Evaluatie van het baten-lastenmodel; Lijst van Vragen en Antwoorden
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2019-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28737, nr. 18

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-12-2008

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2008-2009

28737 nr. 18

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamInleidingBeleids- en budgetcyclusAllocatie en het budgetrechtBetere allocatie door betere beleidsinformatieTot slot12345KostenDecentrale overhedenWaarderingsvraagstukConclusie67891011121314
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28737Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 42 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 737Evaluatie van het baten-lastenmodelnr. 18LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDENVastgesteld 27 november 2008De commissie voor de Rijksuitgaven1 heeft
over de brief van 26 september 2008 van de minister van Financiën
inzake de resultaten van de pilot bij het ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit met betrekking tot invoering van baten-lastenstelsel (Kamerstuk
28 737, nr. 17) de navolgende vragen ter beantwoording aan het kabinet
voorgelegd. Deze vragen, alsmede de daarop bij brief van 27 november
2008 gegeven antwoorden, voorzien van een inleiding, zijn hieronder afgedrukt.De voorzitter van de commissie,AptrootDe adjunct-griffier van de commissie,Van de WielInleidingHet debat over de invoering en toepassing van een vorm van baten-lastenstelsel
(BLS) wordt al een aantal jaren gevoerd. Eén van de centrale discussiepunten
daarbij is de vraag of een BLS resulteert in betere allocatiebeslissingen
dan een kasverplichtingenstelsel (KVS). De reden zou zijn dat bij een BLS
de daadwerkelijke kosten inzichtelijker naar voren zouden komen. Uit de vragen
die uw Kamer heeft gesteld, blijkt dat ook uw Kamer het allocatievraagstuk
als zeer relevant ervaart. Om deze vraag goed te beantwoorden, is het zinvol
de huidige beleids- en budgetcyclus kort uiteen te zetten.Beleids- en budgetcyclusIn het algemeen bestaat de eerste stap in de beleidscyclus uit een beleidsvoorstel,
doorgaans in de vorm van een beleidsnota’s. Het betreffende voorstel
wordt daarbij in detail toegelicht. Er worden veelal varianten uitgewerkt,
onderbouwd met kosten-batenanalyses, een overzicht van voor- en nadelen, van
mogelijke (financiële) risico’s en van de te verwachten budgettaire
consequenties. Mede op basis van deze beschikbare informatie kan de Kamer
vervolgens – als tweede stap – een (principe) besluit nemen over
het betreffende beleidsvoorstel. Wanneer de besluitvorming positief uitvalt,
dan wordt als derde stap door de Kamer samen met het Kabinet gekeken naar
de budgettaire inpassing van het voorstel. Dit vindt plaats als onderdeel
van de jaarlijkse begrotingscyclus. De budgettaire uitgavenkaders van het
Kabinet zijn hiervoor relevant. Deze zijn vastgesteld op basis van kabinetsdoelen
met betrekking tot meerjarige ontwikkeling van het EMU-saldo en de EMU-schuld.De consequentie van deze uitgavenkaders en de EMU-normen is dat een KVS
het aangewezen beheersinstrument is voor zowel
uw Kamer als voor het Kabinet. In de antwoorden op vraag 6 en 7 zal ik meer
in detail op ingaan de relevantie van KVS in EMU-verband. Kern is in ieder
geval dat het vanuit een KVS zeer eenvoudig is om een berekening te maken
naar het EMU-saldo. Daarbij komt dat ook de relevant uitgavenkaders in kastermen
luiden.De vierde stap in de beleidscyclus bestaat uit de verantwoording van de
betreffende uitgaven in het departementale Jaarverslag. Omdat een Jaarverslag
eigenlijk per definitie het spiegelbeeld vormt van de begroting, is ook deze
op het KVS gebaseerd. De vijfde en laatste reguliere stap betreft de evaluatie
achteraf van de genomen beleidsbeslissing. Vragen zijn dan bijvoorbeeld of
het beleid tot de beoogde effecten heeft geresulteerd, wat heeft het beleid
gekost en welke lessen kunnen er voor de toekomst worden getrokken. Dit vindt
plaats via beleidsevaluaties endoorlichtingen. Deze informatie kan vervolgens
weer gebruikt worden om (nieuw) beleid aan te passen.Allocatie en het budgetrechtUit het bovenstaande volgt om te beginnen dat de overstap naar een integrale
invoering van een BLS een significant probleem oplevert om als Kamer én
Kabinet het budgettaire beleid te kunnen controleren en te kunnen blijven
beheersen binnen de uitgavenkaders en afspraken over de ontwikkeling van het
EMU-saldo.In het verlengde van de budgettaire beheersing mag niet worden vergeten
worden dat in de dagelijkse praktijk een BLS kan resulteren in een allocatiediscussie
die meer de nadruk legt op de beschikbare budgettaire ruimte op de korte termijn,
dan op de meerjarige budgettaire consequenties van de te nemen investeringsbeslissing.
Binnen een KVS staat bij een beleidsbeslissing immers de totale budgettaire
inpasbaarheid van een beleidsvoorstel centraal; de verdeling over
de jaren heen is slechts een afgeleide. Bij een BLS is de situatie eerder
omgekeerd. Doordat de kosten in een BLS over de tijd heen worden gespreid
(bijvoorbeeld door afschrijving van investeringen over de economische looptijd)
is het risico aanwezig dat de totale budgettaire consequentie onderschat kan
worden. Het is dus maar zeer de vraag of een BLS inderdaad zal leiden tot
een betere allocatie van budgettaire middelen alsmede een versterking van
het budgetrecht van de Kamer.Betere allocatie door betere beleidsinformatieMijns inziens wordt een betere allocatiebeslissing bovenal geholpen met
betere (beleids)informatievoorziening bij de eerder beschreven verschillende
stappen in de beleids- en budgetcyclus, dan met een ander financieel boekhoudstelsel.
Zoals ik reeds in mijn brief aan uw Kamer van 23 september jl. schreef,
gaat het daarbij om informatie die beschikbaar kan worden gesteld onafhankelijk
van het stelsel waarmee de financiële administratie wordt gevoerd. Ik
heb ik mijn brief voorstellen gedaan om kosten-baten-analyses te voorzien
van een «second opinion», meer aandacht
te besteden aan mogelijke alternatieven, meer aandacht voor projectmonitoring,
beter inzicht voor beslissers in de uitkomsten van de investerings- of beleidsbeslissing,
etc.Betere informatie over de allocatie van middelen wordt ook nagestreefd
bij het experiment met de jaarverslagen en begrotingen dat bij een viertal
departementen (VROM, LNV, Buitenlandse Zaken en VWS) loopt. Ook hier is het
doel om meer niet-financiële informatie te geven. De begroting voor 2009
van LNV is hiervan een goed voorbeeld. De Kamer heeft bij de behandeling van
de begroting 2009 van het ministerie van LNV haar waardering uitgesproken
voor de ingeslagen weg om de onderbouwing van beleid met kengetallen en indicatoren
te versterken. In de visie van het Kabinet is het veel zinvoller om deze weg
verder te bewandelen, dan een invoering van een BLS waarbij deze informatie
niet gegenereerd wordt.Tot slotIk bevestig graag mijn toezegging aan uw Kamer om bij «Grote projecten»
die door de Kamer zijn vastgesteld, zoveel mogelijk aanvullende kosteninformatie
te leveren.Tevens heb ik u toegezegd het beleid voort te zetten om uitvoerende taken
van het Rijk zoveel mogelijk onder te brengen bij baten-lastendiensten. Zoals
ik zal toelichten bij antwoord 3, ben ik namelijk van mening dat een BLS beter
is ingesteld dan een KVS om binnen een departement bedrijfsmatige dienstonderdelen
te administreren en vervolgens efficiency-winsten te bewerkstelligen.1Het Kabinet noemt dat de wens van de Kamer, om het
verantwoordingsproces VBTB meer via hoofdlijnen te laten verlopen, de aanleiding
is geweest voor de proef met de omschakeling naar het systeem van baten en
lasten (BLS). Is het niet zo dat tijdens verschillende debatten de Kamer ook
heeft uitgesproken dat het BLS meer recht doet aan de allocatie, met andere
woorden, een beter antwoord kan geven op de vraag: wat zijn de integrale kosten,
gezien in de tijd, verbonden aan ingezet beleid of een investering, en hoe
kunnen deze worden afgewogen tegen soortgelijke kosten van ander beleid en
of gedane investering?Ik onderschrijf uw constatering dat tijdens verschillende debatten de
Kamer heeft uitgesproken dat het BLS meer recht doet aan de allocatie. Ik
ben echter, zoals reeds opgemerkt in mijn inleiding, niet van mening dat een
BLS beter antwoord kan geven op de vraag wat de integrale kosten zijn
en hoe deze kunnen worden afgewogen tegen soortgelijke kosten van ander beleid
en of gedane investeringen.Om te beginnen speelt bij grote allocatievraagstukken meer dan enkel en
alleen de financiële kant van de zaak. Het gaat juist bij vraagstukken
als de aankoop van nieuw militair materieel, bij de aanleg van de A27, of
bij de opzet van een WMO allereerst om de beleidseffecten die worden beoogd.
Naast de budgettaire inpasbaarheid van beleid spelen daarbij ook andere factoren
als internationale politieke ontwikkelingen, het streven naar duurzaamheid
of naar maatschappelijke solidariteit een zeer belangrijke rol.Overigens zie ik bij investeringsbeslissingen in de cyclus die ik u in
de inleiding heb geschetst een parallel met de private sector. Een zeer relevant
beslissingscriterium voor het bedrijfsleven is immers vaak de NCW (Netto Contante Waarde) van een bepaald project, ofwel
de terugverdientijd van de te nemen investeringsbeslissing. Het gaat daarbij
dan uiteindelijk om de totale kosten van de investeringsbeslissing en niet
zozeer om de verdeling van de kosten over de verschillende jaren heen.Ik ben op basis van bovenstaande van mening dat een BLS niet vanzelfsprekend
leidt tot een beter afgewogen allocatieproces. Informatie over integrale kosten
en de budgettaire verwerking, die mijns inziens beschikbaar kan worden gesteld
onafhankelijk van het boekhoudstelsel, dient tijdig beschikbaar te zijn, nl.
op het moment dat er een investeringsbeslissing door uw Kamer genomen wordt.
Daarmee wordt uw Kamer in staat gesteld om voorliggende beslissing te kunnen
afwegen tegen soortgelijke kosten van ander beleid en of alternatieve investeringen.2Stelt het BLS het kabinet respectievelijk de Kamer
niet beter in staat de werkelijke kosten beter inzichtelijk te maken, wat
de verantwoording richting de belastingbetaler inzichtelijker maakt? Hoe weegt
het kabinet deze argumenten?Ik ben het met uw Kamer eens dat er inzicht moet bestaan in de totale
kosten van beleid en investeringsbeslissingen, zodat ook naar de belastingbetaler
toe op gedegen wijze verantwoording kan worden afgelegd over de vraag wat
er met belastingontvangsten is gedaan.Voor een gedegen verantwoording is, naast inzicht in de totale kosten,
het eveneens van belang om over meer informatie te beschikken over de effectiviteit
en de efficiency van de betreffende beleids- en/of investeringsbeslissing.
Noch een jaarverslag op KVS-basis noch op BLS-basis kunnen echter vragen over
werkelijke kosten, efficiency en effectiviteit integraal beantwoorden. Zowel
in een KVS als in een BLS worden alleen de aan dat jaar toe te rekenen uitgaven,
respectievelijk lasten, verantwoord. Bij een KVS op basis van aangegane verplichting
en uitgegeven geld, en bij een BLS via de in dat jaar geleverde prestaties.
Het meeste beleid kent, net als de meeste investeringen, daarentegen een cyclus
van enkele jaren. Inzicht in de totale kosten van dat beleid én in
de effectiveits- en efficiencyvraag kan daarom enkel met instrumenten als
beleidsevaluaties en beleidsdoorlichtingen verkregen worden.Daarnaast geldt dat in het huidige KVS de Kamer altijd de meerjarige gevolgen
van budgettaire beslissingen ziet. Bij ieder begrotingsartikel staan de financiële
gevolgen voor de eerstkomende vijf jaar.Een ander instrument betreft de aanwijzing tot «Groot project».
Aan de hand van voortgangsrapportage wordt inzicht gegeven in de meerjarige kosten van investeringsprojecten die op grond van de regeling «Grote
projecten» van de Kamer als zodanig worden aangemerkt.Ik ben derhalve van mening dat aanscherping – en waar mogelijk verdere
verbetering – van bovengenoemde instrumenten een veel grotere bijdrage
levert aan een inzichtelijke verantwoording naar de belastingbetaler dan het
wijzigen van het boekhoudstelsel.3De vraag of de bedrijfsvoering binnen een departement
doelmatiger wordt, is in deze pilot niet beantwoord. In die gevallen dat binnen
een departement een baten- en lastendienst (BLD) wordt ingesteld, wordt die
verbeterde bedrijfsvoering juist als argument pro genoemd. Wil het kabinet
nog eens op dit argument ingaan en daarbij via een kosten-batenanalyse de
voor- en nadelen (waaronder de kosten van invoering) in beeld brengen?Algemeen uitgangspunt bij de oprichting van een BLD binnen een departement
is dat bedrijfsmatige dienstonderdelen moeten zijn die definieerbare producten
leveren waaraan kostprijzen en opbrengsten gerelateerd kunnen worden. Daarnaast
moet er sprake zijn van een bestuurlijke inrichting die duidelijke efficiencywinsten
oplevert. Eén van de noodzakelijke voorwaarden daarbij is dat er een
helder onderscheid wordt gemaakt tussen de opdrachtgever (= departement) en
de opdrachtnemer (= BLD). Tegelijkertijd kunnen de gewenste efficiencywinsten
enkel behaald worden als er een voldoende mate van vrijheid voor de opdrachtnemer
is om zelf te beschikken en te besluiten over de inzet van kapitaal en arbeid.
Met prestatieafspraken en vooraf vastgestelde tarieven voor uitvoeringstaken
worden deze benodigde efficiencyprikkels ingebouwd. Aan de hand van de ontwikkeling
van de kostprijs kunnen vervolgens uitspraken worden gedaan over de doelmatigheid
van de productie door de BLD. Dit dient vooral de interne bedrijfsvoering
van de opdrachtnemer om het productieproces zo doelmatig mogelijk in te richten.
Een BLS is dus beter ingesteld om dit te administreren dan een KVS, omdat
in lijn met de kenmerken van een BLS bij de opdrachtnemer de nadruk ligt op
het definiëren van producten en daarmee het berekenen van kostprijzen.De ervaring leert dat de efficiencywinsten van de invoering van een BLD
niet direct gerealiseerd worden. Een dienst moet veelal begeleid worden en
er is een aanpassingsproces aan beide kanten (opdrachtgever en opdrachtnemer)
nodig. Op dit moment werkt circa 60% van de Rijksambtenaren in een
BLD. Voor de overige departementsonderdelen geldt dat bijna alle potentiële
diensten zich al hebben omgevormd tot een BLD (met uitzondering van de Belastingdienst).
Hier is dus geen winst meer te behalen. De resterende overheidsuitgaven zijn
overdrachten, subsidies, bekostigingsrelaties of afdrachten die onder een
BLS anders geadministreerd moeten worden dan nu het geval is, maar waar geen
efficiencyvoordeel te verwachten valt.Voor de kosten-batenanalyse verwijs ik door naar het antwoord op vraag
5.4Welke mogelijkheden zijn er binnen het kas-verplichtingen
stelsel (KVS) om het allocatievraagstuk recht te doen? En hoe verhouden zich
de kosten daarvan ten opzichte van het invoeren van BLS binnen de totale Rijksdienst?Zie inleiding en antwoord 1 ten aanzien van het allocatievraagstuk; zie
antwoord 12 ten aanzien van de het kostenvraagstuk.5Kan het kabinet meer inzicht geven, op basis van de
argumentatie in de onderliggende brief is de Kamer niet in staat een goede
afweging te maken, in de kosten van het invoeren en toepassen van een rijksbreed
BLS? Als het toepassen van een BLS een kostbare zaak is, wat is dan de reden
dat tot op heden de decentrale overheden gehouden zijn wél een BLS
te voeren?KostenZoals ik reeds aangaf in mijn brief dd 23 september jl, is het kostenaspect
voor mij een belangrijk argument om geen Rijksbrede overstap te maken van
een KVS naar een BLS. Het gaat daarbij om zowel de eenmalige invoeringskosten
als om de structurele kosten.De kosten voor het ontwikkelen en invoeren van een baten-lastenstelsel
zijn moeilijk precies in te schatten. De voorbereidingen tot de invoering
van een BLS zullen zeker enkele jaren in beslag nemen. Het zou immers gaan
om een complex en omvangrijk veranderingsproces dat Rijksbreed gelijkertijd
ingevoerd moet worden. De impact is daarmee nog groter dan die van zogenaamde «grote
ICT-projecten». Ik wil hierbij ook opmerken dat er daarbij meerjarig
rekening gehouden moet worden met een negatief effect op het financieel beheer,
zeker gedurende de eerste jaren van een omschakeling.Omschakeling op een BLS vergt niet enkel omscholing van alle betrokken
administratieve medewerkers, maar resulteert waarschijnlijk bij de meerderheid
van de departementen ook in een acute noodzaak om een nieuw financieel- en
administratief systeem aan te schaffen. Huidige systemen op de kerndepartementen
zijn ingericht op een KVS en kunnen onvoldoende of zelfs helemaal niet overweg
met een BLS. Omschakeling op een nieuw administratief systeem zal op haar
beurt in de meeste gevallen vragen om een aanpassing van de organisatiestructuur
van de departementale bedrijfsvoeringdirecties, zoals de praktijk leert bij
vergelijkbare grote ICT-projecten in zowel de publieke als private sector.De Beleidsgroep Begrotingsstelsel van het project Eigentijds Begroten
ging in 2001 voor een Rijksbrede invoering van een BLS uit van een 6-jarig
omschakelingstraject. De directe invoeringkosten werden toentertijd ingeschat
op € 160 à € 200 mln. Er werd een onderscheid gemaakt
tussen de kosten voor personeelopleidingen (€ 20 mln.), de aanschaf
en/of aanpassingen van informatiesystemen (€ 100–160 mln.),
aanpassingen in de wet- en regelgeving, de waardering van bestaande activa
(€ 20 mln.) en de kosten van het invoeringsproces. Als cruciale
succesfactor werd onder meer de beschikbaarheid van deskundig personeel geïdentificeerd.
In de wetenschap dat de kosten van ICT-investeringen over de jaren 2001–2008
fors sterker zijn gestegen dan het algemene inflatieniveau, en dat de Rijksoverheid
een structurele uitdaging kent om voldoende gekwalificeerd ICT-personeel aan
te trekken, kan gesteld worden dat de kosten van een overstap op een BLS minimaal € 300
mln zouden bedragen. Gesprekken met experts bevestigen dat beeld. Een significant
deel van dat bedrag zal overigens besteed moeten worden aan inhuur van externen.De lasten van structurele aard zijn uiteraard lager, maar kunnen nog steeds
aanzienlijk zijn. De belangrijkste additionele jaarlijkse kosten zijn gerelateerd
aan de waardering van activa, aan de extra handelingen om de rentekosten (capital charge) op correcte wijze te administreren (zie
ook antwoord 11), en het met elkaar in verband brengen van kosten en opbrengsten
op het moment dat de prestatie geleverd wordt (de zogenaamde matching). In concreto zal dit extra administratieve lasten voor
de departementen betekenen, naast extra kosten voor de inhuur van accountants (intern en extern) die meer tijd nodig zullen hebben bij de uitvoering
van hun controletaak vanwege complexere waarderingsvraagstukken. Ook blijven
er de extra jaarlijkse kosten voor het aanleveren van cijfers aan de Europese
Commissie die betrekking hebben op het EMU-saldo. Vanuit een BLS is het complexer
om aan deze gegevens te komen dan vanuit een KVS. Tegenover extra jaarlijkse
kosten staan echter ook jaarlijkse besparingen. Deze moeten vooral gevonden
worden bij de aansluiting tussen de administratie van het kerndepartement
en de BLD-en; deze wordt door een integrale invoering van het BLS namelijk
eenvoudiger.Ondanks de nadruk op kosten wil ik niet voorbijgaan aan het feit dat invoering
van een BLS ook baten met zich mee zou brengen. Zoals ik reeds uitgebreid
aangaf in mijn brief aan uw Kamer dd 23 september jl. over dit onderwerp,
denk ik daarbij onder meer aan betere informatie op het gebied van voorschotten,
kostprijzen, rentekosten en eigen vermogen.Het lijkt derhalve reëel om de totale jaarlijkse extra kosten bij
een overstap naar een BLS in te schatten op € 50 mln.Decentrale overhedenDecentrale overheden, zoals gemeenten en provincies, beschikken net als
de Baten-lastendiensten binnen het Rijk over relatief veel dienstonderdelen
die definieerbare producten leveren waaraan kostprijzen en opbrengsten gerelateerd
kunnen worden. Te denken valt aan de werkzaamheden van de vuilophaaldiensten,
afgeven van paspoorten en activiteiten van de plantsoenendienst. Voor sturing
van een efficiënte uitvoering van deze onderdelen is een BLS een geëigend
administratief systeem. Reeds in 1984 zijn gemeenten daarom overgestapt op
een systeem dat gestoeld is op een BLS, met aanpassingen in de verslaggevingvoorschriften
in 1996 (Comptabiliteitsvoorschriften 1995) en in 2004 (Besluit Begroting
en Verantwoording gemeenten en provincies).Binnen het huidige systeem worden overigens niet alle principes van het
BLS door gemeenten volledig gehanteerd. Zo worden investeringen in de openbare
ruimte met een maatschappelijk nut meestal niet geactiveerd, aangezien het
volgens de verslaggevingvoorschriften van gemeenten de voorkeur verdient deze
zoveel mogelijk direct als last te verwerken.Een directe consequentie van een BLS is de mogelijkheid om (substantiële)
reserves op te bouwen. Dat is ook terug te zien op gemeentelijk niveau. Terwijl
binnen een KVS de voor een bepaald jaar beschikbare middelen ingezet dienen
te worden om de gekozen beleidsdoelstelling te verwezenlijken, geeft een BLS
de mogelijkheid om toebedeelde middelen ook in toekomstige jaren in te zetten.
Het gevolg is dat beleidsgeld soms lang in de vorm van eigen vermogen wordt
vastgehouden. Hiervoor kunnen verschillende redenen zijn. Een reden kan zijn
het dekken van de afschrijving van gedane investeringen uit een reserve. Ook
komt het voor dat de reserve bestemd is voor specifieke beleidsdoelen. Een
andere functie kan zijn om op die manier te sparen voor toekomstige investeringen.De interpretatie van de beschikbaarheid van reserves in een BLS is echter
verre van eenvoudig. De ervaring leert dat eigen vermogen makkelijk wordt
geïnterpreteerd als «vrijbesteedbaar voor allerlei doelen»,
terwijl het gaat om een balanspost die binnen een BLS veelal al een vaste
bestemming heeft zonder dat direct uit de cijfers blijkt. Ook het Rijk heeft
in het verleden bij de baten-lastendiensten ervaring opgedaan met oplopende
reserves. Bij het Rijk is om die reden in de regelgeving een grens gesteld
aan de omvang van het eigen vermogen van baten-lastendiensten. In algemene
zin kan desondanks gesteld worden dat de mogelijkheid om te reserveren
de jaarlijkse integrale afweging binnen de uitgavenkaders van de Rijksbegroting
onder druk zet.WaarderingsvraagstukNaast de opbouw van reserves is bij een BLS toegepast binnen de overheid
ook het waarderingsvraagstuk een punt van aandacht. Een BLS vereist in principe
dat alle bezitting jaarlijks gewaard worden, incl. bijvoorbeeld huisvesting
of het wagenpark. Hetzelfde geldt voor zaken als cultureel erfgoed. De (jaarlijkse)
waardering van bijvoorbeeld een kunstcollectie in handen van de overheid is
echter verre van een gemakkelijke zaak, nog los van de vraag of er toegevoegde
waarde is om dit jaarlijks uit te voeren.In dit verband wil ik u er ook op wijzen dat in IPSAS (International Public Sector Accounting Standards)-kader nog steeds
gesproken wordt over de vraag op welke wijze binnen de publieke sector verschillende
typen bezittingen (zoals kunstcollecties) en verplichtingen (bijvoorbeeld
volgend uit sociale voorzieningen als de AOW) gewaardeerd zouden moeten worden.
Ook het onderliggend conceptueel raamwerk is nog in discussie in internationaal
verband.ConclusieIndien op basis van het bovenstaande een kosten-baten-analyse uitgevoerd
zou moeten worden over de Rijksbrede vervanging van het KVS door een BLS,
is de uitkomst in mijn optiek duidelijk negatief. De kosten zijn hoog terwijl
de baten beperkt zijn. Ook ben ik er, zoals reeds aangegeven, niet van overtuigd
dat een BLS bijdraagt aan betere allocatie bij (investerings)beslissingen
door uw Kamer. De oplossingrichting hiervoor dient gezocht te worden in een
betere informatievoorziening.6Kan het kabinet onderbouwen om welke reden het noodzakelijk
is dat een kasregistratie wordt gevoerd teneinde onder andere te voorzien
in de gewenste informatie met betrekking tot het EMU-saldo?Conform de regels van het ESR 1995 – de verplichte geharmoniseerde
methode om het EMU-saldo te berekenen – is transactiebasis de registratiegrondslag
voor het EMU-saldo. Voor de overheidssector geldt de facto dat kascijfers voor het overgrote deel van de uitgaven en ontvangsten
leidend zijn voor de registratie. Via een beperkt aantal zogenoemde «kas-transactiecorrecties»
kunnen de kascijfers uit het KVS rechtstreeks gebruikt worden voor de berekening
van het EMU-saldo. Vandaar dat in mijn brief dd. 23 september jl. ik
aangaf dat het EMU-saldo een kasgrootheid is.Alles overziende, betekent dit dat het KVS informatie genereert die op
eenvoudige en transparante wijze, zonder veel extra comptabele correcties,
de benodigde informatie voor het EMU-saldo genereert. Met andere woorden:
het huidige boekhoudstelsel van de overheid genereert uit zichzelf de gewenste
betrouwbare informatie om het EMU-saldo te berekenen. Deze vaststelling zie
ik als een kostbaar goed.7Kan, nu blijkbaar bij toepassing van een KVS het mogelijk
is om aanvullende beleidsinformatie te leveren, conform de strekking van de
motie Mastwijk (29 540, nr. 101), een omgekeerd verkeer niet gelden:
met andere woorden, kan dan ook mutatis mutandis naast een BLS de vereiste
EMU-informatie niet op dezelfde wijze worden verkregen?Vanuit een BLS-omgeving is het niet mogelijk op eenvoudig en snelle wijze
de benodigde informatie te verkrijgen. In het antwoord op vraag 6 is aangegeven
dat het huidige KVS vrijwel rechtstreeks de benodigde informatie genereert
om het EMU-saldo te berekenen. Langs deze lat van informatievoorziening dient
mijns inziens een BLS beoordeeld te worden.De praktijk leert dat de omzetting van informatie uit een BLS naar het
EMU-saldo zeer lastig is. Transformatie van kosten als afschrijvingen naar
investeringen conform EMU-definitie is een moeizame operatie met veel administratieve
lasten. Zo zal er gedurende de afschrijvingstermijn van de betreffende investering
een separate boekhouding gevoerd moeten worden. Ook uit recente ervaringen
met het EMU-saldo van decentrale overheden blijkt dat BLS-informatie niet
direct bruikbaar is om het EMU-saldo te berekenen. Kasinformatie levert al
kort na afsluiting van het begrotingsjaar betrouwbare input voor het EMU-saldo
op. Vanuit een BLS vergt het meestal twee à drie maanden na de jaarafsluiting
voor dat het cijfermateriaal beschikbaar is. Bevindingen van andere landen
bevestigen dit beeld.8Wanneer de vier voornemens, gelezen de punten waarmee
het kabinet uiteenzet hoe zij de informatievoorziening aan de Kamer wil verbeteren,
worden uitgevoerd, ontstaat er dan voor de Kamer en de Nederlandse belastingbetaler
beter inzicht in het antwoord op een vraag als de volgende: wat betekent de
keus voor de aanleg van een nieuwe spoorlijn langs de A27, inclusief jaarlijkse
kosten en verwachte maatschappelijke effecten, afgewogen tegen het beleidsvoornemen
om vier jaar lang jaarlijks 100 extra toezichthouders met bevoegdheden in
te zetten ten behoeve van de verbetering van de sociale veiligheid in het
Openbaar Vervoer?De in de inleiding genoemde voornemens tot betere informatievoorziening
zullen er toe leiden dat – waar dat mogelijk is – beter inzicht
ontstaat in de kosten en baten van een te nemen beleidsbeslissing, inclusief
budgettair beslag. Politieke afwegingen blijven echter altijd noodzakelijk.
Dat kan worden geïllustreerd aan de hand van het door uw Kamer aangehaalde
voorbeeld. Zo constateert de Beleidsdoorlichting Sociale
veiligheid openbaar vervoer dat op het niveau van afzonderlijke maatregelen
niet kan worden vastgesteld wat het effect zal zijn op het aantal incidenten
en op het gevoel van sociale veiligheid. Maar ook wanneer deze effecten wel
gekwantificeerd hadden kunnen worden, blijft een politieke afweging noodzakelijk
tussen enerzijds de waarde van meer sociale veiligheid en anderzijds die van
meer reistijdwinst middels de aanleg van een nieuwe spoorlijn langs de A27.9Wil het kabinet, gelezen de weergegeven zaken onder
het kopje «Investeringen» welke volgens het kabinet een rol spelen
bij het doen van investeringen in relatie tot fluctuaties, zeggen dat een
departement als Verkeer en Waterstaat veel meer geschikt zou zijn om breed
BLS in te voeren, zeker als bij de jaarlijkse lasten van een investering ook
de jaarlijkse kosten van onderhoud in beeld worden gebracht?De passage onder het kopje «Investeringen» geeft aan dat de omvang van de investeringen in immateriële
en materiële vaste activa bij het ministerie van LNV in vergelijking
tot de totale uitgaven relatief beperkt is. Bij het ministerie van Verkeer
en Waterstaat is de relevantie van investeringen veel groter. Deze investeringen
komen echter niet ten laste van de begroting van V&W zelf, maar worden
gedaan vanuit het Infrastructuurfonds. Ook voor de begroting van V&W geldt
dus dat het investeringsniveau relatief beperkt is. In die zin
gelden daardoor voor V&W dezelfde argumenten als voor LNV – zoals
verwoord in mijn brief dd 23 september jl. – om geen BLS in te
voeren.Het Investeringsfonds fonds is overigens ingesteld met de bedoeling om
prioriteiten op het gebied van infrastructuur integraal te kunnen afwegen,
en om een continue beschikbaarheid van middelen voor infrastructuur te waarborgen.
Het fonds mag jaarlijkse saldi overhevelen – in tegenstelling tot de
begroting van VenW – waardoor (kasmatige) vertragingen en versnellingen
van projecten niet meteen leiden tot budgettaire knelpunten. Het Infrastructuurfonds
wordt voor het grootste deel gevoed door een jaarlijkse bijdrage uit de begroting
van VenW (artikel 39.01) en uit bijdragen vanuit het Fonds Economische Structuurversterking
(FES).Het Infrastructuurfonds wordt op kasbasis geadministreerd, omdat alle
investeringen vanuit dit fonds relevant zijn voor het EMU-saldo. Aan alle
investeringsbeslissingen ligt dan ook een meerjarenplanning ten grondslag
waarbij expliciet rekening wordt gehouden met het effect op het EMU-saldo.
Omdat het EMU-saldo op kasbasis wordt berekend (zie antwoorden op vragen 6
en 7), is dit de belangrijkste reden waarom het Infrastructuurfonds niet op
een baten-lastenadministratie zou moeten overstappen. Daarbij komt dat de
toegevoegde waarde van zo’n overstap ook vanuit het oogpunt van beter
inzicht zeer beperkt zou zijn. Met de huidige opzet van het Infrastructuurfonds
worden de positieve effecten van een BLS namelijk reeds bereikt. Uitgaande
van een jaarlijks constant volume aan investeringen correspondeert de jaarlijkse
dotatie aan het fonds min of meer met de kosten van aanleg, beheer en onderhoud
van infrastructuur die in een BLS aan dat jaar zouden worden toegerekend.Overigens wordt ook in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en
Transport (MIRT), dat regulier op de agenda staat van de Kamer, een uitgebreid
overzicht van alle grote infrastructuurprojecten gegeven, inclusief het meerjarige
budgettaire kader.10Hoe kan het huidige KVS worden aangepast zodat informatie
over de kosten van het ontwikkelen van beleid en het uitvoeren van beleid
van het kerndepartement en de baten- en lastendiensten meer wordt geïntegreerd
dan nu het geval is?Naar aanleiding van de experimenten voor een betere begroting en verantwoording
op de departementen LNV, VWS, Buitenlandse Zaken en VROM heb ik al voorstellen
gedaan voor het opnemen van beter uitgewerkte uitgavencijfers op departementaal
niveau. Ik verwacht dat dat zal bijdragen aan een verbeterde onderbouwing
van de raming van kosten van beleid.Met betrekking tot de uitvoering van de batenlastendiensten wijs ik erop
dat momenteel al in de departementale begrotingen en jaarverslagen een relatie
wordt gelegd tussen het kerndepartement en de BLD. In de beleidsartikelen
van de departementale begrotingen wordt immers de bijdrage aan de BLD vermeld.
De onderbouwing bij het betreffende beleidsartikel bestaat uit het opnemen
van concrete prestaties die moeten worden gerealiseerd in de uitvoering van
het op dit artikel vermelde beleid. In de verantwoording zullen deze cijfers
op basis van gerealiseerde uitgaven gepresenteerd worden.11Bij een BLS en het administreren van investeringen
maken de kosten van rente en afschrijving een essentieel onderdeel uit van
de berekening die leidt tot het antwoord op de vraag «wat
iets werkelijk per jaar kost», met andere woorden, ook de rentekosten
zijn belangrijk voor het allocatievraagstuk. Op welke wijze kan, én
binnen het BLS én binnen het KVS, inzicht in de rentekosten worden
gegeven, al dan niet op basis van een niet te gecompliceerd rente-omslagstelsel?Zowel binnen een BLS als binnen een KVS kan inzicht in de rentekosten
worden gegeven langs de lijnen die zijn geschetst in mijn brief dd 23 september
jl.:• Binnen een BLS kan rekening worden gehouden met rentekosten, door
deze te berekenen over de gemiddelde boekwaarde van de vaste activa (materiele,
immateriële en financiële vaste activa) en uitgaande van bijvoorbeeld
het rentepercentage van 10-jarige staatsleningen in 2007 zoals is gebeurd
in de LNV-pilot;• Het is in een KVS voor de afzonderlijke departementen niet direct
herleidbaar ten behoeve van welk beleid de geleende bedragen worden aangewend
en hoeveel rentekosten aan de verschillende beleidsonderdelen zijn toe te
rekenen. Inzicht in de specifieke rentekosten per beleidsonderdeel vergt derhalve
een aparte administratie. De rentelasten met betrekking tot de staatsleningen
worden in het KVS bij het Ministerie van Financiën Rijksbreed verantwoord
in begrotingshoofdstuk 9A.Bij een kosten-batenanalyse worden daarentegen de maatschappelijke kosten
en baten over de gehele looptijd van het project bepaald en vervolgens contant
gemaakt met de wettelijk voorschreven discontovoet en eventuele risico-opslag.
Zo’n kosten-batenanalyse is echter onafhankelijk van het administratieve
systeem.12Gaat het bij invoering van BLS over een eenmalige piek
van administratieve lasten en hogere inzet van externe inhuur of zijn de extra
lasten van structurele aard?Zoals nader toegelicht in antwoord 5, voorzie ik dat extra administratieve
lasten en een hogere inzet van externe inhuur van structurele aard zullen
zijn.13Kan het kabinet meer inzicht verschaffen in de reden
waarom Engeland en Australië zijn teruggegaan naar een KVS?In uw vraag schuilt de veronderstelling dat Australië en het Verenigd
Koninkrijk het BLS achter zich hebben gelaten. Dat is echter niet het geval.Australië heeft aangegeven negatieve ervaringen met BLS te hebben
en zou, als zij weer voor die keus stond, op basis van de kennis en ervaring
die zij er nu mee heeft opgedaan niet meer overgaan op BLS. De teleurstelling
die aan Australische zijde wordt ervaren heeft overigens te maken met het
feit dat de behoefte aan informatie op kasbasis binnen zowel de departementen
als bij politici is blijven bestaan. Beleidsbeslissingen en budgettaire discussies
hierover worden in het parlement nog steeds bijna exclusief gevoerd op kasbasis.
Het gaat er immers om of (investerings-)programma’s gefinancierd kunnen
worden. Ook in pers- en andere officiële verklaringen wordt structureel
gerefereerd aan KVS-cijfers omdat zowel gebruikers binnen de departementen
als het publiek BLS-cijfers niet juist weten te interpreteren. Vanwege de
grote investeringen die zijn gedaan om over te schakelen naar BLS zal het
huidige BLS naar verwachting in Australië toch gehandhaafd blijven.Ook het Verenigd Koninkrijk hanteert nog steeds een BLS. Wel administreert
men daar de uitgaven die niet over de administratieve jaargrens heengaan ook
op kasbasis, omdat men van mening is dat dat een beter inzicht geeft in het
budgettaire beslag. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan werkloosheidsuitkeringen.Zoal ik reeds aangaf in mijn brief dd. 23 september jl, was het belangrijkste
motief voor veel landen om over te stappen op een BLS de verbetering van het
financieel beheer. In Nederland is echter het financieel beheer reeds op orde,
mede door de Operatie Comptabel Bestel in de jaren tachtig. Er is in Nederland
dus sprake van een andere uitgangspositie dan bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk.14Het kabinet noemt een aantal zaken op die ervoor zorgen
dat cijfermatige inzichten te vinden zijn (3e alinea onder «Informatievoorziening»),
een aantal instrumenten wordt hier genoemd. Dreigt niet het gevaar dat via
zoveel «vindplaatsen» een totaal gefragmenteerd systeem van informatie
ontstaat, dat het totaalbeeld doet vertroebelen? Is niet de meerwaarde van
een BLS dat informatie geconcentreerder en toegespitst op het desbetreffende
beleidsartikel kan worden gepresenteerd?Zoals onder meer bij antwoord 1 aangegeven, worden in de praktijk belangrijke
beleidsbeslissingen niet genomen op basis van alleen (kas)informatie uit de
begroting bij het betreffende beleidsartikel. De invoering van een BLS zal
naar mijn overtuiging daarin geen verandering brengen. Ongeacht het administratieve
systeem is voor belangrijke allocatievraagstukken extra informatie nodig,
bijvoorbeeld in de vorm van kosten-batenanalyses.Een ander instrument dat ik in mijn brief dd 23 september jl. noemde,
betreft de beleidsanalyse, die als onderdeel van het verantwoordingsproces
ingezet kan worden voor een kwantitatieve en kwalitatieve meting van effecten
van beleid. Ook dit instrument staat los van het administratiesysteem.Ik ben derhalve van mening dat een BLS de beschikbare informatie niet
geconcentreerder en meer toegespitst op het desbetreffende beleidsartikel
zal presenteren.Zoals reeds aangegeven bij antwoord 10 ben ik wel voornemens meer kosteninformatie
over beleid op departementaal niveau op te nemen in beleidsartikelen. Ik verwacht
dat dat zal bijdragen aan een verbeterde onderbouwing van de raming van de
kosten die volgen uit de betreffende beleidsbeslissing.XNoot1Samenstelling:Leden: Van der Vlies (SGP), Kant (SP), Blok (VVD), Ten Hoopen (CDA), Weekers
(VVD), Van Haersma Buma (CDA), De Nerée tot Babberich (CDA), Aptroot
(VVD), voorzitter, Dezentjé Hamming-Bluemink (VVD), Omtzigt (CDA),
Koşer Kaya (D66), Luijben (SP), Van der Veen (PvdA), Kalma (PvdA),
Van Gerven (SP), Blanksma-van den Heuvel (CDA), Cramer (CU), Van Dijck (PVV),
Gesthuizen (SP), Ouwehand (PvdD), Heijnen (PvdA), Tang (PvdA), Vos (PvdA),
ondervoorzitter, Sap (GL) en Vacature (algemeen).Plv. leden: Van der Staaij (SGP), Roemer (SP), Van der Burg (VVD), Jonker
(CDA), Snijder-Hazelhoff (VVD), De Vries (CDA), Van Hijum (CDA), Van Beek
(VVD), Boekestijn (VVD), De Pater-van der Meer (CDA), Van der Ham (D66), Gerkens
(SP), Vermeij (PvdA), Kuiken (PvdA), Vacature (SP), Vacature (CDA), Anker
(CU), De Roon (PVV), Irrgang (SP), Thieme (PvdD), Heerts (PvdA), Besselink
(PvdA), Depla (PvdA), Vendrik (GL) en Mastwijk (CDA). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28737-18.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl