Eindrapport van het Parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2014-2015
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 326
 
 Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid
 
 
 Nr. 5
 EINDRAPPORT
 
 
 Inhoudsopgave
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Woord
						vooraf van de commissie
 
 
 
 
 5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 DEEL I:
						EINDRAPPORT
 
 
 
 
 7
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 Conclusies en aanbevelingen
 
 
 
 
 9
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 Informatievoorziening aan de
						onderzoekscommissie
 
 
 
 
 23
 
 
 
 
 
 2.1
 
 
 Minister voor Wonen en Rijksdienst
 
 
 23
 
 
 
 
 2.2
 
 
 Informatieverzoeken ten behoeve van het eerste externe onderzoek
 
 
 24
 
 
 
 
 2.3
 
 
 Overzicht ICT-leveranciers
 
 
 25
 
 
 
 
 2.4
 
 
 Informatievoorziening ten behoeve van de casus Tunnels A73
 
 
 25
 
 
 
 
 2.5
 
 
 Informatievoorziening ten behoeve van de casus Werk.nl
 
 
 26
 
 
 
 
 2.6
 
 
 Ervaringen informatievoorziening bij andere parlementaire onderzoeken
 
 
 28
 
 
 
 
 2.7
 
 
 Conclusies informatievoorziening
 
 
 29
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 Verantwoording
 
 
 
 
 31
 
 
 
 
 
 3.1
 
 
 Voortraject
 
 
 31
 
 
 
 
 3.2
 
 
 Onderzoeksopdracht van de commissie
 
 
 32
 
 
 
 
 3.3
 
 
 Onderzoeksaanpak
 
 
 34
 
 
 
 
 3.4
 
 
 Eindrapport
 
 
 40
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 DEEL II:
						ANALYSE
 
 
 
 
 43
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 4
 
 
 
 
 De ICT-ambities van de rijksoverheid
 
 
 
 
 45
 
 
 
 
 
 4.1
 
 
 Uitvoering I-strategie te eenzijdig en opbrengst onduidelijk
 
 
 46
 
 
 
 
 4.2
 
 
 Volledig elektronische overheid in 2017 onhaalbaar
 
 
 55
 
 
 
 
 4.3
 
 
 Het gebruik van open technologie bij de rijksoverheid kan beter
 
 
 60
 
 
 
 
 4.4
 
 
 Meer centrale sturing nodig
 
 
 65
 
 
 
 
 4.5
 
 
 Samengevat
 
 
 68
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Schema ICT-organisaties binnen de rijksoverheid
						 volgens de tijdelijke commissie ICT
 
 
 
 
 70
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 
 
 
 
 De beheersstructuur van ICT-projecten: de
						achilleshiel van de rijksoverheid
 
 
 
 
 72
 
 
 
 
 
 5.1
 
 
 Versnipperde en onduidelijke verantwoordelijkheden
 
 
 72
 
 
 
 
 5.2
 
 
 CIO-stelsel te weinig gericht op beheersing ICT-projecten
 
 
 77
 
 
 
 
 5.3
 
 
 Gebrek aan projectportfoliomanagement
 
 
 84
 
 
 
 
 5.4
 
 
 Sturingsinformatie lijkt een watermeloen: groen van buiten, rood van
						binnen
 
 
 86
 
 
 
 
 5.5
 
 
 Samengevat
 
 
 94
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 6
 
 
 
 
 Een goed begin is het halve werk
 
 
 
 
 96
 
 
 
 
 
 6.1
 
 
 Ambities te hoog
 
 
 97
 
 
 
 
 6.2
 
 
 ICT-projecten zijn te groot en te complex
 
 
 100
 
 
 
 
 6.3
 
 
 Zakelijke rechtvaardigingen niet goed benut
 
 
 104
 
 
 
 
 6.4
 
 
 Andere bestaande instrumenten ook nuttig bij de start
 
 
 108
 
 
 
 
 6.5
 
 
 Starttoets verplicht stellen
 
 
 112
 
 
 
 
 6.6
 
 
 De BIT-regels
 
 
 113
 
 
 
 
 6.7
 
 
 Samengevat
 
 
 116
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 7
 
 
 
 
 Project- en financieel management
 
 
 
 
 117
 
 
 
 
 
 7.1
 
 
 Projectmanagement op orde brengen
 
 
 118
 
 
 
 
 7.2
 
 
 Gebruikers meer betrekken
 
 
 121
 
 
 
 
 7.3
 
 
 Tussentijds evalueren
 
 
 126
 
 
 
 
 7.4
 
 
 Ambtelijke top weinig geïnteresseerd en slecht geïnformeerd
 
 
 132
 
 
 
 
 7.5
 
 
 Deskundigheid en belangen in eigen gelederen
 
 
 137
 
 
 
 
 7.6
 
 
 Inzet van externen
 
 
 143
 
 
 
 
 7.7
 
 
 Grip op ICT-uitgaven
 
 
 148
 
 
 
 
 7.8
 
 
 Samengevat
 
 
 156
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 8
 
 
 
 
 De relatie tussen de rijksoverheid en haar
						leveranciers
 
 
 
 
 157
 
 
 
 
 
 8.1
 
 
 Aanbestedingstrajecten verlopen gebrekkig
 
 
 158
 
 
 
 
 8.2
 
 
 Aanbestedingsregels zijn flexibeler dan gedacht
 
 
 168
 
 
 
 
 8.3
 
 
 Naar professioneler contractmanagement
 
 
 178
 
 
 
 
 8.4
 
 
 Samengevat
 
 
 183
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 9
 
 
 
 
 Rol van de Tweede Kamer
 
 
 
 
 185
 
 
 
 
 
 9.1
 
 
 Behandeling van ICT-onderwerpen in de Kamer
 
 
 185
 
 
 
 
 9.2
 
 
 Informatievoorziening van kabinet naar de Kamer onvolledig en
						versnipperd
 
 
 191
 
 
 
 
 9.3
 
 
 Versnippering projecten over departementen en commissies
 
 
 193
 
 
 
 
 9.4
 
 
 Samengevat
 
 
 194
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 DEEL III:
						ANNEX
 
 
 
 
 195
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 10
 
 
 
 
 Literatuuropgave
 
 
 
 
 197
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 11
 
 
 
 
 Gesproken personen
 
 
 
 
 209
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 
 
 
 
 Verklarende woordenlijst
 
 
 
 
 212
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 13
 
 
 
 
 Lijst van afkortingen
 
 
 
 
 218
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 WOORD VOORAF VAN DE COMMISSIE
 
 
 
 Dat de rijksoverheid een deel van haar ICT-projecten niet
				op orde heeft, waardoor onnodig belastinggeld wordt verspild, is een feit. Onze
				commissie heeft dat aan de hand van een aantal onderzochte projecten
				vastgesteld. Daarbij is zij vooral op zoek geweest naar een rode draad en
				patronen van fouten met het oogmerk oplossingen aan te dragen om herhaling van
				die fouten zo veel mogelijk te voorkomen. De problematiek is weerbarstig en zal
				nooit volledig te beheersen zijn. Niettemin meent de commissie dat een paar
				stevige organisatorische maatregelen, mits consequent en in samenhang
				doorgevoerd, in ieder geval een groot deel van de vastgestelde problemen kunnen
				voorkomen. Onze aanbevelingen uit hoofdstuk 1 hangen nauw met elkaar samen en
				moeten worden beschouwd als één totaalpakket van door het kabinet op korte
				termijn na parlementaire behandeling van ons rapport te nemen maatregelen.
 Als slechts enkele aanbevelingen worden uitgevoerd en de resterende niet,
				voorziet de commissie een herhaling van zetten uit het verleden en komt er
				wéér geen structurele oplossing voor de problemen. Dan blijft de
				rijksoverheid op dit vlak aanmodderen en belastinggeld verspillen. De commissie
				zou dat als een gemiste kans zien – niet de eerste op dit terrein.
 Onze commissie heeft er bewust voor gekozen om zo duidelijk mogelijk en met
				vermijding van de wolligheid die overheidsstukken vaak kenmerkt, op te
				schrijven wat de problemen zijn die ze heeft aangetroffen. Ook technische
				termen zijn zo duidelijk mogelijk weergegeven, regelmatig vertaald en soms
				«hertaald», omdat ICT bij de overheid van iedereen is en dan ook door
				iedereen begrepen zou moeten kunnen worden. Er is al veel gewonnen als niet
				alleen specialisten zich over ICT bij de overheid buigen, maar ook gebruikers
				en degenen die zouden behoren toe te zien op de inzet van overheidsgeld.
				Inderdaad: dat is ook forse kritiek op de Tweede Kamer zelf, die onvoldoende
				serieus werk maakt van de controle op dit terrein.
 Een wezenlijk deel
				van het parlementaire onderzoek is op verzoek van de commissie uitgevoerd door
				een extern bureau: Policy Research Corporation Nederland B.V. De commissie is
				hen zeer erkentelijk voor hun inzet en dankt hen voor de prettige
				samenwerking.
 Bij haar externe onderzoeken heeft de commissie dankbaar
				gebruik gemaakt van een klankbordgroep en een expertgroep. Hun kritische
				bijdragen zijn van groot belang geweest voor de kwaliteit van de externe
				onderzoeken.
 Tot slot: deze commissie had haar werk niet kunnen doen
				zonder de inzet en deskundigheid van de ogenschijnlijk onvermoeibare
				onderzoeksstaf, bestaande uit Eva Lemaier, Ellen Naborn, Melek Bilgin-Öncü,
				Ira van Keulen, Catharina Koops, Gerard van Roon, Joyce Cartens, Reinier van
				den Berg, Marja Rotermundt, Nancy Podt, Koen Hans en Serien Wiggers. Een
				speciaal woord van dank gaat ook uit naar de gehele ambtelijke organisatie van
				de Tweede Kamer voor de ondersteuning tijdens de hoorzittingen in het voorjaar
				van 2014.
 
 Ton Elias (VVD, voorzitter)
 Paul Ulenbelt
				 (SP, ondervoorzitter)
 Manon Fokke (PvdA)
 Hanke Bruins Slot
				 (CDA)
 Paul van Meenen (D66)
 
 
 
 
 
 
 DEEL
 I:
 EINDRAPPORT
 
 
 
 
 1
 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
 
 De commissie stelt het volgende
				vast:
 
 
 
 1.
 De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten
					 niet onder controle.
 
 
 2.
 De politiek beseft het niet, maar ICT is
					 overal.
 
 
 3.
 De rijksoverheid maakt haar
					 ICT-beleidsambities niet waar.
 
 
 4.
 De verantwoordings- en
					 besluitvormingsstructuur bij ICT-projecten is zeer gebrekkig.
 
 
 5.
 De rijksoverheid heeft onvoldoende inzicht
					 in de kosten en baten van haar ICT.
 
 
 6.
 De ICT-kennis van de rijksoverheid schiet
					 tekort.
 
 
 7.
 Het ICT-projectmanagement is zwak.
 
 
 8.
 ICT-aanbestedingstrajecten bevatten
					 perverse prikkels.
 
 
 9.
 Het contractmanagement bij ICT-projecten is
					 onprofessioneel.
 
 
 10.
 Het ontbreekt de rijksoverheid aan lerend
					 vermogen op ICT-gebied.
 
 
 
 
 1.
 De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten niet onder
					 controle
 
 De ambities van de rijksoverheid met ICT zijn groot. Het
				 is daarom extra teleurstellend dat zij de besturing en beheersing van projecten
				 met een belangrijke ICT-component niet op orde heeft. Het geheel van
				 ICT-organisaties bij de rijksoverheid is chaotisch en ondoorzichtig. Taken en
				 verantwoordelijkheden zijn versnipperd en onduidelijk. De belangen van de
				 hoofdrolspelers bij ICT-projecten lopen te veel uiteen. De rijksoverheid heeft
				 haar ICT-projecten vaak niet in de hand voor wat betreft de kosten, de tijd of
				 zelfs het eindresultaat. Bovendien is er niemand die het echt voor het zeggen
				 heeft over ICT-projecten. Omdat een financieel overzicht op overkoepelend
				 rijksniveau sinds 1995 niet meer wordt opgesteld, ontbreekt inzicht in
				 ICT-kosten. Niemand weet hoeveel de Nederlandse overheden aan ICT uitgeven.
				 Daarom ook weet niemand hoeveel geld gemoeid is met mislukkingen. Een veilige
				 schatting op grond van informatie van diverse deskundigen komt neer op 1 à 5
				 miljard euro verspilling per jaar – naar het oordeel van de commissie in alle
				 gevallen een onaanvaardbaar hoog bedrag.
 De commissie stelt vast dat
				 vooral de cultuur rondom ICT-projecten bij de rijksoverheid niet deugt.
				 Enerzijds is er sprake van ongebreideld ICT-enthousiasme, waarbij ICT als
				 oplossing voor alle vraagstukken wordt gezien. Anderzijds vraagt de Tweede
				 Kamer juist om beleid zonder te beseffen dat ICT vrijwel altijd noodzakelijk is
				 bij de uitvoering. De betrokken bewindspersoon zegt uitvoering van het beleid
				 toe zonder eerst na te gaan of het ICT-technisch haalbaar is. Ambtenaren
				 spreken de politieke leiding te weinig tegen wanneer het parlement wordt
				 toegezegd dat ook onmogelijke eisen zullen worden ingewilligd, of informatie in
				 die richting bereikt de politieke top niet. De departementen vragen vervolgens
				 in aanbestedingen om, wat tijdens de hoorzittingen genoemd werd, «een auto
				 zonder stuur»: zij vragen iets dat niet kán werken.
 De rijksoverheid
				 negeert vaak de deskundigheid bij ICT-leveranciers, terwijl de ICT-kennis bij
				 de overheid bijlange na niet op het niveau ligt van de leveranciers. De –
				 schaarse – malen dat een leverancier zijn (potentiële) opdrachtgever
				 waarschuwt voor vermijdbare problemen, wordt deze waarschuwing regelmatig niet
				 serieus genomen. De Kamer maakt haar controlerende taak niet waar door een
				 gebrek aan interesse voor ICT en een gebrek aan deskundigheid op ICT-gebied.
				 Bovendien schiet de informatievoorziening van het kabinet aan de Kamer tekort.
				 Dit heeft de commissie zelf aan den lijve ondervonden tijdens haar
				 onderzoek.
 De rijksoverheid moet ingrijpend en doortastend optreden om
				 haar ICT-projecten onder controle te krijgen. Het totaalpakket aan
				 aanbevelingen van de commissie in dit rapport legt hiervoor de basis.
 Aanbeveling: een BIT met
				 tanden
 Om orde in de chaos te brengen, dient een tijdelijke
				 ICT-autoriteit te worden opgericht: het BIT (Bureau ICT-toetsing). Geen nieuw
				 bureaucratisch orgaan – het BIT zal juist een kleine, efficiënte en
				 slagvaardige organisatie moeten zijn. De medewerkers zijn onafhankelijk
				 denkende en werkende experts, niet per definitie allen ICT'ers, die op basis
				 van hun kennis, expertise en ervaring snel kunnen beoordelen of een project
				 kans van slagen heeft. Aan het roer van het BIT staat iemand met gezag,
				 deskundigheid en ervaring.
 Het BIT zal alle projecten van de
				 rijksoverheid boven de 5 miljoen euro waarbij de ICT-component een belangrijke
				 rol speelt op een aantal punten toetsen voorafgaand aan de aanbesteding. Het
				 woord «project» wordt hierbij door de commissie ruim opgevat. Ook
				 proefprojecten, programma's, trajecten, veranderingsprocessen enzovoorts,
				 waarbij de ICT-component leidend is of bepalend voor duur en kosten vallen
				 onder de term «project». Zo kan er niet gesmokkeld worden om onder de toets
				 uit te komen.
 De instantie zal functioneren als een sluis: een project
				 kan alleen dàn beginnen wanneer het groen licht heeft gekregen van het BIT.
				 Dit houdt in dat de departementen in een vroeg stadium de plannen voor het
				 gewenste project voorleggen aan het BIT. Ook mag het BIT zelf documenten
				 opvragen bij de diverse instanties. Het BIT toetst de plannen en documenten
				 vervolgens aan een aantal basis-«boerenverstand»-regels (de BIT-regels).
				 Alleen als het BIT een project aan de hand van deze regels goedkeurt, kan het
				 project van start. Het BIT kan ook besluiten een voorstel voorwaardelijk door
				 de sluis te laten. Dan kan het BIT het project alsnog in een vroeg stadium
				 stopzetten als blijkt dat aan de gestelde voorwaarden niet is voldaan.
 De BIT-regels staan hieronder. Deze regels zorgen er vooral voor dat de
				 projectbeginselen op orde zijn. Dat de opdrachtgever goed heeft nagedacht
				 voordat hij een project start. Een goed begin is immers het halve werk. En hoe
				 simpel dat ook klinkt, uit het onderzoek van de commissie is gebleken dat juist
				 op dit punt het meeste misgaat.
 
 
 De tien BIT-regels1Bij het opstellen van de regels heeft de commissie
							 zich laten inspireren door de Raines’ Rules. Voor meer toelichting en nadere
							 onderbouwing van de BIT-regels, zie hoofdstuk 6.
 
 
 
 1.
 Stel een zakelijke rechtvaardiging op
						 waar alle belangrijke onderdelen om een besluit gedegen te kunnen nemen in
						 voorkomen.
 
 
 2.
 Toon de meerwaarde van het project aan
						 voor de eindgebruiker en de samenleving.
 
 
 3.
 Zorg voor draagvlak bij alle betrokken
						 partijen, inclusief de eindgebruikers, en toets op organisatorische,
						 bestuurlijke en technische haalbaarheid.
 
 
 4.
 Reorganiseer en standaardiseer eerst de
						 werkprocessen die met ICT worden ondersteund en ga pas daarna
						 automatiseren.
 
 
 5.
 Breng de technische, organisatorische
						 en bestuurlijke risico's en risicomaatregelen in kaart en elimineer
						 «doormodderen» op voorhand.
 
 
 6.
 Zorg ervoor dat de verantwoordelijkheid
						 voor het budget én de opdracht bij één persoon liggen.
 
 
 7.
 Faseer de ontwikkeling van het
						 ICT-project zo efficiënt mogelijk en probeer daarbij per fase direct bruikbare
						 producten op te leveren.
 
 
 8.
 Sluit aan op de standaarden bij de
						 rijksoverheid en toon de technische haalbaarheid aan.
 
 
 9.
 Toon aan hoe er van het begin tot het
						 einde van een project voor gezorgd wordt dat kritiek en tegengeluiden mogelijk
						 zijn en ter harte genomen worden. Openheid en transparantie zijn hierbij het
						 uitgangspunt.
 
 
 10.
 Neem een heldere
						 aanbestedingsstrategie op in de zakelijke rechtvaardiging.
 
 
 
 Bijsturen tijdens de rit
 Ook in andere fasen van het project dient het BIT bij de voortgang
				 betrokken te blijven. Zo kan het in de beginfase van een nieuw project of zelfs
				 al eerder in de planfase reeds toetsen wat de ICT-gerelateerde risico's zijn.
				 Zo'n starttoets vindt plaats wanneer bijvoorbeeld de Kamer of het kabinet
				 bepaalde beleidsplannen heeft waarbij ICT een belangrijke rol speelt of kan
				 spelen. Ook zou het BIT tijdens de latere aanbestedingsfase, op verzoek van de
				 desbetreffende instantie, een «meekijkconsult» kunnen uitvoeren (bijvoorbeeld
				 een toets op de technische specificaties). Een aanbestedende dienst kan daarbij
				 aanbiedingen op vertrouwelijke wijze aan het BIT voorleggen.
 Tijdens
				 de uitvoering toetst het BIT het project opnieuw op een aantal momenten
				 (bijvoorbeeld na zes maanden en na een jaar). Zijn dan de projectbeginselen nog
				 op orde? Is de zakelijke rechtvaardiging geactualiseerd? Loopt het project
				 goed, volgens de voorgenomen planning en afspraken? Hierbij kan het BIT zich
				 baseren op aangeleverde documenten zoals van audits, evaluaties, eventuele
				 oordelen van departementale chief information officers (CIO's) of bijvoorbeeld
				 Gateway Reviews (collegiale toetsen) voor zover deze zijn uitgevoerd. Het BIT
				 mag in deze fase ook op eigen initiatief documenten opvragen.
 Bij
				 twijfel moet een project door het BIT grondiger worden doorgelicht, en als het
				 nodig is op basis van het oordeel van het BIT helemaal stopgezet. Het moet
				 «normaler» worden om een project te stoppen en niet voort te modderen. In
				 alle gevallen zal het BIT signalen van problemen bij ICT-projecten van de
				 rijksoverheid serieus nemen en onderzoeken, ook als die worden gemeld door
				 personen of instanties die niet bij het project betrokken zijn.
 Onafhankelijk en tijdelijk
 Het is van belang dat het BIT een onafhankelijke positie krijgt. Om
				 objectief te kunnen oordelen zal het op afstand moeten staan van de
				 vakdepartementen, die verantwoordelijk zijn voor het ICT-overheidsbeleid. Dit
				 zorgt voor een scheiding tussen beleid en controle, waarmee wordt voorkomen dat
				 de slager zijn eigen vlees gaat keuren. Mede daarom dient de instantie
				 geplaatst te worden onder het Ministerie van Algemene Zaken.
 Daarnaast
				 wordt het BIT voor bepaalde tijd opgericht. Het is de bedoeling dat
				 uiteindelijk op alle departementen het bewustzijn van de BIT-regels zo groot
				 is, dat een toetsing door een onafhankelijke derde niet meer nodig is. Een
				 dergelijke ICT-cultuuromslag moet ervoor zorgen dat het BIT zichzelf op den
				 duur overbodig maakt. Het BIT zal dan ook bestaan voor vijf jaar, eventueel
				 verlengd met nog eens twee jaar.
 Informatievoorziening
 De
				 uitspraken van het BIT worden altijd opgevolgd. Het BIT oordeelt over projecten
				 die onder de verantwoordelijkheid vallen van verschillende Ministers. Het kan
				 besluiten projecten te stoppen, in de plan- of in de uitvoeringsfase. Het BIT
				 wordt daarom bij voorkeur bij wet opgericht. In de wet zelf, of nader te
				 regelen bij algemene maatregel van bestuur, staan de taken en bevoegdheden van
				 het BIT, inclusief de BIT-regels. Bovendien wordt in de desbetreffende regeling
				 vastgelegd dat de verschillende Ministers zich houden aan de uitspraken van het
				 BIT.
 Daarbij houdt het BIT de Tweede Kamer op de hoogte van de gang
				 van zaken rondom de ICT-projecten van de rijksoverheid. Dit houdt in dat het
				 BIT alle negatieve en voorwaardelijke oordelen meedeelt aan de Kamer. De
				 informatievoorziening loopt via het Ministerie van Algemene Zaken, en ook via
				 een nieuwe versie van het (nu nog nietszeggende) Rijks ICT-dashboard. Een
				 voorstel voor een inhoudelijke en uiterlijke aanpassing van het dashboard is
				 opgenomen in dit rapport. De Tweede Kamer moet dan ook wel daadwerkelijk iets
				 gaan doen met deze informatie.
 De informatie op grond waarvan het BIT
				 zijn oordeel velt, wordt aangeleverd via het CIO-stelsel. De departementale
				 CIO's hebben hierbij een informatieplicht aan het BIT. Zij beoordelen overigens
				 ook zelf al standaard de projecten binnen hun eigen Ministerie. Al deze CIO's
				 hebben een plek aan de bestuurstafel op het departement. De directeur van het
				 BIT neemt deel aan de Interdepartementale Commissie Chief Information Officers
				 (ICCIO). Het BIT kan desgewenst ook zelfstandig informatie verzamelen over de
				 voortgang van projecten.
 Oprichting
 Het BIT moet
				 zo snel mogelijk worden opgericht. Daartoe dient de rijksoverheid een aantal
				 belangrijke wijzigingen in haar organisatie aan te brengen en vermoedelijk
				 nieuwe wetgeving te formuleren. Bovendien zal zij, gezien de taken van het BIT,
				 uitermate deskundig personeel in dienst moeten nemen. De commissie voorziet
				 daarom een startdatum op 1 april 2015.
 
 
 
 2.
 De politiek beseft het niet, maar ICT is overal
 
 De Kamer, het kabinet, «de politiek» in het algemeen
				 is te weinig doordrongen van het feit dat elk onderwerp en beleidsterrein
				 tegenwoordig samenhangt met ICT. De Kamer toont zich onvoldoende betrokken bij
				 de start van ICT-projecten. Hierdoor worden vragen gesteld vanuit de Kamer en
				 toezeggingen gedaan door het kabinet die vaak niet door de starttoets van het
				 BIT zouden komen. Een gebrek aan ICT-bewustzijn zorgt ervoor dat het moeilijk
				 is om over ICT-gerelateerde onderwerpen het debat te voeren met de Kamer.
				 Aangezien ICT tegenwoordig overal aanwezig is, raakt dit de kern van de taken
				 van de rijksoverheid. De commissie concludeert dat het ICT-bewustzijn van zowel
				 de Kamer (Kamerleden, fracties, fractieondersteuning en ambtelijke
				 ondersteuning) als het kabinet ernstig tekortschiet.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 De Kamer zal zich voorafgaand aan haar
						politieke keuzes beter moeten verdiepen in de technische uitvoerbaarheid en de
						doorlooptijden van ICT-projecten. Daarom dient de Kamer in haar Reglement van
						Orde op te nemen dat op verzoek van een Kamerlid moties en initiatiefwetgeving
						kunnen worden getoetst door het BIT. Het BIT wijst daarbij de Kamer op de
						gevolgen van de te maken keuzes.
 
 
 b.
 De Kamer moet zich bewust worden van het
						belang van ICT. De Kamer zal daarom voortaan de ICT-problematiek in het
						introductieprogramma van nieuwe Kamerleden opnemen. Ook kunnen de fracties in
						ICT-briefings om extra uitleg of toelichting vragen, bijvoorbeeld aan en door
						het BIT. In ieder geval zal het BIT zichzelf introduceren bij de fracties en
						uitleggen wat zijn rol kan zijn bij het werk van de Kamer.
 
 
 c.
 De Kamer gaat meer gebruikmaken van
						bestaande instrumenten zoals de Regeling Grote Projecten, en met deze
						intensievere informatievoorziening ook daadwerkelijk iets doen.
 
 
 d.
 De commissie verzoekt het kabinet om ICT
						voortaan expliciet en structureel mee te nemen in zijn besluitvorming. Dit kan
						door een beoordelingskader ICT op te nemen op het ministerraadsformulier. Ook
						kan besloten worden een ICT-paragraaf toe te voegen aan beleidsnota's en de
						memorie van toelichting bij wetsvoorstellen.
 
 
 
 
 
 3.
 De rijksoverheid maakt haar ICT-beleidsambities niet
					 waar
 
 Binnen de rijksoverheid is er te weinig overkoepelend
				 gezag en centrale sturing om de ICT-beleidsambities voor elkaar te krijgen. De
				 commissie stelt vast dat de rijksoverheid haar besluitvorming en
				 verantwoordelijkheden op dit gebied niet goed heeft georganiseerd. Bovendien
				 zijn de kostenbesparingen en maatschappelijke opbrengsten van het algemene
				 ICT-beleid niet zichtbaar. Door deze slechte structuur en gebrek aan inzicht in
				 kosten en besparingen krijgt de rijksoverheid het gewenste resultaat niet voor
				 elkaar.
 De huidige verdeling van de ICT-portefeuille tussen maar
				 liefst vier Ministers geeft aan hoe het is gesteld met de sturing van
				 ICT-beleid binnen het Rijk. Daar komt nog bij dat de verantwoordelijke
				 bewindspersonen en betrokken ambtenaren te weinig doorzettingsmacht hebben. Zo
				 heeft de CIO Rijk op dit moment niet méér bevoegdheden dan de departementale
				 CIO's. Zijn belangrijkste wapen is overredingskracht. Ook speelt de
				 zelfstandige positie van de verschillende departementen een belangrijke rol.
				 Bovendien is het geheel van instanties dat zich bij de rijksoverheid bezighoudt
				 met ICT chaotisch en onoverzichtelijk. De laatste jaren is een en ander wel
				 verbeterd, zoals de centralisatie van ICT-inkoop en de bundeling van
				 ICT-voorzieningen bij de rijksoverheid. Maar er moet nog veel gebeuren.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 Zorg voor meer centrale sturing van het
						ICT-beleid van de rijksoverheid. Maak één Minister verantwoordelijk voor het
						beleid rond de beheersing van ICT-projecten, de elektronische dienstverlening
						en de gemeenschappelijke ICT-voorzieningen van de rijksoverheid. De commissie
						pleit er bovendien voor dat het geheel aan instanties dat zich bezighoudt met
						ICT op korte termijn wordt uitgedund, gestroomlijnd en versimpeld.
 
 
 b.
 De positie en doorzettingsmacht van de
						CIO Rijk moeten veranderen. De CIO Rijk heeft op dit moment niet veel méér
						bevoegdheden dan de departementale CIO's. Zijn belangrijkste wapen is
						overredingskracht. De CIO Rijk zal daarom – zoals in het bedrijfsleven –
						per direct meer bevoegdheden en doorzettingsmacht krijgen met betrekking tot
						het algemene ICT-beleid.
 
 
 c.
 Maak de besparingen en maatschappelijke
						opbrengsten van het algemene ICT-beleid zichtbaar. Een overzicht van het
						belastinggeld dat bespaard wordt door de I-strategie, het opensourcebeleid en
						de uitbreiding van de e-overheid wordt opgenomen in een apart hoofdstuk in de
						jaarrapportages bedrijfsvoering Rijk.
 
 
 d.
 De rijksoverheid heeft zich al
						voorgenomen om – waar het kan – te kiezen voor open source en open
						standaarden. In de praktijk gebeurt dit alleen te weinig. Dit moet anders –
						het levert niet alleen in sommige gevallen grote besparingen op, maar opent ook
						de deur voor kritische tegengeluiden.
 
 
 e.
 Ga door met de centralisatie van
						ICT-inkoop en rijksbrede ICT-voorzieningen. De commissie ziet positieve
						ontwikkelingen op dit vlak, die bij versnelling gebaat zouden zijn.
 
 
 
 
 
 4.
 De verantwoordings- en besluitvormingsstructuur bij
					 ICT-projecten is zeer gebrekkig
 
 De commissie stelt vast dat de taken, rollen en
				 verantwoordelijkheden bij ICT-projecten van de rijksoverheid te vaak niet
				 vastgelegd, versnipperd en onduidelijk zijn. Bovendien is het onduidelijk wie
				 de leiding heeft in projecten. Deze «gedeelde onverantwoordelijkheid» zorgt
				 ervoor dat de sturing en beheersing van ICT-projecten niet op orde is.
 De beheersing van ICT-projecten loopt stuk op een marginale betrokkenheid
				 van bestuurders en gebruikers, een gebrek aan lerend vermogen en zelfkritiek,
				 te weinig uitwisseling van gegevens tussen
				 projecten (portfoliomanagement) en een tekort aan informatie binnen projecten, zoals over de omvang van het project of
				 de teambezetting (sturingsinformatie). De commissie stoort zich in het
				 bijzonder aan dit laatste punt. Het verloop van ICT-projecten is immers beter
				 te voorspellen dan vaak wordt gedacht. ICT-projecten kennen veel wetmatigheden.
				 Zo mislukken bijvoorbeeld grote projecten significant vaker dan kleine, en kan
				 het inzetten van meer personeel bij een project juist leiden tot een lagere
				 productiviteit.
 Sturing op deze wetmatigheden kan mislukkingen
				 voorkomen. Zo zou je bijvoorbeeld een groot project kunnen opknippen in
				 kleinere, minder risicovolle deelprojecten. Het ontdekken van wetmatigheden kan
				 daarom het lerend vermogen van de rijksoverheid vergroten. Hiervoor is wel meer
				 sturingsinformatie nodig dan er nu is; binnen de projecten is dit vaak niet op
				 orde. Bovendien zijn de hoeveelheid, kwaliteit en presentatie van openbare
				 gegevens over ICT-projecten – zoals verzameld bij de Jaarrapportage
				 Bedrijfsvoering Rijk en vooral bij het Rijks ICT-dashboard – nu
				 onvoldoende.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 Alle ICT-projecten binnen de
						rijksoverheid inclusief publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen krijgen
						een projectorganisatie met een duidelijke sturing. Dezelfde afdeling of mensen
						zijn daarbij van het begin tot het einde verantwoordelijk voor de uitvoering
						van een project. Ook is altijd één bewindspersoon eindverantwoordelijk voor
						een ICT-project met een groot publiek belang. Ook wanneer de uitvoering bij een
						publiekrechtelijk zelfstandig bestuursorgaan of bij andere partijen ligt.
 
 
 b.
 Laat de departementale CIO's meer
						prioriteit geven aan de beheersing van ICT-projecten en geef hun meer
						doorzettingsmacht. De departementale CIO's die werken bij de rijksoverheid
						dienen lid te zijn van de bestuursraad van een departement.
 
 
 c.
 Verbeter de kwaliteit van informatie over
						grote en risicovolle ICT-projecten in de jaarrapportages en breid deze uit.
						Voeg gegevens toe over de omvang in termen van wat het systeem kan doen
						(functionaliteiten), de kwaliteit en de teamgrootte, inclusief de namen van de
						betrokken leveranciers. Pas bovendien het Rijks ICT-dashboard zowel inhoudelijk
						als uiterlijk aan en werk het dashboard regelmatig en realistisch bij.
 
 
 d.
 Verzamel continu en structureel de
						gegevens van zo veel mogelijk ICT-projecten binnen de rijksoverheid, inclusief
						de oordelen van het BIT. Adviseer het management van ICT-projecten op basis van
						een analyse van (de patronen en wetmatigheden binnen) deze gegevens.
 
 
 e.
 Zorg ervoor dat de rijksoverheid in staat
						is een goede prioritering te maken van ICT-projecten. Dit gebeurt op basis van
						eerdere ervaringen met projecten en de uitwisseling van kennis en informatie
						tussen projecten (projectportfoliomanagement). Pas het bestaande Handboek
						Portfoliomanagement aan, zodat het een kwalitatief goede basis wordt voor
						professioneel ICT-portfoliomanagement.
 
 
 
 
 
 5.
 De rijksoverheid heeft onvoldoende inzicht in de kosten en
					 baten van haar ICT
 
 De commissie constateert dat veel problemen ontstaan aan
				 het begin van ICT-projecten. Veel geplande projecten willen het onmogelijke
				 voor elkaar krijgen. Projecten zijn te groot en te complex, terwijl juist deze
				 grote projecten statistisch gezien vaker mislukken. Bovendien ontbreekt een
				 goede zakelijke rechtvaardiging bij veel ICT-projecten. De rechtvaardiging
				 wordt te veel gezien als een formaliteit – een manier om goedkeuring te
				 krijgen om geld uit te geven, waarna het document in een la verdwijnt.
				 «Businesscase, klaar is Kees», werd een gevleugelde uitdrukking bij de
				 hoorzittingen. Het is juist belangrijk dat ook tijdens de uitvoering van een
				 project de zakelijke rechtvaardiging van tijd tot tijd opnieuw bekeken wordt en
				 vooral ook bijgewerkt.
 Het staat voor de commissie onomstotelijk vast
				 dat op tijd stoppen met projecten essentieel is voor de beheersing van
				 ICT-projecten van de rijksoverheid. Op dit moment zien opdrachtgevers te vaak
				 niet op tijd dat een project dreigt te mislukken. Door een realistische en
				 actuele zakelijke rechtvaardiging steeds opnieuw te beoordelen kan de schade
				 worden beperkt. Alleen met een goede onderbouwing kan de juiste beslissing
				 genomen worden over het stoppen of doorgaan met een project.
 Het valt
				 zeer te betreuren dat er bij de rijksoverheid geen totaaloverzicht bestaat van
				 de kosten van ICT-projecten, laat staan van het beheer en onderhoud van
				 ICT-systemen. Deze kosten worden nu op te veel verschillende manieren berekend
				 en bijgehouden. Het steekt de commissie dat kabinetten er tot 1995 wel in
				 slaagden een bruikbaar totaaloverzicht te maken. En het is des te pijnlijker
				 dat de Kamer onvoldoende actie heeft ondernomen toen de toenmalig
				 Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken in 1995 aankondigde om dit overzicht
				 wegens «gebrek aan praktisch nut» niet meer te maken.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 Gebruik de zakelijke rechtvaardiging niet
						alleen bij de start van een project. Pak deze er regelmatig opnieuw bij tijdens
						het hele project en voer desgewenst aanpassingen door. Als een project niet
						langer zakelijk gerechtvaardigd kan worden, beëindig het project
						daadwerkelijk.
 
 
 b.
 Er komt een verplichte starttoets bij
						projecten van meer dan 5 miljoen euro met een belangrijke ICT-component. Met
						deze toets wordt in de beleidsfase gekeken of er een ICT-technisch haalbaar
						idee op tafel ligt – dus nog voordat er een daadwerkelijk uitgewerkt plan is.
						De toets gebeurt óf in de vorm van een «starting gate», onderdeel van de
						Gateway Reviews (een starttoets door en voor collega's), óf door de
						beleidsplannen voor te leggen aan het BIT. De uitkomsten van deze starttoets
						worden opgenomen in de zakelijke rechtvaardiging. Het BIT neemt de uitkomsten
						van de starttoets mee bij zijn algemene toets van de projectplannen aan de hand
						van de BIT-regels.
 
 
 c.
 Zorg voor een jaarlijks totaaloverzicht
						van de ICT-kosten bij de rijksoverheid, inclusief personeels-, beheer- en
						onderhoudskosten. Hieronder vallen ook de kosten van zelfstandige
						bestuursorganen met een publiekrechtelijke taak. Ook een grondige,
						vergelijkende analyse van de cijfers is een onderdeel van dit nieuwe
						jaaroverzicht. Het overzicht dient apart te worden aangeboden aan de Kamer en
						tevens op het (aangepaste en verbeterde) ICT-dashboard te worden
						gepubliceerd.
 
 
 
 
 
 6.
 De ICT-kennis van de rijksoverheid schiet tekort
 
 De rijksoverheid heeft te weinig kennis in huis om ICT
				 goed te kunnen beheren en grote en risicovolle ICT-projecten te kunnen
				 uitvoeren. Niet voor niets hebben velen gezegd dat hoge ambtenaren «onbewust
				 onbekwaam» zijn. Dit komt voor een deel doordat er op de arbeidsmarkt maar
				 weinig echte ICT-experts zijn. Daarnaast zouden ICT-specialisten de lonen bij
				 de rijksoverheid vaak te laag vinden, althans volgens een aantal
				 gesprekspartners van de commissie. Dit signaal moet verder worden onderzocht,
				 maar de commissie constateert wel dat het in elk geval lastig blijkt om de
				 ICT-kennis op niveau te krijgen en te houden. De rijksoverheid moet bedenken
				 welke ICT-kennis echt essentieel is om in eigen huis te hebben.
 Daarnaast zijn vele beleidsmedewerkers niet deskundig genoeg op dit terrein
				 om het belang van ICT in te kunnen zien. Zij beseffen daardoor soms onvoldoende
				 wat de gevolgen zijn van hun beleidsvoorstellen voor de ICT-systemen van de
				 rijksoverheid. Er bestaat op dit moment zelfs een bijna onoverbrugbare kloof
				 tussen ICT- en beleidsafdelingen.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 Zorg ervoor dat de rijksoverheid genoeg
						ICT-experts van hoog niveau in dienst neemt. Op die manier kan de overheid een
						betere en deskundigere opdrachtgever zijn. Bovendien is zij dan ook een
						volwaardiger partner in de relatie met de markt. Er moet onderzocht worden in
						hoeverre de rijksoverheid moeite heeft om goede ICT'ers in dienst te nemen
						vanwege de hoogte van de salarissen. Ongeacht de uitkomst van dit onderzoek is
						de commissie in elk geval van mening dat oplossingen binnen de bestaande
						salarisstructuur bij de rijksoverheid moeten passen, waarbij binnen dat
						loongebouw dan wel meer flexibiliteit moet ontstaan.
 
 
 b.
 Ontwikkel een centraal en structureel
						ICT-opleidingsprogramma voor opdrachtgevers en projectleiders binnen de
						rijksoverheid. Introduceer bijvoorbeeld een interne certificering van
						projectleiders voor grote ICT-projecten, zoals nu het geval is in het Verenigd
						Koninkrijk. Zorg ervoor dat deze personen langere tijd bij de rijksoverheid
						blijven. Wie projecten tot een succesvol einde brengt – dit kan ook
						betekenen: op tijd stopzet – wordt hiervoor beloond door bijvoorbeeld
						doorgroei naar grotere en risicovollere projecten. Wie hiertoe niet in staat
						blijkt wordt van ICT-projecten afgehaald. Projectmanagers wisselen continu
						goede voorbeelden uit.
 
 
 c.
 Maak ICT een vast onderdeel van interne
						opleidingen voor alle rijksambtenaren. Binnen de rijksoverheid hoort iedereen
						voldoende kennis van ICT te hebben om de ICT-technische gevolgen van hun werk
						te kunnen inschatten. Dit is speciaal van belang voor de
						beleidsafdelingen.
 
 
 
 
 
 7.
 Het ICT-projectmanagement is zwak
 
 De organisatiestructuur en -processen binnen projecten
				 (het projectmanagement) zijn niet op orde. Er wordt te weinig deskundig
				 personeel ingezet en het is onduidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is. Vaak
				 wordt er niet genoeg nagedacht over beheersaspecten als tijd, geld, kwaliteit
				 en reikwijdte. Algemeen bekende procedures om projecten te besturen worden wel
				 gebruikt, maar niet goed of alleen gedeeltelijk toegepast. Zo is het
				 risicomanagement bij de rijksoverheid onder de maat en zijn opdrachtgevers
				 onvoldoende betrokken. Bovendien worden de belangen van de eindgebruiker in
				 veel projecten helemaal vergeten.
 Daarnaast hebben niet alle
				 medewerkers van een ICT-project dezelfde informatie. Wat uitvoerders van
				 ICT-projecten zoals programmeurs en testers weten, komt vaak niet terecht bij
				 de andere belanghebbenden (in het bijzonder de ambtelijke top en bestuurders).
				 Door een gebrek aan kennis hebben bestuurders buiten de
				 projectmanagementorganisatie onrealistische verwachtingen over doorlooptijd,
				 budget en kwaliteit van een project. Zij zijn daardoor niet in staat om
				 voortgang en risico's goed in te schatten en zo nodig bij te sturen. Zo blijkt
				 uit de hoorzittingen dat de uitvoerders dit wel weten, maar de beslissers nogal
				 eens voorspiegelen wat zij denken dat dezen willen horen.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 De departementale CIO ziet erop toe dat
						rollen en verantwoordelijkheden helder zijn belegd. Eén persoon in de
						ambtelijke top draagt daarbij de eindverantwoordelijkheid voor een project. De
						personen op strategische plekken binnen een project (zoals opdrachtgever en
						projectleider) blijven in principe tijdens het hele project in hun
						functie.
 
 
 b.
 Zorg ervoor dat alle betrokkenen belang
						hebben bij een succesvolle afronding van het project. Maak bijvoorbeeld
						resultaatafspraken: een leverancier wordt pas (volledig) betaald als de
						opdrachtgever tevreden is met het eindresultaat. Stimuleer ambtenaren door hun
						bij succesvolle afronding van een project interessante beloningen of
						loopbaanperspectieven in het vooruitzicht te stellen. Omgekeerd heeft het falen
						van een project ook consequenties voor de betrokken ambtenaren. Maak bovendien
						als het even kan de afspraak met topambtenaren dat zij hun functie niet
						verlaten zolang zij verantwoordelijk zijn voor een risicovol project.
 
 
 c.
 De uitvoerders en álle managementlagen
						dienen hun ambtelijke top en bestuurders te voorzien van realistische
						informatie over de voortgang van een project. Als iemand relevante informatie
						achterhoudt, hoort dat gevolgen te hebben voor bijvoorbeeld zijn beloning of
						carrière.
 
 
 d.
 Onderdeel van het personeelsbeleid bij de
						rijksoverheid wordt de eis dat medewerkers voldoende ICT-kundig zijn om hun
						functie te kunnen vervullen. Dit zorgt ervoor dat ambtenaren en bestuurders een
						ICT-kennisniveau hebben waarmee zij relevante beslissingen voor de
						projectvoortgang zelf kunnen begrijpen. Helder taalgebruik, zonder jargon,
						helpt daarbij.
 
 
 
 
 
 8.
 ICT-aanbestedingstrajecten bevatten perverse
					 prikkels
 
 Het verbaast de commissie dat er niet al eerder
				 expliciet en diepgaander aandacht is besteed aan ICT-aanbestedingen. Juist in
				 de aanbestedingsfase worden keuzen gemaakt en afspraken vastgelegd die het hele
				 verdere verloop van projecten beïnvloeden.
 De commissie stelt vast
				 dat de relatie tussen de rijksoverheid en haar leveranciers onvolwassen is en
				 perverse prikkels bevat. De rijksoverheid denkt, ondanks haar gebrek aan
				 ICT-kennis, het vaak beter te weten dan de markt. Zij geeft leveranciers
				 tijdens aanbestedingstrajecten zelden de kans om zelf met ideeën of
				 oplossingen te komen. Er wordt vaak zeer specifiek aanbesteed en
				 aanbestedingstrajecten zijn lang en (voor de leverancier) kostbaar, waarbij er
				 te veel nadruk wordt gelegd op de prijs. Leveranciers zouden opdrachten die
				 onmogelijk zijn moeten weigeren door ofwel geen offerte uit te brengen ofwel de
				 onhaalbaarheid te melden bij de opdrachtgever en het BIT. De
				 aanbestedingstrajecten van de rijksoverheid bevatten daarvoor echter
				 onvoldoende stimulansen. Daardoor gaan belangen die eigenlijk behoren samen te
				 vallen in de aanbesteding- en gunningsfase, juist uiteen lopen. Om bij zulke
				 uiteenlopende belangen te verwachten dat leveranciers handelen in het belang
				 van de rijksoverheid, is zoiets als een vos vragen om op kippen te passen.
 De commissie is door velen gewezen op de beperkingen die de strikte
				 aanbestedingsregels zouden opleggen aan de rijksoverheid. Zij constateert
				 echter dat er vooral te weinig gebruikgemaakt wordt van de ruimte die de
				 aanbestedingsregels wel degelijk bieden.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 Verplicht de rijksoverheid om voor en/of
						tijdens aanbestedingstrajecten altijd te overleggen met de markt. Als overleg
						niet nuttig of mogelijk is, moet dit onderbouwd worden («pas toe of leg
						uit»). Zorg ervoor dat deze verplichting wordt opgenomen in de
						Aanbestedingswet wanneer deze in 2016 wordt aangepast. De manier van overleg
						kan natuurlijk wel per project verschillen (marktconsultaties,
						haalbaarheidstoets, concurrentiegerichte dialoog, enzovoorts).
 
 
 b.
 Verplicht het functioneel aanbesteden,
						tenzij de opdrachtgever kan uitleggen waarom dat bij een specifiek project
						nadelig zou zijn. Dat betekent dat bij de aanbesteding de meer specifieke
						technische details overgelaten worden aan de opdrachtnemer. Leg deze
						verplichting vast in de nieuwe Aanbestedingswet van 2016.
 
 
 c.
 Resultaten uit het verleden van een
						leverancier zullen voortaan worden meegewogen in de beoordeling van
						aanbiedingen. Dat gebeurt op dit moment niet. Ook worden de prestaties van
						leveranciers in eerdere ICT-projecten nu nog niet systematisch bijgehouden. De
						nieuwe Europese richtlijnen bieden een opening om wanpresterende leveranciers
						voortaan uit te sluiten bij volgende aanbestedingen. Stel dit meenemen van
						resultaten uit het verleden dan ook verplicht in de nieuwe Aanbestedingswet van
						2016.
 
 
 d.
 Stel een gedragscode op voor
						ICT-leveranciers. Elke leverancier die inschrijft op een aanbesteding
						ondertekent deze gedragscode. Bovendien wordt de code opgenomen in nieuwe
						ICT-contracten tussen leverancier en rijksoverheid. Onderdeel van de
						gedragscode is een definitie van goed opdrachtgeverschap, opdrachtnemerschap en
						bijbehorende zorgplicht. Sluit hierbij aan op de bestaande gedragscode «goed
						aanbesteden» van Nederland ICT.
 
 
 e.
 Zoek de mogelijkheden op van de
						Aanbestedingswet. Kijk niet alleen naar wat niet kan, maar vooral naar wat wel
						kan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het omzetten van bepalingen zoals «er kan
						(onder bepaalde omstandigheden) gekozen worden voor de concurrentiegerichte
						dialoog» naar «er moet gekozen worden voor». Zo wordt de rijksoverheid
						gedwongen gebruik te maken van de kansen die aanbestedingsregels wel degelijk
						bieden. Kijk ook naar andere manieren van aanbesteden (zoals prestatie-inkoop)
						die de aanbestedingstrajecten kunnen versimpelen. Dit voorkomt uitsluiting van
						kleine bedrijven, zoals nu vaak gebeurt door de hoge eisen en kosten van
						aanbestedingstrajecten.
 
 
 
 
 
 9.
 Het contractmanagement bij ICT-projecten is
					 onprofessioneel
 
 Er is nogal wat mis met het contractmanagement bij de
				 ICT-projecten van de rijksoverheid. De commissie stelt vast dat er tijdens het
				 aanbestedingstraject regelmatig weliswaar stevige contracten worden opgesteld
				 en ondertekend, maar dat ze daarna in een la verdwijnen. Meerwerk en
				 «uurtje-factuurtje» komen te vaak voor tijdens de uitvoering van het project.
				 Het management let niet goed op of opdrachtgever en leverancier zich wel houden
				 aan de oorspronkelijk vastgelegde afspraken. Problemen komen bovendien te laat
				 aan het licht. Opdrachtgever en opdrachtnemer overleggen tijdens het project
				 onvoldoende structureel en bovendien niet op de juiste niveaus in de
				 organisaties.
 Ook de contracten zelf zijn niet altijd even goed
				 opgesteld, waardoor belangrijke afspraken ontbreken. Zo is er vaak geen
				 procedure afgesproken om veranderingen tijdens een project aan te brengen
				 (wijzigingenmanagement). Ook zijn er weinig ontsnappingsclausules opgenomen,
				 die vastleggen wanneer en met welke gevolgen een project voortijdig gestopt kan
				 worden. Toch komen rechtszaken bijna nooit voor. In plaats daarvan wordt er
				 veel onderling opgelost (geschikt), wat onder geheimhouding gebeurt en – voor
				 zover de commissie heeft kunnen vaststellen tijdens de hoorzittingen –
				 regelmatig met nonchalance over de hoogte van de hiermee gemoeide bedragen. De
				 commissie concludeert dat de rijksoverheid haar contractmanagement op
				 ICT-gebied te weinig professioneel uitvoert.
 Aanbevelingen:
 
 
 a.
 De departementale CIO ziet er op toe dat
						de rijksoverheid zich als opdrachtgever in ICT-projecten professioneler en
						betrokkener opstelt. Er is meer en beter overleg nodig tussen de opdrachtgever
						en opdrachtnemer in de contractfase, op de juiste niveaus, met dagelijkse
						betrokkenheid van de opdrachtgever. Zó kan de opdrachtgever beginnende
						problemen sneller ontdekken en kan hij adequater ingrijpen, zodat mislukkingen
						kunnen worden voorkomen.
 
 
 b.
 Voorkom meerwerk zo veel mogelijk en
						vermijd het gebruik van uurtarieven. Als uurtarieven in zeldzame gevallen toch
						worden gebruikt, moeten de afspraken hierover vooraf contractueel goed worden
						vastgelegd om een «uurtje-factuurtje»-mentaliteit te voorkomen. De afdelingen
						juridische zaken bij de departementen zien erop toe dat dit gebeurt. Als een
						vaste prijs is afgesproken, zorg dan voor een vaste regel voor meerwerk en houd
						je daar dan ook aan. Als werken op uurbasis de beste keuze is, zorg dan voor
						een resultaatverplichting in plaats van een inspanningsverplichting. Maak
						zodanige afspraken dat de leverancier er daadwerkelijk belang bij heeft om zijn
						werkzaamheden binnen de planning en volgens de afgesproken kwaliteit af te
						ronden. Zorg er daarmee voor dat eventuele perverse prikkels worden omgezet in
						positieve prikkels.
 
 
 c.
 Neem in contracten altijd
						ontsnappingsclausules en wijzigingsprocedures op. Zorg ervoor dat aan beide
						kanten duidelijk is wat de acties en gevolgen zijn als het nodig is om
						veranderingen aan te brengen in de kwaliteit of reikwijdte van het te leveren
						product of de te leveren dienst, of als het nodig is het project te
						stoppen.
 
 
 d.
 Stop een contract na ondertekening niet
						in een la, maar maak er ook daadwerkelijk gebruik van. Afspraken zijn helder en
						gedetailleerd vastgelegd in contracten. Opdrachtgever en opdrachtnemer hebben
						deze contracten ondertekend. Zorg er dan ook voor dat het contract nageleefd
						wordt. Grijp op tijd in bij problemen, en wees niet bang om juridische actie te
						ondernemen als dat nodig is.
 
 
 
 
 
 10.
 Het ontbreekt de rijksoverheid aan lerend vermogen op
					 ICT-gebied
 
 Uit bovenstaande conclusies en de onderliggende analyse
				 blijkt dat veel verschillende elementen samen verantwoordelijk zijn voor het
				 mislukken van ICT-projecten. De meeste hiervan zijn ook al eerder benoemd in
				 andere rapporten en onderzoeken. Toch mislukken grote ICT-projecten van de
				 rijksoverheid nog steeds keer op keer. De commissie constateert dan ook dat een
				 van de belangrijkste oorzaken hiervan ligt in een gebrek aan lerend vermogen
				 bij de rijksoverheid. Het meest recente schrijnende voorbeeld hiervan is een
				 groot project van het programma van de Sociale Verzekeringsbank (SVB Tien) dat
				 in september 2014 na acht jaar werd stopgezet, met alle financiële en andere
				 gevolgen van dien.
 De commissie concludeert dat een
				 mentaliteitsverandering nodig is. De rijksoverheid moet gaan inzien en erkennen
				 dat er veel dingen misgaan. Ook bij het recentste voorbeeld van het
				 SVB-programma werd pas op het laatste moment duidelijk dat een groot project
				 binnen dat programma zou mislukken. Symptomatisch voor het gebrek aan gevoel
				 voor urgentie is het Rijks ICT-dashboard. Daar stonden, ook toen officieel het
				 SVB-project werd stopgezet, alle lichten nog steeds op groen: status
				 normaal.
 Het is nu tijd dat de rijksoverheid gaat leren van haar
				 fouten. Daarbij zal ook de Tweede Kamer haar controlerende rol op ICT-gebied
				 meer moeten waarmaken. Tot nu toe zijn de uitkomsten van eerdere
				 ICT-onderzoeken vooral omgezet in structuurveranderingen, terwijl juist het
				 gedrag en de werkwijze moeten veranderen bij alle betrokkenen. Met de
				 oprichting van het BIT, in de context van de overige aanbevelingen in dit
				 rapport, biedt de commissie een basis voor deze gedragsverandering.
 
 Samengevat beveelt de commissie het volgende
				 aan:
 
 
 
 1.
 Er wordt een tijdelijke ICT-autoriteit
						opgericht, die als sluis zal functioneren: het BIT (Bureau ICT-toetsing).
 
 
 
 2.
 De Kamer neemt in haar
						Reglement van Orde op dat moties en initiatiefwetsvoorstellen op verzoek van
						een Kamerlid kunnen worden getoetst door het BIT.
 
 
 
 3.
 De Kamer vergroot het
						eigen ICT-bewustzijn, bijvoorbeeld door ICT op te nemen in het
						introductieprogramma voor nieuwe Kamerleden en geregeld contact te hebben met
						het BIT.
 
 
 
 4.
 De Kamer gaat meer
						gebruikmaken van bestaande instrumenten zoals de Regeling Grote Projecten, en
						gaat met deze intensievere informatievoorziening ook daadwerkelijk iets
						doen.
 
 
 
 5.
 Het kabinet overweegt
						voortaan expliciet en structureel de mogelijke gevolgen en risico's van zijn
						besluiten vanuit ICT-perspectief.
 
 
 
 6.
 De rijksoverheid brengt
						meer centrale sturing aan in haar ICT-beleid, onder andere door één Minister
						verantwoordelijk te stellen voor het beleid rondom de beheersing van
						ICT-projecten.
 
 
 
 7.
 De CIO Rijk krijgt per
						direct meer bevoegdheden en doorzettingsmacht in de uitvoering van het algemene
						ICT-beleid.
 
 
 
 8.
 De besparingen en
						maatschappelijke opbrengsten van het algemene ICT-beleid worden zichtbaar
						gemaakt.
 
 
 
 9.
 De rijksoverheid ziet
						daadwerkelijk toe op naleving van haar pas-toe-of-leg-uit-beleid rondom
						opensourcesoftware en open standaarden.
 
 
 
 10.
 Ga door met de
						centralisatie van ICT-inkoop en rijksbrede ICT-voorzieningen.
 
 
 
 11.
 De rollen en
						verantwoordelijkheden binnen alle ICT-projecten van de rijksoverheid, inclusief
						die van publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen, zijn duidelijk belegd.
						Er is altijd één bewindspersoon eindverantwoordelijk voor een ICT-project met
						een groot publiek belang.
 
 
 
 12.
 De departementale CIO's
						geven meer prioriteit aan de beheersing van ICT-projecten en krijgen meer
						doorzettingsmacht.
 
 
 
 13.
 De kwaliteit van
						informatie over grote en risicovolle ICT-projecten wordt verbeterd in de
						jaarrapportages; het Rijks ICT-dashboard gaat zo spoedig mogelijk zinnige
						informatie bevatten.
 
 
 
 14.
 De rijksoverheid
						verzamelt en analyseert continu en structureel de gegevens van zo veel mogelijk
						ICT-projecten en het projectmanagement maakt gebruik van de gevonden
						patronen.
 
 
 
 15.
 De rijksoverheid zorgt
						ervoor dat zij in staat is rijksbreed een goede prioritering te maken van
						ICT-projecten.
 
 
 
 16.
 De zakelijke
						rechtvaardiging wordt niet alleen bij de start maar tijdens het hele
						ICT-project gebruikt.
 
 
 
 17.
 Er komt een verplichte
						starttoets bij projecten van meer dan 5 miljoen euro met een belangrijke
						ICT-component.
 
 
 
 18.
 Er komt een jaarlijks
						totaaloverzicht van de ICT-kosten bij de rijksoverheid.
 
 
 
 19.
 De rijksoverheid neemt
						genoeg ICT-experts in dienst.
 
 
 
 20.
 Er komt een centraal en
						structureel ICT-opleidingsprogramma voor opdrachtgevers en projectleiders
						binnen de rijksoverheid.
 
 
 
 21.
 ICT wordt een vast
						onderdeel van interne opleidingen voor álle rijksambtenaren.
 
 
 
 22.
 De departementale CIO
						ziet erop toe dat rollen en verantwoordelijkheden helder zijn belegd.
 
 
 
 23.
 De rijksoverheid zorgt
						ervoor dat alle betrokkenen voortaan expliciet belang hebben bij een
						succesvolle afronding van het project.
 
 
 
 24.
 De uitvoerders en álle
						managementlagen dienen hun ambtelijke top en bestuurders te voorzien van
						realistische informatie over de voortgang van een project.
 
 
 
 25.
 Onderdeel van het
						personeelsbeleid bij de rijksoverheid wordt de eis dat medewerkers voldoende
						ICT-kundig zijn om hun functie te kunnen vervullen.
 
 
 
 26.
 De rijksoverheid is
						verplicht om voor en/of tijdens aanbestedingstrajecten altijd te overleggen met
						de markt op basis van een pas-toe-of-leg-uit-beleid.
 
 
 
 27.
 Het functioneel
						aanbesteden wordt verplicht in pas-toe-of-leg-uit-beleid.
 
 
 
 28.
 Resultaten van een
						leverancier uit het verleden worden voortaan meegewogen in de beoordeling van
						aanbiedingen.
 
 
 
 29.
 Er komt een gedragscode
						voor ICT-leveranciers, inclusief definities voor goed opdrachtgeverschap,
						opdrachtnemerschap en bijbehorende zorgplicht.
 
 
 
 30.
 De mogelijkheden van de
						Aanbestedingswet worden voortaan beter benut.
 
 
 
 31.
 De departementale CIO
						ziet erop toe dat de rijksoverheid zich als opdrachtgever in ICT-projecten
						professioneler en betrokkener opstelt.
 
 
 
 32.
 De rijksoverheid
						vermijdt meerwerk en uurtarieven en zet hierbij eventuele perverse prikkels om
						in positieve prikkels.
 
 
 
 33.
 In contracten staan
						altijd ontsnappingsclausules en wijzigingsprocedures.
 
 
 
 34.
 Een contract verdwijnt
						na ondertekening niet in een la, maar wordt tijdens het project daadwerkelijk
						gebruikt. Rechtszaken worden bij wanprestatie normaal.
 
 
 
 
 
 
 2
 INFORMATIEVOORZIENING AAN DE ONDERZOEKSCOMMISSIE
 
 Gewaarschuwd door de tijdelijke commissie Spoor, die in
				haar eindrapport van februari 2012 een paragraaf had opgenomen met de
				veelzeggende titel «Informatie tijdens onderzoek deels onvolledig en traag
				aangeleverd» heeft de commissie ICT zich van begin af aan voorgenomen om het
				voor haar eigen onderzoek niet zo ver te laten komen.2Kamerstuk II 2011/12,
					 32 707, nr.
					 9, Rapport van de tijdelijke commissie Onderhoud en innovatie spoor,
					 p. 101.
 Dit hoofdstuk maakt echter pijnlijk duidelijk dat
				er sindsdien weinig is veranderd. De commissie neemt hierover in dit
				eindrapport een separaat hoofdstuk op omdat het ook voor toekomstige
				onderzoekscommissies van groot belang is dat zij op juiste wijze worden
				geïnformeerd.
 
 
 2.1
 Minister voor Wonen en Rijksdienst
 
 Bij de kabinetsformatie van 2012 kwam er een speciale
				 Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR), tevens coördinerend Minister voor
				 rijksbrede ICT-projecten. Deze Minister was namens het kabinet het politieke
				 aanspreekpunt van de commissie. De commissie kwam met (de ambtenaren van) de
				 Minister voor WenR overeen dat dit Ministerie een coördinerende rol zou
				 vervullen jegens de vijf departementen die bij de zeven casus waren betrokken.3Infrastructuur en Milieu, Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Sociale Zaken en
						Werkgelegenheid en Veiligheid en Justitie. Deze en andere afspraken werden vastgelegd in een
				 informatieprotocol.4Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid en
						de Minister voor Wonen en Rijksdienst (14 maart 2013). Informatieprotocol van afspraken tussen de tijdelijke commissie
						ICT-projecten bij de overheid en de Minister voor Wonen en Rijksdienst over het
						parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid.
 Op enkele punten na verliep de samenwerking met
				 WenR tijdens het eerste externe onderzoek naar tevredenheid. Bij het
				 verdiepingsonderzoek in 2014 besloot de commissie evenwel (met instemming van
				 WenR) om als commissie(staf) rechtstreeks contact te hebben met (ambtenaren
				 van) de Ministers van Infrastructuur en Milieu (IenM) en Sociale Zaken en
				 Werkgelegenheid (SZW). Voor overige zaken, onder andere ter voorbereiding van
				 de hoorzittingen, behield WenR de coördinatie namens het kabinet.
 
 Voor een toekomstig onderzoek waarin gewerkt wordt
					 met meerdere departementen en één coördinerend departement stelt de
					 commissie vast dat het belang van het maken van glasheldere afspraken niet
					 genoeg kan worden onderstreept. Allereerst over de vraag waar het
					 coördinerende departement kan fungeren als «doorgeefluik» en wanneer er echt
					 gecoördineerd moet worden. Het advies van de commissie aan volgende
					 parlementaire onderzoekscommissies luidt dan ook:
 
 
 
 –
 maak afspraken over het aanleveren van
						 informatie en zorg dat het coördinerende departement informatie van een ander
						 departement direct doorstuurt zodra deze voorhanden is (doorgeefluikfunctie).
						 In het onderzoek is het voorgekomen dat informatie waar het onderzoeksbureau
						 dringend op zat te wachten pas werd aangeleverd nadat het laatste departement
						 de gevraagde informatie had aangeleverd bij WenR;
 
 
 –
 maak afspraken over een eenvormige
						 aanlevering van stukken, zodat onderzoekscommissies de informatie makkelijk
						 kunnen verwerken. Het is regelmatig voorgekomen dat op één en dezelfde vraag
						 het ene departement de informatie per ondertekende brief aanleverde, het
						 volgende departement in een memo zonder naam of datum, en het derde departement
						 in een mail. Hier was het wenselijk geweest dat WenR daadwerkelijk had
						 gecoördineerd.
 
 
 
 
 
 
 2.2
 Informatieverzoeken ten behoeve van het eerste externe
					 onderzoek
 
 Op 30 oktober 2012 werd het eerste beschrijvend
				 document gepubliceerd op TenderNed5www.tenderned.nl en werd bekend welke casus in het onderzoek betrokken
				 zouden worden.6Behalve Werk.nl, daartoe werd eind februari 2013
						besloten. Op 27 november werd in het aangepaste beschrijvend
				 document een beschrijving van de casus toegevoegd, inclusief de periode waarop
				 het onderzoek zich zou toespitsen. De departementen hadden vanaf dat moment
				 alle tijd om hun archieven te doorzoeken en alle tijd om de voor een dergelijk
				 onderzoek benodigde documentatie, voor zover nodig, op orde te brengen.
 Ongevraagd ontving de commissie van 5 tot en met 19 maart 2013 vanuit alle
				 casusdepartementen omvangrijke basisdossiers per casus. Toen vervolgens op
				 20 maart 2013 (bijna drie maanden na bekendmaking van de casus!) het eerste
				 informatieverzoek met gerichte vragen werd verstuurd stuitte dit op groot
				 onbegrip, nee zelfs licht verzet, bij de departementen. Gesteld werd dat Policy
				 Research eerst maar eens alle basisdossiers moest lezen voordat ze vragen
				 konden gaan stellen. Voorts vroeg men zich af waarom de departementen deze
				 vragen zouden moeten beantwoorden; moesten zíj dan het werk van het
				 onderzoeksbureau gaan doen? Het eerste verzoek om uitstel van de aanleverdatum
				 volgde, en er zouden gedurende het hele parlementaire onderzoek nog vele
				 volgen. Hiervoor werden argumenten aangedragen zoals dat de vraag breed was en
				 de informatie nog bewerkt, gegenereerd en geordend moest worden en de archieven
				 moesten worden geraadpleegd. Bovendien moest de informatie worden gecheckt op
				 volledigheid en juistheid. Tot slot moest er meestal ook nog worden beoordeeld
				 en afgestemd.7Dit is een bloemlezing uit alle verzoeken om
						uitstel.
 Voor het verdiepingsonderzoek, waarin de
				 commissie twee casus nader onderzocht, had de commissie verwacht dat de
				 departementen – er was immers een jaar verstreken – hun dossiers inmiddels
				 wél op orde zouden hebben. Dat dit niet het geval bleek te zijn voor een van
				 de twee onderzochte departementen is te lezen in paragraaf 2.5 waarin ingegaan
				 wordt op de casus Werk.nl. Het andere departement, IenM, bleek lessen te hebben
				 getrokken uit de gang van zaken tijdens het eerste onderzoek, te lezen in
				 paragraaf 2.4. De commissie stelt de informatievoorziening bij de casus Tunnels
				 A73 tijdens het verdiepingsonderzoek als positief voorbeeld voor komende
				 parlementaire onderzoeken.
 
 
 
 2.3
 Overzicht ICT-leveranciers
 
 Begin november 2013 verzocht de commissie via de
				 Minister voor WenR om een overzicht van ICT-marktpartijen uit de zeven
				 onderzochte casus.8Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						(4 november 2013). Brief aan de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst inzake een overzicht van de bij de zeven casus betrokken
						ICT-marktpartijen. (13-TCICT-B-022); Tijdelijke commissie
						ICT-projecten bij de overheid (7 november 2013). Brief aan
						de Minister voor Wonen en Rijksdienst inzake een nadere toelichting op brief
						13-TCICT-B-022 overzicht ICT-marktpartijen.
						(13-TCICT-B-022a). De commissie was op zoek naar alle leveranciers waarmee
				 contracten waren afgesloten c.q. afspraken waren gemaakt, dus hetzij tussen
				 opdrachtgever en hoofdaannemer, hetzij tussen hoofdaannemer en onderaannemer.
				 De commissie vroeg ook om het expliciet aan te geven als er geen zicht was op
				 de onderaannemers waarmee een hoofdaannemer samenwerkte. Na ontvangst van de
				 overzichten leek volgens de commissie bij enkele casus een aantal leveranciers
				 te ontbreken, wat begin februari 2014 leidde tot een nader informatieverzoek
				 voor de volledigheid van het overzicht.9Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						(6 februari 2014). Brief aan de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst inzake het ontvangen overzicht van de bij de zeven casus betrokken
						ICT-marktpartijen. (14-TCICT-B-004). De uiteindelijke reactie en toelichting rondom de casus
				 mGBA, EPD en Werk.nl was in de ogen van de commissie afdoende. Voor C2000 en de
				 OV-chipkaart was het antwoord weliswaar duidelijk, maar inhoudelijk gezien
				 onbevredigend. Uit deze inventarisatie is gebleken dat sommige departementen er
				 weinig tot geen zicht op hebben wie de onderaannemers zijn en hierover
				 blijkbaar ook slechte communicatie hebben met de hoofdaannemers.
 
 
 
 2.4
 Informatievoorziening ten behoeve van de casus Tunnels
					 A73
 
 Tijdens het verdiepingsonderzoek in 2014 verliep de
				 informatievoorziening over de casus Tunnels A73 zoals de Kamer zou mogen
				 verwachten, maar daar waren tijdens het eerste externe onderzoek van Policy
				 Research in 2013 behoorlijk wat strubbelingen aan vooraf gegaan.
 Informatievoorziening casus Tunnels A73
				 tijdens het externe onderzoek in 2013
 Zowel in het basisdossier
				 als in de reactie op de informatieverzoeken had de Minister van IenM verzuimd
				 om cruciale informatie aan de commissie te overhandigen. Toen de Minister
				 desgevraagd de ontbrekende documenten aan de commissie overhandigde,
				 informeerde zij de commissie er ook over dat er van sommige documenten
				 abusievelijk concepten waren gestuurd in plaats van de definitieve versies. Er
				 volgde een nazending van nog eens 80 definitieve documenten. Dit heeft ertoe
				 geleid dat de commissie meerwerk van € 5.000 heeft moeten accepteren, omdat
				 Policy Research hierdoor genoodzaakt was in een zeer laat stadium van het
				 externe onderzoek een groot aantal documenten (opnieuw) te bestuderen. De
				 commissie schreef hierop aan de Minister:
 «De commissie is van mening
				 dat hier sprake is geweest van een ernstige tekortkoming in de correcte
				 informatieverstrekking aan de tijdelijke commissie. De commissie zal in haar
				 eindrapport een hoofdstuk wijden aan de informatievoorziening aan de commissie
				 in het kader van dit parlementaire onderzoek en is dan ook voornemens om deze
				 kwestie daarin op te nemen.»10Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						(8 oktober 2013). Brief aan de Minister van Infrastructuur
						en Milieu inzake de informatievoorziening aan de commissie ICT over de casus
						Tunnels A73. (13-TCICT-B-20), zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, p. 775.
 De reactie van de Minister op deze brief was
				 niet meer dan een beschrijving van wat er was gebeurd.11Minister van Infrastructuur en Milieu (17 oktober
						2013). Brief aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij
						de overheid inzake de informatievoorziening over de casus Tunnels A73.
						(RWS 2013/51315), zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, p. 777. Hierop verzocht de commissie de Minister om alsnog een
				 verklaring voor de gang van zaken te geven en het niet te laten bij een
				 procesbeschrijving.12Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						(29 november 2013). Brief aan de Minister van
						Infrastructuur en Milieu naar aanleiding van de ontvangen brief inzake de
						informatievoorziening aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						over de casus Tunnels A73. (13-TCICT-B-30), zie bijlage: Kamerstuk II
						2014/15, 33 326, nr.
						6, p. 781. De reactie op deze brief heeft de commissie vervolgens
				 voor kennisgeving aangenomen, maar zij zag hierdoor wel zowel haar voornemen
				 als de noodzaak herbevestigd om in het eindrapport een feitenrelaas over de
				 informatievoorziening op te nemen.13Minister van Infrastructuur en Milieu (23 december
						2013). Brief aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij
						de overheid inzake beantwoording van de brief over informatievoorziening over
						de casus tunnels A73. (RWS 2013/62930), zie bijlage: Kamerstuk II
						2014/15, 33 326, nr.
						6, p. 783.
 Belang van de Staat
 Bij
				 de controle op de feiten die SZW en IenM mochten uitvoeren tijdens het
				 verdiepingsonderzoek, maakte IenM bezwaar tegen het opnemen en publiceren van
				 een passage, met een beroep op «het belang van de Staat». Hierover heeft
				 vervolgens schriftelijk overleg plaatsgevonden tussen de commissie en de
				 Minister, waarbij de commissie heeft gevraagd om juridische onderbouwing van
				 dit argument inclusief een verwijzing naar jurisprudentie. Uiteindelijk is de
				 passage in een bredere context geplaatst waardoor het risico van publicatie in
				 de ogen van de Minister zou afnemen. De commissie hecht eraan te benadrukken
				 dat departementen zeer terughoudend moeten zijn bij het kwalificeren van
				 informatie als in «het belang van de Staat», in het bijzonder bij
				 waarheidsvinding in het kader van parlementair onderzoek.
 
 
 
 2.5
 Informatievoorziening ten behoeve van de casus
					 Werk.nl
 
 Bij de casus Werk.nl had de commissie er begin 2013 nog
				 enigszins begrip voor kunnen opbrengen dat het Ministerie van SZW korter de
				 tijd had om de benodigde informatie bijeen te krijgen; deze casus was immers
				 pas eind februari 2013 toegevoegd aan het onderzoek. Begin 2014 kon hiervan
				 echter geen sprake meer zijn.14Saillant detail is dat SZW ten tijde van de start van
						het eerste onderzoek in de foutieve veronderstelling verkeerde dat Werk.nl een
						van de casus was, en dus al was begonnen met het verzamelen van informatie.
						Kort daarna besloot de commissie om Werk.nl alsnog toe te voegen aan de reeds
						gekozen zes casus.
 Informatievoorziening casus Werk.nl
				 tijdens het verdiepingsonderzoek in 2014
 De aanlevering van
				 stukken voor het verdiepingsonderzoek verliep voor de casus Werk.nl van begin
				 af aan dermate slordig en chaotisch dat de commissie medio februari 2014 in een
				 brandbrief aan de Minister van SZW concludeerde:
 
 «De commissie constateert dat zij voor het
					 verdiepingsonderzoek ontijdig, incompleet, en op bepaalde punten foutief is
					 geïnformeerd en dat zij bovendien is verzocht een groot gedeelte van de
					 stukken als vertrouwelijk te behandelen. Op deze wijze kan de commissie haar
					 parlementaire onderzoeksrecht niet naar behoren uitoefenen en met zekerheid
					 stellen of haar beeld van Werk.nl compleet is en/of op correcte informatie
					 berust. Bovendien vraagt de commissie zich af wanneer de toestroom van
					 relevante stukken definitief is afgerond zodat de commissie haar werkzaamheden
					 kan voortzetten.
 Indien deze gang van zaken niet uit een onjuiste
					 bejegening van een verzoek uit een parlementaire onderzoekscommissie voortkomt,
					 wat is dan uw reactie op de voor de hand liggende conclusie dat de commissie
					 bewust tijdige, correcte, bruikbare en kritische informatie wordt onthouden?»15Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						 (19 februari 2014). Brief aan de Minister van Sociale Zaken
						 en Werkgelegenheid inzake informatievoorziening Werk.nl.
						 (14-TCICT-B-007), zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						 33 326, nr.
						 6, p. 785.
 
 Hierop ontving de commissie een reactie van de
				 Minister van SZW met een verontschuldiging en een verklaring voor deze gang van
				 zaken.16Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
						(21 februari 2014). Brief aan de tijdelijke commissie
						ICT-projecten bij de overheid inzake informatieverzoek 14-TCICT-B-007.
						(2014–0000028627), zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, p. 789. Op basis van deze reactie stelde de commissie dat SZW/het
				 UWV (het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) de projectadministratie
				 niet op orde heeft en dat er gebrek aan focus is. Bovendien lijkt bij SZW/UWV
				 het besef te ontbreken dat de kans groot is dat een departement vroeg of laat
				 verantwoording moet afleggen over een project.
 Ongepast contact tussen het UWV en
				 Policy Research
 Naar aanleiding van bovengenoemde
				 briefwisseling tussen de commissie en de Minister van SZW over de
				 informatievoorziening nam de bestuursvoorzitter van het UWV op 10 maart 2014
				 per telefoon contact op met Policy Research. De bestuursvoorzitter bleek
				 verontrust te zijn over een mogelijk beeld dat zou leven bij de tijdelijke
				 commissie, namelijk dat het UWV/SZW informatie niet naar eer en geweten zou
				 opleveren in het kader van het parlementair onderzoek ICT. Voorts legde het UWV
				 bij Policy Research de vraag neer of een onderhoud met (de voorzitter en enkele
				 leden van) de tijdelijke commissie mogelijk was, met als doel om dit beeld weg
				 te werken. Naar aanleiding van dit contact heeft de griffier van de commissie
				 een mail gestuurd aan de ambtelijke contactpersoon van SZW.17Griffier van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij
						de overheid (11 maart 2014). E-mail aan de contactpersoon
						van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake contact tussen
						het UWV en Policy Research, zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, p. 793. In de brief als reactie op deze mail bleek de
				 secretaris-generaal van het Ministerie van SZW in het geheel niet in te gaan op
				 de door de commissie gestelde vragen.18Secretaris-generaal van het Ministerie van Sociale
						Zaken en Werkgelegenheid (14 maart 2014) Brief aan de
						tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid inzake reactie op de e-mail
						van 11 maart 2014. (2014–0000038928), zie bijlage: Kamerstuk II
						2014/15, 33 326, nr.
						6, p. 795. Volgens de commissie miskende deze reactie de
				 verhoudingen tussen een departement en een parlementaire onderzoekscommissie op
				 alle fronten. Het UWV had volgens de commissie niet in contact moeten treden
				 met het bureau dat door de tijdelijke commissie is ingehuurd om onderzoek te
				 doen naar de casus Werk.nl.
 Vertrouwelijkheid van
				 leveranciersinformatie
 Als reactie op enkele
				 informatieverzoeken in het kader van het verdiepingsonderzoek verzocht de
				 Minister van SZW de commissie overigens eerder al om, op verzoek van enkele
				 leveranciers, de betreffende informatie van deze leveranciers vertrouwelijk te
				 behandelen.19Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
						(20 januari 2014). Brief aan de tijdelijke commissie
						ICT-projecten bij de overheid inzake informatieverzoeken 13-TCICT-B-31 en
						13-TCICT-B-32 (2014–0000006731). De commissie reageerde dat pas van vertrouwelijke
				 informatie sprake kon zijn als de classificatie van deze vertrouwelijkheid
				 beargumenteerd werd. Bovendien:
 «De commissie ziet niet in waarom
				 documenten die onder u als opdrachtgever berusten de toestemming behoeven van
				 de opdrachtnemer. De commissie zal in het belang van het onderzoek dit verzoek
				 tot vertrouwelijkheid dan ook niet accepteren. De commissie stelt zich in dit
				 kader bovendien op het standpunt dat op basis van contractuele verplichtingen
				 omtrent geheimhouding u zich niet kunt onttrekken aan de grondwettelijke
				 controle door de Tweede Kamer.»20Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
						(6 februari 2014). Brief aan de Minister van Sociale Zaken
						en Werkgelegenheid inzake de vertrouwelijkheid van toegestuurde documenten
						Werk.nl. (14-TCICT-B-005).
 De Minister informeerde de commissie er in zijn
				 reactie over dat hij het UWV had verzocht alle leveranciers aan te schrijven om
				 in te stemmen met het openbaar maken van de informatie.21Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
						(21 februari 2014). Brief aan de tijdelijke commissie
						ICT-projecten bij de overheid inzake de vertrouwelijkheid van toegestuurde
						documenten Werk.nl (2014–0000022330). Uiteindelijk ontving de commissie bericht welke
				 leveranciers al dan niet hadden gereageerd en met welke boodschap (wel/niet
				 akkoord met openbaar maken).22Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
						(14 maart 2014). Aanvullende brief aan de tijdelijke
						commissie ICT-projecten bij de overheid inzake de vertrouwelijkheid van
						toegestuurde documenten Werk.nl (2014–0000037594). De commissie stelt vast, op basis van de brieven van een
				 aantal leveranciers, die met de brief van de Minister waren meegestuurd, dat er
				 in sommige gevallen sprake is van een onterechte afwerende houding van deze
				 bedrijven, die niet te billijken is.
 De commissie had op dat moment
				 reeds besloten om de ministeries van IenM en SZW ook in het
				 verdiepingsonderzoek gelegenheid te bieden het feitenrelaas dat Policy Research
				 had opgesteld op onjuistheden te checken. De ministeries konden bij die
				 gelegenheid ook eventuele bedrijfsgevoeligheden beargumenteerd melden. Tijdens
				 deze feitencheck op 26 maart 2014 bleek dat SZW en het UWV geen bezwaren
				 hadden tegen de passages die mogelijk betrekking hadden op informatie inzake
				 c.q. afkomstig van leveranciers.
 
 
 
 2.6
 Ervaringen informatievoorziening bij andere parlementaire
					 onderzoeken
 
 Lopende het onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid
				 en geconfronteerd met bovenstaande kwesties heeft de commissie navraag gedaan
				 bij parallel lopende onderzoeken, te weten de parlementaire enquêtecommissie
				 Woningcorporaties en de parlementaire enquêtecommissie Fyra. Ondanks dat deze
				 commissies de wettelijke bevoegdheid hebben om informatie te vorderen hebben
				 zij op bepaalde onderdelen van de informatievoorziening problemen ondervonden.
				 De commissie is overigens van mening dat het niet zou mogen uitmaken of een
				 commissie wel of geen enquêtebevoegdheden heeft als het gaat om het verkrijgen
				 van informatie van overheidsorganen voor een parlementair onderzoek.
 
 De parlementaire enquêtecommissie
					 Woningcorporaties, die voornemens is haar eindrapport te presenteren op
					 30 oktober 2014, zal hiervoor aandacht vragen in haar eindrapport. Ook de
					 lopende parlementaire enquêtecommissie Fyra heeft problemen rondom de
					 informatievoorziening. In de tweede voortgangsrapportage van 30 juni 2014 valt
					 te lezen:
 «Zes maanden na dato moet de commissie helaas constateren
					 dat de levering van de gevorderde documenten en inlichtingen niet zo
					 voortvarend verloopt als zou mogen worden verwacht, waardoor het
					 feitenonderzoek niet binnen de daarvoor voorziene termijn kan worden
					 afgerond.»23Kamerstuk II 2013/14,
						 33 678, nr.
						 7. Brief met de tweede voortgangsrapportage van de parlementaire
						 enquêtecommissie Fyra.
 
 In het informatieprotocol is de afspraak vastgelegd
				 dat de afzender de status van de informatie kan bepalen. De commissie stelt dat
				 die afspraak de positie van de Kamer in een parlementair onderzoek niet ten
				 goede komt. Daarom adviseert de commissie om de uitkomsten van de tijdelijke
				 commissie evaluatie Wet Parlementaire Enquête24Kamerstuk II 2013/14,
						33 812, nr.
						2. Brief van het Presidium over een verkenning naar een zogeheten
						parlementaire ondervraging. De aanbevelingen hebben betrekking op mogelijke
						verbeteringen en aanscherpingen van de Wet op de Parlementaire Enquête 2008,
						het Reglement van Orde van de Tweede Kamer en de projectorganisatie binnen de
						Tweede Kamer. Daarnaast gaat de tijdelijke commissie ook een verkenning
						uitvoeren naar een snelle en korte parlementaire ondervraging onder
						ede. op dit punt af te wachten en deze commissie te verzoeken
				 kennis te nemen van de ervaringen van de tijdelijke commissie ICT zoals
				 vastgelegd in dit hoofdstuk. Tot die tijd zouden nieuwe onderzoekscommissies
				 zeer terughoudend moeten omgaan met het opstellen van een
				 Informatieprotocol.
 
 
 
 2.7
 Conclusies informatievoorziening
 
 Twee jaar onderzoek en vele informatieverzoeken verder
				 kan de commissie niet anders dan concluderen dat de overheid haar documentaire
				 informatievoorziening niet op orde heeft. De commissie heeft informatie
				 regelmatig ontijdig, incompleet en in sommige gevallen zelfs incorrect
				 ontvangen. Departementen hebben hun (digitale) archieven niet op orde, lijken
				 zich in sommige gevallen niks aan te trekken van de wettelijk vereiste
				 bewaartermijnen, en het is op z'n zachtst gezegd opvallend dat in sommige
				 gevoelige kwesties er zelfs helemaal geen documentatie voorhanden is.
 Op deze manier kan de Kamer niet voldoen aan haar grondwettelijk
				 vastgelegde parlementaire onderzoeksrecht. Dit is kwalijk en miskent de
				 grondwettelijke positie van de Tweede Kamer.
 Daarnaast is het de
				 commissie opgevallen dat sommige departementen wel erg gemakkelijk verzoeken
				 van ICT-leveranciers om vertrouwelijkheid accepteren en deze boodschap
				 overbrengen aan de Tweede Kamer. Bij het afsluiten van contracten zouden de
				 departementen kritischer moeten staan tegenover dit soort clausules, met het
				 oog op het mogelijk toekomstig afleggen van verantwoording.
 Ten slotte
				 constateert de commissie in sommige gevallen een ernstig gebrek aan gevoel van
				 urgentie bij de ambtelijke ondersteuning van de bewindspersonen. Dat gevraagde
				 informatie tot twee keer toe wél op tijd komt nadat er door een lid van de
				 commissie een onderhands telefoontje aan een politiek assistent is gepleegd, en
				 het niet lukt wanneer er een dringend verzoek vanuit de commissiestaf (die
				 nadrukkelijk en alleen handelt in naam en op verzoek van de commissie) wordt
				 neergelegd, is even veelzeggend als onjuist.
 
 De chief information officer Rijk, de heer Kotteman,
					 gaf tijdens de hoorzitting op 19 mei 2014 blijk van inzicht in de gebrekkige
					 informatievoorziening, toen hij sprak over zijn ambities:
 «Het tweede
					 punt was deels gestimuleerd door een brief van uw hand, over de documentaire
					 informatievoorziening die onvoldoende op orde was. Bij documentaire
					 informatievoorziening gaat het over wat de overheid bewaart en wat vooral niet.
					 Dat was niet voldoende eenduidig geregeld, en daarmee raak je een beetje aan de
					 betrouwbaarheid van de overheid. Dat was het tweede punt dat ik vrij snel heb
					 opgepakt, omdat daar vraag naar was, onder andere van de parlementaire
					 onderzoekscommissies.»25Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						 33 326, nr.
						 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						 339.
 
 De commissie spreekt de hoop uit dat de voorgenomen
				 verbetering niet langer op zich laat wachten en dat komende parlementaire
				 onderzoeken deze gang van zaken bespaard blijft.
 
 
 
 
 3
 VERANTWOORDING
 
 
 
 3.1
 Voortraject
 
 Toekomst- en Onderzoeksagenda van de
				 Tweede Kamer
 In oktober 2009 besloot de Tweede Kamer om met
				 ingang van 2010 meer eigen onderzoeken uit te voeren door jaarlijks een
				 Toekomst- en Onderzoeksagenda op te stellen.26Kamerstuk II 2009/10,
						31 845, nr.
						9. Brief van het Presidium over een eigen Toekomst- en
						Onderzoeksagenda van de Tweede Kamer. Deze parlementaire onderzoeken hebben tot doel de
				 informatiepositie van de Kamer te versterken. Commissies mogen in het najaar
				 voorstellen doen en in december neemt de plenaire Kamer hierover een besluit.
				 De Tweede Kamer heeft voor de Toekomst- en Onderzoeksagenda van 2012 ingestemd
				 met drie parlementaire onderzoeken. Eén daarvan betrof het voorstel van de
				 vaste commissie voor Veiligheid en Justitie (hierna: VenJ) naar «ICT-projecten
				 bij de overheid».27In eerste instantie was dit onderzoeksvoorstel
						ingediend bij de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
						(BZK). Vanwege het feit dat deze commissie reeds een ander onderzoeksvoorstel
						had ingediend (uiteindelijk leidend tot de tijdelijke commissie Huizenprijzen)
						en het onderzoeksvoorstel mede was opgesteld naar aanleiding van de DigiNotar
						affaire in de zomer van 2011, is besloten om het onderzoeksvoorstel over te
						dragen aan de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie (VenJ) en het door
						deze commissie te laten indienen bij de commissie voor de
						Rijksuitgaven. Dit onderwerp was ingebracht door de fracties van de SP
				 en het CDA, met als toelichting: «Ondanks de verscherpte aandacht en
				 verbeteringen doemen er nog steeds ICT-projecten op die problematisch zijn en
				 te duur uitpakken. Bovendien hebben recent de veiligheid en privacy aspecten
				 bij ICT-projecten nog eens de urgentie aangetoond van de noodzaak om dit goed
				 te organiseren.»28De leden Gesthuizen (SP) en Koopmans (CDA) waren de
						initiatiefnemers van dit parlementaire onderzoek. Op 6 december 2011 is het voorstel bij de stemmingen met
				 algemene stemmen aangenomen met daarbij de kanttekening dat het onderzoek naar
				 ICT-projecten bij de overheid pas na mei 2012 diende aan te vangen.29Kamerstuk II 2011/12,
						32 224, nr.
						4. Brief van de commissie voor de Rijksuitgaven met de voordracht voor
						de in 2012 uit te voeren onderzoeken in het kader van de Toekomst- en
						Onderzoeksagenda Tweede Kamer.
 Parlementaire werkgroep
 In april 2012 is op verzoek van de vaste commissie voor VenJ een werkgroep
				 van start gegaan die de taak had een definitief onderzoeksvoorstel op te
				 stellen, inclusief onderzoeksvorm (tijdelijke commissie of extern onderzoek
				 onder begeleiding van een klankbordgroep) en begroting. Deze werkgroep bestond
				 uit de leden Van der Burg (VVD, voorzitter van de werkgroep), De Lange (PvdA),
				 Elissen (PVV), Biskop (CDA), Gesthuizen (SP), Hachchi (D66) en Braakhuis
				 (GroenLinks).
 De werkgroep heeft allereerst kennisgenomen van een
				 literatuurscan, waaruit kon worden afgeleid in welke mate de op dat moment
				 voorliggende onderzoeksvragen al werden beantwoord door (wetenschappelijke)
				 literatuur.
 Ook heeft de werkgroep gesprekken gevoerd met de president
				 en enkele medewerkers van de Algemene Rekenkamer30Dit gesprek vond plaats op 31 mei 2012. Het
						belangrijkste onderwerp van dit gesprek was het voorgenomen terugblikonderzoek
						naar aanleiding van hun eerdere onderzoeken naar ICT-projecten bij de
						overheid. en een openbare bijeenkomst georganiseerd met
				 verschillende experts uit de wetenschap, het ICT-bedrijfsleven en overige
				 experts31Dit gesprek vond plaats op 1 juni 2012. Hiervan is
						een openbaar verslag gemaakt (Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2)..
 Eind juni 2012 heeft de werkgroep een plan van
				 aanpak aangeboden aan de vaste commissie voor VenJ die op 3 juli besloot het
				 onderzoeksvoorstel over te nemen. Vervolgens kon de Tweede Kamer (via het
				 Presidium) besluiten tot de instelling van een tijdelijke commissie, belast met
				 de uitvoering van het onderzoek.
 Installatie en samenstelling tijdelijke
				 commissie 2012 – 2014
 Op donderdag 5 juli 2012 heeft de
				 Tweede Kamer ingestemd met het onderzoeksvoorstel32Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						1. Brief van het Presidium inzake het onderzoeksvoorstel voor het
						parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid. en de leden Elias (VVD), Ulenbelt (SP), Hachchi (D66) en
				 Braakhuis (GroenLinks) benoemd tot lid van de tijdelijke commissie
				 ICT-projecten bij de overheid. In de constituerende vergadering op diezelfde
				 dag hebben de leden van de commissie het lid Elias (VVD) gekozen tot
				 voorzitter.
 Vanwege de vervroegde Tweede Kamerverkiezingen op
				 12 september 2012 hebben er verschuivingen plaatsgevonden in de samenstelling
				 van de commissie. Omdat na de verkiezingen de portefeuilles binnen de fracties
				 opnieuw werden verdeeld, heeft het enige tijd geduurd voordat de tijdelijke
				 commissie op volle sterkte was.33Het verdient de voorkeur dat leden van tijdelijke
						commissies niet ook op hetzelfde moment actief zijn als woordvoerder. Zij
						kunnen het onderzoek daardoor onafhankelijk uitvoeren. Omdat tijdens het
						onderzoek ook de rol van de Kamer zelf wordt onderzocht zijn de
						ICT-woordvoerders van de fracties derhalve geen lid van de
						onderzoekscommissie.
 Op 24 oktober 2012 vond de eerste
				 procedurevergadering in de nieuwe samenstelling plaats en is ook de
				 ondervoorzitter gekozen: de heer T.M.C. Elias (voorzitter, VVD), de heer P.
				 Ulenbelt (ondervoorzitter, SP), mevrouw H.G.J. Bruins Slot (CDA), de heer P.H.
				 van Meenen (D66), de heer H.J. Beertema (PVV). Mevrouw H. Fokke (PvdA) is op
				 29 november 2012 benoemd tot lid in de commissie. Op 1 april 2014 heeft de
				 heer Beertema de commissie verlaten.
 De onderzoeksstaf van de
				 commissie bestond uit: mevrouw E.M.H. Lemaier (griffier), mevrouw E.M. Naborn
				 en mevrouw M. Bilgin-Öncü (onderzoekscoördinatoren gedurende verschillende
				 fasen van het onderzoek), mevrouw M.T.E. van Keulen, mevrouw C.E. Koops en de
				 heer G.C.J. van Roon (onderzoekers), mevrouw J.P.M. Cartens en de heer R.J.G.
				 van den Berg (Dienst Informatievoorziening), mevrouw M. Rotermundt
				 (commissie-assistent), mevrouw N.A.C.M. Podt (Voorlichting) en mevrouw S.
				 Wiggers en de heer K.B. Hans (Communicatie).
 
 
 
 3.2
 Onderzoeksopdracht van de commissie
 
 De onderzoeksvragen die de commissie heeft gehanteerd
				 zijn, evenals het doel van het onderzoek, overgenomen van de werkgroep
				 ICT.
 Doel van het onderzoek en de
				 onderzoeksvragen
 Het doel van het parlementaire onderzoek naar
				 ICT-projecten bij de overheid is tweeledig:
 
 
 
 –
 Het in kaart brengen van de misgelopen
						maatschappelijke effecten (ten behoeve van de gebruiker) (inclusief
						maatschappelijke en financiële kosten) door het niet op orde hebben van
						informatieprocessen en -stromen van de overheid door middel van
						ICT(-projecten).
 
 
 –
 Duidelijk maken wat de prioritaire
						stappen zijn die een optimale inrichting van de informatieprocessen en -stromen
						van de overheid door middel van ICT(-projecten) teweeg kunnen brengen.
 
 
 Centrale onderzoeksvraag I
 Wat zijn de behaalde en misgelopen maatschappelijke effecten (ten behoeve
				 van de gebruiker), in kwantitatieve en kwalitatieve zin, die ontstaan zijn door
				 de vormgeving en uitvoering van informatieprocessen en -stromen van de overheid
				 door middel van ICT, met name met betrekking tot de sturing, het ontwerp, de
				 aanbesteding, de uitvoering en het beheer (inclusief kosten, beveiliging en
				 privacy)? Wat zijn relevante voorbeelden van ICT-projecten in landen die
				 vergelijkbaar zijn met Nederland op dit gebied?
 
 
 1.
 Hoe ziet de inrichting van
						informatieprocessen en -stromen bij de overheid er uit met name met betrekking
						tot de sturing, het ontwerp, de aanbesteding, de uitvoering en beheer
						(inclusief de kosten, de beveiliging en privacy)?
 
 
 2.
 Welke oorzaken, gevolgen en perverse
						prikkels van zowel succesvolle als mislukte ICT-projecten zijn al bekend?
						Worden deze oorzaken en gevolgen ook in de praktijk erkend?
 
 
 3.
 Wat zijn de (maatschappelijke) kosten en
						baten van ICT-projecten?
 
 
 4.
 Wat zijn problemen en knelpunten die
						optreden bij de aanbestedingen?
 
 
 5.
 Op welke wijze wordt bij ICT-projecten
						bij de overheid aandacht besteed aan respectievelijk de beveiliging en privacy?
						Welke problemen en knelpunten treden hierbij op?
 
 
 Centrale onderzoeksvraag II
 Op welke wijze heeft de overheid (bewindspersonen, topambtenaren) haar
				 sturende en opdrachtgevende rol ingevuld bij de vormgeving van
				 informatieprocessen en -stromen met het oog op de te bereiken maatschappelijke
				 effecten (ten behoeve van de gebruiker) uitgevoerd? Op welke wijze heeft de
				 Tweede Kamer bij de controle op de beoogde maatschappelijke effecten en de
				 vormgeving van de informatieprocessen en -stromen van de overheid door middel
				 van ICT haar controlerende rol uitgevoerd?
 
 
 1.
 Op welke wijze vervullen bewindspersonen
						en topambtenaren van ministeries hun sturende en opdrachtgevende rol ten
						aanzien van vormgeving van informatieprocessen en -stromen en
						ICT-projecten?
 
 
 2.
 Welke afwegingen hebben bewindspersonen
						en topambtenaren gemaakt bij de vormgeving van de informatieprocessen en
						-stromen en ICT-projecten? Wat is de rol van de CIO hierbij geweest? Hebben zij
						zich hierbij gebaseerd op informatie over haalbaarheid, kosteneffectiviteit en
						meerdere voortgangsscenario's (en bijvoorbeeld een exit strategie)?
 
 
 3.
 Welke acties hebben bewindspersonen en
						topambtenaren ondernomen bij de vormgeving van informatieprocessen en -stromen
						en het verloop van ICT-projecten?
 
 
 4.
 Op welke wijze vult de Tweede Kamer haar
						rol als controleur van de regering in als het gaat om ICT-projecten?
 
 
 5.
 Hoe wordt de Tweede Kamer tijdens lopende
						ICT-projecten geïnformeerd en van welke informatiebronnen maakt de Tweede
						Kamer gebruik?
 
 
 6.
 Heeft de Tweede Kamer afwegingen gemaakt
						over de ICT-projecten waarbij ze zich kon baseren op informatie over de
						haalbaarheid, kosteneffectiviteit en meerdere voortgangsscenario's (en
						bijvoorbeeld een exit strategie)?
 
 
 7.
 Welke acties heeft de Tweede Kamer
						tijdens het verloop van het ICT-project ondernomen en op basis van welke
						bronnen werd dit gedaan?
 
 
 8.
 Hoe worden de aanbevelingen en moties op
						het gebied van ICT van de Tweede Kamer uitgevoerd door het kabinet, en in
						hoeverre en op welke momenten stuurt de Kamer hier zelf op?
 
 
 Centrale onderzoeksvraag III
 Hoe kunnen informatieprocessen en -stromen van de overheid door middel van
				 ICT in de toekomst worden vormgegeven om maatschappelijke effecten (ten behoeve
				 van de gebruiker) van overheidsingrijpen en -beleid te maximaliseren, met name
				 met betrekking tot de sturing (inclusief de rol van de Tweede Kamer), het
				 ontwerp, de aanbesteding, de uitvoering en het beheer (inclusief de kosten,
				 beveiliging en privacy)?
 
 
 1.
 Geven de antwoorden op de voorgaande
						deelonderzoeken aanleiding om de informatieprocessen en -stromen bij de
						overheid anders in te richten? Zo ja, op welke wijze moet dit gebeuren? Hoe
						dienen de verantwoordelijkheden van de beslissers en belanghebbenden van
						ICT-projecten te worden belegd? Op welke wijze kan de Tweede Kamer een
						effectievere bijdrage leveren aan het slagen van ICT-projecten?
 
 
 2.
 Zijn er voorbeelden te geven van gemiste
						kansen waarbij inzet van ICT aantoonbaar tot beter functioneren van de
						maatschappij en overheid zou leiden en/of kostenbesparingen voor de
						maatschappij en overheid teweeg zou brengen?
 
 
 3.
 Wat zijn de (maatschappelijke) kosten en
						baten van een gewijzigde inrichting van de informatieprocessen en -stromen en
						welke betrokken partijen dienen hiervoor de nodige veranderingen en
						investeringen te plegen?
 
 
 4.
 Wat zijn mogelijke verbeteringen bij de
						aanbesteding van ICT-projecten?
 
 
 5.
 Wat zijn mogelijke maatregelen ter
						verbetering van respectievelijk de beveiliging en privacy van
						ICT-projecten?
 
 
 
 
 
 3.3
 Onderzoeksaanpak
 
 Hieronder volgt een beschrijving van de verschillende
				 fasen van het onderzoek en de activiteiten van de commissie, te beginnen bij de
				 selectie van de casus en eindigend bij de beoogde behandeling van het
				 voorliggende eindrapport.
 Selectie van de casus
 Onder meer door een aantal ICT-projecten te bestuderen hoopte de commissie
				 antwoord te krijgen op de centrale onderzoeksvragen. Bij de bestudering van
				 deze projecten ging het de commissie meer om de lering dan om het specifieke
				 voorbeeld zelf; de casus dienden dus als illustratie.
 Het
				 oorspronkelijke onderzoeksvoorstel, dat de Kamer in 2011 had aangenomen,
				 bevatte zeven te onderzoeken organisaties c.q. ICT-projecten.341. OV-chipkaart; 2. Digitaal systeem Justitie GPS (ter
						vervanging van Compas); 3. UWV; 4. Belastingdienst; 5. Elektronisch
						patiëntendossier (EPD); 6. ICT Politie; 7. Indigo (IND). De werkgroep ICT was in het voorjaar van 2012 in eerste
				 instantie voornemens om in totaal vijf ICT-projecten te selecteren, en heeft
				 gesproken over selectiecriteria en mogelijke casus. Uiteindelijk heeft de
				 werkgroep besloten om de selectie van de casus over te laten aan de tijdelijke
				 commissie, en heeft aan de commissie een lijst met 16 ICT-projecten
				 overgedragen die zij zou kunnen onderzoeken.351. mGBA (Modernisering Gemeentelijke
						Basisadministratie); 2. Landelijk Register Kinderopvang; 3 Elektronisch
						patiëntendossier; 4. Defensie / SPEER; 5. Defensieproject, waar GOCO
						(Government-Owned, Contractor-Operated) wordt toegepast; 6. Een verborgen
						project, bijvoorbeeld beveiliging Tunnels A73; 7. ICT bij de Politie; 8.
						Belastingdienst Toeslagensysteem; 9. UWV; 10. OV-chipkaart; 11. P-Direct; 12.
						C2000; 13. Declaratiesysteem DBC; 14. Wet tegemoetkoming chronisch zieken en
						gehandicapten; 15. DigiNotar; 16. RDW.
 Bij de selectie van de casus heeft de commissie
				 gekeken naar onder meer de volgende criteria:
 
 
 
 –
 de bestuurlijke complexiteit van het
						project;
 
 
 –
 inzicht in maatschappelijk kosten en
						baten;
 
 
 –
 de mate waarin de beveiliging en privacy
						van het ICT-project vanaf het begin is meegenomen bij de start van het
						project;
 
 
 –
 de vraag of er sprake was van
						budgetoverschrijdingen.
 
 
 Op grond van bovenstaande criteria heeft de commissie
				 zes casus geselecteerd:
 
 
 
 1.
 de modernisering van de gemeentelijk
						basisadministratie (mGBA);
 
 
 2.
 het elektronisch patiëntendossier
						(EPD);
 
 
 3.
 Tunnels A73;
 
 
 4.
 OV-chipkaart;
 
 
 5.
 C2000;
 
 
 6.
 RDW: casus «van mainframe naar
						Winframe».
 
 
 Eind februari 2013 heeft de commissie Policy Research
				 verzocht om de casus Werk.nl als zevende casus toe te voegen aan de lijst met
				 te onderzoeken casus. Het ICT-systeem achter Werk.nl vertoonde al jarenlang
				 problemen en er was recent wederom maatschappelijke onrust ontstaan over de
				 werking van de website.
 Onderzoek door externen
 De commissie besloot in oktober 2012 om, vanwege de complexiteit van de
				 materie, een deel van het onderzoek uit te laten voeren door een extern bureau.
				 De omvang van de opdracht leidde ertoe dat dit onderzoek Europees aanbesteed
				 diende te worden.36In 2012 was de drempel voor de inkoop van diensten
						voor de centrale overheid € 130.000,– excl. btw. Op 30 oktober 2012 is het beschrijvend document met de
				 onderzoeksopdracht op de website TenderNed geplaatst.37Tweede Kamer der Staten-Generaal (30 oktober
						2012). Beschrijvend document voor de Openbare Europese
						Aanbesteding «Onderzoek ICT-projecten bij de overheid».
 Vanwege een groot aantal vragen over onder meer
				 de casus besloot de commissie om de offerteaanvraag nader te verduidelijken en
				 zelfs om het beschrijvend document op 21 november opnieuw te publiceren.38Tweede Kamer der Staten-Generaal (27 november
						2012). Aangepast Beschrijvend document voor de Openbare
						Europese Aanbesteding «Onderzoek ICT-projecten bij de
						overheid». Deze stap zorgde weliswaar voor enige vertraging, maar
				 paste binnen de door de commissie gewenste zorgvuldigheid en openheid; op deze
				 manier zouden potentiële inschrijvers zo volledig mogelijk geïnformeerd
				 worden, zodat zij de casus in het beschrijvend document op dezelfde wijze
				 zouden kunnen interpreteren. Hierdoor verschoof de inschrijvingstermijn van
				 13 december 2012 naar 7 januari 2013.
 Het onderzoeksbureau zou
				 worden geselecteerd aan de hand van diverse selectie- en gunningscriteria die
				 waren opgenomen in het beschrijvend document. Een van de belangrijkste eisen
				 was dat geen van de zogenaamde «inschrijvers» betrokken mocht zijn (geweest)
				 bij een of meer van de te onderzoeken casus. De commissie had namelijk al vroeg
				 in haar onderzoek een enorme verwevenheid geconstateerd tussen overheid,
				 ICT-leveranciers en ICT-experts en wilde hiermee elke schijn van partijdigheid
				 en belangenverstrengeling voorkomen. Daarnaast verwachtte de tijdelijke
				 commissie van de opdrachtnemer dat deze voor de beantwoording van de
				 onderzoeksvragen gebruik zou maken van onderzoek in bestaande rapporten,
				 literatuur en overige beschikbare gegevens op het gebied van ICT-projecten bij
				 de overheid. Ook diende de opdrachtnemer casestudies te doen en interviews met
				 betrokkenen te houden. Voor de verantwoording van de onderzoeksaanpak door
				 Policy Research verwijst de commissie de lezer naar de onderzoeksrapporten van
				 Policy Research die als bijlage bij dit rapport zijn opgenomen.39Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 43–47.
 De commissie heeft op 7 januari 2013 acht
				 inschrijvingen ontvangen en heeft op basis van de inhoudelijke beoordeling en
				 de prijs gekozen voor de economisch meest voordelige inschrijving. De
				 voorlopige gunningsopdracht voor het externe onderzoek vond plaats op
				 31 januari 2013. De definitieve opdracht werd op 18 februari 2013 gegund aan
				 Policy Research Corporation Nederland B.V.
 De commissie heeft
				 overigens, tijdens de zogenaamde opschortende termijn40Met de opschortende termijn, die twintig dagen duurt,
						hebben alle afgewezen inschrijvers voldoende tijd om de gunningsbeslissing te
						onderzoeken en te beoordelen of zij beroep willen instellen tegen de
						beslissing. na de voorlopige gunningsbeslissing, met verbazing
				 kennisgenomen van het feit dat een voormalig lid van de Tweede Kamer, op dat
				 moment werkzaam bij een adviesbureau dat optrad ten behoeve van een van de
				 concurrenten van Policy Research in de aanbesteding van het externe onderzoek,
				 druk op de commissie heeft getracht uit te oefenen om niet met Policy Research
				 in zee te gaan.41De eerste regel van de sms luidde: «Ik stel de
						aanbesteding ernstig ter discussie en overweeg actie, ook
						publicitair.»
 Na afloop van het externe onderzoek, in het
				 najaar van 2013, concludeerde de commissie dat verdiepend onderzoek
				 noodzakelijk was omdat de conclusies uit het externe eindrapport nog niet alle
				 onderzoeksvragen konden beantwoorden. Dit had te maken met een combinatie van
				 de complexiteit van de materie, de hoeveelheid onderzochte casus en de op
				 punten gebrekkige informatievoorziening vanuit de departementen. De commissie
				 was op dat moment de facto ruim een jaar bezig, en realiseerde zich dat dit
				 voor vertraging zou zorgen, maar was van mening dat deze stap noodzakelijk was
				 om de uiteindelijke aanbevelingen nog sterker te kunnen funderen. De commissie
				 besloot om voor twee casus (Werk.nl en Tunnels A73) nader onderzoek te laten
				 doen naar aanbestedingsprocedures, contracten, opdrachtgeverschap en
				 geldstromen. Hiertoe heeft zij een onderzoeksvoorstel, via het Presidium,
				 voorgelegd aan de Kamer, waarna de Kamer op 12 november 2013 volgens het
				 voorstel van het Presidium heeft besloten.42Kamerstuk II 2013/14,
						33 326, nr.
						3. Brief van het Presidium over een onderzoeksvoorstel voor een
						verdiepingsonderzoek naar ICT-projecten bij de overheid.
 Op 11 december 2013 besloot de tijdelijke
				 commissie dat Policy Research ook het verdiepingsonderzoek zou mogen uitvoeren.
				 Dit was mogelijk omdat de totaal geraamde kosten van deze vervolgopdracht niet
				 hoger lagen dan 50% van het bedrag van de oorspronkelijke opdracht. De gunning
				 van het vervolgonderzoek aan Policy Research voldeed hiermee aan de criteria in
				 het Besluit Aanbestedingsregels Overheidsopdrachten.43De Tweede Kamer was in 2012 als aanbestedende dienst
						gehouden aan het BAO (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten). In
						het Beschrijvend Document van de Europese aanbesteding voor het onderzoek was
						het volgende opgenomen (art. 1.2): «Gedurende de overeenkomst is het mogelijk
						dat er aanvullende diensten van gelijke aard worden gevraagd die nu nog niet
						zijn voorzien. Een eventuele uitbreiding zal geheel conform de BAO artikel 31
						lid 4 worden uitgevoerd. Gedurende de overeenkomst kunnen er door invloed van
						de politiek ook diensten aangeboden door de Opdrachtnemer worden geschrapt. De
						geselecteerde Opdrachtnemer dient hier flexibel in te zijn». Op het
						vervolgonderzoek van de commissie was dus art. 31 lid 4 van de BAO van
						toepassing.
 De commissie is derhalve zelf ook onderhevig
				 geweest aan een Europese aanbesteding. Deze ervaring en de kennis die zij
				 hierbij heeft opgedaan hebben de aandacht van de commissie voor
				 aanbestedingsvraagstukken in relatie tot ICT-projecten op z'n zachtst gezegd
				 extra gestimuleerd.
 Informatieverzoeken bij de
				 departementen
 De commissie heeft verschillende malen een
				 informatieverzoek gedaan bij de betrokken departementen, in eerste instantie op
				 verzoek van Policy Research en later ook voor eigen onderzoek. Meer hierover is
				 te lezen in hoofdstuk 2.
 Controle op de feiten
 De
				 tijdelijke commissie had begrip voor het feit dat de externe
				 onderzoeksrapporten voor een groot deel stoelden op informatie uit interne,
				 ambtelijke documenten en dat de Kamer een groot beroep heeft gedaan op de
				 departementen om deze informatie aan de Kamer te doen toekomen. Om die reden
				 besloot de commissie dat de concept-eindrapporten van Policy Research onder
				 zeer stringente voorwaarden mochten worden ingezien en worden gecontroleerd op
				 feitelijke onjuistheden. Zowel bij het eerste onderzoek door Policy Research in
				 2013 als het verdiepingsonderzoek in 2014 hebben ambtenaren van de betrokken
				 casusdepartementen en van Wonen en Rijksdienst een controle op de feiten
				 uitgevoerd. De reactie van de departementale ambtenaren op het feitenrelaas is
				 een-op-een overgebracht aan Policy Research. Over de uitkomsten hiervan is niet
				 meer gecorrespondeerd met de departementen. Los van de kwestie rondom het
				 «belang van de Staat», die in het vorige hoofdstuk is beschreven, hebben zich
				 bij de controle op de feiten geen spanningen voorgedaan.
 Externe klankbordgroep
 De tijdelijke commissie heeft in het najaar van 2012 besloten een externe
				 klankbordgroep samen te stellen die de commissie kon adviseren over de
				 werkwijze en resultaten van het externe onderzoeksbureau, dat destijds nog
				 moest worden geselecteerd. Deze groep bestond uit onafhankelijke deskundigen
				 uit de wetenschap en het bedrijfsleven. Net als bij de selectie van het
				 onderzoeksbureau hield de commissie bij het selecteren van leden van de
				 klankbordgroep rekening met eventuele directe of indirecte betrokkenheid bij de
				 casus die de commissie onderzocht. Op een enkel punt heeft een van de leden
				 zich van bepaalde casus verschoond. Deze klankbordgroep is pas samengesteld
				 nadat Policy Research als onderzoeksbureau was geselecteerd en de casus waren
				 vastgesteld die de commissie ging onderzoeken. De commissie heeft de leden van
				 de klankbordgroep nadrukkelijk verzocht niet als eenheid te opereren, noch hun
				 adviezen en commentaren af te stemmen, maar de commissie individueel, vanuit de
				 eigen, verschillende expertises, te adviseren.
 De klankbordgroep van
				 de commissie bestond uit:
 
 
 
 –
 prof.dr.ir. Groote, hoogleraar
						Informatica, Technische Universiteit Eindhoven;
 
 
 –
 prof.dr. Sneller RC, hoogleraar
						Toegevoegde waarde van IT bij Nyenrode Business Universiteit;
 
 
 –
 dr. Veldwijk, ICT-ondernemer, Ockham
						Groep BV;
 
 
 –
 prof.mr.dr. Zwenne, hoogleraar Recht in
						de informatiemaatschappij, Universiteit Leiden. Advocaat bij Bird & Bird
						LLP te Den Haag.
 
 
 De externe klankbordgroep is in de periode maart tot
				 en met september 2013 vijf keer door de commissie bijeengeroepen in de Tweede
				 Kamer. Voorafgaand aan deze bijeenkomsten hebben de leden van de klankbordgroep
				 de (tussen)rapportages van Policy Research ontvangen en gelezen en hun
				 individuele commentaar aan de commissie opgestuurd.
 Voor het
				 verdiepingsonderzoek heeft de tijdelijke commissie niet gewerkt met een externe
				 klankbordgroep. Wel heeft Policy Research, op verzoek van de commissie, twee
				 experts ingeschakeld: mr. Rinzema en mr. Corvers.44De heer Corvers is oprichter en directeur van Corvers
						Procurement Services B.V. – een internationaal werkend juridisch advies- en
						onderzoeksbureau gespecialiseerd op gebied van Europese aanbestedingen, ICT en
						innovatie. Hij heeft jarenlange ervaring rondom complexe
						ICT-aanbestedingstrajecten bij diverse overheidsinstellingen en is onder meer
						werkzaam als onafhankelijk expert voor diverse Europese en internationale
						organisaties. Verder is de heer Corvers lecturer voor het internationale Master
						Program Public Procurement Management aan de University of Rome Tor
						Vergata.De heer Rinzema is als advocaat verbonden aan Ventoux
						Advocaten, een in het ICT-recht en aanbestedingsrecht gespecialiseerd kantoor.
						Daarnaast treedt hij veelvuldig op als arbiter in nationale en internationale
						ICT-geschillen. Hij beschikt over grote ervaring met complexe ICT-projecten
						zowel bij de overheid als in het (inter)nationale bedrijfsleven. De experts leverden individueel commentaar op de
				 (tussen)rapportages, waarbij de heer Rinzema zich met name richtte op de casus
				 Werk.nl en de heer Corvers op de casus Tunnels A73.
 Taaladviseur
 Deze
				 commissie tracht zo veel mogelijk te communiceren in helder Nederlands, dat
				 voor iedereen begrijpelijk is en niet alleen voor de ICT-specialist. Dit
				 eindrapport moet leesbaar zijn en de geïnteresseerde burger niet afschrikken
				 met ICT-jargon. De commissie heeft namelijk geconstateerd dat de ICT-wereld
				 veel gebruikmaakt van (Engelstalig) jargon.45Jargon is een vaktaal die voor buitenstaanders vaak
						moeilijk te volgen is. Alleen al daarom zijn bij vele overheidsprojecten in het
				 verleden dingen fout gegaan. Met zo veel betrokkenen met verschillende
				 ICT-kennisniveaus is het spreken in een gemeenschappelijke, zo veel mogelijk
				 Nederlandse, ICT-taal van cruciaal belang.
 Op verzoek van de commissie
				 heeft prof.dr. Renkema46De heer Renkema is emeritus hoogleraar Tekstkwaliteit
						aan de Universiteit van Tilburg. de commissie geadviseerd op welke manier de
				 (Engelstalige) ICT-terminologie hertaald kon worden voor een breed publiek. De
				 commissie heeft een aantal van deze woordsuggesties een-op-een overgenomen en
				 beschouwt de andere woorden, dan wel de toelichting van prof.dr. Renkema bij
				 deze woorden, als waardevolle inspiratie voor een eigen hertaling. De
				 verklarende woordenlijst is te vinden in de annex bij dit rapport.
 Besloten gesprekken van de
				 commissie
 De commissie heeft ook een aantal besloten gesprekken
				 gevoerd:
 
 
 
 –
 op 21 januari 2013 was er voor de
						commissie een inwerkprogramma. Van deze bijeenkomst is geen verslag
						gemaakt;
 
 
 –
 op 13 juni 2013 heeft een afvaardiging
						van de commissie (de heer Ulenbelt) gesproken met de Algemene Rekenkamer over
						het terugblikonderzoek naar ICT-projecten bij de overheid. Van dit gesprek is
						door de staf een niet-openbaar verslag gemaakt;
 
 
 –
 op 6 december 2013 hield de commissie
						een expertmeeting. Van deze gesprekken heeft de Dienst Verslag en Redactie
						(DVR) een niet-openbaar verslag gemaakt;
 
 
 –
 op 31 januari 2014 sprak de commissie
						met ICT-leveranciers, een vertegenwoordiging vanuit Nederland ICT. Van deze
						bijeenkomst heeft de DVR een niet-openbaar verslag gemaakt;
 
 
 –
 op 19 februari 2014 hebben de leden
						Elias en Bruins Slot via een videoverbinding gesproken met mevrouw Howes,
						executive leader Digital & Innovation bij de Rekenkamer van het Verenigd
						Koninkrijk (the UK National Audit Office). Van dit gesprek heeft de DVR een
						niet-openbaar verslag gemaakt.
 
 
 Er is alleen na nadrukkelijke instemming van de door
				 de commissie gesproken personen in dit eindrapport geciteerd uit niet-openbare
				 verslagen van de hierboven genoemde gesprekken.47Een complete lijst van alle door de commissie
						gesproken personen staat in de annex.
 Werkbezoek Londen
 Naar
				 aanleiding van het videogesprek met mevrouw Howes besloot de commissie om op
				 een nader moment nog een aantal instanties en personen in Londen te bezoeken.
				 Een afvaardiging van de commissie (mevrouw Bruins Slot en de heer Elias48De heer Elias was niet aanwezig bij alle gesprekken,
						omdat hij op hetzelfde moment deelnam aan een (eerder gepland) werkbezoek van
						de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het werkbezoek van de
						commissie ICT was bewust op dezelfde datum gepland zodat de voorzitter, mits
						het programma van de commissie OCW dit toeliet, aan een aantal gesprekken kon
						deelnemen. en twee stafleden) voerde op 7 en 8 juli 2014 zes
				 gesprekken met mensen van de Government Digital Service (GDS), de Major
				 Projects Authority (MPA) en de National Audit Office (NAO). Doel van het
				 werkbezoek was om goed inzicht te krijgen in de manier waarop de Britse
				 overheid ICT(-projecten) bestuurt en beheert. De lessen uit deze gesprekken
				 zijn verwerkt in dit rapport. Van dit gesprek heeft de staf een niet-openbaar
				 verslag gemaakt.
 Overige gesprekken en brieven
				 derden
 Ook de commissiestaf heeft, met name ter voorbereiding
				 op de hoorzittingen, enkele besloten gesprekken gevoerd. Deze gesprekken
				 dienden als voorbereiding op de hoorzittingen. Daarnaast heeft de commissie
				 sinds 2012 vele brieven en mails van derden ontvangen. De commissie spreekt
				 haar dank uit voor de tijd die verschillende mensen hebben genomen om de
				 commissie te informeren.
 Openbare hoorzittingen
 In het voorjaar van 2014 heeft de commissie openbare hoorzittingen
				 gehouden. Ter voorbereiding op deze hoorzittingen heeft de commissie zich laten
				 trainen door twee trainers van de Politieacademie met als doel zich optimaal
				 voor te bereiden op de te houden vraaggesprekken. Over een periode van acht
				 dagen (25 april, 12 mei, 16 mei, 19 mei, 23 mei, 26 mei, 2 en 5 juni
				 2014) heeft de commissie vervolgens in totaal 32 personen gesproken. De lijst
				 met gesproken personen staat in de annex in deel III van dit rapport. Een
				 woordelijk verslag van deze hoorzittingen is te vinden in de bijlage van dit
				 eindrapport met Kamerstuknummer
				 33 326, nr.
				 6. De videobeelden van de hoorzittingen zijn te raadplegen via
				 YouTube.49Zoek op de term «Hoorzittingen – commissie
						ICT».
 Beantwoording van de
				 onderzoeksvragen
 Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen
				 verwijst de commissie naar het eindrapport van Policy Research uit 2013.50Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 26–33.
 De commissie heeft in mindere mate aandacht
				 besteed aan privacy en veiligheid. In een vroeg stadium constateerde de
				 commissie dat er andere factoren waren die dermate grote invloed hadden op het
				 welslagen van ICT-projecten bij de overheid dat een bewuste keuze is gemaakt om
				 de aspecten van privacy en veiligheid grotendeels buiten beschouwing te laten.
				 Dit laat uiteraard onverlet dat privacy en veiligheid wel van groot belang
				 zijn. De DigiNotar affaire laat dit ook zien. Onderzoek naar privacy en
				 veiligheid zou echter tot een nog veel breder onderzoek hebben moeten leiden,
				 dat ook nog veel langer zou hebben geduurd. De commissie heeft zich steeds meer
				 gericht op het formuleren van oplossingen voor de onderliggende structuur van
				 ICT-problemen bij de rijksoverheid.
 
 
 
 3.4
 Eindrapport
 
 In juni 2014, na afloop van de periode van de
				 hoorzittingen, heeft de commissie alle informatie die zij sinds het begin van
				 het onderzoek in 2012 heeft vergaard, op een rij gezet en geanalyseerd. Toen
				 heeft zij ook de voorlopige conclusies en aanbevelingen geformuleerd. In de
				 maanden augustus en september 2014 is het nu voorliggende eindrapport opgesteld
				 en zijn delen ervan voor een feitencheck voorgelegd aan de (ambtenaren van de)
				 Minister voor Wonen en Rijksdienst. Dit eindrapport zal worden aangeboden aan
				 de Voorzitter van de Tweede Kamer, waarna het ter behandeling in handen wordt
				 gesteld van een vaste of algemene commissie. Het is gebruikelijk dat deze
				 commissie (idealiter de algemene commissie voor Wonen en Rijksdienst) een lijst
				 van feitelijke vragen opstelt, die de tijdelijke commissie binnen drie weken
				 beantwoordt. Daarna zal het eindrapport met de bijlagen, inclusief de lijst van
				 vragen en antwoorden, geagendeerd worden voor een plenair debat tussen de Kamer
				 en de tijdelijke commissie. De commissie streeft naar parlementaire behandeling
				 vóór het kerstreces van 2014, vanwege de urgentie van de te nemen
				 maatregelen.
 Gezien de ernst en de hardnekkigheid van de problematiek
				 en het feit dat het onderwerp ICT alle beleidsterreinen overstijgt, adviseert
				 de commissie om de parlementaire behandeling van haar rapport niet louter door
				 ICT-woordvoerders te laten plaatsvinden. Het gaat hier immers om meer dan
				 ICT-projecten alleen; ICT bij de overheid raakt ook de financiële huishouding
				 en de staatsrechtelijke inrichting van ons land.
 
 
 
 
 
 
 DEEL
 II:
 ANALYSE
 
 
 
 Dit deel bevat een analyse van de externe onderzoeken
				verricht door Policy Research in opdracht van de commissie, de openbare en
				besloten hoorzittingen van de commissie en alle andere relevante documenten die
				de commissie heeft betrokken in haar onderzoek. De conclusies en aanbevelingen
				in dit rapport zijn gebaseerd op deze analyse.
 Waar in dit deel wordt
				doorverwezen naar paginanummers uit de hoorzittingen in de bijlage met
				Kamerstuknummer 33 326, nr. 6 of uit de rapporten van Policy Research
				(bijlage bij dit
				rapport) wordt hiermee de PDF-versie van deze documenten bedoeld.
 
 
 
 4
 DE ICT-AMBITIES VAN DE RIJKSOVERHEID
 
 
 
 «Ik zou het dus jammer vinden als het
				 IT-enthousiasme zou verdwijnen. Ik zou liever streven naar IT-realisme, waarbij
				 je wel blijft kiezen voor IT-oplossingen.»
 
 51
 Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 117.
 
 
 
 De ICT-ambities van de rijksoverheid zijn hoog en
				moeten dit ook zijn. De rijksoverheid kan het zich niet veroorloven om de
				aansluiting te verliezen met de digitale samenleving die Nederland inmiddels
				is. ICT kan de externe dienstverlening van het Rijk aan burgers, bedrijven en
				andere organisaties verbeteren. Daar zijn al goede voorbeelden van, zoals –
				heel simpel maar doeltreffend – via de website van de gemeente een afspraak
				maken met Burgerzaken of via de website van het Kadaster de laatste koopsom van
				een huis opvragen. Bovendien kan ICT helpen om de interne bedrijfsvoering van
				het Rijk efficiënter te maken en zo belastinggeld te besparen.
 De
				commissie constateert echter dat de rijksbrede ICT-ambities hoger zijn dan nu
				wordt waargemaakt. Dat komt niet alleen door het gebrek aan een goede
				beheersstructuur op rijksniveau (regelmatig aangeduid als «governance»52Een veel gebruikte definitie van ICT-governance is:
					 «Het raamwerk van besluitvorming en verantwoordelijkheid in een organisatie of
					 in een geheel van organisaties zoals een keten of community, om het gewenste
					 resultaat met ICT te realiseren.» Bron: Thiadens, T. (2008).
					 Sturing en Organisatie van de ICT-voorziening: De focus op
					 vraaggestuurd leveren van ICT-voorzieningen.) maar ook door een gebrek aan urgentie bij het
				kabinet.
 De gebrekkige beheersstructuur blijkt heel beeldend uit het
				schema van ICT-organisaties binnen de rijksoverheid dat de commissie zelf heeft
				gemaakt. Een onoverzichtelijk schema dat uiterlijk veel weg heeft van een bord
				spaghetti.53Zie het schema achter hoofdstuk 4. Overigens heeft het
					 kabinet een schema van de ICT-sector Rijk aan de commissie verstuurd. Dit als
					 reactie op het door de commissie opgestelde schema. Voor dit schema zie
					 bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
					 33 326, nr.
					 6, p. 797. Een belangrijk symptoom van de gebreken is dat er maar
				liefst vier ministers verantwoordelijk zijn voor het algemene (lees:
				voorwaardenscheppende) ICT-beleid van de rijksoverheid. De Minister van
				Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) gaat over de verbetering van de
				digitale dienstverlening van de overheid voor burgers en ondernemers (de
				e-overheid)54Andere digitale onderwerpen waarvoor de Minister van BZK
					 verantwoordelijk is, zijn: digitale veiligheid en identiteit, open data en open
					 standaarden, efficiënter werken door samenvoegen van de basisregistraties en
					 een open overheid. Meer informatie op
					 www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/digitale-overheid,
					 geraadpleegd op 15 september 2014., de Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) is
				verantwoordelijk voor de verbetering van de bedrijfsvoering van de rijksdienst
				waaronder ICT, de Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) gaat over de
				veiligheid van de digitale samenleving en privacy55Zie ook de verantwoording in hoofdstuk 3. en de Minister van Economische Zaken (EZ) gaat over ICT,
				innovatie en economische groei waaronder een toegankelijke, snelle en veilige
				ICT-infrastructuur56De belangrijkste ambities van het Ministerie van EZ op
					 gebied van ICT zijn vertaald in de Digitale Agenda.nl: ICT voor innovatie en
					 economische groei (2011–2015). Zie: Kamerstuk II 2010/11,
					 29 515, nr.
					 331. Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
					 Innovatie. Bijlage: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
					 (2011). Digitale agenda.nl: ICT voor innovatie en
					 economische groei..
 Verder weet het Rijk niet welke besparingen met
				het huidige ICT-beleid zijn bereikt. Ook dat is een symptoom van een
				beheersstructuur die onvoldoende op orde is. De rijksoverheid laat daarmee zien
				dat zij niet voldoende stuurt op het bereiken van resultaten en daartoe ook
				niet in staat is.
 Het gebrek aan urgentie dat de commissie waarneemt
				uit zich onder andere in de onduidelijkheden over de bevoegdheden van de recent
				aangestelde Nationaal Commissaris Digitale Overheid (NCDO). Die moet na jaren
				van ellende rondom het dossier «elektronische overheid» orde op zaken
				stellen. Hij krijgt een belangrijke taak, maar moet die uitvoeren zonder
				heldere bevoegdheden. Daarnaast laat de uitvoering van de eerste
				informatiestrategie van de rijksoverheid (de zogenoemde I-strategie) te wensen
				over, juist op het gebied van de beheersing van ICT-projecten. Ook dat geeft
				aan dat het kabinet zijn eigen ICT-ambities niet voldoende serieus neemt.
 
 
 4.1
 Uitvoering I-strategie te eenzijdig en opbrengst
					 onduidelijk
 
 In november 2011 is de zojuist genoemde I-strategie Rijk
				 (verder genoemd de «I-strategie») gepubliceerd: de eerste gemeenschappelijke
				 rijksbrede informatiestrategie op ICT-terrein. De I-strategie wordt in de media
				 ook wel «de marsroute naar een moderne ICT-infrastructuur en professionele
				 regie op ICT-projecten» genoemd.57Naar één digitale overheid. (januari 2013).
						iBestuur magazine, pp. 46–47. De toentertijd verantwoordelijke Minister van BZK, de
				 heer Donner, formuleerde drie ambities:
 
 
 
 1.
 de samenhang in ICT-voorzieningen en
						infrastructuur verbeteren;
 
 
 2.
 een platform realiseren dat tijd-,
						plaats- en apparaatonafhankelijk (samen)werken op een veilige en vertrouwde
						manier mogelijk maakt;
 
 
 3.
 het op orde zijn van grote en risicovolle
						ICT-projecten.58Dit zijn de ambities van de I-strategie, zoals ze
							 in het kort zijn verwoord in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013. Zie
							 Kamerstuk II 2013/14,
							 31 490, nr.
							 145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
							 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
							 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
							 34.
 
 
 De uitvoering van de I-strategie vindt plaats in de
				 periode 2012 tot en met 2015. De heer Kotteman, chief information officer Rijk
				 (CIO Rijk) heeft tijdens de hoorzitting gezegd dat hij op dit moment bezig is
				 met het actualiseren van de I-strategie.59De nieuwe I-Strategie zou volgens de heer Kotteman
						voor de zomer in 2014 klaar zijn en daarna naar de ministerraad gestuurd
						worden. Minister Blok gaf tijdens zijn hoorzitting aan dat de hernieuwde
						I-strategie na de zomer naar de Tweede Kamer gestuurd zou worden. Bron: Zie
						bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Kotteman, p. 338 en de
						Minister voor Wonen en Rijksdienst, de heer Blok, p. 736.
 Eenzijdige uitvoering ambities
				 I-strategie
 De commissie heeft tijdens de hoorzittingen de
				 indruk gekregen dat de Minister voor WenR – en in zijn spoor de CIO Rijk, die
				 verantwoordelijk is voor de uitvoering van de I-strategie – voorrang heeft
				 gegeven aan het waarmaken van de eerste twee ambities. Daarbij heeft de
				 Minister inderdaad enige concrete stappen gezet. De commissie constateert dat
				 de Minister voor WenR de derde ambitie om grote en risicovolle ICT-projecten
				 beter te beheersen deels heeft genegeerd. De commissie ziet dat de
				 rijksoverheid sinds de publicatie van de rapporten van de Algemene Rekenkamer
				 uit 2007 en 2008 een aantal belangrijke stappen heeft gezet.60Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						A; Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						B. Bijvoorbeeld de oprichting van het CIO-stelsel en Bureau
				 Gateway, het opstellen van de jaarrapportages grote en risicovolle
				 ICT-projecten, het Handboek Portfoliomanagement, etc. Op al die maatregelen –
				 en met name de uitvoering in de praktijk – is echter nog een hoop af te
				 dingen en is er nog een lange weg te gaan; daar is dit rapport het levende
				 bewijs van. Ook de ICT-debacles bij Defensie, de Belastingdienst, de Sociale
				 Verzekeringsbank (SVB) en nog enkele andere projecten61Onder andere het geïntegreerd Processysteem
						Strafrecht (GPS) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, het nieuwe
						belastingensysteem voor waterschapsheffingen onder de naam TAX-i en de
						ontwikkeling van de Digid-kaart door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. die tijdens het werk van de commissie in de Tweede Kamer
				 en de media opdoken, getuigen ervan hoe belangrijk het is om structurele
				 oplossingen te vinden voor het herhaaldelijk falen van ICT-projecten. Deze
				 projecten zijn geen onderwerp geweest van het onderzoek van de commissie. Wel
				 zijn deze faalprojecten het zoveelste bewijs voor het gebrek aan lerend
				 vermogen van de rijksoverheid.
 
 Recente ICT-projecten die
					 faalden
 Recent, op 2 september 2014, heeft de Staatssecretaris
					 voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mevrouw Klijnsma, de Tweede Kamer per
					 brief geïnformeerd over het falen van een groot onderdeel van het
					 Veranderprogramma SVB Tien van de Sociale Verzekeringsbank (SVB).62Kamerstuk II 2013/14,
						 26 448, nr.
						 524. Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
						 Werkgelegenheid over ontwikkelingen rond het Veranderprogramma SVB
						 Tien. De Staatssecretaris legt uit dat, na een advies van
					 externe deskundigen van eind augustus 2014, zij stopt met de verdere
					 ontwikkeling van het ICT-deel, het zogenoemde multi-regelingen-systeem. Dit
					 systeem bestaat uit één samenhangend en integraal softwarepakket waarmee alle
					 regelingen, zoals die van de AOW en de kinderbijslag, kunnen worden uitgevoerd
					 en waarin alle documenten van klanten kunnen worden ondergebracht. De eenmalige
					 kosten alleen voor de beëindiging van het contract met de leverancier bedragen
					 volgens de Staatssecretaris 10,4 miljoen euro. De Staatssecretaris meldt in
					 haar brief dat de totale kosten voor de doorontwikkeling van het
					 multi-regelingen-systeem, dat nu is stopgezet, 43,7 miljoen euro bedroegen. Het
					 al afgeronde deel van het SVB Tien-programma heeft geleid tot een structurele
					 jaarlijkse besparing van 30 miljoen euro op de uitvoeringskosten ten opzichte
					 van 2005. In dezelfde brief schrijft de Staatssecretaris opvallend genoeg: «de
					 externe deskundigen constateren dat «de oorspronkelijke businesscase uit 2006
					 is achterhaald, zowel voor wat betreft de kosten als de baten.» De baten van
					 het SVB Tien programma zijn in belangrijke mate zonder het
					 multi-regelingen-systeem gerealiseerd.»63Ibid. De vraag is waarom er destijds voor is gekozen het
					 systeem te ontwikkelen, als de baten ook zonder het systeem konden worden
					 gerealiseerd. Het lijkt er op dat de kostenverspilling niet nodig was geweest
					 als er een goede zakelijke rechtvaardiging aan ten grondslag had gelegen. In
					 een algemeen overleg met de Tweede Kamer op 10 september 201464Kamerstuk II 2014/15,
						 26 448, nr.
						 526. Verslag van een algemeen overleg over SUWI-onderwerpen. heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
					 Werkgelegenheid de toezegging gedaan om de Kamer, zo spoedig mogelijk na de
					 ontvangst van het eindrapport van de door haar ingestelde externe commissie, te
					 informeren over alle financiële gevolgen van het stopzetten van het
					 multi-regelingen-systeem; dat eindrapport wordt in november 2014 verwacht.
 Bij het Ministerie van Defensie is recent nog een ander ICT-probleem aan de
					 oppervlakte gekomen, bovenop het project SPEER (Strategic Process and Enabled
					 Reengineering), dat al jaren moeizaam verloopt. Ditmaal gaat het om de
					 IV-(algehele informatievoorziening) en ICT-voorzieningen binnen het
					 departement. Deze blijken niet op orde te zijn en hebben daardoor zelfs geleid
					 tot een gevaar voor de continuïteit van het werk van het ministerie. Op
					 6 juni 2014 meldt de Minister van Defensie, mevrouw Hennis-Plasschaert, in een
					 brief dat «enkele recente verstoringen bij Defensie hebben zichtbaar gemaakt
					 dat de veroudering van de IV- en ICT-systemen een negatief effect heeft op de
					 continuïteit van de bedrijfsvoering [...] Door de recente verstoringen is de
					 kwetsbaarheid van de IV- en ICT-dienstverlening zichtbaar geworden.»65Kamerstuk II 2013/14,
						 31 125, nr.
						 29. Brief van de Minister van Defensie met informatie over de
						 onderzoeksopdracht inzake de staat en de toekomstvastheid van de
						 IV/ICT-infrastructuur en de inrichting van de governance. De Minister heeft daarom een extern onderzoekbureau de
					 opdracht gegeven de toekomstvastheid te onderzoeken van de infrastructuur van
					 de informatievoorziening en ICT. Dit komt dus bovenop de al langer haperende
					 ontwikkeling van het project SPEER. SPEER is een project dat de bedrijfsvoering
					 van het Ministerie van Defensie zou moeten verbeteren. Het project startte in
					 2005, zou in 2009 moeten worden afgerond maar loopt nu (september 2014) nog
					 steeds. In januari 2014 constateerde de Algemene Rekenkamer dat de kosten bij
					 de start waren geraamd op 185 miljoen euro. In 2013 waren de kosten al naar 418
					 miljoen euro gestegen en de Algemene Rekenkamer voorspelt dat die tot 2020
					 vermoedelijk zelfs zullen oplopen naar 900 miljoen euro.66Kamerstuk II 2013/14,
						 31 460, nr.
						 39. Brief van de Algemene Rekenkamer, Project
						 SPEER.
 Ook bij de Belastingdienst spelen grote
					 ICT-problemen. De Staatssecretaris van Financiën, de heer Wiebes, heeft in een
					 bijlage van een brief aan de Tweede Kamer in mei 2014 gemeld dat de
					 Belastingdienst stopt met investeringen in het computersysteem ETPM (Enterprise
					 Taxation and Policy Management). Via dit systeem zou de inning van alle
					 belastingen en de uitbetaling van alle toeslagen, voorschotten en verrekeningen
					 moeten verlopen.67Kamerstuk II 2013/14,
						 31 066, nr.
						 201. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Brede agenda Belastingdienst. Bijlage: (2014).
						 Overzicht van een samenhangend
						 verbeterprogramma. Het bedrag dat al was uitgegeven aan het project
					 bedroeg volgens mediaberichten 203 miljoen euro.68Stokmans, D. (21 juni 2014). «ICT-troep bij fiscus
						 over de schutting gegooid»: Automatisering Belastingdienst. NRC Handelsblad. In een algemeen overleg met de vaste commissie voor
					 Financiën van de Kamer op 25 juni 2014 meldde de Staatssecretaris dat het
					 ETPM-project een proefopstelling betrof, waarmee werd getest of het beoogde
					 systeem zou werken. Toen bleek dat het kansloos zou worden heeft hij het
					 project stopgezet. Het beëindigen kostte geld, maar of het in de media
					 genoemde bedrag juist is, werd tijdens het overleg niet duidelijk. Het enige
					 wat Staatssecretaris Wiebes hierover zei was: «Ik kon eerlijk gezegd niet zo
					 veel chocolade maken van het artikel [...]. Ik denk dat er wat dingen door
					 elkaar zijn gehaald.»69Kamerstuk II 2013/14,
						 31 066, nr.
						 212. Verslag van een algemeen overleg, Brede agenda
						 Belastingdienst, p. 9. Op dit punt hebben de Kamerleden ook niet doorgevraagd;
					 er waren vijf woordvoerders aanwezig: de heer Van Hijum (CDA), de heer Koolmees
					 (D66), de heer Merkies (SP), mevrouw Neppérus (VVD) en de heer Nijboer (PvdA).70Ibid., p. 10.
 
 Realisatie eerste ambitie van de
				 I-strategie
 De eerste ambitie gaat over een gemeenschappelijke
				 I-infrastructuur binnen de rijksoverheid. Bij infrastructuur wordt vaak gedacht
				 aan kabels, hardware en software, maar er vallen ook diensten en producten
				 onder die alle ministeries en uitvoeringsorganisaties kunnen en moeten afnemen.
				 Ook een beperkt aantal rijksbrede ICT-diensten valt hieronder, zoals de
				 zogeheten «shared service» organisaties (SSO's). Deze sluiten aan bij de
				 «één-concern-gedachte» van het Rijk: financiële besparing door
				 standaardisatie van producten, diensten, etc. waardoor er minder en kleinere
				 ICT-afdelingen per ministerie nodig zijn, en hergebruik van bijvoorbeeld
				 softwaretoepassingen.
 Wat is hiervan gerealiseerd?71Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
						7.
 
 
 
 –
 Het aantal ICT-dienstverleners binnen
						 het Rijk is teruggebracht van 40 naar 9, waaronder een aantal SSO's die zijn
						 opgericht en/of omgevormd, zoals het SSC-ICT Haaglanden 
	72SSC-ICT Haaglanden zorgt voor het werkplekbeheer
								van alle rijksoverheid in Den Haag., DICTU 
	73DICTU valt onder het Ministerie van EZ en biedt
								naast algemene ICT-toepassingen voor de hele rijksoverheid ook specifieke
								applicaties voor o.a. de inspecties en subsidieplatformen. en Logius 
	74Logius is verantwoordelijk voor het beheer, de
								doorontwikkeling en de overheidsbrede toepassingen in het kader van de
								infrastructuur van de elektronische overheid.. Tegelijkertijd is bijna de helft van de «oude»
						 ICT-dienstverlenende organisaties – vaak onderdeel van de afzonderlijke
						 ministeries – nog niet gesloten.
 
 
 –
 Het aantal datacenters van de
						 rijksoverheid is teruggebracht van 64 naar 4 – waarvan de vierde in december
						 2014 nog geopend moet worden – maar niet alle data uit de 64 oude centers
						 zijn al overgeheveld («gemigreerd») naar de nieuwe vier. Ook hier geldt: er
						 moeten nog 51 van de 64 datacenters gesloten worden in de loop van de komende
						 jaren (tot aan 2020). De 4 nieuwe datacenters inclusief de ICT-dienstverleners
						 die binnen de datacenters gehuisvest zijn moeten in de toekomst nog meer gaan
						 samenwerken bij het beheren van hun ICT zoals het gezamenlijk inkopen van
						 nieuwe hardware en de installatie ervan.
 
 
 
 Er blijft overigens nog genoeg te doen rondom de
				 centralisatie van ondersteunende diensten, zoals de Minister voor Wonen en
				 Rijksdienst, de heer Blok, zelf al zei tijdens de hoorzitting: «Ik denk dat je
				 voor de ondersteunende processen organisatorisch nog een slag zou kunnen
				 maken.»75Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 718.
 Realisatie tweede ambitie van de
				 I-strategie
 De tweede ambitie van de I-strategie heeft tot doel
				 rijksambtenaren tijd-, plaats- en apparaatonafhankelijk te laten (samen)werken
				 op een veilige en vertrouwde manier. De commissie verwijst naar de
				 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013 om te zien wat van deze ambitie tot nu
				 toe is gerealiseerd. Het belangrijkste wapenfeit is dat de meeste ministeries
				 inmiddels een standaard digitale werkplek hebben voor hun rijksambtenaren
				 waarop die altijd en overal kunnen inloggen en dan bij hun eigen gegevens
				 kunnen. In totaal gaat het nu om 27.000 digitale werkplekken die georganiseerd
				 en beheerd worden door het eerder genoemde SSC ICT-Haaglanden.76Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
						8. Bijbehorende verdiensten zijn bijvoorbeeld de invoering
				 van het Rijks Identificerend Nummer (RIN)77Met dit RIN kunnen medewerkers van ministeries uniek
						worden geïdentificeerd, ook op rijksniveau. en de start van een Rijks Applicatie Store (RAS)78Op deze manier kan een ambtenaar zelf kiezen voor
						installeren of de-installeren van bepaalde functionaliteiten en/of
						softwareprogramma's..
 Het rijksbrede identiteitenmanagement is echter
				 nog niet geregeld. Daarmee moet identiteitenbeheer («wie ben je» en «ben je
				 wie je zegt te zijn») en autorisatiebeheer («wat mag je»), inclusief het
				 management van al die data, worden bereikt. Met een systeem voor
				 identiteitenmanagement kunnen rijksambtenaren eenduidig en veilig toegang
				 krijgen tot rijksbrede fysieke en digitale voorzieningen. Tot op heden was dit
				 identiteitenmanagement «sterk verbrokkeld», zoals de heer Kotteman meldde
				 tijdens de hoorzitting.79Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						338.
 Realisatie van de derde ambitie van de
				 I-strategie
 De uitvoering van de derde ambitie, de beheersing
				 van grote en risicovolle ICT-projecten verbeteren, laat zoals gezegd nog te
				 wensen over. Opvallend genoeg worden in een recente voortgangsnotitie van de
				 Directie Informatiseringsbeleid Rijk,80Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties; Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk
						(DGOBR), Informatiseringsbeleid Rijk (27 februari 2014) Notitie Tijdslijn ICT bij het Rijk, op:http://content.rp.rijksweb.nl/cis/content/media/rijksportaal/dgobr/tab_kerntaken/domeinen/informatisering_1/Tijdslijn_ICT_bij_het_Rijk_10_20140227.pdf,
						geraadpleegd in augustus 2014. die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de
				 I-strategie, vooral maatregelen genoemd die al ingevoerd waren vóórdat de
				 I-strategie eind 2011 naar de Tweede Kamer was gestuurd. Zo staat onder het
				 kopje «Sturing op grote en risicovolle IT-projecten» dat de volgende
				 maatregelen zijn getroffen: «Er is een CIO-stelsel ingericht [...].81Dit is in 2008 gebeurd. Meer informatie, zie hoofdstuk
						5. Er is een Handboek voor Project- en Portfoliomanagement
				 binnen het Rijk ontwikkeld [...].82Het Handboek is vastgesteld in 2010. Meer informatie,
						zie hoofdstuk 5. Daarnaast is er een Rijks ICT-dashboard waarop openbaar
				 over de projecten wordt gerapporteerd.83Het ICT-dashboard is gestart in mei 2011 op
						Verantwoordingsdag, maar de commissie is heel kritisch over de werking. Meer
						informatie, zie hoofdstuk 5. [...] Tot slot zijn er diverse instrumenten om projecten
				 aan de start en tijdens de uitvoering te toetsen (ICT-haalbaarheidstoets,84De ICT-haalbaarheidstoets bestaat sinds 2012 maar is
						tot op heden weinig ingezet. Meer informatie, zie verderop in deze
						paragraaf. CIO-oordeel85Het CIO-oordeel bij aanvang van een ICT-project is een
						taak die de CIO sinds de oprichting van het CIO-stelsel in 2008 in zijn pakket
						heeft. en Gateway Reviews86Bureau Gateway voor collegiale toetsing van de
						voortgang van ICT-projecten is opgericht in 2010.).»
 De I-strategie noemt onder de derde ambitie
				 wel een aantal (kleinere) maatregelen. Die worden her en der in de tekst
				 genoemd en zijn ook te vinden in het implementatieplan I-strategie Rijk uit
				 2012:87Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (13 maart 2012). Implementatieplan
						I-strategie Rijk 2012–2015, op:
						https://manifestgroep.pleio.nl/file/download/26123902,
						geraadpleegd op 26 augustus 2014. De maatregelen uit de I-strategie die het
						waarborgen van privacy en beveiliging beogen, zoals de verplichte
						privacy impact assessment (PIA's) zijn niet
						meegenomen in dit overzicht.
 
 
 
 1.
 meten van de effectiviteit van rijksbreed
						projectportfoliomanagement88Portfoliomanagement gaat over het beheren en
							 prioriteren van een verzameling ICT-projecten met het oog op specifieke
							 strategische doelen. Bron: Kamerstuk II 2012/13,
							 33 584, nr.
							 2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
							 ICT door het Rijk 2012: Lessons learned. in overleg met de Auditdienst Rijk (ADR) om te
						beoordelen of het CIO-stelsel werkt;
 
 
 2.
 doorlichten en uitbreiden van het
						jaarrapportagemodel – inclusief rapportage over grote en risicovolle
						ICT-projecten – vanwege de noodzaak van aanvullende informatie;
 
 
 3.
 kennisopbouw rondom
						aanbestedingstrajecten;
 
 
 4.
 ontwikkeling van een masterplan
						ICT-personeel Rijk en bijbehorend opleidingsportfolio89In het implementatieplan staat deze maatregel
							 omschreven als «Inzet kwaliteitsraamwerk informatievoorziening».;
 
 
 5.
 opleidingsaanbod voor opdrachtgevers
						[topambtenaren] die deel uit maken van de Algemene Bestuursdienst (ABD);
 
 
 6.
 uitvoering van de onderzoeksagenda van de
						Interdepartementale Commissie Chief Information Officers (het ICCIO) [in
						samenwerking met de wetenschap] voor relevante en maatschappelijke trends;
 
 
 7.
 implementatie van het convenant met de
						ICT-markt voor optimale samenwerking;
 
 
 8.
 stimulering van marktconsultatie;
 
 
 9.
 inrichting van strategisch
						leveranciersmanagement.
 
 
 De commissie heeft van vijf (1, 3, 4, 5 en 9) van de
				 negen maatregelen vastgesteld dat de rijksoverheid ze daadwerkelijk heeft
				 opgepakt, hoewel de uitwerking in de praktijk nogal eens tegen blijkt te
				 vallen. Van de andere vier maatregelen is het op zijn best onduidelijk of ze
				 worden uitgevoerd.
 De Auditdienst Rijk heeft inderdaad – zoals
				 omschreven in maatregel 1 – gekeken naar het ICT-portfoliomanagement van de
				 verschillende ministeries. De ADR heeft deze vraag meegenomen in zijn
				 jaarlijkse analyse van het rapportageproces rondom de Jaarrapportage
				 Bedrijfsvoering Rijk (waarvan de rapportage grote en risicovolle ICT-projecten
				 deel uitmaakt). Feitelijk heeft de ADR gekeken in hoeverre de ministeries de
				 grote en risicovolle ICT-projecten correct identificeren, registreren en
				 selecteren. Overigens vindt er geen rijksbrede prioritering van ICT-projecten
				 plaats, terwijl dat wel een belangrijk onderdeel van projectportfoliomanagement
				 zou moeten zijn.90Zie ook paragraaf 5.4. Dit proces van prioritering heeft de ADR dus ook niet
				 getoetst.91Auditdienst Rijk (29 april 2014).
						Analyse bevindingen rapportageproces grote ICT-projecten 2013, nr.
						ADR/20 14/578; Rijks Auditdienst (29 april 2013). Analyse
						bevindingen rapportageproces grote ICT-projecten 2012, nr.
						RAD/2013/630.
 Maatregel 3, over de kennisopbouw rondom
				 aanbestedingen in complexe ICT-projecten, loopt. Er is in 2013 een
				 workshopreeks geweest voor negentien opdrachtgevers, inkopers en
				 projectleiders. Vanaf dit jaar wordt de cursus regulier aangeboden door de
				 Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering (RAFEB), die
				 opleidingen voor en door ambtenaren verzorgt. De commissie hoopt dat van haar
				 werk de stimulans uitgaat dat zo veel mogelijk projectleiders de cursus zullen
				 volgen, omdat uit haar onderzoek blijkt dat de rijksoverheid te weinig
				 gebruikmaakt van de ruimte die de huidige aanbestedingsregels bieden.92Meer informatie in paragraaf 8.2.
 Maatregel 4 gaat ook over personeelsbeleid. Er
				 is in 2012 een kwaliteitsraamwerk gemaakt dat de competenties en
				 opleidingsvereisten voor ICT-personeel van de rijksoverheid beschrijft.
				 Aansluitend aan dit raamwerk is er een algemeen plan («masterplan»)
				 ICT-personeel en een opleidingsportfolio opgesteld. Beide zijn vooral gericht
				 op bestaand intern personeel met de nadruk op rijksbreed capaciteitsmanagement,
				 rijksinterne mobiliteit, het versterken van capaciteiten op het gebied van
				 opdrachtgeverschap, het curriculum voor CIO's en CIO-adviseurs, etc. De vraag
				 is alleen of er niet meer personeel van buiten moet worden aangetrokken om het
				 kennisniveau binnen de rijksoverheid te verhogen. De heer De Bruijn,
				 programmamanager digitalisering Rijk en oprichter van I-Interim Rijk, zei
				 hierover tijdens de hoorzitting: «Ik heb het gevoel dat we in een krimpende
				 overheid niet heel erg uitblinken in het binnenhalen van veel nieuwe mensen.
				 Dat is wel een punt.»93Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Bruijn, p.
						325.
 Maatregel 5 is vertaald in het Ambtelijk
				 Professionaliteit Programma van de Algemene Bestuursdienst (ABD). Tijdens de
				 hoorzittingen is hier meermalen naar verwezen. De heer De Bruijn zei daarover:
				 «Dat is een heel goed voorbeeld waarin de top 80 [van de ABD], meen ik,
				 uitgebreid in allerlei verschillende sessies bijeen is geweest. Ik denk dat dit
				 goede voorbeelden zijn, al kun je je natuurlijk afvragen of het voldoende is.»94Ibid., p. 318.
 Bij maatregel 9 over de inrichting van
				 strategisch leveranciersmanagement, ziet de commissie dat er vooruitgang is
				 geboekt op het gebied van het centrale inkoopbeleid. De commissie heeft van de
				 heer Eilander, voormalig directeur Inkoopbeleid Rijk, vernomen dat er speciaal
				 beleid voor leveranciersmanagement (op operationeel, tactisch en strategisch
				 niveau) bestaat voor drie grote leveranciers: Microsoft, Oracle en SAP.95Dit staat ook vermeld in Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
						31. Het idee achter dit leveranciersmanagement is om als
				 rijksoverheid met één gezicht naar buiten te treden richting leveranciers en
				 zo te besparen op onder meer de inkoop van licenties.
 Van de
				 maatregelen die niet zijn uitgevoerd of waarvan het onduidelijk is of ze zijn
				 uitgevoerd, heeft de CIO Rijk met maatregel 2 – doorlichten en uitbreiden van
				 het jaarrapportagemodel – een begin gemaakt: hij heeft de heer Verhoef,
				 hoogleraar Informatica aan de Vrije Universiteit Amsterdam, gevraagd om
				 onderzoek te doen naar de schattingskwaliteit van ICT-projecten bij de overheid
				 op basis van de cijfers van de jaarrapportages bedrijfsvoering Rijk.96Verhoef, C. (2013). Exploratief
						feitenonderzoek naar de schattingskwaliteit van de ICT-projecten bij de
						overheid. Het rapport van dat onderzoek heeft de commissie
				 ontvangen maar met de (overigens even nuttige als onomfloerste) aanbevelingen
				 van de heer Verhoef is tot op heden niets gedaan. De jaarrapportage en het
				 Rijks ICT-dashboard zijn ook niet uitgebreid met aanvullende informatie.97Meer informatie in hoofdstuk 5.
 De ontwikkeling van een interdepartementale
				 onderzoeksagenda voor het ICCIO 2012–2015 (maatregel 6) is onduidelijk; er
				 blijkt wel een samenwerking te zijn geweest tussen het ICCIO en de Tilburgse
				 leerstoel «Informatie en complexe besluitvorming» maar het is niet duidelijk
				 welke onderzoeken dat heeft opgeleverd.
 In januari 2012 heeft het
				 Ministerie van BZK een convenant – zoals beschreven in maatregel 7 –
				 getekend met Nederland ICT, de brancheorganisatie van ICT-leveranciers. In het
				 convenant staat een aantal afspraken die meer samenwerking en
				 overlegmogelijkheden tussen beide moet stimuleren. De uitvoering van het eerste
				 convenant is wat betreft het «bevorderen van de marktconsultatie» en de
				 «implementatie van Publiek-Private samenwerkings (PPS) constructies in het
				 ICT-domein» niet gelukt.98Zie ook paragraaf 8.2. Dit laatste onderdeel komt opvallend genoeg ook niet meer
				 terug in de opvolger van het convenant, de iDialoog, die in 2014 is
				 ondertekend.99Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties, ICT~Office & ICT-bedrijfsleven (26 januari 2012).
						«Verbetering samenwerking tussen de rijksoverheid en het
						ICT-bedrijfsleven» Convenant tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties en ICT~Office, de brancheorganisatie van de IT-, Telecom-,
						Internet- en Officebedrijven in Nederland; Nederland ICT en Ministerie
						van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (6 februari 2014).
						iDialoog. Meer informatie over beide overeenkomsten
						in hoofdstuk 8.
 Tot slot maatregel 8, stimulering van
				 marktconsultatie. In het eerdergenoemde convenant tussen de rijksoverheid en de
				 ICT-leveranciers waren drie instrumenten voor marktconsultatie opgenomen: de
				 ICT-haalbaarheidstoets100Deze toets heeft als doel om de markt vroegtijdig te
						betrekken bij de plannen voor ICT-projecten (vooraf aan de aanbesteding). In
						samenwerking met marktpartijen wordt een realistische aanpak inclusief risico's
						in kaart gebracht., de ICT-marktspiegel101Aanpak waarbij een overheidsdienst in een vroeg
						stadium van ideevorming precompetitief overlegt met het ICT-bedrijfsleven over
						strategie, probleem, vraag of casus. en de Innovatie Den102Aanpak die innovatieve mkb-bedrijven een podium biedt
						om hun oplossingen te presenteren aan de overheid.. In de iDialoog, die in 2014 het convenant vervangen
				 heeft, zijn de laatste twee verdwenen; hiervoor zou te weinig belangstelling
				 zijn bij de rijksoverheid. Maar ook de ICT-haalbaarheidstoets wordt vrij weinig
				 ingezet. Die toets heeft de vorm van marktconsultatie en is inmiddels verplicht
				 voor ICT-projecten boven de 20 miljoen euro, volgens het principe «pas toe of
				 leg uit». Sinds 2007 is de haalbaarheidstoets slechts negentien keer
				 toegepast;103Nederland ICT en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (6 februari 2014). iDialoog. dat is summier in relatie tot het grote aantal
				 ICT-projecten dat sinds 2007 is gestart. Nederland ICT meldt overigens dat er
				 recent een opleving is.104Nederland ICT (20 augustus 2014). Vooraankondiging: Verschillende Haalbaarheidstoetsen op stapel,
						op:www.nederlandict.nl/index.shtml?id=13549&ch=ICT&refID=12482,
						geraadpleegd op 2 september 2014.
 De commissie vindt het zorgelijk dat de
				 uitvoering van bovenstaande maatregelen, expliciet bedoeld om de beheersing van
				 ICT-projecten beter op orde te krijgen, uiteindelijk slechts gedeeltelijk
				 gelukt is. Dit is een gemiste kans.
 Financiële opbrengst ambities
				 I-strategie te onduidelijk
 Tijdens de hoorzittingen is het de
				 commissie niet duidelijk geworden in hoeverre de uitvoering van de I-strategie
				 heeft bijgedragen aan de zo belangrijke kostenreductie binnen de rijksdienst.
				 Zo meldde de voormalige CIO Rijk, de heer Hillenaar: «Ik heb zo'n overzicht op
				 dit moment niet paraat.»105Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						243. En dat terwijl vele maatregelen die voortvloeien uit de
				 I-strategie ook zijn bedoeld om besparingen te bereiken.
 Ook in de
				 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013 zijn geen feitelijke
				 besparingsoverzichten te vinden, wel enkele «besparingspotentiëlen». Bij het
				 project ICT-infrastructuur, waaronder bijvoorbeeld de datacentra en de
				 gemeenschappelijke inkoop en gebruik van ICT vallen, zou het gaan om 50 tot 100
				 miljoen euro per jaar.106Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
						11. Bij het project ICT Haagse Kern, een rijksdienstverlener
				 voor ICT-werkplekdiensten in Den Haag, zou het gaan om 30 miljoen euro per jaar
				 besparingspotentieel. Over besparingen door betere beheersing van ICT-projecten
				 is niets te vinden. Dat onbekend is welke besparingen de rijksoverheid heeft
				 bereikt, betekent feitelijk dat zij niet voldoende stuurt op het bereiken van
				 resultaten. Dit wordt onderschreven in een promotieonderzoek107Het onderzoek, van de heer R. Meijer, die werkzaam is
						als consultant bij PBLQ, omvat een uitgebreide literatuurstudie en analyseert
						ook vier casus, waaronder de modernisering van de Bevolkingsadministratie en de
						Studiefinanciering. Zie: Meijer, R.A.M. (2014). Business
						cases en ICT intensieve Overheidsprojecten., waarin dit een gebrek aan «batenmanagement» bij het
				 Rijk wordt genoemd.108«Batenmanagement is vervolgens een continue proces
						waarin de baten worden geïdentificeerd, gedefinieerd, geoptimaliseerd,
						opgevolgd en gemeten.» Bron: Auditdienst Rijk (29 april 2014).
						Analyse bevindingen rapportageproces grote ICT-projecten
						2013. nr. ADR/20 14/578, p. 4. De heer Hillenaar onderkent ook het gebrek aan
				 batenmanagement.109Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						261. De ADR bevestigt dit beeld na een analyse van het
				 rapportageproces van grote ICT-projecten: «Uit de nota's van bevindingen 2012
				 van de auditdiensten blijkt dat niet altijd invulling wordt gegeven aan
				 batenmanagement. [...] Wij adviseren DGOBR [Directoraat-Generaal Organisatie en
				 Bedrijfsvoering Rijk van het Ministerie van BZK] om in overleg met de CIO's het
				 toepassen van batenmanagement bij ICT-projecten verder gestalte te geven.»110Auditdienst Rijk (29 april 2014). Analyse bevindingen rapportageproces grote ICT-projecten
						2013, nr. ADR/20 14/578, p. 4.
 De commissie vindt dit al met al een gemiste
				 kans. De businesscase van de I-strategie zelf is nu niet transparant. Of zoals
				 de heer Mulder, eveneens consultant bij PBLQ, in een artikel schrijft: «Laat
				 zien wat de I-strategie de belastingbetaler oplevert. Wees niet benauwd de
				 voortgang en resultaten van de I-strategie openbaar te maken. Wat dat betreft
				 kan de I-strategie leren van de Digitale Agenda van Eurocommissaris Kroes,111Europese Commissie. Digital Agenda Scoreboard;
						https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard,
						geraadpleegd op 12 augustus 2014. die de voortgang en resultaten van haar programma voor
				 iedereen op internet publiceert.»112Mulder, E.J. (13 februari 2012). Kanttekeningen bij
						«I-strategie Rijk». AutomatiseringGids, op:
						www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2012/03/kanttekeningen-bij-i-strategie-rijk,
						geraadpleegd op 12 augustus 2014. Niet alleen eurocommissaris Kroes, maar ook de Britse
				 overheid – in de persoon van de heer Maude, Minister van het Cabinet Office,
				 het equivalent van het Nederlandse Ministerie van Algemene Zaken (AZ) – geeft
				 het goede voorbeeld. Hij maakt halfjaarlijks bekend hoeveel kosten zijn
				 afdelingen, waaronder de Governmental Digital Services (GDS),113De GDS is een organisatie van 400 mensen die de
						«digitale transformatie» van de Britse overheid leidt. bespaard hebben.114Cabinet Office (10 juni 2014). Government savings in 2013 to 2014;
						www.gov.uk/government/publications/government-savings-in-2013-to-2014,
						geraadpleegd op 14 augustus 2014.
 De commissie vindt transparantie van de
				 financiële opbrengsten van de I-strategie des te belangrijker omdat de kosten
				 ten opzichte van het rendement van ICT vaak worden onderschat. De totale kosten
				 kunnen namelijk hoger zijn dan gedacht omdat de kosten van onderhoud, beheer en
				 licenties niet altijd worden meegenomen.115Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						292. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Raad voor het openbaar bestuur (2013).
						Van wie is deze hond? Politieke sturing op dienstverlening
						en ICT, p. 12.
 De commissie is overigens van mening dat de
				 opbrengsten van de I-strategie niet altijd in termen van financiële
				 besparingen voor de rijksoverheid te vangen zijn. Soms zal de overheid forse
				 investeringen moeten doen en liggen de baten vooral bij de burgers en de
				 ondernemers. Dan gaat het vaak over kwalitatieve baten. Mevrouw Sneller,
				 hoogleraar Toegevoegde Waarde van IT aan de Nyenrode Business Universiteit en
				 in 2013 lid van de klankbordgroep van de commissie, zei hierover tijdens de
				 hoorzitting: «Een ander belangrijk verschil [met het bedrijfsleven] [...] is
				 gelegen in de waarde van IT. In het bedrijfsleven wordt die over het algemeen
				 in geld uitgedrukt. Dat is relatief makkelijk. Bij de overheid wordt waarde
				 niet altijd in geld uitgedrukt. Die waarde kan ook gezondheid, levensgeluk of
				 onderwijs zijn. Dat is niet zo makkelijk in geld te meten.»116Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 105.
 De commissie vindt net als de ADR dat het
				 batenmanagement van de rijksoverheid versterkt moet worden. Het Rijk zou
				 daartoe in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk de gerealiseerde en verwachte
				 kostenbesparingen en maatschappelijke opbrengsten van het algemene ICT-beleid
				 (I-strategie, de e-overheid en het open source beleid) zichtbaar moeten
				 maken.
 
 
 
 4.2
 Volledig elektronische overheid in 2017 onhaalbaar
 
 De I-strategie beperkt zich tot de optimalisering van
				 interne ICT-voorzieningen van de rijksoverheid en de beheersing van grote
				 ICT-projecten. Een andere ambitie van de rijksoverheid is: een volledige
				 e-overheid in 2017, zoals verwoord in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte
				 II.117In het regeerakkoord staat: «Bedrijven en burgers
						kunnen uiterlijk in 2017 zaken die ze met de overheid doen – zoals het
						aanvragen van een vergunning – digitaal afhandelen.» Bron:Kamerstuk II 2012/13,
						33 410, nr.
						15. Eindverslag van de informateurs over hun informatiewerkzaamheden.
						Bijlage: Fracties van VVD en PvdA (29 oktober 2012).
						Regeerakkoord «Bruggen slaan», p. 10. De e-overheid valt onder de verantwoordelijkheid van de
				 Minister van BZK en niet onder de Minister voor WenR, behalve voor zover het
				 voorzieningen binnen de rijksdienst betreft. Vanzelfsprekend heeft deze ambitie
				 raakvlakken met de I-strategie, hoewel dat in de strategie zelf niet expliciet
				 is gemaakt. Zo neemt het kabinet in het programma e-overheid maatregelen rondom
				 een verbeterde bedrijfs-, informatie en technische architectuur binnen het
				 Rijk, de inrichting van één informatiehuishouding en de digitale archivering
				 Rijk, die allemaal tot doel hebben om de transparantie van de rijksoverheid
				 voor de burger te vergroten.
 De uitvoering van de ambities rondom
				 één e-overheid verloopt sinds jaar en dag dramatisch. Het begon met het
				 rapport «Het uur van de waarheid» van de commissie-Wallage/Postma uit 2007.118Kamerstuk II 2007/08,
						29 362, nr.
						137. Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Commissie Postma/Wallage (2007).
						Het uur van de waarheid: Advies over regie en sturing van de
						elektronische overheid. Haar advies toonde een gebrek aan regie en samenhang aan
				 waardoor de gezamenlijke overheidsbrede elektronische infrastructuur nog te
				 weinig werd gebruikt. De commissie-Wallage/Postma stelde voor om te komen tot
				 een nationaal urgentieprogramma. Dat is er ook gekomen: het Nationaal
				 Uitvoeringsprogramma (NUP) voor de jaren 2009–2010. Dat programma liep vanaf
				 het begin niet goed. Eind 2009 is het NUP onderwerp van de eerste Nederlandse
				 Gateway Review.119Een Gateway Review is een gecertificeerde
						kwaliteitstoets door gelijkwaardige collega's om programma's en projecten op
						cruciale momenten door te lichten. Zie hierover verder paragraaf 7.3. Resultaat: code rood.120Code rood staat in de Gateway methode voor: een
						geslaagde implementatie van het programma lijkt onhaalbaar. De aanbevelingen werden door de toenmalige
				 Staatssecretaris van BZK, mevrouw Bijleveld-Schouten, onderschreven en omgezet
				 in maatregelen.121Kamerstuk II 2009/10,
						29 362, nr.
						160. Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Gateway NUP (2009). Wederzijdse gijzeling in machteloosheid, of de As van het Goede?
						Rapportage NUP-review 10 december 2009. Daar was in de Tweede Kamer niet veel enthousiasme voor
				 te vinden; vooral Kamerlid Gerkens (SP) was tijdens een algemeen overleg op
				 12 mei 2010 zeer kritisch. Ze zei af te willen van «vreemde constructies die
				 opgetuigd worden om de regierol maar vooral niet bij één ministerie te hoeven
				 leggen.»122Kamerstuk II 2009/10,
						26 643, nr.
						159, Verslag van een algemeen overleg inzake ICT bij de
						overheid.
 In mei 2011 stuurde de Minister van BZK, de heer
				 Donner, een brief naar de Tweede Kamer waarin hij het vervolg op het NUP
				 aankondigde: de overheidsbrede implementatieagenda dienstverlening e-overheid
				 (i-NUP), waarin de ambities voor de jaren 2011–2014 waren neergelegd.123Kamerstuk II 2010/11,
						26 643, nr.
						182. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2011). Overheidsbrede
						implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid (i-NUP). De
						ambities zijn een loket voor burgers, digitale dienstverlening aan bedrijven,
						het stelsel van basisregistraties en implementatie-ondersteuning bij de
						basisinfrastructuur voor gemeentes voor een goed elektronisch verkeer tussen
						overheid en burgers en bedrijven én tussen overheden onderling. Binnen het i-NUP spreken overheden met elkaar af om
				 prioriteit te geven aan de ontwikkeling van de basisvoorzieningen.
 Rapport Kuipers spaart kool noch
				 geit
 De heer Kuipers, werkzaam voor ABD Topconsultants,
				 voltooide in januari 2014 een rapport met de titel «Geen goede
				 overheidsdienstverlening zonder uitstekende Generieke Digitale
				 Infrastructuur». Uit dit rapport blijkt dat de situatie nog steeds hopeloos
				 is.124Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Kuipers, R. ABD TopConsultants (2014).
						Advies Governance Generieke Digitale Infrastructuur: Geen
						goede overheidsdienstverlening zonder een uitstekende Generieke Digitale
						Infrastructuur, p. 1. Het rapport, gebaseerd op vele interviews met
				 belanghebbenden uit het veld, heeft als een van de drie ondertitels het
				 veelzeggende citaat: «De haperende machinekamer van de dienstverlenende
				 overheid».
 De heer Kuipers windt er geen doekjes om in zijn rapport:
				 er is onvoldoende voortgang bij het realiseren van een iOverheid.125De WRR spreekt van een iOverheid in plaats van een
						e-Overheid. Volgens de WRR is de elektronische overheid namelijk niet meer
						alleen gericht op dienstverlening. De alomtegenwoordige inzet van ICT door de
						overheid zijn ook gericht zijn op controle en zorg. Deze iOverheid brengt
						vergaande veranderingen in de relatie tussen burgers en overheden met zich mee.
						Bron: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid WRR (2011).
						iOverheid. Cruciale elementen van de Generieke Digitale
				 Infrastructuur (GDI)126De GDI omvat basisregistraties plus daarbij behorende
						stelselvoorzieningen (inclusief ook het BSN-stelsel), voorzieningen rond
						gegevensverkeer tussen overheden en burgers en bedrijven en authenticatie- en
						autorisatievoorzieningen. Het GDI is een nieuwe term; in wezen is hetzelfde als
						de «Gezamenlijke Basisinfrastructuur e-Overheid» die het programma NUP eind
						2008 definieerde. zijn in het gedrang en die vertonen ook nog eens
				 onvoldoende samenhang met de ambities voor een iOverheid. De aanpak is
				 versnipperd, er is sprake van dubbel werk op onderdelen, budgettaire gaten en
				 noodverbanden, en er zijn veel irritaties over en weer tussen de betrokken
				 partijen. De diagnose van de heer Kuipers is dat er «te weinig en de facto
				 eigenlijk op allerlei niveaus geen overall regie of sturing is op samenhang
				 tussen beiden. Beeld van pupillenvoetbal: iedereen gaat overal op sturen,
				 daardoor dubbele of veelvoudige sturing. Sturing verzandt in vrijblijvendheid
				 rond het realiseren van gemaakte (of niet gemaakte) afspraken. Er wordt te vaak
				 gekozen voor het willen hebben van «het mooiste van het mooiste» in plaats
				 van praktisch werkende oplossingen. De aansluiting op budgetcyclus is te zwak,
				 teveel partijen «onbewust onbekwaam».127Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Kuipers, R. ABD TopConsultants (2014).
						Advies Governance Generieke Digitale Infrastructuur,
						p. 2.
 Volgens de heer Kuipers wordt zijn diagnose van
				 een ernstige of zelfs zeer ernstige situatie breed gedeeld: de politieke
				 ambities rondom digitale dienstverlening in 2017 zullen hoogstwaarschijnlijk
				 niet worden waargemaakt. Bovendien: «Ook bij de grote decentralisaties gaan we
				 in de problemen komen.»128Ibid., p. 3.
 De bevindingen van de heer Kuipers worden
				 onderstreept in de hoorzittingen van de commissie. De heer Kotteman, die als
				 CIO Rijk niet verantwoordelijk is voor een volledige e-overheid, maar wel voor
				 de digitale infrastructuur van het Rijk, was ook kritisch: «Ik zou zeggen dat
				 een aantal dingen voor 2017 haalbaar is en een aantal zaken niet. Zo is het
				 bijvoorbeeld niet haalbaar om alle overheidsinformatie digitaal te krijgen. De
				 Belastingdienst is een voorbeeld van haalbaarheid, maar het lijkt me
				 bijvoorbeeld nog een hele opgave om alle vergunningen en de rijbewijzen van de
				 gemeenten digitaal krijgen.»129Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						347.
 Mevrouw Sneller denkt ook dat de ambitie voor
				 een volledig elektronische overheid in 2017 uiteindelijk niet haalbaar is.
				 Bovendien waarschuwt zij ervoor dat de overheid dit maar beter in één keer
				 goed kan doen, anders ontstaat er weerstand bij de burger.130Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 119. Zij onderstreept hiermee de bevindingen van het rapport
				 van de Raad voor het openbaar bestuur.131Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						292. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Raad voor het openbaar bestuur (2013).
						Van wie is deze hond? Politieke sturing op dienstverlening
						en ICT. De raad vindt dat de rijksoverheid ICT in de loop der
				 jaren vooral heeft ingezet op een doelmatige bedrijfsvoering van de
				 rijksoverheid zelf, dus voor de eigen organisatie en ondersteunende
				 werkprocessen, en daarbij de burger uit het oog heeft verloren.
 De
				 raad oordeelt overigens ook niet mals over de voortgang van de totstandkoming
				 van de Nederlandse e-overheid: «De vraag in welke mate – en tegen welke
				 kosten en risico's – ICT een rol kan spelen de beleidsdoelen te bereiken,
				 komt in de beleidsontwikkeling nauwelijks aan de orde. Pas als de koers
				 inhoudelijk is uitgezet mogen ICT-deskundigen een uitvoeringsaanpak
				 organiseren. Daardoor heeft de overheid moeite met het zelf in handen krijgen
				 van de regie voor morgen. Ook de kennis over techniek en infrastructuur laat te
				 wensen over en technische dilemma's worden niet bestuurlijk voorgelegd. [...]
				 Er is wel degelijk ook perspectief en er liggen kansen, maar de ideeën voor
				 een toekomstbestendige digitale overheid die de Raad bespeurt, verkeren vaak
				 nog in het beginstadium.»132Ibid., p. 10.
 
 
 Een Nationale Commissaris
					 Digitale Overheid (NCDO) als oplossing?
 
 De Minister van BZK,
					 de heer Plasterk, heeft er samen met de Minister voor WenR, de heer Blok, en de
					 Minister van EZ, de heer Kamp, voor gekozen om een Nationale Commissaris
					 Digitale Overheid (NCDO) aan te stellen als oplossing voor de vele problemen
					 bij de realisatie van een volledige elektronische dienstverlening door de
					 overheid. De Minister van BZK heeft de aanstelling van de NCDO aangekondigd in
					 een brief aan de Tweede Kamer op 28 mei 2014, waarin opvallend genoeg helemaal
					 niet wordt gerefereerd aan de geschiedenis van het problematische NUP en het
					 i-NUP, laat staan de voortgang en de toekomst ervan. Ook opvallend is dat
					 Minister Plasterk in deze brief, waarin het rapport van de heer Kuipers is
					 bijgesloten, op geen enkele wijze verwijst naar de harde conclusies van de heer
					 Kuipers. Die ondermijnen immers de realisatie van de ambitie van de Minister
					 voor een e-overheid. Ook in een algemeen overleg Digitale Overheid op 25 juni
					 2014, waarvoor de brief over de NCDO geagendeerd was, wijdde Minister Plasterk
					 weinig woorden aan het rapport-Kuipers en helemaal geen woorden aan de
					 voortgang van het i-NUP. De vier aanwezige Kamerleden – mevrouw Gesthuizen
					 (SP), de heer Moors (VVD), mevrouw Oosenbrug (PvdA) en de heer Verhoeven (D66)
					 – vroegen hier tijdens het debat ook niet op door. Overigens was Minister
					 Plasterk tijdens dit overleg redelijk positief gestemd over het halen van de
					 deadline in 2017, hoewel hij toegaf dat het «aanpoten» zal worden.
 
 Door de nieuwe functie van NCDO in te stellen wil
				 het kabinet een «centrale en stevigere interbestuurlijke regie en een
				 bijbehorend governance- en financieringsarrangement tussen medeoverheden,
				 uitvoeringsorganisaties en het rijk»133Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties over de instelling Nationaal Commissaris Digitale
						Overheid. bereiken. De NCDO is een tijdelijke functie voor vier
				 jaar, waarvoor de ministerraad inmiddels de heer Eenhoorn heeft benoemd.
				 Tegelijkertijd heeft het kabinet een ministeriële (en ambtelijke) commissie
				 Digitale Overheid ingesteld waaraan de NCDO beleidsmatig rapporteert.
				 Medeoverheden en uitvoeringsorganisaties zijn als adviseur aan deze
				 ministeriële commissie toegevoegd. De NCDO heeft als opdracht: «[...]
				 beleidsontwikkeling en vernieuwing aan te jagen, daarmee de totstandkoming van
				 (voorzieningen voor) de Digitale Overheid te bevorderen, het beheer van
				 essentiële voorzieningen te borgen en het gebruik van die voorzieningen te
				 stimuleren. De NCDO stuurt op het realiseren en op een effectief gebruik
				 (baten) van de generieke digitale infrastructuur (GDI). [...] De commissaris
				 organiseert en regisseert de interbestuurlijke besluitvorming en versterkt de
				 governance ten aanzien van de GDI en de financiering hiervan, met als doel een
				 solide en toekomstbestendige digitale overheid.»134Ibid. De tijdelijke commissie ICT denkt dat het goed is dat de
				 NCDO zich in het verlengde van deze opdracht ook buigt over de
				 onoverzichtelijke brij aan ICT-organisaties binnen de rijksoverheid. De NCDO
				 zou moeten bekijken hoe de organisatie van de rijksoverheid rondom ICT kan
				 worden vereenvoudigd, bijvoorbeeld door het schrappen of samenbundelen van een
				 aantal organisaties, en hoe de sturing kan worden verbeterd. De commissie heeft
				 – om zelf meer overzicht te krijgen – op een gegeven moment in kaart
				 gebracht wie er zoal in welke relatie tot elkaar betrokken zijn bij de ICT van
				 het Rijk.135Zie het schema achter hoofdstuk 4. Een stroomlijnend gummetje in dat schema zou bepaald geen
				 kwaad kunnen. De commissie gaat ervan uit dat het waar mogelijk samenvoegen van
				 budget, verantwoordelijkheden en bevoegdheden leidt tot een helderder
				 overzicht.
 De commissie zet vraagtekens bij de doorzettingsmacht van
				 de NCDO. De Minister van BZK meldt in zijn brief niets over bevoegdheden en
				 instrumenten die de NCDO tot zijn beschikking krijgt. De NCDO is echter geen
				 regeringscommissaris zoals de deltacommissaris. De deltacommissaris is door de
				 Minister van Infrastructuur en Milieu aangesteld om het Deltaprogramma op te
				 stellen, te actualiseren en uit te (doen) voeren voor het kabinet; zijn rol en
				 bevoegdheden zijn vastgelegd in de Deltawet. Zo staat in de Deltawet dat de
				 ministeries alle gegevens moeten verschaffen die de deltacommissaris nodig
				 heeft. De NCDO heeft ook een andere status dan de Nationaal Coördinator
				 Terrorismebestrijding en Veiligheid, die in het leven is geroepen op basis van
				 een eigen instellingsbesluit van twee ministers. De Minister voor WenR, de heer
				 Blok, gaf tijdens de hoorzitting ook niet meer duidelijkheid. In antwoord op de
				 vraag van de commissie wat de gemandateerde bevoegdheden van de NCDO zijn,
				 antwoordde Minister Blok: «[...] in kaart brengt wat de opgave is, waar de
				 knelpunten liggen en wie daarvoor welke knoop moet doorhakken.»136Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 745. Later in de hoorzitting zei de Minister voor WenR
				 inderdaad dat de NCDO zijn opdracht als «overheidsbrede regisseur» vooral
				 moet uitvoeren op basis van persoonlijk gezag en ervaring. In het
				 eerdergenoemde algemeen overleg Digitale Overheid van 25 juni 2014 maakte ook
				 Minister Plasterk geen melding van specifieke bevoegdheden die de NCDO zal
				 krijgen. En dat terwijl Kamerlid Verhoeven (D66) hier nog wel expliciet naar
				 vroeg: «Welke bevoegdheden wil de Minister hem geven? Kan hij ook
				 daadwerkelijk iets gaan afdwingen? Dat is echt wel nodig, hebben we gezien.»137Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						325. Verslag van een algemeen overleg over de Digitale overheid, p.
						6. De NCDO heeft dus niet de expliciete bevoegdheid om bij
				 bestuurders van medeoverheden de benodigde informatie af te dwingen, ook niet
				 bij wet zoals bijvoorbeeld de deltacommissaris wel heeft.
 Kortom, de
				 commissie constateert dat de NCDO geen bevoegdheden heeft waarmee hij zijn
				 taaie opdracht kan uitvoeren, onder meer om een generieke digitale
				 infrastructuur voor de e-overheid tot stand te brengen.
 
 
 
 4.3
 Het gebruik van open technologie bij de rijksoverheid kan
					 beter
 
 De rijksoverheid stimuleert binnen de publieke sector al
				 meer dan tien jaar het gebruik van open standaarden en software met open
				 broncodes, ook wel «opensourcesoftware» genoemd. Hoewel de rijksoverheid het
				 doel heeft – waar het kan – te kiezen voor open source en open standaarden,
				 lijkt hier in de praktijk nog weinig van terecht te komen. In de tien jaren
				 zijn er – onder meer na de moties van de Kamerleden Vendrik (GroenLinks)138Kamerstuk II 2002/03,
						28 600 XIII,
						nr. 30. Motie van het lid Vendrik c.s. over o.a. stimuleren van
						verspreiding en ontwikkeling van open source software in de publieke
						sector. in 2002 en Gerkens (SP)139Kamerstuk II 2009/10,
						26 643, nr.
						156. Motie van het lid Gerkens c.s. over besparingen op ICT-uitgaven
						door de overheid. in 2010 – een actieplan, twee programma's, een college
				 en forum en een rapport van de Algemene Rekenkamer verschenen. Het begon in
				 2003 met het kabinetsprogramma Open standaarden en open source software
				 (OS&OSS) dat later, in 2006, verderging onder de naam Open source als
				 onderdeel van software strategie (OSOSS). In 2006 heeft het kabinet ook het
				 College standaardisatie en het Forum standaardisatie140Forum en College Standaardisatie bevorderen
						interoperabiliteit en de toepassing van open standaarden binnen de Nederlandse
						overheid. opgericht. En op 17 september 2007 stuurden de
				 toenmalige staatsecretarissen van Economische Zaken (EZ) en van Binnenlandse
				 Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) – respectievelijk de heer Heemskerk en
				 mevrouw Bijleveld-Schouten – het actieplan Nederland Open in Verbinding
				 (NOiV) naar de Tweede Kamer. Dit plan had wederom als doel om het gebruik van
				 open standaarden en software met open broncodes te stimuleren bij de
				 (semi-)publieke sector.
 Om het actieplan uit te voeren richtte het
				 kabinet in 2008 het programmabureau NOiV op. Het actieplan, dat is omarmd door
				 de Tweede Kamer, stelt: «Het Kabinet wil dat bij aanbestedingen en
				 inkooptrajecten van software voor nieuw- of verbouw en contractverlenging de
				 aanbieders van open source software daadwerkelijk in de praktijk dezelfde
				 kansen krijgen en bij gelijke geschiktheid voorlopig ook de voorkeur ter
				 bevordering van de markt voor open source software in Nederland.»141Kamerstuk II 2006/07,
						26 643, nr.
						98. Brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken. Bijlage:
						Nederland open in verbinding: Een actieplan voor het gebruik van Open
						Standaarden en Open Source Software bij de (semi-)publieke sector, pp.
						9–10. In datzelfde jaar (21 november 2008) publiceert de
				 Staatscourant een besluit van de Staatssecretaris van EZ: «Alle ministeries
				 worden geacht te kiezen voor ICT-diensten of ICT-producten die gebruik maken
				 van open standaarden die zijn opgenomen op de lijst van open standaarden van de
				 categorie «pas toe of leg uit» («comply or explain»). Afwijkingen hiervan
				 dienen te worden opgenomen in het departementaal jaarverslag bij de informatie
				 over de bedrijfsvoering.»142Stcrt. 2008, 227Besluit van de Staatssecretaris van Economische Zaken van
						8 november 2008, nr. WJZ/8157380, tot vaststelling Instructie rijksdienst
						inzake aanschaf ICT-diensten en ICT-producten. Beide uitgangspunten in het beleid voor zowel software
				 met open broncodes als open standaarden gelden nog steeds. Minister Blok
				 verwees ernaar in de hoorzitting: «Volgens mij is het al zo dat waar dat
				 mogelijk is, er gewerkt wordt met standaardsoftware of met opensourcesoftware,
				 maar het zal niet altijd kunnen.»143Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 737. Het programmabureau Nederland Open in Verbinding, dat bij
				 het gelijknamige actieplan hoorde, is overigens eind 2011 opgeheven.
 De politieke discussie lijkt
				 verdampt
 Na al die jaren van beleid om het gebruik van «open
				 technologie» binnen de overheid te stimuleren, is het de laatste jaren
				 behoorlijk stil. De heer Padt, sales director commercial & public sector
				 bij Hewlett-Packard, sprak zelfs van een onderwerp dat «verdampt» is. Dat
				 ligt niet alleen aan lobbyisten van de leveranciers die hun verdienmodel op
				 «closed source» software hebben gebaseerd, maar ook aan de Tweede Kamer zelf,
				 meende hij: «Dat [open source] was een hot item, totdat er een bedrijf [Apple]
				 kwam dat in de Kamer veelvuldig wordt gebruikt en dat de koning is van closed
				 source. Daarna kon open source niemand meer iets schelen. Thuis kreeg men
				 namelijk geadviseerd: je moet dat product hebben, want dat werkt zo prettig.
				 Dat product is echter gebaseerd op volledig gesloten standaarden.»144Verslag besloten gesprek met de heer Padt, 31 januari
						2014.
 De discussie is overigens niet volledig
				 verdampt. Zo vroeg Kamerlid Van der Linde (VVD) aan Minister Plasterk (BZK)
				 tijdens een algemeen overleg over ICT op 3 april 2013: «We willen een lans
				 breken voor open sources en open standaarden. Daar zijn we nu een jaar of tien
				 mee bezig. Daarbij gaat het niet om simpele dingen als werkplekken, maar
				 bijvoorbeeld om softwareontwikkeling. Vooral het idee van open sources is heel
				 snel volwassen aan het worden. Ik heb daarover een concrete vraag aan de
				 Minister. Is hij bereid om open sources echt een plaats te geven in het
				 inkoopbeleid van de rijksoverheid?»145Kamerstuk II 2012/13,
						26 643 nr.
						276. Verslag van een algemeen overleg over gebruik ICT-mogelijkheden
						door de overheid. Opvallend was het antwoord van Minister Plasterk: «Dit
				 lijkt mij een alleszins redelijke vraag. Ik zal de wens doorgeven aan Minister
				 Blok. Hij is uiteraard verantwoordelijk voor het inkoopbeleid van de
				 rijksoverheid op dit punt.»146Ibid. De opmerking van Minister Plasterk is opvallend omdat het
				 immers al bestaand beleid is dat de rijkoverheid bij gelijke geschiktheid
				 tussen software met open en gesloten broncodes, kiest voor de open variant. Het
				 tekent het gebrek aan urgentie en kennis als zelfs een Minister niet weet wat
				 het overheidsbeleid is.
 Betekent die stilte dan dat de uitvoering van
				 het beleid gewoon voorspoedig loopt? Het is voor de commissie lastig gebleken
				 om hier goed inzicht in te krijgen. Veel informatie is gedateerd, misschien
				 door de opheffing van het bureau NOiV.
 
 
 
 –
 Over het gebruik van
						 opensourcesoftware schrijft de Algemene Rekenkamer in zijn rapport uit 2011:
						 «De ministeries maken tegenwoordig al veel gebruik van opensourcesoftware.» 
	147Kamerstuk II 2010/11,
								32 679, nr.
								2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
								standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid, p.
								11. Een stevige onderbouwing van die stelling is echter
						 niet terug te vinden in zijn rapport. In een voortgangsrapportage van de
						 strategieontwikkeling bij de ministeries van het NOiV staat dat de
						 rijksoverheid meer dan 200 verschillende pakketten voor opensourcesoftware in
						 gebruik heeft, zoals Linux, Apache, MySQL en Firefox. 
	148Kamerstuk II 2009/10,
								26 643, nr.
								163. Brief van de Minister van Economische Zaken. Bijlage:
								Programmabureau NOiV. (26 juni 2009). De stand van zaken
								van het open source software beleid van de rijksoverheid, op:
								www.pianoo.nl/sites/default/files/documents/documents/actieplannoiv_1.pdf,
								geraadpleegd op 10 sept 2014.
 
 
 –
 Over het gebruik van open standaarden
						 blijkt uit de derde en laatste voortgangsrapportage van het NoiV: «Bij een
						 steekproef van aanbestedingen uit de eerste helft van 2010 wordt «pas toe»
						 voor ongeveer 40% toegepast maar de toepassing van «leg uit» op de overige
						 aanbestedingen werd in de jaarverslagen over 2010 niet terug gevonden.» 
	149Kamerstuk II 2011/12,
								26 643, nr.
								217. Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
								Innovatie. Bijlage: Derde voortgangsrapportage Nederland
								Open in Verbinding (NOiV).
 
 
 
 Met deze verouderde informatie kan de commissie
				 onvoldoende beoordelen of het jarenlange beleid nu voldoende vruchten heeft
				 afgeworpen of niet. Dat gebrek om te kunnen oordelen, domweg omdat gegevens
				 ontbreken, kan de bedoeling niet zijn, zo meent de commissie.
 
 Kenmerken en verschillen van open
					 standaarden en open source
 Open technologie bestaat uit twee
					 onderdelen die wezenlijk van elkaar verschillen: open standaarden en open
					 source.150Voor de uitleg over open standaarden en open en
						 closed source, inclusief de voor- en nadelen, heeft de commissie onder meer
						 gebruikgemaakt van het desbetreffende Rekenkamerrapport. Enkele definities zijn
						 bijna letterlijk overgenomen. Kamerstuk II 2010/11,
						 32 679, nr.
						 2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
						 standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid, pp.
						 6–8. In het algemeen is een standaard een verzameling
					 afspraken die ervoor zorgt dat applicaties en andere onderdelen van het
					 softwarelandschap gegevens van elkaar kunnen verwerken. Gesloten standaarden
					 worden beheerd door een persoon of een bedrijf en vallen vaak onder een
					 octrooi; open standaarden zijn vrij te gebruiken. Het laatste is gunstig voor
					 het beheer van systemen en content, omdat informatie zo gemakkelijker kan
					 worden uitgewisseld. De heer Groote, hoogleraar Informatica aan de TU Eindhoven
					 en lid van de klankbordgroep, pleit ervoor om behalve open standaarden ook
					 publieke standaarden te definiëren, «die zijn vastgelegd door een betrouwbare
					 publieke organisatie waarop letterlijk te bouwen is. Open standaarden kunnen
					 daarentegen als de-facto standaarden zijn ontstaan en die hebben geen
					 intrinsieke stabiliteit.»151Groote in: Groote, J.F., Sneller, L., Veldwijk, R.J
						 en Zwenne, G. Samengebundeld commentaar klankbordgroep
						 eerste tussenrapportage Policy Research d.d. 7 mei 2013, p.
						 5.
 Bij open source, oftewel vrij beschikbare
					 broncode, gaat het erom dat een systeem zélf vrij beschikbaar is, zodat het
					 kan worden aangepast. Het tegengestelde ervan is closed source, oftewel
					 beschermde broncode. Dat is programmatuur die je kunt installeren op een
					 computer en kunt gebruiken, maar niet kunt aanpassen. Een vergelijking uit de
					 auto-industrie kan het verschil tussen open standaarden, open en closed source
					 verduidelijken. Elke auto heeft vier wielen en oranje knipperlichten waarmee de
					 automobilist kenbaar kan maken of hij links- dan wel rechtsaf gaat. Dat is
					 internationaal zo afgesproken en dat is dus een open standaard. Bij een
					 closedsourceauto kun je niet onder de motorkap kijken. Je kunt ermee rijden, de
					 ruitenwissers en de richtingaanwijzer bedienen, maar je kunt niet zelf de
					 V-snaar vervangen – dat kan alleen de leverancier of een merkdealer.
					 Bovendien betaal je regelmatig licentiekosten om de auto te mogen gebruiken.
					 Bij een opensourceauto kan de klep gewoon open en kun je zelf de
					 V-snaar vervangen of daarvoor naar de garage om de hoek gaan – of toch naar
					 de leverancier. Het gebruik ervan is gratis.152Vaak ligt het wat genuanceerder. Zie Kamerstuk II
						 2010/11, 32 679, nr.
						 2, Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
						 standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid, pp.
						 7–8.
 Het gebruik van open technologie maakt de
					 rijksoverheid minder afhankelijk van vaste leveranciers die eigenaar zijn van
					 standaarden of programmatuur. Met andere woorden, door het gebruik van open
					 technologie voorkomt de rijksoverheid dat zij in een «vendor lock-in»
					 belandt. Bovendien geeft open technologie meer flexibiliteit: programmatuur die
					 voor het ene departement is ontwikkeld of daar geïnstalleerd is, kan eenvoudig
					 worden aangepast en beschikbaar gemaakt voor een ander departement.153Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						 Koninkrijksrelaties (5 november 2010). Hoe de overheid
						 marktwerking in de ict kan verbeteren: Sorry, we're open (Concept
						 versie 0.8), pp. 3–7. Opensourceproducten zijn vaak afkomstig uit
					 gemeenschappen van ontwikkelaars («communities» in het ICT-jargon), die samen
					 de programmatuur verbeteren door elkaars werk te testen en te bekritiseren.
					 Door de betrokkenheid van vele ontwikkelaars zouden de producten technisch
					 beter zijn dan bij beschermde broncode, zouden problemen met vrij beschikbare
					 broncode sneller worden opgelost en zou het voortbestaan van de programmatuur
					 beter zijn gewaarborgd.154Zie Kamerstuk II 2010/11,
						 32 679, nr.
						 2, Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
						 standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid., p.
						 8. Een voordeel van closed source is het comfort ervan. De
					 opdrachtgever kan normaal gesproken altijd terugvallen op de vaste leverancier
					 voor de ondersteuning en het oplossen van problemen. Die kan bovendien
					 aansprakelijk zijn voor eventuele schade die ontstaat door problemen in de
					 programmatuur.
 Opensourceproducten zijn vrij beschikbaar en de
					 gebruiker betaalt er geen licentiekosten voor. Dat wil echter niet zeggen dat
					 open source gratis is, benadrukt de Algemene Rekenkamer in zijn rapport over
					 open technologie uit 2012. Net als voor beschermde broncode levert de
					 installatie van vrij beschikbare programmatuur ten minste personeelskosten op,
					 kosten voor het beheer – onder meer voor de computers waarop de programmatuur
					 draait – en onderhoudskosten.155Ibid., pp. 8 en 12.
 
 Het bestaande beleid functioneert niet
				 goed
 De commissie heeft tijdens haar onderzoek meermalen
				 meegedeeld gekregen dat het bestaande beleid niet goed functioneert. Zo
				 schrijft de heer Meij, eigenaar van AME Research («specialist in financieel
				 onderzoek naar ICT ondernemingen»)156www.ictonderzoek.nl, geraadpleegd op
						26 augustus 2014., in een bijdrage voor een bijeenkomst met de commissie:
				 «Open Source software bij de overheid als platform en ecosysteem is niet
				 consequent doorgezet. Software leveranciers overwegend zeer winstgevend.
				 Vendor-lock-in is een risico.»157Meij, A. (2013). Position paper ten
						behoeve van het inwerkprogramma van de tijdelijke commissie ICT op 21 januari
						2013. Mevrouw Gerkens, die als Tweede Kamerlid met een motie
				 het onderzoek van de Algemene Rekenkamer heeft aangevraagd, tijdens haar
				 hoorzitting met de commissie: «Open standaarden moet omdat het heel veel
				 voordelen heeft. Het rapport van de ARK [Algemene Rekenkamer] daarover was niet
				 volledig. [...] Ook met het pas-toe-of-leg-uit-principe, dat
				 oud-staatssecretaris Heemskerk heeft neergezet naar aanleiding van de
				 motie-Vendrik, is niets gebeurd. We leggen niets uit en we passen gewoon toe,
				 en we zorgen ervoor dat we continu vastzitten aan allerlei afhankelijkheden,
				 met alle risico's van dien. [...] Volgens mij was het namelijk staand beleid en
				 hadden ambtenaren de opvolger van Staatssecretaris Heemskerk daarvan op de
				 hoogte moeten stellen. [...] En als dat gebeurt, moet volgens mij de Kamer haar
				 controlerende taak oppakken.»158Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Gerkens, pp.
						602–603. Een uitgebreid onderzoek in 2013 van de heer Paapst,
				 universitair docent aan de Rijksuniversiteit Groningen, onderstreept de
				 frustratie van SP-senator Gerkens: «Uit het onderzoek naar het beleidsplan
				 «Nederland Open in Verbinding» blijkt onder andere dat de overheid slechts in
				 beperkte mate dit beleid uitvoert, en dat het enkel vastleggen van het beleid
				 in wetgeving niet voldoende is om naleving af te dwingen.»159Paapst, M.H. (2013). Barrières en doorwerking: Een
						onderzoek naar de invloed van het open source en open standaarden beleid op de
						Nederlandse aanbestedingspraktijk.
 De commissie ondersteunt het officiële
				 kabinetsbeleid over open standaarden en opensourcesoftware omdat zij hecht aan
				 leveranciersonafhankelijkheid. Zij volgt hierin de Britse overheid, die recent
				 tot het inzicht kwam dat zij werd gegijzeld door een oligarchie van grote
				 ICT-leveranciers en dat zij zo de hoofdprijs moest betalen voor verouderde
				 techniek. Nu worden opdrachten in het Verenigd Koninkrijk vooral gegund aan
				 kleine, innovatieve bedrijven die bereid zijn open source te leveren.160Blankena, F. (10 februari 2014). Britten sturen aan
						op kleinere IT-leveranciers. Binnenlands Bestuur.
						Zie:
						www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/britten-sturen-aan-op-kleinere-it-leveranciers.9203582.lynkx,
						geraadpleegd op 26 augustus 2014. Een andere reden om het bestaande beleid te ondersteunen,
				 zijn de potentiële kostenbesparingen vanwege het vermijden van licentiekosten.
				 In een conceptrapport van het Ministerie van BZK dat nooit binnen het
				 departement officieel is goedgekeurd, is berekend dat de overheid potentieel 60
				 miljoen euro per jaar zou kunnen besparen in een minimumscenario waarin alleen
				 in de generieke ICT-voorzieningen gesloten standaarden worden vervangen door
				 open standaarden. In een maximumscenario waarin daarnaast – waar mogelijk –
				 ook opensourcesoftware ingevoerd wordt, zou naar schatting ongeveer 1 miljard
				 euro per jaar bespaard kunnen worden.161Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (5 november 2010). Hoe de overheid
						marktwerking in de ict kan verbeteren: Sorry, we're open (Concept
						versie 0.8). Ook de gemeente Ede heeft veel kunnen besparen op de
				 kosten van zijn ICT met de invoering van zo veel mogelijk open standaarden en
				 opensourcesoftware, namelijk 89%.162Berenschot (2012). ICT-benchmark Ede:
						ICT-kosten vergeleken. Bovendien geeft de invoering van open technologie een
				 impuls aan goed opdrachtgeverschap, iets wat hard nodig is binnen de
				 rijksoverheid. De opkomst van open technologie biedt namelijk meer
				 keuzemogelijkheden naast de traditionele gesloten technologie zodat afgewogen
				 keuzes moeten worden gemaakt in plaats van te kiezen voor het bekende.
				 Overigens concludeert de Algemene Rekenkamer in een rapport uit maart 2011:
				 «Het beeld dat uit de [door haar onderzochte] cases naar voren komt is dat er
				 soms belangrijke besparingen verwacht worden door de mogelijkheden die
				 opensourcesoftware biedt, maar dat in andere situaties de besparingen, in elk
				 geval procentueel gezien, ook verwaarloosbaar kunnen zijn. Er zijn ook
				 situaties voorstelbaar waarin de inzet van open technologie juist tot hogere
				 kosten kan leiden.»163Kamerstuk II 2010/11,
						32 679, nr.
						2, Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
						standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid, p.
						13.
 Van belang is natuurlijk dat het vastgelegde
				 beleid daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Daarom heeft de commissie BIT-regels 8
				 en 9 opgenomen. Daarmee wordt in ieder geval gewaarborgd dat bij ieder project
				 boven de 5 miljoen euro met een belangrijke ICT-component volgens het principe
				 «pas toe of leg uit» open standaarden worden gehanteerd en bij gelijke
				 geschiktheid opensourcesoftware wordt gekozen.
 
 
 
 4.4
 Meer centrale sturing nodig
 
 De commissie constateert dat er binnen de rijksoverheid
				 te weinig overkoepelend gezag en centrale sturing is om haar ambities voor
				 elkaar te krijgen. Zelfs pogingen tot overkoepelend gezag door de rijksoverheid
				 – zoals de aanstelling van de Nationale Commissaris Digitale Overheid en
				 recent ook de aanstelling van een «boegbeeld ICT» door de Minister van EZ die
				 ervoor moet zorgen dat «ICT-innovaties krachtig bijdragen aan de economische
				 groei» van Nederland164Rijksoverheid (26 juni 2014). Minister Kamp benoemt René Penning de Vries tot beoogd Boegbeeld
						ICT, op:
						www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brieven/2014/06/26/minister-kamp-benoemt-rene-penning-de-vries-tot-beoogd-boegbeeld-ict.html,
						geraadpleegd op 7 augustus 2014. – leiden niet tot echte bevoegdheden om de benodigde
				 maatregelen af te dwingen.
 
 Het ontbreekt volgens de commissie aan een goede
					 rijksbrede «ICT-governance»;165Een veel gebruikte definitie van IT-governance is:
						 «Het raamwerk van besluitvorming en verantwoordelijkheid in een organisatie of
						 in een geheel van organisaties zoals een keten of community, om het gewenste
						 resultaat met ICT te realiseren.» Bron: Thiadens, T. (2008).
						 Sturing en Organisatie van de ICT-voorziening: De focus op
						 vraaggestuurd leveren van ICT-voorzieningen. een noodzakelijke voorwaarde voor de totstandkoming van
					 welke ICT-ambitie dan ook. Uit een overzicht dat de commissie zelf heeft
					 gemaakt blijkt dat binnen de rijksoverheid het geheel van ICT-organisaties een
					 onoverzichtelijk geheel vormt.166Zie het schema achter hoofdstuk 4. De verhoudingen tussen verschillende onderdelen zijn
					 onduidelijk en de commissie vraagt zich af of er niet te veel overlap in taken
					 is en/of er een gemis is aan centrale sturing tussen bijvoorbeeld:
 
 
 
 –
 het Nationaal Cyber Security Centrum,
						 de Taskforce Bestuur en Informatieveiligheid Dienstverlening en het Centrum
						 voor Informatiebeveiliging en Privacybescherming, die alle drie taken uitvoeren
						 op het gebied van informatiebeveiliging;
 
 
 –
 de NCDO, de bestuurlijke regiegroep
						 e-Overheid en Dienstverlening, de directie Burgerschap en Informatiebeleid van
						 het Ministerie van BZK, de directie Regeldruk en ICT van het Ministerie van EZ,
						 het Secretarissen-Generaal Overleg (SGO) 3, het programma Digitaal Rijk, het
						 programma Digitaal 2017, het programma i-NUP, de operatie BRP en e-ID. De
						 overlap bij deze instellingen lijkt te liggen op het gebied van de
						 elektronische overheid.
 
 
 
 Bovendien vraagt de commissie zich af waarom de
				 rijksoverheid het ene moment kiest voor een stichting (zoals bij Geonovum) en
				 het andere moment voor een taskforce (Taskforce BID), een centrum (NCSC) of een
				 programma. De logica hierachter ontgaat de commissie.
 De commissie
				 staat niet alléén in de conclusie dat centrale sturing te veel ontbreekt.
				 Tijdens de hoorzittingen vragen bijna alle rijksambtenaren om een betere
				 beheersstructuur door meer centrale sturing. Zo zegt de CIO Rijk, de heer
				 Kotteman, dat een strakkere centrale sturing rondom ICT nodig is, ten koste van
				 de lokale autonomie. Volgens hem kan die sturing liggen bij de CIO Rijk of
				 worden vormgegeven door bestaande organen zoals het ICCIO zeggenschap te geven.167Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						354. Ook de leveranciers zien problemen, getuige de woorden
				 van de heer Padt: «Governance is de achilleshiel van zowel de overheid als het
				 hele ICT-stelsel binnen de overheid. Je hebt te maken met [...] een
				 ondoordringbare muur van bedrijfsvoeringapathie.»168Verslag besloten gesprek met de heer Padt, 31 januari
						2014.
 Autonomie van de departementen en zbo's
				 te groot
 Deze «bedrijfsvoeringapathie» komt volgens de
				 commissie doordat de verschillende onderdelen van de rijksoverheid en andere
				 overheden onderling weliswaar proberen samen te werken om de gestelde ambities
				 te bereiken, maar in de uitvoering de autonomie van de verschillende
				 samenwerkingspartners – en daarmee hun individuele doelen – een te grote
				 belemmering vormde. Met name de notoire autonome opstelling van de
				 departementen kwam tijdens de hoorzittingen een aantal keren aan de orde.169Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Bruijn, p.
						316. Wederom de CIO Rijk, de heer Kotteman: «Een voorbeeld
				 van een terrein waarop we nog diversiteit en divergentie kennen, is dat van een
				 aantal bedrijfsondersteunende systemen. [...] Het gaat daarbij om financiële
				 systemen en documentaire informatiesystemen. Die zijn per departement sterk
				 verschillend en je ziet dat men daarbij sterk hangt aan de processen die per
				 departement bestaan en per departement verschillen. Als ik de bevoegdheid zou
				 hebben om te zeggen dat we dat vanaf morgen zouden moeten gaan uniformeren, had
				 ik mijn salaris er al snel vier keer uit, denk ik.»170Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						335–336.
 Overigens constateert de commissie dat de grote
				 mate van onafhankelijkheid bij de departementen de laatste jaren iets is
				 afgenomen doordat er meer rijksbreed wordt gewerkt; zoals gezegd komen er
				 steeds meer rijksbrede ICT-voorzieningen. Hoewel zowel de voormalige als de
				 huidige CIO Rijk in de hoorzittingen aangeeft veel weerstand te hebben
				 ondervonden en nog steeds te ondervinden bij de inrichting van bijvoorbeeld de
				 rijkswerkplek en allerhande shared service organisaties, is de noodzaak om te
				 bezuinigen bij alle departementen zo hoog, dat de weerstand wat is
				 afgebrokkeld. De commissie vraagt zich wel af of die weerstand niet net zo hard
				 weer terugkomt als het economisch beter gaat en de bezuinigingsagenda minder
				 prioriteit krijgt.
 Ook de autonomie van zelfstandige bestuursorganen
				 (zbo's) is volgens de commissie te groot. De uitvoering van veel publieke
				 taken, waarvoor ICT-ondersteuning onontbeerlijk is, ligt bij de zbo's. Veel van
				 die zbo's (Sociale Verzekeringsbank (SVB), Uitvoeringsinstituut
				 Werknemersverzekeringen (UWV) en de RDW171De voormalige Rijksdienst voor het
						Wegverkeer.) zijn ware ICT-fabrieken geworden, die veel grote
				 ICT-projecten onder hun hoede hebben. De zelfstandigheid van de zbo's, die niet
				 hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een Minister, staat een efficiëntere en
				 effectievere rijksbrede bedrijfsvoering in de weg, terwijl dat toch een
				 belangrijk doel van veel algemeen ICT-beleid is. Inmiddels heeft Minister Blok
				 het initiatief genomen om die autonomie voor wat betreft de rijksbrede
				 bedrijfsvoeringsinfrastructuur – zoals het inkoopbeleid van het Rijk en de
				 shared service centers – in te perken. Er ligt inmiddels een wetvoorstel om
				 de Kaderwet zbo's aan te passen zodat de Minister voor Wonen en Rijksdienst de
				 zbo's met regelgebonden taken kan «verplichten deel te nemen aan een
				 gemeenschappelijke voorziening [shared service organisaties], als dit leidt tot
				 een effectievere en efficiëntere overheid.»172Kamerstuk II 2013/14,
						25 268, nr.
						83, Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst over het
						kabinetsbeleid ten aanzien van zbo's; Kamerstuk II 2013/14,
						33 912, nr.
						2. Voorstel van wet, Wijziging van de Kaderwet
						zelfstandige bestuursorganen in verband met het aansluiten van zelfstandige
						bestuursorganen op de rijksinfrastructuur en enkele technische
						aanpassingen.
 Het is de commissie nu niet duidelijk in
				 hoeverre met deze aanpassing van de Kaderwet zbo's de Minister in staat zal
				 zijn om ook daadwerkelijk alle grote ICT-projecten bij zbo's beter te beheersen
				 en te sturen. De commissie zou het zeer wenselijk vinden als dit – indien dit
				 nog niet het geval is – ook geregeld wordt bij het aanpassen van de Kaderwet
				 zbo's.
 Ook al neemt de departementale weerstand tegen algemeen
				 ICT-beleid wat af en is het kabinet van plan om de autonomie van zbo's in de
				 nabije toekomst te verminderen, dit neemt niet weg dat meer centrale sturing
				 met doorzettingsmacht binnen de ICT-sector van het Rijk een beter begaanbare
				 weg is; iemand die de gestelde ambities in het oog houdt en die ook kán
				 realiseren. Binnen het rijks-ICT-beleid wordt weliswaar de zogenoemde «regie»
				 regelmatig belegd, maar de invulling daarvan is vaak onduidelijk. De heer
				 Kuipers is hier ook duidelijk over in zijn rapport over de realiteitszin van de
				 ambities rondom de e-overheid.173Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Kuipers, R. ABD TopConsultants (2014).
						Advies Governance Generieke Digitale
						Infrastructuur, p. 2.
 In een goede «governance»-structuur is het
				 duidelijk bij wie de verantwoordelijkheden liggen – nu is volgens de
				 commissie vaak sprake van «gedeelde onverantwoordelijkheid» – en hoe de
				 (eenduidige) sturing georganiseerd is. Bovendien moet de sturing op elk niveau
				 in handen liggen van iemand of een instantie die ook bevoegdheden heeft om de
				 autonomie van bijvoorbeeld andere ministeries of zbo's te kunnen negeren;
				 iemand of een instantie die niet alleen afhankelijk is van zijn eigen
				 overredingskracht, de goede wil van anderen of de tijdrovende omweg om «een
				 besluit van de ministerraad op te moeten halen»174Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p. 239: «Daar
						zie je gebeuren dat je gewoon op een bepaald moment even een besluit van de
						ministerraad moet ophalen om iets voor elkaar te krijgen. Ik noem de
						consolidatie van de datacenters. Dat hebben we verankerd via de ministerraad.
						Dan is er ruimte om de afspraken die je maakt ook af te dwingen.», zoals bij de CIO Rijk het geval is.
 Doorzettingsmacht is belangrijk omdat ICT-oplossingen uiteindelijk vaak ook
				 een managementvraagstuk zijn. De grote winst zit in de herstructurering van de
				 werkprocessen. De heer De Bruijn zei hierover: «Dat zijn taaie gesprekken,
				 omdat je ook mensen hun dingen moet afnemen en je die processen op een aantal
				 fronten anders moet inrichten. [...] Dat krijg je alleen maar voor elkaar als
				 er ook voldoende doorzettingsmacht is en je in een voldoende mate inspiratie
				 hebt over waar je organisatie over vijf jaar zou moeten staan.»175Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Bruijn, p.
						320.
 De versnippering van de ICT-portefeuille
				 is niet efficiënt
 
 De commissie stelt voor om als eerste stap naar een
					 betere beheersstructuur rondom het algemene ICT-beleid het aantal voor algemeen
					 ICT-beleid verantwoordelijke ministers te beperken. De versnippering van
					 verantwoordelijkheden op ICT-gebied tussen vier ministers is niet efficiënt.
					 De samenhang tussen de verschillende ICT-portefeuilles is onmiskenbaar en de
					 conclusie is dan ook duidelijk: slechts één Minister dient verantwoordelijk
					 te zijn voor de digitale transformatie van de gehele rijksoverheid en dus voor
					 het voorwaardenscheppende beleid, inclusief de uitvoering op het gebied
					 van:
 
 
 
 –
 een volledige elektronische overheid
						 voor burgers én bedrijven;
 
 
 –
 efficiënte en effectieve
						 ICT-voorzieningen voor de bedrijfsvoering van de rijkdienst (inclusief
						 stimulering van open source en open standaarden).
 
 
 
 
 En alleen het voorwaardenscheppende beleid op het
					 gebied van:
 
 
 
 –
 de beheersing van alle grote
						 ICT-projecten van de rijksoverheid.176Het Bureau ICT-toetsing (BIT) en de CIO's zijn
								in de aanbevelingen van de commissie verantwoordelijk voor de uitvoering
								hiervan.
 
 
 
 Dat betekent dat de ICT-portefeuilles van Minister
				 Plasterk en Minister Blok samengevoegd moeten worden. Verder stelt de commissie
				 voor om de ICT-dienstverlenende organisaties zoals de shared service
				 organisaties DICTU (valt onder EZ), Logius (valt onder BZK), SSC-ICT Haaglanden
				 (valt onder BZK), SSC-I (valt onder VenJ) en Doc-Direkt (valt onder BZK),
				 gezamenlijk onder de verantwoordelijkheid van deze Minister te laten vallen.
				 Dit zal in de praktijk de Minister van BZK zijn.
 Deze Minister van BZK
				 met het hierboven beschreven hernieuwde takenpakket moet publieke organisaties
				 (Rijk, gemeente, waterschappen en provincies) en waar nodig ook private
				 partijen kunnen verplichten om bepaalde voorzieningen en/of standaarden te
				 gebruiken die nodig zijn voor een kwalitatief hoogstaande e-overheid. De
				 commissie is het eens met dit advies van de heer Kuipers.177Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Kuipers, R. ABD TopConsultants (2014).
						Advies Governance Generieke Digitale
						Infrastructuur, p. 17. Verder moet de Minister van BZK de doorzettingsmacht
				 krijgen om departementen, publiekrechtelijke zbo's en andere
				 uitvoeringsorganisaties te verplichten deel te nemen aan een gemeenschappelijke
				 ICT-voorziening als dit leidt tot een effectieve en efficiëntere
				 overheid.
 
 
 
 4.5
 Samengevat
 
 De uitvoering van de ambities voor de verbetering van
				 zowel de interne als externe dienstverlening met ICT, de beheersing van
				 ICT-projecten en het stimuleren van open standaarden en open source binnen het
				 Rijk laten te wensen over. De rijksoverheid heeft hoge ambities met haar
				 algemene ICT-beleid; die zijn hoger dan zij kan waarmaken. De rijksoverheid
				 staat nog ver af van de digitale transformatie die nodig is om aansluiting te
				 houden bij een samenleving waarin velen er inmiddels een volledige digitale
				 levensstijl en werkwijze op na houden. De commissie wijt dit aan een gebrekkige
				 beheersstructuur op rijksniveau en een gebrek aan urgentie bij het
				 kabinet.
 De problemen bij de totstandkoming van een volledig
				 elektronische dienstverlening aan burgers en bedrijven in 2017 zijn een
				 duidelijk voorbeeld van het gebrek aan een goede beheersstructuur, zoals het
				 rapport-Kuipers aantoont: een sterk gebrek aan regie en sturing. Het antwoord
				 van het kabinet hierop is voorlopig de aanstelling van een Nationale
				 Commissaris Digitale Overheid (NCDO). De commissie vraagt zich ten zeerste af
				 of het creëren van een nieuwe regierol zoals de NCDO wel het juiste antwoord
				 is als de commissaris geen duidelijke bevoegdheden krijgt. Een ander symptoom
				 van de gebrekkige beheersstructuur is de ministeriële verdeling van de
				 ICT-portefeuille. Maar liefst vier ministers houden zich hiermee bezig; zo zijn
				 de verantwoordelijkheden te veel versnipperd. Er is duidelijk een gebrek aan
				 centrale sturing. De grote zelfstandigheid van de verschillende ministeries,
				 zbo's en andere uitvoeringsorganisaties zit de ICT-ambities van de
				 rijksoverheid vaak in de weg en verhinderen regelmatig de uitvoering van de
				 ambities. Ook het ontbreken van kennis over de besparingen die het huidige
				 algemene ICT-beleid heeft opgeleverd, is een teken van een gebrekkige
				 beheersstructuur: de rijksoverheid geeft daarmee aan niet voldoende in te
				 zetten op het bereiken van resultaten. De commissie vraagt meer aandacht voor
				 het batenmanagement van het rijksbrede ICT-beleid; de besparingen en
				 maatschappelijke opbrengsten van het algemene ICT-beleid moeten zichtbaar
				 gemaakt worden via de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk.
 Het gebrek
				 aan urgentie blijkt zeker ook uit de eenzijdige uitvoering van de I-strategie
				 van het Rijk; de beheersing van grote ICT-projecten komt er karig van af. Een
				 aantal voorgenomen maatregelen is nog niet of slechts gebrekkig uitgevoerd. Ook
				 het beleid rondom opensourcesoftwaresystemen volgens het principe «pas toe of
				 leg uit» blijft behoorlijk achter bij de ambities. Ook hier ontbreekt urgentie
				 en lijken eerder gloedvol verwoorde ambities min of meer verdampt.
 De
				 commissie stelt voor om de Minister van BZK (één Minister dus) meer
				 overkoepelend gezag te geven met doorzettingsmacht op het terrein van de
				 digitale omvorming van de rijksoverheid – en ook andere overheden – wat
				 betreft de e-overheid. Op deze manier wil de commissie bereiken dat het
				 gemeenschappelijke doel van de digitale omvorming rijksbreed beter verzekerd
				 is, dat die meer gewicht krijgt en dat de bijhorende resultaten sneller tot
				 stand komen. Beslissingen en bijbehorend gereedschappen voor het management
				 hebben dan niet alleen maar symboolwaarde.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 5
 DE BEHEERSSTRUCTUUR VAN ICT-PROJECTEN: DE
				 ACHILLESHIEL VAN DE RIJKSOVERHEID
 
 
 «Governance is de achilleshiel van
				zowel de overheid als het hele ICT-stelsel binnen de overheid. Je hebt te maken
				met een ondoordringbare muur van bedrijfsvoeringapathie.»
 
 178
 Verslag besloten gesprek met de heer Padt, 31 januari
					 2014.
 
 
 Het ontbreekt de rijksoverheid aan een goede
				beheersstructuur (ook wel «governance» genoemd). De conclusie die de
				commissie in hoofdstuk 4 trekt over het overkoepelende rijksbrede ICT-beleid
				van de rijksoverheid, geldt ook voor de ICT-projecten bij de rijksoverheid in
				het zogenoemde primaire en beleidsondersteunende proces. Een juiste inrichting
				van de besluitvorming en verantwoordelijkheden rondom ICT-projecten bij de
				overheid is cruciaal voor een goede controle en beheersing van deze projecten.
				Het voorkomt namelijk dat projecten uit de hand lopen qua budget en looptijd,
				of dat er een eindproduct wordt opgeleverd dat niet aan de verwachtingen
				voldoet, zoals nu te vaak gebeurt. Zoals voormalig tunnelregisseur de heer
				Ruijter het verwoordde: «Als vierde heb ik een heldere
				besluitvormingsstructuur geïntroduceerd, zodat er rust zou ontstaan op het
				werk. In zo'n situatie zitten heel veel mensen met elkaar om de tafel om
				uitgebreid te discussiëren over wat er allemaal wel en niet gedaan moet
				worden, maar er worden bijna geen besluiten genomen. Er werden geen knopen
				doorgehakt: we gaan het zo doen.»179Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
					 33 326, nr.
					 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Ruijter, p. 406.
 
 Verder is de crux van een goede beheersstructuur bij
				 ICT-projecten dat de juiste mensen (met name bestuurders en gebruikers) en de
				 juiste informatie op de juiste momenten bij de besluitvorming rondom
				 ICT-projecten worden betrokken.180Hoofdstuk 8 over projectmanagement zal dieper ingaan
						op de geringe betrokkenheid van de bestuurlijke top en de gebruikers bij
						ICT-projecten van de rijksoverheid. Een onduidelijke beheersstructuur maakt ICT-projecten
				 stuurloos en vergroot de kans op falen.181Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 93. Volgens de commissie zijn er drie belangrijke knelpunten
				 in de gebrekkige bestaande beheersstructuur rondom ICT-projecten:182Ibid., p. 87.
 
 
 
 –
 versnippering, onduidelijke of niet
						vastgelegde verantwoordelijkheden;
 
 
 –
 ontbreken van projectportfoliomanagement
						
	183Projectportfoliomanagement gaat over het beheren
							 en prioriteren van een verzameling ICT-projecten met het oog op specifieke
							 strategische doelen, zoals bijvoorbeeld kostenbesparing door meer gebruik te
							 maken van bestaande systemen. Zie ook paragraaf 5.3.;
 
 
 –
 gebrekkige sturingsinformatie.
 
 
 
 
 
 5.1
 Versnipperde en onduidelijke verantwoordelijkheden
 
 De commissie constateert dat bij veel ICT-projecten de
				 verantwoordelijkheidsstructuur en de belegging van taken en rollen versnipperd,
				 onduidelijk of niet eenduidig zijn. Het literatuuronderzoek van Policy Research
				 bevestigt dat dit eerder regel dan uitzondering is bij ICT-projecten, niet
				 alleen in Nederland maar ook in het buitenland.184Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 78. Als onduidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is en
				 welke verwachtingen de betrokkenen van elkaar mogen hebben, is een project in
				 het beste geval inefficiënt. Vaker nog bereikt het zijn doelen niet, omdat een
				 goede belangenafweging niet mogelijk is en niemand grip heeft op het project.
				 Overschrijdingen van het beschikbare geld en de geplande tijd zijn het gevolg,
				 plus een resultaat dat niet aansluit op wat de gebruikers nodig hebben.
 Deze onduidelijke verantwoordelijkheidsstructuur speelt zowel op het niveau
				 van de uitvoering als op het politieke en bestuurlijke niveau en daartussen.
				 Dit blijkt ook uit de Gateway Reviews185Een toetsing van een ICT-project door collega's die
						zelf veel ervaring hebben opgedaan in projecten. Meer informatie in hoofdstuk
						7., zo gaf de heer Frijns, hoofd Bureau Gateway, aan: «Bij
				 veel projecten en programma's zie je dat in elk geval de keten tussen de
				 politieke, de bestuurlijke en de inhoudelijke arena niet altijd optimaal
				 geregeld is. Dat komt naar boven uit de Gateway Reviews. Maak aan het begin
				 goede afspraken. Waarop kan ik je aanspreken? [...] Dat moet je vanaf het begin
				 voor elkaar krijgen.»186Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 279.
 Ook de heer Meijer, directeur/eigenaar KWD
				 Resultaatmanagement en naar eigen zeggen puinruimer van het eerste uur bij
				 grote ICT-projecten van de rijksoverheid, zag hetzelfde probleem langskomen
				 vanwege het zogenoemde «estafettemodel»187De wetgever vraagt wat van een uitvoeringsorganisatie
						die vervolgens aanklopt bij zijn informatiemanagement afdeling die het traject
						verder oppakt met de ICT-leverancier. Ieder denkt op zijn beurt dat hij ervan
						af is, als het stokje is doorgegeven. in ICT-overheidsprojecten: «De vraag is of de optelsom
				 van de delen wel leidt tot een geheel. We zien heel vaak bij zo'n estafette in
				 een project dat het, zodra we in een realisatietraject zitten, meer als een
				 project wordt bestuurd. Daarvoor zit een bepaalde vaagheid in rollen. Op papier
				 kan het allemaal helder zijn, maar in de werkelijkheid zien we heel vaak dat
				 niet helder is wie precies waarvan is.»188Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 174.
 Mevrouw Sneller, hoogleraar Toegevoegde waarde
				 van IT aan de Nyenrode Business Universiteit en lid van de klankbordgroep van
				 de commissie in 2013, herkende het beeld van de heer Meijer als het gaat over
				 vaagheid in rollen. Zij legde uit dat met name het woord «regie», dat zo vaak
				 in de mond wordt genomen bij ICT-projecten van de rijksoverheid, een heel vaag
				 begrip is: «In al die projectmanagementmethodieken komt het woord «regie»
				 niet voor. [...] Als je invulling wilt geven aan het woord «regie», dan zul
				 je moeten nadenken over wat dat moet inhouden. Dit is namelijk verwarrend en
				 het leidt daardoor tot mogelijke excuses als dingen niet voor elkaar komen.»189Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p.111.
 Mevrouw Sneller meende voorts dat de
				 rijksoverheid de onduidelijkheden probeert op te lossen door nieuwe rollen
				 zoals die regierol te creëren (denk aan op nationaal niveau de Nationaal
				 Commissaris Digitale Overheid190Zie paragraaf 4.2.). Zij dacht dat daardoor de problemen in de praktijk
				 juist worden vergroot: «Als je een nieuwe rol definieert en je daaronder
				 onduidelijke verantwoordelijkheden of geen verantwoordelijkheden hangt, dan
				 wordt het moeilijk om daarop achteraf aangesproken te kunnen worden. Ik zie dat
				 als een risico.»191Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 112.
 De versnippering van verantwoordelijkheden en
				 onduidelijkheden daarover leiden tot wat de commissie «gedeelde
				 onverantwoordelijkheid» noemt. Iedereen die betrokken is bij een project denkt
				 dat de verantwoordelijkheden geregeld zijn, maar in de praktijk blijkt dit vaak
				 niet het geval. Dit blijkt heel duidelijk in een groot aantal van de casus die
				 de commissie onderzocht heeft.
 Casusvoorbeelden
 De
				 casus Tunnels A73 vormt een goed voorbeeld hoezeer het misging in de verdeling
				 van verantwoordelijkheden tussen overheidsorganisaties en leveranciers.
				 Wijzigingen in de reikwijdte van dit project (rondom het zogenaamde
				 watermistsysteem en het drukluchtsysteem) leidden ertoe dat de verhoudingen
				 tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer gingen schuiven. De opdrachtgever
				 legde verantwoordelijkheden bij de opdrachtnemer neer, terwijl deze ze niet kon
				 waarmaken. Onduidelijkheid en geen goed inzicht in de haalbaarheid van het
				 systeem waren het gevolg. Verder kreeg degene die bij de aannemer de software
				 moest ontwikkelen alleen losse brokjes werk – hij was niet verantwoordelijk
				 voor het geheel. Mede daardoor ging de ontwikkeling ervan met vallen en
				 opstaan. Uiteindelijk kwamen opdrachtgever en -nemer er niet meer uit. Los
				 daarvan had de opdrachtnemer enkele cruciale rollen sowieso niet duidelijk
				 belegd. «Hierdoor was er niemand binnen het [tunnel]project die het
				 totaaloverzicht had over de verschillende (software)systemen, hun onderlinge
				 samenhang, hun integratie en hun totale systeemprestatie», zo schrijft Policy
				 Research.192Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 587.
 Het C2000-project kwam eveneens in grote
				 problemen door onduidelijke belegging van rollen en verantwoordelijkheden. Pas
				 toen de Algemene Rekenkamer het project in 2003 goed doorlichtte, greep de
				 Minister in en stelde één projectdirectie in. Voordien waren er nooit
				 afspraken gemaakt over de rollen en verantwoordelijkheden. De eindevaluatie van
				 C2000 bevestigt dit en stelt bovendien dat sommige betrokkenen meer dan één
				 rol vervulden, hetgeen belangentegenstellingen tot gevolg had, aldus Policy
				 Research.193Ibid., pp. 292–293. In het management van de huidige tien verbetertrajecten
				 van het C2000-project lijkt nog steeds een gebrek aan coördinatie te bestaan.194Project Oplossen Dekkingsissues Nederland (ODIN) is
						één van die trajecten. Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 279, p. 281, pp. 289–290 en p. 294. In de hoorzitting met voormalig Minister van Binnenlandse
				 Zaken, de heer Remkes, kwam de verhouding tussen het Rijk en de regio's aan de
				 orde. De heer Remkes erkende dat in het C2000-project geen goede financiële
				 afspraken waren gemaakt. Dat leidde tot onrust en had dus beter gemoeten, zei
				 hij. In elk geval was het vanwege grondwettelijke bevoegdheden («het huis van
				 Thorbecke») niet mogelijk om wat het Rijk wilde aan de andere
				 overheidsorganisaties op te leggen.195Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Remkes, pp. 660.
 Rondom de casus Werk.nl slepen de problemen met
				 de rollen en verantwoordelijkheden zich ook al jaren voort en deze zijn nog
				 steeds niet opgelost. De woorden van mevrouw Lazeroms, lid van de raad van
				 bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), illustreren
				 dat het best. De vraag wie eigenaar is van Werk.nl kon zij tijdens de
				 hoorzitting niet eenduidig beantwoorden. In eerste instantie legde zij aan de
				 commissie uit dat de eigenaar van Werk.nl een driemanschap is, namelijk de
				 directeur WERKbedrijf, de chief information officier (CIO) én de
				 projectdirecteur Redesign. Escalatie was mogelijk naar de raad van bestuur, zo
				 bleek na doorvragen van de commissie, en nog later gaf mevrouw Lazeroms toe dat
				 zijzelf in laatste instantie eigenaar is van Werk.nl, als lid van deze raad van
				 bestuur.196Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Lazeroms, pp. 431–432 en
						438.
 De commissie heeft over de casus Werk.nl ook de
				 heer Claus gehoord, voormalig medewerker van het UWV Werkbedrijf. Hij vertelde
				 de commissie dat er binnen het voormalige Centrum voor Werk en Inkomen (CWI) en
				 het UWV niemand verantwoordelijk was voor de inhoud en de inhoudelijke
				 prestaties van Werk.nl. Kennelijk dwong het hogere management van CWI/UWV dat
				 ook niet af. Hij vermoedde dat niemand de verantwoordelijkheid dúrfde te nemen
				 vanwege de complexiteit.197Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 361.
 Het CWI/UWV had ook het technisch beheer en
				 ontwikkeling intern niet eenduidig belegd. Daarbij waren bovendien diverse
				 bedrijven betrokken. De verwevenheid van systemen en diensten maakte dat het
				 moeilijk was om te bepalen wie er verantwoordelijk was voor een verstoring,
				 stelt Policy Research.198Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 215 en 483. Bovendien stelden de contracten die CWI en UWV hadden
				 afgesloten met technische leveranciers de laatst genoemden in de gelegenheid om
				 verantwoordelijkheden af te schuiven naar de opdrachtgevers: er ontstonden
				 misverstanden en wederzijdse verwachtingen klopten niet.199Ibid., pp. 634–635 en pp. 640–641.
 Grote bestuurlijke
				 complexiteit
 Belangrijke reden voor de «gedeelde
				 onverantwoordelijkheid» bij ICT-projecten van de overheid is de bestuurlijke
				 complexiteit van overheidsprojecten. Dit is een duidelijk verschil met het
				 bedrijfsleven. De heer Flippo, CIO bij de gemeente Amsterdam en voormalig CIO
				 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zegt hierover het volgende:
				 «Processen lopen soms over meerdere ministeries en daarbinnen zijn dan
				 meerdere diensten partij. [...] Daarbij is er soms ook sprake van een verdeling
				 over verschillende verantwoordelijkheden. Als je over zo'n heel proces een
				 informatiseringtraject wilt leggen, zul je uiteindelijk terug moeten kunnen
				 gaan naar iemand die kan zeggen: we gaan rechtsaf en niet linksaf.»200Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 149.
 Die complexiteit uit zich in de vele lagen die
				 zich bevinden tussen de Tweede Kamer, het bestuur, de projectorganisatie en de
				 gebruiker. Projecten gaan ook regelmatig over de grenzen van ministeries heen,
				 of het succes is afhankelijk van een goede samenwerking met andere, decentrale
				 overheden en/of partijen.201Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 66. Er is vaak niet één overheidsorganisatie die duidelijk
				 de leiding heeft. Dat blijkt ook in de praktijk. «Het Rijk heeft niet altijd
				 het mandaat en doorzettingsmacht om wijzigingen door te voeren, hoewel de
				 overheid als medefinancier, systeemverantwoordelijke en toezichthouder op het
				 maatschappelijk belang een grote rol speelt», zo concludeert Policy Research.202Ibid., pp. 15 en 30. Zie ook de waarneming van Policy
						Research in de projecten OV-chipkaart: p. 192 en mGBA: p. 186.
 De bestuurlijke complexiteit betekent dat
				 ICT-projecten regelmatig meerdere opdrachtgevers (bijvoorbeeld Werk.nl) hebben
				 die de verantwoordelijkheden verdelen. Verantwoordelijkheden zijn daarnaast ook
				 belegd bij bijvoorbeeld decentrale overheden (zoals in de casus Tunnels A73,
				 mGBA en C2000), zelfstandige bestuursorganen (zbo's) (casus Werk.nl en RDW) of
				 andere partijen (casus OV-chipkaart, EPD). Een goed voorbeeld is de
				 OV-chipkaart, waarbij het Rijk een faciliterende en regisserende rol had maar
				 geen doorzettingsmacht. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) was
				 namelijk geen opdrachtgever omdat het initiatief voor de OV-chipkaart bij de
				 vervoersbedrijven lag, met als gevolg een trage besluitvorming en moeizame
				 totstandkoming van verbeteringen. Hetzelfde geldt voor zbo's, die vrij zijn om
				 binnen de kaders van de wet hun taken uit te voeren. Dit verhoudt zich vaak
				 slecht tot de verantwoordelijkheid die de rijksoverheid bij ICT-projecten wil
				 nemen.
 Een belangrijke oorzaak van de toenemende bestuurlijke
				 complexiteit is de keteninformatisering, waarbij de gedachte is dat gegevens
				 tussen de organisaties binnen een bepaalde keten, bijvoorbeeld de
				 strafrechtketen, efficiënter uitgewisseld kunnen worden. ICT-toepassingen
				 worden door de overheid stap voor stap uitgebreid, vanuit de overtuiging dat
				 ICT voor veel problemen een oplossing biedt. De commissie ziet de toenemende
				 keteninformatisering als een belangrijke reden voor het falen van
				 ICT-projecten. Evenals de heer Flippo: «Ik denk dat de kern [van het probleem
				 met ICT-projecten bij het Rijk] zit in de complexiteit van die rijksoverheid,
				 met name als er sprake is van ketens en een veelheid van ketenpartners. Binnen
				 die samenhang heeft men niet altijd duidelijk wie de regie heeft over die
				 ketens.»203Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 149.
 De heer Veldwijk, ICT-ondernemer en lid van de
				 klankbordgroep van de commissie in 2013, zag de keteninformatisering ook als
				 een belangrijke oorzaak van wat hij noemde de «ICT-faalindustrie». In de
				 bijdrage die hij schreef voor de werkgroep ICT-projecten bij de overheid onder
				 voorzitterschap van mevrouw Van der Burg (VVD), verwoordt hij het als volgt:
				 «Het maakt een groot verschil of een project bestuurlijk in één hand ligt of
				 dat er allerlei partijen bij zijn betrokken. Eén verklaring voor de epidemie
				 van mislukte ICT-projecten is dat automatisering steeds vaker
				 organisatieoverschrijdend is. De Polisadministratie casus
				 (Belastingdienst/UWV), de waterschappen (26 organisaties vertegenwoordigd door
				 een klein Waterschapshuis), de mGBA (BZK, Gemeenten, overige belanghebbenden),
				 de OV- chipkaart (VenW, NS, andere vervoersbedrijven), NS/Prorail
				 (Reizigersinformatie), de Politie (decentrale korpsen met centrale ICT),
				 enzovoorts. Vergelijk dit met eenvoudiger automatisering zoals de RDW of het
				 Kadaster, maar ook de materiaalbeheer ICT van Defensie. [...] Falen lijkt op
				 het eerste gezicht sterk gecorreleerd met bestuurlijke complexiteit. Dat is
				 pikant omdat de publieke sector steeds sterker denkt in ketens en de
				 bestuurlijke/ politieke verantwoordelijkheid voor ICT-projecten steeds meer
				 wordt verspreid.»204Veldwijk, R.J. (2012). Position
						paper ten behoeve van de expertmeeting tijdelijke commissie ICT op 1 juni
						2012.
 Om de verantwoordelijkheidsstructuur binnen
				 ICT-projecten te verbeteren, doet de commissie twee voorstellen aan de Tweede
				 Kamer. Ten eerste wordt één bewindspersoon verantwoordelijk voor de
				 behartiging van het publieke belang in een project. Dat betekent dat één
				 bewindspersoon altijd de verantwoordelijkheid voor een ICT-project – dat
				 duidelijk een publiek belang raakt – zou moeten dragen, ook al ligt de
				 uitvoering bij een zbo of andere partij. Ten tweede krijgen alle ICT-projecten
				 binnen de rijksoverheid, inclusief de zbo's, een projectorganisatie met een
				 duidelijke sturing. Dezelfde afdeling of mensen zijn van het begin tot het
				 einde verantwoordelijk voor de uitvoering van een project. Voortaan worden
				 projecten direct door één vertegenwoordiger van de opdrachtgevende
				 organisatie op regelmatige basis aangestuurd. De agile-projectmethode leent
				 zich hier waarschijnlijk goed voor.205Zie paragraaf 7.2.
 
 
 
 5.2
 CIO-stelsel te weinig gericht op beheersing
					 ICT-projecten
 
 Om de beheersstructuur rondom ICT-projecten te
				 verbeteren, is eind 2008 het CIO-stelsel ingevoerd. Dit stelsel bestaat uit
				 CIO's op het niveau van departementen, uitvoeringsorganisaties en Hoge Colleges
				 van Staat, een CIO Rijk en de Interdepartementale Commissie Chief Information
				 Officers (het ICCIO). Dit stelsel is destijds door toenmalig Minister van
				 Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) mevrouw Ter Horst ingevoerd206Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						135. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties over grote ICT-projecten. naar aanleiding van de kritische rapporten van de
				 Algemene Rekenkamer uit 2007 en 2008.207Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid,
						deel A; Kamerstuk II, 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						B. De Algemene Rekenkamer gaf het advies om op strategisch
				 niveau «een schakelfunctie» in te richten tussen de (leiding van een)
				 departement en de informatievoorziening. De CIO was daarvoor een aangewezen
				 functie. «De CIO is als het ware de souffleur van de leiding van een
				 organisatie waar het gaat om organisatievraagstukken in relatie tot de
				 informatievoorziening.»208Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						B, p. 66.
 De inrichting van het CIO-stelsel – naast de
				 oprichting van de directie Informatiseringsbeleid Rijk bij het Ministerie van
				 BZK209Deze directie heeft drie taken: 1) optimaliseren van
						het CIO-stelsel voor beheersing van grote ICT-projecten, 2) de inrichting van
						digitale werkomgeving en verbeteren informatiehuishouding van het Rijk en 3) de
						rijksbrede samenwerking door gemeenschappelijke ICT-diensten. – is de belangrijkste maatregel die voormalig Minister
				 Ter Horst heeft genomen om de beheersstructuur rondom ICT-projecten te
				 verbeteren. De Minister vond dat «ICT-projecten veelal ontwikkeld en
				 aangestuurd worden vanuit beleidsdirecties, niet altijd met centraal toezicht
				 en advisering.»210Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						135. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties over grote ICT-projecten.
 De taken van de departementale CIO's zijn
				 divers, zoals gevraagd en ongevraagd aan de ambtelijke en politieke leiding
				 advies uitbrengen over doelstelling, uitvoering, kosten en risico's van
				 ICT-projecten. De CIO geeft ook een oordeel aan het begin van en op kritieke
				 momenten tijdens een ICT-project. Hij ziet toe op rijksbrede afspraken (over
				 bijvoorbeeld architectuur- of portfoliomanagement) en ontwikkelt een
				 departementale visie en strategie op ICT, bewaakt de samenhang tussen projecten
				 en stelt eisen aan projectmanagement.211Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 107–108. Idealiter zijn CIO's zo vroeg mogelijk betrokken bij
				 beleidsontwikkeling, nog voordat dit vertaald kan worden naar eisen aan
				 informatiesystemen. De CIO bemoeit zich feitelijk dus weinig met de uitvoering
				 van ICT-projecten. Dat werd ook bevestigd door bijvoorbeeld de heer Meijer. In
				 de hoorzitting gaf hij aan dat hij tijdens zijn klussen als puinruimer de
				 departementale CIO lang niet altijd tegenkomt: «Ik ken wel de functie van CIO
				 en die zie ik hier en daar ook. Die staat wat verder af van de concrete
				 projectuitvoering. De CIO als functie is niet verkeerd. Kaderstellend is die
				 ook niet verkeerd. De vraag is echter wat er nu werkelijk gebeurt in de
				 projectuitvoering. Daar zie ik van de CIO wat minder.»212Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 182.
 De CIO's overleggen onderling tijdens het
				 ICCIO-beraad dat de informatievoorziening en het ICT-beleid van de rijksdienst
				 coördineert, het rijksbrede beleid borgt en voorstellen doet voor de
				 ontwikkeling van nieuwe kaders en standaarden. De CIO Rijk zit het ICCIO voor
				 en is verantwoordelijk voor de rijks-I-strategie.213Zie hoofdstuk 4. Naast het ICCIO hebben de CIO's van de departementen
				 overleg met de andere CIO's binnen hun domein, bijvoorbeeld de CIO van het
				 Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) overlegt ook met de CIO's van de
				 Nationale Politie en de Dienst Justitiële Inrichtingen. Overigens is de CIO
				 een rol, niet per se een functie. Zo heeft de directeur Informatiseringsbeleid
				 Rijk bij het Ministerie van BZK de rol van CIO Rijk. En bij het Ministerie van
				 VenJ heeft de plaatsvervangend secretaris-generaal de rol van CIO. In sommige
				 gevallen is er binnen het ministerie wel een aparte CIO-functie gecreëerd (zie
				 tabel hieronder).
 
 Positionering CIO's bij de ministeries
 
 
 
 
 
 
 
 
 Ministerie
 
 
 Rol/Functie
 
 
 Belegd bij
 
 
 Zitting of toegang bestuursraad
 
 
 
 
 
 
 AZ
 
 
 Rol
 
 
 Directeur Bedrijfsvoering
 
 
 Ja
 
 
 
 
 BZ
 
 
 Rol
 
 
 DG Consulaire Zaken en bedrijfsvoering, tevens plaatsvervangend (plv.)
							 secretaris-generaal
 
 
 Ja
 
 
 
 
 BZK
 
 
 Rol
 
 
 CIO/Hoofddirecteur Dienst Concernstaf en Bedrijfsvoering
 
 
 Ja
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 Functie
 
 
 
 Ja
 
 
 
 
 EZ
 
 
 Functie
 
 
 
 Toegang1Toegang tot de bestuursraad betekent in dit
									 geval dat de CIO wel kan aanschuiven als er een voor hen relevant punt op de
									 agenda staat en hij of zij kan vaak zelf ook een punt in de bestuursraad
									 agenderen.
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 Functie
 
 
 
 Ja
 
 
 
 
 IenM
 
 
 Rol
 
 
 Hoofddirecteur Financiën, Management en Control en directeur
							 Bedrijfsvoering, Organisatie en Informatiebeleid
 
 
 Ja
 
 
 
 
 OCW
 
 
 Rol
 
 
 Directeur Kennis (CIO-beleid) en plv. directeur Facilitair Management en
							 ICT (CIO-bedrijfsvoering)
 
 
 Toegang
 
 
 
 
 SZW
 
 
 Rol
 
 
 Plv. secretaris-generaal
 
 
 Ja
 
 
 
 
 VenJ
 
 
 Rol
 
 
 Plv. secretaris-generaal
 
 
 Ja
 
 
 
 
 VWS
 
 
 Functie
 
 
 
 Toegang
 
 
 
 
 
 Bron: Gebaseerd op tabellen 3 en 4 uit Kamerstuk II
					 2012/13, 33 584, nr. 2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van ICT door
					 het Rijk 2012: lessons learned, p. 32–33.
 
 
 Sinds de formele instelling van het CIO-stelsel in
				 2008 is de CIO-rol in ontwikkeling; de invulling en positionering verschillen
				 ook per departement. Zo zijn begin 2011 de verantwoordelijkheden en taken van
				 de CIO's aangescherpt en aangevuld op basis van een kritische evaluatie van het
				 CIO-stelsel door CapGemini.214Kamerstuk II 2010/11,
						26 643, nr.
						172. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Capgemini Consulting (2010). Evaluatie Maatregelen grote ICT projecten. Voorbeelden van die aanscherping van CIO taken zijn: een
				 project kan niet starten of voortgezet worden zonder een positief oordeel van
				 de CIO; een negatief oordeel wordt geagendeerd in de bestuursraad; de CIO Rijk
				 is verantwoordelijk voor de jaarlijkse rapportage over grote en risicovolle
				 ICT-projecten aan de Tweede Kamer als onderdeel van de Jaarrapportage
				 Bedrijfsvoering Rijk (en checkt tegelijkertijd of software voldoende
				 hergebruikt wordt); en de CIO zorgt ervoor dat alle ICT-projecten binnen zijn
				 organisatie centraal worden gemonitord.215Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 99.
 Sinds 2009 hebben alle ministeries één of
				 zelfs meer CIO's aangesteld. Wat heeft de inrichting van het CIO-stelsel tot op
				 heden opgeleverd?
 Departementale CIO's vooral bezig met
				 bedrijfsvoering
 Uit het Algemene Rekenkamerrapport van 2013
				 blijkt dat departementale CIO's zich niet bezighouden met de
				 ICT-beleidsprojecten, maar voornamelijk met de bedrijfsvoering (inclusief de
				 ICT-infrastructuur) en in het bijzonder de uitvoering van de I-strategie als
				 het gaat om de centralisatie van ICT-voorzieningen.216Zie hoofdstuk 4. De Algemene Rekenkamer schrijft: «De CIO Rijk geeft aan
				 dat de meeste CIO's wel de schakelfunctie vervullen op het gebied van de
				 bedrijfsvoering, maar nog geen volwaardige gesprekspartner zijn bij de
				 beleidsprojecten. De meeste CIO's geven zelf aan ook geen bevoegdheden te
				 hebben binnen het beleidsveld en de informatievoorziening die daarbij een rol
				 speelt.»217Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 33.
 In hoeverre zijn de CIO's kaderstellend, of met
				 andere woorden, in hoeverre scheppen zij de voorwaarden voor een goede
				 beheersing van ICT-projecten? Officieel staat er onder meer in hun takenpakket
				 omschreven: «De CIO geeft een oordeel over ICT-projecten tijdens de start en
				 op kritieke momenten tijdens de uitvoering.»218Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						135. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties over grote ICT-projecten. Op basis van de slechte kwaliteit van veel van de
				 projectplannen en zakelijke rechtvaardigingen219Zie hoofdstuk 6., vraagt de commissie zich wel af wat zo'n oordeel van een
				 CIO waard is en/of wat de impact er uiteindelijk van is. Bovendien constateert
				 de Algemene Rekenkamer in zijn rapport uit 2013 dat alleen «de CIO's van de
				 ministeries van BZK, EZ [Economische Zaken], OCW [Onderwijs, Cultuur en
				 Wetenschappen] en VWS [Volksgezondheid, Welzijn en Sport] gevraagd en
				 ongevraagd advies geven, bijvoorbeeld bij projecten. De CIO's bij de andere
				 ministeries houden zich louter bezig met bedrijfsvoeringsvraagstukken.»220Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 11. Dit zou betekenen dat er niet bij de start van ieder
				 ICT-beleidsproject een advies ligt van de departementale CIO.
 Een
				 andere kaderstellende taak van de CIO is om de uitvoering van het Handboek
				 Portfoliomanagement Rijk te bewaken. «Handboek» is echter een misleidende
				 naam. Het is niet echt een handboek en het gaat ook niet over
				 portfoliomanagement. Het is vooral een overzicht van alle rijksbrede afspraken
				 die ooit zijn gemaakt over de opzet en uitvoering van grote ICT-projecten. In
				 het handboek staat: «Dit document is een overzicht van de rijksbrede afspraken
				 ten aanzien van de rapportage aan de Tweede Kamer over grote en risicovolle
				 ICT-projecten en het projectportfoliomanagement en projectmanagement daarvan.
				 Door middel van dit document worden eerder gemaakte afspraken in Tweede
				 Kamerstukken of in stukken van de Interdepartementale Commissie Chief
				 Information Officers (ICCIO) ten aanzien van grote en risicovolle ICT-projecten
				 verzameld en met elkaar in verband gebracht.»221Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek
						Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een grote ICT-component vanaf
						€ 5 miljoen, p. 6.
 Het bovenstaande neemt niet weg dat het handboek
				 een nuttig document is waarin de gemaakte afspraken ook continu geactualiseerd
				 worden na afstemming en goedkeuring in het ICCIO. De CIO moet er dus voor
				 zorgen dat die afspraken worden nagekomen binnen zijn organisatie. De commissie
				 vraagt zich af of dit wel voldoende gebeurt, als nota bene veel CIO's aangeven
				 geen bevoegdheden te hebben binnen het beleidsveld van hun departement.
 De voormalige CIO Rijk, de heer Hillenaar, gaf aan dat de Auditdienst Rijk
				 (ADR) de CIO helpt om de naleving van de afspraken in het handboek te
				 controleren. Die rapporten zouden de CIO een stok moeten geven om mee te slaan,
				 als ICT-projecten binnen hun organisaties niet lopen zoals ze zouden moeten
				 lopen: «Het [handboek] heeft echter erg geholpen dat we alle afspraken op een
				 ordentelijke manier netjes op een rijtje hebben gezet. Dat maakt het voor de
				 Auditdienst ook mogelijk om jaarlijks te controleren of al die afspraken zijn
				 nagekomen. Daarover wordt ook gerapporteerd en vervolgens komt men met
				 voorstellen om verdere verbeteringen door te voeren.»222Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						251.
 
 Feitelijk gaat het hier om een analyse van het
					 rapportageproces rondom de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk, waarvan de
					 rapportage grote en risicovolle ICT-projecten deel uitmaakt, door de ADR. De
					 ADR onderzoekt of «de verstrekte informatie over de grote en hoogrisico
					 ICT-projecten door de ministeries op ordelijke, controleerbare en deugdelijke
					 wijze tot stand is gekomen.»223Rijks Auditdienst (29 april 2013). Analyse bevindingen rapportageproces grote ICT-projecten
						 2012, nr. RAD/2013/630, p. 1. Wat blijkt uit de analyse van de ADR van het
					 rapportageproces in 2012?224Ibid. De CIO's verzamelen wel de gegevens van de
					 verschillende ICT-projecten binnen hun organisaties maar controleren nauwelijks
					 de inhoudelijke juistheid en volledigheid van de aangeleverde
					 projectinformatie. Het volgende citaat uit het rapport van de ADR is daarvan
					 een illustratie: «De meeste CIO-offices [de staf van de CIO's] geven hierbij
					 aan dat de inhoudelijke juistheid en volledigheid geborgd moet worden in de
					 projecten en verwerken de aangeleverde gegevens na een marginale toets. Uit de
					 nota's van bevindingen 2012 van de auditdiensten blijkt dat bij bijna de helft
					 van de ministeries de door de CIO office uitgevoerde werkzaamheden onvoldoende
					 reproduceerbaar hebben plaatsgevonden. Wij adviseren DGOBR
					 [Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk] de gewenste
					 governancestructuur voor het realiseren van een betrouwbare rapportage tegen
					 het licht te houden en de rol van de CIO in dit proces nader te expliciteren
					 (als onderdeel van de kaderstelling).»225Ibid. p. 3. Uit het rapport van de ADR over het rapportageproces in
					 2013 blijkt dat er nog weinig verbetering is opgetreden.226Auditdienst Rijk (29 april 2014). Analyse bevindingen rapportageproces grote ICT-projecten
						 2013, nr. ADR/2014/578.
 
 Overigens blijkt uit hetzelfde ADR-rapport dat bij
				 een overgroot deel van de grote en risicovolle ICT-projecten de
				 projectadministratie niet aansluit op de financiële administratie van de
				 organisatie. Met andere woorden, de financiële cijfers van een ICT-project
				 zijn niet een-op-een herleidbaar tot de begroting van het ministerie of de
				 uitvoeringsorganisatie waar het project onder valt.
 Bij het beoordelen
				 van de aansluiting van de gerapporteerde kosten met de in de financiële
				 administratie verantwoorde kosten is ook weinig voortgang geboekt. Uit de
				 nota's van bevindingen blijkt dat nog steeds de helft van de ministeries deze
				 aansluiting niet laat vaststellen of zelf vaststelt.
 Het
				 projectportfoliobeheer op departementaal niveau – ook een van de expliciete
				 taken van de CIO's – blijkt ook nog mager te zijn. Voormalig CIO Rijk de heer
				 Hillenaar verwoordde het als volgt: «Die 6- past volgens mij voor
				 portfoliobeheer op departementaal niveau. Voor portfoliobeheer op rijksniveau
				 zou ik een 4 willen geven».227Meer hierover in paragraaf 5.3. Ook de Algemene Rekenkamer meent dat het
				 projectportfoliomanagement nog vaak geen volwassen instrument is. De rol die de
				 CIO op dit gebied vervult is beperkt, met name als het om ICT-projecten binnen
				 het beleidsveld gaat.228Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned. p. 12.
 Kortom, de departementale CIO is druk aan het
				 werk, maar bereikt weinig tot niets als het gaat om de beheersing van de
				 ICT-projecten binnen het beleid. De commissie kan niet anders dan dezelfde
				 conclusie trekken als in hoofdstuk 4 over de voortgang van de uitvoering van de
				 I-strategie: er gaat weinig tot geen aandacht uit naar de (derde) ambitie van
				 de I-strategie, namelijk de ambitie om ICT-projecten beter te beheersen. De
				 meeste tijd gaat voor de CIO's zitten in de (eerste en tweede) ambitie om de
				 bedrijfsvoering met behulp van ICT efficiënter te maken om zo kosten te
				 besparen.
 De commissie vindt dat de CIO’s meer prioriteit moeten
				 geven aan de beheersing van ICT-projecten in het primaire proces, het beleid.229De aandacht voor de bedrijfsvoering blijft echter ook
						hard nodig. De CIO's zullen in deze taak gesteund worden door een
				 toetsingsorgaan voor ICT-projecten: het Bureau ICT-toetsing (BIT) dat de
				 commissie voorstelt om op te richten.230Zie hoofdstuk 1 Conclusies en Aanbevelingen. Om bovendien een goede en natuurlijke gesprekspartner te
				 zijn voor de collega's die werken aan ICT-projecten aan de beleidskant, is het
				 belangrijk dat de CIO niet meer gepositioneerd wordt binnen de afdeling
				 bedrijfsvoering, maar op het niveau van een directeur-generaal aan de
				 beleidskant. Dit verstevigt de rol van kritische gesprekspartner voor de
				 ICT-projecten aan de beleidskant die de CIO moet hebben.
 Verder zijn
				 de taken en bevoegdheden van de CIO lang niet overal eenduidig. Tussen de
				 departementen is er een grote diversiteit van taken en verantwoordelijkheden
				 van een CIO. Zo hebben de CIO's bij de ministeries van EZ, OCW en VWS alleen
				 toegang tot de bestuursraad (het hoogste ambtelijke
				 besluitvormingsorgaan van een ministerie: de plek waar de cruciale bestuurlijke
				 maar ook politieke besluiten genomen worden), terwijl de andere CIO's
				 lid van de bestuursraad zijn. Dat laatste, lid zijn
				 van de bestuursraad, is een belangrijke voorwaarde voor een CIO om zijn werk
				 goed te kunnen doen, vinden veel van de gehoorden,231Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Kotteman, p. 342 en de
						heer de Bruijn, p. 320. onder wie de heer Flippo: «Ik denk inderdaad dat een CIO
				 die zijn verantwoordelijkheid wil kunnen invullen, echt hoort te participeren
				 in het hoogste orgaan van de organisatie of het ministerie.»232Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 154.
 De commissie stelt voor om de bevoegdheden van
				 CIO's meer gelijk te trekken en om de positie van de CIO verder te versterken.
				 Daarom vindt de commissie het zaak dat daar waar de CIO op dit moment alleen
				 toegang heeft tot de bestuursraad, hem formeel lid te laten worden van de
				 bestuursraad.
 CIO Rijk te weinig mandaat om
				 ICT-projecten te beheersen
 De commissie ziet dat de CIO Rijk de
				 laatste jaren veel werk heeft verzet. Hij heeft concrete stappen gezet op het
				 terrein van de gemeenschappelijke ICT-dienstverlening binnen het Rijk zoals de
				 centralisatie van datacenters, de optuiging van de gestandaardiseerde
				 werkplekken voor de rijksambtenaren (de rijkswerkplek) en de inrichting van een
				 aantal shared service centers. Dit zijn allemaal stappen gericht op de
				 ondersteunde processen (bedrijfsvoering) van de rijksoverheid. Op het gebied
				 van de beheersing van ICT-projecten heeft de CIO Rijk zich vooral ingezet om
				 een aantal ondersteunende beheersmaatregelen op te pakken, zoals de
				 masterclasses voor de Algemene Bestuursdienst (ABD) om het opdrachtgeverschap
				 binnen de rijksoverheid te verbeteren en het versterken van het ICCIO. Maar als
				 het gaat om de werkelijke beheersing van de rijksbrede ICT-projecten, vooral
				 die gericht op het beleid, heeft de CIO Rijk feitelijk weinig in de melk te
				 brokkelen. De huidige CIO Rijk, de heer Kotteman, zei dat zelf ook tijdens de
				 hoorzitting: «Als rijks-CIO heb je een zekere mogelijkheid om vooral naar
				 stelselmatige kwesties en stelselkwesties te kijken, dus kwesties die het
				 departement overstijgen, maar de bevoegdheid om drastisch in te grijpen in alle
				 ICT-projecten is niet bij de rijks-CIO belegd.»233Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						335.
 Dat komt mede doordat de positie van de CIO Rijk
				 er één is van primus inter pares. Hij moet voor de uitvoering van zijn
				 ambities continu draagvlak creëren (behalve als het gaat om het afdwingen van
				 rijksbrede kaders zoals omschreven in het Handboek Portfoliomanagement Rijk234Voor meer informatie, zie paragraaf 6.3.) en is afhankelijk van overredingskracht en de goede wil
				 van andere CIO's. De huidige CIO Rijk zei hierover: «De regeling is zo, dat de
				 macht van de rijks-CIO vooral is gebaseerd op zijn verdiend gezag, in plaats
				 van dan dat hij keihard allerlei maatregelen daartoe zou kunnen nemen.»235Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						331. Het gebrek aan doorzettingsmacht van de CIO Rijk hangt
				 samen met de «systeemverantwoordelijkheid» van zijn baas, Minister Blok; de
				 Minister voor WenR is alleen verantwoordelijk voor voorwaardenscheppend beleid
				 voor de beheersing van ICT-projecten. Hij kan andere ministers niet dwingen om
				 in te grijpen in individuele ICT-projecten, omdat ze niet onder zijn
				 ministeriële verantwoordelijkheid vallen.
 De commissie meent dat de
				 overkoepelende controlerende taak op de voortgang van ICT-projecten bij de
				 rijksoverheid, die nu nergens is belegd, ook niet bij de CIO Rijk, wel degelijk
				 ergens vorm moet krijgen en wel bij iemand die doorzettingsmacht krijgt. De
				 commissie wil hiervoor het Bureau ICT-toetsing oprichten in navolging van de
				 Britse Government Digital Service (GDS236De taakopvatting van de GDS is breder dan het Bureau
						ICT-toetsing (BIT) zoals die de commissie voor ogen staat.), maar dan in afgeslankte vorm. De GDS is een organisatie
				 die valt onder de Minister van het Cabinet Office (Minister van Algemene
				 Zaken), de heer Maude die de «digitale transformatie» van de Britse overheid
				 leidt. Er werken 400 mensen bij de GDS; waaronder veel «digital people [...]
				 They are the ones in the jeans, with the Macs, with the baseball hats worn
				 around.»237Temporary Committee on ICT projects with the Dutch
						government. Official Report on a private interview with Ms.
						Howes conducted by the Temporary Committee on ICT projects with the Dutch
						government in the Tilanuskamer of the House of Representatives in The Hague
						d.d. 19 February 2014, p. 10. De commissie vindt dat deze spreekwoordelijke «jongens
				 met de omgekeerde petjes» ook door het BIT moeten worden ingezet. De GDS heeft
				 onder meer een belangrijke taak in het toetsen van nieuwe ICT-projecten bij de
				 verschillende andere departementen van de Britse overheid op realiteitszin. De
				 belangrijkste reden voor de commissie om het Bureau ICT-toetsing (BIT) op te
				 richten en een overkoepelende, controlerende taak bij het BIT te beleggen, is
				 dat de beheersing bij ICT-projecten van de rijksoverheid meer urgentie moet
				 krijgen.238Zie hoofdstuk 1 Conclusies en Aanbevelingen. De impasse moet doorbroken worden.
 In de eerste
				 plaats moet dit gebeuren door één Minister verantwoordelijk te maken voor het
				 algemene ICT-beleid. In de tweede plaats moet dit gebeuren door (zoals in
				 hoofdstuk 1 is uiteengezet), het BIT wettelijk de taak te geven om projecten
				 boven de vijf miljoen euro met een belangrijke ICT-component te beoordelen
				 volgens zogeheten BIT-regels, waarna het BIT besluiten kan om projecten te
				 stoppen of niet te laten starten. De bevindingen van het BIT zullen uiteraard
				 ook een doorwerking (moeten) krijgen in het beleid van de directie
				 Informatiseringsbeleid Rijk. Deze directie wordt geleid door de directeur
				 Informatiseringsbeleid Rijk alias de CIO Rijk met als taken:
 
 
 
 –
 Optimaliseren van het CIO-stelsel voor
						beheersing van grote ICT-projecten.
 
 
 –
 Inrichting van digitale werkomgeving en
						verbeteren informatiehuishouding van het Rijk.
 
 
 –
 Rijksbrede samenwerking door
						gemeenschappelijke ICT-diensten.
 
 
 De commissie pleit voor meer doorzettingsmacht voor de
				 CIO Rijk om vooral de laatste twee taken zo efficiënt mogelijk uit te kunnen
				 voeren. De eerste taak van de CIO Rijk gaat met name over het
				 voorwaardenscheppende beleid voor de beheersing van grote ICT-projecten. Daarom
				 is en blijft hij voorzitter van de Interdepartementale Commissie Chief
				 Information Officers (ICCIO), het orgaan waarin nu de besluiten over
				 ICT-beheersing vallen. De CIO Rijk moet ook beter gebruik van
				 sturingsinformatie gaan maken door meer en betere projectgegevens te verzamelen
				 en onderling te vergelijken.239Zie paragraaf 5.4.Voor de commissie heeft het BIT een belangrijke
				 sluiswerking bij de start van een ICT-project en de CIO Rijk met diens directie
				 Informatiseringsbeleid heeft een controlefunctie in de serieuze en permanente
				 controlefase daarna. Op die manier wil de commissie voorkomen dat ICT-projecten
				 uitdijen en doormodderen, met alle onaanvaardbare financiële consequenties van
				 dien.
 
 
 
 5.3
 Gebrek aan projectportfoliomanagement
 
 Het beheren en prioriteren van ICT-projecten
				 («portfoliomanagement») bij de overheid is op dit moment niet professioneel
				 genoeg. Dat vindt ook de Algemene Rekenkamer.240Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 12. Portfoliomanagement is volgens de Algemene Rekenkamer het
				 beheren en prioriteren van een verzameling ICT-projecten met het oog op
				 specifieke strategische doelen. Zo'n doel kan zijn kostenbesparing door niet
				 opnieuw het wiel te willen uitvinden en meer gebruik te maken van bestaande en
				 al ontwikkelde systemen.241Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 89.
 Portfoliomanagement zorgt voor samenhang tussen
				 ICT-projecten en is daarmee een cruciaal onderdeel van een goede
				 beheersstructuur. Simpeler gezegd: de organisatie houdt overzicht over wat er
				 allemaal is en wat er nog in de pijplijn zit en kan op basis hiervan besluiten
				 wat prioriteit heeft, wat kan wachten of wat echt hobbyisme is. En door zo nu
				 en dan terug te blikken op besluiten en projecten, kan zij leren.
 De
				 afspraken voor portfoliomanagement van grote ICT-projecten staan in het
				 eerdergenoemde Handboek Portfoliomanagement Rijk, dat echter feitelijk geen
				 handboek is. In dit document is het portfoliomanagement als volgt omschreven:
				 «Projectportfoliomanagement (PPM) heeft als doel «de goede dingen (blijven)
				 doen», met andere woorden, het kiezen van de juiste projecten. Op
				 projectniveau speelt vooral «de dingen goed doen», met andere woorden, het
				 gekozen project tot een goed einde brengen.»242Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek
						Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een grote ICT-component vanaf
						€ 5 miljoen, p. 13.
 De afspraken in het handboek gaan vooral over de
				 verantwoordelijkheden en taken van de CIO: inventariseren, (her)prioriteren,
				 selecteren, portfolio beheren en evalueren om ervaringen (verplicht!) naar
				 volgende grote projecten mee te nemen. Voor de CIO Rijk is er minder te doen:
				 rijksbreed inventariseren, portfolio beheren en evalueren. Het handboek geeft
				 evenwel geen inzicht in wat de rijksoverheid onder goed portfoliobeheer
				 verstaat of in de criteria op basis waarvan geprioriteerd zou kunnen worden.
				 Daarmee geeft dit handboek, ondanks de indruk van het tegendeel, geen sturing
				 aan projectportfoliomanagement.
 Portfoliomanagement is een middel om te
				 sturen
 Portfoliomanagement is onderdeel van een goede
				 beheersstructuur om de besluitvorming rondom ICT-projecten in de organisatie
				 optimaal te organiseren. Het is een middel om grip te krijgen op projecten. Een
				 CIO, secretaris-generaal of bestuursraad wil en moet het overzicht houden op
				 alle ICT-projecten van zijn eigen departement. Voor de samenhang van
				 ICT-projecten rijksbreed moet hij kunnen vertrouwen op het rijksbrede overzicht
				 van de CIO Rijk. Maar portfoliomanagement vraagt wel om een gezaghebbende CIO
				 binnen een departement en een gezaghebbende CIO Rijk.243Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 108–109.
 Volgens de heer Hillenaar, voormalig CIO Rijk,
				 heeft de rijksoverheid tegenwoordig veel aandacht voor projectportfoliobeheer,
				 o.a. via de afspraken in het handboek en de jaarlijkse controle van de
				 uitvoering ervan door de Auditdienst Rijk. «Het [handboek] wordt ook
				 onderhouden, want er worden natuurlijk regelmatig tussentijds aanvullende
				 afspraken gemaakt. Dit heeft er dus juist toe geleid dat het mogelijk wordt om
				 iedere drie maanden aan de bestuurstafel van het departement de projecten te
				 bespreken met de bestuursraad, dus met de top van de organisatie.
				 Portfoliobeheer is juist iets dat in de afgelopen tijd veel beter is
				 geworden».244Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						251. Opvallend genoeg zei de heer Hillenaar ook, tijdens
				 dezelfde hoorzitting, dat het juiste niveau nog niet bereikt is. Het
				 portfoliomanagement op departementaal niveau krijgt namelijk – zoals eerder
				 geschreven – van nota bene de voormalige CIO Rijk een 6- en op rijksniveau
				 een 4.245Ibid., p. 253.
 De CIO's geven, zoals eerder gezegd, een oordeel
				 over alle ICT-projecten in hun organisatie. Alleen bij een positief oordeel mag
				 een project worden gestart of voortgezet. De CIO Rijk ontvangt afschriften van
				 alle stukken die met de start en de voortgang te maken hebben. De CIO Rijk
				 heeft, zoals het nu is geregeld, geen bevoegdheid om zijn eigen oordeel te
				 geven. Hij verkrijgt stukken vooral ter informatie246Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 108. en toetst alleen of de besluiten voldoen aan de
				 rijksbrede kaders. Hij mag zelf niet – zoals de departementale CIO dat wel
				 mag op departementaal niveau – prioriteren of selecteren in de rijksbrede
				 projectportefeuille.
 De commissie heeft de indruk dat
				 projectportfoliomanagement binnen een departement hoger op de agenda staat dan
				 in 2007. Toen concludeerde de Algemene Rekenkamer dat portfoliomanagement nog
				 zeer beperkt werd gehanteerd.247Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel B,
						p. 61. In 2013 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat met het
				 projectportfoliomanagement «een start is gemaakt, maar het is nog niet overal
				 een volwassen instrument. Er zijn kaders voor portfoliomanagement afgesproken,
				 maar die richten zich vooral op de grote en risicovolle ICT-projecten.»248Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 13. Waar ligt dat aan? De commissie meent dat dit komt
				 doordat de CIO nog te weinig een centrale rol heeft binnen het
				 portfoliomanagement. Het zou beter zijn als de CIO op meerdere momenten zijn
				 oordeel zou geven over de projecten en de samenhang ertussen. Dat gebeurt op
				 sommige ministeries al wel, maar nog niet op alle.249Dit is in ieder geval zo voor de CIO van het
						Ministerie van VWS. Bron: Roozendaal, R. Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013.
 Departementaal portfoliomanagement
				 alleen is niet voldoende
 De commissie is evenmin te spreken
				 over de rol van de CIO Rijk bij het portfoliomanagement van het hele Rijk. De
				 heer Hillenaar was hier zelf ook niet tevreden over, getuige het volgende
				 citaat: «Waar is de winst dan wel te halen? Ik zeg wederom dat
				 portfoliomanagement per departement alleen niet genoeg is. [...] Je moet
				 eigenlijk ook over alle departementen heen portfoliomanagement doen, want dan
				 kun je zien wat er nu eigenlijk over de volle breedte speelt. Waar is er
				 misschien sprake van dat zaken dubbel worden gedaan?»250Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, pp.
						251–252.
 Op deze wijze heeft de CIO Rijk geen echte
				 positie. Hij is louter een doorgeefluik van informatie, vooral aan de Kamer,
				 maar draagt zelf niets bij aan het portfoliomanagement. In het Handboek
				 Portfoliomanagement wordt dit klip en klaar uiteengezet.251Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek
						Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een grote ICT-component vanaf
						€ 5 miljoen.
 Dit is een gemiste kans. Zo vertelde de heer
				 Matthijssen, senior adviseur bij PBLQ HEC, dat voor een systeem met dezelfde
				 functionaliteiten, dus een systeem dat hetzelfde kan, in het verleden door het
				 ene departement (het toenmalige Ministerie van Landbouw) 3,5 miljoen euro was
				 betaald en door het andere departement (het toenmalige Ministerie van
				 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) 108 miljoen euro.252Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Matthijssen, p.
						217. Dit is onvolwassen portfoliomanagement en het is louter
				 de CIO Rijk die hier de schakel voor zou moeten zijn.
 Om deze reden is
				 de commissie van mening dat de CIO Rijk over meer instrumenten moet beschikken
				 om volwassen, rijksbreed projectportfoliomanagement te kunnen uitvoeren. De
				 commissie stelt daarom voor het stafbureau van de CIO Rijk te verstevigen met
				 de juiste kennis, zodat het de grote ICT-projecten beter kan monitoren. Het
				 gaat dan in eerste instantie om het continu en structureel verzamelen van
				 sturingsinformatie over de verschillende projecten; zo kunnen ze met elkaar
				 worden vergeleken («gebenchmarkt»).253Meer informatie hierover in de volgende
						paragraaf.
 
 
 
 5.4
 Sturingsinformatie lijkt een watermeloen: groen van
					 buiten, rood van binnen
 
 De commissie concludeert dat de ICT-beheersstructuur in
				 Nederland onvoldoende is ingericht op het verkrijgen van tijdige en betrouwbare
				 sturingsinformatie.254Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 88. Zo blijkt uit het casusonderzoek dat de informatie over
				 planning en budget in verschillende casus onduidelijk, incompleet en/of
				 versnipperd was. Policy Research constateert bij de volgende casus een
				 problematische informatievoorziening:
 
 
 
 –
 EPD: «Er zijn duidelijke signalen uit
						evaluaties dat informatie aangaande planning en budget gebrekkig was en het
						proces voor het EPD niet onder controle was.»255Ibid., p. 179.
 
 
 –
 mGBA: «Daarnaast wordt opgemerkt dat
						het programmabureau onvoldoende gericht is geweest op resultaatgerichte
						sturing. Er was onvoldoende regie op functionaliteit, geld, tijd, risico's en
						de verantwoording hierover. Informatievoorziening was summier en liet te wensen
						over wat betreft tijdigheid.»256Ibid., p. 360.
 
 
 –
 C2000: «Daarnaast blijkt
						sturingsinformatie, financiële en voortgangsinformatie, structureel van
						onvoldoende kwaliteit te zijn geweest.»257Ibid., p. 292.
 
 
 –
 Tunnels A73: «De fundamenten voor goede
						projectbeheersing waren onvoldoende op orde (onder meer informatie over
						planning en budget kent weinig detail, is niet eenduidig en/of is incompleet,
						[...]).»258Ibid., p. 225.
 
 
 In 2009 heeft de parlementaire werkgroep-Gerkens er
				 ook op gewezen dat de kwaliteit van de sturingsinformatie te wensen over laat:
				 «Ten aanzien van de informatievoorziening wordt vervolgens geconcludeerd dat
				 deze zeker onvoldoende is voor bestuur en controle.»259Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
						A.M.V. Gerkens, SP). Ook tijdens de hoorzittingen is deze conclusie meerdere
				 malen getrokken.260Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Verhoef, p. 59; de
						heer Meijer, p. 178 en de heer Matthijssen, p. 221. Bovendien blijkt uit het onderzoek van Policy Research
				 dat bewindspersonen in sommige gevallen zelf niet over de juiste informatie
				 beschikten. Zo beschikte de Staatssecretaris van BZK in de casus C2000 niet
				 altijd over de benodigde informatie.261Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 293.
 Sturing op ICT-projecten zonder goede
				 projectinformatie is bijzonder ineffectief. De heer J. Visser, directeur
				 Onderzoek van de Software Improvement Group (SIG)262«De Software Improvement Group (SIG) vertaalt
						technische bevindingen over softwaresystemen naar concrete informatie voor het
						topmanagement.» Zie www.sig.eu, geraadpleegd op 12 augustus 2014., zei hierover: «Continue en consistente verzameling van
				 management informatie is essentieel voor grip op ICT en moet daarom ingebakken
				 zijn in alle levensfasen en managementlagen.»263Visser, J.M.W. (2013). Position
						paper ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op
						6 december 2013.
 Bij goede sturingsinformatie denkt de commissie
				 vooral aan feiten en aan niet meningen zoals in auditrapporten, die gebaseerd
				 zijn op interviews. De heer Meijer verwoordde het als volgt tijdens de
				 hoorzitting: «Meer rapportages en meer audits veranderen de werkelijkheid
				 niet. [...] De vragen die we vaak op ons afkrijgen van dat soort partijen, zijn
				 vaak van zo'n diepgang dat je er gewoon antwoord op kunt geven. Factfinding is
				 vaak wel prima.»264Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 178.
 
 De belangrijke feiten265Zie o.a. Vonk, H. (2013). Position paper ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke
						 commissie ICT op 6 december 2013; Visser, J.M.W. (2013).
						 Position paper ten behoeve van de besloten gesprekken
						 tijdelijke commissie ICT op 6 december 2013 en Verhoef, C. (2013).
						 Exploratief feitenonderzoek naar de schattingskwaliteit van
						 de ICT-projecten bij de overheid. of – zoals de commissie ze vanaf nu zal noemen –
					 projectgegevens om te verzamelen zijn volgens de commissie:
 
 
 
 –
 De omvang van het project. Die wordt
						 uitgedrukt in functiepunten. De heer Verhoef, hoogleraar Informatica aan de
						 Vrije Universiteit Amsterdam (VU), noemt het «een IT-maat, een soort kubieke
						 meter van de IT-bouw.»266Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
								33 326, nr.
								6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, p. 53. Op basis van de specificaties van een project,
						 oftewel de eisen en wensen, kan het aantal functiepunten gemeten worden. Die
						 functiepunten geven aan hoeveel voor gebruikers relevante functies besteld
						 zijn. Op basis van eerdere projecten is na te gaan hoeveel uur ongeveer nodig
						 is om een functiepunt te realiseren (de norm).267Meer informatie op
								www.functiepuntanalyse.nl/sectie/fpa, geraadpleegd op 16 september
								2014.
 
 
 –
 De investeringen die in het project
						 gedaan worden.
 
 
 –
 De doorlooptijd, oftewel de termijn
						 waarbinnen een project moet zijn afgerond.
 
 
 –
 De teamomvang en, daarvan afgeleid, de
						 teamsamenstelling. De productiviteit van een team is afhankelijk van onder meer
						 de omvang. Een te groot team betekent in sommige situaties een grotere kans op
						 fouten vanwege ingewikkelder communicatielijnen. En dat betekent weer lagere
						 kwaliteit en/of meer hersteltijd. Daar staat tegenover dat een team ook een
						 minimale omvang nodig heeft om serieuze voortgang kunnen te boeken.
 
 
 –
 De softwareproductkwaliteit. Deze
						 projectinformatie wordt omgekeerd evenredig uitgedrukt, namelijk in het aantal
						 bevindingen dat tijdens tests boven water komt. Oftewel, hoe meer bevindingen,
						 hoe slechter de kwaliteit.
 
 
 
 Ook projectgegevens over tussentijdse
				 testresultaten en de geschatte levensduur van de software (de afschrijving dus)
				 zijn van belang voor een goede sturing en beheersing van ICT-projecten.
 Te weinig analyse
 Door
				 het verzamelen, monitoren en benchmarken (vergelijken met een historische
				 database van ICT-projecten) van deze projectgegevens, kunnen terugkerende
				 patronen ontdekt worden, die aanknopingspunten geven om te sturen. Er zitten
				 namelijk veel wetmatigheden en dus voorspelbaarheid in het verloop van
				 ICT-projecten. Denk aan het hierboven genoemde voorbeeld: hoe meer mensen op
				 een ICT-project, hoe lager de productiviteit.268Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 180. Mevrouw Sneller, hoogleraar Toegevoegde Waarde van IT aan
				 Nyenrode Business Universiteit, verwoordde het als volgt: «Als je meer mensen
				 op een project zet, wordt de productiviteit lager, niet een alleen bij personen
				 maar op een gegeven moment zelfs voor het hele project. [...] Je kunt wel
				 proberen om een kind in minder dan negen maanden op de wereld te zetten, maar
				 dan krijg je toch iets wat je niet wilt.»269Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 115.
 Opvallend detail hierbij is trouwens dat
				 ICT-leveranciers hun opdrachtgevers bij de rijksoverheid in de praktijk vaak
				 juist meer ICT-experts aanbieden wanneer een project vertraging oploopt of
				 anderszins in de problemen komt. De heer Breedveld, vicevoorzitter van
				 branchevereniging Nederland ICT en CEO van Ordina, bevestigde dit beeld: «Een
				 commercieel bedrijf zoals Ordina zal altijd alles doen om het goed te krijgen.
				 Reputatieschade is enorm en je wilt altijd dat de klant geholpen wordt. [...]
				 Dat betekent voor ons, als «urenbedrijf», dat wij er veel meer mensen op
				 zullen zetten, dus veel meer uren zullen maken om een bepaalde oplossing toch
				 voor elkaar te krijgen.»270Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						535.
 Het is dus mogelijk om op die wetmatigheden te
				 sturen, maar bij veel ICT-projecten van de rijksoverheid is de benodigde
				 informatie – zoals eerder genoemd – vaak van slechte kwaliteit of beperkt.
				 Binnen projecten wordt te weinig gemeten, gemonitord en herijkt. Bovendien
				 worden de wetmatigheden regelmatig niet gekend of gebruikt, omdat deze
				 bijvoorbeeld niet stroken met individuele belangen van de projectleiders of
				 opdrachtgevers, zo gaf de heer Vonk, directeur van QSM271QSM is een bedrijf dat «benchmarks uitvoert om te
						komen tot voorspelbare en transparante ICT-Projecten». Zie
						http://qsm.nl,
						geraadpleegd op 16 september 2014., aan.272Vonk, H. (2013). Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013.
 Slechte schattingen
 Goede sturingsinformatie is gebaseerd op realistische schattingen. De
				 belangrijkste ingrediënten daarbij zijn een goed schattingsmodel en een
				 historische database met projectgegevens van zo veel mogelijk andere
				 ICT-projecten. Met behulp hiervan kunnen de projectgegevens – zoals hierboven
				 zijn genoemd – optimaal worden afgewogen. De rijksoverheid heeft hier de
				 grootste moeite mee, zo blijkt. Het rapport van de Algemene Rekenkamer uit 2013
				 laat zien op basis van de cijfers uit de Jaarrapportage grote en risicovolle
				 ICT-projecten, dat de rijksoverheid er vaak naast zit met haar schattingen:
				 «[...] blijkt dat de actuele kostenraming van 39 van de 49 projecten in de
				 jaarrapportage over 2011 afwijkt van de initiële raming. Bij 24 projecten, dus
				 bij ongeveer de helft van het totale aantal projecten in de Jaarrapportage
				 Bedrijfsvoering Rijk 2011, is er sprake van een overschrijding van de initiële
				 raming.»273Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 55. De heer Vonk, die al vele projectplannen door zijn handen
				 heeft zien gaan, bevestigde dit: «Vooral bij projecten binnen de overheid
				 zijn, op enkele uitzonderingen na, nauwelijks realistische projectplannen te
				 vinden.»274Vonk, H. (2013). Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013. Overigens is het niet zo dat verkeerde schattingen
				 automatisch geassocieerd moeten worden met het falen van ICT-projecten en goede
				 schattingen met succes. De doelstellingen van een project kunnen immers gehaald
				 worden terwijl het project niet binnen het gestelde budget en de planning is
				 gebleven.
 De redenen van slechte schattingen zijn velerlei:
 
 
 
 1.
 De rijksoverheid heeft de slechte
						gewoonte om het budget of de opleverdatum vast te zetten (te «fixeren»). Dit
						heeft bijvoorbeeld vaak te maken met een politieke deadline van wetgeving.
 
 
 2.
 De rijksoverheid baseert de schatting op
						die van leveranciers, die zo laag mogelijk aanbieden omdat de rijksoverheid de
						aanbesteding voor het project meestal gunt op basis van de laagste prijs.
 
 
 3.
 De rijksoverheid mist de kennis om goede
						schattingen te kunnen maken.
 
 
 4.
 Binnen de rijksoverheid bestaat er
						geregeld een verschil tussen de papieren werkelijkheid en de praktische
						realiteit en is er te vaak sprake van wensdenken.
 
 
 Het achterliggende probleem bij de eerste reden is dat
				 de overheid – zoals gezegd – niet eerst, op basis van de projectgegevens
				 van andere ICT-projecten, kijkt wat de optimale verhouding tussen omvang,
				 budget, doorlooptijd, etc. is. Ze stuurt meteen op bijvoorbeeld doorlooptijd:
				 «we hebben een halfjaar». Maar wat gebeurt er dan? De heer Verhoef beschreef
				 het als volgt: «Meestal gebeurt het omgekeerde: dan ga je eerst sturen en
				 daarna geef je de uitvoerders bijvoorbeeld maar een halfjaar. In een halfjaar
				 kunnen ze niet te veel uitgeven. Dan propt men een project van een jaar in een
				 halfjaar en wordt het 80 keer zo duur als wanneer je het in een jaar had
				 gedaan. Sturen zonder data is dus niet zo handig.»275Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012 inzake ICT
						bij de overheid, p. 37.
 Een belangrijke reden waarom de rijksoverheid de
				 doorlooptijd vastzet, is, volgens de heer Vonk, dat er te veel tijd wordt
				 besteed aan het aanbestedingsproces. Dit wordt gedaan door deskundigen die
				 later niets meer met het project van doen hebben, en die er dus geen specifiek
				 belang bij hebben om snel te werken. Voordat het project nog maar gestart is,
				 is de druk al hoog opgevoerd en in een ongewenste urgentie terecht gekomen.276Vonk, H. (2013). Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013. Van realistische schattingen is dan geen sprake
				 meer.
 Bij de tweede reden is het probleem dat ICT-leveranciers
				 feitelijk onrealistische schattingen doorgeven, omdat zij proberen zo goedkoop
				 mogelijk aan te bieden. Bovendien hebben ze een eigen economisch belang om een
				 project op te schalen door er meer personeel op te zetten. Daar wordt ook
				 actief op gestuurd met bonussen voor degenen die een extra collega op een
				 project kan «wegzetten». De schattingen over teambezetting zijn dus
				 regelmatig ook niet realistisch. De CIO Rijk, de heer Kotteman, gaf dat toe
				 vanuit de tijd dat hij nog een consultant was: «Dat leidde er niet toe dat ik
				 slechte collega's voorstelde in de projecten waarin ik zat, maar het leidde er
				 wel toe dat ik gelegenheden benutte om een collega van hetzelfde bedrijf
				 geïntroduceerd en aangenomen te krijgen, gewoon omdat daar een stevige bonus
				 tegenover stond.»277Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						333.
 De derde reden van niet-realistische schattingen
				 is een gebrek aan kennis bij de overheid. De heer Verhoef was daar heel
				 expliciet over tijdens de hoorzitting: «Ik heb de kennis die daarvoor nodig
				 is, bij de overheid nooit aangetroffen. Wat mijn ervaring is, is dat die kennis
				 er niet is. [...] Er zit zeker onvoldoende kwaliteit op sturing van ICT door de
				 overheid.»278Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, pp. 54,
						56. Bovendien vond de heer Verhoef dat de Auditdienst Rijk en
				 de Algemene Rekenkamer meer ICT-kennis zouden moeten hebben.
 De vierde
				 reden van slechte schattingen is van culturele aard, bijvoorbeeld het
				 wensdenken bij de rijksoverheid en de cultuur van onfeilbaarheid die heerst
				 binnen de rijksoverheid. Initiële schattingen bij ICT-projecten zijn vaak niet
				 goed en bovendien gebaseerd op drijfzand omdat opdrachtgever en -nemer het
				 project allebei (te) graag willen doen. De heer Kotteman hierover:
				 «Voortgangsrapportages zijn vaak teksten als: «Er wordt hard gewerkt, er is
				 een geringe vertraging, maar die lopen we de komende tijd in». Daarbij past
				 achterdocht; zoiets is volgens mij gebaseerd op een soort wensdenken in plaats
				 van op echte cijfers.»279Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						349.
 De oorzaak hiervan is de cultuur van
				 onfeilbaarheid die heerst binnen overheidsorganisaties, vanwege de druk van de
				 publieke opinie, pers en politiek, die maar al te graag inspringen op falende
				 ICT-projecten. De heer Groen, consultant bij BlinkLane, doet promotieonderzoek
				 naar drie grote falende ICT-projecten bij de rijksoverheid. Hij schreef:
				 «Onvermijdelijke fouten en mislukkingen worden verzwegen of ontkend en
				 rapportages zijn als gevolg hiervan vooral goed-nieuws-shows.»280Groen, N. (2013). Position paper
						ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013. En tot slot een voorbeeld uit de casus mGBA van senior
				 projectmanager de heer Miedema: «Op de werkvloer weten de mensen het al lang:
				 wat de leiding van het programma wil is onmogelijk en hierdoor is de werkdruk
				 onacceptabel. Dit probleem zie je vrijwel in elk project. Wanneer iemand (zelfs
				 de opdrachtgever) wil weten hoe de werkelijkheid er uit ziet, krijgt deze een
				 papieren werkelijkheid gepresenteerd. Deze papieren werkelijkheid wordt
				 zorgvuldig aangepast aan wat men denkt dat men wil horen [...] In het programma
				 mGBA is de cultuur tot kunst verheven om alles buiten het zicht te houden van
				 stakeholders, dat is vaak bij politiek gevoelige projecten het geval.»281Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 357. De commissie hekelt dergelijk gedrag. Verbeteringen
				 rondom ICT-projecten van de rijksoverheid beginnen bij het besef én de
				 erkenning dat er iets werkelijk mis is gegaan. Dat versterkt ook het lerend
				 vermogen van de rijksoverheid als het gaat om de beheersing van
				 ICT-projecten.
 De commissie vindt dat de kwantiteit en de kwaliteit
				 van de projectgegevens omhoog moet. In het Handboek Portfoliomanagement moet
				 daarom worden opgenomen dat de projectgegevens doorlooptijd, investeringen,
				 projectomvang (in functiepunten), teamomvang en softwarekwaliteit regelmatig
				 worden verzameld, gemonitord en herijkt door de projectleiding. De commissie
				 adviseert ook de niet-functionele eisen (beveiliging, privacy, etc.) door de
				 projectleiding goed in kaart te brengen.
 Bovendien moet, zoals de
				 commissie al eerder aangaf, de directie Informatiseringsbeleid Rijk van het
				 Ministerie van BZK deze gegevens continu en structureel verzamelen. Op basis
				 hiervan kan een historische, rijksbrede database opgebouwd worden. Deze
				 database is de basis van een integrale index die project- en/of portfoliobreed
				 de status van de ICT-huishouding van de rijksoverheid weergeeft. De directie,
				 die versterkt moet worden met relevante statistische kennis en vaardigheden,
				 geeft feedback op de geleverde gegevens, zodat de cijfers ook kwalitatief beter
				 worden. De commissie wil dat de directie vervolgens de betrokken departementale
				 CIO adviseert op basis van een analyse van de patronen en wetmatigheden die uit
				 deze gegevens kunnen worden afgeleid. In de toekomst zou de directie
				 Informatiseringsbeleid Rijk dus niet de controlerende maar wel de monitorende
				 taak van het BIT overnemen, dat immers vooral een rol als sluis heeft bij
				 aanvang van ICT-projecten. Het wordt te zijner tijd de taak van de
				 departementale CIO om op basis van de informatie van de directie
				 Informatiseringsbeleid Rijk lopende projecten te corrigeren of te adviseren te
				 stoppen. De commissie hoopt dat tegen die tijd – onder anderen door de komst
				 van het BIT – het (financiële) urgentiegevoel bij de projectteams zelf
				 behoorlijk is toegenomen, evenals het zelfreinigend vermogen.
 Publieke informatie over ICT-projecten
				 bij de overheid schiet tekort
 Tot nu toe is in deze paragraaf
				 vooral ingegaan op sturingsinformatie op projectniveau die binnen de projecten verzameld en gebruikt moet worden.
				 ICT-projecten binnen de rijksoverheid hebben sinds 2008 ook de plicht om één
				 keer per jaar informatie over de projecten naar de CIO Rijk te sturen. De
				 eerdergenoemde Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk, waarvan de jaarrapportage
				 grote en risicovolle ICT-projecten deel uitmaakt, wordt op basis hiervan
				 gepubliceerd, en het Rijks ICT-dashboard282Zie
						www.rijksictdashboard.nl, geraadpleegd op 16 september
						2014. wordt aangepast met diezelfde gegevens. Beide
				 informatiebronnen zijn openbaar en toegankelijk voor het publiek. De Tweede
				 Kamer krijgt van de Minister van BZK de jaarrapportage toegestuurd.
 De
				 jaarrapportage grote en risicovolle ICT-projecten omvat alleen de projecten van
				 meer dan 20 miljoen euro of risicovolle projecten van boven de 5 miljoen euro.283De voorwaarden voor een risicovol project staan
						beschreven in het Handboek Portfoliomanagement. Bron: Ministerie van
						Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een grote
						ICT-component vanaf € 5 miljoen. Sinds 2009 worden hierin ook de ICT-projecten van
				 publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen (zbo's) opgenomen. De
				 rapportages bestaan uit een beperkte hoeveelheid projectgegevens: de
				 projectomschrijving, de geraamde en werkelijke kosten, de doorlooptijd, de
				 herijkingsmomenten, de verwachte levensduur van het project na oplevering, de
				 verschillende externe kwaliteitstoetsen (door bijvoorbeeld de Auditdienst Rijk,
				 Bureau Gateway, de Algemene Rekenkamer, etc.), de mate waarin de projectplannen
				 correct zijn opgesteld en de brieven die over het project naar de Tweede Kamer
				 zijn gestuurd. Verder moet er een toelichting worden gegeven op de verschillen
				 in de initieel en actueel geschatte einddatum (of bij herijkingen tussen de
				 laatste herijking en de actueel geschatte einddatum) en dito voor de kosten.284Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013.
 Sinds 2012 zijn ook de maatschappelijke
				 relevantie (de «baten») en de beheer- en onderhoudskosten opgenomen. Policy
				 Research zegt hierover in zijn rapport: «Uit de jaarrapportage over 2012
				 blijkt echter dat er geen tot beperkte (kwantitatieve) informatie wordt gegeven
				 over de verwachte kosten voor beheer en onderhoud in circa 40% van de
				 projecten. In circa 30% van de projecten wordt expliciet gesproken over de
				 baten van een project, bij alle projecten is invulling gegeven aan de uitleg
				 over de maatschappelijke relevantie van de projecten. De kwaliteit van die
				 uitleg is overigens heel verschillend in kwaliteit; soms zelfs slechts enkele
				 woorden.»285Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 110.
 De informatie in de jaarrapportage en op het
				 Rijks ICT-dashboard is bedoeld als verantwoording van publiek geld. Helaas
				 blijkt uit onderzoek van Policy Research dat de aangeleverde informatie vanuit
				 de projectorganisaties beperkt, onvolledig en onvoldoende tijdig is. Een
				 beeldend voorbeeld geeft Policy Research in zijn rapport aan de hand van de
				 casus van het elektronisch patiëntendossier (EPD): «Zo wijzigt het initieel
				 budget op het ICT-dashboard over de jaren heen, zonder duidelijke onderbouwing
				 en is het opmerkelijk dat bij de gepresenteerde financiële informatie de
				 periode 2002 (oprichting NICTIZ) tot en met 2006, niet is opgenomen. Ook
				 behield het project altijd een groene score.»286Ibid., p. 179. Deze conclusie is wellicht ook niet verbazingwekkend,
				 omdat eerder al bleek – op basis van een rapport van de ADR – dat de CIO's
				 nauwelijks controleren of de projectgegevens correct zijn die ze vanuit de
				 projectorganisatie krijgen.
 Het ICT-dashboard
 De
				 commissie stelt vast dat het Rijks ICT-dashboard een volstrekt ongeloofwaardig
				 instrument is, dat helaas op indringende wijze aantoont hoe weinig serieus de
				 beheersing van ICT-projecten binnen de rijksoverheid wordt genomen. Wat is het
				 probleem met het ICT-dashboard? De heer J. Visser vatte het puntig samen: «De
				 gepresenteerde informatie is gedateerd, incompleet, de scoringsmethodiek is
				 misleidend en biedt geen nuttige aanknopingspunten voor communicatie tussen
				 opdrachtgevers, uitvoerders en overige belanghebbenden van ICT-projecten.»287Visser, J.M.W. (2013). Position
						paper ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op
						6 december 2013.
 Het ICT-dashboard bevat slechts twee «harde»
				 projectgegevens die per project gemeten worden, namelijk kosten en
				 doorlooptijd. Deze twee zouden afgeleiden moeten zijn van de projectomvang
				 (gemeten in functiepunten), maar dit gegeven wordt niet genoemd op het
				 dashboard (en waarschijnlijk ook niet altijd gemeten). Dit is de belangrijkste
				 fout, want zolang niet helder is hoe groot een softwareproject is of moet
				 worden, kunnen ook kosten en de doorlooptijd niet goed worden beoordeeld.
 Bovendien staan voor alle projecten de seinen op groen op het dashboard,
				 waardoor het erop lijkt dat al die projecten op tijd en binnen budget worden
				 afgerond. Zelfs notoire voorbeelden van uit de hand gelopen projecten staan op
				 groen: het EPD, mGBA en het eerder in hoofdstuk 4 genoemde en recent
				 gedeeltelijk stopgezette SVB Tien. Dat komt doordat de prestaties van het
				 project beoordeeld worden op basis van de herijkingen (lees: actualisaties).
				 Het project kan dus zes keer duurder worden dan oorspronkelijk beoogd, de score
				 blijft gewoon groen omdat het budget tussentijds is opgehoogd (of
				 herijkt).
 De commissie vindt het belangrijk dat het Rijks
				 ICT-dashboard blijft bestaan maar er moeten drastische aanpassingen komen die
				 eveneens gelden voor de jaarrapportage grote en risicovolle ICT-projecten:
 
 
 
 –
 Rapporteer per project ook de omvang van
						het project (in functiepunten), zodat beter beoordeeld kan worden of de kosten
						en de doorlooptijd realistisch zijn. Bovendien zegt de omvang ook iets over de
						vraag in hoeverre het eisen- en wensenpakket onderweg is veranderd.
 
 
 –
 Streef naar een hogere
						schattingskwaliteit voor kosten en doorlooptijden van de projecten op het Rijks
						ICT-dashboard, en naar grotere transparantie door meer projectgegevens te
						rapporteren, zoals naast omvang ten minste ook teamgrootte en
						softwarekwaliteit.
 
 
 –
 Bepaal de kleur van een project aan de
						hand van alle schattingen die in de loop van de tijd zijn gemaakt, niet alleen
						op basis van de laatste herijking. Dat geeft een realistischer beeld van de
						werkelijkheid.
 
 
 –
 Herijk regelmatig(er) de projectgegevens
						om beter grip te krijgen op de voortgang. Herijken moet niet gebeuren omdat er
						een nieuwe (verplichte) jaarrapportage aankomt.
 
 
 –
 Voeg de namen van de belangrijkste
						ICT-leveranciers toe per project, zodat zij er ook meer belang bij krijgen dat
						het project goed loopt.
 
 
 Minder dringende aanbevelingen ten aanzien van het
				 Rijks ICT-dashboard van de commissie zijn:
 
 
 
 –
 Overweeg om het CIO-oordeel toe te
						voegen aan het Rijks ICT-dashboard, zoals het ook in de Verenigde Staten
						gebeurt.288https://itdashboard.gov, geraadpleegd op 10 september
							 2014. Zo wordt ook een menselijke maat toegevoegd en maak
						je de CIO meer persoonlijk verantwoordelijk.
 
 
 –
 Overweeg projectgegevens toe te voegen
						die meer de nadruk leggen op publieke verantwoording: hoeveel kost bijvoorbeeld
						het ICT-systeem per gebruiker of per uitgekeerde euro? Of hoeveel kost de
						uiteindelijke dienst (bijvoorbeeld één toeslag) vergeleken met het vorige
						systeem? Dit sluit aan bij de eerdere aanbeveling van de commissie om het
						batenmanagement van ICT-projecten te verbeteren.289Zie hoofdstuk 4.
 
 
 
 
 
 5.5
 Samengevat
 
 De verantwoording- en besluitvormingsstructuur rondom
				 ICT-projecten is niet op orde. Het is te vaak onduidelijk waar
				 verantwoordelijkheden liggen. Even veelvuldig komt het voor dat de
				 verantwoordelijkheden zijn versnipperd. De commissie spreekt hier van
				 «gedeelde onverantwoordelijkheid» met als gevolg dat beslissingen binnen
				 projecten niet of te laat worden genomen. Het CIO-stelsel, dat in 2008 is
				 opgericht om die beheersstructuur te verbeteren, heeft goede dingen bereikt,
				 maar de CIO's en de CIO Rijk geven nog te weinig prioriteit aan de beheersing
				 van de ICT-projecten. Veel CIO's zijn te veel bezig met de ICT-ondersteuning
				 van de bedrijfsvoering en te weinig met de ICT-projecten in het beleidsdomein.
				 De CIO Rijk heeft per definitie te weinig doorzettingsmacht om in te grijpen
				 bij projecten die uit de hand lopen.
 Een betere beheersstructuur
				 binnen de rijksoverheid wordt grotendeels bereikt door de oprichting van het
				 BIT. Daarnaast moeten de CIO's meer aandacht gaan geven aan de ICT-projecten op
				 beleidsniveau. Een andere positionering binnen de organisatie is daarom
				 gewenst, namelijk aan de bestuurstafel en liefst op niveau van een
				 directeur-generaal aan de beleidskant, voor zover dit nog niet het geval is.
				 Het BIT zal de CIO's de stok, bindend advies, leveren waarmee zij indien nodig
				 de projectorganisatie kunnen slaan. De directie Informatiseringsbeleid Rijk zal
				 verder versterkt worden om, nadat het BIT zijn toetsende rol heeft vervuld bij
				 aanvang van een project, de lopende ICT-projecten te blijven volgen op basis
				 van projectgegevens die de projectleiding aanlevert. Deze directie zal dus
				 continu en structureel de juiste projectgegevens van alle grote ICT-projecten
				 rijksbreed gaan verzamelen zoals dat nu in naam ook plaatsvindt ten behoeve van
				 het Rijks ICT-dashboard. De kwantiteit en de kwaliteit van de projectgegevens
				 moeten echter omhoog zodat een historische en rijksbrede database kan worden
				 opgebouwd. Op basis van deze database kunnen projecten onderling vergeleken
				 worden en kan de directie Informatiseringsbeleid Rijk de betrokken CIO
				 adviseren over de voortgang van het project.
 De commissie vindt het
				 verder zaak dat het kabinet ervoor gaat zorgen dat een bewindspersoon altijd
				 politiek eindverantwoordelijk is voor een ICT-project met een groot publiek
				 belang, ook al ligt de uitvoering bij een zbo of een andere organisatie. Verder
				 moet de opdrachtgever op regelmatige basis het project aansturen en binnen het
				 project moet de sturing duidelijk zijn: één iemand moet van begin tot eind
				 verantwoordelijk zijn voor een project. In het Handboek Portfoliomanagement
				 kunnen hierover afspraken worden opgenomen. De commissie meent verder dat het
				 Rijks ICT-dashboard drastisch moet worden aangepakt. Meer, beter en geen
				 onduidelijke informatie is het credo. Tot slot: verbeteringen van de beheersing
				 van ICT-projecten beginnen bij het besef en de erkenning dat er daadwerkelijk
				 iets is misgegaan of misgaat. Dat alles op groen staat op het Rijks
				 ICT-dashboard getuigt daar niet van.
 
 
 
 
 6
 EEN GOED BEGIN IS HET HALVE WERK
 
 «Businesscase, klaar is Kees»290Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
					 33 326, nr.
					 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 283.
 Aan het begin van projecten is er een
				«neiging om snel van start te gaan.»291Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
					 rapport), p. 18. Er wordt niet goed genoeg nagedacht over vragen als: wat
				willen we met het project bereiken, welk maatschappelijk nut gaat het ons
				opleveren, wegen de kosten op tegen de baten, is de eindgebruiker er wel mee
				gebaat en ziet hij dat zelf ook in? Veel ellende bij ICT-projecten kan dan ook
				worden voorkomen door bij de start bewuste keuzes te maken, eisen te stellen en
				de haalbaarheid goed in ogenschouw te nemen. Ook in het buitenland blijkt dat
				de startfase van een project cruciaal is voor het latere succes. Zo concludeert
				ook het National Audit Office, de Britse Algemene Rekenkamer in haar rapport
				van december 2011 «dat de kwaliteit van de projectinitiatie in hoge mate het
				succes van een project bepaalt».292Kamerstuk II 2012/13,
					 33 584, nr.
					 2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
					 ICT door het Rijk 2012: Lessons learned. p. 28.
 Een ICT-project van de overheid zou pas mogen
				starten als vooraf aan bepaalde eisen wordt voldaan. Uiteraard kan een
				ICT-project ook nu niet zomaar van start gaan; er wordt al getoetst aan
				bepaalde eisen, die ieder departement en iedere chief information officer (CIO)
				voor zijn eigen organisatieonderdelen vastlegt. Toch constateert de commissie
				dat de start van de casus die zij heeft onderzocht vaak niet goed is doordacht.
				Problemen die nadien, in de uitvoeringsfase van een project optreden, zijn
				veelal te wijten aan keuzes die in het begin zijn gemaakt, of juist niet zijn
				gemaakt. Een succesvol project begint dus met het maken van goed onderbouwde
				keuzes bij het begin.
 Daarnaast is het nodig om tegengeluiden en
				kritische toetsen te organiseren nog voordat een project van start gaat. Iemand
				van buiten de eigen organisatie of het departement moet de plannen bekijken en
				ze beoordelen, net zoals het Ministerie van Financiën oordeelt over de
				rijksuitgaven en deze systematisch volgt en controleert. De CIO Rijk, die onder
				de verantwoordelijkheid van de Minister voor Wonen en Rijkdienst valt, heeft
				hiervoor niet de bevoegdheden. Ook pakt hij de handschoen niet op om deze
				rijksbrede taak desnoods zonder bevoegdheden naar zich toe te trekken. En
				daarmee is er niemand die in de fase van een ICT-project die misschien wel het
				meest cruciaal is, advocaat van de duivel speelt, om op die manier verspilling
				tegen te kunnen gaan.
 De Tweede Kamer is nog te passief bij de start
				van een ICT-project en op latere belangrijke momenten. Bij de casus Werk.nl
				kwam zij bijvoorbeeld pas veel later, tien jaar na de start in 2001, in actie.293Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
					 rapport), p. 23. Ook bij de casus OV-chipkaart stelde de Kamer pas vragen
				over de werking van de kaart jaren nadat de functionaliteiten, het ontwerp en
				de aanbesteding waren vastgelegd.294Ibid., p. 194. Zelfs als een project is aangemerkt als Groot Project
				worden geen vragen gesteld over de rol en risico's van ICT.295Een belangrijk instrument van de Tweede Kamer is de
					 Regeling Grote Projecten. De Tweede Kamer kan besluiten dat een beleidsterrein
					 of project zo belangrijk is dat ze een uitgebreide informatievoorziening vanuit
					 het ministerie wil. Hiertoe kan zij dit beleidsterrein of project aanmerken als
					 «groot project». De Groot Projectstatus betekent dat de Kamer verscherpte
				aandacht zou moeten hebben voor het project en er geregeld voortgangsinformatie
				over wil ontvangen van het kabinet. Bij de casus C2000, nota bene zo'n Groot
				Project, heeft de Kamer pas twee jaar na de start vragen gesteld.296Zie hoofdstuk 9 voor meer toelichting op de rol van de
					 Tweede Kamer bij ICT-projecten.
 
 
 6.1
 Ambities te hoog
 
 Een belangrijke oorzaak van een slechte start van
				 ICT-projecten zijn de grote ambities van de rijksoverheid, die zich vertalen in
				 grote ICT-projecten.297Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met mevrouw Sneller, p. 108 en de
						heer Mulder, p. 24. Deze ambities zijn ingegeven door ICT-enthousiasme. Dit
				 enthousiasme komt voort uit de toenemende afhankelijkheid van ICT en
				 tegelijkertijd de hoog gegroeide verwachtingen die de maatschappij van de
				 overheid heeft om mee te gaan in de nieuwe technische ontwikkelingen.298Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 58. Waarom zou je bijvoorbeeld met een bank of
				 verzekeringsmaatschappij wel digitaal kunnen communiceren en met de overheid
				 niet?
 Ambitie en enthousiasme zijn goed en lovenswaardig, maar het is
				 wel van belang om hierbij goed te letten op de grens van wat wel en niet kan en
				 op wat de kerntaak van de overheid is. Vaak wordt ICT als een doel op zichzelf
				 gezien, terwijl zij een middel moet zijn om een bepaald doel te halen.
				 Voormalig Minister van Verkeer en Waterstaat de heer Eurlings zei hierover:
				 «Ik denk dat bij de overheid vaak sprake is, of is geweest, van een
				 overoptimisme over hoe gemakkelijk het is om allemaal nieuwe IT-systemen in de
				 markt te krijgen. Ik heb ooit als Minister mogen dealen met de kilometerprijs.
				 Ik heb geprobeerd om dat proces, los van de politieke wenselijkheid of
				 onwenselijkheid, technisch strak te managen, met «go/no go»-beslissingen
				 [...] In het politieke debat werden echter allemaal extra eisen aan het systeem
				 gesteld, die het nog veel complexer maakten. Ik ben er op een gegeven moment
				 voor gaan staan. Ik heb op een gegeven moment iets gezegd in de trant van: ook
				 nog differentiatie in milieucategorieën en weet ik wat, dat maakt het
				 technisch nog complexer, ik doe het niet, stop! Ik geef dit voorbeeld om aan te
				 geven dat dat overoptimisme [...] risicovol is. [...]. De overheid zou IT veel
				 meer als een middel moeten zien in plaats van als een doel. Als je het als
				 middel ziet, om iets voor de burger te bereiken, kies dan gewoon voor een
				 middel dat bewezen is in de markt.»299Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eurlings, p.
						770.
 Ook in de casus Tunnels A73 werd ICT een doel op
				 zich. Zo zei de heer Eurlings: «Het probleem was dat er geen veiligheidsniveau
				 was vastgelegd. Ook was er niet bepaald met welke systemen die veiligheid
				 vervolgens moest worden gecreëerd. De IT-systemen in de tunnel waren niet
				 zozeer een middel om de gewenste veiligheid te bereiken, maar steeds meer een
				 doel op zich geworden. Het nieuwste, het spannendste en het meest innovatieve
				 moest in die tunnel komen. Het was alsof dat het doel was. De veiligheid is het
				 doel, en de IT moet een middel zijn om dat doel te bereiken. Ik ben
				 geconfronteerd met de werkelijkheid dat de IT het doel leek te zijn geworden.
				 Toen wij diep in het probleem doken, bleek hoe structureel dat probleem
				 eigenlijk was.»300Ibid., p. 753.
 ICT als «snelle» oplossing
 De rijksoverheid zet ICT-projecten regelmatig in als een snelle oplossing
				 voor een bestaand probleem, een reorganisatie of voor betere dienstverlening
				 aan burgers en bedrijven. Deze oplossingen moeten er dus toe leiden dat de
				 diensten van de overheid gemakkelijker worden of dat processen binnen de
				 overheid beter georganiseerd worden. Tegelijkertijd echter, zeggen nagenoeg
				 alle experts dat ICT zelf erg ingewikkeld is. De heer Ruijter, voormalig
				 tunnelregisseur, maakte een beeldende vergelijking: er zitten meer codes in de
				 tunnels van de A73 dan in een Boeing 747.301Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Ruijter, p. 411. Wie had dat gedacht?
 Dat ICT als een snelle
				 oplossing wordt gezien, werkt op allerlei manieren door. Het leidt tot overmoed
				 en optimisme over wat haalbaar is. De overheid schuwt grote en complexe
				 ICT-projecten niet en legt de lat voor zichzelf hoog; te hoog. ICT-leveranciers
				 willen deze projecten maar al te graag binnenhalen en lopen in de ontwikkelfase
				 van ICT-projecten regelmatig tegen onmogelijkheden op. Deze problemen komen
				 vervolgens weer op het bordje en voor rekening van de overheid, vaak in de vorm
				 van «meerwerk». Hoewel de rijksoverheid er zelf schuldig aan is dat zij te
				 weinig realistisch is over ICT-projecten, zijn de leveranciers er
				 verantwoordelijk voor dat zij verwachtingen wekken die niet te realiseren zijn.302Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Corvers, p. 31 en de
						heer Leether, p. 136.Zie tevens hoofdstuk 8 voor toelichting op de rol van
						ICT-leveranciers.
 De politiek en dus ook de Tweede Kamer is
				 schuldig aan scoringsdrift.303Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 173. Als de Kamer iets vraagt wat niet kan, wordt een
				 dergelijk verzoek toch bijna altijd via de Minister neergelegd bij een
				 overheidsdienst.304Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 554. Die ziet dit vervolgens als een dienstopdracht en zal
				 niet snel tegen de Minister en vervolgens de Kamer zeggen dat iets niet
				 kan.
 Volgens de heer Meijer, directeur/eigenaar KWD
				 Resultaatmanagement en senior projectmanager voor overheid en bedrijfsleven,
				 zijn systemen bij de overheid regelmatig een optelsom van wensen, compromissen
				 en uitzonderingen.305Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 189. Het is goed om de gebruikers en belanghebbenden te
				 dienen, zolang er maar niet te hoge verwachtingen worden gewekt. Een voorbeeld
				 waarin dit wel is gebeurd, is de casus C2000. Policy Research concludeert dat
				 er werd gekozen voor maximale functionaliteiten. Hierdoor werd de realisatie
				 moeilijker.306Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 170. Voormalig Minister van Binnenlandse Zaken en
				 Koninkrijksrelaties mevrouw Ter Horst verwoordt dit treffend: «(...) bij de
				 politie bleek het grote probleem niet te zijn dat ze niet gevraagd hadden wat
				 de mensen wilden, maar dat álle wensen van de politie gehonoreerd werden. Dat
				 stapelde dus maar op en op. Dat project is nu nog steeds niet tot een einde
				 gekomen. Dat kan dus ook het probleem zijn, wil ik maar zeggen.»307Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Ter Horst, p.
						712.
 Op bestuurlijk niveau, dus bij de leiding van
				 een ministerie of uitvoeringsorganisatie, is er een gebrek aan technische
				 kennis van ICT. Dit leidt tot verkeerde besluiten of juist terughoudendheid in
				 het nemen van besluiten terwijl daar wel behoefte aan is.308Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 101. Policy Research concludeert: «De daadwerkelijke kennis
				 van de techniek is bovendien geconcentreerd bij een kleine groep experts (die
				 zich vaak op operationeel niveau bevinden), terwijl de niet-experts zich
				 gemakkelijk laten verleiden door de vele mogelijkheden die worden geboden door
				 toepassing van ICT (onrealistisch optimisme en enthousiasme), zonder goed zicht
				 op de consequenties.»309Ibid., p. 22. De kunst is om degenen die wel beschikken over kennis van
				 de complexiteit en haalbaarheid van ICT, vaker in contact te brengen met
				 degenen die besluiten nemen over ICT-projecten. Dit voorkomt namelijk dat ICT
				 als een snelle oplossing wordt gezien, omdat ICT-experts wél weten dat er vele
				 haken en ogen zijn. De cultuur binnen de overheid moet dit dan echter wel
				 toelaten. Complexiteit mag op zichzelf overigens geen belemmering zijn om
				 projecten te starten, mits zij gepaard gaat met een grote dosis realiteitszin.
				 De rijksoverheid kan hierbij alleen de juiste balans vinden als zij ICT-kennis
				 in huis haalt. Dit moet niet (alleen) gebeuren door het inhuren van mensen van
				 buiten de overheid, maar vooral door te investeren in de eigen ambtenaren.
 Een ander zichtbaar probleem is dat ICT alleen als een technisch vraagstuk
				 wordt gezien, dat je maar beter kunt overlaten aan de techneuten. ICT heeft
				 echter ook altijd strategische en organisatorische consequenties. ICT-projecten
				 zijn reorganisatietrajecten, of in ieder geval trajecten waarmee je een
				 bepaalde werkwijze of proces anders wilt organiseren.310Ibid., p. 59. En daarvoor zou moeten gelden: eerst reorganiseren en je
				 zaken achter de schermen op orde brengen, en daarna pas automatiseren. Nog te
				 vaak wordt eerst geautomatiseerd en pas later gereorganiseerd.311Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Verhoef, p. 61 en de
						heer De Bruijn, p. 320.
 Fundamentele vragen worden bij de start
				 niet gesteld
 Een te hoge dosis aan ambitie en enthousiasme
				 ontstaat ook doordat er niet al bij de start fundamentele vragen worden
				 gesteld. Als op deze vragen een antwoord was gegeven, zouden vele ICT-projecten
				 niet zijn gestart of in ieder geval veel kleiner zijn opgetuigd.
 Met
				 «fundamentele vragen» wordt gedacht aan vragen zoals:
 
 
 
 –
 Wat is het maatschappelijke nut van dit
						project, ook voor de langere termijn?
 
 
 –
 Is er voldoende draagvlak?
 
 
 –
 Is er voldoende kennis aanwezig in de
						organisatie om het project tot een goed einde te brengen?
 
 
 –
 Moet ICT-expertise extern worden
						ingehuurd? Wordt de afhankelijkheid van de kennis en kunde van
						ICT-marktpartijen niet te groot?
 
 
 –
 Is er een grote mate van afhankelijkheid
						van andere overheidsorganisaties binnen en buiten de rijksoverheid, zoals
						stichtingen en zelfstandige bestuursorganen? Hoe gaan de organisaties om met de
						verantwoordelijkheidsverdeling in de complexe projectorganisatie die daardoor
						ontstaat?
 
 
 In de casus EPD (het elektronisch patiëntendossier)
				 blijkt volgens Policy Research dat fundamentele vragen over de visie en
				 strategie vanaf de start onvoldoende zijn beantwoord, zoals de vraag «wat
				 willen we bereiken op de langere termijn?» Bovendien hadden de partijen die
				 bij het EPD betrokken waren geen gedeeld antwoord op vragen als: «Waarom
				 hebben we een EPD nodig?», «Welke gegevens moeten in een EPD worden
				 opgenomen?» en «Hoe moet het uiteindelijk allemaal gaan werken?». Iedereen
				 had een ander beeld en andere verwachtingen van het EPD en dat is gedurende het
				 hele project zo gebleven.312Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 177.
 
 
 
 6.2
 ICT-projecten zijn te groot en te complex
 
 Een andere oorzaak voor een slechte start van
				 ICT-projecten is dat deze projecten bij de rijksoverheid te groot en te complex
				 zijn. Dat projecten hierdoor vaker falen, is al langer bekend. Ook de Algemene
				 Rekenkamer heeft in verschillende rapporten gewezen op het verband tussen het
				 falen van ICT-projecten en de grootte en complexiteit ervan.313Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A;
						Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						B; Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned en Zie bijlage: Kamerstuk II
						2014/15, 33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, pp. 22 en
						25. De commissie komt deze oorzaken ook tegen in de casus die
				 zij heeft onderzocht.
 Uit de meest recente Jaarrapportage
				 Bedrijfsvoering Rijk blijkt dat er momenteel in totaal 42 grote en risicovolle
				 ICT-projecten in uitvoering zijn bij de rijksoverheid.314Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013. De commissie constateert dat in totaal twaalf van deze
				 projecten zijn gestart vanaf januari 2012. Het begrote budget van deze twaalf
				 projecten is als volgt:
 
 
 
 –
 Vijf projecten hebben een budget tussen
						de 0 en 10 miljoen euro.
 
 
 –
 Drie projecten hebben een budget tussen
						de 10 en 20 miljoen euro.
 
 
 –
 Vier projecten hebben een budget van
						meer dan 20 miljoen euro.315Ibid., pp. 66–67.
 
 
 Dat betekent dus dat één derde van de nieuw
				 opgestarte projecten nog steeds groot is, dat wil zeggen met een budget van
				 meer dan 20 miljoen euro. Opvallend genoeg hebben zowel de voormalige als de
				 huidige CIO Rijk, die beiden door de commissie zijn gehoord, meegedeeld dat de
				 rijksoverheid tegenwoordig geen grote ICT-projecten meer start.316Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Hillenaar, p. 260 en
						de heer Kotteman, p. 336. De commissie kan niet helemaal inschatten in hoeverre dit
				 klopt, omdat dit kennelijk een recente ontwikkeling is. De commissie vindt een
				 dergelijke ontwikkeling er wel een in de goede richting.
 De consequenties van complexiteit worden
				 niet goed overzien
 Complexiteit wordt voornamelijk veroorzaakt
				 doordat de consequenties van keuzes en besluiten bij aanvang niet in hun
				 volledigheid worden overzien.317De Algemene Rekenkamer heeft in 2007 drie soorten
						complexiteit bij ICT-projecten onderscheiden: 1. Politieke complexiteit betreft
						kenmerken van een politieke omgeving. 2. Organisatorische complexiteit betreft
						kenmerken van het project die te maken hebben met de organisatorische doelen
						van het project. 3. Technische complexiteit betreft kenmerken van het project
						die te maken hebben met de technische ontwikkeling en implementatie. (Kamerstuk
						II 2007/08, 26 643,
						nr. 100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene
						Rekenkamer (2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid,
						deel A.) Dat gebeurt in de meeste gevallen pas later, wanneer de
				 ontwikkeling binnen het ICT-project al lang aan de gang is. ICT-systemen
				 bestaan namelijk niet uit op zichzelf staande elementen in een afgeschermde
				 omgeving. Aan de meeste ICT-projecten zit een keten en een netwerk vast,
				 waardoor problemen die ontstaan niet geïsoleerd kunnen worden opgelost, zo
				 concludeert Policy Research.318Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 58. Dit ontgaat de meeste mensen en pas gedurende de
				 ontwikkelfase komt de projectorganisatie erachter dat het eigenlijk toch veel
				 complexer was dan zij aanvankelijk dacht. Dit kan liggen aan zowel de onkundige
				 rijksoverheid als een onkundige ICT-leverancier.
 Binnen de overheid
				 wordt deze naïviteit in het onderschatten van de complexiteit helaas niet goed
				 in toom gehouden. Zo heeft een op het eerste gezicht simpel verzoek,
				 bijvoorbeeld om per burger maar één bankrekeningnummer bij de Belastingdienst
				 aan te houden, een complex antwoord. Zaken lijken simpel, maar zijn dat niet.319Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, p. 20. De heer Mulder, European Research Director van de
				 Standish Group en directeur van de VIAgroep NV: «Dat [de complexiteit van
				 ICT-projecten] gaat zó verraderlijk. Stel, de overheid zegt: we willen de
				 fraude tegengaan en daarvoor is het goed dat we meer grip hebben. Stel dat de
				 overheid zegt: laten we daarvoor afspreken dat iedereen maar één
				 bankrekeningnummer mag hebben voor de Belastingdienst. Dat lijkt een simpele
				 vraag, maar juist daarbij ligt het probleem. Zo'n simpele vraag leidt tot een
				 heel complex antwoord. Voordat je daarmee verdergaat, zou je de zaak moeten
				 opdelen in stukken. Het is steeds niet alleen maar een kwestie van onkunde,
				 maar ook van complexiteit. Zaken lijken vaak zo simpel. [...] Als men dat meer
				 begrijpt, zal men ook beter begrijpen dat zaken die heel eenvoudig lijken,
				 zoals het creëren van één bankrekeningnummer voor de Belastingdienst, vaak
				 best complex zijn.»320Ibid., p. 24.
 Ook mevrouw Sneller, hoogleraar Toegevoegde
				 waarde van IT bij Nyenrode Business Universiteit en lid van de klankbordgroep
				 van de commissie in 2013, vindt dat de opdrachtgevers in ICT-projecten zich
				 vaker moeten «realiseren dat er weliswaar heel veel kan, maar dat het niet
				 vanzelf gaat, dat het niet morgen al klaar is, dat er van tevoren even moet
				 worden nagedacht, dat het geld kost en dat mensen er tijd in moeten stoppen.»321Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 108.
 Bij de casus Tunnels A73 is de complexiteit van
				 de techniek onderschat door zowel de leveranciers als de overheid. Kennis om de
				 verschillende systemen als een geheel te laten werken, zogenaamde
				 systeemintegratie, was niet aanwezig. Ook waren er vele wijzigingen in het
				 project, waardoor de complexiteit onevenredig steeg.322Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 207.
 De rijksoverheid komt er dus te laat achter dat
				 complexiteit een struikelblok vormt, namelijk als er al de nodige investeringen
				 in mensen en middelen zijn gedaan. Toch komt er dan een punt waarop de overheid
				 er niet meer aan ontkomt die complexiteit aan te pakken. Het maar blijven
				 doormodderen betekent feitelijk uitstel van executie. Een executie die
				 ingrijpender en pijnlijker wordt naarmate er meer uitstel komt. De heer Meijer
				 zei hierover het volgende: «Er wordt dan wetgeving gemaakt die erg complex is,
				 waarbij in de uitvoering, in de realisatie van het softwaresysteem, enorm veel
				 werk wordt verzet, terwijl de vraag is of het niet eenvoudiger zou kunnen. Er
				 zijn dan mensen die zeggen dat het eenvoudiger zou kunnen. Het moment waarop
				 het ter sprake komt, is dan echter te laat. Dan zijn er onwrikbare standpunten
				 ingenomen. Dat is lastig.»323Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 180.
 Lange, meerjarige projecten zorgen voor
				 nog meer problemen
 Een andere oorzaak voor complexiteit bij
				 ICT-projecten is de lange duur van dergelijke projecten. ICT-projecten zijn
				 bijna altijd meerjarig. De casus die de commissie onderzocht, duurden gemiddeld
				 tien jaar. De casus Werk.nl en de casus modernisering van de Gemeentelijke
				 Basisadministratie persoonsgegevens (mGBA) lopen zelfs nog steeds en zijn
				 respectievelijk in 2000 en 2001 gestart. De lange duur vergroot het risico dat
				 bijstelling van het project tijdens de uitvoering noodzakelijk wordt door
				 veranderende omstandigheden, zoals technologische ontwikkelingen die leiden tot
				 nieuwe doelstellingen en behoeften.324Zie Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 65 en zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Miedema, p. 90.
 Soms zijn wijzigingen goed en onvermijdelijk,
				 maar al te vaak leiden ze er ook toe dat het project ver afdwaalt van de
				 oorspronkelijke doelstellingen. Het project dijt uit. Dit gebeurt langzaam en
				 bijna onopgemerkt. De oorspronkelijke doelen en hetgeen de overheidsorganisatie
				 in de maatschappij wilde bereiken raken beide uit het zicht. Dit fenomeen wordt
				 door ICT'ers ook wel «scope creep» (projectuitdijing) genoemd.325Zie hoofdstuk 7, paragraaf 7.1 voor meer toelichting
						op projectuitdijing.
 Een lang en meerjarig ICT-project betekent in de
				 huidige praktijk ook dat personen die op de belangrijkste posities zitten,
				 zowel bij de overheid als bij ICT-leveranciers, gedurende het project wisselen
				 van baan326Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 66. Dit is een risico voor de continuïteit van het project.
				 De commissie vindt niet dat de mobiliteit van de medewerkers in het project
				 moet worden belemmerd, maar is wel voorstander van een zo goed mogelijke
				 borging in de organisatie van de continuïteit.
 Grote ICT-projecten falen
				 vaker
 De rijksoverheid kent veel grote ICT-projecten. Grote
				 projecten hebben statistisch gezien een grotere kans om te falen. Ook de
				 Amerikaanse Standish Group constateert dit.327Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, p. 7. Zij doet al twintig jaar onderzoek naar de vraag hoe
				 ICT-projecten slagen of falen, en heeft een omvangrijke database van zo'n
				 50.000 projecten.328De heer Mulder geeft hierbij aan dat er weinig
						Nederlandse projecten in deze database zitten, maar dat op basis van de eerste
						indicaties de Standish Group in Nederland zich niet heel erg onderscheidt van
						die in de rest van Europa. Nederland zit dus op dezelfde lijn. Zie bijlage:
						Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 6, verslag openbare hoorzitting met de heer
						Mulder, p. 8. Volgens de statistieken van de Standish Group is bij de
				 overheid slechts 7% van de grote ICT-projecten van meer dan 10 miljoen dollar
				 succesvol; de overige 93% slaagt niet. Hiervan «faalt» namelijk 36
				 procentpunt en is 57 procentpunt «betwist» Met «betwist» wordt hier bedoeld
				 dat die projecten niet binnen de afgesproken tijd en/of kosten zijn
				 gerealiseerd en misschien ook veel minder hebben opgeleverd dan was bedoeld.
				 «Falen» betekent hier dat het systeem dat werd ontwikkeld nooit in gebruik is
				 genomen.329Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, p. 8.
 Uit de meest recente Jaarrapportage
				 Bedrijfsvoering Rijk 2013 blijkt dat de rijksoverheid sinds 2012 drie
				 middelgrote (van 10 tot en met 20 miljoen euro) en vier grote (vanaf 20 miljoen
				 euro) ICT-projecten is gestart en nog in uitvoering heeft. Als de commissie de
				 statistieken van de Standish Group toepast op deze zeven projecten, dan
				 mislukken er de komende jaren zes van. Dat zou dus betekenen dat ook de komende
				 jaren nog steeds berichten over faalprojecten binnenstromen bij de Tweede Kamer
				 en in de media.
 Een ander statistisch feit is dat hoe groter een
				 project is, des te meer samenwerking nodig is, waardoor er meer kans op
				 miscommunicatie ontstaat.330Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Mulder, p. 9 en
						mevrouw Sneller, p. 115. Ook de grootte van het projectteam is bepalend. De
				 ervaring leert dat hoe groter een team is of wordt, des te minder productief
				 dit team is. Of deze grootte wordt veroorzaakt door de omvang van een project
				 of door een te krappe planning, is hierbij niet van belang. De heer Meijer:
				 «Het is niet zo dat als er een vraag bij komt, je er gewoon wat geld en mensen
				 bij stopt. Meer mensen erbij helpt vaak juist niet.»331Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 180.
 Experts, wetenschappers en praktijkmensen zijn
				 allemaal eensgezind: het tegengaan van mislukkingen bij ICT-projecten heeft de
				 meeste kans van slagen als er geen grote projecten meer worden opgetuigd.332Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Verhoef, pp. 51 en 52;
						de heer Miedema, p. 90; mevrouw Lazeroms, p. 435 en mevrouw Ter Horst, p. 697.
						Zie hoofdstuk 7, paragraaf 7.2 voor meer informatie over het opknippen van
						projecten in kleinere delen. De heer Verhoef, hoogleraar Informatica aan de Vrije
				 Universiteit Amsterdam: «Een project gaan doen dat heel groot is, is nog tot
				 daaraantoe. Als je echter een project gaat doen wat heel groot is waarbij ook
				 nog een aantal andere dingen meespeelt, wordt het gevaarlijk. Als je
				 bijvoorbeeld niet precies weet wat je wilt en er zodra je begonnen bent elke
				 dag weer een wens bij komt, groeit zo'n project. Op zich is het niet erg als
				 het eisen- en wensenpakket fluctueert. Als je dat weet, moet je zo'n project
				 echter klein houden om ervoor te zorgen dat je het risico kunt indammen.»333Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, pp. 51 en
						52.
 
 
 
 6.3
 Zakelijke rechtvaardigingen niet goed benut
 
 De commissie is van mening dat een volwaardige zakelijke
				 rechtvaardiging, waarin alle belangrijke keuzes worden toegelicht en
				 uitgewerkt, het startpunt van ieder ICT-project moet zijn. Een zakelijke
				 rechtvaardiging van een ICT-project (in het jargon: een «businesscase») komt
				 de kwaliteit van de besluitvorming over de start en de voortgang van een
				 project ten goede. Zo'n rechtvaardiging is weliswaar geen garantie op succes,
				 maar het is het minste wat je ervoor kunt doen.334Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 70. Een zakelijke rechtvaardiging is het
				 plan waarin alle keuzes en analyses samenkomen die nodig zijn om te
				 besluiten over het project en om het na de start te kunnen beheersen.335In het handboek Portfoliomanagement Rijk wordt
						gesproken over projectplannen en zakelijke rechtvaardigingen als zijnde twee
						aparte documenten. Met een zakelijke rechtvaardiging wordt in het handboek met
						name bedoeld de financiële en niet-financiële kosten en baten en de
						alternatieven die zijn onderzocht. De commissie heeft met een zakelijke
						rechtvaardiging een breder perspectief, namelijk alle relevante informatie die
						nodig is om een gedegen keuze te maken. Dat betekent dat planning, risico's,
						doelstellingen etc. allemaal onderdeel zijn van een zakelijke rechtvaardiging.
						Voor het handboek Portfoliomanagement Rijk zie: Ministerie van Binnenlandse
						Zaken en Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek
						Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een grote ICT-component vanaf
						€ 5 miljoen.
 ICT-projecten zijn in feite
				 investeringsprojecten waarvan de eerste eis is dat de maatschappelijke en
				 financiële kosten moeten opwegen tegen de maatschappelijke en financiële
				 baten. Dit is de kern van een zakelijke rechtvaardiging. Om de gemaakte keuzes
				 te onderbouwen en alles op alles te zetten om de baten tot stand te brengen is
				 het nodig dat in die zakelijke rechtvaardiging ook enkele andere zaken zijn
				 uitgewerkt, zoals alternatieven, risico's, draagvlak bij belanghebbenden en de
				 financiering van de kosten.
 Helaas zijn de zakelijke rechtvaardigingen
				 in de casus die de commissie heeft onderzocht van onvoldoende kwaliteit of
				 waren zij bij de start zelfs afwezig. Bij bijvoorbeeld de casus EPD is het
				 opmerkelijk dat de projectorganisatie pas in 2007, dus vijf jaar na de start in
				 2002, een zakelijke onderbouwing opstelde. De basisinfrastructuur van het
				 project was toen al aangelegd.336Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 178. De commissie ziet in het algemeen twee tekortkomingen.
				 Zakelijke rechtvaardigingen worden gezien als louter een goedkeuringsdocument
				 om geld uit te geven en niet als spoorboekje om het doel te bereiken. Daarnaast
				 ontbreken er regelmatig belangrijke gegevens. Zo worden de personeelskosten van
				 de rijksoverheid niet toegerekend aan projecten.
 In het Handboek
				 Portfoliomanagement Rijk zijn eisen gesteld aan projectplannen bij
				 ICT-projecten. Zakelijke rechtvaardigingen vormen een onderdeel van deze
				 projectplannen. Voormalig CIO Rijk de heer Hillenaar meent dat het gebruik van
				 zakelijke rechtvaardigingen inmiddels gemeengoed is en een onderdeel van ieder
				 project.337Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, pp. 260 en
						261. Ook de Algemene Rekenkamer concludeerde dit in het
				 rapport van maart 2013; bij vrijwel alle grote en/of risicovolle projecten die
				 de Algemene Rekenkamer in het rapport had onderzocht, en die alle sinds 2009
				 zijn gestart, was een zakelijke rechtvaardiging aanwezig.338Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 49.
 De commissie waardeert het op zich dat het
				 Handboek Portfoliomanagement Rijk eisen stelt aan de inhoud van projectplannen
				 en zakelijke rechtvaardigingen van ICT-projecten bij de overheid. Echter, de
				 rijksoverheid bereikt het omslagpunt van goed naar beter pas wanneer zij alle
				 zakelijke rechtvaardigingen van ICT-projecten toetst en systematisch volgt. In
				 het handboek staat: «De CIO-Rijk ontvangt bij de voorgenomen start van
				 ICT-projecten een afschrift van het projectplan, het oordeel van de
				 departementale CIO en zijn toetsing aan de rijksbreed afgesproken kaders. De
				 CIO-Rijk ontvangt ook een afschrift van een tussentijds oordeel over de
				 voortzetting van een project. De CIO-Rijk bevestigt de toetsing van de
				 departementale CIO aan de rijksbrede kaders en heeft de bevoegdheid afwijkingen
				 hiervan te accorderen.»339Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek Portfoliomanagement Rijk voor
						projecten met een grote ICT-component vanaf € 5 miljoen, p. 16. De vraag blijft echter nadrukkelijk of deze toetsing zich
				 alleen richt op een oordeel over de vormvereisten van een zakelijke
				 rechtvaardiging, of dat er ook getoetst wordt op de inhoud, kwaliteit en
				 haalbaarheid van het project. Dat laatste lijkt nu niet het geval te zijn. De
				 commissie heeft ook geen voorbeeld kunnen vinden in het onderzoek waar de CIO
				 Rijk wel een inhoudelijk oordeel heeft gegeven over ICT-projecten van andere
				 departementen. De heer Kotteman, de CIO Rijk, zei het volgende hierover: «Als
				 rijks-CIO heb je een zekere mogelijkheid om vooral naar stelselmatige kwesties
				 en stelselkwesties te kijken, dus kwesties die het departement overstijgen,
				 maar de bevoegdheid om drastisch in te grijpen in alle ICT-projecten is niet
				 bij de rijks-CIO belegd.»340Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						335.
 Zakelijke rechtvaardiging is vooral een
				 goedkeuringsdocument
 Nog te vaak ziet de rijksoverheid een
				 zakelijke rechtvaardiging als een goedkeuringsdocument bij de start van een
				 project; nog te weinig ziet zij de rechtvaardiging als een reisgids die je ook
				 bij de hand moet hebben tijdens de reis. De heer Frijns, hoofd Bureau Gateway
				 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, formuleerde
				 het tijdens de hoorzitting kernachtig: het mantra is nu vooral «businesscase,
				 klaar is Kees.»341Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 283. Tijdens het hele proces moeten de zakelijke
				 rechtvaardiging en de onderliggende afwegingen terugkomen en moet de
				 projectorganisatie controleren of de activiteiten zakelijk nog gerechtvaardigd
				 zijn.342Ibid., p. 282. Ook in veel van de casus die de commissie heeft
				 onderzocht, blijkt de zakelijke rechtvaardiging na goedkeuring in een la te
				 zijn beland.
 De commissie constateert dat sommigen er baat bij hebben
				 om in zakelijke rechtvaardigingen niet helemaal eerlijk te zijn. Planningen en
				 kosten worden optimistisch ingeschat om goedkeuring voor de plannen te krijgen.
				 Informatie wordt dus doelbewust rooskleuriger gepresenteerd. De papieren
				 werkelijkheid en de informatie uit de praktijk verschillen daardoor te veel van
				 elkaar.343Zie Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 30 en zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Verhoef, p. 50; de
						heer Meijer, p. 189 en de heer Matthijssen, p. 224. Volgens de heer Verhoef zijn de schattingen van kosten en
				 doorlooptijden bij de rijksoverheid aan de start vrijwel altijd te laag.
				 Herijkingen gebeuren pas op ongeveer 20% van het traject, maar zijn zelfs dan
				 nog te laag.344Zie ook hoofdstuk 5, paragraaf 5.4 en zie bijlage:
						Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 6, verslag openbare hoorzitting met de heer
						Verhoef, p. 5. Dit alles is natuurlijk onacceptabel, en niet alleen
				 omdat een te optimistische voorstelling van zaken er later in het project toe
				 leidt dat het Rijk alsnog extra geld moet toekennen. Het is ook onacceptabel
				 omdat degene die uiteindelijk het besluit neemt om het project te starten –
				 en op een departement is de Minister eindverantwoordelijk – dit dan doet op
				 basis van onjuiste of onvolledige informatie. Tot slot wordt als gevolg hiervan
				 ook de Kamer niet goed geïnformeerd, aldus Policy Research.345Zie ook hoofdstuk 9.
 Policy Research heeft in de onderzochte casus
				 enkele voorbeelden hiervan aangetroffen. Zo concludeert Policy Research dat de
				 bewindspersoon in sommige gevallen zelf niet over de juiste informatie
				 beschikte. Ook concludeert Policy Research dat de informatie uit de
				 jaarrapportage grote en risicovolle projecten en het Rijks ICT-dashboard in
				 sommige gevallen onvolledig, onvoldoende actueel of onjuist was.346Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 23.
 Een voorbeeld van de onvolledig actuele wijze
				 van informeren van de Tweede Kamer blijkt uit de casus C2000. Policy Research
				 constateert op basis van een rapport van de Algemene Rekenkamer het volgende:
				 «Zo kwam de informatie over de einddatum van het project zoals gedeeld met de
				 Tweede Kamer niet overeen met informatie van het departement. Ook bleek dat
				 C2000 wat betreft informatievoorziening niet aan de eisen van de Regeling Grote
				 Projecten voldeed. Voor een groot deel ging dit om informatie die wel op het
				 departement aanwezig was, maar niet de Tweede Kamer heeft bereikt (bijvoorbeeld
				 over vertragingen). Voor een ander deel beschikte de Staatssecretaris van BZK
				 zelf ook niet over de vereiste informatie.»347Bron: Kamerstuk II 2002/03,
						28 970, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Communicatienetwerk C2000 en Geïntegreerd Meldkamersysteem
						en Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit rapport), p.
						300.
 Illustratief voor de ondermaatse inzet van de
				 zakelijke rechtvaardiging is de casus mGBA. Voormalig Staatssecretaris van
				 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties mevrouw Bijleveld-Schouten legde het
				 programma mGBA in 2008 stil – zeven jaar na de start. Dit deed zij vooral
				 omdat de verdeling van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de
				 betrokkenen bij het project niet helder waren. Ook waren er te veel wisselingen
				 binnen de projectleiding, i.c. de programmamanagers en projectleiders.
				 Bovendien was de zakelijke rechtvaardiging van het project kwalitatief slecht
				 en hield de projectleiding niet in de gaten of de behaalde resultaten nog wel
				 in lijn waren met wat er in die zakelijke rechtvaardiging was afgesproken. Als
				 klap op de vuurpijl lag er ook een hard oordeel van de Rijksauditdienst. Hij
				 kwam tot het oordeel dat op papier een positiever beeld werd geschetst over het
				 verloop van het project, terwijl de werkelijkheid veel ongunstiger was.348Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 185.
 Dit zijn allemaal belangrijke ingrediënten voor
				 het falen van projecten. Het is terecht dat de voormalige Staatssecretaris
				 destijds weer terug is gegaan naar de bron van het project: de zakelijke
				 rechtvaardiging. Maar zoals aan het begin van dit hoofdstuk is aangegeven, is
				 ook dit geen garantie voor succes. De casus mGBA is nu immers, zes jaar na de
				 kortstondige stillegging, nog steeds niet tot een goed einde gebracht.
 De Algemene Rekenkamer concludeerde in maart 2013, dus recent nog, dat er
				 bij de rijksoverheid te weinig wordt gekeken naar de realisatie van de baten
				 uit de zakelijke rechtvaardigingen. Ook het actualiseren van de zakelijke
				 rechtvaardiging verdient volgens haar aandacht.349Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 15. Bij de casus Werk.nl was er bijvoorbeeld weliswaar een
				 zakelijke rechtvaardiging opgesteld, maar raakte deze steeds meer uit het
				 zicht. Feitelijk verdween de zakelijke rechtvaardiging na goedkeuring in de la.
				 Er kwamen steeds meer wijzigingen, waardoor niet alleen de kosten uit het oog
				 raakten, maar ook de doelen. Zo liepen de kosten bij het We-DO-project350Het WERKbedrijf E-Diensten Omgeving (We-Do) was een
						deelproject van Werk.nl. In 2009 startte het project «herinrichting Werk.nl»
						van UWV en Logica gericht om een vernieuwde versie van Werk.nl in productie te
						brengen. Hiervoor werd het We-Do-project bedacht. Het doel was om vanaf januari
						2009 binnen 6 maanden een nieuw Werk.nl in te richten (met nieuwe architectuur,
						moderne software en een gevirtualiseerde infrastructuur). Dit diende te leiden
						tot meer flexibiliteit, minder complexiteit, meer stabiliteit, betere
						performance, betere beheerbaarheid en een stevigere basis voor de
						doorontwikkeling van digitale dienstverlening. op van 4 miljoen euro bij aanvang naar 13,4 miljoen euro
				 aan het einde. Er werden steeds meer functionaliteiten aan het project
				 toegevoegd, dat wil zeggen, de mogelijkheden die de website zou moeten bieden
				 aan klanten.351Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 377. De heer Claus, voormalig medewerker van UWV Werkbedrijf,
				 zei hierover het volgende in de hoorzitting: «Wat belangrijk is [...] is dat
				 het doel en het nut van de dingen die je aan het doen bent, continu op het
				 netvlies blijven zitten en dat de businesscase erbij blijft. Het helpt dan al
				 als je de leverancier ook mee hebt, want die schaart zich er dan ook achter om
				 het er gedurende het traject continu bij te houden. Het is ook belangrijk om
				 dingen niet te groot te maken. Wij liepen hier regelmatig tegenaan. We-DO werd
				 groter en groter en groter. Ieder probleem dat zich voordeed in de operatie, in
				 het werkende werk.nl, werd ook naar We-DO geschoven, met het idee: dat lossen
				 we daar wel op.»352Ibid., p. 378.
 Belangrijke gegevens niet
				 opgenomen
 De projectkosten en de duur zijn nagenoeg altijd wel
				 opgenomen in een zakelijke rechtvaardiging, maar andere belangrijke gegevens
				 ontbreken, zo concludeert de Algemene Rekenkamer.353Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 50. Zo is er vaak geen duidelijk zicht op de totale
				 levensduurkosten van het ICT-systeem.354Zie ook Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 226 en zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 158. De levensduurkosten zijn alle kosten vanaf het
				 ontwikkelen van een systeem tot het moment dat het systeem vervangen of
				 verwijderd wordt. De kosten voor ontwikkeling en exploitatie zijn hierin dus
				 inbegrepen. Ook ontbreken meestal alternatieven voor het project, zoals de
				 nul-optie (niets doen).355Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 50. Bovendien volgen er geen geactualiseerde versies van de
				 zakelijke rechtvaardigingen na belangrijke wijzigingen in het project en zijn
				 de beoogde baten onvoldoende onderbouwd.
 Daarnaast ontbreekt geregeld
				 een risicoparagraaf, dat vreemd is omdat het algemeen bekend is dat
				 ICT-projecten altijd gepaard gaan met risico's.356Zie hoofdstuk 7, paragraaf 7.1 voor meer informatie
						over het risicomanagement van ICT-projecten. De mensen die achter ICT-projecten zitten, zijn meestal
				 geen risicodenkers.357Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, p. 64. Risicomanagement bij ICT-projecten is echter geen
				 facultatief onderdeel, maar moet juist hoog in de organisatie belegd zijn. Bij
				 grote projecten gaat het niet alleen over tijd en geld, maar minstens zo vaak
				 over het sturen op onzekerheid.358Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 188.
 De commissie waardeert de verbeteringen die de
				 rijksoverheid de afgelopen jaren tot stand heeft gebracht. Zo bevatten de
				 huidige zakelijke rechtvaardigingen en projectplannen volgens de voormalige CIO
				 Rijk wel degelijk relevante informatie over de levensduurkosten, alternatieven
				 en beheerkosten. Dat is een goed begin. Een zoektocht op het Rijks
				 ICT-dashboard toont aan dat de beheerkosten en levensduurkosten van de grote
				 ICT-projecten ook voor eenieder zichtbaar zijn opgenomen. Ook staat in een
				 afvinklijstje op het Rijks ICT-dashboard vermeld of departementen een
				 projectplan hebben dat voldoet aan de richtlijnen zoals vastgelegd in het
				 Handboek Portfoliomanagement Rijk. Zoals hierboven gesteld lijkt de CIO Rijk
				 echter geen rol te hebben bij de toets of het projectplan ook kwalitatief goed
				 is. De commissie vindt dat een zakelijke rechtvaardiging beschikbaar moet zijn
				 op het ICT-dashboard, zodat iedereen, expert, ICT'er, journalist of wie dan
				 ook, het plan kan lezen. Ook van transparantie kan namelijk een
				 kwaliteitsimpuls uitgaan.
 
 
 
 6.4
 Andere bestaande instrumenten ook nuttig bij de
					 start
 
 Een zakelijke rechtvaardiging is een belangrijk
				 instrument bij de start, maar niet het enige. De commissie hecht ook veel
				 belang aan het technisch ontwerp en de ICT-haalbaarheidstoets. Ook deze twee
				 middelen worden niet voldoende benut door de rijksoverheid. Het technisch
				 ontwerp359Met het ontwerp van een ICT-project wordt hier bedoeld
						de technische en functionele aspecten waaraan het te bouwen systeem moet
						voldoen. In het technische ontwerp wordt beschreven hoe de gewenste
						functionaliteiten gerealiseerd moeten worden. In een technisch ontwerp wordt
						antwoord gegeven op vragen zoals: «wat moet het systeem opleveren en hoe wordt
						het uitgevoerd? Welke foutmarge is acceptabel? Hoeveel gebruikers moeten het
						systeem tegelijk kunnen raadplegen?» Ook architectuurprincipes en andere
						richtlijnen, bijvoorbeeld de beveiligingseisen, vallen onder het
						ontwerp. is bij aanvang van een project niet gedegen uitgewerkt,
				 waardoor er gedurende het project wijzigingen noodzakelijk zijn. De
				 ICT-haalbaarheidstoets is een instrument om samen met de ICT-marktpartijen in
				 een vroeg stadium met name de technische haalbaarheid te verkennen. Daarmee kan
				 de overheid voorkomen dat zij vraagt om een «auto zonder stuur», zoals de
				 heer Padt, sales director commercial & public sector Hewlett-Packard, het
				 in zijn hoorzitting formuleerde.360Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 553. De ICT-haalbaarheidstoets is sinds 2007 bij negentien
				 projecten uitgevoerd.361Nederland ICT en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (6 februari 2014). iDialoog.
						p. 4. In 2013 is er zelfs maar één ICT-haalbaarheidstoets
				 uitgevoerd.362Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
						31.
 Het technisch ontwerp is
				 gebrekkig
 Als technische keuzes onvoldoende doordacht,
				 afgewogen en afgestemd zijn, is er een grote kans dat de gevolgen van deze
				 slechte keuzes pas laat in het proces zichtbaar worden. Dat is de algemene les.
				 Het technisch ontwerp moet dan namelijk alsnog aangepast worden, met alle
				 gevolgen van dien, met name voor de complexiteit van een project.363Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 227. Vaak ontbreekt het bij ICT-projecten aan een overzicht
				 van de relaties met de bestaande architectuur.364Ibid., p. 80. Een architectuur is een beschrijving van de
				 ICT-bestanddelen van een organisatie, inclusief de onderlinge verhoudingen
				 daartussen. De achterliggende architectuurstandaarden dienen als
				 inrichtingsprincipes in het ontwerp van systemen en zijn bedoeld om de
				 aansluiting van het project te borgen op de bestaande systemen van een
				 organisatie. Een goede projectarchitectuur beschrijft niet alleen hoe een nieuw
				 huis eruit ziet, maar houdt ook rekening met zaken die in en om het huis nodig
				 zijn, zoals de aansluiting op het riool en het elektriciteitsnet.365Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, p. 69. Dat voorkomt later veel meerwerk. Bij de overheid kan het
				 op dit gebied misgaan als bijvoorbeeld pas in een laat stadium wordt ontdekt
				 dat gegevens die volgens het ontwerp alleen in een systeem van de overheid
				 komen, ook met een bedrijf moeten worden uitgewisseld. Was er aan het begin
				 beter over nagedacht, dan zou dat al in het ontwerp zijn meegenomen. Overigens
				 kunnen veel problemen voorkomen worden als er meer iteratief, stapsgewijs
				 gewerkt wordt aan ICT-projecten.366Zie hoofdstuk 9 voor meer toelichting op het
						stapsgewijs werken aan ICT-projecten.
 De casus die de commissie heeft onderzocht tonen
				 aan dat er een gebrek is aan een systematisch ontwerpproces, waardoor
				 bijvoorbeeld specificaties (nog) niet helder zijn en er onvoldoende aandacht is
				 voor wijzigingenmanagement.367Zie hoofdstuk 8, paragraaf 8.3 en Onderzoeksrapporten
						Policy Research (bijlage bij dit rapport), p. 21. Het gebeurt geregeld dat een project van start gaat
				 alvorens er een goed technisch ontwerp op de plank ligt. Als de ingehuurde
				 ICT-leverancier dan aan de slag gaat met een nog niet afgerond ontwerp, dan
				 moet men ook niet vreemd opkijken als er gedurende de rit problemen, meerkosten
				 en vertragingen ontstaan.
 In de casus OV-chipkaart kunnen volgens
				 Policy Research problemen worden geïdentificeerd bij het ontwerp van het
				 systeem, zowel op het niveau van de techniek, onder de verantwoordelijkheid van
				 de vervoerders en Trans Link Systems (TLS)368TLS is het bedrijf die de ontwikkeling, realisatie,
						implementatie en exploitatie van de OV-chipkaart doet., als op bestuurlijk niveau. De complexiteit van het
				 technische ontwerp was onderschat en er was onvoldoende aandacht voor
				 systeemintegratie. Bovendien had voortschrijdend inzicht ertoe geleid dat
				 specificaties laat in het proces nog werden gewijzigd, onder meer op verzoek
				 van de Tweede Kamer. Daardoor ontstonden er verschillen tussen het technische
				 ontwerp en de bouw van het systeem zelf. Ten slotte verliep ook de beveiliging
				 van de OV-chipkaart problematisch.369Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 394. De technische keuzes hebben geleid tot de keuze voor een
				 «check-in/check-out»-aanpak per reis; zo konden de opbrengsten van een reis
				 worden toegewezen aan de vervoerder. Dit leidde onder andere tot
				 overstapproblematiek voor de eindgebruiker, waarvan de consequenties – zoals
				 het dubbel opstaptarief – pas zichtbaar werden voor het publiek en de
				 overheid na ingebruikname van het systeem.370Ibid., p. 395. De commissie-Kist371Kamerstuk II 2008/09,
						23 645, nr.
						253. Brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Bijlage:
						Commissie Meerkosten OV-chipkaart (voorz.: A.W. Kist) (2008).
						Perspectief op Meerkosten. stelde in 2008 vast dat de meerkosten voor de
				 ontwikkeling van de OV-chipkaart voornamelijk zijn veroorzaakt door
				 (technische) keuzes die bij ontwikkeling en invoering van de kaart zijn
				 gemaakt.372Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 369.
 De casus mGBA kenmerkt zich door de diverse
				 fundamentele wijzigingen in het technisch ontwerp. Policy Research constateert
				 dat «het technisch ontwerp van de mGBA wordt gekenmerkt door diverse
				 fundamentele wijzigingen waarin nieuwe technische oplossingen werden
				 voorgesteld als gevolg van voortschrijdend inzicht. Zo wordt in 2011 nieuwbouw
				 van het BRP-systeem geadviseerd boven doorontwikkeling van de twee voorheen
				 bedachte losstaande centrale systemen en wordt het ontwerp (nogmaals)
				 gewijzigd.»373Ibid., p. 184. Het aanbrengen van wijzigingen in het technisch ontwerp
				 na het begin van de bouw is een belangrijke reden waarom projecten
				 mislukken.
 ICT-haalbaarheidstoets te weinig
				 gebruikt
 De ICT-haalbaarheidstoets heeft tot doel om de markt
				 vroegtijdig te betrekken bij de ICT-projectplannen die uiteindelijk zullen
				 leiden tot een aanbesteding. ICT-haalbaarheidstoetsen hebben tot doel een
				 realistische aanpak te vinden en risico's in kaart te brengen door valkuilen en
				 knelpunten vroegtijdig aan het licht te brengen. De ICT-haalbaarheidstoets
				 wordt nu nog te weinig ingezet. De toets is in totaal 19 keer uitgevoerd in de
				 periode 2007 tot en met 2013.374Nederland ICT en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (6 februari 2014). iDialoog,
						p. 4. Recent, eind augustus 2014, sprak de branchevereniging
				 van ICT-bedrijven in Nederland, Nederland ICT, de verwachting uit «de komende
				 weken voor diverse overheidsorganisaties verschillende ICT-haalbaarheidstoetsen
				 te organiseren.»375www.nederlandict.nl, laatst geraadpleegd 3 september
						2013.
 Volgens de voormalige CIO Rijk, de heer
				 Hillenaar, zijn er twee redenen waarom de ICT-haalbaarheidstoets bijna nooit
				 wordt gebruikt: «Ik deel uw opvatting dat de haalbaarheidstoets te weinig
				 wordt gebruikt. Daarvoor zijn volgens mij twee redenen. De eerste is dat het
				 voor beleidsmedewerkers kennelijk lastig is om naar buiten te komen met beleid
				 dat nog niet af is. Voor die haalbaarheidstoets is dat wel nodig. Je moet een
				 idee hebben en dat vervolgens voorleggen aan een aantal bedrijven die volgens
				 jou daarvan verstand hebben. Op basis daarvan moet je komen tot een verbetering
				 van je voorstel. De tweede reden is dat je bij die aanpak een aantal, mogelijk
				 met elkaar concurrerende bedrijven bij elkaar aan tafel zet. Je merkt dat het
				 voor concurrerende bedrijven lastig is om aan zo'n tafel in alle openheid aan
				 te geven wat ze van het idee vinden. Ze zijn immers bang dat dat idee misschien
				 door anderen wordt overgenomen. Dat is in mijn beleving een kwestie van wennen.
				 Je merkt dat dit de laatste tijd beter gaat. Het zou handig zijn als daarin nog
				 even wordt doorgezet.»376Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						245.
 In het Handboek Portfoliomanagement Rijk is
				 vastgelegd dat per 1 juli 2013 het pas-toe-of-leg-uit-principe voor de
				 ICT-haalbaarheidstoets geldt voor alle op te starten projecten met een
				 meerjarige begroting van 20 miljoen euro of meer.377Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek Portfoliomanagement Rijk voor
						projecten met een grote ICT-component vanaf € 5 miljoen, p. 34. Dit betekent dat die projecten een ICT-haalbaarheidstoets
				 laten uitvoeren, tenzij de projectleiding kan uitleggen waarom het beter is dat
				 niet te doen.
 De ICT-haalbaarheidstoets is een nuttig
				 instrument bij de start
 De commissie vindt de
				 ICT-haalbaarheidstoets een nuttig instrument. Het is goed om met de
				 ICT-leveranciers aan tafel te zitten voordat er daadwerkelijk een opdracht of
				 aanbesteding uitgezet wordt. De commissie zet wel een aantal vraagtekens bij
				 het gebruik ervan.
 Ten eerste is de grens van 20 miljoen euro te hoog,
				 met name omdat de rijksoverheid tegenwoordig geen grote ICT-projecten meer
				 schijnt te beginnen, maar kiest voor kleinere projecten. Al met al moet de
				 budgettaire grens voor de haalbaarheidstoets omlaag.
 Ten tweede vraagt
				 de commissie zich af wie er toeziet op de naleving van het
				 pas-toe-of-leg-uit-principe bij de ICT-haalbaarheidstoets. De CIO Rijk lijkt
				 daar geen rol in te hebben. Als hij die rol al op zich kan (en wil) nemen, dan
				 blijft het met de huidige omgangsregels tussen de CIO Rijk en de departementale
				 CIO's hoogstwaarschijnlijk bij het opvragen van lijstjes bij departementen over
				 de aantallen malen dat deze een beroep op de «leg-uit»-mogelijkheid hebben
				 gedaan.378Zie hoofdstuk 5.
 Ten slotte vraagt de commissie zich ernstig af
				 of de rijksoverheid zelf wel voldoende kennis in huis heeft om het gesprek met
				 ICT-leveranciers aan te gaan. Kan zij wel beoordelen of hetgeen de
				 ICT-leveranciers melden over de haalbaarheid hout snijdt? De commissie
				 constateert in ieder geval op basis van de besloten en openbare gesprekken dat
				 de overheid die kennis op dit moment zelf niet in huis heeft en daarvoor
				 geregeld externen inhuurt, in sommige gevallen na tussenkomst van
				 ICT-leveranciers.379Zie hoofdstuk 7. Als het klopt, vindt de commissie het een kwalijke zaak
				 dat de rijksoverheid experts van ICT-leveranciers inhuurt voor een definitief
				 oordeel over de manier waarop zij een opdracht in de markt zet. Dat is de kat
				 op het spek binden of de vos vragen om op de kippen te passen. De heer Meijer
				 zei hierover: «Dan kom ik toch weer terug op een eerder punt. Als de overheid
				 – het maakt eigenlijk niet uit of het een bedrijf is of de overheid – goed
				 wil beoordelen wat er precies gebeurt, moet zij dat beoordelingsvermogen zelf
				 aan boord hebben. Als je het niet aan boord hebt, moet je ook niet klagen. Dan
				 heb je het namelijk ingehuurd en dan krijg je een rapport. Zo simpel is het.»380Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 184.
 Kortom, de commissie vindt het gebruik van de
				 ICT-haalbaarheidstoets een goede zaak, maar alleen als er voldoende waarborgen
				 zijn dat de rijksoverheid een volwaardige gesprekspartner van ICT-marktpartijen
				 is.
 
 
 
 6.5
 Starttoets verplicht stellen
 
 In tegenstelling tot het technisch ontwerp en de
				 ICT-haalbaarheidstoets is een Starting Gate, een starttoets, een nieuw
				 hulpmiddel voor een doordachte start van projecten. Een starttoets vindt plaats
				 in de beleidsfase, vóórdat besloten wordt om een project te starten, dus
				 zelfs nog vóór de fase van de zakelijke rechtvaardiging. De Starting Gate is
				 een vorm van collegiale toetsing die sinds 2012 door Bureau Gateway wordt
				 toegepast.381Zie
						www.bureaugateway.nl, geraadpleegd 22 juli 2014. Bureau
						Gateway is onderdeel van de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk van het
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Starting Gate is een aanvulling op de reguliere
				 Gateway Reviews, die na de start van een project worden uitgevoerd.382Een Gateway Review is een kwaliteitstoets om
						programma's en projecten op cruciale momenten door te lichten. Het is een
						methode bedacht door het Britse Office of Government Commerce. In hoofdstuk 7,
						paragraaf 7.3 wordt de werking van de Gateway Reviewmethode
						uitgelegd.
 Met een starttoets wordt een
				 overheidsorganisatie gedwongen om na te denken over het beleidsdoel. Zij moet
				 hebben nagedacht over de vraag wie de belanghebbenden zijn, hoe het
				 maatschappelijke middenveld erbij wordt betrokken, wat de voor- en nadelen van
				 het beleid zijn, wat haalbaar is, welke privacyaspecten er zijn enzovoorts.383Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 152. Kortom: «Bezint eer gij begint».384Ibid., p. 152. Een starttoets is dus niet alleen gericht op
				 ICT-projecten, maar op ideeën voor beleid en de bedrijfsvoering van de
				 rijksoverheid in het algemeen. De toets gaat uit van het principe dat er geen
				 ICT-projecten zijn, maar alleen programma's of projecten die gericht zijn op de
				 bedrijfsvoering en het beleid van de rijksoverheid. Het startpunt bij ieder
				 programma of project is altijd het formuleren van een (maatschappelijke)
				 doelstelling. Het is mogelijk dat de inzet van ICT een belangrijke rol speelt
				 bij het behalen van de doelstellingen, maar dit is niet noodzakelijk.385Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Flippo, p. 148 en de
						heer Frijns, pp. 281 en 278. De heer Frijns zei hierover in de hoorzitting: «Zijn de
				 randvoorwaarden aanwezig? Is het realistisch? Als het dat niet is, deel dat dan
				 met elkaar. Dan kun je nog steeds het besluit nemen, dan kan de politiek nog
				 steeds zeggen «ge zult toch», maar dan weet je op voorhand dat het niet
				 realiseerbaar is, dat je gaat starten onder een verkeerd gesternte en dat de
				 kans op het niet behalen van het succes in elk geval veel groter is. Als vanuit
				 de starting gate heel nadrukkelijk die adviezen komen, leg het dan terug. Ga
				 niet op de stoel van de Minister zitten, want die neemt uiteindelijk toch het
				 besluit. Je moet het signaal echter wel afgeven. Dat is onderdeel daarvan.»386Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 281.
 De commissie is positief over het instrument
				 starttoets en wil het gebruik hiervan stimuleren. Op dit moment is het gebruik
				 van de starttoets vrijwillig. De commissie vindt dat het gebruik van deze
				 starttoets verplicht moet worden. De toets kan ofwel door het Bureau Gateway
				 door middel van een Starting Gate ofwel door het Bureau ICT-toetsing (BIT),
				 nadat een verzoek daartoe is ingediend, worden uitgevoerd. Het BIT zal in ieder
				 geval in de zakelijke rechtvaardigingen die zij ter beoordeling krijgt, nagaan
				 of een starttoets is gedaan. De Kamer zou ook bij een motie moeten kunnen
				 vragen om een starttoets.387Ibid., p. 286. Zie ook hoofdstuk 9 voor meer
						toelichting over de wijze waarop de Kamer de starttoets kan inzetten.
 
 
 
 6.6
 De BIT-regels
 
 De commissie constateert een groot tekort aan reflectie,
				 tegengeluiden en kritische toetsen bij ICT-projecten. De commissie adviseert,
				 zoals in het eerste hoofdstuk van dit rapport is beschreven, om het BIT op te
				 richten, onder verantwoordelijkheid van de Minister-President. De commissie
				 vindt dat het BIT een grote en ruime bevoegdheid moet hebben bij het toetsen
				 van de projecten. Dit begint bij het stellen van eisen aan de voorkant,
				 voorafgaand aan de start, waar voorstellen die langs dit bureau moeten komen in
				 ieder geval aan moeten voldoen. Afwijkingen worden zo min mogelijk toegestaan;
				 de rijksoverheid hanteert in zulke gevallen geregeld het
				 pas-toe-of-leg-uit-principe. De mogelijkheid om bij voorbaat al af te wijken
				 van de gemaakte afspraken is echter funest voor een goed regime van
				 ICT-projecten.
 De Raines’ Rules: een set van regels
				 van gezond verstand
 De commissie is geïnspireerd door de
				 aanpak in de Verenigde Staten (VS). In 1996 constateerde de Amerikaanse
				 federale overheid een aanzienlijke verspilling bij ICT-projecten. Zij besloot
				 daarom een wet aan te nemen: de wet op de publieke IT-besteding, de
				 Clinger-Cohenwet. Deze wet regelde bijvoorbeeld dat er portefeuillebeheer388Portefeuillebeheer is hetzelfde als
						portfoliomanagement. Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.3 voor meer toelichting
						hierover. moest komen en dat ICT moest worden beschouwd als een
				 investering.389Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 140. De commissie is het volledig eens met de zienswijze van
				 de Amerikaanse overheid. ICT-projecten zijn investeringen en moeten ook als
				 zodanig worden beoordeeld en behandeld.
 De «Office of Management and
				 Budget», een begrotingsautoriteit in de VS, toetst projecten en besluit of een
				 overheidsdienst het geld ervoor krijgt. Het is dus een dienst met
				 doorzettingsmacht, hoog in de hiërarchie, namelijk vlak onder de Amerikaanse
				 president. Deze dienst kreeg de taak op zich om de Clinger-Cohenwet toe te
				 passen. Het doel van deze wet was het verbeteren van de wijze waarop de
				 Amerikaanse overheid ICT inkoopt, gebruikt en van de hand doet.390Ibid., p. 141. De toenmalige directeur van de dienst, Franklin Raines,
				 bedacht een manier om deze toets wat simpeler te maken. Hij stelde acht regels
				 op die als een filter zouden moeten werken. Bij het indienen van voorstellen
				 moesten deze regels al zijn verwerkt, anders werd een voorstel niet eens in
				 behandeling genomen.391Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, p. 61. De voorstellen die de toets doorstaan, werden vervolgens
				 aan de Clinger-Cohenwet getoetst.
 Vertaling tot nu toe van de regels van
				 Raines in Nederland is te vrijblijvend
 De Raines’ Rules zijn
				 niet nieuw voor de Nederlandse rijksoverheid. Volgens de betrokken ambtenaren
				 die de commissie heeft gehoord, zijn deze vertaald in het Handboek
				 Portfoliomanagement Rijk van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
				 Koninkrijkrelaties. Eerder in dit rapport, in hoofdstuk 5, heeft de commissie
				 al geconstateerd dat het handboek niet meer en niet minder is dan een set van
				 met name procesafspraken.392Zie hoofdstuk 5, paragraaf 5.3. Er is feitelijk geen centraal toezicht op de inhoud en
				 kwaliteit van ICT-projecten, maar «de CIO-Rijk bevestigt de toetsing van de
				 departementale CIO aan de rijksbrede kaders en heeft de bevoegdheid afwijkingen
				 hiervan te accorderen.»393Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (2 december 2013). Handboek
						Portfoliomanagement Rijk voor projecten met een grote ICT-component vanaf
						€ 5 miljoen, p. 16. De regels van Raines zijn in Nederland dus niet dwingend.
				 Daarmee verliezen ze aanzienlijk aan kracht.
 De commissie vindt,
				 kortom, dat de vertaling van het gedachtegoed van deze regels naar de
				 Nederlandse praktijk niet goed is gebeurd. In het Handboek Portfoliomanagement
				 staan eigenlijk maar vier regels die iets te maken hebben met het gedachtegoed
				 van Raines:
 
 
 
 1.
 Een project mag pas starten nadat de CIO
						zijn oordeel heeft gegeven.
 
 
 2.
 Het gebruik van open standaarden is het
						uitgangspunt, maar daarbij geldt wel het pas-toe-of-leg-uit-principe.
 
 
 3.
 Bij ieder ICT-project wordt een
						projectplan opgesteld, waarin onder andere de doelen, de zakelijke
						rechtvaardiging, de planning en de informatievoorziening worden
						uitgewerkt.
 
 
 4.
 De CIO Rijk beziet voor een nieuw project
						of algemene ICT-toepassingen van andere projecten kunnen worden hergebruikt,
						ook die van andere ministeries.394Ibid., p. 16. Daarnaast is het uitgangspunt dat gemeenschappelijke
						aanschaf van programmatuur en gebruik daarvan de norm is. Alvorens software te
						gaan ontwikkelen wordt eerst op rijksniveau bekeken of er niet een
						soortgelijke, bestaande applicatie aanwezig is.395Ibid., p. 20.
 
 
 Zoals de heer Verhoef al duidelijk stelde tijdens de
				 hoorzitting, is de belangrijkste tekortkoming op dit moment dat de
				 rijksoverheid het proces toetst en te weinig de inhoud en de kwaliteit van
				 ICT-projecten.396Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, p. 54. Bij ICT kan de overheid het zich niet permitteren om
				 alleen naar het proces te kijken. Met procesafspraken bedoelt de commissie
				 afspraken over zaken als: «wat moet er gedaan worden, wanneer moet je iets
				 inleveren en bij wie?» Dit leidt vaak tot afvinklijstjes en groene stoplichten
				 op dashboards, terwijl het juist om de inhoud moet gaan. Er is geen kritische
				 toets op die inhoud en kwaliteit van ICT-projecten. Met andere woorden: er
				 wordt alleen gekeken of iets is gedaan en niet of het goed is gedaan.
 De regels opnieuw vertaald: de tien
				 BIT-regels
 De commissie stelt een nieuwe set van regels voor.
				 Het BIT toetst of voorstellen voor ICT-projecten voldoen aan deze regels. Met
				 ICT-projecten wordt hier uitdrukkelijk bedoeld: zowel ICT-projecten als
				 trajecten binnen de overheid met een begroting van meer dan 5 miljoen euro met
				 een belangrijke ICT-component.
 
 
 
 1.
 
 Stel een zakelijke
						rechtvaardiging op waar alle belangrijke onderdelen om een besluit gedegen te
						kunnen nemen in voorkomen. Deze zakelijke rechtvaardiging voldoet aan
						de eisen die in dit hoofdstuk zijn gesteld, zoals de noodzaak om alternatieven
						in kaart te brengen, inclusief de optie om niets te doen, en het opnemen van
						zowel de personeelskosten als de beheerkosten. Daarnaast wordt in iedere
						zakelijke rechtvaardiging aangetoond dat de BIT-regels zijn toegepast.
 
 
 
 2.
 
 Toon de meerwaarde van
						het project aan voor de eindgebruiker en de samenleving. De simpele
						vraag «welk probleem lossen we op met ICT?» hoort te zijn gesteld. Indien
						deze meerwaarde en dit nut niet worden aangetoond, mag een project niet
						starten. Dit gebeurt zo veel mogelijk kwantitatief, dus met een
						kosten-batenanalyse.
 
 
 
 3.
 
 Zorg voor draagvlak
						bij alle betrokken partijen, inclusief de eindgebruikers, en toets op
						organisatorische, bestuurlijke en technische haalbaarheid. In de
						zakelijke rechtvaardiging wordt aangegeven of de starttoets en de
						ICT-haalbaarheidstoets zijn toegepast en wat de uitkomsten daarvan waren. Bij
						de technische haalbaarheid wordt uitgegaan van het (her)gebruik van bestaande
						en reeds ontwikkelde systemen, alvorens wordt besloten om nieuwe systemen te
						ontwikkelen. Ook wordt eerst gekeken of kan worden volstaan met bestaande
						technologische oplossingen alvorens nieuwe worden ingezet. Dus bij voorkeur
						worden («van de plank») kant-en-klare standaard systemen gekocht.
 
 
 
 4.
 
 Reorganiseer en
						standaardiseer eerst de werkprocessen die met ICT worden ondersteund en ga pas
						daarna automatiseren.
 
 
 
 
 5.
 
 Breng de technische,
						organisatorische en bestuurlijke risico's en risicomaatregelen in kaart en
						elimineer «doormodderen» op voorhand. Probeer gedurende het gehele
						project het belangrijkste risico te elimineren: het voortmodderen met een tot
						falen gedoemd project.
 
 
 
 6.
 
 Zorg ervoor dat de
						verantwoordelijkheid voor het budget én de opdracht bij één persoon
						liggen. Eén persoon is eindverantwoordelijk voor het gehele project,
						ook als er meer ministeries, uitvoeringsorganisaties of andere overheden en
						organisaties zijn betrokken. De eindverantwoordelijke is in dienst van de
						rijksoverheid.
 
 
 
 7.
 
 Faseer de ontwikkeling
						van het ICT-project zo efficiënt mogelijk en probeer daarbij per fase direct
						bruikbare producten op te leveren. De agile methode is een vorm die
						fasering van projecten kan bewerkstelligen.
 
 
 
 8.
 
 Sluit aan op de
						standaarden bij de rijksoverheid en toon de technische haalbaarheid
						aan. Het gaat bijvoorbeeld om architectuurstandaarden, standaarden om
						data te structureren, zoals XML, of programmeerstandaarden, zoals Python. De
						standaarden bij de overheid zijn open. Bij uitzonderingen hierop moet het
						pas-toe-en-leg-uit-principe worden gehanteerd.
 
 
 
 9.
 
 Toon aan hoe er van
						het begin tot het einde van een project voor gezorgd wordt dat kritiek en
						tegengeluiden mogelijk zijn en ter harte genomen worden. Openheid en
						transparantie zijn hierbij het uitgangspunt. De kwaliteit van
						ICT-projecten kan aanzienlijk worden vergroot als buitenstaanders mee kunnen
						kijken en mee kunnen denken over het project. Een vorm van transparantie is
						bijvoorbeeld het gebruik van opensourcesoftware en het publiceren van zakelijke
						rechtvaardigingen op het Rijks ICT-dashboard. Een vorm van tegengeluid is de
						collegiale toetsing. Daarnaast dient een projectorganisatie een overzicht van
						alle geplande controleactiviteiten op te nemen in de zakelijke
						rechtvaardiging.
 
 
 
 10.
 
 Neem een heldere
						aanbestedingsstrategie op in de zakelijke rechtvaardiging. Het
						uitgangspunt is dat een projectorganisatie altijd heeft overlegd met de markt
						voordat zij werkzaamheden aanbesteedt. In de aanbestedingsstrategie legt een
						projectorganisatie vast welke vorm van overleg zij hiertoe gebruikt.
 
 
 Het BIT wordt bij voorkeur bij wet opgericht. In deze
				 BIT-wet wordt vastgelegd dat de ministers zich houden aan de uitspraken van het
				 BIT. Ook wordt erin vastgelegd dat zij de BIT-regels moeten toepassen voordat
				 zij kunnen beginnen met de uitvoering van projecten van meer dan 5 miljoen
				 euro met een belangrijke ICT-component.
 
 
 
 6.7
 Samengevat
 
 Problemen bij ICT-projecten ontstaan vaak al bij de
				 start van een project en komen in de uitvoering herhaaldelijk terug. De
				 commissie stelt vast dat de belangrijkste oorzaken hiervoor de te grote
				 ambities, de complexiteit en de grootte van ICT-projecten zijn. Er is veel
				 winst te behalen door bij de start al bewuste, doordachte keuzes te maken. De
				 commissie constateert dat met name het juiste gebruik van zakelijke
				 rechtvaardigingen, de starttoets, het technisch ontwerp en de
				 ICT-haalbaarheidstoets hiervoor de meest geëigende middelen zijn. Als
				 sluitstuk van een weldoordachte start, waarbij een eerlijke en realistische
				 voorstelling van zaken wordt gegeven, ziet de commissie een belangrijke rol
				 voor het BIT weggelegd. Van de toets op de BIT-regels moet een zuiverende
				 werking uitgaan op onrijpe en tot falen gedoemde plannen.
 
 
 
 
 7
 PROJECT- EN FINANCIEEL MANAGEMENT
 
 
 
 «Een project van miljoenen euro's
				 vergt gewoon topspelers en die toppers ontbreken.»
 
 397
 Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 172.
 
 
 
 Managementteams van grote ICT-projecten hebben vaak
				geen overzicht van de kosten die in hun projecten zijn gemaakt. De commissie
				heeft rondom ICT-projecten bij de overheid veel kennisgebrek waargenomen en dit
				is waarschijnlijk de meest zichtbare vorm ervan. Dit kennistekort kent vele
				verschijningsvormen. Zo heeft de overheid een tekort aan goede ICT'ers en
				topspelers in projectmanagement. Daardoor zijn projectteams zich regelmatig
				niet bewust van de risico's die zij lopen en kunnen zij aanbiedingen en
				werkzaamheden van leveranciers niet goed beoordelen. De over het algemeen
				gebrekkige ICT-kennis van topambtenaren maakt dat zij vaak moeite hebben om te
				begrijpen wat er op dat vlak allemaal gebeurt binnen hun departement. Het
				gevolg daarvan is onder meer dat zij onvoldoende professioneel gedrag afdwingen
				van hun ICT-afdelingen. De kennis en ervaring van de rijksoverheid groeit ook
				al niet snel, omdat ambtenaren in en rondom projecten maar mondjesmaat kennis
				uitwisselen met collega's.
 Een tweede waarneming van de commissie
				hangt met de eerste samen: een deel van de betrokkenen bij ICT-projecten heeft
				er weinig belang bij om die projecten succesvol af te ronden. De rijksoverheid
				haalt externen binnen om haar eigen kennisgebrek op te vangen, maar houdt er
				onvoldoende rekening mee dat die externen een eigenbelang hebben. Zij krijgen
				te vaak ruimte om dat eigenbelang na te streven. De eigen ambtenaren, hoog en
				laag, worden onvoldoende afgerekend op wanprestaties in projecten. Sterker nog,
				zij hebben er geregeld belang bij om niet in te grijpen als er problemen
				optreden in projecten, omdat andere belangen zwaarder wegen, zoals dreigend
				gezichtsverlies als een project voortijdig stopt of de druk om de eigen
				bewindspersoon te behoeden voor politieke schade. Opdrachtgevers nemen
				tussentijdse evaluaties vaak niet serieus en beëindigen projecten zelden
				voortijdig. Wie als opdrachtgever of projectleider faalt, kan zonder probleem
				door naar een volgend project. In het licht van dat alles beschouwen
				medewerkers in en rondom een project het dan ook niet als een probleem dat
				gebruikers van het beoogde ICT-systeem te laat worden betrokken.
 Kortom, de rijksoverheid moet aan de slag om het projectmanagement sterk te
				verbeteren. De problemen vragen bijzondere aandacht van een
				projectmanagementorganisatie:
 
 
 
 –
 voor de manier waarop zij taken, rollen en
					 verantwoordelijkheden vastlegt;398Zie hierover paragraaf 5.1.
 
 
 –
 op welke manier zij omgaat met risico's,
					 problemen en wijzigingen;
 
 
 –
 hoe zij de zakelijke rechtvaardigingen en
					 plannen van een project vaststelt en continu bewaakt;
 
 
 –
 hoe zij communiceert met belanghebbenden
					 en informatie over de voortgang deelt met hen;
 
 
 
 –
 hoe zij ervoor zorgt dat gekwalificeerde
					 mensen het project uitvoeren en dat op de beste manier doen;
 
 
 –
 hoe zij het financiële overzicht
					 bewaart.
 
 
 In de praktijk gaat daarbij veel mis.
 
 
 7.1
 Projectmanagement op orde brengen
 
 Policy Research stelt vast dat het projectmanagement bij
				 de overheid tekortschiet. De rijksoverheid heeft onvoldoende zicht op tijd,
				 geld en kwaliteit en doet te weinig moeite om dat inzicht te verkrijgen.399Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 102. Vooral de omgang met onzekerheden (risico's) schiet
				 tekort, maar ook de procedures voor de afhandeling van problemen en wijzigingen
				 worden niet altijd nageleefd. En als ze wel worden nageleefd, besluit de
				 rijksoverheid soms te laat tot fundamentele wijzigingen.
 Risicomanagement
 De
				 rijksoverheid doet weinig aan risicobeheersing. In- en externe omstandigheden
				 kunnen steeds veranderen. Om de doelstellingen te halen is het dan ook nodig
				 dat projectorganisaties weten welke risico's zij lopen en wat voor bedreiging
				 deze vormen. Pas dan kunnen zij gepaste risicomaatregelen nemen. Dat is
				 minimaal noodzakelijk om een project zakelijk te kunnen verantwoorden. Juist
				 grote ICT-overheidsprojecten zijn vanwege hun complexiteit erg risicovol.400De conclusie van Groen, N. (Promotieonderzoek in
						uitvoering). Understanding e-government project escalation, p.
						161, begint met: «The inherent complexity of e-government projects, manifested
						in mainly functional, technical, organisational and institutional
						contingencies, implies that the effectiveness of any course of action is highly
						uncertain.» Sowieso brengen grote (ICT-)projecten grote risico's mee,
						benadrukken de hoogleraren Hans en Theo Mulder. Mulder, H. en Mulder, T. (mei
						2013). Waarom grote ICT-projecten vaak mislukken. Informatie
						: maandblad voor de informatievoorziening, pp. 43–44; zie bijlage:
						Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 6, verslag openbare hoorzitting met de heer
						Verhoef, p. 64. Toch bieden zakelijke verantwoordingen van grote
				 ICT-projecten binnen het Rijk niet of nauwelijks inzicht in de risico's ervan.401Meijer, R.A.M. (2014). Business
						cases en ICT intensieve Overheidsprojecten, pp. 110 en 163.
 In de casus die de commissie heeft bestudeerd,
				 deden zich ook knelpunten voor in het risicomanagement. Dat is bij de overheid
				 veelal ontoereikend, stelt Policy Research vast. Zij constateert in het
				 bijzonder gebreken op dit gebied bij de casus C2000, OV-chipkaart en Werk.nl.402Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 18 en 101; C2000: p. 171; OV-chipkaart: p. 193; Werk.nl:
						p. 215. In de openbare hoorzittingen hebben diverse
				 gesprekspartners het gebrekkige risicomanagement van de rijksoverheid
				 bevestigd.403Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Meijer, pp. 181–183,
						188; de heer Verhoef, pp. 64–65 en de heer L. Visser, pp. 395–396. Zie over
						de belangen van ambtenaren verder paragraaf 7.5. Omdat het kostenbewustzijn van ambtenaren laag is,
				 ontbreekt de drang om het risicomanagement goed te regelen. Als een project met
				 tegenslagen te kampen krijgt, is er altijd wel een potje te vinden om die
				 tegenvaller op te vangen. Bovendien zijn opdrachtgevers liever optimistisch:
				 hoe hoger het benodigde budget, hoe kleiner de kans dat het project wordt
				 goedgekeurd,404Groen, N. (9 april 2013). Overheid krijgt geen grip
						op IT-projecten: Formalisering werkt averechts, realisme wordt niet beloond,
						opdrachtgevers zijn niet betrokken. AutomatiseringGids.
						Op:
						
						www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2013/07/overheid-krijgt-geen-grip-op-it-projecten,
						geraadpleegd op 16 september 2014. en daarom schatten zij de kosten het liefst zo laag
				 mogelijk in. Projectmanagers informeren het topmanagement ook liever niet over
				 de risico's, uit angst dat dit wordt gezien als falen: het kan namelijk het
				 optimisme van de opdrachtgever logenstraffen. Door het topmanagement te
				 informeren over risico's zou de projectmanager bovendien de indruk kunnen
				 wekken dat hij niet in staat is de situatie zodanig te beïnvloeden dat de
				 planning wordt gehaald.
 De vraag is of topambtenaren wel goed
				 risicomanagement afdwingen. De heer Verhoef, hoogleraar Informatica aan de
				 Vrije Universiteit Amsterdam, geeft cursussen over risicomanagement waaraan
				 onder meer mensen van de Algemene Bestuursdienst deelnemen. Hij merkt dat de
				 kennis over dit onderwerp onvoldoende is. Of de deelnemers aan zijn cursussen
				 hun nieuw verworven kennis inzetten, weet hij niet.405Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, pp.
						64–65. Hoe krijgt het projectmanagement de risico's op tafel?
				 Daarover zijn boeken volgeschreven, aldus de heer Meijer, directeur/eigenaar
				 KWD Resultaatmanagement en senior projectmanager voor overheid en
				 bedrijfsleven. Luister goed naar de werkvloer en vorm daarnaast je eigen
				 oordeel, is zijn tip: «Op de werkvloer weet men vaak allang dat een project
				 niet goed zit. Die risico's moeten boven water komen en daar moet je als
				 projectmanager iets mee. [...] Sommige dingen die ik als risico zie, zien zij
				 niet als risico. Ik ben een manager, dus ik zie risico's op andere punten dan
				 zij. In heel veel projecten wordt dit soort dingen gewoon met voeten
				 getreden.»406Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 182. De heer L. Visser, manager operations bij Wigo4it en
				 voormalig CIO van het Havenbedrijf Rotterdam, wijst op het belang van een open
				 cultuur: «Als de cultuur is dat transparantie wordt beloond of dat het geven
				 van transparantie niet wordt afgestraft, durft zo'n projectmanager dat soort
				 risico's te benoemen. Ik denk dat leveranciers daar ook vaak heel goed zicht op
				 hebben, maar die worden niet altijd aangemoedigd om dat te melden.» Hij
				 adviseert zo nodig een onafhankelijke derde partij in te schakelen, die
				 gedurende de gehele looptijd van het project bewaakt welke risico's er zijn,
				 hoe groot de kans is dat ze optreden en wat dan de impact is, oftewel: het
				 risicoprofiel. Zo'n derde partij durft haar vinger op de zere plek te leggen.407Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer L. Visser, p.
						396.
 Daarnaast is het nodig dat de rijksoverheid
				 vaker kiest voor ICT-technologie die zich al heeft bewezen. Kies je het
				 nieuwste van het nieuwste, dan loop je namelijk veel meer risico, is de
				 ervaring van de heer Meijer: «We zien ook vaak nieuwe technologie in
				 projecten. Het is dan vaak een optelsom van een toenemend aantal risico's en we
				 doen net of het allemaal ineens werkt. De innovativiteit en het aantal risico's
				 op basis van nieuwe keuzes en nieuwe technologie moeten worden
				 geminimaliseerd.»408Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 190.
 De rijksoverheid doet dus onvoldoende moeite om
				 risico's in kaart te brengen en risicomaatregelen te nemen. Wanneer risico's
				 vervolgens inderdaad optreden, en ook als zich andere niet-voorspelde
				 gebeurtenissen voordoen, kan het nodig zijn om doelstellingen, reikwijdte of
				 kwaliteit van het project te wijzigen.
 Wijzigingen en
				 projectuitdijing
 De omgang van de rijksoverheid met wijzigingen
				 in projecten is onder de maat. Vier van de onderzochte casus hadden te maken
				 met problemen door wijzigingen van het ontwikkelproces in de loop van het
				 project: Tunnels A73, Werk.nl, mGBA en C2000. De aanpassingen varieerden van
				 fundamentele wijzigingen in de reikwijdte van het project tot ongemerkte
				 uitdijing.
 Projecten verlopen nooit van begin tot eind zonder
				 tussentijdse aanpassingen. De gebruikers beseffen bijvoorbeeld pas wat zij
				 hebben gevraagd als het resultaat zichtbaar wordt. Of een gekozen technische
				 oplossing blijkt toch niet te werken. Het projectmanagement behoort zulke
				 ontwikkelingen te onderkennen, te beoordelen en zo nodig wijzigingen aan te
				 brengen in het project. Daar zijn procedures voor. In de onderzochte casus
				 Tunnels A73, Werk.nl, C2000 en mGBA was het ontwikkelproces niet op orde.409Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 227.
 Als wijzigingen beheerst worden doorgevoerd,
				 vormen ze op zichzelf geen probleem, vindt hoogleraar Toegevoegde waarde van IT
				 en lid van de klankbordgroep van de commissie in 2013 mevrouw Sneller.410Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 114. De heer Mulder, hoogleraar Beleidsinformatica aan de
				 Universiteit van Antwerpen, is het daar niet mee eens. Hij wijst erop dat
				 wijzigingen risico's meebrengen voor de kwaliteit van programmatuur. Software
				 is – ook voor ICT'ers – ingewikkeld. Het aantal regels code kan
				 onvoorstelbaar groot zijn. Die code kun je niet onbeperkt aanpassen, omdat hij
				 slijt door regelmatige aanpassingen. Als de bestuurlijke complexiteit dan ook
				 nog groot is, vergroot dat het risico dat een project voor nog veel grotere
				 problemen komt te staan.411Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, pp. 11–12,
						21.
 De bouw van de tunnels in de A73 heeft veel te
				 lijden gehad onder wijzigingen. Zo was ná de gunning van het contract aan de
				 leverancier nieuwe tunnelwetgeving van kracht geworden. Dat zorgde voor
				 complicaties, omdat het projectteam ineens moest aantonen dat het aan allerlei
				 veiligheidsvoorschriften voldeed.412Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Ruijter, p. 4, en de
						heer De Pagter, pp. 490–491. Bovendien had de projectmanagementorganisatie niet goed
				 nagedacht over de doelen die zij met de installaties wilde bereiken. Het gevolg
				 daarvan was dat zij nog tijdens de bouw de reikwijdte aanpaste. De afronding
				 ging daardoor met vallen en opstaan.413Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Ruijter, pp.
						417–418. De omvang van alle wijzigingen bij elkaar was enorm bij
				 de casus Tunnels A73, vooral de invoering van het watermistsysteem.414Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Pagter, pp. 491–492,
						501, 503 en 506. Voormalig Minister van Verkeer en Waterstaat de heer
				 Eurlings is er dan ook tevreden over dat op een zeker moment de reikwijdte werd
				 vastgezet. De les die een leverancier uit de gebeurtenissen trekt is om na het
				 begin van de bouw geen fundamentele wijzigingen meer door te voeren.415Ibid., p. 497; zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eurlings, p.
						754. Voor zulke grote wijzigingen geldt: eerst denken, dan
				 doen.
 Het project Tunnels A73 leed dus onder een groot aantal
				 wijzigingen op onhandige momenten. Het project Werkbedrijf e-Diensten Omgeving
				 (We-DO), waarmee in 2009–2010 Werk.nl en de achterliggende toepassingen
				 werden aangepakt, was zelfs volkomen stuurloos, zo getuigde de heer Claus,
				 voormalig medewerker van UWV, voor de commissie: «[...] Waarschijnlijk was het
				 beter geweest om te zeggen: dat gaan we nu niet doen, we gaan eerst zorgen dat
				 We-DO klaar is en aanvullende wensen en eisen komen daarna wel. [...] Omdat er
				 onvoldoende werd gelet op het doel en de businesscase rondom dat doel, werden
				 die dingen [wel] gewoon meegenomen. Als je een goed pleitbezorger was van een
				 stuk functionaliteit, werd dat gewoon geaccepteerd en meegenomen in de bouw.
				 Daarbij kwam ook de leverancier dan met een mening. Dat had ook weleens tot
				 gevolg dat er werd gezegd: dit gaat langer duren, want wat je nu wilt, kan wel,
				 en is heel mooi en we hebben daar een heel mooie oplossing voor, maar het gaat
				 wel weer drie maanden extra en veel geld extra kosten. En dat lieten we
				 gebeuren.»416Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 377. Zie over de
						uitdijing van Werk.nl ook Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 480.
 We-DO van Werk.nl is een sprekend voorbeeld van
				 een project waarin wijzigingen onbeheerst werden uitgevoerd. In het
				 We-DO-project was er sprake van «scope creep», oftewel projectuitdijing. Dit
				 verschijnsel houdt in dat een projectteam ongemerkt meer taken gaat uitvoeren
				 dan het zich oorspronkelijk ten doel had gesteld. De reikwijdte wordt dus
				 uitgebreid, zonder dat dit formeel wordt vastgesteld. Dat leidt tot hogere
				 kosten en een langere doorlooptijd van een project. Bovendien is lang niet
				 altijd zeker dat de extra taken goedkeuring hebben van alle belanghebbenden.
				 Onbeheerste wijzigingen kunnen daarnaast het project zelf in gevaar brengen,
				 bijvoorbeeld omdat ze de rest van het project onuitvoerbaar maken.417Zie ook Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 74–75. Policy Research stelt dat scope creep zich niet alleen
				 bij de casus Werk.nl, maar ook in de projecten Tunnels A73 en C2000 voordeed.418Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 171 (C2000) en p. 447 (Tunnels A73). Een mogelijke oorzaak van uitdijing is dat de
				 financiering van het project in een open-eindeconstructie is geregeld. In zo'n
				 geval is er namelijk altijd genoeg budget. Uitdijing kan ook het gevolg zijn
				 van ontwikkelingen in de omgeving van een project. Het projectmanagement kan
				 bijvoorbeeld de komst van nieuwe wetgeving aangrijpen om wijzigingen aan te
				 brengen in een lopend project, zonder dat het projectmanagement keurig de hele
				 wijzigingsprocedure doorloopt.
 
 
 
 7.2
 Gebruikers meer betrekken
 
 Uit het onderzoek van Policy Research is gebleken dat
				 gebruikers en eindgebruikers nauwelijks betrokken zijn in ICT-projecten. Dat is
				 opvallend, omdat de gebruikers uiteindelijk de doelgroep vormen waarvoor de
				 systemen worden ontwikkeld.419Ibid., pp. 95–96. Projectteams behoren de gebruikers niet alleen aan het
				 begin van een project te betrekken, namelijk bij de inventarisatie van de eisen
				 en wensen, maar ook tijdens het ontwerpproces en de uitvoering. Ze moeten tijd
				 uittrekken om te testen en er rekening mee houden dat de behoeften van
				 gebruikers in de loop van de tijd wijzigen, vooral wanneer die zien hoe hun
				 eisen in de praktijk uitpakken. Een agile aanpak kan daarbij behulpzaam zijn.
				 «Agile» staat voor «stapsgewijs, wendbaar».420Zie in deze paragraaf, 7.2, de subparagraaf
						Gemakkelijk inspelen op behoeften met een agile aanpak. Gegeven dit alles constateert de commissie dat de mate
				 waarin gebruikers worden betrokken problematisch is in de casus die zij heeft
				 onderzocht.
 De onderzochte casus hebben laten zien dat
				 projectorganisaties te vaak de belangen van gebruikers uit het oog verliezen.
				 Zij vullen dan eisen en wensen van gebruikers zelf in en controleren niet of
				 onvoldoende of die interpretatie strookt met de werkelijke behoeften. In zulke
				 gevallen is het onzeker of het projectteam iets ontwikkelt wat de gebruikers
				 daadwerkelijk zullen accepteren en gebruiken. Het ging in dat opzicht
				 fundamenteel mis bij C2000, wat onder meer tot gevaarlijke situaties heeft
				 geleid tijdens diverse grote incidenten.421Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 168 en 224. Maar ook problemen rondom privacy bij het elektronisch
				 patiëntendossier (EPD) en het gebruiksgemak van de OV-chipkaart roepen vragen
				 op.422Ibid., pp. 395 (OV-chipkaart) en 224 (EPD). Zulke kwesties zijn onnodig en kunnen worden voorkomen
				 door structureel de behoeften van de (eind)gebruikers voorop te stellen.
 De projectorganisatie van C2000 hield onvoldoende rekening met de grote
				 diversiteit aan gebruikers, te weten alle hulpdiensten. Tijdens de uitvoering
				 van het project kregen de gebruikers pas laat een formele rol, namelijk toen de
				 organisatie na enige jaren een landelijke stuurgroep instelde. De
				 C2000-projectorganisatie heeft nooit goed onderzocht wat de wensen waren van de
				 verschillende groepen en hoe deze de communicatiesystemen in de dagelijkse
				 praktijk gebruikten. Daarnaast heeft zij onvoldoende duidelijk gemaakt aan de
				 gebruikers wat het nieuwe systeem allemaal zou kunnen. Daardoor leefden er
				 verkeerde verwachtingen.423Ibid., pp. 170–172. Zie bijlage: Kamerstuk II
						2014/15, 33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Heeneman, p. 578, en
						de heer Remkes, pp. 652–654 en 658. In 2009 bleek bijvoorbeeld in een gebruikersonderzoek dat
				 brandweerlieden rekenden op een goed bereik van hun portofoons, ook wanneer zij
				 in een gebouw zijn. Zij beklaagden zich erover dat die apparaten op ongelegen
				 momenten uitvielen. De verklaring daarvoor was eenvoudig: de zogeheten
				 binnenhuisdekking was niet opgenomen in de eisen die eind jaren negentig aan
				 C2000 waren gesteld.424Oosterbaan, W. (29 september 2009).
						Tuut...tuut...tuut...tuut...tuut...tuut: Het communicatiesysteem C2000: typisch
						voorbeeld van een automatiseringsramp? NRC
						Next. Problemen rondom bijvoorbeeld de dekking waren in de
				 zomer van 2014 nog altijd niet opgelost425Begin september 2014 dateerde de meest recente brief
						van de verantwoordelijke Minister uit april dat jaar. Daarin meldt de
						bewindsman dat de dekkingsproblemen volgens de Inspectie Veiligheid en Justitie
						nog niet zijn opgelost. Kamerstuk II 2013/14,
						25 124, nr.
						73. Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie. Bijlage:
						Inspectie Veiligheid en Justitie (2014). Verbetertrajecten
						C2000. Stand van zaken 2013. – het project C2000 is medio jaren negentig begonnen en
				 het systeem is in 2006 in productie genomen.
 De commissie kreeg ook
				 andere voorbeelden aangereikt. De heer Ten Hoopen van het Adviescollege
				 toetsing regeldruk, Actal, informeerde de commissie over de consequenties van
				 elektronisch factureren voor het midden- en kleinbedrijf: «[Dat] is een
				 voorbeeld van hoe de eindgebruiker buiten beeld kan raken. [...] Actal krijgt
				 [...] vanuit vooral mkb-bedrijven signalen dat de huidige wijze waarop
				 elektronisch factureren plaatsvindt, onvoldoende aansluit bij hoe mkb-bedrijven
				 in de praktijk werken. Er blijkt nog steeds veel handwerk nodig te zijn, en
				 voor veel bedrijven is een koppeling van elektronisch factureren naar
				 elektronisch betalen moeilijk te maken.»426Hoopen, J. ten (2013). Position
						paper ten behoeve van het inwerkprogramma van de Tijdelijke Kamercommissie
						ICT-projecten bij de overheid op 21 januari 2013.
 Het beheer ook niet vergeten
 In de ICT zijn er twee soorten gebruikers: de eindgebruikers, die iets met
				 de inhoud of de functies van het systeem doen om bepaalde doelen te bereiken,
				 en de gebruikers, die een systeem inhoudelijk of technisch beheren. Hun
				 belangen kunnen strijdig zijn, bijvoorbeeld als de eindgebruikers wensen hebben
				 die van de beheerder veel onderhoud vragen of die grote risico's meebrengen
				 voor het beheer. Niet alleen de eindgebruikers, maar ook de beheerders worden
				 vaak vergeten in projecten. Het management begint dan een project, volgens al
				 dan niet goede specificaties van de eindgebruikersbehoeften, maar vraagt zich
				 onvoldoende af tot welke kosten voor beheer en onderhoud dat gaat leiden. In de
				 casus die de commissie heeft onderzocht waren de beheerkosten vaak volstrekt
				 onduidelijk,427Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 226. hoewel die onderdeel behoren te zijn van de zakelijke
				 rechtvaardiging.428Zie paragraaf 6.3. Uit Gateway Reviews, een vorm van collegiale toetsing,429Zie paragraaf 7.3. komt naar voren dat de overbrenging van de
				 projectorganisatie naar de vaste organisatie van de beheerders niet goed
				 verloopt: budgetten zijn (nog) niet beschikbaar, personeel heeft onvoldoende
				 kennis van het nieuwe systeem of aanvullende onderhoudscontracten met
				 leveranciers ontbreken.430Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 283. Ook leeft in projectteams vaak het idee dat een product
				 klaar is, wanneer het binnen het team is afgerond. Het team vergeet dan de
				 werkzaamheden voor de feitelijke ingebruikname.431Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 184.
 De OV-chipkaart is een voorbeeld van een casus
				 waarin de tegenstrijdige belangen van gebruikers en eindgebruikers voor
				 problemen zorgden. Voor de vervoerders was het namelijk belangrijk dat zij de
				 OV-chipkaart konden gebruiken om onderling de vergoedingen te verrekenen op
				 basis van de reisgegevens van reizigers. Voor dezen, de eindgebruikers, leverde
				 dat echter allerlei problemen op met overstappen, waaronder dubbele betaling
				 van het overstaptarief. Deze problemen werden pas zichtbaar nadat de kaart in
				 gebruik was genomen.432Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 395. Dit had veel onvrede en gedoe als resultaat.
 Ook
				 het bedrijfsleven ziet het belang van dit onderwerp. De heer Breedveld,
				 vice-voorzitter van Nederland ICT, benadrukte hoeveel waarde hij eraan hecht
				 dat gebruikers nauw worden betrokken bij projecten: «[...] een van mijn
				 medewerkers [had] tegen mij gezegd: we gaan nog niet met gebruikers praten,
				 want dat doen we pas als het systeem af is. Die uitspraak gebruik ik vaak als
				 grappig voorbeeld.» Vervolgens legde hij uit hoe dat volgens hem aan te pakken
				 is: «Mijn grote passie [voor agile, stapsgewijs werken] komt onder andere
				 voort uit het feit dat je [daar]bij in staat bent om met name de gebruikers
				 continu bij het proces te betrekken. Dat is volgens mij van essentieel
				 belang.»433Verslag besloten gesprek met de heer Breedveld op
						31 januari 2014.
 Gemakkelijk inspelen op behoeften met
				 een agile aanpak
 ICT-overheidsprojecten zijn onvoorspelbaar en
				 de rijksoverheid beheerst de risico's onvoldoende. Laat het Rijk daarom agile
				 gaan ontwikkelen, adviseerden deskundigen aan de commissie. Een agile
				 benadering is te vergelijken met een kameleon: de ontwikkeling past zich aan de
				 veranderende omgeving aan. Door agile te ontwikkelen kan het projectteam zich
				 namelijk gemakkelijk aanpassen aan nieuwe behoeften van de gebruikers, en aan
				 omstandigheden die snel veranderen. En: je krijgt waar voor je geld, want met
				 de kameleonmethode staat in korte tijd het eerste projectresultaat op je
				 scherm. Snel opleveren van resultaten leidt ook nog eens tot betere
				 programmatuur, zo toont wetenschappelijk onderzoek aan.434Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 116. Agile houdt in dat het projectproduct wordt opgedeeld en
				 dat de onderdelen die het meest waardevol zijn voor de gebruiker, als eerste
				 worden ontwikkeld en opgeleverd. Daarbij toetst het projectteam vrijwel
				 constant of datgene wat het oplevert ook datgene is waaraan de toekomstige
				 gebruiker behoefte heeft. Het team voert gebruikerstesten uit en betrekt in het
				 algemeen eindgebruikers bij het ontwikkelproces.435Verslag besloten gesprek met de heer Padt op
						31 januari 2014. Door een project op te knippen – mits goed uitgevoerd
				 (door goede architecten) – wordt complexiteit bovendien zo veel mogelijk
				 beperkt en komen de risicovolle onderdelen en de problemen zo vroeg mogelijk
				 aan het licht (fast to failure).436Als oplossing voor de tekortkoming dat pas in een laat
						stadium blijkt dat het project niet bouwt wat er nodig is of dat het project
						niet haalbaar is. Dit wordt geschetst in Onderzoeksrapporten Policy Research
						(bijlage bij dit
						rapport), pp. 75–76; Verslag besloten gesprek met de heer Padt op
						31 januari 2014; Groen, N. (Promotieonderzoek in uitvoering).
						Understanding e-government project escalation, pp. 123–124.
						Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit rapport), pp. 27, 133 en 150 verwijzen
						met fast to failure naar het principe waarvan het Deense K03-contract
						uitgaat. Het is dan ook niet nodig om achteraf investeringen of
				 besluiten goed te praten; in het projectmanagementteam komt de vraag of het
				 project nog levensvatbaar is vroeger en vaker ter sprake.437Groen, N. (Promotieonderzoek in uitvoering).
						Understanding e-government project escalation, p.
						122.
 De stapsgewijze aanpak kan soelaas bieden in
				 situaties waarin de traditionele watervalmethode438De watervalmethode werkt als volgt: eerst ontwerpen,
						daarna bouwen, vervolgens testen en knelpunten oplossen en ten slotte
						implementeren. veel risico's meebrengt, bijvoorbeeld vanwege een grote
				 complexiteit en/of lange doorlooptijd. Dan is het immers onvermijdelijk dat er
				 in de omgeving van het project veranderingen optreden die impact hebben op het
				 project.439Een issue in de casus mGBA was dat het ontwerp werd
						gewijzigd terwijl de bouw aan de gang was. De transparantie van de methode zorgt er ten slotte voor
				 dat de prestaties zichtbaar en tastbaar zijn voor het hogere management, zodat
				 er minder problemen zijn met informatie-uitwisseling. Bovendien is er alle
				 (georganiseerde!) ruimte voor discussie en tegenspraak.440Groen, N. (Promotieonderzoek in uitvoering).
						Understanding e-government project escalation, p. 125; zie ook
						bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer L. Visser, p.
						388.
 Nadelen en risico's van de stapsgewijze
				 aanpak
 Is deze stapsgewijze aanpak dan vanaf nu de heilige
				 graal? Zeker niet. Diverse ICT-hoogleraren waarschuwen de commissie dat
				 programmeercode die vaak is aangepast een groot risico op fouten meebrengt.441Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer L. Visser, pp. 387–388.
						Zie paragraaf 7.1. Terwijl ontwikkelaars bij een watervalaanpak eerst
				 uitgebreid nadenken en technische ontwerpen maken, gaan agile ontwikkelaars zo
				 snel mogelijk aan de slag. De foutrisico's zijn bij agile dus groter. Wees als
				 ontwikkelaar voorzichtig met steeds weer nieuwe functies toevoegen aan
				 bestaande code. Dat advies is zeker van toepassing als de veiligheid in het
				 geding is, bijvoorbeeld bij medische apparatuur of programmatuur voor het
				 verkeer.442Verhoef, C. (13 september 2012). Het tekort van
						Scrum. AutomatiseringGids. Op:
						
						www.automatiseringgids.nl/opinie/2012/het-tekort-van-scrum,
						geraadpleegd in augustus 2014. Voorzichtigheid is ook geboden als problemen met bepaalde
				 programmatuur grote gevolgen kunnen hebben voor de gebruikers, zo voegt de
				 commissie daaraan toe.
 De agile aanpak is dus geen
				 duizenddingendoekje. In een deel van de ICT-projecten is het zelfs beter agile
				 níét toe te passen, bijvoorbeeld bij routinematige ICT-activiteiten, zoals de
				 verhuizing van een rekencentrum of de een-op-een vervanging van programmatuur.443Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer L. Visser, p.
						389. Hoewel de stapsgewijze aanpak in het algemeen risico's
				 verkleint en snelle resultaten levert, is zij niet zonder meer goedkoper dan de
				 traditionele methode.444Over de kosten van agile, zie bijlage: Kamerstuk II
						2014/15, 33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met mevrouw Sneller, p. 117 en de
						heer Matthijssen, p. 219. Daarnaast is het bij zowel de waterval- als de
				 stapsgewijze methode nodig om geschikte personen in te zetten die de methode
				 juist toepassen. De nadruk op mensen en hun gezamenlijke prestaties maakt het
				 in agile projecten noodzakelijk dat een team ruimte krijgt om ervaring op te
				 doen en op elkaar ingewerkt te raken.445Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer L. Visser, p.
						389. Daarnaast vraagt de werkwijze veel betrokkenheid van de
				 opdrachtgever, die vaak en snel besluiten neemt. In overheidsprojecten is dat
				 tot nu toe niet gebruikelijk, hoewel zulke betrokkenheid de kloof tussen
				 beleids- en ICT-afdelingen juist kan verkleinen.446Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 116; Groen, N.
						(9 april 2013). Overheid krijgt geen grip op IT-projecten: Formalisering werkt
						averechts, realisme wordt niet beloond, opdrachtgevers zijn niet betrokken.
						AutomatiseringGids, op:
						
						www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2013/07/overheid-krijgt-geen-grip-op-it-projecten,
						geraadpleegd in augustus 2014.
 Ten slotte lopen agile projecten nog
				 inhoudelijke risico's. Zo kan de nadruk op de gebruiker ertoe leiden dat
				 noodzakelijke technische aanpassingen, zoals de vervanging van een
				 besturingssysteem, naar achteren worden geschoven. Bovendien bestaat het risico
				 dat het projectteam eerst de makkelijke delen bouwt en pas daarna de
				 ingewikkelde. Als die ingewikkelde delen vervolgens mislukken en daarmee het
				 hele project in problemen komt, is er al veel geld uitgegeven, zonder dat er
				 een wezenlijk resultaat is geleverd.447Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met mevrouw Sneller, p. 117, en de
						heer Veldwijk, p. 193. Ook een watervalproject kan trouwens in meer ronden
				 worden uitgevoerd en stapsgewijs geïmplementeerd. Een goed voorbeeld uit het
				 bedrijfsleven is het ontwikkelen van zogeheten wegwerpprogrammatuur, waarmee
				 enige tijd kan worden getest. Wanneer het product werkt, kan het worden
				 herbouwd, zodanig dat het stabiel is. Wanneer ruimte wordt gecreëerd om
				 verschillende ideeën uit te proberen, neemt het risico af dat pas in een laat
				 stadium wordt vastgesteld dat een oplossing niet werkt.448Verslag besloten gesprek met de heer Stegeman op
						6 december 2013. Deze wegwerpprogrammatuur moet uiteraard klein blijven.
				 Binnen het project ETPM, dat een inningssysteem voor de Belastingdienst
				 ontwikkelde, kostte de proefopstelling volgens mediaberichten vele miljoenen,
				 terwijl die opstelling nooit in uitvoering is genomen.449Zie hoofdstuk 4.
 
 
 
 7.3
 Tussentijds evalueren
 
 Projecten behoren niet alleen na afloop, maar ook vooraf
				 en tijdens de uitvoering te worden geëvalueerd.450Diverse deskundigen benadrukten dit. Bijvoorbeeld:
						Verhoef, C. (28 december 2012). Gespreksnotitie
						inwerkprogramma parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid op
						21 januari 2013 en zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 565. Het laatste is belangrijk omdat het project daarmee
				 beoordeelt of de zakelijke rechtvaardiging, ook wel businesscase genoemd, nog
				 actueel is. Het belang van een zakelijke rechtvaardiging en de reden om die te
				 onderhouden bespraken we al eerder in dit rapport.451In paragraaf 6.3. Het projectmanagementteam gebruikt de zakelijke
				 rechtvaardiging om te controleren of het nog bezig is met wat het
				 oorspronkelijk wilde bereiken en of de baten nog opwegen tegen de kosten.452De zakelijke rechtvaardiging is dus een stuur- en
						beheersinstrument. Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Padt, p. 557; de heer
						Frijns, pp. 281–283 en de heer Flippo, pp. 157 en 159. Zo nodig actualiseert het team de zakelijke
				 rechtvaardiging, bijvoorbeeld als het nieuwe risico's identificeert of bij
				 wijzigingen. De Minister voor Wonen en Rijksdienst, de heer Blok, hecht aan een
				 goede planning- en controleprocedure rondom de zakelijke rechtvaardiging. Hij
				 erkent daarentegen ook dat de procedures bij de rijksoverheid niet goed worden
				 nageleefd. Verandering is nodig, volgens hem.453Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, pp. 726–728. Policy Research wijst erop dat een project meer kans
				 heeft te falen als kritische reflectie van buitenstaanders ontbreekt. Een
				 voorwaarde voor een succesvolle reflectie is dat de projectorganisatie in staat
				 is om lessen te trekken en haar werkwijze te verbeteren.454Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 89.
 De middelen waarover de rijksoverheid beschikt
				 om projecten te beoordelen, vallen uiteen in twee groepen: aan de ene kant de
				 instrumenten om achteraf verantwoording af te leggen en aan de andere kant de
				 middelen om te bekijken hoe je ervoor staat, zodat je een beslissing kunt nemen
				 over de toekomst. Er is niet één instrument dat op zichzelf beter of slechter
				 is dan de andere, vindt de heer Frijns, hoofd van het Bureau Gateway: «Zorg er
				 echter voor dat de bestuurder of de manager de gelegenheid heeft om het juiste
				 instrument te kiezen.»455Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, pp. 267 en
						269–270. De heer Verhoef adviseert in het algemeen een intensieve
				 en voortdurende controle uit te voeren via feitenonderzoeken.456Verhoef, C. (28 december 2012). Gespreksnotitie inwerkprogramma parlementair onderzoek ICT-projecten
						bij de overheid op 21 januari 2013, pp. 4 en 7. Dat is onder meer handig om een aanbeveling van de
				 Rekenkamer uit 2007 uit te voeren. Die stelde toen dat in projecten
				 «beslissingen [behoren te] worden genomen op basis van goed onderbouwde
				 plannen».457Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						A, p. 4.
 Het risico bestaat dat een groot
				 ICT-overheidsproject kampt met te veel controles en evaluaties. Een goed
				 voorbeeld hiervoor biedt de rijksoverheid van het Verenigd Koninkrijk. Daar
				 heeft de Major Projects Authority (MPA)458«Major Projects Authority» kan worden vertaald als
						«autoriteit grote projecten». In Nederland bestaat een dergelijke organisatie
						niet. Een deel van de taken wordt uitgevoerd door het Ministerie van
						Binnenlandse Zaken, onder verantwoordelijkheid van de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst. onder meer als taak om te borgen dat elk groot project
				 een Integrated Assurance and Approval Plan (IAAP)
				 opstelt. In zo'n plan is bepaald wanneer het project wordt gecontroleerd. Zo
				 heeft elk project een goedkeuring van HM Treasury459Het Britse ministerie HM Treasury voert taken uit die
						in Nederland bij de ministeries van Financiën en van Economische Zaken
						liggen. nodig, voert de MPA zelf beoordelingen (assurance reviews) uit en vinden er interne audits plaats
				 binnen het departement. Het IAAP biedt dus een overzicht van alle momenten
				 waarop er iemand over de schouder van het projectmanagement gaat meekijken.
				 Deze integrale aanpak zorgt voor afstemming en houdt het aantal
				 controleactiviteiten in verhouding met de omvang van het project.460Tijdelijke commissie en staf ICT-projecten bij de
						overheid (9 juli 2014), Verslag werkbezoek Londen op 7 en
						8 juli 2014, p. 9; Cabinet Office (2011). Integrated Assurance & Approval Strategy and Integrated
						Assurance & Approval Plans : A guide to implementing integrated assurance
						and approvals, op:
						www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61374/MPA_20Guidance.pdf,
						geraadpleegd op 20 augustus 2014. De commissie is van mening dat in Nederland het Bureau
				 ICT-toetsing (BIT) vooraf behoort te verifiëren dat audits, toetsen en
				 tussenevaluaties bij rijksoverheidsprojecten op elkaar zijn afgestemd. Daarom
				 heeft zij dit onderwerp opgenomen in de BIT-regels.461Zie paragraaf 6.6.
 Kritische reflectie
				 ontbreekt
 Met alleen evaluaties uitvoeren ben je er niet.
				 Policy Research concludeert in zijn rapport terecht dat de toepassing ervan
				 geen garantie is voor succesvolle uitvoering en beheersing van projecten. Het
				 spreekt zelfs over een «gebrekkige of ineffectieve toepassing» van
				 beleidsinstrumenten, kaders en normen, zoals de Groot Project status462Zie de toelichting op deze status in hoofdstuk
						6., projectmanagementmethodieken, Gateway Reviews en andere
				 evaluaties.463Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 29 en 31. De heer Frijns, hoofd Bureau Gateway stelt dat
						90 tot 95% van de aanbevelingen die in Gateway Reviews worden gedaan, wordt
						overgenomen. Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 271. Zie ook
						hieronder.
 Dat uitkomsten van evaluaties amper worden
				 benut, weet bijvoorbeeld de heer Meijer, een praktijkdeskundige. Controles
				 lossen geen problemen op, waarschuwt hij. Ze nemen hooguit problemen waar, en
				 zijn ervaring is dat projectteams ze vervolgens ook niet gebruiken om zelf die
				 problemen op te lossen.464Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, pp.
						177–178. Mevrouw Sneller bevestigt dat en vindt dat de Kamer daar
				 te weinig controle op uitoefent.465Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, p. 122.
 Controles in de
				 projectmethode
 Binnen de rijksoverheid wordt meestal de
				 projectmanagementmethode PRINCE2 gebruikt.466PRINCE2 staat voor «projects in a controlled
						environment» (de 2 is betekenisloos geworden). De methode is ontwikkeld bij de
						Britse overheid op basis van ervaringen uit de praktijk. Bij de Nederlandse
						rijksoverheid wordt de methode gezien als de beste. Over het laatste zie
						bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						260. Als die methode goed wordt toegepast, zijn in het project
				 een paar structurele veiligheidskleppen opgenomen. Zo heeft de stuurgroep, die
				 ervoor verantwoordelijk is dat het project slaagt, een rol. Die bewaakt de
				 prestaties van het project, onafhankelijk van de projectmanager. De stuurgroep
				 kan de projectmanager bovendien gevraagd en ongevraagd adviseren. Zeker in
				 grote projecten delegeert de stuurgroep deze taak vaak aan personen van buiten
				 het project. Naast de controlefunctie van de stuurgroep kan het departement
				 aparte kwaliteitsborging inrichten. Deze vorm van controle is onafhankelijk van
				 de projectmanagementorganisatie. Degenen die de kwaliteitsborging uitvoeren,
				 behoren erop toe te zien dat het project de processen en procedures goed
				 toepast. Het BIT dat de commissie voorstelt, is een vorm van kwaliteitsborging,
				 en ook andere vormen zijn mogelijk.
 Evaluatiemiddelen
 In het
				 onderzoek van de commissie zijn diverse controlemiddelen aan de orde gekomen,
				 namelijk Gateway Reviews, audits door de Auditdienst en onderzoeken door de
				 Algemene Rekenkamer.
 Gateway Reviews
 Projectmanagementorganisaties kunnen vrijwillig deelnemen aan een zogeheten
				 Gateway Review.467Gateway Review is een beschermde titel, afkomstig van
						de Britse overheid. De enige licentiehouder in Nederland is het Bureau Gateway,
						dat onderdeel is van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De Britse overheid
						verleent licenties alleen wanneer een organisatie aantoonbaar voldoet aan de
						kwaliteitsstandaarden van de Gateway Review. Tijdens zo'n onderzoek lichten ervaren opdrachtgevers een
				 project of programma helemaal door. «Feitelijk doe je het volgende: voordat je
				 naar de volgende fase gaat, kijk je of de plannen en de planning sluitend en
				 logisch zijn,» zegt de heer Frijns.468Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 266. Hij omschrijft Gateway Reviewers als kritische vrienden:
				 «Doordat de vertrouwelijkheid tijdens de reviews is gewaarborgd, zowel voor de
				 geïnterviewde als voor de opdrachtgever, kunnen de mensen openhartig zijn en
				 kunnen zij ook scherp dingen zeggen [...]. Dit kan makkelijker omdat je als
				 reviewteam geen ander belang hebt dan het beter laten lopen van het programma
				 of het succesvol laten zijn daarvan. Er wordt dus beter omgegaan met de
				 maatschappelijke doelen die we nastreven.»469Ibid., p. 268. Zie ook p. 274.
 Gateway Reviews zijn nadrukkelijk bedoeld als
				 ondersteuning en niet als beoordeling, en zijn niet verplicht. Wat de heer
				 Frijns betreft blijft dat zo; hij is bang dat het instrument anders
				 «gevoelsmatig in een controletoren gaat komen.» Daarin gaan collega's elkaar
				 dan helpen in plaats van bekritiseren, bijvoorbeeld om meer budget te krijgen
				 als de gateways daarvoor een voorwaarde zijn. Een ander gevolg kan zijn dat
				 rijksambtenaren minder bereid zijn om ze uit te voeren. In dat geval worden
				 externen ingezet en gaan ervaringen verloren voor het Rijk. Het lerend vermogen
				 van de rijksoverheid vergroten is een bijkomend doel van de methode. Het blijkt
				 dat ambtenaren ook door reviews uit te voeren veel leren; meer dan in een
				 cursus, volgens de heer Frijns.470Ibid., pp. 268–270. Beoordelaars zijn dus gemotiveerd en het is momenteel dan
				 ook niet nodig dat zijn bureau actief zoekt naar nieuwe reviewers. Toen de
				 hoorzittingen plaatsvonden hadden al deze beoordelaars samen ongeveer 180
				 Gateway Reviews uitgevoerd.471Ibid., pp. 269–270 en 280. De verhouding tussen het
						aantal beoordelingen en het aantal ICT-projecten is overigens niet
						bekend.
 Wat leveren de beoordelingen op voor de
				 projecten? Uit onafhankelijk onderzoek472Frijns noemt het «perceptieonderzoek». blijkt dat 90% tot 95% van de aanbevelingen uit de
				 Gateway Reviews wordt overgenomen, stelt de heer Frijns. Soms niet de maatregel
				 zelf, maar wel het achterliggende doel. Het instrument zelf wordt op die manier
				 ook geëvalueerd.473Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, pp.
						271–273. De heer Frijns wijst erop dat de reviews in 3% van de
				 gevallen de waardering rood krijgen en bij maar liefst 80% oranje of
				 oranjerood. De betekenis daarvan is: er zijn al dan niet drastische
				 aanpassingen nodig in het project. Dat kán inhouden dat het project technisch
				 en organisatorisch veel beter gaat dan tevoren geschat. Op het Rijks
				 ICT-dashboard474Zie paragraaf 5.4. krijgt een project alleen een rode beoordeling als de
				 planning overschreden dreigt te worden.475Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, pp.
						273–274.
 Kanttekeningen bij de Gateway
				 Review
 Het was in 2008 de Algemene Rekenkamer die de aanzet gaf
				 om in Nederland Gateway Reviews te gaat uitvoeren. In 2012 schreef zij opnieuw
				 een rapport over de toestand van het bestuur van ICT-projecten bij de
				 rijksoverheid. Daarin maakte zij een aantal kanttekeningen bij het gebruik van
				 de Gateway Reviewmethode. De Algemene Rekenkamer interviewde daarvoor chief
				 information officers (CIO's) van de departementen. Zo bleek dat er tijd en geld
				 verloren gaat door het uitvoeren van een review, terwijl de doorlooptijd weer
				 te kort is om een complex project diepgaand door te lichten. Verder heeft de
				 review meestal geen aandacht voor de techniek. Bovendien zetten opdrachtgevers
				 het instrument van de Gateway Review meestal pas in als er al problemen zijn
				 gesignaleerd. In zulke gevallen is de meerwaarde ervan beperkt.476Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 63.
 De heer Vonk is directeur van het bedrijf QSM,
				 dat is gespecialiseerd in het verzamelen en analyseren van projectgegevens. Hij
				 adviseert om audits een vast onderdeel te maken van de Gateway Reviews. In
				 zulke audits moeten volgens de heer Vonk niet alleen financiële gegevens
				 worden onderzocht, maar ook andere projectgegevens, zoals de grootte van het
				 project, teamsamenstelling en doorlooptijd.477Vonk, H. (2013). Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013. Zie hierover ook paragraaf 5.4. «Deze [reviews] maken nu wel melding dat het project
				 volgens plan verloopt, maar dat komt omdat deze door herijkingen telkens worden
				 bijgesteld.»478Vonk, H. (2013). Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013. Door audits in te zetten, maken de Gateway Reviews meer
				 gebruik van harde cijfers over het project en komt er meer aandacht voor de
				 harde kant in de reviews.
 Audits door de Auditdienst Rijk
				 (ADR)
 De Auditdienst Rijk (ADR) heeft als wettelijke taak om
				 toe te zien op de uitgaven van de departementen en jaarrekeningen te
				 controleren. Expliciete controle van bijvoorbeeld ICT-projecten voert de ADR
				 niet standaard uit, behalve wanneer de departementsleiding en het audit
				 committee479Volgens de Regeling Audit Committees 2012 heeft een
						audit committee tot taak om het departementale management te adviseren over de
						kwaliteit van de bedrijfsvoering, inclusief de financiële verslaggeving, de
						regie op het auditbeleid, het risicomanagementbeleid van het departement en de
						uitkomsten daarvan. Bron: Regeling Audit Committees 2012 (Stcrt. 2012,
						8252). daarom vragen. Niet alleen wanneer een projectteam goed
				 nieuws verwacht, maar ook als een project in problemen verkeert zal het de ADR
				 vrijwillig om een audit vragen, zegt de heer Kotteman, de CIO Rijk, en wel
				 omdat in het audit committee ook externe leden zitting hebben.480Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						353.
 Verder zijn de werkzaamheden en de kwaliteit van
				 de ADR niet uitgebreid ter sprake gekomen, noch in onderzoek van Policy
				 Research, noch in de gesprekken en hoorzittingen van de commissie. Alleen de
				 heren Meijer en Verhoef hebben tijdens de hoorzittingen nadrukkelijk de vraag
				 opgeworpen of de auditors wel in staat zijn om de échte problemen boven tafel
				 te krijgen in ICT-projecten. Zij weten onvoldoende waar zij het over hebben, zo
				 suggereert de heer Meijer. De Auditdienst Rijk zou dan ook meer ICT-kennis
				 moeten hebben.481Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Meijer, p. 178 en de
						heer Verhoef, p. 54. De heer Vonk begrijpt dat wel. «Voor auditors is het
				 door het ontbreken van de essentiële gegevens vaak lastig om deze projecten te
				 auditen en meer transparant te laten maken. Audits op projectplannen vinden
				 niet of nauwelijks plaats.»482Vonk, H. (2013). Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013.
 Onderzoeken door de Algemene
				 Rekenkamer
 De Algemene Rekenkamer heeft een wettelijke taak om
				 te controleren of de inkomsten en uitgaven van het Rijk kloppen. Daarnaast
				 voert zij op verzoek van de Tweede Kamer en van de regering onderzoek uit. Een
				 voorbeeld daarvan is het onderzoek – op verzoek van de Kamer – naar de
				 stand van zaken in het project C2000, in de eerste helft van 2003.483Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Rietkerk, pp. 613–616 en
						619–622. Ook de Rekenkameronderzoeken uit 2007 en 2008 naar de
				 problemen en verbeterpunten van ICT-projecten bij de overheid zijn uitgevoerd
				 op verzoek van de Tweede Kamer.484Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A;
						Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						B. Daarnaast kan de Rekenkamer zelf besluiten om onderzoek
				 te doen, bijvoorbeeld als signalen uit de politiek of de samenleving daartoe
				 aanleiding geven.
 Voortijdig stoppen: beter ten halve
				 gekeerd dan ten hele gedwaald
 Projecten die gedoemd zijn te
				 mislukken, worden zelden op tijd beëindigd. Het projectmanagement moddert door
				 totdat er een punt is bereikt waarop het allemaal niet meer verhuld kan worden.
				 Uit ervaringen van zowel mensen uit de praktijk als de wetenschap is bekend dat
				 al kort na de start van een project duidelijk wordt of het project wel of niet
				 haalbaar is of ruim boven het budget zal uitkomen. Hoewel een bewindspersoon de
				 politieke eindverantwoordelijkheid draagt, is de opdrachtgever van een project
				 ervoor verantwoordelijk dat een project zo nodig vroegtijdig stopt.485Dat schrijft in elk geval de Prince2-methode voor. De
						opdrachtgever werkt uiteraard nauw samen met de stuurgroep van het project.
						Ook: Verslag besloten gesprek met de heer Padt op 31 januari 2014. Een reden voor eerder stoppen kan zijn dat het project
				 geen meerwaarde (meer) heeft voor de maatschappij. Dat kan enorme besparingen
				 opleveren.486Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, p. 14. Gesprekspartners van de commissie erkennen dat er moed
				 voor nodig is om te stoppen, maar dat het wel erger kan voorkomen.487Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Veldwijk, p.
						208. De heer De Winter, onderzoeksjournalist IT-beveiliging en
				 privacy, sprak over voortijdige projectbeëindiging tijdens de expertmeeting in
				 juni 2012: «[...] als een vliegtuig gaat opstijgen bij 80 knopen zegt de
				 sturende piloot dat hij op 80 knopen zit, en de monitorende pilot zegt dat dat
				 klopt. Klopt dat niet, dan trappen ze op de rem. Kun je nog stoppen, dan kappen
				 ze. Niemand wordt dan boos en iedereen zegt: goh, wat fijn, je hebt een ongeluk
				 voorkomen. Dat zouden we ook gewoon in de ICT moeten doen, dat zou geen schande
				 moeten zijn.»488Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012 inzake ICT
						bij de overheid, p. 46.
 Waarom is het toch zo moeilijk om op tijd te
				 stoppen?
 Rijksoverheidsprojecten die niet levensvatbaar zijn,
				 worden regelmatig afgerond, terwijl ze voortijdig zouden moeten worden gestopt.
				 Waarom eigenlijk? Op die vraag vond de commissie vier antwoorden:
 
 
 
 1.
 Het projectmanagementteam controleert
						niet of het project zakelijk nog te rechtvaardigen is. Naarmate de afronding
						dichterbij komt, krijgt het team meer zicht op de kosten en baten. Het gevaar
						bestaat dat een projectmanager het stoppen van een project in zo'n geval als
						een falen ziet en in de voortgangsrapportages problemen verbergt.489Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
							 349.
 
 
 
 2.
 Prikkels om het project te stoppen
						ontbreken. Door te stoppen zijn er slechts verliezers:490Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Veldwijk, p.
							 207. de ambtenaar, de leveranciers, de politieke en de
						ambtelijke leiding. Je krijgt geen lintje door het project te stoppen.
						Bovendien gaat het om belastinggeld en niet om geld uit eigen portemonnee. Dat
						geeft het gevoel dat je met monopolygeld zit te spelen.491Ibid., p. 209. Falen wordt niet bestraft en voortijdig stoppen
						levert niets op. In het bedrijfsleven is er één sterke prikkel om een project
						dat niet gaat opleveren wat werd beoogd te stoppen: de kostenfactor van ICT,
						die een negatief effect heeft op de uiteindelijke winst.
 
 
 
 3.
 Bij de overheid wordt het niet
						gewaardeerd als iemand zegt dat een project zal mislukken. Deze cultuur heeft
						al een drempelverhogende werking voor de mensen die aan een project meewerken;
						ze zullen wel gek zijn om krachtig op problemen te wijzen. Maar nog erger is
						dat degenen die wel over deze drempel heen durven te stappen, niet gehoord
						worden. De commissie heeft regelmatig vastgesteld dat opdrachtgevers bij de
						overheid signalen van medewerkers en leveranciers over het op handen zijnde
						falen van een project niet serieus nemen.
 Zo luisterde het UWV niet
						naar een leverancier die er herhaaldelijk op aandrong een aantal activiteiten
						bij de bouw van de zogeheten Polisadministratie anders uit te voeren.492Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, p.
							 79–81. Men wil vaak ook niet horen «het gaat niet goed»,
						want dat is gezichtsverlies. En stoppen met een leverancier betekent ook dat er
						naar een andere leverancier moet worden gezocht en er weer een
						aanbestedingsprocedure moet starten, met alle vertraging van dien.493Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzittingen met de heer Miedema, p.
							 87. Opdrachtgevers en hun superieuren krijgen adviezen en
						signalen om te stoppen niet onder ogen. Zo komen relevante interne juridische
						adviezen niet bij de politieke leiding van het Ministerie van Veiligheid en
						Justitie terecht.494Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 138. Ook bij het programma mGBA belandde het advies «we
						moeten ermee stoppen» niet op de tafel van de stuurgroep en de top van het
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). In januari 2012
						was intern al bekend dat de planning onhaalbaar was, maar werd dit niet aan de
						leiding gemeld.495Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Miedema, p. 93. Ergens binnen een ministerie wordt dit soort adviezen
						tegengehouden. Hier is sprake van een belang om zaken bij de leiding
						rooskleuriger voor te stellen dan zij in werkelijkheid zijn.
 
 
 
 4.
 Ook optimisme speelt een rol. Vaak denken
						de betrokkenen: «het komt uiteindelijk wel goed.» Dan gaat men ervan uit dat
						het probleem gedurende het project wel weer wordt goedgemaakt.496Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, p. 69.
 
 
 Signalen negeren dat projecten mislukken, de zakelijke
				 rechtvaardiging niet continu bewaken, ongefundeerd optimisme en het gebrek aan
				 prikkels om te stoppen – wat is er volgens de commissie nodig om ervoor te
				 zorgen dat projecten wél op tijd worden beëindigd? Verantwoording afleggen en
				 beoordeling! Door openheid en op een juiste manier verantwoording afleggen, is
				 het voor de betrokkenen niet meer mogelijk falen te verhullen, zeker wanneer er
				 een onafhankelijke derde, zoals het BIT, bij is betrokken. Wie verkeerde
				 informatie verstrekt en/of problemen niet tijdig aankaart, wordt daarop
				 afgerekend, bijvoorbeeld bij de toewijzing van toekomstige projecten of met
				 andere gevolgen voor zijn carrière.497Zie ook paragraaf 7.5 over de beloning en belangen van
						ambtenaren.
 
 
 
 7.4
 Ambtelijke top weinig geïnteresseerd en slecht
					 geïnformeerd
 
 Betrokkenheid van bewindslieden, topambtenaren en raden
				 van bestuur van zelfstandige bestuursorganen (zbo's) vergroot de kans dat een
				 ICT-project slaagt. Toch is het verbazingwekkend hoe weinig zulke bestuurders
				 zich bemoeien met de ICT-projecten onder hun verantwoordelijkheid. Een oorzaak
				 van deze gebrekkige interesse is dat zij onvoldoende kennis van ICT hebben. Ook
				 schiet de informatievoorziening aan hen tekort. Ambtenaren tussen de
				 projectleiding en de bewindspersonen filteren de informatie soms bewust,
				 waardoor onder meer informatie verloren gaat die essentieel is om de voortgang
				 en de risico's van projecten te kunnen beoordelen. De commissie is van oordeel
				 dat bestuurders en topambtenaren meer betrokkenheid moeten tonen bij
				 ICT-projecten. Zij moeten erop aandringen dat zij de juiste informatie krijgen,
				 ook wanneer deze hun onwelgevallig is en wanneer het jargon van de sector hen
				 afschrikt. Dat is een extra reden waarom de commissie het belang benadrukt van
				 begrijpelijke taal in gesprekken en rapporten over doelstellingen,
				 totstandkoming en voortgang van ICT-projecten.
 Belang van betrokkenheid bestuurders en
				 topambtenaren
 De betrokkenheid van bewindslieden, topambtenaren
				 en raden van bestuur draagt bij aan het draagvlak onder de belanghebbenden
				 binnen en buiten de organisatie, en vergemakkelijkt de toewijzing van budgetten
				 voor het project. Daar komt bij dat ICT nooit een doel op zichzelf is voor een
				 project: de technologie draagt altijd bij aan het bereiken van strategische of
				 inhoudelijke doelen. Bestuurders en topmanagement hebben het overzicht over
				 alle doelstellingen en gevolgen van het project. Interne betrokkenen bij de
				 onderzochte RDW-casus noemen ook juist de bestuurlijke betrokkenheid als de
				 grote succesfactor: «Dit kwam onder meer tot uiting door prioriteitstelling,
				 het beschikbaar stellen van middelen en het faciliteren van de dagelijkse
				 programma-uitvoering.»498Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 426. Ook uit het onderzoek van de heer Groen, consultant bij
				 BlinkLane en onderzoeker, komt naar voren dat projecten waarin de opdrachtgever
				 direct betrokken is, beter beheersbaar zijn omdat zij meer informatie krijgen
				 en zo beter in staat zijn om de voortgang en de risico's in te schatten.499Groen, N. (2013). Position paper
						ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013. Groen spreekt trouwens over «vertegenwoordigers van
						opdrachtgevende organisaties», maar het punt blijft hetzelfde.
 De heer Meijer heeft de ervaring dat het bestuur
				 van ICT-projecten juist vaak op een laag niveau is belegd. Ook hij pleit ervoor
				 om de leiding van projecten op hoog niveau in een overheidsorganisatie onder te
				 brengen, omdat de projectorganisatie daardoor sneller besluiten kan nemen.
				 Bovendien gaat de uitvoering van overheidsprojecten regelmatig van de ene naar
				 de andere gelijkwaardige afdeling door de organisatie heen. De heer Meijer
				 noemt dit het «estafettemodel». Met een opdrachtgever die daar duidelijk
				 boven staat, voorkomt een organisatie veel discussie. Bovendien kan zo'n
				 opdrachtgever beter toezien op de onderlinge coördinatie tussen de afdelingen,
				 zodat problemen die aan de voorkant zijn ontstaan, niet pas aan de achterkant
				 worden ontdekt.500Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, pp. 173–174 en
						179. Zie over rollen en verantwoordelijkheden, inclusief het estafettemodel,
						paragraaf 5.1.
 Van bestuurders en topambtenaren mag
				 tegenwoordig worden verwacht dat zij een politieke antenne hebben voor ICT. Dat
				 was voorheen wel anders. Zo was ten tijde van het kabinet-Balkenende I een
				 Staatssecretaris verantwoordelijk voor het C2000-project. De toenmalige
				 Minister van Binnenlandse Zaken, de heer Remkes, heeft tijdens de hoorzittingen
				 verklaard dat hij ook wel informatie kreeg over de onrust en problemen in dit
				 project, bijvoorbeeld tijdens zijn contacten met burgemeesters en
				 politiecommissarissen. Hij reageerde destijds nauwelijks op die zorgwekkende
				 informatie. In de hoorzitting deed hij de informatie af als
				 «wandelgangenverhalen». Wel bracht hij wat hij hoorde onder de aandacht van
				 de Staatssecretaris en liet de afhandeling onder diens verantwoordelijkheid.
				 Bovendien kwam het onderwerp wel in de bestuursraad van het Ministerie ter
				 sprake. Toch verwacht de commissie in dergelijke gevallen een effectiever
				 optreden van een Minister. De Minister is en blijft eindverantwoordelijk op een
				 departement, ook al voelt een Minister dat in de praktijk anders.501Dat geldt in elk geval voor de heer Remkes. Zie
						bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Remkes, pp. 640–646 en
						660, 661. De commissie gaat ervan uit dat bestuurders hun politieke
				 verantwoordelijkheid nemen rondom ICT-projecten, zelfs als dat ten koste gaat
				 van politieke gewoonten.
 Bestuurlijke overleggen met
				 leveranciers
 ICT-leveranciers verbazen zich er dan ook over dat
				 de betrokkenheid op het hoogste niveau zo vaak ontbreekt. De heer Breedveld,
				 chief executive officer (CEO) van Ordina en vicevoorzitter van Nederland ICT,
				 merkt evenals de heer Meijer op dat bij de overheid de projectsturing van
				 bijvoorbeeld een miljoenenprogramma naar een laag niveau in de organisatie is
				 gedelegeerd, hoewel dat bij ICT-leveranciers net zo goed gebeurt. Samen
				 besturen maakt projectuitvoering volgens hem wel beter.502Verslag besloten gesprek met de heer Breedveld,
						31 januari 2014. De heer Mensonides, voormalig managing director public
				 sector Logica, zei tijdens de hoorzitting dat hij er na een
				 contractondertekening op had gerekend elke maand een gesprek te hebben met de
				 raad van bestuur van UWV. Dat gebeurde niet, terwijl een directe relatie bij
				 heel grote trajecten «essentieel» is, aldus de heer Mensonides. Achteraf
				 gezien bleek opnieuw dat dit had gemoeten.503Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mensonides, p.
						478. Ook de heer Padt van Hewlett Packard laat zich op deze
				 manier uit tijdens de hoorzittingen. Hij vindt het nodig dat er in de afspraken
				 over rollen en verantwoordelijkheden binnen een project een «escalatiemodel»
				 wordt vastgelegd. Uit zijn woorden valt op te maken dat dit niet alleen in
				 werking treedt bij escalaties, maar resulteert in een vaste relatie tussen de
				 top van de opdrachtgever en van de opdrachtnemer gedurende de looptijd van het
				 project.504Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, pp.
						557–558.
 Naast bestuurlijke overleggen tussen bestuurders
				 van overheid en leverancier, is het ook nodig dat bestuurders van de diverse
				 belanghebbende overheidsorganisaties goed contact met elkaar houden. In vrijwel
				 alle casus die de commissie heeft onderzocht, waren veel organisaties binnen en
				 buiten de overheid betrokken, oftewel er was sprake van bestuurlijke
				 complexiteit.505Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 220. Toch neemt de commissie waar dat de bestuurders zich in
				 een aantal casus weinig betrokken toonden.506Zie ook hoofdstuk 5. Onderzoeksrapporten Policy
						Research (bijlage bij
						dit rapport). C2000: p. 295. mGBA: p. 362. UWV: pp. 486–487. In het
						geval van Werk.nl stelt Policy Research indirect dat de bestuurlijke
						betrokkenheid vanuit de organisatie goed was, maar tijdens de hoorzittingen
						blijkt dat medewerkers die betrokken waren bij Werk.nl met name in de UWV-tijd
						(na de fusie met CWI) slecht toegang hadden tot de raad van bestuur. Zie
						bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 360.
 Onvoldoende informatie om projecten
				 tijdig te kunnen bijsturen
 Wat zijn de risico's als bestuurders
				 geen interesse tonen? De kans bestaat dat zij dan te veel gaan leunen op
				 technische experts en onrealistische verwachtingen krijgen van kosten,
				 doorlooptijd en kwaliteit van een project.507Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 91–92. Ook bestaat het risico dat zij eventuele problemen in
				 projecten niet op tijd signaleren. Projectmanagers zullen bijvoorbeeld het
				 stranden van een project al snel zien als hun eigen falen, en proberen dat te
				 verhullen.508Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, pp.
						349. Alleen een betrokken bestuurder kan dit tijdig doorzien.
				 Het genoemde onderzoek van de heer Groen toont inderdaad aan dat betrokken
				 opdrachtgevers minder last hebben van zogeheten informatie-asymmetrie: het
				 verschijnsel dat in een projectteam informatie bekend is die van belang is voor
				 de voortgang en de risico's van het project, maar waarover de opdrachtgever,
				 topambtenaar of bestuurder niet beschikt. Door dit gebrek aan informatie is hij
				 niet in staat om het project tijdig bij te sturen.509Groen, N. (2013). Position paper
						ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013.
 Zo'n informatietekort kan op twee manier
				 ontstaan, namelijk door gebrekkige communicatie of doordat mensen in de lijn
				 bewust informatie achterhouden voor de bestuurder. Tijdens de hoorzittingen
				 verklaarden twee gehoorden dat informatie die zij verstrekten overduidelijk
				 niet de bewindspersoon bereikte. De heer Leether, voormalig bedrijfsjurist bij
				 het Ministerie van Veiligheid en Justitie, had het vermoeden dat adviezen die
				 hij gaf over de haalbaarheid van juridische procedures niet bekend werden bij
				 de Minister of Staatssecretaris, ook niet wanneer dat volgens hem wel had
				 gemoeten. Zulke adviezen werden dan door de ambtelijke leiding van het
				 departement uit de informatie voor de bewindslieden gefilterd. De heer Leether
				 beschreef hoe de ambtelijke top vaak in eerste instantie de voorkeur gaf aan
				 adviezen van externe advocatenkantoren, die andere belangen hadden.
				 Uiteindelijk kreeg hij wel gelijk, maar dan was al veel geld verspild. Hij
				 bevestigde op vragen van de commissie dat de ambtelijke leiding op die manier
				 de facto de verantwoordelijkheid voor een politieke afweging naar zich toe
				 trekt.510Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, pp.
						139–141.
 De heer Miedema, publiek ondernemer, was onder
				 meer verantwoordelijk voor een deelproject van het project mGBA, namelijk voor
				 de aansluiting van de gemeenten op de nieuwe Basisregistratie Persoonsgegevens
				 (BRP). Hij informeerde zijn superieuren begin 2012 dat de planning van het
				 mGBA-project naar zijn opvatting niet haalbaar was. De gemeenten zouden het
				 niet redden. Desondanks hield de Minister nog bijna anderhalf jaar vol dat het
				 project op schema lag. Het lijkt er voor de heer Miedema op dat de Minister
				 niet goed was geïnformeerd en dat zijn informatie eruit gefilterd was. Had dat
				 ermee te maken dat het probleem bij de gemeenten lag en niet bij het Ministerie
				 van Binnenlandse Zaken zelf? De heer Miedema had met dit verschijnsel ook te
				 maken in bijvoorbeeld het WIA-project van het UWV en het project TAX-i van het
				 Waterschapshuis. Hij zette nog een voorbeeld uiteen, namelijk van een systeem
				 bij UWV dat in maart 2008 niet bleek te werken. Gedurende vijf maanden
				 daarvóór heeft de heer Miedema naar eigen zeggen in zijn wekelijkse
				 rapportages gemeld dat het op te leveren product niet zou gaan werken. Op een
				 zeker moment werd hem gevraagd dat niet meer te doen. Vervolgens is de afspraak
				 gemaakt dat de heer Miedema de rapportages naar eer en geweten zou opstellen,
				 waarna de betrokken UWV-leidinggevende de onwelgevallige passages wel zou
				 schrappen.511Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Miedema, pp. 92–95. en
						16–17.
 Niet alleen informatie over planning en sturing
				 in het project gaat verloren, maar ook vergroten het kennistekort en de
				 informatie-asymmetrie het risico van projectuitdijing. Ze bieden de
				 mogelijkheid dat de techniek het project overneemt, dat de werkvloer zelf
				 beslissingen neemt over functionaliteiten, waardoor een kerstboom met allerlei
				 toeters en bellen wordt opgezet.512Pre-interview van Policy Research met mevrouw Okma,
						19 april 2013, geciteerd in Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 92.
 Afspraken maken over informatie-uitwisseling is
				 nodig. Een rode draad uit de Gateway Reviews van de afgelopen jaren is dat in
				 veel projecten en programma's de verhoudingen tussen de politiek, bestuurlijk
				 en inhoudelijk verantwoordelijken niet goed zijn geregeld. Aan het begin van
				 projecten moeten beter en vaker afspraken worden gemaakt over de manier waarop
				 de bestuurder toegankelijk is en over de manier waarop projectteam en andere
				 betrokkenen informatie uitwisselen.513Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Miedema, pp. 93 en
						101.
 Oorzaken van gebrekkige
				 betrokkenheid
 De gebrekkige betrokkenheid van bestuurders
				 wortelt vooral in kennisgebrek. «Doordat besluitvormers vaak zelf minder zijn
				 opgegroeid met en opgeleid in de huidige mogelijkheden van ICT, hebben zij vaak
				 relatief weinig ervaring en begrip van de (on)mogelijkheden van het ICT-domein.
				 Bovendien is ICT voor velen een minder aansprekend onderwerp, waardoor een
				 minder actieve houding ontstaat tegenover de ICT-aspecten van projecten
				 [...].»514Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 92. Hier ontstaat ook een wisselwerking: bestuurders die uit
				 zichzelf niet geïnteresseerd zijn in ICT, laten zich daarover niet goed
				 informeren, waardoor zij bij zichzelf ook geen verdere belangstelling kweken.
				 Tijdens verschillende hoorzittingen ontving de commissie dan ook het advies om
				 aan te dringen op meer ICT-kennis bij de ambtelijke top en bestuurders in raden
				 van bestuur. Bijvoorbeeld bij banken en verzekeraars zouden de raden van
				 bestuur al aangevuld zijn met relatief zware ICT-bestuurders.515Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Miedema, p. 101, en de
						heer Breedveld, pp. 522–523 en 539.
 Het vooral Engelstalige jargon van het vakgebied
				 zorgt er bovendien voor dat de drempel extra hoog wordt voor bestuurders die
				 misschien wel nieuwsgierig zijn naar de mogelijkheden van ICT. In het Verenigd
				 Koninkrijk wordt erop toegezien dat er zo veel mogelijk in heldere termen over
				 ICT wordt gesproken. De rijksinstellingen die de departementen daar
				 ondersteunen bij projecten en de ontwikkeling van digitale diensten, te weten
				 de Government Digital Service (GDS) en de Major Projects Authority (MPA), zien
				 erop toe dat gesprekken met bestuurders in gewone taal gaan en dat
				 doelstellingen voor iedereen begrijpelijk worden geformuleerd. Vooral het
				 laatste draagt eraan bij dat teams hun projecten succesvol afronden.516Tijdelijke commissie en staf ICT-projecten bij de
						overheid (9 juli 2014), Verslag werkbezoek Londen op 7 en
						8 juli 2014, pp. 1–2.
 Ten slotte: het recente ICT-debacle bij de
				 Sociale Verzekeringsbank (SVB) laat zien dat bestuurders ook té betrokken
				 kunnen zijn. Mevrouw Sneller was een van de externe deskundigen die de
				 problemen bij het programma SVB Tien onderzochten. In hun tussenbericht van
				 29 augustus 2014 schreven zij: «Voor de Raad van Bestuur geldt dat [hij]
				 voortdurend «er boven op» heeft gezeten, maar daardoor ook «er midden in».
				 Het is dan moeilijk om tevens goede invulling te geven aan de rol van
				 eindverantwoordelijk bestuurder, waarbij vanuit enige distantie en
				 onafhankelijkheid een eigen afweging wordt gemaakt.»517Kamerstuk II 2013/14,
						26 448, nr.
						524. Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
						Werkgelegenheid over ontwikkelingen rond het Veranderprogramma SVB Tien.
						Bijlage: Sneller, L. en J.G. Hakkenberg (29 augustus 2014). Tussenbericht Onderzoek SVB Tien / BR2, p. 5. Kortom, ook rondom dit onderwerp verwacht de commissie
				 gezond verstand van de rijksoverheid.
 
 
 
 7.5
 Deskundigheid en belangen in eigen gelederen
 
 De ICT-kennis van de rijksoverheid schiet tekort. In
				 vorige paragrafen is al naar voren gekomen waartoe dat heeft geleid: zij is
				 niet bij machte om rollen en verantwoordelijkheden goed te beleggen, beheerst
				 risico's onvoldoende, vergeet de eindgebruikers en laat projecten ongemerkt
				 uitdijen. Ook missen veel ambtenaren het besef dat allerlei maatregelen en
				 beleidsvoorstellen niet of alleen tegen hoge ICT-kosten uitvoerbaar zijn. Veel
				 gesprekspartners hebben de commissie gewezen op het kennistekort. Het blijkt
				 dat de rijksoverheid het lerend vermogen mondjesmaat vergroot door ervaringen
				 uit te wisselen in bijvoorbeeld de Interdepartementale Commissie van Chief
				 Information Officers (het ICCIO), I-Interim en via de Gateway Reviews.518ICCIO: zie hoofdstuk 5.2 over de besturing van ICT bij
						het Rijk. Gateway Reviews, zie paragraaf 7.3. De rijksoverheid moet aan de slag met haar medewerkers:
				 opleiden, kennis uitwisselen en afrekenen op resultaten. Ambtenaren moeten er
				 belang bij hebben dat zij procedures rondom bijvoorbeeld risico's en
				 communicatie c.q. informatie-uitwisseling goed volgen. Vooral buiten het Rijk
				 zijn er veel goede voorbeelden. Want daar weet men: «people matter most»,
				 oftewel: mensen zijn het belangrijkst.519Uitspraak van Tim Banfield, directeur Strategie bij de
						Britse Major Projects Authority. De commissie heeft ook gesproken met
						vertegenwoordigers van consultancybureaus en een multinational. Daar leeft het
						besef heel sterk dat mensen en hun vaardigheden belangrijker zijn dan processen
						en procedures. Vergelijk in dat opzicht paragraaf 7.2 over agile. Tijdelijke
						commissie en staf ICT-projecten bij de overheid (9 juli 2014),
						Verslag werkbezoek Londen op 7 en 8 juli 2014, p.
						2.
 Hoe groot is het probleem van het kennistekort?
				 De heer Meijer geeft leiding aan allerlei grote en risicovolle projecten. Hij
				 heeft ervaren dat projecten juist door gebrek aan deskundigheid falen. Voor de
				 uitvoering van een groot – en dus complex – overheidsproject zijn
				 topspelers nodig. De paar die er volgens hem zijn bij de rijksoverheid worden
				 echter vooral ingezet om problemen op te lossen. De heer Meijer ervaart dat
				 projectmedewerkers binnen het Rijk worden geselecteerd op beschikbaarheid en
				 theoretische kennis in plaats van op deskundigheid en ervaring. Bovendien
				 zitten er in projecten te weinig mensen die daadwerkelijk in zichzelf willen
				 investeren en voortdurend aan het leren zijn, vindt hij. De topspelers die
				 projecten volgens hem nodig hebben, zijn mensen die overzicht hebben en die
				 zowel de techniek als de doelstellingen en de politiek begrijpen.520Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, pp. 172,
						175–177. De heer Flippo bevestigt de noodzaak om «heel goede mensen van heel
						hoog niveau in dienst te hebben» om goed opdrachtgeverschap te vervullen en
						specialistische IT-functies te vervullen. Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, pp.
						161–163. De heer Hillenaar is het daar deels mee eens. De
				 voormalige CIO Rijk telt nog altijd 90 echt goede ICT-projectmanagers, maar
				 erkent dat dat er te weinig zijn. Hij maakt zich er ook zorgen over dat er zo
				 weinig nieuwe mensen binnenkomen.521Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						254. Bovendien is het probleem breder dan alleen een tekort
				 aan gekwalificeerde projectmanagers. De overheid heeft op alle niveaus minder
				 kennis in huis dan het bedrijfsleven, terwijl de kennisbasis van wezenlijk
				 belang is. Niet alleen schiet de deskundigheid van de rijksoverheid in het
				 algemeen tekort om ICT-projecten te kunnen beoordelen of specialistische taken
				 te kunnen uitvoeren, maar ook ontbreekt het haar aan het besef dat elke
				 maatregel of beleidsvoorstel gevolgen heeft voor de ICT: ICT is overal.522Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 739–740; de heer Kotteman, p. 354; de heer
						Verhoef, p. 54; mevrouw Sneller, pp. 106 en 109, en de heer Padt, pp.
						558–559; Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
						A.M.V. Gerkens, SP), pp. 7–8.
 Vooral het laatste is voor topambtenaren en
				 bestuurders kwalijk. Het deskundigheidstekort is namelijk onder meer een
				 cultuurprobleem dat via hen kan worden opgelost. De heer Matthijssen, adviseur
				 bij PBLQ, gaf eerder leiding aan een ICT-afdeling binnen de rijksoverheid. Hij
				 ziet dat voor ICT'ers binnen de overheid goede relaties met leveranciers
				 belangrijker zijn dan de beste producten maken voor een zo laag mogelijke
				 prijs. De heer Matthijssen noemt dit een «weeffout». Hij heeft in het
				 verleden laten zien dat deze weeffout te herstellen is: door vanaf het hoogste
				 ambtelijke niveau professionaliteit af te dwingen.523Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Matthijssen, pp.
						18–19.
 Kennisgebrek maakt de rijksoverheid een zwakke
				 opdrachtgever voor leveranciers. Het geeft opdrachtnemers de ruimte om te veel
				 uit te zijn op winstbejag,524Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 20 en 28. zoals een taxichauffeur die een omweg neemt omdat zijn
				 klant toch de weg niet kent. Bij het toenmalige CWI waren de gevolgen heel
				 zichtbaar, bijvoorbeeld dat adviezen van een leverancier klakkeloos werden
				 uitgevoerd. Waarschijnlijk speelde dit niet alleen rondom de casus Werk.nl,
				 maar ook bij andere projecten.525Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, pp. 364–366, 371
						en 375. Kennistekort leidt er ook toe dat onderwerpen
				 onderbelicht blijven. De Algemene Rekenkamer heeft bijvoorbeeld opgemerkt dat
				 in Gateway Reviews de technische kant van projecten te weinig aan bod komt,
				 hoewel het Bureau Gateway zo nodig deskundigen van buiten de overheid uitnodigt
				 om aan de reviews deel te nemen. Hoe vaak het laatste gebeurt, is overigens
				 niet bekend.526Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, p. 60; Zie bijlage: Kamerstuk
						II 2014/15, 33 326,
						nr. 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p.
						277.
 Lerend vermogen ontbreekt
 De rijksoverheid profiteert volstrekt onvoldoende van de ervaringen die zij
				 in eigen geledingen opdoet. Weliswaar zijn er binnen het Rijk allerlei
				 initiatieven om ICT'ers met elkaar in contact te brengen en ervaringen te laten
				 uitwisselen, maar dit gebeurt niet structureel en centraal. Blijkbaar ontbreekt
				 de stimulans voor de rijksoverheid om dit op die manier te regelen. Het belang
				 van dit thema wordt ook vanuit de wetenschap benadrukt: hoogleraar Informatica
				 aan de Technische Universiteit Eindhoven de heer Groote, tevens lid van de
				 klankbordgroep in 2013, vindt de doorgifte van opgedane kennis tijdens een
				 project aan vervolgprojecten zelfs belangrijker dan het lerend vermogen bínnen
				 een project.527Groote, J.F., Sneller, L., Veldwijk, R.J en Zwenne, G.
						Samengebundeld commentaar klankbordgroep concept eindrapport
						Policy Research d.d. 17 september 2013, p. 6. Policy Research stelt vast dat een gebrek aan kritische
				 reflectie en lerend vermogen rondom projecten een algemeen probleem is van
				 organisaties: «[Dit] beperkt zich dan tot papierwerk en het «afvinken» van
				 lijstjes (tick the box attitude). [...] Er wordt onvoldoende lering getrokken
				 uit eigen ervaringen of uit lessen van vergelijkbare organisaties.»528Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 89. De heer Veldwijk bevestigt dat in zijn commentaar op
						de derde tussenrapportage. Groote, J.F., Sneller, L., Veldwijk, R.J en Zwenne,
						G. Samengebundeld commentaar klankbordgroep derde
						tussenrapportage Policy Research d.d. 15 augustus 2013, p.
						9. Policy Research signaleert zulke tekortkomingen in
				 bijvoorbeeld de casus OV-chipkaart.529Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 393 en 402.
 Initiatieven die het Rijk tot nu toe wel heeft
				 genomen zijn bijvoorbeeld: de instelling van het ICCIO en van I-Interim Rijk,
				 en de invoering van de Gateway Reviewsystematiek. Een belangrijk doel van het
				 ICCIO is dat de CIO's onderling ervaringen en verdere informatie over ICT
				 uitwisselen. In de praktijk gebeurt dat ook.530Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met mevrouw Sneller, p. 122–123;
						en de heer Kotteman, p. 332; onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 108–109. Zie ook paragraaf 5.2. I-Interim Rijk (IIR) is een bemiddelingsbureau voor
				 ICT-specialisten binnen het Rijk. Het is opgericht op initiatief van het ICCIO.
				 Via detacheringen doen zij tijdelijk ervaring op bij een andere
				 rijksoverheidsorganisatie en keren dan terug naar hun eigen instelling.
				 Ervaringen opdoen en de opbouw van competenties van het Rijk zijn belangrijke
				 doelstellingen van IIR.531Www.i-interimrijk.nl/Over-i-interimrijk/Waar-staan-we.html,
						geraadpleegd op 26 augustus 2014. De Gateway Reviews die het gelijknamige bureau uitvoert,
				 hebben niet alleen tot doel om projecten te beoordelen, maar ook om de circa
				 400 opdrachtgevers van elkaar te laten leren. Deelname eraan kan meer kennis en
				 ervaring opleveren dan een hele batterij cursussen, blijkt uit onderzoek.532Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, pp. 269 en 284.
						Zie ook paragraaf 7.3. Topmanagers van ambtelijke organisaties kunnen ook
				 informeel van gedachten wisselen, bijvoorbeeld in de zogenoemde Manifestgroep,
				 waarin bestuurders van enkele zbo's samen proberen te bereiken dat burgers en
				 bedrijven minder last hebben van complexe regels en organisaties binnen de
				 overheid.533Verslag besloten gesprek met de heer Breedveld op
						31 januari 2014.
 Misgelopen kansen
 De
				 rijksoverheid laat echter tal van kansen liggen. Zo is er geen centrale
				 uitwisseling of verzameling van projectgegevens. Iedere opdrachtgever en
				 projectmanager moet het doen met zijn eigen ervaringen en de lessen die hij in
				 zijn netwerk opdoet. In paragraaf 5.4 heeft de commissie al uiteengezet waarom
				 een dergelijke verzameling van gegevens noodzakelijk is. In hoeverre
				 projectmanagers de goede ervaringen en leerpunten binnen hun projecten
				 registeren, zoals de veelgebruikte PRINCE2-methode534Zie paragraaf 7.3. voorschrijft, is de commissie niet bekend. In elk geval
				 vindt zij het nodig dat opdrachtgevers en projectmanagers binnen het Rijk zulke
				 ervaringen centraal delen: projectmanagers moeten hun ervaringen verplicht op
				 een gereserveerd deel van het Rijksportaal publiceren en van elkaar raadplegen.
				 De activiteiten die een projectmanager op die meetbare manier uitvoert, hebben
				 invloed op zijn beoordeling.
 Het Rijk heeft nog meer mogelijkheden om
				 centraal kennis op te bouwen en te delen, naar het voorbeeld van het Verenigd
				 Koninkrijk. De rijksoverheid van dat land heeft onder meer de Government
				 Digital Service (GDS) en de Major Projects Authority (MPA) opgericht, beide
				 onderdeel van de Efficiency Reform Group (ERG). Het doel van de ERG is om te
				 bereiken dat de Britse rijksoverheid zo efficiënt mogelijk werkt; de ERG is
				 dan ook gericht op besparingen. In Nederland is er geen vergelijkbare
				 organisatie. De GDS heeft als uitgangspunt dat ICT overal is en ondersteunt de
				 departementen en andere overheidsinstellingen om hun diensten te digitaliseren.
				 Beide centrale organisaties proberen zichzelf overbodig te maken. Aan de ene
				 kant controleren de GDS en de MPA alle grote projecten die de Britse
				 rijksoverheid wil uitvoeren en doen zij verbetervoorstellen – en dwingen die
				 zo nodig af. Zo tonen zij overheidsinstellingen hoe het efficiënter en
				 goedkoper kan. Aan de andere kant leveren zij zo nodig deskundigen op
				 detacheringsbasis om een deel van het projectwerk uit te voeren. Niet om het
				 werk te doen en daarna weg te gaan, maar door departementale ambtenaren te
				 laten meewerken en tegelijkertijd op te leiden en ervaring te laten opdoen. Ten
				 slotte heeft de MPA de Major Projects Leadership Academy (MPLA) opgericht. Daar
				 worden niet alleen technische vaardigheden in een project aangeleerd, zoals het
				 opstellen van planningen en plannen, maar vooral alle aspecten die daarbij
				 horen, zoals leidinggeven. De opleiding die projectleiders er kunnen volgen is
				 intensief en duurt vijftien maanden; effectief zes à zeven weken training.
				 Deelnemers worden aan het eind beoordeeld. Hoewel de departementen onderling
				 gescheiden organisaties zijn, ontstaat er informeel al een kring van
				 gecertificeerde projectmanagers die tussen de departementen worden
				 uitgewisseld.535Tijdelijke commissie en staf ICT-projecten bij de
						overheid (9 juli 2014), Verslag werkbezoek Londen op 7 en
						8 juli 2014, p. 10.
 De heer Meijer heeft ervaren dat de
				 rijksoverheid echt wel heeft nagedacht over de ontwikkeling van haar personeel
				 en vindt dat zij nu de échte wil daartoe moet tonen: «Ik ken verschillende
				 rijksoverheden en overal is wel wat op papier. Als je kijkt of er iets is
				 rondom projectmanagement en of je dat vak kunt verbeteren, zie je dat er op
				 papier vaak best iets is bedacht. De vraag is wat er in de werkelijkheid
				 gebeurt. Hoeveel van dit soort ervaringen van projecten worden met elkaar
				 gedeeld, en dan zodanig gedeeld dat het volgende er iets mee kan? We zien dat
				 dit heel beperkt is. Het kweken van dit soort mensen is op zich niet zo
				 makkelijk, maar ook niet onmogelijk. Dat betekent dat je dit soort mensen
				 gewoon inderdaad op dit soort projecten moet zetten, in een soort
				 meester-gezelconstructie of zo. Er zijn voldoende mogelijkheden om dat voor
				 elkaar te krijgen.»536Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 181.
 Beloning en belangen van
				 ambtenaren
 Niet altijd is leren een mogelijkheid. Dan is het
				 nodig om deskundigen van buiten aan te trekken. Experts zouden echter niet
				 genoeg verdienen bij de rijksoverheid en daarom willen zij er niet werken,
				 denken ervaringsdeskundigen. Ook het negatieve beeld dat een deel van de
				 politiek en de samenleving heeft van ambtenaren, zou ICT'ers belemmeren om bij
				 het Rijk te komen werken.
 Het is opvallend dat de overheid aan de ene
				 kant veel ambities heeft op het gebied van ICT, maar aan de andere kant 20%
				 bezuinigt bij directoraat-generaal Organisatie Bedrijfsvoering Rijk van het
				 Ministerie van Binnenlandse Zaken,537Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Kotteman, p.
						356. zeker omdat ICT-experts duur zijn. De heer Meijer zegt
				 over dat laatste: «[...] de inkomens bij de overheid en de salarissen die [aan
				 experts] worden betaald bij banken, verzekeraars en dat soort bedrijven schelen
				 een behoorlijke hap.»538Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 177. De heer Flippo, CIO van de gemeente Amsterdam, deelt die
				 mening. Ook hij heeft in zijn hoorzitting gewezen op de beperkingen van het
				 zogeheten loongebouw die het moeilijk maken om goede ICT'ers te kunnen
				 aanstellen.539Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p.
						161–163. De heer Remkes baarde het gebrek aan kwalitatief goede
				 mensen bij de overheid zorgen. Volgens hem komt dat door «de populistische
				 wijze waarop er vaak over onze ambtenaren wordt gesproken», onder meer in de
				 Kamer.540Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Remkes, p.
						650–651.
 Een goede waardering is belangrijk en ook
				 loopbaankansen motiveren mensen om hun werk goed te verrichten. Zo zijn er
				 bedrijven die langdurig werken aan de opbouw van kennis en ervaring binnen hun
				 ICT-organisatie. Opdrachtgevers en projectmanagers kunnen na verloop van tijd
				 doorgroeien naar grotere of risicovollere projecten, uiteraard onder voorwaarde
				 dat zij voldoende ervaring opdoen en goede prestaties leveren. De signalen dat
				 de rijksoverheid problemen heeft om goede ICT'ers in dienst te nemen omdat die
				 de salarissen bij het Rijk te laag zouden vinden, moeten volgens de commissie
				 nader worden onderzocht. Mocht daaruit blijken dat deze inderdaad te laag zijn,
				 dan zou de rijksoverheid binnen het bestaande loongebouw een uitzondering
				 moeten kunnen creëren. Zo'n hardheidsclausule zou dan tot doel hebben om
				 vooral specialistische ICT'ers een passende beloning te bieden, zonder de
				 inrichting van het loongebouw zelf aan te tasten. ICT'ers belonen buiten het
				 loongebouw om vindt de commissie niet wenselijk, ongeacht de uitkomst van het
				 onderzoek.
 Prikkels voor ambtenaren
 Voor individuele ambtenaren zijn een goede beloning en carrièrekansen
				 positieve prikkels om goede prestaties te leveren. Een stok achter de deur is
				 echter nodig, zodat zij óók de pijn voelen als zij onder de maat presteren.
				 De keerzijde van de loopbaankansen is dat ondermaatse prestaties in een project
				 in de nabije toekomst doorgroeimogelijkheden belemmeren. Wie dat weet, zal erop
				 toezien dat zijn prestaties goed blijven en zal, bijvoorbeeld, projectrisico's
				 tijdig melden. De managers van de ICT-deskundigen moeten op hun beurt ook zo
				 worden beoordeeld, en hun leidinggevenden ook. In laatste instantie is het aan
				 politiek en bestuurders om professionaliteit en deskundigheid af te dwingen van
				 de ambtenarij.
 Naast persoonlijke prikkels om beter te presteren, is
				 het nodig dat projectmanagementteams en de ambtelijke top voldoende rekening
				 houden met andere belangen van ambtenaren. Die zijn afhankelijk van de context;
				 ook hier kan, zoals vaker, wat boerenverstand geen kwaad. De commissie vindt
				 dat topmanagers en opdrachtgevers bij het Rijk maatregelen moeten nemen om
				 belangen die strijdig zijn met een succesvol projectresultaat te neutraliseren.
				 Dat kan bijvoorbeeld binnen het risicomanagement van het project. In die zin
				 valt dit onder BIT-regel 5.541BIT-regel 5 luidt: Breng de technische,
						organisatorische en bestuurlijke risico's en risicomaatregelen in kaart en
						elimineer «doormodderen» op voorhand. Zie over de BIT-regels paragraaf
						6.6. Mogelijke belangen van ambtenaren waarmee bestuurders en
				 managers rekening moeten houden, zijn:
 
 
 
 –
 Reputatie
 Een groot project kan
						een opdrachtgever of projectmanager aanzien verschaffen, of hij kan een
						bepaalde projectomvang nodig hebben om bijvoorbeeld een certificaat te halen.
						Opdrachtgevers die zo'n belang hebben, zullen terughoudend zijn met het kleiner
						maken van projecten. «Het is toch ook leuk om te vertellen op een verjaardag
						dat je een groot project leidt,» hield een deskundige de commissie voor.542Verslag besloten gesprek met de heer Vonk,
							 6 december 2013.
 
 
 
 –
 Rechtvaardiging
 Een
						opdrachtgever kan onder grote druk komen te staan om een project succesvol af
						te ronden, bijvoorbeeld als hij het project heeft aangekondigd, als de
						verwachte baten hoog zijn en/of als er om een andere reden hoge verwachtingen
						zijn. De opdrachtgever van zo'n project heeft meer behoefte om zijn investering
						te rechtvaardigen. Dit wordt pas echt problematisch als de gekozen aanpak niet
						de gewenste resultaten oplevert. Zo'n opdrachtgever zal eerder nog extra geld
						in het bewuste project pompen, dan het beëindigen.
 
 
 
 –
 Bewindslieden uit de wind houden
 Bedrijven hebben vooral financiële belangen, maar bij de overheid is het
						politieke belang het grootst. Ambtenaren bedenken eerst en vooral of een
						probleem hun manager in gevaar brengt dan wel of hun bewindspersoon ervoor naar
						de Kamer zou kunnen worden geroepen. Daardoor zijn politieke keuzes
						belangrijker dan de vraag of een project zo goedkoop en efficiënt mogelijk
						wordt uitgevoerd. Waar in de ICT het gebruik van zo veel mogelijk standaarden
						doelmatig werken mogelijk maakt, kan het politiek juist wenselijk zijn om
						uitzonderingen toe te staan.543Verslag besloten gesprekken met de heren Padt en
							 Breedveld op 31 januari 2014.
 
 
 
 –
 Dreiging overbodig te worden
 ICT-projecten hebben altijd tot doel efficiënter te gaan werken. Een doel
						van een project kan dus ook zijn te snijden in het aantal ambtenaren. Het is
						niet ingewikkeld te bedenken dat de mensen om wie het gaat met tegenzin
						meewerken aan de ontwikkeling van zo'n nieuw systeem. Wat voor afzonderlijke
						medewerkers geldt, geldt trouwens ook voor teams. De dreigende opheffing van
						een team kan een gebrekkige medewerking van de teamleden of zelfs tegenwerking
						tot gevolg hebben.
 
 
 
 –
 Maatschappelijk nut
 Naast de
						persoonlijke belangen van ambtenaren speelt ten slotte ook een andere motivatie
						mee. Het dienende karakter van veel ambtenaren maakt dat zij zich met
						overtuiging inzetten voor de publieke zaak. Zo'n motivatie maakt dat ambtenaren
						naar eer en geweten zullen proberen in het algemeen belang te handelen: geen
						belastinggeld verspillen.
 
 
 Doorstroming van personeel in
				 ICT-projecten
 Binnen projecten gaat kennis en ervaring verloren
				 door het verloop van personeel. Tijdens langlopende projecten zijn er zelfs
				 vaak wisselingen op de belangrijkste posten, zoals opdrachtgever en
				 projectmanager.544Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 90. Behalve kennisverlies leidt dat ertoe dat ambtenaren op
				 sleutelposities niet kunnen worden afgerekend op hun prestaties: zij kunnen bij
				 slechte prestaties van een projectteam immers altijd verwijzen naar hun
				 voorgangers of opvolgers. De commissie vindt dat dit zo veel mogelijk voorkomen
				 moet worden, maar dat het ook geen belemmering mag vormen voor het algemene
				 personeelsbeleid dat gericht is op doorstroming. Het verloop van personeel
				 binnen een project wordt overigens al grotendeels opgelost indien de
				 aanbeveling wordt opgevolgd om projecten zo klein mogelijk te houden. Om
				 voortijdig vertrek zo veel mogelijk te voorkomen, verbindt de rijksoverheid er
				 consequenties aan, bijvoorbeeld door de doorgroeimogelijkheden van de
				 desbetreffende medewerker te beperken. Over noodzakelijke afwijkingen legt het
				 departement verplicht verantwoording af in de jaarrapportage grote en
				 risicovolle projecten en op het Rijks ICT-dashboard. In de jaarrapportage meldt
				 het ministerie welke medewerkers op cruciale posten zijn weggegaan en om welke
				 reden.
 
 
 
 7.6
 Inzet van externen
 
 Het lukt niet altijd om ICT'ers in dienst te nemen,
				 bijvoorbeeld omdat de kennis schaars is en/of ICT'ers weigeren bij de overheid
				 in dienst te treden. Dan is het nodig om tijdelijk in te huren. Het is
				 belangrijk dat dit gecontroleerd gebeurt. De getalsmatige verhouding tussen
				 ambtelijk en ingehuurd personeel moet in balans zijn. Bovendien is het
				 belangrijk dat de hiërarchische verhoudingen kloppen: op sleutelposities in
				 projecten horen ambtenaren te worden benoemd. Uit het onderzoek van de
				 commissie blijkt dat dit lang niet altijd het geval is. Het komt bijvoorbeeld
				 voor dat er op verschillende niveaus in en rondom projecten louter externe
				 medewerkers actief zijn. In feite wordt de besturing van overheidsprojecten dan
				 overgelaten aan bedrijven. Zelfs als de verhouding tussen ambtenaren en
				 externen wel klopt, brengt de inhuur van externen risico's mee, waartegen een
				 projectmanagementteam maatregelen moet nemen. Zo hebben externen die op
				 uurbasis worden ingehuurd, wat vaak gebeurt, er belang bij om een project zo
				 lang mogelijk te rekken. Ook bestaat het risico dat zij bij hun vertrek in meer
				 of mindere mate kennis meenemen die de organisatie nog nodig heeft.
 Inhuren is op zichzelf niet verkeerd, bleek tijdens de hoorzittingen.
				 Sterker nog, soms zijn er goede redenen voor. In stand houden van
				 specialistische ICT-kennis binnen de overheid kan duur en lastig zijn. Zulke
				 kennis inhuren is voor een specifiek project weliswaar duur, maar is op de
				 lange termijn goedkoper.545Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Frijns, pp. 284–285,
						en de heer Flippo, pp. 161–163. En soms is inhuren gewoon nodig, omdat er geen goede
				 ICT'ers beschikbaar zijn. Ook het Verenigd Koninkrijk heeft daar last van. De
				 Government Digital Service (GDS) heeft een speciaal mensen-en-vaardighedenteam
				 (people and skills team), dat alleen als taak heeft
				 om kwalitatief goede medewerkers te vinden. Vooral voor de departementen wil
				 dat nog niet zo lukken. Naar eigen zeggen kampt men met relatief lage
				 salarissen bij de overheid.546Tijdelijke commissie en staf ICT-projecten bij de
						overheid (9 juli 2014), Verslag werkbezoek Londen op 7 en
						8 juli 2014, pp. 2–3. De Nederlandse rijksoverheid moet er in elk geval
				 rekening mee houden dat ICT-specialisten op sommige gebieden schaars zijn.
				 Bedrijven en overheden betalen daarvoor ook hoge uurtarieven, bijvoorbeeld op
				 het gebied van ICT-beveiliging.
 De verhouding tussen externen en
				 ambtenaren
 De commissie vindt dat er bij ICT-projecten van de
				 rijksoverheid te veel externen aan het werk zijn. Zij hebben door hun aantal en
				 vaak ook hun positie een voorname invloed. Vrijwel altijd is hun grootste
				 belang om projecten langer te laten duren. Daarnaast zijn zij in de gelegenheid
				 om projecten zodanig te sturen, dat dit ook extra werk oplevert voor anderen in
				 het bedrijfsleven. De commissie vindt dat hiermee korte metten moet worden
				 gemaakt. Invloedrijke functies behoren te worden bezet door ambtenaren.
 Op zichzelf vormen externen in een overheidsorganisatie geen probleem, mits
				 de randvoorwaarden goed zijn. Een daarvan is dat er voldoende eigen personeel
				 is. Deze ambtenaren brengen de benodigde kennis in over de werkprocessen en
				 over de informatie die in het beoogde systeem wordt verwerkt. Door betrokken te
				 zijn en mee te werken doen eigen medewerkers meteen kennis van en ervaring met
				 het nieuwe systeem op. Omgekeerd houdt dat in dat overheidsorganisaties die te
				 weinig eigen mensen inzetten, te afhankelijk worden van de leverancier. De
				 inzet van externe adviseurs schijnt verder vooral rondom aanbestedingen een
				 structureel verschijnsel te zijn.547De heer Weijman in: Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012 inzake ICT
						bij de overheid, p. 11.
 Verschillende sprekers hebben gewaarschuwd voor
				 de gevaren van te veel externen inzetten.548Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 740; de heer Mulder, p.18; mevrouw Wildvank, pp.
						74–75, en mevrouw Sneller, pp. 107–108. Tijdens de hoorzittingen bleek dat er in projecten van
				 het UWV te veel externen werken. Zo vertelde de heer Claus dat er in het
				 project We-DO vijf tot tien UWV'ers aan de slag waren, terwijl er van het
				 bedrijf Logica tientallen medewerkers betrokken waren.549Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 378. De heer Miedema herinnerde zich dat in het UWV-project
				 WIA550WIA staat in dit geval voor het UWV-systeem dat de
						uitvoering van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen had moeten
						ondersteunen. 160 tot 180 mensen werkten, onder wie 80 à 90 namens
				 UWV, de rest namens de leverancier. Onder de UWV-vertegenwoordigers was
				 welgeteld één persoon daadwerkelijk in dienst van het uitvoeringsinstituut.551Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Miedema, p. 91.
 Niet alleen de getalsmatige, maar ook de
				 hiërarchische verhouding tussen ambtenaren en externen doet ertoe. De functies
				 waarin besluiten worden genomen moeten voorbehouden zijn aan ambtenaren.552Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzitting met de heer Frijns, pp. 283–285,en
						de heer Eilander, p. 295. Die vertegenwoordigen het belang van de organisatie het
				 best. Eigen mensen voeren de regie vanuit hun eigen kennis en ervaring,
				 externen voeren het werk uit. De rijksoverheid houdt zich daar lang niet altijd
				 aan: ingehuurde medewerkers instrueren dan medewerkers van de leveranciers.
				 Inhuurkrachten op strategische posities in overheidsprojecten maken de
				 verhouding echter troebel, doordat er externen aan beide kanten van de
				 onderhandelingstafel zitten.553De heer Weijman in: Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012 inzake ICT
						bij de overheid, p. 14. Soms werken externen zelfs al zo lang bij een
				 overheidsorganisatie, dat voor de leveranciers moeilijk is om te beoordelen
				 welke belangen er spelen en in hoeverre gesprekspartners over kennis
				 beschikken, zei de heer Padt.554Verslag besloten gesprek met de heer Padt, 31 januari
						2014. Een ander gevolg is dat de relatie tussen opdrachtgever
				 en leverancier extra gecompliceerd wordt, vertelde mevrouw Wildvank: «In
				 sommige gevallen is de opdrachtgever een externe. Dat vond ik erg ingewikkeld.
				 Je werkt voor de opdrachtgever, maar dat is een externe. Hoe kom je dan in
				 contact met de echte opdrachtgever? Daar ging die externe over. Dat is een
				 ingewikkelde situatie.»555Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, p. 77. Ook de heer Veldwijk, ICT-ondernemer, ervoer bij het UWV
				 dat externen op strategische plekken zaten. Vaak was dat tijdelijk en na
				 afronding van het project keerden de UWV'ers terug op managementposities.556Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Veldwijk, p.
						194. De inzet van zoveel externen kan worden uitgelegd als een
				 gebrek aan vertrouwen in de leverancier: externen en zzp'ers staan tussen
				 opdrachtgever en opdrachtnemer in en controleren het werk van de laatste.
				 Mevrouw Wildvank, destijds werkzaam bij ICT-dienstverlener Capgemini, legt het
				 óók uit als een gebrek aan zelfvertrouwen bij de opdrachtgever, uit angst
				 voor diens eigen kennisgebrek.557Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, p. 77.
 Verdere risico's bij de inzet van
				 externen
 De al dan niet massale aanwezigheid van externen in
				 ICT-overheidsprojecten brengt nog meer risico's mee. De eerste twee
				 hangen samen met kennis. Aan de ene kant hebben externen te weinig kennis om de
				 leverancier van goede informatie te voorzien. Aan de andere kant bouwen zij
				 tijdens het project kennis op, die met hun vertrek meteen verloren gaat voor de
				 organisatie. Daarnaast werken externen, zoals zelfstandigen zonder personeel
				 (zzp'ers), vaak op basis van een uurtarief. Zij hebben er belang bij om zo lang
				 mogelijk te kunnen blijven: dat is hun omzet.
 Het vertrek van externen
				 maakt dat de eigen medewerkers daarna in elk geval tijdelijk minder productief
				 zijn. Alles wat de externe aan kennis en ervaring heeft opgedaan, moeten zij
				 opnieuw verwerven door dezelfde ervaring op te doen of de kennis te vergaren
				 via bijvoorbeeld trainingen of cursussen – voor zover dat mogelijk is. Dit is
				 maar gedeeltelijk met documentatie te ondervangen, als dat al gebeurt. Ook het
				 lerend vermogen van de overheid raakt beschadigd. Fouten die in het project
				 zijn gemaakt, worden een volgende keer opnieuw gemaakt.558De heer Van Holst in: Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012 inzake ICT
						bij de overheid, p. 4. Mevrouw Lazeroms, lid van de raad van bestuur van het
				 UWV, wees de commissie erop dat dit instituut er inmiddels voor tracht te
				 zorgen dat de kennis van externen behouden blijft voor haar eigen organisatie
				 door zogeheten co-sourcing: externen en eigen mensen werken samen bij de
				 ontwikkeling van programmatuur.559Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Lazeroms, pp.
						428–429. Deze oplossing verhelpt dan weer niet het probleem
				 waarmee de heer Mensonides van UWV-leverancier Logica destijds te maken had.
				 Hij verwachtte bij het UWV medewerking te krijgen van personeelsleden die
				 voldoende kennis hadden van de werkprocessen binnen die organisatie. Hij bleek
				 echter aan de slag te moeten met wel honderd zzp'ers die het UWV had ingehuurd
				 en die evenmin gedegen kennis hadden. Dit verschijnsel leidde zacht uitgedrukt
				 tot misverstanden met de opdrachtgever.560Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mensonides, p.
						462.
 Naast de indirecte kosten die kennisgebrek
				 meebrengt, levert het de rijksoverheid ook directe kosten op. Tijdens de
				 hoorzittingen kwam het belang van externen ter sprake om een project op te
				 rekken. Een externe wil immers aan het werk blijven en inkomsten hebben. De
				 heer Mensonides, die in zijn voormalige rol als managing director public sector
				 Logica voor de commissie verscheen, benadrukt dat die redenering alleen van
				 toepassing is op zelfstandigen. Grote bedrijven zoals Logica zouden er vooral
				 baat bij hebben om zo efficiënt mogelijk te werken en klussen zo snel mogelijk
				 af te ronden. Des te groter zou dan de kans zijn om een vervolgopdracht te
				 krijgen.561Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Mensonides, pp.
						462–463 en de heer De Bruijn, p. 313.
 Mogelijk machtsmisbruik door
				 externen
 Een belangrijk risico van externen op strategische
				 posities is dat zij gelegenheid krijgen om zakenpartners of bevriende
				 ondernemers een project binnen te sluizen, zeker wanneer zij betrokken zijn bij
				 de inkoop van een organisatie. Dat kan ertoe leiden dat externen de
				 besluitvorming binnen de overheid overnemen, een machtspositie verwerven en dat
				 de overheid geld verspilt. Om zulk misbruik te voorkomen bevatten contracten
				 met externen altijd bepalingen tegen machtsmisbruik en misbruik van de positie.
				 Wanneer de verantwoordelijken dergelijk gedrag waarnemen, wordt het contract
				 met de externe in kwestie onmiddellijk ontbonden.562Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, pp.
						295–296. Vriendjespolitiek is echter lastig aan te tonen in een
				 organisatie met een grote inzet van leveranciers en andere externen. De heer
				 Veldwijk heeft de commissie bijvoorbeeld gewezen op de constructie waarin een
				 ondernemende ambtenaar of externe medewerker eigen personeel of zakenpartners
				 via een vaste leverancier bij een contract binnen kon brengen.563Onder meer: Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Veldwijk, pp.
						203–204. Dat werkt zo: de capaciteit van leveranciers is lang niet
				 altijd voldoende om een opdracht te kunnen uitvoeren; ook zij hebben te maken
				 met de krapte op de ICT-arbeidsmarkt. Zij zetten voor die opdracht vervolgens
				 zzp'ers in of huren personeel in via detacheringsbureaus of onderaannemers, wat
				 meestal gebeurt. En een zzp'er kan zo via twee of meer bureaus of bedrijven aan
				 het werk zijn. Zeker als er op een project tientallen of zelfs meer dan honderd
				 ontwikkelaars worden ingezet, is voor de opdrachtgever niet meer te overzien
				 welke externen bij de leverancier horen dan wel via welke kanalen externen zijn
				 ingehuurd. Wie veel kennis heeft over de aard en taken van een project, kan die
				 onduidelijke situatie gemakkelijk gebruiken om specifieke mensen aan het werk
				 te krijgen, zonder dat dit de overheid opvalt. Ook is het mogelijk dat externe
				 medewerkers in een project zelf werk creëren, bijvoorbeeld door in
				 aanbestedingen opdrachten op te nemen die voor zakenrelaties of het zelfs het
				 eigen bedrijf interessant zijn, zoals het gebruik van de nieuwste technologie.
				 Weer een andere misstand is dat zogeheten onafhankelijke adviseurs bij
				 aanbestedingen zowel de opdrachtgever als een leverancier vertegenwoordigen, of
				 zelfs onderling concurrerende leveranciers.564Weijman, R.H. (2012). Position
						paper ten behoeve van de expertmeeting tijdelijke commissie ICT op 1 juni
						2012. 
 De commissie heeft nogal wat suggesties gekregen
				 dat externen machtsmisbruik zouden plegen rondom ICT-projecten bij de
				 rijksoverheid. Zij heeft de betrokkenen nadrukkelijk verzocht om feiten aan te
				 reiken, desnoods anoniem. Toch heeft zij geen harde bewijzen van machtsmisbuik,
				 omkoping, smeergeld of wat dies meer zij boven tafel gekregen. De aangereikte
				 informatie gaf de commissie onvoldoende grond om forensisch onderzoek te laten
				 verrichten of een melding te doen bij het Openbaar Ministerie.
 Deskundigheid ICT-sector schiet
				 tekort
 De ICT-kennis van de rijksoverheid schiet tekort, maar
				 hoe is het eigenlijk gesteld met de ICT-sector als geheel? De heer Groote heeft
				 grote twijfels over het gemiddelde niveau van mensen die in de ICT werken in
				 Nederland.565Groote in: Groote, J.F., Sneller, L., Veldwijk, R.J en
						Zwenne, G. Samengebundeld commentaar klankbordgroep eerste
						tussenrapportage Policy Research d.d. 7 mei 2013. Collega's van hem, zoals de heer Verhoef566Verhoef, C. (2013). Position paper
						ten behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013, p. 8. en mevrouw Sneller, bevestigen dat beeld en pleiten voor
				 certificering en inhuur van buitenlandse specialisten: «Het is goed om eerst
				 vast te stellen dat er een tekort aan IT-kennis ís. Daarin is de overheid
				 overigens niet uniek. In Nederland hebben we gewoon een tekort aan IT-kennis.
				 In bedrijven wordt dat opgelost door over de grens te kijken. Ik heb leiding
				 gegeven aan een IT-afdeling waarin ik veel aan het buitenland had uitbesteed
				 maar waarin ik ook 100 mensen met in totaal 21 nationaliteiten intern had
				 rondlopen. Het tekort aan IT-kennis is dus zeker niet uniek voor de overheid.
				 Het is een nijpend iets in heel Nederland. Misschien is het binnen het
				 bedrijfsleven wel makkelijker om dat op te lossen. Misschien kun je daar wat
				 makkelijker over de grens kijken. [...] Bewijsbare permanente educatie door
				 middel van certificering, gestimuleerd door grote opdrachtgevers als de
				 overheid, zou een groot goed zijn voor de IT-kennis in Nederland.»567Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Sneller, pp. 107 en
						120.
 De commissie adviseert de Tweede Kamer het
				 kabinet te verzoeken om de ICT-sector op te roepen een certificeringsstelsel op
				 te zetten om de kwaliteit te waarborgen van degenen die werkzaam zijn binnen
				 het vakgebied. Deze uitgifte van certificaten, die ICT'ers regelmatig moeten
				 vernieuwen, stelt opdrachtgevers binnen en buiten de overheid in staat bewust
				 te kiezen voor opgeleid en ervaren professioneel personeel. Gezien het aandeel
				 van de overheid in de omzet van de sector, ongeveer 40%,568Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag van de openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						520. ligt hier ook een kans voor de ICT-leveranciers om zich
				 te onderscheiden.
 
 
 
 7.7
 Grip op ICT-uitgaven
 
 In ICT-projecten bij de rijksoverheid gaat het
				 financieel vaak mis. Niet alleen geeft de rijksoverheid vrijwel altijd meer
				 geld uit aan een project dan zij van te voren heeft bedacht.569Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 29. Ook de totaalkosten van ICT-projecten en -beheer zijn
				 simpelweg niet bekend, zelfs niet bij de mensen die erover gaan. Verder blijkt
				 dat projectmanagementteams «regelmatig geen zicht [hebben] op de uitputting
				 van het budget, herijkingen en/of toekomstige beheerskosten (en zodoende de
				 totale levensduurkosten). Zo kan in verschillende casus geen antwoord gegeven
				 worden op fundamentele vragen wat een project in totaal heeft gekost (of zal
				 kosten) doordat bijvoorbeeld toekomstige beheerskosten niet bekend of
				 onderschat zijn, of kosten buiten het Rijk niet inzichtelijk zijn.»570Ibid., p. 17.
 Gebrekkige schattingen over de kosten om een
				 project uit te voeren, maken het lastig om te bepalen of er sprake is van een
				 overschrijding. Waar worden de feitelijke kosten dan mee vergeleken? Het is dus
				 de opdracht aan de rijksoverheid om haar schattingskwaliteiten te verbeteren.571Zie paragraaf 5.4. Als projectteams vervolgens ook niet weten hoeveel kosten
				 hun project feitelijk meebrengt, is de chaos compleet. Het ontbreken van
				 inzicht in de kosten tijdens een project, zoals de commissie bij de onderzochte
				 casus heeft geconstateerd, is ronduit verbijsterend. Op die manier kan niet
				 worden vastgesteld of het project nog wel zakelijk valt te verantwoorden.
				 Alleen als een projectteam zich bewust is van de overschrijding en die volgens
				 de juiste procedure heeft goedgekeurd, is vast te stellen of die overschrijding
				 kwalijk is. In de beoordeling hoort dan mee te wegen of de extra werkzaamheden
				 die de kosten veroorzaken waarde toevoegen voor de organisatie en bijdragen aan
				 de projectdoelstellingen.572Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Mulder, pp. 9 en 14,
						en mevrouw Sneller, p. 123. Bij We-DO van UWV was dat niet het geval; daarbij werd
				 het budget met 235% overschreden.573Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 377.
 Wat is het antwoord van de rijksoverheid op deze
				 chaos? Volgens de heer Flippo is het allemaal nogal eenvoudig: «Ik kom gewoon
				 niet langs mijn financieel directeur heen als ik zeg: het project is voor 5
				 miljoen begroot, maar ik heb verzonnen dat het 6 miljoen wordt. [...] Mij is
				 dat nooit gelukt. Misschien had ik goede directeuren finance. Die spanningen
				 horen er ook te zijn. Op die manier houden we elkaar scherp, ieder vanuit de
				 eigen invalshoek.»574Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 156. Mevrouw Lazeroms van het UWV kan weliswaar geen garantie
				 geven, maar zegt dat de situatie bij haar instituut inmiddels ook onder
				 controle is. Uitgaven zonder contract zouden er vrijwel onmogelijk zijn.575Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Lazeroms, pp.
						449–450. Toch herinnert voormalig UWV-medewerker de heer Claus
				 eraan dat zulke formele lijnen nogal eens werden omzeild. Het UWV besteedde het
				 vaste bedrag aan het oplossen van problemen. Om nieuwe ICT-producten te
				 ontwikkelen vond UWV dan nog ergens anders geld: «...er waren soms nog wel
				 potjes voor acties richting arbeidsmarkt.»576Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, p. 368.
 Het ligt allemaal dus toch ingewikkelder, zeker
				 wanneer er veel belanghebbenden betrokken zijn bij de uitvoering van een
				 project, zoals in de meeste onderzochte casus. Dat brengt complexiteit mee,
				 vooral als al die belanghebbenden zelf ook nog kosten maken; zie bijvoorbeeld
				 C2000 met een schijnbaar oneindige lijst regio's, politie- en brandweerkorpsen
				 of de OV-chipkaart, met alle concessiehouders en vervoerders.
 Daarbij
				 komt dat in twee derde van de rijksoverheidsprojecten meerwerk wordt
				 uitgevoerd.577Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, pp. 136–137.
						Leether verwijst naar een onderzoek van het bureau MarketCap. Dat kan het gevolg zijn van een perverse prikkel,
				 namelijk als degene die profiteert van het project niet de pijn van
				 kostenoverschrijdingen voelt, zoals in voorbeelden van het elektronisch
				 patiëntendossier (EPD) en bij de OV-chip. Policy Research stelt vast: «Het
				 Rijk heeft in de casus niet altijd het mandaat en doorzettingsmacht om
				 wijzigingen door te voeren, hoewel de overheid als medefinancier,
				 systeemverantwoordelijke en toezichthouder op het maatschappelijk belang een
				 grote rol speelt.»578Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 229. De heer Veldwijk heeft dit diverse malen een
				 «suikeroomconstructie» genoemd.579Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Veldwijk, p.
						195. De commissie betitelt dit verschijnsel als een
				 «open-eindeconstructie». Zo'n verwerpelijke constructie komt niet alleen voor
				 tussen organisaties, maar ook erbinnen. Zo legde de heer Claus aan de commissie
				 uit dat hij vaak voorstellen deed voor opdrachten aan een leverancier, zonder
				 inzicht te hebben in kosten of budget. Degenen die bevoegd waren om te
				 besluiten over noodzakelijke activiteiten, hadden op hun beurt te weinig kennis
				 om de voorstellen te beoordelen: «Ik zag weinig rekeningen. Daar probeerde ik
				 mij een beetje buiten te houden, om niet te veel in mijn hoofd te hebben dat
				 iedere vraag die ik stelde weer zoveel honderd euro kostte. Dat zou mij wel
				 heel erg remmen. Wat ik wel merkte, want uiteindelijk kwamen die rekeningen wel
				 langs, was dat het altijd enorm hoge bedragen waren, waarvan ik dacht: hm,
				 hebben we dat nou allemaal gevraagd of heeft het allemaal zo veel gekost? [...]
				 In bepaalde lagen, echter, was het kennisniveau rondom ICT-zaken niet hoog
				 genoeg om echt duidelijk te zeggen «dit en dat en dat moet gebeuren om het op
				 te lossen». Er kwam meer iets in de trant van: los het op.»580Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Claus, pp.
						373–375.
 In het bedrijfsleven zouden
				 open-eindeconstructies sowieso niet bestaan.581Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mensonides, p.
						470. Minister Blok erkende dat zulke constructies bij de
				 rijksoverheid wel bestaan en dat dat moet worden voorkomen. Hij vertelde de
				 commissie dat de Nationale Commissaris Digitale Overheid (NCDO) hiervoor een
				 oplossing gaat zoeken, al wist de Minister nog niet precies welke.582Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, pp. 741. Tijdens het onderzoek van de commissie zijn toch enkele
				 voorstellen genoemd. De heer Flippo vond dat een open-eindeconstructie kan
				 blijven bestaan, mits de kosten op de lange termijn door de gebruiker worden
				 terugbetaald.583Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p.
						159–160. Een variant daarop is om de organisatie die profiteert
				 van het project te korten op zijn ICT-budget of op een andere manier de pijn te
				 laten voelen in zijn vaste bekostiging.
 Slecht inzicht in totale kosten aan
				 projecten en beheer
 Hoeveel geld verspilt584Onder «verspilling» verstaat de commissie: een
						ondoelmatigheid die ontstaat doordat de rijksoverheid meer geld, mensen en
						middelen gebruikt dan nodig. de rijksoverheid jaarlijks aan problemen met ICT? Is het
				 5 miljard euro? 1,33 miljard? Of «slechts» enkele tonnen tot 1 miljard euro?
				 De schattingen over deze verspillingen lopen sterk uiteen. Sowieso is niet
				 bekend hoeveel geld het Rijk jaarlijks uitgeeft aan ICT. In de literatuur en
				 tijdens de hoorzittingen zijn hierover bedragen genoemd, maar ook die lopen
				 sterk uiteen, afhankelijk van wat wel en niet wordt meegerekend. Bepalend is
				 bovendien dat de rijksoverheid geen toereikende registratie kent van de kosten
				 die zij maakt voor ICT, waardoor het hoe dan ook gissen is naar de precieze
				 kosten. Dat moet anders, vindt de commissie. De rijksoverheid heeft volstrekt
				 onvoldoende zicht op haar eigen ICT-uitgaven en is daardoor niet in staat om te
				 sturen op de kosten. Dat maakt het bovendien moeilijk om individuele projecten
				 zakelijk te onderbouwen. Een zakelijke rechtvaardiging voor een project
				 opstellen kan immers alleen als de bestaande situatie bekend is. Bovendien
				 behoort het Rijk vast te stellen hoeveel het verspilt en maatregelen te nemen
				 om die verspillingen te verminderen.
 De jaarlijkse ICT-uitgaven van het
				 Rijk
 De heer Eilander, voormalig directeur Inkoopbeleid Rijk
				 bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken, vertelde tijdens de hoorzittingen
				 dat de totale jaarlijkse ICT-uitgaven van de rijksoverheid ongeveer 2 miljard
				 euro bedragen.585Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, pp.
						293–294. Tekenend voor de complexiteit en misschien ook voor het
				 kennisgebrek op het bestuurlijk niveau is dat zowel Minister Blok als de heer
				 Kotteman, de CIO Rijk, de commissie verkeerd informeerden over dit onderwerp.
				 Weliswaar noemden zij een bedrag in dezelfde orde van grootte, maar zij legden
				 dat verkeerd uit. Zo verwees de Minister bij het bedrag naar de zogeheten
				 Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk. In die rapportage wordt echter gesproken
				 over het totaal van de ramingen van alle grote en risicovolle projecten
				 gedurende hun gehele looptijd.586Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p. 36.
						Sinds 2010 fluctueerden deze kosten tussen de genoemde 1,5 en 2,4 miljard euro
						per jaar. Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, pp. 728–729, en de heer Kotteman, p.
						350. Dat zegt dus weinig over de ICT-uitgaven van de gehele
				 rijksoverheid in een afzonderlijk jaar. De heer Hillenaar, de directe
				 voorganger van Kotteman als CIO Rijk, legde het wel goed uit aan de commissie.587Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						258.
 Maar ook de 2 miljard euro per jaar die de heer
				 Eilander noemde, is niet vrij van interpretatie. Het bedrag is en blijft een
				 schatting, omdat een precieze administratie van de kosten ontbreekt. Uitgaven
				 voor ICT worden geboekt op ICT-categorieën, maar «dat is waarschijnlijk een
				 onderschatting», aldus de heer Eilander. «ICT is immers overal en dingen
				 worden geboekt op het aspect dat het meest dominant is.» Volgens die grove
				 administratie, zonder de ICT-kosten die in een andere categorie zijn geboekt,
				 komen de uitgaven al jarenlang op ongeveer 1,3 miljard euro per jaar uit. Om
				 tot zijn schatting van ongeveer 2 miljard euro te komen, maakte de heer
				 Eilander gebruik van de facturen die alle departementen samen hebben uitgegeven
				 aan «de top 200 van leveranciers waarvan [de heer Eilander] weet dat ze
				 ICT-producten leveren». Nadeel van die werkwijze is dat uitgaven aan andere
				 ICT-leveranciers niet worden meegerekend en uitgaven voor
				 niet-ICT-werkzaamheden van top 200-leveranciers, die sec gezien geen
				 ICT-uitgaven zijn, wél. Een voorbeeld van zulke werkzaamheden door
				 ICT-leveranciers is organisatieadvies.588Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, pp.
						293–294.
 Hoe hoog het ICT-inkoopbedrag ook is, het blijft
				 onduidelijk wat de totale jaarlijkse uitgaven van het Rijk zijn voor ICT. De
				 interne kosten, zoals personeelskosten, worden namelijk niet toegerekend aan
				 ICT. Ook die worden nauwelijks geadministreerd: er zijn maar enkele
				 departementen waar ambtenaren de tijd noteren die zij aan ICT besteden.589Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Kotteman, p. 35; de
						heer Hillenaar, pp. 259–260 en de heer Eilander, pp. 293–294. Een Europese vergelijking van ICT-kosten suggereert dat
				 de kosten voor de inzet van ICT-personeel ongeveer even groot zijn als de
				 kosten voor apparatuur en programmatuur bij elkaar opgeteld.590AutomatiseringGids schrijft: «Volgens Gartners
						IT-Metrics: IT Spending and Staffing Report van januari 2011 liggen de kosten
						van IT-personeel in Europa gemiddeld even hoog als de kosten van hardware en
						software opgeteld.» Wijkstra, J. (12 september 2012). Wat kost IT de overheid
						eigenlijk? AutomatiseringGids. Op:
						www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2012/16/wat-kost-it-de-overheid-eigenlijk,
						geraadpleegd op 2 september 2014. Volgens deze aanname zouden de personeelskosten van het
				 Rijk ook ongeveer 2 miljard euro per jaar bedragen. Als de rijksoverheid de
				 personeelskosten zelf zou gaan meten, loopt zij overigens het risico dat dat
				 geen getrouw beeld oplevert, waarschuwt Minister Blok: «... je moet er
				 natuurlijk voor uitkijken dat je je post personeel, die waarschijnlijk ook
				 interessant is, kunstmatig omlaag gaat brengen. Je kunt natuurlijk niet twee
				 keer boeken.»591Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 728 De heer Hillenaar betwijfelt eveneens of het nodig is de
				 precieze interne kosten te weten, «want waar trek je vervolgens grenzen?»592Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						259. vraagt hij retorisch. Is hij bang dat allerlei
				 facilitaire kosten zoals huisvesting en schoonmaak moeten worden omgeslagen? De
				 commissie vindt dat ten minste duidelijk moet zijn welke interne kosten de
				 rijksoverheid rechtstreeks maakt voor ICT-projecten en -beheer, bijvoorbeeld de
				 personeelskosten voor ICT'ers en ICT-managers en de kosten die worden gemaakt
				 om personeel van beleidsafdelingen in te zetten in projecten.
 Andere
				 personen en organisaties kwamen soms op andere bedragen uit dan de ca. 2
				 miljard euro per jaar van de heer Eilander. De Algemene Rekenkamer stelde in
				 2007 op basis van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat
				 de rijksoverheid in 2004 ongeveer 500 miljoen euro per jaar uitgaf aan ICT.
				 Voor de totale overheid zou het wel gaan om ongeveer 2 miljard euro per jaar:
				 Rijk, zelfstandige bestuursorganen (zbo's) én andere overheden.593Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A,
						pp. 8–9. In een rapport uit 2011 schatte de Rekenkamer de
				 ICT-uitgaven van de rijksoverheid overigens toch ook op ongeveer 2 miljard euro
				 per jaar. Toen gebruikte zij geen CBS-cijfers meer, maar informatie van de
				 departementen.594Kamerstuk II 2010/11,
						32 679, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
						standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid, pp. 9–10.
						Het gaat hierbij om alleen de externe uitgaven, dus aan leveranciers. De Rekenkamer schreef er nog bij «dat de softwarekosten
				 van de rijksoverheid niet nauwkeurig te bepalen zijn zonder een zeer intensieve
				 studie, waarbij bovendien ook dan tal van aannames moeten worden gedaan.»595Ibid., p. 9. Zo'n intensieve studie heeft zij niet uitgevoerd.
 Is de discussie over de hoogte van de ICT-uitgaven op zichzelf al complex
				 doordat sommige uitgaven wel worden meegerekend en andere niet, zij wordt nog
				 lastiger doordat niet iedereen steeds over dezelfde overheid praat. Soms gaat
				 het over de rijksoverheid, dan weer over de gehele overheid, maar het blijft
				 onduidelijk wat de auteurs onder die algemene benamingen verstaan: vallen er
				 bijvoorbeeld ook semi-overheidsinstellingen onder, zoals onderwijs- en
				 zorgorganisaties? Evenmin wordt uit de overheidsbrede schattingen duidelijk wat
				 die betekenen voor de rijksoverheid. De bedragen van Minister Blok, de hoge
				 ambtenaren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de Algemene Rekenkamer
				 (2011) gingen er in elk geval van uit dat de rijksoverheid bestaat uit de
				 departementen en de uitvoeringsorganisaties die daar rechtstreeks onder vallen.
				 De zbo's rekenden zij niet mee, hoewel de commissie daarin wel geïnteresseerd
				 is. Het dagblad Trouw interviewde in 2007 de hoogleraren Groote en Verhoef, en
				 maakte daaruit op dat de kosten voor de totale overheid uitkwamen op 8 à 9
				 miljard euro per jaar.596Dekker, V. (13 juni 2007). Automatisering slokt
						miljarden euro's op. Trouw, op:
						www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/1422004/2007/06/13/Automatisering-slokt-miljarden-euro-rsquo-s-op.dhtml,
						geraadpleegd op 2 september 2014. In 2013 schatte ook de heer Matthijssen, senior adviseur
				 bij PBLQ/HEC, de uitgaven van de gehele overheid op 8 à 10 miljard euro per
				 jaar, maar hij verantwoordde niet hoe hij aan dat bedrag kwam.597Matthijssen, L. (10 oktober 2013). Het echte
						IT-probleem van de overheid. AutomatiseringGids,
						pp. 24–25. Ook niet tijdens zijn hoorzitting voor de commissie. Zie bijlage:
						Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 6, verslag openbare hoorzitting met de heer
						Matthijssen, p. 220. Trouw kwam in 2008 met weer heel andere informatie.
				 Volgens Trouw gaf de rijksoverheid ongeveer 1,75 miljard euro per jaar uit:
				 «Hier zitten ook de ICT-uitgaven van scholen en ziekenhuizen bij, maar
				 bijvoorbeeld niet die van NS en enkele andere 100 procent staatsbedrijven. En
				 ook de kosten van intern ontwikkelde software en alle lonen van ICT-ambtenaren
				 moeten hierbij.»598Dekker, V. (12 maart 2008). CBS: Rijk steekt veel
						meer in ICT dan beweerd. Trouw.
 Terecht waarschuwt de AutomatiseringGids er in
				 2012 voor dat op basis van algemene cijfers niets zinnigs valt te zeggen over
				 de ICT-kosten van de rijksoverheid. Wie allemaal aannames doet over de hoogte
				 van het bedrag, bereikt vooral dat er grote afwijkingen ontstaan ten opzichte
				 van de werkelijke uitgaven. Verschillen tussen organisaties kunnen namelijk
				 groot zijn en daarom is het onzorgvuldig om bijvoorbeeld internationale
				 verhoudingen tussen kostenposten toe te passen op de Nederlandse overheid.599Wijkstra, J. (12 september 2012). Wat kost IT de
						overheid eigenlijk? AutomatiseringGids, op:
						www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2012/16/wat-kost-it-de-overheid-eigenlijk,
						geraadpleegd op 2 september 2014. Wat er nodig is, zijn concrete cijfers, gebaseerd op een
				 passende overheidsadministratie. Het kan ook beter.600Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, p. 290;
						Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						130. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2008). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						B, pp. 3, 9 en 12. Kamerstuk II 2012/13,
						33 584, nr.
						2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
						ICT door het Rijk 2012: Lessons learned, pp. 15–16, 52. De commissie verwacht van de rijksoverheid dat zij helder
				 en eenduidig inzicht wil hebben in haar eigen ICT-kosten, zodat zij die
				 informatie kan gebruiken om te sturen. De kennis is bijvoorbeeld nodig om
				 zakelijke rechtvaardigingen op te stellen voor nieuwe projecten. Als die niet
				 beschikbaar is, is het «fundamenteel onmogelijk» om die rechtvaardigingen op
				 te stellen.601Holst, W.H. van (2012). Position
						paper ten behoeve van de expertmeeting tijdelijke commissie ICT op 1 juni
						2012.
 Verspilling van overheidsgeld in
				 ICT-projecten
 Als de rijksoverheid niet weet hoeveel zij
				 uitgeeft aan ICT, kan zij uiteraard ook onmogelijk vaststellen hoeveel
				 belastinggeld zij verspilt. Tijdens de hoorzittingen en in andere bronnen zijn
				 wel algemene bedragen genoemd, maar die maken de omvang van de verspillingen
				 slechts aannemelijk en zijn hooguit onderbouwd met de onzekere bedragen die in
				 de vorige paragraaf zijn genoemd. De heer Mulder kwam in de eerste hoorzitting
				 op 4 à 5 miljard euro per jaar voor de gehele overheid. Het bureau waarvoor
				 hij werkt doet al jaren internationaal onderzoek naar de mate waarin
				 ICT-projecten slagen, falen of problematisch zijn. De heer Mulder nam aan dat
				 de algemene verspillingspercentages van Europese overheden ook van toepassing
				 zijn voor Nederland en ging er bovendien van uit dat de ICT-kosten van de
				 Nederlandse overheid ongeveer 10 miljard euro per jaar bedragen. Hij bespeurde
				 wel een verbetering, want het bedrag was volgens hem lager dan enige jaren
				 geleden, terwijl het aantal projecten was toegenomen.602Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mulder, pp. 8–9 en
						13. De heer Matthijssen schatte de verspilling lager in dan
				 de heer Mulder; niet 4 à 5 miljard per jaar maar ongeveer 1,3 miljard euro per
				 jaar, omdat volgens hem maar 30% tot 40% van de ICT-uitgaven wordt besteed aan
				 projecten; het overgrote deel gaat op aan beheer.603Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Matthijssen, pp.
						219–220. De heer Verhoef schatte met «100.000 mitsen en maren»
				 dat de verspillingen tussen de 200 miljoen en 1 miljard euro per jaar liggen.
				 Hij baseerde zich net als de heer Mulder op internationale vergelijkingen, maar
				 waarschijnlijk andere en bovendien was hij gaan rekenen met andere uitgaven.
				 Een van zijn mitsen en maren was dat een definitie van de term «verspilling»
				 ontbrak. Hij was er zelf overigens niet duidelijk over of hij het had over de
				 gehele overheid of over de rijksoverheid, al dan niet met zbo's – de heer
				 Verhoef noemde het UWV namelijk in zijn beschouwing van de cijfers.604Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, pp.
						58–59. In andere, oudere schattingen werd toch weer 4 à 5
				 miljard euro per jaar genoemd.605Bijvoorbeeld de heer Veldwijk bij Goedemorgen
						Nederland in 2011, vastgelegd in: Hulsman, S. (18 oktober 2011). Rijk
						verspeelt doelbewust 5 miljard aan ICT. Computable,
						op:
						www.computable.nl/artikel/nieuws/overheid/4230545/1277202/rijk-verspeelt-doelbewust-5-miljard-aan-ict.html,
						geraadpleegd op 2 september 2014. En ook een interview met de heren Groote en
						Verhoef in: Dekker, V.(13 juni 2007). Automatisering slokt miljarden euro's
						op. Trouw, op:
						www.trouw.nl/tr/nl/4492/Nederland/article/detail/1422004/2007/06/13/Automatisering-slokt-miljarden-euro-rsquo-s-op.dhtml,
						geraadpleegd op 2 september 2014. Kortom, de bedragen en onderbouwingen van de geschatte
				 verspilling bij de overheid variëren sterk.
 De onduidelijkheid over
				 de hoogte van de verspillingen wil uiteraard niet zeggen dat er dus geen
				 verspillingen zijn – dit rapport laat het tegendeel zien. Zonder een goed
				 inzicht in de ICT-kosten in het algemeen en die binnen projecten in het
				 bijzonder is dit echter lastig vast te leggen in bedragen. Wie er al dan niet
				 bewust onduidelijkheid over laat bestaan wat hij onder verspilling verstaat,
				 kan zich ook makkelijker achter die onduidelijkheid verschuilen.606Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, pp. 715, 728–729 en 731; de heer Hillenaar, pp.
						257–258; de heer Kotteman, p. 351, en de heer Verhoef, p. 58–59.
 Wat hier ook allemaal van zij, van het Rijk mag
				 worden verwacht dat het een goede definitie van verspilling opstelt, dat het in
				 eenduidige begripsvorming gaat inventariseren hoeveel geld er met ICT bij het
				 Rijk gemoeid is, welk deel daarvan «verspilling» is (in die zin dat het
				 project niet de beoogde baten heeft opgeleverd) en dat het ernaar streeft deze
				 verspilling naar nul terug te brengen. «Meten is weten,» benadrukte de heer
				 Eilander terecht voor de commissie.607Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, p.
						290.
 De heer Matthijssen bekeek het verschijnsel van
				 de verspillingen nog vanuit een andere invalshoek. Hij constateerde dat
				 uitgaven van de rijksoverheid voor projecten van dezelfde omvang enorm kunnen
				 verschillen, zelfs een factor 30 tot 40. Zulke verschillen werken bovendien
				 door in beheerkosten die in de vijf à tien jaar na afronding van het project
				 worden gemaakt. De rijksoverheid is volgens Matthijssen dan ook onvolwassen:
				 volwassenheid houdt onder meer in dat ICT-kosten voorspelbaar zijn. Dat kan
				 door transparant te zijn over ICT-uitgaven en die met elkaar te vergelijken.
				 Hij dacht dat de totale ICT-uitgaven van de rijksoverheid 70% omlaag kunnen.
				 Hij baseerde zich op zijn spectaculaire ervaringen bij het Ministerie van
				 Landbouw in de jaren tachtig en op de vergelijking die hij ten tijde van de
				 hoorzitting nog steeds maakte tussen ICT-projecten.608Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Matthijssen, pp.
						218–221.
 Een eerste stap in die richting heeft de
				 rijksoverheid al gezet door de professionalisering van de inkoop met categorie-
				 en leveranciersmanagement.609Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, pp.
						290–291. Daardoor wordt er binnen het Rijk al meer afgestemd,
				 zodat bijvoorbeeld licenties die op departement 1 over zijn, kunnen worden
				 gebruikt op departement 2, waar zulke licenties tekortkomen, in plaats van
				 extra aanschaf van licenties op departement 2.
 Hoeveel de
				 rijksoverheid de afgelopen jaren in het algemeen heeft bespaard op ICT, is niet
				 duidelijk: ook daarvan bestaat geen overzicht.610Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, pp.
						243–244. De commissie vindt dat de rijksoverheid transparanter
				 moet worden over haar ICT-uitgaven, zodat zij in staat is om die te vergelijken
				 en inzicht te krijgen in de omvang van de ondoelmatigheden.611Zie ook paragraaf 5.4 over
						sturingsinformatie. Bovendien vindt zij dat de rijksoverheid zichtbaar en
				 meetbaar moet maken hoe zij efficiënter wil omgaan met ICT-uitgaven en welke
				 besparingen zij realiseert.
 Jaaroverzicht ICT in ere
				 herstellen
 Informatie over uitgaven aan ICT-projecten en
				 -beheer moet een plaats krijgen in de ICT-jaaroverzichten, die de Kamer volgens
				 de commissie net als tussen 1988 en 1995 moet opvragen bij het kabinet. De
				 commissie vindt jaaroverzichten van rijks-ICT-uitgaven noodzakelijk om goed
				 inzicht te krijgen in de ICT-uitgaven van het Rijk en de ontwikkelingen
				 daarvan. Tussen 1988 en 1995 stelde het Ministerie van Binnenlandse Zaken
				 jaaroverzichten informatievoorziening op, die waren gebaseerd op de
				 automatiseringsbijlagen die elk departement bij zijn begroting voegde.612De automatiseringsbijlagen verschenen weliswaar bij de
						departementale begrotingen, maar keken altijd terug op het voorgaande boekjaar.
						De eerste bijlage met de cijfers over 1988 verscheen dus in september
						1989. Medio jaren negentig stopte het kabinet met de
				 jaaroverzichten. De Kamer had er nooit echte interesse voor getoond en ook
				 nadat de samenstelling ervan was gestopt, bleef een serieuze reactie van de
				 Kamer uit. Bij de opzet van de nieuwe jaaroverzichten is een aantal
				 verbeteringen nodig ten opzichte van de oude overzichten uit de jaren tachtig
				 en negentig. Zo verwacht de commissie dat de rijksoverheid in het nieuwe
				 overzicht niet alleen de ICT-uitgaven opgeeft, inclusief de directe
				 personeels-, beheer- en onderhoudskosten, maar ook dat zij een analyse levert
				 van de cijfers. Een vergelijking van de cijfers van de departementen is een
				 onderdeel daarvan.613Zie over dit onderwerp: Matthijssen, L. (februari
						2001). Heeft de rijksoverheid financieel nog wel greep op haar ICT-toepassing?
						Openbaar bestuur, pp. 21–26.
 De geruisloze afschaffing van de
				 automatiseringsbijlagen en de jaaroverzichten
 De toenmalige
				 Staatssecretaris voor Binnenlandse Zaken, de heer Kohnstamm, kondigde in juni
				 1995 in een beleidsnota aan dat hij met de samenstelling van de jaaroverzichten
				 zou stoppen: «Het Jaaroverzicht Informatievoorziening dat sedert 1989 is
				 uitgebracht heeft echter een zeer betrekkelijke waarde gehad bij de
				 beleidsbepaling en (bij)sturing door het parlement op dit gebied. Belangrijke
				 ontwikkelingen in de organisatie van de informatievoorziening en daarbij
				 horende projecten zijn in het parlement meer buiten dat kader dan er binnen aan
				 de orde geweest.»614Kamerstuk II 1994/95,
						20 644, nr.
						23. Derde beleidsnota over informatisering in de openbare sector
						Terug naar de toekomst (BIOS 3), p. 47. Kortom, de jaaroverzichten zouden noch voor de Kamer,
				 noch voor het kabinet praktisch nut hebben, benadrukte hij ruim twee weken
				 later in een algemeen overleg met de Kamer.615Kamerstuk II 1994/95,
						24 175, nr.
						3. Verslag van een algemeen overleg over het rapport van de Algemene
						Rekenkamer, Beheersing
						informatiebeveiliging. Enige jaren later noemde de toenmalige Minister van
				 Financiën, de heer Zalm, de automatiseringsbijlagen als een voorbeeld van
				 nutteloze informatievoorziening: «De begrotingen zijn dik en bevatten enorm
				 veel informatie, meestal van die «aangebreeën» informatie, omdat de Kamer
				 een keer iets wilde hebben en dat dan elke keer weer terugkomt. De
				 automatiseringsbijlage is daar een voorbeeld van. Wij hebben die eens stiekem
				 laten vallen zonder dat er vragen over kwamen. In de voorgaande jaren was er
				 trouwens ook nooit iets over gevraagd.»616Kamerstuk II 1999/00,
						26 573, nr.
						5. Verslag van een nota-overleg, Van
						beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, p. 15. De uitspraak van de heer Zalm dat er geen vragen kwamen
				 klopt niet helemaal, maar wel bijna. Tijdens de behandeling van de genoemde
				 beleidsnota in 1995 stelden enige leden nog vragen over de vervanging van het
				 jaaroverzicht.617Algemeen overleg over deze beleidsnota op 7 september
						1995 (Kamerstuk II 1995/96,
						20 644, nr.
						24. Verslag van een algemeen overleg over de derde beleidsnota
						informatisering openbare sector Terug naar de toekomst (BIOS
						3). Vragen van de leden M.M.H. Kamp (VVD), J.G.M. Assen (CDA) en M.M.
						van der Burg (PvdA). In 1997 stelde een lid nog een schriftelijke vraag aan
				 – vreemd genoeg – de Minister van Economische Zaken. Diens antwoord daarop
				 luidde: «Automatisering is een onderdeel van het beheerssysteem van de
				 ministeries, ze worden daarom niet meer apart toegevoegd: de begroting is
				 geconcentreerd op de beleidsmatige uitgaven, b.v. de voorbeeldprojecten van de
				 overheid onder het actieprogramma.»618Handelingen II 1996/97, nr. 17, p. 1247.
						Noot 3. Bijvoegsel. Schriftelijke antwoorden van de Minister
						van Economische Zaken op vragen, gesteld in de eerste termijn van de
						behandeling van de begroting van Economische Zaken voor
						1997. En daar bleef het bij. De Kamer moest het voortaan doen
				 met de tweejaarlijkse CBS-cijfers, die vele beperkingen hadden, bijvoorbeeld
				 omdat een opgave per ministerie er ontbrak.619Matthijssen, L. (februari 2001). Heeft de
						rijksoverheid financieel nog wel greep op haar ICT-toepassing?
						Openbaar bestuur, pp. 21–26.
 
 
 
 7.8
 Samengevat
 
 Projectmanagementteams beschikken over een groot
				 arsenaal gereedschappen om projecten tot een goed einde te brengen. Het laatste
				 wil ofwel zeggen dat het project de doelstellingen haalt, ofwel dat het
				 management er al heel snel achter komt dat het project niet haalbaar is – en
				 ermee stopt. De commissie concludeert dat standaard processen en procedures
				 lang niet altijd worden nageleefd; risico's worden niet of niet volledig
				 beheerst, gebruikers worden niet of te laat betrokken, tussentijdse toetsen
				 zijn niet allemaal van goede kwaliteit en uitkomsten ervan worden geregeld niet
				 gebruikt.
 Voor een juist gebruik van de gereedschappen zijn goede
				 mensen nodig. Grote en risicovolle projecten vragen zelfs om de allerbeste
				 opdrachtgevers en projectmanagers. Die ontbreken vaak, en zij gaan er niet
				 vanzelf komen: om zulke topspelers te kweken is opleiding nodig, permanent
				 leren door ervaringen en een passende beloning. De rijksoverheid laat op dat
				 gebied veel kansen liggen. Dat heeft onder meer met belangen te maken. In veel
				 projecten ontbreekt het bij de betrokken ambtenaren aan externe prikkels om het
				 project binnen tijd en budget af te ronden. Ook extern ingehuurde deskundigen
				 missen zo'n belang. Hoe langer een project doormoddert, hoe meer zij daarmee
				 winnen. Hoeveel door te veel inzet wordt verspild is niet duidelijk: de
				 rijksoverheid heeft onvoldoende inzicht in de kosten die zij voor ICT
				 maakt.
 De commissie constateert dat de prikkel voor externen om
				 opdrachten bij de overheid zo lang mogelijk te rekken – dat levert geld op
				 –, in de praktijk ook opgaat voor de ICT-leveranciers, die meestal de
				 daadwerkelijke ontwikkeling doen binnen een ICT-project.
 
 
 
 
 8
 DE RELATIE TUSSEN DE RIJKSOVERHEID EN HAAR LEVERANCIERS
 
 
 
 «Ik denk dat niemand erop let dat, op
				 het moment van het in stand houden van [...] goede relaties, de prestaties op
				 een zakelijk verantwoord niveau blijven.»
 
 620
 Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Matthijssen, p.
						226.
 
 
 
 ICT-projecten bij de rijksoverheid zijn een product van
				de samenwerking tussen de opdrachtgever (de rijksoverheid) en de opdrachtnemer
				(de leverancier).621In dit hoofdstuk worden de termen opdrachtgever en
					 opdrachtnemer synoniem geacht aan rijksoverheid resp. leverancier. Er wordt
					 immers niet gesproken over specifieke projecten, maar in het algemeen over
					 grote ICT-projecten van de rijksoverheid. Hierbij is de rijksoverheid altijd
					 opdrachtgever, en een leverancier altijd opdrachtnemer. Daar waar toch
					 verwarring zou kunnen ontstaan bij het gebruik van de termen, zal dit expliciet
					 worden gemaakt in de tekst. De opdrachtgever kan, na het in de markt zetten van een
				opdracht, niet achteroverleunen in afwachting van de oplevering. Betrokkenheid
				van de opdrachtgever op diverse niveaus is essentieel in alle fasen van het
				project. Alleen dan kunnen problemen op tijd worden gesignaleerd en
				geëscaleerd. Aan de andere kant mag ook worden verwacht van de leverancier dat
				hij zijn best doet om een goed product te leveren, en daarbij dus goed te
				luisteren naar wat de rijksoverheid eigenlijk wil. Essentieel in dit samenspel
				is de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
 Zo stelt Policy
				Research: «Een effectieve uitvoering van projecten vergt zowel goed
				opdrachtnemerschap als goed opdrachtgeverschap. De zwakte van de ene partij kan
				niet volledig gecompenseerd worden door de sterkte van de ander. Van zowel
				opdrachtnemers als opdrachtgevers mag een goede en duidelijke invulling van hun
				rollen worden verwacht bij ICT-projecten.»622Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
					 rapport), p. 542.
 De commissie concludeert dat de relatie tussen
				opdrachtgever en opdrachtnemer bij grote ICT-projecten van de rijksoverheid
				ernstige mankementen vertoont. Zo voeren de partijen weinig overleg, luisteren
				zij vaak niet of slecht naar elkaar en besteedt de rijksoverheid opdrachten
				onnodig complex en specifiek aan. Daarbij wordt vaak gewezen naar de
				aanbestedingsregels als oorzaak van dergelijke problemen. Met nadruk stelt de
				commissie daarom vast dat de rijksoverheid vooral onvoldoende gebruikmaakt van
				de ruimte en flexibiliteit die de huidige aanbestedingsregels wel degelijk
				bieden.
 Verder speelt een rol dat de belangen van opdrachtgever en
				opdrachtnemer sterk uiteenlopen. Bovendien letten opdrachtgevers binnen het
				Rijk in de uitvoeringsfase slecht op de naleving van de contracten. Ook in deze
				fase overleggen zij te weinig met leveranciers, escaleren zij laat en
				ondernemen zij zelden juridische stappen. Door deze combinatie van
				uiteenlopende belangen en slecht toezicht op de contractuele afspraken, hebben
				leveranciers weinig stimulans om de overheid te waarschuwen bij mogelijke
				problemen.
 
 
 8.1
 Aanbestedingstrajecten verlopen gebrekkig
 
 De rijksoverheid en ICT-leveranciers zijn het met elkaar
				 eens: de problemen bij ICT-projecten beginnen vaak al voorafgaand aan het
				 aanbestedingstraject. Zo zei de heer Eilander, voormalig directeur Inkoopbeleid
				 Rijk: «Als er niet goed is nagedacht, dan kun je een perfecte aanbesteding in
				 de markt zetten maar krijg je geen goed resultaat. Rommel in, rommel uit. Zo
				 simpel is het.»623Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, p.
						300.
 De problematiek rondom de start en uitvoering
				 van projecten is in de voorgaande hoofdstukken besproken.624Zie hoofdstuk 6 en 7. Zo zijn eerder in dit rapport de BIT-regels geformuleerd
				 die ertoe zullen leiden dat er beter wordt nagedacht bij de start van een
				 project.625Zie hoofdstuk 6. Als deze BIT-regels goed worden nageleefd, iets waar het
				 BIT strikt op zal moeten toezien,626Zie aanbeveling 1. wordt een groot deel van de problemen voorafgaand aan een
				 aanbestedingstraject al vermeden. Hiermee is er bovendien een betere basis
				 gelegd voor de aan te besteden opdracht, waardoor er minder risico's zullen
				 bestaan tijdens zowel de aanbesteding als de uitvoering. Desalniettemin stelt
				 de commissie vast dat tijdens aanbestedingstrajecten nog steeds een aantal
				 valkuilen zal bestaan.
 Veel van de problemen bij grote ICT-projecten
				 blijken hun oorsprong te hebben in de gebrekkige communicatie tussen de
				 rijksoverheid en de markt tijdens de aanbestedingstrajecten. Wederzijdse
				 verwachtingen komen vaak niet overeen, er bestaat onduidelijkheid over wat de
				 rijksoverheid precies verlangt («uitvraagt») en wat de markt zal leveren.
				 Opdrachtgever en opdrachtnemer overleggen verder over het algemeen te weinig en
				 werken te weinig samen. Bovendien treden beide in de contractmanagementfase
				 vaak niet op als zij problemen constateren. Kortom, het schort vaak aan
				 professioneel opdrachtgeverschap. Er is weliswaar al veel verbeterd in de
				 afgelopen jaren, maar nog niet genoeg.627Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Frijns, p. 271.
 Ook al speelt de gebrekkige invulling van het
				 opdrachtgeverschap een grote rol, de opdrachtnemer gaat uiteraard ook niet
				 vrijuit. Deze zou de rijksoverheid op basis van zijn grotere kennis van en
				 ervaring met ICT kunnen en moeten behoeden voor misstappen. Doordat de belangen
				 van opdrachtgever en opdrachtnemer uiteenlopen, gebeurt dit in de praktijk
				 zelden, zo blijkt.
 
 Europese aanbestedingen: hoe werkt
					 het?
 De Europese Unie (EU) heeft over aanbestedingen een aantal
					 richtlijnen aangenomen. Deze richtlijnen zijn in Nederland omgezet in de
					 Aanbestedingswet van 2012. De reden om dergelijke regelgeving vast te stellen
					 voor het aanbesteden van overheidsopdrachten, is ervoor te zorgen dat er een
					 gelijk speelveld bestaat voor alle mogelijke aanbieders binnen de Europese
					 Unie. Het aanbesteden van grote overheidsopdrachten moet
					 daarom aan een aantal basisvoorwaarden voldoen:628Artikel 1.7–1.10 Aanbestedingswet 2012 (Stb. 2012,
						 542).
 
 
 –
 alle aanbieders worden gelijk en
						 niet-discriminerend behandeld, ongeacht hun nationaliteit;
 
 
 –
 het aanbestedingsproces verloopt
						 transparant;
 
 
 –
 eisen, specificaties en criteria zijn
						 proportioneel – dat wil zeggen dat ze in redelijke verhouding staan tot de
						 aard en omvang van de opdracht.
 
 
 Om te kunnen garanderen dat EU-lidstaten voldoen aan
					 deze beginselen, zijn zij bij het aanbesteden van bepaalde overheidsopdrachten
					 verplicht zich te houden aan de Europese richtlijnen. Het gaat hierbij om
					 opdrachten die boven een drempelwaarde liggen die in de EU is vastgesteld. Zo
					 moet de Nederlandse rijksoverheid in de periode 2014–2016 werken boven de
					 5,186 miljoen euro, en leveringen en diensten boven de 134.000 euro aanbesteden
					 volgens de Europese richtlijnen.629Voor een uitleg van de aanbestedingsregelgeving en
						 definities van werken, diensten en leveringen, zie bijvoorbeeld
						 www.pianoo.nl/regelgeving, geraadpleegd op 12 augustus
						 2014.
 Begin 2014 heeft de EU nieuwe
					 aanbestedingsrichtlijnen aangenomen.630Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en
						 de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de
						 sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende
						 intrekking van Richtlijn 2004/17/EG (PbEU 2014, L
						 94/243); Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad
						 van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot
						 intrekking van Richtlijn 2004/18/EG (PbEU 2014,
						 L 94/65). Dit maakt dat Nederland uiterlijk begin 2016 de
					 aanbestedingswet moet wijzigen. Meer hierover en over de kansen die de
					 implementatie van de nieuwe Europese regelgeving biedt in paragraaf 8.2.
 
 Opdrachten worden te veel
				 gespecificeerd
 Een van de grote struikelblokken bij
				 aanbestedingstrajecten is de mate van specificatie van de opdracht.
				 ICT-projecten, of projecten met een grote ICT-component, zijn over het algemeen
				 complexe opdrachten. Complex in de uitvoering, maar ook complex qua opzet. Bij
				 complexe opdrachten is het vaak aan te raden om gebruik te maken van de kennis
				 en het innovatievermogen van marktpartijen. De rijksoverheid heeft niet alle
				 ICT-kennis zelf in huis en kan alleen daarom al niet uitsluitend op zichzelf
				 vertrouwen om tot een goede oplossing voor een probleem te komen.631Over het gebrek aan ICT-kennis bij de rijksoverheid,
						zie hoofdstuk 7 paragraaf 10. Toch denkt de rijksoverheid vaak slimmer te zijn dan de
				 markt door heel specifieke aanbestedingen te houden. De rijksoverheid denkt dan
				 precies te weten wat ze wil, en omschrijft het gewenste product tot in de
				 kleinste details. Op die manier zou de opdrachtgever het product krijgen wat ze
				 nodig heeft. Echter, zoals verwoord door de heer Heeneman, senior client
				 director bij KPN: «als je krijgt wat je vraagt, krijg je niet wat je nodig
				 hebt.»632Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Heeneman, p.
						575. De commissie concludeert dat er drie basisproblemen
				 ontstaan door overspecificatie van opdrachten.
 Weinig ruimte voor inbreng
				 markt
 Ten eerste zorgt een te grote mate van specificatie van
				 opdrachten ervoor dat aanbieders weinig tot geen ruimte voor eigen inbreng
				 hebben tijdens het aanbestedingstraject. Bovendien is de opdrachtnemer na
				 gunning gehouden aan de eisen die gesteld zijn door de opdrachtgever.
				 Belangrijk is hierbij dat de aanbestedingsprocedure transparant en
				 niet-discriminerend moet verlopen. Daardoor mag er na gunning van de opdracht
				 geen significante wijziging meer plaatsvinden in de specificaties. Mocht een
				 dergelijke «wezenlijke wijziging van het werk» toch plaatsvinden, dan zou de
				 opdracht opnieuw moeten worden aanbesteed.633Aanbestedingswet 2012 (Stb. 2012, 542). Dit laatste gebeurt echter zelden. Leveranciers aan wie
				 de opdracht niet gegund was, spannen in zo'n situatie niet snel een zaak aan.
				 Dit zou namelijk hun reputatie kunnen schaden en hen bij een volgende
				 aanbesteding wellicht kunnen benadelen. Dergelijke benadeling mag niet volgens
				 de aanbestedingsregels, maar leveranciers hebben het idee dat dit in de
				 praktijk wel zo gebeurt. Ook de opdrachtgever kiest niet snel voor een nieuwe
				 aanbesteding. «Die gaat nooit zeggen: we gaan de aanbesteding overnieuw doen.
				 Dat is niet alleen een kwestie van gezichtsverlies – dat is het ook – maar
				 ook een kwestie van dat je negen maanden extra kwijt bent. Dat zie je dus
				 voortdurend en overal gebeuren. Dat is echt standaardpraktijk.»634Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Veldwijk, p.
						200. Aldus de heer Veldwijk, ICT-ondernemer en lid van de
				 externe klankbordgroep van de commissie in 2013.
 Als de specificaties
				 van een opdracht door voortschrijdend inzicht toch wijzigen na gunning, dan
				 leidt ook dit vaak tot vertragingen en hoge kosten. Zo waren de vele
				 wijzigingen bij de Tunnels A73-casus debet aan grote overschrijdingen van
				 kosten en tijd.635Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 745–746.
 Opdrachten worden te complex
 Het is duidelijk dat overspecificatie tot problemen leidt. Immers, de
				 opdrachtgever weet niet alles. Hij kan dus geen rekening houden met kost- en
				 tijdbesparende innovatieve technieken waarvan hij niet op de hoogte is. Een
				 tweede probleem ontstaat doordat opdrachten vaak complexer in de markt worden
				 gezet dan nodig is.636Ibid., p. 83. Niet alleen is deze complexiteit alleen al een extra
				 risico bij de uitvoering, maar ook de overspecificatie sámen met de
				 complexiteit zorgt vaak voor onduidelijkheid bij de opdrachtnemer.637Ibid., pp. 83–84. De laatste zal dit tijdens het aanbestedingstraject
				 alleen vaak niet melden. Er bestaat immers een kans dat de opdracht aan een
				 andere leverancier gegund wordt: iemand die beweert de opdracht wél te
				 begrijpen. De gevolgen van de onduidelijkheid worden daardoor pas zichtbaar
				 tijdens de uitvoering – maar dan is het al te laat. Dit was bijvoorbeeld het
				 geval in de casus Tunnels A73, blijkt uit de woorden van de heer Ruijter,
				 voormalig tunnelregisseur: «Het feit dat Rijkswaterstaat worstelde met de
				 specificaties van wat nou precies de bedoeling was... Het was de eerste
				 rijkstunnel in Limburg. De mensen die daar die tunnel moesten gaan bedienen,
				 deden het voor het eerst. Zij moesten voor het eerst nadenken over de eisen die
				 zij aan hun bediening moesten stellen. Dat is nu ook allemaal gestandaardiseerd
				 op landelijk niveau. Dat was toen nog niet het geval. Er waren een hoop
				 onduidelijkheden. Bovendien was er een aannemer die voor het eerst zelf moest
				 nadenken over het doorvertalen van die specificaties. Beide partijen hebben dat
				 achteraf gezien schromelijk onderschat. Het geheel aan onderschattingen en
				 dergelijke heeft ertoe bijgedragen dat dit project is verlopen zoals het is
				 verlopen.»638Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Ruijter, p. 416.
 Er wordt toegeschreven naar een
				 specifieke leverancier
 Een derde probleem bij te specifiek
				 uitvragen is dat de rijksoverheid soms niet alleen vooringenomen is over de
				 oplossingsrichting, maar zelfs over de leverancier.639Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 84. Zo zei de heer Padt, sales director commercial &
				 public sector Hewlett-Packard: «Specifiek uitvragen – dan ga ik even buiten
				 de ICT – is: ik wil een zilveren Mercedes hebben die 1,62 meter hoog is en
				 4,32 meter lang is. [...] Als er geen Mercedes Benz wordt gevraagd, maar er
				 staat wel een verplichting in dat er standaard op het voertuig een ster op de
				 motorkap moet zitten, dan kun je, denk ik, maar bij weinig auto's uitkomen.»640Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 548.
 Als gevolg van te specifiek uitvragen kan het
				 voorkomen dat maar één leverancier in aanmerking komt voor de opdracht. De
				 overige aanbieders maken hiertegen dan over het algemeen wel bezwaar. Volgens
				 de heer Padt gebeurt dit zelfs vrijwel standaard: «Sterker nog, dat doen wij
				 volgens mij altijd. Als het naar ons toegeschreven lijkt te zijn, bewust of
				 onbewust, doet onze concurrentie dat ook. [...] Soms wordt de uitvraag
				 teruggetrokken en wordt er alsnog functioneel uitgevraagd. Soms wordt de
				 uitvraag niet teruggetrokken, maar wordt die aangepast. Soms wordt er niets mee
				 gedaan. Dan wordt er gezegd: we hebben een reden.»641Ibid., p. 549.
 Vaker functioneel aanbesteden biedt
				 ruimte voor leveranciers
 Functioneel aanbesteden kan een manier
				 zijn om ruimte te bieden aan de inbreng van aanbieders. Het wil zeggen dat de
				 opdrachtgever een opdracht omschrijft in termen van het doel dat hij wil
				 bereiken («wat»), in plaats van de manier waaróp hij het wil bereiken
				 («hoe»). «Dan zou je alleen maar moeten zeggen: ik wil van A naar B. En
				 misschien: ik wil van A naar B en voor als het regent, moet het in elk geval
				 iets zijn waar ik in kan zitten. Dat zijn dingen waar verschillende partijen
				 een invulling aan kunnen geven.»642Ibid., p. 548. Functioneel aanbesteden gebeurt nu al, maar zou vaker
				 moeten gebeuren.
 Gedetailleerde specificatie van opdrachten blijkt
				 overigens niet altijd een probleem. Te weinig specificeren komt ook voor, en
				 dat zorgt ook voor onduidelijkheid. Bovendien is functioneel aanbesteden
				 evenmin altijd verhelderend. Zo was er door de keuze voor maximale
				 functionaliteiten in de casus C2000 geen ruimte meer om tijdens de uitvoering
				 nog functionaliteiten toe te voegen. Toen een dergelijke toevoeging toch nodig
				 bleek vanwege het gebruik van een nog onbekende, nieuwe technologie, zorgde dit
				 voor grote problemen.643Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit rapport),
						p. 291.
 Er is dan ook geen eenduidig antwoord op de
				 vraag of er juist wel of juist niet gespecificeerd aanbesteed moet worden. De
				 heer Leether, voormalig bedrijfsjuridisch adviseur op het Ministerie van
				 Veiligheid en Justitie, merkte dit ook in de praktijk: «Wat we doen wordt
				 doorgaans als verwijt voor het misgaan gebruikt als het misgaat, of we nu heel
				 functioneel hebben gespecificeerd [...] of te weinig scope hebben aangegeven op
				 het moment dat we heel functioneel hebben aanbesteed. Er is dus altijd wel
				 wat.»644Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 132.
 De rijksoverheid zet «onmogelijke»
				 opdrachten uit
 Een veel voorkomend probleem dat samenhangt met
				 de hiervoor omschreven overspecificatie van opdrachten ontstaat bij de
				 uitvoering. Ook als de specificaties duidelijk zijn, blijken ontwerpen in de
				 praktijk regelmatig niet uitvoerbaar. Een leverancier zal dat alleen zelden
				 melden voordat de gunning heeft plaatsgevonden. Vanwege de (vermeend) strikte
				 regels rondom aanbestedingen heeft de opdrachtnemer tijdens het traject weinig
				 gelegenheid om duidelijk te maken dat een opdracht anders, simpeler of wellicht
				 goedkoper zou kunnen of moeten.645Zie ook paragraaf 8.2. Als een leverancier eventuele problemen wél aankaart bij
				 de opdrachtgever, dan wordt er bovendien vaak niet naar geluisterd.646Zie ook verderop in dit hoofdstuk onder het kopje
						«Leveranciers voldoen niet aan hun zorgplicht». Hierbij speelt ook een rol dat de opdrachtnemer in de
				 contractmanagementfase te weinig aangesproken wordt op zijn tekortkomingen.647Zie ook paragraaf 8.3. Een opdrachtnemer wordt al met al nauwelijks gestimuleerd
				 om al in een vroeg stadium aan de opdrachtgever duidelijk te maken dat een
				 opdracht onmogelijk op de gevraagde manier kan worden uitgevoerd.
 Verschillende partijen, van ICT-experts en wetenschappers tot
				 ICT-leveranciers zelf, hebben gedurende het onderzoek van de commissie gezegd
				 dat leveranciers regelmatig inschrijven op aanbestedingen waarvan zij al van
				 tevoren weten dat de functionele en technische eisen niet haalbaar zijn. En
				 hoewel sommige leveranciers ervoor kiezen om in voorkomende gevallen geen bod
				 uit te brengen (no bid),648Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 547. Andere
						redenen voor aanbieders om niet in te schrijven zijn bijvoorbeeld de volgens
						leveranciers soms irreële of ongunstige voorwaarden die door de
						overheidsdienst gesteld worden. Zie ook: Nederland ICT. (2014).
						No bid redenen voor de markt. De commissie heeft
						geen volledig beeld van de mate waarin dit voorkomt. Statistieken en motivaties
						van marktpartijen die niet inschrijven worden niet systematisch
						bijgehouden. is dat eerder uitzondering dan regel. Immers: als een
				 opdracht binnen is, dan kunnen de problemen gedurende de rit wel aangepakt
				 worden. De heer Heeneman zei bijvoorbeeld: «Als we zien welke eisen er gesteld
				 worden, zijn die soms in één document tegenstrijdig met elkaar. Als je nee
				 invult [...] dan mag je niet verder in de volgende ronde. Er zullen dus vele
				 partijen zijn die gewoon ja invullen en zeggen: dat gaan we in fase 2 of fase 3
				 wel met elkaar onderhandelen, want dan zitten we pas aan tafel. Is dat dan
				 vertrouwen, of niet?»649De heer Heeneman in: Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012, inzake ICT
						bij de overheid, p. 15.
 Een leverancier antwoordt daarom tijdens het
				 aanbestedingstraject vaak «ja» op (onmogelijke) eisen. Hij moet toch voldoen
				 aan alle eisen en criteria? Ergens «nee» op antwoorden kan leiden tot
				 uitsluiting van de verdere procedure. In de procedure is dus ook in dit opzicht
				 geen stimulans ingebouwd voor een leverancier om te melden dat specificaties
				 niet juist zijn, of dat de gevraagde opdracht niet haalbaar is. Volgens de heer
				 Leether is een dergelijke werkwijze het recept voor een mislukte aanbesteding:
				 «Gouden bergen beloven, niet de juiste vragen stellen, antwoorden geven die
				 voor meer dan een uitleg vatbaar zijn, overmatige aandacht voor het eigen
				 commerciële belang en een schrijnend tekort aan professionele
				 verantwoordelijkheid.»650Commentaar van de heer Leether bij Hulsman, S.
						(4 juli 2012). Rijk krijgt nieuwe ideeën voor ICT-dashboard.
						Computable, op:
						www.computable.nl/artikel/nieuws/overheid/4536607/1277202/rijk-krijgt-nieuwe-ideen-voor-ictdashboard.html,
						geraadpleegd in augustus 2014.
 Ook de leveranciers zelf zeggen dat ze producten
				 aanbieden waarvan ze weten dat die niet gaan werken. Zo zei de heer Padt: «Als
				 er een auto wordt uitgevraagd zonder stuur – alles waar die aan moet voldoen,
				 wordt omschreven maar er staat niet in dat er een stuur in moet zitten – kun
				 je besluiten om een stuur erbij aan te bieden, omdat anders die auto niet gaat
				 rijden. Als je echter weet dat dat stuur je aanbieding bijvoorbeeld 7% duurder
				 maakt, weet je dat je helemaal niet meer hoeft mee te doen omdat je jezelf uit
				 de markt prijst. Als het niet wordt gevraagd, probeer je via een nota van
				 inlichtingen aan te geven dat je ook een stuur nodig hebt, omdat je anders niet
				 in die auto kunt rijden. Als het dan toch zo blijft, als men blijft bij
				 dezelfde uitvraag, dan bied je hem aan zonder stuur. Dan gaat die auto niet
				 rijden. Als de opdracht dan eenmaal gegund is, wordt het alsnog duurder. Het is
				 immers de bedoeling dat die auto uiteindelijk toch gaat rijden, dus dan zal er
				 alsnog een stuur in moeten komen.»651Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 551.
 In sommige gevallen schrijven ICT-leveranciers
				 in op aanbestedingen met «onmogelijke opdrachten» omdat ze de organisatie al
				 goed kennen, ze er soms al jarenlang een relatie mee hebben en omdat ze een
				 maatschappelijke verantwoordelijkheid voelen om het zo goed mogelijk te doen.
				 Als een leverancier een grotere speler is in Nederland, zal hij altijd een
				 relatie met de overheid hebben. Overheidsopdrachten vormen immers een groot
				 deel van de totale markt.652Circa 40%. Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						520. Leveranciers willen uiteindelijk als een betrouwbare
				 partner gezien worden voor de overheid en zien de aanbesteding van een grote
				 opdracht als een investering voor de toekomst.
 Ondanks de soms ook
				 goede bedoelingen heeft het kwalijke gevolgen voor de slagingskansen van een
				 project als een leverancier willens en wetens inschrijft op «onmogelijke»
				 opdrachten. De commissie vindt het onheus dat leveranciers in dergelijke
				 gevallen de rijksoverheid niet waarschuwen terwijl ze weten dat een project op
				 voorhand dreigt mis te lopen. De vraag is daarom: bestaat er zoiets als een
				 zorgplicht voor leveranciers?
 Leveranciers voldoen niet aan hun
				 zorgplicht
 Bestaat er een morele plicht voor ICT-leveranciers
				 om de overheid te behoeden voor fouten? Is dit niet hetzelfde als de vos vragen
				 om op de kippen te letten? De commissie vindt dat van leveranciers mag worden
				 verwacht dat zij de overheid waarschuwen als een project (op voorhand) dreigt
				 mis te lopen. Wanneer leveranciers dit overigens soms daadwerkelijk doen, zo
				 bleek uit enkele hoorzittingen, komt het regelmatig voor dat de overheid daar
				 niet naar luistert.
 De commissie verwacht van de overheid dat zij
				 allereerst haar eigen zaken op orde heeft. Het is belangrijk dat deskundig
				 personeel in staat is om projectplannen en ontwerpen te beoordelen. Daarnaast
				 moet, zoals eerder uitgelegd, de overheid in aanbestedingen de doelen van een
				 project centraal stellen en niet te gedetailleerde opdrachten geven aan
				 leveranciers.653Zie hiervoor onder het kopje «Opdrachten worden te
						veel gespecificeerd». Op die manier kunnen leveranciers meedenken over de beste
				 manieren om die doelen te bereiken. De overheid moet, kortom, niet vragen om
				 een auto zonder stuur, maar om een manier om van A naar B te komen. Als ze dan
				 toch vraagt om die auto zonder stuur, dan zou de leverancier moeten melden dat
				 hieraan grote risico's zijn verbonden.
 Een verstandige overheid neemt
				 een leverancier die zijn morele zorgplicht toont uiterst serieus. Het blijkt
				 helaas dat de overheid vaak niet luistert naar de waarschuwingen van
				 leveranciers. Zo vertelde mevrouw Wildvank, voormalig contractmanager grote
				 ICT-projecten van de overheid: «In projecten wil men nooit weten dat er iets
				 fout gaat. [...] Ik heb wel in een project die zorgplicht – wij noemen het de
				 adviesplicht – zo serieus genomen dat we de adviesplicht hebben ingetrokken
				 en het project hebben afgemaakt. [...] Omdat er steeds niet geluisterd werd,
				 hebben wij aangegeven dat wij het project zouden afmaken maar niet meer van dit
				 soort adviezen zouden verstrekken, en dat het dan hun eigen
				 verantwoordelijkheid was».654Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, pp.
						82–97. Dergelijke waarschuwingen vanuit de leveranciers zijn
				 echter schaars. Niet alleen omdat er niet naar geluisterd wordt, maar ook omdat
				 er te weinig stimulansen bestaan om de onhaalbaarheid van een opdracht te
				 melden aan de opdrachtgever. Zo spreekt de rijksoverheid een leverancier
				 bijvoorbeeld zelden aan op het niet nakomen van de eventuele zorgplicht.
 Toch moet de zorgplicht worden gezien als een term met meer dan alleen
				 morele werking. Er bestaan ook nu al juridische mogelijkheden om een
				 leverancier aan te spreken op zijn tekortkomingen op dit gebied. In de praktijk
				 gebeurt dit echter zelden. Een recent en uniek voorbeeld betreft de
				 veroordeling die de rechtbank Zutphen in mei 2013 heeft uitgesproken tegen de
				 leverancier van een beoogd computersysteem (Cordys) aan de Hanzehogeschool in
				 Groningen. Tijdens de rechtszitting gaf een medewerker van Cordys openlijk toe
				 dat hij als leverancier had ingestemd met een door de hogeschool gewenst
				 tijdpad, terwijl Cordys wist dat het binnen die termijn niet haalbaar zou zijn:
				 «We wisten dat de opdracht voor [Hanzehogeschool Groningen] niet in 3,5 maand
				 kon worden uitgevoerd maar hebben toch ja gezegd omdat we anders uit de
				 aanbesteding lagen». Bovendien had Cordys in de offerte een lagere dan
				 marktconforme prijs gevraagd, in de veronderstelling dit met meerwerk te kunnen
				 compenseren: «We hebben dusdanig aangeboden dat de prijs inclusief meerwerk
				 marktconform zou worden.»655Rb. Gelderland (Zutphen) 8 mei 2013,
						ECLI:NL:RBGEL:2013:BZ9618, overweging 7.14. De manier waarop de medewerker van Cordys zijn verhaal
				 vertelde doet vermoeden dat dit een normale gang van zaken is bij
				 aanbestedingen. Niettemin oordeelde de rechtbank «dat het tijdens een
				 aanbestedingsprocedure welbewust onjuist voorlichten van de aspirant
				 opdrachtgever over de duur en de kosten die gemoeid zouden zijn met het bouwen
				 van een computerprogramma in strijd is met hetgeen in het maatschappelijk
				 verkeer betaamt. Hetzelfde geldt voor het aangaan van een overeenkomst waarvan
				 Cordys – ook volgens haar eigen verklaring – op voorhand wist dat zij deze
				 niet zou kunnen nakomen.»656Ibid., overweging 7.18.
 De commissie pleit ervoor dat de rijksoverheid
				 de morele zorgplicht vertaalt in een gedragscode voor ICT-leveranciers. Deze
				 code moet dan wel een soortgelijke plicht voor de rijksoverheid omschrijven:
				 een gewaarschuwde rijksoverheid telt tot nu toe helaas niet altijd voor twee.
				 Er bestaat al een gedragscode van de brancheorganisatie Nederland ICT, met
				 daarin opgenomen definities voor «goed opdrachtnemerschap» en «goed
				 opdrachtgeverschap». Gezien de praktijk bij grote ICT-projecten van de
				 rijksoverheid zijn deze alleen blijkbaar niet afdoende voor het afdwingen van
				 een dergelijke zorgplicht.657Zie website Nederland ICT:
						www.nederlandict.nl, geraadpleegd op 16 september
						2014.
 Om naleving van de gedragscode te
				 bewerkstelligen, zou een aanbestedende overheidsdienst in de toekomst kunnen
				 eisen dat leveranciers van ICT-projecten de gedragscode onderschrijven. Dit
				 gebeurt dan al voordat de leverancier erover nadenkt op een opdracht te bieden.
				 De gedragscode en bijbehorende zorgplicht blijven echter ook van kracht tijdens
				 de uitvoeringsfase van het project. De afdelingen juridische zaken bij de
				 departementen zien er daarom op toe dat in de contracten tussen
				 ICT-leveranciers en rijksoverheid wordt verwezen naar de gedragscode. Bij het
				 formuleren van een dergelijke gedragscode kan de rijksoverheid aansluiten bij
				 de gedragscode van Nederland ICT. Daarnaast kunnen de opstellers kijken naar de
				 bestaande bepalingen en jurisprudentie omtrent de invulling van de termen
				 «goed werkgeverschap» en «goed werknemerschap» zoals opgenomen in het
				 huidige Burgerlijk Wetboek.658Art. 7:611 BW.
 Van doorslaggevend belang om
				 mentaliteitsverandering af te dwingen, zo meent de commissie, is ten eerste dat
				 de overheid haar eigen contracten afdwingt, maar ten tweede ook dat ze wanneer
				 daar aanleiding toe bestaat vaker procedeert.659Zie ook paragraaf 8.3.
 Leveranciers die niet voldoen aan hun morele
				 zorgplicht komen dan bovendien door dat gegeven bekend te staan. Dit kan ook
				 door de reputatie van een leverancier en diens eerder geleverde prestaties te
				 laten meewegen bij het gunnen van volgende aanbestede opdrachten.660Zie ook paragraaf 8.2. Voor leveranciers is een goede reputatie immers van groot
				 belang.
 De belangen van opdrachtgever en
				 opdrachtnemer lopen te veel uiteen
 ICT-leveranciers hebben een
				 ander belang bij ICT-projecten dan de rijksoverheid. Een leverancier denkt
				 voornamelijk in termen van financiële risico's en neemt deze dan ook mee bij
				 het opstellen van offertes. Zo wees de heer Flippo, CIO bij de gemeente
				 Amsterdam, op de eventuele boetes die leveranciers later krijgen omdat zij hun
				 afspraken niet nakomen. Zij verrekenen die al vooraf in de prijs van hun
				 aanbieding: «Bij marktpartijen is het natuurlijk eigenlijk heel simpel: je
				 stopt er een euro in, en als er meer dan een euro uitkomt, is er voor zo'n
				 marktpartij een reden om het te doen.»661Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 159.
 Dit commerciële belang van leveranciers botst
				 met de politieke belangen en de wens van de politiek en de rijksoverheid om
				 snel resultaten te boeken. Aan de ene kant hebben ICT-leveranciers over de
				 gehele linie te maken met veel onderlinge concurrentie, enkele specialistische
				 ICT-gebieden zoals privacy en beveiliging uitgezonderd. Leveranciers moeten
				 omzet draaien en winst maken om te kunnen overleven. Het winstbelang is een te
				 rechtvaardigen belang, waaruit echter wel een aantal negatieve prikkels voor
				 ICT-projecten bij de overheid voortvloeit. Ministers en Kamerleden, aan de
				 andere kant, kijken vaak niet verder dan de eerstvolgende verkiezingen, die
				 altijd op de loer liggen. Snelle politieke successen zijn dan vaak belangrijker
				 dan het zeker stellen van een positieve uitkomst bij een ICT-project. Het wordt
				 immers pas na jaren bekend of een project geslaagd is, terwijl peilingen en het
				 Achtuurjournaal dagelijks langskomen.
 Deze botsende belangen kunnen in
				 alle fasen van een project een rol spelen. Zo illustreerde de hoorzitting met
				 de heer Flippo dat het bij bedrijven in het algemeen om winstmaximalisatie gaat
				 («de cashflow laten lopen»). Dat was in zijn ogen in ieder geval belangrijker
				 dan zoiets als zorgplicht. Hij lichtte zijn woorden toe: «Ach, wake up! Morele
				 plicht? Het zou inderdaad mooi zijn als marktpartijen het gevoel daarvoor
				 zouden hebben. [...] Je moet dan vragen: waar kiezen we voor? Kiezen we voor de
				 morele ontzorging van de rijksoverheid of zullen we maar gewoon de cashflow
				 laten lopen? Ik denk dat het antwoord snel gegeven is.»662Ibid., pp. 166–167.
 Een illustratie van de manier waarop belangen
				 uiteenlopen is te zien in de casus Tunnels A73. Daarin concludeerde een extern
				 evaluatiebureau dat «de drijfveer van [de leverancier] lijkt te zijn haar
				 verlies te willen beperken en van [Rijkswaterstaat] uiteraard de tunnel in
				 gebruik nemen met de gewenste kwaliteit. Dit botst en zal blijven botsen
				 evenals wat er technisch mogelijk is botst met wat men (politiek) wil.»663Bron: Kamerstuk II 2008/09,
						31 700 A, nr.
						84. Brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat. Bijlage: Horvat
						& Partners (2008). Second Opinion Aanpak Richting
						definitieve openstelling van A73 tunnels.
 Overigens beweren sommige leveranciers dat grote
				 ICT-projecten bij de rijksoverheid voor hen verliesgevend zijn. Dit roept bij
				 de commissie de vraag op: waarom gaan leveranciers door met onmogelijke
				 opdrachten, als er geen enkele partij is die er baat bij heeft? Is hier dan
				 geen sprake van een win-winsituatie, maar van een verlies-verliessituatie?
 De heer Breedveld, CEO van Ordina en vicevoorzitter van Nederland ICT,
				 legde de situatie als volgt uit: «Ik hanteer altijd de regel van 6-3-1 met dit
				 soort werkzaamheden. Bij 60% van de projecten gaat het gewoon goed en wordt er
				 ook een redelijke marge verdiend. 30% heeft wat issues maar komt wel goed en is
				 break-even in economische termen. Een op de tien keer gaat het fout. [...] We
				 zullen toch met z'n allen moeten accepteren dat als wij een digitale
				 infrastructuur en wereld met elkaar aan het bouwen zijn, het wel een keer
				 misgaat.»664Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						526.
 Sec genomen is dit ook waar. Wel liet de heer
				 Breedveld hierbij buiten beschouwing dat leveranciers weliswaar soms niet op de
				 ontwikkeling verdienen, maar juist wél op bijkomende zaken zoals het beheer en
				 onderhoud. In ieder geval zijn onderhoudscontracten van de ontwikkelde
				 ICT-systemen over het algemeen behoorlijk lucratief. Omdat er doorgaans wordt
				 gewerkt met beschermde broncodes, is de ICT-leverancier die het systeem heeft
				 ontwikkeld ook de enige die het onderhoud kan uitvoeren (dit wordt ook wel
				 «vendor lock-in» of «leveranciersafhankelijkheid» genoemd).665Voor meer over het fenomeen
						«leveranciersafhankelijkheid», zie hoofdstuk 4 paragraaf 3. De casus C2000 had daarvan bijvoorbeeld last. In dat
				 project bleek pas in een laat stadium dat het systeem afhankelijk zou zijn van
				 TetraNed voor uitbreidingen, preventief onderhoud en reparaties.666Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 32. TetraNed is een samenwerkingsverband van de bedrijven
						Getronics en KPN. Leveranciers maken daarnaast ook winst op kleine en
				 middelgrote projecten dankzij het detacheren van personeel met specialistische
				 kennis.
 Meer overleg nodig tussen opdrachtgever
				 en aanbieders
 De commissie ziet ook het gebrek aan overleg
				 tussen opdrachtgever en aanbieders in de aanbestedingsfase als een probleem
				 waar het gaat om ICT-problemen bij de rijksoverheid.667Ibid., pp. 85–86. Dit hangt sterk samen met de mate van specificatie van de
				 opdracht. Door de opdracht meer functioneel aan te besteden en vervolgens de
				 dialoog aan te gaan, kan de rijksoverheid duidelijker krijgen in hoeverre de
				 wensen en verwachtingen van opdrachtgever en mogelijke opdrachtnemers
				 verschillen. Uit de hoorzittingen van de commissie kwam duidelijk naar voren
				 dat samenwerking met de markt leidt tot betere resultaten. Zo zei de heer
				 Eurlings, voormalig Minister van Verkeer en Waterstaat: «Wij pretendeerden
				 niet dat wij wel even wisten wat kon en wat niet kon. De markt moet het
				 uiteindelijk creëren. Dan ga je ofwel die kennis zelf verwerven, ofwel zo
				 dicht bij marktpartijen staan dat je op hun expertise kunt varen en hen
				 vervolgens ook kunt afrekenen op het realiseren. In de Haagse burelen wordt,
				 denk ik, vaak te gemakkelijk gedacht: o, dat maken wij wel even, dat
				 ontwikkelen wij wel even. Misschien valt het heel soms mee, maar volgens mij
				 valt het in de innovatieve IT bijna altijd zwaar tegen als je die problematiek
				 onderschat.»668Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eurlings, p.
						770.
 De iDialoog
 ICT-leveranciers en de rijksoverheid hebben een aantal afspraken gemaakt
				 die beogen de samenwerking en overlegmogelijkheden tussen opdrachtgever en
				 opdrachtnemer te versterken. Deze afspraken zijn in 2012 vastgelegd in een
				 convenant en in de latere opvolger daarvan, de iDialoog.669Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties, ICT~Office en ICT-bedrijfsleven (26 januari 2012),
						«Verbetering samenwerking tussen de rijksoverheid en het
						ICT-bedrijfsleven» Convenant tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties en ICT~Office, de brancheorganisatie van de IT-, Telecom-,
						Internet- en Officebedrijven in Nederland; Nederland ICT en Ministerie
						van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (6 februari 2014).
						iDialoog. De belangrijkste doelstellingen van de iDialoog (2014)
				 zijn een betere samenwerking, betere kwaliteit van ICT-projecten, het
				 verbeteren van aanbestedingen en talentbehoud- en talentontwikkeling (waaronder
				 professionalisering).
 Verschillende leveranciers stelden in de
				 hoorzittingen dat ze er voorstander van zijn om meer de dialoog aan te gaan met
				 de rijksoverheid. De heer Breedveld zei bijvoorbeeld: «Je moet het echt sámen
				 doen. Ik ben er een groot voorstander van om de dialoog met elkaar aan te gaan
				 om te kijken hoe dingen beter kunnen. Het woordje «toenemend» heb ik eraan
				 toegevoegd, omdat het inderdaad vroeger minder goed ging dan nu. [...] We
				 hebben wel veel meer de nadruk gelegd op met elkaar de dialoog aangaan en
				 wederzijds vertrouwen creëren.»670Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, pp.
						520–521. En ook de heer Padt denkt dat de overheid en het
				 bedrijfsleven veel van elkaar kunnen leren: «We moeten proberen om zo min
				 mogelijk tegenover elkaar te staan en zo veel mogelijk naast elkaar te staan.
				 Je blijft natuurlijk altijd afstand houden tot elkaar, want je hebt nu eenmaal
				 een verschillende rol daarin. Als je samen naar iets kijkt, heb je ook grote
				 kans dat je misschien samen een oplossing gaat vinden.»671Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 565.
 
 
 
 8.2
 Aanbestedingsregels zijn flexibeler dan gedacht
 
 De commissie concludeert dat een aanbestedingstraject
				 meestal een lang en ingewikkeld proces is. Sommige sprekers denken dat de
				 overheid misschien wel te ver is doorgeschoten met de complexiteit. De heer
				 Leether, bijvoorbeeld, is niet enthousiast over de bestaande Aanbestedingswet
				 omdat hij denkt dat «een wet die gaat over aanbestedingen, niet alleen door de
				 overheid maar ook door het bedrijfsleven moet kunnen worden begrepen. Als ik
				 voor het lezen van de Aanbestedingswet twee dagen nodig heb, om vervolgens te
				 concluderen dat ik de helft nog niet begrijp, dan zijn er toch dingen niet erg
				 goed op papier gezet.»672Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 130.
 De commissie kreeg in haar gesprekken met
				 betrokkenen dan ook vaak het argument te horen dat de ingewikkelde en strikte
				 aanbestedingsregels problemen in de hand werken. De rijksoverheid sluit op die
				 manier bijvoorbeeld kleinere en innovatieve bedrijven in de praktijk uit van
				 haar opdrachten. De commissie stelt echter vast dat het Rijk te weinig
				 gebruikmaakt van de flexibele mogelijkheden die de aanbestedingsregels wel
				 degelijk bieden.
 De rijksoverheid stelt te veel eisen in
				 aanbestedingstrajecten
 De aanbestedingsregels worden door zowel
				 leveranciers als de rijksoverheid als potentieel nadelig gezien voor het
				 midden- en kleinbedrijf (mkb) en de concurrentie op de markt in het algemeen.
				 Aanbestedingstrajecten duren vaak erg lang (soms wel een jaar), en brengen een
				 grote hoeveelheid aan administratief werk met zich mee. Zo moeten documenten in
				 veelvoud worden aangeleverd, moeten alle stukken in het Nederlands worden
				 aangeleverd (wat vertaalkosten met zich meebrengt), en dient bijvoorbeeld een
				 accountantsverklaring te worden meegeleverd.673Nederland ICT (2014). No bid
						redenen voor de markt. De kosten van het uitbrengen van een aanbieding, zonder
				 zekerheid van gunning, zorgen er dan ook voor dat vooral kleinere bedrijven
				 niet meedoen met het bieden. Nederland ICT noemt de kosten voor het bieden
				 «hoog en buitenproportioneel». Deze kosten kunnen oplopen tot maar liefst 1
				 miljoen euro bij grote opdrachten.674Ibid.
 Ook ondervinden kleinere bedrijven nadelen van
				 de strenge en gedetailleerde eisen die de overheid stelt. Zij vraagt in
				 aanbestedingen bijvoorbeeld om een bepaalde jaaromzet, eerdere ervaring met
				 soortgelijke (grote) projecten, een minimaal aantal fte's aan kennis op een
				 bepaald gebied, enzovoorts. Ook komen daar de laatste jaren eisen bij op het
				 sociale vlak, of wat betreft duurzaamheid, wat aanbieden nog ingewikkelder en
				 kostbaarder maakt. Dit alles kan ervoor zorgen dat het mkb, jonge en
				 innovatieve bedrijven weinig kans maken bij aanbiedingen. Leveranciers
				 plaatsten dan ook kanttekeningen bij de vele eisen die de overheid stelt: «Er
				 worden vaak allerlei vragen gesteld of referenties gevraagd op bepaalde
				 gebieden van duurzaamheid of over klanttevredenheid. Dat zal een speler die wat
				 minder ervaring heeft, niet helpen. Dat klopt. Er worden überhaupt vaak dingen
				 gevraagd in aanbestedingen waarvan je je af kunt vragen of die doelmatig zijn.
				 [...] Bij elk individueel punt kun je je wel voorstellen waarom het wordt
				 gevraagd, maar er wordt te weinig aandacht besteed aan de essentie van de
				 oplossing waar het om gaat. Dat is een beetje uit balans, vind ik
				 persoonlijk.»675Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						529. Aldus de heer Breedveld.
 Ook de overheid kijkt
				 met gemengde gevoelens naar de hoeveelheid eisen die zijzelf stelt in
				 aanbestedingen. Zo constateerde de heer Eilander dat inkopers bij de
				 rijksoverheid moeite hebben met het verwerken van beleidsinitiatieven in de
				 inkoop. Toch zouden, volgens hem, juist deze mogelijkheden gebruikt moeten
				 worden om bijvoorbeeld het mkb meer kansen te bieden: «Mijn inkopers denken:
				 weet je wat, de wereld zou heel erg simpel zijn als we alleen maar op de
				 laagste prijs hoeven te letten. Dan krijgen we ook nog social return,
				 duurzaamheid en sociale voorwaarden. Daarnaast moeten we nog aandacht besteden
				 aan het mkb. Ze worden al moe bij de gedachte, bij wijze van spreken. Daar ben
				 ik het helemaal niet mee eens. Als wij als overheid willen dat het mkb een kans
				 krijgt, moeten wij dat zeker ook met onze inkoopmacht doen.»676Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eilander, p.
						301.
 Voor de hiervoor genoemde problemen bestaat een
				 aantal oplossingen, ook binnen de huidige aanbestedingsregels. De rijksoverheid
				 kan opdrachten bijvoorbeeld minder groot en complex maken dan ze nu vaak zijn.677Zie ook hoofdstuk 7 over andere voordelen van het
						verkleinen van projecten met betrekking tot de beheersing van
						ICT-projecten. Bovendien kan zij meer gebruikmaken van de flexibiliteit
				 die de aanbestedingsregels toch wel bieden. Zo is prestatie-inkoop (Best Value
				 Procurement) een manier om het aanbestedingstraject te vereenvoudigen.678Zie verderop in dit hoofdstuk onder het kopje «Sta
						open voor alternatieve aanbestedingsmethoden». Er bestaan ook voorbeelden van EU-landen die, met
				 toestemming van de Europese Commissie, intelligent omgaan met de ruimte die de
				 aanbestedingsregels bieden. Zo is er in het Verenigd Koninkrijk een zogeheten
				 «Digital Marketplace» opgericht, waarop bedrijven diensten aanbieden aan de
				 rijksoverheid en kunnen inschrijven op bepaalde opdrachten.679Zie
						www.gov.uk/digital-marketplace, geraadpleegd op
						19 augustus 2014. De manier waarop deze marktplaats en haar voorloper, de
				 G-Cloud, zijn ingericht, heeft gezorgd voor een significante toename van het
				 aantal mkb-inschrijvingen en gunningen.680Zo wordt bijvoorbeeld ruim de helft van alle
						opdrachten in de zogenaamde «Cloudstore» gegund aan het mkb. Zie
						www.gov.uk/performance/g-cloud, geraadpleegd op
						27 augustus 2014.
 Maak gebruik van bestaande
				 overlegmogelijkheden
 Het gebrek aan flexibiliteit in de
				 aanbestedingsregels wordt door verschillende sprekers ook gezien als een
				 belemmering voor overlegmogelijkheden tussen de rijksoverheid en de markt.681Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Wildvank, pp.
						72–73. In het kader van gelijke behandeling tussen de
				 verschillende aanbieders, moet de rijksoverheid volgens de Aanbestedingswet
				 alle informatie met alle aanbieders delen. Als dus een aanbieder bepaalde
				 informatie doorgeeft aan de opdrachtgever, moet deze informatie ook doorgegeven
				 worden aan de andere aanbieders. Dit kan ervoor zorgen dat aanbieders huiverig
				 zijn om (concurrentiegevoelige) informatie in dit stadium te delen met de
				 opdrachtgever.
 De commissie constateert echter dat er wel degelijk
				 mogelijkheden tot overleg bestaan. Ook onder de nieuwe aanbestedingsrichtlijn
				 van 2014 kan de overheid van dergelijke opties gebruikmaken. Sterker nog, dit
				 wordt expliciet aanbevolen: «De aanbestedende diensten hebben grote behoefte
				 aan extra flexibiliteit die ruimte biedt om een aanbestedingsprocedure te
				 kiezen die voorziet in onderhandelingen. [...] De lidstaten moeten kunnen
				 voorzien in het gebruik van de mededingingsprocedure met onderhandeling of de
				 concurrentiegerichte dialoog, in verschillende situaties waarin de openbare of
				 niet-openbare procedure zonder onderhandelingen waarschijnlijk niet tot
				 bevredigende aanbestedingsresultaten leiden is benut. [...] Waar nodig moeten
				 de aanbestedende diensten worden aangemoedigd een projectleider aan te wijzen
				 die zorg moet dragen voor een goede samenwerking tussen de ondernemers en de
				 aanbestedende dienst tijdens de aanbestedingsprocedure.»682Preambule, overweging 42, Richtlijn 2014/24/EU van het
						Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen
						van overheidsopdrachten en tot intrekking van Richtlijn 2004/18/EG (PbEU 2014, L 94/65).
 Overleg brengt ook risico's met zich
				 mee
 In gesprekken die de commissie heeft gevoerd met diverse
				 belanghebbenden aan zowel leveranciers- als rijksoverheidskant, hebben sommigen
				 ook gewezen op de nadelen van overleg tussen leveranciers en opdrachtgever. Zo
				 zei de heer Corvers, directeur/eigenaar Corvers Procurement Services BV:
				 «Ikzelf ben van mening dat je zeer voorzichtig moet zijn met iedere
				 onderhandelings- of dialoogprocedure zodra er sprake is van een grote
				 kennisasymmetrie. Leveranciers van ICT weten altijd meer dan de opdrachtgever.
				 [...] Het is daarbij een beetje als met David en Goliath. Wij zullen een
				 opdrachtgever nooit adviseren om zo'n dialoog aan te gaan.»683Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Corvers, p. 38.
 Deze kennisasymmetrie die de heer Corvers noemde
				 zien we terug in alle fasen van een ICT-project. Een verschil in het
				 kennisniveau tussen de rijksoverheid en de leveranciers leidt dan ook tot
				 problemen, niet alleen in de aanbestedingsfase, maar ook in het voortraject en
				 de uitvoeringsfase. Deskundigheid op ICT-gebied is onder meer nodig om de
				 doelstellingen van het project helder te kunnen formuleren en te kunnen
				 communiceren met opdrachtnemers, kritische vragen te kunnen stellen over het
				 verloop en de resultaten van het ontwerp en de aangeboden oplossingen van
				 opdrachtnemers te kunnen beoordelen.684Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 83. Voor meer over het gebrek aan kennis bij de overheid,
						zie hoofdstuk 7. Doordat de belangen van de opdrachtgever en de
				 opdrachtnemer echter te vaak uiteen lopen, bestaat er inderdaad een kans op
				 misbruik van het verschil in kennis.685Zie hierboven in paragraaf 8.1 onder het kopje «De
						belangen van opdrachtgever en opdrachtnemer lopen te veel uiteen». Een
						oplossing voor de uiteenlopende belangen van rijksoverheid en leveranciers
						wordt aangedragen in hoofdstuk 7. Voor de beheersing van aanbestedingstrajecten
						is in de I-strategie een maatregel opgenomen om de kennisopbouw op het gebied
						van ICT-aanbestedingstrajecten te verbeteren. Zie ook: Ministerie van
						Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (13 maart 2012). Implementatieplan I-strategie Rijk 2012–2015, p. 62 op:
						https://manifestgroep.pleio.nl/file/download/26123902,
						geraadpleegd op 26 augustus 2014.
 Er zijn genoeg overlegmogelijkheden:
				 benut deze beter
 Er bestaat een aantal instrumenten die overleg
				 tussen de opdrachtgever en de markt kunnen bevorderen.686Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 86. Zo is er de mogelijkheid voor het houden van
				 marktconsultaties, ook wel «precompetitieve dialoog» geheten. Voorafgaand aan
				 een aanbestedingsprocedure kan de opdrachtgever geïnteresseerde bedrijven
				 uitnodigen om mee te denken over de haalbaarheid en de randvoorwaarden van de
				 voorgenomen opdracht. De informatie-uitwisseling met belanghebbende partijen
				 kan zicht geven op mogelijke oplossingen voor een probleem. De uitkomsten van
				 de marktconsultatie worden openbaar gemaakt.
 Een zeer succesvol
				 voorbeeld waarin een overheidsorganisatie van marktconsultaties gebruikmaakte,
				 was het project WAUTER van het Waterschapsbedrijf Limburg. Het
				 WaterAUTomatisERingssysteem moest 14 zuiveringsinstallaties en 144 gemalen
				 centraal bedienen. Het waterschapsbedrijf besteedde pas aan na twee ronden van
				 marktconsultaties en een tussentijdse proefaanbesteding.687Zie Waterschapsbedrijf Limburg/Waterschap Peel en
						Maasvallei (15 oktober 2012) Innovatieve aanbesteding
						Limburgs automatiseringssysteem voorbeeld voor EU op:
						www.pianoo.nl/innovatieve-aanbesteding-limburgs-automatiseringssysteem-voorbeeld-voor-eu,
						geraadpleegd in augustus 2014. Ook in de casus RDW is succesvol gebruikgemaakt van het
				 instrument marktconsultatie.688Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 200–201. In de casus Tunnels A73 en Werk.nl hebben eveneens
				 marktconsultaties plaatsgevonden, met als doel om een voorselectie te kunnen
				 maken van mogelijke leveranciers.689Ibid., pp. 675–677, 689–693, 751–752.
 Haalbaarheidstoets
 De
				 ICT-haalbaarheidstoets is een vorm van marktconsultatie specifiek voor ICT,
				 georganiseerd door Nederland ICT.690Nederland ICT is de branchevereniging van de
						Nederlandse ICT-sector. Ook hier gaat het om het bespreken van de eerste ideeën
				 voor een project van de opdrachtgever, dus nog voordat de overheid een
				 projectplan of aanbestedingsdocument heeft opgesteld. Zowel Nederland ICT, de
				 Algemene Rekenkamer als de rijksoverheid zijn positief over het gebruik van de
				 haalbaarheidstoets.691Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 122; Kamerstuk II 2012/13,
						31 490, nr.
						117. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2012. Zie
						verder ook hoofdstuk 6 over de haalbaarheidstoets. Desondanks is de toets tot nu toe niet vaak toegepast.
				 Vanaf 2007 slechts 19 keer, en in 2013 bijvoorbeeld maar één keer.692Kamerstuk II 2013/14,
						31 490, nr.
						145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst. Bijlage:
						Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014).
						Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013, p.
						31. «De blijkbaar beperkte toepassing van het instrument
				 komt deels voort uit onbekendheid van projectorganisaties met het instrument.
				 Ook speelt een rol dat het instrument soms als te zwaar wordt gepercipieerd en
				 de voorkeur wordt gegeven aan lichtere vormen van marktverkenning.»693Nederland ICT en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (6 februari 2014). iDialoog. In geen van de casus die de commissie heeft onderzocht is
				 de haalbaarheidstoets toegepast.
 In de iDialoog van 2014 is vastgelegd
				 dat de ICT-haalbaarheidstoets verplicht is voor alle voorgenomen ICT-projecten
				 bij het Rijk vanaf 20 miljoen euro, volgens het principe «pas toe of leg
				 uit».694Ibid. De voor- en nadelen van de haalbaarheidstoets
						zijn eerder uitgebreid besproken in hoofdstuk 6. In augustus 2014 kondigde Nederland ICT aan dat het
				 «verwacht de komende weken voor diverse overheidsorganisaties verschillende
				 ICT-Haalbaarheidstoetsen te organiseren.»695www.nederlandict.nl, geraadpleegd op
						3 september 2014.
 Concurrentiegerichte dialoog
 Tijdens het aanbestedingstraject heeft een opdrachtgever ook mogelijkheden
				 tot overleg. In ieder geval kan hij een vragenronde houden om extra informatie
				 uit te wisselen. Wel is deze methode in aantal gelimiteerd en verloopt deze
				 volgens strikte regels, waarbij gegevensuitwisseling meestal schriftelijk
				 verloopt. Bovendien moet alle informatie met alle gegadigden gedeeld
				 worden.
 Een andere optie is om gebruik te maken van de
				 concurrentiegerichte dialoog. Deze procedure mag gebruikt worden voor het
				 plaatsen van bijzonder complexe opdrachten.696Artikel 2.28 Aanbestedingswet 2012 (Stb. 2012,
						542). Een opdracht wordt gezien als bijzonder complex als de
				 opdrachtgever vooraf de technische middelen of de juridische dan wel
				 financiële voorwaarden van de opdracht niet kan opgeven. De gegadigden
				 (aanbieders die willen deelnemen aan de procedure) moeten aan gestelde
				 minimumeisen voldoen. Vervolgens selecteert de opdrachtgever minimaal drie
				 partijen om met hem in dialoog te gaan. Op basis van deze dialoog kunnen deze
				 drie of meer bedrijven inschrijven op de aanbesteding.
 De
				 concurrentiegerichte dialoog wordt over het algemeen gezien als een instrument
				 met groot potentieel, dat innovatie bevordert, objectief en transparant is en
				 veel ruimte biedt voor interactie tussen opdrachtnemer en opdrachtgever.697Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Bruijn, p.
						328. Toch past de overheid de concurrentiegerichte dialoog,
				 net als de haalbaarheidstoets, niet vaak toe. Een veelgehoorde klacht is,
				 volgens de heer Leether, «dat bedrijven bang zijn dat het cherrypicking wordt,
				 dat overal iets uit wordt gehaald en dat een derde met de opdracht weggaat.»698Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 132. Ook de opzet van de dialoogprocedure is ingewikkeld, en
				 wordt wel omschreven als «aanbesteden voor gevorderden».699Ibid., p. 131.
 Bovendien kunnen de kosten voor de deelnemers
				 hoog oplopen, doordat de opdrachtgever al vóór de gunning vraagt om een
				 uitgewerkte oplossing. Omdat gunning nooit zeker is, ontvangen inschrijvers
				 soms een ontwerpvergoeding om de kosten die zij hebben gemaakt enigszins te
				 compenseren.700PIANOo expertisecentrum aanbesteden. Regelgeving. Zie:
						www.pianoo.nl/regelgeving, geraadpleegd in augustus
						2014 Deze hoge kosten en de lange periode waarin de dialoog
				 plaatsvindt, kunnen een belemmering vormen voor deelname aan de dialoog. Toch
				 zou dit niet hoeven, gezien de geboden vergoeding en het feit dat de dialoog
				 individueel en onder geheimhouding plaatsvindt. Leveranciers hoeven dus niet
				 bang te zijn dat een concurrent er met hun idee vandoor zou gaan.701Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 131.
 In geen van de casus die de commissie heeft
				 onderzocht is de concurrentiegerichte dialoog toegepast. In de evaluatie van de
				 aanbestedingsstrategie die de opdrachtgever (Rijkswaterstaat) bij de Tunnels
				 A73 heeft uitgevoerd, is wel naar voren gekomen dat het «creëren van meer
				 openheid» tijdens het aanbestedingstraject, door bijvoorbeeld de dialoog, een
				 «leerpunt» is.702Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 689.
 Eerder in dit hoofdstuk was al te lezen dat de
				 Europese Commissie in de aanbestedingsrichtlijn van 2014 expliciet de
				 concurrentiegerichte dialoog als een nuttig instrument bestempelt. Het lijkt de
				 commissie dan ook logisch en wenselijk om te onderzoeken in hoeverre de
				 wetgever het gebruik van de dialoog en andere overlegmogelijkheden kan
				 stimuleren bij de implementatie van deze richtlijn voor april 2016.703Volgens het huidige implementatieschema wordt het
						wijzigingsvoorstel op 8 februari naar de ministerraad gestuurd, en op 23 juli
						2015 naar de Tweede Kamer. 18 april 2016 is de uiterste datum voor
						implementatie in Nederlandse wetgeving. Zie Kamerstuk II 2013/14,
						21 109, nr.
						216. Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken. Uitvoering EG-Richtlijnen. Bijlage: Overzicht ingebrekestellingen (per departement) (stand 30 juni
						2014). Een voorbeeld hiervan is om facultatieve bepalingen om te
				 zetten in verplichtingen. Lidstaten mogen in hun nationale regelgeving
				 zogenaamde «kan»-bepalingen omzetten naar «moet»-bepalingen. Zo kan de
				 Nederlandse wetgever de mogelijkheid van de dialoog verplicht stellen bij
				 complexe overheidsopdrachten waarin ICT een belangrijke rol speelt. Dan is er
				 minder vrijblijvendheid in de toepassing.
 Publiek-private samenwerking
				 (pps)
 Een andere manier voor de overheid om meer in overleg te
				 treden met de markt, en meer partnerschap te creëren, is door gebruik van
				 publiek-private samenwerkingsverbanden (pps). Pps-constructies zijn buiten de
				 ICT-sector, met name in de bouw- en vastgoedsector, al jaren gemeengoed. Bij
				 pps beperkt de rijksoverheid zich tot het stellen van functionele eisen, en is
				 de leverancier met specifieke contractvormen verantwoordelijk voor ontwerp,
				 bouw en exploitatie. Betaling volgt daarbij bijvoorbeeld pas na gebleken
				 beschikbaarheid van het systeem.704Design, Build, Finance and Maintain (DBFM) is een
						contractvorm waarbij de opdrachtnemer zowel verantwoordelijk is voor het
						ontwerp en de bouw van het project, als voor de financiering en het totale
						onderhoud. Bij traditionele contracten koopt de opdrachtgever een
				 product in: bijvoorbeeld een rijksweg met twee keer twee rijstroken. Bij pps
				 neemt de opdrachtgever een dienst af: een beschikbare rijksweg.
 De
				 kern van pps-constructies is dat de leverancier medeverantwoordelijk wordt voor
				 zowel de verliezen als de baten. Hiermee wordt het belang van de leverancier om
				 een goed resultaat te boeken aanzienlijk vergroot. Immers, hij ondervindt
				 daarmee de consequenties van een falend project, maar profiteert zelf ook van
				 een goed werkend resultaat. Door gebruik van dergelijke constructies worden
				 leveranciers partners van de overheid in plaats van de tijdelijk ingehuurde
				 uitvoerder van een opdracht. Voorwaarde is wel dat de invloed van de
				 rijksoverheid in de regie en uitvoering geborgd blijft.
 Er is nog
				 weinig bekend over de manier waarop pps-constructies specifiek bij
				 ICT-projecten zouden kunnen werken, wat de bewezen voordelen ervan zijn en tot
				 welke kostenbesparingen ze kunnen leiden. Ook is niet bekend of hiervoor een
				 verzelfstandigde ICT-organisatie nodig is waarin overheid en leveranciers
				 participeren. Kan de overheid in zo'n situatie de sturing in de hand houden?
				 Krijgen we dan geen constructies à la TLS (de externe partij bij de casus
				 OV-chipkaart)705Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 372–407. TLS staat voor TransLink Systems, een
						samenwerkingsverband tussen de Nederlandse Spoorwegen, het Rotterdamse
						vervoerbedrijf RET, het Amsterdamse vervoerbedrijf GVB, het Haagse
						vervoerbedrijf HTM en het landelijk vervoerbedrijf Connexxion. en NICTIZ (de externe partij bij de casus EPD)706Ibid., pp. 305–337. NICTIZ staat voor Nationaal ICT
						Instituut in de Zorg., waarbij de overheid wel de financiering, maar niet de
				 touwtjes in handen had? Dat bleek in genoemde casus in ieder geval geen basis
				 voor succes. Niettemin blijft de gedachte achter de constructie
				 prikkelend.
 In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II staat dat er
				 tien publiek-private doorbraakprojecten komen. Die zouden er onder meer op
				 gericht moeten zijn het gebruik en de kennis van ICT bij het midden- en
				 kleinbedrijf te vergroten, in de topsectoren en in sectoren als onderwijs en
				 zorg.707Kamerstuk II 2012/13,
						33 410, nr.
						15. Eindverslag van de informateurs over hun informatiewerkzaamheden.
						Bijlage: Fracties van VVD en PvdA. (29 oktober 2012). Regeerakkoord «Bruggen slaan», p. 10. Ook werd pps in het convenant tussen de overheid en het
				 bedrijfsleven van 2012 genoemd als een gezamenlijk streven.708Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties, ICT~Office en ICT-bedrijfsleven. (26 januari 2012),
						«Verbetering samenwerking tussen de rijksoverheid en het
						ICT-bedrijfsleven» Convenant tussen de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties en ICT~Office, de brancheorganisatie van de IT-, Telecom-,
						Internet- en Officebedrijven in Nederland. Zie ook hoofdstuk
						6. In de praktijk zijn er de afgelopen jaren voor zover
				 bekend bij de commissie geen pps-ICT-projecten uitgevoerd of opgestart.
				 Bovendien is in de opvolger van het convenant, de iDialoog van 2014, geen
				 verwijzing meer opgenomen naar pps-constructies.709Nederland ICT en Ministerie van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties (6 februari 2014). iDialoog. Dit komt onder andere doordat zowel de rijksoverheid als
				 de leveranciers twijfelen aan nut en noodzaak van pps. Zo zei de heer
				 Breedveld: «Wij zijn er in de discussies achter gekomen dat publiek-private
				 samenwerking geen doel op zich is. Het is een middel tot. [...] of dat echt een
				 doelstelling moet zijn en of het wenselijk is, daar zet ik af en toe toch wel
				 vraagtekens bij.»710Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						522. Volgens de heer Hillenaar, voormalig CIO Rijk, is het nog
				 te vroeg om via nieuwe rechtsvormen met elkaar samen te werken: «Ik denk
				 daarom dat we eerst nog veel verder moeten doorwerken met de bestaande vormen,
				 waarbij er toch nog meer sprake is van de verhouding klant-leverancier, voordat
				 we toe zijn aan het met elkaar aangaan van nieuwe rechtsvormen.»711Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						245. Ondanks deze aarzelingen zijn er ook duidelijke
				 voorstanders van pps. Zo pleit de heer Heeneman voor het gebruik van
				 pps-constructies, omdat de rijksoverheid daarmee volgens hem tot 30% zou kunnen
				 bezuinigen op ICT-projecten.712De heer Heeneman in: Kamerstuk II 2011/12,
						33 326, nr.
						2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012, inzake ICT
						bij de overheid, p. 3.
 Alles bij elkaar kent de commissie weinig
				 succesvolle voorbeelden van pps-constructies in ICT-projecten, noch weet zij of
				 de kosten van een ICT-project hiermee beter kunnen worden beheerst. Het is
				 daarom aan te bevelen dat de rijksoverheid de mogelijkheden die
				 pps-constructies zouden kunnen bieden voor ICT-projecten goed onderzoekt.
 Sta open voor alternatieve
				 aanbestedingsmethoden
 De commissie stelt vast dat het gebruik
				 van de traditionele aanbestedingsmethoden vaak een scheve
				 prijs-kwaliteitverhouding veroorzaakt. Er zijn meerdere criteria op basis
				 waarvan een aanbieder een opdracht kan krijgen. Tot voor kort was de laagste
				 prijs het belangrijkste, zo niet het enige criterium. Gunning op basis van
				 prijs alleen kan echter een perverse prikkel met zich meebrengen. Zo kan de
				 nadruk op dit criterium bijvoorbeeld leiden tot selectie van de «verkeerde»
				 leverancier. Door trucjes en slimmigheden kan een leverancier wel laag
				 inschrijven, maar uiteindelijk in de praktijk niet goedkoper zijn dan zijn
				 concurrenten. Ook komt het voor dat in de aanbieding van een leverancier staat
				 dat personeel van een bepaald niveau ingezet zal worden, wat de doorlooptijd en
				 efficiëntie van het project ten goede komt en daarmee de kosten laag houdt. In
				 de praktijk blijkt dan dat die leverancier na gunning, om diverse redenen,
				 medewerkers van een lager niveau inzet. De heer Verhoef, hoogleraar Informatica
				 aan de Vrije Universiteit Amsterdam, noemt dit een «wapenwedloop» tussen
				 ICT-dienstenleveranciers en de overheid: «de mensen die het worden, kunnen het
				 niet en de mensen die het kunnen, worden het niet.»713Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, pp.
						57–58.
 Deze perverse prikkel kan er bijvoorbeeld toe
				 leiden dat bedrijven «werk kopen». Dat wil zeggen, laag inschrijven op een
				 opdracht, en in een latere fase via meerwerk toch winst proberen te halen. De
				 heer De Pagter, directeur/mede-eigenaar BdBProjectmanagement B.V., voormalig
				 lid Raad van Bestuur VolkerWessels: «Dat verhaal ken ik natuurlijk. Dat heet
				 dan populair: een werk kopen. En dan hoop je dat er flink veel meer werk bij
				 komt, waardoor je uiteindelijk toch een paar stuivers overhoudt. [...] Je komt
				 uiteindelijk namelijk in een bijna onbeheersbare situatie als je daaraan
				 meedoet. Het moge duidelijk zijn dat een ondernemer het prima vindt als er een
				 stuk werk bij komt dat hij tegen een redelijke marge kan maken.»714Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Pagter, p.
						498.
 Uit de hoorzittingen bleek opvallend genoeg dat
				 iedereen van dit fenomeen «werk kopen» gehoord had, maar dat niemand zich er
				 naar eigen zeggen zelf schuldig aan maakt. Overigens zijn er naast meerwerk ook
				 andere redenen te noemen waarom een aanbieder onder de normale prijs offreert.
				 Zo noemde de heer Breedveld laag aanbieden als reden om een voet tussen de deur
				 te krijgen bij een nieuwe klant. Ook kan het alternatief voor laag aanbieden
				 inhouden dat er sowieso geen opdracht is. Dan levert werken onder de normale
				 prijs voor een leverancier nog altijd meer op dan personeel thuis houden.715Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						531.
 Een meer inhoudelijk argument tegen de
				 concentratie op alleen de prijs, is dat er betere producten opgeleverd worden
				 wanneer de opdrachtgever kwaliteit sterker meeweegt bij gunning. De wetgever
				 heeft dan ook in de Aanbestedingswet 2012 bepaald dat de overheid een opdracht
				 in principe gunt op basis van de economisch meest voordelige inschrijving
				 (EMVI).716Art. 2.114 Aanbestedingswet 2012 (Stb. 2012, 542):
						«1. De aanbestedende dienst gunt een overheidsopdracht op grond van de naar
						het oordeel van de aanbestedende dienst economisch meest voordelige
						inschrijving. 2. Een aanbestedende dienst kan, in afwijking van het eerste lid,
						gunnen op grond van de laagste prijs. In dat geval motiveert de aanbestedende
						dienst de toepassing van dat criterium in de aanbestedingsstukken.» Dit houdt in dat prijs wel zwaar kan meewegen (60 à
				 70%),717Dit percentage is niet wettelijk vastgelegd, en mag
						dus hoger of lager uitvallen. maar dat de opdrachtgever ook goed kijkt naar
				 kwaliteitscriteria, zoals functionaliteit, duurzaamheid, risicobeheersing,
				 levensduurkosten, het opleidings- en ervaringsniveau van de projectleider
				 etc.
 Het is van belang om de prijs van een aanbieding niet al te zwaar
				 te laten meewegen – het gaat uiteindelijk om de kwaliteit van het product. Om
				 inzicht te krijgen in de kwaliteit van de geboden producten, is overleg met de
				 leveranciers tijdens de aanbestedingsprocedures noodzakelijk. Prestatie-inkoop
				 is een voorbeeld van een aanbestedingsmethode die juist dit doet.
 Prestatie-inkoop als voorbeeld van een
				 alternatief aanbestedingstraject
 De commissie constateert dat
				 het EMVI-criterium een stap in de goede richting is. Desondanks blijkt dat de
				 prijs in de praktijk nog steeds te zwaar weegt. Een oplossing voor de perverse
				 prikkel die dit met zich meebrengt zijn bijvoorbeeld alternatieve
				 aanbestedingsvormen zoals prestatie-inkoop (Best Value Procurement – BVP).
				 Bij deze relatief nieuwe methode718Ongeveer 20 jaar geleden bedacht door de Amerikaan
						Dean Kashiwagi, en sinds 2009 naar aanleiding van een eerste succesvolle
						toepassing door Rijkswaterstaat steeds vaker toegepast in Nederland
						(ondertussen meer dan 200 projecten in de publieke sector). (Zie ook: Blankena,
						F. (25 april 2014). Overheden ontdekken voordelen prestatie-inkoop.
						Binnenlands Bestuur, op:
						
						www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/overheden-ontdekken-voordelen-prestatie-inkoop.9290608.lynkx,
						geraadpleegd in augustus 2014). schrijft de opdrachtgever niet precies voor wat hij wil,
				 maar gebruikt hij een «ingekaderde behoefte met doelstellingen». Ook treedt
				 hij tijdens het traject gestructureerd meer in overleg met de aanbieders. Op
				 deze manier formuleren opdrachtgever en leveranciers gezamenlijk de gewenste
				 oplossing voor een probleem. Bij prestatie-inkoop weegt de prijs nog steeds mee
				 in het gunningscriterium, maar kwaliteitsaspecten zijn belangrijker (wegen mee
				 voor circa 70 à 80%).
 Prestatie-inkoop is geen letterlijke vertaling
				 van BVP. Het moet eerder gezien worden als de Nederlandse variant op BVP,
				 waarbij niet alle elementen van de oorspronkelijke methode zijn overgenomen.719De termen worden overigens wel als synoniemen gebruikt
						door zowel leveranciers als de rijksoverheid. Een onderdeel van het oorspronkelijke BVP is bijvoorbeeld
				 dat de opdrachtgever resultaten uit het verleden meeweegt in de beoordeling van
				 aanbiedingen. Zoals hieronder uitgelegd wordt, is dit momenteel in Nederland
				 niet mogelijk. Daarnaast kijkt BVP verder dan de aanbestedingsfase, en gaat zij
				 ook over risicomanagement en projectmanagement in de uitvoering. Dit gebeurt
				 slechts gedeeltelijk in de Nederlandse variant van prestatie-inkoop. BVP zoals
				 het oorspronkelijk was bedoeld, past dan ook niet binnen de Europese
				 aanbestedingsregels.720Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, pp.
						133–134.
 Toch zijn er belangrijke elementen overgenomen
				 uit het oorspronkelijke BVP, zoals functioneel aanbesteden, een zeer
				 uitgebreide overlegmogelijkheid met aanbieders, en een versimpeld
				 aanbestedingstraject. Niet iedereen is enthousiast over het gebruik van deze
				 Nederlandse prestatie-inkoopmethode. Bij een verschil in het niveau van kennis
				 tussen partijen stelt de methode namelijk (te) veel vertrouwen in de
				 leverancier, waarbij ook vrijwel de volledige eindverantwoordelijkheid bij de
				 leverancier gelegd wordt. Volgens de heer L. Visser, manager operations bij
				 Wigo4it en voormalig CIO van het Havenbedrijf Rotterdam, kan dat alleen «als
				 die leverancier zo veel mogelijk naar eigen inzicht en op basis van de eigen
				 expertise – zo heet dat – die vraag kan beantwoorden. [...] Dat kan slechts
				 als het een gebied betreft waarvoor geldt dat er al een volwassen markt is.»721Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer L. Visser, p.
						391. Desondanks zag ook de heer L. Visser (en anderen met hem)
				 onder bepaalde voorwaarden wel mogelijkheden in de toepassing van
				 prestatie-inkoop. Uiteindelijk «behaal je sneller een goed resultaat tegen
				 minder kosten en [...] zal het resultaat beter zijn.»722Ibid., p. 393.
 Neem resultaten uit het verleden mee bij
				 de beoordeling van aanbieders
 De grootste verbetermogelijkheid
				 van prestatie-inkoop is om resultaten uit het verleden te laten meewegen.
				 Momenteel is het niet mogelijk om een leverancier eventuele negatieve
				 resultaten uit eerdere projecten na te dragen bij nieuwe aanbestedingen.723Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzittingen met de heer Eilander, p. 296 en de
						heer Corvers, pp. 42–43. De reden hiervoor is dat alle aanbieders in principe
				 gelijke kansen moeten hebben bij elke nieuwe opdracht. De heer Flippo zegt
				 bijvoorbeeld: «Kijk, je moet altijd het level playing field objectief blijven
				 benaderen. Het falen van een marktpartij op klus A kun je die partij nooit
				 nadragen bij klus B. Die partij krijgt dus dan van mij dezelfde kansen. De
				 markt is klein; je moet serieus met elkaar omgaan. Ik zal zoiets nooit
				 meenemen.»724Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 165.
 Op dit moment hebben slechte resultaten daarom
				 alleen invloed op de reputatie van leveranciers bij klanten in het
				 bedrijfsleven, en bij aandeelhouders.725Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						535. De commissie is er evenwel van overtuigd dat het, ook
				 buiten prestatie-inkoop om, mogelijk moet worden gemaakt om resultaten uit het
				 verleden toch mee te laten wegen in een nieuwe aanbesteding.
 De nieuwe
				 Europese richtlijnen voor aanbesteden openen de deur om resultaten uit het
				 verleden mee te nemen in de beoordeling van aanbiedingen.726Zie bijvoorbeeld bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Corvers, pp.
						42–43. Zo is in deze richtlijnen de volgende bepaling opgenomen:
				 «De aanbestedende diensten kunnen elke ondernemer van deelname aan een
				 aanbestedingsprocedure uitsluiten, of daartoe door de lidstaten worden
				 verplicht [...] wanneer de ondernemer blijk heeft gegeven van aanzienlijke of
				 voortdurende tekortkomingen bij de uitvoering van een wezenlijk voorschrift
				 tijdens een eerdere overheidsopdracht, een eerdere opdracht met een
				 aanbestedende dienst of een eerdere concessieovereenkomst en dit geleid heeft
				 tot vroegtijdige beëindiging van die eerdere opdracht, schadevergoeding of
				 andere vergelijkbare sancties».727Artikel 57(4) sub g, Richtlijn 2014/25/EU van het
						Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen
						van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en
						postdiensten en houdende intrekking van Richtlijn 2004/17/EG (PbEU 2014, L 94/243).
 De commissie pleit ervoor dat Staten-Generaal en
				 regering gebruikmaken van de mogelijkheden die deze bepaling in de richtlijn
				 biedt. Zoals gezegd is het lidstaten toegestaan om de uitsluitingsgronden die
				 in de richtlijn als facultatief worden aangemerkt, als verplichte
				 uitsluitingsgronden in hun nationale regelgeving op te nemen (van «kan» naar
				 «moet»). De wetgever moet deze mogelijkheid daarom onderzoeken bij de
				 implementatie van deze richtlijnen.728Volgens het huidige implementatieschema wordt het
						wijzigingsvoorstel op 8 februari 2015 naar de ministerraad gestuurd, en op
						23 juli 2015 naar de Tweede Kamer. 18 april 2016 is de uiterste datum voor
						implementatie in Nederlandse wetgeving. Ook kan hij meer in het algemeen kijken naar de kansen
				 die de nieuwe richtlijnen bieden. Wel let de wetgever er hierbij op dat
				 kleinere of jongere bedrijven inderdaad niet worden benadeeld. Uit de
				 hoorzittingen is gebleken dat zowel het bedrijfsleven als de rijksoverheid een
				 voorstander hiervan is.
 De Minister voor Wonen en Rijksdienst, de heer
				 Blok, is er bijvoorbeeld niet tegen om resultaten uit het verleden mee te
				 nemen, zolang de wetgever hierbij maar rekening houdt met het belang van nieuwe
				 leveranciers: «Dus ook daar zul je een balans moeten vinden tussen het niet
				 uitsluiten van vernieuwing of van kleine bedrijven en er tegelijkertijd wel
				 voor zorgen dat je een beeld hebt van wat zo'n organisatie kan. [...] Ik kan me
				 heel goed voorstellen dat u met die blik naar de aanbestedingsregels kijkt. Ik
				 sta ook niet afwijzend tegenover een wijziging, maar nogmaals, dan zul je wel
				 weer dat belang van die kleine nieuwe aanbieders moeten afwegen.»729Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 743. Voor de leverancierskant zie bijlage:
						Kamerstuk II 2014/15, 33 326, nr. 6, verslagen openbare hoorzittingen met de
						heer Mensonides, p. 482; de heer Verhoef, pp. 56–57; de heer Leether, pp.
						132–135; de heer Eilander, pp. 301–302 en de heer Padt, pp.
						550–552.
 
 
 
 8.3
 Naar professioneler contractmanagement
 
 Als het Rijk een aanbesteding goed in de markt zet en
				 afrondt, betekent dat niet dat het project vlekkeloos zal verlopen. Er schort
				 namelijk nogal wat aan het contractmanagement in ICT-projecten van de
				 rijksoverheid.730Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 86–87, 552–555. Zo constateert de commissie dat opdrachtgever en
				 opdrachtnemer te weinig structureel overleggen op de juiste niveaus. Ook is het
				 de commissie duidelijk geworden dat de opdrachtgever gedurende het
				 aanbestedingstraject weliswaar vaak stevige contracten opstelt en ondertekent,
				 maar dat zij er in de contractfase nauwelijks meer op teruggrijpt. Rechtszaken
				 zijn zeldzaam, terwijl ze vaak zeer wel mogelijk zijn en ook tot een positieve
				 uitkomst (voor de overheid) kunnen leiden.
 Leg afspraken helder vast
 Goed contractmanagement begint bij de juiste contractvorm met daarin
				 passende afspraken en clausules. Hierbij is een aantal aandachtspunten van
				 belang:
 
 
 
 –
 De juiste contractvorm
 Er
						bestaan veel verschillende contractvormen, die bijvoorbeeld de
						verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de opdracht in meer of mindere mate
						bij de opdrachtgever of juist de opdrachtnemer beleggen. Ook raamovereenkomsten
						zijn een vaak gebruikte contractvorm. Het gaat er in elk geval om dat de
						projectorganisatie bedenkt welk contract het beste past bij de specifieke
						opdracht. Alle contractvormen hebben voor- en nadelen. Zo was de contractvorm
						in de Tunnels A73-casus de oorzaak van grote problemen bij de uitvoering.731Ibid., pp. 624–643. Ook bleek de keuze voor een raamovereenkomst bij de
						casus Werk.nl het begin van een hoop ellende.732Ibid. De rijksoverheid kan bij het opstellen van contracten
						overigens gebruikmaken van de Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten
						(de ARBIT-regels).733Zie de ARBIT regels (Stcrt. 2014, 9523).
 
 
 
 –
 Een heldere
						verantwoordelijkheidsverdeling
 Het moet duidelijk zijn wie bij de
						opdrachtgever en wie bij de opdrachtnemer op welk moment aangesproken kan
						worden op tekortkomingen. Als niet voor iedereen duidelijk is wie
						eindverantwoordelijk is voor het welslagen van de opdracht, zal niemand uit
						zichzelf die verantwoordelijkheid nemen. Deze eindverantwoordelijkheid moet bij
						één persoon of instantie liggen. In de casus Tunnels A73 bijvoorbeeld
						ontstond, mede door de contractvorm, een chaotische situatie waarin
						opdrachtgever en opdrachtnemer elkaar verantwoordelijk hielden.734Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
							 rapport), pp. 573–598.
 
 
 
 –
 Een goed wijzigingenmanagement
 Vaak ontstaan vertragingen en kostenoverschrijdingen in ICT-projecten door
						wijzigingen tijdens de uitvoeringsfase. Dit werd vooral duidelijk in de casus
						Tunnels A73.735Ibid., pp. 538–539. In de woorden van de heer De Pagter: «In dit soort
						complexe processen zijn de wijzigingen, in mijn simpele woorden, «killing»«.
						
736Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
							 33 326, nr.
							 6, verslag openbare hoorzitting met de heer De Pagter, p.
							 497. Ook in de casus mGBA werden in een relatief korte
						tijd diverse nieuwe technologische oplossingen toegepast die tot vertraging en
						extra kosten leidden.737Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
							 rapport), p. 21. Als de projectorganisatie van tevoren vastlegt hoe
						zij omgaat met wijzigingen, kan zij op zulke veranderingen snel en effectief
						inspringen. Bovendien voorkomt dit «stille» heronderhandelingen in een later
						stadium.
 
 
 
 –
 Een ontsnappingsclausule
 Het
						moet mogelijk zijn om een contract voortijdig te beëindigen of een opdracht
						terug te trekken bij geconstateerde problemen.738Zie ook hoofdstuk 6. Als van tevoren vastgelegd is onder welke
						omstandigheden, maar vooral op welke manier contractbeëindiging mogelijk is,
						kan dat latere boetes of discussies voorkomen. Dergelijke ontsnappingsclausules
						bestonden niet of nauwelijks in de casus Werk.nl, en werden bovendien bij elke
						wijziging moeilijker. Dit leidde tot grote problemen.739Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
							 rapport), pp. 624–643.
 
 
 
 –
 Bonus-malusregelingen
 Om de
						opdrachtnemer te stimuleren beter te presteren, kan de opdrachtgever hem
						bonussen of boetes in het vooruitzicht stellen bij bepaald gedrag. Dergelijke
						clausules worden al vaak ingebouwd, maar in de onderzochte casus (bijvoorbeeld
						in Werk.nl) zelden toegepast.740Ibid., p. 765. Een andere toepassing van dit idee is de leverancier
						medeverantwoordelijk maken voor het eindresultaat. Zo heeft het eerdergenoemde
						project WAUTER gebruikgemaakt van een zogenaamde value engineering clause.741Waterschapsbedrijf Limburg/Waterschap Peel en
							 Maasvallei. (15 oktober 2012). Innovatieve aanbesteding
							 Limburgs automatiseringssysteem voorbeeld voor EU. op:
							 www.pianoo.nl/innovatieve-aanbesteding-limburgs-automatiseringssysteem-voorbeeld-voor-eu,
							 geraadpleegd in augustus 2014. Een dergelijke clausule stimuleert de opdrachtnemer
						om voorstellen te doen die leiden tot kostenreductie en innovatie. De
						opdrachtnemer krijgt in ruil hiervoor bijvoorbeeld een bonus in de vorm van een
						percentage van de gerealiseerde besparingen.
 
 
 Zorg voor meer betrokkenheid en
				 gestructureerd overleg
 De opdrachtgever moet zich
				 professioneler en meer betrokken opstellen.742Het onderwerp bestuurlijke betrokkenheid is voor
						andere fasen van een project uitvoerig besproken in hoofdstuk 7 paragraaf
						4. De afstand tussen opdrachtgever en opdrachtnemer wordt
				 vaak als te groot ervaren. Zo constateerde de heer Eurlings dat in de casus
				 Tunnels A73 de overheid er meer bovenop had moeten zitten: «de
				 tunnelproblematiek [was] zo ver weggemanaged dat het ministerie en
				 Rijkswaterstaat er nauwelijks meer bovenop zaten.[...] Ik zou zeggen: het was
				 té ver weggemanaged.»743Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Eurlings, pp.
						757–758.
 Ook bij de casus Werk.nl was er weinig te merken
				 van bestuurlijke betrokkenheid: «Wij wisten dat het hebben van een directe
				 relatie met de raad van bestuur essentieel is als het om dit soort grote
				 trajecten gaat. Wij dachten dus elke maand touch base langs te komen. [...]
				 Toen we dat zo'n beetje ter sprake brachten, was het eerste antwoord dat wij
				 kregen: we zien u volgend jaar weer. Ons was dus duidelijk dat het niet de
				 bedoeling was dat wij op die basis van regelmatigheid contact onderhielden met
				 de raad van bestuur. Gezien het feit dat er twee lijnen waren – dat hadden we
				 indertijd nog niet zo goed door – was dat wel essentieel geweest.»744Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mensonides, pp.
						478–479. Aldus de heer Mensonides, voormalig managing director
				 public sector Logica.
 Er is meer en beter overleg nodig tussen de
				 opdrachtgever en opdrachtnemer in de uitvoerings- en contractmanagementfase, op
				 de juiste niveaus, met dagelijkse betrokkenheid van de opdrachtgever. Op die
				 manier is de rijksoverheid in staat sneller in te grijpen bij problemen, en
				 hoeft zij de (kostbare) gang naar de rechter alleen te maken als noodzakelijke
				 en laatste optie. In de woorden van de heer Flippo: «Zijn de hoogste mensen
				 bij beide partijen die «in charge» zijn, on speaking terms met elkaar? Bellen
				 ze af en toe naar de verschillende contreien om te vragen of het goed gaat? Je
				 moet de relatie op orde houden.»745Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, p. 166.
 Escaleer op tijd
 In een
				 aantal casus (Tunnels A73, Werk.nl) kwam naar voren dat de projectorganisatie
				 bij problemen niet naar de juiste niveaus of te laat escaleerde.746Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 539–541, 590–591, 637. Als de betrokkenen meer en beter contact hebben, kunnen
				 zij problemen sneller signaleren. Omdat zij duidelijke afspraken dan bovendien
				 al contractueel hebben vastgelegd, kan en moeten zij regelmatig teruggrijpen op
				 het contract en tijdig escaleren. Wel is enige flexibiliteit gewenst:
				 voortschrijdend inzicht kan ook in latere fasen tot wijzigingen leiden.
				 Hiervoor moeten opdrachtgever en opdrachtnemer dan ook zoals gezegd duidelijke
				 voorzieningen treffen in het oorspronkelijke contract
				 (wijzigingenmanagement).
 Voorkom meerwerk en
				 «uurtje-factuurtje»
 In hoofdstuk 7 zijn de problemen rond
				 meerwerk en «uurtje-factuurtje» al aan de orde gekomen. Ook was er in vrijwel
				 alle casus die de commissie heeft onderzocht sprake van meerwerk. Gezien de
				 nadelen van deze manier van werken, is het belangrijk dat meerwerk en
				 «uurtje-factuurtje» voor zover mogelijk worden voorkomen. In ieder geval
				 moeten opdrachtgever en opdrachtnemer er vooraf afspraken over maken en moeten
				 ze deze contractueel vastleggen. Dat dergelijke afspraken problemen kunnen
				 voorkomen blijkt bijvoorbeeld uit de casus Werk.nl. Daar werden vaak geen
				 contractuele opdrachtovereenkomsten en soms zelfs geen offertes opgesteld. Het
				 gevolg was dat gewerkt werd op basis van nacalculatie, waardoor het UWV bij
				 oplevering geconfronteerd werd met hogere kosten, uitloop van planningen en
				 lage kwaliteit.747Ibid., p. 539.
 Meerwerk en uurtarieven zijn op zichzelf niet
				 verkeerd, maar de contractpartijen moeten er wel professioneel mee omgaan. Als
				 een vaste prijs is afgesproken, zorg dan voor een vaste regel voor meerwerk en
				 houd je daar dan ook aan. Als meerwerk een bepaald bedrag overschrijdt, kan het
				 zijn dat dit meerwerk als aparte opdracht aanbesteed moet worden. In de casus
				 Tunnels A73 is dit bijvoorbeeld niet gebeurd, terwijl dit waarschijnlijk
				 volgens de Aanbestedingswet wel had gemoeten.748Ibid., pp. 585–586. Dit leidde tot een forse overschrijding van het
				 contractueel vastgelegde maximumbedrag voor meerwerkopdrachten.749Ibid., p. 540. Als uurtarieven toch de beste keuze zijn, zorg dan voor
				 een resultaatsverplichting (waarbij betaling aan de leverancier afhankelijk is
				 van het behaalde resultaat) in plaats van een inspanningsverplichting (waarbij
				 betaald wordt wanneer de leverancier aantoonbaar voldoende zijn best heeft
				 gedaan om het resultaat te behalen). Bij de casus mGBA en OV-chipkaart
				 bijvoorbeeld bleek de toepassing van een inspanningsverplichting zonder
				 resultaatsverplichting de oorzaak van extra kosten en uitloop in tijd.750Ibid., pp. 359, 192. Ook kunnen opdrachtgever en opdrachtnemer door
				 gezamenlijke doelen te stellen een stimulans inbouwen om ondanks uurtarieven
				 toch op tijd klaar te zijn. Bijvoorbeeld een financiële bonus voor de
				 leverancier in het vooruitzicht stellen als deze er minder uren voor nodig
				 heeft dan afgesproken.
 Zorg voor naleving van
				 afspraken
 In de voorgaande paragrafen zijn veel punten
				 opgenoemd die belangrijk zijn om vooraf contractueel vast te leggen. De
				 commissie stelt echter vast dat de contracten vaak wel in orde zijn, maar na
				 ondertekening in een la verdwijnen. Ze worden er pas weer uitgehaald als de
				 boel al zo is geëscaleerd dat de rechter erbij moet worden gehaald (als dat
				 sowieso al gebeurt). Dit is niet wat professioneel contractmanagement inhoudt.
				 Om ervoor te zorgen dat opdrachtgever en opdrachtnemer afspraken naleven, is
				 het belangrijk dat zij van tijd tot tijd teruggrijpen op het contract. Op die
				 manier brengen zij in herinnering wat de afspraken zijn, en wat de volgende te
				 zetten stappen zijn. Er is veel mogelijk tussen het eerste probleemsignaal en
				 de gang naar de rechter – maak hier gebruik van.
 Daarnaast
				 constateert de commissie dat de rijksoverheid weinig procedeert in de
				 uitvoeringsfase van projecten, ook niet wanneer dat zou kunnen en moeten.
				 Geschillen tussen een leverancier en een opdrachtgevende overheidsdienst komen
				 weliswaar regelmatig voor, maar worden vaak in beslotenheid en onder
				 geheimhouding afgehandeld in de vorm van schikkingen. De geheimhouding en de
				 interne afspraken over deze geschillen zorgen ervoor dat de commissie niet kan
				 nagaan in hoeverre geschillen bij ICT-projecten op een juiste en eerlijke wijze
				 worden opgelost, hoeveel geschillen er zijn, wat het bedrag van de schikking is
				 en voor welke zaak er is geschikt. De commissie heeft dus geen enkel inzicht in
				 de daadwerkelijke kosten van dergelijke schikkingen voor de rijksoverheid.
 Bij haar onderzoek is de commissie op slechts één expliciete schikking
				 gestuit, namelijk in de casus Werk.nl. De heer Mensonides omschrijft hoe het
				 tot deze schikking is gekomen: «In de slotfase van Werk.nl is het fout gegaan.
				 In de slotfase is dat proces op de achtergrond gekomen ten dienste van druk die
				 op de oplevering stond. Wat die oplevering betreft moest er van alles gebeuren
				 en aan het eind van de rit is er blijkbaar zo'n hectiek geweest dat men niet
				 goed met elkaar heeft afgestemd wat de gespendeerde uren waren. Daar kwam een
				 factuur uit – er zijn verschillende bedragen genoemd; u hebt het over 2,2
				 miljoen – die niet herkend werd. Dat is dodelijk, ook voor ons natuurlijk.
				 Dat betekent niet dat we niets gedaan hebben, maar dat betekent ook dat we niet
				 aantoonbaar kunnen maken dat het dat bedrag is. Het UWV heeft dat uiteindelijk
				 herkend. Anders waren we niet tot een schikking gekomen. We zijn tot een
				 gemiddelde gekomen. De uitkomst is door beide partijen geaccepteerd.»751Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mensonides, p.
						476.
 Bij de keuze voor een schikking speelt vaak een
				 rol dat het moeilijk is de schuldige aan te wijzen. Immers, bij een gevecht
				 hebben twee partijen schuld, en zijn er vele betrokkenen. Daarom kiezen
				 opdrachtgevers in de contractuitvoeringsfase sneller voor een schikking of voor
				 arbitrage, net als leveranciers. Bovendien kan zowel opdrachtgever als
				 opdrachtnemer daarmee reputatieschade voorkomen. In de praktijk pakken
				 schikkingen vaak negatief uit voor de opdrachtgever. Een gang naar de rechter,
				 of in ieder geval strikter toezicht op naleving van de contractuele afspraken,
				 pakt financieel gezien waarschijnlijk vaak in het voordeel van de rijksoverheid
				 uit, ondanks de vermeende nadelen.
 De heer Leether legde uit waarom
				 hij zelf nooit dergelijke schikkingen zou hebben getroffen: «Als een
				 opdrachtnemer niet voldoet aan de verwachtingen die hij heeft gewekt en niet
				 professioneel heeft geopereerd, als dat allemaal vaststaat en er keurig in
				 gebreke is gesteld en ontbonden, dan houdt het voor mij op. Dan is in het
				 Nederlandse recht de logische afloop dat een partij erop wordt aangesproken,
				 dat wordt beoordeeld wat de schade is en dat de opdrachtnemer die schade
				 betaalt. [...] ik heb de stellige overtuiging dat het daarbij vooral
				 bestuurlijke en soms politieke argumenten zijn die maken dat het gaat zoals het
				 gaat. Meer valt er niet van te vertellen. Als ik [de schikkingen] als jurist
				 moet beoordelen – ik doe dat niet, want ze zijn geheim, naar buiten – dan
				 zou ik daarvan zeggen: dat hadden we beter niet kunnen doen».752Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 142.
 Doordat de overheid zich als opdrachtgever niet
				 hard genoeg opstelt tegenover leveranciers, te laat ingrijpt en weinig
				 procedeert, kleeft het imago aan de overheid van altijd betalen, maar nooit
				 wegsturen.753Ibid., p. 126. De leveranciers herkennen het beeld dat contracten na
				 ondertekening vaak in een la verdwijnen. Zo zei de heer Mensonides: «Mijn
				 ervaring is [...] dat het met contracten in het begin altijd een grote ellende
				 is. Dat geldt vooral voor het juridische stuk. Later wordt daarop bijna nooit
				 meer teruggekomen. Je ziet weinig rechtszaken tussen de overheid en het
				 bedrijfsleven over dit soort zaken.»754Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Mensonides, p. 472.
						Anderen bevestigden dit beeld, zie bijvoorbeeld bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Breedveld, p.
						533.
 De heer Leether legde het bestaan van deze
				 situatie uit als een verdienmodel: «Niet alle mislukte IT-projecten van de
				 overheid zijn ook mislukte IT-projecten voor het bedrijfsleven. Het één heeft
				 heel veel met het ander te maken. Het is een verdienmodel, vrees ik.»755Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Leether, p. 126. Dit verdienmodel kan niet langer worden toegestaan. De
				 commissie staat er daarom op dat de rijksoverheid bij geschillen strikter
				 handelt volgens de contractueel vastgelegde mogelijkheden. En dit is ook goed
				 mogelijk, zo blijkt uit het zeldzame geluid van de heer Flippo: «Als een
				 opdrachtnemer heeft ingeschreven voor een te lage prijs en vervolgens niet
				 biedt wat hij heeft beloofd, dan mag je hem daarmee niet gewoon weg laten
				 komen, klaar. [...] Als een partij echter niet levert waaraan ze zich gebonden
				 heeft op basis van een contract, ga je met haar in overleg. Dat probeer je
				 eerst nog vriendelijk en aardig te doen. Als dat niet opschiet, ben je
				 genoodzaakt om het contract te voorschijn te halen. Dan ga je of naar de
				 rechter, of je verzoekt de mensen vriendelijk om het pand te verlaten.»756Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Flippo, pp.
						27–164.
 
 
 
 8.4
 Samengevat
 
 Het ontbreekt aan professioneel opdrachtgeverschap bij
				 de rijksoverheid. Zij heeft geen volwaardige relatie met de leveranciers. Zo
				 stelt de commissie vast dat de rijksoverheid in aanbestedingstrajecten te veel
				 «dicteert». Zij besteedt vaak zeer specifiek aan, laat aanbestedingstrajecten
				 te lang duren en maakt ze (voor de leverancier) te kostbaar, waarbij zij te
				 veel nadruk legt op de prijs. Ook bouwt de rijksoverheid weinig stimulansen in
				 voor leveranciers om ofwel geen aanbieding te doen ofwel de overheid te melden
				 dat een opdracht niet realiseerbaar is.
 De commissie concludeert dat
				 de belangen van opdrachtgever en opdrachtnemer te veel uiteenlopen. Om deze
				 meer op een lijn te krijgen moeten zij meer gebruikmaken van overlegstructuren,
				 voorafgaand aan of tijdens de aanbestedingstrajecten. Ook in de uitvoeringsfase
				 moeten zij voortdurend en structureel overleggen. Bovendien kunnen
				 opdrachtgevers specifieke contractvormen gebruiken om opdrachtnemers
				 medeverantwoordelijk te maken voor het welslagen van het eindproduct. Fenomenen
				 als meerwerk als verdienmodel en «uurtje-factuurtje» mogen niet langer
				 voorkomen.
 Een aantal van de aanbevelingen die de commissie doet in
				 dit hoofdstuk moet de Minister van Economische Zaken meenemen bij de
				 implementatie van de nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen. Dit dient te
				 gebeuren voor april 2016.
 
 
 
 
 9
 ROL VAN DE TWEEDE KAMER
 
 
 
 «Alles wat u doet, alles waar dit
				 huis mee bezig is, heeft altijd een connectie met ICT. Altijd. [...] Dat
				 betekent dat ICT strategisch zou moeten zijn voor elke beslissing die wordt
				 genomen. [...] Dat zijn keuzes die helemaal in het begin moeten liggen, en dat
				 is bij u.»
 
 757
 Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 558.
 
 
 
 De behandeling van ICT-onderwerpen in de Tweede Kamer
				schiet tekort. Kamerleden zijn zich er vaak niet van bewust dat vele dossiers
				een ICT-component hebben. De ICT-problematiek is vaker aan de orde geweest in
				de Kamer maar daarmee is de bewustwording bij de leden niet toegenomen. Tevens
				ontbreekt het bewindspersonen aan een gevoel voor urgentie. Dat wil de
				commissie veranderen. Zij stelt de Kamer een totaalpakket aan maatregelen voor
				om te bereiken dat Kamerleden – en ook het kabinet – de urgentie van de
				problematiek wél gaan inzien. De oprichting van het BIT, dat voorstellen voor
				ICT-projecten toetst en beoordeelt, is daarbij essentieel. Daarin ligt de
				basis.
 De commissie constateert verder dat politieke keuzes en de
				timing waarop de Kamer zich ermee bemoeit, ICT-projecten bij de rijksoverheid
				erg complex maken. De politiek vraagt vaak onmogelijke prestaties van
				ICT-projecten. Bewindspersonen zouden vaker «nee» moeten zeggen: lang niet
				alles kan wat de Kamer vraagt. Of het kan wel, maar de Kamer zou het verzoek
				intrekken wanneer zij zou weten dat het veel duurder uitpakt dan verantwoord
				is. Een andere mogelijkheid is dat de Kamer achter haar verzoek blijft staan en
				zich er meer dan nu van bewust is dat verwezenlijking van haar wens langer
				duurt of veel geld vergt, maar dat die wens om politiek-maatschappelijke
				redenen als een vereiste is. In al die gevallen maakt de Kamer dan in ieder
				geval een bewuste keus. Daarmee is volgens de commissie al veel gewonnen ten
				opzichte van de huidige gang van zaken. Het advies van het BIT is hierbij zeer
				relevant.
 De commissie stelt ook vast dat zowel de
				informatievoorziening aan de Kamer als de behandeling in de Kamer gebrekkig en
				versnipperd is.
 
 
 9.1
 Behandeling van ICT-onderwerpen in de Kamer
 
 Zowel in de besloten gesprekken als in de openbare
				 hoorzittingen is veelvuldig de noodzaak aan bod gekomen dat leden van de Tweede
				 Kamer over voldoende ICT-informatie beschikken. Vrijwel alle onderwerpen in de
				 Kamer gaan immers over ICT of hebben een ICT-component. Op dat punt deelt de
				 commissie dan ook de urgentie die in eerdere rapporten werd genoemd.758Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
						A.M.V. Gerkens, SP) en Kamerstuk II 2007/08,
						26 643, nr.
						100. Brief van de Algemene Rekenkamer. Bijlage: Algemene Rekenkamer
						(2007). Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
						A. In laatst genoemde rapport doet de Algemene Rekenkamer overigens
						ook de aanbeveling dat ministeries over voldoende kennis en expertise over ICT
						en organisatie beschikken (p. 29). Uitsluitend met voldoende en passende informatie kunnen
				 Kamerleden de juiste vragen stellen aan het kabinet en hun controlerende taak
				 op dit punt voldoende waarmaken.
 Kamerleden hoeven niet allemaal
				 ICT-specialist te zijn, maar dienen zich er wel alle 150 van bewust te zijn,
				 dat ICT overal is en dat overal een ICT-prijskaartje aan hangt. Dit bewustzijn
				 is een cultuur- en mentaliteitskwestie. De commissie erkent dat dit het meest
				 weerbarstige deel van haar onderzoek is en dat het tot nu toe niemand is gelukt
				 om de Kamer het gevoel van urgentie bij te brengen. ICT-bewustwording wordt
				 niet bereikt met ICT-cursussen voor Kamerleden. Kamerleden krijgen namelijk
				 allang cursussen en hulp aangeboden. Die bewustwording is overigens niet alleen
				 belangrijk voor individuele Kamerleden, fracties en hun ondersteuning, maar ook
				 voor het ambtelijk apparaat dat Kamerleden en commissies ondersteunt bij een
				 goed verloop van het politieke proces.
 De parlementaire
				 werkgroep-Gerkens had tot doel praktische aanbevelingen te formuleren zodat de
				 overheid ICT-projecten beter zou besturen en de besluitvorming in de Kamer over
				 die projecten zou verbeteren. Het rapport van die werkgroep uit 2009 bevatte
				 dan ook tal van aanbevelingen aan de Kamer, inclusief een handreiking aan
				 Kamerleden met tien punten voor de behandeling van ICT-projecten. De Kamer
				 heeft met die aanbevelingen en handreiking echter vrijwel niets gedaan en het
				 gevoel voor urgentie voor ICT is er in elk geval niet mee gerealiseerd.759Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
						A.M.V. Gerkens, SP), pp. 10 en 11. Mevrouw Gerkens, voormalig Tweede Kamerlid voor de SP,
				 zei zelf over de resultaten van de genoemde werkgroep tijdens de hoorzitting:
				 «Nee, eigenlijk is er helemaal niets met onze aanbevelingen gedaan. Wat dat
				 betreft kom ik hier ook wel een beetje met de boodschap: jongens, vijf jaar
				 geleden hadden jullie dit al kunnen weten. We hebben een handreiking
				 neergelegd, we hebben 150 leden van de Kamer een kaartje gegeven760Op het kaartje staat de genoemde handreiking voor de
						behandeling van ICT-projecten aan de Kamerleden zie Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
						A.M.V. Gerkens, SP). en vervolgens heeft iedereen geknikt. Ik zag het om me
				 heen gebeuren. Men zei: wat moet ik hiermee? Dit [de problemen oplossen] had u
				 ermee moeten doen!»761Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Gerkens, p. 606.
 Behalve de genoemde noodzakelijk aan te brengen
				 inhoudelijke verbeteringen op het gebied van ICT-projecten is het van belang
				 dat bewindspersonen realistische tijdschema's hanteren en haalbare toezeggingen
				 aan de Kamer doen. Om die reden is de Kamer, naast de eigen bewustwording, ook
				 gebaat bij een betere informatievoorziening. Daarom introduceert de commissie
				 het tijdelijke BIT, dat elders in dit eindrapport uitgebreid is
				 beschreven.
 Verder beveelt de commissie aan om een starttoets te
				 verplichten. De starttoets is een hulpmiddel voor een doordachte start van
				 projecten. Een starttoets vindt plaats in de beleidsfase vóórdat besloten
				 wordt om met een project te starten.762Zie hoofdstuk 6. Dit sluit aan bij het advies van de Raad voor het
				 openbaar bestuur uit 2013 over politieke sturing op dienstverlening en ICT. De
				 Raad stelt in dit advies dat de rol van de Tweede Kamer ligt «in het voeren
				 van het principiële debat in een eerder stadium, [namelijk] het debat over wat
				 de overheid wil met dienstverlening en ICT».763Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						292. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Raad voor het openbaar bestuur (2013).
						Van wie is deze hond? Politieke sturing op dienstverlening
						en ICT. p. 12. De Raad pleit er niet alleen voor dat in de Kamer het
				 principiële debat wordt gevoerd, maar ook dat bij vraagstukken over
				 dienstverlening de nadruk ligt op het maatschappelijk effect van de besluiten.
				 De Raad stelt dat besluiten moeten worden getoetst op (goede) dienstverlening,
				 uitvoerbaarheid en ook op het «burgerproof» zijn ervan, lees: zijn afgestemd
				 op de wensen en behoefte van de burger, de eindgebruiker. Dat noemt de Raad
				 toetsen op invoerbaarheid.764Ibid., p. 12.
 Ook voorstellen op ICT-gebied van de Kamer zelf
				 moeten zinnig zijn. Daarom adviseert de commissie om in het Reglement van Orde
				 van de Kamer op te nemen dat moties en initiatiefwetgeving op verzoek van een
				 Kamerlid kunnen worden getoetst door het BIT. Het BIT wijst daarbij de Kamer op
				 de gevolgen van de te maken keuzen.
 Om het ICT-bewustzijn verder te
				 vergroten, adviseert de commissie aan de Kamer om het BIT te zijner tijd te
				 verzoeken zichzelf te introduceren bij alle fracties en om het BIT uit te
				 nodigen regelmatig toelichtende informatie te komen geven in de fracties. De
				 uitnodiging aan het BIT voor nadere informatieverstrekking aan de fracties kan
				 het beste vraaggestuurd zijn omdat dit de meest succesvolle werkwijze is. De
				 ervaring leert dat Kamerleden aanbodgestuurde briefings en cursussen zacht
				 gezegd niet massaal bezoeken. De commissie beveelt aan om briefings en
				 cursussen in ieder geval niet tijdens debatten te organiseren. Voorts doet de
				 commissie de aanbeveling om in het introductieprogramma voor nieuwe Kamerleden
				 ICT als onderwerp op te nemen.
 Politieke keuzen maken ICT vaak
				 complex
 Naast het gebrek aan ICT-bewustzijn is er een andere
				 complicerende factor die een rol heeft bij ICT-projecten. Politieke keuzen
				 maken de ICT van het Rijk namelijk vaak erg complex. De Kamer tracht soms in
				 politieke compromissen het onverenigbare te verenigen. De technische
				 uitvoerbaarheid van ICT-projecten kan daardoor in het geding komen,
				 bijvoorbeeld omdat in zo'n compromis een onrealistisch tijdpad is afgesproken
				 dat onvoldoende is gebaseerd op de technische inhoud van het project en de
				 haalbaarheid ervan. De politiek dient dan ook meer oog te hebben voor de
				 doorlooptijden van een ICT-project. Sommige gesprekspartners van de commissie
				 noemden dit de meest onderschatte factor van veel ICT-leed. Voor die
				 onderschatte factor wordt de kiem al gelegd als de Tweede Kamer en de Minister
				 overeenkomen dat een project op een bepaalde datum opgeleverd zal worden. Dat
				 kan een uitkomst zijn van politieke keuzen en compromissen, die onvoldoende
				 gebaseerd zijn op de technische inhoud van het project en de haalbaarheid
				 ervan. Verantwoordelijke ministers blijken zelf overigens vaak ook niet goed
				 geïnformeerd te zijn over de vraag of een beoogd ICT-project uitvoerbaar is.765Zie hoofdstuk 6.
 Met een juiste informatievoorziening kan de
				 Kamer beter inzicht verkrijgen in de haalbaarheid van een beoogde einddatum en
				 in de eisen die wel en niet aan een ICT-project kunnen worden gesteld. Op die
				 manier krijgt zij meer zicht op de haalbaarheid van ICT-projecten. De heer
				 Verhoef, hoogleraar Informatica aan de Vrije Universiteit Amsterdam, besprak
				 tijdens de openbare hoorzitting het probleem van de potentiële mislukking van
				 een project als gevolg van onduidelijke en steeds veranderende eisen en
				 einddata. Hij zei: «Het kan echter ook zijn dat je wel precies weet wanneer
				 het klaar is: 1 januari van het derde regeringsjaar, want je moet toch wat
				 kunnen oogsten. Als de deadline blijft staan, krijg je last van iets wat wij
				 tijdcompressie noemen. [...] Als je tijdcompressie krijgt, je er extra eisen
				 bij krijgt en die eisen blijven fluctueren, krijg je een hele optelsom. Die
				 optelsom is, in combinatie met heel grote projecten, letaal [dodelijk].»766Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Verhoef, p. 52.
 Timing en bemoeienis van de
				 Kamer
 Enerzijds is de commissie regelmatig te kennen gegeven
				 dat de Tweede Kamer op te grote afstand van ICT-projecten staat om tijdig te
				 kunnen en te moeten willen aansturen. De Kamer laat weinig van zich horen bij
				 belangrijke mijlpalen van een project (de start van een project, grote
				 herijkingen en uiteindelijke afronding). De Kamer is ook niet altijd op de
				 hoogte van het verloop, laat staan van belangrijke mijlpalen in ICT-projecten.
				 Anderzijds constateert de commissie dat de Kamer veelal wél actief wordt
				 wanneer de media berichten over problemen bij ICT-projecten of daarin zorgen
				 worden geuit over de gevolgen van het project voor de belangen van de burger.
				 In de praktijk komt het dan voor dat de Kamer juist vaak overreageert door te
				 willen meesturen op projectniveau767In de casus van de Tunnels A73 bijvoorbeeld vroeg de
						Kamer in het najaar van 2007, toen zich grote problemen in het project
						voordeden, aan de Minister van IenM of hij haar wekelijks wilde informeren over
						de vorderingen op het project. Zie onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p 209.. Daarom dient de Kamer zich te beraden op de afstand die
				 zij wenst te nemen tot ICT-projecten en de mate en tijdigheid van haar
				 aansturing. De Kamer dient ook na te denken over de mate waarin zij zichtbaar
				 betrokken en geïnformeerd wil zijn. In ieder geval is het onverstandig om pas
				 actief te worden wanneer in de media wordt bericht over problemen bij
				 ICT-projecten en de gevolgen voor de belangen van de burger. Het ongewenst en
				 te laat overreageren en meesturen op projectniveau door de Kamer wordt hiermee
				 in de hand gewerkt. Als het kabinet de Kamer beter en eerder informeert, hoeft
				 zij niet uitsluitend af te gaan op mediaberichten.
 Onderzochte casus
 Ook
				 het externe bureau dat onderzoek voor de commissie heeft gedaan, Policy
				 Research, constateert dat de Kamer te laat reageert en dan meteen overreageert.
				 Dit gebeurde in vrijwel alle casus (in de casus C2000, EPD, mGBA, OV-chipkaart
				 en UWV).768Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), pp. 172, 173, 180, 186, 195 en 209. In de casus C2000 constateert Policy Research
				 bijvoorbeeld: «De Tweede Kamer loopt echter gegeven de complexiteit, lange
				 doorlooptijd en de problemen van het C2000-project die terug te leiden zijn tot
				 de gemaakte (technische) keuzes in de beginfase, al snel achter de feiten
				 aan.»769Ibid., pp. 172 en 173. Daar komt nog bij dat de Kamer zich niet goed liet
				 informeren door het kabinet. Policy Research concludeert: «In 2003 heeft de
				 Algemene Rekenkamer stevige kritiek geuit op het feit dat de
				 informatievoorziening naar de Kamer structureel van onvoldoende kwaliteit was,
				 niet voldeed aan de eisen van de Regeling Grote Projecten en dat de toonzetting
				 van de voortgangsrapportages een aantal malen rooskleuriger was dan op grond
				 van interne rapportages en rapportages van de externe evaluator mocht worden
				 verwacht.»770Ibid., p. 173.
 In de casus Tunnels A73 stelde de Kamer veel
				 vragen over de oorzaken van de problemen en dacht zij ook mee over oplossingen.
				 Na de media-aandacht kreeg het project te maken met veel politieke druk, zowel
				 vanuit de Tweede Kamer als vanuit de regio Limburg: de tunnels in de A73
				 moesten zo snel mogelijk volledig open. Policy Research: «op momenten wilde de
				 Tweede Kamer een te sterke sturing op het project uitoefenen en zo zelf bijna
				 op de stoel van de opdrachtgever komen te zitten. [...]. [Terwijl] extra eisen
				 en politieke druk niet per se leiden tot betere beheersing van het project.»771Ibid., p. 209.
 Bewindspersonen moeten «nee»
				 zeggen
 De politiek vraagt vaak onmogelijke prestaties van
				 ICT-projecten. Bewindspersonen zouden moeten aangeven dat niet altijd alles kan
				 wat de Kamer vraagt. Als de Kamer onmogelijke eisen stelt, zouden zij de Kamer
				 een risicoanalyse moeten sturen met daarin de consequenties van te maken
				 keuzes. Anderen spreken in dit verband van een verplichte ICT-uitvoeringstoets
				 of starttoets voordat de bewindspersoon een toezegging aan de Kamer doet over
				 de uitvoering van een project.772Zie ook hoofdstuk 6 en 7 voor meer informatie over de
						noodzaak van risicoanalyses en ICT-toetsen. Om inzicht te krijgen of toetsen zijn uitgevoerd beveelt
				 de commissie het kabinet aan om een beoordelingskader ICT op het
				 ministerraadsformulier op te nemen. Hiermee wordt aan de ministerraad gemeld of
				 voorstellen zijn getoetst zodat er geen beloften kunnen worden gedaan op
				 ICT-gebied die niet getoetst zijn. Op die manier wordt ICT een structureel en
				 bewust onderdeel van de besluitvorming in de ministerraad. Verder vindt de
				 commissie het belangrijk dat het kabinet bij alle wetgeving, beleidsnota's en
				 andere voorstellen aan de Kamer een ICT-paragraaf toevoegt, waarin het ingaat
				 op de technische haalbaarheid van het voorgenomen beleid.
 Tijdens de
				 hoorzitting lichtte de heer Hillenaar, voormalig CIO Rijk, het gebruik van
				 uitvoeringstoetsen toe. En ook sprak hij over de noodzaak dat ministers vaker
				 «nee» zeggen tegen de Kamer als die iets vraagt wat niet uitvoerbaar is:
				 «Volgens mij zou het enorm helpen [...] als ICT ook wordt gewogen bij
				 discussies over nieuw beleid. [...] Men zou zich daarbij moeten afvragen: kan
				 wat we hier willen eigenlijk wel? [...] Dan wordt het ook makkelijker voor ons,
				 voor de ambtelijke organisatie, om te zeggen: pas even op, want hiermee loop je
				 een groot risico. [...] Ja [als de Kamer iets vraagt wat niet kan, dan zou de
				 bewindspersoon gewoon moeten zeggen: we gaan het niet doen, want het is gewoon
				 technisch niet mogelijk], of men geeft de Kamer een risicoanalyse mee. Er moet
				 dan worden gezegd: als u dit per se wilt, dan zijn dit mogelijk de
				 consequenties. Daardoor kun je toch die keuze maken. Dat zou erg helpen.»773Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Hillenaar, p.
						262.
 Onder anderen de heer Koopmans, de heer Padt, de
				 heer Eurlings, mevrouw Ter Horst en de heer Matthijssen waren van mening dat
				 bewindspersonen tegen de Kamer moeten zeggen als zij een onuitvoerbaar verzoek
				 heeft. Enkele citaten hieronder zijn daarvoor illustratief. De heer Koopmans,
				 voormalig lid van de Tweede Kamer voor het CDA: «Ik denk dat ministers vaker
				 moeten zeggen, goed geïnformeerd door hun diensten, dat zij begrijpen dat het
				 een mooi politiek idee is en dat de Kamer dat wil, maar dat het niet goed
				 uitvoerbaar is.»774Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Koopmans, p.
						672.
 Ook de heer Padt, sales director commercial
				 & public sector Hewlett-Packard, had woorden van dergelijke strekking. Hij
				 zei dat de Kamer goed moet weten wat de impact van haar wensen is op ICT. De
				 heer Padt vindt dat bewindslieden vaker «nee» moeten zeggen als de Kamer iets
				 onverstandigs dreigt te besluiten, zoals recent de Staatssecretaris van
				 Financiën, de heer Wiebes deed.775Dit voorbeeld werd tijdens de hoorzittingen ook
						aangehaald door de Minister voor Wonen en Rijksdienst, de heer Blok, en door
						mevrouw Ter Horst, voormalig Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelatie. Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslagen openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 734 en mevrouw Ter Horst, p. 708. De heer Padt: «Daarom is het voorbeeld van de
				 Belastingdienst zo goed. Ik denk dat de Kamer op het moment dat zij een vraag
				 stelt, moet weten wat de impact daarvan is op de ICT. [...] In het voorbeeld
				 van deze week is dat de Staatssecretaris [Wiebes] die zegt: ik ga dat niet
				 doen, we gaan die vraag niet stellen aan onze mensen in Apeldoorn. Ik denk dat
				 dat heel verstandig is en dat er vaker zo naar gekeken zou moeten worden.»776Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Padt, p. 553.
 In de hoorzitting met de heer Matthijssen,
				 senior adviseur PBLQ, kwam eveneens aan de orde dat de Kamer zich moet
				 realiseren dat niet alles mogelijk is wat zij van het kabinet vraagt. De heer
				 Matthijssen ging daarbij in op zowel de inhoud als de timing: «Zoals je de vos
				 niet moet vragen om op de kippen te passen, moet je de Tweede Kamer niet vragen
				 om niet de ambitie te hebben en dingen snel te willen. Dat is gewoonweg een
				 terechte opstelling van de Kamer. Daartussen behoort een professionele
				 uitvoering van ICT-projecten te liggen. Als de Kamer zegt dat ze het in zes
				 maanden gerealiseerd wil zien, behoort er een keurige rapportage te komen
				 waarin staat om welke reden het ongewenst is om een en ander over zes maanden
				 te realiseren, dat dit niet mogelijk is en dat daarvoor negen maanden, twaalf
				 maanden of vijftien maanden moet worden gegund. Dit alles moet professioneel
				 onderbouwd zijn.»777Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Matthijssen, p.
						225.
 De Minister voor Wonen en Rijksdienst, de heer
				 Blok, sprak in de hoorzitting over het debat dat hij komende jaren met de Kamer
				 zal voeren over ICT. Daarin staan volgens hem de complexiteit, de
				 uitvoerbaarheid en het tijdpad van ICT-projecten centraal: «Die complexiteit
				 herken ik, maar ik denk dat een belangrijk onderdeel van het debat tussen
				 regering en Kamer de komende jaren zal gaan over wat uitvoerbaar is. De
				 Belastingdienst is daar natuurlijk uitgebreid door in de publiciteit. Collega
				 Wiebes heeft daar een stevige kluif aan. [...] aan de andere kant introduceer
				 je, zeker als dat onder tijdsdruk moet gebeuren, een enorm risico dat het niet
				 binnen de gestelde tijd en de geraamde kosten gaat lukken.»778Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de Minister voor Wonen en
						Rijksdienst, de heer Blok, p. 734.
 Alles bij elkaar zou het goed zijn als de Kamer
				 zich realiseert dat niet alles kan wat zij aan het kabinet vraagt, inhoudelijk
				 noch qua tijdsplanning. Het kabinet dient daarover de Kamer uiteraard wel goed
				 te informeren. Met de beoordeling door het BIT zal een belangrijk deel van dit
				 inzicht ook gerealiseerd kunnen worden.
 
 
 
 9.2
 Informatievoorziening van kabinet naar de Kamer onvolledig
					 en versnipperd
 
 Bijna alle onderwerpen die in de Kamer aan de orde zijn
				 hebben te maken met ICT; óf het zijn in hun geheel ICT-projecten, óf het zijn
				 onderwerpen met een ICT-component. Of het nu gaat over veiligheid, milieu,
				 onderwijs, buitenland of binnenland, alles heeft een link met ICT. Voor het
				 gebruik van ICT moeten dan ook strategische keuzes gemaakt worden. Die keuzes
				 liggen aan het begin van elk project en dienen door de Kamer te worden gemaakt.
				 Het is essentieel dat het kabinet de Kamer volledige en kwalitatief goede
				 informatie stuurt. Het is de commissie gebleken dat departementen niet altijd
				 onderkennen dat een ICT-project daadwerkelijk een ICT-project is. Dat
				 verschijnsel zorgt ervoor dat de Kamer onvolledig wordt geïnformeerd over de
				 specifieke risico's die inherent zijn aan ICT. De casus Tunnels A73 is zo'n
				 voorbeeld: het leek een bouwproject maar het bleek een ICT-probleem. En de
				 Kamer zelf is zich er door haar gebrek aan ICT-kennis niet altijd van bewust
				 dat het belangrijk is om vragen over ICT-risico's te stellen, zeker wanneer het
				 niet lijkt te gaan over ICT, maar over bijvoorbeeld de bouw van tunnels.
 Het eerder genoemde rapport van de Raad voor het openbaar bestuur sluit
				 hierbij aan. De Raad heeft gesteld «dat vraagstukken met betrekking tot ICT en
				 dienstverlening over het algemeen te versnipperd en in een te laat stadium in
				 de Tweede Kamer worden besproken. Daardoor komt de rol van de Tweede Kamer als
				 mede-eigenaar van deze vraagstukken onvoldoende tot zijn recht. De Tweede Kamer
				 dient een grotere rol te spelen bij de zoektocht naar het evenwicht in de
				 talloze afwegingen die bij vraagstukken over dienstverlening en ICT aan de orde
				 zijn.»779Kamerstuk II 2013/14,
						26 643, nr.
						292. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
						Koninkrijksrelaties. Bijlage: Raad voor het openbaar bestuur (2013).
						Van wie is deze hond? Politieke sturing op dienstverlening
						en ICT, p. 12. Een voorbeeld van gebrekkige informatievoorziening over
				 ICT-projecten van de overheid aan de Kamer is het ICT-dashboard. In hoofdstuk 5
				 is al besproken dat op het ICT-dashboard alle lichten altijd op groen staan.
				 Zulke informatie levert niet veel op en de Kamer heeft er vrijwel niets aan,
				 omdat het dashboard immers volstrekt onvoldoende zicht biedt op de werkelijke
				 stand van zaken van ICT-projecten. De heer Duijzer, CIO van de gemeente Den
				 Haag en voormalig CIO van het Ministerie van Landbouw, Natuur en
				 Voedselkwaliteit, verwoordde heel scherp aan de commissie dat het ICT-dashboard
				 «een weerspiegeling is van een onveilige en onvruchtbare samenwerkingscultuur
				 tussen departementen en Tweede Kamer (op het gebied van ICT).»780Duijzer, J.W. Position paper ten
						behoeve van de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
						2013, p. 1. Policy Research meldt in zijn rapport over het dashboard
				 dat «[...] op casusniveau [bleek] dat in sommige gevallen bewindspersonen zelf
				 niet over de juiste informatie beschikten en is de informatie uit de
				 Jaarrapportage grote en risicovolle projecten en het Rijks ICT-dashboard,
				 onvolledig, onvoldoende tijdig en zelfs misleidend».781Onderzoeksrapporten Policy Research (bijlage bij dit
						rapport), p. 31. Policy Research constateert dat «in de beginjaren van de
				 casus C2000 [...] de bewindspersonen van BZK niet altijd over de juiste
				 informatie beschikten».782Ibid., p. 220.
 De commissie beschreef eerder in dit rapport al
				 het onbegrijpelijk te vinden dat bij de rijksoverheid geen totaaloverzicht
				 bestaat van de kosten van ICT-projecten noch van het beheer en onderhoud van
				 ICT-systemen. Zij beschreef ook hoezeer het haar bevreemdde dat kabinetten er
				 tussen 1988 en 1995 wel in slaagden een bruikbaar totaaloverzicht van de kosten
				 van ICT-projecten te maken, maar daar van de ene op de andere dag mee stopten.
				 In déze beschouwing over de Tweede Kamer past de vaststelling dat de Kamer
				 destijds pijnlijk nagelaten heeft adequaat actie te ondernemen783Er zijn door enkele leden in 1995 wel vragen gesteld
						over de vervanging van het jaaroverzicht tijdens de behandeling van een
						beleidsnota en in 1997 ook enkele schriftelijke vragen, maar dat heeft verder
						niet geleid tot de handhaving of herinvoering van het financiële overzicht. In
						hoofdstuk 1 is dit al aan de orde geweest en in hoofdstuk 7 werd hierop verder
						ingegaan., nadat zij er in 1995 door de toenmalige Staatssecretaris
				 van Binnenlandse Zaken over was geïnformeerd dat het jaaroverzicht wegens
				 «gebrek aan praktisch nut» niet meer zou worden verstrekt. In alle jaren
				 nadien, met toch bepaald ook regelmatige publiciteit over mislukkende
				 ICT-projecten, heeft de Kamer geen eenduidige en heldere informatie bij welk
				 kabinet dan ook afgedwongen over de gezamenlijke ICT-projecten bij het Rijk. De
				 commissie beschouwt dit als een ernstige nalatigheid in de parlementaire
				 controle.
 
 De Kamer dient zich beter te laten informeren over
					 ICT. De Kamer moet daarbij aan het kabinet kenbaar maken op welke manier ze
					 haar informatie wil krijgen en moet de juiste vragen stellen. Zij hoort
					 voldoende zicht te krijgen op de technische en financiële uitvoerbaarheid en
					 haalbaarheid van beleid en ICT-projecten en tevens op de (gevolgen van) strakke
					 en zelfs te strakke deadlines. Voor het verkrijgen van informatie kan de Kamer
					 meer gebruikmaken van bestaande instrumenten, zoals de Regeling Grote
					 Projecten. Met die regeling kan de Kamer een project tot een Groot Project
					 aanwijzen. Dat is een signaal van de Kamer aan het kabinet en aan zichzelf dat
					 zij, in afwijking van de normale controle- en informatieprocedures, extra alert
					 is vanwege te verwachten risico's en complicaties. De inzet van de Regeling
					 Grote Projecten maakt het mogelijk om van het kabinet een intensievere en meer
					 toegesneden informatievoorziening af te dwingen over de voortgang van een het
					 grote project. Dit gebeurt met halfjaarlijkse rapportages van het kabinet,
					 waarin van tevoren is afgesproken welke informatie de Kamer wil ontvangen.
					 Hiermee is de informatievoorziening van een bepaald onderwerp vanuit het
					 kabinet dus structureel en meerdere keren per jaar geregeld.
 Zodra het
					 BIT is opgericht (zie hoofdstuk 1) worden ICT-voorstellen (of voorstellen met
					 een belangrijke ICT-component) getoetst op zaken zoals haalbaarheid en
					 uitvoerbaarheid. De Kamer zal terugkerend worden geïnformeerd over de
					 voortgang. Maar, zoals de commissie eerder naar voren bracht, dit alles staat
					 of valt met een meer op controle gerichte houding: de Kamer moet inzicht
					 wíllen hebben in ICT-projecten en de Kamer moet ze op haalbaarheid en
					 financiële risico's wíllen toetsen.
 
 Duidelijke taal is hierbij
				 nodig
 Het is belangrijk dat het kabinet zijn informatie in
				 heldere en duidelijke taal aan de Kamer aanbiedt. Hierbij is essentieel dat het
				 kabinet geen vakjargon gebruikt. Dit heldere taalgebruik is in alle gesprekken
				 en hoorzittingen van de commissie aan de orde geweest. Als teksten over
				 ICT-projecten te ingewikkeld zijn om echt te kunnen begrijpen, moet de Kamer
				 afdwingen dat er nieuwe teksten komen. Het advies van de heer Koopmans is
				 hiervoor een illustratie: «Elke regering heeft dezelfde methode van glossy
				 brieven en ingewikkelde dingen. [...] Dat [een commissie tegen de Minister zegt
				 dat we geen abracadabrabrieven willen, maar in gewoon helder Nederlands] lijkt
				 me ook een heel goede aanbeveling die uw commissie zou kunnen doen. [...] Men
				 moet gewoon af en toe zeggen: doe het opnieuw, want dit is niet te lezen.»784Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met de heer Koopmans, p.
						670. De commissie neemt het advies van de heer Koopmans over
				 en reikt dat graag als suggestie aan haar overige 145 leden aan.
 Dat
				 de Kamer in staat moet zijn om rapporten over ICT-projecten te kunnen lezen,
				 begrijpen en beoordelen kwam in de hoorzitting met de heer Meijer,
				 directeur/eigenaar KWD Resultaatmanagement, aan de orde. Hij zei dat hij het
				 had meegemaakt dat er bedrijven werden ingehuurd met grote namen om de Kamer te
				 overtuigen:
 
 De commissie: «Acht u het mogelijk dat het
					 ministerie, zo zeg ik nu maar eventjes, die grote namen inschakelt omdat het
					 daarmee veel makkelijker is om de Kamer te overtuigen?»
 De heer
					 Meijer: «[...] Ja, dat acht ik zeker mogelijk. [...] daar heb ik ook wel een
					 ervaring mee in een concreet geval.»
 De commissie: «En het argument
					 daarvoor was, zo hoor ik u zeggen, dat het overtuigender werkt naar de
					 Kamer.»
 De heer Meijer: «Ja.»785Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						 33 326, nr.
						 6, verslag openbare hoorzitting met de heer Meijer, p. 187.
 
 
 
 
 9.3
 Versnippering projecten over departementen en
					 commissies
 
 Omdat ICT in alles meespeelt, in vrijwel alle
				 onderwerpen die de Kamer bespreekt, komen de plannen en ontwikkelingen van
				 ICT-projecten ook vanuit alle departementen. Verschillende commissies in de
				 Kamer debatteren met de bewindspersonen over ICT-projecten. Deze commissies
				 weten vaak niet van elkaar wat zij doen. Het toezicht vanuit de Kamer is
				 daarmee versnipperd, want ICT-projecten vallen onder verschillende ministeries
				 en zodoende ook onder verschillende commissies. De ICT-specialisten in de Kamer
				 (die gezamenlijk zitting hebben in de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken
				 en Koninkrijksrelaties (BZK) en de algemene commissie voor Wonen en
				 Rijksdienst) hebben over een ICT-project weinig overleg met de inhoudelijke
				 woordvoerders uit de vaste commissies (bijvoorbeeld zorg of onderwijs). Dit is
				 er mede de oorzaak van dat de Kamer weinig krachtig optreedt. De commissies in
				 de Kamer behoren beter op de hoogte te zijn van wat zij op ICT-terrein doen.
				 Bovendien moeten zij hun controlerende rol bij ICT-projecten, die onder
				 verschillende ministeries en commissies vallen, verbeteren. De basis hiervoor
				 wordt gelegd door het BIT, dat de Kamer immers informeert over de haalbaarheid
				 en uitvoerbaarheid van ICT-projecten bij het Rijk.
 De
				 werkgroep-Gerkens deed overigens al in 2009 de aanbeveling om binnen de
				 fracties de onderlinge kennisuitwisseling op het gebied van ICT te stimuleren786Kamerstuk II 2008/09,
						26 643, nr.
						142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
						A.M.V. Gerkens, SP), p. 10.. Ook met die aanbeveling is niet veel gebeurd. De meeste
				 fracties hebben een ICT-woordvoerder, die binnen de fractie door collega's kan
				 worden betrokken bij besluitvorming in een bepaalde commissie of tijdens een
				 plenaire vergadering, bijvoorbeeld over een ICT-project of beleid/wetgeving met
				 een belangrijke ICT-component. Daarnaast kan ook de fractieondersteuning meer
				 kennis bundelen over ICT-projecten en de behandeling ervan. Fracties kunnen
				 overwegen om een ICT-specialist bij een ICT-project te koppelen aan de
				 inhoudelijke woordvoerder, zodat er minder versnippering is, de Kamer
				 krachtiger kan optreden en er eventueel nog sturing aan kan geven. Dit is
				 echter aan de fracties om op te pakken.
 Wat voormalig Minister van
				 Binnenlandse Zaken mevrouw Ter Horst zei in de openbare hoorzitting is
				 illustratief: «De commissie voor BZK voelde zich verantwoordelijk voor dit
				 onderwerp. Wij spraken weleens met elkaar in de zin van «wat betekent dit nu
				 eigenlijk voor Kamerleden die niet in de commissie voor BZK zitten, maar in de
				 commissie voor Verkeer en Waterstaat of in de commissie voor Defensie?» Ook
				 die commissies zouden dit soort projecten langs kunnen krijgen. Wat zouden zij
				 dan kunnen doen om ervoor te zorgen dat die projecten niet uit de hand lopen?
				 Dat is een probleem dat de commissie voor BZK ook had. Hoe je dat oplost, weet
				 ik niet. [...] Hoe breng je een verbinding aan tussen de commissie voor BZK en
				 de vakcommissies? [...] de scheiding tussen de departementen zie je overal in
				 Den Haag terug. Dat geldt ook een beetje voor woordvoerders. [...] Gebruik de
				 expertise in een fractie goed en laat mensen meekijken met dit soort
				 projecten.»787Zie bijlage: Kamerstuk II 2014/15,
						33 326, nr.
						6, verslag openbare hoorzitting met mevrouw Ter Horst, pp. 706 en
						707.
 
 
 
 9.4
 Samengevat
 
 ICT is overal, elk onderwerp of beleidsterrein heeft een
				 link met ICT en is daarom voor alle Kamerleden en alle kabinetsleden relevant.
				 Kamerleden moeten in staat zijn om de goede vragen te stellen aan het kabinet.
				 Het kabinet moet daarop kwalitatief goede antwoorden geven en daarover het
				 debat met de Kamer kunnen voeren. Het totaalpakket aan aanbevelingen van de
				 commissie788Zie hoofdstuk 1. in samenhang met de verbeteringen die in dit rapport
				 worden voorgesteld, zijn noodzakelijk voor het op orde krijgen van
				 ICT-projecten van de overheid. Verder wil de commissie dat de Kamer doordrongen
				 raakt van de urgentie van de problematiek. De oprichting van het BIT, dat
				 ICT-projectvoorstellen toetst en beoordeelt, is daarbij essentieel. Daar ligt
				 de basis.
 De commissie heeft hierboven een aantal concrete suggesties
				 gedaan. Behalve de BIT-rapportage, stelt zij voor om briefings te houden in de
				 Kamer, ICT-bewustwording te vergroten via fracties, de moties en
				 initiatiefwetsvoorstellen door het BIT te laten toetsen en het opnemen van een
				 beoordelingskader-ICT op het ministerraadsformulier. Daarbij is
				 ICT-bewustwording van groot belang, zowel in het kabinet als in de Kamer. Dat
				 geldt uiteraard voor alle Kamerleden, maar ook voor fractie- en ambtelijke
				 ondersteuning. De commissie stelt echter ook vast dat de bewustwording een
				 cultuurkwestie en een gewenste mentaliteitsverandering betreft en zij erkent
				 dat dit het meest weerbarstige deel van het onderwerp vormt. Gezien de ernst en
				 de hardnekkigheid van de problematiek en omdat het onderwerp ICT alle
				 beleidsterreinen overstijgt, adviseert de commissie om de parlementaire
				 behandeling van haar rapport niet louter door ICT-woordvoerders te laten
				 plaatsvinden. Het gaat hier immers om meer dan ICT-projecten alleen. Het raakt
				 ook de financiële huishouding en de staatsrechtelijke inrichting van ons
				 land.
 En daarmee is wat de commissie betreft de cirkel rond: de Tweede
				 Kamer staat regelmatig aan het begin van het beleidsidee en altijd aan het eind
				 vanuit haar controlerende functie. Laat zij ook het begin van het einde
				 betekenen voor veel problemen met ICT-projecten bij het Rijk.
 
 
 
 
 
 
 DEEL
 III:
 ANNEX
 
 
 
 
 10
 LITERATUUROPGAVE
 
 *: Betreft een niet-openbaar document.
 Auditdienst Rijk (29 april 2014). Analyse bevindingen
				rapportageproces grote ICT-projecten 2013. (ADR/20 14/578).
 Berenschot* (2012). ICT-benchmark Ede: ICT-kosten
				vergeleken.
 Blankena, F. (10 februari 2014). Britten sturen
				aan op kleinere IT-leveranciers. Binnenlands
				Bestuur. Op:
				www.binnenlandsbestuur.nl/digitaal/nieuws/britten-sturen-aan-op-kleinere-it-leveranciers.9203582.lynkx
 Blankena, F. (25 april 2014). Overheden ontdekken voordelen
				prestatie-inkoop. Binnenlands Bestuur. Op:
				www.binnenlandsbestuur.nl/financien/nieuws/overheden-ontdekken-voordelen-prestatie-inkoop.9290608.lynkx
 Cabinet Office. (2011). Integrated Assurance &
				Approval Strategy and Integrated Assurance & Approval Plans: A guide to
				implementing integrated assurance and approvals. London: Major
				Projects Authority (MPA), Cabinet Office. Op:
				www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/61374/MPA_20Guidance.pdf
 Cabinet Office, HM Treasury and Efficiency and Reform Group (10 juni
				2014). Government savings in 2013 to 2014. Op:
				www.gov.uk/government/publications/government-savings-in-2013-to-2014
 Dekker, V. (13 juni 2007). Automatisering slokt miljarden euro's op.
				Trouw.
 Dekker, V. (12 maart 2008). CBS:
				Rijk steekt veel meer in ICT dan beweerd: ICT is bij de overheid één groot
				zwart gat. Trouw.
 Duijzer, J.W.* (2013).
				Position paper ten behoeve van de besloten gesprekken
				tijdelijke commissie ICT op 6 december 2013.
 Griffier van de
				tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid (11 maart 2014).
				E-mail aan de contactpersoon van het Ministerie van Sociale
				Zaken en Werkgelegenheid inzake contact tussen het UWV en Policy
				Research.
 Groen, N. (9 april 2013). Overheid krijgt geen
				grip op IT-projecten: Formalisering werkt averechts, realisme wordt niet
				beloond, opdrachtgevers zijn niet betrokken. AutomatiseringGids. Op:
				www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2013/07/overheid-krijgt-geen-grip-op-it-projecten
 Groen, N.* (2013). Position paper ten behoeve van de
				besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december 2013.
 Groen, N.* (Promotieonderzoek in uitvoering). Understanding e-government project escalation. Universiteit van
				Maastricht.
 Groote, J.F., Sneller, L., Veldwijk, R.J en
				Zwenne, G.* Samengebundeld commentaar klankbordgroep eerste
				tussenrapportage Policy Research d.d. 7 mei 2013.
 Groote,
				J.F., Sneller, L., Veldwijk, R.J en Zwenne, G.* Samengebundeld commentaar klankbordgroep derde tussenrapportage
				Policy Research d.d. 15 augustus 2013.
 Groote, J.F.,
				Sneller, L., Veldwijk, R.J en Zwenne, G.* Samengebundeld
				commentaar klankbordgroep concept eindrapport Policy Researchd.d. 17 september 2013.
 Handelingen II
				1996/97, nr. 17. Noot 3. Bijvoegsel. Schriftelijke
				antwoorden van de Minister van Economische Zaken op vragen, gesteld in de
				eerste termijn van de behandeling van de begroting van Economische Zaken voor
				1997.
 Holst, W.H. van (2012). Position
				paper ten behoeve van de expertmeeting tijdelijke commissie ICT op 1 juni
				2012.
 Hoopen, J. ten* (2013). Position
				paper ten.behoeve van het inwerkprogramma van de Tijdelijke Kamercommissie
				ICT-projecten bij de overheid op 21 januari 2013.
 Hulsman,
				S. (18 oktober 2011). Rijk verspeelt doelbewust 5 miljard aan ICT.
				Computable (Interview met R. Veldwijk) Op:
				www.computable.nl/artikel/nieuws/overheid/4230545/1277202/rijk-verspeelt-doelbewust-5-miljard-aan-ict.html
 Hulsman, S. (4 juli 2012). Rijk krijgt nieuwe ideeën voor ICT-dashboard.
				Computable. Op:
				www.computable.nl/artikel/nieuws/overheid/4536607/1277202/rijk-krijgt-nieuwe-ideen-voor-ictdashboard.html
 Kamerstuk II 1994/95,
				20 644, nr.
				22. Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken bij de derde
				beleidsnota over informatisering in de openbare sector Terug
				naar de toekomst (BIOS 3), Informatievoorziening
				openbare sector.
 Kamerstuk II 1994/95,
				20 644, nr.
				23. Derde beleidsnota over informatisering in de openbare sector
				Terug naar de toekomst (BIOS 3), Informatievoorziening
				openbare sector.
 Kamerstuk II 1994/95,
				24 175, nr.
				3. Verslag van een algemeen overleg over het rapport van de Algemene
				Rekenkamer, Beheersing informatiebeveiliging.
 Kamerstuk II 1995/96,
				20 644, nr.
				24. Verslag van een algemeen overleg over de derde beleidsnota
				informatisering openbare sector Terug naar de toekomst (BIOS
				3), Informatievoorziening openbare
				sector.
 Kamerstuk II 1999/00,
				26 573, nr.
				5. Verslag van een nota-overleg, Van
				beleidsbegroting tot beleidsverantwoording.
 Kamerstuk II
				2002/03, 28 600
				XIII, nr. 30. Motie van het lid Vendrik c.s. over o.a. stimuleren van
				verspreiding en ontwikkeling van open source software in de publieke
				sector, Vaststelling van de begrotingsstaat van het
				Ministerie van Economische Zaken (XIII) voor het jaar 2003.
 Kamerstuk II 2002/03,
				28 970, nr.
				2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Communicatienetwerk C2000 en Geïntegreerd
				Meldkamersysteem.
 Kamerstuk II 2006/07,
				26 643, nr.
				98. Brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken,
				Informatie- en communicatietechnologie (ICT).
				Bijlage: Nederland open in verbinding: Een actieplan voor
				het gebruik van Open Standaarden en Open Source Software bij de (semi-)publieke
				sector.
 Kamerstuk II 2007/08,
				26 643, nr.
				100. Brief van de Algemene Rekenkamer, Informatie-
				en communicatietechnologie (ICT). Bijlage: Algemene Rekenkamer (2007).
				Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
				A.
 Kamerstuk II 2007/08,
				26 643, nr.
				130. Brief van de Algemene Rekenkamer, Informatie-
				en communicatietechnologie (ICT). Bijlage: Algemene Rekenkamer (2008).
				Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel
				B.
 Kamerstuk II 2007/08,
				29 362, nr.
				137. Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Modernisering van de overheid.
				Bijlage: Commissie Postma/Wallage (2007). Het uur van de
				waarheid: Advies over regie en sturing van de elektronische
				overheid.
 Kamerstuk II 2008/09,
				23 645, nr.
				253. Brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
				Openbaar vervoer. Bijlage: Commissie Meerkosten
				OV-chipkaart (voorz.: A.W. Kist) (2008). Perspectief op
				Meerkosten.
 Kamerstuk II 2008/09,
				26 643, nr.
				135. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties over grote ICT-projecten, Informatie- en
				communicatietechnologie (ICT).
 Kamerstuk II 2008/09,
				26 643, nr.
				142. Rapport van de werkgroep ICT-projecten bij de overheid (voorz.
				A.M.V. Gerkens, SP), Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT).
 Kamerstuk II 2008/09,
				31 700 A, nr.
				84. Brief van de Minister van Verkeer en Waterstaat,
				Vaststelling van de begrotingsstaat van het
				Infrastructuurfonds voor het jaar2009.
				Bijlage: Horvat & Partners (2008). Second Opinion Aanpak
				Richting definitieve openstelling van A73 tunnels.
 Kamerstuk
				II 2009/10, 26 643,
				nr. 156. Motie van het lid Gerkens c.s. over besparingen op
				ICT-uitgaven door de overheid, Informatie- en
				communicatietechnologie (ICT).
 Kamerstuk II 2009/10,
				26 643, nr.
				159. Verslag van een algemeen overleg inzake ICT bij de overheid,
				Informatie- en communicatietechnologie (ICT).
 Kamerstuk II 2009/10,
				26 643, nr.
				163. Brief van de Minister van Economische Zaken, Informatie- en communicatietechnologie (ICT). Bijlage:
				Programmabureau NOiV. (26 juni 2009). De stand van zaken
				van het open source software beleid van de rijksoverheid.
 Kamerstuk II 2009/10,
				29 362, nr.
				160. Brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Modernisering van de overheid.
				Bijlage: Gateway NUP (2009). Wederzijdse gijzeling in
				machteloosheid, of de As van het Goede? Rapportage NUP-review 10 december
				2009.
 Kamerstuk II 2009/10,
				31 845, nr.
				9. Brief van het Presidium over een eigen Toekomst- en
				Onderzoeksagenda van de Tweede Kamer, Parlementaire
				zelfreflectie 2007–2009.
 Kamerstuk II 2010/11,
				26 643, nr.
				172. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT). Bijlage: Capgemini Consulting (2010). Evaluatie Maatregelen grote ICT projecten.
 Kamerstuk II 2010/11,
				26 643, nr.
				182. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT). Bijlage: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties (2011). Overheidsbrede
				implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid (i-NUP).
 Kamerstuk II 2010/11,
				29 515, nr.
				331. Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
				Innovatie, Kabinetsplan aanpak administratieve
				lasten. Bijlage: Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en
				Innovatie (2011). Digitale agenda.nl: ICT voor innovatie en
				economische groei.
 Kamerstuk II 2010/11,
				32 679, nr.
				2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Open
				standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid.
 Kamerstuk II 2011/12,
				26 643, nr.
				216. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties met aanbieding van de Informatiseringstrategie
				(I-strategie) Rijk, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT).
 Kamerstuk II 2011/12,
				26 643, nr.
				217. Brief van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en
				Innovatie, Informatie- en communicatietechnologie (ICT).
				Bijlage: Derde voortgangsrapportage Nederland Open
				in Verbinding (NOiV).
 Kamerstuk II 2011/12,
				32 224, nr.
				4. Brief van de commissie voor de Rijksuitgaven met de voordracht voor
				de in 2012 uit te voeren onderzoeken, Toekomst- en
				onderzoeksagenda Tweede Kamer.
 Kamerstuk II 2011/12,
				32 707, nr.
				9. Rapport van de tijdelijke commissie Onderhoud en innovatie spoor,
				Parlementair onderzoek onderhoud en innovatie
				spoor.
 Kamerstuk II 2011/12,
				33 326, nr.
				1. Brief van het Presidium inzake het onderzoeksvoorstel voor het
				parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid, Parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid.
 Kamerstuk II 2011/12,
				33 326, nr.
				2. Verslag van een expertmeeting gehouden op 1 juni 2012, inzake ICT
				bij de overheid, Parlementair onderzoek ICT-projecten bij de
				overheid.
 Kamerstuk II 2012/13,
				26 643, nr.
				276. Verslag van een algemeen overleg over gebruik ICT-mogelijkheden
				door de overheid, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT).
 Kamerstuk II 2012/13,
				31 490, nr.
				117. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst,
				Vernieuwing van de rijksdienst. Bijlage: Ministerie
				van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013). Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2012.
 Kamerstuk II 2012/13,
				33 410, nr.
				15. Eindverslag van de informateurs over hun informatiewerkzaamheden,
				Kabinetsformatie 2012. Bijlage: Fracties van VVD en
				PvdA. (29 oktober 2012). Regeerakkoord «Bruggen
				slaan».
 Kamerstuk II 2012/13,
				33 584, nr.
				2. Rapport van de Algemene Rekenkamer, Aanpak van
				ICT door het Rijk 2012: Lessons learned.
 Kamerstuk II
				2013/14, 21 109,
				nr. 216. Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken,
				Uitvoering EG-Richtlijnen. Bijlage:
				Overzicht ingebrekestellingen (per departement) (stand 30 juni
				2014).
 Kamerstuk II 2013/14,
				25 124, nr.
				73. Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie,
				Nieuwe infrastructuur mobiele communicatie (C2000).
				Bijlage: Inspectie Veiligheid en Justitie (2014). Verbetertrajecten C2000. Stand van zaken 2013.
 Kamerstuk II 2013/14,
				25 268, nr.
				83. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst over het
				kabinetsbeleid ten aanzien van zbo's, Zelfstandige
				bestuursorganen.
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 448, nr.
				524. Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
				Werkgelegenheid over ontwikkelingen rond het Veranderprogramma SVB Tien,
				Structuur van de uitvoering werk en inkomen
				(SUWI).
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 448, nr.
				524. Brief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en
				Werkgelegenheid over ontwikkelingen rond het Veranderprogramma SVB Tien,
				Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI).
				Bijlage: Sneller, L. en J.G. Hakkenberg (29 augustus 2014).
				Tussenbericht Onderzoek SVB Tien / BR2.
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 643, nr.
				292. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT). Bijlage: Raad voor het openbaar bestuur Rob (2013).
				Van wie is deze hond? Politieke sturing op dienstverlening
				en ICT.
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 643, nr.
				292. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT). Bijlage: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties (2013). i-NUP, tussenbalans medio
				2013.
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 643, nr.
				314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties over de instelling Nationaal Commissaris Digitale Overheid,
				Informatie- en communicatietechnologie (ICT).
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 643, nr.
				314. Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en
				Koninkrijksrelaties, Informatie- en communicatietechnologie
				(ICT). Bijlage: Kuipers, R. ABD TopConsultants (2014).
				Advies Governance Generieke Digitale Infrastructuur: Geen
				goede overheidsdienstverlening zonder een uitstekende Generieke Digitale
				Infrastructuur.
 Kamerstuk II 2013/14,
				26 643, nr.
				325. Verslag van een algemeen overleg over de Digitale overheid,
				Informatie- en communicatietechnologie (ICT).
 Kamerstuk II 2013/14,
				31 066, nr.
				201. Brief van de Staatssecretaris van Financiën, Brede agenda Belastingdienst. Bijlage: (2014).
				Overzicht van een samenhangend
				verbeterprogramma.
 Kamerstuk II 2013/14,
				31 066, nr.
				212. Verslag van een algemeen overleg, Brede agenda
				Belastingdienst.
 Kamerstuk II 2013/14,
				31 125, nr.
				29. Brief van de Minister van Defensie met informatie over de
				onderzoeksopdracht inzake de staat en de toekomstvastheid van de
				IV/ICT-infrastructuur en de inrichting van de governance, Defensie Industrie Strategie.
 Kamerstuk II
				2013/14, 31 460, nr.
				39. Brief van de Algemene Rekenkamer, Project
				SPEER.
 Kamerstuk II 2013/14,
				31 490, nr.
				145. Brief van de Minister voor Wonen en Rijksdienst,
				Vernieuwing van de rijksdienst. Bijlage: Ministerie
				van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2014). Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2013.
 Kamerstuk II 2013/14,
				33 326, nr.
				3. Brief van het Presidium over een onderzoeksvoorstel voor een
				verdiepingsonderzoek naar ICT-projecten bij de overheid, Parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid.
 Kamerstuk II 2013/14,
				33 678, nr.
				7. Brief met de tweede voortgangsrapportage van de parlementaire
				enquêtecommissie Fyra, Parlementair onderzoek
				Fyra.
 Kamerstuk II 2013/14,
				33 812, nr.
				2. Brief van het Presidium over een verkenning naar een zogeheten
				parlementaire ondervraging, Uitwerking van de aanbevelingen
				van de Parlementaire enquêtecommissie Financieel Stelsel.
 Kamerstuk II 2013/14,
				33 912, nr.
				2. Voorstel van wet, Wijziging van de Kaderwet
				zelfstandige bestuursorganen in verband met het aansluiten van zelfstandige
				bestuursorganen op de rijksinfrastructuur en enkele technische
				aanpassingen.
 Kamerstuk II 2014/15,
				26 448, nr.
				526. Verslag van een algemeen overleg over SUWI-onderwerpen,
				Structuur van de uitvoering werk en inkomen (SUWI).
 Kamerstuk II 2014/15,
				33 326, nr.
				4. Brief van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid,
				Parlementair onderzoek ICT-projecten bij de
				overheid.
 Kamerstuk II 2014/15,
				33 326, nr.
				5. Naar grip op ICT. Parlementair
				onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid – Eindrapport van de tijdelijke
				commissie ICT-projecten bij de overheid, Parlementair
				onderzoek ICT-projecten bij de overheid.
 Kamerstuk II
				2014/15, 33 326, nr.
				6. Verslagen van de hoorzittingen, Correspondentie met het kabinet en
				Schema ICT-sector Rijk van de Minister voor Wonen en Rijksdienst,
				Parlementair onderzoek ICT-projecten bij de
				overheid.
 Matthijssen, L. (februari 2001). Heeft de
				rijksoverheid financieel nog wel greep op haar ICT-toepassing?
				Openbaar bestuur, pp. 21–26.
 Matthijssen, L. (10 oktober 2013). Het echte IT-probleem van de overheid.
				Enkele miljarden aan besparingen zijn op korte termijn te realiseren.
				AutomatiseringGids, pp. 24–25. Op:
				www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2013/18/het-echte-it-probleem-van-de-overheid
 Meij, A.* (2013). Position paper ten behoeve van het
				inwerkprogramma van de tijdelijke commissie ICT op 21 januari
				2013.
 Meijer, R.A.M. (2014). Business
				cases en ICT intensieve Overheidsprojecten. Groningen (Proefschrift
				Rijksuniversiteit Groningen). Op:
				http://irs.ub.rug.nl/ppn/374932883
 Minister van
				Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ICT~Office en ICT-bedrijfsleven
				(26 januari 2012). «Verbetering samenwerking tussen de
				rijksoverheid en het ICT-bedrijfsleven» Convenant tussen de Minister van
				Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en ICT~Office, de brancheorganisatie
				van de IT-, Telecom-, Internet- en Officebedrijven in Nederland. Op:
				www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/convenanten/2012/01/26/convenant-verbetering-samenwerking-tussen-de-rijksoverheid-en-het-ict-bedrijfsleven.html
 Minister van Infrastructuur en Milieu (17 oktober 2013).
				Brief aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de
				overheid inzake de informatievoorziening over de casus Tunnels A73.
				(RWS 2013/51315).
 Minister van Infrastructuur en Milieu (23 december
				2013). Brief aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij
				de overheid inzake beantwoording van de brief over informatievoorziening over
				de casus tunnels A73. (RWS 2013/62930).
 Minister van Sociale
				Zaken en Werkgelegenheid* (20 januari 2014). Brief aan de
				tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid inzake informatieverzoeken
				13-TCICT-B-31 en 13-TCICT-B-32 (2014–0000006731).
 Minister
				van Sociale Zaken en Werkgelegenheid* (21 februari 2014). Brief aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid
				inzake de vertrouwelijkheid van toegestuurde documenten Werk.nl
				(2014–0000022330).
 Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
				(21 februari 2014). Brief aan de tijdelijke commissie
				ICT-projecten bij de overheid inzake informatieverzoek 14-TCICT-B-007.
				(2014–0000028627).
 Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid*
				(14 maart 2014). Aanvullende brief aan de tijdelijke
				commissie ICT-projecten bij de overheid inzake de vertrouwelijkheid van
				toegestuurde documenten Werk.nl (2014–0000037594).
 Minister
				voor Wonen en Rijksdienst (28 februari 2013). Brief aan de president van de
				Algemene Rekenkamer inzake het rapport Aanpak van ICT. (2013–0000125235). Op:
				www.rekenkamer.nl/Publicaties/Onderzoeksrapporten/Introducties/2013/03/Aanpak_van_ICT_door_het_Rijk_2012
 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (5 november
				2010). Hoe de overheid marktwerking in de ict kan
				verbeteren: Sorry, we're open (concept versie 0.8). Op:
				http://doc.dataweg.nl/50485225-ict-rapport-sorry-we-re-open.pdf
 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (13 maart 2012).
				Implementatieplan I-strategie Rijk 2012–2015, Den
				Haag. Op:
				https://manifestgroep.pleio.nl/file/download/26123902
 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2 december
				2013). Handboek Portfoliomanagement Rijk voor projecten met
				een grote ICT-component vanaf € 5 miljoen (versie 3.0). Den Haag.
				Op:
				www.wikixl.nl/wiki/ear/images/ear/0/01/3.01_vastgesteld_in_iccio_Handboek_Portfoliomanagement_Rijk_voor_
				projecten_met_een_grote_ICT-compone_(2).pdf
 Ministerie van
				Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Directoraat-Generaal Organisatie en
				Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR), Informatiseringsbeleid Rijk (27 februari 2014).
				Notitie Tijdslijn ICT bij het Rijk. Op:
				http://content.rp.rijksweb.nl/cis/content/media/rijksportaal/dgobr/tab_kerntaken/domeinen/informatisering_1/Tijdslijn_ICT_bij_het_Rijk_10_20140227.pdf
 Mulder, E.J. (13 februari 2012). Kanttekeningen bij «I-strategie Rijk».
				AutomatiseringGids. Op:
				www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2012/03/kanttekeningen-bij-i-strategie-rijk
 Mulder, H. en Mulder, T. (mei 2013). Waarom grote ICT-projecten vaak
				mislukken: Conclusies uit grootschalig statistisch marktonderzoek.
				Informatie: maandblad voor de
				informatievoorziening, pp. 42–49.
 Naar één digitale
				overheid. (januari 2013). iBestuur magazine, pp.
				46–47.
 Nederland ICT* (2014). No bid redenen voor
				de markt. Woerden.
 Nederland ICT en Ministerie van
				Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (6 februari 2014).
				iDialoog. Den Haag/Woerden. Op:
				www.nederlandict.nl/Files/TER/iDialoog%202014.pdf
 Nederland ICT (20 augustus 2014). Vooraankondiging:
				Verschillende Haalbaarheidstoetsen op stapel. Op:
				www.nederlandict.nl/index.shtml?id=13549&ch=ICT&refID=12482
 Oosterbaan, W. (29 september 2009).
				Tuut...tuut...tuut...tuut...tuut...tuut: Het communicatiesysteem C2000: typisch
				voorbeeld van een automatiseringsramp? NRC
				Next.
 Paapst, M.H. (2013). Barrières en doorwerking: Een
				onderzoek naar de invloed van het open source en open standaarden beleid op de
				Nederlandse aanbestedingspraktijk. Groningen (Proefschrift Rijksuniversiteit
				Groningen). Op:
				http://irs.ub.rug.nl/ppn/353037710
 Policy
				Research Corporation (2013/2014). Onderzoeksrapporten. Bijlage bij:
				Naar grip op ICT. Parlementair onderzoek naar
				ICT-projecten bij de overheid – Eindrapport van de tijdelijke commissie
				ICT-projecten bij de overheid (Kamerstuk II 2014/15,
				33 326, nr.
				5).
 Rb. Gelderland 8 mei 2013, ECLI:NL:RBGEL:2013:BZ9618.
				Op:
				http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RBGEL:2013:BZ9618
 Richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari
				2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van
				Richtlijn 2004/18/EG (PbEU 2014, L 94/65).
 Richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari
				2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en
				energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van
				Richtlijn 2004/17/EG (PbEU 2014, L 94/243).
 Rijks Auditdienst (29 april 2013) Analyse bevindingen
				rapportageproces grote ICT-projecten 2012. (RAD/2013/630).
 Rijksoverheid (26 juni 2014). Minister Kamp benoemt René Penning
				de Vries tot beoogd Boegbeeld ICT. Op:
				www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/brieven/2014/06/26/minister-kamp-benoemt-rene-penning-de-vries-tot-beoogd-boegbeeld-ict.html
 Roozendaal, R.* (2013). Position paper ten behoeve van
				de besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december
				2013.
 Secretaris-generaal van het Ministerie van Sociale
				Zaken en Werkgelegenheid (14 maart 2014) Brief aan de
				tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid inzake reactie op de e-mail
				van 11 maart 2014. (2014–0000038928).
 
 Stb. 2012, 542
 Wet van 1 november 2012, houdende nieuwe regels omtrent
				aanbestedingen (Aanbestedingswet 2012).
 
 
 Stcrt. 2008, 227
 Besluit van de Staatssecretaris van Economische Zaken van
				8 november 2008, nr. WJZ/8157380, tot vaststelling Instructie rijksdienst
				inzake aanschaf ICT-diensten en ICT-producten.
 
 
 Stcrt. 2012, 8252
 Regeling van de Minister van Financiën inzake de Audit
				Committees binnen de rijksdienst (Regeling Audit Committees
				2012).
 
 
 Stcrt. 2014, 9523
 Besluit
				vaststelling Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten
				(ARBIT).
 
 Stokmans, D. (21 juni 2014). «ICT-troep bij fiscus
				over de schutting gegooid»: Automatisering Belastingdienst. NRC Handelsblad.
 Temporary Committee on ICT
				projects with the Dutch government*. Official Report on a
				private interview with Ms. Howes conducted by the Temporary Committee on ICT
				projects with the Dutch government in the Tilanuskamer of the House of
				Representatives in The Hague d.d. 19 February 2014.
 Thiadens, T. (2008). Sturing en Organisatie van de
				ICT-voorziening: De focus op vraaggestuurd leveren van
				ICT-voorzieningen. Zaltbommel: Van Haren Publishing.
 Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid en de Minister voor
				Wonen en Rijksdienst* (14 maart 2013). Informatieprotocol
				van afspraken tussen de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid en
				de Minister voor Wonen en Rijksdienst over het parlementair onderzoek
				ICT-projecten bij de overheid.
 Tijdelijke commissie
				ICT-projecten bij de overheid (8 oktober 2013). Brief aan
				de Minister van Infrastructuur en Milieu inzake de informatievoorziening aan de
				commissie ICT over de casus Tunnels A73. (13-TCICT-B-20).
 Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid* (4 november 2013).
				Brief aan de Minister voor Wonen en Rijksdienst inzake een
				overzicht van de bij de zeven casus betrokken ICT-marktpartijen.
				(13-TCICT-B-022).
 Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid*
				(7 november 2013). Brief aan de Minister voor Wonen en
				Rijksdienst inzake een nadere toelichting op brief 13-TCICT-B-022 overzicht
				ICT-marktpartijen. (13-TCICT-B-022a).
 Tijdelijke commissie
				ICT-projecten bij de overheid (29 november 2013). Brief aan
				de Minister van Infrastructuur en Milieu naar aanleiding van de ontvangen brief
				inzake de informatievoorziening aan de tijdelijke commissie ICT-projecten bij
				de overheid over de casus Tunnels A73. (13-TCICT-B-30).
 Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid* (6 februari 2014).
				Brief aan de Minister voor Wonen en Rijksdienst inzake het
				ontvangen overzicht van de bij de zeven casus betrokken
				ICT-marktpartijen. (14-TCICT-B-004).
 Tijdelijke commissie
				ICT-projecten bij de overheid* (6 februari 2014). Brief aan
				de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake de vertrouwelijkheid
				van toegestuurde documenten Werk.nl. (14-TCICT-B-005).
 Tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid (19 februari 2014).
				Brief aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
				inzake informatievoorziening Werk.nl. (14-TCICT-B-007).
 Tijdelijke commissie en staf ICT-projecten bij de overheid* (9 juli 2014).
				Verslag werkbezoek Londen op 7 en 8 juli
				2014.
 Tweede Kamer der Staten-Generaal (30 oktober 2012).
				Beschrijvend document voor de Openbare Europese Aanbesteding
				«Onderzoek ICT-projecten bij de overheid».
 Tweede Kamer der
				Staten-Generaal (27 november 2012). Aangepast Beschrijvend
				document voor de Openbare Europese Aanbesteding «Onderzoek ICT-projecten bij
				de overheid».
 Veldwijk, R.J. (2012). Position paper ten behoeve van de expertmeeting tijdelijke commissie
				ICT op 1 juni 2012.
 Verhoef, C. (13 september 2012). Het
				tekort van Scrum. AutomatiseringGids.
				Op:
				www.automatiseringgids.nl/opinie/2012/het-tekort-van-scrum
 Verhoef, C. (28 december 2012)*. Gespreksnotitie
				inwerkprogramma parlementair onderzoek ICT-projecten bij de overheid op
				21 januari 2013.
 Verhoef, C.* (2013). Exploratief feitenonderzoek naar de schattingskwaliteit van de
				ICT-projecten bij de overheid.
 Verhoef, C.* (2013).
				Position paper ten behoeve van de besloten gesprekken
				tijdelijke commissie ICT op6 december
				2013.
 Verslag* van een besloten gesprek van de tijdelijke
				commissie ICT-projecten bij de overheid met experts op 6 december 2013.
 Verslag* van een besloten gesprek van de tijdelijke commissie ICT-projecten
				bij de overheid met ICT-leveranciers op 31 januari 2014.
 Visser,
				J.M.W.* (2013). Position paper ten behoeve van de besloten
				gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december 2013.
 Vonk, H.* (2013). Position paper ten behoeve van de
				besloten gesprekken tijdelijke commissie ICT op 6 december 2013.
 Waterschapsbedrijf Limburg/Waterschap Peel en Maasvallei. (15 oktober
				2012). Innovatieve aanbesteding Limburgs
				automatiseringssysteem voorbeeld voor EU. Op:
				www.pianoo.nl/innovatieve-aanbesteding-limburgs-automatiseringssysteem-voorbeeld-voor-eu
 Weijman, R.H. (2012). Position paper ten behoeve van de
				expertmeeting tijdelijke commissie ICT op 1 juni 2012.
 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid WRR (2011).
				iOverheid. Den Haag/Amsterdam: Amsterdam University
				Press. Op:
				www.wrr.nl/fileadmin/nl/publicaties/PDF-Rapporten/I_Overheid.pdf
 Wijkstra, J. (12 september 2012). Wat kost IT de overheid eigenlijk?
				AutomatiseringGids.Op:
				www.automatiseringgids.nl/achtergrond/2012/16/wat-kost-it-de-overheid-eigenlijk
 Websites:
 
 http://qsm.nl
 
 
 https://ec.europa.eu/digital-agenda/en/scoreboard:
 
 https://itdashboard.gov
 
 
 www.bureaugateway.nl
 
 
 www.functiepuntanalyse.nl/sectie/fpa
 
 
 
				www.gov.uk/digital-marketplace
 
 
 
				www.gov.uk/performance/g-cloud
 
 
 www.ictonderzoek.nl
 
 
 www.i-interimrijk.nl/Over-i-interimrijk/Waar-staan-we.html
 
 
 
				www.nederlandict.nl
 
 
 
				www.pianoo.nl/regelgeving
 
 
 www.rijksictdashboard.nl
 
 
 www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/digitale-overheid
 
 
 www.sig.eu
 
 
 www.tenderned.nl
 
 
 
 
 11
 GESPROKEN PERSONEN
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 OPENBARE
							 HOORZITTINGEN
 
 
 
 
 
 Blok, S.A.
 
 
 Minister voor Wonen en Rijksdienst 2012 – heden; lid Tweede Kamer voor de
							 VVD 1998–2012
 
 
 
 
 Breedveld, S.
 
 
 CEO Ordina en vice-voorzitter Nederland ICT
 
 
 
 
 Bruijn, D.J. de
 
 
 programmamanager digitalisering Rijk
 
 
 
 
 Claus, G.P.
 
 
 voormalig medewerker UWV Werkbedrijf
 
 
 
 
 Corvers, S.F.M.
 
 
 directeur/eigenaar Corvers Procurement Services BV; lid van de expertgroep
							 van de tijdelijke commissie in 2014
 
 
 
 
 Eilander, B.S.
 
 
 voormalig directeur Inkoopbeleid Rijk, Ministerie van Binnenlandse
							 Zaken
 
 
 
 
 Eurlings, C.M.P.S.
 
 
 president-directeur KLM 2013 – heden; Minister van Verkeer en Waterstaat
							 2007–2010; lid Tweede Kamer voor het CDA 1998–2004
 
 
 
 
 Flippo, J.
 
 
 CIO Gemeente Amsterdam
 
 
 
 
 Frijns, P.H.A.M.
 
 
 hoofd Bureau Gateway, Ministerie van Binnenlandse Zaken
 
 
 
 
 Gerkens, A.M.V.
 
 
 lid Eerste Kamer voor de SP 2013 – heden; lid Tweede Kamer voor de SP
							 2002–2010; directeur computervereniging HCC 2011–2014
 
 
 
 
 Heeneman, F.C.
 
 
 senior client director KPN
 
 
 
 
 Hillenaar, M.W.I.
 
 
 senior adviseur PBLQ en voormalig CIO Rijk
 
 
 
 
 Horst, G. ter
 
 
 lid Eerste Kamer voor de PvdA 2011 – heden; Minister van Binnenlandse
							 Zaken en Koninkrijksrelaties 2007–2010
 
 
 
 
 Koopmans, G.P.J.
 
 
 gedeputeerde provincie Limburg per 6 juni 2014; lid Tweede Kamer voor het
							 CDA 2002 – 2012
 
 
 
 
 Kotteman, D.A.
 
 
 CIO Rijk en directeur Informatiseringsbeleid Rijk Ministerie van
							 Binnenlandse Zaken; voormalig algemeen directeur Rijksauditdienst
 
 
 
 
 Lazeroms, J.P.M.
 
 
 lid raad van bestuur UWV
 
 
 
 
 Leether, R.G.
 
 
 voormalig bedrijfsjuridisch adviseur, Ministerie van Veiligheid en
							 Justitie
 
 
 
 
 Matthijssen, L.H.M.
 
 
 senior adviseur bij PBLQ HEC
 
 
 
 
 Meijer, G.
 
 
 directeur/eigenaar KWD Resultaatmanagement en senior projectmanager voor
							 overheid en bedrijfsleven
 
 
 
 
 Mensonides, H.M.
 
 
 voormalig managing director public sector Logica
 
 
 
 
 Miedema, S.J.
 
 
 publiek ondernemer
 
 
 
 
 Mulder, J.B.F.
 
 
 European Research Director van de Standish Group en directeur VIAgroep
							 NV
 
 
 
 
 Padt, D.W.G.
 
 
 director Commercial & Public Sector bij Hewlett Packard Nederland
 
 
 
 
 Pagter, J.C. de
 
 
 directeur/mede-eigenaar BdBProjectmanagement B.V.
 
 
 
 
 Remkes, J.W.
 
 
 commissaris van de Koning provincie Noord-Holland 2010 – heden; Minister
							 van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2002–2007; lid Tweede Kamer
							 voor de VVD 1993 – 1998 en 2006 – 2010
 
 
 
 
 Rietkerk, Th.W.
 
 
 gedeputeerde provincie Overijssel 2003 – heden; lid Tweede Kamer voor het
							 CDA 1998–2003
 
 
 
 
 Ruijter, H.A.
 
 
 programmadirecteur Schiphol – Amsterdam – Almere; voormalig
							 tunnelregisseur
 
 
 
 
 Sneller, L.
 
 
 hoogleraar Toegevoegde waarde van IT bij Nyenrode Business Universiteit;
							 lid van de klankbordgroep van de tijdelijke commissie in 2013
 
 
 
 
 Veldwijk, R.J.
 
 
 ICT-ondernemer; lid van de klankbordgroep van de tijdelijke commissie in
							 2013
 
 
 
 
 Verhoef, C.
 
 
 hoogleraar Informatica aan de Vrije Universiteit Amsterdam en
							 wetenschappelijk adviseur voor overheid en bedrijfsleven
 
 
 
 
 Visser, L.J.
 
 
 manager operations Wigo4it; voormalig CIO Havenbedrijf Rotterdam
 
 
 
 
 Wildvank, A.
 
 
 voormalig contractmanager grote ICT-projecten van de overheid
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 BESLOTEN
							 GESPREKKEN
 
 
 
 
 
 Banfield, T.
 
 
 director Strategy bij de Major Projects Authority (Verenigd
							 Koninkrijk)
 
 
 
 
 Beal, A.
 
 
 director of Common Technology Service bij de Government Digital Service
							 (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 Beijer, P. de
 
 
 projectleider Internet Research Network iRN | Politie
 
 
 
 
 Benner, J.G.L.
 
 
 projectleider Algemene Rekenkamer
 
 
 
 
 Breedveld, S.
 
 
 CEO Ordina en vice-voorzitter Nederland ICT
 
 
 
 
 Broeders, D.
 
 
 senior wetenschappelijk medewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het
							 Regeringsbeleid
 
 
 
 
 Corvers, S.F.M.
 
 
 directeur/eigenaar Corvers Procurement Services BV; lid van de expertgroep
							 van de tijdelijke commissie in 2014
 
 
 
 
 Dijk, J.P.
 
 
 directeur Noord/Zuidlijn
 
 
 
 
 Dijkstra, M.
 
 
 advocaat/voorzitter praktijkgroep ICT Pels Rijcken & Droogleever
							 Fortuijn advocaten en notarissen
 
 
 
 
 Duijzer, J.W.
 
 
 CIO gemeente Den Haag
 
 
 
 
 Groen, N.
 
 
 promovendus Maastricht Graduate School of Governance.
 
 
 
 
 Groote, J.F.
 
 
 hoogleraar Informatica Technische Universiteit Eindhoven; lid van de
							 klankbordgroep van de tijdelijke commissie in 2013
 
 
 
 
 Haberfield, T.
 
 
 transformation manager bij de Government Digital Service (Verenigd
							 Koninkrijk)
 
 
 
 
 Hillenaar, M.W.I.
 
 
 senior adviseur PBLQ; voormalig CIO Rijk
 
 
 
 
 Hoopen, J. ten
 
 
 collegevoorzitter Adviescollege Toetsing en Regeldruk (Actal); lid Tweede
							 Kamer voor het CDA 1995–1998 en 2001–2010
 
 
 
 
 Howes, S
 
 
 CIO bij de National Audit Office (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 Jacobs, B.P.F.
 
 
 hoogleraar Software security en correctheid van software Radboud
							 Universiteit Nijmegen en lid van de Cyber Security Raad
 
 
 
 
 Kerkvliet, M.E.M.
 
 
 senior onderzoeker Algemene Rekenkamer
 
 
 
 
 Klip, H.J.
 
 
 senior onderzoeker Algemene Rekenkamer
 
 
 
 
 Kool, L.
 
 
 senior onderzoeker afdeling Technology Assessment van het Rathenau
							 Instituut
 
 
 
 
 Meij, A.
 
 
 oprichter AME Research B.V.
 
 
 
 
 Munnichs, G.M.
 
 
 coördinator Technology Assessment van het Rathenau Instituut
 
 
 
 
 Nijman, R.R.
 
 
 directeur Public Sector IBM Nederland
 
 
 
 
 Oudkerk Pool, R.A.
 
 
 oprichter/CEO/strateeg informatiebeveiligingsbedrijf Kahuna (mkb-bedrijf);
							 voorzitter Adviesgroep Cybersecurity Nederland ICT
 
 
 
 
 Padt, D.W.G.
 
 
 director commercial & public sector Hewlett-Packard
 
 
 
 
 Peek, W.A.A.
 
 
 managing director DELL Nederland
 
 
 
 
 Peel, A.
 
 
 International Liaison and Visits Manager bij de Government Digital Service
							 (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 Rinzema, W.F.R.
 
 
 Advocaat Ventoux Advocaten B.V. en arbiter; lid van de expertgroep van de
							 tijdelijke commissie in 2014
 
 
 
 
 Roode, H.M. van
 
 
 manager Public Affairs Nederland ICT
 
 
 
 
 Roozendaal, R.
 
 
 CIO Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
 
 
 
 
 Russell, J.
 
 
 digital market engagement manager bij de Government Digital Service
							 (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 Sneller, L.
 
 
 hoogleraar Toegevoegde waarde van IT bij Nyenrode Business Universiteit;
							 lid van de klankbordgroep van de tijdelijke commissie in 2013
 
 
 
 
 Solingen, D.R. van
 
 
 CTO Prowareness; deeltijdhoogleraar Global Software Engineering Technische
							 Universiteit Delft
 
 
 
 
 Somers, L.J.A.M.
 
 
 universitair hoofddocent Software engineering projecten Technische
							 Universiteit Eindhoven
 
 
 
 
 Stegeman, R.J.
 
 
 CIO en lid directieteam van het netwerkbedrijf Alliander
 
 
 
 
 Strijker, L.
 
 
 onderzoeker Algemene Rekenkamer
 
 
 
 
 Tomesen, W. B.M.
 
 
 collegelid College Bescherming Persoonsgegevens (CBP)
 
 
 
 
 Veldwijk, R.J.
 
 
 ICT-ondernemer; lid van de klankbordgroep van de tijdelijke commissie in
							 2013
 
 
 
 
 Verhoef, C.
 
 
 hoogleraar Informatica aan de Vrije Universiteit Amsterdam en
							 wetenschappelijk adviseur voor overheid en bedrijfsleven
 
 
 
 
 Visser, A.P.
 
 
 lid college Algemene Rekenkamer
 
 
 
 
 Visser, J.M.W.
 
 
 hoofd Research, Software Improvement Group en bijzonder hoogleraar
							 Large-Scale Software Systems, Radboud Universiteit Nijmegen
 
 
 
 
 Visser, L.J.
 
 
 manager operations Wigo4it; voormalig CIO Havenbedrijf Rotterdam
 
 
 
 
 Vonk, H.
 
 
 directeur, oprichter en eigenaar QSM Europe
 
 
 
 
 Werf, C. van der
 
 
 directeur bij de algemene rekenkamer; voormalig senior adviseur bij Het
							 Expertise Centrum
 
 
 
 
 Wildvank, A.
 
 
 voormalig contractmanager grote ICT-projecten van de overheid
 
 
 
 
 Wilks, D.
 
 
 digital performance manager bij Government Digital Service (Verenigd
							 Koninkrijk)
 
 
 
 
 Zwenne, G.J.
 
 
 hoogleraar Recht in de informatiemaatschappij, Universiteit Leiden;
							 advocaat bij Bird & Bird LLP te Den Haag; lid van de klankbordgroep van de
							 tijdelijke commissie in 2013
 
 
 
 
 
 
 
 
 12
 VERKLARENDE WOORDENLIJST
 
 Agile
 Een stapsgewijze
				software ontwikkelmethode waarbij de onderdelen die het meest waardevol zijn
				voor de gebruiker, als eerste worden ontwikkeld en opgeleverd.
 Applicatie
 Toepassing:
				computerprogramma voor eindgebruikers.
 Architectuur
 Een
				beschrijving van de ICT-bestanddelen van een organisatie, inclusief de
				onderlinge verhoudingen daartussen.
 Assurance reviews
 Beoordelingen.
 Benchmark
 IJkpunt.
 Benchmarken
 Vergelijken.
 Best Value Procurement
 Prestatie-inkoop: een bepaalde aanbestedingsmethode.
 Bidkosten
 De kosten die een
				leverancier maakt bij het bieden op een aanbestede opdracht.
 Bonus-malusregeling
 Contractueel vastgelegde afspraak over beloningen en boetes.
 Businesscase
 Zakelijke
				rechtvaardiging.
 Certificeren
 Officieel
				verklaren dat iets of iemand voldoet aan gestelde eisen.
 Chief information officer
 Verantwoordelijke voor informatievoorziening en ICT.
 Closed source
 Beschermde
				broncode.
 Concurrentiegerichte dialoog
 Overlegmogelijkheid gedurende de aanbesteding bij bijzonder complexe
				opdrachten (i.t.t. de precompetitieve dialoog die voorafgaand aan de
				aanbesteding plaatsvindt).
 Convenant
 Een aantal
				afspraken in 2012 over samenwerking en overleg tussen de rijksoverheid en
				brancheorganisatie Nederland ICT (Officiële titel: «Verbetering samenwerking
				tussen de rijksoverheid en het ICT-bedrijfsleven»; in 2014 vervangen door de
				iDialoog).
 Co-sourcing
 Externen en
				eigen medewerkers werken samen bij de ontwikkeling van een product.
 Cyber security
 Internetveiligheid, internetbeveiliging.
 Database
 Gegevensverzameling.
 Datacenter
 Rekencentrum:
				faciliteit waar bedrijfskritische ICT-apparatuur (bijvoorbeeld servers) kan
				worden ondergebracht.
 Design, Build, Finance,
				Maintain
 Contractvorm waarbij de opdrachtnemer zowel
				verantwoordelijk is voor het ontwerp en de bouw van het project, als voor de
				financiering en het totale onderhoud.
 e-overheid
 Elektronische
				overheid: de digitale dienstverlening van de overheid aan burgers en
				bedrijven.
 Estafettemodel
 Term voor
				een situatie waarin de uitvoering van overheidsprojecten vaak van de ene naar
				de andere afdeling door de organisatie heen gaat.
 Fast to failure
 Snel
				ontdekken of iets gaat mislukken.
 Feedback
 Terugkoppeling.
 Fixeren
 Het vastzetten van
				een budget of opleverdatum van een gepland project.
 Functiepunten
 Meeteenheid
				voor de omvang van een project.
 Functioneel aanbesteden
 Een
				opdracht omschrijven in termen van het doel dat de opdrachtgever wil bereiken
				(«wat»), in plaats van de manier waaróp hij het wil bereiken («hoe»).
 Functionele specificaties
 Beschrijving van de functies (gedrag) die een gepland systeem dient te
				vervullen.
 Gateway Review
 Officiële
				aanduiding voor een vorm van systematische tussentijdse collegiale toetsing,
				afkomstig uit het Verenigd Koninkrijk.
 Generieke Digitale
				Infrastructuur
 De gezamenlijke elektronische basisinfrastructuur
				van de overheid (inclusief basisregistraties en de daarbij behorende
				stelselvoorzieningen, voorzieningen rond gegevensverkeer tussen overheden,
				burgers en bedrijven en authenticatie- en autorisatievoorzieningen).
 Gespecificeerd aanbesteden
 Een opdracht zeer gedetailleerd omschrijven in plaats van in termen van het
				doel dat met het product bereikt moet worden.
 Governance
 Beheersstructuur.
 Gunning
 Het toewijzen van
				een aanbesteding aan de gekozen leverancier.
 Gunningscriterium
 Een
				criterium op basis waarvan een opdracht gegund wordt (bijvoorbeeld laagste
				prijs, hoogste kwaliteit of beste prijs-kwaliteitverhouding).
 Handboek Portfoliomanagement
 Een overzicht van alle rijksbrede afspraken rondom de opzet en uitvoering
				van grote ICT-projecten.
 Hardware
 Apparatuur.
 ICT-haalbaarheidstoets
 Een
				door de brancheorganisatie Nederland ICT georganiseerde toets in de vorm van
				een overleg tussen leveranciers en opdrachtgever, voorafgaand aan de
				aanbesteding.
 ICT-marktspiegel
 Overlegvorm waarbij een overheidsdienst ver voor een eventuele aanbesteding
				overlegt met het ICT-bedrijfsleven over de strategie, probleem, vraag of
				casus.
 iDialoog
 Een aantal
				afspraken in 2014 over samenwerking en overleg tussen de rijksoverheid en
				brancheorganisatie Nederland ICT (opvolger van het Convenant uit 2012).
 I-infrastructuur
 Hardware,
				software, diensten en producten die door alle ministeries en
				uitvoeringsorganisaties kunnen en moeten worden afgenomen.
 I-Interim Rijk
 Bemiddelingsbureau voor ICT-specialisten binnen het Rijk.
 Informatie-asymmetrie
 Verschil in kennisniveau.
 Inspanningsverplichting
 Contractuele afspraak waarbij een leverancier wordt betaald wanneer hij
				voldoende zijn best heeft gedaan om het afgesproken resultaat te behalen.
 iOverheid
 De
				Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid spreekt van een iOverheid in
				plaats van een e-Overheid. Een elektronische overheid die niet meer alleen is
				gericht op dienstverlening, maar ook is gericht op controle en zorg.
 I-strategie Rijk
 De eerste
				gemeenschappelijke informatiestrategie op ICT-terrein van het kabinet.
 Keteninformatisering
 Het
				tot stand brengen van een infrastructuur voor geautomatiseerde
				informatie-uitwisseling tussen organisaties in een bedrijfsketen of
				organisatienetwerk. Keteninformatisering richt zich voornamelijk op problemen
				tussen organisaties binnen de keten.
 Lessons Learned
 Getrokken
				lessen.
 Mainframe
 Centrale
				computer.
 Marktconsultatie
 De
				mogelijkheid voor een opdrachtgever om geïnteresseerde bedrijven uit te
				nodigen om mee te denken over de haalbaarheid en de randvoorwaarden van een
				voorgenomen opdracht.
 Nederland ICT
 Nederlandse
				brancheorganisatie van ICT-leveranciers.
 Niet-functionele specificaties
 Beschrijving van criteria die het functioneren van het systeem beoordelen,
				maar niet het specifieke gedrag zelf.
 No bid
 Geen bod
				(uitbrengen).
 Ontsnappingsclausule
 Contractueel vastgelegde afspraken over het onder bepaalde omstandigheden
				eenzijdig beëindigen van een contract.
 Open-eindeconstructie
 Een
				financieringsconstructie gebruikt in ICT-projecten waarbij degene die het
				project bekostigt, geen macht en mandaat heeft of om andere reden niet de
				besluiten neemt.
 Open source
 Vrij
				beschikbare broncode.
 Open standaard
 Een
				verzameling afspraken, voor eenieder vrij te gebruiken, die ervoor zorgt dat
				applicaties en andere onderdelen van het softwarelandschap gegevens van elkaar
				kunnen verwerken.
 Open technologie
 Verzamelterm voor open source en open standaarden.
 Past Performance
 Resultaten
				van leveranciers uit het verleden.
 Performance
 Prestatie.
 Portfoliomanagement
 Zie
				projectportfoliomanagement.
 Precompetitieve dialoog
 Overlegmogelijkheid voorafgaand aan een aanbesteding (i.t.t. de
				concurrentiegerichte dialoog die tijdens een aanbesteding plaatsvindt).
 Prestatie-inkoop
 Aanbestedingsmethode waar de opdrachtgever niet precies voorschrijft wat
				hij wil, maar een «ingekaderde behoefte met doelstellingen» gebruikt.
 Primus inter pares
 «Eerste
				onder zijns gelijken», iemand met verhoogd aanzien en vaak extra taken, zonder
				bijbehorende extra bevoegdheden.
 Projectportfoliomanagement
 Het beheren en prioriteren van een verzameling ICT-projecten om specifieke
				strategische doelen te bereiken.
 Raines’ Rules
 Een door de
				heer Raines opgestelde set van acht regels waaraan IT-investeringen moeten
				voldoen voordat financiering door de Amerikaanse overheid mogelijk is (naar
				aanleiding van de in 1994 aangenomen Clinger-Cohen Act).
 Resultaatsverplichting
 Een
				contractueel vastgelegde afspraak waarbij een leverancier wordt betaald wanneer
				het afgesproken resultaat is behaald.
 Rijks ICT-dashboard
 Online
				overzicht van de voortgang van grote ICT-projecten en ICT-projecten met een
				hoog risicoprofiel bij de rijksoverheid (www.rijksictdashboard.nl).
 Rijkswerkplek
 Gestandaardiseerde werkplek voor rijksambtenaren.
 Scope creep
 Stilzwijgende
				projectuitdijing.
 Scope
 Reikwijdte.
 Security
 Beveiliging.
 Shared service organisaties
 Een samenbundeling van diensten van verschillende organisaties,
				bijvoorbeeld rondom ICT of inkoop.
 Shared service center
 Een
				vorm van shared service organisatie.
 Software
 Programmatuur.
 Softwareproductkwaliteit
 Technische productkwaliteit.
 Sourcing
 Toewijzing van
				mensen.
 Starting Gate
 Een vorm van
				collegiale toetsing in de beleidsfase vóórdat besloten wordt om met een
				project te starten. Deze toets wordt sinds 2012 door Bureau Gateway
				toegepast.
 Strategisch
				leveranciersmanagement
 Speciaal overheidsbeleid voor het managen
				van bepaalde (grote) leveranciers (op operationeel, tactisch en strategisch
				niveau).
 Technisch ontwerp
 De
				technische beschrijving van een voorgenomen ICT-systeem.
 Tick the box attitude
 Afvinkmentaliteit.
 Uitvragen
 Het in de markt
				zetten van een opdracht.
 Vendor lock-in
 Leveranciersafhankelijkheid.
 Watervalmethode
 Software-ontwikkelmethode: eerst ontwerpen, daarna bouwen, vervolgens
				testen en knelpunten oplossen en ten slotte implementeren.
 Werk kopen
 Laag inschrijven
				op een opdracht, en in een latere fase via meerwerk toch winst proberen te
				halen.
 Wijzigingenmanagement
 Vooraf vastgelegde procedure hoe om te gaan met veranderingen tijdens een
				project.
 
 
 
 13
 LIJST VAN AFKORTINGEN
 
 
 
 
 
 
 
 
 ABD
 
 
 Algemene Bestuursdienst
 
 
 
 
 Actal
 
 
 Adviescollege toetsing regeldruk
 
 
 
 
 ADR
 
 
 Auditdienst Rijk
 
 
 
 
 ARBIT
 
 
 Algemene Rijksvoorwaarden bij IT-overeenkomsten (ARBIT-regels)
 
 
 
 
 AZ
 
 
 Ministerie van Algemene Zaken
 
 
 
 
 BIT
 
 
 Bureau ICT-toetsing
 
 
 
 
 BRP
 
 
 Basisregistratie Personen
 
 
 
 
 BVP
 
 
 Best Value Procurement
 
 
 
 
 BZ
 
 
 Ministerie van Buitenlandse Zaken
 
 
 
 
 BZK
 
 
 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
 
 
 
 
 CDA
 
 
 Christen Democratisch Appèl
 
 
 
 
 CEO
 
 
 chief executive officer
 
 
 
 
 CIO
 
 
 chief information officer
 
 
 
 
 CWI
 
 
 (voormalig) Centrum voor Werk en Inkomen, inmiddels UVW Werkbedrijf
 
 
 
 
 D66
 
 
 Democraten 66
 
 
 
 
 DG
 
 
 directeur-generaal, directoraat-generaal
 
 
 
 
 DGOBR
 
 
 Directoraat-Generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk van het Ministerie
							 van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties
 
 
 
 
 DICTU
 
 
 Dienst ICT Uitvoering, uitvoerende dienst en de ICT-dienstverlener van het
							 Ministerie van Economische Zaken
 
 
 
 
 DUO
 
 
 Dienst Uitvoering Onderwijs
 
 
 
 
 DVR
 
 
 Dienst Verslag en Redactie van Tweede Kamer
 
 
 
 
 DWR
 
 
 Digitale Werkplek Rijk
 
 
 
 
 EMVI
 
 
 economisch meest voordelige inschrijving; principe uit de Aanbestedingswet
							 2012
 
 
 
 
 EPD
 
 
 Elektronisch patiëntendossier
 
 
 
 
 ERG
 
 
 Efficiency Reform Group (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 ERP
 
 
 Enterprise Resource Planning, een automatiseringssysteem
 
 
 
 
 EU
 
 
 Europese Unie
 
 
 
 
 EZ
 
 
 Ministerie van Economische Zaken
 
 
 
 
 GBA
 
 
 Gemeentelijke Basisadministratie
 
 
 
 
 GDI
 
 
 Generieke Digitale Infrastructuur
 
 
 
 
 GDS
 
 
 Government Digital Service (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 HEC
 
 
 Het Expertise Centrum
 
 
 
 
 HM Treasury
 
 
 Her Majesty's Treasury, het Ministerie van Financiën van het Verenigd
							 Koninkrijk; voert ook taken die in NL bij het Ministerie van Economische Zaken
							 zijn belegd
 
 
 
 
 HP
 
 
 Hewlett-Packard Nederland B.V., bedrijf
 
 
 
 
 IAAP
 
 
 Integrated Assurance and Approval Plan
 
 
 
 
 IBM
 
 
 IBM Nederland BV, bedrijf
 
 
 
 
 ICCIO
 
 
 Interdepartementale Commissie Chief Information Officers
 
 
 
 
 ICT
 
 
 informatie- en communicatietechnologie
 
 
 
 
 IIR
 
 
 I-Interim Rijk; oproepbestand van ICT-professionals in dienst van het
							 Rijk
 
 
 
 
 IenM
 
 
 Minister(ie) van Infrastructuur en Milieu
 
 
 
 
 IT
 
 
 informatietechnologie
 
 
 
 
 KPN
 
 
 Koninklijke PTT Nederland NV, bedrijf
 
 
 
 
 KWD
 
 
 K(unnen)W(illen)D(urven) Resultaatmanagement B.V., bedrijf
 
 
 
 
 LNV
 
 
 voormalig Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
 
 
 
 
 mkb
 
 
 midden- en kleinbedrijf
 
 
 
 
 MPA
 
 
 Major Projects Authority (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 MPLA
 
 
 Major Projects Leadership Academy (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 NAO
 
 
 National Audit Office (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 NCDO
 
 
 Nationale Commissaris Digitale Overheid
 
 
 
 
 NICTIZ
 
 
 Nationaal ICT Instituut in de Zorg
 
 
 
 
 NS
 
 
 Nederlandse Spoorwegen
 
 
 
 
 NUP
 
 
 Nationaal Uitvoeringsprogramma (e-overheid)
 
 
 
 
 OCW
 
 
 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
 
 
 
 
 ODIN
 
 
 project Oplossen Dekkingsissues Nederland
 
 
 
 
 OV
 
 
 openbaar vervoer
 
 
 
 
 PVV
 
 
 Partij voor de Vrijheid
 
 
 
 
 PBLQ
 
 
 onderzoeks- en adviesbureau (spreek uit: publiek)
 
 
 
 
 PPM
 
 
 Projectportfoliomanagement
 
 
 
 
 pps
 
 
 publiek-private samenwerking
 
 
 
 
 PR
 
 
 Policy Research Corporation Nederland B.V., onderzoeksbureau
 
 
 
 
 PRINCE2
 
 
 Projects in a controlled environment (projectmanagementmethode)
 
 
 
 
 PvdA
 
 
 Partij van de Arbeid
 
 
 
 
 QSM
 
 
 Quantitative Software Management, bedrijf
 
 
 
 
 RAS
 
 
 Rijks Applicatie Store
 
 
 
 
 RDW
 
 
 oorspronkelijk voluit Rijksdienst voor het Wegverkeer, tegenwoordig
							 RDW
 
 
 
 
 RIN
 
 
 Rijks Identificerend Nummer
 
 
 
 
 SAP
 
 
 Systems Applications Products, bedrijf
 
 
 
 
 SIG
 
 
 Software Improvement Group
 
 
 
 
 SP
 
 
 Socialistische Partij
 
 
 
 
 SSC
 
 
 Shared Service Center
 
 
 
 
 SSO
 
 
 Shared Service Organisatie
 
 
 
 
 SVB
 
 
 Sociale Verzekeringsbank
 
 
 
 
 SZW
 
 
 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
 
 
 
 
 TLS
 
 
 Trans Link Systems, bedrijf
 
 
 
 
 UK
 
 
 United Kingdom (Verenigd Koninkrijk)
 
 
 
 
 UWV
 
 
 Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
 
 
 
 
 VS
 
 
 Verenigde Staten
 
 
 
 
 VK
 
 
 Verenigd Koninkrijk
 
 
 
 
 VU
 
 
 Vrije Universiteit Amsterdam
 
 
 
 
 VVD
 
 
 Volkspartij voor Vrijheid en Democratie
 
 
 
 
 VWS
 
 
 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
 
 
 
 
 WAUTER
 
 
 WaterAUTomatisERingssysteem (van het Waterschapsbedrijf Limburg)
 
 
 
 
 WIA
 
 
 Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen
 
 
 
 
 WenR
 
 
 Wonen en Rijksdienst
 
 
 
 
 WRR
 
 
 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
 
 
 
 
 XML
 
 
 Extensible Markup Language
 
 
 
 
 zbo
 
 
 zelfstandig bestuursorgaan
 
 
 
 
 zzp
 
 
 zelfstandige zonder personeel