Advies Raad van State en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2011-2012
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 33 071
 
 Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet griffierechten
		burgerlijke zaken en enige andere wetten in verband met de verhoging van
		griffierechten
 
 
 Nr. 4
 ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT 1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
 
 
 
 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering
				van de Raad van State d.d. 15 september 2011 en het nader rapport d.d.
				28 oktober 2011, aangeboden aan de Koningin door de minister van Veiligheid en
				Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
				cursief afgedrukt.
 
 Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2011,
				no. 11.001794, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van
				Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
				overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Algemene
				wet bestuursrecht en de Wet griffierechten burgerlijke zaken in verband met de
				invoering van kostendekkende griffierechten, met memorie van
				toelichting.
 
 
 Het wetsvoorstel strekt tot een zodanige
				verhoging van griffierechten dat de rechtspraak in civiele zaken en
				bestuurszaken niet meer grotendeels uit de algemene middelen wordt bekostigd.
				Hiermee wordt beoogd de kosten van de rechtspraak meer voor rekening te laten
				komen van de burgers die hiervan gebruik maken. Dit wordt wenselijk geacht,
				zowel vanuit de gedachte van de eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende
				als vanwege het streven om de overheidsfinanciën op orde te brengen.
 
 
 De Afdeling advisering van de Raad van State
				maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen met
				betrekking tot onder meer de functie van de rechtspraak en het daarmee
				samenhangende belang van de toegang tot de rechter, de financiële gevolgen, de
				bestuurlijke sancties en de uitvoeringsaspecten. Zij is van oordeel dat in
				verband met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet positief kan
				worden geadviseerd.
 
 Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van
				19 juli 2011, nr. 11.001794, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
				van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
				rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 15 september
				2011, nr. W03.11.297/II, bied ik U hierbij aan.
 Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de
				Raad van State moge ik het volgende opmerken.
 
 
 
 1.
 Functie van rechtspraak; toegang tot de rechter
 
 
 
 a.
 Functie en positie van rechtspraak in de
					 samenleving
 
 
 
 In de memorie van toelichting erkent de
					 regering dat de rechtspraak een van de constitutionele waarden van de
					 democratie is en bijdraagt aan de instandhouding van de rechtsstaat en het
					 vertrouwen van de burger in het recht. De toegang tot het recht wordt van groot
					 maatschappelijk en economisch belang geacht, mede om eigen richting te
					 voorkomen en het vertrouwen van burgers in de overheid te vergroten. Deze
					 passage is opgenomen naar aanleiding van opmerkingen van verschillende
					 instanties die over het voornemen tot verhoging van de griffiegelden zijn
					 geconsulteerd. Anders dan in die adviezen heeft deze beschouwing over het
					 constitutionele belang en de functie van rechtspraak echter niet geleid tot een
					 herbezinning op de invoering van het voorstel, maar wordt deze beschouwing
					 hiervoor juist als ondersteunend argument gebruikt.
 
 
 Genoemde invoering heeft een zeer
					 substantiële verhoging van de bestaande griffierechten en de introductie van
					 nieuwe griffierechten tot gevolg. De regering stelt de vermindering van de
					 overheidsfinanciering van de rechtspraak nodig is en dat zonder de voorgestelde
					 verhoging van de griffierechten deze verminderde overheidsfinanciering zal
					 leiden tot een afname van de kwaliteit hiervan, of tot een toename van de
					 doorlooptijden en werkvoorraden.
 
 
 
 De Afdeling wijst erop dat de opgenomen
				 passage over het belang en de functie van de rechtspraak niet in samenhang is
				 gebracht met de andere passages in het algemeen deel van de toelichting. De
				 toelichting begint met erop te wijzen dat sommige Nederlanders meer gebruik
				 maken van rechtspraak dan anderen en dat het daarom gerechtvaardigd is dat
				 gebruikers van de rechtspraak meer dan thans het geval is hiervoor
				 betalen.
 
 
 Hiermee miskent de regering dat rechtspraak
				 niet een dienst is die zonder meer gelijk te stellen is aan andere door de
				 overheid aangeboden diensten. Het gaat om een in de Grondwet verankerde waarde
				 en functie. Zij draagt bij aan het goed functioneren van de twee andere machten
				 in de staat, de wetgevende en uitvoerende macht, en aan het behoud van een goed
				 evenwicht tussen deze twee andere machten. Rechtspraak is daarmee een
				 overheidstaak waarbij de rechter met wetgever en bestuur deel uitmaakt van
				 één grondwettelijk bestel en deel heeft aan de taken van dat bestel. De
				 rechtspraak is van wezenlijk belang om binnen de staat de door het recht
				 gereglementeerde samenleving in evenwicht te houden en ordelijk te doen
				 verlopen. De rechtspraak beschermt de burger tegen onrechtmatig handelen van de
				 overheid.2 Kamerstukken II 2010/11, 31 066, nr. 109. Het ultieme doel van rechtspraak is het
				 voorkomen van een samenleving die ontaardt in een strijd van allen tegen allen.3 Van der Pot-Donner «Handboek van het Nederlandse staatsrecht», vijftiende druk 2006, blz. 805. Het verbod op eigenrichting houdt in dat
				 particulieren een beroep op de rechter moeten doen om hun recht te halen. Dit
				 maakt dat rechtspraak niet een dienst is die alleen de rechtszekerheid en
				 rechtsbescherming van bepaalde individuen, groepen en rechtspersonen dient,
				 maar dat de hele samenleving er belang bij heeft dat rechtspraak, waar nodig,
				 voor iedereen op elk moment toegankelijk is.
 
 
 De functie van de rechtspraak als
				 spreekbuis van het recht is toegenomen door het steeds complexer worden van de
				 samenleving en het toenemende gebruik van open normen door de wetgever als
				 reactie hierop. De terugtred van de wetgever in formele zin heeft ertoe geleid
				 dat de materiële normen steeds meer door het bestuur op grondslag van deze
				 open normen worden vastgesteld. De controle op het regulerend handelen van het
				 bestuur is daarmee verplaatst van de volksvertegenwoordiging naar de rechter.4 A.F.M. Brenninkmeijer, «Het primaat van de politiek bestaat niet meer», Ars Aequi 1992, blz. 680 e.v. Die rechter treedt echter alleen op als burgers
				 of het bestuur daarom vragen. Door verhoging van de drempels in de toegang tot
				 de rechter wordt ook de rechterlijke controle beperkt. Het terugtreden van de
				 wetgever leidt er voorts, in het bijzonder in het civiele recht, toe dat deze
				 in hoge mate het stellen van normen, of althans het nader invullen van normen,
				 in feite aan de rechter overlaat. De daarmee gepaard gaande rechtsonzekerheid
				 en afhankelijkheid van de rechter als normsteller kunnen er de oorzaak van zijn
				 dat partijen een geschil niet onderling hebben kunnen oplossen. Een en ander
				 relativeert de in de toelichting benadrukte eigen verantwoordelijkheid van
				 partijen voor de oplossing van hun conflicten.
 
 
 In en voor de rechtsgemeenschap vervult de
				 rechter daarom een substantiële rechtshandhavende en rechtsvormende rol. In de
				 rechtsgemeenschap, omdat de rechter zijn functie alleen kan vervullen binnen de
				 context van aan hem voorgelegde geschillen en op basis van het recht. Voor de
				 rechtsgemeenschap, omdat de rechter, waar deze jurisprudentie- en rechtsvormend
				 optreedt, over partijen heen ook de rechtsgemeenschap dient. Dit doet hij door
				 vragen te beantwoorden die ook bij anderen dan partijen leven of in de toekomst
				 kunnen rijzen en door daarover uitsluitsel te bieden. Dit maakt dat anderen
				 zich niet tot de rechter behoeven te wenden. Die rechtsuitleggende en
				 rechtsvormende functie kan de rechter slechts vervullen, indien individuele
				 burgers hun zaak aan hem voorleggen.
 
 
 Bovenstaande aspecten worden miskend in de
				 toelichting, waar het beeld wordt opgeroepen van een rechter die diensten
				 vervult ten behoeve van partijen die er samen niet uitkomen en die daarom de
				 kosten van de rechterlijke diensten, waar anderen geen gebruik van maken en
				 geen baat bij zouden hebben, in substantiële mate moeten opbrengen.
 
 
 
 
 b.
 Functie van griffierechten
 
 
 
 Het heffen van griffierechten is in
				 Nederland, maar ook elders, niet nieuw. De vorig jaar ingetrokken Wet tarieven
				 in burgerlijke zaken dateert van 1843. In de loop van de vorige eeuw heeft de
				 wetgever de noodzaak gevoeld om het heffen van griffierechten uit te breiden;
				 inmiddels worden in vrijwel alle civiele en bestuurszaken griffierechten
				 geheven, zij het uiteenlopend in hoogte.
 
 
 Het heffen van griffierechten dient
				 verschillende doelen. Enerzijds wordt de burger gestimuleerd zich af te vragen
				 of het instellen van beroep voldoende dringend is en of het beroep een
				 redelijke kans van slagen heeft. Beperking van het aantal lichtvaardig
				 ingestelde beroepsprocedures kan de rechter ontlasten, hetgeen de kwaliteit van
				 de rechtspraak ten goede komt. Enige drempelwerking is derhalve in ieders
				 belang. Anderzijds zijn ook budgettaire doeleinden een belangrijke overweging
				 bij het heffen van griffierechten. Het rechterlijk apparaat is waardevol, maar
				 kost ook geld, zodat het voor de hand ligt dat degenen die hier gebruik van
				 willen maken, daarvoor een extra bijdrage leveren.
 
 
 De Afdeling onderschrijft deze
				 doelstellingen van de griffierechten, maar wijst erop dat daarbij wel het
				 voorbehoud moet worden gemaakt dat het prijsmechanisme hier een principiële
				 begrenzing kent, juist vanwege de rechtstatelijke eis dat elke burger zonder
				 onevenredige drempel een beroep op een onafhankelijke rechter kan blijven doen.5 Zie ook Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), De toekomst van de nationale rechtsstaat, 2002, blz. 177. De hoogte van de griffierechten heeft tot nu
				 toe in het algemeen niet geleid tot onevenredig hoge financiële
				 drempels.
 
 
 
 
 
 c.
 Toegang tot de rechter
 
 
 Toegang tot de rechter vormt – tezamen
				 met het primaat van de wet, de eerbiediging van grondrechten en de verdeling
				 van staatsmacht over verschillende organen – één van de constitutionele
				 waarden die grenzen stellen aan het optreden ten opzichte van burgers en
				 bedrijven door de overheid en door mede-burgers en concurrenten.6 Advies van de Raad van State van 14 april 2008 over de adviesaanvraag inzake opdrachtverlening aan de staatscommissie grondwet.
 
 
 Het recht op effectieve toegang tot de
				 rechter is verankerd in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van
				 de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)7 EHRM, arrest van 21 februari 1975 (Golder tegen Verenigd Koninkrijk). en artikel 47 van het Handvest van de
				 Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest). Weliswaar is door zowel het
				 Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) als het Hof van Justitie van de
				 EU (HvJEU) het standpunt ingenomen dat het recht op toegang tot de rechter niet
				 een absoluut recht betreft;8 EHRM, arrest van 28 mei 1985 (Asingdane  tegen Verenigd Koninkrijk), par. 57, resp. HvJEU, arrest van 22 december 2010, C-279/09 (DEB tegen Bondsrepubliek Duitsland), r.o. 60. daarop aangebrachte beperkingen moeten echter
				 een legitiem doel dienen en de daarbij gebruikte middelen moeten in een
				 redelijke verhouding staan tot dat doel, terwijl zij de toegang tot de rechter
				 niet in de praktijk illusoir mogen maken.9 EHRM, arrest van 13 juli 1995 (Tolstoy Miloslavsky tegen Verenigd Koninkrijk), par. 59. Bezuinigingen vormen op zichzelf geen legitiem
				 doel in de hier bedoelde zin.10 EHRM, arrest van 26 juli 2005 (Podbielski en PPU Polpure tegen Polen). Het zorgen voor een goed functionerend systeem
				 van rechtsbedeling kan wel een legitiem doel zijn, maar de als gevolg daarvan
				 aangebrachte beperking op de toegang tot de rechter dient wel proportioneel te
				 zijn en er niet toe te leiden dat die toegang illusoir is. Of aan deze
				 voorwaarden is voldaan, staat uiteindelijk ter beoordeling van de (nationale en
				 internationale) rechter.
 
 
 De toelichting stelt dat in alle procedures
				 een griffierecht zal worden geheven dat de toegang tot het recht niet in zijn
				 kern aantast. Het voorstel wordt vervolgens getoetst aan artikel 6, eerste lid,
				 EVRM en artikel 47 EU-Handvest. Op de uitleg van artikel 47 EU-Handvest wordt
				 vervolgens echter niet meer afzonderlijk ingegaan, terwijl deze bepaling een
				 ruimere reikwijdte heeft. Artikel 47 EU-Handvest beperkt immers, in
				 tegenstelling tot artikel 6 EVRM, de daarin opgenomen minimumeisen voor een
				 eerlijk proces niet tot de procedures inzake de vaststelling van burgerlijke
				 rechten en verplichtingen of strafrechtelijke vervolging.
 
 
 
 Bij de uiteenzetting in de toelichting
					 over artikel 6 EVRM wordt geen koppeling gelegd met de opgenomen passage over
					 het algemeen belang van rechtspraak. De Afdeling wijst erop dat deze koppeling
					 essentieel is voor de beantwoording zowel van de vraag of bij de beperking van
					 de toegang tot de rechter via het heffen van griffierecht, als het daarbij om
					 een substantieel bedrag gaat, nog wel sprake is van een legitiem doel als van
					 de vraag of een belemmering van de toegang tot de rechter evenredig is aan dat
					 doel.
 
 
 Voorts wordt in verband met die
					 evenredigheid in de toelichting een beschouwing gemist over de opeenstapeling
					 van griffierechten. In opeenvolgende stadia van een procedure moet rekening
					 gehouden worden met de mogelijkheid dat de afzonderlijke griffierechten op
					 zichzelf geen onevenredige belemmering vormen voor de toegang tot de rechter,
					 maar in combinatie wel.
 
 
 
 Ter concretisering van het voorgaande wijst
				 de Afdeling bij wijze van voorbeeld op de nog geen jaar geleden ingevoerde Wet
				 griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz). Ter zake van de toen voorgestelde
				 verhoging van griffierechten merkte de regering op dat er in dat voorstel geen
				 sprake was van een substantiële verhoging en dat de tarieven in een redelijke
				 verhouding stonden tot het onderliggende zaaksbelang. Daarnaast werd voor
				 personen met weinig financiële middelen de toegang tot de rechter verzekerd
				 door bij iedere gerechtelijke instantie een vast laag tarief voor onvermogenden
				 van toepassing te verklaren. Tegen die achtergrond bleef de toegang tot de
				 rechter in de ogen van de regering bij dat voorstel gewaarborgd.11 Kamerstukken II 2008/09, 31 758, nr. 3, blz. 4–6.
 
 
 De Afdeling merkt op dat ten opzichte van
				 de bij die wet geïntroduceerde tarieven het voorliggende voorstel een forse
				 verhoging van de griffierechten betekent. Voorts verwijst de Afdeling naar de
				 vele, soms schrijnende, voorbeelden van hoge tot zeer hoge griffierechten die
				 uit verschillende adviezen, waaronder die van de Raad voor de Rechtspraak
				 blijken.12 Zie in dit verband ook de voorbeelden genoemd in het advies van de Adviescommissie burgerlijk procesrecht van 31 mei 2011, het advies van de Nederlandse orde van Advocaten van 31 mei 2011, het advies van de Vereniging Sociale Advocatuur Amsterdam van 31 mei 2011 en het advies van de Raad voor de Rechtspraak van 21 juni 2011. Dit roept de vraag op of met evenveel recht
				 gesteld kan worden dat ook deze nieuwe, substantiële verhoging nog altijd geen
				 inbreuk vormt op het recht op toegang tot de rechter. Daarbij gaat het niet
				 uitsluitend om de door de regering tot uitgangspunt genomen vraag, of de
				 toegang tot de rechter in haar essentie wordt aangetast doordat deze in feite
				 illusoir wordt, maar ook om de vraag of de verhoging van de drempel van die
				 toegang nog evenredig is aan het daarmee beoogde doel. Voorts merkt de Afdeling
				 op dat in ieder geval in burgerlijke zaken nog niet duidelijk kan zijn wat de
				 recente verhoging voor effecten heeft op de toegang tot de rechter en dat het
				 wenselijk is om die eerst in kaart te brengen voordat overgegaan wordt tot
				 substantiële verhogingen. De Afdeling tekent bij al het voorgaande aan dat het
				 feit dat in het nieuwe systeem niet 40% maar 60% van de rechtzoekenden in
				 aanmerking komt voor een vermindering van het griffierecht er niet aan af doet
				 dat ook deze minder hoge griffierechten een substantiële verhoging ten
				 opzichte van de huidige situatie betekenen.
 
 
 
 
 d.
 Eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende
 
 
 
 De toelichting gaat mede uit van het
					 uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende voor de
					 kosten van de ingeroepen rechtspraak. De Afdeling plaatst hierbij twee
					 kanttekeningen.
 
 
 De rechtzoekende kan geconfronteerd
					 worden met handelen van overheid, bedrijven of burgers, dat hem noodzaakt om de
					 gang naar de rechter te maken. De toelichting stelt dat een doelstelling van
					 het voorstel is om burgers en ondernemingen te stimuleren om steeds de afweging
					 te maken of de inzet van de rechter voor hun specifieke geschil de beste
					 geschiloplossing is, of dat alternatieven in de vorm van mediation, arbitrage
					 of bindend advies voor hun geval een betere geschiloplossing bieden.13 Toelichting, Algemeen, par. 1 Inleiding, Een kostendekkend en toegankelijk stelsel. De Afdeling wijst erop dat voor de
					 alternatieven die de toelichting noemt, steeds de medewerking van de andere
					 partij in het geschil noodzakelijk is. Indien deze partij hieraan niet wil
					 meewerken, heeft de rechtzoekende geen andere keuze dan zich te schikken in de
					 situatie, dan wel deze voor te leggen aan de rechter. In zoverre is er dus lang
					 niet altijd sprake van een vrije keuze om wel of niet via de rechter een
					 oplossing voor een geschil te zoeken. Dat geldt zeker waar het bestuur in het
					 geding is, omdat het bij bestuursbesluiten gaat om eenzijdig door het bestuur
					 vastgestelde rechtsbetrekkingen, soms in complexe zaken waardoor de kans op
					 fouten doen toeneemt.14 Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een belastingaanslag die een burger van het bestuursorgaan opgelegd krijgt.
 
 
 
 Verder wijst de Afdeling op die gevallen
				 waar de wetgever de gang naar de rechter verplicht heeft gesteld. In deze
				 gevallen valt moeilijk vol te houden dat de rechtzoekende de afweging kan maken
				 om, mede gelet op de kosten van het griffierecht, niet de zaak aan het oordeel
				 van de rechter voor te leggen. De enkele zin hierover in de toelichting dat ook
				 in deze gevallen, meer dan de belastingbetaler, de burger dan wel het bedrijf
				 als procespartij verantwoordelijk is voor het ontstaan van de situatie waarin
				 de rechter moet worden gevraagd om zijn tussenkomst, is in zijn algemeenheid
				 niet overtuigend. Indien de wetgever in bepaalde gevallen rechterlijke
				 tussenkomst noodzakelijk acht, kan diezelfde wetgever niet stellen dat het de
				 eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende is, wanneer die de tussenkomst
				 van de rechter inroept.15 Toelichting, Algemeen, paragraaf 1 Inleiding.
 
 
 
 
 e.
 Conclusies
 
 
 Rechtspraak is een collectief goed met een
				 bijzondere in de Grondwet verankerde functie en waarde ten dienste van de
				 rechtsgemeenschap als geheel. Het is daarom gerechtvaardigd dat de rechtspraak
				 overwegend door de gehele rechtsgemeenschap wordt bekostigd. De Afdeling wijst
				 er in dit verband op dat er veel diensten van de overheid zijn die worden
				 bekostigd uit de algemene middelen zonder dat degene die daarvan meer gebruik
				 maakt dan een ander daarvoor extra wordt aangeslagen. Het uitgangspunt van een
				 kostendekkend stelsel van griffierechten in het licht van de wenselijkheid dat
				 de gebruikers van de rechtspraak meer verantwoordelijkheid dragen voor de
				 kosten van deze procedures, doet ernstig afbreuk aan het karakter van
				 rechtspraak als collectief goed, waarvan allen in Nederland rechtstreeks of
				 indirect profiteren en in de kosten waarvan dan ook allen bijdragen. Dat degene
				 die in een bepaald geval rechtstreeks van de rechtspraak «profiteert»,
				 daaraan in dat geval extra bijdraagt, is tot op zekere hoogte verdedigbaar, al
				 is, zoals onder d. is aangegeven, van een eigen verantwoordelijkheid voor het
				 inschakelen van de rechter lang niet altijd sprake. Voorop dient echter te
				 staan dat met het publieke belang en de publieke functie van de rechtspraak is
				 gegeven dat de gehele rechtsgemeenschap financieel bijdraagt aan de kosten van
				 het in stand houden van een kwalitatief goed rechterlijk apparaat. Een
				 financiële benadering van het gebruik van rechtspraak behoort niet voorop te
				 staan.16 Voorts worden er niet alleen procedures gevoerd waarbij de rechtzoekende een direct meetbaar belang heeft bij de uitkomst. Er zijn ook procedures die niet leiden tot een direct meetbaar voordeel voor degene die de procedure start. In de toelichting wordt niet ingegaan op dit soort procedures dat wordt ingesteld door «de bezorgde burger» en op de vraag welke effecten de voorgestelde verhoging van de griffiegelden heeft op de afweging van deze burgers om dergelijke besluiten aan te vechten.
 
 
 Bij dit alles komt dat de toegang tot de
				 rechter weliswaar niet onbeperkt hoeft te zijn, maar dat beperkingen van dit
				 recht een legitiem doel moeten hebben, daaraan proportioneel moeten zijn en
				 niet mogen leiden tot een feitelijk illusoir recht op toegang. Het voorbeeld
				 van de zeer recente verhoging van het griffierecht in burgerlijke zaken en de
				 reeds eerder door adviesorganen naar voren gebracht voorbeelden maken duidelijk
				 dat de vraag, of de nu aangekondigde substantiële verhogingen nog een
				 toelaatbare inbreuk op de toegang tot de rechter vormen, klemmend is. Dat in de
				 toelichting bij de rechtvaardiging van de verhoging van de griffiegelden geen
				 verband wordt gelegd met de elders in de toelichting uiteengezette functie van
				 rechtspraak in de samenleving impliceert een ernstig gebrek aan motivering.
				 Daarmee is de motivering van het voorstel niet dragend.
 
 
 Ten slotte merkt de Afdeling op dat
				 afgezien is van opneming van een hardheidsclausule in het voorstel. De
				 toelichting gaat er daarbij aan voorbij dat deze inherent is aan het stelsel
				 van het heffen van griffierecht, omdat de rechter, mede op grond van en aan de
				 hand van jurisprudentie van het EHRM en het HvJEU, gehouden is om in iedere
				 individuele zaak waarin dat expliciet of impliciet aan de orde is gesteld, te
				 bepalen of het heffen van de voorgeschreven griffiegelden in het voorliggende
				 geval leidt tot een ongeoorloofde beperking van het recht op toegang tot de
				 rechter in het licht van artikel 6, eerste lid, EVRM en artikel 47 EU Handvest.
				 Dit betekent dat de rechter in iedere zaak waarin dit aan de orde is, een eigen
				 (proportionaliteits)afweging hierover zal moeten maken.17 HR 8-7-2011, LJN:BQ3883, 11/00894 en ABRvS 4 juli 2011, 201103855/1/V2. De Afdeling wijst op het risico dat hiermee de
				 voornaamste doelstelling van het voorstel – minder kosten – in een geheel
				 ander licht komt te staan.
 
 
 In het licht van het bovenstaande is de
				 Afdeling van oordeel dat het voorstel tot invoering van een kostendekkend
				 stelsel van griffierechten geen recht doet aan de functie van rechtspraak in de
				 samenleving. Daarnaast overtuigt de motivering waarom de met de invoering van
				 zo'n stelsel gepaard gaande substantiële verhoging van de griffiegelden niet
				 zal leiden tot ongeoorloofde beperking van het recht op toegang tot de rechter,
				 niet. De Afdeling adviseert daarom om het uitgangspunt van het voorstel om de
				 kosten voor de rechtspraak als geheel voor rekening te laten komen van die
				 burgers die hiervan gebruik maken en de uitwerking die dit uitgangspunt met
				 zich brengt voor de voorgestelde hoogte van de griffierechten, te
				 heroverwegen.
 
 
 
 
 
 1.
 Functie van de rechtspraak; toegang tot de rechter
 
 
 
 a.
 Functie en positie van rechtspraak in de
					 samenleving
 
 
 De Afdeling verdedigt in haar advies het belang van de
					 rechtspraak binnen de trias politica en de belangrijke rol van de rechtspraak
					 in de samenleving. Ik deel die visie volledig. Met de Afdeling erken ik de
					 substantiële rechtshandhavende en rechtsvormende rol van de rechter. De
					 Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen die ik graag onderschrijf. Het
					 is zeker niet mijn bedoeling om het belang van de rechtspraak te miskennen. De
					 paragrafen 2 en 3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting zijn
					 naar aanleiding van het advies van de Afdeling aangevuld. Ik meen die visie nu
					 overtuigend verwoord te hebben. Dat ik in tegenstelling tot de Afdeling meen
					 dat desondanks van de rechtzoekende een hogere bijdrage in de kosten van de
					 rechtspraak gevraagd kan worden, vloeit voort uit mijn overtuiging dat in deze
					 tijd van bezuinigingen die iedereen treffen, van de burger een grotere bijdrage
					 mag worden gevraagd. Ik meen dat de voorgestelde wijze van financiering recht
					 doet aan de verantwoordelijkheid die de overheid heeft voor het bewaken van de
					 kwaliteit en de toegankelijkheid van het rechtsbestel. Het wetsvoorstel doet
					 meer recht aan het belang van de rechtspraak dan een omvangrijke bezuiniging op
					 het overheidsbudget voor de rechtspraak.
 Ik acht het uitgangspunt van het wetsvoorstel dat de
					 gebruiker meer betaalt gerechtvaardigd, omdat rechtzoekenden die gebruik maken
					 van de rechtspraak dat niet doen om rechtszekerheid voor anderen te creëren,
					 maar om hun individuele belang te dienen. Dat vervolgens het belang van de hele
					 rechtsgemeenschap gediend kan zijn met die uitspraak, zoals de Afdeling
					 benadrukt, doet hier niet aan af. Ik acht het dan ook verantwoord om van de
					 rechtzoekende in een groot aantal zaken zelf een hogere bijdrage in de kosten
					 van de rechtspraak te vragen. Overigens zal het ook na invoering van het
					 wetsvoorstel zo zijn dat een substantieel deel van de kosten van de rechtspraak
					 uit de algemene middelen wordt bekostigd. Daarmee breng ik tot uitdrukking dat
					 een kwalitatief goede en tijdige rechtspraak in het belang is van de
					 Nederlandse samenleving. In de toelichting is dit duidelijker naar voren
					 gebracht.
 De opmerking van de Afdeling dat in de toelichting bij de
					 rechtvaardiging van de verhoging van de griffiegelden geen verband wordt gelegd
					 met de elders in de toelichting uiteengezette functie van de rechtspraak in de
					 samenleving, waardoor de motivering van het voorstel niet dragend zou zijn,
					 heeft tot een aanpassing van de toelichting geleid, waarin dat verband wel
					 wordt aangebracht.
 
 
 
 
 b.
 Functie van griffierechten
 
 Ik ben verheugd dat de Afdeling de doelstellingen van het
				 systeem van griffierechten onderschrijft en erkent dat enige drempelwerking in
				 de toegang tot de rechtspraak in ieders belang is. In feite is het betalen voor
				 de rechtspraak door degenen die er gebruik van maken al sinds de introductie
				 van griffierechten in 1 843 in Nederland het uitgangspunt. Naar mijn mening is
				 een evenwichtig resultaat bereikt doordat is rekening gehouden met
				 verschillende soorten zaken. Ten eerste doet de in het wetsvoorstel
				 voorgestelde verdeling van griffierechten zowel recht aan de aard (gematigd
				 tarief familie- en bestuurszaken) als aan het financieel belang van de zaak
				 (verhoogd tarief handelszaken). Ten tweede worden er bij een aantal zaakstypen
				 helemaal geen griffierechten geheven (o.a. jeugdzaken) en ten derde is voor 60%
				 van de bevolking een gereduceerd tarief opgenomen.
 
 
 
 c.
 Toegang tot de rechter
 
 
 Zoals de Afdeling aangeeft, vloeit uit de jurisprudentie van
					 het Europees Hof voor de Rechten van de Mens voort dat het recht op de toegang
					 tot de rechter niet een absoluut recht is en dat beperkingen een legitiem doel
					 moeten dienen. De noodzaak om de overheidsfinanciën op orde te brengen is voor
					 dit kabinet echter een gegeven. In het regeerakkoord is opgenomen dat op de
					 begrotingspost van circa € 0,9 miljard voor de rechtspraak een bedrag van
					 € 240 miljoen moet worden bezuinigd. Ik kies er niet voor dat bedrag ten
					 laste te brengen van de begroting van de Rechtspraak. De verschraling van de
					 kwaliteit of een toename van werkvoorraden en doorlooptijden die daarvan het
					 gevolg zouden zijn, vind ik niet verantwoord, juist met het oog op het belang
					 van de rechtspraak voor de samenleving. Ik acht het van groot maatschappelijk
					 en economisch belang, dat de toegang tot de onafhankelijke rechter voor
					 rechtzoekenden is verzekerd, maar ik vind het evenzo van groot belang dat die
					 rechtspraak kwalitatief hoogwaardig is en dat er binnen redelijke tijd wordt
					 rechtgesproken. Juist door die keuze kan de rechtspraak zijn essentiële, in de
					 Grondwet verankerde, functie ten dienste van de rechtsgemeenschap als geheel
					 blijven vervullen.
 Ik onderschrijf dat rechtzoekenden zonder onevenredige
					 drempel een beroep op de onafhankelijke rechter moeten kunnen blijven doen. Ik
					 meen dat het wetsvoorstel niet een dergelijke onevenredige drempel opwerpt. Er
					 is namelijk een aantal maatregelen in het wetsvoorstel opgenomen, die voorkomen
					 dat het wetsvoorstel een dergelijke drempel zou opwerpen. In de eerste plaats
					 wordt de ombuiging op systeemniveau gerealiseerd en wordt er niet een directe
					 verbinding gelegd tussen het griffierecht en de kostprijs. In zo’n model
					 zouden bijvoorbeeld de griffierechten voor bestuurszaken in eerste aanleg voor
					 appellant en verweerder samen circa € 1 750 gaan bedragen en in hoger
					 beroep circa € 4 500. Door niet aan te knopen bij de daadwerkelijke kosten
					 worden onaanvaardbaar hoge tarieven vermeden. In de tweede plaats is er voor
					 familiezaken en bestuurszaken een algemeen, lager tarief opgenomen. Bovendien
					 blijven diverse zaken vrijgesteld van griffierecht (o.a. asiel- en jeugdzaken
					 en eigen aangifte van faillissement). Ten derde zijn de griffierechten in
					 civiele zaken gekoppeld aan het financieel belang van de zaak. In de vierde
					 plaats komen on- en minvermogenden, alsmede middeninkomens, in aanmerking voor
					 een gedeeltelijke compensatie van de griffierechten. Dat leidt ertoe dat circa
					 60% van de bevolking voor een gereduceerd tarief in aanmerking komt. In het
					 huidige stelsel is dat 40% van de bevolking en is er geen compensatieregeling
					 voor griffierechten op het terrein van het bestuursrecht voor on- en
					 minvermogenden en burgers met een middeninkomen. In een impactanalyse heb ik ex
					 ante in beeld gebracht wat de verwachte gevolgen zijn van het wetsvoorstel op
					 het aantal zaken dat aan de rechter wordt voorgelegd. Deze impactanalyse
					 ondersteunt dat met het wetsvoorstel geen onevenredige drempel voor de toegang
					 tot de rechter wordt opgeworpen. De impactanalyse wordt tegelijk met het
					 wetsvoorstel aan de Tweede Kamer gezonden.
 Deze opmerkingen van de Afdeling hebben daarom niet geleid
					 tot een aanpassing van het wetsvoorstel, op één belangrijke uitzondering na.
					 Ik wil op één punt tegemoetkomen aan de zorgen van de Afdeling, die ook in de
					 consultatie zijn gedeeld en die bovendien een punt betreffen dat ook in de
					 impactanalyse naar voren is gekomen, namelijk het griffierecht voor
					 bestuursrechtelijke procedures. Het kunnen optreden tegen overheidsbesluiten en
					 overheidshandelingen is essentieel voor het bewaren van evenwicht in de
					 samenleving. Volgens de impactanalyse is de dreigende zaaksuitval op dit
					 rechtsgebied het grootste. Daarom heb ik twee – lagere – basistarieven
					 ingevoerd in plaats van het eerder voorgestelde enkele basistarief van
					 € 500. Een laag basistarief van € 250 zal geheven worden voor die
					 bestuurszaken waarop – na de inwerkingtreding van de Wet aanpassing
					 bestuursprocesrecht – de Regeling verlaagd griffierecht van toepassing is.
					 Dat zijn bijvoorbeeld geschillen op het gebied van sociale uitkeringen,
					 studiefinanciering, huurtoeslag, een groot aantal belastingaanslagen, besluiten
					 ingevolge de Indische pensioenregelingen, uitkeringen aan ambtenaren bij
					 werkloosheid of ziekte en invaliditeitsuitkeringen aan ambtenaren en
					 arbeidscontractanten. In deze categorie betalen onvermogenden en minvermogenden
					 € 125 en middeninkomens € 188. Het tweede basistarief voor de overige
					 bestuurszaken zal € 400 bedragen. Het tarief voor onvermogenden blijft dan
					 € 125, dat voor minvermogenden gaat van € 250 naar € 200 en dat voor
					 middeninkomens van € 375 naar € 300. Daarnaast is er voor een specifiek
					 besluit een bijzonder tarief ingevoerd. Dit is het tarief van € 125 voor
					 eenieder die beroep instelt tegen een besluit over de verklaring omtrent
					 inkomen en vermogen, welke verklaring nodig is om voor een verlaagd
					 griffierecht in aanmerking te komen.
 Teneinde te komen tot een zo rechtvaardig mogelijke verdeling
					 van de griffierechten en om aan het beoogde ombuigingsresultaat te voldoen zijn
					 bovendien in het civiele recht twee staffels aan het financieel belang
					 toegevoegd. Het gaat daarbij om zaken waarbij het financieel belang van de zaak
					 dermate hoog is, namelijk boven € 5 miljoen en boven de € 50 miljoen, dat
					 een substantiële verhoging van het griffierecht, namelijk een griffierecht van
					 respectievelijk € 50 000 en € 100 000 (in hoger beroep respectievelijk
					 € 125 000 en € 250 000), nog steeds in redelijke verhouding staat tot
					 het belang van de zaak. Dit zijn zaken (in totaal per jaar ruim 200) waarbij
					 doorgaans grote ondernemingen tegen elkaar procederen (bijvoorbeeld in
					 omvangrijke octrooiinbreukzaken).
 Voorts is, conform het advies, in de toelichting afzonderlijk
					 ingegaan op artikel 47 EU-Handvest en is in de toelichting over artikel 6 EVRM
					 en artikel 47 EU-Handvest een koppeling gelegd met de opgenomen passage over
					 het algemeen belang van rechtspraak.
 Wat betreft de opmerking van de Afdeling over de
					 opeenstapeling van griffierechten, zij hier opgemerkt dat de hoogte van de
					 griffierechten in hoger beroep en cassatie voor elke afzonderlijke categorie
					 zaken is afgewogen en in een bepaalde verhouding staat tot het tarief in eerste
					 instantie, zodat ook de weg naar hoger beroep en cassatie niet ontoegankelijk
					 wordt. De griffierechten bij de Hoge Raad zijn zelfs gelijk aan die in hoger
					 beroep, juist met het oog op het rechtsvormend belang van de jurisprudentie van
					 de Hoge Raad. Wanneer er voorafgaand aan een procedure al stappen nodig zijn,
					 zoals een voorlopig getuigenverhoor, dan is daarvoor afzonderlijk griffierecht
					 verschuldigd maar die griffierechten zijn doorgaans niet gekoppeld aan het
					 financieel belang van de zaak, zodat de verhoging van de griffierechten daarmee
					 niet buiten proporties groeit. Daarnaast zijn er wellicht uitzonderlijke,
					 gecompliceerde casus te bedenken, zoals ook opgenomen in enkele reacties naar
					 aanleiding van de consultatie, waarbij bijvoorbeeld gescheiden echtelieden hun
					 ruzies in de rechtszaal voortzetten en daarbij zaak op zaak stapelen. Maar het
					 stelsel van griffierechten kan niet voorkomen dat dergelijke gevallen zich
					 voordoen en kan daar ook niet altijd rekening mee houden. Ik acht het
					 voorgestelde stelsel verdedigbaar.
 Hierbij zij overigens opgemerkt dat het wetsvoorstel naar
					 aanleiding van wijzigingen die daarin nog op het laatste moment werden
					 aangebracht, niet meer helemaal aansloot bij de impactanalyse zoals die naar de
					 Afdeling was gestuurd. Het was tot mijn spijt niet mogelijk om de impactanalyse
					 op die laatste wijzigingen aan te passen, met name voor de tarieven van
					 bestuursorganen. De tijdsdruk op dit wetsvoorstel was daarvoor te groot.
					 Inmiddels sluiten wetsvoorstel en impactanalyse wel op elkaar aan. In de
					 memorie van toelichting wordt nu ingegaan op de meest recente versie van de
					 impactanalyse, waarin de griffierechten zijn verwerkt zoals die in het
					 wetsvoorstel zijn opgenomen. Dit lost ook een aantal onduidelijkheden over de
					 gevolgen van het wetsvoorstel op.
 
 
 
 
 d.
 Eigen verantwoordelijkheid van de rechtzoekende
 
 Ik ben het met de Afdeling eens dat de keuze om naar de rechter
				 te gaan niet altijd een vrijwillige is, omdat voor een alternatieve
				 geschiloplossing steeds de medewerking van de andere partij noodzakelijk is en
				 omdat in sommige zaken de gang naar de rechter verplicht is. Hoewel in de
				 memorie van toelichting de eigen verantwoordelijkheid van de burger en
				 onderneming sterk wordt benadrukt, is daarbij ook rekening gehouden met
				 gevallen waarin de gang naar de rechter niet ter vrije keuze van partijen
				 staat. In veel zaken waarin sprake is van een verplichte gang naar de rechter
				 geldt op grond van het wetsvoorstel een lager tarief. Als een overheidsorgaan
				 zich niet proactief heeft opgesteld en ook niet wil meewerken aan een
				 alternatieve geschilbeslechting, is de gang naar de rechter de enige
				 mogelijkheid voor de rechtzoekende en is hiervoor een lager basistarief
				 opgenomen. In het civiele recht zijn er in familiezaken diverse situaties
				 waarbij een gang naar de rechter de enige mogelijkheid is (echtscheiding,
				 wijziging gezag) en ook daar geldt een lager basistarief. Ik meen dan ook dat
				 het voorgestelde griffierechtenstelsel ook aan deze bezwaren tegemoetkomt.
 
 
 
 e.
 Conclusies
 
 
 De Afdeling acht het uitgangspunt dat degene die in een
					 bepaald geval rechtstreeks van de rechtspraak profiteert, daaraan extra
					 bijdraagt, tot op zekere hoogte verdedigbaar. Ik kan daarnaast bevestigen dat
					 de gehele rechtsgemeenschap nog steeds financieel bijdraagt aan de kosten van
					 het in stand houden van een kwalitatief goed rechterlijk apparaat. Er zal in de
					 begroting van Veiligheid en Justitie na verhoging van de griffierechten nog
					 steeds een substantieel bedrag blijven staan ter financiering van de
					 rechtspraak (strafrecht, jeugdrecht, asielzaken, faillissementen, matiging van
					 tarieven en de compensatieregeling voor minder draagkrachtigen).
 Echter, de economische gevolgen van het aanmerken van een
					 overheidsdienst als collectief goed acht ik niet van doorslaggevende betekenis.
					 Met de Afdeling erken ik dat de rechtspraak een collectief goed is, maar niet
					 een collectief goed zoals het leger of een dijk dat zijn. Bij het leger of een
					 dijk is het onmogelijk om alleen burgers die daar gebruik van maken of er
					 bescherming door genieten, daarvoor te laten betalen. Het is echter goed
					 mogelijk om burgers alleen tegen betaling toegang te geven tot de rechter en in
					 bepaalde zaken burgers die niet betalen die toegang te ontzeggen, dat gebeurt
					 nu immers ook al.
 Naar aanleiding van de constatering door de Afdeling dat er
					 in de toelichting bij de rechtvaardiging van de verhoging van de griffierechten
					 geen verband wordt gelegd met de functie van de rechtspraak in de samenleving,
					 is de toelichting aangevuld. Zoals hierboven uiteengezet kies ik er niet voor
					 het te bezuinigen bedrag ten laste te brengen van de begroting van de
					 Rechtspraak. De verschraling van de kwaliteit of een toename van werkvoorraden
					 en doorlooptijden die daarvan het gevolg zouden zijn vind ik niet verantwoord,
					 juist met het oog op het belang van de rechtspraak in de samenleving. Ik acht
					 het van groot maatschappelijk en economisch belang, dat de toegang tot de
					 onafhankelijke rechter voor rechtzoekenden is verzekerd, maar ik vind het
					 evenzo van groot belang dat die rechtspaak kwalitatief hoogwaardig is en dat er
					 binnen redelijke tijd wordt rechtgesproken.
 De Afdeling merkt op dat in het wetsvoorstel een
					 hardheidsclausule ontbreekt. Deze is daarom alsnog opgenomen in het
					 wetsvoorstel. De voorgestelde artikelen 8:41a en 8:109 van de Algemene wet
					 bestuursrecht en de artikelen 127a en 282a van het Wetboek van Burgerlijke
					 Rechtsvordering (Rv) zijn aangevuld met een hardheidsclausule.
 
 
 
 
 
 Overige opmerkingen
 
 
 
 2.
 Bestuurlijke sancties
 
 
 Het voorstel voorziet niet in het heffen
				 van griffierecht in strafzaken. In haar advies over het ontwerpbesluit houdende
				 aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit
				 vergoedingen rechtsbijstand 2000, onder meer in verband met het stimuleren van
				 de verlening van rechtshulp door een voorziening als bedoeld in artikel 7,
				 tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand, heeft de
				 Afdeling opgemerkt dat de positie van de rechtzoekende in die gevallen waarin
				 een sanctie als bedoeld in artikel 5:2 Awb wordt opgelegd, vergelijkbaar is met
				 de positie van een rechtzoekende in het strafrecht.18 Advies van 21 april 2011 inzake het ontwerpbesluit houdende aanpassing van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000, onder meer in verband met het stimuleren van de verlening van rechtshulp door een voorziening als bedoeld in artikel 7, tweede lid, of artikel 8, tweede lid, van de Wet op de rechtsbijstand, Stcrt. 2011, nr. 12411. Om die reden adviseerde de Afdeling om de
				 bepalingen uit het ontwerpbesluit die betrekking hebben op strafzaken, ook van
				 toepassing te verklaren op die gevallen waarin een sanctie als bedoeld in
				 artikel 5:2 Awb wordt opgelegd. Blijkens het nader rapport heeft de regering
				 deze overeenkomst onderkend en het ontwerpbesluit overeenkomstig het advies van
				 de Afdeling aangepast.19 Nader rapport van 16 juni 2011, Stcrt. 2011, nr. 12411. Ook met betrekking tot de griffierechten meent
				 de Afdeling dat er materieel geen verschil bestaat tussen de positie van de
				 verdachte die geconfronteerd wordt met een mogelijke sanctie op grond van het
				 strafrecht en een rechtzoekende die een boete opgelegd heeft gekregen via het
				 bestuursrecht. De Afdeling is daarom van oordeel dat de bestuursrechtelijke
				 procedures die betrekking hebben op sancties als bedoeld in artikel 5:2 Awb,
				 uitgezonderd moeten worden van het griffierecht.
 
 
 
 
 
 Overige opmerkingen
 
 
 
 2.
 Bestuurlijke sancties
 
 De Afdeling merkt op dat in het Besluit eigen bijdrage
				 rechtsbijstand bestuursrechtelijke procedures die betrekking hebben op sancties
				 als bedoeld in artikel 5:2 Awb en strafzaken voor wat betreft de eis van de
				 gang langs het juridisch loket zijn gelijkgesteld. Rechtzoekenden aan wie een
				 sanctie als bedoeld in artikel 5:2 Awb is opgelegd, hoeven evenmin als
				 verdachten in strafzaken langs het juridisch loket om in aanmerking te komen
				 voor een lagere eigen bijdrage. De reden hiervoor was dat de gang langs het
				 juridisch loket voor beide typen zaken geen gunstig effect kán hebben voor een
				 efficiënte en laagdrempelige afdoening van het geschil. Verdere
				 gelijkschakeling van beide soorten sancties, zoals de Afdeling adviseert, is
				 niet aan de orde. Dat de rechtzoekende aan wie een sanctie als bedoeld in
				 artikel 5:2 Awb is opgelegd, griffierecht dient te betalen indien hij tegen een
				 dergelijk besluit wil procederen, is sinds jaar en dag de bestaande situatie.
				 Dit wetsvoorstel wil deze staande praktijk continueren om te ontmoedigen dat de
				 rechter wordt ingeschakeld in gevallen waarin daar geen aanleiding voor
				 is.
 
 
 
 
 3.
 Griffierechten verweerder bestuursrecht
 
 
 
 a.
 Verweerder in hoger beroep
 
 
 Het wetsvoorstel introduceert de
				 verplichting voor de verweerder in hoger beroep in bestuursrechtelijke
				 procedures om griffierechten te betalen. Het gaat hierbij om degene die beroep
				 heeft ingesteld tegen een besluit van de overheid en in eerste instantie door
				 de rechter in het gelijk is gesteld. Indien het bestuursorgaan van deze
				 uitspraak in hoger beroep gaat, moet griffiegeld betaald worden voor het voeren
				 van verweer. De Afdeling wijst erop dat in deze gevallen in het verleden is
				 afgezien van het heffen van griffiegeld vanwege het uitgangspunt dat een goede
				 en laagdrempelige toegang tot de bestuursrechter verzekerd moet zijn, in
				 verband met het feit dat het bestuur eenzijdig kan ingrijpen in de
				 rechtspositie van de burger. Die burger moet er daarbij van verzekerd zijn dat
				 dit in overeenstemming met het recht gebeurt. De toelichting gaat er niet op in
				 waarom dit uitgangspunt wordt losgelaten. De Afdeling adviseert de toelichting
				 aan te vullen en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
 
 
 
 
 b.
 Derde belanghebbende in hoger beroep
 
 
 Een derde belanghebbende die op grond van
				 artikel 8:26 Awb als partij aan het geding deelneemt betaalt voor het inbrengen
				 van zijn zienswijze in de procedure in eerste instantie geen griffierecht. Ziet
				 de Afdeling het goed, dan moet deze derde belanghebbende voor het aanvoeren van
				 zijn zienswijze in hoger beroep echter wel griffierecht betalen. De Afdeling
				 wijst erop dat deze derde belanghebbende niet vrijwillig gebruik maakt van de
				 gang naar de rechter, maar in een procedure tussen een partij en een
				 bestuursorgaan betrokken wordt. De Afdeling acht het niet wenselijk dat deze
				 derde belanghebbende daardoor geconfronteerd wordt met griffierechten. De
				 Afdeling adviseert het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
 
 
 
 
 
 3.
 Griffierechten verweerder bestuursrecht
 
 
 
 a.
 Verweerder in hoger beroep
 
 Zoals hiervoor in paragraaf 1.c. is opgemerkt, is de hoogte van
				 het griffierecht in het bestuursrecht een punt van aandacht in dit
				 wetsvoorstel. Ik wil gehoor geven aan de kritiek daarop en daarom heb ik
				 besloten om naast verlaging van de griffierechten voor bestuursrechtelijke
				 procedures, af te zien van de invoering van griffierecht voor de verweerder in
				 hoger beroep indien het bestuursorgaan hoger beroep heeft ingesteld. De
				 Afdeling herinnert eraan dat het bestuur eenzijdig kan ingrijpen in de
				 rechtspositie van de burger. De overheid heeft er vaak ook een bijzonder belang
				 bij om een principe-uitspraak te krijgen in een zaak die van breder belang kan
				 zijn dan de desbetreffende individuele zaak (bijvoorbeeld in het
				 belastingrecht). Als de overheid dat wil uitprocederen tot de hoogste
				 instantie, mag dat niet ten koste gaan van de burger of de onderneming.
 
 
 
 b.
 Derde belanghebbende in hoger beroep
 
 Anders dan de Afdeling veronderstelt, is de derdebelanghebbende
				 die op grond van artikel 8:26 is toegelaten tot het geding voor het aanvoeren
				 van zijn zienswijze in hoger beroep geen griffierecht verschuldigd. In de
				 memorie van toelichting is dit verduidelijkt.
 
 
 
 
 4.
 Financiële gevolgen
 
 
 In paragraaf 8.4 van de toelichting wordt
				ingegaan op de financiële gevolgen van het voorstel. Hierbij wordt aangegeven
				dat het voorstel moet leiden tot een besparing van € 240 miljoen. Dit bedrag
				bestaat uit twee onderdelen: een besparing van € 77 miljoen door een afname
				van zaken, die op voorhand is ingeboekt, en een stijging van ontvangsten van
				€ 163 miljoen. Deze stijgende ontvangsten zijn de hogere griffiegelden die
				in rekening worden gebracht. De Afdeling merkt op dat onduidelijk is hoe tot
				dit bedrag is gekomen. De Afdeling wijst op het volgende.
 
 
 a. Artikel 8:41, tweede lid, van de Algemene
					 wet bestuursrecht (Awb) stelt dat de griffier de indiener van het beroepschrift
					 wijst op de verschuldigdheid van het griffierecht en daarbij meedeelt wanneer
					 dit griffierecht moet zijn betaald. Indien het bedrag niet binnen de genoemde
					 termijn is betaald, wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard. Vaste
					 praktijk is dat, indien het beroep niet-ontvankelijk is verklaard wegens het
					 niet tijdig betalen van het griffierecht, de griffier het eventueel na de
					 (laatste) termijn betaalde griffierecht ter zake van dat beroep terugbetaalt.20 Zie onder meer Artikel 12, zevende lid, van de Procesregeling bestuursrecht 2010. Door het reeds betaalde griffierecht bij
					 niet-ontvankelijkverklaring van het beroep wegens niet tijdig betalen van het
					 griffierecht terug te betalen, ontstaat er een verschil tussen de aanvankelijk
					 verschuldigde griffierechten en de daadwerkelijk ontvangen griffierechten. In
					 de toelichting wordt op het te verwachten aantal keren dat zich dit zal
					 voordoen en de financiële gevolgen daarvan niet ingegaan. Het is voorts
					 onduidelijk of het de bedoeling is dat in de toekomst terugbetaling in deze
					 gevallen nog langer tot de mogelijkheden blijft behoren.
 
 
 b. Daarnaast acht de Afdeling het bij de
					 voorgestelde substantiële verhoging van het griffierecht waarschijnlijk dat
					 het aantal gevallen waarin degene die in beroep gaat, na kennis te hebben
					 genomen van het te betalen bedrag aan griffierecht zal besluiten dit niet te
					 betalen en van verder procederen af te zien, zal toenemen. De toelichting gaat
					 niet in op de vraag of bij de bepaling van de totale omvang van het bedrag van
					 de inkomsten uit griffierechten met bovenstaande situaties rekening is
					 gehouden. Voorts is onduidelijk of rekening gehouden is met het feit dat in al
					 deze gevallen reeds werkzaamheden door de griffies zijn verricht. De kosten
					 daarvan zullen in mindering moeten worden gebracht op de in totaal ontvangen
					 griffierechten. De Afdeling adviseert nauwkeurig toe te lichten hoe het bedrag
					 van € 163 miljoen is samengesteld en op welke wijze met de hierboven
					 geschetste situaties in alle zaken waarop dit wetsvoorstel ziet, rekening wordt
					 gehouden en zo nodig het bedrag aan te passen.
 
 
 
 
 4.
 Financiële gevolgen
 
 
 Om de financiële effecten van dit wetsvoorstel te kunnen
				 berekenen is een rekenmodel ontwikkeld. Dit rekenmodel is geijkt en door
				 diverse financiële experts gevalideerd. Met dit model kunnen de
				 griffierechtopbrengsten in de huidige situatie en in de nieuwe situatie worden
				 berekend, gegeven een bepaalde instroom aan zaken. Daarnaast is een inschatting
				 gemaakt van het aantal zaken dat in de nieuwe situatie niet meer aan de rechter
				 zal worden voorgelegd.
 Het model is gebaseerd op veel gegevens: alle huidige tarieven
				 met bijbehorende aantallen in combinatie met de in dit wetsvoorstel
				 voorgestelde tarieven en bijbehorende verwachte aantallen (zie ook de tabel aan
				 het eind van paragraaf 5 van de memorie van toelichting). Daarnaast is veel
				 aanvullende informatie noodzakelijk, zoals de verdeling van zaken op basis van
				 financieel belang, het aandeel rechtspersonen per categorie, het aandeel
				 betalende verweerders per categorie, het aandeel min- en onvermogenden en
				 middeninkomens per categorie, etc. Al deze informatie is in het model
				 verwerkt.
 Om de verminderde instroom in te schatten is gebruik gemaakt
				 van twee methodieken. Enerzijds zijn de zogeheten prijselasticiteiten
				 onderzocht, die door de Raad voor de rechtspraak zijn afgeleid uit bestaand
				 sociaal-wetenschappelijk onderzoek. De prijselasticiteit van een rechtszaak
				 geeft aan tot hoeveel procentuele verandering van de hoeveelheid zaken 1%
				 verhoging van de griffierechten leidt. Anderzijds is in de periode van januari
				 tot mei 2011 door onderzoeksbureau Significant een rekenmodel ontwikkeld,
				 waarmee de effecten van de tariefsverhoging op een geheel andere én meer
				 gedetailleerde wijze zijn geschat. Daarbij zijn vele experts betrokken (zie ook
				 paragraaf 6 van de memorie van toelichting).
 Met de bovenstaande gegevens, de impactanalyse en het
				 rekenmodel zijn de financiële effecten berekend van minder zaken (€ 77
				 mln.) en hogere griffierechten (€ 163 mln.). Hierbij moet wel worden
				 opgemerkt dat met name de geschatte verminderde vraag een bandbreedte kent en
				 daarmee ook de berekende besparing.
 
 a. Zeer specifieke situaties, zoals situaties die betrekking
					 hebben op artikel 8:41, tweede lid, Awb, zijn niet verwerkt in het model. Over
					 het algemeen hebben zij een verwaarloosbare impact op de einduitkomst.
 b. Situaties waarbij een rechtzoekende na kennis te hebben
					 genomen van de hoogte van het tarief besluit niet in beroep te gaan, vallen
					 binnen de reikwijdte van de twee hiervoor bedoelde onderzoeken naar de
					 verminderde instroom. Eventuele werkzaamheden van de griffie in dit soort
					 situaties zijn verwaarloosbaar. De berekende uitkomst hoeft hier niet op te
					 worden aangepast.
 
 
 
 Uitvoeringsaspecten
 
 
 
 5.
 Verklaring Raad voor rechtsbijstand
 
 
 
 Het voorgestelde artikel 8:41a, vijfde lid,
				 Awb regelt dat, indien de verklaring omtrent inkomen en vermogen van de Raad
				 voor rechtsbijstand ontbreekt op het tijdstip waarop het griffierecht wordt
				 geheven en dit het gevolg is van omstandigheden die redelijkerwijs niet aan de
				 partij zijn toe te rekenen, de griffier in eerste instantie het laagste
				 griffierecht in rekening brengt. Indien later blijkt dat de betrokkene een
				 hoger griffierecht had moeten betalen, dient de betrokkene het verschil volgens
				 de toelichting bij te betalen.21 Artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel B, laatste alinea. Het voorgestelde artikel 16, zesde lid, Wgbz,
				 regelt dat, indien dezelfde omstandigheid als hiervoor vermeld, zich voordoet
				 het griffierecht wordt verlaagd tot dat voor onvermogenden en dat het teveel
				 betaalde griffierecht wordt teruggestort. Hieruit maakt de Afdeling op dat in
				 tegenstelling tot bestuursrechtelijke zaken in civielrechtelijke zaken in deze
				 gevallen in eerste instantie het hoogste griffierecht wordt geheven, zij het
				 dat dit niet uitdrukkelijk in de wet is bepaald.
 
 
 De Afdeling maakt over deze regelingen de
				 volgende opmerkingen.
 
 
 
 
 a.
 Buiten de schuld van de betrokkene.
 
 
 
 Uit de toelichting wordt niet duidelijk
					 wie moet vaststellen of het ontbreken van de verklaring voortkomt uit
					 omstandigheden die redelijkerwijs niet aan de partij zijn toe te rekenen. Is
					 het de bedoeling dat de griffier bij het ontbreken van een verklaring een brief
					 stuurt met de vraag of de verklaring buiten schuld ontbreekt?
 
 
 Voorts valt uit de toelichting niet op te
					 maken of de artikelen 8:41a, vijfde lid, Awb en artikel 16, zesde lid, Wgbz,
					 ook van toepassing zijn in geval er weliswaar een verklaring is van de Raad
					 voor rechtsbijstand, maar de betrokkene bij de griffier aangeeft dat hij tegen
					 deze verklaring bezwaar dan wel beroep heeft ingesteld. De Afdeling adviseert
					 de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel op deze punten aan te
					 vullen.
 
 
 
 
 
 b.
 Betaling aanvullend griffierecht in
						bestuurszaken
 
 
 Indien de betrokkene na het afkomen van
					 de verklaring een hoger griffierecht verschuldigd blijkt te zijn, stelt artikel
					 8:41a, vijfde lid, Awb dat de griffier het griffiegeld verhoogt. Dit betekent
					 dat de betrokkene het verschil dient bij te betalen. Het voorstel noch de
					 toelichting gaan in op de vraag binnen welke termijn dit aanvullende
					 griffierecht door de griffier in rekening moet worden gebracht. Niet duidelijk
					 is of de termijn van artikel 8:41, tweede lid, Awb ook hiervoor geldt. Voorts
					 is niet duidelijk wat er dient te gebeuren, indien de betrokkene het aanvullend
					 griffiegeld niet betaalt. Bij de beantwoording van deze vraag kan onderscheid
					 worden gemaakt tussen die gevallen waarin er nog geen uitspraak is en die
					 waarin er al wel een uitspraak is. In het eerste geval zou weigering tot of te
					 late bijbetaling kunnen leiden tot het alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
					 Daarbij moet bedacht worden dat in deze gevallen al vele werkzaamheden in de
					 zaak kunnen zijn verricht waarvoor dan geen vergoeding wordt ontvangen. In het
					 tweede geval wordt het betrokken gerecht gedwongen tot een incassotraject. Bij
					 een verzoek om een voorlopige voorziening leidt de voorgestelde regeling in de
					 ogen van de Afdeling vrijwel altijd tot een incassoprocedure achteraf.
 
 
 Een vergelijkbaar probleem doet zich voor
					 ingeval de verweerder nog geen verklaring kan overleggen. Ook de verweerder
					 betaalt dan op grond van het voorstel het laagste griffierecht. Indien lopende
					 de procedure blijkt dat deze verweerder toch een hoger griffiegeld verschuldigd
					 is, dient deze over te gaan tot bijbetaling. De Afdeling merkt op dat het kan
					 voorkomen dat de verweerder reeds een schriftelijk of mondeling verweer heeft
					 gevoerd en vervolgens niet overgaat tot het betalen van het aanvullende
					 griffierecht. De rechter heeft dan echter reeds kennisgenomen van het verweer.
					 Niet duidelijk is op welke wijze omgegaan dient te worden met deze
					 situatie.
 
 
 De Afdeling acht het ongewenst dat de
					 gerechten genoodzaakt worden om over te gaan tot incassoprocedures ten opzichte
					 van burgers en bedrijven. De Afdeling is voorts van oordeel dat de keuze om bij
					 het ontbreken van de verklaring in bestuurszaken in eerste instantie het
					 laagste griffierecht in rekening te brengen een groot aantal praktische
					 problemen met zich brengt. De Afdeling wijst erop dat in civiele zaken in deze
					 gevallen het hoogste griffiegeld wordt geheven. De Afdeling adviseert om de
					 regelingen met elkaar in overeenstemming te brengen en te kiezen voor dat
					 systeem dat de minste uitvoeringsproblemen met zich brengt.
 
 
 
 
 
 
 Uitvoeringsaspecten
 
 
 
 5.
 Verklaring Raad voor rechtsbijstand
 
 Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is besloten
				 artikel 8:41a, vijfde lid, Awb te wijzigen en de tekst van deze bepaling te
				 laten aansluiten bij artikel 16, zesde lid, van de Wet griffierechten
				 burgerlijke zaken (Wgbz). In het wetsvoorstel, zoals dat aan de Afdeling
				 advisering van de Raad van State is voorgelegd, was al voorgesteld een bepaling
				 van gelijke strekking als artikel 8:41a, vijfde lid, Awb, te weten artikel 16,
				 tweede lid, Wgbz te laten vervallen. Nu is de regeling voor het heffen van
				 griffierechten in bestuurszaken (artikel 8:41a, zesde lid, Awb) gelijkgetrokken
				 met de regeling in het civiele recht (artikel 16, zesde lid, Wgbz). In de
				 toelichting is verder verduidelijkt dat indien een partij voordat de civiele
				 rechter het eindvonnis heeft gewezen of de eindbeschikking heeft gegeven of de
				 bestuursrechter uitspraak heeft gedaan, een verklaring omtrent inkomen en
				 vermogen, zoals bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder c, van de Wet op de
				 rechtsbijstand, aan de griffier heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij
				 aanspraak kan maken op een verlaging van het griffierecht, het te veel betaalde
				 griffierecht wordt teruggestort door de griffier. Dit geldt zowel voor de
				 situatie waarin een partij nog niet eerder voornoemde verklaring heeft
				 overgelegd aan de griffier als voor de situatie waarin een partij na het
				 instellen van bezwaar, dan wel beroep tegen de ontvangen verklaring een nieuwe
				 verklaring verkrijgt en aan de griffier overlegt.
 Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om ook de overige
				 bepalingen in de Wgbz en de Awb die betrekking hebben op de verklaring omtrent
				 inkomen en vermogen (de gevolgen van intrekking of wijziging, de gevolgen van
				 het instellen van beroep tegen de verklaring en het nog niet kunnen overleggen
				 van de verklaring op het moment dat het griffierecht wordt geheven) zodanig te
				 wijzigen dat ze gelijkluidend zijn.
 
 
 
 
 6.
 Overige uitvoeringsaspecten
 
 
 
 a.
 Mondeling verweer
 
 
 
 Het voorstel regelt dat verweerders
				 griffierecht verschuldigd zijn, indien zij verweer voeren. Verweer voeren omvat
				 hierbij zowel het schriftelijk als het mondeling ter zitting voeren van
				 verweer.22 Artikelsgewijze toelichting, Artikel II onderdeel I en Artikel II, onderdeel C. In de toelichting wordt niet ingegaan op de
				 procedure die gevolgd moet worden, indien een verweerder pas op de zitting
				 kenbaar maakt voornemens te zijn mondeling verweer te voeren.
 
 
 De Afdeling werpt de vraag op of dit
				 inhoudt dat de zitting geschorst moet worden, zodat dit griffierecht eerst
				 betaald kan worden of dat het gerecht dit achteraf dient te incasseren met alle
				 risico’s en beslommeringen van dien.
 
 
 
 Voorts merkt de Afdeling op dat het in de
				 praktijk lastig kan zijn om een onderscheid te maken tussen het voeren van
				 verweer en het geven van feitelijke informatie. De Afdeling adviseert de
				 toelichting op dit punt aan te vullen en het wetsvoorstel zo nodig aan te
				 passen.
 
 
 
 
 b.
 Griffierecht bestuursorganen
 
 
 Voor bestuursorganen gaat gelden dat na
				 afloop van de procedure wordt bepaald of zij griffierecht moeten betalen en zo
				 ja hoeveel. Het voorgestelde artikel 8:84 ziet op het geval dat het
				 bestuurorgaan in eerste instantie in het ongelijk wordt gesteld en niet in
				 hoger beroep gaat. Het voorgestelde artikel 8:113 ziet op de situatie dat het
				 bestuursorgaan wel in hoger beroep gaat. De toelichting bij dit artikel stelt
				 dienaangaande het volgende: «In het artikel wordt gesproken over «in het
				 gelijk stellen» en «in het ongelijk stellen». Aangezien een rechterlijke
				 beslissing vaak niet zwart-wit is en het ook vaak voorkomt dat partijen elk
				 slechts gedeeltelijk als in het gelijk of ongelijk gestelde partij kunnen
				 worden beschouwd, is het bij hoger beroep niet in alle gevallen mogelijk het
				 tarief te koppelen aan een bepaald type uitspraak. Niettemin zal het voor de
				 rechter in hoger beroep mogelijk zijn te beoordelen of het bestuursorgaan al
				 dan niet als in het (on)gelijk gestelde partij dient te worden beschouwd. Een
				 criterium daarbij is of het oorspronkelijke besluit dat de inzet was van de
				 beroepsprocedure, na beroep en hoger beroep nog steeds in stand is.»
 
 
 De Afdeling is van oordeel dat deze passage
				 niet veel handvatten biedt voor de rechter bij diens beslissing of een
				 bestuursorgaan griffierechten dient te betalen. Om van meet af aan te voorkomen
				 dat uiteenlopende jurisprudentie ontstaat over de vraag in welke gevallen een
				 bestuursorgaan het griffierecht verschuldigd is, adviseert de Afdeling om de
				 toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel aan te passen.
 
 
 
 
 c.
 Afbakening familierecht
 
 
 In artikel II wordt het begrip «personen-
				 en familierecht» voor de toepassing van het griffierecht omschreven. In de
				 toelichting bij dit artikel worden enkele onderwerpen opgenomen die vallen
				 onder de overige wetgeving die nauw verband houdt met de onderwerpen die ook in
				 Boek I BW zijn opgenomen. De toelichting noemt hierbij ondermeer de Wet
				 verevening pensioenrechten bij scheiding. De Afdeling merkt op dat uit het
				 artikel noch uit de toelichting met zekerheid valt vast te stellen welke
				 overige wetgeving wel en niet onder dit artikel valt. Nu voor onderwerpen die
				 hieronder vallen een lager griffierecht gaat gelden, is het van belang dat
				 hierover geen onduidelijkheid kan ontstaan. Een onderwerp dat nauw verband
				 houdt met het personen- en familierecht, maar waarop de toelichting niet
				 ingaat, is het erfrecht. De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten
				 aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.
 
 
 
 
 
 6.
 Overige uitvoeringsaspecten
 
 
 
 a.
 Mondeling verweer
 
 
 In artikel 3 Wgbz is bepaald wanneer griffierecht is
					 verschuldigd. In dagvaardingsprocedures geldt dat een gedaagde door zijn
					 verschijning in de procedure griffierecht verschuldigd is (artikel 3, eerste en
					 derde lid, Wgbz). Er wordt hierbij geen onderscheid gemaakt tussen schriftelijk
					 en mondeling verweer. Een gedaagde zal in de praktijk doorgaans mondeling
					 verweer kunnen voeren in kort geding of bij de kantonrechter. In kort geding
					 gelden de processuele consequenties verbonden aan de niet tijdige betaling van
					 griffierecht niet. De gedaagde in kort geding kan derhalve mondeling verweer
					 voeren en stukken overleggen in de procedure alvorens hij de door hem
					 verschuldigde griffierechten dient te hebben voldaan. De gedaagde bij de
					 kantonrechter is geen griffierecht verschuldigd, zodat ook bij kantonprocedures
					 geen vragen kunnen rijzen over de inning van griffierechten. In procedures bij
					 de sector civiel van de rechtbank (en in hoger beroep) wordt in de regel eerst
					 schriftelijk verweer gevoerd met de indiening van een conclusie van antwoord
					 alvorens er ruimte is om tijdens bijvoorbeeld een comparitie na antwoord
					 mondeling verweer te voeren. De gedaagde dient zich in de procedure te stellen
					 als hij verweer wenst te voeren, vanaf dat moment begint de vier weken termijn
					 van artikel 3, derde lid, Wgbz te lopen. Nadat de gedaagde de rechtbank heeft
					 bericht dat hij zich stelt, zal de rechter een roldatum bepalen voor het
					 indienen van een conclusie van antwoord. In artikel 128, tweede lid, Rv is
					 bepaald dat de rechter de zaak aanhoudt zolang de gedaagde het door hem
					 verschuldigde griffierecht niet heeft voldaan. De gedaagde kan eerst na
					 betaling van het griffierecht zijn schriftelijk verweer voeren door het
					 indienen van zijn conclusie van antwoord. In dagvaardingsprocedures zal
					 derhalve het probleem zich zoals door de Afdeling geschetst niet voordoen en
					 hoeft de rechter de procedure niet te schorsen voor de betaling van
					 griffierechten.
 Voor verzoekschriftprocedures is in artikel 3, tweede lid,
					 Wgbz een regeling gegeven voor de verschuldigdheid van griffierechten. Hieruit
					 volgt dat voor het indienen van een verweerschrift in een
					 verzoekschriftprocedure griffierecht wordt geheven. Het gaat dan om het voeren
					 van schriftelijk verweer. In verzoekschriftprocedures is voor het voeren van
					 mondeling verweer geen griffierecht verschuldigd. De rechter hoeft indien een
					 belanghebbende ter zitting kenbaar maakt dat hij mondeling verweer wil voeren
					 de mondelinge behandeling niet te schorsen om griffierecht te innen. In deze
					 zaken doet het door de Afdeling geschetste probleem zich evenmin voor.
 Voorts merkt de Afdeling op dat het in de praktijk lastig kan
					 zijn om een onderscheid te maken tussen het voeren van verweer en het geven van
					 feitelijke informatie. Voor het geven van feitelijke informatie geldt evenwel
					 hetzelfde als hiervoor is vermeld met betrekking tot het mondeling verweer. De
					 gedaagde of belanghebbende zal voor het geven van feitelijke informatie,
					 voorzover dit mondeling kan, in de regel geen griffierecht verschuldigd zijn.
					 Normaal gesproken worden schriftelijke bescheiden in eerste instantie als
					 bijlage bij een verweerschrift ingediend. De belanghebbende is in dat geval
					 griffierecht verschuldigd.
 
 
 
 
 b.
 Griffierecht bestuursorganen
 
 
 Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in de
					 toelichting nader ingegaan op de gevallen waarin bestuursorganen het
					 griffierecht dienen te betalen. In algemeen zal het zo zijn dat indien het
					 beroep geheel of gedeeltelijk gegrond was en de rechter in hoger beroep de
					 uitspraak bevestigt, het bestuursorgaan in het ongelijk wordt gesteld. Alsdan
					 moet het bestuursorgaan dus griffierecht betalen. Omdat het in dat geval
					 tweemaal in het ongelijk is gesteld, bedraagt het griffierecht dan € 17 500
					 (artikel 8:113, derde lid, onder b). Indien het beroep gegrond was, maar die
					 uitspraak in hoger beroep wordt vernietigd, zal het bestuursorgaan in veel
					 gevallen – maar niet altijd – als de in het gelijk gestelde partij kunnen
					 worden beschouwd en betaalt het geen griffierecht. Van een situatie waarin het
					 bestuursorgaan niet als de in het gelijk gestelde partij kan worden beschouwd
					 is bijvoorbeeld sprake als de aangevallen uitspraak wordt vernietigd omdat de
					 rechtbank het beroep ten onrechte ontvankelijk heeft geacht, zichzelf ten
					 onrechte onbevoegd heeft geacht of buiten de grenzen van het geschil is
					 getreden. In de memorie van toelichting zijn deze situaties nader
					 uitgewerkt.
 Dan is er de situatie dat de bestuursrechter het beroep
					 ongegrond heeft verklaard. Hoger beroep wordt in dergelijke gevallen doorgaans
					 ingesteld door de partij die eerder ook beroep instelde. Als dan de rechter in
					 hoger beroep de uitspraak bevestigt, zal het bestuursorgaan als de in het
					 gelijk gestelde partij kunnen worden beschouwd. Het bestuursorgaan is dan geen
					 griffierecht verschuldigd. Wordt het hoger beroep evenwel geheel of
					 gedeeltelijk gegrond verklaard, dan is het bestuursorgaan te beschouwen als de
					 in het ongelijk gestelde partij en dient het € 12 500 griffierecht te
					 betalen (artikel 8:113, derde lid, onder a).
 
 
 
 
 c.
 Afbakening familierecht
 
 In artikel 3, vijfde lid, Wgbz is aangegeven dat onder zaken
				 betreffende het personen- en familierecht alle zaken dienen te worden verstaan
				 die worden gevoerd op grond van bepalingen bij of krachtens de Boeken 1 en 10
				 van het Burgerlijk Wetboek, de Wet op de Jeugdzorg en de wetgeving die nauw
				 verband houdt met de onderwerpen die zijn geregeld in Boek 1 van het Burgerlijk
				 Wetboek (hierna: BW). Onder de wetgeving die nauw verband houdt met de
				 onderwerpen die zijn geregeld in Boek 1 van het BW, dienen al die bijzondere
				 wetten te worden begrepen die zien op bijvoorbeeld echtscheiding en adoptie,
				 zijnde onderwerpen die in Boek 1 geregeld zijn. Het erfrecht is in Boek 4 van
				 het BW geregeld, waarnaar in artikel 3, vijfde lid, Wgbz niet wordt verwezen,
				 derhalve zal voor zaken betreffende het erfrecht geen lager griffierecht worden
				 geheven. In de memorie van toelichting is dit expliciet opgenomen teneinde geen
				 onduidelijkheid te laten bestaat over de toepasselijkheid voor het
				 erfrecht.
 
 
 
 
 7.
 Overige opmerkingen
 
 
 
 a.
 Vormgeving van het voorstel
 
 
 De Afdeling merkt op dat artikel I
					 van het voorstel is vormgegeven als een wijziging van de Algemene wet
					 bestuursrecht, zoals deze zou komen te luiden op het moment dat de Wet
					 aanpassing bestuursprocesrecht in werking treedt. De Afdeling wijst erop dat
					 laatstgenoemd wetsvoorstel nog aanhangig is bij de Tweede Kamer. De tekstuele
					 afhankelijkheid die daardoor tussen beide wetsvoorstellen bestaat brengt het
					 risico op fouten met zich mee. Zo wijst de Afdeling erop dat bij het in de
					 Kamer aanhangige wetsvoorstel onlangs bij nota van wijziging in de Awb een
					 nieuw artikel 8:41a is opgenomen, terwijl het voorliggende voorstel ook een
					 artikel 8:41a Awb bevat, van een geheel andere strekking.23 Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 450, nr. 8, Artikel I, onderdeel RRa en voorgesteld artikel I, onderdeel B. Tegen die achtergrond verdient het
					 aanbeveling het voorliggende wetsvoorstel vorm te geven als een wijziging ten
					 opzichte van de geldende tekst van de Algemene wet bestuursrecht en hierin een
					 samenloopbepaling op te nemen met betrekking tot het voorstel aanpassing
					 bestuursprocesrecht.24 Zie ook aanwijzing 171a van de Aanwijzingen voor de regelgeving. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan
					 te passen.
 
 
 
 
 b.
 Rechtsmiddelenclausule
 
 
 Op grond van de artikelen 3:45 en 6:23 Awb
				 dient bij een besluit vermeld te worden of hiertegen beroep kan worden
				 ingesteld. Mede gelet op de hoogte van de griffierechten en de noodzaak om
				 zoveel mogelijk intrekkingen van beroepen en verweren te voorkomen als eerst na
				 het instellen daarvan kennis wordt genomen van de hoogte van het griffierecht,
				 is de Afdeling van oordeel dat het noodzakelijk is dat burgers en bedrijven op
				 het griffierecht en de hoogte daarvan worden gewezen in de
				 rechtsmiddelenclausule. Ook in civiele zaken zullen burgers en bedrijven tijdig
				 op de hoogte moeten kunnen zijn van het te betalen griffierecht. De Afdeling
				 adviseert hiervoor regelingen te treffen.
 
 
 
 
 
 7.
 Overige opmerkingen
 
 
 
 a.
 Vormgeving van het voorstel
 
 Het voorliggende wetsvoorstel is vormgegeven als een wijziging
				 ten opzichte van het wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet
				 bestuursrecht en de Algemene wet inzake rijksbelastingen zoals deze zullen
				 komen te luiden nadat de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking is
				 getreden. Dit wetsvoorstel zal eerdaags plenair worden behandeld in de Tweede
				 Kamer. De verwachting is dat deze wijziging in werking treedt voordat het
				 onderhavige wetsvoorstel in werking treedt. Niettemin is zekerheidshalve alsnog
				 een samenloopbepaling in het wetsvoorstel opgenomen, waardoor de risico’s
				 waarop de Afdeling wijst, zich niet kunnen voordoen.
 
 
 
 b.
 Rechtsmiddelenclausule
 
 
 Naar aanleiding van het advies van de Afdeling om burgers en
					 bedrijven in de rechtsmiddelenclausule te wijzen op de hoogte van het
					 griffierecht, wordt voorgesteld in de artikelen 3:45 en 6:23 Awb op te nemen
					 dat zij worden geattendeerd op de verschuldigdheid van griffierecht en worden
					 verwezen naar de vindplaats van de hoogte van het verschuldigde griffierecht.
					 Op deze wijze kunnen burgers en bedrijven tijdig en op eenvoudige wijze
					 kennisnemen van het door hen verschuldigde griffierecht.
 Ook in het civiele recht zijn voorzieningen getroffen
					 waardoor burgers en bedrijven tijdig en op eenvoudige wijze kennis kunnen nemen
					 van het door hen verschuldigde griffierecht. Besloten is om de aanzegging van
					 de hoogte van het griffierecht, zoals opgenomen in artikel 111, tweede lid,
					 onderdeel k, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) te vervangen
					 door de aanzegging dat griffierecht verschuldigd is met verwijzing naar de
					 vindplaats van de meest recente tabel waarin de hoogte van de griffierechten is
					 opgenomen. Het wetsvoorstel is hiertoe aangepast. In de artikelsgewijze
					 toelichting is uiteengezet waarom is gekozen voor een wijziging van de
					 aanzegging in het civiele recht. Zo wordt aangegeven dat gebleken is dat de
					 huidige aanzegging van de hoogte van het griffierecht voor de praktijk tot veel
					 problemen leidt. Een onjuiste aanzegging van de hoogte van het griffierecht zal
					 namelijk in veel gevallen leiden tot nietigheid van de dagvaarding, waardoor
					 het uitbrengen van een herstelexploit noodzakelijk is met alle kosten van dien
					 en vertragingen van de procedure tot gevolg. Een onjuiste aanzegging in de
					 dagvaarding kan buiten de schuld van de aanzegger ontstaan, doordat
					 bijvoorbeeld een indexering van het griffierecht plaatsvindt na uitbrenging van
					 de dagvaarding maar voor de datum waartegen de gedaagde is opgeroepen. In dat
					 geval zal degene die een dagvaarding conform de wet heeft uitgebracht, enkel
					 door het verstrijken van de tijd en het rechtsgeldig worden van nieuwe
					 griffierechttarieven worden geconfronteerd met de nietigheid van de door hem
					 uitgebrachte dagvaarding. In de toelichting is een voorbeeld opgenomen dat
					 inzicht geeft in de onredelijkheid van een dergelijke situatie.
 Bovendien is van belang dat met de wijziging van de
					 aanzegging de belangen van de gedaagde niet worden geschaad. De verplichte
					 aanzegging dat griffierecht is verschuldigd, blijft bestaan, met als aanvulling
					 de verwijzing naar de tabel waarin een duidelijk overzicht wordt gegeven van de
					 verschuldigde griffierechten, waardoor de gedaagde ook zonder de aanzegging van
					 de precieze hoogte van het door hem verschuldigde griffierecht in de
					 dagvaarding, eenvoudig zal kunnen vernemen wat de hoogte is van het door hem
					 verschuldigde griffierecht. Bijkomend voordeel is dat de gedaagde niet onjuist
					 wordt geïnformeerd over de hoogte van het door hem verschuldigde griffierecht
					 door onjuistheden in de aanzegging in de dagvaarding. Tot slot geldt dat de op
					 grond van de huidige tekst van artikel 111, tweede lid, sub k, Rv aan te zeggen
					 hoogte, steeds het standaardgriffierecht betreft. Daarin is nog geen rekening
					 gehouden met een eventueel lager griffierecht waarvoor de gedaagde in
					 aanmerking komt vanwege het feit dat hij onvermogend of minvermogend is of een
					 middeninkomen heeft. Eenzelfde bepaling is opgenomen in artikel 276 Rv, die de
					 pendant is van artikel 111 Rv voor het verzoekschrift.
 
 
 Van de gelegenheid is gebruikt gemaakt om enkele
					 verschrijvingen in het wetsvoorstel te herstellen.
 In artikel I, onder O, is «tweede lid» vervangen door:
					 tweede en derde lid.
 In artikel I, onder D, en in artikel III, onder C, is in
					 artikel 8:41a, tweede lid, onder a en b en derde lid, onder a en b, Awb en in
					 artikel 16, tweede lid, Wgbz is het bedrag € 22 600 vervangen door
					 € 22 200, wat overeenkomt met de bedragen uit het Besluit eigen bijdrage
					 rechtsbijstand.
 In artikel I, onder D, en in artikel III, onder C, is in
					 artikel 8:41a, vijfde lid, Awb en in artikel 16, vierde lid, Wgbz «een
					 rechtspersoon» vervangen door «een ander dan een natuurlijke persoon».
 In artikel III, onder C, lid 4 is «artikel 7, derde lid,
					 onder c, van de Wet op de rechtsbijstand» vervangen door: artikel 7, eerste
					 lid, onder c, van de Wet op de rechtsbijstand. In artikel III, onder H, is de
					 beëdiging van de (buitengewoon) ambtenaar van de burgerlijke stand
					 toegevoegd.
 In artikel III, onder H, is in artikel 25, eerste lid, Wgbz
					 het griffierecht voor een beëdiging van een (buitengewoon) ambtenaar van de
					 burgerlijke stand toegevoegd.
 In artikel V, eerste volzin, is «artikel 16, vierde lid, van
					 de Wet griffierechten burgerlijke zaken» vervangen door: artikel 16 van de Wet
					 griffierechten burgerlijke zaken.
 In artikel VII, vierde lid, is «op of na» vervangen door:
					 voor.
 In de tabel in de bijlage bij het wetsvoorstel zijn de
					 griffierechten bij de gerechtshoven en bij de Hoge Raad in één onderdeel
					 samengevoegd, omdat ze gelijkluidend zijn.
 Voorts is in artikel I, onderdelen F, G en K, toegevoegd dat
					 het bestuursorgaan het verschuldigde griffierecht dient te voldoen binnen vier
					 weken na de dag waarop de uitspraak waaruit deze verschuldigdheid volgde,
					 onherroepelijk is geworden. Hierdoor staat vast dat bestuursorganen in
					 bestuursrechtelijke procedures uitsluitend na afloop griffierecht betalen
					 indien zij in het ongelijk zijn gesteld.
 In de Algemene wet inzake rijksbelastingen is bepaald dat
					 ingeval van cassatie tegen een uitspraak van het Gerechtshof in een
					 belastingzaak, hetzelfde griffierecht verschuldigd is als in hoger beroep
					 verschuldigd zou zijn.
 
 Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de naamgeving
				 van dit wetsvoorstel te wijzigen. In de naamgeving van het wetsvoorstel werd
				 tot nu toe aangesloten bij het voorstel uit de brede heroverwegingen die onder
				 het vorige kabinet zijn opgesteld. Het gebruik van de term «kostendekkende
				 griffierechten» blijkt echter voortdurend tot het misverstand aanleiding te
				 geven dat na invoering van het wetsvoorstel niet langer een bijdrage uit de
				 algemene middelen ter beschikking zal worden gesteld voor de rechtspraak. Zoals
				 in het bovenstaande uiteengezet zal echter ook dan een substantieel gedeelte
				 van de kosten van de rechtspraak uit de algemene middelen worden bekostigd. Om
				 die reden is de naam van het wetsvoorstel gewijzigd in Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet griffierechten
				 burgerlijke zaken in verband met de verhoging van griffierechten.
 
 De Afdeling advisering van de Raad van
				 State heeft bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet en geeft U in
				 overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der
				 Staten-Generaal.
 
 
 
 De vice-president van de Raad van
					 State,
 
 
 H. D. Tjeenk Willink
 
 
 
 Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
				wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
				Staten-Generaal te zenden.
 
 
 
 
 De minister van
			 Veiligheid en Justitie,
 
 I. W.
 Opstelten