Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk Overig
Datum: 2016-07-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2015-2016
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 34 517
 
 Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een bepaling over het recht op een eerlijk proces
 
 
 Nr. 3
 MEMORIE VAN TOELICHTING
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Inhoudsopgave
 
 
 
 
 Blz.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 I. ALGEMEEN
 
 
 
 
 2
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1. Inleiding
 
 
 2
 
 
 
 
 
 
 1.1. Aanleiding
 
 
 2
 
 
 
 
 
 
 1.2. Doelstelling
 
 
 3
 
 
 
 
 
 
 1.3. Opzet van de memorie van toelichting
 
 
 4
 
 
 
 
 
 2. Consultatie
 
 
 4
 
 
 
 
 
 3. Het recht op een eerlijk proces in een democratische rechtsstaat
 
 
 6
 
 
 
 
 
 4. Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in relatie tot andere grondwetsbepalingen
 
 
 8
 
 
 
 
 
 
 4.1. Grondrechtelijke benadering
 
 
 8
 
 
 
 
 
 
 4.2. Hoofdstuk 6 van de Grondwet
 
 
 10
 
 
 
 
 
 
 4.3. Eerlijk proces tijdens een uitzonderingstoestand (artikel 103 Grondwet)
 
 
 10
 
 
 
 
 
 
 4.4. Subjecten van het recht op een eerlijk proces
 
 
 11
 
 
 
 
 
 5. Toegang tot de rechter
 
 
 12
 
 
 
 
 
 
 5.1. Samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter
 
 
 12
 
 
 
 
 
 
 5.2. Grondwet
 
 
 13
 
 
 
 
 
 
 5.3. Artikelen 6 en 13 EVRM, artikel 47 EU-Handvest
 
 
 15
 
 
 
 
 
 
 5.4. Beperkingen op toegang tot de rechter
 
 
 16
 
 
 
 
 
 6. Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
 
 
 17
 
 
 
 
 
 
 6.1. Reikwijdte
 
 
 17
 
 
 
 
 
 
 6.2. Formulering
 
 
 18
 
 
 
 
 
 
 6.3. Vaststelling van rechten en plichten
 
 
 19
 
 
 
 
 
 
 6.4. De gegrondheid van een ingestelde vervolging
 
 
 20
 
 
 
 
 
 7. Elementen van een eerlijk proces
 
 
 21
 
 
 
 
 
 
 7.1. Inleiding
 
 
 21
 
 
 
 
 
 
 7.2. Beslissing en berechting door een neutrale overheidsinstantie
 
 
 22
 
 
 
 
 
 
 
 7.2.1. Rechterlijke onafhankelijkheid
 
 
 22
 
 
 
 
 
 
 
 7.2.2. Rechterlijke onpartijdigheid
 
 
 24
 
 
 
 
 
 
 7.3. Redelijke termijn
 
 
 25
 
 
 
 
 
 
 7.4. Overige elementen van een eerlijk proces
 
 
 27
 
 
 
 
 
 
 
 7.4.1. Openbare en eerlijke behandeling
 
 
 27
 
 
 
 
 
 
 
 7.4.2. Rechten van de verdediging
 
 
 28
 
 
 
 
 
 
 
 7.4.3. Hoger beroep
 
 
 29
 
 
 
 
 
 8. Verhouding tot internationale regelgeving
 
 
 31
 
 
 
 
 
 9. Administratieve lasten
 
 
 32
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 II. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
 
 
 
 
 33
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Artikel II
 
 
 33
 
 
 
 
 
 
 
 
 I.
 ALGEMEEN
 
 
 
 1.
 Inleiding
 
 
 
 1.1
 Aanleiding
 
 Het voorstel voert de door de Eerste Kamer aangenomen motie Lokin-Sassen c.s. van 7 februari 20121Kamerstukken I 2011/12, 31 570, C. uit, waarin de regering is gevraagd een voorstel tot wijziging van de Grondwet voor te bereiden, dat ertoe strekt een artikel op te nemen, waarbij een algemeen recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter wordt opgenomen. Per brief van 6 juni 2013 heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aangekondigd dat het kabinet deze motie zal uitvoeren2Kamerstukken I 2012/13, 31 570, G. en per brief van 25 september 2013 is aan de Eerste Kamer meegedeeld dat een voorstel tot wijziging van de Grondwet in het voorjaar van 2014 in (internet)consultatie wordt gegeven.3Kamerstukken I 2012/13, 31 570, H. De toezegging tot uitvoering van de motie is tevens meegedeeld aan de Tweede Kamer in de kabinetsreactie op de jaarrapportage 2012 van het College voor de Rechten van de Mens4Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 83. en in het Nationaal Actieplan Mensenrechten.5Kamerstukken II 2013/14, 33 826, nr. 1 en Bijlage: Nationaal Actieplan Mensenrechten.
 
 De directe aanleiding voor voormelde motie is gelegen in het rapport van de staatscommissie Grondwet (hierna: staatscommissie) van november 2010 en de daaropvolgende kabinetsreactie.6Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20. De staatscommissie ging in haar rapport onder meer in op de vraag of, en zo ja welke grondrechten opneming verdienen in de Grondwet. Zij adviseerde unaniem dat het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter moeten worden toegevoegd aan de Grondwet, omdat deze nu niet in de Grondwet zijn te vinden en naar het oordeel van de staatscommissie ook onvoldoende bescherming vinden in een ieder verbindende verdragsbepalingen. Met name de rechtsbescherming tegen overheidshandelen is volgens haar minder volledig dan wenselijk is.7Rapport staatscommissie Grondwet, november 2010, paragraaf 7.3 Recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter, p. 60–64. Waar hierna in de toelichting het standpunt van de staatscommissie wordt weergegeven, betreft het een verwijzing naar deze pagina’s.
 Het toenmalige kabinet gaf in reactie op het advies van de staatscommissie aan dat de organisatie van de Nederlandse rechtspraak zodanig is ingericht dat in Nederland ook ten aanzien van de rechtsgebieden die buiten de reikwijdte van de verdragsbepalingen vallen nu reeds toegang tot een rechter bestaat, en een eerlijk proces is gewaarborgd.8Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, blz. 7. Het huidige kabinet bevestigt het bestaan van deze waarborgen in de huidige Nederlandse wetgeving en rechtspraktijk. In aanvulling daarop stelt het kabinet, mede in reactie op het debat met de Eerste Kamer en de aangenomen motie, nu voor om dit recht op een eerlijk proces ook op grondwettelijk niveau te verankeren.
 
 
 
 
 1.2
 Doelstelling
 
 Het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter is van fundamenteel belang in een democratische rechtsstaat. De rechter biedt rechtsbescherming in geschillen tussen burgers en de overheid en tussen burgers onderling. Dit voorstel strekt ertoe het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter binnen een redelijke termijn op te nemen in de Grondwet, alsmede het daaraan inherente recht op toegang tot de rechter te waarborgen en aldus de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te garanderen. Een dergelijk algemeen recht is niet in onze Grondwet gewaarborgd. De Grondwet beschermt slechts – versnipperd – elementen van het recht op een eerlijk proces. Daarnaast wordt genoemd recht beschermd in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR) en de artikelen 47 tot en met 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest). Deze rechten zijn beperkt in reikwijdte. De bepaling in het EVRM is slechts van toepassing op burgerlijke rechten en verplichtingen en strafzaken. Hieronder vallen ook zaken die naar nationaal recht tot het bestuursrecht behoren, maar niet alle. De ook voor andere rechtsterreinen geldende bepalingen in het EU-Handvest zijn gelet op artikel 51 EU-Handvest rechtens slechts relevant voor zover (toepassing van) het Unierecht in het geding is.9Een nadere toelichting op de onderlinge verhouding van de voorgestelde grondwetsbepaling tot deze internationale verdragsbepalingen volgt in paragraaf 8. Er is dus een lacune in de waarborg van rechtsbescherming van individuele burgers en rechtspersonen in de verdragsbepalingen. Hoewel het recht op een eerlijk proces stevig verankerd is in de Nederlandse wetgeving en de rechtspraktijk is expliciete opneming van dit grondrecht in de Grondwet van belang, te meer omdat het recht op een eerlijk proces een schakelfunctie heeft in de bescherming van andere (grond)rechten. Zonder een eerlijk proces kan ook de effectuering van andere rechten waarover in ultimum remedium kan worden geoordeeld in een rechterlijke procedure in het gedrang komen. De Grondwet voldoet vanwege het ontbreken van een expliciet algemeen recht op een eerlijk proces niet optimaal aan de haar gestelde eisen dat zij (a) het juridisch-staatkundig basisdocument voor Nederland is en (b) een institutioneel-organisatorische en waarborgfunctie heeft.10Vgl. Kamerstukken II 2011/12, 31 570, nr. 20, blz. 3. Behalve om voornoemde redenen kan de opneming van het recht in de Grondwet ook leiden tot een betere constitutionele dialoog tussen de Nederlandse rechter en Europese en internationale rechterlijke colleges bij de concrete uitwerking van de waarborgen van een eerlijk proces.11Vgl. R. de Lange, B.J.G. Leeuw & P.A.M. Mevis, Grondwet en het recht op een eerlijk proces. Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht, Kluwer 2009, p. 39–40 (EUR-voorstudie staatscommissie) en B.J.G. Leeuw, Grondwet en eerlijk proces (diss. Rotterdam), Wolf Legal publishers 2013. Dit laatste is niet zozeer een doelstelling van dit wetsvoorstel, als wel een mogelijk effect ervan, dat kan bijdragen aan de meerwaarde van de voorgestelde grondwetsbepaling.
 Ter opvolging van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) gaan wij hier in op de gevolgen van de voorgestelde bepaling voor wetgeving en rechtspraak. In het bijzonder wenst de Afdeling te vernemen of sprake is van vastlegging van een minimumbeschermingsniveau waaraan de huidige wetgeving en rechtspraak voldoet, of dat deze in het licht van de voorgestelde bepaling op onderdelen moet worden gewijzigd. Zoals hierboven opgemerkt, is het recht op een eerlijk proces nu al stevig verankerd in de Nederlandse wetgeving en rechtspraktijk. De voorgestelde grondwettelijke bepaling krijgt een ruimer toepassingsbereik dan de verdragsbepalingen, door daaronder alle rechtsgeschillen te scharen. In die zin biedt de grondwettelijke bepaling dus een ruimere bescherming dan de verdragsbepalingen. Wat betreft de materiële waarborgen van een eerlijk proces sluit dit voorstel aan bij de waarborgen die artikel 6 EVRM nu reeds biedt voor geschillen over burgerlijke rechten en bij strafvervolging. Op dit punt is dus sprake van vastlegging in de Grondwet van het minimum beschermingsniveau dat artikel 6 EVRM biedt. Naar ons inzicht voldoen de huidige wetgeving en rechtspraak aan dit niveau, ook in zaken betreffende rechtsgebieden die buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen. Met verankering van deze norm van het recht op een eerlijk proces op grondwettelijk niveau geldt straks één duidelijke en fundamentele standaard voor alle rechtszaken. De voorgestelde bepaling biedt voorts een handvat voor de wetgever en voor de rechter om – binnen de kaders van deze grondwetsbepaling – tot een nadere invulling te komen van het grondwettelijke recht op een eerlijk proces.
 
 
 
 1.3
 Opzet van de memorie van toelichting
 
 In deze toelichting wordt na een korte weergave van de resultaten van de consultatie over het onderhavige wetsvoorstel (paragraaf 2) ingegaan op de democratische rechtsstaat als context voor het recht op een eerlijk proces (paragraaf 3) en op de relatie van het recht tot andere grondwetsbepalingen (paragraaf 4), waaronder de bepalingen in hoofdstuk 6 van de Grondwet over rechtspraak. Daarna volgen uiteenzettingen over het recht op toegang tot de rechter in relatie tot het recht op een eerlijk proces (paragraaf 5), de reikwijdte van het voorgestelde recht op een eerlijk proces (paragraaf 6) en de verschillende elementen van een eerlijk proces (paragraaf 7). Tot slot wordt in deze toelichting in gegaan op de relatie van dit wetsvoorstel tot internationaalrechtelijke ontwikkelingen op het terrein van het recht op een eerlijk proces (paragraaf 8), voor zover die nog niet aan de orde zijn geweest in de voorgaande paragrafen en de administratieve lasten van dit wetsvoorstel (paragraaf 9).
 
 
 
 
 2.
 Consultatie
 
 Het voorstel is in internetconsultatie gegeven op 25 augustus 2014. Deze internetconsultatie duurde tot 15 oktober 2014. Tevens is advies gevraagd aan het College van procureurs-generaal (hierna: OM), de president van en procureur-generaal bij de Hoge Raad (hierna: HR), de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna ook: ABRvS), de Raad voor de rechtspraak (hierna ook: Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna ook: NVvR), de Nederlandse orde van advocaten (hierna: NOvA), de raad voor rechtsbijstand, het College voor de Rechten van de Mens (hierna: CRM) en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (hierna: NJCM). Het kabinet heeft reacties ontvangen van voornoemde instanties, met uitzondering van de raad voor rechtsbijstand12Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer. De NOvA heeft aangegeven dat hij geen bezwaren heeft tegen het wetsvoorstel, noch tegen de onderbouwing daarvan en verder af te zien van een advies. Slachtofferhulp Nederland heeft op eigen initiatief gereageerd op het conceptwetsvoorstel. Zij wijst erop dat de veranderde positie van het slachtoffer in de strafrechtelijke procedure verankering verdient in dit grondwetsvoorstel, door in de memorie van toelichting op te nemen dat ook het slachtoffer onafhankelijk van de vraag of hij zich heeft gevoegd als benadeelde partij, recht heeft op een eerlijk proces. Dat in een strafproces ook rekening moet worden gehouden met de rechten en belangen van slachtoffers wordt in paragraaf 7.4.2 van de toelichting benadrukt.
 Alle adviesorganen geven aan dat zij achter de strekking van het wetsvoorstel staan, namelijk verankering van de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau. In het bijzonder wordt de toegevoegde waarde van het voorgestelde grondwettelijke recht op een eerlijk proces ten opzichte van bestaande internationale bepalingen onderschreven. Ook wordt de keuze voor de plaatsing van dit recht in hoofdstuk 1 van de Grondwet alom ondersteund. Wel wordt in de adviezen een aantal vragen opgeworpen over de formulering en inhoud van de voorgestelde bepaling en de onderbouwing daarvan in de memorie van toelichting. In hoofdzaak beslaan de vragen de volgende thema’s: de formulering van de reikwijdte van de bepaling (NJCM, OM, ABRvS), de uitleg van de begrippen onafhankelijkheid en onpartijdigheid in de context van dit wetsvoorstel (Rvdr,CRM), het niet expliciet in de grondwetsbepaling opnemen van bepaalde elementen van het recht op een eerlijk proces, zoals een recht op hoger beroep en de openbaarheid van een eerlijk proces (Rvdr, NJCM, CRM), alsmede het recht op toegang tot de rechter (NJCM, CRM, NVvR). Op deze vragen wordt nader ingegaan in de betreffende paragrafen van de memorie van toelichting. Op één punt, de formulering van de reikwijdte van de bepaling, is niet alleen de toelichting aangevuld, maar is ook de voorgestelde grondwetsbepaling zelf gepreciseerd, namelijk door daarin expliciet op te nemen voor welk type rechtsbetrekkingen de bepaling geldt («vaststellen van rechten en plichten» en «bepalen van de gegrondheid van een ingestelde strafvervolging»). Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de kritiek dat de reikwijdte van de voorgestelde grondwetsbepaling zonder die precisering te onbepaald is en de indruk wekt dat iedereen te allen tijd en onder alle omstandigheden een recht op een eerlijk proces heeft. Ook is in de adviezen gevraagd om nader in te gaan op de verhouding van de voorgestelde grondwettelijke bepaling tot verdragsbepalingen die het recht op een eerlijk proces vestigen (OM). Paragraaf 8 van de toelichting is met een beschouwing hierover aangevuld. Tot slot vragen de Rvdr, NVvR, NJCM, en het CRM aandacht voor de consequenties van het huidige verbod op toetsing van formele wetten aan de Grondwet voor het onderhavige voorstel. Hierop wordt kort ingegaan in paragraaf 4.1 van deze toelichting.
 In de internetconsultatie zijn acht reacties van uiteenlopende aard gegeven. Ook deze zijn van ondersteunende aard voor het wetsvoorstel, soms aangevuld met een reactie op de concrete uitwerking van het voorgestelde recht op een eerlijk proces. Ten dele sluiten de via internetconsultatie genoemde punten aan bij de reacties van de adviesorganen, zoals de opmerking dat de bepaling in zijn voorgestelde formulering een onbepaalde reikwijdte heeft, over het gebruik en de betekenis van de term «rechter» in plaats van «gerecht» en over het belang van naleving van het nieuwe grondrecht in de praktijk. Ook deze reacties hebben aanleiding gegeven om de toelichting op onderdelen aan te vullen.
 Over het belang van de garantie van een eerlijk proces in de praktijk merken wij het volgende op. Eén van de consultatiereacties was «Een eerlijk proces moet je niet proclameren in de Grondwet, maar uitvoeren in de praktijk.» Het College voor de Rechten van de Mens besluit zijn advies met de opmerking dat de noodzaak om de toegang tot het recht niet slechts op papier vast te leggen, maar ook in de praktijk te garanderen. Beide uitspraken onderschrijft het kabinet volledig. Voor de burger is natuurlijk in de eerste plaats van belang hoe (de toegang tot) het recht in de praktijk vorm krijgt. Het is waar dat de verankering van een grondrecht in de Grondwet op zichzelf nog geen feitelijke waarborg vormt. Het begint echter wel met het stellen van de norm, in dit geval op constitutioneel niveau. Dat is de taak van de grondwetgever. De Grondwet heeft voornamelijk een institutioneel-organisatorische en waarborgfunctie en heeft daarnaast, dit geldt in het bijzonder voor hoofdstuk 1 van de Grondwet, een juridisch-normatieve functie. Haar stabiliserende werking in de politieke praktijk is van groot belang in een sterk veranderende wereld.13Kamerstukken II 2014/15, 31 570, nr. 20 en nr. 25, blz. 3. Het kabinet hecht aan de expliciete verankering van het recht op een eerlijk proces op grondwettelijk niveau. De wetgever zal conceptwetgeving, indien relevant, moeten toetsen aan die grondwettelijke norm in het wetgevingsproces, en kan daaraan ook nadere uitwerking geven. Als de rechtspraktijk afwijkt van de in de Grondwet gestelde norm kan een burger dit grondrecht bovendien direct inroepen voor de rechter, zolang dat geen toetsing van de wet in formele zin aan de Grondwet behelst (zie ook paragraaf 4.1).
 
 
 
 3.
 Het recht op een eerlijk proces in een democratische rechtsstaat
 
 De rechtspraak is een pijler van de Nederlandse rechtsstaat en van groot belang voor het goede functioneren van de samenleving.14Vgl. o.a. Verkenning «Speelruimte voor transparantere rechtspraak», Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2013. Het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter staat in nauwe relatie tot de elementen van de democratische rechtsstaat.15P.P.T Bovend’Eert m.m.v. C.A.J.M. Kortmann, Rechterlijke Organisatie,Rechters en Rechtspraak, Deventer: Kluwer 2013, p. 12–13; M.C. Burkens, H.R.B.M. Kummeling, B.P. Vermeulen & R.J.G.M. Widdershoven, Beginselen van de democratische rechtsstaat, Deventer: Kluwer 2012, alsmede Kamerstukken I 2012/13, 31 570, nr. G en I (met als bijlage de kabinetsnotitie over een algemene bepaling waarin wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is). Het geeft er concrete invulling aan. In een rechtsstaat dient iedereen, ook de overheid, zich aan de wet te houden. De vraag of daarvan sprake is, kan aan de rechter worden voorgelegd.16B.W.N. de Waard, Commentaar op artikel 17 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2014 (www.nederlandrechtsstaat.nl)
 Tot de elementen van de rechtsstaat wordt in de eerste plaats gerekend het legaliteitsbeginsel, ofwel het beginsel dat elk overheidshandelen dient te zijn gebaseerd op een voorafgaande algemene regeling en binnen de door het recht getrokken grenzen. Het democratieprincipe vereist dat dergelijke regelingen ook democratisch tot stand zijn gekomen; dit democratische aspect van de rechtsstaat komt mede tot uitdrukking in grondwetsbepalingen inzake de Staten-Generaal, waaronder die met betrekking tot het kiesrecht, en bepalingen inzake wetgeving en bestuur. Het legaliteitsbeginsel richt zich tot elk overheidsambt, waaronder de rechter. Deze wordt geacht recht te spreken op basis van de wet.
 Een tweede kenmerk van de rechtsstaat is de machtenscheiding. De drie categorieën van overheidsmacht, te weten wetgeving, uitvoering en rechtspraak, worden uitgeoefend door drie te onderscheiden machten. Deze machtenscheiding heeft in Nederland in het bijzonder gestalte gekregen in een stelsel van elkaar wederzijds controlerende, in evenwicht houdende organen (checks and balances) en in de vorm van decentralisatie, waarbij aan andere overheden, zoals gemeenten en provincies, zelfstandige bevoegdheden gelaten worden. Het belang van de onafhankelijkheid van het met rechtspraak belaste deel van de rechterlijke macht heeft binnen deze gedachte van machtenspreiding steeds meer nadruk gekregen, waardoor dit als een derde, afzonderlijke rechtsstatelijke eis kan worden aangemerkt.
 Tot slot gelden ook de (klassieke) grond- en mensenrechten als element van de rechtsstaat. Deze rechten moeten omwille van hun fundamentele karakter binnen een rechtsstaat worden beschermd. De grond- en mensenrechten zijn vastgelegd in onder andere de Grondwet, het EVRM, het EU-Handvest en het IVBPR. Rechtstreeks werkende bepalingen van de mensenrechtenverdragen werken door in onze rechtsorde via de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. De rechter ziet erop toe dat de overheid geen inbreuk maakt op de grondrechten en rechtmatig handelt, met uitzondering van de toetsing van formele wetten aan de Grondwet. De grondwetgever heeft de rol van de rechter bij de handhaving van grondrechten bij de algehele herziening van de Grondwet in 1983 benadrukt.17Bovend’Eert 2013, p. 13. Zie ook Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, blz. 10.
 Tegen deze achtergrond is duidelijk dat de rechter ten aanzien van elk van de kernelementen van de rechtsstaat een cruciale rol heeft. Het rechtsstaatprincipe kent de rechter specifieke functies toe met het oog op de bescherming van de vrijheden van burgers.18Bovend’Eert 2013, p. 13. De waarborg van het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter geldt dan ook als een essentiële voorwaarde voor de effectuering van andere grondrechten.
 Dit wetsvoorstel heeft tot doel de waarborg van individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te verankeren. Het verankeren van het recht op een eerlijk proces in de Grondwet en het garanderen van het daaraan inherente recht op toegang tot de rechter, kan daarnaast bijdragen aan het vertrouwen van de burger in de rechtsstaat en meer in het bijzonder in de rechtspraak. Onderzoek uit 2012 toont aan dat het vertrouwen van burgers in de rechtsstaat (mede) berust op de overtuiging dat grondrechten grondwettelijk verankerd zijn en op de overtuiging dat er sprake is van een scheiding van machten, met een onafhankelijke rol voor de rechter.19De herkomst van vertrouwen in de rechtsstaat 1993–2012, onderzoek van de VU in opdracht van WODC, Ministerie van Veiligheid en Justitie, p. 84. In het rapport «De toekomst van de nationale rechtsstaat» uit 2002 koppelde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) het tegengaan van willekeur in de machtsuitoefening van de staat, welke in laatste instantie is onderworpen aan controle van de rechter, aan de verwachting van en de plicht tot gehoorzaamheid van burgers aan de regels.20Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid, De toekomst van de rechtsstaat, 2002, p. 18–19. Effectieve rechtsbescherming kan bijdragen aan het voorkomen van gevoelens van onveiligheid en onzekerheid, van eigenrichting of het overtreden van maatschappelijke normen en waarden.21Vgl. Kamerstukken II 2012/13, 31 753, nr. 64, blz. 1. Ook binnen de Europese Unie wordt het wederzijds vertrouwen in elkaars rechtsstelsels van groot belang geacht voor het functioneren van de Europese rechtsruimte.22Zie Mededeling van de Europese Commissie van 11 maart 2014 «Een nieuw EU-kader ter versterking van de rechtsstaat», COM (2014) 158, alsook het EU-scoreboard voor Justitie van 17 maart 2014, COM (2014) 155 en specifieke voorstellen met betrekking tot procedurele waarborgen in strafprocedures (zie paragraaf 9). Nationaal heeft de wetgever met het oog op vertrouwen in de rechtspraak diverse concrete maatregelen genomen, zoals het openstellen van een wrakingsprocedure en de openbaarheid van het register waarin de nevenbetrekkingen van rechters zijn opgenomen op grond van artikel 44 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra).23Kamerstukken II 1994/95, 24 220, nr. 3, blz. 22. Ook binnen de rechterlijke organisatie is er aandacht voor het vertrouwen in de rechtspraak, onder meer door (meer) transparantie over haar functioneren24Zie bijv. Jaarplan van de rechtspraak 2014, par. 3.5. Zie over vertrouwen in de rechtspraak ook het symposiumnummer voor de VSR-jaarvergadering 2013 van Recht der Werkelijkheid 2013, nr. 2. De bijdrage van Petra Jonkers, gebaseerd op de WRR-verkenning «Speelruimte voor transparantere rechtspraak», wijst uit dat transparantie en meer informatie niet vanzelfsprekend leidt tot meer vertrouwen in de rechtspraak. en toenemende aandacht voor haar kernwaarden, waaronder onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit.25Vgl. M.L. van Emmerik, J.P. Loof en Y.E. Schuurmans, Systeemwaarborgen voor de kernwaarden van de rechtspraak, Research Memoranda Raad voor de Rechtspraak, 2014, nr. 2. Dit wetsvoorstel benadrukt de fundamentele betekenis van een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter in een democratische rechtsstaat door dit recht op te nemen in de Grondwet. Op die manier kan dit wetsvoorstel bijdragen aan het vertrouwen van burgers in de rechtspraak.
 
 
 
 4.
 Het recht op een eerlijk proces als grondrecht mede in relatie tot andere grondwetsbepalingen
 
 
 
 4.1
 Grondrechtelijke benadering
 
 De strekking van het wetsvoorstel is om de waarborg van individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau te verankeren. Voorgesteld wordt het recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter te formuleren als een subjectief (grond)recht dat de burger een bepaalde aanspraak geeft jegens de wetgever en rechter. Daarom wordt deze bepaling in dit voorstel, conform het advies van de meerderheid van de staatscommissie, opgenomen in hoofdstuk 1 van de Grondwet over grondrechten. Een algemeen recht op een eerlijk proces is daarin thans – ook in andere delen van de Grondwet – immers niet opgenomen. Aan het niet opnemen van het recht op een eerlijk proces zijn bij de algehele grondwetsherziening van 1983 geen expliciete overwegingen gewijd door de grondwetgever. Meer in algemene zin is de vraag welke grondrechten juist wel of niet voorwerp van regeling in de Grondwet zou moeten zijn in de parlementaire geschiedenis van 1983 niet uitvoerig beantwoord.26Voorstudie staatscommissie Grondwet EUR 2.009, p. 21.
 Wel bevat de Grondwet sporen van het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter.27R. de Lange, B.J.G. Leeuw & P.A.M. Mevis, Grondwet en het recht op een eerlijk proces. Algemene verkenning en uitwerking voor het strafrecht (voorstudie staatscommissie Grondwet EUR), Kluwer 2009, p. 20. T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet? (voorstudie staatscommissie Grondwet UL), Kluwer 2009, p. 12–22. Wat betreft de grondrechten gaat het daarbij in het bijzonder om artikel 15, tweede lid, het zogenoemde habeas corpus-principe, artikel 16 dat het strafrechtelijk legaliteitsbeginsel waarborgt, artikel 17, het zogenoemde ius de non evocando en artikel 18, dat een recht op bijstand in rechte (en in administratief beroep) vestigt. Het habeas corpus-principe gaat over het recht op toegang tot de rechter in geval van vrijheidsontneming. Als vrijheidsontneming zonder rechterlijke tussenkomst heeft plaatsgevonden, dan kan degene wiens vrijheid is ontnomen de rechter verzoeken om zijn invrijheidsstelling.
 Gelet op de inhoud van deze grondrechten wordt voorgesteld de nieuwe bepaling in hoofdstuk 1 van de Grondwet op te nemen als een aanvulling op het genoemde artikel 17 Grondwet. Deze plaatsing in hoofdstuk 1 sluit ook aan bij de benadering in de verdragsbepalingen, die het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter waarborgen in termen van een recht van justitiabelen. In reactie op het advies van de Afdeling merken wij op dat de aard en plaats van het voorgestelde grondrecht in hoofdstuk 1 betekent dat hiervoor de sinds de algehele grondwetsherziening van 1983 geldende grondwettelijke beperkingssystematiek geldt. De voorgestelde bepaling kent evenwel net als artikel 6 EVRM geen expliciete beperkingsclausule. Dat achten wij noodzakelijk, noch wenselijk. Ook andere grondwettelijke grondrechten ontberen een beperkingsclausule (vergelijk artikel 1, 5 en 18, eerste lid, Grondwet). Naar de mening van het kabinet is het recht op een eerlijk proces absoluut, in die zin dat alle rechtsgeschillen in Nederland aan die norm moeten voldoen. De invulling van wat een eerlijk proces in de zin van de grondwetsbepaling is, is uiteraard onderhevig aan uitleg. Vragen als «Welke concrete waarborgen horen bij het recht op een eerlijk proces?» en «Wanneer is sprake van een redelijke termijn?», zijn vragen over de reikwijdte en de omvang van het recht en betreffen niet de mogelijkheden tot beperking van het recht op een eerlijk proces. Het aan het recht op een eerlijk proces inherente recht op toegang tot de rechter is niet absoluut, in die zin dat er altijd regels van procedurele aard kunnen worden gesteld, zolang deze regels er niet toe leiden dat het recht in zijn essentie wordt aangetast (vergelijk artikel 18, eerste lid, Grondwet).28Kamerstukken II, 1975/76, 13 873, nr. 3, p. 9. Op de reikwijdte en omvang van het voorgestelde recht wordt nader ingegaan in paragraaf 5 (wat betreft de toegang tot de rechter) en de paragrafen 6 en 7 (wat betreft een eerlijk proces) van de toelichting.
 Een grondwettelijk recht op een eerlijk proces heeft naast betekenis als grondrecht voor de burger ook een functie voor de rechtsvorming door de wetgever en rechtsvinding door de rechter.29Vgl. voorstudie staatscommissie Grondwet EUR 2.009, p. 31–33. De voorgestelde bepaling dient in de eerste plaats als grondwettelijk kader voor de wetgever bij het opstellen van (nieuwe) wetgeving.30Vgl. Leeuw 2013, p. 101. Dit in aanvulling op het bestaande kader voor het recht op een eerlijk proces in de verdragsrechtelijke normen. De grondwettelijke bepaling die door een procespartij of verdachte in een concrete (straf)procedure kan worden ingeroepen, zal voorts door de rechter moeten worden gehandhaafd. De rechter moet immers in elke procedure het recht op een eerlijk proces concreet garanderen en vormgeven. De burger kan dus een beroep doen op de toepassing van het grondrecht in de rechtspraktijk. De rechter moet de grondwetsbepaling daarbij in acht nemen.
 Het NJCM, CRM en de Rvdr zijn van mening dat de normatieve functie van het voorgestelde recht op een eerlijk proces zou worden versterkt door het afschaffen van het verbod op toetsing van formele wetten aan de Grondwet. De NVvR ziet het wetsvoorstel gelet op het toetsingsverbod vooral als een wijziging van de Grondwet die een functie heeft voor de rechtsvorming door de wetgever. Het kabinet acht het niet in de rede liggen om de discussie over het toetsingsverbod te voeren in het kader van het onderhavige wetsvoorstel. Het initiatiefwetsvoorstel-Van Tongeren31Voorstel van wet van het lid Van Tongeren tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (Kamerstukken 32 334)., waarin de rechter de bevoegdheid krijgt formele wetten te toetsen aan een aantal grondrechten, waaronder artikel 17 van de Grondwet, bevindt zich momenteel in het stadium van tweede lezing. Bij de mondelinge behandeling hiervan zal het kabinet mede als adviseur van de Kamer aan het debat deelnemen. Het kabinet is van mening dat het onderhavige wetsvoorstel ook van betekenis is in het huidige grondwettelijke stelsel met het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet, zoals eveneens wordt bevestigd door de eerder genoemde adviesorganen. In dat opzicht zij ook verwezen naar paragraaf 1.2.
 
 
 
 4.2
 Hoofdstuk 6 van de Grondwet
 
 De bepaling die het recht op toegang tot de rechter en het recht op een eerlijk proces in de Grondwet opneemt, vertoont samenhang met het onderwerp van hoofdstuk 6 van de Grondwet: rechtspraak. Daarin zijn onder andere elementen van een eerlijke procesgang voor de rechter opgenomen, zoals de openbaarheid en de motivering van rechterlijke uitspraken (artikel 121 Grondwet, zie daarover nader paragraaf 7.4.1). Bij de algehele grondwetsherziening van 1983 heeft de regering als uitgangspunt genomen dat de hoofdlijnen, de taak en organisatie van de rechtspraak in de GrondwetGrondwet vastliggen, zonder dat de wetgever te zeer in zijn mogelijkheden wordt beperkt, en dat voorts voldoende waarborgen zijn opgenomen ter verzekering van de belangen van de justitiabelen.32Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, blz. 1–2. Daartoe is in hoofdstuk 6 de bevoegdheid van de rechterlijke macht vastgelegd in de artikelen 112 en 113 Grondwet. Artikel 115 Grondwet maakt het mogelijk voor geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan (de in artikel 112, tweede lid, Grondwet bedoelde geschillen) administratief beroep open te stellen. Voor administratief beroep geldt sinds de uitspraak in de zaak Benthem t. Nederland33EHRM 23 oktober 1985, Benthem t. Nederland, nr. 8848/80; NJ 1986, 102, m.nt. EAA; AB 1986, 1, m.nt. EHB., dat dit gelet op artikel 6 EVRM slechts een voorfase kan zijn van beroep op een onafhankelijke rechter. Deze rechtsregel is derhalve ook bepalend voor de onderlinge relatie tussen artikel 115 Grondwet en het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet. Als de wetgever administratief beroep openstelt, zal daarna nog beroep op een rechter moeten openstaan. Voorts vestigen de artikelen 116 en 117 Grondwet Grondwetwaarborgen omtrent de onafhankelijkheid van de leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast. Op deze grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborgen wordt nader ingegaan in paragraaf 7.2.1, omdat de onafhankelijkheid van de rechter een belangrijk element is van het recht op een eerlijk proces. Voor het overige laat hoofdstuk 6 veel over aan de wetgever, zoals het aanwijzen van de gerechten die behoren tot de rechterlijke macht.
 Het onderhavige voorstel vestigt zoals toegelicht in de vorige paragraaf een grondrecht van de burger. Het kabinet kiest daarmee voor een grondrechtelijke invalshoek van het recht op eerlijk proces. De aanspraak van de burger op een eerlijk proces leidt niet tot het anders inrichten van de rechterlijke organisatie, zoals die nu in hoofdlijnen is vormgegeven in hoofdstuk 6 van de Grondwet. Wel moet de wetgever uiteraard zorg dragen voor het openstellen van een rechtsgang in die gevallen waarvoor het recht op toegang tot de rechter geldt en blijven garanderen dat de rechterlijke procedure is omgeven met de waarborgen van een eerlijk proces. De wetgever blijft tot slot ook gehouden de absolute en relatieve competentie van gerechten te bepalen.
 
 
 
 4.3
 Eerlijk proces tijdens een uitzonderingstoestand (artikel 103 Grondwet)
 
 In reactie op het advies van de Afdeling lichten wij in deze paragraaf toe hoe de voorgestelde bepaling zich naar ons inzicht verhoudt tot artikel 103 Grondwet. Artikel 103, tweede lid, Grondwet bepaalt dat in een algemene uitzonderingstoestand bij wet onder meer kan worden afgeweken van artikel 113, eerste en derde lid van de Grondwet, dat de rechterlijke macht exclusief belast met de berechting van strafbare feiten. De achtergrond van die afwijkingsmogelijkheid is de mogelijkheid om de destijds bestaande mobiele krijgsraden bij land- en luchtmacht alsmede de niet-permanente krijgsraden van de zeemacht met rechtspraak te belasten, ook al behoren zij niet tot de rechterlijke macht.34Kamerstukken II 1979/80, 15 681 nr. 12, p. 1. De huidige mobiele rechtbanken die kunnen worden ingesteld op grond van art. 10 Wet militaire strafrechtspraak behoren evenmin tot de rechterlijke macht. Artikel 17 Noodwet rechtspleging maakt het voorts mogelijk dat mobiele rechtbanken bevoegd worden om strafbare feiten door burgers begaan te berechten tijdens een algemene noodtoestand. Zoals de Afdeling opmerkt is het huidige artikel 17 zodanig geformuleerd («de rechter die de wet hem toekent») dat ook de militaire rechter die krachtens noodwetgeving bevoegd is, de aan de burger toegekende rechter kan zijn. Evenzo zijn deze mobiele militaire rechtbanken te beschouwen als een onafhankelijk en onpartijdige rechter die een eerlijk proces waarborgen in de zin van de voorgestelde nieuwe grondwetsbepaling. Ook daarin duidt het begrip rechter niet uitsluitend op gerechten die tot de rechterlijke macht behoren. De term rechter omvat alle rechterlijke colleges die van overheidswege zijn ingesteld (zie ook de toelichting op artikel II). Artikel 17 is derhalve ruimer geformuleerd dan artikel 113, door daaronder niet alleen de rechterlijke macht te scharen, maar ook andere rechters die in Nederland van overheidswege fungeren. Gelet hierop achten wij het niet noodzakelijk om het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet toe te voegen aan de in artikel 103 Grondwet genoemde bepalingen waarvan kan worden afgeweken in een uitzonderingstoestand. Ook in een uitzonderingstoestand bestaat het recht op een eerlijk proces voor een rechter.
 Zoals de Afdeling aangeeft kan onder voorwaarden wel van artikel 6 EVRM worden afgeweken in een door de verdragsstaat uitgeroepen noodtoestand op grond van artikel 15 EVRM. Niettemin geldt ook dat voor opschortbare rechten, zoals het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 5 EVRM) en het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM), noodmaatregelen alleen zijn toegestaan indien deze strikt noodzakelijk zijn. Of dit het geval is beoordeelt het EHRM aan de hand van de ernst van de noodsituatie, de aard van de opgeschorte rechten en de inhoud en duur van de getroffen maatregelen, alsmede eventuele waarborgen tegen misbruik daarvan. Uit de jurisprudentie over artikel 15 EVRM, die uitsluitend betrekking heeft op artikel 5 EVRM, blijkt dat ook als een verdragsstaat de verplichtingen onder artikel 5, derde lid, EVRM heeft opgeschort de periode van detentie niet te lang mag duren voordat iemand wordt voorgeleid aan een rechterlijke instantie.35EHRM 26 mei 1993, Brannigan and McBride t. Verenigd Koninkrijk, nrs. 14553/89 en 14554/89; EHRM 18 december 1996, Aksoy t. Turkije, nr. 21987/93, par. 78; EHRM 17 juni 2003, Nuray Sen t. Turkije, nr. 41478/98. Zie J.P. Loof «Commentaar op art. 15, par. C 2.2 (p. 1233)» in: SDU Commentaar EVRM, Deel I – Materiële bepalingen, Den Haag: SDU Uitgevers 2013. Het recht op een eerlijk proces, dat fungeert als schakelbepaling in het waarborgen van andere fundamentele rechten, kan ook in een noodtoestand een belangrijke functie vervullen om ervoor te zorgen dat deze rechten niet verder worden ingeperkt dan strikt noodzakelijk is.
 
 
 
 4.4
 Subjecten van het recht op een eerlijk proces
 
 Het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet geeft aan «ieder» het recht op een eerlijk proces. De ABRvS heeft geadviseerd om nader in te gaan op de vraag aan wie het recht op toegang tot de rechter toekomt. In het bijzonder werpt zij de vraag op of ook bestuursorganen en/of openbare lichamen hieraan een recht kunnen ontlenen. Volgens de grondwetgever van 1983 moet primair worden gedacht aan natuurlijke personen als drager van grondrechten, maar kunnen ook rechtspersonen en andere groepen en organisaties zonder rechtspersoonlijkheid rechten en aanspraken ontlenen aan grondrechten, voor zover dat naar de aard van het betreffende grondrecht zin kan hebben.36Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 11. Dat laatste is zonder meer het geval bij het nieuwe voorgestelde recht op een eerlijk proces. Grondrechten gelden voorts voor een ieder, ongeacht de leeftijd.37Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, p. 11. Ook minderjarigen (vgl. artikel 40 Internationaal kinderrechtenverdrag) en onder curatele gestelden komt het recht op een eerlijk proces toe, maar zij kunnen voor de concrete uitoefening van het recht afhankelijk zijn van degenen onder wier gezag zij vallen. Tevens gelden grondrechten sinds 1983 voor personen die in een bijzondere rechtsverhouding staan tot de overheid, zoals ambtenaren, militairen en gedetineerden.
 De grondwetsgeschiedenis van 1983 geeft geen aanwijzingen voor het antwoord op de vraag of overheidsambten een beroep kunnen doen op grondrechten. In de literatuur en jurisprudentie is de overheersende leer dat de overheid als zodanig geen drager is van grondrechten. 38C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, Deventer: Kluwer 2012, p. 360; Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 276; deels anders: M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989, p. 58 en A.G. Maris, Grondrechten tegen, jegens en voor de overheid, Deventer: Kluwer 2008. Grondrechten beschermen immers juist tegen inmenging door de overheid. Dat betekent dat bestuursorganen en/of openbare lichamen geen beroep kunnen doen op grondrechten. Dit uitgangspunt geldt ook voor het voorgestelde recht op een eerlijk proces.39Vgl. HR 6 februari 1987, gemeente Den Haag t. Aral, NJ 1988, 47, waarin de Hoge Raad oordeelde dat de overheid geen beroep toekomt op artikel 6, eerste lid, EVRM. Zie ook ABRvS 19 november 2003, AB 2004,196; ABRvS 29 april 2008, AB 2008, 260 en ABRvS 29 juli 2011, AB 2011, 281 m.nt. Backes. Waar de overheid partij is in geschillen met burgers, bijvoorbeeld in bestuursrechtelijke procedures, is het denkbaar dat rechten die betrekking hebben op de rechtspleging ook door overheidsorganen worden ingeroepen, bijvoorbeeld wraking van een rechter. De grondslag daarvan ligt dan evenwel niet in artikel 6 EVRM of het voorgestelde artikel 17 Grondwet, maar in concrete procesrechtelijke wetsbepalingen, die uiteraard mede dienen ter waarborging van een goede en eerlijke rechtspleging in een rechtsstaat.40Vgl. Van der Pot 2014 p. 276.
 
 
 
 
 5.
 Toegang tot de rechter
 
 
 
 5.1
 Samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter
 
 Zoals hiervoor uiteengezet, heeft de rechter een onmisbare waarborgfunctie in het staatsbestel. De effectuering van deze functie is pas dan gewaarborgd, indien de toegang tot de rechter is verzekerd en zo nodig in rechte kan worden afgedwongen. Dat laatste is niet mogelijk op grond van de Grondwet, en slechts ten dele op grond van artikel 6 EVRM, artikel 14 IVBPR of artikel 47 EU-Handvest. Hoewel de bevoegdheid van de rechter in de Grondwet is vastgelegd, geeft dit, behoudens wellicht in zaken waarin sprake is van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 113, derde lid, Grondwet («een straf van vrijheidsontneming kan uitsluitend door de rechterlijke macht worden opgelegd»), nog geen subjectief recht op toegang tot de rechter. Het onderhavige voorstel beoogt dit algemene recht op toegang tot de rechter nu ook grondwettelijk te garanderen.
 De nauwe samenhang tussen het recht op een eerlijk proces en het recht op toegang tot de rechter komt ook tot uitdrukking in de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In zijn uitspraak Golder t. het Verenigd Koninkrijk heeft het EHRM vastgesteld dat artikel 6 EVRM ook het recht op toegang tot de rechter garandeert en niet alleen regels stelt omtrent de procedure als men eenmaal voor een rechter is verschenen.41EHRM 21 februari 1975, Golder t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 4451/70. Zie SDU commentaar EVRM 2013, Deel I: materiële rechten, C.1 Toegang tot de rechter (auteur B.J.G. Leeuw), p. 200. Het EHRM beschouwt de toegang tot de rechter als een inherent onderdeel van het recht op een eerlijk proces en leest het derhalve in het eerste lid van artikel 6 EVRM in. De waarborgen van een eerlijk proces hangen immers in het luchtledige als er in het geheel geen toegang tot een rechter is. Het recht op toegang tot de rechter is een voorwaarde voor de realisering van het recht op een eerlijk proces (en de rechten van burgers), maar behoort ook zelf effectief te zijn. Tegen deze achtergrond is het kabinet er in navolging van de staatscommissie van overtuigd dat het recht op toegang tot de rechter, als inherent aan het recht op een eerlijk proces grondwettelijk moet worden beschermd.
 Na een uiteenzetting van het huidige stelsel van aanspraken op grond van de Grondwet, volgt een toelichting op de voorwaarden waaronder dit recht kan worden beperkt in overeenstemming met de jurisprudentie over artikel 6 EVRM.
 
 
 
 5.2
 Grondwet
 
 Onderscheiden kan worden tussen de regeling van de toegang tot de rechter door middel van competentiebepalingen en de expliciete verankering van het recht op die toegang. Dat laatste recht is in de parlementaire geschiedenis van de grondwetsherziening van 1983 zoals gezegd niet, en in de literatuur van die periode nauwelijks, aan de orde geweest.42Vgl. in deze zin ook voorstudie staatscommissie Grondwet EUR 2.009, p. 39–40 en voorstudie staatscommissie Grondwet UL 2009, p. 9–12, ook in: Barkhuysen, Van Emmerik & Loof (red.), Geschakeld recht, Deventer: Kluwer 2009, p. 13–39, op p.15–16. De toegang tot de rechter als zodanig is wel verankerd in de Grondwet, zij het deels en niet als afdwingbaar subjectief recht. Wat betreft deze gedeeltelijke verankering zijn de artikelen 17, 18, 112 en 113 Grondwet van belang.
 Het huidige artikel 17 Grondwet regelt het ius de non evocando: niemand kan tegen zijn wil worden afgehouden van de rechter – al dan niet behorend tot de rechterlijke macht – die de wet hem toekent. Deze bepaling wordt ook wel aangeduid als een negatief geformuleerde garantie van het recht op toegang tot de rechter. Zij garandeert dat niemand door overheidsingrijpen mag worden beroofd van een bij de wet opengestelde rechtsgang. Wel mag iemand vrijwillig afstand doen van beroep bij de rechter, bijvoorbeeld bij contract (arbitrage of bindend advies). Het hoeft niet per se een Nederlandse rechter te zijn, maar kan ook gaan om een internationale rechter.43Kamerstukken I 1998/99, 26 221, nr. 6, blz. 11 en nr. 36b, blz. 2 (wetsvoorstel tot goedkeuring van het Lockerbie-verdrag). Het huidige artikel 17 verplicht de wetgever niet om te voorzien in een rechtsgang. Indien de wetgever evenwel een rechter aanwijst, zoals is gebeurd in het Nederlandse staatsbestel, is hij daarbij gebonden aan artikel 112, eerste lid, Grondwet (exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke macht inzake burgerlijke rechten en schuldvorderingen) en artikel 113 (exclusieve bevoegdheid van de rechterlijke macht inzake de berechting van strafbare feiten). De wetgever bepaalt volgens artikel 116, eerste lid, Grondwet, ook welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren. Hij is daarin vrij, mits de eisen vervat in artikel 117 Grondwet inzake de rechterlijke onafhankelijkheid in acht worden genomen.
 De specifieke betekenis van het ius de non evocando wordt in dit voorstel conform het unanieme advies van de staatscommissie behouden in het tweede lid van de voorgestelde bepaling inzake het recht op een eerlijk proces. Het huidige artikel 17 Grondwet biedt echter geen soelaas als de wet niet heeft voorzien in een rechtsmiddel. In navolging van het EHRM beschouwt het kabinet het recht op een (positief) recht op toegang tot de rechter als inherent aan het recht op een eerlijk proces, zoals dat wordt verankerd in het eerste lid van het voorgestelde artikel 17. Dat wil zeggen dat als de wetgever (nog) niet heeft voorzien in een rechtsgang, maar de rechtszaak wel binnen de reikwijdte van het voorgestelde artikel 17, eerste lid, valt, de burger op grond van die grondwetsbepaling toch bij een rechter terecht moet kunnen. Het ligt voor de hand dat de burgerlijke rechter, die op dit moment reeds als restrechter functioneert op grond van artikel 112, eerste lid, Grondwet, zich dan bevoegd verklaart.
 Juridische geschillen worden niet altijd door middel van een gang naar de rechter opgelost. Er zijn veel andere mogelijkheden om geschillen te beslechten die goedkoper en sneller zijn dan een gang naar de rechter en tot een even goede of zelfs meer bevredigende uitkomst voor partijen kunnen leiden. Het gaat daarbij om buitengerechtelijke vormen van geschilbeslechting, zoals zelfhulp, arbitrage, mediation en andere vormen van (rechts)hulpverlening.44Vgl. Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, blz. 1. Deze alternatieve vormen van geschilbeslechting berusten op een vrije keuze van de rechtzoekende, zoals volgt uit het huidige artikel 17 Grondwet. Niemand mag door overheidsingrijpen worden afgehouden van toegang tot de rechter die bij de wet is ingesteld. Wel mag men vrijwillig afzien van een beroep op de rechter. Het voorgestelde nieuwe artikel 17, eerste lid, Grondwet gaat – net als de huidige bepaling – over de toegang tot de overheidsrechter, dat wil zeggen over de toegang tot de gerechten bedoeld in hoofdstuk 6 van de Grondwet: gerechten die behoren tot de rechterlijke macht, de door de wetgever ingestelde gerechten die niet behoren tot de rechterlijke macht, alsmede de van overheidswege ingestelde tuchtrechtspraak. Private geschilbeslechting, particuliere tuchtrechtspraak en de genoemde andere alternatieve vormen van geschilbeslechting vallen derhalve buiten de reikwijdte van het recht op een eerlijk proces in dit wetsvoorstel.
 Om de toegang tot de rechter daadwerkelijk te kunnen effectueren kunnen rechtzoekenden de ondersteuning van een raadsman nodig hebben. Artikel 18 Grondwet geeft een algemeen recht op rechtsbijstand in rechterlijke procedures en verplicht de wetgever om vast te stellen in welke gevallen een recht op gefinancierde rechtsbijstand bestaat. Onderdeel van het recht op toegang tot de rechter is dat rechtzoekenden die zelf in redelijkheid niet de kosten van een juridische procedure kunnen dragen, een beroep kunnen doen op gesubsidieerde rechtsbijstand.45Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, brief van 13 december 2013 in reactie op de motie Kox c.s., Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, waarin de regering is gevraagd een visie te formuleren die laat zien hoe de toegang tot de rechter en rechtshulp kan en zal worden gegarandeerd. Artikel 18, tweede lid, Grondwet bevat geen rechtstreeks in rechte inroepbaar grondrecht, maar verplicht de wetgever om regels te stellen omtrent rechtsbijstand aan minvermogenden, zodat deze niet wegens hun geringe financiële draagkracht van het fundamentele recht op bijstand in rechte verstoken blijven.46Kamerstukken II 1975/76, 13 873, nr. 3, blz. 8. In welke gevallen iemand aanspraak kan maken op gefinancierde rechtsbijstand is geregeld in de Wet op de rechtsbijstand en de daarop gebaseerde besluiten. De wetgever is daarbij gehouden binnen de grenzen van artikel 6 EVRM te blijven. Daarop wordt nader ingegaan in de hierna volgende paragrafen.
 
 
 
 5.3
 Artikelen 6 en 13 EVRM, artikel 47 EU-Handvest
 
 Het recht op toegang tot de rechter omvat volgens de jurisprudentie van het EHRM in bepaalde gevallen de verplichting om te voorzien in rechtsbijstand door een raadsman47EHRM 9 oktober 1979, Airey t. Ierland, nr. 6289/73. en kan gevolgen hebben voor de eisen die aan een procedure gesteld worden.48EHRM 15 juni 2004, S.C. t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 60958/00, EHRC 2004/75 (m.nt. Prakken). In bepaalde zaken bestaat ook een recht op gesubsidieerde rechtsbijstand.49EHRM 15 februari 2005, Steel & Morris t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01, EHRC 2005/37 (m.nt. Gerards). Het hof stelt hierin ook criteria vast in hoeverre dergelijke rechtsbijstand geboden dient te worden. Bij de beoordeling of in een concreet geval recht bestaat op gesubsidieerde rechtsbijstand let het EHRM op het belang van de zaak voor betrokkene, de complexiteit van de zaak en het vermogen van betrokkene daadwerkelijk zijn eigen verdediging te voeren. Er is geen absoluut en automatisch recht op gesubsidieerde rechtsbijstand.50EHRM 16 juli 2002, P., C. en S. t. het Verenigd Koninkrijk, nr. 56547/00. De omvang van de verplichting tot het waarborgen van het recht op toegang tot de rechter is dat de verwezenlijking van het recht praktisch en effectief moet zijn.51Vgl. SDU Commentaar artikel 6 EVRM 2013, p. 201–204; Van de Lanotte en Haeck (2005) p. 560. Ook de derde alinea van artikel 47 EU-Handvest benadrukt het belang van daadwerkelijke toegang tot de rechter. In de toelichting daarop wordt erop gewezen dat volgens de jurisprudentie van het EHRM in rechtsbijstand moet worden voorzien wanneer de garantie van een doeltreffende voorziening in rechte wegens het ontbreken van die bijstand ontwricht zou worden.
 Het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6 EVRM vestigt geen recht op hoger beroep. Het zevende protocol bij het EVRM, waarin dat recht voor strafzaken wel is opgenomen, heeft Nederland niet geratificeerd (zie paragraaf 7.4.3). Overigens hoeft niet elk afzonderlijk deel van de rechtsgang te voldoen aan de vereisten verbonden aan het recht op toegang tot een rechter, maar gaat het er veeleer om dat de procedure in zijn geheel genomen aan die eisen voldoet. Zo is er ruimte aan het begin van een procedure voor niet-rechterlijke colleges, mits rechtszoekenden uiteindelijk de gang kunnen maken naar een beslissingsbevoegde rechterlijke instantie. Artikel 6 EVRM waarborgt tot slot het recht op toegang tot de rechter zolang er volgens nationaal recht sprake is van een relevante procedure; artikel 6 EVRM biedt geen basis om een bepaalde procedure in het leven te roepen die niet door het nationale recht wordt gewaarborgd.52Vgl. EHRM 14 december 2006, Markovic t. Italië, par. 94 en 95, EHRC 2007/32, m.nt. Heringa.
 Het recht op toegang tot de rechter van artikel 6 EVRM moet in samenhang worden gelezen met artikel 13 EVRM, dat eenieder wiens verdragsrechten en -vrijheden zijn geschonden een recht geeft «op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie». Dit wordt ook wel het recht op effectieve rechtsbescherming genoemd (naar de officiële Engelse tekst «right to an effective remedy»). Die rechtsbescherming hoeft volgens het EHRM niet door de rechter te worden geboden, maar kan ook worden gegarandeerd door bestuurlijke of parlementaire instanties, mits deze in staat zijn om te voorzien in effectieve rechtsbescherming. Er moet daadwerkelijk een effectief rechtsmiddel bestaan en niet slechts in theorie, dat wil zeggen het rechtsmiddel moet toegankelijk, doeltreffend en doelmatig zijn.53J. Uzman, Constitutionele remedies bij schending van grondrechten (diss. Leiden), Kluwer 2013, p. 245, onder verwijzing naar T. Barkhuysen, Artikel 13 EVRM: effectieve nationale rechtsbescherming bij schending van mensenrechten, Lelystad: Vermande 1998, p. 117–118. De eerste alinea van artikel 47 EU-Handvest is gebaseerd op artikel 13 van het EVRM. Het recht van de Unie biedt echter een ruimere bescherming omdat het een recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt. Het Hof van Justitie van de EU heeft dit recht erkend als een algemeen beginsel van het recht van de Unie en bepaald dat het eveneens van toepassing is op de lidstaten wanneer zij het recht van de Unie toepassen.54HvJ 15 mei 1986, Johnston, zaak 222/84, Jurispr. 1986, blz. 1651; zie ook de arresten van 15 oktober 1987 in zaak 222/86, Heylens, Jurispr. 1987, blz. 4097, en van 3 december 1992 in zaak C-97/91, Borelli, Jurispr. 1992, blz. I-6313. Deze jurisprudentie is geëerbiedigd in het EU-Handvest. Artikel 47 geldt, ingevolge artikel 51 van het EU-Handvest, ten aanzien van de instellingen van de Unie en de lidstaten wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen, en voor alle rechten die worden gewaarborgd door het Unierecht.55Toelichting bij het Handvest van de Grondrechten, 14 december 2007, PbEU C303/29. Wanneer de door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden (artikel 47, eerste lid) of andere binnen de reikwijdte van het EU-Handvest vallende rechtsvragen in het geding zijn, geldt het in artikel 47, tweede lid, EU-Handvest vervatte recht op een eerlijk proces ook voor de Nederlandse rechter.
 De Afdeling adviseerde in te gaan op de in de consultatiefase gedane suggestie om ook het recht op een doeltreffende rechtsgang in de Grondwet op te nemen. Dat recht wordt gezien als een wezenlijke voorwaarde voor de uitoefening van het recht op een eerlijk proces. Hier zij opgemerkt dat artikel 13 EVRM enkel samen met andere verdragsrechten kan worden ingeroepen. De eisen die aan het recht op effectieve rechtsbescherming worden gesteld onder artikel 13 EVRM zijn in essentie vergelijkbaar met die onder artikel 6 EVRM. Daar waar artikel 6 EVRM van toepassing is heeft artikel 13 EVRM geen toegevoegde waarde.56Zie T.Barkhuysen, M.L. van Emmerik en J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet? (voorstudie voor de staatscommissie in opdracht van het Ministerie van BZK), Kluwer 2009, p. 27. Omdat in de voorgestelde grondwetsbepaling is gekozen voor een ruime reikwijdte van het recht op een eerlijk proces door daaronder alle rechtsgeschillen te brengen, achten wij het niet noodzakelijk om daaraan nog expliciet toe te voegen dat die rechtsgang doeltreffend moet zijn.
 
 
 
 5.4
 Beperkingen op toegang tot de rechter
 
 Het recht op toegang tot de rechter is niet absoluut in het geldende (internationale) recht en evenmin in het aan het recht op een eerlijk proces inherente recht op toegang tot de rechter in dit voorstel tot wijziging van de Grondwet. Rechtspraak kost geld en rechtszaken zijn talrijk.57Vgl. G. Corstens en R. Kuiper, De toegang tot de rechter in een moderne rechtsstaat. Ijkpunten voor een concrete vormgeving, Justitiële Verkenningen, maart 2014, nr. 1, p. 10–18. Met het oog op de beheersbaarheid van het stelsel van rechtspraak kunnen procedurele beperkingen, beroepstermijnen, voorschriften dat eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend enzovoort worden beschouwd als toegelaten beperkingen van het recht op toegang tot de rechter, mits wordt voldaan aan de volgende criteria: de beperking mag niet de essentie van het recht op toegang aantasten, de beperking moet een legitiem doel dienen en moet proportioneel zijn in het licht van dat doel.58Vgl. EHRM 17 januari 2012, Stanev t. Bulgarije, nr. 36760/06, EHRC 2012/83, m.nt. Arends. Zie B.J.G Leeuw, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.1 Toegang tot de rechter), in: Sdu Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 207. De vraag in hoeverre de beperkingen zijn toegestaan valt onder artikel 6 EVRM in beginsel onder de margin of appreciation van nationale autoriteiten. De genoemde criteria beschouwt het kabinet ook als richtinggevend voor het voorgestelde grondwettelijke recht. Toegang tot de rechter impliceert niet dat te allen tijde ieder onderdeel van een geschil of een strafvervolging voor een rechter ter discussie moet kunnen worden gesteld, zoals het OM in zijn advies onder de aandacht heeft gebracht. Procedurele beperkingen zijn bijvoorbeeld te vinden in het gesloten stelsel van rechtsmiddelen in het strafprocesrecht. Het is niet mogelijk om concreet aan te geven binnen welke marges de overheid moet blijven om recht te doen aan de toegang tot de rechter en het recht op rechtsbijstand. Dat zal steeds in een individueel geval aan de hand van de specifieke omstandigheden moeten worden beoordeeld.59Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, blz. 4. Als voorbeelden van doelen die het EHRM legitiem heeft geacht bij de beperking van het recht op toegang tot de rechter kunnen worden genoemd de rechtszekerheid, een goed functioneren van de rechterlijke macht en maatregelen ter vermindering van de werklast van de rechterlijke macht.60Vgl. Van Dijk/Van Hoof 2006, p. 573–575. Zie o.m. EHRM 19 december 1997, Brualla Gomez de la Torre t. Spanje, nr. 26737/95. Daarbij moeten ook de overige hiervoor genoemde toetsingscriteria, waaronder de proportionaliteit, uiteraard in acht worden genomen. Binnen die kaders is het heffen van griffierechten niet onverenigbaar met artikel 6 EVRM en mag het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand worden onderworpen aan bepaalde beperkingen of voorwaarden, zoals de betaling van een eigen bijdrage. Bij de beoordeling of in een concreet geval recht bestaat op gesubsidieerde rechtsbijstand let het EHRM op het belang van de zaak voor betrokkene, de complexiteit van de zaak en het vermogen van betrokkene daadwerkelijk zijn eigen verdediging te voeren.61Kamerstukken I 2013/14, 33 750, P, blz. 4–5. Van belang is telkens dat het recht op toegang tot de rechter in ieder geval niet in essentie wordt aangetast.
 
 
 
 
 6.
 Reikwijdte van het recht op een eerlijk proces
 
 
 
 6.1
 Reikwijdte
 
 
 Zoals reeds opgemerkt in paragraaf 1.2 beoogt de voorgestelde grondwettelijke bepaling een meerwaarde te geven ten opzichte van de verdragsbepalingen die het recht op een eerlijk proces garanderen om zodoende een lacune in de individuele rechtsbescherming op grondwettelijk niveau op te vullen. Het onderhavige voorstel heeft betrekking op alle rechtsgeschillen, dus anders dan artikel 6 EVRM ook op geschillen met betrekking tot de toelating en uitzetting van vreemdelingen, fiscale procedures en alle (arbeidsrechtelijke) geschillen van ambtenaren. Voorts heeft de voorgestelde bepaling betrekking op een ingestelde strafrechtelijke vervolging. De term «proces» in de zin van dit voorstel is dus breed, en heeft betrekking op alle rechterlijke procedures, of het nu om een civielrechtelijk, bestuursrechtelijk of strafrechtelijk proces gaat. Wij beogen hiermee duidelijkheid te verschaffen over de brede reikwijdte van de bepaling, die derhalve ruimer is dan eventuele associaties die de term eerlijk proces oproept met bepaalde categorieën van zaken (bijv. strafrechtelijke procedures, waarop de Rvdr heeft gewezen). Alle categorieën van zaken vallen onder de werking van het voorgestelde recht op een eerlijk proces. De voorgestelde reikwijdte van het onderhavige voorstel gaat daarmee verder dan de reikwijdte van artikel 6 EVRM. Het gaat eveneens verder dan artikel 47 van het EU-Handvest, gelet op de beperkte werkingssfeer van het EU-Handvest ingevolge artikel 51, eerste lid, van het EU-Handvest. Op de reikwijdte van de artikelen 6 EVRM en 47 EU-Handvest wordt hierna achtereenvolgens ingegaan. De verhouding tussen beide bepalingen wordt beheerst door artikel 52, derde lid, EU-Handvest: voor zover het EU-Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten die zijn gegarandeerd door het EVRM, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Opgemerkt zij, dat op de genoemde rechtsgebieden die buiten de reikwijdte van de verdragen vallen op grond van bestaande wetgeving in Nederland een met waarborgen omklede rechtsgang bestaat, die het recht op toegang tot de rechter, bedoeld in artikel 17, garandeert.
 Artikel 6 EVRM is van toepassing bij het «vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen» of bij het «bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging». Het begrip «burgerlijk» heeft een verdragsautonome betekenis.62EHRM 28 juni 1978, König t. Duitsland, nr. 6232/73, par. 89, 90 en 95. Het EHRM geeft weliswaar een aantal criteria voor de uitleg van dit begrip, maar waagt zich niet aan een definitie. Al met al is wat betreft het «vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen» een complexe en dynamische jurisprudentie van het EHRM ontstaan. Hoewel het EHRM steeds meer rechten en verplichtingen eronder laat vallen, blijft het artikel vooralsnog buiten toepassing op geschillen over bepaalde categorieën rechtsgebieden, zoals het belastingrecht, het vreemdelingenrecht, bepaalde categorieën van ambtenarenzaken en geschillen die samenhangen met politieke rechten.63Zie K. Witteman, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.2 Civil rights and obligations) in: SDU Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 220–233. Uit de Nederlandse rechtspraak volgt overigens dat uit het aan artikel 6 EVRM ten grondslag liggende rechtszekerheidsbeginsel voortvloeit, dat ook in zaken die niet onder het toepassingsgebied van artikel 6 EVRM vallen een geschil wel binnen een redelijke termijn moet worden beslecht (zie ook paragraaf 7.3).
 
 De tweede alinea van artikel 47 EU-Handvest correspondeert met artikel 6, eerste lid, EVRM. Met uitzondering van de werkingssfeer zijn de door het EVRM geboden waarborgen op dezelfde wijze van toepassing in de Unie. De werkingssfeer van artikel 47 EU-Handvest is enerzijds ruimer, nu de bepaling een ieder een recht op een eerlijk proces geeft bij de vaststelling van alle rechten en plichten, en anderzijds beperkter, omdat de bepaling alleen geldt voor zover het gaat om de toepassing van Unierecht door instellingen van de EU of de lidstaten.
 Volgens de staatscommissie moeten het recht op een eerlijk proces en de toegang tot de rechter zich uitstrekken tot alle situaties waarin iemand door enig handelen in zijn rechtens beschermde belangen is getroffen. Kwesties die op een serieuze manier raken aan iemands rechtspositie, moeten uiteindelijk ter beoordeling en beslissing kunnen worden voorgelegd aan de onafhankelijke overheidsrechter.64Corstens & Kuiper 2014, p. 10.
 
 
 
 6.2
 Formulering
 
 Het kabinet wenst de voorgestelde grondwetsbepaling een algemene werking te geven, zonder de beperkingen in de reikwijdte die voortvloeien uit de formulering van artikel 6 EVRM en artikel 47 EU-Handvest. In de adviezen van het NJCM, de ABRvS, het OM en in de internetconsultatie is er op gewezen dat de voorgestelde formulering van het eerste lid van artikel 17 te onbepaald zou zijn, omdat daaruit niet duidelijk zou blijken voor wie bij welke geschillen het recht op een eerlijk proces en het daaraan inherente recht op toegang tot de rechter geldt. Het kabinet heeft zich beraden op de gewenste formulering om te bewerkstelligen dat de grondwetsbepaling de beoogde algemene werking krijgt, maar tevens voldoende rechtszekerheid biedt en geen geschillen daaronder brengt die niet in rechte behoeven te worden beslecht. Daarom is een omschrijving van de reikwijdte in de grondwetsbepaling zelf toegevoegd die zo nauw mogelijk aansluit bij de formulering van artikel 6 EVRM en artikel 47 EU-Handvest.
 De staatscommissie deed twee tekstvoorstellen. Zes leden stelde voor de bepaling als volgt te formuleren: «ieder wiens door het recht beschermde belangen worden getroffen heeft recht op een eerlijk proces (...)». De overige vier leden stelden voor te kiezen voor de formulering van artikel 6 EVRM met weglating van het voor de reikwijdte beperkende woord «burgerlijke»: «ieder heeft bij de vaststelling van zijn rechten en verplichtingen, of bij de bepaling van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging recht op een eerlijk proces (...)». De eerste formulering heeft het voordeel van beknoptheid. Zij draagt echter het risico in zich dat daarmee de deur wordt opengezet voor procedures over trivialiteiten die de rechtspraak onnodig belasten. De wetgever zal dan nader grenzen moeten trekken door regels te stellen over de mogelijkheid van niet-ontvankelijkheid, proceskostenveroordelingen, of sancties op misbruik van procedure om te voorkomen dat voor allerlei bagatelzaken toegang tot de rechter grondwettelijk is gegarandeerd. De Afdeling adviseerde nader in te gaan op de inhoudelijke merites van de eerste formulering. Blijkens de toelichting op dat voorstel beoogt die formulering met name een relevante aanpassing te zijn voor de rechtsbescherming tegen de overheid. Wij delen de opvatting van deze leden dat voor rechtsgeschillen tussen burger en overheid ten volle het recht op een eerlijk proces moet gelden. Diezelfde inhoudelijke doelstelling kan volgens ons worden bereikt met de begrippen «rechten» en «verplichtingen», zonder nadere beperking tot bepaalde rechtsgebieden, zoals in de tweede formulering. Voorts worden strafzaken daarin uitdrukkelijk genoemd, hetgeen de duidelijkheid van de bepaling ten goede komt. De voorstellen verschillen qua inhoud dus niet wezenlijk van elkaar, nu beide betrekking hebben op alle rechtsgeschillen. Voor het voorgestelde eerste lid van artikel 17 gaat de voorkeur van het kabinet uit naar de tweede formulering, die begrippen bezigt waarmee de rechtspraktijk vertrouwd is, omdat zij zijn ontleend aan artikel 6 EVRM. Deze aansluiting bij voor de wetgever en in de rechtspraak bekende begrippen kan een goede toepassing van de grondwettelijke bepaling vergemakkelijken. Dat komt het kabinet voor als een groot voordeel.
 
 
 
 6.3
 Vaststelling van rechten en plichten
 
 Wat betreft het «vaststellen» van burgerlijke rechten en verplichtingen heeft het EHRM in het eerder genoemde uitspraak in de zaak Benthem t. Nederland een beoordelingskader geformuleerd aan de hand waarvan de vraag of sprake is van een geschil moet worden beantwoord. Daaraan zijn sindsdien geen criteria meer toegevoegd. Het EHRM stelt volgens dat kader steeds voorop dat a) artikel 6, eerste lid, alleen van toepassing is op een daadwerkelijk, ernstig geschil, b) dit geschil niet alleen betrekking hoeft te hebben op het bestaan van een recht, maar ook betrekking kan hebben op de strekking ervan en de wijze waarop dit wordt uitgeoefend en c) de uitkomst van het geschil rechtsreeks beslissend is voor de uitoefening van het betrokken recht: een zwak verband of ver verwijderde gevolgen volstaan niet. Dit kader is bruikbaar voor de voorgestelde grondwettelijke bepaling. Het geeft aan dat de rechter beslist in een geschil over rechten en verplichtingen, die een basis hebben in het geldende recht.
 Het geschil moet voorts (in artikel 6 EVRM burgerlijke) «rechten en verplichtingen» betreffen. Daarvan kan sprake zijn indien iemand op verdedigbare gronden kan betogen dat het door hem ingeroepen recht door het nationale recht wordt erkend. Bij de vraag of dat het geval is, speelt een rol of aan de nationale rechter of het betrokken bestuursorgaan een discretionaire bevoegdheid is toegekend.
 Onder de reikwijdte van de voorgestelde bepaling vallen niet alleen geschillen die door middel van een dagvaarding aanhangig worden gemaakt, maar ook verzoekschriftprocedures, zoals verzoeken tot adoptie of het benoemen van een voogd, beslissingen die eveneens aan de rechter zijn opgedragen. Ook hierbij gaat het immers om de vaststelling van rechten en verplichtingen. Verzoekschriftprocedures waren oorspronkelijk bedoeld voor verzoeken aan de rechter om een voorziening waarbij belanghebbenden gehoord moeten worden, zoals het onder bewind stellen van een persoon, maar sommige verzoekschriftprocedures hebben een contentieus karakter gekregen, dat wil zeggen dat er sprake is van partijen die tegenover elkaar staan. Voorbeelden daarvan zijn de verzoeken om echtscheiding of ontbinding van een arbeidsovereenkomst. Dagvaardings- en verzoekschriftprocedures zijn de afgelopen decennia bovendien sterk naar elkaar toe gegroeid. Een aanhangige wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) stelt een systeem voor van één procesinleiding en één basisprocedure in het burgerlijk procesrecht.65Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht in verband met de vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht, Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nrs. 1–3 en Wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht in hoger beroep en cassatie, Kamerstukken II 2014/15, 34 138, nrs. 1–3. Hiermee wordt een aantal verschillen tussen voormelde procedures opgeheven. De nieuwe termen worden vorderingsprocedure en verzoekprocedure, waarvoor dus dezelfde basisprocedure komt te gelden als de wetsvoorstellen worden aanvaard en in werking treden.
 
 
 
 6.4
 De gegrondheid van een ingestelde vervolging
 
 Wat betreft de «gegrondheid van de vervolging» heeft het EHRM verschillende criteria ontwikkeld aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of een nationale procedure als vervolging in de zin van artikel 6 EVRM dient te worden aangemerkt. Deze vraag doet zich met name voor in tuchtrechtelijke, fiscaalrechtelijke en administratiefrechtelijke procedures waarin een maatregel wordt opgelegd met bestraffende elementen, zoals een boete. Met name zijn relevant de drie zogenoemde Engel-criteria: a) de classificatie van de overtreding naar nationaal recht, b) de aard van de overtreding, en c) de aard en ernst van de opgelegde sanctie.66EHRM 8 juni 1976, Engel e.a. t. Nederland, nr. 5100/71; EHRM 21 februari 1984, Öztürk t. Duitsland, 8544/79, § 50, 53. Vgl. D.L.F. de Vocht, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.3 gegrondheid vervolging), in: SDU Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 233–259. Als een verboden gedraging in het nationale recht onder het strafrecht valt, is artikel 6 EVRM zonder meer van toepassing op grond van het eerste criterium. In de tweede plaats kan de aard van de overtreding bepalend zijn: als de norm zich tot alle burgers richt en de sanctie die op overtreding daarvan staat tot doel heeft af te schrikken en te straffen, is artikel 6 EVRM eveneens van toepassing. Tot slot kan een norm, ook als deze slechts gericht is tot een bepaalde groep met een bijzondere status, zoals bij tuchtrechtrechtelijke normen vaak het geval is, op grond van de aard en zwaarte van de sanctie strafrechtelijk in de zin van artikel 6 EVRM zijn.
 
 
 
 
 7.
 Elementen van een eerlijk proces
 
 
 
 7.1
 Inleiding
 
 Er zijn verschillende opties voor de grondwettelijke verankering van afzonderlijke elementen van het recht op een eerlijk proces. Een mogelijkheid is om de verscheidene elementen van een recht op een eerlijk proces gedetailleerd in de Grondwet vast te leggen. De staatscommissie gaf aan dat deze optie, ondanks het mogelijke voordeel van richting geven aan de rechterlijke activiteit, minder goed past bij het karakter van de Grondwet. Een andere optie is het recht op een eerlijk proces zeer algemeen te formuleren zonder enige begrenzing tot een bepaald type rechtsbetrekking of een bepaald type procedure. Tot slot kan worden gekozen voor een vorm waarin – naar het voorbeeld van verdragsbepalingen – wel enkele kernelementen van het recht op een eerlijk proces die gelden voor alle typen rechterlijke procedures onderdeel vormen van de bepaling, maar afzonderlijke deelrechten voor een bepaald type rechterlijke procedure daar niet in worden opgenomen. In dit wetsvoorstel is voor deze laatste optie gekozen door de belangrijkste algemene noties die gelden voor alle typen rechterlijke procedures in artikel 17, eerste lid van de Grondwet op te nemen, in het bijzonder de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter en de berechting binnen een redelijke termijn. Deze noties zijn reeds bekend en uitgewerkt in het Nederlandse recht.
 Kenmerkend voor een rechter is in het bijzonder dat deze onafhankelijk en onpartijdig van de andere overheidsmachten en de partijen in het geschil functioneert. Deze begrippen komen ook terug in het dictum van de hiervoor vermelde motie Lokin-Sassen c.s. Voorts wordt op deze wijze – in aanvulling op de artikelen 116 en 117 Grondwet over de rechtspositie van de rechter – nader uitvoering gegeven aan een aanbeveling van het Comité van Ministers van de Raad van Europa uit 2010, die stelt dat de onafhankelijkheid van rechters en de rechterlijke macht in de Grondwet of op het hoogst mogelijke juridische niveau in een lidstaat moet zijn verankerd.67Recommendation (2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities, 17 November 2010, par. 7.
 Berechting binnen een redelijke termijn komt net als de onafhankelijkheid en onpartijdigheid terug in de kern van alle verdragsbepalingen die het recht op een eerlijk proces garanderen (artikel 6, eerste lid, EVRM, artikel 47 EU-Handvest en artikel 14, eerste lid, IVBPR). Zonder berechting binnen een redelijk termijn kan niet gesproken worden van een eerlijk proces. De belangrijkste reden voor de eis van berechting binnen een redelijke termijn is dat de mate van onzekerheid waarmee een verdachte en (in mindere mate) een benadeelde partij in een geschil moet leven zoveel mogelijk wordt beperkt. Naast deze functie van rechtszekerheid is berechting binnen een redelijke termijn noodzakelijk voor de effectiviteit en geloofwaardigheid van de rechtspraak.68Vgl. J. Meese, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.7 redelijke termijn), in: Sdu Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 312–313, met verwijzing naar EHRM 24 oktober 1989, H. t. Frankrijk, nr. 10073/84, par. 58 en EHRM 27 juni 1968, Wemhoff t. Duitsland, nr. 2122/64, par. 18.
 Deze elementen van berechting door een onafhankelijke en onpartijdige rechter en berechting binnen een redelijke termijn zijn aan te merken als beginselen van behoorlijke rechtspraak.69Vgl. Bovend’Eert 2013, p. 290–291. Van der Pot 2006, p. 605. Conform het advies van de staatscommissie stelt het kabinet voor geen specifieke deelrechten voor een bepaald type rechterlijke procedure in artikel 17 Grondwet op te nemen, zoals specifieke rechten van de verdediging in een strafrechtelijke procedure. Die rechten zijn al stevig verankerd in het straf(proces)recht.
 Hierna wordt afzonderlijk ingegaan op de elementen van het voorgestelde recht op een eerlijk proces; op de onafhankelijkheid en onpartijdigheid in paragraaf 7.2 en op de redelijke termijn in paragraaf 7.3. Enkele elementen van het recht op een eerlijk proces die niet nadrukkelijk terugkomen in de voorgestelde grondwetsbepalingen worden nader toegelicht in paragraaf 7.4.
 
 
 
 7.2
 Beslissing en berechting door een neutrale overheidsinstantie
 
 In een rechtsstaat moeten burgers erop kunnen vertrouwen dat een volstrekt neutrale overheidsinstantie «zonder aanzien des persoons» geschillen beslist en strafbare feiten berecht. Deze neutraliteit kent twee elementen: de rechterlijke onafhankelijkheid en de rechterlijke onpartijdigheid. Het eerste betreft de neutraliteit van de rechter ten opzichte van de beide andere staatsmachten, de wetgever en het bestuur. Het tweede betreft de neutraliteit van de rechter ten opzichte van het concrete geschil of strafbare feit dat hem ter berechting wordt voorgelegd.70Bovend’Eert 2013, p. 17.
 
 
 7.2.1
 Rechterlijke onafhankelijkheid
 
 De onafhankelijkheid van de rechter heeft voornamelijk betrekking op de verhouding tussen de rechter en de andere twee staatsmachten, bestuur en wetgever. Zij kent verschillende elementen: de persoonlijke of rechtspositionele onafhankelijkheid en de zakelijke of functionele onafhankelijkheid. Naast deze twee elementen van onafhankelijkheid van de individuele rechter, of de kamer waarin wordt recht gesproken, kan ook een institutionele onafhankelijkheid van de gerechten of de gehele rechterlijke organisatie worden onderscheiden ten opzichte van de beide andere staatsmachten.71Bovend’Eert 2013, p. 18; P.M. van den Eijnden, Onafhankelijkheid van de rechter in constitutioneel perspectief (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 2011, p. 18–21 en 460–461.
 De grondwetgever heeft van oudsher met name oog gehad voor de persoonlijke onafhankelijkheid. De Grondwet biedt daarvoor ruime waarborgen. Artikel 117, eerste lid, Grondwet, garandeert de benoeming voor het leven van leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast. Daarnaast is van belang artikel 117, derde lid, Grondwet dat bepaalt dat (slechts) een gerecht van de rechterlijke macht bevoegd is deze leden van de rechterlijke macht te schorsen en te ontslaan; schorsing en ontslag door bijvoorbeeld de regering of door het parlement zijn aldus uitgesloten. Voorts vereist artikel 117, vierde lid, Grondwet, een afzonderlijke wettelijke rechtspositieregeling voor rechters. Tot slot bepaalt artikel 116, vierde lid, Grondwet, dat het (administratief en tuchtrechtelijk) toezicht op rechters een interne aangelegenheid van de rechterlijke macht is. De Wrra bevat nadere voorschriften over benoeming, schorsing en ontslag alsmede inzake het (administratief en tuchtrechtelijke) toezicht op rechters.
 Deze (grond)wettelijke onafhankelijkheidswaarborgen gelden voor de leden van de rechterlijke macht, met rechtspraak belast. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven maken geen deel uit van de rechterlijke macht in de zin van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). De persoonlijke onafhankelijkheid van hun leden is op vergelijkbare wijze als voor de leden van gerechten die wel tot de rechterlijke macht behoren in afzonderlijke wetten geregeld. Materieel gelden derhalve dezelfde onafhankelijkheidswaarborgen voor rechters die lid zijn van deze colleges als voor leden van de rechterlijke macht.
 Artikel 6 EVRM garandeert eveneens de persoonlijke onafhankelijkheid van rechters, maar deze bescherming biedt, blijkens vaste jurisprudentie van het EHRM, minder waarborgen dan de Grondwet.72Bovend’Eert 2013, p. 20; Van den Eijnden 2011, p. 75; M. Kuijer, The blindfold of Lady JusticeJudicial independence and impartiality in light of the requirements of Article 6 ECHR(diss. Leiden), Nijmegen: Wolf Legal Productions 2004. Dat ligt anders met betrekking tot de zakelijke onafhankelijkheid. Onder de zakelijke onafhankelijkheid wordt voornamelijk en in essentie verstaan de beslissingsvrijheid van de rechter bij de uitoefening van zijn functie tegenover de beide andere staatsmachten. Dit aspect van de rechterlijke onafhankelijkheid is niet in de Grondwet verankerd. Het is wel af te leiden uit artikel 6 EVRM en uit een aantal voorschriften van de Wet RO. De bepalingen uit de Wet RO zijn gericht tot bepaalde bestuurlijke ambten van de rechterlijke organisatie, in het bijzonder het bestuur van een gerecht (artikelen 23 en 24 Wet RO), de Raad voor de rechtspraak (artikel 96 Wet RO) en de Minister van Veiligheid en Justitie (artikel 109 Wet RO). Deze bepalingen behelzen een verbod voor deze ambten om zich te begeven op het terrein van de uitoefening van rechtspraakbevoegdheden van de rechter (de zogenoemde onafhankelijkheidsexcepties).
 De Raad voor de rechtspraak vraagt in aanvulling op deze elementen van onafhankelijkheid in zijn advies aandacht voor de noodzakelijke onafhankelijkheid van de individuele rechter in zijn eigen organisatie. De Rvdr beveelt aan om aan te sluiten bij de rechterscode die is opgesteld door de NVvR als referentiekader voor het rechterlijk handelen waarnaar rechters zich kunnen richten bij de uitoefening van hun werkzaamheden. Par. 2.2. van de rechterscode stelt dat de rechter in zijn rechterlijk handelen autonoom is ten opzichte van de organisatie waarbinnen hij werkt en de collega’s met wie hij samenwerkt. Die autonomie staat niet in de weg aan inhoudelijke samenwerking met rechters uit een oogpunt van rechtseenheid. De Rvdr doelt op de individuele rechterlijke oordeelsvorming. Deze vorm van zakelijke onafhankelijkheid gaat niet over de relatie van de rechter tot de andere staatsmachten, maar betreft de relatie tot andere rechters. Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat individuele rechters bij de oordeelsvorming ook verschoond moeten blijven van aanwijzingen of uitgeoefende druk van collega-rechters en leidinggevenden.73O.m. EHRM 25 juli 2008, Agrokompleks t. Oekraïne, nr. 23465/03; EHRM 9 oktober 2008 Moiseyev t. Rusland, nr. 62936/00; EHRM 22 december 2009 Parlov-Tkalic t. Kroatië, nr. 24810/06; EHRM 19 april 2011, Khrykin t. Rusland, nr. 33186/08; EHRM 19 april 2011, Baturlova t. Rusland, nr. 33188/08. Vgl. P.M. van den Eijnden, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.8.1.3 Verhouding tussen rechters onderling), in: SDU Commentaar EVRM, Deel I – Materiële bepalingen, Den Haag: SDU Uitgevers 2013. Indien zich een situatie voordoet waarbij sprake is van dergelijke druk op de individuele oordeelsvorming binnen de rechterlijke organisatie kan sprake zijn van een schijn van afhankelijkheid van de rechter.
 In de literatuur wordt ten slotte ook een institutionele onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie als staatsinstelling onderscheiden. Voor het waarborgen hiervan is noodzakelijk dat de overheidsorganisatie waarvan de afzonderlijke rechters deel uitmaken een onafhankelijke positie inneemt tegenover de beide andere staatsmachten.74Bovend’Eert 2013, p. 27. De institutionele onafhankelijkheid vloeit voort uit het beginsel van de machtenscheiding en het algemene stelsel van bevoegdheidsverdeling tussen de machten in de Grondwet en wetgeving. Zij is niet absoluut, omdat wetgever en bestuur op het terrein van de rechterlijke organisatie wel bevoegdheden uitoefenen, zoals het bepalen van de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht door de wetgever. Zoals toegelicht in paragraaf 4.1 heeft het voorgestelde artikel 17, eerste lid, Grondwet een grondrechtelijke invalshoek, die het recht van de burger op behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke (en onpartijdige) individuele rechter of rechterlijk college centraal stelt.
 
 
 
 7.2.2
 Rechterlijke onpartijdigheid
 
 De rechter dient behalve onafhankelijk ook onpartijdig te zijn. De rechter mag geen belang hebben bij de uitkomst van een zaak en dient neutraal te zijn. Referentiepunt bij de waardering van de onpartijdigheid is de rechter en zijn verhouding tot de partijen en de overige procesdeelnemers enerzijds, en het onderwerp van de zaak anderzijds.75M.I. Veldt, Het EVRM en de onpartijdige strafrechter, Arnhem: Gouda Quint 1997, p. 45. De huidige Grondwet noemt dit element van de neutraliteit van de rechter nergens met zoveel woorden. Dit is in artikel 6 EVRM wel het geval. Het EHRM onderscheidt bij de uitleg van die bepaling de subjectieve en objectieve onpartijdigheid van de rechterlijke instantie. De subjectieve onpartijdigheid heeft betrekking op de persoonlijke instelling en overtuiging van een individuele rechter in een bepaalde zaak. Dat een rechter daadwerkelijk vooringenomen is, wordt niet snel aangenomen. De subjectieve onpartijdigheid wordt geacht aanwezig te zijn, totdat het tegendeel is bewezen. De objectieve onpartijdigheid houdt in dat een rechterlijke instantie ook geen schijn van partijdigheid mag hebben, omdat het vertrouwen van burgers in de rechtspraak van groot belang is. Welke indruk procespartijen hebben van de onpartijdigheid van een rechterlijke instantie is niet doorslaggevend: de twijfel aan de onpartijdigheid moet objectief gerechtvaardigd zijn. Of daarvan sprake is hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Omstandigheden waaronder het EHRM een schending van het vereiste van de objectieve onpartijdigheid heeft aangenomen zijn onder meer de gelijktijdige vervulling van andere (niet-rechterlijke) functies door een rechter, het bestaan van familiebanden tussen rechter en procespartijen, het lidmaatschap van een bepaalde vereniging of politieke partij die op de een of andere wijze betrokken was bij de zaak, of eerdere betrokkenheid van een rechter in dezelfde of aanverwante zaken.76Het criterium van dezelfde zaak vloeit voort uit EHRM 6 mei 2003, Kleyn e.a. t. Nederland, nrs. 39343/98, 39651/98, 43147/98 en 46664/99. In die zaak oordeelde het EHRM dat geen sprake was van dezelfde zaak en artikel 6 EVRM derhalve niet geschonden. Een combinatie van wetgevingsadvisering en rechtspraak is niet strijdig met het vereiste van objectieve onpartijdigheid zolang er geen sprake is van een oordeel over «dezelfde zaak», waarvoor meer nodig is dan enige samenhang tussen de aan de orde zijnde rechtsvragen, door dezelfde leden van een instantie.77Vgl. EHRM 9 november 2006, Sacilor Lormines t. Frankrijk, nr. 65411/01, par. 74; NJ 2007, 303 (m.nt. Alkema); AB 2007, 281 (m.nt. De Waard) en EHRC 2007/15 (m.nt. Verhey).
 In de Nederlandse regelgeving wordt de rechterlijke onpartijdigheid vooral gewaarborgd door de voorschriften inzake de verschoning en wraking van rechters in het civiele, straf- en bestuursprocesrecht (respectievelijk in de artikelen 36–39 Rv, 512–515 Sv en 8:15–8:18 Awb). Voorts hebben enkele wettelijke voorschriften impliciet betrekking op de rechterlijke onpartijdigheid, bijvoorbeeld artikel 12 Wet RO over het verbod op contact met partijen, artikel 5g Wrra over het afleggen van de eed en artikel 44 Wrra over onverenigbare nevenfuncties.
 
 
 
 
 7.3
 Redelijke termijn
 
 Zoals hiervoor uiteengezet is berechting binnen een redelijke termijn een essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces. Er is feitelijk geen eerlijk proces als een rechterlijke procedure buitensporig lang duurt. De berechting binnen een redelijke termijn is een eigenschap van een goede rechtsbedeling, waarbij een evenwicht moet worden gevonden tussen de kwaliteit van de procesvoering en de snelheid van de berechting.78J. Meese, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.7 redelijke termijn), in: Sdu Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgeverij 2013, p. 313. Grondwettelijke verankering van deze notie heeft organisatorische implicaties, in die zin dat de rechtspraak zo moet zijn georganiseerd dat berechting binnen een redelijke termijn daadwerkelijk mogelijk is. De termijnen voor afzonderlijke fasen in een juridische procedure, bijvoorbeeld voor het indienen van processtukken, zijn verankerd in het procesrecht.
 Wat een redelijke termijn is, is contextafhankelijk en blijft ook met opname van deze notie in de Grondwet daarom in hoofdzaak aan de rechter. Uit vaste jurisprudentie blijkt bijvoorbeeld dat naarmate de belangen groter zijn, een zaak sneller moet worden afgedaan. De redelijkheid van de duur van een (straf)zaak is afhankelijk van onder meer de complexiteit van de zaak, de invloed van de verdachte en/of zijn raadsman op het procesverloop en de wijze waarop de zaak door de bevoegde autoriteiten is behandeld.79HR 17 juni 2008, ECLI NL HR 2008 BD2578. EHRM 31 maart 1992, X t. Frankrijk, nr. 18020/91. Ook kan een burger de schade die hij lijdt door overschrijding van de redelijke termijn vergoed krijgen.80EHRM 8 juni 2006, Sürmeli t. Duitsland, nr. 75529/01, EHRC 2006, 100. Overschrijding van de redelijke termijn kan bovendien worden aangemerkt als een onrechtmatige daad, die kan leiden tot vergoeding van de immateriële schade. In het geval van een strafzaak kan overschrijding van de redelijke termijn leiden tot strafvermindering.
 De Grondwet bevat reeds een bepaling over berechting binnen een redelijke termijn in verband met de lengte van het voorarrest. Artikel 15, derde lid, Grondwet bepaalt dat de berechting van hem aan wie met het oog daarop zijn vrijheid is ontnomen, binnen een redelijke termijn plaatsvindt. Deze bepaling bevat een waarborg tegen een onevenredig lang voorarrest. Wat een redelijke termijn is, is volgens de grondwetgever van 1983 in abstracto moeilijk aan te geven en derhalve niet (grond)wettelijk vastgelegd.81Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 40; Kamerstukken I 1976/77, 13 872, nr. 55b, blz. 46. Daarbij zal onder meer een rol spelen de tijd die nodig is om het gerechtelijk onderzoek te voltooien.
 De hoofdlijnen van de huidige uitleg van berechting binnen een redelijke termijn in de Nederlandse jurisprudentie kunnen als volgt worden samengevat. De Hoge Raad heeft in 2008 in een uitspraak geformuleerd hoe de Hoge Raad omgaat met een overschrijding van de redelijke termijn in strafzaken en het rechtsgevolg dat daaraan moet worden verbonden.82HR 17 juni 2008, ECLI NL HR 2008 BD2578. De redelijke termijn mag in elke aanleg een maximum van twee jaar hebben, behoudens bijzondere omstandigheden. Voor jeugdige personen, of indien de verdachte in voorlopige hechtenis verkeert geldt een maximum van 16 maanden per aanleg. Uitgangspunt is dat overschrijding van de redelijke termijn leidt tot vermindering van de opgelegde geldboete of vrijheidsstraf en niet tot de niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie. De mate waarin een verdachte wordt gecompenseerd hangt niet alleen af van de duur van de overschrijding, maar ook van andere factoren zoals de invloed van de verdachte en/of zijn raadsman op het procesverloop. Onder bepaalde omstandigheden kan de rechter na afweging van alle daartoe in aanmerking te nemen belangen en omstandigheden, waaronder de mate van de overschrijding van de redelijke termijn, volstaan met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op artikel 6 EVRM.
 In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de zogeheten «grote kamer» de redelijke termijn die als uitgangspunt geldt voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties uniform bepaald op vier jaar.83ABRvS (grote kamer) 29 januari 2014, nr. 201302106/1/A2; conclusie Advocaat-Generaal Widdershoven van 23 oktober 2013. Deze grote kamer bestond uit de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de presidenten van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven en een lid van de Hoge Raad die tevens staatsraad in buitengewone dienst zijn en een staatsraad van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Hierbij staat zowel voor de bezwaar- en beroepsfase samen als voor het hoger beroep een termijn van twee jaar. De overheid moet € 500 aan immateriële schadevergoeding betalen voor ieder halfjaar overschrijding. Voor de bezwaarfase bij het bestuursorgaan wordt daarbij uitgegaan van een termijn van een halfjaar, voor de procedure bij de rechtbank een termijn van anderhalf jaar. Bij het beoordelen van een overschrijding van de redelijke termijn in de nationale procedure wordt de duur van een prejudiciële procedure bij het Hof van Justitie van de EU buiten beschouwing gelaten. Dit geldt zowel in zaken waarin prejudiciële vragen zijn gesteld als in andere zaken die in verband daarmee door de rechter zijn aangehouden. In het laatste geval moet de aanhouding dan wel «redelijk» zijn. Met deze uitspraak is aangesloten bij de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad, die ook een redelijke termijn van vier jaar hanteren. Daarbij wijst de ABRvS op het maatschappelijke belang van een spoedige beslechting van geschillen en op het belang van rechtseenheid. Voorafgaand aan deze uitspraak hanteerden de ABRvS en het College van Beroep voor het bedrijfsleven een redelijke termijn van vijf jaar. Er blijven overigens omstandigheden die de overschrijding van de redelijke termijn kunnen rechtvaardigen, zoals de complexiteit van een geschil of het processuele gedrag van een appellant.84ABRvS 24 december 2008, ECLI:NL:RVS:2010:BN1170; CBb 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ5260; CRvB 14 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY6202 en HR 22 april 2015, ECLI:NL:HR:2005:AO9006.
 De Hoge Raad heeft anders dan voor strafzaken en de grote kamer van de ABRvS voor bestuursrechtelijke zaken geen standaard termijnen als richtsnoer vastgesteld voor de redelijke termijn in civiele zaken. In civiele zaken komt het volgens de Hoge Raad aan op maatwerk. De Hoge Raad heeft voorts bepaald dat voor vergoeding van immateriële schade bij overtreding van de redelijke termijn (net als in bestuursrechtelijke zaken € 500 per halfjaar overschrijding) een aparte procedure bij de kantonrechter aanhangig moet worden gemaakt.85HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:736. De schadevergoeding kan dus niet worden vastgesteld in de procedure waarin de overschrijding van de redelijke termijn wordt geconstateerd.
 Tot slot hebben de Nederlandse hoogste rechtscolleges aanvaard dat een rechtszoekende ook schadevergoeding kan krijgen voor overschrijding van de redelijke termijn in zaken die niet onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen (zogenoemde reflexwerking). De voorgestelde grondwetsbepaling heeft een ruimere reikwijdte dan artikel 6 EVRM, dus hiervoor geldt zonder meer dat in alle rechtszaken berechting binnen een redelijke termijn vereist is.
 
 
 
 7.4.
 Overige elementen van een eerlijk proces
 
 Het recht op een eerlijk proces kent meer elementen dan de elementen die expliciet terugkeren in de voorgestelde grondwetsbepaling en die zijn toegelicht in de voorgaande paragrafen. Dat niet wordt voorgesteld een uitputtende opsomming van alle elementen en deelrechten van het recht op een eerlijk proces op te nemen in de Grondwet, hoofdzakelijk omdat dit niet past bij het sobere karakter van de Grondwet, betekent niet dat deze andere elementen zonder betekenis zijn voor het grondrecht. Daarom wordt in deze paragraaf ingegaan op de belangrijkste overige elementen van het recht op een eerlijk proces bezien vanuit de Grondwet en verdragen, achtereenvolgens een openbare en eerlijk behandeling, rechten van de verdediging en hoger beroep.
 
 
 7.4.1
 Openbare en eerlijke behandeling
 
 Een openbare en eerlijke behandeling van een zaak is net als berechting door een onafhankelijke en onpartijdige rechter binnen een redelijke termijn een beginsel van behoorlijke rechtspraak. Het kabinet ziet evenwel geen noodzaak tot het opnemen van de notie van openbaarheid in het voorgestelde grondrecht in artikel 17, omdat de Grondwet thans reeds een voorschrift bevat met betrekking tot de openbaarheid van rechterlijke procedures en uitspraken, te weten artikel 121 Grondwet. Die bepaling luidt dat, met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald, de terechtzittingen in het openbaar plaatsvinden. De uitspraak geschiedt – zonder uitzondering – in het openbaar. Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt dat de term terechtzittingen alleen betrekking heeft op de gerechten die tot de rechterlijke macht behoren.86Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, blz. 21. In aanvulling daarop heeft de wetgever erin voorzien dat de terechtzittingen van bestuursrechtelijke colleges in beginsel openbaar zijn. Gelet op deze wettelijke regeling ziet het kabinet anders dan de Rvdr in het feit dat zittingen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bij de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven buiten artikel 121 Grondwet vallen, geen reden voor een ruimer geformuleerde grondwettelijke bepaling over de openbaarheid. De rechter kan op grond van artikel 8:62, tweede lid, Awb bepalen dat het onderzoek ter zitting geheel of gedeeltelijk met gesloten deuren plaats heeft met het oog op bepaalde belangen, kort gezegd, de openbare orde of de goede zeden, de veiligheid van de staat, de belangen van minderjarigen, de persoonlijke levenssfeer van procespartijen of de goede rechtspleging. Dat de uitspraak in het openbaar moet plaatsvinden geldt voor uitspraken van alle rechterlijke colleges, ongeacht of zij behoren tot de rechterlijke macht.87Kamerstukken II 1979/80, 16 162, nr. 3, blz. 22–23.
 De eis dat rechterlijke uitspraken en veroordelingen in strafzaken worden gemotiveerd maakt eveneens deel uit van een eerlijke behandeling en daarmee van het recht op een eerlijk proces. Het motiveringsbeginsel hangt samen met en vloeit voort uit het hiervoor genoemde beginsel van openbaarheid van rechtspraak. Het motiveringsbeginsel is net als de openbaarheid verankerd in artikel 121 Grondwet, dat bepaalt dat de vonnissen de gronden inhouden waarop zij berusten, behoudens wettelijke uitzonderingen. De motivering geeft partijen inzicht in het oordeel van de rechter, in de vaststelling van de feiten en de toepassing van de rechtsgronden. Zij stelt partijen daarmee in staat om zich bij het vonnis neer te leggen of een rechtsmiddel in te stellen. Het is niet nodig dat de rechter ingaat op elk afzonderlijk argument dat partijen hebben aangedragen, maar ten minste op de argumenten die juridisch gezien voor de zaak van essentieel belang waren. De Hoge Raad oordeelde «dat elke rechterlijke beslissing tenminste zodanig moet worden gemotiveerd dat zij voldoende inzicht geeft in de daaraan ten grondslag liggende gedachtegang om de beslissing zowel voor partijen als voor derden – in geval van openstaan van hogere voorzieningen: de hogere rechter daaronder begrepen – controleerbaar en aanvaardbaar te maken.»88HR 4 juni 1993 (Vredo t. Veenhuis), LJN ZC0986, NJ 1993, 659 (m.nt. DWFV). Deze minimumeis is nog steeds maatgevend in de rechtspraktijk. De mate waarin de rechter moet motiveren om te voldoen aan de eis van artikel 6 EVRM is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval. Uiteraard moeten de argumenten die de rechter gebruikt ter motivering van zijn beslissing juridisch gerechtvaardigd en overtuigend zijn en ter zake doen, door in te gaan op de relevante wettelijke bepalingen waarop het oordeel berust, bijvoorbeeld de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning, of de inschrijving in het register van een bepaalde beroepsgroep.89I. Peçi, Commentaar op art. 6, par. 1 (C.5 Motivering van rechterlijke uitspraken), in: Sdu Commentaar EVRM, Deel I – Materiële rechten, Den Haag: SDU Uitgevers 2013, p. 288–293.
 Een belangrijk onderdeel van een eerlijke en gelijke behandeling, dat is uitgewerkt in verdragen, wetgeving en jurisprudentie, is tot slot het recht op hoor en wederhoor. Dit recht houdt verband met het in de EHRM-jurisprudentie ontwikkelde beginsel van «equality of arms», dat betekent dat partijen een gelijke kans tot procesvoering moet worden geboden. Procespartijen moeten onder meer in de gelegenheid worden gesteld om alle relevante processtukken in te zien en hierop te reageren.90R.J.N. Schlössels, S.E. Zijlstra, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, 6e geheel herziene druk, Deventer: Kluwer 2010, p. 1084. In civiele zaken worden partijen tijdens de mondelinge behandeling van de rechtszaak in de gelegenheid gesteld conform artikel 19 Rv hun standpunten naar voren te brengen en toe te lichten en zich uit te laten over elkaars standpunten en over alle bescheiden en andere gegevens die in de procedure ter kennisneming van de rechter zijn gebracht. De Awb voorziet – anders dan tijdens de bezwaarschriftprocedure (artikelen 7:2 tot en met 7:9 Awb) – niet in een algemeen recht om te worden gehoord tijdens de terechtzitting. Wel geldt er een verschijnings- en informatieplicht (artikel 8:27 Awb), kan de bestuursrechter partijen oproepen om te horen, al dan niet voor het geven van inlichtingen (artikel 8:44 en 8:59 Awb) en kunnen getuigen en deskundigen worden ondervraagd door partijen (artikel 8:63, eerste lid, Awb).91Schlössels/Zijlstra 2010, p. 1291. Indien niet alle partijen worden opgeroepen krijgen de niet opgeroepen partijen, gelet op het beginsel van equality of arms, de gelegenheid om het horen bij te wonen en een uiteenzetting over de zaak te geven.
 
 
 
 7.4.2
 Rechten van de verdediging
 
 Specifieke rechten van de verdediging in strafrechtelijke procedures maken onlosmakelijk deel uit van het recht op een eerlijk proces. De verdragen waarin dit recht is verankerd kennen een niet-uitputtende opsomming van die verdedigingsrechten. Zo zijn in artikel 6, derde lid, EVRM, opgenomen het recht van de verdachte (a) om in een taal die hij verstaat op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging, (b) te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging, (c) zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze, in bepaalde gevallen kosteloos, (d) getuigen à charge en à decharge op te roepen en te (doen) ondervragen en (e) zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of niet spreekt. Artikel 14 IVBPR kent vergelijkbare deelrechten. Artikel 48, tweede lid, EU-Handvest garandeert in algemene zin eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, de eerbiediging van de rechten van de verdediging. Welke rechten dat zijn is niet nader gespecificeerd in het Handvest.
 Het kabinet acht het noodzakelijk noch wenselijk dergelijke specifieke deelrechten expliciet in de Grondwet te verankeren. Het voorgestelde artikel 17, eerste lid wordt geacht deze rechten mede te beschermen. Rechten van de verdediging liggen besloten in de algemene formulering van het recht op een eerlijk proces. Welke elementen deel uitmaken van de grondwettelijke bescherming is onderhevig aan interpretatie van het begrip «eerlijk proces», zoals ook andere grondwettelijke begrippen, zoals het begrip persoonlijke levenssfeer, moeten worden uitgelegd. Het begrip eerlijk proces is de kern van de voorgestelde bepaling en biedt het aanknopingspunt voor het beschermen van meer specifieke elementen als onderdeel van dit recht, zoals rechten van de verdediging in het strafproces. Het kabinet is met de staatscommissie van oordeel dat het expliciet opnemen van voormelde deelrechten niet past bij het sobere karakter van de Grondwet. Daarnaast geldt dat de opsomming van deelrechten van het recht op een eerlijk proces in de verdragen, ook geen uitputtende opsomming betreft. Belangrijke deelrechten van de verdediging betreffen jurisprudentierecht en deze zijn bovendien nog niet in alle gevallen volledig uitgekristalliseerd. Veel verdedigingsrechten zijn verankerd in het wetboek van Strafvordering (Sv), onder meer in het Eerste Boek, titel II inzake de positie van de verdachte, en in het Tweede Boek, titel V, inzake het aanhangig maken van de zaak in eerste aanleg ter terechtzitting. Het recht op bijstand van een raadsman, zoals vervat in artikel 6, derde lid, onderdeel c, van het EVRM, kwam reeds aan de orde in paragraaf 5 in verband met de toegang tot de rechter. Kort gezegd garandeert artikel 18, eerste lid, Grondwet dat een ieder zich in rechte kan laten bijstaan door een raadsman. De Wet op de rechtsbijstand regelt wanneer de verdachte recht heeft op gesubsidieerde rechtsbijstand en in welke gevallen van verdachte een eigen bijdrage kan worden verlangd. Op grond van artikel 43, tweede lid, Sv is de toevoeging van een raadsman aan degene die krachtens een bevel tot voorlopige hechtenis is gedetineerd, in iedere aanleg kosteloos.
 In strafzaken is het van belang ook stil te staan bij de belangen van slachtoffers. Hoewel een slachtoffer geen zelfstandig recht op een eerlijk proces in de zin van de voorgestelde grondwetsbepaling heeft als hij zich niet in de zaak gevoegd heeft, benadrukt het kabinet dat ook dan de belangen van slachtoffers een rol spelen in het strafproces. Slachtoffers hebben een aantal rechten in het strafproces en het verloop en de uitkomst van het strafproces is voor hen van groot belang. In bepaalde gevallen kan het nodig zijn een afweging te maken tussen de belangen van de verdediging en van het slachtoffer. Die belangenafweging kan er bijvoorbeeld toe leiden dat bepaalde vragen van de verdediging niet worden toegestaan, vanwege het belang van het slachtoffer dat optreedt als getuige, uiteraard zolang het recht van de verdediging op een eerlijk proces wordt gewaarborgd.
 
 
 
 7.4.3
 Hoger beroep
 
 Hoger beroep strekt ertoe een zaak voor de tweede maal, maar nu door een hogere rechter te laten behandelen. De meerwaarde van hoger beroep ten opzichte van de rechtspleging in eerste aanleg is erin gelegen dat de appelrechter tegen de achtergrond van het in eerste aanleg gewezen vonnis de zaak opnieuw bekijkt en aldus de juistheid en de volledigheid van dat vonnis beoordeelt.92G. J.M. Corstens, M. J. Borgers, Het Nederlands Strafprocesrecht, 2011, p. 787. In de wetenschap en rechtspraktijk worden vijf belangrijke functies van hoger beroep in strafzaken onderkend: bescherming tegen mogelijke willekeur van de rechter, mogelijkheid van correctie van beslissingen, herkansing van partijen vanuit een mogelijk nieuwe kijk op de kern van de zaak, rechtseenheid en rechtsontwikkeling alsmede bevordering van het gezag van het rechterlijk oordeel.93Kamerstukken II 2005/06, 30 320, nr. 3, blz. 5–6 (Wet stroomlijnen hoger beroep). Voor hoger beroep in civiele en bestuursrechtelijke zaken worden vergelijkbare controle-, herstel- en herkansingsfuncties in de literatuur genoemd.94Vgl. o.a. A. Hammerstein, «Toegang tot en omvang van het hoger beroep», in: P.H.P.H.M.C. Van Kempen, C.J.M. Klaassen, R.J.N. Schlössels, J.J. Dammingh (red.), Hoger beroep: renovatie en innovatie. Het appel in het burgerlijk, straf- en bestuursprocesrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 68, en R.J.N. Schlössels & C.L.G.F.H. Albers, Het bestuursrechtelijk hoger beroep: schuivende panelen, in: (idem), p. 47. Het openstellen van hoger beroep dient de individuele rechtsbedeling en het proces van rechtsvorming; doordat een hogere instantie opnieuw over een zaak kan oordelen kunnen juridische fouten worden hersteld, alsmede onvolkomenheden in de feitenvaststelling worden ondervangen.95Schlössels/Zijlstra 2010, p. 1345. Daarbij kunnen partijen ook nieuwe argumenten naar voren brengen of bewijs aandragen ten opzichte van de behandeling van de zaak in eerste aanleg.96A.Q.C. Tak, Het Nederlandse bestuursprocesrecht in theorie en praktijk, deel II, Den Haag: SDU Uitgevers 2002, p. 358. Dit evenwel binnen de grenzen van de geldende proceswetgeving. Vanwege deze functies en belangen kent het Nederlandse stelsel van de rechtspraak in hoofdlijn de mogelijkheid tot berechting in meerdere instanties.
 Verankering van een recht op hoger beroep in de Grondwet acht het kabinet niet noodzakelijk. Dit is ook niet door de staatscommissie voorgesteld. Hoger beroep is weliswaar van groot belang in de rechtspleging, maar wordt in zijn algemeenheid niet gerekend tot de algemene of fundamentele rechtsbeginselen. Een belangrijke reden is voorts gelegen in het sobere karakter van de Grondwet in relatie tot het navolgende. Het recht op hoger beroep kent diverse uitzonderingen en nuanceringen, die in overeenstemming zijn met de internationale rechtsbronnen waarin het recht ten dele is verankerd.
 Het recht op de berechting in meerdere instanties is internationaal verankerd in artikel 14, vijfde lid, IVBPR en artikel 2 van het Zevende Protocol bij het EVRM, welke bepalingen een recht op hoger beroep in strafzaken vestigen. Nederland heeft een voorbehoud gemaakt bij de eerstgenoemde bepaling en het Zevende Protocol bij het EVRM (nog) niet geratificeerd. Het Nederlandse voorbehoud bij artikel 14, vijfde lid, IVBPR geldt voor de berechting van leden van de Staten-Generaal, de Ministers en Staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd door de Hoge Raad op grond van artikel 119 Grondwet. De Hoge Raad treedt dan op als rechter in enige aanleg. Het recht op hoger beroep in strafzaken in artikel 14, vijfde lid, IVBPR kent anders dan in het zevende protocol bij het EVRM geen uitzonderingen.
 Het niet ratificeren van het Zevende Protocol houdt verband met het gegeven dat oorspronkelijk niet werd uitgesloten dat artikel 2 van dit protocol in voorkomende gevallen ook hoger beroep in vreemdelingenzaken mogelijk zou maken, terwijl dit destijds niet in nationale wetgeving was geregeld. Thans is het echter mogelijk om hoger beroep in vreemdelingenzaken in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Om deze reden is het kabinet in beginsel bereid het Protocol alsnog te ratificeren.97Kamerstukken II 2008/09, 31 700 V, nr. 127. Dat neemt niet weg dat het kabinet van oordeel is dat niet in alle gevallen hoger beroep in strafrechtelijke of andere procedures dient open te staan; de beperking die de wet aanbrengt in de gevallen waarin hoger beroep openstaat acht het kabinet onontbeerlijk met het oog op het streven de rechterlijke macht niet onnodig te belasten.98Kamerstukken II 2012/13, 33 400 V, nr. 146, blz. 5–6 (vraag 10). Regulering van de mogelijkheid in hoger beroep te komen blijft mogelijk vanwege het tweede lid van artikel 2 van het Zevende Protocol, dat bepaalt dat uitzonderingen op het recht op hoger beroep in strafzaken mogelijk zijn met betrekking tot lichte overtredingen, zoals bepaald in de wet, of in gevallen waarin de betrokkene in eerste aanleg werd berecht door het hoogste gerecht of werd veroordeeld na een beroep tegen vrijspraak.
 
 
 
 
 
 8.
 Verhouding tot internationale regelgeving
 
 In het voorgaande is stilgestaan bij diverse verdragsbepalingen die het recht op een eerlijk proces garanderen, in het bijzonder artikel 6 EVRM, artikel 47 EU-Handvest en artikel 14 IVBPR. In enkele adviezen is gevraagd om nader in te gaan op de verhouding van het voorgestelde artikel 17, eerste lid, tot deze verdragsbepalingen (OM, Rvdr). De HR merkte op dat de voorgestelde bepaling codificeert wat krachtens verdragsrecht grotendeels al geldend recht is en dat om die reden niet behoeft te worden gevreesd voor problemen van overgangsrecht. Het OM vroeg of het voorgestelde grondrecht op een eerlijk proces volgens het kabinet dezelfde betekenis heeft als het recht op een eerlijk proces in de genoemde verdragsbepalingen, alsmede of het kabinet artikel 6 EVRM in de Grondwet wil incorporeren of een eigenstandig recht op een eerlijk proces wil creëren. Het voorgestelde nieuwe artikel 17 van de Grondwet, is net als alle andere in de Grondwet verankerde grondrechten een zelfstandig recht naast de een ieder verbindende verdragsbepalingen die direct doorwerken in de nationale rechtsorde via de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Dat betekent dat de grondwettelijke bepaling en de verdragsbepalingen over het recht op een eerlijk proces elkaar aanvullen, maar ieder een eigen betekenis hebben, die voor een groot deel overlappend zal zijn. In hun onderlinge verhouding wordt het minimale beschermingsniveau bepaald door de verdragsbepalingen. Dat in de toelichting geregeld wordt verwezen naar de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van het recht op een eerlijk proces en toegang tot de rechter, is omdat deze jurisprudentie een richtinggevend kader vormt voor de nationale wetgever en rechter. Nu en ook zodra de onderhavige grondwetsbepaling in werking treedt, zal sprake moeten zijn van verdragsconforme interpretatie aangaande deze minimum beschermingsnormen voor zover het de interpretatie van dezelfde (deel)norm betreft, zoals bijvoorbeeld het begrip onpartijdigheid. Het is evenwel goed denkbaar dat de wetgever of nationale rechter ruimte of reden ziet om boven het beschermingsniveau van de verdragsbepalingen uit te gaan waar het de interpretatie van het grondwettelijke recht op een eerlijk proces betreft. Voor de onderlinge verhouding tussen rechtsnormen die dezelfde materie bestrijken, gelden de artikelen 53 EVRM en 53 EU-Handvest, waarin is bepaald dat geen bepaling van het EVRM of EU-Handvest mag worden uitgelegd als zou zij een beperking vormen van of afbreuk doen aan de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden die verzekerd worden door het recht van de Unie, het internationaal recht, waaronder het EVRM, alsmede door de grondwetten van de lidstaten. De norm die de hoogste bescherming biedt in Nederland heeft dus te gelden als het gaat om de verzekering van die norm aan haar burgers door de nationale autoriteiten.99Behoudens het geval waarin de nationale norm een inbreuk met zich zou brengen van het Unierecht, vgl. HvJ 26 februari 2013, zaak C-399/11 (Melloni).
 Naast deze een ieder verbindende verdragsbepalingen zijn er ook binnen de Europese Unie verschillende richtlijnen om de procedurele waarborgen in strafprocedures verder te verbeteren. Het doel daarvan is alle burgers van de Europese Unie te verzekeren van een eerlijk proces en het wederzijdse vertrouwen in de rechtsstelsels van de lidstaten te bevorderen en daarmee ook de werking van de Europese rechtsruimte. De richtlijnen moeten ervoor zorgen dat het beginsel van het vermoeden van onschuld en het recht bij het proces aanwezig te zijn, in acht worden genomen, dat er voor minderjarigen in strafprocedures speciale waarborgen gelden en dat verdachten en beklaagden in een vroeg stadium van het proces toegang hebben tot voorlopige rechtsbijstand, met name als er een Europees aanhoudingsbevel tegen hen is uitgevaardigd.100Richtlijn 2016/343/EU van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures bij de terechtzitting aanwezig te zijn, PbEU L65. De richtlijn dient uiterlijk 1 april 2018 geïmplementeerd te zijn.Richtlijn 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure, PbEU L132/1. De richtlijn dient voor 11 mei 2022 geïmplementeerd te zijn.Over het voorstel COM(2013)824 voor een richtlijn betreffende voorlopige rechtsbijstand voor verdachten en beklaagden wie de vrijheid is ontnomen en rechtsbijstand in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel wordt nog onderhandeld. Deze recent aangenomen richtlijnen vormen een aanvulling op het pakket van drie eerder vastgestelde EU-richtlijnen die betrekking hebben op het recht op vertolking en vertaling,101Richtlijn 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van 20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in strafprocedures, PbEU L 280/1. het recht op informatie102Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures, PbEU L 142/1. en het recht op toegang tot een advocaat.103Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming, PbEU L294. De richtlijnen bevorderen het beginsel van equality of arms, op grond waarvan voor een eerlijk proces een billijk evenwicht tussen de procespartijen is vereist. Daarnaast bevat de EU richtlijn minimumnormen slachtoffers104Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ, PbEU L 315/57. Deze richtlijn wordt thans geïmplementeerd in het wetboek van Strafvordering (zie Kamerstukken 34236). specifieke normen over de deelname van slachtoffers van strafbare feiten aan de strafprocedure. Met de richtlijn wordt beoogd in de EU een minimumniveau aan rechten, ondersteuning en bescherming van slachtoffers van strafbare feiten te garanderen. Bepalingen uit deze richtlijnen mogen evenmin worden opgevat als een beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die zijn vastgelegd in het EU-Handvest, het EVRM of andere relevante bepalingen van internationaal recht of van het recht van een lidstaat die een hoger beschermingsniveau bieden (art. 13 Richtlijn 2016/343/EU en art. 23 Richtlijn 2016/800/EU). Ook voor deze rechtsnormen op Europees niveau geldt dus dat zij een minimumstandaard vestigen. Deze specifieke normen in het strafproces – worden voor zover zij implementatie vergen – in de Nederlandse strafwetgeving opgenomen.
 
 
 
 9.
 Administratieve lasten
 
 Uit dit wetsvoorstel tot wijziging van artikel 17 van de Grondwet vloeien geen administratieve lasten voort voor burgers en bedrijven.
 
 
 
 
 II.
 ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
 
 Artikel II
 In artikel II is in aansluiting op het huidige artikel 17 vanuit een oogpunt van consistente grondwetsterminologie gekozen voor het gebruik van de term «rechter». Ook de staatscommissie koos in beide tekstvoorstellen voor «het begrip rechter», dat eveneens is terug te vinden in de artikelen 13 en 15 Grondwet. Duidelijk moet zijn voor welke rechters en gerechten het recht op een eerlijk proces geldt.
 Het begrip «rechter» is niet gedefinieerd in de Grondwet en evenmin zijn daarover beschouwingen gehouden tijdens de parlementaire behandeling van de grondwetsherziening van 1983. In de literatuur over de Grondwet is aangenomen dat het begrip «rechter» in elk geval de betekenis heeft van een van het openbaar bestuur onafhankelijke instantie.105C.A.J.M. Kortmann, De grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 112. Duidelijk is dat het begrip ook kan zien op rechters bij gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren.106Voorstudie staatscommissie Grondwet UL 2009, p. 13, met verwijzing naar Kortmann 1987, p. 112. De term «rechter» in artikel 17 Grondwet moet worden gezien als een institutioneel begrip, een begrip dat gaat over de bevoegde rechter in een rechtszaak in institutionele zin. Dat kan een rechterlijk college betreffen, bestaande uit meerdere rechters, of een alleensprekende rechter. Eenzelfde uitleg is van toepassing op het voorgestelde eerste lid van artikel 17 Grondwet. De term rechter maakt duidelijk dat het recht op een eerlijk proces geldt voor elke overheidsrechter, dat wil zeggen voor elk persoon die, of college dat, een rechterlijke functie vervult in een gerecht. De term rechter in het voorgestelde artikel 17 omvat dus alle gerechten die in hoofdstuk 6 van de Grondwet worden genoemd, alsmede tuchtrechtelijke colleges die van overheidswege zijn ingesteld (zie ook paragraaf 5.2 van het algemene deel van de memorie van toelichting).
 
 
 
 
 De Minister-President, 
 Minister van Algemene Zaken,
 
 M.
 Rutte
 
 
 
 De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
 
 S.A.
 Blok
 
 
 
 De Minister van Veiligheid en Justitie,
 
 G.A. van der
 Steur