Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 4; Rapport 'Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 4'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29450, nr. 2

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

05-03-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29450 nr. 2

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudALGEMEEN DEELSAMENVATTINGVertragingOntwikkeling nieuwe structuur toezicht en verantwoording
RWT's/ZBO'sMinder regelsTabel 1: Voortgang implementatie nieuwe structuren voor
toezicht en verantwoording RWT's en ZBO's.Ordening beleid en regelgeving rondom ZBO's/RWT'sOrdening toezicht op ZBO's/RWT'sOrdening informatievoorziening aan Staten-GeneraalDoelmatige regels, minder administratieve lastenImplementatie vastgesteld beleidToezichtsvisies en reviewbeleidEvaluatie toezichtsarrangementenRaden van toezichtRechtmatigheidPrestatiesBedrijfsvoeringVerbreding publieke verantwoordingReactie ministers van Financiën en BZKAlgemeenInformatie in begroting en verantwoordingToezichtsvisies en reviewbeleidKaderstellende visie op toezichtRechtmatigheidPrestatiesBedrijfsvoeringNawoord Algemene RekenkamerAlgemeenInformatie in begroting en verantwoordingToezichtsvisies en reviewbeleidKaderstellende visie op toezichtRechtmatigheidPrestatiesBedrijfsvoering1 INLEIDING1.1 Onderzoeksveld1.2 Onderzoek naar RWT's1.3 RWT-onderzoek deel 41.4 Discussie RWT's1.5 Leeswijzer2 VOORTGANG WET- EN REGELGEVING VOOR VERANTWOORDING EN
TOEZICHT2.1 Inleiding2.2 Herbezinning op regelgeving2.2.1 Kabinetswisselingen2.2.2 Wetsvoorstel Kaderwet ZBO's2.2.3 Wetsvoorstel Markt en overheid2.2.4 Referentiekader Mededeling over de bedrijfsvoering2.2.5 Geïntegreerd middelenbeheer2.2.6 Evaluaties2.3 Informatie over RWT's in begroting en jaarverslag2.3.1 Inleiding2.3.2 Comptabiliteitswet 20012.3.3 Rijksbegrotingsvoorschriften2.3.4 Begroting 2004Tabel 2: Vermelding ZBO's/RWT's in begroting 2004Tabel 3: Financiële gegevens RWT's uit bijlage ZBO's
en RWT's in de begrotingen 2004 en, voorzover informatie in begroting 2004
ontbreekt, uit RWT3 (x miljoenen €)2.3.5 Jaarverslag 20042.4 Conclusies en aanbevelingenVoortgang wet- en regelgevingInformatie in begroting en verantwoording3 TOEZICHT3.1 Inleiding3.2 Toezichtsvisies3.2.1 Uitgangspunten3.2.2 BevindingenTabel 4: Stand van zaken toezichtsvisies ministeries3.2.3 Conclusies3.3 Reviewbeleid3.3.1 Uitgangspunten3.3.2 Activiteiten reviewbeleid Ministerie van Financiën3.3.3 Ontwikkelingen reviewbeleidTabel 5: Stand van zaken reviewbeleid ministeries3.3.4 Conclusies3.4 Implementatie Kaderstellende visie op toezicht3.4.1 Kaderstellende visie op toezicht3.4.2 Evaluatie toezichtsarrangementen3.4.2.1 Opzet evaluatietraject3.4.2.2 Stand van zaken evaluatietrajectTabel 6: Doorlichting toezichtsarrangementen3.4.3 Conclusies3.5 Raden van Toezicht3.5.1 Inleiding3.5.2 De relatie tussen minister en raad van toezicht3.5.2.1 Benoeming en samenstelling
van de raad3.5.2.2 Verantwoording door de raad3.5.2.3 Gebruik voor verticaal toezichtRDW (voorheen Rijksdienst voor het Wegverkeer)Pensioen- en VerzekeringskamerInformatie Beheer Groep3.5.3 Conclusies en aanbevelingenBenoeming en samenstellingVerantwoordingRol in het verticale toezicht4 RECHTMATIGHEID4.1 Inleiding4.2 Uitgangspunten rechtmatigheid4.3 BevindingenTabel 7: Ontwikkeling rechtmatigheidsoordelen RWT's4.4 Conclusies5 INFORMATIE OVER PRESTATIES5.1 Inleiding5.2 Uitgangspunten5.3 Bevindingen5.3.1 Toezichtsvisie prestatiesTabel 8: Toezichtsvisie op prestaties (medio 2003)Geen toezichtsvisie op prestatiesWel toezichtsvisie op prestaties5.3.2 Afspraken informatie over prestaties5.3.3 Informatie van de RWT's over prestaties5.3.4 Conclusies rijksbreed onderzoekToezichtsvisie prestatiesAfspraken informatie over prestatiesInformatie van de RWT's over prestatiesResumé5.4 Verdiepingsonderzoek prestaties5.4.1 InleidingTabel 9: In het verdiepend onderzoek naar prestaties betrokken
RWT's5.4.2 BevindingenRelevantieWaarborgen voor betrouwbaarheid en validiteitGebruikmaking prestatiegegevens voor toezicht5.4.3 Conclusies verdiepend onderzoekRelevantieBetrouwbaarheidGebruikmaking prestatiegegevens voor toezichtSamenvattend6 BEDRIJFSVOERING6.1 Inleiding6.2 Mededeling over de bedrijfsvoering6.3 Visie minister op bedrijfsvoering RWT's6.3.1 BevindingenTabel 10: Toezichtsvisie op bedrijfsvoering6.3.2 Ontwikkelingen6.3.3 Praktijk bedrijfsvoeringMededeling bedrijfsvoering Kadaster6.4 Conclusies en aanbevelingen7 VERBREDING PUBLIEKE VERANTWOORDING7.1 Inleiding7.1.1 Achtergrond7.1.2 De horizontalisering voorbij7.1.3 Methode7.2 Ontwikkelingen7.2.1 Governance7.2.2 Kwaliteitsinstrumenten7.2.3 Stakeholderdialoog7.2.4 Maatschappelijk verantwoord handelen7.3 Verbreding van de publieke verantwoording7.3.1 Maatschappelijke verslaggeving7.3.2 Verbreding van de jaarverslagen7.3.3 Assurance van niet-financiële informatie7.3.4 Websites7.4 Rol van de overheid7.5 Suggesties8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENImplementatie nieuwe structuurInformatie over RWT's in begroting en jaarverslagToezichtsvisiesReviewbeleidKaderstellende visie op toezichtRaden van toezichtRechtmatigheidPrestatiesBedrijfsvoeringVerbreding publieke verantwoording9 REACTIE MINISTERS9.1 Reactie van de ministers van Financiën en van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties9.2 Reacties overige ministers10 NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER10.1 Inleiding10.2 Algemeen10.3 Informatie in begroting en jaarverslag10.4 Toezichtsvisies10.5 Reviewbeleid10.6 Toezicht10.6.1 Kaderstellende visie op toezicht10.6.2 Raden van toezicht10.7 Rechtmatigheid10.8 Prestaties10.9 BedrijfsvoeringDEPARTEMENTAAL DEEL11 INLEIDING12 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKENSamenvatting12.1 Beschrijving van het veld12.2 Bevindingen12.2.1 Verantwoording12.2.1.1 Rechtmatigheid12.2.1.2 Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslag12.2.2 Toezicht12.2.2.1 Ontwikkelingen in de toezichtsvisie12.2.2.2 Reviewbeleid12.2.2.3 Implementatie Kaderstellende
visie op toezicht12.3 Conclusies en aanbevelingen12.4 Reactie minister12.5 Nawoord Algemene Rekenkamer12.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht RWT'sOverzicht openstaande punten voor verantwoording en toezicht
RWT's van het Ministerie van Buitenlandse Zaken13 MINISTERIE VAN JUSTITIESamenvatting13.1 Beschrijving van het veldTabel 1 Overzicht publieke middelen (2001 in miljoenen
euro's)13.2 Bevindingen13.2.1 Verantwoording13.2.1.1 RechtmatigheidVerantwoording over rechtmatigheidOntwikkelingen na 2001Conclusie verantwoording over rechtmatigheid13.2.1.2 Informatie over prestatiesVisie op prestatiesInformatie van de RWT's over prestatiesConclusies informatie over prestaties13.2.1.3 Verantwoording RWT's over
bedrijfsvoeringBevindingen rapportage over bedrijfsvoeringConclusie bedrijfsvoering13.2.1.4 Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslagOntwikkelingenConclusies13.2.2 Toezicht op RWT's13.2.2.1 Toezicht13.2.2.2 Reviewbeleid13.2.2.3 Implementatie Kaderstellende
visie op toezicht13.2.2.4 Raden van Toezicht13.3 Conclusies en aanbevelingen13.4 Reactie ministers13.5 Nawoord Algemene Rekenkamer13.6 Actielijst Verantwoording en ToezichtOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van Justitie14 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESSamenvatting14.1 Beschrijving van het veldTabel RWT's bij BZK met begrotingscijfers 2001 (in miljoenen €).14.2 Bevindingen14.2.1 Verantwoording over rechtmatigheid14.2.1.1 Politieregio's14.2.1.2 LSOP14.2.1.3 Nibra14.2.1.4 SVB14.2.1.5 Nbbe14.2.1.6 SAIP14.2.1.7 VUT-fonds14.2.2 Verantwoording over bedrijfsvoering14.2.3 Conclusie rechtmatigheid14.2.4 Informatie over RWT's en ZBO's in begroting en
jaarverslag14.2.4.1 Ontwikkelingen14.2.4.2 Conclusies14.2.5 Informatie over prestaties14.2.5.1 Ontwikkeling van de visie
op prestaties14.2.5.2 Informatie van de RWT's over
prestaties14.2.5.3 Conclusie14.2.6 Toezicht op RWT's14.2.6.1 Ontwikkelingen in de toezichtsvisies14.2.6.2 Ontwikkelingen in het reviewbeleid14.2.6.3 Ontwikkelingen in het toezicht
op bedrijfsvoering14.2.6.4 Toezicht op vermogensvormingPolitieregio'sOverige RWT's14.2.6.5 Implementatie Kaderstellende
visie op toezicht14.3 Conclusies14.4 Reactie minister14.5 Nawoord Algemene Rekenkamer14.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezichtOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van BZK15 MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPSamenvatting15.1 Beschrijving van het veldOpzet hoofdstuk15.2 Bevindingen15.2.1 Inzicht in de rechtmatigheid15.2.2 Toezichtsvisie15.2.3 Raden van toezicht15.2.4 Verantwoording over prestaties door vier RWT's15.2.4.1 Inleiding15.2.4.2 KB en NWORelevantieWaarborgen voor betrouwbaarheidBenutting voor toezicht15.2.4.3 KunstenfondsenRelevantieWaarborgen voor betrouwbaarheid en validiteitBenutting voor toezicht15.3 Conclusies en aanbevelingenInzicht in rechtmatigheidToezichtsvisieRaden van toezichtVerantwoording over prestaties door vier RWT's15.4 Reactie minister en RWT's15.4.1 Minister van OCWAlgemeenToezichtsvisieRaden van toezichtVerantwoording over prestaties door vier RWT's15.4.2 Raad van toezicht IB-Groep15.4.3 NWO15.4.4 Koninklijke Bibliotheek15.4.5 Fonds voor Beeldende Kunst, Vormgeving en Bouwkunst15.4.6 Fonds voor Amateurkunst en Podiumkunsten15.5 Nawoord Algemene Rekenkamer15.6 Actiepuntenlijst toezicht en verantwoording RWT'sOverzicht openstaande acties verantwoording en toezicht
bij RWT's bij het Ministerie van OCW16 MINISTERIE VAN FINANCIËNSamenvattingIntern toezicht in de financiële marktsectorFollow up16.1 Inleiding16.2 Intern toezicht in de financiële marktsector16.2.1 Inleiding16.2.2 Toezicht16.2.2.1 Wet- en regelgeving/intern
toezicht16.2.2.2 Verticaal toezicht PVK16.2.2.3 Risico's onafhankelijk toezicht16.2.3 Conclusies en aanbevelingen intern toezicht in
de financiële marktsector16.3 Follow up van aanbevelingen en toezeggingen16.3.1 Beschrijving van het veldTabel Publieke ontvangsten en personele omvang16.3.2 RWT-status16.3.3 Informatie over RWT's in begroting en jaarverslag16.3.4 Toezicht16.3.4.1 Toezichtsvisie16.3.4.2 Verantwoording over de rechtmatigheid16.3.4.3 Uitvoering toezicht16.3.4.4 Reviewbeleid16.3.5 Conclusies en aanbevelingen follow up16.4 Reacties minister en RWT's16.4.1 Reactie ministerIntern toezicht door de raden van toezichtToezichtsarrangementenRechtmatigheidsverklaringenBevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB en PVK16.4.2 Reactie raad van toezicht en bestuur PVK16.4.3 Reactie bestuur AFM16.5 Nawoord Algemene Rekenkamer16.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht17 MINISTERIE VAN DEFENSIESamenvatting17.1 Beschrijving van het veld17.2 Bevindingen17.2.1 Verantwoording door de RWT17.2.1.1 Rechtmatigheid17.2.1.2 Informatie over RWT in begroting
en jaarverslag17.2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoering17.2.1.4 Informatie over prestaties17.2.2 Toezicht op de RWT17.2.2.1 Toezichtsvisie17.2.2.2 Reviewbeleid17.2.2.3 Toezicht op bedrijfsvoering17.2.2.4 Toezicht op vermogensvorming17.3 Conclusies en aanbevelingen17.4 Reactie minister17.5 Nawoord Algemene Rekenkamer17.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het ministerie van Defensie.18 MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING
EN MILIEUBEHEERSamenvatting18.1 Beschrijving van het veld18.1.1 Inleiding18.1.2 Schets van het RWT-terrein18.2 Bevindingen18.2.1 Verantwoording18.2.1.1 Verantwoording over rechtmatigheid18.2.1.2 Verantwoording over prestaties18.2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoeringKadasterOverige RWT's18.2.1.4 Verantwoording over RWT's
in begroting en jaarverslag Ministerie van VROM18.2.2 Toezicht18.2.2.1 Toezichtsvisie18.2.2.2 Werking toezicht18.2.2.3 Raden van ToezichtKadasterStAB18.3 Conclusies en aanbevelingen18.4 Reactie minister en RWT18.4.1 Reactie minister van VROM18.4.2 Reactie Kadaster18.5 Nawoord Algemene Rekenkamer18.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van VROM19 MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAATSamenvatting19.1 Beschrijving van het veld19.1.1 Inleiding19.1.2 Schets van het RWT-terreinTabel Financiële omvang grote en belangrijke RWT's
beleidsterrein VenW19.2 Bevindingen19.2.1 Verantwoording19.2.1.1 Rechtmatigheid19.2.1.2 Bedrijfsvoering19.2.1.3 PrestatiesInformatie-afsprakenInformatie over geleverde prestaties19.2.1.4 Verdiepend onderzoek informatie
over prestaties CBR19.2.1.5 Informatie in begroting en
jaarverslag VenW19.2.2 Toezicht19.2.2.1 Departementale toezichtsvisie19.2.2.2 Toezichtsvisies RWT'sStand van zakenNog te verrichten activiteiten19.2.2.3 Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen19.2.2.4 Werking toezicht19.2.2.5 Reviewbeleid19.2.2.6 Raden van ToezichtCBRRDW19.3 Conclusies en aanbevelingen19.4 Reactie minister en RWT19.4.1 Reactie minister van VenW19.4.2 Reactie CBR19.5 Nawoord Algemene Rekenkamer19.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht op RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's (uitgezonderd LVNL) bij het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat20 MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKENSamenvatting20.1 Beschrijving van het veldTabel 1: omvang publieke middelen RWT's (2001)20.2 Bevindingen20.2.1 Verantwoording20.2.1.1 Waarborging rechtmatigheid
niet verbeterd20.2.1.2 Verantwoording bedrijfsvoering
onveranderd20.2.1.3 Verantwoording over prestaties20.2.2 Toezicht20.2.2.1 Uitwerking toezichtsvisie
leidt tot actiepunten20.2.2.2 Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen vooralsnog op schema20.2.2.3 Informatievoorziening in begroting
en jaarverslag20.2.2.4 Reviewbeleid20.2.3 Informatie over prestaties: een casestudy20.3 Conclusies en aanbevelingen20.4 Reactie minister en RWT20.4.1 Reactie minister van EZ en NMi20.5 Nawoord Algemene Rekenkamer20.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties voor verantwoording en toezicht
op RWT's bij het Ministerie van Economische Zaken21 MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEITSamenvatting21.1 Beschrijving van het veldTabel 1: Publieke en private middelen RWT's (2001)21.2 Bevindingen21.2.1 Verantwoording21.2.1.1 Verbetering waarborging rechtmatigheid21.2.1.2 Verantwoording bedrijfsvoering
onveranderd21.2.1.3 Toename verantwoording prestaties21.2.2 Toezicht21.2.2.1 Toezichtsvisie gereed21.2.2.2 Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen vooralsnog op schema21.2.2.3 Reviewbeleid vastgesteld21.2.3 Informatie over prestaties: een casestudy21.3 Conclusies en aanbevelingen21.4 Reactie minister en RWT21.4.1 Reactie minister van LNV en Nak-Tuinbouw21.5 Nawoord Algemene Rekenkamer21.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande punten voor verantwoording door
en toezicht op RWT's van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit22 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEIDSamenvatting22.1 Beschrijving van het veld22.1.1 Inleiding22.1.2 Uitvoering sociale zekerheid22.1.3 Sturing en verantwoording22.2 Sturing en verantwoordingscyclus in perspectief22.2.1 Inleiding22.2.2 SVBAanbevelingen22.2.3 CWI en UWV22.2.3.1 De CWI22.2.3.2 Het UWVConclusies en aanbevelingen UWV en CWI22.3 Reactie minister en RWT's22.3.1 Reactie minister van SZW22.3.2 Reactie UWV22.3.3 Reactie CWI22.3.4 Reactie SVB22.4 Nawoord Algemene Rekenkamer22.5 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties voor verantwoording en toezicht
op RWT's bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid23 MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORTSamenvattingReactiesNawoord23.1 Beschrijving van het veldCluster wettelijke zorgverzekeringenCluster begrotingsgefinancierde RWT'sOverzicht publieke middelen RWT's in 2001 en 2002 (€ mln.)23.2 Bevindingen23.2.1 Verantwoording over rechtmatigheid23.2.1.1 Organisatie rechtmatigheid
zorgsector23.2.1.2 ZiekenfondswetToezicht rechtmatigheid ZFW23.2.1.3 Algemene Wet Bijzondere ZiektekostenToezicht rechtmatigheid AWBZ23.2.1.4 KassenToezicht rechtmatigheid uitgaven en ontvangsten Algemene
Kas en Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten23.2.1.5 Topstructuurorganen23.2.1.6 Begrotingsgefinancierde organisaties23.2.2 Verantwoording bedrijfsvoering en prestaties23.2.2.1 TopstructuurorganenInleidingVerantwoordingscyclusPrestatiesInformatiestromenBetrouwbaarheid23.2.2.2 Begrotingsgefinancierde organisatiesZorgOnderzoek NederlandPensioen- en Uitkeringsraad (PUR)23.2.3 ToezichtToezichtsvisieOrganisatie toezicht premiegefinancierde RWT's (topstructuurorganen)Toezicht begrotingsgefinancierde RWT'sEvaluatie toezichtsarrangementen23.3 Conclusies en aanbevelingenRechtmatigheid uitgaven premiegefinancierde zorgsectorRechtmatigheid ZON, PUR en Fonds OGZPrestaties en bedrijfsvoeringToezicht23.4 Reacties minister en RWT'sMinister van VWSCVZCTZCTGCBZCSZSUOZONPURFonds OGZ23.5 Nawoord Algemene Rekenkamer23.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht bij RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.BIJLAGE 1BEVINDINGEN RECHTMATIGHEID RWT'SBIJLAGE 2NORMENNormen informatie over RWT's in begroting en jaarverslagBegrippen en normen toezichtDefinitie toezichtGesloten toezichtsketenReviewbeleidHandreiking reviewbeleidUitgangspunten uit de Kaderstellende visie op toezichtNormen rechtmatigheidNormen en begrippen informatie over prestatiesHoofdnormen voor prestatiegegevensUitwerking hoofdnormen voor prestatiegegevensNormen toezicht op de bedrijfsvoeringBIJLAGE 3DEFINITIESRechtspersonen met een wettelijke taakZelfstandige bestuursorganenBevoegdheden Algemene RekenkamerWettelijke taakPubliek geld, wettelijke heffingToezichtRechtmatigheidPrestatiesBedrijfsvoeringBIJLAGE 4AFKORTINGENLIJST
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29450Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 628 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 450Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak
deel 4nr. 2RAPPORTInhoud ALGEMEEN DEEL     Samenvatting9   1Inleiding191.1Onderzoeksveld191.2Onderzoek naar RWT's19 1.3RWT-onderzoek deel 420 1.4Discussie RWT's21 1.5Leeswijzer21   2Voortgang wet- en regelgeving voor verantwoording en toezicht23 2.1Inleiding23 2.2Herbezinning op regelgeving23 2.2.1Kabinetswisselingen232.2.2Wetsvoorstel Kaderwet ZBO's232.2.3Wetsvoorstel Markt en overheid242.2.4Referentiekader Mededeling over
de bedrijfsvoering242.2.5Geïntegreerd middelenbeheer252.2.6Evaluaties25 2.3Informatie over RWT's in begroting
en jaarverslag26 2.3.1Inleiding262.3.2Comptabiliteitswet 2001262.3.3Rijksbegrotingsvoorschriften26 2.3.4Begroting 200427 2.3.5Jaarverslag 200428 2.4Conclusies en aanbevelingen29    3Toezicht313.1Inleiding31 3.2Toezichtsvisies313.2.1Uitgangspunten31 3.2.2Bevindingen323.2.3Conclusies33 3.3Reviewbeleid333.3.1Uitgangspunten33 3.3.2Activiteiten reviewbeleid Ministerie
van Financiën343.3.3Ontwikkelingen reviewbeleid343.3.4Conclusies35 3.4Implementatie Kaderstellende visie
op toezicht35 3.4.1Kaderstellende visie op toezicht35 3.4.2Evaluatie toezichtsarrangementen363.4.2.1Opzet evaluatietraject36 3.4.2.2Stand van zaken evaluatietraject36 3.4.3Conclusies383.5Raden van Toezicht38 3.5.1Inleiding383.5.2De relatie tussen minister en
raad van toezicht393.5.2.1Benoeming en samenstelling
van de raad393.5.2.2Verantwoording door de raad40 3.5.2.3Gebruik voor verticaal toezicht41 3.5.3Conclusies en aanbevelingen43    4Rechtmatigheid444.1Inleiding44 4.2Uitgangspunten rechtmatigheid44 4.3Bevindingen454.4Conclusies47    5Informatie over prestaties48 5.1Inleiding485.2Uitgangspunten48 5.3Bevindingen495.3.1Toezichtsvisie prestaties49 5.3.2Afspraken informatie over prestaties50 5.3.3Informatie van de RWT's over
prestaties51 5.3.4Conclusies rijksbreed onderzoek52 5.4Verdiepingsonderzoek prestaties525.4.1Inleiding52 5.4.2Bevindingen535.4.3Conclusies verdiepend onderzoek55    6Bedrijfsvoering566.1Inleiding566.2Mededeling over de bedrijfsvoering56 6.3Visie minister op bedrijfsvoering
RWT's57 6.3.1Bevindingen576.3.2Ontwikkelingen57 6.3.3Praktijk bedrijfsvoering58 6.4Conclusies en aanbevelingen59   7Verbreding publieke verantwoording617.1Inleiding61 7.1.1Achtergrond617.1.2De horizontalisering voorbij627.1.3Methode62 7.2Ontwikkelingen637.2.1Governance63 7.2.2Kwaliteitsinstrumenten647.2.3Stakeholderdialoog65 7.2.4Maatschappelijk verantwoord handelen65 7.3Verbreding van de publieke verantwoording66 7.3.1Maatschappelijke verslaggeving667.3.2Verbreding van de jaarverslagen667.3.3Assurance van niet financiële
informatie677.3.4Websites67 7.4Rol van de overheid677.5Suggesties67    8Conclusies en aanbevelingen69   9Reactie ministers759.1Reactie van de ministers van Financiën
en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties759.2Reacties overige ministers81    10Nawoord Algemene Rekenkamer8210.1Inleiding8210.2Algemeen82 10.3Informatie in begroting en jaarverslag83 10.4Toezichtsvisies8310.5Reviewbeleid84 10.6Toezicht8410.6.1Kaderstellende visie op toezicht8410.6.2Raden van toezicht85 10.7Rechtmatigheid8510.8Prestaties85 10.9Bedrijfsvoering85    DEPARTEMENTAAL
DEEL    11Inleiding89   12Ministerie van Buitenlandse Zaken9012.1Beschrijving van het veld90 12.2Bevindingen9112.2.1Verantwoording91 12.2.1.1Rechtmatigheid9112.2.1.2Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslag91 12.2.2Toezicht9112.2.2.1Ontwikkelingen in de toezichtsvisie9112.2.2.2Reviewbeleid92 12.2.2.3Implementatie Kaderstellende
visie op toezicht92 12.3Conclusies en aanbevelingen93 12.4Reactie minister9312.5Nawoord Algemene Rekenkamer9312.6Actiepuntenlijst verantwoording
en toezicht RWT's94 13Ministerie van Justitie9513.1Beschrijving van het veld9613.2Bevindingen97 13.2.1Verantwoording9713.2.1.1Rechtmatigheid97 13.2.1.2Informatie over prestaties98 13.2.1.3Verantwoording RWT's over
bedrijfsvoering99 13.2.1.4Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslag100 13.2.2Toezicht op RWT's100 13.2.2.1Toezicht10013.2.2.2Reviewbeleid101 13.2.2.3Implementatie Kaderstellende
visie op toezicht101 13.2.2.4Raden van Toezicht102 13.3Conclusies en aanbevelingen10213.4Reactie ministers103 13.5Nawoord Algemene Rekenkamer103 13.6Actielijst Verantwoording en Toezicht104    14Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties10614.1Beschrijving van het veld106 14.2Bevindingen107 14.2.1Verantwoording over rechtmatigheid107 14.2.1.1Politieregio's10714.2.1.2LSOP107 14.2.1.3Nibra10714.2.1.4SVB107 14.2.1.5Nbbe10814.2.1.6SAIP108 14.2.1.7VUT-fonds10814.2.2Verantwoording over bedrijfsvoering10814.2.3Conclusie rechtmatigheid108 14.2.4Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslag10914.2.4.1Ontwikkelingen109 14.2.4.2Conclusies10914.2.5Informatie over prestaties10914.2.5.1Ontwikkeling van de visie
op prestaties10914.2.5.2Informatie van de RWT's over
prestaties10914.2.5.3Conclusie110 14.2.6Toezicht op RWT's110 14.2.6.1Ontwikkelingen in de toezichtsvisies110 14.2.6.2Ontwikkelingen in het reviewbeleid110 14.2.6.3Ontwikkelingen in het toezicht
op bedrijfsvoering111 14.2.6.4Toezicht op vermogensvorming111 14.2.6.5Implementatie Kaderstellende
visie op toezicht112 14.3Conclusies11214.4Reactie minister113 14.5Nawoord Algemene Rekenkamer113 14.6Actiepuntenlijst verantwoording
en toezicht113    15Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap11515.1Beschrijving van het veld11515.2Bevindingen116 15.2.1Inzicht in de rechtmatigheid116 15.2.2Toezichtsvisie11615.2.3Raden van toezicht117 15.2.4Verantwoording over prestaties
door vier RWT's11815.2.4.1Inleiding118 15.2.4.2KB en NWO11915.2.4.3Kunstenfondsen121 15.3Conclusies en aanbevelingen12215.4Reactie minister en RWT's124 15.4.1Minister van OCW124 15.4.2Raad van toezicht IB-Groep12515.4.3NWO125 15.4.4Koninklijke Bibliotheek12515.4.5Fonds voor Beeldende Kunst,
Vormgeving en Bouwkunst126 15.4.6Fonds voor Amateurkunst en Podiumkunsten126 15.5Nawoord Algemene Rekenkamer12615.6Actiepuntenlijst toezicht en verantwoording
RWT's126   16Ministerie van Financiën12916.1Inleiding130 16.2Intern toezicht in de financiële
marktsector130 16.2.1Inleiding13016.2.2Toezicht131 16.2.2.1Wet- en regelgeving/intern
toezicht131 16.2.2.2Verticaal toezicht PVK131 16.2.2.3Risico's onafhankelijk toezicht13216.2.3Conclusies en aanbevelingen
intern toezicht in de financiële marktsector132 16.3Follow up van aanbevelingen en
toezeggingen132 16.3.1Beschrijving van het veld13216.3.2RWT-status133 16.3.3Informatie over RWT's in begroting
en jaarverslag134 16.3.4Toezicht13416.3.4.1Toezichtsvisie134 16.3.4.2Verantwoording over de rechtmatigheid134 16.3.4.3Uitvoering toezicht134 16.3.4.4Reviewbeleid13516.3.5Conclusies en aanbevelingen
follow up13516.4Reacties minister en RWT's135 16.4.1Reactie minister135 16.4.2Reactie raad van toezicht en
bestuur PVK136 16.4.3Reactie bestuur AFM136 16.5Nawoord Algemene Rekenkamer137 16.6Actiepuntenlijst verantwoording
en toezicht138    17Ministerie van Defensie13917.1Beschrijving van het veld13917.2Bevindingen139 17.2.1Verantwoording door de RWT139 17.2.1.1Rechtmatigheid13917.2.1.2Informatie over RWT in begroting
en jaarverslag14017.2.1.3Verantwoording over bedrijfsvoering14017.2.1.4Informatie over prestaties14017.2.2Toezicht op de RWT14017.2.2.1Toezichtsvisie14017.2.2.2Reviewbeleid140 17.2.2.3Toezicht op bedrijfsvoering140 17.2.2.4Toezicht op vermogensvorming141 17.3Conclusies en aanbevelingen14217.4Reactie minister142 17.5Nawoord Algemene Rekenkamer142 17.6Actiepuntenlijst Verantwoording
en Toezicht RWT's143    18Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer14418.1Beschrijving van het veld14518.1.1Inleiding145 18.1.2Schets van het RWT-terrein145 18.2Bevindingen14518.2.1Verantwoording145 18.2.1.1Verantwoording over rechtmatigheid145 18.2.1.2Verantwoording over prestaties146 18.2.1.3Verantwoording over bedrijfsvoering146 18.2.1.4Verantwoording over RWT's
in begroting en jaarverslag Ministerie van VROM14718.2.2Toezicht148 18.2.2.1Toezichtsvisie14818.2.2.2Werking toezicht148 18.2.2.3Raden van Toezicht149 18.3Conclusies en aanbevelingen15018.4Reactie minister en RWT151 18.4.1Reactie minister van VROM151 18.4.2Reactie Kadaster15118.5Nawoord Algemene Rekenkamer15218.6Actiepuntenlijst Verantwoording
en Toezicht RWT's152   19Ministerie van Verkeer en Waterstaat15319.1Beschrijving van het veld15419.1.1Inleiding154 19.1.2Schets van het RWT-terrein154 19.2Bevindingen15419.2.1Verantwoording15419.2.1.1Rechtmatigheid15419.2.1.2Bedrijfsvoering15519.2.1.3Prestaties155 19.2.1.4Verdiepend onderzoek informatie
over prestaties CBR156 19.2.1.5Informatie in begroting en
jaarverslag VenW157 19.2.2Toezicht15819.2.2.1Departementale toezichtsvisie15819.2.2.2Toezichtsvisies RWT's15819.2.2.3Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen15919.2.2.4Werking toezicht15919.2.2.5Reviewbeleid160 19.2.2.6Raden van Toezicht160 19.3Conclusies en aanbevelingen16119.4Reactie minister en RWT162 19.4.1Reactie minister van VenW162 19.4.2Reactie CBR16319.5Nawoord Algemene Rekenkamer16319.6Actiepuntenlijst Verantwoording
en Toezicht op RWT's164    20Ministerie van Economische Zaken16620.1Beschrijving van het veld16620.2Bevindingen167 20.2.1Verantwoording16720.2.1.1Waarborging rechtmatigheid
niet verbeterd16720.2.1.2Verantwoording bedrijfsvoering
onveranderd16820.2.1.3Verantwoording over prestaties16820.2.2Toezicht168 20.2.2.1Uitwerking toezichtsvisie
leidt tot actiepunten168 20.2.2.2Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen vooralsnog op schema16820.2.2.3Informatievoorziening in begroting
en jaarverslag168 20.2.2.4Reviewbeleid16920.2.3Informatie over prestaties:
een casestudy16920.3Conclusies en aanbevelingen170 20.4Reactie minister en RWT170 20.4.1Reactie minister van EZ en NMi170 20.5Nawoord Algemene Rekenkamer17120.6Actiepuntenlijst verantwoording
en toezicht RWT's171   21Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit17221.1Beschrijving van het veld172 21.2Bevindingen17321.2.1Verantwoording173 21.2.1.1Verbetering waarborging rechtmatigheid173 21.2.1.2Verantwoording bedrijfsvoering
onveranderd173 21.2.1.3Toename verantwoording prestaties174 21.2.2Toezicht17421.2.2.1Toezichtsvisie gereed17421.2.2.2Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen vooralsnog op schema174 21.2.2.3Reviewbeleid vastgesteld175 21.2.3Informatie over prestaties:
een casestudy175 21.3Conclusies en aanbevelingen17521.4Reactie minister en RWT176 21.4.1Reactie minister van LNV en
Naktuinbouw176 21.5Nawoord Algemene Rekenkamer177 21.6Actiepuntenlijst Verantwoording
en Toezicht RWT's178    22Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid179 22.1Beschrijving van het veld180 22.1.1Inleiding180 22.1.2Uitvoering sociale zekerheid180 22.1.3Sturing en verantwoording18122.2Sturing en verantwoordingscyclus
in perspectief18222.2.1Inleiding182 22.2.2SVB18322.2.3CWI en UWV184 22.2.3.1De CWI18522.2.3.2Het UWV185 22.3Reactie minister en RWT's186 22.3.1Reactie minister van SZW18622.3.2Reactie UWV187 22.3.3Reactie CWI18722.3.4Reactie SVB187 22.4Nawoord Algemene Rekenkamer187 22.5Actiepuntenlijst Verantwoording
en Toezicht RWT's188   23Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport190 23.1Beschrijving van het veld191 23.2Bevindingen19423.2.1Verantwoording over rechtmatigheid19423.2.1.1Organisatie rechtmatigheid
zorgsector19423.2.1.2Ziekenfondswet195 23.2.1.3Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten196 23.2.1.4Kassen19623.2.1.5Topstructuurorganen19723.2.1.6Begrotingsgefinancierde organisaties19723.2.2Verantwoording bedrijfsvoering
en prestaties19823.2.2.1Topstructuurorganen19823.2.2.2Begrotingsgefinancierde organisaties20023.2.3Toezicht201 23.3Conclusies en aanbevelingen202 23.4Reacties minister en RWT's20423.5Nawoord Algemene Rekenkamer20623.6Actiepuntenlijst verantwoording
en toezicht bij RWT's207    Bijlage 1Bevindingen rechtmatigheid
RWT's209 Bijlage 2Normen213 Bijlage 3Definities220 Bijlage 4Afkortingenlijst222ALGEMEEN DEELSAMENVATTINGVeel belangrijke taken die in de wet geregeld zijn worden door instellingen
buiten het Rijk uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer is op grond van de Comptabiliteitswet
bevoegd om een deel van deze instellingen te controleren. Het gaat om ongeveer
3200 instellingen, die gezamenlijk jaarlijks circa € 109 miljard
publiek geld besteden, waarvan een groot deel (circa 68%) afkomstig is uit
premies en tarieven.Deze organisaties worden «rechtspersonen met een wettelijke taak»,
afgekort RWT, genoemd. Ze komen grotendeels overeen met de groep zelfstandige
bestuursorganen. Voorbeelden zijn onderwijsinstellingen, ziekenfondsen en
politieregio's.De Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat er goed omgegaan wordt
met publiek geld, zowel door de ministeries als door RWT's. In 1998 is de
Algemene Rekenkamer een meerjarig onderzoeksprogramma gestart naar verantwoording
en toezicht bij RWT's. Dit is het vierde onderzoek.VertragingDe belangrijkste conclusie van de Algemene Rekenkamer is dat de implementatie
van een doelmatige beheersstructuur vertraging oploopt. Op twee gebieden is
wel vooruitgang geboekt, namelijk op het vlak van de informatie in begrotingen
en verantwoordingen van de ministeries en op het vlak van de verantwoordingen
over de rechtmatigheid. Vertraging ontstaat door het aanhouden van nieuwe
regelgeving, dan wel door het stilvallen van specifieke activiteiten. Bij
een aantal van deze ontwikkelingen signaleert de Algemene Rekenkamer risico's
voor de doelmatigheid van het toezicht.Daarnaast constateerde de Algemene Rekenkamer dat het invoeren van het
tot dusverre wel geaccepteerde beleid rondom toezicht en verantwoording bij
RWT's door de ministeries op verschillende punten voortvarender kan.Ontwikkeling nieuwe structuur toezicht en verantwoording
RWT's/ZBO'sIn het midden van de jaren negentig groeide het bewustzijn dat als gevolg
van de verzelfstandiging van overheidstaken en de daarmee gepaard gaande beperking
van de ministeriële verantwoordelijkheid een lacune was ontstaan in het
toezicht op en de verantwoording over de besteding van publieke middelen en
de uitvoering van wettelijke taken door organisaties op afstand van het Rijk.
In 1995 rapporteerde de Algemene Rekenkamer over de «wildgroei»
in regelingen en de vele tekortkomingen in de wijze waarop ministers invulling
gaven aan hun verantwoordelijkheid. Het toenmalig kabinet en de daarop volgende
kabinetten pakten de zaak daadkrachtig aan. Allereerst door middel van de
inventarisatie van alle ZBO's en de vaststelling van de aanwijzingen inzake
de regelgeving voor ZBO's. Later kwam daar (ontwerp)wet- en regelgeving bij
zoals de CW2001 en het wetsvoorstel voor de Kaderwet ZBO's. Ook de kabinetsvisie
op toezicht en de voorgenomen evaluaties van het beleid rondom ZBO's en van
de toezichtsarrangementen vormden een belangrijke stap voorwaarts. Verder
had de VBTB-operatie ook positieve ontwikkelingen in toezicht en verantwoording
bij RWT's tot gevolg, met name voor het toezicht op en de verantwoording over
prestaties en bedrijfsvoering bij RWT's.Minder regelsHet afgelopen anderhalf jaar ontstond de notie dat het bestuur en de maatschappij
niet gevormd moesten worden door meer regels en meer bureaucratie (hogere
administratieve lasten), maar door het nemen van eigen verantwoordelijkheid
door organisaties, burgers en bestuurders. Dit staat ook duidelijk verwoord
in het motto van het huidige kabinet: «meedoen, meer werk, minder regels».
Het streven naar «minder regels», wat op zich een goed streven
is, heeft er echter ook toe geleid dat een aantal ontwikkelingen is vertraagd.Tabel 1: Voortgang implementatie nieuwe structuren voor
toezicht en verantwoording RWT's en ZBO's.Ontwikkelde visies, kennis en instrumentenStand van zaken per ultimo 20031. Ordening
beleid en regelgeving rondom ZBO's/RWT'sKaderwet ZBO'sVertraging. Sinds 2002 door kabinet aangehouden, verdere
behandeling is afhankelijk van de in gang gezette evaluatie van het beleid
inzake RWT's en ZBO's.  Evaluatie van het beleid inzake RWT's en ZBO'sVertraging. Sinds de aankondiging
in september 2002 als gevolg van kabinetswisselingen vertraagd. In september
2003 heeft het kabinet een rapport voor de zomer 2004 aangekondigd.  Voorstel Wet Markt en overheidVertraging. In augustus 2002 is de behandeling in de Tweede
Kamer op verzoek van het kabinet aangehouden. Het kabinet heeft het voornemen
dit wetsvoorstel in te trekken en komt met een alternatieve aanpak.  2. Ordening
toezicht op ZBO's/RWT'sKaderstellende visie Toezicht: evaluatie toezichtsarrangementenVooruitgang, wel beperkte reikwijdte. Geen evaluatie van alle arrangementen,
maar slechts de door de ministeries zelf aangemelde arrangementen. Geen informatie
over de mate waarin en de wijze waarop de overige arrangementen geëvalueerd
worden.   Referentiekader Mededeling over bedrijfsvoeringGecoördineerde ontwikkeling stopgezet. Van de voorgenomen status van een ministeriële regeling wordt
afgezien. Interdepartementale ontwikkeling van een meer uniforme visie op
toezicht op bedrijfsvoering van ZBO's/RWT's is stopgezet.   3. Ordening
informatievoorziening aan Staten-GeneraalCW2001Vooruitgang. Sinds 1 september 2002 van kracht, bepalingen aangaande
RWT's/ZBO's eerst van toepassing over 2004. Begrotingen 2004 duidelijke stap vooruit, wel nog belangrijke verbeterpunten
aanwezig voor de begrotingen zelf en voor de Rijksbegrotingsvoorschriften.De
Rijksbegrotingsvoorschriften voor de verantwoordingen
2004 volgen nog.   Eerste wijziging CW 2001 (Geïntegreerd middelenbeheer)Vooruitgang. De wet
is op 2 september 2003 door de Eerste Kamer aanvaard, nadat door de minister
van Financiën toegezegd was dat universiteiten en HBO-instellingen in
eerste instantie niet onder de werking van deze wet zullen worden geplaatst.   Rijksbegrotings-voorschriftenVoorzichtige vooruitgang. Door huidig tijdsgewricht (minder regels) is het Ministerie van Financiën terughoudend
met het stellen van regels. Zo bevatten de Rijksbegrotingsvoorschriften geen
bepalingen omtrent gegevens over premies en tarieven.Ordening beleid en regelgeving rondom ZBO's/RWT'sIn afwachting van de evaluatie van het beleid rondom RWT's en ZBO's heeft
het kabinet de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Kaderwet ZBO's
aangehouden. Als gevolg van de kabinetswisselingen is er echter nog niet veel
vooruitgang geboekt. Eén jaar na de aankondiging van de brede evaluatie
van het beleid met betrekking tot RWT's en ZBO's, herhaalt het kabinet in
september 2003 dat voornemen, nu met de aankondiging te streven naar een rapport
en een kabinetsstandpunt voor de zomer 2004. Op dat moment zal het kabinet
een beslissing nemen over het voorstel voor de Kaderwet ZBO's.Door het ontbreken van de Kaderwet ZBO's moeten bepalingen voor toezicht
en verantwoording, zoals het verplichten tot een rechtmatigheidsoordeel over
het publieke geld, nu per RWT/ZBO in de eigen instellingswetten geregeld worden.Het kabinet heeft het voornemen het wetsvoorstel Markt en Overheid in
te trekken, en bezint zich op alternatieve wetgeving om de scheiding tussen
publieke en private gelden te regelen.Ordening toezicht op ZBO's/RWT'sOok de voortgang van de andere evaluatie, namelijk die van de toezichtsarrangementen
aan de hand van de Kaderstellende visie op toezicht,
baart de Algemene Rekenkamer zorgen. Bij zes ministeries ontbreekt een planning
en bovendien zijn zeven ministeries niet van plan om alle toezichtsarrangementen
in dit evaluatietraject te betrekken.Het kabinet heeft in de Kaderstellende visie op toezicht normen en uitgangspunten van goed toezicht geformuleerd. Als het
kabinet tot een doelmatiger balans van regels en eigen verantwoordelijkheid
op het gebied van het toezicht wil komen, heeft het informatie nodig over
de wijze waarop thans het kabinetsbeleid ten aanzien van toezicht uitgevoerd
wordt en waar eventuele ondoelmatigheden in regels en/of in de uitvoering
zitten.De Algemene Rekenkamer constateert dat door de ministeries vanuit een
streven naar «minder regels» een aantal activiteiten in het kader
van verantwoording en toezicht is stilgevallen. Een voorbeeld hiervan is het
stopzetten van het interdepartementaal ontwikkelen van een meer uniforme visie
op toezicht van een minister op de bedrijfsvoering van ZBO's en RWT's. De
Algemene Rekenkamer vindt dat dit voor de ontwikkeling van doelmatig toezicht
niet zonder risico's is. Het gevaar is aanwezig dat elk departement opnieuw
het wiel gaat uitvinden. De RWT's die relaties met meer departementen hebben,
kunnen de komende jaren geconfronteerd worden met de verschillende visies
en aanpakken van de departementen. Dit kan een verhoging van de administratieve
lasten tot gevolg hebben.Ordening informatievoorziening aan Staten-GeneraalIn de afgelopen jaren heeft de Algemene Rekenkamer de Staten-Generaal
geïnformeerd over de omvang en de stand van zaken met betrekking tot
verantwoording en toezicht bij RWT's. Met de inwerkingtreding van de CW2001
is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening over
RWT's en ZBO's expliciet gelegd waar die hoort: bij de betrokken ministers.
Wel moet, om de kwaliteit van die informatie op peil te houden – althans
op hoofdlijnen – nog één en ander geregeld worden.De Algemene Rekenkamer constateert dat de CW2001 heeft geleid tot een
belangrijke stap voorwaarts ten aanzien van de informatie over RWT's in de
begrotingen. Toch moet de Algemene Rekenkamer een aantal kanttekeningen plaatsen.
De ministeries hebben grotendeels uitvoering gegeven aan de bepalingen voor
de bijlagen over RWT's in de begroting 2004, maar bij vijf ministeries ontbreken
nog gegevens. Bij twee ministeries komt dit omdat zij van mening zijn dat
de betreffende organisaties geen RWT's zijn, waar de Algemene Rekenkamer die
wel als RWT's beschouwt. Alleen het Ministerie van VWS geeft in de RWT-bijlage
informatie over premies en tarieven, maar de vermelde bedragen hebben alleen
betrekking op de apparaatskosten van de RWT's. De Algemene Rekenkamer is van
mening dat voor een volledig beeld van het financieel belang van de RWT-sector,
de bijlage over RWT's ook een overzicht van de inkomsten uit premies en tarieven
moet bevatten. De Algemene Rekenkamer beveelt de ministeries dan ook aan deze
gegevens op te nemen en beveelt de minister van Financiën aan de rijksbegrotingsvoorschriften
op dit punt aan te passen.De Algemene Rekenkamer vindt dat ook de begrotingsbijdragen van andere
ministeries aan een RWT moeten worden opgenomen in de verdiepingsbijlagen
bij de begroting en verantwoording van het ministerie waaronder de betrokken
RWT valt. Zij pleit er dan ook voor de rijksbegrotingsvoorschriften op dit
punt aan te passen.Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan dat de voorschriften voor het
opnemen van informatie over de vermogensopbouw van RWT's tijdig tot stand
komen, zodat de ministeries in staat zullen zijn om deze voor het jaarverslag
2004 uit te voeren en de vermogensgegevens op een vergelijkbare wijze door
de ministeries gepresenteerd zullen worden.Tenslotte acht de Algemene Rekenkamer het zinvol dat in de bijlage over
RWT's bij de departementale jaarverslagen de stand van zaken wordt weergegeven
van de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke gelden bij RWT's.Doelmatige regels, minder administratieve lastenOok de Algemene Rekenkamer is van mening dat de overheid bij het inrichten
van het bestuur oog moet hebben voor de daarmee gepaard gaande administratieve
lasten.In de door het kabinet voorgenomen evaluaties van het beleid rondom ZBO's
en van de toezichtsarrangementen ziet de Algemene Rekenkamer een goede kans
om te komen tot een doelmatige balans van regels en eigen verantwoordelijkheid.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer vereist dit een actieve aanpak.
Om die doelmatige balans te bereiken dient het kabinet te bewerkstellingen
dat:• eerst het beleid conform de regels uitgevoerd wordt;• daaruit evaluatie-informatie komt;• zodat op basis van die informatie gecorrigeerd kan worden.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom het kabinet aan het afgelopen jaren
ingezette werk af te maken.Ten aanzien van het terugdringen van administratieve lasten beveelt de
Algemene Rekenkamer aan om dat vooral te baseren op rationele overwegingen,
zoals die bijvoorbeeld verkregen kunnen worden uit evaluaties waarin ook de
bestaande regels en kaders betrokken worden.Implementatie vastgesteld beleidToezichtsvisies en reviewbeleidOp het vlak van toezicht is sprake van gestage vooruitgang. De Algemene
Rekenkamer ziet als aandachtspunten:• nog niet alle ministeries hebben een departementale toezichtsvisie
vastgesteld;• er is meer voortvarendheid gewenst bij de vaststelling van het
departementaal reviewbeleid van een aantal ministeries.Evaluatie toezichtsarrangementenRijksbreed is een evaluatie van toezichtsarrangementen in gang gezet volgens
de uitgangspunten van de Kaderstellende visie op toezicht. De voortgang van dit evaluatietraject baart zorgen. Slechts twee
ministeries hebben zowel een planning als het voornemen alle toezichtsarrangementen
in de evaluatie te betrekken. De evaluatie wordt nu beperkter uitgevoerd dan
werd beoogd. Daardoor bestaat de mogelijkheid dat veel toezichtsarrangementen
voor RWT's buiten beschouwing zullen blijven. De Algemene Rekenkamer beveelt
het kabinet aan alsnog alle toezichtsarrangementen in het evaluatietraject
te betrekken en hiervoor een concrete planning vast te stellen.Raden van toezichtDe Algemene Rekenkamer beveelt aan een raad van toezicht van een RWT zo
samen te stellen dat de onafhankelijkheid van de raad optimaal gewaarborgd
is. De veelvoorkomende wettelijke bepaling dat een lid van de raad functioneert
«zonder last of ruggespraak» onderstreept dit. Het verschijnsel
dat leden een bepaald(e) belang(engroep) vertegenwoordigen in de raad, is
hiermee in tegenspraak.De Algemene Rekenkamer benadrukt dat een raad van toezicht een bijdrage
levert aan een goed bestuur (governance) van een RWT en niet bedoeld is als
toezichthouder namens de minister.De wijze waarop ministers hun relatie met de raden van toezicht hebben
vormgegeven is nu verre van eenduidig en daardoor niet transparant. Zo ontbreken
voor zes van de twaalf onderzochte RWT's bepalingen of afspraken over de wijze
waarop de raad van toezicht verantwoording aflegt aan de minister. Uit het
onderzoek blijkt dat de meeste raden van toezicht geen rol spelen in het verticale
toezicht van de minister. Maar ook blijkt dat de praktijk soms niet overeenstemt
met hetgeen schriftelijk is vastgelegd omtrent de relatie. Wanneer taken en
verantwoordelijkheden niet eenduidig zijn vastgelegd, lijkt niemand aanspreekbaar
te zijn. De Algemene Rekenkamer beveelt aan op dit punt van de relatie eenduidigheid
te creëren, in de toezichtsvisie dan wel in andere schriftelijke afspraken.RechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer constateert rijksbreed vooruitgang op het gebied
van de verantwoording over de rechtmatigheid, zowel kwantitatief als kwalitatief.
Bij vrijwel alle RWT's lopen acties gericht op het verkrijgen van zekerheid
over de rechtmatigheid van de inning en besteding van de gelden. Wel meent
de Algemene Rekenkamer dat ten aanzien van de resterende RWT's waar nog geen
(afdoende) zicht op de rechtmatigheid bestaat een voortvarender aanpak vereist
is; zij vindt dat iedere minister voor elke RWT moet kunnen aangeven wanneer
dat zicht wel verkregen zal zijn. Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan
om bij de overheid tot een meer uniforme formule voor het rechtmatigheidsoordeel
te komen.PrestatiesDe Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat de RWT's zich verantwoorden
over hun prestaties en bereikte effecten. Vanaf het begrotingsjaar 2004 moeten
de ministers substantieel gebruik maken van prestatiegegevens van RWT's in
begroting en jaarverslag.De Algemene Rekenkamer constateert dat bij veel ministeries en RWT's gewerkt
wordt aan het verbeteren van de kwaliteit van de informatie over prestaties,
maar dat een aantal ministeries de tijdslimiet mogelijk niet gaat halen.Een verdiepend onderzoek bij vijf ministeries leverde enige aandachtspunten
omtrent de informatie over prestaties van RWT's:• de aansluiting van de verantwoording door de RWT op de door het
ministerie gevraagde informatie;• de benutting van de informatie voor het toezicht op de RWT;• de waarborging van de betrouwbaarheid en validiteit van de informatie
over prestaties.BedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister op relevante onderdelen
inzicht moet hebben in de bedrijfsvoering van RWT's.De minister moet nagaan welke onderdelen van de bedrijfsvoering van belang
zijn voor het waarborgen van:• de rechtmatigheid van de inningen en bestedingen;• de continuïteit van de te leveren prestaties;• het publiek belang.Geconstateerd is echter dat er op het gebied van het toezicht op de bedrijfsvoering
van RWT's nog veel moet gebeuren. Er wordt nog onvoldoende aansluiting gezocht
met de ministeriële verantwoordelijkheid voor bepaalde aspecten. De visies
die zijn onderzocht hebben weinig of geen aandacht voor belangrijke uitgangspunten,
zoals een expliciete risico-analyse, de continuïteit van de te leveren
prestaties (taakuitvoering) en het publiek belang. De ministers maken vrijwel
geen gebruik van de mededeling bedrijfsvoering.De huidige stand van zaken baart de Algemene Rekenkamer daarom enige zorgen:
zij voorziet dat mogelijk maar weinig ministers in 2005 in staat zullen blijken
te zijn de Tweede Kamer inzicht te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering
van hun RWT's op voor de minister relevante onderdelen op orde is.Verbreding publieke verantwoordingDe kwaliteit van de prestaties en de doelmatigheid van het handelen van
RWT's kunnen op vele manieren worden geborgd. Het vertrouwen in de publieke
sector kan op vele manieren worden bevorderd.In de visie van de Algemene Rekenkamer zou het de kwaliteit van en het
vertrouwen in organisaties in de publieke sector ten goede komen als ook RWT's
in hun publieke verantwoording aandacht besteden aan kwaliteitszorg, dialoog
met de omgeving, governancevraagstukken en maatschappelijke verantwoordelijkheid
(bijvoorbeeld «integriteit» of «milieuzorg»). Essentieel
is dat de belanghebbenden op basis van de door de organisatie verstrekte informatie
zich goed geïnformeerd een oordeel kunnen vormen van het functioneren
van die organisatie. Het jaarverslag blijft echter wel het belangrijkste toetsbare
verantwoordingsdocument waar het bestuur op kan worden aangesproken. Daarom
is het ook belangrijk dat in het jaarverslag alle aspecten waar een RWT zich
over moet en wil verantwoorden zijn opgenomen.Reactie ministers van Financiën en BZKIn zijn reactie van 10 februari 2004 behandelt de minister van Financiën,
mede namens zijn ambtgenoten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, een aantal punten:AlgemeenDe minister geeft aan dat de ordening van het beleid en de regelgeving
rondom ZBO's en RWT's bij eerste aanblik vertraagd lijkt, maar dat het kabinet
in de loop van 2004 een standpunt zal formuleren rondom dat beleid aan de
hand van de eind 2003 gestarte evaluatie. Aansluitend vindt besluitvorming
over de verdere behandeling van de Kaderwet ZBO's plaats.De minister is het niet eens met de constatering van de Algemene Rekenkamer
dat ministeries een aantal activiteiten in het kader van verantwoording en
toezicht van RWT's aanhouden of laten stilvallen vanwege het rijksbrede streven
naar «minder regels». Volgens de minister doet deze
constatering geen recht aan de activiteiten die de ministeries in toenemende
mate zelf ter hand nemen. Waar in het verleden al snel gebruik werd gemaakt
van gedetailleerde regelgeving, is er nu voor gekozen om binnen een vastgesteld
algemeen normenkader departementen gelegenheid te geven tot maatwerk. De minister
wijst er verder op dat het voor de hand ligt dat bij de ministeries de voortgang
van het tot dusverre wel geaccepteerde beleid een lagere prioriteit heeft
gekregen, vanwege de vele andere inspanningen die ministeries moeten leveren
in het kader van VBTB.Informatie in begroting en verantwoordingDe minister van Financiën is het niet eens met de door de Algemene
Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen in de verantwoordingen van de ministers.
Hij wil met ingang van het jaarverslag 2004 met een aanpak werken waarbij
de Staten-Generaal alleen geïnformeerd worden via uitzonderingsrapportages
over RWT's waarvan de taakuitoefening – volgens de betrokken minister –
onder de maat blijft.De minister van Financiën is het evenmin eens met de aanbevelingen
om in de departementale jaarverslagen standaard de informatie over de omvang
van de geldstromen uit premies en tarieven en over de omvang van de begrotingsbijdragen
van andere ministeries op te nemen. Hij vindt deze aanbevelingen haaks staan
op het streven naar een doelmatige regelgeving en wil ook hier naar verslaggeving
van uitzonderingsinformatie.Toezichtsvisies en reviewbeleidDe minister tekent aan dat het niet altijd toegevoegde waarde heeft toezichtsvisies
en reviewbeleid op formele wijze vast te leggen.Kaderstellende visie op toezichtDe minister wijst erop dat het domein van de Kaderstellende
visie op toezicht breder is dan het toezicht op RWT's. Hij geeft
aan dat de ministeries zelf bepalen in hoeverre toezichtsarrangementen intern
zullen worden geëvalueerd en welke daarvan aan de interdepartementale
toetsingscommissie zullen worden voorgelegd.Voorts wijst de minister erop dat de minister van BZK de Tweede Kamer
jaarlijks informeert over de voortgang van de ontwikkelingen inzake het toezicht
op rijksniveau.RechtmatigheidDe minister geeft aan dat alle ministeries inmiddels gerapporteerd hebben
dat ze uiterlijk over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring bij
de verantwoordingen van alle RWT's zullen ontvangen, tenzij dit aantoonbaar
ondoelmatig is.PrestatiesDe minister van Financiën geeft aan dat het toezicht op prestaties
niet formeel in een toezichtsvisie verwerkt hoeft te zijn; de Comptabiliteitswet
schrijft zoiets niet voor. Verder signaleert hij een spanning tussen de eisen
van volledigheid en van relevantie.BedrijfsvoeringDe minister van Financiën geeft aan dat niet gezegd kan worden dat
een minister altijd gaat over de gehele bedrijfsvoering van een RWT. De minister
is het niet eens met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer dat een gemeenschappelijk
kader behulpzaam zou kunnen zijn bij het bepalen van de voor
het toezicht relevante onderdelen van de bedrijfsvoering van de RWT.Nawoord Algemene RekenkamerAlgemeenDe Algemene Rekenkamer constateert dat de minister van Financiën
een beeld van haar opvattingen schetst dat niet in overeenstemming is met
dit rapport. De minister suggereert dat de Algemene Rekenkamer voorstander
zou zijn van uniforme gedetailleerde regels voor toezicht en verantwoording
bij alle RWT's, en dat de ministers een volledig en gedetailleerd inzicht
zouden moeten hebben in alle aspecten van het functioneren van hun RWT's.
Dit beeld is onjuist.De Algemene Rekenkamer onderschrijft de opvatting van de minister dat
verantwoording van en toezicht op RWT's gebaseerd moeten zijn op een algemeen
rijksbreed normenkader, dat vervolgens per sector nader ingevuld wordt, toegesneden
op de specifieke kenmerken van beleidsvelden en RWT's (maatwerk). Zij constateert
echter dat het thans nog ontbreekt aan zo'n compact en sluitend wettelijk
vastgelegd normenkader van algemene uitgangspunten voor verantwoording en
toezicht door RWT's.De Algemene Rekenkamer is het met de minister eens dat de individuele
ministers in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor hun beleid en hun
toezicht. Maar dat laat onverlet, zoals ook uit dit rapport blijkt, dat steun
en coördinatie onontbeerlijk zijn. Ook de minister duidt daar in zijn
reactie op («interdepartementaal overleg, congressen, verspreiden van
goede voorbeelden, rijksbrede overzichten en, met mate, handreikingen»).
Juist daarom is een beperkt rijksbreed kader op hoofdlijnen, mét ruime
voorziening voor maatwerk, op zijn plaats.De Algemene Rekenkamer ziet de besluitvorming van het kabinet in de loop
van 2004 over de verdere behandeling van de Kaderwet ZBO's met belangstelling
tegemoet.Informatie in begroting en verantwoordingDe minister van Financiën stelt voor om de Staten-Generaal alleen
te informeren via uitzonderingsrapportages over RWT's waarvan de taakuitoefening
volgens de betrokken minister onder de maat blijft. De Algemene Rekenkamer
plaatst vraagtekens bij dit voornemen. Zij ziet daarin een belemmering voor
een ordelijke dechargeverlening door de Staten-Generaal. Bij decharge is het
wezenlijk dat de Staten-Generaal niet afhankelijk zijn van keuzes die ministers
maken ten aanzien van het wel of niet opnemen van (verantwoordings)informatie.
Daarnaast bestaan er geen criteria voor «ondermaats presteren»
en kan de beeldvorming over de taakuitvoering van RWT's onnodig negatief worden
wanneer ministeries alleen het falen rapporteren.De minister van Financiën gaf aan dat de departementale jaarverslagen
niet standaard de informatie over de geldstromen uit premies en tarieven bij
RWT's en de bijdragen van andere ministeries hoeven te bevatten. De Algemene
Rekenkamer is van mening dat publiek geld publiek verantwoord moet worden.
Zij wijst erop dat de totale omvang van de publieke geldstromen bij de RWT's
groter is dan de totale omvang van de geldstromen bij het Rijk, exclusief
de bijdragen van het Rijk aan RWT's.Voor deze omvangrijke geldstromen dragen de ministers een toezichtsverantwoordelijkheid,
die ook onderdeel uitmaakt van de dechargeverlening door de Staten-Generaal.
Dat kunnen de Staten-Generaal alleen doen als ze van de betrokken
ministers een complete verantwoording hebben gekregen met de volledige geldstromen
naar de RWT's.Toezichtsvisies en reviewbeleidDe Algemene Rekenkamer is positief gestemd over de toename in de aandacht
voor toezichtsvisies. Voor de Algemene Rekenkamer gaat het er niet om of het
beleid in één of in enkele verschillende documenten is vastgelegd.
Belangrijk is dat een ministerie duidelijk heeft vastgelegd wat de algemene
uitgangspunten en eisen zijn voor de verdeling van de bestuurlijke verantwoordelijkheden,
voor het toezicht op de (clusters van) RWT's en hoe het reviewbeleid dat toezicht
op een logische wijze ondersteunt.Kaderstellende visie op toezichtDe Algemene Rekenkamer is met de minister van mening dat het werkingsgebied
van de Kaderstellende visie op toezicht breder
is dan het toezicht op RWT's, maar vindt dat het toezicht op RWT's daarin
niet mag ontbreken. Zij wijst op het belang dat de Kaderstellende visie heeft
voor het toezicht op RWT's. De Algemene Rekenkamer is van mening dat het juist
nu zinvol is om toezichtsarrangementen rond ZBO's en RWT's bij de evaluaties
te betrekken, omdat het kabinet een standpunt over verzelfstandigde organisaties
voorbereidt.RechtmatigheidDe minister geeft aan dat alle ministeries inmiddels gerapporteerd hebben
dat ze uiterlijk over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring bij
alle verantwoordingen van de RWT's zullen ontvangen, tenzij dit aantoonbaar
ondoelmatig is. De Algemene Rekenkamer ziet de realisatie daarvan met belangstelling
tegemoet.PrestatiesDe Algemene Rekenkamer is het met de minister eens dat het toezicht op
prestaties niet formeel in een toezichtsvisie verwerkt hoeft te zijn. Wel
dient het ministerie de informatiebehoefte ordelijk vast te leggen. Verder
geeft de Algemene Rekenkamer aan dat «volledigheid» inhoudt dat
het beleid voldoende wordt afgedekt met prestatiegegevens.BedrijfsvoeringUit de reactie van de minister maakt de Algemene Rekenkamer op dat hij
beducht is voor een toezichts- en verantwoordingsstructuur waarin ministers
op alle details toezicht moeten houden. De Algemene Rekenkamer herhaalt dat
het toezicht zich moet concentreren op de voor de minister relevante delen
van de bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer vindt uiteraard ook dat maatwerk
is vereist. Zij wijst erop dat een gemeenschappelijk kader goed kan bijdragen
aan meer focus, en helpt voorkomen dat verschillende ministeries het wiel
opnieuw moeten uitvinden.1 INLEIDING1.1 OnderzoeksveldVeel taken die in de wet geregeld zijn worden door instellingen buiten
het Rijk uitgevoerd. Op grond van de Comptabiliteitswet is de Algemene Rekenkamer
bevoegd om bij een deel van deze instellingen te controleren. Het betreft
instellingen die in de Comptabiliteitswet «rechtspersonen met een wettelijke
taak» (RWT's) genoemd worden. Deze categorie instellingen komt grotendeels
overeen met de groep zelfstandige bestuursorganen (ZBO's)1. Zo'n 3200 instellingen besteden met elkaar ruim € 109,2
miljard aan publiek geld, waarvan€ 35,0 miljard (32,1%) uit de rijksbegroting2 en€ 74,2 miljard (67,9%) uit premies en tarieven
gefinancierd is.De ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van wettelijke
taken door organisaties buiten de rijksoverheid, brengt met zich mee dat de
minister daar goed toezicht op moet houden. Voor de organisaties zelf betekent
de uitvoering van publieke taken met publiek geld dat zij zich goed moeten
verantwoorden.In 1995 publiceerde de Algemene Rekenkamer een rijksbreed onderzoek naar
de wijze waarop de ministeriële verantwoordelijkheid was geregeld en
hoe de ministers in de praktijk aan deze verantwoordelijkheid invulling gaven3. Uit het onderzoek bleek dat sprake was van «wildgroei»
in de inrichting en vormgeving van de zelfstandige bestuursorganen (ZBO's)
en dat de wijze waarop ministers invulling gaven aan hun ministeriële
verantwoordelijkheid voor ZBO's veel tekortkomingen vertoonde. In zijn reactie
gaf het kabinet aan de conclusies en aanbevelingen in lijn waren met de inzet
van het kabinet om te komen tot «herstel van het politieke primaat».
Daarnaast werd gewezen op de overeenkomsten met het rapport«Verantwoord
verzelfstandigen»4.Het toenmalig kabinet (en de daarop volgende kabinetten) pakten de zaak
aan. Allereerst door middel van de inventarisatie van alle ZBO's en de vaststelling
van de aanwijzingen inzake de regelgeving voor ZBO's.Uit het onderzoek «Toezicht op uitvoering publieke taken»5 in 1998 en ander onderzoek uit die periode6 bleek dat het toezicht van de ministers nog steeds gebreken vertoonde
en dat er onvoldoende afstemming tussen de departementen was, waardoor consistentie
in het toezicht op het RWT-veld ontbrak.Om die reden besteedt de Algemene Rekenkamer sindsdien in een reeks onderzoeken
aandacht aan het toezicht op en de verantwoording door RWT's.1.2 Onderzoek naar RWT'sDe Algemene Rekenkamer is in 1998 een meerjarig onderzoeksprogramma gestart,
dat loopt tot 2005. De doelstelling van het programma luidt dat de ministers
in 2005 inzicht kunnen verschaffen in:• de rechtmatigheid van inning en besteding van publiek geld door
RWT's;• het ordelijk en controleerbaar zijn van het financieel beheer bij
de RWT's;• het op orde zijn van de bedrijfsvoering bij de RWT's;• de realisatie van de prestaties door de RWT's;• de kwaliteit van de informatie van de publieke verslaggeving door
de RWT's;• het integriteitsbeleid van de RWT's;• het ingebed zijn van alle RWT's in een sluitend toezicht bij de
ministeries.In dit kader heeft de Algemene Rekenkamer tot nu toe drie rapporten uitgebracht
in de periode 2000 tot en met 2002.1In de derde RWT-publicatie constateerde de Algemene Rekenkamer dat de
praktijk, uitgangspunten en normen voor verantwoording en toezicht bij RWT's
zich in de goede richting ontwikkelden. Over de uitgangspunten en normen verschilden
de Algemene Rekenkamer en het kabinet feitelijk niet van opvatting. Veel van
de uitgangspunten waren inmiddels vastgelegd in wetten (zoals de bepalingen
in de Comptabiliteitswet 2001 aangaande informatie over ZBO's en RWT's), in
wetsvoorstellen (zoals de voorstellen voor de Kaderwet
ZBO's en voor de wet Markt en overheid),
in kabinetsvisies (zoals vastgelegd in de Kaderstellende
visie op toezicht) alsmede de «spin-off» uit het VBTB-traject
voor het toezicht van de minister op RWT's en zijn verantwoording daarover.1.3 RWT-onderzoek deel 4Het zwaartepunt van dit vierde onderzoek naar verantwoording en toezicht
bij RWT's ligt bij de implementatie van de wet- en regelgeving en van rijksbrede
uitgangspunten die door het kabinet zijn geformuleerd:• De Comptabiliteitswet 2001 (artikelen 18 en 65) bepaalt dat de
departementale begroting en het jaarverslag informatie moeten bevatten over
RWT's. De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke invulling de ministeries hieraan
geven.• Verder bepaalt de Comptabiliteitswet 2001 (artikel 44a) dat RWT's
informatie moeten verschaffen over hun prestaties. In dat kader heeft de Algemene
Rekenkamer verdiepend onderzoek gedaan naar de prestaties van RWT's.• De Kaderstellende visie op toezicht bevat normen
die het kabinet zichzelf heeft gesteld en waaraan goed toezicht moet voldoen.
De Algemene Rekenkamer is de stand van zaken nagegaan van een rijksbrede evaluatie
door de ministeries van toezichtsarrangementen aan de hand van deze normen.Naast de implementatie van wet- en regelgeving en rijksbrede uitgangspunten,
komt in dit onderzoek een aantal thema's op het gebied van toezicht en verantwoording
aan de orde: de rol van de raden van toezicht bij RWT's, de bedrijfsvoering
bij RWT's en verbreding van de publieke verantwoording.Verder heeft de Algemene Rekenkamer gekeken naar de ontwikkelingen bij
onderwerpen die in voorgaande RWT-rapporten aan de orde kwamen: de toezichtsvisies
en het reviewbeleid van de ministeries en de verantwoording over de rechtmatigheid
door RWT's.In tegenstelling tot de eerdere RWT-rapporten van de Algemene Rekenkamer
bevat dit rapport geen overzicht van het volledige RWT-veld per ministerie.
Met de invoering van de Comptabiliteitswet 2001 is het de verantwoordelijkheid
van de ministers om via hun begrotingen en jaarverslagen de Staten-Generaal
van informatie over de RWT's (en ZBO's) te voorzien. In de rapporten
van de Algemene Rekenkamer worden oordelen en aanbevelingen over deze informatievoorziening
opgenomen.1.4 Discussie RWT'sDe Algemene Rekenkamer heeft met enkele departementen nog discussie over
de vraag of bepaalde instellingen wel of niet RWT's zijn. Het gaat daarbij
vooral om de interpretatie van de begrippen «wettelijke taak»
en «wettelijke heffing».De discussie is weliswaar juridisch van aard, maar de uitkomst daarvan
heeft bestuurlijke gevolgen, met name voor die instellingen die geen ZBO zijn
maar wellicht wel een RWT. Voor die instellingen gaat dan onder meer gelden
dat ook zij de minister periodiek informatie moeten verschaffen over de door
hen te leveren en geleverde prestaties. De betrokken ministers op hun beurt
moeten de Staten-Generaal van informatie voorzien over deze instellingen,
zoals bijvoorbeeld informatie over de publieke geldstromen naar deze instellingen
en informatie over de aanwezige vermogens.In de afgelopen periode is ambtelijk overleg gevoerd met het Ministerie
van Financiën om hierover tot overeenstemming te komen. De minister van
Financiën heeft inmiddels een voorstel aan de Algemene Rekenkamer gedaan.Naar verwachting zal deze discussie binnenkort afgerond kunnen worden.1.5 LeeswijzerDit rapport bevat een algemeen deel en een departementaal deel.In het algemeen deel wordt een totaaloverzicht gegeven van de ontwikkelingen
met betrekking tot verantwoording en toezicht. In de hoofdstukken van dit
deel wordt het uitgevoerde onderzoek in een rijksbreed perspectief behandeld.In hoofdstuk 2 komen de voortgang in de wet- en regelgeving op het gebied
van verantwoording en toezicht bij RWT's en de informatievoorziening over
RWT's en ZBO's in de departementale begrotingen en jaarverslagen aan de orde.
Hoofdstuk 3 behandelt de uitkomsten van het onderzoek naar verschillende aspecten
van toezicht. Hoofdstuk 4 gaat in op de verantwoording over de rechtmatigheid
door RWT's. Hoofdstukken 5 en 6 gaan in op respectievelijk de informatie over
prestaties van RWT's en het toezicht op de bedrijfsvoering van RWT's. Deze
hoofdstukken over prestaties en bedrijfsvoering bevatten naast een rijksbreed
deel ook een verdiepend deel, waarbij wordt ingegaan op de situatie bij specifieke
RWT's.In hoofdstuk 7 wordt aandacht besteed aan de resultaten van een verkennend
onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar een nieuwe ontwikkeling: verbreding
van de publieke verantwoording. In dat onderzoek is gekeken naar de wijze
waarop publieke en private organisaties invulling geven aan maatschappelijk
verantwoord handelen en hoe zij zich daarover richting belanghebbenden verantwoorden.In het departementale deel komen de ontwikkelingen in verantwoording en
toezicht bij RWT's per ministerie aan de orde. Per ministerie worden vooral
de voor dat ministerie meest relevante thema's behandeld. De aandachtspunten
uit het rijksbrede deel hoeven derhalve niet bij alle ministeries afzonderlijk
weer aan de orde komen. Elk departementaal deel start met een samenvatting
en wordt afgesloten met een actiepuntenlijst.2 VOORTGANG WET- EN REGELGEVING VOOR VERANTWOORDING EN
TOEZICHT2.1 InleidingRWT's vervullen een aanzienlijke rol in de uitvoering van het beleid van
de rijksoverheid. Goed toezicht op en goede verantwoording door RWT's zijn
daarom essentieel voor goed openbaar bestuur.De vraag is in hoeverre de huidige ontwikkelingen in wet- en regelgeving
op doelmatige wijze bijdragen aan de taakuitoefening door RWT's en aan de
kwaliteit van toezicht en verantwoording. Verbeteringen in toezicht en verantwoording
komen voort uit een goede balans tussen regelgeving en eigen verantwoordelijkheid,
door zowel ministers als RWT's. De minister dient over een visie te beschikken
ten aanzien van het beleid, de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden
en zijn toezicht. De kaders die uit deze visies voortspruiten dienen helder
vastgelegd te zijn (minimaal noodzakelijke wet- en regelgeving). Bij de uitwerking
daarvan is ruimte voor invulling van de eigen verantwoordelijkheid van RWT's
essentieel. Het spreekt voor zich dat hier voldoende communicatie over dient
plaats te vinden.In dit hoofdstuk komt aan de orde welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan
in de totstandkoming van wet- en regelgeving op het terrein van verantwoording
en toezicht bij RWT's. Daarnaast wordt ingegaan op de implementatie van bepalingen
uit de Comptabiliteitswet 2001 die gevolgen hebben voor de informatie die
moet worden opgenomen in de begrotingen en de jaarverslagen van de ministeries.2.2 Herbezinning op regelgeving2.2.1 KabinetswisselingenIn 2002 constateerde de Algemene Rekenkamer nog dat de structuren voor
verantwoording en toezicht op RWT's zich in goede richting ontwikkelden. Daarbij
werd gewezen op de Comptabiliteitswet 2001, de wetsvoorstellen voor de Kaderwet
ZBO's en voor de wet Markt en overheid, de Kaderstellende visie toezicht en
ook de «spin-off» van het VBTB-traject voor verantwoording en
toezicht bij RWT's.De val van het kabinet Balkenende I en de formatie van het kabinet Balkenende
II luidden een periode in van herbezinning op de hoeveelheid en mate van gedetailleerdheid
van regelgeving. De notie ontstond dat het bestuur en de maatschappij niet
gevormd moesten worden door meer regels en meer bureaucratie maar meer door
het nemen van eigen verantwoordelijkheid door organisaties, burgers en bestuurders1. Zo worden nu vraagtekens geplaatst bij de hoeveelheid
van lopende ontwikkelingen bij het Rijk en bij de administratieve last die
dat oplevert voor het Rijk en zijn omgeving, waaronder ook organisaties met
publieke taken.Als gevolg van de genoemde herbezinning is een aantal ontwikkelingen stopgezet
of aangehouden.2.2.2 Wetsvoorstel Kaderwet ZBO'sHet wetsvoorstel voor de Kaderwet ZBO's bevat algemene kaderstellende
uitgangspunten van verantwoording en toezicht bij RWT's en ZBO's. Het wetsvoorstel
was één van de belangrijkste initiatieven uit het midden van de jaren negentig gericht op het terugdringen van de «wildgroei»
van regelingen rondom ZBO's.Het voorstel voor de Kaderwet ZBO's is door de Tweede Kamer vastgesteld
en in april 2002 naar de Eerste Kamer gezonden. Daar is de behandeling van
het voorstel sinds september 2002 op verzoek van het kabinet aangehouden in
afwachting van de uitkomsten van de evaluaties van het beleid inzake RWT's
en ZBO's.Door het ontbreken van de Kaderwet ZBO's moeten bepalingen voor toezicht
en verantwoording, zoals bijvoorbeeld het verplichten tot een rechtmatigheidsoordeel
over het publieke geld, per RWT/ZBO in de eigen instellingswetten geregeld
worden1.2.2.3 Wetsvoorstel Markt en overheidHet wetsvoorstel Markt en overheid2, ingediend
door het kabinet Kok II, richt zich onder meer op publieke organisaties die,
naast hun publieke taak, activiteiten in de markt (willen) verrichten. Twee
risico's spelen hierbij een rol: de mogelijke concurrentievervalsing als gevolg
van vermenging van publieke en private activiteiten en de mogelijkheid van
weglekken van publieke middelen (kruissubsidiëring). Volgens dit wetsvoorstel
moeten publieke organisaties, waaronder RWT's, toestemming vragen voor het
verrichten van marktactiviteiten. Deze activiteiten worden alleen toegestaan
onder bepaalde voorwaarden, waaronder eisen die gesteld worden aan de administratie.
Overigens, ook in het ontwerp van de Kaderwet ZBO's zijn enkele bepalingen
opgenomen voor privaatrechtelijke ZBO's die activiteiten verrichten naast
hun wettelijke taak. Deze dienen een gescheiden boekhouding bij te houden
en afzonderlijk verantwoording af te leggen in hun jaarrekening (artikel 38).
Publiekrechtelijke ZBO's dienen in de toelichting op hun begroting aan te
geven welke posten betrekking hebben op de wettelijke taak dan wel andere
activiteiten (artikel 27 lid 3).Het zittende kabinet heeft het voornemen het wetsvoorstel in te trekken,
en bezint zich op alternatieve wetgeving om de bovengenoemde scheiding tussen
publieke en private gelden te regelen3.2.2.4 Referentiekader Mededeling over de bedrijfsvoeringHet referentiekader Mededeling over de bedrijfsvoering richt zich op de
mededeling zoals die in het jaarverslag van een minister opgenomen moet worden.
Eén van de elementen in die mededeling is het toezicht van de minister
op de bedrijfsvoering bij RWT's en ZBO's.Anders dan aanvankelijk was voorgenomen zal dit referentiekader niet de
status krijgen van een ministeriële regeling. Daarnaast zijn de interdepartementale
activiteiten gericht op het verkrijgen van een meer uniform toezicht op RWT's
door ministeries stopgezet.Als gevolg daarvan kunnen situaties ontstaan dat RWT's, die relaties met
verschillende ministeries hebben, te maken krijgen met verschillende toezichts-
en verantwoordingsarrangementen. Dit kan resulteren in een toename van de
administratieve lastendruk bij RWT's.2.2.5 Geïntegreerd middelenbeheerHet voorstel voor de eerste wijziging op de Comptabiliteitswet 20011 is in september 2003 door de Eerste Kamer aangenomen
en zal bij Koninklijk Besluit in werking treden2.Als gevolg van deze wetswijziging worden nadere eisen gesteld aan het
beheer van publieke middelen door RWT's om te voorkomen dat met deze publieke
middelen ongewenste financiële risico's worden gelopen. Onder andere
is bepaald dat bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) rechtspersonen kunnen
worden aangewezen die hun overtollige liquide middelen rentedragend moeten
gaan aanhouden in 's Rijks schatkist, dan wel hun liquide middelen moeten
uitzetten op een wijze die voldoet aan de door de minister van Financiën
te stellen eisen.Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de minister
van Financiën toegezegd dat de universiteiten en de hogescholen buiten
de AMvB zullen vallen die RWT's onder de werking van deze wet brengt. De minister
gaf verder aan een beperkte financiële omvang of werken in marktomgeving
te zien als criteria om instellingen niet onder de werking van deze wet te
laten vallen3.2.2.6 EvaluatiesIn reactie op het vorige RWT-rapport van de Algemene Rekenkamer gaf de
minister van Financiën, mede namens de minister van Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties, aan dat een evaluatie werd voorbereid waarbij een
groot aantal aspecten van het beleid inzake RWT's en ZBO's aan de orde zou
komen. Mede ten behoeve van die evaluatie zou het beleid inzake RWT's en ZBO's
worden beschreven in één samenhangend beleidsdocument4.Dit beleidsdocument wordt niet meer opgesteld. Wel kondigde het kabinet
in september 2003 in zijn Beleidsprogramma 2004–20075 een overheidsbrede operatie «modernisering overheid» aan.
Het kabinet beoogt met deze operatie een voor de burger toegankelijke, dienstverlenende
en efficiënte overheid. Deze operatie zal ook betrekking hebben op ZBO's.
In het najaar zal een programma«modernisering overheid» aan de
Tweede Kamer worden gezonden.In het kader van deze operatie zullen de ZBO's op kortere termijn onderwerp
zijn van een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO). De probleemstelling
van dit IBO luidt: «hoe kan de uitvoering van rijkstaken (door ZBO's,
agentschappen, e.d.) op de meest transparante, klantgerichte en doelmatige
wijze worden georganiseerd, rekening houdend met de voor- en nadelen van eventuele
inperking van de ministeriële verantwoordelijkheid?» Het rapport
wordt verwacht in mei 2004, vervolgens zal het kabinet zijn oordeel erover
geven in een kabinetsstandpunt. Op dat moment zal het kabinet ook een beslissing
nemen over het voorstel voor de Kaderwet ZBO's6.Naast het hier aangekondigde IBO is er een rijksbreed evaluatietraject
gaande volgens de uitgangspunten van de Kaderstellende visie op toezicht.
In paragraaf 3.4 van het volgende hoofdstuk wordt hier verder op ingegaan.2.3 Informatie over RWT's in begroting en jaarverslag2.3.1 InleidingMet de invoering van de Comptabiliteitswet 2001 in september 2002 heeft
de minister van Financiën de mogelijkheid gekregen regels te stellen
voor de informatie die in de begroting en het jaarverslag moet worden opgenomen
over RWT's.De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht welke uitwerking de bepalingen
uit de Comptabiliteitswet 2001 hebben gekregen in de begrotingsvoorschriften,
tot welke resultaten dat heeft geleid bij de begrotingen 2004 en welke voornemens
de ministeries nu hebben ten aanzien van de informatievoorziening over RWT's
en ZBO's in hun jaarverslagen 2004.2.3.2 Comptabiliteitswet 2001Volgens de Comptabiliteitswet 2001, artikelen 18 en 65, kan de minister
van Financiën regels stellen met betrekking tot de informatie die in
de begroting en in het jaarverslag moet worden opgenomen over RWT's. In de
Memorie van Toelichting1 wordt voor nadere details
verwezen naar de rijksbegrotingsvoorschriften.Voor het jaarverslag geeft de Memorie van Toelichting aan dat in elk geval
(in de verdiepingsbijlage) moet worden opgenomen:• een overzicht van alle ZBO's en/of RWT's;• per ZBO en/of RWT: het beleidsartikel waarin het ZBO of de RWT
is opgenomen met het daarbij behorende gerealiseerde bedrag;• een uiteenzetting waarmee inzicht wordt gegeven in het gebruik
van de bevoegdheden waarover de betrokken minister beschikt om de tarieven,
de begroting en de jaarrekening goed te keuren;• een overzicht waarmee inzicht wordt gegeven in de opbouw van de
vermogenspositie van rechtspersoonlijkheid bezittende ZBO's en RWT's naar
de stand van 31 december van het verslagjaar.In de verdiepingsbijlage van de begroting
dienen alleen de eerste twee punten te worden opgenomen. Deze bepalingen gelden
met ingang van de begroting en het jaarverslag 2004.2.3.3 RijksbegrotingsvoorschriftenIn de rijksbegrotingsvoorschriften 2003 zijn de bepalingen opgenomen voor
de begroting voor 2004. Ze bevatten tevens voorlopige bepalingen ten aanzien
van het jaarverslag van de ministeries over 2004. De bepalingen over de informatie
over RWT's komen overeen met wat in de Memorie van Toelichting op de Comptabiliteitswet
2001 is aangegeven.De Algemene Rekenkamer constateerde echter dat de rijksbegrotingsvoorschriften
2003 aangeven dat zowel de door de RWT's ontvangen
bijdragen van andere ministeries, alsook de betaalde
bijdragen van het ministerie aan RWT's bij andere ministeries niet opgenomen
hoeven te worden in de verdiepingsbijlagen bij de begroting en verantwoording
van het ministerie waaronder de RWT valt. Hierdoor blijft een deel van de
begrotingsbijdragen aan RWT's van andere ministeries in de verdiepingsbijlagen
van het ministerie waaronder de RWT valt buiten beeld.De publieke middelen van de RWT's zijn, in totaal, voor ruim tweederde
deel (ruim € 74 miljard) afkomstig uit premies en tarieven. In de
rijksbegrotingsvoorschriften 2003 is echter niet voorgeschreven dat deze inkomsten
uit premies en tarieven moeten worden begrepen in de informatie over RWT's
en ZBO's in de begrotingen en/of het jaarverslagen van de ministeries. Het
Ministerie van Financiën heeft aangegeven dit ook niet van plan te zijn
in de toekomstige rijksbegrotingsvoorschriften.Het kabinet heeft in het verleden aangegeven dat de minister verantwoordelijk
is voor alle publieke middelen binnen zijn portefeuille, ongeacht of dit rijksbegrotingsbijdragen
betreft aan een RWT, dan wel inkomsten betreft uit premies en tarieven van
de RWT1. Dit stemt overeen met de opvatting van
Algemene Rekenkamer2. Daarom bepleit zij dat
in de toekomstige rijksbegrotingsvoorschriften wordt opgenomen, dat de verdiepingsbijlagen
over RWT's bij de begroting en verantwoording ook de inkomsten uit premies
en tarieven van RWT's vermelden.De rijksbegrotingsvoorschriften 2003 bevatten nog geen definitieve bepalingen
voor de informatie over RWT's die met ingang van het jaarverslag over 2004
moet worden opgenomen. Zo is nog niet uitgewerkt op welke wijze de departementen
verslag moeten doen van de opbouw van de vermogenspositie van RWT's en ZBO's.
De definitieve bepalingen voor het jaarverslag 2004 zullen worden opgenomen
in de rijksbegrotingsvoorschriften 2005, die in oktober 2004 verschijnen.2.3.4 Begroting 2004De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke uitvoering de ministeries geven
aan de nieuwe bepalingen in de rijksbegrotingsvoorschriften 2003 met betrekking
tot hun RWT's in begroting en jaarverslag 2004. De resultaten zijn opgenomen
in onderstaande tabel.Tabel 2: Vermelding ZBO's/RWT's in begroting 2004MinisterieBijlage met ZBO's/RWT's aanwezig?Bijdrage
uit begroting opgenomen in RWT-bijlageVerwijzing naar beleidsartikel opgenomen in RWT-bijlage?Inkomsten uit premies en tarieven opgenomen in RWT-bijlage? BuizaNeen.v.t. n.v.t. n.v.t.JustitieJaJa, m.u.v. SRNJaNeeBZKJaJaJaNee OCWJa, m.u.v. rijksmuseaJa, m.u.v. rijksmuseaJa, m.u.v. rijksmuseaNee FinanciënJaJaJaNeeDefensieNeen.v.t. n.v.t.n.v.t. VROMJaJaJaNeeVenWJaNeeNeeNeeEZJaJaJaNeeLNVJaJaJaNeeSZWJaJaJaNee, maar wel
in separate bijlageVWSJaJaJaDeels, alleen
m.b.t. beheerskosten RWT's, overige gegevens wel in andere bijlageUit de tabel blijkt dat er bij vijf ministeries gegevens over RWT's ontbreken
in de begrotingen. Het betreft de Ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie,
OCW, Defensie en VenW. Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken gaat het
om het niet vermelden van de FMO: het betreft een organisatie die het ministerie
niet als RWT beschouwt. Bij het Ministerie van Justitie ontbreekt bij één
RWT, de Stichting Reclassering Nederland (SRN) de begrotingsbijdrage.
Het Ministerie van OCW heeft de Rijksmusea niet in de bijlage opgenomen omdat
het ministerie deze niet als RWT's beschouwt. Bij het Ministerie van Defensie
gaat het om de enige RWT van het ministerie, de Stichting Ziektekostenverzekering
Krijgsmacht (SZVK). Bij het Ministerie van VenW zijn geen bijdragen uit de
begroting of verwijzingen naar een beleidsartikel opgenomen.In volgende tabel is een overzicht gegeven van de informatie die de begrotingen
geven over het financieel belang van het RWT-veld. Uit het onderzoek bleek
dat de bijlagen over RWT's geen informatie geven over premies en tarieven
(want dit is ook niet voorgeschreven). Bij de ministeries met de financieel
grootste sectoren (SZW en VWS), kon deze informatie wel uit andere bijlagen
bij de begroting gehaald worden. Voor de overige ministeries zijn nu gegevens
uit het voorgaande RWT-onderzoek van de Algemene Rekenkamer gebruikt.Tabel 3: Financiële gegevens RWT's uit bijlage ZBO's
en RWT's in de begrotingen 2004 en, voorzover informatie in begroting 2004
ontbreekt, uit RWT3 (x miljoenen €)MinisterieBegroting 2004RWT3Totaal Begrotings-gefinancierdPremie- en tarief-gefinancierdBegrotings-gefinancierdPremie- en tarief-gefinancierd BuiZa*  130,9 130,9Justitie*1 223,7 109,59,41 342,6BZK3 171,5  10,53 182OCW18 935,0  1 020,419 955,4Financiën1,6  98,399,9Defensie   104,1104,1VROM*4,8  177,6182,4VenW  1 829,9802,12 632,0EZ105,2  5,4110,6LNV799,2  54,3853,5SZW*534,143 749,0  44 283,1VWS*8 204,128 114,2  36 318,3Totaal32 979,271 863,22 070,32 282,1109 194,8* Buitenlandse Zaken: discussie-RWT FMO is
niet in de bijlage opgenomen. Justitie: RWT3 betreft
SRN (in bijlage bij begroting 2004 als PM opgenomen). VROM: alleen voor StAB bevat de bijlage bij de begroting 2004 een
begrotingsbedrag. SZW: gegevens afkomstig uit
separate verdiepingsbijlage. VWS: gegevens afkomstig
uit bijlage «Financieel Beeld Zorg».Uit deze cijfers blijkt dat het totale financieel belang van de RWT-sector
bij benadering € 109,2 miljard bedraagt1.
Daarvan is€ 35,0 miljard (32,1%) uit de rijksbegroting en € 74,2
miljard (67,9%) uit premies en tarieven afkomstig.2.3.5 Jaarverslag 2004Wat betreft het Jaarverslag 2004 hebben de ministeries nog geen uitspraken
gedaan over de wijze waarop zij de informatie over vermogensopbouw van RWT's
zullen opnemen. De meeste ministeries wachten de komende rijksbegrotingsvoorschriften
af. Binnen de ministeries van VWS en Verkeer en Waterstaat (VenW) wordt al
gekeken hoe informatie over de vermogensopbouw van RWT's vormgegeven kan worden.2.4 Conclusies en aanbevelingenVoortgang wet- en regelgevingHet voorstel voor de Kaderwet ZBO's is nog steeds aangehouden. Door het
uitblijven van een Kaderwet voor ZBO's moeten bepalingen voor toezicht en
verantwoording per RWT/ZBO in de eigen instellingswetten geregeld worden.De Algemene Rekenkamer heeft in het verleden verschillende malen aangedrongen
op een wettelijke regeling voor verantwoording over en toezicht op de uitvoering
van publieke taken en inning, beheer en besteding van het daarmee gemoeide
publieke geld door organisaties op afstand van het Rijk.De Algemene Rekenkamer acht het zinvol dat het kabinet de evaluatie van
het beleid met betrekking tot ZBO's, door het kabinet noodzakelijk geacht
voor behandeling van het wetsvoorstel Kaderwet ZBO's, voortvarend ter hand
neemt.Het zittende kabinet heeft het voornemen het wetsvoorstel Markt en Overheid
in te trekken, en bezint zich op alternatieve wetgeving om de scheiding tussen
publieke en private gelden te regelen.De Algemene Rekenkamer concludeert dat als gevolg van de kabinetswisselingen
de evaluaties met betrekking tot RWT's en ZBO's nog niet van de grond zijn
gekomen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om actief te werken aan een doelmatige
set van wet- en regelgeving. Doelmatig wil zeggen dat een rationele afweging
moet worden gemaakt tussen noodzakelijke regels en de daarmee gepaard gaande
administratieve lasten. Om dat te bereiken dient het kabinet te bewerkstellingen
dat:• eerst het beleid volgens de regels uitgevoerd wordt;• daaruit evaluatie-informatie verkregen wordt;• zodat op basis van die informatie rationeel gecorrigeerd kan worden.De Algemene Rekenkamer ziet de plannen van het kabinet in het kader van
de operatie «modernisering overheid» met belangstelling tegemoet,
evenals de uitkomsten van het IBO naar ZBO's. Zij hoopt dat dit IBO kan bijdragen
aan een goede balans tussen regelgeving en eigen verantwoordelijkheid.De Algemene Rekenkamer constateert dat de activiteiten binnen het referentiekader
Mededeling bedrijfsvoering, gericht op een uniform toezicht op RWT's en ZBO's,
zijn stopgezet. Als gevolg daarvan kan sprake zijn van een toename van de
administratieve lasten bij RWT's en ZBO's.Informatie in begroting en verantwoordingTen aanzien van de informatie over RWT's in de begrotingen constateert
de Algemene Rekenkamer dat een belangrijke stap voorwaarts is gemaakt. Toch
moet de Algemene Rekenkamer hier een aantal kanttekeningen plaatsen.De informatie die de ministeries geven over RWT's in de verdiepingsbijlagen
bij de begroting 2004 voldoet grotendeels aan de eisen van de rijksbegrotingsvoorschriften.
Bij een aantal ministeries ontbreken er echter nog gegevens.De Algemene Rekenkamer is van mening dat voor het geven van een volledig
beeld van het financieel belang van de RWT-sector per ministerie, de bijlage
over RWT's ook een overzicht van de inkomsten uit premies en tarieven moet
bevatten. De Algemene Rekenkamer beveelt de ministeries dan ook aan deze gegevens
op te nemen en beveelt de minister van Financiën de rijksbegrotingsvoorschriften
op dit punt aan te passen.De Algemene Rekenkamer vindt dat ook de begrotingsbijdragen van andere
ministeries aan een RWT moeten worden opgenomen in de verdiepingsbijlagen
bij de begroting en verantwoording van het ministerie waaronder de betrokken
RWT valt. Zij pleit er dan ook voor de rijksbegrotingsvoorschriften op dit
punt aan te passen.Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan dat de voorschiften voor het
opnemen van informatie over de vermogensopbouw van RWT's tijdig tot stand
komen, zodat de ministeries in staat zullen zijn om deze voor het jaarverslag
2004 uit te voeren en de vermogensgegevens op een vergelijkbare wijze door
de ministeries gepresenteerd zullen worden.Tenslotte acht de Algemene Rekenkamer het zinvol dat in de bijlage over
RWT's bij de departementale jaarverslagen de stand van zaken wordt weergegeven
van de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke gelden bij RWT's.In de afgelopen jaren heeft de Algemene Rekenkamer de Staten-Generaal
geïnformeerd over de omvang en de stand van zaken met betrekking tot
verantwoording en toezicht bij RWT's. Met de inwerkingtreding van de CW2001
is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening over
RWT's en ZBO's expliciet gelegd waar die hoort te zijn: bij de betrokken ministers.
Wel moet, om de kwaliteit van die informatie op peil te houden, althans op
elementaire hoofdlijnen, nog één en ander geregeld worden.3 TOEZICHT3.1 InleidingRWT's hebben een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de wijze
waarop zij op afstand van de rijksoverheid publieke taken uitvoeren. De taken
en de verantwoordelijkheid van de RWT daarvoor, moeten uit de wet blijken.Los van de daaruit voortvloeiende verdeling van verantwoordelijkheden
tussen de RWT en de minister, behoudt de minister te allen tijde bestuurlijk-politieke
verantwoordelijkheid voor de vaststelling, dat het gekozen bestuurlijk arrangement
naar behoren functioneert.Om die ministeriële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, dient
de minister naar de opvatting van de Algemene Rekenkamer toezicht te houden
op de taakuitvoering door de RWT's en de besteding van publieke middelen bij
de RWT's.Zowel het kabinet als de Algemene Rekenkamer hanteert de volgende definitie
van toezicht:Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling
of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van
een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.In dit hoofdstuk komen de ontwikkelingen in het toezicht aan de orde.
De uitgangspunten van de Algemene Rekenkamer voor goed toezicht komen hier
globaal aan de orde. Deze worden uitgebreid in bijlage 2 beschreven. Als eerste
komen in dit hoofdstuk de ontwikkelingen in de toezichtsvisies aan de orde.
Vervolgens wordt ingegaan op het reviewbeleid en op de implementatie van de Kaderstellende visie op toezicht. Tenslotte komen de resultaten
aan de orde van een verdiepend onderzoek naar de raden van toezicht bij RWT's.3.2 Toezichtsvisies3.2.1 UitgangspuntenDe minister dient volgens de Algemene Rekenkamer te beschikken over een visie en beleid voor toezicht waarin sprake is van een
sluitende toezichtsketen. De keten bestaat uit informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventies.In de toezichtsvisie dient aangegeven te worden
welke algemene eisen worden gesteld aan de verantwoordingen van RWT's, aan
het toezicht door de minister en wat het toezicht moet opleveren. Ministers
dienen in relatie tot de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
per RWT of per cluster RWT's te bepalen hoe diepgaand hun inzicht in het functioneren
van de RWT moet zijn. Afhankelijk daarvan vragen ze informatie en richten
ze hun toezichtsarrangement in.1De Algemene Rekenkamer is van mening dat een departementale toezichtsvisie
toegevoegde waarde heeft, ook al zijn er voor de afzonderlijke RWT's toezichtsvisies
of- arrangementen beschreven. In de departementale toezichtsvisie geeft de
minister expliciet aan welke keuzen hij maakt (en op welke overwegingen die
keuzen zijn gebaseerd) bij het stellen van eisen aan RWT's en het inzicht
dat hij wil hebben. Een departementale toezichtsvisie verhoogt de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het toezicht en vormt de maatstaf waaraan
de afzonderlijke toezichtsarrangementen moeten voldoen. Ingeval dat evident
doelmatiger is, kan ervoor gekozen worden niet over één departementale
visie maar over twee of drie visies (bijvoorbeeld per sector) te beschikken.
De visie moet in ieder geval helder en richtinggevend zijn voor alle betrokkenen.
Daarom moet die toezichtsvisie ook expliciet vastgelegd zijn.3.2.2 BevindingenIn het rapport Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak deel 3 constateerde de Algemene Rekenkamer
dat eind 2001 vijf ministeries een departementsbrede toezichtsvisie hadden.
Bij twee ministeries was deze in ontwikkeling en vier ministeries hadden geen
toezichtsvisie. Eén ministerie (BZK) had een normenkader sturingsvisies
ZBO's en agentschappen ontwikkeld, maar dit bevatte geen visies op de wijze
van toezicht houden en de uitgangspunten daarvoor.In de onderstaande tabel wordt aangegeven welke ministeries dit betrof
en wat de stand van zaken van de toezichtsvisies medio 2003 was. Tabel 4: Stand van zaken toezichtsvisies ministeriesMinisterieEind 2001Medio 2003 BuiZa–In ontwikkelingJustitieIn ontwikkelingIn ontwikkeling BZKTen dele gereedGereedOCWGereedGeactualiseerdFinanciën–In ontwikkeling voor één sectorDefensie–– VROMWel per cluster van
RWT'sGereedVenWGereedGeactualiseerdEZGereedGereed LNVIn ontwikkelingGereed SZWGereedGeactualiseerdVWSGereedGereed, op onderdelen aan actualisatie toe.Uit dit overzicht blijkt dat sprake is van vooruitgang, zij het dat nog
steeds vijf van de twaalf ministeries niet over een geactualiseerde toezichtsvisie
beschikken.Het Ministerie van VWS beschikt al sinds 1997 over een toezichtsvisie.
Als gevolg van de recentere moderniseringen en verbeteringen in de verantwoordings-
en toezichtstructuur van de zorgsector is deze aan actualisatie toe. Bij het
Ministerie van SZW is er een nieuwe sturingsvisie geschreven, toegesneden
op de SUWI-systematiek. Nu wordt deze visie verder geïmplementeerd in
de praktijk. In het departementale deel SZW van dit rapport is een beschrijving
van de sturings- en verantwoordingscyclus bij SVB opgenomen. Het agentschap
Inspectie Werk en Inkomen (IWI) houdt signalerend toezicht op de uitvoeringsorganisaties,
op basis waarvan de minister kan interveniëren.Bij twee ministeries is de toezichtsvisie in ontwikkeling (Justitie en
Buitenlandse Zaken). Bij het Ministerie van Justitie is inmiddels een aantal
stappen gezet. Er is een besluit genomen om het toezicht op RWT's en ZBO's
te versterken en er vinden doorlichtingen plaats van het toezicht.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken heeft stappen gezet om het toezicht
op de organisatie FMO1 te verbeteren en binnen
het ministerie wordt nu gewerkt aan een visie op sturing en toezicht. Bij
twee ministeries zijn nog geen toezichtsvisies vastgesteld (Financiën
en Defensie). Het Ministerie van Financiën heeft geen departementale
toezichtsvisie omdat het van mening is dat taak, vormgeving en omvang van
de RWT's te veel van elkaar verschillen. Het ministerie heeft wel een toezichtsvisie
per RWT vastgelegd in wet- en regelgeving. Daarom ziet de minister geen toegevoegde
waarde in het opstellen van een departementale toezichtsvisie. De minister
van Financiën heeft wel toegezegd in de nieuwe Wet op het financieel
toezicht voor de financiële toezichthouders (De Nederlandsche Bank, de
Autoriteit Financiële Markten en de Pensioen- en Verzekeringskamer) een
gezamenlijke toezichtsvisie voor de sector te expliciteren. In het algemeen
deel van de wet zal integraal worden ingegaan op de institutionele verhouding
tussen minister en financiële toezichthouders. Naar verwachting is daarvoor
eind 2003 een wetsvoorstel gereed.1Het Ministerie van Defensie heeft één RWT – de Stichting
Ziektekostenverzekering Krijgsmacht – en heeft voor deze RWT (nog) geen
toezichtsvisie.3.2.3 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat meer ministeries over een toezichtsvisie
beschikken dan in 2001. Wel dringt zij aan op het vaststellen van een toezichtsvisie
bij de ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie, Financiën en Defensie.3.3 Reviewbeleid3.3.1 UitgangspuntenEen belangrijk element in de toezichtsketen van de minister is de review.
Omdat aan uitvoering van reviews bestuurlijke keuzen verbonden zijn, is de
Algemene Rekenkamer het met de minister van Financiën eens dat er sprake
moet zijn van een expliciete visie. De Algemene Rekenkamer is verder van mening
dat die visie vastgelegd moet zijn in een reviewbeleid, als onderdeel van
het toezichtsbeleid van een minister.Het reviewbeleid moet bijdragen aan de zekerheid over de door de RWT's
opgestelde (jaar)stukken waarmee zij zich verantwoorden over hun taakuitoefening
en over de aanwending van de publieke middelen. Die verantwoordingsstukken,
inclusief de rechtmatigheidsoordelen en de accountantscontrole, is primair
de bestuurlijke verantwoordelijkheid van de RWT's zelf.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister een eigen oordeel
moet kunnen geven over de taakuitoefening en de rechtmatigheid van de aanwending
van de publieke middelen door de RWT's. Daartoe kan de minister gebruik maken
van de verantwoordingsstukken van de RWT's en de oordelen van de externe accountant
van de RWT's. Wel zal de minister dan vast moeten stellen dat alle voor hem
relevante aspecten op een toereikende wijze in de controle zijn betrokken,
inclusief de reikwijdte en aandacht die de rechtmatigheid in de controle heeft
gekregen. Daartoe dienen heldere instructies vooraf (opdrachtformulering,
controleprotocollen, duidelijke regelgeving) en steekproefsgewijze toetsing
achteraf (reviews). Door middel van reviews stelt de minister vast dat hij
terecht gebruik maakt van de uitgevoerde controles bij de RWT's en van de
verantwoordingsstukken van de RWT's voor zijn oordeelsvorming over de RWT's.
Daarom worden reviews ook wel het sluitstuk van het toezicht genoemd.Gezien het belang van reviews voor het (financieel) beheer en de jaarverantwoordingen
van de overheid enerzijds, en de behoefte aan een gecoördineerd optreden
van de overheid richting het betrokken maatschappelijk veld van RWT's, ZBO's,
accountantskantoren en overige organisaties anderzijds, is de Algemene Rekenkamer
nagegaan welke activiteiten het Ministerie van Financiën verricht als
coördinerend ministerie om het reviewbeleid op de ministeries te ondersteunen
en welke ontwikkelingen er zijn.3.3.2 Activiteiten reviewbeleid Ministerie van FinanciënHet Ministerie van Financiën heeft in juni 2002 de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht opgesteld.
De uitgangspunten in de handreiking komen in belangrijke mate overeen met
het standpunt van de Algemene Rekenkamer. De uitgangspunten worden beschreven
in bijlage 2.In een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van Financiën
uiteengezet welke maatregelen er genomen kunnen worden tegen accountants die
niet op goede gronden een goedkeurende verklaring afgeven.1 De brief bevat een overzicht van mogelijke maatregelen die departementen
kunnen nemen in oplopende zwaarte, maar schrijft niet dwingend voor welke
maatregelen in welke situaties genomen moeten worden. Het is de verantwoordelijkheid
van de afzonderlijke ministers om te bepalen welke maatregelen zij in voorkomende
gevallen nemen.Voorts heeft het Ministerie van Financiën het reviewbeleid op de
departementen geïnventariseerd. In het Financieel
jaarverslag van het Rijk 2002 zijn de bevindingen weergegeven van
deze inventarisatie van de Directie Accountancy Rijksoverheid (DAR) (tegenwoordig
Directie Audit en Toezichtbeleid, ATB). De belangrijkste bevinding is dat
er in toenemende mate aandacht is voor de beoordeling van de ontvangen controle-informatie,
maar dat deze beoordeling nog maar bij de helft van de departementen structureel
plaatsvindt.2 De minister van Financiën
geeft aan dat er bij een aantal ministeries een beleid voor de follow-up van
de bevindingen uit de review nog ontbreekt en dat het sanctiebeleid bij de
meeste departementen nog aandacht verdient.3.3.3 Ontwikkelingen reviewbeleidIn de onderstaande tabel zijn de ontwikkelingen sinds het vorige onderzoek
van de Algemene Rekenkamer weergegeven.Tabel 5: Stand van zaken reviewbeleid ministeriesBeschikt het ministerie over
een reviewbeleid?MinisteriesEind 2001Medio 2003 BuiZaNee, maar review
vindt jaarlijks plaatsNee, maar review vindt jaarlijks
plaatsJustitieNee, maar review
vindt jaarlijks plaatsNee, maar review vindt jaarlijks
plaats BZKNee, AD voert wel
regelmatig reviews uit bij RWT'sReviewbeleid in
ontwikkeling, review vindt jaarlijks plaatsOCWJaJa. Uitvoering van reviews heeft te lijden gehad van onderzoek naar onregelmatigheden
bekostiging in sectoren BVE, HBO en WO. FinanciënNeeNeeDefensieNeeNee, er zijn wel afspraken over reviews VROMNeeNeeVenWJaJa, wel algemeen reviewbeleid maar nog niet uitgewerkt per RWT EZJaJaLNVNee, maar reviews
voor deel RWT's vinden wel structureel plaatsJa SZWJaJaVWSNee, maar reviews
vinden wel structureel plaatsJaDe Algemene Rekenkamer constateert dat een aantal ministeries nog geen
reviewbeleid heeft ten aanzien van RWT's: de ministeries van Buitenlandse
Zaken, Justitie, BZK, Defensie, Financiën en VROM. Bij het Ministerie
van Buitenlandse Zaken gaat het echter om één organisatie –
de FMO – waarbij wel jaarlijks een review plaatsvindt. Het Ministerie
van BZK werkt nog aan een reviewbeleid. Bij het Ministerie van Justitie is
geen reviewbeleid, maar geven de beleidsdirecties wel aan bij welke RWT's
de accountantsdienst reviews dient uit te voeren. Bij het Ministerie van Financiën
ontbreekt een reviewbeleid bij de beleidsdirectie die verantwoordelijk is
voor het toezicht op de RWT's (met uitzondering van de review op de dividenduitkering
van DNB aan de Staat).3.3.4 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer constateert dat ten opzichte van 2001 nog weinig
vooruitgang is geboekt op het terrein van het reviewbeleid. Nog steeds zijn
er ministeries zonder een reviewbeleid voor RWT's.3.4 Implementatie Kaderstellende visie op toezicht3.4.1 Kaderstellende visie op toezichtIn juni 2001 heeft het kabinet de Kaderstellende visie
op Toezicht uitgebracht1. Deze kabinetsvisie
is tevens de reactie op het eindadvies van de Ambtelijke Commissie Toezicht
(ACT, commissie Borghouts)2 en bevat normen voor
toezicht. Daarnaast heeft het kabinet een Checklist Toezicht opgesteld. De Kaderstellende visie op toezicht voorziet in een evaluatie van toezichtsarrangementen die voor augustus
2005 moet zijn afgerond. De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht wat de stand
van zaken is met betrekking tot deze evaluatie.De Checklist Toezicht is ontwikkeld om bij
het doorlichten van toezichtsarrangementen een goed beeld te krijgen van de
structuur van het toezicht. De checklist kan tevens gebruikt worden bij de
keuze voor de inrichting van nieuwe toezichtsarrangementen of bij wijziging
van de bestaande.3.4.2 Evaluatie toezichtsarrangementen3.4.2.1 Opzet evaluatietrajectOm invulling te geven aan het kabinetsvoornemen is rijksbreed een traject
gestart van zelfevaluaties van toezichtsarrangementen aan de hand van de Checklist Toezicht. De zelfevaluaties worden getoetst
door een interdepartementale commissie, de Ambtelijke Commissie Toezicht II
(ACT II). De commissie stelt een advies op aan de minister, die dit met zijn
eigen commentaar naar de Tweede Kamer stuurt. De toetsing door ACT II is te
beschouwen als een vorm van collegiale toetsing: in de commissie zitten onder
andere leden die zelf ook toezichthouder zijn. De leden zijn aangedragen door
de ministeries.Het Ministerie van BZK is procesbegeleider van dit evaluatietraject. De
afzonderlijke ministeries zijn zelf verantwoordelijk voor de planning van
de zelfevaluatie van de toezichtsarrangementen.De Algemene Rekenkamer gaat ervan uit dat alle toezichtsarrangementen
in het evaluatietraject worden betrokken, dus ook alle toezichtsarrangementen
voor de RWT's. In de Kaderstellende visie op toezicht
is hierover het volgende aangegeven: «Dit traject zal in verschillende
ronden plaatsvinden en beoogt over vier jaar alle toezichtsarrangementen aan
de hand van de checklist in kaart gebracht te hebben.»1 Verder heeft de minister van BZK in overleg met de Tweede Kamer het
volgende aangegeven: «Alle bestaande toezichtsarrangementen zullen door
het Ministerie van Binnenlandse Zaken over vier jaar in kaart zijn gebracht
in termen van organisatie en stapeling, mede op grond van de in de notitie
genoemde zelfevaluaties. Dat neemt niet weg dat reeds eerder, parallel hieraan,
een en ander systematisch zal worden getoetst aan het voorgestelde kader terwijl
het toezicht blijft doorgaan. De Minister van Binnenlandse Zaken vervult op
dit vlak niet meer dan een functie als coördinerend bewindspersoon, een
soort secretaris van het toezichtswezen. De minister is aanspreekbaar op het
kader dat voorligt. In die coördinerende zin is met de andere ministeries
afgesproken dat vier jaar een mooie tijd is om de bestaande, zeer diverse
toezichtsarrangementen op een grondige en degelijke wijze in kaart te brengen.»23.4.2.2 Stand van zaken evaluatietrajectIn de context van tekortkomingen in de uitvoering van het toezicht, geconstateerd
door de Commissie onderzoek vuurwerkramp en de Commissie cafébrand
nieuwjaarsnacht 2001, wordt het door een aantal ministeries van belang geacht
om te beginnen met de evaluatie van de rijksinspecties. De ministeries hebben
tot nu toe de nadruk gelegd op de zelfevaluaties van de inspecties. Bij verschillende
ministeries zijn inmiddels toezichtsarrangementen doorgelicht en een aantal
zelfevaluaties is aan de ACT II aangeboden. In 2002 liepen er evaluaties van
11 toezichtsarrangementen3.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de ministeries het voornemen hebben
om alle toezichtsarrangementen, dus inclusief alle RWT's, in dit evaluatietraject
te betrekken en of zij daarvoor een planning tot 2005 hebben. De resultaten
daarvan zijn weergegeven in de onderstaande tabel.Tabel 6: Doorlichting toezichtsarrangementenMinisteriesVoornemen alle toezichtsarrangementen door te lichtenPlanning tot 2005BuiZaNeeJa, voor één ZBOJustitieNeeNee BZKNeeNeeOCWNeeJa, m.u.v. Commissariaat voor de Media FinanciënNeeJa, maar slechts m.b.t. twee RWT'sDefensieNeeNee VROMJaNeeVenWJaNee* EZJaJaLNVJaJa SZWJaNeeVWSNeeJa* Binnen het ministerie was besloten dat de planning uiterlijk 1 juli
2003 beschikbaar moest zijn. Op het moment van afsluiting van het onderzoek
(medio 2003) was dit nog niet het geval.De Algemene Rekenkamer constateert dat drie ministeries (Justitie, BZK
en Defensie) noch van plan zijn om alle toezichtsarrangementen in de evaluatie
te betrekken, noch beschikken over een planning. De ministeries van Buitenlandse
Zaken, OCW, Financiën en VWS hebben zich niet voorgenomen om alle toezichtsarrangementen
in de evaluatie te betrekken, maar hebben wel een planning voor díe
toezichtsarrangementen, die ze in het evaluatietraject betrekken.Het Ministerie van Buitenlandse Zaken gaat de FMO niet betrekken in de
zelfevaluatie, omdat het de FMO niet als RWT beschouwt.Het Ministerie van OCW beperkt zich tot de onafhankelijk gepositioneerde
toezichthouders, voornamelijk inspecties. Bijna alle zelfevaluaties van deze
toezichthouders zijn aan de ACT II voorgelegd. Het Ministerie van Financiën
zal zich beperken tot de evaluatie van twee RWT's, waarmee niet het volledige
RWT-veld wordt gedekt.Het Ministerie van VWS heeft gekozen voor een beperkte doorlichting, vanwege
de voorgenomen wijziging in de organisatie van de zorgsector. Het ministerie
heeft wel een planning gemaakt voor de arrangementen die in de evaluatie worden
betrokken.De ministeries van VenW, VROM, en SZW hebben wel het voornemen alle toezichtsarrangementen
in de evaluatie te betrekken, maar hebben nog geen planning.Slechts twee ministeries hebben zowel het voornemen om alle toezichtsarrangementen
te evalueren als ook een planning daarvoor, tot juli 2005: de ministeries
van EZ en LNV.Een aantal ministeries koppelt de evaluatie van toezichtsarrangementen
aan de hand van de Kaderstellende visie op toezicht en
de Checklist Toezicht aan een eigen departementale
evaluatie: de ministeries van VenW, LNV en SZW. Het Ministerie van VenW hanteert
een aandachtspuntenlijst die hoort bij de toezichtsvisie van het ministerie,
en waarin de Checklist Toezicht is geïntegreerd.
Het Ministerie van LNV hanteert bij de evaluatie een eigen checklist die gebaseerd
is op de Checklist Toezicht. Het Ministerie van
SZW heeft een doorlichting van regelingen van ZBO's aangekondigd in het kader
van de zogenaamde «operatie B4».1
Daarbij wordt gebruik gemaakt van de Checklist Toezicht.3.4.3 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer is bezorgd over de voortgang van de evaluatie aan
de hand van de Kaderstellende visie op toezicht
en de Checklist Toezicht. Slechts twee ministeries,
de ministeries van LNV en EZ, hebben het voornemen om alle toezichtsarrangementen
in het evaluatietraject te betrekken èn hebben een planning daarvoor.
Zeven ministeries blijken vooralsnog niet van plan te zijn om alle toezichtsarrangementen
in de evaluatie te betrekken, slechts vier ministeries zijn dit wel van plan.
Deze evaluatie krijgt daardoor een beperkter invulling dan aanvankelijk de
opzet was, en de mogelijkheid bestaat dat er weinig aandacht wordt besteed
aan de toezichtsarrangementen voor de RWT's. Daarnaast hebben zes ministeries
nog steeds geen planning opgesteld.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat de Kaderstellende
visie op toezicht een kabinetsvisie is. In reactie op het derde Rekenkamerrapport
over verantwoording en toezicht bij RWT's hebben de ministers van BZK en Financiën
aangegeven deze kabinetsvisie als bindend te beschouwen.1 De Kaderstellende visie op toezicht bevat
dus bindende normatiek voor het toezicht. De ministers dienen zich er daarom
van te verzekeren dat hun toezichtsarrangementen aan deze normen voldoen.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat een beperkte invulling van de evaluaties
van toezichtsarrangementen ongunstig kan zijn voor een doelmatig ingericht
bestuur en toezicht. Immers, als het kabinet tot een doelmatiger balans van
regels en eigen verantwoordelijkheid op het gebied van toezicht wil komen,
heeft het informatie nodig over de wijze waarop thans het kabinetsbeleid ten
aanzien van toezicht uitgevoerd wordt en waar eventuele ondoelmatigheden in
regels of uitvoering zitten. De Algemene Rekenkamer dringt erop aan dat de
ministeries op korte termijn een concrete planning opstellen voor de evaluatie
van alle toezichtsarrangementen.3.5 Raden van Toezicht3.5.1 InleidingIn het derde Rekenkamerrapport over verantwoording en toezicht bij RWT's
zijn de resultaten van een inventarisatie en een beschouwing van Checks & balances bij RWT's gepresenteerd. Een raad van toezicht
kan deel uitmaken van een systeem van checks & balances. Een raad van
toezicht maakt deel uit van de governance van
een RWT, maar door zijn functie – toezicht houden op de RWT –
heeft een raad van toezicht ook raakvlakken met de minister. Dit is in het
bijzonder het geval bij raden van toezicht die bij wet zijn ingesteld. In
totaal hebben twintig (clusters van) RWT's een raad van toezicht en hiervan
zijn er dertien bij wet ingesteld. De wettelijke bepalingen zijn in de instellingswet
van de sector of van de individuele RWT opgenomen.De Algemene Rekenkamer benadrukt dat een raad van toezicht een bijdrage
levert aan een goed bestuur (good governance) van een RWT en niet bedoeld
is als toezichthouder namens de minister.De Algemene Rekenkamer heeft nader onderzoek verricht naar de relatie
tussen de minister en de raden van toezicht.De dertien (clusters van) RWT's met een wettelijk voorgeschreven raad
van toezicht zijn:Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO);Academische ziekenhuizen van openbare universiteiten;TNO;Openbare universiteiten;Nederlandse Omroepstichting (NOS);Informatie Beheer Groep (IB-Groep);Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK);Kadaster;Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening
(StAB);Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL)1;RDW (voorheen Rijksdienst voor het wegverkeer);Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) enStaatsbosbeheer.3.5.2 De relatie tussen minister en raad van toezichtDe Algemene Rekenkamer heeft de relatie tussen ministers en de bij wet
ingestelde raden van toezicht op drie hoofdaspecten onderzocht:• Benoeming en samenstelling;• Verantwoording van de raad van toezicht;• Rol in het verticale toezicht.Deze drie aspecten zijn onderzocht door relevante wettelijke bepalingen
en beleidsdocumenten te inventariseren. In enkele gevallen is de praktijksituatie
in beeld gebracht.3.5.2.1 Benoeming en samenstelling
van de raadBij alle bovengenoemde raden van toezicht heeft de minister of de Kroon
de bevoegdheid om de leden van de raad te benoemen, te schorsen en te ontslaan.
De Algemene Rekenkamer vindt het van belang dat de leden van de raad van toezicht
zich onafhankelijk kunnen opstellen ten aanzien van het bestuur. Ook de commissie
Corporate governance wijst in haar code op het belang van onafhankelijkheid2.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of er wettelijke bepalingen omtrent
de benoemingsprocedure zijn die een dergelijke onafhankelijke opstelling kunnen
belemmeren.In verschillende wetteksten is de bepaling opgenomen dat de leden «zonder
last of ruggespraak» hun functie vervullen.Voor sommige raden is expliciet geregeld welk aandachts- of expertisegebied
de individuele leden hebben. Voorbeelden hiervan zijn financiën, personeel
en organisatie en automatisering. Ook kan geregeld zijn dat (kandidaat-)leden
een bepaalde affiniteit of goede contacten hebben, met bijvoorbeeld de zorgsector
of de studentenwereld.Dat leden van een raad van toezicht een bepaalde expertise of affiniteit
hebben, doet niets af aan de onafhankelijkheid van de raad of van het lid.Anders ligt het wanneer leden worden benoemd om een bepaalde groep te
vertegenwoordigen of een bepaald deelbelang te behartigen. Bij wet is bepaald
dat de raden van toezicht van de NOS3 en het
CBR4 ten delebestaan uit vertegenwoordigers van belanghebbende partijen.Bij de raad van toezicht van TNO is wettelijk bepaald dat een ambtelijk
vertegenwoordiger deelneemt aan de vergaderingen van de raad van toezicht.
Bij het Ministerie van OCW bestaan overigens voornemens om het ambtelijk lid
uit de raad van TNO te schrappen.Alle raden van toezicht, behalve die van de NOS (zeventien leden), hebben
een zodanig aantal leden (tussen de drie en acht leden) dat de slagvaardigheid
ten goede komt.3.5.2.2 Verantwoording door de raadDoor het ontbreken van aandeelhouders of eigenaars in de publieke sector
is het op voorhand niet duidelijk aan wie een raad van toezicht verantwoording
verschuldigd is. De Algemene Rekenkamer is van mening dat zeker wanneer de
raad van toezicht benoemd is door de minister er afspraken moeten zijn gemaakt
over de wijze waarop de raad verantwoording aflegt aan de minister. De verantwoordingsplicht
en -wijze kunnen op verschillende manieren zijn vastgelegd.Voor vier raden van toezicht van (clusters van) RWT's zijn bepalingen
omtrent de verantwoording in de wet vastgelegd.Voor de openbare universiteiten, de openbare academische ziekenhuizen
en de IB-Groep staat in de wet dat de raad van toezicht «verantwoording
verschuldigd is aan de minister». Voor het LBIO bepaalt de wet dat de
raad van toezicht jaarlijks een verslag van werkzaamheden indient bij de minister.Alleen voor de IB-Groep heeft de minister met de raad van toezicht concrete
afspraken gemaakt over de inhoud en vorm van de verantwoording.De raden van toezicht van de openbare universiteiten verantwoorden zich
via een verslag van hun werkzaamheden in het jaarverslag. De raden van toezicht
van de academische ziekenhuizen leveren geen rapportage aan de minister. Voor
zover bekend heeft de minister geen invulling gegeven aan de wijze of de inhoud
van de verantwoording.Voor de raden van toezicht van de RDW en het Kadaster is niets in de wet
vastgelegd, maar hebben de ministers (van VenW respectievelijk VROM) schriftelijke
afspraken gemaakt over de op te stellen rapportages door de raad.De rapportage van de raad van toezicht van de RDW wordt hieronder omschreven. Raad van toezicht van de RDWDe raad van toezicht van de RDW stelt jaarlijks een rapportage op waarin
hij inzicht geeft in zijn functioneren. De eerste rapportage is over 2001
opgesteld. In deze rapportage beschrijft de raad hoe invulling is gegeven
aan zijn taken en welke werkzaamheden de raad heeft verricht. De rapportage
bevat de uitgangspunten die de raad in acht heeft genomen en geeft inzicht
in de opvattingen. De rapportage is in eerste instantie bestemd voor de minister
van VenW, maar is ook naar de Eerste en Tweede Kamer verzonden. De minister
van VenW heeft per brief gereageerd. Zij gaf aan de opzet en het abstractieniveau
te waarderen. Daarnaast vroeg de minister aan de raad om aan één
bepaald onderwerp, de ontwikkeling van prestatie-indicatoren, specifieke aandacht
te besteden.Voor de overige zes RWT's met een wettelijk voorgeschreven raad van toezicht
ontbreken bepalingen of afspraken omtrent het afleggen van verantwoording.
Deze raden van toezicht zijn formeel aan niemand verantwoording schuldig.3.5.2.3 Gebruik voor verticaal toezichtAls derde aspect van de relatie tussen minister en raad is gekeken of,
en zo ja in hoeverre, de minister in zijn toezicht gebruik maakt van het toezicht
dat door de raad op de RWT wordt uitgeoefend.In de Kaderstellende visie op toezicht is
over de rol van een raad van toezicht in het verticale toezicht het volgende
opgenomen:«Het kabinet verbindt aan de instelling van de raad van toezicht
wel de voorwaarde dat de rol van de raad van toezicht binnen een ZBO volstrekt
helder moet zijn. In geen geval kan een raad van toezicht het verticale toezicht
door of vanwege de minister vervangen.»De Algemene Rekenkamer staat op het standpunt dat de raad van toezicht
het verticale toezicht niet kan vervangen, maar vindt wel dat de minister
er onder strikte voorwaarden gebruik van kan maken. Die strikte voorwaarden
betreffen het vaststellen van de kwaliteit van de verkregen toezichtsinformatie.
Ook dient de minister maatregelen te treffen die de kwaliteit en onafhankelijkheid
van de raad waarborgen; hij moet zich rekenschap geven van het feit dat de
raad een intern orgaan is en zich primair richt naar het belang van de RWT.Een raad van toezicht heeft een belangrijke rol in het governance-vraagstuk op het niveau van de RWT. De bestuurders van die RWT hebben
als publiek orgaan een eigen verantwoordelijkheid voor transparante verantwoording
en het verantwoorden over de doelmatigheid en rechtmatigheid. Daar heeft de
raad van toezicht een belangrijke rol, beredeneerd vanuit de eigen verantwoordelijkheid
van de RWT.De minister heeft een andere verantwoordelijkheid.
De minister heeft een eigen verantwoordelijkheid om vast te stellen dat het
bestuurlijk arrangement waarmee de sector is ingericht werkt. Dat wil zeggen
dat de minister te allen tijde in staat moet zijn, zicht te hebben op de doelmatigheid
en rechtmatigheid van het handelen van de RWT, zonder afhankelijk te zijn
van mogelijke taakopvattingen bij bestuurders en raden van toezicht bij de
RWT's. De minister mag zich niet afhankelijk maken
van de raad van toezicht. Het beperken van toezicht tot meta toezicht: «er
is een raad van toezicht dus het is goed» is onvoldoende. Als de minister
gebruik wenst te maken van de bevindingen en oordelen van een raad van toezicht,
zal de minister moeten vaststellen dat dat toezicht door die raad van toezicht
toereikend is voor zijn eigen oordeelsvorming. Met andere woorden: toetsen
of dit instrument echt wel werkt voor de minister. En naarmate de belangen
van de RWT en de minister meer tegenstrijdig zijn zal de toets scherper moeten
zijn omdat raden van toezicht primair het belang van de RWT behoren te dienen.De relatie met de raad van toezicht kan onderdeel uitmaken van het toezicht
(de gesloten toezichtsketen) van de minister op de RWT, maar moet dan wel
vastgelegd zijn. Rol van de raden van toezicht van de openbare universiteitenIn het rapport over de onregelmatigheden in het hoger onderwijs wees de
Algemene Rekenkamer op de onduidelijke rol van de raden van toezicht van universiteiten.
Deze raden zijn als onderdeel van de wet Modernisering universitaire bestuursorganisatie
(1997) ingevoerd.1 Diverse wettelijke bepalingen
en passages uit de Memorie van Toelichting wijzen op een rol van deze raden
in het verticale toezicht. Eén van de wettelijke taken van deze raden
is bijvoorbeeld het toezien op de naleving van wet- en regelgeving. Ook is
aangegeven dat de raden toezicht houden vóór de overheid en
dat zij verantwoording verschuldigd zijn aan de minister van OCW. Andere passages
benadrukken echter de interne rol van de raad van toezicht. Zo
gaf de toenmalige minister van OCW aan, dat de raad van toezicht niet is ingesteld
als vooruitgeschoven post van de overheid en dat de raad in eerste instantie
een orgaan is van de universiteit. Sinds de invoering van de raden van toezicht
zijn pogingen ondernomen om de rol van de raden van toezicht te verhelderen.
Deze hebben echter nog geen tastbare resultaten opgeleverd. Momenteel stelt
het Ministerie van OCW een nadere omschrijving op van de rol en positie van
de raden van toezicht in het hoger en wetenschappelijk onderwijs.De Algemene Rekenkamer heeft geïnventariseerd of ministers gebruik
maken van de bevindingen van de raad van toezicht en zo ja, op welke wijze:
als belangrijke pijler voor zijn toezicht of als aanvullende informatiebron.
Dit wordt beschreven aan de hand van drie praktijkvoorbeelden: de RDW, de
PVK en de IB-Groep.RDW (voorheen Rijksdienst voor het Wegverkeer)In de toezichtsvisie van de RDW geeft de minister van VenW aan dat hij
zijn toezichtsactiviteiten kan beperken vanwege de aanwezigheid van een raad
van toezicht. In de praktijk is er echter geen sprake van het achterwege laten
van toezichtsactiviteiten. De gang van zaken rond de begroting illustreert
dit. De minister van VenW dient de begroting van de RDW goed te keuren. De
directie van de RDW stuurt de door de raad van toezicht goedgekeurde begroting
naar de minister. Op het ministerie wordt de goedkeuring van de raad meegenomen,
maar het is niet zo dat de beoordeling puur op basis van die goedkeuring plaatsvindt.
De raad van toezicht van de RDW speelt aldus geen rol in het verticale toezicht
in de zin van «vervangen». Kanttekening hierbij is dat deze werkwijze
van het ministerie niet eenduidig uit stukken of overeenkomsten kan worden
afgeleid.Pensioen- en VerzekeringskamerDe raad van toezicht van de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK) legt
verantwoording af over het gehouden toezicht in het jaarverslag. Deze bepaling
is vastgelegd in de statuten van de PVK. De raad van toezicht oefent conform
de nieuw opgezette toezichtstrategie toezicht uit op de PVK. Als onderdeel
van de nieuwe opzet is bij het Ministerie van Financiën een toetsingskader
in voorbereiding, dat de raad zal gaan gebruiken voor de beoordeling van de
begroting. Dit kader is echter nog niet geformaliseerd. Door het integrale
toezicht door de raad en de verantwoording volstaat de minister van Financiën
met toezicht op hoofdlijnen en dicht hij de raad «een belangrijke rol»
toe in zijn toezicht. Noch de maatregelen die de kwaliteit van de raad waarborgen
noch de verantwoordelijkheidsverdeling zijn echter vastgelegd in de toezichtsvisie,
statuten of andere documenten.Informatie Beheer GroepDe afspraken tussen minister en raad staan beschreven in het Toezichtskader voor de raad van toezicht van de IB-Groep. In dit
kader, geldig sinds 1-1-2002, is onder meer aangegeven dat de raad tweemaal
per jaar een rapportage aanlevert waarin een aantal vaste onderwerpen wordt
behandeld. Het grootste deel van de informatie, die de raad in deze rapportage
oplevert, ontvangt de minister van OCW ook via andere kanalen. Echter één
aspect – het toezien op en een oordeel vormen over de doelmatigheid
en de doeltreffendheid van het functioneren van de IB-Groep – wordt
niet afgedekt door andere informatiebronnen.Buiten de beschreven praktijk bij de PVK en de IB-Groep trof de Algemene
Rekenkamer geen bij wet ingestelde raden van toezicht aan met een duidelijke
rol in het verticale toezicht op de RWT.3.5.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer komt ten aanzien van de drie onderzochte aspecten
van de relatie tussen ministers en bij wet ingestelde raden van toezicht tot
de volgende conclusies en aanbevelingen.Benoeming en samenstellingDe Algemene Rekenkamer beveelt aan de raad van toezicht zo samen te stellen
dat de onafhankelijkheid van de raad optimaal gewaarborgd is. De veelvoorkomende
wettelijke bepaling dat een lid van de raad functioneert «zonder last
of ruggespraak» onderstreept dit. Het verschijnsel dat sommige leden
binnen een raad van toezicht een bepaald(e) belang(engroep) vertegenwoordigen,
is hiermee in tegenspraak. De Algemene Rekenkamer beveelt aan benoemingen
van belangenvertegenwoordigers als zodanig in een raad van toezicht te heroverwegen,
en nadruk te leggen op de onafhankelijke positie van raden van toezicht en
het beginsel «zonder last of ruggespraak».VerantwoordingDe wijze waarop ministers hun relatie met de raden van toezicht hebben
vormgegeven is niet eenduidig en daardoor niet transparant. Zo ontbreken voor
zes van de twaalf onderzochte RWT's bepalingen of afspraken over de wijze
waarop de raad van toezicht verantwoording aflegt aan de minister. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan dat de verantwoordelijke minister en de raad van toezicht
afspraken vastleggen over de wijze (inhoud, vorm en frequentie) waarop de
raad van toezicht verantwoording aflegt.Rol in het verticale toezichtUit het onderzoek blijkt dat de meeste raden van toezicht geen rol spelen
in het verticale toezicht van de minister. Uit de inventarisatie blijkt echter
ook dat soms de praktijk niet overeenstemt met hetgeen schriftelijk is vastgelegd
omtrent de relatie. Wanneer taken en verantwoordelijkheden niet eenduidig
zijn vastgelegd, lijkt niemand aanspreekbaar te zijn. Het risico bestaat dat
er gaten in het toezicht vallen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan op dit punt van de relatie eenduidigheid
te creëren, in de toezichtsvisie dan wel in andere schriftelijke afspraken.4 RECHTMATIGHEID4.1 InleidingRWT's voeren met publiek geld taken uit die in de wet staan. De Algemene
Rekenkamer is daarom van mening dat RWT's moeten verantwoorden of dit geld
rechtmatig geïnd en besteed is, dat wil zeggen: in overeenstemming met
de wettelijke voorschriften die hieraan zijn gesteld.Het bestuur van een RWT is de eerstverantwoordelijke voor onder meer de
rechtmatigheid van de inning en besteding van het geld en voor de kwaliteit
van de verantwoording daarover. In de praktijk geschiedt dat het meest doordat
de RWT in het jaarverslag een accountantsverklaring opneemt waarin ook een
rechtmatigheidsoordeel zit.Informatie over de rechtmatigheid is van bijzonder belang voor zowel de
minister als de Staten-Generaal. Uit analyses van afwijkingen in de rechtmatigheid
kan immers blijken in hoeverre het handelen van de betrokken RWT's bijgestuurd
moet worden, dan wel in hoeverre de wet- en regelgeving zelf aanpassing behoeft.
Dat laatste draagt bij aan een beter uitvoerbare regelgeving of om ondoelmatigheden
of strijdigheden met het beoogde beleid te corrigeren. Op die wijze ondersteunt
informatie over de rechtmatigheid de minister en de Staten-Generaal als toezichthouder
èn als wetgever.4.2 Uitgangspunten rechtmatigheidSinds de start van de uitvoering van het onderzoek naar RWT's heeft de
Algemene Rekenkamer aandacht geschonken aan de verantwoording over de rechtmatigheid.
Reeds uit de bestuurlijke reactie op het eerste rapport over verantwoording
en toezicht bij RWT's van de Algemene Rekenkamer (januari 2000) blijkt dat
het kabinet het uitgangspunt deelt dat de eisen aan de rechtmatige en doelmatige
besteding van overheidsgelden ook van toepassing zijn op publieke middelen
die door RWT's worden besteed of geïnd1.Deze overeenstemming blijkt uit de in het wetsvoorstel Kaderwet ZBO's
opgenomen verplichting voor publiekrechtelijke ZBO's om verantwoording over
het gevoerde financiële beheer af te leggen middels een jaarrekening
die voorzien is van een accountantsverklaring die mede betrekking heeft op
de rechtmatige inning en besteding van gelden2.
De Kaderwet zou bijdragen aan een doelmatiger regelgeving doordat één
wettelijk voorschrift dit op uniforme wijze zou regelen; de nu in diverse
wetten en regels opgenomen en op te nemen bepalingen zijn dan niet langer
nodig voor het verkrijgen van een wettelijke grondslag.Slechts in incidentele gevallen is nog sprake van een meningsverschil
tussen een minister en de Algemene Rekenkamer over het wenselijk zijn van
verantwoording over de rechtmatigheid, bijvoorbeeld indien er sprake is van
organisaties van beperkte (financiële) omvang.Zo heeft de minister van Financiën inmiddels brieven aan alle ministers
gestuurd om per ministerie de stand van zaken per mei 2003 met betrekking
tot het verkrijgen van rechtmatigheidsoordelen in kaart te brengen. Ook de
nog te nemen maatregelen dienen hierbij aangegeven te worden. Het is volgens
de minister de bedoeling dat eind 2003 zodanige verbeteracties
in gang zullen zijn gezet dat in ieder geval over het boekjaar 2005 voor alle
RWT's accountantsverklaringen beschikbaar zullen zijn die mede de rechtmatigheid
van de inning en besteding van de publieke middelen door RWT's omvatten. In
het financieel jaarverslag van het Rijk over 2003 zal hij over de voortgang
aan de Tweede Kamer rapporteren.De Algemene Rekenkamer is verheugd over het initiatief van de minister
van Financiën.4.3 BevindingenIn het derde onderzoek over verantwoording en toezicht bij RWT's heeft
de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat nog niet bij alle RWT's accountantsverklaringen
aanwezig zijn die mede de rechtmatigheid van de inning en besteding van de
publieke middelen omvatten. In het algemeen overleg van 19 februari 2003 heeft
de Tweede Kamer hier expliciet aandacht voor gevraagd1.In dit onderzoek is de Algemene Rekenkamer nagegaan of de ministers zich
inspannen om te bewerkstelligen dat alle RWT's op hun beleidsterreinen zich
verantwoorden over de rechtmatigheid en wat de resterende knelpunten en oplossingsrichtingen
hiervan zijn.Uit het huidige onderzoek blijkt dat van het overgrote deel van de RWT's
verantwoordingen over de rechtmatigheid ontvangen wordt. Op dit punt is het
Rijk duidelijk op de goede weg.In onderstaande tabel staan de ministeries en hun vorderingen op het gebied
van zicht op de rechtmatigheid bij RWT's.Tabel 7: Ontwikkeling rechtmatigheidsoordelen RWT'sMinisterie1RWT's met voor het eerst een rechtmatigheidsoordeel (over verslagjaar)Resterend aantal (clusters) RWT's zonder rechtmatigheidsoordeel2Rechtmatigheidsoordelen medio 2003 verwacht over3:Justitie4 92002–2005BZKLSOP (2001), NIBRA
(2001)3Éénmaal:
2002, tweemaal: niet OCWLandelijke omroepen
(2002)42003 –
2005Financiën 42004VROMKadaster (2001),
CFV (2002)2OnbekendV&WCBR (2002)102002 onbekendEZ 32004 LNVCTB (2001)32002 onbekend SZW5 1NietVWSZiekenfondsen (2001)120031 Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie
van Defensie waren geen RWT's zonder een rechtmatigheidsverklaring.2 Een specificatie naar RWT's is opgenomen in bijlage 1.3 In zijn bestuurlijke reactie van februari 2004 op dit rapport
gaf de minister van Financiën aan van alle ministers de toezegging te
hebben dat voor alle RWT's uiterlijk over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring
zal worden ontvangen, tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig is.4 Bij het Ministerie van Justitie is m.i.v. 1 januari 2002
de «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie» ingegaan. Naar verwachting van het ministerie zal dit
leiden tot een rechtmatigheidsoordeel bij de jaarverantwoordingen van alle
RWT's.5 Het betreft de Arbo-clusters. Dit zijn discussie-RWT's. De
minister van SZW is van mening dat er geen sprake is van financiering uit
de collectieve middelen.De Algemene Rekenkamer constateert dat bij bijna alle RWT's, waar nu nog
geen sprake is van een rechtmatigheidsoordeel, daar wel aan gewerkt wordt.
In een aantal gevallen geschiedt dit als gevolg van de aanpak bij de betrokken
ministers en RWT's, in andere gevallen als gevolg van de specifieke aandacht
die de Tweede Kamer daarvoor gevraagd had en de daarop volgende
activiteiten van het Ministerie van Financiën. Wel is de Algemene Rekenkamer
van mening dat dit in een aantal gevallen voortvarender zou kunnen. In het
eerste onderzoek naar verantwoording en toezicht bij RWT's, gepubliceerd in
januari 2000, is al aandacht voor deze materie gevraagd. Nu is dit nog niet
voor alle RWT's geregeld en soms is zelfs niet aan te duiden wanneer dit wel
geregeld zal zijn.In een aantal gevallen was vooraf onvoldoende gerealiseerd welke voorwaarden
noodzakelijk zijn om tot een rechtmatigheidsoordeel te komen. Dit kan verschillende
oorzaken hebben. Men verwachtte bijvoorbeeld dit nog achteraf via een vraag aan de accountant te kunnen regelen of men had zich
nog niet bezonnen over de reikwijdte van de regelgeving die onder het rechtmatigheidsbegrip
van de individuele gevallen diende te vallen. Het kan ook zijn dat de wensen niet vooraf vastgelegd waren in afspraken over de controle
(controleprotocollen) en over de wijze van rapporteren. Dit was bij verschillende
RWT's het geval: COVA (EZ), Rendac (eerst VWS, sinds 1 oktober 2001 LNV) en
NAK-Tuinbouw (LNV). Op dit punt is de Algemene Rekenkamer van mening dat het
hier al lange tijd om bekende materie gaat. Hoewel elke casus uniek is, geldt
toch ook dat de ministeries al vele jaren ervaring hebben met het verkrijgen
van rechtmatigheidsoordelen bij verantwoordingen over specifieke uitkeringen
en bij verantwoordingen van subsidieontvangers.Een minister dient daadkrachtig te sturen, een visie te hebben op wat
hij wil bereiken, wat daarvoor moet gebeuren en wanneer. Hierover moet hij
samen met de betrokken RWT's afspraken maken en bij complexere trajecten dient
de minister een plan van aanpak met duidelijke termijnen op te stellen. Zolang
onbekend is over welk jaar voor het eerst een rechtmatigheidsverklaring tegemoet
gezien kan worden, is zeker geen sprake van een voortvarende aanpak.Verder signaleert de Algemene Rekenkamer dat soms in de verklaringen bij
de verantwoordingen gerefereerd wordt aan wetten, voorschriften en afspraken
die in het oordeel begrepen zijn. De Algemene Rekenkamer vindt daarom dat
naast de aanduiding van de meest relevante materiewetten, afspraken en/of
voorschriften ook een verwijzing naar «overige relevante wet- en regelgeving»
opgenomen moet worden. Welke regelgeving, en welke criteria uit die regelgeving,
relevant is voor de inning en besteding van het publieke geld van de betrokken
RWT moet in het controleprotocol opgenomen zijn.De minister en de Staten-Generaal moeten zekerheid hebben dat alle relevante wet- en regelgeving nageleefd is. De Algemene
Rekenkamer vindt dat het niet zo moet zijn dat de gebruikers van verantwoordingsstukken
nu belast worden met de vraag of de reikwijdte van de verklaring toereikend
is of niet. De vaststelling dat alle relevante wet- en regelgeving in het
rechtmatigheidsoordeel begrepen is, is primair de verantwoordelijkheid van
het bestuur van de betrokken RWT. Daarover kan men overigens wel afspraken
maken met het betrokken ministerie.Overigens benadrukt de Algemene Rekenkamer dat naast de door haar geconstateerde
tekortkomingen er wel degelijk sprake is van positieve ontwikkelingen, zoals
bijvoorbeeld in het aantal RWT's dat wel van een rechtmatigheidsverklaring
is voorzien.Naast deze kwantitatieve vooruitgang is ook sprake van positieve ontwikkelingen
in de kwaliteit van het toezicht. Er zijn meer toezichtkaders geschreven
waarin ook aan de rechtmatigheid aandacht is besteed. Bij sommige ministeries
zijn departementale kaders ontwikkeld waarin de plicht tot rechtmatigheidsverantwoordingen
gelijk voor alle RWT's van het ministerie geregeld is (bijvoorbeeld Justitie).
Bij andere ministeries is expliciet gecommuniceerd en ook door de RWT's gewerkt
aan de vormgeving van het rechtmatigheidsonderzoek (DNB en PVK bij Financiën).
In de zorgsector zijn voor wat betreft de Ziekenfondswet de eerste sectorbrede
op moderne leest geschoeide rechtmatigheidsrapportages opgeleverd, resultaat
van een gezamenlijke inspanning van ziekenfondsen, het College voor Zorgverzekeringen
(CVZ), het College Toezicht Zorgverzekeringen (CTZ) en het Ministerie van
VWS.Kleine RWT'sBijzonder vraagstuk vormen RWT's van beperkte omvang. De vraag is of daaraan
dezelfde (rechtmatigheids-)eisen gesteld mogen worden als aan organisaties
van grotere omvang. Een minister wil vanuit zijn toezichtsverantwoordelijkheid
weliswaar graag maximale zekerheid maar wil uiteraard ook voorkomen dat dit
tot bovenmatige administratieve lasten bij de RWT's leidt. De vraag dringt
zich op bij welke omvang of bij welke omstandigheden of risico's al dan niet
afgezien kan worden van de vereiste rechtmatigheidsverklaringen.Bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is daar een formule voor
gevonden, die goed als voorbeeld kan dienen. Deze formule heeft zij vastgelegd
in haar departementsbrede toezichtsvisie:«Alle RWT's zullen een rechtmatigheidsoordeel moeten afgeven. Alleen
wanneer een rechtmatigheidsoordeel aantoonbaar ondoelmatig is én op
andere wijze de benodigde informatie kan worden ingewonnen staat het ministerie
het, mits beargumenteerd en goedgekeurd door de accountantsdienst, toe dat
een rechtmatigheidsoordeel niet wordt verstrekt.»De Algemene Rekenkamer ziet hierin een goede uitwerking van een eerder
gepubliceerd standpunt1, namelijk dat van differentiatie
alleen in uitzonderingsgevallen sprake mag zijn, dat daarnaast de gevolgde
procedure en oordeelsvorming navolgbaar en controleerbaar zijn en de uitkomst
openbaar is. Bij RWT's met een zeer gering maatschappelijk of financieel belang
kan overwogen worden of het niet doelmatiger is de taakuitvoering bij het
ministerie onder te brengen.In bijlage 1 heeft de Algemene Rekenkamer de bevindingen met betrekking
tot de rechtmatigheid in detail opgenomen.4.4 ConclusiesEr is rijksbreed sprake van vooruitgang op het gebied van de verantwoording
over de rechtmatigheid, zowel kwantitatief als kwalitatief. Bij vrijwel alle
RWT's lopen acties gericht op het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid
van de inning en besteding van de gelden. In bijlage 1 zijn alle RWT's die
zich nog niet over de rechtmatigheid verantwoorden opgenomen.Bij de RWT's waar nog geen (afdoende) zicht is op de rechtmatigheid meent
de Algemene Rekenkamer dat er een voortvarender aanpak vereist is. De ministers
dienen met een concreet tijdpad aan te geven wanneer er uiterlijk een rechtmatigheidsverklaring
zal zijn.In zijn bestuurlijke reactie van februari 2004 op dit rapport gaf de minister
van Financiën aan van alle ministers de toezegging te hebben dat voor
alle RWT's uiterlijk over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring
zal worden ontvangen tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig is.5 INFORMATIE OVER PRESTATIES5.1 InleidingDit hoofdstuk gaat in op de wijze waarop RWT's zich verantwoorden over
hun prestaties en bereikte effecten. In het derde rapport over verantwoording
en toezicht bij RWT's1 heeft de Algemene Rekenkamer
hier voor het eerst aandacht aan geschonken.In 2003 is onderzocht hoe de ministeries zich voorbereiden op de eis om
de prestatiegegevens van de RWT's te kunnen gebruiken voor het toezicht en
voor hun begroting voor 2004 en verantwoording over 2004. De Algemene Rekenkamer
is bij het onderzoek naar afspraken tussen de minister en de RWT's over te
leveren prestatie-informatie uitgegaan van documenten die minimaal op directieniveau
zijn vastgesteld.Indien het ministerie geen informatievraag heeft opgesteld, is nagegaan
of:• het ministerie bezig is met het specificeren van zijn informatiebehoefte
ten aanzien van de RWT;• het ministerie een planning heeft voor het leveren van de gewenste
informatie ten behoeve van de departementale begroting 2004, dan wel de verantwoording
over 2004.Indien het ministerie wel informatieafspraken had gemaakt, is nagegaan
welke gegevens de RWT moest leveren (volume- en prijsgegevens, informatie
over de kwantiteit en kwaliteit van de prestaties en de daaraan verbonden
kostprijzen of uitvoeringskosten). Indien niet alle aspecten afgedekt worden,
is nagegaan of er een traject loopt waarin de ontbrekende aspecten wel worden
betrokken.5.2 UitgangspuntenDe Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat de RWT's zich verantwoorden
over hun prestaties en bereikte effecten. Deze informatie is van groot belang
omdat de minister zijn beleid er mede op afstemt en hij verantwoording moet
afleggen aan de Staten-Generaal over welke bijdrage de RWT's aan de door het
Rijk gestelde beleidsdoelen hebben geleverd.Op 1 september 2002 is de Comptabiliteitswet 2001 van kracht geworden.
Voor de verantwoording over prestaties en effecten is artikel 44a relevant.
Dit artikel luidt:«Zelfstandige bestuursorganen als bedoeld in artikel 1, onder a,
van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, en rechtspersonen als bedoeld
in artikel 91, eerste lid, onder d, van deze wet verschaffen aan Onze Minister
periodiek informatie over de door hen te leveren en geleverde prestaties.»Volgens de toelichting dienen de ministers deze informatie te gebruiken
voor het toezicht op de uitvoering van wettelijke taken en voor hun eigen
begroting en jaarverslag.Gezien de datum van inwerkingtreding van de Comptabiliteitswet 2001 mag
van ministeries verwacht worden dat zij in hun begroting voor en in hun jaarverslag
over 2004 substantieel gebruik maken van prestatiegegevens van RWT's. Daarom
dient de minister een visie te hebben op de vraag over welke prestaties hij
in het kader van zijn toezicht geïnformeerd wil worden.In bijlage 2 is de door de Algemene Rekenkamer gehanteerde normatiek voor
prestaties opgenomen.5.3 Bevindingen5.3.1 Toezichtsvisie prestatiesIn het derde rapport over verantwoording en toezicht bij RWT's was geconstateerd
dat alleen de ministeries van OCW, VROM, VenW en SZW vergevorderd waren met
het expliciteren van hun informatiebehoeften1
over de te leveren en de geleverde prestaties van hun RWT's. De overige departementen
waren nog niet ver in het formuleren van hun informatiebehoefte.In onderstaande tabel is per ministerie een beeld geschetst van de stand
van zaken met betrekking tot de toezichtsvisie op prestaties per medio 2003.Tabel 8: Toezichtsvisie op prestaties (medio 2003)MinisterieBevat toezichtsvisie informatie over prestaties?Zijn prestaties per RWT/sector geformuleerd?Kan informatie over prestaties gebruikt worden voor toezicht
en opname in departementale begroting en verantwoording 2004?1BuiZaN.v.t. (geen toezichtsvisie)Ja, op grond van andere documenten. JaJustitie N.v.t (geen
toezichtsvisie)Ja, ligt deels vast in wet- en
regelgeving per RWTOnzeker, hangt af van nog te
nemen besluiten BZKJa, maar moet nog
verder worden ontwikkeldJa, maar moet nog verder
worden ontwikkeldJa OCWJa, maar moet nog
op directieniveau worden uitgewerktJa, per RWT
en/of sector; verschillend qua detailleringJa FinanciënNee, geen
specifieke visie. Voor toezichtsvisie wordt naar de wet- en regelgeving verwezen. Nee, geen specifieke visie. Voor toezichtsvisie
wordt naar de wet- en regelgeving verwezen.JaDefensieN.v.t. (geen
toezichtsvisie)NeeJa VROMJaJa, in toezichtsarrangementenJa (onbekend
voor de kleine RWT's)VenWJaJa en deels mee bezigJaEZJaJa en deels mee bezigJaLNVJaNee (nog niet)JaSZWJa, in SUWI-wet en
regelgevingJa, in jaarplannenJaVWSJaJa (aan verbeteringen wordt gewerkt)Ja1 Toelichting bij artikel 44a Comptabiliteitswet 2001.De tabel laat zien dat acht ministeries een specifieke toezichtsvisie
op prestaties hebben ontwikkeld. Vier ministeries hebben er (nog) geen.Geen toezichtsvisie op prestatiesBij het Ministerie van Justitie heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden
over de visie op prestaties. Er zijn geen afspraken met RWT's gemaakt over
de prestatiegegevens die in jaarverslagen van de RWT's moeten worden opgenomen.Twee ministeries die geen toezichtsvisie hebben, kennen elk maar één
RWT: het Ministerie van Buitenlandse Zaken (FMO) en het Ministerie van Defensie
(Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmacht, SZVK).Overigens stelt de minister van Buitenlandse Zaken wel een oordeel over
de verantwoording over prestaties op in overleg met de minister van Financiën.
In documenten is bovendien een aantal (prestatie)doelstellingen en streefwaarden
vastgelegd. In 2002 zijn de eisen verscherpt waaraan de verantwoordingsinformatie
over prestaties moet voldoen. Het Ministerie van Defensie streeft
ernaar de prestatiegegevens van de SZVK tijdig te kunnen benutten voor begroting
en jaarverslag 2004.Het Ministerie van Financiën heeft evenmin een specifieke toezichtsvisie
op prestaties opgesteld, maar verwijst naar de wet- en regelgeving ten aanzien
van zijn RWT's.Wel toezichtsvisie op prestatiesVoor veel (grotere) RWT's en clusters van RWT's is de informatiebehoefte
over prestaties geregeld in arrangementen en regelgeving.Het Ministerie van BZK is bezig de visie op prestaties verder te ontwikkelen
en verwacht de prestatiegegevens uit de jaarverslagen van de RWT's te kunnen
benutten voor de begroting en verantwoording 2004.Het Ministerie van OCW heeft voor veel RWT's en clusters van RWT's prestatie-eisen
gedefinieerd. Voor sommige RWT's zijn deze eisen opgenomen in de richtlijnen
voor het jaarverslag. Met andere RWT's heeft het ministerie afzonderlijke
convenanten afgesloten over de levering van prestatie-indicatoren.Het Ministerie van VenW heeft met de grote RWT's afspraken gemaakt. Verwacht
wordt dat voor de meeste overige RWT's informatieafspraken gemaakt kunnen
worden voor 2004.Bij het Ministerie van VROM zijn met de belangrijkste RWT's (Kadaster,
CFV, SCG) afspraken gemaakt over de te leveren informatie over prestaties
in de toezichtsarrangementen. Voor de kleine RWT's heeft de Algemene Rekenkamer
geen afspraken voor informatie over prestaties aangetroffen. De centrale afdeling
Toezicht op Zelfstandige Organen van het Ministerie van VROM verwacht op redelijke
termijn in overleg met zelfstandige organen afspraken te kunnen maken over
zinvolle kengetallen/prestatiegegevens voor de verdiepingsbijlage bij de begroting.Het Ministerie van EZ heeft de eisen ten aanzien van informatie over te
leveren en geleverde prestaties in zeer algemene zin neergelegd in de departementale
toezichtsvisie, die in december 2002 is vastgesteld. De toezichtsvisie moet
echter nog per RWT worden uitgewerkt. Het ministerie verwacht dit tijdig te
kunnen realiseren.Het Ministerie van LNV heeft met de verschillende beleidsdirecties afspraken
gemaakt en is bezig om sturings- en toezichtsarrangementen voor de RWT's te
evalueren en aan te passen. LNV verwacht hiermee tijdig gereed te zijn.Het Ministerie van SZW heeft in opzet vorderingen gemaakt. De eisen ten
aanzien van informatie over de te leveren prestaties zijn opgenomen in de
SUWI-wet- en regelgeving. In de jaarplannen, die ook naar de Tweede Kamer
worden gestuurd, worden de prestatie-indicatoren per RWT opgenomen. De minister
van SZW heeft de Kamer toegezegd dat uiterlijk in 2006, over het uitvoeringsjaar
2005, de SUWI-wet- en regelgeving op het gebied van sturing en verantwoording
volledig is geïmplementeerd. Dit betekent dat voor het jaarplan 2005
(voorjaar 2004) eenduidige afspraken over te hanteren prestatie-indicatoren
moeten bestaan.5.3.2 Afspraken informatie over prestatiesAls de toezichtsvisie zeer algemeen is geformuleerd, kan dit ertoe leiden
dat de geformuleerde eisen over informatie over prestaties per RWT variëren
van gedetailleerde afspraken (bij het Ministerie van OCW ten aanzien van de
IB-Groep, het Participatiefonds, het Vervangingsfonds, de TNO en de Koninklijke
Bibliotheek) tot globale eisen aan het bestuursverslag (eveneens bij OCW).De toezichtsvisie kan ook meer specifiek zijn geformuleerd zoals bij het Ministerie van VROM: de geleverde prestaties moeten voldoen aan de
gestelde kwaliteitseisen en de eis van doelmatigheid.Bij het Ministerie van VenW is in de toezichtsvisie onderscheid gemaakt
tussen prestaties relevant voor het toezicht en relevant voor het beleid van
de minister. In de nieuw te maken afspraken met het CBR, de RDW en ProRail
wordt dit onderscheid opgenomen.Bij het Ministerie van VWS wordt voor enkele RWT's gewerkt aan verdere
verbeteringen in de informatieverstrekking over prestaties.5.3.3 Informatie van de RWT's over prestatiesDe Algemene Rekenkamer heeft onderzocht welke informatie de RWT's geven
over hun activiteiten, prestaties en daarmee bereikte effecten.Veel RWT's waren al gewend om in jaarverslagen of andere verantwoordingsdocumenten
informatie over hun activiteiten, prestaties en effecten aan de ministers
(en andere belanghebbenden) te verschaffen. Tussen veel ministeries en RWT's
vindt overleg plaats om de kwaliteit van de informatie over prestaties te
verbeteren en de informatie geschikt te maken om te gebruiken in de begroting
2004 en het jaarverslag 2004 van de ministeries.Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken levert de FMO informatie over
de geleverde prestaties via kwartaalrapportages en jaarverslagen.Bij het Ministerie van OCW werd bij de kunstenfondsen geconstateerd dat
zij activiteitenplannen leveren waarin aard en omvang en doelstellingen van
de voorgenomen activiteiten worden opgenomen. Ze leggen verantwoording af
in de vorm van een bestuursverslag, een activiteitenverslag en een jaarrekening.
Deze documenten vormen voor de minister de basis voor zijn verantwoording
aan de Tweede Kamer. Voor de Koninklijke Bibliotheek (KB) zijn de activiteiten
en prestaties waarover verantwoording moet worden afgelegd opgenomen in een
convenant. De Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
heeft in april 2003 een convenant afgesloten met het ministerie over de levering
van effectindicatoren en indicatoren rond de strategische doelen.Overigens ontvangt OCW informatie over de onderwijsopbrengst bij de sectoren
primair onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs en volwasseneneducatie
van de Onderwijsinspectie.De SZVK verstrekt aan het Ministerie van Defensie de begrotingskengetallen,
omdat die voor de begroting en verantwoording van Defensie primair relevant
zijn en niet de prestatie-indicatoren.Bij het Ministerie van VenW verstrekken de grote RWT's, die voor het beleid
van VenW het meest van belang zijn, prestatiegegevens, veelal via jaarverslagen.
De kleine RWT's verstrekken bijna geen informatie over prestaties.Bij het Ministerie van LNV leveren nu meer RWT's informatie over prestaties
op dan in het vorige onderzoek is geconstateerd, maar een aantal onderwijsinstellingen
(10 van de 19) deed dat nog niet. Voor het Faunafonds waren geen gegevens
beschikbaar voor 2001.Bij de Ministeries van BZK, Financiën, VROM, EZ, SZW en VWS leveren
alle RWT's informatie over prestaties. Deze informatie wordt veelal via jaarverslagen
geleverd.Bij het Ministerie van BZK bevatten alle jaarverslagen van de RWT's informatie
over prestaties, vooral de jaarverslagen van de politieregio's. Het ministerie
streeft bij de politieregio's naar een zekere mate van uniformiteit, vooral
betreffende de maatschappelijke effecten op het gebied van veiligheid. Inzicht
in de relatie tussen prestaties en effecten wordt maar ten dele
geleverd. Het VUT-fonds en de Sociale Verzekeringsbank gaven inzicht in de
gemiddelde uitvoeringskosten per uitkering.Alle RWT's van het Ministerie van Financiën leveren in jaarverslagen
prestatiegegevens. Er zijn geen eisen gesteld waaraan de informatie over prestaties
moet voldoen.Bij het Ministerie van SZW bestaan er medio 2003 belangrijke verschillen
tussen de prestatie-indicatoren zoals geformuleerd in de meibrieven en de
informatievoorziening door de betrokken instellingen. Er wordt nog slechts
beperkt een relatie gelegd tussen prestaties en kosten/budgetten. De ordelijke
en controleerbare totstandkoming van de verantwoordingsinformatie laat bij
verschillende instellingen gebreken zien, zoals bij het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen (UWV) en de Centra voor Werk en Inkomen (CWI). Op
verschillende onderdelen van het functioneren van de instellingen kan het
ministerie (de Inspectie Werk en Inkomen) in haar integraal toezichtverslag
niet tot oordelen komen wegens ontoereikende informatie1. Op verschillende onderdelen van het verantwoordingsmodel bestaan
nog uitzonderingsafspraken, zoals bij UWV.Bij het Ministerie van VWS werken de topstructuurorganen nog aan het verbeteren
van de informatiewaarde van de verantwoordingsdocumenten (met name de uitwerking
van de doelmatigheid en de doeltreffendheid) en uitbreiding van de onderwerpen.5.3.4 Conclusies rijksbreed onderzoekToezichtsvisie prestatiesIn de toezichtsvisie op prestaties zijn de Ministeries van OCW, VenW,
VROM en SZW vergevorderd met het expliciteren van hun informatiebehoefte.2 Bij BZK, EZ, LNV en VWS zijn vorderingen geconstateerd.Afspraken informatie over prestatiesVeel ministeries hebben afspraken met RWT's gemaakt over de te leveren
informatie over prestaties. De afspraken zijn qua diepgang en detaillering
zeer verschillend. Diverse ministeries zijn nog bezig met het (her-)formuleren
van de informatieafspraken.Informatie van de RWT's over prestatiesVeel RWT's verschaffen hun ministerie informatie over prestaties. Gegeven
de aangetroffen afspraken met de RWT's meent de Algemene Rekenkamer dat bij
de ministeries van Justitie, VROM (kleine RWT's) en LNV (enkele onderwijsinstellingen)
nog extra aandacht noodzakelijk is om prestatiegegevens van RWT's te benutten
voor hun jaarverslag 2004.ResuméEr wordt bij veel departementen en RWT's gewerkt aan het verbeteren van
de kwaliteit van de informatie over prestaties om deze informatie geschikt
te maken voor benutting in de ministeriële begroting en verantwoording
over 2004.De Algemene Rekenkamer dringt er bij de ministers op aan de nodige maatregelen
te nemen opdat zij tijdig in staat zullen zijn van alle (sectoren van) RWT's relevante informatie in hun begroting en verslag
op te nemen.5.4 Verdiepingsonderzoek prestaties5.4.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft bij vijf ministeries verdiepend onderzoek verricht naar de kwaliteit en de benutting van de informatie over
prestatiegegevens. Hiervoor zijn per ministerie één of enkele
RWT's geselecteerd:Tabel 9: In het verdiepend onderzoek naar prestaties betrokken
RWT'sVenWCentraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen
(CBR) OCWKoninklijke Bibliotheek
(KB), Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en twee
Kunstenfondsen EZNederlands Meetinstituut
(NMi)LNVNederlandse Algemene
Kwaliteitsdienst Tuinbouw (NAK-Tuinbouw) VWSVijf zgn. topstructuurorganen1: College voor Zorgverzekeringen (CVZ), College van Toezicht op de
Zorgverzekeringen (CTZ), College Tarieven Gezondheidszorg (CTG), College Bouw
Ziekenhuisvoorzieningen (CBZ), College Sanering Ziekenhuisvoorzieningen (CSZ)1 Topstructuurorganen zijn RWT's die een belangrijk deel van
de structuur van de zorgsector aansturen en beheersen. Zo stelt het CTG beleidsregels
en tarieven vast en speelt het CBZ een belangrijke rol bij het nemen van bouwbesluiten.De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de informatie die de minister ontvangt
over de prestaties van de RWT's relevant, betrouwbaar en valide is en gebruikt
wordt voor het uitoefenen van toezicht.Om de relevantie te beoordelen, is nagegaan hoe de wettelijke taken zijn
uitgewerkt tot concrete activiteiten en de verantwoordingsinformatie over
prestaties de wettelijke taken en de concrete beleidsvoornemens afdekt. Voor
het beoordelen van de betrouwbaarheid en validiteit is nagegaan welke waarborgen
het ministerie heeft getroffen. Voor de vraag of de informatie bruikbaar is
voor het toezicht is bekeken of het ministerie een oordeel opstelt over de
taakuitvoering en eventueel interventies uitvoert.15.4.2 BevindingenRelevantieVerschillende in het onderzoek betrokken RWT's leveren niet de gewenste
informatie. Bij OCW gaat één van de twee in het onderzoek betrokken
kunstenfondsen (het Fonds voor Amateurkunst en Podiumkunsten) in zijn verantwoordingsstukken
niet in op alle onderwerpen. De minister van OCW moet erop toezien dat de
kunstenfondsen in hun jaarverslagen díe onderwerpen behandelen waar
in beschikkingen om verzocht is.Het Ministerie van VenW en het CBR hebben in het informatiestatuut afspraken
gemaakt over de levering van kwalitatieve en kwantitatieve prestatiegegevens.
Het CBR leverde over 2002 nog niet alle in het informatiestatuut opgenomen
informatie over prestaties. Er is een groeipad afgesproken om te gaan voldoen
aan de afspraken. Het informatiestatuut wordt voor het jaar 2003 gewijzigd.
Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen informatie ten behoeve van beleid,
politieke besluitvorming, sturing en toezicht. Het ministerie zal onderzoeken
of het CBR de voor 2003 overeengekomen prestaties levert.In convenanten, beleidsplannen, basiscontracten, etc. bleken niet altijd
alle wettelijke taken in de indicatoren te zijn uitgewerkt.Bij het Ministerie van OCW is er verbetering mogelijk ten aanzien van
de mate waarin de met de KB en de NWO afgesproken indicatoren de wettelijke
taken afdekken.Het Ministerie van EZ en het Nederlands Meetinstituut (NMi) hebben de
te leveren informatie over de begrotingsgefinancierde wettelijke taken van
het NMI vastgelegd in basiscontracten. De verslaglegging gaat in op de geplande
activiteiten, maar omdat de beleidsdoelstellingen op een aantal terreinen
abstract zijn geformuleerd is het moeilijk een relatie te leggen tussen de
prestaties en de beleidsdoelstellingen. In 2003 worden dan ook (nadat de informatiebehoefte
opnieuw is gespecificeerd) de basiscontracten herzien.De Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw (NAK-Tuinbouw)
voorziet het Ministerie van LNV van prestatiegegevens via diverse (jaar)documenten.
Omdat de toezichtsrelatie opnieuw wordt vormgegeven is de relevantie thans
moeilijk te beoordelen.De topstructuurorganen verschaffen de minister van VWS gedetailleerde
informatie over de kwantiteit van de uitgevoerde wettelijke taken (prestaties).
De verantwoordingsdocumenten waarin de informatie wordt aangeleverd, worden
door de minister beoordeeld. De aansluiting met het werkprogramma is nog niet
overal aanwezig en de verslaglegging kan ook nog beter. Door de topstructuurorganen
wordt hieraan gewerkt.Waarborgen voor betrouwbaarheid en validiteitBetrouwbaarheid en validiteit hebben bij de meeste ministeries en RWT's
voldoende aandacht in de convenanten, visies, en dergelijke.Bij het Ministerie van OCW worden de waarborgen in convenanten (KB en
NWO), dan wel in controleprotocollen (Kunstenfondsen) opgenomen. In de convenanten
is opgenomen dat externe evaluaties aandacht moeten besteden aan de betrouwbaarheid.Bij het Ministerie van EZ wordt de betrouwbaarheid van de informatie van
het NMi aan het ministerie gewaarborgd door accountantsverklaringen.Bij het Ministerie van LNV wordt in de nieuwe (concept)toezichtsvisie
voor NAK-Tuinbouw ingegaan op betrouwbaarheid en validiteit.De mate van betrouwbaarheid van de informatie die de topstructuurorganen
aan het Ministerie van VWS verstrekken is onder meer afhankelijk van het doel
van het topstructuurorgaan met de verstrekte informatie, het tijdstip van
oplevering, de onderliggende bronnen en de informatievraag van het ministerie.
Afgesproken is dat alle jaarrekeningen zijn voorzien van een accountantsverklaring
en een rechtmatigheidsverklaring, maar over de betrouwbaarheid van de overige
verstrekte informatie zijn geen afspraken vastgelegd. Over de betrouwbaarheid
van de prestatiegegevens en informatie uit het zorgveld, die de topstructuurorganen
aanleveren voor de verantwoording van het ministerie, zijn evenmin afspraken
vastgelegd, hoewel het ministerie daar wel inzicht in heeft.De minister van VenW stelt de betrouwbaarheid van de prestatie-informatie
van de CBR niet vast met uitzondering van de vorderingen.Gebruikmaking prestatiegegevens voor toezichtDe Algemene Rekenkamer constateert dat het gebruik van de prestatiegegevens
ten behoeve van het uitoefenen van het toezicht te wensen over laat.Het Ministerie van OCW richt zijn aandacht vooral op de financiële
aspecten. Het stelt geen expliciet oordeel op over de prestaties van de wetenschappelijke
instellingen en de kunstenfondsen.Het Ministerie van EZ ontvangt veel relevante informatie over de prestaties
van het NMi. De herziening van het basiscontract moet leiden tot een betere
benutting van de gegevens voor de begroting en jaarverslag 2004.Tot nu toe was het bij het Ministerie van LNV niet duidelijk of het alle informatie ontvangt die nodig is om toezicht uit te oefenen. De ontvangen
prestatiegegevens van NAK-Tuinbouw worden dan ook niet gebruikt voor de begroting
of het jaarverslag van het departement. Er wordt gewerkt aan een nieuwe opzet
voor het toezicht om een formeel oordeel over het functioneren van NAK-Tuinbouw
te kunnen geven.Het Ministerie van VWS beoordeelt de verantwoordingsinformatie van de
topstructuurorganen volgens de nota «beheersfunctie verantwoordingsdocumenten
bestuursorganen topstructuur zorg». De informatie wordt gebruikt in
de beleidscyclus van het ministerie, het Jaarbeeld Zorg en de Voorjaarsbrief.5.4.3 Conclusies verdiepend onderzoekRelevantieDe wettelijke taken zijn meestal uitgewerkt in activiteitenplannen, convenanten,
beleidsplannen, informatiestatuten, basiscontracten, en dergelijke. De verslaglegging
vindt veelal plaats via jaarverslagen.De verantwoordingsinformatie voldoet in veel gevallen nog niet aan alle
aspecten van relevantie, zoals volledigheid en diepgang. De meeste in het
onderzoek betrokken ministeries werken eraan om de informatiebehoeften duidelijker
te specificeren en de informatievoorziening door RWT's te verbeteren.BetrouwbaarheidHet waarborgen van de betrouwbaarheid en de validiteit van de informatie
over prestaties blijft een belangrijk aandachtspunt. De Algemene Rekenkamer
beveelt aan hiernaar onderzoek te verrichten en gebruik te maken van informatie
uit evaluaties en, voor de controle op de totstandkoming van de beleidsinformatie,
van externe accountants. Voorts wordt aanbevolen de afspraken over de betrouwbaarheid
van de informatie steeds te formaliseren.Gebruikmaking prestatiegegevens voor toezichtHet gebruik van de verantwoordingsinformatie over prestaties voor toezicht
laat veelal te wensen, bijvoorbeeld omdat deze informatie eenzijdig benut
wordt (OCW) of de informatie niet altijd geschikt is (LNV). Diverse ministeries
zijn bezig daar verbetering in aan te brengen (herziening contracten, nieuwe
opzet toezicht).SamenvattendHet verheugt de Algemene Rekenkamer dat de ministeries en de RWT's bezig
zijn om de kwaliteit van de prestatiegegevens te verbeteren.De Algemene Rekenkamer dringt er wel op aan om de aansluiting van de verantwoording
op gevraagde informatie te verbeteren en de verantwoordingsinformatie beter
te gebruiken.6 BEDRIJFSVOERING6.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer is van oordeel dat elke minister in 2005 in staat
moet zijn aan de Tweede Kamer inzicht te verschaffen in de mate waarin de
bedrijfsvoering op voor de minister relevante onderdelen op orde is.Voor het bepalen van de reikwijdte van de ministeriële verantwoordelijkheid
moet bepaald worden welke elementen van de bedrijfsvoering van RWT's meegenomen
moeten worden. Dat kan de minister doen door een risicoanalyse van de RWT
of van de sector uit te voeren. Hierbij moet worden vastgesteld welke onderdelen
van de bedrijfsvoering van belang zijn voor het waarborgen van:• de rechtmatigheid van de inningen en bestedingen;• de continuïteit van de leveren prestaties en• het publiek belang.Er ligt natuurlijk ook een eigen verantwoordelijkheid bij de RWT's om
verantwoording over hun bedrijfsvoering af te leggen. Het afgeven van een
mededeling over de bedrijfsvoering kan hiervoor een goede manier zijn.De Algemene Rekenkamer heeft in 2003 een verkennend onderzoek uitgevoerd
naar de visie en het toezicht van de minister op de bedrijfsvoering bij RWT's
en naar de verantwoording hierover door RWT's. Het onderzoek is verkennend
omdat de normen op het gebied van toezicht op en verantwoording over de bedrijfsvoering
van RWT's nog niet uitgekristalliseerd zijn. De normen die wel beschikbaar
zijn, zijn opgenomen in bijlage 2.De Algemene Rekenkamer heeft bij een selectie van ministeries geïnventariseerd
of de ministers een visie hebben op de verantwoording over de bedrijfsvoering
door RWT's en in hoeverre de RWT's daar zelf aandacht aan besteden in hun
verantwoording. In de volgende paragraaf wordt eerst ingegaan op de ontwikkelingen
op het gebied van de mededeling over de bedrijfsvoering.6.2 Mededeling over de bedrijfsvoeringIn het kader van de VBTB-operatie dienen alle ministers in hun jaarverslag
een Mededeling over de bedrijfsvoering op te nemen. Het toezicht op RWT's
maakt onderdeel uit van de bedrijfsvoering van de minister. Dit toezicht omvat
het gehele functioneren van de RWT. De Algemene Rekenkamer is van mening dat
delen van de bedrijfsvoering van de RWT zo cruciaal zijn voor de continuïteit
van de publieke dienstverlening en voor de borging van het publieke belang
dat de minister zich hierover een oordeel dient te vormen. Er is echter nog
geen gemeenschappelijk kader om de «relevante onderdelen» van
de bedrijfsvoering van de RWT te bepalen. Dat kader zou deel moeten uitmaken
van het Referentiekader voor de Mededeling over de bedrijfsvoering, dat onder coördinatie van het ministerie van Financiën
wordt ontwikkeld. Per 1 januari 2006 zou het Referentiekader
Mededeling over de Bedrijfsvoering1
de status krijgen van ministeriële regeling. In april 2003 is echter
besloten dat er geen ministeriële regeling komt. De toenemende weerstand
tegen meer regelgeving en meer bureaucratie was een belangrijke factor in
dit besluit. Deze ontwikkeling leidde automatisch tot de opheffing van de
werkgroep toezicht op bedrijfsvoering ZBO's. Deze werkgroep was opgericht
om een kader te ontwikkelen voor de inhoud van de verantwoording van RWT's over bedrijfsvoering en prestaties1.
Nu deze werkgroep is opgeheven, ligt voor de nadere uitwerking van normen
voor bedrijfsvoering het initiatief bij departementen (eigen verantwoordelijkheid).
De Algemene Rekenkamer onderkent dat voor zowel de departementen als de RWT's
dit een risicovolle ontwikkeling is. Op de ministeries stagneren het denkproces
en de kennisuitwisseling en verder bestaat de mogelijkheid dat elk departement
het wiel opnieuw gaat uitvinden. RWT's die met verschillende departementen
te maken hebben, kunnen met verschillende visies op de bedrijfsvoering te
maken krijgen. Dit laatste leidt tot een hogere administratieve last bij de
RWT's.6.3 Visie minister op bedrijfsvoering RWT's6.3.1 BevindingenIn onderstaande tabel is per ministerie een beeld geschetst van de visie
van de minister op de bedrijfsvoering van de RWT's en de verantwoording daarover
door RWT's.Tabel 10: Toezichtsvisie op bedrijfsvoeringMinisterieStand van zaken visie op bedrijfsvoering medio 2003Verantwoording door RWT'sBuiZaGeen visie (RWT-status
FMO wordt opgeheven)Niet in onderzoek betrokken JustitieGeen visie, m.i.v.
2002 wel eisen1Niet in onderzoek betrokkenBZKGeen visie, wel afspraken
met RWT'sAlle RWT's besteden in jaarverslagen
aandacht aan aspecten bedrijfsvoeringOCWNiet in onderzoek
betrokkenNiet in onderzoek betrokken FinanciënNiet in
onderzoek betrokkenNiet in onderzoek betrokkenDefensieGeen visie (één
kleine RWT)n.v.t. VROMGeen visie. Wel afspraken
met Kadaster en overleg met StAB. Kadaster geeft
mededeling bedrijfsvoering af, StAB: overleg over inhoud mededelingVenWVisie: departement
wil inzicht in bepaalde aspectenGrote RWT's geven
info over aspecten; kleine RWT's nagenoeg geen info EZGeen visieNMi, NIVR, Waarborg Gouda geven informatie over bepaalde
aspecten, COVA niet.LNVVisie per RWT nog
uit te werken.Staatsbosbeheer geeft veel informatie,
CTB en enkele onderwijsinstellingen geven beperkte informatie SZWJa, op basis van SUWI
wetgevingNaast de SVB zal ook de CWI een mededeling
over de bedrijfsvoering opnemen in het jaarverslag over 2003; de UWV eveneens
met ingang van 2004; overige RWT's zijn niet in onderzoek betrokken. VWSGeen visie, wel met
topstructuurorganen afspraken over aspectenTopstructuurorganen
verantwoorden zich over bepaalde aspecten1 Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie.6.3.2 OntwikkelingenVerschillende ministeries hebben geen (volledige) visie op bedrijfsvoering
bij RWT's ontwikkeld. Te noemen zijn: Buitenlandse Zaken, Defensie (beide
één RWT), BZK, VROM, EZ en VWS.Een beperkt aantal ministeries besteedt in de toezichtsvisie aandacht
aan bedrijfsvoering. De wijze waarop verschilt echter. Hieronder wordt van
enkele ministeries een toelichting gegeven.Het Ministerie van VenW stelt in haar toezichtsvisie dat in veel gevallen
inzicht in de bedrijfsvoering van belang is, en dat daarbij prestatie-indicatoren
worden gebruikt die op basis van een risicoprofiel worden geselecteerd.Volgens de departementale toezichtsvisie van het Ministerie van LNV verzekert
de minister zich ervan dat de bedrijfsvoering van de externe organisaties
(waaronder de RWT's) op orde is. Dit houdt in dat het beheer ordelijk en controleerbaar
is en de organisatie «in control» moet zijn. Overigens werkt dit
ministerie zijn departementale toezichtsvisie per RWT nog uit.Het Ministerie van SZW wil dat alle RWT's die zich bezighouden met arbeidsmarktbeleid
en sociale zekerheid in 2005 een mededeling bedrijfsvoering opnemen, inclusief
risico's en verbeterpunten. Over de elementen van de mededeling bestaat nog
geen duidelijkheid.Het Ministerie van VWS heeft afspraken over informatievoorziening over
de bedrijfsvoering met vijf topstructuurorganen op individueel niveau vastgelegd.
De verantwoordelijkheid voor de verantwoording ligt primair bij de topstructuren
zelf, die in een verslag aan het ministerie aandacht kunnen besteden aan bedrijfsvoeringsaspecten.
Met de andere begrotingsgefinancierde RWT's zijn eveneens afspraken gemaakt.In de toezichtsvisie van het Ministerie van VROM is nog geen plaats ingeruimd
voor een expliciete visie op de bedrijfsvoering. Met het Kadaster is echter
al overeengekomen dat een mededeling bedrijfsvoering bij het jaarverslag wordt
bijgevoegd. VROM maakt echter nog geen direct gebruik van de bedrijfsvoeringsmededeling
van het Kadaster voor haar toezicht.6.3.3 Praktijk bedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer is bij een aantal RWT's nagegaan in hoeverre zij
zich bij de minister verantwoorden over hun bedrijfsvoering. Een aantal ministeries
ontvangt informatie van RWT's over aspecten van de bedrijfsvoering. Per RWT
varieert deze informatie naar omvang, aspecten en diepgang.Het Kadaster neemt sinds 2001 een mededeling bedrijfsvoering op in zijn
jaarverslag. De IB-Groep doet dit met ingang van 2002. Staatsbosbeheer verstrekt
geen mededeling bedrijfsvoering, maar verantwoordt zich wel over alle deelaspecten
van de bedrijfsvoering, die de Algemene Rekenkamer onderscheidt. De SVB is
bezig een bedrijfsvoeringsmededeling te ontwikkelen en wil over 2003 een bedrijfsvoeringsmededeling
in haar jaarverslag opnemen. In 2003 hebben de eerste gesprekken tussen het
Ministerie van SZW en de SVB plaatsgevonden over de formulering en de totstandkoming
van de mededeling bedrijfsvoering.Het RDW verstrekt evenmin een mededeling bedrijfsvoering, maar geeft in
het jaarverslag (sinds 2001) inzicht in de bedrijfsvoering via de prestatie-indicatoren
die de minister in de toezichtsvisie benoemd heeft.Overigens nemen wel verschillende instellingen in meer of mindere mate
informatie over de bedrijfsvoering in de verslaggeving op.Mededeling bedrijfsvoering KadasterDe Algemene Rekenkamer heeft de totstandkoming van de mededeling van het
Kadaster nader onderzocht, omdat het Kadaster één van de RWT's
is die voorop loopt in de ontwikkelingen op dit gebied. In het onderzoek is
nagegaan hoe de mededeling bij de bedrijfsvoering tot stand is gekomen. De
Raad van Bestuur kan tot zijn oordeel over de bedrijfsvoering komen, omdat
hij van mening is dat hij kan steunen op een effectief systeem van management
control. Het interne besturingsproces kent voldoende elementen die de kwaliteit
van dat systeem kunnen weergeven. Zo verwees het Kadaster naar het in 2002
verkregen ISO-certificaat.Voorts kent het Kadaster financial auditing, EDP-auditing, operational audits en risicomanagement bij de interne bedrijfsvoering om de kwaliteit
van het besturingsproces te bewaken. De audits gaan ook in op de werking van
de systemen.Het besturingsproces van het Kadaster kent drie met elkaar samenhangende
cycli. Op basis van deze cycli vindt de verantwoording plaats. Het betreft
de interne planning- en controlcyclus, de cyclus voor de opstelling van het
jaarverslag en het meerjarenbeleidsplan en de kwaliteitsbewaking door middel
van audits en het zogenaamde INK-model1, een
model dat het formuleren van normen voor de bedrijfsvoering bevordert. Thema's
die aan bod komen zijn onder andere groeicijfers, mate van doelrealisatie
en klanttevredenheid.Voor het Kadaster betekent een bedrijfsvoeringmededeling dat de organisatie
in control is. Dat houdt in dat het Kadaster in staat is risico's –
bijvoorbeeld risico's aangaande fouten in de registratie van kadastrale gegevens –
in een vroeg stadium te onderkennen en op een adequate wijze daarop kan reageren.Voor een uitgebreidere beschrijving van de mededeling bedrijfsvoering
wordt verwezen naar het departementale deel over het Ministerie van VROM.6.4 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer voorziet op grond van de huidige stand van zaken
dat weinig ministers in 2005 in staat zullen zijn de Tweede Kamer inzicht
te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering van hun RWT's op relevante
onderdelen op orde is.Op het gebied van het toezicht op de bedrijfsvoering van RWT's moet nog
veel gebeuren. Er wordt nog onvoldoende aansluiting gezocht met de ministeriële
verantwoordelijkheid voor bepaalde aspecten. De visies die zijn onderzocht
hebben weinig of geen aandacht voor belangrijke uitgangspunten, zoals een
expliciete risicoanalyse, de continuïteit van de te leveren prestaties
(taakuitvoering) en het publiek belang.De ministers maken vrijwel geen gebruik van de mededeling bedrijfsvoering.Het Kadaster is één van de instellingen2 die voorop loopt op het terrein van publieke verantwoording over de
bedrijfsvoering. Deze positieve ontwikkeling kan een voorbeeld zijn voor de
andere ministeries en RWT's. Een mededeling bedrijfsvoering kan naar de mening
van de Algemene Rekenkamer daar een doelmatig instrument voor zijn.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister in ieder geval een
goed toezicht moet uitoefenen op die aspecten van de bedrijfsvoering die binnen
zijn ministeriële verantwoordelijkheid vallen.De Algemene Rekenkamer maakt zich zorgen over de ontwikkelingen op rijksniveau
met betrekking tot de invoering van de mededeling over de bedrijfsvoering.De opheffing van de werkgroep toezicht op bedrijfsvoering ZBO's ligt in
de lijn van de huidige trend tot deregulering en vermindering van de administratieve
lasten, maar de Algemene Rekenkamer vindt dit voor de ontwikkeling van een
doelmatig toezicht niet zonder risico's. Het gevaar is aanwezig dat elk departement
het wiel opnieuw gaat uitvinden. RWT's die relaties met meer departementen
hebben, kunnen de komende jaren geconfronteerd worden met de verschillende
visies en aanpakken van de ministeries. Dit kan een verhoging
van administratieve lasten bij de RWT's tot gevolg hebben.De Algemene Rekenkamer dringt er bij het kabinet op aan bij de herbezinning
op de hoeveelheid regels de doelmatigheid van het toezicht te bevorderen.7 VERBREDING PUBLIEKE VERANTWOORDING7.1 Inleiding7.1.1 AchtergrondIn de voorgaande hoofdstukken is aandacht besteed aan het verticale toezicht,
de verantwoording aan de minister en aan raden van toezicht. Dit hoofdstuk
gaat in op andere vormen van handelen, interactie en verantwoording die van
invloed kunnen zijn op het functioneren van RWT's en kunnen bijdragen aan
het vertrouwen van gebruikers en andere belanghebbenden in die RWT. Hierbij
kan worden gedacht aan:• de toenemende aandacht voor governancevraagstukken;• het gebruik van kwaliteitsinstrumenten (zoals ISO1 -certificering, modellen van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK)
of de toepassing van de balanced score card (BSC));• het vergelijken van de eigen organisatie met, of laten toetsen
door anderen: benchmarking en visitaties;• relatiemanagement en het betrekken van belanghebbenden bij het
beleid;• het afleggen van verantwoording over een breder scala van onderwerpen
dan alleen financiën en prestaties, zoals bijvoorbeeld verantwoording
over sociale, ethische en milieuaspecten (maatschappelijke verantwoording).Deze onderwerpen komen in het debat over toezicht en verantwoording in
de publieke sector veelal terug onder de noemer «horizontalisering van
verantwoording». Het gaat om verantwoording en informatievoorziening
aan anderen dan de minister én om een verbreding van het scala onderwerpen
waarover verantwoording wordt afgelegd.De Algemene Rekenkamer besteedt aandacht aan dit thema omdat steeds meer
publieke organisaties werken met systemen en instrumenten van integrale kwaliteitszorg,
zoals accreditering en certificering, benchmarking en peer reviews, klanttevredenheidsonderzoeken
en consumentenpanels. Het is daarbij de bedoeling dat de terugkoppeling
van een en ander de organisatie aanzet tot bijstelling van de bedrijfsprocessen
en verbetering van de productkwaliteit.Daarnaast kunnen initiatieven die in het bedrijfsleven plaatsvinden zoals
maatschappelijk ondernemen en maatschappelijke verslaggeving ook van belang
zijn voor de publieke sector. Publieke organisaties die zich aansluiten bij
het maatschappelijk ondernemen-initiatief verplichten zich ethische beginselen
uit te werken en te handhaven, zorgvuldig en duurzaam om te gaan met het milieu
en tot een transparant eigen bestuurlijke proces. Voorlopers op dit vlak gaan
daarbij pro-actief om met hun stakeholders en
kritische volgers; zij nodigen hen uit tot kritisch commentaar op het beleid,
het gedrag en de resultaten van de eigen organisaties.Kritische volgers, ranking door media, integrale
kwaliteitszorg, maatschappelijk ondernemen, stakeholder
management en uitbreiding van de jaarverslaggeving hebben een nader
te bepalen invloed op rechtmatigheid, doelmatigheid, prestaties en kwaliteit
van publieke organisaties en op het publieke vertrouwen in het functioneren
van die organisaties. Dat maakt deze ontwikkelingen ook relevant voor het
onderzoek van de Algemene Rekenkamer.De Algemene Rekenkamer heeft – in aanvulling op de onderzoeken naar
toezicht door en verantwoording aan de minister – deze maatschappelijke
vormen van handelen en verantwoorden in kaart gebracht, bestaande kennis geordend
en enkele beperkte aanvullende eigen onderzoeken verricht. Daarnaast plaatst
zij bij de verschillende instrumenten en initiatieven ook kritische kanttekeningen.
Met name de kwaliteit van de informatie en de toetsing van de betrouwbaarheid
van gegevens door onafhankelijke derden blijken op tal van punten nog problematisch.7.1.2 De horizontalisering voorbijGesprekken met deskundigen uit wetenschap en praktijk hebben ertoe geleid
dat de Algemene Rekenkamer kanttekeningen plaatst bij het begrip «horizontale
verantwoording»:• De term geeft bij nadere beschouwing aanleiding tot verwarring.
Wanneer is (verantwoordings)informatie horizontaal: wanneer zij aan anderen
dan de minister wordt verstrekt? Of wanneer zij door anderen dan de minister
wordt gebruikt? En hoe is informatie te benoemen die ter informatie aan andere
belanghebbenden is verstrekt of voortkomt uit een interne benchmark en vervolgens
in de verticale lijn door de minister wordt gebruikt?• Het begrip «horizontaal» positioneert informatievoorziening
en verantwoording ten opzichte van «verticaal», terwijl het in
de praktijk vaak gaat om zaken die primair met bedrijfsvoering of «omgevingsbeheer»
te maken hebben.• Door het element «verantwoording» in «horizontale
verantwoording» wordt de interactie tussen een organisatie en haar omgeving
automatisch in het verantwoordingsperspectief geplaatst, terwijl het veelal
om «informatievoorziening», «raadpleging», «overleg»,
«onderhandelingen» etc. gaat. Het is dan ook van belang om het
gebruik van «kwaliteitssystemen», «dialoog met belanghebbenden»,
«maatschappelijk verantwoord handelen» en de verantwoording daarover duidelijk te onderscheiden.De Algemene Rekenkamer heeft consequent de onderverdeling tussen deze
twee categorieën (handelen/systemen versus verantwoording daarover) aangehouden.
Voor zover het om verantwoording gaat spreekt de Algemene Rekenkamer, gezien
bovenstaande kanttekeningen, liever van vermaatschappelijking of verbreding
van de publieke verantwoording dan van horizontalisering.7.1.3 MethodeDe Algemene Rekenkamer ging via interviews en de bestudering van nationale
en internationale literatuur na welke kennis er over deze onderwerpen beschikbaar
is en verrichtte aanvullend een beperkt eigen onderzoek naar de inhoud van
websites en jaarverslagen. De geanalyseerde jaarverslagen en websites lagen
alle op de terreinen «milieu» en «wonen en bouwen» en betroffen zowel private
als publieke organisaties. De interviews vonden plaats met deskundigen uit
de wetenschap en de accountancywereld en met professionals en bestuurders
werkzaam bij organisaties in de publieke en private sector op de genoemde
terreinen.De resultaten van de inventarisatie zijn gepubliceerd in de achtergrondstudie
«Verbreding van de publieke verantwoording» (het rapport is ook te downloaden via www.rekenkamer.nl). Hier wordt volstaan met een beschrijving van
de bevindingen op hoofdlijnen.De centrale vragen in deze oriënterende studie luiden:1. Welke ontwikkelingen doen zich in de publieke en private sector voor
ten aanzien van:• Corporate governance en public governance.• Het gebruik van kwaliteitssystemen.• Het betrekken van belanghebbenden bij het beleid van organisaties
(stakeholderdialoog).• Maatschappelijk verantwoord handelen.2. Welke ontwikkelingen doen zich voor op het gebied van maatschappelijke
verslaggeving?3. Welke rol speelt ICT, en in het bijzonder websites, in de dialoog met
belanghebbenden en in de publieke verantwoording?4. Welke lessen kunnen worden getrokken uit de ervaringen in de private
sector op de punten onder vraag 1, 2 en 3?7.2 OntwikkelingenIn deze paragraaf worden achtereenvolgens de ontwikkelingen en onderzoeksbevindingen
beschreven ten aanzien van:• Governance;• Het gebruik van kwaliteitsinstrumenten;• Stakeholderdialoog;• Maatschappelijk verantwoord handelen.7.2.1 GovernanceOntwikkelingen in het bedrijfsleven (corporate governance) en bij de overheid
hebben tot gevolg gehad dat de aandacht voor intern toezicht en verantwoording
rond de top de laatste jaren sterk is toegenomen. In het bedrijfsleven gaat
het hierbij met name om de rol van de raad van commissarissen. Bij de non-profit
organisaties en rechtspersonen met een wettelijke taak heeft het model van
de raad van toezicht op breed terrein zijn intrede gedaan.De commissie Peters heeft concrete aanbevelingen gedaan voor de implementatie
van het corporate governance gedachtegoed in de profit sector in Nederland
(1997). In deze aanbevelingen ligt de nadruk op de verbetering van de verantwoording
rond de top (raad van bestuur en raad van commissarissen) van een bedrijf.
In de recente adviezen over goed en transparant bestuur in de non-profitsector
(woningcorporaties, onderwijs, zorg) klinkt dit gedachtegoed door1. De gedachtevorming over corporate governance in de
publieke sector is sterk sectoraal ingestoken.De Nederlandse corporate governance code2
(Code Tabaksblat) die op 9 december 2003 is uitgebracht, bevat ook voorstellen
die relevant zijn voor het Rijk en de RWT-sector (raden van toezicht). Het
gaat daarbij primair om onderdelen die van belang zijn voor raden van toezicht,
de relatie tussen raden van toezicht en het bestuur, en de controle en reikwijdte
van de externe verantwoording.Het is van belang om de vraag te opperen of een dergelijke code voor de
publieke sector in de toekomst relevant zou kunnen zijn. Immers veel van die
corporate governance bepalingen zijn toepasbaar op raden van toezicht in de
publieke sector. Een sectoroverstijgende analyse en een eventuele
code zoals de nu voorgestelde code corporate governance ontbreekt tot nu toe
voor de publieke sector1.Ook voor RWT's is een deugdelijk en transparant stelsel van checks and
balances zeer belangrijk voor het vertrouwen dat belanghebbenden hebben in
de organisaties die publieke taken uitvoeren. Omdat er bij RWT's publieke
taken in het geding zijn, zou de code speciaal aandacht dienen te besteden
aan de relatie tussen een minister en de raad van toezicht van een RWT.7.2.2 KwaliteitsinstrumentenKwaliteitssystemen2 dienen om de kwaliteit
van processen en/of producten van een organisatie te verbeteren.Er kunnen verschillende redenen worden onderscheiden waarom kwaliteitsinstrumenten
gebruikt worden. Het kunnen sturings- en beheersingsinstrumenten zijn die
door het management gebruikt worden om de interne processen zo goed mogelijk
te laten verlopen, maar ook kunnen zij bijvoorbeeld bedoeld zijn als legitimatie
richting buitenwereld en als basis dienen voor het voeren van een dialoog
met belanghebbenden. Bij zowel interne kwaliteitsmodellen als INK en BSC als
bij het externe instrument van certificatie wordt expliciet aandacht besteed
aan de stakeholders van een organisatie.Het instrument certificatie3
is zowel gericht op het afleggen van verantwoording aan stakeholders (legitimatie)
als op verbetering van de interne bedrijfsprocessen. Certificatie brengt zowel
kansen als risico's met zich mee. Het kan de kennis en acceptatie van regels
bij de onder toezicht staande instanties bevorderen en de kwaliteit van de
dienstverlening verbeteren. Echter, er kan bij de toezichthoudende overheid
ook een vals gevoel van zekerheid bestaan over de kwaliteit van de taakuitvoering,
indien geen meldingen van niet naleving worden gedaan of de controle door
de certificerende instelling te wensen overlaat. Certificatie zal dan ook
niet als vervanging kunnen dienen van verticaal toezicht. Wel kan het, mits
de kwaliteit ervan periodiek gecontroleerd wordt, als aanvulling dienen.Over de functie van de vergelijkingsinstrumenten benchmarking en visitatie bestaan verschillende opvattingen.
Enerzijds wordt opgemerkt dat deze primair zouden moeten dienen als een informatiesysteem
voor de organisatie zelf en geen verantwoordingsfunctie zouden moeten hebben.
De informatie die gegenereerd wordt zou dan in betrouwbaarheid afnemen.Anderzijds kan het gebruik van deze informatie ook buiten de organisatie
nuttig zijn (bijvoorbeeld voor toezichthouders of andere belanghebbenden).
Op het moment dat de informatie openbaar wordt krijgt zij een functie in de
publieke verantwoording. Die verantwoordingsfunctie hoeft overigens niet verplicht
uit te monden in een jaarverslag. Ook het op andere wijze openbaar maken van
een visitatierapport of benchmarkresultaten kan gezien worden als een vorm
van verantwoording richting belanghebbenden.Uit de inventarisatie komt naar voren dat:• het gebruik van kwaliteitsinstrumenten voornamelijk «beweging»
en discussie bínnen de organisatie zelf (invloed op bedrijfsvoering)
genereren;• kanttekeningen kunnen worden geplaatst bij de betrouwbaarheid van
de kwaliteitssystemen. Mede daarom is nog enige terughoudendheid gepast
bij een extern gebruik (bijvoorbeeld door een toezichthouder of andere belanghebbenden).7.2.3 StakeholderdialoogEen organisatie die goed luistert naar zijn omgeving, verstandig opereert
in het omringende krachtenveld, kritisch wordt gevolgd en goed uitlegt welke
keuzes zij maakt en waarom, zal – zo is de veronderstelling van veel
private én publieke organisaties – eerder zijn doelen bereiken,
betere prestaties leveren en op meer draagvlak kunnen rekenen.Concurrentieverhoudingen en een toenemende maatschappelijke druk om «maatschappelijk
verantwoord» te handelen maken in de private sector de «stakeholderdialoog»
en het «omgaan met kritische volgers» inmiddels tot een wijdverbreide
praktijk.In de publieke sector krijgen deze zaken tot op heden veel minder aandacht,
hoewel ook daar de belangstelling voor stakeholderdialoog en het omgaan met
kritische volgers toeneemt. Deze aandacht is er nog niet over de hele linie
en is ook nog niet structureel van aard. Toch zijn er belangrijke aanzetten.
Zo kwam uit het onderzoek «Systemen van Checks and
balances bij RWT's» van de Algemene Rekenkamer1 naar voren dat in totaal elf (sectoren van) RWT's een of andere vorm
van gebruikersraad kennen. Deze is vrijwel altijd in wet- en regelgeving voorgeschreven.
Onder deze organisaties zijn bijvoorbeeld de energiedistributiebedrijven,
de universiteiten en het Kadaster.Een ander voorbeeld is het Besluit Beheer Sociale Huursector, waarin voor
woningcorporaties de verplichting is opgenomen om bewoners bestuurlijk te
betrekken bij de ontwikkeling van het beleid en het beheer door de corporatie.Eén van de weinige voorbeelden van een evaluatie waarin ook de
stakeholderdialoog en de verantwoording daarover zijn meegenomen, vormt het
visitatietraject dat de leden van de Handvestgroep Publiek
Verantwoorden doorlopen2. Daaruit komt
naar voren dat de relatie met de minister bij de gevisiteerde organisaties
het beste is ontwikkeld, vervolgens die met de directe klanten en dat de meeste
vooruitgang valt te boeken bij het verbeteren van de relatie met de iets verder
af liggende, maar voor het functioneren wel relevante, partijen.Samenvattend kan worden gesteld dat de relatie met belanghebbenden (klanten,
kritische volgers en partners in beleidsnetwerken) én verantwoording
daarover in de private sector wijder verbreid zijn en een vanzelfsprekender
aandacht hebben dan in de publieke sector.7.2.4 Maatschappelijk verantwoord handelenIn het bedrijfsleven is de laatste jaren3
een sterke belangstelling voor «duurzaam ondernemen» of «maatschappelijk
verantwoord ondernemen (MVO)» gegroeid4.De OESO ontwikkelde de «Guidelines for Multinational Enterprises».
Deze zijn in juni 2000 onderschreven door de lidstaten (juni 2000). In Nederland
is MVO een van de speerpunten van het beleid van het Ministerie van Economische
Zaken (EZ).In de publieke sector komt maatschappelijk verantwoord handelen in de
vorm en omvang zoals maatschappelijk verantwoord ondernemen in de private
sector voorkomt, niet voor. Wel zijn er op onderdelen initiatieven en specifieke
regelingen zichtbaar. Zo presenteerde in februari 2003 een samenwerkingsverband
van brancheorganisaties uit de zorg, het onderwijs en de woningsector de «Branchecode
Maatschappelijke Onderneming»1. Hierin
wordt onder andere aandacht besteed aan de thema's intern toezicht, stakeholderoverleg,
benchmarking, klachtenvoorzieningen en het belang van een ethische code. Het
gaat dus deels om andere thema's dan bij MVO in de private sector maar ook
de insteek is anders.Uit de inventarisatie komt naar voren dat de overheid geen expliciet stimulerend
beleid voert ten aanzien van het «maatschappelijk handelen» (dat
wil zeggen sociaal, ethisch én milieubewust handelen) door uitvoeringsorganisaties
in de publieke sector. Wel krijgt – mede door de recente affaires in
het onderwijs en in de bouwsector – het onderwerp integriteit meer aandacht2. Ook is er – mede naar aanleiding van ontwikkelingen
in het bedrijfsleven (o.a. Commissie Tabaksblat) – een publieke discussie
op gang gekomen over«governance» en in het verlengde daarvan over
salarissen van bestuurders en toezichthouders in de publieke sector.7.3 Verbreding van de publieke verantwoordingIn deze paragraaf worden de ontwikkelingen en onderzoeksbevindingen over
de verbreding van de publieke verantwoording beschreven. Daarbij wordt achtereenvolgens
ingegaan op:• Maatschappelijke verslaggeving;• Verbreding van jaarverslagen;• Assurance3 van niet-financiële
informatie;• De rol van websites bij de verantwoording.7.3.1 Maatschappelijke verslaggeving4Maatschappelijke verslaggeving is een exponent van het bredere fenomeen
«maatschappelijk ondernemen», een internationaal, zich voortdurend
ontwikkelend en in belang toenemend verschijnsel5.In juni 2001 verzocht de staatssecretaris van Economische Zaken op advies
van de Sociaal Economische Raad (SER) de Raad voor de Jaarverslaggeving om
advies uit te brengen over de mogelijkheden om maatschappelijke aspecten in
de verslaggeving van ondernemingen op te nemen. Dit leidde in september 2003
tot een Richtlijn («Richtlijn 400») en een Handreiking voor maatschappelijke
verslaglegging waarin uitdrukkelijk wordt ingegaan op het geven van informatie
over de economische, milieu en sociale aspecten van de bedrijfsvoering.In 2002 heeft de Europese Commissie een «witboek» gepubliceerd
over de maatschappelijke verantwoordelijkheid van ondernemingen. Daarin stelt
zij onder meer voor dat er medio 2004 algemeen aanvaarde richtlijnen voor
maatschappelijke verslaggeving komen.7.3.2 Verbreding van de jaarverslagenHet onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de jaarverslagen van publieke
én private organisaties leidt tot een aantal bevindingen:• Ontwikkelingen ten aanzien van maatschappelijke verslaggeving in
de private sector hebben tot dusverre weinig weerklank gevonden in de publieke
sector;• Op deelaspecten, zoals borging van informatie , informatie over
de omgang met stakeholders of verantwoording van het bestuur,
zijn goede initiatieven zichtbaar. Profilering van de eigen organisatie weegt
daarbij zwaar zoals de vele fraaie verslagen laten zien.• De dimensies «verantwoording rond de top» (dat wil
zeggen verantwoording door het bestuur en de raad van toezicht over het eigen
functioneren) en «waarborging van de verantwoordinginformatie»
scoren nog zeer matig;• In de steekproef scoren de jaarverslagen uit de private sector
over het algemeen beter op de verschillende dimensies dan de jaarverslagen
uit de publieke sector.7.3.3 Assurance van niet-financiële informatieGoede controlestandaarden voor niet-financiële en maatschappelijke
informatie ontbreken nog. Voorlopig dient de accountant aan te sluiten bij
andere bruikbare, thans beschikbare controlestandaarden. Drie aanknopingspunten
voor assurance-opdrachten zijn1:• RAC 100 inzake assurance-opdrachten2 (NIVRA);• De toelichting op assurance-opdrachten, opgenomen in de Sustainability Reporting Guidelines (GRI)• AccountAbility 1000 Assurance Standard, Guiding Principles (Institute
of Social and Ethical Accountability, ISEA).7.3.4 WebsitesVrijwel geen van de onderzochte RWT's maakt gebruik van de meerwaarde
die internet kan bieden in de interactie met klanten en andere belanghebbenden.
De mogelijkheden van het internet worden wel gebruikt als het gaat om informatie
en dienstverlening.Slechts in enkele gevallen wordt hoogwaardige informatie aangeboden die
een stakeholder in staat stelt om zich een gedocumenteerd oordeel te vormen
over de geleverde prestaties en kwaliteit.Slechts weinig websites kennen een vorm van controle (assurance) om de
kwaliteit van informatie te borgen.7.4 Rol van de overheidDe overheid neemt een stimulerende rol op zich ten aanzien van MVO in
de private sector3 en benchmarking in de publieke
sector4. Zij stimuleerthet toepassen van kwaliteitsinstrumenten en van «maatschappelijk
verantwoord handelen» nog niet.Voor het onderdeel stakeholderdialoog geldt dat in de publieke sector
in een aantal gevallen wettelijk is vastgelegd dat de organisatie belanghebbenden
moet betrekken bij het beleid. Dit soort bepalingen is echter niet over de
gehele breedte in de publieke sector terug te vinden.7.5 SuggestiesEr vinden in de private sector belangrijke ontwikkelingen plaats met betrekking
tot «corporate governance», «maatschappelijk verantwoord
ondernemen», «maatschappelijke verslaggeving» en «assurancevraagstukken».Daarnaast worden kwaliteitssystemen en allerlei vormen van stakeholderdialoog
breed toegepast. Deze ontwikkelingen zijn deels te verklaren uit concurrentieoverwegingen.
Deels zijn zij ook een poging om het maatschappelijke vertrouwen in het bedrijfsleven
te vergroten.In de publieke sector speelt de discussie over deze onderwerpen vooralsnog
veel minder. Toch zou het in de visie van de Algemene Rekenkamer de doelmatigheid
en kwaliteit van, en het vertrouwen in organisaties in de publieke sector
(waaronder RWT's) ten goede kunnen komen als ook RWT's aandacht zouden besteden
aan kwaliteitszorg, dialoog met de omgeving, governancevraagstukken en maatschappelijke
verantwoordelijkheid.In de publieke verantwoording zouden deze
elementen vervolgens terug moeten komen. Dat wil zeggen dat publieke organisaties
zich niet alleen zouden verantwoorden over financiën en prestaties, maar
ook over:• De wijze waarop zij kwaliteit (van prestaties en bedrijfsvoering)
borgen («kwaliteitszorgsystemen»);• De wijze waarop zij signalen uit de omgeving verwerken en de relatie
met belanghebbenden vormgeven («stakeholderdialoog»);• het functioneren van het bestuur en de raad van toezicht («governance»);• de wijze waarop zij maatschappelijk verantwoord handelen («maatschappelijke
verslaggeving»).Zo'n brede publieke verantwoording waarin het hele scala aan onderwerpen
in samenhang wordt belicht kan een belangrijke stimulans betekenen voor betere
bedrijfsvoering en kan bijdragen aan meer vertrouwen in het functioneren van
de RWT.Om de administratieve lastendruk te beperken en een overdaad aan verantwoording
bij zowel zenders als ontvangers te voorkómen zouden vorm en inhoud
van de verantwoording zo goed mogelijk toegesneden dienen te zijn op de informatiebehoefte
en beïnvloedingsmogelijkheden van verschillende soorten belanghebbenden1. Alleen informatie waar een belanghebbende behoefte
aan heeft én iets mee kan is zinvol.De verbreding of «vermaatschappelijking» van de publieke verantwoording
met de onderdelen «kwaliteitszorgsystemen», «stakeholderdialoog»,
«governance» en «maatschappelijk verantwoord handelen»
hoeft niet uitsluitend plaats te vinden in de vorm van (jaar)verslaglegging,
maar zou ook bijvoorbeeld via websites of via op specifieke groepen stakeholders
gerichte communicatie kunnen plaatsvinden. Essentieel is dat de belanghebbenden
op basis van de door de organisatie zelf verstrekte informatie zich goed geïnformeerd
een oordeel kunnen vormen van het functioneren van die organisatie. Het jaarverslag
blijft echter wel het belangrijkste toetsbare verantwoordingsdocument waar
het bestuur op kan worden aangesproken. Daarom is het ook belangrijk dat in
het jaarverslag alle aspecten waar een RWT zich over moet en wil verantwoorden
zijn opgenomen.Ook door derden openbaar toegankelijk gemaakte informatie2 kan– hoewel strikt genomen geen verantwoording – een functie
hebben: het stelt burgers of maatschappelijke organisaties in staat om zich
een beeld te vormen en gemotiveerd te kiezen voor de ene of voor de andere
organisatie.Welke vorm van verantwoording of openbaarmaking ook gekozen wordt, de
betrouwbaarheid en controleerbaarheid is van belang. Dat is tevens momenteel
over de gehele linie, uitzonderingen daargelaten, nog een zwakke plek. Ervaringen
in de private sector maken duidelijk dat de betrouwbaarheid van de niet-financiële
informatie in maatschappelijke jaarverslagen nog te wensen overlaat. Goede
criteria en standaardisatie ontbreken nog.8 CONCLUSIES EN AANBEVELINGENDe Algemene Rekenkamer komt op grond van haar onderzoek naar verantwoording
en toezicht bij RWT's tot de volgende conclusies en aanbevelingen.Implementatie nieuwe structuurBegin jaren negentig groeide bij de overheid het besef dat als gevolg
van het verzelfstandigen van een aantal overheidstaken bij ZBO's en RWT's
een lacune in de ministeriële verantwoordelijkheid was ontstaan. Door
de toenmalige kabinetten is een reeks van activiteiten opgestart om een nieuwe
structuur van verantwoording en toezicht tot stand te brengen die wel aan
de eisen zou voldoen. In haar derde rapport over verantwoording en toezicht
bij RWT's gaf de Algemene Rekenkamer aan de invoering van deze instrumenten
met belangstelling tegemoet te zien.De val van het kabinet Balkenende I en de formatie van het kabinet Balkenende
II luidden een periode in van herbezinning op de hoeveelheid en de mate van
gedetailleerdheid van regelgeving. Als gevolg van deze herbezinning heeft
een aantal ontwikkelingen vertraging opgelopen.De Algemene Rekenkamer is met het kabinet van mening dat de overheid bij
het inrichten van het bestuur oog moet hebben voor administratieve lasten.
Zij signaleert echter dat de huidige ontwikkelingen risico's met zich meebrengen
voor de doelmatigheid van het toezicht.Het voorstel voor de Kaderwet ZBO's is aangehouden.
Hierdoor moeten bepalingen voor toezicht en verantwoording nu per RWT/ZBO
in de eigen instellingswetten geregeld worden.Het zittende kabinet heeft het voornemen het wetsvoorstel Markt en Overheid in te trekken en bezint zich op alternatieve wetgeving
om de scheiding tussen publieke en private gelden te regelen.De Algemene Rekenkamer constateert dat de activiteiten binnen het Referentiekader Mededeling bedrijfsvoering, gericht op
een uniform toezicht op RWT's en ZBO's, zijn stopgezet. Als gevolg daarvan
kan sprake zijn van een toename van de administratieve lasten bij RWT's en
ZBO's.Het voorstel voor de eerste wijziging op de Comptabiliteitswet 2001 is
in september 2003 door de Eerste Kamer aangenomen en zal bij Koninklijk Besluit
in werking treden. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer
heeft de minister van Financiën toegezegd dat de universiteiten en de
hogescholen buiten de AMvB zullen vallen die RWT's onder de werking van deze
wet brengt.De Algemene Rekenkamer constateert dat als gevolg van de kabinetswisselingen
de evaluaties met betrekking tot RWT's en ZBO's nog niet van de grond zijn
gekomen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om actief te werken aan een doelmatige
set van wet- en regelgeving. Doelmatig wil zeggen dat een rationele afweging
moet worden gemaakt tussen noodzakelijke regels en de daarmee gepaard gaande
administratieve lasten. Om dat te bereiken dient het kabinet te bewerkstellingen
dat:• eerst het beleid volgens de regels uitgevoerd wordt;• daaruit evaluatie-informatie verkregen wordt;• zodat op basis van die informatie rationeel gecorrigeerd kan worden.De Algemene Rekenkamer beveelt daarom het kabinet aan het afgelopen jaren
ingezette werk af te maken en zorg te dragen voor een goede uitvoering van
het ontwikkelde kader.De Algemene Rekenkamer ziet de plannen van het kabinet in het kader van
de operatie «modernisering overheid» met belangstelling tegemoet,
evenals de uitkomsten van het IBO naar ZBO's. Zij hoopt dat dit IBO kan bijdragen
aan een doelmatige balans tussen regelgeving en eigen verantwoordelijkheid.Informatie over RWT's in begroting en jaarverslagTen aanzien van de informatie over RWT's in de begrotingen constateert
de Algemene Rekenkamer dat een belangrijke stap voorwaarts is gemaakt, maar
dat er nog een aantal kanttekeningen te plaatsen is. De ministeries hebben
grotendeels uitvoering gegeven aan de rijksbegrotingsvoorschriften inzake
de bijlagen over RWT's in de begroting 2004, maar bij vijf ministeries ontbreken
nog gegevens. Bij twee ministeries komt dit omdat zij van mening zijn dat
de betreffende organisaties geen RWT's zijn, waar de Algemene Rekenkamer die
wel als RWT's beschouwt. In de RWT-bijlagen is vrijwel geen informatie over
de inkomsten uit premies en tarieven van RWT's te vinden.De Algemene Rekenkamer is van mening dat voor het geven van een volledig
beeld van het financieel belang van de RWT-sector per ministerie, de bijlage
over RWT's ook een overzicht van de inkomsten uit premies en tarieven moet
bevatten. De Algemene Rekenkamer beveelt de ministeries dan ook aan deze gegevens
op te nemen en beveelt de minister van Financiën aan de rijksbegrotingsvoorschriften
op dit punt aan te passen.Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan dat de voorschiften voor het
opnemen van informatie over de vermogensopbouw van RWT's tijdig tot stand
komen, zodat de ministeries in staat zullen zijn om deze voor het jaarverslag
2004 uit te voeren en de vermogensgegevens op een vergelijkbare wijze door
de ministeries gepresenteerd zullen worden.De Algemene Rekenkamer vindt dat ook de begrotingsbijdragen van andere
ministeries aan de RWT's in de bijlage over RWT's en ZBO's bij de begrotingen
en verantwoordingen moeten worden opgenomen. Zij pleit er dan ook voor de
rijksbegrotingsvoorschriften op dit punt aan te passen.Tenslotte acht de Algemene Rekenkamer het zinvol dat in de bijlage over
RWT's bij de departementale jaarverslagen de stand van zaken wordt weergegeven
van de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke gelden bij RWT's.In de afgelopen jaren heeft de Algemene Rekenkamer de Staten-Generaal
geïnformeerd over de omvang en de stand van zaken met betrekking tot
verantwoording en toezicht bij RWT's. Met de inwerkingtreding van de CW2001
is de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de informatievoorziening over
RWT's en ZBO's expliciet gelegd waar die hoort te zijn: bij de betrokken ministers.
Wel moet, om de kwaliteit van die informatie op peil te houden, althans op
hoofdlijnen, nog één en ander geregeld worden.ToezichtsvisiesDe Algemene Rekenkamer acht het van belang dat alle ministeries hun toezichtsvisie
vaststellen. In de toezichtsvisie geeft de minister expliciet aan welke keuzen
hij maakt en op welke overwegingen die keuzen zijn gebaseerd
bij het stellen van eisen aan RWT's en het inzicht dat ze daarover willen
hebben. De toezichtsvisie vormt de maatstaf waaraan de toezichtsarrangementen
moeten voldoen. Vaststelling van de toezichtsvisie verhoogt de ordelijkheid
en controleerbaarheid van het toezicht.De Algemene Rekenkamer ziet vooruitgang op het gebied van de departementale
toezichtsvisies. Echter nog niet alle ministeries hebben een toezichtsvisie
vastgesteld. De Algemene Rekenkamer dringt er bij de ministers van Buitenlandse
Zaken, Justitie, Financiën en Defensie op aan hun toezichtsvisie vast
te stellen.ReviewbeleidEen belangrijk element van het toezicht op de rechtmatigheid en het financieel
beheer bij RWT's is de review. Door middel van een review beoordeelt het ministerie
of van de bevindingen en oordelen van de externe accountant van de RWT gebruik
kan worden gemaakt en of de regelgeving voldoet. De uitgangspunten voor de
reviews dienen te zijn vastgesteld in een reviewbeleid.De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke ontwikkelingen zich hebben voorgedaan
op het gebied van het reviewbeleid bij de ministeries. Zij constateert dat
er weinig vooruitgang is geboekt op dit terrein.Zij dringt aan op meer voortvarendheid bij de vaststelling van het departementaal
reviewbeleid bij de ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie, Financiën
(deels), Defensie en VROM.Kaderstellende visie op toezichtDe Kaderstellende visie op toezicht verwoordt
de kabinetsvisie op toezicht. Rijksbreed is een evaluatie van toezichtsarrangementen
in gang gezet volgens de uitgangspunten van deze visie.De Algemene Rekenkamer is bezorgd over voortgang van dit evaluatietraject.
Slechts twee ministeries hebben zowel een planning als het voornemen alle
toezichtsarrangementen in de evaluatie te betrekken. Zeven ministeries blijken
vooralsnog niet van plan te zijn om alle toezichtsarrangementen in de evaluatie
te betrekken. Daarnaast hebben zes ministeries nog geen planning opgesteld.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de evaluatie nu beperkter wordt dan
werd beoogd. Daardoor bestaat de mogelijkheid dat veel toezichtsarrangementen
voor RWT's buiten beschouwing zullen blijven.De Kaderstellende visie op toezicht is een
kabinetsvisie en bevat dus bindende normatiek voor het toezicht. De ministers
dienen zich er daarom van te verzekeren dat hun toezichtsarrangementen aan
deze normen voldoen. Een beperkte invulling van de evaluaties van toezichtsarrangementen
kan bovendien ongunstig zijn voor de doelmatigheid van het beleid en het toezicht.
Als het kabinet tot een doelmatiger balans van regels en eigen verantwoordelijkheid
op het gebied van toezicht wil komen, heeft het informatie nodig over de wijze
waarop thans het kabinetsbeleid ten aanzien van toezicht uitgevoerd wordt
en waar eventuele ondoelmatigheden in regels of uitvoering zitten.De Algemene Rekenkamer beveelt het kabinet aan alsnog alle toezichtsarrangementen
in het evaluatietraject te betrekken en hiervoor een concrete planning vast
te stellen.Raden van toezichtDe Algemene Rekenkamer beveelt aan de raad van toezicht zo samen te stellen
dat de onafhankelijkheid van de raad optimaal gewaarborgd is. De veelvoorkomende
wettelijke bepaling dat een lid van de raad functioneert «zonder last
of ruggespraak» onderstreept dit. Het verschijnsel dat leden soms
een bepaald(e) belang(engroep) vertegenwoordigen in de raad, is hiermee in
tegenspraak.De Algemene Rekenkamer benadrukt dat een raad van toezicht een bijdrage
levert aan een goed bestuur (governance) van een RWT en niet bedoeld is als
toezichthouder namens de minister.De Algemene Rekenkamer beveelt aan dat de verantwoordelijke minister en
de raad van toezicht afspraken maken over de wijze waarop de raad van toezicht
verantwoording aflegt. Zij dringt er dan ook op aan om algemeen geldende richtlijnen
op te stellen voor de inhoud, de vorm en de frequentie van de verantwoording
door de raden van toezicht aan de ministers. De wijze waarop ministers hun
relatie met de raden van toezicht hebben vormgegeven is niet eenduidig en
daardoor niet transparant. Zo ontbreken voor zes van de twaalf onderzochte
RWT's bepalingen of afspraken over de wijze waarop de raad van toezicht verantwoording
aflegt aan de minister.Uit het onderzoek blijkt dat de meeste raden van toezicht geen rol spelen
in het verticale toezicht van de minister. Uit de inventarisatie blijkt echter
ook dat soms de praktijk niet overeenstemt met hetgeen schriftelijk is vastgelegd
omtrent de relatie. Wanneer taken en verantwoordelijkheden niet eenduidig
zijn vastgelegd, lijkt niemand aanspreekbaar te zijn. Het risico bestaat dat
er dan gaten in het toezicht vallen.De Algemene Rekenkamer beveelt aan op dit punt van de relatie eenduidigheid
te creëren, in de toezichtsvisie dan wel in andere schriftelijke afspraken.RechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer is van mening dat verantwoording nodig is over
de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke middelen door RWT's.
Rechtmatig wil zeggen: in overeenstemming met de wettelijke voorschriften
die hieraan zijn gesteld. De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de ministers
zich inspannen tot het bewerkstelligen van verantwoordingen over de rechtmatigheid
bij RWT's.Zij constateert rijksbreed vooruitgang op het gebied van de verantwoording
over de rechtmatigheid, zowel kwantitatief (aantallen RWT's) als kwalitatief.
Bij vrijwel alle RWT's lopen acties gericht op het verkrijgen van zekerheid
over de rechtmatigheid van de inning en besteding van de gelden.Wel meent de Algemene Rekenkamer dat ten aanzien van de resterende RWT's
waar nog geen (afdoende) zicht op de rechtmatigheid bestaat een meer voortvarende
aanpak vereist is.In zijn reactie van februari 2004 op dit rapport gaf de minister van Financiën
aan van alle ministers de toezegging te hebben dat voor alle RWT's uiterlijk
over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring zal worden ontvangen
tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig is.Verder beveelt de Algemene Rekenkamer aan om bij de overheid tot een meer
uniforme formule voor het rechtmatigheidsoordeel te komen door in het oordeel
naast een aanduiding van de meest relevante materiewetten ook een verwijzing
naar «overige relevante wet- en regelgeving» op te nemen.PrestatiesDe Algemene Rekenkamer vindt het belangrijk dat de RWT's zich verantwoorden
over hun prestaties en bereikte effecten. Gezien de rol van RWT's in de uitvoering
van beleid, hebben ministers deze informatie nodig om zich over hun beleid
te kunnen verantwoorden. Vanaf het begrotingsjaar 2004 moeten de ministers
substantieel gebruik maken van prestatiegegevens van RWT's in begroting en
jaarverslag.In haar onderzoek constateert de Algemene Rekenkamer dat er bij veel ministeries
en RWT's gewerkt wordt aan het verbeteren van de kwaliteit van de informatie
over prestaties. De Algemene Rekenkamer dringt er bij de ministers wel op
aan de nodige maatregelen te nemen opdat zij tijdig in staat zullen zijn van alle (sectoren van) RWT's relevante informatie in hun
begroting en verslag op te nemen. Met name de ministeries van Justitie, VROM
en LNV lijken de tijdslimiet niet te gaan halen.Een verdiepend onderzoek bij vijf ministeries leverde de volgende aandachtspunten
op bij het werken aan het verbeteren van de kwaliteit van de informatie over
prestaties van RWT's:• de aansluiting van de verantwoording van de RWT op de door het
ministerie gevraagde informatie;• de benutting van de informatie voor het toezicht op de RWT;• de waarborging van de betrouwbaarheid en validiteit van de informatie
over prestaties.BedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer deed een verkennend onderzoek naar de verantwoordelijkheid
van de minister voor de bedrijfsvoering bij een RWT.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister op relevante onderdelen
inzicht moet hebben in de bedrijfsvoering van RWT's.De minister moet nagaan welke onderdelen van de bedrijfsvoering van belang
zijn voor het waarborgen van:• de rechtmatigheid van de inningen en bestedingen;• de continuïteit van de te leveren prestaties;• het publiek belang.De Algemene Rekenkamer voorziet op grond van de huidige stand van zaken
dat weinig ministers in 2005 in staat zullen zijn de Tweede Kamer inzicht
te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering van hun RWT's op relevante
onderdelen op orde is.Geconstateerd is dat er op het gebied van het toezicht op de bedrijfsvoering
van RWT's nog veel moet gebeuren. Er wordt nog onvoldoende aansluiting gezocht
met de ministeriële verantwoordelijkheid voor bepaalde aspecten. De visies
die zijn onderzocht hebben weinig of geen aandacht voor belangrijke uitgangspunten,
zoals een expliciete risicoanalyse, de continuïteit van de te leveren
prestaties (taakuitvoering) en het publiek belang.De ministers maken vrijwel geen gebruik van de mededeling bedrijfsvoering.Het Kadaster is één van de instellingen1 die vooroplopen op het terrein van publieke verantwoording over de
bedrijfsvoering. Deze positieve ontwikkeling kan een voorbeeld zijn voor de
andere ministeries en RWT's.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister in ieder geval een
goed toezicht moet uitoefenen op die aspecten van de bedrijfsvoering die van
belang zijn voor zijn ministeriële verantwoordelijkheid. Een mededeling
bedrijfsvoering kan naar de mening van de Algemene Rekenkamer daar een doelmatig
instrument voor zijn.Op dit punt maakt de Algemene Rekenkamer zich zorgen. De opheffing van
de werkgroep toezicht op bedrijfsvoering ZBO's ligt in de lijn van de huidige
trend tot deregulering en vermindering van de administratieve lasten, maar
de Algemene Rekenkamer vindt dat dit voor de ontwikkeling van doelmatig toezicht
niet zonder risico's is. Het gevaar is aanwezig dat elk departement opnieuw
het wiel gaat uitvinden. De RWT's, die relaties met meer departementen hebben,
kunnen de komende jaren geconfronteerd worden met de verschillende visies
en aanpakken van de ministeries. Dit kan een verhoging van administratieve
lasten tot gevolg hebben. De Algemene Rekenkamer dringt er bij het kabinet
op aan bij de herbezinning op de hoeveelheid regels de doelmatigheid van het
toezicht te bevorderen.Verbreding publieke verantwoordingDe kwaliteit van de prestaties en de doelmatigheid van het handelen van
RWT's kunnen op vele manieren worden geborgd. Het vertrouwen in de publieke
sector kan op vele manieren worden bevorderd. Extern toezicht en publieke
verantwoording over rechtmatigheid en prestaties spelen hierbij een belangrijke
rol.De Algemene Rekenkamer maakte een inventarisatie van manieren waarop organisaties
in de publieke èn private sector gebruik maken van kwaliteitsinstrumenten,
interactie met belanghebbenden aangaan en zich verantwoorden over bestuur,
organisatie en beleid. Zij betrok hierbij onder meer de ontwikkelingen in
de private sector met betrekking tot «corporate governance», «maatschappelijk
verantwoord ondernemen», «maatschappelijke verslaggeving»
en «assurancevraagstukken».In de visie van de Algemene Rekenkamer zou het de kwaliteit van en het
vertrouwen in organisaties in de publieke sector ten goede komen als ook RWT's
in hun publieke verantwoording aandacht besteden aan kwaliteitszorg, dialoog
met de omgeving, governancevraagstukken en maatschappelijke verantwoordelijkheid.Om de administratieve lastendruk te beperken en een overdaad aan verantwoording
bij zowel zenders als ontvangers te voorkómen, zouden vorm en inhoud
van de verantwoording zo goed mogelijk toegesneden dienen te zijn op de informatiebehoefte
en beïnvloedingsmogelijkheden van verschillende soorten belanghebbenden.
Essentieel is dat de belanghebbenden op basis van de door de organisatie verstrekte
informatie zich goed geïnformeerd een oordeel kunnen vormen van het functioneren
van die organisatie. Het jaarverslag blijft echter wel het belangrijkste toetsbare
verantwoordingsdocument waar het bestuur op kan worden aangesproken. Daarom
is het ook belangrijk dat in het jaarverslag alle aspecten waar een RWT zich
over moet en wil verantwoorden zijn opgenomen.Standaardisatie en goede criteria voor het toetsen van niet-financiële
informatie in maatschappelijke jaarverslagen ontbreken echter nog.9 REACTIE MINISTERS9.1 Reactie van de ministers van Financiën en van
Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesDe Algemene Rekenkamer vroeg de ministers van Financiën en van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties om mede namens hun collega-ministers te reageren
op het concept-rapport. De minister van Financiën reageerde mede namens
zijn ambtgenoten van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 10 februari
2004. Deze reactie wordt hieronder integraal weergegeven.«AlgemeenConform uw verzoek gaan mijn ambtgenoten van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en ik vanuit onze coördinerende verantwoordelijkheid
in op uw rapport over verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een
wettelijke taak, deel 4. Hierbij hebben wij rekening gehouden met de opmerkingen
van algemene aard die ons door andere departementen zijn aangedragen.U spreekt in dit rapport de zorg uit dat de implementatie van een doelmatige
beheersstructuur vertraging oploopt. Het kabinet is van mening dat deze conclusie
de nodige nuancering verdient. De ordening van het beleid en de regelgeving
rondom RWT's en ZBO's lijkt bij eerste aanblik vertraagd, maar de evaluatie
van het beleid (een interdepartementaal beleidsonderzoek) is eind 2003 gestart
en zal in de loop van 2004 een kabinetsstandpunt moeten opleveren. Besluitvorming
over de verdere behandeling van de Kaderwet ZBO's vindt aansluitend plaats.Uw constatering dat vanuit een streven naar «minder regels»
een aantal activiteiten in het kader van verantwoording en toezicht bij RWT's
is aangehouden of stilgevallen, doet geen recht aan de activiteiten van departementen
ter verbetering van het toezicht op en de verantwoording door organisaties
op afstand, zoals RWT's. De ordening van het toezicht op RWT's en ZBO's wordt
in toenemende mate door de ministeries zelf ter hand genomen.Dit past binnen de opvatting van mij en mijn ambtgenoten van het ministerie
van BZK dat de ministeries hier in eerste instantie zelf verantwoordelijk
voor zijn.Waar in het verleden al snel gebruik werd gemaakt van het beleidsinstrument
van gedetailleerde regelgeving, is er nu voor gekozen om binnen een vastgesteld
algemeen normenkader departementen zo veel mogelijk de gelegenheid te geven
om bij voorkeur vanuit specifieke risico-analyses te komen tot de voor het
beleidsveld meest doelmatige oplossingen.Van belang hierbij is dat RWT's niet altijd een verlengstuk zijn van de
centrale overheid. Vaak is er sprake van een verantwoordelijkheidsverdeling
tussen de centrale overheid en de bij het beleidsveld betrokken partijen.
Centraal daarbij staat de doelmatige uitvoering van het beleid door de betrokken
organisaties. Voorbeelden daarvan zijn de sociale zekerheid, de zorgsector
en het onderwijs. Door verantwoording en toezicht met betrekking tot organisaties
op afstand op het niveau van de Rijksoverheid te uniformeren wordt geen recht
gedaan aan de eigenheid van deze organisaties en de uit dien hoofde benodigde
maatwerkoplossingen. Voor uniformering benodigde gedetailleerde regelgeving
blijkt in vele gevallen te leiden tot suboptimale en dus minder doelmatige
oplossingen. Vanuit Financiën en BZK worden de departementen bij de vormgeving
van verantwoording en toezicht waar nodig ondersteund, bijvoorbeeld door bespreking
van onderwerpen in interdepartementale overlegstructuren, het organiseren
van congressen, het verspreiden van goede departementale voorbeelden, het
maken van rijksbrede overzichten en (met mate) het opstellen van handreikingen.Daarnaast constateert u dat het invoeren van het tot dusverre wel geaccepteerde
beleid door de ministeries op verschillende punten voortvarender kan. Dit
naar aanleiding van uw onderzoek naar de implementatie van wet- en regelgeving
en rijksbrede uitgangspunten. Ik wil hierbij aantekenen dat de voortgang van
de departementen moet worden bezien in het licht van de vele
inspanningen die de departementen verrichten bij het implementeren van VBTB.
Gegeven de beschikbare capaciteit moeten de departementen prioriteiten stellen.
Aangezien de wet- en regelgeving die dient als referentiekader voor uw onderzoek,
ten tijde van uw onderzoek voor een groot deel nog niet volledig geïmplementeerd
hoefde te zijn, ligt het voor de hand dat waar departementen keuzes moesten
maken, implementatie van wet- en regelgeving met betrekking tot verantwoording
en toezicht bij RWT's in een aantal gevallen een lagere prioriteit heeft gekregen.In het vervolg van deze reactie zullen aan de orde komen:1. rechtmatigheid2. toezichtvisies3. reviewbeleid4. kaderstellende visie op toezicht5. raden van toezicht en de verbreding van de publieke verantwoording6. discussie-RWT's7. informatie over RWT's in begroting en jaarverslag8. prestaties9. bedrijfsvoering10. niet-financiële informatie en de verbreding van de publieke verantwoording1. RechtmatigheidMede naar aanleiding van het vorige RWT-rapport heb ik actie ondernomen
om ervoor te zorgen dat er voor alle RWT's informatie beschikbaar is over
de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke gelden, in principe
in de vorm van een rechtmatigheidsverklaring van de desbetreffende instellingsaccountant.
Doelstelling is dat uiterlijk over het boekjaar 2005 aan deze eis is voldaan.
Hiermee komt er per RWT informatie beschikbaar over de rechtmatigheid.De informatie over de voortgang in hoofdstuk 4 en bijlage 1 van uw rapport
strookt op onderdelen niet met de informatie die ik via het toezicht op de
voortgang van de departementen heb ontvangen. U geeft aan dat in een aantal
gevallen een meer voortvarende aanpak vereist is. De ministeries hebben aan
mij gerapporteerd dat, naar het zich nu laat aanzien, conform de doelstelling
uiterlijk over het boekjaar 2005 voor alle RWT's een rechtmatigheidsverklaring
zal worden ontvangen, tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig is. In het financieel
jaarverslag van het Rijk zal ik hier meer gedetailleerd op terugkomen.2. ToezichtvisiesMet u zie ik vooruitgang op het gebied van de totstandkoming van toezichtvisies.
Deze toezichtvisies zijn of worden in een aantal gevallen geformuleerd op
departementaal niveau, en in andere gevallen op sectorniveau. U geeft aan
dat nog niet alle ministeries een toezichtvisie hebben opgesteld en dringt
erop aan toezichtvisies op te stellen. Ik teken hierbij aan dat het opstellen
van een formele toezichtvisie voor een minister niet altijd toegevoegde waarde
oplevert ten opzichte van al bestaande documenten waarin het toezicht geregeld
is. Daar waar toezichtvisies wel toegevoegde waarde hebben, zijn departementen
bezig deze op te stellen.3. ReviewbeleidU constateert dat er weinig vooruitgang is geboekt op het gebied van het
reviewbeleid bij de ministeries. Door veel departementen zijn echter de afgelopen
periode naar aanleiding van recente ontwikkelingen op dit terrein de nodige
verbeteringen aangebracht of in gang gezet, gericht op het houden van reviews
en het geven van een follow-up aan de gehouden reviews, waaronder het toepassen
van sancties. De meeste departementen beschikken inmiddels over een reviewbeleid.
Vanwege de aard en omvang van bepaalde beleidsterreinen is het niet in alle
gevallen zinvol om een afzonderlijk formeel reviewbeleid te formuleren. De
planning van reviews maakt in ieder geval deel uit van de jaarlijkse auditplanning.U verwijst naar de handreiking «Reviewbeleid als sluitstuk van goed
toezicht» en suggereert hierbij dat de aanbevelingen uit deze handreiking
moeten worden beschouwd als normen voor het reviewbeleid. Ik teken hierbij
aan dat deze handreiking bedoeld is als hulpmiddel. Het departementale reviewbeleid
is een verantwoordelijkheid van de afzonderlijke ministers. Een goed reviewbeleid
houdt rekening met departement- en/of sectorspecifieke omstandigheden. De
handreiking reviewbeleid is bedoeld ter ondersteuning van het formuleren en
evalueren van het reviewbeleid, en heeft derhalve geen verplichtend karakter.4. Kaderstellende visie op toezichtDe door u uitgesproken zorg over de voortgang en de beperktere invulling
van het traject van departementale zelfevaluaties komt mogelijk voort uit
een verschil in het domein en de focus van de implementatie van de kaderstellende
visie op toezicht enerzijds en de verwachtingen van de Rekenkamer anderzijds.
Zo ligt de aandacht van de Algemene Rekenkamer in het RWT-onderzoek op het
domein van toezicht en verantwoording op rechtspersonen met een wettelijke
taak, daar waar in de kaderstellende visie onder toezicht «de controle
op de naleving van wet- en regelgeving als ook het bestuurlijke toezicht op
medeoverheden en zelfstandige bestuursorganen» wordt verstaan.1Daarnaast richt de Algemene Rekenkamer zich specifiek op de doelen rechtmatigheid
van toezicht en verantwoording, daar waar de kaderstellende visie op toezicht
een kabinetsvisie is met kaders voor de positionering en inrichting van toezicht
met betrekking tot onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit en
zich daarmee bijvoorbeeld niet richt op (de wijze van) financieel verantwoorden.De ministeries zijn zelf verantwoordelijk voor de vormgeving van het toezicht
op rijksniveau binnen de kaders van de kaderstellende visie op toezicht en
tevens verantwoordelijk voor de planning en invulling van de evaluatie van
toezichtarrangementen, dat daarbij een middel is en geen doel op zich. De
eerstverantwoordelijke ministeries dienen zelf de mate van de inzet op de
evaluatie van de toezichtarrangementen af te wegen en rekening te houden met
de proportionaliteit.2Het ministerie van BZK heeft ten aanzien van de inrichting en positionering
van de toezichtfunctie binnen het Rijk een coördinerende rol. De minister
voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties vult deze rol op de volgende
wijze in.Ter ondersteuning van de vormgeving van het toezicht op rijksniveau heeft
BZK in afstemming met alle ministeries de checklist uit het rapport «De
ministeriële verantwoordelijkheid ondersteund» (november 1998)
uitgebreid met de in de kaderstellende visie op toezicht genoemde kritieke
aspecten van toezicht en voorzien van richtinggevende uitspraken, resulterend
in de Checklist Toezicht. Deze Checklist Toezicht wordt door de ministeries
gebruikt ter motivering van nieuwe en voor het wijzingen van bestaande toezichtarrangementen.Daarnaast heeft BZK een vervolg gegeven aan de opzet en werkwijze van
externe toetsing van zelfevaluaties met de instelling en ondersteuning van
de Ambtelijke Commissie Toezicht II (ACT II).3
De ACT II heeft tot taak het toetsen van departementale zelfevaluaties die
door de ministeries zijn aangemeld, resulterend in een advies aan de minister.4 Het is onjuist te impliceren dat «alle toezichtarrangementen,
dus inclusief alle RWT's», zullen worden getoetst door de commissie.De ministeries is verzocht voor hen relevante toezichtarrangementen aan
te dragen, waarvan de zelfevaluaties worden getoetst door een onafhankelijke
commissie, resulterend in een advies aan de minister. Deze adviezen kunnen
nuttig zijn voor de vormgeving van andere arrangementen, ook van andere ministeries,
en worden door de eerstverantwoordelijke minister met zijn of haar commentaar
aan de Tweede Kamer gezonden.In samenspraak met en onder verantwoordelijkheid van de betrokken ministers
is een planning voor de toetsing van de aangedragen departementale zelfevaluaties
opgesteld.5 De uitkomsten van deze toetsing is
input voor de evaluatie van de kabinetsvisie en de Checklist
Toezicht, die het kabinet in de vorm van een nieuwe rijksbrede visie op toezicht
uiterlijk 31 juli 2005 gereed zal hebben. De mate waarin toezichthouders op
rijksniveau aan de vernieuwde checklist voldoen, zal daarbij op systeemniveau
worden weergegeven.Tevens informeert BZK de Tweede Kamer jaarlijks over de voortgang van
de ontwikkelingen inzake het toezicht op rijksniveau. Daarbij worden o.a.
de voorziene acties voor de nabije toekomst en de afstemming rond toezicht
vermeld. Aan de hand van dit overzicht kan de specifieke invulling rond toezicht
per verantwoordelijk ministerie worden afgelezen.15. Raden van Toezicht en de verbreding van de publiekeverantwoordingMijn ambtgenoten en ik zijn de Algemene Rekenkamer erkentelijk voor de
verdieping ten aanzien van het gebruik van Raden van Toezicht en de verbreding
van publieke verantwoording. De aanbevelingen en suggesties van de Rekenkamer
zullen waar mogelijk worden betrokken bij de totstandkoming van de nieuwe
kaderstellende visie op toezicht.Het kabinet onderschrijft het belang van een doelmatig ingericht bestuur
en toezicht. In het kabinetsbrede actieprogramma «Andere Overheid»
zijn vanuit verschillende invalshoeken acties rond toezicht en handhaving
opgenomen.2 Voor wat betreft de positionering
en inrichting van de toezichtfunctie op rijksniveau, zal het kabinet in 2005
op basis van de gestarte evaluatie en de wens om de civil society een grotere
rol toe te kennen in toezichtarrangementen, een nieuwe rijksbrede visie op
toezicht presenteren.6. Discussie-RWT'sDe definitie van het begrip RWT in de Comptabiliteitswet 2001 heeft geleid
tot verschillen van mening tussen de Algemene Rekenkamer en een aantal departementen
(en hun vermeende RWT's). Met genoegen heb ik gelezen dat u verwacht dat deze
discussie binnenkort zal kunnen worden afgerond. Deze meningsverschillen bestaan
al zolang de Algemene Rekenkamer onderzoeken uitvoert naar RWT's (het eerste
RWT-rapport dateert van januari 2000: TK, 1999/2000, 26 982, nrs. 1–2).
Na het verschijnen van het rapport RWT3 zijn door mij in samenwerking met
de betrokken ministeries en medewerkers van de Rekenkamer de mogelijkheden
om te komen tot een oplossing uitvoerig verkend. Dit heeft geresulteerd in
een rijksbreed gedragen standpunt, dat ik op 16 juni 2003 aan u heb voorgelegd.
U heeft mij op 8 september geschreven nog bezig te zijn met de oordeelsvorming
over de praktische gevolgen van het rijksbrede standpunt. Momenteel ben ik
nog in afwachting van uw reactie. Zodra ik uw reactie heb ontvangen, zal worden
bezien wat de consequenties hiervan zijn voor het standpunt, waarna dit aan
de Tweede Kamer kan worden verzonden.7. Informatie over RWT's in begroting en jaarverslagU doet de aanbeveling om actief te werken aan een doelmatige set van wet-
en regelgeving en spoort het kabinet aan het afgelopen jaren ingezette werk
af te maken en zorg te dragen voor een goede uitvoering van het ontwikkelde
kader.De behoefte van de Staten-Generaal aan informatie over RWT's moet leidend
zijn bij het opzetten en toepassen van regelgeving ter zake. De Staten-Generaal
dienen naar mijn oordeel vanuit de optiek van de (controle op de) ministeriële
verantwoordelijkheid vooral voorzien te worden van informatie die het haar
mogelijk maakt die controle optimaal te kunnen uitoefenen.Daarvoor is het in het algemeen meer zinvol aan haar uitzonderingsinformatie
te verstrekken in plaats van rijksbreed uniform gestandaardiseerde informatie.
De Staten-Generaal zijn mijns inziens het best gediend met informatie over
die RWT's waarvan de taakuitoefening in kwantitatieve en kwalitatieve zin
onder de maat blijft. Op basis van zulke informatie kunnen de betrokken ministers
door de Staten-Generaal op hun toezichthoudende functie ten opzichte van de
RWT's worden aangesproken.Bij de nog uit te werken regelgeving over de te verstrekken informatie
in de departementale jaarverslagen over 2004 zal deze invalshoek worden gekozen,
juist met het oog op de doelmatigheid.U constateert dat in de bijlagen bij de departementale begrotingen vrijwel
geen informatie over de inkomsten uit premies en tarieven van RWT's te vinden
is. De aanbeveling om de rijksbegrotingsvoorschriften op dit punt aan te passen
wordt door mij niet gedeeld. Het verstrekken van die informatie kan in specifieke
situaties zinvol zijn in gevallen waarin tarieven en premies bovenmatig hoog
(blijken te) zijn en daardoor tot een meer dan noodzakelijke vermogensvorming
bij een ZBO of RWT hebben geleid of juist structureel te laag (blijken te)
zijn en tot een meer dan wenselijke aanvulling uit de rijksbegroting hebben
geleid. Deze informatie zou ik als uitzonderingsinformatie willen bestempelen.
Het verplicht stellen deze informatie standaard te verstrekken in de begrotingen
en/of de jaarverslagen van de departementen vind ik haaks staan op het streven
naar een doelmatige regelgeving.Bovendien is voor een aantal beleidsterreinen het RWT-criterium niet maatgevend
voor de informatieverstrekking. Er vindt bijvoorbeeld al uitvoerige verslaglegging
plaats over sectoren van sociale zekerheid, zorg en onderwijs. Het lijkt ons
niet doelmatig om daarvoor extra informatie in de departementale begrotingen
op te nemen.Dit geldt ook voor de onderstaande aanbevelingen dat:• informatie over de vermogensopbouw van RWT's op een vergelijkbare
wijze door ministeries moet worden gepresenteerd;• in de begrotingen en verantwoordingen van de departementen ook
de begrotingsbijdragen van andere ministeries aan de (niet-eigen) RWT's in
de bijlagen over RWT's vermeld moeten worden;• in de jaarverslagen de stand van zaken moet worden weergegeven
over de rechtmatigheid van de inning en besteding van de publieke gelden bij
RWT's.Ik overweeg om het verstrekken van dergelijke informatie alleen voor te
schrijven in die gevallen waarin die informatie voor de beoordeling door de
Staten-Generaal van het gevoerde toezichtbeleid met betrekking tot een RWT
meerwaarde heeft. Wel zal ik de ministers er op wijzen dat de door de Rekenkamer
bedoelde informatie uit hoofde van het gevoerde toezicht zinvolle informatie
is om jaarlijks over te beschikken. Dat biedt ook de mogelijkheid om incidenteel,
bijvoorbeeld op verzoek van de Staten-Generaal, relatief snel een rijksbreed
overzicht met relevante RWT-informatie op te stellen.Overigens is veel van de door de Rekenkamer genoemde informatie beschikbaar
via andere bronnen, zoals de jaarverslagen van de betrokken ZBO's en RWT's.U heeft geconstateerd dat nog niet alle ministeries de voorgeschreven
informatie in de RWT-bijlagen bij de begroting 2004 hebben opgenomen. Deze
tekortkoming verklaar ik uit het feit dat de informatie over RWT's in de begroting
2004 voor het eerst opgenomen moest worden. Ik zal hieraan bij mijn toezicht
op de begrotingsvoorbereiding 2005 speciale aandacht laten besteden.8. PrestatiesMet instemming neem ik kennis van uw constatering dat er bij veel ministeries
wordt gewerkt aan het verbeteren van de kwaliteit van de informatie over de
prestaties van RWT's.U constateert dat vier ministeries geen of nog geen formele specifieke
visie hebben ontwikkeld als het gaat om het houden van toezicht op de door
de RWT's geleverde – informatie over prestaties. De Comptabiliteitswet
schrijft niet voor dat de ministeries een dergelijke toezichtvisie moeten
ontwikkelen. Het gaat om het maken van goede afspraken met de betrokken RWT's.
Bij drie van de vier ministeries zonder een formele toezichtvisie stelt de
Rekenkamer vast dat de door de RWT's geleverde informatie gebruikt kan worden
voor toezicht en de begrotingsstukken. Voor één departement
kan dat nog niet beoordeeld worden. Met uitzondering van het laatstgenoemde
ministerie, verwacht de Rekenkamer geen problemen.Ik stel vast dat uit het onderzoek de conclusie moet worden getrokken,
dat een ministerie ook zonder een formele toezichtvisie de informatiebehoefte
over door RWT's geleverde prestaties goed kan expliciteren. Vooral wanneer
een ministerie slechts één of enkele RWT's kent, lijkt het opstellen
van een algemene formele toezichtvisie mij niet doelmatig. Het maken van goede
afspraken vergt altijd maatwerk. De constatering van de Rekenkamer dat –
bij het ontbreken van een algemene formele RWT-toezichtvisie – de specifieke
eisen, die door de ministeries aan informatie worden gesteld, kunnen variëren,
is in dat verband geen verrassing. Wanneer bedacht wordt dat ook aan informatie
over prestaties de eis van doelmatigheid moet worden gesteld, is het niet
meer dan vanzelfsprekend dat – afhankelijk van het budgettair belang,
politieke en maatschappelijke relevantie en ingeschatte bedrijfsvoeringsrisico's –
de door het ministerie gevraagde diepgang en mate van detaillering kunnen
verschillen.Bovenstaande laat onverlet dat er altijd goede afspraken moeten bestaan
over het tijdig leveren van relevante, op de stuurvraag aansluitende informatie
over prestaties. Tevens moet daarbij voldoende aandacht bestaan voor de kwaliteit
van die informatie. Het specificeren van de informatie kan naar de mening
van het kabinet het beste gebeuren aan de hand van de nagestreefde doelstellingen
van beleid. Naast een centrale coördinerende en toezichthoudende rol
voor de directies FEZ en de DAD's, is daarbij een belangrijke initiërende
rol voor de beleidsdirecties weggelegd. Zij zijn het ook die de informatie
over prestaties in eerste instantie zullen moeten gebruiken voor aansturing,
bijsturing en toezicht. Bij het specificeren van verantwoordingsinformatie
moet steeds de afweging gemaakt worden of de gevraagde informatie noodzakelijk
is voor een goed toezicht op uitvoering van beleid en (financieel) beheer.
Zo schuilt er een spanning tussen de door de Rekenkamer gestelde eis van volledigheid
en de eis van relevantie. Ook als het gaat om betrouwbaarheid moet steeds
een doelmatigheidsafweging gemaakt worden.Ik merk op dat de door u gevraagde informatie over door RWT's bereikte
effecten als zodanig niet in de Comptabiliteitswet 2001 is opgenomen. Mocht
een RWT in staat zijn de minister op doelmatige wijze te voorzien van informatie
over de beleidseffecten van hun handelen, dan zal dit onderdeel kunnen uitmaken
van de maatwerkafspraken. De verantwoordelijkheid om over voor begroting en
jaarverslag noodzakelijke effectinformatie te beschikken ligt bij de minister.9. BedrijfsvoeringIn de Rijksbegrotingsvoorschriften 2004 heb ik op laten nemen dat een
departementaal jaarverslag (en een begroting) een bedrijfsvoeringsparagraaf
moet bevatten waarin verslag wordt gedaan over de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoeringsparagraaf
geeft invulling aan de artikelen 21 en 56 uit de Comptabiliteitswet 2001 en
komt in de plaats van de mededeling over de bedrijfsvoering. In deze paragraaf
wordt ingegaan op de punten van aandacht die gedurende de uitvoering van bedrijfsprocessen
naar voren zijn gekomen. Tevens wordt ingegaan op de daarvoor te treffen verbetermaatregelen,
in voorkomend geval de punten van aandacht, zoals genoemd in de bedrijfsvoeringsparagraaf
van de begroting en indien gewenst bijzondere risico's bij bepaalde bedrijfsprocessen
en/of belangrijke kwaliteitsverbeteringen binnen de bedrijfsvoering. De bedrijfsvoeringsparagraaf
zal in elk geval betrekking moeten hebben op het financieel en materieelbeheer
en de daarvoor bijgehouden administraties.U geeft aan dat het toezicht van de minister op de bedrijfsvoering bij
RWT's een element is van (voorheen) de mededeling over de bedrijfsvoering.
In het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering wordt echter gesproken
over de tot de ministeriële verantwoordelijkheid behorende aansturing van (overige) zelfstandige organisaties. Aansturing en
toezicht zijn mijns inziens niet hetzelfde en bovendien is in het referentiekader
opgenomen dat de ministeriële verantwoordelijkheid per RWT anders is
geregeld en vastgelegd.Dit houdt in dat niet gezegd kan worden dat een minister altijd gaat over
de gehele bedrijfsvoering van een RWT. De minister is veelal niet verantwoordelijk
voor de bedrijfsvoering van een RWT zelf, maar heeft in ieder geval wel systeemverantwoordelijkheid
ten aanzien van de sturing en beheersing (i.c. aansturing) van de RWT.U bent van mening dat elke minister inzicht moet hebben in de relevante
onderdelen van de bedrijfsvoering van RWT's. Ik ben van mening dat per (cluster
van) RWT's, bijvoorbeeld aan de hand van een risico-analyse, vastgesteld moet
worden, wat de relevante onderdelen van de bedrijfsvoering zijn. Een gemeenschappelijk
kader om de relevante onderdelen van de bedrijfsvoering van de RWT te bepalen
kan daarom geen onderdeel zijn van het referentiekader. Dat dit leidt tot
verschillende visies en aanpakken per ministerie vind ik geen risico, maar
juist realistisch. Er moet hier sprake zijn van maatwerk.10. Niet-financiële informatie en de verbreding
van de publieke verantwoordingU geeft aan dat goede controlestandaarden voor niet-financiële informatie
en maatschappelijke informatie nog ontbreken. U onderstreept dit door te verwijzen
naar ervaringen in de private sector. Dit terrein is momenteel volop in ontwikkeling.
Accountants anticiperen al op de verbreding van de verantwoording. Zo hebben
de grote accountantskantoren en het IODAD een geïntegreerde controleaanpak
die geschikt is voor de controle van niet-financiële informatie.De minister van Financiën, mede namens de ambtgenoten van BZK»9.2 Reacties overige ministersNaast hun bijdrage aan de gecoördineerde reactie via de ministers
van Financiën en BZK op de onderwerpen van het algemeen deel van het
rapport, gingen de ministers van BZK, VROM en SZW in op de evaluatie van toezichtsarrangementen.
Zij gaven aan inmiddels wel een planning te hebben voor de evaluatie van de
toezichtsarrangementen volgens de uitgangspunten van de Kaderstellende visie op toezicht.10 NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER10.1 InleidingIn zijn reactie, die hiervoor is opgenomen, behandelt de minister van
Financiën, mede namens zijn ambtgenoten van het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, een aantal punten, waarop de Algemene Rekenkamer
hierna ingaat.10.2 AlgemeenDe Algemene Rekenkamer constateert dat in de reactie van de minister een
beeld van haar opvattingen wordt geschetst dat niet in overeenstemming is
met dit rapport. Gesuggereerd wordt dat de Algemene Rekenkamer voorstander
zou zijn van uniforme gedetailleerde regels voor toezicht en verantwoording
bij alle RWT's, en dat de ministers een volledig en gedetailleerd inzicht
zouden moeten hebben in alle aspecten van het functioneren van hun RWT's.
Dit beeld is onjuist.De Algemene Rekenkamer onderschrijft de opvatting van de minister dat
verantwoording van en toezicht op RWT's gebaseerd moeten zijn op een algemeen
rijksbreed normenkader, dat vervolgens per sector nader ingevuld wordt, toegesneden
op de specifieke kenmerken van beleidsvelden en RWT's (maatwerk).De minister stelt dat «waar in het verleden al snel gebruik werd
gemaakt van het beleidsinstrument van gedetailleerde regelgeving», er
nu voor gekozen wordt om binnen een vastgesteld algemeen normenkader de departementen
zoveel mogelijk de gelegenheid te geven om hun beleidsveld in te richten.
De Algemene Rekenkamer herkent deze opvatting. Maar zij constateert dat het
thans nog ontbreekt aan zo'n compact en sluitend wettelijk vastgelegd normenkader
van algemene uitgangspunten voor verantwoording en toezicht door RWT's. Hierbij
kan worden gedacht aan algemene uitgangspunten die goede informatie aan de
Staten-Generaal garanderen over de geldstromen, prestaties en rechtmatigheid
en aan globale uitgangspunten die de eisen van het Rijk aan de RWT's uniformer
en inzichtelijker maken. Een dergelijke codificatie is een noodzakelijke voorwaarde
om te kunnen snoeien in het woud van sectorale regelingen.De Algemene Rekenkamer is het met de minister eens dat de individuele
ministers in eerste instantie verantwoordelijk zijn voor hun beleid en hun
toezicht. Dat laat echter onverlet, zoals ook uit dit rapport blijkt, dat
steun en coördinatie onontbeerlijk zijn. Ook de minister duidt daar in
zijn reactie op («interdepartementaal overleg, congressen, verspreiden
van goede voorbeelden, rijksbrede overzichten en, met mate, handreikingen»).
Juist daarom is een beperkt rijksbreed kader op hoofdlijnen, mét ruime
voorziening voor maatwerk, op zijn plaats.De minister bevestigt dat na de evaluatie van het beleid rondom ZBO's
en RWT's in de loop van 2004 een kabinetsstandpunt volgt, waarna aansluitend
besluitvorming over de verdere behandeling van de Kaderwet ZBO's plaatsvindt.
De Algemene Rekenkamer ziet de besluitvorming van het kabinet met belangstelling
tegemoet.10.3 Informatie in begroting en jaarverslagDe minister van Financiën wil de Staten-Generaal voortaan via uitzonderingsrapportages
gaan informeren over RWT's en ZBO's. De Algemene Rekenkamer plaatst vraagtekens
bij dat voornemen, met name omdat zij daarin een belemmering ziet voor een
ordelijke dechargeverlening door de Staten-Generaal. De decharge omvat immers
niet alleen de resultaatverantwoordelijkheid van de minister voor het beleid
en de begrotingsgelden, maar ook de toezichtsverantwoordelijkheid die hij
heeft voor de RWT's.In de jaarverslagen van de ministers wordt verantwoording afgelegd over
het gevoerde beleid. De taakuitvoering van RWT's draagt in hoge mate bij aan
de realisatie van beleidsdoelstellingen van de ministeries.Het uitsluitend opnemen van uitzonderingen
in de departementale jaarverslagen («taakuitvoering onder de maat»)
kan een onvolledig beeld geven aan de Staten-Generaal. Bij decharge is het
wezenlijk dat de Staten-Generaal niet afhankelijk zijn van keuzes die ministers
maken ten aanzien van het wel of niet opnemen van (verantwoordings)informatie.Ten tweede geeft de minister geen indicatie van criteria waarmee ministeries
moeten beoordelen of er sprake is van «ondermaatse» taakuitvoering.Ten derde worden bij uitzonderingsrapportages over de taakuitvoering van
RWT's alleen de negatieve uitzonderingen zichtbaar, waardoor de beeldvorming
over het veld onnodig negatief kan worden.De minister van Financiën geeft aan het niet eens te zijn met de
aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer om in de departementale jaarverslagen
standaard de informatie over de omvang van de geldstromen uit premies en tarieven
en over de omvang van de begrotingsbijdragen van andere ministeries op te
nemen. Hij vindt deze aanbevelingen haaks staan op het streven naar een doelmatige
regelgeving. Ook hier wil hij naar verslaggeving van uitzonderingsinformatie.De Algemene Rekenkamer is het eens met de minister dat de Staten-Generaal
niet (standaard) onder allerlei detailinformatie moeten worden bedolven, maar
signaleert ook hier een belemmering voor een ordelijke dechargeverlening door
de Staten-Generaal.De Algemene Rekenkamer is van mening dat publiek geld publiek verantwoord
moet worden. Zij wijst erop dat de totale omvang van de publieke geldstromen
bij de RWT's groter is dan de totale omvang van de geldstromen bij het Rijk,
exclusief de bijdragen van het Rijk aan RWT's.Voor deze omvangrijke geldstromen dragen de ministers een toezichtsverantwoordelijkheid,
die ook onderdeel uitmaakt van de dechargeverlening door de Staten-Generaal.
Dat kunnen de Staten-Generaal alleen doen als ze van de betrokken ministers
een complete verantwoording hebben gekregen met de volledige geldstromen naar
de RWT's.10.4 ToezichtsvisiesDe Algemene Rekenkamer is positief gestemd over de toename in de aandacht
voor toezichtsvisies. Zij vindt met de minister dat het niet noodzakelijk
is om per departement één document met één toezichtsvisie
op te stellen. Als het doelmatiger is kan een departement ook verschillende
toezichtsvisies hebben. Niet het middel maar het doel staat hier centraal:
het gaat erom dat de ministeries in ieder geval helder hebben vastgelegd wat
de algemene uitgangspunten zijn voor de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden
en voor de verantwoording en het toezicht bij de RWT's. Hiervoor kunnen ze
aansluiting zoeken bij de uitgangspunten die in de Kaderstellende visie op toezicht worden vermeld over het toezichtsbeleid.10.5 ReviewbeleidDe minister van Financiën geeft een vooruitgang aan in de ontwikkelingen
op het terrein van het reviewbeleid. De Algemene Rekenkamer neemt dit thans
voor kennisgeving aan. Zij ziet de rapportage in het Financieel
Jaarverslag van het Rijk 2003, met name de ontwikkelingen rondom
de in het verslag 2002 gerapporteerde aandachtspunten, met belangstelling
tegemoet.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat het niet zozeer gaat om de vraag
óf bij een ministerie reviews voorkomen (in de planning van de accountantsdienst)
maar juist om de vraag of deze op een zinvolle manier de uitvoering van het
(toezicht)beleid ondersteunen.De Algemene Rekenkamer ziet de handreiking «Reviewbeleid als sluitstuk
van goed toezicht» niet als een verplichte norm maar wel als een goed
uitgangspunt, vooral omdat de handreiking zo expliciet gericht is op de gewenste
aansluiting met het beleid.10.6 Toezicht10.6.1 Kaderstellende visie op toezichtHet verbaast de Algemene Rekenkamer dat de minister de Kaderstellende visie op toezicht niet relevant acht in het kader
van dit onderzoek. Immers in zijn reactie op het vorige RWT-onderzoek ging de minister uitvoerig in op de – bindende –
status van deze visie en op het belang van het evaluatietraject. Aangezien
de Kaderstellende visie op toezicht rijksbrede
normen bevat, dienen de ministers zich ervan te verzekeren dat de bestaande
toezichtsarrangementen voldoen aan deze normen. Veel elementen uit deze visie
komen overeen met de normen van de Algemene Rekenkamer voor toezicht op RWT's.
Zoals ten aanzien van de positionering van het toezicht, het vastleggen wat
het doel van het toezicht is, welke informatie dat toezicht moet opleveren
en hoe de informatievoorziening geregeld moet worden. De Algemene Rekenkamer
vindt derhalve dat de Kaderstellende visie op toezicht ook relevant is voor het toezicht op RWT's.De Algemene Rekenkamer heeft kennisgenomen van de jaarlijkse overzichten
rond het toezicht waarmee de minister van BZK de Tweede Kamer informeert.
Deze bevatten echter in beperkte mate informatie over ontwikkelingen in toezicht
en verantwoording bij RWT's.De Algemene Rekenkamer kan zich overigens vinden in het standpunt dat
ministeries, uit oogpunt van doelmatigheid, niet alle zelfevaluaties aan de
ACT II voorleggen, maar een selectie ervan. Ze moeten dan wel op basis van
duidelijke overwegingen geselecteerd worden.De Algemene Rekenkamer is verder van mening dat het juist nu zinvol is
om de toezichtsarrangementen rond ZBO's en RWT's in deze evaluaties te betrekken,
omdat het kabinet een standpunt over verzelfstandigde organisaties voorbereidt.
De Algemene Rekenkamer ziet de evaluaties van de Kaderstellende
visie op toezicht en van de Checklist toezicht, en de daaruit volgende nieuwe kabinetsvisie op toezicht met belangstelling
tegemoet.10.6.2 Raden van toezichtIn zijn reactie geeft de minister aan de aanbevelingen en suggesties over
de raden van toezicht waar mogelijk te betrekken bij de totstandkoming van
de nieuwe kaderstellende visie op toezicht, voorzien in 2005. De Algemene
Rekenkamer gaat er van uit dat dit herziene kabinetsstandpunt duidelijkheid
zal verschaffen over de rol van de bij wet ingestelde raden van toezicht binnen
het ministeriële toezicht.10.7 RechtmatigheidIn zijn reactie geeft de minister aan dat alle ministeries inmiddels gerapporteerd
hebben dat ze uiterlijk over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring
bij de verantwoordingen van alle RWT's zullen ontvangen, tenzij dit aantoonbaar
ondoelmatig is. De Algemene Rekenkamer heeft al in dit rapport aangegeven
verheugd te zijn over het initiatief en ziet de realisatie daarvan met belangstelling
tegemoet.10.8 PrestatiesDe Algemene Rekenkamer is het met de strekking van de reactie van de minister
eens dat een ministerie ook zonder een formele toezichtsvisie de informatiebehoefte
over te leveren en geleverde prestaties goed kan expliciteren. Vooral wanneer
een ministerie slechts één of enkele RWT's kent, lijkt het opstellen
van een algemene formele toezichtsvisie niet doelmatig. De Algemene Rekenkamer
wijst erop dat voor een goed toezicht op prestaties het ordelijk en controleerbaar
vastleggen van de informatiebehoefte onontbeerlijk is.De minister meent dat er een spanning schuilt tussen de door de Algemene
Rekenkamer gestelde eis van volledigheid en de eis van relevantie. De Algemene
Rekenkamer verstaat onder relevantie van de prestatiegegevens: relevant vanuit
de optiek van de wettelijke taak, waarbij volledigheid, diepgang, actualiteit
en tijdigheid de beoordelingscriteria zijn. Onder volledigheid wordt verstaan
dat het beleid voldoende wordt afgedekt met prestatiegegevens.10.9 BedrijfsvoeringDe minister geeft in zijn reactie terecht aan dat elke minister inzicht
moet hebben in de relevante onderdelen van de bedrijfsvoering van RWT's en
dat daarbij een risico-analyse per (cluster van) RWT('s) moet uitmaken wat
de relevante onderdelen van de bedrijfsvoering zijn. Hiermee sluit de minister
aan op de visie van de Algemene Rekenkamer.De minister is het echter niet eens met de stelling van de Algemene Rekenkamer
dat een gemeenschappelijk kader behulpzaam zou kunnen zijn bij het bepalen
van de relevante onderdelen van de bedrijfsvoering van de RWT. Dat het ontbreken
van een gemeenschappelijk uitgangspunt leidt tot verschillende visies en aanpakken
per ministerie vindt de minister geen risico, maar juist realistisch. De Algemene
Rekenkamer vindt uiteraard ook dat maatwerk is vereist. En een gemeenschappelijk
kader kan bijdragen aan meer focus en kan voorkomen dat op verschillende ministeries
het wiel opnieuw moet worden uitgevonden.DEPARTEMENTAAL DEEL11 INLEIDINGDit deel bevat de uitkomsten van de departementale onderzoeken naar de
ontwikkelingen in de verantwoording door, en het toezicht op RWT's. Naast
verdieping op rijksbrede thema's zoals informatie over prestaties, toezicht
op de bedrijfsvoering en raden van toezicht wordt in dit deel op specifieke
problematiek van de ministeries ingegaan.De beschreven ontwikkelingen betreffen de stand van zaken medio 2003.
In hun bestuurlijke reacties op de conceptrapportages zijn de meeste departementen
en RWT's ingegaan op de actuele stand van zaken. Deze reacties zijn opgenomen
in dit rapport.12 MINISTERIE VAN BUITENLANDSE ZAKENSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). Het Ministerie
van BZ kent één RWT: de Nederlandse FinancieringsMaatschappij
voor Ontwikkelingslanden (FMO).De FMO ontvangt jaarlijks uit de begroting van BZ circa € 214
miljoen. BZ beschouwt de FMO niet als een RWT. In het voorjaar 2003 heeft
het Ministerie van Financiën in overleg met het Ministerie van Buitenlandse
Zaken het initiatief genomen om een traject te starten om de machtigingswet
in te trekken. Daarna zal geen sprake meer zijn van een wettelijke taak voor
de FMO.Voor de goede orde wees de Algemene Rekenkamer in haar correspondentie
met de minister van BZ ook op het wettelijk voorgeschreven overleg dat de
betrokken minister met de Algemene Rekenkamer dient te voeren bij wijziging
van de machtigingswet.Daarnaast ziet de Algemene Rekenkamer de actualisatie van het controleprotocol,
die ervoor moet zorgen dat het beter aansluit op de in 1998 herziene overeenkomst
met de FMO, met belangstelling tegemoet.De minister van Buitenlandse Zaken geeft in zijn reactie aan dat het controleprotocol
in 2004 geactualiseerd zal worden en dat bij de vaststelling van de toekomstige
relatie tussen FMO en het Ministerie van Buitenlandse Zaken tevens aandacht
geschonken wordt aan de juridische status van het Ontwikkelingsfonds. Daarnaast
beoogt de minister de sturings- en toezichtssystemen te baseren op de VBTB-systematiek.12.1 Beschrijving van het veldDe beschreven ontwikkelingen op het beleidsterrein en in het toezicht
betreffen de stand van eind 2003. De bevindingen inzake de verantwoording
door RWT's betreffen de verantwoording over 2001 en 2002.Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken is er slechts één
RWT bekend, namelijk de Nederlandse FinancieringsMaatschappij voor Ontwikkelingslanden
(FMO). De FMO verstrekt leningen aan bedrijven en ontwikkelingsbanken om het
bedrijfsleven in ontwikkelingslanden te stimuleren in het belang van de economische
en sociale vooruitgang van deze landen. Hierin vervult de FMO een unieke rol
als ontwikkelingsbank. Jaarlijks gaat er circa € 214 miljoen van
het ministerie naar FMO, bestaande uit speciale programma's (€ 73
miljoen), ORET/MILIEV1 programma (€ 104
miljoen) en bijdrage in het Ontwikkelingsfonds (€ 37 miljoen).Tussen het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Ministerie van Financiën
en de FMO enerzijds en de Algemene Rekenkamer anderzijds bestaat al enige
jaren discussie over de RWT-status van de FMO.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de FMO als een RWT beschouwd
moet worden, omdat een machtigingswet ten grondslag ligt aan de oprichting
van deze organisatie. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de FMO bestrijden
dit. De machtigingswet is volgens het departement nooit bedoeld om wettelijke
taken aan de FMO toe te delen.In het voorjaar 2003 heeft het Ministerie van Financiën in overleg
met het Ministerie van Buitenlandse Zaken het initiatief genomen om een traject
te starten om de machtigingswet in te trekken. Deze intrekking betekent dat
er geen sprake meer zal zijn van een wettelijke taak voor de FMO. Voor de
goede orde wees de Algemene Rekenkamer in haar correspondentie met de minister
van Buitenlandse Zaken op het wettelijk voorgeschreven overleg dat de betrokken
minister met de Algemene Rekenkamer dient te voeren bij wijziging van de machtigingswet.
De betreffende bepaling is opgenomen in artikel 96 van de Comptabiliteitswet
20011.12.2 Bevindingen12.2.1 Verantwoording12.2.1.1 RechtmatigheidDe FMO brengt jaarlijks een jaarverslag en jaarrekening uit. Een externe
accountant voert hierop controle uit op grond van een controleprotocol uit
1995 dat is afgesproken tussen de FMO en het Ministerie van Financiën.Zowel over de jaarrekening 2001 als 2002 is bij de FMO een goedkeurende
accountantsverklaring afgegeven. Daarnaast is separaat een rechtmatigheidsverklaring
over 2001 en 2002 afgegeven door de externe accountant.12.2.1.2 Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslagDe minister van Buitenlandse Zaken is van plan om de verkregen kennis
en inzichten uit de projectgroep Inrichting Sturings- en Toezichtsrelaties
te benutten voor het nader invullen van de verplichtingen die voortvloeien
uit de Comptabiliteitswet 2001 en de Rijksbegrotingsvoorschriften (RBV). Deze
projectgroep werkt aan een (faciliterend) beleidskader om sturing en toezicht
op externe uitvoering van bestuurstaken in te richten en vorm te geven.Deze uitwerking zal primair betrekking hebben op de enige door het Ministerie
van Buitenlandse Zaken erkende ZBO, namelijk de stichting Nationale Commissie
voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling (NCDO).12.2.2 Toezicht12.2.2.1 Ontwikkelingen in de toezichtsvisieDe ministers van Buitenlandse Zaken en van Financiën houden toezicht
op de FMO. De Nederlandsche Bank houdt namens de minister van Financiën
toezicht op de FMO.Op het Ministerie van Buitenlandse Zaken houdt de Directie Duurzame Economische
ontwikkeling (DDE) toezicht op FMO. Het toezicht op de programma's gebeurt
voornamelijk door het beoordelen van financiële en inhoudelijke kwartaal-
en halfjaarrapportages. In het najaar 2002 is een nieuwe functionaris benoemd
voor specifiek toezicht op FMO, waardoor meer invulling aan de toezichtsfunctie
is gegeven.Een risico-doorlichting van de portefeuilles van FMO stelt DDE in staat
om concrete stappen te nemen om meer inzicht te verkrijgen in onder meer de
opbrengsten, verkregen met het publieke geld. Het bevordert de transparantie
over de kostenstructuren bij FMO. Daarnaast is in de loop van
2003 de dialoog opgestart over de relatie tussen FMO en het Ministerie van
Buitenlandse Zaken met betrekking tot het Ontwikkelingsfonds. De contractuele
afspraken zijn gemaakt tot en met 2005, waarbij het Ontwikkelingsfonds bij
beëindiging van de overeenkomst circa € 675 miljoen zal bevatten.
Het is van groot belang dat deze relatie goed en zorgvuldig wordt vormgegeven
na afloop van de lopende contractuele afspraken.De FMO heeft haar activiteiten sinds 1999 aanzienlijk uitgebreid. De belangrijke
ontwikkelingen sinds 1999 bestaan uit:• FMO heeft in mei 2000 alle aandelen van de Nederlandse Investeringsbank
voor Ontwikkelingslanden N.V. (NIO) overgenomen.• FMO voert vanaf 2002 de ORET/MILIEV en TA-OM subsidieprogramma's
uit onder mandaat van de ministers van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken.• FMO heeft per 14 februari 2002 meerjarige subsidiebeschikkingen
verkregen inzake het minst ontwikkelde landen Fonds en Nederlands Investerings
Matching Fonds.Het toezicht vanuit het ministerie is echter niet aan de extra activiteiten
aangepast. In 2003 heeft DDE activiteiten in gang gezet om het toezichtmodel
te actualiseren. Hierbij gaat het met name om de administratieve organisatie
en interne controle, de beheersing van risico's, solvabiliteitseisen en de
aard en vorm van de hiermee samenhangende rapportages.12.2.2.2 ReviewbeleidHet reviewbeleid valt primair onder de verantwoordelijkheid van de beleidsdirectie,
in dit geval DDE. Aan de hand van een controleprotocol voert de departementale
accountantsdienst van het Ministerie van Buitenlandse Zaken jaarlijks een
review uit op de werkzaamheden van de externe accountant.De minister heeft in het vorige Rekenkameronderzoek naar verantwoording
en toezicht bij RWT's toegezegd om het controleprotocol uit 1995 te actualiseren.
Dit proces zou eind 2003 zijn afgerond. Medio 2003 is echter door het ministerie
besloten om de werking van het controleprotocol uit 1995 onderdeel te maken
van de vijfjaarlijkse evaluatie van de overeenkomst tussen de staat en FMO,
waarvan de afronding in mei 2004 wordt verwacht. Derhalve zal de afronding
van de actualisering van het controleprotocol pas eind 2004 plaatsvinden.De Algemene Rekenkamer acht een tijdige actualisatieslag van groot belang,
omdat het verouderde controleprotocol niet meer aansluit op de in 1998 herziene
overeenkomst en de ontwikkelingen die erna hebben plaatsgevonden.12.2.2.3 Implementatie Kaderstellende
visie op toezichtMet het project Inrichting Sturings- en Toezichtsrelaties hoopt het ministerie
tot adequaat ingerichte sturings- en toezichtarrangementen voor zijn bestuursorganen
te komen. In 2003 is op voorstel van de werkgroep Sturing en Toezicht de beleidslijn
«BZ-bestuurszaken op afstand» vastgesteld als richtinggevend kader
voor de omgang met externe uitvoering van taken. Overigens is het ministerie
voornemens om in 2004 de NCDO aan de hand van een checklist1 door te lichten.12.3 Conclusies en aanbevelingenDe FMO heeft sinds 1999 haar activiteiten aanzienlijk uitgebreid, maar
het toezicht vanuit het ministerie is daaraan niet aangepast. In 2003 heeft
de beleidsdirectie DDE activiteiten in gang gezet om het toezichtmodel te
actualiseren. Daarnaast zijn bij die beleidsdirectie concrete acties ondernomen
om het toezicht op FMO te verstevigen.Ondanks de toezegging van de minister in het vorige Rekenkameronderzoek
naar verantwoording en toezicht bij RWT's om het controleprotocol uit 1995
te actualiseren, is dit in 2003 nog niet gebeurd. De minister heeft besloten
om deze actualisatieslag samen te laten vallen met de vijfjaarlijkse evaluatie
van de overeenkomst tussen de staat en FMO, waarvan de afronding pas eind
2004 plaatsvindt.De Algemene Rekenkamer acht een tijdige actualisatieslag van groot belang,
omdat het verouderde controleprotocol niet meer aansluit op de in 1998 tot
stand gekomen nieuwe overeenkomst en de nieuwe ontwikkelingen nadien bij FMO.12.4 Reactie ministerDe minister van Buitenlandse Zaken geeft in zijn reactie aan dat de toekomstige
sturings- en toezichtsrelatie tussen de staat en FMO mede wordt bepaald op
grond van de status van de FMO al dan niet als RWT.Verder wijst de minister erop dat in het kader van de overeenkomst 1998
de verplichting van de staat tot storting in het Ontwikkelingsfonds weliswaar
in 2005 wordt beëindigd, maar dat er sprake is een wederzijdse opzegtermijn
van 12 jaar. De buffer van 12 jaar is gericht op de borgstellings- en zekerhedenverplichtingen
van de staat ten opzichte van de FMO.Daarnaast geeft de minister aan bij de uitwerking van de toekomstige relatie
met FMO de juridische eigendomsstatus van het Ontwikkelingsfonds eenduidig
vast te leggen.De minister is het niet eens met de constatering van de Algemene Rekenkamer
dat de uitbreiding van de activiteiten van de FMO niet gepaard is gegaan met
overeenkomstige uitbreiding van het toezicht erop en wijst daartoe op bestuurlijke
rapportage afspraken tussen FMO en betrokken onderdelen van het ministerie.
Verder geeft hij aan dat inhoudelijke verdieping van informatietoelevering
mogelijk is, waarbij het doel is te komen tot vaststelling van VBTB-criteria
voor sturing en toezicht.12.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer ziet het nieuwe controleprotocol in 2004 en de
uitwerking van de toekomstige relatie van de FMO en het Ministerie van Buitenlandse
Zaken met belangstelling tegemoet.12.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht RWT'sOverzicht openstaande punten voor verantwoording en toezicht
RWT's van het Ministerie van Buitenlandse ZakenJaar van constateringOmschrijving Toezegging Toezicht 2003 BZ heeft het ontwikkelen
van een visie en beleid voor toezicht met een sluitende toezichtsketen nog
niet afgerond. De minister dient zorg te dragen voor afronding van de visie
en het beleid. Daarbij kunnen de aanbevelingen van de werkgroep Sturing en
toezicht gebruikt worden. De minister dient tevens de actualisatie van het
controleprotocol voor eind 2003 af te ronden. Op voorstel van de werkgroep Sturing en Toezicht is de beleidslijn «BZ-bestuurszaken
op afstand» in 2003 vastgesteld als richtinggevend kader voor de omgang
met externe uitvoering van taken. Medio 2003 is besloten om de werking van
het controleprotocol uit 1995 onderdeel te maken van de vijfjaarlijkse evaluatie
van de overeenkomst staat-FMO, waarvan de afronding in mei 2004 wordt verwacht.
Derhalve zal de afronding van de actualisering van het controleprotocol pas
eind 2004 plaatsvinden.13 MINISTERIE VAN JUSTITIESamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's). Ten opzichte van het vorige onderzoek constateert de Algemene
Rekenkamer dat het Ministerie van Justitie door middel van de op 1 januari
2002 ingevoerde «Regeling Uitgangspunten Financieel Economisch Toezicht
Ministerie van Justitie» een goede basis heeft gelegd voor het financieel
toezicht. De Algemene Rekenkamer waardeert het dat die regeling, uiterlijk
voor het boekjaar 2005, zal moeten leiden tot een rechtmatigheidsoordeel bij
de jaarverantwoordingen van alle RWT's. De Algemene Rekenkamer is van mening
dat voldaan wordt aan haar normen ten aanzien van de rechtmatigheid als het
departement gebruik maakt van het bij die regeling gevoegde model accountantsverklaring.Inmiddels is al een groot aantal controleprotocollen op het rechtmatigheidsaspect
aangepast. Of dat voor de verantwoordingen 2002 daadwerkelijk ook al heeft
geleid tot «meer rechtmatigheidsverklaringen» dan over 2001 is
nog niet bekend omdat de jaarverslagen op het moment van onderzoek nog niet
beschikbaar waren.Er bestaat geen departementsbrede visie over de wijze waarop de RWT's
zich publiekelijk dienen te verantwoorden over hun prestaties. Een en ander
is nu nog afhankelijk van de desbetreffende wet- en regelgeving. De Algemene
Rekenkamer beveelt aan een visie te ontwikkelen over welke gegevens over prestaties
RWT's in hun jaarverslag moeten opnemen.In de hierboven genoemde regeling staat een aantal aspecten van bedrijfsvoering
genoemd die in de verantwoording opgenomen moeten worden in de bedrijfsvoeringsparagraaf.
Hierdoor is een basis gelegd voor de beoordeling van de bedrijfsvoering bij
de RWT's.Het Ministerie van Justitie beschikt nog niet over een toezichtsvisie,
waarin de drie elementen van toezicht (informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventie) aan de orde komen. In zijn antwoord op het vorige RWT-onderzoek
(2002) stelde de minister van Justitie dat er geen behoefte is aan een algemeen
omvattende toezichtsvisie.Uit een door de Departementale Auditdienst uitgevoerd onderzoek naar het
toezicht op ZBO's/RWT's blijkt dat de reikwijdte van het toezicht over het
algemeen beperkt is ingevuld (zowel ten opzichte van de uitvoering van het
beleid als ten aanzien van het financieel-economisch toezicht) en dat het
toezicht versnipperd is.Het Ministerie van Justitie zal de organisatie van het toezicht op de
RWT's op basis van de bevindingen van bovengenoemde audit van de Departementale
Auditdienst en de bevindingen van een werkgroep, die het besturingsmodel van
het Ministerie van Justitie doorlicht, vormgeven. De besluitvorming hierover
is nog niet afgerond.Eind 2002 heeft het Ministerie van Justitie per Directoraat-Generaal coördinatoren
aangesteld, die belast zijn met het faciliteren van de uitvoering van de doorlichting
van de toezichtsarrangementen. Deze operatie is conform het kabinetsstandpunt
begin 2002 van start gegaan en moet in juli 2005 afgerond zijn.
Het ministerie deelt mee dat inmiddels een aantal regelingen is doorgelicht.
Het is nog onduidelijk of alle RWT's zullen worden doorgelicht. Daarvoor is
nog geen planning opgesteld.Uit het onderzoek blijkt dat het Ministerie van Justitie weliswaar geen
departementsbreed reviewbeleid heeft vastgesteld, maar dat de beleidsdirecties
wel reviews laten uitvoeren door de Departementale Auditdienst. Dit laat onverlet
dat de Departementale Auditdienst aanbevelingen heeft gedaan ten aanzien van
het reviewbeleid en verbeteringen heeft aangegeven. De Algemene Rekenkamer
acht het van belang dat het reviewbeleid één van de aspecten
is die in het kader van de doorlichting van toezichtarrangementen wordt meegenomen.Het geheel overziende en rekening houdend met de uitkomsten van door de
Departementale Auditdienst in 2002 en 2003 gehouden onderzoeken naar het subsidiebeheer
en het toezicht dient het Ministerie van Justitie nog werk te verrichten om
het beheer en het toezicht op de RWT's verder te verbeteren.De Algemene Rekenkamer beveelt aan de besluitvorming ten aanzien van het
toezicht en het reviewbeleid op korte termijn af te ronden.In zijn reactie deelt de minister van Justitie, mede namens de minister
voor Vreemdelingenzaken en Integratie, mee dat inmiddels besluitvorming heeft
plaatsgevonden omtrent de sturing van het toezicht. De ministers concluderen
dat daarmee hun ministerie een integrale departementale visie op toezicht
heeft.13.1 Beschrijving van het veldTen opzichte van het vorige RWT-onderzoek (2002) zijn er geen wijzigingen
opgetreden met betrekking tot het aantal RWT's. Bij het Ministerie van Justitie
zijn er 11 (clusters van) RWT's in het onderzoek betrokken.Het gaat om de volgende (clusters van) RWT's.• Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA)• Raden voor de rechtsbijstand (RRB's)• Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO)• Bureau Financieel Toezicht (BFT)• Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM)• Stichting Reclassering Nederland (SRN)• Vereniging Slachtofferhulp Nederland (SHN)• (Gezins)voogdij-instellingen (GVI's)• Haltbureaus (Halt)1• Particuliere Jeugdinrichtingen (PJI's)• Particuliere TBS-inrichtingen (PTI's)Bij het Ministerie van Justitie loopt een discussie over de status van
de Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK's).Deze organisaties voeren een wettelijke taak uit voor de minister van
Justitie op grond van de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden.
De financiering loopt echter via de AWBZ, die onder verantwoordelijkheid van
de minister van VWS valt.FPK's zijn geen zelfstandige rechtspersonen, maar onderdeel van stichtingen
Geestelijke gezondheidszorg. De verantwoordelijkheidsverdeling qua sturing
en toezicht tussen de Ministeries van VWS en van Justitie is niet helder.Er loopt nog een discussie met het Ministerie van Justitie over de RWT-status
van de Haltbureaus. Het gaat om de vraag of deze instellingen een «bij
of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen». Deze discussie is nog
gaande, maar zal naar verwachting spoedig afgerond zijn.In onderstaande tabel zijn de bijdragen van het departement in 2001 per
(cluster van) RWT opgenomen.Tabel 1 Overzicht publieke middelen (2001 in miljoenen
euro's) RWT/ClusterAantal RWT's Begrotingsbedrag COA1 1 090,2 RRB's 5 268,4 LBIO 1 4,0BFT 1 3,2 SGM 1 9,4 SRN 1 121,5SHN 1 6,6 GVI's 20 129,6 Halt 139,9 PJI's 8 76,6 PTI's 5 77,2Totaal 57 1 796,613.2 Bevindingen13.2.1 Verantwoording13.2.1.1 RechtmatigheidVerantwoording over rechtmatigheidIn deze paragraaf worden de bevindingen over de rechtmatigheid in de jaarverantwoordingen
van de RWT's over 2001 weergegeven. De jaarverantwoordingen over 2002 waren
ten tijde van het onderzoek nog niet beschikbaar.Met uitzondering van het Schadefonds Geweldsmisdrijven (SGM) en de Haltbureaus
is er voor 2001 bij de overige in het onderzoek betrokken RWT's een jaarverantwoording
met een accountantsverklaring. Bij 6 van de 43 over 2001 afgegeven accountantsverklaringen
wordt tevens een expliciet rechtmatigheidsoordeel gegeven.Het SGM bestaat uit de Commissie SGM en het secretariaat van deze commissie.
De Commissie SGM is een RWT. Het ambtelijk secretariaat van de Commissie SGM
maakt deel uit van het Ministerie van Justitie. Zowel de uitgaven van het
ambtelijk secretariaat als van de uitkeringen aan de geweldslachtoffers zijn
opgenomen in de financiële verantwoording van het departement, waarbij
de Departementale Auditdienst een rechtmatigheidsverklaring afgeeft. Door
die constructie legt niet het bestuur van de RWT, maar de minister verantwoording
af over de rechtmatige besteding van de publieke gelden.Bij alle 13 Haltbureaus is over 2001 door de accountant, conform het controleprotocol,
een verklaring bij de kwantitatieve productie gegeven. Met ingang van 2003
is er een wijziging in de financieringsstructuur doorgevoerd. Vanaf dat jaar
onderhoudt het departement alleen een subsidierelatie met de stichting Halt
Nederland. In het controleprotocol is opgenomen dat de accountant
een oordeel moet geven over de getrouwheid en de rechtmatigheid.Ontwikkelingen na 2001Op 1 januari 2002 is de «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie» ingevoerd.Deze regeling bevat uitgangspunten voor het financieel-economisch toezicht
op de door Justitie gesubsidieerde rechtspersonen met een wettelijke taak.
Deze regeling is niet van toepassing op het SGM. Ten aanzien van de accountantsverklaring
is vermeld dat naast een oordeel over het getrouwe beeld ook een oordeel over
de rechtmatigheid dient te worden gegeven.De invoering van de regeling zal derhalve zijn weerslag moeten vinden
op het door de betreffende accountant af te geven oordeel en op het per RWT
af te sluiten controleprotocol. Vastgesteld is dat inmiddels een groot aantal
controleprotocollen op het rechtmatigheidsaspect is aangepast.De minister van Justitie heeft in zijn antwoord van juli 2003 op vragen
van de minister van Financiën over dit onderwerp geantwoord dat in opzet
is gewaarborgd dat de RWT's het boekjaar 2005 (of eerder) afsluiten met een
verklaring van rechtmatigheid.Conclusie verantwoording over rechtmatigheidDe «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie», die per 1 januari 2002 is ingegaan, zal uiterlijk over
het boekjaar 2005 moeten leiden tot een rechtmatigheidsoordeel bij de jaarverantwoordingen
van alle RWT's. De Algemene Rekenkamer is van mening dat voldaan wordt aan
haar normen ten aanzien van de rechtmatigheid als het departement gebruik
maakt van het bij die regeling gevoegde model accountantsverklaring.De Algemene Rekenkamer constateert dat er over 2001 nog slechts op een
beperkte schaal sprake is van rechtmatigheidsverklaringen bij de jaarverantwoordingen
van de RWT's. Omdat de verantwoordingen over 2002 van de RWT's op het moment
van onderzoek nog niet beschikbaar waren is niet bekend of de aanpassingen
in de regelgeving hebben geleid tot meer rechtmatigheidsverklaringen over
2002.Ten aanzien van het SGM concludeert de Algemene Rekenkamer dat niet het
bestuur van die RWT zich verantwoordt over de rechtmatige besteding van de
middelen, maar de minister van Justitie. De Algemene Rekenkamer dringt erop
aan de RWT zelf de financiële verantwoording te laten afleggen.13.2.1.2 Informatie over prestatiesVisie op prestatiesEr bestaat geen departementsbrede visie met betrekking tot de wijze waarop
de RWT's zich publiekelijk verantwoorden over hun prestaties bij het uitvoeren
van de wettelijke taak. Er kon niet aangeven worden of die er wel zal komen.
Het departement gaf aan dat de wijze van verantwoorden door RWT's niet gekoppeld
is aan het departementale verantwoordingsproces. De wijze waarop nu in de
jaarverantwoordingen wordt gerapporteerd over prestaties hangt af van de wijze
waarop dit per RWT is vastgelegd in wet- en regelgeving.Naast de jaarrekening en het jaarverslag krijgt het Ministerie van Justitie
van een aantal RWT's op basis van een informatieprotocol informatie over prestaties.Informatie van de RWT's over prestatiesDe conclusie van het vorige RWT-onderzoek was dat in de jaarverantwoordingen
in het algemeen, in meer of mindere mate, informatie is opgenomen over prestaties.
Er was echter vrijwel geen aandacht voor effecten en de relatie tussen kosten
en prestaties. Door de minister de Justitie waren op dit punt geen toezeggingen
gedaan.Het beeld in de jaarverantwoordingen 2001 van de RWT's met betrekking
tot informatie over prestaties is ten opzichte van het vorige RWT-onderzoek
niet veranderd. Wel bestaan er verschillende subsidierelaties tussen RWT's
en beleidsdirecties.Conclusies informatie over prestatiesIn de jaarverantwoordingen verstrekken de RWT's weliswaar informatie over
hun prestaties, maar de relatie tussen de kosten en prestaties verdient nog
de aandacht.Daarnaast beveelt de Algemene Rekenkamer aan een visie te ontwikkelen
op de door de RWT's in hun jaarverantwoording op te nemen gegevens over prestaties.13.2.1.3 Verantwoording RWT's over
bedrijfsvoeringBevindingen rapportage over bedrijfsvoeringEvenals in het vorige RWT-onderzoek komt uit het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer naar voren dat in het algemeen de informatie over de bedrijfsvoering
in de jaarverantwoordingen 2001 beperkt inzicht geeft in de doelmatigheid
van het beheer en de organisatie van de RWT. In de verantwoording van RWT's
wordt over het algemeen wel ingegaan op een aantal aspecten van bedrijfsvoering.
Deze aspecten verschillen echter per RWT. Tot 2002 waren er voor de rapportages
ook geen algemene richtlijnen. De op 1 januari 2002 ingevoerde «Regeling
Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie»
stelt hieraan een aantal eisen. In de jaarlijkse verantwoording dient een
bedrijfsvoeringsparagraaf te worden opgenomen. Hierin dient tenminste te worden
ingegaan op:– de administratieve organisatie;– de betrouwbaarheid van de informatievoorziening;– maatregelen gericht op voorkoming van misbruik en oneigenlijk
gebruik (M&O);– de wijze van kwaliteitsborging.Voor het toezicht op de uitvoering van genoemde regeling zijn de beleidsdirecties
verantwoordelijk.Met deze regeling heeft de minister van Justitie een basis gelegd voor
de beoordeling van de bedrijfsvoering bij de RWT's. Gezien het tijdstip van
invoering had deze regeling uiteraard nog geen gevolgen voor de verantwoordingen
over 2001.Conclusie bedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer concludeert dat er in de verantwoordingen over
2001 door RWT's in het algemeen wel wordt ingegaan op een aantal aspecten
van bedrijfsvoering. Deze aspecten verschillen echter per RWT.De «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie» moet gaan leiden tot een meer gestandaardiseerde rapportage
van de RWT's over bedrijfsvoering. Bij naleving van de regeling kan het departement
zich een beeld vormen over de bedrijfsvoering van de RWT's en
hierover rapporteren in het jaarverslag van het departement.13.2.1.4 Informatie over RWT's en ZBO's
in begroting en jaarverslagOntwikkelingenDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke voorbereidingen het Ministerie
van Justitie getroffen heeft om in de begroting en het jaarverslag 2004 een
overzicht op te nemen van alle RWT's en ZBO's die onder het ministerie vallen.1 Het ministerie is van plan om zo'n overzicht in een
bijlage op te nemen. Dit zal echter geen verdiepingsbijlage zijn. Er zal per
ZBO en RWT aangegeven worden onder welk beleidsartikel de betreffende organisatie
valt. Per organisatie zal het begrotings- en gerealiseerde bedrag opgenomen
worden. Het betreft hierbij echter alleen bedragen die in de departementale
begroting en verantwoording zijn opgenomen en niet de andere publieke inkomsten
zoals premies en heffingen. Het ministerie acht het vermelden van deze publieke
inkomsten niet conform de Rijksbegrotingsvoorschriften en daarom niet van
toepassing.Wat betreft het overzicht «opbouw vermogenspositie rechtspersoonlijkheid
bezittende ZBO's en RWT's» wijst het departement erop dat deze informatie
in de huidige praktijk (veel) later beschikbaar komt (afhankelijk van de desbetreffende
subsidieregeling). Het Ministerie van Justitie gaat ervan uit dat dit probleem
zich ook bij andere ministeries voordoet. Zij zal dit vraagstuk in interdepartementaal
verband aankaarten, om uit te vinden op welke wijze aan de strekking van de
Comptabiliteitswet kan worden voldaan.ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat het ministerie in begroting en
jaarverslag 2004 aandacht zal besteden aan RWT's en ZBO's. De financiële
informatie hierbij betreft echter alleen de begrotingsbijdragen.De Algemene Rekenkamer wacht met belangstelling de uitkomst van het interdepartementaal
overleg over de opbouw van de vermogenspositie van de RWT's af.13.2.2 Toezicht op RWT's13.2.2.1 ToezichtHet Ministerie van Justitie beschikt nog niet over een toezichtsvisie,
waarin de drie elementen van toezicht (informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventie) aan de orde komen. In zijn antwoord op het vorige RWT-onderzoek
stelde de minister van Justitie dat er geen behoefte is aan een algemeen omvattende
toezichtsvisie.In april 2002 heeft de Bestuursraad van het Ministerie van Justitie het
principebesluit genomen om het toezicht op RWT's en ZBO's te versterken. Hiertoe
zal het toezicht door de toezichthoudende functie op het niveau van directeuren-generaal
worden versterkt. Ook zal worden bezien of de instelling van een onafhankelijke
Inspectie Justitie ressorterend onder de secretaris-generaal wenselijk is.In het in 2003 door de Departementale Auditdienst uitgevoerde onderzoek
«Audit toezicht ZBO's/RWT's» naar de uitwerking van het hiervoor genoemde besluit concludeert de Auditdienst dat de reikwijdte van
het toezicht over het algemeen beperkt is ingevuld (zowel ten opzichte van
de uitvoering van het beleid als ten aanzien van het financieel-economisch
toezicht) en dat het toezicht versnipperd is.Wel zijn zoals reeds eerder vermeld de uitgangspunten voor het financieel-economische
toezicht op RWT's opgenomen in de «Regeling uitgangspunten financieel-economisch
toezicht Ministerie van Justitie». Deze regeling betreft met name onderwerpen
op het vlak van begroting, tussentijdse rapportage over de uitvoering en verantwoording.
Dit toezicht is daarmee sterk financieel gericht.Het Ministerie van Justitie zal de organisatie van het toezicht op de
RWT's op basis van de bevindingen van bovengenoemde audit van de Departementale
Auditdienst en de bevindingen van een werkgroep, die het besturingsmodel van
het Ministerie van Justitie doorlicht, vormgeven. De besluitvorming hierover
is nog niet afgerond.13.2.2.2 ReviewbeleidDe baseline financieel beheer van het Ministerie van Financiën volstaat
met het noemen van de wenselijkheid van een reviewbeleid, maar geeft hier
geen aanknopingspunten voor. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat
het reviewbeleid één van de aspecten is die in het kader van
de implementatie van de baseline wordt aangepakt en dat in het kader van de
doorlichting van toezichtarrangementen ook het element review wordt meegenomen.In de door het Ministerie van Justitie uitgewerkte baseline «Normenkader
financieel beheer Justitie» is bepaald dat de subsidieverstrekker een
reviewbeleid opstelt. De beleidsdirecties zijn dan ook verantwoordelijk voor
de inhoud van het reviewbeleid.Uit het onderzoek blijkt dat het Ministerie van Justitie weliswaar geen
departementsbreed reviewbeleid heeft vastgesteld, maar dat de beleidsdirecties
wel reviews laten uitvoeren door de Departementale Auditdienst. Dit laat onverlet
dat de Auditdienst aanbevelingen heeft gedaan ten aanzien van het reviewbeleid
en verbeteringen heeft aangegeven.13.2.2.3 Implementatie Kaderstellende
visie op toezichtHet kabinet heeft een checklist ontwikkeld om de toezichtarrangementen
door te lichten om zo een goed beeld te krijgen van de structuur van het toezicht.
De departementen dienen deze checklist Toezicht in te vullen. Deze operatie
is begin 2002 van start gegaan en moet in juli 2005 afgerond zijn.In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 23 oktober 2002 heeft de minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de voortgang en de ontwikkelingen
geschetst. Over het Ministerie van Justitie wordt in deze brief onder meer
vermeld dat ten aanzien van het evaluatietraject door het ministerie voor
de korte en lange termijn een plan wordt opgesteld. Voor de kortere termijn
zal worden vastgesteld wie de betrokkenen zijn bij dit project, hoe deze zullen
worden benaderd, hoe de checklist wordt geïntroduceerd en hoe en met
wie deze lijst wordt ingevuld. Voor de langere termijn wordt geïnventariseerd
op welke wijze de RWT's en ZBO's in de evaluatie betrokken zullen
worden. Het ministerie moet nog een planning opstellen voor de komende jaren.Eind 2002 heeft het Ministerie van Justitie per directoraat-generaal coördinatoren
aangesteld, die belast zijn met het faciliteren van de uitvoering van de doorlichting
van de toezichtsarrangementen. Inmiddels is een aantal regelingen met behulp
van de checklist Toezicht doorgelicht. Het is nog onduidelijk of alle RWT's
met behulp van de checklist zullen worden doorgelicht.13.2.2.4 Raden van ToezichtBij het Ministerie van Justitie is het LBIO de enige RWT met een wettelijk
voorgeschreven raad van toezicht. Dit is vastgelegd in de Wet LBIO. De directie
van het LBIO legt over het gevoerde beleid aan de raad van toezicht verantwoording
af.De raad van toezicht ziet toe op de werkzaamheden van de directie en op
de algemene gang van zaken binnen het LBIO. Voor een aantal besluiten is de
goedkeuring van de raad van toezicht vereist, bijvoorbeeld voor het vaststellen
van de financiële begroting van het LBIO.De directie en de raad van toezicht verstrekken de minister van Justitie
desgevraagd alle voor de uitoefening van zijn taak benodigde informatie.De minister van Justitie rekent evenals de Algemene Rekenkamer de raad
van toezicht tot het interne toezicht van een RWT. Voor zijn toezicht op het
LBIO vormt de minister van Justitie dan ook op grond van de verstrekte informatie
van het LBIO (jaarplan, meerjarenbeleidsplan, periodieke verslagen, jaarverslag
en jaarrekening) zich een zelfstandig oordeel over het functioneren van het
LBIO. De minister is in zijn toezicht dus niet afhankelijk van de raad van
toezicht van de LBIO.13.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat het toezicht op de RWT's door het
Ministerie van Justitie nog beperkt en versnipperd is. Het Ministerie van
Justitie heeft nog geen algemene toezichtsvisie op RWT's ontwikkeld. Daarnaast
heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden over de organisatie van het toezicht
op RWT's.Hoewel een departementaal reviewbeleid nog ontbreekt worden op initiatief
van de beleidsdirecties wel reviews door de Departementale Auditdienst uitgevoerd.Met de doorlichting van de toezichtarrangementen bij RWT's aan de hand
van de «checklist Toezicht in het kader van de implementatie van de
kaderstellende visie op toezicht» heeft het Ministerie van Justitie
inmiddels een aanvang gemaakt. Naar de mening van de Algemene Rekenkamer dient
het ministerie nog duidelijkheid te verschaffen over de vraag of alle RWT's
in die doorlichting zullen worden betrokken.De raad van toezicht van het LBIO is belast met het intern toezicht. Het
Ministerie van Justitie vormt zich zelfstandig een oordeel over het functioneren
van het LBIO. Hij steunt voor zijn toezicht niet op de raad van toezicht.Aanbevolen wordt om de besluitvorming ten aanzien van de organisatie van
het toezicht op korte termijn af te ronden. De Algemene Rekenkamer beveelt
aan departementaal reviewbeleid te ontwikkelen.13.4 Reactie ministersDe minister van Justitie, mede namens de minister voor Vreemdelingezaken
en Integratie, wijst er nogmaals op dat het ontbreken van een departementale
toezichtsvisie niet heeft weg genomen dat er feitelijk per RWT (of groep RWT's)
op niveau van de betrokken beleidsdirectie wel sprake was van toezichtsarrangementen
waaraan een visie op toezicht ten grondslag lag. Toezicht maakt hierbij integraal
onderdeel uit van het sturingssysteem.In oktober 2003 heeft naar aanleiding van een audit van de Departementale
Auditdienst besluitvorming omtrent de sturing van het toezicht plaatsgevonden.
De versnippering van het toezicht wordt volgens de ministers aangepakt. Besloten
is dat het eerstelijns toezicht berust bij de beleidsdirecties. Het tweedelijns
toezicht op de financieel-economische aangelegenheden blijft bij de directie
Financieel-Economische Zaken. Het tweedelijns toezicht op het product wordt
bij de Departementale Auditdienst gelegd, alsook het toezicht op het integrale
systeem van toezicht. Het ministerie heeft er verder voor gekozen de gangbare
managementafspraken over product, prijs en kwaliteit alleen uit te breiden,
indien een risicoanalyse daar aanleiding toe geeft. Inmiddels heeft het ministerie
een project gestart om het toezicht in 2004 langs bovengenoemde lijn te verbeteren.
Daarin past ook de afronding met de Algemene Rekenkamer over het wel of niet
hebben van de RWT-status van enkele organisaties.In hun reacties concluderen de ministers dat hun ministerie daarmee een
integrale departementale visie heeft op toezicht en een organisatorische vormgeving
die voldoet aan de maatstaven van de Algemene Rekenkamer.De ministers nuanceren het oordeel van de Algemene Rekenkamer over het
ontbreken van een departementaal reviewbeleid door erop te wijzen dat dit
beleid – voor zover het toezicht betreft – op het niveau van de
beleidsdirecties ligt.Ook benadrukken de ministers dat de regie op de evaluatie van de toezichtsarrangementen
binnen het bovengenoemde project wordt betrokken. Justitie heeft daarbij vooralsnog
de intentie alle arrangementen te evalueren. Dit kan echter veranderen na
uitvoering van geplande risicoanalyses. Op basis daarvan is het heel goed
mogelijk dat zal blijken dat de evaluatie voor een deel zeer beperkt kan blijven.13.5 Nawoord Algemene RekenkamerUitgangspunt voor de Algemene Rekenkamer is dat de ministers dienen te
beschikken over een visie en beleid voor toezicht. In de toezichtsvisie dient
aangegeven te worden welke algemene eisen worden gesteld aan de verantwoordingen
van de RWT's, aan het toezicht door de minister en wat het toezicht dient
op te leveren. Een departementale toezichtsvisie verhoogt naar de mening van
de Algemene Rekenkamer de ordelijkheid en controleerbaarheid van het toezicht
en vormt de maatstaf waaraan de afzonderlijke toezichtsarrangementen moeten
voldoen.Een ander belangrijk element in de toezichtsketen van de ministers is
de review. Omdat aan de uitvoering van reviews bestuurlijke keuzes zijn verbonden,
is de Algemene Rekenkamer van mening dat er sprake moet zijn van een expliciete
visie. Deze visie moet zijn neergelegd in een reviewbeleid, als onderdeel
van het toezichtsbeleid.De besluitvorming over de inrichting van het toezicht bij het Ministerie
van Justitie vindt de Algemene Rekenkamer een positieve ontwikkeling. Het
toezicht op RWT's wordt door deze besluitvorming op uniforme wijze vorm gegeven.Een andere positieve ontwikkeling is dat de ministers de discussie met
de Algemene Rekenkamer over het wel of niet hebben van de RWT-status van enkele
organisaties willen afronden.13.6 Actielijst Verantwoording en ToezichtOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van JustitieJaar van constateringOmschrijving Toezegging
ministerVerantwoording2002 en 2003 Er wordt
door de RWT's verschillend gerapporteerd over de bedrijfsvoering. De Regeling
uitgangspunten financieel economisch toezicht Ministerie van Justitie geeft
voor een meer uniforme rapportering een basis. Geen toezegging    Rechtmatigheid2001 De minister van
Justitie is bezig met het ontwikkelen van een toezichtsvisie, daarvoor is
in 1999 het project Government Governance gestart. De jaarlijkse oordeelsvorming
over de rechtmatigheid en het financieel beheer van RWT's zou hierin worden
betrokken. De op 1 januari 2002 ingevoerde «Regeling
Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie van Justitie»
bevat uitgangspunten voor het financieel-economisch toezicht op RWT's. 2002, 2003 Met uitzondering
van de RRB's en BFT wordt bij de jaarverantwoordingen geen expliciet rechtmatigheidsoordeel
afgegeven. Met de Regeling uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie wordt de basis gelegd voor verstrekking van rechtmatigheidsoordelen
aan het ministerie. Uiterlijk over het boekjaar
2005 wordt, bij de verantwoordingen van alle RWT's, een rechtmatigheidsoordeel
afgegeven.      Informatie
in Begroting en Jaarverslag2003 Er bestaat geen
departementsbrede visie over de wijze waarop RWT's zich publiekelijk dienen
te verantwoorden over hun prestaties. Geen toezegging 2003 Het ministerie geeft
geen informatie over premie- en tariefsgefinancierde RWT's in de begroting.Geen toezeggingToezicht2002 en 2003 De minister
van Justitie beschikt niet over een integrale toezichtsvisie (informatieverzameling,
oordeelsvorming, interventie). Wel zijn uitgangspunten opgenomen in de Regeling
financieel economisch toezicht Ministerie van Justitie (RWT3, RWT4). De minister gaf in zijn antwoord op RWT3 aan geen behoefte
te hebben aan een algemeen omvattende toezichtsvisie.  Het toezicht is nu nog
beperkt en versnipperd.   Toezichtsarrangementen
per (groep) RWT('s) op het niveau van de betreffende beleidsdirecties zullen
worden doorgelicht en per Directoraat-Generaal komt er een plan van aanpak
om het toezicht te versterken. Er dient nog besluitvorming plaats te vinden
over de organisatie van het toezicht. In die doorlichting dient ook het reviewbeleid
te worden meegenomen. Een planning voor de doorlichting van de toezichtsarrangementen
is nog niet opgesteld (RWT4). De versnippering
wordt via een project aangepakt, evenals het gebrek aan breedte van het toezichtEr
heeft inmiddels besluitvorming plaatsgevonden omtrent de sturing van het toezicht.
De ministers concluderen dat daarmee hun ministerie een integrale departementale
visie op toezicht heeft.14 MINISTERIE VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESSamenvattingBij het Ministerie van BZK wordt het terrein van de rechtspersonen met
een wettelijke taak (RWT) gedomineerd door de 25 politieregio's. Die RWT's
beslaan meer dan 70% van de begroting van het ministerie. Op het vlak van
de rechtmatigheid, gegevens over de bedrijfsvoering en prestaties is daar
al veel bereikt.Ook ten aanzien van de rechtmatigheid bij de overige RWT's heeft het departement
de zaak grotendeels op orde. Bij 28 van de 31 RWT's worden accountantsverklaringen
inclusief rechtmatigheidsoordelen afgegeven.Inmiddels heeft het Ministerie van BZK een aantal visiedocumenten ontwikkeld
die een goede basis vormen voor «de gesloten toezichtsketen».
Op dit terrein is naar de mening van de Algemene Rekenkamer goede voortgang
gemaakt.Ten tijde van het onderzoek ging de Algemene Rekenkamer ervan uit dat
de toezichtsarrangementen in het vierde kwartaal van 2003 gereed zouden zijn.
De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat in het kader van de doorlichting
van de toezichtsarrangementen ook aandacht wordt besteed aan het departementaal
reviewbeleid. In dat verband vraagt de Algemene Rekenkamer om toe te zien
op een voortvarende ontwikkeling van een door de beleidsdirecties «gedragen»
departementaal reviewbeleid.De Algemene Rekenkamer benadrukt dat het nu vooral gaat om de nadere invulling
en met name om de goede werking. Zo dient het ministerie met de RWT's nog
nadere afspraken te maken over in de jaarverslagen op te nemen informatie
over de bedrijfsvoering en de prestaties.De minister deelde in zijn reactie mede dat hij graag gevolg geeft aan
de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om goede afspraken met RWT's te
maken ten aanzien van de informatie die het ministerie over de RWT's in de
begroting en het jaarverslag wil gaan opnemen. Verder beoogt de minister het
gehele toezichttraject af te ronden conform de Kaderstellende
visie op toezicht.14.1 Beschrijving van het veldDe Algemene Rekenkamer heeft in het kader van dit onderzoek bij het Ministerie
van BZK zeven (clusters van) RWT's geïnventariseerd. Het gaat om de in
onderstaande tabel opgenomen RWT's ofwel cluster van RWT's.Tabel RWT's bij BZK met begrotingscijfers 2001 (in miljoenen €).(Cluster van) RWT'sBegrotings-gefinancierd Niet begrotings-gefinancierd Politieregio's (25) 2 459,0 Landelijk Selectie- en Opleidingsinstituut Politie (LSOP)63,7  Nederlands Instituut voor Brandweer en Brandweerbestrijding (Nibra) 3,2  Sociale Verzekeringsbank (SVB) (remigratie regeling)* 33,6  Nederlands bureau brandweer examens (Nbbe)  1,9 Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP)  82,9 Stichting VUT-fonds Overheidspersoneel  145,9* Met ingang van 2003 is de uitvoering overgegaan naar het Ministerie
van JustitieIn haar rapport «Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met
een wettelijke taak deel 3» merkte de Algemene Rekenkamer de Stichting
ICTU (Informatie- en Communicatietechnologie Uitvoeringsorganisatie) nog aan
als een RWT. Inmiddels wordt deze door het ontbreken van een wettelijk taak
niet meer als RWT beschouwd. De stichting ICTU wordt derhalve niet verder
in het onderzoek meegenomen.14.2 Bevindingen14.2.1 Verantwoording over rechtmatigheid14.2.1.1 Politieregio'sUit het vorige RWT-rapport bleek dat alle 25 politieregio's bij hun jaarrekening
over het jaar 2000 een accountantsverklaring hadden. Het oordeel betrof zowel
het getrouwe beeld als de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdragen.Voor 2001 is het controlevoorschrift aangescherpt ten aanzien van de voorwaarden
die aan de rechtmatigheidsverklaring gesteld worden. In de verklaringen moet
sindsdien worden opgenomen dat het Besluit Comptabele regelgeving regionale
politiekorpsen (CRRP) is nageleefd. Deze zinsnede is in 22 verklaringen opgenomen.14.2.1.2 LSOPVoor de accountantscontrole van het jaar 2000 was er geen controleprotocol
beschikbaar. Vanaf 2001 zou het controleprotocol dat voor de politieregio's
wordt gebruikt ook van toepassing zijn op het LSOP. Uit de jaarverantwoording
2001 blijkt dit het geval te zijn. In de accountantsverklaring is aangegeven
dat wordt voldaan aan de geldende wet- en regelgeving voorzover deze betrekking
heeft op de toewijzing en besteding van rijksgelden.14.2.1.3 NibraBij de jaarverantwoording van het Nibra wordt naast een getrouw beeld
verklaring aangegeven dat de controle is verricht in overeenstemming met de
Regeling controle Nibra. Daarnaast wordt in het oordeel gemeld dat in de jaarrekening
is voldaan aan de wettelijke bepalingen zoals opgenomen in het Besluit Nibra.
Daardoor wordt ook de rechtmatigheid beoordeeld.Er is een nieuw Informatieprotocol opgesteld. Vanaf januari 2003 is dit
geformaliseerd door het Nibra en het Ministerie van BZK.14.2.1.4 SVBVoor het Ministerie van BZK is de wettelijke taak het uitvoeren van de Remigratieregeling. Met ingang van 2003 is de uitvoering overgegaan
naar het Ministerie van Justitie.Jaarlijks controleert de interne accountant van de SVB de rechtmatigheid
van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten en de naleving van de relevante
regelgeving en het handhavingsbeleid. Hij doet dit op basis van een controleprotocol.
De interne accountant geeft echter geen expliciet rechtmatigheidsoordeel af.14.2.1.5 NbbeNaar aanleiding van de accountantsverklaring 2000 heeft het Nbbe afgesproken
om over het jaar 2001 een rechtmatigheidsoordeel te geven. Deze afspraak is
echter niet gerealiseerd. Voor de toekomst verwacht het ministerie verbetering
met de voorschriften uit het protocol van afspraken. Het Nbbe heeft toegezegd
om de rechtmatigheidsverklaring vanaf 2002 definitief in de accountantsverklaring
op te nemen.14.2.1.6 SAIPNaast een jaarverslag legt het SAIP aan de ministers van BZK en VWS verantwoording
af over de uitvoering van een aantal regelingen en uitkeringen. In het jaarverslag
2001 is een getrouw beeld verklaring opgenomen. Door de verwijzing naar de
wettelijke bepalingen omvat het oordeel ook de rechtmatigheidseis. Ten aanzien
van de specifieke verantwoordingen is er een afzonderlijk controleprotocol.
De daarbij gegeven verklaring dekt ook de rechtmatigheid af.14.2.1.7 VUT-fondsEvenmin als over 2000 wordt bij de jaarverantwoording 2001 van het VUT-fonds
geen rechtmatigheidsoordeel gegeven. Gegeven de situatie dat het fonds in
een afbouwfase verkeert, zet het ministerie op dat punt geen actie in gang.14.2.2 Verantwoording over bedrijfsvoeringTussen de minister en de RWT dienen duidelijke afspraken te bestaan over
de reikwijdte en de diepgang van de verantwoording over prestaties, middelen
en bedrijfsvoering en die afspraken dienen te zijn vastgelegd, bijvoorbeeld
in een contract.Alle RWT's besteedden in de jaarverslagen aandacht aan diverse aspecten
van de bedrijfsvoering.14.2.3 Conclusie rechtmatigheidBij 28 van de 31 RWT's die tot het beleidsterrein van het Ministerie van
BZK zijn te rekenen, omvat de accountantsverklaring tevens de rechtmatigheid.
Bij één RWT wordt de rechtmatigheid wel in de controle betrokken,
zonder dat er een expliciet accountantsoordeel wordt afgegeven. Bij twee RWT's
tenslotte werd over 2001 alleen een getrouwheidsverklaring afgegeven. Resumerend
concludeert de Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van BZK ten aanzien
van de rechtmatigheid vrijwel geheel aan de normen voldoet.14.2.4 Informatie over RWT's en ZBO's in begroting en
jaarverslag14.2.4.1 OntwikkelingenHet Ministerie van BZK geeft aan dat er in de Rijksbegrotingsvoorschriften
(RBV) 2003 een onderscheid is tussen de informatie voor de begroting 2004
en het jaarverslag 2004. In het «Integraal draaiboek begrotingscyclus
BZK» is opgenomen dat het hierbij gaat om een nieuwe bijlage bij de
begroting. In deze bijlage neemt BZK voor de begrotingsgefinancierde RWT's
het beleidsartikel op waarin de RWT is opgenomen alsmede de daarbij behorende
raming van de bijdrage aan de RWT voor het begrotingsjaar 2004. Ook de niet-begrotingsgefinancierde
RWT's zullen in de bijlage worden genoemd.In het Jaarverslag 2004 zal het ministerie vooralsnog gegevens opnemen
over het gebruik van de bevoegdheden die de minister heeft ten aanzien van
de goedkeuring van de tarieven, de goedkeuring van de begroting en de jaarrekening
en over de opbouw van de vermogenspositie, een en ander conform de Rijksbegrotingsvoorschriften.De toezichtsarrangementen, die volgens de planning in de loop van het
vierde kwartaal 2003 beschikbaar komen, zullen zicht geven op de te leveren
informatie voor het Jaarverslag 2004.14.2.4.2 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer concludeert dat het Ministerie van BZK zich enerzijds
conformeert aan de regelgeving van de minister van Financiën en anderzijds
aan de toezichtsarrangementen. De Algemene Rekenkamer beveelt de minister
aan om goede afspraken met RWT's te maken ten aanzien van de informatie die
het ministerie over de RWT's in de begroting en het jaarverslag gaat opnemen.14.2.5 Informatie over prestaties14.2.5.1 Ontwikkeling van de visie
op prestatiesHet ministerie dient in informatieafspraken te vermelden welke gegevens
de RWT moet leveren: alleen volume- en prijsgegevens of daarnaast ook informatie
over:• de kwantiteit van de prestaties;• de kwaliteit van de prestaties en• de daaraan verbonden kostprijzen of uitvoeringskosten.Indien de RWT niet alle aspecten kan afdekken, dient de RWT te melden
of er een traject loopt waarin de ontbrekende aspecten wel worden betrokken.Het Ministerie van BZK verwacht in staat te zijn om prestatiegegevens
van de RWT's te benutten voor de begroting 2004 en voor de verantwoording
over 2004.Wel dient het departement nog verder te ontwikkelen over welke prestaties
zij geïnformeerd wil worden.14.2.5.2 Informatie van de RWT's over
prestatiesDe jaarverslagen van de politieregio's geven, op basis van de zogenoemde
Landelijke Politiebrief, informatie over prestaties op het terrein van de
landelijke beleidsthema's van de politie. Het Landelijk Kader Politie heeft
besloten de gegevens uit de politiesystemen voorlopig niet te hanteren,
maar de gegevens te putten uit systemen buiten de politie, zoals de Politie
monitor bevolking, Compas en Luris II en gegevens van het CJIB. Het ministerie
vindt dat de politie daarmee voorkomt dat discussie ontstaat over de betrouwbaarheid
van de gegevens. Over de betrouwbaarheid van de gegevens maakte de Algemene
Rekenkamer reeds opmerkingen in haar op 13 februari 2003 uitgebrachte rapport
«Zicht op taakuitvoering politie».Ook de overige RWT's vermelden gegevens over prestaties in hun jaarverslagen.
Zo geeft het jaarverslag van het LSOP inzicht in de opleidingsgegevens. Met
het NIBRA en het Nbbe zijn in 2002 en 2003 informatieprotocollen afgesloten.
Daarin zijn onder meer afspraken gemaakt over in de jaarverslagen op te nemen
prestaties. Alleen in dat van het Nbbe is ook sprake van informatie over effecten
van prestaties.De jaarverslagen van de SAIP, het VUT-fonds en de SVB verstrekken gegevens
over de uitvoering van de diverse regelingen. Het VUT-fonds en de SVB gaven
daarnaast nog inzicht in de gemiddelde uitvoeringskosten per uitkering.14.2.5.3 ConclusieDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat met name in de jaarverslagen van
de politieregio's informatie over de prestaties op het terrein van de beleidsthema's
wordt opgenomen. Ten aanzien van de overige RWT's concludeert de Algemene
Rekenkamer dat weliswaar informatie over de prestaties wordt gegeven, maar
dat nog niet wordt ingegaan op de effecten van de prestaties.14.2.6 Toezicht op RWT's14.2.6.1 Ontwikkelingen in de toezichtsvisiesIn zijn reactie op het vorige RWT-rapport deelde de minister van BZK onder
meer mee dat er een toezichtsvisie vastgesteld zou worden. In het Rapport
bij het Jaarverslag 2002 merkte de Algemene Rekenkamer op dat in mei 2002
door het Audit Committee de stuurgroep Toezicht was ingesteld. Deze had tot
taak zich te buigen over de implementatie van de regeringsnota «Kaderstellende
visie op toezicht». In september 2002 heeft de Bestuursraad de door
de stuurgroep ontwikkelde visie «Toezicht als onderdeel van de Mededeling
over de Bedrijfsvoering» vastgesteld.In reactie op het «Rapport bij het Jaarverslag 2002» heeft
de minister van BZK ten aanzien van de daarin gemelde tekortkomingen in het
toezicht medegedeeld, dat de afzonderlijke toezichtsarrangementen per (cluster
van) ZBO/RWT in het vierde kwartaal van 2003 gereed zouden zijn. Over de voortgang
daarin zou in de managementsrapportages worden gerapporteerd. Daarmee krijgen
zij een plaats in de reguliere planning- en controlcyclus.14.2.6.2 Ontwikkelingen in het reviewbeleidHet Ministerie van BZK heeft nog geen reviewbeleid vastgesteld. De minister
van BZK heeft wel gereageerd op de door het Ministerie van Financiën
opgestelde toezichtsrapportage. Hij stelde daarin dat de voortgang van een
nieuw door de beleidsdirecties «gedragen» departementaal reviewbeleid
wordt opgenomen in de werkafspraken die de secretaris-generaal met de directeuren-generaal
maakt, dan wel onderdeel uitmaakt van de managementrapportages die binnen
BZK worden gebruikt. Daarmee krijgt de voortgang een plaats in de reguliere
planning- en controlcyclus binnen BZK en zal nadere actie worden
geformuleerd en ondernomen.In de in het vorige RWT-rapport beschreven situatie dat de accountantsdienst
van het Ministerie van BZK bij een aantal (clusters) van RWT's periodiek reviews
uitvoert, is geen verandering gekomen. Wel zal de AD zijn eigen reviewbeleid
gaan herschrijven.14.2.6.3 Ontwikkelingen in het toezicht
op bedrijfsvoeringIn de eerdere vermelde nota «Toezicht als onderdeel van de mededeling
over de bedrijfsvoering» is aangegeven dat de mededeling zich naast
het kerndepartement ook uitstrekt over de ministeriële verantwoordelijkheid
behorende bij de aansturing van overige zelfstandige organisaties. Daaraan
is toegevoegd dat het daarbij gaat om ZBO's en RWT's.Het departement is van mening dat er sprake kan zijn van een «in
control» situatie over taken en diensten waarvoor bij wet de ministeriële
verantwoordelijkheid is beperkt, als het toezicht door BZK is ingericht, gepositioneerd
en werkt zoals dat in de Kaderstellende visie op toezicht wordt aangegeven.14.2.6.4 Toezicht op vermogensvormingIn een eerdere rapportage van de Algemene Rekenkamer (Vermogensvorming
bij instellingen op afstand van het rijk1 heeft
de Algemene Rekenkamer de vermogensvorming onderzocht bij instellingen die
een publieke taak uitvoeren met publiek geld. Uit het onderzoek bleek dat
beleid op het gebied van vermogensvorming in veel gevallen ontbrak of onvoldoende
was ontwikkeld. Toezicht op vermogensvorming werd hierdoor bemoeilijkt.Politieregio'sBij het Ministerie van BZK is voor de politieregio's, die ook in het hiervoor
genoemde onderzoek van de Algemene Rekenkamer waren betrokken, nagegaan of
er intussen beleid was ontwikkeld en/of regelgeving was aangepast.Eén van de taken van de in 1999 door het Ministerie van BZK ingestelde
Stuurgroep Implementatie Modernisering Politiezorg (STIMP) was om voorstellen
te doen voor gelijkwaardiger vermogensposities van de politiekorpsen.In het zogenoemde budgettair kader 2000 e.v., waarin het ministerie voorgenomen
beleid en vaststelling van het normbedrag voor de politieregio's bekend maakt,
is het resultaat van deze voorstellen opgenomen. Op basis van een aantal normen
zijn voor de korpsen de normvermogens vastgesteld. Daarbij geldt een bepaalde
bandbreedte. Naar rato van de omvang van vermogenstekorten bij de politieregio's
verstrekt het ministerie een eenmalige bijzondere bijdrage. Korpsen met een
vermogensoverschot worden voor de jaren 2001 en 2002 gekort op de algemene
bijdrage. Deze aanpassing dient via het vermogen door de korpsen te worden
verwerkt.In december 2000 is de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido)
ingevoerd. Deze wet en de bijbehorende bepalingen gelden eveneens voor de
politieregio's. Op de datum van inwerkingtreding van de Wet fido heeft de
minister van Financiën, in overenstemming met de minister van BZK en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de «regeling uitzettingen
en derivaten decentrale overheden» gepubliceerd. Uitgangspunt van de
Wet fido en de hiervoor genoemde regeling is risicobeheersing. Zo dienen de
korpsen een treasury-statuut te hebben. Uit het onderzoek van de Algemene
Rekenkamer blijkt dat in 2001 meer dan de helft van de politieregio's een
dergelijk statuut had.Daarnaast is inmiddels een aantal andere instrumenten ontwikkeld zoals
de «Harmonisatie Afschrijvingssystematiek Politie» en vanaf 2003
is de regeling «Indicatoren Vermogensbeheer Politiekorpsen» van
kracht geworden.Hiermee kunnen het toezicht op de vermogensvorming en de onderlinge vergelijkbaarheid
van de vermogens verfijnd worden.Overige RWT'sBij de overige RWT's kan het toezicht op de vorming van reserves niet
steunen op beleid of is het beleid onvoldoende ontwikkeld.14.2.6.5 Implementatie Kaderstellende
visie op toezichtIn de «Kaderstellende visie op toezicht» is een evaluatie
aangekondigd van toezichtsarrangementen. Het Kabinet heeft daartoe een checklist1 opgesteld, die gebruikt moet worden voor de zelfevaluatie
van de toezichtsarrangementen. Deze zelfevaluaties worden vervolgens ter toetsing
voorgelegd aan de Ambtelijke Commissie II. De Algemene Rekenkamer is de invulling
van dit evaluatietraject door het ministerie nagegaan.Zodra de toezichtsarrangementen gereed zijn, zal het ministerie een planning
opstellen voor de te evalueren toezichtsarrangementen. De voornemens voor
wat betreft planning, regie, monitoring van de uitvoering en coördinatie
van de uitvoering worden geïmplementeerd op basis van de Rijksbegrotingsvoorschriften
2004.14.3 ConclusiesDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat het Ministerie van BZK inmiddels
een aantal visiedocumenten heeft ontwikkeld die een goede basis vormen voor
«de gesloten toezichtsketen». Op dit terrein is naar de mening
van de Algemene Rekenkamer goede voortgang gemaakt. De Algemene Rekenkamer
benadrukt dat het nu vooral gaat om de nadere invulling en met name om de
goede werking. Wel vraagt zij nog specifieke aandacht voor het ontwikkelen
van een reviewbeleid en de planning van de evaluatie van de toezichtsarrangementen.Ten tijde van het onderzoek ging de Algemene Rekenkamer er vanuit dat
de toezichtsarrangementen in het vierde kwartaal van 2003 gereed zouden zijn.
Zij doet de aanbeveling om daarbij ook de ontwikkeling van een door de beleidsdirecties
gedragen reviewbeleid te betrekken.Ten aanzien van het inzicht in de vermogenspositie van de politieregio's
concludeert de Algemene Rekenkamer dat er inmiddels beleid en regelgeving
zijn ontwikkeld die vergelijking van de vermogenspositie mogelijk maken.14.4 Reactie ministerDe minister deelt mede dat hij graag gevolg geeft aan de aanbeveling van
de Algemene Rekenkamer om goede afspraken met RWT's te maken ten aanzien van
de informatie die het ministerie over de RWT's in de begroting en het jaarverslag
wil gaan opnemen.De minister merkt hierbij op dat vooral van de poilitieregio's, die veruit
het grootste deel van het RWT-veld van BZK uitmaken, veel informatie wordt
ontvangen. Voor het Nbbe en het Nibra zijn informatieprotocollen opgesteld
en is het toezicht geïntensiveerd.Daarnaast verstrekken de RWT's gegevens over prestaties in de eigen jaarverslagen.
Daarbij moet goed doordacht worden welke aanvullende informatie nog daadwerkelijk
benodigd is en of het voor alle organisaties noodzakelijk is in te gaan op
de effecten van prestaties.Verder wil de minister samen met de RWT's bezien of het mogelijk is de
gegevens tijdig voor de verantwoording van BZK beschikbaar te hebben.Het opnemen van prestatiegegevens van RWT's doorloopt in de BZK-verantwoording
een groeitraject dat start in de verantwoording over 2004.Verder gaat de minister in op de gesloten toezichtsketen. De minister
deelt mede dat alle toezichtgebieden met de bijbehorende ministeriële
verantwoordelijkheid zijn geïnventariseerd. De checklist behorende bij
de Kaderstellende visie op toezicht is voor alle toezichtgebieden ingevuld.
De verwachting is dat in het derde kwartaal van 2004 sprake zal zijn van vastgestelde
toezichtsarrangementen voor alle toezichtgebieden van BZK, nadat deze in de
eerste helft van 2004 zijn geëvalueerd en geconformeerd aan de Kaderstellende
visie op toezicht. In het laatste kwartaal van 2004 zal de bestaande toezichtsvisie
worden aangescherpt en hierin zal ook het reviewbeleid op de RWT's worden
opgenomen. Het ministerie beoogt met deze planning het gehele interne toezichttraject
af te sluiten.14.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister graag goede afspraken
maakt met de RWT's ten aanzien van de informatie die het ministerie in de
begroting en jaarverslag wil gaan opnemen en dat hij hiervoor reeds een aanzet
heeft gegeven voor de verantwoording 2004.Verder is de Algemene Rekenkamer verheugd dat het ministerie in 2004 beoogt
de vormgeving van het gehele interne toezichttraject af te ronden conform
de «Kaderstellende visie op toezicht».14.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezichtOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van BZKJaar van constateringOmschrijving Toezegging
ministerVerantwoording2003 Alle RWT's hebben
aandacht besteed aan diverse aspecten van bedrijfsvoering in het jaarverslag
over 2001. Verder dienen afspraken te worden gemaakt over de reikwijdte en
de diepgang van de verantwoording over prestaties, middelen en bedrijfsvoering.
Daarnaast dient in te worden gegaan op de effecten van de prestaties. De RWT's verstrekken gegevens over prestaties in de eigen
jaarverslagen. Er wordt goed doordacht welke aanvullende informatie benodigd
is en of het voor alle organisaties noodzakelijk is in te gaan op de effecten
van prestaties.Rechtmatigheid2003 Voor alle RWT's
is een rechtmatigheidsoordeel afgegeven, behalve bij de SVB, de Nbbe en het
VUT-fonds. Voor de SVB geldt een rechtmatigheidsbeschrijving en het VUT-fonds
wordt afgebouwd waardoor oordeel niet meer benodigd is.Voor de Nbbe zal over 2002 een rechtmatigheidsoordeel worden gegeven.    Informatie
in begroting en jaarverslag2003 Het jaarverslag
2004 zal informatie leveren over het gebruik van de bevoegdheden die de minister
heeft t.a.v. de goedkeuring van de tarieven, begroting, jaarrekening en opbouw
vermogenspositie.    Toezicht2002 De minister is bezig
met het vormgeven van de sturingsrelaties met ZBO's (en agentschappen). In
2001 is een checklist ingevuld waarmee de P&C instrumenten in kaart zijn
gebracht. Per toezichtgebied moet nu de checklist van het regeringsstandpunt
«Kaderstellende visie op toezicht» worden ingevuld. Deze checklists
worden door de DG's ingevuld, waarna de toezichtsvisie wordt geformuleerd. Zie 20032003 Het ministerie heeft
een aantal visiedocumenten ontwikkeld die een goede basis vormen voor «de
gesloten toezichtsketen». Er wordt nog steeds aandacht gevraagd voor
het ontwikkelen van een departementaal reviewbeleid evenals voor het gereed
hebben van de toezichtsarrangementen. Het gehele
interne toezichttraject zal worden afgesloten in 2004 met de aanwezigheid
van toezichtsarrangementen en een reviewbeleid op de RWT's.15 MINISTERIE VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAPSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).
In vergelijking met het vorige Rekenkameronderzoek naar verantwoording en
toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (2002) constateert de
Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van OCW meer inzicht heeft in de rechtmatigheid
van de inning en besteding van publieke middelen door RWT's. Ook de nadere
uitwerking van de toezichtsvisie duidt zij positief. Een belangrijk aandachtspunt
voor het komend jaar betreft de daadwerkelijke implementatie van de uitgewerkte
toezichtsvisie op directieniveau. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om maatregelen
te treffen om de coördinatie van directieoverstijgende onderwerpen te
verstevigen.Er is discussie gaande met het Ministerie van OCW over de vraag of de
voormalige rijksmusea RWT's zijn. De discussie heeft betrekking op de vraag
of deze instellingen een «bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen».
Het betreft 21 instellingen met een financieel belang van ongeveer € 80
miljoen.In het kader van dit onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer een verdiepend
onderzoek uitgevoerd naar de positie van raden van toezicht. Zij concludeert
dat de positie van de raden van toezicht van openbare universiteiten, openbare
academische ziekenhuizen en de Nederlandse Omroepstichting (NOS) verduidelijking
behoeft. De Algemene Rekenkamer beveelt aan het verbetertraject, dat voor
openbare universiteiten is ingezet, uit te breiden naar de hierboven genoemde
raden van toezicht.Tevens heeft de Algemene Rekenkamer een verdiepend onderzoek uitgevoerd
naar de verantwoording over prestaties van twee kunstenfondsen en twee wetenschappelijke
instellingen. Zij concludeert dat het ministerie bij het analyseren van de
jaarlijkse verantwoordingsdocumenten van de onderzochte instellingen nauwelijks
aandacht besteedt aan de geleverde prestaties. De Algemene Rekenkamer beveelt
aan om maatregelen te nemen om te zorgen dat verantwoordingsstukken meer integraal
worden geanalyseerd en om een oordeel op te stellen over de geleverde prestaties.In haar reactie geeft de minister aan vrijwel alle aanbevelingen over
te nemen.15.1 Beschrijving van het veldHet Ministerie van OCW kent ongeveer 2900 RWT's. Deze zijn in te delen
in drie clusters: een onderwijscluster met daarin onder andere de onderwijsinstellingen;
een cultuurcluster met daarin onder andere het omroepbestel en verschillende
stimuleringsfondsen; en een wetenschappelijk cluster met daarin de Koninklijke
Nederlandse Akademie van Wetenschappen (KNAW), de Nederlandse organisatie
voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO), de Koninklijke Bibliotheek
(KB) en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO).
Daarnaast vallen de IB-Groep, het Vervangingsfonds en het Participatiefonds
onder de verantwoordelijkheid van dit ministerie.Er is nog discussie gaande met het Ministerie van OCW over de vraag of
de voormalige rijksmusea RWT's zijn. De discussie heeft betrekking op de vraag
of deze instellingen een «bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen».
Het betreft 21 instellingen. Het financieel belang bedraagt circa € 80
miljoen (2002).De RWT's op het terrein van het Ministerie van OCW ontvangen jaarlijks
ruim € 20 miljard aan publieke middelen. Hiervan is 94% afkomstig
van rijksbijdragen, 4% van tarieven en 2% van premies.1Opzet hoofdstukDe opzet van dit hoofdstuk is als volgt. De volgende paragraaf beschrijft
op hoofdlijnen de bevindingen. In de volgende paragrafen wordt ingegaan op
de mate waarin de minister inzicht heeft in de rechtmatigheid van de bestedingen
en inningen van de RWT's en op de voortgang die het ministerie heeft geboekt
bij het vormgeven van een toereikend toezichtsbeleid. Daarna worden de resultaten
van twee verdiepende onderzoeken weergegeven, die de Algemene Rekenkamer in
2003 op het terrein van het Ministerie van OCW heeft uitgevoerd. In één
verdiepend onderzoek is de Algemene Rekenkamer nagegaan of de minister van
OCW raden van toezicht gebruikt als toezichtsinstrument. In het andere verdiepend
onderzoek is nagegaan hoe een selectie van RWT's zich verantwoordt over de
publieke taken. In dit onderzoek zijn twee kunstenfondsen en twee wetenschappelijke
instellingen betrokken. Ten slotte volgt een overzicht van de conclusies en
aanbevelingen.15.2 Bevindingen15.2.1 Inzicht in de rechtmatigheidIn het vorige onderzoek over verantwoording en toezicht bij RWT's (2002)
concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de minister van OCW bij vrijwel alle
RWT's inzicht had in de rechtmatigheid van de inning en besteding van publieke
middelen. Dit gold niet voor het Participatiefonds, het Vervangingsfonds,
het Commissariaat voor de Media, NWO, TNO en de landelijke omroepen.2In dit onderzoek is nagegaan welke vooruitgang is geboekt. NWO heeft in
haar jaarverslag over 2002 voor het eerst een rechtmatigheidsoordeel opgenomen.
Ook heeft het ministerie inzicht gekregen in de rechtmatigheid van de bestedingen
van landelijke omroepen. Dit inzicht is ontstaan doordat het Commissariaat
voor de Media, bij wie de landelijke omroepen hun jaarrekening inleveren,
hierover informatie heeft opgenomen in haar jaarverslag over 2002. Met het
Participatiefonds, het Vervangingsfonds en het Commissariaat voor de Media
heeft het ministerie afgesproken dat deze RWT's over 2003 een rechtmatigheidsoordeel
aanleveren. Met TNO heeft het ministerie nog geen afspraak gemaakt over het
afgeven van een rechtmatigheidsoordeel. Wel zal dit jaar een onderzoek worden
afgerond naar de uitvoeringsconsequenties van zo'n oordeel.15.2.2 ToezichtsvisieHet rapport van de commissie Accountability, Toezicht en Controle (ATC,
1997) bevat de toezichtsvisie van het Ministerie van OCW. In diverse rapporten
die zijn verschenen naar aanleiding van de onregelmatigheden in het hoger
onderwijs is geconcludeerd dat de werking van het zogenoemde
ATC-stelsel verbetering behoeft.1 Als reactie
hierop heeft het ministerie in 2002 de projectgroep Revitalisering ATC ingesteld.
Het project Revitalisering ATC vormt een onderdeel van het Actieplan Rekenschap.2 De projectgroep heeft de rapportage«Hoofdlijnenschets
van het ATC-stelsel» opgesteld, die in juni 2003 door de bestuursraad
is vastgesteld. In de Hoofdlijnenschets worden diverse aanbevelingen van de
ATC-commissie verder uitgewerkt. Zo worden in het rapport de rollen en verantwoordelijkheden
van betrokken partijen nader beschreven. Het ATC-model wordt uitgewerkt in
concrete activiteiten volgens de fasen: risicoanalyse, informatieverzameling,
oordeelsvorming en interventie. Er is herbevestigd dat beleidsdirecties verplicht
zijn om jaarlijks een ATC-rapportage op te stellen. In deze rapportage, die
wordt uitgebracht aan de verantwoordelijke directeur-generaal, dient de beleidsdirectie
in te gaan op het gehele ATC-proces van risicoanalyse tot en met interventie.Het rapport beschrijft diverse instrumenten gericht op de organisatorische
verankering van de ATC-activiteiten. Zo dient ATC onderdeel uit te maken van
de managementafspraken tussen de verschillende managementlagen. Ook gaat de
auditdienst jaarlijks met ingang van het verantwoordingsjaar 2003 een certificerende
audit per beleidsdirectie uitvoeren naar de opzet en werking van het ATC-proces.
Voor de afstemming van directie overstijgende ATC-onderwerpen wordt een ATC-platform
ingesteld met een roulerend voorzitterschap.De projectgroep heeft bij directies geïnventariseerd wat de oorzaken
zijn voor de gebrekkige werking van het ATC-stelsel in het verleden. Directies
wezen op de bedrijfscultuur waarin directies worden afgerekend op hun vermogen
om nieuw beleid te ontwikkelen en niet op het investeren in toezicht. Om de
gewenste cultuurverandering te bewerkstelligen acht de projectgroep het in
de eerste plaats van belang dat actoren op hun verantwoordelijkheden worden
aangesproken. Een goed functionerende planning- en controlcyclus als ook een
goed functionerend audit committee spelen hierbij een cruciale rol. Tevens
is het van belang dat directies de ATC-activiteiten helder moeten positioneren
binnen hun organisatie.Nu de hoofdlijnen van het ATC-model zijn beschreven, zijn de beleidsdirecties
aan zet. Eind 2003 is een rapportage opgesteld over de stand van zaken. In
deze rapportage wordt geconcludeerd dat het tempo van invoering in een aantal
gevallen en op onderdelen laag is en dat er nog een hele slag gemaakt moet
worden van opzet naar werking van het ATC-stelsel.15.2.3 Raden van toezichtIn het vorige onderzoek naar verantwoording en toezicht bij rechtspersonen
met een wettelijke taak (2002) heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan
naar systemen van «checks and balances» bij RWT's. In dit onderzoek
is aandacht besteed aan raden van toezicht. De Algemene Rekenkamer kwam tot
de conclusie dat de raden van toezicht niet onafhankelijk van de organisatie
functioneren. Zij oefenen met name toezicht uit vanuit het belang van de organisatie
en niet vanuit het belang van de minister. Daarom is het ongewenst dat ministers
voor hun toezicht steunen op de bevindingen van een raad van toezicht of dat
zij hun toezichtactiviteiten beperken vanwege de aanwezigheid van een raad
van toezicht. Wel is het mogelijk dat ministers de bevindingen gebruiken in
aanvulling op hun eigen toezicht.In dit onderzoek is de Algemene Rekenkamer nagegaan of ministers voor
hun toezicht gebruik maken van raden van toezicht. Hierbij heeft zij zich
beperkt tot raden van toezicht die bij wet zijn ingesteld. Bij het Ministerie
van OCW heeft de Algemene Rekenkamer de volgende RWT's in haar onderzoek betrokken:
de Nederlandse Omroep Stichting (NOS), de openbare academische ziekenhuizen,
de Nederlandse organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek
(TNO) en de Informatie Beheer Groep (IB-Groep). De raden van toezicht van
openbare universiteiten zijn behandeld in het onderzoek van de Algemene Rekenkamer
naar de onregelmatigheden in de bekostiging van het (hoger) onderwijs.1De Algemene Rekenkamer heeft geconstateerd dat de minister voor de raad
van toezicht van TNO en van de IB-Groep een duidelijk opvatting heeft over
de rol van deze raden in het verticale toezicht. Voor de raad van toezicht
van TNO ziet de minister geen rol weggelegd in het verticale toezicht. Voor
de raad van toezicht van de IB-Groep nadrukkelijk wel.Voor de andere raden van toezicht is de positie in meer of mindere mate
onduidelijk. Zo is ten aanzien van de positie van raden van toezicht van openbare
universiteiten enerzijds benadrukt dat de raad een intern orgaan is van de
universiteit. Anderzijds is aangegeven dat de raad toezicht houdt voor de
overheid. Alleen voor de raden van toezicht van openbare universiteiten werkt
het ministerie, in overleg met deze raden, aan de nadere vormgeving van hun
relatie in de vorm van gedragsregels.De rol van de raad van toezicht van de IB-Groep is uitgewerkt in het «Toezichtskader
voor de raad van toezicht IB-Groep». De minister van OCW en de raad
van toezicht hebben onder meer afgesproken dat de raad tweemaal per jaar een
rapportage opstelt met daarin een inschatting van de mate waarin de prestatieafspraken
tussen de minister van OCW en hoofddirectie van de IB-Groep worden gerealiseerd.
De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de minister steunt op de bevindingen
van de raad van toezicht van de IB-Groep, dan wel deze gebruikt in aanvulling
op andere toezichtsinstrumenten van de minister. Zij heeft geconstateerd dat
de minister over een groot aantal onderwerpen waarover de raad rapporteert
ook langs andere weg informatie ontvangt, bijvoorbeeld rechtstreeks van de
hoofddirectie van de IB-Groep of van haar auditdienst. Eén taak van
de raad van toezicht is echter niet afgedekt door andere toezichtsinstrumenten:
het toezien op het doelmatig en doeltreffend functioneren van de IB-Groep.
De raad van toezicht werkt aan een nadere invulling van deze taak via onder
meer een bedrijfsvoeringsmededeling en een accountantsoordeel hierbij. Over
een meer integrale benadering van deze taak vindt overleg plaats tussen het
ministerie en de raad.15.2.4 Verantwoording over prestaties door vier RWT's15.2.4.1 InleidingRechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) voeren publieke taken uit.
Om zich voor de Staten-Generaal te kunnen verantwoorden moet een minister
weten of RWT's hun publieke taken uitvoeren. In VBTB-termen gaat het dan om
de prestaties van RWT's. De informatie die de minister van OCW ontvangt over
deze prestaties vormt het centrale onderwerp van een verdiepend onderzoek
bij een selectie van RWT's, te weten twee kunstenfondsen en twee wetenschappelijke
instellingen. Het gaat om het Fonds voor Beeldende Kunst, Vormgeving en Bouwkunst
(BKVB), het Fonds voor Amateurkunst en Podiumkunsten (APK), de Koninklijke Bibliotheek (KB) en de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk
Onderzoek (NWO).De Algemene Rekenkamer is nagegaan of de informatie over de prestaties relevant is, of de betrouwbaarheid van deze informatie gewaarborgd is en of het ministerie deze informatie benut voor het uitoefenen van toezicht. Om te bepalen
of de informatie over de prestaties relevant is moet duidelijk zijn hoe de
wettelijke taken uitgewerkt zijn in concrete activiteiten. Vervolgens dient
de verantwoordingsinformatie over prestaties de wettelijke taken en de meer
concrete beleidsvoornemens af te dekken. Ten aanzien van de betrouwbaarheid
en validiteit van de informatie over prestaties heeft de Algemene Rekenkamer
zich beperkt tot het inventariseren van de waarborgen die het ministerie heeft
getroffen. De Algemene Rekenkamer verwacht dat informatie over prestaties
voor het toezicht benut worden en dat de minister een oordeel opstelt over
de prestaties van de RWT en, indien nodig, interventies uitvoert.15.2.4.2 KB en NWORelevantieDe wettelijke taken van de KB staan in de Wet op het hoger onderwijs en
wetenschappelijk onderzoek (WHW, 1993). De wettelijke taken van NWO staan
in de Wet op de NWO (1987). Beide organisaties zijn wettelijke verplicht om
periodiek een beleidsplan uit te brengen. Bij het opstellen van deze beleidsplannen
kunnen ze voortbouwen op de agenderende nota Wetenschapsbudget die de minister
eens in de vier jaar uitbrengt. In de «nota Wetenschapsbudget»
(1999) kondigt de minister aan dat de beleidsplannen van de wetenschappelijke
instellingen zullen worden voorzien van een standpunt. De Algemene Rekenkamer
is nagegaan of de wettelijke taken op een navolgbare manier zijn uitgewerkt.De KB heeft de wettelijke taken helder uitgewerkt in een missiedocument.
In dit document krijgt één onderdeel van haar wettelijke taak,
«de afstemming met de overige wetenschappelijke bibliotheken»,
in verhouding met andere onderdelen weinig aandacht. De KB heeft er voor gekozen
om in haar beleidsplannen alleen nieuwe beleidsvoornemens en beleidsvoornemens
die extra aandacht vragen op te nemen. Het beleidsplan bevat enkele concrete
doelstellingen voor het einde van de planperiode. Een meer integrale uitwerking
van de wettelijke taken vindt plaats in interne meerjarige actieplannen. De
minister heeft nog geen openbaar standpunt ingenomen naar aanleiding van het
beleidsplan van de KB dat zij in mei 2002 heeft ontvangen. Op jaarbasis stelt
de KB streefcijfers op voor de prestatie-indicatoren.De «nota Wetenschapsbudget» agendeert diverse onderwerpen
voor het beleidsplan van NWO. De minister heeft deze onderwerpen een richtinggevend
karakter gegeven door ze in een brief aan NWO te noemen als beoordelingscriteria
voor het nieuwe beleidsplan. In het meest recente beleidsplan voor de periode
2002–2005 zijn de wettelijke taken aan de hand van een aantal kernbegrippen
geconcretiseerd. Alle wettelijke taken worden in dit beleidsplan nader uitgewerkt.
Het beleidsplan bevat enkele concrete doelstellingen voor het einde van de
planperiode. In een interne notitie zijn de doelstellingen uit het beleidsplan
nader uitgewerkt tot toetsbare doelstellingen. Het standpunt van de minister
over dit plan is opgenomen in de «Voortgangsrapportage Wetenschapsbeleid
2002».De Algemene Rekenkamer is tevens nagegaan of de verantwoordingsinformatie
de wettelijke taken van de KB en NWO en hun belangrijkste beleidsvoornemens
afdekken.De WHW bepaalt dat de KB regelmatig een evaluatie dient te laten uitvoeren
naar de kwaliteit van de werkzaamheden van de instelling, mede door onafhankelijke
deskundigen. De meest recente evaluatie is in 1998 opgesteld. De Wet voor
de NWO kent geen verplichting tot een periodieke externe evaluatie. Wel hebben
het ministerie en NWO in 1996 gezamenlijk opdracht gegeven tot een onafhankelijke
evaluatie naar het functioneren van NWO. De externe evaluaties van de KB en
NWO geven een helder en integraal beeld van het functioneren van beide organisaties.Daarnaast moeten de KB en NWO een jaarverslag indienen bij het ministerie.
In 2002 hebben het ministerie en de KB een convenant afgesloten over het jaarlijks
leveren van kwantitatieve indicatoren over met name de prestaties van de KB.
De KB neemt deze indicatoren op in haar jaarverslag. Ook met NWO heeft het
ministerie zo'n convenant opgesteld. De Algemene Rekenkamer is nagegaan of
de prestatie-indicatoren uit de convenanten de wettelijke taken en de meer
uitwerkte beleidsvoornemens in de beleidsplannen afdekken. In het convenant
met de KB krijgt de volgende taak geen aandacht: «het in stand houden
van een algemene en wetenschappelijke bibliotheekvoorziening voor de geestes-
en maatschappijwetenschappen». In het convenant met NWO zijn voor alle
wettelijke taken indicatoren opgenomen. Voor de wettelijke taak om de overdracht
van kennis te bevorderen zijn alleen indicatoren opgenomen over de aandacht
die de media aan NWO besteden. Er staan geen indicatoren in die inzicht geven
in de activiteiten die NWO onderneemt om de kennisoverdracht tussen onderzoekers
te stimuleren.Waarborgen voor betrouwbaarheidDe convenanten bevatten evaluatiebepalingen. In beide convenanten is bepaald
dat een externe evaluatie onder meer aandacht besteedt aan de betrouwbaarheid
van de in indicatoren vervatte informatie en de daaraan ten grondslag liggende
registraties. In het convenant met de KB is aangegeven dat deze evaluatie
in 2006 wordt uitgevoerd. Het convenant met NWO noemt hiervoor geen jaartal.Benutting voor toezichtIn de nota Wetenschapsbudget 2000 kondigde de minister aan dat bij de
beoordeling van de jaarverslagen de volgende onderwerpen betrokken worden:
de effectuering van de missie van de betrokken instelling, de beleidsvoornemens
in de strategische plannen, het beheer van de middelen en de kwaliteit en
doelmatigheid van het bestel als geheel. Op basis van interne notities en
verslagen is de Algemene Rekenkamer nagegaan of het ministerie daadwerkelijk
dit beoordelingskader heeft gebruikt om de jaarverslagen over 2001 te beoordelen.
De Algemene Rekenkamer constateert dat de aandacht van het ministerie met
name uitgaat naar het beheer van de middelen. Andere onderwerpen zoals «de
beleidsvoornemens in het strategische plan» en «de effectuering
van de missie» krijgen geen aandacht. De minister stelt geen expliciet
oordeel op over de prestaties van de wetenschappelijke instellingen.Ook kondigde de minister in de nota Wetenschapsbudget 2000 aan dat het
standpunt ten aanzien van het beleidsplan en de consequenties die de organisatie
hieruit zou trekken van invloed zouden zijn op de hoogte van de
rijksbijdrage. In de praktijk wordt de rijksbijdrage met name bijgesteld naar
aanleiding van een nieuw regeerakkoord of een nieuwe begroting.15.2.4.3 KunstenfondsenRelevantieDe kunstenfondsen vallen onder de plancyclus van de cultuurnota. Deze
cyclus start met één of meer notities waarin het ministerie
zijn opvattingen uiteenzet. De fondsen dienen vervolgens, vóór
een door de minister te bepalen datum, een beleidsplan in. De Raad voor Cultuur
beoordeelt deze beleidsplannen en voorziet de minister van adviezen. Daarna
stelt de verantwoordelijke bewindspersoon van OCW de cultuurnota op. Op basis
van deze nota kent het ministerie via een zogenoemde verleningsbeschikking
een meerjarige subsidie voor de desbetreffende periode aan de fondsen toe.Voor de twee onderzochte kunstenfondsen heeft de Algemene Rekenkamer geanalyseerd
of de notities van de verantwoordelijke bewindspersoon (1999), de beleidsplannen
van de fondsen voor de cultuurperiode 2001–2004, de «Cultuurnota»
en de verleningsbeschikking inhoudelijk op elkaar aansluiten.In de notitie die de verantwoordelijke bewindspersoon in het begin van
de cultuurnotacyclus heeft opgesteld wordt aandacht gevraagd voor diverse
onderwerpen. Beide fondsen gaan in hun beleidsplannen in op deze onderwerpen.
In de verleningsbeschikking behandelt het ministerie diverse voornemens van
de fondsen en vraagt de fondsen om in het jaarverslag een aantal onderwerpen
te behandelen.In hun jaarverslagen leggen de fondsen verantwoording af. Deze jaarverslagen
bevatten een bestuursverslag, een activiteitenverslag en een jaarrekening.
In het bestuursverslag moeten de fondsen onder meer ingaan op de realisatie
van de doelstellingen uit de beleidsplannen en de activiteitenplannen. Ook
de wijze waarop de prestaties in het verslagjaar bijgedragen hebben aan de
verwezenlijking van de prioriteiten in de cultuurnota en aan de subsidieverplichtingen
wordt beschreven.Om na te gaan of de verantwoordingsinformatie de beleidsvoornemens uit
het beleidsplan afdekken heeft de Algemene Rekenkamer de jaarverslagen van
2001 en 2002 bestudeerd. Het Fonds BKVB gaat in zijn jaarverslag in op de
gevraagde onderwerpen. Van sommige onderwerpen wordt beargumenteerd waarom
er geen uitvoering gegeven is aan de door het ministerie gevraagde initiatieven.
Het Fonds APK behandelt niet alle gevraagde onderwerpen. Zo wordt niet duidelijk
of het fonds extra aandacht besteedt aan regionale stimulering en aan jongeren
en minderheden. Ook voldoet het jaarverslag niet geheel aan de eisen doordat
de realisatie per regeling ontbreekt.De jaarstukken werden binnen de wettelijke termijn ingediend. De vaststelling
hiervan heeft het ministerie in het daarop volgende jaar verstuurd, zodat
de fondsen de opmerkingen van het ministerie niet meer in de jaarverslagen
van het lopende jaar konden meenemen.Waarborgen voor betrouwbaarheid en validiteitDe accountantscontrole beperkt zich niet alleen tot de getrouwheid van
de informatie in de jaarrekening van de fondsen. In het controleprotocol heeft
het ministerie vastgelegd dat de accountant ook de naleving van de reglementen
van de fondsen zelf en de in de subsidiebeschikking opgenomen verplichtingen
dient te controleren. Wanneer die beschikking eisen voor de informatie over
prestaties bevat, dient de accountant de naleving daarvan mee te nemen in
de controle.Benutting voor toezichtEen gedragslijn die voorziet in periodiek overleg tussen het ministerie
en de fondsen is in januari 2003 in werking getreden. Tot nu toe heeft dergelijk
overleg niet structureel plaatsgevonden.Bij de beoordeling van de jaarstukken maakt het ministerie gebruik van
een checklist. De onderwerpen die deel uitmaken van de checklist zijn voornamelijk
van financiële aard. De feitelijke afrekening van de toegekende subsidie
gebeurt na afloop van het vierde jaar van de Cultuurnotaperiode. Ook bij deze
eindafrekening staan financiële onderwerpen centraal en is er geen of
nauwelijks aandacht voor de geleverde prestaties.15.3 Conclusies en aanbevelingenInzicht in rechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de verantwoording door de RWT's
van het Ministerie van OCW over de rechtmatige inning en besteding van de
publieke middelen is verbeterd. Met drie RWT's, die nog geen rechtmatigheidsoordeel
aanleveren, heeft het ministerie hierover afspraken gemaakt. Voor TNO wacht
het ministerie eerst de resultaten van een onderzoek af.ToezichtsvisieHet ministerie heeft haar toezichtsvisie uitgewerkt in een Hoofdlijnenschets.
De Algemene Rekenkamer meent dat deze uitwerking een goed uitgangspunt biedt
voor de noodzakelijke revitalisering van het ATC-stelsel. Positief duidt de
Algemene Rekenkamer de gedetailleerde uitwerking van de te verrichten activiteiten
en van de taken en verantwoordelijkheden van betrokken partijen. De instelling
van een departementaal platform voor de coördinatie van directieoverstijgende
ATC-onderwerpen acht zij echter te beperkt. De Algemene Rekenkamer beveelt
aan hiervoor extra maatregelen te treffen. Een mogelijkheid is om de auditdienst
opdracht te geven voor een ministeriebrede audit waarin een aantal van de
directieoverstijgende onderwerpen aan bod komen. Zij wijst daarbij in het
bijzonder op de volgende onderwerpen:– Rolvastheid directeuren-generaalEen belangrijke voorwaarde voor de werking van het ATC-stelsel is dat
directeuren-generaal beleidsdirecties daadwerkelijk gaan aanspreken op de
werking van het ATC-stelsel.– Afstemming tussen beleidsdirectiesDoordat de Hoofdlijnenschets beleidsdirecties veel ruimte biedt om een
eigen invulling te geven aan het ATC-stelsel bestaat het risico dat beleidsdirecties
dezelfde signalen verschillend beoordelen, dat dezelfde begrippen anders worden
gedefinieerd en dat directieoverstijgende onderwerpen niet worden opgepakt.– Afstemming tussen verbeteractiesIn de Hoofdlijnenschets wordt niet aangegeven hoe de verschillende projecten
op het terrein van toezicht op elkaar worden afgestemd. Hierdoor bestaat het
risico dat bij beleidsdirecties het overzicht ontbreekt.1In haar rapport over de onregelmatigheden in de bekostiging van het (hoger)onderwijs constateerde de Algemene Rekenkamer dat er in de
afgelopen jaren diverse projecten zijn gestart met als doel de toezichtsstructuur
te verbeteren. Nieuwe projecten werden echter gestart zonder dat voorgaande
projecten waren afgerond en voordat de ingezette veranderingen hun werking
konden hebben. De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het gevoel van
urgentie wordt vastgehouden en dat de huidige planning wordt gerealiseerd.Raden van toezichtDe Algemene Rekenkamer is nagegaan of de minister van OCW raden van toezicht
gebruikt voor haar eigen toezicht. Voor de raad van toezicht van TNO en van
de IB-Groep heeft de minister hierop een duidelijke visie. De raad van toezicht
van TNO heeft nadrukkelijk geen rol in het verticale toezicht, die van de
IB-Groep wel. Ten aanzien van de overige RWT's met een bij wet ingestelde
raad van toezicht acht de Algemene Rekenkamer het wenselijk de relatie tussen
de minister en de raden van toezicht te verduidelijken. De relatie tussen
de raden van toezicht van openbare universiteiten en het ministerie wordt
nader vormgegeven. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dergelijke trajecten
ook op te starten voor de raden van toezicht van openbare academische ziekenhuizen
en de raad van toezicht van de NOS.Eén van de taken die het ministerie heeft neergelegd bij de raad
van toezicht van de IB-Groep, te weten het toezien op het doelmatig en doeltreffend
functioneren van de IB-Groep, is nog niet geheel uitgekristalliseerd. De Algemene
Rekenkamer beveelt de minister aan met de raad van toezicht voor deze taak
eenduidige afspraken te maken over het te hanteren beoordelingskader, de door
de raad uit te voeren werkzaamheden en de in te stellen kwaliteitswaarborgen.Verantwoording over prestaties door vier RWT'sDe Algemene Rekenkamer heeft een verdiepend onderzoek uitgevoerd naar
de verantwoording over de prestaties van twee wetenschappelijke instellingen
en twee kunstenfondsen. Zij is nagegaan of de informatie over de prestaties relevant is, of de betrouwbaarheid van deze informatie
gewaarborgd is en of het ministerie deze informatie benut voor het uitoefenen van toezicht.Voor de KB en NWO ontvangt het ministerie relevante informatie over hun
prestaties onder meer via onafhankelijke evaluaties. De meest recent uitgevoerde
evaluaties (1998, respectievelijk 1996) beoordelen op een gedegen wijze de
geleverde prestaties van beide instellingen. De Algemene Rekenkamer beveelt
het ministerie aan om met de instellingen afspraken te maken over de frequentie
waarmee dergelijke evaluaties worden uitgevoerd. Het ministerie ontvangt ook
relevante informatie over prestaties via het jaarverslag. De Algemene Rekenkamer
spreekt haar waardering uit over de initiatieven die het ministerie in samenwerking
met de wetenschappelijke instellingen ontplooit om deze informatie nader te
concretiseren via prestatie-indicatoren. Een mogelijke verbetering betreft
de mate waarin deze indicatoren de wettelijke taken afdekken. Verder beveelt
zij aan de doelstellingen in de beleidsplannen van de KB en NWO verder te
concretiseren. Dit biedt de mogelijkheid om de plan- en verantwoordingsdocumenten
meer op elkaar aan te laten sluiten.Voor één van de twee onderzochte kunstenfondsen was de relevantie
van de ontvangen informatie beperkt doordat het fonds een aantal onderwerpen
waarvoor de bewindspersoon aandacht had gevraagd niet behandelde.
De Algemene Rekenkamer beveelt het ministerie aan om meer nauwgezet te bewaken
dat de kunstenfondsen aandacht besteden aan de gevraagde onderwerpen.Voor zowel de onderzochte wetenschappelijke instellingen als de kunstenfondsen
waren waarborgen aanwezig voor de betrouwbaarheid van de informatie over prestaties.Bij het analyseren van de ontvangen informatie over prestaties in jaarlijkse
verantwoordingsstukken besteedt het ministerie bij zowel de onderzochte wetenschappelijke
instellingen als de kunstenfondsen met name aandacht aan financiële aspecten
en nauwelijks aan de geleverde prestaties. De Algemene Rekenkamer beveelt
het ministerie aan om maatregelen te treffen gericht om de ontvangen verantwoordingsinformatie
meer integraal te benutten en bovendien een expliciet oordeel op te stellen
over de geleverde prestaties.15.4 Reactie minister en RWT's15.4.1 Minister van OCWAlgemeenDe minister geeft aan de aanbevelingen zoveel mogelijk te betrekken bij
de nu lopende inspanningen en verdere voornemens rond het thema Rekenschap.ToezichtsvisieDe aanbeveling om de auditdienst in te zetten om de aandacht voor directie
overstijgende ATC-onderwerpen te waarborgen is volgens de minister in lijn
met de Hoofdlijnenschets en neemt zij daarom over. Verder merkt de minister
op dat het voornemen om te komen tot een directie verantwoording en toezicht
de afstemming tussen beleidsdirecties verder zal ondersteunen.Raden van toezichtDe minister werkt reeds aan de nadere vormgeving van de relatie tussen
haar en de raden van toezicht van openbare universiteiten. Zij zegt toe de
resultaten van deze actie mee te nemen in de beoordeling van het functioneren
van de raden van toezicht van de (openbare) academische ziekenhuizen.De minister geeft aan dat de raad van toezicht van de NOS niet is ingesteld
om voor de minister toezicht te houden. Eventuele verbeteringen zal de minister
in overweging nemen naar aanleiding van de visitatiecommissie die in dit voorjaar
verslag zal uitbrengen over het functioneren van de publieke omroep en zijn
organen.Naar aanleiding van de aanbeveling om met de raad van toezicht van de
IB-Groep afspraken te maken over de wijze waarop deze raad één
van haar taken uitvoert, meldt de minister dat deze afspraken reeds zijn vastgelegd.Verantwoording over prestaties door vier RWT'sIn het overleg rond de nieuwe nota Wetenschapsbudget heeft de minister
de wetenschappelijke instellingen reeds verzocht meer concrete doelstellingen
in de beleidsplannen op te nemen. Bij de gelegenheid van de diverse
tussenevaluaties van de indicatorenconvenanten zal zij nagaan of de afdekking
van de wettelijke taken kan worden verbeterd.De minister geeft aan dat zij verantwoordingsinformatie meer integraal
gaat benutten en dat zij een expliciet oordeel gaat opstellen over de geleverde
prestaties van de wetenschappelijke instellingen en kunstenfondsen.15.4.2 Raad van toezicht IB-GroepNet als de Minister van OCW geeft ook de raad van toezicht van de IB-Groep
aan dat er inmiddels afspraken zijn gemaakt over de wijze waarop deze raad
toezicht houdt op het doelmatig en doeltreffend functioneren van de IB-Groep.Naar aanleiding van de bevinding dat de minister over een groot aantal
onderwerpen waarover de raad rapporteert ook langs andere weg informatie ontvangt,
benadrukt de raad dat zij niet alleen informatie verschaft maar ook een (waarde)oordeel
uitspreekt over het functioneren van de IB-Groep.15.4.3 NWONWO plaats in haar reactie enkele kanttekeningen bij een deel van de conclusies.
De conclusie van de AR dat er verbeteringen mogelijk zijn in de mate waarin
de indicatoren uit het convenant de wettelijke taken van NWO afdekken acht
NWO in de eerste plaats voorbarig aangezien het traject gericht op het leveren
van indicatoren pas recent is gestart. Ook wijst NWO er op dat de indicatoren
een aanvulling vormen op reeds bestaande verantwoordingsdocumenten. Verder
is NWO van mening dat de wettelijke taak om de overdracht van onderzoeksresultaten
te bevorderen wel degelijk goed wordt afgedekt door de afgesproken indicatoren.
Verder wijst zij op de binnenkort uit te voeren evaluatie waarin aandacht
zal worden besteed aan de dekking van de wettelijke taken.Ten aanzien van de betrouwbaarheid van de in de indicatoren vervatte informatie
wijst NWO op het onderzoek van de externe accountant naar de concernsystemen.Op de aanbeveling om afspraken te maken over de frequentie waarmee instellingsbrede
evaluaties worden uitgevoerd meldt NWO dat door haar decentrale structuur
evaluaties zich vaak richten op een lager aggregatieniveau. Zo zijn er diverse
evaluaties gericht op instituten, gebieden, stichtingen, regieorganen en beleidsinstrumenten.
Verder geeft zij aan dat de planning van een instellingsbrede evaluatie in
overleg met het Ministerie van OCW zal plaatsvinden.Ten aanzien van de bevinding dat het ministerie geen expliciet oordeel
opstelt over de door NWO geleverde prestaties wijst NWO op de publiekelijke
uitlatingen van de minister over NWO, onder meer bij de opening van het academisch
jaar.15.4.4 Koninklijke BibliotheekDe KB geeft aan de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer te gaan betrekken in de diverse trajecten gericht op het verbeteren van de
verantwoordingsrelatie met het ministerie.De KB plaatst enkele kanttekeningen bij de conclusie dat er verbeteringen
mogelijk zijn in de mate waarin het missiedocument en de indicatoren de wettelijke
taken afdekken. De KB geeft aan dat bij de verdere ontwikkeling van de indicatoren
zal worden bezien of verbetering en verfijning mogelijk is.15.4.5 Fonds voor Beeldende Kunst, Vormgeving en BouwkunstDe bevindingen en conclusies ziet het Fonds BKVB als een bevestiging van
de juistheid van de door haar ingeslagen koers.15.4.6 Fonds voor Amateurkunst en PodiumkunstenBij de conclusie dat het Fonds APK in haar jaarverslagen 2001 en 2002
niet alle gevraagde onderwerpen behandelt en dat in deze verslagen de realisatie
per subsidieregeling ontbreekt plaats het fonds enkele kanttekeningen. Zij
wijst erop dat in het beleidsplan 2005–2008, dat in december 2003 aan
de minister is gezonden, meer gedetailleerde informatie over de jaren 2002
en 2003 is opgenomen en dat in het jaarverslag 2002 de realisatie van de nieuwe
regelingen staat.15.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister van OCW aangeeft vrijwel
alle aanbevelingen over te nemen. Zij zal de voortgang van de relevante verbeteracties
en de werking van het toezicht nauwgezet blijven volgen.Ten aanzien van de mate waarin de indicatoren uit de afgesloten convenanten
met NWO en de KB de wettelijke taken afdekken wacht de Algemene Rekenkamer
de resultaten van de voorgenomen evaluaties met belangstelling af.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de KB en NWO niet gereageerd hebben
op de aanbeveling om meer concrete doelstellingen op te nemen in hun beleidsplannen.
Zij gaat ervan uit dat beide instellingen positief zullen reageren op het
verzoek dat de minister heeft gedaan in het bestuurlijk overleg met de instellingen.De Algemene Rekenkamer heeft de recent beschikbaar gekomen informatie
bestudeerd, waarop het Fonds APK in haar reactie wees. De Algemene Rekenkamer
constateert inderdaad een verbetering. Doordat deze informatie pas eind 2003
beschikbaar kwam, waren de mogelijkheden voor het Ministerie van OCW echter
gering om bij te sturen gedurende de planperiode 2001–2004.15.6 Actiepuntenlijst toezicht en verantwoording RWT'sStartpunt van onderstaande lijst zijn de toezeggingen die de minister
deed in haar reactie op het vorige onderzoek naar verantwoording ten toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak (2002). Het schema is aangevuld
met nieuwe bevindingen.Overzicht openstaande acties verantwoording en toezicht
bij RWT's bij het Ministerie van OCWJaar van constatering Omschrijving bevinding Toezegging ministerStand van zaken 2001 De Algemene Rekenkamer
is van mening dat voor een apart rechtmatigheidsoordeel in ieder geval noodzakelijk
is dat in de omschrijving van de verrichte werkzaamheden die ten grondslag
liggen aan het rechtmatigheidsoordeel apart moeten worden vermeld. De minister zal de mogelijkheid van een andere formulering
van het rechtmatigheidsoordeel onderzoeken (2002). In het kader van de controleprotocollen 2003 wordt de mogelijkheid van een
afzonderlijke verklaring nader bestudeerd. 2002 Op basis van haar
onderzoek bij elf scholen in het voortgezet onderwijs concludeert de Algemene
Rekenkamer dat het financieel beheer vooral op basis van vertrouwen is vormgegeven.
Dit betekent dat mogelijke verbeteringen vooral betrekking hebben op het vastleggen
van procedures, functiescheiding en mandaatregelingen. De minister zal bij de aanscherping van de controleprotocollen benadrukken
dat de instellingsaccountant zich daadwerkelijk richt op de interne administratieve
organisatie. In 2002 zijn de controleprotocollen
op dit punt aangescherpt. De instellingsaccountant wordt nu verzocht extreme
tekortkomingen in het interne (financieel) beheer te melden. In de toelichting
bij dit verzoek staat aangegeven dat het ministerie hierbij met name doelt
op het op schrift zijn vastgelegd van een administratieve organisatie en de
werking daarvan. Verder staat aangegeven dat het verzoek vooral betrekking
heeft op tekortkomingen waardoor de continuïteit van de instelling mogelijk
in het geding is.2001, 2002 De Algemene
Rekenkamer pleit ervoor dat het ministerie met instellingen duidelijke afspraken
maakt over de manier waarop, en de mate waarin verantwoording wordt afgelegd
over relevante aspecten van bedrijfsvoering. De minister zal in het kader van haar stelsel verantwoordelijkheid informatie
gaan verzamelen over de kwaliteit van het financieel beheer op stelselniveau
(2001, 2002).Een meer expliciete afweging over
de aspecten van bedrijfsvoering waarover het ministerie geïnformeerd
wil worden moet gestalte krijgen in de risicoanalyses die beleidsdirecties
in het kader van ATC opstellen. 2002 De minister ontvangt
informatie over de rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten van het overgrote
deel van de instellingen en beoordeelt deze informatie. Dit wordt niet omgezet
in een formeel oordeel op beleidsrelevant niveau. De minister verstrekt dan
ook niet zo'n oordeel aan de Tweede Kamer.De minister
streeft er naar een oordeel over de rechtmatigheid over het jaar 2003 voor
iedere sector te kunnen geven en dit oordeel ook aan de Tweede Kamer te verstrekken. Bij de mededeling over de bedrijfsvoering zal
aandacht worden besteed aan eventuele gebreken op dit punt. 2003 De Algemene Rekenkamer
beveelt aan extra maatregelen te nemen ter versterking van de coördinatie
van directie overstijgende aspecten en wijst daarbij op: de rolvastheid van
DG's, de afstemming tussen beleidsdirecties en de afstemming tussen diverse
verbeteracties. Om de aandacht voor directie overstijgende
onderwerpen te waarborgen zegt de minister toe de auditdienst in te schakelen. 2003 De Algemene Rekenkamer
beveelt aan de positie van de raden van toezicht van openbare universiteiten,
openbare academische ziekenhuizen en de NOS te verduidelijken. Er loopt reeds een actie om de positie van de raden van toezicht
van openbare universiteiten te verduidelijken. De uitkomsten van deze actie
zal de minister meenemen bij een beoordeling van de raden van toezicht van
de (openbare academische ziekenhuizen. T.a.v. de raad van toezicht van de
NOS geeft de minister aan dat deze primair een orgaan van de NOS/publieke
omroep zelf is. Voor eventuele verbetering wacht zij het verslag van de visitatiecommissie
af. 2003 De Algemene Rekenkamer
beveelt aan dat het ministerie en de raad van toezicht van de IB-Groep afspraken
maken over de wijze waarop de raad uitvoering geeft aan de taak «toezien
op een doelmatig en doeltreffend functioneren van de IB-Groep». De minister meldt dat deze afspraken reeds zijn gemaakt.  2003 De Algemene Rekenkamer
beveelt het ministerie aan om met de wetenschappelijke instellingen afspraken
te maken over de frequentie waarmee dergelijke evaluaties worden uitgevoerd. Ten aanzien van deze aanbeveling heeft de minister
geen toezegging gedaan. 2003 De Algemene Rekenkamer
beveelt het ministerie aan om maatregelen te treffen gericht op een meer integrale
benutting van de ontvangen verantwoordingsinformatie van wetenschappelijke
instellingen en kunstenfondsen en om een expliciet oordeel op te stellen over
de geleverde prestaties. De minister geeft aan
deze aanbeveling over te nemen en dat diverse acties die hierop gericht zijn
reeds worden doorgevoerd. 16 MINISTERIE VAN FINANCIËNSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Financiën. Op basis van dit onderzoek
komt de Algemene Rekenkamer tot de volgende conclusies en aanbevelingen.Intern toezicht in de financiële marktsectorDe wet- en regelgeving en de opzet van de toezichtstaken voldoen aan de
te stellen eisen, waardoor de raden van toezicht van de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) en de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK) en de raad van commissarissen
van De Nederlandsche Bank (DNB) het door de minister van Financiën beoogde
interne toezicht naar behoren kunnen uitvoeren. Het toetsingskader dient nog
te worden geformaliseerd.De raad van toezicht van de PVK oefent intern integraal toezicht uit op
de PVK en vervult een belangrijke rol in het verticale toezicht van de minister.
De minister van Financiën heeft voldoende maatregelen getroffen om de
kwaliteit van de raad van toezicht van de PVK te waarborgen. Als de raad van
toezicht van de PVK het intern toezicht goed uitoefent en hierover adequaat
rapporteert, kan worden volstaan met het door het Ministerie van Financiën
gewenste marginaal toezicht, dat onder meer uitgaat van toezicht op basis
van het toetsingskader, jaarlijkse verantwoording en overleg.Ook dient het ministerie nog aandacht te besteden aan het risico van belangenverstrengelingen
bij de PVK en AFM tussen de besturen, toezichthouders en gecontroleerden.
Zo heeft één van de leden van de raad van toezicht van de AFM,
vanuit een functie bij een beursgenoteerd bedrijf, tot taak het belang van
dat beursgenoteerde bedrijf te behartigen. De Algemene Rekenkamer is van mening
dat hier sprake is van een risico van belangenverstrengeling. Zij beveelt
de minister van Financiën aan er op toe te zien dat dit risico daadwerkelijk
wordt beëindigd.Follow upEr zijn voor de RWT's van het Ministerie van Financiën nog geen toezichtsarrangementen
opgesteld. De minister is wel voornemens dit voor de financiële toezichthouders
te gaan doen. Ten aanzien van het Waarborgfonds en de Waarderingskamer zijn
nog geen initiatieven ontplooid.Ten aanzien van de verantwoording over de rechtmatigheid constateerde
de Algemene Rekenkamer dat zowel bij de Waarderingskamer als bij het Waarborgfonds
een rechtmatigheidsverklaring is afgegeven bij de verantwoording.De rechtmatigheidsverklaring van het Waarborgfonds voldoet nog niet geheel
aan de normen, omdat deze nog niet expliciet en positief is geformuleerd.
Ten aanzien van de financiële toezichthouders is toegezegd dat over 2003
(DNB en PVK) en 2004 (AFM) een rechtmatigheidsverklaring zal worden afgegeven.
Daarmee zouden alle onderzochte RWT's van het ministerie met ingang van het
begrotingsjaar 2004 beschikken over een rechtmatigheidsverklaring.Gezien de ervaring met de rechtmatigheidsverklaring bij de Waarderingskamer
en het Waarborgfonds beveelt de Algemene Rekenkamer aan de verklaringen bij
de verantwoording van de financiële toezichthouders tijdig af te stemmen
om te bereiken dat deze geheel voldoen aan alle normen van de Algemene Rekenkamer.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het beschrijven van de administratieve
organisatie en van de wettelijke taken van de financiële toezichthouders
nog te weinig voortvarend wordt aangepakt. Ook een belangrijk toetsings- en
normenkader ontbreekt nog steeds.Het Ministerie van Financiën heeft geen reviewbeleid ten aanzien
van haar RWT's opgesteld. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dit alsnog te
doen.In de reactie op het conceptrapport gingen het Ministerie van Financiën
en de AFM onder andere in op het risico van belangenverstrengeling. Dit achten
zij afgedekt. De Algemene Rekenkamer wees erop dat personen die een functie
vervullen bij een object van toezicht geen positie in de raad van toezicht
dienen te hebben om de schijn van mogelijke belangenverstrengeling te voorkomen.De minister ging voorts in op de wijziging van de Comptabiliteitswet 2001,
waarmee de controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer aangaande de PVK-taken
vooralsnog gehandhaafd zullen blijven, op korte termijn gevolgd door een verbreding
van de controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB.De minister en de PVK zegden toe het concept toetsingskader voor de begroting
nog dit jaar te ontwikkelen en in te voeren.16.1 InleidingBinnen het Ministerie van Financiën zijn de volgende deelonderzoeken
uitgevoerd:• intern toezicht in de financiële marktsector;• follow up van aanbevelingen en toezeggingen uit het vorige Rekenkameronderzoek
naar verantwoording en toezicht bij RWT's;• prestaties van de AFM bij het tegengaan van oneerlijke effectenhandel.In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de twee eerstgenoemde deelonderzoeken.
Het onderzoek naar de beleidsinformatie over de prestaties van de AFM bij
het tegengaan van oneerlijke effectenhandel wordt door de Algemene Rekenkamer
afzonderlijk in 2004 gepubliceerd.16.2 Intern toezicht in de financiële marktsector16.2.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer brengt in dit onderzoek in kaart in hoeverre de
opzet van het toezicht en de wet- en regelgeving ten aanzien van de raden
van toezicht en raden van commissarissen is geregeld en in hoeverre deze raden
een rol spelen in het intern toezicht. Daarbij is eveneens betrokken de mate
waarin de raden van toezicht en raden van commissarissen een aanvullende rol
hebben in het verticale toezicht dan wel een essentieel onderdeel zijn van
het verticale toezicht van de minister van Financiën.Verder is een verdiepende analyse met betrekking tot het functioneren
van de raad van toezicht van de PVK uitgevoerd.Wanneer een raad van toezicht of een raad van commissarissen een rol heeft
in het verticale toezicht, dan wil de Algemene Rekenkamer inzicht krijgen
in:• De positie die de raad van toezicht of de raad van commissarissen
inneemt in het verticale toezicht. Van belang zijn onder meer de toezichtstaken
die de raad uitvoert en het beoordelingskader dat de raad hierbij hanteert.• De mate waarin de raad van toezicht of de raad van commissarissen een aanvullende rol heeft in het verticale toezicht dan wel een essentieel
onderdeel is van het verticale toezicht.• De maatregelen die de minister heeft getroffen om de kwaliteit
van de bevindingen van de raad te waarborgen.Bij het Ministerie van Financiën heeft de Algemene Rekenkamer de
volgende RWT's in haar onderzoek betrokken:• De Nederlandsche Bank (DNB);• de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en• de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK).De verdergaande hervormingen in de financiële markten waren aanleiding
voor deze selectie. Voorts is voor deze RWT's bij wet- en regelgeving bepaald
dat er een raad van toezicht of raad van commissarissen aanwezig moet zijn.16.2.2 Toezicht16.2.2.1 Wet- en regelgeving/intern
toezichtDe Algemene Rekenkamer onderzocht de opzet van de toezichtstaken, conform
wet- en regelgeving, die de raden van toezicht en raden van commissarissen
bij de onder het Ministerie van Financiën ressorterende RWT's uitvoeren.
Zij stelde vast dat deze opzet voldoet aan de te stellen eisen en dat de raden
van toezicht en de raden van commissarissen bij de RWT's in de financiële
markten op basis van bestaande wet- en regelgeving intern integraal toezicht
kunnen uitoefenen op de strategie, de bedrijfsvoering en het toezicht op hoofdlijnen.
Door dit integrale toezicht kunnen deze raden een belangrijke rol vervullen
in het verticale toezicht van de minister van Financiën.16.2.2.2 Verticaal toezicht PVKDe Algemene Rekenkamer is tevens nagegaan welke positie de raad van toezicht
van de PVK inneemt in het verticale toezicht, de mate waarin deze raad van
toezicht een aanvullende rol heeft in het verticale toezicht, dan wel een
essentieel onderdeel is van het verticale toezicht. Tevens is zij nagegaan
welke maatregelen de minister heeft getroffen om de kwaliteit van de raad
van toezicht te waarborgen.Zij stelde in haar onderzoek vast dat de raad van toezicht van de PVK
conform de opzet het intern integraal toezicht uitoefent op de strategie,
de bedrijfsvoering en het toezicht op hoofdlijnen. Door dit integrale toezicht
vervult de raad van toezicht een belangrijke rol bij het verticale toezicht
van de ministers van Financiën en van SZW.Regelmatig voert de voorzitter van de raad van toezicht van de PVK overleg
met de bewindspersonen en het bestuur van de PVK om af te stemmen over de
bestaande problematiek, de strategische keuzes en de uitvoering van het toezicht.De raad van toezicht legt verantwoording af over het gehouden toezicht
in het jaarverslag van de PVK. De raad van toezicht stelt de begroting en
het jaarverslag van de PVK vast.Het toetsingskader voor de begroting dat de raden volgens de nieuwe opzet
zullen gaan gebruiken, is echter nog niet geformaliseerd.De Algemene Rekenkamer stelde vast dat de opzet van het interne toezicht
bij de PVK sedert begin 2002 is verbeterd. Dit blijkt uit het opstellen van
een nieuwe toezichtstrategie en een toezichtsysteem en het inbedden
hiervan in de organisatie. De raad van toezicht heeft hierbij een belangrijke
rol vervuld.16.2.2.3 Risico's onafhankelijk toezichtDe bestaande risico's voor het kunnen uitoefenen van onafhankelijk toezicht
tussen enerzijds bestuursleden en leden van de raad van toezicht van de PVK,
en anderzijds de gecontroleerden, zijn in belangrijke mate onderkend en aangepakt.
Ook de regelgeving, die niet toelaat dat personen met een functie bij onder
toezicht staande instellingen in de raad van toezicht of het bestuur van de
PVK zitten, wordt strikt toegepast.De Algemene Rekenkamer stelt vast dat in de raad van toezicht van de AFM
nog steeds één lid zit dat tevens tot taak heeft de belangen
te behartigen van een beursgenoteerde onderneming. De minister van Financiën
heeft reeds in maart 2002 met zijn schrijven kenbaar gemaakt dit niet wenselijk
te vinden.De Algemene Rekenkamer is van mening dat het risico van belangenverstrengeling
ook daadwerkelijk moet worden beëindigd.16.2.3 Conclusies en aanbevelingen intern toezicht in
de financiële marktsectorDe Algemene Rekenkamer concludeert dat de wet- en regelgeving en de opzet
van de toezichtstaken voldoen aan de te stellen eisen, waardoor de raad van
toezicht van de AFM en de PVK en de raad van commissarissen van DNB de door
de minister van Financiën beoogde interne toezicht naar behoren kunnen
uitvoeren. Het toetsingskader dient nog te worden geformaliseerd.Tevens concludeert de Algemene Rekenkamer dat de raad van toezicht van
de PVK intern integraal toezicht uitoefent op de PVK en een belangrijke rol
vervult in het verticaal toezicht van de minister. De minister van Financiën
heeft voldoende maatregelen getroffen om de kwaliteit van de raad van toezicht
van de PVK te waarborgen. Als de raad van toezicht van de PVK het intern toezicht
goed uitoefent en hierover adequaat rapporteert, kan worden volstaan met het
door het ministerie van Financiën gewenste marginaal toezicht (toezicht
onder meer op basis van het toetsingskader, jaarlijkse verantwoording en overleg).Ook dient het ministerie nog aandacht te besteden aan het risico van belangenverstrengeling
bij de AFM tussen een toezichthouder en gecontroleerden. Zo heeft één
van de leden van de raad van toezicht van de AFM, vanuit een functie bij een
beursgenoteerd bedrijf, tot taak het belang van dat beursgenoteerde bedrijf
te behartigen. De Algemene Rekenkamer is van mening dat hier sprake is van
een risico van belangenverstrengeling. Zij beveelt de minister van Financiën
aan er op toe te zien dat dit risico daadwerkelijk wordt beëindigd.16.3 Follow up van aanbevelingen en toezeggingen16.3.1 Beschrijving van het veldDe Algemene Rekenkamer heeft zeven organisaties geïnventariseerd,
waarover overeenstemming is met het Ministerie van Financiën over de
RWT-status:• De Nederlandsche Bank (DNB),• de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK),• de Autoriteit Financiële Markten (AFM),• het Waarborgfonds Motorverkeer (Waarborgfonds),• de Waarderingskamer,• de Stichting Uitvoering Omslagregelingen (SUO),• de Financieringsmaatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO).De SUO en de FMO, waarbij de minister van Financiën mede toezicht
uitoefent, zijn beschreven in de hoofdstukken van andere departementen (SZW
en Buitenlandse Zaken).In de volgende tabel zijn de ontvangsten van de RWT's uit publieke en
private activiteiten en personele gegevens weergegeven.Tabel Publieke ontvangsten en personele omvang Publieke ontvangsten1 (miljoenen) Personele omvang (fte's)De Nederlandsche Bank (DNB) € 3,3 >500 Autoriteit Financiële Markten (AFM) € 20,0 101–500 Pensioen- & Verzekeringskamer (PVK) € 18,9 101–500 Waarborgfonds Motorverkeer € 58,2 51–100 Waarderingskamer€ 1,4 11–501 De publieke ontvangsten omvatten de bij of krachtens de wet
ingestelde heffingen en de daarop betrekking hebbende renteopbrengsten.16.3.2 RWT-statusMet betrekking tot twee organisaties is nog een discussie gaande over
de vraag of zij wel of niet RWT zijn. Het betreft de Stichting Joods Humanitair
Fonds en de Stichting Het Nederlands Muntmuseum. Sinds kort is daar ook de
Vereniging Nederlands bureau der Motorrijtuigenverzekeraars bijgekomen. De
discussie heeft betrekking op de vraag of deze instellingen wel of niet een
«bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen». Deze discussie
zal naar verwachting spoedig afgerond zijn.De RWT's van Financiën hebben een pluriform karakter. De RWT's zijn
veelal tariefgefinancierd en een belangrijk onderwerp is het toezicht op de
financiële markten. Het toezicht op de financiële markten door DNB,
AFM en PVK wordt momenteel omgebouwd van toezicht op de sectoren banken, verzekeren,
pensioenen en beleggen naar functioneel toezicht op gedrag en solvabiliteit.De controlebevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB zijn beperkt.
De minister zegde toe de controlebevoegdheid bij DNB te regelen door de aanpassing
van de Comptabiliteitswet 2001. Hij hoopt dit in 2004 te realiseren indien
mogelijk tegelijkertijd met de fusie van DNB en PVK. Indien deze aanpassing
van de Comptabiliteitswet tijdig plaatsvindt, hoeft een overleg op basis van
artikel 96 CW2001 niet plaats te vinden. De Algemene Rekenkamer dringt er
mede met het oog op de fusie tussen DNB en PVK (bij de laatste heeft de Algemene
Rekenkamer de normale volledige controlebevoegdheden) op aan om haar bevoegdheden
bij DNB vóór de fusie te regelen.16.3.3 Informatie over RWT's in begroting en jaarverslagDe minister van Financiën heeft het voornemen om met ingang van de
begroting 2004 te voldoen aan de nieuwe eisen in de Comptabiliteitswet voor
het opnemen van informatie over RWT's in de begrotingen en de verantwoordingen
van de departementen.16.3.4 Toezicht16.3.4.1 ToezichtsvisieBij het Ministerie van Financiën is per RWT een toezichtsvisie opgesteld,
vastgelegd in de wet- en regelgeving. De minister zegde toe voor de sector
van de financiële toezichthouders de gezamenlijke toezichtsvisie te expliciteren
in de nieuwe Wet op het financieel toezicht.Bij geen van de onderzochte RWT's is de toezichtsvisie vastgelegd in een
toezichtsarrangement per RWT. Na goedkeuring van de Wet op het financieel
toezicht zal voor de financiële toezichthouders per organisatie een toezichtsarrangement
worden opgesteld. Bij het Waarborgfonds en de Waarderingskamer zijn nog geen
initiatieven voor het opstellen van een toezichtsarrangement ontplooid.16.3.4.2 Verantwoording over de rechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer constateert dat bij de Waarderingskamer en het
Waarborgfonds door de accountant een rechtmatigheidsverklaring wordt afgegeven.
Dit is echter bij het Waarborgfonds nog geen expliciet en positief geformuleerde
rechtmatigheidsverklaring.Het ministerie zegde toe zodanige initiatieven te ontplooien, dat uiterlijk
over het begrotingsjaar 2004 zowel bij het Waarborgfonds als bij de financiële
toezichthouders – waar rechtmatigheidsverklaringen nog ontbreken –
een goede verantwoording over de rechtmatigheid zal worden gegeven.16.3.4.3 Uitvoering toezichtHet voornemen van de minister de wettelijk voorgeschreven werkzaamheden
met betrekking tot de financiële toezichthouders en het Waarborgfonds
te beschrijven in de administratieve organisatie, is nog niet gerealiseerd.
Ten aanzien van het Waarborgfonds is inmiddels wel een concept gereed. Voor
de financiële toezichthouders zijn op onderdelen initiatieven ontplooid,
die de basis vormen voor een beschrijving van de administratieve organisatie.Afgezien van de wet- en regelgeving die voor de financiële toezichthouders
van het Waarborgfonds en de Waarderingskamer geldt, is in dit onderzoek nog
geen schriftelijk vastgelegd toetsings- en normenkader voor de beoordeling
van de verzamelde informatie beschikbaar. Wel dragen de ontplooide initiatieven
voor de beschrijving van de administratieve organisatie bij aan de ontwikkeling
van zo'n toetsings- en normenkader.Naar aanleiding van bevindingen van de Algemene Rekenkamer in het vorige
onderzoek naar verantwoording en toezicht bij RWT's is de structuur van het
toezicht op de Waarderingskamer aangepast waardoor een meer onafhankelijke
procedure is ontstaan voor de beoordeling van de jaarrekening van de Waarderingskamer.16.3.4.4 ReviewbeleidOp het gebied van het reviewbeleid deden zich sedert het vorige Rekenkameronderzoek
naar verantwoording en toezicht bij RWT's geen wijzigingen voor. Het Ministerie
van Financiën heeft namelijk geen reviewbeleid vastgelegd.16.3.5 Conclusies en aanbevelingen follow upDe Algemene Rekenkamer concludeert, dat voor de RWT's van het Ministerie
van Financiën nog geen toezichtsarrangementen zijn opgesteld, ondanks
het feit dat dit een aanbeveling in de vorige Rekenkamerpublicatie was.De minister is wel voornemens dit voor de financiële toezichthouders
te gaan doen. Ten aanzien van het Waarborgfonds en Waarderingskamer zijn nog
geen initiatieven ontplooid.Ten aanzien van de verantwoording over de rechtmatigheid concludeert de
Algemene Rekenkamer dat over 2002 zowel bij de Waarderingskamer als bij het
Waarborgfonds een rechtmatigheidsverklaring is afgegeven bij de verantwoording.De rechtmatigheidsverklaring van het Waarborgfonds voldoet nog niet geheel
aan de normen, omdat deze nog niet expliciet en positief is geformuleerd.
Voor de financiële toezichthouders is toegezegd, dat over 2003 of 2004
een rechtmatigheidsverklaring zal worden afgegeven. Daarmee zouden alle onderzochte
RWT's van het ministerie met ingang van begrotingsjaar 2004 kunnen beschikken
over een rechtmatigheidsverklaring.Gezien de ervaring met de rechtmatigheidsverklaring bij de Waarderingskamer
en het Waarborgfonds beveelt de Algemene Rekenkamer aan de verklaring bij
de verantwoording van de financiële toezichthouders tijdig af te stemmen
om te bereiken dat deze geheel voldoen aan alle normen van de Algemene Rekenkamer.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het beschrijven van de administratieve
organisatie ten aanzien van de wettelijke taken van de financiële toezichthouders
nog te weinig voortvarend wordt aangepakt. Ook een belangrijk toetsings- en
normenkader ontbreekt nog steeds.Het Ministerie van Financiën heeft geen reviewbeleid ten aanzien
van haar RWT's opgesteld. De Algemene Rekenkamer beveelt aan dit alsnog te
doen.16.4 Reacties minister en RWT's16.4.1 Reactie ministerDe minister gaat in zijn reactie in op de volgende onderwerpen: intern
toezicht bij de RWT's door de raden van toezicht, toezichtsarrangementen,
rechtmatigheidsverklaringen en de voorgenomen wijziging van de Comptabiliteitswet
2001, in verband met de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB en
PVK.Intern toezicht door de raden van toezichtDe raden van toezicht spelen volgens de minister een belangrijke rol in
het verticale toezicht van het Ministerie van Financiën. De conclusie
van de Algemene Rekenkamer sterkt de minister in zijn opvatting dat er goed
toezicht gehouden wordt op de RWT's die onder zijn verantwoordelijkheid vallen.Volgens de minister is in september 2003 de raad van toezicht van de AFM opnieuw benoemd. Deze nieuwe leden van de raad van toezicht bekleden
geen functies die zich niet verhouden met een plaats in de raad van toezicht
van een toezichthouder op de financiële markten.Verder kan voor wat betreft het toetsingskader voor de begroting, vermeld
worden dat in 2004 het VBTB-model middels een groeitraject bij de toezichthouders
ingevoerd zal worden.ToezichtsarrangementenVolgens de minister is de toezichtsvisie per RWT op dit moment vastgelegd
in de betreffende regelgeving. Nu het Algemeen Deel van de Wet op het financieel
toezicht (Wft) in concept is afgerond worden deze onderdelen geïntegreerd
in een toezichtarrangement voor de financiële toezichthouders en daarmee
samenhangende beschrijvingen. Hiermee wordt in 2004 een start gemaakt.Voor het Waarborgfonds en de Waarderingskamer worden gelijke initiatieven
ontplooid.RechtmatigheidsverklaringenBij de financiële toezichthouders is er door de minister op aangedrongen
dat bij de jaarrekening een rechtmatigheidsoordeel wordt gegeven door de externe
accountant. Deze verklaring zal voor wat betreft de financiële toezichthouders
in de verantwoording van 2004 tot uitdrukking komen.Bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij DNB en PVKDe minister van Financiën wijst in zijn reactie op de gevolgen van
de fusie tussen De Nederlandsche Bank (DNB) en de Pensioen- en Verzekeringskamer
(PVK). Die fusie leidt er namelijk toe dat de bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer veranderen ten opzichte van de huidige situatie. Dit betreft het
vervallen van de mogelijkheid tot controle ter plaatse bij de PVK. Om deze
problemen te ondervangen zal in de fusiewet een aanpassing van de CW2001 worden
opgenomen, zodanig dat de Algemene Rekenkamer de controlebevoegdheid zoals
zij die nu heeft bij de PVK behoudt.De minister is voorts voornemens om de Algemene Rekenkamer middels een
wijziging van de CW2001 toegang te geven tot het breed gedefinieerde deel
van DNB dat zich bezighoudt met toezicht en andere nationale taken. Daardoor
wordt het volgens de minister mogelijk dat de Algemene Rekenkamer dezelfde
bevoegdheden krijgt bij de niet-centrale-banktaken van DNB als bij de andere
RWT's.16.4.2 Reactie raad van toezicht en bestuur PVKDe raad van toezicht en het bestuur van de PVK schrijven in hun reactie
dat zij zich kunnen vinden in de weergave van de Algemene Rekenkamer van de
rol van de raad van toezicht van de PVK. Het concept toetsingskader voor de
begroting zal in 2004 ontwikkeld zijn.16.4.3 Reactie bestuur AFMHet bestuur van de AFM schrijft verheugd te zijn met de constatering dat
de opzet van de toezichtsstructuur voldoet aan de daaraan gestelde eisen.Over het risico van belangenverstrengeling doordat één van
de leden van de raad van toezicht van de AFM een functie heeft bij een beursgenoteerd
bedrijf is de AFM van mening dat het lidmaatschap van de raad van toezicht
van de AFM in beginsel verenigbaar is met een functie bij een instelling waarop
het AFM-toezicht een incidenteel karakter heeft. Immers beursgenoteerde bedrijven
staan vooralsnog alleen onder incidenteel toezicht van de AFM.
Wanneer zich in de praktijk – om wat voor reden dan ook – risico's
van belangenverstrengeling voordoen dan is art. 7 lid 3 van de statuten van
de AFM van toepassing. Hierin is bepaald dat leden van de raad van toezicht
bij een dreigend belangenconflict niet mogen deelnemen aan de beraadslaging
en stemming over dit onderwerp. De diversiteit in de samenstelling van de
Raad van Toezicht als geheel garandeert dat de continuïteit van de besluitvorming
niet in het gedrang komt.Het risico van belangenverstrengeling is hiermee volgens de AFM voldoende
afgedekt. De nieuwe raad van toezicht van de AFM heeft thans leden die tevens
een functie uitoefenen als lid van de raad van commissarissen bij een beursgenoteerd
bedrijf. De AFM acht dit positief gezien het belang van actuele marktkennis.16.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister van Financiën
trajecten ontwikkelt die de structuur van het toezicht op RWT's verbeteren.
Het betreft de verdere ontwikkeling van de toezichtsvisie, het toezichtsarrangement
en de rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening van alle RWT's, die onder
de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën vallen.De Algemene Rekenkamer concludeert dat de minister van Financiën
van mening is dat er thans geen sprake meer is van «onverenigbare functies»
in de huidige raad van toezicht van de AFM. Verder heeft de Algemene Rekenkamer
kennis genomen van de maatregelen die de AFM heeft getroffen om het risico
van belangenverstrengeling van leden van de raad van toezicht, die tevens
een functie vervullen bij een beursgenoteerd bedrijf, te voorkomen.De Algemene Rekenkamer blijft van mening dat personen die een functie
vervullen bij een object van toezicht van de AFM, in dit geval een beursgenoteerd
bedrijf, geen positie in de raad van toezicht of het bestuur van de AFM dienen
te hebben. Ook bij geringe risico's is het toch beter de schijn van mogelijke
belangenverstrengeling te voorkomen, in dit geval door in de raad van toezicht
van de AFM geen leden te benoemen, die tevens een functie hebben bij een beursgenoteerd
bedrijf. Het belang van het voorkomen van dit soort risico's wordt in de toekomst
groter doordat de toezichtstaken van de AFM op beursgenoteerde bedrijven worden
uitgebreid.De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister voornemens is met haar
te overleggen over de bevoegdheden tot controle bij DNB. Zij ziet dat overleg
gericht op wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 – nadat die wet
in het kader van de Fusiewet DNB/PVK al eerder gewijzigd zal worden om de
bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer aangaande de voormalige PVK-taken
intact te laten – met belangstelling tegemoet.16.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezichtOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording en toezicht
op RWT's bij het Ministerie van Financiën.Jaar van constateringOmschrijving Toezegging-standpunt
ministerDiscussie
RWT status2002 HNM/GBM en het Nederlands
Bureau der Motorrijtuigenverzekeraars Najaar 2003
zal in overleg met de Algemene Rekenkamer de RWT-status van deze organisaties
worden bezien. Nog niet afgerond.    Controlebevoegdheid
en overleg art 96 CW20012002 Algemene Rekenkamer
heeft geen bevoegdheid tot controle bij DNB. Bij fusie PVK en DNB veranderen
controlebevoegdheden AR en is overleg nodig.De
minister zei toe de controlebevoegdheid bij DNB en PVK te regelen door een
aanpassing van de CW. Overleg vindt plaats.   Rechtmatigheidsverklaring2000 Bij het Waarborgfonds
is een oordeel afgegeven, maar nog geen expliciet en positief geformuleerde
rechtmatigheidsverklaring. In overleg zal bezien
worden hoe over begrotingsjaar 2004 bij het Waarborgfonds de verantwoording
over de rechtmatigheid kan voldoen aan de normen van de Algemene Rekenkamer.    2002 Bij AFM, PVK en
DNB ontbreken rechtmatigheidsverklaringen. De
AFM, DNB en PVK zullen in 2004 over 2003 een rechtmatigheidsverklaring kunnen
afgeven.   Toezicht2000 Een toezichtsvisie
is opgesteld per RWT. De minister zei toe een
centrale toezichtsvisie te expliciteren voor de sector financiële toezichthouders.    2002Een toezichtsarrangement
ontbreekt bij alle RWT's. Bij AFM, DNB en PVK
is de minister voornemens een arrangement op te stellen.   2001 Toetsings- en normenkader
voor oordeelsvorming is nog onvoldoende vastgelegd. Een toetsingskader voor de begrotingen is in ontwikkeling.    2001 Vastlegging wettelijke
verplichtingen in administratieve organisatie op onderdelen gereed voor financiële
toezichthouders en Waarborgfonds. Toezegging minister
gehele beschrijving te realiseren. Voor Waarborgfonds in concept gereed.   2002 Reviewbeleid is
niet vastgelegd. Geen.   Informatie
in Begroting en Jaarverslag2003Informatie over RWT's
conform CW2001. De minister zei toe voor begrotingsjaar
2004 te voldoen aan de eisen die de CW stelt voor begroting en verantwoording
ten aanzien van RWT's. Aan deze toezegging is in de begroting 2004 inmiddels
voldaan.17 MINISTERIE VAN DEFENSIESamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Defensie. In vergelijking met het vorige
Rekenkameronderzoek naar verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met
een wettelijke taak (2002) constateert de Algemene Rekenkamer dat een toezichtsvisie
ontbreekt bij het departement. Daarnaast zijn de reserves bij de Stichting
Ziektekostenverzekering Krijgsmacht (SZVK) fors opgelopen. Omdat de premies
de afgelopen jaren meer dan dekkend waren, is er een vermogen gegroeid bij
de SZVK.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister te allen tijde in
staat moet zijn verantwoordelijkheid te dragen voor het RWT-veld. Dat betekent
dat er een toegesneden toezichts- en verantwoordingsmodel moet zijn. Gezien
het beperkte RWT-veld van Defensie moet aan een aantal minimale voorwaarden
voldaan worden, zoals een geëxpliciteerde toezichtsvisie.Met de reservevorming (ultimo 2001 ruim € 22 miljoen) wil het
departement mede de kosten van de voorgenomen uitbreiding van de verzekerdenkring
financieren. Er ontbreekt echter een onderbouwing voor hoeveel geld daarvoor
precies gereserveerd moet worden.De Algemene Rekenkamer ziet de ontwikkelingen rond het expliciet maken
van de toezichtsvisie en een besluit over de reservevorming bij de RWT met
belangstelling tegemoet.In zijn reactie gaf de minister van Defensie aan dat een visiedocument
over toezicht op korte termijn kan worden verwacht. Hij ziet evenwel geen
noodzaak voor een beleidsbeslissing over reservevorming.17.1 Beschrijving van het veldHet Ministerie van Defensie kent slechts één RWT, namelijk
de Stichting Ziektekostenverzekering Krijgsmacht (SZVK). Deze stichting voert
de Regeling ziektekostenverzekering voor militairen uit. Het totaalbedrag
van de hiermee gemoeide publieke gelden bedroeg in 2001 € 110,9
miljoen.De bevindingen inzake de verantwoording door de RWT betreffen de verantwoording
over 2001. In vergelijking met de vorige Rekenkamerpublicatie over verantwoording
en toezicht bij RWT's zijn de taken van de stichting niet gewijzigd.17.2 Bevindingen17.2.1 Verantwoording door de RWT17.2.1.1 RechtmatigheidDe SZVK heeft ook over het jaar 2001 zowel een accountantsverklaring over
de getrouwheid als een rechtmatigheidsoordeel verkregen. Het totaalbedrag
ad € 110,9 mln is rechtmatig verklaard.Dit bedrag is als volgt bepaald: uitgaande premie, schade en bijdragen
eigen rekening.17.2.1.2 Informatie over RWT in begroting
en jaarverslagDe minister van Defensie is voornemens om de bepalingen van de Comptabiliteitswet
2001 volledig na te leven.Gezien de beperkte omvang van het RWT-veld en de goede interne samenwerking
worden op dit punt geen problemen of belemmeringen verwacht.17.2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoeringDe SZVK is nog niet toe aan verklaringen over de bedrijfsvoering. Op dit
punt is rijksbreed nog geen eenduidig gedachtegoed ontwikkeld. De SZVK acht
het gepast, gezien de beperkte omvang van haar organisatie, dit af te wachten.17.2.1.4 Informatie over prestatiesNoch de SZVK noch het Ministerie van Defensie hebben hun visie op de prestaties
en behoefte aan prestatie-indicatoren geëxpliciteerd.Het ministerie geeft aan dat voor begroting en verantwoording de begrotingskengetallen
relevant zijn en niet de prestatie-indicatoren. Deze begrotingskengetallen
geven inzicht in de toepasselijke premiemassa, de aantallen verzekerden en
de vermogenspositie. Deze gegevens worden door de SZVK verstrekt en zullen
in het kader van VBTB worden meegenomen.17.2.2 Toezicht op de RWT17.2.2.1 ToezichtsvisieIn de praktijk is inmiddels gaandeweg een toezichtsvisie ontwikkeld, maar
deze is niet geëxpliciteerd of geformaliseerd in enig document.17.2.2.2 ReviewbeleidPer 1 januari 2002 heeft Defensie de uitvoering van de pensioenen en sociale
zekerheidsregelingen volledig uitbesteed aan diverse instanties. Tevens zijn
afspraken gemaakt voor de review door de departementale accountantsdienst.Door aanloopproblemen zijn deze uitvoeringsinstanties over 2002 in gebreke
gebleven om tijdig verantwoording af te leggen over de uitvoering van de diverse
regelingen. Voor de SZVK hield dit onzekerheid in over een deel van haar premie-inkomsten.17.2.2.3 Toezicht op bedrijfsvoeringDe minister heeft vanuit zijn politieke verantwoordelijkheid voor de RWT
een duidelijke opvatting over wat hij wil weten van het bestuur van de SZVK
over prestaties en aspecten van de bedrijfsvoering. Dit is schriftelijk vastgelegd
in de overeenkomst tussen de staat en de stichting. Als het nodig is, kan
zijn departement nog aanvullende informatie vragen.De Algemene Rekenkamer constateert dat in het volgende geval overleg met
de toezichthouder achterwege is gebleven.Het bureau SZVK voert jaarlijks controle uit op de verzekeringsgerechtigheid
van de gezinsleden van militairen. In totaal gaat het hier om een
bestand van circa 61 000 deelnemers. Bij de in 2001 uitgevoerde deelwaarneming
bleek twaalf procent ten onrechte in het bestand voor te komen. Hier lijkt
sprake te zijn van een substantiële problematiek van misbruik of oneigenlijk
gebruik.Het ministerie heeft evenwel nagelaten bij het bestuur van de SZVK aan
te dringen op intensivering van de controle.Het departement geeft aan dat onderscheid dient te worden gemaakt tussen
de afspraken, zoals contractueel vastgelegd, die de minister treft met de
SZVK en het contract dat de stichting zelf heeft met de externe verzekeraar.
Dat laatste is een eigenstandige verantwoordelijkheid van de SZVK. Naar het
oordeel van de beleidsdirectie Defensie Arbeidsvoorwaarden Beleid (DAVB) zijn
de bestaande afspraken toereikend om te beoordelen in hoeverre sprake is van
een rechtmatige uitvoering. Waar nodig rapporteert de SZVK hierover separaat.
In dat kader is onder meer relevant de periodieke steekproefsgewijze toets
op deelnemerschap, die in zijn vormgeving (en uitkomsten) vergelijkbaar is
met een ziekenfonds.De Algemene Rekenkamer wijst erop dat nu zowel de (rechtmatig) verzekerden
als het ministerie (uit algemene middelen) bij moeten dragen aan de kosten
van circa twaalf procent ten onrechte verzekerden. 17.2.2.4 Toezicht op vermogensvormingDe SZVK verantwoordt zich in haar jaarverslag over de opgebouwde reserve.
Deze reserve (in het aanloopjaar 1995 nog slechts € 2 463 000
groot) nam daarna gestaag in omvang toe en groeide naar € 22 267 000
in 2001.De reserve ultimo 2001 wordt in de administratie van de SZVK nog onderverdeeld
(volgens de directeur uit beleidsmatig oogpunt en in overleg met de externe
accountant) in een zogenoemde solvabiliteitsreserve ad € 5 930 000
en een overige reserve ad € 16 337 000.De omvang van de reserves is overigens groter als rekening wordt gehouden
met toekomstig mogelijke uitkeringen uit een risico- en egalisatiefonds. Dit
wordt aangehouden bij de uitvoerend verzekeraar en is een niet uit de balans
blijkend recht. De definitieve afrekening van dit risico- en egalisatiefonds
heeft in 2002 en 2003 plaatsgevonden. De SZVK ontving uit dien hoofde uitkeringen
voor een totaalbedrag ad € 4 515 000 respectievelijk € 1 091 000.Het departement is het met het bestuur van de SZVK eens dat het hier «arbeidsvoorwaardelijk»
geld betreft, bijeengebracht deels door de werkgever en deels door de verzekerde
(ex) militairen. Om die reden is nimmer een drastische premieverlichting toegepast
om in te teren op de reserve. In de plaats hiervan is een deel van de opgebouwde
reserve ingezet om de arbeidsvoorwaardelijke verzekering te wijzigen (uitbreiding
van de verzekerdenkring, eerst in 1999 met post-actieven en in de nabije toekomst
met een nieuwe groep).De SZVK wijst erop dat het netto resultaat over 2002 vermoedelijk nihil
zal zijn, terwijl de begroting voor 2003 vooralsnog uitgaat van een nadelig
bedrijfsresultaat ad € 6 miljoen.De Algemene Rekenkamer concludeert dat er in de praktijk inmiddels wel
een toezichtsvisie is ontwikkeld, maar dat hieraan nog expliciet vorm gegeven
moet worden. Te denken valt in dit verband bijvoorbeeld aan het toezicht op
de omvang van het voor de bedrijfsvoering aan te houden noodzakelijke
vermogen. Omdat de premies de afgelopen jaren meer dan dekkend waren, is er
een vermogen gegroeid bij de SZVK.De beleidsdirectie DAVB geeft aan dat de (ontwikkeling van de) premie
deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaardenruimte. Volgens de beleidsdirectie
heeft het verlagen of verhogen van de premie geen relevantie voor de begroting,
maar voor de ruimte om te komen tot primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden.Door de – uit het oogpunt van solidariteit – voorgenomen uitbreiding
van de verzekerdenkring zal een toekomstig beroep op de voor dit doel opgebouwde
reserves moeten worden gedaan. Een onderbouwing van de hiervoor reëel
benodigde reservering werd niet geleverd.17.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister te allen tijde in
staat moet zijn verantwoordelijkheid te dragen voor het RWT-veld. Dat betekent
dat er een toegesneden toezichts- en verantwoordingsmodel moet zijn. Gezien
het beperkte RWT-veld van Defensie moet aan een aantal minimale voorwaarden
voldaan worden, zoals een geëxpliciteerde toezichtsvisie.Met de reservevorming (ultimo 2001 ruim € 22 miljoen) wil het
departement mede de kosten van de voorgenomen uitbreiding van de verzekerdenkring
financieren. Er ontbreekt echter een onderbouwing voor hoeveel geld daarvoor
precies gereserveerd moet worden.De Algemene Rekenkamer ziet de ontwikkelingen rond het expliciet maken
van de toezichtsvisie en een beleidsbeslissing met betrekking tot de reservevorming
bij de RWT met belangstelling tegemoet.17.4 Reactie ministerDe minister van Defensie geeft in zijn reactie aan dat hij met belangstelling
heeft kennisgenomen van het conceptrapport.In de aanbeveling de toezichtsvisie meer expliciet te maken, ziet de minister
aanleiding een overkoepelende nota te formuleren. Hij verwacht dit visiedocument
op korte termijn aan de Rekenkamer te sturen.De minister meldt voorts dat de reserves van de Stichting Ziektekostenverzekering
Krijgsmacht worden opgebouwd uit de premies die de verzekerden en de werkgever
betalen. Hierdoor is de verwachte ontwikkeling van de reserves een onlosmakelijk
onderdeel van de totstandkoming van de premies. Het bestuur van de stichting,
bestaande uit vertegenwoordigers van de verzekerden en van de werkgever, biedt
de minister een premievoorstel ter besluitvorming en vaststelling aan. Via
deze weg is dus steeds sprake van een weloverwogen beleidsbeslissing voor
de verwachte ontwikkeling van de reserves. Voor planning van de ontwikkeling
van de reserves wordt enerzijds geanticipeerd op de hogere solvabiliteitsreserve
als gevolg van de mogelijke uitbreidingen van de verzekerdenpopulatie. Anderzijds
kunnen reserves worden aangewend voor demping van fluctuaties in de premie.17.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd dat de minister van Defensie bij zijn
departement een overkoepelende toezichtsvisie laat formuleren.De Algemene Rekenkamer neemt nota van de mededeling van de minister over
reservevorming bij de SZVK. Zij constateert dat er geen onderbouwing is voor
de gewenste hoogte van de reserves bij deze RWT.17.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het ministerie van Defensie.Jaar van constateringOmschrijving Toezegging
ministerVerantwoording2003 De verantwoording
SZVK kan verbeterd worden met verantwoording over de reserves bij de uitvoerende
verzekeraar. De minister gaat hier niet op in.   Rechtmatigheid2003 Er lijkt sprake
te zijn van substantiële M en O-problematiek in het
deelnemersveld.De minister gaat hier
niet op in.   Informatie
in Begroting en Jaarverslag Geen. Geen.    Toezicht2001 De minister vindt
een toezichtsvisie overbodig. Eerder geen toezegging
gedaan. De minister geeft nu (januari 2004) aan dat op korte termijn een visiedocument
kan worden verwacht.    2003 Het toezicht heeft
zich nog niet expliciet gericht op de omvang van het vermogen (bij de SZVK
en bij de verzekeraar). Zie hierboven.18 MINISTERIE VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING
EN MILIEUBEHEERSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal onderzoek uitgevoerd
naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke taak
(RWT's) bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
(VROM).Op basis van haar onderzoek concludeert de Algemene Rekenkamer dat het
afgelopen jaar vooruitgang is geboekt op het gebied van rechtmatigheidsverklaringen
en de departementale toezichtsvisie van het Ministerie van VROM. In de verantwoording
door RWT's over bedrijfsvoering zijn eveneens positieve ontwikkelingen waar
te nemen, maar daar is ook nog veel vooruitgang te boeken. Voor de rest is
de situatie zoals beschreven in het vorige onderzoek naar RWT's niet wezenlijk
veranderd.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister van VROM bij het
uitwerken van de departementale toezichtsvisie en bij het toezicht in de praktijk
nog aandacht moet schenken aan de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering
door RWT's. Dit om te kunnen voldoen aan de door de Algemene Rekenkamer beoogde
eindsituatie in 2005 voor toezicht op en verantwoording door RWT's.De minister van VROM gaf aan dat zij de conclusies en aanbevelingen van
de Algemene Rekenkamer in algemene zin onderschrijft. De minister zegt toe
te streven naar een formeel vastgelegde situatie waarin rechtmatigheidsverklaringen
bij de jaarrekening van alle RWT's worden afgegeven. Bij het actualiseren
van de toezichtsarrangementen per RWT zal de minister aandacht besteden aan
de verantwoording over bedrijfsvoering en prestaties. Wat betreft het gebruik
van reviews en de afgifte van een bedrijfsvoeringsmededeling heeft de minister
geen toezeggingen gedaan, maar zal ze aanpassingen van haar beleid nog nader
bezien.De voorzitter van de Raad van Bestuur van het Kadaster waardeert de positieve
opmerkingen van de Algemene Rekenkamer over de beschreven ontwikkelingen en
benadrukt de waardevolle rol van de Raad van Toezicht in het totale systeem
van «checks and balances».De Algemene Rekenkamer reageert instemmend op de voornemens van de minister
om bij de twee resterende RWT's een rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening
te vragen en bij het toezicht in de praktijk aandacht te besteden aan de verantwoording
over prestaties en bedrijfsvoering.De minister heeft aangegeven reviews te zien als «ultimum remedium».
Volgens de Algemene Rekenkamer stelt een minister door middel van reviews
vast of zij terecht gebruik maakt van de verantwoordingsstukken van RWT's
en van uitgevoerde controles. Een review als «ultimum remedium»
is daarvoor niet toereikend. De Algemene Rekenkamer nodigt de minister uit
het door haar geschetste reviewbeleid verder uit te werken en vast te leggen
in de algemene toezichtsvisie van het departement, daarbij gebruik makend
van de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed
toezicht van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer
vindt met name de norm dat reviews op basis van risico-analyse moeten worden
geselecteerd van belang.18.1 Beschrijving van het veld18.1.1 InleidingHet onderzoek werd in 2003 verricht. Rode draad in het onderzoek is de
implementatie van de wettelijke structuur die moet gaan gelden over 2004.18.1.2 Schets van het RWT-terreinOnder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van VROM vielen medio
2003 zes RWT's.Voor wat betreft het financieel belang zijn het Kadaster, het Centraal
Fonds Volkshuisvesting (CFV) en de stichting Servicecentrum Grond (SCG) de
grootste RWT's.De publieke middelen bij deze RWT's zijn in 2002 respectievelijk € 165
miljoen, € 46,9 miljoen en € 2,17 miljoen.Daarnaast zijn er de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu
en Ruimtelijke Ordening (StAB), het Fonds Luchtverontreiniging (FLV) en de
Stichting Bureau Architectenregister (SBA).Twee rechtspersonen hebben in 2002 de RWT-status verloren: IMAG en ABOMA/KEBOMA.
Vanwege een wetswijziging hebben deze organisaties geen wettelijke taak meer.
De minister van VROM stelt geen tarieven meer vast voor keuringen op geluidshinder
van apparaten. Per 1 januari 2003 heeft ook het KIWA zijn RWT-status verloren
als gevolg van een wijziging van het Besluit Ondergrondse Opslagtanks. Het
KIWA heeft nu geen wettelijke taak meer.De door het CFV reeds uitgevoerde wettelijke taken op het gebied van het
financieel toezicht op woningcorporaties zijn geformaliseerd in de gewijzigde
Woningwet. Deze wet trad in werking in oktober 2001. Op basis van de gewijzigde
Woningwet verleent het CFV woningcorporaties steun voor specifieke projecten.
Dit is een nieuwe wettelijke taak. Voor deze steun betalen woningcorporaties
een heffing.De opbrengst van deze projectsteun bedroeg voor het CFV over 2002 € 32,4
miljoen. Het CFV voert vanaf 2002 op verzoek van het ministerie een toetsing
uit van de rechtmatigheid op basis van de jaarstukken van de woningcorporaties
en statutenwijzigingen. Het betreft hier overigens geen wettelijke taak van
het CFV.18.2 Bevindingen18.2.1 Verantwoording18.2.1.1 Verantwoording over rechtmatigheidOver 2002 hebben de accountants van de belangrijkste RWT's – Kadaster
en CFV – een rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening afgegeven.
Voor het Kadaster is over 2002 een rechtmatigheidsverklaring opgenomen in
de zogenoemde additionele informatie bij het jaarverslag, die alleen aan het
ministerie wordt gezonden. Voor het CFV is over 2002 voor het eerst een rechtmatigheidsverklaring
afgegeven. De nieuwe Woningwet verplicht tot een dergelijk oordeel.Voor het SCG en de SBA wordt geen rechtmatigheidsverklaring afgegeven.
De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat voor deze twee RWT's ook een
rechtmatigheidsverklaring wordt afgegeven.18.2.1.2 Verantwoording over prestatiesMet het Kadaster, het CFV en het SCG heeft het ministerie expliciete afspraken,
veelal in toezichtsarrangementen en andere overeenkomsten, gemaakt om informatie
over prestaties aan te leveren. Daarbij gaat het onder meer om resultaten
van klanttevredenheidsonderzoeken, initiatieven voor kwaliteitsverbetering,
adviezen aan klanten, overzicht van uitvoering van taken et cetera. De toegezegde
informatie komt voor een groot deel terug in of bij het jaarverslag.In vergelijking met de bevindingen in het vorige RWT-onderzoek zijn geen
noemenswaardige veranderingen in de informatieverstrekking opgetreden. Het
Kadaster heeft, alleen in de additionele informatie, gegevens over de confrontatie
van begrote kostprijzen per product met de gerealiseerde kostprijzen toegevoegd.Voor de StAB zijn geen toezeggingen bekend, maar deze RWT levert wel een
aantal prestatiegegevens.18.2.1.3 Verantwoording over bedrijfsvoeringKadasterIn het vorige RWT-onderzoek bleek dat het Kadaster voornemens was over
2001 bij de jaarstukken te komen met een mededeling over de bedrijfsvoering.
Nu de bedrijfsvoeringsmededeling over 2001 inderdaad is afgegeven, is het
Kadaster de eerste RWT met een dergelijke mededeling. Daarom heeft de Algemene
Rekenkamer de totstandkoming van deze mededeling nader onderzocht. Hierbij
is eerst naar de informatie in de jaarverslagen 2001 en 2002 en in de additionele
informatie gekeken.Het ministerie heeft aangegeven op een vrij hoog abstractieniveau geïnteresseerd
te zijn in de informatie over bedrijfsvoering, aangezien de minister verantwoordelijk
is voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Afspraken over de informatie
die het ministerie wenst over bedrijfsvoering zijn vastgelegd in het «Informatie- en controleprofiel». Het ministerie
wil informatie over de volgende onderwerpen:• kostendekkendheid;• kostenbeheersing;• kwaliteitsbeleid in de planning- en controlcyclus;• kostprijzen per product.Als de kostprijzen per product stijgen (wat in 2000 het geval was), verlangt
het ministerie van het Kadaster een sluitende verklaring. Nieuw is in dit
verband de confrontatie van de met het ministerie afgesproken begrote kostprijzen
per product met de daadwerkelijk gerealiseerde kostprijzen in de additionele
informatie bij de jaarverslagen 2001 en 2002. Doelmatigheid van de bedrijfsvoering
zal tevens onderwerp van onderzoek zijn bij de periodieke (vijfjarige) evaluatie.
De eerstvolgende evaluatie was in 2003 gepland.Een andere recente ontwikkeling in de verantwoording over de bedrijfsvoering
is de opname van een mededeling over de bedrijfsvoering in het jaarverslag.
Het Kadaster heeft in haar jaarverslag 2001 de volgende bedrijfsvoeringsmededeling
opgenomen:Als Raad van Bestuur zijn wij van mening dat het systeem
van management control van het Kadaster in 2001 effectief heeft gewerkt. De
werkprocessen worden zo beheerst, dat kan worden gesteld dat de organisatie
in behoorlijke mate effectief en efficiënt heeft geopereerd. Naar onze
mening is de jaarverantwoording deugdelijk, is de geldende wet- en regelgeving
nageleefd en zijn de waarden voldoende beveiligd.In het jaarverslag 2002 is de mededeling uitgebreid. Het Kadaster heeft
de volgende toevoeging gedaan:Hiernaast onderkennen wij dat verdere verbeteringen
mogelijk zijn. Als voorbeeld noemen wij de uniformiteit tussen regio's, de
productiviteit, het kwaliteitsdenken en de verkorting van de levertijden.De bedrijfsvoeringmededeling 2001 stelt dat de organisatie «in behoorlijke
mate effectief en efficiënt heeft geopereerd». Dit oordeel is gebaseerd
op de risico-inventarisatie en de werking van de Planning & Controlcyclus.
Elementen zijn de ISO-certificatie, EDP-audits en operational audits. De term
«voldoende» wordt niet gebruikt omdat er op verschillende punten
verbetering mogelijk is.Medewerkers van het Kadaster gaven aan dat het Kadaster zichzelf in control acht, hetgeen volgens het Kadaster tevens betekent
dat er een rechtmatige en doelmatige taakuitvoering heeft plaatsgevonden.
Verder houdt in control zijn volgens het Kadaster
in dat risico's in een vroeg stadium kunnen worden onderkend en dat op een
adequate wijze daarop kan worden gereageerd, bijvoorbeeld bij risico's aangaande
fouten in de registratie van kadastrale gegevens. De rechtmatigheid is afgedekt
door de zinsnede: de geldende wet- en regelgeving is nageleefd. De doelmatigheid
moet worden beoordeeld over een aantal jaren om ontwikkelingen te signaleren.De Raad van Bestuur kan tot haar oordeel over de bedrijfsvoering komen,
omdat zij van mening is dat zij kan steunen op een effectief systeem van management control.Overige RWT'sDe StAB had concrete plannen om over 2001 te komen tot een mededeling
bedrijfsvoering. Echter, in het jaarverslag 2002 van de StAB is nog geen mededeling
bedrijfsvoering opgenomen. Het Ministerie van VROM en de StAB bleken niet
tot afspraken te kunnen komen over de elementen waaruit deze mededeling moest
bestaan.Bij de overige RWT's zijn er ten opzichte van het vorige RWT-onderzoek
geen ontwikkelingen in de informatie over de bedrijfsvoering gesignaleerd.18.2.1.4 Verantwoording over RWT's
in begroting en jaarverslag Ministerie van VROMIn de begroting 2004 heeft het ministerie een overzicht opgenomen van
alle ZBO's en RWT's, het betreffende beleidsartikel en het begrotingsbedrag.
Het Ministerie van VROM heeft hiermee voldaan aan de eisen uit de CW 2001,
artikel 18, vierde lid, voor de begroting 2004.De voorbereidingen om te voldoen aan de eisen uit de CW 2001, artikel
65, tweede lid, voor het jaarverslag 2004 zijn nog niet begonnen. Het ministerie
heeft nog geen voorschriften gegeven voor informatie die RWT's en ZBO's in
hun jaarverslagen over 2003 zouden moeten opnemen.18.2.2 Toezicht18.2.2.1 ToezichtsvisieBinnen het Ministerie van VROM is een nieuwe afdeling TopZO (Toezicht
op Zelfstandige Organen) opgericht waarbinnen de toezichtactiviteiten op zelfstandige
organen zijn ondergebracht. De beleidsdirecties, die voorheen belast waren
met het toezicht, zullen zich alleen beleidsmatig met de zelfstandige organen
bezig gaan houden. TopZO is onderdeel van de centrale directie Financieel-Economische
Zaken (DFEZ), maar rapporteert rechtstreeks aan de minister, door tussenkomst
van de directeur DFEZ.Het ministerie onderscheidt medio 2003 veertien zelfstandige organen,
waarvan er zes RWT zijn. In 2000 heeft het ministerie voor alle RWT's toezichtsarrangementen
opgesteld. TopZO heeft een departementale toezichtsvisie op zelfstandige organen
opgesteld. In de toezichtsvisie is sprake van een sluitende toezichtsketen
van informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie. De visie gaat ook
in op de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de afdeling TopZO.
Verder komen de eisen aan het toezicht aan de orde. Deze zijn:• onafhankelijkheid;• transparantie;• professionaliteit;• maatwerk.De visie geeft verder de hoofdtaken van de toezichthouder weer. Het toezicht
op de bedrijfsvoering houdt volgens de toezichtsvisie onder andere in: oordeelsvorming
over rechtmatigheid, doelmatigheid en ordelijkheid van financieel beheer bij
de zelfstandige organen en de goedkeuring van tarieven.De departementale toezichtsvisie besteedt nog onvoldoende aandacht aan
de elementen review en prestaties.TopZO zal in het kader van haar activiteiten de reeds bestaande toezichtsarrangementen
voor de individuele RWT's doorlichten en actualiseren met inachtneming van
de checklist Toezicht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Voor het Kadaster geldt reeds het in 2001 geactualiseerde Informatie- en controleprofiel.18.2.2.2 Werking toezichtTot nu toe heeft het Ministerie van VROM geen beleid voor de uitvoering
van reviews ontwikkeld. In het vorige RWT-onderzoek werd dit reeds geconstateerd.
Het ministerie is van mening dat pas bij een concrete aanleiding moet worden
gereviewd en dat er geen standaardinstrument hoeft te worden ontwikkeld.De Departementale Accountantsdienst heeft geen beleid ontwikkeld voor
reviews op RWT's of ZBO's. Bij de RWT's zijn in 2002 geen reviews uitgevoerd,
ook niet bij de StAB, die eventueel in aanmerking zou kunnen komen vanwege
het overgaan van de loonadministratie van het ministerie naar de StAB zelf.De Departementale Accountantsdienst heeft tussen eind 2002 en begin 2003
een onderzoek uitgevoerd naar het financiële toezicht van het CFV op
woningcorporaties. De Accountantsdienst is van mening dat de omschrijving
van de taken van het CFV in wet- en regelgeving zodanig algemeen is dat zij
veel ruimte geeft voor interpretatieverschillen. Met de Accountantsdienst
is de Algemene Rekenkamer van mening dat hierdoor vooralsnog de ministeriële
verantwoordelijkheid voor het financiële toezicht op corporaties niet
toereikend wordt ingevuld.18.2.2.3 Raden van ToezichtKadasterIn het vorige RWT-onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan
naar systemen van «checks and balances» bij RWT's. In dit onderzoek
is onder meer aandacht besteed aan raden van toezicht. In dit RWT-onderzoek
brengt de Algemene Rekenkamer in ieder geval in kaart of daden van toezicht
een rol hebben in het verticale toezicht. Hiervan is sprake wanneer de minister
aangeeft bepaalde toezichtsactiviteiten achterwege te laten vanwege de aanwezigheid
van een raad van toezicht.Het Kadaster heeft een bij wet ingestelde raad van toezicht die uit vijf
leden bestaat. De minister van VROM benoemt de leden van de raad voor vier
jaar, met een mogelijke verlenging van vier jaar. De raad heeft voordrachtsrecht.De Organisatiewet Kadaster (OWK) regelt de taken en bevoegdheden van de
raad van toezicht van het Kadaster, zoals toezicht houden op de werkzaamheden
van de raad van bestuur, het goedkeuren van belangrijke besluiten –
bijvoorbeeld reorganisaties en grote investeringen – en instemmingsbevoegdheid
voor onder andere de begroting, de jaarrekening, het meerjarenbeleidsplan
en dergelijke.In de OWK wordt uitdrukkelijk gesteld dat de belangen van het Kadaster
richtsnoer voor de raad zijn. Hiertoe behoort uitdrukkelijk het belang van
de behoorlijke vervulling van de bij of krachtens de wet aan het Kadaster
opgedragen taken. De raad is dus een orgaan van het Kadaster zelf en niet
een extern toezichthoudend orgaan.Er zijn verschillende vormen van overleg tussen minister en raad van toezicht.
De voorzitter van de raad van toezicht is bij het bestuurlijk overleg van
de minister met de raad van bestuur aanwezig, hetgeen uit de notulen blijkt.
Onderwerpen die in het bestuurlijk overleg worden besproken, vloeien voort
uit de OWK, het I&C-profiel of komen in gezamenlijk overleg op de agenda.
Te denken valt aan wetgevingstrajecten, het meerjarenbeleidsplan, jaarverslaglegging,
tariefwijziging en beoordeling van raad van bestuur (bijvoorbeeld aan de hand
van een Governancerapport). Indien nodig is er op ad hoc-basis contact tussen
de voorzitter van de raad van toezicht en de minister, bijvoorbeeld bij een
nieuwe tariefstelling of bij benoemingen van leden van het bestuur.StABBij de StAB is de raad van toezicht een intern toezichtsorgaan, omdat
artikel 6 van de statuten stelt dat de raad zich richt naar het belang van
de stichting. De raad houdt toezicht op het beleid van het bestuur en op de
algemene gang van zaken van de stichting.18.3 Conclusies en aanbevelingenIn dit rapport heeft de Algemene Rekenkamer geconcludeerd dat vergeleken
met de situatie zoals beschreven in het vorige onderzoek naar verantwoording
en toezicht bij RWT's vooruitgang is geboekt op het gebied van rechtmatigheidsverklaringen
en de departementale toezichtsvisie. In de verantwoording door RWT's over
bedrijfsvoering zijn eveneens positieve ontwikkelingen waar te nemen, maar
is ook nog veel vooruitgang te boeken. Meer toegespitst komt de Algemene Rekenkamer
tot de volgende conclusies per deelterrein:• De belangrijkste RWT's geven nu een rechtmatigheidsverklaring bij
de jaarrekening af. Voor twee RWT's wordt nog geen rechtmatigheidsverklaring
afgegeven.• Met de belangrijkste RWT's zijn in de toezichtsarrangementen expliciete
afspraken gemaakt over aan te leveren prestatiegegevens. In veel gevallen
wordt deze informatie in de jaarverslagen opgenomen. Het Ministerie van VROM
heeft nog geen voorschriften gegeven voor de door RWT's en ZBO's in hun jaarverslagen
2003 op te nemen informatie.• Het Kadaster geeft als enige RWT een bedrijfsvoeringsmededeling
af en loopt daarmee voorop op het terrein van publieke verantwoording over
de bedrijfsvoering.• De door de minister van VROM vastgestelde toezichtsvisie op zelfstandige
organen (d.d. augustus 2003) besteedt nog onvoldoende aandacht aan de elementen «review» en «prestaties».
De reeds bestaande toezichtsarrangementen voor de individuele RWT's zullen
worden doorgelicht en geactualiseerd.• Tot nu toe heeft het Ministerie van VROM geen beleid ontwikkeld
voor de uitvoering van reviews bij RWT's.• Bij het Kadaster functioneert een raad van toezicht die geen expliciete
rol heeft in het verticale toezicht van de minister van VROM.Om aan de door de Algemene Rekenkamer beoogde eindsituatie in 2005 voor
toezicht op en verantwoording door RWT's te kunnen voldoen, doet de Algemene
Rekenkamer de minister van VROM in ieder geval de volgende aanbevelingen:• De Algemene Rekenkamer acht het van belang dat het ministerie het
SCG en de SBA een rechtmatigheidsverklaring over de inning en de besteding
van de publieke middelen laat afgeven.• De met de afgifte van een bedrijfsvoeringsmededeling door het Kadaster
in gang gezette positieve ontwikkeling zou kunnen worden doorgetrokken voor
andere RWT's. In eerste instantie kan daarbij de aandacht worden gericht op
de StAB.• De in 2003 opgestelde departementale toezichtsvisie zou moeten
worden aangevuld met passages over de uitwerking van een reviewbeleid en prestaties.• Bij de voorgenomen doorlichting van de toezichtsarrangementen kan
aandacht worden geschonken aan het toezicht op de bedrijfsvoering en de prestaties.
Daarbij kan gebruik worden gemaakt van de checklist «Toezicht» uit de Kaderstellende Visie op Toezicht. Voor alle
RWT's zou het ministerie specifieke eisen aan de op te leveren informatie
over bedrijfsvoering en prestaties kunnen opnemen. Voor de prestaties van
de RWT's is daarbij de door het Ministerie van VROM in het eigen jaarverslag
2004 op te nemen informatie over prestaties van RWT's een belangrijk richtsnoer.18.4 Reactie minister en RWT18.4.1 Reactie minister van VROMIn haar reactie spreekt de minister van VROM haar waardering uit voor
het RWT-4 onderzoek en meldt dat ze de conclusies en aanbevelingen in algemene
zin onderschrijft. De minister doet in haar reactie toezeggingen over de volgende
onderdelen:• Rechtmatigheid. Met het accorderen van de nieuwe
toezichtsvisie streeft de minister er naar om met ingang van het boekjaar
2004 ook een rechtmatigheidsverklaring te ontvangen van de resterende RWT's,
i.c. het SCG en de SBA. Eén en ander zal ook nader worden vastgelegd
in de te actualiseren toezichtarrangementen per RWT en via een nadere concretisering
van de informatiehuishouding voor het SCG en de SBA richting het Ministerie
van VROM in zogenaamde Informatie- en Controleprofielen.• Toezichtsvisie. De minister is voornemens om bij
het actualiseren van bestaande toezichtsarrangementen per RWT aandacht te
besteden aan de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering. Dit zal
in lijn met de bestaande informatievoorziening van het Kadaster aan het Ministerie
van VROM en met de Kaderstellende visie op toezicht gebeuren.• Review. De minister ziet een review als een «ultimum remedium». De toezichthouder (het Ministerie
van VROM) gaat in overleg met de auditdienst pas over tot het verrichten van
een review in geval van gerede twijfel over de oordeelsvorming van de externe
accountant. Staand beleid van het Ministerie van VROM is om ter voorkoming
van onnodige controledruk uitsluitend in geval van een concrete aanleiding
te reviewen. In de achterliggende periode heeft de minister op bepaalde momenten
ook feitelijk de auditdienst verzocht om een nader onderzoek in te stellen
naar specifieke werkzaamheden en oordeelsvorming van een specifieke RWT. Toch
wil de minister in overleg met medewerkers van het Ministerie van Financiën
bezien of naar aanleiding van de opvattingen van Algemene Rekenkamer de zienswijze
van het Ministerie van VROM aanpassing behoeft en zo ja, in welke zin.• Bedrijfsvoeringsmededeling. De minister zal bezien
of de afgifte van een bedrijfsvoeringsmededeling bij het jaarverslag ook voor
andere RWT's een passend instrument is. Daarbij benadrukt ze dat een bedrijfsvoeringsmededeling
geen doel op zich is, maar veeleer het sluitstuk van een goed functionerende
planning- en controlcyclus bij een RWT.18.4.2 Reactie KadasterDe voorzitter van de Raad van Bestuur van het Kadaster gaf in zijn reactie
aan dat hij de positieve opmerkingen van de Algemene Rekenkamer over de beschreven
ontwikkelingen waardeert.Verder merkt de voorzitter van de Raad van Bestuur op dat in het onderzoek
aandacht is besteed aan de rol van de Raad van Toezicht in het verticale toezicht.
Ondanks de constatering van de Algemene Rekenkamer dat de Raad van Toezicht
geen expliciete rol vervult in het verticale toezicht, wil hij opmerken dat
de Raad van Toezicht in het totale systeem van «checks and balances»,
waar verticaal toezicht onderdeel van is, een waardevolle rol speelt.18.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer reageert instemmend op de voornemens van de minister
om bij de twee resterende RWT's een rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening
te vragen en bij het toezicht in de praktijk aandacht te besteden aan de verantwoording
over prestaties en bedrijfsvoering.De minister heeft aangegeven reviews te zien als «ultimum remedium».
Volgens de Algemene Rekenkamer stelt een minister door middel van reviews
vast of zij terecht gebruik maakt van de verantwoordingsstukken van RWT's
en van uitgevoerde controles. Een review als «ultimum remedium»
is daarvoor niet toereikend. De Algemene Rekenkamer nodigt de minister uit
het door haar geschetste reviewbeleid verder uit te werken en vast te leggen
in de algemene toezichtvisie van het departement, daarbij gebruik makend van
de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer vindt
met name de norm dat reviews op basis van risico-analyse moeten worden geselecteerd
van belang.18.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van VROMJaar van constateringOmschrijving Toezegging
minister RWT 4Rechtmatigheid2001, 2002, 2003 Er ontbreken
rechtmatigheidsverklaringen bij SCG en SBA. Minister
streeft ernaar met ingang van boekjaar 2004 bij het SCG en de SBA een rechtmatigheidsverklaring
te ontvangen.    Verantwoording
over bedrijfsvoering2002, 2003 Voor de StAB
zal een bedrijfsvoeringsverklaring worden opgesteld. Minister zal bezien of de bedrijfsvoeringsmededeling ook voor andere RWT's
een passend instrument is.    2002,2003 In de verantwoording
over bedrijfsvoering door FLV en SBA is geen vooruitgang geboekt. Bij het actualiseren van de bestaande toezichtarrangementen
per RWT zal de minister aandacht schenken aan de verantwoording over prestaties
en bedrijfsvoering door RWT's.    Verantwoording
over prestaties2001, 2002, 2003 Voor
StAB, SBA en FLV is in het toezichtarrangement niet opgenomen welke informatie
het ministerie over prestaties wil ontvangen. Bij het actualiseren van de bestaande toezichtarrangementen per RWT zal de
minister aandacht schenken aan de verantwoording over prestaties en bedrijfsvoering
door RWT's.    Informatie
in Begroting en Jaarverslag2003 Publieke inkomsten
zoals premies en tarieven bij RWT's worden niet in begroting en jaarverslag
van het ministerie opgenomen.Geen toezegging minister.    2003 Voorschriften voor
RWT's voor te leveren informatie voor jaarverslagen 2004 en 2005 van het ministerie
zijn nog niet opgesteld. Geen toezegging minister.   Toezicht2001, 2002 Het ministerie
beschikt niet over een algemene toezichtvisie. Een algemene toezichtvisie is inmiddels opgesteld en in augustus 2003 door
de bewindslieden vastgesteld.    2003 Toezichtvisie bevat
niet de elementen prestaties, review en algemene eisen aan de verantwoording.
Wel is er aandacht voor taakuitoefening. Geen
toezegging minister.   2001, 2002, 2003 Het
ministerie beschikt niet over een reviewbeleid voor RWT's. Minister wil bezien of de zienswijze van VROM over de uitwerking
van een reviewbeleid een aanpassing behoeft en zo ja in welke zin. 2003 Toezichtvisies alle
RWT's zullen worden doorgelicht en geactualiseerd. Minister is voornemens de bestaande toezichtarrangementen per RWT te actualiseren.19 MINISTERIE VAN VERKEER EN WATERSTAATSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW). Op basis
van haar onderzoek concludeert de Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van
VenW grote vooruitgang heeft geboekt in het opstellen van specifieke toezichtsvisies
voor grote RWT's. Ook is de departementale toezichtsvisie geactualiseerd.
In de verantwoording over prestaties door enkele grote RWT's zijn eveneens
positieve ontwikkelingen waar te nemen. Maar om aan de door de Algemene Rekenkamer
beoogde eindsituatie in 2005 voor toezicht op en verantwoording door RWT's
te kunnen voldoen, dient het Ministerie van VenW nog een forse inspanning
te leveren. De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister van VenW:• vaart moet maken met het opstellen van toezichtsvisies voor het
Loodswezen, de Luchthaven Schiphol en de zogenoemde kleine RWT's (regionale
luchtvaartterreinen, keuringsinstanties en exameninstellingen) omdat hier
geen concrete plannen voor zijn;• het toezicht rechtstreeks moet onderbrengen bij de secretaris-generaal
omdat een van het beleid onafhankelijk toezicht nu onvoldoende is gewaarborgd
door positionering van het toezicht bij de beleidsdirecties;• rechtmatigheidsverklaringen moet vragen aan de RWT's, in het bijzonder
het Loodswezen, de Luchthaven Schiphol en de zogenoemde kleine RWT's (regionale
luchtvaartterreinen, keuringsinstanties en exameninstellingen). Nu hebben
maar 7 van de 41 RWT's een rechtmatigheidsverklaring. Daarnaast bestaat onzekerheid
over de rechtmatigheid van € 180 miljoen bij Railinfrabeheer;• afspraken moet maken met de RWT's over de te verstrekken prestatiegegevens
en informatie over aspecten van de bedrijfsvoering. Bij het maken van deze
afspraken moet rekening worden gehouden met de in het eigen Jaarverslag 2004
op te nemen informatie over prestaties van RWT's.De minister van VenW ging in haar reactie in op de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer. Zij gaf aan dat gestart is met het opstellen van de toezichtsvisies
voor het Loodswezen en ProRail; voor Schiphol wordt geen toezichtsvisie opgesteld
omdat Schiphol vanaf 2005 geen RWT meer zal zijn. Wat betreft de positionering
van het toezicht, merkte de minister op dat zij geen aanwijzingen heeft dat
in het huidige model de onafhankelijkheid van het toezicht onder druk staat.
Verder zegde de minister toe te streven naar rechtmatigheidsverklaringen bij
de jaarrekeningen van in principe alle RWT's over het boekjaar 2005 en afspraken
te maken met de RWT's voor informatieverstrekking over prestaties en bedrijfsvoering.
Wel gaf de minister aan dat lopende wetgevingstrajecten vertragingen kunnen
veroorzaken in het bereiken van de beoogde eindsituatie.Het bestuur van het CBR zag geen aanleiding om te reageren.De Algemene Rekenkamer reageert instemmend op de toezeggingen van de minister.
Om te voorkomen dat vertragingen optreden in het bereiken van de beoogde eindsituatie,
vraagt de Algemene Rekenkamer de minister (op korte termijn) maatregelen te
treffen die het tijdig bereiken van de eindsituatie waarborgen.19.1 Beschrijving van het veld19.1.1 InleidingHet onderzoek werd verricht in 2003. Rode draad in dit onderzoek is de
implementatie van de wettelijke structuur die moet gaan gelden vanaf 2004.
Er zijn geen bevindingen opgenomen over de Luchtverkeersleiding Nederland
(LVNL) omdat hiernaar een zelfstandig onderzoek wordt uitgevoerd met bijbehorende
rapportage.19.1.2 Schets van het RWT-terreinOnder de verantwoordelijkheid van de minister van VenW vallen 41 RWT's.
Hieronder bevinden zich RWT's zoals ProRail, RDW Centrum voor voertuigtechniek
en informatie (RDW), het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), LVNL,
het Loodswezen, Schiphol en de Raad voor de Transportveiligheid met een groot
financieel belang (miljoenen euro's). Een aanzienlijk deel van het RWT-veld
bestaat uit RWT's met een klein publiek financieel belang zoals exploitanten
van regionale en kleine luchtvaartterreinen, keuringsinstanties en exameninstellingen.In vergelijking met het vorige RWT-onderzoek is een aantal veranderingen
opgetreden. De Onafhankelijke Post- en Telecommunicatieautoriteit (OPTA) en
de TNT-Post Groep (TPG) zijn in 2002 overgegaan naar het Ministerie van Economische
Zaken. De samenvoeging van Railinfrabeheer, RailNed en Railverkeersleiding
in ProRail is gaande. De Raad voor de Transportveiligheid zal naar verwachting
per 2004 opgaan in de nieuw te vormen Onderzoeksraad voor de veiligheid.In onderstaande tabel zijn de publieke middelen weergegeven van grote
en belangrijke RWT's van het Ministerie van VenW.Tabel Financiële omvang grote en belangrijke RWT's
beleidsterrein VenW Publieke middelen (€ miljoenen) Aard inkomstenJaar ProRail 874,0 Bijdrage Rijk 2001 Schiphol381,2 Tarieven 2002 Loodswezen 149,6 Tarieven2002 RDW 127,4 Tarieven (122,9) en bijdrage Rijk
(4,5)2002 CBR 74,6 Tarieven (69,8) en bijdrage Rijk
(4,7)2002 Raad voor de Transportveiligheid 5,2 Bijdrage Rijk200119.2 Bevindingen19.2.1 Verantwoording19.2.1.1 RechtmatigheidRailNed, Railverkeersleiding, Railinfrabeheer, Luchthaven Twente, de ANWB
(voor de wettelijke taak), de stichting Scheepsafvalstoffen Binnenvaart (SAB)
en het CBR hebben bij de jaarrekening 2002 een rechtmatigheidsverklaring afgegeven.
Het ministerie heeft de RDW en de Raad voor de Transportveiligheid medio 2003
verzocht om bij hun reeds verschenen jaarrekening over 2002 alsnog een rechtmatigheidsverklaring af te geven. Mede naar aanleiding van deze voortvarende actie van
het ministerie zal het aantal RWT's met een rechtmatigheidsverklaring bij
de jaarrekening over 2002 in vergelijking met voorgaande jaren zijn toegenomen.
Met name grote RWT's verstrekken een rechtmatigheidsverklaring. Ten opzichte
van het totale aantal RWT's (41) is het aantal RWT's met een rechtmatigheidsverklaring
(7) echter gering.In de rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening over 2002 van Railinfrabeheer
maakt de externe accountant evenals bij de jaarrekening over 2001 een voorbehoud
voor de beheersing van de aanbestedingen op basis van kwaliteitsafspraken
(outputproces-contracten). Omdat de beheersing hiervan onvoldoende gestalte
krijgt, bestaat volgens de accountant onzekerheid over de rechtmatigheid van € 180
miljoen. De Algemene Rekenkamer zal de acties die het ministerie onderneemt
met belangstelling volgen.RWT's zullen conform de toezichtsvisie van het ministerie Welingericht Toezicht een rechtmatigheidsverklaring moeten gaan afgeven.
Alleen wanneer een rechtmatigheidsverklaring aantoonbaar ondoelmatig1 is én op andere wijze de benodigde informatie
kan worden ingewonnen staat het ministerie het, mits beargumenteerd en goedgekeurd
door de Accountantsdienst van het ministerie, toe dat geen rechtmatigheidsverklaring
wordt verstrekt. Tot nu toe is voor geen enkele RWT beargumenteerd toegestaan
dat geen rechtmatigheidsverklaring behoeft te worden verstrekt.19.2.1.2 BedrijfsvoeringVolgens de departementale toezichtsvisie is de minister niet verantwoordelijk
voor de bedrijfsvoering van de RWT maar is het in veel gevallen wel van belang
om inzicht te hebben in (de kwaliteit van) de bedrijfsuitvoering gezien bijvoorbeeld
de verantwoordelijkheid van de minister voor de uitoefening van de publieke
taak. Een mededeling over de bedrijfsvoering wordt niet gevraagd en is in
2002 ook niet verstrekt door RWT's.Over het jaar 2002 zijn in de verantwoording over bedrijfsvoering weinig
ontwikkelingen. De grote RWT's verantwoorden zich in hun jaarverslag over
verschillende bedrijfsvoeringsaspecten. De kleine RWT's zoals keuringsinstanties
en de kleine exameninstellingen verstrekken nagenoeg geen informatie over
de bedrijfsvoering. Een positieve uitzondering is de RDW die in het jaarverslag
(sinds 2001) via prestatie-indicatoren inzicht geeft in de bedrijfsvoering.19.2.1.3 PrestatiesVoor de RDW, ProRail, het Loodswezen en de Raad voor de Transportveiligheid
ging de Algemene Rekenkamer na welke informatieafspraken over prestaties zijn
gemaakt tussen het ministerie en de RWT en of de afgesproken informatie ook
werd verstrekt. Daarnaast voerde de Algemene Rekenkamer een verdiepingsonderzoek
uit bij het CBR naar de afspraken met en de geleverde informatie over prestaties
aan het Ministerie van VenW.Informatie-afsprakenMet de RDW, het ProRail-onderdeel Railinfrabeheer en de Raad voor de Transportveiligheid
heeft het ministerie informatieafspraken gemaakt. Met het Loodswezen heeft
het ministerie geen informatieafspraken gemaakt.De informatieafspraken met de RDW en de Raad voor de Transportveiligheid
zijn vastgelegd in informatiestatuten. De informatieafspraken met Railinfrabeheer
zijn vastgelegd in de planning- en controlcyclus voor 2003.Het door het ministerie in zijn toezichtsvisie gemaakte onderscheid tussen
prestaties die relevant zijn voor de verantwoording over de uitvoering van
het beleid in het jaarverslag en prestaties die relevant zijn voor zijn toezicht
op het functioneren van de RWT, komt niet terug in de bestaande informatieafspraken.
In de te maken nieuwe afspraken met de RWT's zal dit onderscheid wel worden
gemaakt.Informatie over geleverde prestatiesVia het jaarverslag 2002 van de RDW en de kwartaalrapportages over 2003
van Railinfrabeheer komt de levering van informatie over prestaties structureel
op gang. Het ministerie beoordeelt de ontvangen informatie over prestaties
van de RWT's in het licht van de gemaakte afspraken en onderneemt indien gewenst
acties.De door de RDW verstrekte informatie over prestaties heeft betrekking
op de kwantiteit en de kwaliteit van de dienstverlening en taakuitvoering
zoals keuringen en de wachttijden tot de keuringsafspraak, het toezicht op
de uitvoering van de APK, afgifte van documenten en de doorlooptijd hiervan,
opgelegde sancties en klachten. Geen informatie wordt nog verstrekt over de
aan geleverde prestaties verbonden kostprijzen of uitvoeringskosten en effecten
van prestaties. In het kader van het afgesproken groeipad is hier wel aandacht
voor. Zo is het ministerie met de RDW in overleg om inzicht te krijgen in
de kostprijzen.In de eerste kwartaalrapportage over 2003 van Railinfrabeheer is informatie
opgenomen over geleverde prestaties ten aanzien van de beschikbaarheid en
betrouwbaarheid van de railinfrastructuur en ten aanzien van sociale veiligheid
en systeemveiligheid. Geleverde prestaties zijn gerelateerd aan kosten, bijvoorbeeld
voor de uitbreiding en het onderhoud van de infrastructuur. Incidenteel worden
kosten van prestaties in verband gebracht met effecten, bijvoorbeeld de arbeidsveiligheid
bij werk aan de infrastructuur gaat ten koste van de beschikbaarheid. Bij
de inmiddels gestarte werkzaamheden voor de uitwerking van de bekostigingssystematiek
zullen verdere relaties worden gelegd tussen kosten en effecten. Het ministerie
oordeelde dat Railinfrabeheer de afspraken voortvarend heeft aangepakt maar
dat niet alle afgesproken informatie door Railinfrabeheer is geleverd. Het
ministerie heeft de ontbrekende informatie over bijvoorbeeld investeringen
en de technische staat van de infrastructuur opgevraagd en heeft Railinfrabeheer
gevraagd over bepaalde onderwerpen zoals onderhoud en veiligheid nadere informatie
aan te leveren.Voor de overige RWT's zijn er ten opzichte van het vorige RWT-onderzoek
geen wezenlijke veranderingen in de informatievoorziening over prestaties
door RWT's aan het Ministerie van VenW.19.2.1.4 Verdiepend onderzoek informatie
over prestaties CBROm een indruk te krijgen van de wijze waarop het Ministerie van VenW en
een RWT invulling geven aan de informatievoorziening over prestaties heeft
de Algemene Rekenkamer hier verdiepend onderzoek naar verricht bij het ministerie
én bij het CBR.In wet- en regelgeving, de statuten van het CBR en de overeenkomst tussen
de staat en het CBR zijn geen informatieafspraken over prestaties vastgelegd.
Informatieafspraken over prestaties zijn gemaakt in het informatiestatuut.
De afspraken hebben betrekking op de levering van kwalitatieve en kwantitatieve
prestatiegegevens zoals aantallen afgenomen examens, de wachttijden voor examens
in relatie tot het aantal examinatoren, en het aantal ingediende klachten.
Het ministerie heeft met het CBR afgesproken dat stapsgewijs wordt toegewerkt
naar de verstrekking van de informatie aan het departement.Het CBR beraadt zich, in samenwerking met het ministerie, over de samenstelling
van kerngegevens inclusief prestatie-indicatoren die een duidelijk beeld moeten
geven over de publieke taakuitoefening van het CBR. In het concept gewijzigd
informatiestatuut wordt onderscheid gemaakt tussen informatie ten behoeve
van beleid, politieke besluitvorming, sturing en toezicht. Het ministerie
wil aan de hand van informatie uit het Jaarverslag 2003 onderzoeken of het
CBR aan de voor 2003 overeengekomen prestaties heeft voldaan.Naast de informatieafspraken is ook de door het CBR geleverde informatie
over prestaties nader onderzocht. Via het jaarverslag 2002 van het CBR komt
de levering van informatie over prestaties structureel op gang. De in het
Jaarverslag 2002 van het CBR opgenomen informatie over prestaties heeft onder
andere betrekking op resultaten van de diverse typen examens, tussentijdse
toetsen, behandelde geneeskundige verklaringen en administratieve maatregelen
in het kader van de verkeersveiligheid (zogenoemde vorderingen). De in het
informatiestatuut gevraagde informatie over wachttijden betreffende de aanvraag
van examens is niet verstrekt. Alhoewel niet gevraagd, zijn in het Jaarverslag 2002 ook geen gegevens opgenomen over kostprijzen
en effecten van prestaties.Het verstrekken van informatie over wachttijden en over kostprijzen van
prestaties is onderwerp van het hiervoor genoemde overleg tussen het ministerie
en het CBR over de samenstelling van kerngegevens die inzicht moet geven in
de publieke taakuitoefening door het CBR. Gestart wordt met het inzicht geven
in de kostprijs van het B-examen (personenauto's). Het ministerie zegt van
het CBR alle informatie te krijgen waar zij om vraagt. Het ministerie ontvangt
bovendien op ambtelijk niveau informatie over prestaties.Met uitzondering van de zogenoemde vorderingen stelt het ministerie niet
de betrouwbaarheid van de informatie van het CBR vast. Voor de vaststelling
hiervan maakt het ministerie gebruik van het door de externe accountant van
het CBR afgegeven oordeel dat het aantal vorderingen juist is weergegeven
op het van het CBR ontvangen overzicht.19.2.1.5 Informatie in begroting en
jaarverslag VenWIn zijn begroting 2004 heeft het ministerie een overzicht opgenomen van
alle ZBO's en RWT's, het betreffende beleidsartikel en het begrotingsbedrag.
Het Ministerie van VenW heeft hiermee voldaan aan de eisen uit de CW2001 voor
de begroting 2004.Publieke inkomsten zoals premies en tarieven van RWT's worden niet in
de begroting en het jaarverslag van het ministerie opgenomen.De voorbereidingen om te voldoen aan de eisen uit de CW2001 voor het Jaarverslag
2004 zijn in het najaar van 2003 opgestart via een plan van aanpak.19.2.2 Toezicht19.2.2.1 Departementale toezichtsvisieVanwege de behoefte van het ministerie aan één beleidskader
voor het toezicht op ZBO's en RWT's zijn het huidige kabinetsbeleid en VenW-beleid
onder aansturing van de directie Financieel Economische Zaken verwerkt in
een nieuwe algemene toezichtsvisie Welingericht Toezicht. Deze in april 2003 vastgestelde visie voldoet evenals de voorgaande
toezichtsvisie Welingelicht Toezicht aan de uitgangspunten
van de Algemene Rekenkamer. Er is sprake van een sluitende toezichtsketen
van informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie.Wel vraagt de Algemene Rekenkamer de minister om de positionering van
het toezicht bij de beleidsdirecties te heroverwegen. Een van het beleid onafhankelijk
toezicht is onvoldoende gewaarborgd omdat beide samenkomen bij de directeur-generaal.
Wel zijn er afzonderlijke afdelingshoofden. Volgens de Kaderstellende visie op toezicht is een van het beleid onafhankelijk
toezicht echter het meest gewaarborgd onder de secretaris-generaal. Het ministerie
heeft voor deze huidige constructie van aparte afdelingshoofden voor toezicht
en beleid gekozen omdat bij de beleidsdirecties de kennis zit om het toezicht
(visies en protocollen) op te zetten.Belangrijke elementen uit het toezichtsbeleid van het ministerie zijn
in de nieuwe visie explicieter benoemd:• van de (externe) accountant van de RWT's wordt een rechtmatigheidsverklaring
gevraagd van uitgaven en ontvangsten, tenzij een dergelijk verklaring aantoonbaar
ondoelmatig is én op een andere wijze de benodigde informatie kan worden
ingewonnen;• basis voor het toezicht zijn meetbare kwaliteitseisen en prestatie-indicatoren
die aansluiten bij het publiek belang en de ministeriële verantwoordelijkheid;• in de informatie over prestaties wordt onderscheid gemaakt naar
prestaties relevant voor de verantwoording over de uitvoering van het beleid
in het jaarverslag en prestaties relevant voor het toezicht;• het is van belang om inzicht te hebben in (de kwaliteit van) de
bedrijfsvoering gezien de verantwoordelijkheid van de minister voor de uitoefening
van de publieke taak. Een mededeling over de bedrijfsvoering wordt niet gevraagd
van een RWT;• voor het uitvoeren van reviews geldt een richtlijn van ten minste
eenmaal in de vier jaar;• in het kader van horizontale verantwoording worden RWT's gestimuleerd
om zich zoveel mogelijk in het openbaar te verantwoorden over hun taakuitvoering.19.2.2.2 Toezichtsvisies RWT'sHet opstellen van de toezichtsvisies voor RWT's is een verantwoordelijkheid
van de beleidsdirecties. De directie Financieel Economische Zaken van het
ministerie vervult hierbij in nauwe samenwerking met de Hoofddirectie Juridische
Zaken en de Directie Organisatie en Informatie een coördinerende rol
en stuurt het opstellen van de toezichtsvisies door de beleidsdirecties aan.Stand van zakenIn 2001 zijn toezichtsvisies vastgesteld voor het CBR en de RDW. Tot juli
2003 zijn vervolgens nog toezichtsvisies vastgesteld voor Innovam en het ProRail-onderdeel Railinfrabeheer. Deze vier toezichtsvisies voldoen
aan de belangrijkste vereisten. Aandachtspunt is nog de concretisering van
het reviewbeleid naar bijvoorbeeld periodiciteit en onderwerp. In de toezichtsvisie
voor Railinfrabeheer ontbreekt daarnaast de te verstrekken informatie over
prestaties, die wel in de planning- en controlcyclus is opgenomen. In voorbereiding
zijn toezichtsvisies voor het Koninklijk Onderwijsfonds voor de Scheepvaart
(KOFS) en NMI Certin.Voor ProRail is conform de toezegging in het vorige RWT-onderzoek eind
2002 de notitie Rol van de Rijksoverheid en ProRail in
de nieuwe institutionele setting van het spoorverkeer opgesteld.
Beschreven is hoe de sturing en toezicht op ProRail zullen plaatsvinden na
het van kracht worden van de concessiewet en de nieuwe Spoorwegwet per 1 januari
2004.Nog te verrichten activiteitenDe secretaris-generaal van VenW heeft de beleidsdirecties via een dwingende
aanschrijving verzocht om de ontbrekende toezichtsvisies per 1 juli 2003 op
te stellen en de bestaande toezichtsvisies te actualiseren, het toezicht in
te richten en uit te voeren conform Welingericht Toezicht. Bij de aanschrijving zijn de te behandelen aandachtspunten bij
het opstellen en actualiseren van de bestaande toezichtsvisie voor een RWT
aangegeven.Het streven is dat uiterlijk 1 januari 2004 voor de meeste RWT's toezichtsvisies
zijn opgesteld. Uitzonderingen zijn mogelijk voor twee keuringsinstanties
en de zes kleine exameninstellingen omdat medio 2003 duidelijkheid zal bestaan
waar het toezicht berust en dus wie de toezichtsvisies zal moeten opstellen:
het Directoraat Generaal Goederenvervoer of de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
Dit betekent dat het ministerie vóór 1 januari 2004 toezichtsvisies
dient op te stellen voor ProRail, het Loodswezen, NIWO, SIEV, het KOFS, NMI
Certin, de SAB, Schiphol en de 17 kleine en regionale luchtvaartterreinen.19.2.2.3 Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementenDe Algemene Rekenkamer heeft bij het Ministerie van VenW ook gevraagd
naar de stand van zaken en verdere planning van de uitvoering van de (rijksbrede)
doorlichting van de toezichtsarrangementen op het departement aan de hand
van de checklist bij de Kaderstellende visie op toezicht van het Ministerie van BZK.Het Ministerie van VenW heeft de checklist geïntegreerd in de aandachtspuntenlijst
bij de hiervoor genoemde aanschrijving aan de beleidsdirecties voor het opstellen
en actualiseren van toezichtsvisies.Voor de bestaande toezichtsvisies dienen de beleidsdirecties medio 2003
een planning te hebben opgesteld. De beleidsdirectie heeft al aangegeven dat
in samenwerking met de RDW de toezichtsvisie wordt geactualiseerd en aangevuld
ten aanzien van de horizontale publieke verantwoording, de inpassing van de
branche in het verticale toezicht en afspraken over prestatie-indicatoren.19.2.2.4 Werking toezichtHet jaar 2002 is het eerste jaar waarop de toezichtsvisies voor de RDW
en het CBR van toepassing zijn. Voor de werking van het toezicht is dit een essentieel jaar. Een audit naar de werking van de toezichtsvisies
staat op de agenda van het Ministerie van VenW.Alhoewel het zicht op de werking van het toezicht nu nog summier is, zijn
er diverse signalen dat de toezichtsvisies invloed hebben:• het ministerie heeft aan de RDW alsnog gevraagd om een rechtmatigheidsverklaring
bij de jaarrekening 2002 af te geven;• het ministerie heeft met de RDW en het CBR nadere afspraken gemaakt
voor informatie over kostprijzen. Met name bij het CBR wil het ministerie
inzicht in de toerekening van indirecte kosten aan de uitvoering van de wettelijke
taak.19.2.2.5 ReviewbeleidIn de departementale toezichtsvisie is als richtlijn geformuleerd om tenminste
eenmaal per vier jaar een review bij een RWT uit te voeren. In de afzonderlijke
toezichtsvisies per RWT dient het reviewbeleid verder te worden uitgewerkt.
Dit is echter niet gebeurd.Daarnaast is er een reviewbeleid van de Accountantsdienst van het Ministerie
van VenW: om de rechtmatigheid van de subsidie-uitgaven ten laste van de begroting
van het ministerie vast te stellen, kan de Accountantsdienst op basis van
zijn eigen verantwoordelijkheid of op verzoek van de beleidsafdeling een review
of aanvullende controlewerkzaamheden uitvoeren bij de (externe) accountant
van de RWT.Begin 2003 heeft de Accountantsdienst een notitie opgesteld met daarin
de reden voor review: het vaststellen van de betrouwbaarheid van de ontvangen
informatie over de rechtmatigheid van de inning en besteding van rijksmiddelen
en publieke middelen en over de totstandkoming van de informatie over prestaties
en bedrijfsvoering. Een en ander dient te worden afgedekt in een controleprotocol.
Het opstellen van de controleprotocollen is evenals het laten uitvoeren van
de reviews de verantwoordelijkheid van de beleidsdirectie. De Accountantsdienst
zal wel adviseren bij het opstellen van de controleprotocollen.Bij de RWT's zijn met uitzondering van Railinfrabeheer in 2002 geen reviews
uitgevoerd. Bij Railinfrabeheer heeft de Accountantsdienst van het ministerie
een review op de accountantscontrole op de jaarrekening 2001 uitgevoerd.In 2003 vindt er collegiaal overleg plaats met de accountant van het CBR
over controle bij het CBR aan de hand van het opgestelde controleprotocol.19.2.2.6 Raden van ToezichtDe Raden van Toezicht van het CBR en de RDW vervullen geen formele rol
in het verticale toezicht van de minister. Feitelijk ligt de situatie genuanceerder.
De toezichthoudende taken van de Raad van Toezicht zijn ondersteunend voor
het door de minister uit te oefenen toezicht.CBRDe minister benoemt de leden van de Raad van Toezicht van het CBR en ontslaat
deze zo nodig. In de statuten is niets geregeld over het afleggen van verantwoording
over het toezicht aan de minister.De Raad van Toezicht oefent intern toezicht uit op alle interne gebeurtenissen
binnen het CBR en heeft goedkeuringsbevoegdheden ten aanzien van belangrijke
besluiten. Uit de Overeenkomst tussen de Staat der Nederlanden en de Stichting CBR blijkt dat als de Raad van
Toezicht zijn goedkeuring heeft gegeven aan de begroting, de minister hierop
kan steunen bij de uitoefening van het toezicht.RDWDe minister heeft de bevoegdheid de leden van de Raad van Toezicht van
de RDW te benoemen, te schorsen en te ontslaan. De Raad van Toezicht houdt
toezicht op het door de directie van de RDW gevoerde beleid en adviseert de
directie. Uit de toezichtsvisie blijkt dat de Raad van Toezicht geen verticale
rol heeft maar een aanvullende rol. De Raad functioneert als orgaan van de
RDW en niet namens de minister van VenW. Waar de Raad van Toezicht een toezichthoudende
rol vervult, kan de minister hiervan gebruik maken bij haar eigen toezicht.In april 2002 heeft de Raad van Toezicht van de RDW aan de minister van
VenW een rapportage gezonden over de wijze waarop zij haar toezichtsrol heeft
vervuld. Hierin gaat de Raad van Toezicht onder andere in op de strategie,
het beleid, de bedrijfsvoering en de kwaliteit van de dienstverlening. Deze
rapportage is door het ministerie beoordeeld waarna de minister van VenW in
juli 2002 een reactie heeft gezonden aan de voorzitter van de Raad van Toezicht.
In haar reactie spreekt de minister haar waardering uit voor de inhoud van
de rapportage. Ze gaat in op een aantal aspecten uit de rapportage. Zo vraagt
de minister aan de Raad van Toezicht om prestatie-indicatoren te ontwikkelen
in het kader van de eigen toezichtsfunctie van de Raad van Toezicht.19.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer concludeert dat op het beleidsterrein van VenW
in vergelijking met de situatie zoals beschreven in het vorige RWT-onderzoek,
een slag is gemaakt op het gebied van de toezichtsvisies en informatie over
prestaties. Maar er is ook nog veel vooruitgang te boeken.Meer toegespitst komt de Algemene Rekenkamer tot de volgende conclusies
per deelterrein:• Rechtmatigheid: het aantal RWT's dat nu een rechtmatigheidsverklaring
verstrekt is gering (Railinfrabeheer, RailNed, Railverkeersleiding, CBR en
drie kleine RWT's). Bij Railinfrabeheer is een onzekerheid geconstateerd.
Van de RDW en Innovam is in de specifieke toezichtsvisie wel een rechtmatigheidsverklaring
gevraagd.• Prestaties: met een klein aantal belangrijke RWT's
zijn afspraken gemaakt om prestatiegegevens aan te leveren, de RDW en Railinfrabeheer
doen inmiddels ook gestructureerder verslag over prestaties. Voor de meeste
RWT's zijn er geen informatieafspraken, ook niet voor aanlevering voor het
Jaarverslag 2004 van het ministerie.• Bedrijfsvoering: de verantwoording over de bedrijfsvoering
door RWT's moet nog op gang komen.• Toezichtsvisie ministerie: de departementale toezichtsvisie
is geactualiseerd aan ontwikkelingen zoals de kaderstellende visie, maar de
onafhankelijkheid van het toezicht is een vraagteken omdat deze is gepositioneerd
bij de beleidsdirecties.• Toezichtsvisies RWT's: toezichtsvisies zijn vastgesteld
voor CBR, RDW, Innovam en Railinfrabeheer. Het streven is om uiterlijk 1 januari
2004 voor de meeste RWT's de toezichtsvisies te hebben opgesteld en de reeds
bestaande toezichtsvisies zullen worden doorgelicht en geactualiseerd. De
checklist bij de kaderstellende visie is geïntegreerd in
de verplicht te hanteren aandachtspuntenlijst voor het opstellen en de actualisatie
van de toezichtsvisies.• Reviewbeleid: het reviewbeleid is nog onvoldoende
uitgewerkt in de toezichtsvisies voor de RWT's en reviews worden sporadisch
uitgevoerd.• Raad van Toezicht: bij het CBR en de RDW is de
Raad van Toezicht een intern toezichtorgaan en hebben zij geen expliciete
rol in het verticale toezicht van de minister.Om aan de door de Algemene Rekenkamer beoogde eindsituatie in 2005 voor
toezicht op en verantwoording door RWT's te kunnen voldoen, doet ze de minister
van VenW in ieder geval de volgende aanbevelingen:• het toezicht binnen het ministerie rechtstreeks en onafhankelijk
van het beleid onder te brengen bij de secretaris-generaal;• alle RWT's rechtmatigheidsverklaringen te laten afgeven, waarbij
prioriteit hebben het Loodswezen, Innovam en de Luchthaven Schiphol;• de ontbrekende toezichtsvisies op te stellen waarbij prioriteit
heeft de toezichtsvisies voor ProRail, Loodswezen en Schiphol;• bij het opstellen van de ontbrekende toezichtsvisies en de doorlichting
van de bestaande toezichtsvisies met de RWT's afspraken maken over de te verstrekken
informatie over prestaties en bedrijfsvoering;• bij het maken van afspraken met de RWT's over te leveren prestatiegegevens
als richtsnoer te nemen de informatie die benodigd is voor het eigen Jaarverslag
2004;• het reviewbeleid per RWT uit te werken en jaarlijks meer reviews
uit te voeren, om te beginnen bij het CBR, de RDW en ProRail.19.4 Reactie minister en RWT19.4.1 Reactie minister van VenWIn haar reactie spreekt de minister haar genoegen uit dat de conclusie
van de Algemene Rekenkamer weergeeft dat de inspanningen binnen het ministerie
in de afgelopen jaren resultaten hebben opgeleverd.De minister is het eens met de conclusie dat er nog een forse inspanning
te leveren is om aan de beoogde eindsituatie in 2005 te voldoen. Zij merkt
wel op dat op het terrein van een aantal RWT's het beleid en wet- en regelgeving
sterk in ontwikkeling is, wat zal doorwerken in de wijze van aansturing en
vervolgens in het toezicht. De minister voorziet een tijdelijke stagnering
van de beoogde eindsituatie. In de gewijzigde wet- en regelgeving kunnen (en
zullen) de voor sturing, toezicht en verantwoording noodzakelijke aanpassingen
worden meegenomen. In een aantal gevallen zal dit er volgens de minister toe
leiden dat de betreffende organisaties niet meer als RWT kunnen worden aangemerkt.In haar reactie maakt de minister melding van de volgende ontwikkelingen.
De Raad voor de Transportveiligheid heeft bij de jaarrekening 2002 een rechtmatigheidsverklaring
gevoegd. Inmiddels is ook de toezichtsvisie voor LVNL vastgesteld. Gestart
is met het opstellen van de toezichtsvisie voor ProRail, deze zal naar verwachting
rond april 2004 gereed zijn. In januari 2004 wordt een aanvang gemaakt met
de toezichtsvisie Loodswezen. Vanaf 2005 zal, volgens de minister, Schiphol
geen RWT meer zijn zodat daarvoor geen toezichtsvisie wordt opgesteld.Tot slot gaat de minister in haar reactie in op de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer. De aanbeveling om het toezicht binnen het ministerie
rechtstreeks en onafhankelijk van het beleid onder te brengen bij de secretaris-generaal
wil de minister, mede gezien de departementale reorganisatie, in beraad houden.
Zij zegt geen aanwijzingen te hebben dat in het huidige model de onafhankelijkheid
van het toezicht onder druk staat. Daar waar de functiescheiding tussen beleid
en uitvoering nog onvoldoende beslag heeft gekregen, zal de minister ook andere
alternatieven bezien.De minister geeft aan te streven naar rechtmatigheidsverklaringen bij
de jaarrekeningen van alle RWT's over het boekjaar 2005. Vanuit doelmatigheidsoogpunt
kunnen hierop uitzonderingen worden gemaakt en ook lopende wetgevingstrajecten
kunnen hierbij vertragingen veroorzaken.De aanbeveling om het reviewbeleid per RWT uit te werken en jaarlijks
meer reviews uit te voeren, zal de minister, rekening houdend met te verwachten
effectiviteit en efficiëntie, overnemen. Op het moment van het Rekenkameronderzoek
was volgens de minister nog weinig gelegenheid geweest om de nieuwe departementale
richtlijn voor reviews in de afzonderlijke toezichtsvisies per RWT uit te
werken.Bij het opstellen van de ontbrekende toezichtsvisies en de doorlichting
van de bestaande toezichtsvisies zal de minister met de RWT's afspraken maken
over de te verstrekken informatie over prestaties en bedrijfsvoering. Zij
wil de afspraken over prestatiegegevens niet beperken tot hetgeen nodig is
voor het departementaal jaarverslag, maar hierbij ook de prestatiegegevens
die zinvol zijn voor bijvoorbeeld beleid en toezicht betrekken.19.4.2 Reactie CBRDe Raad van Toezicht en de directie zagen geen aanleiding om de inhoud
van het conceptrapport of de conclusie van aantekeningen te voorzien.19.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer reageert instemmend op het streven van de minister
om in principe aan alle RWT's een rechtmatigheidsverklaring bij de jaarrekening
over het boekjaar 2005 te vragen. Tevens vindt de Algemene Rekenkamer het
positief dat de minister in de afspraken met RWT's ook zinvolle prestatiegegevens
voor beleid en toezicht wil betrekken.Gelet op het door de minister onderkende risico van stagnatie bij het
bereiken van de eindsituatie, vraagt de Algemene Rekenkamer de minister (op
korte termijn) maatregelen te treffen die het tijdig bereiken van de eindsituatie
waarborgen.19.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht op RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's (uitgezonderd LVNL) bij het Ministerie van Verkeer en
WaterstaatJaar van constateringOmschrijving Toezegging
minister RWT4Rechtmatigheid2001, 2002, 2003 Er ontbreken
rechtmatigheidsverklaringen bij RDW, Innovam, Luchthaven Schiphol, 16 exploitanten
van regionale en kleine luchtvaartterreinen, Loodswezen, NIWO, SIEV, 4 keuringsinstanties
en 5 exameninstellingen. Het streven is naar rechtmatigheidsverklaringen
bij de jaarrekeningen van alle RWT's over het boekjaar 2005. Vanuit doelmatigheidsoogpunt
kunnen hierop uitzonderingen worden gemaakt en ook lopende wetgevingstrajecten
kunnen hierbij vertragingen veroorzaken.   Verantwoording
over bedrijfsvoering2002, 2003 In de verantwoording
van RWT's is er nauwelijks aandacht voor verantwoording over bedrijfsvoering
in termen van prestatie-indicatoren. Bij het opstellen
van de ontbrekende toezichtsvisies en de doorlichting van de bestaande toezichtsvisies
zal met de RWT's afspraken worden gemaakt over de te verstrekken informatie
over prestaties en bedrijfsvoering.   Verantwoording
over prestaties2002, 2003Met uitzondering
van CBR, RDW, ProRail en de Raad voor de Transportveiligheid zijn er geen
informatie-afspraken tussen het Ministerie van VenW en de RWT's. Bij het opstellen van de ontbrekende toezichtsvisies en
de doorlichting van de bestaande toezichtsvisies zullen met de RWT's afspraken
worden gemaakt over de te verstrekken informatie over prestaties.    2003 In de informatie-afspraken
met CBR , RDW, Raad voor de Transportveiligheid en ProRail wordt geen onderscheid
gemaakt tussen informatie voor toezicht en voor beleid. In de te maken afspraken met de RWT's over prestatiegegevens worden prestatiegegevens
die zinvol zijn voor beleid en toezicht betrokken.    2002, 2003 Gestructureerde
informatieverstrekking (via prestatie-indicatoren) door RWT's aan het Ministerie
van VenW waarbij prestaties worden gerelateerd aan kosten en effecten moet
nog op gang komen. Positieve uitzonderingen zijn RDW en ProRail. Geen toezegging.    Informatie
in begroting en jaarverslag ministerie2003 Publieke inkomsten
zoals premies en tarieven van RWT's worden niet in de begroting en het jaarverslag
van het ministerie opgenomen. Geen toezegging.   2003 Onduidelijk is de
wijze waarop het Ministerie van VenW inzicht zal geven in de vermogenspositie
van ZBO's en RWT's. Geen toezegging.    Toezicht2002, 2003 Er ontbreken
toezichtsvisies voor ProRail, Luchthaven Schiphol, 17 exploitanten van regionale
en kleine luchtvaartterreinen, Raad voor de Transportveiligheid, Loodswezen,
NIWO, SIEV, SAB, 4 keuringsinstanties en 6 exameninstellingen. Opstellen toezichtsvisies voor ProRail en Loodswezen is gestart.
Toezichtsvisie ProRail zal naar verwachting rond april 2004 gereed zijn. Schiphol
zal volgens minister vanaf 2005 geen RWT meer zijn zodat voor Schiphol
geen toezichtsvisie wordt opgesteld.   2003 Onduidelijkheid
of toezicht op keuringsinstanties en kleine exameninstellingen berust bij
ministerie of inspectie. Geen toezegging.    2003 Reviewbeleid nog
onvoldoende uitgewerkt in toezichtsvisies RWT's. Reviewbeleid wordt uitgewerkt in afzonderlijke toezichtsvisies per RWT.    2002, 2003 Reviews worden
alleen én sporadisch bij begrotingsgefinancierde RWT's uitgevoerd.
Uitgezonderd ProRail zijn in 2002 geen reviews bij RWT's uitgevoerd. Jaarlijks zullen meer reviews worden uitgevoerd, om te
beginnen bij CBR, ProRail en RDW, rekening houdend met te verwachten effectiviteit
en efficiency.    2003 Scheiding beleid
en toezicht is onvoldoende gewaarborgd door positionering toezicht bij beleidsdirecties. Aanbeveling om het toezicht binnen het ministerie
rechtstreeks en onafhankelijk van het beleid onder te brengen bij de secretaris-generaal
wil de minister, mede gezien de departementale reorganisatie, in beraad houden.
Er zijn geen aanwijzingen dat in het huidige model de onafhankelijkheid van
het toezicht onder druk staat. Daar waar de functiescheiding tussen beleid
en uitvoering nog onvoldoende beslag heeft gekregen, zullen ook andere alternatieven
worden bezien.20 MINISTERIE VAN ECONOMISCHE ZAKENSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) op het terrein van Economische Zaken (EZ).Belangrijkste conclusie is dat vooralsnog geen verbetering is opgetreden
in de verantwoording over de rechtmatigheid door deze RWT's. Voor de vaststelling
van de rechtmatigheid van de publieke middelen van de stichting Centraal Orgaan
Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA) is nu weliswaar actie ondernomen,
maar voor de Waarborg Platina, Goud en Zilver in Gouda (Waarborg Gouda) en
Certin (dochter van het Nederlands Meetinstituut, NMi) is dit niet geval.
Zeker nu onlangs (in maart 2002) een nieuwe waarborginstelling door de minister
van EZ is aangewezen (Edelmetaal Waarborg Nederland in Joure), beveelt de
Algemene Rekenkamer de minister van EZ aan op korte termijn ook voor deze
RWT's stappen te ondernemen om de rechtmatigheid te waarborgen.De Algemene Rekenkamer concludeert verder dat, in het kader van de uitwerking
van de centrale toezichtsvisie van het Ministerie van EZ, voor de verbetering
van de sturings- en toezichtsrelatie met de RWT's actiepunten zijn geformuleerd
en dat met het NMi gewerkt wordt aan een herziening van de relatie. Zij vindt
dit een positieve ontwikkeling en spreekt de wens uit dat voor alle RWT's
op het terrein van EZ op korte termijn een adequaat sturings- en toezichtsarrangement
tot stand komt.De minister van EZ stelde in reactie op het concept-rapport dat uit de
constatering dat geen veranderingen zijn opgetreden in de verantwoording van
de RWT's op het terrein van EZ niet mag worden afgeleid dat intussen niets
gebeurd is, en meldde recente ontwikkelingen bij drie RWT's. De Algemeen Directeur
van het NMi vond in de passages die op zijn organisatie betrekking hebben
geen aanleiding tot commentaar.20.1 Beschrijving van het veldOp dit moment behoren volgens de Algemene Rekenkamer vijf (clusters van)
RWT's tot het beleidsterrein van het Ministerie van EZ:• de stichting Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten
(COVA);• het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart
(NIVR);• het Nederlands Meetinstituut (NMi);• Waarborginstellingen: Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. in
Gouda en per 2002 ook de Edelmetaal Waarborg Nederland in Joure;• de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA).In vergelijking met het vorige RWT-onderzoek is een aantal veranderingen
opgetreden. Zo is de Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu (Novem)
per 2002 niet langer aan te merken als RWT, aangezien zij de status van tijdelijke
baten-lastendienst heeft gekregen.Verder is in 2002, met de overgang van het Directoraat-Generaal Telecommunicatie
en Post van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) naar het Ministerie
van EZ, de OPTA als RWT onder het beleidsterrein van EZ komen
te vallen. Het ministerie heeft aangegeven dat zij de OPTA onder wil brengen
bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa).Over de RWT-status van een aantal organisaties bestaat een verschil van
mening tussen de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van EZ. De aard van
deze discussie is in onderstaand kader toegelicht.Discussie over RWT-statusSinds het begin van het meerjarige RWT-onderzoeksprogramma bestaat verschil
van mening tussen het Ministerie van EZ en de Algemene Rekenkamer over de
RWT-status van enkele organisaties. De discussie spitst zich toe op de vraag
of de maximumtarieven die de minister van EZ voor activiteiten van deze organisaties
vaststelt te beschouwen zijn als een wettelijke heffing, zoals bedoeld in
artikel 91 lid 1 letter d van de Comptabiliteitswet 2001. De discussie heeft
betrekking op de volgende organisaties: de energiedistributiebedrijven, de
Gasunie, TenneT en de TNT-Post-Groep.1Aangezien de OPTA ondergebracht gaat worden bij de NMa (geen RWT), is
deze organisatie niet meegenomen in dit onderzoek. Ook de Edelmetaal Waarborg
Nederland te Joure is niet in het onderzoek betrokken; dit omdat 2003 het
eerste volledige boekjaar als RWT zal zijn voor deze organisatie.In onderstaande tabel zijn de ontvangsten weergegeven van de in het onderzoek
betrokken RWT's van het Ministerie van EZ.Tabel 1: omvang publieke middelen RWT's (2001) Publieke middelen (€ miljoenen) Private middelen Centraal Orgaan Voorraadvorming Aardolieproducten (COVA) 77,3 Ja Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart
(NIVR) 44,3Ja Nederlands Meetinstituut (NMi) 30,3 Ja Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. te Gouda 4,8 Ja20.2 Bevindingen20.2.1 Verantwoording20.2.1.1 Waarborging rechtmatigheid
niet verbeterdDe Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat de waarborging van de rechtmatigheid
van de inning en/of besteding van de publieke middelen van de RWT's van EZ
in vergelijking met het vorige RWT-onderzoek niet is verbeterd.Alleen het NIVR kan voor het jaar 2001 een volledige rechtmatigheidsverklaring
overleggen. Het NMi doet dit ook voor haar begrotingsgefinancierde onderdelen,
maar niet voor de door haar dochter Certin in rekening gebrachte wettelijke
tarieven.De Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. te Gouda (Waarborg Gouda) en
de stichting COVA overleggen nog steeds geen rechtmatigheidsverklaring. Voor
COVA is inmiddels eind 2003 een controleprotocol vastgesteld. Op basis van
een kosten/baten-afweging heeft EZ besloten geen rechtmatigheidsverklaring
van de Waarborg Platina, Goud en Zilver N.V. te verlangen. 20.2.1.2 Verantwoording bedrijfsvoering
onveranderdIn haar derde RWT-rapportage (van 2002) heeft de Algemene Rekenkamer in
kaart gebracht over welke aspecten van bedrijfsvoering de verschillende RWT's
zich in hun jaarverslagen en jaarrekeningen verantwoorden. Hieruit bleek dat
het NMi en het NIVR in hun jaarverslaggeving informatie verstrekten over verschillende
aspecten van de bedrijfsvoering, zoals interne sturing en beheersing en primaire
en ondersteunende processen. Voor de verslaggeving over 2001 is dat opnieuw
het geval.De stichting COVA verantwoordt zich in haar jaarverantwoording over geen
enkel bedrijfsvoeringsaspect, terwijl de Waarborg Gouda in haar «Rapport
inzake de jaarrekening 2001» summier op enkele bedrijfsvoeringaspecten
ingaat.20.2.1.3 Verantwoording over prestatiesEvenals in het vorige RWT-onderzoek blijken alle vier de onderzochte RWT's
van het Ministerie van EZ in hun jaarverslaggeving over 2001 in te gaan op
de door hen geleverde prestaties.20.2.2 Toezicht20.2.2.1 Uitwerking toezichtsvisie
leidt tot actiepuntenIn zijn reactie op het derde RWT-onderzoek deelde de minister mee dat
de plannen voor de uitwerking van de departementale toezichtsvisie (SPRINT)
voor de afzonderlijke RWT's in mei 2002 door de departementsleiding waren
geaccordeerd en ter hand genomen.De Algemene Rekenkamer constateert dat medio 2003 voor elke RWT een aantal
actiepunten is geformuleerd voor de verbetering van de sturings- en toezichtsrelatie.
Met de uitvoering van deze actiepunten is een begin gemaakt, maar de trajecten
zijn nog niet afgerond.20.2.2.2 Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen vooralsnog op schemaDe Algemene Rekenkamer heeft ook bij het Ministerie van EZ gevraagd naar
de stand van zaken en verdere planning van de uitvoering van de (rijksbrede)
doorlichting van de toezichtsarrangementen op het departement aan de hand
van de checklist van het Ministerie van BZK.1
Het departement heeft aangegeven dat deze checklist, voor zover niet al meegenomen
in lopende evaluaties, voor zover mogelijk en voorzover van toepassing, zal
worden meegenomen in de doorlichting van de arrangementen. Voor zover mogelijk
en voorzover van toepassing, omdat elk toezichtsarrangement is toegesneden
op de specifieke situatie van de betreffende RWT. Bij het– voor maart
2004 voorziene – aangepaste toezichtsarrangement voor het NMi is bijvoorbeeld
gebruik gemaakt van de checklist.20.2.2.3 Informatievoorziening in begroting
en jaarverslagOp het punt van de informatie over RWT's die het Ministerie van EZ gaat
opnemen in zijn begroting en jaarverslag heeft het departement aangegeven
dat het zal voldoen aan de betreffende wet- en regelgeving. Het Ministerie
van EZ heeft, conform de Comptabiliteitswet 2001, in de begroting 2004 als
bijlage (bijlage 7) een overzicht opgenomen van de ZBO's en RWT's die onder
haar verantwoordelijkheid vallen. Voor zovervan toepassing is
hierbij aangegeven welk begrotingsbedrag binnen welk begrotingsartikel is
opgenomen. Analoog hieraan zal EZ in het jaarverslag een overzicht over de
realisatie opnemen.20.2.2.4 ReviewbeleidIn het derde RWT-rapport (van 2002) is aangegeven dat het NMi eenmaal
in de vijf jaar wordt gereviewd en het NIVR jaarlijks. Daarnaast zou bij de
stichting COVA vanaf 2001 jaarlijks een review worden uitgevoerd. Deze
review door de Auditdienst van het Ministerie van EZ was medio 2003 nagenoeg
afgerond.Het Ministerie van EZ stelt zich nog steeds op het standpunt dat de Waarborg
Gouda niet door het departementen hoeft te worden gereviewd, aangezien deze
geen begrotingsgefinancierde RWT is.20.2.3 Informatie over prestaties: een casestudyDe Algemene Rekenkamer heeft gekeken hoe de sturings- en toezichtsrelatie
tussen het Ministerie van EZ en het NMi is vormgegeven. Zij wilde hiermee
een indruk krijgen van de wijze waarop bij het ministerie invulling wordt
gegeven aan de verplichting die op RWT's rust om het departement periodiek
informatie te verschaffen over hun geraamde en gerealiseerde prestaties, ten
behoeve van de begroting en het jaarverslag (artikel 44a Comptabiliteitswet
2001).In het onderzoek heeft de Algemene Rekenkamer zich beperkt tot de begrotingsgefinancierde
wettelijke taken die de dochterondernemingen van het NMi uitvoeren. Daarbij
gaat het om het standaardenbeheer door NMi Van Swinden Laboratorium (VSL)
en de controle op meetmiddelen en het toezicht op speelautomaten door NMi
Verispect.In de afgelopen jaren heeft het NMi informatie geleverd aan het Ministerie
van EZ over de geraamde en gerealiseerde prestaties. Welke informatie moet
worden aangeleverd is vastgelegd in de basiscontracten die tussen de Staat
en het NMi zijn afgesloten. Deze informatieafspraken hebben betrekking op
zowel de kwantiteit (aantallen uit te voeren activiteiten) en kwaliteit van
de prestaties (omschrijving van activiteiten), als de daaraan verbonden kostprijzen/uitvoeringskosten.De geraamde/beoogde prestaties staan vermeld in de offertes voor de uitvoeringsovereenkomsten
tussen het NMi en het ministerie. Deze offertes gaan vergezeld van een accountantsverklaring,
waarin wordt bevestigd dat de gehanteerde prijzen overeenkomen met de betreffende
bepalingen in de basiscontracten.In de verslaggeving van het NMi wordt een overzicht gegeven van de geplande
en uitgevoerde activiteiten (prestaties) van het NMi. Bij deze verslaggeving
dient door de accountant een verklaring te worden gevoegd waarin wordt verklaard
dat het overzicht volledig en juist is.Zowel in de planningsfase (uitvoeringscontracten) als de verantwoordingsfase
(jaarverslagen) vindt overleg plaats tussen het NMi en het Ministerie van
EZ. Vooralsnog beschikt het ministerie niet over een procesbeschrijving voor
de beoordeling van de plannings- en verantwoordingsinformatie van het NMi.Zowel het Ministerie van EZ als het NMi hebben aangegeven dat weliswaar
veel relevante informatie over de prestaties van het NMi aan het ministerie
wordt geleverd, maar dat de geformuleerde beleidsdoelstellingen van het ministerie
op het terrein van de meetmiddelen, speelautomaten en het standaardenbeheer
op dit moment dusdanig abstract zijn, dat het moeilijk is om
een relatie te leggen tussen de geleverde prestatiegegevens en de beleidsdoelstellingen.
Het ministerie was daarom medio 2003, in overleg met het NMi, bezig met het
specificeren van zijn informatiebehoefte, als basis voor het herzien van de
basiscontracten en de herinrichting van de informatiestroom tussen het ministerie
en het NMi. Als leidraad fungeert daarbij een evaluatie van het begrotingsartikel
Bijdragen NMi uit 2002, waarin belangrijke aanbevelingen voor de sturingsrelatie
EZ-NMi werden gedaan (bijvoorbeeld voor de formulering van operationele doelstellingen
en het gebruik van indicatoren).Het onderliggende projectplan gaat uit van de voltooiing van deze herziening
in september 2003.20.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer constateert dat er in vergelijking met het derde
RWT-onderzoek uit 2002 geen veranderingen zijn opgetreden in de verantwoording
door de RWT's vallend onder het beleidsterrein van het Ministerie van EZ.
Zo gingen alle vier de in het onderzoek betrokken RWT's in hun jaarverantwoordingen
opnieuw in op de geleverde prestaties. Verantwoording over bedrijfsvoeringsaspecten
bleef beperkt tot het NMi, het NIVR en in beperkte mate de Waarborg Gouda.
Nog steeds is geen rechtmatigheidsverklaring beschikbaar voor de Waarborg
Gouda, de stichting COVA en het tariefgefinancierde onderdeel van het NMi.Voorts stelt de Algemene Rekenkamer vast dat de plannen voor de uitwerking
van de departementale toezichtsvisie uit mei 2002 hebben geleid tot actiepunten
voor de verbetering van de sturings- en toezichtsrelaties, maar dat de trajecten
nog niet zijn afgerond. Specifiek voor de relatie met het NMi stelt zij vast
dat het Ministerie van EZ bezig is met het specificeren van haar informatiebehoefte
en op basis daarvan herinrichten van de informatiestroom tussen het NMi en
het ministerie.20.4 Reactie minister en RWT20.4.1 Reactie minister van EZ en NMiDe minister van Economische Zaken spreekt in reactie op het specifieke
deel van het rapport over zijn departement de hoop uit, dat de langlopende
discussie over het begrip RWT met het rijksbreed gedragen standpunt dat zijn
ambtsgenoot van Financiën op 16 juni 2003 heeft voorgelegd, tot een eind
kan worden gebracht.Volgens de minister mag uit de constatering in het rapport dat geen veranderingen
zijn opgetreden in de verantwoording van de RWT's op het terrein van EZ niet
afgeleid worden dat intussen niets gebeurd is. Over drie RWT's meldt hij nieuwe
ontwikkelingen.NMi Certin B.V. is op grond van de IJkwet aangewezen voor het verrichten
van (type)keuringen aan meetinstrumenten. Op Europees niveau wordt er onderhandeld
over een nieuwe richtlijn Meetinstrumenten. Deze onderhandelingen zijn reeds
zo vergevorderd dat de verwachting gerechtvaardigd is dat de richtlijn halverwege
2004 wordt vastgesteld. De omzetting van deze richtlijn in nationaal recht
(binnen 2 jaar) zal consequenties hebben voor de huidige keuringssystematiek
en derhalve ook voor de status en positie van NMi Certin. Bij de inrichting
van de nieuwe wetgeving zal ook aandacht geschonken worden aan
het toezicht op en de verantwoording over de uitvoering van de taken door
de private onderneming. In dat kader zal in de loop van 2004 duidelijkheid
komen over de noodzaak en eventuele invulling van een rechtmatigheidsverklaring.
Indien de rechtmatigheidsverklaring noodzakelijk is, zal deze volgens de minister
ook over de huidige methodiek van tariefstelling en besteding met ingang van
de verantwoording over 2004 moeten worden afgelegd.Voor de COVA is eind 2003 een controleprotocol opgesteld, waarin het onderwerp
rechtmatigheid wordt afgedekt. De minister verwacht daardoor over het boekjaar
2003 een rechtmatigheidsverklaring te ontvangen.Het vragen van een rechtmatigheidsverklaring aan de Waarborg Gouda wordt
volgens de minister op dit moment door het verantwoordelijke Directoraat-Generaal
nader onderzocht. In de loop van 2004 zal op dit punt besluitvorming plaatsvinden.
Intussen is de Waarborg Gouda wel opgenomen in de reviewplanning 2004 van
de AD.De algemeen directeur van NMi laat weten dat de op zijn organisatie betrekking
hebbende passages in het rapport hem geen aanleiding geven tot commentaar.20.5 Nawoord Algemene RekenkamerHet verheugt de Algemene Rekenkamer dat de tariefgefinancierde Waarborg
Gouda inmiddels toch is opgenomen in de reviewplanning 2004 van de AD. Zij
zal de verdere ontwikkelingen met belangstelling volgen en ziet geen aanleiding
tot een verdere reactie.20.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties voor verantwoording en toezicht
op RWT's bij het Ministerie van Economische ZakenJaar van constateringOmschrijving Toezegging
ministerRechtmatigheid2000Er ontbreken rechtmatigheidsverklaringen bij de Waarborg Gouda
en COVA.Het bestuur
van COVA heeft besloten een rechtmatigheidsverklaring te laten opstellen vanaf 2002
(toezegging in derde RWT-rapport). Eind 2003 heeft EZ een controleprotocol
voor COVA vastgesteld waarin rechtmatigheid wordt afgedekt.   Verantwoording
door RWT's2002 In de verantwoording van de Waarborg Gouda en COVA is er nauwelijks aandacht
voor bedrijfsvoeringsaspecten.Geen.   Informatie
in Begroting en Jaarverslag   Toezicht 2002Er is geen uitgewerkte toezichtsvisie voor de OPTA voor de periode tot 1 januari
2005, wanneer de opname van OPTA in de NMa is voorzien.Er wordt gewerkt aan de uitwerking
van de toezichtsvisie voor de OPTA (toezegging in derde RWT-rapport).21 MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEITSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).Op basis van haar onderzoek komt de Algemene Rekenkamer tot de conclusie
dat er een aantal verbeteringen heeft plaatsgevonden in de verantwoording
door en het toezicht op RWT's op het terrein van LNV. Zo is het aantal RWT's
dat zich verantwoordt over de rechtmatigheid van de publieke middelen en de
bereikte prestaties toegenomen en heeft het ministerie een toezichtsvisie
vastgesteld.Daarnaast stelt zij vast dat er sprake is van een aantal lopende initiatieven
bij het ministerie om de verantwoording en het toezicht bij RWT's nog verder
te verbeteren. Hierbij gaat het opnieuw over waarborging van de rechtmatigheid
van de publieke middelen en over de evaluatie en aanpassing van de sturings-
en toezichtsarrangementen voor de RWT's.De Algemene Rekenkamer is verheugd over deze ontwikkeling, maar wijst
de minister van LNV op het belang van de voortgang van de in gang gezette
processen. Mede in het licht van de mogelijke effecten van de lopende reorganisatie
op het departement en de herijking van het beleid, beveelt zij de minister
aan het ingezette proces ter verbetering van de verantwoording en toezicht
bij RWT's actief te monitoren en ervoor zorg te dragen dat de gestelde doelen
binnen de gestelde termijnen worden behaald.De minister van LNV heeft met belangstelling kennis genomen van het rapport.
Het departementaal deel over LNV gaf hem aanleiding nader in te gaan op ontwikkelingen
binnen zijn ministerie op het terrein van de aansturing van en het toezicht
op de uitvoering, en op enkele specifieke punten. De directeur van Nak-Tuinbouw
kon zich verenigen met de passages die op zijn organisatie betrekking hebben,
en gaf aanvullende informatie over een recentelijk door LNV en Nak-Tuinbouw
ondertekend protocol met betrekking tot aansturing en informatie.In de volgende paragrafen worden de bevindingen op het terrein van het
Ministerie van LNV gepresenteerd.21.1 Beschrijving van het veldDe Algemene Rekenkamer heeft in de eerste drie jaarpublicaties van het
RWT-onderzoeksprogramma bij het Ministerie van LNV zes (sectoren van) RWT's
geïnventariseerd:• 19 Landbouwonderwijsinstellingen• 7 Keurings- en controle-instellingen• Staatsbosbeheer• Faunafonds• Bureau Beheer Landbouwgronden• College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB)Sinds de derde RWT-publicatie (2002) is er op het terrein van het Ministerie
van LNV één nieuwe RWT – Rendac – bijgekomen. Per
1 oktober 2001 is de ministeriële verantwoordelijkheid voor Rendac
overgegaan van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport naar
het Ministerie van LNV. Rendac heeft wettelijke taken (in het kader van de
Destructiewet) op het gebied van de inzameling en verwerking van dierlijk
restmateriaal en brengt voor haar activiteiten wettelijk vastgestelde tarieven
in rekening.In onderstaande tabel zijn, voorzover bekend, de ontvangsten weergegeven
van de RWT's die onder het Ministerie van LNV vallen.Tabel 1: Publieke en private middelen RWT's (2001) Publieke middelen (€ miljoenen) Private middelenLandbouwonderwijsinstellingen459,3Ja Keurings- en controle-instellingen32,8Ja Staatsbosbeheer72,8JaFaunafonds1OnbekendOnbekend Bureau Beheer Landbouwgronden195,0Ja College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen4,9JaRendac2OnbekendOnbekend1 Voor het Faunafonds was voor 2001 geen jaarverslag beschikbaar.2 Rendac brengt geen zelfstandig jaarverslag uit.21.2 Bevindingen21.2.1 Verantwoording21.2.1.1 Verbetering waarborging rechtmatigheidNaar aanleiding van de derde RWT-rapportage heeft de minister van LNV
een aantal acties aangekondigd en ondernomen die er toe moeten leiden dat
alle RWT's op het terrein van het Ministerie van LNV op korte termijn een
rechtmatigheidsverklaring over de inning en/of besteding van hun publieke
gelden overleggen.De Algemene Rekenkamer heeft vastgesteld dat er op dit punt voortgang
is geboekt. Zo verantwoorden alle scholingsinstellingen en het CTB zich inmiddels
over de rechtmatigheid van hun publieke gelden. Daarnaast heeft de Auditdienst
van het Ministerie van LNV trajecten ingezet, die hoogstwaarschijnlijk in
2003 zullen worden afgerond, om ook de rechtmatigheid bij het Faunafonds en
Rendac te waarborgen.Tenslotte zijn ook stappen ondernomen om tot rechtmatigheidsverklaringen
voor de keurings- en controle-instellingen te komen. Doordat de daarvoor benodigde
aanpassingen in de (financiële) administraties van deze organisaties
eerst nu worden doorgevoerd, zal van rechtmatigheidsverklaringen voor deze
RWT's pas op zijn vroegst over het verslagjaar 2003 sprake zijn. Pas op dat
moment zullen alle publieke middelen, die de RWT's van LNV innen en/of besteden,
zijn afgedekt met een rechtmatigheidsverklaring.21.2.1.2 Verantwoording bedrijfsvoering
onveranderdIn de derde RWT-rapportage heeft de Algemene Rekenkamer in kaart gebracht
over welke aspecten van bedrijfsvoering de verschillende RWT's zich in hun
jaarverslagen en jaarrekeningen verantwoorden. De constatering in dat derde
RWT-rapport, dat bijna alle RWT's op het beleidsterrein van het Ministerie
van LNV zich nauwelijks verantwoorden over bedrijfsvoeringsaspecten, heeft
zijn geldigheid nog niet verloren. Het beeld is in vergelijking met het vorige
RWT-onderzoek niet veranderd. Opnieuw kan als positieve uitzondering
gewezen worden op Staatsbosbeheer, dat wederom over alle door de Algemene
Rekenkamer onderscheiden bedrijfsvoeringsaspecten in de verantwoording over
2001 informatie opnam.Van de overige RWT's geven alleen het CTB en enkele onderwijsinstellingen
in beperkte mate informatie over de bedrijfsvoering in hun jaarverslagen.21.2.1.3 Toename verantwoording prestatiesHet aantal RWT's op het terrein van het Ministerie van LNV dat prestatiegegevens
opnam in haar (jaar)verslagen is toegenomen in vergelijking met het voorgaande
RWT-onderzoek. In tegenstelling tot de verslagen over 2000 namen voor 2001
alle keurings- en controle-instellingen prestatiegegevens op. Ook het aantal
scholingsinstellingen dat prestatiegegevens in haar jaarverslag opnam nam
toe, waardoor nu iets meer dan de helft van deze instellingen prestatiegegevens
opneemt. Het Faunafonds had in 2001 geen jaarverslag1. Tenslotte waren ook voor Rendac prestatiegegevens beschikbaar.21.2.2 Toezicht21.2.2.1 Toezichtsvisie gereedIn december 2002 heeft het Ministerie van LNV Richtlijnen met betrekking
tot sturing en een visie op toezicht vastgesteld. In de toezichtsvisie wordt
aangegeven dat aansturing van en toezicht op externe organisaties, waaronder
RWT's, zullen worden gescheiden; sturing zal plaatsvinden door de beleidsdirecties
en het toezicht daarop zal vanaf 2003 worden gehouden door een onafhankelijk
toezichthoudend bureau, dat rechtstreeks onder de Bestuursraad van LNV zal
worden geplaatst. Ter ondersteuning van de herijking van de sturings- en toezichtsrelaties
met de verschillende RWT's zijn een model aansturingsarrangement en een model
toezichtsvisie opgesteld.21.2.2.2 Doorlichting sturings- en
toezichtsarrangementen vooralsnog op schemaMedio 2002 is binnen het ministerie, op basis van een eerder uitgevoerde
nulmeting, een plan van aanpak voor de evaluatie van alle sturingsarrangementen
vastgesteld. Dit plan van aanpak voorziet onder andere in een doorlichting
en aanpassing van alle sturingsarrangementen voor RWT's ultimo 2003.Daarnaast is een planning opgesteld gericht op de evaluatie van alle toezichtsarrangementen
voor de RWT's (ultimo 2005), aan de hand van een format dat is gebaseerd op
de checklist toezicht van het Ministerie van BZK. Hiermee zou het ministerie
voldoen aan de follow-up van het kabinet inzake de Kaderstellende visie op
toezicht. Medio 2002 was één evaluatie van een toezichtsarrangement
gereed en toegezonden aan de Ambtelijke Commissie Toezicht van het Ministerie
van BZK.Het Ministerie van LNV gaf overigens wel aan dat door het lopende reorganisatieproces
en daarmee samenhangende herijking van het beleid, mogelijkerwijs de planning
voor beide evaluaties zal worden overschreden en de sturingsarrangementen
en de toezichtsvisies per RWT later gereed zullen zijn.21.2.2.3 Reviewbeleid vastgesteldZoals in het vorige rapport (Verantwoording en toezicht
bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 3) al werd gesignaleerd
is het uitgangspunt bij het Ministerie van LNV dat de beleidsdirecties verantwoordelijk
zijn voor het reviewbeleid voor de RWT's. In haar rapport bij het Jaarverslag
2002 van het Ministerie van LNV constateerde de Algemene Rekenkamer dat de
beleidsdirecties niet beschikten over een reviewbeleid.1 Inmiddels hebben de beleidsdirecties op basis van een risicoanalyse
een aantal RWT's voor review voorgedragen bij de Auditdienst van LNV. Deze
RWT's zijn opgenomen in het reviewplan voor 2003 van de Auditdienst.21.2.3 Informatie over prestaties: een casestudyOm een indruk te krijgen van de wijze waarop het Ministerie van LNV invulling
geeft aan de verplichting van RWT's om periodiek informatie te verschaffen
over hun geraamde en gerealiseerde prestaties voor de begroting en het jaarverslag
(artikel 44a, Comptabiliteitswet 2001), heeft de Algemene Rekenkamer gekeken
hoe de sturings- en toezichtsrelatie tussen het ministerie en de controle-
en keuringsinstelling Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst voor
Tuinbouwproducten (NAK-Tuinbouw) is vormgegeven.Tot medio 2003 verstrekte NAK-Tuinbouw periodiek prestatiegegevens aan
het ministerie over de uitvoering van haar wettelijke taken. Deze informatie
is bijvoorbeeld opgenomen in de jaarplanning, de plannen van aanpak, de jaarrekening
en het jaarbericht van NAK-Tuinbouw. Ondanks deze informatiestroom richting
het ministerie was medio 2003 niet vast te stellen of de minister van LNV
op dat moment alle informatie ontving die hij nodig heeft om toezicht uit
te oefenen op en verantwoording af te kunnen leggen over de uitvoering van
wettelijke taken door NAK-Tuinbouw. Dit werd veroorzaakt doordat op dat moment
het Ministerie van LNV nog bezig was om zijn informatiebehoefte voor de door
NAK-Tuinbouw te leveren prestatiegegevens te formuleren. Evenmin was vastgelegd
en geformaliseerd welke informatie door welke actor en met welke diepgang
zou worden verstrekt of beoordeeld. De door NAK-Tuinbouw geleverde prestatiegegevens
werden dan ook nog niet gebruikt voor de begroting of het jaarverslag van
het ministerie.Inmiddels is in 2003 voor NAK-Tuinbouw de checklist sturingsarrangementen
ingevuld, op basis waarvan een concept Sturing en Informatie Protocol is opgesteld.
Ook is een Toezichtsvisie NAK-Tuinbouw in concept gereed, waarin enkele prestatieindicatoren
voor de activiteiten van NAK-Tuinbouw zijn aangegeven. Het Ministerie van
LNV heeft aangegeven dat op het moment dat de informatievraag voor NAK-Tuinbouw
definitief is vastgelegd de geleverde informatie over prestaties wel zal worden
gebruikt voor de begroting en het jaarverslag. Daarbij zal een beleidsmatige
toelichting zal worden gegeven. Verder zal op de betrouwbaarheid en validiteit
van de gepresenteerde gegevens en op het gebruik van eventuele sancties worden
ingegaan.21.3 Conclusies en aanbevelingenDe Algemene Rekenkamer stelt vast dat de verantwoording door de RWT's
van het Ministerie van LNV over de rechtmatige inning en besteding van de
publieke middelen is verbeterd en dat stappen zijn gezet om
te komen tot een volledige afdekking van de rechtmatigheid bij RWT's. Zij
constateert verder dat het aantal RWT's dat prestatiegegevens opneemt in de
verslaggeving eveneens is toegenomen. De Algemene Rekenkamer wijst er voorts
op dat veruit de meeste RWT's van het Ministerie van LNV zich in hun verslaggeving,
net als in voorgaande jaren, opnieuw niet verantwoorden over bedrijfsvoeringsaspecten.De Algemene Rekenkamer constateert dat het Ministerie van LNV inmiddels
beschikt over een vastgestelde toezichtsvisie en dat een begin is gemaakt
met de uitvoering van een plan van aanpak gericht op het evalueren en aanpassen
van de sturings- en toezichtsarrangementen voor de RWT's. De Algemene Rekenkamer
stelt vast dat daarbij in het geval van de RWT NAK-Tuinbouw getracht wordt
op basis van de informatiebehoefte van het Ministerie van LNV te komen tot
een adequaat sturings- en toezichtsarrangement.21.4 Reactie minister en RWT21.4.1 Reactie minister van LNV en Nak-TuinbouwDe minister van LNV heeft met belangstelling kennis genomen van het rapport.
Het departementaal deel over LNV gaf hem aanleiding nader in te gaan op de
ontwikkelingen binnen zijn ministerie op het terrein van de aansturing van
en het toezicht op de uitvoering.De minister memoreert dat de toegenomen aandacht voor sturing en toezicht
reeds in 2002 aanleiding voor hem was om de Unit Aansturingsaangelegenheden
(STU) in te stellen. Deze unit had als taak het ontwikkelen van een visie
op de aansturing van de uitvoering en het ondersteunen van de departementleiding
op het gebied van aansturingsaangelegenheden en het vormgeven van een onafhankelijke
toezichtfunctie (metatoezicht) voor de uitoefening van wettelijke taken door
externe zelfstandige organisaties. Inmiddels zijn de algemene visies op het
gebied van aansturing en beheersing van de uitvoering en de «visie van
LNV op Toezicht» vastgesteld. De taken van STU zijn ondergebracht bij
het Bureau Bestuursraad i.o. als waarborg dat de lopende initiatieven, zoals
het evalueren en verbeteren van de aansturings- en toezichtsarrangementen
voor RWT's, actief gemonitord worden.De minister geeft aan dat het onder druk van de reorganisatie echter niet
mogelijk is gebleken alle geplande activiteiten binnen het aanvankelijk gekozen
tijdpad te realiseren. Hij verwacht nog zeker het jaar 2004 nodig te hebben
om alle knelpunten volledig in kaart te brengen en verbeteringen te implementeren.Naast deze algemene reactie gaat de minister in op enkele specifieke punten.
Allereerst geeft hij aan dat met betrekking tot de noodzakelijk geachte goedkeurende
accountantsverklaringen met een rechtmatigheidsoordeel over de verantwoording
van de publieke middelen en uitgaven de volgende acties lopen:• De zeven keurings- en controle-instellingen is eind 2002 verzocht
een rechtmatigheidsoordeel in de accountantsverklaring bij de verantwoording
over de publieke middelen te overleggen. De vereiste aanpassingen van de financiële
administraties zijn in 2003 door deze instellingen ter hand genomen. Niet
in alle gevallen zal echter over 2003 over een rechtmatigheidsoordeel beschikt
kunnen worden in verband met de technische aanpassingen in de administratieve systemen van de instellingen, maar met ingang van 2004 kunnen van
alle 7 instellingen de verklaringen beschikbaar zijn.• Het Faunafonds is per 1 april 2002 ingesteld. Bij de financiële
verantwoording van het Faunafonds over 2002 zal een rechtmatigheidsoordeel
door de instellingsaccountant afgegeven worden.• Rendac is eind 2001 overgedragen van VWS naar LNV. De verantwoordelijke
beleidsdirectie bij LNV en de Auditdienst ontwikkelen op dit moment een controleprotocol
ten behoeve van de accountantscontrole. Hierin wordt opgenomen dat er een
administratieve scheiding moet plaatsvinden tussen de publieke en private
taken en dat bij de verantwoording over de publieke middelen een rechtmatigheidsoordeel
door de instellingsaccountant moet worden afgegeven.Met betrekking tot de bedrijfsvoering van de RWT's die ten behoeve van
LNV taken uitvoeren is de minister van oordeel dat dit primair de verantwoordelijkheid
is van betrokken organisaties. Hij schrijft aan de RWT's naast de eis tot
rechtmatige inning en besteding van publieke middelen de eis gesteld te hebben
dat voorzien moet zijn in een ordelijk en controleerbaar financieel- en materieel
beheer. Hij streeft er naar om hierover in de verantwoordingsrapportage van
de RWT's informatie te laten opnemen.Tot slot geeft de minister aan dat één van de aspecten die
bij het verbeteren van de aansturingsrelaties van externe organisaties extra
aandacht krijgt, de verantwoording over de prestaties is voor zover het de
wettelijke taken betreft en de informatie die nodig is om de effecten van
het beleid te meten. Zijn streven is er op gericht het juiste evenwicht te
vinden in de noodzakelijk geachte informatie om de ministeriële verantwoordelijkheid
te kunnen waarmaken en hierover verantwoording te kunnen afleggen enerzijds,
en de ambitie van het kabinet om te komen tot vermindering van administratieve
lasten anderzijds. De verdere ontwikkelingen inzake prestatieverantwoording
in het kader van het groeipad VBTB, voor zo ver van toepassing op ZBO's en
RWT's, zullen door hem op de voet gevolgd worden.De directeur van Nak-Tuinbouw laat in het reactie op het concept-rapport
weten zich te kunnen verenigen met de passages die op zijn organisatie betrekking
hebben. Ter informatie gaf hij voorts aan dat LNV en Nak-Tuinbouw op 4 december
2003 een protocol hebben ondertekend met betrekking tot aansturing en informatie,
waarin de afspraken met betrekking tot aan te leveren informatie zijn vastgelegd.
Volgens de directeur van Nak-Tuinbouw kan LNV vervolgens ook een gefundeerd
oordeel vormen over het functioneren van zijn organisatie.21.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer zal de verdere ontwikkelingen met belangstelling
volgen en ziet thans geen aanleiding tot een nadere reactie.21.6 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande punten voor verantwoording door
en toezicht op RWT's van het Ministerie van Landbouw, Natuur en VoedselkwaliteitJaar van constateringOmschrijving Toezeggingen
minister Verantwoording
door RWT's   Rechtmatigheid2000De keurings- en controle-instellingen
verantwoorden zich niet over de rechtmatigheid van de inning en besteding
van hun publieke middelen.2002: De keurings- en
controle-instellingen zullen over 2002 een rechtmatigheidsverklaring overleggen.   2003Rendac verantwoordt
zich niet over rechtmatigheid van inning en besteding van de publieke middelen. Constatering RWT4; in zijn reactie laat de minister
weten dat een controleprotocol t.b.v. de accountantscontrole wordt ontwikkeld.   Bedrijfsvoering2002 Met uitzondering
van Staatsbosbeheer is in de publieke verantwoording van de RWT's op het terrein
van LNV geen of nauwelijks aandacht voor bedrijfsvoeringsaspecten. Geen.    Toezicht2003 De
uitwerking van de toezichtsvisie en het aan- sturingsarrangement per RWT is
nog niet voltooid.Constatering RWT4; in zijn reactie
laat de minister weten dat de algemene visies op het gebied van aansturing
en beheersing van de uitvoering en de «visie van LNV op Toezicht»
inmiddels zijn vastgesteld.22 MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEIDSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).Sinds 1 januari 2002 is de nieuwe Structuur Uitvoering Werk en Inkomen
(SUWI) van kracht geworden. Nieuwe instellingen zoals de Centra voor Werk
en Inkomen (CWI) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV)
zijn opgericht. Bestaande instellingen, zoals de Sociale Verzekeringsbank,
kregen te maken met een nieuw sturings- en verantwoordingsregime. De minister
heeft de Kamer toegezegd dat uiterlijk in 2006 (over het uitvoeringsjaar 2005)
de nieuwe systematiek van sturing en verantwoording volledig is geïmplementeerd.De Algemene Rekenkamer heeft het functioneren van de sturing en verantwoording
nader onderzocht voor de SVB. Daarnaast is een meer beperkt onderzoek uitgevoerd
naar de sturing en verantwoording van het UWV en de CWI.De SUWI-operatie is een zeer omvangrijk en gecompliceerd proces. Het is
tegen deze achtergrond dat de Algemene Rekenkamer haar waardering uitspreekt
over de wijze waarop de minister ten aanzien van de SVB een sluitend stelsel
van sturing en verantwoording vormgeeft. Zij is van mening dat er daarbij
in opzet sprake is van een sluitende en adequate geïnstrumenteerde sturings-
en verantwoordingscyclus. Hierbij zijn belangrijke uitgangspunten, zoals het
zoveel mogelijk sturen op resultaat (VBTB) en het zoveel mogelijk aansluiten
bij de eigen verantwoordelijkheid van de uitvoeringsorganen, consequent aangehouden.Dit laat onverlet dat nog veel zaken moeten worden uitgewerkt. Voor alle
SUWI-instellingen geldt bijvoorbeeld dat er nog geen mededeling over de bedrijfsvoering
wordt afgegeven. De Algemene Rekenkamer is van mening dat deze mededeling
een geschikt instrument is om vast te stellen of een organisatie de bedrijfsvoering
onder controle heeft. Bovendien past het goed bij de bestuurlijke context
en de verantwoordelijkheidsverdeling.De Algemene Rekenkamer is van mening dat voortvarend wordt gewerkt aan
de ontwikkeling van prestatie-indicatoren voor de SVB, maar verdere verbeteringen
zijn op dit terrein mogelijk en noodzakelijk. Voor het CWI en het UWV geldt
dat er nog verschillen bestaan tussen de prestatiegegevens die het ministerie
vraagt en de informatie die deze organisaties leveren.Ook het toezicht op de SVB is in eerste aanleg goed geregeld. Voorzien
is in de drie functies van toezicht (informeren, oordelen en interveniëren),
waarbij de onafhankelijkheid van het toezicht is gewaarborgd. De Algemene
Rekenkamer tekent daarbij wel aan dat aandacht moet worden besteed aan de
helderheid en transparantie waarmee relevante bevindingen, conclusies en oordelen
van het toezicht worden betrokken in de (bij)sturing van de instellingen.Het geheel overziend is de Algemene Rekenkamer van mening dat door het
Ministerie van SZW en de betrokken instellingen reeds veel werk is verzet.
Een volledige implementatie van de SUWI-systematiek per 1 januari 2006 betekent
echter dat de kaders voor sturing en verantwoording reeds begin
2004 moeten zijn uitgewerkt. Dat vergt nog een aanzienlijke inspanning.De minister van SZW, de CWI, het UWV en de SVB hebben allen een reactie
gegeven op het conceptrapport. In hun reacties gingen zij in op de recente
ontwikkelingen op het terrein van sturing en verantwoording. Ook kondigden
zij aan dat de SVB en de CWI in hun jaarverslag over 2003 een bedrijfsvoeringsmededeling
op zullen nemen en dat het UWV in het jaarverslag over 2004 een dergelijke
mededeling op zal nemen.In haar nawoord benadrukt de Algemene Rekenkamer dat de deugdelijkheid
van de informatie over de prestaties en de bedrijfsvoering van de SUWI-organisaties
voor haar een belangrijk punt van aandacht is.22.1 Beschrijving van het veld22.1.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer verrichtte in 2003 onderzoek naar toezicht en verantwoording
bij rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's). Dit hoofdstuk bevat de
bevindingen die betrekking hebben op het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW). Daarbij wordt ook verslag gedaan van een zogenaamd verdiepend onderzoek
naar de sturings- en verantwoordingssystematiek voor de Sociale Verzekeringsbank
(SVB).22.1.2 Uitvoering sociale zekerheidDe inwerkingtreding van de wet Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (de
SUWI-wet) per 1 januari 2002 is gepaard gegaan met een ingrijpende reorganisatie
van de uitvoering van de sociale zekerheid. Een van de uitgangspunten van
de nieuwe systematiek is een strikte scheiding tussen beleid en uitvoering.
De minister van SZW is verantwoordelijk voor de beleidsvorming en het toezicht;
de feitelijke uitvoering gebeurt door een aantal uitvoeringsorganisaties die
zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn.Door de SUWI-operatie is er op RWT-terrein bij het Ministerie van SZW
het nodige veranderd. Opgericht zijn de Centra voor Werk en Inkomen (de CWI),
het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (het UWV), de Raad voor Werk
en Inkomen (de RWI) en het Inlichtingenbureau (het IB).De Sociale Verzekeringsbank (de SVB) is niet ontstaan als gevolg van de
SUWI-operatie, maar de aansturing en verantwoording is wel ingrijpend veranderd
en nu op dezelfde leest geschoeid als de overige SUWI-organisaties.Het Voorzieningenfonds voor Kunstenaars is een RWT die niet is ontstaan
als gevolg van de SUWI-operatie.1De CWI heeft als kerntaken het inschrijven van werkzoekenden en het bemiddelen
op de arbeidsmarkt van werkzoekenden die een grote kans op werk hebben. Daarnaast
verricht de CWI de intakes voor uitkeringen en geeft reïntegratieadviezen
aan gemeenten en het UWV. Werkgevers kunnen zich tot de CWI richten voor vacature-invulling.Het UWV is ontstaan uit de voormalige vijf uitvoeringsinstellingen sociale
zekerheid en het Landelijk instituut sociale verzekeringen. Het UWV is uitvoerder
van de Wet Arbeidsongeschiktheid, de Ziektewet, de Werkeloosheidswet, de Wet
Reïntegratie Arbeidsgehandicapten en de WetArbeidsongeschiktheidsvoorziening
Jong Gehandicapten. Het totale financieel belang van deze wetten bedraagt € 20,2
miljard.De SVB verzorgt de uitvoering van de volksverzekeringen en verstrekt jaarlijks
circa € 25 miljard aan uitkeringen aan 4,5 miljoen uitkeringsgerechtigden.
De regelingen met het grootste financieel belang zijn de Algemene Ouderdomswet
(AOW), de Algemene Nabestaandenwet (ANW) en de Algemene Kinderbijslagwet (AKW).De RWI is een onafhankelijk overlegorgaan van vertegenwoordigers van werknemers,
werkgevers en gemeenten. De belangrijkste wettelijke taak van de RWI is het
doen van voorstellen aan de minister van SZW op het terrein van werk en inkomen.Het IB is op 1 september 2001 opgericht met als taak het opsporen en bestrijden
van bijstandsfraude. Het IB is een knooppunt van gegevensuitwisseling tussen
gemeenten, CWI, UWV en belastingdienst.22.1.3 Sturing en verantwoordingOok binnen het ministerie zijn met de inwerkingtreding van de SUWI-wet
nieuwe organisatieonderdelen opgericht. Voor de aansturing van de uitvoeringsorganisaties
SUWI is per 1 januari 2002 een nieuw directoraat-generaal Uitvoeringsbeleid
(DGUB) ingericht. Binnen dit directoraat-generaal is het met name de directie
Uitvoering Werk en Inkomen (W&I) die zich hiermee bezighoudt. Vanaf 1
januari 2004 is W&I samen met de directies Bureau Opsporingsbeleid en
Expertcentrum Gegevensverkeer en Informatiemanagement opgegaan in de directie
Uitvoeringsbeleid. Deze directie opereert direct onder de secretaris-generaal.De hoofddoelstelling van de SUWI-operatie is het realiseren van een effectieve,
efficiënte en klantgerichte uitvoering. Een belangrijk uitgangspunt daarbij
is dat de minister voldoende instrumenten moet hebben om op hoofdlijnen richting
te kunnen geven aan de uitvoeringsorganisaties en deze, zo nodig, bij te kunnen
sturen. Passend bij het sturen op hoofdlijnen en conform de VBTB-ontwikkeling
wil het ministerie waar mogelijk sturen op resultaat (output) en maatschappelijk
effect. Voorts dient het parlement in staat te zijn om, gegeven de ministeriële
verantwoordelijkheid, het functioneren van de uitvoering van de wetgeving
te beoordelen.1Het toezicht tot 2002 – dat werd uitgeoefend door het College toezicht
sociale verzekeringen (Ctsv) en de directie Toezicht van het ministerie –
was naar de mening van het kabinet te versnipperd. Het kabinet hechtte eraan
dat een minder gelaagde en meer integrale beleidsuitvoering ook in de organisatie
van het toezicht haar beslag zou krijgen. De minister zou het toezicht ook
meer moeten aansturen, opdat een goede relatie zou bestaan tussen de taak
van het toezicht, namelijk het signaleren van tekortkomingen in de uitvoering,
en het corrigeren daarvan door de minister. Deze uitgangspunten hebben geleid
tot de oprichting van de Inspectie Werk en Inkomen (IWI).IWI heeft tot taak toezicht uit te oefenen op de SUWI-instellingen. Om
de onafhankelijkheid van het toezicht te versterken, heeft IWI de tijdelijke
status van agentschap gekregen waarbij de taken en bevoegdheden in een wettelijke
regeling zijn vastgelegd. Ook worden alle relevante IWI-rapportages aan de
Tweede Kamer voorgelegd.De sturing van de SUWI-organisaties krijgt concreet vorm door het stelsel
van sturings- en verantwoordingsdocumenten. Jaarlijks stuurt de minister voor
1 mei zijn «meibrief» naar de SUWI-instellingen.1 In de meibrief maakt de minister zijn beleidsintenties, het financieel
kader en zijn wensen voor de uitvoering voor het volgende begrotingsjaar bekend.
Daarmee dient rekening gehouden te worden bij het opstellen van het conceptjaarplan
en de conceptbegroting van de instelling. Het conceptjaarplan dient tezamen
met de conceptbegroting jaarlijks voor 1 juli bij de minister te worden ingediend.
Het ministerie toetst het conceptjaarplan aan de meibrief. In augustus geeft
de minister een oordeel over het conceptjaarplan. Gedurende het uitvoeringsjaar
wordt van de organisaties verwacht dat deze middels kwartaalverslagen aan
de minister tussentijds rapport uitbrengen en na afloop van het jaar dienen
de SUWI-organisaties2 vóór 15
maart hun jaarverantwoording en jaarverslag in bij de minister.Bij de inwerkingtreding van SUWI waren er nog geen nadere richtlijnen
voor de inrichting van de verslaggeving anders dan de algemene uitgangspunten
van SUWI. In september 2002 heeft het ministerie twee belangrijke documenten
naar de Tweede Kamer gestuurd waarin een aanzet wordt gegeven voor de ontwikkeling
van verantwoordingsvereisten en de invulling van de begrippen rechtmatigheid,
doelmatigheid en bedrijfsvoering. Het gaat om een verantwoordingsmodel dat
de uitvoeringsinstanties dienen te hanteren bij hun verantwoording en een
controleprotocol met aanwijzingen voor de accountant.Als uitgangspunt geldt dat de reguliere planning- en controlcyclus leidend
moet zijn voor de cyclus van sturing en verantwoording, zodat op de juiste
momenten in het jaar ook de juiste informatie beschikbaar komt. Een tweede
uitgangspunt van het stelsel is dat zoveel mogelijk aangesloten dient te worden
bij de eigen verantwoordelijkheden van de zelfstandige bestuursorganen voor
de uitvoering van hun taken.3 Daarnaast worden
de zelfstandige bestuursorganen niet meer eenzijdig beoordeeld op rechtmatigheidscores.
Het stelsel beoogt op dit punt evenwicht te brengen tussen rechtmatigheid,
doelmatigheid en doeltreffendheid.De minister heeft bij de invoering van SUWI per 1 januari 2002 aangegeven
niet te streven naar een «big bang», maar naar een groeipad. De
uitvoeringsorganisaties krijgen de kans om in een aantal jaren te groeien
in hun nieuwe rol. Een specifiek tijdpad, met een einddatum en tussenliggende
mijlpalen heeft de minister daarbij voorafgaand aan de implementatie niet
gegeven. Inmiddels heeft hij aangegeven dat met ingang van de cyclus 2005
aan de gestelde eisen dient te worden voldaan.4
Daarbij is tevens aangegeven wat per 1 januari 2004 gerealiseerd dient te
zijn. 22.2 Sturing en verantwoordingscyclus in perspectief22.2.1 InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft verdiepend onderzoek verricht naar de sturing
en verantwoording van de SVB.5 Daarnaast is
een meer beperkt onderzoek uitgevoerd naar aspecten van de verantwoording
van de CWI en het UWV. Daarbij is met name gekeken naar de functie van prestatiegegevens
bij de verantwoording.22.2.2 SVBDe Algemene Rekenkamer heeft waardering voor de wijze waarop de minister
ten aanzien van de SVB een sluitend stelsel van sturing en verantwoording
vormgeeft. Zij is van mening dat er in opzet sprake is van een sluitende en
adequaat geïnstrumenteerde sturings- en verantwoordingscyclus. Het sturingsarrangement
voldoet aan de bepaling van SUWI en het verantwoordingsarrangement voldoet
in opzet aan de eisen die de Algemene Rekenkamer stelt aan de verantwoording
van rechtspersonen met een wettelijke taak. Zo dienen de SUWI-instellingen,
waaronder de SVB, verantwoording af te leggen over de rechtmatigheid en de
doelmatigheid van de uitvoering van haar wettelijke taken. Men dient door
middel van een zogenaamde mededeling over de bedrijfsvoering aan te geven
in hoeverre er sprake was van een beheerste bedrijfsvoering.Ten tijde van het onderzoek van de Algemene Rekenkamer waren nog niet
alle elementen van de cyclus geïmplementeerd. Zo had de in het Jaarverslag 2002 opgenomen informatie over de bedrijfsvoering
nog niet het karakter van een «in control statement» (beheersing)
en was de budgetsystematiek ten tijde van het onderzoek nog in ontwikkeling.
Daarnaast wordt zowel door het ministerie als door de SVB voortvarend gewerkt
aan de ontwikkeling van prestatie-indicatoren, maar dienen de komende tijd
verdere verbeteringen op dit terrein te worden gerealiseerd. Sommige indicatoren
zijn namelijk nog in ontwikkeling. Daarnaast blijkt uit interne evaluaties
van de SVB dat de (interne) sturende werking van de prestatie-indicatoren
vooralsnog te beperkt is. Van belang daarbij is dat niet alleen op kwantitatieve
elementen wordt gestuurd maar ook op kwalitatieve aspecten. Over andere indicatoren
ten slotte is nog geen overeenstemming tussen het ministerie en de SVB.Het Ministerie van SZW heeft twee belangrijke uitgangspunten bij de aansturing
van de SUWI-instellingen. Ten eerste het aansluiten bij de interne planning-
en controlcyclus van de instelling. Ten tweede dat de gevraagde verantwoordingsinformatie
zoveel mogelijk wordt ontleend aan informatie die de instelling nodig heeft
voor haar eigen bedrijfsvoering. De Algemene Rekenkamer constateert dat nog
niet is voldaan aan deze uitgangspunten. Zo sluiten de kwartaalrapportages
van het Ministerie van SZW nog niet optimaal aan op de interne rapportages
van de SVB en sluiten de door het ministerie gevraagde prestatie-indicatoren
niet altijd aan op de intern gehanteerde indicatoren. De Algemene Rekenkamer
heeft er in eerdere rapportages op gewezen dat vanuit het oogpunt van efficiency
de informatiebehoeften van belanghebbenden afgestemd behoren te worden met
de interne informatiebehoeften (en vice versa). Overleg over de informatiebehoeften
en de voorziening daarin acht zij van cruciaal belang.1In de SUWI-wet is vastgelegd dat de jaarrekening vergezeld gaat van een
accountantsverklaring over de getrouwheid en over de rechtmatigheid van de
verkrijging en besteding van de middelen. Verder is in de wet vastgelegd dat
de accountant bij de verklaring een verslag voegt van zijn bevindingen over
de doelmatigheid van het beheer en de organisatie. In het verantwoordingsmodel
is vastgelegd dat de accountant toetst of de in het jaarverslag opgenomen
informatie op een ordelijke en controleerbare wijze tot stand is gekomen.
Indien dit niet het geval is en de informatie is essentieel voor het inzicht
dan maakt de accountant daarvan melding in zijn rapport van bevindingen. In
een controleprotocol wordt voorgeschreven wat het kader is voor
de werkzaamheden van de accountant bij de controle van de jaarrekening en
het jaarverslag. Het accountantsonderzoek en de accountantsverklaring hebben
daarmee in opzet een adequate reikwijdte.Onder een adequate toezichtorganisatie verstaat de Algemene Rekenkamer
dat is voorzien in de drie functies van toezicht (informeren, oordelen en
interveniëren) en dat er sprake is van een sluitende toezichtsketen.
Dat wil zeggen dat geen van de drie elementen ontbreekt en dat ze op elkaar
zijn afgestemd. De wijze waarop het Ministerie van SZW toezicht uitoefent
op de SVB voldoet in opzet aan deze eisen.De signalen van het toezicht worden geplaatst in het bredere sturingskader
voor de SVB. De Algemene Rekenkamer tekent daarbij wel aan dat het ministerie
niet op systematische wijze bijhoudt op welke wijze relevante bevindingen,
conclusies en oordelen van het toezicht worden betrokken in de sturing van
de SVB. Het ontbreken van een dergelijk overzicht maakt het moeilijk om een
volledig beeld te krijgen van de benutting van de uitkomsten van het toezicht.
Het ministerie beziet het toezicht in een breder bestuurlijk kader. Toch dienen
volgens de Algemene Rekenkamer de afwegingen aangaande het gebruik van de
uitkomsten van het toezicht helder en transparant te zijn.De Algemene Rekenkamer merkt tot slot op dat het groeiproces om te komen
tot een integrale verantwoording over 2005 de nadrukkelijke inspanning en
aandacht vergt van alle betrokken actoren. Indien het groeipad met de verantwoording
over 2005 moet zijn volbracht, moet er in de komende meibrief een aantal zaken
worden geregeld.AanbevelingenDe Algemene Rekenkamer beveelt het ministerie aan een procedure op te
stellen die moet waarborgen dat alle relevante bevindingen, conclusies en
oordelen van het toezicht worden betrokken in de sturing van de SVB.Het ministerie en de SVB zouden gezamenlijk moeten nagaan op welke wijze
kan worden gezorgd voor een betere aansluiting tussen de externe en de interne
rapportages van de SVB en tussen de door het ministerie gevraagde prestatie-indicatoren
en de intern gehanteerde indicatoren. Ook zouden zij overeenstemming moeten
bereiken over het nieuwe budgetteringsmodel.De SVB is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering. Conform dit uitgangspunt
is voor het ministerie met name de vraag of de SVB «in control»
is van belang. De Algemene Rekenkamer is van mening dat een mededeling over
de bedrijfsvoering hiervoor een passend instrument is. Zij beveelt het ministerie
en de SVB aan niet te wachten met de afgifte van een mededeling over de bedrijfsvoering
tot de verantwoording over 2005, maar ernaar te streven deze reeds over 2003
af te geven.Aan de SVB doet de Algemene Rekenkamer de aanbeveling aandacht te blijven
besteden aan het versterken van de sturende werking van de indicatoren en
aan het betrekken van meer kwalitatieve elementen bij de sturing.22.2.3 CWI en UWVNaast het onderzoek naar de sturing en verantwoording bij de SVB is ook
gekeken naar de verantwoording van de twee andere grote SUWI-organisaties:
de CWI en het UWV. Hierbij is met name gekeken naar het gebruik van prestatie-indicatoren
in de verantwoording.22.2.3.1 De CWINiet alle gegevens die de CWI in het jaarplan 2002 noemt, komen terug
in het Jaarverslag 2002. Zo is in het jaarverslag
geen aandacht voor gegevensverstrekking aan ketenpartners ten aanzien van
reïntegratieadviezen. Wel worden afwijkingen tussen streefwaarden en
realisatie van prestaties toegelicht en de CWI gaat in op de mogelijke oorzaken
van deze afwijkingen.In het Jaarplan 2003 legt de CWI de relatie
tussen doelstelling, indicator en activiteiten, maar de beschrijvingen zijn
algemeen van aard. Een vertaling naar concrete acties ter verbetering van
resultaten is niet altijd mogelijk. Daarbij is het niet duidelijk in hoeverre
behaalde resultaten het gevolg zijn van de eigen inspanningen van de CWI en
in welke mate bijvoorbeeld conjuncturele ontwikkelingen een rol spelen. Het
zal voor het Ministerie van SZW en de CWI lastig zijn om op basis van de overeengekomen
prestatiegegevens een oordeel te vormen over het functioneren van de CWI.Aangezien de verantwoordingsinformatie van de CWI eerst na 15 maart 2003
verscheen, kon IWI zich nog geen oordeel vormen over de kwaliteit van de verantwoording.
In een interimrapportage geeft de accountant van de CWI aan dat de informatie
en doelstellingen in het jaarverslag van de CWI over 2002 op een zodanig hoog
abstractieniveau zijn geformuleerd, dat het moeilijk is op grond hiervan een
oordeel te vormen over de doelmatigheid. Ook is er nog geen bedrijfsvoeringsmededeling.22.2.3.2 Het UWVHet Ministerie van SZW benadrukt dat veel prestatie-indicatoren voor het
UWV nog in ontwikkeling zijn en dat in 2004 met name op tijdigheid zal worden
gestuurd. De minister heeft verder met het UWV afgesproken dat het UWV zich
over 2002 niet hoeft te verantwoorden over de doelmatigheid en bedrijfsvoering.
Verder hoeft het UWV over 2002 nog geen zekerheid te bieden over de ordelijke
en controleerbare totstandkoming van informatie in het jaarverslag. De minister
geeft aan dat er voor 2004 een sluitend geheel van prestatie-indicatoren moet
zijn.Hoewel het UWV in het jaarverslag de voorgeschreven verantwoordingsmodellen
hanteert, worden afwijkingen tussen norm en realisatie van de prestaties niet
toegelicht.Vóór 2002 bestond er een relatie tussen het activiteitenniveau
van de uitvoeringsinstellingen en het ter beschikking gestelde budget voor
uitvoeringskosten. Vanaf 2002 is er niet langer sprake van een directe
relatie tussen activiteiten en bekostiging. Het budget voor 2002 en 2003 is
afgeleid van het budget voor 2001, waarbij rekening is gehouden met loon-
en prijsstijgingen en wijzigingen in de wet- en regelgeving. De nieuwe systematiek
heeft tot gevolg dat het Ministerie van SZW moeilijk inzicht kan krijgen in
de verwezenlijking van de efficiencydoelstellingen van het UWV.De gegevens die het UWV in het bijlagenboek bij het jaarverslag presenteert
zijn niet voorzien van een accountantsverklaring. Evenmin wordt anderszins
inzicht gegeven in de betrouwbaarheid van deze cijfers. IWI is van
mening dat het Jaarverslag 2002 op onderdelen
een te positief beeld geeft van de resultaten over 2002.Conclusies en aanbevelingen UWV en CWIDe Algemene Rekenkamer waardeert de wijze waarop de minister een sluitend
stelsel van sturing en verantwoording in opzet vormgeeft. De Algemene Rekenkamer
heeft wel geconstateerd dat er nog verschillen bestaan tussen de prestatiegegevens
die het ministerie vraagt en de informatie die de organisaties leveren. Nadrukkelijk
dient hieraan de komende periode aandacht te worden besteed opdat een integrale
verantwoording over 2005 over de prestaties kan plaatsvinden.Voorts is de Algemene Rekenkamer van mening dat het ministerie de kwaliteit
van de informatie in de jaarverslagen goed in de gaten moet houden. De ordelijke
en controleerbare totstandkoming van verantwoordingsinformatie in het jaarverslag
wordt op dit moment nog niet overal vastgesteld en door het op sommige punten
ontbreken van informatie over het functioneren van de instellingen is IWI
niet in staat op alle punten tot een oordeel te komen.22.3 Reactie minister en RWT's22.3.1 Reactie minister van SZWDe minister van SZW gaat in zijn reactie in op het sturings- en verantwoordingsinstrumentarium,
het toezicht op de SUWI-instellingen en een aantal specifieke bevindingen
over de SVB en het UWV. Daarnaast geeft hij de actuele stand van zaken aangaande
een aantal specifieke bevindingen in het algemene deel van het rapport. Ten
aanzien van de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer merkt hij het volgende
op:• De kaders voor een volledige implementatie van de SUWI-systematiek
zijn in belangrijke mate aanwezig. Het ontwikkelen van een stabiele set van
prestatie-indicatoren is een gecompliceerd proces dat tijd vergt en nog volop
gaande is.• De SVB en de CWI komen in het jaarverslag over 2003 met een bedrijfsvoeringsmededeling.
Het UWV zal in het jaarverslag over 2004 voor het eerst een dergelijke mededeling
opnemen.• Het departement werkt in nauwe samenwerking met de SUWI-instellingen
aan een project dat inzicht moet verschaffen in de interne budgetteringssystematiek
van de instellingen en de factoren die de uitvoeringskosten beïnvloeden.
Het project moet uitmonden in een toetsingskader voor het beoordelen van de
begrotingen van de SUWI-instellingen.• Relevante bevindingen van het toezicht worden steeds in de sturing
van de SUWI-instellingen betrokken. Aan de mogelijkheid tot het opstellen
van een procedure die benutting van de toezichtbevindingen verder moet waarborgen,
zal in de komende periode aandacht worden besteed.• Het departement heeft gezamenlijk met de SVB gezocht naar indicatoren
die een zo goed mogelijk beeld geven over de prestaties. De indicatoren komen
deels overeen met de indicatoren die de SVB zelf hanteert voor interne sturing.
De geselecteerde prestatie-indicatoren zullen vanaf 2004 een centraal
deel van de verantwoordingsinformatie vormen.• Het departement heeft met de SUWI-instellingen afspraken gemaakt
over de informatie over prestaties die zij moeten aanleveren over 2003. Dergelijke
afspraken zullen ook voor 2004 worden gemaakt.22.3.2 Reactie UWVHet UWV geeft aan het niet eens te zijn met de constatering van de Algemene
Rekenkamer dat afwijkingen tussen norm en realisatie van prestaties niet worden
toegelicht. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer
over de budgetteringssystematiek geeft het UWV aan met het Ministerie van
SZW afspraken te hebben gemaakt om de totale uitvoeringskosten met 25% te
verlagen in de periode 2002–2005. Het UWV geeft aan hiermee op schema
te liggen en heeft van de minister geen signalen ontvangen dat hij te weinig
inzicht heeft in het behalen van deze bezuinigingsdoelstelling.Met het Ministerie van SZW is overeengekomen dat de ordelijke en controleerbare
totstandkoming van informatie in het Jaarverslag 2002
geen object van accountantsonderzoek vormt. In het Jaarverslag
2003 zal UWV wel ingaan op de betrouwbaarheid van prestatiegegevens.Ten aanzien van de door Algemene Rekenkamer overgenomen bevinding van
IWI dat het jaarverslag op onderdelen een te positief beeld schetst, merkt
het UWV op reeds aan de minister te hebben gemeld, de bevindingen van IWI
niet te onderschrijven. Op basis van de bevindingen van IWI hebben de minister
en het UWV wel afspraken gemaakt over de aanpak van de accountantscontrole
in 2003.22.3.3 Reactie CWIDe CWI geeft aan dat het proces van sturing en verantwoording een groeimodel
is. Het beoogde eindresultaat van het ontwikkel- een kwaliteitstraject met
betrekking tot het financieel beheer is dat de CWI in 2005 volledig VBTB-proof
is.In reactie op de constatering van de Algemene Rekenkamer dat niet alle
gegevens uit het jaarplan 2003 terugkomen in het jaarverslag over 2002 geeft
de CWI aan dat in kwartaalverslagen over deze gegevens is gerapporteerd.Tenslotte geeft de CWI aan dat het volgens de Rijksbrede VBTB-methode
formuleren van operationele doelstellingen, inzet van middelen en resultaten
in het Jaarplan 2003 verbetering behoeft en dat
in het Jaarplan 2004 al verdere stappen zijn gemaakt.22.3.4 Reactie SVBDe SVB onderschrijft de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om te komen
tot een goede aansluiting van interne en externe rapportages en prestatie-indicatoren.
De SVB geeft aan met het ministerie in overleg te zijn over aanpassing van
het budgetteringsmodel en zal een (beschrijvende) mededeling over de bedrijfsvoering
opnemen in het jaarverslag over 2003. Om tot deze mededeling te komen heeft
de SVB voor 2003 een pragmatisch opgezette risico-analyse uitgevoerd. Ook
is aangevangen met de voorbereiding van een integrale risico-analyse. Voorts
is ingezet op versterking van de interne controlketen. De SVB zal in lijn
met de aanbevelingen aandacht blijven besteden aan het versterken van de sturende
werking van de indicatoren en aan het betrekken van meer kwalitatieve elementen
bij de sturing.22.4 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer is verheugd over het voornemen van de CWI en de
SVB al in het jaarverslag over 2003 een mededeling over de bedrijfsvoering
op te nemen en stelt met instemming vast dat ook naar aanleiding
van andere aanbevelingen toezeggingen zijn gedaan. Zij heeft daarbij wel vastgesteld
dat niet alle toezeggingen even concreet zijn waardoor niet altijd duidelijk
is wanneer voorgenomen stappen daadwerkelijk gezet gaan worden. De minister
en de SUWI-instellingen beschrijven in hun reacties de actuele stand van zaken
met betrekking tot de niet-financiële beleidsinformatie die van belang
is voor sturing en verantwoording. De deugdelijkheid van dergelijke informatie
is voor de Algemene Rekenkamer een belangrijk punt van aandacht. Zij zal daarom
de komende tijd nadrukkelijk aandacht schenken aan het resultaat van de ontwikkelingen
op dit vlak.22.5 Actiepuntenlijst Verantwoording en Toezicht RWT'sOverzicht openstaande acties voor verantwoording en toezicht
op RWT's bij het Ministerie van Sociale Zaken en WerkgelegenheidOmschrijving Toezegging minister Groeipad SUWI Het groeiproces van sturing en
verantwoording van UWV en CWI tot 2006 zal door de directie W&I en IWI
voortdurend moeten worden gevolgd om waar nodig bij te sturen en omissies
te signaleren.De minister is van mening
dat de kaders voor sturing en verantwoording in belangrijke mate al zijn uitgewerkt
en dat het ontwikkelen van een stabiele set van prestatie-indicatoren een
groeiproces betreft dat nog volop gaande is.  Sturing en verantwoording door
RWT's De AR doet de aanbeveling aan
het ministerie en SUWI-organisaties om reeds over 2003 een mededeling over
de bedrijfsvoering in de jaarverslagen op te nemen.De minister geeft aan dat zowel SVB als CWI momenteel werken
aan de ontwikkeling van een mededeling over de bedrijfsvoering en dat deze
instellingen in hun jaarverslag over 2003 met een eerste bedrijfsvoeringsmededeling
komen. Met UWV is afgesproken dat het jaarverslag over 2004 voor het eerst
een bedrijfsvoeringsmededeling zal bevatten.   Het Ministerie en de SVB en het
UWV dienen overeenstemming te bereiken over het nieuwe budgetteringsmodel.Binnen het Ministerie van SZW is een
project gestart met als doel inzicht te verkrijgen in de interne budgetteringssystematiek
van de SUWI-instellingen. Uiteindelijk zal dit project resulteren in een toetsingskader
voor het beoordelen van de begrotingen van de SUWI-organisaties. Dit project
wordt in nauwe samenwerking met de SUWI-instellingen uitgevoerd en zal juli
2004 worden afgerond.   Toezicht Het Ministerie van SZW dient een
procedure op te stellen die moet waarborgen dat alle relevante bevindingen,
conclusies en oordelen van het toezicht worden betrokken in de sturing van
de SVB.De minister doet de toezegging
de komende periode aandacht te besteden aan een procedure voor waarborging
dat alle relevante bevindingen, conclusies en oordelen van het toezicht worden
betrokken in de sturing van de SUWI-instellingen.   Het Ministerie en de SVB moeten
gezamenlijk nagaan op welke wijze kan worden gezorgd voor een betere aansluiting
tussen de externe en interne rapportages van de SVBDe minister gaat er van uit dat de interne en externe rapportages
van de SVB op hoofdlijnen met elkaar overeenkomen. Volgens de minister komen
de prestatie-indicatoren tot stand in gezamenlijk overleg tussen het departement
en de SVB. Verder geeft de minister aan dat vanaf 2004 deze prestatie-indicatoren
een centraal onderdeel van de verantwoordingsinformatie zullen vormen.Interne sturing SVB Er moet aandacht worden besteed
aan het versterken van de sturende werking van de indicatoren en aan het betrekken
van meer kwalitatieve elementen bij de sturing.De SVB onderschrijft de aanbeveling om aandacht te blijven besteden aan het
versterken van de sturende werking van de indicatoren en aan het betrekken
van meer kwalitatieve elementen bij de sturing. Volgens de SVB zijn haar inspanningen
erop gericht dit te realiseren.23 MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORTSamenvattingIn 2003 heeft de Algemene Rekenkamer voor de vierde maal een onderzoek
uitgevoerd naar verantwoording en toezicht onder rechtspersonen met een wettelijke
taak (RWT's) bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
In vergelijking met het vorige Rekenkameronderzoek naar verantwoording en
toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak (2002) constateert de
Algemene Rekenkamer dat het Ministerie van VWS meer inzicht heeft in de rechtmatigheid
bij de RWT's die bij het departement horen.Met ingang van verslagjaar 2001 vindt het toezicht op de Ziekenfondswet
(ZFW) volgens het principe van het moderne toezicht plaats. Dat wil zeggen
dat de ziekenfondsen zelf voor een rechtmatigheidsverklaring bij hun verantwoording
zorgen. De toezichthouder, het College toezicht zorgverzekeringen (CTZ), voert
een review op de controle van de verantwoording uit. Uit dat onderzoek bleek
dat de ziekenfondsen over 2001 en 2002 voor respectievelijk € 1,7
miljard en € 569 miljoen aan onrechtmatige uitgaven hadden. Overigens
is daarvan € 19 miljoen en € 13 miljoen als niet-verantwoord
aangemerkt door het CTZ. Voor de overige onrechtmatigheden geldt een coulance-periode
van drie jaar (tijd om overeenkomsten tot stand te brengen).Voor de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) wordt aan een zelfde
proces gewerkt. Het ministerie verwacht dat het CTZ het principe van het moderne
toezicht over verslagjaar 2003 ook bij de AWBZ kan toepassen. De Algemene
Rekenkamer is verheugd dat de totstandkoming van de rapportage over de rechtmatigheid
in de AWBZ wordt aangepakt.De begrotingsgefinancierde RWT's van het Ministerie van VWS nemen in continuïteit
rechtmatigheidsverklaringen in hun jaarverslagen op.Het Ministerie van VWS heeft met haar RWT's afspraken gemaakt over de
informatievoorziening aan het ministerie. De invulling van de verantwoording
over prestaties en bedrijfsvoering wordt in eerste instantie aan de RWT's
zelf overgelaten.Vijf van de zes topstructuurorganen, te weten het College voor zorgverzekeringen
(CVZ), het College toezicht zorgverzekeringen (CTZ), het College tarieven
gezondheidszorg (CTG), het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ) en het
College sanering ziekenhuisvoorzieningen (CSZ), werken aan het verhogen van
de informatiewaarde van de stukken en uitbreiding van de onderwerpen.Voor het beoordelen van de verantwoordingsdocumenten van deze vijf topstructuurorganen
maakt het ministerie gebruik van een beoordelingskader.De minister stuurt de verantwoordingsdocumenten van de topstructuurorganen,
voorzien van zijn oordeel, naar de Tweede Kamer.Tussen het Ministerie van VWS en de topstructuurorganen zijn niet altijd
formele afspraken over de mate van betrouwbaarheid van de verstrekte informatie
vastgelegd. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om informatiestromen van een
toelichting over de betrouwbaarheid te voorzien zodat daarover geen verschillende
verwachtingen kunnen ontstaan.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het toezicht op de prestaties en
bedrijfsvoering door het Ministerie van VWS zodanig is ingericht dat de minister
voldoende informatie heeft om inzicht te hebben in die aspecten, die van belang
zijn voor het waarborgen van de rechtmatigheid van de inkomsten en uitgaven,
de continuïteit en het publiek belang.Het Ministerie van VWS heeft de toezichtsrelaties met haar RWT's in wetgeving
en nadere uitwerkingen verankerd. Voor het Stichting Stimuleringsfonds Openbare
Gezondheidszorg (Fonds OGZ) is een delegatiebesluit in de maak. De overkoepelende
toezichtsvisie van het Ministerie van VWS (uit 1997) is op punten aan actualisatie
toe.Met het doorlichten van de toezichtsarrangementen is een start gemaakt.
Het ministerie heeft gekozen om beperkt door te lichten, vanwege de voorgenomen
wijziging in de organisatie van de zorgsector.De Algemene Rekenkamer beveelt aan om de evaluatie te verbreden. Evaluatie
van de arrangementen kan leerpunten voor de toekomst opleveren.ReactiesDe minister van VWS en de besturen van CVZ, CTZ, CTG, CBZ, CSZ, de Stichting
Uitvoering Omslagregelingen (SUO), ZonOnderzoek Nederland (ZON), de Pensioen-
en uitkeringsraad (PUR) en het Fonds OGZ hebben positief gereageerd op het
rapport.De minister verwacht verdere (positieve) ontwikkelingen bij de rechtmatigheidsverklaring
voor de AWBZ en de PUR. Over de betrouwbaarheid van de informatiestromen zal
hij met het CVZ en het CTG nader contact opnemen. Het actualiseren van de
huidige toezichtsvisie en het uitbreiden van de evaluatieplanning vindt hij,
gezien de komst van de nieuwe Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006 niet
meer nodig.De topstructuurorganen geven nog een aantal actuele ontwikkelingen aan,
zoals het rechtmatigheidspercentage van de ziekenfondsuitgaven in 2002 en
het feit dat de jaarverslagen eerder zijn uitgebracht dan het voorgaande jaar
en de inhoud verder is verbeterd.De SUO wijst er nogmaals op dat zij principieel bezwaar heeft tegen de
indeling als «premiegefinancierde RWT».NawoordDe Algemene Rekenkamer heeft waardering voor alle inspanningen om te komen
tot een rechtmatigheidsverklaring bij de AWBZ. Het is goed dat de minister
en de RWT's zich inzetten om de transparantie van de informatievoorziening
verder te vergroten. De Algemene Rekenkamer hoopt dat de kwaliteit van het
verantwoordingsproces van de RWT's, ook in de periode van overgang naar het
nieuwe zorgstelsel, op dezelfde wijze aandacht van de RWT's en het ministerie
zal blijven houden. De Algemene Rekenkamer blijft de ontwikkelingen met belangstelling
volgen. 23.1 Beschrijving van het veldBij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) is sprake
van twee clusters van RWT's. Het eerste cluster betreft de RWT's in de sector
zorg, het tweede cluster bevat de overige RWT's.Cluster wettelijke zorgverzekeringenDit cluster omvat de premiegefinancierde sector van de zorg. Het betreft
in de eerste plaats de uitvoeringsorganen Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ), het Centraal Administratie Kantoor bijzondere zorgkosten
(CAK) en de ziekenfondsen. Per 31 december 2002 zijn er 62 uitvoeringsorganen
AWBZ (in 2001: 70), waarvan er 24 ook ziekenfonds (in 2001: 27) zijn. Het
aantal fluctueert jaarlijks licht.In de tweede plaats maken de zes zogenoemde topstructuurorganen van de
zorg deel uit van dit cluster. Dit zijn het College voor zorgverzekeringen
(CVZ), het College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ), het College
tarieven gezondheidszorg (CTG), het College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ),
het College sanering ziekenhuisvoorzieningen (CSZ) en de Stichting uitvoering
omslagregelingen (SUO).Deze zes RWT's hebben een aantal uitvoerende en adviserende taken en spelen
een belangrijke rol bij de aansturing van en het toezicht op de zorgsector.Cluster begrotingsgefinancierde RWT'sHet andere cluster RWT's bevat de begrotingsgefinancierde organisaties.
Het gaat om de volgende organisaties: ZorgOnderzoek Nederland (ZON), de Pensioen-
en Uitkeringsraad (PUR) en de Stichting Stimuleringsfonds openbare gezondheidszorg
(Fonds OGZ).Hieronder volgt een korte omschrijving van de RWT's.• College voor zorgverzekeringen (CVZ)Het CVZ beheert de Algemene Kas en het Algemene Fonds Bijzondere Ziektekosten.
Daarnaast verzorgt het CVZ toelatingen en intrekkingen van onder andere ziekenfondsen,
uitvoeringsorganen AWBZ en instellingen. Andere taken van het CVZ zijn het
aansturen van ziekenfondsen en uitvoeringsorganen AWBZ, het verrichten van
uitvoeringstoetsen, het doen van voorstellen voor een doelmatige samenstelling
van het verstrekkingenpakket en het geven van voorlichting.• College van toezicht op de zorgverzekeringen (CTZ)Het CTZ is belast met toezicht op de recht- en doelmatige uitvoering van
de Ziekenfondswet (ZFW) en de AWBZ. Daartoe worden rapporten per uitvoeringsorgaan
opgesteld en samenvattende rapporten ten behoeve van het CVZ en de minister.• College tarieven gezondheidszorg (CTG)Het CTG voert de Wet tarieven gezondheidszorg (Wtg) uit. Het CTG bepaalt
tarieven en budgetten voor zorginstellingen en (para)medici die onder de Wtg
vallen. Het CTG keurt al dan niet tarieven goed of stelt deze vast, stelt
beleidsregels vast omtrent de hoogte, opbouw en wijze van berekening van tarieven
en adviseert de minister over concrete uitvoeringsaspecten van onderwerpen,
verband houdende met tarieven (uitvoeringstoetsen).• College bouw ziekenhuisvoorzieningen (CBZ)Het CBZ is een bestuursorgaan op het terrein van de planning en bouw van
de intramurale gezondheidszorg. De taken van het CBZ komen voornamelijk voort
uit de Wet Ziekenhuisvoorzieningen. Enkele taken van het CBZ zijn: het verrichten
van uitvoeringstoetsen over voorgenomen beleid, het signaleren van ontwikkelingen
en trends, de ontwikkeling en vaststelling van kaders, het verstrekken van
informatie alsmede het adviseren en beslissen over bouwinitiatieven.• College sanering ziekenhuisvoorzieningen (CSZ)Het CSZ heeft tot taak het saneringsproces (verminderen capaciteit of
sluiting) bij instellingen financieel te begeleiden en te bewaken. Ook verleent
het CSZ goedkeuring bij verkoop, verhuur, vervreemding van onroerende zaken.
Het CSZ kan saneringssubsidies verstrekken. Tenslotte verricht het CSZ uitvoeringstoetsen.• Stichting uitvoering omslagregelingen (SUO)De SUO voert de omslagregeling Wet op de toegang tot ziektekostenverzekering
(Wtz) en de Wet Medefinanciering oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden
uit (MOOZ). De Wtz regelt een wettelijke acceptatieplicht van de particuliere
verzekeraars voor particulier verzekerden. De maximumpremie voor de standaardpakketpolis
wordt jaarlijks bij ministeriële regeling vastgesteld. Voor zover deze
maximumpremie niet kostendekkend is, kan dit door de omslagregeling uit de
Wtz worden gecompenseerd. Bij de wet MOOZ dragen de particuliere verzekerden
middels een omslag bij aan de structurele oververtegenwoordiging van verzekerden
van 65 jaar en ouder in de ziekenfondsen.• ZorgOnderzoek Nederland (ZON)De taken van ZON zijn vastgelegd in de Wet op de organisatie ZorgOnderzoek
Nederland (1998). De missie die ZON nastreeft is het stimuleren van kwaliteit
en vernieuwing in het gezondheidsonderzoek en de gezondheidszorg. Zij doet
dit voornamelijk door het verstrekken van subsidies voor het verrichten van
onderzoek.• Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR)De PUR, ingesteld bij de Wet op de Pensioen- en Uitkeringsraad, voert
vijf wetten uit die betrekking hebben op burger- en zeeliedenslachtoffers,
vervolgingsslachtoffers en verzetsdeelnemers. De PUR draagt zorg voor de uitvoering
van deze wetten, stelt beleidsregels met betrekking tot de wetstoepassing
vast, neemt beschikkingen inzake pensioenen, erkenningen, uitkeringen, vergoedingen
en tegemoetkomingen op basis van deze vijf wetten.• Stichting Stimuleringsfonds openbare gezondheidszorg (Fonds
OGZ).Het Fonds OGZ is een fonds dat innovatie mogelijk maakt op het terrein
van bevordering en bescherming van de volksgezondheid. Hiervoor heeft de minister
van VWS eind 2000 € 22,6 miljoen beschikbaar gesteld ten laste van
de begroting. Het fonds keert onder andere subsidies uit.Voor dit fonds is geen aparte wetgeving opgesteld. Een delegatiebesluit
waarin het Fonds OGZ de bevoegdheid wordt gegeven tot subsidieverstrekking
en daarbij te stellen regels is onderhanden.1
In Kamerstukken is aangegeven dat de Algemene Rekenkamer controlerechten heeft
op grond van CW 2001, artikel 91d.2Overzicht publieke middelen RWT's in 2001 en 2002 (€ mln.)RWT'sAantal Totaal Publiek 2001 Totaal Publiek 2002 Rijksbijdrage 2001 Rijksbijdrage
2002 Premies 2001 Premies 2002 Private inkomsten Uitvoeringsorganen AWBZ62 12 430,0 13 916,6 1 680,0 2 378,210 750,0 11 538,4 Ja Uitvoeringsorganen ZFW124 12 958,0 12 994,7 3 181,03 290,8 9 777,0 9 704,0 Ja CVZ21 15,8 77,9  15,8 77,9 Nee  CTZ 14,136,3  4,1 6,3 Nee  CTG 110,6 11,0  10,6 11,0 Nee  CBZ 1 11,212,9  11,2 12,9 Nee  CSZ 1 1,7 2,2 1,7 2,2 Nee  SUO41 1 858,32 027,8  1 858,3 2 027,8 Ja ZON5, 61 7,2 64,9 7,2 64,9  Nee PUR 1 400,6 419,2 400,6419,2   Nee Totalen  27 697,5 29 533,55 268,8 6 153,1 22 428,7 23 380,5  Bronnen: Uitvoeringsorganen AWBZ en ZFW: Financieel jaarverslag 2001 en
2002 over het beheer van de Algemene Kas en het Algemeen Fonds Bijzondere
Ziektekosten, CVZ; overige RWT's: jaarverslagen 2001 en 2002.1 Daarnaast bedroegen de interestbaten in 2001 30 mln. en in
2002 1,1 mln.2 Daarnaast bedroegen de interestbaten in 2001 29,6 mln. en
in 2002 0,8 mln.3 Het CTZ is per 1 april 2001 opgericht. De cijfers hebben
hierdoor betrekking op het tweede tot en met vierde kwartaal van 2001.4 Daarnaast bedroegen de interestbaten in 2001 7 mln. en in
2002 5 mln.5 Daarnaast bedroegen de interestbaten in 2001 1,5 mln. en
in 2002 0,4 mln.6 De cijfers voor ZON worden beïnvloed door de afspraken
omtrent financiering en liquiditeit die in 2001 tussen ZON en het Ministerie
van VWS zijn gemaakt. Hierdoor is de Rijksbijdrage in 2001 substantieel latger
uitgevallen.23.2 Bevindingen23.2.1 Verantwoording over rechtmatigheid23.2.1.1 Organisatie rechtmatigheid
zorgsectorEen aanzienlijk deel van de uitgaven in de zorg wordt gefinancierd op
grond van de ZFW en de AWBZ. Het totaal van de geraamde zorguitgaven voor
2003 is € 44,2 miljard. Hiervan wordt € 32,9 miljard (74%)
gefinancierd door de ZFW (€ 15,6 miljard) en AWBZ (€ 17,3
miljard).1Bij het toezicht op de uitgaven op basis van de ZFW en de AWBZ is gekozen
voor een getrapte vorm van toezicht.Dit betekent dat de uitvoeringsorganen ZFW en AWBZ (zorgverzekeraars)
over de rechtmatige uitvoering van deze wetten rapporteren aan het CTZ. Het
CTZ stelt over de rechtmatige en doelmatige uitvoering rapporten op ten behoeve
van het CVZ en de minister van VWS. De minister zendt deze rapporten met zijn
reactie aan de Staten-Generaal.In de Wet Instelling College van toezicht op de zorgverzekeringen is onder
meer de moderne wijze van toezichthouden op de ZFW, AWBZ (inclusief de Algemene
Kas en het AFBZ) vastgelegd.Bij het moderne toezicht zijn de uitvoeringsorganen ZFW en AWBZ zelf verantwoordelijk
voor de rechtmatigheidsverklaring(en) bij hun jaarstukken en steunt de toezichthouder
(CTZ) waar mogelijk op controles door derden (single audit). CTZ voert een
review bij de externe accountant van de uitvoeringsorganen uit en verricht
daarnaast (tussentijds) specifiek onderzoek bij de uitvoeringsorganen zelf.Met ingang van het jaar 2001 is voor de ZFW volgens het principe van het
moderne toezicht gewerkt.Voor de AWBZ bleek het toepassen van het principe van het moderne toezicht
vanaf het jaar 2001 nog niet mogelijk. Hier is nog gewerkt volgens het klassieke
toezicht. Het klassieke toezicht houdt in dat er door de uitvoeringsorganen
niet expliciet over de rechtmatigheid wordt gerapporteerd.De toezichthouder (CTZ) vormt zich op basis van eigen onderzoek een oordeel
over de rechtmatigheid van de uitgaven. Dit oordeel over de rechtmatigheid
maakt deel uit van de overwegingen van het CTZ bij het al of niet als verantwoorde
kosten aanmerken van de uitgaven van de uitvoeringsorganen en andere toezichtsmaatregelen.Het CTZ heeft in juli 2001 een brief aan de minister van VWS gestuurd
waarin is aangegeven dat binnen de huidige organisatiestructuur van de AWBZ
het niet mogelijk is op de moderne wijze toezicht uit te oefenen.1 De minister heeft aangegeven het CTZ hierop niet te
zullen aanspreken.2 Ook de Tweede Kamer is hierover
geïnformeerd.323.2.1.2 ZiekenfondswetToezicht rechtmatigheid ZFWBij de ZFW heeft, zoals hiervoor beschreven, over het boekjaar 2001 voor
de eerste keer op de moderne wijze de verantwoording plaatsgevonden.Uit de rechtmatigheidsrapportage 2001 van het CTZ aan de minister over
de ziekenfondsen zijn onrechtmatigheden voor een bedrag van € 1,7
miljard (12,9% van de kosten van verstrekkingen) naar voren gekomen.4 Hiervan heeft het CTZ ruim € 9 miljoen niet-verantwoord
verklaard.Uit de rechtmatigheidsrapportage over het jaar 2002 blijkt dat de onrechtmatige
uitgaven ten opzichte van 2001 zijn gedaald. In 2002 betrof dit € 569
miljoen (3,8% van de kosten van verstrekkingen).5
Van deze onrechtmatige uitgaven is € 13 miljoen als onverantwoord
aangemerkt (in 2002 is dit circa 0,1% van de kosten van verstrekkingen).Ziekenfondsen mogen door het CTZ als niet-verantwoord aangemerkte uitgaven
en baten niet ten laste van de wettelijke middelen brengen.Het CTZ analyseert de aangetroffen onrechtmatigheden en motiveert het
daarop ingenomen standpunt. De belangrijkste reden voor onrechtmatigheden
is het ontbreken van rechtsgeldige overeenkomsten tussen de zorgverzekeraar
en de zorgaanbieder. Het CTZ heeft de ziekenfondsen in een circulaire van
14 februari 2002 geïnformeerd over de gevolgen van het ontbreken van
deze overeenkomsten. Met ingang van verslagjaar 2004 kan het CTZ financiële
consequenties verbinden aan het ontbreken van rechtsgeldige overeenkomsten
tussen de zorgverzekeraar en zorgaanbieder.6Een en ander is verder uitgewerkt in een circulaire van het CTZ van 3
december 2003.Ziekenfondsen dienen ook een uitvoeringsverslag op te stellen. Het CTZ
signaleert dat de uitvoeringsverslagen over verslagjaar 2002 aanzienlijk zijn
verbeterd. Het CTZ acht het meer richten van de uitvoeringsverslagen op verantwoording
over prestaties een verbeterpunt.De ziekenfondsen hebben hun stukken over verslagjaar 2002 vóór
de wettelijke termijn (1 maart 2003) aangeleverd. Dit is een verbetering.
Het CTZ heeft vervolgens de rechtmatigheidsrapportages ZFW (verslagjaar 2002)
op 27 oktober 2003 aan de minister van VWS aangeboden.23.2.1.3 Algemene Wet Bijzondere ZiektekostenToezicht rechtmatigheid AWBZHet toezicht op de rechtmatige uitvoering van de AWBZ vindt vooralsnog
plaats volgens het model van het klassieke toezicht. Tijdens het vorige Rekenkameronderzoek
naar verantwoording en toezicht bij RWT's was nog niet duidelijk vanaf welk
moment het toezicht op de rechtmatige uitvoering van de AWBZ op de moderne
wijze zou plaatsvinden. De Algemene Rekenkamer sprak daar toen haar zorg over
uit.Het CTZ controleert ook voor verslagjaar 2002 zelf de AWBZ-uitvoering
bij alle uitvoeringsorganen AWBZ, het CAK en bij de zorgkantoren.Zorgkantoren zijn ziekenfondsen die zijn aangewezen als verbindingskantoor
voor de AWBZ. Zij verzorgen onder meer regionaal de administratie van de AWBZ.Zorgkantoren worden door de minister voor een periode van vier jaar aangewezen.
De huidige periode loopt van 1 januari 2002 tot 1 januari 2006. In deze periode
zal de juridische status van de zorgkantoren niet worden gewijzigd. Het is
nog onduidelijk of deze organisatievorm wordt verlengd of dat er voor een
andere organisatievorm zal worden gekozen.Het moderne toezicht op de rechtmatige uitvoering van de AWBZ zal door
CTZ worden uitgevoerd aan de hand van de administratie van de zorgkantoren.Ten behoeve van het gemoderniseerde toezicht op de AWBZ is de basisadministratie
zorgkantoren ontwikkeld. Deze basisadministratie is sinds 1 januari 2003 operationeel.
In de basisadministratie wordt gebruik gemaakt van de functiegerichte indicering.
Deze functiegerichte indicering is ingevoerd per 1 april 2003. De basisadministratie
en de functiegerichte indicering van de zorgkantoren zijn belangrijke randvoorwaarden
om te komen tot een oordeel over de rechtmatige uitvoering AWBZ per uitvoeringsorgaan
AWBZ.Met ingang van het verslagjaar 2003 is een eerste stap gezet om op moderne
wijze verantwoording af te leggen over de uitvoering van de AWBZ.Hiervoor hebben het CTZ en het CVZ handleidingen voor de financiële
verantwoording en het uitvoeringsverslag voor 2003 opgesteld. Ten behoeve
van de rechtmatigheidsverantwoordingen door de zorgkantoren over verslagjaar
2003 is een aanvullende handleiding financiële verantwoording en een
protocol getrouwheidsonderzoek rechtmatigheidsverantwoording opgesteld en
aan de zorgkantoren verzonden.Te zijner tijd zal de verantwoording over de AWBZ, conform de wetgeving,
via de uitvoeringsorganen AWBZ lopen. Deze organisaties zullen dan verantwoordelijk
zijn voor de rapportages over de rechtmatigheid. Het CTZ zal haar toezichtstaak
middels reviews uitvoeren.23.2.1.4 KassenToezicht rechtmatigheid uitgaven en ontvangsten Algemene
Kas en Algemeen Fonds Bijzondere ZiektekostenHet CVZ is kasbeheerder van de Algemene Kas (AK) en het Algemeen Fonds
Bijzondere Ziektekosten (AFBZ). De AK is ingesteld ten behoeve van de ZFW,
het AFBW ten behoeve van de AWBZ. De voornaamste inkomsten van de kassen zijn
de premie-inkomsten en de voornaamste uitgaven zijn de vergoedingen
voor de kosten (verstrekkingen en beheerskosten) van de ziekenfondsen en de
uitvoeringsorganen AWBZ.Het CVZ stelt binnen een jaar na afloop van het verslagjaar de verantwoording
op over het beheer van deze kassen. Dit financieel verslag behoeft de instemming
van de minister. De minister zendt het verslag naar de Staten-Generaal.1 Het verslag over verslagjaar 2001 is op 28 februari
2003 ter kennisgeving naar de Tweede Kamer gestuurd.2 Op 10 juli 2003 heeft de minister van VWS zijn inhoudelijke reactie
aan de Tweede Kamer gestuurd.3Het Financieel jaarverslag 2002 over het beheer van de Algemene Kas en
het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten heeft het CVZ in november 2003
aan de minister aangeboden.Over het verslagjaar 2001 is voor het eerst volgens het principe van het
moderne toezicht verantwoording afgelegd over de uitgaven en ontvangsten van
de AK. De externe accountant is van oordeel dat de rechtmatigheidsverantwoording
AK een juiste weergave is van de wijze waarop de rechtmatigheid van de geldstromen
van de AK is gewaarborgd.Over de rechtmatigheidsverantwoording van het AFBZ is met een convenant
tussen het Ministerie van VWS, Zorgverzekeraars Nederland en het CVZ, afgesproken
dat over verslagjaar 2003 voor het eerst een dergelijke verklaring kan worden
afgegeven.23.2.1.5 TopstructuurorganenAls gevolg van de Wetswijziging Uitvoeringsorganen Volksgezondheid moesten
de financiële verslagen over het verslagjaar 2001 van de topstructuurorganen
CVZ, CTZ, CTG, CBZ en CSZ voorzien zijn van een verklaring van een externe
accountant over de rechtmatigheid van de uitgaven. Het Ministerie van VWS
heeft de financiële verslagen over het jaar 2001 beoordeeld en de Tweede
Kamer daarover geïnformeerd.4Het SUO staat onder toezicht van de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK).
De PVK heeft in 2002 de jaarrekening 2001 van de SUO goedgekeurd. Bij het
toezicht op de SUO besteedt de PVK aandacht aan onder meer getrouwheid, rechtmatigheid
en doelmatigheid. Het SUO verstrekt de minister van VWS desgevraagd inlichtingen
over het uitvoeren van haar taken.523.2.1.6 Begrotingsgefinancierde organisatiesZON en de PUR hebben rechtmatigheidsverklaringen in hun jaarverslagen
(2001 en 2002) opgenomen. Bij de PUR is over 2002 een verklaring met beperking
afgegeven. Oorzaak is dat het op het verslagjaar 2002 van toepassing zijnde
controleprotocol eerst op 20 december 2002 aan de PUR is aangeboden. De externe
accountant heeft hierdoor niet alle punten in de controle kunnen betrekken.
Verder geven de in de jaarverslagen opgenomen rechtmatigheidsverklaringen
geen aanleiding tot het maken van opmerkingen.In de statuten van het Fonds OGZ is opgenomen dat er jaarlijks een jaarrekening
moet worden vastgesteld, die vergezeld gaat van een accountantsverklaring.
Een afschrift van deze jaarrekening dient volgens de statuten
aan de minister van VWS te worden verstrekt. In de statuten is niet de eis
voor een rechtmatigheidsverklaring opgenomen.De jaarrekening over 2002 bevat een impliciete rechtmatigheidsverklaring.
Er is vastgesteld dat «de subsidiebepalingen van het Besluit volksgezondheidssubsidies
en de subsidieregeling volksgezondheid, alsmede de nader gestelde subsidieverplichtingen
zijn nageleefd».23.2.2 Verantwoording bedrijfsvoering en prestaties23.2.2.1 TopstructuurorganenInleidingDe Algemene Rekenkamer heeft bij het Ministerie van VWS een verdiepend
onderzoek uitgevoerd naar wijze waarop vijf topstructuurorganen (CVZ, CTZ,
CTG, CBZ en CSZ) beleidsinformatie verstrekken aan de minister en de Tweede
Kamer. De vijf genoemde topstructuurorganen zijn belangrijke informatieleveranciers
voor de Zorgnota en het Jaarbeeld
Zorg.VerantwoordingscyclusDoor de Wet Uitvoeringsorganen Volksgezondheid dienen deze vijf topstructuurorganen
jaarlijks (jaar t) de volgende documenten aan te leveren:• werkprogramma (met uitzondering van het CSZ); 1 oktober (t-1);• begroting en meerjarenraming; 1 oktober (t-1);• verslag van werkzaamheden; 1 juli (t+1);• financieel verslag beheerskosten; 1 juli (t+1).Het werkprogramma en de begroting moeten samen een totaaloverzicht bieden
van het beleid van het bestuursorgaan, voorgenomen activiteiten, bijbehorende
tijdsplanning en benodigde middelen. Het verslag van werkzaamheden en financieel
verslag bieden samen een totaaloverzicht van de gerealiseerde activiteiten
en ingezette middelen.Bij de betreffende RWT's is vaak geen sprake van producten (prestaties).
Daarom wordt bij de beoordeling van de verantwoordingsdocumenten (door het
Ministerie van VWS) veelal uitgegaan worden van activiteiten (projecten).
Waar mogelijk wordt uitgegaan van producten. In de bijlage zijn voorbeelden
van prestaties van deze RWT's opgenomen.Het ministerie kijkt bij de beoordelen van de verslagen van werkzaamheden
naar de volgende punten:• Verantwoorden de RWT's zich over de rechtmatigheid en doeltreffendheid
van hun functioneren?• Realiseren de RWT's wat ze zich in hun werkplan hebben voorgenomen?• Sluiten de uitgevoerde werkzaamheden aan bij de wettelijke taken?De minister van VWS heeft aan de Tweede Kamer een brief gestuurd met onder
meer een oordeel over de verslagen van werkzaamheden (over verslagjaar 2001).1De minister is bij deze vijf topstructuurorganen van mening dat zij voldaan
hebben aan hun wettelijke taak. Wel wordt gesteld dat de verantwoordingsdocumenten
op onderdelen voor verbetering vatbaar zijn. Het streven is dat de verantwoordingsdocumenten
van deze vijf topstructuurorganen over verslagjaar 2002 een beter inzicht
geven in de relatie tussen de doelstellingen, instrumenten, prestaties en
middelen.Op 20 november 2003 is de beoordeling van de werkzaamheden over 2002 aan
de Tweede Kamer verzonden.1 De bewindspersonen
beoordelen ook nu de werkzaamheden van de vijf topstructuurorganen als voldoende.
Zij vragen nog aandacht voor de verdere ontwikkeling van de beoordeling van
de doelmatigheid van het functioneren van het CVZ, het CTZ, het CTG en het
CSZ.PrestatiesIn de verantwoordingsdocumenten (over verslagjaar 2002) wordt uitgebreid
aandacht gegeven aan prestatiegegevens.De topstructuurorganen in de zorgsector verstrekken in de verantwoordingsdocumenten
gedetailleerde informatie over de kwantiteit van de uitgevoerde wettelijke
taken. De aansluiting met het werkprogramma is nog niet overal voldoende aanwezig.
Het CVZ geeft met ingang van verslagjaar 2002 één op één
inzicht tussen het werkprogramma en verantwoording.VOORBEELDEN VAN PRESTATIESCTG• Vastgestelde, goedgekeurde/niet goedgekeurde beleidsregels;• Afgegeven tariefbeschikkingen, rekenstaten en tariefadviezen;• Ontvangen en afgehandelde aanvragen instellingen;• Ingediende bezwaarschriften, verzoeken, beroepschriften en voorlopige
voorzieningen;• Publicaties CTG 2002.CTZ• Realisatie cijfers aantal rechtmatigheidsonderzoeken bij ziekenfondsen;• Ontwikkeling werkvoorraad bezwaar en beroepsvoorschriften.CSZ• Verloop werkvoorraad (casus) sanering;• Meldingen afstotingen onroerend goed.CBZ• Ontwikkelen en vaststellen van bouwmaatstaven en bouwkostennormen;• Uitbrengen van adviezen, toetsen en beschikkingen over bouwaanvragen;• Publicaties CBZ in 2002, waaronder uitvoeringstoetsen en signaleringsrapporten.CVZ• Toelating of intrekking van de toelating van uitvoeringsorganen;• Toelating zorginstellingen;• Premieadvies ZFW en AWBZ;• Adviezen over de stelselherziening.Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer blijkt dat de topstructuurorganen
zich verantwoordelijk voelen voor de door hen opgeleverde informatie en gegevens.
Zij zijn actief bezig met het verder verbeteren van de informatiewaarde van
de verantwoordingsdocumenten.InformatiestromenHet ministerie heeft in aanleverkalenders voor het CTG, het CVZ en het
CBZ de informatiestromen voor de Zorgnota, het Jaarbeeld Zorg en de Voorjaarsbrief vastgelegd. Deze kalenders geven overzichtelijk weer wanneer bepaalde
informatie van de topstructuurorganen naar het ministerie gaat en waarvoor
die informatie wordt gebruikt (Zorgnota, Jaarbeeld Zorg, Voorjaarsbrief).
Op deze wijze kan eenvoudig worden gevolgd of de gevraagde (afgesproken) informatie
tijdig is ontvangen.De informatie van de vijf topstructuurorganen gebruikt het Ministerie
van VWS ook in de beleidscyclus.Met de vijf topstructuurorganen zijn afspraken gemaakt over de invulling
en beoordeling van de verantwoordingsdocumenten. Deze afspraken liggen vast
in de nota Beheersfunctie verantwoordingsdocumenten bestuursorganen
topstructuur zorgsector.BetrouwbaarheidDe mate van betrouwbaarheid – en hiermee de bruikbaarheid/toepasbaarheid
van informatie voor het door het ministerie beoogde doel – is onder
meer afhankelijk van het doel van het topstructuurorgaan met de verstrekte
informatie, het tijdstip van oplevering, de onderliggende bronnen en de informatievraagstelling
van het ministerie. Zo is afgesproken dat de jaarrekeningen alle van een verklaring
van getrouwheid en rechtmatigheid worden voorzien. Hiermee is de betrouwbaarheid
van de jaarrekeningen en de rechtmatigheid van de daarin opgenomen transacties
duidelijk.Over de betrouwbaarheid van verstrekte informatie zijn geen convenanten
of informatiestatuten tussen de topstructuurorganen en het ministerie opgesteld.
Een voorbeeld daarvan is de verstrekking, door het CTG, van de voorlopige
nacalculaties. Doel van deze gegevensverstrekking is snel informatie te leveren
waarmee het ministerie de nodige berekeningen kan maken. De betrouwbaarheid
van deze gegevens is echter nog niet vastgesteld. Definitief nagecalculeerde
budgetinformatie is gebaseerd op nacalculatieformulieren die zijn voorzien
van een accountantsverklaring. De voorlopige nacalculaties zijn minder betrouwbaar
dan de definitieve nacalculaties. Tussen het ministerie en het CTG zijn doel
en betekenis van de voorlopige nacalculaties besproken. Partijen weten hoe
zij de voorlopige nacalculaties moeten beschouwen.Daarnaast verstrekken de topstructuurorganen informatie uit het zorgveld
voor de verantwoording van de minister over de zorgsector. Over de betrouwbaarheid
van deze informatie is op individueel niveau contact met de ontvanger(s) binnen
het ministerie. De mate van betrouwbaarheid van door de topstructuurorganen
opgeleverde prestatiegegevens en informatie uit het zorgveld is volgens het
Ministerie van VWS duidelijk.De mate van betrouwbaarheid van de geleverde informatie is afhankelijk
van diverse factoren. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om informatiestromen
van een toelichting te voorzien zodat er geen verschillen in verwachting over
de betrouwbaarheid van informatie kunnen ontstaan.23.2.2.2 Begrotingsgefinancierde organisatiesZorgOnderzoek NederlandIn het vorige Rekenkameronderzoek naar verantwoording en toezicht bij
RWT's heeft ZON aangegeven niet met bedrijfsvoeringsverklaringen te werken.
In het Jaarverslag 2001 is begonnen met het themagericht presenteren van de
activiteiten van het afgelopen jaar. Met het Jaarbericht
2002 is deze lijn doorgezet. Zoals ZON het zelf verwoordt: «In
dit jaarbericht proberen we iets te laten zien van wat ons dagelijks bezighoudt.
Aan de hand van berichten die in het afgelopen jaar in de kranten verschenen
zijn, belichten we een aantal aspecten van ons werk. Hoewel een bericht als
dit nooit de pretentie van volledigheid kan hebben, is het één
van de manieren waarop wij aan de buitenwereld laten zien wat er gebeurt met
het gemeenschapsgeld dat ons is toevertrouwd. In alle bescheidenheid zijn we best trots op onze organisatie en de resultaten die geboekt
zijn.» Met ingang van het verslagjaar 2001 brengt ZON ook het formele
jaarverslag uit. Dit jaarverslag behandelt systematisch de ontwikkelingen
en prestaties van de organisatie.In het Jaarplan 2003 besteedt ZON aandacht
aan de bedrijfsvoering. Besproken onderwerpen zijn onder meer ICT-activiteiten
en het planning en controlplan.In het Jaarverslag 2002 van VWS wordt vermeld
dat aan het begin van 2002 de informatievoorziening door ZON aan het ministerie
niet op orde was. Activiteiten op ICT-gebied moeten ervoor zorgen dat hier
verbetering in optreedt. Ook is in 2002 een nieuwe systematiek ontworpen voor
de wijze waarop ZON opdrachten krijgt van het departement. Eén van
de aandachtspunten is een meer resultaatgerichte aansturing van ZON. In 2003
is de nieuwe systematiek stapsgewijs ingevoerd.Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR)In 2002 hebben de PUR en het Ministerie van VWS een convenant met onderliggend
informatiestatuut ondertekend. Het convenant regelt de formele relatie op
hoofdlijnen. Het statuut vormt de nadere uitwerking van het convenant. Voor
de totstandkoming van het statuut is een analyse van de informatiebehoefte
van het ministerie en het informatieaanbod van de PUR gemaakt.Als sluitstuk van de professionalisering van de informatie-uitwisseling
realiseert VWS een monitorsysteem waarin de verkregen informatie wordt verwerkt.23.2.3 ToezichtToezichtsvisieHet Ministerie van VWS heeft sinds 1997 een toezichtsvisie. In de jaren
nadat deze toezichtsvisie is opgesteld, zijn voor het CVZ, het CTZ, het CBZ,
het CSZ, het CTG en de SUO de regels voor toezicht en de daarbij behorende
informatie-uitwisseling in de wet verankerd. Met de topstructuurorganen –
uitgezonderd de SUO, dat onder toezicht van de PVK staat – zijn afspraken
gemaakt over op welke termijn en met welke frequentie informatie aangeleverd
moet worden. Naast de in de wetgeving genoemde data en producten is met het
CTG, het CVZ en het CBZ een aanleverkalender opgesteld. De verantwoordings-
en toezichtstructuur bij de topstructuurorganen is hiermee verbeterd. De toezichtsvisie
van 1997, waarin de toezichtsarrangementen van de topstructuurorganen zijn
uitgewerkt, is daardoor op een aantal punten aan actualisatie toe.Het reviewinstrument is niet in de toezichtsvisie zelf opgenomen, maar
in nadere uitwerkingen van de toezichtsvisie. Door de modernisering van het
toezicht bij de ZFW en de AWBZ neemt het belang van het reviewinstrument toe.
Naar de mening van de Algemene Rekenkamer pleit dit voor het opnemen van het
reviewinstrument in de toezichtsvisie van het Ministerie van VWS.Voor de begrotingsgefinancierde RWT's ZON en de PUR zijn in de betreffende
wetgeving regels voor toezicht en de daarbij behorende informatie-uitwisseling
verankerd, evenals voor de ziekenfondsen en de uitvoeringsorganen AWBZ.Voor het Fonds OGZ is een delegatiebesluit in de maak, waarin het Fonds
OGZ de bevoegdheid tot subsidieverstrekking wordt gegeven.Organisatie toezicht premiegefinancierde RWT's (topstructuurorganen)De directie Zorgverzekeringen van het ministerie verzorgt zowel de sturende
rol als de toezichtsrol ten opzichte van de topstructuurorganen. De directie
heeft om redenen van effectiviteit voor het combineren van deze rollen gekozen.
Binnen de directie is onderscheid gemaakt tussen de stafafdeling Toezicht
en Samenhang (T&S) en de verschillende beleidsafdelingen. T&S draagt
de eindverantwoordelijkheid voor het beoordelen en goedkeuren van de verantwoordingsdocumenten
van de topstructuurorganen. In de beschrijving van de administratieve organisatie
zal deze secundaire functiescheiding worden vastgelegd.De Auditdienst (AD) van het Ministerie van VWS heeft een aparte afdeling
voor het toezicht op de premiegefinancierde sector (zorgsector). De AD heeft
de toezichtsactiviteiten beschreven in een in 2002 door het Audit Committee
goedgekeurde visienota.Bij het toezicht van de AD kan een onderscheid worden gemaakt tussen beoordeling
van de beheerskosten en het functioneren van de topstructuurorganen. Over
de beheerskosten van de topstructuurorganen adviseert de AD de directie Zorgverzekeringen.
Dit advies wordt verwerkt in de nota die directie Zorgverzekeringen aan de
minister stuurt voor zijn instemming met de beheerskosten van de topstructuurorganen.
Ten aanzien van het functioneren van de topstructuurorganen loopt het toezicht
door de AD via een review op de geldstromen van de Algemene Kas, het Algemeen
Fonds Bijzondere Ziektekosten. Het toezicht door de AD concentreert zich op
dit moment nog hoofdzakelijk op het CVZ en het CTZ. De directie Zorgverzekeringen
houdt toezicht op het beleidsmatig functioneren.Toezicht begrotingsgefinancierde RWT'sDe begrotingsgefinancierde RWT's (ZON, de PUR, het Fonds OGZ) worden voor
het toezicht behandeld alsof zij een subsidie van het ministerie ontvangen.
Zij zijn dan ook opgenomen in reviewplanning van de AD. In 2002 is onder meer
een onderzoek bij de PUR over het jaar 2001 uitgevoerd. In 2003 is door de
AD een onderzoek bij bijvoorbeeld de PUR (over 2002) en het Fonds OGZ (2001)
gestart.Evaluatie toezichtsarrangementenHet Ministerie van VWS heeft op grond van de checklist bij de Kaderstellende
visie op toezicht een planning gemaakt voor het evalueren van toezichtsarrangementen.1 De topstructuurorganen zijn bewust niet in deze planning
opgenomen. Het ministerie is niet voornemens een oude situatie te evalueren:
de wijzigingen die komende periode bij de zorgverzekeringen zullen worden
ingevoerd zullen immers tot een herzien arrangement voor de topstructuurorganen
leiden.23.3 Conclusies en aanbevelingenRechtmatigheid uitgaven premiegefinancierde zorgsectorEen aanzienlijk deel van de uitgaven in de zorg wordt gefinancierd op
grond van de Ziekenfondswet (ZFW) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(AWBZ). De organisaties die de ZFW en de AWBZ uitvoeren zijn de RWT's.Over verslagjaar 2001 werd voor het eerst over de rechtmatigheid van de
ZFW (modern toezicht) gerapporteerd. Een groot deel van de onrechtmatige uitgaven
bij de ZFW (over 2001 en 2002 respectievelijk 12,9% en 3,8% van de kosten
van verstrekkingen) is veroorzaakt door het ontbreken van overeenkomsten tussen
de zorgverzekeraar en de zorgaanbieder. Vooralsnog heeft dit voor de zorgverzekeraars
geen financiële consequenties.De externe accountant van de Algemene Kas heeft een rechtmatigheidsverklaring
over zowel verslagjaar 2001 als verslagjaar 2002 afgegeven.De verwachting is dat vanaf verslagjaar 2003 over de rechtmatigheid van
de uitgaven van de AWBZ wordt gerapporteerd. Tot die tijd vindt het toezicht
op de AWBZ volgens de klassieke methode plaats: uitvoeringsorganen doen geen
uitspraak over rechtmatigheid en het CTZ voert controles ter plekke uit.Tevens is de verwachting dat de externe accountant van het Algemene Fonds
Bijzondere Ziektekosten vanaf het verslagjaar over 2003 een rechtmatigheidsverklaring
over dit fonds kan afgeven.De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de totstandkoming van de rapportage
over de rechtmatigheid in de AWBZ (zowel door het CTZ als over het Algemene
Fonds Bijzondere Ziektekosten) wordt aangepakt.Rechtmatigheid ZON, PUR en Fonds OGZBij ZON, de PUR en het Fonds OGZ zijn wederom rechtmatigheidsverklaringen
afgegeven. De verklaring bij de PUR is met beperking, daar de accountant niet
alle voorgeschreven controlewerkzaamheden heeft uitgevoerd. Dit komt doordat
het controleprotocol tijdens de lopende controle over 2002 van kracht is geworden.Prestaties en bedrijfsvoeringMet ZON en de PUR zijn afspraken gemaakt over de informatievoorziening.De topstructuurorganen CVZ, CTZ, CTG, CBZ en CSZ sturen op grond van wettelijke
voorschriften vanaf het verslagjaar 2001 een verslag van werkzaamheden naar
de minister van VWS. In deze verslagen komen onder andere prestaties, bedrijfsvoeringaspecten
en de beheerskosten aan de orde.De minister van VWS zendt deze verslagen met een toelichting en zijn oordeel
naar de Tweede Kamer. De minister geeft in zijn commentaar op de verslagen
van werkzaamheden (verslagjaar 2001 en 2002) aan dat er nog verbeterpunten
zijn. Uit de brief van de bewindspersonen aan de Tweede Kamer over 2002 komt
naar voren dat de verantwoordingsdocumenten van deze vijf topstructuurorganen
over het verslagjaar 2002 al een beter inzicht geven in de relatie tussen
de doelstellingen, instrumenten, prestaties en middelen.Voor het beoordelen van de verantwoordingsdocumenten van deze vijf topstructuurorganen
is er een bruikbaar beoordelingkader, waaraan de ontvangen informatie wordt
getoetst. De Algemene Rekenkamer is, met het ministerie, van mening dat verdere
ontwikkeling van dit beoordelingskader mogelijk is.De vijf topstructuurorganen werken nog aan verhoging van de informatiewaarde
van de stukken en uitbreiding van de onderwerpen. Met name de uitwerking van
de doelmatigheid en doeltreffendheid van de activiteiten acht de Algemene
Rekenkamer een goede ontwikkeling.Tussen het Ministerie van VWS en de topstructuurorganen zijn niet altijd
formele afspraken over de mate van betrouwbaarheid van informatie vastgelegd.
De Algemene Rekenkamer beveelt aan om informatiestromen van een toelichting
te voorzien zodat er geen verschillen in verwachting over de betrouwbaarheid
van informatie kunnen ontstaan.De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat de minister voldoende informatie
heeft om inzicht te hebben in die aspecten, die van belang zijn voor het waarborgen
van de rechtmatigheid van de inkomsten en uitgaven, de continuïteit en
het publiek belang.ToezichtHet Ministerie van VWS heeft toezichtsrelaties met haar RWT's in wetgeving
en nadere uitwerkingen verankerd. In deze stukken is de visie op toezicht,
op het premiebeleid en de wijze van toezicht op het verantwoorden over de
bedrijfsvoering opgenomen. De Algemene Rekenkamer is van oordeel dat hiermee
een goede basis voor het uit te voeren toezicht is gelegd.De toezichtsvisie uit 1997 kan op een aantal punten vanwege nieuwe wetgeving
en gewijzigde afspraken geactualiseerd worden.Het belang van het reviewinstrument neemt door de modernisering van het
toezicht bij de ZFW en de AWBZ toe. Naar mening van de Algemene Rekenkamer
pleit dit voor het opnemen van het reviewinstrument in de toezichtsvisie van
het Ministerie van VWS.Met het doorlichten van de toezichtsarrangementen op grond van de Kaderstellende Visie toezicht is een start gemaakt. Het
ministerie heeft gekozen voor een beperkte doorlichting, vanwege de voorgenomen
wijziging in de organisatie van de zorgsector.De Algemene Rekenkamer beveelt aan de topstructuurorganen in de evaluatieplanning
op te nemen. Evaluatie van de huidige arrangementen kan leerpunten voor de
toekomst opleveren.23.4 Reacties minister en RWT'sNaar aanleiding van het op 11 december 2003 aan de minister van VWS en
aan de onderzochte RWT's toegezonden (relevante delen van het) conceptrapport
zijn in de periode half december 2003 tot eind januari 2004 van alle aangeschrevenen
reacties ontvangen. De reacties zijn hierna samengevat opgenomen.Minister van VWSDe minister constateert tot zijn genoegen dat de Algemene Rekenkamer van
mening is dat het Ministerie van VWS meer inzicht heeft in de rechtmatigheid
van de RWT's in vergelijking met het vorige onderzoek.Over de rechtmatigheid in de ZFW schrijft hij dat bedacht moet worden
dat het niet altijd aan ziekenfondsen te wijten is dat uitgaven niet verantwoord
zijn. Hij zal de toezichthouder vragen of die dit punt een duidelijker plaats
in het geheel van de verantwoording over premiemiddelen kan geven. Bij de
AWBZ, zo schrijft de minister, zullen over het boekjaar 2003
de zorgkantoren komen met een rechtmatigheidsverklaring, die wordt voorzien
van een accountantsverklaring. Pas wanneer de verzekerdengegevens aan de bekostiging
kunnen worden gekoppeld zullen– conform de wettelijke voorschriften –
de uitvoeringsorganen AWBZ met een rechtmatigheidsverklaring komen.Ten aanzien van de PUR verwacht de minister dat de externe accountant
over 2003 conform het vernieuwde controleprotocol een verklaring kan afgeven.De betrouwbaarheid van de aan het ministerie verstrekte gegevens is naar
de mening van de minister al wel grotendeels duidelijk. Ter vergroting van
het inzicht zal met het CVZ overleg plaatsvinden en zullen met het CTG in
de komende periode nadere afspraken worden gemaakt.Het actualiseren van de huidige toezichtsvisie vindt de minister gezien
de komst van de nieuwe Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006 geen optie.
Ook de evaluatieplanning wordt niet meer gewijzigd.CVZHet CVZ onderschrijft de hoofdpunten van de rapportage. Het CVZ attendeert
naast enkele kleine aanscherpingen, op actuele ontwikkelingen:• Het financieel verslag 2002 over de kassen is twee maanden eerder
uitgebracht dan het jaar ervoor. Voor 2004 wordt een fundamentele versnelling
verwacht;• Bij het uitbrengen van dit verslag over de kassen is aan de minister
gemeld dat de zorgkantoren over het verslagjaar 2003 een voorgeschreven rechtmatigheidsverantwoording
in het financieel verslag opnemen. In de praktijk zullen zij hierbij nog een
getrouwheidsverklaring van de externe accountant overleggen.Het CVZ wijst op de spanning die door de zorgverzekeraars wordt gesignaleerd
tussen de wet- en regelgeving en de uitvoering in de praktijk (voorbeeld:
het niet kunnen sluiten van overeenkomsten met de zorgverleners). Het CVZ
heeft hiervoor een meldpunt ingericht en in september 2003 een signaleringsrapport
uitgebracht over de werking van de overeenkomsten.Over de betrouwbaarheid van aan de minister verstrekte informatie meldt
het CVZ dat er bestuurlijke afspraken zijn gemaakt.CTZHet CTZ toont zich verheugd over de positieve toonzetting van het conceptrapport.
Zij zullen aandacht besteden aan de conclusies en aanbevelingen.Een aantal geactualiseerde feiten (zoals de onrechtmatigheidspercentages
van 2002) staat in hoofdstuk 3.Het CTZ schrijft ook dat er nu al met het ministerie afspraken bestaan
over de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie. Daarnaast geven ze de
stand van zaken aan met betrekking tot de rechtmatigheidsverklaring 2003 bij
de AWBZ.CTGHet CTG schrijft zich te kunnen vinden in de inhoud van het rapport. Het
CTG merkt over de aanbevelingen het volgende op:• De informatie en rapportages aan het ministerie zijn altijd voorzien
van een uitgebreide toelichting en uitleg over hoe de cijfers geïnterpreteerd
dienen te worden;• Het CTG heeft in de afgelopen jaren veel aan haar verslaglegging
verbeterd. Er is in 2002 een apart «Verantwoordingsdocument» verschenen, met onder meer informatie over de geleverde prestaties.
Ook voor de verslagen over 2003 en 2004 is het de opzet van het CTG om de
verslaglegging verder te verbeteren.CBZHet CBZ heeft met interesse van het rapport kennisgenomen en kan zich
vinden in de conclusies en aanbevelingen. Ook het CBZ merkt op dat als gevolg
van de doorlooptijd enige actualisatie op zijn plaats zou zijn: Het verslag
van werkzaamheden 2002 van CBZ is ook in de ogen van de minister belangrijk
verbeterd. Van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren is
uitgebreid verslag gedaan.CSZHet CSZ heeft de Algemene Rekenkamer laten weten in te stemmen met de
rapporttekst.SUOHet bestuur van de SUO concludeert dat de passages met betrekking tot
de stichting in het algemeen juist zijn verwoord. Wel merkt de SUO op dat
zij principieel bezwaar heeft tegen de indeling als «premiegefinancieerde
RWT». Zowel de premies voor de standaardpakketpolis als de door de particulier
verzekerden verschuldigde omslagbijdragen maken naar de zienswijze van het
SUO-bestuur deel uit van de particuliere ziektekostenpremies. De SUO ziet
haar inkomsten dan ook niet als publieke middelen.De SUO geeft aan dat het al of niet particuliere karakter van de SUO-middelen
tevens deel uitmaakt van een geschil met de ministers van VWS en van Financiën.
Dit geschil zal binnenkort in beroep dienen bij het College van Beroep voor
het bedrijfsleven.ZONHet bestuur van ZON heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport.
Zij benadrukt dat zij veel werk maakt van de wettelijke opdracht om het gebruik
van hun onderzoek te bevorderen.PURDe PUR heeft geen opmerkingen bij de voor haar relevante passages in het
conceptrapport. Wel schrijft de PUR dat steeds aan het Ministerie van VWS
is gemeld dat de aanpassing van het controleprotocol een groeiscenario was.
Het bestuur verwacht dat de beperking in de accountantsverklaring in 2003
zal zijn opgeheven.Fonds OGZHet bestuur van het Fonds OGZ schrijft dat de conclusies en aanbevelingen
geen aanleiding geven om nader te reageren. Het fonds ziet in het rapport
geen aanleiding om de tot nu toe afgelegde verantwoording aan te passen.23.5 Nawoord Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer onderkent dat de modernisering van het toezicht
AWBZ een veelomvattende opdracht is. Het realiseren van een rechtmatigheidsverklaring
voor de AWBZ vergt meer tijd dan in de wet was voorzien. De Algemene Rekenkamer
constateert dat hier sprake is van spanning tussen wetgeving en de uitvoering
in de praktijk, een punt waar CVZ in haar reactie ook aandacht voor vraagt.
De Algemene Rekenkamer stelt de inspanningen van het Ministerie van VWS, het
CVZ en het CTZ, om met de nodige urgentie het realiseren van
rechtmatigheidsverklaringen bij de AWBZ-uitvoering door te zetten, op prijs.De Algemene Rekenkamer waardeert het dat de minister aandacht wil besteden
aan een verdere verduidelijking van de betrouwbaarheid van de informatiestromen.
Het zal de transparantie van de informatievoorziening vergroten.De Algemene Rekenkamer is verheugd dat de topstructuurorganen ook veel
waarde hechten aan en tijd investeren in de verantwoording. De Algemene Rekenkamer
hoopt dat dit proces zich ook gedurende de overgang naar en in het nieuwe
zorgstelsel onverminderd voortzet.De Algemene Rekenkamer blijft de ontwikkelingen met belangstelling volgen.23.6 Actiepuntenlijst verantwoording en toezicht bij RWT'sOverzicht openstaande acties met betrekking tot verantwoording
en toezicht op RWT's bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.Jaar van constateringOmschrijving Toezegging
minister/RWT 2003 Over verslagjaar
2001 werd voor het eerst over de rechtmatigheid van de ZFW (modern toezicht)
gerapporteerd. Een groot deel van de onrechtmatige uitgaven bij de ZFW is
veroorzaakt door het ontbreken van overeenkomsten tussen de zorgverzekeraar
en de zorgaanbieder. Vooralsnog heeft dit voor de zorgverzekeraars geen financiële
consequenties. De toezichthouder (het CTZ) beoordeelt
per situatie of het ontbreken van een overeenkomst aan het ziekenfonds verweten
kan worden. Het CTZ heeft een circulaire uitgebracht (CTZ03/13) waarin wordt
aangegeven hoe het deze beoordeling uitvoert. De minister zal, in aansluiting
hierop, bekijken hoe het oordeel van het CTZ een duidelijker plaats in het
geheel van verantwoording over de premiemiddelen kan krijgen.    2003 De verwachting is
dat vanaf verslagjaar 2003 over de rechtmatigheid van de uitgaven van de AWBZ
wordt gerapporteerd. De minister van VWS heeft
ermee ingestemd dat de zorgkantoren over het boekjaar 2003 met een rechtmatigheidsverantwoording,
die wordt voorzien van een accountantsverklaring, komen.    2003 CVZ en de minister
streven ernaar dat de externe accountant van het AFBZ vanaf verslagjaar 2003
een rechtmatigheidsverklaring over het AFBZ kan afgeven. Nu met ingang van het boekjaar 2003 de zorgkantoren met een rechtmatigheidsverklaring
voor de zorguitgaven komen, waarop de toezichthouder zijn oordeel zal kunnen
baseren, zal het CVZ voor die geldstromen kunnen aansluiten bij de oordelen
van het CTZ.    2003Het controleprotocol
PUR is vanwege de late invoeringsdatum door de externe accountant niet in
zijn geheel toegepast. De minister verwacht dat
de verklaring van de externe accountant over 2003 geheel in overeenstemming
met de bepalingen van het vernieuwde controleprotocol wordt verstrekt.    2003 Het streven is dat
de verantwoordingsdocumenten van CVZ, CTZ, CTG, CBZ en CSZ over verslagjaar
2002 een beter inzicht geven in de relatie tussen de doelstellingen, instrumenten,
prestaties en middelen. Op 20 november 2003 is
de Tweede Kamer, op basis van de verantwoordingsdocumenten, door de bewindspersonen
per brief geïnformeerd over de invulling van de wettelijke taken door
CVZ, CTZ, CTG, CBZ en CSZ.    2003 Voor het beoordelen
van de verantwoordingsdocumenten van CVZ, CTZ, CTG, CBZ,CSZ is er een bruikbaar
beoordelingkader. De Algemene Rekenkamer is, met het ministerie, van mening
dat verdere ontwikkeling van dit kader mogelijk is. De minister ontwikkelt het kader in de komende periode verder.   2003 Tussen het Ministerie
en de topstructuurorganen zijn geen formele afspraken over de mate van betrouwbaarheid
van informatie vastgelegd. De Algemene Rekenkamer beveelt aan om informatiestromen
van een toelichting te voorzien zodat er geen verschillen in verwachting over
de betrouwbaarheid van informatie kunnen ontstaan. De inhoud, oorsprong en betrouwbaarheid van de gegevens die CTG en CVZ aan
VWS leveren zijn grotendeels bekend. Ter vergroting van het inzicht in de
gegevens wil de minister de komende periode beschrijvingen opstellen van de
gegevensverwerkende processen bij CVZ en CTG. Verder wordt middels (ad hoc)
overleg aandacht besteed aan het opnemen van bijzonderheden in het cijferbeeld
per aanlevering.    2003CVZ, CTZ, CTG, CBZ
en CSZ werken nog aan verhoging van de informatiewaarde van de stukken en
uitbreiding van de onderwerpen. Met name de uitwerking van de doelmatigheid
en doeltreffendheid van de activiteiten acht de Algemene Rekenkamer een goede
ontwikkeling.Uit de reacties van de Colleges blijkt
dat hier blijvend aandacht aan wordt besteed.    2003 De toezichtsvisie
uit 1997 kan op een aantal punten vanwege nieuwe wetgeving en gewijzigde afspraken
geactualiseerd worden. De minister is het met
de Algemene Rekenkamer eens dat de toezichtsvisie op een aantal punten geactualiseerd
kan worden. Bij de komst van de nieuwe Zorgverzekeringswet per 1 januari 2006
past volgens de minister een nieuwe toezichtsvisie. De huidige toezichtsvisie
zal daarom niet meer geactualiseerd worden.    2003 Het belang van het
reviewinstrument neemt toe. Naar mening van de Algemene Rekenkamer pleit dit
voor het opnemen van het review instrument in de toezichtsvisie van VWS. Het reviewinstrument zal een plaats krijgen in
de nieuwe toezichtsvisie.    2003 Met het doorlichten
van de toezichtsarrangementen op grond van de Kaderstellende Visie toezicht
is een start gemaakt. Het ministerie van VWS heeft gekozen voor een beperkte
doorlichting. De Algemene Rekenkamer beveelt aan de topstructuurorganen in
de evaluatieplanning op te nemen. De minister
heeft, gezien de wijzigingen in het nieuwe zorgstelsel, geen voornemens om
wijzigingen aan te brengen in de huidige (beperkte) evaluatieplanning. De
wijzigingen in het zorgstelsel zullen tot herziene arrangementen voor de topstructuurorganen
leiden.BIJLAGE 1BEVINDINGEN RECHTMATIGHEID RWT'SMinisterie RWT's zonder rechtmatigheids-verklaring Rechtmatigheidsverklaring voor het eerst verwacht over: Omschrijving Justitie1COA2005 Geen rechtmatigheidsoordeel.
Wel melding van naleving van de geldende specifieke regelingen. Justitie LBIO 2002Over 2001 geen rechtmatigheidsoordeel.
Rechtmatigheidsoordeel is met ingang van subsidiejaar 2002 voorgeschreven
middels het controleprotocol. Justitie SGM N.v.t. De bedragen van het
SGM zijn opgenomen in de verantwoording (en rechtmatigheidscontrole) van het
ministerie. De SGM heeft geen eigen financiële verantwoording en geen
eigen rechtmatigheidsoordeel.Justitie SRN 2002–2005 Geen expliciet
rechtmatigheidsoordeel, wel melding van naleving van de geldende specifieke
regelingen. Justitie SHN 2002–2005 Geen expliciet
rechtmatigheidsoordeel, wel melding van naleving van de geldende specifieke
regelingen. Justitie GVI's 2002Over 2001 geen expliciete
rechtmatigheidsoordelen. Rechtmatigheidsoordelen zijn met ingang van subsidiejaar
2002 voorgeschreven middels het controleprotocol. JustitieHalt-bureaus 2002–2005 Geen
rechtmatigheidsoordeel. Vanaf 2003 lopen de subsidies via Halt Nederland. JustitieParticuliere
jeugdinrichtingen 2002–2005 Geen rechtmatigheidsoordeel. Wel melding van naleving van de
geldende specifieke regelingen. Justitie Particuliere
TBS-inrichtingen2002–2005 Geen rechtmatigheidsoordeel. Wel melding van naleving van de
geldende specifieke regelingen. BZK Nbbe2002 Beoogd werd al over 2001 een
rechtmatigheidsverklaring te beschikken. Dit is niet gerealiseerd. Nbbe heeft
m.i.v. 2002 wel regelgeving omtrent controlevoorschriften beschikbaar. BZKVut-fonds Niet BZK ziet het VUT-fonds
als een aflopende zaak en financieel gezien niet de moeite van een rechtmatigheidsverklaring
waard. De jaarlijkse uitgaven uit het VUT-fonds (in 2001 nog € 145
miljoen) eindigt in 2006. BZK ziet daarom af van het nog vragen van een afzonderlijke
rechtmatigheidsverklaring. BZK SVB, inzake de Remigratie-regeling Niet Het oordeel bij
het jaarverslag van de SVB heeft nog niet de vorm van een rechtmatigheidsverklaring.
Vanaf 2003 valt deze regeling onder verantwoordelijkheid van Justitie.OCW Commissariaat voor
de Media 2003 Ambtelijk
is toegezegd dat over het boekjaar 2003 een rechtmatigheidsverklaring zal
worden afgegeven. OCW Participatiefonds 2003 In de beheersovereenkomst
is opgenomen dat met ingang van 2003 rechtmatigheidsoordelen gegeven worden. OCW Vervangingsfonds2003 In de beheersovereenkomst
is opgenomen dat met ingang van 2003 rechtmatigheidsoordelen gegeven worden.OCW TNO Afhankelijk van uitkomsten onderzoek Invoering is afhankelijk van de uitkomsten van een onderzoek naar de uitvoeringsconsequenties
(administratieve lasten) die aan de rechtmatigheidsverklaring verbonden zijn.
Dit onderzoek wordt in 2004 afgerond. Financiën DNB 2004 Door de minister is aangegeven
dat over het boekjaar 2004 een rechtmatigheidsverklaring zal worden afgegeven. Financiën PVK 2004 Door de minister is aangegeven
dat over het boekjaar 2004 een rechtmatigheidsverklaring zal worden afgegeven. Financiën AFM 2004 Vanwege een herinrichting
van de organisatie van de AFM is het onzeker of een rechtmatigheidsverklaring
over 2003 kan worden afgegeven. Financiën heeft ambtelijk toegezegd dat
over het boekjaar 2004 een rechtmatigheidsverklaring zal worden afgegeven. FinanciënWaarborgfonds 2004 Rechtmatigheidsoordeel
nog onvoldoende expliciet, thans oordeel in de vorm van een «negative
assurance» (geen omstandigheden of feiten bekend die tot een ander oordeel zouden kunnen leiden dan dat de inkomsten
en uitgaven rechtmatig zijn). Onderzocht wordt in hoeverre over 2004 een meer
stellig geformuleerd oordeel mogelijk is. VROM SCG 2004Het jaarverslag over 2002 van
het SCG bevat geen oordeel over de rechtmatigheid. De minister gaf aan te
streven naar een rechtmatigheidsoordeel over 2004. VROM SBA 2004 Het jaarverslag over 2002 van
de SBA bevat geen oordeel over de rechtmatigheid. De minister gaf aan te streven
naar een rechtmatigheidsoordeel over 2004. V&W RDW 2002 Conform de toezichtsvisie
voor de RDW is het voornemen om bij de jaarrekening van de RDW een rechtmatigheids-oordeel
af te geven. Gekozen is voor een groeitraject. Momenteel stelt het ministerie
controleprotocollen op. Bij de jaarrekening over 2002 van de RDW is geen rechtmatigheidsoordeel
verstrekt. De minister heeft de RDW in een reactie op de jaarrekening verzocht
om alsnog een verklaring te laten geven over specifieke aandachtspunten voor
de accountantscontrole conform instructie in het vademecum. V&W Loodswezen Onbekend* In principe moeten
alle RWT's een rechtmatigheidsoordeel afgeven over de inning en besteding
van de publieke middelen (tenzij dat aantoonbaar ondoelmatig zou zijn). Bij
de ontwikkeling van de toezichtsvisies hebben, vanuit praktische overwegingen,
de toezichtsvisies van de minder grote RWT's nog wel een lagere prioriteit
gekregen. V&W Luchthaven SchipholOnbekend* IdemV&W LVNL Onbekend* Idem. LVNL verstrekt
rechtmatigheidsoordelen over de aanwending van de subsidiegelden, maar niet
over de inning en besteding van de heffingsgefinancierde uitgaven.V&W NIWO Onbekend* Idem als bij het
Loodswezen en Luchthaven Schiphol. V&W SIEV Onbekend* Idem V&WInnovam Onbekend* Idem V&W Diverse (kleine)
examen-instellingen Onbekend* Idem V&W Exploitanten
luchtvaartterreinen Onbekend* Idem V&WKeuringsinstanties Onbekend* Idem EZ COVA 2003Naar verwachting zal over het
jaar 2003 een rechtmatigheidsverklaring worden ontvangen. EZ Waarborg GoudaOnbekend* De jaarrekening
ontbrak medio 2003 nog. EZNmi – Certin Onbekend* Geen rechtmatigheidsoordeel
bij Nmi over door dochter Certin in rekening gebrachte tarieven. In 2004 moet
duidelijk worden of door EZ deze verklaring zal worden verlangd.LNV Rendac Onbekend* Rendac maakt deel uit van
een privaatrechtelijke organisatie (Sobel NV). Rendac beschikt niet over een
rechtmatigheidsverklaring voor de inning en besteding van de opbrengsten van
de gehanteerde wettelijk vastgestelde tarieven. LNV ontwikkelt een controleprotocol
betreffende Rendac, waarvan ook een verklaring over de rechtmatige inning
en besteding van publieke middelen deel uitmaakt. Het ministerie kon niet
aangeven wanneer dit controleprotocol voor het eerst daadwerkelijk zal worden
toegepast. Dit is mede afhankelijk van de implementatie van de daarvoor benodigde
aanpassingen in de administratieve systemen van Rendac. LNVNAK-Tuinbouw en overige
keurings- en controle-instellingen 2004NAK-Tuinbouw gaf aan dat pas over 2004 een rechtmatigheidsverklaring
kan worden geleverd, aangezien de noodzakelijke en dit jaar doorgevoerde aanpassingen
in de administratieve financiële systemen pas in 2004 de daarvoor benodigde
informatie op kunnen leveren. De Algemene Rekenkamer heeft niet onderzocht
of deze situatie ook geldt voor de overige keurings- en controle-instellingen.
Het Ministerie van LNV gaf aan het redelijk te vinden dat eerst pas over 2003
of 2004 een rechtmatigheidsverklaring door de keurings- en controle-instellingen
wordt afgegeven. LNVFaunafonds 2002 De minister gaf aan dat
de financiële verantwoording 2002 van een rechtmatigheidsoordeel zal
worden voorzien.SZW Arbo-clusters Niet Arbo-clusters betreffen
discussie-RWT's. De minister van SZW is van mening dat er geen aanleiding
is om van Arbo-instellingen een rechtmatigheidsverklaring met betrekking tot
de financiële bedrijfsvoering te verlangen, aangezien er bij deze instellingen
geen sprake is van financiering uit de collectieve middelen en inzicht in
het naleven van regels omtrent (maximum)tarieven op een andere wijze wordt
verkregen. VWSUitvoeringsorganen
AWBZ 2003 Bij de invoering
van het verantwoorden over de rechtmatigheid in de zorgverzekeringssector
is om praktische redenen eerst gestart met de ZFW. Nu dat tot stand is gebracht
is ook de ontwikkeling van de modernisering bij de AWBZ ter hand genomen.* In zijn bestuurlijke reactie van februari 2004 op dit rapport gaf de
minister van Financiën aan van alle ministeries de toezegging te hebben
dat voor alle RWT's uiterlijk over het boekjaar 2005 een rechtmatigheidsverklaring
zal worden ontvangen, tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig is.1 NB bij het Ministerie van Justitie is m.i.v. 1 januari 2002
de «Regeling Uitgangspunten financieel-economisch toezicht Ministerie
van Justitie» ingegaan. Naar verwachting van het ministerie zal dit
leiden tot een rechtmatigheidsoordeel bij de jaarverantwoordingen van alle
RWT's.BIJLAGE 2NORMENDeze bijlage bevat de normen en begrippen die de Algemene Rekenkamer hanteert
in haar onderzoek naar toezicht en verantwoording bij RWT's. De normen zijn
in compacte vorm reeds in de desbetreffende hoofdstukken opgenomen maar ten
behoeve van de leesbaarheid zijn daar niet alle detailleringen en achtergronden
weergegeven. De Algemene Rekenkamer hecht eraan de door haar gebruikte normen
toch onverkort te publiceren. Achtereenvolgens komen aan de orde de normen
voor: informatie over RWT's in begroting en jaarverslag, toezicht inclusief
reviewbeleid, rechtmatigheid, informatie over prestaties en toezicht op de
bedrijfsvoering.Normen informatie over RWT's in begroting en jaarverslagDe Tweede Kamer dient zicht te hebben op de uitvoering van het beleid
door de minister. De minister dient over de uitvoering van zijn beleid verantwoording
af te leggen aan de Tweede Kamer, onder andere in de begroting en het jaarverslag.Indien de minister bij de uitvoering van zijn beleid gebruik maakt van
RWT's is de informatie over deze RWT's, die in begroting en verantwoording
wordt opgenomen, van groot belang voor een goede verantwoording aan de Tweede
Kamer. Deze informatie dient inzicht te verschaffen in het RWT-veld van een
ministerie en bij te dragen aan de transparantie van de uitvoering van het
beleid door het ministerie. De informatie van het RWT-veld dient zowel de
begrotingsgefinancierde als de premie- en tariefgefinancierde ontvangsten
en uitgaven te bevatten.Begrippen en normen toezichtDefinitie toezichtOm zijn ministeriële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken, dient
de minister naar de opvatting van de Algemene Rekenkamer toezicht te houden
op de taakuitvoering door de RWT's en de besteding van publieke middelen bij
de RWT's.Zowel het kabinet als de Algemene Rekenkamer hanteert de volgende definitie
van toezicht:Toezicht is het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling
of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van
een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.In de definitie komen drie elementen naar voren: informatie verzamelen,
oordelen vormen en interveniëren.Gesloten toezichtsketenToezicht maakt deel uit van een groter geheel van sturings- en verantwoordingsrelaties,
niet alleen tussen de minister en de RWT, maar ook tussen de minister en de
Staten-Generaal. In het vorige RWT-rapport gaf de Algemene Rekenkamer aan
dat zij uitgaat van een «gesloten toezichtsketen».1 Het standpunt van de Algemene
Rekenkamer over de toezichtsketen is niet gewijzigd. Een gesloten toezichtsketen
betekent dat de RWT transparant is in zijn functioneren en informatie levert
aan de diverse belanghebbenden, waaronder de minister. De minister en/of toezichthouder
bepalen welke informatie zij nodig hebben om op hun beurt hun
verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Voor de minister betekent dit onder
meer dat hij rapporteert aan de Staten-Generaal. De verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van RWT, minister en/of toezichthouder dienen duidelijk geregeld
te zijn. In de keten mogen geen van de elementen informatieverzameling, oordeelsvorming
en interventies ontbreken en dienen deze op elkaar te zijn afgestemd.De minister legt primair verantwoording af aan de Staten-Generaal op een
voor het beleid relevant niveau. Dit kan betekenen dat oordelen over afzonderlijke
RWT's geaggregeerd dienen te worden tot oordelen op het niveau van de sector,
wet of taak. Geregeld dient te zijn dat de minister de benodigde informatie
krijgt om zich een geïntegreerd en geaggregeerd oordeel te vormen. Hij
zal daarom de bevoegdheid moeten hebben om voor de financiële verantwoording,
de controle daarop en het verslag over de taakuitvoering, nadere regels te
stellen. Hoewel toezicht een continue activiteit is, moet de toezichthouder
zich naar de mening van de Algemene Rekenkamer minimaal jaarlijks op basis
van de opgeleverde informatie een oordeel vormen of wordt voldaan aan de eisen.
Voorts dient een passend pakket aan bevoegdheden voor de minister om te sturen
en bij te sturen geregeld te zijn.ReviewbeleidHandreiking reviewbeleidHet Ministerie van Financiën heeft in juni 2002 de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht opgesteld.
Daarin wordt het standpunt van de Algemene Rekenkamer onderschreven. Er wordt
aangegeven dat de vaststelling van de uit te voeren reviews een primaire verantwoordelijkheid
is van het management (de beleidsdirecties). Deze hebben de verantwoordelijkheid
te waarborgen dat door de instellingsaccountants ook aan de wet- en regelgeving
is getoetst.De handreiking reviewbeleid geeft een aantal concrete uitgangspunten voor
een goed reviewbeleid in het toezicht op externe organisaties. Deze zijn vermeld
in het onderstaande kader.Uitgangspunten uit de handreiking «Reviewbeleid
als sluitstuk van goed toezicht»• De minister heeft een visie op de gewenste verantwoordingsinformatie
over prestaties. De minister heeft de eisen ten aanzien van de verantwoordingsinformatie
geëxpliciteerd in een informatieprotocol;• De minister beschikt over een risicoanalyse over de verantwoordingsinformatie
(te denken valt aan rechtmatigheid, complexiteit wet- en regelgeving, afhankelijkheid
van derden);• De minister heeft vastgesteld in hoeverre de risico's ten aanzien
van de verantwoording weggenomen worden door accountantscontrole;• De minister heeft eisen geformuleerd ten aanzien van de accountantscontrole
in een controleprotocol;• Beoordeling van de ontvangen informatie is geregeld in de planning-
en controlcyclus van het ministerie;• De analyse en follow-up van de verantwoordings- en controle informatie
zijn geregeld;• Op basis van risicoanalyse worden door de beleidsdirectie (evt.
in overleg DAD en FEZ) reviews geselecteerd;• De review wordt zo snel mogelijk na ontvangst van de verantwoording
uitgevoerd, de periode tussen de review en de schriftelijke rapportage dient
ook zo kort mogelijk te zijn;• De bevindingen van de reviews worden geanalyseerd en leiden tot
follow-up.Uitgangspunten uit de Kaderstellende visie op toezichtHet kabinet heeft in zijn visie aangegeven dat een goed toezichtsbeleid
noodzakelijk is om de rol van toezicht ter invulling van de ministeriële
verantwoordelijkheid gestalte te geven. Goed toezichtsbeleid geeft aan wat
het doel van het toezicht is, met welke frequentie en diepgang het wordt uitgeoefend,
welke prioriteiten in het toezicht worden gesteld en welke risico's het voorgestelde
toezicht zouden kunnen bevatten. Toezichtsbeleid vanwege de minister is gebaseerd
op vooraf geformuleerde eenduidige kwaliteitseisen (bij voorkeur resultaatsverplichtingen) waaraan de onder toezicht staande organisatie dient te voldoen. De
toezichthouder houdt toezicht aan de hand van deze vastgestelde eisen. Duidelijke
en meetbare kwaliteitseisen en prestatie-indicatoren vormen de randvoorwaarde
voor de uitvoering en de basis voor het toezicht. De kern van goed toezicht
ligt in het bepalen van de soort informatie. Belangrijk is welke informatiestromen
van toezicht naar beleid en vice versa nodig zijn om het proces van terugkoppeling
goed te laten verlopen. De informatierelatie is essentieel voor zowel intern
als extern gepositioneerde toezichthouders.In reactie op het vorige RWT-rapport van de Algemene Rekenkamer gaven
de ministers van Financiën en BZK namens het kabinet aan, dat de Kaderstellende
Visie op Toezicht een bindende werking heeft: alle ministeries zijn dus gehouden
aan de uitgangspunten van deze kabinetsvisie.Hoewel de Algemene Rekenkamer op hoofdlijnen kan instemmen met de uitgangspunten
van de Kaderstellende visie, heeft zij als kanttekening dat het onderscheid
tussen de verschillende objecten van toezicht niet expliciet gemaakt wordt.
Bij de verschillende objecten van toezicht kan gedacht worden aan: markten,
naleving van regelgeving, andere overheden, Europese subsidies en wet- en
regelgeving, en andere organisaties met een publieke taak, zoals RWT's . Voor
verschillende objecten moeten verschillende publieke belangen geborgd worden,
en kunnen de wijze en de organisatie van het toezicht verschillen.Normen rechtmatigheidDe Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister aan de Tweede Kamer
inzicht moet kunnen verschaffen in de rechtmatigheid van de inning en besteding
van publieke middelen door RWT's. De minister zal daartoe duidelijke eisen
aan de verantwoording door de RWT's moeten stellen.De Algemene Rekenkamer staat voorts op het standpunt dat het bestuur van
een RWT verantwoordelijk is voor het feitelijk afleggen van een goede verantwoording
over onder meer de rechtmatigheid. Een accountantsverklaring kan daarbij een
behulpzaam instrument zijn. Het bestuur van de RWT treedt op als opdrachtgever
aan de accountant. Als de verantwoording door het bestuur van een RWT vergezeld
gaat van een accountantsoordeel, is de Algemene Rekenkamer van mening dat
dat oordeel (een verklaring van getrouwheid) ook een expliciete en eenduidige
uitspraak over de rechtmatigheid dient te bevatten.De Algemene Rekenkamer oordeelt positief over de rechtmatigheid als is
voldaan aan de volgende normen:• Er moet redelijke zekerheid worden verkregen dat publiek geld rechtmatig
geïnd en besteed is, dat wil zeggen in overeenstemming met alle relevante
wet- en regelgeving.• Het oordeel over de rechtmatigheid dient positief geformuleerd
te zijn (het ontbreken van aanwijzingen voor onrechtmatigheden is onvoldoende).• De formulering van het rechtmatigheidsoordeel is overeenkomstig
daartoe opgenomen bepalingen in het controleprotocol. Deze bepalingen gaan
in op de objecten en aspecten van het onderzoek, alsmede de wijze van formulering
daarvan in het oordeel.• In het controleprotocol moet een (actueel) overzicht zijn opgenomen
van alle voor de controle op de rechtmatigheid relevante wet- en regelgeving.• De minister voert een adequaat reviewbeleid uit (zie normen voor
review bij toezicht).De rechtmatigheidsverklaring dient positief geformuleerd te zijn. Dat
wil zeggen: duidelijk weergeven dat de verantwoording en de daarin opgenomen
transacties in overeenstemming zijn met wet- en regelgeving. Een zinsnede
waarin aangegeven wordt dat niets gebleken is van omstandigheden of zaken
die strijdig zijn met wet- en regelgeving (een zgn. negative
assurance) vindt de Algemene Rekenkamer onvoldoende omdat daarmee
onvoldoende duidelijk is in hoeverre de accountantscontrole daar ook specifiek
op gericht is geweest. Externe belanghebbenden zoals de minister en de Staten-Generaal
hebben behoefte met zekerheid vast te kunnen stellen
dat de gelden rechtmatig beheerd zijn. Daartoe is een positief geformuleerd
oordeel noodzakelijk. Op dit punt zijn bij diverse RWT's nog aanpassingen
nodig.Normen en begrippen informatie over prestatiesPrestaties zijn producten en/of diensten die rechtstreeks zijn toe te
rekenen aan het handelen van de RWT in het kader van zijn wettelijke taak.
Het zijn zowel de producten en/of diensten die de RWT verlaten (output) als
de resultaten van de interne activiteiten die tot een intern product of dienst
leiden (prestaties van intern beleid).Prestatiegegevens betreffen kernachtige en gestructureerde informatie
over (1) de beoogde en/of gerealiseerde effecten van beleid, (2) de daartoe
te leveren en/of geleverde prestaties en (3) de daarmee gemoeide kosten.Het begrip prestatie-indicator is synoniem met het begrip prestatiegegeven.Voor de beoordeling van de relevantie van de prestatiegegevens is onderstaand
schema gebruikt:Om de effecten van de prestaties van de RWT te kunnen meten dient de minister
inzicht te hebben in ernst en omvang van de maatschappelijke problemen.De minister (c.q. de RWT) dient beleidsdoelstellingen te formuleren in
termen van de externe prestaties (output) van de RWT en in termen van te bereiken
maatschappelijke effecten (outcome).De minister en de RWT('s) moeten afspraken maken over de te leveren prestaties
en de daarmee te bereiken effecten. Daarbij dient de minister aan te geven
welke informatie hij van de RWT wenst te ontvangen.De minister dient inzicht te hebben in de mate waarin de geplande prestaties
en effecten al dan niet bereikt zijn en wat, bij achterblijvende resultaten,
hiervan de oorzaken zijn. Ook dient hij inzicht te hebben in de prestatiegegevens
zoals bedoeld in de VBTB handreikingen.Afspraken over de informatieverstrekking dienen te zijn vastgelegd, bijvoorbeeld
in een informatieprotocol. De minister zou, vanuit zijn ministeriële
verantwoordelijkheid, een visie moeten hebben op de vraag over welke prestaties hij in het kader van zijn toezicht geïnformeerd
wenst te worden.De informatie van de RWT over de prestaties dient door de minister te
worden beoordeeld (analyse). Op basis van de beoordeling kunnen interventies
plaatsvinden.De RWT's dienen jaarlijks verslag te doen van de uitvoering van hun wettelijke
taak, de in dat kader geleverde prestaties, de uitgevoerde activiteiten en
de daarmee bereikte effecten. De RWT dient:• prestatiedoelen te formuleren en inzicht te hebben in geleverde,
niet-geleverde en nog te leveren prestaties. Kwantitatieve informatie over
prestaties en de effecten daarvan is nodig in het kader van het ontwikkelen
en (bij)sturen van het beleid. Voor de sturing van het beleid en de inzet
van personeel is het van belang dat er inzicht is in ernst en omvang van het
maatschappelijk probleem en de doelen van het beleid in termen van beoogde
en gerealiseerde prestaties en effecten in de maatschappij;• inzicht te hebben in de werking van projecten en/of structurele
activiteiten. Daartoe dient een RWT informatie te verzamelen over zijn activiteiten
gericht op prestaties en effecten. Deze informatie is van belang in het kader
van het uit te oefenen toezicht door de minister. De minister moet als toezichthouder
kunnen ingrijpen als de RWT niet goed functioneert;• zich op duidelijke wijze te verantwoorden over de wijze van uitvoering
van de wettelijke taak, de prestaties, eventuele knelpunten in de taakuitvoering
en over zijn activiteiten.Hoofdnormen voor prestatiegegevensDe prestatiegegevens van RWT's dienen te voldoen aan de volgende hoofdnormen:
relevantie, betrouwbaarheid en benutting.• RelevantieDe RWT dient informatie over zijn activiteiten en/of prestaties te leveren.
Deze prestatiegegevens dienen relevant te zijn, dat wil zeggen: relevant vanuit
de optiek van de wettelijke taak (in verband met toezicht door de minister
en het afleggen van verantwoording door de minister aan de Tweede Kamer).
De informatie kan op relevantie beoordeeld worden aan de hand van de aspecten:
volledigheid, diepgang, actualiteit en tijdigheid.• BetrouwbaarheidDe prestatiegegevens dienen betrouwbaar te zijn en de betrouwbaarheid
dient ook systematisch te worden vastgesteld.• BenuttingPrestatiegegevens dienen te worden gebruikt voor sturing en bijsturing
van het beleid, voor het toezicht en voor de verantwoording. Prestatiegegevens
dienen te worden geanalyseerd en beoordeeld en tot conclusies over doelmatigheid
en de doeltreffendheid van intern en extern beleid te leiden.Uitwerking hoofdnormen voor prestatiegegevensEen nadere invulling van de normen waaraan prestatiegegevens moeten voldoen,
zijn de zogenoemde SMART-C-eisen: specifiek (helder omschreven en onderbouwd),
meetbaar, afgesproken (beide partijen moeten op de hoogte zijn), realistisch
(actueel en haalbaar), tijdgebonden (met een duidelijke planning met mijlpalen
en op tijd beschikbaar) en consistent (de gegevens moeten in de tijd vergelijkbaar
zijn en aansluiten bij de wijze waarop het beleid is gedefinieerd).Daarnaast moeten de prestatiegegevens volledig (het beleid dient voldoende
te zijn afgedekt met beleidsinformatie) en juist (de prestatiegegevens moeten
overeenkomen met de feiten/empirie) zijn. Derhalve dient de informatie betrouwbaar
en valide te zijn.Normen toezicht op de bedrijfsvoeringDe Algemene Rekenkamer is van oordeel dat elke minister in 2005 in staat
moet zijn aan de Tweede Kamer inzicht te verschaffen in de mate waarin de
bedrijfsvoering van de RWT op voor de minister relevante onderdelen op orde
is. Door een expliciete risicoanalyse moet worden nagegaan welke onderdelen
van belang zijn voor het waarborgen van:• de rechtmatigheid van de inningen en bestedingen;• de continuïteit van de leveren prestaties;• het publiek belang.De RWT is in beginsel zelf verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en
een goede verantwoording hierover. De informatiebehoefte van de belanghebbenden
is leidend voor het verstrekken van verantwoordingsinformatie.Een belangrijk middel van de RWT om verantwoording over de bedrijfsvoering
af te leggen, zou de mededeling bedrijfsvoering kunnen zijn, zoals die in
het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering1 wordt voorgeschreven voor de ministeries,
die dit in het departementale jaarverslag moeten gaan opnemen.Dit referentiekader biedt een aantal rijksbrede uitgangspunten die ministeries
kunnen hanteren om op een gestructureerde wijze tot een mededeling over de
bedrijfsvoering te kunnen komen. In het referentiekader is aangegeven dat
de ministeries een visie op sturing, beheersing, verantwoording en toezicht
moeten formuleren. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de sturing
en beheersing van bedrijfsvoeringsprocessen bij RWT's is afhankelijk van de
wijze waarop delegatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen minister
en RWT wettelijk is geregeld.De – zeer globale – uitgangspunten van het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering zijn:• de mededeling moet aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid;• de ministeriële verantwoordelijkheid omvat mede de toezichtsrelatie
met de RWT2;De mededeling gaat niet over de uitvoering van de interne bedrijfsvoering
bij en door de RWT zelf, tenzij de minister daar verantwoordelijk voor is
gesteld. BIJLAGE 3DEFINITIESRechtspersonen met een wettelijke taakRechtspersonen met een wettelijke taak (RWT's) zijn rechtspersonen voor
zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe
geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens
de wet ingestelde heffingen.Zelfstandige bestuursorganenVoor het begrip zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn (minstens) drie
definities bekend:• Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in
de ontwerp Kaderwet ZBO's: een ZBO is een bestuursorgaan van de centrale overheid
dat bij of krachtens de wet met openbaar gezag is bekleed en dat niet hiërarchisch
ondergeschikt is aan de minister. Hierin wordt het begrip «krachtens
de wet» uitgeschreven als «krachtens de wet bij algemene maatregel
van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling».• Het Ministerie van Financiën sluit in de Referentielijst RWT's
en ZBO's (januari 2002) aan bij de Aanwijzingen inzake ZBO's (aanwijzing 124a):
een ZBO is een bestuursorgaan op het niveau van de centrale overheid, dat
niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister en niet is een adviescollege,
als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges, waarvan de adviestaak de hoofdtaak
is. De definitie in de Kaderwet ZBO's is beperkter dan deze definitie.• De Algemene Rekenkamer in het rapport Zelfstandige bestuursorganen
en ministeriële verantwoordelijkheid (1995): ZBO's zijn bestuursorganen
die niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan de minister. Hierbij is
bestuursorgaan gedefinieerd als in de Algemene Wet Bestuursrecht (artikel
1:1): een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld
of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.Bevoegdheden Algemene RekenkamerDe Algemene Rekenkamer heeft op grond van artikel 91 lid 1 sub d van de
Comptabiliteitswet 2001 taken en bevoegdheden bij RWT's. De Algemene Rekenkamer
heeft op grond van de Comptabiliteitswet geen taken en bevoegdheden bij ZBO's
die geen RWT zijn. Wel kan zij bij deze organisaties bevoegdheden hebben op
grond van lid 1 sub a, b en c van artikel 91 (financiële bindingen met
het Rijk).Wettelijke taakOnder een wettelijke taak wordt verstaan een bij of krachtens wet geregelde
taak (ook aangeduid als publieke taak). Die taak kan ook besloten liggen in
de aanduiding van een specifiek doel of een voorgeschreven activiteit. Ook
als sprake is van het regelen van een dergelijke taak in een machtigingswet
(waarbij toestemming wordt gegeven voor de oprichting van bijvoorbeeld een
stichting voor een bepaald doel) is er naar de mening van de Algemene Rekenkamer
sprake van een wettelijke taak.Publiek geld, wettelijke heffingOnder publiek geld verstaat de Algemene Rekenkamer: de financiële
middelen, zijnde de opbrengst van een bij of krachtens de wet ingestelde heffing,
zoals rijksbijdragen en heffingen (premies en tarieven), waarop de minister
invloed heeft. Bij premies staat tegenover het bedrag dat belanghebbenden
betalen geen directe individuele tegenprestatie, bij tarieven
wel. De Algemene Rekenkamer beschouwt een tarief als een heffing wanneer in
de wettelijke regeling is vastgelegd dat de minister invloed heeft op het
tarief, bijvoorbeeld doordat hij het vaststelt of goedkeurt.ToezichtHet verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet
aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover
en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.RechtmatigheidOnder rechtmatigheid verstaat de Algemene Rekenkamer dat de inning en
besteding van publieke middelen in overeenstemming is met alle daarvoor geldende
wettelijke regelingen. De voorschriften die aan de inning en besteding van
het publieke geld zijn gesteld zijn de rechtmatigheidseisen. De verscheidenheid
van deze voorschriften is groot. Soms zijn er enkele globale regels, soms
zijn er gedetailleerde voorschriften.PrestatiesPrestaties zijn producten en/of diensten die rechtstreeks zijn toe te
rekenen aan het handelen van de RWT in het kader van zijn wettelijke taak.
Het zijn zowel de producten en/of diensten die de RWT verlaten (output) als
de resultaten van de interne activiteiten die tot een intern product of dienst
leiden (prestaties van intern beleid).BedrijfsvoeringVoor het begrip bedrijfsvoering gebruikt de Algemene Rekenkamer de definitie
uit het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën van 21 februari 2002.Deze definitie luidt:1 Onder bedrijfsvoering wordt verstaan de sturing en beheersing van de
bedrijfsprocessen binnen een ministerie om de beleidsdoelen te kunnen realiseren.
Het betreft sturing en beheersing van zowel de primaire processen als van
de processen die hiervoor faciliterend zijn.2 Onder sturing wordt verstaan het proces waarbij richting wordt gegeven
aan een organisatie om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.3 Onder beheersing wordt verstaan het proces waarbij een stelsel van maatregelen
en procedures wordt ingevoerd en gehandhaafd om vast te stellen of de uitvoering
in overeenstemming is en blijft met de gemaakte plannen en om zonodig maatregelen
voor bijsturing te treffen om de beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren.De Algemene Rekenkamer is van mening dat de bedrijfsprocessen zelf ook
tot de bedrijfsvoering behoren en verschilt hierover (vooralsnog) van mening
met Financiën.BIJLAGE 4AFKORTINGENLIJSTACT Ambtelijke Commissie
ToezichtAD Accountantsdienst
of Auditdienst AFBZ Algemeen Fonds Bijzondere
Ziektekosten AFM Autoriteit Financiële
MarktenAK Algemene Kas (Ziekenfondswet) APK (Fonds) Amateurkunst
en Podiumkunsten ATBAudit- en ToezichtbeleidAWB Algemene Wet Bestuursrecht AWBZAlgemene Wet Bijzondere
Ziektekosten BFT Bureau Financieel
Toezicht Notarissen BKVB (Fonds) Beeldende
Kunsten, Vormgeving en Bouwkunst BSC Balanced score card BVEBeroepsonderwijs en
volwasseneneducatie BVK Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties BZ Buitenlandse ZakenBZK Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties CAKCentraal Administratie
Kantoor bijzondere Zorgkosten CBRCentraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen CBZ College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen CFV Centraal Fonds VolkshuisvestingCOA Centraal Orgaan opvang
asielzoekers COVA Centraal Orgaan
Voorraadvorming Aardolieproducten CSZ College sanering
ziekenhuisvoorzieningen CTB College voor de Toelating
van Bestrijdingsmiddelen CTG College tarieven
gezondheidszorgCTZ College toezicht
zorgverzekeringen CVZ College voor zorgverzekeringen CW Comptabiliteitswet CWICentra/Centrum voor
Werk en Inkomen DAD Departementale accountantsdienst DAR Directie Accountantscontrole
Rijksoverheid DDE Directie Duurzame
Economische ontwikkelingDNB De Nederlandsche
Bank EZ Economische Zaken FEZFinancieel-Economische
Zaken FLV Fonds LuchtverontreinigingFMO Financierings-Maatschappij
voor Ontwikkelingslanden GVIGezinsvoogdij-instellingen HBO Hoger beroepsonderwijsHNM Stichting Het Nederlands
Muntenmuseum IAD Interne Accountantsdienst IB Inlichtingenbureau IB-GroepInformatie Beheer
Groep IBOInterdepartementaal
Beleidsonderzoek ICTU Informatie en communicatietechnologie
uitvoeringsorganisatie IMAG Instituut voor Milieu
en Agritechniek INK Instituut Nederlandse
Kwaliteit IODADInterdepartementaal
Overlegorgaan Departementale Accountantsdiensten IOFEZ Interdepartementaal
Overlegorgaan Financieel-Economische Zaken IPO Interprovinciaal
OverlegIWI Inspectie voor Werk
en Inkomen KB Koninklijke Bibliotheek KIWA Keuringsinstituut
voor waterleidingartikelenKNAW Koninklijke Nederlandse
Akademie van WetenschappenLBIO Landelijk Bureau
Inning Onderhoudsbijdragen LNVLandbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit LSOP Landelijk selectie-
en opleidingsinstituut politie LVNLLuchtverkeersleiding
Nederland MILIEV Milieu en Economische
Verzelfstandiging MOOZ Wet medefinanciering
oververtegenwoordiging oudere ziekenfondsverzekerden MVOMaatschappelijk Verantwoord
Ondernemen NAK Nederlandse Algemene
Keuringsdienst NAK-Tuinbouw Nederlandse
Algemene Kwaliteitsdienst voor tuinbouwproducten Nbbe Nederlands bureau
voor brandweerexamens NCDO Nationale Commissie
voor internationale samenwerking en Duurzame Ontwikkeling NibraNederlands instituut
voor brandweer en rampenbestrijding NIVRNederlands Instituut
voor Vliegtuigontwikkeling en RuimtevaartNIVRA Koninklijk Nederlands
Instituut van RegisteraccountantsNIWO Stichting Nationale
en Internationale Wegvervoer Organisatie NMa Nederlandse Mededingingsautoriteit NMiNederlands Meetinstituut NOS Nederlandse Omroep
StichtingNOVEM Nederlandse Onderneming
voor Energie en Milieu BV NWONederlandse organisatie
voor wetenschappelijk onderzoek OCWOnderwijs, Cultuur
en Wetenschap1OESOOrganisatie voor
Economische Samenwerking en Ontwikkeling Fonds OGZ Stichting Stimuleringsfonds
Openbare GezondheidszorgOPTAOnafhankelijke Post-
en Telecommunicatieautoriteit ORETOntwikkelingsrelevante
Exporttransacties PIOFHA Personeel, informatie,
organisatie, financiën, huisvesting en automatiseringPO Primair onderwijs PSG Plaatsvervangend
Secretaris-Generaal PUR Pensioen- en Uitkeringsraad PVKStichting Pensioen-
en Verzekeringskamer RBVRijksbegrotingsvoorschriften RDW RDW Centrum voor
voertuigtechniek en informatie RRB Raden voor rechtsbijstandRvTV Raad voor de Transportveiligheid RWI Raad voor Werk en
Inkomen RWT Rechtspersoon met
een wettelijke taakSAB Scheepsafvalstoffen
Binnenvaart SAIP Stichting administratie
Indonesische pensioenen SBA Stichting Bureau
Architectenregister SCG Service Centrum Grond SERSociaal Economische
Raad SGM Schadefonds GeweldsmisdrijvenSHN Vereniging Slachtofferhulp
Nederland SIEV Stichting Inschrijving
Eigen Vervoer SJHF Stichting Joods
Humanitair Fonds SKAL Stichting Keur Alternatief
voortgebrachte Landbouwproducten SMART Specifiek, meetbaar,
afgesproken, realistisch, tijdgebonden SRN Stichting Reclassering
NederlandStAB Stichting Advisering
Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening SUO Stichting uitvoering
omslagregelingenSUWI Structuur Uitvoering
Werk en Inkomen SVB Sociale Verzekeringsbank SZVK Stichting Ziektekostenverzekering
Krijgsmacht SZW Sociale Zaken en
Werkgelegenheid TNONederlandse organisatie
voor toegepast natuurwetenschappelijk onderzoek TPG TNT-Post-Groep UWV Uitvoeringsorganisatie
Werknemersverzekeringen VBTB Van Beleidsbegroting
Tot Beleidsverantwoording VNG Vereniging van Nederlandse
GemeentenVO Voortgezet onderwijs VROM Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer VUT-fonds Vervroegd uittredingsfonds VenW Verkeer en Waterstaat VWSVolksgezondheid, Welzijn
en Sport WHW Wet op het hoger
onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek WO Wetenschappelijk Onderwijs WTG Wet tarieven gezondheidszorg WTZ Wet op de toegang
tot ziektekostenverzekeringen ZBO Zelfstandig bestuursorgaan ZFW Ziekenfondswet ZN Zorgverzekeraars Nederland ZON ZorgOnderzoek Nederland1 Vanaf september 2003.XNoot1Een vergelijking van de terreinen van RWT's en van ZBO's is opgenomen
in de derde publicatie van de Algemene Rekenkamer in deze reeks, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2.XNoot2Het totale bedrag van de rijksbegroting 2004 bedraagt 134,4 miljard.XNoot3«Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid»,
Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, 24 130, nr. 3.XNoot4Verantwoord verzelfstandigen, Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995,
21 042, nr. 15.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 1997–1998, 25 956, nrs. 1–2.XNoot6O.a. Financieel beheer politieregio's, Tweede Kamer, vergaderjaar 1998–1999,
26 340, nrs. 1–2, Toezicht op keuringen in Nederland, TK 1998–1999,
26 400, nrs. 1–2, Toezicht op het spoor, TK 1998–1999, 26 615,
nrs. 1–2.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak;
deel 1: Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 982, nrs. 1–2;
deel 2: Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656, nrs. 1–2;
deel 3: Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2.XNoot1Motto van het regeerakkoord: «meedoen, meer werk, minder regels».XNoot1Voorbeelden zijn de instellingswetten voor de Nederlandse Mededingingsautoriteit
(Eerste Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 639, nr. 228d, blz. 16),
en de Informatie Beheer Groep (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004,
29 250, nr. 3, blz. 2 en 9).XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 28 050, nr. 1–2.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004 29 200 XIII, nr. 3 blz.
20; Tweede Kamer, 20 november 2002, 23–1606.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 28 035, nr. 1–2.XNoot2Wet van 4 september 2003 tot wijziging van de Comptabiliteitswet 2001
(Staatsblad 2003, 372).XNoot3Eerste Kamer, 32–977.XNoot4Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nr. 5.XNoot5Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 202, nrs. 1–2,
blz. 35–37.XNoot6Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 228, nr. 1, blz. 1–3;
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 200 VII, nr. 6, blz. 34
en 35.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 849, nr. 9.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 426, nr. 3, blz. 32.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nr. 1–2,
blz. 72.XNoot1Van deze 109,2 miljaard is 104,8 miljard te herleiden tot gegevens uit
de begrotingen 2004 en 4,4 miljard is afkomstig uit gegevens uit het RWT3-rapport
van de Algemene Rekenkamer. De gegevens uit het RWT3-rapport zijn uit de jaren
2000 dan wel 2001.XNoot1Zie onder meer: Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een
wettelijke taak deel 2, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 656,
nrs. 1–2, blz. 36–43, en deel 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003,
28 655, nrs. 1–2, blz. 31–33.XNoot1Tussen de Algemene Rekenkamer en het Ministerie van Buitenlandse Zaken
is al enige tijd discussie over de RWT-status van de FMO. Er is dit jaar een
traject gestart, gericht op het intrekken van de machtigingswet (Staatsblad
296, 4 mei 1977). Hierdoor zal geen sprake meer zal zijn van een wettelijke
taak voor FMO, en zal de FMO niet meer als RWT aan te merken zijn.XNoot1Zie ook: Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 122, nr.
9.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 779, nr. 1.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 880, nr. 1.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 831, nr. 1.XNoot2Ambtelijke Commissie Toezicht, Vertrouwen in onafhankelijkheid, november
2000.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 831, nr. 1, pagina
25.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 831, nr. 3, pagina
6.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 27 831, nr. 4.XNoot1Beter Bestuur voor Burger en Bedrijf.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2,
pagina 70.XNoot1In dit onderzoek is LVNL buiten beschouwing gebleven. Naar deze RWT voert
de Algemene Rekenkamer een apart onderzoek uit waarin ook aandacht wordt besteed
aan de raad van toezicht.XNoot2Ook bekend als de Commissie Tabaksblat, code d.d. 9 december 2003.XNoot3De zendgemachtigden benoemen hun vertegenwoordigers in de raad van toezicht
zelf, de minister benoemt een daaraan gelijk aantal leden en de voorzitter
wordt bij Koninklijk Besluit benoemd.XNoot4De minister benoemt de zeven leden van de raad van toezicht maar drie
daarvan worden voorgedragen door de belangenorganisaties uit de sector.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 646, nr. 1.XNoot1Zie de reactie van de ministers van Financiën en van BZK in het rapport
«Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak»
dd. 20 januari 2000, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 28 655,
nrs 1–2.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 426, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nr. 4.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak
deel 3, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2,
p. 43.XNoot1Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak
deel 3, Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 665, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2,
blz. 50/52.XNoot1De Algemene Rekenkamer heeft over deze bevindingen via het departementale
deel van dit rapport gecorrespondeerd met de minister van SZW en de bestuurders
van de betrokken instellingen (CWI, SVB en UWV). In bestuurlijke reacties
gaven deze aan dat de bevindingen geplaatst moeten worden in de context van
een groeipad. Inmiddels zijn er verschillende afspraken gemaakt, zoals over
de selectie van prestatie-indicatoren, relaties daarvan met de budgetteringssystematieken
en de wijze van aanlevering van informatie. Voor een nadere toelichting wordt
verwezen naar het departementale deel over het ministerie van SZW in dit rapport.XNoot2Bij OCW is de toezichtsvisie bij dit onderzoek niet nader onderzocht.XNoot1Dit aspect is voor de prestatiegegevens van het CBR (benutting door het
Ministerie van VenW) niet onderzocht.XNoot1Ministerie van Financiën, 21 februari 2002, BZ 2002–00067M.XNoot1DAR 2003–0038 M.XNoot1INK staat voor Instituut Nederlandse Kwaliteit.XNoot2Bijvoorbeeld ook de IB-Groep publiceert een mededeling over de bedrijfsvoering.XNoot1International Organization for Standardization (ISO).XNoot1In het bijzonder de standpunten van de commissies: Intern toezicht woningcorporaties
(1998), Health care governance (1999), Cultural governance (2000) en Transparant
toezicht hogescholen (2000).XNoot2Commissie Corporate Governance, De Nederlandse corporate governance code,
Beginselen van deugdelijk ondernemingsbestuur en best practice bepalingen,
9 december 2003 (www.commissiecorporategovernance.nl).XNoot1Zie ook: Luursema e.a., Toekomst voor de Raden van Toezicht? Corporate
governance in de publieke sector in vergelijkend perspectief, Van Gorcum,
2003.XNoot2In deze studie zijn betrokken: certificatie, INK-model, Balanced Score
Card, ISO-certificatie, benchmarking en visitaties.XNoot3Certificatie is het geheel van activiteiten op grond waarvan een onafhankelijk,
deskundige en betrouwbare instelling schriftelijk kenbaar maakt dat er een
gerechtvaardigd vertrouwen bestaat dat een product, dienst, persoon of systeem
voldoet aan vooraf gestelde eisen. Certificatie kan betrekking hebben op producten,
processen of personen.XNoot1Achtergrondstudie bij het rapport «Verantwoording en toezicht bij
rechtspersonen met een wettelijke taak» deel 3, Algemene Rekenkamer,
Den Haag, november 2002.XNoot2Het gaat hierbij om het COA, de RDW, het Kadaster, de IB-Groep, Staatsbosbeheer
en de Sociale Verzekeringsbank (zie ook: www.publiekverantwoorden.nl).XNoot3Ook in de jaren zeventig en tachtig was er veel aandacht voor maatschappelijke
verantwoordelijkheid. De praktische invulling bleef echter beperkt. In vergelijking
met toen is er de laatste jaren een breder institutioneel kader ontstaan.XNoot4Ministerie van Economische Zaken, Statusrapport 2002 en Berenschot, Maatschappelijk
verantwoord ondernemen in de etalage, november 2002.XNoot1Netwerk Toekomst Maatschappelijke Onderneming, De waarde van de maatschappelijke
onderneming geborgd, 18–2-2003 (www.aedesnet.nl, zoekterm branchecode).XNoot2Zie ondermeer de publicatie «Integriteit van bestuurders»
inclusief een gedragscode voor bestuurders van het Ministerie van BZK, IPO
en VNG (te vinden op: www.vernieuwingsimpuls.nl/gedragscode).XNoot3Assurance is een term uit de accountancy en houdt in: het verschaffen
van zekerheid over informatie.XNoot4Een veel gebruikte omschrijving van maatschappelijke verslaggeving is:
«informatieverstrekking aan diverse groepen belanghebbenden over hoe
er door een onderneming is gehandeld op economisch, sociaal-ethisch en milieugebied»
(zie: H. Gram en B. Majoor, Maatschappelijke verslaggeving: meting van het
onmeetbare?, in: De Accountant, maart 2000, p. 444–449). In het engelstalige
gebied wordt voor maatschappelijke verslaggeving een veelheid aan aanduidingen
gebruikt: sustainability reporting, citizenship reporting, social reporting,
triple-bottom line reporting, triple P-reporting (people, planet, profit).XNoot5Zie onder andere: Ministerie van EZ, Maatschappelijk verantwoord ondernemen,
statusrapport 2002 (december 2002), hoofdstuk 8.XNoot1Zie voor een uitwerking: NIVRA, Maatschappelijke verslaggeving en assurance-opdrachten,
2002.XNoot2De term assurance-opdracht is afkomstig uit de accountancy. Het doel van
een assurance-opdracht is dat een accountant een object van onderzoek, waarvoor
een andere partij verantwoordelijk is, toetst of evalueert aan de hand van
van toepassing zijnde criteria en omtrent dat object van onderzoek een conlusie
formuleert die de beoogde gebruiker een bepaalde mate van zekerheid verschaft
(NIVRA, Richtlijnen voor de accountantscontrole, editie 2002, richtlijn 100,
paragraaf 4).XNoot3MVO is een van de speerpunten van het beleid van Economische Zaken (EZ).
Om alle kennis en ervaring te bundelen is begin 2003 het EZ kennis- en informatiecentrum
MVO gestart. Ook is er een website www.ez.nl/beleid met daarop nieuws, congressen,
contactadressen, discussies en de MVO-ondernemersmonitor, waarin de meest
recente onderzoeksresultaten op het gebied van MVO in Nederland worden gepresenteerd.
De stand van zaken op MVO gebied is te vinden in het MVO statusrapport 2002
(Ministerie van Economische Zaken).XNoot4Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderhoudt
een kennissite voor benchmarken in de publieke sector. (www.benchmarkenindepubliekesector.nl).
In de kennisbank van deze site zijn benchmarks opgenomen die zijn uitgevoerd
bij publieke organisaties in Nederland. Internationaal is er de Public sector
benchmarking service (www.benchmarking.gov.uk). Dit is een Engelse website
waarin meer dan 100 benchmarks in de publieke sector zijn opgeslagen en literatuur
omtrent benchmarken te vinden is.XNoot1De Algemene Rekenkamer drong hier al eerder op aan in de Handreiking voor
verslaggeving van rechtspersonen met een wettelijke taak, januari 2000.XNoot2Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de door derden openbaar toegankelijk
gemaakte informatie op internet over prestaties van scholen en de wachtlijsten
bij ziekenhuizen.XNoot1Bijvoorbeeld ook de IB-Groep publiceert een mededeling over de bedrijfsvoering.XNoot1Tweede Kamer, 2003–2004, 27 831, nr. 5, Kaderstellende visie
op toezicht, p. 6.XNoot2Tweede Kamer, 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2, Verantwoording
en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 3, p. 70.XNoot3Tweede Kamer, 2003–2004, 27 831, nr. 5, Kaderstellende visie
op toezicht, p. 1–2.XNoot4Staatscourant NR. 63, 31 maart 2003, Instellingsbesluit Ambtelijke Commissie
Toezicht II, p. 11.XNoot5Tweede Kamer, 2003–2004, 27 831, nr. 5, Kaderstellende visie
op toezicht, p. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, 2001–2002, 27 831, nr. 3, Kaderstellende visie
op toezicht, p. 9 & 10.XNoot2Tweede Kamer, 2003–2004, 29 362, nr. 1, Modernisering overheid,
p. 35–37.XNoot1ORET= Ontwikkelingsrelevante Exporttransacties / MILIEV= Milieu en Economische
Verzelfstandiging.XNoot1Artikel 96 CW2001 bepaalt dat een minister, bij wijziging van wettelijke
regels die gevolgen kunnen hebben voor de taken of bevoegdheden van de Algemene
Rekenkamer, overleg voert met de minister van Financiën en met de Algemene
Rekenkamer.XNoot1Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Checklist toezicht,
juni 2002.XNoot1De Stichting Halt Nederland is pas in 2003 RWT geworden. Deze stichting
is derhalve niet meegenomen in het onderzoek.XNoot1Op grond van de artikelen 18 en 65 vierde respectievelijk tweede lid van
de Comptabiliteitswet (CW) 2001.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 27 066, nrs. 1–2.XNoot1Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Checklist toezicht,
juni 2002.XNoot1De gegevens zijn gebaseerd op een inventarisatie van eind 2001.XNoot2Algemene Rekenkamer, Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met
een wettelijke taak deel 3, 2002, 's-Gravenhage (Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 655, nrs. 1–2).XNoot1Ministerie van OCW, «Rapport Taksforce Rekenschap», 2002;
Algemene Rekenkamer, «Onregelmatigheden in de bekostiging van het (hoger)onderwijs»,
2003 (Tweede Kamer vergaderjaar 2002–2003, 28 248, nr. 24).XNoot2In het Actieplan Rekenschap heeft het ministerie aangegeven hoe het de
maatregelen uit het rapport «Ruimte voor Rekenschap» en de aanbevelingen
in het Rekenkamerrapport «Onregelmatigheden in de bekostiging van het
(hoger) onderwijs» zal uitvoeren.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 248, nr. 24.XNoot1Het gaat onder meer om de volgende projecten uit het Actieplan Rekenschap
«Risicoprofielen van instellingen», «Ontwikkelen van uitvoerings
en handhavingsbeleid» en «Uitvoeren van risicoanalyses en handhaafbaarheidstoetsen».XNoot1De kosten voor het doen verstrekken van een rechtmatigheidsverklaring
staan niet in verhouding staan tot het bedrag waarover de verklaring moet
worden afgegeven.XNoot1Per 2002 is deze organisatie, met de overgang van het directoraat-generaal
Telecommunicatie en Post naar het Ministerie van EZ, onder het beleidsterrein
van EZ gebracht.XNoot1Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Checklist toezicht,
juni 2002.XNoot1Voor het Faunafonds waren geen gegevens beschikbaar voor 2001.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 880, nr. 31, p.40.XNoot1De stichting Voorzieningsfonds voor Kunstenaars is een instelling die
Burgemeester en Wethouders van advies voorziet bij het beoordelen van aanvragen
voor ondersteuning door kunstenaars in het kader van de Wet Inkomensgarantie
Kunstenaars (Wik).XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 448, nr. 7.XNoot1Overigens staat in de toelichting bij de SUWI-regeling vermeld dat de
minister vóór 1 mei de kaders zal aangeven.XNoot2Het IB wordt hierbij niet genoemd.XNoot3Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000, 26 448 nr 57.XNoot4Vijfde Voortgangsrapportage SUWI, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999–2000,
26 448 nr. 69, blz 67.XNoot5Dit is de in het Werkprogramma 2003 van de Algemene Rekenkamer aangekondigde
publicatie over het onderzoek Sturing en verantwoording SVB.XNoot1Verantwoord verslaggeven over sociale verzekeringen. TK 1999–2000,
26 981, nrs. 1–2, pag. 11.XNoot1Momenteel bereidt het Ministerie van VWS een dergelijk besluit voor op
grond van artikel 3 van de Kaderwet Volksgezondheidssubsidies en artikel 10
van de Welzijnswet 1994.XNoot2Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 500, nr. 2, vraag
4.XNoot1Zorgnota 2003, tabel 18.XNoot1Brief CTZ aan minister van VWS, CTZ/21031072, 11 juli 2001.XNoot2Brief minister van VWS aan CTZ, Z/ T&S-2226165, 6 november 2001.XNoot3Modernisering AWBZ; voortgangsrapportage 28 september 2001. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2001–2002, 26 631, nr. 15, paragraaf 3.3.XNoot4Kwantitatief rapport Uitvoering Ziekenfondswet 2001.XNoot5Algemeen rapport Uitvoering Ziekenfondswet 2002, oktober 2003.XNoot6Kwantitatief rapport Uitvoering Ziekenfondswet 2001 CTZ.XNoot1ZFW, artikel 12, lid 1 en 3.XNoot2Niet dossierstuk vws0300246, 28 februari 2003.XNoot3Brief minister aan de Tweede Kamer, niet dossierstuk vws0300928.XNoot4Brief minister van VWS. Niet dossierstuk, kenmerk vws0201250, 7 november
2002.XNoot5WTZ; Artikel 28 lid 2.XNoot1Brief Minister van VWS aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
Niet dossierstuk, kenmerk vws0 201 250. Den Haag, 7 november 2002.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 25 268, nr. 15.XNoot1Tevens kabinetsstandpunt op het rapport van de Ambtelijk Commissie Toezicht,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002, 27 831 nr. 1.XNoot1Tweede Kamer, vergaderjaar 2002–2003, 28 655, nrs. 1–2,
pagina's 29–31.XNoot1Ministerie van Financiën, 21 februari 2002, BZ 2002–00 067M.XNoot2In de toelichting bij bepaling 1.2 van het Referentiekader staat dat de
ministeriële verantwoordelijkheid bepalend is voor de reikwijdte van
de mededeling over de bedrijfsvoering en derhalve ook voor het referentiekader.
Bij bedrijfsvoering gaat het om de sturing en beheersing van alle bedrijfsprocessen
die bijdragen aan de realisatie van beleidsdoelstellingen die vallen onder
de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit omvat derhalve de sturing en
beheersing van de bedrijfsprocessen van zelfstandige organisaties waarbij
sprake is van ministeriële verantwoordelijkheid. (...) De ministeriële
verantwoordelijkheid voor een adviescollege/rwt/zbo is afhankelijk van de
wijze waarop de delegatie van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen
minister en adviescollege/ rwt/zbo wettelijk is geregeld. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29450-2.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl