Wet wijziging kiesstelsel Tweede Kamer; Advies en nader rapport
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29986, nr. 5

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

08-02-2005

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2004-2005

29986 nr. 5

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamOndertekeningLichaamBijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W04.04 0499/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29986Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 57 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 986Wijziging van de Kieswet tot invoering van een gemengd stelsel voor
de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (Wet wijziging
kiesstelsel Tweede Kamer)nr. 5ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORTHieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 10 december
2004 en het nader rapport d.d. 31 januari 2005, aangeboden aan de Koningin
door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Het
advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij Kabinetsmissive van 20 oktober 2004, no. 04.004031, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en
Koninkrijksrelaties, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt
het voorstel van wet tot wijziging van de Kieswet tot invoering van een gemengd
stelsel voor de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
(Wet wijziging kiesstelsel Tweede Kamer), met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel strekt ertoe voor de verkiezing van de leden van de Tweede
Kamer een gemengd kiesstelsel in te voeren. Daarbij worden de zetels van de
Tweede Kamer aan de kieslijsten toegewezen naar evenredigheid van de in het
hele land op de lijsten van die groeperingen uitgebrachte stemmen; de helft
van de zetels wordt bezet door kandidaten die zijn gekozen in bij de wet in
te stellen meervoudige districten. De Raad van State plaatst bij de keuze
die in het wetsvoorstel is gemaakt en bij de daaraan ten grondslag liggende
analyse een aantal opmerkingen. Hij is van oordeel dat het voorstel in verband
daarmee nader dient te worden overwogen.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 oktober
2004, nr. 04 004031 machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies
inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Kieswet in verband met de
wijziging van het kiesstelsel (Wet wijziging kiesstelsel) rechtstreeks aan
mij te doen toekomen.Dit advies, gedateerd 10 december 2004, No. W04.04 0499/I, bied
ik u hierbij aan. Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.1. Aanleiding om het kiesstelsel te wijzigen: bijdrage aan versterking
van de democratieDe regering is van oordeel dat herziening van het kiesstelsel een bijdrage
levert aan versterking van de democratie. In het hoofdlijnenakkoord is dat
met zoveel woorden aangegeven: «Herziening van het kiesstelsel kan een
belangrijke bijdrage leveren aan versterking van de democratie.» De
hoofdlijnennotitie nieuw kiesstelsel zet het wetsvoorstel in het perspectief
van de ontwikkeling «naar een sterker parlement». Het thans voorliggende
wetsvoorstel concentreert zich op de toevoeging van een persoonlijk element
aan de verkiezingen op basis van een lijstenstelsel. De toelichting op het
wetsvoorstel wijst er terecht op, dat het duidelijk is geworden «dat
onder het ogenschijnlijk vlakke polderlandschap bij de burgers
veel onvrede ten opzichte van de overheid bestaat». Daarom dient een
verbetering van de overheidsprestaties en van de democratische mechanismen
plaats te vinden. Geheel in de lijn van het hoofdlijnenakkoord en de hoofdlijnennotitie
acht de regering voor versterking van de democratie meer nodig dan een wijziging
van het kiesstelsel. Zij plaatst deze wijziging tegen de achtergrond van de
veranderde positie van de burger tegenover de overheid. Zij sluit zich aan
bij de conclusie van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (rapport
De toekomst van de nationale rechtsstaat, 2002) dat permanent onderhoud van
de rechtsstaat nodig is, zowel als het gaat om de klassieke beginselen van
de rechtsstaat – legaliteit, machten-scheiding, rechtsbescherming en
grondrechten – als wanneer het gaat om het modernere beginsel van de
democratie.1 De regering geeft echter onvoldoende
aan wat de bijdrage van het voorstel aan het oplossen van deze bredere problematiek
kan zijn en wat overigens nodig is om de noodzakelijke versterking van de
democratie te bereiken. Daarom maakt de Raad van State eerst opmerkingen over
versterking van de democratie – buiten en binnen staatsinstellingen
(punt 2) – en over de positie van de Tweede Kamer (punt 3). Daarna bespreekt
de Raad de voorgestelde wijziging van het kiesstelsel (punt 4).2a. Democratie buiten de staatsinstellingenDemocratie is, zo merkt de Raad op, meer dan democratie via staatsinstellingen.
Dat geldt zeker in Nederland, waar niet de verhouding tussen staat en burger,
maar de verhouding tussen staat en sociale verbanden traditioneel vooropstaat.
Niet de begrippen nationale soevereiniteit en volkssoevereiniteit, maar subsidiariteit
en soevereiniteit in eigen kring speelden in de opbouw van de moderne Nederlandse
staat een belangrijke rol.Tegen die achtergrond moet ook het Nederlandse «overlegmodel»
worden begrepen. Waar een sterk centraal gezag ontbreekt zijn samenspraak
en onderhandeling een noodzakelijk complement. Alleen zo kan in een land van
minderheden – levensbeschouwelijk, cultureel, politiek – het evenwicht
worden bewaard tussen verschillende groepen en opvattingen. Dat overlegmodel
behoort tot de Nederlandse vorm van democratie.Met het losser worden van de sociale verbanden is ook de betrokkenheid
van de burgers bij de uitkomsten van het overlegmodel afgenomen. Burgers hebben
vaak het gevoel dat er wel over hen wordt beslist, maar niet door of namens
hen. Versterking van de democratie via staatsinstellingen, hoe nuttig ook
op zichzelf, zal dat gevoel niet wegnemen. Sturing van maatschappelijke ontwikkelingen
door de centrale overheid is immers slechts beperkt mogelijk. Het centrum
van de beleidsontwikkeling ligt vaak niet bij de organen van de vertegenwoordigende
democratie, regering en parlement, maar bij andere instituties, organisaties
en gremia zoals intergouvernementele organisaties en instellingen van de Europese
Unie, professionals en verzelfstandigde diensten, belangengroepen en maatschappelijke
partners, organisaties van particulier initiatief en ad hoc actiegroepen.Wie de democratie wil versterken zal daarom (ook) moeten proberen deze
«verplaatsing of verspreiding van de politiek» te doen volgen
door een «verspreiding van de democratie»; niet zozeer door nieuwe
vormen van volksvertegenwoordiging te creëren maar door «de centrale
waarden achter de liberale, representatieve democratie zoveel mogelijk van
toepassing te laten zijn». Het gaat dan om waarden als openheid en openbaarheid,
representativiteit en publieke verantwoording.22b. Democratie via staatsinstellingenOok binnen de staatsinstellingen is de democratie voor verbetering vatbaar.
Democratie is meer dan het eenmaal in de vier jaar kiezen van volksvertegenwoordigers.
Het gaat ook om de ruimte die de overheid aan burgers laat om hun publieke
verantwoordelijkheid te organiseren, in verenigingen, in de wijk, in maatschappelijke
instellingen. Het gaat ook om de relatie tussen bestuur en bestuurden bij
de uitvoering van overheidstaken in de periode tussen verkiezingen in. Het
is van belang dat de overheid zich openstelt voor de ideeën en eigen
initiatieven van burgers, hun wensen en kritiek, en daarmee rekening houdt
bij de ontwikkeling van beleid. Die ruimte en die relatie moeten, zo blijkt
uit de praktijk, worden verbeterd; ook de toelichting maakt hier melding van.3 De voorgestelde wijziging van het kiesstelsel biedt daarvoor
op zichzelf geen remedie. Die gaat alleen over de relatie kiezers-gekozenen.2c. ConclusieWijziging van het kiesstelsel is maar één element van versterking
van de democratie binnen staatsinstellingen. Versterking van democratie binnen
staatsinstellingen is maar één element van versterking van de
democratie. Wijziging van het kiesstelsel kan daarom maar in zeer beperkte
mate bijdragen aan het versterken van de democratie. De Raad meent dat het
in de toelichting aangeduide probleem – versterking van de democratie –
zoveel breder is dan de voorgestelde wijziging van het kiesstelsel –
en dat het probleem, gelet ook op de ontwikkelingen in de afgelopen jaren,
zo dringend is dat deze kiesstelselwijziging zal leiden tot teleurstelling
als niet ook andere veranderingen gestalte krijgen: versterking van de relatie
bestuur/bestuurden, meer ruimte voor particulier initiatief, verspreiding
van de democratie. Hij adviseert in de toelichting hierop in te gaan, en de
voor- en nadelen van het wetsvoorstel die de Raad hierna (punt 4) zal bespreken
tegen die achtergrond te bezien.1 en 2. De Raad merkt terecht op dat er geen sprake (meer) is van een
concentratie van de politieke besluitvorming bij regering en Staten-Generaal
en dat er daarom ook sprake moet zijn van democratie buiten de staatsinstellingen.
De Raad adviseert deze «democratie buiten de staatsinstellingen»
vooral te bevorderen door verspreiding van centrale waarden als openheid en
openbaarheid, representativiteit en publieke verantwoording. Ik onderschrijf
dit standpunt. Onder meer door het programma Andere Overheid besteedt het
kabinet aandacht aan het onderwerp wat door de Raad als «democratie
buiten de staatsinstellingen» wordt aangeduid. Ik ben wel van mening
dat het voorgestelde kiesstelsel indirect een bijdrage kan leveren aan de
democratie buiten de staatsinstellingen. Zoals in de memorie van toelichting
en daarvoor in de hoofdlijnennotitie uiteen is gezet, is een belangrijke doelstelling
van de vorming van districten in het voorstel het weer met elkaar in contact
brengen van burgers en volksvertegenwoordigers. Het is daarbij van belang
dat de districtsvertegenwoordigers permanent zichtbaar zijn in het district
en niet alleen ten tijde van de verkiezingen. Als districtsvertegenwoordiger
zal het kamerlid niet alleen contact onderhouden met individuele burgers,
maar ook met het maatschappelijk middenveld en andere regionale en lokale
instellingen. De districtskamerleden dragen op deze wijze rechtstreeks bij
aan het verspreiden van de door de Raad genoemde democratische basiswaarden.
In de memorie van toelichting en de hoofdlijnennotitie is in dit verband expliciet
gewezen op het positieve effect dat districtsvertegenwoordigers kunnen hebben
voor de regionale en lokale partij-organisaties. Een revitalisering van de
politieke partijen draagt ook bij aan verspreiding van de democratische basiswaarden.Overigens moet er op gewezen worden dat democratie niet vanuit «Den
Haag» afgedwongen kan worden. Ook de burgers zelf en maatschappelijke
groeperingen hebben een verantwoordelijkheid bij het verwezenlijken van democratische
waarden. De centrale overheid kan hier niet meer doen dan de voorwaarden scheppen.
Daarbij moet in het oog worden gehouden dat «democrats are made, not
born».1In de subparagraaf over «democratie via staatsinstellingen»
gaat de Raad in op wat kortweg als «de responsiviteit van de overheid»
kan worden aangeduid. Hoewel het juist is dat dit onderwerp meer omvat dan
met een wijziging van het kiesstelsel kan worden opgelost, deel ik niet de
conclusie van de Raad dat de voorgestelde wijziging van het kiesstelsel hieraan
geen bijdrage levert, omdat deze zich beperkt tot de relatie kiezers-gekozenen.Dit is van de zijde van de Raad een te beperkte voorstelling van de doelstelling
van het wetsvoorstel. Hiervoor is ingegaan op de positieve rol die de districtskamerleden
kunnen vervullen voor de versterking van de democratische basiswaarden in
het district. Omgekeerd zullen de contacten die het districtskamerlid met
de kiezers en de maatschappelijke organisaties heeft ook gevolgen hebben voor
zijn optreden in de Kamer. Zij zullen de problemen waar zij mee geconfronteerd
worden aankaarten in de Kamer. Dit zal de responsiviteit van de Kamer verhogen,
hetgeen weer een positief effect zal hebben op de band met de kiezers.3. De positie van de Tweede Kamer en het kiesstelselHet streven van de regering naar een sterkere band tussen kiezer en gekozene –
een aansprekend en aanspreekbaar parlement – kan niet los worden gezien
van de manier waarop de Tweede Kamer haar functies – volksvertegenwoordiging, medewetgever en controleur – vervult. Deze functies hangen
onderling nauw samen.VolksvertegenwoordigingEen belangrijke functie van de Tweede Kamer als volksvertegenwoordiging
is om forum te zijn voor publiek debat over wat er in de maatschappij aan
de hand is en om vaak tegenstrijdige belangen, eisen en aspecten tegen elkaar
af te wegen – en om in die functie duidelijk herkenbaar te zijn.De Tweede Kamer maakt geen deel uit van het openbaar bestuur en moet daar
ook niet mee verweven raken. Een manco van de democratie binnen en buiten
staatsinstellingen zou hierin gelegen kunnen zijn dat de volksvertegenwoordiging
te zeer medebestuurder en uitdrager van overheidsbeleid is geworden, in plaats
van aandrager daarvan namens de bevolking; de burger krijgt onvoldoende antwoord.Deze meer algemene aspecten zijn verweven met de institutionele problemen
van het vertegenwoordigend stelsel: «grote vragen in de straat en inhoudelijke
armoede rond de staat».1Medewetgever en controleurOnder meer door de vergaande delegatie van regelgeving ligt de wetgevende
taak (die is opgedragen aan regering en Staten-Generaal gezamenlijk) feitelijk
vooral bij de regering. Het overgrote deel van de wetsvoorstellen wordt door
de regering voorbereid. Daarbij komt thans de verschuiving van de wetgevende
arbeid naar Brussel; aan de voorbereiding van die wetgeving nemen wel vertegenwoordigers
van de regering deel, maar de controle van de Tweede Kamer daarop is gering.Bij de controle op het nationale beleid is de Tweede Kamer vaak meer gericht
op de controle vooraf, op te voeren beleid, dan op de controle op de effecten
van het gevoerde beleid, ondanks pogingen om die controletaak sterker aan
te zetten. De burgers hebben echter het meeste te maken met die effecten.Zo bezien is een heroriëntatie van de Kamer op haar vertegenwoordigende,
wetgevende en controlerende functie een belangrijke voorwaarde voor een sterker
parlement (de titel van de hoofdlijnennotitie nieuw kiesstelsel). Die heroriëntatie
impliceert een grotere mate van zelfstandigheid van de volksvertegenwoordiging
ten opzichte van de regering. Wijziging van het kiesstelsel leidt niet automatisch
tot die grotere zelfstandigheid. Grotere zelfstandigheid leidt waarschijnlijk
wel tot grotere geloofwaardigheid van het parlement tegenover de kiezers en
daarmee tot een betere relatie tussen kiezers en gekozenen.Het is allereerst aan de Tweede Kamer om zich op zo'n heroriëntatie
te bezinnen; de Raad adviseert de regering om in ieder geval nader in te gaan
op de vraag hoe de voorgestelde wijziging van het kiesstelsel kan bijdragen
aan grotere zelfstandigheid van de Tweede Kamer en op hetgeen overigens nodig
is om die zelfstandigheid te versterken.3. De Raad merkt terecht op dat een aanspreekbaar en aansprekend parlement
niet los gezien kan worden van de wijze waarop de Tweede Kamer haar functies
vervult. Het is zoals de Raad opmerkt allereerst aan de Kamer om zich op zo'n
heroriëntatie te bezinnen. De Kamer heeft in het verleden al blijk gegeven
zich hier van bewust te zijn en beziet met enige regelmaat het eigen functioneren.
De commissie Onderzoek organisatie en werkwijze Tweede Kamer, bekend als de
commissie-Dolman, en de bijzondere commissie Vraagpunten, de commissie-Deetman,
zijn hier uitgesproken voorbeelden van. Ook het rapport van de Tijdelijke
Commissie Infrastructuurprojecten zal naar verwachting de Kamer aanleiding
geven haar positie als controleur opnieuw tegen het licht te houden.De wijziging van het kiesstelsel ziet vanzelfsprekend vooral op de volksvertegenwoordigende
rol van de Kamer. Deze rol is echter niet los te zien van haar rol als wetgever
en controleur. Zoals hiervoor is aangegeven verwacht ik dat de inbreng van
de districtsvertegenwoordigers de responsiviteit van de Kamer zal doen toenemen.
De inbreng die de Kamer krijgt via de districtsvertegenwoordigers heeft ook
gevolgen voor de wijze waarop de regering wordt gecontroleerd en voor de inbreng
bij wetsvoorstellen. Indien, om een voorbeeld te noemen, kamerleden via contacten
met burgers geconfronteerd worden met ondoorzichtige regelgeving,
zal hen dat in hun rol als medewetgever alerter maken op het belang van heldere,
eenduidige regels.4. Beoordeling van het wetsvoorstelDe regering is van oordeel dat het bestaande kiesstelsel niet beantwoordt
aan de behoeften die heden ten dage bij de kiezers bestaan: herkenbare, aansprekende
en ook aanspreekbare politici. Dat de regering dit als een probleem aanmerkt
acht de Raad terecht.De Raad bespreekt nu de vraag of met dit voorstel dat probleem wordt opgelost
en of er wellicht alternatieven zijn, bijvoorbeeld verlaging van de voorkeurdrempel.a. Doeltreffendheid van het voorstelDe Raad van State wijst er allereerst op dat het doel van het voorstel –
vergroting van het aantal kamerleden met een eigen kiezersmandaat als een
manier om de band tussen kiezer en gekozene te versterken – met het
voorstel maar in zeer beperkte mate wordt bereikt. Hij noemt de volgende aspecten.– Op het eerste gezicht lijkt het stelsel vele tientallen kamerleden
op te leveren die als persoon een groot aantal stemmen op zich hebben verenigd.
Het is echter de vraag of daarmee ook sprake is van een versterkt kiezersmandaat.
De Raad acht het niet onaannemelijk dat een groot deel van de kiezers nog
steeds zal stemmen op basis van partijvoorkeur; met die mogelijkheid zal althans
rekening moeten worden gehouden. Dat betekent dat de districtsstem vooral
van belang is om te bepalen welke districtskandidaten van een partij worden
gekozen in plaats van lijstkandidaten. Het gaat dan niet om concurrentie binnen
het district, maar binnen de partij. Maar omdat de districtsdrempel voor grote
en kleine partijen even hoog is, werkt de districtsstem bij grote en kleine
partijen niet op dezelfde manier uit. Bij grote partijen zal de districtskandidaat
bijna automatisch worden gekozen, zonder dat daaruit kan worden afgeleid dat
die kandidaat zoveel meer steun heeft dan de lijstkandidaat van die partij
in wiens plaats hij een zetel inneemt. Bij kleine partijen wordt de districtskandidaat
bijna automatisch niet gekozen, maar dat betekent niet dat die kandidaat minder
aanhang heeft dan de lijstkandidaten van die partij. Dat alles relativeert
de betekenis van het beoogde kiezersmandaat.– Iemand kan kandidaat staan zowel in een district als op de landelijke
lijst. De Raad stemt op zichzelf met deze keus in, omdat het stelsel anders
geen betekenis zal hebben voor kleine partijen, maar een al veel genoemd nadeel1 is dat de kandidaat die er niet in slaagt zich te laten
kiezen in het district, alsnog via de landelijke lijst gekozen kan worden.– Het kleinste district – Flevoland – telt ongeveer
350 000 inwoners en krijgt twee zetels. Het gemiddeld aantal inwoners
per districtsgekozene is ongeveer 216 000. Het zal, gelet op deze getallen,
in de praktijk niet eenvoudig zijn voor het in een district gekozen kamerlid
om een persoonlijke band op te bouwen met de inwoners van het eigen district.
De feitelijke aanspreekbaarheid van het kamerlid, doel van het voorstel, zal
daardoor moeilijk te bereiken zijn.– Het aantal zetels per district loopt uiteen van twee tot vijf.
Voor kleine partijen zal het nauwelijks interessant zijn om kandidaten te
stellen in de kleinere districten: niet alleen omdat hun kandidaten weinig
aanhang hebben, maar ook omdat veel kiezers in zulke districten geneigd zullen
zijn een strategische stem uit te brengen op een kansrijker kandidaat (dit
kan het effect, genoemd onder het eerste streepje, nog versterken). Voor de
kiezers in kleine districten is dat eveneens een nadeel: de keus gaat feitelijk
maar tussen twee of drie kandidaten.– In het huidige kiesstelsel gaan er geen grote aantallen stemmen
verloren. In het voorgestelde stelsel gaan de stemmen die zijn uitgebracht
op districtskandidaten die de districtsdrempel niet halen, verloren voor het
doel van de operatie.– Het zal ongetwijfeld relatief vaak gebeuren dat een vooraanstaand
lid van een partij eerst wordt gekozen in een district, om als uitkomst van
de kabinetsformatie te worden benoemd als minister of staatssecretaris. De
vrijvallende zetel wordt vervuld door een kandidaat van de landelijke lijst.
Het aantal kamerleden met een districtsmandaat zal daardoor dalen.b. De keuze voor een gemengd stelselDe regering acht invoering van een gemengd stelsel de aangewezen weg om
het doel, aansprekende en aanspreekbare volksvertegenwoordigers, te bereiken.
In de Hoofdlijnennotitie is een aantal alternatieven, waaronder dat van een
beperkt aantal enkelvoudige districten, besproken en afgewezen. In de memorie
van toelichting wordt voor de argumentatie verwezen naar de Hoofdlijnennotitie
en de behandeling daarvan in de Tweede Kamer. Bij de eveneens besproken variant
«verlagen dan wel opheffen van de kiesdrempel» acht de Raad de
motivering tot afwijzing in de toelichting niet overtuigend. De regering stelt
dat er bij deze variant voor de kiezer in het stemhokje niets verandert. Deze
stelling gaat echter voorbij aan het voornaamste doel dat het voorstel (inmiddels)
gekregen heeft: de mogelijkheid aansprekende vertegenwoordigers te kiezen
met handhaving van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en met behoud
van de functie van partijen bij de selectie van de kandidaten. De Raad onderkent
het belang van de invloed van politieke partijen op de kwaliteit van de te
vormen fractie en op de kwaliteiten van de leden daarvan; de functie van partijen
is wezenlijk om te komen tot selectie van aansprekende politici. Maar dan
is ook een systeem denkbaar waarbij die functie tot haar recht kan komen zonder
de thans voorgestelde ingrijpende veranderingen, die een kiesstelsel opleveren
dat ontegenzeggelijk complexer is dan het huidige. Een voor de hand liggende
mogelijkheid is het bepalen van de voorkeurdrempel op 10%, zoals ook geldt
bij de verkiezingen van de Nederlandse leden van het Europese Parlement.1 Het is ook mogelijk om de voorkeurdrempel geheel af te
schaffen. Uit de literatuur blijkt dat er mogelijkheden zijn om een juist
evenwicht te vinden tussen voorkeurstemmen en stemmen die de lijstvolgorde
onderschrijven.2 Bij verlaging of afschaffing
van de voorkeurdrempel vindt concurrentie plaats tussen kandidaten van dezelfde
partij, maar de concurrentie is veel zuiverder dan bij het wetsvoorstel (met
concurrentie op afstand tussen districts- en lijstkandidaten), omdat de kandidaten
gelijke kansen hebben. Bovendien is de kiezer niet beperkt tot de kandidaten
in het eigen district.c. ConclusieDe Raad meent dat versterking van het kiezersmandaat van Kamerleden en
daarmee de verkiezing van herkenbare, aansprekende en ook aanspreekbare politici,
met het wetsvoorstel maar in zeer beperkte mate wordt bereikt. Hij meent voorts
dat de thans beoogde personalisering van het kiesstelsel beter – en
zonder complicering van het kiesstelsel – kan worden bereikt door verlaging
of afschaffing van de voorkeurdrempel. Bovendien doet zich bij dit alternatief
geen probleem voor met het kiesrecht van niet-ingezetenen (dit probleem wordt
hierna, in punt 5, besproken).De Raad adviseert het wetsvoorstel nader te overwegen en daarbij te betrekken
hetgeen de Raad in de paragrafen 2 en 3 heeft aangevoerd.4a. De relativering die de Raad onder het eerste gedachtestreepje aanbrengt
ten aanzien van het kiezersmandaat van de kandidaten die in de districten
worden gekozen, onderschrijf ik niet. In de districten wordt een personenstelsel
gehanteerd, dat tot gevolg heeft dat alleen die kandidaten worden verkozen,
die voldoende stemmen op hun persoon hebben weten te verenigen. Daarmee hebben
deze kandidaten een rechtstreeks kiezersmandaat verworven. Dat zal naar mijn
overtuiging zo gezien worden door de kiezers en door de betreffende kamerleden.De Raad gaat ervan uit dat een groot deel van de kiezers zich zal laten
leiden door de partijvoorkeur. Het wetsvoorstel maakt het voor de kiezer echter
mogelijk een onderscheid te maken tussen zijn voorkeur voor een persoon op
de landelijke lijst en een districtskandidaat. Het is ongetwijfeld zo dat
een kiezer die landelijk een voorkeur voor een bepaalde partij heeft, het
eerst zal kijken naar een kandidaat van die partij in het district. Maar zijn
keuze voor die kandidaat zal geen automatisme zijn. Het is daarom voor partijen
belangrijk goede districtskandidaten in te zetten. Ook goede districtskandidaat
van relatief kleine partijen zullen niet bij voorbaat kansloos zijn nu de
kiezer zijn stemmen kan splitsen zonder dat dit de partij van zijn voorkeur
landelijk zetels kost.Het personenstelsel in de districten werkt daarom niet per definitie in
het nadeel van kandidaten van kleinere partijen. Alle kandidaten zijn in de
districten gelijk. Een lijstenstelsel in de districten zou wel nadelig voor
de kleine partijen zijn, omdat dan ook degene die als tweede op
de lijst van een grote partij staat zonder «eigen stemmen» te
hebben verworven, als districtskandidaat verkozen kan worden. Onder het voorgestelde
stelsel moet iedere kandidaat zijn eigen mandaat verdienen.Anders dan de Raad zie ik niet dat introductie van het gemengde stelsel
onzuivere concurrentie tussen de kandidaten binnen een partij tot gevolg zal
hebben. Kenmerkend voor het voorgestelde stelsel is dat de kandidaten in de
districten slechts met elkaar concurreren. Dat de verkiezing van een districtskandidaat
eventueel ten koste kan gaan van een kandidaat op de landelijke lijst is juist,
maar dat betekent niet dat er sprake is van onzuivere concurrentie tussen
kandidaten van een partij. Zoals hieronder nog nader uitgelegd wordt, moet
goed in het oog gehouden worden dat er normaal gesproken twee fasen zijn als
men tot kamerlid gekozen wil worden: eerst de kandidaatstellingsprocedure
binnen de partij en vervolgens de Kamerverkiezing. De kandidaatstellingsprocedure
binnen de partij is naar mijn oordeel de fase waarin de partijkandidaten het
tegen elkaar op moeten nemen. Bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer dient
de strijd vooral te gaan tussen de kandidaten van de verschillende partijen.Met instemming heb ik kennis genomen van de opvatting van de Raad dat
in het wetsvoorstel de juiste keuze is gemaakt door het mogelijk te maken
dat kandidaten zowel op de landelijke lijst staan, als kandidaat zijn in het
district.De Raad merkt bij het derde gedachtestreepje op dat het gezien de grootte
van de districten, niet eenvoudig zal zijn om een persoonlijke band op te
bouwen met de inwoners van een district. Het spreekt voor zich dat naarmate
een district kleiner is, het eenvoudiger wordt voor kamerleden om contacten
te onderhouden met de kiezers. Een gemiddeld Brits district is met 60 000
inwoners tamelijk klein. Een district in Duitsland heeft echter meer dan 300 000
inwoners en ook daar is het districtswerk een essentieel onderdeel van het
werk van Bondsdagleden. Ook Britse europarlementariërs vinden het onderhouden
van contacten met kiezers en maatschappelijke organisaties zo belangrijk dat
zij zelf het Verenigd Koninkrijk hebben onderverdeeld in districten waar zij
actief zijn onder meer door het houden van zogenaamde «surgeries».
Deze districten omvatten zelfs meer dan drie miljoen mensen. Een gemiddelde
van 216 000 kiezer per districtskamerlid acht ik dan ook niet te hoog.
De moderne communicatiemiddelen maken het eenvoudiger om met veel meer (groepen)
kiezers contact te onderhouden dan vroeger het geval is. Zo houdt een aantal
Britse europarlementariërs ook «surgeries» per internet.De Raad stelt onder het vierde gedachtestreepje dat het niet interessant
zal zijn voor kleine partijen om kandidaten te stellen in kleinere districten.
Ik ben van opvatting dat het ook voor kleine partijen aanlokkelijk zal zijn
kandidaten in kleine districten te stellen. Naast de landelijke campagnes
zullen er districtscampagnes zijn. Partijen zullen niet de gelegenheid willen
missen om ook tijdens deze campagnes actief te zijn. Het zal bij regionale
campagnes niet alleen om het verwerven van de tweede stem gaan, maar kandidaten
zullen kiezers ook oproepen de eerste stem op hun partij uit te brengen. Daarnaast
is naar mijn oordeel, zoals ik hiervoor al uiteenzette, een kandidaat van
een kleine partij niet bij voorbaat kansloos als districtskandidaat. De kiezer
kan immers met zijn tweede stem op de in zijn ogen beste districtskandidaat
stemmen, ook al is deze van een andere partij, zonder dat hij daarmee de partij
van zijn voorkeur te kort doet.Onder het vijfde gedachtestreepje stelt de Raad dat er veel stemmen verloren
gaan. De Raad definieert niet wat hij onder verloren stemmen verstaat. Hieronder
worden wel verstaan de stemmen die niet bijdragen aan de zetelverdeling in
het parlement. Zo bezien gaan in een meerderheidsstelsel als bijvoorbeeld
het Verenigd Koninkrijk veel stemmen verloren, omdat de stemmen van de kiezers
die op een verliezende kandidaat hebben gestemd in het geheel niet meetellen
bij de zetelverdeling. Een groot voordeel van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging
is dat alle stemmen meetellen voor de uiteindelijke uitslag. In het kabinetsvoorstel
wordt de zetelverdeling op basis van de eerste stemmen op dezelfde wijze berekend
als onder het huidige stelsel. Er gaan dus evenveel of, beter
gezegd, even weinig stemmen verloren als onder het huidige stelsel.Over de districtsverkiezingen als zodanig, dus los van de relatie van
deze verkiezingen tot de zetelverdeling tussen partijen in het parlement,
kan niet in redelijkheid worden gesteld dat een stem verloren is gegaan als
deze stem niet op de uiteindelijke winnaar is uitgebracht. Alle stemmen tellen
mee en na telling blijkt welke kandidaat c.q. kandidaten hebben gewonnen.
Kortom: alle stemmen tellen, maar niet iedereen kan winnen. Dit geldt evenzeer
voor enkelvoudige districten, zoals in het Verenigd Koninkrijk, als voor de
meervoudige districten in het kabinetsvoorstel. Een voordeel van meervoudige
districten ten opzichte van enkelvoudige is dat een groter percentage van
de kiezers in het district zich uiteindelijk door de kandidaat van zijn of
haar voorkeur vertegenwoordigd weet. Het gaat echter niet aan de stemmen van
degenen die na de telling niet gewonnen blijken te hebben als verloren stemmen
aan te duiden.Onder het zesde gedachtestreepje gaat de Raad ervan uit dat partijen hun
ministerskandidaten bij voorrang als districtskandidaat zullen presenteren.
Dat staat in mijn ogen beslist niet vast. Niet uit te sluiten valt dat partijen
de voorkeur geven aan kandidaten die binnen het betreffende district een goede
faam hebben. Indien echter een kamerlid dat in een district is gekozen na
de verkiezingen tot het kabinet toetreedt, dan daalt inderdaad het aantal
kamerleden met een districtsmandaat. Dit probleem doet zich in andere landen
over het algemeen niet voor, omdat in de meeste landen met een parlementair
stelsel het ministerschap verenigbaar is met het lidmaatschap van het parlement.
Vaak is dit zelfs een voorwaarde.Het is echter om diverse redenen niet mogelijk c.q. wenselijk tussentijdse
verkiezingen te houden om een nieuwe districtskandidaat tot kamerlid te laten
verkiezen. Dit hangt samen met het feit dat in het voorstel de districtsverkiezingen
ertoe dienen om de personele invulling te bepalen van 75 van de 150 zetels
die op grond van de landelijke stemmen zijn verdeeld. Dit betekent dat tussentijdse
verkiezingen er niet toe zouden mogen leiden dat een kandidaat van een andere
partij wordt gekozen. Dat kan echter moeilijk bij de kiezers worden afgedwongen.
In meervoudige districten is de kans tamelijk groot dat de kandidaat van de
grootste partij bij tussentijdse verkiezingen wint, ongeacht door het vertrek
van welke kandidaat de vacature is ontstaan. Ten slotte zijn aan tussentijdse
districtsverkiezingen praktische en uitvoeringstechnische bezwaren verbonden.
Zo zouden nieuwe verkiezingen onder meer betekenen dat een plaats in de Tweede
Kamer gedurende enige tijd onbezet blijft. De organisatie van districtsverkiezingen
zullen immers ten minste twee maanden in beslag nemen.Overigens veronderstel ik dat de fractie waaruit de minister c.q. staatssecretaris
afkomstig was een ander lid van de fractie aanwijst om de rol van districtskandidaat
over te nemen, zodat de band met het district wordt onderhouden. Dit verzacht
het effect van het vertrek van de eigenlijke districtskandidaat enigszins.4b. De Raad is van opvatting dat de concurrentie tussen kamerleden van
dezelfde partij veel zuiverder is bij een lage (of geen) voorkeurdrempel dan
in het kabinetsvoorstel. Tegelijkertijd stelt de Raad dat hij het belang onderkent
van de invloed van politieke partijen op de kwaliteit van de te verkiezen
fractie en de leden daarvan. Dit laatste belang staat echter juist in de weg
aan drastische verlaging of afschaffing van de voorkeurdrempel.Met betrekking tot de zuiverheid van de concurrentie tussen de kamerleden
moet onderscheid gemaakt worden tussen de kandidaatstellingsprocedure van
een partij en de uiteindelijke verkiezing. Ik ben van mening dat de onderlinge
concurrentie van de kandidaat-kamerleden van die partij vooral dient plaats
te vinden tijdens de interne kandidaatstellingsprocedure. In die procedure
dient bepaald te worden wie op welke plaats van de landelijke lijst komt te
staan en wie in het district kandidaat gesteld wordt (en eventueel wie beide
mag combineren). In de uiteindelijke verkiezingsstrijd moeten de kandidaten
van dezelfde partij echter een front kunnen vormen en als vertegenwoordiger
van hun partij kunnen optreden. Juist het verlagen of opheffen van de voorkeurdrempel
kan leiden tot onzuivere concurrentie, omdat de kans dan groot is dat de strijd
bij de verkiezingen gaat tussen kamerleden van dezelfde partij en niet tussen de kandidaat-kamerleden van verschillende partijen. Het komt
dan immers in belangrijke mate aan op de stemmen die men haalt ten opzichte
van de stemmen die andere kandidaten van dezelfde lijst halen.Goed in het oog gehouden moet worden dat het bij «aansprekende kamerleden»
niet gaat om de kamerleden met de breedste glimlach of het fraaiste uiterlijk,
maar om de kamerleden die de kiezers ervan weten te overtuigen dat zij de
juiste man of vrouw in de Tweede Kamer zijn. Persoon en boodschap zijn nauw
verbonden. Het kandidaat-kamerlid moet zich in de verkiezingsstrijd daarom
kunnen afzetten tegen de kandidaten van de andere partijen en niet in een
positie gebracht worden dat zijn mede-partijgenoten feitelijk zijn grootste
concurrenten zijn. Dit nog afgezien van de vraag of partijen dit toe zullen
staan (zie hieronder).In dit verband merk ik nog op dat de verwijzing naar de voorkeurdrempel
van 10% die voor de verkiezing van de Nederlandse leden van het Europees Parlement
geldt, minder relevant is. Omdat er bij de verkiezingen voor het Europarlement
veel minder leden worden gekozen dan voor de Tweede Kamer (thans 27) zijn
voor het halen van de voorkeurdrempel bij de verkiezingen voor het Europees
Parlement ongeveer evenveel voorkeurstemmen nodig als voor de voorkeurdrempel
bij Tweede-Kamerverkiezingen (gemiddeld genomen rond de 15 000).De Raad vindt de stelling dat er voor de kiezer bij een verlaging van
de voorkeurdrempel niets verandert, niet overtuigend. Met deze stelling is
bedoeld uit te drukken dat een betere band tussen kiezers en gekozenen alleen
kan worden gevormd als de verandering van het kiesstelsel zodanig is dat er
zowel voor (kandidaat-)kamerleden als voor kiezers een «incentive»
ontstaat om een andere houding aan te nemen. Kandidaat-kamerleden moeten gestimuleerd
worden om actief kiezerssteun te verwerven en kiezers om een bewuste stem
op een persoon uit te brengen. Dat effect wordt niet bereikt door een louter
technische aanpassing als de opheffing of verlaging van de voorkeurdrempel.
Voor kiezers verandert er in het stemhokje dan niets, zodat voor hen niet
zichtbaar is dat hun stem voor individuele kandidaten meer gewicht in de schaal
legt. Voor partijen en kandidaten gaat er van deze verlaging ook geen grote
drijfveer tot ander optreden uit. Partijen zullen de kandidaten op de lijst
niet stimuleren om individuele campagnes te voeren en daar zeker geen steun
aan geven, omdat onderlinge concurrentie tussen kandidaten niet als bevorderlijk
voor het belang van de partij als geheel wordt beschouwd en bovendien zo de
vooraf bepaalde lijstvolgorde wordt doorbroken. Ook voor kandidaten die op
een redelijk «veilige» plaats staan is er geen stimulans om naar
voorkeurstemmen op jacht te gaan. Waarschijnlijk zal slechts een enkele laaggeplaatste
kandidaat voor eigen gewin gaan. Dat is echter niet het effect dat ik met
het nieuwe kiesstelsel beoog.Het kabinetsvoorstel draagt daarentegen wel bij aan een andere opstelling
bij partijen en kandidaat-kamerleden zowel als bij kiezers. Zoals hiervoor
al is geschetst zal de invoering van districten voor partijen en kandidaten
aanleiding geven permanent actief te zijn richting de kiezers en de maatschappelijke
organisaties. Dit kan gericht gebeuren omdat het district een overzichtelijk
geheel vormt en duidelijk is voor welke kiezers men zich moet verantwoorden.
Omgekeerd is voor de kiezers ook duidelijk tot wie men zich specifiek kan
richten.4c. Uit het voorgaande mag duidelijk geworden zijn dat ik het oordeel
van de Raad niet onderschrijf dat het wetsvoorstel maar in beperkte mate leidt
tot herkenbare, aansprekende en aanspreekbare politici. Door de invoering
van de districten krijgen (kandidaat-)kamerleden een duidelijk kiezersforum.
Kiezers die zij kunnen aanspreken en voor wie zij aanspreekbaar zijn. Omdat
deze kamerleden rechtstreeks door de kiezers in het district worden gekozen
zijn ze goed als zodanig herkenbaar. De districtsverkiezingen zullen partijen
stimuleren aansprekende personen kandidaat te stellen.Het door de Raad genoemde alternatief van de verlaging of de afschaffing
van de voorkeurdrempel bereikt deze effecten niet en vormt slechts een schijnoplossing.Zoals aangegeven zal de invoering van districten positieve effecten hebben
voor de democratie buiten de instellingen waar de Raad terecht waarde aan hecht. Dat daarvoor meer nodig is onderschrijf ik ten volle. Het gaat
echter het bestek van dit wetsvoorstel te buiten.Ook de democratie via de staatsinstellingen zal naar mijn oordeel door
het nieuwe kiesstelsel worden versterkt. De toename van het aantal directe
contacten met en het voortdurend moeten verantwoorden van de standpunten tegenover
kiezers en maatschappelijke organisaties zal de responsiviteit van de kamerleden
en daarmee van de Kamer als geheel doen toenemen.5. Geen districtsstem voor niet-ingezetenenNiet-ingezeten Nederlanders hebben kiesrecht voor de Tweede Kamer. In
het voorstel wordt hun echter geen districtsstem toegekend. Op 6 februari
2004 heeft de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
aan afdeling I van de Raad van State de vraag voorgelegd of deze beperking
van het kiesrecht in overeenstemming is met de artikelen 4 en 54 van de Grondwet.
De hoofdlijnennotitie die aan dit wetsvoorstel voorafging vormde de basis
voor deze vraag en voor het antwoord van de afdeling daarop.In haar advies1toetste afdeling I niet alleen
aan de genoemde grondwetsbepalingen, maar ook aan artikel 46 van het Statuut
voor het Koninkrijk der Nederlanden, de artikelen 3 en 14 van het Europees
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
(EVRM), en het beginsel van vrij verkeer van personen van de Europese Unie.
De afdeling zag problemen bij artikel 4 van de Grondwet, bij artikel 14 EVRM
en bij het vrij verkeer van personen. Voor de vraag of het kiesstelsel in
overeenstemming is met deze regels van hoger recht achtte de afdeling van
belang wat het oogmerk is van de beoogde wijziging in het kiesstelsel. Gaat
het om een belangrijke wijziging of gaat het om een bescheiden correctie op
het bestaande stelsel? Naar de mate waarin het stelsel bedoeld is de kiezer
vooral via de districtsstem een sterkere invloed op de personele samenstelling
van de Tweede Kamer te geven, zal het moeilijker zijn niet-ingezetenen daarvan
uit te zonderen. Naar de mate waarin de wijziging van het kiesstelsel vooral
bedoeld is om een zekere regionale binding van kamerleden per landelijke partij
te bewerkstelligen, zal die uitzondering minder bezwaren oproepen. Tevens
achtte de afdeling van belang de vraag in hoeverre de beperking te rechtvaardigen
valt omdat alternatieven ontbreken voor het uitbrengen van een districtsstem
door niet-ingezetenen. De hoofdlijnennotitie bood onvoldoende houvast voor
een oordeel over het voornaamste oogmerk van het wetsvoorstel. Bovendien was
nog onbekend welke wijzigingen mogelijkerwijs naar aanleiding van de discussie
over de hoofdlijnennotitie in het uiteindelijke wetsvoorstel zouden worden
aangebracht.De afdeling noemde alternatieve mogelijkheden om niet-ingezetenen een
districtsstem te geven: toerekening van deze kiezersgroep aan het district
waarin Den Haag ligt of aan het district waarin zij het laatst hebben gewoond.De Raad merkt nu het volgende op.De invoering van de districtsstem is bedoeld als een niet onbetekenende
verandering van het kiesstelsel. De lijststem blijft echter bepalend voor
het aantal zetels dat aan de verschillende lijsten wordt toegekend en daarmee
ook voor de machtsverhoudingen. De districtsstem biedt wel een mogelijkheid
om de personele samenstelling van de Tweede Kamer te beïnvloeden, maar
is – anders dan het geval was in de hoofdlijnennotitie – niet
exclusief: de districtskandidaat kan ook worden gekozen via de landelijke
lijst.Het oogmerk van het kiesstelsel is in de eerste plaats het versterken
van het personele element in de Tweede Kamer, maar in zijn uitwerking bevat
het stelsel ook een regionaal element, omdat het in een district gekozen Kamerlid
een herkenbaar kiezersforum heeft in zijn eigen district. De Raad acht het
op zichzelf niet bezwaarlijk om niet-ingezetenen toe te rekenen aan een of
meer districten. De niet-ingezetene kan immers door gebruikmaking van moderne
communicatiemiddelen goed op de hoogte zijn van wat er speelt in het district
en hoe de verkiezingscampagne daar verloopt.De Raad is van oordeel dat, gelet op de doelstelling van het wetsvoorstel,
in de toelichting niet overtuigend is aangetoond dat er geen spanning is met
de hiervoor genoemde bepalingen van hoger recht. Hij adviseert, de keus om
niet-ingezetenen geen districtsstem toe te kennen te heroverwegen.5. De keuze om niet-ingezeten Nederlanders geen districtsstem toe te kennen
is in het wetsvoorstel gehandhaafd. De Raad van State geeft in zijn advies
niet aan dat hij strijd ziet met hogere regelgeving. Hij meent
wel dat in de toelichting niet overtuigend is aangetoond dat er geen spanning
is met hoger recht. In de memorie van toelichting wordt ingegaan op de verhouding
tussen de keuze om geen districtsstem toe te kennen aan de kiezers in het
buitenland en artikel 4 van de Grondwet. Zoals daar wordt gesteld, kan het
kiesrecht van Nederlanders in het buitenland beperkt worden, zolang dit maar
bij wet geschiedt en er objectieve argumenten aan te voeren zijn voor het
onderscheid. Ik meen, dat een districtsstem voorbehouden moet zijn aan de
ingezeten van een district omdat het ingezetenschap het enig denkbare objectieve
gegeven is dat de relatie met het district uitdrukt (zoals ook uitsluitend
ingezetenen van een gemeente de gemeenteraad kiezen) en omdat alleen zo de
doelstelling van het kiesstelsel dat een kandidaat wordt gekozen door een
aanwijsbare groep kiezers wordt bereikt. Om principiële redenen is de
districtsstem dus voorbehouden aan kiezers die wonen in het district. Dat
geldt ook voor Nederlandse ingezetenen. Zij kunnen ook niet bij volmacht of
met behulp van een kiezerspas stemmen in een ander district. Daarnaast zijn
er praktische bezwaren verbonden aan het toekennen van een districtsstem aan
niet-ingezeten Nederlanders waarop ik hierna nog nader zal ingaan.De Raad stelt dat niet-ingezetenen toebedeeld zouden kunnen worden aan
een van de districten. Hij geeft echter in zijn advies niet aan op welke wijze
deze verdeling dan zou moeten geschieden. In de voorlichting van afdeling
I van de Raad d.d 6 april 2004 over deze kwestie werden twee opties gegeven:
indeling bij het district Den Haag of indeling bij het district waar de niet-ingezetene
als laatste heeft gewoond, dan wel bij het district Den Haag als hij nog nooit
in Nederland heeft gewoond. Bij de eerste optie stemmen alle niet-ingezetenen
in het district Den Haag. Deze indeling is in veel gevallen kunstmatig, veel
van de kiezers hebben nooit in het district Den Haag gewoond. Daarom is ook
niet goed in te zien waarom de niet-ingezetene een band zou hebben met dit
district.De tweede optie is logischer voor diegenen die recentelijk in Nederland
gewoond hebben; dan bestaat er nog enige band met het district waarin zij
stemmen. Naarmate zij echter langer uit Nederland vertrokken zijn, wordt deze
band steeds minder en de districtsstem oefent dan niet meer de functie voor
hen uit die is bedoeld. De Raad merkt op dat de mogelijkheden zijn toegenomen
om buiten Nederland op de hoogte te blijven van het nieuws in Nederland. Dit
is inderdaad het geval. Zoals eerder is aangegeven geeft het enkele feit dat
iemand op de hoogte is van wat er in een bepaald district speelt echter geen
aanleiding voor het toekennen van een districtsstem. Ten slotte zijn aan deze
optie veel praktische bezwaren verbonden, waaronder het feit dat alle gemeenten
dan worden belast met de behandeling van briefstemmen, terwijl het voor veel
gemeenten maar om een beperkt aantal briefstemmen zal gaan. In het verleden
zijn daar minder goede ervaringen mee opgedaan, waardoor destijds is gekozen
voor de gemeente Den Haag als uitvoerende gemeente voor alle briefstemmen.
Bovendien moet de instelling van buitenlandse briefstembureaus bij de keuze
voor deze optie worden heroverwogen. Deze stembureaus kunnen dan immers niet
meer zoals nu het geval is daadwerkelijk als stembureau fungeren, maar zullen
de stembescheiden moeten doorsturen aan tal van gemeenten in Nederland waar
pas tot telling van de stemmen kan worden overgegaan. Ten slotte moet dan
ook worden overwogen het kiesrecht voor het Europees Parlement uit te laten
oefenen in de gemeente waar men het laatst was ingeschreven, om verwarring
bij de kiezers in het buitenland te voorkomen.De Raad ziet naast eventuele spanning met de Grondwet ook spanning met
artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens in relatie tot artikel 3 van het eerste protocol bij dat verdrag. Artikel
3 van het eerste protocol legt aan de Staten de verplichting op om vrije verkiezingen
te houden, maar kent geen individueel kiesrecht aan burgers toe. Daarom ben
ik van opvatting dat het vrij verkeer van personen in combinatie met dit artikel
niet dwingt tot toekenning van het kiesrecht aan niet-ingezeten onderdanen,
laat staan dat dit beginsel in de weg staat aan beperking van het kiesrecht
voor die groep van kiezers. In dit verband wijs ik ook op de praktijk in andere
EU-lidstaten waar deze opvatting kennelijk wordt gedeeld. Nederland heeft
in vergelijking met een aantal andere Europese landen een ruimhartige regeling
van het kiesrecht voor niet-ingezetenen. Zo kunnen bijvoorbeeld Belgen die buiten België wonen alleen stemmen door middel van een machtiging
van een ingezetene. In Duitsland mogen alleen die niet-ingezetenen stemmen
die tenminste drie maanden aaneengesloten in Duitsland hebben gewoond en dan
alleen indien dit in de afgelopen 25 jaar is geweest.6. Ingezetenschap in een districtHet wetsvoorstel stelt niet de eis dat de kandidaat ingezetene is van
het district waarin hij kandidaat is gesteld. De Raad acht dat terecht.Bij één onderdeel van de argumentatie maakt de Raad nog
wel de volgende kanttekening. De regering stelt dat ingezetenschap een vereiste
is voor het lidmaatschap van de Tweede Kamer dat (artikel 56 van) de Grondwet
niet kent.1 De Raad merkt op dat een vereiste
van ingezetenschap in het district waarin men kandidaat is bezwaarlijk kan
worden aangemerkt als een beperking van het passieve kiesrecht. Het is immers
een vereiste dat niemand belet zich kandidaat te stellen, hetzij in het district
waarin men woont, hetzij via de landelijke lijst.De Raad adviseert de toelichting aan te passen.6. Het advies van de Raad de toelichting over het niet-stellen voor districtskandidaten
van het vereiste van ingezetenschap aan te passen, is niet overgenomen. Anders
dan de Raad, meen ik dat er wel sprake is van een beperking van het passief
kiesrecht indien voor districtskandidaten ingezetenschap in het district als
vereiste zou gelden. In dat geval worden personen immers belet zich in een
willekeurig district kandidaat te stellen. In die situatie behoort voor wat
betreft de districtsverkiezingen alleen de kandidaatstelling in het district
waar men woont tot de mogelijkheden. Zoals al in de memorie van toelichting
is aangegeven, zou het stellen van een vereiste van ingezetenschap voor districtskandidaten
ook alleen maar zinvol zijn, indien voor in een district gekozen kamerleden
als vereiste zou gelden dat zij in het district wonen. Zou dit niet het geval
zijn, dan zou een districtskandidaat alleen rond de kandidaatstelling in het
desbetreffende behoeven te wonen. Na zijn verkiezing zou hij in een ander
district kunnen gaan wonen. De Grondwet verzet zich er echter tegen om ingezetenschap
in het district als vereiste voor het kamerlidmaatschap te stellen. Voor het
lidmaatschap van de Tweede Kamer geldt immers in het geheel geen ingezetenschapsvereiste.7. Gebruik van de kiezerspasDe kiezerspas (waarmee gestemd kan worden in elk stembureau) mag voortaan
alleen worden gebruikt in het eigen district, omdat de kiezer de districtsstem
alleen mag uitbrengen in het district waar hij woont.2 De Raad merkt op dat het hier gaat om een beperking in de uitoefening
van het kiesrecht die wellicht niet noodzakelijk is. Hij adviseert, te onderzoeken
of het uitvoerbaar is om de kiezerspas zo in te richten dat die ook bruikbaar
is in een ander district, met als beperking dat de kiezer dan alleen de landelijke
stem kan uitbrengen.7. De suggestie van de Raad de kiezerspas zo in te richten, dat deze ook
bruikbaar is in een ander district, met als beperking dat de kiezer dan alleen
de landelijke stem kan uitbrengen, is in het wetsvoorstel niet gevolgd. Indien
met stembiljetten wordt gestemd, houdt het beperken van de stem tot een lijststem
in de praktijk het risico in zich dat het stemgeheim wordt geschonden. De
praktijk is namelijk dat slechts een kleine groep kiezers gebruik maakt van
de mogelijkheid buiten de eigen gemeente met een kiezerpas te stemmen. Een
regulier stembureau krijgt derhalve in de praktijk met één of
hoogstens enkele kiezerspassen te maken. Als de kiezer met een kiezerspas
alleen de lijststem kan uitbrengen, kan het stembureau, mits met stembiljetten
wordt gestemd, in de situatie dat in het betrokken stembureau slechts één
kiezer met een kiezerspas stemt, nagaan op welke kandidaat de desbetreffende
kiezer heeft gestemd. Er is in dat geval immers slechts één
kiezer die alleen de lijststem heeft uitgebracht. Daarnaast wijs ik er op
dat een kiezer naast de kiezerspas ook de mogelijkheid heeft bij volmacht
te stemmen en het stembureau van half acht 's ochtends tot negen uur 's avonds
geopend is. Er zijn kortom mogelijkheden genoeg het stemrecht uit te oefenen.
Indien het stemmen in een willekeurig stemlokaal wordt voortgezet (KoA), dan
zal deze problematiek overigens tot het verleden behoren. In dat geval zal
immers de kiezer in elk willekeurig stemlokaal in Nederland op de kandidaten
van het district waarin hij woont kunnen stemmen. In dat geval
kan de kiezer dus met een kiezerspas in elk willekeurig district beide stemmen
uitbrengen.8. LeeftijdsgrensDe districtskandidaat moet achttien jaar zijn om gekozen te kunnen worden.
Er is echter niet in voorzien dat hij achttien jaar is op de dag van eerste
samenkomst van de nieuw gekozen Kamer.1 Dat
dit vereiste niet geldt voor de lijstkandidaat is logisch: die kan immers
ook nog op een later moment tot Kamerlid worden gekozen. Voor de districtskandidaat
ligt dit anders: zijn kamerlidmaatschap kan alleen maar ingaan op de dag van
eerste samenkomst van de nieuw gekozen Kamer. De Raad adviseert te bepalen
dat de kandidaat op de eerste dag van samenkomst van de nieuw gekozen Kamer
de leeftijd van achttien jaar moet hebben bereikt.8. Het advies van de Raad om voor de districtskandidaat bij de kandidaatstelling
als vereiste te stellen dat deze op de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen
Tweede Kamer de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt, is in het wetsvoorstel
niet overgenomen. Het advies van de Raad is gebaseerd op de onjuiste veronderstelling
dat het kamerlidmaatschap van een districtskandidaat alleen maar kan ingaan
op de dag van eerste samenkomst van de Tweede Kamer. Op grond van het wetsvoorstel
komt een districtskandidaat echter ook voor tussentijdse vacatures in aanmerking
(vgl. de artikelen P 14c en W 1, eerste lid, van het wetsvoorstel). Ik ga
er echter van uit dat dit advies mede is gegeven vanuit de gedachte dat het
vertrouwen van de kiezers wordt beschaamd, indien een districtskandidaat wordt
gekozen die na zijn verkiezing vanwege zijn leeftijd niet een zetel in de
Tweede Kamer kan innemen. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel,
zoals dat aan de Raad is voorgelegd, heb ik mij echter al op het standpunt
gesteld dat het een verantwoordelijkheid is van politieke partijen om districtskandidaten
naar voren te schuiven en van kiezers om kandidaten te kiezen die oud genoeg
zijn om in de Tweede Kamer zitting te nemen. Ik acht het ook niet erg realistisch
dat partijen kandidaten zullen stellen die jonger zijn dan 18 jaar, laat staan
dat de kiezers op dergelijke kandidaten een stem zullen uitbrengen. Mijn standpunt
was ook ingegeven door de gedachte dat evenmin voor kandidaten van de landelijke
lijst het vereiste geldt dat zij bij de eerste samenkomst de 18-jarige leeftijd
hebben bereikt. Het vertrouwen van de kiezers zou in theorie eveneens beschaamd
kunnen worden als gekozen kandidaten van de landelijke lijst na hun verkiezing
niet gelijk in de Tweede Kamer zitting kunnen nemen. Dit zou vooral gelden
voor kandidaten die hoog op de landelijke lijst staan. Indien er dus al voor
gekozen zou worden om voor districtskandidaten het vereiste van het bereikt
hebben van de 18-jarige leeftijd te stellen, dan meen ik dat dit vereiste
ook voor de kandidaten van de landelijke lijst zou moeten gelden. Dit speelt
met name nu personen door de mogelijkheid van dubbelkandidatuur zich zowel
in het district als op de landelijke lijst kandidaat kunnen stellen. Het zou
vreemd zijn, indien voor de ene kandidatuur een ander leeftijdsvereiste zou
gelden dan voor de andere kandidatuur. Al met al zie ik geen aanleiding in
het wetsvoorstel als vereiste voor de kandidaatstelling van een districtskandidaat
te stellen dat deze de achttienjarige leeftijd heeft bereikt.9. Dalende opkomst?In de toelichting staan de opkomstcijfers voor alle verkiezingen voor
de Tweede Kamer sinds de afschaffing van de opkomstplicht; daaraan wordt de
conclusie verbonden dat er sprake is van een neergaande trend.2 Intuïtief lijkt dat inderdaad zo te zijn, maar het gaat slechts
om een klein aantal getallen en de trend is niet zonder meer duidelijk. De
Raad adviseert, na te gaan of de neergang statistisch voldoende significant
is om als trend te kunnen worden aangemerkt.9. Het aantal waarnemingen van de opkomst bij de Tweede-Kamerverkiezingen
(elf sinds de afschaffing van de opkomstplicht in 1970) is te gering om uitspraken
te doen over de statistische significantie van de neergaande trend. Uitspraken
over statistische significantie in tijdreeksen worden in het algemeen pas
gedaan wanneer het aantal waarnemingen groter is dan 50. Dit neemt niet weg
dat de fluctuatie in de opkomst sinds 1970 als volgt kan worden geïnterpreteerd:– een scherpe daling direct na afschaffing van de opkomstplicht– herstel tot en met 1977– een nieuwe daling in 1981 en 1982– herstel in 1986, maar niet tot het niveau van 1977– een nieuwe daling in 1989, 1994 en 1998– herstel in 2002 en 2003, maar niet tot het niveau van 1986.Er vindt tot op heden dus wel steeds herstel plaats na een daling van
de opkomst, maar telkens tot een lager niveau dan dat van de daaraan voorafgaande
piek in de opkomst.10. Artikel J 26Het voorgestelde artikel J 26 bepaalt dat de kiezer stemt op een kandidaat
van de lijst en op een districtskandidaat. Dat de kiezer desondanks niet verplicht
is om een lijststem én een districtsstem uit te brengen maar ook mag
volstaan met één van beide blijkt slechts indirect. Voor het
stemmen met een stembiljet wordt namelijk bepaald dat een stem die niet is
uitgebracht door het rood maken van een wit stipje in een stemvak ongeldig
is.1 Het komt naar de mening van de Raad de
duidelijkheid ten goede om uitdrukkelijk te bepalen dat de kiezer naar keuze
stemt op een kandidaat van de lijst én op een districtskandidaat, of
op één van beide. De Raad adviseert artikel J 26 in die zin
te wijzigen.10. Ingevolge het advies van de Raad is het voorgestelde artikel J 26
van de Kieswet in die zin aangepast, dat dit artikel uitdrukkelijk bepaalt
dat de kiezer naar keuze stemt op een kandidaat van de lijst en op een districtskandidaat,
of op één van beiden. Met de Raad kan worden ingestemd dat deze
wijziging van artikel J 26 de duidelijkheid ten goede komt. Hiermee wordt
expliciet dat de kiezer niet verplicht is om zijn twee stemmen uit te brengen,
maar dat ook volstaan kan worden met het uitbrengen van één
van beide stemmen.11. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het
advies behorende bijlage.11. De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen.12. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt in de districtsindeling enkele
wijzigingen aan te brengen. Deze houden verband met de herindeling van enkele
gemeenten in de Achterhoek. Tevens is naar aanleiding van het advies van de
Vereniging voor Nederlandse Gemeenten de districtsindeling in Noord-Holland
aangepast in die zin dat de gemeente Amsterdam één district
vormt. De gemeenten Oostzaan en Zaanstad zijn aan het district 11 (hoofdstembureau
Haarlem) toegevoegd.In een tweetal nieuwe artikelen is voorzien in terminologische aanpassing
van de Wet algemene regels herindeling en de Wet verkiezing burgemeester aan
het onderhavige wetsvoorstel.Ten slotte is in de memorie van toelichting ingegaan op de te verwachten
kosten van aanpassing van stemmachines en wordt uiteengezet dat aanpassing
van de voorwaarden voor stemmachines niet nodig is.De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden
aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, dan nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.De Vice-President van de Raad van State,H. D. Tjeenk WillinkIk moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
te zenden.De Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties,Th. C. de Graaf Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W04.04 0499/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging
geeft.– Uit een oogpunt van consistentie in voorgesteld artikel G 5, derde
lid, de termijn van een week uitdrukken in dagen.– In het voorgestelde artikel H 4, eerste lid, «dient ten
minste dertig schriftelijke verklaringen te worden overgelegd» wijzigen
in: dienen ten minste dertig schriftelijke verklaringen te worden overgelegd.– In voorgesteld artikel I 14a het vierde lid schrappen, nu het
daarin geregelde al wordt geregeld door het vijfde lid. Voorts de nummering
van het laatste lid laten volgen op die van het voorlaatste.– In de toelichting op artikel I, onderdeel ZZZ, vijfde tekstblok,
«Dit gebeurt niet als nu» wijzigen in: Dit gebeurt net als nu.XNoot1§ 2.3 (Versterking van de democratie), eerste tekstblok, van de toelichting.
Kamerstukken II 2002/2003, 28 637, nr. 19, blz. 13. Kamerstukken II 2003/2004,
29 356, nr. 1, blz. 9–10.XNoot2Mark Bovens, «De Verplaatsing van de Democratie», WRR-lezing
14 september 2004.XNoot3§ 2.3 (Versterking van de democratie), onder a (Toenemend gebrek
aan vertrouwen), van de toelichting.XNoot1M. de Winter, Opvoeding, onderwijs en jeugdbeleid in het algemeen belang.
De noodzaak van een democratisch-pedagogisch offensief, WRR webpublicatie
nr. 1, Den Haag oktober 2004, p. 20.XNoot1Ab Klink, «De straat roept de staat terecht tot de orde, De staat
en de straat, Christen-Democratische Verkenningen, winter 2003, blz. 8.XNoot1Ook de regering noemt dit nadeel, 5.7.1 (Verenigbaarheid kandidaatstelling
landelijk en in het district), tweede tekstblok.XNoot1Ingevoerd bij amendement van het lid De Graaf, Kamerstukken II 1996/97,
25 221, nr. 8.XNoot2R.B. Andeweg, «Proeve van een vernieuwd kiesstelsel», Nederlands
Juristenblad 2003, blz. 1542–1547.XNoot1Advies van 6 april 2004, no. W04.04 0071/I.XNoot1§ 5.8 (Ingezetenschap is geen vereiste voor de kandidaatstelling
in district), eerste alinea, van de toelichting.XNoot2§ 6.7 (Stemmen in een stembureau naar keuze en bij volmacht) van
de toelichting.XNoot1Voorgesteld artikel I 6a, onderdeel f, van de Kieswet; § 5.1, tweede
alinea, van de toelichting.XNoot2§ 2.3 (Versterking van de democratie), onder a (Toenemend gebrek
aan vertrouwen), van de toelichting.XNoot1Voorgesteld artikel N 7, tweede lid. Toelichting op artikel I, onderdelen
VV tot en met EEE, laatste tekstblok. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29986-5.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl