Sancties in internationaal verband; Nota "Sancties: een balans tussen legitimiteit, proportionaliteit en effectiviteit"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 27477, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

02-11-2000

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2000-2001

27477 nr. 1

27-10-2000

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamSancties: een balans tussen legitimiteit, proportionaliteit
en effectiviteitI InleidingII AlgemeenIII Legitimiteit, proportionaliteit en effectiviteit1. Legitimiteit2. Proportionaliteit3. EffectiviteitIV Versterking van het sanctiemiddelV Gericht en selectief, de zogenaamde «smart sanctions»Slotopmerkingen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 27477Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 48 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
27 477Sancties in internationaal verbandnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 27 oktober 2000Het sanctievraagstuk kwam onder meer aan de orde tijdens het Algemeen
Overleg met de Vaste Commissie voor Buitenlandse Zaken en voor Europese Zaken
op 11 november 1999, alsmede tijdens het debat inzake de begroting van Buitenlandse
Zaken en Ontwikkelingssamenwerking op 8 en 9 december 1999, waarbij de motie
van lid M.B. Vos c.s. werd aangenomen betreffende de neveneffecten van omvangrijke
economische sancties (26 800-V, 43). Naar aanleiding van mijn toezeggingen
tijdens voornoemde debatten, doe ik u hierbij de notitie
«Sancties: een balans tussen legitimiteit, proportionaliteit en effectiviteit»toekomen.De Minister van Buitenlandse Zaken a.i.,E. L. Herfkens Sancties: een balans tussen legitimiteit, proportionaliteit
en effectiviteitI InleidingHet sanctiemiddel als instrument in de internationale betrekkingen bestaat
al lange tijd. De laatste jaren is de belangstelling voor en de inzet van
dit instrument evenwel aanzienlijk toegenomen. Dit is onder meer het gevolg
van de steeds groter wordende behoefte het gedrag van andere staten en «non-state
actors» te beïnvloeden. Zowel in internationaal als in nationaal
verband wordt nagedacht over het gebruik van sancties, waarbij de discussie
zich met name concentreert op het aspect van de effectiviteit. Tevens bestaat
er groeiende publieke aandacht voor ongewenste neveneffecten van sancties
op de burgerbevolking. De afgelopen jaren is het sanctiemiddel daardoor aan
verandering onderhevig, een verfijning tekent zich af. Steeds vaker wordt
getracht de sancties zo gericht mogelijk in te zetten tegen de leiders, het
regime van het te treffen land, zonder de bevolking te treffen. Deze specifiek
gerichte sancties worden vaak aangeduid met het begrip «smart sanctions».Hieronder wordt, na een algemene inleiding, ingegaan op drie belangrijke
criteria bij de instelling van sancties, te weten de legitimiteit, proportionaliteit
en effectiviteit. Er wordt een beeld geschetst van de ontwikkelingen op het
gebied van sancties, waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden
tot verscherping en verdere verbetering van de naleving van het sanctiemiddel.II AlgemeenDeze notitie beschrijft sancties als instrument ten behoeve van een goed
functionerend systeem van internationale betrekkingen.Binnen de internationale gemeenschap heerst een rechtsorde, d.w.z. een
stelsel van internationale overeenkomsten en rechtsregels, maar, anders dan
in nationaal verband, is geen sprake van een centrale autoriteit die naleving
kan afdwingen. Internationale betrekkingen worden immers onderhouden door
staten op basis van gelijkheid en, tot op zekere hoogte, van vrijwilligheid.
Slechts in een beperkt aantal situaties is er sprake van toezicht op de naleving
van internationale spelregels, maar alleen de VN-Veiligheidsraad kan dwangmaatregelen
nemen, en dan nog alleen in het geval van een inbreuk op of bedreiging van
de internationale vrede en veiligheid.Indien diplomatieke beïnvloedingsmiddelen geen effect sorteren, heeft
de internationale gemeenschap de keuze tussen «niets doen», het
instellen van sancties en militair optreden. In een enkel geval kan niets
doen een bewuste keuze zijn. Militair optreden is een allerlaatste redmiddel
en kan in beginsel alleen worden toegepast indien de VN-Veiligheidsraad een
bedreiging van de internationale vrede en veiligheid vaststelt, en van oordeel
is dat niet-militaire sancties ontoereikend zijn (gebleken). De internationale
gemeenschap zal in de regel alles in het werk willen stellen om militair ingrijpen
te vermijden. Sanctiemaatregelen zijn daarmee een noodzakelijk kwaad, een
middel om het gestelde doel, gedragsverandering dan wel voorkoming van ongewenst
gedrag, te bereiken.Sancties kunnen tegen een staat (of in voorkomend geval tegen een «non
state actor») worden ingezet als middel om respect voor internationale
normen af te dwingen. Het kan hierbij gaan om een reactieve inzet van het
sanctiemiddel, als vergeldingsmaatregel bij (ernstige) overtreding van de
internationale normen. In dat geval is het primaire doel van de sancties het bewerkstelligen van een gedragsverandering. Er kan ook sprake zijn
van preventieve inzet van het middel, waarbij het doel van de sancties is
het voorkomen van ongewenst gedrag.In de loop der jaren is er een breed scala aan sanctiemaatregelen ontstaan.
Zij kunnen grosso modo als volgt worden gegroepeerd.• Economisch: handelsembargo, olie-embargo, opschorting van handelspreferenties;• Politiek: opschorten van een lidmaatschap (van bv. OVSE, Commonwealth),
niet goedkeuren van geloofsbrieven van delegaties naar bijeenkomsten van internationale
organisaties;• Financieel: bevriezing van banktegoeden, beperking van betalingen/investeringen,
stopzetting kredieten, inhouden inkomsten (escrow account);• Militair: wapenembargo, afbreken militaire samenwerking;• Transport: landingsverbod, overvliegverbod, havenrestricties;• Personenverkeer: visumrestricties, inreisverbod;• Sport: afbreken sportcontacten;• Cultuur: afbreken culturele samenwerking.Naast deze verschillende soorten sanctiemaatregelen moet een onderscheid
worden gemaakt dat juridisch van belang is: het onderscheid tussen retorsies
en represailles. Retorsies zijn maatregelen die bedoeld zijn om de normschender
te raken maar niet onrechtmatig zijn. Represailles zijn maatregelen die normaal
gesproken onrechtmatig zijn; de onrechtmatigheid wordt echter weggenomen vanwege
een eerder onrechtmatig handelen van de staat tegen wie actie wordt ondernomen.Wanneer de sancties bestaan uit of gepaard gaan met de opschorting van
verdragen is ook van belang een onderscheid te maken tussen verdragen waarin
een mechanisme is opgenomen voor de opschorting van het verdrag en verdragen
waarbij dat niet het geval is. In het eerste geval (bv. Associatieverdragen,
Lomé-Verdrag) is de mogelijkheid van het nemen van sancties bij normschending
(meestal mensenrechten) voorzien, nadat een consultatieprocedure is gevolgd.
In het tweede geval kan het verdrag niettemin worden opgeschort indien sprake
is van een fundamentele wijziging van omstandigheden die golden toen het verdrag
werd gesloten («rebus sic stantibus»). Deze mogelijkheid is voorzien
in artikel 62 van het Weens Verdragenverdrag (1969) en maakt ook onderdeel
uit van het internationaal gewoonterecht. Op deze mogelijkheid heeft Nederland
zich beroepen bij de opschorting van het hulpverdrag met Suriname na de decembermoorden
van 1982.Sanctiemaatregelen bestaan vaak uit een gecombineerd pakket van maatregelen
dat gericht is op een specifieke doelgroep, in de meeste gevallen de regering
van de normschendende staat.Daarnaast geldt dat sancties in de regel niet als losstaand instrument
worden gehanteerd. Zij vormen onderdeel van een bredere strategie voor het
bereiken van het gestelde doel. Zo gaan sanctiemaatregelen meestal hand in
hand met voortgezette diplomatieke inspanningen en, in ernstige gevallen,
het opvoeren van militaire druk.Daarnaast kunnen ook positieve, aanmoedigende elementen deel uitmaken
van de bredere strategie, de zogenaamde «carrot and stick»-benadering.
Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het bevorderen van democratische krachten
of het in het vooruitzicht stellen van handelsvoordelen. Indien sancties in
combinatie met andere instrumenten worden ingezet, is het van belang deze
goed op elkaar af te stemmen. Alle elementen dienen samen een coherent beleid
te vormen, waarbij de verschillende instrumenten elkaar aanvullen
en elkaars werking versterken.III Legitimiteit, proportionaliteit en effectiviteitHet is van belang dat sanctiemaatregelen «overtuigend» zijn.
Dat betreft enerzijds de staten die de maatregelen instellen: die maatregelen
grijpen immers in in reguliere, soms winstgevende, relaties van hun bedrijfsleven,
sportbonden etc. met het land in kwestie. Het betreft anderzijds de staat
tegen wie de sancties zijn ingesteld: indien sancties tegen een regime worden
ingesteld, moet duidelijk zijn op welke basis dat gebeurt en welke gedragsverandering
wordt gevraagd. Dat signaal moet ook duidelijk aan de bevolking worden overgebracht,
ook als die bij de werking van de sancties wordt ontzien.Daartoe is een goede mix van de criteria van legitimiteit, proportionaliteit
en effectiviteit nodig.1. LegitimiteitSancties kunnen worden ingesteld door de Verenigde Naties, door andere
internationale organisaties zoals de Internationale Financiële Instellingen
(Bretton Woods), maar ook door regionale organisaties zoals de Europese Unie,
en door individuele staten. Omdat een breed draagvlak essentieel is voor de
legitimiteit en effectiviteit van sancties, wordt in beginsel altijd gestreefd
naar sanctiemaatregelen op mondiaal niveau. Mandatering door de Veiligheidsraad
van de VN op grond van artikel 41, hoofdstuk VII van het Handvest1 heeft als voordeel dat de sancties bindend zijn voor
alle VN-leden. In sommige gevallen heeft de Algemene Vergadering van de VN
sanctiemaatregelen uitgevaardigd, maar deze zijn niet bindend.De Europese Unie is in de regel betrokken bij de uitvoering van VN-sancties
door omzetting ervan in EG-regelgeving die de lidstaten rechtstreeks bindt.
Maar de EU kan ook zelfstandig tot het nemen van sancties besluiten.Tot het Verdrag van Maastricht opereerden de Europese Gemeenschappen met
name als handelsentiteit, met buiten het verdrag een begin van politieke samenwerking
in de vorm van het EPS (Europese Politieke Samenwerking). In Maastricht werd
de ontwikkeling tot een politieke Unie vastgelegd. De EU werd daarmee ook
een steeds belangrijkere speler op het internationale toneel, m.n. vanuit
de bredere, politieke verantwoordelijkheid van de EU als waardengemeenschap.
Een en ander vertaalde zich onder meer in uitgebreide akkoorden met derde
landen: naast economische en handelsbepalingen werden voortaan ook politieke
elementen, waaronder het voeren van een politieke dialoog, opgenomen in de
verdragen. Tegelijkertijd werd de mogelijkheid van een opschortingsclausule
geïntroduceerd die de juridische basis bood om op grond van overwegingen
niet rechtstreeks aan verdragsmaterie ontleend, zoals bv. de schending van
mensenrechten, de bepalingen inclusief de handelsafspraken tijdelijk geheel
of gedeeltelijk buiten werking te stellen.Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en het aantreden
van de Hoge Vertegenwoordiger voor het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid
(GBVB), de heer Solana, krijgt het Europees buitenlands beleid verder vorm.
Zo heeft de Europese Raad van Helsinki in december 1999 een aantal ambities
geformuleerd ten aanzien van de Europese capaciteit tot civiel en militair
crisismanagement. Het doel is, naast de ontwikkeling van nieuwe beleidsinstrumenten
(EVDB), te komen tot een coherenter beleid ten aanzien van crisissituaties
door een betere inzet van de instrumenten die de EU in het externe beleid
reeds tot haar beschikking heeft, waaronder ook sancties. Daarmee
wordt een volgende stap gezet op weg naar een grotere en geloofwaardiger politieke
rol van de EU op het internationale toneel.Omdat een breed draagvlak de legitimiteit en effectiviteit van een sanctieregime
versterkt, neemt Nederland in principe slechts sanctiemaatregelen binnen de
genoemde multilaterale kaders. Unilaterale sanctiemaatregelen worden hooguit
afgekondigd ter ondersteuning van VN- of EU-sancties. Het is immers niet zinvol
voor Nederland om op nationale basis sancties te treffen, indien de rest van
de EU in een andere richting tendeert. Bovendien zou dit afbreuk doen aan
de politieke geloofwaardigheid van de EU. Daarnaast legt de gemeenschappelijke
markt, waar exclusieve gemeenschapscompetentie bestaat, beperkingen op aan
een unilaterale aanpak.Wel kan worden gedacht aan nationale maatregelen op bepaalde andere terreinen,
zoals dat van cultuur, al dan niet ter aanvulling op EU-of VN-initiatieven.
De opschorting destijds van het cultureel verdrag met Zuid-Afrika als protest
tegen de apartheid is een voorbeeld van een nationale maatregel die EU-inspanningen
(en ook VN-inspanningen) aanvulde.2. ProportionaliteitEen centraal vraagstuk binnen de discussie over sancties betreft de proportionaliteit:
de verhouding tussen doel en middel. Hierbij gaat het niet alleen om het verband
tussen het ingezette middel en de beoogde effecten, maar ook tussen het middel
en niet-beoogde neveneffecten. De afgelopen jaren wordt zowel in internationaal
als in nationaal kader een uitgebreide discussie over dit onderwerp gevoerd.
Er heeft een herwaardering plaatsgevonden van doel en middelen.Deze discussie ligt ook voor de hand. In het internationaal humanitair
recht (i.e. het oorlogsrecht, ius in bello) wordt
sinds jaar en dag een onderscheid gemaakt tussen militairen en burgers (combattanten
en non-combattanten). Een kernbeginsel van internationaal humanitair recht –
onder meer neergelegd in het gemeenschappelijke artikel 3 van de vier Geneefse
Conventies uit 1949 – is dat burgers die niet actief meedoen met de
gewelddadigheden humaan moeten worden behandeld. Een hiermee enigszins vergelijkbaar
kernbeginsel – naast de fundamentele verschillen die nu eenmaal bestaan
tussen het ius in bello en het in vredestijd toepasselijke
internationale recht – lijkt de laatste jaren terecht sterker naar voren
te komen bij sancties. In toenemende mate wordt gepoogd zulke sancties te
richten op bepaalde groepen en de burgerbevolking te ontzien («smart
sanctions», zie paragraaf V hieronder).Een dergelijke aandacht was voorheen zeker niet geheel afwezig. Zo geldt
voor de sancties tegen Irak dat al in relevante resoluties van de VN-Veiligheidsraad
uit 1990 (nrs. 661 en 666) regels en mechanismen zijn voorzien die een uitzondering
formuleren voor zover het gaat om medische goederen en, «in humanitaire
omstandigheden», voedsel. De laatste jaren wordt echter veel meer dan
voorheen in het oog gehouden dat sancties het juiste doel dienen te treffen.
Zo is binnen de VN Subcommissie voor de Bevordering en Bescherming van de
Rechten van de Mens gekeken naar de consequenties die economische sancties
kunnen hebben voor de rechten van de mens. Op verzoek van deze Commissie heeft
de Belgische hoogleraar Marc Bossuyt hierover een rapport geschreven dat afgelopen
zomer is gepubliceerd (UN Doc. E/CN.4/Sub.2/2000/33). Een van de aanbevelingen
in dit rapport is dat sancties geen onschuldige burgers mogen treffen. Expliciet
wordt een verband gelegd met de bepalingen van de Geneefse Conventies. Ook
in andere fora is duidelijk sprake van toegenomen aandacht voor neveneffecten
van sancties op de burgerbevolking. In de discussie over deze problematiek dient een onderscheid te worden
aangebracht tussen beoogde effecten en ongewenste neveneffecten. Een voorbeeld
van de eerste categorie betreft het geval van sancties tegen Zuid-Afrika,
waarbij naast het blanke regime ook (vooral blanke) burgers werden getroffen.
Dit was een beoogd effect om de druk op het regime – ook van binnenuit –
maximaal op te voeren. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat het bij
sancties in bepaalde gevallen wenselijk is om ook de bevolking in zekere mate
te treffen. Dit in tegenstelling tot oorlogssituaties waar de bevolking nooit
het doel mag zijn van gewelddadigheden.Het is met name bij ongewenste neveneffecten voor de burgerbevolking dat
de verhouding middel en doel bijzondere aandacht verdient. Een aanzienlijke
disproportionaliteit tussen het gestelde doel en de ongewenste neveneffecten
kan de legitimiteit van de sanctietoepassing ondergraven. De ontwikkeling
van selectieve sancties, gericht op een specifieke doelgroep onder vermijding
van ongewenste neveneffecten op de burgerbevolking, hangt hiermee ook samen
(zie hieronder). In een situatie waar de tegen het regime gerichte sancties
door de – ondemocratische – leiders worden afgewenteld op de bevolking,
is extra waakzaamheid ten aanzien van disproportionaliteit geboden. Dit mag
er evenwel niet zonder meer toe leiden dat de internationale gemeenschap het
sanctiemiddel volledig uit handen geeft. In dat geval zal men tot het uiterste
moeten gaan het instrument zo «smart» mogelijk in te zetten.3. EffectiviteitOnder het begrip effectiviteit wordt verstaan zowel de politieke effectiviteit,
gemeten naar de mate waarin de gedragsverandering heeft plaatsgevonden dan
wel het ongewenste gedrag is uitgebleven, als de praktische effectiviteit,
gemeten naar de mate van handhaving en naleving. Beide hangen uiteraard nauw
met elkaar samen. Hier zal allereerst worden ingegaan op de praktische effectiviteit.Voor ieder VN-sanctieregime wordt in de regel
door de Veiligheidsraad een sanctiecomité ingesteld. Het sanctiecomité
speelt een centrale rol bij de implementatie van het sanctieregime. Het comité
bevordert een uniforme toepassing van de bepalingen van het sanctiebesluit
en neemt verzoeken om uitzonderingen in behandeling. Het sanctiecomité
vervult ook een sturende rol bij de controle op de naleving. Schendingen dienen
aan het comité te worden gemeld. Op dit punt bestaat ruimte voor verbetering.
Geconstateerd kan worden dat niet alle sanctiecomités even actief zijn
bij het ter hand nemen van de toegewezen taken. Het is evenwel van groot belang
dat de Veiligheidsraad en de sanctiecomités alert zijn op (mogelijke)
schendingen. Door potentiële schenders aan te spreken op hun verantwoordelijkheden,
of nog een stap verder, door druk op hen uit te oefenen, kan naleving van
afgekondigde regimes worden verbeterd. Tegelijkertijd dienen de lidstaten
te worden aangezet tot tijdige rapportage over niet-naleving van sanctiemaatregelen.
Informatie-uitwisseling en transparantie zijn sleutelwoorden bij de bestrijding
van schendingen van sancties.Twee goed werkende sanctiecomité's zijn de comité's Irak
en Angola. Voorjaar 2000 is het rapport verschenen inzake schendingen van
de sanctiemaatregelen tegen UNITA. Dit rapport is opgesteld door een expertpanel
dat speciaal hiertoe in het leven is geroepen door het sanctiecomité
Angola onder leiding van de Canadese ambassadeur Fowler. Het is voor het eerst
dat het stelselmatig ontduiken van een sanctieregime op zo een grondige en
openhartige wijze wordt blootgelegd, waarbij het noemen van staten niet wordt
geschuwd. Het werk van het expertpanel wordt voortgezet door een «monitoring
mechanism» bestaande uit vijf nieuwe experts. Nederland
heeft in het verleden herhaaldelijk gepleit voor een effectievere controle
op de naleving van VN-sancties. De regering onderstreept dan ook het belang
van het baanbrekende werk van het expertpanel en de ervaringen die worden
opgedaan met het betrachten van meer openheid ten aanzien van schendingen
van een sanctieregime. Alhoewel er nog een aantal cruciale discussiepunten
zijn, zoals onder meer het vraagstuk van de bewijsvoering tegen overtreders
en mogelijke repercussies voor overtreders, zou hieruit een aantal lessen
kunnen worden getrokken die het functioneren van andere sanctiecomités
ten goede kunnen komen.Ook het sanctiecomité Irak onder leiding van de Nederlandse permanente
vertegenwoordiger Van Walsum wordt beschouwd als een goed functionerend comité.
Nederland maakt maximaal gebruik van zijn positie als voorzitter en zet zich
in voor optimale effectiviteit van het sanctieregime en leniging van humanitaire
noden in Irak. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn de reductie van het
aantal holds en spoedige afhandeling van de aanvragen voor leveranties van
humanitaire goederen.Gebleken is dat niet-naleving van sancties regelmatig wordt veroorzaakt
door een gebrek aan juridische en administratieve capaciteit voor implementatie
van sancties. De meerderheid van landen beschikt nauwelijks of niet over afdoende
nationale sanctiewetgeving. Om dit probleem het hoofd te bieden, wordt in
VN-kader momenteel gewerkt aan de ontwikkeling van model-wetgeving, toepasbaar
op verschillende politieke en sociale systemen, die lidstaten in staat moet
stellen hun nationale wet- en regelgeving zodanig aan te passen dat implementatie
van VN-sancties zal worden vergemakkelijkt.Sancties in EU-kader worden bij Raadsbesluit
genomen en de uitvoeringsmodaliteiten worden vastgelegd in een verordening,
die rechtstreekse werking heeft in de lidstaten. De lidstaten zijn betrokken
bij de uitvoering. De ervaring leert dat die voor verbetering vatbaar is.
Er bestaat soms te weinig wisselwerking tussen de politieke wenselijkheid
van een sanctiebesluit en de praktische uitvoerbaarheid. In sommige gevallen
stemmen lidstaten op politiek niveau in met een sanctiemaatregel, die zij
vervolgens nationaal niet waar kunnen maken. De laatste jaren is er een sterke
toename van EU-sancties geweest. De – personele – capaciteit van
de Europese Commissie om de uitvoering goed te monitoren is vaak beperkt.
Dit geldt ook voor de lidstaten. Goede interdepartementale coördinatie
zowel bij de besluitvorming als de uitvoering is onontbeerlijk, zeker als
het gaat om «smart sanctions» waar een zwaar beroep wordt gedaan
op de uitvoeringscapaciteit van de verschillende overheidsdiensten en financiële
instellingen.Behalve dat de vijftien lidstaten elkaar beter en tijdiger op de hoogte
moeten stellen van de nationale implementatie van EU-sancties in de sanctiebeheerscomite's,
is ook de medewerking van de kandidaatlidstaten van de EU van groot belang.
Zij worden immers geacht het acquis communautaire, waaronder het GBVB-acquis,
over te nemen. Deze groep landen zou verzocht kunnen worden zich uitdrukkelijk
aan te sluiten bij de Gemeenschappelijke Standpunten en Gemeenschappelijke
Optredens inzake sancties en op naleving worden aangesproken. Ook kan worden
gedacht aan EU-steun bij de met het oog op toetreding noodzakelijke capaciteitsopbouw
in de kandidaatlidstaten.Zoals eerder gesteld vormen sancties een middel om de naleving van internationale
normen af te dwingen, waarbij zowel een gedragsverandering als voorkoming
van ongewenst gedrag kunnen worden beoogd. Bij bestudering van de politieke effectiviteit van sancties stuit men
op het vraagstuk van de toerekenbaarheid. Het blijkt praktisch onmogelijk
de effectiviteit van sancties met zekerheid vast te stellen. Dat geldt met
name voor sancties die zijn gericht op gedragsverandering. Zelfs wanneer het
beoogde doel is bereikt, kan zelden met enige zekerheid worden vastgesteld
in welke mate dit aan de sancties is te danken. De betekenis van dergelijke
sancties zit dan ook vaak primair in het politieke signaal dat ervan uitgaat.Er is een aantal redenen aan te wijzen voor het toerekenbaarheidsprobleem.
Ten eerste geldt dat sancties in de regel slechts één onderdeel
vormen van een bredere strategie, waardoor het behaalde succes moeilijk toe
te schrijven is aan dit ene specifieke onderdeel. Evenmin kan men aan het
niet behalen van de doelstelling de conclusie verbinden dat de sancties in
zijn geheel geen effect hebben gehad en daarom hebben gefaald.Ten tweede geldt dat de effectiviteit van sancties dikwijls wordt ondergraven
door niet-naleving. Het betreft zowel de staten die de sancties onderschrijven
als staten (of non-state actors) die de instelling van de sancties niet hebben
onderschreven. Ten tijde van de Koude Oorlog lagen er met name politieke redenen
aan ten grondslag. Sancties van de ene supermacht werden doorgaans ondermijnd
door de andere supermacht. Nu zijn het veelal economische redenen die aanzetten
tot ontduiking van sancties. Producten die vallen onder een sanctieregime
worden nu eenmaal schaarse goederen waaraan veel geld te verdienen valt en
waarvoor een zwarte markt onstaat. Tevens zijn derde landen die ongewenst
getroffen worden door handelssancties tegen een regime, vaak de buurlanden,
of de eigen bevolking van het getroffen land geneigd de economische nadelen
te beperken, zonodig door middel van ontduiking van het afgekondigde sanctieregime.
Indien daartoe aanleiding bestaat, zou de internationale gemeenschap meer
rekening kunnen houden met de belangen van derde landen, waardoor de bereidheid
tot strakke naleving door die landen, en daarmee de effectiviteit van de sancties,
zal worden verhoogd. Een derde reden voor niet-naleving, te weten het gebrek
aan juridische en administratieve capaciteit voor implementatie van sancties,
is hierboven reeds besproken.Tenslotte wordt de effectiviteit – en daarmee samenhangend de legitimiteit –
van sancties negatief beïnvloed door de – wel haast inherente –
tegenwerking door het te treffen regime. Dit gebeurt onder meer in de vorm
van ontduiking van sanctiemaatregelen alsmede door het afwentelen van tegen
het regime gerichte sancties op de onschuldige bevolking.Dit brengt ons op het kerndilemma van het sanctiebeleid. Er zijn leiders
die zich weinig gelegen laten liggen aan de tegen hen ingestelde sancties.
Zo profiteert Saddam Hoessein en profiteerde Milosevic van de illegale –
zwarte – handel in de onder het sanctieregime vallende producten en
trekt respectievelijk trok de winsten hiervan naar zich toe. De bevolking
en met name de kwetsbare groepen hebben aanzienlijk te lijden onder de situatie.
Dit heeft echter in de eerste plaats te maken met de aard van het regime.
Voor Saddam Hoessein en de zijnen lag en ligt de prioriteit bij het handhaven
van de eigen machtspositie. UNICEF-directeur Carol Bellamy, die in haar rapportage
aan de Veiligheidsraad het vraagstuk van de kindersterfte in Irak diverse
keren heeft benadrukt, wees er tijdens een debat in de Veiligheidsraad 24
maart jl. op dat het gebrek aan investeringen door de Iraakse regering in
de sociale infrastructuur van het land een belangrijke oorzaak is van de huidige
humanitaire problematiek. Met de opheffing van het plafond van de olie-exporten
binnen het «Olie-voor-Voedsel»-programma (VR-resolutie 1284) beschikt
Saddam Hoessein over voldoende financiële middelen om de levensstandaard
van de bevolking te verbeteren. Feit is evenwel dat hij de financiële
middelen niet hiertoe benut1. Het
is duidelijk dat het regime zich het lot van de eigen bevolking weinig aantrekt
ondanks de uitzonderingen die de internationale gemeenschap maakt op het sanctieregime
om diezelfde bevolking niet onnodig te laten lijden. In de publieke beeldvorming
worden bovenstaande negatieve effecten overigens eerder aan de sancties toegerekend
dan aan het optreden van de betrokken overheid.Het streven om de bevolking niet onnodig te laten lijden wordt nog eens
bemoeilijkt door het gegeven dat in de meeste dictatoriaal geregeerde landen
de mogelijkheden voor oppositionele krachten en de civiele samenleving om
in actie te komen gering zijn. Steun aan maatschappelijke krachten en aan
de democratische oppositie als onderdeel van een bredere strategie mist derhalve
in die gevallen vaak een voedingsbodem.De effectiviteit van sancties die gericht zijn op het voorkomen van ongewenste
gedrag, is tot op zekere hoogte wel vast te stellen. Het is met enige zekerheid
te bepalen of het niet omzetten van dreigende intenties in ongewenste daden
het gevolg is van internationale sanctiemaatregelen. Een voorbeeld hiervan
vormen wederom de sancties tegen Irak. Het VN-sanctieregime heeft ertoe geleid
dat de Iraakse leiders niet vrijelijk kunnen beschikken over de inkomsten
uit de olie-export en het hen dus ontbreekt aan voldoende financiële
middelen voor de hernieuwde opbouw van een arsenaal van massavernietigingswapens.
Alhoewel dit voor een deel slechts na afloop is vast te stellen, namelijk
eerst nadat internationale wapeninspecties kunnen worden uitgevoerd, kan nu
reeds worden vastgesteld dat Saddam Hoessein c.s. de miljardeninkomsten uit
de olie-export niet hebben kunnen aanwenden voor de opbouw van het wapenarsenaal.
Zonder voorbij te gaan aan de illegale mogelijkheden om inkomsten te verwerven,
kan worden geconcludeerd dat de politieke effectiviteit van sancties gericht
op het voorkomen van ongewenst gedrag tot op zekere hoogte is vast te stellen
en dat een dergelijk sanctieregime concrete resultaten boekt.Het effectiviteitsvraagstuk en met name het hierboven geschetste dilemma
blijven onderwerp van intensieve internationale discussie. Eind november 2000
zal een rapport verschijnen van de werkgroep die zich onder leiding van de
Bengalese PV VN, Chowdhury, momenteel buigt over de algemene problematiek
van sancties en hun effecten. Dit rapport zal een bijdrage leveren aan het
voortschrijdend inzicht ten aanzien van het sanctievraagstuk. Belangrijke
elementen in dit rapport zullen zijn «lessons learned», opties
voor zoveel mogelijk gerichte sancties en verbetering van het sanctieregime,
alsmede aanbevelingen voor de versterking van de ondersteuning van de diverse
VR-sanctiecomités. In het rapport zal het sanctieregime Irak een prominente
plaats innemen. Na het verschijnen van het Chowdhury-rapport zal de regering
het, voorzien van een inhoudelijk oordeel, aan de Kamer doen toekomen.IV Versterking van het sanctiemiddelZoals onder meer blijkt uit recente rapporten en nieuwe initiatieven (Fowler,
Chowdhury etc.) streeft de internationale gemeenschap voortdurend naar maximalisering
van de effectiviteit van het sanctie-instrument. In de loop der jaren is reeds
een aantal algemene uitgangspunten geformuleerd die hieraan kunnen bijdragen.Ten eerste is een sanctieregime het meest effectief indien deze een breed
internationaal draagvlak heeft. Hoe meer staten zich aan een sanctieregime
gebonden voelen en bereid zijn de verantwoordelijkheid te dragen voor monitoring
en afdwinging, des te effectiever het instrument. Ten tweede zullen bij de afkondiging van sanctiemaatregelen duidelijk
verifieerbare, en tevens haalbare, doelstellingen (benchmarks) dienen te worden
geformuleerd. Duidelijkheid ten aanzien van de gewenste gedragsverandering
dan wel ten aanzien van het uitblijven van ongewenst gedrag is van belang
zowel voor het betrokken land en de machthebbers, als voor de internationale
gemeenschap zelf.In het verlengde hiervan, ten derde, wordt het nut van tijdige, tussentijdse
evaluatie van het afgekondigde sanctieregime nu algemeen onderschreven. Dat
kan leiden tot snellere aanpassing van het pakket van sancties en maatregelen,
indien nodig vanwege ongewenste neveneffecten.De aanpassingen van het sanctieregime tegen de FRJ zijn een illustratie
van de flexibiliteit van het sanctie-instrument. Allereerst werd in oktober
1999 een uitzondering gemaakt op de ingestelde olie- en luchtvaartboycot:
Kosovo en Montenegro werden hiervan uitgezonderd. Tevens werden de voorwaarden
waaronder tot opheffing van de sancties kan worden overgegaan, door de Algemene
Raad vastgelegd in een verklaring. Vervolgens ging de EU in februari jl. over
tot aanscherping van het sanctieregime gericht tegen Milosevic en de zijnen,
door middel van een uitbreiding van de reikwijdte van de visumrestricties
en aanscherping van de financiële sancties, om de druk te maximaliseren.
Gelijktijdig werd, op uitdrukkelijk verzoek van de oppositie, voor zes maanden
de luchtvaartboycot opgeschort. Kortom, er is geluisterd naar de democratische
krachten, de doelstellingen werden vastgesteld en gecommuniceerd aan het te
treffen regime, en tegelijkertijd werden de middelen flexibel ingezet. Hoewel
de recente gebeurtenissen ongetwijfeld een eigen dynamiek hebben gekend, is
de veronderstelling gerechtvaardigd dat ook het sanctiemiddel, ingebed in
een bredere strategie, een rol heeft gespeeld bij het optreden van de oppositie
en de bevolking in het algemeen.Ook het sanctieregime tegen Irak is meerdere malen tussentijds geëvalueerd
en aangepast. Sinds de instelling van het sanctieregime jegens Irak in 1990
heeft in de Veiligheidsraad immer zeer grote aandacht bestaan voor de humanitaire
effecten van dit regime op de bevolking van Irak. Derhalve werd een jaar na
inwerkingtreding van de sancties een eerste versie van het «Olie-voor-Voedselprogramma»
voorgesteld. Het uiteindelijk pas eind 1996 door Irak geaccepteerde programma
biedt het Iraakse bewind een mechanisme om – op een door de VN gecontroleerde
wijze – met de verkregen olie-opbrengsten de humanitaire goederen aan
te schaffen voor de Iraakse bevolking.VR-Resolutie 1284 (december 1999) bevat o.m. vergaande voorstellen ter
verbetering van de humanitaire situatie in Irak. Het merendeel van deze humanitaire
voorstellen is reeds uitgevoerd, ondanks dat Irak de resolutie vooralsnog
afwijst. Zo is ondermeer de beperking op de hoeveelheid olie die Irak mag
uitvoeren om gelden te genereren voor het «Olie-voor-Voedsel»-programma
opgeheven, zijn er lijsten met contracten ten behoeve van een groot aantal
sectoren, die in de toekomst niet meer onderhevig zijn aan tijdrovende goedkeuringsprocedures
en heeft de resolutie tevens geleid tot verhoging van de financiële middelen
(van 300 naar 600 miljoen US$) voor de aanschaf van reserve-onderdelen ten
behoeve van de Iraakse olie-industrie.Van de opbrengsten onder het «Olie-voor-Voedsel»-programma
vloeide tot voor kort 30% naar het United Nations Compensation Fund (UNCC).
De gelden uit dit fonds worden aangewend voor de vergoeding van schade geleden
door overheden, bedrijven en personen tengevolge van de Golfoorlog. Recent
heeft de Veiligheidsraad besloten dit percentage te verlagen naar 25%. De
vrijgekomen 5% zal worden ingezet ter verbetering van de humanitaire situatie
in Irak. Dit besluit betekent dat Irak binnenkort over nog meer
financiële middelen kan beschikken teneinde de levensomstandigheden van
de Iraakse bevolking verder te verbeteren.Ten vierde is de snelheid van handelen bij de afkondiging van sanctiemaatregelen
een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van de maatregelen. Dit is m.n.
het geval bij financiële sancties. Indien deze niet snel worden geëffectueerd,
zijn er geen tegoeden meer om te bevriezen. Geheimhouding en uniforme definities
van gelijke begrippen door de verschillende landen zijn daarbij ook van belang.Daar staat tegenover dat, ook na snelle afkondiging, sancties die een
gedragsverandering beogen niet van de ene op de andere dag werken. De effecten
zijn vaak pas na enige tijd merkbaar. Een eenmaal ingezette strategie moet
dan ook de tijd worden gegund om te werken. Sancties die worden ingesteld
ter voorkoming van ongewenst gedrag hebben in de regel wel op kortere termijn
effect. Door middel van controle op de olie-opbrengsten van Irak wordt immers
onmiddellijk het concrete resultaat geboekt dat deze gelden niet meer vrijelijk
kunnen worden besteed aan de opbouw van een wapenarsenaal.V Gericht en selectief, de zogenaamde «smart sanctions»In het bovenstaande is reeds als rode draad opgenomen de verschuiving
van veelomvattende maatregelen naar meer gerichte sancties, de zgn. «smart
sanctions». Met deze term wordt bedoeld de nieuwe generatie sancties
die beoogt tegemoet te komen aan de bezwaren en tekortkomingen van het oude
sanctiemiddel. Een caveat is hier op zijn plaats: er is geen sprake van een
geheel nieuw fenomeen. Het betreft gedeeltelijk sanctiemaatregelen die ook
in de meer klassieke benadering al werden gehanteerd. Het verschil is echter
dat er nu vaker een bewuste keuze wordt gemaakt voor een bepaalde soort sanctie
of een nauwkeurig samengesteld sanctiepakket, en dat een specifieke doelgroep
wordt geïdentificeerd. Wat daarnaast een verschil maakt is dat sancties
nu veelal beter worden ingebed in een bredere strategie en dat er meer aandacht
is voor flankerend beleid waarbij de diverse elementen een coherent geheel
vormen.Mede door de ervaringen met het sanctieregime tegen Irak is de gedachte
van humanitaire uitzonderingen voor voedsel en medicijnen inmiddels gemeengoed
geworden. De humanitaire gevolgen van sanctiemaatregelen dienen vanaf het
begin onderwerp te zijn van zorgvuldige monitoring. Voorts is het van belang
dat humanitaire organisaties hun werk in de door sancties getroffen landen
kunnen voortzetten en dat zij snel ontheffing kunnen krijgen indien dit voor
hun humanitaire taakuitoefening nodig is. De op dit gebied reeds bestaande
mechanismen zouden verder kunnen worden verbeterd door invoering van een standaard
humanitaire uitzonderingsclausule voor sanctiebesluiten alsmede door stroomlijning
van procedures voor het indienen van ontheffingsverzoeken.«Smart sanctions» onttrekken zich niet aan de problemen die
de tenuitvoerlegging van «gewone» sancties met zich meebrengt.
In sommige opzichten wordt zelfs een zwaarder beroep gedaan op de uitvoerende
instanties. Zo stelt de uitvoering van «smart sanctions» hoge
eisen aan de coördinatie van verschillende overheidsdiensten en (bijvoorbeeld)
financiële instellingen. Ter illustratie diene het financiële sanctieregime
tegen de FRJ dat een verbod inhoudt op het beschikbaar stellen van financiële
middelen aan entiteiten in de FRJ. De praktijk wijst uit dat vaak niet is
te achterhalen of er daadwerkelijk sprake is van een «financiële
transactie». Handelaren ontduiken het verbod door zich toe te leggen
op (toegestane) ruilhandel, vaak via een derde partij. Het is ondoenlijk dergelijke netwerken in kaart te brengen. De tenuitvoerlegging van «smart»
financiële sancties veronderstelt bovendien een nauwe samenwerking tussen
de Ministeries van Financiën, Centrale Banken en Handelsbanken. In Nederland
verloopt deze samenwerking doorgaans goed. In een aantal andere Europese landen
beroepen banken zich evenwel op een grote mate van zelfstandigheid.Tenslotte dient ervoor gewaakt te worden «smart sanctions»
te beschouwen als de panacee tegen iedere inbreuk op of bedreiging van de
internationale vrede en veiligheid. De realiteit gebiedt ons te stellen dat
ook bij de inzet van «smart sanctions» bepaalde beperkingen blijven
bestaan. Tot op heden is de internationale gemeenschap er bv. nog niet in
geslaagd ongewenste neveneffecten voor de burgerbevolking volledig uit te
sluiten. De vraag is of dit ooit zal lukken. Per geval zal een politieke afweging
dienen te worden gemaakt waarbij enerzijds de politieke noodzaak te reageren
op een (dreigende) schending van internationale normen en regels en anderzijds
de morele verplichting de bevolking van het te treffen land zoveel mogelijk
te ontzien, als zwaarwegende elementen gelden.SlotopmerkingenIn deze notitie zijn de mogelijkheden en onmogelijkheden van het sanctiemiddel
als instrument in de internationale betrekkingen nader uiteengezet. Vanuit
het gegeven dat het sanctie-middel zijn belang zal blijven behouden, is belicht
hoe de internationale gemeenschap streeft naar verdere optimalisering van
de effectiviteit van het sanctiemiddel. Dit betreft zowel de politieke als
de praktische effectiviteit.De politieke effectiviteit wordt bepaald door
de mate waarin de gewenste gedragsverandering heeft plaatsgevonden dan wel
het ongewenste gedrag is uitgebleven. Maximale effectiviteit wordt bereikt
door bij de keuze van sancties nauwgezet te kijken naar de politieke en economische
situatie in het te treffen land. Hierbij wordt een aantal algemene uitgangspunten
gehanteerd, die er toe moeten leiden dat de sanctiemaatregelen zo gericht
en selectief, zo «smart» mogelijk worden ingezet: een breed internationaal
draagvlak, minimalisering van de ongewenste humanitaire effecten op de bevolking,
formulering van verifieerbare en haalbare doelstellingen, tijdige evaluatie
en eventuele aanpassing als ook snelheid van handelen bij de afkondiging en
geduld bij de uitwerking.De praktische effectiviteit wordt gemeten
naar de mate van handhaving en naleving. Niet-naleving ondergraaft de politieke
effectiviteit van sancties en verdient dan ook de serieuze aandacht van de
internationale gemeenschap. Alhoewel een waterdicht systeem niet bestaat kan
zowel in internationaal (VN, EU) als in nationaal verband een aantal stappen
worden genomen om sluipwegen zo goed mogelijk af te sluiten. Het gaat hierbij
om verbeterde informatie-uitwisseling en transparantie, aandacht voor de (nationale)
uitvoeringscapaciteit alsmede een uniforme en eenduidige uitwerking en naleving
van de maatregelen door de verschillende landen.De regering is ervan overtuigd dat, indien deze uitgangspunten en mogelijkheden
tot verbetering van de naleving serieus ter hand worden genomen, de internationale
gemeenschap met het sanctiemiddel beschikt over een belangrijk instrument
om te kunnen reageren op een inbreuk op of bedreiging van de internationale
vrede en veiligheid. Zoals reeds aan het begin van deze notitie is gesteld,
vormen sancties een noodzakelijke tussenweg die verder gaat dan louter diplomatieke
druk, maar de inzet van militaire middelen vooralsnog vermijdt. Bij de hantering
van het sanctie-instrument dient de verhouding tussen legitimiteit,
proportionaliteit en effectiviteit voortdurend te worden getoetst. Sancties
mogen geen standaard recept zijn. Er is de afgelopen jaren een duidelijke
trend ontstaan in de richting van het gebruik van gerichte,«smart»
sancties. De regering zal zich actief blijven inzetten voor de verdere ontwikkeling
van het sanctiemiddel in deze richting. XNoot1«The Security Council may decide what measures not involving the
use of armed force are to be employed to give effect to its decisions, and
it may call upon the Members of the UN to apply such measures. These may include
complete or partial interruption of economic relations and of rail, sea, air
postal, telegraphic, radio, and other means of communication, and the severance
of diplomatic relations.»XNoot1Hierbij zij tevens verwezen naar het debat in de Tweede Kamer d.d. 31
augustus 2000 en 6 september 2000 alsmede het debat in de Eerste Kamer d.d.
26 september 2000 inzake het wetsvoorstel Verlenging van de werkingsduur van
het sanctiebesluit Irak 1997 (26 949). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-27477-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl