Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekers; Rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26626, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

30-06-1999

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1998-1999

26626 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamSAMENVATTING1 INLEIDING 1.1 Kader van het onderzoek1.2 TerugkeerbeleidFiguur 12 BELEIDSINFORMATIE 2.1 Immigratie- en Naturalisatiedienst2.2 Vreemdelingendiensten2.3 Evaluatieonderzoeken3 GEREALISEERDE TERUGKEER 1990–1997 3.1 KerncijfersTabel 1. Kerngegevens 1990–1997 (gegevens IND) 3.2 TrendsFiguur 2: aantal teruggekeerde asielzoekers per adrescontrole
(= mob), per uitzetting, onder toezicht (incl. IOM), via IOM en in totaal
 Figuur 3: percentage teruggekeerde asielzoekers via adrescontrole
(= mob), uitzetting en toezicht van het totaal aantal verwijderde asielzoekers4 BEGELEIDING BIJ TERUGKEER 4.1 Inleiding4.2 Het TerugkeerbureauFiguur 4: resultaten Terugkeerbureau I.O.M. 4.3 Verwijdercentrum Ter Apel5 KOSTENFiguur 5: totale uitgaven (x f 1000) voor Terugkeerbureau
I.O.M., voor uitzetting, voor Ter Apel en voor de afd. Coörd. Terugkeer/IND 6 INTERNATIONALE SAMENWERKING7 CONCLUSIES 7.1 Beleidsinformatie7.2 Realisatie doelstellingen Terugkeerbeleid8 BESCHOUWING EN AANBEVELINGEN9 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD REKENKAMERBIJLAGE 1 LIJST VAN BEGRIPPEN EN AFKORTINGENAdrescontroleAsielzoekersA-statusBeleidsmatig moeilijk verwijderbarenBeroepBeschikkingBezwaarIllegaalINDLaissez-passerLand van herkomstmob = met onbekende bestemmingTechnisch moeilijk verwijderbarenTerugkeerbureau IOMUitzettingVertrek onder toezichtvtv (vergunning tot verblijf)vvtv (voorwaardelijke vergunning tot verblijf)VreemdelingendienstBIJLAGE 2 CIJFERMATIGE GEGEVENS BETREFFENDE AFGEWEZEN ASIELZOEKERS
IN NEDERLANDBIJLAGE 3 BEVINDINGEN, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN UIT DERTIEN GEËVALUEERDE
ONDERZOEKSRAPPORTEN1 Inleiding2 Evaluatiesynthese2.1 Beleidsuitvoering2.2 Doelbereiking van het beleid2.3 Verklaringen voor niet-doelbereiking2.4 Neveneffecten3 ConclusiesVraag 1: In hoeverre vindt de beleidsuitvoering plaats
conform de plannen/uitgangspunten/richtlijnen?Vraag 2: In welke mate treft het daarin onderzochte beleid
doel?Vraag 3: welke verklaringen zijn er te geven voor gebleken
onvoldoende doelbereiking?Vraag 4: welke (negatieve/positieve) neveneffecten zijn
er aan het beleid te onderkennen?BIJLAGE 4 FINANCIËLE GEGEVENS NEDERLAND VOOR TERUGKEER AFGEWEZEN
ASIELZOEKERS
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26626Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 102 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 626Terugkeerbeleid afgewezen asielzoekersnr. 2INHOUDSamenvatting5   1Inleiding71.1Kader van het onderzoek7 1.2Terugkeerbeleid7   2Beleidsinformatie102.1Immigratie-
en Naturalisatiedienst10 2.2Vreemdelingendiensten102.3Evaluatieonderzoeken11    3Gerealiseerde
terugkeer 1990 – 1997133.1Kerncijfers133.2Trends13    4Begeleiding bij terugkeer164.1Inleiding16 4.2Het Terugkeerbureau164.3Verwijdercentrum Ter Apel17    5Kosten186Internationale
samenwerking19   7Conclusies217.1Beleidsinformatie217.2Realisatie doelstellingen Terugkeerbeleid21    8Beschouwing
en aanbevelingen23   9Reactie staatssecretaris en nawoord
Rekenkamer24   Bijlage 1Lijst van begrippen en
afkortingen25 Bijlage 2Cijfermatige gegevens betreffende
afgewezen asielzoekers in Nederland28 Bijlage 3Bevindingen,
conclusies en aanbevelingen uit dertien geëvalueerde onderzoeksrapporten29Bijlage 4Financiële gegevens Nederland voor terugkeer afgewezen
asielzoekers35   SAMENVATTINGVoor de bevordering van de terugkeer van afgewezen asielzoekers is door
de Regering een specifiek beleid ontwikkeld. Dit vormt het sluitstuk van het
vreemdelingenbeleid. De uitvoering van het terugkeerbeleid vindt plaats in
een complexe politiek-bestuurlijke context. De Rekenkamer heeft in 1998 een
aantal aspecten van de uitvoering van het terugkeerbeleid onderzocht. Zij
heeft met name de beschikbare beleidsinformatie geïnventariseerd en geanalyseerd
om te komen tot het onderkennen van trends en knelpunten in de uitvoering
van dit beleid. Verder is getracht een vergelijking met andere West-Europese
landen te maken.In de periode 1990–1997 is meer dan de helft (circa 60%) van de
afgewezen asielzoekers die dienden te vertrekken, op eigen gelegenheid, doch
met onbekende bestemming, vertrokken. Dit is op zich in overeenstemming met
één van de belangrijke uitgangspunten van het terugkeerbeleid,
namelijk dat de afgewezen asielzoeker eerst de gelegenheid krijgt om zelfstandig
uit Nederland te vertrekken.De keerzijde hiervan is echter wel dat in de loop der jaren van een steeds
groter aantal van deze afgewezen asielzoekers niet bekend is wat er van hen
geworden is. De vraag of een aanmerkelijk deel van de afgewezen asielzoekers
direct of indirect het illegale circuit «induikt» is niet op grond
van betrouwbare gegevens te beantwoorden of te schatten. Evenmin is het tegendeel
vast te stellen bij gebrek aan gegevens.Het verwijdercentrum Ter Apel en het Terugkeerbureau van de Internationale
Organisatie voor Migratie leveren beiden een kwantitatief bescheiden bijdrage
aan de realisatie van het terugkeerbeleid. Beide instellingen halen hun terugkeerdoelstellingen
niet.Over de doelmatigheid van de circa f 29 miljoen aan uitgaven (1997)
voor het terugkeerbeleid (kosten versus aantal teruggekeerde afgewezen asielzoekers)
is niet eenvoudig een conclusie te trekken. Dit geld wordt vooral besteed
aan een relatief kleine groep afgewezen asielzoekers. Dat wil echter nog niet
zeggen dat de besteding ondoelmatig is: het betreft hier immers juist een
deel van de «moeilijke gevallen».Dat het Ministerie van Justitie de knelpunten in de uitvoering van het
terugkeerbeleid erkent en er iets aan probeert te doen, blijkt uit de ruime
beschikbaarheid van onderzoeken die door of in opdracht van Justitie zijn
uitgevoerd. De aanbevelingen uit deze onderzoeken zijn of worden in het beleid
en de uitvoeringspraktijk verwerkt.De Rekenkamer concludeerde dat de beschikbare beleidsinformatie over de
realisatie van het terugkeerbeleid onvoldoende inzicht geeft in de effectiviteit
van dit beleid. De kwaliteit van de wel aanwezige gegevens vertoont blijkens
extern ingestelde onderzoeken gebreken. Aan de oplossing hiervan wordt gewerkt.
Het verkrijgen van betrouwbare gegevens over de procesgang dient naar de mening
van de Rekenkamer voorrang te krijgen.Doordat andere Europese landen andere definities, registratiewijzen, procedures
en statussen hanteren, is het niet mogelijk om aan te geven hoe de Nederlandse
terugkeercijfers zich verhouden tot die van de overige Europese landen. Alvorens
tot afstemming te komen dient in Europees verband eerst overeenstemming te
komen over begrippen en definities.Het verkrijgen van binnen de EU vergelijkbare beleidsinformatie over terugkeer
van afgewezen asielzoekers dient naar de mening van de Rekenkamer de prioriteit
te krijgen boven andere informatie over asielzoekers. In zijn reactie onderschreef de staatssecretaris de bevindingen, conclusies
en aanbevelingen van de Rekenkamer. Het kunnen voldoen aan randvoorwaarden
voor internationale vergelijking is echter een lange termijn aangelegenheid.
Een projectgroep zal met voorstellen komen voor verbetering van de beleidsinformatie
voor de sturing van de gehele vreemdelingenketen. 1 INLEIDING 1.1 Kader van het onderzoekVoor de bevordering van de terugkeer van afgewezen asielzoekers is door
de Regering een specifiek beleid ontwikkeld. Dit vormt het sluitstuk van het
vreemdelingenbeleid, waarvan het asielbeleid op zijn beurt weer deel uitmaakt.
Het doel van het terugkeerbeleid is om uiteindelijk niet toegelaten asielzoekers
die alle fasen van de asielprocedure hebben doorlopen (1e aanleg, eventueel
bezwaar of beroep en herziening) Nederland te doen verlaten. Zij zijn uitgeprocedeerd
en mogen hier niet meer verblijven.De Rekenkamer heeft in 1998 een aantal aspecten van de uitvoering van
het terugkeerbeleid onderzocht. Zij heeft met name de beschikbare beleidsinformatie
geïnventariseerd en geanalyseerd om te komen tot het onderkennen van
trends en knelpunten in de uitvoering van dit beleid. Verder is getracht een
vergelijking met andere West-Europese landen te maken. De aanleiding voor
dit onderzoek vormden de signalen over problemen rond de uitvoering van het
terugkeerbeleid. Tevens vormt dit onderzoek een vervolg op het eerder door
de Rekenkamer gepubliceerde rapport over het Asielbeleid (Tweede Kamer, vergaderjaar
1995–1996, 24 440, nrs 1–2). Dit betrof een onderzoek naar
de uitvoering van het toelatings- en opvangbeleid en de uitstroom uit de opvang
naar de reguliere huisvesting van verblijfsgerechtigden.Het asielbeleid en de uitvoering daarvan zijn onderwerp van grote maatschappelijke
en politieke belangstelling. Ook de uitvoering van het terugkeerbeleid vindt
plaats in een complexe politiek-bestuurlijke context. Er zijn veel verschillende
partijen bij betrokken die vaak heel verschillende invalshoeken en visies
vertegenwoordigen:• het Ministerie van Justitie (Directie Vreemdelingenbeleid en de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)1, het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (voor de individuele en landgebonden ambtsberichten),
het Ministerie van Defensie (de Koninklijke Marechaussee);• een aantal uitvoeringsorganisaties binnen en buiten de overheid:
de Rechtseenheidskamer, het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers, het verwijdercentrum
Ter Apel, de Internationale Organisatie voor Migratie, de Regiopolitie/ Vreemdelingendiensten
en de gemeenten;• politieke, maatschappelijke en belangenorganisaties, die onderling
vaak zeer uiteenlopende invalshoeken of visies hebben (landgebonden actiegroepen,
Vluchtelingenwerk Nederland, Amnesty International);• de landen van herkomst; deze moeten in veel gevallen een vervangend
(want ontbrekend) reisdocument zoals een laissez-passer afgeven. In de praktijk
doen zij dit vaak karig en traag of soms in het geheel niet. Dit afgezien
van de feitelijke problemen bij het vaststellen van de ware identiteit en
nationaliteit van een asielzoeker. 1.2 TerugkeerbeleidHet door de regering gevoerde Terugkeerbeleid is op 3 juni 1997 voor het
eerst in een zelfstandige beleidsnotitie samengevat en aan de Tweede Kamer
aangeboden2. In de jaren daarvoor vormde het terugkeerbeleid
steeds een onderdeel van het Vreemdelingenbeleid.De uitgangspunten van het terugkeerbeleid kunnen op de volgende wijze
worden samengevat:• een niet toegelaten asielzoeker heeft de plicht terug te keren;• het principe van zelfstandig vertrek op eigen gelegenheid staat
voorop en gedwongen terugkeer is ultimum remedium (stok achter de deur); • de afgewezen asielzoeker wordt eerst vier weken tijd gegund voor
vertrek op eigen gelegenheid;• terugkeer dient individueel en zorgvuldig te worden getoetst;• terugkeer dient humaan en rechtvaardig te geschieden;• opvangvoorzieningen worden beëindigd bij niet medewerking
aan de terugkeer.Hoofdregel in het Terugkeerbeleid is dat de vreemdeling Nederland zelfstandig
verlaat. Dit geldt zowel voor de vreemdeling van wie de aanvraag om toelating
is afgewezen of buiten behandeling is gesteld, als voor de vreemdeling van
wie de vergunning tot verblijf is verlopen of ingetrokken. Indien de vreemdeling
Nederland niet binnen de gestelde tijd verlaat is uitzetting mogelijk. Na
afloop van een termijn van meestal vier weken wordt door de Vreemdelingendienst
een adrescontrole uitgevoerd op het laatst bekende adres van de
vreemdeling. Wordt de vreemdeling niet aangetroffen en kan worden aangenomen
dat hij vertrokken is dan wordt hij geregistreerd als «administratief
verwijderd». Dit betekent dus bijna altijd «vertrek met onbekende
bestemming» (mob). Wordt de vreemdeling nog aangetroffen, dan volgt
in beginsel inbewaringstelling en uitzetting of vertrek onder toezicht. Dit
laatste wordt als een uitzondering en een noodoplossing gezien. Uitzetting wil doorgaans zeggen dat de vreemdeling onder begeleiding van de Koninklijke
Marechaussee of de IND de grens over wordt gezet en eventueel naar het betrokken
land wordt vervoerd. In geval van vertrek onder toezicht mag de
vreemdeling op eigen gelegenheid uit Nederland vertrekken, maar diens reisdocument
wordt ingenomen en – ter controle op het vertrek – op de doorlaatpost
waarlangs deze het land verlaat weer teruggegeven.Wanneer een asielverzoek wordt afgewezen kan niet altijd zonder meer sprake
zijn van terugkeer: er kunnen redenen zijn waarom terugkeer niet mogelijk
of moeilijk is. Sommige afgewezenen kunnen vanwege de algehele situatie in
hun eigen land niet terug (beleidsmatig moeilijk verwijderbaar). Anderen kunnen
niet naar hun eigen land worden teruggestuurd, omdat niet vastgesteld kan
worden uit welk land ze afkomstig zijn, waardoor geen enkel land hen de vereiste
papieren wil geven (technisch moeilijk verwijderbaar). De afgewezen asielzoeker
kan verschillende soorten begeleiding bij terugkeer krijgen. Zo zijn er landgerichte
projecten, waarin het Ministerie van Ontwikkelingssamenwerking specifieke
programma's uitwerkt in overleg met allerlei organisaties die actief zijn
op het terrein van migratie en met de landen van herkomst en is er begeleiding
via het Terugkeerbureau van het kantoor van de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM).In onderstaande figuur 1 zijn de diverse bij de daadwerkelijke uitvoering van het terugkeerbeleid betrokken ambtelijke actoren en de hoofdlijnen
van de verschillende terugkeertrajecten en -stadia in een stromenmodel weergegeven. Figuur 12 BELEIDSINFORMATIE 2.1 Immigratie- en NaturalisatiedienstBijlage 2 geeft een overzicht van de via de IND verkregen cijfermatige
gegevens per jaar. Hoewel de Rekenkamer een veelheid van cijfermatige gegevens
aantrof, bleek er toch niet voldoende beleidsinformatie bij de IND aanwezig
te zijn om het stromenmodel in figuur 1 cijfermatig in te kleuren. Ook de
betrouwbaarheid van de indirect uit de bedrijfsvoeringsinformatie afgeleide
gegevens laat – volgens verricht extern onderzoek, zie bijlage 3 –
te wensen over.De lacunes in het cijfermateriaal betreffen voornamelijk de groep technisch
moeilijk en niet verwijderbare afgewezen asielzoekers, die dagelijks in omvang
kan veranderen (in figuur 1 de vetomkaderde stroom). Verder zijn alleen bestandsgegevens
per jaar beschikbaar en is het niet mogelijk om het zogenaamde «doorstromen»
van de gegevens in figuur 1 zichtbaar te maken. Ook de termijnen en doorlooptijden
bij de terugkeer van afgewezen asielzoekers worden niet permanent in een informatiesysteem
bijgehouden en zijn daarom niet bekend. Dit geldt ook voor de groepen van
wie wel zekerheid bestaat over de terugkeer.Voor de uitvoering van het terugkeerbeleid zijn drie peilmomenten van
belang: de datum van het opmaken van de beschikking (door de IND),
de datum van de uitreiking van de beschikking (door de Vreemdelingendiensten)
en de datum van de adrescontrole (ook door de Vreemdelingendienst).De IND kan thans niet nagaan of een Vreemdelingendienst zich houdt aan
de termijn van vier weken tussen de uitreiking van de beschikking en de adrescontrole.
De Vreemdelingendiensten verstrekken thans dergelijke beheersinformatie niet
aan de IND. De IND onderzoekt nog mogelijkheden om over deze informatie te
kunnen beschikken. Vooralsnog kan de IND echter niet nagaan of de doelstelling
van het terugkeerbeleid op dit punt gerealiseerd wordt. 2.2 VreemdelingendienstenIn maart 1994 heeft de Tweede Kamer besloten om het binnenlandse vreemdelingentoezicht
door de Vreemdelingendiensten te intensiveren door middel van structurele
uitbreiding van de politiecapaciteit. De ministers van Binnenlandse Zaken
en van Justitie hebben de gemaakte afspraken met iedere politieregio in een
convenant vastgelegd. Van de politieregio's wordt onder meer verlangd dat
zij een efficiënte vreemdelingenadministratie voeren en jaarlijks aan
de IND rapporteren over de resultaten op het gebied van het vreemdelingentoezicht.
Het gaat onder andere om gegevens over:• het aantal aangehouden illegale vreemdelingen;• het aantal vreemdelingen dat is aangezegd het land te verlaten
en daartoe een redelijke termijn is gegund;• het aantal vreemdelingen dat met een onbekende bestemming is vertrokken;• het aantal vreemdelingen dat is vertrokken onder toezicht;• het aantal vreemdelingen dat is uitgezet;• de resultaten van de aanpak van individuen en groepen die voordeel
hebben bij de illegaliteit van vreemdelingen.In 1997 is de uitvoering van de convenanten in de periode 1995–1996
geëvalueerd. Uit deze evaluatie bleek dat de rapportages van de 25 politieregio's
onvoldoende inzicht boden in de «productiecijfers» van het vreemdelingentoezicht.
Het bleek de Rekenkamer dat ten aanzien van aangetroffen illegalen niet werd
nagegaan of zij eerder asiel hadden aangevraagd. Over de aantallen
aangehouden afgewezen asielzoekers waren derhalve geen betrouwbare gegevens
voorhanden. Daarnaast waren de rapportages onvolledig en onderling onvergelijkbaar.In 1997 en 1998 zijn de nodige verbeteringen in de uitwerking van de convenanten
aangebracht. De IND-regio Zuid-Oost heeft daarbij in samenwerking met de vijf
zuidelijke politieregio's het voortouw genomen. De verbeteringen betroffen
onder andere de periodieke verantwoording en de rapportagevorm. De andere
IND-regio's implementeren vanaf begin 1998 een structuur waarbij die van de
regio Zuid-Oost als uitgangspunt dient. In de rapportagevorm zoals deze inmiddels
wordt toegepast bij de vijf zuidelijke politieregio's wordt onder meer ook
het aantal aangetroffen illegalen in een overzicht weergegeven.De categorie «afgewezen uitgeprocedeerde asielzoekers die bij steekproeven
onder illegalen door de Vreemdelingendiensten worden aangetroffen» wordt
echter niet apart geregistreerd.Dat is een gemis, omdat dit cijfermateriaal zou kunnen opleveren die als
toetssteen voor de effectiviteit van het terugkeerbeleid zou kunnen dienen.
De IND verwijst voor dit soort gegevens naar verricht wetenschappelijk onderzoek.Verschillende wetenschappelijke onderzoeken1
die zijn uitgevoerd in de periode 1990–1998 beoogden een beeld te geven
van illegalen in Nederland. De Rekenkamer meent echter dat in dit opzicht
aan deze onderzoeken geen conclusies konden worden ontleend. De onderzoeken
waren niet op dit aspect gericht en hadden deels betrekking op gegevens uit
de jaren tachtig. Daarnaast bleek dat het in het algemeen gegevens betrof
van de politie (aanhoudingen, controles), waarbij het doorgaans gaat om «illegalen
onder verdachte omstandigheden». Slechts in één selecte
steekproef onder illegalen uit begin jaren negentig wordt een percentage van
eerder in Nederland of elders in Europa afgewezen asielzoekers genoemd van
in totaal ruim 10%.De resultaten van deze onderzoeken gaven dus noch bewijzen voor de stelling
dat onder de illegalen veel voormalige afgewezen asielzoekers worden aangetroffen,
noch voor het tegendeel. 2.3 EvaluatieonderzoekenDe bij de uitvoering van het terugkeerbeleid betrokken actoren en de verschillende
terugkeertrajecten zijn bijna alle geëvalueerd door (of in opdracht van)
het Ministerie van Justitie. Sommige van deze evaluaties zijn evenwel inmiddels
van oudere datum. De Rekenkamer trof geen evaluaties aan van de uitvoering
van in dit verband gemaakte internationale afspraken, zoals het Schengen-Dublin-traject.In bijlage 3 is een overzicht van conclusies en aanbevelingen uit de door
de Rekenkamer bekeken evaluaties opgenomen. De in het kader van het onderhavige
Rekenkamer-onderzoek gesignaleerde belangrijkste knelpunten uit de evaluatiestudies
betroffen de gegevensvoorziening (inbegrepen de kwaliteit van de cijfergegevens)
en de uitoefening van het vreemdelingentoezicht.De aanbevelingen zijn inmiddels in het Terugkeerbeleid en de uitvoering
daarvan verwerkt of aan de oplossing ervan wordt gewerkt. Dit betrof onder
andere aanbevelingen over:• een zakelijker aanpak als beleidsuitgangspunt;• een zakelijker relatie met de asielzoekers, identificatieplicht
en een terugkeeroptie in het begin van de asielprocedure;• het intensiveren en verbeteren van de fysieke uitzettingen;• het vergroten van de vreemdelingendiensten om de uitvoering van
de lasten tot uitzetting te intensiveren;• het uitvoeren van een audit naar de kwaliteit van de convenanten
1998 tussen de IND en de Vreemdelingendiensten. De aanbevelingen om meer informatie en kennis over terugkeer en verwijdering
te verzamelen hadden per 1 januari 1999 nog tot onvoldoende tastbare resultaten
geleid. 3 GEREALISEERDE TERUGKEER 1990–1997 3.1 KerncijfersUit het beschikbare materiaal valt op te maken dat in de periode 1990
tot en met 1997 circa 20% van degenen die een verzoek tot asiel hebben ingediend
een verblijfsvergunning ontving. Zij werden erkend als vluchteling (A-status).
Ruim 30% ontving een (voorwaardelijke) vergunning tot verblijf. Deze voorwaardelijk
toegelatenen dienen op (lange) termijn terug te keren wanneer de situatie
in het herkomstland verbeterd is. Circa 45% diende terug te keren op korte
termijn. Dat betreft de groep van afgewezen en uitgeprocedeerde asielzoekers
waarop het onderzoek van de Rekenkamer zich richtte.In de periode 1990 tot en met 1997 zijn volgens het bij de IND beschikbare
cijfermateriaal in totaal circa 248 000 asielverzoeken ingediend. Circa
4–16% hiervan zijn tweede aanvragen na een afwijzing. In dit getal zijn
ook de aanvragen meegeteld die op 1 januari 1990 nog in voorraad waren (volgens
een schatting van de IND circa 10 000). Het aantal toegelatenen in deze
periode bedroeg in totaal ongeveer 109 500 (circa 47 000 A-statussen
en 62 500 (voorwaardelijke) vergunningen tot verblijf). In januari 1998
waren er in totaal ruim 39 000 zaken in voorraad bij IND en rechtbanken.
Van degenen die in de periode 1990–1997 het land dienden te verlaten
(circa 90 500) personen is ongeveer 6% beleidsmatig of technisch niet/moeilijk
verwijderbaar. Ongeveer 34% is uitgezet of vertrokken onder toezicht. Van
circa 60% is de bestemming onbekend (betrokkenen niet aangetroffen bij een
adrescontrole). Tabel 1. Kerngegevens 1990–1997 (gegevens IND) aanvragen voor asiel ca.
248 000 Begin 1998 in beroep of in voorraadca.
39 000 Dubbeltellingenca. 9 000 afgehandeld
(100%) ca. 200 000 toegelaten  A-status
(24%)ca. 47 000 verblijfsvergunning
(31%)ca. 62 500 terugkeer (45%) ca.
90 500  van wie:  –
niet/moeilijk verwijderbaar (6%)ca. 5 500 – uitgezet of onder toezicht vertrokken (34%)ca.
 30 500  – adrescontroles = met onbekende
bestemming vertrokken (60%)ca. 54 0003.2 TrendsHet aantal werkelijk teruggekeerde asielzoekers per jaar is vanaf 1990
ieder jaar toegenomen (vanaf 2 662 personen in 1990 naar 18 878
personen in 1997, zie bijlage 2). Het aantal asielzoekers hieruit dat als
teruggekeerd wordt beschouwd omdat zij afwezig waren bij de adrescontrole
is vanaf 1990 ieder jaar constant toegenomen, zowel in absolute aantallen
als procentueel (1990: 24%, 1997: 76%). Van het aantal teruggekeerde asielzoekers
in 1997 is dus driekwart met onbekende bestemming vertrokken. Het is onbekend
of deze mensen inderdaad uit Nederland vertrokken zijn of nog
illegaal in Nederland verblijven. Cijfermateriaal hierover is er niet. Overigens
kunnen ook uitgezette personen illegaal terugkeren.Tegenover een toenemend percentage met onbekende bestemming vertrokken
asielzoekers staat een steeds kleiner percentage dat onder dwang wordt uitgezet.
Dat neemt niet weg dat de absolute aantallen uitgezette of onder toezicht
teruggekeerde afgewezen asielzoekers de laatste jaren aanzienlijk hoger liggen
dan begin jaren '90. Het aantal personen dat met begeleiding van het IOM terugkeert,
vertoont de laatste jaren zowel relatief als absoluut een dalende trend.In de figuren 2 en 3 zijn deze categorieën grafisch weergegeven.
Daarbij zijn absolute aantallen en percentages van het totaal aantal teruggekeerden
weergegeven. Figuur 2: aantal teruggekeerde asielzoekers per adrescontrole
(= mob), per uitzetting, onder toezicht (incl. IOM), via IOM en in totaal
 Figuur 3: percentage teruggekeerde asielzoekers via adrescontrole
(= mob), uitzetting en toezicht van het totaal aantal verwijderde asielzoekers4 BEGELEIDING BIJ TERUGKEER 4.1 InleidingVan de nog niet teruggekeerde afgewezen asielzoekers is het merendeel
beleidsmatig of technisch niet of moeilijk verwijderbaar. Een meerjarig beeld
van de ontwikkeling van de omvang van deze groep kan niet worden gegeven:
de situatie in de landen waarvoor beleidsmatige of technische belemmeringen
bestaan is veranderlijk, waardoor ook de omvang van deze groep sterk varieert.
Meer gedetailleerde gegevens worden pas sinds kort door de IND verzameld:
in oktober 1998 betrof het circa 5600 personen.In het algemeen veroorzaken landen waarvoor beleidsmatige of technische
belemmeringen voor terugkeer gelden ook een hoge instroom van asielzoekers.
Dit geldt bijvoorbeeld voor de meeste landen die in 1997 zorgden voor een
grote instroom (Irak, Afghanistan, Bosnië, Joegoslavië-Kosovo, Sri
Lanka, Somalië, Iran, China, Turkije, Sudan). Dat het terugkeerprobleem
door deze instroom wordt «aangejaagd» lijkt logisch. Overigens
kan een directe causale relatie niet worden afgeleid uit de beschikbare gegevens.De afgewezen asielzoeker kan verschillende soorten begeleiding bij terugkeer
krijgen. Op twee ervan, namelijk de begeleiding van het Terugkeerbureau en
van het verwijdercentrum Ter Apel, gaat de Rekenkamer nader in. 4.2 Het TerugkeerbureauDit bureau is een onderdeel van de Internationale Organisatie voor Migratie
(IOM). Het heeft tot taak het verlenen van bijdragen voor de vrijwillige terugreis
en de eerste periode van verblijf in het land van herkomst. Ook kunnen bijdragen
worden verstrekt voor vertrek naar een derde land, mits toelating in dat land
is gewaarborgd (doormigratie). Het bureau heeft als terugkeerdoelstelling
1500 vreemdelingen per jaar. Het aantal met behulp van het Terugkeerbureau
teruggekeerde (vertrokken) asielzoekers groeide in de eerste jaren van 823
in 1992 naar 1 406 in 1994. Daarna volgde een jaarlijkse daling tot 826
in 1997. In de figuur 4 zijn deze gegevens over de afgelopen jaren en de IOM-doelstelling
weergegeven. Figuur 4: resultaten Terugkeerbureau I.O.M. 4.3 Verwijdercentrum Ter ApelDit centrum is speciaal voor technisch moeilijk verwijderbare afgewezen
asielzoekers. In het centrum is een specialistische verwijderingsunit van
de IND aanwezig. Deze unit bestaat uit terugkeerfunctionarissen, die zorgdragen
voor een intensieve begeleiding van de afgewezen asielzoeker gedurende het
verwijderingstraject. De beleidsdoelstelling voor Ter Apel is dat 50% van
de inwoners binnen drie maanden teruggekeerd moet zijn.In 1996 en 1997 zijn in Ter Apel respectievelijk 221 en 611 afgewezen
asielzoekers gearriveerd. Daarvan zijn respectievelijk 41 en 97 afgewezen
asielzoekers teruggekeerd. Uit deze cijfers blijkt dat de aantallen asielzoekers
die in Ter Apel aankomen laag zijn en dat ook voor deze lage aantallen de
terugkeerdoelstelling in de afgelopen jaren niet is gehaald. Volgens de IND
is er een aantal factoren dat de resultaten van Ter Apel beïnvloedt:• veel afgewezen asielzoekers die zijn geselecteerd voor het verwijdercentrum
Ter Apel vertrekken met onbekende bestemming of weigeren hun plaats in de
opvang te verlaten;• het beleid is dat afgewezen asielzoekers geen recht meer hebben
op voorzieningen wanneer zij niet meewerken aan hun terugkeer. Een aantal
gemeenten is echter «terughoudend» in de uitvoering van dit beleid.
Doordat de overheid doorgaat met voor het onderhoud van de afgewezen asielzoeker
te betalen tot aan de feitelijke ontruiming van de ter beschikking gestelde
woning, ontbreekt de motivatie bij de individuele afgewezen asielzoeker om
mee te werken aan terugkeer;• de reacties op aanvragen voor reisdocumenten die bij de diplomatieke
vertegenwoordigingen van landen van herkomst worden ingediend, laten vaak
lang op zich wachten of worden soms helemaal niet gegeven. Dit betekent continuering
van het verblijf in Ter Apel;• de afgewezen asielzoeker die in Ter Apel aankomt heeft nog steeds
juridische mogelijkheden om tegen de afwijzing bij de rechter in beroep te
gaan. 5 KOSTENIn het onderzoek is getracht de vraag te beantwoorden wat de directe kosten
zijn van de uitvoering van het terugkeerbeleid over de afgelopen vijf jaar
zoals de apparaatskosten van de diverse actoren, bij uitzetting de kosten
voor tickets voor de betreffende vreemdeling en eventueel escorterende marechaussees
en bij «vrijwillig» vertrek vergoedingen verstrekt door het Terugkeerbureau.
In bijlage 4 zijn deze gegevens weergegeven.De apparaatskosten betreffen de kosten voor het Terugkeerbureau van de
IOM, het terugkeercentrum Ter Apel, de afdeling Coördinatie Terugkeer
van de IND, de uitzettingen door de Koninklijke Marechaussee en de Vreemdelingendiensten.
Voor de apparaatskosten van de Vreemdelingendiensten in verband met terugkeer
waren geen gegevens voorhanden.De beschikbare gegevens over kosten voor terugkeeractiviteiten bij de
overige actoren worden weergegeven in figuur 5. In 1997 is aan vreemdelingenzaken
in totaal circa f 1,1 miljard uitgegeven. Hiertegen afgezet vormen de
in kaart gebrachte directe apparaatskosten voor terugkeer ad circa f 29
miljoen derhalve minder dan 3%. Figuur 5: totale uitgaven (x f 1000) voor Terugkeerbureau
I.O.M., voor uitzetting, voor Ter Apel en voor de afd. Coörd. Terugkeer/IND 6 INTERNATIONALE SAMENWERKINGEr bleken vrijwel geen internationaal vergelijkbare gegevens over de terugkeerproblematiek
aanwezig te zijn, omdat de 15 EU-landen gebruik maken van:• verschillende definities van begrippen en daarmee samenhangend
verschillende manieren van registreren (Nederland telt meestal per persoon,
soms per zaak; België telt per dossier, ook als het een gezin betreft;
Frankrijk telt weer geen kinderen mee; etc.);• verschillende omschrijvingen van fases in het asielproces, doorgaans
gebaseerd op verschillen in procedures ;• verschillende statussen, vaak gebaseerd op verschillen in wetgeving.De gegevens over de uitvoering van het terugkeerbeleid van de verschillende
landen konden daardoor niet met elkaar vergeleken worden. Het bleek derhalve
niet mogelijk aan te geven hoe de Nederlandse terugkeergegevens zich verhouden
tot die van de overige Europese landen.Een gevolg van deze ongelijkheden is dat het naleven van de internationaal
gemaakte afspraken niet/moeilijk is uit te voeren of vast te stellen. Dit
geldt onder meer voor de overeenkomst van Schengen/Dublin1 waarin afspraken zijn gemaakt over de verantwoordelijkheid voor behandeling
van een asielverzoek. Volgens het verdrag moeten asielzoekers die zich in
een EU-land melden, maar van wie kan worden aangetoond dat zij voordien in
een ander land het grondgebied van de Europese Unie zijn binnen gekomen, in
dat eerste land van binnenkomst hun asielaanvraag indienen. Overdracht van
de asielzoeker aan het eerste land van binnenkomst moet bij dit land worden
«geclaimd». Zo heeft ook Nederland bij een aantal landen claims
gelegd om asielzoekers aan die landen over te kunnen dragen. Het aantal Schengen/Dublin
claims dat Nederland conform het verdrag bij andere landen indiende, is van
1625 in 1995 toegenomen tot 3596 in 1997: in totaal zijn dit 7323 claims in
de periode 1995–1997. In deze periode leidde dit in slechts 2619 gevallen
(36%) tot een daadwerkelijke overdracht van de asielzoeker naar zijn eerste
land van binnenkomst.Naar van de IND werd vernomen is dit – lage percentage een gevolg
van de volgende knelpunten bij de toepassing van de Schengen/Dublin-overeenkomst:• bewijsmiddelen zijn in de uitvoeringsbepalingen verdeeld in formeel bewijs (paspoorten, visa, andere officiële documenten)
en in indicatief bewijs (bijvoorbeeld verklaringen over reisroute,
treinkaartjes, hotelrekeningen). Alle lidstaten accepteren claims op grond
van formeel bewijs. Claims op indicatief bewijs worden veel vaker afgewezen;• de belangrijkste grond voor verantwoordelijkheidsbepaling in het
kader van de Schengen/Dublin-overeenkomst blijkt illegale binnenkomst in de
EU te zijn. Dit is zelden «formeel» te bewijzen. Claims op grond
van illegale binnenkomst in andere landen van de EU worden daarom zelden gehonoreerd;• het «claim»-systeem van de Schengen/Dublin-overeenkomst
berust in belangrijke mate op de medewerking van de asielzoeker. In de praktijk
is gebleken dat deze het bewijsmateriaal (documenten, reisbescheiden) slechts
zelden overlegt. Formeel bewijs om een claim te kunnen leggen ontbreekt daarom
veelal;• een belangrijk deel van de asielzoekers komt Nederland over land
binnen (80%). Dat betekent dat zij door diverse andere landen moeten hebben
gereisd alvorens asiel te vragen in Nederland. Afgezien van de problematiek
rond de illegale binnenkomst geldt dat nog niet met zekerheid is vast te stellen
of een asielzoeker eerder asiel heeft aangevraagd in een andere EU-lidstaat
zolang het Eurodac-systeem niet van kracht is. Eurodac is een
EU-vingerafdrukkensysteem, waarmee op basis van vingerafdrukken vastgesteld
kan worden of een vreemdeling eerder in een ander Dublinland asiel heeft aangevraagd.
Nu kan pas na personalia-onderzoek en/of individuele vingerafdrukkenvergelijking
worden vastgesteld of er sprake is van een eerder ingediend asielverzoek.
Beiden vinden echter nog niet in alle lidstaten structureel plaats.In een brief van de staatssecretaris van Justitie aan de Tweede Kamer
over de problematiek van de ongedocumenteerde asielzoeker (november 1997)
werd een aantal maatregelen aangekondigd om deze knelpunten op te lossen.
Zo zou worden gestreefd naar een versoepeling van de bewijslast tussen de
EU-lidstaten onderling en meer Europese samenwerking op dit terrein. Verder
zouden stappen worden gezet om de inwerkingtreding van Eurodac te bespoedingen.
Een wijziging van de Vreemdelingenwet met betrekking tot ongedocumenteerden
is inmiddels ingediend (Tweede Kamer, Vergaderjaar 1998–1999 nr. 26 088).Ook onder de door of in opdracht van het ministerie van Justitie vervaardigde
evaluatiestudies trof de Rekenkamer geen materiaal aan met betrekking tot
het Schengen-Dublintraject (zie ook paragraaf 2.3). 7 CONCLUSIES 7.1 BeleidsinformatieDe beschikbare beleidsinformatie over de realisatie van het terugkeerbeleid
geeft onvoldoende inzicht in de effectiviteit van dit beleid. De kwaliteit
van de wel aanwezige gegevens vertoont nogal wat gebreken. Aan de oplossing
hiervan wordt gewerkt.Van het merendeel van de in 1990–1997 afgewezen asielzoekers is
onbekend waarheen zij zijn teruggekeerd of vertrokken (gemiddeld over de onderzochte
jaren circa 60%, in 1997 circa 75%). Dit betreft personen die op basis van
adrescontrole administratief als «vertrokken» worden beschouwd,
maar van wie niet bekend is waarheen zij zijn vertrokken.Ook de gegevens over de groep afgewezen asielzoekers die niet op eigen
gelegenheid kan terugkeren of niet wenst mee te werken aan de terugkeer zijn
onvoldoende uit oogpunt van beleidsinformatie. Het betreft de aantallen vreemdelingen
die als beleidsmatig of technisch niet/moeilijk-verwijderbaar worden beschouwd.
Alleen over het afgelopen jaar is betere informatie beschikbaar.De termijnen en doorlooptijden bij terugkeer zijn niet bekend, waardoor
noch uitspraken over de doelmatigheid van de uitvoering noch uitspraken over
de gerealiseerde snelheid van de procedures mogelijk zijn.Doordat andere Europese landen andere definities, registratiewijzen, procedures
en statussen hanteren, is het niet mogelijk om aan te geven hoe de Nederlandse
terugkeercijfers zich verhouden tot die van de overige Europese landen. 7.2 Realisatie doelstellingen TerugkeerbeleidIn de periode 1990–1997 is meer dan de helft (circa 60%) van de
afgewezen asielzoekers die dienden te vertrekken, op eigen gelegenheid met
onbekende bestemming vertrokken. Dit is op zich in overeenstemming met één
van de belangrijke uitgangspunten van het terugkeerbeleid, namelijk dat de
afgewezen asielzoeker eerst de gelegenheid krijgt om zelfstandig uit Nederland
te vertrekken.De keerzijde hiervan is echter wel dat in de loop der jaren van een steeds
groter aantal van deze afgewezen asielzoekers niet bekend is wat er van hen
geworden is. De vraag of een aanmerkelijk deel van de afgewezen asielzoekers
direct of indirect het illegale circuit «induikt» is niet op grond
van betrouwbare gegevens te beantwoorden. Evenmin is het tegendeel vast te
stellen bij gebrek aan gegevens.Het verwijdercentrum Ter Apel en het Terugkeerbureau van de Internationale
Organisatie voor Migratie (IOM) leveren beide een kwantitatief bescheiden
bijdrage aan de realisatie van het terugkeerbeleid. Beide instellingen halen
hun terugkeerdoelstellingen niet. Vanuit Ter Apel dient volgens de vastgelegde
doelstellingen 50% van de daar gearriveerde vreemdelingen terug te keren binnen
3 maanden na aankomst. In 1996 en 1997 was dit gemiddeld 22%. Het resultaat
van het IOM is vanaf 1994 ook afgenomen en wijkt daarmee steeds meer af van
de gekwantificeerde beleidsdoelstelling (1500 personen per jaar).Over de doelmatigheid van de circa f 29 miljoen aan uitgaven (1997)
voor het terugkeerbeleid (kosten versus aantal teruggekeerde afgewezen asielzoekers)
is niet eenvoudig een conclusie te trekken. Dit geld wordt vooral besteed
aan een relatief kleine groep afgewezen asielzoekers. Dat wil echter nog niet
zeggen dat de besteding ondoelmatig is: het betreft hier immers juist een
deel van de «moeilijke gevallen». Dat het Ministerie van Justitie de knelpunten in de uitvoering van het
terugkeerbeleid erkent en er iets aan probeert te doen, blijkt uit de ruime
beschikbaarheid van onderzoeken die door of in opdracht van Justitie zijn
uitgevoerd. De aanbevelingen uit deze onderzoeken zijn of worden in het beleid
en de uitvoeringspraktijk verwerkt. Alleen de aanbevelingen op het punt van
het verkrijgen van betrouwbare beleidsinformatie (met name cijfermateriaal)
hebben nog onvoldoende resultaat gehad. 8 BESCHOUWING EN AANBEVELINGENEr zijn vele nationale en internationale moeilijk te beïnvloeden
factoren die de omvang van de instroom en daardoor ook van de terugkeer bepalen.
Beheersing van deze stromen mag voorlopig uitgesloten worden geacht. Dit is
bovendien slechts mogelijk in Europees verband. De ervaringen met de uitvoering
van de Schengen-Dublinovereenkomst zijn in dit verband weinig hoopgevend:
hoewel een evaluatie nog niet heeft plaatsgevonden is al wel duidelijk dat
het slechts in 36% van de gevallen komt tot een daadwerkelijke overdracht
van de asielzoeker naar zijn eerste land van binnenkomst.Als eerste stap om het probleem internationaal beter in kaart te brengen
dient in Europees verband overeenstemming te komen over bij de terugkeerproblematiek
te hanteren definities en begrippen. Pas dan kan worden begonnen met verdere
afstemming van (per land beschikbare) beleidsinformatie. Op het gebied van
de procedurele afstemming wijzen de recente ervaringen met de Schengen-Dublinovereenkomst
er op dat het noodzakelijk is om nieuwe regels en wetgeving op uitvoeringseffecten
en uitvoerbaarheid te toetsen.Het verkrijgen van binnen de EU vergelijkbare beleidsinformatie over terugkeer
van afgewezen asielzoekers dient naar de mening van de Rekenkamer de prioriteit
te krijgen boven andere informatie over asielzoekers.De invoering en het gebruik van gegevens in Eurodac en het Schengen Informatiesysteem
kunnen een belangrijke rol spelen bij de onderlinge afstemming.De proces- en bedrijfsinformatie van IND en Vreemdelingendiensten geven
thans onvoldoende bruikbare informatie. Deze systemen zijn thans onvoldoende
ingericht voor het verkrijgen van de noodzakelijke management- en beleidsinformatie.
Het onderhavige Rekenkameronderzoek was niet gericht op het functioneren van
deze organisaties. In algemene zin komt uit het onderzoek wel naar voren dat
koppeling van bedrijfsvoeringsinformatie aan beleidsinformatie de betrouwbaarheid
van gegevens zal bevorderen. Hoewel reeds veel inspanningen zijn verricht,
zijn dit thans nog teveel zelfstandige stromen. De in dit opzicht gesignaleerde
gebreken zijn mede verklaarbaar door de onstuimige groei van deze organisaties.De gecompliceerde procedures en beroepsgangen belemmeren thans de inzichtelijkheid
in de problematiek. Het verkrijgen van betrouwbare gegevens over de procesgang
dient bij de verbetering van de informatie de voorrang te krijgen. Dit is
ook van belang om de uitvoering te kunnen toetsen aan de algemene uitgangspunten
van snelheid, zorgvuldigheid en humaniteit in het terugkeerbeleid.De mogelijkheden om op korte termijn op grond van ambtelijk verzameld
cijfermateriaal onderbouwd zicht te krijgen op de effectiviteit van het terugkeerbeleid
zijn vooralsnog beperkt.Een betere gegevensuitwisseling tussen de regionale Vreemdelingendiensten
en de IND verdient in dit verband evenzeer de aandacht, in het bijzonder over
de niet-toegelaten asielzoekers die worden aangetroffen onder de illegalen.Dat het Ministerie van Justitie de knelpunten in de uitvoering onderkent
en poogt maatregelen te nemen, blijkt uit de ruime beschikbaarheid van onderzoeken
die door of in opdracht van het ministerie zijn uitgevoerd. De Rekenkamer
waardeert dat positief. De resultaten van onderzoek dat aansluit bij wel functionerende
procedures en bij wel aanwezige gegevens kunnen van nut zijn bij het opbouwen
van een stapsgewijs verbeteringsproces. 9 REACTIE STAATSSECRETARIS EN NAWOORD REKENKAMERDe staatssecretaris van Justitie beschouwde het rapport van de Rekenkamer
als een bevestiging van de noodzaak om te komen tot een intensivering van
het terugkeerbeleid, zoals die in het Regeerakkoord van het Tweede Kabinet
Kok was aangekondigd. In zijn brief van 28 mei 1999 onderschreef hij de bevindingen,
conclusies en aanbevelingen uit het rapport. In het licht van de voorgenomen
veranderingen van de terugkeer binnen het asielbeleid stelde hij invulling
te zullen geven aan de aanbevelingen. Voorzover de stand van zaken bij de
beleidsontwikkeling hem dat mogelijk maakte ging hij nader in op de belangrijkste
conclusies van de Rekenkamer.De staatssecretaris onderschreef de constatering van de Rekenkamer dat
het in Europees verband grotendeels ontbrak aan randvoorwaarden voor internationale
vergelijking. De Nederlandse regering spant zich in om met de lidstaten van
de Europese Unie tot een Europees asielbeleid te komen. De totstandkoming
van eenduidige afspraken over de terugkeer van afgewezen asielzoekers, als
sluitstuk van de asielprocedure, is een belangrijk gespreksonderwerp in dit
proces. De staatssecretaris zal binnen de Europese Unie eenduidige definiëring
en vastlegging van relevante beleidsinformatie blijven bepleiten. Het in Europees
verband ontwikkelen van gezamenlijk beleid is echter een proces waarbij over
het algemeen de verwachtingen gericht moeten zijn op de lange termijn. Daarom
werkt de regering tegelijkertijd aan verbeteringen die reeds op korte termijn
resultaat kunnen bewerkstelligen.Over het door de Rekenkamer gesignaleerde tekort aan relevante nationale
beleidsinformatie merkte de staatssecretaris op dat de IND beschikt over een
Informatie- en Analysecentrum dat zich onder andere richt op het verbeteren
van beschikbare beleidsinformatie. In 1999 komt een cohortanalysesysteem1 gereed, dat voor een belangrijk deel de geconstateerde
hiaten in de beleidsinformatie opvult.Daarnaast deelde de staatssecretaris mede dat hij een projectgroep op
hoog ambtelijk niveau had ingesteld, die voorstellen zal ontwikkelen voor
de optimalisering van de beleidsinformatie in het licht van de sturing in
de gehele vreemdelingenketen. Bij de uitvoering van dit beleid zijn immers
vele actoren, ook buiten het Ministerie van Justitie, betrokken.De staatssecretaris onderschreef de constatering dat de resultaten van
het terugkeercentrum Ter Apel bij de verwachting waren achtergebleven. Hij
plaatste daarbij de kanttekening dat de effectiviteit van het verwijdercentrum
niet alleen kan worden afgemeten aan het aantal via Ter Apel verwijderde asielzoekers.
Bij de totstandkoming van het verwijdercentrum is nadrukkelijk uitgegaan van
de vrijwilllige melding van betrokkenen ter plaatse. Ook wees hij op het feit
dat de medewerkers in Ter Apel in hoge mate afhankelijk zijn van informatie
en handelingen van de vreemdelingen en de betrokken landen van herkomst. Bovendien
is in het terugkeercentrum veel expertise aanwezig die hij graag nadrukkelijker
wil betrekken in de gehele asielprocedure.De Rekenkamer merkt bij deze reactie op dat zij de positieve houding van
de staatssecretaris tegenover de door haar gedane aanbevelingen waardeert.
Dat neemt echter niet weg dat één van de kernpunten van het
regeringsbeleid thans op kwalitatief onvoldoende informatie berust en dat
aan het voorzien in de geconstateerde leemtes aanzienlijke problemen verbonden
zijn. In dit verband ziet zij met belangstelling uit naar de cohortanalyse
en naar de voorstellen van de sinds kort ingestelde projectgroep. BIJLAGE 1 LIJST VAN BEGRIPPEN EN AFKORTINGENAdrescontroleDe Vreemdelingendienst controleert of de asielzoeker na het verstrijken
van de vertrektermijn nog op het laatst bekende adres verblijft. AsielzoekersVreemdelingen die om uiteenlopende redenen hun land hebben verlaten om
in een ander land, bijvoorbeeld Nederland, bescherming te zoeken. Zij vragen
dan asiel. A-statusEen asielzoeker die erkend en toegelaten wordt als vluchteling krijgt
een A-status en mag zich in Nederland vestigen. Beleidsmatig moeilijk verwijderbarenUitgeprocedeerde asielzoekers die vanwege de algehele situatie in eigen
land niet kunnen worden teruggestuurd, bijvoorbeeld omdat niet vaststaat dat
zij zonder problemen naar hun land kunnen terugkeren. BeroepAls men in bezwaar is gegaan of administratief beroep heeft ingesteld
tegen een negatieve beslissing op een aanvraag om toelating, en dit is afgewezen,
dan kan men beroep aantekenen bij de Vreemdelingenkamer van de Haagse rechtbank. BeschikkingEen beslissing van de overheid. De asielzoeker die een aanvraag om toelating
heeft ingediend krijgt via een schriftelijke beschikking de beslissing te
horen. Deze wordt uitgereikt door de Vreemdelingendienst. BezwaarAls de staatssecretaris van Justitie een aanvraag om toelating heeft afgewezen
kan men hiertegen bezwaar maken. IllegaalEen illegaal is een vreemdeling die in Nederland verblijft zonder toestemming
van de overheid. INDDe IND (Immigratie- en Naturalisatiedienst) is een onderdeel van het ministerie
van Justitie. De IND beslist namens de staatssecretaris van Justitie wie in
Nederland wordt toegelaten. Laissez-passerDocument waarmee een asielzoeker van zijn autoriteiten toestemming krijgt
om zijn eigen land binnen te treden. Het dient als een tijdelijke vervanging
van een paspoort en is alleen bestemd voor het binnenreizen van zijn eigen
land. Als een asielzoeker geen paspoort heeft, dan kan hij een laissez-passer
aanvragen bij zijn ambassade in Nederland. Land van herkomstHet land waar een asielzoeker oorspronkelijk vandaan komt. mob = met onbekende bestemmingWordt de asielzoeker bij een adrescontrole niet aangetroffen dan wordt
aangenomen dat hij is vertrokken en wordt hij geregistreerd als «administratief
verwijderd». Dit betekent bijna altijd «vertrek met onbekende
bestemming». Technisch moeilijk verwijderbarenUitgeprocedeerde asielzoekers die niet kunnen worden teruggestuurd naar
hun eigen land, omdat ze daar geen toegang krijgen, bijvoorbeeld omdat niet
vaststaat dat ze uit dat land afkomstig zijn. De plaatselijke autoriteiten
weigeren in zo'n geval de asielzoeker de toegang tot het land. Terugkeerbureau IOMInstelling die bemiddelt bij de vrijwillige terugkeer van asielzoekers
die niet langer in Nederland mogen blijven. Ook doormigratie naar derde landen
is mogelijk. De instelling maakt onderdeel uit van de Internationale Organisatie
voor Migratie (IOM) en is gevestigd in Den Haag. UitzettingAls een asielzoeker niet langer in Nederland mag blijven en het vermoeden
bestaat dat hij niet zelfstandig Nederland gaat verlaten, dan wordt hij uitgezet
«met de sterke arm». Dat betekent dat hij onder begeleiding van
ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee of de Vreemdelingendienst de grens
over wordt gezet of naar zijn land van herkomst wordt vervoerd. Vertrek onder toezichtBetrokkene dient zich op een bepaald tijdstip te melden bij een grenspost
(buitengrens, meestal Schiphol), waar hij in het bezit wordt gesteld van zijn
reisdocumenten. Vervolgens wordt erop toegezien dat hij daadwerkelijk uit
Nederland vertrekt. vtv (vergunning tot verblijf)Document waaruit blijkt dat een asielzoeker toestemming heeft om langer
dan drie maanden in Nederland te blijven. Meestal moet de vergunning jaarlijks
worden verlengd, waarbij wordt gekeken of de asielzoeker nog voldoet aan de
voorwaarden. vvtv (voorwaardelijke vergunning tot verblijf)Document waarmee een asielzoeker in Nederland mag blijven zolang de situatie
in zijn eigen land te gevaarlijk is. Deze vergunning wordt verstrekt aan asielzoekers
die niet als vluchteling zijn erkend, maar die vanwege de algemene situatie
in het land van herkomst niet teruggestuurd worden. Als de situatie in het
eigen land weer veilig is, wordt de vergunning ingetrokken. VreemdelingendienstDe Vreemdelingendienst is onderdeel van de Nederlandse politie. De Vreemdelingendienst
houdt zich bezig met het toezicht op vreemdelingen die in Nederland verblijven.
Daarnaast verstrekt de dienst verblijfsdocumenten aan vreemdelingen die in
Nederland mogen verblijven. BIJLAGE 2 CIJFERMATIGE GEGEVENS BETREFFENDE AFGEWEZEN ASIELZOEKERS
IN NEDERLAND Jaar1990199119921993199419951996199708–1998asielverzoeken21 20821 61520 34635 39952 57629 25822 85734 44326 498          Totaal
1990–1997       237 702 gemiddeld/jaar       29 712 beslissingen
asiel         A-status6947754 92310 3386 6547 9808 8066 630 vtv8571 9206 8914 6749 2356 2037 3845 176 vvtv––––3 4564 3187 4005 182           Totaal1 5512 69511 81415 01219 34518 50123 59016 988 Totaal
toegelaten         1990–1997       109 496 Totaalniet-toegelaten         1990–1997       128 206 Verwijdering
asiel         Adres-controle6461 5644 1584 7078 6588 79211 08914 42
57 605 „ „ 1990–1997       54 039 Uitzetting1 4631 7802 2531 6762 8493 3663 5533 2671 735Vertrek toezicht5536621 1238031 7862 3511 8391 186764(waarvan via IOM)  (823)(782)(1406)(1354)(1198)(826) Totaal*2 6624 0067 5347 18613 29314 50916 48118 8781
0 104 Totaal 1990–1997       84 549 Adres-contr.
%*243955656561677675Uitzetting %*554430242123221717Vert.toezicht %*2117151114161178(% via IOM*)  (11)(11)(11)(9)(7)(4) Terugkeerbureau         Personen-aanvraag  1 2521 0881 8351 6151 6471 158 Toewijzing  9428781 5111 4321 308877 Vertrokken  8237821 4061 3541 198826 % „
van totaal*  111111974 Afwijzing  233180291199301220 Intrekking  13595122139165143 Schengen-Dublin         Claim
Ned-uit     1 6252 1023 596 Claimes
1995–1997       7 323 Overdracht
Ned-uit     2681 0481 303 Overdr.
1995–1997       2 619 Moeilijk
en niet-verwijderbaar         Technisch     2 9002 750  Beleidsmatig     13 8002 300  Ter
Apel         Aanmeldingen      4132 025734Gearriveerd in Ter Apel      221611199mob:           voor aankomst      147389 na aankomst      6485 Verwijderd      3764 Via
I.O.M.     433  Doormigratie      02 Terug
in opvang      612 Vreemdelingen-bewaring         Instroom
totaal 2 4764 4174 6083 5783 9725 416  Capaciteit2092773342727187198871 051 Bezettingsgraad9395,29497,294,291,78994,3 BIJLAGE 3 BEVINDINGEN, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN UIT DERTIEN GEËVALUEERDE
ONDERZOEKSRAPPORTEN1 InleidingIn de periode 1993 tot en met 1998 is door of op verzoek van Justitie
een aantal onderzoeken uitgevoerd naar het vluchtelingen- en het asielbeleid,
waaronder het terugkeerbeleid. Op grond van de betreffende onderzoeksrapportages
is getracht de vraag te beantwoorden in hoeverre aan de hand van intern en
extern onderzoek een oordeel gegeven kan worden over de doelbereiking van
het totale terugkeerbeleid. Dit is nader uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen:• is het gehele onderwerp voldoende afgedekt met intern en extern
onderzoek?• voldoen deze onderzoeken aan daartoe te stellen eisen?• kan met behulp van deze onderzoeken een synthetisch beeld van de
mate van doelbereiking van het terugkeerbeleid worden vervaardigd?Voor de beantwoording zijn, voor zover bekend, alle uitgevoerde (evaluatie-)
onderzoeken verzameld en geanalyseerd. Het betreft de volgende rapporten:• Onderzoek beleid en uitvoering asielzoekers, Berenschot, oktober
1995 (TK 95–96, 19 637, nr. 141);• Overlast van in de aanmeldcentra afgewezen asielzoekers, Kruyt,
oktober 1995;• Heroverwegingsonderzoek asielzoekersbeleid, Geelhoed, april 1994;• Humane uitzetting: een paradox?, Van den Haak, mei 1993;• Grensbewaking en veiligheid – de Kmar in perspectief, Andersson
Elffers Felix, november 1995;• State of the art terugkeer/verwijdering, Andersson Elffers Felix,
mei 1997;• State of the art Regulier – inclusief verwijdering/terugkeer,
Andersson Elffers Felix, oktober 1997.• Evaluatie Ter Apel, Ministerie van Justitie, januari 1997 (TK 96–97,
19 637, nr. 231);• Advies inzake het «niet-meewerken» bij de beëindiging
van de opvang van rechtmatig verwijderbare asielzoekers, maart 1998 (TK 97–98,
19 637, nr. 322);• Asielbeleid, rapport Algemene Rekenkamer, oktober 1995, (TK 95–96,
24 440, nr. 2);• Intensivering Vreemdelingentoezicht 1996, Informatie en Analyse
Centrum van de Immigratie en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie,
november 1997;• Evaluatie terugkeerprogramma via I.O.M., brief Staatssecretaris
van Justitie van 8 mei 1995, (TK 94–95, 19 637, nr.129).Met uitzondering van het 5e en 10e rapport zijn alle onderzoeken door
of in opdracht van het ministerie van Justitie uitgevoerd. 2 EvaluatiesyntheseOm op basis van uitgevoerde evaluatie-onderzoeken een beeld te krijgen
van de doelbereiking van het Terugkeerbeleid is de vraagstelling voor een
evaluatie-synthese op basis van de rapporten als volgt te formuleren:• in hoeverre vindt de beleidsuitvoering plaats conform de plannen/uitgangspunten/richtlijnen?• in welke mate treft het daarin onderzochte beleid doel?• welke verklaringen zijn er te geven voor gebleken onvoldoende doelbereiking?• welke (negatieve/positieve) neveneffecten zijn er aan het beleid
te onderkennen? Bij de onderstaande beantwoording van deze vragen en bij de conclusies
zijn ook de gegevens uit de drie rapporten waarbij kwalitatief enkele kanttekeningen
zijn geplaatst meegenomen (zie paragraaf 4.3). Zij dienen echter gezien de
beoordeling met de nodige voorzichtigheid te worden gehanteerd. 2.1 BeleidsuitvoeringVolgens de geëvalueerde onderzoeksrapporten vindt de beleidsuitvoering
in het algemeen plaats conform de plannen/uitgangspunten/richtlijnen. Op de
volgende punten wijkt deze daarvan af:1. het aantal vrijwillige terugkeerders via het IOM loopt terug (1994:
1406) en bedraagt in 1997 nog 826. Dit is opmerkelijk omdat het Terugkeerbeleid
juist stelt dat de IOM-terugkeerregeling in alle gevallen als basis voor dat
beleid blijft gelden (zie bij punt 4.5.1). Het totaal aantal verwijderingen
verloopt (nog) volgens planning (1997: 20 000) maar zal de komende jaren
steeds moeilijker worden omdat het aantal administratieve verwijderingen zal
verdwijnen (rapport Andersson, deel a);2. de criteria voor niet-meewerken aan de terugkeer worden in de praktijk
gebruikt, maar ze zijn (door de commissie Van Dijk) beter geordend en uitgewerkt
(rapport Van Dijk);3. de invoering in 1995–1996 van het VAS (Vreemdelingen Administratie
Systeem) als uniform systeem voor alle Vreemdelingendiensten (in 25 regio's)
ging gepaard met conversie- en aanloopproblemen (rapport Indiac). Hierdoor
is de wijze van rapporteren van de 25 regios zeer divers en zeer onvolledig
(min of meer gesanctioneerd door hoofd IND op 17-07-1996) (rapport Indiac);4 de middelen waarover de politiekorpsen per 31 december 1995 konden beschikken
in structurele zin zijn nagenoeg geheel ingezet voor extra personele capaciteit
voor de intensivering van het vreemdelingentoezicht. Een deel van het aanwezige
personeel is echter doorgeschoven naar andere functies. Zie ook punt 5/6 onder
hoofdstuk 4.4.2. en punt 4 onder hoofdstuk 4.4.4. Verder is eenmalig een extra
inspanning geleverd op het gebied van administratief toezicht (rapport Indiac);5. de prioriteiten tonen aan dat het operationele toezicht door de Vreemdelingendiensten
ook in 1996 geen hoge prioriteit heeft gekregen (rapport Indiac);6. in 1996 zijn, evenals in 1995, de middelen besteed aan het scheppen
van randvoorwaarden voor goed administratief toezicht (rapport Indiac). 2.2 Doelbereiking van het beleidOver de doelbereiking van het Terugkeerbeleid worden de volgende uitspraken
gedaan:1. Over de mate van doelbereiking van het «verwijderingsbeleid»
t.a.v. afgewezen asielzoekers (30% van de instroom) zijn geen harde conclusies
te trekken (rapport Geelhoed). Als verklaring wordt daarvoor gegeven: Het
accent van het beleid is te weinig gelegd op het traject rond de instroom
(instroombeheersing) en de verwijdering (intensivering). Daarmee kan meer
anticiperend en pro-actief en minder accomoderend en reactief beleid gestalte
krijgen (rapport Geelhoed).2. de tot op heden gebruikte strategische uitgangspunten moeten worden
uitgebreid en er moet naast nadere bilaterale afspraken een specifiek flankerend
beleid worden opgesteld (rapport Andersson, deel a). Met flankerend beleid
wordt bedoeld een terugkeerprogramma in de landen van herkomst. Naast bovenstaande algemene uitspraken wordt over onderdelen van het terugkeerbeleid
het volgende gesteld:1. wat betreft Ter Apel is het streven volgens de brief van de staatssecretaris
aan de Tweede Kamer van 25 april 1995 om 50% van de vreemdelingen in het centrum
Ter Apel te verwijderen. Van de 368 uitgeprocedeerde asielzoekers die via
het centrum Ter Apel Nederland moesten verlaten zijn uiteindelijk 41 personen
teruggezonden, waarvan 4 via het IOM-Terugkeerbureau. Het aantal dat daadwerkelijk
terugkeert is dus 11%. Een relatief groot aantal personen vertrekt met onbekende
bestemming voordat en ook nadat men in Ter Apel is aangekomen. Dit verschijnsel
doet zich ook voor in de opvangcentra en in gemeenten met decentrale opvang.
Voor gecontroleerd vervoer bestaat echter geen wettelijke basis. Er zijn maatregelen
genomen om de aansturing van de vreemdelingendiensten te versterken, zodat
uitgeprocedeerde asielzoekers tijdiger en in grotere aantallen het verzoek
krijgen om zich in Ter Apel te melden (rapport Justitie);2. een strikt verwijderbeleid is een belangrijke voorwaarde voor de geloofwaardigheid
van het gehele asielbeleid. Echter de grote groep technisch onverwijderbare
en de verwachte toename bij ongewijzigd beleid zijn in dit opzicht zorgwekkend
(rapporten Berenschot en Andersson, deel a en deel b);3. het grote aantal administratieve uitzettingen, waaraan alleen (steekproefsgewijs)
adrescontrole plaats vindt, is opvallend waardoor deze uitzetting een lage
graad van betrouwbaarheid heeft; het past niet bij een strikt en geloofwaardig
uitzettingsbeleid (rapport Berenschot); 4. het aantal vrijwillige terugkeerders via het IOM loopt terug en bedraagt
in 1996 1198 en in 1997 826. Het aantal vrijwillig teruggekeerde
asielzoekers is te schatten op circa 3 á 4% van het totaal aantal verwijderingen
(rapport Andersson, deel a). Het aantal uitzettingen onder toezicht bedroeg
in 1996 circa 10% van het totaal aantal verwijderingen (rapport Andersson,
deel a);5. het is in 1995 niet gekomen tot een daadwerkelijke substantiële
intensivering van het vreemdelingentoezicht (rapport Indiac);6. een algemene conclusie over besteding van de gelden voor Intensivering
van het Vreemdelingentoezicht (IVT) is niet eenvoudig te stellen. Het is,
op basis van de rapporten van de vreemdelingendiensten, niet mogelijk vast
te stellen of het operationele toezicht in 1996 intensiever plaats vond dan
in 1994 en 1995 (rapport Indiac).Het is moeilijk om de mate van doelbereiking te bepalen. Als oorzaken
worden daarvan vermeld:1. het probleem bij de methode van adrescontroles is de onduidelijkheid
over het vertrek en het ontbreken van regelingen voor de politie over de wijze
en het tijdstip waarop de adrescontrole moet worden uitgevoerd (rapport Geelhoed);2. er is voorafgaande aan de start van het IVT geen nulmeting verricht
(rapport Indiac).3. de zeer diverse en zeer onvolledige rapportage door de 25 regio's Vreemdelingenpolitie
maakt de analyse van de activiteiten in het IVT zeer moeilijk en een gefundeerd
oordeel over besteding van de IVT-gelden in feite onmogelijk. Deskundigen
van de VDs hebben bovendien te kennen gegeven datzij het onderscheid IVT/regulier
o.b.v. hun administratieve- en productie-systemen niet kunnen maken (rapport
Indiac);4. de kwaliteit van het cijfermateriaal blijkt volgens de diverse onderzoeken
onvoldoende te zijn (rapporten Geelhoed en Andersson, deel a en deel b); 2.3 Verklaringen voor niet-doelbereikingIn de rapporten worden de volgende verklaringen voor gebleken niet-doelbereiking
gegeven:1. beletselen om afgewezen asielzoekers uit Nederland te verwijderen zijn:
de beslissing van een herzieningsverzoek mag worden afgewacht in Nederland;
verwijdering (tijdelijk) is niet mogelijk wegens gezondheidstoestand; beleidsmatig
onverwijderbaar; technisch onverwijderbaar (rapport Geelhoed);2. het verkrijgen van laisser passer's en identificatieonderzoeken voor
terugkeer/verwijdering verlopen voor (bijna) alle landen moeizaam en traag,
ongeacht of het gaat om reguliere vreemdelingen of asielzoekers. De indruk
bestaat dat door betrokken ministeries, met BuiZa in een centrale rol, nog
niet de uiterste inspanning wordt gegeven om deze door terugnameovereenkomsten
tot een minimum terug te brengen. De «top-13» landen van terugkeer
zorgen voor 80% van de terugkeeropgave. Juist met deze 13 landen verloopt
de samenwerking moeizaam (rapporten Berenschot en Andersson, deel a en deel
b);3. de celcapaciteit van de inrichtingen en voor inbewaringstelling is
voor het onderdeel uitzettingen van het asielbeleid beperkt en er is onvoldoende
intake-personeel (rapporten Geelhoed en Berenschot);4. opmerkelijk is dat in het totale terugkeer-instrumentarium de vrijwillige
terugkeer geheel los van de gedwongen terugkeer functioneert. Hetzelfde geldt
voor de kennis en ervaring m.b.t. de toelating die geheel gescheiden is van
de terugkeer (rapport Andersson, deel a).;5. Het ontbreekt de IND aan visie, kaders, afspraken, gegevens en controle
waardoor de regierol onvoldoende kan worden ingevuld (rapporten Berenschot
en Andersson, deel a en deel b). Ten aanzien van de terugkeer/verwijdering
na vtv zijn er onduidelijke kaders/definities en gegevens (rapport Andersson,
deel b). De beperkte aandacht voor de overall-verantwoordelijkheid voor toelating
en terugkeer en de daarbij behorende bestandsinformatie, planning en control
vraagt om een aantal maatregelen (rapport Andersson, deel a);6. De convenanten bieden weinig informatie. Daarnaast sluiten de rapportages
niet aan op de convenanten en zijn ze gebrekkig (rapport Indiac);7. volgens deskundigen bij de IND en de politie is in verschillende regio's
het reguliere contingent voor vreemdelingenzorg geslonken, hetgeen de daadwerkelijke
intensivering van het vreemdelingentoezicht belemmert (rapport Indiac);8. er is te weinig politie beschikbaar voor verwijdering en de politie
geeft een lage prioriteit aan vreemdelingenzaken (rapport Geelhoed). Daarnaast
blijkt dat de IND met de VD convenanten afsluit waarin de verwijderdoelstelling
wordt vastgelegd (gebaseerd op het aantal geregistreerde verwijderingen in
het voorgaande jaar). De prioriteiten van de convenanten IND-VD sluiten echter
niet aan op de prioriteiten van de IND (rapport Andersson, deel b); de samenwerking, communicatie en coördinatie tussen de betrokken
instanties (IND, BuiZa, OS, BiZa, SoZa, COA, Knooppunt vrijwillige terugkeer,
Vreemdelingendiensten, Kmar) is voor verbetering vatbaar (rapporten Berenschot,
Van den Haak, Andersson-Schiphol en Andersson-deel a). De communicatie tussen
de betrokken overheidsinstanties (IND, COA, vreemdelingendiensten, gemeenten)
bij het proces tot beeindiging van de opvang verloopt ook nog niet goed (rapport
Van Dijk); 2.4 NeveneffectenAan het terugkeerbeleid is volgens de onderzochte rapporten een aantal
neveneffecten te onderkennen. Het betreft de volgende effecten: 1. Illegaliteit• Een relatief groot aantal personen vertrekt met onbekende bestemming
voordat en ook nadat men in Ter Apel is aangekomen. De aantallen vertonen
een grillig patroon. Een deel gaat de illegaliteit in. Wel wordt hiervoor,
om dit zoveel mogelijk tegen te gaan, vervoer aangeboden naar het vertrekcentrum
(rapport Justitie);• De gedachte dat de meeste vreemdelingen, die de gelegenheid krijgen
vrijwillig te vertrekken, het illegale circuit induiken, wordt echter niet
ondersteund door ervaringsgegevens van de vreemdelingendiensten in het land
(rapport Geelhoed). Volgens een leidinggevende functionaris van de aanmeldcentra
verdwijnt een groot deel van de afgewezen asielzoekers terug naar hun land
van herkomst (rapport Kruyt);• Bij de politie, advocatuur en de CRI is van opvallend crimineel
gedrag van de illegaal aanwezige afgewezen asielzoeker niets gebleken. Echter
illegalen die in Nederland verblijven doen al het mogelijke om niet op te
vallen, teneinde te voorkomen, dat de autoriteiten weten dat ze in Nederland
verblijven (rapport Kruyt).2. Het systeem van adrescontroles om na te gaan of afgewezen asielzoekers
inderdaad zijn vertrokken creëert een toezichtsprobleem, het is namelijk
weinig effectief en tegelijk zeer arbeidsintensief (rapport Geelhoed);3. De dreiging van en de feitelijke gedwongen uitzetting geven veel spanningen
in inrichtingen, met name op Schiphol en tijdens de terugreis (rapport Van
den Haak);4. Ervaringsgegevens leren dat in veel politieregio's de reguliereformatie vreemdelingenzorg onder druk is komen te staan nadat IVT-middelen
ter beschikking waren gesteld. Personeel, voorheen ingezet op vreemdelingenzorg,
is ingezet op andere politieterreinen die dringend aandacht nodig hadden (rapport
Indiac). 3 ConclusiesOver de doelbereiking van het terugkeerbeleid wordt aan de hand van de
beschikbare evaluaties het volgende geconcludeerd: Vraag 1: In hoeverre vindt de beleidsuitvoering plaats
conform de plannen/uitgangspunten/richtlijnen?De beleidsuitvoering vindt in grote lijnen volgens de plannen/uitgangspunten/richtlijnen
plaats. Belangrijke afwijkingen hierop vormen de afname in de terugkeeraantallen
via het I.O.M., de lage prioriteit van het operationele toezicht door de Vreemdelingendiensten
en de verantwoordingsrapportages door de Vreemdelingendiensten. Vraag 2: In welke mate treft het daarin onderzochte beleid
doel?Over de doeltreffendheid van het Terugkeerbeleid in zijn geheel kan moeilijk
een duidelijke uitspraak worden gedaan. Het accent zou meer moeten worden
gelegd op het traject rond de instroom en de verwijdering.Over onderdelen van het Terugkeerbeleid wordt het volgende geconcludeerd:1. voor de verwijdering geldt dat naast de bilaterale afspraken met landen
van herkomst er ook een flankerend beleid (terugkeerprogramma) in die landen
moet worden opgesteld;2. het terugkeercentrum Ter Apel voldoet niet aan de beleidsdoelstelling.
Daarenboven verdwijnt een relatief groot aantal personen met onbekende bestemming;3. de grote groep technisch onverwijderbaren is zorgwekkend; 4. het aantal administratieve uitzettingen is groot. Deze adrescontrole
heeft als instrument van uitzetting echter een beperkte waarde;5. het aantal vrijwillige terugkeerders via het I.O.M. loopt terug en
bedraagt circa 3 á 4% van het totaal aantal verwijderingen; 6. de doelbereiking van het project Intensivering Vreemdelingen Toezicht
is niet vast te stellen;7. het preventieve beleid (contactpersonen op ambassades, controle door
vliegmaatschappijen, pre-boardingchecks door Kmar) is succesvol. Vraag 3: welke verklaringen zijn er te geven voor gebleken
onvoldoende doelbereiking?Als verklaringen voor gebleken onvoldoende doelbereiking worden genoemd
beletselen voor verwijdering (afwachting op herzieningsverzoek mag in Nederland,
gezondheidstoestand, beleidsmatig- of technisch onverwijderbaar), de moeizame
en lange tijdsduur voor het verkrijgen van laisser passers en identificatieonderzoeken,
de onduidelijkheid die adrescontroles geven over het vertrek, het ontbreken
van regelingen over de wijze en het tijdstip waarop de adrescontrole moet
worden uitgevoerd, de onvoldoende capaciteit van de vreemdelingenpolitie en
haar prioriteitstelling, de kwaliteit van de convenanten IND-VD, het niet
aansluiten van de prioriteiten in de convenanten IND-VD op die van de IND,
de zeer diverse, onvolledige en niet op de convenanten IND-VD aansluitende
verantwoordingsrapportages door de Vreemdelingendiensten, de inkrimping van
het contingent Vreemdelingenpolitie voor toezicht op reguliere vreemdelingen,
de samenwerking, communicatie en coördinatie tussen de betrokken instanties,
de regierol door de IND, de motivering voor beslissingen tot beëindiging
van de opvang, de kwaliteit van het cijfermateriaal. Vraag 4: welke (negatieve/positieve) neveneffecten zijn
er aan het beleid te onderkennen?De negatieve neveneffecten zijn het grote aantal personen dat vertrekt
met onbekende bestemming, het los van elkaar functioneren van de terugkeer
op eigen gelegenheid en met de sterke arm, het toezichtsprobleem als gevolg
van de adrescontroles, de spanningen die gedwongen uitzettingen veroorzaken
en het inzetten van de reguliere vreemdelingenzorg op andere politieterreinen.De positieve neveneffecten zijn dat afgewezen asielzoekers die zelfstandig
vertrekken veelal het land verlaten, waarvan een groot maar onbekend
deel naar hun land van herkomst. Diegenen die wel de illegaliteit ingaan vertonen
geen opvallend crimineel gedrag. BIJLAGE 4 FINANCIËLE GEGEVENS NEDERLAND VOOR TERUGKEER AFGEWEZEN
ASIELZOEKERS Jaar19901991199219931994199519961997ind (x f 1 miljoen)   12,916,618,715,917,5Áfd. coördinatie terugkeer/ind (x f 1000)        Personeel1 3801 8092 2432 4502 4712 6603 4796 485Materieel230285342333335361466846Totaal1 6102 0942 5852 7832 8063 0213
 9457 330 Terugkeerbureau iom (x f 1000)        Personeel  331497547681614 Materieel  21086155181266 Programma  1 0911 1921 9532 0322 0641 410Totaal  1 6321 7752 6552 8942 944 Per
teruggekeerde (uit tabel aantallen)  1 9832 2691 8882 1372 458 Gemiddeld
over 1992/1996= 2147        Ter
Apel (x f 1000)        Personeel      2 6272 562Materieel      1 059690Programma      167625 Investeringen      585 Totaal      4 4383 877Per verwijderde, IOM of doormigratie (x f 1000) (uit tabel aantallen)      10839Gemiddeld over 1996/1997= 74 000        Uitzetting        (x f 1000)        Vliegbiljetten
vreemdelingen6 3866 1708 6278 04510 49810 4008 9148 722escorteurs KMar3 3083 1964 4684 1675 5576 2996 0125 348overige kosten5715527717196451 987998600Totaal10 2659 91813 86612 93116 70018 68615 92414 670Per asielzoeker7 0165 5716 154 5 8705 5604 49
04 490 (uit tabel aantallen)         Gemiddeld over
1990/1997=5593        XNoot1Een omschrijving van de gehanteerde begrippen en afkortingen kan men vinden
in bijlage 1.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 386, nr. 1.XNoot1Aalberts: «Politie, tussen discretie en discriminatie: operationeel
vreemdelingentoezicht in Nederland», Arnhem, Gouda Quint 1990, Engbersen:
«Over de verwevenheid van illegaliteit en criminaliteit», Onderzoeksschool
AWSB, researchpaper 95/03, Utrecht 1995; Doornhein e.a.: «Toevlucht
zoeken in Nederland», WODC, Gouda Quint 1995.XNoot1Schengenlanden zijn: Nederland, België, Luxemburg, Duitsland, Frankrijk,
Spanje, Portugal, Italië, Oostenrijk, Griekenland en de vijfde Noordse
landen. Dublinlanden zijn: alle EU-landen.XNoot1Analyse die inzicht verschaft in het verloop van de hele proceduregang
van een gespecificeerde groep asielzoekers (bijvoorbeeld door koppeling van
instroomaantal aan productiecijfers van de IND over statusverlening, afwijzingen,
bezwaargevallen etc.). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26626-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl