Nederlandse deelname aan vredesmissies; Brief minister over voortgang inzake Nederlandse inspanningen om oplossingen te vinden voor probleem van straffeloosheid van piraterij
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2009-2010
 
 
 
 KST137696
 2009-2010
 
 29 521
 Nederlandse deelname aan vredesmissies
 
 
 
 
 Nr. 
 123
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 17 november 2009
 
 Graag informeer ik u over de voortgang inzake de Nederlandse inspanningen
om oplossingen te vinden voor het probleem van de straffeloosheid van piraterij.
Tevens voldoe ik hiermee aan mijn toezegging, gedaan tijdens het Algemeen
Overleg met uw Kamer, op 15 oktober, om u verslag te leggen van de tweede
expertbijeenkomst met betrekking tot de oprichting van een mogelijk regionaal
piraterijtribunaal toe.
 Inleiding
 Nederland heeft zich in het afgelopen jaar veel moeite getroost om straffeloosheid
van piraterij hoog op de internationale agenda te krijgen. Ikzelf heb daarover
onder andere contact gehad met de ministers van Buitenlandse Zaken van Duitsland,
de Russische Federatie en de Verenigde Staten. Nederland heeft in Den Haag
twee bijeenkomsten van experts van bij de bestrijding van piraterij betrokken
landen georganiseerd, waarop argumenten voor en tegen de oprichting van een
mogelijk internationaal tribunaal uitgebreid aan de orde zijn geweest. Hoewel
het voorstel voor een dergelijk tribunaal vooralsnog op onvoldoende steun
kan rekenen, hebben de Nederlandse inspanningen er sterk toe bijgedragen dat
er een internationale consensus is ontstaan dat straffeloosheid van piraterij
onaanvaardbaar is en alle aandacht vereist om deze tegen te gaan. Duidelijk
is uit het overleg naar voren gekomen dat de meest effectieve en kortste weg
om strafbaarstelling te bereiken, ligt in de versterking van de vervolgingscapaciteit
in de regio. Ter ondersteuning daarvan is zeer onlangs een financieringsmechanisme
in het leven geroepen door de Contactgroep inzake piraterij voor de kust van
Somalië (hierna Contactgroep), waaraan ik voornemens ben financieel bij
te dragen, en in het bestuur waarvan ik besloten heb dat Nederland een actieve
rol dient te spelen.
 Expertbijeenkomsten
 Ik informeerde u eerder over de eerste bijeenkomst, in juli van dit jaar,
waar alle mogelijke vormen van internationale rechtspleging de revue zijn
gepasseerd. De weerslag van deze discussie vormde de basis voor een bespreking
in de juridische werkgroep van de Contactgroep. De conclusie van deze besprekingen
was dat de oprichting van een zelfstandig tribunaal op basis van een verdrag
of Veiligheidsraadresolutie niet voor de hand lag en dat de voor- en nadelen
van een zogenaamd hybride tribunaal nader bekeken dienden te worden.
 
 Nederland nam wederom het voortouw tot deze besprekingen en op 20 en 21 oktober
2009 vond in Den Haag, op uitnodiging van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse
Zaken, een tweede expertbijeenkomst plaats. Voorafgaand aan de bijeenkomst
was veel moeite gedaan om ook landen uit de Afrikaanse en Arabische regio
te interesseren voor deelname gezien hun directe betrokkenheid, belang en
huidige en mogelijke toekomstige rol bij het onderwerp. Ook werd ingezet op
deelname van tegenstanders van internationale rechtspleging, zodat de resultaten
van de werkgroep een goede afspiegeling zouden vormen van de vigerende opinies
ten aanzien van dit onderwerp. Deze inspanningen resulteerden in deelname
van Djibouti, Egypte, Kenia, Oman, Saoedi-Arabië, de Arabische Emiraten,
het VK en de VS. Japan liet weten niet op de uitnodiging in te kunnen gaan,
maar stelde ons schriftelijk op de hoogte van zijn overwegingen aangaande
dit onderwerp.
 
 De discussie in de expertbijeenkomst richtte zich in eerste instantie
op de principiële vraag of er een juridisch vacuüm moet worden opgevuld,
dat de oprichting van internationale rechtspleging rechtvaardigt. Tot de oprichting
van de nu bestaande internationale tribunalen (ICTY, ICTR, ICC en SCSL) werd
besloten omdat sprake was van een «inability beyond lack of capacity».
Dat is uitdrukkelijk niet het geval bij piraterij. Regionale staten zijn in
staat om op grond van het eigen nationale recht piraterijverdachten te vervolgen.
Juridisch is daarvoor een rechtsbasis te vinden in de VN-Conventie inzake
het Recht van de Zee (UNCLOS), waarin internationaal gewoonterecht is gecodificeerd
en met betrekking tot het misdrijf piraterij universele jurisdictie is gevestigd.
Daarvan uitgaande kan ieder land zelf jurisdictie uit oefenen. Er mag, zo
was de algemene consensus, geen enkele hiërarchie worden gesuggereerd
op grond waarvan de rechtsmacht van een hybride tribunaal voorrang zou krijgen.
UNCLOS is wellicht niet dwingend genoeg waar het gaat om de plicht te vervolgen,
maar die lacune kan, zo was de mening van velen, niet worden verholpen met
een overeenkomst tot oprichting van een hybride tribunaal; d.w.z. een tribunaal
dat, hoewel aangevuld met internationale elementen, zoals rechters, officieren
van justitie en wellicht griffie, zijn rechtsgrondslag juist vindt in het
nationale recht van een gastland.
 
 Nederland bepleitte een dergelijk hybride tribunaal en wees op het voorbeeld
van de Bosnian War Crimes Chamber (BWCC). Portugal was voorstander van de
oprichting van een hybride hof in Somalië zelf, dat zolang dat land daartoe
geen praktische mogelijkheden zou kunnen bieden, in een van de buurlanden
zou kunnen opereren en tevens zou kunnen doen aan capaciteitsopbouw. Meerdere
aanwezigen uitten grote twijfel of, nog afgezien van alle praktische problemen,
het Somalische rechtssysteem überhaupt wel in staat en gepast is om een
hybride tribunaal in onder te brengen. Rusland en China betoonden zich voorstander
van enigerlei internationaal, dan wel hybride tribunaal, maar benadrukten
beide dat het bestaan van een dergelijk hof gebaseerd zou moeten zijn op een
Veiligheidsraadresolutie en op geen enkele manier afbreuk mocht doen aan het recht van iedere betrokken staat om rechtsmacht uit te oefenen. Piraterij
betrof immers een universeel delict.
 
 Andere deelnemers in de discussie (waaronder Canada, Filippijnen, Kenia,
Noorwegen, het VK en de VS, en ook UNODC en de VN zelf) spraken zich uit ten
faveure van verdere ontwikkeling en onderbouwing van de bestaande situatie;
d.w.z. vervolging door landen in de regio (op dit moment Kenia en de Seychellen),
zij het met een grotere internationale ondersteuning. Bij de berechting van
piraten gaat het in de eerste plaats immers om het praktische probleem of
en hoe staten het bestaande internationale recht hebben geïmplementeerd.
Kenia bijvoorbeeld heeft dat gedaan in het eigen strafrecht. In de tweede
plaats betreft het met name een capaciteitsprobleem bij vervolging van piraten
door landen in de regio. Het voordeel van capaciteitsopbouw door middel van
een hybride tribunaal, waarop enkele voorstanders op wezen, werd door de tegenstanders
niet ingezien. De taak van hulp bij capaciteitsopbouw dient volgens hen te
worden overgelaten aan UNODC.
 
 Omdat Kenia zich geconfronteerd ziet met een groot aantal piraterijzaken,
vroeg de Keniaanse vertegenwoordiger naar andere, internationale, oplossingen
te zoeken. Van enigerlei internationaal tribunaal wil Kenia niet weten. Gewezen
werd op de betreffende VN Veiligheidsraadresoluties die allen spreken van
het versterken van de capaciteit «of relevant states
in the region», waaruit mag worden afgeleid dat ook landen
als Tanzania, Jemen en Djibouti een deel van de last zouden kunnen dragen.
Het belang van de Djibouti Code of Conduct werd onderstreept. Uit de interventies
van de Keniaanse vertegenwoordiger kwam het risico dat het lokale juridische
systeem niet veel extra belasting aan kan duidelijk naar voren. Onlangs werd
een samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Seychellen gesloten,
waardoor het mogelijk wordt ook aan dat land van piraterij verdachte gevangenen
over te dragen.
 Inspanningen in VN-verband
 Sinds de expertbijeenkomst is en marge van de Zesde Commissie van de Algemene
Vergadering gesproken met het Office of the Legal Adviser (OLA, de juridische
dienst van de VN) over een mogelijk hybride tribunaal. OLA benadrukte dat
steun van de leden van de VN (van hetzij de AVVN, hetzij de VR) eveneens noodzakelijk
zal zijn voor een hybride tribunaal waaraan een afspraak met de VN ten grondslag
moet liggen. Zonder die steun is het voor de VN niet mogelijk mee te werken
aan de opzet van een structuur voor een hybride tribunaal. OLA schatte de
kans op brede steun voor een dergelijk model als onvoldoende in.
 
 Tijdens het totstandkomingsproces van de jaarlijkse resolutie over zeerecht,
in de Algemene Vergadering (van 28 september t/m 2 oktober en van
9 t/m 13 november) heeft Nederland hard gestreden om opname van een verwijzing
naar de besprekingen in de Contact Groep over een regionaal mechanisme met
internationale elementen ter berechting van piraten. De EU diende uiteindelijk
een minder verstrekkend tekstvoorstel in, maar ook daarvoor bleek helaas onvoldoende
steun van de overige landen. Het uiteindelijke resultaat bevat dan ook geen
specifieke verwijzing naar een «mechanisme», maar de tekst laat
voldoende ruimte voor meer opties dan de door vele landen gewenste nationale
capaciteitsopbouw in Somalië en andere landen in de regio.
 Het vervolgtraject
 Nu de opvatting breed wordt gedeeld dat additionele inspanningen gedaan
moeten worden om straffeloosheid van piraterij aan te pakken, maar de meningen
van de belangrijkste landen en partners in de strijd tegen piraterij voor
de kust van Somalië verdeeld zijn gebleken over een tribunaal, kom ik
tot de conclusie dat de inspanningen op korte termijn zich zullen moeten richten
op het ontwikkelen van alternatieven.
 
 De internationale gemeenschap zal zijn energie moeten richten op het verder
ondersteunen van landen in de regio, die bereid zijn hun nationale rechtssysteem
in te zetten voor het bestrijden van piraterij. Een van de prioritaire aanbevelingen
die voorkomen in het in oktober van dit jaar door de Contactgroep uitgebrachte needs assessment, onder de kop «High impact, quick delivery», is langere termijn steun aan
UNODC-projecten in de strafrechtelijke sector.
 
 Een dergelijke concrete aanpak heeft voordelen:
 • door alle betrokken landen wordt onderkend dat de kern van het
probleem het gebrek aan capaciteit is om piraten effectief te berechten;
 • er wordt tegemoet gekomen aan de sterke voorkeur van veel landen
voor nationale berechting;
 • door niet op één land en één oplossing
in te zetten, maar hulp aan meerdere landen te verstrekken, ontstaat een netwerk
aan opties en wordt tegemoet gekomen aan het in de regio zo zeer gewenste
idee van burden sharing;
 • een einde aan straffeloosheid komt daadwerkelijk een stap dichterbij.
 
 Ik ben voornemens om op verschillende manieren de regionale capaciteitsopbouw
tegen piraterij bij de Hoorn van Afrika te ondersteunen. Binnen de EU, in
het kader van het Djibouti Code of Conduct en binnen de Contactgroep zie ik
een rol voor Nederland om de noodzaak voor regionale capaciteitsopbouw te
onderstrepen en hier praktische invulling aan te geven.
 EU
 In de lopende EU-discussies over hoe kan worden bijgedragen aan verbetering
van de veiligheid en stabiliteit in Somalië, zal Nederland de noodzaak
van regionale capaciteitsopbouw tegen piraterij inbrengen en bezien welke
mogelijkheden de EU hiervoor ter beschikking staan.
 Djibouti Code of Conduct
 Begin 2009 zijn door inspanningen van de International Maritime Organisation
(IMO) afspraken gemaakt tussen acht Oost-Afrikaanse landen en Jemen over het
opstellen van nationale wetgeving tegen piraterij en de versterking van handhavingscapaciteiten
en kustwachten. Deze afspraken zijn vastgelegd in de niet bindende Djibouti
Code of Conduct. Ik heb dit initiatief, zoals bekend, verwelkomd. Nederland
heeft ten behoeve van de implementatie van de Code of Conduct een financiële
bijdrage van EUR 50 000,- gestort in het daarvoor bedoelde Trustfund
van de IMO. Diverse landen waaronder Japan, de initiator van het Trustfund,
en Noorwegen hebben ook een financiële bijdrage geleverd, en andere landen
overwegen dit te doen. Verder roep ik bij diverse gelegenheden mijn collega
ministers van Buitenlandse Zaken in de Hoorn van Afrika en de Golfstaten op
om zich aan te sluiten bij de Code of Conduct en de implementatie ervan te
financieren.
 Contactgroep
 De Contactgroep onderzoekt momenteel eveneens de mogelijkheden om regionale
capaciteiten die piraterij moeten bestrijden te versterken. Om de financiering
van toekomstige projecten in dit kader mogelijk te maken, is onlangs een Trustfund
ingesteld dat complementair zal zijn aan het eerder genoemde IMO-trustfund.
Tevens kan het fonds worden ingezet voor de opbouw van handhavingscapaciteiten
tegen piraterij en voor eventuele andere, voor de contactgroep prioritair
geachte activiteiten. Nederland is inmiddels toegetreden als bestuurslid van
dit Trustfund, en bovendien ben ik bereid, zodra meer details over het beleid
van het fonds bekend zijn, een financiële bijdrage te overwegen.
 
 De minister van Buitenlandse Zaken,
 M. J. M. Verhagen