Institutionele hervorming van de Europese Unie (IGC-nota IV); Nota
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 24251, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

26-07-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

24251 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaam1. InleidingDe VijftienDe uitbreiding2. Formele aanleiding tot en aanloop naar de IGC 2.1. De agenda van de IGC2.2. VoortrajectDe verslagenDe Reflectiegroep van start3. Constitutionele kwaliteit van de EU3.1. Subsidiariteit3.2. Democratie3.3. TransparantieOpenbaarheid van bestuurHelderheid in de besluitvormingsproceduresVereenvoudiging van de VerdragstekstKwaliteit van de wetgevingComitologie en hiërarchie van normen4. Institutionele aanpassingen in het licht van verdere
uitbreiding4.1. De RaadBesluitvorming in de RaadWeging van de stemmen1. het toedelen van extra stemmen aan de grotere landen2. invoering van een dubbele sleutelGeen bestendiging van het Akkoord van IoanninaHet voorzitterschap van de RaadWerkwijze van de Raad4.2. De Commissie4.3. Het Europees Parlement4.4. Het Hof5. Meersnelheden-integratie6. Slot
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 24251Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 57 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
24 251Institutionele hervorming van de Europese Unie (IGC-nota IV)nr. 2NOTA INHOUDSOPGAVE    1.Inleiding2   2.Formele aanleiding tot en aanloop naar de
IGC32.1.De agenda van de IGC3 2.2.Voortraject4   3.Constitutionele kwaliteit van de EU53.1.Subsidiariteit5 3.2.Democratie7 3.3.Transparantie8   4.Institutionele aanpassingen in het licht
van verdere uitbreiding124.1.De Raad134.2.De Commissie16 4.3.Het Europees Parlement164.4.Het Hof17    5.Meer-snelhedenintegratie17   6.Slot181. InleidingDe Europese Unie en haar lidstaten staan de komende jaren voor een aantal
buitengewoon belangrijke uitdagingen en beslissingen:– de Intergouvernementele Conferentie (IGC) van 1996;– de overgang naar de derde fase van de Economische en Monetaire
Unie;– de herziening van de structuurfondsen, het gemeenschappelijk landbouwbeleid
en het financieringsstelsel; en– de toetreding van nieuwe lidstaten.Hoewel deze vraagstukken onderling nauw zijn verbonden, meent de regering
dat het voor een succesvol verloop van de onderhandelingen noodzakelijk is
dat ze zoveel mogelijk los van elkaar worden aangepakt. De overgang naar de derde fase van de EMU zal moeten plaatsvinden op basis
van de criteria van het EU-Verdrag en volgens het tijdpad dat daarin is neergelegd.
De Europese Raad van Cannes (juni 1995) heeft dit nog eens bevestigd.Wat de herziening van de structuurfondsen en de aanpassing van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid betreft, zal de Europese Commissie nu op korte termijn de rapporten
moeten uitbrengen die de Europese Raad van Essen (december 1994), met het
oog op de toekomstige uitbreiding van de Unie, van haar heeft gevraagd. In
aansluiting daarop vindt de regering dat de komende Europese Raad van Madrid
een opdracht aan de Commissie moet verstrekken om een analyse te maken van
het financieringsstelsel. Vervolgens zal de Commissie haar bevindingen moeten
betrekken bij de voorstellen die zij in de loop van 1998 zal indienen voor
de financiering van de Unie na 1999. De herziening van de landbouw, de fondsen
en de financiering is onontbeerlijk voor de toetreding van nieuwe lidstaten
tot de Unie. In het verlengde van de IGC, en tijdig vóór de
besprekingen over een nieuw Eigen Middelenbesluit, moet in de Raad een begin
worden gemaakt met de discussie over deze noodzakelijke beleidshervormingen.Maar, zoals in de eerste IGC-nota al is gesteld, vindt de regering het
in eerste instantie van belang dat de IGC die institutionele hervormingen
doorvoert die nodig zijn voor de verdere ontwikkeling van de Unie. Zij wil
daarbij een duidelijk onderscheid maken tussen herzieningen die wenselijk
zijn voor de Unie van 15 en wijzigingen die nodig zijn met het oog op de uitbreiding. De VijftienDe huidige Unie van 15 lidstaten functioneert niet optimaal. Zonder verbeteringen
die het vertrouwen van de burger in de Unie herstellen, is voortgang in de
Europese samenwerking en integratie, waaraan de regering grote waarde hecht,
nauwelijks denkbaar. Het is dan ook wenselijk dat wijzigingen worden aangebracht
die leiden tot:– meer openheid, subsidiariteit en democratie;– een krachtiger GBVB; en– een doelmatiger JBZ-samenwerking.In haar tweede en derde nota ter voorbereiding van de IGC heeft de regering
al uitgebreid aandacht besteed aan een analyse van knelpunten en mogelijke
oplossingen op het gebied van het GBVB en dat van de JBZ-samenwerking. In
deze vierde en laatste nota richt zij zich allereerst op de maatregelen ter
bevordering van een grotere transparantie, een betere taakverdeling tussen
de Unie en haar lidstaten, en een vergroting van de democratische legitimiteit
van de besluitvorming. Kortom: een verbetering van wat kan worden genoemd
de constitutionele kwaliteit van de Europese Unie. De uitbreidingDe uitbreiding van de Europese Unie met landen van Midden- en Oost-Europa
is uit overwegingen van veiligheidspolitieke stabiliteit en economische ontwikkeling
van belang. Zoals de regering al in haar eerste IGC-nota schreef, zullen niet
alleen de kandidaat-lidstaten zich hierop moeten voorbereiden, maar zal ook
de Unie zelf haar zaken op orde moeten hebben. Naast de noodzakelijke aanpassingen
van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de structuurfondsen en de financiering,
zullen ook, teneinde een verlies aan samenhang en slagvaardigheid van de bestaande
Unie te voorkomen, de nodige institutionele hervormingen moeten worden doorgevoerd.
Daarop richt de regering zich in het tweede gedeelte van deze vierde IGC-nota. 2. Formele aanleiding tot en aanloop naar de IGC 2.1. De agenda van de IGCIn het EU-Verdrag is voorzien dat er in 1996 een IGC plaatsvindt «om
de bepalingen van het Verdrag, waarvoor een herziening wordt beoogd, te bestuderen».
De IGC is dus een toetsingsconferentie, waarvan de agenda in eerste instantie
door het Verdrag zelf wordt aangegeven.Zo is in artikel B van het Verdrag bepaald dat moet worden nagegaan «in
hoeverre het beleid en de samenwerkingsvormen die bij dit Verdrag zijn ingesteld
herziening behoeven om de doeltreffendheid van de mechanismen en instellingen
van de Gemeenschap te verzekeren».Voorts worden, meer specifiek, de volgende onderwerpen door het Verdrag
zelf op de IGC-agenda geplaatst:– het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid in het
algemeen en de rol van de WEU in het bijzonder (artikel J.4, lid 6 en artikel
J.10);– de werking van de codecisie-procedure (artikel 189b, lid 8);– de mogelijke opneming in het Verdrag van afspraken over civiele
bescherming, energie en toerisme (verklaring 1 bij het EU-Verdrag); en– de zgn. hiërarchie van normen (verklaring 16 bij het EU-Verdrag).Naast de thema's die in het EU-Verdrag zelf zijn opgesomd, is tijdens
de Europese Raad van Brussel van december 1993 afgesproken dat «de IGC
van 1996 zich ook zal buigen over vraagstukken betreffende het aantal leden
van de Commissie en de weging van de stemmen van de lidstaten in de Raad.
Ook zal zij de maatregelen bespreken die noodzakelijk worden geacht om de
werkzaamheden van de instellingen te vergemakkelijken en hun doeltreffende
werking te garanderen». Enkele maanden later werd door de Ministers
van Buitenlandse Zaken te Ioannina overeengekomen dat ook de kwestie rond
de drempel voor besluiten bij gekwalificeerde meerderheid in de Raad op de
IGC aan de orde moet komen. Vervolgens werd dit «met het oog op de toekomstige
uitbreiding van de Unie» nog eens door de Europese Raad van Korfoe (juni
1994) bevestigd. Bovendien werd geconcludeerd dat iedere «mogelijke
verbetering» kan worden onderzocht.Tenslotte zijn de Raad, de Commissie en het Europees Parlement in twee
onderlinge akkoorden overeengekomen dat ter gelegenheid van de IGC ook zal
worden ingegaan op enerzijds de begrotingsdiscipline, anderzijds de zgn. comitologie-kwestie
in relatie tot de codecisie-procedure. Uit het bovenstaande overzicht blijkt wel dat eigenlijk het gehele EU-Verdrag
ter discussie kan worden gebracht en de agenda in beginsel dus onbeperkt is.
Dat zou echter kunnen leiden tot een buitengewoon langdurige conferentie zonder
prioriteiten. Dat is ongewenst. De regering vindt dat de agenda van de IGC,
naast de aanpassing van het GBVB en de JBZ-samenwerking, beperkt dient te
worden tot een aantal wezenlijke vraagstukken verband houdend met de constitutionele
kwaliteit van de Europese Unie enerzijds en haar verdere uitbreiding anderzijds.
De agenda van de IGC moet beheersbaar blijven. De regering vindt tevens dat
de EMU niet ter discussie staat en derhalve ook geen onderwerp van de agenda
van de IGC is. Dit houdt ook in dat de voorstellen die zij in deze nota doet,
niet betrekking hebben op het EMU-deel van het EU-Verdrag. 2.2. VoortrajectIn maart 1994 werd door de Ministers van Buitenlandse Zaken te Ioannina
besloten, dat de IGC zal worden voorbereid door een groep van hun persoonlijk
vertegenwoordigers. De Europese Raad van Korfoe (juni 1994) bepaalde dat deze
«Reflectiegroep» tevens zal bestaan uit een vertegenwoordiger
van de Voorzitter van de Commissie en twee leden van het Europees Parlement,
en dat haar werkzaamheden in juni 1995 zullen beginnen. Zij zal zich onder
andere baseren op een viertal verslagen van respectievelijk de Raad, de Europese
Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie over de werking
van het EU-Verdrag. De verslagenDe Raad stelde zijn verslag vast op 10 april 1995. Om te voorkomen dat
de onderhandelingen reeds vóór de IGC zelf zouden starten, koos
het Franse voorzitterschap voor een voorzichtige opzet: een feitelijk verslag,
waarin zo objectief mogelijk wordt omschreven welke nieuwe bepalingen in het
EU-Verdrag goed functioneren, welke nog niet zijn gebruikt en welke in de
praktijk tot problemen hebben geleid. Deze benadering werd alom gedeeld en
de Raad bereikte dan ook snel overeenstemming over zijn rapport.De Commissie volgde een maand later. Ook dit rapport kenmerkt zich vooral
door een beschrijvend karakter. Anders dan de Raad, gaf de Commissie wel enige
waardeoordelen en denkrichtingen aan, al zijn die in de meeste gevallen zo
ruim omschreven dat ook de Commissie feitelijk haar opties open houdt.Het rapport van het Europees Parlement, dat na een intensief intern debat
op 17 mei 1995 verscheen, bevat duidelijk meer dan een terugblik en kan eigenlijk
als een vrij vastomlijnd standpunt worden beschouwd voor de inbreng van de
twee Europees Parlement-leden in de Reflectiegroep.Het Europese Hof van Justitie bracht eind mei zijn rapport uit. Het Hof
beperkt zich evenmin tot feitelijke verslaglegging. Het doet een appèl
op de IGC om een effectieve rechtsbescherming voor de burger te verzekeren. De Reflectiegroep van startOp 2 juni kwam de Reflectiegroep voor het eerst bijeen te Messina, de
plaats waar exact veertig jaar eerder de conferentie plaatsvond die –
op basis van een memorandum van de Benelux – leidde tot de oprichting
van de Europese Economische Gemeenschap. Voorzitter is de Spaanse Staatssecretaris
voor Europese Zaken, Carlos Westendorp.Het is de bedoeling dat de Groep verslag uitbrengt aan de Europese Raad
van Madrid, op 15 december a.s. Als de Groep daar inderdaad in slaagt,
is de weg gebaand voor het opvolgende Italiaanse voorzitterschap om de IGC
formeel te openen. 3. Constitutionele kwaliteit van de EUDe activiteiten van de Europese Unie zijn in toenemende mate van invloed
op de samenleving. De Europese regelgeving is steeds meer vervlochten met
die van de nationale, regionale en lokale overheden. Circa één
derde van de nationale regelgeving is van Europese oorsprong. Deze groeiende
betekenis van de Brusselse «vierde bestuurslaag» brengt met zich
mee dat aan dat bestuur ook kwaliteitseisen moeten worden gesteld. Op nationaal
niveau is de overheid gehouden aan constitutionele waarborgen en algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. De ontwikkeling daarentegen van de, wat
de regering zou willen noemen, constitutionele kwaliteit van de Unie is nog
onvoltooid. Ze houdt geen gelijke tred met de groei van de invloed van de
Unie op ons wel en wee. Hierdoor dreigt het functioneren van de Unie onder
spanning te komen. Een spanning, die zich onder meer uit in een weifelende
maatschappelijke steun voor het verdere integratieproces. De Europese samenwerking
blijft echter voor Nederland van levensbelang. Het is dan ook aangewezen dat
het draagvlak voor de verdere ontwikkeling van de Europese Unie wordt verstevigd.
De regering is daarom van mening dat op Europees niveau dezelfde normen van
behoorlijk bestuur moeten gelden als op nationaal niveau.Binnen de Europese Unie kan hieraan recht worden gedaan door een verbeterde
toepassing van een drietal principes: subsidiariteit, democratie en transparantie. 3.1. SubsidiariteitEuropees bestuur en regelgeving zijn geen doel op zichzelf. In principe
moet de Europese Unie alleen daar optreden, waar de lidstaten niet langer
bij machte zijn zelf bevredigende antwoorden te bieden op maatschappelijke,
economische en politieke vraagstukken. Uitgangspunt is dus dat besluiten zo
dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Dit «subsidiariteitsbeginsel»
is algemeen verwoord in artikel A van het EU-Verdrag, en meer bijzonder in
artikel 38 van het EG-Verdrag. De toepassing ervan in de praktijk is echter
niet eenvoudig gebleken.Subsidiariteit is een medaille met twee kanten. Aan de ene kant veronderstelt
het dat problemen die de lidstaten niet meer alleen aankunnen, ook daadwerkelijk
op Europees niveau worden aangepakt. Dat betekent dat zij ook bereid moeten
zijn op dat niveau doelstellingen te formuleren en de Unie de middelen en
instrumenten te verschaffen om deze zo goed mogelijk te bereiken. Zoals de
regering onder andere in haar derde IGC-nota heeft laten zien, ontbreekt het
daar vaak aan. Men kan de Unie dan moeilijk verwijten dat zij geen oplossing
heeft voor grensoverschrijdende criminaliteit, illegale immigratie, drugshandel
en andere zaken. De regering vindt daarom dat indien problemen nog slechts
op Europees niveau kunnen worden opgelost, de Unie daartoe ook het instrumentarium
moet worden gegeven.De andere kant van de medaille is dat de Europese Unie die zaken aan de
lidstaten moet overlaten die zij zelf ook aankunnen. Ook hier is de toepassing
van het subsidiariteitsbeginsel tekort geschoten. Ondanks afspraken die daarover
tussen de EU-instellingen zijn gemaakt, motiveert de Commissie bij de indiening
van haar voorstellen onvoldoende waarom regelgeving op Europees niveau nodig
is en vindt er noch in de parlementen, noch in de Raad een behoorlijke toetsing
plaats. De regering is daarom van mening dat de regels op enkele
punten kunnen worden aangescherpt.De Commissie heeft op EG-terrein het exclusief initiatiefrecht. Op haar
rust dan ook, wanneer zij een voorstel indient, in eerste instantie de bewijslast
dat Europese regelgeving nodig is. Een simpele bevestiging dat zij een voorstel
aan het subsidiariteitsbeginsel heeft getoetst is ontoereikend. De regering
is daarom van mening dat de Commissie, wanneer zij een voorstel indient, moet
motiveren waarom regelgeving op Europees niveau nodig is. Zo'n motiveringsplicht
zou in het Verdrag kunnen worden vastgelegd. De motivatie moet zich richten
op drie hoofdvragen:1. subsidiariteit:– waarom is regelgeving op EU-niveau noodzakelijk?2. proportionaliteit:– kan niet worden volstaan met een lichtere vorm van regelgeving
(bijvoorbeeld een aanbeveling in plaats van een richtlijn, of een richtlijn
i.p.v. een verordening)– kan niet worden volstaan met een minder gedetailleerde regulering?3. kosten/baten-analyse, fraudegevoeligheid, handhaafbaarheid:– wat zijn de kosten voor de EU, de nationale overheid, het bedrijfsleven?– hoe controleerbaar is de tenuitvoerlegging van de regeling?Aangezien voorstellen van de Commissie openbaar zijn, is ook de motivering
toegankelijk voor de burger, nationale parlementen, de decentrale overheden
en belangengroepen. Deze moeten enige tijd hebben om die motivering te bestuderen
(bijvoorbeeld drie maanden, spoedprocedures daargelaten) en om hun reacties
kenbaar te maken. De regering vindt dat vervolgens, op basis van deze motivering
en de ontvangen reacties, de mogelijkheid moet bestaan om in de Raad een «ontvankelijkheidsdebat»
te houden. Het gaat om een debat op hoofdlijnen, over de drie hoofdvragen
als hierboven bepleit. Dit biedt tevens het voordeel dat Commissievoorstellen
eerst op politiek niveau besproken worden, voordat ambtelijke werkgroepen
zich erover buigen. Zo komt op Europees niveau het primaat van de politiek
meer tot zijn recht. Dit politiek overleg moet in openbaarheid plaatsvinden.
Zo'n subsidiariteitsdebat kan bijdragen aan een beter begrip voor wat de Unie
doet, en waarom.Een dergelijk subsidiariteitsdebat zal overigens niet altijd tot eensluidende
conclusies leiden. In bepaalde gevallen zijn sommige lidstaten wel, andere
niet in staat zelfstandig concrete beleidsdoelstellingen te bereiken. Richtingwijzer
bij de interpratie van het subsidiariteitsbeginsel moet zijn dat ook eerstgenoemde
lidstaten het algemeen belang van de Unie in hun opstelling laten meewegen.Aangezien veel Europese regelgeving slechts een aanpassing van bestaande
richtlijnen of verordeningen betreft, zou het nogal inefficiënt zijn
om in alle gevallen dat de Commissie een voorstel heeft ingediend een ontvankelijkheidsdebat
te houden. In het Verdrag zou daarom bepaald moeten worden dat zo'n debat
alleen plaats vindt indien een lidstaat daar uitdrukkelijk om vraagt. Voorts
moet worden voorkomen dat het subsidiariteitsbeginsel wordt misbruikt om op
een verkapte manier de bevoegdheden van de Commissie in te perken. De subsidiariteitstoets
zal dan ook met de nodige waarborgen moeten worden omgeven, inclusief de reeds
bestaande mogelijkheid van een beroep op het Hof. 3.2. DemocratieHet EU-Verdrag gaf blijk van de wil van de lidstaten de democratische
legitimiteit van de Europese integratie te versterken. Alle, deels terechte,
kritiek op het Verdrag ten spijt bracht Maastricht de nodige verbeteringen
tot stand: vergroting van de bevoegdheden van het Europees Parlement op wetgevend
en controlerend vlak, vastlegging van de eerbiediging van de mensenrechten,
introductie van burgerrechten en verankering van de regel dat besluiten zo
dicht mogelijk bij de burger genomen moeten worden. Ook in de lidstaten zelf
leggen sinds Maastricht de nationale parlementen een groeiende belangstelling
aan de dag voor het functioneren van de Unie en de posities die hun regeringen
aldaar innemen. In Nederland heeft het parlement bij wet een instemmingsrecht
bedongen v.w.b. de JBZ-samenwerking.Dit alles neemt niet weg dat nog steeds sprake is van een zeker democratisch
deficiet. Dat deficiet bestaat met name daar waar in de Raad met meerderheid
van stemmen beslist zonder dat daar een adequate parlementaire zeggenschap
tegenover staat.Uitgangspunt van de regering is dat in alle gevallen van besluitvorming
door de Unie sprake moet zijn van adequate parlementaire medezeggenschap (in
geval van wetgeving en begroting), dan wel parlementaire controle (in geval
van beleidsbeslissingen en uitvoering van beleid).In die gevallen waarin de Raad beslist bij unanimiteit is, ongeacht of
het om wetgeving gaat of beleid, parlementaire betrokkenheid in principe verzekerd
via de nationale parlementen. Het is aan die parlementen zelf om hieraan inhoud
te geven. De intern-nationale verhouding tussen regering en parlement is geen
zaak waarover het Unieverdrag zich hoeft uit te spreken. Wel kan de IGC ertoe
bijdragen dat de parlementen eerder en beter beschikken over informatie.Overigens moet onder ogen worden gezien dat de zeggenschap van een nationaal
parlement niet verder reikt dan de invloed die het heeft op de eigen regering.
Eén nationaal parlement kan één regering ertoe brengen
een besluit te blokkeren. Voor een meer positieve, sturende parlementaire
inzet zijn de mogelijkheden beperkt. Alleen via interparlementaire samenwerking
kan die invloed worden vergroot. Aldus kunnen gelijkgezinde parlementen hun
regeringen stimuleren. Het initiatief tot onderlinge samenwerking zal primair
moeten komen van de nationale parlementen zelf. Maar het feit blijft dat één
onwillig parlement, één onwillige lidstaat volstaat om de besluitvorming
te stoppen in alle gevallen waar unanimiteit vereist wordt.Het Europees Parlement kan hier, in relatie tot de nationale parlementen,
als ook in relatie tot de Raad en de Commissie, een stimulerende rol vervullen.
De regering vindt daarom dat ook in gevallen van unanimiteitsbesluitvorming
het Europees Parlement een adviesrecht moet hebben.Het adviesrecht van het Europees Parlement behoeft nadere precisering
in het Verdrag. Zo moet worden vastgelegd dat de Raad niet kan besluiten zonder
dat het Europees Parlement advies heeft uitgebracht, tenzij een bepaalde termijn
verstrijkt. Een adviesrecht veronderstelt tevens een recht van het Europees
Parlement op adequate toegang tot informatie, en geregelde consultaties met
het Europees Parlement over de hoofdlijnen van beleid. Dit recht moet zich
uitstrekken over het gehele Uniebeleid, dus met inbegrip van het GBVB en de
JBZ-samenwerking.In bepaalde gevallen van unanimiteitsbesluitvorming komt het Europees
Parlement meer zeggenschap toe dan alleen een adviesrecht. Zo behoeven
verdragen die de EG sluit in vele gevallen ook nu al goedkeuring door het
Europees Parlement. Het desbetreffend artikel 228 EG is echter even onleesbaar
als multi-interpretabel. Doelmatigheid en democratie vereisen een minder dubbelzinnig
compromis. De regering meent dat het Verdrag op dit punt klaarheid moet scheppen:
als de EG een verdrag sluit moet het Europees Parlement daaraan zijn instemming
verlenen.Wat de regelgeving in de EG-pijler betreft, introduceerde Maastricht op
bepaalde terreinen (met name dat van de interne markt) de codecisieprocedure.
Dit is de besluitvormingsprocedure waarbij de Raad en het Europees Parlement
gezamenlijk medewetgever zijn: geen regeling komt tot stand zonder dat beide
daaraan hun akkoord hechten. Uit democratisch oogpunt is dit een belangrijke
verworvenheid. Ondanks de complexiteit van de procedure heeft de codecisie
«in het algemeen bevredigend» gewerkt, aldus het eerdergenoemd
Rapport van de Raad over de werking van het EU-Verdrag. De rapporten van de
Commissie en het Europees Parlement bevestigen dit oordeel. Uitbreiding van
de codecisieprocedure acht de regering dan ook wenselijk ter vervanging van
de uit democratisch oogpunt minder bevredigende samenwerkingsprocedure. De
samenwerkingsprocedure is nu nog van toepassing op terreinen als vervoers-,
sociaal en milieubeleid.Op controlerend vlak kreeg het Europees Parlement in Maastricht nieuwe
bevoegdheden: de instelling van een ombudsman, het recht van petitie en enquête,
en de bevoegdheid de Commissie ter verantwoording te roepen ter kwijting van
de begroting. Van deze bevoegdheden heeft het Europees Parlement tot nu toe
echter onvoldoende gebruik gemaakt. Deels ligt dit aan het Europees Parlement
zelf. Zo heeft het nog steeds geen ombudsman benoemd. Deels ligt dit aan de
Raad. Pas in april dit jaar ging de Raad akkoord met de nadere regeling van
het parlementair enquêterecht. Zonder deze goedkeuring mag, aldus het
Verdrag, het Europees Parlement dat recht niet uitoefenen. Deels ligt het
aan het Verdrag zelf: het versterkt budgettair kwijtingsrecht op basis van
een betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer was pas van toepassing op
de begroting 1994, en kan dus pas dit jaar worden toegepast. De regering is
voorstander van vergroting van de controlerende bevoegdheden van het Europees
Parlement, zeker waar het gaat om de correcte en doelmatige besteding van
het EG-budget. Op bestuurlijk vlak heeft het Europees Parlement creatief gebruik gemaakt
van zijn nieuw verworven invloed op de benoeming van de Commissie. Voor verdere
versterking van dit recht ziet de regering pas reden indien de samenstelling
van de Commissie aldus wordt aangepast dat geen lidstaat meer recht heeft
op een «eigen» commissaris. Hierop wordt elders in deze nota ingegaan.
De regering blijft wel voorstander van een parlementair recht individuele
Commissieleden te ontslaan. Tijdens de vorige IGC maakte Nederland zich daarvoor
al sterk. 3.3. TransparantieHet vertrouwen dat de burger in de Europese Unie stelt, wordt niet alleen
bepaald door haar probleemoplossend vermogen, maar ook door de mate waarin
het Europese besluitvormingsproces toegankelijk en begrijpelijk is.Aan die toegankelijkheid heeft het Verdrag van Maastricht niet bijgedragen.
De regering vindt daarom dat hierin verbetering moet worden aangebracht. Zij
ziet verschillende mogelijkheden. Allereerst is het wenselijk dat op Europees
niveau een behoorlijke regeling inzake openbaarheid van bestuur tot stand
komt. Voorts kunnen de besluitvormingsprocedures aanmerkelijk
vereenvoudigd worden. Ook kan het EU-Verdrag, zonder aan de inhoud ervan te
tornen, helderder worden opgeschreven, en kan de kwaliteit van de EU-wetgeving
worden verbeterd. Tenslotte moet aandacht worden geschonken aan de zgn. comitologie
en hiërarchie van normen. Openbaarheid van bestuurDe Raad is naast een instelling waar politiek overleg plaats vindt, ook
wetgever. Europese wetgeving raakt de burger vaak rechtstreeks. Het is daarom
wenselijk dat er een behoorlijke regeling voor openbaarheid bestaat. Daarbij
gaat het om twee aspecten: toegang tot informatie voor burgers en parlementen,
en helderheid in de besluitvorming.Wat de toegang van de burger tot informatie betreft, heeft Nederland zich
tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht ingespannen voor
een verdragsbepaling die, naar het voorbeeld van de Nederlandse Wet Openbaarheid
Bestuur, de basis moest leggen voor een adequaat openbaarheidsregime. Uitgangspunt
daarin is dat bestuurlijke informatie in beginsel toegankelijk is, tenzij
deze op specifieke gronden vertrouwelijk moet blijven. Voor de Nederlandse
voorstellen bestond destijds onvoldoende steun. De gewenste verdragsbepaling
kwam er dan ook niet. Wel werd een verklaring (nr. 17) bij het EU-Verdrag
opgenomen, waarin de Commissie werd verzocht om voor het eind van 1993 een
rapport over deze materie op te stellen. Maar het liep anders. Al in 1992
kwam de zaak in beweging. Onder druk van de publieke opinie – vooral
na het eerste Deense referendum over «Maastricht» – nam
de Europese Raad van Birmingham (oktober 1992) het initiatief: de Raad en
de Commissie moesten maatregelen treffen voor een zo groot mogelijke toegang
van de Europese burgers tot informatie van deze instellingen. Na moeizame
onderhandelingen bereikten de Raad en de Commissie overeenstemming over een
gedragscode. Deze bevat de regels voor burgers die bij een van deze instellingen
een verzoek om informatie indienen. Deze regeling, die de Raad nader uitwerkte
in zijn Reglement van Orde, bleek helaas uitermate beperkt. Nederland stemde
destijds daarom zowel tegen de gedragscode als tegen het besluit tot wijziging
van het Reglement van Orde, en stelde tevens beroep in bij het EG-Hof. Een
uitspraak zal mogelijk eind van dit jaar volgen. Eveneens voegde Nederland
zich aan de zijde van een particulier die tegen een afwijzende beschikking
in beroep ging bij de Europese rechter. Ook in deze zaak zal dit jaar een
uitspraak volgen. De regering is van mening dat er in de Europese Unie een
regeling moet komen die de burger een behoorlijk recht op toegang tot informatie
verschaft en tevens een adequate beroepsmogelijkheid. Uitgangspunt dient te
zijn dat documenten in principe toegankelijk zijn, tenzij op specifieke gronden
vertrouwelijkheid geboden is. Ook moet iedere concrete afwijzing van een verzoek
om informatie behoorlijk worden gemotiveerd, waarbij duidelijk het belang
van de burger op toegang tot informatie wordt afgewogen tegen het belang van
geheimhouding.Ook het recht van parlementen op tijdige en volledige informatie moet
worden verzekerd. In de JBZ-nota van mei jl. ging de regering hierop al eerder
in. Maar dit recht betreft ook de besluitvorming op andere EU-terreinen. Er
zijn goede redenen om in het verdrag een specifieke bepaling te nemen die,
naast de Euro-WOB, het parlementair recht op informatie vastlegt. De regering
wil hier, met gelijkgezinde lidstaten, het initiatief toe nemen.Wat het tweede aspect betreft, de openbaarheid van beraadslagingen, is
het nu zo dat bijeenkomsten van de Raad besloten zijn, tenzij met unanimiteit
wordt beslist een openbare zitting te houden. Deze situatie is niet
bevredigend. De regering vindt dat de zittingen van de Raad, daar waar hij
als wetgever optreedt, zo veel mogelijk openbaar moeten zijn. Met «zo
veel mogelijk» bedoelt de regering het volgende. Het ontvankelijkheidsdebat
(de subsidiariteitstoets) van ieder voorstel van de Commissie moet openbaar
zijn, evenals de uiteindelijke stemming in de Raad, inclusief het afleggen
van stemverklaringen. De tussenliggende fase van de onderhandelingen zou daarentegen
besloten kunnen blijven. De regering vindt dit wenselijk, omdat de beraadslagingen
in de Raad, ook waar hij wetgever is, toch in zekere mate een interstatelijk
karakter dragen. Volledige openbaarmaking van alle zittingen zou er slechts
toe leiden dat de werkelijke onderhandelingen zich buiten het kader van de
Raad gaan afspelen. Dit is niet wenselijk.Hoewel de Raad recentelijk op Deens initiatief enige verbeteringen in
zijn regels m.b.t. openbaarheid heeft aangebracht, zijn deze nog steeds verre
van toereikend. De regering is daarom van mening dat deze kwestie opnieuw
aan de orde moet worden gesteld in de IGC.Op het recht van parlementen op tijdige en volledige informatie is hierboven
onder 3.2 al ingegaan. Helderheid in de besluitvormingsproceduresDe besluitvormingsprocedures in de Europese Unie zijn ingewikkeld. Dat
bevordert noch de doelmatigheid, noch de transparantie. De regering is daarom
van mening dat het Europese besluitvormingsproces moet worden vereenvoudigd.
Dit betekent allereerst dat het huidige aantal besluitvormingsprocedures zo
veel mogelijk moet worden gereduceerd, en vervolgens dat de overgebleven procedures
zo simpel mogelijk moeten zijn. De regering wil streven naar meer systematiek
en grotere eenvoud: – uitbreiding van de codecisieprocedure naar andere beleidsterreinen, – versimpeling en verduidelijking van de codecisieprocedure,– schrappen van de samenwerkingsprocedure,– betere regeling van het adviesrecht.Een andere variant van besluitvorming, de zgn. instemmingsprocedure, dient
waar het om wetgeving gaat geheel te vervallen. Deze procedure, waarbij het
Europees Parlement alleen «ja» of «nee» kan zeggen
tegen een voorstel, is ongeschikt om wetgeving tot stand te brengen. Hier
is codecisie op zijn plaats. De instemmingsprocedure is alleen gepast voor
de goedkeuring van verdragen (vgl. de parlementaire goedkeuring van verdragen
in Nederland). Vereenvoudiging van de VerdragstekstHet huidige verdragsrechtelijke bouwwerk bestaat uit één
Unie met drie pijlers, waarvan de eerste weer is onderverdeeld in drie Gemeenschappen:
de EG, de Euratom en de EGKS. De Gemeenschappen hebben rechtspersoonlijkheid,
de Unie zelf niet. Dit leidt bij velen tot verwarring. De tekst van het Verdrag
is bovendien door de opeenvolgende wijzigingen een lappendeken geworden, terwijl
een aantal artikelen is verouderd. De nummering van de verdragsartikelen is
dan weer in cijfers, dan weer in letters, en soms in een combinatie van cijfers
èn letters. Dit alles heeft tot gevolg dat het Verdrag vrijwel ontoegankelijk
is geworden. Niet alleen voor het geïnteresseerde publiek, maar vaak
ook voor de bestuurders zelf.Deze kritiek ten spijt, is de regering zich goed bewust van het feit dat
de geschiedenis van de opstelling van de Europese Verdragen zich kenmerkt
door even creatieve als complexe compromissen. Deze compromissen zijn wellicht
uit efficiency-oogpunt onlogisch en ontoegankelijk, ze geven echter wel de
maximale bereidwilligheid op dat moment van de onderhandelingspartners
weer. Een aantal zaken moet dan ook als een politiek gegeven worden beschouwd.
Dat geldt bijvoorbeeld voor de pijlerstructuur. Op andere punten lijkt verheldering
van de verdragstekst zeker mogelijk. De regering vindt het wenselijk dat de
tekst van het EU-Verdrag sterk wordt vereenvoudigd. Zo'n vereenvoudiging staat
los van de daarenboven gewenste substantiële wijzigingen van het EU-Verdrag,
zoals de eerdergenoemde vereenvoudiging van de besluitvormingsprocedures.
Het gaat hier dus vooral om een «opschoning» van tekst, waarbij
niet getornd wordt aan de materiële inhoud van de verdragsbepalingen.
Erkend moet worden dat dit een lastige opgave is. Het is van belang er tijdig
mee te beginnen. Voorafgaand aan de IGC zou daarom de Reflectiegroep een opdracht
hiertoe kunnen uitbesteden aan een kleine groep van onafhankelijke juristen. Kwaliteit van de wetgevingEG-regels komen vaak tot stand na moeizame onderhandelingen. Gesloten
compromissen weerspiegelen niet alleen de uiteenlopende politieke belangen
van regeringen, het EG-recht moet zijn inhoud en opzet ook vaak ontlenen aan
verschillende tradities en rechtsbronnen van de lidstaten. Dit alles komt
de consistentie, doorzichtigheid en toegankelijkheid van EG-regelgeving niet
ten goede. De kwaliteit van de EG-regelgeving behoeft meer aandacht. De groeiende
betekenis van Europese regelgeving voor de burger, het bedrijfsleven en de
huishouding van de lidstaten rechtvaardigt dat. Op Nederlands initiatief nam
de Raad in 1993 een resolutie aan om de redactionele kwaliteit van de inhoud
van de wetgeving te vergroten. Het ging hier om een eerste stap, met als doel
om een aantal algemene beginselen van behoorlijke wetgeving op Europees niveau
ingang te doen vinden. Op verzoek van de regering bereidt een werkgroep onder
voorzitterschap van Advocaat-Generaal Mr. T. Koopmans hierover een rapport
voor. Dit zal vervolgens worden behandeld door de ministeriële Commissie
Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. De IGC biedt de mogelijkheid
dit initiatief een stap verder te brengen. Te denken valt aan een voorziening
in het Verdrag die verzekert dat alle EU-regelgeving aan een kwaliteitstoets
wordt onderworpen, gedurende en na de onderhandelingen.Kwaliteitsbewaking is niet alleen nodig uit oogpunt van toegankelijkheid
van regelgeving, maar vooral ook uit oogpunt van handhaafbaarheid en fraudegevoeligheid.
De regering wil de aandacht van de IGC vragen voor het belang van de kwaliteit
van EG-regelgeving. Comitologie en hiërarchie van normenTen slotte zal de IGC aandacht moeten schenken aan een tweetal ingewikkelde
vraagstukken: de comitologie en de hiërarchie van normen. In 2.1 werden
ze al genoemd.De comitologie betreft de bestaande afspraken tussen de Commissie en de
Raad over de uitvoering van EG-regelgeving: al naar gelang de gekozen variant
heeft de Commissie een grotere handelingsvrijheid, wat de doelmatigheid vergroot,
maar ten koste gaat van de invloed van de Raad, en dus van de lidstaten. In
ieder concreet geval moet, bij de vaststelling van een EG-richtlijn of verordening,
voor één van de varianten uit het zogeheten Comitologiebesluit
gekozen worden. Dit vergt vaak intensieve onderhandelingen tussen de Commissie
en de Raad. Na «Maastricht» werd de zaak er niet eenvoudiger op.
Door de invoering van de codecisie eist nu ook het Europees Parlement medezeggenschap
over de tenuitvoerlegging van wetgeving. Het Europees Parlement is immers,
waar codecisie geldt, medewetgever en het kan dus niet zo zijn dat alleen
de Raad met de Commissie de invulling van de wetgeving bepaalt. Over het geschil
dat hierover tussen de Raad en het Europees Parlement ontstond,
werd in 1994 een voorlopig compromis overeengekomen, met de afspraak e.e.a.
op de IGC definitief te regelen.Het comitologieconflict heeft direct te maken met het tweede ingewikkelde
vraagstuk dat de IGC krijgt voorgeschoteld: het ontbreken in de Unie van een
hiërarchie van normen. De Unie kent niet, zoals de lidstaten, de mogelijkheid
om algemene regels in «wetten» vast te leggen en de nadere uitwerking
daarvan in secundaire regelgeving (vgl. in Nederland de verhouding tussen
wet en AMvB). Op de meeste beleidsterreinen waarvoor het Verdrag de «zware»
codecisieprocedure voorschrijft, moeten momenteel alle ontwerp-regelingen
op dat terrein die zware procedure doorlopen, of het nu gaat om de hoofdregels
of om de invulling ervan. Een goed bestuur is er, zo meent de regering, bij
gebaat dat hoofd- en bijzaken kunnen worden onderscheiden, en dat de zwaardere
procedure, de codecisie, wordt gereserveerd voor hoofdzaken. Voor secundaire
regelgeving moet een verkorte procedure kunnen worden gebruikt, uiteraard
onder toezicht van de primaire wetgever: Raad en Europees Parlement (vgl.
in Nederland de betrokkenheid van resp. regering en parlement bij AMvB's).In Maastricht bleek het niet mogelijk dit alles, hoe wenselijk ook, naar
tevredenheid te regelen: het bestaande comitologie-regime bleef ongewijzigd,
het vraagstuk van de hiërarchie werd onopgelost doorgeschoven naar de
komende IGC. Het is bepaald onzeker of deze komende IGC er wel uitkomt. Het
gaat hier immers om fundamentele vragen. Wat de comitologie betreft: bij wie
behoort de uitvoerende macht? Bij de Commissie of bij de lidstaten? En wie
controleert hen? Bij de hiërarchie van normen gaat het niet alleen om
een algehele hervorming van de wetgevingsclassificatie, maar vooral ook om
politieke keuzen: wat zijn de hoofdzaken, en wie bepaalt dat?De regering wil zich bij de behandeling van beide vraagstukken constructief
opstellen: doelmatigheid en democratie zijn gebaat bij versimpeling van de
comitologie, en bij invoering van een normenhiërarchie in de Unie. Ze
wil met de IGC-partners nader overleg voeren met het oog op eventuele initiatieven
in die richting. 4. Institutionele aanpassingen in het licht van verdere
uitbreidingIn haar eerste IGC-nota (november 1994) is de regering al uitgebreid ingegaan
op de noodzaak de Europese Unie te hervormen, alvorens tot verdere uitbreiding
wordt overgegaan. Aanpassing is nodig, zowel van het bestaand beleid, in het
bijzonder m.b.t. de landbouw en de structuurfondsen, als institutioneel. Op
dit laatste aspect wil de regering in deze nota nader ingaan.De samenstelling en besluitvormingsstructuur van de instellingen dateren
uit 1957: opgezet voor en door een Gemeenschap van zes lidstaten. Deze toen
bestaande situatie vereiste «checks and balances» tussen de Benelux-landen
enerzijds en de «grote drie» anderzijds. Daarom werd gekozen voor
een hierbij passend evenwicht tussen strikte proportionaliteit en gelijkwaardigheid
tussen alle partners. Dit stelsel bevoordeelt kleinere lidstaten. Bij de vier
successieve uitbreidingen is dit systeem intact gelaten. Nieuwe lidstaten
werden in de verdragsstructuur ingepast via extrapolatie van de bestaande
regels.Al in de jaren zeventig werden waarschuwingen geuit dat de mogelijkheden
van extrapolatie begrensd waren (o.m. in het rapport-Spierenburg m.b.t. de
omvang van de Commissie). Politiek bleek het echter onmogelijk om overeenstemming
te bereiken over alternatieven. Gaandeweg zijn de grenzen van extrapolatie
nu echt bereikt. Voortzetting van de extrapolatiemethode leidt onherroepelijk
tot verlies aan doelmatigheid, daadkracht en democratische legitimiteit.
Samenstelling en besluitvorming van de instellingen zullen daarom moeten worden
herzien.Zoals in de eerste IGC-nota benadrukt, heeft Nederland groot belang bij
behoud en verdere ontwikkeling van de communautaire rechtsorde, d.w.z. bij
de institutionele opzet van de Europese Gemeenschap, thans de eerste pijler
van het EU-Verdrag. Deze rechtsorde wordt gekenmerkt door toetsbare en afdwingbare
wetgeving, een centrale rol voor de Europese Commissie als initiator, maar
ook als hoedster van de werking van het Verdrag, eigen parlementaire controle
en eigen rechtsbescherming. Binnen dit stelsel van «checks and balances»
is meerderheidsbesluitvorming verantwoord, voor grote en kleine lidstaten.
Alleen via het aldus geschapen communautair besluitvormingsproces kon de interne
markt worden voltooid en kan hij worden gehandhaafd. Dit geldt ook voor wat
betreft de communautaire handelspolitiek: de verdediging van onze economische
belangen in de wereldeconomie. De ervaringen met de intergouvernementele besluitvorming
in de tweede en derde pijler van het EU-Verdrag maken eens te meer duidelijk
dat die werkwijze ons dikwijls onvoldoende in staat stelt tijdig en adequaat
te besluiten. De Adviesraad Vrede en Veiligheid benadrukt in zijn advies voor
de IGC terecht het belang van de communautaire structuur, economisch en politiek.
Met de Adviesraad is de regering van mening dat ervoor moet worden gewaakt
dat de verdere ontwikkeling van de beide intergouvernementele pijlers de structuur
van de eerste pijler aantast. Uitgangspunt voor de regering is dat institutionele hervorming geen afbreuk
mag doen aan de communautaire rechtsorde en de communautaire besluitvorming.
Het streven zal er juist op gericht zijn de communautaire structuur te waarborgen
en waar mogelijk te versterken. 4.1. De RaadVier kwesties moeten nader worden bezien; de besluitvorming in de Raad,
de weging van de stemmen van de lidstaten, het voorzitterschap en de werkwijze
van de Raad. Besluitvorming in de RaadIn een Unie van twintig of meer lidstaten zal besluitvorming in de Raad
geen makkelijke zaak worden. Dit geldt niet alleen voor besluiten waarvoor
unanimiteit geldt, maar ook voor die welke met gekwalificeerde meerderheid
kunnen worden genomen. Zoals al in de eerste IGC-nota uiteengezet: het streven
van de regering is erop gericht het huidige niveau van slagvaardigheid van
de Unie tenminste te handhaven. Op de besluitvorming op GBVB- en JBZ-terrein
is de regering nader ingegaan in de tweede en derde IGC-nota. Wat de eerste
pijler betreft, moet besluitvorming in de Raad in beginsel plaatsvinden bij
gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Uitzonderingen hierop moeten nog
nader worden bepaald; in ieder geval acht de regering het unanimiteitsvereiste
gerechtvaardigd als het gaat om:– fiscale kwesties;– het Eigen Middelenbesluit;– besluiten met een constitutioneel karakter: verdragswijziging,
talenregime, toetreding. Weging van de stemmenHoe meer lidstaten, hoe kleiner de invloed van ieder van hen op het bestuur.
Om een gekwalificeerde meerderheid te bereiken, of een blokkerende minderheid,
moet je als lidstaat steeds meer partners aan je zijde zien te krijgen. Bij
de grotere lidstaten knelt vooral dat laatste. Daar komt bij
dat de grote lidstaten zich bij de geldende regels – die de kleinere
lidstaten bevoordelen – onderbedeeld voelen wat betreft stemgewicht.
Ze wijzen erop dat hun relatieve aandeel in het totaal van de stemmen bij
iedere verdere uitbreiding van de EU is afgenomen. Op dit moment is het zo,
dat de vier grote lidstaten ieder 10 stemmen hebben, Spanje 8, Nederland,
België, Griekenland en Portugal ieder 5, Oostenrijk en Zweden ieder 4,
Denemarken, Finland en Ierland ieder 3 en Luxemburg 2. Op het totaal van deze
87 stemmen, zijn er 62 (dit is ongeveer 70% van het aantal) nodig voor een
gekwalificeerde meerderheid. Minimaal 26 stemmen vormen een blokkerende minderheid.
Een minderheid van 25 stemmen kan dus worden overstemd. Indien zo'n minderheid
bijvoorbeeld gevormd wordt door Duitsland, het VK en Nederland betekent dit
dat een groep landen met 150 miljoen inwoners kan worden overstemd. Weliswaar
is dit een minderheid van de Uniebevolking, maar wel een substantiële
minderheid (40 procent), en deze correspondeert niet met hun stemmental (30
procent). Bij iedere verdere uitbreiding zullen beide procentuele cijfers
nog verder uiteen gaan lopen. Op Polen na zullen in de voorzienbare toekomst
immers alleen kleinere lidstaten toetreden. Daarom moeten alternatieven worden
gevonden. Uitgangspunt van de regering is dat er een redelijke balans dient
te bestaan tussen het gewicht van de grote, de middelgrote en de kleine lidstaten.Twee alternatieven zijn denkbaar om het bevolkingstal van grotere lidstaten
meer gewicht te geven: 1. het toedelen van extra stemmen aan de grotere landenDit betekent het inbrengen van meer proportionaliteit in het stemgewicht
van de onderscheiden lidstaten. Zo zou de traditionele stemsleutel (70% benodigd
voor een gekwalificeerde meerderheid) weer meer gaan corresponderen met de
achterliggende bevolkingsaantallen. Deze oplossing zal echter niet makkelijk
zijn te bewerkstelligen. Niet alleen de kleinste lidstaten zullen zich hiertegen
verzetten, ook de grootste zullen moeten aanvaarden dat meer proportionaliteit
betekent dat Duitsland meer stemmen krijgt dan enig andere grote lidstaat. 2. invoering van een dubbele sleutelDe bestaande stemverdeling blijft gehandhaafd, maar wordt aangevuld met
een tweede sleutel, die bepaalt dat een (gekwalificeerde) meerderheid van
stemmen ook tenminste een bepaald percentage (in principe 50 %) van de EU-bevolking
moet vertegenwoordigen. Daarmee wordt ingeval van verdere uitbreiding vermeden
dat een meerderheid van de EU-bevolking kan worden overstemd. Interessant
aspect van een dubbele sleutel is voorts dat het principe in de toekomst nader
kan worden ontwikkeld in meerdere richtingen: zo kan enerzijds worden gedacht
aan een verdere overgang – op niet controversiële terreinen –
naar besluitvorming met eenvoudige meerderheid (één land, één
stem), «beveiligd» door de 50% bevolkingseis, maar ook bijvoorbeeld
aan «super-gekwalificeerde meerderheden» als alternatief voor
unanimiteit (80% stemmen, 70% bevolking).De regering acht verdere bestudering van de dubbele sleutel in het kader
van de IGC wenselijk: aldus worden stemmen tevens gewogen naar de totale bevolkingsomvang
van de Unie. Zo wordt de democratische legitimiteit van de huidige besluitvorming
vergroot. Geen bestendiging van het Akkoord van IoanninaMomenteel zijn, zoals hierboven aangegeven, 26 stemmen nodig om een
besluit te blokkeren: ongeveer 30 procent van de stemmen. Dit percentage is
tot dusver bij iedere uitbreiding van het ledental gelijk gebleven. Bij de
jongste uitbreiding echter niet zonder moeite. Het Verenigd Koninkrijk en
Spanje wilden bij die gelegenheid de drempel verlagen. De overige lidstaten
verzetten zich hiertegen: verlaging van de drempel zou het moeilijker maken
voldoende stemmen te verzamelen om een besluit te nemen, en daarmee de slagvaardigheid
aantasten. Dit conflict werd uiteindelijk bijgelegd in het Akkoord van Ioannina.
De drempel bleef formeel ongewijzigd, maar afgesproken werd om nog niet tot
stemming over te gaan als tussen de 23 en 26 stemmen tegen worden geteld.
De Raad moet zich dan gedurende een «redelijke termijn» inspannen
om tegenstemmers alsnog tegemoet te komen. Het spreekt voor zich dat deze
afspraak, die overigens slechts geldt tot na afloop van de IGC van 1996, de
besluitvaardigheid belemmert. De regering zal zich verzetten tegen bestendiging
van bet Akkoord van Ioannina. Het voorzitterschap van de RaadMet het EU-Verdrag zijn de verantwoordelijkheden en de werklast van het
per halfjaar wisselend voorzitterschap aanzienlijk toegenomen: zowel intern,
in het op goede wijze organiseren van bijeenkomsten van de Raad en de tientallen
ambtelijke werkgroepen, maar vooral ook extern, in het vertegenwoordigen van
de EU in de steeds toenemende contacten met derde landen en organisaties.
Niet alleen voor de kleinere landen wordt het bekleden van het voorzitterschap
een steeds grotere opgave.Een tweede nadeel van het huidige systeem is het gebrek aan continuïteit.Twee keer per jaar moet een nieuw voorzitterschap zich inwerken, twee
keer per jaar wijzigt zich, behalve waar de Commissie die taak vervult, de
vertegenwoordiging van de EU naar buiten.Deze problemen zullen verergeren bij verdere uitbreiding van de Unie.
Ervaring gaat verloren: in een Unie van twintig komt iedere lidstaat slechts
eens per tien jaar aan bod. De IGC zal moeten zoeken naar alternatieve oplossingen.
Verschillende opties doen momenteel de ronde:– verlenging van het voorzitterschap tot een periode van één
jaar;– splitsing van intern en extern voorzitterschap; en– gekozen voorzitterschap;– teamvoorzitterschap.Vooralsnog gaat de voorkeur van de regering uit naar oplossingen in de
richting van een team-voorzitterschap, waarbij een troïka van lidstaten
(voorzitter en twee vice-voorzitters) gedurende een jaar de taken onderling
verdelen. De werklast per lidstaat neemt door zo'n teamvoorzitterschap af,
terwijl de continuïteit wordt vergroot. Bijkomend voordeel is dat aldus,
minder dan nu, lidstaten in de verleiding komen de EU-agenda te belasten met
eigen, nationale politieke prioriteiten. Werkwijze van de RaadDe wijze waarop de Raad thans functioneert is niet altijd even bevredigend.
Indien over een bepaald onderwerp alle ministers het woord voeren, is daar
al meer dan een uur mee gemoeid. Hier komt nog bij dat de interventies meer
en meer declaratoir van aard zijn. De werkelijke onderhandelingen dreigen
op die manier buiten de Raad om plaats te vinden. Ook de informele bijeenkomsten
van ministers, hebben steeds minder het karakter dat hen aanvankelijk was
toebedacht: een strikt informele gedachtenwisseling over enkele belangrijke
thema's. Deze ontwikkeling zal nog verder verslechteren bij een uitbreiding
van de Unie tot twintig of meer lidstaten. De regering vindt
het daarom wenselijk dat tijdens de IGC naar nieuwe werkmethodes van de Raad
wordt gezocht. De reflectiegroep zou hier ook al aandacht aan kunnen geven,
te meer daar verbeteringen niet afhankelijk zijn van verdragswijziging en
dus al in een vroeg stadium zouden kunnen worden doorgevoerd.Voorts zou kunnen worden overwogen de Raad de ruimte te geven initiatieven
te ontplooien op vlak van personeelsbeleid. 4.2. De CommissieIndien de huidige methode van samenstelling van de Commissie gehandhaafd
blijft, doet zich bij verdere uitbreiding van de Unie niet alleen de vraag
voor of er voor iedere Commissaris nog wel een redelijk takenpakket is samen
te stellen, maar ook of de Commissie nog wel naar behoren kan functioneren.
Bij het zoeken naar andere oplossingen, zal vroeger of later een fundamentele
keuze moeten worden gemaakt tussen hetzij een systeem waarbij elke lidstaat
in ieder geval één commissaris levert, hetzij een systeem waarbij
er minder commissarissen dan lidstaten zijn.Gezien de belangrijke rol die de Commissie in de Europese Unie speelt,
hecht de regering er bijzondere waarde aan dat iedere lidstaat in de Commissie
vertegenwoordigd is. Zij gaat daarbij uit van één Commissaris
per lidstaat.Niettemin: uitbreiding van het ledental van de Unie zal, als zo'n oplossing
wordt gekozen, leiden tot een Commissie van meer dan 20 leden. Het streven
naar doelmatigheid vergt daarom dat ook over andere oplossingen moet worden
nagedacht. Uitgaande van een Commissie waarin iedere lidstaat een Commissaris
levert, zou gedacht kunnen worden aan een kernkabinet, aangevuld met «junior-Commissarissen»,
danwel Commissarissen zonder portefeuille. Een verdergaande optie is die waarbij
er minder Commissarissen zijn dan lidstaten. Ook de Adviesraad Vrede en Veiligheid
betrok deze optie in zijn overwegingen. Met behoud van haar voorkeur voor
één Commissaris per lidstaat, staat de regering hier niet afwijzend
tegenover, mits alle lidstaten het recht op permanente vertegenwoordiging
in de Commissie laten varen. Juist om recht te doen aan het belang dat ieder
van de lidstaten aan het Commissarisschap hecht, verzet de regering zich tegen
iedere oplossing waarbij sommige lidstaten wel, andere geen aanspraak kunnen
maken op een eigen Commissaris. 4.3. Het Europees ParlementEvenals bij de Raad spelen twee kwesties: doelmatigheid en democratische
legitimiteit. Doelmatigheidsoverwegingen noodzaken tot het stellen van een
maximum, iets waartoe het Europees Parlement zelf al besloten heeft op grond
van eigen ervaring en inzicht. Het Europees Parlement bepaalde inmiddels zijn
plafond op 700 zetels. Gegeven de bestaande verdeelsleutel, en het huidige
zeteltal van 626, wordt dit plafond vermoedelijk al bereikt bij de eerstvolgende
uitbreiding van de Unie. De regering meent dat het primair aan het Europees
Parlement zelf is om voorstellen te doen hoe in dat geval de verdeelsleutel
moet worden aangepast om het maximum-zeteltal te kunnen handhaven. Ook bij
de recente uitbreiding van de Unie met Finland, Oostenrijk en Zweden deed
het Europees Parlement een voorstel dat uiteindelijk ongewijzigd door de lidstaten
wordt overgenomen (ER van Brussel, december 1993). Wel zal de regering ervoor
waken dat, ongeacht welke verdeelsleutel gekozen wordt, de kleinste lidstaten
kunnen blijven beschikken over een bepaald basisaantal zetels. 4.4. Het HofUit numeriek oogpunt lijkt een verdere uitbreiding van het EG-Hof van
Justitie (thans één per lidstaat) niet zoveel bezwaren op te
leveren. De werkwijze van het Hof typeert zich evenwel door het relatief grote
aantal zaken, dat in voltallige zitting wordt behandeld. Al bestaat de mogelijkheid
tot het behandelen van zaken in kamers van drie of vijf leden, het EG Verdrag
gebiedt voltallige behandeling wanneer één lidstaat of een instelling
daarom verzoekt. De vraag is gerezen, ook bij de leden van het Hof zelf, of
een voltallig Hof van twintig of meer rechters nog wel in staat is om effectief
te beraadslagen. Tegelijkertijd moet een oplossing, waarbij een plafond aan
het aantal rechters wordt gesteld dat kleiner is dan het aantal lidstaten,
van de hand worden gewezen. De aard van de werkzaamheden van het Hof, voor
een groot deel het toetsen van nationaal recht aan Europeesrechtelijke normen,
gebiedt expertise binnen het Hof van het nationale recht van alle lidstaten.
Binnen de parameter «één land, één rechter»
zal moeten worden gezocht naar pragmatische oplossingen, die de effectiviteit
niet tekort doen en tegelijkertijd de huidige status van het Hof als bewaker
in hoogste instantie van de uniforme toepassing van het Gemeenschapsrecht
door de lidstaten onverlet laat.Een optie zou zijn het instellen van twee (quasi) voltallige kamers. Teneinde
de eenheid in rechtspraak tussen beide kamers te waarborgen, zouden de rechters
regelmatig van kamer kunnen rouleren, of zouden de advocaten-generaal de rol
van intermediair kunnen vervullen.Voorstellen als deze zullen overigens in nauw overleg met het Hof door
de Reflectiegroep en de IGC zelf moeten worden besproken. In zijn rapport
over de werking van het EU-Verdrag gaf het Hof al aan daar sterk aan te hechten.Opgemerkt zij nog dat het Gerecht van Eerste Aanleg in mindere mate met
uitbreidingsperikelen wordt geconfronteerd, omdat ook nu al zaken er gewoonlijk
in kamers worden berecht. 5. Meersnelheden-integratieIn de eerste IGC-nota ging de regering uitgebreid in op de mogelijkheden
en knelpunten van meersnelheden-integratie. De regering gaf daarin tevens
aan op grond van welke criteria zij de ontwikkelingen in die richting wil
beoordelen. Geen andere regering van de lidstaat heeft zich overigens tot
nu toe in een publieke nota aan zo'n analyse gewaagd. Niet onbegrijpelijk:
we begeven ons hier op nog onbekend terrein. De risicio's moeten zorgvuldig
worden overwogen. Buiten kijf staat voorts dat zo'n differentiëring van
de integratie institutioneel en juridisch uitermate complexe problemen met
zich meebrengt. Kernvraag is hoe de EU-instellingen, samengesteld voor en
door alle EU-lidstaten, een rol kunnen blijven spelen ten behoeve van verdergaande
integratie van kleinere groepen van lidstaten. Uitgangspunt van de regering
bij de verdere gedachtenbepaling is dat meersnelheden-integratie geen afbreuk
mag doen aan het ene institutionele kader van de EU. Overigens, en voor alle
duidelijkheid: de regering blijft er voorstander van zo enigszins mogelijk
de Unie één koers te laten varen. Meersnelheden-integratie heeft
niet de voorkeur. De in Maastricht gesloten Sociale Overeenkomst van de EU-lidstaten
minus het VK was een noodsprong, en moet worden verholpen. De gedachtenvorming in Europa over meersnelheden-integratie bevindt zich
nog in een pril stadium. Met de eerste IGC-nota en voornoemd uitgangspunt
op institutioneel terrein wil de regering hieraan het hare bijdragen. 6. SlotMet deze en de voorgaande drie nota's ter voorbereiding van de IGC heeft
de regering een bijdrage willen leveren aan het publieke debat over de voorgenomen
herziening van het Verdrag van Maastricht, niet alleen in Nederland, maar
ook in Europa. De nota's, die in het Frans, Duits en Engels zijn vertaald,
zijn, zo blijkt, door de EU-partners met veel belangstelling en waardering
ontvangen.In de eerste nota zijn, mede met het oog op de verdere uitbreiding van
de Unie, enkele uitgangspunten neergelegd voor het Europa van meersnelheden.
In de tweede is een analyse gemaakt van het GBVB, terwijl in de derde suggesties
zijn gedaan voor een doelmatiger samenwerking op JBZ-terrein. In deze vierde
nota heeft de regering een aantal institutionele onderwerpen belicht die naar
haar oordeel tijdens de IGC in ieder geval aan de orde moeten komen. Zij heeft
zich daarbij beperkt tot hoofdzaken. Hoewel in de nota's al enkele duidelijke
uitgangspunten voor een Nederlandse IGC-inzet zijn verwoord, hebben de nota's
toch voornamelijk een verkennend karakter. De regering heeft daar bewust voor
gekozen.Enerzijds omdat zij in samenspraak met het Parlement de Nederlandse inzet
voor de IGC nader vorm en inhoud wil geven, anderzijds omdat er nog een lange
weg te gaan is en de standpunten van de overige lidstaten ook nog lang niet
uitgekristalliseerd zijn. De regering verwelkomt adviezen op dit terrein,
zoals onlangs ontvangen van de Adviesraad Vrede en Veiligheid en de SER. De
komende tijd zal ook de Nederlandse regering haar positie nader bepalen. Zij
gaat er daarbij van uit dat de Europese integratie een onomkeerbaar proces
moet zijn, van vitaal belang voor vrede, welvaart en welzijn op ons continent. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-24251-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl