Brief van de commissie voor de Rijksuitgaven inzake twee evaluaties over de behandeling van de jaarverslagen 2009 en de ontwerpbegrotingen 2011 en over het instrument ‘beleidsdoorlichtingen’ door de Tweede Kamer
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief
Datum: 2014-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Vergaderjaar 2010-2011
 Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Kamerstukken
 
 
 
 31 865
 
 Verbetering verantwoording en begroting
 
 
 Nr. 27
 BRIEF VAN DE COMMISSIE VOOR DE RIJKSUITGAVEN
 
 
 
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 Den Haag, 23 maart 2011
 Hierbij biedt de commissie voor de Rijksuitgaven u twee evaluaties aan.
 Behandeling verantwoordings- en begrotingsstukken in 2010
 De eerste evaluatie betreft de behandeling van de jaarverslagen 2009 en de ontwerpbegrotingen 2011. Jaarlijks evalueert de commissie voor de Rijksuitgaven de behandeling van de verantwoordingsstukken en de behandeling van de begroting. Vanwege de val van het kabinet (23 februari 2010), heeft de Tweede Kamer besloten de behandeling van de jaarverslagen over 2009 en de behandeling van de begroting 2011, deels te laten samenlopen. In tegenstelling tot voorgaande jaren worden om die reden beide behandelingen dit jaar in één evaluatie aan de Tweede Kamer gepresenteerd.
 Beleidsdoorlichtingen
 De tweede evaluatie betreft een analyse van het gebruik van het instrument «beleidsdoorlichtingen» door de Tweede Kamer. De commissie voor de Rijksuitgaven heeft deze evaluatie in haar werkprogramma 2009–2011 (Kamerstuk 31 597, nr. 2) al aangekondigd. Het periodiek doorlichten van de effectiviteit van beleidsartikelen uit de begroting in de vorm van zogenaamde «beleidsdoorlichtingen», is een belangrijk onderdeel van de begroting- en verantwoordingscyclus zoals deze nu is vorm gegeven in het kader van de operatie «Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording» (VBTB).
 Verbeteringen van de «VBTB-systematiek»
 De verdere verbetering van deze VBTB-systematiek staat ook centraal in het overleg dat de commissie voor de Rijksuitgaven volgens planning op 20 april 2011 zal voeren met het kabinet. Thema’s uit de beide evaluaties zullen daarbij ook aan de orde kunnen komen. Om die reden biedt de commissie voor de Rijksuitgaven u hierbij beide evaluaties aan. Onderstaand worden puntsgewijs de belangrijkste bevindingen uit de evaluaties opgesomd.
 Bevindingen uit de evaluatie van de behandeling van verantwoording en begroting in 2010
 
 
 –
 Uit verschillende bijdragen aan het verantwoordingsdebat in 2010 komt naar voren dat het aangeven van de doelmatigheid en effectiviteit van het gevoerde beleid weliswaar niet eenvoudig is en niet altijd mogelijk is, maar dat verbeteringen op dit punt wel mogelijk en gewenst worden geacht.
 
 
 –
 Om meer focus en politieke zeggingskracht aan te brengen in het verantwoordingsdebat in 2010 heeft de Tweede Kamer een vijftal onderwerpen geselecteerd die de minister-president in zijn verantwoordingsbrief en het verantwoordingsdebat centraal diende te stellen (motie Koşer Kaya, Kamerstuk 32 123, nr. 30). Dit heeft agenderend gewerkt (meer focus), maar vanwege de demissionaire status van het kabinet is lastig te beoordelen of ook de politieke zeggingskracht van het debat is toegenomen. Om die reden heeft de commissie voor de Rijksuitgaven het voornemen om jaarlijks voorstellen aan de Kamer te doen voor focusonderwerpen die in de verantwoordingsstukken en bij het verantwoordingsdebat centraal kunnen staan. Een eerste voorstel aan de Kamer zal de commissie aanstaande juni doen, zodat tijdig bekend is welke thema’s in het jaar 2011 centraal gesteld kunnen worden in de stukken en het debat over dat jaar, dus in het verantwoordingsdebat in mei 2012.
 
 
 –
 In tegenstelling tot de rijksbegrotingen, zijn de jaarverslagen in 2010 door het kabinet wel een aantal dagen voorafgaand aan de officiële aanbieding en Kamerbehandeling openbaar gemaakt. Dit verschafte de Tweede Kamer voorbereidingstijd op het debat.
 
 
 –
 Het uitstellen van de behandeling van de jaarverslagen tot na het zomerreces en de gecombineerde behandeling ervan met begrotingen van het nieuwe kabinet, hebben in 2010 geleid tot een waarneembaar verminderde politiek aandacht voor de jaarverslagen. Het samenvoegen van de behandeling op commissieniveau van jaarverslagen en begrotingen lijkt een model dat weinig voordelen heeft laten zien.
 
 
 –
 De Tweede Kamer maakt bij de begrotingsbehandeling, in combinatie met het budgetrecht, veelvuldig gebruik van het recht op amendement. Inzicht in budgetten en in de flexibiliteit van de begroting zijn derhalve cruciaal. Verbeteringen op dit punt lijken mogelijk. Ook het meer benutten en het duidelijker vormgeven van de mogelijkheden van het desgevraagd verlenen van technische assistentie door ministeries bij het opstellen van begrotingsamendementen, kan de uitoefening van het budgetrecht door de Tweede Kamer versterken.
 
 
 –
 De minister-president heeft op 18 november 2010 een aantal toezeggingen gedaan met betrekking tot aard en inhoud van de verantwoordingsstukken die in mei 2011 aan de Kamer worden aangeboden en aangekondigd dat het kabinet hierover in overleg zou treden met de commissie voor de Rijksuitgaven. Dit overleg heeft nog niet plaatsgevonden maar is voorzien op 20 april 2011, wanneer de Kamer ook spreekt over voorstellen van het kabinet met betrekking tot wijzigingen in de begrotingspresentatie.
 
 
 
 Bevindingen uit de evaluatie van de beleidsdoorlichtingen
 
 
 
 –
 De relatie tussen beleid en effectiviteit kan in de beleidsdoorlichtingen beter worden weergegeven. Daarnaast kunnen er ook verbeteringen worden aangebracht in de vereiste check door een onafhankelijke deskundige. In een aantal gevallen zijn kanttekeningen te plaatsen bij de onafhankelijkheid van de beleidsdoorlichting. Een mogelijkheid om dit te ondervangen zou kunnen zijn om bijvoorbeeld de Algemene Rekenkamer te vragen een toets uit te voeren op de (methodologische) kwaliteit en volledigheid van iedere beleidsdoorlichting.
 
 
 –
 Bij een aantal beleidsdoorlichtingen is gebleken dat de kabinetsreactie niet altijd aansluit bij de conclusies van de beleidsdoorlichting zelf (bijvoorbeeld omdat een minister niet ingaat op bepaalde conclusies, of zelfstandig conclusies trekt die niet uit de beleidsdoorlichting blijken). Dit pleit ervoor dat de Kamer hieraan standaard aandacht besteedt (bijvoorbeeld door over beleidsdoorlichtingen en kabinetsreacties schriftelijke vragen te stellen en/of deze te betrekken bij een algemeen overleg). De door het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) uitgevoerde toets kan daarbij behulpzaam zijn.
 
 
 –
 Het instrument beleidsdoorlichting vervult een belangrijke rol in de zogenaamde «VBTB-systematiek». Hoewel sinds de invoering in 2006 van beleidsdoorlichtingen een groeiende aandacht voor dit relatief nieuwe instrument waarneembaar is, zou het nut ervan verder vergroot kunnen worden door verhoogde belangstelling en betrokkenheid aan de kant van de Tweede Kamer en de ministeries. Kamercommissies zouden bijvoorbeeld de programmering van beleidsdoorlichtingen (zowel onderwerpselectie, als het moment van aanbieding) in overleg met een minister kunnen bespreken en vaststellen.
 
 
 
 
 
 
 De voorzitter van de commissie voor de Rijksuitgaven,
 
 Van
 Gerven
 
 
 
 De griffier van de commissie voor de Rijksuitgaven,
 
 Groen
 
 
 
 
 
 BIJLAGE
 1
 Evaluatie van de behandeling van de jaarverslagen 2009 en de ontwerpbegrotingen 2011
 
 Opzet van deze evaluatie
 De afgelopen jaren heeft de commissie voor de Rijksuitgaven, direct na afloop van de behandeling van de jaarverslagen, respectievelijk de begrotingen, de Tweede Kamer een evaluatie aangeboden van deze behandeling. Dit jaar zijn de verantwoordingen pas in het najaar in commissieverband behandeld, samen met de begrotingen. Daarom verschijnt dit jaar één gecombineerde evaluatie. Onderstaand een overzicht van de verschenen evaluaties.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Evaluatie van behandeling van: 
 
 
 
 
 Kamerstuk
 
 
 
 
 Aangeboden aan TK
 
 
 
 
 
 
 
 Jaarverslagen over 2006
 
 
 
 31 212, nr. 1
 
 
 
 20 september 2007
 
 
 
 
 Jaarverslagen over 2007
 
 
 
 31 212, nr. 1
 
 
 
 12 september 2008
 
 
 
 
 Begrotingen voor 2009
 
 
 
 31 865, nr. 1
 
 
 
 12 februari 2009
 
 
 
 
 Jaarverslagen over 2008
 
 
 
 32 057, nr. 1
 
 
 
 11 september 2009
 
 
 
 
 Begrotingen voor 2010
 
 
 
 31 865, nr. 22
 
 
 
 25 maart 2010
 
 
 
 
 Jaarverslagen over 2009 en begrotingen voor 2011
 
 
 
 31 865, nr. 27
 
 
 
 23 maart 2011
 
 
 
 
 
 Naast de behandeling van de ontwerpbegrotingen 2011 en de jaarverslagen 2009, vond op 18 november 2010 een plenair debat plaats tussen fractievoorzitters en de minister-president plaats over de verantwoordingssystematiek in de nieuwe kabinetsperiode (Handelingen II, vergaderjaar 2010–2011, nr. 24). Daarbij stond de vraag centraal waarover, en op welke wijze, het kabinet in mei 2011 verantwoording zou moeten afleggen. Aan dit vraagstuk wordt – aan de hand van dit debat – in deze evaluatie ook aandacht besteed.
 
 Deze evaluatie heeft de volgende opbouw:
 Hoofdstuk 1: De behandeling van de jaarverslagen 2009
 Hoofdstuk 2: De behandeling van de begroting 2011
 Hoofdstuk 3: De verantwoordingssystematiek in de nieuwe kabinetsperiode
 
 De evaluatie is gebaseerd op een analyse van de relevante Kamerstukken en stenografische verslagen met betrekking tot de behandeling van de verantwoordings- en begrotingsstukken in 2010 en op de waarnemingen van de medewerkers van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR), die de parlementaire behandeling van deze stukken hebben gevolgd.
 
 
 1.
 De behandeling van de jaarverslagen 2009
 
 
 
 1.1
 Inleiding
 
 Op Verantwoordingsdag, de derde woensdag in mei, worden het Financieel jaarverslag van het Rijk, de jaarverslagen van de ministeries, de rapporten van de Algemene Rekenkamer bij deze jaarverslagen en – sinds enkele jaren – de algemene Verantwoordingsbrief aan de Tweede Kamer aangeboden. Vervolgens vindt de parlementaire behandeling plaats van deze stukken.
 
 Deze behandeling heeft dit jaar op een bijzondere wijze plaatsgevonden. Vanwege de val van het kabinet heeft de Tweede Kamer op 11 maart 2010 besloten de aanbieding van de verantwoordingsstukken te doen plaatsvinden op 19 mei 2010 gevolgd door het Verantwoordingsdebat op 20 mei 2010.
 Aansluitend vindt geen behandeling van de jaarverslagen plaats in commissieverband, maar de jaarverslagen zullen worden betrokken bij de behandeling van de ontwerpbegrotingen 2011. (Handelingen II, vergaderjaar 2010–2011, nr. 24, p. 5466)
 
 
 
 
 1.2
 Gevolgde procedures
 
 Aanbieding
 Evenals in voorgaande jaren zijn op de derde woensdag in mei (19 mei 2010) het Financieel Jaarverslag van het Rijk, de jaarverslagen 2009, de rapporten van de Algemene Rekenkamer bij deze jaarverslagen en de algemene Verantwoordingsbrief van het kabinet aan de Voorzitter van de Tweede Kamer aangeboden.
 Openbaarmaking en embargo
 De Derde Woensdag in Mei viel op 19 mei 2010. Alle Kamerleden hebben op woensdag 12 mei digitaal toegang gekregen tot de stukken en de Verantwoordingsbrief van de MP. Na afloop van de vergadering van de Ministerraad van 14 mei 2010 zijn de stukken door de Griffier digitaal verspreid. Per fractie heeft de Griffie ook een beperkt aantal sets via de reprografische dienst laten vermenigvuldigen. De gedrukte, papieren exemplaren zijn op de woensdag 19 mei 2010 beschikbaar gesteld. Iedere fractie heeft toen nog 5 complete sets met jaarverslagen ontvangen.
 De rapporten van de Algemene Rekenkamer bij de jaarverslagen zijn op dinsdag 18 mei vanaf 11.30 uur beschikbaar gesteld en gelijktijdig openbaar gemaakt. De Algemene Rekenkamer heeft in 2010 de verslagen ook digitaal op een usb-stick aan alle leden beschikbaar gesteld.
 Plenair debat
 Het algemeen Verantwoordingsdebat heeft plaatsgehad op 20 mei 2010. Het Verantwoordingsdebat is door de fractievoorzitters, een vicefractievoorzitter en een financieel woordvoerder gevoerd. Namens het kabinet hebben de minister-president en de minister van Financiën en de vicepremier het woord gevoerd.
 In onderstaande tabel wordt vanaf 2007 weergegeven welke verschillende procedures de afgelopen jaren werden gehanteerd voor Verantwoordingsdag en het algemeen verantwoordingsdebat.
 
 Tabel 1 Procedure Verantwoordingsdebat
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Jaarverslagen 2007
 
 
 
 
 Jaarverslagen 2008
 
 
 
 
 Jaarverslagen 2009
 
 
 
 
 
 
 
 
 Derde Woensdag in Mei
 
 
 
 21 mei 2008
 
 
 20 mei 2009
 
 
 19 mei 2010
 
 
 
 
 
 Embargoregeling
 
 
 
 16 mei ’s ochtends om 12.00 uur alle stukken beschikbaar; geen embargo 
 
 
 Alle Leden ontvingen vrijdag 15 mei vanaf 18.00 uur alle stukken. Geen embargo Rapporten bij de jaarverslagen van ARK vanaf 19 mei 15.00 uur beschikbaar zonder embargo 
 
 
 Kamerleden konden op woensdag 12 mei digitaal over de stukken en de Verantwoordingsbrief beschikken. Rapporten bij de jaarverslagen van de ARK dinsdag 18 mei vanaf 11.30 beschikbaar en openbaar.
 
 
 
 
 
 Plenair Verantwoordingsdebat
 
 
 
 22 mei 2008
 
 
 21 mei 2009
 
 
 20 mei 2010
 
 
 
 
 
 Aanwezigheid kabinet bij Verantwoordings-debat
 
 
 
 minister-president
 minister van Financiën
 
 
 minister-president en minster van Financiën
 
 
 minister-president, minister van Financiën en vicepremier
 
 
 
 
 
 Woordvoerders Kamer
 
 
 
 Fractievoorzitters 
 
 
 Fractievoorzitters
 
 
 Fractievoorzitters, 1 financieel woordvoerder en 1 vicefractievoorzitter 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1.3
 Algemeen verantwoordingsdebat op 20 mei 2010
 
 Op 20 mei 2010 is door de Tweede Kamer met het kabinet een debat gevoerd over de Verantwoordingsbrief 2009. Het kabinet heeft dit jaar extra gewicht meegegeven aan de Verantwoordingsbrief 2009, te weten: «Gezien de demissionaire status van het kabinet moet de verantwoording over 2009 tevens worden gezien als een finale verantwoording van het kabinet Balkenende IV» (32 387, nr. 1 p. 16).
 Al een aantal jaren zijn de Kamer en het kabinet op zoek om meer focus en politieke zeggingskracht aan te brengen in het verantwoordingsdebat. In 2009 is bij de algemene politieke beschouwingen een motie ingediend, 32 123 nr. 30, (en vervolgens met algemene stemmen aangenomen), waarbij de Tweede Kamer zelf vijf onderwerpen centraal stelde waarover het kabinet zich in de Verantwoordingsbrief specifiek zou moeten verantwoorden.1Motie Koşer Kaya, 32 123 nr. 30. Het dictum luidt: overwegende, dat het gewenst is om de jaarlijkse verantwoording over de uitvoering van de rijksbegroting meer focus en politieke zeggingskracht te geven; constaterende, dat zowel de commissie voor de rijksuitgaven als het kabinet onlangs voorstellen heeft gedaan aan de Kamer voor de aan te brengen focus in de verantwoordingsdebatten in mei 2010 en 2011; verzoekt de regering de volgende vijf onderwerpen in mei 2010 centraal te stellen bij de verantwoording over de uitvoering van de rijksbegroting 2009 (...)De motie is ondertekend door de Leden: Koşer Kaya, Pechtold, Rutte, Van Geel, Hamer, Slob, Thieme, Van der Vlies, Halsema en Verdonk.
 De vijf onderwerpen die in de Verantwoordingsbrief op verzoek van de Kamer centraal stonden waren:
 
 
 –
 de effectiviteit van de crisismaatregelen uit het Aanvullend Beleidsakkoord
 
 
 –
 jeugdzorg
 
 
 –
 krachtwijken/vermindering van fysieke verloedering en ernstige sociale overlast
 
 
 –
 onderwijs met meer kwaliteit en minder uitval
 
 
 –
 duurzaamheid.
 
 
 
 Minister-president Balkenende
 Kabinet en Kamer hebben meermalen de wens uitgesproken om op hoofdlijnen te debatteren. De algemene Verantwoordingsbrief 2009 is daarom beperkt tot de vijf door de Kamer aangedragen onderwerpen. Ikzelf zal de onderwerpen duurzaamheid en krachtwijken voor mijn rekening nemen; de vicepremier zal daarna ingaan op onderwijs en jeugdzorg; en de minister van Financiën zal ingaan op de effecten van de crisismaatregelen en het financieel jaarverslag van het Rijk.
 
 In het verantwoordingsdebat in 2010 is door alle woordvoerders aandacht gegeven aan deze focusonderwerpen.
 Uitgangspunt bij het initiatief om meer focus aan te brengen in het verantwoordingsdebat, was dat de selectie door de Kamer van een aantal specifieke onderwerpen niet een bredere blik op de voortgang van de 74 doelstellingen en 10 projecten van het Beleidsprogramma «Samen werken, samen leven 2007–2011» in de weg zou staan.
 In het verantwoordingsdebat zijn diverse opmerkingen gemaakt over de mate waarin dat gelukt is. Enkele passages uit het stenogram van 20 mei 2010:
 
 Hamer (PvdA)
 In plaats van dat wij steeds meer zicht krijgen op hoe de doelen worden gerealiseerd, blijkt dat wij steeds minder zicht daarop krijgen. Bij deze verantwoording bleek dat dit percentage van 41% niet meer is uit te leggen en dat percentage is veel te hoog.
 Rutte (VVD)
 De Algemene Rekenkamer was gisteren hard in het oordeel. Zij zei dat van 44,3 mld. Kan worden aangegeven of het kabinet heeft bereikt wat het wilde, maar dat van 37 mld. aan uitgaven de effecten zeer beperkt zijn aangegeven. Dat is maar liefst een derde van het totaal van de rijksuitgaven
 Wilders (PVV)
 ..... uit het rapport van de Algemene Rekenkamer blijkt dat het kabinet over vele tientallen uitgegeven miljarden in zijn jaarverslagen nauwelijks aangeeft of het bereikt heeft wat het ermee wilde bereiken en of het ermee gedaan heeft wat het wilde doen.
 Thieme (PvdD)
 De Algemene Rekenkamer blijft er uiterst kritisch op dat dit kabinet geen verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en de uitgegeven miljarden aan belastinggelden. De doelstellingen en de ingezette middelen waren onduidelijk en de financiële verantwoording was onvoldoende. Bovendien heeft men geen idee van de effectiviteit van de maatregelen.
 Bovendien krijg ik graag een reactie van de minister van Financiën op de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat de ministers van één op de vijf euro «nauwelijks aangeven» of zij daarmee bereikt hebben wat zij beoogden. Van 37 mld. kennen wij de uiteindelijke bestemming niet exact. 37 mld. is dus onduidelijk besteed. Bij die uitgaven is slechts zeer beperkt toegelicht of de ministers daarmee gedaan hebben wat zij van plan waren. Hoe kan dat?
 Pechtold (D66)
 Drie jaar lang vluchtte het kabinet weg voor verantwoording. Drie jaar riep ik het kabinet juist daartoe op – ja, ook over Irak – omdat verantwoording nodig is voor een vitale democratie. Mijn voorstel om de kabinetsdoelen echt afrekenbaar te maken vond de premier overbodig.
 De Rekenkamer concludeerde: informatie kabinet onvoldoende. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven is vernietigend: geen beeld van de effecten, niet de focus die door de Kamer werd beoogd en aantoonbaar arbitrair.
 Van der Staaij (SGP)
 Hoe reageert de minister-president op [de] forse kritiek van de Algemene Rekenkamer? Het raakt niet formeel het budgetrecht van de Kamer, maar raakt inhoudelijk wel de positie van de Kamer.
 Verdonk (Verdonk)
 Het kabinet legt vandaag verantwoording af. Het oordeel van de Rekenkamer is duidelijk: de afgelegde verantwoording is onduidelijk en er is voor 81 mld. belastinggeld geen informatie over de effecten en de prestaties.
 Van Geel (CDA)
 Ten slotte heb ik nog een opmerking over de verantwoordingssystematiek. Ik hoop en verwacht dat de toezeggingen van dit kabinet over de verantwoordingsstructuur door het nieuwe kabinet worden overgenomen en uitgevoerd.
 Minister-president Balkenende
 ........ dat moet worden genoemd, is het feit het budgetrecht van de Kamer absoluut niet in het geding komt. Bij de begrotingsbehandeling wordt namelijk in de verschillende begrotingen aangegeven bij welke artikelen er geen beleidsinformatie kan worden gegeven. De Kamer heeft met deze begroting ingestemd. De Kamer heeft ook de mogelijkheid om bij de begrotingsbehandeling te stellen dat zij wél een meetbare indicator wil.
 Ik stel daarom het volgende voor. Ik heb goed naar de Kamer geluisterd. Men zegt: wij zouden liever een ander percentage hebben dan 41. Ik zeg op mijn beurt dat dit afhankelijk is van de afspraken die worden gemaakt. Als men niet tevreden is over het percentage, moet een nieuw kabinet daarover afspraken maken met bijvoorbeeld de commissie voor de Rijksuitgaven. Als u er behoefte aan hebt dat ik dit in de vorm van een aantekening geef aan degene die te zijner tijd een kabinetsinformatie doet, ben ik daartoe graag bereid, gewoon als een aandachtspunt dat voortvloeit uit dit debat.
 De introductie van een algemene Verantwoordingsbrief, gekoppeld aan meetbaarheid van kabinets-doelstellingen, heeft naar mijn opvatting de aansluiting bij de begroting en de jaarverslagen verbeterd. De gehanteerde deliverymethodiek is nieuw voor Nederland en die is nog volop in ontwikkeling. De meerwaarde van die methodiek is dat, naast de inzet van beleid en de geleverde prestaties, wordt gekeken naar het maatschappelijk effect dat in de samenleving wordt bewerkstelligd.
 In een volgende periode zie ik vooral mogelijkheden om de doelmatigheid van het beleid, vertaald naar effecten voor de samenleving, verder te versterken. Daarbij kan worden overwogen, de doelstellingen zodanig te kiezen en te formuleren dat ze structurerend werken, dat ze meetbaar zijn op de punten input, output en outcome, dat differentiatie is toegestaan in de bijdrage van anderen en dat flexibel kan worden ingespeeld op de actualiteit van een veranderende politieke agenda. De aansluiting van de doelstellingen op de reguliere begroting- en verantwoordingssystematiek is daarbij een belangrijk uitgangspunt. De eindevaluatie van het experiment verbetering en verantwoording begroting 2011 biedt volop mogelijkheden om daarover nader van gedachten te wisselen.
 
 Conclusie
 
 Uit verschillende bijdragen aan het verantwoordingsdebat in 2010 komt naar voren dat het aangeven van de doelmatigheid en effectiviteit van het gevoerde beleid weliswaar niet eenvoudig is en niet altijd mogelijk is, maar dat verbeteringen op dit punt wel mogelijk en gewenst worden geacht.
 Om meer focus en politieke zeggingskracht aan te brengen in het verantwoordingsdebat heeft de Kamer zelf een vijftal onderwerpen geselecteerd die de minister-president in zijn algemene Verantwoordingsbrief en het debat centraal diende te stellen. Dit heeft in 2010 agenderend gewerkt (meer focus), maar vanwege de demissionaire status van het kabinet is lastig te beoordelen of ook de politieke zeggingskracht van het debat is toegenomen.
 In tegenstelling tot de rijksbegrotingen, zijn in 2010 de jaarverslagen door het kabinet wel een aantal dagen voorafgaand aan de officiële aanbieding en Kamerbehandeling openbaar gemaakt. Dit verschaft de Tweede Kamer enige voorbereidingstijd.
 
 
 
 
 1.4
 Behandeling jaarverslagen 2009
 
 
 De jaarverslagen 2009 zijn dit jaar gelijktijdig met de begrotingsstukken 2011 geagendeerd en behandeld. De indiening van schriftelijke vragen over de jaarverslagen 2009 heeft plaatsgevonden na het zomerreces.
 Wanneer het aantal gestelde vragen over de jaarverslagen wordt vergeleken met voorgaande jaren (zie tabel 2), lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat het betrekken van de jaarverslagen bij de begrotingsbehandeling ten koste is gegaan van de aandacht die aan de jaarverslagen is gegeven.
 
 
 Tabel 2 Schriftelijke vragen jaarverslagen
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Commissie
 
 
 
 
 Verslagjaar
 
 
 
 
 
 
 2007
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 
 
 
 NAAZ
 
 
 40
 
 
 34
 
 
 
 
 
 BuiZa
 
 
 86
 
 
 92
 
 
 47
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 150
 
 
 154
 
 
 
 
 
 BZK
 
 
 103
 
 
 82
 
 
 
 
 
 OCW
 
 
 132
 
 
 123
 
 
 29
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 62
 
 
 106
 
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 37
 
 
 155
 
 
 
 
 
 VROM
 
 
 72
 
 
 71
 
 
 
 
 
 V&W 
 
 
 40
 
 
 126
 
 
 
 
 
 I&M
 
 
 
 
 26
 
 
 
 
 EZ 
 
 
 89
 
 
 185
 
 
 14
 
 
 
 
 LNV
 
 
 110
 
 
 54
 
 
 25
 
 
 
 
 SZW
 
 
 64
 
 
 116
 
 
 5
 
 
 
 
 VWS
 
 
 135
 
 
 178
 
 
 42
 
 
 
 
 WWI
 
 
 75
 
 
 79
 
 
 12
 
 
 
 
 J&G
 
 
 
 80
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 1 195
 
 
 
 
 1 635
 
 
 
 
 200
 
 
 
 
 
 
 N.B. Het betreft alleen de commissies die vragen hebben ingediend en voor de benaming van de commissie is uitgegaan van het moment van indiening
 
 
 Het aantal vragen over de jaarverslagen 2009 is veel beperkter (minder dan 20%) van het aantal vragen dat «normaal gesproken» bij een vragenronde direct na de aanbieding in mei /juni werd gesteld door vaste commissies. Overigens moet daarbij aangetekend worden dat er naast de vragen over de jaarverslagen, door enkele commissies ook vragen gesteld zijn over de ingediende slotwetten. In aantal weliswaar meer dan in 2008, maar dit lijkt toe te schrijven aan het feit dat vrijwel alle vragen zich concentreren rond twee slotwetten (Defensie, VWS).
 Tabel 3 schriftelijke vragen over de Slotwetten
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Commissie
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 
 
 
 NAAZ
 
 
 
 
 
 
 BuiZa
 
 
 2
 
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 6
 
 
 
 
 
 Immigratie en Asiel
 
 
 
 
 
 
 BZK
 
 
 1
 
 
 
 
 
 OCW
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 16
 
 
 37
 
 
 
 
 VROM
 
 
 
 
 
 
 V&W 
 
 
 10
 
 
 
 
 
 I&M
 
 
 
 
 
 
 EZ 
 
 
 
 
 
 
 LNV
 
 
 
 
 
 
 ELI
 
 
 
 
 
 
 SZW
 
 
 
 
 
 
 VWS
 
 
 
 28
 
 
 
 
 WWI
 
 
 
 
 
 
 J&G
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 38
 
 
 
 
 66
 
 
 
 
 
 
 Analyse van de stenogrammen van de gecombineerde behandeling van begroting en jaarverslag in het najaar van 2010 leert dat er weinig tot geen aandacht besteed is aan de jaarverslagen 2009. In verschillende debatten is wel aan in 2009 door het kabinet gedane toezeggingen gerefereerd. Echter de jaarverslagen over het jaar 2009 zijn inhoudelijk amper onderwerp van bespreking geweest in de debatten rond de ontwerpbegrotingen 2011. Alle aandacht ging uit naar de begroting en de financiële besluiten en de plannen van het nieuwe kabinet.
 Bij de Algemene Financiële Beschouwingen op 28 en 29 september 2010 is een opmerking gemaakt over de jaarverslagen:
 
 Dijkgraaf (SGP)
 Zouden wij de begroting en het jaarverslag niet moeten aanpassen, in de zin dat er een grotere risicoparagraaf komt waaruit duidelijk blijkt hoe groot de variabiliteit naar verwachting is? Ik denk dat we in dat geval zorgvuldiger aan het begroten slaan dan nu.
 
 
 
 
 1.6
 Dechargeverlening
 
 
 De commissie voor de Rijksuitgaven heeft in eerdere evaluaties van het verantwoordings-proces geconstateerd dat de verlening van decharge per minister een formaliteit was. De verantwoordingsdebatten in de commissies hadden daardoor een wat vrijblijvend karakter.
 Het Presidium heeft daarom op 8 april 2009, op voorstel van de commissie voor de Rijksuitgaven, besloten om meer aandacht te besteden aan decharge en dat pas tot decharge van de jaarverslagen wordt overgegaan na advies van de commissie voor de Rijksuitgaven. De commissie voor de Rijksuitgaven heeft vervolgens in juli 2009, per brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, voor de eerste maal advies gegeven inzake de dechargeverlening over 20082 d.d. 1 juli 2009, 31 924 nr. 3.
 . De commissie voor de Rijksuitgaven heeft het proces van dechargeverlening geëvalueerd en de Kamer hierover in september 2009 per brief geïnformeerd3 d.d. 11 september 2009, 32 057 nr. 1. 
 .
 
 In 2010 is voor de tweede maal volgens deze procedure gewerkt. Na de behandeling van de jaarverslagen 2009 in december 2010 heeft de commissie voor de Rijksuitgaven advies uitgebracht aan de Kamer ten aanzien van dechargeverlening over 20094 d.d. 14 december 2010, 32 360 nr. 10.
 . Dit advies was positief in de zin dat bij de behandeling in commissieverband bij geen enkel jaarverslag decharge ten principale ter discussie was gesteld en dus het opschorten of onthouden van decharge door de Kamer bij een jaarverslag niet in de rede lag. Uit de verslagen van de gehouden debatten kan worden opgemaakt dat in enkele commissies nog wel opmerkingen zijn gemaakt over de door de Algemene Rekenkamer gesignaleerde tekortkomingen in het financieel beheer. Ook hier kan worden vastgesteld dat de aandacht voor deze materie, in vergelijking met voorgaande jaren, duidelijk minder was.
 Conclusie
 
 Het uitstellen van de behandeling van de jaarverslagen tot na het zomerreces en de gecombineerde behandeling ervan gezamenlijk met begrotingen van het nieuwe kabinet, hebben in 2010 geleid tot een waarneembaar verminderde politiek aandacht voor de jaarverslagen 2009.
 In de begrotingsdebatten is zelden gerefereerd aan de jaarverslagen 2009. Ook zijn er in 2010 relatief weinig schriftelijke vragen over de jaarverslagen gesteld en zijn de antwoorden in de plenaire debatten nauwelijks aan de orde gekomen. In vergelijking met voorgaande jaren was ook de aandacht voor het financieel beheer, zowel in de schriftelijke voorbereiding als in de debatten, beduidend minder. Zonder debat en zonder specifieke aandachtspunten is decharge verleend over het jaar 2009.
 
 
 
 
 
 2.
 De behandeling van de ontwerpbegrotingen 2011
 
 
 
 2.1
 Gevolgde procedure
 
 
 Ook de ontwerpbegrotingen 2011 zijn in 2010 op een andere wijze behandeld dan in de afgelopen jaren, vanwege de val van het kabinet, de verkiezingen en de kabinetsformatie.
 Het Presidium heeft in zijn vergadering van 15 september 2010 besloten om de Algemene Financiële Beschouwingen te houden op 28 en 29 september 2010 met de minister van Financiën. De Algemene Politieke Beschouwingen hebben op een later moment plaatsgevonden en zijn gehouden met het nieuwe kabinet en gecombineerd met het debat over het Regeerakkoord (26 en 27 oktober 2010).
 
 Op de derde dinsdag in september 2010 heeft het demissionaire kabinet Balkenende haar begroting voor het jaar 2011 aan de Kamer aangeboden, met dezelfde hoofdstukindeling als in voorgaande jaren.
 Op 7 oktober 2010 is het regeerakkoord van het kabinet Rutte aan de Kamer aangeboden (32 417 nr. 15) en is duidelijk geworden dat een aantal begrotingen zou worden samengevoegd (EZ en LNV, VW en Milieu, BZ en Volkshuisvesting).
 In oktober 2010 heeft de Kamer voor (vrijwel) alle begrotingen nota’s van wijziging ontvangen. Deze nota’s van wijziging betreffen de begrotingsaanpassingen voor 2011, die voortvloeiden uit het regeerakkoord. Voor de meeste begrotingen zijn dat vooral technische verwerking van besluiten (bijvoorbeeld verdeling van taakstellingen binnen een begroting of het overboeken van gelden die tot nu toe via het FES liepen). De nota’s van wijziging bevatten nog niet de zogenaamde «beleidsherverkavelingen» die voortvloeien uit de nieuwe verdeling van onderwerpen over de verschillende ministeries (zoals bijvoorbeeld de overgang van Kinderopvang naar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de overheveling van Politie naar Veiligheid en Justitie. Pas na debat en stemming in de Tweede Kamer over de begrotingen in de «oude indeling», zijn in januari 2011 incidentele suppletoire wetten aan de Kamer aangeboden ter wijziging van verschillende vastgestelde begrotingen. Met deze incidentele suppletoire is er voor gezorgd dat de geautoriseerde budgetten 2011 ook in de juiste begroting, conform de nieuwe indeling terecht komen (beleidsherverkaveling).
 Naast de afzonderlijke nota’s van wijzigingen van de verschillende begrotingen is op 9 november door het ministerie van Financiën een totaalbeeld in de vorm van een startbrief (32 500, nr. 29) aan de Kamer toegezonden. Daarin heeft de minister van Financiën een compleet overzicht gegeven van de begrotingsaanpassingen voor 2011 en een uitwerking van de nieuwe begrotingsregels.
 
 
 
 2.3
 Schriftelijke behandeling
 
 Alle vaste commissies hebben schriftelijke vragen gesteld over de ontwerpbegrotingen 2011 (zie tabel 4). In totaal zijn 3 737 vragen gesteld en dat zijn er 1 072 meer dan in het voorgaande jaar. Na twee jaren waarin het aantal schriftelijke vragen bij de begroting was gedaald, is het aantal schriftelijke vragen in 2010 fors gestegen.
 
 Tabel 4 Schriftelijke vragen begroting
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Commissie
 
 
 
 
 Begrotingsjaar
 
 
 
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 2011
 
 
 
 
 
 
 
 NAAZ
 
 
 80
 
 
 64
 
 
 24
 
 
 95
 
 
 
 
 BuiZa
 
 
 325
 
 
 208
 
 
 233
 
 
 320
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 286
 
 
 253
 
 
 355
 
 
 303
 
 
 
 
 Immigratie en Asiel
 
 
 
 
 
 297
 
 
 
 
 BZK
 
 
 191
 
 
 203
 
 
 182
 
 
 463
 
 
 
 
 OCW
 
 
 318
 
 
 308
 
 
 213
 
 
 125
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 17
 
 
 45
 
 
 44
 
 
 17
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 121
 
 
 195
 
 
 237
 
 
 270
 
 
 
 
 VROM
 
 
 271
 
 
 167
 
 
 198
 
 
 
 
 
 V&W 
 
 
 122
 
 
 234
 
 
 157
 
 
 
 
 
 I&M
 
 
 
 
 
 496
 
 
 
 
 EZ 
 
 
 185
 
 
 161
 
 
 137
 
 
 191
 
 
 
 
 LNV
 
 
 204
 
 
 275
 
 
 127
 
 
 428
 
 
 
 
 ELI
 
 
 
 
 
 
 
 
 SZW
 
 
 275
 
 
 199
 
 
 164
 
 
 303
 
 
 
 
 VWS
 
 
 323
 
 
 246
 
 
 306
 
 
 261
 
 
 
 
 WWI
 
 
 150
 
 
 157
 
 
 207
 
 
 114
 
 
 
 
 J&G
 
 
 154
 
 
 115
 
 
 81
 
 
 54
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 3 022
 
 
 
 
 2 830
 
 
 
 
 2 665
 
 
 
 
 3 737
 
 
 
 
 
 
 Bij het indienen van de vragen is de naamstelling van de commissies ten tijde van indiening van de schriftelijke vragen aangehouden. Tijdens de periode waarin schriftelijke vragen konden worden ingediend zijn namelijk een aantal commissies komen te vervallen, zijn er nieuwe commissies gevormd en bestaande commissies samengevoegd. De aard van de vragen loopt evenals andere jaren zeer uiteen, van technische vragen tot politieke vragen.
 
 
 
 2.4
 Modaliteiten voor begrotingsbehandeling
 
 In onderstaande tabel zijn de gekozen modaliteiten vanaf de begroting 2008 tot en met de begroting 2011 in kaart gebracht.
 
 Tabel 5 Wijze van de begrotingsbehandeling (naast schriftelijke vragen)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Commissie
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 2011
 
 
 
 
 
 
 
 NAAZ/ KR
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Alleen plenair
 
 
 
 
 BuZa
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Alleen plenair
 
 
 WGO1In deze evaluatie wordt de afkorting WGO gebruikt voor een wetgevingsoverleg over een onderdeel van de begroting. Ontwikkelingssamen-werking
 
 
 WGO Ontwikkelingssamen-werking
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 WGO Politie
 
 
 
 
 BZK
 
 
 WGO Politie
 
 
 WGO Politie
 WGO Binnenlands Bestuur
 
 
 WGO Politie
 WGO Binnenlands Bestuur
 WGO Provincie- en Gemeentefonds
 
 
 WGO Binnenlands Bestuur, Provincie- en Gemeentefonds
 WGO Overheids-personeel
 
 
 
 
 OCW
 
 
 Begrotingsonderzoek
 WGO Media
 WGO Cultuur
 
 
 Begrotingsonderzoek
 WGO Media
 WGO Cultuur
 WGO Hoger Onderwijs
 
 
 WGO Cultuur
 WGO Media
 
 
 WGO Hoger onderwijs
 WGO Cultuur
 WGO Media
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 Alleen Plenair (onderdeel van de AFB2Algemene Financiële Beschouwingen.)
 
 
 Alleen Plenair (onderdeel van de AFB)
 
 
 Alleen plenair
 
 
 WGO Belastingplan 2011
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 WGO Personeel
 WGO Materieel
 
 
 WGO Personeel
 WGO Materieel
 
 
 WGO Personeel
 WGO Materieel
 
 
 WGO Personeel
 WGO Materieel
 
 
 
 
 VROM
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 
 
 
 V&W
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 
 
 
 I&M
 
 
 
 
 
 Begrotingsonderzoek VenW
 
 
 
 
 EZ
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Alleen plenair
 
 
 
 
 
 ELI
 
 
 
 
 
 WGO Natuur
 WGO Visserij
 Begrotingsonderzoek Energie
 
 
 
 
 SZW
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Alleen plenair
 
 
 WGO Kinderopvang
 
 
 
 
 VWS
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 WGO Sport
 
 
 WGO Sport
 
 
 WGO Sport
 
 
 
 
 J&G
 
 
 Alleen plenair
 
 
 Technische Briefing
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Alleen plenair
 
 
 
 
 
 WWI
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Begrotingsonderzoek
 
 
 Alleen plenair
 
 
 
 
 
 LNV
 
 
 Begrotingsonderzoek;
 WGO Visserij
 WGO Natuur
 
 
 Begrotingsonderzoek;
 WGO Visserij
 
 
 Begrotingsonderzoek;
 WGO Visserij
 WGO Natuur
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 6 alleen plenair
 
 
 7 begrotings-onderzoeken
 
 
 7 WGO’s
 
 
 
 
 4 alleen plenair
 
 
 9 begrotings-onderzoeken
 
 
 9 WGO’s
 
 
 
 
 7 alleen plenair
 
 
 4 begrotings-onderzoeken
 
 
 11 WGO’s
 
 
 
 
 1 alleen plenair
 
 
 2 begrotings-onderzoeken
 
 
 14 WGO’s
 
 
 
 
 
 
 Evenals in de vier voorgaande jaren is in 2010 door geen van de vaste commissies gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid om een begrotingsoverleg te houden. Wel zijn er twee begrotingsonderzoeken (V&W en het beleidsthema «energie») en 14 wetgevingsoverleggen over een specifiek onderdeel van de begroting georganiseerd.
 Opnieuw is te zien dat er een toename is van het aantal wetgevingsoverleggen over specifieke onderdelen van de begroting.
 
 
 
 2.5
 Gebruik van rapporteurs
 
 Bij de begrotingsbehandeling is dit jaar door één commissie gekozen om een rapporteur het woord te laten voeren over de kwaliteit van de begroting (V&W). In de voorgaande jaren werden door meerdere commissies rapporteurs aangesteld. Het aantal rapporteurs is in vier jaar tijd van 5 naar 1 teruggelopen.
 
 Tabel 6 Rapporteurs
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Begrotingshoofdstuk
 
 
 
 
 Begroting
 2008
 
 
 
 Begroting
 2009
 
 
 
 Begroting
 2010
 
 
 
 Begroting
 2011
 
 
 
 
 
 
 BuiZa
 
 
 
 
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 
 
 
 
 
 
 BZK
 
 
 
 
 
 
 
 
 OCW
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 
 
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 
 
 
 
 
 
 V&W
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 
 
 VROM
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 
 
 
 
 EZ
 
 
 
 
 
 
 
 
 LNV
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 
 
 
 SZW
 
 
 
 
 
 
 
 
 VWS
 
 
 
 
 
 
 
 
 WWI
 
 
 X
 
 
 X
 
 
 
 
 
 
 J&G
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2.6
 Amendementen op de begroting
 
 Nieuw in deze evaluatie is een overzicht van ingediende amendementen op de ontwerpbegrotingen (tabel 7). Uit deze tabel blijkt dat na een stijging van het aantal ingediende amendementen in de periode 2001–2004 een periode van stabiele aantallen optreedt van rond de 100 amendementen. De laatste twee jaar is het totaal aantal ingediende amendementen weer ruim onder de 100.
 
 Tabel 7 Ingediende amendementen op de begroting (begrotingen 2001 t/m 2011)
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Begroting
 
 
 
 
 2001
 
 
 
 
 2002
 
 
 
 
 2003
 
 
 
 
 2004
 
 
 
 
 2005
 
 
 
 
 2006
 
 
 
 
 2007
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 2011
 
 
 
 
 
 
 
 HcvS en Kdk
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AZ
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 NAAZ
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 
 BuiZa
 
 
 5
 
 
 4
 
 
 1
 
 
 5
 
 
 8
 
 
 9
 
 
 9
 
 
 6
 
 
 7
 
 
 4
 
 
 17
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 3
 
 
 4
 
 
 8
 
 
 15
 
 
 17
 
 
 16
 
 
 17
 
 
 4
 
 
 10
 
 
 3
 
 
 2
 
 
 
 
 BZK
 
 
 
 
 2
 
 
 6
 
 
 1
 
 
 7
 
 
 2
 
 
  
 
 
 4
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 
 
 OCW
 
 
 1
 
 
 7
 
 
 13
 
 
 28
 
 
 16
 
 
 21
 
 
 10
 
 
 9
 
 
 10
 
 
 4
 
 
 12
 
 
 
 
 Nationale Schuld
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 
 5
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 1
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 8
 
 
 2
 
 
 
 
 VROM
 
 
 
 1
 
 
 5
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 11
 
 
 11
 
 
 12
 
 
 2
 
 
 4
 
 
 1
 
 
 
 
 V&W 
 
 
 5
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 7
 
 
 5
 
 
 3
 
 
 4
 
 
 3
 
 
 6
 
 
 3
 
 
 6
 
 
 
 
 EZ 
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 5
 
 
 
 4
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 6
 
 
 4
 
 
 3
 
 
 
 
 LNV
 
 
 3
 
 
 2
 
 
 4
 
 
 7
 
 
 1
 
 
 10
 
 
 6
 
 
 13
 
 
 23
 
 
 11
 
 
 5
 
 
 
 
 SZW
 
 
 
 
 1
 
 
 9
 
 
 5
 
 
 8
 
 
 16
 
 
 14
 
 
 5
 
 
 7
 
 
 5
 
 
 
 
 VWS
 
 
 4
 
 
 2
 
 
 18
 
 
 12
 
 
 27
 
 
 10
 
 
 15
 
 
 19
 
 
 11
 
 
 6
 
 
 8
 
 
 
 
 WWI
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 
 
 0
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 
 
 J&G
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 3
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 
 
 ISF
 
 
 2
 
 
 7
 
 
 1
 
 
 6
 
 
 2
 
 
 
 10
 
 
 7
 
 
 21
 
 
 7
 
 
 5
 
 
 
 
 Gemeente Fonds
 
 
 
 
 1
 
 
 
 3
 
 
 
 3
 
 
 
 0
 
 
 
 
 
 
 Provincie Fonds
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 1
 
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 FES
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 5
 
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 
 
 
 DGF
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 25
 
 
 
 
 31
 
 
 
 
 57
 
 
 
 
 105
 
 
 
 
 90
 
 
 
 
 103
 
 
 
 
 115
 
 
 
 
 90
 
 
 
 
 113
 
 
 
 
 69
 
 
 
 
 75
 
 
 
 
 
 
 In aanvulling op een overzicht van ingediende amendementen op de begroting is een overzicht van het resultaat van de stemming over deze amendementen in tabel 8 gegeven.
 
 Tabel 8 Resultaat stemmingen amendementen op begrotingen
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Begroting
 
 
 
 
 Begrotingsjaar
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 2011
 
 
 
 
 
 
 
 A*
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 A
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 A
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 A
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 
 HcvS en Kdk
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 AZ
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 
 
 NAAZ
 
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 
 BuiZa
 
 
 1
 
 
 5
 
 
 2
 
 
 5
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 7
 
 
 10
 
 
 
 
 Justitie
 
 
 4
 
 
 
 5
 
 
 5
 
 
 2
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 
 
 
 BZK
 
 
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 
 1
 
 
 
 1
 
 
 
 
 OCW
 
 
 6
 
 
 3
 
 
 2
 
 
 8
 
 
 1
 
 
 3
 
 
 
 12
 
 
 
 
 Nationale Schuld
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Financiën
 
 
 
 1
 
 
 
 1
 
 
 
 
 1
 
 
 4
 
 
 
 
 Defensie
 
 
 
 1
 
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 6
 
 
 2
 
 
 
 
 
 VROM
 
 
 2
 
 
 10
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 
 1
 
 
 
 
 V&W 
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 3
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 
 6
 
 
 
 
 EZ 
 
 
 1
 
 
 
 1
 
 
 5
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 
 3
 
 
 
 
 LNV
 
 
 6
 
 
 7
 
 
 8
 
 
 15
 
 
 5
 
 
 6
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 
 
 SZW
 
 
 4
 
 
 10
 
 
 3
 
 
 2
 
 
 2
 
 
 5
 
 
 
 5
 
 
 
 
 VWS
 
 
 4
 
 
 15
 
 
 6
 
 
 5
 
 
 1
 
 
 5
 
 
 1
 
 
 7
 
 
 
 
 WWI
 
 
 
 
 
 
 
 2
 
 
 
 1
 
 
 
 
 J&G
 
 
 
 
 1
 
 
 2
 
 
 
 2
 
 
 
 2
 
 
 
 
 ISF
 
 
 2
 
 
 5
 
 
 18
 
 
 3
 
 
 3
 
 
 4
 
 
 2
 
 
 3
 
 
 
 
 
 Begroting
 
 
 
 
 Begrotingsjaar
 
 
 
 
 
 
 
 2008
 
 
 
 
 2009
 
 
 
 
 2010
 
 
 
 
 2011
 
 
 
 
 
 
 
 A*
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 A
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 A
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 A
 
 
 
 
 V
 
 
 
 
 
 Gemeente Fonds
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Provincie Fonds
 
 
 
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 
 
 FES
 
 
 
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 1
 
 
 
 
 
 
 DGF
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Totaal
 
 
 
 
 31
 
 
 
 
 59
 
 
 
 
 52
 
 
 
 
 61
 
 
 
 
 25
 
 
 
 
 44
 
 
 
 
 17
 
 
 
 
 58
 
 
 
 
 
 
 *A= aangenomen
 V=Verworpen
 
 
 Het aantal ingediende amendementen op de begroting wisselt van jaar op jaar. Bij de aangenomen amendementen blijkt het lastig een duidelijk patroon te herkennen in bijvoorbeeld aantallen, indieners of bedragen die er mee gemoeid zijn. Het resultaat van de stemming is toch vooral de uitkomst van een politiek proces en hangt onder meer af van de verhoudingen tussen coalitie en oppositie en de indieners van de amendementen. Wel blijkt uit de cijfers dat de meerderheid van de ingediende amendementen uiteindelijk niet wordt aangenomen.
 Uit de ervaringen van bij begrotingsamendementen betrokken ambtelijk diensten (griffiers, Bureau Wetgeving, BOR) blijkt dat de begrotingen door Kamerleden en fractiemedewerkers vaak als technisch worden ervaren en te weinig inzicht bieden in concrete uitgavenbudgetten en in de flexibiliteit van de budgetten. De presentatie van de ruimte die een begroting nog kent in termen van niet verplichte middelen (budgetflexibiliteit) wordt in begrotingen op uiteenlopende wijze gepresenteerd. De technische bijstand die ministeries kunnen leveren aan indieners of aan diensten van de Tweede Kamer zou op dit punt verder kunnen worden uitgebreid en verbeterd. Naar analogie van de werkwijze bij «gewone wetten» waarbij er voor de Kamer vaste aanspreekpunten zijn bij de juridische afdelingen van ministeries, zou ook gestreefd kunnen worden naar vaste aanspreekpunten bij de financiële afdelingen die fracties en ambtelijk diensten van de Tweede Kamer desgevraagd van technische assistentie kunnen voorzien.
 
 
 
 
 3.
 Verantwoordingssystematiek in de nieuwe kabinetsperiode
 
 In de vorige hoofdstukken is uiteengezet dat het jaar 2010 vanwege de demissionaire status van het kabinet vanaf februari 2010 en het aantreden van een nieuw kabinet in oktober 2010 consequenties had voor de behandeling van de «lopende» verantwoording en begroting. Maar ook voor de opzet en procedures van de verantwoording en begroting in de komende kabinetsperiode heeft dit gevolgen. Voor de begrotingen is inmiddels een nieuwe hoofdstukindeling tot stand gekomen en zijn budgetten soms binnen en tussen begrotingen verschoven. Over de opzet en indeling van de begroting ontvangt de Tweede Kamer eind maart 2011 nadere voorstellen van het kabinet, waarover 20 april 2011 een Algemeen Overleg is voorzien tussen de minister van Financiën en de commissie voor de Rijksuitgaven.
 Over de toekomst van de verantwoordingssystematiek heeft de Tweede Kamer al eenmaal gedebatteerd. Op 18 november 2010 heeft de Kamer een plenair debat gehouden met de minister-president over de afrekenbaarheid van de 17 hervormingen en stelselherzieningen7Brief van MP d.d. 5 november 2010 (32 417 nr. 48). Ten behoeve van dit debat is door het BOR een notitie opgesteld die naderhand door de commissie BZK openbaar is gemaakt («Verantwoording over doelstellingen regeerakkoord», 10-BOR-N-096, bijlage bij 32 417 nr 56)..
 Enkele relevante passages uit dit debat:
 
 Pechtold (D66)
 
 Om deze voortgang adequaat te kunnen controleren, is het nodig dat de premier de regie voert, zodat het kabinet eenduidig verantwoording aflegt over de doelen. Daarvoor is het nodig dat de premier concreet uitgewerkte doelstellingen definieert, met duidelijke nulmetingen en tussenstappen; aan de start en niet pas bij de finish.
 De doelstellingen moeten concreet en toetsbaar zijn ......... door de Algemene Rekenkamer en door de Kamer zelf.
 ...dat we op een of andere manier transparant en afrekenbaar maken wat er in het regeer- en gedoogakkoord staat.
 
 Blanksma (CDA)
 Ook wij willen het kabinet op daadkracht kunnen aanspreken en afrekenen. Een goed moment daarvoor is het verantwoordingsdebat in het voorjaar van 2011, zoals de minister-president in zijn brief stelt. Het is goed om de reguliere cyclus van verantwoording te doorbreken en de verantwoording over de hervormingen eenmalig naar voren te halen.
 Mijn fractie hecht eraan dat uit de verantwoording de stand van zaken van het totale regeerakkoord blijkt. Zij wil geen zoekplaatje binnen de departementale verslagleggingen; zij wil gewoon in één oogopslag de stand van zaken op de ladder van de daadkracht zien.
 Mijn fractie hecht er tevens aan, de voortgang van belangrijke thema’s uit het regeerakkoord met elkaar en misschien zelfs met vakministers te bespreken, al hoeft dat niet noodzakelijkerwijs tijdens Verantwoordingsdag. Mijn fractie denkt dan bijvoorbeeld aan thema’s als een slagvaardige overheid, innovatie, onze internationale positie en duurzaamheid.
 Harbers (VVD)
 Wij zullen nauwgezet kijken hoe wij bij 2015 uitkomen. Wat mij betreft, loopt dat gewoon via de reguliere begroting- en verantwoordingscyclus. Ik heb ook aangegeven dat ik de forse hoop heb dat de begrotingen op Prinsjesdag volgend jaar helder en duidelijk zijn en dat wij dan exact weten wat het kabinet van plan is voor het jaar erna. Dat helpt ons vanzelf aan het inzicht in de periode tot 2015.
 Van Dijck (PVV)
 
 Wil het parlement zijn controlerende taak goed uitvoeren, dan moeten de hervormingen vertaald worden naar concrete en toetsbare doelstellingen. De drie W’s moeten nog worden ingevuld door dit kabinet: wat willen wij bereiken, wat gaan wij daarvoor doen en wat mag het kosten?
 De PVV wil graag zo snel mogelijk een overzicht van concrete, kwantificeerbare doelen ontvangen, inclusief de stand van zaken en een plan van aanpak om de voortgang te kunnen controleren.
 
 Halsema (GroenLinks)
 Het moet eenvoudig en transparant zijn, maar het moet wel helder zijn en controleerbaar. Wij vinden ook dat, als je beloftes doet, je met nulmetingen moet beginnen die betrekking hebben op verplegenden en de politie. Wij vinden dat je heldere doelen moet stellen die worden nageleefd. Dat hoeft niet heel gefragmenteerd te gebeuren, maar wel duidelijk.
 Minister-president Rutte
 
 Ik zeg toe dat dit kabinet de motie-Pechtold (31 951 nr. 11) uitvoert. Daarom zullen wij in overleg met de vaste commissie voor de Rijksuitgaven, de Algemene Rekenkamer en het kabinet te werk gaan. Langs die lijnen is die motie namelijk verder vormgegeven en wij zullen op basis daarvan in de verantwoording op drie assen werken.
 Dat is de uitwerking van de motie-Pechtold die ik mij voorstel. In de eerste plaats moeten wij zorgen voor een aansluiting tussen de doelstellingen en de daarvoor beschikbare budgetten; het moet goed in beeld worden gebracht. Ik zeg tegen de heer Van der Staaij dat dit het pakket van 18 mld. raakt, maar ik ga hierbij in het bijzonder even in op de hervormingen die ik in mijn brief heb gemeld. In de tweede plaats moeten tussenstappen in de tijd per doelstelling worden vermeld. In de derde plaats moet er inzicht worden geboden in de te hanteren indicatoren.
 
 Laten we er nu voor zorgen dat we de komende maanden de kans krijgen om die zaken op een goede manier aan de Kamer te presenteren en dat vervolgens in mei niet alleen de verantwoording over 2010 voorligt, maar dat de Kamer ook ten aanzien van deze zeventien hervormingsvoorstellen duidelijk inzicht heeft, langs de lijnen van de motie-Pechtold, in wat de stand van zaken is, zodat een en ander kan landen in het normale proces.
 
 
 
 Tijdens dit debat is door het lid Pechtold een motie ingediend (32 417 nr. 50) over het meetbaar en controleerbaar maken van kabinetsdoelen. Deze motie is verworpen met stemverhouding 74 vóór/76 tegen. In het vervolg op dit debat zijn in december 2010 door een aantal fractievoorzitters 47 schriftelijke vragen gesteld aan het kabinet waarin gevraagd om verschillende plannen in meetbare en controleerbare doelstellingen te presenteren. Medio 2011 zullen naar verwachting alle vragen zijn beantwoord.
 De kwestie die in het debat van 18 november jl. en in de nadien gestelde schriftelijke vragen centraal staat is over welke doelen het kabinet zich in mei 2011 en de jaren daarna precies gaat verantwoorden en hoe de Kamer de realisatie ervan kan controleren.
 De minister-president heeft op dit punt (zoals ook blijkt uit de voorgaande boxtekst met de letterlijke tekst van het stenogram) toegezegd dat het kabinet:
 
 
 –
 in overleg met de commissie voor de Rijksuitgaven, de Algemene Rekenkamer en het kabinet te werk zal gaan langs de lijnen van de motie Pechtold uit 20098Motie Pechtold 31 951 nr. 11. Het dictum luidt: overwegende, dat het kabinet controleerbaar en afrekenbaar wil zijn op de doelstellingen uit het Beleidsprogramma 2007–2011; overwegende, dat de Algemene Rekenkamer en het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven de voortgang op deze doelstellingen niet konden verifiëren; overwegende, dat er een link moet zijn tussen de begroting en de verantwoordingsbrief; verzoekt de regering in samenspraak met de commissie voor de Rijksuitgaven en de Algemene Rekenkamer te komen met voorstellen om de realisatie van de kabinetsdoelstellingen beter controleerbaar en afrekenbaar te maken en de Kamer hier voor Prinsjesdag 2009 over te informeren (...) (31 951 nr. 11), dat wil zeggen:
 
 
 (1)
 zorgen voor een aansluiting tussen de doelstellingen en de daarvoor beschikbare budgetten (waaronder het pakket van 18 mld. ombuigingen en de in de brief van de minister-president vermelde hervormingen)
 
 
 (2)
 tussenstappen moeten in de tijd per doelstelling worden vermeld
 
 
 (3)
 er inzicht wordt geboden in de te hanteren indicatoren.
 
 
 
 
 –
 deze zaken op een goede manier aan de Kamer zal presenteren en te zorgen dat in mei 2011 niet alleen de verantwoording over 2010 voorligt, maar dat de Kamer ook ten aanzien van de hervormingsvoorstellen duidelijk inzicht heeft, langs de lijnen van de motie-Pechtold, in wat de stand van zaken is, zodat een en ander kan landen in het normale proces.
 
 
 
 Het door de minister-president genoemde overleg met de commissie voor de Rijksuitgaven heeft nog niet plaatsgevonden, maar de thematiek kan betrokken worden in het overleg dat in april 2011 is voorzien. Voor de Tweede Kamer is dan de vraag aan de orde wat de stand van zaken is. Zo kan bijvoorbeeld nog meer helderheid gevraagd worden over aard en inhoud van de jaarlijkse Verantwoordingsbrief.
 Een punt van afweging binnen de Tweede Kamer is of er in de toekomst opnieuw gekozen wordt om, naar analogie van de behandeling in 2010, vooraf een aantal onderwerpen te selecteren en het kabinet te verzoeken die centraal te stellen in de algemene Verantwoordingsbrief.
 
 
 
 
 BIJLAGE
 2
 Evaluatie van het instrument beleidsdoorlichtingen
 
 
 
 1.
 Inleiding
 
 Beleidsdoorlichtingen zijn een relatief nieuw evaluatie-instrument voor departementen. Het periodiek doorlichten van de effectiviteit van beleidsartikelen in de vorm van beleidsdoorlichtingen is een cruciaal onderdeel van de begroting- en verantwoordingscyclus zoals deze nu is vormgegeven in het kader van de operatie «Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording» (VBTB). De kernvraag waarop beleidsdoorlichtingen antwoord zouden moeten geven is: «Is het door de minister gevoerde beleid effectief?». Hoewel het instrument de laatste paar jaar steeds meer tot zijn recht komt, is er discussie over de vraag in hoeverre beleidsdoorlichtingen in de praktijk antwoord geven op deze vraag.
 De commissie voor de Rijksuitgaven heeft in haar werkprogramma 2009–20119Kamerstuk 31 597, nr. 2. aangekondigd het gebruik van het instrument «beleidsdoorlichtingen» in de Tweede Kamer te zullen evalueren. Het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) heeft de commissie in maart 2011 geassisteerd bij het uitvoeren van een analyse. De resultaten van deze evaluatie worden geschetst in paragraaf 3. Paragraaf 2 schetst eerst de achtergrond en voorgeschiedenis van het instrument beleidsdoorlichtingen.
 
 
 
 2.
 Achtergrond en voorgeschiedenis
 
 Beleidsdoorlichtingen zijn in 2006 geïntroduceerd met de «regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsinformatie (RPE)». Met deze regeling werd beoogd de effectiviteit van beleid zichtbaar te maken op het niveau van de operationele doelstellingen uit de rijksbegroting. Het evaluatieonderzoek ging daarmee verder dan de tot dan toe uitgevoerde instrumentevaluaties.
 Naar aanleiding van de eerste beleidsdoorlichtingen heeft de commissie voor de Rijksuitgaven in juni 2007 haar zorgen geuit over de vraag of de beleidsdoorlichtingen wel voldoende betrouwbare informatie geven over de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het kabinetsbeleid. De vraag was of de Kamer met de beleidsdoorlichtingen haar controlerende taak al dan niet kon versterken. De commissie heeft daarom de minister van Financiën – als coördinerend minister voor beleidsdoorlichtingen – gevraagd zorg te dragen voor een verbetering van de bruikbaarheid van de beleidsdoorlichtingen, onder meer door aanscherping van de RPE. In reactie daarop heeft de minister eind 2007 het voornemen aangekondigd om – als een substantieel aantal beleidsdoorlichtingen beschikbaar was – te bezien of een aanscherping van de RPE noodzakelijk was.
 In 2008 heeft de minister van Financiën daartoe een tussenevaluatie laten uitvoeren. Uit deze tussenevaluatie10Kamerstuk 31 308, nr. 5. kwam naar voeren dat beleidsdoorlichtingen over het algemeen wel voldoen aan de formele eisen van de RPE, maar de doorlichtingen daarmee nog niet automatisch goede informatie geven over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. De bruikbaarheid van de beleidsdoorlichtingen voor de Kamer was op cruciale aspecten veelal beperkt: vaak werd niet duidelijk hoe doeltreffend het beleid was geweest, of werd de onafhankelijke oordeelsvorming niet goed gewaarborgd. Desondanks gaf de minister aan dat de uitkomsten van de tussenevaluatie voor hem geen reden waren om de regelgeving op majeure punten aan te passen. Hij beschouwde de gesignaleerde tekortkomingen vooral als aanloopproblemen.
 
 
 
 3.
 Analyse beleidsdoorlichtingen 2009–2010
 
 In de analyse die recentelijk is gemaakt, zijn de beleidsdoorlichtingen onderzocht die in de periode 2009–2010 aan de Tweede Kamer zijn aangeboden. Een overzicht hiervan is te vinden in paragraaf 4. Bij deze analyse is voornamelijk gekeken naar 1) de effectiviteit van het geëvalueerde beleid; 2) de onafhankelijkheid van het onderzoek; 3) de aansluiting van de kabinetsreactie op de conclusies van de beleidsdoorlichting; en 4) de wijze waarop de Kamer de beleidsdoorlichtingen heeft behandeld. De paragrafen hieronder gaan nader in op deze aspecten.
 
 
 3.1
 Effectiviteit van het beleid
 
 De belangrijkste vraag waarop beleidsdoorlichtingen antwoord behoren te geven is vanuit het oogpunt van de Tweede Kamer: «hoe effectief is het beleid?». Uit de analyse blijkt dat het voor departementen niet eenvoudig is deze cruciale vraag te beantwoorden. Uitspraken over de effectiviteit van het beleid worden vaak niet gedaan, en de uitspraken die wel worden gedaan zijn doorgaans niet erg hard. De redenen hiervan lopen uiteen.
 Sommige beleidsdoorlichtingen zijn meer een analyse van knelpunten, en geven een overzicht van de stand van de zaken van de uitvoering. De beleidsdoorlichting is dan meer een inventarisatie van het beleid over de afgelopen jaren. Dergelijke analyses gaan voorbij aan het doel waarvoor beleidsdoorlichtingen ooit zijn opgestart: het meten van de effectiviteit. Bij andere beleidsdoorlichtingen wordt weldegelijk geprobeerd de effectiviteit van het beleid in kaart te brengen. Maar omdat bij de analyse meetbare doelen en concrete prestatie-indicatoren (over de maatschappelijke effecten) ontbreken, is het vaak niet mogelijk de behaalde resultaten toe te schrijven aan de ingezette middelen (causaliteit). Verder gebeurt het dat de operationele doelstelling niet over de volle breedte wordt doorgelicht, waardoor er geen totaalbeeld over het hele beleidsterrein ontstaan. In een enkel geval zijn de methoden van onderzoek mager, bijvoorbeeld wanneer de effectiviteit van een financiële bijdrage wordt gemeten aan de klanttevredenheid van de ontvanger.
 Concluderend kan worden gesteld dat beleidsdoorlichtingen in de meeste gevallen niet de informatie bieden die ze zouden moeten bieden: het meten van de effectiviteit van beleid. Een groot aantal beleidsdoorlichtingen bevatten geen uitspraken over de mate waarin het effect tot stand is gekomen dankzij het beleid. Om de bruikbaarheid van beleidsdoorlichtingen voor het debat in de Kamer te vergroten, zou het inzicht in de effectiviteit verbeterd moeten worden, ook al is deze relatie bij bepaalde beleidsterreinen wellicht niet altijd eenvoudig te leggen.
 
 
 
 3.2
 Onafhankelijkheid van het onderzoek
 
 De Tweede Kamer moet erop kunnen vertrouwen dat de beleidsdoorlichtingen een juist beeld geven van de feiten, dat alle aspecten aan bod zijn gekomen en dat alle relevante informatie is verwerkt. Een goede borging van een onafhankelijke oordeelsvorming is daarbij onontbeerlijk. In de regelgeving is bepaald dat bij iedere beleidsdoorlichting ten minste één onafhankelijke deskundige moet worden betrokken. Daarnaast is voorgeschreven dat beleidsdoorlichtingen een toelichting bevatten over de betrokkenheid en de inbreng van deze onafhankelijke bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting.
 Uit de analyse die recentelijk is uitgevoerd ontstaat een gemêleerd beeld. De meeste beleidsdoorlichtingen lijken formeel te voldoen aan de eisen die de RPE stelt aan de onafhankelijkheid van onderzoek: de betrokkenheid van een onafhankelijke deskundige die een onafhankelijke toets doet. Een paar beleidsdoorlichtingen voldoen echter niet aan deze eis en maken de resultaten van de onafhankelijke toets niet of nog onvoldoende zichtbaar.
 Ook zijn bij de doorlichtingen die voldoen aan de formele eisen kanttekeningen te plaatsen bij de onafhankelijkheid. Zo voeren sommige «onafhankelijke deskundigen» vaker opdrachten uit voor hetzelfde ministerie dat ze doorlichten, waardoor – in een aantal gevallen – de vraag kan worden gesteld of hun betrokkenheid bij het departement niet te groot is om te kunnen spreken van onafhankelijke deskundigen. Daarnaast gaan sommige onafhankelijke deskundigen niet in op de kwaliteit van het beleidsonderzoek of geven ze weinig inhoudelijk commentaar. In een aantal gevallen blijkt de onafhankelijke deskundige pas laat in het proces betrokken te zijn en spelen deze een beperkte rol in de beleidsdoorlichting, meestal in de vorm van een verklaring achteraf. En een enkele keer heeft de minister de bevindingen van de onafhankelijke deskundige niet bij de kabinetsreactie bijgevoegd, of deze onvoldoende expliciet gemaakt.
 Een mogelijkheid om de onafhankelijkheid van de beleidsdoorlichtingen te vergroten zou zijn om een onafhankelijke en deskundige beleidsevaluator te vragen een standaard toets uit te voeren op de (methodologische) kwaliteit en volledigheid van iedere beleidsdoorlichting. Deze beleidsevaluator zou – naast onafhankelijk en deskundig op het gebeid van evaluatieonderzoek – rijksbrede onderwerpen moeten kunnen behandelen en qua omvang voldoende capaciteit moeten hebben om dergelijke standaardtoetsen te kunnen uitvoeren. Men zou hierbij kunnen denken aan een organisatie als de Algemene Rekenkamer.
 
 
 
 3.3.
 Kabinetsreactie
 
 Voor de Kamer is het van belang dat de bewindspersoon aangeeft welke beleidsconclusies hij/zij verbindt aan de beleidsdoorlichting. Uit de beleidsdoorlichting of uit de kabinetsreactie zou verder moeten blijken in hoeverre het beleid geschikt is voor de komende periode.
 Uit de analyse blijkt dat ook de kabinetsreacties een gemêleerd beeld laten zien. In sommige gevallen onderschrijft de bewindspersoon de aanbevelingen van de beleidsdoorlichting en neemt hij/zij de aanbevelingen van de beleidsdoorlichting over. Maar vaker roepen kabinetsreacties de vraag op wat er nu precies verbeterd gaat worden. Bewindspersonen doen dan weinig concrete toezeggingen en kondigen nauwelijks nieuwe maatregelen aan. Dit kan een logisch gevolg zijn van het feit dat er in een heel aantal beleidsdoorlichtingen geen harde uitspraken gedaan (kunnen) worden over de relatie tussen de ingezette middelen en de effecten op het beleid.
 Er zijn ook kabinetsreacties naar de Kamer gestuurd waarbij de bewindspersoon niet of slechts gedeeltelijk ingaat op de conclusies die in de beleidsevaluatie worden getrokken. En in een enkel geval wordt gesteld dat het beleid adequaat is geweest, terwijl uit de beleidsdoorlichting blijkt dat de effectiviteit van het beleid juist niet te meten of niet gemeten is. In zo’n geval haalt de bewindspersoon geen leerpunten uit de beleidsdoorlichting en wordt alleen het tot dan toe gevoerde beleid nogmaals verwoord. Het uitvoeren van een beleidsdoorlichting lijkt dan slechts een formaliteit te zijn.
 Het nut van het instrument «beleidsdoorlichting» zou vergroot kunnen worden als de bewindspersonen alle aanbevelingen aan de orde laten komen in de kabinetsreactie.
 
 
 
 3.4.
 Behandeling Tweede Kamer
 
 In de analyse is onderzocht op welke wijze de Kamercommissies de beleidsdoorlichtingen hebben geagendeerd en behandeld. Paragraaf 4 geeft hiervan een overzicht.
 De afgelopen twee jaar zijn de Kamercommissies bij een groot aantal aangeboden beleidsdoorlichtingen met de regering in debat gegaan door een schriftelijk overleg te houden, schriftelijke vragen te stellen of door de beleidsdoorlichting te betrekken bij een Algemeen Overleg. Bij een klein aantal beleidsdoorlichtingen is een notitie van het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven openbaar gemaakt en heeft de Kamercommissie de bewindspersoon verzocht om een inhoudelijke reactie. Overige beleidsdoorlichtingen zijn geagendeerd in wetgevingsoverleggen bij de begroting. In deze analyse is niet onderzocht of, en zo ja op welke wijze, de beleidsdoorlichtingen in deze wetgevingsoverleggen ook daadwerkelijk aan de orde zijn gekomen.
 Hoewel sinds de invoering in 2006 van beleidsdoorlichtingen een groeiende aandacht voor dit relatief nieuwe instrument waarneembaar is, is het nog geen gemeengoed om beleidsdoorlichtingen standaard in een AO te behandelen. Het nut van beleidsdoorlichtingen zou verder vergroot kunnen worden door Kamercommissies in overleg met de minister de programmering van de beleidsdoorlichtingen (zowel de onderwerpselectie als het moment van de aanbieding) te laten vaststellen. Hiermee zouden beleidsdoorlichtingen beter kunnen aansluiten bij het debat in de Tweede Kamer.
 
 
 
 
 4.
 Overzicht geanalyseerde beleidsdoorlichtingen 2009–2010*
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Beleidsdoorlichting
 
 
 
 
 Ontvangen:
 
 
 
 
 Van
 
 
 
 
 Hoe behandeld in de Kamer1 Stand van zaken op 1 maart 2011
 
 
 
 
 
 
 Kwaliteit overheidsmanagement
 
 
 10-03-2009
 
 
 BZK
 
 
 Beleidsdoorlichting geagendeerd bij AO Vernieuwing Rijksdienst
 
 
 
 
 Wapenexportbeleid
 
 
 02-04-2009
 
 
 BUZA
 
 
 Beleidsdoorlichting geagendeerd bij AO Wapenexport, voorjaar 2011
 
 
 
 
 Exportkredietverzekering en investeringsgaranties
 
 
 15-04-2009
 
 
 FIN
 
 
 Schriftelijk overleg
 
 
 
 
 Voedselveiligheid / Voedselkwaliteit en diergezondheid
 
 
 29-04-2009
 
 
 VWS/
 LNV
 
 
 Beleidsdoorlichtingen geagendeerd bij wetgevingsoverleg over jaarverslagen.
 
 
 
 
 Bodemsanering
 
 
 18-05-2009
 
 
 VROM
 
 
 Geagendeerd bij het AO Bodem
 
 
 
 
 Medefinancieringsprogramma’s
 
 
 19-05-2009
 
 
 BUZA
 
 
 Geagendeerd bij het AO over rol maatschappelijke organisaties ontwikkelingssamenwerking.
 
 
 
 
 Huurgeschillenbeslechting
 
 
 27-05-2009
 
 
 WWI
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting desgewenst te betrekken bij de behandeling van het wetsvoorstel «huurprijzen woonruimte».
 
 
 
 
 Kwaliteitszorg
 
 
 21-09-2009
 
 
 OCW
 
 
 Beleidsdoorlichting geagendeerd bij AO
 
 
 
 
 Onderwijsachterstanden
 
 
 21-09-2009
 
 
 OCW
 
 
 Beleidsdoorlichting geagendeerd bij AO
 
 
 
 
 Crisisbeheersing
 
 
 28-10-2009
 
 
 BZK
 
 
 Beleidsdoorlichting geagendeerd bij AO Crisisbeheersing en rampenbestrijding
 
 
 
 
 Schatkistbankieren
 
 
 12-11-2009
 
 
 FIN
 
 
 Schriftelijk overleg dat vervolgens is geagendeerd bij een AO.
 
 
 
 
 Begrotingssystematiek
 
 
 01-04-2010
 
 
 FIN
 
 
 Nog geen kabinetsreactie ontvangen.
 
 
 
 
 Kennisinfrastructuur Hoger Onderwijs
 
 
 07-04-2010
 
 
 OCW
 
 
 N.a.v. beleidsdoorlichting heeft de Kamercommissie de staatssecretaris gevraagd een beleidsreactie te doen toekomen op de kosten-batenanalyse van het investeringsplan «kwaliteit als opdracht».
 
 
 
 
 Artikel 49
 
 
 29-04-2010
 
 
 SZW
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting te betrekken bij de behandeling van het jaarverslag 2009 van SZW.
 
 
 
 
 Jeugdstelsel
 
 
 03-05-2010
 
 
 VWS
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting desgewenst te betrekken bij ontwerpbegroting 2011 Jeugd en Gezin
 
 
 
 
 Ondersteuning bestuurlijke veiligheidspartners
 
 
 19-05-2010
 
 
 BZK
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting desgewenst te betrekken bij begrotingsbehandeling 2011 van BZK
 
 
 
 
 Duurzaam ondernemen
 
 
 19-05-2010
 
 
 LNV
 
 
 Geagendeerd bij begrotingsoverleg LNV 2011
 
 
 
 
 Mediabeleid
 
 
 10-06-2010
 
 
 OCW
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting desgewenst te betrekken bij begrotingsbehandeling OCW 2011, onderdeel media.
 
 
 
 
 Internationale financiële betrekkingen
 
 
 16-06-2010
 
 
 FIN
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting desgewenst te betrekken bij begrotingsbehandeling.
 
 
 
 
 Jeugdsancties
 
 
 28-06-2010
 
 
 JUS
 
 
 Geagendeerd door beleidsdoorlichting te betrekken bij begrotingsbehandeling Justitie.
 
 
 
 
 Evaluatie belastinguitgaven
 
 
 30-06-2010
 
 
 FIN
 
 
 Schriftelijk overleg. Evt. vervolg Kamerbehandeling nog niet bekend ten tijde van de evaluatie
 
 
 
 
 Internationaal ondernemen
 
 
 09-07-2010
 
 
 EZ
 
 
 Schriftelijke vragen gesteld. Antwoorden geagendeerd bij begrotingsbehandeling EZ.
 
 
 
 
 BTW-compensatiefonds
 
 
 17-09-2010
 
 
 FIN
 
 
 Kabinetsreactie recentelijk ontvangen. Nadere agendering nog vast te stellen.
 
 
 
 
 Algemene doelstelling Belastingdienst
 
 
 23-10-2010
 
 
 FIN
 
 
 Kamer heeft staatssecretaris verzocht reactie te geven op openbare BOR-notitie. Reactie niet ontvangen ten tijde van de evaluatie.
 
 
 
 
 
 * Beleidsdoorlichtingen zoals gepubliceerd door het ministerie van Financiën, excl. waterkwantiteit (betreft 2008) en incl. meest recente beleidsdoorlichtingen ( http://www.rijksbegroting.nl/algemeen/overzichten, Beleidsdoorlichtingen.html ).