillende richtingen. Als zelfstandig
motief zal het ertoe leiden dat gekozen wordt voor een lichte vorm van samenwerking.
Spelen hierbij mede intrinsieke (onderwijsinhoudelijke) motieven, dan zal
de samenwerking hechter verankerd zijn, zo veronderstellen de leden van de
VVD-fractie. De wens om te komen tot een actieve ontmoeting van verschillende
richtingen in één school, inclusief het openbaar onderwijs,
zal er aldus toe kunnen leiden dat gekozen wordt voor een sterke mate van
bestuurlijke, organisatorische en onderwijsinhoudelijke integratie. De wijze
van vormgeving zal weer consequenties hebben voor de juridische toelaatbaarheid
van de beoogde samenwerkingsvariant. De leden van de VVD-fractie achten dit
element in de memorie van toelichting – met name in paragraaf 4 –
onderbelicht, maar wél van belang. Zij verzoeken de regering alsnog
aan te geven in hoeverre juist het motief om te komen tot samenwerking van
invloed zal kunnen zijn op de bestuurlijk-juridische constellatie
die wordt gekozen teneinde deze samenwerking te realiseren en in hoeverre
er in dezen sprake is van een conditio sine qua non ten aanzien van motief
en bestuurlijke vormgeving. Tevens verzoeken zij de regering aan te geven
welke mogelijke varianten van samenwerkingsscholen – van een lichte
bestuurlijke samenwerking tot en met een zware institutionele samenwerking –
zij mogelijk en (Grond)wettelijk toelaatbaar acht.Blijkens de memorie van toelichting neemt de regering een neutrale positie
in aangaande de wens vanuit het veld om te komen tot samenwerking tussen verschillende
richtingen, inclusief het openbaar onderwijs. Anderzijds kan samenwerking
in de ogen van de leden van de VVD-fractie ook een maatschappelijk doel dienen.
Hiervoor noemden zij reeds het integratiemotief voor etnische minderheden.
Via een aangepaste wijze van overheidsbekostiging – wettelijk vastgelegd
en binnen nationale beleidskaders – zou een dergelijke integratie kunnen
worden bevorderd, een en ander op basis van vrijwilligheid van de deelnemende
stromingen (denominaties) zonder dat daarbij dus sprake is van expliciete
dwang. De gemeente zou bij de concrete vormgeving hiervan – in het kader
van het lokaal achterstandenbeleid – een bijzondere rol kunnen vervullen.
De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering nader in te gaan op de (on)wenselijkheden
hiervan binnen de beleidskaders van de achterstandenbestrijding, alsmede op
de (on)mogelijkheden hiervan gelet op het constitutionele kader met het oog
op de positie van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs.Met zorg hebben de leden van de fractie van D66 kennis genomen
van het wetsvoorstel betreffende de samenwerkingsscholen, van de zeer kritische
en afwijzende adviezen van de Onderwijsraad en de Raad van State, van de negatieve
inspraakreacties uit het veld en die van het veld vertegenwoordigende organisaties
en daarenboven van de verdeelde adviezen van een aantal staatsrechtsgeleerden
aan wie een oordeel gevraagd is over de grondwettelijke aspecten van voornoemd
wetsvoorstel.Om te beginnen zouden de leden van de fractie van D66 willen opmerken
dat ook zij van mening zijn dat er een geconstateerde maatschappelijke behoefte
bestaat aan de zogenoemde samenwerkingsschool en dat indien mogelijk hieraan
tegemoet gekomen dient te worden door een minimale wettelijke regeling. Een
minimale voorwaardenscheppende regeling zoals ook de fractie van D66 die voor
ogen had met het initiatiefwetsvoorstel Nuis; liefst binnen het huidige constitutionele
kader. Immers een wijziging van de Grondwet vergt velen jaren en verdient
derhalve, indien niet strikt noodzakelijk, niet de voorkeur.De leden van de fractie van D66 erkennen bovendien dat het wetsvoorstel
als zodanig stoelt op een eerder geuite wens van de Tweede Kamer om de samenwerkingsschool
te regelen en zij waarderen dat gepoogd is, analoog aan het wetsvoorstel betreffende
de bestuursvormen, om de samenwerkende partners binnen de samenwerkingsschool
een zo groot mogelijke vrijheid te bieden voor de juridische vormgeving van
de samenwerkingsconstructie. Echter de vraag is gerechtigd, mede naar aanleiding
van het advies van de staatsrechtsgeleerden, of inderdaad gekozen is voor
de meest optimale juridische vormgeving en of het wetsvoorstel als zodanig
wel voldoende toevoegt aan de bestaande samenwerkingsmogelijkheden binnen
de huidige wetgeving om een afzonderlijk wetsvoorstel te rechtvaardigen. De
vele kritische reacties op onderhavig wetsvoorstel stemmen tot nadenken.De leden van de fractie van D66 zijn van mening dat nog onvoldoende helder
is gemaakt wat onderhavig wetsvoorstel precies toevoegt aan de huidige praktijk,
waarin de samenwerkingsschool al veelvuldig en veelsoortig gestalte heeft
gekregen, zoals ook uit de memorie van toelichting (blz. 14) blijkt. Kennelijk
is ook binnen de huidige wettelijke regelgeving veel mogelijk.
De leden van de fractie van D66 zouden dan ook graag de vraag beantwoord zien
tegen welke problemen de schoolbesturen van bijzondere en openbare scholen
aanlopen als zij op dit moment een samenwerkingsschool willen oprichten en
daarnaast zouden zij graag in beeld gebracht hebben in hoeverre dit wetsvoorstel
tegemoet komt aan de geconstateerde problemen. Immers alleen dan is goed te
beoordelen aan welke behoefte dit wetsvoorstel tegemoet komt en of ook de
voorgestelde juridische constructie past bij de maatschappelijke behoefte,
waar ook de leden van de fractie van D66 graag op willen inspelen.Daaraan gekoppeld zouden zij de vraag willen stellen wat dit wetsvoorstel
nu precies gaat betekenen voor de samenwerkingsscholen die op dit moment binnen
de bestaande wetgeving functioneren; uit inspraakreacties blijkt dat er onrust
in het veld heerst over de gevolgen van dit wetsvoorstel voor reeds bestaande
samenwerkingsscholen.De leden van de RPF-fractie hebben met weinig enthousiasme
kennis genomen van de inhoud van het voorliggende wetsvoorstel. Het gebrek
aan enthousiasme is ingegeven door de waarde die deze leden hechten aan het
behoud van het unieke onderwijsbestel zoals ons land dat sinds de onderwijspacificatie
kent. Zij vatten het voorstel om de samenwerkingsschool van een wettelijke
basis te voorzien op als een aantasting van dit bestel. Terecht is van verschillende
zijden de samenwerkingsschool getypeerd als een experiment dat het onverenigbare
probeert te verenigen. En naar het oordeel van deze leden zijn openbaar en
bijzonder onderwijs onverenigbaar.De leden van de RPF-fractie hebben kennis genomen van de in de memorie
van toelichting geschetste achtergrond van de samenwerkingsschool. Deze school
wordt ofwel uit nood gestart, bij ontstentenis van voldoende leerlingen voor
een openbare en een bijzondere school, ofwel uit overtuiging. Wat het eerste
betreft kunnen deze leden zich indenken dat dalende leerlingenaantallen de
betrokkenen voor het dilemma plaatsten hoe het onderwijsaanbod ter plaatse
op peil kan worden gehouden. Toch is het naar het oordeel van deze leden te
pragmatisch om dan te kiezen voor een samenwerkingsschool. Bij dalende leerlingenaantallen
kan ook gestreefd worden naar vergroting van het voedingsgebied. In een bestel
waarin ouders de keuze hebben tussen het onderwijs van overheidswege en het
bijzonder onderwijs dat voortkomt uit het particulier initiatief, is de samenwerkingsschool
een wezensvreemd element. In dit licht is het duidelijk dat deze leden nog
meer moeite hebben wanneer uit overtuiging voor de samenwerkingsschool wordt
gekozen. Wanneer er geen noodzaak is voor een samenwerkingsschool, dan is
een keuze daarvoor in het Nederlands onderwijsbestel onlogisch.Met betrekking tot het verschil tussen beide motieven voor de stichting
van een samenwerkingsschool vragen de leden van de RPF-fractie in de eerste
plaats of de indieners kunnen aangeven hoe de uit nood geboren en de uit overtuiging
gekozen samenwerkingsscholen zich getalsmatig tot elkaar verhouden. In de
tweede plaats vragen zij waarom de bewindslieden in hun voorstel geen onderscheid
maken tussen beide motieven. Waarom voorzien de indieners niet alleen die
samenwerkingsscholen van een wettelijke grondslag die na dalende leerlingenaantallen
zijn gesticht om zo nog een goed gespreid netwerk van scholen in stand te
houden? Want als niet alleen de «uit nood geboren» keuze voor
een samenwerkingsschool legitiem is, maar ook de «overtuigde»
keuze voor samenwerking tussen een openbare en een bijzondere school legitiem
is, dan werken de bewindslieden actief mee aan de tot standkoming van een
derde weg in onderwijsland. Zo kunnen zij toch niet volhouden dat de wetgever
niet in de maatschappelijke discussie treedt. Legitimering van de overtuigde
keuze voor een samenwerkingsschool kan toch moeilijk als een afkeuring van
dit fenomeen worden uitgelegd. Los van de bekende discussie over artikel 23 van de Grondwet vragen deze
leden in hoeverre een samenwerkingsschool niet al volgens de beginselen van
de logica een onmogelijkheid is. Enerzijds vraagt de wet overheersende overheidsinvloed
op het openbaar onderwijs, terwijl er anderzijds in een samenwerkingsschool
samengewerkt zal moeten worden. Zijn samenwerking en overheersende invloed
niet elkaar uitsluitende grootheden?De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennis
genomen van het wetsvoorstel inzake samenwerkingsscholen. Zij stellen daarbij
een aantal kritische vragen. Deze leden tonen zich vooral beducht voor verlies
van het eigene van de verschillende richtingen in het onderwijs.Voor enkele meer algemene opmerkingen aangaande de samenhang met de bestuursvorm
van de openbare school verwijzen deze leden naar hun bijdrage aan het verslag
inzake dat wetsvoorstel.De leden van de SGP-fractie vinden de voorliggende regeling zeer summier
en vragen zich af of dit geen onduidelijkheden zal scheppen. Gesteld wordt
bijvoorbeeld dat volstaan kan worden met de algemene regel dat de voorschriften
voor bijzondere scholen van overeenkomstige toepassing zijn op samenwerkingsscholen,
tenzij het tegendeel blijkt. Maar wat er dan gebeurt – als dat tegendeel
blijkt in een concrete situatie – is niet duidelijk.Deze leden vragen zich overigens af of de overheersing van de garantiebepalingen
m.b.t. de kenmerken van het openbaar onderwijs niet van dien aard is dat samenwerkingsscholen
in feite openbare scholen zijn. Dient de eigenheid van het bijzonder onderwijs
niet net zozeer te worden gewaarborgd, zo vragen deze leden, waarbij zij ook
verwijzen naar de adviezen van een aantal staatsrechtgeleerden. Blijkt hieruit
niet reeds dat openbaar en bijzonder onderwijs niet in één vorm
zijn te gieten?De leden van de SGP-fractie nemen aan dat de keuze van bepaalde groeperingen
voor een samenwerkingsschool ook consequenties heeft voor anderen. Indien
bijvoorbeeld een bijzondere school van een bepaalde richting fuseert met een
openbare school en zij vormen samen een samenwerkingsschool, dan heeft dat
gevolgen voor eventuele andere groeperingen, die liever een afzonderlijke
school van die richting of een afzonderlijke openbare school zouden willen
hebben.De leden van de GPV-fractie kunnen, hoe zij zich ook inspannen,
geen positieve aspecten in dit wetsvoorstel ontdekken. Zij doen verder de
constatering dat zij niet de enigen zijn die daar moeite mee hebben. Het komt
niet vaak voor dat kritiek op een wetsvoorstel zo principieel is en ook breed
wordt gedragen. De leden van de GPV-fractie wijzen daarbij niet alleen op
de kritiek van de Onderwijsraad en de Raad van State, maar ook op de kritiek
van onder meer de Besturenorganisaties, de VNG en het Contactcentrum bevordering
openbaar onderwijs. Deze brede en principiële kritiek is te meer opmerkelijk
omdat de regering de suggestie wekt dat de mogelijkheid van de samenwerkingsschool
anders dan in 1917 binnen de perceptie van de realiteit ligt.In het licht van de reacties die op het wetsvoorstel zijn gekomen kunnen
de leden van de GPV-fractie de gedachte niet onderdrukken dat de realiteit
waarin de regering leeft kennelijk toch een wat andere is dan die waarin anderen
zich bevinden. Nederland kent sinds 1917 een duaal onderwijsbestel. Anders
dan de regering van oordeel is, is dat, volgens de leden van de GPV-fractie,
niet slechts een constatering die vooral historische betekenis heeft. De regering
kan toch niet ontkennen dat het onderwijsbestel zich sindsdien langs de duale
lijnen van de pacificatie heeft ontwikkeld? Dat bestel is naar het oordeel
van de leden van de GPV-fractie helder en doorzichtig. Het bijzonder onderwijs
geeft in samenhang met het openbaar onderwijs uitdrukking aan de grondwettelijk
gewaarborgde vrijheid van onderwijs. Op deze wijze kunnen ouders
hun verantwoordelijkheid voor het onderwijs aan hun kinderen waarmaken, door
hen onderwijs te doen volgen aan scholen waar dat onderwijs wordt gegeven
in overeenstemming met hun godsdienst of levensovertuiging. Het openbaar onderwijs
wordt van overheidswege gegeven en heeft een garantiefunctie. Het is toegankelijk
zonder onderscheid naar godsdienst en levensovertuiging. Openbaar en bijzonder
onderwijs vervullen in het bestel ieder een onderscheiden functie en kunnen
desondanks niet los van elkaar worden gezien. Een inbreuk op deze verhouding
leidt naar het oordeel van deze leden dan ook tot problemen.De leden van de GPV-fractie plaatsen vraagtekens bij de stelling van de
regering dat de samenwerkingsschool voorziet in een maatschappelijke behoefte.
De leden van de GPV-fractie hebben de stellige indruk dat deze behoefte niet
zozeer ontstaat vanuit de maatschappelijke wens om dergelijke scholen te stichten,
maar dat de samenwerkingsschool een noodsprong is mede als gevolg van een
tekortschietend overheidsbeleid. Illustratief in dit verband vinden zij de
stelling in de memorie van toelichting dat samenwerkingsscholen tot standkomen
omdat dit de enige mogelijkheid is om onderwijs in de betreffende richting,
dan wel het openbaar onderwijs gestalte te geven. De leden van de GPV-fractie
vragen of daarmee niet impliciet wordt toegegeven dat de overheid te kort
schiet wat betreft haar functie om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs.
Heeft de overheid wel de keuze om geen openbaar onderwijs te geven? Onbegrijpelijk
vinden de leden van de GPV-fractie ook het argument dat uit overtuiging voor
de samenwerkingsschool wordt gekozen. Waaruit bestaat die overtuiging? In
de memorie van toelichting wordt in dit verband gesteld dat men er voor kiest
onderwijs gestalte te geven via een samenwerkingsconstructie, waarbij op zich
de eigen overtuiging wordt uitgedragen, maar er daarnaast aandacht en respect
is voor de overtuiging van anderen, waarmee binnen de samenwerkingsschool
wordt samengewerkt. Deze opmerking wekt de bevreemding van de leden van de
GPV-fractie. Bedoelt de regering soms te zeggen dat bijzondere scholen die
niet in een samenwerkingsconstructie zouden participeren minder respect voor
de overtuiging van anderen zouden hebben? Is het bovendien niet inherent aan
het openbaar onderwijs dat dit wordt gegeven met eerbiediging van ieders godsdienst
en levensovertuiging? Het kan toch niet zo zijn dat de keuze voor een samenwerkingsschool
dit nog eens zou moeten onderstrepen?De leden van de GPV-fractie kunnen zich niet aan de indruk onttrekken
dat de keuze voor de samenwerkingsschool vooral uit nood is geboren. Deze
nood wordt door de regering maatschappelijke behoefte of algemeen maatschappelijk
belang genoemd, maar deze behoefte vloeit mede voort uit het overheidshandelen
waarin schaalvergroting voorop staat. Er is kortom geen ruimte meer voor kleinere
scholen. Om te kunnen overleven voelt men zich tot de samenwerkingsschool
gedwongen. Onderhavig wetsvoorstel vloeit volgens de regering vooral voort
uit de gebleken maatschappelijke behoefte. De leden van de GPV-fractie zijn
van oordeel dat het veruit de voorkeur verdient deze oorzaken weg te nemen
dan een regeling te treffen die strijdig is met de Grondwet en de bijl legt
aan de wortel van het onderwijsbestel. 1.2 Juridische variantenIn het wetsvoorstel worden drie mogelijke varianten genoemd waarin samenwerkingsscholen
zich kunnen voordoen, teneinde de samenwerkende partijen zoveel mogelijk de
vrije keuze te geven bij de juridische vormgeving. Het betreft de privaatrechtelijke
rechtspersoon voor zowel samenwerking tussen richtingen van bijzonder onderwijs
als voor samenwerking met openbaar onderwijs, de publiekrechtelijke rechtspersoon
op basis van een gemeenschappelijke regeling voor samenwerking
voor mede openbaar onderwijs en de publiekrechtelijke rechtspersoon, eveneens
voor samenwerking voor mede openbaar onderwijs. De leden van de VVD-fractie
onderschrijven het streven van de regering om de betrokkenen zoveel mogelijk
vrijheid te geven bij de keuze van de rechtsvorm. Vanuit deze optie ligt de
keuzemogelijkheid voor zowel een privaatrechtelijke variant als publiekrechtelijke
varianten voor de hand, mits de constitutionele waarborgen voor zowel openbaar
als bijzonder onderwijs voldoende worden gegarandeerd. Ten aanzien van de
bijzondere component zal over het algemeen moeten gelden: op voldoende afstand
van de overheid, terwijl voor de openbare component spiegelbeeldig zal moeten
gelden: voldoende waarborging van de overheersende overheidsinvloed. Samenwerkingsonderwijs
op afstand van het gemeentebestuur dus teneinde met name de bijzondere component
de nodige speelruimte te verschaffen, maar anderzijds onder de garantie van
een overheersende overheidsinvloed voor het openbaar gedeelte.Het staat de leden van de VVD-fractie niet helder voor ogen welke waarborgen
voor de vrijheid van inrichting van het bijzonder onderwijs de publiekrechtelijke
rechtspersoon op basis van een gemeenschappelijke regeling (– het openbaar
lichaam –) biedt. Zij verzoeken de regering om een nadere toelichting.
Overigens blijkt deze variant reeds praktijk te zijn (rapport Raakvlakken
voor Samenwerking van de Tijdelijke Adviescommissie Samenwerkingsscholen).Ter uitwerking van het concept van de samenwerkingsschool verschaft het
wetsvoorstel alleen voorschriften voor samenwerkingsscholen waarbij het openbaar
onderwijs is betrokken, teneinde uitsluitend het aanbod en het karakter van
het openbaar onderwijs bij een samenwerkingsschool van gemengde signatuur
(openbaar-bijzonder) te waarborgen. «Wat betreft het juridisch regime
dat geldt voor een samenwerkingsschool, is in het wetsvoorstel bepaald dat
de voorschriften die betrekking hebben op een bijzondere school van overeenkomstige
toepassing zijn op een samenwerkingsschool tenzij het tegendeel blijkt. Samenwerkingsscholen
worden qua systematiek van aanvraagprocedures en dergelijke dus beschouwd
als bijzondere scholen», aldus de memorie van toelichting. Deze redenering
heeft belangrijke consequenties, onder andere voor de regeling van de bestuursoverdracht,
de stichtings- en opheffingsnormen, alsmede voor de overschrijdingsregeling.
Hierna gaan de leden van de VVD-fractie op afzonderlijke onderdelen hiervan
in. Meer in algemene zin vragen zij de regering om een nadere verduidelijking,
met name met het oog op de eerbiediging van de Grondwettelijke vrijheid van
het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling
van onderwijsgevenden. Indien met de gevolgde systematiek in constitutionele
zin niets mis is, zou het dan toch niet beter zijn om althans de schijn van
ongelijkwaardigheid van de bijzondere en openbare component in de gemengde
samenwerkingsschool te vermijden en aldus in de wettekst extra aandacht aan
de waarborging van het bijzonder onderwijs te schenken, zo vragen deze leden.
Een en ander komt bovendien de duidelijkheid ten goede. Juist de waarborging
van de positie van zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs in de samenwerkingsschool
met zowel een bijzondere als openbare component achten deze leden van het
grootste belang.In het verlengde van het voorgaande plaatsen de leden van de VVD-fractie
vraagtekens bij de voorgestelde wettelijke invulling van enerzijds de publiekrechtelijke
varianten van de samenwerkingsschool (openbaar lichaam en openbare rechtspersoon)
en anderzijds de privaatrechtelijke variant ervan (de stichting). Hun oordeelsvorming
hierover is mede bepaald door de recente SVO-publicatie «Openbaar onderwijs
als kerntaak van overheidszorg. De ontstaansgeschiedenis van artikel 23, lid
4 van de Grondwet en de bestuurlijke vormgeving van het openbaar onderwijs»,
van de hand van mr. dr. D. Mentink. Reeds hiervoor stelden de leden van de VVD-fractie nadere vragen omtrent
mogelijke varianten van samenwerkingsscholen met het oog op de achterliggende
motieven van samenwerking en de feitelijke invulling die hieraan wordt gegeven.
Zien deze leden het goed, dan kan er enerzijds sprake zijn van (varianten
van) institutioneel geïntegreerde instellingen (IGI's) met één
bestuur, één instelling, één directie en één
medezeggenschapsraad. Anderzijds kan er sprake zijn van (varianten van) bestuurlijk
gefuseerde instellingen (BGI's). Kenmerkend hiervoor zijn: één
(overkoepelend) bevoegd gezag, het blijven bestaan van individuele scholen
met afzonderlijke medezeggenschapsraden, eventueel met een gemeenschappelijke
medezeggenschapsraad voor gemeenschappelijke zaken. In het kader van het voorstel
van Wet Educatie en Beroepsonderwijs (TK 23 778) is een belangwekkende
discussie gevoerd over beide instellingsvarianten. Deze leden betreuren het
dat de regering, althans in de memorie van toelichting (paragraaf 4), beide
varianten niet nadrukkelijker in de discussie over de wenselijkheid en toelaatbaarheid
van de samenwerkingsschool heeft betrokken. Zij verzoeken de regering alsnog
om een heldere beschouwing op dit punt.Wat betreft de publiekrechtelijke varianten van de samenwerkingsschool
merken de leden van de VVD-fractie allereerst het volgende op. De wezenskenmerken
van openbaar onderwijs – algemene toegankelijkheid voor de leerlingen,
levensbeschouwelijke pluriformiteit en non-discriminatie wat betreft het onderwijzend
personeel – dienen gewaarborgd te worden voor het openbaar gedeelte
van de samenwerkingsschool. Daarnaast dient wat betreft dit gedeelte sprake
te zijn van een overheersende overheidsinvloed. Deels zijn deze criteria in
het voorstel overgenomen. Waarom zijn niet expliciet de spiegelbeeldige criteria
voor de bijzondere component in de wettekst opgenomen – met name de
mogelijkheid van het stellen van specifieke bekwaamheidseisen voor sollicitanten
die worden ingezet voor het geven van bijzonder onderwijs of de mogelijkheid
tot het weigeren van leerlingen tot de bijzondere stroming? Op grond waarvan
acht de regering het mogelijk dat binnen een en hetzelfde verband van een
samenwerkingsschool soortgelijke spiegelbeeldige criteria van toepassing kunnen
zijn? In hoeverre acht zij dit in de praktijk werkbaar? De leden van de VVD-fractie
verzoeken de regering een en ander te staven mede aan de hand van thans reeds
bestaande publiekrechtelijke varianten van samenwerkingsscholen. Is in de
publiekrechtelijke variant van de samenwerkingsschool de bijzondere «stream»
aanvullend of gelijkwaardig? Welke praktische meerwaarde heeft deze ten opzichte
van de privaatrechtelijke variant?Met betrekking tot de privaatrechtelijke variant van de samenwerkingsschool –
zien deze leden het goed dan betreft het niet uitsluitend een bijzondere samenwerkingsschool –
merken de leden van de VVD-fractie het volgende op. Ook ten aanzien van deze
variant zal moeten gelden dat de gemeente – als zodanig een externe
instantie – een beslissende invloed krijgt op de elementen die de essentialia
vormen van het openbaar onderwijs (vergelijk Mentink, SVO, blz. 92). Een en
ander kan naar het oordeel van deze leden onder meer inhouden dat wijziging
van de statuten voorzover deze (de essentialia van) het openbaar onderwijs
betreffen uitsluitend kan geschieden onder goedkeuring van de betreffende
gemeenteraad. De redactie van het voorgestelde artikel 45, derde lid, sub
d, achten deze leden mogelijk te ruim, aangezien dit erop neer zou komen dat
wijziging van de statuten op alle onderdelen – of het nu elementen van
openbaar of bijzonder onderwijs betreft – goedkeuring van de betreffende
gemeenteraad behoeven. Naar het oordeel van deze leden is er mogelijk sprake
van strijdigheid met de inrichtingsvrijheid van het bijzonder onderwijs. Gaarne
vernemen zij de reactie van de regering hierop. Is in de privaatrechtelijke
variant van de samenwerkingsschool de openbare «stream» aanvullend
of gelijkwaardig? Welke meerwaarde in de praktijk heeft deze ten opzichte
van de publiekrechtelijke variant? Vormt de eenzijdige oprichtingsbevoegdheid van de overheid ten aanzien
van de publiekrechtelijke samenwerkingsschool niet een inbreuk op de inrichtingsvrijheid
voor het bijzonder onderwijs? In hoeverre wordt dit opgeheven door de toetredingsvrijheid
van het bevoegd gezag van het bijzondere deel, zo vragen de leden van de VVD-fractie.Welke opvatting heeft de regering over de mogelijkheid om alsnog in de
wettekst te expliciteren dat het gemeentebestuur een of meerdere vertegenwoordigers
in het bestuur van de publiekrechtelijke samenwerkingsschool dient te benoemen,
zo vragen de leden van de VVD-fractie. Deze bestuurders zouden dan de overheidsinvloed
in het bestuur vertegenwoordigen en aangaande beslissingen omtrent de openbare
stroom zeggenschap c.q. een vetorecht kunnen hebben. En welke opvatting heeft
de regering over een spiegelbeeldige formulering ten aanzien van de bijzondere
stroom? Een en ander zou in de gemeentelijke verordening geëxpliciteerd
kunnen worden.Soortgelijke vragen kunnen worden gesteld ten aanzien van de privaatrechtelijke
samenwerkingsschool. Een en ander zou dan in de statuten geëxpliciteerd
kunnen worden. Gaarne ontvangen de leden van de VVD-fractie ook hieromtrent
de opvatting van de regering.De leden van de VVD-fractie vragen waarom in het voorgestelde artikel
45, derde lid onder c (en vergelijkbare artikelen) niet gekozen is voor een
limitatieve opsomming van zaken die dienen te worden geregeld in respectievelijk
de verordening en de statuten wat betreft het openbaar gedeelte (vergelijk
het voorgestelde artikel 29a, vierde lid, en 29b, zesde lid, van wetsvoorstel
24 138).De leden van de VVD-fractie hebben geconstateerd dat de overschrijdingsregeling
niet van toepassing wordt verklaard, aangezien de regering samenwerkingsscholen
in dit opzicht beschouwt als bijzondere scholen. Deze leden onderschrijven
een en ander voorzover het de privaatrechtelijke variant van de samenwerkingsschool
betreft. Zij verzoeken de regering echter nader te motiveren waarom de overschrijdingsregeling
aldus evenmin op de publiekrechtelijke variant van de samenwerkingsschool
buiten toepassing wordt gelaten.De regering is van mening dat het personeel van de samenwerkingsschool
geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet dient te zijn. Ook in dit opzicht
wordt de samenwerkingsschool door de regering als bijzondere school beschouwd.
De leden van de VVD-fractie achten een en ander niet onbegrijpelijk, althans
voorzover het personeel van een privaatrechtelijke samenwerkingsschool betreft.
Op welke wijze is alsdan de invloed van het gemeentebestuur op het personeel
betreffende het openbaar gedeelte gewaarborgd? Betekent een en ander dat de
betrokken leerkrachten een rechtspositie krijgen die materieel zoveel mogelijk
gelijk is aan die van ambtenaren?Ten aanzien van publiekrechtelijke varianten van een samenwerkingsschool
verklaart de regering de ambtenarenstatus evenmin van toepassing op het personeel.
Is de status van ambtenaar alsdan echter niet juist uitdrukkelijk verbonden
aan het publiekrechtelijke karakter, zo vragen de leden van de VVD-fractie.Deze leden verzoeken de regering om een nadere toelichting met betrekking
tot de mogelijkheid tot vaststelling van eigen kerndoelen – zowel in
de publiekrechtelijke als in de privaatrechtelijke variant van de samenwerkingsschool –
indien het bevoegd gezag overwegend bezwaar heeft tegen de door de rijksoverheid
vastgestelde kerndoelen. Acht zij dat mogelijk en, zo ja, alleen ten aanzien
van het bijzonder onderwijs? En in welke mate dient het schoolwerkplan ruimte
te bieden voor godsdienst- en vormingsonderwijs? Betreft dat alleen de bijzondere
«stream»?Gelden de vereisten van goedkeuring van begroting en rekening door de
gemeenteraad onverkort voor de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsschool?
Alleen betreffende het openbaar gedeelte? Waarom is terzake geen
wettelijke bepaling opgenomen, zo vragen de leden van de VVD-fractie.Onder verwijzing naar hun inbreng bij het verslag voor het wetsvoorstel
Bestuursvorm Openbaar Onderwijs refereren de leden van de VVD-fractie aan
het doel van de overheidsstichting. In het aldaar voorgestelde artikel 29b,
vierde lid, is sprake van het «uitsluitend» geven van openbaar
onderwijs. Waarom rept het in het kader van het wetsvoorstel samenwerkingsscholen
voorgestelde artikel 45, derde lid onder a (en overeenkomstige artikelen)
niet eveneens van «uitsluitend» het geven van openbaar onderwijs
en onderwijs van een of meer richtingen? Daarmee wordt voorkomen dat de samenwerkingsschool
zich bezighoudt met taken die niet het geven van onderwijs betreffen, á
fortiori die het terrein van het onderwijs te buiten gaan. 1.3 PlanprocedureDe leden van de VVD-fractie verzoeken de regering aan te geven in hoeverre
voor de planprocedure ten behoeve van de oprichting van een samenwerkingsschool
dezelfde ruimtelijke, getals- en overige criteria gelden als voor de zelfstandige
scholen van bijzonder en openbaar onderwijs. Wordt steeds uitgegaan van het
totaal aantal leerlingen dat op de samenwerkingsschool geplaatst kan worden,
of wordt gerekend per stroming?Gesteld dat de gemeentelijke overheid of andere belanghebbenden overwegen
om een zelfstandige (respectievelijk openbare of bijzondere) school op te
richten, maar hierin gehinderd worden doordat in de nabijheid een samenwerkingsschool
van bijzondere en openbare samenstelling bestaat. De leden van de VVD-fractie
willen voorop stellen dat zij het belang van de bescherming van de bestaande
voorziening in een dergelijk geval onderschrijven. Anderzijds zijn zij benieuwd
naar de mogelijkheid op grond van de bestaande planprocedure om alsnog een
zelfstandige richting op te richten naast de bestaande samenwerkingsschool.
Welke wettelijke mogelijkheden bestaan daarbij voor belanghebbenden om, teneinde
te voldoen aan de oprichtingscriteria, hiervoor te putten uit het leerlingenbestand
van die bestaande samenwerkingsschool? Is daarvoor vereist dat de betreffende
stroming binnen de samenwerkingsschool zich volledig afscheidt? Wat acht de
regering wenselijk? 2. Financiële gelijkstellingMet verbazing hebben de leden van de CDA-fractie kennis genomen van de
term «bevoordeling» in de paragraaf over de financiële gelijkstelling.
Naar de mening van de leden van de CDA-fractie heeft de financiële gelijkstelling
en de daar op gebaseerde overschrijdingsregeling niets met «bevoordeling»
van school- en schoolbesturen van doen. De financiële gelijkstelling
beoogt niet meer – maar ook niet minder – dan een gelijke bekostiging
van openbaar- en bijzonder onderwijs. Omdat niet alle scholen in dezelfde
positie verkeren kan de huidige regeling m.b.t. de financiële gelijkstelling
soms onevenwichtig uitwerken, zo lijkt het althans. Om dit in de toekomst
te voorkomen is in het Schevenings Beraad een partiële herziening van
de financiële gelijkstelling afgesproken. Kan in dit licht worden aangegeven
wat de regering in deze passage met het woord «bevoordeling» bedoelt?Volgens de memorie van toelichting wordt de samenwerkingsschool voor wat
betreft de financiële gelijkstelling aangemerkt als een «bijzondere»
school. De leden van de CDA-fractie vinden dit opmerkelijk. Eerst wordt via
de voorgestelde wettekst en de memorie van toelichting nadrukkelijk gewaarborgd
dat de «wezenskenmerken» van het openbaar onderwijs
tot hun recht komen en vervolgens wordt zonder slag of stoot de openbare samenwerkingsschool
aangemerkt als een bijzondere school. Is dit consequent, zo vragen de leden
van de CDA-fractie.Een ander effect van deze aanwijzing (de samenwerkingsschool is een bijzondere
school als het de overschrijdingsregeling aangaat) is het onderscheid in bekostiging
tussen de diverse soorten openbare leerlingen. Zijn er in Nederland voortaan
twee soorten leerlingen openbaar onderwijs zo vragen de aan het woord zijnde
leden. Aan de ene kant de leerlingen die rechtstreeks door het gemeentebestuur
op de openbare school eventueel extra bekostigd worden en aan de andere kant
de leerlingen op de samenwerkingsschool die wel «openbaar zijn»,
maar geen rechtstreekse bekostigingsrelatie met het gemeentebestuur hebben.
Hoe dit onderscheid in de praktijk op te lossen, afgezien nog van de principiële
kanten?De leden van de VVD-fractie zijn het eens met de regering om de in het
kader van het regeerakkoord afgesproken aanpassing van de overschrijdingsregeling
in een apart wetsvoorstel te regelen. Zij willen de discussie hierover graag
in dat verband voeren.De leden van de RPF-fractie vragen of de samenwerkingsschool voor de toepassing
van de overschrijdingsregeling wordt beschouwd als een bijzondere school.
Zo ja, wat voor consequenties heeft dat in de praktijk?Wat betreft de financiële gelijkstelling hebben de leden van de SGP-fractie
begrepen dat hiervoor een aparte regeling komt. Vooralsnog geldt een samenwerkingsschool
ook ten aanzien van de overschrijdingsregeling als een bijzondere school.
Maar wat, indien de gemeente rechtstreeks geldt toedeelt aan een samenwerkingsschool? 3. De samenwerkingsschool en het constitutionele recht 3.1 InleidingDat het vormen van een samenwerkingsschool niet zo eenvoudig is, blijkt
uit de reacties op het wetsontwerp. Zo zijn Onderwijsraad en Raad van State
van mening, dat het wetsontwerp strijdig is met de Grondwet. De memorie van
toelichting besteedt hier terecht veel aandacht aan. De leden van de PvdA-fractie
zijn het eens met de conclusie, dat de gekozen benadering niet strijdig hoeft
te zijn met de basisregels in ons constitutioneel recht. Ondersteuning voor
deze redenering is te vinden in de adviezen van de professoren mr. P.W.C.
Akkermans, mr. dr. D. Mentink en mr. J.M. Polak. Dat neemt de spanning tussen
een formele en een materiële benadering van de Grondwet echter niet weg.
Daarom vragen de leden van deze fractie, of de regering het voorbereiden van
een Grondwetsherziening heeft overwogen.De Raad van State en de Onderwijsraad hebben in uitgebreide adviezen uiteengezet
dat het thans voorliggende voorstel van wet niet past in het Nederlandse Onderwijsbestel.
Het lijkt de leden van de CDA-fractie niet raadzaam die argumentatie op deze
plaats geheel te herhalen. De leden sluiten zich expliciet aan bij de door
de Raad van State en de Onderwijsraad gehanteerde argumentatie. Opvallend
daarbij is dat beide adviesorganen zich niet uitspreken tegen de samenwerkingsschool
als zodanig maar zich bovenal concentreren op het feit dat de nu voorgestelde
wettelijke regeling niet past in het Nederlandse onderwijsbestel, lees artikel
23 van de Grondwet.Het Nederlandse onderwijsbestel is een duaal bestel: openbaar en bijzonder
onderwijs. Tussen deze twee grootheden bevindt zich niets, tenzij
men via argumentatie en interpretatie aan inleg- c.q. uitlegkunde gaat doen.Andere adviseurs van de ministerraad, de heren Akkermans en Mentink komen
in hun advies tot een andere conclusie, alsmede de heer mr. J.M. Polak in
zijn korte advies. Akkermans twijfelt meer dan Mentink. Beiden hebben echter
een scala van juridische interpretatiemethoden nodig om hun steun aan het
voorstel van wet te geven. Erg overtuigend zijn de adviezen niet, aldus de
leden van de CDA-fractie, te meer daar beide heren een aantal aanvullende
voorwaarden stellen. Hoe is het kabinet met deze aanvullende voorwaarden van
beide adviseurs omgegaan, zo vragen de aan het woord zijnde leden. Ook vragen
zij een reactie op het onderscheid openbare school – openbaar onderwijs,
zoals in de adviezen opgeworpen. Op welke uitleg van het Grondwetsartikel
is dit onderscheid gebaseerd?Voorts vragen de leden van de CDA-fractie – in navolging van adviseur
prof. mr. L. Prakke – waarom het afzonderlijke ontwerp van wet m.b.t.
de samenwerkingsscholen niet opnieuw aan de Raad van State is voorgelegd.
Zij vinden dit een ernstige omissie. Nu de bestuursvorm voor het openbaar
onderwijs, de overschrijdingsregeling alsmede de samenwerkingsschool afzonderlijk
in voorstellen van wet zijn neergeslagen, is er wel degelijk sprake van een
nieuwe situatie, aldus deze leden.Is de regering bereid dit tweede advies bij de Raad van State alsnog in
te winnen?Meer in algemene zin vragen de leden van de CDA-fractie waarom de regering
met incidentele, externe adviseurs werkt. Zijn de adviezen van de Raad van
State en de Onderwijsraad niet afdoende? Tevens wensen zij te vernemen op
welke argumenten de keuze voor juist deze 4 adviseurs is gebaseerd. Is de
regering bereid alsnog advies in te winnen bij: prof. mr. M. C. Burkens te
Groningen, prof. mr. H. Ph. J. A. M. Hennekens te Nijmegen, prof. mr. C. A.
J. M. Kortmann te Nijmegen en prof. mr. B. P. Vermeulen te Nijmegen/Tilburg?Naar de mening van de leden van de CDA-fractie leidt dit onvoldragen voorstel
van wet tot een opmerkelijke paradox. Enerzijds is met name de Raad van State
van mening dat de positie van het openbaar onderwijs in de nu voorgestelde
samenwerkingsschool onvoldoende is gewaarborgd (blz. 5 van het advies –
daar waar het betreft de benoeming van de bestuursleden). Uit deze passage
uit het advies van de Raad van State blijkt hoe misleidend het opknippen van
het oorspronkelijke voorstel van wet is. Bij de bestuursvorm openbaar onderwijs
gaat de Raad akkoord met een stichting als bestuursvorm mits van «overheersende
overheidsinvloed» sprake is. Deze voorwaarde wordt door de regering
in het onderhavige voorstel van wet (de samenwerkingsschool) op geen enkele
wijze gereleveerd. Vandaar dat in de ogen van de Raad van State geen sprake
meer is van openbaar onderwijs in de nu voorgestelde samenwerkingsschool.Anderzijds vinden de leden van de CDA-fractie dat de positie van het openbaar
onderwijs onevenredig veel nadruk krijgt in de nu voorgestelde regeling. Zie
daartoe bijvoorbeeld het voorgestelde artikel 45, derde en vierde lid WBO.
In lid 4 van dat artikel kan de gemeenteraad het besluit tot samenwerken in
een samenwerkingsschool eenzijdig intrekken. Daarenboven zijn de in de memorie
van toelichting geschetste randvoorwaarden eenzijdig en bovenal op het openbaar
onderwijs gericht. Waar zijn de waarborgen voor het bijzonder onderwijs, zo
vragen deze leden.Desalniettemin is er geen sprake van openbaar onderwijs «van overheidswege»
omdat het gemeentebestuur geen overwegende invloed op het bevoegd gezag heeft.Wanneer de maatschappelijke ontwikkelingen de samenwerkingsschool noodzakelijk
maken dient de regering met een voorstel te komen de Grondwet terzake te wijzigen,
zo merken de leden van de CDA-fractie op. Zij verwachten niet een dergelijke
behoefte aan samenwerkingsscholen, als door de regering wordt
gesuggereerd. Maar wanneer de regering tot een andere conclusie komt dan dient
de koninklijke weg gevolgd te worden. In dit opzicht sluiten de leden van
de CDA-fractie zich aan bij het advies van de Onderwijsraad (met name de blz.
6 en 7 van het advies van de Raad dd. 11 februari 1994). Bestuurlijk pragmatisme
is veelal een schone zaak, maar een aantal hoofdelementen van de constitutie,
waaronder zeker de Grondwet, dient ook door dit kabinet gerespecteerd te worden.
Het geeft dan geen pas een eenzijdige uitleg van de Grondwet te laten prevaleren
die slechts door enkele adviseurs gedeeld wordt. Na de prestatiebeurs wordt
nu opnieuw het advies van de Raad van State terzijde gelegd. Hoeveel malen
is de regering van plan dit opnieuw te doen?Cruciaal voor de uiteindelijke beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel
achten de leden van de VVD-fractie het antwoord op de vraag of de regeling
van de samenwerkingsschool in zijn algemeenheid en de voorliggende regeling
in het bijzonder verenigbaar is met de geschreven en de – met zijn tijd
meegaande – ongeschreven Grondwet en aldus passend is binnen het huidige –
duale – onderwijsbestel. Een en ander bezien in het licht van de sedert
1917 veranderde tijdgeest en veranderde maatschappelijke behoeften. Indien
het antwoord op het eerste gedeelte van de vraag bevestigend luidt maar het
tweede gedeelte hiervan ontkennend moet luiden, achten deze leden het relevant
of het voorliggende wetsvoorstel door aanpassingen alsnog in overeenstemming
met het constitutionele recht kan worden gebracht. Voor wat dit laatste betreft
is er onlosmakelijke samenhang met de becommentariëring van de vorige
paragrafen door deze leden. Met de regering zijn de leden van de VVD-fractie
van mening dat het antwoord op de vraag naar de constitutionele geoorloofdheid
van de samenwerkingsschool gegeven moet worden door de wetgever in formele
zin. Het is diezelfde wetgever die handelend dient op te treden indien er
sprake is van een algemeen maatschappelijk belang dat door de bestaande wettelijke
belemmeringen wordt gefrustreerd en aldus nadere wettelijke regeling behoeft,
een en ander binnen de randvoorwaarden van het constitutionele bestel.Zoals al eerder opgemerkt willen de leden van de RPF-fractie benadrukken
dat artikel 23 van de Grondwet uitgaat van een duaal bestel. Of onderwijs
van overheidswege, of bijzonder onderwijs vanuit particulier initiatief. Het
mag duidelijk zijn dat de leden van de RPF-fractie het betreffende artikel
ook zo lezen. Ze weten zich daarbij gesteund door de Raad van State, de Onderwijsraad,
verschillende onderwijsorganisaties en bovendien wijzen deze leden er op dat
de adviezen van de vier geconsulteerde staatsrechtgeleerden niet eenduidig
zijn. Het is ook begrijpelijk dat de Raad van State negatief adviseerde inzake
het voorliggende wetsvoorstel, en minder begrijpelijk dat de indieners toch
met dit voorstel komen. Mede gezien het feit dat de indieners het advies van
de Raad van State in de wind hebben geslagen, kan niet worden volgehouden
dat de indieners niet treden in de maatschappelijke discussie over de samenwerkingsschool.De leden van de SGP-fractie scharen zich achter de vraagstelling zoals
die door de Onderwijsraad en diverse organisaties naar voren is gebracht,
namelijk of het wenselijk is een mengvorm te scheppen binnen het tot nu toe
duale stelsel van openbaar en bijzonder onderwijs. Zij vragen zich overigens
af of er niet al voldoende mogelijkheden zijn om samen te werken binnen één
school, bijvoorbeeld via algemeen-bijzonder onderwijs.Deze leden vragen ook wat het toegevoegde nut is van de afzonderlijke
figuur van een openbare rechtspersoon. Samenwerking is nu toch ook al mogelijk
via de Wgr-constructie? Meer in het algemeen merken de leden van de SGP-fractie op dat, nu het
hier gaat om een constitutioneel vraagstuk, niet zomaar voorbij kan worden
gegaan aan de adviezen van de Onderwijsraad en de Raad van State. Die vervullen
in ons staatsrechtelijke bestel en – wat betreft de Onderwijsraad –
meer in het bijzonder binnen ons onderwijsbestel de rol van bewakers van de
constitutie.De leden van de SGP-fractie hebben met veel belangstelling de toelichting
gelezen op het punt van de geschiedenis van artikel 23 van de Grondwet. Zij
gaan in op het citaat van Buijs op blz. 9: «Art. 192 der grondwet ademt
vrijheid en geen dwang; het werd niet geschreven om de alleenheerschappij
van de openbare school te vestigen, maar omgekeerd, om de alleenheerschappij
van de kerkelijke school tegen te gaan. De openbare school wordt niet opgelegd
maar beschikbaar gesteld.» Deze leden hebben de indruk dat de regering
deze zin met instemming heeft geciteerd. Zij vragen hoe de regering in dit
verband de opkomst van de algemeen bijzondere school ziet. Is het bestaan
van algemeen bijzondere scholen – net zoals de samenwerkingsschool een
verschijnsel dat in de toenmalige perceptie van de realiteit volledig ontbrak –
ook niet een doorbreking van de «alleenheerschappij van de kerkelijke
school»? Welke consequenties verbindt de regering daaraan?De leden van de SGP-fractie vragen ook hoe tot nu toe in de jurisprudentie
de samenwerkingsschool is benaderd.De leden van de GPV-fractie kunnen zich niet aan de stellige indruk onttrekken
dat de regering probeert het onverzoenlijke met elkaar te verzoenen. Dat levert
tal van problemen op, zo constateren zij. Deze leden vragen hoe zij in het
duale bestel de samenwerkingsschool moeten classificeren. Is het een bijzondere
school of een openbare school? Het moet één van beide zijn,
zo veronderstellen zij, omdat de Grondwet geen andere mogelijkheid biedt.
Kan echter een openbare school een bijzondere school zijn of een bijzondere
school een openbare school? Een dergelijke vraag is vergelijkbaar met de vraag
of zwart ook wit kan zijn. Deze leden zijn belangstellend naar het antwoord. 3.2 Algemeen maatschappelijk belangGelet op de indiening van het wetsvoorstel bij de Staten-Generaal en relevante
passages in het regeerakkoord omtrent de vormgeving van de samenwerkingsschool,
achten de leden van de VVD-fractie het algemeen maatschappelijk belang van
het onderhavige wetsvoorstel gegeven. Los hiervan zijn deze leden aan het
begin van hun inbreng ingegaan op de materiële aspecten van het algemeen
maatschappelijk belang van de onderhavige regeling. Daarbij constateren zij
dat samenwerkingsscholen reeds een behoorlijk aantal jaren in de praktijk
functioneren. Welke formele en materiële consequenties heeft de regering
hieraan tot dusver voor de betreffende scholen verbonden? En welke consequenties
zal invoering van de onderhavige voorstellen voor de bestaande samenwerkingsscholen
hebben? 3.3 Constitutioneelrechtelijke aanvaardbaarheidKernartikel bij de beoordeling van de constitutionele aanvaardbaarheid
van de regeling van de samenwerkingsschool vormt artikel 23 van de Grondwet.
Dit artikel dateert van 1917 en sedertdien is lange tijd verstreken en hebben
zich vele maatschappelijke ontwikkelingen voorgedaan. De leden van de VVD-fractie
zijn van mening dat het constitutionele recht niet statisch is maar moet meegaan
met de tijdgeest. Uit dien hoofde achten zij een louter grammaticale en historische
interpretatie van artikel 23 van de Grondwet ontoereikend. Wel zijn deze leden
van mening dat rekening gehouden moet worden met het pacificatiekarakter
van genoemd artikel, hetgeen tot uiting komt in het Grondwettelijk vastgelegde
duale onderwijsbestel. Weliswaar is in de huidige tijd de maatschappij in
belangrijke mate ontzuild en worden er steeds meer dwarsverbanden tussen de
oorspronkelijke zuilen gelegd, maar het onderwijsbestel is nog steeds in belangrijke
mate gestoeld op de aloude verzuilingsprincipes. De Grondwettelijk verankerde
dichotomie openbaar-bijzonder onderwijs vormt hiervan nog steeds de belangrijkste
neerslag.Belangrijk uitgangspunt voor de beoordeling van de constitutionele aanvaardbaarheid
van de regeling van de samenwerkingsschool vormt voor de leden van de VVD-fractie
het oordeel van de regering dat artikel 23 van de Grondwet in het midden laat
in welke organisatorische kaders het openbaar onderwijs wordt geïnstitutionaliseerd,
mits er sprake blijft van een overheersende overheidsinvloed. De leden van
de VVD-fractie worden in hun oordeel gestaafd door onder meer de opvattingen
van de Raad van State en de commissie voor de Toetsing van Wetgevingsprojecten.
Er valt veel voor te zeggen om de werking van de overheersende overheidsinvloed
ten aanzien van de samenwerkingsschool te beperken tot het openbaar gedeelte
hiervan. De regering gaat hiervan in belangrijke mate – maar niet in
alle gevallen en niet altijd consequent – uit, gelet op de formulering
van het wetsvoorstel. Los hiervan staat de niet onbelangrijke vraag of dat
praktisch werkbaar is. Bepaald interessant en plausibel achten de leden van de VVD-fractie in
dit verband de stelling van prof. P.W.C. Akkermans met betrekking tot de eerste
volzin van artikel 23 Grondwet, vierde lid. Prof. Akkermans betoogt dat de
Grondwetgever het begrip «openbaar onderwijs» niet nader ingevuld
heeft, net zomin als hij aangegeven heeft dat openbaar onderwijs in openbare
scholen aangeboden wordt of welk overheidsorgaan het bevoegd gezag moet uitoefenen.
Hij pleit voor een interpretatie die uitgaat «van de strekking van het
Grondwettelijk systeem zoals dat uit de tekst van artikel 23 blijkt, in het
besef van de tijdgebonden maatschappelijke context ervan». Naar zijn
opinie stellen zowel het derde als het vierde lid van artikel 23 van de Grondwet
eisen «die niet onontkoombaar een publiekrechtelijke beheersvorm met
zich meebrengen». «In deze benadering is verder een institutionele
scheiding van openbaar en bijzonder onderwijs niet vereist. Met andere woorden:
de Grondwet staat niet in de weg aan de inventiviteit waar het de beheersvorm
van het openbaar onderwijs en een eventuele combinatie openbaar-bijzonder
onderwijs betreft. Of de wetgever daar steeds de ruimte voor heeft willen
bieden, is een tweede. Bij het ontbreken van een constitutionele toetsing
van wetten is de wetgever in formele zin in dezen dé interpretator
van de Grondwet», aldus Akkermans. In navolging van Akkermans zijn de
leden van de VVD-fractie geneigd «om met betrekking tot de samenwerkingsschool
de aandacht te concentreren op het materiële vereiste van openbaar onderwijs
en niet in de eerste plaats op formele vereisten af te koersen» (Advies
aan de Staatssecretaris van OC&W d.d. 27 februari 1995 – vergelijk
het advies van mr. dr. D. Mentink aan de Staatssecretaris van OC&W d.d.
26 februari 1995).De regering blijkt een andere – aanvullende – redenering te
volgen, welke is gestoeld op een bepaalde uitleg van de tweede volzin van
het vierde lid van artikel 23 Grondwet. Zij ziet de samenwerkingsschool kennelijk
alleen als aanvullende mogelijkheid voor situaties waarin afgeweken wordt
van de algemene regel dat in elke gemeente voldoende openbaar algemeen vormend
(lager) onderwijs gegeven wordt in een genoegzaam aantal scholen. Wel dicht
zij de gemeente een discretionaire bevoegdheid toe om terzake te beslissen.
Op grond waarvan gaat de regering er vanuit dat met «een genoegzaam
aantal scholen» is bedoeld «een genoegzaam aantal openbare scholen»,
zo vragen de leden van de VVD-fractie. Betekent een en ander dat de regering
alleen plaats voor de samenwerkingsschool met een openbare component ziet
als aanvulling op een bestaand geheel van openbare scholen (vergelijk
Mentink ten aanzien van de bijzondere samenwerkingsschool)? Waarop baseert
zij deze conclusie die ervan uitgaat dat de samenwerkingsschool uitsluitend
restonderwijs kan betreffen – met andere woorden: van tweede rangorde
is – ten opzichte van het openbaar onderwijs? Is het juist niet zo dat
ten aanzien van een samenwerkingsschool die mede het openbaar onderwijs betreft,
gelet op de ook hiervoor geldende vereisten van het geven van openbaar onderwijs
en een overheersende overheidsinvloed, althans voor het openbaar gedeelte,
reeds de vereisten van de eerste volzin van het vierde lid van artikel 23
Grondwet vervuld zijn? Welke is de algemeen gangbare opinie onder staatsrecht-
en onderwijsjuristen terzake? En welke consequenties heeft deze redenering
voor de praktijk van de samenwerkingsschool, zo vragen de leden van de VVD-fractie.Over de organisatorische kaders van het bijzonder onderwijs spreekt de
Grondwet zich á fortiori niet uit. De leden van de VVD-fractie gaan
ervan uit dat binnen het verband van een samenwerkingsschool de kenmerken
van het bijzonder onderwijs in voldoende mate gewaarborgd dienen te zijn,
wil deze constructie in overeenstemming met het constitutionele recht zijn.
Voorkomen moet worden dat de bijzondere stroom in de samenwerkingsschool onvoldoende
armslag krijgt en aldus slechts een uiting van vrijheid in gebondenheid is.
Omgekeerd moet dit ook gelden voor de openbare stroom. In de voorgaande paragrafen
plaatsten de leden van de VVD-fractie kanttekeningen bij de wijze waarop een
en ander tot dusver in het onderhavige wetsvoorstel geregeld is. Zij zijn
er nog niet van overtuigd dat de formulering van het voorgestelde artikel
45, tweede lid, voldoende is. Hierin worden als hoofdregel de voorschriften
en regelingen die betrekking hebben op een bijzondere school van overeenkomstige
toepassing verklaard op een samenwerkingsschool, tenzij het tegendeel blijkt.
Naast mogelijkerwijs aanvullende wettelijke waarborgen, mag er in ieder geval
geen twijfel bestaan over de vrijheid van de bijzondere stroom om uit eigen
beweging tot de samenwerkingsschool met een openbare component toe te treden.De leden van de fractie van D66 hebben indruk dat het reeds eerder, met
betrekking tot het wetsvoorstel van de bestuursvormen, geconstateerde probleem
van de «overheersende overheidsinvloed» en de onduidelijkheid
over wat dat nu feitelijk betekent in termen van bevoegdheden, zich in de
samenwerkingsconstructie nog sterker doet voelen. Bij het wetsvoorstel m.b.t.
de bestuursvormen ging het voornamelijk om de spanning die ligt in aan de
ene kant de wens tot verzelfstandiging van het bestuur en aan de andere kant
de behoefte/noodzaak om de overheersende invloed van de overheid in het bestuur
te waarborgen. In onderhavig wetsvoorstel komt daar nog een probleem bij,
namelijk de dubbele opdracht om zowel een overheersende rol van de overheid
in het bestuur van de samenwerkingsschool te waarborgen voor zover het het
openbaar onderwijs betreft, maar tegelijkertijd de gelijkwaardigheid en juist
niet overheersende invloed van de overheid te waarborgen, waar het de samenwerking
betreft met bestuursleden van de bijzondere poot van de samenwerkingsschool.De leden van de fractie van D66 zijn van mening dat het moeilijk voorstelbaar
is hoe aan de ene kant sprake kan zijn van «overheersende invloed van
de overheid op het openbaar onderwijs» en van de andere kant van gelijkwaardige
samenwerking tussen openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs. Met name de
publiekrechtelijke samenwerkingsschool waarin ook bijzonder onderwijs gegeven
zal worden lijkt voor niet verenigbare opgaven te worden gesteld. Aan de ene
kant wordt de overheid immers mede verantwoordelijk voor de identiteit van
het bijzonder onderwijs dat in de samenwerkingsschool is opgegaan en aan de
andere kant mag de overheid «niet discrimineren» en moet zij bijvoorbeeld
personeel op gelijke voet benoemen. De leden van de fractie van
D66 willen dan ook allereerst de vraag stellen of het grondwettelijk noodzakelijk
is dat de overheid een «overheersende invloed» heeft op de bedrijfsvoering
en het personeelsbeleid van een samenwerkingsschool «voor zover het
openbaar onderwijs betreft», zelfs wanneer besloten is het bestuur op
afstand te plaatsen. Waaruit dient die overheersende invloed van de overheid
dan wel te bestaan? Met andere woorden: om welke taken en bevoegdheden van
de gemeenteraad gaat het, en op welke wijze moet aan die taken en bevoegdheden
invulling worden gegeven. Verder vragen de leden van de fractie van D66 of
de regering het in praktische zin uitvoerbaar en gewenst acht dat een rigide
scheiding wordt aangebracht tussen de openbare en bijzondere poot van de samenwerkingsschool.
Zij vragen ook of een dergelijke rigide scheiding een werkelijk geïntegreerde
samenwerking niet in de weg staat, sterker nog, de samenwerking zal belemmeren.
Zij willen graag weten of er ervaringsgegevens voorhanden zijn die een beeld
kunnen geven hoe de reeds bestaande samenwerkingsscholen tot nu toe invulling
hebben gegeven aan «de overheersende invloed van de overheid».Verder willen zij graag weten of op al deze punten meer (juridische) problemen
te verwachten zijn in een publiekrechtelijke samenwerkingsconstructie dan
in een privaatrechtelijke constructie.De leden van de fractie van D66 waarderen dat de regering een aantal staatsrechtsgeleerden
heeft benaderd met het verzoek te adviseren over de constitutionele toelaatbaarheid
van het wetsvoorstel. Tegelijkertijd moeten de leden van de fractie van D66
constateren dat de adviezen niet eensluidend zijn. Weliswaar is een meerderheid
van de staatsrechtsgeleerden van mening dat de samenwerkingsschool in het
licht van artikel 23 van de Grondwet «constitutioneel toelaatbaar»
is; echter tegelijkertijd geven de staatsrechtsgeleerden zeer eensgezind aan
niet gelukkig te zijn met de wijze waarop de samenwerkingsschool verder in
het wetsvoorstel wordt uitgewerkt. Daar alleen de vraag naar de «constitutionele
toelaatbaarheid» aan de staatsrechtsgeleerden is voorgelegd en niet
de vraag naar de «constitutionele wenselijkheid» heeft de juridische
vormgeving verder in de advisering van deze staatsrechtsgeleerden niet of
nauwelijks aandacht gekregen. De leden van de fractie van D66 vragen de regering
daarom of het niet mogelijk is alsnog advies te vragen over de juridische
vormgeving van onderhavig wetsvoorstel. Mogelijk dat in een dergelijk adviesaanvraag
ook aandacht besteed zou kunnen worden aan de vraag in hoeverre afschaffing
van het richtingsbegrip bij de planning van onderwijsvoorzieningen wettelijke
belemmeringen ter realisering van de samenwerkingsschool zou kunnen opheffen?De leden van de fractie van D66 vragen of er een wettelijke noodzaak is
om onderscheid te maken tussen basisonderwijs en voorgezet onderwijs. Het
wetsvoorstel stelt het basisonderwijs op een lijn met de andere soorten van
onderwijs. De leden van de fractie van D66 vragen of niet het vierde lid van
art. 23 van de Grondwet zich daartegen verzet.De leden van de GPV-fractie constateren dat weliswaar wordt geprobeerd
de grondwettelijke spanning die de samenwerkingsschool oproept te neutraliseren
door voor het probleem een oplossing te zoeken in de organisatievorm en de
bestuursvorm, maar naar het oordeel van deze leden slaagt de regering daarin
niet. Een belangrijke voorwaarde voor de totstandkoming van de regeling voor
samenwerkingsscholen vormt de mogelijkheid voor de gemeente om door middel
van een stichting het openbaar onderwijs te besturen en te beheren. Met het
oog daarop is op dit moment het wetsvoorstel in behandeling dat een verruiming
van bestuursvormen voor het openbaar onderwijs mogelijk moet maken. De leden
van de GPV-fractie hebben de nodige bedenkingen bij dit wetsvoorstel. Zij
verwijzen daarbij naar hun inbreng terzake.In dit verband merken zij echter op dat een conditio sine qua non voor
een dergelijke wettelijke mogelijkheid in ieder geval is, zoals ook door de Raad van State wordt opgemerkt, dat een dergelijke stichting onder
overheersende overheidsinvloed staat. Dat zal dus ook het geval dienen te
zijn bij de samenwerkingsschool. Dat kan niet anders betekenen dan dat een
samenwerkingsschool een openbare school is. Daarmee staat de vrijheid van
de richtingen die in de samenwerkingsschool participeren onder druk en wordt
dus de vrijheid van onderwijs geweld aangedaan. De leden van de GPV-fractie
vragen hoe in de perceptie van de regering kan worden gesproken van de vrijheid
van onderwijs als in een samenwerkingsschool sprake dient te zijn van één
school, met één grondslag, één bevoegd gezag,
één centrale directie, één medezeggenschapsraad
en één personeelsbeleid, als daarin de overheidsinvloed overheersend
dient te zijn. Zal er nog wel sprake kunnen zijn van de grondwettelijk gegarandeerde
benoemingsvrijheid van het bevoegd gezag van een bijzondere onderwijsinstelling?
Ontstaat wat dit betreft ook geen strijdigheid met de artikelen 1 en 3 van
de Grondwet? Deze artikelen houden in dat de overheid bij benoeming geen onderscheid
mag maken naar levensbeschouwing. Het wetsvoorstel beperkt de werking van
dit beginsel weliswaar tot het openbaar onderwijs binnen de samenwerkingsschool,
maar is dit wel legitiem omdat een openbare rechtspersoon tot de overheid
moet worden gerekend en gezien het feit dat er in een stichting van een overheersende
overheidsinvloed sprake moet zijn?Het bevoegd gezag is vanouds de drager geweest van de onderwijsvrijheid.
Wordt dat gezag nu daarin bestuursleden van het openbaar onderwijs zitting
kunnen nemen niet een volstrekt ondoorzichtige figuur? Welke mogelijkheden
zullen ouders nog hebben om invulling te geven aan deze vrijheid als daarover
met een beroep op de overheersende overheidsinvloed een veto wordt uitgesproken
door bestuursleden die namens het openbaar onderwijs in het bestuur zitting
hebben? De regering beroept zich wat dit betreft op het vrijwillige karakter
om tot een samenwerkingsschool te besluiten. De leden van de GPV-fractie vinden
dat echter wel erg makkelijk en een beetje wrang. Door de nood gedreven zullen
bijzondere scholen zich gedwongen kunnen voelen om in een samenwerkingsschool
te participeren, met als risico dat zij hun bijzondere karakter niet waar
kunnen maken. Hoe verhoudt zich dit met de grondwettelijke taak van de overheid
om de vrijheid van onderwijs te waarborgen?In de memorie van toelichting wordt weliswaar opgemerkt, zo constateren
de leden van de GPV-fractie, dat de voorgestelde regeling inzake samenwerkingsscholen
een zorgvuldig geredigeerde uitzondering behelst op het uitgangspunt dat op
het bestuur van de rechtspersoon van een overheersende overheidsinvloed sprake
moet zijn, maar ook dan rijzen indringende vragen. Want tot hoe ver gaat deze
uitzondering? Toch niet zover dat er geen sprake meer zal zijn van een dominante
rol voor de overheid, en indien wel is er dan nog sprake van openbaar onderwijs?
Is het denkbaar dat bestuursleden van bijzondere scholen verantwoordelijk
zijn voor het in stand houden van het openbaar onderwijs?Daarbij rijst nog een andere vraag. Als het inderdaad zo is dat de voorgestelde
regeling inzake samenwerkingsscholen een zorgvuldig geredigeerde uitzondering
behelst op het uitgangspunt dat op het bestuur van de rechtspersoon van een
overheersende overheidsinvloed sprake is, betekent dat dan niet dat er een
andere stichtingsvorm ontstaat dan in het wetsvoorstel inzake de bestuursvorm
van het openbaar onderwijs wordt voorgesteld? Of moet de stichting in het
wetsvoorstel inzake samenwerkingsscholen als een brede stichting worden beschouwd
waar de stichting in het wetsvoorstel inzake de bestuursvorm van openbaar
onderwijs deel van uitmaakt? 3.4 De actuele vormgeving van de wetgevende taakDe leden van de VVD-fractie onderschrijven de algemene vereisten van gelijkwaardigheid
van openbaar en bijzonder onderwijs, alsmede het mogelijk maken
van een vrije keus wat betreft de rechtsvorm van de samenwerkingsschool, zoals
door de regering naar voren gebracht. Daaraan zal in de voorliggende wettelijke
regeling, binnen de constitutionele grenzen, wél formeel en materieel
moeten worden voldaan. Deze leden zijn er vooralsnog niet van overtuigd dat
pedagogische vrijheid van het openbaar onderwijs en de vrijheid van richting
van het bijzonder onderwijs de wetgever zouden verbieden ook ten aanzien van
de inhoudelijke vormgeving van de samenwerkingsschool sturend op te treden –
hetzij via de wettekst, hetzij via de memorie van toelichting –, in
die zin dat de wetgever meer doet dan louter een globaal wettelijk kader te
verschaffen en de grenzen van het stelsel van het bekostigd onderwijs te markeren.
Zij verzoeken de regering haar stellingname nader te motiveren. 4. De inhoudelijke kenmerken van de samenwerkingsschoolIn vervolg op hetgeen zij hiervoor reeds hebben ingebracht wensen de leden
van de CDA-fractie nog enkele vragen te stellen over de positie van het bijzonder
onderwijs in de samenwerkingsschool. De vraag naar de waarborgen voor het
bijzonder onderwijs wordt door het kabinet beantwoord met de vrijwilligheid,
de vrijwillige keuze van een bijzonder schoolbestuur om al of niet in een
samenwerkingsschool te participeren. (blz. 1 MvT en blz. 6 van het nader rapport
bij het advies van de Raad van State). Daarenboven merkt de regering terecht
op dat het niet aan de overheid is de positie van het bijzonder onderwijs
te regelen. Maar welke consequenties heeft dit voor het bijzonder onderwijs
in een samenwerkingsschool? Volgens de voorgestelde wetsartikelen en de memorie
van toelichting wordt de positie van het openbaar onderwijs in de samenwerkingsschool
duidelijk vastgelegd. Het bijzonder onderwijs kan zich enkel beroepen op de
vrijwillige keuze. Schiet de deregulering hier niet te ver door, zo vragen
de leden van de CDA-fractie. Indien er een modus voor een samenwerkingsschool
wettelijk mogelijk wordt gemaakt geven zij er sterk de voorkeur aan ook voor
het bijzonder onderwijs de rechten en plichten op hoofdlijnen vast te leggen.
Heeft het bijzonder schoolbestuur ook het recht uit de samenwerkingsschool
te stappen als het van mening is dat het bijzonder onderwijs niet (meer) goed
tot zijn recht komt? Wordt de samenwerkingsschool dan automatisch een openbare
school, zo vragen deze leden.Door de diverse adviescolleges, maar ook in de verschillende commentaren
van de maatschappelijke organisaties wordt bezorgdheid uitgesproken over de
benoemingsvrijheid van het bijzonder onderwijs (Raad van State, blz. 6) en
de ongewisse rechtspositie van dat gedeelte van het personeel dat het openbaar
onderwijs in de samenwerkingsschool verzorgt. De leden van de CDA-fractie
willen ook nu niet alle argumenten en vragen herhalen. Doch slechts een vraag:
hoe werkt dit in de praktijk?Om het aantal wachtgelders in het Nederlandse onderwijs terug te dringen
zijn de afgelopen jaren een aantal ingewikkelde wetten en regelingen geïmplementeerd
(denk aan het Participatiefonds en de zogenaamde TWAO-regeling). Wanneer nu
in de praktijk bij de openbare stream een personeelslid boventallig is, moet
deze dan worden benoemd in de bijzondere stream als zich daar een vacature
voordoet? En wat zijn de gevolgen voor het bevoegd gezag bij weigering? De
leden van de CDA-fractie zien graag een heldere uiteenzetting tegemoet over
de diverse praktische aspecten van dergelijke benoemingsvraagstukken. Mogen
zij uit het voorgestelde artikel 45, lid 3, sub e WBO afleiden dat als het
ware sprake is van twee gescheiden personeelsbestanden in de samenwerkingsschool?
Anderzijds is het personeel uit de bijzondere stream «op gelijke voet
benoembaar» in het openbaar onderwijsgedeelte van de samenwerkingsschool.
Geeft dit geen aanleiding tot spanningen? Met de regering zijn de leden van de VVD-fractie van oordeel dat voor
de beoordeling van de onderhavige wettelijke regeling inzicht in de mogelijke
verschijningsvormen van de samenwerkingsschool van belang is. De wijze waarop
dat in de memorie van toelichting is geschied roept bij deze leden echter
nog de nodige vragen op. Er wordt onderscheid gemaakt tussen samenwerking
die zich beperkt tot vooral bestuurlijke aspecten enerzijds en samenwerking
die zich mede uitstrekt tot onderwijskundige aspecten. Hieraan wordt min of
meer gekoppeld de aard van de vestiging van de school: een school met hoofd-
en nevenvestigingen zal zich kunnen beperken tot bestuurlijke samenwerking,
terwijl een school met één en dezelfde vestiging ook de onderwijskundige
aspecten in de samenwerking zal kunnen betrekken. Heeft een dergelijke school
voldoende omvang, dan kunnen afzonderlijke streams naar richting, respectievelijk
openbaar onderwijs worden onderscheiden, terwijl in een samenwerkingsschool
die onvoldoende groot is, ingevolge het onderhavige wetsvoorstel de bepalingen
die gelden voor het openbaar onderwijs dienen te prevaleren. Het merendeel
van het onderwijs zal overeenkomstig de uitgangspunten van het openbaar onderwijs
plaatsvinden aan gezamenlijke groepen, terwijl op selectieve wijze verdieping
in de sfeer van de richting in het onderwijs aan speciale groepen van leerlingen
plaatsvindt, zij het op basis van gelijkwaardigheid van de verschillende richtingen,
aldus de toelichting.De leden van de VVD-fractie plaatsen vraagtekens bij de redenering dat
in geval sprake is van een school die onvoldoende van omvang is, de openbare
stroom dient te prevaleren, althans op basis van de redactie van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden zijn van mening dat ook het omgekeerde zal moeten
kunnen gelden, dus de inbedding van een openbare stroom binnen het geheel
van bijzonder onderwijs. Voorwaarde dient dan te zijn dat de overheersende
overheidsinvloed ten aanzien van de openbare component voldoende gewaarborgd
is. Gaarne ontvangen deze leden een reactie van de regering op dit standpunt.De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat de memorie van toelichting
onvoldoende inzicht verschaft in de mogelijke verschijningsvormen van de samenwerkingsschool
en de juridische vormgeving en geoorloofdheid ervan. Deze leden missen met
name een verhelderende passage omtrent het onderscheid tussen samenwerkingsverbanden
die zijn gebaseerd op respectievelijk een institutionele en een besturenfusie.
In hoeverre lenen de in het wetsvoorstel toegelichte publiekrechtelijke en
privaatrechtelijke varianten van de samenwerkingsschool zich hiertoe? Welke
aspecten kunnen de samenwerking betreffen en welke bestuurlijke, organisatorische,
financiële en onderwijsinhoudelijke consequenties kan de samenwerking
hebben? De leden van de VVD-fractie hechten in dit verband sterk aan de bevindingen
uit het rapport ROC-vorming, besturenfusie en identiteit, d.d. 9 april 1995,
uitgevoerd door mr. dr. D. Mentink en prof. dr. P. W. C. Akkermans. Ter handhaving
van de identiteit van de bijzondere instelling die participeert in een ROC
zijn door genoemde deskundigen ontsnappingsclausules geformuleerd op het gebied
van het personeelsbeleid en de onderwijs- en examenregeling. Welke parallellen
zijn vanuit dit rapport te trekken ten aanzien van het huidige wetsvoorstel
ten aanzien van de genoemde gebieden? Overigens beseffen deze leden dat hierbij
sprake was van geclausuleerde vrijwilligheid, terwijl de samenwerkingsschool
juist uitgaat van volledige vrijwilligheid.Met het oog op het voorgaande citeren de leden van de VVD-fractie de volgende
passage uit de memorie van toelichting: «De door de TAS gegeven definitie
van samenwerkingsscholen maakt duidelijk dat er sprake is van één
school met één grondslag, één bevoegd gezag, één
(centrale) directie, één medezeggenschapsraad en één
personeelsbeleid (Rapport, blz. 9). Ook in het onderhavige wetsvoorstel wordt
daarvan uitgegaan». Betekent dit dat de regering de lichte constructie
van samenwerking met grote autonomie voor de verschillende stromen –
de besturenfusie – in belangrijke mate uitsluit? Juist
ten aanzien van een dergelijke constructie kunnen de juridische en praktische
problemen die rijzen bij samenwerking wel eens geringer zijn dan die bij een
volledig geïnstitutionaliseerde vorm van samenwerking. Overwegingen van
getalsmatige en financiële aard kunnen een belangrijke rol spelen bij
de wens om tot een dergelijke vorm van samenwerking te komen. En juist een
lichte bestuurlijke samenwerkingsconstructie kan een aantrekkelijke optie
zijn voor hen die binnen het samenwerkingsverband zoveel mogelijk onderwijsvrijheid
voor de eigen richting willen behouden.Anderzijds: in hoeverre is het voor scholen met afzonderlijke stromingen
waar de samenwerking zich ook uitstrekt tot onderwijskundige aspecten nog
mogelijk om deze stromingen toch zoveel mogelijk volwaardig te laten functioneren?
Indien de verordening of de statuten niet expliciet anders bepalen, beslist
uiteindelijk het bevoegd gezag over aangelegenheden betreffende elk der stromingen.
De leden van de VVD-fractie achten het van het grootste belang dat in wettelijke
of statutaire voorschriften de componenten van zowel het bijzonder als het
openbaar onderwijs voldoende geëerbiedigd worden. Deze waarborgen zullen
onder meer moeten zijn neergelegd in de voorschriften betreffende de beslissingsbevoegdheden
en de besluitvormingsprocedure van het bestuur. Hetzelfde geldt de medezeggenschap
en het personeelsbeleid. Zonder dergelijke voorschriften kan een samenwerkingsschool
met verschillende streams niet goed functioneren. Daarnaast zal er ook in
de praktijk sprake moeten zijn van materiële gelijkwaardigheid. De leden
van de VVD-fractie ontvangen hieromtrent gaarne een reactie van de regering.Acht de regering het mogelijk dat in een samenwerkingsconstructie met
hoofd- en nevenvestigingen beide vestigingen ieder hun eigen schoolwerkplan
hebben, zo vragen de leden van de VVD-fractie.Uit het wetsvoorstel blijkt niet of en in welke gevallen het personeel
een bestuursaanstelling, dan wel een instellingsaanstelling krijgt. Met andere
woorden: een streamaanstelling dan wel een schoolaanstelling, afhankelijk
van de gekozen juridische constructie. Acht de regering beide mogelijk, zo
vragen de leden van de VVD-fractie.De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering aan te geven in hoeverre
de bestuursaanstelling dan wel de schoolaanstelling doorwerken in de TWAO
en de Wet op het Participatiefonds. Kan de situatie zich voordoen dat (potentiële)
wachtgelders die in beginsel zijn aangesteld voor de bijzondere stream, door
omstandigheden gedwongen worden – dus niet vrijwillig – om openbaar
onderwijs te geven? Of kan het vestigingen toegestaan worden een zelfstandig
personeelsbeleid te voeren? Zo ja, is hiervoor afzonderlijke wetswijziging
noodzakelijk? Wat acht de regering wenselijk, gelet op zowel de doelstellingen
van bedoelde wettelijke wachtgeldregelingen, als gelet op de vrijheid van
inrichting van het bijzonder onderwijs?De gemeenteraad kan, blijkens het voorgestelde artikel 45, vierde lid,
het besluit tot samenwerking in de samenwerkingsschool intrekken, indien de
samenwerkingsschool mede openbaar onderwijs omvat. Welke zijn de consequenties
hiervan? Zullen de overgebleven stromingen kunnen blijven voortbestaan, voorondersteld
dat de instelling boven de wettelijke opheffingsnormen blijft? Kan de gemeenteraad
de bestaande rechtspersoon eenzijdig ontbinden? Wat gebeurt er met de openbare
component? Wordt die automatisch opgeheven, komt die onder het bestuur van
de gemeenteraad of dient die in een andere openbare school te worden ingepast?
Dienen de afzonderlijke componenten eerst weer de reguliere planprocedure
te doorlopen, zo vragen de leden van de VVD-fractie. Zij zien vooralsnog niet
in waarom in het voorstel niet soortgelijke intrekkingsbevoegdheden voor de
bijzondere stroming zijn opgenomen. Zij verzoeken de regering om een nadere
toelichting. In de memorie van toelichting wordt de definitie van de Tijdelijke Adviescommissie
Samenwerkingsscholen (TAS) met instemming aangehaald. In die definitie van
de samenwerkingsschool wordt onder andere gesteld dat er sprake is van een
school met één grondslag en één personeelsbeleid.
De leden van de RPF-fractie vragen zich af of het mogelijk is dat er één
grondslag wordt geformuleerd die aan zowel de openbare als de bijzondere stream
recht doet. Daarbij vragen deze leden zich af hoe het ene personeelsbeleid
kan worden gevoerd. Zij kunnen zich maar moeilijk een voorstelling maken van
beleid waarbij het bestuur geen onderscheid maakt op grond van religieuze
overtuiging, en waarbij toch recht wordt gedaan aan de bijzondere, bijvoorbeeld
protestants-christelijke, «stream» binnen de samenwerkingsschool.
Heeft de bijzondere richting binnen de school nog benoemingsvrijheid? Kunnen
de indieners ingaan op bovenstaande problematiek en de relatie tussen de grondslag
en het personeelsbeleid? Omdat de indieners een summiere regeling hebben getroffen, is het de leden
van de RPF-fractie onduidelijk welke vormen de samenwerkingsschool kan aannemen.
In ieder geval willen de bewindslieden het openbare onderwijs binnen de samenwerkingsschool
beschermen. Als het bijvoorbeeld niet mogelijk blijkt om twee «streams»
te vormen, dan moeten de bepalingen die gelden voor en de uitgangspunten van
het openbare onderwijs prevaleren. Deze leden vragen of het «bijzondere»
deel nog op enigerlei wijze herkenbaar moet blijven, of dat de samenwerkingsschool
mag evolueren tot een openbare school? En wat is, bij de afwezigheid van twee
«streams», in de praktijk nog het verschil tussen een samenwerkingsschool
en een openbare school?Wat de rapportage betreft, de school moet aan het bestuur van de rechtspersoon
rapporteren in hoeverre recht wordt gedaan aan de wezenskenmerken van het
openbaar onderwijs. Kunnen de indieners daarbij aangeven wat zij precies van
die rapportage verwachten? Wanneer is er sprake van onvoldoende herkenbaarheid
en wat kan het bestuur in dat geval doen? Overigens verwachten de leden van
de RPF-fractie dat in een samenwerkingsschool hoe dan ook afbreuk wordt gedaan
aan de wezenskenmerken van het openbaar onderwijs. Een samenwerkingsschool
met een protestants-christelijke «stream» doet toch altijd afbreuk
aan de religieuze neutraliteit die een openbare school zou moeten kenmerken?De samenwerkingsschool wordt gedefinieerd als één school
met één grondslag, één bevoegd gezag, één
(centrale) directie, één medezeggenschapsraad en één
personeelsbeleid. De leden van de SGP-fractie hebben grote moeite met zo'n
concept. Dat geeft immers geen ruimte voor een eigen beleid voor de verschillende
stromingen binnen de samenwerkingsschool. Als de verschillende stromingen
bijvoorbeeld niet een eigen personeelsbeleid kunnen voeren, wat is dan nog
het eigene van zo'n stroming? Welke consequenties heeft dit voor wachtgelden
e.d.? Aan deze leden dringt zich de vrees op van het zogenaamde ROC-concept,
waarvan zij uitdrukkelijk hebben aangegeven dat zij toepassing daarvan in
andere sectoren van het onderwijs resoluut afwijzen. Zij vernemen graag de
reactie van de regering hierop.De leden van de SGP-fractie begrijpen uit de toelichting dat een samenwerkingsschool
eigenlijk pas «optimaal» kan functioneren als de school voldoende
groot is om verschillende «streams» in te richten of – nog
beter – het onderwijs in verschillende (neven)vestigingen aan te bieden.
Dat kost extra personeel, middelen, ruimte enz., maar er worden – als
deze leden het goed begrijpen – op geen enkele wijze extra middelen
beschikbaar gesteld. Hoe kan dan worden gegarandeerd dat recht wordt gedaan
aan het eigene van het openbare respectievelijk het bijzondere onderwijs?
Als niet gewerkt kan worden met afzonderlijke streams dan betekent dat volgens
de toelichting dat het merendeel van het onderwijs overeenkomstig
het uitgangspunt van het openbaar onderwijs plaatsvindt aan gezamenlijke groepen,
terwijl op selectieve wijze verdieping in de sfeer van de richting in het
onderwijs aan speciale groepen van leerlingen plaatsvindt. De leden van de
SGP-fractie voelen er erg weinig voor aan een dergelijke verschraling mee
te werken. De identiteit van het bijzonder onderwijs komt immers niet slechts
tot uiting in bepaalde vakken?Als deze leden het goed hebben begrepen, wordt bij het hanteren van de
getalscriteria voor de stichting en opheffing van scholen elke «stream»
binnen een samenwerkingsschool beschouwd als een zelfstandige school. Is dit
in de wet wel voldoende duidelijk?De leden van de SGP-fractie stellen de volgende feitelijke vraag. Kan
zich de situatie voordoen dat bijvoorbeeld twee afzonderlijke scholen (een
openbare en een bijzondere of twee bijzondere van verschillende richtingen),
die beide beneden de opheffingsnorm raken, fuseren en vervolgens als één
(samenwerkings-)school, die wel boven de opheffingsnorm zit, verder gaan?
Is er dan feitelijk niet sprake van een nieuwe, afzonderlijke richting?De leden van de GPV-fractie kunnen zich moeilijk voorstellen op welke
wijze de samenwerkingsschool inhoudelijk vorm zal kunnen krijgen zonder de
uitgangspunten van bijzonder en openbaar onderwijs geweld aan te doen. Het
vormgeven van de identiteit van een school bestaat niet slechts uit het geven
van het vak godsdienst of levensbeschouwing, maar bepaalt al het gebeuren
in de school. Wat dat betreft geeft de identiteit kleur aan iedere les, het
pedagogisch didactisch klimaat, de omgang met elkaar en met anderen etc. Is
de regering zich niet bewust van de spanning die hier komt te liggen met de
doelstelling van het openbaar onderwijs dat van een dergelijke inkleuring
op godsdienstige en levensbeschouwelijke basis juist bewust afziet? Die spanning
zal er zeker zijn waar de concrete onderwijssituatie dwingt tot het formeren
van gezamenlijke groepen. En juist omdat de samenwerkingsschool uit de nood
wordt geboren zal het in de praktijk daar vooral op neer komen. Is de regering
niet bevreesd dat een en ander ten koste zal gaan van het openbaar dan wel
bijzonder onderwijs? 5. Het aantal samenwerkingsscholenIn de memorie van toelichting (blz. 14) wordt zeer euforisch gedaan over
het aantal samenwerkingsscholen dat in Nederland reeds bestaat (zeer ruim
geteld plm. 200). De leden van de CDA-fractie betwijfelen of deze scholen
onder het huidig wettelijk regime een onvoldoende juridische basis bezitten.
Blijkbaar is het vooral de scholen voor speciaal onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs
gelukt om een samenwerkingsschool tot stand te brengen, ondanks de afwezigheid
van een in de ogen van de regering adequate wettelijke regeling. Hoeveel van
deze reeds bestaande samenwerkingsscholen zullen hun wettelijke basis aanpassen
aan het nu voorliggende ontwerp van wet, zo vragen de leden van de CDA-fractie.De leden van de VVD-fractie ontvangen graag nader inzicht in de motieven
van bestaande samenwerkingsverbanden om tot een dergelijke samenwerking over
te gaan. Volgens tabel 1 op blz. 14 van de memorie van toelichting komen zij
overigens tot een totaal van ca. 146 samenwerkingsscholen.Kan uit tabel 2 op blz. 15 van de memorie van toelichting over de denominatieve
voorkeur van de ouders (SCP-rapport Schoolkeuze in het basisonderwijs, oktober
1992) worden afgeleid dat ouders onverschilliger staan tegenover denominatieve
richtingen, of kiezen zij juist bewust eerder voor openbaar onderwijs? Welke
conclusies met betrekking tot de behoefte van ouders aan samenwerkingsscholen
kunnen uit tabel 2 worden afgeleid? Neemt die behoefte toe? Beschikt
de regering terzake nog over andere gegevens? 7. DereguleringHeroverweging heeft de regering doen besluiten om te volstaan met een
zo summier mogelijke regeling van de samenwerkingsscholen. De leden van de
VVD-fractie hebben hierbij elders in hun inbreng enige kanttekeningen geplaatst.
Aldus behoeven deze hier niet herhaald te worden.De leden van de SGP-fractie constateren dat, mede naar aanleiding van
het advies van de Raad van State, en om de discussie over samenwerkingsscholen
zoveel mogelijk los te koppelen van de kwesties van de bestuursvorm van de
openbare school en de overschrijdingsregeling, het voorliggende wetsvoorstel
aanmerkelijk is versoberd. Eerder vroegen deze leden zich al af of de regeling
niet te sober is. Zij hebben nu de indruk dat een advies van de Raad van State
over het wetsvoorstel zoals dat er nu ligt eigenlijk ontbreekt. Deze leden
zouden eigenlijk graag het oordeel van de Raad vernemen over de huidige opzet. 8. Advies Onderwijsraad en overige adviezenDe leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het afwijzende advies
van de Onderwijsraad ten aanzien van het voorliggende wetsvoorstel. Zij achten
mede hierom extra zorgvuldigheid bij de behandeling van het wetsvoorstel geboden.
Met de Onderwijsraad zijn deze leden van mening dat het voorliggende wetsvoorstel
alleen aanvaardbaar is, indien het blijft binnen de grenzen van het duale
onderwijsbestel. De Onderwijsraad is van mening dat dat niet het geval is.
Hij is van mening dat met het voorliggende wetsvoorstel een tertium gegeven
is. De regering blijkt een andere mening te zijn toegedaan. Met het oog hierop
zijn de leden van de VVD-fractie overigens weinig gelukkig met de formulering
in de memorie van toelichting (blz. 4) dat het bij de samenwerkingsschool
«geen openbare en evenmin een bijzondere school» betreft, maar
om «een school met een geheel eigen karakter» gaat. Zij vatten
deze passage aldus op dat de samenwerkingsschool die zowel bijzonder als openbaar
onderwijs omvat, zich in de opvatting van de regering beweegt binnen de grenzen
van het duale constitutionele onderwijsbestel, en tegelijk elementen van bijzonder
en openbaar onderwijs in zich verenigt. 9. ConclusiesDe CDA-fractie is van mening dat de thans voorgestelde wettelijke regeling
ten behoeve van de samenwerkingsschool niet past in het Nederlands onderwijsbestel,
waarvoor de kern is neergelegd in artikel 23 van de Grondwet. De argumentatie
voor deze stellingname ontleent de fractie in grote mate aan de heldere adviezen
van de Raad van State en de Onderwijsraad. De adviezen van de adviseurs Akkermans
en Mentink inzake het tegendeel overtuigen niet; er zijn naar de mening van
de CDA-fractie te veel (juridische) interpretatiemethoden nodig om met deze
adviezen dit tegendeel te bewijzen.Mocht de maatschappelijke behoefte aan een bestuursvorm voor de samenwerkingsscholen
groot zijn, een feit waar de leden van de CDA-fractie vooralsnog niet van
uit gaan, dan dient naar hun mening de Grondwet terzake gewijzigd te worden.
Het zou de regering sieren wanneer deze koninklijke weg gevolgd wordt. De leden van de VVD-fractie hechten er aan nogmaals het volgende op te
merken. In de opvatting van deze leden dient de wettelijke regeling van de
samenwerkingsschool in de praktijk hanteerbaar te zijn. De taak om hiervoor
zorg te dragen is binnen ons constitutionele bestel opgedragen aan de wetgever
in formele zin. Deze leden zijn benieuwd naar de antwoorden van de regering
op vragen die zij hierover op verschillende plaatsen in hun inbreng gesteld
hebben.De leden van de fractie van D66 vragen de regering het advies van de vier
staatrechtsgeleerden: Akkermans, Mentink, Polak en Prakke te volgen en onderhavig
wetsvoorstel dat inmiddels ingrijpend gewijzigd is, wederom ter advisering
voor te leggen aan de Raad van State.Mocht blijken dat over de juridische constructie van de samenwerkingsschool
en de wettelijke regeling op dit moment maatschappelijk en juridisch nog geen
overeenstemming te bereiken is, dan zouden de leden van de fractie van D66
de regering willen aanraden vooralsnog te kiezen voor de meest minimale vorm
van wettelijke regeling, namelijk het creëren van de voorwaarde voor
het mogelijk maken van de samenwerkingsschool op een wijze zoals in het initiatief-wetsvoorstel
Nuis wordt voorgesteld, namelijk door in het wetsvoorstel m.b.t. de bestuursvormen
een formulering op te nemen die niet uitsluit dat de stichting mede-drager
kan zijn van openbaar onderwijs.Tot slot merken de leden van de fractie van D66 op dat mutatis mutandis
voor dit wetsvoorstel geldt wat eerder al gevraagd is naar aanleiding van
het wetsvoorstel over de bestuursvormen en wel met betrekking tot de invloed
van de ouders, de instandhouding, het toezicht door GS, het personeelsbeleid,
de bekendmaking van het voornemen tot het oprichten van een samenwerkingsschool,
en de opsomming van de statutaire bestanddelen. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Artikel I WBOVolgens de leden van de CDA-fractie zal in de definitiebepaling naast
de definitie van het bevoegd gezag van de samenwerkingsschool ook een definitie
van de samenwerkingsschool zelf dienen te worden opgenomen. Dit is conform
de wijze waarop het openbaar en bijzonder onderwijs is gedefinieerd.Verder is het volgens deze leden onduidelijk of de in dit lid voorgestelde
openbare rechtspersoon dezelfde is als bedoeld in artikel 29a WBO. Gezien
de voorgestelde tekst van artikel 29a WBO ligt dit niet voor de hand. Als
gevolg hiervan zal de openbare rechtspersoon als bevoegd gezag van de samenwerkingsschool
apart geregeld dienen te worden. Hierbij kan niet worden volstaan met de voorgestelde
regeling van artikel 45, lid 3 WBO, aldus de leden van de CDA-fractie. Artikel 45, derde lid, sub bHet bestuur van de samenwerkingsschool dient volgens artikel 45, lid 3
sub b WBO in het jaarverslag aandacht te besteden aan de wezenskenmerken van
het openbaar onderwijs. De leden van de PvdA-fractie vragen of de indieners
van het wetsontwerp ervan overtuigd zijn, dat op deze wijze het openbaar onderwijs
voldoende wordt gewaarborgd. En zo ja, hoe verhoudt zich dat tot de vrijheid
van de samenwerkende partijen om een voor allen zo bevredigend mogelijke oplossing
te bewerkstelligen?De leden van de CDA-fractie vragen wat bedoeld wordt met «aandacht
besteden aan». Artikel 45, derde lid, sub cAangezien de openbare rechtspersoon en het openbaar lichaam al overheid
zijn, hoeft volgens de leden van de CDA-fractie voor deze vormen niet meer
bepaald te worden dat in de regeling een overheersende invloed van de overheid
in het bestuur is verzekerd voor zover het het openbaar onderwijs betreft.Deze leden zijn overigens van mening dat in dit wetsvoorstel de inrichting
van het bestuur van het openbaar lichaam niet meer geregeld behoeft te worden,
aangezien dit al gebeurd is in de Wet gemeenschappelijke regelingen.Onder punt 4 wordt wederom gesproken van «overheersende invloed
van de overheid in het bestuur voor zover het openbaar onderwijs betreft».
De leden van de fractie van D66 zijn van mening dat helder aangegeven dient
te worden welke taken en bevoegdheden de overheid en dus de gemeenteraad nu
precies heeft. Artikel 45, derde lid, sub eHet personeel van de gemeenschappelijke regeling en de openbare rechtspersoon
zijn per definitie op gelijke voet benoembaar, ook voor zover het het bijzonder
onderwijs betreft. De leden van de CDA-fractie leiden hieruit af dat dit ook
geldt voor de toelaatbaarheid van de leerlingen, aangezien de overheid immers
niet discrimineert.De leden van de SGP-fractie vragen wat de feitelijke betekenis is van
de bepaling dat het personeel op gelijke voet benoembaar is voorzover het
openbaar onderwijs betreft, gelet op het feit dat binnen een samenwerkingsschool
één personeelsbeleid geldt. Artikel 45, derde lid, sub fIn de memorie van toelichting wordt aangegeven dat het personeel van een
samenwerkingsschool in een privaatrechtelijke verhouding staat tot het bevoegd
gezag. Dit wordt beargumenteerd met de stelling dat de samenwerkingsschool
ook in geval van een publiekrechtelijk bevoegd gezag niet behoort tot de openbare
dienst, aangezien de invloed van de gemeente beperkt is. Volgens de leden
van de CDA-fractie is deze argumentatie niet correct aangezien het criterium
voor de openbare dienst niet is de mogelijkheid van gemeentelijke invloed,
maar het zijn van overheid. Hierdoor kan het personeel van een samenwerkingsschool
onder een publiekrechtelijk bevoegd gezag als ambtenaar worden aangesteld
en regelt de Algemene wet bestuursrecht de rechtsbeschermingsprocedure. In
dat geval zal dit artikellid slechts hoeven te gelden voor de stichting.De leden van de VVD-fractie verzoeken de regering nader te motiveren waarom
de bedoelde rechtsgang via een commissie van beroep niet geldt voor een samenwerkingsschool
van een of meer richtingen en openbaar onderwijs. Artikel 45, derde lid, sub gDe leden van de PvdA-fractie missen een motivering bij het niet van toepassing
verklaren van artikel 155 van de Gemeentewet, indien de samenwerkingsschool
in stand wordt gehouden door een stichting.De leden van de VVD-fractie hebben op zich begrip voor de redenering dat
artikel 155 Gemeentewet niet van toepassing is, indien de samenwerkingsschool
in stand wordt gehouden door een stichting. Onder meer past dit bij een terughoudend
toezicht door de provinciale overheid. Anderzijds kan van een toets door het
provinciaal bestuur extra preventieve werking uitgaan. In haar toets zou het
provinciaal bestuur kunnen betrekken de vraag of juist de stichting –
in plaats van een andere rechtsvorm – in het onderhavige geval de meest
geëigende vorm is. Heeft de regering nog overwogen om een mededelingsplicht
aan gedeputeerde staten in de wet op te nemen? Wat pleit daartegen? Artikel 45, derde lid, sub hMet betrekking tot artikel 45, lid 3, sub h WBO vragen de leden van de
fracties van PvdA, CDA en D66 waarom de verslaglegging aan de minister plaats
moet vinden. Op welke gronden is het voorstel gebaseerd dat de minister als
toezichthoudend orgaan moet functioneren? Hoe verhoudt zich dat met de voornemens
om te komen tot decentralisatie en vergroting van de autonomie?De leden van de fractie van D66 vragen de regering of het niet veel wenselijker
ware om artikel 155 Gemeentewet van toepassing te verklaren. Eerder is naar
aanleiding van het wetsvoorstel betreffende de bestuursvormen door deze leden
eenzelfde wens geuit. Artikel 45, vierde lidDe gemeenteraad kan ten alle tijden het besluit «tot samenwerking
in een samenwerkingsschool intrekken, indien het belang van de zorg voor voldoende
openbaar onderwijs in de gemeente dat vordert». Het belang van de zorg
voor voldoende openbaar onderwijs is naar de mening van de leden van de fractie
van D66 een wel erg vage formulering. Verdient een meer specifieke formulering,
conform het initiatief wetsvoorstel Nuis, niet de voorkeur?De leden van de fracties van PvdA, CDA en D66 vragen of het geen aanbeveling
verdient om ook vast te leggen, zoals de VNG adviseert, wat er dient te gebeuren
indien de bijzondere partners de samenwerking opzeggen. ARTIKEL II ISOVSO Artikel 60a, tweede lidWorden de door de minister te stellen voorwaarden als bedoeld in dit lid
afgekondigd bij ministeriële regeling of steeds ad hoc vastgesteld, zo
vragen de leden van de VVD-fractie. De voorzitter van de commissie,M. M. H. KampDe griffier van de commissie,C. J. M. Roovers XNoot1Samenstelling: Leden: Van der Vlies (SGP), M. M. H. Kamp (VVD), voorzitter,
De Cloe (PvdA), Janmaat (CD), Van Gelder (PvdA), ondervoorzitter, Van de Camp
(CDA), Boers-Wijnberg (CDA), Huys (PvdA), Mulder-van Dam (CDA), Hendriks (HDRK),
Rabbae (GroenLinks), Jorritsma-van Oosten (D66), De Koning (D66), Koekkoek
(CDA), J. M. de Vries (VVD), Liemburg (PvdA), Stellingwerf (RPF), Lambrechts
(D66), Rijpstra (VVD), Cornielje (VVD), Cherribi (VVD), Dijksma (PvdA),
Sterk (PvdA), Van Vliet (D66), Bremmer (CDA).Plv. leden: Schutte (GPV), Klein Molekamp (VVD), Valk (PvdA),
Marijnissen (SP), Duivesteijn (PvdA), Beinema (CDA), Reitsma (CDA), Lilipaly
(PvdA), Van der Hoeven (CDA), Verkerk (VERK), Oedayraj Singh Varma (GroenLinks),
Bakker (D66), Van 't Riet (D66), Deetman (CDA), Van Heemskerck Pillis-Duvekot
(VVD), Van der Ploeg (PvdA), Leerkes (U55+) Versnel-Schmitz (D66), Essers
(VVD), Korthals (VVD), Van Erp (VVD), Van Nieuwenhoven (PvdA), Van Zuijlen
(PvdA), Verhagen (CDA), Lansink (CDA). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24137-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl