Implementatie Energy Performance of Buildings Directive (EPBD)
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2025-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2024-2025
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 22 112
 
 Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven van de lidstaten van de Europese Unie
 
 
 
 30 196
 
 Duurzame ontwikkeling en beleid
 
 
 Nr. 4107
 
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 14 juli 2025
 Vorig jaar zijn in Europa nieuwe afspraken gemaakt over het verduurzamen van gebouwen, die zijn vastgelegd in de herziene Energy Performance of Buildings Directive (EPBD). Hiermee krijgt de energietransitie een versnelling. In Nederland zijn we al goed op weg, maar meer duidelijkheid, voorspelbaarheid en eenvoud zijn nodig om hiermee verder te gaan in de toekomst.
 De Europese afspraken gaan over hoe duurzaam een gebouw moet zijn in 2050 en hoe we daar komen. Dit betekent in ieder geval dat een gebouw zo min mogelijk energie nodig heeft en geen aardgas gebruikt. In plaats daarvan gebruikt het gebouw bijvoorbeeld elektrische warmtepompen of is het aangesloten op een warmtenet. Ook wekt het eigen energie op, bijvoorbeeld met zonnepanelen. Voor iedereen moet duidelijk zijn wat er moet gebeuren en er moet voldoende ondersteuning zijn om dit voor elkaar te krijgen.
 Voor bestaande gebouwen maken we duidelijk wat het einddoel in 2050 voor de verduurzaming is. We vragen alleen wat redelijkerwijs mogelijk is in een gebouw, zonder ingrijpende maatregelen. Bijvoorbeeld isolatie die past aan de binnenkant van je dak, onder je vloer en isolatieglas. Daarnaast is een belangrijk principe dat wanneer een gebouw aan de eisen voldoet, het huis dan ook klaar is voor de toekomst. Als eigenaar van een gebouw moet je er dus vanuit kunnen gaan dat het einddoel in 2050 niet wijzigt.
 Woningeigenaren worden niet verplicht om nu hun huis extra te verduurzamen. Woningeigenaren maken al goede stappen om hun huis comfortabel te maken en de energierekening te verlagen. Met subsidies en ondersteuning helpen we hen verder naar het einddoel.
 Wel zullen winkels, scholen en andere utiliteitsgebouwen die het meest slecht geïsoleerd zijn of verouderde installaties hebben, verbeterd moeten worden voor 2030. Dat moet op een eenvoudige wijze straks kunnen worden aangetoond én op verschillende manieren. Bijvoorbeeld met een energielabel, inzage in het energiegebruik of een overzicht van genomen maatregelen.
 Voor alle nieuwe gebouwen zullen vanaf 2030 eisen gelden, waarmee ze direct klaar zijn voor de toekomst. Hierbij wordt ook het gebruik van duurzame materialen meegenomen door de introductie van een nieuw instrument: het Global Warming Potential gedurende de levenscyclus (Whole Life Cycle).
 Of een gebouw klaar is voor 2050, wordt vanaf 2030 op het energielabel vermeld. Vanaf dat moment is de berekening van het energielabel ook verbeterd. Daarnaast vereenvoudigt het label en vervallen de A+ tot en met A++++. De letters lopen dan van G (slecht) tot en met A (zeer goed). Dit betekent wel dat we de labels in 2030 in één keer gaan herijken.
 Hoe de afspraken verder worden uitgewerkt is in bijgevoegd overzicht nader toegelicht.
 Ik kies met deze invulling van de afspraken voor een pragmatische en logische implementatie van de EPBD met als doel gebouwen verder te verduurzamen.
 
 
 
 
 De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
 
 M.C.G.
 Keijzer
 
 
 
 
 
 
 Overzicht uitwerking EPBD
 
 
 
 
 In dit overzicht zijn de volgende onderdelen verder toegelicht:
 
 
 I.
 Context en uitgangspunten
 
 
 II.
 Het einddoel in 2050: een emissievrije gebouwenvoorraad
 
 
 III.
 Tussentijdse doelen en eisen voor bestaande bouw richting 2050
 
 
 IV.
 Nieuw energielabel en gemoderniseerde bepalingsmethode 2030
 
 
 V.
 Global Warming Potential gedurende de levenscyclus (wlc-gwp)
 
 
 VI.
 Implementatie EPBD in wet- en regelgeving
 
 
 VII.
 Implementatie EPBD zonder aanpassing wet- en regelgeving
 
 
 VIII.
 Planning
 
 
 
 
 
 
 I
 Context en uitgangspunten
 
 De energietransitie in de gebouwde omgeving is in volle gang. Steeds meer woningen, kantoren, scholen en andere gebouwen verbeteren we met isolatie en verwarmen we zonder aardgas. Dit doen we voor deze en de volgende generaties. We houden de energierekening betaalbaar en maken ons land minder afhankelijk van energie uit het buitenland. Dit is niet iets dat in één keer is gebeurd, maar dit doen we stap voor stap. Met elke verbouwing van een bestaand gebouw, met elk gebouw dat nieuw wordt gebouwd en met wijkaanpakken werken we toe naar een verduurzaamde gebouwenvoorraad. Gebouwen waar we allemaal aangenaam kunnen wonen, werken en leven.
 We zijn dus goed op weg, maar duidelijkheid, voorspelbaarheid en meer eenvoud zijn nodig om de ingezette weg te kunnen vervolgen. Zoals duidelijkheid over wat het einddoel qua verduurzaming is en wanneer gebouwen klaar zijn. Zo weten gebouweigenaren naar welk einddoel ze toewerken en wordt duidelijkheid in de markt geboden. Dit stimuleert standaardisatie, industrialisatie en conceptueel bouwen. Ook een helder energielabel helpt in de verdere transitie; een energielabel dat aangeeft wanneer een gebouw klaar is, maar dat ook beter aansluit bij het werkelijk energiegebruik van het gebouw. Eenvoud is ook nodig door het in lijn brengen van verschillende regelgeving die op gebouweigenaren afkomt.
 In Europees verband zijn afspraken gemaakt waarmee we de energietransitie in de gebouwde omgeving verder helpen. Over de aanpassing van de Energy Performance of Buildings Directive (EPBD) is in mei 2024 overeenstemming bereikt.
 1
 
 Directive – EU – 2024/1275 – EN – EUR-Lex
 
 Zo stelt deze herziene richtlijn als einddoel een emissievrije gebouwenvoorraad in 2050, met tussendoelen die helder maken wat op weg daarnaartoe nodig is en zijn afspraken gemaakt over ondersteuning van gebouweigenaren. Lidstaten hebben tot eind mei 2026 de tijd om de aangepaste EPBD om te zetten naar nationaal beleid en regelgeving.
 De nieuwe EPBD betreft de nadere invulling van de Europese klimaatafspraken voor wat betreft het onderdeel gebouwde omgeving. De Europese klimaatafspraken over de gebouwde omgeving landen naast in de EPBD ook in andere EU-regelgeving. Zo heeft de richtlijn Hernieuwbare Energie (Renewable Energy Directive, RED) tot doel het omschakelen naar niet-fossiele energiebronnen in de algehele energievoorziening. Een emissievrije gebouwenvoorraad in 2050 is daarmee mede afhankelijk van de succesvolle uitvoering van de RED. Daarnaast zijn in de richtlijn Energie Efficiëntie (Energy Efficiency Directive, EED) doelen vastgelegd over energiebesparing in brede zin, inclusief het terugdringen van het energiegebruik in de gebouwde omgeving. Over de voortgang van de implementatie van deze richtlijnen wordt u namens het kabinet geïnformeerd door de Minister van Klimaat en Groene Groei.
 
 
 
 
 Belangrijke uitgangspunten bij de implementatie van de EPBD zijn:
 
 
 •
 De richtlijn wordt geïmplementeerd zonder nationale koppen;
 2
 Conform in het Regeerakkoord kabinet-Schoof is afgesproken
 
 
 
 
 •
 De implementatie moet niet belemmerend werken voor de woningbouwopgave.
 Bij de uitwerking zal ik de kosteneffecten in kaart brengen;
 
 
 •
 Voor gebouweigenaren duidelijk is wat van hen wordt verwacht en;
 
 
 •
 De eisen zijn haalbaar en betaalbaar;
 
 
 •
 Er is aandacht voor de praktische uitvoerbaarheid van verduurzaming in bestaande gebouwen die bijvoorbeeld ook beïnvloed wordt door de Natuurwetgeving en beschermde diersoorten.
 
 
 
 
 
 
 II
 Het einddoel in 2050: een emissievrije gebouwenvoorraad
 
 Voor het eerst bevat de Europese richtlijn een omschrijving van het einddoel voor de gebouwenvoorraad in 2050.
 Introductie van het «ZEB-niveau» voor emissievrije gebouwen in 2050
 In 2050 moeten alle gebouwen energiezuinig zijn, zonder fossiele uitstoot en zoveel mogelijk gebruik maken van hernieuwbare energiebronnen in of nabij het gebouw. Het is belangrijk om gebouweigenaren hierbij duidelijkheid en stabiliteit te geven in de regelgeving. Dit vermindert het risico op desinvesteringen en beschermt het eigendomsrecht. Dit betekent dat eigenaren van (bestaande) gebouwen
 3
 Dit gaat ook over nieuwbouw; die gebouwen zijn na oplevering ook bestaande bouw.
 ervan uit moeten kunnen gaan dat de niveaus die worden gedefinieerd voor emissievrije gebouwen als einddoel voor 2050, niet meer bijgesteld worden op weg naar 2050.
 
 
 
 
 De doelstelling voor 2050 vertaalt zich in vier aspecten van een gebouw en ziet erop toe dat een gebouw:
 
 
 1.
 Zeer weinig energie nodig heeft voor verwarming en/of koeling;
 
 
 2.
 Efficiënte installaties heeft;
 
 
 3.
 Vrij is van fossiele emissies op het eigen perceel («aardgasvrij»), en
 
 
 4.
 De benodigde energie zoveel mogelijk invult met hernieuwbare energie door opwek op of bij het gebouw of via lokale warmtenetten.
 
 
 
 De vier aspecten zijn samen het «ZEB-niveau» voor een gebouw. ZEB staat voor Zero Emission Building en gaat over zowel nieuwbouw als bestaande gebouwen.
 Niet voor elk soort gebouw wordt hetzelfde ZEB-niveau bepaald, want niet ieder gebouw hoeft in 2050 even energiezuinig te zijn. Bij het bepalen van de ZEB-niveaus wordt namelijk rekening gehouden met wat redelijkerwijs haalbaar is voor het gebouw. Dit betekent bijvoorbeeld dat voor bestaande bouw het ambitieniveau lager is dan voor nieuwbouw. Wel moet elk individueel gebouw in Nederland in 2050 aardgasvrij zijn, aangezien er geen uitstoot van broeikasgas mag zijn op het perceel van een gebouw.
 4
 Voor de EPBD betreft dit gebouwgebonden energie, dus excl. energie voor bijvoorbeeld productieprocessen. Voor energie voor productieprocessen wordt met de RED en de EED gestuurd op verduurzaming.
 
 
 De gehele gebouwvoorraad moet in 2050 zuinig genoeg zijn om met alleen hernieuwbare energie te kunnen voorzien in de gebouwgebonden energiebehoefte voor verwarming, koeling, ventilatie, warmtapwater en voor utiliteitsbouw ook verlichting. Voor een lage energiebehoefte wordt onder andere gestuurd op voldoende isolatie in gebouwen. Dit isolatieniveau staat los van de vraag welke energiebronnen in de toekomst beschikbaar zijn of komen. Zo is er duidelijkheid en handelingsperspectief voor de gebouweigenaar. De energie die het gebouw nodig heeft moet zoveel mogelijk komen van hernieuwbare energie op of nabij het gebouw. De overige energie die dan nog nodig is moet beperkt zijn en passen binnen het aanbod zoals in het Nationaal Plan Energiesysteem is beschreven. In dit plan is de energievoorziening voor de toekomst in kaart gebracht en is aandacht voor het Landelijk Actieprogramma Netcongestie.
 5
 
 Nationaal Plan Energiesysteem (NPE)
 
 
 
 Het isolatieniveau voor een gebouw wordt zodanig vastgesteld dat het gebouw redelijkerwijs zo goed mogelijk wordt geïsoleerd. Dit draagt bij aan het doel om gebouwen duurzaam te kunnen verwarmen, zoals met warmtepompen en warmtenetten. Sommige gebouwen kunnen dan worden verwarmd met lagetemperatuur, andere met een middentemperatuur. De inzet moet zijn dat de temperatuur van de energievoorziening in een wijk past bij het isolatieniveau van de gebouwen. Daar waar een middentemperatuur nodig is, kan dit worden voorzien met een middentemperatuur warmtenet of inzet van groen gas met een hybride warmtepomp. Als in een wijk deze voorzieningen niet beschikbaar zijn, kan bijvoorbeeld worden gekozen voor een boostersysteem om lagetemperatuur toevoer uit een warmtenet op te waarderen of om de woning toch geschikt te maken voor lage temperatuur verwarming, door bijvoorbeeld aanpassingen van de radiatoren
 Emissievrije nieuwbouw
 Voor alle nieuwbouw gelden per 2030 de nieuwe ZEB-eisen. Deze eisen vervangen de huidige BENG-eisen
 6
 
 Eisen aan Bijna EnergieNeutrale Gebouwen (BENG) | RVO.nl
 
 . De ZEB-eisen worden gebaseerd op de gemoderniseerde bepalingsmethode en op de zogenoemde kostenoptimaliteitsstudie.
 7
 
 Kostenoptimaliteitenstudie 2023
 
 Deze studie wordt periodiek opnieuw uitgevoerd zodat de actuele prijzen en technische ontwikkelingen meegenomen kunnen worden. Praktisch betekent dit dat de eisen voor nieuwbouw om de 5 jaar worden herzien.
 Overheidsinstanties krijgen in 2028 al met nieuwe eisen voor nieuwbouw te maken. Deze eisen worden dan nog wel gebaseerd op de huidige bepalingsmethode en gecommuniceerd in 2026. Voor de hoogte van de energiezuinigheid wordt uitgegaan van de EPBD die als ondergrens «BENG minus 10%» voorschrijft. Vanaf 2030 moeten nieuwe overheidsgebouwen voldoen aan de eisen zoals die dan voor alle nieuwbouw van toepassing zijn, zoals bovenstaand beschreven.
 Emissievrije bestaande bouw
 Ook bestaande gebouwen moeten in 2050 vrij zijn van fossiele emissies. Voor bestaande bouw wordt per 2026 bepaald welk ZEB-niveau nodig is op basis van de huidige bepalingsmethode, de NTA8800. Het ZEB-niveau zal materieel gelijk blijven tot 2050. Wanneer de gemoderniseerde bepalingsmethode gereed is wordt het ZEB-niveau materieel gelijk omgezet van de oude naar de nieuwe methode.
 Het ZEB-niveau wordt voor alle gebouwen vanaf 2030 vermeld op de nieuwe energielabels, maar wordt daarmee geen verplichting of eis voor bestaande bouw. De duiding op het energielabel is vooral bedoeld om aan gebouweigenaren duidelijk te maken wanneer een gebouw klaar is voor 2050. Doordat het ZEB-niveau richting 2050 niet meer materieel wordt aangepast hoeven gebouwen of bouwdelen later niet nogmaals aangepakt te worden als die eenmaal voldoen. Het is wel logisch dat in de toekomst bij vervanging van installaties de energie-efficiëntie verbetert door nieuwe technologische ontwikkelingen. Op die manier kan de algehele energieprestatie van het bestaande gebouw dat voldoet aan het ZEB-niveau verder omhoog gaan door toepassing van de nieuwe, efficiëntere installaties in het gebouw.
 Isolatiestandaard wordt ingebed in het ZEB-niveau bestaande bouw
 Bij het bepalen van het ZEB-niveau voor de energiebehoefte voor bestaande woningen wordt gebruik gemaakt van de ervaring met de isolatiestandaard voor woningen
 8
 TK 2020–2021, 30 196-32 813, nr. 749.
 . De isolatiestandaard geeft aan wanneer een woning qua isolatie geschikt is voor de overstap naar duurzame verwarming en past daarmee goed bij het einddoel van de EPBD. Het uitgangspunt voor het halen van de isolatiestandaard is dat er geen ingrijpende maatregelen nodig zijn zoals isolatie aan de buitenzijde van de gevel of van het dak.
 De bekende en doorgerekende combinaties van maatregelen die leiden tot het halen van de isolatiestandaard worden gebruikt om de grenswaarden voor woningen voor het ZEB-niveau vast te stellen. Woningeigenaren die met de isolatiestandaard aan de slag zijn, zijn dus al op de goede weg naar een emissievrije gebouwenvoorraad. Ook veel woningcorporaties zijn hier al druk mee bezig. De lopende evaluatie van de isolatiestandaard kan wel leiden tot enkele aanpassingen om de toepasbaarheid van de standaard te verbeteren.
 De isolatiestandaard wordt verder uitgewerkt zodat het ook toegepast kan worden voor utiliteitsgebouwen. De inzet is dat de isolatiemogelijkheden van utiliteitsgebouwen het uitgangspunt zijn (zoals bij de isolatiestandaard voor woningen ook het geval is), los van het gebruik van een gebouw. Dat biedt ook voor multifunctionele gebouwen een helder handelingsperspectief omdat er bij wisseling van gebruik van het gebouw in principe geen aanpassingen nodig zijn.
 Renovatiestandaard voor utiliteitsbouw wordt omgezet naar het ZEB-niveau
 
 De renovatiestandaard is enkele jaren geleden gepresenteerd als vrijwillige streefnorm voor eigenaren van bestaande utiliteitsgebouwen. Via verschillende instrumenten, zoals de DUMAVA
 9
 DUMAVA: regeling Verduurzaming Maatschappelijk Vastgoed
 
 wordt gestuurd op deze norm.
 Het ambitieniveau van de renovatiestandaard past goed bij de uitgangspunten van het vast te stellen ZEB-niveau voor bestaande bouw. De renovatiestandaard kan ik daarom gebruiken bij de overgang naar het ZEB-niveau, zodat eigenaren van utiliteitsgebouwen zoveel mogelijk stabiliteit hebben in waar ze hun gebouwen naar toe moeten renoveren. Op de vier ZEB-aspecten wordt dit verder uitgewerkt, waarbij wel enkele waarborgen worden opgenomen. Gebouweigenaren die hun gebouwen naar de renovatiestandaard verduurzamen kunnen er van uitgaan dat hun gebouw voldoet aan het ZEB-niveau, mits ze dit niveau halen zonder overcapaciteit van zonne-panelen en ze het gebouw aardgasvrij maken.
 
 Verbouweisen voor woningen en utiliteitsbouw in lijn met ZEB-niveau
 Voor zowel woningen als utiliteitsbouw zijn eisen van toepassing op gebouwonderdelen als deze worden verbouwd (verbouweisen). Deze eisen voor bouwdelen en installaties worden richting 2030 in lijn gebracht met de maatregelen die nodig zijn voor het halen van het ZEB-niveau, zodat een gebouweigenaar de goede stap zet en de markt zich hierop kan richten.
 Differentiatie ZEB-niveau naar verschillende typen bestaande gebouwen
 
 Bij bestaande bouw kan het ZEB-niveau voor verschillende gebouwtypen verschillend zijn. Zo bepaalt de bestaande constructie van een gebouw hoe de gebouwschil kan worden geïsoleerd; zo maakt de isolatiestandaard al onderscheid tussen vooroorlogse en naoorlogse woningen. Daarnaast wordt gekeken naar hoe intensief een gebouw wordt gebruikt, welk energiegebruik daarbij hoort en welke installaties nodig zijn: de energievraag van een zorginstelling is bijvoorbeeld anders dan van een kantoor.
 Voor bepaalde type gebouwen voorzie ik een alternatieve aanpak voor de ZEB-niveaus. Denk daarbij aan monumenten, waar alleen die maatregelen worden gevraagd die mogelijk zijn met behoud van de monumentale waarde. Dit alles zal tot verschillende ZEB-niveaus per gebouwtype leiden.
 
 
 
 
 III
 Tussentijdse doelen en eisen voor bestaande bouw richting 2050
 
 In de EPBD zijn tussendoelen en tussentijdse eisen voor bestaande gebouwen opgenomen. Deze werken toe naar de doelen van 2050.
 Reductiedoelstellingen in 2030 en 2035 voor woningvoorraad als geheel
 Voor woningen zijn tussendoelen gesteld voor de woningvoorraad als geheel. Er zijn geen verplichtingen vastgelegd waar individuele woningen aan moeten voldoen. In 2030 moet de energievraag van de woningvoorraad met 16% te zijn afgenomen en in 2035 moet dit 20 tot 22% lager zijn ten opzichte van 2020. Daarbij moet 55% van deze doelstelling gehaald worden bij de 43% slechtst presterende woningen. Er is veel ruimte gelaten hoe die tussendoelen worden gehaald.
 Nederland is al een eind op weg om het reductiedoel voor 2030 te halen. Alleen al in 2022 en 2023 zijn 2,6 miljoen isolatiemaatregelen en 850 duizend installatiemaatregelen getroffen in bestaande woningen.
 10
 
 Monitor Verduurzaming Gebouwde Omgeving 2024
 
 Ook zijn nieuwe woningen sinds 2020 energiezuiniger door de BENG-eisen. Eind dit jaar wordt het concept National Building Renovatieplan (NBRP) vastgesteld. In dit NBRP is beschreven hoe het bestaand en/of aangekondigd beleid bijdraagt aan het halen van de doelstellingen.
 Verbeteren van winkels, scholen en andere utiliteitsbouw per 2030 en 2033
 
 Voor winkels, scholen en andere gebouwen zonder woonfunctie zijn wel verplichtingen overeengekomen, die voor individuele gebouwen gelden. Die zogenoemde minimum energieprestatie-eisen zijn voor een gebouw een eerste stap op weg naar emissievrij. Zo is vastgelegd dat per 2030 de 16% en per 2033 de 26% slechtst presterende gebouwen moeten zijn verbeterd.
 Uiterlijk in 2027 worden de verplichtingen voor 2030 en 2033 voor utiliteitsbouw vastgesteld in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en gepubliceerd. Ik ga ervoor zorgen dat een gebouw waarvoor voor 2030 is vastgesteld dat het voldoet aan de eisen voor 2030 of 2033 op basis van de huidige bepalingsmethode, ook na 2030 voldoet aan de eisen als er een nieuwe bepalingsmethode is (overgangsrecht).
 
 Uitzonderingen eisen in 2030 en 2033 utiliteitsbouw
 In de brief van 7 maart jl. heb ik aangegeven wat de voorgenomen uitzonderingen zijn voor de minimum energieprestatie-eisen bij de utiliteitsbouw. Zo wil ik voor een aantal gebouwtypen van Defensie, gebedshuizen en monumenten geen verplichtingen laten gelden per 2030 en 2033. Algemeen geldt dat er uitzonderingen mogelijk zijn voor zover de kosten voor de investering relatief hoog zijn vergeleken met de verwachte besparing.
 Bij de Voorjaarsnota 2025 is besloten om gebouwen met een industriefunctie niet uit te sluiten.
 11
 Voor zover het gebouw voor personen verwarmd of gekoeld wordt.
 De reden hiervoor is dat richting het ZEB-doel van 2050 ook deze grote groep gebouwen verduurzaamd moet worden en het gestelde ZEB-niveau moet halen. Eigenaren van deze gebouwen zullen dus sowieso aan de slag moeten om hun gebouwen te verduurzamen. Met de industriesector wordt een aanpak voor de verbetering van de gebouwen uitgewerkt, die recht doet aan de situatie en mogelijkheden van de gebouwen en de eigenaren.
 Samenloop met andere verplichtingen bij utiliteitsbouw
 Voor utiliteitsbouw is de samenloop met andere verplichtingen relevant. De bestaande energiebesparingsplicht voor een deel van de utiliteitsbouw, maar ook de andere bepalingen in de EPBD die betrekking hebben op de energieprestaties van het gebouw, moeten goed op elkaar aansluiten. De minimum energieprestatie-eisen voor de utiliteitsbouw zijn overkoepelende eisen voor de energieprestatie van het hele gebouw. Door te voldoen aan een eis op een gebouwdeel, zoals bijvoorbeeld de eis voor zon op dak worden maatregelen genomen die bijdragen aan het behalen van de overkoepelende minimum energieprestatie-eis.
 Voor de energiebesparingsplicht geldt dat daaraan voldaan kan worden door alle van toepassing zijnde verplichte maatregelen op de Erkende Maatregelen lijsten te treffen. Ik ben met de Minister van Klimaat en Groene Groei in overleg hoe de energiebesparingsplicht voor gebouw gebonden energiebesparing en de te implementeren minimum energieprestatie-eisen voor utiliteitsbouw van de EPBD zo goed mogelijk op elkaar kunnen worden aangesloten. Uitgangspunt daarbij is dat er in het Bbl een eenduidige set regels wordt gesteld t.a.v. gebouwgebonden energie.
 Behalen eisen aantonen via energielabels, werkelijk energiegebruik of maatregelen
 Zoals in de brief van 7 maart jl. aangegeven wil ik regelen dat voor utiliteitsgebouwen niet alleen met het energielabel kan worden aangetoond dat aan de minimale energieprestatie-eisen wordt voldaan, maar bijvoorbeeld ook via inzage in het energiegebruik of via aantoonbaar genomen maatregelen.
 12
 Om beter inzicht te hebben in welke maatregelen genomen moeten worden, of bijvoorbeeld installaties beter moeten worden ingeregeld, gaat de GACS verplichting (gebouw automatiserings- en controle systeem) gelden voor meer utiliteitsgebouwen (en ook naar nieuwbouwwoningen). Met zo’n systeem krijg je altijd inzage in het energieverbruik.
 Dit wil ik overigens ook verkennen voor de ZEB-niveaus voor woningen.
 Voor utiliteitsbouw ben ik aan het uitwerken hoe de portefeuilleaanpak
 13
 
 https://www.rvo.nl/onderwerpen/portefeuilleaanpak
 
 juridisch geborgd kan worden. Op die manier wil ik ervoor zorgen dat er ruimte is voor gebouweigenaren om (onder bepaalde voorwaarden) gebouwen één voor één naar emissievrij te verduurzamen. Randvoorwaardelijk hierbij is dat de uitzondering op de eisen voor individuele gebouwen alleen mogelijk is wanneer de gebouwenportefeuille als geheel sneller verduurzaamt dan de afzonderlijke gebouwen anders wettelijk verplicht zouden zijn.
 
 
 
 IV
 Nieuw energielabel en gemoderniseerde bepalingsmethode 2030
 
 Per 2030 komt er een nieuw energielabel voor gebouwen. Dit volgt uit de EPBD, maar tegelijk kunnen we ook andere gewenste verbeteringen aan het energielabel doorvoeren. Een verbetering is dat het nieuwe energielabel gebaseerd wordt op een gemoderniseerde bepalingsmethode, en daarmee dichter bij het werkelijk gebruik en de energieprestatie van een gebouw komt te liggen.
 De energielabelletter moet vanaf 2030 worden gebaseerd op een andere indicator die voor alle lidstaten gelijk is, namelijk het totaal primair energiegebruik.
 14
 Dit gaat over de energie die een gebouw gebruikt, maar ook over de extra energie die nodig is om de stroom, gas en warmte op te wekken die het gebouw gebruikt. Tot nu toe tellen daarin alleen fossiele energiebronnen mee; in de toekomst tellen ook hernieuwbare energiebronnen mee.
 Vergeleken met de huidige indicator (het primair fossiel energiegebruik), wordt met het totaal primair energiegebruik meer inzichtelijk hoeveel energie een gebouw in totaal nodig heeft voor het gebruik ervan.
 Vanaf 2030 moeten de energielabelletterklassen worden vereenvoudigd. De huidige labels A+ t/m A++++ zoals die nu in Nederland bestaan komen bij de nieuwe labels niet meer voor. De nieuwe klassenindeling bestaat in de basis uit de categorieën G t/m A. Zoals eerder benoemd wordt ook op het energielabel inzichtelijk gemaakt of een gebouw voldoet aan het ZEB-niveau voor 2050.
 Energielabelletters zijn ook na 2030 bedoeld om gebouwen onderling met elkaar te kunnen vergelijken. Gebouwen met dezelfde energieprestatie krijgen dezelfde energielabelletter. Maar zoals eerder aangegeven, is het benodigde ZEB-niveau in 2050 niet voor alle gebouwen hetzelfde. Dit kan verschillen, bijvoorbeeld afhankelijk van of een gebouw oud of nieuw is. Dit betekent dat twee gebouwen met dezelfde energielabelletter, straks bij het ene gebouw de aanduiding op het energielabel kan staan dat het al aan het ZEB-niveau voldoet en het andere nog niet.
 In 2026 verandert er een beperkt aantal zaken voor het energielabel. Het belangrijkste is, zoals aangegeven in de brief van 7 maart jl., dat ook voor monumenten het vanaf dit moment nodig zal zijn een energielabel te laten opstellen bij verkoop of verhuur, omdat zij niet meer onder de uitzondering van de EPBD vallen op dit punt. Verder dient er vanwege de EPBD meer informatie op het afschrift van het energielabel te komen, zoals een aanduiding of een gebouw kan reageren op externe signalen zoals de buitentemperatuur of dat het warmteafgiftesysteem geschikt is voor lagetemperatuurverwarming. De huidige klassenindeling van energielabels blijft tot 2030 bestaan. Lidstaten die hun klassenindeling na 2019 hebben herzien, mogen die namelijk tot 2030 blijven gebruiken op grond van de EPBD.
 Een gemoderniseerde bepalingsmethode
 Tegelijk met het nieuwe energielabel wordt in 2030 ook een gemoderniseerde bepalingsmethode voor de energieprestatie van gebouwen ingevoerd deels ter implementatie van de EPBD. De bepalingsmethode rekent indicatorwaardes uit die gebruikt worden voor het aantonen van het voldoen aan de nieuwbouweisen, voor het bepalen van de energielabelletter en voor het berekenen van de niveaus waar het gebouw op uitkomt wat betreft de eerder genoemde vier ZEB-aspecten. De gemoderniseerde bepalingsmethode vervangt dan de huidige bepalingsmethode, de Nederlandse Technische Afspraak (NTA) 8800.
 
 Met de gemoderniseerde bepalingsmethode worden de berekeningen met name verbeterd door:
 
 
 •
 dichter aan te sluiten bij het gemiddeld gebruik van gebouwen,
 
 
 •
 het rendement van installaties anders te berekenen,
 
 
 •
 rekening te houden met het klimaat in de komende jaren en
 
 
 •
 variabelen die in de methode gebruikt worden opnieuw in te ijken.
 
 
 
 Ook wordt de methode verbeterd door bij het in kaart brengen van een gebouw (voor het bepalen van een energielabel) beter gebruik te maken van digitale metingen en typische gebouwindelingen, en aannames over gebouwkenmerken meer te baseren op de gemiddelde kwaliteit van gebouwen. Tot slot wordt ook gekeken op welke manier gebiedsgerichte maatregelen zoals warmtenetten kunnen worden meegenomen bij energieprestatieberekeningen van gebouwen.
 Effecten nieuw energielabel op Woningwaarderingsstelsel en leennormen
 
 Instrumenten als het Woningwaarderingsstelsel (WWS) en de leennormen voor hypotheken leunen momenteel in meer of mindere mate op de labelletter van het energielabel. De labelletter wordt daarbij gezien als een indicatie voor de energierekening. Naast de labelletter biedt het energielabel in 2030 nog meer indicatoren die iets zeggen over de energieprestatie van het gebouw.
 Bij de uitwerking van de gemoderniseerde bepalingsmethode in 2027 zal voor deze instrumenten worden bezien met welke (combinatie van) indicatoren moet worden gestuurd en op welke wijze, vanaf de invoering van het nieuwe energielabel in 2030.
 
 
 
 
 V
 Global Warming Potential gedurende de levenscyclus (wlc-gwp)
 
 
 
 
 De EPBD introduceert een nieuw instrument voor het berekenen van de uitstoot van broeikasgasemissies gedurende de gehele levenscyclus van een gebouw: het «global warming potential» (gwp) gedurende de levenscyclus («whole life cycle»), kortweg genoemd «wlc-gwp».
 De berekening dient voor het inzicht in en de sturing op de broeikasgasemissies die gepaard gaan met nieuwe bouwwerken gedurende hun levensduur (50 jaar) vanaf de winning en productie van grondstoffen tot aan de sloop en verwerking van het sloopafval van het gebouw. Hierbij gaat het om zowel de broeikasgas voetafdruk van de toegepaste bouwproducten, de bouwkundige installaties als van het gebouw gebonden energieverbruik in het bouwwerk (de zogenoemde module B6) gedurende 50 jaar.
 
 De introductie van de wlc-gwp is volgens de EPBD als volgt gefaseerd, verdeeld over drie hoofdstappen:
 
 
 1.
 Uiterlijk op 1 januari 2027 publicatie door elke lidstaat van een zogeheten Routekaart wlc-gwp. Deze geeft aan hoe de emissies gedurende de levenscyclus van de nieuwbouw vanaf het niveau in 2030 ontwikkelen naar klimaatneutraliteit in 2050. Zo zal de routekaart ook aangeven welke eis in 2030 wordt ingevoerd en welke streefwaarden zijn voorzien in de periode tussen 2030 en 2050. Deze initieel berekende eis en streefwaarden uit de routekaart van 2027 worden beleidsneutraal omgezet bij het publiceren van de definitieve ZEB-eisen voor 2030. Ik zal deskundigen en belanghebbende partijen uit de bouw betrekken bij de uitwerking van de routekaart. Uitgangspunt voor het bepalen van de grenswaarde blijft de realisatie van de woningbouwopgave en de betaalbaarheid van woningen. Dat betekent de grenswaarde moet worden gesteld dat deze hiervoor geen belemmering vormt. Hiermee geef ik tevens invulling aan de motie van lid Mooiman.
 15
 Kamerstukken II 2024/25, 32 847, nr. 1338.
 
 
 
 
 2.
 Vanaf 2028 dient bij de vergunningsaanvraag voor grote gebouwen (met een gebruiksoppervlakte van meer dan 1.000 m2) een berekening van de wlc-gwp te worden ingediend bij het bevoegd gezag. De uitkomst daarvan dient op het energielabel te worden vermeld.
 
 
 3.
 In 2030 dienen alle nieuwe bouwwerken met labelplicht te voldoen aan de dan geldende eisen voor de emissies van broeikasgassen gedurende de gehele levenscyclus per gebruiksfunctie en moet de wlc-gwp zijn vermeld op het energielabel.
 
 
 
 
 Als onderdeel van de Routekaart wordt in de tweede helft van 2025 de bepalingsmethode vastgesteld voor de berekening van de totale wlc-gwp van een gebouw. Met deze bepalingsmethode worden de broeikasgasemissies van de toegepaste bouwproducten en bouwkundige installaties over de gehele levenscyclus van het gebouw in beeld gebracht. Voor de berekening van de wlc-gwp wordt gebruikt gemaakt van het stelsel voor de milieuprestatie, waaronder de Nationale Milieudatabase, de Bepalingsmethode milieuprestatie en de rekeninstrumenten.
 Daarna start het onderzoek naar de grenswaarden van de broeikasgasemissies voor de verschillende typen bouwwerken (gebruiksfuncties). De grenswaarden worden in samenhang met de ZEB-eisen bepaald. Deze ZEB-eisen en de inschatting van de wijze waarop de broeikasgasemissies van de verschillende energiebronnen zich zullen ontwikkelen in de komende 50 jaar, vormen de input voor het bepalen van de grenswaarden.
 
 Relatie tussen emissies gedurende de levenscyclus en de milieuprestatie van gebouwen
 
 De bepalingsmethode voor het berekenen van de emissies van broeikasgassen gedurende de levenscyclus uit de EPBD vertoont gelijkenissen met de Nederlandse Bepalingsmethode Milieuprestatie Bouwwerken (mpg), die sinds 2013 wordt gehanteerd voor de berekening van de milieuprestatie van nieuwe gebouwen en waarvoor in 2018 een eis in het Bbl is opgenomen voor woningen en kantoorgebouwen. De berekeningen maken ook gebruik van dezelfde internationale standaard.
 16
 Dit is de NEN-norm EN-15978.
 Er zijn wel enkele verschillen tussen de twee bepalingsmethoden:
 
 
 •
 Bij de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus kijkt de EPBD uitsluitend naar de uitstoot van broeikasgassen, waar bij de mpg-berekening ook vijftien andere milieu-indicatoren worden meegewogen in zowel de berekening als de eis.
 
 
 •
 Bij de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus wordt de broeikasgasemissie van het gebouw gebonden energieverbruik, oftewel het gebruik van fossiele energie voor verwarming en koeling via elektriciteits- en warmtenetten, meegenomen in de berekening; in de mpg-berekening blijft deze buiten beschouwing.
 
 
 •
 De levensduur van een gebouw is bij de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus gesteld op 50 jaar, waar deze bij de mpg-berekening voor woningen op 75 jaar is gesteld.
 
 
 
 
 De introductie van de berekening van de emissies gedurende de levenscyclus heeft gevolgen voor de mpg. De mpg-eis zal in het Bbl tot in ieder geval 2030 worden gehandhaafd. Bij de voorbereiding van de wlc-gwp-eis die in 2030 in werking treedt, zal ik ook aandacht besteden aan de samenhang tussen de mpg-eis en de wlc-gwp-eis. Ik start dit jaar de beleidsevaluatie over de effecten van de mpg. Ik heb uw Kamer hierover op 7 april in mijn beantwoording van de schriftelijke vragen van de Tweede Kamer geïnformeerd.
 17
 Kamerstukken 2024/24 II, 28 325, nr. 275.
 Bij deze evaluatie zal ook de vraag aan de orde komen of en hoe de mpg als eis samen kan gaan met het nieuwe instrument vanaf 2030, zonder dat dit leidt tot extra administratieve lasten. Tevens zal naar de toepasbaarheid van de verschillende modules worden gekeken.
 18
 Antwoorden op Kamervragen over de toepassing van module D zijn eerder beantwoord op 16 juli 2025; Antwoorden op Kamervragen over de toepassing van module D in product-LCA’s voor milieuprestaties van bouwproducten | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl.
 
 
 Bij de evaluaties zal ik belanghebbende partijen uit de bouw betrekken. De conclusies en mijn voorstel voor de beleidsopvolging deel ik met uw Kamer tegelijk met de Routekaart.
 
 
 
 
 VI
 Implementatie EPBD in wet- en regelgeving
 
 Diverse internetconsultaties met daarin uitwerkingen van de nieuwe EPBD starten nu of binnenkort. Deze gaan over het Nationaal Gebouw Renovatieplan en over enkele specifieke bepalingen in de richtlijn, zoals onderstaand verder toegelicht. Daarnaast wordt een wetsvoorstel ter implementatie van de EPBD voorbereid.
 Wetsvoorstel implementatie EPBD
 In een wetsvoorstel ter implementatie van de herziene EPBD zal het Burgerlijk Wetboek worden aangepast om het voor appartementseigenaren in een Vereniging van eigenaren (Vve) eenvoudiger te maken een oplaadpunt voor een elektrische auto op een privé of gezamenlijke parkeerplaats binnen het beheer van de Vve te plaatsen. Ook wordt het bestaande initiatiefrecht van huurders uitgebreid met oplaadpunten. In het wetsvoorstel wordt ook het Nationaal gebouw renovatieplan als verplicht programma in de Omgevingswet opgenomen.
 Consultatie Nationaal Gebouw Renovatieplan
 In de EPBD is vastgelegd dat iedere lidstaat volgens een vast stramien toelicht hoe het bereiken van de doelen in 2050 op nationaal niveau zijn beslag krijgt en welke tussendoelen voor 2030 en 2040 daarbij worden gehanteerd. Het concept van dit Nationaal Gebouw Renovatieplan gaat na het zomerreces in consultatie. Het definitieve concept van dit plan moet voor 31 december aanstaande worden ingediend bij de Europese Commissie. De Europese Commissie zal hier uiterlijk in juli 2026 op reageren, waarna Nederland het plan aanpast of aanvult, zodat het definitieve plan voor 31 december 2026 kan worden aangeleverd.
 Consultatie 1e tranche wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), Omgevingsregeling
 Een aantal onderdelen van de EPBD is al verder uitgewerkt. Hiervoor start deze zomer de consultatie voor wat betreft een aanpassing van het Bbl die per 29 mei 2026 zal ingaan. Hierover heeft in de afgelopen periode afstemming plaatsgevonden met stakeholders via onder meer de Juridisch Technische Commissie en het Overlegplatform Bouwregelgeving zodat er nu een pakket wijzigingen voorligt dat breed getoetst kan worden en daarna voor advies voorgelegd kan worden aan de Raad van State. De onderwerpen in deze consultatie betreffen de artikelen uit de EPBD die gaan over onderstaande onderwerpen. Hiervoor wordt gestart met een consultatie voor de aanpassing van het Bbl, die eind dit jaar wordt gevolgd door de consultatie van de bijbehorende aanpassing van de Omgevingsregeling.
 Duurzame mobiliteit: laadpalen en fietsparkeerplekken
 De EPBD moedigt ook duurzame mobiliteit aan: gebouwen kunnen een belangrijke rol spelen bij het bieden van de benodigde laadinfrastructuur en fietsparkeerplaatsen. Er komt een uitbreiding van de bestaande verplichtingen voor laadinfrastructuur voor elektrische voertuigen in of bij gebouwen en een nieuwe verplichting voor fietsparkeerplaatsen. Dit is erop gericht om de infrastructuur voor duurzame mobiliteit als standaard bij bouwwerken te realiseren en daarmee de aanleg en het gebruik hiervan te stimuleren. Het gaat hierbij om voorschriften voor het aantal laadpunten bij parkeerplaatsen, voorbekabeling of leidingdoorvoeren en om het aantal fietsparkeerplaatsen bij gebouwen.
 Zonne-energie op gebouwen
 In het Bbl worden enkele bepalingen opgenomen gericht zijn op stimulering van de opwek van zonne-energie. Daarvoor wordt een geschikte zonne-energie installatie vereist op bouwwerken. Waar mogelijk wordt hiervoor aangesloten bij bestaande regelgeving die hetzelfde doel bereikt. De voorschriften gaan stapsgewijs gelden, te beginnen bij nieuwe overheids- en utiliteitsgebouwen per 2027. Daarna gaan de voorschriften vanaf 2028 gelden voor bestaande overheidsgebouwen en bestaande utiliteitsgebouwen bij ingrijpende renovatie. Tot slot gelden de voorschriften vanaf 2030 voor nieuwe woningen.
 Overige onderwerpen
 
 Daarnaast betreft het voorstel tevens wijzigingen over:
 
 
 •
 het aanscherpen van eisen aan technische bouwsystemen (o.a. uitbreiding van de verplichting voor utiliteitsgebouwen om een systeem voor gebouwautomatisering en -controle te hebben en een systeem voor automatische lichtregeling);
 
 
 •
 het uitbreiden van de informatie op het energielabel en verplichting van het energielabel voor monumenten;
 
 
 •
 de wijze van het uitvoeren van keuringen van gebouwinstallaties en het rapporteren daarover, waarbij wordt gekozen voor een alternatieve aanpak die zorgt voor een efficiëntere werking van de installaties.
 
 
 
 Naast de consultatie van de hiervoor bedoelde wijziging van het Bbl is een wijziging van de Omgevingsregeling in consultatie gebracht in verband met het doorvoeren van de eerste wijzigingen in de bepalingsmethode voor het berekenen van de energieprestatie van gebouwen per 2026.
 19
 
 Overheid.nl | Consultatie Wijziging Omgevingsregeling ivm nieuwe versies NTA 8800, BRL 9500-U/W en BRL 9501
 
 
 
 Consultatie 2e en 3e tranche wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), Omgevingsregeling
 
 De invoering van de ZEB-eis is een centraal onderdeel in het bereiken van het doel van de EPBD. Ik kies hier voor zorgvuldigheid in plaats van snelheid, omdat het veel impact kan hebben op de gebouweigenaren. Momenteel werk ik ZEB verder uit langs de lijnen zoals beschreven in deze brief en ga ik het in november bespreken met stakeholders. In 2026 start vervolgens de internetconsulatie. In 2027 wordt het Bbl gewijzigd, met daarin vastlegging van:
 
 
 •
 ZEB-eisen voor nieuwbouw van overheidsorganisaties m.i.v. 2028;
 
 
 •
 De verplichtingen voor de slechtst presterende utiliteitsgebouwen die in 2030 en 2033 een hogere energieprestatie bereikt moeten hebben;
 
 
 •
 De verplichting om de emissies gedurende de levenscyclus te berekenen voor nieuwbouw met een gebruiksoppervlakte van meer dan 1.000 m2 en de uitkomst op het energielabel te zetten.
 
 
 Hiermee valt een deel van de implementatie van de EPBD weliswaar na de formele datum van inwerkingtreding van de EPBD per 29 mei 2026, maar voordat er met de eisen gewerkt gaat worden.
 In 2029 is een volgende wijziging van het Bbl voorzien. Daarin worden opgenomen:
 
 
 •
 ZEB-eisen voor nieuwbouw;
 
 
 •
 De nieuwe energielabelsystematiek;
 
 
 •
 De definitieve vaststelling van de eisen en streefwaarden uit de wlc-gwp routekaart;
 
 
 •
 De verplichting de emissies gedurende de levenscyclus te berekenen voor alle nieuwbouw en te voldoen aan grenswaarde per 2030 op basis van de ZEB-eisen.
 
 
 
 Deze eisen gaan gelden per 2030. Op dat moment treedt ook de gemoderniseerde bepalingsmethode in werking, die via een wijziging van de Omgevingsregeling zal worden vastgesteld.
 
 
 
 VII
 Implementatie EPBD zonder aanpassing wet- en regelgeving
 
 
 Niet voor alle onderwerpen van de EPBD is aanpassing van wet- en regelgeving nodig. Voor de volledigheid licht ik hier kort toe hoe dit wordt uitgevoerd:
 
 
 •
 De EPBD vraagt om een uitwerking van een Renovatiepaspoort. Met het Renovatiepaspoort krijgen eigenaren inzicht in de stappen die gezet kunnen worden om hun woning of gebouw emissievrij te maken. Dit sluit goed aan bij het Maatwerkadvies dat in Nederland al bestaat. Het Maatwerkadvies wordt op enkele punten aangevuld. Het Renovatiepaspoort hoeft door gebouweigenaren niet verplicht te worden opgesteld.
 
 
 •
 De EPBD vraagt om te voorzien in passende financiering, ondersteunende maatregelen en andere instrumenten waarmee marktbelemmeringen kunnen worden aangepakt om ervoor te zorgen dat de nodige investeringen worden gedaan. Hiervoor is een breed palet aan subsidies beschikbaar, naast andere maatregelen zoals de leennormen.
 
 
 •
 Voor de verplichting om een éénloketsysteem voor technische bijstand op te richten borduur ik voort op de bestaande voorzieningen van de energieloketten en Verbeterjehuis.nl, in samenhang met de lopende acties die het kabinet uitvoert rond het tegengaan van energiearmoede en ondersteuning mkb en maatschappelijk vastgoed. Daarnaast dient het kabinet voor de zomer een plan in voor het Sociaal Klimaatfonds (EU) om de versterking van voorgaande ondersteuningsinstrumenten te faciliteren als Rijk.
 
 20
 Onderweg naar het energiehuis – een onderzoek naar ondersteuningsaanbod verduurzaming gebouwde omgeving, hieruit volgt ook de aanbeveling om als Rijk te faciliteren in ondersteuningsinstrumenten.
 Hiermee wil ik ervoor zorgen dat gemeenten en uitvoerders zich bezig kunnen houden met het helpen van de mensen die daar behoefte aan hebben.
 
 
 
 
 
 
 VIII
 Planning
 
 
 
 
 
 
 
 
 BIJLAGEN
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Volgnummer
 
 
 
 
 Naam
 
 
 
 
 Classificatie
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 Onderzoek ondersteuningsaanbod verduurzaming