Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer; Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 25088, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

13-11-1996

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1996-1997

25088 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam0. SAMENVATTING 1. Inleiding2. ImplementatiestrategieEen stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig procesRol van de rijksoverheid: regisseren, faciliteren, stimuleren
en structurerenRegisserenFaciliterenStimulerenStructureren3. ConcessiesystematiekConcessiesAanvullende contracten4. AanbestedingssystematiekAanbestedingsplichtAanbestedingsreglement5. Marktordening en mededinging6. Positie reizigerInspraakmogelijkhedenConsumentenbescherming7. Positie werknemer8. Tariefvrijheid en elektronisch kaartsysteemTariefvrijheidElektronisch kaartsysteem9. Bestuurlijke en financiële randvoorwaarden10. GVB's1. INLEIDING 1.1 Naar een effectiever en efficiënter stads- en
streekvervoerDubbeldoelstellingDecentralisatie van de bevoegdhedenMarktwerking door aanbestedingEen implementatiestrategie marktwerking tegen een complex
decor1.2 Het karakter van de implementatienota1.3 De relatie met het IBO-onderzoek «Stads en streekvervoer»1.4 De opzet van de implementatienota2. IMPLEMENTATIESTRATEGIE 2.0 SamenvattingEen stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig procesRol van de rijksoverheid: regisseren, faciliteren, stimuleren
en structurerenRegisserenFaciliterenStimulerenStructureren2.1 Inleiding2.2 Vertrekpunten voor de implementatiestrategie 2.2.1 Een beheerst en gefaseerd proces van invoering2.2.2 Invoeringsdoelstelling: 2005 als ijkpunt2.2.3 Gedifferentieerde bestuurlijke uitgangssituatieGedifferentieerde bestuurlijke uitgangssituatie nader
uitgewerkt2.2.4 Aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering: stapsgewijze
invoeringBeleidvoerings-, ontwikkelings- en uitvoeringsfunctieStapsgewijze invoering van aanbestedingStap 1: VoorbereidingStap 2: Aanbesteding van uitvoering; al dan niet met ontwikkelingsprikkelsStap 3: Aanbesteding van ontwikkeling en uitvoeringRisico's van alleen aanbesteding van de uitvoeringAanbesteding van uitvoering met ontwikkelingsprikkels:
Helsingborg2.3 De daadwerkelijke introductie van marktwerking2.3.1 Regisseren2.3.1.1 Wettelijk kaderI Generieke regelgeving (met uitzondering van GVB's)ToelichtingToelichtingToelichtingToelichtingToelichtingUitwerking wettelijke bepalingenCollectief Vraagafhankelijk Openbaar Vervoer (CVV)Trolley Arnhem en de SUN-lijnTrolley-vervoerSUN-lijnMaterieelII Specifieke regelgeving (GVB's)ToelichtingToelichtingToelichting2.3.1.2 Overleg en communicatie2.3.1.3 Evaluatie en monitoring2.3.2 FaciliterenAfspraken VERDI met betrekking tot facilitering van
marktwerking en decentralisatie Personele consequentiesImplementatieproject Decentralisatie Verkeer en Vervoer
(IDEVV)Kenniscentrum AVVDenkbaar onderzoekOnderzoek naar modellen voor vervoerkundige netwerkoptimalisatieOnderzoek naar modellen voor organisatie-ontwikkeling
in het kader van functiescheiding2.3.3 Stimulerende maatregelenVergoeding onkosten organisatie eerste aanbestedingsronde
(aanbestedende overheden)Onkostenvergoeding offerte (vervoerbedrijven)2.3.4 Structurerende maatregelenRegelgeving informatievoorzieningVoorbeeld-regeling (mede-)gebruik infrastructuur en voorzieningen2.4 De periode heden tot en met 1-1-1999a. Pilotprojectenb. Uitvoeringsplannen aanbestedingc. De verdere planvorming rond de verzelfstandiging van
de Gemeentelijke Vervoerbedrijvend. De mogelijkheden van de regiobekostiging2.5 Randvoorwaardena. Heldere verantwoordelijkhedenb. Bekostigingssystematiek met opbrengstenprikkelsc. Spelregels voor marktordening en mededingingd. Tariefvrijheid en elektronisch kaartsysteeme. Positie reizigerf. Positie werknemer2.6 Praktijk3. CONCESSIESYSTEMATIEK 3.0 SamenvattingConcessiesAanvullende contracten3.1 InleidingHet publiekrechtelijk karakter van een concessie3.2 Aard en inhoud van een concessie3.2.1 Voorwerpa. Geografisch gebied;Invalshoeken bij de keuze inzake de geografische omvang
van een concessie Voor de keuze inzake omvang van het gebied kunnen voor
decentrale overheid een aantal invalshoeken relevant zijn: 1. Klantgerichtheid2. Netwerkintegratie3. Kostenminimalisatie (schaalvoordelen)4. Meer aanbiedersb. Ontwikkeling van netwerk en/of uitvoering van de dienstregeling c. ModaliteitConcessiesystematiek regionaal/stadsgewestelijk spoorvervoerProduktspecificatie spoorvervoerSamengevat:3.2.2 ExclusiviteitSamengevat:Inbreuken op de exclusiviteit van een concessie Mogelijke inbreuken op de exclusiviteit van een concessie
zijn: 1. Openbaar vervoer per trein (commercieel en contractsector) 2. Commercieel openbaar vervoer anders dan per trein3. Interconcessioneel vervoer4. Collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV)5. Aanvullende contract halte-haltevervoer6. Cabotagevervoer voor zover dat op grond van een
cabotagevergunning is toegelaten3.2.3 DuurMogelijkheden tot differentiatieRedenen voor decentrale overheden om een kortere concessieduur
te hanteren, dan het wettelijk maximum van zes jaar.Buitenlandse ervaringenMarktwerking en innovatieContractduur contractsector spoor3.3 Concessievoorwaarden1. Verplichting aan de concessiehouder om het vervoer
ten behoeve van een ieder te verrichten2. Verplichting aan de concessiehouder om binnen de aan
de concessie gestelde voorwaarden andere vervoerders die een contract hebben
gesloten met de concessieverlenende overheid, onder bepaalde omstandigheden
in hun concessie-gebied toe te laten3. Verbod voor derden om een openbare vervoersdienst te
exploiteren in het concessiegebied zonder een daartoe gesloten contract met
de concessieverlenende overheid dan wel zonder toestemming van de aanbestedende
overheidUitzonderingen op het verbod aan derden om openbaar
vervoerdiensten te exploiteren4. Gehele of gedeeltelijke overdracht van de feitelijke
uitvoering van de concessie (en voorwaarden aan wie en waaronder) en de verantwoordelijkheid
van de concessiehouder jegens de concessieverlener bij overdracht van de uitvoering
van de concessie5. Waarborg voor de instandhouding van een goede dienstverlening
door de concessiehouder6. Plicht tot bekendmaking aan het publiek van dienstregelingen
en de algemene vervoersvoorwaarden en de bekendmakingstermijn7. Informatieverplichting (omvang, frequentie e.d.) van
de vervoerder aan de concessieverlener die nodig zijn voor de beoordeling
van de uitvoering van de concessieSamengevat:Opsomming van gegevens die kunnen worden opgenomen
in een informatieprofiel Financiële gegevens:Karakteristieken dienstverlening:Standaarden dienstverlening:Vervoersvraag:Alternatieven:8. Toezicht op het nakomen van de verplichtingen door
de concessiehouder3.4 Toetsing vervoeraanbodUitwerking van de toetsing van de dienstregeling3.5 Aanvullende contracten3.6 VervolgBijlage 1 Tabel: Landen die aanbesteding gebruiken voor de voorziening
van openbaar vervoer en de duur van het concessie-contract 4. AANBESTEDINGSSYSTEMATIEK 4.0 SamenvattingAanbestedingsplichtAanbestedingsprocedureAanbestedingsreglement4.1 Inleiding4.2 Aanbestedingsprocedure: de keuze voor de EU-richtlijn
diensten Aanbestedingssystematiek regionaal/stadsgewestelijk
spoorvervoer4.3 Fasen in de aanbestedingsprocedureFiguur 1: Stadia in de aanbestedingsprocedure Fase 1: Opstellen provinciaal of gemeentelijk verkeers-
en vervoersplanFase 2: Bepalen voorwerp concessie, ontwerpen programma
van eisen en inspraaktrajectFase 3: Keuze aanbestedingsprocedureAanbestedingsprocedures in de richtlijn diensten 1. Openbare procedure2. Niet-openbare procedure3. Onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking
in het EU-Publikatieblad4. Onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking
(onderhandse procedure)Onderhandelingsprocedure en onderhandse procedureOpenbare of niet-openbare procedure is niet geslaagd
(art. 11.2.a)Aard van de dienst (art. 11.2.b)Technische redenen (art. 11.3.b)Urgentie (art. 11.3.d)Herhaling van soortgelijke dienst (art. 11.3.f)Fase 4: Formulering selectie- en gunningscriteriaSelectiecriteriaUitsluitingscriteriaTechnische bekwaamheidFinanciële en economische geschiktheidAanvullende bijzondere voorwaardenGunningscriteriaGunningscriteria: AdelaideGunningscriterium spoorvervoerFase 5: Het besluit tot aanbestedingFase 6: AankondigingFase 7: SelectieFase 8a: GunningFase 8b: OnderhandelingFase 9: AfhandelingFase 10: concessieverlening, sluiting van het contract4.4 AanbestedingsreglementAanbestedingsreglement «werken»4.5 VervolgBijlage 1: Richtlijn Nutssectoren en Richtlijn Diensten Richtlijn nutssectorenRichtlijn dienstenOverheidsopdrachtWordingsgeschiedenis en analogie met andere richtlijnenBijlage 2 Belangrijkste verschillen richtlijn diensten –
richtlijn nutssectoren 5. REGELS TEN AANZIEN VAN MARKTORDENING EN MEDEDINGING 5.0 Samenvatting5.1 InleidingKabinetsstandpunten Brokx 1 en 2de EU-regelgevingmotie RemkesMotie Remkes c.s. (TK, 1995–1996, 23 645, nr.25)5.2 Kenmerken van de huidige marktstructuur en marktmacht
in het openbaar vervoer Relevante markt in het regionaal openbaar vervoerBetwistbare markt (1)Marktmacht op de relevante OV-marktBetwistbare markt (2) Vragers op de regionale OV-marktToetreding vanuit andere markten tot de regionale OV-marktBuitenlandse toetreders tot de Nederlandse regionale OV-marktOngelijke concurrentiepositie tussen overheidsbedrijven
met nevenactiviteiten en private ondernemingen op dezelfde marktSamenvatting en conclusies5.3 Streefbeeld van de toekomstige aanbodstructuur5.4 De betekenis van de nieuwe Mededingingswet voor het
openbaar vervoer1. Mededingingsafspraken (ook wel kartels genoemd)2. Economische machtsposities3. Concentraties5.5 Specifiek concurrentieregime regionaal openbaar vervoer Hoofdlijnen van het concurrentiële regimeBegrip onderneming en berekening omzetToezicht op de naleving van de regels5.6 Enkele specifieke punten van marktordening in het
collectief personenvervoer Noodzakelijke informatie moet beschikbaar zijnOngewenste uitingen van marktmachtPersonele vervlechting overheid en bedrijfInternationale en nationale reciprociteit5.7 Ongelijke concurrentieverhoudingen overheidsondernemingen
met neveninkomsten en particuliere ondernemingen5.8 De uitvoering van de motie Remkes inzake de VSN5.9 Marktordening in het openbaar vervoer 5.9.1 Inleiding5.9.2 Toegang tot het beroep: de vergunning collectief
vervoer Huidig wettelijk stelselUitwerking nieuw vergunningenstelsel5.9.3 Het wegnemen van drempels voor toetredingInformatie als drempelMaterieel als drempelSamen Werken Aan Bereikbaarheid5.10 Vervolg6. POSITIE VAN DE REIZIGER 6.0 SamenvattingInspraakmogelijkheden:Consumentenbescherming:6.1 InleidingBeleidsbrief 24 november 1995Vergelijking: consumentenbescherming in het railvervoerVergelijking: consumentenbescherming bij nutsdiensten
op Europees niveau6.2 Huidig juridisch kader reizigersinvloedWet personenvervoerRegeling «Erkenningsregeling geschillencommissies
consumentenklachten»6.3 Uitwerking van de reizigersinvloed bij aanbesteding 6.3.1 Inleiding6.3.2 De relatie overheid–reiziger Rijksoverheid–reizigersorganisatiesDecentrale overheid – reizigersorganisaties6.3.3 De relatie reiziger–vervoerbedrijf De vervoerovereenkomstInventarisatie wensen reizigersKlachtenregelingGeschillencommissieHandvestEnkele praktijkvoorbeelden WenseninventarisatieKlachtenregelingGeschillencommissie Openbaar VervoerHandvest6.4 Vervolg7. POSITIE VAN DE WERKNEMER 7.0 Samenvatting7.1 InleidingAdvies Commissie Laan en contractsector spoor7.2 Afwegingskader7.3 Voorgestelde maatregelen1. De overgang van overheidspersoneel a. Advies van de Commissie Laanb. Voorgestelde maatregelen2. Bescherming rechtspositie en arbeidsvoorwaarden 2.1 Overgang van de CAO, ambtelijke of individuele rechtspositieregeling a. Advies van de Commissie Laanb. Voorgestelde maatregelen2.2 Vut- en pensioenregeling a. Advies van de Commissie Laanb. Voorgestelde maatregelen2.3 Afzonderlijke juridische entiteiten a. Advies van de Commissie Laanb. Voorgestelde maatregelen3. Omvang en selectie van het betrokken personeel, bijbehorende
informatievoorziening a. Advies van de Commissie Laanb. Voorgestelde maatregelen4. Overleg en arbitrage a. Advies van de Commissie Laanb. Voorgestelde maatregelen5. De overgangsperiode7.4 Vervolg8. TARIEFVRIJHEID EN ELEKTRONISCH KAARTSYSTEEM 8.0 SamenvattingTariefvrijheidElektronisch kaartsysteem8.1 Inleiding8.2 Tariefvrijheid 8.2.1 Inleiding8.2.2 Beleidskader ten aanzien van tariefvrijheid8.2.3 De gevolgen van deze maatregel8.2.4 Vervolg8.3 Elektronisch kaartsysteem 8.3.1 Inleiding8.3.2 De Raad voor Verkeer en Waterstaat8.3.3 Beleidskader ten aanzien van het elektronisch kaartsysteem8.3.4 De OV-bedrijfstak8.3.5 Stand van zaken van de technologie8.3.6 Vervolg9. BESTUURLIJKE EN FINANCIËLE RANDVOORWAARDEN 9.0 Samenvatting9.1 Inleiding9.2 De decentralisatie van bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden 9.2.1 Decentralisatie van het streekvervoer naar de provincies9.2.2 BOV/BOS-structuur9.2.3 Kaderwetgebieden en de Commissie Andriessen9.2.4 Decentralisatie spoorvervoerVisie IPO ten aanzien van regionaal spoorvervoer9.3 Het nieuwe systeem van regiobekostiging9.4 Financiële risico's9.5 Deelaspecten van een bekostigingssysteem9.5.1 Een eerlijke verdeling van middelen «Werkt de regiobekostiging een eerlijke verdeling
van exploitatiemiddelen in de hand? Krijgt de ene regio niet meer dan nodig
en de andere regio te weinig?»9.5.2 Een bekostigingssysteem in relatie tot WROOV, chipkaart
en tariefvrijheid «Hoe past hierin de ontwikkeling van WROOV, chipkaart
en tariefvrijheid?»9.5.3 Een nieuw systeem dat de vervoersgroei bevordert «Hoe kan het rijk binnen de marges van zowel financiële
taakstellingen als ook het afdempen van te grote schoksgewijze verschillen
in jaarlijkse subsidiebijdragen (overgangsregeling art. 75 Bp) vervoergroei
honoreren?»9.5.4 De garantie van een minimale sociale functie «Hoe kan met een dergelijke op prestaties gerichte
systematiek van rijksbijdragen de sociale functie (bijvoorbeeld in de landelijke
gebieden) worden gewaarborgd?»10. VERZELFSTANDIGING GEMEENTELIJKE VERVOERBEDRIJVEN 10.0 Samenvatting10.1 Inleiding 10.1.1 Achtergronden10.1.2 De motie over verzelfstandiging van de GVB'sMotie Reitsma c.s. (TK, 1995–1996, 23 645,
nr. 23)Tijdelijk karakterVerzelfstandiging op korte termijnFinancieel in staatReciprociteitPrivatisering is geen noodzakelijke voorwaardeMaatwerk10.1.3 Vraagstelling en opbouw van het hoofdstuk10.2 Streefbeeld van een verzelfstandigd GVB– Gezonde uitgangspositie– Voldoende ontvlechting– Zakelijke contractrelatie10.2.1 Gezonde uitgangspositie10.2.2 Voldoende ontvlechting1. bestuurlijke ontvlechting2. juridische verzelfstandiging3. financiële ontvlechting4. organisatorische ontvlechting5. ontvlechting van infrastructuur en exploitatie6. mogelijke ontvlechting van tram- en busbedrijf10.2.3 Zakelijke contractrelatie10.3 Stand van zaken per GVB 10.3.1 Feitelijke stand van zaken per GVBAmsterdamDen HaagRotterdamMaastrichtGroningenUtrechtNijmegenDordrechtArnhem10.3.2 Beoordeling van NIBConsult aan de hand van het
geschetste streefbeeldBusbedrijven GroningenMaastrichtDordrechtNijmegenUtrechtGemengde bedrijvenDen HaagRotterdam10.3.3 Samenvatting knelpunten financiële problematiek1. vreemde financiering van het GVB2. de startpositie en het financiële perspectief10.3.4 Voorlopige conclusie ten aanzien van de haalbaarheid10.4 Maatregelen van de zijde van de rijksoverheid 10.4.1 Inleiding10.4.2 Verzelfstandiging in regelgeving10.4.3 De overgangsperiode voor invoering van aanbesteding
bij de GVB's1. Introductie concessiesystematiek2. Introductie van de aanbestedingssystematiek busvervoer3. Introductie van de aanbestedingssystematiek tram/metro-vervoer4. Gescheiden boekhoudingen binnen GVB's5. Reciprociteit10.4.4 Tram/metro-infrastructuur en -materieel10.4.5 Financiële maatregelenVerdere stappen10.5 Vervolg11. SLOTBESCHOUWINGTijd en inzet zijn bepalendHet resultaat telt
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 25088Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 404 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
25 088Marktwerking in het regionaal openbaar vervoernr. 2NOTAINHOUD0.Samenvatting3    1.Inleiding12 1.1Naar een effectiever en efficiënter
stads- en streekvervoer12  1.2Het karakter van de implementatienota15 1.3De relatie met het IBO-onderzoek «Stads en streekvervoer»16 1.4De opzet van de implementatienota16     2.Implementatiestrategie19 2.0Samenvatting19  2.1Inleiding21 2.2Vertrekpunten voor de implementatiestrategie21  2.2.1 Een beheerst en gefaseerd proces van invoering21  2.2.2 Invoeringsdoelstelling: 2005 als ijkpunt22  2.2.3 Gedifferentieerde bestuurlijke uitgangssituatie23  2.2.4 Aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering:
stapsgewijze invoering24  2.3De daadwerkelijke
introductie van marktwerking27   2.3.1 Regisseren28  2.3.2 Faciliteren33   2.3.3 Stimulerende
maatregelen36   2.3.4 Structurerende maatregelen37 2.4De periode heden tot en met 1-1-199938  2.5Randvoorwaarden39 2.6Praktijk41     3.Concessiesystematiek42 3.0Samenvatting42  3.1Inleiding43 3.2Aard en inhoud van een concessie44   3.2.1
Voorwerp44  3.2.2 Exclusiviteit47   3.2.3
Duur49  3.3Concessievoorwaarden51  3.4Toetsing
vervoeraanbod55  3.5Aanvullende contracten57 3.6Vervolg57     4.Aanbestedingssystematiek59 4.0Samenvatting59  4.1Inleiding59 4.2Aanbestedingsprocedure: de keuze voor de EU-richtlijn
diensten60  4.3Fasen in de aanbestedingsprocedure62 4.4Aanbestedingsreglement70  4.5Vervolg71    5.Regels ten aanzien van marktordening en mededinging73 5.0Samenvatting73  5.1Inleiding73 5.2Kenmerken van de huidige marktstructuur en marktmacht
in het openbaar vervoer76  5.3Streefbeeld van de toekomstige
aanbodstructuur80  5.4De betekenis van de nieuwe Mededingingswet
voor het openbaar vervoer80  5.5Specifiek concurrentieregime
regionaal openbaar vervoer82  5.6Enkele specifieke
punten van marktordening in het collectief personenvervoer85  5.7Ongelijke
concurrentieverhoudingen overheidsondernemingen met neveninkomsten en particuliere
ondernemingen86  5.8De uitvoering van de motie Remkes
inzake de VSN87  5.9Marktordening in het openbaar vervoer90  5.9.1 Inleiding90   5.9.2 Toegang
tot het beroep: de vergunning collectief vervoer90   5.9.3
Het wegnemen van drempels voor toetreding92  5.10Vervolg93    6.Positie van de reiziger94 6.0Samenvatting94 6.1Inleiding95  6.2Huidig juridisch
kader reizigersinvloed97  6.3Uitwerking van de reizigersinvloed
bij aanbesteding98   6.3.1 Inleiding98   6.3.2
De relatie overheid–reiziger98   6.3.3 De relatie
reiziger–vervoerbedrijf99  6.4Vervolg102    7.Positie van de werknemer103  7.0Samenvatting103 7.1Inleiding104  7.2Afwegingskader105 7.3Voorgestelde maatregelen106  7.4Vervolg109    8.Tariefvrijheid en elektronisch kaartsysteem110 8.0Samenvatting110  8.1Inleiding111 8.2Tariefvrijheid111   8.2.1 Inleiding111  8.2.2 Beleidskader ten aanzien van tariefvrijheid112  8.2.3 De gevolgen van deze maatregel112   8.2.4
Vervolg113  8.3Elektronisch kaartsysteem114   8.3.1
Inleiding114   8.3.2 De Raad voor Verkeer en Waterstaat114  8.3.3 Beleidskader ten aanzien van het elektronisch
kaartsysteem115   8.3.4 De OV-bedrijfstak117  8.3.5 Stand van zaken van de technologie119  8.3.6 Vervolg119     9.Bestuurlijke
en financiële randvoorwaarden122 9.0Samenvatting122 9.1Inleiding122  9.2De decentralisatie
van bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden122   9.2.1
Decentralisatie van het streekvervoer naar de provincies122  9.2.2 BOV/BOS-structuur123   9.2.3
Kaderwetgebieden en de Commissie Andriessen123   9.2.4
Decentralisatie spoorvervoer124  9.3Het nieuwe systeem
van regiobekostiging125  9.4Financiële risico's128 9.5Deelaspecten van een bekostigingssysteem129   9.5.1
Een eerlijke verdeling van middelen129   9.5.2
Een bekostigingssysteem in relatie tot WROOV, chipkaart en tariefvrijheid130  9.5.3 Een nieuw systeem dat de vervoersgroei bevordert130  9.5.4 De garantie van een minimale sociale functie13110.Verzelfstandiging gemeentelijke vervoerbedrijven132 10.0Samenvatting132  10.1Inleiding133  10.1.1 Achtergronden133   10.1.2 De
motie over verzelfstandiging van de GVB's134   10.1.3
Vraagstelling en opbouw van het hoofdstuk135  10.2Streefbeeld
van een verzelfstandigd GVB136   10.2.1 Gezonde uitgangspositie137  10.2.2 Voldoende ontvlechting137   10.2.3
Zakelijke contractrelatie139  10.3Stand van zaken per
GVB139   10.3.1 Feitelijke stand van zaken per
GVB139   10.3.2 Beoordeling van NIBConsult
aan de hand van het geschetste streefbeeld141   10.3.3
Samenvatting knelpunten financiële problematiek144  10.3.4 Voorlopige conclusie ten aanzien van de haalbaarheid145 10.4Maatregelen van de zijde van de rijksoverheid145  10.4.1 Inleiding145   10.4.2 Verzelfstandiging
in regelgeving145   10.4.3 De overgangsperiode
voor invoering van aanbesteding bij de GVB's146   10.4.4
Tram/metro-infrastructuur enmaterieel148   10.4.5
Financiële maatregelen149  10.5Vervolg151    11.Slotbeschouwing 151    Bijlagenrapport1    Bijlage
1 Implementatie verzelfstandiging GVB's en bijlagen, NIBconsultBijlage
2 Advies van de Commissie LaanBijlage 3 Varianten op aanbestedingBijlage 4 Verklarende woordenlijst    10. SAMENVATTING 1. InleidingIn mei 1995 heeft het Kabinet een standpunt bij de adviezen van de Commissie
Brokx (Tweede Kamer, 1994–1995, 23 465, nr. 2) aan de Tweede Kamer
aangeboden. Hierin zijn de hoofdlijnen van de voorgestelde beleidskoers uiteengezet,
terwijl tegelijkertijd is aangegeven dat in een vervolgens uit te brengen
Implementatienota een plan van aanpak voor de realisatie van de beleidsvoornemens
zal worden opgenomen. Bij het overleg met de Kamer is verder toegezegd in
deze Implementatienota opnieuw stil te staan bij een aantal vraagpunten, zoals
de concessieduur en de relatie met het regionaal spoorvervoer. Tevens is toegezegd
te zullen reageren op de door de Kamer aanvaarde moties. Te weten:a. de zorg voor de sociale functie van het openbaar vervoer en het niveau
van bekostiging;b. de gewenste snelle verzelfstandiging van de gemeentelijke vervoersbedrijven
en;c. de toekomstige positie van de VSN-groep.De kern van de Implementatienota Marktwerking in het regionaal openbaar
vervoer is het antwoord op de vraag hoe het invoeringsproces van marktwerking
in het stads- en streekvervoer vorm moet krijgen. Dit wordt in een aantal
hoofdstukken uitgewerkt. Hierbij wordt niet alleen aangegeven hoe de architectuur
van de herziene Wet personenvervoer er uit zal komen te zien, maar ook volgens
welke stappen en randvoorwaarden de invoering tot 2005 kan plaatsvinden en
wat dit zal vergen van decentrale overheden en vervoerbedrijven en op welke
wijze de rijksoverheid dit wil regisseren en faciliteren.Achtereenvolgens wordt in de nota ingegaan op de implementatiestrategie,
waarin de wijze waarop het invoeringstraject wordt vormgegeven uiteengezet
wordt, de concessiesystematiek, de aanbestedingssytematiek, regels ten aanzien
marktordening en mededinging, de positie van de consument en de positie van
de werknemer. Deze hoofdstukken geven de spelregels die bepalend zijn bij
de vormgeving van marktwerking in het stads- en streekvervoer. Vervolgens
wordt ingegaan op tariefvrijheid en het elektronisch kaartsysteem. Een elektronisch
kaartsysteem maakt tariefdifferentiatie mogelijk en genereert informatie ten
behoeve van de vervoerder en de aanbestedende overheid. Daarnaast wordt stilgestaan
bij de bestuurlijke en financiële randvoorwaarden. Ten slotte komt de
verzelfstandiging van de GVB's aan de orde. 2. ImplementatiestrategieDe invoering van marktwerking en aanbesteding in het openbaar vervoer
staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een ingrijpend herstructureringsproces
van de openbaar vervoerssector. In een periode van nu tot 2005 leidt dit tot
een fundamenteel anders geordend en aangestuurd openbaar vervoer. De veranderingen
vinden zowel bij de rijksoverheid, de decentrale overheid als bij de bedrijven
plaats. Een stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig procesDe komende jaren zal het veranderingsproces stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig
worden doorlopen. De wijze van invoering zal aan betrokken partijen de ruimte
bieden om van elkaars ervaringen en expertise te leren en zich voor te bereiden
op de nieuwe situatie. Uitgangspunt bij het vaststellen van het implementatietraject aanbesteding
is de doelstelling die met betrekking tot aanbesteding gerealiseerd dient
te worden. Deze specifieke doelstelling luidt:In 2005 moet al het lokaal en interlokaal (bus)vervoer in concessiegebieden
minimaal één keer zijn aanbesteed.Rol van de rijksoverheid: regisseren, faciliteren, stimuleren
en structurerenDe uitvoering van de aanbesteding geschiedt door decentrale overheden.
De rijksoverheid regisseert, faciliteert en stimuleert het invoeringstraject.
Daarnaast worden maatregelen genomen die de markt structureren. RegisserenDe rijksoverheid is regisseur van de invoering van marktwerking en aanbesteding
in het openbaar vervoer. Het wettelijk kader is hiervan een centraal onderdeel.Het wettelijk kader geeft het traject aan waarlangs aanbestedende overheden
kunnen ingroeien van de uitgangssituatie naar een situatie van aanbesteding
en marktwerking. Veronderstelling is dat uiterlijk 1-1-1999 de herziene Wet
personenvervoer in het Staatsblad is gepubliceerd.I Uiterlijk per 1-1-2000 moeten decentrale overheden het vervoer
in hun beheersgebied laten verrichten op basis van concessies aan vervoerders.Ter voorbereiding moeten de bevoegde decentrale overheden de concessiegebieden
definiëren. De invoering van een concessiesystematiek is mogelijk vanaf
1-1-1999.II Per 1-1-1999 kan de decentrale overheid niet aanbestede concessies
voor een bepaald concessiegebied eenzijdig opzeggen.Deze bepaling creëert voor de decentrale overheid de mogelijkheid
om vanaf 1-1-1999 een deel van het vervoer aan te besteden. Op deze wijze
hebben de decentrale overheden de mogelijkheid om aanbesteding beheerst en
gefaseerd in te voeren.III Al het vervoer waarvoor tussen 1-1-2000 en 1-1-2005 de concessie
afloopt moet worden aanbesteed.Deze bepaling heeft tot doel om te voorkomen dat de bevoegde decentrale
overheden, zonder aanbesteding de concessies met de zittende vervoerder verlengen.IV Alle niet aanbestede concessies vervallen uiterlijk 1-1-2003 tenzij
minimaal 35% van het vervoer binnen het beheersgebied van de bevoegde decentrale
overheid voor 1-1-2003 is aanbesteed.Het opnemen van deze bepaling heeft tot doel te voorkomen dat alle decentrale
overheden het aanbesteden van concessies uitstellen tot 1-1-2005. Uitstel
tot 2005 is alleen mogelijk indien 35% van de omzet van het vervoer binnen
het beheersgebied van de bevoegde decentrale overheid voor 1-1-2003 is aanbesteed.V Uiterlijk in 1-1-2005 vervallen alle niet aanbestede concessies.Deze bepaling vormt de wettelijke vertaling van de invoeringsdoelstelling
die luidt dat in 2005 al het openbaar vervoer minimaal één keer
aanbesteed moet zijn.Voor de GVB's geldt een aangepast traject dat in hoofdstuk 10 is uitgewerkt. FaciliterenIn het convenant «Verkeer en Vervoer: Regionaal, Decentraal, Integraal
(VERDI)» zijn afspraken gemaakt over het faciliteren van het proces
van decentralisatie en marktwerking. De afspraken hebben ondermeer betrekking
op het instellen van het Forum OV. Het Forum OV krijgt tot taak een expertise-centrum
in te richten inzake aanbestedingen. Kerntaak is het ontwikkelen van instrumenten
ter uitvoering van de marktwerking in het openbaar vervoer. Daarnaast zal
het centrum een eerste-lijnsfunctie en een beperkte advies- en helpdeskfunctie
vervullen. StimulerenDe rijksoverheid wil door middel van stimulerende maatregelen bevorderen
dat decentrale overheden tijdig starten met aanbesteding. De volgende instrumenten
zullen worden ingezet:– het (gedeeltelijk) vergoeden van de directe kosten voor decentrale
overheden, die zijn gemoeid met de eerste aanbestedingsronde;– het mogelijk maken dat decentrale overheden vanuit het exploitatiebudget
openbaar vervoer (een deel) van door de vervoerders gemaakte onkosten van
een offerte kunnen vergoeden. StructurerenVoor een doeltreffende aanbesteding is het nodig dat potentiële knelpunten
in de relatie tussen decentrale overheid en vervoerbedrijf worden weggenomen.
Hiertoe wordt bijvoorbeeld voorgesteld, regelgeving met betrekking tot informatievoorziening
en (mede-)gebruik van infrastructuur. 3. ConcessiesystematiekIn het Kabinetsstandpunt Brokx 2 wordt gekozen voor de introduktie van
een systeem van beheerste concurrentie om de weg. Om deze concurrentie te
realiseren wordt een concessiesystematiek ingevoerd. ConcessiesEen concessie voor openbaar vervoer is het unieke recht, verleend door
een bestuursorgaan, tot exploitatie van het openbaar vervoer door een onderneming.
De concessieverlenende overheid heeft daarbij de vrijheid het gebied en de
modaliteit van de concessie zelf te bepalen. Inbreuken op de exclusiviteit
van een concessie moeten vooraf worden vastgelegd in de concessievoorwaarden.De maximale wettelijk concessieduur bedraagt zes jaar. Daarnaast zullen
een aantal voorschriften worden vastgelegd met betrekking tot de concessievoorwaarden:– de verplichting aan de concessiehouder die de concessie heeft
aanvaard om het vervoer ten behoeve van een ieder te verrichten;– de verplichting aan de concessiehouder om binnen de aan de concessie
gestelde voorwaarden andere vervoerders in hun concessiegebied te gedogen;– verbod voor derden om een openbare vervoersdienst te exploiteren
in het concessiegebied zonder een daartoe gesloten contract met de concessieverlenende
overheid;– de mogelijkheid tot gehele of gedeeltelijke overdracht van de
feitelijke uitvoering van de concessie en de verantwoordelijkheid van de concessiehouder
jegens de concessieverlener bij overdracht van de concessie; – waarborg voor de instandhouding van een goede dienstverlening
door de concessiehouder (bijvoorbeeld reizigersinformatie, toegankelijkheid,
tariefstructuur, kaartintegratie);– plicht tot bekendmaking aan het publiek van dienstregelingen,
de algemene vervoersvoorwaarden en de bekendmakingstermijn;– informatieverplichting aan de concessieverlener die nodig zijn
voor de beoordeling van de uitvoering van de concessie;– toezicht op het nakomen van de verplichtingen door de concessiehouder– de bandbreedtes met betrekking tot tarieven.De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen/goed te keuren wordt
geschrapt uit de Wet personenvervoer. Aanvullende contracten– de concessieverlenende overheid is bevoegd om in aanvulling op
het concessionele vervoer aanvullende contracten te sluiten voor het verrichten
van openbaar vervoer;– aanvullende contracten moeten verplicht worden aanbesteed overeenkomstig
de aanbestedingsregels van de openbaar vervoer concessie. 4. AanbestedingssystematiekDe introductie van het instrument aanbesteding in het openbaar vervoer
vereist een regeling in de Wet personenvervoer. AanbestedingsplichtDe wettelijke regeling zal, zo wordt voorgesteld, in ieder geval bevatten
de verplichting tot aanbesteding van openbaar vervoer concessies en contracten
volgens de EU-richtlijn diensten (1993). De EG-richtlijn diensten komt tegemoet
aan de wens om te komen tot een vorm van openbare aanbesteding met heldere
en eenduidige spelregels. AanbestedingsreglementEen aanbestedingsreglement draagt bij aan een transparante aanbestedingsprocedure
en een inzichtelijke en uniforme toepassing van de aanbestedingsregels. In
de herziene Wet personenvervoer wordt het opstellen van een aanbestedingsreglement
door de aanbestedende overheid, verplicht gesteld. De inhoud ervan zal niet
bij of krachtens de wet worden bepaald. Het staat de aanbestedende overheden
uiteraard vrij om tot uniformering van het reglement te komen. 5. Marktordening en mededingingEffectieve marktwerking veronderstelt voldoende aanbieders bij aanbesteding.
Deze aanbieders dienen te beschikken over voldoende concurrentiekracht om
offertes uit te brengen en de uitvoering daarvan te realiseren.De kaders van EU-regelgeving en de nieuwe Mededingingswet en een analyse
van de huidige marktaandelen van OV-bedrijven geven aan dat het noodzakelijk
is om te komen tot een sectorspecifiek concurrentieel regime en ordeningsbeleid
dat het mogelijk maakt een gelijkwaardige positie voor alle bedrijven te creëren
die op de OV-markt willen opereren. Om dit te realiseren zullen, behalve de EU-regels en de nieuwe Mededingingswet
die per 1 januari 1998 in werking treedt, regels worden geformuleerd die een
concurrentieel regime laten ontstaan waarbij sprake is van een betwistbare
markt met een effectieve concurrentie. Daarom wordt regelgeving voorbereid
die bepaalt dat per 2000 geen concessies en contracten meer kunnen worden
gegund aan ondernemingen die op de markt door die gunning een marktaandeel
van meer dan 50% verwerven. Bij uitbreiding in 2005 en 2010 van die relevante
markt worden deze percentages 40% respectievelijk 35%. Het toezicht op de
naleving van de regels zal in handen worden gelegd van een onafhankelijk toezichthoudend
orgaan.Het tegengaan van internationale reprociteit is op grond van EU-regelgeving
niet mogelijk. Dit betekent dat buitenlandse bedrijven vrij kunnen toetreden
tot de Nederlandse markt.Door de hoofdtaak van de OV-bedrijven onder een concurrentieel regime
te brengen wordt een meer gelijkwaardig concurrentieregime tot stand gebracht
tussen overheidsbedrijven en particuliere ondernemingen. Omdat noch de OV-vergunning noch de besloten vervoervergunning een capaciteitsregulerende
intentie hebben zal de toekomstige vergunning geldig zijn voor beide sectoren.Met betrekking tot de VSN-groep wordt via het inrichten van een concurrentieel
regime uitvoering gegeven aan de motie Remkes. Met de VSN-groep zal overleg
worden gestart over de mogelijke verandering van de doelstelling van de VSN-groep
met het oog op de internationale concurrentie. Tevens zullen de mogelijkheden
van privatisering worden onderzocht. 6. Positie reizigerEr zijn twee argumenten om in het nieuwe beleid specifiek aandacht te
besteden aan de positie van de reiziger. Ten eerste vindt er een herverdeling
plaats van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de publieke en private
sector, waarbij de vervoerbedrijven meer nog dan thans het geval is het aanspreekpunt
zullen zijn voor de reiziger. Ten tweede zullen vervoerbedrijven ook in de
toekomst gedurende de concessieduur in belangrijke mate monopolist zijn voor
wat betreft het domein van de concessie. De volgende instrumenten worden in
dit kader voorgesteld. InspraakmogelijkhedenBelanghebbenden, waaronder reizigersorganisaties krijgen overeenkomstig
de openbare voorbereidingsprocedure van de Awb via de planwet verkeer en vervoer
recht op inspraak op beleidsvoornemens inzake het verkeers- en vervoersplan
(op regionaal, provinciaal en gemeentelijk niveau) en door het wettelijk van
toepassing verklaren van de openbare voorbereidingsprocedure van de Awb op
de aanbesteding van concessies kunnen belanghebbenden via de gebruikelijke
inspraakprocedures hun mening en visie kenbaar maken over het programma van
eisen (PvE) met betrekking tot aanbesteding van concessies. ConsumentenbeschermingBezwaar en beroep is tegen de vaststelling van het verkeers- en vervoersplan
en tegen het Programma van eisen mogelijk. Wettelijk zullen de onderwerpen
worden benoemd die nadere uitwerking in de concessievoorwaarden
verdienen. Het is verder wenselijk dat het werkveld van de Geschillencommissie
Openbaar Vervoer door aansluiting van andere vervoerbedrijven wordt verbreed.Verder is wenselijk dat de bedrijven in het stads- en streekvervoer in
overleg met reizigersorganisaties, komen tot de ontwikkeling van een handvest
(vrijwillige normalisatie). Indien de handvesten zo niet totstandkomen, zal
naar analogie met het spoorvervoer tijdig voor 1 januari 1999 worden bezien
of alsnog wettelijke voorschriften terzake noodzakelijk zijn.Ten slotte is het wenselijk dat vertegenwoordigers van het stads- en streekvervoer
participeren in het overleg tussen reizigersorganisaties, spoorwegvervoerder(s)
en rijksoverheid, waarvoor momenteel door de projectorganisatie consumentenbescherming
railvervoer een structuur wordt ontwikkeld. 7. Positie werknemerAan de sociale partners, verenigd in de Commissie Laan, is gevraagd om
de in november 1995 gemaakte afspraken met betrekking tot de personele gevolgen
bij aanbesteding van openbaar vervoer-concessies voor het stad- en streekvervoer
nader uit te werken. Naar mijn opvatting betreft het advies een doeltreffende
uitwerking van de gemaakte afspraken. Het hanteren van het advies zal het
in de praktijk mogelijk maken dat en marktwerking plaatsvindt en tegelijkertijd
wordt voldaan aan de criteria met betrekking tot sociale aanvaardbaarheid,
praktische hanteerbaarheid en het ten tijde van de aanbesteding niet concurreren
op arbeidsvoorwaarden. Juist in een periode van het openstellen van een markt
acht ik het van groot belang in deze te handelen volgens heldere spelregels.
Op basis van dit advies ben ik tot een nadere uitwerking gekomen van de te
nemen maatregelen ten aanzien van de positie van de werknemer bij marktwerking.Bij de bepaling van mijn standpunt over het advies van de Commissie Laan
zijn door mij diverse overwegingen betrokken. Centraal daarbij staat dat de
maatregelen sociaal aanvaardbaar en praktisch hanteerbaar moeten zijn en anderzijds
geen onnodige drempel opwerpen tegen marktwerking. Kernpunt is verder dat
ten tijde van aanbesteding geen concurrentie op arbeidsvoorwaarden dient plaats
te hebben.Op basis van de genoemde overwegingen en het advies van de Commissie Laan
stel ik het volgende voor.– Artikel 7A: 1639 aa e.v. BW wordt per wet van toepassing verklaard
op personeel van vervoersbedrijven met de ambtelijke status voor een periode
van tien jaar, de tijdshorizon waarbinnen wordt verondersteld dat de GVB's
verzelfstandigd zijn. Na 2005 is deze regeling niet meer nodig, omdat bij
juridische verzelfstandiging de werknemers automatisch onder de rechtsbescherming
van het genoemde artikel vallen.– Een werknemer in dienst van een vervoerbedrijf blijft bij overgang
van een concessie naar een andere onderneming zijn geldende arbeidsvoorwaarden
behouden. Na expiratie van de betreffende CAO volgt de werknemer de arbeidsvoorwaarden
van een van de in het openbaar vervoer gangbare CAO's. Dit is een gevolg van
het algemeen verbindend verklaren van de CAO-OV.– In de wet wordt een regeling opgenomen die de overgang van pensioen-
en vutrechten waarborgt, mede naar analogie met voorbeelden van een expliciete
(bovenwettelijke) regeling van de overdracht van pensioen- en vutrechten bij
verzelfstandiging en privatisering van onderdelen van het Rijk.– Bij het voorstel om bij overgang van de concessie de nieuwe concessionaris
te verplichten een afzonderlijke entiteit op te richten voor personeel dat
is overgegaan geef ik er om redenen van praktische aard de voorkeur
aan dat hiervoor door middel van zelfregulering een adequate oplossing voor
wordt gezocht.– Voor wat betreft de omvang van het personeel dat overgaat concludeer
ik uit de jurisprudentie inzake artikel 7A: 1639 aa e.v. BW en de EG-richtlijn
77/187 die van toepassing zijn dat deze voldoende waarborgen bieden voor het
directe uitvoerende personeel en een deel van het indirecte personeel.– Artikel 7A: 1639 aa e.v. BW zijn van toepassing op het bij het
betrokken onderdeel werkzame uitvoerend personeel. Niettemin is het mogelijk
dat omvang en structuur van de werkgelegenheid niet rechtstreeks leidt tot
een invulling daarvan op het niveau van de individuele werknemer. Het genoemde
artikel geeft geen grond aan betrokken vervoerbedrijven om nadere selectiecriteria
te stellen. Additionele regelgeving lijkt niet nodig. Het voorstel van de
Commissie Laan lijkt goed hanteerbaar voor sociale partners om deze problemen
te voorkomen. Wel wil ik dit zorgvuldig monitoren en zonodig op enig moment
herbezien of additionele maatregelen nodig zijn.– In de wet wordt een basis gelegd voor informatievoorziening ten
behoeve van marktpartijen en de inzet van een onafhankelijk accountantsonderzoek
bij de aanbestedingsprocedure.– Afspraken over overleg en arbitrage worden niet wettelijk geregeld.
Naar mijn oordeel ligt het meer voor de hand om hierover desgewenst door middel
van zelfregulering nadere afspraken te maken. 8. Tariefvrijheid en elektronisch kaartsysteemIn het kabinetsstandpunt Brokx is het verlenen van tariefvrijheid afhankelijk
gesteld van de invoering van een elektronisch kaartsysteem. TariefvrijheidTen aanzien van de tarieven voor het stads- en streekvervoer wordt ernaar
gestreefd een grote mate van verantwoordelijkheid bij de vervoerders te leggen,
binnen door de politiek vastgestelde bandbreedtes. In de Wet personenvervoer
zal worden neergelegd dat de minister van Verkeer en Waterstaat de tarieven
kan vaststellen c.q. goedkeuren. Daarmee wordt, anders dan nu het geval, een
discretionaire bevoegdheid inzake tarieven geïntroduceerd. Van deze bevoegdheid
zal zodra aan de randvoorwaarden van tariefvrijheid is voldaan, geen gebruik
meer worden gemaakt. Het ligt voor de hand dat na deze beëindiging van
bevoegdheden, de decentrale bestuurslagen die de bevoegdheid tot het vaststellen
van de concessievoorwaarden hebben, daarin ook voorwaarden met betrekking
tot de tarieven zullen opnemen. Verder zal in de herziene Wet personenvervoer
zal een delegatie-artikel worden opgenomen op grond waarvan nadere regels
worden gesteld. Elektronisch kaartsysteemDe minister van Verkeer en Waterstaat heeft momenteel de bevoegdheid om
de modellen van de vervoerbewijzen vast te stellen. Er is voor gekozen om
tezamen met de betrokkenen in de bedrijfstak de mogelijkheden van introductie
van een elektronisch kaartsysteem in het openbaar vervoer te verkennen. De
technische mogelijkheden die een elektronisch kaartsysteem biedt, houden de
belofte in van een combinatie van gedifferentieerde tarieven en nationale
kaartintegratie. De ontwikkeling van een elektronisch betaal- en registratiesysteem is
in principe een taak is voor de bedrijfstak. In juni van dit jaar heeft de
OV-bedrijfstak, verenigd in SAMOVE, de «Definitiestudie OV-Reiskaart»
gepresenteerd. Het betreft hier een voorstel van de OV-bedrijfstak dat een eindbeeld schetst dat aan alle beleidswensen kan voldoen. Tevens geeft
de definitiestudie aan langs welke weg het beoogde eindbeeld bereikt kan worden.
Met het oog op de huidige stand van de techniek stelt de Definitiestudie voor
om in vier stappen tot het einddoel te komen.a. In de eerste stap wordt de «gewone» elektronische betaalfunctie
(dus nog geen vervoerbewijs) ook binnen het openbaar vervoer geïntroduceerd.b. Een vervolgstap is om de betaalfunctie uit te breiden naar een nog
beperkt toegepaste OV-functie: naast het feit dat er elektronisch betaald
kan worden, wordt daar waar dat mogelijk is, het vervoerbewijs elektronisch
vastgelegd in de kaart.c. De derde fase is in principe een uitbreiding van de vorige, hetzij
in verticale zin (per vervoerbedrijf) of in horizontale zin over de gehele
bedrijfstak.d. De Definitiestudie voorziet dat tot en met de derde fase gebruik gemaakt
wordt van contacthoudende techniek. Bij de implementatie van fase vier wordt
deze vervangen door contactloze techniek.Naar aanleiding van deze definitiestudie heeft overleg plaatsgevonden
tussen de bedrijfstak en het ministerie. Op basis van deze gesprekken is een
procedureel vervolgtraject afgesproken.Momenteel is de OV-bedrijfstak bezig een helder beeld te schetsen van
de kosten en baten van elk van de tussenfasen op weg naar het eindbeeld. Voordat
het ministerie van Verkeer en Waterstaat een toezegging kan doen ten aanzien
van de eigen inzet in de verschillende fases, moet het produkt alsmede de
kosten en de baten van elke fase glashelder zijn. Pas daarna kunnen in een
contract tussen bedrijfstak en het ministerie van Verkeer en Waterstaat afspraken
gemaakt worden t.a.v. de wederzijdse verplichtingen en toezeggingen. 9. Bestuurlijke en financiële randvoorwaardenBestuurlijke decentralisatie van bevoegdheden en vormgeving van een hierop
toegesneden nieuw bekostigingssysteem zijn essentiële voorwaarden voor
een goede invoering van marktwerking in het openbaar vervoer.De decentralisatie zal de komende jaren zo zijn voortgeschreden dat decentrale
overheden, met de taken en verantwoordelijkheden die zij krijgen en met behulp
van een helder en duidelijk bekostigingssysteem, in staat zijn om aan te besteden.
In dit hoofdstuk wordt de laatste stand van zaken geschetst van zowel de nieuwe
bevoegdheidsverdeling tussen de overheden als van de ontwikkeling van een
nieuw systeem van bekostiging van het openbaar vervoer.Het te introduceren bekostigingssysteem zal een sterke incentive bevatten
voor het maximeren van de vervoerprestatie en de rol van het openbaar vervoer.
Gegeven het bekostigingssysteem zijn decentrale overheden verantwoordelijk
voor de aanbesteding van de ontwikkelings- en uitvoeringsfunctie en voor de
bandbreedtes van de tariefdifferentiatie. De opbrengst- en kostenverantwoordelijkheid
is neergelegd bij de bedrijven. 10. GVB'sVerzelfstandiging van de gemeentelijke vervoerbedrijven is een belangrijk
deel van de beleidskoers gericht op ontvlechting en verzakelijking in het
openbaar vervoer. Ten aanzien van de GVB's stel ik de volgende beleidskoers
voor: – Indirect wordt verzelfstandiging gestimuleerd door eisen te stellen
aan met name de concessie- en aanbestedingssystematiek.– De regelgeving voor het openbaar vervoer in BOV-gemeenten sluit
zoveel mogelijk aan bij de generieke regelgeving. Zo wordt evenals voor overige
overheden met ingang van uiterlijk 1-1-2000 gewerkt met de concessiesystematiek.– Specifiek is met name de instelling van een overgangsperiode.
In dit kader worden vijf wettelijke maatregelen voorgesteld.I Uiterlijk in 2005 moet deel van het bus-vervoer zijn aanbesteed.II Alle niet-aanbestede GVB-concessies vervallen uiterlijk per 1-1-2009
tenzij minimaal 35% van het vervoer uitgevoerd door GVB's voor 1-1-2009 is
aanbesteed.III Uiterlijk per 1-1-2011 dient al het GVB-busvervoer eenmaal te
zijn aanbesteed.IV Aanbestedende overheden kunnen voor 1-1-2004 aan de minister van
Verkeer en Waterstaat om verlenging van de overgangsperiode voor tram/metro-vervoer
vragen.V Zolang het openbaar vervoer-aandeel van de GVB's niet door middel
van aanbesteding wordt gegund, mogen GVB's niet meedingen naar concessies
die wel worden aanbesteed.Om de GVB's gelijdelijk te kans te geven om in de aanbestedingssystematiek
in te groeien worden twee maatregelen voorgesteld:a. Er mag maximaal 50% meer vervoer in omzet (opbrengsten) worden gecontracteerd
buiten het eigen gebied als voor aanbesteding wordt vrijgegeven in het eigen
gebied.b. Het GVB mag vanaf het moment dat de aankondiging van opdracht voor
het «eigen gebied» in het Supplement op het EU-Publikatieblad
(zie hoofdstuk 4) verschijnt mee gaan dingen naar andere concessies met een
maximum van 1,5 jaar voorafgaand aan het aflopen van de niet-aanbestede concessie.Verder zal zeer binnenkort tezamen met het ministerie van Financiën
een werkgroep worden ingesteld, voorzover nodig aangevuld met bancaire expertise,
die de brede opdracht krijgt de mogelijke financiële ondersteuning door
het rijk nader voor te bereiden. 1. INLEIDING 1.1 Naar een effectiever en efficiënter stads- en
streekvervoerIn de beleidsnota «Samen Werken aan Bereikbaarheid» wordt
aan het openbaar vervoer een niet te onderschatten rol toebedacht ten aanzien
van de bereikbaarheid in Nederland. De ontwikkelingen in het stads- en streekvervoer
wijzen er echter op dat vraag en aanbod in onvoldoende mate op elkaar worden
afgestemd. De dalende vervoersomvang baart mij zorgen. Het gevolg is dat het
openbaar vervoer niet in staat is een groter aandeel van de totale mobiliteit
voor zijn rekening te nemen.In het beleid gericht op het versterken van de rol van het openbaar vervoer
zijn marktwerking, verzelfstandiging en ontvlechting kernbegrippen. Marktwerking
zal een belangrijke impuls zijn voor het openbaar vervoer om te komen tot
een efficiënter en effectiever vervoersaanbod, zodat het realiseren van
de dubbeldoelstelling wordt bereikt.In het najaar van 1995 is uitvoerig met de Tweede Kamer van gedachten
gewisseld over de invoering van marktwerking in het stads- en streekvervoer.
Daarbij is de Tweede Kamer op hoofdlijnen akkoord gegaan met mijn voorstellen,
mits in een implementatienota een overtuigende uitwerking zou kunnen worden
gegeven van deze voorstellen. Tevens gaf de Tweede Kamer door middel van een
drietal moties aan langs welke lijnen een aantal onderwerpen verder dient
te worden uitgewerkt. Het betreft moties met betrekking tot a. de zorg voor
de sociale functie van het openbaar vervoer en het niveau van bekostiging;
b. de gewenste snelle verzelfstandiging van de gemeentelijke vervoerbedrijven
en; c. de toekomstige positie van de VSN-groep.De invoering van marktwerking en aanbesteding staat niet op zichzelf,
maar maakt deel uit van een ingrijpend herstructureringproces van de openbaar
vervoersector. Dit betekent dat er nauwe samenhang bestaat tussen de invoering
van marktwerking door aanbesteding en een groot aantal aanverwante beleidstrajecten
zoals de decentralisatie van de openbaar vervoer-bevoegdheden, de invoering
van een nieuw bekostigingssysteem, de verzelfstandiging van gemeentelijke
vervoerbedrijven, de invoering van tariefvrijheid en het elektronisch kaartsysteem.
Verder is er een directe samenhang met de invoering van het Kabinetsstandpunt
«Naar een sterker stads- en streekvervoer» (Commissie De Boer),
met daarin maatregelen zoals de efficiencyverbetering, produktrationalisatie,
een extra investeringsimpuls, prijsbeleid, gematigd tariefbeleid en flankerend
beleid (parkeerbeleid, vervoermanagement), omdat dit in belangrijke mate de
condities bepaalt waarbinnen de herstructurering zich zal voltrekken.In het schema op de volgende pagina wordt aangegeven hoe de introductie
van marktwerking binnen het geheel van het openbaar vervoerbeleid geplaatst
kan worden.Vanuit dat samenhangend perspectief zijn met name de beleidsmatige uitgangspunten
met betrekking tot de dubbeldoelstelling, de marktwerking en de decentralisatie
van belang. DubbeldoelstellingHet kabinetsstandpunt bij de adviezen van de commissie-Brokx stelt dat
marktwerking meer impulsen moet geven aan de vervoerbedrijven om te komen
tot een meer op de reiziger afgestemd vervoeraanbod. Hierdoor moet het openbaar
vervoer een aantrekkelijk alternatief worden voor de auto. De
maatregelen uit het kabinetsstandpunt De Boer, met een accent op de vergroting
van de snelheid en doorstromingsmaatregelen moeten de concurrentiepositie
van het openbaar vervoer versterken. Eén en ander moet resulteren in
het realiseren van een ambitieuze groeidoelstelling, die overigens niet eenvoudig
binnen handbereik ligt. Tegelijkertijd is het kabinetsbeleid gericht op verhoging van de kostendekkingsgraad
binnen afzienbare tijd tot tenminste gemiddeld 50%. Maar ten aanzien van de
kostendekkingsgraad is een regionaal gedifferentieerde uitwerking mogelijk.In het kader van de dialoog wordt met bestuurlijke partners nagegaan of
de condities waaronder en het tempo waarin is voorzien in het bereiken van
de dubbeldoelstelling daadwerkelijk haalbaar is. Decentralisatie van de bevoegdhedenEen belangrijk aanpalend beleidstraject betreft de, op grond van de Kaderwet
en het VERDI-convenant, decentralisatie van taken en bevoegdheden voor het
openbaar vervoer naar de lagere overheden. Decentrale bekostiging en op termijn
tariefvrijheid horen daarbij. Het rijk blijft verantwoordelijk voor het nationale
verkeers- en vervoersbeleid en de kaderstellende regelgeving. Voor het openbaar
vervoerbeleid geeft het rijk dit vorm door medefinanciering van OV-infrastructuur,
bekostiging van het stads- en streekvervoer en regelgeving met betrekking
tot marktordening en mededinging. Marktwerking door aanbestedingBij marktwerking gaat het om concurrentie om de weg. Het ontstaan van
daadwerkelijk concurrentie wordt beschouwd als een kritische succesfactor.
Ten aanzien van marktwerking zijn marktstructuur (aantal aanbieders, toetredingsdrempels,
spelregels) en bedrijvenstructuur (de verzelfstandiging van de GVB's en de
positie van de VSN-groep) van belang. De aanbesteding betreft in principe
concurrentie op de ontwikkelingsfunctie en de uitvoeringsfunctie, zij het
dat in de beginfase gestart kan worden met de aanbesteding van de uitvoering
alleen of het management. Een implementatiestrategie marktwerking tegen een complex
decorDit beleidsmatig decor betekent dat er sprake is van een complex veranderingsproces
dat veel vergt van bestuurlijke partijen en vervoerbedrijven. Daarom is het
van groot belang dat er sprake is van een implementatiestrategie voor de invoering
van marktwerking die aangeeft welke stappen, maatregelen en randvoorwaarden
moeten maar ook kunnen worden gezet. De invoering van de voorstellen gaat
uit van een aantal kernbegrippen: de invoering zal beheerst en stapsgewijs
plaatsvinden door middel van gezamenlijke inzet van alle betrokken partijen. 1.2 Het karakter van de implementatienotaIn mei 1995 heeft het kabinet een standpunt bij de adviezen van de Commissie
Brokx 2 (Tweede Kamer, 1994–1995, 23 465, nr. 2) aan de Tweede
Kamer aangeboden. Hierin zijn de hoofdlijnen van de voorgestelde beleidskoers
uiteengezet, terwijl tegelijkertijd is aangegeven dat in een vervolgens uit
te brengen Implementatienota een plan van aanpak voor de realisatie van de
beleidsvoornemens zal worden beschreven. Bij het overleg met de Kamer is verder
toegezegd in deze Implementatienota opnieuw stil te staan bij een aantal vraagpunten,
zoals de concessieduur en de relatie met het regionaal spoorvervoer. Tevens
is toegezegd te zullen reageren op de door de Kamer aanvaarde moties.De kern van deze Implementatienota is het antwoord op de vraag hoe naar
mijn oordeel het invoeringsproces van marktwerking in het stads- en streekvervoer
vorm zal moeten krijgen. Dit wordt in een aantal hoofdstukken uitgewerkt.
Hierbij wordt niet alleen aangegeven hoe de architectuur van de herziene Wet
personenvervoer er naar mijn mening uit zal moeten zien, maar ook wordt aangegeven
volgens welke stappen en randvoorwaarden de invoering tot 2005 kan plaatsvinden
en wat dit zal vergen van decentrale overheden en vervoerbedrijven. Tevens
wordt aangegeven op welke wijze de rijksoverheid dit wil regisseren en faciliteren.Voor een deel van de onderwerpen, te weten hoofdstukken over tariefvrijheid
en elektronisch kaartsysteem, decentralisatie en bekostiging en een deel van
het hoofdstuk over de verzelfstandiging van de Gemeentelijke Vervoerbedrijven,
is de inhoud meer procesmatig van aard. Hier wordt vooral aangegeven onder
welke condities en langs welke weg de rijksoverheid en/of de bedrijfstak/decentrale
overheden de komende jaren tot het gewenste resultaat wensen te komen. 1.3 De relatie met het IBO-onderzoek «Stads en streekvervoer»Sinds september van dit jaar vindt in het kader van het interdepartementaal
beleidsonderzoek (IBO) een onderzoek plaats onder leiding van prof. dr. D.J.
Wolfson naar het stads- en streekvervoer. De doelstellingen van de rijksoverheid
omtrent de precieze positionering van het stads- en streekvervoer ten opzichte
van andere modaliteiten zijn onder andere te vinden in het SVV II en de kabinetsstandpunten
Brokx 1/2 en De Boer. Voortbouwend op de rapporten van de bovengenoemde Commissies,
de daarop gebaseerde kabinetsstandpunten en de uitwerking daarvan in de Implementatienota
«Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer» zal binnen het
interdepartementale beleidsonderzoek de hoofdonderzoeksvraag aan de orde komen
langs welke weg deze geformuleerde doelstellingen het beste kunnen worden
gerealiseerd. Het onderzoek zal zich toespitsen op drie elementen, te weten
de inrichting van een nieuw (exploitatie-)bekostigingsmodel, de samenhang
tussen dit model en de voorgenomen aanbesteding in het stads- en streekvervoer
en de relatie tussen aanbesteding en de verzelfstandiging van de GVB's. Dit
is geen onderzoek «ins blaue hinein». De beleidsinstrumenten die
voorhanden zijn, zijn immers alle al eerder uitvoerig in de genoemde rapporten
en kabinetsstandpunten beschreven. De beleidsinstrumenten waar het om gaat
zijn: a. het introduceren van marktwerking; b. decentralisatie, in het verband
van dit IBO op te vatten als de geografische vormgeving van de bestuurlijke
ordening. Dit IBO zal zich richten op de vraag naar maatvoering, inrichting
en onderlinge samenhang van de instrumenten. Naar verwachting zal het onderzoeksrapport
in maart 1997 verschijnen. 1.4 De opzet van de implementatienotaIn hoofdstuk twee wordt ingegaan op de wijze waarop de introduktie van
marktwerking zal plaatsvinden; de implementatiestrategie. Vervolgens worden
de concessiesystematiek (hoofdstuk 3), de aanbestedingssystematiek (hoofdstuk
4) en de marktordenings- en mededingingsregels (hoofdstuk 5) uit de doeken
gedaan. Deze onderwerpen vormen gezamenlijk de spelregels voor de aanbesteding
van concessies.Belangrijke randvoorwaarden bij de introduktie van marktwerking in het
openbaar vervoer zijn de positie van de reiziger en de positie van de werknemer.
Deze twee randvoorwaarden komen in respectievelijk hoofdstuk 6 en hoofdstuk
7 aan de orde.Een instrument om decentrale overheden en vervoerbedrijven de benodigde
informatie te verschaffen en tariefdifferentiatie mogelijk te
maken is de introduktie van een elektronisch kaartsysteem. Wat de stand van
zaken is met betrekking tot de introduktie van een elektronisch kaartsysteem
en daarmee samenhangend de tariefvrijheid, komt aan de orde in hoofdstuk 8.In hoofdstuk 9 wordt ingegaan op de decentralisatie van het streekvervoer
naar de provincies en de toekomst van de BOS-gemeenten. Daarnaast wordt aandacht
besteed aan de wijze waarop de bekostigingssystematiek op korte en op lange
termijn zal worden ingericht. Met andere woorden: hoofdstuk 9 behandelt de
competente regionale besturen.De positie van de vervoerbedrijven en in het bijzonder de gemeentelijk
vervoerbedrijven (GVB's) komt aan de orde in hoofdstuk 10. Voor de GVB's wordt,
gezien de uitgangspositie, een uitzondering gemaakt voor de termijn waarop
het openbaar vervoer moet zijn aanbesteed.De nota wordt afgesloten met een slotbeschouwing.*** 2. IMPLEMENTATIESTRATEGIE 2.0 SamenvattingDe invoering van marktwerking en aanbesteding in het openbaar vervoer
staat niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een ingrijpend herstructureringsproces
van de openbaar vervoersector. In een periode van nu tot 2005 leidt dit tot
een fundamenteel anders geordend en aangestuurd openbaar vervoer. De veranderingen
vinden plaats bij zowel de rijksoverheid, de decentrale overheid als bij de
vervoerbedrijven. Een stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig procesDe komende jaren zal het veranderingsproces stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig
worden doorlopen. De wijze van invoering zal aan betrokken partijen de ruimte
bieden om van elkaars ervaringen en expertise te leren en zich voor te bereiden
op de nieuwe situatie. Tegelijkertijd vergt het proces zorgvuldige regie en
toegesneden faciliteiten. De periode tussen nu en 2005 staat beschreven in
de implementatiestrategie.Uitgangspunt bij het vaststellen van het implementatietraject aanbesteding
is de doelstelling die met betrekking tot aanbesteding gerealiseerd dient
te worden. Deze specifieke doelstelling luidt:In 2005 moet al het lokaal en interlokaal (bus)vervoer in concessiegebieden
minimaal één keer zijn aanbesteed.Rol van de rijksoverheid: regisseren, faciliteren, stimuleren
en structurerenDe introduktie van marktwerking in het regionaal openbaar vervoer zal
ter hand worden genomen door decentrale overheden en vervoerbedrijven. De
rijksoverheid regisseert, faciliteert en stimuleert het invoeringstraject.
Daarnaast worden maatregelen genomen die de markt structureren. RegisserenDe rijksoverheid is regisseur van de invoering van marktwerking en aanbesteding
in het openbaar vervoer. De rol van regisseur wordt inhoud gegeven door het
opstellen van spelregels, overleg en communicatie alsmede evaluatie en monitoring.
Het wettelijk kader wordt onderstaand nader toegelicht.Het wettelijk kader geeft het traject aan waarlangs aanbestedende overheden
kunnen ingroeien van de uitgangssituatie naar een situatie van aanbesteding
en marktwerking. Veronderstelling is dat uiterlijk 1-1-1999 de herziene Wet
personenvervoer in het Staatsblad is gepubliceerd.I Uiterlijk per 1-1-2000 moeten decentrale overheden het vervoer
in hun beheersgebied alleen laten verrichten op basis van concessies aan vervoerders.De eerste bepaling houdt in dat lopende overeenkomsten met vervoerders
voor 1-1-2000 moeten worden omgezet in concessies en vanaf dat moment nieuwe
overeenkomsten met vervoerders alleen nog op basis van concessies kunnen worden
aangegaan. Ter voorbereiding moeten de bevoegde decentrale overheden de concessiegebieden
definiëren. De invoering van een concessiesystematiek is mogelijk vanaf
1-1-1999. II Per 1-1-1999 kan de decentrale overheid niet aanbestede concessies
voor een bepaald concessiegebied eenzijdig opzeggen.Deze bepaling creëert voor de decentrale overheid de mogelijkheid
om vanaf 1-1-1999 een deel van het vervoer, overeenkomstig één
van de stappen van het stappenplan, aan te besteden. Zo kan voor een deel
van het beheersgebied begonnen worden met aanbesteding, terwijl de zittende
vervoerder het contract, en vanaf 1–1-2000 de concessie(s), voor de
overige delen behoudt. Op deze wijze hebben de aanbestedende overheden de
mogelijkheid om aanbesteding beheerst en gefaseerd in te voeren.III Al het vervoer waarvoor tussen 1-1-2000 en 1-1-2005 de concessie
afloopt moet worden aanbesteed.Deze bepaling heeft tot doel om te voorkomen dat de bevoegde decentrale
overheden, zonder aanbesteding de concessies met de zittende vervoerder verlengen.IV Alle niet aanbestede concessies vervallen uiterlijk 1-1-2003,
tenzij minimaal 35% van het vervoer binnen het beheersgebied van de bevoegde
decentrale overheid voor 1-1-2003 is aanbesteed.Het opnemen van deze bepaling heeft tot doel te voorkomen dat alle decentrale
overheden het aanbesteden van concessies uitstellen tot 1-1-2005. Uitstel
tot 2005 is alleen mogelijk indien 35% van de omzet van het vervoer binnen
het beheersgebied van de bevoegde decentrale overheid voor 1-1-2003 is aanbesteed.
Hiertoe kan de decentrale overheid gebruik maken van de mogelijkheid om vanaf
1-1-1999 eenzijdig lopende contracten, en vanaf 1-1-2000 concessies op te
zeggen. De bepaling bevordert bovendien dat decentrale overheden gefaseerd
invoeren.V Uiterlijk in 1–1-2005 vervallen alle niet aanbestede concessies.Deze bepaling vormt de wettelijke vertaling van de invoeringsdoelstelling
die luidt dat in 2005 al het openbaar vervoer minimaal één keer
aanbesteed moet zijn.Voor de GVB's geldt een aangepast traject. FaciliterenIn het convenant «Verkeer en Vervoer: Regionaal, Decentraal, Integraal
(VERDI)» tussen de minister van Verkeer en Waterstaat, de staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, zijn afspraken gemaakt over het faciliteren van het
proces van decentralisatie en marktwerking. De afspraken hebben betrekking
op:– de personele consequenties van de decentralisatie;– het starten van het implementatieproject Decentralisatie Verkeer
en Vervoer;– het door het ministerie van Verkeer en Waterstaat ter beschikking
stellen van de kennisverzameling en kennisverspreiding van de Adviesdienst
Verkeer en Vervoer aan decentrale overheden;– het instellen van het Forum OV Over de eerste drie onderwerpen
hebben reeds in het kader van VERDI uitwerkingen plaatsgevonden. In de implementatienota
wordt de opzet van het Forum OV nader uitgewerkt.Het Forum OV krijgt tot taak een expertise-centrum in te richten inzake
aanbestedingen. Kerntaak is het ontwikkelen van instrumenten ter uitvoering
van de marktwerking in het openbaar vervoer. Daarnaast zal het centrum een
eerste-lijnsfunctie en een beperkte advies- en helpdeskfunctie vervullen. StimulerenNaast wettelijke kaders en het bieden van faciliteiten wil het Rijk door
middel van stimulerende maatregelen bevorderen dat decentrale overheden tijdig
starten met aanbesteding. De volgende instrumenten zullen worden ingezet:– het (gedeeltelijk) vergoeden van de directe kosten voor decentrale
overheden, die zijn gemoeid met de eerste aanbestedingsronde;– het mogelijk maken dat decentrale overheden vanuit het exploitatiebudget
openbaar vervoer (een deel) van door de vervoerders gemaakte onkosten van
een offerte kunnen vergoeden. StructurerenVoor een doeltreffende aanbesteding is het nodig dat potentiële knelpunten
in de relatie tussen decentrale overheid en vervoerbedrijf worden weggenomen.
Hiertoe wordt een aantal structurerende maatregelen voorgesteld, zoals bijvoorbeeld
regelgeving met betrekking tot informatievoorziening en (mede-)gebruik van
infrastructuur. 2.1 InleidingZoals in de inleiding aan de orde geweest, staat de invoering van marktwerking
en aanbesteding niet op zichzelf, maar maakt het deel uit van een ingrijpend
herstructureringsproces van de openbaar vervoer-sector. In een periode van
nu tot 2005 leidt dit tot een fundamenteel anders geordend en aangestuurd
openbaar vervoer. De veranderingen vinden zowel bij de rijksoverheid, de decentrale
overheden als bij de bedrijven plaats.De komende jaren zal het veranderingsproces stapsgewijs, beheerst en zorgvuldig
worden doorlopen. De wijze van invoering zal aan betrokken partijen de ruimte
bieden om te leren van elkaars ervaringen en expertise en de gelegenheid bieden
zich voor te bereiden op de nieuwe situatie. Daarvoor is van essentieel belang
de bereidheid naar elkaar te luisteren en desgewenst gezamenlijk bij te sturen.
Tegelijkertijd vergt het proces een zorgvuldige regie en toegesneden faciliteiten
en is er ruimte voor tussentijdse aanpassingen. Kortom: het is een gezamenlijk
proces, waarbij van alle betrokken partijen een forse inspanning wordt verwacht.
Het invoeringsprogramma tussen nu en 2005 staat beschreven in dit hoofdstuk.
Voor de Gemeentelijke Vervoerbedrijven (GVB's) is sprake van een doorkijk
naar 2010 en verder.Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de vertrekpunten voor
de implementatiestrategie (paragraaf twee), de daadwerkelijke introductie
van marktwerking (paragraaf drie), de periode tussen nu en het moment waarop
de nieuwe regelgeving in werking treedt (paragraaf 4) en de condities voor
de introduktie van marktwerking en concurrentie (paragraaf vijf). Het hoofdstuk
wordt afgesloten met een concretisering van de effecten van de maatregelen
en condities voor decentrale overheden en welke stappen tussen nu en 2005
kunnen dan wel moeten worden gezet. 2.2 Vertrekpunten voor de implementatiestrategie 2.2.1 Een beheerst en gefaseerd proces van invoeringDe introductie van marktwerking in het openbaar vervoer betekent dat zowel
de spelers als de spelregels in het openbaar vervoer gaan wijzigen. In een
periode van vijf tot tien jaar leidt dit uiteindelijk tot een fundamenteel
anders geordend en aangestuurd openbaar vervoer. De weg daar naar toe dient
naar mijn opvatting gezamenlijk en zorgvuldig te worden afgelopen. Alle partijen
zijn er bij gebaat dat we op cruciale momenten kunnen vaststellen of het proces
nog steeds de goede kant opgaat dan wel dat er, gegeven gewijzigde omstandigheden
of optredende effecten, redenen zijn wijzigingen aan te brengen. Daarom zullen
tijdens het invoeringsproces op onderdelen nog go-no go beslissingen aan de
orde zijn.In het kabinetsstandpunt Brokx 2 zijn drie belangrijke succesvoorwaarden
genoemd voor de daadwerkelijke introduktie van marktwerking: a. heldere spelregels
inzake aanbesteding van concessies en contracten; b. perspectief op daadwerkelijke
concurrentie en c. competente decentrale besturen. Cruciaal markeringspunt
voor het realiseren van deze succesvoorwaarden is of de hiervoor noodzakelijke
regelgeving is aanvaard. De aanvaarding door de Tweede en Eerste Kamer van
het wetsontwerp decentralisatie van het streekvervoer is voor de laatste succesvoorwaarde
een belangrijke volgende stap. Met de ambitie om de regelgeving met betrekking
tot de concessie- en aanbestedingssystematiek per 1 januari 1999 te publiceren
wordt een tweede ijkpunt gemarkeerd. Een derde ijkpunt is de invoering van
een concurrentieel regime per 1-1-2000. Vanaf dat moment zijn de nieuwe spelregels
voor alle spelers, oud en nieuw, helder. Bovendien zal op dat moment het streefbeeld
wat de tijdpaden betreft wettelijk zijn vastgelegd.Dit betekent niet dat daar op gewacht behoeft te worden. Het veranderingsproces
van de afgelopen jaren is niet een proces op papier geweest. Uit verschillende
hoofdstukken van deze nota blijkt dat reeds tal van initiatieven zijn genomen
die naadloos passen in het gewenste veranderingsproces. Het is van groot belang
dat ook in de periode tot de totstandkoming van de nieuwe wetgeving deze processen
worden voortgezet. Nieuwe initiatieven worden genomen en zo wordt gaande weg
ervaring opgedaan die zonodig nog kan worden benut voor de inrichting van
de regelgeving.Om een beheerst en gefaseerd proces mogelijk te maken dient naar mijn
oordeel een helder tijdsperpectief te worden geschetst (paragraaf 2.2.2) waarbij
in ieder geval rekening wordt gehouden met de verschillen in bestuurlijke
uitgangssituatie (paragraaf 2.2.3). Een beheerst invoeringsproces vraagt tevens
om een gefaseerdheid in moeilijkheidsgraad van aanbesteding (paragraaf 2.2.4). 2.2.2 Invoeringsdoelstelling: 2005 als ijkpuntNaar mijn opvatting is het gewenst, maar ook mogelijk, om de volgende
doelstelling voor het invoeringstraject «introductie marktwerking»
vast te stellen:In 2005 is al het openbaar vervoer, met uitzondering van het lokaal
openbaar vervoer uitgevoerd door gemeentelijke vervoerbedrijven, minimaal
één keer aanbesteed.Bij de keuze van het jaar 2005 is overwogen dat met deze implementatietermijn
van 8 jaar (rekenend vanaf 1-1-1997, vanaf welk moment de voorbereidingen
kunnen starten) alle decentrale overheden een reële mogelijkheid geboden
wordt gefaseerd en op een verantwoorde manier «in te groeien»
in de richting van het gewenste eindbeeld. Bovendien geeft deze tijdshorizon
voldoende ruimte aan decentrale overheden, bedrijfstak en rijksoverheid om
de noodzakelijke kritische succesfactoren, zoals bijvoorbeeld een adequaat
bekostigingssysteem, het ontwikkelen van het voor aanbesteding benodigde instrumentarium
tijdig te realiseren. Verder betekent deze implementatietermijn
dat van elk van de betrokken partijen een beheersbare omvang en fasering van
aanbestedingen kan plaatsvinden. Ten slotte betekent de lengte van de periode
tegelijkertijd een garantie dat het implementatieproces door betrokkenen op
een voortvarende wijze ter hand zal worden genomen. 2.2.3 Gedifferentieerde bestuurlijke uitgangssituatieDe uitgangssituatie van de 35 à 45 aanbestedende overheden per
2000 is in een aantal opzichten vergelijkbaar. Omdat een deel van deze overheden
pas sinds kort (Kaderwetgebieden, drie noordelijke provincies) bevoegd zijn,
dan wel binnenkort (provincies) bevoegd worden voor het openbaar vervoer,
is een gemeenschappelijk uitgangspunt dat de ervaring en expertise met betrekking
tot aanbesteding van het openbaar vervoer extra aandacht verdient. Immers,
er is nu veelal sprake van een niet op aanbesteding ingerichte (contract)relatie
met de (zittende) vervoerder en een informatieniveau dat te beperkt is om
tot aanbesteding te kunnen overgaan. Naast deze «nieuwe» bevoegde
decentrale overheden is sprake van overheden die reeds langer deze bevoegdheden
hebben en deze ook behouden (merendeel van de BOS-steden en enkele BOV-steden),
maar ook daar zal de nieuwe wijze van besturing van het openbaar vervoer andere
eisen stellen aan het bestuur en de ambtelijke diensten. Hoewel de toekomst
van de Kaderwetgebieden nog onzeker is zal dit naar mijn oordeel zo tijdig
worden weggenomen dat hieruit geen gedifferentieerd invoeringstraject uit
behoeft voort te vloeien.Naast een zekere mate van gelijkheid in uitgangspositie zijn er tevens
een groot aantal verschillen te ontdekken die elk voor zich van invloed (kunnen)
zijn op het te doorlopen implementatietraject. Als belangrijkste differentiërende
factoren met betrekking tot de uitgangssituatie beschouw ik:– de huidige relatie met het zittende vervoerbedrijf (gemeentelijk
vervoerbedrijf, verzelfstandigd vervoerbedrijf, contractrelatie, relatie op
basis van subsidiebeschikking, relatie op basis van een concessie);– mate waarin expertise ten aanzien van beleidsvoerings- en ontwikkelingsfunctie
voorhanden is;– mate van complexiteit van het bestaande vervoerkundig netwerk;– de aanwezigheid van railsystemen (metro, tram);– hoogte van de kostendekkingsgraad.Naar mijn oordeel rechtvaardigen twee van deze factoren, namelijk de situatie
van een relatie met een gemeentelijk vervoerbedrijf en de aanwezigheid van
railsystemen (metro, tram) een gedifferentieerd invoeringstraject. De fasering
worden verder uitgewerkt in paragraaf 2.4. Gedifferentieerde bestuurlijke uitgangssituatie nader
uitgewerktBij de invoering van aanbesteding vormen de bestaande relaties tussen
vervoerder en aanbestedende overheden het vertrekpunt. De uitgangssituatie
voor de decentrale overheden is sterk verschillend. Een onderscheid kan gemaakt
worden naar:– BOS-steden;– BOV-steden;– Provincies en Kaderwetgebieden. De BOS<-steden hebben allen een contractrelatie met een (streek)vervoerbedrijf.
Deze contracten verschillende wat betreft termijn en zijn tevens op verschillende
tijdstippen afgesloten.Deze contracten lopen af voordat de uiterste wettelijke termijnen
inzake aanbesteding van toepassing zijn. Noodzakelijke voorwaarde voor de
invoering van aanbesteding is dat contracten in concessies worden omgezet.
De planning is dat de wetgeving op dit punt per 1-1-1999 zal zijn aangepast
zodat dit per 1-1-2000 kan geschieden.Binnen de categorie BOV-steden is de uitgangssituatie sterk gedifferentieerd.
De verschillen hangen vooral samen met de stand van zaken met betrekking tot
het proces van verzelfstandiging van de gemeentelijke vervoerbedrijven. Verzelfstandiging
kan worden gezien als een belangrijke randvoorwaarde voor de invoering van
aanbesteding in BOV-steden. BOV-steden met een reeds verzelfstandigd GVB (i.c.
Maastricht en Groningen) hebben wel een eigen vervoerbedrijf, maar hebben
binnen korte tijd een uitgangspositie die in beginsel vergelijkbaar is met
de BOS-steden. Een tweede differentiërende factor vormt de aanwezigheid
van railinfrastructuur en materieel (tram, metro). Om deze reden wordt de
positie van de BOV-steden die over railgebonden openbaar vervoer beschikken
(i.c. Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) apart behandeld.Voor de provincies en Kaderwetgebieden geldt eveneens dat de uitgangssituatie –
wanneer het gaat om de relatie provincie/vervoerbedrijf(-ven) c.q. kaderwetgebied/vervoerbedrijf(-ven) –
gedifferentieerd is. Deze differentiatie is vooral het gevolg van de uiteenlopende
tempi met betrekking tot de overdracht van bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden
naar decentrale overheden. Voor de Kaderwetgebieden die reeds bevoegd zijn
ten aanzien van het «inliggende» regionale openbaar vervoer (en
die daarmee in de plaats zijn gekomen van «voormalige» BOV- en/of
BOS-steden) geldt bovendien dat veelal reeds bestaande contractrelaties zijn
overgenomen.Het merendeel van de provincies (alle provincies met uitzondering
van de drie noordelijke provincies) hebben nog geen relatie met de (zittende)
streekvervoerder. Deze provincies kunnen op het moment dat zij exploitatiebevoegdheden
ontvangen (per 1-1-1997 danwel per 1-1-1998) in beginsel contracten met vervoerders
afsluiten. Indien de provincies voor een contractrelatie kiezen, is in het
VERDI-convenant afgesproken dat deze contracten de invoering van aanbesteding
niet mogen belemmeren. Contracten kunnen tot uiterlijk 1-1-2005 worden aangegaan.
Zie voor een verdere uitwerking hiervan het wettelijk kader, zoals omschreven
in paragraaf 2.3.Naar verwachting zullen de provincies per 1-1-1997/1-1-1998 bovendien
bevoegd worden ten aanzien van het lokale openbaar vervoer van die BOS-steden
die in beginsel hun BOS-status verliezen. Met de overdracht van bevoegdheden
en middelen kunnen ook de bestaande contracten overgenomen. Daarmee komen
de provincies ook in een contractrelatie met zittende streekvervoerders te
staan.2.2.4 Aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering: stapsgewijze
invoeringIn het kabinetsstandpunt Brokx 2 maakt het kabinet een keuze voor een
aanbestedingsmodel, namelijk de aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering
van openbaar vervoer als eindmodel. Dit betekent dat naar het oordeel van
het kabinet zowel de ontwikkelingsfunctie als de uitvoeringsfunctie bij de
particuliere sector dienen komen te liggen. De produktie- en afzetrisico's
die aan de realisatie zijn verbonden komen voor rekening en risico van de
onderneming die de concessie wint. Dit behoeft overigens niet te betekenen
dat de concessiehouder de gehele realisatie zelf verzorgt. Een bepaald deel
van de concessie of een bepaalde modaliteit kan in onderaanneming worden uitgegeven.
Maar ook dan is en blijft de concessiehouder de risicodragende partij. Tegelijkertijd
is in deze nota aangegeven dat het in de overgangsfase naar het eindmodel
waarbij niet altijd zeker is of er in alle gevallen sprake kan zijn van concurrentie
om de ontwikkelingsfunctie en de uitvoeringsfunctie niet in één
hand te houden. Beleidvoerings-, ontwikkelings- en uitvoeringsfunctieIn het kabinetsstandpunt Brokx 2 wordt, in navolging van hetgeen
de Commissie Brokx op dat punt voorstelde, een onderscheid gemaakt tussen
de beleidsvoerings-, ontwikkelings- en uitvoerings- (of realisatie-) functie.
In het streefbeeld wordt de eerst genoemde functie een verantwoordelijkheid
van de regionale overheid. Deze keuze is helder en onomstreden. Hetzelfde
geldt voor de uitvoeringsfunctie: dit is en blijft een verantwoordelijkheid
van de bedrijven. Moeilijker is dit waar het de ontwikkelingsfunctie betreft:
deze is niet exact te onderscheiden van de beleidsvoeringsfunctie. Van de
Velde en Van Reeven geven in het rapport «Perspectief op aanbesteding
in het openbaar vervoer» een nadere invulling van de beleids-, ontwikkelings-
en uitvoeringsfunctie. Zij gebruiken hiervoor de bedrijfs-economische termen
strategisch, tactisch en operationeel.Strategisch – Algemene doelstellingen – Gebied –
Doelgroepen – Algemene produktkenmerkenTactisch – Tarieven – Lijnvoering – Dienstregeling
 – VoertuigtypeOperationeel – Voertuigomlopen – Personeelsinzetplan
 – Personeelsmanagement – OnderhoudStapsgewijze invoering van aanbestedingVoor een ingrijpend veranderingsproces, zoals is voorgesteld, is het nodig
dat decentrale overheden stapsgewijs kunnen ingroeien richting aanbesteding
van uitvoering en ontwikkeling. Dit heeft in de eerste plaats het voordeel
dat de stappen kunnen worden gezet van «eenvoudig naar ingewikkeld».
Tevens kan bij de aanbesteding van de uitvoering met uitvoeringsprikkels gestart
worden bij het huidige niveau van de voorzieningen. Verder is het mogelijk
dat de selectiecriteria eenvoudiger en eenduidiger zijn te formuleren dan
bij een volledige aanbesteding van de ontwikkelingsfunctie. Tegen deze achtergrond
zijn de volgende stappen in het invoeringsproces van de decentrale overheden
denkbaar:Stap 1 VoorbereidingStap 2 Aanbesteding van de uitvoering; al dan niet met ontwikkelingsprikkelsStap 3 Aanbesteding van de ontwikkeling en de uitvoering Stap 1: VoorbereidingVoordat met aanbesteding kan worden begonnen, ongeacht welke vorm, moet
een aantal zaken zijn voorbereid. Dit betreft minimale randvoorwaarden van
organisatorische en praktische aard, zonder welke aanbesteding niet zinvol
kan worden uitgevoerd. Tijdens de voorbereidingsperiode kan de decentrale
overheid in het kader van de contracten met huidige vervoerders, ter bevordering
van marktwerking al aansturen op het deels verplicht openbaar onderaanbesteden
van het vervoer, dan wel schaduwdraaien (de procedure doorlopen zonder over
te gaan tot daadwerkelijke aanbesteding), zoals in de noordelijke provincies
wordt overwogen. Stap 2: Aanbesteding van uitvoering; al dan niet met ontwikkelingsprikkelsDoor middel van aanbesteding van de uitvoering doen aanbestedende overheden
in de praktijk ervaring op, waarmee de kennis en expertise wordt opgebouwd
die benodigd is om meer complexe aanbestedingen, bijvoorbeeld aanbesteding
van uitvoering én ontwikkeling, te kunnen uitvoeren. Wenselijk is het
echter om zo snel mogelijk de uitvoering met ontwikkelingsprikkels aan te
besteden. De ontwikkelingsprikkels kunnen in beginsel alle mogelijke elementen
van de ontwikkelingsfunctie betreffen. Aanbesteding van de uitvoering met
ontwikkelingsprikkels bevordert dat bedrijven gestimuleerd worden om het netwerk
en de diensten te innoveren gedurende de concessieperiode. Stap 3: Aanbesteding van ontwikkeling en uitvoeringBij deze stap komt de verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling en uitvoering
bij de particuliere sector te liggen. De aanbestedende overheid blijft verantwoordelijk
voor de beleidsvoeringsfunctie. Open is dan nog de vraag of uitvoering en
ontwikkeling seperaat of gecombineerd moeten worden aanbesteed. Voor beide
benaderingen is op voorhand wel iets te zeggen. Voordeel van het seperaat
aanbesteden is dat recht wordt gedaan aan het markant verschillende karakter
van beide activiteiten. Bij de uitvoering gaat het vooral om efficiëntie,
zodat bij aanbesteding de kosten centraal staan; bij ontwikkeling gaat het
vooral om klantgerichte innovatie en staan dus ook meer kwalitatieve criteria
voorop. In het eindbeeld worden uitvoering en ontwikkeling beide door vervoerders
uitgevoerd. Risico's van alleen aanbesteding van de uitvoeringIn de tijd gezien leggen de stappen geen strikte regelmaat op: decentrale
overheden kunnen, binnen het wettelijk aangegeven kader, zelf beslissen wanneer
welke stap van aanbesteding wordt gezet. Dit zal mede afhankelijk zijn van
regio-specifieke factoren. De drie stappen geven een algemeen kader aan waarbinnen
tot bepaalde vormen van aanbesteding kan worden gekomen.Het louter aanbesteden van de uitvoering draagt risico's in zich in die
zin dat in tegenstelling tot de huidige praktijk aanbestedende overheden zich
intensiever bezig moeten gaan houden met de ontwikkelingssfunctie. Indien
het eindbeeld van aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering niet snel wordt
bereikt dan zou het ongewenste gevolg kunnen zijn dat, in tegenstelling tot
wat wordt beoogd met het kabinetsbeleid voor vervoersondernemingen de mogelijkheden
voor innovaties, flexibiliteit en vraaggerichte veranderingen verminderen
in plaats van toenemen. Buitenlandse voorbeelden laten ook zien dat in een
dergelijke situatie de aanbesteding wel leidt tot efficiencyverbetering maar
vrijwel geen initiatieven tot effectiviteitsverbetering tot gevolg
hebben. Ik heb daarom een voorkeur voor het zoveel mogelijk te starten met
het aanbesteden van de uitvoering met ontwikkelingsprikkels. Immers, het is
gewenst een stap voorwaarts te zetten. Ervaringen in het buitenland, zie bijvoorbeeld
Helsingborg, laten zien dat aanbesteding van uitvoering met ontwikkelingsprikkels
succesvol kan zijn. Ik stel voor dat bij de nadere uitwerking van het implementatietraject
met bestuurlijke partijen en bedrijfstak (in casu de nieuwe brancheorganisatie)
zonodig een set van gedragsregels wordt ontwikkeld om dit door alle partijen
ongewenste effect te vermijden. Aanbesteding van uitvoering met ontwikkelingsprikkels:
HelsingborgHelsingborg is een middelgrote gemeente in Zuid Zweden. Helsingborg
is verantwoordelijk voor het openbaar vervoer in haar gemeente. Tot 1991 werden
de door de gemeente geplande diensten uitgevoerd door het gemeentelijk vervoerbedrijf.
Sinds 1991 wordt het openbaar vervoer in Helsingborg aanbesteed. De selectie
van de vervoerder heeft primair plaatsgevonden op basis van prijs. Offrerende
bedrijven moesten aangeven voor welk bedrag zij de exploitatie konden uitvoeren
van het door gemeente ontworpen stedelijk openbaar-vervoernetwerk.In Helsingborg is tot nu toe nog geen vervoerder op basis van de
kwaliteit van het netwerkontwerp geselecteerd; de diensten worden immers door
de gemeenten ontworpen en deze diensten vormen de basis voor de aanbesteding.
In het huidige contract zijn echter na 2½ jaar, door middel van een
aanvullend contract, prikkels toegevoegd om de vervoerder te stimuleren de
kwaliteit van de diensten te verbeteren. Een voorbeeld van een dergelijke
prikkel is dat elke verbetering van het financiële resultaat van de exploitatie,
bijvoorbeeld als gevolg van een verandering in de diensten, gedurende drie
jaar voor de helft aan de exploitant ten goede komt. Deze afspraak is vastgelegd
in een aanvullend contract. Reden hiervoor is het voorkomen dat innoverend
gedrag van de exploitant voor het einde van het contract ophoudt. De doelstelling
van het aanvullende contract tussen de gemeente en de vervoerder is de geleidelijke
overdracht van ontwikkelingsbevoegdheden aan de vervoerder.Naar het zich laat aanzien zullen de kwaliteitsprikkels, bij de tweede
aanbestedingsronde in 1998, deel uitmaken van het basiscontract.Eén van de meest opvallende ontwikkelingen in de resultaten
van het openbaar vervoernetwerk van Helsingborg is de spectaculaire ontwikkeling
van de kostendekkingsgraad van het netwerk. Bij een aanbod van buskilometers
dat ongeveer gelijk is gebleven en een verhoging van de tarieven met een percentage
dat iets hoger lag dan de inflatie steeg de kostendekkingsgraad van 30% in
1990 tot 80% in 1995. Gedurende de contractperiode van Swebus is het aantal
reizigers met gemiddeld 2% per jaar toegenomen.Bron: drs. D.M. van de Velde en P.A. van Reeven, Perspectief op aanbesteding
in het openbaar vervoer, Erasmus Universiteit Rotterdam, Augustus 1996.2.3 De daadwerkelijke introductie van marktwerkingZoals gezegd is de introductie van marktwerking in het openbaar vervoer
een complex proces, waarbij sprake is van veel samenhangende veranderingen
met veel actoren. Om de invoering van marktwerking in het openbaar
vervoer te bereiken is niet alleen een zorgvuldige regie nodig maar dienen
ook de voorwaarden te worden vervuld voor decentrale overheden en bedrijfstak
om daadwerkelijk tot aanbesteding te kunnen overgaan. In deze paragraaf wordt
uiteengezet op welke wijze de regie, de facilitering en de experimenten worden
vormgegeven. Daarnaast is aandacht voor structurerende en stimulerende maatregelen.
Deze zaken zijn nodig om de implementatie van de voorstellen beheerst en stapsgewijs
door te voeren. 2.3.1 RegisserenHet ministerie van Verkeer en Waterstaat wil ten behoeve van het invoeringsproces
een regisserende rol op zich nemen. De belangrijkste instrumenten die door
de rijksoverheid zullen worden ingezet om het invoeringsproces te regisseren
zijn:1. het opstellen van een wettelijk kader met een gefaseerde invoering; 2. overleg en communicatie;3. evaluatie en monitoring. 2.3.1.1 Wettelijk kaderHet wettelijk kader geeft het traject aan waarlangs aanbestedende overheden
kunnen ingroeien van de uitgangssituatie naar een situatie van aanbesteding
en marktwerking. Veronderstelling is dat uiterlijk 1-1-1999 de herziene Wet
personenvervoer in het Staatsblad is gepubliceerd. Gezien de gedifferentieerde
uitgangssituatie van Kaderwetgebieden, provincies en BOS-gemeenten enerzijds
en gemeenten met een eigen vervoerbedrijf anderzijds, wordt naast generieke
regelgeving, specifieke op de positie van de GVB's toegesneden regelgeving
voorgesteld. Ook wordt afzonderlijk ingegaan op de positie van het regionaal
spoor en het Collectief Vraagafhankelijk Vervoer. Overigens zal het wettelijk
kader niet alleen betrekking hebben op de spelregels voor de aanbesteding,
maar ook zaken met betrekking tot de concessievoorwaarden en onderwerpen die
om kwaliteitsredenen minimaal geregeld moeten worden. I Generieke regelgeving (met uitzondering van GVB's)De eerste stap die wettelijk wordt vastgelegd is het moment waarop de
concessiesystematiek moet worden ingevoerd. De concessiesystematiek komt in
plaats van contracten en eenzijdige beschikkingen op basis waarvan de huidige
relatie overheid-vervoerder is ingericht. In hoofdstuk 3 wordt de concessiesystematiek
uitgewerkt.I Uiterlijk per 1-1-2000 moeten decentrale overheden het vervoer
in hun beheersgebied alleen laten verrichten op basis van concessies aan vervoerders.ToelichtingDe eerste bepaling houdt in dat lopende overeenkomsten met vervoerders
voor 1-1-2000 moeten worden omgezet in concessies en vanaf dat moment nieuwe
overeenkomsten met vervoerders alleen nog op basis van concessies kunnen worden
aangegaan. Ter voorbereiding moeten de bevoegde decentrale overheden de concessiegebieden
definiëren. De invoering van een concessiesystematiek is mogelijk vanaf
1-1-1999.II Per 1-1-1999 kan de decentrale overheid niet aanbestede concessies
voor een bepaald concessiegebied eenzijdig opzeggen. ToelichtingDeze bepaling creëert voor de decentrale overheid de mogelijkheid
om vanaf 1-1-1999 een deel van het vervoer, overeenkomstig één
van de stappen van het stappenplan, aan te besteden. Zo kan voor een deel
van het beheersgebied begonnen worden met aanbesteding, terwijl de zittende
vervoerder het contract, en vanaf 1-1-2000 de concessie(s), voor de overige
delen behoudt. Op deze wijze hebben de aanbestedende overheden de mogelijkheid
om aanbesteding beheerst en gefaseerd in te voeren.III Al het vervoer waarvoor tussen 1-1-2000 en 1-1-2005 de concessie
afloopt moet worden aanbesteed (zie hoofdstuk 4 over de aanbestedingssystematiek).ToelichtingDeze bepaling heeft tot doel om te voorkomen dat de bevoegde decentrale
overheden, zonder aanbesteding de concessies met de zittende vervoerder verlengen.IV Alle niet aanbestede concessies vervallen uiterlijk 1-1-2003,
tenzij minimaal minimaal 35% van het vervoer binnen het beheersgebied van
de bevoegde decentrale overheid voor 1-1-2003 is aanbesteed.ToelichtingHet opnemen van deze bepaling heeft tot doel te voorkomen dat alle decentrale
overheden het aanbesteden van concessies uitstellen tot 1-1-2005. Uitstel
tot 2005 is alleen mogelijk indien 35% van de omzet van het vervoer binnen
het beheersgebied van de bevoegde decentrale overheid voor 1-1-2003 is aanbesteed.
Hiertoe kan de decentrale overheid gebruik maken van de mogelijkheid om vanaf
1-1-1999 eenzijdig lopende contracten, en vanaf 1-1-2000 concessies op te
zeggen. De bepaling bevordert bovendien dat decentrale overheden gefaseerd
invoeren.V Uiterlijk in 1-1-2005 vervallen alle niet aanbestede concessies.ToelichtingDeze bepaling vormt de wettelijke vertaling van de invoeringsdoelstelling
die luidt dat in 2005 al het openbaar vervoer, met uitzondering van het lokaal
openbaar vervoer uitgevoerd door gemeentelijke vervoerbedrijven, minimaal
één keer aanbesteed moet zijn. Uitwerking wettelijke bepalingenHet geschetste wettelijk kader biedt de decentrale overheden de mogelijkheid
om beheerst en gefaseerd in te groeien vanuit de uitgangssituatie naar een
situatie van marktwerking en aanbesteding. In het wettelijk kader zijn twee
ijkpunten in het invoeringsproces geformuleerd; in 2003 moet minimaal een
deel (35%) van het beheersgebied in de vorm van concessies zijn aanbesteed
en in 2005 het gehele beheersgebied. De decentrale overheden zijn verder vrij
om de concessiegebieden te formuleren en de aanbestedingen te faseren. Ter
illustratie wordt hieronder het voorbeeld uitgewerkt van een provincie met
een contract met de zittende vervoerder tot 2003.Ter voorbereiding op de invoering van de concessie- en aanbestedingssystematiek
definieert de provincie twee concessiegebieden. De provincie wil deze gebieden
gespreid aanbesteden. Met de vervoerder is een contract aangegaan tot 1-1-2003.
Om niet in 2003 beide concessiegebieden in één keer te moeten
aanbesteden, maakt de provincie gebruik van de mogelijkheid om in 2001 voor
één concessiegebied de concessie op te zeggen.
Op deze manier bestaat een fasering in de aanbesteding. Om ervaring op te
doen met aanbesteden start de provincie met aanbesteding van uitvoering met
ontwikkelingsprikkels. Tijdens de tweede ronde kan de opgedane kennis en expertise
gebruikt worden voor een aanbesteding van uitvoering en ontwikkeling.Collectief Vraagafhankelijk Openbaar Vervoer (CVV)In een wijziging van het Besluit Personenvervoer, dat nu voor advies
bij de Raad van State ligt, is een juridische grondslag voor het CVV gelegd,
die het mogelijk moet maken dit per 1-1-1997 aan te kunnen bieden. Het CVV
moet op basis van Europese richtlijnen worden aanbesteed.Trolley Arnhem en de SUN-lijnDe generieke regelgeving is van toepassing op al het openbaar vervoer,
waarbij een tijdelijke overgangsperiode mogelijk is voor de GVB's. Naast de
tram en metro bij de grote GVB's en de spoorwegen, bestaat het openbaar vervoer
bijna geheel uit busvervoer. Er zijn twee uitzonderingen, te weten het trolley-netwerk
in Arnhem en de sneltram tussen Utrecht en Nieuwegein/IJselstein (de SUN-lijn).Trolley-vervoerHet eigendom van de infrastructuur van het trolley-netwerk in Arnhem
is in handen van de gemeente Arnhem. De opdrachtgeversrol ten aanzien van
trolleyvervoer ligt per 1 januari 1996 bij het Knooppunt Arnhem Nijmegen (KAN).
De exploitaitie wordt verzorgd door GVM. Het trolley-materieel is eigendom
van GVM. Er is reeds een scheiding aangebracht tussen infrastructuur en exploitatie,
zodat het trolley-vervoer volgens de de generieke regelgeving kan worden aanbesteed.SUN-lijnHet eigendom van de infrastructuur van de SUN-lijn is in handen van
de Nederlandse Spoorwegen. De opdrachtgeversrol ten aanzien van de SUN-lijn-vervoer
ligt bij BRU. De exploitaitie wordt verzorgd door Midnet. Het SUN-lijn-materieel
is eigendom van Midnet. Er is reeds een scheiding aangebracht tussen infrastructuur
en exploitatie, zodat het SUN-lijn-vervoer volgens de de generieke regelgeving
kan worden aanbesteed.MaterieelOm toetredingsdrempels te verlagen op het gebied van het trolley-
en SUN-lijnvervoer is het wenselijk dat ook het materieel toegankelijk is
voor mogelijke toetreders. Ook op dit punt is geen nadere regelgeving nodig,
aangezien dit kan worden meegenomen in de concessievoorwaarden. In deze voorwaarden
zal in ieder geval worden geregeld dat in het geval dat een dergelijke concessie
overgaat naar een andere vervoerder, deze gebruik kan maken van het materieel
tegen redelijke voorwaarden (bijvoorbeeld via overname tegen boekwaarde en/of
lease tegen reële tarieven). Deze voorwaarden dienen in het programma
van eisen bij de aanbesteding te worden opgenomen, maar ook reeds in de concessie-overeenkomst
bij omzetting van contracten in concessies (zie I)..II Specifieke regelgeving (GVB's)De regelgeving voor het openbaar vervoer uitgevoerd door gemeentelijk
vervoerbedrijven sluit zoveel mogelijk aan bij de generieke regelgeving. Zo
wordt, evenals voor overige overheden, met ingang van uiterlijk 1-1-2000 gewerkt
met de concessiesystematiek. Specifiek is de instelling van een langere overgangsperiode
en een uitzonderingsbepaling voor tram en metro. In plaats van uiterlijk per
1-1-2005 vervallen de concessies uiterlijk per 1-1-2011. Dit
resulteert in vijf specifieke wettelijke maatregelen.I Uiterlijk in 2005 moet een deel van het bus-vervoer zijn aanbesteed.II Alle niet-aanbestede GVB-concessies vervallen uiterlijk per 1-1-2009
tenzij minimaal 35% van het vervoer uitgevoerd door GVB's voor 1-1-2009 is
aanbesteed.III Uiterlijk per 1-1-2011 dient al het GVB-busvervoer eenmaal te
zijn aanbesteed.ToelichtingVoor de introductie van de aanbestedingssytematiek voor het busvervoer
dat thans wordt uitgevoerd door een GVB wordt een overgangsperiode ingesteld.
Introductie van aanbesteding GVB-busvervoer vindt op gelijke wijze plaats
als bij de andere overheden, zij het met een eventuele vertraging tot uiterlijk
2005. Vanaf dat moment moet aanbesteding geleidelijk worden ingevoerd. Per
1-1-2009 vervallen alle niet aanbestede GVB-concessies, tenzij voor die tijd
minimaal 35% van het GVB-netwerk is aanbesteed. Uiterlijk 1-1-2011 moeten
alle GVB-busconcessies zijn aanbesteed.IV Aanbestedende overheden kunnen voor 1-1-2004 aan de minister van
Verkeer en Waterstaat om verlenging van de overgangsperiode voor tram/metro-vervoer
vragen.ToelichtingVoor de introductie van de aanbestedingssystematiek voor tram/metrovervoer
geldt dezelfde overgangsperiode als voor het busvervoer, met dit verschil
dat tijdelijk uitstel kan worden gevraagd. Ik zal uitstel verlenen wanneer
kan worden aangetoond dat er dwingende redenen zijn voor dit uitstel. Voorwaarde
is tevens dat een plan wordt ingediend om ook voor het tram/metro-vervoer
zo spoedig mogelijk de aanbestedingssystematiek te introduceren.V Zolang het openbaar vervoer-aandeel van de GVB's niet door middel
van aanbesteding wordt gegund, mogen GVB's niet meedingen naar concessies
die wel worden aanbesteed.ToelichtingHet zogenaamde reciprociteitsbeginsel is van toepassing op de GVB's. Het
reciprociteitsbeginsel betekent dat, zolang het openbaar vervoer-aandeel van
de GVB's wordt gemonopoliseerd en dus niet door middel van aanbesteding wordt
gegund, de GVB's ook niet mogen meedingen naar concessies die wel worden aanbesteed.
Om de GVB's geleidelijk de kans te geven om in de aanbestedingssystematiek
in te groeien, worden twee maatregelen voorgesteld.a. Er mag maximaal 50% meer vervoer in omzet (opbrengsten) worden gecontracteerd
buiten het eigen gebied als voor aanbesteding wordt vrijgegeven in het eigen
gebied.b. Het GVB mag vanaf het moment dat de aankondiging van opdracht voor
het «eigen gebied» in het Supplement op het EU-Publikatieblad
(zie hoofdstuk 4) verschijnt mee gaan dingen naar andere concessies met een
maximum van 1,5 jaar voorafgaand aan het aflopen van de niet aanbestede concessie.De regelgeving met betrekking tot de gemeentelijke vervoerbedrijven wordt
nader uitgewerkt en toegelicht in hoofdstuk 10. 2.3.1.2 Overleg en communicatieDe vormgeving van de regisserende rol van het rijk uit zich in wettelijke
kaders, maar ook in overleg en communicatie. Overleg met de bestuurlijke partners
in het LOVV en de Stuurgroep Decentralisatie. Overleg met de bedrijfstak,
met de recent opgerichte nieuwe branche-organisatie, op verschillende manieren
en tijdstippen. Maar ook eventueel een makelaar/regisseur-rol om op nationaal
niveau tussen decentrale overheden, bedrijfstak en rijksoverheid tot afspraken
te komen die noodzakelijk zijn voor de bevordering van de kwaliteit van het
openbaar vervoer op nationaal niveau. In dit overleg kunnen monitoring van
het proces en eventuele bijstelling van het gehele proces aan de orde komen.Zoals bedoeld, betekent de decentralisatie van de bevoegdheden voor het
stads- en streekvervoer naar de Kaderwetgebieden en de provincies dat de verantwoordelijkheid
voor de kwaliteit voor het openbaar vervoer in die gebieden de verantwoordelijkheid
wordt van de decentrale overheden. Dit betekent bij de introductie van marktwerking
dat er een zakelijker relatie tussen de decentrale overheid en vervoerbedrijven
tot stand komt.Tegelijkertijd onderken ik ook dat er voor de bevordering van de kwaliteit
en de stimulering van innovatie in het openbaar vervoer zaken tot stand moeten
worden gebracht die de afzonderlijke concessierelatie tussen de decentrale
overheden en de vervoerbedrijven te boven (kunnen) gaan. Op dit moment valt
daarbij te denken aan voorbeelden zoals de ontwikkeling van de chipcard, de
ontwikkeling van een nieuwe tariefstructuur, de collectieve contacten op nationaal
niveau, OVR etc. Zowel met het oog op een kwalitatief goed openbaar vervoer
in Nederland als geheel, als binnen het gebied van de afzonderlijke decentrale
overheden, is het van belang dat zulke zaken op nationale schaal tot stand
worden gebracht. Ik stel me in deze zaken de volgende rolverdeling voor:– de bedrijfstak initieert en ontwikkelt;– de rijksoverheid regisseert en vormt het bestuurlijke aanspreekpunt;– de rijksoverheid organiseert de besluitvorming met de decentrale
overheden en bedrijfstak op nationaal niveau.Voor sommige onderwerpen is het denkbaar dat de conclusies niet alleen
via zelfbinding, maar ook in overleg met partijen via regelgeving dienen te
worden vastgelegd. De herziene Wet personenvervoer zal in een kapstokartikel
voorzien. 2.3.1.3 Evaluatie en monitoringEvaluatie-onderzoek en monitoring hebben enerzijds de functie van «ijkpunt»,
het tussentijds vaststellen in welke mate geformuleerde doelstellingen zijn
bereikt, en in de tweede plaats het genereren van leerervaringen op basis
waarvan bijstelling van het beleid kan plaatsvinden. Daarnaast kunnen de uitkomsten
van evaluatie-onderzoek een belangrijke communicatieve functie hebben. De
resultaten van onderzoek kunnen een motiverende werking hebben wanneer blijkt
dat aanbesteding als instrument «werkt».Gedurende de komende jaren zal een complex proces van maatregelen worden
gerealiseerd. Dit proces vereist de nodige zorg en begeleiding. Om te leren
van de opgedane ervaringen en om de effecten van het gevoerde beleid in kaart
te brengen zal respectievelijk procesonderzoek en effectenonderzoek worden
uitgevoerd. Ik stel voor de procesevaluatie van de implementatie van marktwerking
in het openbaar vervoer te laten plaatsvinden op basis van een regulier overleg
met vertegenwoordigers van alle bij het invoeringstraject betrokken partijen.
Door een periodiek overleg kunnen de ervaringen worden getoetst en kan zonodig
het beleid worden aangepast.Op bepaalde meetmomenten in het implementatietraject zal ik de effecten
van mijn beleid evalueren. De doelen van mijn beleid zullen worden geoperationaliseerd
naar effecten en indicatoren die kunnen worden gemeten met behulp van onderzoek.
Doelstellingen die ik hierin wil betrekken zijn bijvoorbeeld vervoergroei,
efficiëntieverbetering, de tevredenheid van de reiziger, de kwaliteit
van het netwerk en de onderlinge afstemming. Dit effect-onderzoek zal in de
loop van de jaren regelmatig worden uitgevoerd.Voor zowel de proces- als de effect-evaluatie zal in de loop van 1997
een concreet plan worden uitgewerkt. Dit plan in combinatie met de in dit
hoofdstuk uiteengezette implementatiestrategie bieden mijns inziens voldoende
waarborg voor een gefaseerde en beheerste invoering van marktwerking in het
openbaar vervoer.Ik spreek de verwachting uit dat alle betrokkenen bereid zijn van de ervaringen
te leren en zo mogelijk bijstellingen plegen. 2.3.2 FaciliterenOm het voorgestelde traject daar waar mogelijk te ondersteunen wordt een
aantal faciliteiten ingezet, die afzonderlijk en in samenhang tot doel hebben
decentrale overheden te ondersteunen bij de introduktie van aanbesteding en
marktwerking.In het convenant «Verkeer en Vervoer: Regionaal, Decentraal, Integraal
(VERDI)» tussen de minister van Verkeer en Waterstaat, de staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, zijn reeds afspraken gemaakt over het faciliteren van
het proces van decentralisatie en marktwerking. De afspraken hebben betrekking
op:– de personele consequenties van de decentralisatie;– het starten van het implementatieproject Decentralisatie Verkeer
en Vervoer;– het door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat ter beschikking
stellen van de kennisverzameling en kennisverspreiding van AVV aan decentrale
overheden;– het instellen van het Forum OV.Over de eerste drie onderwerpen hebben reeds in het kader van VERDI uitwerkingen
plaatsgevonden. De opzet van het Forum OV wordt hier nader uitgewerkt. Afspraken VERDI met betrekking tot facilitering van
marktwerking en decentralisatie Personele consequentiesIn het VERDI-convenant zijn afspraken vastgelegd over de personele
overdracht inzake taken en bevoegdheden op het gebied van verkeer en vervoer.
Met een beleidsvoornemen en een sociaal statuut wordt invulling gegeven aan
de personele paragraaf van het convenant.Het bureau Berenschot heeft onderzoek verricht naar deze personele
consequenties. Tijdens het Bestuurlijk Overleg op 9 juli jl. zijn het ministerie
van Verkeer en Waterstaat, het IPO, het VNG en de Kaderwetgebieden
akkoord gegaan met de aanbevelingen van het Berenschot-onderzoek. Dit betekent
grofweg dat per 1 januari 1997 150 formatieplaatsen (fte's) van Verkeer
en Waterstaat aan de provincies, gemeenten en Kaderwetgebieden worden overgedragen.
Van deze 150 fte's worden ongeveer 60 fte's in menskracht en de overige fte's
in geld overgedragen, inclusief de daaraan gekoppelde overhead. Voor de financiering
van de 90 fte's heeft de minister toegezegd zich sterk te maken.De noodzaak van een verdere verhoging van het aantal over te dragen
fte's voor een hoger te bereiken ambitieniveau bij de lagere overheden zal
moeten blijken uit een evaluatie over enkele jaren.Implementatieproject Decentralisatie Verkeer en Vervoer
(IDEVV)In het convenant hebben partijen afgesproken gezamenlijk de verantwoordelijkheid
te nemen voor het implementeren van de in het convenant overeengekomen afspraken.
Daartoe is een gezamenlijk «Implementatieproject Decentralisatie Verkeer
en Vervoer (IDEVV)» opgesteld. Het IDEVV richt zich daarbij speciaal
op activiteiten gericht op kennisoverdracht en kennisopbouw, samenwerking
en afstemming tussen de betreffende overheden, onderzoek en voorbeeldprojecten,
ondersteuning, voorlichting en communicatie op het hele terrein van infrastructuur
en verkeer en vervoer. Daarbij is overeengekomen dat uitvoering van het IDEVV
in handen is van IPO en VNG terwijl het ministerie van Verkeer en Waterstaat
de uitvoering mogelijk maakt door zowel middelen als menskracht hiervoor vrij
te maken. Inmiddels is overeengekomen dat hiervoor 5 fte's beschikbaar komen,
waarvan 1 voor de Kaderwetgebieden, 2 voor het IPO en 2 voor de VNG. Jaarlijks
wordt voor de periode 1996–1999 f 0,2 miljoen voor IPO en VNG elk
vrijgemaakt.Kenniscentrum AVVDaarnaast heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de kennisverzameling
en kennisverspreiding van de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) ter beschikking
gesteld van de uitvoering van het SVV-beleid door de decentrale overheden.
Een tripartite werkgroep doet concrete voorstellen om aansturing van een deel
van de AVV-activiteiten te realiseren. Beoogd wordt met deze voorstellen invulling
te geven aan het gewenste Kenniscentrum Verkeer en Vervoer.Denkbaar onderzoekNaast meer specifieke vragen en knelpunten die van geval tot geval
zullen verschillen, zullen zich rondom de introduktie van marktwerking in
het openbaar vervoer ook meer «generieke» vragen voordoen, dat
wil zeggen vragen die zich (in enigerlei vorm) bij elke aanbesteding zullen
voordoen. Deze vragen kunnen gerangschikt worden rondom twee thema's, te weten
vervoerkundige netwerkoptimalisatie en organisatie-ontwikkeling.Onderzoek naar modellen voor vervoerkundige netwerkoptimalisatieOm te stimuleren dat aanbesteding inderdaad zal leiden tot een verbetering
van het OV-produkt (in de vorm van een geoptimaliseerd netwerk) is het cruciaal
dat de latente mogelijkheden om tot verbetering van het bestaande netwerk
zichtbaar worden gemaakt. Afhankelijk van de fase in het implementatietraject
en de wijze waarop de ontwikkelingsfunctie ingevuld wordt, kunnen dergelijke
inzichten voor zowel overheden als vervoerbedrijven een prikkelende functie
vervullen. Omdat dergelijke inzichten nog slechts sporadisch beschikbaar zijn,
is nader, zo mogelijk regio-specifiek, onderzoek naar concrete mogelijkheden
voor vervoerkundige netwerk-optimalisatie gewenst. Dergelijk
onderzoek zal door Forum OV worden gefaciliteerd.Onderzoek naar modellen voor organisatie-ontwikkeling
in het kader van functiescheidingOntvlechting van de huidige relaties tussen decentrale overheid en
vervoerbedrijf, respectievelijk het bewerkstelligen van de gewenste functiescheiding
zullen in de praktijk (zeer) complexe trajecten blijken te zijn. Het Forum
OV zal hierbij een faciliterende rol vervullen door modellen te ontwikkelen
en uit te werken die als leidraad kunnen dienen in de stapsgewijze ontwikkeling
van nieuwe verhoudingen.In het VERDI-convenant is door bestuurlijke partijen besloten tot de instelling
van een Forum voor Vernieuwing in het Openbaar Vervoer. Dit Forum krijgt tot
taak een expertise centrum in te richten om, inzake aanbestedingen, inhoud
te geven aan de implementatie van het Kabinetsstandpunt Brokx 1 en 2. Daarbij
wordt onder andere gedacht aan het ondersteunen van belangrijke projecten.
Dit kan de vorm krijgen van tijdelijke personele ondersteuning of het (laten)
verrichten van onderzoek. Daarbij is het een voorwaarde dat het Forum onafhankelijke
adviezen kan verstrekken. Het Forum OV treedt niet in plaats van het Kenniscentrum
Verkeer en Vervoer dan wel IDEVV, maar in aanvulling daarop om met name de
introductie van marktwerking in het openbaar vervoer te ondersteunen.Deskundigheid op hoofdlijnen wordt in het kabinetsstandpunt als een belangrijke
voorwaarde gezien om als decentrale overheid doeltreffend de beleidsvoornemens
in te kunnen voeren. Een gezamenlijk traject tot kennisverwerving en kennisoverdracht
ligt om effectiviteits- en efficiency-redenen voor de hand.Om invulling hieraan te geven, kunnen drie soorten activiteiten worden
onderscheiden.a. De zgn. voorveld-activiteiten houden het verkrijgen en toetsen van
nieuwe denkbeelden en oplossingen, het verwerven van draagvlak en het creëren
van een gezamenlijke wil tot uitvoering van de oplossingen in. Pilots kunnen
een voorbeeldfunctie vervullen.b. De ontwikkeling van concreet toepasbare praktijkinstrumenten, zoals
een programma van eisen, voorbeeldcontract, bestekuitvragen, modellen van
aanbestedingsreglementen, informatieprofielen, voorbeelden van klachtenregelingen
en criteriatoepassing.c. Het hanteren van deze concrete instrumenten in de praktijk zoals het
onderhandelen en het contracteren valt onder de toepassingsactiviteiten (een
help-desk dan wel adviesfunctie).Vooralsnog stel ik voor de concrete invulling van de doelstelling en activiteiten,
zoals onder b en c genoemd, via een Centrum-OV in te vullen, waarbij het programma
wordt bepaald door de bestuurlijke participerende partijen.Het Centrum-OV zal naast een eerste-lijnsfunctie een beperkte advies-
en helpdesk-functie vervullen waar het gaat om de toepassing van de ontwikkelde
instrumenten.Ten aanzien van het opereren van een Centrum-OV stel ik voor om wat betreft
de werkwijze en de organisatie aan de sluiten bij het Centrum voor Regelgeving
en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (C.R.O.W.).
Kern van de werkwijze is dat een beperkt secretariaat voor bepaalde tijd er
voor zorgt dat produkten ontstaan die breed worden gedragen.
Voor de ontwikkeling van produkten wordt externe expertise ingehuurd.Ik stel voor om het secretariaat onder te brengen bij het C.R.O.W, het
(jaarlijkse) werkplan te laten vaststellen door een programmaraad bestaande
uit vertegenwoordigers van de bestuurlijke partners (rijk, IPO, VNG, BOS,
BON, BOV) en de ontwikkeling van een concreet produkt te laten begeleiden
door een werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de bestuurlijke partijen
en de bedrijfstak (gezamenlijk de gebruikers van het instrument) en de mogelijke
ontwikkelaars van dergelijke instrumenten. Voordeel van deze keuze is dat
wordt aangesloten bij een bestaande ondersteuningsinfrastructuur.Resultaat dient te zijn dat de instrumenten die worden ontwikkeld transparant
en toegankelijk zijn voor de betrokkenen bij marktwerking in brede zin. Het
Centrum-OV verzorgt een zogenaamde eerste lijnszorg voor de gebruikers: een
toelichting op het gebruik van het ontwikkelde instrument.Gezien de verwachte grote hoeveelheid aan ontwikkelactiviteiten, zal het
Centrum OV een financieel kader moeten krijgen. Voor personele en operationele
kosten van Centrum OV is een reservering van maximaal f 2 miljoen per
jaar voor de komende vier jaar gemaakt. Nadien dient het onderhoud van de
instrumenten zichzelf te financieren.Over de organisatie van de zogenaamde voorveldfunctie wil ik nog nader
overleggen met de bestuurlijke partijen en de nieuw opgerichte branche-organisatie
Mobis. 2.3.3 Stimulerende maatregelenNaast wettelijke kaders en het bieden van faciliteiten wil ik bevorderen
dat decentrale overheden tijdig starten met aanbesteding. De volgende maatregelen
zullen daarvoor worden ingezet:– Vergoeding onkosten organisatie eerste aanbestedingsronde– Onkostenvergoeding offerte Vergoeding onkosten organisatie eerste aanbestedingsronde
(aanbestedende overheden)Met het gedeeltelijk vergoeden van de directe kosten die zijn gemoeid
met de eerste aanbestedingsronde (ontwikkeling van het programma van eisen,
organisatie aanbestedingsprocedure, advertentiekosten, externe ondersteuning
etc.) worden overheden gestimuleerd om te starten met het proces van aanbesteding.
Decentrale overheden die voor 1 januari 2002 starten ontvangen een vergoeding
van f 200 000. Deze vergoeding is gebaseerd op 1 extra formatieplaats
(f 100 000), een halve formatieplaats voor de juridische begeleiding
van het aanbestedingsproces ( f 50 000) en f 50 000 voor
een procesevaluatie van de eerste aanbestedingsronde. Decentrale overheden
die tussen 1 januari 2002 en 1 januari 2004 de eerste tranche van het netwerk
aanbesteden ontvangen een vergoeding van f 100 000. Hiervoor zal
in de periode 2000–2005, afhankelijk van het aantal bestuurlijke eenheden
en het tempo van invoering, ongeveer f 5,5 miljoen worden gereserveerd. Onkostenvergoeding offerte (vervoerbedrijven)Uit de evaluatie van de aanbesteding in Zuid-Limburg en Noord-Beveland
is gebleken dat de kosten die gemoeid zijn met het opstellen van een offerte
voor potentiële toetreders een beletsel kunnen zijn om daadwerkelijk
mee te dingen. Dit geldt met name voor kleinere vervoerbedrijven (besloten
vervoerders, taxibedrijven) die willen meedingen naar een concessie. Om de
concurrentie aan de aanbodzijde te stimuleren wordt het mogelijk gemaakt aan
decentrale overheden om vanuit het exploitatiebudget OV om vervoerbedrijven
(een deel) van de onkosten te «vergoeden» die worden gemaakt bij
het opstellen van de offerte; de decentrale overheid kan daarmee het aantal
potentiële toetreders bevorderen. 2.3.4 Structurerende maatregelenVoor een doeltreffende aanbesteding is het nodig dat potentiële knelpunten
in de relatie tussen decentrale overheid en vervoerbedrijf worden weggenomen.
De volgende structurerende maatregelen worden voorgesteld:– Regelgeving informatievoorziening– Ontwerp-regeling (mede-)gebruik infrastructuur Regelgeving informatievoorzieningOp dit moment is een belangrijk deel van de informatie ten aanzien van
de exploitatie van OV (informatie over de uitvoeringsaspecten, marktinformatie
etc.) vrijwel exclusief in handen van de zittende vervoerder. Om tot aanbesteding
te kunnen overgaan is het allereerst noodzakelijk dat de aanbestedende overheid
zich (minimaal) op hetzelfde informatieniveau bevindt als de zittende vervoerder
(hierin voorziet het zogenaamde informatieprofiel); daarnaast is het essentieel
dat ook potentiële toetreders over de informatie beschikken die nodig
is om een concurrerende offerte te kunnen opstellen.Ervaringen bij de proefaanbestedingen in Zuid-Limburg en Noord-Beveland
leren dat een ongelijk informatieniveau een belangrijk obstakel is in het
aanbestedingsproces en dat aanvullende regelgeving ten aanzien van de beschikbaarheid
van WROOV-gegevens noodzakelijk is om deze ongelijkheid recht te trekken.
Regelgeving ten aanzien van de informatievoorziening dient te voorzien in
het ter beschikking komen van de minimaal noodzakelijke informatie en daarmee
te voorkomen dat een serieuze toetredingsdrempel ontstaat (Voor de uitwerking
zie hoofdstuk 3). Voorbeeld-regeling (mede-)gebruik infrastructuur en voorzieningenIn het kader van een aanbestedingsprocedure zullen met toetreders afspraken
gemaakt moeten worden over het gebruik van (OV-)infrastructuur en «overige»
voorzieningen, zoals haltevoorzieningen. Beide typen voorzieningen zijn op
dit moment (vrijwel) uitsluitend in gebruik en veelal in eigendom van de «zittende»
vervoerder(s). Deze zullen – bij verlies van een contract of concessie –
niet automatisch bereid zijn genoemde voorzieningen te delen met een concurrerend
vervoerbedrijf. Met name bij OV-infrastructuur is veelal sprake van gecompliceerde
eigendoms-, beheers- en gebruiksrelaties die een beletsel kunnen vormen bij
de implementatie van aanbesteding. Bezien kan worden of een voorbeeld-regeling
over het (mede-)gebruik van OV-infrastructuur en voorzieningen binnen concurrentie-verhoudingen
inderdaad een oplossing kan betekenen voor de gesignaleerde knelpunten die
zich in de praktijk kunnen gaan voordoen. 2.4 De periode heden tot en met 1-1-1999In de paragrafen 2.1 tot en met 2.3 is een implementatiestrategie geformuleerd
met als vertrekpunt het tot stand komen van een nieuw wettelijk kader. Maar
daarvoor kan ook reeds veel geschieden.De voorziene invoering van de herziene Wet personenvervoer op 1 januari
1999 en het daarin geschetste wettelijk kader verplicht decentrale overheden
om vanaf 1 januari 2000 gefaseerd te starten met aanbesteding van concessies.
In deze paragraaf wordt ingegaan op de initiatieven en werkzaamheden die door
alle betrokkenen kunnen worden opgezet en gestart in de periode tot en met
1-1-1999.De Wet personenvervoer biedt op dit moment al voldoende basis en aanknopingspunten
voor decentrale overheden om desgewenst initiatieven te ontplooien in de richting
van introduktie van marktwerking. Deze initiatieven kunnen zijn:a. pilotprojecten;b. het bedenken en opzetten van uitvoeringsplannen aanbesteding;c. de verdere planvorming bij de verzelfstandiging van de Gemeentelijke
Vervoerbedrijven;d. de mogelijkheden van de regiobekostiging;Met andere woorden, willen decentrale overheden en bedrijven vooruitlopen
op het voorgestelde stappenplan en wettelijk kader dan zullen deze initiatieven
weinig beleidsmatige en wettelijke hindernissen kennen. a. PilotprojectenHet Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft in 1994 een aanbesteding
van het interlokaal openbaar vervoer per bus uitgevoerd in Zeeland en Limburg.
Doel was om ervaring op te doen met het toen voor het OV nog nieuwe instrument
aanbesteding. Naar mijn oordeel is het wenselijk de komende jaren reeds te
experimenteren in verschillende situaties. In bijvoorbeeld een landelijk gebied,
een BOS-stad en een stedelijk gebied, om ervaring op te doen met aanbesteden
in verschillende situaties. Experimenteren kan ook betrekking hebben op «droog-oefenen»,
zoals in de noordelijke provincies is voorzien. Van deze ervaringen kan ook
door anderen worden geleerd. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat wil
deze experimenten faciliteren en ondersteunen, zodat de leerervaringen verder
kunnen worden overgedragen en omdat de leerervaringen kunnen worden gebruikt
bij de verdere opstelling van wet- en regelgeving. b. Uitvoeringsplannen aanbestedingAls overheden beslissen bijvoorbeeld per 1-1-1999 te beginnen met aanbesteding
dan kunnen in de jaren daaraan voorafgaand de te nemen stappen worden voorbereid.
Op deze manier kunnen overheden en bedrijven in onderling overleg goed voorbereid
hun ideeën en plannen uitwerken.Zo is het op basis van de nu bekende beleidslijnen op dit moment al mogelijk
om over te gaan tot het opstellen van verkeers- en vervoersplannen. Zodra
het verkeers- en vervoerbeleid uitgekristalliseerd is, is het ook mogelijk
om de voorwaarden en eisen van aanbesteding te formuleren. c. De verdere planvorming rond de verzelfstandiging van
de Gemeentelijke VervoerbedrijvenDe verzelfstandiging van de GVB's is niet afhankelijk van de invoering
van de nieuwe wetgeving.In het kader van de verzelfstandiging van de GVB's kunnen door alle betrokkenen
de nodige acties in gang worden gezet. De betrokkenen zijn in dit geval de
GVB's zelf, de gemeenten, de Kaderwetgebieden en de rijksoverheid.Ontvlechting, verzakelijking en verzelfstandiging zijn de kernbegrippen
voor het beleid ten aanzien van de GVB's voor de komende jaren. Omdat de verschillende
GVB's allemaal hun eigen verzelfstandigingstraject (kunnen) afleggen, is er
in algemene zin geen exacte activiteiten- en tijdplanning te geven. d. De mogelijkheden van de regiobekostigingHet is van groot belang, dat de bestuurlijke structuur van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden, zoals in het VERDI-convenant afgesproken, en wat
het openbaar vervoer betreft in het wetsvoorstel Decentralisatie vervat, zo
snel mogelijk wordt ingevoerd. Daarmee doen de verantwoordelijke overheden
ervaring op met het beleid inzake openbaar vervoer. Vanuit die ervaring vallen
de vernieuwingsoperaties, waaronder ontvlechting en marktwerking in een vruchtbare
bodem. In relatie met de decentralisatie wordt door mij in overleg met de
bestuurlijke partners een bekostigingssystematiek voor de middellange termijn
ontwikkeld. 2.5 RandvoorwaardenBij de implementatie van aanbesteding kan een groot aantal randvoorwaarden
worden onderscheiden die van invloed zijn op de effectiviteit van het instrument
aanbesteding.Een deel van de condities betreft min of meer zelfstandige, aan aanbesteding
verwante beleidstrajecten. Het gaat dan om beleidstrajecten (zoals de invoering
van een nieuw bekostigingssysteem) die ook zonder aanbesteding zouden kunnen
worden uitgevoerd en zelfstandig gevolgen hebben voor het openbaar vervoer-beleid.Het gaat dan om:a. heldere bestuurlijke verantwoordelijkhedenb. bekostigingssystematiek met opbrengstenprikkelsc. spelregels ten aanzien van marktordening en mededingingd. tariefvrijheid en elektronisch kaartsysteeme. positie reizigerf. positie werknemer a. Heldere verantwoordelijkhedenHoewel met de decentralisatie flinke vooruitgang is geboekt, zijn deze
op het gebied van (vervoerkundige) afstemming, bestuurlijke samenwerking,
doordecentralisatie en de nieuwe bestuurlijke verhoudingen nog niet volledig
uitgekristalliseerd.Per 1 januari 1997 danwel 1 januari 1998 krijgen de provincies de bevoegdheid
voor het interlokaal openbaar vervoer en het lokaal openbaar vervoer overgedragen.
De Kaderwetgebieden en de drie noordelijke provincies beschikken sinds 1 januari
1996 over deze bevoegdheden en de middelen. In de loop van 1997 komt vast te staan welke BOV-/BOS-gemeenten hun bevoegdheid
ten aanzien van het openbaar vervoer zullen behouden.Per 1 januari 1998 liggen daarmee de bestuurlijke verhoudingen ten aanzien
van het openbaar vervoer definitief vast. Uitzondering vormen de Kaderwetgebieden,
waarover naar verwachting in de loop van 1998 duidelijkheid ontstaat. b. Bekostigingssystematiek met opbrengstenprikkelsDe nieuwe bekostigingssystematiek met een vorm van opbrengstsuppletie,
sluit in beginsel goed aan op aanbesteding van de ontwikkeling en aanbesteding
met ontwikkelingsprikkels. In lijn met het voorgestelde zal een nieuw bekostigingssysteem
(met opbrengstenprikkels) naar verwachting per 1-1-1998 beschikbaar zijn.De bestuurlijke verantwoordelijkheden en de bekostigingssystematiek worden
nader uitgewerkt in hoofdstuk 9. c. Spelregels voor marktordening en mededingingMet de introduktie van aanbesteding in het openbaar vervoer, gaat het
openbaar vervoer in de toekomst van een door overheidsinterventie gereguleerde
markt naar een vrijere markt met beheerste mededinging. In een overgangsfase
en ook bij een beheerste mededinging is het echter nodig dat de overheid definieert
wat zij maatschappelijk acceptabele mededinging acht. Een visie op acceptabele
mededinging leidt tot voorstellen voor mededingings- en ordeningsregels. In
hoofdstuk 5 worden deze mededingings- en ordeningsregels nader uitgewerkt. d. Tariefvrijheid en elektronisch kaartsysteemIn het kabinetsstandpunt «Naar een innovatief en klantgericht stads-
en streekvervoer» spreekt het Kabinet zich uit voor de wenselijkheid
van mogelijkheden tot tariefdifferentiatie. Door middel van dit tariefinstrument
ontstaan mogelijkheden om een optimale verhouding tussen kosten en opbrengsten
te bereiken, maar ook om beleidsmatige doelstellingen ten aanzien van bereikbaarheid
en leefbaarheid te verwezenlijken.Tariefdifferentiatie met de huidige kaart- en tariefstructuur zal al snel
leiden tot een voor de klanten te grote verscheidenheid aan kaartsoorten.
Om tariefvrijheid te realiseren en kaartintegratie te behouden streeft het
kabinet naar de introduktie van een elektronisch kaartsysteem.Naast de functie van betaalmiddel, vervoerbewijs, het genereren van informatie
om opbrengsten per bedrijf en per beheersgebied te kunnen vaststellen kan
een elektronisch kaartsysteem ook de functie van het verantwoorden van de
geleverde diensten aan de aanbestedende overheid hebben.Kortom: tariefdifferentiatie geeft vervoerders een instrument om een optimale
verhouding tussen kosten en opbrengsten te realiseren en elektronisch kaartsysteem
genereert marktinformatie waardoor de transparantie van de markt toeneemt.In hoofdstuk 8 worden Tariefdifferentiatie en Elektronisch kaartsysteem
nader uitgewerkt. e. Positie reizigerIntroduktie van aanbesteding van concessies heeft tot gevolg dat tijdelijke
regionale vervoermonopolies ontstaan. Dit gegeven gecombineerd met het verzelfstandigingsproces
van de gemeentelijk vervoerbedrijven vereist een andere invulling van de betrokkenheid
van de consument. Consumentenbescherming is onderwerp van hoofdstuk 6. f. Positie werknemerDe onderbelichting van de personele aspecten in de Kabinetsstandpunten
van de Commissie Brokx leidde tot de instelling van de Commissie «Personele
Gevolgen Commissie Brokx» (Commissie Laan I). De Commissie had de opdracht
om voorstellen te doen gericht op een sociaal aanvaardbaar en werkbare beheersing
van de personele gevolgen, met inachtneming van het streven naar marktwerking
in het openbaar vervoer. Het advies van de Commissie is opgenomen in de bijlagen
en mijn standpunt wordt verwoord in hoofdstuk 7. 2.6 PraktijkHet wettelijk kader kan worden beschouwd als het invoeringstraject dat
doorlopen moet worden om in 2005 het einddoel ten aanzien van de introduktie
van aanbesteding te bereiken. Binnen het wettelijke kader bepaalt de decentrale
overheid de fasering en het tempo waarin aanbesteding in de concrete provinciale,
regionale of lokale context geïmplementeerd zal worden. Uit het overzicht
blijkt dat vanaf 1998 aan alle condities voor een beheerste, gefaseerde en
verantwoorde invoering van aanbesteding is voldaan. Bovendien zijn de faciliterende
en stimulerende instrumenten beschikbaar of worden ontwikkeld. 3. CONCESSIESYSTEMATIEK 3.0 SamenvattingIn het Kabinetsstandpunt Brokx 2 wordt gekozen voor de introduktie van
een systeem van beheerste concurrentie om de weg. Om deze concurrentie te
realiseren wordt een concessiesystematiek ingevoerd. ConcessiesEen concessie voor openbaar vervoer is het unieke recht, verleend door
een bestuursorgaan, tot exploitatie van het openbaar vervoer door een onderneming.Decentrale overheden bepalen op welke wijze het domein van de concessie
wordt gedefinieerd. De concessieverlenende overheid heeft daarbij de vrijheid
het gebied en de modaliteit van de concessie zelf te bepalen. Inbreuken op
de exclusiviteit van een concessie moeten vooraf worden vastgelegd in de concessievoorwaarden.De maximale wettelijk concessieduur bedraagt zes jaar.Wettelijk zullen in ieder geval de volgende voorschriften met betrekking
tot de concessievoorwaarden worden vastgelegd:– de verplichting aan de concessiehouder die de concessie heeft
aanvaard om het vervoer ten behoeve van een ieder te verrichten;– de verplichting aan de concessiehouder om binnen de aan de concessie
gestelde voorwaarden andere vervoerders in zijn concessie-gebied te gedogen;– verbod voor derden om een openbare vervoersdienst te exploiteren
in het concessiegebied zonder een daartoe gesloten contract met de concessieverlenende
overheid;– de mogelijkheid van gehele of gedeeltelijke overdracht van de
feitelijke uitvoering van de concessie en de verantwoordelijkheid van de concessiehouder
jegens de concessieverlener bij overdracht van de concessie;– waarborg voor de instandhouding van een goede dienstverlening
door de concessiehouder (bijvoorbeeld reizigersinformatie, toegankelijkheid,
tariefstructuur, kaartintegratie);– plicht tot bekendmaking aan het publiek van dienstregelingen,
de algemene vervoersvoorwaarden en de bekendmakingstermijn;– informatieverplichting aan de concessieverlener die nodig zijn
voor de beoordeling van de uitvoering van de concessie;– toezicht op het nakomen van de verplichtingen door de concessiehouder;– de bandbreedtes met betrekking tot tarieven (zie hoofdstuk 8).De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen/goed te keuren wordt
geschrapt uit de Wet personenvervoer Aanvullende contracten– de concessieverlenende overheid is bevoegd om in aanvulling op
het concessionele vervoer aanvullende contracten te sluiten voor het verrichten
van openbaar vervoer;– aanvullende contracten moeten verplicht worden aanbesteed overeenkomstig
de aanbestedingsregels van de openbaar vervoer concessie. 3.1 InleidingOm te komen tot een marktgericht en kwalitatief beter openbaar vervoer
heeft het Kabinet in het Kabinetsstandpunt Brokx 2 gekozen voor een vorm van
concurrentie om de weg. Concurrentie om de weg is mogelijk door een systematiek
van aanbesteding van concessies. Het Kabinet heeft om de volgende redenen
gekozen voor concessies als onderwerp van aanbesteding.Belangrijk uitgangspunt voor de inrichting van het openbaar vervoer is
dat het zowel een alternatief vormt voor de auto op met name congestiegevoelige
verbindingen als dat het een vervoersvoorziening biedt voor hen die niet over
een alternatief beschikken. Daarbij is voor de kwaliteit van het openbaar
vervoer het aanbieden van een samenhangend netwerk een belangrijke voorwaarde.De concessiesystematiek leent zich goed voor een vervoersnetwerk. Het
netwerk bevat de combinatie van het verrichten van onrendabele diensten die
uit het oogpunt van algemeen belang gewenst zijn, met de uitvoering van andere,
rendabele, openbaar vervoerdiensten. Systeemintegratie blijft dan behouden
en de middelen gemoeid met de concessie kunnen door de vervoerder beter worden
benut. De kosten van het vervoer onder de concessie worden hierdoor gunstig
beïnvloed. Een waarborg voor deze publieke taak van het openbaar vervoer
vormt de uitvoering van een mix van rendabele en onrendabele lijnen. Dit kan
alleen indien aan die exploitatie een zekere mate van exclusiviteit wordt
gegeven. Door middel van de verlening van concessies wordt een beheerste vorm
van concurrentie, namelijk om de weg, geïntroduceerd terwijl continuïteit
en overzicht van het aanbod tegelijkertijd mogelijk blijft.De concessie geeft de mogelijkheid aan de concessieverlenende overheid
om voorwaarden te stellen aan de concessiehouder met betrekking tot de exploitatie
van het openbaar vervoer, zonder zich en detail met het vervoersaanbod te
bemoeien. Binnen de door de aanbestedende overheid geformuleerde concessievoorwaarden
heeft de vervoerder de mogelijkheid de ontwikkeling van het openbaar vervoer
ter hand te nemen. De vervoerder beschikt bij uitstek over de marktkennis
om een efficiënt, effectief en klantgericht vervoersnetwerk te ontwerpen.De keuze voor een concessiesystematiek in plaats van een systematiek van
contractrelaties is ingegeven door de overweging dat contracten, als privaatrechtelijke
overeenkomst, niet de exclusiviteit kunnen regelen. Het verlenen van een concessie
sluit echter niet uit dat aanvullend, binnen de grenzen die in de concessievoorwaarden
zijn gesteld nog contracten worden gesloten tussen concessieverlenende overheid
en concessiehouder; bijvoorbeeld over zaken die jaarlijks verschillen, danwel
onderwerpen waarover in de concessievoorwaarden slechts de condities en/of
procedures vastliggen. Het publiekrechtelijk karakter van een concessieHet begrip concessie is in de Nederlandse regelgeving geen vast omlijnd
begrip. Een concessie wordt in de regel verleend voor werkzaamheden die van
openbaar belang worden beschouwd. Dit geschiedt in die gevallen dat de overheid
het wenselijk vindt dat de uitvoering van de betreffende werkzaamheden wordt
overgelaten aan particuliere ondernemingen. Een concessie wordt vanwege de
met de concessie verbonden algemene belangen dan ook meestal verleend bij
wet. Uit de in de wet neergelegde rechten en verplichtingen blijkt dan de
rechtsverhouding tussen concessieverlener en concessiehouder. Het feit dat
de concessionaris de concessie in sommige gevallen uitdrukkelijk
moet aanvaarden (en dat daartoe een overeenkomst wordt gesloten), ontneemt
aan die concessie niet het beschikkingskarakter. In de literatuur wordt daarom
wel eens gesproken van geconditioneerde eenzijdige beschikkingen.De concessie (met al haar voorwaarden) is rechtsgeldig zodra ze door
het bestuursorgaan is vastgesteld, ook zonder dat de concessionaris de concessie
heeft aanvaard. De publiekrechtelijke concessie wordt, zo is hier aan de orde,
verleend na de privaatrechtelijke aanbestedingsprocedure. De overheden kunnen
tegelijkertijd via de concessievoorwaarden de publieke taak van het openbaar
vervoer blijven behartigen.De Wet personenvervoer kent geen concessiesystematiek, maar in zekere
zin werkt de huidige OV-vergunning als een «versluierde» concessie
door de rechten en verplichtingen die voor de vervoerder aan de vergunning
zijn verbonden. De vergunninghouder is verplicht ten minste eenmaal per jaar
een dienstregeling in te dienen en deze dienstregeling uit te voeren. De overheid
is volledig verantwoordelijk voor het niveau van de aangeboden vervoersvoorzieningen.
Indien er na afloop van de dienstregelingsperiode geen nieuwe dienstregeling
is vastgesteld of goedgekeurd, is de vervoerder verplicht de oude dienstregeling
voort te zetten. Door middel van de zogeheten «parallelliteitstoets»
voor nieuw aangeboden vervoersvoorzieningen, wordt de huidige vervoerder beschermd
en is de facto sprake van een belangrijke mate van exclusiviteit.Achtereenvolgens wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de aard en inhoud
van een concessie (paragraaf 2), de concessievoorwaarden (paragraaf 3) en
de toetsing van het vervoeraanbod (paragraaf 4). Tot slot wordt ingegaan op
aanvullende contracten (paragraaf 5) en wordt het vervolg geschetst (paragraaf
6). 3.2 Aard en inhoud van een concessieEen concessie voor openbaar vervoer is het unieke recht, verleend door
een bestuursorgaan, tot exploitatie van het openbaar vervoer door een onderneming.In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op het voorwerp van
concessie (paragraaf 3.2.1), de exclusiviteit van een concessie (paragraaf
3.2.2) en de duur van een concessie (3.2.3). 3.2.1 VoorwerpHet voorwerp van de concessie bepaalt de reikwijdte van de concessie en
de reikwijdte van rechten en verplichtingen van de concessiehouder. De algemene
omschrijving dat de concessie het uitsluitende recht op exploitatie van openbaar
vervoer en de verplichting deze exploitatie uit te voeren behelst, zegt nog
niets over de reikwijdte daarvan. Uit het kabinetsstandpunt bij het advies
van de Commissie Brokx Openbaar Vervoer (TK 1994/95, 23 645, nr. 2) blijkt
dat het gaat om een concessie voor de exploitatie van een vervoersvoorziening,
een netwerk met een mix aan rendabele en onrendabele lijnen, in een bepaald
gebied. Daarbinnen zijn nog aanvullende vervoerscontracten met betrekking
het openbaar vervoer mogelijk. Verder zijn daarnaast nog contracten voor collectief
vraagafhankelijk vervoer mogelijk.Ik ben van opvatting dat het aan de concessieverlenende overheid is om
te bepalen op welke wijze het domein van de concessie wordt gedefinieerd.
Daarbij zijn in beginsel de volgende beslissingen aan de orde: a. Geografisch gebied;De keuze voor de selectie en bepaling van de omvang van het aanbestedingsgebied
is een verantwoordelijkheid van de aanbestedende overheid. Daar waar de vervoerkundige
schaal dit niet in de weg staat, zal de verantwoordelijkheid voor een concessie
binnen één bestuursniveau (gemeente, Kaderwetgebied, provincie)
vallen. Indien de bestuurlijke schaal verschilt van de vervoerkundig optimale
schaal zullen de betrokken bestuurlijke partijen tot afstemming moeten komen
over bijvoorbeeld al dan niet geografische deelconcessies of gezamenlijke
aanbesteding. Ik ben van oordeel dat voor de wijze waarop in deze afstemming
kan worden voorzien, kan worden aangesloten bij de voorstellen inzake afstemming
van de dienstregeling zoals die in het voorstel tot wijziging van de Wet personenvervoer
(TK 1995/1996, 24 686) zijn opgenomen. Invalshoeken bij de keuze inzake de geografische omvang
van een concessie Voor de keuze inzake omvang van het gebied kunnen voor
decentrale overheid een aantal invalshoeken relevant zijn: 1. KlantgerichtheidHet produkt is in de ogen van de klant veelal die combinatie van
lijnen die aan zijn terugkerende en incidentele behoeften voldoet. Een probleem
is dat voor elke reiziger een andere combinatie van lijnen relevant is. Van
de overheid kan niet worden verwacht dat ze kennis heeft van individuele preferenties.
Laat staan dat de aanbestedende overheid deze preferenties ook nog correct
kan aggregeren en op basis hiervan de uitgebrachte offerte objectief kan beoordelen.
Deze invalshoek is derhalve minder geschikt om de optimale schaal van aanbesteding
te bepalen.2. NetwerkintegratieEen tweede invalshoek betreft die van netwerkintegratie ofwel een
samenhangend OV-netwerk, waarvoor een bepaalde minimum omvang noodzakelijk
is. Zeker indien de ontwikkelingsfunctie bij de vervoerder c.q. private marktpartij
wordt gelegd pleit dit des te meer voor een concessie van een relatief grote
omvang.3. Kostenminimalisatie (schaalvoordelen)Om de realisatie van schaalvoordelen in de bedrijfsvoering mogelijk
te maken is het noodzakelijk dat een concessie een substantiële omvang
heeft. Schaalvoordelen kunnen zich voordoen in de exploitatie van een netwerk,
maar ook bij het bedingen van quantumkortingen bij bijvoorbeeld de aankoop
van grotere hoeveelheden materiaal, verzekeringen, brandstof en dergelijke.
Bij aanbesteding is het voor de aanbestedende overheid van belang dat een
veelheid aan aanbestedingseenheden kan leiden tot hogere contract-, administratie-
en organisatorische en afstemmingskosten. Anderzijds kunnen meerdere concessies
binnen een gebied leiden tot meer dynamiek en leerervaringen.4. Meer aanbiedersKleinere aanbestedingseenheden stellen kleinere vervoerbedrijven
beter in staat om offerte uit te brengen. Om het aantal offrerende partijen
te vergroten kan dit een overweging vormen voor de decentrale overheid. Tevens
wordt door een groter aantal inschrijvers de concurrentiedruk vergroot hetgeen
een neerwaarts effect op de prijs kan hebben.Het gebied waarvoor de concessie kan worden verleend, overschrijdt
in beginsel niet het grondgebied van de tot concessieverlening bevoegde overheid.
Deze territoriale begrenzing wordt niet in de wet neergelegd. Evenwel
kan het wenselijk zijn om concessies te verlenen voor «grensoverschrijdend
vervoer». In die situatie voorziet de wet door het mogelijk te maken
de concessie door de desbetreffende overheden gezamenlijk te laten verlenen
dan wel door de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het verlenen van dit soort
concessies aan een van de desbetreffende overheden over te dragen1 .b. Ontwikkeling van netwerk en/of uitvoering van de dienstregeling Het voorwerp van de concessie kan de ontwikkeling van een netwerk betreffen
of slechts de uitvoering van de dienstregeling en het (laten) rijden van materieel.
In het kabinetsstandpunt Brokx 2 heeft het Kabinet uiteengezet dat veel argumenten
pleiten voor het in één hand houden van de ontwikkelings- en
uitvoeringsfunctie en dat dit een taak en verantwoordelijkheid voor vervoersondernemingen
zou moeten zijn. Ik blijf dit het meest gewenste ontwikkelingsperspectief
vinden.Tegelijkertijd is in het kabinetsstandpunt reeds aangegeven dat a. in
de overgangsfase het starten met de aanbesteding van met name uitvoering mogelijk
moet zijn en b. dat de scheidslijn tussen beleidsvoeringsfunctie en ontwikkelingsfunctie
niet haarscherp is aan te geven, zeker niet in wet- en regelgeving. Deze overwegingen
en de overweging dat bij uitstek het een verantwoordelijkheid van decentrale
overheden kan zijn om hier op maat invulling aan te geven brengt mij tot de
conclusie dat de wet- en regelgeving deze ontwikkelingsruimte en decentrale
beleidsvrijheid dient te bieden. c. ModaliteitEen concessie kan betrekking hebben op het gehele openbaar vervoer dan
wel een bepaalde modaliteit. Voor het eerste pleit dat bij die keuze, binnen
de randvoorwaarden gesteld door de concessieverlenende overheid, het aan de
vervoerder is om de meest optimale mix van modaliteiten in te zetten. Anderzijds
kan een concessieverlenende overheid ervoor kiezen om, indien kan worden beschikt
over tram of metro-infrastructuur, de concessie tot een modaliteit te beperken,
omdat de concessieverlenende overheid van oordeel is dat op die wijze een
effectieve en efficiënte benutting van de infrastructuur het meest gewaarborgd
is. Concessiesystematiek regionaal/stadsgewestelijk spoorvervoerVoor de contractsector-treindiensten is het voorgenomen concurrentieregime
dat van periodieke aanbesteding met een tijdelijke exclusiviteit (dus vergelijkbaar
met stad/streek). De facto is sprake van concurrentie «om het spoor».
Het ligt immers niet voor de hand dat derde-vervoerders willen concurreren
met een «gesubsidieerde» vervoerder en dit is ook niet wenselijk.
Over de juridische en technische (capaciteitsbeslag) invulling van de wijze
waarop de exclusiviteit gewaarborgd kan worden zal nog nader overleg plaatsvinden.Produktspecificatie spoorvervoerIn het beleidsvoornemen contractsector spoorvervoer zullen de treindiensten
zijn aangegeven welke voor aanbestedinging in de periode 1998–2000 in
aanmerking komen. De uitvoering van deze diensten vormt derhalve het produkt
van de aanbesteding.Het is voor mij vanzelfsprekend dat ook bij de produktspecificatie
van de vervoerdienst, waaronder ik ook de intermodale variant beschouw, er sprake dient te zijn van maatwerk via nader overleg met de desbetreffende
decentrale overheden.Een vraagstuk wat daarbij aan de orde komt vormt de mogelijkheid
van intermodale aanbesteding. Hieronder wordt verstaan een aanbesteding waarbij
ook andere, niet spoorgebonden, modaliteiten in aanmerking komen. Thans vindt
nog nader onderzoek plaats naar de juridische (is dit in de huidige wetgeving
mogelijk), financiële (hoe ga je om met instandhoudingskosten van de
railinfrastructuur) en technische (beschikbare capaciteit) complicaties hiervan.Samengevat:De regelgeving inzake de concessiesystematiek wordt zo ingericht dat binnen
de gestelde kaders de keuzes inzake het voorwerp van concessie worden bepaald
door de decentrale overheid. Tevens wordt het voor decentrale overheden mogelijk
gemaakt om concessies gezamenlijk aan te besteden. 3.2.2 ExclusiviteitKenmerkend voor een concessie is dat in principe deze het exclusieve recht
geeft op exploitatie binnen het domein van de concessie en tegelijkertijd
ook de verplichting tot levering met in acht name van de concessievoorwaarden.
Voor een doeltreffend openbaar vervoerbeleid van decentrale overheden zal
deze exclusiviteit in een aantal situaties bijvoorbeeld in geval van interconcessionaal
vervoer, aanvullende contracten, collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV)
en spoorvervoer, moeten worden ingeperkt.Momenteel is de parallelliteitstoets van de dienstregelingsvoorstellen
een middel om exclusiviteit van het openbaar vervoer te waarborgen. Deze toets
vervalt in de ontwerp-wijziging van de Wet personenvervoer 1 die op dit moment bij de Tweede Kamer aanhangig is. In plaats van
toetsing op parallelliteit moeten inbreuken op de exclusiviteit door de concessieverlener
vooraf worden vastgelegd.Bovenstaande betekent dat het recht op exploitatie dat met de concessie
wordt verkregen niet absoluut is. De aard van het openbaar vervoer brengt
met zich dat bepaalde beperkingen op het exploitatierecht door de concessiehouder
zullen moeten worden geaccepteerd.. Welke beperkingen door de concessiehouder
moeten worden geduld wordt deels in de wet en deels in de concessievoorwaarden
neergelegd. Voor het implementeren van aanbesteding van concessies is het
noodzakelijk dat, voorzover niet wettelijk vastgelegd, de decentrale overheid
in de concessievoorwaarden vastlegt met welke inbreuken (en wanneer en op
welke gronden) de vervoerder rekening dient te houden. Helderheid vooraf is
noodzakelijk wil onzekerheid hierover zich niet vertalen in een hogere prijs. Samengevat:Wettelijk zal worden vastgelegd dat vooraf in de concessievoorwaarden
moet worden aangegeven met welke mogelijke inbreuken (wanneer en op welke
gronden) op de exclusiviteit de vervoerder rekening dient te houden. Inbreuken op de exclusiviteit van een concessie Mogelijke inbreuken op de exclusiviteit van een concessie
zijn: 1. Openbaar vervoer per trein (commercieel en contractsector) Het exploitatierecht wordt beïnvloed door het commercieel openbaar
vervoer per trein binnen een concessiegebied. De toegang tot het spoorwegennet
staat in beginsel vrij voor iedere (spoor)vervoerondernemer. De aanbestedende
decentrale overheden hebben (op termijn met uitzondering van onrendabele regionale
spoordiensten) geen bevoegdheden ten aanzien van deze dienstverlening. Een
concessiehouder van busvervoer kan zo concurrentie ondervinden van commercieel
openbaar vervoer per trein dat deel uitmaakt van het landelijk of regionaal
spoorwegennet. Dit risico kan door de concessiehouder vooraf worden ingeschat,
omdat de spoorweginfrastructuur een gegeven is, wijzigingen daarin veelal
goed zijn in te schatten, en verder over de fluctuatie in de spoorwegdienstregeling
tijdig overleg tussen de vervoerders mogelijk is. Het is aan de decentrale
overheden om een afweging te maken of bij een verantwoordelijkheid voor het
regionaal spoorvervoer, de concessie zowel het bus- als het spoorvervoer zal
omvatten. Indien het Rijk verantwoordelijk is voor de te contracteren dienst
kunnen in het te sluiten contract afspraken worden gemaakt over parallelliteit.
Dit onderdeel van het contract komt dan in overleg met de voor het regionaal
openbaar vervoer verantwoordelijke decentrale overheid tot stand.2. Commercieel openbaar vervoer anders dan per treinHet exploitatierecht zou tevens kunnen worden beperkt door commercieel
openbaar vervoer anders dan per trein. «Cherry-picking» op deze
wijze wordt voorkomen doordat de introductie van de concessie als sturingsinstrument
betekent dat commercieel openbaar vervoer in het concessiegebied slechts mogelijk
is onder goedkeuring van de concessieverlenende overheid in dat gebied, waarbij
in de concessievoorwaarden door de decentrale overheid dient te worden aangegeven
welke gedragslijn deze zal volgen. Bij interregionaal of landelijk commercieel
openbaar vervoer betekent dit ook dat van iedere concessieverlenende overheid
deze goedkeuring verkregen moet worden. In beide gevallen zullen de condities
hiervan in de concessievoorwaarden moeten zijn opgenomen. De goedkeuring zou
kunnen worden geweigerd indien het toestaan van de vervoersvoorziening materieel
afbreuk doet aan de rechten van de concessiehouder.3. Interconcessioneel vervoerIndien concessies voor vervoersnetwerken in aangrenzende gebieden
het onder concessie verleende recht van exploitatie beïnvloeden, ligt
het voor de hand om, hoewel het in strikte zin geen inbreuk op de concessie
betekent, hiermee vooraf rekening te houden. Dit geschiedt nu reeds bij de
afstemming van de dienstregelingen. Bij gelijktijdige aanbesteding van dergelijke
concessies geldt hetzelfde. De betrokken bestuurlijke partijen kunnen de afgestemde
afspraken vervolgens in de concessievoorwaarden opnemen. Bij ongelijktijdige
aanbesteding zal reeds bij de inrichting van de concessiesystematiek hier
door de decentrale overheden uitwerking aan moeten worden gegeven.4. Collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV)In het geval dat het CVV onderdeel uitmaakt van het domein van de
concessie is de keuze voor de meest doelmatige aanwending aan de vervoerder.
Indien het CVV geen onderdeel is van de concessie dan wordt gebruik gemaakt
van een gespecificeerd contract. De aantasting van de exclusiviteit dient
dan te worden opgenomen in de concessievoorwaarden.5. Aanvullende contract halte-haltevervoerDe mogelijkheid bestaat dat maatschappelijk gewenst vervoer binnen
een concessie op grond van bedrijfseconomische motieven niet door de concessionair
wordt aangeboden. Het afsluiten van een aanvullend contract voor
een verbinding waarbij nog geen sprake is van vervoer (bijvoorbeeld op bepaalde
tijdstippen of dagen) betekent nauwelijks aantasting van de exclusiviteit.
Daarnaast kan een aanvullend contract voorzieningen betreffen die deels parallel
aan de onder de concessie vallende voorzieningen zijn. In dat geval moeten
in de concessievoorwaarden garanties worden neergelegd over tot welk (maximaal)
niveau parallelliteit van aanvullende contracten moet worden getolereerd.
Dit kan echter worden ondervangen door in de concessievoorwaarden limitatief
de gronden van de aanvullende contracten op te nemen.6. Cabotagevervoer voor zover dat op grond van een
cabotagevergunning is toegelatenOp dit moment is een ontwerp verordening in voorbereiding1 die het tijdelijk verrichten van binnenlands beroepspersonenvervoer
over de weg in een Lidstaat van ontvangst toestaat door een vervoerder van
personen over de weg in het internationaal vervoer, zonder dat deze in die
Lidstaat is gevestigd.Met dit cabotagevervoer wordt in dit verband gedoeld op cabotagevervoer
voor het internationaal geregeld vervoer dat wordt uitgevoerd door vervoerders
uit andere Lid-Staten in het kader van internationaal geregeld vervoer. Internationaal
geregeld vervoer is vervoer van personen met een bepaalde regelmaat en langs
een bepaalde reisweg, waarbij op vooraf vastgestelde stopplaatsen reizigers
mogen worden opgenomen of mogen worden afgezet. Het karakter van het internationaal
geregeld vervoer komt derhalve overeen met dat van het openbaar vervoer zoals
gedefinieerd in de Wet personenvervoer. Uit de EG-regelgeving volgt dat een
vergunning voor dit cabotagevervoer alleen kan worden geweigerd indien aangetoond
kan worden dat er uitsluitend sprake is van de meest winstgevende van alle
op de betrokken trajecten bestaande geregelde vervoersdiensten. Een grond
voor weigering kan volgens de EG-regelgeving niet zijn dat de diensten tegen
lagere prijzen dan andere wegvervoerders zullen worden aangeboden of dat de
verbinding reeds door andere vervoerders wordt geëxploiteerd.3.2.3 DuurBij het vaststellen van de maximumduur van een concessie moet een evenwicht
worden gevonden tussen enerzijds het bieden van zekerheid aan de vervoerder
en anderzijds de wenselijkheid het aangeboden netwerk op gezette tijden te
toetsen aan de markt. In het Kabinetstandpunt Brokx 2 heeft het Kabinet aangegeven
dat, na afweging van de voor- en nadelen in beginsel een concessieduur van
4 à 5 jaar de voorkeur verdient. Bij de behandeling van het kabinetsstandpunt
in de Tweede Kamer is toegezegd dat, gehoord de argumenten van de Kamer, bezien
zal worden of een langere duur van een concessie gewenst is.Op basis van onderstaande overwegingen stel ik voor een maximum concessieduur
van zes jaar voor bus, metro en tram in de wet op te nemen. Mogelijkheden tot differentiatieEen langere maximumconcessieduur biedt meer mogelijkheden om spreiding
aan te brengen in het moment van aanbesteden en de lengte van de concessieduur.
Ik heb de verwachting dat de aanbestedende overheden in een groot aantal gevallen
een kortere looptijd zullen hanteren, dan het wettelijk maximum van zes jaar. Redenen voor decentrale overheden om een kortere concessieduur
te hanteren, dan het wettelijk maximum van zes jaar.– De aanbesteding van openbaar vervoer betreft een voor de
decentrale overheid nieuw takenpakket. Om zich gaandeweg verder te professionaliseren
kan men eerst ervaring willen opdoen met aanbesteding. Om hieraan tegemoet
te komen, is een kortere duur te prefereren.– Een langdurige concessie is complex van aard en vereist derhalve
meer kennis en ervaring. Nog niet alle decentrale overheden beschikken hierover.
Ook dit kan ertoe leiden dat een kortere periode zal worden gehanteerd.– Decentrale overheden zullen zich naar verwachting niet voor
een langdurige periode willen binden aan en zo afhankelijk zijn van eenzelfde
vervoerder, die gedurende de concessieperiode als monopolist kan optreden.– De contractprijzen zullen naar verwachting bij de invoering
van concurrentie nog niet op hun laagste niveau zijn aangeland. Deze prijzen
zouden zich moeten kunnen stabiliseren, voordat tot eventuele langduriger
concessie-overeenkomsten wordt overgegaan.Buitenlandse ervaringenHet veelvuldig gebruik van een (maximale) concessieperiode van 5 tot 7
jaar bij concessieverlening in het openbaar vervoer in het buitenland duidt
erop dat deze duur in de praktijk een balans is tussen marktwerking enerzijds
en stabiliteit en continuïteit anderzijds. Bijlage 1 geeft een overzicht
van de concessieduur in verschillende landen. In een groot aantal landen is
bovendien een tendens waarneembaar richting een langere concessieduur om op
die manier aanbesteding met ontwikkelingsprikkels mogelijk te maken. Daar
ik aanbesteding van de ontwikkelingsfunctie van groot belang vindt, ligt het
voor de hand hierbij aan te sluiten. Marktwerking en innovatieDe duur van een concessie is een belangrijk element voor het daadwerkelijk
ontstaan van mededinging. Langlopende concessies betekenen dat de dreiging
van concurrentie voor de concessiehouder minder aanwezig is. Van een betwistbare
markt is minder sprake en een belangrijke incentive tot verbetering van de
kwaliteit en efficiency boet aan kracht in. Dit betekent dat bedrijven minder
geprikkeld worden om zich meer op de vervoersbehoefte van de reiziger te richten.
De uitdaging van de vervoersondernemingen bestaat daarin dat zij een netwerk
aanbieden dat goed aansluit bij de wensen van de reiziger en dat voldoet aan
de voorwaarden van de aanbestedende overheid. Hoe beter de onderneming hierin
slaagt des te aantrekkelijker zal de exploitatie zijn. Een te korte concessieduur
kan er toe leiden dat vervoerders zich meer oriënteren op de aanbestedende
overheid als opdrachtgever dan op de reizigers. De introduktie van marktwerking
in het openbaar vervoer heeft juist tot doel te komen tot een klantgericht
openbaar vervoer.Bij de door mij voorgestane aanbesteding van de ontwikkelings- en uitvoeringsfunctie
is tijd en ruimte nodig om een concessie vervoerkundig verder te ontwikkelen
en te toetsen of via de toename van reizigers deze inderdaad beter voldoet
aan de eisen van de klanten. Bij een korte concessieduur is dit te beperkt
mogelijk. Men heeft immers een aantal ervaringsjaren nodig om de markt verder
te kunnen verkennen. Daartoe investeert een vervoerder in de ontwikkeling
van een netwerk, waarvan hij op termijn de vruchten kan plukken. Samenvattend betekent dit dat een centrale overweging van de concessiesystematiek
is dat wanneer de concessieperiode verstrijkt en op de nieuwe concessie moet
worden geboden, de marktwerking wordt geïntensiveerd. Marktwerking nodigt
uit tot een kortere concessieduur. Aan de andere kant pleiten argumenten als
de terugverdientijd van investeringen en de kosten van de procedures rond
de concessieverlening voor een langere termijn. Daarom is een meer hybride
concessievorm te overwegen, waarbij in principe voor een langere periode een
verbintenis wordt aangegaan, maar de mogelijkheid van een tussentijdse evaluatie
wordt ingebouwd. Zo kan men bij een concessieperiode van zes jaar denken aan
een tussentijdse evaluatie na drie jaar. Contractduur contractsector spoorIn het beleidsvoornemen contractsector spoorvervoer zal er weloverwogen
voor worden gekozen de lengte van het langstdurende contract te laten aansluiten
bij de in deze nota voorgestelde concessieduur. Ook bij de voorgestelde aanbestedingen
van regionaal en stadsgewestelijke spoorvervoer zal deze termijn worden aangehouden.3.3 ConcessievoorwaardenIn voorgaande paragraaf is ingegaan op het voorwerp, de exclusiviteit
en de duur van een concessie. Daarbij is aangegeven welke zaken hiertoe in
de wet zullen worden verankerd. De rijksoverheid geeft hiermee de wettelijke
kaders op hoofdlijnen voor de concessiesystematiek.Een aantal onderwerpen leent zich voor een meer gedetailleerde uitwerking
door de concessieverlenende overheden. In de wet worden slechts voorschriften
opgenomen die de aanbestedende overheden verplichten om over onderwerpen die
in het kader van het algemeen belang worden gesteld passages op te nemen in
de concessievoorwaarden (de «dat»-vraag). De decentrale overheden
kunnen wettelijk worden aangesproken om genoemde zaken te regelen. De wijze
waarop invulling en uitvoering geschiedt, wordt aan de aanbestedende overheden
overgelaten (de «hoe»-vraag). Deze werkwijze sluit aan op het
kabinetsbeleid decentrale overheden zoveel mogelijk beleidsvrijheid in deze
te geven.Onderwerpen die betrekking hebben op de rechten en plichten die samenhangen
met de concessie en die in het kader van het algemeen belang worden gesteld,
en derhalve naar mijn mening in regelgeving moeten worden neergelegd, zijn: 1. Verplichting aan de concessiehouder om het vervoer
ten behoeve van een ieder te verrichtenDit is de kernverplichting van de concessieverlening voor openbaar vervoer.
De verplichting tot vervoer geeft het algemeen en maatschappelijk belang aan
voor dat vervoer. 2. Verplichting aan de concessiehouder om binnen de aan
de concessie gestelde voorwaarden andere vervoerders die een contract hebben
gesloten met de concessieverlenende overheid, onder bepaalde omstandigheden
in hun concessie-gebied toe te latenHet hangt van de reikwijdte van de concessieverlening af of het is toegestaan
dat anderen gerechtigd zijn in hetzelfde gebied vervoersdiensten te verrichten.
De aanbestedende overheid bepaalt de reikwijdte en daarmee de
exclusiviteit van de concessie. Een nadere regeling van die verplichting zal
in de concessievoorwaarden moeten worden opgenomen. 3. Verbod voor derden om een openbare vervoersdienst te
exploiteren in het concessiegebied zonder een daartoe gesloten contract met
de concessieverlenende overheid dan wel zonder toestemming van de aanbestedende
overheidHet verbod aan derden is een spiegelbeeldbepaling van de plicht van de
concessiehouder om derden toe te laten. De toelating van derden zal ter voorkoming
van de uitholling van de exclusiviteit van de concessie gebonden zijn aan
een contract of toestemming van de concessieverlenende overheid. Het contract
zal dan betrekking hebben op aanvullende openbaar vervoervoorzieningen. De
toestemming voor het verrichten van openbaar vervoerdiensten zal betrekking
hebben op de gevallen waarin sprake is van commercieel openbaar vervoer. De
uitzonderingen op het verbod zullen in de concessievoorwaarden, de contractvoorwaarden
en de voorwaarden verbonden aan de toestemming van de concessieverlenende
overheid nader worden aangegeven. Uitzonderingen op het verbod aan derden om openbaar
vervoerdiensten te exploiterenUitzonderingen op het verbod om openbaar vervoerdiensten te exploiteren
zonder een daartoe gesloten contract met de concessieverlenende overheid kunnen
bijvoorbeeld als volgt worden geoperationaliseerd:– een snelheidsnorm of kwaliteitsnorm eventueel gekoppeld aan
een minimumtarief dat hoger ligt dan de bandbreedte waarbinnen tarief voor
concessievervoer moet worden verricht;– doorkruising van het gebied;– voor- en natransport van de door de concessiehouder te exploiteren
vervoersvoorziening;– de in opdracht van de concessiehouder verrichte OV-dienst
(bij overdracht van feitelijke uitvoering van de concessie);– ontheffing van het verbod indien de concessiehouder niet
in de dienstverlening voorziet en de ontheffing in verband met bijzondere
omstandigheden redelijkerwijs noodzakelijk zijn.4. Gehele of gedeeltelijke overdracht van de feitelijke
uitvoering van de concessie (en voorwaarden aan wie en waaronder) en de verantwoordelijkheid
van de concessiehouder jegens de concessieverlener bij overdracht van de uitvoering
van de concessieIn beginsel is een concessie onvervreemdbaar. Zolang nog sprake is van
een substantiële bijdrage van de decentrale overheden lijkt mij dat wenselijk.
Het is echter mogelijk, binnen de grenzen van het concurrentieel regime, om
de concessie (deels) over te dragen aan een andere rechtspersoon. Het gaat
hier dan niet om de situatie dat de concessiehouder de concessie deels in
onderaanneming geeft, maar indien sprake is van een zelfstandige overdracht.
Dit kan zich voordoen indien de rechtspersoon van de concessiehouder wijzigt
door fusie of overname of indien een dochter van de concessiehouder de concessie
gaat uitvoeren. De overdracht van de concessie laat de verantwoordelijkheid
ervoor van de concessiehouder onverlet. Om de continuïteit van de uitvoering
van de concessie te waarborgen worden er regels gesteld aan de continuïteit
van de zeggenschapsverhouding tussen de concessiehouder en de rechtspersoon
die de concessie uitvoert. Deze regels zullen betrekking hebben op de invloed
die de concessiehouder kan uitoefenen op die andere rechtspersoon
door middel van bijvoorbeeld aandelenbezit of benoeming van commissarissen.
De overdracht is niet aanbestedingsplichtig. 5. Waarborg voor de instandhouding van een goede dienstverlening
door de concessiehouderHet is vanwege de publieke functie van het openbaar vervoer van belang
dat de uitvoering ervan aan bepaalde kwaliteitseisen voldoet. De decentrale
overheid zal daartoe aan de concessiehouder bepaalde verplichtingen moeten
kunnen opleggen. Aangezien deze eisen in het algemeen door alle concessiehouders
van openbaar vervoer moeten worden geëerbiedigd, worden de algemene kaders
ter waarborging van die dienstverlening in een wettelijk voorschrift neergelegd.
Het stellen van uniforme kaders ter waarborging van een goede dienstverlening
bevordert de transparantie van de te stellen concessievoorwaarden voor zowel
de concessiehouder als de consument. Een nadere invulling van de kaders kan
plaatsvinden in de concessievoorwaarden. De instandhouding van een goede dienstverlening
hangt van een veelheid van factoren af. Bijvoorbeeld kunnen wettelijk regels
worden gesteld ten aanzien van kaartintegratie, de tariefstructuur, de aanpassing
van de hoogte van het tarief, de toegankelijkheid van de dienstverlening (zoals
toegang voor gehandicapten en de deelname aan een landelijk reizigersinformatiesysteem)
en de aanpassing van het voorzieningenniveau door de concessiehouder. Daarnaast
kunnen procedurele waarborgen een goede dienstverlening bevorderen. Te denken
valt dan aan de verplichting aan de concessiehouder om wijzigingen aan de
aanbestedende overheid bekend te maken en hem te verplichten overleg te voeren
met consumentenorganisaties en andere vervoerders.De kaders hebben geen betrekking op het voorzieningenniveau zelf. De kaders
voor het aangeboden voorzieningenniveau zullen normaliter vastliggen bij de
concessieverlening. Wel is het voor een goede dienstverlening van belang dat
het voorzieningenniveau, als gevolg van bijvoorbeeld een verandering van de
openbaar vervoervraag, in de loop van de concessieduur kan worden aangepast
door de concessiehouder. Deze aanpassingsmogelijkheid zal door de overheid,
uit hoofde van haar zorg voor goede openbaar vervoersvoorzieningen, aan voorwaarden
gebonden moeten zijn. De mogelijkheid voor de overheid om deze voorwaarden
te stellen, zal in de wet worden opgenomen. De overheid kan dit nader invullen
door bijvoorbeeld in de concessievoorwaarden op te nemen dat het vervoersaanbod
een bepaald wijzigingspercentage niet mag overschrijden. 6. Plicht tot bekendmaking aan het publiek van dienstregelingen
en de algemene vervoersvoorwaarden en de bekendmakingstermijnDe bekendmaking van dienstregelingen ten behoeve van het publiek is wezenlijk
vanwege het openbare karakter van het vervoer. Het is ook een verplichting
die voor alle concessiehouders geldt. Het belang van de bekendmaking rechtvaardigt
het opnemen ervan in de wet. Wel is het mogelijk voor de concessieverlenende
overheid om de uitwerking van de publicatieplicht in de concessievoorwaarden
op te nemen. 7. Informatieverplichting (omvang, frequentie e.d.) van
de vervoerder aan de concessieverlener die nodig zijn voor de beoordeling
van de uitvoering van de concessieDe verplichting tot het leveren van informatie heeft betrekking op bijvoorbeeld
kwantiteit van het aanbod, kwaliteit (o.a. klachtenbehandeling), tariefontwikkeling,
rendement en financiële resultaten. Deze informatie is niet
alleen noodzakelijk om toezicht te kunnen uitoefenen op de juiste uitvoering
van de concessie maar ook om de nodige «beleidsinformatie» te
kunnen verkrijgen ten behoeve van de eerstvolgende aanbesteding. De informatieverplichting
dient in principe voor alle concessiehouders hetzelfde te zijn. Ook omdat
deze informatie de grondslag is voor de toezicht door de opdrachtgevende overheid
op de naleving van de concessievoorwaarden. De concessiehouders dienen op
eenzelfde wijze te worden getoetst. Verder draagt een hoge mate van uniformering
op dit punt bij aan heldere spelregels, uniforme interpretatie, minder beheerslast
en markttransparantie.De concessiehouder heeft gedurende de concessieperiode een monopolie op
de kennis over de ontwikkeling van de vervoersvraag in het concessiegebied.
Derhalve wordt de concessiehouder verplicht om gegevens over reizigersstromen
aan de aanbestedende overheid ten behoeve van de bekostiging en het toezicht,
maar ook met het oog op toekomstige aanbesteding, te verstrekken. Want ten
behoeve van een effectieve aanbesteding hebben zowel de aanbestedende overheid
als de concurrent-inschrijvers behoefte aan gedetailleerde gegevens over de
vervoersvraag. De overheid mag deze gegevens vervolgens ook aan derden, concurrent-inschrijvers,
in het kader van die aanbestedingsprocedure verstrekken. Dit is noodzakelijk
om het risico van concurrentievervalsing te vermijden als gevolg van de informatievoorsprong
van de concessiehouder.De informatieverstrekking vindt echter zijn grens in de gegevens die als
bedrijfsgegevens1 kunnen worden gekwalificeerd.
Indien uit de gegevens de bedrijfsvoering en de bedrijfsresultaten van de
concessiehouder kunnen worden afgeleid, leidt de informatieverstrekking juist
tot een achterstandspositie van de concessiehouder ten opzichte van zijn concurrent-inschrijvers.
Naast gegevens over de vervoerstromen worden ook de gegevens over het personeelsbestand
openbaar gemaakt. Dit is van belang indien er sprake is van een overnameverplichting
van personeel van de oude concessiehouder door de nieuwe concessiehouder en
die een doorvertaling zullen moet krijgen in de concessievoorwaarden (zie
hoofdstuk 7 over de positie van de werknemer).Bovengenoemde beleidsmotieven pleiten voor de opstelling van een informatieprofiel.
Naast de gegevens die in het kader van de bekostiging op grond van het besluit
Personenvervoer worden opgelegd, kan worden gedacht aan gegevens met betrekking
tot de dienstverlening, de vervoersvraag en sociaal-economische aspecten.
Het is aan de concessieverlenende overheid om uiteindelijk te beslissen welke
informatie noodzakelijk is. Het is wenselijk dat één van de
eerste aandachtspunten van het Forum OV het uitwerken van een (aantal) model
informatieprofiel betreft. Daarbij kan onafhankelijke accountantsexpertise
worden ingeschakeld om de exacte begrenzing te vinden tussen benodigde en
bedrijfsgevoelige (en daarmee concurrentiegevoelige) gegevens. Samengevat:Er kunnen drie beleidsmotieven worden onderscheiden voor het vormgeven
van een informatieprofiel in het kader van concessieverlening en/of aanbesteding:a. bekostigingsmotief;b. maatschappelijk motief;c. aanbestedingsmotief. Opsomming van gegevens die kunnen worden opgenomen
in een informatieprofiel Financiële gegevens:– bankgaranties– de jaarrekening van de vervoerder– subsidie per reiziger– subsidie per voertuigkilometer– subsidie per reizigerskilometer– kostendekkingsgraadKarakteristieken dienstverlening:– diensttype, frequentie, dag van de week– rijtijd– loopafstand– looptijd– overstapkwaliteit– tarief– bediende bevolking– bediende openbare gebouwenStandaarden dienstverlening:– maximale wachttijd en minimale frequentie naar moment van
de dag (piek, perioden tussen pieken of aangrenzend aan piekschouders, avond
en nacht), dag van de week, rijrichting en soortlijn– gegevens over toegankelijkheid, veiligheid, punctualiteit,
properheid en betrouwbaarheid– gegevens over technische specificaties van voertuigen (geluidsniveau,
uitlaatgassen, licht, ouderdom)– gegevens over reizigerscomfort (zetels, ventilatie, bagagevoorzieningen)– gegevens verzameld aan boord van de voertuigen (logistieke beheerssystemen)– gegevens over reizigersklachten– gegevens over informatie verstrekt aan reizigersVervoersvraag:– aantal reizigers– soort reizigersAlternatieven:– bestaande busalternatieven– invloed op commerciële diensten8. Toezicht op het nakomen van de verplichtingen door
de concessiehouderBij of krachtens de wet zal de aanbestedende overheid moeten worden aangewezen
voor het toezicht op de naleving van de concessievoorwaarden. De toezichthoudende
bevoegdheden zoals in zijn algemeenheid neergelegd in hoofdstuk 5 van de Algemene
wet bestuursrecht vormen daarbij het kader. 3.4 Toetsing vervoeraanbodIn de huidige Wet personenvervoer, maar ook na aanvaarding van het ingediende
voorstel tot wijziging van de Wet personenvervoer, hebben de provincies, de
gemeenten en de Kaderwetgebieden een beslissende rol bij het vaststellen van
het vervoersaanbod. Door de goedkeurings- en vaststellingsbevoegdheid van
de dienstregeling is de decentrale overheid uiteindelijk verantwoordelijk
voor de omvang van het aanbod. De decentrale overheid heeft derhalve
in termen van het kabinetsstandpunt momenteel naast de beleidsvoeringsfunctie
ook de rol van ontwikkelaar, dan wel sanctioneert het aanbod van een ontwikkelaar
in detail. Het willen aanbesteden van de ontwikkelingsfunctie, oftewel het
meer vrijheid geven aan vervoerders om het meest effectieve en efficiënte
vervoersaanbod te ontwikkelen, heeft consequenties voor de bevoegdheid tot
vaststellen van de dienstregeling door de overheid. De verantwoordelijkheid
voor het voorzieningenniveau verschuift wat detaillering betreft van de decentrale
overheid naar de ontwikkelaar. De decentrale overheid blijft wel verantwoordelijk,
via het programma van eisen, voor het kaderscheppend voorzieningenbeleid en
zal door de selectie via de aanbestedingsprocedure het gewenste voorzieningenniveau
ook beïnvloeden. Bij de concessieverlening wordt het door de ontwikkelaar
aangeboden voorzieningenniveau vastgelegd. Wijzigingen hierin zullen niet
meer aan de concessieverlenende overheid ter vaststelling, maar slechts ter
toetsing aan de randvoorwaarden worden voorgelegd. De concessieverlenende
overheid zal vooraf in de concessievoorwaarden de wijzigingsmarges aangeven.
Door middel van toezicht op de naleving van de concessievoorwaarden, kunnen
de aangebrachte wijzigingen aan de door de decentrale overheid geschapen kaders
worden getoetst. Bij aanbesteding van alleen de uitvoeringsfunctie blijft
de decentrale overheid verantwoordelijk voor het aanbod en in die zin aanvankelijk
de ontwikkelingsfunctie uitoefenen. Omdat de decentrale overheid echter niet
meer jaarlijks de dienstregeling vaststelt maar van tevoren de wijzigingsmarges
voor het aanbod aangeeft, verschuift die ontwikkelrol, zij het geconditioneerd,
naar de uitvoerder van de dienstregeling. Deze mag binnen de door de decentrale
overheid aangegeven marges het vervoersaanbod zelfstandig wijzigen. Uitwerking van de toetsing van de dienstregelingAls gevolg van het schrappen van de bevoegdheid tot goedkeuring van
de dienstregeling in de Wet personenvervoer kunnen zich de volgende situaties
voordoen:a. Een concessie wordt verleend aan een vervoerder. Concurrerende
offreerders die eveneens aan het programma van eisen voldoen worden afgewezen.
Tijdens de concessieperiode wijzigt de concessiehouder de dienstregeling.
Deze wijziging betekent een verschraling van het vervoeraanbod. De wijzigingen
vallen weliswaar binnen het programma van eisen, maar het vervoeraanbod is
slechter dan de aangeboden dienstregeling van andere aanbieders.De aanbestedende overheid heeft de volgende instrumenten om het voorzieningenniveau,
gedurende de concessieperiode, te waarborgen:– het vastleggen van het voorzieningenniveau en de mate van
wijziging in het programma van eisen en de concessievoorwaarden;– het toetsen van de wijzigingen aan de concessievoorwaarden;– het opnemen van een overlegverplichting voor de concessiehouder
in de concessievoorwaarden over wijzigingen in het voorzieningenniveau;– het opnemen van een overlegverplichting voor de concessiehouder
met consumentenorganisaties over voorgenomen wijzigingen in het kwaliteitsniveau
(hetgeen meer inhoudt dan het voorzieningenniveau);– het sluiten van aanvullende contracten voor de vervallen
voorzieningen.b. Op basis van de gereden dienstregeling sluit de provincies een
aanvullend contract met een ander vervoerbedrijf. Vervolgens wijzigt de concessiehouder
de dienstregeling, waardoor het aanvullende contract niet meer aansluit. De problematiek is te ondervangen door:– geen aanvullende contracten af te sluiten voor een langere
periode dan de looptijd van een dienstregeling;– in het aanvullende contract vast te leggen dat aanpassingen
mogelijk zijn indien de dienstregeling wordt gewijzigd.Samengevat:De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen/goed te keuren vervalt
in de Wet personenvervoer. 3.5 Aanvullende contractenIndien vanuit maatschappelijk oogpunt het aangeboden netwerk niet voldoende
is, bestaat de mogelijkheid om aanvullende contracten op lijnniveau af te
sluiten. In de huidige situatie wordt de bevoegdheid tot het sluiten van (aanvullende)
contracten voor het verrichten van openbaar vervoer niet in de wet geregeld.
De contractvorm, wordt wel gebruikt door decentrale overheden die daarmee
hun afspraken met de vervoerder neerleggen ter uitvoering van de bevoegdheden
tot vergunningverlening, vaststelling van de dienstregeling en verlening van
de exploitatiebijdrage.In de wet wordt de bevoegdheid neergelegd om tot het sluiten van op de
concessie aanvullende contracten over te gaan voor specifieke vervoersvoorzieningen
indien dit noodzakelijk is om een goede openbaar vervoersvoorziening te waarborgen
voor degenen die daarvan afhankelijk zijn. Ook voor deze contracten geldt
een aanbestedingsplicht overeenkomstig die van de concessie.Aanvullende contracten hebben, evenals concessies, een maximum looptijd
van zes jaar. Bij voorkeur eindigt de duur van een dergelijk contract uiterlijk
bij de beëindiging van de concessie. Met betrekking tot CVV-contracten
is in deze fase van ervaring opdoen in het nog voor te hangen gewijzigde Besluit
Personenvervoer sprake van een maximale contractduur van drie jaar. 3.6 VervolgDe voorbereiding van de invoering van een concessiesystematiek vergt tijd.
Wettelijk wordt vastgelegd dat één jaar na inwerkingtreding
van de wet, waarvan de publicatie in de Staatscourant is gepland voor 1-1-1999,
de concessiesystematiek dient te zijn ingevoerd. Voor die tijd moeten de decentrale
overheden de concessiegebieden definiëren. Nadat de concessiesystematiek
is ingevoerd kan aanbesteding plaatsvinden. Bijlage 1 Tabel: Landen die aanbesteding gebruiken voor de voorziening
van openbaar vervoer en de duur van het concessie-contract LandenDuur
van aanbesteden concessie-contracten (in jaren) Denemarken5–8Finland5 Frankrijk5–7 Duitsland8(a)Noorwegen5–10 PortugalNB Spanje8–20Zweden3–5 Zwitserland3 + 10(b) Groot-Brittannië3(c)USA1–3 Australië5(d) Nieuw-Zeeland5Noten: (a) voornamelijk onder-aanneming; (b) een 3-jarige proefperiode
gevolgd door een 10-jarig contract; (c) recentelijk is sprake om duur te verlengen
naar 5 jaar; (d) voor commerciële contracten. Legenda: NB- Niet Bekend
 Bronnen: Anderson (1992); Bannister c.s. (1992); meerdere bronnen in teksten. 4. AANBESTEDINGSSYSTEMATIEK 4.0 SamenvattingDe introductie van het instrument aanbesteding in het openbaar vervoer
vereist een regeling in de Wet personenvervoer. AanbestedingsplichtDe wettelijke regeling zal, zo wordt voorgesteld, in ieder geval bevatten
de verplichting tot aanbesteding van openbaar vervoer concessies en contracten
volgens de EU-richtlijn diensten (1993). De EG-richtlijn diensten komt tegemoet
aan de wens om te komen tot een vorm van openbare aanbesteding met heldere
en eenduidige spelregels. De EG-richtlijn nutssector laat de keuze voor openbare,
niet-openbare aanbesteding of onderhandelingsprocedure vrij en stelt slechts
beperkte eisen aan de te hanteren selectiecriteria. AanbestedingsprocedureVoor wat betreft de procedure vereisten wordt aangesloten bij de vereisten
in de richtlijn diensten zoals deze zijn geïmplementeerd bij en krachtens
de Raamwet EU-aanbestedingen. In de Wet personenvervoer zal de overeenkomstige
toepassing van dit regime plaatsvinden via een verwijzing naar deze wet. AanbestedingsreglementEen aanbestedingsreglement draagt naar mijn oordeel bij aan een transparante
aanbestedingsprocedure en een inzichtelijke en uniforme toepassing van de
aanbestedingsregels. Daarnaast kan het vanwege de onbekendheid met aanbesteding
van openbaar vervoer bij de aanbestedende overheden en de vervoerders, zeker
in de beginfase, een welkom houvast betekenen. In de Wet personenvervoer wordt
het opstellen van een aanbestedingsreglement door de aanbestedende overheid,
verplicht gesteld. Omdat de procedureregels zullen moeten aansluiten bij de
werkwijze van de aanbestedende overheid of bij een bij die overheid bestaand
aanbestedingsreglement, zal de inhoud ervan niet bij of krachtens de wet worden
bepaald. De wettelijke regeling zal zich beperken tot de verplichting en het
opsommen van de belangrijkste in het reglement op te nemen onderwerpen. Het
staat de aanbestedende overheden uiteraard vrij om tot uniformering van het
reglement te komen. 4.1 InleidingIn de kabinetsstandpunt Brokx 2 maakt het kabinet een keuze voor een aanbestedingsmodel,
namelijk (gecombineerde) aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering. Tevens
wordt met betrekking tot de aanbestedingssystematiek het volgende geformuleerd:– het betreft periodieke openbare aanbesteding van concessies voor
regionale/lokale netwerken. In een overgangsfase is de openbare aanbesteding
van alleen de uitvoeringsfunctie mogelijk dan wel alleen de openbare aanbesteding
van het management van een gemeentelijk vervoerbedrijf;– voorts betreft het de openbare aanbesteding van contracten voor
aanvullende openbaar (lijn-)vervoer;– naast de selectie op kwaliteit (waaronder het reizigerstarief),
kan ook de prijs (het subsidietarief) een rol spelen. De aanbestedingssystematiek moet vorm worden gegeven, zo wordt gesteld,
binnen de kaders van Europese richtlijnen met betrekking tot aanbesteding.
Om de markt van overheidsopdrachten binnen de Europese Unie werkelijk te openen
en daarmee marktwerking te introduceren, is een reeks EU-aanbestedingsrichtlijnen
uitgevaardigd. Het betreffen de EU-richtlijnen «werken» (1972),
richtlijn «leveringen» (1978), richtlijn «nutssector»
(1993) en de richtlijn «diensten» (1993). Deze aanbestedingsrichtlijnen,
die (semi)overheden verplichten tot aanbesteding van overheidsopdrachten,
zijn in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd in de Raamwet EEG-voorschriften
aanbestedingen (Stb. 1993, 212), het Besluit overheidsaanbestedingen (Stb.
1993, 305), het Besluit aanbesteding van werken 1973 en het Besluit aanbestedingen
nutssector (Stb. 1993, 214).De uitgangspunten, zoals geformuleerd in het kabinetsstandpunt Brokx 2
en de Europese regelgeving met betrekking tot aanbestedingen vormen het kader
waarbinnen de aanbestedingssystematiek voor het openbaar vervoer wordt uitgewerkt.In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op de aanbestedingsprocedure
(paragraaf 2), de te onderscheiden aanbestedingsfasen (paragraaf 3) en het
aanbestedingsreglement (paragraaf 4). Het hoofdstuk wordt afgesloten met de
vervolgstappen die worden gezet (paragraaf 5). 4.2 Aanbestedingsprocedure: de keuze voor de EU-richtlijn
diensten Geen van de EU-richtlijnen is van toepassing op de aanbesteding van openbaar
vervoerconcessies en het sluiten van openbaar vervoercontracten. Daarom zal
een aanbestedingsplicht in de Wet personenvervoer moeten worden opgenomen.
Om een aantal redenen heb ik gekozen voor aansluiting bij het Europese aanbestedingsregime.a. Het regime doet recht aan de noodzakelijke objectieve beoordeling door
de overheid van de uitgebrachte offertes aan de geformuleerde criteria van
die overheid. Naast deze instrumentele functie heeft het aanbestedingsrecht
ook een waarborgfunctie. Het dient verder te vrijwaren tegen willekeurig en
preferentieel optreden van de overheid, wat in de EG-aanbestedingsrichtlijnen
tot uitdrukking is gebracht in de plicht voor de overheid om alle gegadigden
in een aanbestedingsprocedure gelijk te behandelen (gelijkheidsbeginsel).b. Door de aansluiting bij de bestaande procedure wordt een procedurele
uniformiteit van de nationale aanbesteding van diensten bereikt; doordat in
beginsel een aanbestedende overheid voor de aanbesteding van openbaar vervoersdiensten
dezelfde procedure volgt als die voor de aanbesteding van andere diensten
(zoals bijvoorbeeld de aanbesteding van gehandicaptenvervoer op grond van
de WVG).c. Er is reeds sprake van een redelijk uitgekristalliseerde procedure
(en jurisprudentie) door de ervaring van de aanbestedende overheid met de
richtlijnen. Ook kan ten behoeve van een uniforme uitleg van de regels een
beroep worden gedaan op de aanwezige Europese en nationale jurisprudentie
terzake. De reeds opgedane ervaring van decentrale overheden met deze aanbestedingsregels
en de bestaande jurisprudentie dragen bij aan de uniforme toepassing van de
aanbestedingsregels. Dit bevordert de doorzichtigheid en objectiviteit van
de aanbestedingsprocedure. Er zijn twee EU-richtlijnen die van toepassing zouden kunnen worden verklaard
op de concessieverlening van openbaar vervoer; de EU-richtlijn diensten en
de EU-richtlijn nutssectoren. In bijlage 1 bij dit hoofdstuk wordt aangegeven
op grond waarvan beide richtlijnen niet van toepassing zijn op de concessieverlening
van openbaar vervoer. Bijlage 2 vermeldt de belangrijkste verschillen tussen
beide richtlijnen.Op grond van een aantal overwegingen heb ik een voorkeur om aan te sluiten
bij het regime van de richtlijn diensten.In de eerste plaats komt dit tegemoet aan de voorkeur die is uitgesproken
(TK, II 1995/96, nr. 23 645) voor een openbare aanbestedingsprocedure.
Het ligt voor de hand die aanbestedingsrichtlijn van toepassing te verklaren
die aan deze wens het beste recht doet. De richtlijn nutssector heeft ten
aanzien van de procedure op dat gebied weinig waarborgen. Zo is daar in beginsel
de keuze voor een openbare, niet-openbare of onderhandelingsprocedure vrij.
Ook zijn slechts beperkte regels gesteld ten aanzien van selectiecriteria.
Toepassing van het regime van de richtlijn diensten schept de beste kans voor
heldere en eenduidige spelregels. Dit geldt zeker in een markt waar nog weinig
ervaring op dit punt is. In deze richtlijn mag de aanbestedende overheid in
principe slechts kiezen uit de openbare of de niet-openbare procedure. In
een beperkt aantal gevallen is het ook mogelijk te kiezen voor een onderhandse
onderhandelingsprocedure.In de tweede plaats kent de richtlijn diensten een gesloten systeem van
selectiecriteria hetgeen duidelijke informatie aan de inschrijvers verstrekt.In de derde plaats valt de aanbesteding van het sluiten van openbaar vervoercontracten,
voorzover de plicht daartoe niet uit de wet voortvloeit, reeds onder de reikwijdte
van de richtlijn diensten. Dit laatste betekent dat, voorzover er bijvoorbeeld
door decentrale overheden reeds WVG-vervoer is aanbesteed, hiermee al ervaring
is opgedaan. Aanbestedingssystematiek regionaal/stadsgewestelijk
spoorvervoerDe voorgenomen contractering van spoorwegdiensten valt onder de gegeven
definitie van de EG-aanbestedingsrichtlijn diensten. Daarbij past de kanttekening
dat het zgn. «verlicht regime» van toepassing is, wat inhoudt
dat volstaan kan worden met achteraf (na contractering) melding van de gunning
aan de Europese Commissie en het in acht nemen van een aantal regels op technisch
gebied. Voorafgaande aan contractering behoeft dus niet te worden aanbesteed.
Het is evenwel niet uitgesloten dat dit «verlichte» regime naar
aanleiding van de resultaten van een door de Commissie aangekondigde evaluatie
over niet al te lange tijd komt te vervallen.Ondanks de ontbrekende formele noodzaak, acht ik de introduktie van
openbare aanbesteding beleidsmatig wenselijk. Het voor het overige openbaar
vervoer voorziene aanbestedingsregime zal dan ook ten volle op de aanbesteding
van regionaal spoorvervoer van toepassing zijn.Specifiek aandachtspunt vormt hierbij internationale reciprociteit.
Hierbij herhaal ik datgene wat in «Over de wissel» met de NS,
de eigenaar van de spoorweg-infrastructuur is overeengekomen. De NS heeft
zich jegens de overheid gebonden derden toegang tot het net te verschaffen.
De afspraak is geclausuleerd in die zin dat het toegangsrecht uitsluitend
geldt voor ondernemingen die door de overheid als zodanig zijn erkend. Bij
het aangeven van de contractueel overeengekomen erkenningen, zal de
formele en feitelijke toegankelijkheid van het desbetreffende buitenlandse
net mede in beschouwing nemen.4.3 Fasen in de aanbestedingsprocedureDe richtlijn diensten leent zich goed voor de aanbesteding van de exploitatie-opdrachten
voor openbaar vervoer. De volgende stadia in de aanbestedingsprocedure zijn
te onderscheiden. Figuur 1: Stadia in de aanbestedingsprocedure 123456Opstellen RVVP, PVVP of gemeentelijk verkeers- en vervoersplanBepalen
voorwerp van concessie, ontwerpen PvE en inspraaktrajectKeuze aanbestedingsprocedureFormulering
selectie- en gunningscriteriaBesluit tot aanbestedingAankondiging 78a8b910SelectieObjectieve gunningOnderhandelingAfhandelingConcessieverleningOver de fasen 3, 4 en 6 tot en met 9 zijn bepalingen in de richtlijn diensten
opgenomen. De aanbestedende overheid moet deze fasen doorlopen. Voor zover
er voor een fase in de richtlijn diensten dwingende bepalingen zijn opgenomen,
is er geen ruimte voor de aanbestedende overheid om hiervan af te wijken.
Aanvulling kan in sommige gevallen gewenst zijn omwille van het specifieke
karakter van openbaar vervoer. Hieronder zal in voorkomend geval, door verwijzing
naar het desbetreffende artikel, worden aangegeven wat door de richtlijn verplicht
is voorgeschreven. Fase 1: Opstellen provinciaal of gemeentelijk verkeers-
en vervoersplanIn de ontwerp-Planwet Verkeer en Vervoer is voorgeschreven dat provincies
een Provinciaal Verkeers- en Vervoerplan (PVVP) opstellen, waarin een samenhangend
verkeers- en vervoersbeleid wordt geformuleerd. Het provinciale plan vormt
het kader voor het bepalen van het voorwerp van de concessie en voor het opstellen
van het programma van eisen. De Kaderwet bevat reeds bepalingen inzake het
Regionale Verkeers- en Vervoersplan.Gemeenten worden in de ontwerp-Planwet verplicht een samenhangend beleid
te voeren, zonder dat er sprake is van een planverplichting. Dit gemeentelijk
beleid, al dan niet vastgelegd in een gemeentelijk plan, vormt voor de aanbestedende
gemeente het kader waarbinnen de vervoersopdracht moet worden geformuleerd. Fase 2: Bepalen voorwerp concessie, ontwerpen programma
van eisen en inspraaktrajectDe aanbestedende overheid bepaalt het voorwerp waarop de concessie betrekking
heeft en ontwerpt een programma van eisen. Dit programma van eisen bevat eenduidige,
objectief toetsbare criteria aan de hand waarvan de offertes van vervoerbedrijven
kwalitatief kunnen worden beoordeeld op de mate waarin zij bijdragen aan de
realisering van het beleid. Dit betreft bijvoorbeeld eisen in
de vorm van een gekwantificeerde uitwerking van de bereikbaarheidsdoelstellingen,
de ontsluitings- en sociale doelstellingen, het aandeel van het openbaar vervoer
in de mobiliteit, benutting van infrastructuur, eventueel doelgroepenbeleid,
sociale veiligheid. Naarmate het programma van eisen meer gericht is op de
aanbesteding van de uitvoeringsfunctie zal het eisen bevatten met betrekking
tot het lijnennet, routes, minimumfrequentie per lijn, eerste en laatste ritten,
dienstregelingsaansluitingen en dergelijke. Het programma van eisen maakt
onderdeel uit van het bestek. Fase 3: Keuze aanbestedingsprocedureIn deze fase kiest de aanbestedende overheid voor een aanbestedingsprocedure.
De richtlijn diensten kent vier aanbestedingsprocedures, te weten de openbare
procedure, de niet-openbare procedure en de procedures van gunning na onderhandelingen
met of zonder voorafgaande bekendmaking (art. 11 van de richtlijn). Aanbestedingsprocedures in de richtlijn diensten 1. Openbare procedure– Elke geïnteresseerde onderneming reageert op de aankondiging
van opdracht in het Supplement op het EU-Publikatieblad met het doen van een
aanbesteding en is daarna een zogenaamde inschrijver.– De aanbesteder controleert of de inschrijvers voldoen aan
de vooraf bekend gemaakte technische en minimumeisen en gunt de opdracht vervolgens
aan één van de inschrijvers op basis van vooraf bekend gemaakte
gunningscriteria.2. Niet-openbare procedure– Elke geïnteresseerde onderneming reageert op de aankondiging
van de opdracht in het Supplement op het EU-Publikatieblad met het bij de
aanbesteder indienen van een aanvraag tot deelneming aan de aanbesteder en
is daarna een zogenaamde gegadigde.– De aanbesteder selecteert, op basis van vooraf bekend gemaakte
selectiecriteria, een aantal gegadigden en nodigt deze uit tot het doen van
een inschrijving. De richtlijn diensten bepaalt dat de aanbestedende overheid
ten minste 5 en maximaal 20 gegadigden dient aan te zoeken.– Op basis van vooraf bekend gemaakte gunningscriteria gunt
de aanbesteder de opdracht aan één van de gegadigden.3. Onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking
in het EU-Publikatieblad– Enkel in een gelimiteerd aantal in de richtlijn omschreven
situaties kan de aanbesteder deze procedure hanteren.– De richtlijn vult deze procedure niet materieel in. Wel zijn
de bepalingen van het EU-verdrag toepasselijk.– Elke geïnteresseerde onderneming reageert op de aankondiging
van de opdracht in het Supplement van het EU-Publikatieblad met het bij de
aanbesteder indienen van een aanvraag tot deelneming aan de onderhandelingen
en is daarna een zogenaamde gegadigde.– De aanbesteder selecteert, op basis van vooraf bekendgemaakte
selectiecriteria, een aantal gegadigden en nodigt ze uit tot deelname aan
de onderhandelingen. Het aantal op grond van de richtlijn diensten aan te
zoeken gegadigden, voor zover er voldoende gegadigden zijn, bedraagt 3. – Via onderhandelingen overlegt de aanbesteder met de geselecteerde
gegadigden en stelt met één of meer van hen de contractuele
voorwaarden vast.4. Onderhandelingen zonder voorafgaande bekendmaking
(onderhandse procedure)– Enkel in een gelimiteerd aantal in de richtlijn diensten
omschreven situaties kan de aanbesteder deze procedure hanteren.– De richtlijn vult deze procedure niet materieel in. Wel zijn
de bepalingen van het EU-verdrag toepasselijk.– In dit geval bepaalt de richtlijn geen minimum of maximum
aantal gegadigden.Uitgangspunt van het kabinetsstandpunt is de openbare aanbesteding van
concessies en contracten. Een openbare aanbesteding draagt het beste bij aan
de totstandkoming van een transparante vervoersmarkt met heldere spelregels.
De niet-openbare aanbesteding behoeft, dankzij de procedurele waarborgen zoals
de bekendmakingsplicht (artikel 15, tweede lid), een minimum aantal uit te
nodigen gegadigden (artikel 27), de kenbaarheid van de selectie- en gunningscriteria
in de aankondiging (artikel 17, eerste lid) en het feit dat over de opdracht
niet met inschrijvers mag worden onderhandeld, de vrije toegang tot de vervoersmarkt
overigens niet te belemmeren.Onderhandelingsprocedures worden alleen in specifieke situaties toegelaten.
Omdat de onderhandelingsprocedures nauwelijks door de richtlijn zijn gereguleerd,
is het voor de gegadigden in deze procedure onduidelijk op welke wijze de
aanbestedende overheid tot de gunning komt. Gelet op de doelstelling van de
EU-richtlijnen om te komen tot een zo open mogelijke markt, wordt door de
EU de toepassing van de onderhandelingsprocedure slechts toegestaan in specifieke
uitzonderingssituaties. Deze uitzonderingssituaties zijn in de richtlijn diensten
omschreven. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EG moeten
deze uitzonderingen strikt worden geïnterpreteerd. Het is aan de aanbestedende
overheid om te beoordelen of een uitzonderingsgrond zich voordoet.Tevens is het aan de aanbestedende overheid om in een eventuele beroepszaak
aan te tonen dat een uitzonderingssituatie zich heeft voorgedaan. Op voorhand
is moeilijk te voorzien of de mogelijkheid van beroep effectief zal zijn om
te bevorderen dat aanbestedingen zoals beoogd openbaar en transparant zullen
zijn. Dit zal gaandeweg moet blijken, en er ligt in de sfeer van de monitoring
en evaluatie op dit punt dus een taak voor de bevoegde autoriteiten. Onderhandelingsprocedure en onderhandse procedureOnderhandelingsprocedures en onderhandse procedures worden alleen
in specifieke situaties toegelaten. Een aantal uitzonderingen (onder verwijzing
naar het desbetreffende artikel in de richtlijn) wordt hieronder kort behandeld.Openbare of niet-openbare procedure is niet geslaagd
(art. 11.2.a)Een uitzonderingsgrond is dat de openbare of niet-openbare aanbesteding
is mislukt. Van mislukking is sprake als inschrijvingen onaanvaardbaar, onregelmatig
of ongeschikt zijn, of helemaal niet gedaan zijn1
. Om oneigenlijk gebruik van deze mogelijkheid te voorkomen is een aantal
procedurele regels gesteld in de richtlijn diensten. De aanbestedende overheid
moet de beëindiging (al dan niet gevolgd door een heraanbesteding volgens
de onderhandelingsprocedure) desgevraagd aan gegadigden en inschrijvers
motiveren. Ook moet het Bureau voor Officiële Publikaties van de EG op
de hoogte worden gebracht1 .Aard van de dienst (art. 11.2.b)Indien het gaat om de aanbesteding van diensten waarvan, wegens de
aard van die diensten de specificaties van de opdracht niet voldoende nauwkeurig
kan worden vastgesteld om te kunnen gunnen via een openbare of niet-openbare
aanbesteding, is de aanbestedende overheid bevoegd te gunnen na onderhandeling
met voorafgaande bekendmaking. Indien het programma van eisen zo algemeen
wordt ingevuld dat het niet leidt tot toetsbare criteria zou dit aan de orde
kunnen zijn.Alleen in een aantal in de richtlijn omschreven gevallen kan de aanbestedende
overheid kiezen voor een onderhandse procedure. Hieronder volgt een aantal
voorbeelden:Technische redenen (art. 11.3.b)Toepassing van de onderhandse procedure is toegestaan bij de aanbesteding
van een dienst die om technische redenen slechts aan een bepaalde dienstverlener
kan worden toevertrouwd.Urgentie (art. 11.3.d)Een uitzondering waarin de aanbestedende overheid zich kan beroepen
is de urgentie-exceptie. Deze kan slechts worden ingeroepen indien die spoed
voortvloeit uit voor de aanbestedende overheid onvoorziene omstandigheden
waardoor de termijnen, zelfs die voor de versnelde procedure, onmogelijk in
acht te nemen zijn. Uit jurisprudentie is af te leiden dat het Hof van Justitie
van de EG hiertoe niet snel concludeert2 .Herhaling van soortgelijke dienst (art. 11.3.f)Een laatste te noemen uitzondering is aan de orde indien het gaat
om «nieuwe diensten, bestaande uit de herhaling van soortgelijke diensten
die door dezelfde aanbestedende overheden aan de met een eerste opdracht belaste
dienstverlener worden toevertrouwd. Deze diensten moeten dan wel overeenstemmen
met een basisproject dat het voorwerp vormde van een overeenkomstig de in
lid 4 bedoelde procedures geplaatste eerste opdracht»3 . Deze uitzondering kan zich voordoen bij de aanbieding van een aanvullend
contract aan de concessiehouder (zie ook hoofdstuk 3 Concessiesystematiek),
het zogenaamde recht van eerste optie. Alvorens de aanbestedende overheid
over kan gaan tot de aanbesteding van een aanvullend contract, zal eerst de
opdracht onderhands aan de concessiehouder worden aangeboden. Deze mogelijkheid
moet dan wel reeds bij de aanbesteding van de concessie zijn vermeld. Indien
de concessiehouder deze opdracht niet wenst uit te voeren, wordt de opdracht
alsnog openbaar of niet-openbaar aanbesteed.Fase 4: Formulering selectie- en gunningscriteriaIn fase 4 moeten de selectie- en gunningscriteria worden geformuleerd.
Selectiecriteria zijn criteria, waaraan een vervoerder minimaal moet voldoen
om in aanmerking te komen voor de gunning van een concessie. Gunningscriteria
zijn criteria op basis waarvan, op basis van vergelijking van de ingediende
offertes, het beste aanbod wordt geselecteerd. SelectiecriteriaDe selectiecriteria vallen uiteen in uitsluitingscriteria (art. 29), criteria
omtrent de technische bekwaamheid (art. 30), criteria omtrent de financiële
en economische draagkracht (art. 31) en criteria omtrent de betrouwbaarheid
(art. 32). Alleen de uitsluitingscriteria zijn limitatief genoemd.
De gekozen criteria moeten in de aankondiging zijn opgenomen. UitsluitingscriteriaVoor de uitsluiting van aanbieders kan de aanbestedende overheid de gronden
genoemd in de richtlijn diensten hanteren. Op basis van deze gronden is het
onder meer mogelijk aanbieders die in staat van faillissement of in surséance
zijn, of zijn veroordeeld, bij voorbaat uit te sluiten. De aanbestedende overheid
kan van de aanbieders eisen te bewijzen of men aan deze criteria voldoet. Technische bekwaamheidVoor het verrichten van collectief personenvervoer is het bezit van een
vergunning verplicht. De aanbestedende overheid moet in de aankondiging van
de aanbesteding het bezit van deze vergunning eisen, dan wel van de inschrijver
verlangen aan te tonen dat hij op korte termijn kan voldoen aan de vergunningeisen
en zo op het moment van daadwerkelijke uitvoering over een vergunning beschikt.Ten aanzien van de technische bekwaamheid (de vakbekwaamheid) van de inschrijver
is de aanbestedende overheid bevoegd om naast het bezit van de vergunning
(de vergunninghouder moet voldoen aan eisen omtrent vakbekwaamheid) ook andere
referenties te vragen op grond waarvan de technische bekwaamheid kan worden
aangetoond. In de richtlijn diensten worden deze referenties genoemd. Andere
referenties genoemd in de richtlijn diensten kunnen niet worden gevraagd door
de aanbestedende overheid. Financiële en economische geschiktheidDe referenties ten aanzien van de financiële en economische geschiktheid
zijn niet limitatief opgesomd. De aanbestedende overheid kan andere referenties
vragen mits deze verenigbaar zijn met het EU-Verdrag, de draagkracht van de
inschrijver ermee is vast te stellen en de referenties gepubliceerd zijn in
de aankondiging. Voorbeelden zijn een verklaring van de totale omzet en een
overzicht van het aantal aan diensten over de afgelopen drie jaar. Aanvullende bijzondere voorwaardenAanvullende bijzondere voorwaarden kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben
op de orderportefeuille van de inschrijver, de kredietwaardigheid of de verplichting
tot (een percentage) van onderaanneming. Met deze voorwaarden kunnen verschillende
doeleinden worden nagestreefd zoals het voorkomen van monopolievorming, het
voorkomen van te hevige concurrentie, het bevorderen van een evenredige werkverdeling
en stimulering van concurrentie en toetreding van het midden- en kleinbedrijf.Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie1
van de EU valt af te leiden dat aanvullende bijzondere voorwaarde toegestaan
zijn indien zij alle relevante bepalingen van het gemeenschapsrecht eerbiedigt
en met name de verboden die voortvloeien uit de in het Verdrag neergelegde
beginselen inzake het recht van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
Aanvullende voorwaarden kunnen door de aanbestedende overheid worden gesteld
mits deze binnen de kaders van het Europees verdrag blijven. Vanwege de diversiteit
van de voorwaarden kies ik ervoor geen nadere regels te stellen omtrent het
stellen van aanvullende voorwaarden. GunningscriteriaTen behoeve van de selectie van het beste aanbod formuleert de aanbestedende
overheid gunningscriteria op basis waarvan de selectie kan plaatsvinden. De
richtlijn diensten geeft een limitatieve opsomming van twee gunningscriteria
(art. 36), te weten:– laagste prijs, of– economisch voordeligste aanbieding.Wanneer het gunningscriterium van de laagste prijs wordt gehanteerd kan
de aanbestedende overheid hier niet van afwijken. Hier kan alleen van afgeweken
worden indien er sprake is van een wanverhouding tussen prestatie en inschrijving.Het gunningscriterium economisch voordeligste aanbieding is een verzamelbegrip
voor verschillende gunningscriteria zoals rentabiliteit, uitvoeringstermijn,
gebruikskosten, kwaliteit, prijs en technische waarde. De richtlijn diensten
bevat een niet-limitatieve opsomming van gunningsfactoren (art. 36.1.a).De te hanteren gunningsfactoren moeten non-discriminatoir en transparant
zijn, en de aanbesteder moet ze vooraf bekend maken, zo mogelijk in afnemende
volgorde van belang. De gunningsfactoren moeten gerelateerd zijn aan de kwaliteit
van de aanbieding en niet van de aanbieder. Met andere woorden: de gunningscriteria
mogen niet werken als verkapte selectiecriteria.De meetbaarheid van de kwaliteit is een complexe zaak. De formulering
van de criteria moet zodanig zijn dat tegemoet wordt gekomen aan de wens tot
sturing, efficiency en effectiviteit. Te globale criteria kunnen ertoe leiden
dat veel lijnen, die de aanbestedende overheid wenselijk acht, niet in het
ontwerp worden meegenomen. Dit vanwege het lage ingeschatte aantal reizigers
en het efficiënte plannen van het aanbod van de kant van de vervoerder.
Zeer specifieke criteria verlagen dit risico, maar beperken de vrijheid van
de ontwikkelaar. De aanbestedende overheid moet een schatting maken welke
factoren de grootste kans bieden de gestelde beleidsdoelstellingen te behalen.
Om het beoordelingsproces doorzichtig te houden is objectiviteit, meetbaarheid
en beperktheid van de criteria noodzakelijk. De keuze tussen hoge kwaliteit/hoge
prijsstelling en lage kwaliteit/lage prijsstelling is gecompliceerd en kan
leiden tot subjectiviteit. Een objectieve beoordeling van offertes op meerdere
kwaliteitsdimensies zoals lijnvoering, frequentie, tarieven, aansluitingen,
kwaliteit vervoermiddel en dienstverlening vereist van de aanbestedende overheid
een formulering van eenduidige criteria. Wanneer de criteria vaststaan en
kunnen worden gemeten, kan de afweging van de verschillende aanbiedingen via
een vorm van multicriteria-analyse meer objectief plaatsvinden. Aan de verschillende
criteria worden dan gewichten toegekend wat een rangschikking mogelijk maakt.Gelet op de complexiteit van de kwantificering van de kwalitatieve criteria
acht ik het van groot belang dat het ontwikkelen hiervan de hoogste prioriteit
heeft voor het Forum OV. Gunningscriteria: AdelaideIn de stad Adelaide (Australië) hebben in 1995 de eerste aanbestedingen
van openbaar vervoernetwerken plaatsgevonden. De Australische deelstaat Zuid-Australië
voert deze aanbestedingen uit met een tweeledig doel. Ten eerste wordt verbetering
van dienstverlening door meer klantgerichtheid nagestreefd en ten tweede wordt
gestreefd naar een verlaging van de subsidie aan het openbaar vervoer. De
twee hoofddoelstellingen van de invoering van aanbestedingen zijn vertaald
in gewenste uitkomsten. Deze uitkomsten bestaan uit de volgende
drie categorieën (met bijbehorende gewichten):– niveau van dienstverlening voor de reizigers (45%);– financiële gevolgen voor de overheid (45%);– overige gevolgen voor het overheidsbeleid (10%).Op basis van een multi-criteria-analyse is gekozen voor een aanbesteding
per gebied met specificatie van maximale wachttijden en minimale frequenties
en voor financiering op basis van commerciële vergoedingen (een basissubsidie
plus een variabel bedrag gerelateerd aan het aantal reizigers en het aantal
reizigerskilometers).De ingediende offertes zijn geselecteerd op «value for money»
met een beoordeling in twee fasen. In de eerste fase vindt een beoordeling
en rangschikking van de offertes plaats. Hiertoe worden de volgende categorieën
van criteria gehanteerd:– niveau van dienstverlening;– vakbekwaamheid;– financiële draagkracht;– de omvang van de gevraagde basissubsidie.Aan de eerste drie categorieën zijn minimumeisen verbonden.
Aan offertes die boven de minimum vereisten uitgaan worden extra punten toegekend.
Het aantal toegekende punten voor het niveau van dienstverlening leidt tot
een correctie van de hoogte van de door de inschrijver gevraagde basissubsidie.
Hiervoor wordt een multi-criteria analyse gebruikt. Ook wordt een schatting
gemaakt van de laagste produktiekosten voor de gevraagde diensten om als referentiepunt
te dienen bij de rangschikking van offertes. In deze eerste fase schat de
overheid voor elke offerte de totale kosten.In de tweede fase van het selectieproces vindt er een beoordeling
van de offertes plaats op grond van de gevolgen voor het totale overheidsbeleid.
Aspecten als economische ontwikkeling, implicaties voor de werkgelegenheid
bij overheidsdiensten en voor overheidseigendommen, mate van gebruik van de
lokale industrie en gebruik van schone brandstoffen zijn hierbij betrokken.Bron: drs. D.M. van de Velde en P.A. van Reeven, Perspectief op aanbesteding
in het openbaar vervoer, Erasmus Universiteit Rotterdam, Augustus 1996.Gunningscriterium spoorvervoerIk heb reeds aangegeven dat ik naar maatwerk streef via nader overleg
met de desbetreffende decentrale overheden.Het is mijn streven om stadsgewestelijk en regionaal OV (inclusief
spoorvervoer) identiek aan te sturen en te bekostigen. Ik realiseer mij echter
terdege dat dit bij de implementatie kan leiden tot complicaties en moeilijke
afwegingen.Wanneer ik dit uitgangspunt vertaal naar de gunningscriteria betekent
dit dat de bekostiging (eventueel via de decentrale overheid) vervoersafhankelijk
zal gaan verlopen. Gelet op het tijdsaspect (noodzakelijke meetgegevens zijn
pas na enige tijd beschikbaar) is dit pas na ± 1,5 jaar mogelijk. De
vervoerder zal daarbij enige ruimte dienen te krijgen om haar aanbod aan te
passen aan de wijzigende marktomstandigheden.Het produkt vormt uitvoering van een dienst, en niet het ontwikkelen
van een netwerk. Dit brengt de opdrachtgever in een positie waarbij exact
te definiëren valt welke vervoersvoorziening (omschreven in termen van
frequentie en prijsstelling) adequaat wordt geacht gelet op de huidige vervoeromvang. Hiermee komt voor de periode naar vervoerafhankelijke
bekostiging een zuivere prijs-aanbesteding nadrukkelijk in beeld.Fase 5: Het besluit tot aanbestedingDeze fase bestaat uit het formele besluit van het bestuur van de aanbestedende
overheid om over te gaan tot de aanbesteding van openbaar vervoer onder de
voorwaarden zoals deze in het bestek zijn neergelegd. Fase 6: AankondigingDe aanbestedende overheid is verplicht het voornemen tot openbare aanbesteding
van dienstverlening in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (artikelen
15 en 17). Daarnaast kan bekendmaking in de Staatscourant of in een landelijk
verspreid vakblad plaatsvinden. De aankondiging vindt plaats volgens het in
de richtlijn voorgeschreven model. De aanbesteder is verplicht hierin informatie
over het materieel (wat), de procedure (hoe) en de opdracht (inclusief specificaties,
procedure, criteria en referenties) op te nemen. Met de aankondiging gaat
de termijn in voor ontvangst van de aanbiedingen of de aanvragen tot deelneming1 . De termijnen kunnen door de aanbestedende overheid
aanzienlijk worden verkort door gebruik te maken van een vooraankondiging.
Ook kunnen de termijnen worden verkort indien om dringende redenen de voorgeschreven
termijnen niet in acht kunnen worden genomen. Fase 7: SelectieIn de selectiefase controleert de aanbestedende overheid of de inschrijvers
voldoen aan de vooraf aangekondigde selectiecriteria. Bij de openbare aanbesteding
kan selectie van de inschrijvers en beoordeling van de offertes tegelijkertijd
plaatsvinden.Bij de niet-openbare en de onderhandelingsprocedure vindt eerst selectie
van de inschrijvers plaats. Daarna nodigt de aanbestedende overheid een aantal
gegadigden uit tot inschrijving (bij de niet-openbare procedure) of tot onderhandelingen.De aanbestedende overheid kan ingevolge artikel 25, in het bestek de inschrijver
verplichten in zijn offerte aan te geven welk gedeelte van de opdracht hij
eventueel voornemens is aan derden in onderaanneming te geven. De hoofdaannemer
blijft wel aansprakelijk. Tevens zal, conform het gestelde in hoofdstuk 5,
gekeken worden naar het marktaandeel van de hoofdaannemer.Een gezamenlijke inschrijving is toegestaan ingevolge artikel 26. De aanbestedende
overheid kan eerst na de gunning van het consortium verlangen een bepaalde
rechtsvorm aan te nemen. Indien die wens bestaat, is het raadzaam deze reeds
in het bestek en in de aankondiging kenbaar te maken.De aanbestedende overheid kan in het bestek aangeven waar de inschrijver
informatie kan inwinnen omtrent de geldende arbeidsbescherming en arbeidsvoorwaarden
(art. 28). De In dat geval verzoekt de aanbestedende overheid de inschrijver/gegadigde
aan te geven hiermee bij de voorbereiding van de offerte rekening te hebben
gehouden. Fase 8a: GunningDe openbare en niet-openbare procedure kennen een gunningsfase die loopt
vanaf de ontvangst van de inschrijvingen tot het moment van gunning van de
concessie. Gunning gebeurt op basis van vooraf bekendgemaakte gunningscriteria.
Tijdens de gunningsfase mag niet worden onderhandeld. Wel mogen
er besprekingen met inschrijvers plaatsvinden met het oog op een verduidelijking
van of aanvulling op de inhoud van hun aanbieding, en een verduidelijking
van de eisen van de aanbestedende overheden voor zover dit geen discriminatie
veroorzaakt. Fase 8b: OnderhandelingDeze fase doet zich alleen voor bij de onderhandelingsprocedure. De onderhandelingsprocedure
kent geen gunningsfase maar een overleg- en een onderhandelingsfase waarna
de opdracht wordt gegund. Fase 9: AfhandelingNa gunning moet de aanbestedende overheid het resultaat van gunning bekendmaken
in een aankondiging die wordt verzonden aan het Bureau voor Officiële
Publikaties (art. 16.1). De aanbesteder is verplicht de afgewezen gegadigden
of inschrijvers – na een daartoe strekkend verzoek – de redenen
mee te delen, die hebben geleid tot afwijzing van hun verzoek tot deelname
aan de aanbesteding of van hun inschrijving. Tevens stelt de aanbestedende
overheid een proces-verbaal van gunning op ten behoeve van de Commissie van
de EU (art. 12). Fase 10: concessieverlening, sluiting van het contractNa de gunning wordt de concessie verleend of het contract gesloten. Het
is niet mogelijk om na de gunning de opdracht voor de concessieverlening te
wijzigen. In de praktijk is het mogelijk dat het moment van gunning en verlening
van de concessie nagenoeg samenvallen. Immers de concessie is het voorwerp
van aanbesteding. De formulering van die opdracht en de voorwaarden waaronder
de concessie wordt verleend maken deel uit van het programma van eisen. Dit
geldt in mindere mate voor de toepassing van de onderhandelingsprocedure,
omdat dan de voorwaarden, voorzover deze niet bij wettelijk voorschrift vastliggen,
voorwerp zijn van onderhandeling. 4.4 AanbestedingsreglementEen aanbestedingsreglement kan door de aanbestedende overheid als hulpmiddel
worden gehanteerd bij de aanbesteding van openbaar vervoer. Het reglement
bevordert de inzichtelijkheid en (daarmee) de uniforme toepassing van de aanbestedingsprocedure. Aanbestedingsreglement «werken»Alleen voor de aanbesteding van werken bestaan reeds aanbestedingsreglementen
te weten het Uniform Aanbestedings Reglement (UAR 1986, gebaseerd op art.
34 Comptabiliteitswet) en het UAR-EG 1991. De verplichtingen uit het UAR-EG
zijn slechts van toepassing op de aanbestedende diensten binnen de Rijksoverheid.
Voor alle andere (overheids)aanbesteders geldt dat zij dit reglement op vrijwillige
basis kunnen hanteren. Een aanbestedingsreglement wordt door de richtlijn
diensten niet geregeld.Ik vind een wettelijke verplichting tot het opstellen van zo'n reglement
een goed instrument om de aanbesteding van openbaar vervoersdiensten zorgvuldig
te laten verlopen. Zij het dat de nadere invulling van het reglement aan de
aanbestedende overheid wordt overgelaten. Op deze wijze kan in het reglement
aangesloten worden bij de binnen die decentrale overheid reeds geldende administratieve
procedures zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de te verschaffen duidelijkheid
aan inschrijvers. Het staat de aanbestedende overheden uiteraard vrij om tot
uniformering van het reglement te komen. Mogelijk kan dit een onderdeel zijn
van het werkprogramma van het Forum OV. 4.5 VervolgUitgaande van invoering van de gewijzigde Wet personenvervoer op 1-1-1999
is met ingang van die datum de aanbestedingssystematiek wettelijk verankerd.
Vanaf 1-1-2000 moeten aflopende concessies worden aanbesteed. Bijlage 1: Richtlijn Nutssectoren en Richtlijn Diensten Richtlijn nutssectorenDe richtlijn nutssectoren heeft betrekking op het plaatsen van opdrachten
in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie.
De richtlijn is van toepassing op het bedrijf waaraan de concessie is verleend.
Deze verricht een «relevante activiteit»1 en geniet door de concessieverlening bijzondere of uitsluitende rechten
in de zin van de richtlijn. Zo zijn op het moment alle openbaar vervoerdiensten
van hoofdstuk 2 Wet personenvervoer aanbestedende dienst in de zin van de
richtlijn nutssectoren. Dit zijn de (al dan niet verzelfstandigde) gemeentelijke
vervoerbedrijven, de vervoerbedrijven van de VSN-Groep en Vancom Nederland
BV. Deze bedrijven zullen bij opdrachtverlening de richtlijn nutssectoren
in de meeste gevallen dienen toe te passen.De richtlijn is niet van toepassing op de overheid, niet zijnde een overheid
met een eigen vervoerbedrijf, die de concessie verleend. De decentrale overheden
krijgen, uit hoofde voor hun zorg voor een goed openbaar vervoer, de wettelijke
bevoegdheid tot het verlenen van concessies en het sluiten van contracten
voor de exploitatie van openbaar vervoer. Het kabinetsstandpunt gaat ervan
uit dat deze zorgplicht door de overheid wordt uitbesteed aan de vervoersmarkt.
De overheid verricht de vervoerstaak in beginsel niet zelf. De overheid verricht
dan geen relevante activiteit in de zin van de richtlijn.De richtlijn is voorts niet van toepassing in de situatie dat andere vervoerders
vrijelijk een openbare busdienst kunnen verrichten onder dezelfde voorwaarden
als de aanbestedende diensten (de vervoerbedrijven). Dit betekent dat de richtlijn
nutssectoren niet van toepassing is in een situatie met vrije concurrentie
op de weg van openbaar vervoer per bus. Richtlijn dienstenDe richtlijn diensten is een vangnet en komt in beeld zodra de anderen
richtlijnen niet van toepassing zijn. Dat ook de richtlijn diensten niet van
toepassing is op openbaar vervoerscontracten en vervoersconcessies is achtereenvolgens
af te leiden uit de reikwijdte van het begrip «overheidsopdracht»
in de richtlijn, de wordingsgeschiedenis van de richtlijn in relatie tot de
analogie met de systematiek van de andere aanbestedingsrichtlijnen. OverheidsopdrachtOnder «overheidsopdrachten voor dienstverlening» wordt verstaan:
«schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel, die zijn gesloten
tussen een dienstverlener enerzijds en een aanbestedende dienst anderzijds».
Volgens de preambule van de richtlijn behoort daartoe niet de dienstverlening
op grond van bestuurlijke en wettelijke bepalingen (zoals bij concessieverlening,
maar ook bij het sluiten van contracten op grond van de wet het geval is). Wordingsgeschiedenis en analogie met andere richtlijnenUit de wordingsgeschiedenis van de richtlijn blijkt dat een door de Commissie
van de EG voorgestelde definitie van het begrip «concessie-overeenkomst»2 niet door de Raad van de Europese Unie is overgenomen. In combinatie met de uitdrukkelijke toepasbaarheid van de aanbestedingsrichtlijn
93/37/EEG (richtlijn werken) op de, naast de overheidsopdracht specifiek in
die richtlijn opgenomen «werkenconcessie», kan worden afgeleid
dat de richtlijn diensten niet van toepassing is op de verlening van openbaar
vervoerconcessies.1De richtlijn is voorts niet van toepassing indien de overheid haar dienstverlening
zelf uitvoert door middel van een niet juridisch verzelfstandigdgemeentelijke
vervoersbedrijf dat onderdeel uitmaakt van de overheidsorganisatie. Er is
dan immers geen sprake van een overheidsopdracht.2De verzelfstandigde vervoerbedrijven HTM, SBM en Groningen maken geen
deel meer uit van de overheidsorganisatie. Zij vallen als publiekrechtelijke
instelling wel onder het begrip «aanbestedende dienst» van art.
1b en derhalve onder de richtlijn b3. Als gevolg
van de in het kader van het ontvlechtingsproces te maken tijdelijke uitzonderingspositie
voor deze bedrijven (zie ook hoofdstuk 10) zal de richtlijn niet van toepassing
zijn op de uitbesteding van openbaar vervoer aan deze bedrijven. Een aparte
voorziening hoeft niet in de wet te worden getroffen indien deze situatie
valt onder de reikwijdte van de uitzondering van artikel 6 van de richtlijn4. Bijlage 2 Belangrijkste verschillen richtlijn diensten –
richtlijn nutssectoren RICHTLIJN
DIENSTENRICHTLIJN NUTSSECTOREN ♦
aanbestedende dienst:♦ overheidsdienst met relevante activiteit:– Staat– Staat – decentrale overheden–
decentrale overheden – publiekrechtelijke instellingen–
publiekrechtelijke instellingen    ♦ openbare bedrijven
met relevante activiteit    ♦ verbonden onderneming met
relevante activiteit    ♦ onderneming met
bijzondere of uitsluitende rechten met relevante activiteit drempelwaarde
opdracht: 130 000 sdr (f 293 888)400 000
sdr (f 904 271) aanbestedingsprocedure: ♦
vrije keuze voor openbare of niet-openbare procedure♦ vrije keuze
in openbare, niet-openbare of onderhandelingsprocedure ♦
onderhandelingsprocedures alleen in strikte omstandigheden♦ onderhandse
procedure alleen in bepaalde gevallenselectiecriteria: ♦
limitatieve regeling uitsluitingscriteria♦ geen regulering ♦
geen criteria voor financiële of economische draagkracht of technische
bekwaamheid ♦ limitatieve opsomming referenties van inschrijver
over technische bekwaamheid 5. REGELS TEN AANZIEN VAN MARKTORDENING EN MEDEDINGING 5.0 SamenvattingEffectieve marktwerking veronderstelt voldoende aanbieders bij aanbesteding.
Deze aanbieders dienen te beschikken over voldoende concurrentiekracht om
offertes uit te brengen en de uitvoering daarvan te realiseren.De kaders van EU-regelgeving en de nieuwe Mededingingswet en een analyse
van de huidige marktaandelen van OV-bedrijven geven aan dat het noodzakelijk
is om te komen tot een sectorspecifiek concurrentieel regime en ordeningsbeleid
dat het mogelijk maakt een gelijkwaardige positie voor alle bedrijven te creëren
die op de OV-markt willen opereren.Om dit te realiseren zullen, behalve de EU-regels en de nieuwe Mededingingswet
die per 1 januari 1998 in werking treedt, regels worden geformuleerd die een
concurrentieel regime laten ontstaan waarbij sprake is van een betwistbare
markt met een effectieve concurrentie. Daarom wordt regelgeving voorbereid
die bepaalt dat per 2000 geen concessies en contracten meer kunnen worden
gegund aan ondernemingen die op de markt door die gunning een marktaandeel
van meer dan 50% verwerven. Bij uitbreiding in 2005 en 2010 van die relevante
markt worden deze percentages 40% respectievelijk 35%. Het toezicht op de
naleving van de regels zal in handen worden gelegd van een onafhankelijk toezichthoudend
orgaan.Het tegengaan van internationale reprociteit is op grond van EU-regelgeving
niet mogelijk. Dit betekent dat buitenlandse bedrijven vrij kunnen toetreden
tot de Nederlandse markt.Door de hoofdtaak van de OV-bedrijven onder een concurrentieel regime
te brengen wordt een meer gelijkwaardig concurrentieregime tot stand gebracht
tussen overheidsbedrijven en particuliere ondernemingen. Omdat noch de OV-vergunning noch de besloten vervoervergunning een capaciteitsregulerende
intentie hebben zal de toekomstige vergunning geldig zijn voor beide sectoren.Met betrekking tot de VSN-groep wordt via het inrichten van een concurrentieel
regime uitvoering gegeven aan de motie Remkes. Met de VSN-groep zal overleg
worden gestart over de mogelijke verandering van de doelstelling van de VSN-groep
met het oog op de internationale concurrentie. Tevens zullen de mogelijkheden
van privatisering worden onderzocht. 5.1 InleidingVan daadwerkelijke concurrentie kan slechts sprake zijn indien op de markt
voor openbaar vervoer en bij elke aanbesteding sprake is van voldoende aanbieders
die organisatorisch en qua capaciteit over voldoende concurrentiekracht beschikken
om hun offertes uit te brengen en de uitvoering daarvan te realiseren. Dit
is dan een markt waar via faire en transparante spelregels door aanbieders
en vragers kan worden geopereerd. Het bewerkstelligen van daadwerkelijke concurrentie
is een belangrijke succesvoorwaarde.Voor de uitwerking van de wettelijke regels met betrekking tot marktordening
en mededinging zijn relevant: – de vertrekpunten zoals genoemd in de kabinetsstandpunten Brokx
1 en 2;– de EU-regelgeving;– de inhoud van de motie-Remkes. Kabinetsstandpunten Brokx 1 en 2In de kabinetsstandpunten Brokx 1 en 2 is reeds een aantal vertrekpunten
voor de spelregels voor de marktwerking en mededinging vastgelegd:In de eerste plaats dient sprake te zijn van een «level playing
field» waarbij alle vervoerders op een gelijke wijze worden behandeld
door de aanbestedende overheden. Voor het realiseren van een «level
playing field» is het noodzakelijk dat er sprake is van:a. dezelfde en eenduidige spelregels, waarmee alle vervoerders door de
afzonderlijke decentrale overheden worden behandeld;b. dezelfde informatie voor alle aanbiedende partijen;c. zodanige relaties tussen aanbiedende partijen dat geen overheersende
partij concurrenten uitschakelt of ernstig hindert.Tevens is het wenselijk te voorzien in de verplichting voor een aanbestedende
overheid een aanbestedingsreglement voor het collectief openbaar vervoer op
te stellen.In de tweede plaats is het van belang dat, door aanbestedende overheden,
geen onnodige drempels worden opgeworpen voor toetreders en dat naast personele
objectiviteit sprake is van financiële, functionele en contractuele objectiviteit.Ten derde kan dynamiek in het proces van aanbesteding in de overgangsfase
worden gebracht door onderaanneming en door de aanbesteding van aanvullende
contracten.Ten vierde zal voor het toezicht op de concrete toepassing van de aanbestedingsregels,
de wijze waarop de toelatingsvereisten en de toetredingsregels in praktijk
worden gebracht, en het optreden als beroepsinstantie en/of adviesorgaan voor
het vergroten van de transparantie van de markt een wettelijk verankerd toezichthoudend
orgaan worden ingericht. Over het karakter en de positie van het orgaan, zo
werd in het kabinetsstandpunt Brokx 2 opgenomen, wordt pas na de uitwerking
van de regels besloten.Ten slotte impliceert een «level playing field» de verzelfstandiging
van de gemeentelijke vervoerbedrijven en het vermijden van monopoloïde
structuren, zoals de bestaande (regionale) dominanties van marktpartijen. de EU-regelgevingHet treffen van overheidmaatregelen vindt zijn grens in het mededingingsrecht,
in het bijzonder het Europese mededingingsrecht. Krachtens vaste jurisprudentie
van het Europese Hof van Justitie is het aan Lid-staten verboden om maatregelen
te nemen, van welke aard dan ook, die het nuttig effect van de op de ondernemingen
toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken. Artikel 90, eerste
lid, van het EU-verdrag is in deze van belang, omdat deze bepaling aan de
Lid-staten voorschrijft om met betrekking tot ondernemingen met bijzondere
en uitsluitende rechten geen maatregelen te nemen welke strijdig zijn met
het EU-verdrag, in het bijzonder de mededingingsregels. Op de OV-markt spelen
inderdaad dergelijke bijzondere en uitsluitende rechten een belangrijke rol.
Bij de inrichting van het concurrentieel regime zal de overheid rekening houdend
met het verbod van artikel 90, lid 1, EU-verdrag, er voor zorg dienen te dragen
dat de gelijkheid van concurrentiekansen van de verschillende
marktdeelnemers is verzekerd. Ik ben van oordeel dat met de invoering van
de aanbestedingssystematiek en het treffen van maatregelen ter voorkoming
van ongewenste marktmacht dit het geval is. motie RemkesMet het oog op de bestaande (regionale) dominanties is ook de motie Remkes
(TK, 1995–1996, 23 645, nr. 25) van belang. De motie geeft aan
dat de invoering van daadwerkelijke en beheerste concurrentie mede wordt bepaald
door de structuur van de markt en de structuur van de zittende bedrijven.
Met dit laatste wordt expliciet gedoeld op de structuur van de VSN-groep.Met het oog op de toekomstige positie van de VSN-groep heb ik gesprekken
gevoerd met de Raad van Commissarissen en de Raad van Bestuur over de toekomst
van de VSN-groep binnen de nieuwe marktverhoudingen en de gevolgen hiervoor
van de uitvoering van de motie-Remkes.In dit hoofdstuk wordt uiteengezet op welke wijze ik een duurzaam, doeltreffend
en concurrerend functioneren van de OV-markt wil bevorderen. Tevens wordt
aangegeven welke conclusies ik trek uit mijn gesprekken met de VSN-groep en
op welke wijze ik uitvoering wil geven aan de motie-Remkes. Motie Remkes c.s. (TK, 1995–1996, 23 645, nr.25)overwegende, dat de mate waarin daadwerkelijke en beheerste concurrentie
bij de uitvoering van het stads- en streekvervoer zal ontstaan en in stand
wordt gehouden, mede wordt bepaald door de structuur van de markt en de structuur
van de bedrijven;voorts overwegende, dat de dominante positie van de VSN in de marktstructuur
een hindernis kan vormen voor daadwerkelijke concurrentie binnen evenwichtige
concurrentieverhoudingen in het openbaar vervoer, alsmede voor de financierbaarheid
van de openbaar vervoer bedrijven;spreekt uit van mening te zijn, dat de verdere discussies over de
omvang van concessies en de concessieduur en -voorwaarden gericht moeten zijn
op de realisering van structureel evenwichtige marktverhoudingen en dat in
de implementatienota de voorwaarden daartoe aangegeven moeten worden;is voorts van mening, dat ook de organisatie van het streekvervoer
in VSN-verband aanpassing behoeft; uitgaande van het principe van internationale
wederkerigheid en de concurrentiekracht van Nederlandse bedrijven; nodigt
het kabinet uit in de implementatienota concrete maatregelen aan te geven
die moeten leiden tot aanmerkelijk geringere dominantie van de VSN op de openbaar
vervoermarkt, waarbij naast, of mede in het verband van eventuele statutenwijziging,
ook de mogelijkheden om te bevorderen dat VSN-dochters zich ontwikkelen tot
een zelfstandige onderling concurrerende al dan niet geprivatiseerde bedrijven
nadrukkelijk wordt bezien, en gaat over tot de orde van de dag. 5.2 Kenmerken van de huidige marktstructuur en marktmacht
in het openbaar vervoer Relevante markt in het regionaal openbaar vervoerVoordat een antwoord kan worden gegeven op de vraag of inderdaad sprake
is van een effectieve marktwerking in het openbaar vervoer waarbij bij elke
aanbesteding sprake is van voldoende aanbieders die organisatorisch en qua
capaciteit over voldoende concurrentiekracht beschikken om hun offertes uit
te brengen en de uitvoering daarvan te realiseren is het noodzakelijk te bepalen
van welke markt sprake is.Daarbij dient te worden overwogen dat op dit moment geen sprake is van
een markt in de eigenlijke zin: de facto is als gevolg van de invulling van
het huidige wettelijke kader de regionale openbaar vervoermarkt niet betwistbaar.
Het wettelijk verplicht stellen van aanbesteding van concessies en contracten
is een eerste maar noodzakelijke stap voor marktwerking.Volgens de Memorie van Toelichting bij de Nieuwe regels omtrent de economische
mededinging (Mededingingswet) (TK, 1995–1996, 24 707, nr.3, p.25)
wordt de relevante markt zowel bepaald door de aard van de desbetreffende
produkten of diensten als door het gebied in geografische zin waarbinnen de
betrokken onderneming moet concurreren en de objectieve mededingingsvoorwaarden
voor alle ondernemingen gelijk zijn.Met deze omschrijving als vertrekpunt ben ik van oordeel dat de relevante
markt in dit kader is: de markt voor openbaar vervoer voorzover daar het voorgestelde
aanbestedingsregime van de herziene Wet personenvervoer op van toepassing
is. Het betreft dan de markt die als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving
die voortvloeit uit deze implementatienota, betwistbaar wordt.In concreto betreft het dan het stads- en streekvervoer en het collectief
vraagafhankelijk vervoer. Pas indien sprake zou zijn van een decentrale concessiemarkt
voor het regionaal spoorvervoer zou die hiertoe gerekend kunnen worden. Ideeënvorming
hieromtrent bevindt zich evenwel nog in een verkennend stadium. Het gemeenschappelijke
kenmerken van de markt waarover hier wordt gesproken is dat de (decentrale)
overheid hier via periodieke aanbesteding van concessies en contracten de
vragende marktpartij is. Anders gezegd is niet de reiziger maar de voor hem
handelende aanbestedende overheid marktpartij. Tot deze markt kan niet continu
worden toegetreden, maar periodiek bij de aanbesteding van concessies/contracten.
Dit is structureel bepalend voor de drempel voor toetreding van deze markt.
Voor het nationaal spoorvervoer is daarentegen sprake van een ander concurrentieregime
namelijk concurrentie op het spoor, waarbij de overheid wel de toelatingsregels
stelt maar, behoudens in het geval van specifieke onrendabele diensten, geen
vragende marktpartij is. Hierover wordt u medio november in het kader van
het beleidsvoornemen contractsector nader geïnformeerd. Betwistbare markt (1)In de periode 2000–2005 is het streekvervoer en het lokaal
vervoer in de BOS-steden met een totale omzet van circa f 1,6 mrd. betwistbaar.
Vanaf 2005 wanneer het aanbestedingsregime ook van toepassing is op het lokaal
openbaar vervoer in de BOV-steden is sprake van een omzet van f 2 mrd.
Indien het tram- en metro-vervoer ervan wordt uitgezonderd is sprake van een
totale omzet van f 2,7 mrd. In concreto wordt daarmee gekozen voor het definiëren van de Nederlandse
markt als relevante markt. Hoewel sprake is van regionale aanbestedingen is
geen sprake van een afgeschermde regionale markt. Bovendien, de op deze markt
actieve bedrijven opereren reeds nu landelijk of kunnen dat gaan doen. Marktmacht op de relevante OV-marktMet de omschrijving van de relevante markt hangt samen de omschrijving
van de marktmacht van een onderneming op de relevante markt. Het marktaandeel
van de onderneming op de relevante markt is dan van belang. Volgens het Hof
van Justitie van de EG leveren zeer aanzienlijke marktaandelen, uitzonderingsomstandigheden
daargelaten, op zichzelf reeds het bewijs van machtspositie. Dat is het geval
bij een marktaandeel van 50% en meer (arrest AKZO Chemie BV/Commissie EG,
HvJEG, zaak C-62/86, JUR 1991, I-3359). Bij kleinere marktaandelen kan er
ook sprake zijn van een economische machtpositie, maar dan moeten ook additionele
factoren een rol spelen.Met bovenstaand begrippenpaar als analytisch kader kan worden geconstateerd
dat sprake is van marktmacht in de betwistbare markt van openbaar vervoer
van een beperkt aantal bedrijven. Betwistbare markt (2)  200020052010VSN-bedrijvenOmzetAandeelOmzetAandeelOmzetAandeelBBA146 8029,29146 8027,10146 8025,39DVM/NWH58 3983,7058 3982,8258 3982,14FRAM105 9146,70105 9145,12105 9143,89GADO74 7544,7374 7543,6174 7542,75GVM101 8636,45101 8634,92101 8633,74HERMES181 66411,50181 6648,78181 6646,67MIDNET254 73616,12254 73612,31274 05610,06NZH279 60517,70279 60513,52279 60510,27TET40 2012,5440 2011,9440 2011,48ZWN318 97220,19318 97215,42318 97211,71       GVB's              CVD-Nijmegenn.v.t. 38 3561,8538 3561,41GV-Utrechtn.v.t. 70 3343,4070 3342,58GVB-Amsterdamn.v.t. 154 9467,49406 29714,92HTMn.v.t. 79 1523,83225 4998,28RETn.v.t. 96 7234,68333 82612,26GVB-Groningenn.v.t. 31 4321,5231 4321,15GVB-Dordrechtn.v.t. 17 8480,8617 8480,66       Overig              B-rental3090,023090,013090,01OAD10 5980,6710 5980,5110 5980,39Kennemer2950,022950,012950,01 Pieper7170,057170,037170,03VANCOM4 8340,314 8340,234 8340,18Verhoef3170,023170,023170,01TOTAAL1 579 979100,002 068 770100,002 722 891100,00Zoals in hoofdstuk 10 zal worden uiteengezet brengt een beheerste en gefaseerde
verzelfstandiging van de gemeentelijke vervoerbedrijven – eerst verzelfstandiging
en dan marktwerking – met zich mee dat pas in 2005 delen van de lokale
openbaar vervoermarkt verplichtend betwistbaar worden. Eerder kan maar is
niet verplicht. Bovendien brengen de reciprociteitsregels met zich mee dat
het meedingen door GVB's buiten hun eigen markt afhankelijk wordt gesteld
van het openstellen van die thuismarkt. Dit betekent dat op het
moment van het betwistbaar worden van de markt in 2000 slechts een beperkt
aantal bedrijven vanuit de Nederlandse openbaar vervoermarkt deel kunnen nemen.
Vanuit de veronderstelling dat de verschillende dochters van de VSN-groep
niet onderling zullen concurreren (zie paragraaf 5) betekent dit dat sprake
is van een marktaandeel van een partij bij openstelling van de relevante markt
in 2000 van 98%. Vragers op de regionale OV-marktNa de decentralisatie van de bevoegdheden voor het streekvervoer is sprake
van provincies, Kaderwetgebieden en gemeenten als vragende partijen. Naar
mijn oordeel is het noodzakelijk dat deze decentrale overheden daadwerkelijk
het perspectief hebben op meerdere aanbieders. De huidige marktstructuur brengt
met zich mee dat men slechts de keuze heeft uit nagenoeg één
landelijke aanbieder. Toetreding vanuit andere markten tot de regionale OV-marktBij de beoordeling van het betwistbaar worden van de relevante markt wil
ik ook in ogenschouw nemen de mogelijkheden van toetreding door vervoerders
die nu actief zijn in de besloten-vervoermarkt en de taximarkt. Momenteel
zijn de toetredingsmogelijkheden zeer beperkt, terwijl omgekeerd een openbaar
vervoerbedrijf zoals de VSN, via (klein-) dochters, landelijk circa 25% van
hun omzet genereert uit andere activiteiten zoals besloten vervoer en taxi.
Regionaal kan dat nog verschillen. Zo betreft dat in Noord-Holland 63% van
de taximarkt. Maar ook gemeentelijke vervoerbedrijven zijn actief op deze
markten.De besloten vervoer- en de taximarkt kenmerken zich door een veelheid
van kleine ondernemers, waarvan de concurrentiekracht om offertes om concessies
te winnen, zeker indien zowel de ontwikkeling als de uitvoering in het geding
is, beperkt is. Wel is het denkbaar dat deze ondernemingen toetreden tot deze
markt in het geval van aanbesteding van (klein) concessies, die vooral de
uitvoering betreffen, of in het geval van uitbesteding van de uitvoering door
een ander regisserend vervoerbedrijf.Vooralsnog is het de verwachting dat de bedrijven voor besloten vervoer
en taxi op dit moment niet alle expertise en de omvang hebben om een gelijkwaardige
speler op de OV-markt te zijn. Echter in de eerste fase van aanbesteding (1999–2005)
is het mogelijk voor deze bedrijven om alleen danwel gezamenlijk mee te dingen
naar een concessie dan wel via onderaanbesteding ervaring op te doen. Buitenlandse toetreders tot de Nederlandse regionale OV-marktDe ervaring bij de twee kleine aanbestedingen in Zeeland en Zuid-Limburg
leert dat het denkbaar is dat buitenlandse toetreders zich zullen gaan bewegen
op de Nederlandse regionale OV-markt. Onderzoek 1
wijst bovendien uit dat de Europese markt van vervoerbedrijven sterk in beweging
is. Van die zijde mag belangstelling voor een zich openende Nederlandse markt
verwacht worden. Niettemin acht ik het niet wenselijk een markt betwistbaar
te stellen indien niet het perspectief van daadwerkelijk concurrentie van
nationale spelers op de binnenlandse markt aanwezig is. Zeker waar de uitvoering
van de exploitatie van het openbaar vervoer in belangrijke mate «local
business» is, waarbij lokale marktkennis, lokaal bestuurlijk inzicht,
lokaal beschikbaar personeel en materieel belangrijke factoren zijn voor succesvol
meedingen. Ongelijke concurrentiepositie tussen overheidsbedrijven
met nevenactiviteiten en private ondernemingen op dezelfde marktBijzonder aandachtspunt vormt in dit verband de vraag hoe overheidinstanties
die zich in het kader van hun nevenwerkzaamheden op de markt begeven, zich
hebben te gedragen. Dit punt is in de afgelopen jaren, met de verzelfstandiging
van gemeentelijke vervoerbedrijven en de missieverbreding van de VSN tot de
gehele personenvervoermarkt, urgenter geworden, omdat de onderlinge, deels
ongelijke concurrentiepositie vragen oproept. In concreto betreft het optreden
van openbaar vervoerbedrijven, dat wil zeggen vrijwel alle vervoerbedrijven
waarbij een overheid niet alleen aandeelhouder is maar ook een substantieel
deel (+/- 65%) van de exploitatie subsidieert, op de markten van ondermeer
het besloten busvervoer, het taxivervoer en het technisch onderhoud. In het
recent aan uw Kamer aangeboden rapport van Coopers en Lybrand (brief van 1
november, kenmerk DGV/CPV/V625 691) wordt gesteld dat voor een oplossingsrichting
van de gesignaleerde problematiek ondermeer de volgende punten van belang
zijn:* op welke wijze wil de overheid het openbaar stads- en streekvervoer
laten uitvoeren en reguleren;* kan de overheid het zich veroorloven dat organisaties waar de overheid
sterk bij betrokken is, de kleine ondernemingen in een bedrijfstak bedreigen
in hun voortbestaan;* moet de overheid organisaties subsidiëren en winst laten maken
op een gesubsidieerd produkt om daarmee marktverstoring te veroorzaken op
de aanpalende markten.Ik acht het noodzakelijk om bij de inrichting van het mededingings- en
marktordeningsregime voor het openbaar vervoer hier een oplossing voor te
bieden. Naast de marktstructuur en verdeling van de marktmacht op de huidige
OV-markt vormt dit een tweede motief voor de vormgeving van een specifiek
concurrentieel regime voor de regionale OV-markt. Samenvatting en conclusiesSamengevat kan de huidige regionale OV-markt worden getypeerd als:* een markt met een monopoloïde karakter en daardoor beperkte mogelijkheden
voor concurrentie;* een markt waardoor nieuwe toetreders mede als gevolg van overheidsregulering
een aantal drempels ondervinden die maken dat het weining aantrekkelijk is
deze markt te verkennen laat staan toe te treden;* een markt waar het voor nieuwe toetreders uit nevenmarkten moeilijk
is om op gezonde financiële basis toe te treden;Met de nieuwe Mededingingswet – naar verwachting ingaande 1 januari
1998 – zullen een aantal nieuwe regels van toepassing zijn op de vervoermarkt.
Deze regels betreffen het verbieden van mededingingsafspraken, en van misbruik
van economische machtsposities en het voorkomen van economische machtsposities
als gevolg van concentraties van ondernemingen. Voor het tot standbrengen
van een effectieve concurrentie op de markt van het openbaar vervoer is dit
niet voldoende en acht ik een aantal aanvullende sectorspecifieke maatregelen
nodig.Deze maatregelen hebben betrekking op: a. het inrichten van een specifiek op de regionale OV-markt ingericht
concurrentieel regime zodat bij het betwistbaar zijn van de markt sprake is
van effectieve concurrentie (paragraaf 5.5.);b. het tegengaan van personele vervlechting, de (internationale) reciprociteit
etc. in het openbaar vervoer (paragraaf 5.6.);c. het tegengaan van ongelijke concurrentieverhoudingen tussen overheidsbedrijven
met neveninkomsten en private ondernemingen op dezelfde OV-markt (paragraaf
5.7).d. een vergunningenstelsel dat niet onnodige drempels opwerpt voor concurrentie
(par 5.8);e. het wegnemen van een aantal drempels voor toetreding (paragraaf 5.9). 5.3 Streefbeeld van de toekomstige aanbodstructuurDe geschetste instrumentele doelstelling van een concurrerende marktstuctuur
leidt niet tot één streefbeeld. Wel is het mogelijk deze door
middel van een aantal karakteristieken te schetsen.Met de verzelfstandiging van de GVB's, een mogelijke deelname van NSR
op deze markt, de deelname van meerdere streekvervoerders (onderling concurrerend),
potentieel toetredende binnenlandse en buitenlandse vervoerondernemingen kan
sprake zijn van, tenminste 5 à 6 vervoerondernemingen die voldoende
concurrentiekracht hebben om zelfstandig mee te dingen naar concessies waarin
ontwikkeling en uitvoering samengaan.Deze vervoerondernemingen zullen zich vanuit een perspectief van ketenbenadering,
service-provision en spreiding van risico's op de gehele vervoermarkt oriënteren.
Vanuit het verkeers- en vervoerbeleid overigens een aantrekkelijk perspectief.Voorzover deze ondernemingen nog niet verzelfstandigd zijn zullen deze
in een overgangsperiode worden verzelfstandigd (GVB's) en voorzover het overheidsondernemingen
betreft zal op termijn perspectief op (partiële) privatisering ontstaan.Vanuit dit perspectief zullen deze ondernemingen zich niet langer alleen
op de Nederlandse markt oriënteren.Daarnaast is sprake van tal van kleinere ondernemingen die mee concurreren
op deelmarkten en deelactiviteiten, zoals onderaanneming, en specifieke ontwikkelingsactiviteiten
op deelmarkten.Met het schetsen van dit streefbeeld moet tegelijkertijd worden onderkend
dat de tijd zal leren wat de ontwikkelingsgang van deze markt daadwerkelijk
zal zijn. 5.4 De betekenis van de nieuwe Mededingingswet voor het
openbaar vervoerIn het voorjaar van 1996 is een voorstel voor een nieuwe Mededingingswet
ingediend bij de Tweede Kamer. Het ligt in de bedoeling de nieuwe Mededingingswet
per 1 januari 1998 in werking te laten treden. In dit wetsontwerp worden grofweg
drie belangrijke hoofdcategorieën van mededingingsregels onderscheiden: 1. Mededingingsafspraken (ook wel kartels genoemd)Overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen
en onderling afgestemde gedragingen van ondernemingen, die ertoe strekken
of ten gevolge hebben dat de concurrentie feitelijk op de Nederlandse markt
of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst, zijn verboden (art.
3.1.1). Verder gaat het ook om overeenkomsten, gedragingen en besluiten, waarbij
ondernemingen met enige zelfstandigheid zijn betrokken. Bij concernrelaties
zal, al naar gelang de mate van zeggenschap van het moederbedrijf over de
dochtermaatschappij, van een dergelijke zelfstandigheid geen sprake zijn.
Afspraken tussen overheidsondernemingen en andere ondernemingen vallen ook
onder het verbod. 2. Economische machtspositiesIndien de positie van één of meer ondernemingen op een markt
in Nederland hen in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging
op die markt te verhinderen doordat concurrenten, leveranciers, afnemers of
eindgebruikers geen enkel tegenwicht kunnen bieden tegen of invloed kunnen
uitoefenen op gedragingen van de onderneming (economische machtspositie),
dan is het verboden hiervan misbruik te maken. Om te bepalen of sprake is
van een machtspositie moet eerst de relevante markt worden afgebakend. Vervolgens
moet bewezen worden dat sprake is van een machtspositie. Het bestaan van een
machtspositie kan tot uiting komen in verschillende factoren, die afzonderlijk
niet per se beslissend hoeven te zijn. Van die factoren is het bezit van omvangrijke
marktaandelen zeer significant. Zeer aanzienlijke marktaandelen leveren op
zich al een bewijs van een machtspositie. In ieder geval is hier sprake van,
indien de betreffende onderneming een marktaandeel van 50% of meer bezit.
Indien een marktaandeel kleiner is, kan nog steeds wel sprake zijn van machtsposities,
maar dan gelden additionele criteria zoals marktaandeel in vergelijking tot
concurrenten, mate waarin leveranciers en afnemers afhankelijk zijn van de
onderneming, maar ook de mate waarin de onderneming de leveringsvoorwaarden
zelf kan bepalen, kenmerken van de onderneming die haar een mogelijke voorsprong
geven op andere marktpartijen (financiële reserves, technologische reserves,
toegang tot bepaalde voorzieningsbronnen en grondstoffen, produktiecapaciteit
ed.) en ten slotte het gedrag van de onderneming (extreem hoge prijzen hanteren
of hanteren van verdringingsconcurrentie).Het verbod van misbruik van economische machtsposities heeft betrekking
op bepaalde gedragingen van daarbij betrokken ondernemingen en niet op die
van de economische machtspositie als zodanig. 3. ConcentratiesHet is verboden concentraties, die een bepaalde omzetdrempel overschrijden
tot stand te brengen tussen ondernemingen, waarbij het gevolg is, dat economische
machtsposities ontstaan of economische machtsposities versterkt worden, die
de marktwerking significant beperken. De omzetdrempel betreft een gezamenlijke
omzet van de betrokken ondernemingen in het voorafgaande kalenderjaar van
meer dan 250 miljoen gulden, waarvan door ten minste twee van de betrokken
ondernemingen ieder ten minste 30 miljoen gulden in Nederland werd behaald.Een concentratie kan bestaan uit:– fusie van onafhankelijke ondernemingen; – direct of indirect verkrijgen van zeggenschap door een of meer
natuurlijke of rechtspersonen of ondernemingen over een of meer andere ondernemingen
of delen daarvan (bijvoorbeeld door participatie door een overeenkomst);– totstandbrenging van een gemeenschappelijke onderneming.De procedure ten aanzien van concentraties is in het wetsvoorstel preventief;
men dient voorgenomen concentraties eerst te melden bij de Dienst voor de
Mededinging. De toets op de vorming van concentraties vindt dan vooraf plaats.De voorgaande regels moeten in de toekomst gehandhaafd worden door een
speciaal daartoe in te richten Dienst voor de Mededinging. De nieuwe algemene
mededingingswet zal in beginsel ook geldig zijn voor het collectief personenvervoer.Voor het collectief personenvervoer betekent de nieuwe Mededingingswet:* verbod van alle (mogelijk) bestaande en nieuwe mededingingsafspraken
en verbod van misbruik van economische machtsposities;* toetsing (vooraf) van uitsluitend nieuw te vormen concentraties.Met dit wetsvoorstel wordt het mededingingsbeleid, ook voor het collectief
personenvervoer, aangescherpt en biedt het naast aanbesteding een aantal instrumenten
om de marktwerking te bevorderen. Het wetsvoorstel biedt echter geen mogelijkheden
voor het rechtstreeks herordenen van de huidige vervoersmarkt. Dat acht ik
wel geboden. 5.5 Specifiek concurrentieregime regionaal openbaar vervoer Hoofdlijnen van het concurrentiële regimeTeneinde te bewerkstelligen dat per 1 januari 2000 sprake is van concurrerende
marktstructuur ben ik voornemens in de Wet personenvervoer een concurrentieel
regime vast te leggen dat in hoofdlijnen de volgende karakteristieken kent.1. per 1 januari 2000 kunnen geen concessies en contracten in de relevante
markt worden gegund aan ondernemingen die op die markt door gunning een marktaandeel
van 50 procent of meer verwerven;2. per 1 januari 2005 kunnen geen concessies en contracten in de relevante
markt worden gegund aan ondernemingen die op die markt door gunning een marktaandeel
van 40 procent of meer verwerven;3. per 1 januari 2010 kunnen geen concessies en contracten in de relevante
markt worden gegund aan ondernemingen die op die markt door gunning een marktaandeel
van 35 procent of meer verwerven;4. tot het marktaandeel van de concessiehouder worden ook gerekend dat
deel van de concessies en de contracten dat via onderaanneming en uitbesteding
door andere ondernemingen wordt uitgevoerd. In het geval van uitbesteding
en onderaanneming blijft immers de regie in handen van de concessiehouder.
De concessiehouder blijft verantwoordelijk jegens de concessieverlener voor
de exploitatie van de concessie en het nakomen van de verplichtingen die aan
die concessie zijn verbonden. De relevante markt is eerder (in paragraaf 5.2) omschreven als dat deel
van de markt van openbaar vervoer waar het aanbestedingsregime op van toepassing
wordt. Met de gedifferentieerde criteria wordt rekening gehouden met de groeiende
betwistbare markt, terwijl tegelijkertijd het criterium per 2000 reeds ingrijpende
gevolgen heeft voor bestaande marktpartijen. Het relevante marktaandeel heeft
geen betrekking op de andere sectoren van het collectief personenvervoer zoals
besloten vervoer en taxivervoer.Noch in de EU-regelgeving noch in de Nederlandse mededingingswetgeving
is sprake van een generieke norm voor de omvang van de economische machtspositie.
Wel is zoals eerder gememoreerd (paragraaf 5.2) sprake van een arrest van
het Hof van Justitie waar in ieder geval sprake is van een economisch machtspositie
bij een marktaandeel van 50%. In de wetgeving inzake de telecommunicatie-infrastructuur
is daarentegen, in lijn met een EU-richtlijn ter zake, sprake van een economische
machtspositie bij een marktaandeel van 25%.Bij het bepalen de percentages van het bijzondere concurrentieregime heb
ik me laten leiden door de volgende overwegingen. Het moeten in ieder geval
percentages zijn die:* vervoerondernemingen mogelijk maken die efficient en effectief de beoogde
functie van ontwikkeling en uitvoering van het openbaar vervoer op de relevante
markt kunnen vervullen;* recht doen aan de wens te komen tot effectieve concurrentie per 2000;* mogelijk maken dat toetreders tot de markt een redelijk marktaandeel
kunnen verwerven;* vervoerondernemingen op de relevante markt mogelijk maken die qua omzet
en bedrijfseconomisch resultaat adequate mogelijkheden hebben;* vervoerondernemingen mogelijk maken die de relevante internationale
concurrentie niet behoeven te vrezen.Alles afwegende kom ik dan tot de genoemde gedifferentieerde percentages.
De datum van 1 januari 2000 is gekozen omdat in het invoeringstraject wordt
voorzien dat vanaf dat moment sprake is van verplichte aanbesteding. Vervoerondernemingen
die een marktaandeel van meer dan 50% verwachten te hebben op dat moment,
en daardoor geen concessie/contract zouden kunnen gegund krijgen hebben tot
die tijd de gelegenheid hun structuur/organisatie hierop aan te passen. Begrip onderneming en berekening omzetVoor de omschrijving van het begrip onderneming en de berekening
van de omzet wordt naar analogie van het voorstel-Mededingingswet verwezen
naar artikel 85 van het EU-verdrag respectievelijk naar artikel 24b van boek
2 van het Burgerlijk Wetboek respectievelijk naar de daarop betrekking hebbende
bepaling met betrekking tot de jaarrekening in het Burgerlijk Wetboek (titel
9 van boek 2).Toezicht op de naleving van de regelsIn het Kabinetsstandpunt Brokx 2 wordt inzake het toezicht gesteld dat:
«..het toezicht op de marktwerking aan de aanbodzijde moet in het bredere kader van de herijking van het generieke mededingingsbeleid
worden geplaatst.» Daarnaast stelt het Kabinetsstandpunt dat: «..het
toezicht op de marktwerking aan de vraagzijde bij uitstek een sectorspecifieke
aangelegenheid is (o.a. toezicht op het »level playing field«
en de aanbestedingsregels). Terwijl eerst het concurrentieregime dient te
worden uitgewerkt alvorens een beslissing te nemen over het karakter en de
positie van het toezichthoudend orgaan».Ten aanzien van het toezicht op de marktordeningsregels in het openbaar
vervoer, inclusief het bijzondere concurrentieel regime, zal een afzonderlijk
toezichthoudend orgaan in het leven worden geroepen. Dit toezichthoudend orgaan
dient naar mijn oordeel de volgende taken te krijgen:1. het toepassen van de in de Wet personenvervoer neer te leggen norm
dat het marktaandeel van een aanbieder niet meer dan een bepaald percentage
van de relevante markt mag zijn. Het toezichthoudend orgaan toetst de uitvoering
van dit artikel bij de aanbesteding van concessies en contracten;2. het voert het vergunningenstelsel inzake het openbaar vervoer uit zoals
in paragraaf 5.9 van dit hoofdstuk wordt uitgewerkt;3. adviseren over de ontheffingsmogelijkheid die is voorzien voor het
verplicht aanbesteden van de metro/tramsector (zie hoofdstuk 10 inzake de
gemeentelijke vervoerbedrijven);4. het volgen van de ontwikkelingen inzake de toepassing van de aanbestedingsregels,
het concurrentieel regime en de specifieke punten inzake marktordening (zie
paragraaf 5.6) het adviseren hierover aan de Minister van Verkeer en Waterstaat.5. het adviseert de Minister van Verkeer en Waterstaat inzake de toepassing
van de ordeningsregels in de brede zin.De eerste taak verdient nadere toelichting. In de Wet personenvervoer
zal worden neergelegd dat een concessie door de aanbestedende overheid niet
zal worden verleend aan ondernemingen met een markaandeel van meer dan 50%.
Bij deze wettelijke opdracht richt het orgaan zich tot de aanbestedende overheden,
maar kan ook rechtstreeks rechtsgevolgen hebben voor ondernemingen die ten
onrechte toch offreren.Voor de beoordeling van de offrerende ondernemingen zullen de overheden
zich moeten wenden tot het toezichthoudend orgaan dat beoordeelt of er sprake
is van markmacht zoals hier bedoeld van een onderneming. Indien de decentrale
overheden zelf gegadigden aanzoeken, melden ze dit vooraf aan het toezichthoudend
orgaan. Het toezichthoudend orgaan kan vervolgens de aanbestedende overheid
opleggen om de concessie niet aan onderneming x of y te verlenen of op te
leggen om onderneming x of y niet als gegadigde aan te zoeken in de aanbestedingsprocedure.Als gevolg van besluitvorming van het toezichthoudend orgaan kunnen bedrijven
worden uitgesloten van mededinging. Het gaat in casu om diep ingrijpende bevoegdheden
waarbij grote economische belangen een rol spelen en die hun weerslag hebben
op de concurrentieverhoudingen binnen de gehele OV-sector. Om de onafhankelijkheid van het toezichthoudend orgaan te waarborgen,
is het van belang dat de positionering van dit orgaan op voldoende afstand
staat van de belanghebbende partijen. In dit licht speelt de keuze tussen
een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) of een onder volle ministeriële
verantwoordelijkheid functionerende dienst met eigen wettelijke bevoegdheden
een belangrijke rol. Over de vormgeving van een toezichthoudend orgaan zal
pas een beslissing worden genomen nadat de besluitvorming inzake het toezicht
op de telecommunicatieinfrastructuur is afgerond.Voor de rechtsbescherming zal, conform de ontwerp Mededingingswet, worden
aangesloten bij de Algemene wet bestuursrecht. Overigens zal nog worden bezien
hoe de samenwerking tussen dit toezichthoudende orgaan en de Dienst voor de
Mededinging zal worden vormgegeven. 5.6 Enkele specifieke punten van marktordening in het
collectief personenvervoer Noodzakelijke informatie moet beschikbaar zijnIn hoofdstuk 3 is uiteengezet op welke wijze ik wil bereiken dat ook met
het oog op transpararantie van de markt de noodzakelijke informatie beschikbaar
komt, namelijk door een wettelijke grondslag te leggen voor informatievoorziening
in het kader van concessieverlening. Ongewenste uitingen van marktmachtHet is wenselijk dat wordt voorkomen dat uitsluiting van andere deelnemers
op de markt door het monopoliseren van bronnen plaatsvindt. Tegen deze achtergrond
dient de niet discriminerende toegang tot de OV-(weg)infrastructuur in het
kader van concessieverlening te worden gewaarborgd. Maar ook met betrekking
tot de introductie van een chipcard, deelname aan nationale collectieve contracten,
deelname aan de nationale OV-reisinfo, wordt de eis gesteld dat deze niet
leidt tot uitsluiting van deelnemers op de markt (zie hoofdstuk 8).Een bijzonder aandachtspunt in het collectief vervoer vormt die vorm van
agressief gedrag van bestaande ondernemingen met marktmacht jegens kleinere
en/of potentiële nieuwe ondernemingen die wordt aangeduid als «predatory
pricing» ofwel prijsdumping. Deze strategie wordt toegepast om bestaande
kleine(re) ondernemingen, die niet de reserves hebben om dit vol te houden,
uit te drijven of om potentiële nieuwe toetreders te weren. Met name
waar sprake is van ongelijke machtsverhoudingen in het collectief personenvervoer
zijn de mogelijkheden hiervoor relatief groot. In de generieke mededingingswetgeving
is het algemene instrument van misbruik van economische machtspositie beschikbaar
om hier tegen op te treden. Ik ben echter ook voornemens het toezichthoudend
orgaan voor het openbaar vervoer te verzoeken de ontwikkelingen in deze in
de collectief personenvervoersector te monitoren en zo nodig met voorstellen
te komen om deze problematiek te voorkomen. Personele vervlechting overheid en bedrijfMet betrekking tot de personele objectiviteit is in het kabinetsstandpunt
Brokx 2 gepleit voor grote zorgvuldigheid bij het laten bestaan of ontstaan
van personele vervlechting tussen overheden en offrerende vervoerondernemingen.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft hiertoe een richtlijn opgesteld
die door de bestuurders kan worden overgenomen. Hoewel het aan decentrale
besturen is om hieraan invulling te geven, wil ik benadrukken
dat juist in een overgangsperiode uiterste terughoudendheid geboden is. Het
is verheugend te constateren dat op dit punt reeds stappen zijn gezet door
regionale bestuurders.Wel zal een incompatibiliteitsvoorziening worden getroffen die ertoe strekt
dat bestuurders en ambtenaren niet betrokken mogen zijn bij de besluitvorming
omtrent aanbesteding indien zij zitting hebben in de Raad van Commissarissen
van een vervoerbedrijf (zie ook hoofdstuk 10). Internationale en nationale reciprociteitMet het oog op de tot standkoming van daadwerkelijke mededinging is van
belang na te gaan op welke wijze de nationale en internationale reciprociteit
vorm wordt gegeven. In het hoofdstuk over de GVB's wordt ingegaan op de nationale
reciprociteit tussen de GVB's en de overige sectoren. In paragraaf 5.4. wordt
uiteengezet wat de voorgestelde systematiek van vergunningverlening betekent
voor de intersectorale reprociteit.In de motie Remkes wordt nog eens expliciet aandacht gevraagd voor het
principe van internationale reciprociteit, in het bijzonder met het oog op
de gewenste organisatievorm van de VSN.Reeds tijdens het mondeling overleg van 2 oktober en 4 december 1995 is
uiteengezet dat kan worden geconstateerd dat in toenemende mate sprake is
van toetreding van ondernemingen van lidstaten via deelname aan aanbesteding
dan wel overname van OV-ondernemingen tot elkaars openbaar vervoermarkten.
In dit verband is relevant dat ook bij de aanbestedingen in Limburg en Zeeland
reeds europees is aanbesteed.In dit kader is de EU-regelgeving van belang en met name het bepaalde
in de artikelen 75 en 76 van het EU-verdrag. Artikel 75 EU geeft de Raad onder
meer de bevoegdheid om gemeenschappelijke regels te stellen voor internationaal
vervoer van of naar het grondgebied van een lidstaat of over het grondgebied
van een of meer lidstaten, en de voorwaarden waaronder vervoersondernemers
worden toegelaten tot nationaal vervoer in een andere lidstaat (het zgn. cabotagevervoer).
Het artikel heeft onder meer geleid tot de wederzijds erkenning van openbaar
vervoervergunningen. Ook kunnen op basis van dit artikel regels ter begeleiding
van de vereiste liberalisatie wordt vastgesteld. Artikel 76 EU geeft de opdracht
aan elke lidstaat om geen bepalingen in te voeren die voor vervoerders uit
andere lidstaten ongunstiger zijn dan voor nationale vervoersondernemers.
Dit artikel heeft een vangnetkarakter en vervalt op het moment dat de in artikel
75, eerste lid, bedoelde maatregelen zijn vastgesteld. Het artikel behoudt
voorlopig zijn waarde voor de liberalisatie van het busvervoer. Dit betekent
dat het huidige Europees rechtelijk regime een ongunstiger behandeling van
buitenlandse inschrijvers voor concessies van lokaal en interlokaal vervoer
op grond van het ontbreken van internationale reprociteit, niet toestaat. 5.7 Ongelijke concurrentieverhoudingen overheidsondernemingen
met neveninkomsten en particuliere ondernemingenIn opdracht van de Ministeriële Commissie Marktwerking, Deregulering
en Wetgevingskwaliteit heeft de Werkgroep «Markt en overheid»
(werkgroep Cohen) zich gebogen over de oorzaken en kenmerken van concurrentie
tussen overheidsondernemers met neveninkomsten en particuliere ondernemers.
Hiermee beweegt de werkgroep zich met een bredere vraagstelling voor meerdere
sectoren op dezelfde vraagstelling alswaar het onderzoek van Coopers en Lybrand
betrekking heeft. De werkgroep heeft in een Tussenrapportage (uw Kamer toegezonden op 23
oktober 1996 door mijn collega van Economische Zaken; kenmerk 96066128B3)
een toetsingskader ontwikkelt voor semi-overheidsinstellingen die in concurrentie
met derden treden. De werkgroep geeft aan dat het algemene overheidsbeleid
er de laatste jaren sterk op gericht is de marktwerking te stimuleren en (semi)overheidsbedrijven
steeds meer marktgericht te laten functioneren. Uit signalen van private bedrijven
en ook van de overheid zelf is duidelijk merkbaar dat overheidsbedrijven door
hun exclusieve positie ten aanzien van hun hoofdtaak in staat zijn om zich
beter/anders te positioneren binnen een private sector. De verwachting is
dat deze tendens toeneemt. De vraag voor de werkgroep is dan ook hoe dit opgelost
kan worden en hoe een gelijkwaardige uitgangspositie en uiteindelijk een gelijkwaardige
positionering op de markt kan plaatsvinden.De werkgroep heeft daarbij twee remedierichtingen voor ogen: 1. of de
marktactiviteit afscheiden en geheel afstoten of 2. de hoofdtaak onder concurrentie
brengen. Met het introduceren van marktwerking in het openbaar vervoer zou
de tweede remedie de uitweg voor het openbaar vervoer en in casu de VSN-groep
betekenen. Waar gemeentelijke vervoerbedrijven niet op korte termijn onder
het voorgestane aanbestedingsregime vallen is remedie 1. aan de orde.Op dit moment is de werkgroep bezig een aantal cases, waaronder de VSN-groep,
uit te werken en deze te toetsen aan de ontwikkelde oplossingsrichtingen.
De werkgroep gaat ook na of het binnen deze Implementatienota ingezette beleid
voldoende is om tegemoet te komen aan de kritiek inzake de ongelijke concurrentieverhoudingen.
Na de eindrapportage van de Werkgroep Cohen zal nader in het kader van dit
implementatietraject worden bezien wat dit betekent voor de gemeentelijke
vervoerbedrijven die niet binnen afzienbare tijd zijn verzelfstandigd. Het
resultaat van de eindrapportage kan op dit punt een steun in de rug zijn op
weg naar een toekomst met meer marktwerking. 5.8 De uitvoering van de motie Remkes inzake de VSNTegen de achtergrond van de maatregelen, waarvan ik verwacht dat deze
er toe bijdragen dat er bij verplichte invoering van de aanbestedingsystematiek
sprake zal zijn van daadwerkelijke concurrentie, is het zinvol in te gaan
op de uitvoering van de motie Remkes.In de motie Remkes wordt het Kabinet uitgenodigd in de Implementatienota
concrete maatregelen aan te geven die moeten leiden tot een aanmerkelijk geringere
dominantie van de VSN op de openbaar vervoer-markt. Hierbij worden naast,
of mede in het licht van eventuele statutenwijziging, ook de mogelijkheden
om te bevorderen dat de VSN-dochters zich ontwikkelen tot zelfstandige onderling
concurrerende al dan niet geprivatiseerde bedrijven nadrukkelijk bezien.Bij het ter hand nemen van de uitvoering van deze motie heb ik er voor
gekozen in eerste instantie met de Raad van Commissarissen en de Raad van
Bestuur te verkennen of ook naar het oordeel van de leiding van de VSN-groep
het daadwerkelijk tot stand brengen van marktwerking zou worden verhinderd
door de positie van de VSN-groep. Daarover heeft uitvoerig en constructief
overleg plaatsgevonden tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat en
de Raad van Bestuur/Raad van Commissarissen van de VSN. Overleg dat, zoals
bekend, reeds voor de aanvaarding van de motie was gestart. De VSN heeft tijdens de periode van overleg aangegeven dat men ervan uitgaat
dat toekomstig beleid niet zal leiden geen afbreuk doen aan de resultaten
die de laatste jaren zijn bereikt met een duidelijk gevaren koers. De VSN
heeft nagestreefd een gezond bedrijf met een heldere visie inzake haar positie
in het collectief personenvervoer te worden. Hieraan dient naar de mening
van de VSN geen afbreuk te worden gedaan. De VSN heeft de volgende kernpunten
geformuleerd:* alleen op de deelmarkt van het regionale streekvervoer is sprake van
een dominante positie van circa 90%;* als gevolg van de toenemende internationale concurrentie wordt de VSN-groep
gedwongen zich te positioneren op de internationale markt;* de competitie op de OV-markt dient een constructieve te zijn, partijen
moeten strijden om de concessies en niet om de markmacht;* VSN onderschrijft het doel van de groei op de collectieve vervoersmarkt;* de schaal en de opgebouwde kennis, ervaringen en competenties van de
VSN mogen niet teniet gedaan worden alleen om de marktwerking te bevorderen.
Zonder deze schaal komen geen technologische (chipcard) en vervoerkundige
(Interliner) innovaties tot stand. Bovendien beschikt de VSN over een uniek
landelijk selling point voor collectieve contracten op nationale schaal. De
ontwikkelde systemen zijn overigens voor alle potentiële producenten
beschikbaar tegen marktconforme prijzen;* er moet voor gezorgd worden dat het bereikte OV-netwerk met al zijn
voordelen minimaal overeind blijft;* een oordeel over de toekomstige positie van de VSN vraagt ook om een
heldere uitwerking van de bevoegdheden van de decentrale overheden.* goede regelgeving ten aanzien van concessies zal leiden tot meerdere
aanbieders uit buitenland en binnenland.* de VSN voorziet dat zij substantieel meer gaat uitbesteden.Op grond van deze overwegingen komt de VSN-groep tot de conclusie is dat
aanpassingen in de structuur niet wenselijk, maar ook niet noodzakelijk zijn
om daadwerkelijke concurrentie te bereiken. Indien echter op termijn, na de
vereiste wet- en regelgeving en een start van de aanbestedingen, de conclusie
kan worden getrokken dat de concurrentie niet tot stand komt, ontstaat naar
het oordeel van de VSN een nieuwe situatie. Een tijdige planning en anticiperend
beleid kunnen hierbij een belangrijke rol vervullen. Dit betekent echter volgens
de VSN dat zij de mogelijkheid moet hebben dit anticiperende beleid mede te
formuleren.Over het merendeel van de kernpunten van de VSN bestaat geen verschil
van mening tussen de VSN-holding en ondergetekende. Ik doel daarbij op de
gewenste groei en de kwaliteitsverbetering van het openbaar vervoer, het behoud
van voldoende schaal, kennis en ervaringen om innovaties tot stand te brengen.
Maar ook over de noodzaak van goede regelgeving inzake de aanbesteding van
concessies, constructieve competitie en de noodzaak na te gaan wat de toenemende
internationale concurrentie voor de doelstelling en activiteiten van de VSN-groep
zal betekenen. Verschil van mening is er echter waar het de totstandkoming
van daadwerkelijke concurrentie betreft. Daarom is naast de opvattingen van
de VSN-groep in de dialoog met de VSN mijnerzijds een aantal alternatieven
aan de orde gesteld, te weten:a. het statutair omvormen van de huidige structuur naar een lichtere structuur
met meer zelfstandigheid voor de dochter-ondernemingen;b. een aanpassing van de VSN-structuur door het loskoppelen van het aandeelhouderschap
van het ondernemerschap. Vervolgens het verzelfstandigen van
de dochters tot zelfstandig concurrerende ondernemingen en daarna deze gefaseerd
partieel privatiseren;De gemeenschappelijke activiteiten (collectieve contracten, internationale
activiteiten etc.) worden ondergebracht in een afzonderlijke holding die eigendom
is van de dochters.c. Uitvaren van één of meer dochtersDeze optie gaat er van uit dat het VSN-concern in zijn huidige structuur
blijft bestaan, maar dat de omvang van het concern kleiner wordt door het
daar buiten plaatsen van een aantal dochterondernemingen. De constructie schept
op de korte termijn een structuur waarbij – zij het een beperkt aantal –
financieel sterke ondernemingen die regionaal, vooral in die gebieden waar
naar verwachting eerst de concurrentie tot stand komt, kunnen concurreren.Uit het overleg met de VSN-groep heb ik moeten concluderen dat bovenstaande
opties niet op instemming van de VSN-groep kunnen rekenen, omdat ze strijden
met de door de VSN-groep voorgestane bedrijfsstrategie en de daarbij behorende
structuur en schaal van de ondernemingen.Ik ben door de argumentatie van de VSN niet overtuigd en blijf van mening
dat maatregelen noodzakelijk zijn om het perspectief op een betwistbare markt
te versterken.Voor die positie geplaatst staan mij nog twee wegen open:a. een vennootsschapsrechtelijke aanpak, waarbij de positie als aandeelhouder
wordt gebruikt om te komen tot een herstructurering dan welb. een publiekrechtelijke weg.Om een aantal redenen kies ik voor het OV niet voor de vennootschapsrechtelijke
weg. Bij de afweging publiekrechtelijk versus vennootschapsrechtelijk instrument
acht ik de eerste weg de meest zuivere om daadwerkelijke concurrentie te bewerkstelligen.
Immers, het betreft doelstellingen van de minister van Verkeer en Waterstaat
als verantwoordelijke voor een doeltreffend marktordeningsbeleid voor het
openbaar vervoer en niet die van aandeelhouder. In de tweede plaats betekent
de keuze van een vennootschappelijke weg een lang traject met tal van risico's.
Daarom heb ik een voorkeur voor een publiekrechtelijke weg.De keuze gemaakt in paragraaf 5.6 van het concurrentieel regime per 1 
januari 2000 betekent dat in concreto de VSN-holding zich gedwongen zal voelen
om zich hieraan aan te passen, op straffe van ernstig marktverlies. De gekozen
uniforme weg van marktordeningsbeleid geeft VSN een aantal jaren de tijd om
zich hierop voor te bereiden.Daarnaast zal het overleg tussen de VSN en de ministeries van Verkeer
en Waterstaat en Financiën worden voortgezet om te bezien wat de mogelijkheden
zijn voor VSN-groep om zich, gelet op haar ambitie en opvattingen over de
internationale concurrentie, internationaal te oriënteren. Dit zal in
samenhang worden bezien met de wens om te komen tot privatisering van de VSN-groep. 5.9 Marktordening in het openbaar vervoer 5.9.1 InleidingMomenteel verlenen de gemeenten/Kaderwetgebieden vergunningen voor lokaal
openbaar vervoer; de Kaderwetgebieden en provincies (per 1  januari 1997)
verlenen vergunningen voor interlokaal vervoer. Daar is momenteel aan gekoppeld
de goedkeuring van de dienstregeling. Deze geldt voor alle openbaar vervoerders.
De rijksoverheid toetst momenteel bij vergunningverlening op parallelliteit
(met ander busvervoer en treinvervoer) in het geval van nieuw aanbod van interlokaal
busvervoer. In de nieuwe situatie zijn drie categorieën ordeningsregels te onderscheiden:– toetreding tot het beroep (vergunningen);– toetreding tot de markt;– «drempels» voor toetreding tot de markt. 5.9.2 Toegang tot het beroep: de vergunning collectief
vervoer Huidig wettelijk stelselDe huidige vergunning voor het verrichten van lokaal of interlokaal openbaar
vervoer wordt op aanvraag verleend op grond van de wenselijkheid van lokaal
of interlokaal vervoer en het financieel belang van de overheid. De vervoerder
moet daarbij voldoen aan de in de Wet en het Besluit personenvervoer neergelegde
eisen omtrent vakbekwaamheid, kredietwaardigheid en betrouwbaarheid, Aan het
bezit van een OV-vergunning is gekoppeld de verplichting om een dienstregeling
in te dienen en uit te voeren. De vergunning is daarmee een sturingsmechanisme
ten aanzien van de toegang tot de openbaar vervoersmarkt. De regulerende werking
van het huidige vergunningstelsel past niet in het beleidsvoornemen dat streeft
naar een open toegang tot de vervoersmarkt. Derhalve zal de vergunning niet
meer de toegang tot de markt bepalen maar zich uitsluitend richten op de eisen
voor de toegang tot het beroep van ondernemer in het personenvervoer. Uitwerking nieuw vergunningenstelselDe eisen ten aanzien van het beroep van ondernemer in het personenvervoer
zijn neergelegd in de Wet en het Besluit personenvervoer en volgen uit de
richtlijn van de Raad van 29-04-1996,96/26/EG1
. De eisen die ingevolge deze richtlijn in de Wet en het Besluit personenvervoer
aan het bezit van een vergunning zijn gesteld hebben betrekking op de eisen
van vakbekwaamheid, kredietwaardigheid en betrouwbaarheid en worden gesteld
aan de ondernemers in het openbaar en het besloten personenvervoer per bus.
Deze eisen zijn nagenoeg gelijkluidend voor beide categorieën. De verschillen
komen tot uiting in het capaciteitsbeleid. Zoals eerder gezegd wordt een vergunning
voor OV slechts verleend op grond van de wenselijkheid van het vervoer en
het financieel belang van het rijk. De vergunning voor het besloten busvervoer
kan worden beperkt indien de vraag naar dat vervoer daartoe aanleiding geeft.
Beide verleningsgronden hebben capaciteitsregulerende effecten. De eisen die
ten aanzien van de ondernemer in het taxi-vervoer in het Besluit personenvervoer
zijn gesteld betreffen alleen de vakbekwaamheid en de betrouwbaarheid.Het taxibeleid kent wel een regulerend capaciteitsbeleid maar dat is niet
gebaseerd op EU-regelgeving. Op dit moment is het vergunningenstelsel ten aanzien van het personenvervoer
sterk in ontwikkeling. Uit de evaluatie van de Wet personenvervoer is gebleken
dat het capaciteitsregime voor het besloten vervoer onwenselijk is. Tevens
kwam als onnodige beperking aan de orde het verbod aan de vergunninghouder
om het vervoer te verrichten door chauffeurs die niet bij hem in betrekking
zijn. Binnen afzienbare tijd zal worden voorgesteld de Wet personenvervoer
hierop aan te passen. Op basis van het advies van de werkgroep Jonker, vallend
onder het Project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, wordt
nu gewerkt aan de opstelling van een Kabinetsstandpunt. Het advies van de
werkgroep Jonker gaat ook uit van het loslaten van de koppeling tussen vergunningen
en capaciteitsbeleid bij het taxivervoer.Als gevolg van de introductie van marktwerking in het openbaar vervoer
zal teneinde de toegang tot de markt te vergemakkelijken de vergunning voor
het openbaar vervoer worden ontdaan van de capaciteitsregulerende effecten;
daar is het concessieinstrument voor bedoeld. De betekent dat de gronden inzake
de wenselijkheid van de vervoersvoorzieningen en het financieel belang van
de overheid komen te vervallen.Internationale wijzigingen op dit gebied hebben met name betrekking op
de verruiming van de mogelijkheden met betrekking tot het internationaal cabotagevervoer
per bus. Door de Commissie van de EG is als gevolg van de nietigverklaring
van Vo 2454/92 door het Hof van Justitie van de EG, een nieuwe verordening
voorgesteld die cabotage op dit vervoer mogelijk maakt. Voor cabotage in het
kader van internationaal geregeld vervoer in de zin van Vo 684/92 zal de vervoersonderneming
moeten beschikken over een vergunning die wordt verstrekt door de bevoegde
autoriteiten van de lidstaat (cabotage).Bovenstaande nationale en internationale ontwikkelingen zijn ingegeven
door een verdergaande liberalisatie van de personenvervoermarkt en hebben
tevens tot gevolg dat het onderscheid tussen de verscheidene vergunningen
steeds kleiner wordt. Dit geldt zeker voor de vergunningen voor het openbaar
en besloten busvervoer, ofwel het collectief personenvervoer. Voorgesteld
wordt daarom om het onderscheid tussen de vergunning van besloten busvervoer
en openbaar vervoer te laten vervallen. In de plaats daarvan wordt een vergunning
afgegeven voor collectief personenvervoer. Ten aanzien van de kwaliteit van
de ondernemer worden dezelfde eisen inzake vakbekwaamheid, betrouwbaarheid
en kredietwaardigheid gesteld als aan de huidige vergunningen. Immers, deze
eisen komen voort uit EG-regelgeving. Aangezien de genoemde eisen ten aanzien
van de ondernemers in openbaar en besloten busvervoer eensluidend zijn, levert
een verbreding van de vergunning naar het verrichten van collectief personenvervoer
op dit gebied geen problemen op.De vergunninghouder mag in beginsel vrijelijk van zijn vergunning gebruik
maken, hij is er niet toe verplicht. Het verrichten van concessioneel of contractueel
openbaar vervoer zal echter ook in de situatie niet alleen afhankelijk zijn
van het bezit van een vergunning maar ook van de omstandigheid of de desbetreffende
ondernemer beschikt over een concessie of contract dan wel toestemming heeft
voor het verrichten van commercieel openbaar vervoer. Als gevolg van het ontbreken
van een marktregulerende werking van de vergunning wordt bij de vergunningverlening
alleen getoetst of de aanvrager aan de genoemde eisen voldoet. Een beleidsafweging,
zoals de beoordeling van de wenselijkheid van het vervoer, blijft achterwege. Indien een belangenafweging achterwege blijft en ook overigens geen sprake
is van regionaal gedifferentieerde criteria, ligt het in dit voorstel niet
meer voor de hand dat decentrale overheden de vergunning verlenen. De vergunning
kan dan het beste worden verleend door een centraal bevoegd gezag. Coördinatie
van de verlening, wijziging, intrekking en de naleving van de vergunning wordt
op deze wijze ook aanzienlijk vergemakkelijkt.Het voorstel is derhalve op het Toezichthoudend orgaan OV deze vergunningen
te laten verlenen. 5.9.3 Het wegnemen van drempels voor toetredingDe daadwerkelijke toetreding tot een bepaalde markt wordt in belangrijke
mate bepaald door een aantal belangrijke factoren:– de aard en mate van overheidsregulering in de sector;– de bestaande schaalvoordelen van een of meer bedrijven die reeds
actief zijn op een bepaalde markt (en het gedrag van reeds gevestigde partijen);– de marktkennis en informatie, expertise, produktiemiddelen (personeel
en materieel)/kapitaal en andere benodigde zaken om succesvol op een bepaalde
markt te kunnen begeven.In dit hoofdstuk passeren een aantal drempels de revue, te weten:– het kunnen beschikken over voldoende marktkennis en relevante
informatie;– het kunnen beschikken over adequaat en voldoende materieel;– het direct kunnen beschikken over voldoende financiële middelen;– het kunnen participeren in de systematiek van exploitatie cq.
bekostiging van het openbaar vervoer;– de ontvlechting van relaties en netwerken tussen bestuurders en
bedrijven. Informatie als drempelTen aanzien van de drempels voor informatievoorziening en marktkennis
wordt in hoofdstuk 4 een voorstel gedaan voor aanpassing van het Besluitpersonenvervoer
terzake en het formuleren van een informatieprofiel. De overheid dient te
bevorderen dat alle ondernemers over voldoende marktkennis en informatie kunnen
beschikken om op een adequate manier op de markt te opereren. Op deze wijze
ontstaat ook geen bevoordeling van partijen op basis van overheidsinterventie
en kan beter eerlijke concurrentie worden gestimuleerd. Bovendien zullen de
instrumenten die door het Forum Ov zullen worden ontwikkeld, zoals modellen
van een informatieprofiel, een programma van eisen, een klachtenregeling,
een bidbook etc., openbaar voor iedere mogelijke aanbieder beschikbaar zijn.
Dit betekent dat niet alleen de informatie beschikbaar is maar dat vanwege
de beschikbaarheid van die modellen ook bepaalde kosten niet meer behoeven
te worden gemaakt. Materieel als drempelNaar verwachting zal het beschikken over materieel bij aanbesteding in
de busmarkt geen probleem vormen. Of men huurt/leased reeds nu dan wel er
zal, vergelijkbaar met andere landen een tweede handsmarkt ontstaan. Voor
de tram/metroproblematiek zij verwezen naar hoofdstuk 10. Mocht bij de overgang van zaken zoals garages, bushaltes etc. problemen
ontstaan dan is het denkbaar op vergelijkbare wijze als in het buitenland,
daarvoor rekenregels te ontwerpen. Samen Werken Aan BereikbaarheidTeneinde de marktwerking in het openbaar vervoer ook in het kader
van Samen Werken Aan Bereikbaarheid een impuls te geven en om de moeizame
periode tot verkrijging van een rijksbijdrage in de exploitatiekosten voor
gerealiseerd vervoer te overbruggen, ben ik voornemens een deel van de extra
middelen worden ingezet om de financiële aanloopproblematiek van het
(laten) bieden van nieuwe spitsvoorzieningen door nieuwkomers op de OV-markt
te verlichten. Daartoe kunnen regionale overheden bij het ministerie aanmelden
dat een nieuwkomer een extra spitsvervoervoorziening op een file-gevoelig
corridors, vanaf welke datum de voorziening wordt geboden en wat de exploitatiekosten
en de verwachte extra op jaarbasis zijn. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat
stelt voor elke nieuwe vervoerder maximaal f 800 000 per jaar beschikbaar
tot het moment dat de door de nieuwkomer gerealiseerde vervoerprestatie in
de toegepaste reguliere bekostigingssystematiek leidt tot vaststelling van
een rijksbijdrage voor de exploitatie van de betreffende voorziening wordt
ontvangen. Voor deze categorie voorzieningen geldt: de regionale overheid,
die het eerst een extra voorziening aanmeldt die aan de geformuleerde criteria
voldoet, komt het eerst voor een extra rijksbijdrage in aanmerking. De maximale
rijksbijdrage per Kaderwetgebied bedraagt f 800 000. Er is voor
dit soort voorzieningen in totaal f 2,4 miljoen per jaar beschikbaar.Zolang nog geen chipcard beschikbaar is, is de informatie van WROOV-PLUS
de bron voor reallocatie van de vervoeropbrengsten en de basis voor de bekostiging.
In nauw overleg met de bestuurlijke partijen die betrokken zijn bij de eerste
aanbestedingen zal worden bezien op welke wijze adequate voorzieningen worden
getroffen voor transparante informatie voor zowel de concessieverlener als
de concessiehouder. 5.10 VervolgMet ingang van 1 januari 1998 zal naar verwachting de nieuwe Mededingingswet
in werking treden. Begin 1997 zal het resultaat van de Commissie Cohen inzake
de casus OV bekend zijn en vervolgens is aan de orde hieruit conclusies voor
het OV te trekken.De regels voor het nieuwe concurrentiële regime en de ordeningsregels
zullen worden uitgewerkt voor de wijziging van de Wet personenvervoer. De
ordeningsvoorstellen zullen ingaan per 1 januari 1999. Het nieuwe sectorspecifieke
concurrentiele regime zal per 1 januari 2000 ingaan. Met de VSN-groep zal
het gesprek gestart worden over de eventuele verbreding van de doelstelling
met het oog op internationale concurrentie en de mogelijkheden inzake privatisering. 6. POSITIE VAN DE REIZIGER 6.0 SamenvattingEr zijn twee argumenten om in het nieuwe beleid specifiek aandacht te
besteden aan de positie van de reiziger. Ten eerste vindt er een herverdeling
plaats van verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de publieke en private
sector, waarbij de vervoerbedrijven meer nog dan thans het geval is het aanspreekpunt
zullen zijn voor de reiziger. Ten tweede zullen vervoerbedrijven ook in de
toekomst gedurende de concessieduur in belangrijke mate monopolist zijn voor
wat betreft het domein van de concessie.De volgende instrumenten worden met betrekking tot reizigersinvloed en
consumentenbescherming voorgesteld. Inspraakmogelijkheden:1. belanghebbenden hebben overeenkomstig de openbare voorbereidingsprocedure
van de Awb via de ontwerp-planwet verkeer en vervoer recht op inspraak op
beleidsvoornemens inzake het verkeers- en vervoersplan (op regionaal, provinciaal
en gemeentelijk niveau);2. door het wettelijk van toepassing verklaren van de openbare voorbereidingsprocedure
van de Awb op de aanbesteding van concessies kunnen belanghebbenden via de
gebruikelijke inspraakprocedures hun mening en visie kenbaar maken over het
programma van eisen (PvE) met betrekking tot aanbesteding van concessies.
Dit PvE betreft ondermeer de concessievoorwaarden met betrekking tot het voorzieningenniveau. Consumentenbescherming:3. na vaststelling van het verkeers- en vervoersplan is, voorzover het
een Awb-besluit is, op grond van de Awb bezwaar en beroep mogelijk;4. tegen het besluit tot aanbesteding, waarbij tevens het PvE is vastgesteld,
is op grond van de Awb bezwaar en beroep mogelijk;5. in de wet zullen de onderwerpen worden benoemd die nadere uitwerking
in de concessievoorwaarden verdienen. De wijze waarop de uitvoering van deze
voorschriften praktisch nader vorm krijgt, wordt overgelaten aan de aanbestedende
overheid die hierover afspraken maakt met de vervoerder. Deze afspraken dienen
vervolgens in de concessievoorwaarden te worden vastgelegd.6. aansprakelijkheden, rechten en verplichtingen voor de vervoerder met
betrekking tot de vervoerovereenkomst zijn geregeld in boek 8 BW. Voor het
beslechten van geschillen tussen reiziger en vervoerder is beroep op de burgerlijke
rechter mogelijk.7. het is wenselijk dat het werkveld van de Geschillencommissie Openbaar
Vervoer door aansluiting van andere vervoerbedrijven wordt verbreed.8. het is wenselijk dat de bedrijven in het stads- en streekvervoer in
overleg met reizigersorganisaties, komen tot de ontwikkeling van een handvest
(vrijwillige normalisatie). Indien de handvesten zo niet totstandkomen, zal
naar analogie met het spoorvervoer tijdig voor 1 januari 1999 worden bezien
of alsnog wettelijke voorschriften terzake noodzakelijk zijn.9. het is wenselijk dat vertegenwoordigers van het stads- en streekvervoer
participeren in het overleg tussen reizigersorganisaties, spoorwegvervoerder(s)
en rijksoverheid, waarvoor momenteel door de projectorganisatie consumentenbescherming
railvervoer een structuur wordt ontwikkeld. 6.1 InleidingEen van de belangrijkste doelstellingen van de implementatie van marktwerking
in het regionaal openbaar vervoer is het vergroten van de klantgerichtheid.
Onder het aanbestedingsregime zullen vervoerders naar verwachting het produktaanbod,
de serviceverlening en de informatieverstrekking beter afstemmen op de wensen
van de reizigers c.q. consumenten (in het vervolg wordt gesproken over reiziger).Toch is het noodzakelijk om specifiek aandacht te besteden aan de positie
van de reiziger. Hiervoor gelden twee argumenten.– Er vindt een herverdeling van verantwoordelijkheden plaats tussen
de publieke en private sector. De decentrale overheid is primair verantwoordelijk
voor de concessieverlening. Na het verlenen van de concessie is de vervoersonderneming
primair verantwoordelijk voor de totstandkoming van het vervoerprodukt. De
vervoerder zal daarom meer nog dan thans het geval is het aanspreekpunt zijn
voor de reiziger.– Er zal ten aanzien van openbaar vervoer in het algemeen geen sprake
zijn van directe marktwerking in de zin dat de reiziger kan kiezen tussen
verschillende aanbieders. Het gaat immers niet om concurrentie óp maar
óm de weg. Dit impliceert dat de vervoerbedrijven gedurende de concessieduur
in belangrijke mate monopolist zijn voor wat betreft het domein van de concessie. Beleidsbrief 24 november 1995In het kabinetsstandpunt bij het advies van de Commissie Brokx 2 en in
de beleidsbrief d.d. 24 november 1995 is een aantal vertrekpunten geformuleerd
ten aanzien van de positie van de reiziger.Aangegeven is dat reizigersinspraak vorm wordt gegeven in het aanbestedingsproces.
De invloed van de reiziger kan daarbij betrekking hebben op de volgende onderwerpen:– kwaliteitsnormen van de dienstverlening (inclusief toegankelijkheid
en sociale veiligheid);– tarieven en algemene voorwaarden;– voorzieningenniveau;– wijzigingen in dienstregeling en afstemming tussen verschillende
modaliteiten;– regelingen voor klachten en conflicten.Daarnaast zijn als nader te verkennen beïnvloedingsmogelijkheden
genoemd:– de decentrale overheid legt het programma van eisen voor advies
voor aan reizigersorganisaties;– de decentrale overheid vraagt reizigersorganisaties advies over
voornemens omtrent aanvullend contracteren van specifieke vervoersdiensten;– er wordt een bepaling opgenomen in concessievoorwaarden dat de
vervoerder jaarlijks de reizigersorganisaties consulteert over de uitvoering
en wijziging van de dienstregeling;– de decentrale overheid voert kwaliteitscontrole uit;– de belangenorganisaties krijgen de resultaten van het monitoren
van vervoersprestaties voor advies voorgelegd.Voorts ligt het voor de hand de consumentenbescherming voor het stads-
en streekvervoer qua vormgeving zoveel mogelijk overeen te laten komen met
die voor het nationaal spoorvervoer. Het rijk gaat bij consumentenbescherming
in het railvervoer uit van een beleid met als kenmerk zelfregulering binnen
bepaalde kaders. Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In de paragraaf twee wordt het huidige
juridische kader voor reizigersinvloed weergegeven. In paragraaf drie worden
de voorgestane maatregelen toegelicht op enerzijds de relatie reiziger –
overheid en anderzijds de relatie reiziger–vervoerbedrijf. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met te nemen vervolgstappen. Vergelijking: consumentenbescherming in het railvervoerHet rijk gaat bij consumentenbescherming in het railvervoer uit van
zelfregulering binnen bepaalde kaders. Het wordt niet passend geacht om als
rijksoverheid nu al dwingend te bepalen hoe andere actoren zouden moeten handelen.
Van producenten en consumentenorganisaties wordt een actieve en constructieve
opstelling verwacht.Om tegemoet te komen aan de gedachte dat het proces niet te vrijblijvend
mag zijn, is aangegeven welke resultaten begin 1997 bereikt moeten zijn.De consumentenbescherming in het spoorvervoer wordt op het ogenblik
ontwikkeld door een projectorganisatie waaraan deelgenomen wordt door consumentenorganisaties
(ANWB, Consumentenbond, ROVER), vervoerder (NS Reizigers) en rijksoverheid
(ministerie van Verkeer en Waterstaat), met een onafhankelijke voorzitter.
De projectorganisatie heeft de volgende eindprodukten voor ogen.– Een handvest van de vervoerder waarin de rechten van de individuele
reiziger zijn vastgelegd;– Afspraken tussen de vervoerder en consumentenorganisaties
over hoe de consumentenorganisaties betrokken worden bij wijzigingen in de
dienstregeling.– Afspraken tussen de consumentenorganisaties en het ministerie
over hoe de consumentenorganisaties betrokken worden bij het contracteren
van onrendabel spoorvervoer.– Onderlinge afspraken tussen de consumentenorganisaties over
de rol die zij zullen spelen bij consumentenbescherming en op welke wijze
zij professioneel willen participeren.– Een structuur voor het overleg tussen consumentenorganisaties,
vervoerder(s) en rijksoverheid, waarbij overeenstemming bestaat over de onderwerpen
van het overleg en de mate van interventie door de betrokken partijen.De werkzaamheden van de projectorganisatie zijn in volle gang.Vergelijking: consumentenbescherming bij nutsdiensten
op Europees niveauMomenteel bestaan op Europees niveau nauwelijks waarborgen voor de
gebruikers van nutsdiensten. Wel heeft de Europese Commissie de Richtlijn
93/13 over onbillijke voorwaarden in consumentencontracten ook van toepassing
verklaard op de nutssectoren. Vanuit het Europees Parlement (1994) en Europese
belangengroepen wordt echter veel belang gehecht aan het invoeren van een
handvest voor gebruikers van openbare nutsdiensten. Een dergelijke «Citizen's
Charter» moet voorzien in de bescherming van consumenten in de nutssectoren
via het waarborgen van een aantal principes voor de dienstverlening zoals
gelijkheid, universaliteit, continuïteit, participatie, transparantie,
kwaliteit en samenwerking tussen aanbieders. Met het oog op adequate consumentenbescherming
vraagt de Europese Consumentenorganisatie daarnaast aandacht voor onder meer:– het stimuleren van de marktwerking;– het creëren van voldoende informatie- en consultatiemogelijkheden
voor consumentenvertegenwoordigers op zowel Europees als nationaal niveau; – het nemen van voldoende veiligheidsmaatregelen;– wettelijke verankering van de grondrechten van consumenten/reizigers.Vanwege de zwakke juridische basis en de geringe mate van afdwingbaarheid
van een «Citizen's Charter» heeft de Europese Commissie de voorkeur
uitgesproken voor vormen van consumentenbescherming die een aantal basisrechten
van consumenten kunnen garanderen. Het stelsel van consumentenbescherming
is overigens niet in alle lidstaten gelijk ontwikkeld.6.2 Huidig juridisch kader reizigersinvloedDe invloed en rechtsbescherming van de reiziger is momenteel geregeld
in de Wet personenvervoer en de ministeriële regeling «Erkenningsregeling
geschillencommissies consumentenklachten». Wet personenvervoerDe Wet personenvervoer maakt onderscheid tussen:– invloed van de reiziger op beleidsvoornemens en het vervoerprodukt
(vooraf);– rechtsbescherming tegen overheidsbesluiten inzake het vervoerprodukt
(achteraf).Reizigersinvloed op beleidsvoornemens van de rijksoverheid is neergelegd
in art. 70 Wp en de Wet Raad voor Verkeer en Waterstaat. Op basis van de laatstgenoemde
wet is in het «Besluit advies en overleg Verkeer en Waterstaat»
het Permanent Overlegorgaan Personenvervoer ingesteld. De functie van dit
overlegorgaan is om beleidsvoornemens van het ministerie van Verkeer en Waterstaat
betreffende het personenvervoer te bespreken met belanghebbenden en hierover
zoveel mogelijk overeenstemming te bereiken. Deelnemers zijn vertegenwoordigers
van ondermeer de reizigersorganisaties.In het lokaal openbaar vervoer is de betrokkenheid van de plaatselijke
reiziger gewaarborgd doordat de overheid, die de dienstregeling vaststelt –
college van B&W of dagelijks bestuur van het regionaal openbaar lichaam –
via een inspraakprocedure belanghebbenden in de gelegenheid stelt hun wensen
kenbaar te maken.Bij het interlokaal openbaar vervoer is de vervoerder bij het opstellen
van de dienstregeling verplicht de wensen van de reiziger te betrekken (art.
19 Wp). In het geval de bevoegdheid tot het vaststellen van een dienstregeling
voor interlokaal openbaar vervoer aan het college van B&W is overgedragen
dan is dit een taak van dit college (art. 21). Tegen een door B&W vastgestelde
dienstregeling staat beroep open bij de gemeenteraad (art. 67 Wp). Tegen het
besluit tot vaststelling of goedkeuring van een dienstregeling door de minister
is door belanghebbenden binnen 6 weken bezwaar mogelijk bij de minister (art.
68 Wp). Indien de Minister een bezwaar gegrond verklaart, is op aanwijzing
van de minister de vervoerder verplicht binnen een bepaalde tijd een voorstel
tot wijziging van de dienstregeling ter vaststelling of goedkeuring voor te
leggen dat aan het bezwaar tegemoet komt.De aansprakelijkheden, rechten en verplichtingen van de vervoerder met
betrekking tot de vervoerovereenkomst zijn geregeld in de Wet personenvervoer,
het Besluit personenvervoer en de algemeen geldende vervoersvoorwaarden. In
de Wp staan bijvoorbeeld ook de bepalingen inzake de terugbetaling bij het
niet gebruik maken van het kaartje. Regeling «Erkenningsregeling geschillencommissies
consumentenklachten»De Geschillencommissie Openbaar Vervoer is erkend op basis van de ministeriële
regeling «Erkenningsregeling geschillencommissies consumentenklachten».
In deze commissie proberen Consumentenbond, ROVER en NS geschillen tussen
individuele reizigers en vervoersondernemingen te beslechten voor zover deze
betrekking hebben op de totstandkoming en/of uitvoering van overeenkomsten
inzake het personenvervoer in Nederland. De uitspraken van deze commissie
zijn bindend. Slechts de NS is als vervoerder aangesloten. Aansluiting bij
deze commissie geschiedt op basis van vrijwilligheid en staat ook open voor
andere openbaar vervoerbedrijven. Deze geschillencommissie is in feite een
vorm van zelfregulering. De reiziger kan voor het beslechten van geschillen
kiezen tussen de burgerlijke rechter en de geschillencommissie. De geschillencommissie
streeft ernaar om laagdrempelig te opereren en sneller tot oordeelsvorming
te komen dan de rechter. 6.3 Uitwerking van de reizigersinvloed bij aanbesteding 6.3.1 InleidingBij de inrichting van de inspraakmogelijkheden en de bescherming van reizigers
hanteer ik de volgende vertrekpunten:– door de introductie van marktwerking zullen de vervoersondernemingen
nog meer dan thans het geval is, worden gestimuleerd om via consumentenonderzoek
en -marketing op de behoeften en belangen van reizigers in te spelen. De verplichting
om bij de voorbereiding van de dienstregeling de wensen van de reiziger te
inventariseren kan derhalve vervallen;– het vormgeven van de invloed van de reiziger is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van alle actoren (decentrale overheden, vervoersondernemingen,
reizigersorganisaties);– indien wordt gekozen voor een wettelijk instrumentarium in het
openbaar vervoer betekent dit bij gedecentraliseerde verantwoordelijkheid
dat in de rolverdeling tussen rijksoverheid en decentrale overheid de eerste
slechts vastlegt dat bepaalde vormen van bescherming worden geregeld terwijl
de decentrale overheid besluit hoe dat wordt vormgegeven.De inhoudelijke uitwerking van de maatregelen voor reizigersinvloed hebben
zowel betrekking op de relatie overheid–reiziger als de relatie reiziger–vervoerbedrijf. 6.3.2 De relatie overheid–reiziger Rijksoverheid–reizigersorganisatiesDe rijksoverheid bepaalt de totstandkoming en uitwerking van het nationaal
verkeers- en vervoersbeleid en de kaders van dat beleid. In het verlengde
hiervan draagt zij verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van wettelijke
regels voor reizigersbescherming in het stads- en streekvervoer en het scheppen
van randvoorwaarden waarbinnen de nagestreefde zelfregulering vorm kan krijgen.
Over de beleidsvoornemens zal in het Overlegorgaan Personenvervoer, waarin
de reizigersorganisaties participeren, worden overlegd. Decentrale overheid – reizigersorganisatiesDe aanbestedende decentrale overheid heeft na de decentralisatie en met
het oog op de introductie van marktwerking in dit kader de volgende taken,
bevoegd- en verantwoordelijkheden: – het opstellen en vaststellen van het PVVP/RVVP (overeenkomstig
de ontwerp-Planwet);– het opstellen van het programma van eisen;– de beslissing over wel of niet sluiten en gunnen van aanvullende
contracten;– het vaststellen van de bandbreedte met betrekking tot tarief-
en voorzieningenniveau.De belangen van de reiziger komen met name tot uiting in de waarborg van
een adequate vervoersvoorziening en de bandbreedtes met betrekking tot de
tarieven. Belanghebbenden hebben, voorzover de openbare voorbereidingsprocedure
van de Awb van toepassing is, recht op inspraak op beleidsvoornemens inzake
het verkeers- en vervoersplan op provinciaal, regionaal en gemeentelijk niveau.
Dit krijgt in ieder geval via de volgende aspecten gestalte:– ter inzagelegging van het PVVP, RVVP en gemeentelijke beleidsvoornemens
op het terrein van verkeer- en vervoer. Via inspraakprocedures hebben belanghebbenden
de mogelijkheid om hun mening en visie kenbaar te maken;– op besluiten over het PVVP, RVVP en gemeentelijke plannen is vervolgens –
indien het een Awb-besluit betreft – de Awb bezwaar- en beroepsprocedure
van toepassing.Op dit moment is het opstellen van een Provinciaal Verkeers- en Vervoersplan
(PVVP) nog niet bij wet verplicht. Via de ontwerp-Planwet zal dit in de toekomst
wel het geval zijn. De ontwerp-Planwet gaat uit van de toepassing van de openbare
voorbereidingsprocedure van de Awb. Voor de Kaderwetgebieden geldt overigens
reeds de wettelijke verplichting een Regionaal Verkeers- en Vervoersplan (RVVP)
vast te stellen.Naast het verkeers- en vervoersplan is het programma van eisen (PvE) een
belangrijk instrument voor de wijze waarop de decentrale overheid als opdrachtgever
haar ambities met betrekking tot het openbaar vervoer kan vormgeven. Daarom
wil ik wettelijk de openbare voorbereidingsprocedure van de Awb ook van toepassing
verklaren op het besluit tot aanbesteding van concessies. Het PvE is een belangrijk
onderdeel van het besluit tot aanbesteding omdat het de kaders van het te
verrichten vervoer weergeeft. Via de gebruikelijke inspraakprocedures kunnen
belanghebbenden hun mening en visie kenbaar maken over het PvE inzake de aanbesteding
van concessies. Derhalve is invloed van de reiziger hierop van belang. Tegen
het besluit staat vervolgens bezwaar en beroep open. 6.3.3 De relatie reiziger–vervoerbedrijf De vervoerovereenkomstDe vervoerovereenkomst en de daarbij behorende voorwaarden bepalen de
relatie reiziger–vervoerder. De aansprakelijkheden, rechten en verplichtingen
voor de vervoerder met betrekking tot de vervoerovereenkomst zijn geregeld
in het Burgerlijk Wetboek. In het hoofdstuk over de concessiesystematiek is
aangegeven welke onderwerpen door de decentrale overheid in de concessievoorwaarden
dienen te worden geregeld.Het betreft onderwerpen die betrekking hebben op rechten en plichten die
samenhangen met de concessie. De wijze waarop uitvoering van deze voorschriften
praktisch nader vorm krijgt, wordt overgelaten aan de aanbestedende overheid
die hierover afspraken maakt met de vervoerder. Deze afspraken dienen vervolgens
in de concessievoorwaarden te worden vastgelegd. Het gaat hierbij om de uitwerking
van de volgende onderwerpen: – de waarborg voor instandhouding van een goede dienstverlening
door de concessiehouder. Aspecten die hierbij geregeld dienen te worden zijn
onder andere:♦ technische toegang voor gehandicapten en bejaarden;♦ deelname vervoerder aan een landelijk reizigersinformatiesysteem
en elektronisch kaartsysteem;♦ verplichting tot afstemming van het netwerk en dienstregeling
met andere vervoerders;♦ bandbreedte waarbinnen de vervoerder de tariefstructuur en tarieven
mag variëren en aanpassen.– de verplichting van vervoerder tot het verstrekken van informatie
aan het publiek over dienstregelingen en algemeen geldende vervoervoorwaarden.In het kader van de betrokkenheid van de reizigers ben ik van mening,
dat in de concessievoorwaarden ook dient te worden vastgelegd:– de wijze waarop overleg en informatie-uitwisseling plaatsvindt
met reizigers(organisaties) over (wijzigingen in) de dienstregeling; de afstemming
van de verschillende modaliteiten, de tarieven en de algemene leveringsvoorwaarden,
kwaliteitsnormen voor de dienstverlening, inclusief onderwerpen als toegankelijkheid
en sociale veiligheid.– het toepassen van een klachtenregeling door de vervoerder. Inventarisatie wensen reizigersIn het huidige regime is in geval van interlokaal openbaar vervoer het
vervoerbedrijf verplicht de wensen van de reiziger te inventariseren alvorens
een voorstel voor een dienstregeling in te dienen. Marktonderzoek is echter
een zaak die inherent is aan een klantgerichte bedrijfsvoering. Daarom zal
deze verplichting tot wenseninventarisatie in de toekomst komen te vervallen. KlachtenregelingIn de nieuwe rolverdeling is aan de ene kant de aanbestedende overheid
met name verantwoordelijk voor het verkeers- en vervoersbeleid, het programma
van eisen en de invulling van de opdrachtgeversfunctie. De vervoerder heeft
aan de andere kant de vrijheid om binnen de gestelde randvoorwaarden het vervoersaanbod
te ontwikkelen en dit uit te voeren. Bij deze rolverdeling past het dat belanghebbenden
zich met klachten over de uitvoering van de dienstregeling richten tot het
verantwoordelijke vervoerbedrijf.Naast de verplichting tot het hebben van een klachtenregeling is het ook
mogelijk dat de decentrale overheid met de vervoerder afspraken maakt over
sancties en controle. Zo kan de opdrachtgever eisen dat jaarlijks een overzicht
wordt verstrekt van ontvangen klachten en wensen met vermelding van aard,
omvang, wijze van afhandeling en dergelijke. Het opstellen van standaardmodellen
voor klachtenregelingen kan eventueel in de toekomst door het in te stellen
Forum OV ter hand worden genomen. GeschillencommissieHet is wenselijk dat behalve de NS ook de andere ov-bedrijven zich aansluiten
bij de Geschillencommissie Openbaar Vervoer die is erkend op basis van de
ministeriële regeling «Erkenningsregeling geschillencommissies
consumentenklachten». De nieuwe branche-organisatie Mobis kan hierbij
een belangrijke rol vervullen. Naar het oordeel van de aanbestedende overheid
kan deelname aan de geschillencommissie worden opgenomen in de concessievoorwaarden. HandvestHet verdient sterk de voorkeur om de relatie tussen de vervoerder en de
individuele reiziger neer te leggen in door de vervoerder in overleg met reizigersorganisaties
te ontwikkelen handvest, zoals dit momenteel ook voor het spoorvervoer wordt
voorbereid. Enige voorbeelden van onderwerpen die in een handvest opgenomen
kunnen worden zijn de kwaliteit van de dienstuitvoering, de toegankelijkheid,
dienstregelingaspecten en materieelkenmerken. Daarnaast kunnen onderwerpen
worden opgenomen als inspraak, klachtenbehandeling en deelname aan de geschillencommissie.Omdat het de relatie betreft tussen de vervoerder en de reiziger zal het
handvest niet worden voorgeschreven door de rijksoverheid. Het is wenselijk
dat een dergelijk handvest door de betrokken partijen wordt onderschreven
op het moment dat de wettelijke aanbesteding van start gaat. De decentrale
overheden kunnen desgewenst de aanwezigheid van een handvest voorschrijven
in de concessievoorwaarden. Omwille van zowel overzichtelijkheid als efficiëntie
is het goed voorstelbaar dat de nieuwe branche-organisatie een belangrijke
rol vervult bij de ontwikkeling van een standaard-handvest. Mochten deze handvesten
onverhoopt niet totstandkomen via zelfregulering, dan zal naar analogie met
het spoorvervoer tijdig voor 1 januari 1999 worden bezien of alsnog wettelijke
voorschriften terzake noodzakelijk zijn. Enkele praktijkvoorbeelden WenseninventarisatieIn Leiden is het voorstel gedaan om een Openbaar Vervoerraad in te
stellen. Doel van deze raad is de reizigers meer te betrekken bij zaken die
het openbaar vervoer aangaan en de gemeente en vervoerders meer inzicht te
verschaffen in reizigersopvattingen. Deze OV-raad zal bestaan uit zowel individuele
als georganiseerde reizigers. Daarnaast zullen de vier gemeenten Leiden, Leiderdorp,
Oegstgeest en Voorschoten en de vervoersmaatschappijen ZWN, NZH en NS worden
gevraagd in de raad zitting te nemen als informatieverstrekker en overlegpartner.
Er zal een onafhankelijk voorzitter worden benoemd.KlachtenregelingDe gemeente Oostburg heeft in een overeenkomst met een vervoerder
voor de uitvoering van kleinschalig gecombineerd vervoersysteem voor Zeeuws-Vlaanderen
een artikel over kwaliteitsbewaking opgenomen. Hierin wordt onder meer melding
gemaakt van de instelling van een klantenraad door de vervoerder ten behoeve
van de evaluatie van het vervoer. De vervoerder zal tevens in overleg met
de klantenraad een reglement ontwikkelen waarin doel, samenstelling en werkwijze
nader worden geregeld. Bovendien heeft de gemeente een klachtencoördinator
aangewezen, waartoe de reiziger zich kan richten en wordt een handleiding
klachtenprocedure gehanteerd.Geschillencommissie Openbaar VervoerBij de bestaande Geschillencommissie Openbaar Vervoer is momenteel
slechts de NS als vervoerder aangesloten. Het kabinet acht het wenselijk dat
het werkveld van de commissie wordt verbreed door aansluiting van andere vervoerbedrijven.
Het kabinet verwacht dat de recent tot stand gekomen brancheorganisatie daar
een stimulerende rol bij kan vervullen.HandvestMomenteel wordt in nauw overleg tussen de NS en de reizigersorganisaties
een handvest ontwikkeld door de NS. Het kabinet doet ook voor het stads- en
streekvervoer een beroep op de verantwoordelijkheid van de actoren voor ontwikkeling
van een handvest (vrijwillige normalisatie). Gezien het uitgangspunt
bij de nadere vormgeving van consumentenbescherming van zelfregulering binnen
de door de rijksoverheid gegeven kaders, zal in eerste instantie geen sprake
zijn van een centrale en dwingende aanpak voor de invoering van een handvest.
Dit heeft als voordeel dat een dergelijk handvest het resultaat is van bijdragen
door de direct betrokkenen te weten de producenten en de reizigersorganisaties.6.4 VervolgBij het verder uitwerken van de instrumenten en maatregelen op het gebied
van reizigersinvloed en consumentenbescherming is een rol weggelegd voor alle
betrokken partijen.De rijksoverheid zal de voorgestelde centraal te regelen maatregelen vastleggen
in een wettelijk instrumentarium, dat gekoppeld zal zijn aan de totstandkoming
van de herziene Wet personenvervoer.Voor het uitwerken van een model-handvest, waarin de relatie tussen de
vervoerder en de reiziger op het gebied van reizigersinvloed en consumentbescherming
wordt neergelegd, is een belangrijke taak weggelegd voor de nieuwe branche-organisatie
en de reizigersorganisaties gezamenlijk. Ook zullen de individuele vervoerders
nader beleid moeten ontwikkelen hoe zij met reizigersinvloed en consumentbescherming
willen omgaan in de nieuwe constellatie en daarover in overleg treden met
reizigersorganisaties. In dit kader is het tevens wenselijk dat de Geschillencommissie
Openbaar Vervoer door aansluiting van andere vervoerbedrijven wordt verbreed.De decentrale overheden zullen zich met name dienen te buigen over de
vraag hoe en in welke mate reizigersinvloed en consumentenbescherming vorm
wordt gegeven in zowel het aanbestedingstraject als de concessievoorwaarden.In de tijd gezien is het van belang dat over bovenstaande onderwerpen
helderheid wordt geboden voor 1 januari 1999, het moment waarop de nieuwe
wetgeving ingaat. 7. POSITIE VAN DE WERKNEMER 7.0 SamenvattingAan de sociale partners, verenigd in de Commissie Laan, is gevraagd om
de in november 1995 gemaakte afspraken met betrekking tot de personele gevolgen
bij aanbesteding van openbaar vervoer-concessies voor het stad- en streekvervoer
nader uit te werken. Naar mijn opvatting betreft het advies een doeltreffende
uitwerking van de gemaakte afspraken. Het hanteren van het advies zal het
in de praktijk mogelijk maken dat marktwerking plaatsvindt en tegelijkertijd
kan worden voldaan aan de criteria met betrekking tot sociale aanvaardbaarheid,
praktisch hanteerbaarheid en het ten tijde van de aanbesteding niet concurreren
op arbeidsvoorwaarden. Juist in een periode van het openstellen van een markt
acht ik het van groot belang in deze te handelen volgens heldere spelregels.
Op basis van dit advies ben ik tot een nadere uitwerking gekomen van de te
nemen maatregelen ten aanzien van de positie van de werknemer bij marktwerking.Bij de bepaling van mijn standpunt over het advies van de Commissie Laan
zijn door mij diverse overwegingen betrokken. Centraal daarbij staat dat de
maatregelen sociaal aanvaardbaar en praktisch hanteerbaar moeten zijn en anderzijds
geen onnodige drempel opwerpen tegen marktwerking. Kernpunt is verder dat
ten tijde van aanbesteding geen concurrentie op arbeidsvoorwaarden dient plaats
te hebben.Op basis van de genoemde overwegingen en het advies van de Commissie Laan
stel ik het volgende voor.– Artikel 7A: 1639 aa e.v. BW wordt per wet van toepassing verklaard
op personeel van vervoersbedrijven met de ambtelijke status voor een periode
van tien jaar, de tijdshorizon waarbinnen wordt verondersteld dat de GVB's
verzelfstandigd zijn. Na 2005 is deze regeling niet meer nodig, omdat bij
juridische verzelfstandiging de werknemers automatisch onder de rechtsbescherming
van het genoemde artikel vallen.– Een werknemer in dienst van een vervoerbedrijf blijft bij overgang
van een concessie naar een andere onderneming zijn geldende arbeidsvoorwaarden
behouden. Na expiratie van de betreffende CAO volgt de werknemer de arbeidsvoorwaarden
van één van de in het openbaar vervoer gangbare CAO's. Dit is
een gevolg van het algemeen verbindend verklaren van de CAO-OV.– In de wet wordt een regeling opgenomen die de overgang van pensioen-
en vutrechten waarborgt, mede naar analogie met voorbeelden van een expliciete
(bovenwettelijke) regeling van de overdracht van pensioen- en vutrechten bij
verzelfstandiging en privatisering van onderdelen van het Rijk.– Bij het voorstel om bij overgang van de concessie de nieuwe concessionaris
te verplichten een afzonderlijke entiteit op te richten voor personeel dat
is overgegaan geef ik er om redenen van praktische aard de voorkeur aan dat
hiervoor door middel van zelfregulering een adequate oplossing voor wordt
gezocht.– Voor wat betreft de omvang van het personeel dat overgaat concludeer
ik uit de jurisprudentie inzake artikel 7A: 1639 aa e.v. BW en de EG-richtlijn
77/187 die van toepassing zijn, dat deze voldoende waarborgen bieden voor
het directe uitvoerende personeel en een deel van het indirecte personeel.– Artikel 7A: 1639 aa e.v. BW zijn van toepassing op het bij het
betrokken onderdeel werkzame personeel. Niettemin is het mogelijk dat omvang
en structuur van de werkgelegenheid niet rechtstreeks leidt tot een invulling
daarvan op het niveau van de individuele werknemer. Het genoemde artikel geeft
geen grond aan betrokken vervoerbedrijven om nadere selectiecriteria
te stellen. Additionele regelgeving lijkt niet nodig. Het voorstel van de
Commissie Laan lijkt goed hanteerbaar voor sociale partners om deze problemen
te voorkomen. Wel wil ik dit zorgvuldig monitoren en zonodig bezien of additionele
maatregelen nodig zijn.– In de wet wordt een basis gelegd voor informatievoorziening ten
behoeve van marktpartijen en de inzet van een onafhankelijk accountantsonderzoek
bij de aanbestedingsprocedure.– Afspraken over overleg en arbitrage worden niet wettelijk geregeld.
Naar mijn oordeel ligt het meer voor de hand om hierover door middel van zelfregulering
nadere afspraken te maken. 7.1 InleidingMet de invoering van marktwerking in het openbaar vervoer via aanbesteding
vervalt de zekerheid dat een vervoerbedrijf haar huidige openbaar vervoer
kan blijven verzorgen. Een vervoerbedrijf dat succesvol is in het verwerven
van concessies kan in relatief korte tijd snel uitgroeien qua omzet en werklast,
terwijl een minder succesvol bedrijf haar omzet en werklast kan zien dalen.
Dit heeft ook voor het personeel dat werkzaam is bij die bedrijven gevolgen.
Ik acht het bij het invoeren van marktwerking in het openbaar vervoer mede
mijn verantwoordelijkheid om helderheid te bieden aan alle belanghebbenden
over de implicaties hiervan voor hun positie. In dit hoofdstuk wordt nader
ingegaan op de positie van de werknemer bij introductie van marktwerking.Al in november 1995 heb ik ten behoeve van het vervolgdebat over de kabinetsstandpunten
Brokx en de Boer in een tweetal beleidsbrieven (kenmerk DGV/PVV-S/V525552/977
en CPV/PVV-S/V-525795) mijn visie ten aanzien van de positie van werknemers
kenbaar gemaakt. Ik heb toentertijd mijn visie als volgt verwoord.1. Bij wisseling van concessiehouder gaat het bij de concessie betrokken
personeel over tegen de bij de oude concessionaris geldende arbeidsvoorwaarden
(in brede zin). Deze regeling kent een duur van tien jaar.2. De sociale partners kunnen in overleg in individuele gevallen van regel
1. afwijken teneinde een hen meer passende oplossing van de personele problematiek
te verwezenlijken.3. Aan de sociale partners wordt verzocht de afspraken binnen een half
jaar verder uit te werken in praktische spelregels die voor alle partijen
hanteerbaar zijn.4. Tot het moment dat de praktische spelregels zijn geformaliseerd vindt
er geen aanbesteding plaats. Advies Commissie Laan en contractsector spoorDe voorstellen van de Commissie Laan hebben geen betrekking op de
contractsector spoor. De zogenaamde onrendabele spoorlijnen zijn een resultaat
van een beslissing van NSR deze voorzieningen niet meer te bieden. De personele
gevolgen zijn een eerste verantwoordelijkheid van NSR.Ik heb op 29 november 1995 aan sociale partners, verenigd in de Commissie
Laan, gevraagd om de in november 1995 gemaakte afspraken met betrekking tot
de personele gevolgen bij aanbesteding van openbaar vervoer-concessies voor
het stad- en streekvervoer nader uit te werken. Naar mijn opvatting betreft
het advies een doeltreffende uitwerking van de gemaakte afspraken.
Het hanteren van deze spelregels zal het in de praktijk mogelijk maken dat
marktwerking plaatsvindt en tegelijkertijd wordt voldaan aan criteria met
betrekking sociale aanvaardbaarheid, praktisch hanteerbaarheid en het ten
tijde van de aanbesteding niet concurreren op arbeidsvoorwaarden. Juist in
een periode van het openstellen van een markt acht ik het van groot belang
in deze te handelen volgens heldere spelregels. De introductie van marktwerking
in het openbaar vervoer is op geen enkele manier gebaat met steeds terugkerende
arbeidsconflicten bij de overgang van concessies. In de bijlagen van deze
nota is het volledige advies van de Commissie Laan opgenomen. Op basis van
dit advies ben ik tot een nadere uitwerking gekomen van de te nemen maatregelen
ten aanzien van de positie van de werknemer bij marktwerking.In paragraaf 2 beschrijf ik de overwegingen die ik van belang acht voor
de vraag op welke manier ik met de adviezen van de Commissie Laan wil omgaan.
In paragraaf 3 passeren vervolgens de voorstellen van de Commissie Laan kort
de revue, voorzien van mijn oordeel over het advies en de maatregelen die
ik mede op basis van het advies voorstel. 7.2 AfwegingskaderBij de afweging van de te nemen maatregelen dient enerzijds rekening gehouden
te worden met de benodigde innovatie en efficiencyverbetering en anderzijds
met een redelijke bescherming van de positie van de werknemer bij concessie-overdracht.
Zo is het uit oogpunt van efficiency zeer wel denkbaar dat een nieuwe concessiehouder
de bedrijfsvoering op een andere leest wil gaan schoeien en dat de arbeid
zal worden verricht in een andere arbeidsorganisatie en met een andere bedrijfscultuur.
Dit zou kunnen leiden tot veranderingen in de inzetbaarheid van personeel.
Een zekere taakverbreding, waardoor het werk aan aantrekkelijkheid wint en
de inzetbaarheid wordt vergroot, kan voor alle belanghebbenden zeer wenselijk
zijn. De werknemer dient, binnen de grenzen van de redelijkheid en billijkheid,
bereid en in staat te zijn positief mee te werken aan veranderingen in de
inzetbaarheid.Bij de bepaling van mijn standpunt over het advies van de Commissie Laan
zijn door mij, met inachtneming van het vorenstaande, de volgende overwegingen
betrokken:1. de regeling mag geen onnodige drempel opwerpen voor marktwerking;2. de regels moeten sociaal aanvaardbaar en praktisch hanteerbaar zijn;3. de regels zullen betrekking hebben op de beheersing van de sociale
gevolgen op het moment van concessieovergang;4. er mag geen precedentwerking vanuit gaan naar (aanpalende) sectoren;5. wat reeds wettelijk of additioneel geregeld is behoeft geen nadere
regeling;6. ten tijde van aanbesteding dient geen concurrentie op arbeidsvoorwaarden
plaats te hebben. Wel is concurrentie op de arbeidsvoorwaarden op basis van
verschillende CAO's binnen het openbaar vervoer denkbaar. 7.3 Voorgestelde maatregelenMet als vertrekpunt dat de voorgestelde spelregels van de Commissie Laan
een doeltreffende vertaling van de gemaakte afspraken zijn, en naar mijn opvatting
goed hanteerbaar zullen blijken te zijn, is de vraag aan de orde hoe dit nader
vorm de te geven. De eerste vraag is dan wat van de voorgestelde spelregels
reeds wettelijk is vastgelegd.Reeds uit het advies van de Commissie Laan blijkt dat de in het Burgerlijk
Wetboek (BW; art. 7A 1639 aa e.v) geregelde rechtsbescherming van werknemers
bij overgang van een onderneming van toepassing is bij wisseling van een OV-concessie,
indien de huidige concessionaris een particuliere ondernemer is. Ik stel vast
dat een belangrijk onderdeel van de sociale problematiek derhalve reeds wettelijk
is geregeld. Bij een aantal onderdelen van de spelregels kom ik hier nog op
terug.De vraag is vervolgens welke spelregels in de sectorwetgeving (Wet personenvervoer)
dienen te worden vastgelegd dan wel bij uitstek een zaak zijn van afspraken
tussen sociale partners.Hieronder zal ik per onderwerp de adviezen van de Commissie Laan aan de
orde stellen en deze voorzien van mijn voorstellen. 1. De overgang van overheidspersoneel a. Advies van de Commissie LaanDe Commissie Laan adviseert om ook het personeel met de ambtenarenstatus
onder de werkingssfeer van de spelregels te brengen. Het gaat hier om personeel
dat werkzaam is bij een gemeentelijk vervoerbedrijf dat nog geen privaat-rechtelijke
rechtspersoon heeft. In concreto betreft het de GVB's van Amsterdam, Rotterdam,
Utrecht, Nijmegen en Dordrecht. b. Voorgestelde maatregelenIk stel voor dat de inhoud van artikel 7A: 1639 aa e.v. BW van toepassing
wordt verklaard op dit personeel voor een periode van tien jaar. Deze tijdshorizon
is ingegeven door het moment (2005) dat wordt verondersteld dat de GVB's verzelfstandigd
zijn. Vanaf dat moment van verzelfstandiging is deze aanvullende wettelijke
maatregel niet meer nodig omdat voor juridisch verzelfstandigde GVB's automatisch
art. 7A: 1639 AA e.v. van toepassing is. Een dergelijke bepaling zal in het
kader van de invoering van de concessiesystematiek, in de wet worden opgenomen. 2. Bescherming rechtspositie en arbeidsvoorwaarden 2.1 Overgang van de CAO, ambtelijke of individuele rechtspositieregeling a. Advies van de Commissie LaanRegel bij een bedrijfsovername is, dat de CAO die geldt voor de overgenomen
onderneming in beginsel van toepassing blijft op de werknemers. Geadviseerd
wordt deze regel te verbijzonderen: alleen indien sprake is van de CAO OV
of één van de ondernemings-CAO's van de HTM, het GVB Groningen
of Stadsbus Maastricht (of enige andere CAO van een verzelfstandigd gemeentelijk
vervoerbedrijf), gaat die CAO mee over naar de nieuwe concessionaris. Als
er sprake van een andere CAO, dan zal, zo wordt geadviseerd, bij de nieuwe
concessionaris ook de CAO OV (of een van de genoemde ondernemingscao's) dienen
te worden gevolgd. b. Voorgestelde maatregelenMet de Commissie ben ik van oordeel dat het wenselijk is dat de CAO, ambtelijke
of individuele rechtspositieregeling zoals die op dat moment op het personeel
van toepassing is, wordt gevolgd bij concessie-overgang. Dit betekent dat
een werknemer in dienst van een vervoerbedrijf bij overgang van een concessie
naar een andere onderneming zijn geldende arbeidsvoorwaarden blijft behouden.Na expiratie van de betreffende CAO wil ik behalve dat de werknemer wat
arbeidsvoorwaarden betreft blijft vallen onder de dan voor hem geldende CAO
ook de mogelijkheid openhouden dat de werknemer voor wat zijn arbeidsvoorwaarden
overgaat naar een van de andere in het OV gangbare CAO; vanwege de reikwijdte
van de huidige CAO-OV en de mogelijkheid van algemeen verbindend verklaring
behoeft hier geen aanvullende regelgeving voor plaats te vinden. Hierbij voeg
ik aan toe dat dit Kabinet van opvatting is dat indien sociale partners daartoe
voorstellen indienen algemeen verbindend verklaring kan plaatsvinden. De huidige
CAO OV, geldend van 1 januari 1996 tot en met 31 december 1997 is overigens
inmiddels algemeen verbindend verklaard. 2.2 Vut- en pensioenregeling a. Advies van de Commissie LaanMet betrekking tot de vut- en pensioenregeling wordt door de Commissie
Laan geadviseerd de werknemer deelnemer te laten blijven aan de regeling waaraan
hij voor de overgang naar een andere concessionaris was gebonden. Indien dit
niet mogelijk is wordt er in overleg met sociale partners gezocht naar oplossingen
waarbij het principe gelijkwaardigheid toepassing vindt. b. Voorgestelde maatregelenIk sluit mij ten aanzien van de vut- en pensioenregeling volledig aan
bij het advies van de Commissie Laan. Hoewel pensioenrechten van rechtswege
zijn uitgesloten bij overgang, zijn voorbeelden bekend van een expliciete
(bovenwettelijke) regeling van de overdracht van pensioen- en vutrechten bij
verzelfstandiging en privatisering van onderdelen van het Rijk. Het opnemen
in de wet van een regeling, die de overgang van pensioen- en vutrechten waarborgt,
acht ik ook voortvloeien uit de eerdere afspraken. 2.3 Afzonderlijke juridische entiteiten a. Advies van de Commissie LaanDe Commissie Laan beveelt aan om indien de CAO- of rechtspositieregeling
van de oude en nieuwe concessionaris verschillend zijn, een afzonderlijke
juridische entiteit in het leven te roepen. In deze juridische entiteit zou
vervolgens het overgekomen personeel ondergebracht dienen te worden. b. Voorgestelde maatregelenOp zich kan ik mij zeer goed om praktische redenen voorstellen, dat een
afzonderlijke juridische entiteit in bepaalde situaties het behoud van CAO-rechten
en pensioenrechten kan vergemakkelijken. Ik acht het echter een te zwaar middel
om de nieuwe concessionaris te verplichten een afzonderlijke entiteit op te
richten en daar van overheidswege een regeling voor te treffen. Daarom geef
ik er om redenen van praktische aard de voorkeur aan dat hier door middel
van zelfregulering een adequate oplossing voor wordt gezocht. 3. Omvang en selectie van het betrokken personeel, bijbehorende
informatievoorziening a. Advies van de Commissie LaanIn het rapport van de Commissie Laan wordt de omvang van de werkgelegenheid
dat is gemoeid met de overgang naar de nieuwe concessiehouder bepaald op basis
van het percentage activiteitenverlies van de oude concessiehouder en gemeten
in omzet. Het gaat daarbij om het activiteitenverlies in relatie tot de totale
omvang van de activiteiten in het openbaar vervoer dat de oude concessiehouder
op het moment van aanvang van de betreffende aanbestedingsprocedure kent.Door de Commissie Laan wordt geadviseerd om:– de werkgelegenheid van het organisatie-onderdeel dat rechtstreeks
door de concessiewisseling wordt getroffen over te laten gaan naar de nieuwe
concessiehouder;– de werkgelegenheid van de organisatie-onderdelen, functies of
taken welke een deeltaak verrichten of op een indirecte wijze werkzaam zijn
voor het organisatie-onderdeel, in beginsel ook over te laten gaan naar de
nieuwe concessiehouder.Daarnaast adviseert de Commissie Laan in dit verband over de volgende
zaken:– hoe om te gaan met de selectie van blijvend c.q. overgaand personeel;– informatievoorziening voor marktpartijen en de inzet van een onafhankelijk
accountantsonderzoek bij de aanbestedingsprocedure. b. Voorgestelde maatregelenUit het juridisch advies bij het advies van de Commissie Laan trek ik
de conclusie dat beoogd wordt de wetgeving en jurisprudentie omtrent de omvang
van het overgaande personeel te volgen. Ik acht het dan ook niet noodzakelijk
om additionele wetgeving te ontwerpen voor wat betreft de omvang van het personeel.
Het beschermingsniveau van art. 7A: 1639 aa BW en de EG-richtlijn 77/187 die
van toepassing zijn bieden voldoende waarborgen voor het directe personeel
en een deel van het indirecte personeel. De precieze omvang van het personeel
zal de dagelijkse rechtspraktijk moeten uitwijzen. Per situatie zal verder
duidelijkheid moeten worden verkregen over de vraag, in hoeverre de werkgelegenheid
van de organisatieonderdelen, functies of taken welke een deeltaak verrichten
of op indirecte wijze werkzaam zijn voor het organisatieonderdeel, overgaan
naar de nieuwe concessiehouder.Zoals hierboven vermeld is het genoemde artikel van het BW van toepassing
op de bij het betrokken onderdeel werkzame personeel. Niettemin is het mogelijk
dat omvang en structuur van de werkgelegenheid niet rechtstreeks leidt tot
een invulling daarvan op het niveau van de individuele werknemer. Dit probleem
wordt terecht door de Commissie gesignaleerd. Ook ik acht het wenselijk dat
in dat geval van overdracht van een concessie een doorsnee qua leeftijd etc.
overgaat naar de nieuwe concessionaris.Het genoemde artikel geeft geen grond aan de betrokken bedrijven om nadere
selectiecriteria te stellen. Aanvullende regelgeving lijkt daarom niet nodig.
Wel acht ik het noodzakelijk dit punt zorgvuldig bij de invoering te monitoren
en, indien daar aanleiding toe is, te bezien of additionele maatregelen nodig
zijn.Ik onderschrijf het advies van de Commissie Laan inzake de informatievoorziening
voor marktpartijen en de inzet van een onafhankelijk accountantsonderzoek
bij de aanbestedingsprocedure (spelregel 5). Hiertoe zal een basis worden
gelegd in de wet, terwijl een nadere uitwerking kan plaatsvinden in de concessievoorwaarden. 4. Overleg en arbitrage a. Advies van de Commissie LaanVoorgesteld wordt om driehoeksoverleg te organiseren tussen oude en nieuwe
concessiehouder en de vakorganisaties over afwijken van de spelregels. Bij
het ontbreken van overeenstemming wordt arbitrage voorgesteld. b. Voorgestelde maatregelenTen aanzien van de voorstellen met betrekking tot overleg en arbitrage
acht ik het meer voor de hand liggend dat deze worden afgesproken tussen sociale
partners door middel van zelfregulering. Met het advies om tijdig te evalueren
kan ik volledig instemmen. In beginsel twee jaar na inwerkingtreding wil ik
dat doen. 5. De overgangsperiodeEen aantal onderdelen van de spelregels vergen zoals hierboven is aangegeven
aanvullende wettelijke maatregelen. Deze zullen in de herziene Wet personenvervoer
moeten worden opgenomen, die naar verwachting in 1999 in werking treedt. Voor
de periode tot de invoering van de wet acht ik het ook van belang dat deze
spelregels worden gehanteerd. Ik zal dan ook met bestuurlijke partijen die
eerder dan 1999 gaan aanbesteden hierover afspraken maken. 7.4 VervolgDe rijksoverheid zal de voorgestelde centraal te regelen maatregelen vastleggen
in een wettelijk instrumentarium, dat gekoppeld zal zijn aan de totstandkoming
van de herziene Wet personenvervoer.Voor het maken van nadere afspraken en/of regels rondom een concrete concessie-overgang
is een rol weggelegd voor alle betrokken partijen op decentraal niveau, te
weten de sociale partners en de aanbestedende overheid. 8. TARIEFVRIJHEID EN ELEKTRONISCH KAARTSYSTEEM 8.0 SamenvattingIn het kabinetsstandpunt Brokx 1 en 2 is het verlenen van tariefvrijheid
afhankelijk gesteld van de invoering van een elektronisch kaartsysteem. Tariefvrijheid
en de effecten van tariefdifferentiatie zijn beleidsmatig bepalend en het
elektronisch kaartsysteem vervult daarbij een faciliterende rol. TariefvrijheidTen aanzien van de tarieven voor het stads- en streekvervoer wordt ernaar
gestreefd een grote mate van verantwoordelijkheid bij de vervoerders te leggen,
binnen politiek door de decentrale overheid vastgestelde bandbreedtes. In
de Wet personenvervoer zal worden neergelegd dat de minister van Verkeer en
Waterstaat de tarieven kan vaststellen c.q. goedkeuren. Daarmee wordt, anders
dan nu het geval, een dicretionaire bevoegheid inzake tarieven geïntroduceerd.
Van deze bevoegdheid zal zodra aan de randvoorwaarden van tariefvrijheid is
voldaan, geen gebruik meer worden gemaakt. Het ligt voor de hand dat na deze
beëindiging van bevoegdheden, de decentrale bestuurslagen die de bevoegdheid
tot het vaststellen van de concessievoorwaarden hebben, daarin ook voorwaarden
met betrekking tot de tarieven zullen opnemen. Verder zal in de herziene Wet
personenvervoer een delegatie-artikel worden opgenomen op grond waarvan nadere
regels worden gesteld. Elektronisch kaartsysteemDe minister van Verkeer en Waterstaat heeft momenteel de bevoegdheid om
de modellen van de vervoerbewijzen vast te stellen. Ik heb ervoor gekozen
om tezamen met de betrokkenen in de bedrijfstak de mogelijkheden van introductie
van een elektronisch kaartsysteem in het openbaar vervoer te verkennen. De
technische mogelijkheden die een elektronisch kaartsysteem biedt, houden de
belofte in van een combinatie van gedifferentieerde tarieven en nationale
kaartintegratie. Ik ben van mening dat de ontwikkeling van een elektronisch betaal- en
registratiesysteem in principe een taak is voor de bedrijfstak. Tegelijkertijd
werd een belangrijke rol toebedeeld aan de minister van Verkeer en Waterstaat
om op dit terrein tot een doorbraak te komen.In juni van dit jaar heeft de OV-bedrijfstak, verenigd in SAMOVE, de «Definitiestudie
OV-Reiskaart» gepresenteerd. Het betreft hier een voorstel van de OV-bedrijfstak
dat een eindbeeld schetst dat aan alle beleidswensen kan voldoen. Tevens geeft
de definitiestudie aan langs welke weg het beoogde eindbeeld bereikt zou kunnen
worden. Met het oog op de huidige stand van de techniek stelt de Definitiestudie
voor om in vier stappen tot het einddoel te komen:a. in de eerste stap wordt de «gewone» elektronische betaalfunctie
(dus nog geen vervoerbewijs) ook binnen het openbaar vervoer geïntroduceerd;b. een vervolgstap is om de betaalfunctie uit te breiden naar een nog
beperkt toegepaste OV-functie: naast het feit dat er elektronisch betaald
kan worden, wordt daar waar dat mogelijk is, het vervoerbewijs elektronisch
vastgelegd in de kaart;c. de derde fase is in principe een uitbreiding van de vorige, hetzij
in verticale zin (per vervoerbedrijf) of in horizontale zin over de gehele
bedrijfstak; d. de Definitiestudie voorziet dat tot en met de derde fase gebruik gemaakt
wordt van contacthoudende techniek. Bij de implementatie van fase vier wordt
deze vervangen door contactloze techniek.Naar aanleiding van deze definitiestudie heeft zowel voor als na de zomer
overleg plaatsgevonden tussen de bedrijfstak en mijn ministerie. Op basis
van deze gesprekken is een procedureel vervolgtraject afgesproken.Momenteel is de OV-bedrijfstak bezig een helder beeld te schetsen van
de kosten en baten van elk van de tussenfasen op weg naar het eindbeeld. Mijn
ministerie is daarover met de bedrijfstak in overleg.Voordat ik een toezegging kan doen ten aanzien van de eigen inzet in de
verschillende fases, moet het produkt alsmede de kosten en de baten van elke
fase glashelder zijn. Pas daarna kunnen in een contract tussen bedrijfstak
en mijn ministerie afspraken worden gemaakt ten aanzien van de wederzijdse
verplichtingen en toezeggingen. 8.1 InleidingHet tarief van de aangeboden diensten is als onderdeel van de marketingmix
op termijn één van de instrumenten waarmee de decentrale overheden
richting kunnen geven aan de afspraken die binnen de concessiesystematiek
met de vervoerder gemaakt zullen worden.In het kabinetsstandpunt Brokx 2 is het verlenen van tariefvrijheid afhankelijk
gesteld van de invoering van een elektronisch kaartsysteem. Tariefvrijheid
is immers functioneel sterk verbonden met de ontwikkeling van een elektronisch
kaartsysteem. Tariefvrijheid zou in een extreem geval kunnen leiden tot een
grote verscheidenheid aan tarieven en kaartsoorten, hetgeen in contrast zou
staan met het nationale en integrale karakter van het huidige kaart- en tariefsysteem.
Een elektronisch kaartsysteem is dan nodig om een dergelijk ongewenst effect
te compenseren. Het ligt derhalve voor de hand dat beide onderwerpen tegelijkertijd
aan de orde komen.Tariefvrijheid en de effecten van tariefdifferentiatie zijn daarbij beleidsmatig
bepalend en zullen als eerste behandeld worden. Het elektronisch kaartsysteem
is daarbij faciliterend en komt in het tweede gedeelte van het hoofdstuk aan
de orde. 8.2 Tariefvrijheid 8.2.1 InleidingBinnen het stads- en streekvervoer wordt in de huidige situatie het tarief
bepaald door de rijksoverheid. Hieraan liggen diverse overwegingen ten grondslag.
Ten eerste moet het vervoer voor de reiziger aantrekkelijk blijven. Dit wordt
gewaarborgd door centrale tariefvaststelling. Ten tweede moeten de exploitatiekosten
binnen de budgettaire mogelijkheden blijven. Door middel van centrale tariefvaststelling
is immers beter grip te houden op de omvang van de opbrengsten als medebepalende
factor van de rijksbijdrage. Met het oog daarop heeft de wetgever de bevoegdheid
om de tarieven vast te stellen in beginsel toegekend aan de minister van Verkeer
en Waterstaat. Tevens is met het oog op de uniformiteit de minister de bevoegdheid
gegeven de modellen van vervoerbewijzen vast te stellen.Binnen de context van deze Implementatienota wordt in beginsel alleen
de toekomstige verhouding tussen de rijksoverheid en de verantwoordelijke
decentrale overheden met betrekking tot de tarieven voor het stads- en streekvervoer
beschreven. 8.2.2 Beleidskader ten aanzien van tariefvrijheidIn het Kabinetsstandpunt «Naar een innovatief en klantgericht stads-
en streekvervoer» is over tariefvrijheid het volgende gesteld: «Het
Kabinet is van mening dat een grote mate van verantwoordelijkheid voor de
tarieven envoorwaarden bij de vervoerders moet komen te liggen, eventueel
binnen politiek vastgestelde bandbreedtes.Het Kabinet maakt daarbij de kanttekening dat de keuzes van vervoersondernemingen
ten aanzien van de hoogte of de grondslag van de tarieven direct van invloed
zijn op de hoogte van de kaartopbrengsten en het aantal geproduceerde reizigerskilometers.
Dit zijn twee belangrijke parameters in de huidige bekostigingssystematiek.
Door het gebruik van het tarief-instrument heeft de vervoerder dus rechtstreekse
invloed op de begroting van de subsidiërende overheid. Derhalve moet
het gebruik door vervoersonderneming van het tariefinstrument vooraf in de
concessievoorwaarden opgenomen worden. Dit kan bijvoorbeeld geschieden door
het opnemen van een bandbreedte van de (gemiddelde) tariefhoogte of door het
stellen van een maximumtarief». 8.2.3 De gevolgen van deze maatregelVanuit de positie van de rijksoverheid dient derhalve beëindiging
van bevoegdheden van de minister van Verkeer en Waterstaat op het gebied van
de vaststelling van de tarieven voor het stads- en streekvervoer vorm gegeven
te worden. In de betreffende wijziging van de Wet personenvervoer zal worden
neergelegd dat de minister van Verkeer en Waterstaat de tarieven kan vaststellen
c.q. goedkeuren. Daarmee wordt, anders dan nu het geval, een discretionaire
bevoegdheid inzake tarieven geïntroduceerd. Van deze bevoegdheid zal
zodra aan de randvoorwaarden van tariefvrijheid is voldaan, geen gebruik meer
worden gemaakt.In de situatie dat de minister van Verkeer en Waterstaat geen bevoegdheden
meer heeft op het gebied van de vaststelling van de tarieven ligt het voor
de hand dat de decentrale bestuurslagen die de bevoegdheid tot het vaststellen
van de concessievoorwaarden hebben, daarin ook voorwaarden met betrekking
tot de tarieven zullen opnemen. Het zijn immers deze bestuurslagen die verantwoordelijk
zijn voor het stads- en streekvervoer in hun gebied. Die verantwoordelijkheid
wordt daar vorm gegeven door het verlenen van concessies, waarbij randvoorwaarden
over de voorzieningen en dan ook de berekeningsgrondslag en de tarieven zullen
worden geformuleerd. Op welke wijze deze concessievoorwaarden zullen worden
vormgegeven behoort primair tot de verantwoordelijkheden van het decentrale
bestuur. Voor de effectiviteit van deze benadering zijn drie elementen van
de nadere uitwerking in het bijzonder relevant. Ten eerste zal minder sprake
zijn van een monopolie-situatie naarmate de concessieduur minder lang is en
er sneller en frequenter sprake is van mededinging om een nieuwe concessie
te vergeven. Interessant in dit verband is de mogelijkheid om een concessieproefperiode
van drie jaar te verdubbelen tot een totale periode van zes jaar. Ten tweede
moet worden gewaakt voor een bekostigingssystematiek die deze publieke verantwoordelijkheid
van de decentrale overheid voor tariefbeheersing doorkruist. Deze invalshoek
wordt meegenomen door de Commissie Wolfson, die concrete voorstellen terzake
voorbereidt. Ten derde is essentieel in deze benadering een zo groot mogelijke
transparantie van tariefstelling, met name in vergelijking tot andere gebieden.
Heldere informatie maakt zichtbaar op welke wijze de decentrale overheid haar
tariefbeheersing waarmaakt. Elders in deze nota is aangegeven op welke
wijze zeker wordt gesteld dat voldoende en vergelijkbare informatie breed
beschikbaar komt.Ten einde te voorkomen dat deze verschillende vervoertarieven en -voorwaarden
tot een ontoegankelijk stelsel leiden is aangegeven dat de mogelijkheden van
tariefvrijheid/tariefdifferentiatie dienen te worden ingebed binnen de kaders
van een elektronisch kaartsysteem. Hierdoor wordt bereikt dat regionaal tarieven
kunnen worden gedifferentieerd zonder dat de bestaande nationale kaartintegratie
verloren gaat.Met het oog op de kaartintegratie en de landelijke herkenbaarheid van
aangeboden diensten verdient het aanbeveling dat de decentrale besturen conclusies
trekken over de minimaal vereiste uniformiteit van de tariefformules in een
situatie van tariefvrijheid. Het lijkt mij uit meer dan één
oogpunt wenselijk dat deze landelijk althans enige gelijkvormigheid vertonen.
Mijn gedachten gaan daarbij uit naar bindende afspraken over het minimaal
voeren van bepaalde tariefformules en het hanteren van reducties voor bepaalde
doelgroepen. Daarover thans inhoudelijke uitspraken doen acht ik prematuur.
In de herziene Wet personenvervoer zal een delegatiebepaling worden opgenomen
inzake de bevoegdheid voor de minister om nadere regels te stellen ten aanzien
van de tariefstructuur. Daarbij kunnen de redenen voor gebruikmaking van die
bevoegdheid worden aangegeven. Zo'n aanleiding wordt aanwezig geacht indien
door betrokken decentrale overheden wordt verzocht om die nadere regels.Door de KNV wordt momenteel in het kader van de ontwikkeling van het elektronisch
vervoerbewijs een studie uitgevoerd naar de meest wenselijke tariefstructuur.
De uitkomsten van die studie, die op korte termijn beschikbaar komt, zullen
over de onderwerpen zoals door mij hierboven aangeduid ook nadere informatie
moeten geven.Binnen die context is het dus het decentrale bestuur dat in overleg met
vervoerbedrijven de voorwaarden overeenkomt waaronder de concessie en eventueel
aanvullende contracten tot het verrichten van openbaar vervoer worden verleend.
Dat daardoor verschillen (afhankelijk van de eisen en wensen van de decentrale
overheid, de specifieke omstandigheden zoals bevolkingsopbouw, de marktinzichten-/mogelijkheden
van het vervoerbedrijf) in de tarieven zullen ontstaan is een logisch gevolg.
Daarvoor geldt echter dat er van uitgegaan wordt dat de decentrale besturen
enerzijds en betreffende vervoerder(s) anderzijds geacht worden deze zaken
op regionale schaal goed te kunnen beoordelen en op elkaar af te stemmen. 8.2.4 VervolgVanwege de uitdrukkelijke randvoorwaarde van nationale kaartintegratie
die ik verbonden heb aan de mogelijke invoering van tariefvrijheid enerzijds
en de tijdsplanning die in de paragraaf Elektronisch kaartsysteem is aangegeven
anderzijds is het niet waarschijnlijk dat realisatie hiervan voor de eeuwwisseling
plaatsvindt. Het bereiken van tariefvrijheid vergt nog grote inspanningen
van alle betrokkenen. Dit kost tijd. Om toch een start te maken ben ik bereid
in overleg met betrokken partijen creatief te zoeken naar concrete stappen
die reeds kunnen worden gezet.Wel zal het in de komende jaren zo zijn dat de wensen van de decentrale
overheden met betrekking tot de tarieven voor het stads- en streekvervoer
zeer zwaar zullen wegen in de te nemen beslissingen over dit onderwerp. 8.3 Elektronisch kaartsysteem 8.3.1 InleidingIn het Kabinetsstandpunt «Naar een innovatief en klantgericht stads-
en streekvervoer» spreekt het Kabinet zich uit voor de wenselijkheid
van mogelijkheden tot tariefdifferentiatie. Door middel van dit tariefinstrument
ontstaan immers mogelijkheden om een optimale verhouding tussen kosten en
opbrengsten te realiseren, maar ook om beleidsmatige doelstellingen ten aanzien
van bereikbaarheid en leefbaarheid te verwezenlijken.Tariefdifferentiatie met de huidige kaart- en tariefstructuur zal al snel
leiden tot een voor de klanten te grote verscheidenheid aan kaartsoorten.
Een overmatig gebruik van dit tariefinstrument leidt tot ongemak en onduidelijkheid
voor de reiziger en daarmee tot drempelverhoging. Daarnaast leidt tariefdifferentiatie
met de huidige techniek tot problemen met allocatie van opbrengsten en de
vaststelling van de grondslag voor de rijksbijdrage. Met het oog op de voordelen
van de huidige nationale kaartintegratie, acht ik het verlies daarvan ongewenst.Ik heb er voor gekozen om tezamen met de betrokkenen in de bedrijfstak
de mogelijkheden van introductie van een elektronisch kaartsysteem in het
openbaar vervoer te verkennen. De technische mogelijkheden die een elektronisch
kaartsysteem biedt, houden immers de belofte in van een combinatie van gedifferentieerde
tarieven en nationale kaartintegratie. In dat kader zijn in 1995 en 1996 door
de minister van Verkeer en Waterstaat, de Raad voor Verkeer en Waterstaat,
en de bedrijfstak-OV initiatieven ontplooid.Een elektronisch kaartsysteem is niet alleen interessant vanuit het perspectief
van tariefdifferentiatie. Een andere eigenschap van het huidige nationale
kaartsysteem is dat het de vervoerbedrijven te weinig inzicht geeft in de
eigen vervoersprestatie. Op basis van gegevens die door een elektronisch kaartsysteem
gegenereerd kunnen worden, krijgen de vervoerbedrijven de mogelijkheid om
de inzet van middelen veel beter af te stemmen op de vervoervraag. Het maakt
een tijdige en adequate reactie op verschuivingen in de vervoersstromen mogelijk
en geeft sturing aan de optimale aanwending van personeel en materieel. De
vervoerbedrijven kunnen dan tevens doelgroepen identificeren en deze benaderen
met een op hun specifieke behoeften aangepast OV-produkt.Een ander voordeel van een elektronisch kaartsysteem boven het huidige
nationale kaartsysteem, is de directe allocatie van vervoersopbrengsten. Waar
in het huidige systeem de vervoersopbrengsten achteraf verrekend en verdeeld
worden door middel van de WROOV-Plus systematiek, kan een betrouwbaar en accuraat
elektronisch kaartsysteem de opbrengsten direct toekennen aan het vervoerbedrijf
dat de vervoerprestatie geleverd heeft. Meer inzicht in de eigen inkomsten
uit opbrengsten en een directere terugkoppeling tussen prestatie en beloning,
zijn het gevolg. 8.3.2 De Raad voor Verkeer en WaterstaatIn maart van dit jaar heeft de Raad voor Verkeer en Waterstaat het advies
«Elektronisch betalen in het Openbaar Vervoer» aan de minister
van Verkeer en Waterstaat uitgebracht. Om het openbaar vervoer een aantrekkelijker
alternatief voor de particuliere auto te laten zijn, stelt de Raad het belang
van en het gebruiksgemak voor de klant centraal. Informatievoorziening, betaalgemak
en mogelijkheden tot tariefdifferentiatie spelen daarbij een
belangrijke rol. De huidige strippenkaart kan daar in onvoldoende mate aan
voldoen. Met behulp van chipcardtechnologie kan aan deze eisen echter wel
worden voldaan.Waar het de kenmerken van een dergelijk systeem betreft, betekent dit
onder andere dat er uitgegaan moet worden van één kaartsysteem
waarmee de reiziger zich door de gehele vervoerketen kan bewegen. De informatie
die gegenereerd wordt door een elektronisch kaartsysteem kan vervolgens worden
gebruikt voor effectievere en efficiëntere aansturing van de interne
bedrijfsvoering van de vervoerbedrijven, maar kan ook als basis dienen voor
het bepalen van de rijksbijdrage en kan ondersteuning geven aan het bereikbaarheids-
en leefbaarheidsbeleid van de bestuurlijk verantwoordelijke autoriteiten.De Raad concludeert derhalve dat het elektronisch betalen voor openbaar
vervoerdiensten, interessante mogelijkheden en belangrijke voordelen kan bieden
voor alle betrokken partijen. Ik heb op 13 mei 1996 per brief (kenmerk DGV/PVV-S/V622623–345)
het advies van de Raad aangeboden aan de voorzitter van de vaste kamercommissie
voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. 8.3.3 Beleidskader ten aanzien van het elektronisch kaartsysteemDe minister van Verkeer en Waterstaat heeft de bevoegdheid om de tarieven
in het stads- en streekvervoer vast te stellen en goed te keuren, alsmede
de bevoegdheid om de modellen van de vervoerbewijzen vast te stellen. In het
Kabinetsstandpunt «Naar een innovatief en klantgericht stads- en streekvervoer»
heeft het Kabinet uitgesproken dat de ontwikkeling van een elektronisch betaal-
en registratiesysteem in principe een taak is voor de bedrijfstak. Tegelijkertijd
werd een belangrijke rol toebedeeld aan de minister van Verkeer en Waterstaat
om op dit terrein tot een doorbraak te komen. Ik heb daartoe in het voorjaar
een nota aangeboden aan het Overlegorgaan Personenvervoer (OPV)1 . Deze nota bevat de voorwaarden die ik, vanuit de bevoegdheid ten
aanzien van de tarieven en vervoerbewijzen, heeft verbonden aan een elektronisch
kaartsysteem alvorens er sprake kan zijn van goedkeuring van en eventuele
participatie in het systeem door het ministerie. Deze voorwaarden concentreren
zich rond de functionaliteit van het kaartsysteem zelf en zijn als volgt samen
te vatten.Een elektronisch kaartsysteem moet tariefdifferentiatie mogelijk maken
zonder dat dit ten koste gaat van nationale kaartintegratie. Het openbaar
vervoer wil en moet zich immers als één vervoerprodukt positioneren
wil het de concurrentie met de auto aankunnen. De nationale geldigheid van
het huidige tarief- en kaartsysteem draagt daartoe bij en wordt door klant
en vervoerders als een grote verworvenheid ervaren. Het verlaten van een nationaal
toepasbaar kaartsysteem kan leiden tot een versnippering van kaartsoorten
en tariefgrondslagen, hetgeen ongemak en onduidelijkheid voor de reiziger
kan creëren. Bovendien zou dit strijdig zijn met de ketengedachte waarbij
voor- en natransport naadloos op de reis moet aansluiten. Integratie van verschillende
vervoerdiensten tot één samenhangend netwerk veronderstelt een
geïntegreerd kaart- en tariefsysteem, waarmee de reiziger optimaal gebruik
kan maken van dit netwerk. Dit betekent onder andere dat er geen tarifaire
belemmeringen mogen ontstaan voor overstappen.Een elektronisch kaartsysteem moet minimaal te gebruiken zijn binnen het
gehele OV, dat wil zeggen op alle lijnen van het stads- en streekvervoer alsmede
op die van NSR. Toevoeging van andere vormen van vervoer zoals bijvoorbeeld
taxi, CVV en WVG-vervoer is wenselijk, maar mag in dit stadium
de introductie van een chipcard niet nodeloos complex maken of vertragen.Een nationaal chipcardsysteem moet voor alle partijen tegen gelijke voorwaarden
toegankelijk zijn en mag geen concurrentievervalsende of marktverstorende
effecten hebben. Wanneer de huidige bedrijfstak OV, verenigd binnen het SAMOVE,
een chipcardsysteem ontwerpt en in gebruik neemt, mag dit niet inhouden dat
nieuwe aanbieders van vervoersdiensten niet of slechts tegen zeer hoge kosten
zouden kunnen participeren. Ik stel derhalve de voorwaarde dat alle deelnemers,
ook de nieuwe toetreders, tegen relatief gelijke kosten gebruik kunnen maken
van het systeem.Er moet sprake zijn van een open, nationale infrastructuur. Het systeemontwerp
moet zodanig zijn dat meerdere leveranciers van afleesapparatuur, chipcards,
e.d. hun produkten kunnen aanbieden. Daarbij dienen wel de eisen en standaards
van het systeem gerespecteerd en gehandhaafd te worden, maar deze eisen en
specificaties moeten vrijelijk voor een ieder beschikbaar zijn.Het kaartsysteem moet kunnen dienen als basis voor het bepalen van de
hoogte van de rijksbijdrage en moet daartoe voldoende betrouwbaar zijn. De
gegevens uit het kaartsysteem moeten derhalve altijd van zodanige betrouwbaarheid
zijn dat op basis daarvan een accountantsverklaring afgegeven kan worden.
Waar vervoer zich voltrekt over de grenzen van meerdere bestuurlijk verantwoordelijke
autoriteiten, moet het systeem verrekening tussen deze autoriteiten mogelijk
maken.De verantwoordelijke overheid moet gegevens uit het kaartsysteem kunnen
gebruiken om het opbrengstenrisico bij de huidige en toekomstige vervoerbedrijven
te kunnen leggen. Voor de verantwoordelijke overheid is het eveneens van belang
dat de contractuele afspraken met de vervoerder ten aanzien van de tariefgrondslag
en -hoogte gedurende de concessieperiode gecontroleerd kunnen worden.De voor het maken van beleidsbeslissingen, zoals bijvoorbeeld aanbesteding,
noodzakelijke informatie uit het systeem, moet vrijelijk beschikbaar zijn
voor de decentrale overheid. In geval van aanbesteding, moet de verantwoordelijke
overheid een helder inzicht hebben in de vervoerbewegingen in het eigen gebied
gedurende de afgelopen concessieperiode. Daarnaast moet deze informatie gebruikt
kunnen worden om het eigen mobiliteitsbeleid en het flankerend beleid vorm
te geven of aan te passen. Informatie uit het systeem ten aanzien van vervoerstromen,
frequentie e.d. kan ook aangewend worden ter onderbouwing van beslissingen
ten aanzien van infrastructuur.Een elektronisch kaartsysteem moet niet alleen een nationaal te gebruiken
betaalmiddel zijn voor het OV, maar moet ook kunnen dienen als vervoerbewijs.
Het vervoerbewijs moet «opgeslagen» kunnen worden in de chipcard
waarmee voor de rit betaald is. Essentieel hierbij is dat de chipkaart bij
het instappen kan worden herkend als een geldig vervoerbewijs, met name bij
het gebruik als abonnement en bij overstap. Het systeem moet bij voorkeur uitbreidbaar zijn teneinde te zijner tijd
meerdere applicatiemogelijkheden te bieden, al dan niet binnen het OV. Juist
om het openbaar vervoer als één vervoersketen te kunnen presenteren
is het van belang dat het chipcardsysteem de mogelijkheid biedt om andere
gebruiksmogelijkheden toe te laten. Daarbij valt in eerste instantie te denken
aan diensten die gerelateerd zijn aan de OV-reis zoals Park-and-Ride, reserveren
via 06-9292, taxi, parkeren, fietsenstalling, enzovoorts. Zowel de introductie als het gebruik van een elektronisch kaartsysteem
moet klantvriendelijk zijn. De introductie van een nieuw betaal- en kaartsysteem
vereist aanpassingen bij reiziger, vervoerder en overheid. Waar deze laatste
twee de veranderingen zien aankomen en zich kunnen voorbereiden, zal de klant
met een vrij plotselinge omschakeling geconfronteerd worden. Goede communicatie
en begeleiding zijn noodzakelijk om de introductie soepel te laten verlopen.
Het gebruik van een chipcard in het openbaar vervoer moet eenvoudig zijn voor
alle reizigers, hetgeen hoge eisen stelt aan de hard- en software. Voor de
reiziger moet de chipcard een vooruitgang zijn in gebruiksgemak en/of in het
aantal gebruiksmogelijkheden (binnen en buiten het OV).De privacy van de reiziger moet gewaarborgd blijven. Met de introductie
van een chipcard zal een grote stroom aan informatie beschikbaar komen ten
aanzien van individuele reispatronen in het OV. Consumenten die, om welke
reden dan ook, geen gebruik wensen te maken van een chipcard die hun vervoerpatronen
koppelt aan hun persoon, moet een gelijkwaardig alternatief worden geboden
zoals bijvoorbeeld een anonieme, pre-paid chipcard. Het gebruik van zogenaamde
«Privacy enhancing technology» en toetsing van het systeem door
de Registratiekamer ligt hierbij voor de hand.De mate waarin een elektronisch kaartsysteem tegemoet komt aan de beleidsdoelen
van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, zal uiteindelijk bepalend zijn
of er sprake kan zijn van eventuele financiële participatie door het
ministerie en zo ja, in welke mate. Waar het de besteding van publieke gelden
voor het openbaar vervoer betreft, hebben overheid en bedrijfstak de verantwoordelijkheid
om deze middelen zo effectief en efficiënt mogelijk te besteden. Daarbij
geldt dat de mate waarin de beleidsdoelen (niet) verwezenlijkt worden, bepalend
moet zijn voor de mate van financiële ondersteuning door het rijk.De nota met bovenstaande voorwaarden was onderwerp van gesprek in het
OPV van 21 maart 1996. Aan dit overleg werd deelgenomen door vertegenwoordigers
van bestuurlijke partners, de OV-bedrijfstak, alsmede vertegenwoordigers van
branche- en consumentenorganisaties. De nota is voor de betrokken partijen
uitgangspunt en toetssteen geworden voor elk initiatief tot introductie van
een elektronisch kaartsysteem. 8.3.4 De OV-bedrijfstakIn juni van dit jaar heeft de OV-bedrijfstak, verenigd in het Samenwerkings
Orgaan Openbaar Vervoer (SAMOVE), de «Definitiestudie OV-Reiskaart»
gepresenteerd. Het betreft hier een voorstel van de OV-bedrijfstak dat een
eindbeeld schetst dat aan alle beleidswensen kan voldoen. Tevens geeft de
definitiestudie aan langs welke weg en via welke tussenfasen het beoogde eindbeeld
bereikt zou kunnen worden.Het einddoel van de Definitiestudie is de implementatie van een elektronisch
kaartsysteem dat zowel betaalmiddel als vervoerbewijs is. Het systeem kenmerkt
zich door een volledige OV-functionaliteit en door het gebruik van contactloze
techniek òf een combinatie op één kaart van contacthoudende
functies (bijvoorbeeld voor het opladen van de kaart) en contactloze functies
(voor het afwaarderen). Volledige OV-functionaliteit betekent in dit verband
dat een dergelijke kaart op elk OV-voertuig in Nederland gebruikt kan worden
voor alle denkbare soorten vervoerbewijzen, tarieven en doelgroepen (enkele
reis, retour, kortingskaart, abonnementen, spits/dal, ouderen, studenten,
etc.). Dit impliceert een zeer snelle afhandeling bij in- en uitstappen. De
huidige technieken zijn hiertoe nog niet operationeel. Met het oog op de huidige stand van de techniek stelt de Definitiestudie
voor om in vier stappen tot het einddoel te komen.a. In de eerste stap wordt de «gewone» elektronische betaalfunctie
(dus nog geen vervoerbewijs) ook binnen het openbaar vervoer geïntroduceerd:
bij verkoopautomaten, aan het loket of in sommige gevallen op het voertuig,
kan met een chipcard betaald worden. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van
contacthoudende techniek. Het gaat hier dus in principe slechts om het accepteren
en verwerken van elektronische betalingen, hetgeen niet binnen het beleidsterrein
van de minister van Verkeer en Waterstaat valt. Naar verwachting van de bedrijfstak
kan met deze fase in 1997 een begin worden gemaakt. Een voordeel van deze
eerste fase is grote gemak bij (gepast) betalen op het voertuig. De huidige
kaartsystematiek blijft in deze fase gehandhaafd.b. Een vervolgstap is om de betaalfunctie uit te breiden naar een nog
beperkt toegepaste OV-functie: naast het feit dat er elektronisch betaald
kan worden, wordt daar waar dat mogelijk is, het vervoerbewijs elektronisch
vastgelegd in de kaart. Te denken valt hier aan een beperkt kaartsegment zoals
wagenverkoop strippenkaarten, enkeltjes voor bepaalde doelgroepen bij NS,
maar ook aan een breder assortiment vervoerbewijzen in een niet-grootstedelijke
omgeving. Invoering van deze fase lijkt voor het streekvervoer en NSR in 1998,
en wellicht gedeeltelijk reeds in 1997, mogelijk. Voor de grote steden zal
invoering van fase twee vanwege de vereiste korte afhandelingstijd slechts
op beperkte schaal van toepassing kunnen zijn.c. De bedrijfstak voorziet invoering van fase drie rond 1999. Deze derde
fase is in principe een uitbreiding van de vorige, hetzij in verticale zin
(per vervoerbedrijf) of in horizontale zin over de gehele bedrijfstak. Voorbeelden
van verticale integratie is een vervoersonderneming die alle eigen voertuigen
uitgerust heeft met elektronische kaartleesapparatuur. Alle soorten vervoerbewijzen,
tarieven en doelgroepen kunnen elektronisch worden afgehandeld. Horizontale
integratie betekent dat bijvoorbeeld alle incidentele OV-gebruikers hun vervoerbewijs
betalen en ontvangen door middel van een elektronische kaart, maar alle abonnementhouders
maken nog steeds gebruik van een zogenaamde «zichtkaart». Niet-volledige
horizontale en verticale integratie houdt echter in dat er sprake kan zijn
van een tijdelijk verschil in implementatiesnelheid tussen de verschillende
vormen van het OV. Waar het bijvoorbeeld wel mogelijk zou zijn alle vervoerbewijzen
in het streekvervoer elektronisch te registreren door middel van contacthoudende
techniek, is dit voor een grootstedelijke omgeving met massale vervoersstromen
niet mogelijk. Toepassingen bij afgesloten perrons zoals bijvoorbeeld bij
een metro, kunnen daar echter weer een uitzondering op zijn. Een tijdelijk
implementatieverschil zou derhalve alleen geaccepteerd mogen worden als een
tussenstap tot volledige kaartintegratie op basis van contactloze techniek.
Ik ben van mening dat het aanbeveling verdient, binnen de door de OV-bedrijfstak
geschetste ontwikkeling voor een elektronisch kaartsysteem, te onderzoeken
of het mogelijk is de invoering hiervan voor het metro-systeem op te nemen
in de onder «b» omschreven fase 2.d. De Definitiestudie voorziet dat tot en met de derde fase gebruik gemaakt
wordt van contacthoudende techniek. Bij de implementatie van fase vier (prognose
2000–2001), wordt deze vervangen door contactloze techniek waardoor
ook grote doelgroepen zoals bijvoorbeeld abonnementhouders door middel van
hun elektronisch vervoerbewijs kunnen worden geregistreerd zonder dat dit
leidt tot langere halteringstijden, zelfs daar waar sprake is van grote vervoersstromen. Naar aanleiding van deze definitiestudie heeft deze zomer overleg plaatsgevonden
tussen de bedrijfstak en het ministerie. Op basis van deze gesprekken is een
procedureel vervolgtraject afgesproken waarbij alle functionele en organisatorische
aspecten concreet en duidelijk uitgewerkt dienen te worden en waarbij helderheid
kan worden gegeven over de financiële consequenties van de diverse fasen.
De plannen zoals gepresenteerd door de bedrijfstak, geven een overzicht van
de stappen die nodig zijn om te komen tot een eindbeeld. 8.3.5 Stand van zaken van de technologieNederland staat momenteel aan de vooravond van een grootschalige introductie
van de zogenaamde «chipcard». Het betreft hier een elektronisch
betaalsysteem dat gebruik maakt van «intelligente» chips die niet
alleen bruikbaar zijn voor opslag van gegevens maar waarop ook berekeningen
kunnen worden uitgevoerd. Chipcards beschikken over een processor, geheugen,
enzovoorts, en bieden mogelijkheden tot beveiliging, data-opslag, mutaties
en afgeschermd gebruik.De grootste uitgevers van chipcards zijn PTT-Telecom/Postbank («Chipper»)
en de gezamenlijke banken («Chipknip»). Beide chipcards zijn primair
bedoeld voor kleine contante betalingen en voor «loyalty»-programma's.
Zij zijn gebaseerd op contacthoudende technologie, dat wil zeggen er is fysiek
contact tussen chip en chiplezer om een transactie tot stand te brengen. Als
gevolg van de eisen die de financiële instellingen onder andere stellen
ten aanzien van kosten, privacy en beveiliging van hun eigen functies, wordt
het gebruik van contactloze techniek door hen vooralsnog niet overwogen. Echter,
bij grote vervoersstromen die in- èn uitstapregistratie kennen, is
de afhandelingssnelheid van het kaartsysteem bepalend voor de halteringstijd
van het voertuig en daarmee voor de concurrentiekracht van het openbaar vervoer.
Contactloze techniek biedt dan een beter perspectief: de reiziger hoeft de
kaart nergens meer in te steken om te wachten op contact tussen chip en leesapparaat.
Hij hoeft, terwijl hij doorloopt, het leesapparaat slechts met de kaart aan
te tikken.Op basis van de aantrekkelijkheid hiervan, ligt de keuze voor contactloze
techniek voor de hand. Tijdens de verkenningen die de bedrijfstak daarnaar
heeft uitgevoerd, is echter gebleken dat PTT-Telecom en de gezamenlijke banken
uit bovenstaande overwegingen gekozen hebben voor contacthoudende techniek.
Grootschalige uitgifte van een OV-specifieke, contactloze chipcard zou in
principe een alternatief zijn, maar blijkt prohibitief hoge investeringen
met zich mee te brengen. De bedrijfstak zou in dat geval tevens gebruik maken
van een nog onvoldoende in het openbaar vervoer beproefde technologie, met
alle systeemtechnische en organisatorische risico's van dien, terwijl de kosten
van het systeem niet binnen redelijke tijd terug te verdienen zouden zijn.
Ontwikkeling en uitgifte van een OV-specifieke, contactloze kaart zoals vereist
in het gewenste eindbeeld, is dus op dit moment nog te duur. Bovendien geven
ervaringen uit het buitenland nog niet het vertrouwen dat contactloze techniek
betrouwbaar inzetbaar is in het openbaar vervoer. 8.3.6 VervolgOm toch alvast de eerste schreden op het pad tot het uiteindelijke ideaalbeeld
te zetten en om nu reeds gebruik te kunnen maken van de voordelen van contacthoudende
chipcard-technologie, stelt de bedrijfstak in de Definitiestudie voor om «mee
te liften» met de landelijke introductie van Chipper (PTT-Telecom) en
Chipknip (gezamenlijke banken). Door nog voor de landelijke introductie afspraken
te maken met de kaartuitgevers, zou elke door deze partijen
uit te geven chipcard een OV-functionaliteit als standaard applicatie hebben.
Dat wil zeggen de chipcard zou in het openbaar vervoer niet alleen als betaalmiddel
maar ook als vervoerbewijs bruikbaar moeten zijn. Deze toepassing op de bancaire
chipcard heeft een kostenbesparend effect voor bedrijfstak en overheid, alsmede
een drempelverlagend effect voor de reiziger.Het invoeringstraject van Chipper en Chipknip vereist dat er op zeer korte
termijn beslissingen worden genomen ten aanzien van functionaliteit, transactiekosten
en de kosten van het verkrijgen van een plaats als standaardapplicatie op
elke kaart. Op dit moment voert de bedrijfstak onderhandelingen daartoe met
beide kaartuitgevende partijen.Ook ik kies ervoor om niet te wachten totdat de technologie voldoende
ontwikkeld is om aan alle systeemeisen te voldoen, maar om «mee te liften»
met Chipper en Chipknip. Dit houdt dus in dat de eerste generatie chipcards
met OV-functionaliteit, gebruik zal maken van contacthoudende technologie
en als gevolg daarvan niet zal kunnen voldoen aan alle eisen die gesteld worden
aan het eindbeeld. De technologische ontwikkelingen staan echter niet stil.
Een volgende generatie chipcards zal eventueel wel kunnen beschikken over
een contactloze OV-functionaliteit. Afhankelijk van de daartoe benodigde investeringen
in relatie tot de daarmee te behalen voordelen zal te zijner tijd een nadere
afweging worden gemaakt. Voor de introductie van de chipcard in het openbaar
vervoer moeten overheid en bedrijfstak samen verder optrekken. De stand van
de technologie, het commitment in de bedrijfstak, de onzekerheid ten aanzien
van het bereiken van het eindbeeld en de hoge kosten van een elektronisch
kaartsysteem, blijven voor mij zorgpunten.Het eindbeeld van fase 4 (volledige OV-functionaliteit op basis van contactloze
techniek) lijkt dus niet op korte termijn te verwezenlijken. Echter, ook zonder
volledige functionaliteit, zoals beoogd in het eindbeeld, kan een elektronisch
kaartsysteem interessant zijn voor de bedrijfstak en de overheid. Momenteel
is de OV-bedrijfstak bezig een helder beeld te schetsen van de kosten en baten
van elk van de tussenfasen op weg naar het eindbeeld. Ik ben daarover met
de bedrijfstak in overleg. Uitgaande van het gewenste eindbeeld, moet zichtbaar
gemaakt worden welke de kosten en de baten van elke fase zijn. Daarbij is
het niet uit te sluiten dat in de tussenfasen de eisen die de sector en ik
aan een elektronisch kaartsysteem stellen, aangepast moeten worden aan datgene
wat op dat moment mogelijk is op basis van de voorhanden zijnde chipcard-technologie.
In die zin staat het de bedrijfstak vrij om met onmiddellijke ingang te beginnen
met invoering van fase 1, het accepteren van een elektronisch betaalmiddel
binnen de kaders van het huidige nationaal tarief- en kaartsysteem.Tegelijkertijd moet de sector niet alleen de ontwikkelingen bij de huidige
kaartuitgevers afwachten, maar moet zij zich ook richten op technologische
ontwikkelingen binnen en buiten de OV-sector, zoals bijvoorbeeld de retail-markt
en de beveiligingssector. Veel toegangspasjes zijn nu reeds contactloos en
bieden in hun verdere ontwikkeling wellicht perspectief op een contactloze
chipcard voor het openbaar vervoer.Voordat ik echter een toezegging kan doen ten aanzien van de eigen inzet
in de verschillende fases, moet het produkt alsmede de kosten en de baten
van elke fase glashelder zijn. Pas daarna kunnen in een contract tussen bedrijfstak
en mij afspraken gemaakt worden ten aanzien van de wederzijdse verplichtingen
en toezeggingen. Handtekeningen van alle partijen zijn dan vereist. Ik beschouw het samenwerkingstraject met de bedrijfstak als een proces
dat in sterke mate een centrale regie vereist. Tegelijkertijd wil ik gebruik
maken van de mogelijkheid om de invulling, alsmede de kosten en de baten van
de tussenfasen in het overleg met de bestuurlijke partners aan de orde te
stellen. De plannen van de bedrijfstak zijn niet zo volledig uitgewerkt dat
reële toetsing aan het Verkeer en Waterstaat-beleidskader mogelijk is.Een belangrijk onderdeel van het verdere overleg zal ook het financiële
kader zijn waarbinnen de realisatie van dit project moet worden geplaatst.
Dit kan niet los worden gezien van de discussie over de bijstelling van de
budgettaire kaders/randvoorwaarden die in het kader van de dialoog plaatsvindt.Ik zal derhalve de bestuurlijke partners over deze zaken intensief consulteren.
In het overleg met de bedrijfstak blijft de minister van Verkeer en Waterstaat
echter het centrale aanspreekpunt met betrekking tot de introductie van een
elektronisch kaartsysteem. 9. BESTUURLIJKE EN FINANCIËLE RANDVOORWAARDEN 9.0 SamenvattingBestuurlijke decentralisatie van bevoegdheden en vormgeving van een hierop
toegesneden nieuw bekostigingssysteem zijn essentiële voorwaarden voor
een goede invoering van marktwerking in het openbaar vervoer.De decentralisatie zal de komende jaren zo zijn voortgeschreden dat decentrale
overheden, met de taken en verantwoordelijkheden die zij krijgen en met behulp
van een helder en duidelijk bekostigingssysteem, in staat zijn om aan te besteden.
In dit hoofdstuk wordt de laatste stand van zaken geschetst van zowel de nieuwe
bevoegdheidsverdeling tussen de overheden als van de ontwikkeling van een
nieuw systeem van bekostiging van het openbaar vervoer.Met de nieuwe regiobekostiging wordt een systeem geïntroduceerd dat
faciliterend is aan een goede uitvoering van de taken en verantwoordelijkheden
van de decentrale overheden. De decentrale overheden krijgen met de regiobekostiging
meer vrijheid ten aanzien van de aanwending van de middelen voor de realisering
van een goed OV-beleid. Het te introduceren bekostigingssysteem zal een sterke
incentive bevatten voor het maximeren van de vervoerprestatie en de rol van
het openbaar vervoer. Gegeven het bekostigingssysteem zijn decentrale overheden
verantwoordelijk voor de aanbesteding van de ontwikkelings- en uitvoeringsfunctie
en voor de bandbreedtes van de tariefdifferentiatie. De opbrengst- en kostenverantwoordelijkheid
is neergelegd bij de bedrijven. 9.1 InleidingDe vormgeving en hanteerbaarheid van de bekostiging zijn belangrijke condities
voor de realisatie van marktwerking. De decentralisatie van bevoegdheden bepaalt
welke overheid waarvoor verantwoordelijk is en welke taken hij heeft. De bekostiging
is een belangrijke conditie waarmee deze bevoegdheden worden uitgeoefend.Het perspectief voor het openbaar vervoer is dat het rijk op basis van
zijn bestuurlijke regierol de hoofdlijnen van het verkeers- en vervoerbeleid
aangeeft. Deze regierol betekent ook dat de rijksoverheid de wettelijke en
financiële kaders voor de uitvoering van dit beleid op hoofdlijnen bepaalt.De decentrale overheden hebben reeds of krijgen op de korte termijn de
bevoegdheden overgedragen ten aanzien van de goedkeuring van de dienstregeling
en de besteding van de middelen voor het streekvervoer. Tevens worden zij
wettelijk per 1-1-1999 verantwoordelijk voor de uitvoering van de aanbestedings-
en concessiesystematiek. Daarna krijgen de decentrale overheden een rol ten
aanzien van de opbrengstverantwoordelijkheid en de tariefvrijheid. De decentrale
overheden krijgen hiermee een aantal instrumenten en condities tot hun beschikking
die van invloed zullen zijn op zowel de vormgeving van het verkeer en vervoer
als de marktwerking in het openbaar vervoer. 9.2 De decentralisatie van bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden 9.2.1 Decentralisatie van het streekvervoer naar de provinciesAfhankelijk van de datum van behandeling van de wijziging Wet personenvervoer
in de Tweede en Eerste Kamer zal de decentralisatie van het
streekvervoer per 1-1-1997 of per 1-1-1998 een feit zijn. Op 15 oktober en
23 oktober jl. bent u per brief (DGV/PVV/V-625633) op de hoogte gebracht van
de laatste stand van zaken ten aanzien van de decentralisatie.Het doorgaan van de decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden
per 1-1-1997 is relevant voor de overdracht van de bekostiging van het interlokaal
vervoer. De termijn waarop deze overdracht plaatsvindt is echter niet doorslaggevend
voor de doorgang van de voorstellen zoals opgenomen in deze implementatienota.
Het is slechts een tijdelijk uitstel. De invoering van de marktwerking en
alle voorstellen die daarmee samenhangen kunnen volgens de in deze nota voorziene
planning doorgaan.De voorgestelde decentralisatie legt de taken en de verantwoordelijkheden
voor het vaststellen van de dienstregelingen en het verlenen van vergunningen
voor het streekvervoer bij de provincies, dit met inachtneming van de Kaderwet.
Op dit moment zijn de drie noordelijke provincies reeds op basis van het wettelijk
experimenteerartikel bezig om het eigen verkeers- en vervoerbeleid voor het
interlokaal vervoer vorm te geven inclusief de voorbereiding van een mogelijke
aanbesteding. Dit experiment laat zien dat de voorstellen bestuurlijk kunnen
worden gerealiseerd. 9.2.2 BOV/BOS-structuurHet in het Verdi-convenant in artikel 39 aangekondigde onderzoek naar
de BOV/BOS-structuur is afgerond en van het resultaat daarvan bent u per brief
d.d. 5 juli 1996 (DGV/CPV-V622 699) op de hoogte gebracht. In mijn brief heb ik aangegeven, welke gemeenten (buiten de Kaderwetgebieden)
in de categorieën 1, 2 of 3 terecht zijn gekomen op grond van het onderzoek
naar de BOV/BOS-structuur. Van de tien gemeenten in categorie 1 is aangegeven,
dat verwacht wordt dat zij hun BOV- of BOS-status in de toekomst zullen blijven
behouden; aan de veertien gemeenten in categorie 3 heb ik mijn voornemen kenbaar
gemaakt, dat hen de status per 1 januari 1997 ontvalt. De twaalf gemeenten
in categorie 2 zullen aan de hand van een vervoerkundig ondernemingsplan eerst
zelf moeten beoordelen, of verlenging van de BOS-status gewenst is en daarna
zal ik mede op basis van het oordeel van de betreffende gemeente hierover
een (lichte) toets loslaten, waarbij vooral de onderlinge vergelijking met
andere plannen van belang zal zijn. Deze gemeenten in categorie 2 moeten voor
1 januari 1997 hun plannen indienen, maar zullen anders dan de gemeenten uit
categorie 1 en 3 pas begin maart uitsluitsel hebben over hun toekomstige status.Indien de gewijzigde Wet personenvervoer niet op 1 januari 1997 in werking
treedt, zal de gehele BOV/BOS-structuur in 1997 ongewijzigd blijven. Toch
kan ook hier geconcludeerd worden dat de structuur ook dan nog tijdig op orde
zal zijn voor de invoering van de voorstellen zoals opgenomen in deze nota. 9.2.3 Kaderwetgebieden en de Commissie AndriessenNaast de provincies en de BOV/BOS-steden zijn op grond van de Kaderwet
(Bestuur in verandering) sinds 1996 een zevental Kaderwetgebieden verantwoordelijk
voor stads- en streekvervoer. De Kaderwet kent een horizonbepaling: vier jaar
na de totstandkoming van een Kaderwetgebied valt deze weer terug in de oude
situatie. Indien in de tussentijd niets is gebeurd (wet omtrent stadsprovinciale
status, verlenging van de termijn of iets anders) zijn de provincie en de
oude BOV- en BOS-steden weer in beeld als verantwoordelijke voor het openbaar
vervoer. Dan zal de BOV/BOS-toets, die ontwikkeld is door de
werkgroep Van der Doef, ook worden toegepast op de voormalige BOV- en BOS-steden
die nu in de Kaderwetgebieden liggen.Inmiddels is het rapport van de Commissie Andriessen verschenen. Mede
op basis van dit advies en de evaluaties van de overige Kaderwetgebieden zal
het Kabinet binnen afzienbare termijn beslissen over de toekomst van deze
regionale bestuurslichamen. 9.2.4 Decentralisatie spoorvervoerDe belangrijkste voordelen van de decentralisatie van het verkeers- en
vervoerbeleid zijn een betere integratie van het regionaal vervoer (stads-,
streek- en spoorvervoer), een rationele afweging van de inzet van de modaliteiten
en een betere afstemming met het regionale verkeers- en ruimtelijke ordeningsbeleid.De belangrijkste voorwaarde om deze voordelen te realiseren zijn dat de
exploitatiebijdragen voor de verschillende OV-modaliteiten breed inzetbaar
zijn en dat de aansturing van de inzet van de modaliteiten bij dezelfde overheidsinstantie
komt te liggen.De aanmeldingsbrief voor de contractsector behelst regionale en stadsgewestelijke
treindiensten. Het is om die reden dat ik in het «beleidsvoornemen contractsector
spoorvervoer», dat ik u binnenkort zal aanbieden, melding zal maken
van enerzijds decentralisatie van en anderzijds prestatiebekostiging voor
regionale en stadsgewestelijke treindiensten.Bij decentralisatie denk ik aan decentralisatie van de opdrachtgeversrol
voor te contracteren regionale treindiensten aan provincies en Kaderwetgebieden.
Drie provincies Friesland, Groningen en Gelderland hebben reeds belangstelling
getoond voor een experiment. Deze provincies zien regionaal spoorvervoer als
ruggengraat van het regionaal openbaar vervoerssysteem, willen de rol van
het regionaal spoorvervoer versterken en hebben daartoe reeds de mogelijkheden
verkend. Onderdelen van de verbeteringen zijn een beter voor- en natransport
van het streekvervoer door een betere afstemming van dienstregelingen («feederfunctie»),
het verhogen van de rentabiliteit van het regionaal spoorvervoer en het verhogen
van de frequentie van het spoorvervoer. Voor de Achterhoek is een nog verdergaande
integratie voorgesteld van spoor- en streekvervoer in het kader van het «IGO+»-plan
van NSR en de Gelderse Vervoer Maatschappij.Betrokken bestuurlijke partijen geven de voorkeur aan het uitvoeren van
een aantal experimenten voordat in geheel Nederland wordt overgegaan tot decentralisatie
van de opdrachtgeversrol voor te contracteren regionale treindiensten aan
provincies en Kaderwetgebieden.De rijksoverheid heeft thans financiële middelen gereserveerd voor
het inkopen van onrendabele spoorvoorzieningen die NSR heeft aangeboden voor
contractering. In het kader van de nota «Samen Werken aan Bereikbaarheid»
worden middelen gereserveerd voor het inkopen van aanvullende spitsvoorzieningen
op het spoor. In het geval van decentralisatie zou het dus kunnen gaan om
de overdracht van middelen voor regionale treindiensten. Visie IPO ten aanzien van regionaal spoorvervoerDe discussie met betrekking tot de contractsector spoorvervoer is
voor het Interprovinciaal Overleg (IPO) aanleiding geweest om een, door de
provincies bestuurlijk gedragen, visie te ontwikkelen op het regionale openbaar
vervoer. Hiertoe is een ontwerpmethodiek ontwikkeld voor openbaar vervoernetwerken,
waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de volgende drie typen: (inter)nationaal,
interregionaal en regionaal. Het IPO is van oordeel dat het totale regionale
openbaar vervoer, ongeacht de vervoertechniek tot de verantwoordelijkheid
van één overheid dient te behoren. In beginsel zijn de provincies
bereid deze taak op zich te nemen, mits zij daartoe tot goede afspraken met
de rijksoverheid kunnen komen. Zij gaan ervan uit dat met het treffen van
goede regelingen enkele jaren gemoeid zal zijn. Het IPO is van oordeel dat
een onafhankelijke instantie zal moeten zorgdragen voor capaciteits- en veiligheidsmanagement
en dat de verantwoordelijkheid voor uitbreiding en instandhouding van spoorinfrastructuur
in beginsel bij het Rijk zal moeten liggen. Voor wat betreft de bekostiging
van het onrendabele regionale spoorvervoer wordt het door het IPO gewenst
geacht dat uiteindelijk één systeem voor het totale regionale
(en lokale) openbaar vervoer tot stand wordt gebracht. Daarin zullen ook de
benodigde middelen voor het regionale spoorvervoer moeten worden opgenomen.
De IPO-visie impliceert een ander besturingsregime dan thans aan de orde is.
Het IPO stelt voor om de totale regie voor regionale openbaar vervoernetwerken
bij de provincie te leggen. Hiermee ontstaan in feite exclusieve provinciale
concessies. Dit interfereert ook met de discussie over de introductie van
marktwerking op het spoor zoals is vastgelegd in het Kabinetsstandpunt Wijffels
en de uitgangspunten van het verzelfstandigingscontract met de N.V. Nederlandse
Spoorwegen. Een dergelijk ingrijpend voorstel zal op zijn consequenties moeten
worden bezien. Ik wil hierover dan ook in de komende periode nader overleggen
met de betrokken decentrale overheden.9.3 Het nieuwe systeem van regiobekostigingDe afgelopen jaren heb ik met de decentrale overheden en de bedrijfstak
overleg gevoerd over een herziening van het bekostigingssysteem van het openbaar
vervoer. De aanleiding hiervoor was gelegen in:a. de decentralisatie van taken en bevoegdheden betreffende het interlokale
vervoer naar decentrale overheden (provincies en Kaderwetgebieden);b. het passend maken van het systeem bij de diverse voorgenomen verbeteringen
voor het openbaar vervoer, zoals neergelegd in de kabinetsstandpunten De Boer,
Brokx en Wijffels.Ad a.Met de decentralisatie van het interlokale vervoer ontstaat er een nieuwe
bevoegdheidsverdeling voor het openbaar vervoer, waarbij provincies, Kaderwetgebieden
en enkele gemeenten de verantwoordelijkheid hebben omtrent de beleidsvoering
van het regionale openbaar vervoer. Met de decentralisatie wordt het mogelijk
dat de beleidsvoering meer is toegesneden op de maat en de specifieke omstandigheden
in de regio. Met het oog op samenhang tussen vervoergebieden en afstemming
tussen bestuurlijk bevoegde partijen is gekozen voor een meer regionale benadering
in plaats van het oude onderscheid van stads- en streekvervoer. Met dat oogmerk
is ook de herziening van de BOV/BOS-struktuur aangepakt: de nieuwe bestuurlijke
eenheden moeten een vervoergebied van voldoende omvang hebben
om een zinvolle invulling te kunnen geven aan het beleid inzake openbaar vervoer.Het bovenstaande impliceert enkele uitgangspunten voor de nieuwe bekostigingssystematiek,
die door mij van groot belang worden geacht:1. het opheffen van de verschillen tussen lokaal en interlokaal vervoer
in de bekostigingssystematiek;– de definitie van lokaal en interlokaal openbaar vervoer doet geen
recht aan het karakter van het vervoer;– de mate van verstedelijking vormt een betere maat om stads- en
streekvervoer te karakteriseren;2. de systematiek van bekostiging mag de keuze van een decentrale overheid
voor een bepaalde vervoersmodaliteit niet beïnvloeden;– de keuze voor een modaliteit (interliner, bus, metro, tram, CVV,
etc) zou door een verschillende maat in de bekostiging worden beïnvloed:
als er meer subsidie wordt verstrekt voor een bepaalde modaliteit komt de
afweging immers anders te liggen;3. de rol van het rijk bij bekostiging richt zich op facilitering: het
rijk bepaalt de omvang van de beschikbare middelen en verdeling ervan.ad b.Het openbaar vervoer moet verbeteringen ondergaan om de huidige trend
van vervoersdaling in deze sector tegen te gaan. In het bereikbaarheidsbeleid
is een belangrijke rol ingeruimd voor het openbaar vervoer en wordt ervan
uitgegaan, dat het openbaar vervoer een groeiend aandeel kan krijgen in de
mobiliteitsmarkt.Hieruit leid ik een aantal aanvullende uitgangspunten af voor de nieuwe
bekostigingssystematiek:4. bij de bekostiging moeten vervoersprestaties de basis voor het verdelingsprincipe
vormen;– de subsidie moet daar terecht komen, waar vervoer plaatsvindt
en niet daar waar «toevallig» de hoogste kosten worden gemaakt;– bij prestatiebekostiging wordt vervoergroei gehonoreerd en leidt
vervoerdaling tot minder rijksbijdrage;5. om sneller op de markt te kunnen inspelen zullen deze prestaties ook
snel bekend moeten zijn bij de decentrale overheden en de bedrijven;6. opbrengsten als prestatie-eenheid hebben de voorkeur boven reizigerskilometers– reizigerskilometers als prestatie-eenheid zijn niet goed verenigbaar
met tariefvrijheid;– met opbrengsten als maat is het eenvoudiger om verschillen in
technieken als CVV, streekvervoer en stadsvervoer onder één
noemer te brengen;– opbrengsten hebben het voordeel van eenvoudige meetbaarheid, waardoor
de introduktie van de chipkaart wordt vereenvoudigd en dus bevorderd, hetgeen
weer een voorwaarde is voor de introduktie van tariefvrijheid;– door het kiezen van opbrengsten als maat wordt een oriëntatie
op de reiziger als (betalende) klant bevorderd. De aandacht zal hierdoor meer
gericht zijn op een bedrijfseconomische afweging in de beleidsvorming en de
ontwikkeling (verbetering kostendekkingsgraad); 7. conform het advies van De Boer maken de onderhoudskosten van infrastructuur,
die bij een bepaalde modaliteit behoren, onderdeel uit van de exploitatie;– als het rijk bijdraagt aan investeringen in de infrastructuur
van een bepaalde modaliteit zal het resultaat een verbetering moeten zijn
ten opzichte van de bestaande situatie. Een investering in infrastructuur
moet worden gerechtvaardigd verbetering van exploitatiemogelijkheden, met
name snelheid en door een potentieel groter aantal reizigers en daarmee meer
opbrengsten;– een aparte vergoeding voor onderhoud van infrastructuur past niet
in dit beeld.8. binnen de marges van de doeluitkering – het geld moet aan openbaar
vervoer worden uitgegeven– dienen de decentrale overheden bestedingsvrijheid te hebben;– zij moeten zelfstandig afspraken kunnen maken met bedrijven omtrent
de prijs en kwaliteit van het voorzieningenniveau, waaronder de keuze van
de modaliteiten;– keuzen kunnen maken ten aanzien van aanvullende voorzieningen;– keuzen kunnen maken ten aanzien van de besteding aan investering
of onderhoud van infrastructuur voor het openbaar vervoer;– keuzen kunnen maken ten aanzien van aanvullende kosten, die samenhangen
met de verbetering van het openbaar vervoer en de uitoefening van taken op
dit terrein (geen kosten van eigen personeel); – keuzen kunnen maken ten aanzien van de momenten van bestedingen,
en dus eventueel zelfs kunnen sparen voor investeringen of extra voorzieningen
in latere jaren;9. op termijn moet ook de eventuele decentralisatie van regionaal spoorvervoer
passen binnen de bekostigingssystematiek;10. in zijn algemeenheid moet een nieuwe bekostigingssystematiek transparant
en consistent zijn bij bestuurlijke veranderingen en voor iedereen begrijpelijk;In het overleg met de decentrale overheden en de bedrijven zijn verschillende
(andere) uitgangspunten naar voren gekomen, die voor deze partijen van belang
zijn. De belangrijkste zijn:11. Beperking van herverdeeleffekten bij de overgang naar een nieuwe systematiek.
Vooral het element van het voorkomen van gedwongen ontslagen speelt hierbij
een rol;12. Rekening houden met verschillen in de struktuur van diverse regio's;– sterk verstedelijkte regio's kennen een lagere rijsnelheid en
daardoor hogere kosten dan het landelijk gemiddelde;– landelijke gebieden hebben lagere opbrengsten door een verhoudingsgewijs
geringer klantenpotentieel;13. Rekening houden met de specifieke kosten van voorzieningen. Vooral
de grote steden met railtechniek pleiten voor het apart subsidiëren van
het onderhoud van railinfrastructuur (en trolley).Inmiddels is met de bestuurlijke partners overeenstemming bereikt over
de keuze voor opbrengsten als basis voor prestatiebekostiging. Het overleg
gaat nu vooral over de vraag of en de wijze waarop met struktuurkenmerken
recht kan worden gedaan aan verschillen tussen regio's. Invoering per 1 januari
1998 acht ik mogelijk. Daarnaast vindt discussie plaats over de wens van sommige partijen het
onderhoud van (rail-)infrastructuur apart te bekostigen. Daarmee zal echter
naast een integrale rijksbijdrage voor de exploitatie van stads- en streekvervoer
één onderdeel daarvan apart en extra worden vergoed. Daarmee
zal het bekostigingsmodel discrimineren tussen vervoertechnieken. Dit staat
haaks op het basisprincipe bij decentralisatie dat dàt een keuze van
de regionale overheid moet zijn. Als er gedifferentieerd moet worden tussen
regio's dan bij voorkeur op basis van objectiveerbare kenmerken, bijvoorbeeld
verstedelijking.Het nieuw systeem van regiobekostiging kent op termijn een aantal relevante
kenmerken die mede van invloed zijn op de relatie decentrale overheid-vervoerder:– het systeem faciliteert het OV-beleid via een objectieve verdeling
van beschikbare middelen;– het nieuwe systeem beloont de vervoergroei door stimulering van
vervoerprestaties;– de decentrale overheden zijn volledig vrij in de wijze van besteding
van de exploitatiesubsidie (mits aan OV besteed – zie ook Besluit personenvervoer);– de omvang van de financiële middelen, die een decentrale
overheid van het rijk krijgt, stelt voorzover afhankelijk van het bekostigingssysteem
grenzen aan het voorzieningenniveau dat in het kader van de concessieverlening
daarvoor geboden kan worden.Wel kan aanbesteding de efficiënte inzet van de middelen en door
innovaties de effectiviteit bevorderen. De efficiencyverbetering kan betekenen
dat middelen ingezet kunnen worden voor de exploitatie maar ook voor infrastructuurinvesteringen
in het regionaal openbaar vervoer; – de gekozen eenheid van vervoersprestatievergoeding stimuleert
het succes van OV-voorzieningen: als meer reizigers van het OV gebruik maken,
kan de decentrale overheid meer subsidie krijgen. 9.4 Financiële risico'sHet nieuwe systeem van bekostiging enerzijds en de concessie-/contractrelatie
tussen decentrale overheden en bedrijven anderzijds bepalen de financiële
risicoverdeling tussen overheden en bedrijf.Bij een prestatiegerelateerde bekostigingssystematiek in de relatie rijk-decentrale
overheid loopt een decentrale overheid meer risico's indien in de relatie
met de vervoerder wordt gekozen voor een vaste prijs. Indien de decentrale
overheid echter bij de aanbesteding op dezelfde wijze prestaties subsidieert
als het rijk de decentrale overheid subsidieert, dan zijn de risico's minder.
In het eerste geval dient er in de concessievoorwaarden de mogelijkheid te
worden geschapen dat de financiële afspraken jaarlijks herzien kunnen
worden. Mee- of tegenvallende vervoersprestaties vertalen zich immers in de
financiële ruimte voor OV en derhalve in het voorzieningenniveau. In
het tweede geval dient slechts rekening te worden gehouden met de mogelijkheid
van vertaling van eventuele bezuinigingen dan wel, bij grote vervoergroei,
het effect van het plafond van de rijksbegroting.Het ligt voor de hand bij de aanbesteding van ontwikkeling en uitvoering
van een concessie te kiezen voor een subsidie-contract. Hiermee wordt bedoeld
dat de kosten- en opbrengstverantwoordelijkheid bij de vervoerder
ligt. In het geval van tariefvrijheid zullen de regionale risico's voor opbrengsttegenvallers/-meevallers
en wisselende vervoersprestaties verdeeld moeten worden. Indien de risico's
bij de vervoerder worden gelegd, kan een decentrale overheid waarschijnlijk
kiezen voor eenzelfde subsidietechniek als in de relatie rijk met decentrale
overheid. Hiervoor zal de vervoerder wellicht een grotere winstmarge bedingen.
Indien de decentrale overheid de risico's zelf neemt, bijvoorbeeld door middel
van een kostencontract, komt als keerzijde ook de winst hieruit beschikbaar
voor de decentrale overheid. Tussen deze uitersten zijn diverse opties denkbaar.
Bij de start van de aanbestedingen, zonder tariefvrijheid en met mogelijk
een accent op de aanbesteding van de uitvoering is het zeer wel voorstelbaar
dat het kostenrisico alleen bij de vervoerder komt te liggen.De afweging van decentrale overheden om risico's toe te delen danwel zelf
te nemen kan door verschillende overwegingen worden ingegeven, zoals de samenstelling
van de netwerken.Het maken van verschil tussen modaliteiten (bus, tram, metro, CVV, doelgroepen-OV)
kan de keuze van de risico-verdeling beïnvloeden. Ook de vervoerscapaciteit
van de verschillende aan te besteden netwerken kan aanleiding zijn voor een
andere risico-verdeling (dikke lijnen weinig subsidie maar risicovolle contracten,
dunne lijnen meer de beschikbaarheid faciliteren).Samengevat dienen de decentrale overheden in het kader van de opstelling
van een financiële paragraaf van de concessie zich over de volgende condities
uit te spreken:– marges met betrekking tot voorzieningenniveau en tarieven;– vergoedingsparameter en procedures en/of marges van bijstelling
(vervoersafhankelijke subsidie (= risico vervoerder)) dan wel kostenafhankelijke
subsidie (= risico decentrale overheid) dan wel lump sum;– kosten- en opbrengstverantwoordelijkheid;– loon- en prijsontwikkelingen. 9.5 Deelaspecten van een bekostigingssysteemTijdens het overleg met bestuurlijke partijen is een aantal beleidsuitgangspunten
voor het verkeers- en vervoerbeleid geherformuleerd in uitgangspunten voor
een bekostigingssysteem. 9.5.1 Een eerlijke verdeling van middelen «Werkt de regiobekostiging een eerlijke verdeling
van exploitatiemiddelen in de hand? Krijgt de ene regio niet meer dan nodig
en de andere regio te weinig?»Bij de ontwikkeling van de regiobekostiging wordt ernaar gestreefd, dat
daar waar het vervoer plaatsvindt ook de rijkssubsidies terecht komen –
vandaar de keuze voor een prestatiebekostiging.De startpositie geeft verschillen weer in kostendekkingsgraad tussen regio's.
Sommige regio's hebben hoge kosten en hoge opbrengsten, andere regio's lage
kosten en lage opbrengsten. Deels wordt dit verklaard uit objectief meetbare
verschillen in structuur van betreffende regio, onder meer de mate van verstedelijking.
Hoewel iedereen moet bijdragen aan de verbetering van de kostendekkingsgraad,
kan dit aanleiding zijn verschillen in kostendekkingsgraad structureel te
subsidiëren.De bekostiging leidt ertoe, dat gegeven een bepaald plafond in de rijksuitgaven
bij relatieve groei in de ene regio (meer groei dan elders of minder daling
dan elders) een herverdeling tussen de regio's plaatsvindt. Als
zich dit voordoet zal de groei in een regio niet meteen in winst vertaald
worden maar in een hoger voorzieningenniveau.In een regio met teruglopende subsidie danwel opbrengsten zal het voorzieningenniveau
bijgesteld moeten worden; een vertaling daarvan moet plaatsvinden in de concessievoorwaarden.
Automatisch wordt door deze systematiek een in kostendekkingsgraad van het
landelijk gemiddelde wegzakkende regio verplicht tot bijstelling van het voorzieningenniveau.Monitoring van het rijk moet ertoe leiden, dat indien gewenst de omvang
van de rijksbudgetten worden bijgesteld danwel de (gewichten van de) structuurkenmerken
worden bijgesteld. 9.5.2 Een bekostigingssysteem in relatie tot WROOV, chipkaart
en tariefvrijheid «Hoe past hierin de ontwikkeling van WROOV, chipkaart
en tariefvrijheid?»Voor de introductie van marktwerking is het natuurlijk wenselijk, dat
gegevens over opbrengsten zo snel mogelijk beschikbaar komen voor zowel de
vervoerder als ook de decentrale overheid. Met de huidige WROOV-systematiek
is daar toch een na-ijleffekt van enkele maanden. Om die reden wordt veel
verwacht van de introductie van de chipkaart, omdat daarmee zelfs dagelijks
een actueel inzicht in de opbrengstontwikkeling kan worden gegeven.Bij de chipkaart moet onderscheid worden gemaakt tussen het gebruik als
betaalmiddel en het gebruik als vervoerbewijs. Zolang de chipkaart een betaalmiddel
is, worden ermee in principe alleen kaartjes of strippenkaarten gekocht –
de opbrengst van die kaartjes moet vervolgens worden berekend naar het aandeel
van de verschillende vervoerders in de verschillende regio's/steden. Daarvoor
zal het WROOV-systeem nog beschikbaar blijven.Een systematiek op basis van opbrengsten biedt voordelen bij het introduceren
van tariefvrijheid. Waar prijsverschillen tussen regio's voorkomen zijn de
prestaties in termen van reizigerskilometers niet meer vergelijkbaar. 9.5.3 Een nieuw systeem dat de vervoersgroei bevordert «Hoe kan het rijk binnen de marges van zowel financiële
taakstellingen als ook het afdempen van te grote schoksgewijze verschillen
in jaarlijkse subsidiebijdragen (overgangsregeling art. 75 Bp) vervoergroei
honoreren?»Het model als zodanig honoreert vervoergroei. In hoeverre deze groei moet
worden afgeroomd om herverdeeleffekten te dempen, hangt samen de structurele
opbrengstverantwoordelijkheid.Zolang er geen sprake is van tariefvrijheid ligt de structurele opbrengstverantwoordelijkheid
bij het rijk en zal zo'n overgangsregeling noodzakelijk blijven. Zodra decentrale
overheden en bedrijven tariefvrijheid kennen, heeft men het instrumentarium
om zelf tegenvallers op te vangen en kan zo'n overgangsregeling verdwijnen.Als er vervoergroei optreedt, zal dat voor een groot deel leiden tot een
verschuiving in de verhouding tussen subsidie en opbrengst als aandeel in
de kostendekking. De extra kosten van voorzieningen om vervoergroei te kunnen
bedienen treden in grote lijnen pas op, als eerst het bestaande potentieel
volledig is benut. Door zo'n stijging van de gemiddelde kostendekkingsgraad
kan bij een gelijkblijvend (geplafonneerd) budget vervoergroei worden gehonoreerd.
De mate waarin dit voor de vervoerder geldt, hangt echter ook
samen met de vraag of vervoergroei zich alleen in de spits danwel in één
vervoersrichting voordoet. In die gevallen zal de kostendekking minder stijgen.
Met tariefvrijheid en andere maatregelen kunnen de decentrale overheden echter
de kosten–opbrengstenverhouding beïnvloeden, zodat ook de daluren/dalrichtingen
beter bezet worden. 9.5.4 De garantie van een minimale sociale functie «Hoe kan met een dergelijke op prestaties gerichte
systematiek van rijksbijdragen de sociale functie (bijvoorbeeld in de landelijke
gebieden) worden gewaarborgd?»Allereerst wordt met de structuurkenmerken in een nieuwe bekostigingssystematiek
rekening gehouden met bevolkingsdichtheid en -dunheid, zodat in gebieden met
een gering klantenpotentieel (lege gebieden) een lagere kostendekkingsgraad
wordt toegestaan: in die gebieden zijn immers de opbrengsten geringer. Ook
is het een serieuze optie om een bepaald bedrag in de bekostigingssystematiek
af te zonderen voor de sociale functie in landelijke gebieden. De provincies
pleiten juist om die reden voor zo'n «beschikbaarheidsfaktor».Niettemin zal binnen het systeem in overwegende mate op vervoersprestaties
worden verdeeld. Dat betekent voor de belanghebbenden een incentive voor een
zo hoog mogelijke kostendekkingsgraad.Voor de dichterbevolkte gebieden is de sociale functie van het OV gewaarborgd
in de beschikbaarheid voor diverse groepen klanten. De decentrale overheden
hebben echter diverse instrumenten om hieraan tegemoet te komen: het tariefbeleid
(differentiatie naar groepen, lijnen, kwaliteit en soorten vervoer), het inzetten
van aanvullend vervoer als collectief vraagafhankelijk vervoer en belbussen
en het aanvullend aanbesteden van lijnen. Bij het tariefbeleid lijkt er vanuit
bedrijfsmatige overweging een opwaartse druk op de tarieven te zijn. Het is
echter een lokale of regionale bestuurlijke afweging tot hoever aan zo'n druk
wordt toegegeven. Op dat punt is er voldoende vertrouwen in het decentrale
bestuur, dat in zo'n afweging rekening wordt gehouden met de sociale functie.
Het CVV en belbussen zijn bij uitstek gericht op aanvullend vervoer in avonduren
en op dunbezette lijnen. De creativiteit van vervoersondernemers zal bij marktwerking
op dit punt optimaal geprikkeld worden. Bovendien houdt de aanbestedingssystematiek
de mogelijkheid open tot het aanvullend aanbesteden van dunne lijnen, bijvoorbeeld
op grond van de sociale overwegingen.Bij de aanbesteding van een netwerk zal niet iedere lijn even dikbezet
zijn, maar juist vanwege het netwerk zal de vervoerder de sociale functie
vanzelf bedienen. Overigens zullen de rijksoverheid en de decentrale overheden
gezamenlijk, in de geest van de gemaakte afspraken over samenwerking, alle
beleidsmatig relevante ontwikkelingen blijven volgen. 10. VERZELFSTANDIGING GEMEENTELIJKE VERVOERBEDRIJVEN 10.0 SamenvattingVerzelfstandiging van de gemeentelijke vervoerbedrijven is een belangrijk
deel van de beleidskoers gericht op ontvlechting en verzakelijking in het
openbaar vervoer. In dit hoofdstuk worden de achterliggende motieven toegelicht
en wordt een normatief streefbeeld gegeven van een verzelfstandigd GVB. De
aangenomen motie Reitsma c.s. omtrent verzelfstandiging van gemeentelijke
vervoerbedrijven vormt daarbij het vertrekpunt. Het normatieve streefbeeld
van een verzelfstandigd GVB wordt behandeld aan de hand van de gewenste uitgangspositie,
vormen van ontvlechting en zakelijke contracten.Vervolgens wordt een overzicht gegeven van de stand van zaken inzake de
verschillende verzelfstandigingsprocessen, voorzien van een beoordeling door
NIBConsult tegen het licht van het gegeven normatieve streefbeeld. Dit levert
een beeld op van de mate waarin verzelfstandiging van de GVB's reeds vorm
krijgt, op welke termijn en onder welke voorwaarden dit kan worden gerealiseerd.
Geconcludeerd is dat het mogelijk moet zijn dat uiterlijk per 1 januari 2005
marktwerking kan worden ingevoerd ten aanzien van de GVB's voor in ieder geval
het busvervoer en dat voor het railvervoer er vooralsnog een mogelijkheid
moet zijn om hiervan af te wijken. Ten slotte worden de regels en maatregelen
behandeld die worden voorgesteld om aanbesteding van het openbaar vervoer
mogelijk te maken. Hieronder worden de belangrijkste punten aangestipt.1. Er wordt van afgezien om verzelfstandiging van de GVB's wettelijk af
te dwingen. Indirect wordt verzelfstandiging wel gestimuleerd door eisen te
stellen aan met name de concessie- en aanbestedingssystematiek.2. De regelgeving voor het openbaar vervoer gemeenten met een GVB sluit
zoveel mogelijk aan bij de generieke regelgeving. Zo wordt evenals voor overige
overheden met ingang van uiterlijk 1-1-2000 gewerkt met de concessiesystematiek.3. Specifiek is met name de instelling van een overgangsperiode. In dit
kader worden vijf wettelijke maatregelen voorgesteld.I Uiterlijk in 2005 moet een deel van het bus-vervoer zijn aanbesteed.II Alle niet-aanbestede GVB-concessies vervallen uiterlijk per 1-1-2009
tenzij minimaal 35% van het vervoer uitgevoerd door GVB's voor 1-1-2009 is
aanbesteed.III Uiterlijk per 1-1-2011 dient al het GVB-busvervoer eenmaal te
zijn aanbesteed.Introductie van aanbesteding GVB-busvervoer vindt op gelijke wijze plaats
als bij de andere overheden, zij het met een eventuele vertraging tot uiterlijk
2005. Vanaf dat moment moet aanbesteding geleidelijk worden ingevoerd. Per
1-1-2009 vervallen alle niet aanbestede GVB-concessies, tenzij voor die tijd
meer dan 35% van het GVB-netwerk is aanbesteed. Uiterlijk 1-1-2011 moeten
alle GVB-busconcessies zijn aanbesteed.IV Aanbestedende overheden kunnen voor 1-1-2004 aan de minister van
Verkeer en Waterstaat om verlenging van de overgangsperiode voor tram/metro-vervoer
vragen.Voor de introductie van de aanbestedingssystematiek voor tram/metrovervoer
geldt dezelfde overgangsperiode als voor het busvervoer, met
dit verschil dat een tijdelijk uitstel kan worden gevraagd. Ik zal uitstel
verlenen wanneer kan worden aangetoond dat er dwingende redenen zijn voor
dit uitstel. Voorwaarde is tevens dat een plan wordt ingediend om ook voor
het tram/metro-vervoer zo spoedig mogelijk de aanbestedingssystematiek te
introduceren.V Zolang het openbaar vervoer-aandeel van de GVB's niet door middel
van aanbesteding wordt gegund, mogen GVB's niet meedingen naar concessies
die wel worden aanbesteed.Het zogenaamde reciprociteitsbeginsel is van toepassing op de GVB's. Het
reciprociteitsbeginsel betekent dat, zolang het openbaar vervoer-aandeel van
de GVB's wordt gemonopoliseerd en dus niet door middel van aanbesteding wordt
gegund, de GVB's ook niet mogen meedingen naar concessies die wel worden aanbesteed.
Om de GVB's geleidelijk de kans te geven om in de aanbestedingssystematiek
in te groeien, worden twee maatregelen voorgesteld.a. Er mag maximaal 50% meer vervoer in omzet (opbrengsten) worden gecontracteerd
buiten het eigen gebied als voor aanbesteding wordt vrijgegeven in het eigen
gebied.b. Het GVB mag vanaf het moment dat de aankondiging van opdracht voor
het «eigen gebied» in het Supplement op het EU-Publikatieblad
(zie hoofdstuk 4) verschijnt mee gaan dingen naar andere concessies met een
maximum van 1,5 jaar voorafgaand aan het aflopen van de niet-aanbestede concessie.Verder wordt zeer binnenkort tezamen met het ministerie van Financiën
een werkgroep ingesteld, voorzover nodig aangevuld met bancaire expertise,
die de brede opdracht krijgt de mogelijke financiële ondersteuning door
het rijk nader voor te bereiden. 10.1 Inleiding 10.1.1 AchtergrondenOm voldoende marktwerking te krijgen in het openbaar vervoer is het wenselijk
dat in principe alle vervoerbedrijven, dus ook de gemeentelijke vervoerbedrijven
(GVB's) kunnen ondernemen binnen hetzelfde concurrentieregime. Pas als een
substantieel deel van het openbaar vervoer door middel van aanbesteding aan
concurrentie onderhevig is, ontstaat er een betwistbare markt met voldoende
marktwerking.Ontvlechting en verzakelijking van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden
in de vervoerswereld (bedrijven, gemeenten, provincies, rijk, regio's) is
de belangrijkste conditie om aanbesteding te realiseren. In de BOV-steden
kan deze ontvlechting en verzakelijking het beste worden vormgegeven door
verzelfstandiging van de GVB's. Daarmee worden goede condities geschapen om
te voorkomen dat andere motieven dan de kwaliteit en prijs van het produkt
een rol gaan spelen bij beslissingen omtrent concessie-verlening. In de kabinetsstandpunten
Brokx 1 en 2 wordt in dit kader opgemerkt dat door verzelfstandiging van de
GVB's:– overheden in hun beleid niet meer worden gehinderd door een eigen
vervoersonderneming;– de financiële risico's voor de overheid beter beheersbaar
zijn;– minder afgeschermde en meer op innovatie en vernieuwing georiënteerde
bedrijven ontstaan;– gezonde concurrentieverhoudingen in het openbaar vervoer kunnen
ontstaan. In dit hoofdstuk wordt gesproken over organisatorische ontvlechting, (externe)
verzelfstandiging en privatisering. Om begripsverwarring te voorkomen worden
deze begrippen hieronder kort toegelicht.Bij organisatorische ontvlechting gaat het om het scheiden van het vervoerbedrijf
van andere onderdelen van de gemeente, zoals gemeentereiniging en de afdeling
verkeer en vervoer. Het vervoerbedrijf kan nog steeds onderdeel zijn van het
gemeentelijk apparaat.Onder (externe) verzelfstandiging wordt verstaan dat het vervoerbedrijf
op afstand wordt gezet van de gemeente in een eigen rechtspersoon. De gemeente
kan echter nog steeds eigenaar zijn van het bedrijf (aandeelhouder). Verzelfstandiging
gaat dus een stap verder dan ontvlechting.Privatisering gaat weer een stap verder. Daarbij doet de gemeente ook
afstand van het vervoerbedrijf als eigenaar. Privatisering gaat meestal gepaard
met de overdracht c.q. verkoop van de gemeentelijke aandelen aan een private
partij. 10.1.2 De motie over verzelfstandiging van de GVB'sTijdens de kamerbehandeling van de Kabinetsstandpunten Brokx 1 en 2 is
voor de gemeentelijke vervoerbedrijven via de motie Reitsma een uitzondering
gemaakt op de regel dat aanbesteding van het openbaar vervoer direct overal
dient te worden ingevoerd. Motie Reitsma c.s. (TK, 1995–1996, 23 645,
nr. 23)overwegende, dat verzelfstandiging van de gemeentelijke vervoerbedrijven
de mogelijkheid biedt te komen tot een efficiëntere en effectievere bedrijfsvoering;overwegende, dat een gebrek aan solvabiliteit deze bedrijven niet
in staat stelt op korte termijn op de markt te concurreren en dat, uitgaande
van realistische vooruitzichten, voldoende solvabiliteit op afzienbare termijn
niet te bereiken valt;overwegende, dat een aantal van de gemeentelijke vervoerbedrijven
te maken heeft met hoge kapitaallasten zowel voor materieel als voor infrastructuur,
hetgeen toetreding tot deze markt sterk bemoeilijkt;spreekt uit, dat de gemeentelijke vervoerbedrijven op zo kort mogelijke
termijn extern verzelfstandigd zullen worden;spreekt tevens uit, dat het niet wenselijk is om binnen afzienbare
termijn in alle BOV-gemeenten te komen tot privatisering en tot aanbesteding
van het openbaar vervoer, waarbij afhankelijk van het resultaat van de verzelfstandiging,
marktwerking na deze periode tot de mogelijkheden blijft behoren.Uit de motie Reitsma komen de volgende aandachtspunten naar voren. Tijdelijk karakterHet eindbeeld is voor alle vervoerbedrijven hetzelfde: uiteindelijk zal
in alle delen van het openbaar vervoer marktwerking worden ingevoerd, ook
voor de dan verzelfstandigde en wellicht ook geprivatiseerde gemeentelijke
vervoerbedrijven. Het betreft dan ook een overgangssituatie. Verzelfstandiging op korte termijnAlle gemeentelijke vervoerbedrijven dienen op zo kort mogelijke termijn
extern verzelfstandigd te worden. Financieel in staatToetreding tot de markt door middel van aanbesteding is pas aan de orde
als verzelfstandigde gemeentelijke vervoerbedrijven daartoe financieel in
staat kunnen worden geacht. Daarvan is sprake als:– de solvabiliteitspositie voldoende is om te kunnen ondernemen
onder het aanbestedingsregime;– er een adequate oplossing is voor de GVB's met hoge kapitaallasten
voor materieel en infrastructuur. Dit betreft uiteraard alleen de gemeenten
met tram- en/of metrovervoer.Op het moment dat er in voldoende mate is voldaan aan deze voorwaarden,
is er geen legitieme reden meer aanwezig om het openbaar vervoer van de betreffende
GVB's af te schermen van de marktcondities waar ook andere openbaar vervoer-bedrijven
aan onderhevig zijn. ReciprociteitZolang het openbaar vervoer dat wordt verzorgd door de al dan niet verzelfstandigde
gemeentelijke vervoerbedrijven niet openbaar wordt aanbesteed, kunnen deze
bedrijven niet meedingen naar andere openbaar vervoer-concessies (reciprociteitsbeginsel). Privatisering is geen noodzakelijke voorwaardePrivatisering van de gemeentelijke vervoerbedrijven is geen voorwaarde
voor marktwerking. Wel is het een logische vervolgstap in het ontvlechtingsproces,
die na verzelfstandiging kan worden overwogen. MaatwerkEr zijn meer of minder grote verschillen te onderkennen in de situaties
waarin de GVB's momenteel verkeren. Verschilpunten zijn onder meer te vinden
in de mate van vervlechting met de gemeente, de financiële gezondheid,
de bestuurlijke context en het produktaanbod. Terwijl in elk geval op korte
termijn verzelfstandigd dient te worden, kan het moment van invoering van
marktwerking door middel van aanbesteding verschillen per GVB (maatvoering). 10.1.3 Vraagstelling en opbouw van het hoofdstukVanuit de in de vorige paragrafen geschetste problematiek kunnen de volgende
vragen worden geformuleerd. Op deze vragen wordt ingegaan in afzonderlijke
paragrafen.1. Wanneer is een GVB in algemene zin voldoende verzelfstandigd om
marktconform te kunnen opereren?Bij deze vraag moet worden geïnventariseerd aan welke voorwaarden
voldaan moet zijn alvorens ook de GVB's door middel van aanbesteding aan marktwerking
onderhevig kunnen worden gesteld. De beschrijving van dit «normatieve
eindbeeld» komt aan de orde in paragraaf 2.2. Hoe wordt de feitelijke stand van zaken per GVB beoordeeld tegen
het licht van het generieke eindbeeld van een GVB (vraag 1)?Door de feitelijke stand van zaken per GVB te confronteren met het
normatieve eindbeeld kan zicht worden gekregen op de stappen die nog moeten
worden ondernomen alvorens een GVB marktconform kan opereren. Tevens kunnen
de knelpunten die zich hierbij voordoen nader worden benoemd. In paragraaf
3 is de beoordeling van NIBConsult samengevat.3. Welke maatregelen, nadere afspraken en faciliteiten zijn benodigd
alvorens de GVB's kunnen worden verzelfstandigd en onder het aanbestedingsregime
kunnen vallen? Het is mogelijk dat bepaalde GVB's pas in staat zijn om te verzelfstandigen
als daarvoor bepaalde faciliteiten worden aangeboden. Tevens kan het nodig
zijn dat aanvullende maatregelen, afspraken en/of faciliteiten worden getroffen
alvorens tot aanbesteding in de GVB-gebieden over te gaan. Deze zaken komen
aan de orde in paragraaf 4.Het hoofdstuk wordt met een vijfde paragraaf afgerond, waarin enkele conclusies
worden getrokken en een doorkijk naar de nabije toekomst wordt geschetst. 10.2 Streefbeeld van een verzelfstandigd GVBIn deze paragraaf wordt ingegaan op het generieke streefbeeld van een
verzelfstandigd GVB vanuit het perspectief van marktwerking. De belangrijkste
condities worden geschetst van de voorwaarden waaraan naar mijn oordeel moet
zijn voldaan om de GVB's te zijner tijd onderhevig te maken aan het aanbestedingsregime.
Let wel: het betreft een normatief streefbeeld, geen dwingende voorschriften.
Deze paragraaf is grotendeels gebaseerd op een in opdracht van het ministerie
Verkeer en Waterstaat verricht extern onderzoek naar verzelfstandiging van
de GVB's. Dit onderzoeksrapport is opgenomen als bijlage 1 van de nota.Doelstelling is dat GVB's als zelfstandige ondernemingen te zijner tijd
in concurrentie betwistbare concessies kunnen verkrijgen. De vraag is wanneer
GVB's daaraan toe zijn en aan welke voorwaarden moet zijn voldaan. Het gaat
om de volgende hoofdvoorwaarden. – Gezonde uitgangspositieGVB's moeten in een situatie verkeren waarin zij redelijkerwijs concessies
kunnen verwerven, oftewel GVB's moeten concurrentievaardig zijn. – Voldoende ontvlechtingOpdrachtgevers moeten niet gehinderd worden om de concessie aan de beste
partij te gunnen. Hiervan is, conform de richtlijn diensten, sprake bij de
laagste prijs of de economisch meest voordelige aanbieding. Dit betekent dat
de opdrachtgever niet benadeeld wordt als het verzelfstandigde GVB een concessie
zou mislopen en veronderstelt ontvlechting op diverse terreinen. – Zakelijke contractrelatieHet is wenselijk dat er sprake is van een zakelijke contractrelatie is
tussen de opdrachtgever en het GVB ten aanzien van openbaar vervoer, ook in
de overgangsperiode waarin nog niet wordt aanbesteed.Het afsluiten van de concessie moet geschieden op basis van de feitelijke
behoefte van de opdrachtgever (openbaar vervoer-beleid) en de prijs–prestatie-verhouding
van het produkt van het GVB. Deze contractrelatie behelst niet alleen het
afsluiten van de concessie-overeenkomst, maar ook het monitoren van de geleverde
prestaties en het bijsturen op basis hiervan. Tevens moet er ruimte zijn om
nieuw openbaar vervoer-beleid in te passen in de concessievoorwaarden, en
zo mogelijk incentives in te bouwen voor het effectieve en efficiënte
prestaties van het GVB.Hieronder worden deze hoofdvoorwaarden kort toegelicht. 10.2.1 Gezonde uitgangspositieEen gezonde uitgangspositie, van waaruit ondernemen in concurrentie mogelijk
is, veronderstelt marktconforme bedrijfsvoering. Daarbij kan onder meer gedacht
worden aan:1. een marktconforme kostenstructuur (arbeidsvoorwaarden, inzet van personeel
en materieel);2. interne flexibiliteit (stimuleren ondernemerschap, korte communicatielijnen,
delegatie, resultaatverantwoordelijkheid, efficiency en soepelheid van handelen
en beslissen);3. externe flexibiliteit (markt- en klantgerichtheid, marktinformatie,
markt- en produktdifferentiatie en -innovatie, verkoopsystemen, samenwerking).Voor concurrentievaardigheid zijn geen sluitende criteria aan te leggen,
wel indicatoren. Daarbij kan gedacht worden aan:1. de consistentie en volledigheid van, en ambitie in de ondernemingsplannen;2. benchmarks waaruit blijkt in welke mate de kostenstructuur marktconform
is;3. resultaten van organisatie-onderzoeken naar zaken als intern ondernemerschap
en interne flexibiliteit;4. de voorbereiding en realisatie van markt- en produktstrategieën,
waaronder de ontwikkeling van de bestaande openbaar vervoer- en nieuwe markten,
investeringen en cashflows;5. de kwaliteit van het management. 10.2.2 Voldoende ontvlechtingHet is geloofwaardig om een gemeentelijk vervoerbedrijf onderhevig te
laten zijn aan het aanbestedingsregime als het extern verzelfstandigd is.
Een van de uitgangspunten van het Kabinetsstandpunt Brokx 1 is ontvlechting
van de belangen van de overheid en het vervoerbedrijf. Deze ontvlechting moet
zo ver gaan dat er voor de (aanbestedende) overheid geen reden is om bij aanbesteding
de voorkeur te geven aan het gemeentelijk vervoerbedrijf op oneigenlijke gronden.
De enige gronden om een concessie te gunnen mogen slechts zijn de omvang,
prijs en kwaliteit van de te leveren prestatie.Ontvlechting kent verschillende kanten. In het kader van de GVB's ga ik
uit van de volgende aspecten. 1. bestuurlijke ontvlechtingDe bestuurlijke ontvlechting gaat ver genoeg als de bestuurlijke relatie
wordt gedomineerd door de opdrachtgever/-nemer-relatie. Dit betekent onder
meer dat:– het GVB een zelfstandige werkgeversrol vervult. Het personeel
is in dienst bij het (privaatrechtelijk) verzelfstandigde GVB. De ambtenarenstatus
vervalt;– de overheid (gemeente of stadsgewest) als eventuele eigenaar geen
inhoudelijke invloed uitoefent op het beleid van het GVB;– de Raad van Commissarissen (RvC) geen leden heeft die betrokken
zijn bij de besluitvorming omtrent de opdrachtverlening door de aanbestedende
overheid. Dit om belangenverstrengeling te voorkomen; – de bekostiging in principe geheel via de aanbestedende overheid
als opdrachtgever verloopt. 2. juridische verzelfstandigingHet GVB dient een zelfstandige privaatrechtelijke rechtspersoon te zijn.
Waar een overheid (mede) eigenaar is, leent de structuur-NV zich daar met
het oog op bestuurlijke ontvlechting goed voor. Een verplichting tot zo'n
keuze is echter niet aan de orde. 3. financiële ontvlechtingHet is wenselijk de vreemde financiering (grotendeels) via de commerciële
markt te laten verlopen, al dan niet via staatsgegarandeerde achtergestelde
leningen. Als het GVB (deels) toch wordt gefinancierd door een overheid, dan
gebeurt dit onder de gebruikelijke externe commerciële voorwaarden. Dit
draagt bij tot de gewenste markt- en efficiency-drive bij het GVB en creëert
een grotere onafhankelijkheid tussen gemeente en GVB. 4. organisatorische ontvlechtingDiverse gemeenten c.q. stadsgewesten maken voor hun beleidsvoorbereidende
rol gebruik van kennis en capaciteit van het eigen GVB. Er is dan ook in meer
of mindere mate sprake van een afhankelijkheidsrelatie. Dit past niet bij
de gewenste scheiding van de beleidsvoeringsfunctie en de ontwikkelingsfunctie.
De beleidsvoeringsfunctie is een typische kerntaak voor de aanbestedende overheid.
Ik acht het ondenkbaar dat een GVB namens de aanbestedende overheid beleid
gaat ontwikkelen dat ook van toepassing zal zijn op haar concurrenten. Zeker
ook het aanbesteden van openbaar vervoer kan niet bij een al dan niet verzelfstandigd
GVB worden ondergebracht. Dit is niet rechtvaardig ten opzichte van andere
vervoerders en zal juridisch ook onhoudbaar zijn. Om mogelijke afhankelijkheid
teniet te doen zal de aanbestedende overheid de benodigde kennis zelf in huis
moeten hebben of opbouwen c.q. bij een onafhankelijke leverancier moeten betrekken. 5. ontvlechting van infrastructuur en exploitatieBinnen de nieuwe rolverdeling tussen overheid en markt is een belangrijk
uitgangspunt dat de (aanbestedende) overheid verantwoordelijk en bevoegd is
voor aanleg, onderhoud en beheer van de infrastructuur en de vervoerder binnen
de afgegeven concessie – voor de exploitatie. Ongeacht deze verantwoordelijkheid
en bevoegdheid kan de infrastructuur op meerdere plaatsen worden ondergebracht:– bij de aanbestedende overheid;– bij de gemeente in haar rol van wegbeheerder;– bij een vervoerder – bijvoorbeeld het GVB – als een
door de aanbestedende overheid aangestuurde taakorganisatie;– anderszins uitbesteden.Van belang is dat er heldere onderscheiden verantwoordelijkheden en financiële
stromen worden geschapen, geen concurrentievervalsing plaatsvindt en een efficiënte
oplossing wordt gekozen.Het eigendom en beheer van voertuigen is bij uitstek een verantwoordelijkheid
van de vervoersonderneming. Omdat tram- en metromaterieel vooralsnog per stad
gekoppeld is aan de railinfrastructuur en de kapitaallasten hoog zijn, kan
er niettemin voor worden gekozen deze samen met de infrastructuur onder te
brengen onder verantwoordelijkheid van de aanbestedende overheid. Op die wijze
worden de daadwerkelijke mogelijkheden voor concurrentie ten aanzien van tram-
en metrovervoer aanzienlijk eenvoudiger. 6. mogelijke ontvlechting van tram- en busbedrijfOp termijn zal zowel voor bus als metro/tram het vervoer worden aanbesteed.
Concurrentie met betrekking tot metro/tramvervoer is echter wellicht minder
snel te realiseren dan busvervoer. Ook kan het zinvol zijn om voor tram/metrovervoer
uit te gaan van een langere overgangsperiode.Ten eerste zijn de gedane investeringen in en kapitaallasten van materieel
veel groter, waardoor de terugverdientijd langer is. Ten tweede is toetreding
minder snel te realiseren omdat er minder tram/metro-vervoerders zijn en rekening
moet worden gehouden met een langere voorbereidingstijd. Het is echter niet
nodig dat met de introductie van aanbesteding van busvervoer in de drie grote
steden wordt gewacht totdat ook het tram/metrovervoer daarvoor gereed is.
Dit zou kunnen leiden tot een nodeloze vertraging van de implementatie van
het Kabinetsstandpunt Brokx in een substantieel deel van het Nederlandse openbaar
vervoer.Alleen als een andere fasering wordt gekozen voor aanbesteding van rail-
en busvervoer is een bepaalde mate van ontvlechting noodzakelijk. Daarbij
zal er rekening gehouden moeten worden dat een integrale aanpak van het tram/metro-
en busvervoer in een bepaald gebied het beste te realiseren is vanuit één
hand. 10.2.3 Zakelijke contractrelatieHet op zakelijke gronden regelen van de opdrachtgever–opdrachtnemerrelatie
is een noodzakelijke voorwaarde voor ontvlechting. Voor wat betreft de vorm,
grootte, soort en inhoud van de concessies voor GVB's is er geen reden om
een andere systematiek te kiezen dan voor de busconcessies van andere openbaar
vervoerbedrijven geldt (zie hoofdstuk 3). Voor het beheer en onderhoud van
infrastructuur kan men kiezen voor de gebruikelijke aannemingscontracten.Belangrijk is dat de prijs per prestatie wordt gedefinieerd en er financieel
kan worden afgerekend op opgedragen meer- en minderwerk dat voortvloeit uit
de overeenkomst. Aldus krijgt het GVB de financiële prikkel om binnen
het budget te blijven.Overigens is het verder verzakelijken van de contractrelatie tussen de
gemeente en het GVB al wenselijk in de periode voordat wordt verzelfstandigd,
omdat daarmee ook binnen de gemeente heldere verhoudingen worden geschapen
en er een belangrijk leereffect vanuit gaat. 10.3 Stand van zaken per GVB 10.3.1 Feitelijke stand van zaken per GVBHieronder wordt beknopt een overzicht per gemeente gegeven. Een uitgebreide
beschrijving is opgenomen in bijgaand rapport van NIBConsult. AmsterdamBinnen het GVBA is een financiële herstructurering gestart en wordt
een strategie ontwikkeld voor groei van het aantal reizigers en verbetering
van de efficiency in de bedrijfsvoering. In de gemeenteraad is een motie aangenomen
dat verzelfstandiging voorlopig niet aan de orde is, en dat het GVBA ook in
de toekomst een overheidsbedrijf moet blijven. Op termijn wordt verzelfstandiging
niet uitgesloten. Vooralsnog zijn alle inspanningen gericht op het (financieel)
gezond maken van het bedrijf. In principe zal in 1998 opnieuw de balans worden
opgemaakt. Den HaagDe N.V. HTM is een overheids N.V. waarvan alle aandelen in handen zijn
van de gemeente. De onderneming, waarin tram en bus sterk verweven zijn, rendeert
goed. In 1995 heeft de gemeenteraad het besluit genomen de verdere verzelfstandiging
van de N.V. HTM te onderzoeken. Met de regio Haaglanden wordt onderhandeld
over een concessie. Inmiddels is door de onderneming een aantal plannen ontwikkeld,
waarin veel aandacht is gegeven aan financiële prognoses. Railinfrastructuur
blijft buiten de voorziene marktwerking. De positie van het railmaterieel
is nog niet uitgekristalliseerd. In elke variant is de kapitalisatie van de
openingsbalans een probleem, tegen de achtergrond van de artikel-12 status
van de gemeente. RotterdamHet draagvlak voor verzelfstandiging van de RET is bij de gemeente en
de RET (nog) beperkt. Voor het busbedrijf wordt de mogelijkheid van verzelfstandiging
tot een overheids N.V. opengehouden op termijn van 4 à 6 jaar. Het
railbedrijf blijft buiten aanbesteding. De komende jaren zullen benut worden
om de klant- en marktgerichtheid en efficiëntie van het bedrijf verder
te vergroten. De stadsregio Rotterdam heeft inmiddels aan de RET met instemming
van de gemeente Rotterdam een concessie verleend van twintig jaar. De concessie
kan worden bijgesteld als toekomstige wetgeving daartoe aanleiding geeft. MaastrichtVanaf 1 januari 1994 opereert Stadsbus Maastricht als N.V. Sedertdien
is de onderneming uitgegroeid tot een tweemaal zo grote onderneming die bijna
de helft van haar omzet verkrijgt uit nieuwe activiteiten, waaronder joint
ventures met andere private ondernemingen. Stadsbus heeft enkele ondernemingen
overgenomen. Stadsbus Maastricht streeft nieuwe vervoersconcepten na (Vervoer
op Maat, Belbus), ook en met name buiten het eigen oorspronkelijke stads-openbaar
vervoer-gebied. GroningenDe gemeenteraad heeft in 1993 het besluit genomen het GVB te willen verzelfstandigen.
Met private partijen is een samenwerkingsovereenkomst en een managementcontract
aangegaan, waarbij de private partij het statutaire directeurschap op zich
neemt en op termijn 85% van de aandelen overneemt. Met de vakbonden is een
akkoord bereikt over een sociaal convenant en een CAO. Momenteel loopt een
organisatie-onderzoek die ertoe kan leiden dat er een herziening plaats kan
vinden van de samenwerkingsovereenkomst. UtrechtDe gemeente Utrecht heeft in december 1995 het verzelfstandigingsplan
GVU vastgesteld. Dit plan gaat uit van een overheids N.V., met 1 januari 1997
als oorspronkelijke streefdatum. De financiële paragraaf van het plan
kent momenteel nog een ongedekte financieringsbehoefte van f 25 miljoen.
De oorspronkelijke streefdatum voor verzelfstandiging is thans voorlopig verlaten,
in afwachting van een oplossing voor de financiële problematiek. NijmegenDe gemeente heeft het principebesluit genomen om de Centrale Vervoersdienst
Nijmegen per 1 januari 1997 te verzelfstandigen. Gekozen is voor een overheids
N.V. waarvan de aandelen in handen zijn van de gemeente. De gemeente benoemt
de leden van de Raad van Commissarissen, waarvan een op voordracht van het
personeel. De kandidaten worden op grond van kwaliteitseisen geselecteerd
en komen van buiten de politiek. De onderneming heeft een strategie, waarin aansluiting gezocht wordt op
trends in de markt, onder andere door te investeren in kleinschalig vervoer
samen met derden. Er is een financieel model in ontwikkeling, waaruit winstperspectief
blijkt. De gemeente verstrekt aan de nieuwe N.V. een aanvullende lening. Op
de openingsbalans is de solvabiliteit 43% waarbij de gemeente geen extra kapitaal
inbrengt. DordrechtStadsvervoer Dordrecht kenmerkt zich door innovatief ondernemerschap.
De gemeente Dordrecht is begonnen met het verzelfstandigen van het vervoerbedrijf,
met name om tot een kwalitatief beter en kostenbewuster openbaar vervoer te
komen. Stadsvervoer Dordrecht streeft naar de N.V.-structuur. Via samenwerking
wil het bedrijf haar activiteiten opschalen naar het niveau van het gehele
verstedelijkte gebied van de Drechtsteden. ArnhemHet voormalige gemeentelijk vervoerbedrijf is inmiddels gefuseerd tot
het streekvervoerbedrijf GVM en valt daardoor niet meer in de categorie te
verzelfstandigen GVB's. Arnhem wordt daarom in het kader van de verzelfstandiging
van de GVB's buiten beschouwing gelaten. 10.3.2 Beoordeling van NIBConsult aan de hand van het
geschetste streefbeeldDe stand van zaken is in het licht van het geschetste streefbeeld voor
verzelfstandigde GVB's beoordeeld door NIBConsult (zie bijlage 1). In deze
paragraaf is hiervan een samenvatting opgenomen. Eerst komen de busbedrijven
aan de orde, daarna de gemengde rail/bus-bedrijven. Busbedrijven GroningenGroningen behoort volgens NIBConsult tot de koplopers wat betreft de verzelfstandiging.
Een eerste stap richting privatisering wordt gemaakt. Het gewone bedrijfsresultaat
nam sterk toe in 1995. Er is een voorziening voor voormalig personeel getroffen
die geheel ten laste komt van het resultaat van de N.V. De kapitalisatie van
de openingsbalans kwam voor viervijfde uit leningen van de gemeente. De rest
is grotendeels door de aandeelhouder/gemeente gestort. Bancaire financiering
is niet aanwezig; bancaire financiering zal de onafhankelijkheid van het bedrijf
van de gemeente vergroten.De onderneming ziet als belangrijkste toekomstopgave het vergroten van
de flexibiliteit om het kostenpatroon aan veranderingen in de marktvraag aan
te passen. Het bedrijf beschikt over ondernemend management. De onderneming
wordt door NIBConsult voldoende concurrentievaardig en in beginsel voldoende
ontvlochten geacht met het oog op introductie van aanbesteding.Recent organisatie-onderzoek naar onder andere de financiële positie
van het bedrijf noopt ertoe het in eerste instantie positieve beeld van het
GVB Groningen bij te stellen. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de onzekerheid
omtrent het SOV-contract en kan leiden tot het openbreken c.q. herzien van
de samenwerkingsovereenkomst. MaastrichtSinds de verzelfstandiging per 1 januari 1994 heeft Stadsbus Maastricht
een sterke omzetgroei doorgemaakt na enkele overnames. De kapitalisatie van
de openingsbalans kwam voor eenderde uit bij de Tak van Dienst aanwezige bestemmingsreserves
en voorzieningen, voor eenderde uit leningen van de gemeente en de rest uit
omzetting van kapitaalstorting, eenderde door leningen en de
rest door omzetting van de exploitatiereserve in een kapitaalstorting.De gemeente behoudt als eigenaar een duidelijke sturing via de Raad van
Commissarissen. Daarnaast treedt de gemeente als de belangrijkste financier
op. Commerciële financiering zal de onafhankelijkheid van de onderneming
van de gemeente vergroten. NIBConsult acht de onderneming thans voldoende
concurrentievaardig voor introductie van aanbesteding; verdere bestuurlijke
en financiële ontvlechting uit de gemeente is nodig voor een objectieve
aanbesteding. DordrechtStadsvervoer Dordrecht streeft naar verzelfstandiging door N.V. vorming.
De onderneming ziet duidelijk groeiperspectief in het verstedelijkte gebied
rond de Drechtsteden. Er is een ondernemingsplan. Onderhandelingen over een
concessie zijn gestart. Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten is de inschatting
van NIBConsult dat Stadsvervoer Dordrecht volgens plan op korte termijn kan
verzelfstandigen. Privatisering is (nog) niet aan de orde. In beginsel is
de nieuwe N.V. daarmee volgens NIBConsult gereed voor introductie van aanbesteding,
zij het dat de onderneming nog enige jaren nodig zal hebben om zich intern
op marktwerking voor te bereiden. NijmegenDe Centrale Vervoersdienst en de gemeente hebben in principe gekozen voor
verzelfstandiging tot overheids N.V. per 1-1-1997. Het management heeft een
ambitieuze ondernemingsvisie waarin de onderneming zich onder meer op nieuwe
vervoersmarkten wil richten via samenwerking met derden. Gelet op het ondernemingsplan
is de werkgelegenheid niet in gevaar, dit in tegenstelling tot het bestaand-beleid
scenario. De gemeente, de bestuursregio en de CVD gaan een meerjarencontract
afsluiten. Er is een financieel model aanwezig. Volgens NIBConsult moet de
(openings)balans extern financierbaar zijn. De solvabiliteit komt rond 40%
zonder extra kapitaal van de gemeente. Onvoorziene ontwikkelingen daargelaten
gaat NIBConsult ervan uit dat de CVD volgens plan op korte termijn kan verzelfstandigen.
Privatisering is (nog) niet aan de orde. In beginsel is de nieuwe N.V. daarmee
volgens NIBConsult gereed voor introductie van aanbesteding, zij het dat de
onderneming nog enige jaren nodig zal hebben om zich intern op marktwerking
voor te bereiden. UtrechtDaar het ondernemingsplan uitgaat van een autonome openbaar vervoervraag
in de huidige markt van GVU en de groei in nieuwe produkten op P.M. zet, heeft
NIBConsult nog geen zicht kunnen vormen op de verwachte omzetontwikkeling
bij een normale bewerking van de markt door de nieuwe onderneming. De gemeente
wacht op de oplossing van het financiële gat van f 25 miljoen.De gemeente vraagt aan het rijk een kapitaaldotatie van f 25 miljoen,
opgebouwd uit f 8,9 miljoen dotatie aan eigen vermogen voor de nieuwe
N.V. en f 16,3 miljoen voor de financiering van de kosten Voormalig Personeel,
welke ten laste komen van de Tak van Dienst.Wat betreft de gevraagde dotatie aan het eigen vermogen à f 8,9
miljoen is NIBConsult van mening dat het geïndiceerde bedrag lager kan,
daar de commerciële financiering volgens het plan slechts 24% van het
balanstotaal beloopt en niet het leningplafond bereikt. Via onderhandeling
met de banken zou dit deel van het financiële gat een stuk kleiner kunnen,
zo niet geheel moeten kunnen verdwijnen.Voormalig personeel blijft volgens het verzelfstandigingsplan achter bij
de Tak van Dienst volgens gemeentelijke arbeidsvoorwaarden. De gemeente vraagt
hiervoor een bedrag van f 16,3 miljoen aan het Rijk.In bedrijfseconomisch opzicht kunnen de kosten Voormalig Personeel volgens NIBConsult evengoed door de nieuwe N.V. worden gedragen.
Dit kan op verschillende manieren worden geregeld. Wanneer gekozen wordt voor
financiering ten laste van het eigen vermogen, kan dit opraken of negatief
worden. De onderneming kan dan de aandeelhouder vragen bij te storten, of
probeert extra aandelen bij een derde partij te plaatsen. Als dat een strategisch
partij is kunnen synergie voordelen ontstaan, zoals schaaleffecten en versterking
van de marktpositie.Concluderend: Het financiële gat lijkt onoplosbaar, maar is dat volgens
NIBConsult niet. Onderhandelingen kunnen soelaas bieden. Alsdan is GVU te
verzelfstandigen. Het bereiken van een oplossing kan enkele maanden tot een
jaar duren. Daarna is nog een bestuurlijke en verdere financiële ontvlechting
nodig om een objectieve aanbesteding door de overheid te kunnen waarborgen. Gemengde bedrijvenZoals aangegeven ligt bij de gemeente Amsterdam de prioriteit bij de financiële
herstructurering van het GVBA. Bij de onderstaande beoordeling blijft Amsterdam
buiten beschouwing. Den HaagDe gemeente onderzoekt momenteel onder welke condities de N.V. HTM verder
kan verzelfstandigen teneinde het bedrijf op marktwerking voor te bereiden.
Dit onderzoek vindt plaats mede tegen de achtergrond van de artikel 12 status
van de gemeente. De financiële mogelijkheden van de gemeente om als aandeelhouder
de openingsbalans te kapitaliseren zijn daardoor sterk beperkt.De eerste stap in de richting van een oplossing is volgens NIBConsult
de openingsbalans aanzienlijk te verkorten. Meer dan 90% van het huidige actief
van de N.V. HTM wordt gevormd door railinfrastructuur, dat niet op de balans
van de verder verzelfstandigde N.V. thuis hoort en trammaterieel dat er niet
op hoeft. Onder achterlating van infra en railmaterieel blijft een activatotaal
over van circa f 52 miljoen. Op grond van kasstroomprognoses gaat NIBConsult
ervan uit dat zeker 50% à 65% met leningen bancair te financieren is,
zodat het benodigde garantievermogen f 19 à f 26 miljoen
beloopt. Als in het benodigde garantievermogen wordt voorzien, staat de N.V.
HTM, met een concessie van de stadsregio en een managementcontract voor de
tramexploitatie op zak, in beginsel klaar voor marktwerking. De onderneming
zal nog twee tot drie jaar nodig hebben om zich intern voor te bereiden op
marktwerking. RotterdamDe RET, thans opererend als Tak van Dienst, is met een activatotaal van
f 2,3 miljard het meest kapitaalintensieve GVB. Het actief bestaat voor
f 2,1 miljard uit railinfra en railmaterieel. Het overige is voornamelijk
busmaterieel. De huidige balans wordt voor 60% met leningen gefinancierd;
de rest van het vermogen komt uit toegezegde rijksbijdragen voor investeringen
in infrastructuur, reserves en voorzieningen. De huidige financiële positie
van de RET is goed te noemen.Als het busmaterieel overgaat naar de openingsbalans van de nieuwe N.V.
onder achterlating van railinfra en railmaterieel bij de gemeente schat NIBConsult
het activatotaal op f 200 miljoen. Het uitgangspunt is dat banken na
onderhandeling ten minste zo'n 65% van het balanstotaal met leningen willen
financieren, zodat een garantievermogen van maximaal zo'n f 70 miljoen
resteert. Het benodigde garantievermogen kan lager als de N.V. tevens een
managementcontract op zak heeft voor de tram/metro exploitatie.Voor de financiering met garantievermogen zijn er verschillende financieringsbronnen:
bestemmingsreserves, voorzover thans aanwezig, achtergesteld maken van leningen
en omzetting van algemene reserve in aandelenkapitaal. Als de
gemeente aandeelhouder wil blijven, wordt de gemeente geacht voor een sluitende
financiering te zorgen. Zodra in het garantievermogen is voorzien, is de RET
met de nodige concessies in beginsel klaar voor introductie van aanbesteding.
Wel zal de onderneming naar inschatting van NIBConsult nog enige jaren nodig
hebben voor de interne voorbereiding op marktwerking. 10.3.3 Samenvatting knelpunten financiële problematiekIn financiële zin geeft de overgang van de huidige situatie als Tak
van Dienst naar een zelfstandig gefinancierd GVB een aantal lastige knelpunten
voor met name de kapitaalintensieve bedrijven (tram/metro). Dit zijn geen
financiële problemen die in eerste instantie zijn veroorzaakt door de
verzelfstandiging, maar de verzelfstandiging maakt ze wel zichtbaar en ze
vormen dan ook een knelpunt voor de voortgang van het proces. Op de een of
andere wijze zullen deze financiële knelpunten moeten worden opgelost,
opdat de GVB's kunnen verzelfstandigen.Daarbij spelen in grote lijnen twee zaken die nauw met elkaar samen hangen:1. de vreemde financiering van het GVB;2. het financiële perspectief.Beide zaken komen bij het moment van verzelfstandiging bijeen bij het
opstellen van de openingsbalans. 1. vreemde financiering van het GVBDe GVB's maken voor hun financiering grotendeels gebruik van gemeentelijke
leenfaciliteiten. Om voldoende ontvlechting te realiseren is het – zoals
gezegd – wenselijk deze om te zetten in commerciële financiering.
Daarbij zijn de volgende punten van belang:– commerciële financiering zal pas mogelijk zijn bij een bepaalde
mate van solvabiliteit. Het eigen vermogen c.q. het garantievermogen van de
GVB's is echter niet in alle gevallen zonder meer toereikend;– commerciële financiering zal pas mogelijk zijn als het bedrijf
voldoende perspectief heeft op continuïteit;– het rentepercentage voor (achtergestelde) leningen is momenteel
bij gemeentelijke leningen (veelal) lager. 2. de startpositie en het financiële perspectiefEr zijn verschillende aspecten die als knelpunt kunnen worden beschouwd
bij het bieden van een gezonde startpositie en de inschatting van het financiële
perspectief. In dit kader worden soms aspecten genoemd als:– taakstellende bezuiniging in rijksbijdrage;– vertraging in nieuwe infrastructuur en/of effecten hiervan;– stagnatie in reizigerskilometers;– onzekerheid inzake continuering SOV-contract;– oplopende kosten voor Voormalig Personeel.De financiële problematiek is te verdelen in posten die verbonden
zijn aan omgevingsfactoren (zoals het SOV-contract en de bekostigingssystematiek),
de bedrijfsvoering (efficiency) en de verzelfstandiging.Binnen het huidige bekostigingskader komen al deze posten voor rekening
van de eigenaar: de gemeente. Een aantal GVB's heeft hiertoe al (gedeeltelijk)
voorzieningen opgebouwd. Zonder verzelfstandiging zou de gemeente hoogstwaarschijnlijk
moeten kiezen voor het verdisconteren in het toekomstig openbaar vervoer-produkt.
Waarschijnlijk zouden in dat geval deze GVB's de kosten verdelen over een
reeks van jaren en aldus er uiteindelijk hopen «uit te groeien».
Daarnaast zouden de GVB's verder bezuinigen, efficiencymaatregelen nemen en
zonodig het voorzieningenniveau verlagen. Dat bij een dalende
rijksbijdrage en stagnerend marktperspectief de GVB's op deze wijze in een
negatieve spiraal terecht kunnen komen, moge duidelijk zijn.Daarnaast kan de relatieve zwaarte van de stadsspecifieke posten per GVB
behoorlijk verschillen. Huidige problemen en toekomstige opgaven kunnen per
stad verschillen door:– stadsspecifieke afwijkingen van landelijke gemiddelde (aandeel
SOV-contract, aandeel Voormalig Personeel, leeftijdsopbouw railmaterieel);– invloed van R.O.-beleid (Vinex) op ontwikkeling van het openbaar
vervoer;– invloed van nieuwe infrastructuur op de marktpositie en ontwikkeling
van het openbaar vervoer. 10.3.4 Voorlopige conclusie ten aanzien van de haalbaarheidOp basis van de confrontatie van het normatieve streefbeeld met de beoordeling
van de stand van zaken door NIBConsult acht ik het mogelijk dat uiterlijk
per 1 januari 2005 marktwerking kan worden ingevoerd ten aanzien van de GVB's
voor in ieder geval het busvervoer. De voorlopige conclusie dat dit ook voor
railvervoer bij elk GVB mogelijk is acht ik nog voorbarig. Vandaar dat ik
onder voorwaarden de optie open wil houden dat het railvervoer in bepaalde
situaties op een later tijdstip mag worden aanbesteed. Per verzelfstandigingstraject
zal «op maat» moeten worden bekeken op welke wijze alle bovengenoemde
aandachts- en knelpunten worden aangepakt. 10.4 Maatregelen van de zijde van de rijksoverheid 10.4.1 InleidingDe stand van zaken laat zien dat de stadia waarin de verzelfstandigingsprocessen
verkeren sterk uiteenlopen. Dit geldt evenzeer voor het moment waarop de GVB's/gemeenten
aangeven klaar te zijn voor aanbesteding van openbaar vervoer binnen hun territorium.Ik acht het van groot belang voor het succes van marktwerking in het openbaar
vervoer dat ook het vervoer van de GVB's aan concurrentie onderhevig wordt
gesteld. Vandaar dat ik mij mede verantwoordelijk voel voor de verzelfstandiging
van de GVB's. Om de verzelfstandigingsprocessen verder te faciliteren en te
bevorderen worden verschillende maatregelen voorgesteld. Deze worden hieronder
toegelicht. Opgemerkt dient te worden dat, waar termijnen worden genoemd,
het gaat om uiterste termijnen. Het is in mijn visie wenselijk en vaak ook
mogelijk (zie ook de beoordeling van NIBConsult, bijlage 1) dat verzelfstandiging
en de introductie van de concessie- en aanbestedingsystematiek sneller plaats
vindt. 10.4.2 Verzelfstandiging in regelgevingIn paragraaf 2 is een streefbeeld gegeven van een verzelfstandigd GVB.
Hieruit valt op te maken dat aan het streefbeeld verzelfstandiging op verschillende
wijzen en in verschillende gradaties invulling kan worden gegeven. Daarnaast
is opgemerkt dat het primair aan de gemeente is om het GVB te verzelfstandigen.Bovenstaande punten leiden ertoe dat ik er niet voor kies om verzelfstandiging
van de GVB's direct door middel van wetgeving af te dwingen. Indirect bevorder
ik dit echter wel door de verplichte invoering van de concessie-
en aanbestedingssystematiek op een nu reeds gekozen tijdstip. Door het inbouwen
van een overgangsperiode, waardoor per GVB op maat de fasering voor aanbesteding
kan worden vastgesteld, handel ik naar mijn mening in overeenstemming met
de motie Reitsma c.s.. Ook is dit in lijn met mijn oordeel over de motie in
de vergadering van uw Kamer op 4 december 1995. Het uitgangspunt is dat de
wet uitgaat van de wenselijke situatie waarbij onafhankelijke aanbestedende
diensten concessies en contracten verlenen na aanbesteding aan ondernemingen
in een concurrerende vervoersmarkt. Kern hiervan wordt gevormd door het objectieve
en non-discriminatoire karakter dat aanbesteding moet hebben. Ten behoeve
hiervan zal een incompatibiliteitsvoorziening worden getroffen die ertoe strekt
dat bestuurders en ambtenaren niet betrokken mogen zijn bij de besluitvorming
omtrent de aanbesteding indien zij zitting hebben in de RvC van een vervoersbedrijf.
Tevens zullen er in de wet geen mogelijkheden voor de aanbestedende overheid
worden opgenomen voor financiële ondersteuning inzake het openbaar vervoer
anders dan door bekostiging van de concessie of een contract.Bovenstaande bepalingen zijn van belang om te voorkomen dat het non-discriminatoire
karakter van de aanbesteding wordt verstoord. 10.4.3 De overgangsperiode voor invoering van aanbesteding
bij de GVB'sOrganisatorische ontvlechting alleen hoeft niet voldoende te zijn voor
een GVB om een eerlijke concurrentiepositie in te kunnen nemen. Conform de
motie is toetreding tot de markt door middel van aanbesteding pas aan de orde
als de gemeentelijke vervoerbedrijven daartoe financieel en organisatorisch
in staat kunnen worden geacht. Het kan dan ook wenselijk zijn dat het moment
van juridische verzelfstandiging niet samenvalt met de invoering van aanbesteding
voor het betreffende gebied c.q. de betreffende modaliteit.Er kan bij bepaalde GVB's een overgangsperiode nodig zijn om de organisatie
en financiële positie van het verzelfstandigde bedrijf eerst voor te
bereiden voor de markt. In die periode kan worden gewerkt aan de stroomlijning
van de organisatie, verhoging van de efficiency en vergroten van de markt-
en klantgerichtheid. Ook kan het zinvol zijn tijdens de overgangsperiode reeds
ervaring op te doen met uitbesteding van een gedeelte van het vervoer. De
ervaring leert dat dit een positief effect kan hebben op de efficiëntie
binnen het GVB zelf.De overgangsperiode kan in lengte verschillen voor het bus- c.q. metro/trambedrijf
maar ook per GVB. Het is overigens in het belang van zowel de aanbestedende
overheid als het GVB om de overgangsperiode te beperken en een helder streefbeeld,
inclusief mijlpalen te formuleren. De aanbestedende overheid kan immers gedurende
deze periode niet de gewenste verzakelijking tot stand brengen in haar gebied
via concurrentie. Het GVB kan tijdens deze overgangsperiode niet meedingen
naar andere te vergeven concessies en loopt door een lange concessieduur het
gevaar van een achterstandspositie. De andere openbaar vervoer-bedrijven zijn
dan immers al aan het concurreren om de betwistbare markt.Concreet stel ik de volgende maatregelen voor. 1. Introductie concessiesystematiekVoor het openbaar vervoer van de GVB's wordt met het inwerking treden
van de nieuwe wetgeving gewerkt met dezelfde concessiesystematiek als bij
de andere openbaar vervoer-bedrijven. Dit wil zeggen dat de concessieduur
voor zowel bus- als tram/metro-vervoer gemaximeerd is op zes jaar en er zakelijke
concessies worden afgesloten op basis van prijs en prestatie. Dezelfde concessieduur
voor tram/metro maakt het mogelijk ook in de periode dat de
concessies voor tram/metro niet worden aanbesteed periodiek de concessievoorwaarden
te herbezien. In een verzakelijking van de relatie opdrachtgever–opdrachtnemer
is dat een belangrijke eerste stap. De komende tien jaar zal bij de uitwerking
van de verzelfstandiging moeten blijken of bij aanbesteding dat de meest voor
de hand liggende concessieduur is. De lopende contracten worden uiterlijk
per 1-1-2000 omgezet in concessie (zie verder hoofdstuk 2). 2. Introductie van de aanbestedingssystematiek busvervoerVoor de introductie van de aanbestedingsmethodiek voor het BOV-busvervoer
wordt een overgangsperiode ingesteld. De concessie komt in de overgangsperiode
zonder aanbesteding tot stand in bilaterale onderhandeling tussen aanbestedende
overheid en GVB. De overgangsperiode, waaronder verstaan wordt de periode
tussen in werking treding van de nieuwe wetgeving en de invoering van aanbesteding,
wordt wettelijk gemaximeerd. Uiterlijk in 2005 dient een deel van het busvervoer
te zijn aanbesteed. De introductie van aanbesteding bij de GVB's vindt overigens
op gelijke wijze plaats als bij de andere openbaar vervoer-bedrijven, dus
eventueel geleidelijk. Vóór 1 januari 2009 dient minimaal 35%
van het al het al het busvervoer te zijn aanbesteed, anders vervallen alle
niet aanbestede concessies. Uiterlijk 1 januari 2011 moet al het GVB-busvervoer
eenmaal te zijn aanbesteed. 3. Introductie van de aanbestedingssystematiek tram/metro-vervoerVoor de introductie van de aanbestedingsmethodiek voor tram/metrovervoer
geldt dezelfde overgangsperiode als voor het busvervoer, met dit verschil
dat ook voor de periode vanaf 2005 tijdelijk uitstel kan worden gevraagd.
In de wet wordt een bepaling opgenomen dat de aanbestedende overheid onderbouwd
aan de minister uiterlijk voor 1 januari 2004 om verlenging van de overgangsperiode
voor tram/metro kan vragen. Ik zal tijdelijk uitstel verlenen als kan worden
aangetoond dat er specifieke redenen zijn voor dit uitstel. Voorwaarde voor
uitstel is tevens dat een plan wordt ingediend om ook voor het tram/metro-vervoer
zo spoedig mogelijk de aanbestedingssystematiek te introduceren. Er zal naar
gestreefd worden deze periode tot een minimum te beperken. De lengte van de
periode zal op maat worden vastgesteld.De uitzonderingsbepaling hangt samen met onder meer de volgende aspecten:– de grotere kapitaallasten die gemoeid gaan met tramen metromaterieel;– het beperkt aantal mogelijke toetreders op dit moment;– de ontvlechting van het infra- en tram/metrobedrijf, die in sommige
gevallen nog relatief lange tijd in beslag zal nemen;– de relatieve «starheid» van het vervoer: de bestaande
rails zijn grotendeels bepalend voor de vervoersloop.Een verzoek om tijdelijk uitstel zal ik, voordat ik een besluit neem,
voorleggen aan het nog in te stellen Toezichthoudend Orgaan OV. Waar ik afwijk
van het advies van het Toezichthoudend Orgaan OV zal ik dit aan de Tweede
Kamer voorleggen. 4. Gescheiden boekhoudingen binnen GVB'sIndien sprake is van een langere overgangsperiode voor tram/metro-vervoer
dan voor busvervoer (na 1 januari 2005), is het vereist dat binnen het GVB
de boekhoudingen voor enerzijds het tram/metro-vervoer en anderzijds het busvervoer
strikt worden gescheiden. Hierdoor worden condities geschapen om concurrentievervalsing
via kruissubsidiëring te voorkomen. 5. ReciprociteitHet reciprociteitsbeginsel betekent dat, zolang het openbaar vervoer-aandeel
van de GVB's wordt gemonopoliseerd en dus niet door middel van aanbesteding
wordt gegund, de GVB's ook niet mogen meedingen naar Nederlandse concessies
die wel worden aanbesteed. Daarbij doet het er niet toe welk gebied het betreft.Indien wordt gekozen voor verschillende tijdstippen van introductie van
aanbesteding t.a.v. bus en tram/metro, geldt dat alleen voor de aanbestede
modaliteit kan worden meegeconcurreerd in andere gebieden in Nederland. Met
andere woorden, als alleen het busvervoer wordt aanbesteed, mag alleen met
busvervoer worden meegedongen op concessies in andere gebieden.Het is de verantwoordelijkheid van de aanbestedende overheid om te bepalen
wélk deel wordt aanbesteed. Anders gezegd, als is overeengekomen dat
in jaar X 30% van het netwerk zal worden aanbesteed, is het de aanbestedende
overheid die bepaalt welke gebieden, verbindingen of lijnen dit betreft.Indien gekozen wordt voor een geleidelijke invoering van aanbesteding
mag niet onbeperkt aan concessies worden binnengehaald in andere gebieden.
Om de GVB's geleidelijk de kans te geven om in de aanbestedingssystematiek
in te groeien, worden twee maatregelen voorgesteld.1. Er mag maximaal 50% meer vervoer in omzet (opbrengsten) worden gecontracteerd
buiten het eigen gebied als voor aanbesteding wordt vrijgegeven in het eigen
gebied.2. Het GVB mag vanaf het moment dat de aankondiging van opdracht voor
het «eigen gebied» in het Supplement op het EU-Publikatieblad
(zie hoofdstuk 4) verschijnt mee gaan dingen naar andere concessies met een
maximum van 1,5 jaar voorafgaand aan het aflopen van de niet-aanbestede concessie.Een concessie beschrijft de relatie tussen de concessieverlener en de
concessiehouder. Een concessiehouder kan (delen van) haar concessie wel uitbesteden
aan een derde partij, dus ook aan een GVB dat zelf openbaar vervoer verricht
dat nog niet is aanbesteed. Dit ligt anders bij een samenwerkingsverband.
Een samenwerkingsverband tussen meerdere vervoerbedrijven, waaronder een GVB
dat openbaar vervoer verricht dat niet is aanbesteed, kan niet meedingen naar
een concessie.Overigens kunnen de GVB's net als nu reeds het geval is niet-openbaar
vervoer-activiteiten blijven ondernemen, onder dezelfde voorwaarden die momenteel
al gelden (scheiding in de boekhouding en dergelijke). Wel zij in deze verwezen
naar de voorstellen van de Werkgroep «Markt en overheid» (zie
hoofdstuk 5). Reciprociteit betekent in deze echter niet dat de grenzen rondom
een concessie hermetisch gesloten zullen zijn. Zo zal interlokaal vervoer
conform de bestaande situatie naar bepaalde punten in de GVB-steden kunnen
blijven rijden teneinde de verbindende en ontsluitende functie van het interlokaal
vervoer goed in stand te kunnen houden. 10.4.4 Tram/metro-infrastructuur en -materieelIn het kader van de aanbesteding van tram- en metrovervoer is het noodzakelijk
dat de aanbestedende overheid de zeggenschap heeft over het gebruik en de
aanleg van de infrastructuur. Aangezien dit reeds is voorzien in bestaande
regelgeving is het niet nodig om hier aanvullende regels voor te stellen.
Daar waar gekozen is voor de optie dat de gemeente eigenaar is en het Kaderwetgebied
aanbesteedt, zijn nadere afspraken tussen deze overheden nodig. Om toetredingsdrempels te verlagen op het gebied van tram- en metrovervoer
is het wenselijk dat ook het materieel toegankelijk is voor mogelijke toetreders.
Ook op dit punt is geen nadere regelgeving nodig, aangezien dit kan worden
meegenomen in de concessievoorwaarden.In deze voorwaarden zal in ieder geval worden geregeld dat in het geval
dat een tram- of metroconcessie overgaat naar een andere vervoerder, deze
gebruik kan maken van het materieel tegen redelijke voorwaarden (bijvoorbeeld
via overname tegen boekwaarde en/of lease tegen reële tarieven). Deze
voorwaarden dienen reeds in het programma van eisen bij de aanbesteding te
worden opgenomen. 10.4.5 Financiële maatregelenUiteraard is in beginsel iedere BOV-gemeente zelf verantwoordelijk voor
de financiële verzelfstandiging van het bedrijf. Het is echter mogelijk
dat de financiële positie van enkele GVB's niet toereikend is om op dit
moment een dergelijke stap te zetten. Daaraan kunnen verschillende oorzaken
ten grondslag liggen, die zich al dan niet in gecombineerde vorm kunnen voordoen.In de eerste plaats hebben de GVB's oorspronkelijk de status van gemeentelijke
tak van dienst waarbij zij gestuurd worden door het financiële beleid
van de gemeenten. Dit brengt met zich mee dat een door de gemeente gefinancierde
GVB kan volstaan met een lagere solvabiliteit dan een zelfstandige vervoersonderneming.In de tweede plaats komt het voor dat een gemeente, als eigenaar van het
GVB, onvoldoende middelen kan of wil meegeven aan het bedrijf dat zij verzelfstandigt.
Daarbij kan het gaan om politiek-bestuurlijke prioriteiten, maar ook om de
eigen financiële positie van de gemeente.Ten derde kan binnen de GVB's sprake zijn van een onvoldoende ondernemingsgerichte
cultuur en bedrijfsmatige aanpak. De GVB's hebben immers tot op heden vooral
vanuit een beschermde monopoliepositie kunnen opereren, met weinig incentives
om het bedrijfsresultaat en/of de kwaliteit van dienstverlening te verbeteren.
Ook de directe relatie tussen het gemeentebestuur en de leiding van het GVB
kan daarbij van invloed zijn. Politiek-bestuurlijke interventies in het bedrijf
kunnen het marktgericht en bedrijfsmatig handelen gemakkelijk verstoren, hetgeen
zich kan doorvertalen in onvoldoende concurrentiekracht en ambtelijke werkwijzen.Ten vierde zijn ook aan het verzelfstandigingsproces zelf kosten verbonden.Het risico acht ik zeer reëel dat zonder extra impulsen een of meer
gemeenten niet de stap kunnen, durven of willen nemen tot verzelfstandiging.
Het is van belang te beseffen dat verzelfstandiging voor een GVB juist een
belangrijke stap is om te komen tot meer klant- en marktgerichte cultuur en
een organisatie die er klaar voor is om te ondernemen in een markt die onderhevig
is aan concurrentie. Zonder verzelfstandiging kan een GVB in deze vicieuze
cirkel komen c.q. blijven.Mede in het licht van de invoering van marktwerking in het openbaar vervoer
acht ik het van belang de hier boven geschetste mogelijke vicieuze cirkel
te doorbreken. Vandaar dat ik ernaar streef te komen tot voorstellen om als
rijk in individuele situaties indien mogelijk en noodzakelijk een faciliterende
rol te vervullen. Of een GVB hiervoor in aanmerking zal komen zal per individuele
situatie op maat worden bepaald. Dit geldt evenzeer voor de hoogte van een
mogelijke bijdrage, de vorm waarin zal worden gefaciliteerd
als met name ook de condities waaronder. Hierdoor kan de faciliteit per belanghebbende
variëren.Op voorhand zou kunnen worden gedacht aan de mogelijkheid om in individuele
situaties het eigen vermogen van het bedrijf te doen toenemen door een beperkte
gefaseerde aandelenstorting door het rijk. Het beheer van deze aandelen in
GVB's zou kunnen worden ondergebracht in een op te richten participatiemaatschappij,
zodat voldoende ontvlechting blijft gewaarborgd. Het oogmerk van dergelijke
participaties in GVB's moet tijdelijkheid zijn, dat wil zeggen op termijn
moet afstoting mogelijk zijn.Voor wat betreft de condities waaronder het rijk op een individueel verzoek
om ondersteuning zou kunnen overgaan, dient voorlopig te worden gedacht aan
bijvoorbeeld de volgende condities.1. Aantoonbare op afstand plaatsing van het GVB ten opzichte van de overheid
in een verzelfstandigde vennootschappelijke vorm.2. Er moet aantoonbaar perspectief zijn op groei van het eigen vermogen,
weergegeven in een uitgewerkt ondernemingsplan.3. Aanvullende doorlichting en sanering van de organisatie en bedrijfsprocessen.4. Andere beschikbare financieringsinstrumenten van de gemeente, zoals
kapitaalstorting, achtergestelde leningen en bijdragen van de gemeente in
de eventuele saneringskosten zijn maximaal benut.5. Maatregelen op het gebied van tram- en metromaterieel.Verder kunnen voorwaarden worden gesteld betreffende de lengte van de
concessie, de lengte van de overgangsperiode, en de organisatorische en juridische
vormgeving.Een andere mogelijkheid, die als sluitstuk zou kunnen worden overwogen,
is het ontwikkelen van een specifieke garantieregeling voor GVB's. Omdat het
rijksbeleid er echter juist op gericht is dergelijke garantieregelingen te
beperken c.q. af te schaffen, zal dit niet de eerste optie zijn.Uiteraard zal het daadwerkelijk ter beschikking komen van een bepaalde
faciliteit ook afhangen van een eventueel noodzakelijke toetsing in het perspectief
van mededinging en EG-steun. Verdere stappenZeer binnenkort wordt tezamen met het ministerie van Financiën een
werkgroep ingesteld, voorzover nodig aangevuld met bancaire expertise, die
de brede opdracht krijgt de mogelijke ondersteuning door het rijk nader voor
te bereiden. Daarbij gaat het zowel om de vorm waarin, de criteria waarlangs
en de condities waaronder het rijk tot facilitering over zal kunnen gaan.
Zo mogelijk zal een relatie worden gelegd met het Interdepartementaal Beleidsonderzoek
Stads- en Streekvervoer dat momenteel wordt verricht door de werkgroep Wolfson.Vooralsnog zal voor een dergelijk participatie-instrument slechts beperkte
begrotingsruimte (kunnen) worden genoteerd. De eventueel benodigde dekking
zal worden aangegeven tijdens de begrotingsuitvoering 1997 en de dialoog openbaar
vervoer die van najaar 1996 tot voorjaar 1997 wordt gevoerd met de bestuurlijke
partijen. Voor de behandeling van de nota door uw Kamer zal mede op basis
van een (tussentijdse) rapportage van deze werkgroep meer helderheid kunnen
worden geboden. 10.5 VervolgDe (verdere) verzelfstandiging van de GVB's is in eerste plaats een taak
voor de gemeenten en GVB's zelf. Zaken die de komende periode nader uitgewerkt
moeten werken zijn onder andere de ondernemingsplanning, externe financiering,
juridische verzelfstandiging, personele ontvlechting en organisatorische maatregelen.Met de aanbestedende overheid zal door het GVB moeten worden onderhandeld
over onder andere de concessie-overeenkomst, de invoering van aanbesteding
en de positie van infrastructuur en metro- en trammaterieel.Op korte termijn zal door de rijksoverheid nadere helderheid geboden worden
over mogelijke financiële ondersteuning door het rijk en de condities
die hieraan gesteld zullen worden. Daarnaast zullen de genoemde juridische
maatregelen met betrekking tot de overgangsperiode worden neergelegd in de
Wet personenvervoer. 11. SLOTBESCHOUWINGDe voorstellen in de Implementatienota zijn het resultaat van extern onderzoek,
veelvuldig intensief overleg met alle betrokkenen en een afweging mijnerzijds
van de realiseerbaarheid en haalbaarheid van de implementatievoorstellen.Voorop staat de gewenste versterking van de rol van het openbaar vervoer
in het kader van de mobiliteit. Selectief en gedifferentieerde vervoersgroei
is daarbij een kernopdracht. Daar is ook het gemeenschappelijk belang gelegen
van reizigers, decentrale overheden, vervoerbedrijven en werknemers. Ik realiseer
me dat de voorstellen ingrijpende veranderingen met zich mee zullen brengen,
maar ik vind dat de inspanning gerechtvaardigd vanuit het resultaat dat kan
worden bereikt. Zoals reeds eerder malen is benadrukt vraagt het een gezamenlijke
inspanning van alle partijen.* De rijksoverheid vervult een rol ten aanzien van het faciliteren, stimuleren
en regisseren van vooral de decentrale overheden en het vormgeven van een
wettelijk kader dat voor alle partijen gelijke rechten, plichten en kansen
biedt.* Van de decentrale overheden zal worden gevraagd hun beleidsvoeringsfunctie
voortvarend ter hand te nemen en de marktwerking via aanbesteding daadwerkelijk
uit te voeren.* De bedrijven zullen de mogelijkheden moeten benutten die het aanbesteden
van de ontwikkelingsfunctie en uitvoering van de exploitatie hen biedt om
in een concurrerende omgeving een beter OV-produkt aan te bieden.Bij de beoordeling van de realiseerbaarheid en haalbaarheid heb ik een
aantal overwegingen in ogenschouw genomen.a. alle betrokken moeten de tijd krijgen om de voorbereidingen
te treffen, om de voorstellen uit te werken en om deze te implementeren;b. vanwege de specifieke kenmerken van regio's moet er ruimte
zijn voor differentiatie bij de uitwerking van de voorstellen; c. voldoende informatie, expertise en ervaringsgegevens (ook uit het buitenland)
moeten beschikbaar zijn om te dienen als leerervaringen;d. consistentie en samenhang tussen de voorstellen dient te
waarborgen dat onbedoelde (neven)effecten zoveel mogelijk worden voorkomen;e. met de betrokkenen die de uitvoering van het beleid ter hand zullen
nemen dienen de effecten inzichtelijk te worden gemaakt;Naar mijn oordeel wordt in deze nota voldoende recht gedaan aan deze overwegingen. Tijd en inzet zijn bepalendMet deze Implementatienota wordt aangegeven in welke richting de verandering
van het openbaar vervoer in de nabije toekomst vorm kan krijgen. Verzakelijking,
ontvlechting en marktwerking hebben in de nota een uitwerking gekregen. De
uitwerking heeft geleid tot een pakket van samenhangende maatregelen dat de
komende jaren op basis van gezamenlijke inspanning kan worden geïmplementeerd.Vanaf nu zullen wij gezamenlijk de ingeslagen weg zorgvuldig en stap voor
stap aflopen. De Implementatienota in zijn geheel markeert een volgende stap
in een besluitvormingsproces. Alle betrokkenen hebben er belang bij om op
cruciale momenten te kunnen vaststellen of het proces de beoogde doelstellingen
dichterbij brengt dan wel dat er, door het optreden van gewijzigde omstandigheden
of omdat de effecten niet zijn zoals wij bedoelen, een reden is het proces
bij te sturen. Daarom ben ik van oordeel dat wij in dit proces een aantal
keren pas op de plaats moeten maken en bij go no-go-beslissingen stil moeten
staan. Naar verwachting zal ik een jaar na de behandeling van deze nota een
integrale wijziging van de Wet personenvervoer aan de Kamer kunnen aanbieden. Het resultaat teltHet antwoord op de vraag of de ontvlechting, verzakelijking en marktwerking
zal leiden tot meer reizigers in het openbaar vervoer en daarmee tot een grotere
bijdrage aan de oplossing van het mobiliteitsvraagstuk is uiteindelijk het
doorslaggevend criterium voor het succes van de beleidsvoorstellen. Hoewel
op dit punt geen garanties zijn te geven zijn er mijns inziens voldoende buitenlandse
en binnenlandse ervaringen om hierover hoopvol gestemd te zijn.XNoot1Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.XNoot1Een soortgelijke constructie is opgenomen in artikel 19, derde lid, van
het voorstel tot wijziging van de Wet personenvervoer ten aanzien van de
vaststelling van grens overschrijdende dienstregelingen (TK, II 1995/96, nr.
23 646, nr. 2) .XNoot1TK II 1995/96, 24 686.XNoot1Ontwerp-verordening tot vaststelling van de voorwaarden waaronder vervoersonder-
nemers worden toegelaten tot binnenlands personenvervoer over de weg in een
lidstaat waar zij niet gevestigd zijn (10/40/96).XNoot1Uit de Wob-jurisprudentie blijkt dat er sprake is van bedrijfsgegevens
indien uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid met betrekking
tot het produktieproces dan wel met betrekking tot de afzet van produktie
of de kring van afnemers en leveranciers.XNoot1Onaanvaardbaar heeft betrekking op inschrijvingen die niet voldoen aan
de selectie en gunningscriteria. Er kan sprake zijn van een onregelmatige
inschrijving indien deze strijdig is met overige EG-regelgeving of EG-conform
 nationale wettelijke regels of beginselen (bijvoorbeeld indien sprake is
van aanbe- stedingsafspraken). Van ongeschikte offertes is sprake indien
de offerte niet voldoet aan het gestelde in het programma van eisen (vgl.
 zaak C-243/89 Storebaelt, Jur. 1993, I-3353 waarin het Hof van de EG oordeelde
dat een inschrijving die niet voldoet aan de eisen van het bestek niet in
behandeling mag worden genomen) of de offerte te duur is.XNoot1Artikel 12, tweede lid, richtlijn diensten.XNoot2Recycleerinstallatie Milaan (Jur. 1985, 1039), La Spezia (Jur. 1988,
5647), Universiteit Madrid (Jur. 1992, I-1989) en Lawinewerken (Jur. 1993,
I-4655).XNoot3Artikel 11, derde lid, sub f van de richtlijn diensten.XNoot1Zaak 31/87 (Beentjes).XNoot1Voor de openbare procedure is dit minimaal 52 dagen. Voor de niet-openbare
en onderhandelingsprocedure is dit voor de aanvraag tot deelneming minimaal
37 dagen. Vervolgens heeft bij de niet-openbare aanbesteding de gegadigde
na ontvangst van de uitnodiging tot aanbieding minimaal 40 dagen om een
aanbieding te doen. Het minimum van deze termijnen is in de artikelen 18
en 19 van de richtlijn in beginsel dwingend voorgeschreven.XNoot1Artikel 2, eerste en tweede lid richtlijn nutssector. Relevante activiteit
in de zin van deze richtlijn is voor vervoer: «de exploitatie van
netten van openbare dienstverlening op het gebied van vervoer per trein,
automa tische systemen, tram, trolleybus of bus of kabel. Ten aanzien van
vervoersdiensten wordt ervan uitgegaan dat er een net bestaat als de dienst
wordt verleend onder voorwaarden die gesteld zijn door een bevoegde instantie
van een Lid-Staat, zoals de te volgen routes, de beschikbaar te stellen 
capaciteit of de frequentie van de dienst.»XNoot2«..een overeenkomst.. gesloten tussen een aanbestedende dienst
en een andere instantie naar keuze van de aanbestedende dienst, waarbij
de aanbestedende dienst het verrichten van een tot zijn bevoegdheid behorende
dienst ten behoeven van het publiek aan deze instantie overdraagt en deze
 laatste aanvaardt deze activiteit op zich te nemen tegenover het recht van
exploitatie van de dienst of tegenover dit recht en tegen betaling.»XNoot1Overigens erkent de Commissie van de EG in haar groenboek «het
Citizens network»(29- 11-1995, COM (95)601 def, ook dat zowel de richtlijn
nutssectoren als de richtlijn diensten niet van toepassing zijn op de concessiever-
lening voor diensten van openbaar personen vervoer. Zij meent tevens dat de
concessiever lening door middel van doorzichtige openbare aanbestedingsprocedures
moet worden bevorderd. XNoot2Dat de Commissie van de EG ook bedoeld heeft de zgn. «inbesteding»
er buiten te laten blijkt uit de toelichting bij het haar voorstel voor
de dienstenrichtlijn, waarin zij meent: «Vele aanbestedende diensten
zijn in staat in hun behoefte aan bepaalde diensten te voorziening door
met eigen middelen de betrokken werkzaamheden te verrichten. Dit is met
name het geval op terreinen waar de aanbestedende diensten reeds de nodige
 deskundigen, zoals computerspecialisten, architecten, ingenieurs, economen,
weten schappelijk onderzoekers enz. in huis hebben. In dergelijke gevallen
kunnen aanbestedende diensten vrij beslissen of zij de betrokken diensten
buitenshuis dan wel binnenshuis laten verrichten. De communautaire aanbestedingsregels
mogen niet raken aan de vrijheid van de aanbestedende diensten om te beslissen
of zij tot aanschaffingen op de markt overgaan dan wel met eigen middelen
in hun behoefte voorzien. Dit is een zaak van fundamenteel economische beleid,
die geheel onder de bevoegdheid van de Lid-Staat valt. Bij dienstverrichting
binnen een organisatie met ongedeelde rechtspersoonlijkheid is geen sprake
van overheidsopdrachten, ook al kunnen er aantoonbare budgettaire conse-
quenties zijn. Anderzijds is de verplichting om de communautaire aanbestedingsregels
toe te passen betrekkelijk gemakkelijk te vermijden door de diensten niet
uit te besteden. Daarom zou een richtlijn, in plaats van tot een vrijmaking
van de aanbestedingsmarkt tot een verkleining van die markt kunnen leiden.
De consequenties van het in eigen beheer verrichten van diensten dienen
aan de orde te komen, wanneer de richtlijn na drie jaar opnieuw wordt bezien.
De richtlijn is in beginsel van toepassing in alle gevallen waarin de opdrachtgever
en de dienst- verrichter rechtens onderscheiden lichamen zijn en waarin hun
betrekkingen met het oog op het verrichten van diensten van contrac- tuele
aard zijn.» XNoot3Vergelijk de functionele interpretatie van dit begrip in het arrest Beentjes
(Jur. 1988, 4635, 4655, r.o. 12). Van belang is of de samen stelling en de
taak ervan bij wet zijn geregeld en of er sprake is van een afhankelijkheids-
relatie met de overheid (in personeel, materieel of financieel opzicht). XNoot4De uitleg van de desbetreffende uitzon- dering in artikel
6 van de richtlijn diensten in het kader van verzelfstandigingsoperaties
is onderwerp van een juridisch steekspel (onder meer BFI vs gemeente Arnhem,
Rtb Arnhem d.d. 18 mei 1995). Het Hof Arnhem heeft in een tussenvonnis op
25 juni 1996 bepaalt het Hof dat op grond van artikel 6 de richtlijn niet
 hoeft te worden gevolgd bij het aan verzelf- standigde overheidsbedrijven
verlenen van een alleenrecht op grond van wettelijke of bestuurlijke bepalingen.
Het Hof heeft inmiddels prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van
Justitie van de EG gesteld.XNoot1D.M. van de Velde en P.A. van Reeven, Perspectief op aanbesteding in
het openbaar vervoer, Ectal, augustus 1996XNoot1Deze richtlijn is in de plaats gekomen van de richtlijn van de Raad van
12-11-1974, 74/562/EEG. De in laatstgenoemde richtlijn gestelde eisen zijn
echter ongewijzigd in de nieuwe richtlijn overgenomen.XNoot1Nota «Elektronisch kaartsysteem in het Openbaar Vervoer»,
7 maart 1996. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-25088-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl