Wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm); Memorie van Toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31945, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

20-05-2009

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

31945 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31945Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 104 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 945Wijziging van de Meststoffenwet (differentiatie fosfaatgebruiksnorm)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTING§ 1. InleidingHet onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe de Meststoffenwet in overeenstemming
te brengen met de afspraken met de Europese Commissie, zoals deze voor de
periode 2010 tot en met 2013 zijn vastgelegd in het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn.Met het in de Meststoffenwet opgenomen gebruiksnormenstelsel wordt uitvoering
gegeven aan richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen
van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging
door nitraten uit agrarische bronnen (PbEG L 375; hierna: Nitraatrichtlijn).
Ook strekt het gebruiksnormenstelsel ter uitvoering van de uit Europese regelgeving
voortvloeiende verplichting tot normering van het gebruik van fosfaathoudende
meststoffen. Het gaat dan vooral om richtlijn nr. 2000/60/EG van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 oktober 2000 tot vaststelling
van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PbEG
L 327; hierna: Kaderrichtlijn water).Ingevolge artikel 5 van de Nitraatrichtlijn zijn lidstaten verplicht een
actieprogramma op te stellen waarin de benodigde maatregelen ter bereiking
van de milieudoelen van die richtlijn zijn opgenomen. Het actieprogramma moet
ten minste eens per vier jaar worden herzien. Het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn
heeft betrekking op de jaren 2004 tot en met 2009. Voor de periode van 2006
tot en met 2009 heeft de Europese Commissie bij beschikking nr. 2005/880/EG1 (hierna: derogatiebeschikking) ermee ingestemd dat grondgebruikers
onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest op hun landbouwgronden
brengen dan in beginsel op grond van de Nitraatrichtlijn is toegestaan. Deze
beschikking, de derogatie, loopt gelijktijdig af met het derde actieprogramma.
Formeel behoeft een actieprogramma niet de goedkeuring van de Europese Commissie.
Om echter voor derogatie in aanmerking te komen is instemming van de Europese
Commissie met het actieprogramma wel noodzakelijk.Voor het vaststellen van de in het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn
op te nemen maatregelen is onder meer gebruik gemaakt van de resultaten
van de evaluatie van de Meststoffenwet die in november 2007 is afgerond. De
Tweede Kamer is over deze resultaten en de daaruit door de regering getrokken
conclusies geïnformeerd bij de brieven van 29 oktober en 3 december
2007 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede namens
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (Kamerstukken II 2007/08, 28 385,
nrs. 91 en 93). Op 6 december 2007 heeft daarover een algemeen overleg
met de Vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit plaatsgevonden
(Kamerstukken II 2007/08, 28 385, nr. 103), gevolgd door een verslag
algemeen overleg op 13 december 2007 (Handelingen II 2007/08, nr. 36,
blz. 2817–2820) en op 20 december 2007 (Handelingen II 2007/08,
nr. 39, blz. 3083–3084).Bij brief van 18 juli 2008 van de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat
(Kamerstukken II 2007/08, 28 385, nr. 110), is de Tweede Kamer op
hoofdlijnen geïnformeerd over de gewenste herziening van het actieprogramma
Nitraatrichtlijn voor de periode 2010 tot en met 2013. Op 30 september
2008 heeft een briefing plaatsgevonden door ambtenaren van de Europese Commissie.
Op 2 oktober 2008 heeft over de hoofdlijnen van het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn een algemeen overleg met de Vaste Kamercommissie voor Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit plaatsgevonden (Kamerstukken II 2008/09, 28 385,
nr. 119).Op basis van het overleg met de Kamercommissie en met de Europese Commissie,
is het vierde actieprogramma verder ingevuld. Op 26 maart 2009 heeft
de regering het vierde actieprogramma aan de Commissie doen toekomen. Bij
brief van 24 maart 2009 van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(Kamerstukken II 2008/09, 28 385, nr. 132) is het vierde actieprogramma
aan de Tweede Kamer gezonden, waarover op 16 en 22 april 2009 overleg
heeft plaatsgehad met de Vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.Voorts zal bij de Europese Commissie een verzoek worden ingediend voor
een hernieuwde derogatie voor de periode 2010 tot en met 2013. Het vierde
actieprogramma vormt daarbij de basis waarop de Commissie het derogatieverzoek
beoordeelt.Het vierde actieprogramma noopt op een aantal onderdelen tot aanpassing
van de Meststoffenwet. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet daarin. Allereerst
wordt voorgesteld de in artikel 11, derde lid, van de Meststoffenwet opgenomen
mogelijkheid tot aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen voor het bereiken
van evenwichtsbemesting in 2015 mede te baseren op de fosfaattoestand van
de bodem. Voorts wordt voorgesteld de thans in artikel 11, eerste en tweede
lid, voor de jaren 2006 tot en met 2008 opgenomen fosfaatgebruiksnormen, te
actualiseren overeenkomstig de in het vierde actieprogramma voor fosfaatneutrale
gronden opgenomen normen en te voorzien in de mogelijkheid deze te differentiëren
al naar gelang de in de bodem aanwezige hoeveelheid fosfaat. Daarnaast wordt
voorgesteld in de Meststoffenwet een basis op te nemen om de stikstofgebruiksnormen
te differentiëren naar gewasopbrengst en om de zogenoemde stikstofwerkingscoëfficiënt
mede te differentiëren naar grondsoort en toegepaste landbouwpraktijk.
Ook wordt voorzien in een basis om de voor de jaren 2014 en volgende voor
fosfaatneutrale gronden vast te stellen fosfaatgebruiksnormen te differentiëren
naar gewasopbrengst. Voorts wordt voorzien in de basis om de gebruiksnorm
voor dierlijke meststoffen bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur te verlagen indien dit noodzakelijk zou blijken te zijn voor het
behalen van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn vanaf 1 januari
2014. Het wetsvoorstel voorziet, naast de wijziging die onmiddellijk verband
houdt met de uitvoering van het vierde actieprogramma, in de wettelijke basis
om de kosten die samenhangen met de krachtens de Nitraatrichtlijn voorgeschreven
monitoring van derogatiebedrijven, bij die bedrijven in rekening te brengen.Omdat de Europese Commissie aan het in behandeling nemen van het derogatieverzoek
de voorwaarde heeft verbonden dat Nederland de maatregelen uit het vierde
actieprogramma Nitraatrichtlijn tijdig en volledig in haar wettelijk stelsel
heeft opgenomen, is het van groot belang dat het onderhavige wetsvoorstel
uiterlijk op 1 januari 2010 kracht van wet zal hebben gekregen en in
werking zal zijn getreden.In het navolgende wordt ingegaan op de achtergronden bij het wetsvoorstel
(paragraaf 2). Daarna wordt nader ingegaan op de voorgestelde wijzigingen
(paragraaf 3). Vervolgens komen de bedrijfseffecten, de milieu-effecten
en de administratieve lasten (paragraaf 4), de uitvoering en handhaving
(paragraaf 5) en de maatschappelijke commentaarronde aan de orde (paragraaf 6).
Tot slot wordt het wetsvoorstel artikels- en onderdeelsgewijs toegelicht (paragraaf 7).§ 2. Achtergrond2.1 FosfaatsturingZoals in paragraaf 1 is aangegeven strekt het gebruiksnormenstelsel
mede ter uitvoering van de Kaderrichtlijn water. Voor een volledig overzicht
van de relevante Europese regelgeving voor fosfaatsturing wordt verwezen naar
paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel strekkende
tot invoering van het gebruiksnormenstelsel (Kamerstukken II 2004/05, 29 930,
nr. 3).Op grond van de Kaderrichtlijn water zijn lidstaten onder meer gehouden
om in beginsel uiterlijk in 2015 een goede toestand of een goed ecologisch
potentieel van het grond- en oppervlaktewater en de daarvan afhankelijke ecosystemen
te realiseren overeenkomstig bijlage V bij deze richtlijn. De Kaderrichtlijn
water schrijft in artikel 4, eerste lid, onder andere voor dat lidstaten de
nodige maatregelen nemen om achteruitgang van oppervlaktewaterkwaliteit tegen
te gaan (het zogenoemde standstill-beginsel), waarbij de richtlijn uitgaat
van een benadering gebaseerd op stroomgebieden. Dit wordt weerspiegeld in
het Nederlandse implementatieplan waarbij de regionale overheden (waterschappen
en provincies) vergaande bevoegdheden en verantwoordelijkheden hebben om maatregelpakketten
voor (delen van) stroomgebieden op te stellen. Voorzien is dat de hierop gebaseerde
definitieve stroomgebiedbeheersplannen eind 2009 zullen worden vastgesteld.
In deze plannen zal de regering vastleggen op welke wijze Nederland de doelen
van de Kaderrichtlijn water wil gaan bereiken. Tegelijk met de stroomgebiedbeheersplannen
zullen de waarden voor de goede ecologische toestand voor natuurlijke wateren,
en het goede ecologische potentieel voor sterk veranderde wateren worden vastgesteld.
In de ex-ante evaluatie Kaderrichtlijn water van het Planbureau voor de Leefomgeving,
zoals deze bij brief van 2 juni 2008 door de Staatssecretaris van Verkeer &
Waterstaat aan de Tweede Kamer is aangeboden (Kamerstukken II 2007/08, 27 625,
nr. 119), zijn vooruitlopend hierop de voor de daarbij onderscheiden
watertypen indicatieve waarden opgenomen.De Kaderrichtlijn water heeft mede betrekking op emissies, lozingen en
stoffenverlies uit agrarische bronnen. Waar het gaat om de agrarische bronnen
is voor de realisatie van deze doelstellingen niet alleen beperking van het
gebruik van nitraat, maar ook van het gebruik van fosfaat in de vorm van meststoffen
van belang. Zoals is aangegeven in voornoemde brief van 2 juni 2008,
is uit de door het Planbureau voor de Leefomgeving uitgevoerde evaluatie van
de voorgestelde maatregelenpakketten gebleken dat naast de onnatuurlijke inrichting
van de Nederlandse watersystemen, de hoge nutriëntengehalten, met name
van fosfaat, de belangrijkste beperkende factoren zijn voor een goede waterkwaliteit.
Door veelvuldige toepassing van fosfaathoudende meststoffen in het verleden
is de bodem op een aanzienlijk deel van het Nederlands landbouwareaal verzadigd
met fosfaat. De huidige generieke fosfaatgebruiksnormen zijn nog steeds hoger
dan de gewasonttrekking, waardoor de fosfaatophoping zich voortzet, al is
de snelheid waarmee dit gebeurt de afgelopen jaren afgenomen.Behoudens het voornoemde standstill-beginsel schrijft de Kaderrichtlijn
water ook voor dat lidstaten de nodige maatregelen nemen om de huidige kwaliteit
van oppervlaktewateren te verbeteren (artikel 4, tweede en derde lid). Met
het behalen van evenwichtsbemesting wordt dit doel niet bereikt, omdat de
voorraden aan fosfaat in de bodem nog vele jaren langer fosfaat zullen blijven
naleveren aan het oppervlaktewater.Hoewel lidstaten uiteraard zonder meer gehouden zijn de verplichtingen
voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn water te implementeren, heeft de Europese
Commissie in de onderhandelingen over de invulling van het derde actieprogramma
Nitraatrichtlijn als voorwaarde voor een derogatie van de stikstofgebruiksnorm
voor dierlijke mest de eis gesteld dat Nederland een adequaat fosfaatbeleid
voert. De Commissie stelde zich daarbij op het standpunt dat het toepassen
van een verhoogde norm voor stikstof uit dierlijke mest niet mag leiden tot
een milieuprobleem veroorzaakt door fosfaat.In dat verband is de regering van mening, zoals ook is aangegeven in bovengenoemde
brief van 2 juni 2008, dat ten aanzien van het terugdringen van nutriënten
uit de landbouw, de Nitraatrichtlijn primair bepalend is voor de taakstelling
van de landbouwsectoren. Voor fosfaat heeft de regering er derhalve voor gekozen
om op basis van de Meststoffenwet generieke maatregelen te treffen.Concreet houdt het met de Europese Commissie in het kader van het derde
actieprogramma Nitraatrichtlijn overeengekomen adequate fosfaatbeleid in dat
het terugdringen van fosfaatverliezen naar het milieu wordt versneld. Hiertoe
moet de normstelling, anders dan in het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan
(Kamerstukken II 2001/02, 27 801, nr. 1) is neergelegd, al in 2015,
in plaats van in 2030, tot evenwichtsbemesting leiden. Met het oog daarop
is, zoals is aangegeven in subparagraaf 2.4.2 van de memorie van toelichting,
bij het wetsvoorstel strekkende tot invoering van het gebruiksnormenstelsel
(Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3) een traject van aanscherping
van de fosfaatgebruiksnormen voorzien, gericht op een verdere daling van de
fosfaatbemesting en het bereiken van evenwichtsbemesting in 2015. In 2015
zou de fosfaatgift gelijk moeten zijn aan de fosfaatonttrekking door het gewas,
vermeerderd met het onvermijdbare fosfaatverlies naar het milieu van maximaal
5 kilogram fosfaat per hectare per jaar. Met betrekking tot de wijze waarop
de evenwichtsbemesting voor fosfaat in 2015 gerealiseerd zou kunnen worden
is met de Europese Commissie in het kader van het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn
overeengekomen dat de fosfaatgebruiksnormen gedifferentieerd zouden kunnen
worden indien dit vanuit landbouwkundig oogpunt of ter realisatie van de gewenste
milieudoelen noodzakelijk mocht blijken. Naast de in artikel 11
van de Meststoffenwet voor de jaren 2006, 2007 en 2008 vastgelegde fosfaatgebruiksnormen,
bevat de bovengenoemde memorie van toelichting hiertoe in paragraaf 3.2,
onder c, een indicatief normentraject tot en met 2015, waarbij rekening is
gehouden met de mogelijkheid om de bedrijfsvoering aan te passen en met de
sociaal-economische consequenties voor de sector. Voorzien was dat definitieve
besluitvorming over het normentraject met inbegrip van een eventuele differentiatie
zou plaatsvinden op basis van de in 2007 te houden evaluatie van de Meststoffenwet.2.2 Evaluatie Meststoffenwet 2007Bij de in paragraaf 1 van de memorie van toelichting aangehaalde
brieven van 29 oktober en van 3 december 2007 is de Tweede Kamer
geïnformeerd over de resultaten van de evaluatie Meststoffenwet 2007
en de daaruit getrokken conclusies. De evaluatie heeft bestaan uit een viertal
deelstudies:1. Ex-post milieu, uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)1;2. Ex-post instrumenten, uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het
Landbouw Economisch Instituut (LEI)2;3. Ex-ante mestbeleid, uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van Alterra3;4. Belevingsonderzoek, uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de WU-leerstoelgroep
Bestuurskunde en het LEI4.Het toenmalige Milieu- en Natuurplanbureau (MNP) heeft een synthese van
de resultaten van de deelstudies uitgebracht, onder de titel «Werking
van de Meststoffenwet 2006»5. De evaluatie
geeft een beeld van de effectiviteit en de werking van de Meststoffenwet in
de praktijk. Het geeft een eerste beeld van de werking van het gebruiksnormenstelsel
en de wijze waarop de agrarische sector met de wijziging van het stelsel per
1 januari 2006 is omgegaan.In het navolgende wordt – voor zover relevant voor het onderhavige
wetsvoorstel – ingegaan op de hoofdlijnen van de uitkomsten van de evaluatie.Met betrekking tot de kwaliteit van het grondwater in de zand- en lössgebieden
blijken vooral onder akker- en tuinbouwbedrijven (AT-bedrijven) de nitraatconcentraties
nog te hoog, met name in het zuidelijk deel van het zand- en lössgebied.
Onder AT-bedrijven is de norm van 50 milligram per liter nitraat, in ieder
geval op korte termijn, nog niet binnen bereik. De gemiddelde nitraatconcentratie
onder het gehele zand- en lössgebied voldoet hierdoor nog niet aan de
norm. Terwijl bij circa 80 procent van de bemeten akker- en tuinbouwbedrijven
de nitraatnorm nog steeds wordt overschreden, is op de helft van de melkveebedrijven
de nitraatnorm wel gehaald.Met betrekking tot de kwaliteit van oppervlaktewater tot 2006 blijkt op
grond van monitoringsgegevens dat circa de helft van de oppervlaktewateren
al voldoet aan de in paragraaf 2.1 genoemde indicatieve waarden voor
de Kaderrichtlijn water. De uitgevoerde ex-post evaluatie leert voorts dat
de verbetering van kwaliteit van oppervlaktewater zich voortzet, maar dat
er met name voor fosfor grote verschillen bestaan tussen locaties.Uit de evaluatie komt naar voren dat in 2004 de emissies uit landbouwgebieden
verantwoordelijk zijn voor 54 procent van de belasting van het binnenlandse
oppervlaktewater met fosfaat. Tussen 1985 en 2005 is de belasting van het
oppervlaktewater met fosfaat vanuit landbouwgebieden met 5 procent gedaald.
De industrie heeft de belasting in dezelfde periode met 97 procent gereduceerd
terwijl de communale belasting (voornamelijk rioolwaterzuiveringsinstallaties
en riooloverstorten) met 78 procent is gedaald1.
De totale afname van de belasting vanuit alle nationale bronnen bedroeg in
de genoemde periode 77 procent.Ook blijkt dat de gemiddelde fosforconcentraties in de periode tussen
1985 en 2005 ongeveer zijn gehalveerd. De fosforconcentraties in regionale
wateren bedroegen in 2005 gemiddeld 0,37 mg/liter tegenover 0,72 mg/liter
in 1985. Het maximaal toelaatbare risico (MTR) uit de vierde Nota op de Waterhuishouding
voor fosfor bedraagt 0,15 mg/liter.Wat betreft de fosfaattoestand van de bodem blijkt dat fosfaat zich in
de Nederlandse landbouwgronden blijft ophopen zolang geen sprake is van een
evenwicht tussen de fosfaatgift en de gewasopname. De accumulatie van fosfaat
in de Nederlandse landbouwgronden is de afgelopen tien jaar met 8 procent
gestegen tot gemiddeld 4700 kilogram fosfaat per hectare, waarbij de verschillen
tussen percelen groot kunnen zijn. De evaluatie laat zien dat een aanzienlijk
deel van de Nederlandse landbouwgronden een verhoogde fosfaattoestand heeft.
Zoals weergegeven in tabel 1 heeft ruim 32 procent van het grasland in Nederland
een fosfaattoestand ruim voldoende (PAL-getal
tussen 27 en 50, afhankelijk van de grondsoort) en ruim 22 procent bevindt
zich in de categorie hoog (PAL-getal > 40 tot
50, afhankelijk van de grondsoort).Tabel 1: Fosfaattoestand voor graslandWaardering bemestingadviesPAL-getal zeeklei, veen, zand, dalgrondenPAL-getal rivierkleiPAL-getal
lössPercentage grasland binnen fosfaatklasseLaag<
16< 14< 132,5% Vrij laag16 – 2614 – 2213 – 1817,7% Voldoende27 – 3523 – 3019 – 2624,8% Ruim voldoende36 – 5031 – 4627 – 4032,2% Hoog> 50> 46> 4022,7%Blijkens tabel 2 bevindt circa 17 procent van de percelen met maïsland
zich in de categorie vrij hoog (Pw-getal 46 tot
60) en ruim 42 procent in de categorie hoog (Pw-getal >
60). Voor bouwland zijn deze percentages ruim 21 respectievelijk ruim 30 procent.Tabel 2: Fosfaattoestand voor bouwlandWaardering bemestingadviesPw-getalPercentage bouwland binnen fosfaatklassePercentage maïsland
binnen fosfaatklasseZeer laag< 110,7%1,0%Laag11–205,3%7,4%Voldoende21–3014,2%12,2% Ruim voldoende31–4527,7%19,5% Vrij hoog46–6021,4%17,1% Hoog>
6030,7%42,8%Op ten minste 35 procent van het areaal is op grond van de beginselen
van een goede landbouwpraktijk en het bemestingadvies feitelijk geen fosfaatbemesting
nodig. Op nog eens 30 procent van het areaal volstaat een fosfaatbemesting
die lager is dan de evenwichtsbemesting.De gegevens over de fosfaattoestand van de Nederlandse landbouwbodems,
zoals opgenomen in de tabellen 1 en 2, zijn gebaseerd op een analyse van vrijwillig
aangevraagde bemonstering (circa 55 000 tot 70 000)
van landbouwpercelen door landbouwbedrijven in Nederland. De resultaten van
de analyse zijn weergegeven in het rapport «Trends in de fosfaattoestand
van landbouwgronden in Nederland in de periode 1998–2003» van
Alterra1. Dit rapport maakt onderdeel uit van
de evaluatie van de Meststoffenwet 2007. Zoals is aangegeven in dit rapport
is het aandeel gronden met een hoge fosfaattoestand in de praktijk naar verwachting
groter en het aandeel gronden met een lage fosfaattoestand lager. Bedrijven
die percelen bezitten met een (zeer) hoge fosfaattoestand zien namelijk –
uit kostenoverwegingen – veelal af van grondbemonstering, terwijl bedrijven
met juist een lage of onvoldoende fosfaattoestand van hun percelen deze percelen
frequenter zullen laten bemonsteren.2.3 Advies Technische commissie bodembeschermingOm een beeld te krijgen van de uit de evaluatie gebleken inzichten rondom
landbouwkundige (fosfaatopname en fosfaatbehoefte) en milieukundige (fosfaatbelasting
naar bodem en oppervlaktewater) aspecten is de Technische commissie bodembescherming
(TCB) door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris
van Verkeer en Waterstaat, gevraagd hierover te adviseren. Aan de TCB is ook
gevraagd een advies uit te brengen over de relatie tussen fosfaatverzadiging
en uitspoeling naar het oppervlaktewater en over de mogelijkheden om de fosfaatgebruiksnormen
af te stemmen op de fosfaattoestand van de bodem.Bij brief van 17 juli 2007 heeft de TCB een advies over de aanpak
van fosfaatverzadigde gronden in Nederland aangeboden aan de Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer2.Met betrekking tot fosfaatverzadiging van bodems merkt de TCB op dat de
totale hoeveelheid fosfaat die aan een bodem kan worden gebonden – het
fosfaatbindend vermogen – per bodemtype verschilt. Het fosfaatbindend
vermogen hangt ook af van de concentratie in het bodemvocht. Bij landbouwgronden
die als fosfaatverzadigd zijn aangemerkt is het fosfaatbindend vermogen voor
een dusdanig percentage gebruikt, dat de fosfaatconcentratie in de bodemoplossing
is toegenomen tot een niveau waarbij een verhoogde fosfaatbelasting van het
bovenste grondwater kan ontstaan. Afhankelijk van de fosfaatverzadigingsgraad
van de bodem en de hydrologische omstandigheden kan volgens de TCB sprake
zijn van fosfaatuitspoeling naar het oppervlaktewater en wordt gesproken van
fosfaatlekkende gronden.Voor het terugdringen van fosfaatverzadiging in landbouwbodems ziet de
TCB mogelijkheden om met gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen hieraan een
bijdrage te leveren. De TCB adviseert om de uitgangspunten van de huidige
fosfaatbemestingsadviezen te gebruiken als basis voor gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen.
De huidige bemestingsadviezen zijn onder meer afgestemd op de beschikbaarheid
van fosfaat in de bodem en op de fosfaatbehoefte van en fosfaatafvoer via
het gewas. Toepassing van deze adviezen kan naar de opvatting van de TCB een
grote bijdrage leveren aan een duurzaam beheer van landbouwbodems en een vermindering
van de belasting van het oppervlaktewater. De TCB stelt daartoe een functionele
driedeling voor van Nederlandse landbouwbodems op basis van de beschikbaarheid
van fosfaat voor de agrarische productie:1. Fosfaattoestand «laag»: in een situatie met een landbouwkundig
lage fosfaattoestand van de bodem is het volgens de TCB redelijk om meer fosfaat
aan de bodem toe te dienen dan de hoeveelheid die bij de oogst met het gewas
wordt afgevoerd. De fosfaattoestand van de bodem zal voor de gewasproductie
verbeteren, hetgeen in overeenstemming is met het huidige bemestingsadvies;2. Fosfaattoestand «voldoende»: in een situatie met een landbouwkundig
voldoende fosfaattoestand van de bodem zou naar de mening van de TCB aangesloten
moeten worden op het bemestingsadvies op basis van evenwichtsbemesting;3. Fosfaattoestand «hoog»: in situaties met een landbouwkundig
ruim voldoende tot hoge fosfaattoestand van de bodem adviseert de TCB overeenkomstig
het huidige bemestingsadvies minder fosfaatbemesting toe te passen dan de
onttrekking door het gewas of deze zelfs geheel achterwege te laten. Indien
meer fosfaat uit de bodem wordt onttrokken dan via de oogst van het gewas
wordt afgevoerd, vermindert de fosfaatvoorraad in de bodem en wordt de kans
op uitspoeling van fosfaat naar grond- en oppervlaktewater volgens de TCB
kleiner. Blijkens recente veldstudies heeft verlaging van de fosfaatvoorraad
in de bodem bij een hoge fosfaattoestand van de bodem geen gevolgen voor de
agrarische productiviteit.Gedifferentieerde fosfaatgebruiksnormen overeenkomstig bovenstaande driedeling
vormen een zelfcorrigerend systeem. Percelen uit de categorie «hoog»
zullen geleidelijk terugvallen in de categorie «voldoende» waarop
vervolgens evenwichtsbemesting kan worden toegepast. In de situatie dat bij
percelen in de categorie «voldoende» fosfaat uitspoelt of onomkeerbaar
wordt vastgelegd in de bodem, zullen deze op den duur terugvallen in de categorie «laag»
en kan een extra fosfaatgift worden toegepast.Overigens constateert de TCB dat de wetenschappelijke inzichten omtrent
de meting van de fosfaattoestaand van de bodem in beweging zijn. In de huidige
bemestingsadviezen wordt de fosfaattoestand aangeduid met het Pw-getal (uitgedrukt
in milligrammen fosfaat per liter grond) of met het PAL-getal (uitgedrukt
in milligrammen fosfaat per 100 gram grond). Het Pw-getal geeft de hoeveelheid
fosfaat aan die in de bodemoplossing voorkomt plus een deel van de hoeveelheid
gemakkelijk uitwisselbaar fosfaat. Met het PAL-getal wordt ook een deel van
het moeilijk uitwisselbaar fosfaat bepaald. De TCB adviseert eventuele verbeteringen
in de meetmethoden door te laten werken in de wijze waarop de fosfaattoestand
van de bodems wordt bepaald.§ 3. Wijzigingen3.1 Fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen3.1.1 Indeling in fosfaatklassenDe regering is van oordeel dat de omvang van de fosfaatproblematiek in
Nederland met zich brengt dat in Nederland de komende periode aanzienlijke
beperkingen ten aanzien van het fosfaatgebruik nodig zijn om een goede toestand
of een goed ecologisch potentieel overeenkomstig bijlage V bij de Kaderrichtlijn
water te kunnen realiseren. Ook zijn de beperkingen nodig om in gebieden waar
een langere termijn en een lagere milieudoelstelling van toepassing is, een
verdere achteruitgang van de ecologische toestand te voorkomen.Bij de huidige fosfaatnormering wordt geen rekening gehouden met de fosfaattoestand,
en daarmee het fosfaatleverende vermogen van de bodem. Hierdoor kan meer fosfaat
worden toegediend dan voor een goede ontwikkeling van gewassen noodzakelijk
is. Het areaal gronden met een hoge fosfaattoestand neemt daardoor niet af
en evenmin neemt de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater af. Om die reden
acht de regering het toepassen van evenwichtsbemesting zonder rekening te
houden met de fosfaattoestand van de bodem geen passende methodiek
om de fosfaatverzadiging van de Nederlandse landbouwgronden effectief aan
te pakken. Differentiatie op basis van de fosfaattoestand van de bodem is
in dat licht een noodzakelijke stap om de problematiek van fosfaatverzadiging
aan te pakken. Een dergelijke benadering past naar de mening van de regering
bovendien binnen de vereisten van een goede landbouwpraktijk.In lijn met het advies van de TCB voorziet het wetsvoorstel in een onderscheid
van drie fosfaatklassen. Hierbij is het aantal fosfaatklassen dat in de bemestingadviezen
wordt gehanteerd – zoals vermeld in tabel 1 en 2 in paragraaf 2.2 –
teruggebracht tot drie categorieën: laag, neutraal en hoog. In artikel
1, eerste lid, van de Meststoffenwet worden hiertoe de begrippen «grond
met lage fosfaattoestand», «grond met neutrale fosfaattoestand»
en «grond met hoge fosfaattoestand» met de daarbij behorende omschrijving
opgenomen (artikel I, onderdeel A), overeenkomstig de in de tabellen 3 en
4 weergegeven hoogte van de fosfaattoestand voor bouwland onderscheidenlijk
grasland.Tabel 3: Fosfaatklassen bouwland (inclusief maïsland)FosfaatklassePw- getal
zand en löss, klei en veenPercentage bouwland binnen fosfaatklasseLaag<
36circa 29% Neutraal36 – 55circa 31% Hoog> 55circa 40%Tabel 4: Fosfaatklassen graslandFosfaatklassePAL -getal
zand en löss, klei en veenPercentage grasland binnen fosfaatklasseLaag<
27circa 20%Neutraal27–50circa 57% Hoog>
50circa 23%Bemestingsplannen voor bouwland worden opgesteld op basis van de Adviesbasis voor de bemesting van akkerbouw- en vollegrondsgroentegewassen1. Deze zijn onder meer afgestemd op de beschikbaarheid
van fosfaat in de bodem, fosfaatbehoefte van het gewas en de fosfaatafvoer
via het gewas. Ingeval sprake is van een lage fosfaattoestand op bouwland
wordt in bemestingsplannen geadviseerd de fosfaattoestand te verhogen tot
een Pw-getal tussen de 25 en 30. Op het moment dat de actuele fosfaattoestand
zich tussen Pw 25 en Pw 45 bevindt, wordt geadviseerd de fosfaattoestand te
handhaven. In de praktijk streven ondernemers in de akker- en tuinbouw over
het algemeen naar relatief hoge fosfaattoestanden. Dit uit vrees voor een
te beperkte fosfaatvoorziening vanuit de bodem en lage bodemvruchtbaarheid.Landbouwkundig ligt uiteindelijk voor bouwland een grens tussen de klassen «laag»
en «neutraal» van Pw 31 in de rede. In het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn is voor bouwland Pw 36 als de grens tussen de klassen «laag»
en «neutraal» opgenomen zodat ondernemers de gelegenheid hebben
zich in landbouwkundig opzicht aan te passen aan het nieuwe beleid.Milieukundig heeft deze hogere grens voor de fosfaatklasse «laag»
op bouwland gedurende het vierde actieprogramma nagenoeg geen gevolgen. Het
risico op belasting van het oppervlaktewater met een teveel aan fosfaat is
vooral groot bij gronden met een hoge fosfaattoestand. Zoals is beschreven
in paragraaf 2.3 wijst de TCB op het verhoogde risico op uitspoeling
van fosfaat bij fosfaatverzadigde gronden. Dit zijn over het algemeen gronden
met een hoge tot zeer hoge fosfaattoestand. Om de gewenste ecologische kwaliteit
van zoete oppervlaktewateren sneller te bereiken richten de in het vierde
actieprogramma op dit punt opgenomen maatregelen zich met name op de aanpak
van fosfaatverzadigde gronden en de uitspoeling van fosfaat uit deze landbouwgronden
naar het oppervlaktewater, Tegen die achtergrond is in het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn voor gronden met een hoge fosfaattoestand Pw 55 als grens
tussen de klassen «neutraal» en «hoog» voor bouwland
opgenomen.Voor grasland is bij de vaststelling van de grenzen tussen de drie onderscheiden
fosfaatklassen aansluiting gezocht bij de grenzen zoals deze gehanteerd worden
in de Adviesbasis bemesting grasland en voedergewassen1. De grens tussen de klasse «laag»
en de klasse «neutraal» ligt bij PAL 27, overeenkomend met de
grens tussen de klasse «vrij laag» en «voldoende»
uit genoemde adviesbasis. De grens tussen de klassen «neutraal»
en «hoog» ligt bij PAL 50. Deze grens sluit aan bij de grens tussen
de klasse «ruim voldoende» en de klasse «hoog» uit
de adviesbasis.Het onderhavige wetsvoorstel voorziet erin de fosfaatklassenindeling uit
het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn op te nemen in de wet. Overigens
is met de Europese Commissie afgesproken de fosfaatklassenindeling in het
voor de periode van 2014 tot 2017 op te stellen vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn
opnieuw tegen het licht te houden. Afhankelijk van de dan beschikbare kennis
over de belasting van het oppervlaktewater door uit- en afspoeling van fosfaat
van landbouwgronden en van de bemestingadviezen zoals deze voortvloeien uit
de dan geldende wetenschappelijke inzichten, zal de regering een wetsvoorstel
in procedure brengen dat voorziet in de aanpassing van de fosfaatklassenindeling.Zoals is weergegeven in tabel 1 in paragraaf 2.2 worden bij het bemestingadvies
voor grasland meer bodemtypen onderscheiden dan de voor de werking van het
gebruiksnormenstelsel in de Meststoffenwet onderscheiden grondsoorten, zand
of löss, klei en veen. Bovendien worden voor die bodemtypen verschillende
waarderingen van de fosfaattoestand gehanteerd. Voorzien wordt dat het doorvoeren
van de in de bemestingsadviezen gehanteerde verfijning van grondsoorten zou
leiden tot een aanmerkelijk grotere complexiteit van het normenstelsel en
aldus onduidelijkheid bij de doelgroep in de hand werkt. Ook zou dit leiden
tot hogere uitvoeringslasten en administratieve lasten. Om die reden heeft
de regering ervoor gekozen de in het bemestingadvies onderscheiden bodemtypen
samen te voegen tot één categorie waarbij voor de indeling in
fosfaatklassen is uitgegaan van de in het bemestingsadvies voor zeeklei, veen,
zand en dalgronden gehanteerde fosfaatwaarden.Ter bepaling van de fosfaattoestand van de bodem zullen betrokken landbouwers
bodemonderzoek moeten laten uitvoeren. Over de wijze waarop dit bodemonderzoek
zal moeten worden verricht, zullen op basis van artikel 35, eerste lid, onderdeel
e, van de Meststoffenwet nadere regels worden gesteld. Voorzien wordt dat
voor de wijze waarop de bodembemonstering moet worden verricht, daar waar
mogelijk zal worden aangesloten bij hetgeen op grond van artikel 9, tweede
lid, en artikel 11, vijfde lid, van de Meststoffenwet voor derogatiebedrijven
onderscheidenlijk voor fosfaatarme gronden is voorgeschreven.
Deze voorschriften zullen in lijn met het advies van de TCB worden herzien
zodra nieuwe adequate meetmethoden voor de bepaling van de fosfaattoestand
van bodems beschikbaar zijn. Voor de situatie dat deze voorschriften voorzien
in een nieuwe meetmethode voor de bepaling van fosfaat en deze meetmethode
tot een andere aanduiding van de waarde van de fosfaattoestand van de bodem
leidt, wordt voorgesteld in artikel 1, eerste lid, onderdelen u en v, een
grondslag op te nemen om de in die onderdelen vastgelegde grenzen tussen de
fosfaatklassen uit te drukken in de bij regeling vastgestelde nieuwe aanduidingen.
(artikel I, onderdeel A).3.1.2 Hoogte fosfaatgebruiksnormen 2010–2013Zoals in paragraaf 2.1 is aangegeven zijn met de Europese Commissie
in het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn voor de jaren 2009–2015
indicatieve fosfaatgebruiksnormen afgesproken voor bouwland en grasland, die
zijn gericht op evenwichtsbemesting in 2015. Evenals in het derde actieprogramma
Nitraatrichtlijn wordt in het vierde actieprogramma uitgegaan van een aanscherping
van de fosfaatgebruiksnormen, gericht op het bereiken van evenwichtsbemesting
in 2015, met dien verstande dat – zoals is toegelicht in paragraaf 3.1.1 –
de hoogte van de normering mede wordt afgestemd op de fosfaattoestand van
de bodem. Door middel van het onderhavige wetsvoorstel wordt deze nadere verfijning
van de doelstelling neergelegd in artikel 11, derde lid, van de Meststoffenwet
(artikel I, onderdeel D).De basis voor het met de Europese Commissie in het vierde actieprogramma
overeengekomen normentraject voor grond met een neutrale fosfaattoestand wordt
gevormd door de indicatieve fosfaatgebruiksnormen voor de jaren 2010 tot en
met 2013 voor bouwland en grasland uit het derde actieprogramma. Het normentraject
voor grasland gelegen op grond met een neutrale fosfaattoestand is daarbij
ten opzichte van het indicatieve normentraject uit het derde actieprogramma
ongewijzigd. Voor bouwland is ten opzichte van het indicatieve normentraject
voor de jaren 2010 en 2011 een verhoging van de fosfaatnorm voorzien van 75
kilogram naar 80 kilogram fosfaat per hectare per jaar onderscheidenlijk van
70 kilogram naar 75 kilogram fosfaat per hectare per jaar. Deze verhoging
van de normen houdt verband met het naar aanleiding van de evaluatie van de
Meststoffenwet 2007 door de Europese Commissie geaccordeerde besluit van de
regering om de fosfaatgebruiksnormen voor bouwland en grasland voor 2009,
in afwachting van het advies van de TCB naar de mogelijkheden van differentiatie
van fosfaatgebruiksnormen, gelijk te houden aan de normen van 2008. Met het
oog op het aanpassingsvermogen van de sector is besloten de aanscherping van
de normering voor bouwland voor 2010 en 2011 binnen aanvaardbare grenzen te
houden.Het onderhavige wetsvoorstel voorziet erin de fosfaatnormen voor grasland
en bouwland op fosfaatneutrale grond voor de jaren 2010 tot en met 2013 in
artikel 11, eerste en tweede lid, van de Meststoffenwet op te nemen (artikel
I, onderdeel D). Voor de jaren 2014 en 2015 zijn in het vierde actieprogramma
indicatieve normen opgenomen. In tabel 5 zijn de fosfaatnormen voor de jaren
2010 tot en met 2013 en de indicatieve fosfaatnormen voor 2014 en 2015 weergegeven. Tabel 5: Fosfaatgebruiksnormen voor fosfaatneutrale grond
voor de periode 2010–2013 en indicatieve fosfaatgebruiksnormen voor
de jaren 2014 en 2015 voor bouwland en graslandJaar2010201120 12201320142015Grasland      Fosfaatneutrale grond959595959590Bouwland      Fosfaatneutrale grond807570656560Bij de op grond van artikel 46 van de wet uiterlijk in 2012 te verrichten
evaluatie van de Meststoffenwet, zal het normentraject na 2013 opnieuw tegen
het licht worden gehouden. Hierbij zullen ook de ontwikkelingen in de implementatie
van maatregelen die volgen uit de Kaderrichtlijn water worden betrokken. Tegen
deze achtergrond is ervan afgezien om de normen na 2013 al in de wet op te
nemen. De vaststelling van de betrokken normen zal ingevolge het derde lid
van artikel 11 van de Meststoffenwet bij algemene maatregel van bestuur kunnen
geschieden (artikel I, onderdeel D).Voorts zijn in het vierde actieprogramma de in tabel 6 weergegeven fosfaatnormen
voor gronden met een hoge onderscheidenlijk lage fosfaattoestand opgenomen.
Voor de jaren 2014 en 2015 zijn deze normen indicatief.Tabel 6: Fosfaatgebruiksnormen voor de periode 2010–2013
en indicatieve fosfaatgebruiksnormen voor de jaren 2014 en 2015 voor bouwland
en grasland op grond met hoge en lage fosfaattoestandJaar201020112012201320142015Grasland      grond met hoge fosfaattoestand       grond met lage fosfaattoestand9090858585 80 grond met lage fosfaattoestand100100100100100100Bouwland      grond met hoge fosfaattoestand       grond met lage fosfaattoestand7570655555 50 grond met lage fosfaattoestand858585858075Anders dan de TCB adviseert, komt het de regering minder aangewezen voor
om bij de normstelling volledig aan te sluiten bij het bemestingsadvies voor
fosfaat. Een dergelijke strikte toepassing van het bemestingadvies zou betekenen,
dat op circa 35 procent van het areaal fosfaatbemesting achterwege gelaten
zou kunnen worden, hetgeen zou leiden tot een landelijke reductie in het fosfaatgebruik
van ruim 45 miljoen kilogram1. Bij gelijkblijvende
omstandigheden zou dit ertoe leiden dat de plaatsingsruimte voor dierlijke
mest navenant kleiner wordt als gevolg waarvan het mestoverschot fors toeneemt.
Om een overmatige druk op de mestmarkt te voorkomen is het tempo waarin de
gedifferentieerde fosfaatnormen worden aangescherpt derhalve zodanig gekozen
dat het bedrijfsleven voldoende tijd heeft om zich op de nieuwe situatie voor
te bereiden. Hierbij heeft de regering een afweging gemaakt tussen de beoogde
milieuwinst en de inpasbaarheid in de bedrijfsvoering. In paragraaf 4.1
worden de in dat verband door de bedrijven te treffen maatregelen toegelicht.De vaststelling van de fosfaatgebruiksnormen voor gronden met een fosfaattoestand «hoog»
zal ingevolge het door onderhavige wetvoorstel gewijzigde artikel 11, vierde
lid, (artikel I, onderdeel D) bij algemene maatregel van bestuur kunnen geschieden.
Daarbij is in verband met het aanpassingsvermogen van landbouwbedrijven de
clausulering opgenomen dat de normen voor gronden met een hoge fosfaattoestand
ten hoogste 10 kilogram fosfaat per hectare lager vastgesteld kunnen wordendan de voor fosfaatneutrale grond geldende norm in het desbetreffende
jaar. De fosfaatgebruiksnormen voor gronden met een lage fosfaattoestand zullen
op grond van het gewijzigde vijfde lid van artikel 11 bij ministeriële
regeling worden vastgesteld. Dit artikellid biedt tevens de basis om bij ministeriële
regeling hogere fosfaatgebruiksnormen vast te stellen voor de zogenoemde fosfaatfixerende
en fosfaatarme gronden teneinde te voorzien in de mogelijkheid om op die gronden
reparatiebemesting toe te passen.3.2 Differentiatie naar gewasopbrengstDe op grond van artikel 10, eerste lid, van de Meststoffenwet vast te
stellen stikstofgebruiksnormen kunnen ingevolge het tweede lid van dat artikel
worden gedifferentieerd naar het gewas, de toegepaste landbouwpraktijk, de
ecologische kenmerken van een waterlichaam en de kenmerken van de bodem.In de eerder genoemde brief van 3 december 2007 heeft de Minister
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede namens de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Staatssecretaris van Verkeer en
Waterstaat, aangegeven onderzoek te laten verrichten naar de mogelijkheden
en randvoorwaarden om de stikstofgebruiksnormen eveneens te differentiëren
naar de opbrengst van het gewas. Bij de motie Koopmans-Cramer heeft de Tweede
Kamer opnieuw aandacht hiervoor gevraagd (Kamerstukken II, 2008/09, 28 385,
nr. 124). Dit onderzoek wordt uitgevoerd mede op uitdrukkelijk verzoek
van de landbouwsector en de Tweede Kamer. In het onderzoek wordt ook nadrukkelijk
aandacht besteed aan de controleerbaarheid en handhaafbaarheid, de robuustheid
van het gebruiksnormenstelsel en de gevolgen voor administratieve lasten en
uitvoeringskosten.Het bedrijfsleven heeft voorts de wens geuit om de fosfaatgebruiksnormen
te differentiëren naar de opbrengst van het gewas. De Commissie Deskundigen
Meststoffenwet (CDM) heeft op verzoek van het ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit een studie verricht naar de landbouwkundige en bedrijfseconomische
gevolgen van de voorgenomen aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen1. Uit deze studie blijkt dat bij een generieke fosfaatgebruiksnorm
van 60 kilogram gemiddeld circa 5 à 10 kilogram fosfaat per hectare
per jaar meer wordt gegeven dan de gewassen gemiddeld onttrekken. In de akker-
en tuinbouw is het risico van derving van gewasopbrengst en -kwaliteit door
de voorgenomen aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen volgens de CDM op
korte termijn dan ook gering. Binnen de termijn van het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn acht de CDM een differentiatie van fosfaatgebruiksnormen
op basis van gewasopbrengsten voor bouwland niet noodzakelijk om te voorzien
in een voldoende gewasopbrengst. De CDM sluit niet uit dat op langere termijn
de kans van derving van gewasopbrengst op bedrijven met een fors aandeel fosfaatbehoeftige
gewassen in het bouwplan onder bepaalde omstandigheden kan toenemen.Naar de noodzaak en de mogelijkheid om de fosfaatgebruiksnormen voor grasland
te differentiëren op basis van de opbrengst van het gewas zal lopende
het vierde actieprogramma onderzoek worden uitgevoerd. Hierbij worden uitdrukkelijk
ook aspecten als handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid, administratieve lasten
en uitvoeringskosten betrokken.Vooruitlopend op definitieve besluitvorming over differentiatie van de
gebruiksnormen op basis van de opbrengst van het gewas, wordt door middel
van het onderhavige wetsvoorstel in artikel 10, tweede lid, van de Meststoffenwet
de basis opgenomen om de stikstofgebruiksnormen te differentiëren
naar gewasopbrengst (artikel I, onderdeel C). Ook in het derde lid van artikel
11 van de Meststoffenwet wordt voorzien in een basis om de voor de jaren 2014
en volgende voor fosfaatneutrale gronden vast te stellen fosfaatgebruiksnormen
te differentiëren naar gewasopbrengst. (artikel I, onderdeel C,).3.3 Doorberekening monitoringOp grond van de derogatiebeschikking is Nederland gehouden om gegevens
over de effecten van de derogatie te verzamelen en jaarlijks aan de Europese
Commissie te rapporteren. Met het oog op het verkrijgen van de benodigde gegevens
is Nederland ingevolge artikel 8, tweede lid, van de derogatiebeschikking
verplicht een monitoringsnetwerk voor de bemonstering van grondwater, bodemvocht,
drainwater en sloten op derogatiebedrijven in te richten en in stand te houden.
De inrichting en instandhouding van dit monitoringsnetwerk wordt uitgevoerd
binnen het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid (LMM), waarbinnen sinds 1992
ook de waterkwaliteit en bedrijfsvoering op daartoe geselecteerde landbouwbedrijven
worden gemonitord.De derogatiemonitoring voor de periode 2006–2009 is gefinancierd
uit algemene middelen. Omdat de derogatiebeschikking eerst kort voor de inwerkingtreding
van het gebruiksnormenstelsel werd vastgesteld was het niet meer opportuun
om door middel van een wijziging van de Meststoffenwet te voorzien in de basis
om de kosten verbonden aan de derogatiemonitoring door te berekenen aan betrokken
bedrijven. Zoals vermeld in paragraaf 1 heeft Nederland voor de periode
van het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn wederom een derogatieverzoek
bij de Europese Commissie ingediend. Het is de verwachting dat de Commissie
aan een nieuwe derogatiebeschikking gelijkluidende voorwaarden zal verbinden
als aan de huidige derogatie. Dit betekent dat het monitoringsnetwerk op derogatiebedrijven,
zoals dit thans binnen het LMM is ingericht, voor een periode van minimaal
vier jaar in stand moet worden gehouden. De kosten voor het in stand houden
van het netwerk worden op dit moment ingeschat op € 15 miljoen.
De definitieve kosten zullen vastgesteld worden op basis van de uiteindelijk
door de Europese Commissie vastgestelde voorwaarden aan de te verlenen derogatie.Onderhavig wetsvoorstel voorziet erin om in lijn met het rapport «Maat
Houden, Een Kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten»
(Kamerstukken II 1994/95, 24 036, nr. 1) de kosten die samenhangen
met het in stand houden van het monitoringsnetwerk door te berekenen aan de
derogatiebedrijven (artikel I, onderdeel F). In dit geval is er immers sprake
van een toelating (derogatie van de algemene gebruiksnormen) en post-toelating
(monitoring) met een quasi-collectief karakter. Daardoor is er sprake van
individueel toerekenbaar profijt of voordeel van de betrokken bedrijven. Aldus
wordt voldaan aan het criterium voor het doorberekenen van (post-) toelatingskosten
in het rapport «Maat Houden».Alhoewel monitoring van de derogatie een verplichting is die primair op
de lidstaat rust, hebben de betrokken bedrijven onmiskenbaar individueel profijt
van de derogatie. Dit profijt is afhankelijk van de hoogte van de verleende
derogatie. In onderstaande berekening is uitgegaan van de bij de derogatiebeschikking
voor de periode van 2006 tot en met 2009 verleende derogatie van 250 kilogram
stikstof per hectare per jaar. Afhankelijk van de voor de periode van 2010
tot en met 2013 te verlenen derogatie kan dit profijt lager of hoger zijn.
Het toerekenbare profijt van de individuele ondernemer volgt uit de toename
van de mestafzetruimte op eigen landbouwgrond van 80 kilogram stikstof uit
dierlijke mest per hectare per jaar, ten opzichte van de gebruiksnorm
voor dierlijke mest van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. Hierdoor
behoeft minder mest van het eigen bedrijf te worden afgevoerd en minder kunstmest
te worden aangevoerd. Bij een gemiddeld gehalte van 4,4 kilogram stikstof
per ton rundveemest behoeft per hectare landbouwgrond circa 18 kubieke meter
dierlijke mest minder te worden afgevoerd. Gelet op de gemiddelde prijs voor
de afvoer van dierlijke mest van € 10,– per kubieke meter,
betekent dit een besparing van € 180,– per hectare. In de
situatie dat voor het bedrijf de reguliere gebruiksnorm voor dierlijke mest
van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar zou gelden, is er binnen de
stikstofgebruiksnorm (bij de voor 2008 geldende werkingscoëfficiënt
van 45 procent) ruimte voor de aanvoer van circa 36 kilogram stikstof uit
kunstmest per hectare per jaar. De kosten van de aanschaf van deze hoeveelheid
kunstmeststoffen bedraagt circa € 30,– per hectare per jaar,
zodat de totale besparing die de derogatie voor een individuele landbouwer
oplevert, circa € 210,– per hectare per jaar bedraagt. Het
Landbouw Economisch Instituut (LEI) verwacht een toename van de afzetkosten
voor rundveemest tot € 15,–à € 18,–
in 2012 (Luesink et al., 2008), in welk geval de besparing oploopt tot € 300,–
respectievelijk € 354,– per hectare.Gelet op het individueel toerekenbaar profijt van het genoten voordeel,
ligt het naar de mening van de regering met het oog op de proportionaliteit
van de doorberekening binnen de doelgroep, in de rede om de hoogte van de
bij de individuele bedrijven in rekening te brengen kosten mede te baseren
op de tot dat bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Het voorgestelde
derde lid van artikel 10 verschaft daartoe de basis om bij de vaststelling
van de vergoeding een oppervlaktecriterium te hanteren.3.4 Verlaging gebruiksnorm dierlijke meststoffenOp basis van in paragraaf 2.2 weergegeven resultaten van de evaluatie
van de Meststoffenwet 2007 heeft de regering besloten om gedurende het derde
actieprogramma Nitraatrichtlijn een verdere stap te zetten om de milieudoelen
voor het grondwater in het zand- en lössgebied te realiseren. De regering
heeft voor de jaren 2008 en 2009 maatregelen getroffen waarmee beoogd wordt
een gemiddelde daling van de nitraatconcentraties in het zand- en lössgebied
te realiseren, die overeenkomt met een generieke verlaging van 10 procent
van de stikstofgebruiksnormen op alle uitspoelingsgevoelige AT-gewassen. Uitspoelingsgevoelige
gewassen zijn in dat verband gewassen die een geringer deel opnemen van de
hoeveelheid stikstof die voor een goede opbrengst en kwaliteit moet worden
toegediend, dan andere gewassen. Deze gewassen laten na de oogst verhoudingsgewijs
veel stikstof achter in de bodem. Een relatief groot deel van de toegediende
stikstof komt daarbij uiteindelijk in het grondwater terecht. Tot deze gewassen
behoren onder meer aardappelen, maïs en prei. De Tweede Kamer is hierover
per eerder aangehaalde brief van 3 december 2007 geïnformeerd.Uit de evaluatie van de Meststoffenwet blijkt dat een generieke verlaging
van 10 procent op alle uitspoelingsgevoelige AT-gewassen resulteert in een
daling van de nitraatconcentratie tot een gemiddelde van 57 mg/l onder het
gehele zandgebied. Met een verlaging van 30 procent wordt een nitraatconcentratie
bereikt van circa 52 mg/l. De maatregelen zijn zo gekozen dat de bijdrage
aan de reductie van de nitraatconcentraties in het zuidelijke zandgebied en
het lössgebied groter zal zijn dan die van de overige zandgebieden. Ondanks
deze maatregel blijven de berekende nitraatconcentraties in het zuidelijk
zanden in het lössgebied aanzienlijk hoger dan in de rest van het zandgebied.Op grond van de Nitraatrichtlijn moeten lidstaten de nodige maatregelen
treffen om te voldoen aan milieukwaliteitsdoelstellingen van die richtlijn:
het bereiken van maximaal 50 milligram nitraat per liter grondwater en maximaal
11,3 milligram stikstof per liter oppervlaktewater. De in het vierde actieprogramma
Nitraatrichtlijn voorgenomen maatregelen zijn erop gericht om uiterlijk in
de looptijd van het vijfde actieprogramma te voldoen aan de norm van 50 milligram
per liter grondwater. Hiertoe zullen de krachtens artikel 10 van de wet vastgestelde
stikstofgebruiksnormen voor de zand- en lössgronden enkele procenten
worden verlaagd. De stikstofgebruiksnormen voor uitspoelingsgevoelige teelten
op (droge) zand- en lössgronden zouden idealiter met enkele tientallen
procenten moeten worden verlaagd. De regering voorziet echter dat een dergelijke
aanscherping in een dermate kort tijdsbestek tot aanzienlijk lagere opbrengsten
zou leiden. Om te voorkomen dat bedrijven hierdoor in problemen komen is met
de Europese Commissie overeengekomen dat gedurende het vierde actieprogramma
wordt ingezet op vergaande innovaties in de landbouwpraktijk. Deze innovaties
zullen onder andere betrekking hebben op de mogelijkheden om het stikstofverlies
terug te dringen bij de teelt van gewassen op zand, de technische en economische
haalbaarheid van het op niet-grondgebonden wijze telen van gewassen met een
inefficiënte stikstofopname en verschillende vormen van be- en verwerking
van mest en de effecten van het gebruik van producten uit mestbe- en verwerking,
onder andere in samenhang met de wijze van toediening. In de veehouderij zal
er verder ook gekeken worden naar mogelijkheden om de gehalten aan nutriënten
in mest te verlagen via diervoeding.Bedrijven hebben daarmee een aantal jaren de gelegenheid om hun bedrijfsvoering
zodanig aan te passen, dat zij met een aanzienlijk lager gebruik van meststoffen
toe kunnen. Doeltreffende en doelmatige innovatieve technieken zullen mogelijk
te zijner tijd in de vorm van middelvoorschriften op basis van de Wet bodembescherming
worden voorgeschreven.In 2012 zal in de op grond van artikel 46 van de wet (uiterlijk) voor
dat jaar verplichte evaluatie van de Meststoffenwet worden vastgesteld of
de waterkwaliteit zich in de periode 2006–2010 overeenkomstig de verwachtingen
heeft ontwikkeld. Tevens zal in die evaluatie op basis van de dan genomen
maatregelen en – omdat het effect van de gedurende het derde en vierde
actieprogramma uitgevoerde maatregelen eerst na twee jaar in de metingen tot
uitdrukking komt – aan de hand van modelberekeningen een voorspelling
worden gedaan over de te verwachten milieukwaliteit in latere jaren. Mede
op basis van die evaluatie en een evaluatie van de doorwerking van genoemde
innovaties in de praktijk zal worden bepaald welke dwingende maatregelen dan
noodzakelijk zijn om te waarborgen dat de gewenste grondwaterkwaliteit in
de jaren daarna wordt bereikt. Die maatregelen zullen vervolgens in het vijfde
actieprogramma worden geïmplementeerd. Met ingang van 2014 zullen in
ieder geval maatregelen van kracht worden die nodig zijn om ten minste 50
procent van het dan resterende verschil tussen de op basis van hiervoor bedoelde
evaluatie geprognosticeerde milieukwaliteit en de gewenste grondwaterkwaliteit
op gebiedsniveau, te dichten. In de loop van het vijfde actieprogramma zal
de nog resterende taakstelling worden opgelegd.Met de Europese Commissie is afgesproken dat het alsdan door te voeren
maatregelenpakket zal bestaan uit een combinatie van een of meer van de volgende
maatregelen:– verlagen van stikstofgebruiksnormen;– verhogen van de werkingscoëfficiënten van dierlijke
meststoffen;– verminderen of verbieden van het gebruik van dierlijke meststoffen
op bepaalde uitspoelingsgevoelige gewassen.Laatstgenoemde maatregel lijkt met name aangewezen voor de teelt van vollegrondsgroenten
en mogelijk ook voor een aantal aardappelteelten, aangezien juist op die gewassen
het gebruik van te veel stikstof uit meststoffen tot veel verliezen leidt.
Door alleen kunstmest met een hoge werking op deze gewassen toe te passen
kan een hogere stikstofefficiëntie worden gerealiseerd, waardoor er relatief
minder stikstof in de bodem achterblijft die op een later moment kan leiden
tot een verhoging van nitraatuitspoeling. Dit kan een forse vermindering van
de stikstofuitspoeling opleveren en daarmee een belangrijke bijdrage aan het
bereiken van de gewenste milieukwaliteit onder deze uitspoelingsgevoelige
teelten. Een vergelijkbaar milieueffect doet zich voor bij het gebruik van
dierlijke meststoffen die een bewerking hebben ondergaan, waardoor de werkzaamheid
van de in de deze meststoffen aanwezige stikstof aanzienlijk is toegenomen.
Door de gebruiksnorm voor onbewerkte dierlijke meststoffen met een lage werking
te verlagen, kan het gebruik van deze mestbewerkingsproducten gestimuleerd
worden. Een dergelijke maatregel sluit aan bij de gedurende het vierde actieprogramma
te ontwikkelen innovaties in de landbouwpraktijk.De uiteindelijke invulling van het totale maatregelenpakket is echter
afhankelijk van bodem- en regiospecifieke omstandigheden, de toegepaste landbouwpraktijk
en het geteelde gewas. Bovendien kunnen nieuwe ontwikkelingen en inzichten
van invloed zijn op de uiteindelijke keuze in het vijfde actieprogramma Nitraatrichtlijn.De wet voorziet reeds in de basis om de eerstgenoemde maatregelen door
te voeren. Zo worden de stikstofgebruiksnormen voor meststoffen op grond van
artikel 10 van de Meststoffenwet bij ministeriële regeling vastgesteld.
Ingevolge het derde lid van artikel 10 vormen de stikstofgebruiksnormen in
principe de weerslag van de balans tussen de gewasbehoefte en de stikstoftoevoer
uit bodem en meststoffen. Daarnaast biedt het vierde lid van artikel 10 van
de wet expliciet de mogelijkheid om de stikstofgebruiksnormen verder te verlagen
indien voornoemde norm van 50 milligram nitraat per liter grondwater niet
wordt gehaald. Voorts kunnen op grond van artikel 12, derde lid, van de wet
de werkingscoëfficiënten van organische meststoffen, waaronder dierlijke
meststoffen, bij ministeriële regeling worden vastgesteld.Hoewel de Wet Bodembescherming de basis biedt om bij algemene maatregel
van bestuur het gebruik van dierlijke meststoffen te verbieden of te beperken,
komt de regering deze weg minder aangewezen voor. De hoeveelheid dierlijke
meststoffen die krachtens de Wet Bodembescherming niet mag worden toegediend
op bepaalde gewassen, kan binnen het gebruiksnormenstelsel immers worden benut
door een hogere toediening aan andere gewassen. Het effect van een dergelijke
maatregel is dan ook beperkt. Effectiever is het om te voorzien in een basis
in de wet om de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen voor bepaalde gewassen
te verlagen (of zelfs op nul te stellen). Hierdoor werkt het beoogde verbod
op dierlijke mest direct door in de administratieve verantwoording van de
aan- en afvoer van meststoffen, waartoe bedrijven in het kader van het gebruiksnormenstelsel
gehouden zijn.Onderhavig wetsvoorstel (Artikel I, onderdeel B) voorziet daartoe in de
basis.§ 4. Bedrijfseffecten, milieueffecten en administratieve
lasten4.1 BedrijfseffectenDe categorieën bedrijven en ondernemingen waarvoor het onderhavige
wetsvoorstel bedrijfseffecten heeft zijn in onderstaande tabel vermeld. Voor
de aantallen bedrijven en ondernemingen is aangesloten bij de gegevens van
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en de Dienst Regelingen van het
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit met betrekking tot 2006.Bij het aantal landbouwbedrijven moet worden opgemerkt dat dit snel afneemt.Landbouwbedrijven76 000waarvan: bedrijven zonder mestoverschot27 000 waarvan: mestoverschotbedrijven49 000 waarvan: bedrijven met ten minste 70% grasland (derogatiebedrijven)24 500 waarvan: bedrijven met landbouwgrond74 500De effecten van onderhavig wetsvoorstel voor veehouderijsectoren hebben
voornamelijk betrekking op de afzet van dierlijke mest. De differentiatie
van fosfaatgebruiksnormen op basis van de fosfaattoestand van de bodem zal
tot gevolg hebben dat de plaatsingsruimte voor fosfaat in de Nederlandse landbouw
kleiner wordt. In vergelijking met 2009 zal de totale plaatsingsruimte voor
fosfaat in 2013 met ongeveer 15% afnemen. Ook ten opzichte van de in
het derde actieprogramma opgenomen indicatieve fosfaatnormen voor 2010–2013
zal de totale plaatsingsruimte voor fosfaat in 2013 enkele procenten lager
uitvallen.In het kader van de evaluatie van de Meststoffenwet 2007 heeft het LEI
een studie uitgevoerd naar de gevolgen van het aanscherpen van de fosfaatgebruiksnormen
zoals opgenomen in het derde actieprogramma1.
De berekeningen van het LEI laten een groei van het mestoverschot zien die
uiteindelijk in 2015 zou resulteren in een overschot van 13 miljoen kilogram
fosfaat. Door de met onderhavig wetsvoorstel voorziene aanscherping van de
fosfaatgebruiksnormen op gronden met een hoge fosfaattoestand neemt de maximale
plaatsingsruimte af ten opzichte van de fosfaatgebruiksnormen zoals deze waren
opgenomen in het derde actieprogramma. De verwachting is dat het nationale
overschot aan fosfaat uit dierlijke mest zal stijgen van bijna 8 miljoen kilogram
in 2010 naar 14 miljoen kilogram in 2013.Het uiteindelijke overschot aan dierlijke mest zal afhangen van een verscheidenheid
aan ontwikkelingen, zowel binnen als buiten de landbouwsector.Uit de evaluatie van de Meststoffenwet 2007 is gebleken dat de gemiddelde
acceptatie van fosfaat uit dierlijke mest in 2006 circa 50% van de
maximale bemestingsruimte bedroeg. Door de lagere fosfaatgebruiksnormen zijn
agrariërs eerder gedwongen te kiezen voor een vorm van bemesting, die
het beste bijdraagt aan een zo efficiënt mogelijke teelt van hun gewassen.
De uiteindelijke keuze is afhankelijk van vele variabelen zoals de beschikbaarheid
van dierlijke mest in de gewenste vorm, de mogelijkheden om dierlijke mest
aan te wenden op het meest geschikte moment (klimatologische omstandigheden,
logistiek, voorkomen structuurschade), de prijs van kunstmest en de organische-stofbehoefte.
Blijkens het dalend gebruik van fosfaatkunstmest is de verwachting gerechtvaardigd
dat meer wordt bemest met fosfaat uit dierlijke mest en minder
met fosfaatkunstmest. Zo is het gemiddelde gebruik van fosfaatkunstmest op
bouwland gedaald van 35 kilogram fosfaat per hectare in 2004 naar 24 kilogram
in 2007. In dezelfde periode is het gebruik van fosfaatkunstmest op grasland
gedaald van gemiddeld 20 kilogram fosfaat per hectare naar 8 kilogram.Voorts kan de verlaging van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen
ertoe leiden dat de ruimte voor plaatsing van dierlijke meststoffen kleiner
wordt. De regering gaat er echter vanuit dat de gevolgen hiervan voor de nationale
mestmarkt – afhankelijk van de precieze invulling die te zijner tijd
hieraan zal worden gegeven – beperkt zullen zijn. In paragraaf 3.4
is toegelicht dat vooral gedacht wordt aan uitspoelingsgevoelige gewassen
op zand- en lössgronden, zoals groentegewassen. Het gaat dan, uitgaande
van de oppervlaktegegevens over 2007, om een oppervlakte van circa 25 000
tot 30 000 hectare (bron: CBS. www.statline.nl, april 2009). Indien ook
voor aardappelen, die eveneens uitspoelingsgevoelig zijn, op zand- en lössgronden
een dergelijke beperking zou gaan gelden, dan leidt dit tot een uitbreiding
van het areaal, met respectievelijk ongeveer 20 000 hectare voor consumptieaardappelen,
3 000 hectare voor pootaardappelen en 45 000 hectare voor zetmeelaardappelen
(gegevens 2007, bron: CBS, www.statline.nl, april 2009). Zoals in de vorige
alinea is toegelicht, blijkt uit de evaluatie van de Meststoffenwet 2007 dat
de gemiddelde acceptatie van stikstof uit dierlijke mest in de akker- en tuinbouw
in 2006 circa 50% van de maximale bemestingsruimte bedroeg. Onder invloed
van het stelsel van gebruiksnormen is het gebruik van dierlijke meststoffen
als bron voor stikstofbemesting weliswaar toegenomen, maar het gebruik is
nog aanzienlijk lager dan de volgens de gebruiksnorm voor dierlijke mest toegestane
gift van 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. De werkelijke krimp van
de afzetmarkt voor dierlijke meststoffen ligt om die reden lager dan theoretisch
mogelijk. Tot slot voorziet het voorgestelde artikel 9, derde lid, in de mogelijkheid
om uitsluitend de gebruiksnorm voor onbewerkte dierlijke meststoffen met een
lage werking te verlagen, waardoor het gebruik van bewerkte dierlijke mestsoorten
met een hoge stikstofwerking wel blijft toegestaan. Het toestaan van bewerkte
dierlijke mestsoorten kan zelfs een impuls vormen voor veehouders met een
overschot aan mest, om hun dierlijke mest zodanig te bewerken of verwerken
dat gebruik van deze mest leidt tot fors minder stikstofverliezen vergeleken
met onbewerkte dierlijke mestsoorten. Dat kan deze bewerkte mestsoorten interessant
maken als alternatief voor kunstmest.Ook de omvang van de export van dierlijke mest en producten uit dierlijke
mest kan variëren. Op dit moment neemt in het buitenland de vraag naar
organische meststoffen toe, mede als gevolg van hogere prijzen voor kunstmest.
De regering is in nauw overleg met de sector bezig de administratieve afhandeling
van de export van dierlijke mest verregaand te vereenvoudigen en digitaliseren.
Deze administratieve vereenvoudiging kan een extra stimulans zijn om afzetmarkten
buiten Nederland aan te boren.De fasering van de aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen zoals deze
in het derde actieprogramma is ingezet, heeft mede tot doel de veehouderijsector
voldoende tijd te geven om alternatieve methoden te ontwikkelen om het surplus
aan meststoffen verantwoord af te zetten dan wel maatregelen te nemen om de
in dierlijke mest aanwezige verhouding tussen stikstof en fosfaat te optimaliseren.De regering faciliteert daarbij waar mogelijk, bijvoorbeeld door financiering
van onderzoek, het wegnemen van onnodige wettelijke beperkingen en door gerichte
communicatie en kennisoverdracht naar de doelgroep. Hierbij zal
de aandacht zich gedurende het vierde actieprogramma met name richten op:• het verlagen van de excretie van (vooral) melkrundvee door wijzigingen
in de samenstelling van het ruwvoer;• onderzoek naar de milieueffecten en bedrijfseconomische haalbaarheid
van de inzet van specifieke mestverwerkingsproducten als kunstmestvervanger;• het wegnemen van onnodige wettelijke belemmering bij de export
van dierlijke mest en mestverwerkingproducten;• praktijkonderzoek naar de mogelijkheden om met gericht bedrijfsmanagement
zowel (toekomstige) milieudoelen als een gezonde economische bedrijfsvoering
te realiseren;• gerichte kennisoverdracht aan ondernemers over een efficiënte
benutting van meststoffen.Voorts stimuleert de regering in het kader van het «Innovatieprogramma
Kaderrichtlijn Water» innovaties voor de aanpak van belasting van het
oppervlaktewater vanuit de landbouw.Het overschot aan dierlijke mest is mede afhankelijk van de omvang van
de productie van dierlijke mest. De productie van dierlijke mest wordt in
Nederland voor bijna 90 procent gelimiteerd door het stelsel van dierrechten
voor varkens en pluimvee en door de Europese melkquotering voor melkrundvee.
Beide stelsels zullen tot 1 januari 2015 van kracht blijven.Tijdens de Landbouw- en Visserijraad van november 2008 heeft de Raad besloten
tot een verdere uitbreiding van de melkquotering voor de periode tot de voorziene
afschaffing van het melkquotumsysteem per 2015. Met deze uitbreiding wordt
voorzien in een zogenoemde zachte landing van het melkquotum. Voor de periode
2008–2009 was voor Nederland al een quotumverruiming van 2,5 procent
afgesproken. Tijdens de Landbouw- en Visserijraad van november 2008 heeft
de Landbouwraad besloten dat het Nederlandse melkquotum de komende vijf jaren
stapsgewijs wordt verhoogd met 1 procent per jaar. Dit levert in totaal 5
procent verruiming van het melkquotum op. Daarnaast wordt de zogenaamde positieve
vetcorrectie aangepast. Voor Nederland betekent dit dat het nationale quotum
in 2009–2010 met circa 1,5 procent extra zal worden verhoogd. (Kamerstukken
II vergaderjaar 2008/09, 21 501-32, nr. 310; Kamerstukken II vergaderjaar
2008–2009, 31 209, nr. 66).In aanloop naar het besluit van de Landbouw- en Visserijraad over de uitbreiding
van het melkquotum heeft de regering onderzoek laten uitvoeren naar de mogelijke
milieueffecten van de uitbreiding tot en het afschaffen van de zuivelquotering
na 2015. De resultaten van dit onderzoek zijn gerapporteerd in het rapport «Afschaffing
zuivelquotering; Analyse van milieueffecten» van het Centrum voor Landbouw
en Milieu (CLM)1. Per brief van 17 november
2008 is dit rapport aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II vergaderjaar
2008/09, 31 209, nr. 60). Het CLM constateert, na doorrekening van
een scenario dat goeddeels overeenkomt met het uiteindelijk besluit van de
Raad, dat er geen acute milieuproblemen ontstaan in de periode voorafgaand
aan het jaar 2015. De groei van het melkquotum kan tot 2015 gerealiseerd worden
door een groei van de melkproductie per koe. Het aantal melkkoeien zal ten
opzichte van het referentiejaar 2007 zelfs nog licht dalen. De excretie van
stikstof en fosfaat in de melkveehouderij zal door de toegenomen productie
per koe licht stijgen.De groei van het melkquotum, en de daaruit voortvloeiende toename van
de excretie van stikstof en fosfaat, heeft mogelijk effect op de milieuvoordelen ten gevolge van door de sector te nemen voermaatregelen
ter beperking van de mineralenexcretie. De milieuwinst die gerealiseerd kan
worden met voermaatregelen is in potentie nog aanzienlijk. Vooral in de melkveehouderij
liggen nog volop mogelijkheden om de uitstoot van ammoniak en methaan alsmede
de excretie van stikstof en fosfaat te verlagen door gerichte inzet van mineralenarmer
(kracht)voer. De met het onderhavig wetsvoorstel voorziene differentiatie
van de fosfaatgebruiksnormen naar de fosfaattoestand van de bodem vormt een
belangrijke stimulans voor melkveehouders om met gerichte voermaatregelen
het mineralengehalte te verlagen en, zoals in navolgende wordt beschreven,
de verhouding tussen stikstof en fosfaat in de dierlijke mest te optimaliseren.
Overigens is de regering zich ervan bewust dat de samenstelling van diervoeding
de hoogte van de emissie van verschillende milieubelastende stoffen beïnvloedt.
Zij zal hiermee bij de ontwikkeling en implementatie van maatregelen gericht
op het aanpassen van de samenstelling van diervoeding terdege rekening houden.Het CLM concludeert dat de mogelijke negatieve milieueffecten pas op zullen
treden bij een verdere productie-uitbreiding na 2015 en bij ongewijzigd beleid.
De regering streeft naar een duurzame veehouderij met een breed draagvlak
in de samenleving. Een van de uitgangspunten daarbij is dat een duurzame melkveehouderij
zal moeten voldoen aan de vastgestelde milieueisen en afgesproken milieudoelstellingen,
nu maar zeker ook na 2015.De intensieve veehouderijsectoren krijgen voornamelijk te maken met een
verminderde plaatsingsruimte voor dierlijke mest in de akker- en tuinbouw
als gevolg van de aanscherping en differentiatie van fosfaatgebruiksnormen.
Tezamen met een groter aanbod van rundveemest op de mestmarkt wordt voorzien
dat dit tot een stijging van de afzetkosten voor dierlijke mest leidt. Export
van varkensmest is kostbaar vanwege het grote volume en de eisen die vanuit
veterinair oogpunt worden gesteld aan hygiënisering van de mest. De varkenshouderij
zal vooral gebaat zijn bij investeringen in mestbe- en verwerking waarmee
bemestingsproducten gerealiseerd kunnen worden die beter aansluiten bij de
behoefte van gebruikers. De pilots voor mineralenconcentraat, waarover de
Tweede Kamer bij brief van de Minister na Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
is geïnformeerd (Kamerstukken II 2008/09, 28 385, nr. 121),
zijn hiervan een goed voorbeeld.De melkveehouderijsector krijgt vooral te maken met een afname van de
plaatsingsruimte op het eigen bedrijf als gevolg van aanscherping en differentiatie
van de fosfaatgebruiksnormen en de daarmee gepaard gaande verhoogde kosten
voor de afvoer van dierlijke mest van het eigen bedrijf. Uitgaande van een
gemiddelde verhouding tussen stikstof en fosfaat in rundveemest van 2,75 (1
deel fosfaat op 2,75 delen stikstof) kan een melkveehouder bij de fosfaatgebruiksnorm
van 90 kilogram fosfaat per hectare per jaar voor fosfaatneutrale grond in
totaal 247,5 kilogram stikstof per hectare per jaar uit dierlijke mest toedienen
(2,75 * 90 kilogram). Dit komt vrijwel overeen met de hoogte van de voor 2006
tot en met 2009 verleende derogatie van 250 kilogram stikstof per hectare
per jaar. Voor melkveebedrijven op gronden met een hoge fosfaattoestand komt
een lagere fosfaatnorm te gelden, hetgeen betekent dat extra dierlijke mest
afgevoerd dient te worden. De hoogte van de fosfaatgebruiksnorm wordt hierbij
de beperkende factor. Zonder aanpassingen in het mineralenmanagement, bijvoorbeeld
door het toepassen van fosfaatarmer voer of het toepassen van mestscheidingstechnieken,
zal de desbetreffende melkveehouder meer dierlijke mest moeten afvoeren en
meer (stikstof-)kunstmest moeten aanvoeren. Dit leidt tot hogere kosten.Voor intermediaire ondernemingen heeft het onderhavige wetsvoorstel geen
verstrekkende gevolgen. Als gevolg van de aanscherping en differentiatie van
de fosfaatgebruiksnormen zal naar verwachting meer mest van veehouderijbedrijven
afgevoerd moeten worden. Om te komen tot een verantwoorde plaatsing van dit
extra aanbod aan dierlijke mest zal de gemiddelde transportafstand groter
worden. Er zal meer dierlijke mest geëxporteerd worden en afgezet dienen
te worden in extensievere gebieden binnen Nederland. De Commissie van Deskundigen
Meststoffenwet (CDM) voert in opdracht van de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit jaarlijks een monitoring van de mestmarkt uit. Uit de
monitoring van de mestmarkt over het jaar 2007 blijkt dat de export van dierlijke
mest al aanzienlijk is gestegen van 16 miljoen kilogram fosfaat in 2006 naar
28 miljoen kilogram fosfaat in 20071.Voorzien wordt dat er een groeiende vraag naar verwerking van dierlijke
mest zal ontstaan die voor een deel ingevuld zal worden door het landbouwbedrijfsleven
zelf en voor een deel door intermediaire ondernemingen. Een groter aanbod
van dierlijke mest zal voorts mogelijk leiden tot een grotere behoefte aan
opslagcapaciteit.Voor wat betreft de akker- en tuinbouwbedrijven blijkt uit de in paragraaf 3.2
aangehaalde studie van de CDM over de landbouwkundige, bedrijfseconomische
en landbouwkundige gevolgen van de voorgenomen aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen
in de periode tot 2015 voor grasland en akker- en tuinbouw, dat de effecten
als gevolg van de aanscherping en differentiatie van fosfaatgebruiksnormen
gering is. Bij bemesting met fosfaat wordt niet meer dan 10 tot 20 procent
van de toegediende fosfaatmeststof benut door opname in het gewas; de overige
80 tot 90 procent blijft achter in de bodem en dient om de fosfaattoestand
van de bodem in stand te houden en te verhogen. Omdat het merendeel van het
fosfaat dat door het gewas wordt opgenomen «bodemfosfaat» is en
maar een klein deel afkomstig is van de toegediende fosfaatmeststof, acht
de CDM de eventuele derving in gewasopbrengst en -kwaliteit relatief gering,
zelfs indien de fosfaatbemesting achterwege wordt gelaten. De voorgenomen
aanscherping van de fosfaatgebruiksnormen noopt er wel toe dat zuiniger wordt
omgegaan met fosfaat, hetgeen meer kennis en kunde van de boer vergt. Zeker
in de eerste jaren is het volgens de CDM nodig dat door voorlichting en begeleiding
voldoende aandacht wordt besteed aan managementmaatregelen die leiden tot
een hoge(re) fosfaatbenutting op bedrijfsniveau.4.2 MilieueffectenDe veranderingen die met deze wijziging van de Meststoffenwet worden doorgevoerd
beogen verschillende doelen. De koppeling van gebruiksnormen voor fosfaat
aan de fosfaattoestand van de bodem wordt opgenomen met het doel een goede
milieukwaliteit te bevorderen. Ook de mogelijkheid om de gebruiksnorm voor
dierlijke meststoffen te verlagen beoogt de milieukwaliteit te bevorderen.
De overige wijzigingen hebben niet direct een milieudoel ten grondslag. Wel
kunnen er effecten zijn op het milieu.4.2.1 Koppeling van gebruiksnormen voor fosfaat aan de
fosfaattoestand van de bodemZoals is vermeld in paragraaf 2.2 en 2.3 bevat een aanzienlijk deel
van de landbouwgronden een hoog gehalte aan fosfaat. Uit diverse onderzoeken
is gebleken dat het risico op uitspoeling naar het oppervlaktewater toeneemt
naarmate de fosfaattoestand van de bodem stijgt. Voorzien is dat indien bij
bemesting maximaal rekening wordt gehouden met de beschikbaarheid
van fosfaat vanuit de bodemvoorraad de uitspoeling in de periode 2015–2030
ten opzichte van 2006 tot 40 procent zal afnemen1,
hetgeen tot aanzienlijke winst voor het aquatische milieu kan leiden. Indien
geen rekening zou worden gehouden met de fosfaattoestand van de bodem zou
de uitspoeling van fosfaat in de periode 2015–2030 met slechts 8 procent
afnemen.Voorts zal ook het bodemleven op langere termijn kunnen profiteren van
verminderde aanvoer van fosfaat. De huidige bacteriegedomineerde ecosystemen
in bodems die intensief voor landbouw worden gebruikt kunnen bij een lagere
nutriëntendruk weer terugontwikkelen naar systemen met een hogere schimmel/bacterie
verhouding. Bodems met een hogere schimmel/bacterie verhouding zijn beter
in staat om ecosysteemdiensten te leveren, zoals natuurlijke bodemvruchtbaarheid,
goede bodemstructuur en natuurlijke ziekte- en plaagwering. Ook andere organismen
spelen hierbij een rol. Daardoor zijn minder externe inputs (kunstmest en
bestrijdingsmiddelen) nodig voor de gewasproductie en vindt navenant minder
afwenteling plaats.Daarnaast wordt fosfaat in toenemende mate een schaarse grondstof, zodat
het van belang is om zuinig met fosfaat om te gaan. In 1999 concludeerde de
Food and Agriculture Organization (FAO) van de Verenigde Naties dat uitgaande
van de toenmalige productie en ten hoogste US$ 36,– per ton aan
delvingskosten, de reserves nog 80 jaar zouden meegaan. Wanneer ook minder
goedkope bronnen zouden worden aangeboord zouden de reserves voldoende zijn
voor circa 240 jaar, zij het dat de kosten van het winnen van fosfaat dan
tot US$ 90,– per ton2 zouden stijgen.Bij de winning van fosfaat voor de productie van kunstmest spelen dezelfde
negatieve milieueffecten als bij overige delfstoffen. Het gaat hierbij om
aantasting van het landschap door verwijdering van grond en vegetatie, vervuiling
van grond- en oppervlaktewater door erosie en lozing van proceswater, verhoogde
druk op schaarse waterbronnen en negatieve effecten op de luchtkwaliteit door
het vrijkomen van stof en uitlaatgassen3. Daarnaast
kunnen de grondstoffen voor fosfaatkunstmest ook microverontreinigingen bevatten
(bijvoorbeeld cadmium). Naarmate de fosfaatvoorraden teruglopen is er een
risico op toename van microverontreinigingen omdat de schonere bronnen op
raken.In Nederland is er een overvloed aan stikstof en fosfaat uit dierlijke
mest beschikbaar. Zoals in paragraaf 4.1 van deze memorie van toelichting
is aangegeven, leidt de in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde differentiatie
van de fosfaatgebruiksnormen op basis van de fosfaattoestand van de bodem
er – gelet op een min of meer vaste verhouding aan stikstof en fosfaat
in rundveemest – toe dat de hoeveelheid stikstof die in de vorm van
dierlijke mest mag worden aangewend niet meer overeenkomt met de ruimte voor
aanwending van fosfaat uit dierlijke mest, waardoor fosfaat de beperkende
nutriënt wordt. Dit kan worden opgevangen door gebruik te maken van mestscheidingstechnieken
die dierlijke mest scheiden in een stikstofrijke en een fosfaatrijke fractie,
waardoor de verschillende nutriënten meer gericht kunnen worden aangewend.
Daarnaast komt bij sommige verwerkingstechnieken ook energie vrij die als
groene stroom kan worden ingezet. De milieuvoordelen van mestverwerking zijn
echter afhankelijk van de techniek die wordt ingezet.Omdat Nederland geen eigen bronnen van fosfaat heeft gaat een afname in
gebruik van fosfaatkunstmest gepaard met afname van de import van kunstmest.
Dit betekent minder transportbewegingen. Naarmate de ruimte voor toepassing
van fosfaat uit dierlijke mest krimpt zal dit een stimulans vormen om minder
fosfaatrijk voer toe te dienen, hetgeen kan resulteren in een
daling van de import (dus transport) van fosfaathoudende voeders uit het buitenland.4.2.2 Differentiatie van gebruiksnormen naar gewasopbrengstStikstofgebruiksnormen hebben tot doel de emissies van stikstof (onder
andere in de vorm van nitraat) naar het milieu toe te beperken. Uitgangspunt
is dat de bemesting is afgestemd op de behoefte van het gewas, wat aansluit
bij de beginselen van een goede landbouwpraktijk. Voorts moeten de gebruiksnormen
bijdragen aan het bereiken van een goede milieukwaliteit waarbij voorkomen
moet worden dat de normen innovatie en verbetering van teeltpraktijken in
de weg staan.In de praktijk is de relatie tussen stikstofbemesting en gewasopbrengst
complex. Het is lang niet altijd noodzakelijk om meer stikstofbemesting toe
te dienen om een hogere gewasopbrengst te realiseren. Andere factoren, zoals
bodemgesteldheid en beregening, zijn vaak in grotere mate bepalend voor de
gewasopbrengst. Wanneer onnodig extra mest wordt toegediend zal dit leiden
tot grotere verliezen van stikstof naar het milieu. Dit is vanuit milieuoogpunt
onwenselijk en strookt niet met de goede landbouwpraktijk. Met het onderhavige
wetsvoorstel wordt een mogelijkheid opgenomen om de gebruiksnormen te differentiëren
naar gewasopbrengst. Lopend onderzoek moet echter nog aantonen in welke gevallen
dit noodzakelijk is en vanuit milieukundig oogpunt kan worden verantwoord.4.2.3 Doorberekening monitoringskostenDe verwachting is dat het doorberekenen van de monitoringskosten geen
effect zal hebben op het aantal ondernemingen dat gebruik wenst te maken van
een derogatie. De maatregel zal daarom geen milieueffecten met zich brengen.4.2.3 Verlaging gebruiksnorm dierlijke meststoffenVerlaging van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft een positief
milieueffect. Dit positieve milieueffect is het gevolg van het feit dat dierlijke
meststoffen, die vergeleken met stikstofkunstmest een lagere werking hebben,
vervangen worden door stikstofkunstmest. Door het verlagen van het gebruik
van dierlijke meststoffen ten gunste van het gebruik van kunstmest kan de
hoeveelheid organische stikstof die in de bodem achterblijft worden teruggedrongen,
met als gevolg een vermindering van de stikstofuitspoeling naar het grondwater.
Hiermee kan een forse bijdrage worden geleverd aan het verminderen van de
nitraatuitspoeling.Zoals in paragraaf 3.4 is aangegeven ligt het voor de hand om deze
maatregel in te zetten bij bepaalde gewassen met een lage stikstofbenutting
op uitspoelingsgevoelige zandgronden.4.3 Administratieve lastenHet onderhavige wetsvoorstel bevat als zodanig geen administratieve verplichtingen.
Er kunnen specifieke verplichtingen voortvloeien uit de bij of krachtens algemene
maatregel van bestuur of ministeriële regeling vast te stellen bepalingen,
waarbij de wijze van het bepalen van de fosfaattoestand voor gronden met een
neutrale of hoge fosfaat toestand wordt ingevuld of waarbij de kosten die
ten behoeve van het in stand houden van de derogatiemonitoring worden doorberekend
aan de derogatiebedrijven. Onderstaand is op basis van de hoofdlijnen een
eerste, globale inschatting gemaakt van deze administratieve lasten. De uiteindelijk administratieve lasten zullen – evenals de lasten die samenhangen
met een eventuele differentiatie van de gebruiksnormen naar gewasopbrengst–
pas kunnen worden vastgesteld op basis van de nog tot stand te brengen uitvoeringsregelgeving.Bij berekening van de administratieve lasten is uitgegaan van een prijs
van € 56,– per monster voor bemonstering en analyse van de
fosfaattoestand van de bodem. Hierbij is aangesloten op eerdere berekeningen
van administratieve lasten die voortvloeien uit de op grond van de artikelen
9, tweede lid, en artikel 11, vijfde lid, van de Meststoffenwet voor derogatiebedrijven
onderscheidenlijk voor fosfaatarme gronden voorgeschreven wijze van grondbemonstering.
Uitgangspunt daarbij is dat eens in de vier jaar landbouwpercelen bemonsterd
dienen te worden, waarbij er per oppervlakte van maximaal vijf hectare een
bodemmonster geanalyseerd dient te worden. Zoals wordt toegelicht in de artikelsgewijze
toelichting bij artikel I, onderdeel A, behoeft grondbemonstering alleen te
worden uitgevoerd om in de fosfaatklasse neutraal of laag te kunnen vallen.
Bedrijven die de fosfaattoestand van hun grond niet bepalen vallen automatisch
in de hoge fosfaatklasse. Zoals is weergegeven in paragraaf 2.2 blijkt
uit de evaluatie van de Meststoffenwet dat circa 30 procent van het areaal
in de fosfaatklasse hoog valt. Dit zou betekenen dat op dit areaal in feite
geen grondbemonstering behoeft te worden uitgevoerd. Bij de globale inschatting
is er vooralsnog van uitgegaan dat alle bedrijven grondbemonstering uitvoeren.OndernemerBerekeningAdm. lastenDifferentiatie fosfaatgebruiksnormen op basis van fosfaattoestand
van de bodem   Bedrijven met grond, bemonstering en analyse70 000
* 1,5 keer per jaar * € 56,–€ 5 880 000    Administratieve handelingen vaststellen fosfaattoestand70 000 * 23 minuten * € 30,36€ 814 660,–Totaal € 6 694 660,–Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) heeft besloten
het onderhavige wetsvoorstel niet te selecteren voor een toets op de administratieve
lasten voor bedrijven en burgers.§ 5. Uitvoering en handhavingBij de uitvoering en handhaving van de met dit wetsvoorstel te introduceren
wettelijke regels en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving, hebben de
volgende diensten en organen een rol. 5.1 Dienst RegelingenDe Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
is thans reeds belast met de uitvoering van de mestwetgeving en zal ook worden
belast met de uitvoering van de overeenkomstig dit wetsvoorstel gewijzigde
wetgeving. De taak van de dienst behelst onder meer het inwinnen, administratief
controleren en registreren van gegevens die voor het toezicht op de naleving
nodig zijn. Het gaat dan onder meer om:• de door agrarische bedrijven met ten minste 70 procent grasland
ingediende derogatieverklaring en de automatische incasso van de jaarlijkse
bijdrage in de kosten voor de derogatiemonitoring;• de ingediende gegevens over de waarde van de fosfaattoestand van de bodem en dienovereenkomstig de fosfaatgebruiksnorm zoals deze voor
de desbetreffende percelen van toepassing is.De dienst voert op basis van deze gegevens, in samenwerking met de Algemene
Inspectiedienst, verbandcontroles uit. Dit om de betrouwbaarheid van de gegevens
vast te stellen en om bedrijven en ondernemingen voor een nadere fysieke controle
door de Algemene Inspectiedienst of een administratief onderzoek door de Dienst
Regelingen te selecteren. Daaraan voorafgaand kan zij de betrokken bedrijven
of ondernemingen vragen om aanvulling van de gegevens, of overlegging van
nadere bewijsstukken, waaruit de naleving van de normen aannemelijk wordt.5.2 Algemene InspectiedienstDe Algemene Inspectiedienst van het Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit wordt belast met het toezicht op de naleving, waaronder begrepen
het uitvoeren van controles op de bedrijven en ondernemingen en de verificatie
van verstrekte gegevens. Voorts is zij aangewezen voor de opsporing van strafbare
feiten onder de mestwetgeving. De bevindingen bij controles zullen worden
neergelegd in controlerapporten ten behoeve van de bestuurlijke handhaving
door de Dienst Regelingen, onderscheidenlijk processen-verbaal ingeval strafrechtelijke
vervolging aan de orde kan zijn.§ 6. Commentaar maatschappelijke organisatiesHet wetsvoorstel is voor commentaar voorgelegd aan een groot aantal maatschappelijke
organisaties. Een reactie is ontvangen van:– de Land- en Tuinbouworganisatie Nederland (LTO-Nederland),– de Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV), en– de Unie van Waterschappen,Onderstaand worden de adviezen in de aangegeven volgorde besproken.LTO Nederland is van mening dat het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn
niet langer op het gehele grondgebied van Nederland van toepassing zou moeten
zijn, en bepleit om een onderscheid in kwetsbare zones en niet-kwetsbare zones
te maken.Dit pleidooi kan niet worden gevolgd. Volgens artikel 3 van de Nitraatrichtlijn
zijn lidstaten verplicht om als kwetsbare zones die gebieden aan te wijzen
die afwateren op de bijlage 1 van de Nitraatrichtlijn genoemde wateren, te
weten:– zoet oppervlaktewater gebruikt of bestemd voor de winning van
drinkwater dat meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten
indien de maatregelen uit de richtlijn achterwege blijven;– grondwater dat meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen
bevatten indien de maatregelen uit de richtlijn achterwege blijven;– zoet en zout oppervlaktewater dat eutroof is of zou kunnen worden
indien de maatregelen uit de richtlijn achterwege blijven.Nederland heeft in de klei- en veengebieden inmiddels een situatie bereikt
waarbij in het grondwater gemiddeld minder dan 50 milligram nitraat per liter
wordt gerealiseerd. Dit betekent echter niet dat Nederland de actieprogramma’s
niet langer van toepassing kan verklaren op deze gebieden. Naast belasting
van het grondwater is ook de bijdrage aan de eutrofiëring van het zoete
en zoute oppervlaktewater een criterium om kwetsbare zones aan te wijzen dan
wel het actieprogramma van toepassing te verklaren op het gehele grondgebied
van Nederland. Op basis van de criteria uit de Nitraatrichtlijn en de huidige
belasting van het oppervlaktewater met nutriënten uit de landbouw is
Nederland gehouden de actieprogramma’s van toepassing te verklaren op
het gehele grondgebied.LTO Nederland verwacht dat met de in het onderhavig wetsvoorstel opgenomen
wijzigingen van de fosfaatgebruiksnormen geen positief effect op de waterkwaliteit
gerealiseerd zal worden. Overweging van LTO Nederland daarbij is dat de relatie
tussen fosfaat in het oppervlaktewater en de ecologische kwaliteit zeer divers
is en dat niet altijd duidelijk is in hoeverre een bepaald fosfaatgehalte
bepalend is voor de ecologische kwaliteit. Een tweede overweging van LTO Nederland
is dat het verband tussen de hoogte van de fosfaatgebruiksnormen en de waterkwaliteit
zeer onzeker is mede gezien de vele andere bronnen van fosfaat die bijdragen
aan de belasting van het oppervlaktewater.Zoals in paragraaf 2.1 van deze memorie van toelichting is beschreven,
is uit de door het Planbureau voor de Leefomgeving uitgevoerde ex ante evaluatie
Kaderrichtlijn water gebleken dat met name de hoge gehalten aan fosfaat en
stikstof de beperkende factoren zijn voor een goede kwaliteit van het oppervlaktewater.
Daarbij is fosfaat vooral beperkend in het zoete en stikstof in het zoute
oppervlaktewater. De relatie tussen fosfaatbemesting en de ecologische kwaliteit
van het oppervlaktewater is inderdaad een zeer complex systeem. Echter, dát
er een relatie bestaat tussen (de historische) fosfaatbemesting, de fosfaattoestand
van de bodem en de belasting van het oppervlaktewater met fosfaat uit landbouwgebieden
is evident.De regering erkent dat er andere bronnen zijn die bijdragen aan de belasting
van het oppervlaktewater met fosfaat. Zoals is toegelicht in paragraaf 2.2
is de belasting van het oppervlaktewater met fosfaat echter wel in toenemende
mate toe te schrijven aan de Nederlandse landbouw.LTO Nederland vraagt waarom er gekozen wordt voor twee eindnormen, te
weten 60 kilogram fosfaat per hectare voor bouwland en 90 kilogram fosfaat
per hectare voor grasland, in de wetenschap dat bemesting dusdanig complex
is dat de term evenwichtsbemesting onmogelijk in twee normen te vatten is.De keuze voor twee eindnormen maakt geen onderdeel uit van onderhavig
wetsvoorstel. Met de Wet van 15 september 2005 tot wijziging van de Meststoffenwet
(invoering gebruiksnormen) is een stelsel van gebruiksnormen geïntroduceerd
waarbij in de fosfaatnormering onderscheid is gemaakt in een fosfaatgebruiksnorm
voor bouwland en een fosfaatgebruiksnorm voor grasland. Nederland is in de
onderhandelingen over het derde actieprogramma Nitraatrichtlijn met de Europese
Commissie overeengekomen dat in 2015 evenwichtsbemesting gerealiseerd dient
te worden. Evenwichtsbemesting is daarbij gedefinieerd als een fosfaatgebruiksnorm
van 60 kilogram fosfaat per hectare voor bouwland en 90 kilogram fosfaat per
hectare grasland. Naast deze afspraak is bedongen dat Nederland de ruimte
krijgt om de fosfaatgebruiksnormen te differentiëren indien dit ter realisatie
van de gewenste milieudoelen noodzakelijk mocht blijken.Met onderhavig wetsvoorstel wordt invulling gegeven aan de differentiatie
van fosfaatgebruiksnormen. Met de keuze voor het nader differentiëren
van fosfaatgebruiksnormen op basis van de fosfaattoestand van de bodem komt
de regering tegemoet aan de opmerking van LTO Nederland dat de werkelijkheid
te complex is om te vatten in uitsluitend één norm voor bouwland
en één norm voor grasland.In het voorontwerp van het wetsvoorstel zoals dat voor commentaar aan
de maatschappelijke organisaties is voorgelegd, was voorzien dat voor bouwland
de grens tussen de klasse «laag» en «neutraal» bij
Pw 31 lag en tussen de klasse «neutraal» en «hoog»
bij Pw 60. LTO Nederland was het volstrekt oneens met de voorgestelde
indeling van Nederlandse landbouwbodems in fosfaatklassen en de aan deze fosfaatklassen
gekoppelde fosfaatgebruiksnormen. Volgens LTO Nederland is onduidelijk in
welke mate de voorgestelde indeling van de fosfaatklassen alsmede de voorgestelde
hoogte van de fosfaatgebruiksnormen bijdragen aan verbetering van de waterkwaliteit.
Volgens LTO Nederland moeten om die reden zowel de voorgestelde fosfaatklassen
als de daaraan gekoppelde fosfaatgebruiksnormen omhoog. Het is de regering
daarbij onduidelijk op basis van welke overwegingen LTO Nederland tot de conclusie
komt dat de voorgestelde fosfaatklassen, alsmede de daaraan gekoppelde fosfaatgebruiksnormen,
omhoog moeten.Zoals in paragraaf 3.1.1 van deze memorie is aangegeven wordt bij
de indeling in fosfaatklassen aangesloten bij het advies van de TCB om bij
differentiatie van de fosfaatgebruiksnormen op basis van de fosfaattoestand
van de bodem een klassenindeling te maken die uitgaat van een klasse laag,
neutraal en hoog. Bij het vaststellen van de grenzen tussen de drie onderscheiden
klassen is een aantal criteria gehanteerd.In de eerste plaats diende daar waar mogelijk aangesloten te worden bij
de grenzen tussen de fosfaatklassen uit de bestaande actuele bemestingsadviezen
voor grasland en bouwland. Zoals in paragraaf 3.1.1 van deze memorie
is aangegeven ligt een grens tussen de klasse «laag» en «neutraal»
voor bouwland bij Pw 31 in lijn met de grenzen zoals deze in de Adviesbasis voor de bemesting van akkerbouw- en vollegrondsgroentegewassen wordt gehanteerd tussen de klasse «voldoende» en de
klasse «ruim voldoende». Om de sector meer tijd te geven om zich
aan te passen aan de differentiatie van de fosfaatgebruiksnormen op basis
van de fosfaattoestand van de bodem heeft de regering voor de periode van
het vierde actieprogramma voor bouwland de grens tussen de klasse «laag»
en «neutraal» vastgesteld bij Pw 36. Hiermee wordt voor de grens
tussen de klasse «laag» en de klasse «neutraal» voor
bouwland tegemoet gekomen aan de wens van LTO Nederland om deze grens omhoog
te brengen. Met de Europese Commissie is overeengekomen dat op termijn aangesloten
zal worden bij de wetenschappelijke inzichten uit de bemestingadviezen en
bij de dan beschikbare kennis over de belasting van het oppervlaktewater.In de tweede plaats zijn de grenzen dusdanig gekozen dat het areaal landbouwgronden
in de fosfaatklasse «hoog» groter is dan het areaal landbouwgronden
in de fosfaatklasse «laag». Dit om een situatie te realiseren
waarbij er gemiddeld over het gehele Nederlandse landbouwareaal sprake is
van een afnemende voorraad aan fosfaat in de bodem. Voor grasland betekent
dit dat voor de grens tussen de klasse «neutraal» en de klasse «hoog»
aangesloten kan worden bij de grens tussen de klassen «ruim voldoende»
en «hoog» uit de Adviesbasis bemesting grasland
en voedergewassen. Zoals blijkt uit tabel 4 in paragraaf 3.1.1
van deze memorie valt hiermee 23 procent van het areaal grasland in de fosfaatklasse «hoog»
tegen 20 procent in de klasse «laag».Een derde criterium bij het vaststellen van de grenzen tussen de te onderscheiden
klassen is het risico van uitspoeling van fosfaat uit landbouwgronden naar
het oppervlaktewater. Uit tabel 2 in paragraaf 2.2 van deze memorie van
toelichting blijkt dat het aandeel gronden op bouwland met een waardering
volgens het bemestingadvies van «vrij hoog» en «hoog»
aanzienlijk is. De regering heeft er daarom voor gekozen de grens tussen de
klasse «neutraal» en de klasse «hoog» voor bouwland
vast te stellen bij Pw 55. Zoals uit tabel 4 in paragraaf 3.1.1 van deze
memorie blijkt, valt hiermee 29 procent van het areaal bouwland in de klasse «laag»
tegen 40 procent in de klasse «hoog». Op deze wijze wordt het
probleem van te hoge fosfaattoestanden, het grote aandeel fosfaatverzadigde
gronden en daarmee het verhoogde risico op uitspoeling van fosfaat naar het
oppervlaktewater gericht aangepakt.In de memorie van toelichting bij het voorontwerp van het wetsvoorstel
zoals dat voor commentaar aan de maatschappelijke organisaties is voorgelegd,
was voorzien dat de indicatieve fosfaatgebruiksnormen in 2015 voor gronden
met een fosfaattoestand «hoog» ten opzichte van de indicatieve
fosfaatgebruiksnormen voor fosfaatneutrale gronden 15 kilogram fosfaat per
hectare per jaar lager zouden zijn, terwijl de indicatieve fosfaatgebruiksnormen
voor gronden met een fosfaattoestand «laag» 10 kilogram fosfaat
per hectare per jaar hoger zouden zijn dan de indicatieve fosfaatgebruiksnormen
voor fosfaatneutrale gronden. Voor wat betreft de hoogte van de indicatieve
fosfaatgebruiksnormen heeft de regering er mede naar aanleiding van zowel
de reactie van LTO Nederland als van de NMV ervoor gekozen de indicatieve
fosfaatgebruiksnormen in 2015 voor grasland met een fosfaattoestand «hoog»
en voor grasland met een fosfaattoestand «laag» in gelijke mate
te verhogen respectievelijk te verlagen ten opzichte van de norm voor evenwichtsbemesting
voor grasland. Voor wat betreft de hoogte van de indicatieve fosfaatgebruiksnormen
voor bouwland heeft de regering er naar aanleiding van de reactie van LTO
Nederland voor gekozen de indicatieve fosfaatgebruiksnormen in 2015 voor gronden
met een fosfaattoestand «hoog» ten opzichte van de indicatieve
fosfaatgebruiksnormen voor fosfaatneutrale gronden 10 kilogram fosfaat per
hectare per jaar te verlagen en de indicatieve fosfaatgebruiksnormen voor
gronden met een fosfaattoestand «laag» 15 kilogram fosfaat per
hectare per jaar te verhogen ten opzichte van de indicatieve fosfaatgebruiksnorm
voor fosfaatneutrale gronden. Voor de hoogte van indicatieve fosfaatgebruiksnormen
in 2015 voor gronden met een fosfaattoestand «hoog» en voor gronden
met een fosfaattoestand «laag» is daarbij mede gekeken naar het
effect op de mestmarkt en de mate waarin de sector een dergelijke aanpassing
binnen het management kan opvangen. De regering is er daarbij overtuigd dat
de in onderhavig wetsvoorstel beschreven systematiek van verschillende fosfaatklassen,
in combinatie met de hoogte van de fosfaatgebruiksnormen, zal resulteren in
een verbetering van de waterkwaliteit zonder dat dit ten kostte gaat van het
bedrijfseconomische resultaat.Naar aanleiding van de reactie van LTO Nederland en van NMV om de voorziening
voor reparatiebemesting voor fosfaatarme gronden in stand te houden, is paragraaf 3.1.2
van de memorie van toelichting op dat punt verduidelijkt. De door beide organisaties
bepleite mogelijkheid om de volledige fosfaatgebruiksnorm binnen deze voorziening
met organische meststoffen op te vullen zal worden betrokken bij de op basis
van artikel 11, vijfde lid, van de Meststoffenwet op te stellen uitvoeringsregelgeving.LTO Nederland benadrukt in haar reactie het belang voor Nederland van
een derogatie. Volgens LTO Nederland kunnen bedrijven die gebruik maken van
een derogatie besparen op mestafzetkosten en kunstmestaankoop. LTO Nederland
begrijpt dat derogatiebedrijven aan bepaalde voorwaarden dienen te voldoen
om in aanmerking te komen voor een individuele derogatie. Het is LTO Nederland
echter volstrekt onduidelijk waarom bedrijven die gebruik maken van een individuele
derogatie de monitoring van de derogatie zouden moeten financieren. LTO Nederland
is principieel tegen deze benadering. In paragraaf 3.3 is uitvoerig ingegaan
op de argumenten van de regering om te komen tot een doorberekening van de
kosten voor het instandhouden van een monitoringnetwerk op derogatiebedrijven
aan bedrijven die gebruik maken van een individuele derogatie. LTO Nederland
draagt geen argumenten aan die tot gewijzigde inzichten leiden.Het pleidooi van LTO Nederland om vanuit het bedrijfsleven medezeggenschap
te hebben in onder andere meet- en monitoringskosten, meetfrequentie, meetdiepte
en uitvoerende organisaties, kan de regering niet volgen. De monitoring van
de derogatie maakt onderdeel uit van het Landelijk Meetnet effecten Mestbeleid
(LMM) van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en het
Bedrijven Informatie Net (BIN) van het LEI. Het LMM is sinds 1992 verantwoordelijk
voor de monitoring van de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater onder
respectievelijk rond landbouwbedrijven. LTO Nederland heeft, net als andere
maatschappelijke organisaties, al sinds jaren een plaats in de begeleidingscommissie
van het LMM (BC-LMM). In deze begeleidingscommissie komen het Rijk, onderzoeksinstituten
en maatschappelijke organisaties bijeen om in gezamenlijkheid de voortgang,
inrichting en het beheer van het monitoringsnetwerk te bespreken. De begeleidingscommissie
heeft daarin een adviserende rol richting het Rijk en de onderzoeksinstituten.
De regering ziet geen aanleiding om het landbouwbedrijfsleven een andere rol
toe te dichten dan de rol die nu vervuld wordt in de begeleidingscommissie.De NMV verzoekt om de normen voor gronden met een hoge fosfaattoestand –
net als de normen voor gronden met een lage fosfaattoestand – bij ministeriële
regeling vast te stellen. De wetgever heeft er in onderhavig wetsvoorstel
nadrukkelijk voor gekozen de fosfaatgebruiksnormen, zoals deze van toepassing
zijn op gronden met een hoge fosfaattoestand, vast te laten stellen bij algemene
maatregel van bestuur in plaats van bij ministeriële regeling. Het gaat
immers om een ingrijpende, voor de betrokken landbouwbedrijven bezwarende
voorziening, met een meer structureel karakter. Tegen die achtergrond is besluitvorming
op het niveau van de regering en advisering door de Raad van State gewenst.De NMV is van mening dat de in onderhavige memorie van toelichting opgenomen
constatering dat landbouwgronden fosfaat kunnen gaan lekken «te vrijblijvend»
is. De NMV doelt hiermee op een conclusie uit het eerder aangehaalde advies
van de TCB aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer.
De TCB heeft met deze conclusie duidelijk willen maken dat meerdere factoren
een rol spelen bij de binding aan de bodem en uitspoeling naar het oppervlaktewater
van fosfaat dan uitsluitend een hoge fosfaattoestand. Indien een bodem een
verhoogde fosfaattoestand heeft, betekent dit niet automatisch dat er sprake
is van een verhoogde uitspoeling naar het oppervlaktewater dan wel dat deze
bodem aangemerkt kan worden als een fosfaatlekkende bodem. Naast de fosfaattoestand
spelen andere factoren een rol zoals geohydrologie, bodemtype en ligging van
het perceel. In onderhavig wetsvoorstel is voor de vaststelling van de hoogte
van de fosfaatgebruiksnorm aangesloten bij een criterium dat objectief is
vast te stellen en breed in de landbouwsector wordt toegepast in de bemestingadviezen:
de fosfaattoestand van de bodem. Dit past in een benadering van goede landbouw
praktijk zoals in paragraaf 3.1.1. van deze memorie van toelichting is
beschreven.De NMV kan zich niet vinden in de constatering dat de huidige generieke
fosfaatgebruiksnormen nog boven het niveau van de gewasonttrekking liggen.
Volgens de NMV zijn er geen praktijkcijfers beschikbaar die deze stelling
kunnen bevestigen. Uit het in paragraaf 4.2 van deze memorie van toelichting
aangehaalde advies van de CDM blijkt dat de gemiddelde gewasonttrekking op
melkveehouderijbedrijven en akker- en tuinbouwbedrijven overeenkomt met de
indicatieve fosfaatgebruiksnorm in 2015 voor grasland van 90 kilogram fosfaat
per hectare respectievelijk 60 kilogram voor bouwland, beide voor gronden
met een neutrale fosfaattoestand. De CDM concludeert in haar advies dat de
voorgenomen generieke fosfaatgebruiksnormen voor 2015 van 60 kg fosfaat per
hectare per jaar voor bouwland (inclusief maïsland) en 90
kg fosfaat per hectare per jaar voor grasland gemiddeld (ruim) voldoende zijn
om de fosfaatonttrekking met het geoogste gewas te compenseren. De gegevens
waar de CDM zich op heeft gebaseerd in haar advies zijn, daar waar het gaat
om grasland, afkomstig uit het Bedrijven Informatie Net (BIN) van het LEI
en het project Koeien & Kansen1. Daar waar
de gegevens betrekking hebben op bouwland zijn deze afkomstig uit gegevens
van veldproeven2.De Unie van Waterschappen is van mening dat op termijn «echte»
evenwichtsbemesting gerealiseerd dient te worden door het onvermijdbare verlies
uiteindelijk naar nul terug te brengen. Nu leidt volgens de Unie het onvermijdbare
verlies tot een verdere oplading van de bodem hetgeen negatieve gevolgen heeft
voor de uitspoeling naar het oppervlaktewater. Zoals in paragraaf 2.1
van deze memorie van toelichting is aangegeven is bij de invoering van het
stelsel van gebruiksnormen per 1 januari 2006 een traject van aanscherping
van de fosfaatgebruiksnormen voorzien, gericht op een verdere daling van de
fosfaatbemesting en het bereiken van evenwichtsbemesting in 2015, waarbij
de fosfaatgift gelijk moet zijn aan de fosfaatonttrekking door het gewas,
vermeerderd met het onvermijdbaar fosfaatverlies naar het milieu van maximaal
5 kilogram fosfaat per hectare per jaar. Dit traject is vastgelegd in het
derde Actieprogramma Nitraatrichtlijn.Het onvermijdbaar fosfaatverlies is gedefinieerd als de hoeveelheid fosfaat
die jaarlijks nodig is om de fosfaattoestand van de bovengrond op peil te
houden. Deze definitie gaat uit van een bovengrond met een fosfaattoestand «neutraal»
zoals opgenomen in de tabellen 3 en 4 voor bouwland respectievelijk grasland
in paragraaf 3.1.1 van deze memorie van toelichting. Onvermijdbare verliezen
van fosfaat uit de bovengrond worden veroorzaakt door uitspoeling van fosfaat
uit de bovengrond naar de ondergrond, de omzetting van makkelijk beschikbaar
in moeilijk beschikbaar fosfaat, fosfaatfixatie in de bodem en door dieper
ploegen, egalisatie en drainage.Uit bovenstaande kan geconcludeerd worden dat bij landbouwgronden met
een fosfaattoestand «neutraal» dat deel van het fosfaat in de
bovengrond dat niet langer beschikbaar is voor opname door het gewas, het
onvermijdbare verlies, gecompenseerd dient te worden om de fosfaattoestand
van de bodem op peil te houden. Dit betekent dat voor deze gronden een onvermijdbaar
verlies van nul, zoals de Unie van Waterschappen voorstelt, uiteindelijk zal
leiden tot een verlies aan voor het gewas beschikbaar fosfaat.Voor landbouwgronden met een fosfaattoestand «hoog» geldt
een ander verhaal. Deze gronden bevatten een overschot aan fosfaat. Bij deze
gronden is over het algemeen sprake van onvermijdbare verliezen die hoger
liggen dan de verliezen bij landbouwgronden met fosfaattoestand «neutraal».
Dit wordt veroorzaakt door de grotere hoeveelheden fosfaat die in opgeloste
vorm in de bodem voorkomt. Uitspoeling naar diepere bodemlagen alsmede naar
het oppervlaktewater is in die gevallen een belangrijke route van verlies
aan fosfaat. Het zijn dan ook juist deze landbouwgronden die in belangrijke
mate bijdragen aan de belasting van het oppervlaktewater.Het onderhavig wetsvoorstel voorziet in fosfaatgebruiksnormen voor gronden
met een fosfaattoestand «hoog» die lager liggen dan het normentraject
voor evenwichtsbemesting zoals met de Europese Commissie in het Derde Actieprogramma
Nitraatrichtlijn is overeengekomen. Dit moet in 2015 uiteindelijk resulteren
in fosfaatgebruiksnormen die, zowel voor grasland als voor bouwland, 10 kilogram
fosfaat per hectare per jaar onder de norm voor evenwichtsbemesting
liggen. Verwezen wordt naar de tabellen 5 en 6 in paragraaf 3.1.2 van
deze memorie van toelichting.In haar reactie op onderhavig wetsvoorstel geeft de Unie van Waterschappen
aan het wenselijk te vinden als bij een fosfaattoestand «hoog»
en een matige tot slechte ecologische toestand van het oppervlaktewater het
bemestingsadvies meteen strikt toegepast zou worden, of te wel in deze situatie
zou volgens de Unie bemesting met fosfaat geheel achterwege moeten blijven.De reactie van de Unie van Waterschappen sluit aan bij het advies van
de TCB, zoals beschreven In paragraaf 2.3 van deze memorie van toelichting.
De TCB adviseert om in de normstelling volledig aansluiting te zoeken bij
de bemestingsadviezen. Dit zou, zoals is beschreven in paragraaf 3.1.2
, betekenen dat op circa 35 procent van de Nederlandse landbouwgronden fosfaatbemesting
geheel achterwege dient te blijven, een zogenaamde «nulbemesting»
met fosfaat. De Unie van Waterschappen geeft als extra criterium voor nulbemesting
de nabijheid van oppervlaktewater met een matige tot slechte ecologische toestand.
Dit criterium zal het aandeel landbouwgronden waar nulbemesting toegepast
zou moeten worden aanzienlijk verminderen. Dit neemt niet weg dat een strikte
toepassing van het bemestingadvies zou betekenen dat op een deel van het areaal
geen fosfaatbemesting meer mogelijk zou zijn. Dit zou, zoals in paragraaf 4.1.
van deze toelichting beschreven, ertoe leiden dat de plaatsingsruimte voor
dierlijke mest kleiner wordt als gevolg waarvan het mestoverschot fors toeneemt.
Om een overmatige druk op de mestmarkt te voorkomen is er daarom voor gekozen
bij het vaststellen van de fosfaatgebruiksnormen niet strikt de bemestingsadviezen
te hanteren maar, te opteren voor een tempo van aanscherping waarbij het bedrijfsleven
voldoende tijd heeft om zich op de nieuwe situatie voor te bereiden. Hierbij
heeft de regering een afweging gemaakt tussen de beoogde milieuwinst en de
inpasbaarheid in de bedrijfsvoering.Naast het effect op de plaatsingsruimte voor dierlijke mest, en daarmee
op de druk op de landelijke mestmarkt, is de regering van mening dat nulbemesting
met fosfaat uit dierlijke mest niet wenselijk is vanuit oogpunt van de organische
stof voorziening van de bodem. Vanuit de landbouwsector zijn zorgen uitgesproken
over de bodemvruchtbaarheid indien – over een langere termijn –
geen mineralen van organische oorsprong aan de bodem toegevoegd kunnen worden.
Een strikte toepassing van de bemestingsadviezen betekent dat geen mineralen
uit dierlijke mest gebruikt kunnen worden in de bemesting van gewassen. De
in het onderhavig wetsvoorstel voorziene systematiek en normstelling voorziet
in de mogelijkheid om voldoende organische stof in de vorm van dierlijke mest
aan de bodem toe te dienen.De Unie van Waterschappen is van mening dat de mogelijkheid om een hogere
norm voor fosfaat toe te passen bij landbouwgronden met een fosfaattoestand «laag»
gekoppeld moet worden aan de ecologische toestand van het oppervlaktewater.
Indien de ecologische toestand slecht tot matig is, moet het volgens de Unie
niet mogelijk zijn om de hogere norm voor fosfaat toe te passen. De Unie van
Waterschappen gaat er hierbij aan voorbij dat een lage fosfaattoestand betekent
dat de bodem onvoldoende beschikbaar fosfaat – zijnde fosfaat in opgeloste
vorm – bevat voor gewassen om aan de gewasbehoefte te voldoen. Landbouwgronden
met een lage fosfaattoestand kennen, juist vanwege de geringe beschikbaarheid
van fosfaat in opgeloste vorm, een relatieve geringe uitspoeling naar het
oppervlaktewater. Het risico van uitspoeling is daarmee gering. De hogere
norm voor landbouwgronden met een lage fosfaattoestand is noodzakelijk
om de fosfaattoestand van de bodem op een dusdanig peil te krijgen dat er
voldoende fosfaat beschikbaar is voor een landbouwkundig optimale teelt van
gewassen.§ 7. ArtikelsgewijsArtikel IOnderdeel ADe door middel van dit onderdeel in artikel 1, eerste lid, van de Meststoffenwet
ingevoegde begrippen «grond met lage fosfaattoestand», «grond
met neutrale fosfaattoestand» en «grond met hoge fosfaattoestand»
zijn relevant voor de bij het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde wijziging
van artikel 11 van de Meststoffenwet, waarin voor de hoogte van de fosfaatgebruiksnorm
voor meststoffen onderscheid wordt gemaakt al naar gelang er sprake is van
grond met lage fosfaattoestand, grond met neutrale fosfaattoestand en grond
met hoge fosfaattoestand. Voor de indeling van de onderscheiden fosfaatklassen
en de hoogte van de daarvoor geldende fosfaatgebruiksnorm wordt verwezen naar
hetgeen daarover in de paragrafen 3.1.1 onderscheidenlijk 3.1.2 is toegelicht.In de begripsomschrijving van de fosfaatklassen wordt de fosfaattoestand,
net zoals in de bemestingsadviezen het geval is, aangeduid met het Pw-getal
indien het bouwland betreft, of met het PAL-getal indien het grasland betreft.
De begrippen «Pw-getal» en «PAL-getal» zijn omschreven
in de onderdelen s en t van het eerste lid van artikel 1. In de begripsomschrijving
van de fosfaatklassen is in lijn met het advies van de TCB voorzien dat indien
aan de stand der techniek aangepaste meetmethoden leiden tot een andere, maar
wel vergelijkbare aanduiding van de fosfaattoestand, deze aanduiding die daartoe
bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, kan worden gehanteerd.In de begripsomschrijving van «grond met lage fosfaattoestand»
en «grond met neutrale fosfaattoestand» is expliciet tot uitdrukking
gebracht dat uitsluitend die gronden waarvan de analyse-uitslagen van daaruit
genomen bodemmonsters uitwijzen dat de fosfaattoestand van de bodem zich binnen
de in de omschrijving opgenomen grenzen bevindt, pas als zodanig worden aangemerkt
voor zover dat uit de aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
verstrekte gegevens blijkt. Over de gegevens die verstrekt zullen moeten worden
en de wijze waarop deze verstrekt moeten worden, zullen op basis van artikel
37, onderdeel a, van de wet nadere regels bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur worden gesteld. Het ligt daarbij in de rede voor te schrijven
dat de resultaten van de analyses van de op de desbetreffende percelen uitgevoerde
grondbemonstering digitaal worden verstrekt door de laboratoria die de analyses
hebben verricht. Dit betekent allereerst dat gronden waarvan de analyseresultaten
uitwijzen dat de fosfaattoestand hoger is dan het in die begripsomschrijving
vastgelegde Pw-getal of PAL-getal, als gronden met een hoge fosfaattoestand
worden aangemerkt. Echter, ook gronden waarvan de analyserresultaten niet
aan de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit zijn verstrekt, worden
als gronden met een hoge fosfaattoestand aangemerkt. Het is daarbij niet van
belang of verzuimd is de analyseresultaten te verstrekken of dat er geen analyseresultaten
beschikbaar zijn om de simpele reden dat de bodem niet is bemonsterd. Op deze
gronden zijn derhalve de lagere fosfaatgebruiksnormen van toepassing ongeacht
de feitelijke fosfaattoestand ervan.Onderdeel BDoor middel van dit onderdeel wordt voorgesteld in artikel 9, derde lid,
van de Meststoffenwet een basis op te nemen om de gebruiksnormen voor
dierlijke meststoffen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te verlagen
of zo nodig op 0 te stellen. Zoals is toegelicht in paragraaf 3.4 zal
een eventuele behoefte om op basis van dit artikel de gebruiksnorm voor dierlijke
meststoffen te verlagen zich eerst voordoen na het verstrijken van de periode
waarop het vierde actieprogramma Nitraatrichtlijn betrekking heeft. Het artikellid
biedt tevens de mogelijkheid te bepalen dat de verlaging van de gebruiksnorm
slechts geldt voor de bij of krachtens die maatregel aangegeven gevallen en
onder de bij of krachtens die maatregel vastgestelde voorwaarden en beperkingen.
Op deze wijze kan erin worden voorzien dat de verlaging van de gebruiksnorm
uitsluitend geldt voor de bij of krachtens de maatregel aangewezen gewassen
met een lage stikstofbenutting op uitspoelingsgevoelige zandgronden of voor
het gebruik van dierlijke meststoffen met een geringe werking. Verwezen wordt
naar paragraaf 3.4.Onderdeel CDoor middel van dit onderdeel wordt voorgesteld in artikel 10, tweede
lid, van de Meststoffenwet een basis op te nemen om de stikstofgebruiksnormen
voor meststoffen te differentiëren naar de opbrengst van het gewas. Verwezen
wordt naar paragraaf 3.3.Onderdeel DVoor de in dit onderdeel voorgestelde wijziging van artikel 11 van de
Meststoffenwet wordt verwezen naar hetgeen daarover in de paragraven 3.1 en
3.2 is toegelicht.Onderdeel EArtikel 12, derde lid, van de Meststoffenwet voorziet in de mogelijkheid
om de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid stikstof te corrigeren voor
zover de betrokken hoeveelheid niet daadwerkelijk beschikbaar komt voor opname
door het gewas. Door de correctie wordt uitsluitend rekening gehouden met
de zogenoemde «werkzame stikstof». De vaststelling van de zogenoemde
werkingscoëfficiënt voor dierlijke mest en andere nader te omschrijven
organische meststoffen is gedelegeerd naar een ministeriële regeling
en kan gedifferentieerd worden naar de mestsoort en de periode van aanwending.
Omdat de werking van stikstof – naast genoemde omstandigheden –
mede afhankelijk is van de grondsoort waarop de dierlijke of organische meststoffen
worden aangewend en de wijze van toediening, wordt thans voorzien in de basis
om de stikstofwerkingscoëffeciënt tevens te differentiëren
naar toegepaste landbouwpraktijk en al naar gelang er sprake is van kleigrond,
veengrond, of zand- of lössgrond, dan wel van bouwland of grasland.Onderdeel FMet de in dit onderdeel van het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde
wijziging wordt het mogelijk gemaakt om bij ministeriële regeling aan
ondernemingen die gebruik wensen te maken van een individuele derogatie, de
verplichting op te leggen jaarlijks een geldsom ten behoeve van ’s Rijks
kas te betalen. Deze geldsom is bestemd ter dekking van de kosten van de inrichting
en het in stand houden van het monitoringsnetwerk onder derogatiebedrijven
zoals door de Europese Commissie met de afgifte van een derogatiebeschikking
voor de periode 2010–2013 verplicht wordt gesteld. Voor een nadere toelichting
hierop wordt verwezen naar paragraaf 3.3.De hoogte van de jaarlijkse geldsom wordt bij ministeriële regeling
vastgesteld en zal worden gebaseerd op de daadwerkelijke kosten zoals deze
door het LMM aan het Rijk worden berekend. Bij ministeriële regeling
kan voorts worden bepaald dat de kennisgeving, die derogatiebedrijven thans
op grond van artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
dienen te doen, eerst dan wordt geregistreerd nadat de geldsom is ontvangen.
Dit betekent dat indien de geldsom niet of niet tijdig wordt ontvangen, de
desbetreffende ondernemer niet de hogere gebruiksnorm voor dierlijke mest
kan toepassen waarvoor derogatie is verleend. In dat geval geldt de reguliere
gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare
per jaar.Onderdeel GArtikel 35, eerste lid, onderdeel e, van de Meststoffenwet voorziet thans
in de basis om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen
over de bepaling van de aard en de samenstelling van de bodem voor zover dat
relevant is voor de hoeveelheid meststoffen die op of in de bodem mag worden
gebracht. Teneinde buiten twijfel te stellen dat voornoemd artikelonderdeel
mede de basis verschaft om regels te stellen over de bepaling van de fosfaattoestand
van de bodem, wordt daarin door middel van de in dit onderdeel voorgestelde
wijziging, thans expliciet opgenomen dat de nadere regelgeving betrekking
kan hebben op de bepaling van de fosfaattoestand van de bodem. In verband
met de in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde basis in artikel 10, tweede
lid, van de Meststoffenwet om de stikstofgebruiksnormen voor meststoffen te
differentiëren naar de opbrengst van het gewas, wordt tevens voorgesteld
in artikel 35, eerste lid, onder e te voorzien in een basis om bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de bepaling van de gewasopbrengst.De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,G. VerburgXNoot1Beschikking van de commissie van 8 december 2005 tot verlening van
een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van
de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten
uit agrarische bronnen (PbEG L 324).XNoot1a). RIVM, «Waterkwaliteit op landbouwbedrijven», RIVM rapport
680130002/2007.b). LEI, «Bodemoverschotten op landbouwbedrijven; Deelrapportage
in het kader van de Evaluatie Meststoffenwet 2007 (EMW 2007)», oktober
2007, Rapport 3.07.05.c). RIVM, «Milieukwaliteit en nutriëntenbelasting; Achtergrondrapport
milieukwaliteit van de Evaluatie Meststoffenwet 2007», RIVM rapport
680130001/2007.d). Alterra, «Nutriëntenbelasting van het landsysteem op het
oppervlaktewater in relatie tot de oppervlaktewaterkwaliteit in vier stroomgebieden»,
Alterra-rapport 1477.e). Alterra, «Trends in de fosfaattoestand van landbouwgronden in
Nederland in de periode 1998–2003», Alterra-rapport 1537.XNoot2a). LEI, «Eerste ervaringen met het Gebruiksnormenstelsel; Studie
in het kader van de Evaluatie Meststoffenwet 2007 (hoofdrapport)», oktober
2007, Rapport 3.07.04.b). LEI, «Eerste ervaringen met het Gebruiksnormenstelsel; Studie
in het kader van de Evaluatie Meststoffenwet 2007 (achtergrondrapport), oktober
2007.XNoot3a). MNP, «Prognose milieugevolgen van het nieuwe mestbeleid; Achtergrondrapport
Evaluatie Meststoffenwet 2007», rapport nr. 500124002.b). LEI, «Varkens- en pluimveerechten vóór 2015 afschaffen
of niet? Studie in het kader van de Evaluatie Meststoffenwet 2007»,
oktober 2007, Rapport 3.07.06.c). Praktijkonderzoek Plant & Omgeving (PPO), «Economische consequenties
op bedrijfsniveau van het gebruiksnormenstelsel 2006–2009 voor de melkveehouderij
en akker- en tuinbouw; Studie in het kader van de Evaluatie Meststoffenwet
2007», augustus 2007, PPO nr. 3250057700.XNoot4LEI, «Omgaan met mest; Betekenisgeving aan landbouw, milieu en mestregelgeving»,
oktober 2007, Rapport 3.07.07.XNoot5Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), «Werking van de meststoffenwet
2006; Overgang van verliesnormenstelsel naar een gebruiksnormenstelsel: evaluatie
van werking in verleden (1998–2005), heden (2006–2007) en toekomst
(2008–2015)», oktober 2007, MNP-publicatienummer 500124001.XNoot1RIZA, Mest en Oppervlaktewater – Een terugblik 1985–2005,
RWS RIZA-rapport 2007002, september 2007.XNoot1Alterra-rapport 1537.XNoot2Technische Commissie Bodembescherming, Advies fosfaatverzadiging in landbouwbodems,
S35(2007), 17 juli 2007.XNoot1PPO (2003), Praktijkonderzoek Plant & Omgeving, Adviesbasis voor de
bemesting van akkerbouw- en vollegrondsgroentegewassen, Publicatie 307, Lelystad
2003.XNoot1Commissie Bemesting Grasland en Voedergewassen (2008), p.a. Animal Science
Group, Adviesbasis bemesting grasland en voedergewassen, januari 2008.XNoot1Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), «Werking van de meststoffenwet
2006; Overgang van verliesnormenstelsel naar een gebruiksnormenstelsel: evaluatie
van werking in verleden (1998–2005), heden (2006–2007) en toekomst
(2008–2015)», oktober 2007, MNP-publicatienummer 500124001.XNoot1Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM), «Advies differentiatie
fosfaatgebruiksnormen», Wageningen 2007; Deelrapporten:– Van Dijk et al, «Landbouwkundige gevolgen van het aanscherpen
en differentiëren van fosfaatgebruiksnormen voor de akker- en tuinbouw»,
PPO, Rapport nr. 367, december 2007;– Aarts et al, «Landbouwkundige gevolgen van het aanscherpen
en differentiëren van fosfaatgebruiksnormen voor de melkveehouderij»,
PRI, Rapport 166, februari 2008.– Chardon et al, «Milieukundige gevolgen van aanscherping
en differentiatie van fosfaatgebruiksnormen voor de landbouw», Alterra,
rapport 1571, 2007. Commissie van Deskundigen Meststoffenwet, Advies fosfaatverzadiging
in landbouwbodems, S35(2007), 17 juli 2007.XNoot1LEI (2008), Landbouw Economisch Instituut, «Mestmarkt 2009–2015;
Een verkenning», april 2008, rapport 3.08.04, Den Haag.XNoot1CLM (2008), Afschaffing zuivelquotering; Analyse van de milieueffecten,
CLM 684-2008, Culemborg, september 2008.XNoot1WOT Natuur en Milieu, Synthese Monitoring Mestmarkt 2007, rapport 72,
Wageningen, juni 2008.XNoot1Milieu- en Natuurplanbureau (MNP), «Werking van de meststoffenwet
2006; Overgang van verliesnormenstelsel naar een gebruiksnormenstelsel: evaluatie
van werking in verleden (1998–2005), heden (2006–2007) en toekomst
(2008–2015)», oktober 2007, MNP-publicatienummer 500124001.XNoot2FAO, 1999. Fertilizer strategies. FAO en IFA, Rome, 98 p.XNoot3UNEP, 2001. Environmental Aspects of Phosphate and Potash Mining. UNEP
en IFA, Parijs, 61 p.XNoot1Aarts et al, «Landbouwkundige gevolgen van het aanscherpen en differentiëren
van fosfaatgebruiksnormen voor de melkveehouderij», PRI, rapport 166,
februari 2008.XNoot2Van Dijk et al, «Landbouwkundige gevolgen van het aanscherpen en
differentiëren van fosfaatgebruiksnormen voor de akker- en tuinbouw»,
PPO, rapport nr. 367, december 2007. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31945-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl