Jaarverslag en slotwet ministerie van Defensie 2007; Rapport Bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Defensie (X)
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 31444-X, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-05-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2007-2008

31444-X nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudDEEL I: SAMENVATTING EN BESTUURLIJKE REACTIE1 SAMENVATTINGJaarverslagStructurele problemen in de bedrijfsvoeringBezwaaronderzoek: structurele oorzaken en het verbeterprocesBeleidsinformatie niet transparant2 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER2.1 Reactie ministerSamenloop Bezwaaronderzoek en project SPEER, invoering
SAPBezwaaronderzoek sturing en beheersingVerbeteractiviteiten komende periodeBeter verbeterenVerbeteren financieel beheerVerbeteren materieelbeheerRandvoorwaardenVertrouwen in gekozen aanpakOverige aspecten RJV 2007Financieel beheer 2007BeleidsinformatiePersoneelsbeheer2.2 Nawoord Algemene RekenkamerSamenloop Bezwaaronderzoek en project SPEER, invoering
SAPBezwaaronderzoek sturing en beheersingVerbeteractiviteiten komende periodeBeter verbeterenVerbeteren financieel beheerVerbeteren materieelbeheerRandvoorwaardenVertrouwen in gekozen aanpakOverige aspecten RJV 2007Financieel beheer 2007BeleidsinformatiePersoneelsbeheerAudit Actielijst 2008DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN EN OORDELEN1 INLEIDING1.1 Over het Ministerie van Defensie1.2 Over dit onderzoek2 JAARVERSLAG2.1 Oordeel over de financiële informatieOordeelNaleving Europese aanbestedingsregels2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichtingOordeel2.3 Oordeel over de informatie over de bedrijfsvoeringOordeel over de informatie over de bedrijfsvoering2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde
beleidOordeel3 BEDRIJFSVOERING3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheerOordeel3.1.1 Financieel beheerUitgavenVerplichtingenSaldibalansposten3.1.2 Wapen- en munitiebeheer3.1.3 Beheer centrale voorraden DMO3.1.4 Beheer van aan eenheden toegewezen materieel
(inclusief cryptobeheer)3.1.5 Materieelbeheer rondom crisisbeheersingsoperaties3.1.6 Voorraad- en materieeladministratie DTO3.1.7 Financieel beheer DTO3.1.8 Financieel beheer DVD3.2 Overige bedrijfsvoering3.2.1 Beschikbare capaciteit IC-personeel3.2.2 Personeelsbeheer3.2.3 Betrouwbaarheid informatievoorziening DTO3.3 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD4.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatieInformatie over doelenInformatie over prestatiesInformatie over de middelenDefensie Materieel Organisatie en het Commando DienstencentraComply or explain-paragraaf4.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatie4.3 Informatie over ICT-projecten in het jaarverslagProjecten in uitvoering (bedragen x 1 miljoen)5 BEZWAARONDERZOEK STURING EN BEHEERSING5.1 Problemen in de bedrijfsvoering5.2 Het verbeterprocesProbleem- en oorzaakanalyseVerbeterplan opstellenVerbeterplan uitvoerenEvaluatie5.3 Dieperliggende inhoudelijke oorzaken5.4 Verwachtingen voor het komende jaarBIJLAGE 1OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE
INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2007 VAN HET MINISTERIE VAN DEFENSIEA. Verplichtingen (€ x 1000)Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie
overschrijdenB/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)B. Uitgaven (€ x 1000)Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie
overschrijdenC. Ontvangsten (€ x 1000)Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie
overschrijdenD. Baten-lastendiensten (€ x 1000)E. Saldibalans (€ x 1000)F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000)BIJLAGE 2GEBRUIKTE AFKORTINGENBIJLAGE 3VERKLARENDE WOORDENLIJSTAccountantsrapport/auditrapportAccountantsverklaringApparaatsuitgavenArtikelsgewijze oordeelsvormingAutoriserenBalanspostBatenBaten-lastendienstBaten-lastenstelselBedrijfsvoeringBedrijfsvoeringsparagraaf/bedrijfsvoeringsinformatieBegrotingshoofdstukBegrotingsartikel/BeleidsartikelBeleidsinformatieBestuurskostenBezwaarBezwaaronderzoekBudgetrechtComply or explainComptabiliteitswet 2001ControleerbaarControletorenDechargeDepartementale auditdienst (DAD)Deugdelijke/ondeugdelijke weergaveEuropese aanbestedingsregelsFinancieel beheerFinanciële informatieFinancieel jaarverslag en saldibalans van het RijkFoutenGetrouwbeeldverklaringIndemniteitswetJaarverslagKapitaaluitgaven/kapitaalontvangstenKasstelselLastenM&O-beleidMaterieelbeheerNiet-financiële informatieOnvolkomenheid/ernstige onvolkomenheidOnzeker (onzekerheden)OrdelijkOperationele doelstellingOverdrachtsuitgavenPlanning- & controlcyclusPotentieel bezwaargevalPrestatiegegevensProgramma-uitgavenRechtmatigheidReviewRisicoanalysesSaldibalansSingle information single audit (sisa)Specifieke uitkeringSlotwet/slotwetmutatiesTaakstellingTolerantiegrenzenVerslaggevingseisenVerantwoordingsdagVerantwoordingsstaatVerplichtingVoorschotBIJLAGE 4AANVULLENDE INFORMATIE BEZWAARONDERZOEKOnderzoeksverantwoordingTheoretische beschrijving van een verbeterprocesImpulsAnalyseProbleemherkenningProbleemerkenningAnalyse oorzakenPlanningAlternatieven beoordelen en verbetermaatregelen kiezenVerbeterplan opstellenUitvoeringEvaluatieLITERATUUR
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 31444-XToon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 380 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
31 444 XJaarverslag en slotwet Ministerie van Defensie 2007nr. 2RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2007 VAN HET MINISTERIE VAN DEFENSIE (X)Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’s-Gravenhage, 21 mei 2008Hierbij bieden wij u aan het op 9 mei 2008 door ons vastgestelde «Rapport
bij het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Defensie (X)».Algemene Rekenkamerdrs. Saskia J. Stuiveling,presidentJhr. mr. W.M. de Brauw,secretarisInhoudDeel I: Samenvatting
en bestuurlijke reactie5   1Samenvatting7   2Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer112.1Reactie minister112.2Nawoord Algemene Rekenkamer11    Audit Actielijst 200817   Deel
II: Onderzoeksbevindingen en oordelen19   1Inleiding211.1Over het Ministerie van Defensie21 1.2Over dit onderzoek22   2Jaarverslag252.1Oordeel over de financiële
informatie25 2.2Oordeel over de saldibalans en
toelichting26 2.3Oordeel over de informatie over
de bedrijfsvoering26 2.4Oordeel over de informatie over
het gevoerde beleid27    3Bedrijfsvoering283.1Oordeel over het financieel beheer
en materieelbeheer283.1.1Financieel beheer28 3.1.2Wapen- en munitiebeheer30 3.1.3Beheer centrale voorraden DMO313.1.4Beheer van aan eenheden toegewezen
materieel (inclusief cryptobeheer)32 3.1.5Materieelbeheer rondom crisisbeheersingsoperaties32 3.1.6Voorraad- en materieeladministratie
DTO33 3.1.7Financieel beheer DTO33 3.1.8Financieel beheer DVD34 3.2Overige bedrijfsvoering34 3.2.1Beschikbare capaciteit IC-personeel34 3.2.2Personeelsbeheer353.2.3Betrouwbaarheid informatievoorziening
DTO363.3Ontwikkeling in de bedrijfsvoering37   4Informatie over beleid nader beschouwd404.1Beschikbaarheid van de beleidsinformatie404.2Bruikbaarheid van de beleidsinformatie444.1Informatie over ICT-projecten in
het jaarverslag46   5Bezwaaronderzoek sturing en beheersing485.1Problemen in de bedrijfsvoering48 5.2Het verbeterproces48 5.3Dieperliggende inhoudelijke oorzaken51 5.4Verwachtingen voor het komende
jaar52   Bijlage 1Overzicht fouten en onzekerheden in de financiële informatie
in het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van Defensie53   Bijlage 2Gebruikte afkortingen60   Bijlage 3Verklarende woordenlijst61   Bijlage 4Aanvullende informatie bezwaaronderzoek70    Literatuur74DEEL I: SAMENVATTING EN BESTUURLIJKE REACTIE1 SAMENVATTINGHet Ministerie van Defensie draagt verantwoordelijkheid voor:1 de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk
grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba;2 de bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;3 de ondersteuning van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding
en humanitaire hulp, nationaal en internationaal.De uitgaven van het ministerie in 2007 bedroegen € 8,39 miljard.
De verplichtingen bedroegen € 7,77 miljard en de ontvangsten € 604
miljoen.Het Ministerie van Defensie is een uitvoeringsorganisatie met veel materieel
en diensten die nodig zijn om de genoemde hoofdtaken uit te voeren. Tekortkomingen
in de bedrijfsvoering, zoals logistieke fouten of fouten in het financieel
beheer, kunnen direct gevolgen hebben voor het bereiken van de doelstellingen,
bijvoorbeeld wanneer materieel niet op tijd beschikbaar is.Het Ministerie van Defensie heeft veel structurele problemen, bij materieelbeheer,
maar ook bij financieel beheer. Daardoor is de bedrijfsvoering van het ministerie
niet op orde. Ook hebben de problemen gevolgen voor het jaarverslag en de
beleidsinformatie. Door problemen in het financieel beheer ontstaat de overschrijding
van de toleratntiegrens zoals vermeld in hoofdstuk 2 van deel II. Ontoereikend
materieelbeheer en financieel beheer raken bovendien de operationele inzetbaarheid,
terwijl dit de kernactiviteit van defensie is. Dit kan ook negatieve gevolgen
hebben voor het behalen van de beleidsdoelstellingen.Het ministerie moet de oorzaken van de problemen oplossen, maar kan dat
niet op de korte termijn. De oorzaken liggen op een fundamenteel niveau van
de bedrijfsvoering, en hangen met elkaar samen.In onderstaand overzicht vatten wij onze oordelen over het Jaarverslag
2007 en de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie samen. We verwijzen
daarbij naar de plaats in deel II van dit rapport waar we dieper ingaan op
onze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.  OordeelMeer informatie in deel
IIJaarverslagFinanciële informatieVoldoet, met uitzondering van
overschrijding van de artikeltoleranties bij één artikel§ 2.1  SaldibalansVoldoet§ 2.2 Informatie
over bedrijfsvoeringVoldoet§ 2.3 Informatie over beleidVoldoet§ 2.4Bedrijfsvoering*Financieel beheer en materieelbeheerVoldoet niet: er zijn vijftien onvolkomenheden,
waaronder: • verschillen in administratie en werkelijkheid wapen-
en munitiebeheer (ernstig); • behandelen goederenstroom en cryptoapparatuur
bij crisis- beheersingsoperaties; • defensiebrede problemen financieel
beheer. § 3.1* Er zijn nog drie onvolkomenheden m.b.t. overige bedrijfsvoering.
Deze worden toegelicht in § 3.2.In deze samenvatting gaan wij in op onze belangrijkste conclusies over
de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie
van het Ministerie van Defensie.Achter in deel I hebben wij een lijst opgenomen met punten waarvan wij
vinden dat de minister ze met voorrang moet oppakken, de zogenoemde Audit
Actielijst (AAL).JaarverslagOp één begrotingsartikel (26, Commando Dienstencentra) is
er een overschrijding van de artikeltolerantie bij de verplichtingen. Voor
een bedrag van € 8,3 miljoen zijn er rechtmatigheidsfouten. Deze
worden voornamelijk veroorzaakt doordat het ministerie de Europese aanbestedingsrichtlijnen
niet heeft nageleefd. Voor een bedrag van € 6,4 miljoen bestaat
er onzekerheid over de rechtmatigheid, voornamelijk doordat bewijsstukken
zoals prestatieverklaringen en contracten ontbreken. Voor een bedrag van € 11,8
miljoen is er sprake van fouten in de deugdelijke weergave. Deze worden voornamelijk
veroorzaakt doordat (aanvullende) verplichtingen niet juist en volledig geregistreerd
zijn.Structurele problemen in de bedrijfsvoeringDe bedrijfsvoering van Defensie heeft structurele problemen, zowel op
het gebied van financieel beheer als materieelbeheer. Vanwege deze structurele
problemen hebben we een bezwaaronderzoek ingesteld. Dat is gericht op het
verbeterproces en de oorzaken van problemen.Het financieel beheer is defensiebreed voor het vierde achtereenvolgende
jaar niet ordelijk. De problemen doen zich over de hele linie voor bij zowel
de uitgaven, de verplichtingen als de saldibalansposten. In vergelijking met
2006 is de ernst van de problematiek bij de uitgaven vergelijkbaar gebleven.
Bij de verplichtingen is er een divers beeld. Op aspecten is er sprake van
een verslechtering en op andere aspecten constateren wij een lichte verbetering.
Bij de saldibalansposten is sprake van een flinke verbetering. Dat het financieel
beheer structureel niet op orde is, blijkt ook al uit het feit dat vanaf 2005
een Werkgroep Ontbrekende Stukken functioneert. Wij beschouwen dit weliswaar
als een pragmatische maatregel, maar het geeft te denken dat het voortbestaan
van deze werkgroep zo langzamerhand een permanent karakter krijgt, al is het
beroep erop in 2007 gehalveerd ten opzichte van 2006.Bij wapenbeheer en bij materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties
zien we verbeteringen ten opzichte van vorig jaar. Het wapenbeheer is echter
nog onvoldoende gewaarborgd, en daarmee nog niet op orde. Ook bij crisisbeheersingsoperaties
zien we nog te veel risico’s om te kunnen spreken van goed beheer. Munitiebeheer,
het beheer van centrale voorraden bij het Logistiek Centrum Woensdrecht (LCW)
en het Landelijk Bevoorradingsbedrijf (LBB), en het beheer van aan eenheden
toegewezen materieel laten in grote lijnen hetzelfde zorgelijke beeld zien
als in 2006. Munitiebeheer is nergens verbeterd, en daarmee nog steeds een
ernstige onvolkomenheid. Het beheer van de centrale voorraden is ook dit jaar
onvolkomen.Bezwaaronderzoek: structurele oorzaken en het verbeterprocesDe Algemene Rekenkamer constateert al een aantal jaren dezelfde of vergelijkbare
onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie. Daarom
hebben we in het Rapport bij het Jaarverslag 2006
besloten om een bezwaaronderzoek in te stellen. Het onderzoek heeft zich gericht op het verbeterproces en de inhoudelijke structurele oorzaken
van problemen.In het onderzoek werden onder meer de volgende inhoudelijke oorzaken genoemd
voor de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering: reorganisaties, gebrek aan
ervaren, goed opgeleid personeel en administratieve discipline, gebrekkige
communicatie over de procesketen en de prioriteit van de primaire taakuitvoering
(operationele inzetbaarheid, tijdige betalingen) boven het beheer. Daarnaast
hebben we (vooral) bij het materieelbeheer gezien dat uitzendingen extra werk
en complexiteit met zich brengen. Dit heeft negatieve gevolgen voor het reguliere
beheer. Verder ondersteunt de ICT het beheer onvoldoende, en bemoeilijkt het
soms zelfs het beheer.Deze oorzaken krijgen van het ministerie onvoldoende aandacht in de verbeterplannen.
Het ministerie bestrijdt de structurele oorzaken van problemen in de bedrijfsvoering
van jaar tot jaar dan ook onvoldoende. Wel is het zo dat het ministerie op
sommige oorzaken weinig invloed kan uitoefenen. Zo zijn reorganisaties bij
het ministerie in de afgelopen jaren vaak het noodzakelijk gevolg geweest
van eisen, zoals de taakstelling die voortkwam uit het Strategisch Akkoord
van 2002. De taakstelling is ook een belangrijke oorzaak van personeelstekorten.
Tegelijkertijd is het takenpakket van het ministerie niet kleiner geworden.
Als aan deze oorzaken weinig kan worden gedaan, heeft dit gevolgen voor de
snelheid waarmee het ministerie verbeteringen kan realiseren. Het zal deze
beperkingen intern en extern duidelijk moeten maken om geen verkeerde verwachtingen
te wekken. Dan nog zien we echter niet genoeg gebeuren voor het oplossen van
oorzaken waar Defensie wel direct invloed op kan uitoefenen.In het verbeterproces hebben we de volgende zaken geconstateerd:• Het Ministerie van Defensie werkt met lange, complexe procesketens.
In de communicatie tussen de schakels in deze keten gaat belangrijke informatie
verloren. Allereerst hebben mensen op verschillende niveaus een verschillend
beeld van de problemen in het beheer. Ook kennen mensen de verbeterplannen
niet, waarmee zij wel te maken hebben. Bovendien worden maatregelen onvoldoende
getoetst op praktische uitvoerbaarheid, en op de mate waarin ze helpen om
het probleem op te lossen.• Het ministerie analyseert de oorzaken van problemen onvoldoende.
Het heeft een neiging om direct van problemen naar maatregelen te gaan.• In het verbeterproces stelt het ministerie onvoldoende prioriteiten.In hoofdstuk 5 van deel II lichten we het bezwaaronderzoek nader toe.Beleidsinformatie niet transparantDe beschikbare informatie in het jaarverslag van het Ministerie van Defensie
is beperkt, en geeft niet altijd inzicht in het presteren. Het ministerie
heeft de doelstellingen in de Begroting 2007 geen van alle specifiek, meetbaar
en tijdgebonden geformuleerd. Het antwoord op de vraag of het ministerie heeft
bereikt wat het zich had voorgenomen, is daarmee ook niet concreet. De minister
heeft aan de Kamer uitgelegd waarom concrete doelstellingen niet mogelijk
zijn. In de Begroting 2008 staan opnieuw geen concrete doelen. De informatie
over prestaties is wel marginaal verbeterd ten opzichte van 2006: het jaarverslag
geeft bij negentien van de 22 doelstellingen antwoord op de vraag of het ministerie
gedaan heeft wat het van plan was te doen. Op de vraag of het heeft gekost
wat het zou kosten, geeft het jaarverslag bij drie van de 22 doelstellingen
antwoord. Het ministerie heeft de toezegging om in de Begroting 2008 de operationele
doelstellingen te koppelen aan de budgetten niet waargemaakt. Opmerkelijk
is dat het Commando Koninklijke Marechaussee (CKMar) er wel in slaagt in de
begroting het financiële belang van zijn operationele doelstellingen
weer te geven.Om de bruikbaarheid van de beleidsinformatie te beoordelen hebben we in
2007 verdiepend onderzoek gedaan naar de instrumenten in beleidsprioriteit
2 uit de beleidsagenda van de Begroting 2007: Het leveren
van een bijdrage aan het geïntegreerde buitenlandse (en) veiligheidsbeleid. Hiertoe heeft het ministerie een pool van zestig militaire deskundigen
ter beschikking gesteld om de veiligheidssector in (post)conflictlanden te
hervormen. Daarnaast stelt het veertig tot zestig functionarissen van de Koninklijke
Marechaussee permanent ter beschikking van de Europese Gendarmerie Eenheid
(EGF). Het ministerie heeft deze twee beleidsinstrumenten verder uitgewerkt
en geoperationaliseerd, maar dit niet opgenomen in de begroting. In het beleidsverslag
geeft de minister wel een korte toelichting op beide pools, maar deze informatie
is erg summier. De begroting en het jaarverslag bieden geen financiële
informatie over de pool van specialisten en de Nederlandse bijdrage aan EGF.
Ook bij de betrokken beleidsartikelen is geen informatie opgenomen. Wij vinden
dit teleurstellend omdat het gaat om een beleidsprioriteit voor het ministerie.
We hadden minimaal een toelichting verwacht bij de beleidsartikelen.2 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER2.1 Reactie ministerDe minister van Defensie heeft op 29 april 2008 gereageerd op ons
rapport. Hierna volgt een samenvatting van zijn reactie. De volledige reactie
van de minister is te vinden op www.rekenkamer.nl.De minister blikt terug op de grootschalige reorganisatie uit de vorige
kabinetsperiode die tot doel had om een taakstellende reductie te realiseren
van meer dan 12 000 functies en om het expeditionair vermogen van de
krijgsmacht te vergroten. Daarnaast kijkt hij vooruit naar de verdere aanpassingen
waartoe dit kabinet heeft besloten, die moeten leiden tot een Rijksbrede reductie
van de controletoren en tot aanpassingen binnen het Ministerie van Defensie.
De minister geeft aan dat veranderingen zeker nodig zijn op het terrein van
het beheer.Samenloop Bezwaaronderzoek en project SPEER, invoering
SAPIn de eerste plaats wijst de minister op de veranderingen waarmee het
ministerie in de vorige kabinetsperiode al is begonnen: de voorbereiding van
de invoering van SAP, het project SPEER. Het ministerie heeft gewerkt aan
het in kaart brengen en harmoniseren van gegevens en processen die (in)direct
gerelateerd zijn aan het financieel beheer en materieelbeheer en aan de aansluiting
met het personeelsbeheer. Voor het ministerie is de invoering van SAP een
belangrijke stap voorwaarts die bijdraagt aan de structurele oplossing van
onvolkomenheden in de bedrijfsvoering.De minister geeft aan dat de ervaring bij andere organisaties heeft geleerd
dat invoering van SPEER zal leiden tot een tijdelijke achteruitgang in de
kwaliteit van het beheer. Op basis van een externe beoordeling van de risico’s
zal de minister in juni 2008 besluiten of hij de financiële module (FINAD)
geheel of gefaseerd kan invoeren. Ditzelfde zal hij in de tweede helft van
de regeerperiode doen voor de materieel module. De positieve effecten van
de FINAD-gerelateerde verbetermaatregelen in het financieel beheer zullen
in de loop van 2009 zichtbaar worden. Voor het materieellogistieke deel verwacht
de minister de invoering van SAP pas over enkele jaren. Het project SPEER
loopt door tot 2013.In de tweede plaats constateert de minister dat veel medewerkers hard
hebben gewerkt aan de voorbereiding van de structurele verankering van het
beheer en aan het op peil houden en waar mogelijk verbeteren van het beheer.
Deze inspanningen en incidentele verbeteringen hebben het mogelijk gemaakt
dat een goedkeurende accountantsverklaring is afgegeven.Bezwaaronderzoek sturing en beheersingDe minister onderschrijft de conclusies van het bezwaaronderzoek dat wij
in samenwerking met het Ministerie van Defensie hebben uitgevoerd. De structurele
verbetering van de bedrijfsvoering is voor de minister naast uitzendingen
een van de prioriteiten voor deze kabinetsperiode. Hij beklemtoont dat het
hierbij gaat om de kwaliteit van de bedrijfsvoering en niet uitsluitend om
het voorkómen van een bezwaar of de rechtmatigheid van de uitgaven.
In de beleidsagenda van de Begroting 2009 zullen zijn voornemens een plaats
krijgen.De minister zegt toe de aanbevelingen uit het bezwaaronderzoek op te volgen.
Hij zal bij de vormgeving van de vervolgactiviteiten zeker rekening houden
met de valkuilen die wij hebben gesignaleerd. De minister deelt de notie dat
het aanpakken van problemen zonder een gedegen probleemanalyse zal leiden
tot onvoldoende resultaten. Het ministerie streeft naar een gedoseerde en
afgewogen aanpak, niet alleen voor komend jaar maar ook voor de jaren daarna.
Hiermee sluit hij aan bij onze waarschuwing om niet te hard van stapel te
lopen en te veel te willen bereiken in korte tijd. Het ministerie moet de
aanpak jaarlijks zo concreet mogelijk uitwerken om periodieke controle mogelijk
te maken. Het zal de maandrapportage hierop aanpassen. Periodiek zal het ministerie
bovendien een gedetailleerde voortgangscontrole op alle verbeteractiviteiten
uitvoeren. De staatssecretaris en de minister zullen ons in aanvulling op
deze structurele rapportages ook persoonlijk op de hoogte stellen van het
verloop van afzonderlijke projecten bij de operationele eenheden, bedrijven
en staven.Verbeteractiviteiten komende periodeDe minister wijst erop dat de druk op de defensieorganisatie groot is:
met weinig mensen moet veel worden gedaan. Om deze spanning te verminderen
heeft het ministerie bepaalde oefeningen en activiteiten geschrapt. Op het
terrein van het beheer en de bedrijfsvoering moet het goed bezien waar het
gedoseerd verbeteringen kan verwezenlijken. De minister ziet draagvlak bij
het personeel als een succesfactor en acht communicatie daarom van eminent
belang.Beter verbeterenEen goed werkend verbeterproces kan niet losstaan van de andere activiteiten
van de beleidsterreinen binnen het Ministerie van Defensie. Het ministerie
moet de verbeterplannen dus inbedden in de reguliere cyclus beleid-plan-begroting
(de BPB-cyclus). Binnen de vastgestelde beleidskaders moet de lijnorganisatie
de verbeterplannen opnemen in de reguliere bedrijfsplannen. De uitvoerbaarheid
wordt daardoor vooraf getoetst.Verbeteren financieel beheerHet ministerie bepaalt welke financiële processen en aspecten van
het financieel beheer het als eerste moet aanpassen, gelet op onderkende risico’s
en beschikbare capaciteiten. Hiertoe zal het ministerie samenwerken met het
Ministerie van Financiën en andere departementen die ervaring hebben
met SAP. In het najaar zal het ministerie dan vaststellen welke maatregelen
nodig zijn en deze afhankelijk van de voorbereidingstijd uitvoeren of opnemen
in verbeterplannen. In december 2008 moeten de verbeterplannen voor het financieel
beheer onderdeel zijn van de bedrijfsplannen voor 2009. In maart 2009 moeten
de eerste resultaten van de maatregelen op de geselecteerde gebieden zichtbaar
zijn.Verbeteren materieelbeheerEind 2007 heeft het ministerie een nieuw voorschrift materieelbeheer opgesteld.
De invoering daarvan wordt naar verwachting afgerond in juli 2009. Dit voorschrift
biedt een goede basis voor structurele verbeteringen. Het ministerie start
de verbetering van het materieelbeheer met een risicoanalyse om te bepalen
welke ketens en materieelsoorten het het eerst moet aanpakken. Vervolgens
voert het een probleem- en oorzaakanalyse uit voor de ketens en materieelsoorten
met het hoogste risico. In maart 2009 stelt het ministerie een gedetailleerd
meerjarenplan op voor de ketens en materieelsoorten met de hoogste risico’s
en een globaal plan voor de overige ketens. Vervolgens moeten in december
2009 de hierop gebaseerde verbeterplannen materieelbeheer onderdeel zijn van
de bedrijfsplannen voor 2010.RandvoorwaardenBij de verbetering van de bedrijfsvoering gaat het niet alleen om «harde»
elementen zoals de structuur van de organisatie of de beschrijving van de
administratieve organisatie, maar ook om «zachte» elementen zoals
de cultuur van de organisatie of het gedrag van mensen. Denk aan aspecten
als regelgeving, normatiek, administratieve discipline, communicatie en draagvlak.
Deze aspecten zal het ministerie de komende maanden verder uitwerken; daarbij
zal het de relatie tussen deze aspecten ook bewaken. Bij de vaststelling van
het tempo waarin het ministerie de controle afbouwt, zal het rekening houden
met de benodigde capaciteit voor de verbeteractiviteiten.Een kritische succesfactor is het personeel, zowel in de lijn als in de
control- en auditfunctie. Verbeterplannen moeten ook leiden tot verbeterhandelingen
en hiervoor is gedragsverandering binnen defensie een belangrijke sleutelfactor.
De afdeling Gedragswetenschappen zal zich hierover buigen en zal waar wenselijk
ook externe capaciteit inschakelen.Om de beheerscapaciteit kwalitatief en kwantitatief op peil te houden
en te verbeteren zal het ministerie terughoudend omgaan met de rotatie van
personeel met specifieke kennis naar andere functies. Ook zal het aandacht
besteden aan het vullen van beheersfuncties. In dit kader zal het ministerie
kijken naar de verlenging van plaatsingstermijnen en de noodzaak om bepaalde
categorieën beheerders als knelpuntcategorie aan te merken.Vertrouwen in gekozen aanpakDe bovenstaande activiteiten die het ministerie in de periode tot maart
2009 moet uitvoeren, geven de minister het vertrouwen dat er een beheerst
traject is voorbereid om de bedrijfsvoering bij het ministerie de komende
jaren structureel te verbeteren. Verder vertrouwt de minister erop dat wat
het ministerie nu in gang zet, voldoende zal zijn om een bezwaar te voorkomen.
In een plan van aanpak en gedetailleerde uitwerkingen zal het ministerie beschrijven
wat het wanneer moet hebben bereikt. Deze plannen van aanpak zal de minister
periodiek met ons bespreken.Overige aspecten RJV 2007Financieel beheer 2007Het is positief dat in vergelijking met vorig jaar het aantal artikeloverschrijdingen
is afgenomen, op basis van zowel de oude als de nieuwe methodiek. Ook de constatering
dat het ministerie het afgelopen jaar minder vaak een beroep heeft gedaan
op de werkgroep die ontbrekende stukken traceert, geeft de minister het vertrouwen
dat het ministerie goed op weg is om het financieel beheer structureel te
verbeteren.De minister verwacht dat de maatregelen die zijn ingevoerd voor verscherping
van het voorafgaand toezicht zullen leiden tot verbetering van naleving van
de richtlijnen. Hierdoor zou het Commando Dienstencentra de EU-aanbestedingsrichtlijnen
beter moeten gaan naleven.In 2007 hebben wij een andere methode gebruikt om het financieel beheer
te beoordelen dan in 2006. Met het oog op het lopende bezwaaronderzoek is
het belangrijk dat de methodiek helder is waarmee wij het Ministerie van Defensie
volgend jaar beoordelen. De minister verzoekt ons dan ook hem mee te delen
welke methodiek wij gaan gebruiken om het financieel beheer 2008 te beoordelen.BeleidsinformatieDe minister heeft uitgelegd waarom de informatie over de middelen per
operationele doelstelling of per beleidsthema in het jaarverslag ontbreekt.
Dit is een gevolg van het verzoek van de Tweede Kamer om de begroting in te
delen op basis van organisatorische indeling. De minister zal in 2009 bezien
hoe hij de koppeling tussen operationele doelstellingen en budgetten kan versterken.
Een en ander is wel afhankelijk van de voortgang van de verbetering van de
bedrijfsvoering, waar de minister een hogere prioriteit aan geeft.PersoneelsbeheerWij merken het personeelsbeheer als onvolkomenheid aan, omdat er onvoldoende
risico-inzicht en risicobeheersing is. Door capaciteitstekorten en daarmee
de toenemende druk op de kwaliteit van de salarisadministratie heeft het ministerie
ervoor gekozen om zijn salarisadministratie vervroegd te centraliseren. Deze
centralisatie zal in 2008 worden afgerond. Inmiddels is de risicoanalyse bij
het Diensten Centrum Human Resources voltooid.2.2 Nawoord Algemene RekenkamerWij zijn van mening dat het ministerie op sommige omstandigheden weinig
invloed kan uitoefenen. Zo zijn de taakstellingen die de minister noemt, inderdaad
een belangrijke oorzaak van personeelstekorten en is het takenpakket van het
ministerie niet kleiner geworden.Samenloop Bezwaaronderzoek en project SPEER, invoering
SAPWij zijn met de minister van mening dat de invoering van SAP een belangrijke
stap voorwaarts kan zijn in het structureel oplossen van onvolkomenheden.Wij waarderen het dat de minister onderkent dat invoering eerst kan leiden
tot een tijdelijke achteruitgang van de kwaliteit van het beheer. Wel merken
wij op dat hierbij een zorgvuldig invoeringstraject met oog voor alle risico’s
essentieel is.Wij merken verder op dat de invoering van SAP alleen niet alle problemen
gaat oplossen. Er blijft veel aandacht nodig voor verbeteringen die het ministerie
ook buiten de digitale systemen om kan en moet aanpakken.Bezwaaronderzoek sturing en beheersingWij stellen vast dat de minister de conclusies uit het bezwaaronderzoek
ondersteunt. Wij waarderen zijn toezegging dat hij de aanbevelingen uit het
bezwaaronderzoek zal opvolgen en dat hij daarbij rekening zal houden met de
valkuilen die wij gesignaleerd hebben. Wij zullen de ontwikkelingen in dit
kader in 2008 en volgende jaren met veel belangstelling volgen.Verbeteractiviteiten komende periodeWij onderschrijven de constatering van de minister dat er met weinig mensen
veel moet worden gedaan en dat hij daarom keuzes moet maken. Wij zijn met
de minister van mening dat het ministerie gegeven de randvoorwaarden verbeteringen
slechts gedoseerd kan realiseren.Beter verbeterenWij zijn het met de minister eens dat een goed werkend verbeterproces
ingebed moet zijn in de reguliere cyclus. Wij merken op dat taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden in zowel de reguliere cyclus als het verbeterproces glashelder
moeten zijn en dat het ministerie mensen hierop ook moet aanspreken,
als dat nodig is. Ook benadrukken wij dat het belangrijk is om benodigde mensen,
geld en andere middelen zichtbaar te maken in verbeterplannen, zodat het ministerie
zo effectief mogelijk keuzes kan maken over de inzet van schaarse capaciteit
en middelen.Verbeteren financieel beheerWij stellen vast dat de minister toezegt in breder verband te zullen gaan
werken aan de probleem- en oorzaakanalyse. Het tijdpad dat de minister hiervoor
schetst, lijkt realistisch. Wij zullen de ontwikkelingen nauwlettend volgen.Verbeteren materieelbeheerWij hopen dat het nieuwe voorschrift materieelbeheer op termijn inderdaad
tot structurele verbeteringen zal leiden. Materieelbeheer is complexe en weerbarstige
materie; wij zijn dan ook van mening dat het tijdpad dat de minister schetst,
realistisch is.RandvoorwaardenWij onderschrijven de stelling van de minister dat het bij verbeteracties
ook om de «zachte» elementen gaat zoals cultuur en gedrag van
mensen. De ontwikkelingen op deze «zachte» elementen zullen wij
de komende tijd dan ook met veel belangstelling volgen. Ook zijn wij met de
minister van mening dat het personeel een kritische succesfactor is, zowel
in de lijn als in de control- en auditfunctie. De maatregelen die de minister
beschrijft, bieden onzes inziens zeker kansen tot verbeteringen. Wij achten
het ook van groot belang dat het ministerie inzichtelijk kan maken welke verbeteringen
het wel kan doorvoeren en welke niet, gegeven de randvoorwaarden.Vertrouwen in gekozen aanpakWij stellen vast dat de minister zijn vertrouwen uitspreekt dat het ministerie
zijn bedrijfsvoering de komende jaren beheerst en structureel kan verbeteren
met de activiteiten en producten die hij in zijn reactie beschrijft, en dat
het zo een bezwaar kan voorkomen. De geschetste aanpak op hoofdlijnen met
bijbehorende tijdpaden biedt naar onze mening inderdaad perspectief op structurele
verbetering. Wij zien uit naar de toegezegde, gedetailleerde plannen van aanpak
en zullen de voortgang daarvan graag periodiek met het ministerie doorspreken.Overige aspecten RJV 2007Financieel beheer 2007Wij zijn met de minister van mening dat de reeds ingezette maatregelen
zouden moeten leiden tot een aantal verbeteringen in onder meer het naleven
van de EU-aanbestedingsrichtlijnen. Zoals de minister ons verzoekt, zullen
wij tijdig aangeven welke methodiek wij gaan hanteren om het financieel beheer
2008 te beoordelen.BeleidsinformatieHet ministerie heeft eerdere toezeggingen ook in het Jaarverslag 2007
en de Begroting 2008 niet waargemaakt om de operationele doelstellingen te
koppelen aan de budgetten. In zijn reactie doet de minister dit keer geen
concrete toezegging, maar geeft hij alleen aan de mogelijkheden tot deze koppeling
in 2009 te bezien. Net als in voorgaande jaren blijven wij van mening dat
het ondanks de organisatorisch ingedeelde begroting in een aantal gevallen
wel degelijk mogelijk is om concrete doelen te stellen, effect-
en prestatie-indicatoren te benoemen en aan te geven welke middelen hiermee
zijn gemoeid.PersoneelsbeheerWij zijn van mening dat de problemen in het personeelsbeheer zouden moeten
afnemen, als het ministerie zijn salarisadministratie gecentraliseerd heeft.
Wij zullen in 2008 vaststellen of dat ook inderdaad het geval is.Audit Actielijst 2008De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer
vindt dat het ministerie actie moet ondernemen. De lijst meldt ook welke maatregelen
de minister heeft aangekondigd om de (ernstige) onvolkomenheden die wij hebben
geconstateerd op te lossen.1Eerste jaar constate- ringenartikelStand van zaken en conclusieAanbevelingToezegging ministerMeer informatie in deel
IIFinancieel
beheer departement2004
20 Crisisbeheersings-operaties, 21 CZSK, 22 CLAS, 23 CLSK, 24 CKMar, 25 DMO,
26 CDC, 90 AlgemeenIn
2007 geen ordelijk beheer. Problemen: rechtmatigheid betalingen en verplichtingen,
naleven procedures en toe- zicht daarop, waaronder Europese aanbestedingen;
onvoldoende onderzoek naar oorzaken en gevolgen van tekortkomingen. Analyseren hoe het komt dat maatregelen al
jarenlang onvoldoende effect hebben op de werking. De uitkomsten daarvan zo
snel mogelijk omzetten in maatregelen.Maakt deel uit van de verbe- tering sturing en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.1Financieel beheer baten-lastendienst DTO2007Onvoldoende uitvoering
interne beheersings-maat- regelen, regelgeving Europese aanbestedingen niet
in alle gevallen nageleefd.Interne beheersingsmaat- regelen uitvoeren.Maakt deel uit van de verbe- tering sturing en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.7Financieel beheer baten-lastendienst DVD2007Implementatie SAP onvolledig, verantwoordelijkheden
en financiële consequenties herbelegging Gilze Rijen niet inzichtelijk. Alsnog financiële consequenties
vastleggen.Maakt deel
uit van de verbe- tering sturing en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.8Materieelbeheer: wapen- en munitiebeheer2003/2004DefensiebreedVerschillen tussen administratieve
en werkelijke voorraad. Oorzaken: onbetrouwbare, complexe beheerssystemen,
onduidelijke verantwoordelijkheden, gebrekkige verankering beheer in lijnorganisatie,
slechte administratieve disci- pline, versnippering munitieketen. De verantwoordelijkheden bij de
inrichting van beheerssystemen duidelijk beleggen. Een ketenbeheerder benoe-
men voor defensiebrede sturing van wapen- en munitieprocessen. Maakt deel uit van de verbe- tering sturing
en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.2Beheer centrale voorraden2003/200425
DMOBeheer niet voldoende controleerbaar,
geen betrouwbare administratie.Analyseren
waarom maatregelen al jarenlang onvoldoende effect hebben op de werking. Verbeterplan
verder uitvoeren.Maakt
deel uit van de verbe- tering sturing en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.3 Materieelbeheer eenheden2003/2004Crisisbeheersings-opera
ties, 22 CLAS, 23 CLSK, 24 CKMar, 26 CDC, baten-lastendienst DTOBruikleenadministraties en materieelinspecties niet
op orde, onbetrouwbaar registratiesysteem.Analyseren waarom maatregelen al jarenlang onvoldoende effect hebben op de
werking.Maakt deel uit
van de verbe- tering sturing en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.4 20Materieelbeheer crisisbeheersingsoperaties2003/200420
Crisisbeheersingsoperaties Behandeling goederenstroom munitie en cryptoapparatuur niet beheerst. Kwaliteit
mate- rieelbeheer vermindert na vertrek tijdelijke ondersteu- ningsteams (ROOT-teams).Doorgaan met inzet ROOT-teams. Inzet
goed opgeleide beheerder ter plekke.De inzet van ROOT-teams wordt gecontinueerd.§ 3.1.5Voorraad- en materieeladministratie baten-lastendienst DTO2004Betrouwbaarheid voorraadadministratie
niet op orde. Ondanks alle inspanningen is o.a. de primaire registratie van
werkplekdiensten in 2007 onvoldoende.In 2007 is een nieuw verbeterproject gestart. Dat moet uitgevoerd worden.Maakt deel uit van de
verbe- tering sturing en beheersing (bezwaaronderzoek).§ 3.1.6Beschikbare capaciteit IC-personeel1997DefensiebreedOnderbezetting OIB KMar en Onderzoeken
niet financiële informatie beperkt uitgevoerd.Kwantitatieve vulling OIB KMar verbeteren of takenpakket herzien.Op dit moment loopt de reductie controletoren.
Het tempo van de reductie wordt als onderdeel van het project bezien.§ 3.2.1Personeelsbeheer2007Defensiebreed,
HR-centrum (CDC) Onvoldoende inzicht
in en beheersing van risico’s waardoor (te) groot risico ongeautoriseerde
salarismutaties.Inventariseren
risico’s en beheersmaatregelen perso- neelsproces. Samenhang wijzigingen
in processen als gevolg van herinrichtingsoperatie in de gaten houden.In 2008 vindt verdere centra-
lisatie naar DCHR plaats. Risicoanalyse heeft plaatsgevonden en het risicomatrixsalarissysteem
is aangeleverd. § 3.2.2Betrouwbaarheid informatievoorziening baten-lastendienst DTO2005Beschikbaarheid technische
ruimtes onvoldoende gega- randeerd. Oplossing voor diverse andere problemen
nog niet structureel en nog niet ingebed in bedrijfsvoering. In overleg met defensieonder- delen technische
ruimtes op orde maken. Genomen en nog te nemen maatregelen struc- tureel waarborgen
in bedrijfs- voering DTO.De financiële
middelen om de technische ruimten op orde te maken zijn gereserveerd. De waarborging
maakt onderdeel uit van de verbetering sturing en beheersing. § 3.2.3DEEL II: ONDERZOEKSBEVINDINGEN EN OORDELEN1 INLEIDINGIn dit deel van het rapport vindt u de oordelen en de belangrijkste bevindingen
van ons rechtmatigheidsonderzoek bij het Ministerie van Defensie. Een samenvatting
en de bestuurlijke reactie op ons rapport is opgenomen in deel I.Hieronder geven we eerst een beschrijving van het ministerie. Ook gaan
we in op onze onderzoeksaanpak en wijze van rapporteren. In hoofdstuk 2 presenteren
wij vervolgens onze oordelen over het Jaarverslag 2007 van het Ministerie
van Defensie. In hoofdstuk 3 gaan wij in op de bedrijfsvoering van het ministerie
en in hoofdstuk 4 gaan we nader in op de beleidsinformatie in begroting en
jaarverslag. Ten slotte geven we in hoofdstuk 5 de resultaten weer van het
bezwaaronderzoek dat we in 2007 bij Defensie hebben uitgevoerd.1.1 Over het Ministerie van DefensieWij rapporteren per begrotingshoofdstuk over de resultaten van ons onderzoek.
In totaal zijn er 26 begrotingshoofdstukken. Dit rapport gaat over begrotingshoofdstuk
X: het Ministerie van Defensie.Het Ministerie van Defensie draagt verantwoordelijkheid voor:• de bescherming van de integriteit van het eigen en bondgenootschappelijk
grondgebied, inclusief de Nederlandse Antillen en Aruba;• de bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit;• de ondersteuning van de civiele autoriteiten bij rechtshandhaving,
rampenbestrijding en humanitaire hulp, nationaal en internationaal.In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het Ministerie
van Defensie aan de hand van een aantal kengetallen.Overzicht
1 Het Ministerie van Defensie in kengetallen. Totaal verplichtingen€ 7,77 miljardTotaal uitgaven€ 8,39 miljard Totaal ontvangsten€ 604 miljoen Transactie-uitgaven€ 8,25 miljard Personele uitgaven53% Materiële uitgaven47% Overdrachtsuitgaven€ 135 miljoenAantal begrotingsartikelen10 waarvan beleidsartikel (operationele doelstellingen)7 (7) waarvan niet-beleidsartikel3 Aantal personen werkzaam (in fte)67 000 van wie militair personeel48 000van wie burgerpersoneel19 000 Aantal defensieonderdelen7 Baten-lastendiensten3 (DTO, DVD, Paresto) bijdrage van moederdepartement551,4 miljoen «programma-uitgaven»n.v.t. Eigen vermogenDTO 26,3 miljoen, DVD 11,6 miljoen, Paresto 7,3 miljoenRechtspersonen met een wettelijke taak1 (SZVK)Recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer
op het terrein van het Ministerie van Defensie• Monitoring verwerving
Joint Strike Fighter: stand van zaken 2007 (2007) • Verantwoording en toezicht bij RWT’s, deel 5, Ministerie
van Defensie (2006) • Management informatie
Defensie (2006) • Monitoring Joint Strike
Fighter (2006) • Verantwoording en toezicht
bij rechts- personen met een wettelijke taak, deel 5 (2006) • Behoeftestelling vervanging F16 (2005) • Functioneren kustwacht Nederland (2005) • Beveiliging militaire objecten: vervolg- onderzoek (2005) • Beveiliging militaire objecten (2004) • Verantwoording en toezicht bij rechts- personen met een wettelijke
taak deel 4 (2003) • Personeelsvoorziening
krijgsmacht (2003) • Een vlucht door
de tijd: rekenkamers en de F16 (2002) Grootschalige ICT-projecten• MULAN 2003–2007 € 77,3 miljoen (art.
26); • SPEER 2004–2013 € 248,2 miljoen (art. 26); • Legacy
ERP (PALS) 2006–2011 € 36,6 miljoen (art. 26); • Herinrichting
Personele Functiegebied 2004–2009 € 36,1 miljoen (art. 26); • DIV-online
2005–2012 € 57,7 miljoen (art. 26); • Defensiepas/BBC
2004–2008 € 20,9 miljoen (art. 26)1.2 Over dit onderzoekMinisters verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over
de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de bedrijfsvoering)
en over de vraag of de doelen en prestaties die in de begroting van het ministerie
waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd (informatie over het beleid).De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij de
rijksoverheid. Dit doen wij door na te gaan of de jaarverslagen van de ministers
voldoen aan de eisen die de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) stelt: is de
financiële informatie, de informatie over bedrijfsvoering en de informatie
over beleid tot stand gekomen volgens de daarvoor geldende regels en goed
weergegeven?Daarnaast onderzoeken we ook de bedrijfsvoering zelf. Hiervoor gaan we
onder andere na of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan de
eisen die de CW 2001 stelt. Figuur 1 laat zien wat wij wanneer onderzoeken
en voor wie.Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld voor
het rechtmatigheidsonderzoek 2007 bij het Ministerie van Defensie. Op grond
van dit programma hebben we dit jaar onder meer aandacht besteed aan de volgende
onderwerpen:Rijksbrede aandachtspunten:• Europese aanbesteding.Departementsspecifieke onderwerpen:• materieelinventarisadministraties (inclusief wapen- en munitiebeheer
en crisisbeheersingsoperaties);• Defensie Materieel Organisatie (DMO) inclusief grote voorraadbedrijven;• financieel beheer defensiebreed;• oprichting dienstencentrum HR/personeel beheer;• kwaliteit beleidsinformatie (VBTB);• bezwaaronderzoek naar structurele oorzaken van onvolkomenheden
en naar het verbeterproces.In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we zowel de fouten en onzekerheden
in de financiële informatie die dekwantitatieve
tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële
informatie die de kwalitatieve tolerantiegrenzen
overschrijden. Daarnaast vermelden we de onvolkomenheden die wij constateren
in de bedrijfsvoering. Onder «fouten» verstaan we financiële
informatie die niet rechtmatig tot stand gekomen
is (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of die niet deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording
afgelegd in het jaarverslag). Van «onzekerheden» spreken we wanneer
we door onvolkomenheden in het financieel beheer niet kunnen vaststellen of
er al dan niet sprake is van fouten.Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de
jaarverslagen tot stand komen.2 JAARVERSLAGDe Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2007 van het Ministerie van
Defensie beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld
volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij daarover in het
jaarverslag goed verantwoording heeft afgelegd.Verder hebben we onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en over het gevoerde beleid, deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan de daaraan
te stellen kwaliteitsnormen.In dit hoofdstuk lichten wij ons oordeel over het jaarverslag toe. Dit
oordeel bestaat uit deeloordelen over:• de financiële informatie (§ 2.1);• de departementale saldibalans (§ 2.2);• de informatie over de bedrijfsvoering (§ 2.3);• de informatie over het gevoerde beleid (§ 2.4).2.1 Oordeel over de financiële informatieDe financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende
onderdelen:• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat
en de toelichting daarbij;• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten
in de samenvattende verantwoordingsstaat van de baten-lastendiensten en de
toelichting daarbij.De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;• deugdelijk te zijn weergegeven;• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.OordeelDe financiële informatie in het Jaarverslag 2007 van het Ministerie
van Defensie voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt, met uitzondering van
de volgende fouten en onzekerheden in de (samenvattende) verantwoordingsstaat:Bij artikel 26 Commando Dienstencentra bedraagt het totaalbedrag aan fouten
en onzekerheden in de verplichtingen € 26,7 miljoen waarmee de tolerantiegrens
voor het artikel wordt overschreden.In bijlage 1 van dit deel van het rapport staat een overzicht van alle
fouten en onzekerheden.Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden valt binnen
de tolerantiegrenzen voor de financiële informatie in het jaarverslag
als geheel.In het Rapport bij het Jaarverslag 2006 van het Ministerie
van Defensie rapporteerden wij bij acht artikelen een overschrijding
van de kwantitatieve toleranties, nu nog maar bij één artikel.
Voor een belangrijk deel is dit het gevolg van het experiment met de verruimde
tolerantiegrenzen (zie hiervoor het rapport Rijk Verantwoord).De reden waarom de minister in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf geen overschrijding
van de artikeltolerantie meldt en wij wel komt omdat wijfouten
en onzekerheden optellen en dan toetsen aan de tolerantiegrens en de minister
fouten en onzekerheden afzonderlijk toetst aan de tolerantiegrens.Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 43,0
miljoen, respectievelijk € 55,6 miljoen aan overschrijdingen op
de begrotingsartikelen. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de hiermee
samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de financiële
informatie mogelijk herzien.Naleving Europese aanbestedingsregelsDe Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren gevraagd in hoeverre de ministeries
de Europese aanbestedingsregels naleven. Wij constateren dat het Ministerie
van Defensie bij twintig1 aanbestedingen de regels
niet heeft nageleefd. Daarbij gaat het om een totaalbedrag van € 52,7
miljoen. Daarnaast bestaat in één geval geen zekerheid over
de naleving van de Europese aanbestedingsregels. Hiermee is een totaalbedrag
van € 2,8 miljoen gemoeid. Het betreft contracten van uiteenlopende
aard. Het merendeel van de contracten heeft betrekking op transport, de inhuur
van (ICT-)personeel en de aanschaf van materieel2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichtingDe saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het
jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen.
Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie wordt verstrekt
over de afzonderlijke posten op deze balans.De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;• deugdelijk te zijn weergegeven;• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.OordeelDe informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2007 van het Ministerie
van Defensie voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij
geen belangrijke fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke
weergave hebben geconstateerd die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden.In bijlage 1 van dit deel van het rapport staat een overzicht van alle
fouten en onzekerheden.2.3 Oordeel over de informatie over de bedrijfsvoeringIn de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering
(of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over de totstandkoming
van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer
en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;• te voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften.Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over
de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de informatie
zelf.Om tot een oordeel te komen over de deugdelijke wijze van totstandkoming
hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden
van alle actoren zijn vastgelegd?• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden
aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en
is het afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?Oordeel over de informatie over de bedrijfsvoeringDe informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2007 van het
Ministerie van Defensie is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet
aan de verslaggevingsvoorschriften, met uitzondering van de volgende punten.
Aandachtspunt is het afwegingsproces voor de onderwerpen die in de bedrijfsvoeringsparagraaf
moeten worden gerapporteerd, net als in 2006. De manier waarop keuzes moeten
worden gemaakt is niet vastgelegd. Dit geldt ook voor de afwegingen en keuzes
die bij het selecteren van onderwerpen zijn gemaakt.De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan in
hoofdstuk 3.2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde
beleidIn het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie over de gerealiseerde effecten van zijn beleid, de daartoe
geleverde prestaties en de daarmee gemoeide kosten.De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van de
beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.In ons onderzoek naar de jaarverslagen kijken wij ook naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie.Hier gaan we in hoofdstuk 4 op in.OordeelDe informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2007 van het
Ministerie van Defensie is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet
aan de verslaggevingseisen.3 BEDRIJFSVOERINGDe Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van
Defensie onderzocht.Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen die ervoor zorgen
dat een ministerie functioneert: het financieel beheer en het materieelbeheer
en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie,
communicatie en huisvesting.Wij geven in dit hoofdstuk een oordeel over het financieel beheer en het
materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties. Daarbij gaan we
dieper in op de eventuele onvolkomenheden op deze terreinen (§ 3.1).Verder gaan we in dit hoofdstuk in op een aantal andere onderdelen van
de bedrijfsvoering, die geen onderdeel zijn van ons oordeel over het financieel
beheer en materieelbeheer (§ 3.2). Ten slotte schetsen we een beeld
van de bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar (§ 3.3).3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheerHet financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties
moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid
en controleerbaarheid.OordeelDe onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer
en de daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van Defensie voldeden
in 2007 aan de in de CW 2001 gestelde eisen, met uitzondering van:• het financieel beheer defensiebreed (onvolkomenheden bij acht beleidsartikelen
en niet-beleidsartikelen);• het wapen- en munitiebeheer defensiebreed (waarvan munitiebeheer
ernstig);• beheer centrale voorraden Defensie Materieel Organisatie (DMO);• beheer van aan eenheden toegewezen materieel;• materieelbeheer rondom crisisbeheersingsoperaties;• voorraad- en materieeladministratie Defensie Telematica Organisatie
(DTO);• financieel beheer DTO;• financieel beheer Defensie Vastgoed Dienst (DVD).Hieronder gaan we dieper in op deze onvolkomenheden.3.1.1 Financieel beheerHet financieel beheer is defensiebreed voor het vierde achtereenvolgende
jaar niet ordelijk. In totaal zijn er bij acht begrotingsartikelen onvolkomenheden
in het financieel beheer. De onderliggende problematiek is bij alle artikelen
vergelijkbaar, daarom beschrijven wij deze als één onderwerp.De tekortkomingen die ten grondslag liggen aan het financieel beheer lichten
we hierna toe per deelaspect (uitgaven, verplichtingen, saldibalansposten).
De meeste tekortkomingen hebben als oorzaak:• het niet naleven van procedures op uitvoerend niveau (discipline
en toezicht);• gebrekkige sturing en beheersing: er ontbreekt managementinformatie
over de prestaties op het laagste uitvoerend niveau.UitgavenDe tekortkomingen betreffen procedurele tekortkomingen, betaaldocumenten
die defensieonderdelen niet juist, volledig en op tijd aan het centraal betaalkantoor
aanleveren, directe doorbelasting en beperkt geverifieerde betalingen. Er
zijn in opzet voldoende beheersmaatregelen voor een toereikend betaalproces,
maar in de praktijk gaan regionale betaalkantoren verschillend om met deze
maatregelen.Uit een steekproef van ongeveer elfhonderd betalingen door de Auditdienst
Defensie (ADD) blijkt dat bij de uitgaven ongeveer 37% afwijkt van
interne regelgeving.1 Dit komt vrijwel overeen
met de resultaten over 2006.Ook het aantal rappels van het Centraal Betaalkantoor aan de defensieonderdelen
als gevolg van niet tijdig, juist of volledig aangeleverde documentatie is
in 2007 hoog: op ongeveer 293 000 betalingen zijn rond de 36 000
rappels (12%) verzonden. Ten slotte merken wij op dat de Werkgroep
Ontbrekende Stukken voor het derde achtereenvolgende jaar zijn bijdrage heeft
geleverd. Deze werkgroep is effectief als vangnet, maar de tijdelijke instelling
krijgt zo langzamerhand een structureel karakter. Wel is er minder vaak een
beroep gedaan op de werkgroep: van 19% van de steekproefposten in 2006
naar 6% in 2007. Dit biedt enig perspectief dat de werkgroep in de
toekomst kan worden opgeheven.Conform het besluit van het Audit Comité mag directe doorbelasting2 van de baten-lastendiensten aan het moederdepartement
pas plaatsvinden als de Onderzoeken Interne Beheersing (OIB) en de ADD hebben
vastgesteld dat de onderliggende productadministraties van de baten-lastendiensten
betrouwbaar zijn. Zijn ze betrouwbaar, dan kunnen de defensieonderdelen afzien
van een separate prestatieverklaring per levering. Doordat een gedegen onderzoek
naar de productadministraties ontbreekt, kon het Commando Dienstencentra (CDC)
niet voldoende zekerheid geven over de betrouwbaarheid van een deel van deze
productadministraties. Aanvullende werkzaamheden van de auditdienst hebben
deze zekerheid alsnog opgeleverd. Wij gaan ervan uit dat het CDC, conform
het besluit van het Audit Comité, alsnog een onderzoek naar de kwaliteit
van de productadministraties zal uitvoeren.Het beeld bij de beperkt geverifieerde betalingen (facturen < € 1 250)
is divers. De resultaten van het onderzoek over het eerste halfjaar lagen
in het verlengde van de uitkomsten van het onderzoek over het eerste halfjaar
van 2006. De resultaten over 2006 waren voor de Tweede Kamer aanleiding om
een motie aan te nemen om de bovengrens voor beperkte verifiëring terug
te brengen tot € 5003. De minister
van Defensie heeft deze motie nog niet gehonoreerd, in afwachting van de resultaten
van in gang gezette verbetermaatregelen.4 Wij
merken op dat het departement in 2007 maatregelen heeft genomen die op het
eerste gezicht eind 2007 vruchten lijken af te werpen. Defensie heeft aangegeven
het huidige grensbedrag van € 1 250 in 2008 te blijven hanteren.
Voor dit besluit heeft defensie meerdere redenen gegeven. Allereerst het geringe
financieel belang van deze categorie betalingen. Daarnaast de grote werklast
die gedeeltelijke herinvoering van het normale verificatieregime met zich
mee zal brengen. En ten slotte omdat er eerste, voorzichtige tekenen van verbetering
zijn.VerplichtingenUit een steekproef van ongeveer twaalfhonderd verplichtingen door de ADD
blijkt dat rond de 26%5 afwijkt van de
interne regelgeving. Dit is een marginale stijging ten opzichte
van 2006. Bij de Europese aanbestedingen steeg het aantal geconstateerde fouten
en onzekerheden in de aanbestedingen van 23 in 2006 naar dertig1 in 2007; het financieel belang daarvan daalde van € 63,3
miljoen in 2006 naar € 52,7 miljoen in 2007. Naast de geconstateerde
fouten zijn bij tien verplichtingen procedurele fouten gemaakt, zoals het
niet uitvoeren van de voorgeschreven mededeling achteraf.De belangrijkste oorzaken van het niet Europees aanbesteden zijn:• Het te laat onderkennen van contractverlengingen. In het huidige
contractenregister is wel de afloopdatum opgenomen, maar er ontbreekt een
signaleringsfunctie voor aflopende contracten;• Onjuiste interpretatie van uitzonderingsregels (met name ten aanzien
van uitzonderingsgronden «spoed» en «militair goed»).Het aantal onvolkomenheden bij het voorafgaande toezicht is gedaald van
18% in 2006 naar 8,5% in 2007. Ondanks de flinke daling vinden
wij dit percentage te hoog. Ten slotte is het beroep op de Werkgroep Ontbrekende
Stukken bij de verplichtingen, net als bij de betalingen flink afgenomen (van
6% in 2006 naar 3% in 2007).SaldibalanspostenHet vorderingen- en voorschottenbeheer is in 2007 verder verbeterd. Een
flink aantal oude, voornamelijk kleine vorderingen is afgewikkeld. Mede dankzij
de concrete invulling die de Hoofddirectie Financiën & Control (HDFC),
heeft gegeven aan het monitoren van balansposten. In 2007 is nog niet alles
volledig opgeschoond. In 2008 wordt naar verwachting het nieuwe financiële
administratiesysteem FINAD in gebruik genomen. Het departement heeft zich
voorgenomen om voorafgaand hieraan de stand van de vorderingen en voorschotten
verder te schonen. Wij onderschrijven de noodzaak hiervan.3.1.2 Wapen- en munitiebeheerHet wapenbeheer is bij alle defensieonderdelen weliswaar verbeterd ten
opzichte van vorig jaar, maar een uniforme defensiebrede werkwijze is er nog
niet. Zorgelijk is de ontwikkeling van het Centraal Wapen Registratie Systeem
(CWRS). Dit tracking & tracing-systeem voor wapens zou een belangrijke
ondersteuning moeten zijn bij het uitvoeren van een goed wapenbeheer. De huidige
defensiebrede tekortkomingen rondom data, beheer, autorisaties, controles
en procedures maken het systeem echter onbetrouwbaar en gebruiksonvriendelijk
met alle nadelige gevolgen van dien voor een ordelijk en controleerbaar wapenbeheer.Bij het Commando Zeestrijdkrachten (CZSK) en het Commando Luchtstrijdkrachten
(CLSK) is het wapenbeheer wel voldoende, maar het feit dat het CZSK «oude»
registratiesystemen blijft hanteren is wel een risico. Hoewel CZSK erkent
dat dit defensiebreed als een risico gezien kan worden, wijst men erop dat
het vertrouwen op alleen CWRS ook een risico vormt.Initiële controles in 2007 bij het Commando Landstrijdkrachten (CLAS)
leverden voor 30% van de eenheden een onvoldoende op.Het CLAS heeft in reactie op deze resultaten in 2007 veel aandacht besteed
aan het wapenbeheer, met als uiteindelijk resultaat slechts 5% tekortkomingen.
Gezien de aandacht (mede in de vorm van controles) in voorgaande jaren geeft
de initiële uitkomst van 30% aan dat het wapenbeheer nog steeds
niet voldoende gewaarborgd is.Voor het CKMar is het beeld tussen de eenheden wisselend, maar in de breedte
toch iets positiever dan vorig jaar. Hoewel het CKMar nog 10% tekortkomingen heeft, betreft dit geen vermiste wapens maar zaken
als onvoldoende administratieve discipline, afdoen van controlelijsten en
functiescheiding. Bij de DMO blijkt in het algemeen sprake te zijn van ordelijk
en controleerbaar wapenbeheer en een voldoende betrouwbare administratie.
Dit geldt ook voor het wapenbeheer bij het Commando Dienstencentra (CDC).Het munitiebeheer is vergeleken met vorig jaar bij geen van de defensieonderdelen
verbeterd. Bij alle onderdelen komen hiervoor twee belangrijke oorzaken naar
voren.De eerste is de foutgevoeligheid en complexiteit van het nieuwe warehouse
management systeem voor de munitie (WMS klasse V). Daarbij kennen gebruikers
de mogelijkheden van het systeem onvoldoende, onder meer door een laat beschikbare
en korte opleiding WMS klasse V.De tweede is de versnippering van de munitieketen. Daardoor vinden aansturing
en beheersing op verschillende lagen (horizontaal) plaats, en binnen diverse
defensieonderdelen (verticaal). Dat leidt tot onder andere communicatieproblemen
en een te grote spreiding van kundig personeel. Bovendien speelt het probleem
van onduidelijke verantwoordelijkheden.CWRS en WMS KL V mogen dan wel systemen zijn die bedoeld zijn voor defensiebreed
gebruik, onduidelijk is wie nu verantwoordelijk is voor de inrichting van
het systeem, waaronder ook het databeheer. Ten slotte wordt de regelgeving
die gevolgd moet worden bij een geconstateerd verschil van munitie (de procedure
volgens SG aanwijzing 25) niet altijd gevolgd. Het Ministerie van Defensie
heeft veel controlecapaciteit op het wapen- en munitiebeheer ingezet, om verbeteringen
te bewerkstelligen. Bij ongeveer 77% van de eenheden is het wapen-
en munitiebeheer gecontroleerd. Maar ondanks enkele verbeteringen, wordt het
beheer van wapens en munitie toch nog onvoldoende gewaarborgd. Over 2007 merken
wij het wapenbeheer daarom aan als onvolkomenheid en het munitiebeheer als
ernstige onvolkomenheid.3.1.3 Beheer centrale voorraden DMOHet beeld van het materieelbeheer bij de drie grote voorraadbedrijven
van de DMO is ook in 2007 niet eenduidig.Bij het Marinebedrijf blijken de onderzochte opslag- en uitslagprocessen
voldoende ordelijk en controleerbaar, en zijn de administraties voldoende
betrouwbaar. Nog niet op orde is de administratie van de opslag van de verschillende
gevarenklassen bij een van de twee onderzochte opslag- en distributiecentra,
en het beheer en de administratie van de vooruitgeschoven (grijp)voorraden
in werkplaatsen.Het beheer van de centrale voorraden bij het Logistiek Centrum Woensdrecht
(LCW) en het Landelijk Bevoorradingsbedrijf (LBB) is echter niet voldoende
controleerbaar. Ook is er geen betrouwbare administratie. Zo voert het LCW
geen risicoanalyses uit en is er een voorraadverschil van 15% geconstateerd
(betreft wel artikelen met een geringe waarde).Verder leidt een programmafout tot een hoger dan gerapporteerd aantal
bestandsinconsistenties1. Ook wordt de functiescheiding
in het afstotingsproces doorbroken. Knelpunten bij het Algemeen Goederenbedrijf
(AGB), de afdeling Fysieke Distributie Overige Goederen (AFDOG) van het LBB
hebben betrekking op onder andere het afdoen van ontvangstverschillen, te
ruime bevoegdheid van enkele users-id’s, en een voorraadverschil van
10,3%. Wat het verbeterplan bij het Kleding en Persoonsgebonden Uitrustingsbedrijf
(KPU-bedrijf) betreft, heeft KPU momenteel 21 van de in totaal 35 vastgestelde
actiepunten gerealiseerd gemeld. Hoewel vooruitgang is geboekt,
zijn veel acties dus nog niet afgerond, en kunnen de beoogde resultaten ook
nog niet zijn bereikt.Samenvattend is er volgens ons momenteel bij het Marinebedrijf wel, maar
bij het LCW en het LBB (AGB/AFDOG en KPU) geen sprake van een volledig ordelijk
en controleerbaar materieelbeheer en een voldoende betrouwbare administratie.3.1.4 Beheer van aan eenheden toegewezen materieel
(inclusief cryptobeheer)Behalve bij de DMO, is er ook veel materieel bij de operationele eenheden.
Bij de diverse eenheden is een aantal belangrijke tekortkomingen vastgesteld.
Alleen het materieelbeheer bij het CZSK vormt een uitzondering: dit blijkt «in
control» te zijn (met uitzondering van de kleinere ondersteunende diensten).
Bij de overige krijgsmachtonderdelen wordt een aantal belangrijke tekortkomingen
vastgesteld. Bij het CLAS is dat voornamelijk dat bruiklenen en autorisatieverschillen
niet op orde zijn. Bij het CLSK is een onzorgvuldige planning, uitvoering
en afwikkeling van materieelinspecties een van de belangrijkste tekortkomingen.Het administratieve materieelbeheer van het overig materieel bij het CKMar
is door de reorganisatie volop in beweging maar staat daardoor ook onder druk.
Niet goed uitgevoerde controletellingen bij het CKMar zorgen bovendien voor
onbetrouwbare bruikleenadministraties. Daardoor bestaat het risico dat verschillen
niet op tijd worden ontdekt. Bij een aantal bedrijfsgroepen binnen het CDC
wordt het materieel in het systeem McMain geregistreerd. In 2007 waren er
problemen met de beschikbaarheid van dit programma. Daardoor is uitgeweken
naar andere programma’s, die minder geschikt zijn om materieel in te
registreren, zoals Excel.Wat het cryptobeheer betreft, is het positief dat er op centraal niveau
(defensiebrede) beschrijvingen en registratiesystemen zijn gekomen. Het sleutelbeheer
is in 2007 ten opzichte van 2006 verbeterd, maar er moeten wat apparatuurbeheer
betreft nog wel enkele stappen gezet worden.Ook moeten er beheerders en controleurs worden opgeleid.Door de grotere aandacht voor het op orde brengen van het wapen- en munitiebeheer
is er minder aandacht voor het gewone materieelbeheer van de eenheden. Dat
vormt wel een risico bij de overgang naar SAP.1
Als de administraties niet geschoond zijn voordat logistieke modules van SAP
worden ingevoerd, zullen de data in SAP even onbetrouwbaar blijken als in
het oude systeem.3.1.5 Materieelbeheer rondom crisisbeheersingsoperatiesHoewel we een duidelijke verbetering zien in het materieelbeheer bij crisisoperaties
ten opzichte van 2006, blijft waakzaamheid geboden. Zo werd het materieel
vanuit Bosnië op een beheerste manier teruggebracht naar Nederland. Dit
was het gevolg van goede voorbereiding en afdoende administratie. Munitie
en crypto vormden hierop een uitzondering. Deze goederenstromen zorgden ook
voor problemen in Afghanistan, evenals het containerbeheer2.De zogenoemde rotatieteams (ROOT-teams) worden bij een rotatie (wisseling)
van manschappen en materieel tijdelijk ingezet in het operatiegebied. Zo’n
wisseling brengt veel mutaties in het materieel met zich mee. Deze ROOT-teams
zorgen ervoor dat het materieelbeheer direct na een wisseling op orde is.
Na vertrek van zo’n ROOT-team glijdt het beheer weer langzaam af, mede
vanwege de operationele omstandigheden en de vastgestelde functieplafonds.3De impact van tekortkomingen kan echter bij calamiteiten voor de eenheid
ter plekke specifiek en voor Defensie in het algemeen groot zijn.Jaarverslag 2007 van het Ministerie van
Defensie «De ISAF heeft een
VN-mandaat om de Afghaanse regering in geheel Afghanistan te assisteren bij
het handhaven van de veiligheid. Afhankelijk van de omvang van de Nederlandse
bijdrage zal de voorziene inspanning leiden tot een evenredige belasting van
het HGIS-budget. Bij de raming van de operatie werd initieel uitgegaan van
onge- veer 1200 militairen. Het totaal aantal Nederlandse militairen in Zuid-Afghanistan
is in de loop van het jaar verhoogd tot 1655. Bovendien zijn er in de periode
tot 1 februari 2007 ongeveer 200 militairen extra ingezet als gevolg
van de Nederlandse commandovoering over de ISAF-missie in Zuid-Afghanistan.
Als gevolg van uitloop van de opbouwperiode waren begin 2007 daadwerkelijk
ongeveer 2000 Nederlandse militairen in Zuid-Afghanistan aanwezig.»3.1.6 Voorraad- en materieeladministratie DTOIn 2005 hebben de diverse defensieonderdelen de administraties van alle
(computer)werkplekken niet geschoond aan de DTO overgedragen. Hierdoor begon
de DTO met een «vervuilde» startpositie. Ondanks alle inspanningen
is de betrouwbaarheid van de voorraad- en materieeladministratie in 2007 nog
niet gegarandeerd. Hierdoor is de registratie van de ongeveer 55 000
werkplekken nog steeds niet op orde. Het schonen wordt bemoeilijkt door de
grote omvang van het bestand, maar ook doordat de werkplekken zich op diverse
locaties buiten de DTO bevinden, en continu verplaatst worden.De registratie kan daarom niet gebruikt worden als basis om de werkplekdiensten
te factureren aan het ministerie. Zodoende zijn de werkplekdiensten net als
in voorgaande twee jaar niet gefactureerd op basis van de werkelijke aantallen,
maar op basis van een lumpsum. Er is een nieuw verbeterproject gestart. Hierdoor
zou volgens de DTO in 2008 verbetering zichtbaar moeten zijn.Begroting 2008 van het Ministerie van
Defensie «De doelmatigheid van de DTO is
eind 2006 getest door middel van een benchmark. Hieruit bleek dat de tarieven
voor de werkplekdienst die de DTO in rekening bracht bij de defensieonderdelen
te laag waren. Naar aanleiding van dit rapport zijn de tarieven verhoogd,
waardoor er dit jaar weer uit wordt gegaan van een licht positief resultaat.
De DTO is in de afgelopen jaren steeds goedkoper geworden maar doordat er
steeds meer aan het werkplekcontract is gekoppeld bleek het tarief te laag
ten opzichte van hetgeen in de markt gebruikelijk was.»3.1.7 Financieel beheer DTODe uitvoering van de interne beheersingsmaatregelen in de lijn laat nog
te wensen over. De DTO onderneemt wel actie door de lijst met beheersingsmaatregelen
verder aan te vullen, maar de daadwerkelijke uitvoering is nog niet gerealiseerd.
Wij benadrukken dat het belangrijk is om deze maatregelen goed en periodiek
uit te voeren, om de processen te beheersen.Daarnaast heeft de DTO zich in vier dossiers1
met een waarde van € 6,2 miljoen niet gehouden aan de Europese aanbestedingsregels.
Uit doelmatigheidsoverwegingen heeft de DTO voor de verlenging van drie lopende
contracten dezelfde mensen ingehuurd, in plaats van de contracten
onder concurrentie te stellen. Doelmatigheidsoverwegingen zijn echter geen
reden om af te zien van een Europese aanbesteding.3.1.8 Financieel beheer DVDDe Defensie Vastgoed Dienst (DVD) heeft SAP in 2007 geïmplementeerd
als opvolger van het oude financiële pakket.Tot op heden is de inrichting van SAP onvoldoende geïntegreerd aangepakt
en beschreven. Dat komt mede door de korte tijd die voor de daadwerkelijke
implementatie beschikbaar was. Ook zijn de bevoegdheden voor toegang tot het
SAP-systeem het grootste deel van het jaar te ruim geweest.Baten-lastendiensten kunnen voor het doen van investeringen een lening
afsluiten bij het Ministerie van Financiën, de zogenoemde leenconstructie.
Om gebruik te maken van die leenconstructie heeft het departement bestaande
objecten en in aanbouw zijnde objecten op Gilze Rijen administratief ondergebracht
bij de Defensie Vastgoed Dienst (DVD). Die heeft hiervoor een lening afgesloten
bij het Ministerie van Financiën. Deze transactie is in december 2007
uitgevoerd. Op 4 maart 2008 is de administratieve aanwijzing hiervan
op papier gesteld. Toen is het economisch beheer met terugwerkende kracht
vanaf 31 december 2007 aan de DVD gegeven. De transactie heeft plaatsgevonden
volgens de regelgeving en met goedkeuring van het Ministerie van Financiën.
In de huidige vastlegging ontbreken echter afspraken over de huur of andere
vergoedingen aan de DVD. Wij adviseren om de verantwoordelijkheden en de financiële
consequenties van deze transactie ook inzichtelijk te maken.3.2 Overige bedrijfsvoeringWe hebben het financieel beheer en materieelbeheer onderzocht en daar
ons oordeel over gegeven. Daarnaast hebben we onderzoek gedaan naar een aantal
andere onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie,
die in deze paragraaf aan bod komen.3.2.1 Beschikbare capaciteit IC-personeelIn ons Rapport bij het Jaarverslag 2006 hebben we de deskundigheid en
de beschikbare capaciteit van interne controle van het Ministerie van Defensie
als een onvolkomenheid aangemerkt. We constateren dat de kwaliteit van de
OIB in 2007 is verbeterd. Geplande onderzoeken in het Jaarplan 2007 voor het
basispakket zijn bij alle OIB gerealiseerd, behalve bij het CKMar. Alle OIB
voldoen aan de meeste eisen van het handboek en volgen de aanschrijving jaarplannen
op. De beheersteekproef1 op dezelfde methodiek
bepalen kan nog beter. Dat geldt ook voor de kwaliteit van de uitvoering van
de rechtmatigheidsteekproef2; die varieert nog.
Verder zijn de niet-financiële informatie (NFI)-onderzoeken voor het
management in 2007 slechts beperkt uitgevoerd. Daarnaast blijkt dat alle OIB
meestal nog geen diepgaande analyses van oorzaken en gevolgen in de rapporten
opnemen, vanwege de complexiteit van de oorzaken. Deze analyses kan de commandant,
naast de analyses van de primair verantwoordelijke proceseigenaren gebruiken
om de juiste maatregelen te treffen.Bij drie OIB is in 2007 sprake van onderbezetting. Hierdoor zijn onder
meer de steekproefposten die het handboek voorschrijft niet volledig uitgevoerd.
De uitkomsten van deze steekproefposten dienen als basis om dezelfde
mate van zekerheid over het gepresenteerde beeld van het financieel beheer
per defensieonderdeel te krijgen. Wij stellen vast dat de beleidsverantwoordelijke
(HDFC) geen kwantitatieve normen aan de lijn heeft opgelegd om het financieel
beheer te beheersen. De controleurs zouden die kwantitatieve normen kunnen
gebruiken om vast te stellen hoe defensieonderdelen op financieel beheer «scoren».
Daardoor interpreteren de OIB niet alle aspecten van het financieel beheer
defensiebreed op een uniforme manier.De OIB kampen vanaf hun oprichting met onderbezetting. Op 31 december
2007 bedroeg de totale bezettingsgraad 88% (eind 2006 91%).
De OIB hadden weinig ruimte om onderzoeken in opdracht van de commandanten
uit te voeren. Dat kwam door capaciteitsproblemen, de verhoogde controleactiviteiten
in het bijzonder op wapen- en munitiebeheer en de inzet van OIB als beheermaatregel
(integrale wapen- en munitiecontroles). De OIB vallen ook onder de taakstelling «controletoren»
uit het Regeerakkoord van 2007. In dit kader moet de formatie geleidelijk
worden teruggebracht van 238 fte naar 167 fte in 2011, met ingang van 2008.
In verband met de reductie van IC-personeel is de voorgenomen herverdeling
van de formatieplaatsen over de diverse OIB uitgesteld tot 2008. De capaciteitsproblemen
en de taakstelling uit het Regeerakkoord vergroten het risico van minder zekerheid
over het beeld van de bedrijfsvoering dat de OIB aan het management van Defensie
geven. Wij constateren in 2007 dat de kwaliteit van het werk van de OIB verder
stijgt. Daardoor is de deskundigheid nu op het juiste niveau. Zowel de auditdienst
als wijzelf vinden de kwaliteit in 2007 zo verbeterd dat wij (gedeeltelijk)
steunen op de werkzaamheden van deze OIB. Onvolkomenheden die overblijven
zijn de kwantitatieve vulling, vooral bij de OIB KMar, en de NFI-onderzoeken,
die bij de defensieonderdelen onvolledig worden uitgevoerd.Ook de Auditdienst Defensie (ADD) kampt al jaren met capaciteitsproblemen.
De bezetting voor het uitoefenen van de wettelijke taken is bij eerdere reorganisaties
al teruggebracht van 69 (in 2002) tot 46 (juli 2007 op een formatie van 56
plaatsen). De ADD zal in de komende jaren net als de OIB’s in het kader
van de taakstelling van het regeerakkoord 2007, 30% van haar formatieplaatsen
moeten inleveren. Ook hier signaleren wij risico’s, zeker gezien het
feit dat de kwaliteit van de bedrijfsvoering bij defensie eerder uitnodigt
tot meer controles dan minder controles.3.2.2 PersoneelsbeheerVanwege de herinrichting van het personele functiegebied is de organisatie
op personeelsgebied sterk in beweging. De decentrale personeelsdiensten bij
de diverse defensieonderdelen dragen diverse processen op personeelsgebied
fasegewijs over aan een centraal dienstencentrum Human Resources. Dat heeft
in 2007 bij de decentrale personeelsdiensten geleid tot een kwantitatieve
en kwalitatieve onderbezetting. Daardoor hebben de diverse beheersmaatregelen
niet of onvoldoende gefunctioneerd. Zo was er geen controle op het juist muteren
van salarissen bij 25% van de personeelsdiensten. Ook hebben medewerkers
onderling regelmatig gebruikersnamen en wachtwoorden uitgewisseld, om de continuïteit
van het mutatieproces niet in gevaar te brengen.Bij de helft van de personeelsdiensten zijn geen actuele handtekeningen-
en bevoegdhedenlijsten beschikbaar. Daarnaast handelt een aantal personeelsdiensten
de controle op fouten- en signaallijsten niet op tijd af, als gevolg van de
onderbezetting. Verder vergroot het inschakelen van uitzendkrachten
het risico van ongeautoriseerde salarismutaties. Uit aanwezigheidscontroles
in 2007 en begin 2008 bleek dat vijf medewerkers in oktober 2007 onterecht
salaris hebben gekregen, omdat hun uitdiensttreding niet of niet tijdig was
gemuteerd. Inmiddels zijn deze mutaties doorgevoerd en zijn terugvorderingsacties
in gang gezet.In het Rapport bij het Jaarverslag 2006 schreven
wij dat het beheer van (de invoer van) gegevens in het personeelsadministratiesysteem
Peoplesoft was verbeterd. Dat kwam doordat het ministerie een vangnetconstructie
had ingericht die voorschrijft dat ingevoerde gegevens achteraf gecontroleerd
moeten worden. Zolang Peoplesoft nog geen adequaat stelsel van interne controlemaatregelen
en beveiliging heeft, is het van essentieel belang die vangnetconstructie
juist en volledig uit te voeren. In 2007 heeft de vangnetconstructie onvoldoende
gewerkt, ook door een tijdelijk slechte performance. Hierdoor zijn belangrijke
controles niet uitgevoerd, zoals het fiatteren van salarismutaties bij een
groot aantal personeelsdiensten. Ook de komende jaren worden steeds meer functionaliteiten
van het Nieuw Salarissysteem Krijgsmacht (NSK) overgeheveld naar Peoplesoft.
Daarom dringen wij aan op het systematisch gebruik van geautomatiseerde controles
in plaats van te steunen op controles achteraf.Wij merken het personeelsbeheer aan als een onvolkomenheid.Defensie heeft onvoldoende inzicht in de risico’s en het beheersen
ervan. Wij adviseren om wijzigingen in de processen in onderlinge samenhang
te beschouwen. Dan kunnen leemtes in de beheersing van (nieuw ontstane) risico’s
tijdig door maatregelen worden opgevuld. Voor de korte termijn is het daarbij
van belang om maatregelen te treffen die het risico van ongeautoriseerde mutaties
wegnemen.3.2.3 Betrouwbaarheid informatievoorziening DTODe baten-lastendienst DTO heeft in 2006 en 2007 veel gedaan om diverse
problemen op te lossen. Desondanks heeft de DTO nog niet op alle gebieden
voldoende voortgang geboekt met het documenteren van beheer in de inrichting
van de systemen en processen. Ook is dit stelsel van maatregelen nog niet
structureel geborgd in alle processen van de DTO. De centrale verwerkingsomgeving
biedt overigens wel voldoende waarborgen voor de gegevenswerking van de systemen
die van belang zijn voor de jaarrekening.De DTO is de defensieleverancier voor computer- en netwerkdiensten. Het
Netherlands Armed Forces Integrated Network (NAFIN) is het landelijk dekkend
eigen netwerk van het Ministerie van Defensie. Op defensieniveau is de beschikbaarheid
van dit netwerk onvoldoende gegarandeerd. Dit is een defensiebreed probleem,
omdat de DTO gastgebruiker is van een aantal technische NAFIN-ruimtes. Daardoor
is de DTO afhankelijk van de medewerking van de defensieonderdelen om deze
ruimtes op orde te krijgen, bijvoorbeeld als het gaat om beveiliging en nutsvoorzieningen.
Inmiddels is een Defensie Materieel Proces (DMP)-procedure gestart. Die moet
leiden tot investeringen om deze problematiek medio 2009 te verhelpen.Wij raden daarnaast aan om in goed overleg met de defensieonderdelen de
technische ruimtes op orde te maken.Daarnaast raden we aan de maatregelen die al genomen zijn of nog nodig
zijn structureel te waarborgen in de bedrijfsvoering van de DTO.3.3 Ontwikkeling in de bedrijfsvoeringIn figuur 2 hebben we de ontwikkeling in de bedrijfsvoering in de afgelopen
drie jaar opgenomen. De figuur laat zien welke (ernstige) onvolkomenheden
wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en materieelbeheer
en in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, en welke onvolkomenheden
zijn opgelost.Nieuw zijn de onvolkomenheden personeelsbeheer, financieel beheer DTO
en financieel beheer DVD.Het financieel beheer Paresto en de pensioenen en sociale zekerheid waren
in 2006 nog onvolkomenheden. In 2007 is het financieel beheer bij Paresto
verder verbeterd. Inmiddels zijn er voldoende maatregelen van interne beheersing
voor een goedkeurende accountantsverklaring over 2007. In 2006 was nog sprake
van een accountantsverklaring met oordeelsonthouding.Het Ministerie van Defensie heeft nieuwe afspraken gemaakt met de instanties
waaraan het de uitvoering van de begrotingsgefinancierde pensioenen en een
aantal bovenwettelijke sociale zekerheidsregelingen heeft uitbesteed. Deze
uitgaven worden nu jaarlijks in het jaarverslag opgenomen als extra comptabel
voorschot. Deze voorschotten zullen het jaar erop worden afgewikkeld, na ontvangst
van de betreffende accountantsverklaring. Daarmee is de onvolkomenheid uit
2006 opgelost.4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWDIn dit hoofdstuk gaan we in op onze bevindingen van het aanvullende onderzoek
dat we jaarlijks doen naar de beleidsinformatie. Is er in de begroting en
in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over beleid (zie § 4.1)
en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken (zie § 4.2) Ten
slotte gaan we in § 4.3 in op een specifiek aspect van de bruikbaarheid
van jaarverslagen voor de Tweede Kamer: informatievoorziening over ICT-projecten.4.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatieWij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in zijn jaarverslag verantwoordt
over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van middelen die met
de begroting zijn afgesproken. We gaan daarvoor na in hoeverre concrete informatie
over beleidsresultaten beschikbaar is: heeft de minister in het jaarverslag
per operationele doelstelling informatie opgenomen over doelen, prestaties
en middelen en zo niet, wordt het ontbreken van die informatie uitgelegd (het
zogenoemde «comply or explain»-principe)?De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie
zijn weergegeven in figuur 3. Om de ontwikkeling in de tijd te laten zien,
hebben we de resultaten van 2007 vergeleken met de resultaten van 2005, 2006
en de begroting van 2008.Informatie over doelenHet Ministerie van Defensie heeft in de Begroting 2007 voor geen enkele
operationele doelstelling een concreet antwoord gegeven op de vraag «Wat
willen we bereiken?».De doelen bij de beleidsartikelen zijn niet specifiek, meetbaar en tijdgebonden
geformuleerd. In de «explain»-brief van 26 juni 2006 aan
de Tweede Kamer (29 949, nr. 44) en in de leeswijzer
van de Begroting 2007 legt de minister uit waarom er voor het Ministerie van
Defensie geen concrete antwoorden mogelijk zijn.Voor de vraag «Wat willen we bereiken?» is daarom voor alle
doelstellingen «explain» opgenomen. Voor het Jaarverslag 2007
betekent dit, dat we ook niet kunnen beoordelen in hoeverre het antwoord op
de vraag «Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?» concreet
is.Ook de Begroting 2008 biedt voor geen enkele operationele doelstelling
een concreet antwoord op de vraag wat het ministerie wil bereiken. Wel biedt
de «comply or explain»-paragraaf in de leeswijzer van de begroting
hiervoor weer de verklaring.Informatie over prestatiesDe vraag «Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?»
is in het Jaarverslag 2007 concreet beantwoord bij 19 van de 22 operationele
doelstellingen (86%). Dit is een verbetering ten opzichte van voorgaande
jaren. De Begroting 2008 laat echter weer een lichte daling van de score zien
op de vraag «Wat gaan we daarvoor doen?» naar 83%.Informatie over de middelenDe vraag «Heeft het gekost wat het zou kosten?» is in het
Jaarverslag 2007 slechts bij drie van de 22 operationele doelstellingen concreet
beantwoord (14%). Dit is slechts een marginale verbetering ten opzichte
van de score in 2006. Ook dit jaar zijn de kosten niet per operationele doelstellingen
in de budgettaire overzichten vermeld. Dat geldt voor het Jaarverslag 2007
en voor de Begroting 2008. Daardoor kunnen we de kosten niet herleiden naar
de verschillende doelstellingen.In de leeswijzer van de Begroting 2008 heeft het ministerie een «comply
or explain»-paragraaf opgenomen. Hierin stelt het ministerie dat de
koppeling tussen doelstellingen, activiteiten en middelen moeilijk weer te
geven is, vanwege de organisatorische indeling van de begroting. Het ministerie
zegde echter in de Begroting 2007 toe om in de Begroting 2008 de operationele
doelstellingen te koppelen aan de budgetten. Dat heeft het niet waargemaakt.
Per beleidsartikel worden wel de budgettaire gevolgen van operaties, programma-uitgaven
of apparaatsuitgaven weergegeven, maar niet de financiële gevolgen per
operationele doelstelling. De uitgaven per operationele doelstelling vallen
dus niet uit de geboden informatie af te leiden hetgeen in strijd is met de
VBTB gedachte.Het Commando Koninklijke Marechaussee (CKMar) gaf als enige operationeel
commando in de Begroting 2007 voor vijf van de zes operationele doelstellingen
het financieel belang weer. In het Jaarverslag 2007 stapt het krijgsmachtsonderdeel
hier helaas alweer van af. In het jaarverslag biedt het CKMar geen budgettair
overzicht van de operationele taakvelden, zoals het commando wel in de Begroting
2007 deed. Hierdoor scoort het CKMar voor vijf van de zes operationele doelstellingen
in de begroting voldoende op de vraag «Wat mag het kosten», maar
in het jaarverslag onvoldoende op de vraag «Heeft het gekost wat het
zou kosten?» De uitgaven van het CKMar worden in het jaarverslag alleen
in totalen verantwoord via de posten programma-uitgaven en apparaatuitgaven.
Opvallend is dat het CKMar in de Begroting 2008 voor dezelfde vijf van de
zes operationele doelstellingen wel weer een uitsplitsing van de budgettaire
gevolgen per operationele doelstelling aangeeft.Het blijft opmerkelijk dat alleen de CKMar, met gebruikmaking van de huidige
administraties, in de begroting wel het financiële belang van zijn operationele
doelstellingen kan weergeven en de andere defensieonderdelen niet.Wij vinden dat de «explainsituatie» voor de beoogde doelen
niets verandert aan het feit dat voor de te ondernemen activiteiten een te
verwachten financieel belang in de begroting moet worden aangegeven.Defensie Materieel Organisatie en het Commando DienstencentraIn de Begroting 2007 en het Jaarverslag 2007 biedt de DMO alleen voor
de operationele doelstelling voorzien in nieuw materieel een redelijk concreet antwoord op de VBTB-vragen (Van beleidsbegroting
tot beleidsverantwoording). Voor de overige twee operationele doelstellingen, instandhouding van materieel en afstoten
overtollig materieel biedt de organisatie onvoldoende VBTB-conforme
antwoorden. Voor de instandhouding van materieel
kan de koppeling met het budgettair overzicht niet gemaakt worden, en voor
de afstoting van overtollig materieel wordt het
verkochte materieel niet nader gespecificeerd. Ook worden geen opbrengsten
van verkopen weergegeven.In de Begroting 2008 biedt de DMO opnieuw geen (financieel) inzicht in
deze laatstgenoemde doelstellingen. Ze geeft niet aan wat het kost om materieel
in stand te houden en wat het afstoten van overtollig materieel waarschijnlijk
zal opleveren. Ook bevat de Begroting 2008 geen prestatiegegevens voor het
afstoten van overtollig materieel. Bij de operationele doelstelling voorzien in nieuw materieel staat de DMO wel uitgebreid
stil bij wat er aangeschaft zal worden en wat de verwachte kosten zullen zijn.Begroting 2008 van het Ministerie van
Defensie «Nederland is in gesprek met Canada
over de verkoop van overtollige Leopard-tanks. Het betreft twintig Leopard
2A6- en tachtig Leopard 2A4-tanks, met hieraan gerelateerd materieel (reservedelen,
gereedschapsuitrusting, munitie, documentatie e.d.). Daarnaast maakt een omscholings-
en opleidingsprogramma (operationele- en onderhoudstraining) voor bemanningen,
monteurs en instructeurs deel uit van het pakket. [...] De twintig
Leopard 2A6-tanks worden in «operational condition» geleverd aan
Canada. Daartoe krijgen deze een onderhoudsprogramma. De tachtig Leopard 2A4-tanks
zijn «as where is» aangeboden.»Jaarverslag 2007 van het Ministerie van
Defensie «Gedurende 2007 zijn onder meer
verkoopcontracten afgesloten voor de verkoop van F-16 jachtvliegtuigen aan
Jordanië en Leopard-tanks aan Canada.»Het aantal operationele doelstellingen voor het Commando Dienstencentra
(CDC) is in 2006 teruggebracht van tien naar een. In de Begroting 2007 en
het Jaarverslag 2007 biedt het CDC wel voldoende informatie over de middelen
die verbonden zijn aan de doelstelling, maar de doelen en prestaties zelf
zijn weinig concreet. De Begroting 2008 vertoont hetzelfde beeld, terwijl
de structuur van het CDC, met zijn negen bedrijfsgroepen, zich bij uitstek
leent om operationele doelstellingen en prestatie-indicatoren per onderdeel
te definiëren.Wij bevelen de minister van Defensie daarom aan binnen het beleidsartikel
CDC voor elke bedrijfsgroep één operationele doelstelling vast
te stellen. Ook raden wij de minister aan bij de operationele doelstellingen
binnen het CDC en de DMO te kiezen voor goede, meetbare en houdbare effect-
en prestatie-indicatoren.Comply or explain-paragraafIn de leeswijzer van de Begroting 2008 geeft het Ministerie van Defensie
in een aparte paragraaf aan dat de defensiebegroting afwijkt van de begrotingen
van andere beleidsdepartementen. Op verzoek van de Tweede Kamer is de begroting
ingedeeld op basis van de organisatorische indeling en niet naar beleidsmatige
thema’s. De beleidsprioriteiten die in de beleidsagenda van het ministerie
staan, raken echter alle defensieonderdelen. Op dit moment is er geen directe
koppeling tussen defensiebrede beleidsprioriteiten en de geldstromen per defensieonderdeel
of beleidsartikel.Wij bevelen aan om de gevolgen van de defensiebrede beleidsprioriteiten
inzichtelijk te maken binnen de huidige beleidsartikelen. Hiermee blijft de
organisatorische indeling van de begroting en het jaarverslag bestaan. Tegelijkertijd
worden de consequenties van de verschillende beleidsprioriteiten per defensieonderdeel
inzichtelijk.4.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatieDe Algemene Rekenkamer heeft niet alleen gekeken naar de beschikbaarheid
van informatie over beleid in het jaarverslag. Wij hebben ook onderzocht of
de informatie in het jaarverslag bruikbaar is voor de Tweede Kamer. De Tweede
Kamer moet zich met deze informatie een oordeel kunnen vormen over de mate
waarin een minister zijn beleidsdoelen en -prestaties heeft gerealiseerd met
behulp van de daarvoor ingezette middelen.Een van de doelstellingen van het huidige kabinet is om de samenhang tussen
het veiligheidsbeleid en het ontwikkelingsbeleid te versterken. Een gezamenlijke
aanpak van de ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en Economische
Zaken door middel van de 3D benadering: Diplomacy, Defence en Development.
Door een geïntegreerde aanpak van diplomatie, militair optreden en ontwikkelingshulp
willen de ministeries constructieve langetermijnperspectieven bieden aan landen
in een (post)conflictsituatie. Duurzame politieke ontwikkeling en wederopbouw
zijn hierbij de kernwoorden.In het verlengde hiervan heeft het Ministerie van Defensie in de beleidsagenda
als een van zijn vijf beleidsprioriteiten het leveren van
een bijdrage aan het geïntegreerde buitenlands- en veiligheidsbeleid opgenomen. Het ministerie heeft twee beleidsinstrumenten in het
leven geroepen om die prioriteit in te vullen.Het eerste is een pool van zestig militaire deskundigen voor het uitvoeren
van SSR/DDR1 -projecten (SSR-pool). Het tweede
is permanent veertig tot zestig functionarissen van de Koninklijke Marechaussee
beschikbaar stellen aan de Europese Gendarmerie Eenheid (EGF).Om veiligheid en stabiliteit binnen een maatschappij in een (post)conflictsituatie
te herstellen, moet volgens het ministerie een aantal basisvoorwaarden gerealiseerd
worden, waaronder de veiligheidssector (SSR) hervormen en de krijgsmacht terugbrengen
tot vredessterkte (DDR). De pool van zestig militaire deskundigen en adviseurs
is opgezet om hieraan bij te dragen. De EGF is bedoeld om als politiemissie
in (post-)conflictgebieden ingezet te worden. De EGF kan veiligheidstaken
uitvoeren, de openbare orde bewaken en SSR/DDR-taken uitvoeren.In beginsel bieden de beide beleidsinstrumenten duidelijke prestatie-indicatoren.
Voor de SSR-pool stelt de krijgsmacht zestig militaire deskundigen
ter beschikking. Het CKMar stelt permanent veertig tot zestig functionarissen
aan de EGF ter beschikking.Uit gesprekken en documentatie blijkt dat Defensie deze doelstellingen
nader heeft uitgewerkt en geoperationaliseerd. Dit levert een genuanceerder
beeld op van de SSR-pool en van de Nederlandse bijdrage aan de EGF. Voorbeelden
van verdere operationalisering zijn het besluit dat de SSR-pool is opgebouwd
uit acht disciplines. Daarbij moeten binnen de pool ten minste drie experts
per discipline aanwezig zijn. Verder is er een overeengekomen reactietermijn
van dertig dagen voor de EGF.De beschikbaarheid wordt genuanceerd door het feit dat de deskundigen
de SSR-pool als nevenfunctie vervullen. Het CKMar heeft niet permanent veertig
tot zestig functionarissen beschikbaar voor de EGF, maar kan snel veertig
tot zestig functionarissen inzetten voor alle internationale politiemissies,
waaronder EGF-missies.Het ministerie heeft de beide beleidsinstrumenten dus wel nader uitgewerkt
en geoperationaliseerd: voor de SSR-pool en de EGF bestaan verschillende indicatoren
en prestatiegegevens. In de beleidsartikelen van de begroting wordt zowel
de SSR pool als de EGF echter niet nader genoemd of uitgewerkt. De Begroting
biedt alleen een summiere omschrijving van de beide beleidsinstrumenten in
de beleidsagenda.In het beleidsverslag van het Jaarverslag 2007 geeft het ministerie aan
meer dan twintig SSR-adviseurs te hebben ingezet in twaalf SSR-projecten in
vier Afrikaanse landen en Georgië. Ook zijn er enkele SSR-projecten uitgevoerd
onder de paraplu van crisisbeheersingsoperaties. Verder is de SSR-pool geëvalueerd
en gaven de uitkomsten aanleiding om een aantal concrete verbeteringen in
de opzet en aansturing van de SSR pool door te voeren.Over de EGF vermeldt het ministerie dat dit in 2007 de toegezegde capaciteit
van veertig tot zestig functionarissen heeft gekregen. Ook geeft het ministerie
aan dat onder het Nederlandse voorzitterschap van de EGF een verdrag is ondertekend
dat de juridische grondslag vormt voor de missies en activiteiten. Het ministerie
sluit de alinea af door op te merken dat eind november 2007 de eerste EGF-missie
van start is gegaan: het overnemen van de geïntegreerde politie-eenheid
van EUFOR/Althea in Bosnië-Herzegovina.Het ministerie gaat in de beleidsartikelen alleen onder beleidsartikel
20 Het uitvoeren van crisisbeheersingsoperaties in op enkele resultaten van
beleidsprioriteit 2. Het ministerie geeft bij de SSR-missie in de Democratische
Republiek Congo en bij de missie in Burundi een korte toelichting. Over de
overige SSR-missies verstrekt het geen nadere informatie. Beide missies stonden
overigens niet in de begroting. Het vraaggerichte karakter van de SSR-pool
kan hieraan debet zijn. Er is geen toelichting op de Nederlandse bijdrage
aan de EGF-missie in Bosnië-Herzegovina.De begroting en het jaarverslag bieden geen financiële informatie
over de SSR-pool en de bijdrage van Nederland aan de EGF. Hierbij moet wel
opgemerkt worden dat het financiële belang van beide beleidsinstrumenten
tot nu toe bescheiden is geweest. Desondanks biedt het Ministerie van Defensie
in beide documenten geen enkel inzicht in de kosten en uitgaven voor een van
de speerpunten van het beleid.De Begroting 2007 en het Jaarverslag 2007 bieden slechts in beperkte mate
inzicht in de manier waarop de beleidsinstrumenten bijdragen aan een
geïntegreerd buitenlands beleid en veiligheidsbeleid. We bevelen daarom
aan in de begroting en het jaarverslag de beleidsinstrumenten van beleidsprioriteit
2 het leveren van een bijdrage aan het geïntegreerd
buitenlands- en veiligheidsbeleid zichtbaar te maken in de beleidsartikelen.
Ook bevelen wij aan om zowel in de begroting als in het jaarverslag inzicht
te verschaffen in de resultaten van de beide beleidsinstrumenten, en de invloed
daarvan op het geïntegreerde buitenlands beleid en veiligheidsbeleid.4.3 Informatie over ICT-projecten in het jaarverslagDe Tweede Kamer heeft de Algemene Rekenkamer in 2007 verzocht onderzoek
te doen naar de problemen met ICT-projecten bij de overheid. Deze projecten
vragen vaak meer geld en tijd dan gepland en de Tweede Kamer wilde weten wat
daarvan de oorzaak is.Op 29 november 2007 is het eerste deel van het onderzoek gepubliceerd: Lessen uit ICT-projecten bij de overheid; deel A (Algemene
Rekenkamer, 2007). Het tweede deel van het onderzoek wordt verwacht in juni
2008.Wij zijn nagegaan of de departementale jaarverslagen de Tweede Kamer informatie
verschaffen over ICT-projecten bij de overheid. De minister van Defensie meldt
in het Jaarverslag 2007 (onder: investeringen informatievoorziening) het volgende
over ICT-projecten binnen het ministerie:Projecten in uitvoering (bedragen x 1 miljoen)Investeringen informatievoorzieningDMP-faseGerealiseerde uitgaven t/m 2006Verwachte uitgaven in 2007 Gerealiseerde uitgaven in 2007Project-volumeFasering totMULANRealisatie57,84,719,577,32007Implementatie DIV-onlineRealisatie14,817,92,057,72012SPEER (ERP M&F)Realisatie53,128,536,5248,22013 Legacy ERP (PALS)Realisatie5,412,33,536,62011BBC/DefensiepasRealisatie5,77,314,420,92008Herinrichting Personele FunctiegebiedRealisatie10,711,57,636,12009Voor ieder project dat wordt genoemd in bovenstaande tabel wordt beschreven
wat het doel van dat project is. In een aantal gevallen volgt een toelichting
op de planning of het kostenverloop.Daarnaast staan op andere plaatsen in het jaarverslag de volgende projecten
met een belangrijke ICT-component:• Bij het project MILSATCOM is in 2007 € 18,3 miljoen minder
gerealiseerd dan begroot. In de Begroting 2007 is rekening gehouden met de
eerste betalingen voor EPM-modems, tactische terminals voor het Korps Mariniers
en manpacks. Deze aanschaffingen zijn uitgesteld
tot 2009 en verder, teneinde de specificaties rond te krijgen.• Het project Nieuw Mariniers Communicatie- en Informatiesysteem
(NIMCIS) is in 2007 bij de operationele manoeuvrebataljons en de ondersteunende
eenheden van het Korps mariniers ingevoerd;• Het project Battlefield Management Systeem
(BMS) geeft invulling aan de C2 (Command and Control)
ondersteuning van grondgebonden eenheden van CLAS. Met het BMS wordt beoogd
de operationele informatievoorziening op het niveau peloton, compagnie en
bataljon te verbeteren door vooral de situational awareness bij deze eenheden te verbeteren. Het project Datacommunicatie Mobiel
Optreden (DCMO) maakt deel uit van BMS en verzorgt de datacommunicatie. De
Tweede Kamer heeft in december 2007 goedkeuring verleend aan
de verwervingsvoorbereiding van beide projecten BMS en DCMO. De contracten
zijn eind januari 2008 getekend.5 BEZWAARONDERZOEK STURING EN BEHEERSINGIn ons Rapport bij het Jaarverslag 2006 hebben
wij een bezwaaronderzoek aangekondigd naar de sturing en beheersing bij het
Ministerie van Defensie. Dat hebben we gedaan omdat er op dat moment al voor
het tweede jaar of al veel langer onvolkomenheden in het financieel beheer
en het materieelbeheer waren. Bij een uitvoeringsorganisatie als het Ministerie
van Defensie ondersteunt de bedrijfsvoering direct het primaire proces. Onvolkomenheden
in bijvoorbeeld het materieelbeheer kunnen direct gevolgen hebben voor de
operationele inzetbaarheid.Het onderzoek heeft zich primair gericht op het verbeterproces van het
ministerie. Op basis van problemen die we in eerdere rapporten bij het jaarverslag
hebben geconstateerd, hebben we vier onderwerpen gekozen: financieel beheer,
wapenbeheer, munitiebeheer en materieelbeheer bij crisisbeheersingsoperaties.
Per onderwerp hebben we onderzocht hoe het verbeterproces eruitzag en welke
inhoudelijke oorzaken ten grondslag lagen aan de problemen in de bedrijfsvoering.Voor zowel het verbeterproces als de inhoudelijke oorzaken hebben we gezocht
naar een «rode draad»: zwakke punten in het verbeterproces en
inhoudelijke oorzaken die zich in meer en bij voorkeur alle casussen voordeden.In bijlage 4 staat een uitgebreide beschrijving van de probleemstelling,
onderzoeksvragen en onderzoeksaanpak.Ook bevat deze bijlage een theoretische beschrijving van een verbeterproces.5.1 Problemen in de bedrijfsvoeringBij de vier onderdelen van de bedrijfsvoering die we hebben geselecteerd
voor ons onderzoek hebben we twee of meer jaren onvolkomenheden geconstateerd.Een van de problemen in het financieel beheer is dat de betaaldossiers
in een aantal gevallen niet compleet zijn. Hierdoor ontstaan uiteindelijk
onzekerheden bij de accountantscontrole. Ook neemt het risico van onrechtmatige
uitgaven toe. Om een betaaldossier compleet te maken, moeten het Centraal
Betaalkantoor Defensie (CBD) en de budgethouders bij de defensieonderdelen
met elkaar samenwerken. Gaat dit niet goed, dan ontstaat de zogenoemde ketenproblematiek.Wapenbeheer is samen met munitiebeheer eveneens sinds 2003 een onvolkomenheid.
Het belangrijkste probleem is dat de administratieve voorraad wapens en munitie
niet overeenkomt met de fysieke voorraad. Bij crisisbeheersingsoperaties leveren
veel verschillende defensieonderdelen materieel aan. Het materieel dat zij
volgens hun administratie aanleveren, komt niet volledig overeen met het werkelijk
aangeleverde materieel. Ook zijn de transporttijden van wapens te lang; de
wapens hebben in het systeem te lang de status «op transport».5.2 Het verbeterprocesIn het verbeterproces hebben we vier fasen onderscheiden. Het proces zou
moeten starten met een analyse van problemen en oorzaken. Op basis hiervan
moet een verbeterplan worden opgesteld, dat vervolgens wordt uitgevoerd. Het
verbeterproces wordt afgerond met een evaluatie en bijsturing. Deze fasen
lichten we hierna verder toe. Het verbeterproces van het Ministerie van Defensie is gekenmerkt door «verbeteren
via snelle acties». Het ministerie pakt problemen direct op, definieert
maatregelen en zet deze uit in de organisatie. Daardoor krijgen in elke fase
van het verbeterproces enkele onderdelen te weinig aandacht. Soms worden ze
zelfs helemaal overgeslagen. De belangrijkste zwaktes die wij zien, zijn:• beperkte communicatie over de keten, waardoor verbeterinspanningen
niet goed gecoördineerd zijn;• gebrek aan oorzaakanalyse; het ministerie heeft de neiging om direct
van probleem naar maatregel te gaan;• onvoldoende prioriteitsstelling; het ministerie pakt veel problemen
tegelijkertijd op. Daarbij beoordeelt het niet vooraf of het om een urgent
probleem gaat, of er voldoende mensen en middelen voor beschikbaar zijn en
of aan alle andere noodzakelijke randvoorwaarden is voldaan.Probleem- en oorzaakanalyseEen effectief verbetertraject stoelt op voldoende kennis van de problematiek,
zodat problemen bij de wortel kunnen worden aangepakt. De eerste stap in het
verbetertraject is een heldere definitie van het probleem, zodat alle actoren
hetzelfde beeld van dat probleem hebben. Vervolgens moet iedereen het erover
eens zijn dat dit een probleem is dat moet worden aangepakt. Tot slot is een
analyse van de oorzaken nodig. Een goed verbeterplan richt zich namelijk op
de oorzaken van problemen en niet op de symptomen die ontstaan als gevolg
van een probleem.Bij het Ministerie van Defensie blijkt geen gemeenschappelijk beeld van
de problemen te bestaan. De beelden die de verschillende niveaus in de organisaties
hebben van de problemen die in de bedrijfsvoering spelen komen niet met elkaar
overeen. De filtering van communicatie over de hiërarchische lagen zorgt
er vaak voor dat de benodigde informatie niet aankomt waar deze nodig is.
Er is meestal ook geen gedeelde probleemerkenning. Men is het in deze gevallen
eens over het globaal beschreven probleem, maar over de verdere uitwerking
ervan verschilt men van mening. Ook doet het ministerie weinig aan oorzaakanalyse.Het ministerie zoekt niet uit welke oorzaken aan een probleem ten grondslag
liggen en hoe deze oorzaken met elkaar samenhangen. Informeel blijken medewerkers
het redelijk met elkaar eens te zijn over de dieperliggende oorzaken. Het
ministerie maakt hiervan echter geen gebruik in de analysefase van het verbetertraject.Verbeterplan opstellenHet verbeterplan zou maatregelen moeten bevatten die zich richten op de
oorzaken van problemen en een «draaiboek» voor hoe de maatregelen
kunnen worden uitgevoerd. Het is belangrijk om bij het opstellen van een verbeterplan
goed af te wegen wat wel en niet mogelijk is, en welk tijdpad daarbij hoort.
Aan elke verbetermaatregel moeten meetbare resultaten worden gekoppeld. Het
benoemen en invullen van de randvoorwaarden, zoals mensen, geld, ICT, materieel
en opleiding, is essentieel om de geformuleerde verbeterdoelstellingen te
bereiken. Per maatregel moet een eigenaar worden aangewezen, maar voor defensiebrede
verbeterplannen moet er ook een overkoepelende probleemeigenaar (ketenregisseur)
zijn. Deze kan de samenhang van alle maatregelen en effecten van maatregelen
bewaken. De probleemeigenaar moet ook zorgen voor de communicatie over de
(voortgang van) de verbetermaatregelen in alle lagen van de organisatie.De verbeterplannen van het Ministerie van Defensie zijn (te) summier.
Veel plannen beperken zich tot het benoemen van de maatregel (eventueel met
een korte toelichting), de actiehouder en de gewenste einddatum.Zo heeft CLAS heeft onderwerp verbeteren administratieve discipline als
verbeterpunt opgenomen in het CLAS-verbeterplan van 2005. Dit gebeurde naar
aanleiding van opmerkingen van ADD en AR over de administratieve discipline.
Dit verbeterpunt was echter onvoldoende concreet om er maatregelen op te treffen
en zowel controleurs als CLAS hebben dit punt vervolgens niet verder weten
te concretiseren. Omdat er geen oorzaakanalyse wordt uitgevoerd, richten de
plannen zich niet op de oorzaken van problemen. Aandachtspunten zijn verder
het Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden (SMART) formuleren
van verbeterplannen, de communicatie en de ketenregie. In de plannen wordt
onvoldoende aandacht gegeven aan de randvoorwaarden die nodig zijn om de maatregelen
uit te voeren. Ook weegt het ministerie niet af wat wel en niet mogelijk is
in het licht van de beschikbare mensen en middelen. Verder bevatten de plannen
geen tijdpad dat rekening houdt met alle andere verplichtingen.Verbeterplan uitvoerenDe uitvoering van een verbeterplan wil zeggen; de geplande verbetermaatregelen
realiseren. Dat moet gebeuren volgens de vastgestelde planning en is gericht
op het behalen van het beoogde effect.Bij de uitvoering van maatregelen hebben we niet veel knelpunten gevonden.
Wel blijkt dat sommige maatregelen niet worden uitgevoerd omdat ze niet specifiek
genoeg zijn geformuleerd. Daardoor weet de uitvoerder niet wat er van hem
verwacht wordt. Knelpunten zijn er op het gebied van monitoring en communicatie.
De monitoring richt zich op de vraag of de maatregel in opzet is uitgevoerd.
Er wordt onvoldoende gekeken of de maatregel werkt zoals bedoeld. De afstand
tussen degene die het verbeterplan heeft opgesteld en degene die het moet
uitvoeren is vaak groot. Doordat informatie over de voortgang van maatregelen
en de knelpunten die men in de uitvoering van het verbeterplan tegenkomt over
veel schijven loopt, ontstaan interpretatieverschillen en gaat informatie
verloren.EvaluatieDe evaluatie is de toetsing van de hiervoor genoemde stappen. Als de uitvoerende
fase afgerond is, wordt gekeken of de maatregelen zo zijn gerealiseerd dat
de afspraken zijn ingebed in de staande organisatie en mensen ernaar werken.
Minstens even belangrijk in deze fase is het antwoord op de vraag of de uitvoering
van het verbeterplan ervoor heeft gezorgd dat het probleem is opgelost, zonder
dat er onacceptabele neveneffecten zijn opgetreden.Momenteel vullen vooral de controle-instanties OIB en de ADD de evaluatie
in. De evaluatie richt zich daardoor voornamelijk op de mate waarin symptomen
zich (nog) voordoen. Omdat de verbeterplansystematiek nog voor een groot deel
voorbijgaat aan de complexe oorzaak-gevolgrelatie, is er te weinig inzicht
in de vraag of de oorzaak is weggenomen.5.3 Dieperliggende inhoudelijke oorzakenEen goed verbeterproces alleen lost de problemen zeer waarschijnlijk niet
op. Een voorwaarde voor het oplossen van de problemen in de bedrijfsvoering
is het aanpakken van de dieperliggende inhoudelijke oorzaken. De inhoudelijke
oorzaken van problemen bij het ministerie hangen met elkaar samen en versterken
elkaar. In dat opzicht zou ons onderzoek kunnen leiden tot een te negatieve
oordeelsvorming over de manier waarop het Ministerie van Defensie omgaat met
het beheer. Uit het onderzoek blijkt echter dat er wel degelijk aandacht bestaat
voor beheer. Het ministerie beseft dat het beheer structureel op orde zou
moeten zijn, vooral als het gaat om materieel.Oorzaken die we in alle casussen zijn tegengekomen, zijn reorganisaties,
personeelsproblemen, administratieve discipline, communicatie en prioriteitsstelling.
De eerste drie oorzaken hebben we in eerdere rapporten bij het jaarverslag
ook al genoemd. In dit onderzoek hebben we bevestiging en nadere toelichting
gekregen op deze punten.• De reorganisaties waarmee het ministerie in de afgelopen jaren
te maken heeft gehad, zijn vaak het noodzakelijk gevolg geweest van eisen
zoals de taakstelling die voortkwam uit het Strategisch Akkoord van 2002.
Tegelijkertijd is het takenpakket van het ministerie niet verkleind. Op zulke
eisen kan het ministerie beperkt invloed uitoefenen, maar wel op de manier
waarop de reorganisatie die hier het gevolg van is, wordt uitgevoerd. Reorganisaties
hebben geleid tot een formele, top down herinrichting van structuren en processen.
Het kost tijd om de werkwijzen en de bijbehorende werkafspraken te laten uitkristalliseren
in de organisatie. Ditzelfde geldt voor bevoegdheden vastleggen. Medewerkers
moeten leren werken volgens de nieuwe afspraken. Ze weten niet direct na een
reorganisatie wie waarvoor verantwoordelijk is in de nieuwe structuur. Doordat
reorganisaties elkaar snel opvolgen, krijgen medewerkers hiervoor onvoldoende
tijd.• Het ministerie heeft te maken met tekorten op het gebied van (beheers)personeel,
zowel in aantallen als in ervaring en kennis. Een van de oorzaken is de hierboven
al genoemde taakstelling. Daardoor zijn ervaren beheerders op uitvoerend niveau
verdwenen. Inmiddels komen beheerders weer terug, maar het kost tijd om het
oude kennis- en ervaringsniveau te bereiken. Bij het werven van nieuwe beheerders
en het behouden van ervaren beheerders is een probleem dat de functie als
weinig aantrekkelijk wordt gezien, onder andere omdat er geen carrièreperspectief
is. Opleidingen waarmee de kennis over beheer kan worden vergroot, zijn beperkt
beschikbaar.• De communicatie tussen de schakels in een keten is niet altijd
goed, terwijl dit door de onderlinge afhankelijkheden juist wel nodig is.
Binnen het eigen deel van de keten (het eigen organisatieonderdeel) verloopt
de communicatie beter.• Het beheer heeft vaak geen prioriteit. Waar vanwege beperkingen
in de beschikbare capaciteit/tijd keuzes moeten worden gemaakt, krijgen andere
zaken zoals de operatie of tijdige betalingen, prioriteit.In de casussen materieelbeheer hebben we daarnaast onder andere gevonden
dat:• processen, regelgeving, en systemen soms erg complex zijn. Hierdoor
ontstaat onduidelijkheid, is het moeilijk om regelgeving na te leven en ontstaan
fouten in de vastlegging van het beheer;• de dynamiek waarmee het ministerie te maken heeft in de vorm van
uitzendingen, extra werk en complexiteit met zich brengt. Uitzendingen zorgen
voor veel administratieve veranderingen, doordat materieel verhuist.
Bij crisisbeheersingsoperaties heeft het ministerie te maken met late politieke
besluitvorming. Deze zet de materieellogistieke keten onder druk, waardoor
de kans op onvolkomenheden groter wordt.5.4 Verwachtingen voor het komende jaarIn de context van bovenstaande verbeterpunten in het verbeterproces en
de beschreven inhoudelijke problemen, concluderen we dat de problemen in de
bedrijfsvoering niet in een jaar op te lossen zijn. Sommige problemen zijn
wel binnen die termijn op te lossen, zoals een aantal onvolkomenheden in het
financieel beheer. Maar om de bedrijfsvoering als geheel te verbeteren, heeft
het Ministerie van Defensie meer tijd nodig. Wij denken dat het ministerie
dit op zijn vroegst in 2010 kan realiseren.Uiterlijk begin maart 2009 verwachten wij van het ministerie dat het een
duidelijk zichtbare en werkende verbetersystematiek
heeft neergezet, waarmee naar ons idee problemen structureel kunnen worden
opgelost. De hele procesketen moet geïnformeerd zijn over een probleem,
zowel in plannen als in uitvoering.Dwarsverbanden en onderlinge afhankelijkheden van plannen moeten inzichtelijk
zijn, en verantwoordelijkheden zodanig belegd dat de verantwoordelijke ook
voldoende middelen heeft om een verandering te kunnen bewerkstelligen. Het
ministerie heeft inzicht in wat niet (direct) kan, door bijvoorbeeld gebrek
aan mensen en middelen.Concreet verwachten we dat de eerste verbeteringen maart 2009 in werking zichtbaar zijn in het financieel beheer.Het ministerie zal zelf moeten bepalen welke punten het in 2008 wil gaan
verbeteren en hoe het dat wil doen.Voor het materieelbeheer moet op dat moment een overallplan zijn, met
keuzes voor de aan te pakken problemen. In een aantal deelplannen worden «hapklare
brokken» geïdentificeerd op het gebied van materieelbeheer, en
zijn er al maatregelen, minimaal in opzet, genomen. Het bezwaaronderzoek zal
dan ook doorlopen tot 2010 indien nodig.BIJLAGE 1OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE
INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2007 VAN HET MINISTERIE VAN DEFENSIEA. Verplichtingen (€ x 1000)Art. nr.OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F + OTolerantie overschreden?Onzekerheid over volledig-heid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave   Beleidsartikelen20Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties318 3626 5362 2582 7504811 592nee– 21Commando zeestrijdkrachten568 9092 2023 386––5 588nee–22Commando landstrijdkrachten1 159 9642 5498131 520– 204 902nee–23Commando luchtstrijdkrachten713 1806 3801 3801 689– 4629 911nee–24Commando Koninklijke marechaussee311 4293 863– 2 1751 634–7 672nee–25Defensie Materieelorganisatie2 379 71819 777182314 01033 828nee–26Commando Dienstencentra688 4598 33411 7796 42221526 750ja–Niet-beleidsartikelen70Geheime uitgaven4 771––––– –80Nominaal en onvoorzien–––––– –90Algemeen1 625 8111 668– 2992–1 969nee–Totaal 7 770 60351 30917 16014 04013 791  –Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie
overschrijdenArt. nr.PostFout  Totaal individuele fouten0  Totaal verplichtingen7 770 603  Procentuele fout0,88%Tolerantiegrens niet overschreden Procentuele onzekerheid0,36%Tolerantiegrens niet overschredenB/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)Art. nr.OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F + OTolerantie overschreden?Onzekerheid over volledig-heid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave   20Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties307 6162151 1467493 5375 647nee– 21Commando zeestrijdkrachten653 9394391221 967–2 528nee–22Commando landstrijdkrachten1 366 4251 8922 23910 64510014 876nee–23Commando luchtstrijdkrachten711 394142 2224 656–6 892nee–24Commando Koninklijke marechaussee378 0532 601–3 6581 0757 334nee–25Defensie Materieelorganisatie2 496 8783 2617 64014 4124 61329 926nee– 26Commando Dienstencentra946 678897–11 8812112 799nee–70Geheime uitgaven4 771––––– –80Nominaal en onvoorzien–––––– –90Algemeen2 126 113––2–2nee–Totaal 8 991 8679 31913 36947 9709 346  –(1)Totaal Uitgaven en Ontvangsten8 991 867Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten  Procentuele fout0,25%Tolerantiegrens
niet overschreden   Procentuele onzekerheid0,64%Tolerantiegrens niet overschreden           (2)Totaal9 178 122Omvangsbasis
uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten  Procentuele fout0,25%Tolerantiegrens
niet overschreden   Procentuele onzekerheid0,62%Tolerantiegrens niet overschreden B. Uitgaven (€ x 1000)Art. nr.OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F + OTolerantie overschreden?Onzekerheid over volledig-heid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave   20Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties303 8282151 1467493 5375 647nee 21Commando zeestrijdkrachten639 352432– 91 967–2 408nee 22Commando landstrijdkrachten1 333 7741 8762 23910 645100-14 860nee 23Commando luchtstrijdkrachten694 5651– 2 1293 531–5 661nee 24Commando Koninklijke marechaussee373 1132 582–3 6091 0757 266nee 25Defensie Materieelorganisatie2 452 1613 261– 7 54114 412– 4 61329 827nee  26Commando Dienstencentra888 039897–9 9062110 824nee 70Geheime uitgaven4 771–––––  80Nominaal en onvoorzien––––––  90Algemeen1 697 912––2–2nee Totaal 8 387 5159 264– 6 29444 821– 80   Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie
overschrijdenArt. nr.PostFout  Totaal individuele fouten0  Totaal uitgaven8 387 515  Procentuele fout0,19%Tolerantiegrens niet overschreden Procentuele onzekerheid0,54%Tolerantiegrens niet overschredenC. Ontvangsten (€ x 1000)Art. nr.OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F + OTolerantie overschreden?Onzekerheid over volledig-heid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave   20Uitvoeren crisisbeheersingsoperaties3 788––––– –21Commando zeestrijdkrachten14 5877– 113––120nee–22Commando landstrijdkrachten32 65116–––16nee–23Commando luchtstrijdkrachten16 82913– 931 125–1 231nee–24Commando Koninklijke marechaussee4 94019–49–68nee–25Defensie Materieelorganisatie44 717–– 99––99nee–26Commando Dienstencentra58 639––1 975–1 975nee–70Geheime uitgaven–––––– –80Nominaal en onvoorzien–––––– –90Algemeen428 201––––– –Totaal 604 35255– 3053 149–  –Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie
overschrijdenArt. nr.PostFout  Totaal individuele fouten0  Totaal ontvangsten604 352  Procentuele fout0,06%Tolerantiegrens niet overschreden Procentuele onzekerheid0,52%Tolerantiegrens niet overschredenD. Baten-lastendiensten (€ x 1000)Art. nr.OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F + OTolerantie overschreden?Onzekerheid over volledigheid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave   Defensie Telematica Organisatie
Baten361 5936 2354221811 9498 787– Dienst Vastgoed Defensie
Baten248 24016145––206– Paresto Baten127 783–––––– Totaal 737 6166 3964671811 949 –  Totale baten baten-lastendiensten737 616         Procentuele fout0,93%Tolerantiegrens
niet overschreden   Procentuele onzekerheid0,29%Tolerantiegrens niet overschreden E. Saldibalans (€ x 1000)Art. nr.OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F +OOnzekerheid over volledig-heid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave  3Liquide middelen49 523–241––241–5Uitgaven buiten begrotingsverband52 629–– 102––1026066Ontvangsten buiten begrotingsverband139 943–– 16––16–7Openstaande rechten–––––––8Extra-comptabele vorderingen1 194 7431– 5––6–9Extra-comptabele schulden–––––––10Voorschotten2 545 169–– 4 618–– 1 1175 735–11Garantieverplichtingen–––––––12Openstaande verplichtingen5 933 017–– 2 208–12 55714 765–13Deelnemingen––––––– Totaal beoordeeld9 915 0241– 6 708–11 440 606 * De
tolerantiegrens wordt afgeleid van totaal beoordeeld           Totaal saldibalans9 915 024        Procentuele fout0,07%Tolerantiegrens
niet overschreden   Procentuele onzekerheid0,12%Tolerantiegrens niet overschreden F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000) OmschrijvingVerantwoord
bedragFoutOnzekerheidTotaal F + OTolerantie overschreden?Onzekerheid over volledig-heid   RechtmatigheidDeugdelijke weergaveRechtmatigheidDeugdelijke weergave    Totaal afgerekende
voorschotten 20071 735 268    –   Totaal afgerekende
voorschotten1 735 268   Totaal afgerekende voorschotten1 735 268         Procentuele fout0,00%         Procentuele onzekerheid0,00%       BIJLAGE 2GEBRUIKTE AFKORTINGENAALAudit ActielijstADDAuditdienst Defensie AGBAlgemeen GoederenbedrijfBMSBattlefield Management
Systeem CBDCentraal Betaalkantoor
Defensie CDCCommando DienstencentraCKMarCommando Koninklijke
Marechaussee CLASCommando Landstrijdkrachten CLSKCommando LuchtstrijdkrachtenCWComptabiliteitswet CWRSCentraal Wapen Registratie
Systeem CZSKCommando ZeestrijdkrachtenDCMODatacommunicatie
Mobiel Optreden DDRDisarmament Demobilisation
and Reintegration. DMODefensie Materieel
Organisatie DTODefensie Telematica
OrganisatieDVDDefensie Vastgoed
Dienst EGFEuropese Gendarmerie
Eenheid HDFCHoofddirectie Financiën
en ControlICInterne Controle KluKoninklijke LuchtmachtKPUKleding en Persoonsgebonden
UitrustingsbedrijfLBBLandelijk Bevoorradingsbedrijf LCWLogistiek Centrum
Woensdrecht NAFINNetherlands Armed
Forces Integrated NetworkNIMCISNieuw Mariniers
Communicatie- en InformatiesysteemOIBOnderzoeken Interne
Beheersing SMARTSpecifiek, Meetbaar,
Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden SSRSecurity Sector Reform VBTBVan beleidsbegroting
tot beleidsverantwoordingBIJLAGE 3VERKLARENDE WOORDENLIJSTHieronder vindt u in alfabetische volgorde een aantal veel voorkomende
woorden en begrippen uit het rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.
Van iedere term wordt de betekenis omschreven. Waar relevant wordt ook het
gebruik van de term in het onderzoek uitgelegd.Cursief weergegeven woorden worden elders
in de lijst nader toegelicht.Accountantsrapport/auditrapportSchriftelijk verslag van een accountant/auditor over de uitkomsten van
zijn onderzoek. Bij de rijksoverheid zijn dit de bevindingen naar aanleiding
van het onderzoek naar: (a) de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie
en de beleidsinformatie van een departement, (b) het financieel beheer en het materieelbeheer
van een departement en (c) de financiële informatie in het jaarverslag van een departement (dan wel in het jaarverslag
van het Rijk).AccountantsverklaringSchriftelijke mededeling van een accountant (van een departementale auditdienst)
waarin een oordeel wordt gegeven over het getrouwe beeld van de in het jaarverslag
opgenomen jaarrekening met de daarbij behorende financiële toelichtingen
en (bij het Rijk) over de in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen rapportage
over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering.De accountantsverklaring geeft ook aan of het jaarverslag is opgesteld
overeenkomstig de daarvoor geldende verslaggevingsvoorschriften en of de in
het jaarverslag opgenomen niet-financiële informatie niet-strijdig is
met de financiële informatie.Wanneer een accountant in het jaarverslag fouten en onzekerheden constateert
die het getrouwe beeld van de financiële informatie in het jaarverslag
of het getrouwe beeld van de rechtmatigheidsinformatie in de bedrijfsvoeringsparagraaf
aantasten, geeft hij geen goedkeurende accountantsverklaring.ApparaatsuitgavenUitgaven voor personeel en materieel die nodig zijn om het departement
te doen functioneren, zoals salarisuitgaven, (onderhouds)uitgaven voor de
huisvesting, overheaduitgaven. Andere uitgaven die een ministerie doet zijn programma-uitgaven.Artikelsgewijze oordeelsvormingWijze waarop het oordeel van de Algemene Rekenkamer over begrotingsartikelen
tot stand komt. Ten behoeve van het budgetrecht
van de Tweede Kamer voor de afzonderlijke begrotingsartikelen, hanteert de Algemene Rekenkamer kwantitatieve tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingsartikelen. Dat wil
zeggen: per begrotingsartikel wordt gekeken hoeveel fouten en/of onzekerheden
er zijn, hoeveel geld daarmee in totaal gemoeid is en of dit totaal het bedrag
te boven gaat dat de Algemene Rekenkamer voor het begrotingsartikel in kwestie
nog toelaatbaar acht.AutoriserenEén van de taken van de Staten-Generaal is het goedkeuren van de
begroting van ieder departement. Dit betekent dat zij bepalen hoeveel een
minister maximaal kan besteden en aan welke doelen. Zie ook budgetrecht.BalanspostPost in de balans van een baten-lastendienst
met de activa (bezittingen) en passiva (eigen vermogen en schulden) van de
dienst.BatenDe (op een staat van baten en lasten op te
nemen) bedragen die worden beschouwd als voordelen die verband houden met
de activiteiten in de betreffende periode.Baten-lastendienstEen dienstonderdeel van een ministerie met een grotere zelfstandigheid
dan andere departementale diensten. Deze grotere zelfstandigheid laat onverlet
dat er sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid en dat het budgetrecht
van de Tweede Kamer van toepassing is.Een baten-lastendienst heeft een afzonderlijke plaats in de begroting
en de financiële verantwoording van het moederministerie. Ook voert een
baten-lastendienst een eigen administratie, los van de begrotingsadministratie
van het moederministerie. De term «basten-lastendienst» verwijst
naar de boekhoudmethode die deze diensten hanteren, het baten-lastenstelsel.Baten-lastenstelselBij een stelsel van baten en lasten worden de opbrengsten en uitgaven voor een geleverde of ontvangen
dienst verantwoord in het jaar waarin die dienst geleverd of ontvangen is.
Deze methode verschilt van het kasstelsel, waarbij
het moment van uitgeven of ontvangen bepalend is voor het moment waarop een
post wordt opgenomen in de verantwoording.BedrijfsvoeringOnder de bedrijfsvoering vallen alle processen die ervoor zorgen dat een
ministerie kan functioneren: het financieel beheer en het materieelbeheer
en de processen op het gebied van personeel, informatievoorziening, administratie,
communicatie en huisvesting.Bedrijfsvoeringsparagraaf/bedrijfsvoeringsinformatieIn de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over (a) de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering
(of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), (b) de totstandkoming
van de beleidsinformatie, (c) het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer
en (d) de overige aspecten van de bedrijfsvoering.De bedrijfsvoeringsparagraaf heeft het karakter van een uitzonderingsrapportage:
de minister meldt alleen fouten en onzekerheden in de begrotingsuitvoering
die de tolerantiegrenzen overschrijden.BegrotingshoofdstukDe Rijksbegroting bestaat uit de begrotingen van het Huis der Koningin,
de Hoge Colleges van Staat, de Kabinetten, alle ministeries en alle begrotingsfondsen.
In totaal omvat de rijksbegroting 26 afzonderlijke hoofdstukken: de zogenoemde
begrotingshoofdstukken. Elk hoofdstuk heeft een eigen begroting, een eigen
jaarverslag en een eigen rapport bij het jaarverslag.Begrotingsartikel/BeleidsartikelIeder begrotingshoofdstuk kent twee soorten begrotingsartikelen: beleidsartikelen
en niet-beleidsartikelen. In de beleidsartikelen geeft de minister een toelichting
op de door hem te realiseren beleidsresultaten. Een beleidsartikel bestaat
uit een overkoepelende (algemene) doelstelling, en indien van toepassing één
of meer operationele doelstellingen, met bijbehorende prestatiegegevens. Aan niet-beleidsartikelen worden verplichtingen, uitgaven en ontvangsten toegerekend die
geen verband houden met het realiseren van beleidsdoelstellingen.BeleidsinformatieBeleidsinformatie in het jaarverslag is de informatie die de minister
geeft over de gerealiseerde effecten als gevolg van het gevoerde beleid, de
daartoe geleverde prestaties en de daarmee gemoeide kosten. De beleidsinformatie
in het jaarverslag wordt ook wel niet-financiële informatie genoemd.BestuurskostenTot «bestuurskosten» worden gerekend: (a) de uitgaven voor
de voorzieningen die aan ministers en staatssecretarissen ter beschikking
worden gesteld en die noodzakelijk zijn voor de vervulling van hun ambt, en
(b) de vaste vergoedingen voor de kosten van voorzieningen die voor eigen
rekening van de ministers en staatssecretarissen komen en die door hen mede
worden aangewend ten behoeve van de vervulling van hun ambt.1BezwaarDe Algemene Rekenkamer kan bezwaar maken wanneer een minister in strijd
met de regels geld heeft uitgegeven of (niet) heeft ontvangen. Zij kan ook
bezwaar maken wanneer een minister onvolkomenheden in het financieel beheer
en materieelbeheer van zijn departement heeft laten voortbestaan. De Algemene
Rekenkamer doet dit niet snel. Zij brengt de minister eerst op de hoogte van
het voornemen om bezwaar te maken en overlegt met hem. Pas als dat niet tot
verbeteringen leidt, komt de bezwaarprocedure in beeld. De bezwaarprocedure
is bedoeld als signaal dat maatregelen dringend nodig zijn. De bezwaarprocedure
is wettelijk geregeld in de artikelen 88 en 89 van de Comptabiliteitswet 2001.BezwaaronderzoekVoordat de Algemene Rekenkamer besluit om bezwaar
te maken, doet zij nader onderzoek naar het betreffende probleem. Dergelijk
onderzoek heet een bezwaaronderzoek. De bevindingen uit dit onderzoek dienen
als mogelijke onderbouwing van het bezwaar. Op grond van de resultaten van
dit onderzoek neemt de Algemene Rekenkamer een besluit over het al dan niet
maken van bezwaar.BudgetrechtRecht van de Staten-Generaal om van tevoren toestemming te verlenen aan
een minister voor het aangaan van verplichtingen,
het doen van uitgaven en het innen van ontvangsten (belastingen). Zie ook autoriseren.De Tweede Kamer heeft budgetrecht op artikelniveau. Een begrotingsartikel is de kleinste eenheid van een begrotingswet waarin
de bedragen voor de aan te gane verplichtingen, te verrichten uitgaven en
te innen ontvangsten zijn opgenomen. De Tweede Kamer kan het door het recht
van amendement een begrotingsartikel wijzigen.De Eerste Kamer heeft budgetrecht op hoofdstukniveau. Nadat de Tweede
Kamer op de begrotingswetten (en daarmee de begrotingen) op artikelniveau
heeft goedgekeurd, kan de Eerste Kamer alleen de begrotingswet als geheel
(het begrotinghoofdstuk) goedkeuren of verwerpen. Comply or explain«Pas toe of leg uit». In het departementale jaarverslag moet
de minister per operationele doelstelling informatie opnemen over de realisatie
van de doelen van zijn beleid, de daartoe geleverde prestaties en de daarvoor
uitgegeven middelen (comply). Sinds 2005 mag de minister afzien van het opnemen
van concrete beleidsinformatie in zijn jaarverslag (motie-Douma c.s., 2005).
Hij moet dan wel uitleggen waarom hij het niet zinvol of relevant acht om
die informatie op te nemen (explain).Comptabiliteitswet 2001De Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) regelt de financiële gang van
zaken binnen ministeries en tussen de ministers en het parlement. De CW 2001
schrijft ook de taken van de Algemene Rekenkamer voor. Deze wet draagt de
Algemene Rekenkamer onder meer op om jaarlijks te onderzoeken of de jaarverslagen
van de ministeries voldoen aan een aantal nader omschreven eisen.ControleerbaarHet financieel beheer van een ministerie is controleerbaar als de beheershandelingen
duidelijk zijn vastgelegd, opdat de organisatie goed kan functioneren en opdat
audits efficiënt kunnen worden uitgevoerd.ControletorenHet stelsel van control (sturing en beheersing van beleids- en beheersprocessen),
controle (verificatie) en (budgettair) toezicht binnen het Rijk.DechargeGoedkeuring door de Staten-Generaal van de begrotingsuitvoering van de
minister. Na Verantwoordingsdag keuren de Staten-Generaal de slotwetten goed.Daarmee verlenen ze decharge aan de ministers: deze laatsten worden ontheven
van hun verantwoordelijkheid voor het gevoerde beleid en de daaraan verbonden
financiële consequenties, waarover ze zich in de jaarverslagen hebben
verantwoord.Departementale auditdienst (DAD)De DAD is een onderdeel van het ministerie dat onder meer belast is met
de controle van het departementale jaarverslag, het onderzoek naar het financieel beheer, het materieelbeheer en de ten behoeve daarvan bijgehouden administraties en het onderzoek
naar de totstandkoming van de niet-financiële informatie. De DAD voert daarmee een wettelijke taak uit. De Algemene Rekenkamer
beschouwt de DAD als een interne accountant, die relatief onafhankelijk functioneert.
Een waarborg voor deze relatieve onafhankelijkheid vormt het feit dat de taak
en de plaats van de DAD wettelijk geregeld zijn.Deze plaats, direct onder de secretaris-generaal van het betreffende ministerie,
waarborgt de onafhankelijkheid ten opzichte van de te controleren afdelingen
en diensten van het ministerie. Verder kan de DAD rechtstreeks aan de minister
rapporteren.Deugdelijke/ondeugdelijke weergaveDe in het jaarverslag opgenomen financiële informatie dient deugdelijk te zijn weergegeven. Dit houdt in dat de informatie
betrouwbaar, aanvaardbaar en toereikend moet zijn, zodat de Tweede Kamer zich
als gebruiker van die informatie een oordeel kan vormen over de uitkomsten.Europese aanbestedingsregelsRegels voor het openstellen van overheidsopdrachten voor leveranciers
uit alle Europese lidstaten. De regels zijn gericht op een transparant aanbestedingsproces
op basis van objectieve selectie- en gunningscriteria.Financieel beheerHet financieel beheer van een ministerie omvat het geheel van beslissingen,
handelingen en regels die zijn bedoeld voor de sturing en beheersing van,
alsmede de verantwoording over, de financiële transacties en de saldi
waarvoor de minister (mede)verantwoordelijkheid draagt. Deze begripsomschrijving
is gebaseerd op de Comptabiliteitswet 2001.Financiële informatieFinanciële informatie betreft de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van een ministerie in de verantwoordingsstaat
en de toelichting daarbij (en voor zover van toepassing: de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten
in de samenvattende verantwoordingsstaat van de onder een ministerie vallende baten-lastendiensten en de toelichting daarbij).Financieel jaarverslag en saldibalans van het RijkHet Financieel jaarverslag van het Rijk en de saldibalans van het Rijk
vormen tezamen de jaarlijkse financiële verantwoording van het Rijk.
Het Financieel jaarverslag van het Rijk bevat de rekening van uitgaven en
ontvangsten van het Rijk, die aansluit op de in de departementale en niet-departementale
jaarverslagen opgenomen verantwoordingsstaten. De saldibalans van het Rijk
sluit aan op de departementale saldibalansen. Beide documenten worden opgesteld
door de minister van Financiën.FoutenFouten zijn afwijkingen van de criteria rechtmatigheid en deugdelijke weergave. We spreken
van een fout als bepaalde verplichtingen, uitgaven
of ontvangsten onrechtmatig zijn (de minister heeft het geld niet uitgegeven
of ontvangen volgens de daarvoor geldende wetten en regels) of ondeugdelijk
zijn weergegeven (de minister heeft de financiële informatie niet juist
of volledig verantwoord).GetrouwbeeldverklaringEen verklaring waarin de accountant aangeeft of hij tot het oordeel is
gekomen dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de werkelijkheid,
in overeenstemming met de van toepassing zijnde grondslagen voor de verslaggeving.IndemniteitswetWetsvoorstel bedoeld om een bezwaar van de Algemene Rekenkamer op te heffen.In een indemniteitswet vraagt de minister de Tweede Kamer om de verplichtingen,
uitgaven of ontvangsten, ondanks het bezwaar van de Algemene Rekenkamer toch
goed te keuren.JaarverslagBij de rijksoverheid bestaat het jaarverslag uit verantwoordingsinformatie
over:(a) beleidsinformatie: het door het departement
gevoerde beleid;(b) financiële informatie: de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van het departement
en voor zover van toepassing de baten, lasten, kapitaaluitgaven,
kapitaalontvangsten en balansposten van
de onder een ministerie vallende baten-lastendiensten;(c) bedrijfsvoeringsinformatie: het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer(bedrijfsvoeringsinformatie).Kapitaaluitgaven/kapitaalontvangstenUitgaven respectievelijk ontvangsten in verband met investeringen en desinvesteringen
in kapitaalgoederen, alsmede de financiering daarvan.KasstelselIn een kasstelsel is het moment van uitgeven of ontvangen van het geld
bepalend voor het moment waarop een post wordt opgenomen in de verantwoording.LastenDe (op een staat van baten en lasten op te
nemen) bedragen die worden beschouwd als nadelen die verband houden met de
activiteiten in de betreffende periode.M&O-beleidM&O staat voor misbruik en oneigenlijk gebruik. M&O-beleid is
het geheel van maatregelen dat een minister neemt om misbruik en oneigenlijk
gebruik van wet- en regelgeving zoveel mogelijk te voorkomen en de gevolgen
ervan te beperken.MaterieelbeheerHet materieelbeheer van een ministerie behelst de zorg voor alle niet-geldelijke
zaken, vanaf het moment van ontvangst tot aan het moment van afstoting.Niet-financiële informatieZie beleidsinformatie.Onvolkomenheid/ernstige onvolkomenheidDe Algemene Rekenkamer spreekt van een «onvolkomenheid» wanneer
sprake is van een overschrijding van de kwalitatieve tolerantiegrenzen die zij hanteert bij de beoordeling van de bedrijfsvoering van een
departement. Of een onvolkomenheid als «ernstig» wordt gekwalificeerd
hangt af van de frequentie van voorkomen en de zwaarte van de onvolkomenheid.Onzeker (onzekerheden)De Algemene Rekenkamer kwalificeert financiële
informatie als «onzeker» wanneer zij door onvolkomenheden in het financieel beheer
niet kan vaststellen of bepaalde verplichtingen, uitgaven of ontvangsten rechtmatig zijn of deugdelijk
zijnweergegeven.OrdelijkHet financieel beheer is ordelijk als het is opgezet volgens adequate,
in de administratieve organisatie vastgelegde, procedureregels en functioneert
in overeenstemming met die procedureregels.Operationele doelstellingOperationele doelstellingen zijn een nadere uitwerking van de algemene
beleidsdoelstelling die bij een beleidsartikel
hoort.OverdrachtsuitgavenOverdrachtsuitgaven zijn uitgaven aan personen of instellingen in de vorm
van – onder andere – subsidies en (specifieke) uitkeringen, waarvoor
geen tegenprestaties in de vorm van levering van goederen of diensten worden
gevraagd.Planning- & controlcyclusHet geheel van afspraken en maatregelen, inclusief het tijdschema, dat
moet leiden tot een beheerste bedrijfsvoering, waaronder opstelling en uitvoering
van de begroting.Potentieel bezwaargevalOnvolkomenheden in het financieel beheer of fouten en onzekerheden in de financiële
informatie in het jaarverslag die de
kwalitatieve of kwantitatieve tolerantiegrenzen
van de Algemene Rekenkamer overschrijden.PrestatiegegevensPrestatiegegevens zijn kwantitatieve of kwalitatieve indicatoren waarmee
de minister inzicht biedt in de door hem gerealiseerde beleidsresultaten.
Onder prestatiegegevens kunnen zowel effect(indicator)en als informatie over
de prestaties van de overheid worden verstaan.Programma-uitgavenProgramma-uitgaven zijn alle uitgaven die de minister doet in het kader
van de uitvoering van zijn beleid, met uitzondering van de apparaatsuitgaven.RechtmatigheidNorm waaraan het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties,
alsmede de financiële informatie in het jaarverslag
moeten voldoen. Voor de financiële informatie houdt dit in dat zij tot
stand is gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en met andere
van toepassing zijnde wetten en wettelijke regelingen.ReviewVoor haar oordelen over het jaarverslag maakt de Algemene Rekenkamer zo
veel mogelijk gebruik van de werkzaamheden van de departementale
auditdienst (DAD).Om te bepalen of ze de bevindingen van de DAD kan overnemen, beoordeelt
zij de controlewerkzaamheden die door de DAD zijn uitgevoerd. Dit wordt «review»
genoemd.RisicoanalysesDe Algemene Rekenkamer onderzoekt niet alle processen en geldstromen tot
in detail, maar maakt daarbij gebruik van risicoanalyses. Dat betekent dat
zij haar onderzoeksinspanningen vooral richt op die onderdelen, processen
of geldstromen waar essentiële knelpunten of risico’s zijn geïdentificeerd.SaldibalansDe saldibalans is een overzicht van de posten die aan het einde van het
jaar nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen.
Het gaat hierbij om posten als: vorderingen, voorschotten, schulden en openstaande
verplichtingen.Single information single audit (sisa)«Single information» houdt in dat de reguliere jaarlijkse
financiële verantwoording aan het lokale bestuur ook wordt gebruikt voor
de verantwoording over specifieke uitkeringen. Hierdoor hoeven provincies
en gemeenten zich niet over elke specifieke uitkering te verantwoorden met
een afzonderlijke verantwoording. Zij kunnen volstaan met hun reguliere jaarverslagen,
met daarin een bijlage met de meest noodzakelijke informatie per specifieke
uitkering.«Single audit» betekent dat de controle over de specifieke
uitkeringen onderdeel uitmaakt van de controle van de jaarlijkse financiële
verantwoording. Hierdoor hoeft de accountant geen afzonderlijke accountantsverklaring
meer af te geven voor elke specifieke uitkering.Specifieke uitkeringUitkering van de rijksoverheid aan een andere overheid ten behoeve van
het uitvoeren van bepaalde activiteiten of het realiseren van een specifiek
doel.Slotwet/slotwetmutatiesDe slotwet is de laatste wet in de begrotingscyclus, waarmee de geraamde
uitgaven, verplichtingen en ontvangsten formeel in overeenstemming worden
gebracht met de uiteindelijke realisaties. De slotwet wordt gelijk met het
jaarverslag aangeboden aan de Tweede Kamer.TaakstellingOnder «taakstelling» verstaan we in dit rapport de uitwerking
van de bezuinigingsmaatregelen voor de rijksdienst uit het regeerakkoord van
het vierde kabinet-Balkenende.TolerantiegrenzenTolerantiegrenzen worden zowel door de ministers als door de Algemene
Rekenkamer gehanteerd om te bepalen welke fouten en onzekerheden worden gerapporteerd
in respectievelijk de bedrijfsvoeringsparagraaf van de departementale jaarverslagen
en in de rapporten bij de jaarverslagen van de Algemene Rekenkamer.Op voorstel van de minister van Financiën en met instemming van de
Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer wordt in 2007 en 2008 een experiment
uitgevoerd met verruimde tolerantiegrenzen. In ons rapport Rijk verantwoord 2007 en op www.rekenkamer.nl staat een overzicht
van de (aangepaste) tolerantiegrenzen.VerslaggevingseisenDe presentatie van de informatie in het jaarverslag moet voldoen aan de
verslaggevingseisen zoals die zijn opgenomen in de Rijksbegrotingsvoorschriften.VerantwoordingsdagIeder jaar worden op de derde woensdag van mei de departementale en niet-departementale jaarverslagen en het Financieel jaarverslag Rijk gepubliceerd.
Met het jaarverslag leggen ministers verantwoording af over het door hen gevoerde
(financiële) beleid en de bedrijfsvoering in het voorgaande
jaar. Deze dag wordt dan ook wel «Verantwoordingsdag» genoemd.De Algemene Rekenkamer publiceert op Verantwoordingsdag de resultaten
van haar jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek in de rapporten bij de jaarverslagen
en het rapport bij het Financieel jaarverslag van het Rijk: Rijk verantwoord.VerantwoordingsstaatIn de verantwoordingsstaat in het jaarverslag worden per begrotingsartikel
de gerealiseerde bedragen van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten opgenomen.In de samenvattende verantwoordingsstaat van de baten-lastendiensten staan
de baten, de lasten, het saldo van baten en lasten, de kapitaaluitgaven en
de kapitaalontvangsten van de baten-lastendiensten die onder het ministerie
vallen.VerplichtingEen verplichting is een juridische verbintenis die (a) ontstaat op grond
van een verdrag, een wet, een koninklijk besluit, een ministeriële regeling,
een beschikking, een verbintenis of een op een controleerbare wijze vastgelegde
afspraak tussen dienstonderdelen en die (b) tot uitgaven leidt of kan leiden.VoorschotOnder een voorschot wordt verstaan (a) een vooruitbetaling door het Rijk
in verband met door een derde aan het Rijk te leveren producten, te verlenen
diensten of te verrichten werken; of (b) een vooruitbetaling van het Rijk
op een aan een derde verstrekte aanspraak op een subsidie, bijdrage of lening
of op een aanspraak uit hoofde van een verstrekte garantie.BIJLAGE 4AANVULLENDE INFORMATIE BEZWAARONDERZOEKIn deze bijlage geven we aanvullende informatie over het bezwaaronderzoek
dat we hebben uitgevoerd. We verantwoorden het onderzoek en beschrijven het
verbeterproces in theorie.OnderzoeksverantwoordingDe opzet van het onderzoek was kwalitatief. We hebben veel informatie
verzameld op basis van halfgestructureerde interviews, en waar mogelijk ondersteunende
documentatie gezocht. Voorbeelden daarvan zijn verbeterplannen op verschillende
organisatorische niveaus, werkinstructies, risicoanalyses, rapportages over
de uitvoering van maatregelen en eigen onderzoeksrapporten van het ministerie.De gekozen onderzoeksvorm leent zich niet voor een statistische analyse.
De resultaten die we in dit rapport presenteren, zijn gebaseerd op antwoorden
die we verschillende keren en in meer deelonderzoeken hebben gevonden. De
deelonderzoeken waren gericht op onderwerpen waar veel onvolkomenheden waren.
Zodoende leveren de resultaten een herkenbaar beeld op voor het ministerie.
We kunnen echter niet met zekerheid zeggen dat de resultaten representatief
zijn voor alle defensieonderdelen.De onderzoeksthema’s hebben we opgesteld aan de hand van een theoretisch
onderzoeksmodel, waarbij we theorieën over verbeterprocessen, veranderprocessen
en de lerende organisatie hebben gebruikt. We hebben de thema’s verwerkt
in een vragenlijst. Die was het uitgangspunt voor alle interviews.Per casus hebben we het hele proces gevolgd: mensen die het beheer uitvoeren,
leidinggevenden, medewerkers management control/planning en control en medewerkers
interne controle.De laatsten boden aanvullende inzichten omdat zij niet direct bij het
proces betrokken zijn, maar hierop wel goed zicht hebben.We hebben in 104 interviews met 166 mensen gesproken. Ons uitgangspunt
was dat we met iedere respondent afzonderlijk zouden spreken. In een aantal
gevallen bleek dit niet haalbaar te zijn, en hebben we interviews gehouden
met meer respondenten tegelijk.De deelteams hebben per deelonderzoek, of zelfs deel van een deelonderzoek,
een rapportage gemaakt van hun bevindingen.Daarnaast hebben we alle resultaten uit de verslagen verwerkt in een database.
Die is gestructureerd naar vraag, fase en thema. Deze database biedt een overkoepelend
beeld en is gebruikt om de bevindingen van de deelonderzoeken te toetsen.Als onderzoekers bijvoorbeeld aangaven het idee te hebben dat de inrichting
van de systemen de belangrijkste oorzaak was van problemen, kon met behulp
van de database worden geverifieerd of dit inderdaad het geval was.Theoretische beschrijving van een verbeterprocesIn dit hoofdstuk geven we een theoretische beschrijving van een cyclisch
verbeterproces van analyse, planning, uitvoering en evaluatie. Het geschetste
proces kan het uitgangspunt zijn bij het doorvoeren van aanpassingen ten opzichte
van de huidige verbetersystematiek binnen het Ministerie van Defensie. In
het verbeterproces hebben we de leerpunten vanuit het bezwaaronderzoek verwerkt.ImpulsDe impuls voor een verbeteractie kan vanuit verschillende hoeken komen.
Problemen kunnen worden gesignaleerd bij het opstellen van bedrijfsplannen,
kunnen blijken bij de dagelijkse bedrijfsvoering, en kunnen naar voren komen
bij audits. Om problemen te kunnen analyseren en afhandelen, moeten ze op
het juiste niveau belanden. Hiertoe helpt het alle problemen vast te leggen
in een logboek en per issue te bepalen of escalatie nodig is. Dit is het geval
als een probleem de grenzen van de eigen organisatie overschrijdt.Een voorbeeld daarvan is een structurele discrepantie tussen beleidskaders
(normen voortvloeiend uit regelgeving) en de eigen mogelijkheden om hieraan
te voldoen (door onvoldoende invulling van de randvoorwaarden). Een ander
voorbeeld is een ketenprobleem, waarbij het oplossen mede afhankelijk is van
een andere schakel binnen het totale proces.AnalyseDe eerste stap in het proces is het probleem analyseren. Voor een goede
analyse zijn probleemherkenning, probleemerkenning en een analyse van de oorzaken
van belang.ProbleemherkenningDe eerste vraag is altijd, of het mogelijke probleem terecht is onderkend
als verstoring voor een effectief en efficiënt proces. Mogelijke problemen
moeten daarom worden getoetst aan de doelstelling of de randvoorwaarden bij
het proces en de beleidskaders die zijn gesteld. Bij deze eerste vraag wordt
dus ook expliciet bekeken hoe het probleem strijdig is met welke (interne)
regelgeving, zonder deze ter discussie te stellen. Wel kunnen er interpretatieverschillen
zijn rond de eisen die voortvloeien uit de (interne) regelgeving. Als een baseline niet duidelijk genoeg is voor iedereen, ligt
(ook) daar een probleem om op te lossen.Vaak worden problemen benoemd als risico’s. Dan is de vraag wat
de kans is dat dat een probleem zich voordoet, en wat dan de impact ervan
is. Zo kan de focus worden gericht op structurele zaken met de grootste impact.ProbleemerkenningOf er sprake is van een probleem dat moet worden aangepakt in de vorm
van een verbeterpunt, hangt soms af van de concrete situatie. Het is ondoenlijk
aan het beheer in een uitzendgebied dezelfde eisen te stellen als aan beheer
in Nederland. Ook kan een eis die in het verleden (terecht) gesteld is, nu
niet meer nodig zijn voor een beheerste situatie. Ten slotte vraagt de mogelijke
onderlinge strijdigheid van verschillende doelstellingen die aan eenzelfde
proces zijn gekoppeld aandacht. Aan een proces worden vaak zowel rechtmatigheidseisen
als tijdigheidseisen gesteld. In een concrete situatie moet soms een van beide
prioriteit krijgen. In feite worden hier de relevantie, redelijkheid en prioriteit
van beleidskaders ter discussie gesteld. De impactanalyse die we hiervoor
beschreven, werkt hierbij ondersteunend.Binnen het Ministerie van Defensie bestaat de neiging tot overregulering.
De eisen die worden gesteld kunnen daarmee te hoog zijn, gezien het doel van
het proces. In dit geval is het wenselijk dat het ministerie de eisen bijstelt
of uitzonderingssituaties benoemt. Overigens zal het handelen dat in strijd
is met externe wet- en regelgeving altijd tot bevindingen vanuit de
accountantscontrole leiden. Het gaat hier dus om de manier waarop het ministerie
zelf de beheerprocessen heeft vormgegeven.Analyse oorzakenOm een verbeterplan op te stellen, moet symptomen en oorzaken van elkaar
worden gescheiden. Alleen ontbrekende administratieve discipline als probleem
benoemen, gaat voorbij aan de oorzaken hiervan. Zonder kennis van de oorzaken
en het wegnemen daarvan is de kans dat het beheer structureel verbeterd eerder
gebaseerd op toeval dan op een gerichte verbeteractiviteit.Het komt trouwens zelden voor dat een probleem één oorzaak
heeft. De analyse moet leiden tot inzicht in het samenstel van oorzaken binnen
een totaalproces en niet alleen binnen een deel daarvan. Het risico bestaat
anders dat we denken een ketenprobleem op te kunnen lossen door een oorzaak
binnen een van de schakels weg te nemen. Dit vereist ook dat de analyse betrekking
heeft op alle betrokken partijen binnen een totaalproces. Soms weten individuele
betrokkenen niet hoe taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de
totale keten zijn belegd.PlanningDe planning heeft twee onderdelen: alternatieven beoordelen en verbetermaatregelen
kiezen, en het verbeterplan opstellen.Alternatieven beoordelen en verbetermaatregelen kiezenNadat bekend is welke oorzaken van problemen weggenomen moeten worden,
kunnen gericht concrete oplossingsrichtingen worden gezocht. Primair gaat
het om structurele oplossingen en daarbij behorende maatregelen. Binnen het
Ministerie van Defensie wordt in dit verband ook wel gesproken over «de
lange verbetercyclus». Secundair kan worden gekozen voor tijdelijke
maatregelen (de korte verbetercyclus). Vooral als een structurele oplossing
veel tijd kost en de problemen tussentijds moeten worden afgedekt.Bij alternatieven beoordelen en verbetermaatregelen kiezen, zijn diverse
(niet-limitatieve) vragen van belang. Daarbij geldt: als het gaat over «maatregel»,
gaat het vaak om een samenstel van verbeteractiviteiten. Relevante vragen
zijn:• Wat is het beoogde effect?• Welke alternatieve maatregelen zijn voorhanden om dat effect te
bereiken (inclusief lopende acties die hetzelfde effect kunnen bewerkstelligen)?• Wat zijn de randvoorwaarden (financieel, personeel, materieel,
automatisering, opleiding) om de maatregel uit te voeren?• Welke consequenties heeft de maatregel voor de personele en materiële
exploitatie?• Welke (positieve en negatieve) effecten heeft het uitvoeren van
de maatregel op dit specifieke proces, maar ook op andere processen? Hoe worden
onacceptabele negatieve neveneffecten afgedekt? De mate waarin sprake is van
een meer statische of dynamische omgeving is hierbij van belang.• Wat is – gegeven de vorige vragen – de uitvoerbaarheid
en kosteneffectiviteit van de maatregel?• Welk tijdpad kent de implementatie van de maatregel?• Wat is het draagvlak op uitvoerend niveau?• Wat is de optimale maatregel (of: het optimale samenstel van verbeteractiviteiten)?De vragen laten zien dat bij de inventarisatie en keuze van maatregelen
veel spelers van belang zijn, vanuit zowel de beleids- als de lijnverantwoordelijkheid.
Dit pleit voor een brede communicatiestructuur waarbij ook de werkvloer wordt
betrokken.Verbeterplan opstellenHet verbeterplan is het draaiboek voor het invoeren van de verbeteracties
die in de vorige stap gekozen zijn. Omdat verbeteracties doorvoeren een gecombineerde
beleids- en lijnverantwoordelijkheid is, verdient het de voorkeur het opstellen
en realiseren van het verbeterplan in de BPB-cyclus te integreren. Daardoor
krijgt het verbeterplan een formele status, en is de beschikking over randvoorwaardelijke
middelen gegarandeerd. Om het verbeterplan goed te kunnen uitvoeren, moet
het voldoende SMART geformuleerd zijn en aangeven:• wat het beoogde effect is;• wat we daarvoor moeten doen;• wie verantwoordelijk is voor welke actie;• welke randvoorwaardelijke middelen daarvoor ter beschikking staan;• wat het (kritisch) tijdpad is en welke mijlpalen er zijn;• welke communicatiestructuur (relevante beleids- en lijnverantwoordelijken)
van toepassing is.UitvoeringIn de uitvoering worden de geplande verbeteracties gerealiseerd. Dat gebeurt
volgens de vastgestelde planning en is gericht op de realisatie van het beoogde
effect. Bij de uitvoering kunnen hindernissen optreden die de (tijdige) realisatie
van het beoogde effect in de weg staan. Omdat de acties samenhangen, is het
belangrijk de knelpunten, de gevolgen hiervan en de mogelijke oplossingen
binnen de gekozen structuur te communiceren. Soms moet het initiële verbeterplan
worden aangepast. Daarnaast ligt het voor de hand informatie in de maandrapportage
op te nemen. Aanpassingen van het verbeterplan moeten binnen de BPB-cyclus
worden geaccordeerd.EvaluatieIn de evaluatie worden de eerdere stappen getoetst, gericht op het waar
nodig bijsturen. Er is een onderscheid in:• evaluatie van de uitvoering; de toets of de individuele afgesproken
verbeterpunten ook zijn gerealiseerd (bestaan);• evaluatie van het effect; gericht op de mate waarin de uitvoering
van het verbeterplan (de samenhangende verbeteractiviteiten) het beoogde effect
heeft gehad.Met andere woorden: is het probleem feitelijk opgelost zonder dat er onacceptabele
negatieve neveneffecten zijn opgetreden? Als dat nodig is, kan het desbetreffende
verbeterpunt worden aangepast of aangevuld;• evaluatie van de verbetercyclus; zeker de eerste jaren is het belangrijk
te leren van de manier waarop de verbetercyclus heeft gefunctioneerd. Daarbij
draait het om vragen zoals: was de analyse deugdelijk, was de planfase adequaat
en waren de randvoorwaarden voor verbetering goed ingevuld, waren de verantwoordelijkheden
goed vastgelegd en voldeed de communicatiestructuur, waren knelpunten bij
de uitvoering tijdig gesignaleerd en opgepakt?LITERATUURAlgemene Rekenkamer (2007). Lessen uit ICT-projecten
bij de overheid deel A. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008,
26 643, nr. 100.Algemene Rekenkamer (2007). Rapport bij het Jaarverslag
2006 van het Ministerie van Defensie (X). Tweede Kamer, vergaderjaar
2006–2007, 31 200 X, nr. 2. Den Haag: Sdu.Defensie (2006). Evaluatie VBTB; Brief minister inzake
naleving afspraken over de inhoud van de zgn. comply or explain-brieven, wat
betreft de defensiebegroting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006,
29 949, nr. 44. Den Haag: Sdu.Defensie (2007). Begroting 2008 van het Ministerie
van Defensie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 200
X, nr. 1 en 2. Den Haag: Sdu.Defensie (2008). Jaarverslag 2006 van het Ministerie
van Defensie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 444
X, nr. 1. Den Haag: Sdu.XNoot1De Algemene Rekenkamer kan op grond van de Comptabiliteitswet 2001, artikel
88 en 89 eventueel bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden in het financieel
beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden administraties.XNoot1Waarvan vier gevallen bij de baten-lastendienst DTO met een totaalbedrag
van € 6,2 miljoen.XNoot1Een overzicht van de bij deze steekproef aangetroffen (rechtmatigheids)fouten
en onzekerheden is opgenomen in § 2.1.XNoot2In 2007 hebben de drie baten-lastendiensten voor € 636 miljoen
aan de defensieonderdelen in rekening gebracht volgens de systematiek van
direct doorbelasten.XNoot331 031 X, nr. 16. Bij het begin van de Regeling beperkte verificatie
stelde het ministerie van Defensie de bovengrens op € 500.XNoot4Brief van 10 oktober 2007 TK 2007/2008, 31 200 X, nr. 12.XNoot5Een overzicht van de bij deze steekproef aangetroffen (rechtmatigheids)fouten
en onzekerheden is opgenomen in § 2.1.XNoot1Inclusief vier dossiers van de baten-lastendienst DTO. De in het totaal
dertig geconstateerde fouten en onzekerheden hebben betrekking op 21 aanbestedingen
(zie ook § 2.1.)XNoot1Bestandinconsistenties zijn verschillen in voorraadstanden tussen de verschillende
gebruikte voorraadregistratiesystemen en warehousemanagementsystemen.XNoot1SAP staat voor Systeme, Anwendungen, Produkte in der Datenverarbeitung
en betreft een bekend softwarepakket.XNoot2Het containerbeheer in Kandahar is wel op orde.XNoot3De omvang van de manschappen is een (politiek) gegeven en uit operationele
overweging neemt men liever inzetbare mankrachten mee dan materieelbeheerders.XNoot1Deze vier dossiers zijn ook al begrepen in het onder § 3.1.1.
genoemde aantal van dertig fouten en onzekerheden in de aanbestedingen defensiebreed.
Zie ook § 2.1.XNoot1Op basis van deze steekproef komen de OIB’s tot een oordeel over
het financieel beheer voor de commandant.XNoot2OIB en ADD voeren deze steekproef gezamenlijk uit voor het oordeel over
de financiële informatie.XNoot1Security Sector Reform en Disarmament Demobilisation and Reintegration.XNoot1Voorzieningenbesluit ministers en staatssecretarissen, 7 juni 2002. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31444-X-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl