Verhouding Rijksoverheid-NS; Brief minister met visie op de inrichting op de consumentenbescherming op de spoorwegmarkt en notitie daarover
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 18986, nr. 15

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

01-12-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1995-1996

18986 nr. 15

23-11-1995

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamConsumentenbescherming op de spoorwegmarkt is noodzakelijkRijksbeleid: ZELFREGULERING BINNEN DOOR DE RIJKSOVERHEID
BEPAALDE KADERSKader: te bereiken resultaten aan het eind van 1996De overheid als marktordenaar volgt in 1998 met wet- en/of
regelgevingIn 1996 zal ik faciliteiten beschikbaar stellen aan actorenBetrokken actoren ondersteunen mijn beleidOndertekeningLichaamINHOUDSOPGAVE1. CONSUMENTENBESCHERMING NADER BESCHOUWD Consumentenbescherming en Kabinetsstandpunt Wijffels hangen
met elkaar samenDe spoorwegmarkt is fundamenteel anders geordend dan post-,
telecommunicatie- of electriciteitsmarktIn de ogen van de consument zijn NSR en de overheid beide
monopolistenKiezen uit alternatieven is bij het openbaar vervoer zelden
mogelijkConsumentenbescherming vermindert machtsonbalansInrichting consumentenbescherming thans beperken tot het
openbaar railvervoerLeeswijzer2. GRONDSLAGEN VOOR DE INRICHTING VAN CONSUMENTENBESCHERMING*** Figuur 1. Marktordening openbaar spoorwegvervoer Het KUB-model is een goed uitgangspunt voor integraal
beleidActoren ontlenen hun macht aan monopolie of bundelingBeïnvloeding door overleg en onderhandeling (O&O)Voorkomen of beslechten van conflicten met toezicht, arbitrage
en/of toetsing (TAT)Grote diversiteit in buitenlandse ontwikkelingenConsumentenbescherming omvat zes thema's met wisselende
betrokkenheid van actorenVerder inrichten consumentenbescherming: inhoud, vorm
én de weg waarlangs3. REEDS BESTAANDE REGELINGEN EN VOORZIENINGEN Meerdere wetten bevatten bepalingen voor consumentenbeschermingConsumentenbescherming in leveringsvoorwaarden en overeenkomstenConsumentenbescherming is ook opgenomen in overlegvormenEr bestaat een regeling om geschillen te beslechten4. WAT WILLEN BETROKKEN ACTOREN? NS-Reizigers overweegt handvest maar acht wetgeving overbodigROVER wenst integrale reizigersinvloed en bescherming
tegen wanprestatieConsumentenbond verlangt meerdere organen om machtsonbalans
te compenserenANWB legt nadruk op ketenafstemming en kwaliteitsmonitoring5. ONTWIKKELINGSVISIE VAN DE RIJKSOVERHEID ALS MARKTORDENAAR Consumentenbescherming is geen nieuw fenomeenKeuzevrijheid beperkt: EG-regelgeving en Kabinetsstandpunt
Wijffels zijn kaderbepalendInvulling consumentenbescherming is een verantwoordelijkheid
van alle betrokken actorenRijksbeleid: ZELFREGULERING BINNEN KADERS VAN DE RIJKSOVERHEIDRijkskader consumentenbescherming: in 1996 te bereiken
resultatenDe overheid als marktordenaar volgt in 1998 met kaderstellende
wet- en/of regelgevingIn 1996 stelt de rijksoverheid faciliteiten beschikbaar
aan actoren 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 18986Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 101 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
18 986Verhouding Rijksoverheid–NSnr. 15BRIEF VAN DE MINISTER VAN VERKEER EN WATERSTAATAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal's-Gravenhage, 23 november 1995Bij de behandeling van het Kabinetsstandpunt Wijffels in de Tweede Kamer
in het najaar van 1993 is van diverse zijden naar voren gebracht dat het denkbaar
is dat een verzelfstandigde NS, niet meer gebonden aan de rijksoverheid, als
monopolist een beleid gaat voeren dat op gespannen voet staat met de belangen
van de reiziger. Aan mijn ambtsvoorganger is verzocht na te gaan in welke
vorm een bescherming van de consumentenbelangen nodig zou kunnen zijn. In
de vergadering van de vaste commissie van Verkeer en Waterstaat op 2 mei jl.
heb ik toegezegd voor de Kamerbehandeling van de verzelfstandiging van de
NS een visie op de inrichting van consumentenbescherming aan te
bieden. Consumentenbescherming op de spoorwegmarkt is noodzakelijkBijgaande notitie gaat over de inrichting consumentenbescherming in het
openbaar spoorwegvervoer. Ze bevat onder meer een grondmodel voor de inrichting
dat door de Katholieke Universiteit Tilburg ontwikkeld is. Ik acht dit grondmodel
bruikbaar voor het ordenen van te nemen maatregelen. De notitie geeft verder
een kort overzicht van reeds bestaand instrumentarium, de wensen van NSR,
Rover, Consumentenbond en ANWB alsmede mijn visie op de wijze waarop consumentenbescherming
in de spoorwegbranche in Nederland tot ontwikkeling zou moeten komen.Mij staan twee conclusies helder voor ogen. In de eerste plaats is consumentenbescherming
op de spoorwegmarkt zonder meer noodzakelijk. Als gevolg van marktimperfecties
bestaat een onbalans in de machtsverhoudingen tussen producenten en consumenten.
In de tweede plaats stel ik vast dat vormgeving van consumentenbescherming
een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van alle betrokken actoren. Ik opteer
daarom voor een aanpak waarbij actoren in gezamenlijk overleg tot een adequate
inrichting van de consumentenbescherming komen. Vanzelfsprekend ben ik bereid
dit proces te ondersteunen en de specifieke verantwoordelijkheid
van de overheid, ook als wet- en regelgever, voortvarend in te vullen. Rijksbeleid: ZELFREGULERING BINNEN DOOR DE RIJKSOVERHEID
BEPAALDE KADERSDoor de ontvlechting van de taken en verantwoordelijkheden van overheid
en vervoerders veranderen de rollen van actoren op de spoorwegmarkt wezenlijk.
Dat geldt niet alleen voor NSR en consumentenorganisaties maar ook voor de
overheid zelf. Actoren moet de tijd worden gegund om in hun nieuwe rol te
groeien. Bovendien is de overheid in de nieuwe verhoudingen niet meer de alles
regulerende actor. Ik vind het dan ook niet passend om de overheid nu al dwingend
te laten bepalen hoe andere actoren zouden moeten handelen. Van producenten
en consumentenorganisaties mag ook een actieve, naar oplossingen zoekende,
opstelling worden verwacht. Tegelijkertijd ben ik mij ervan bewust dat de
spoorwegmarkt niet perfect is zodat consumentenbescherming nodig is. Ik zal
daarom na een ervaringsperiode van twee jaar overgaan tot wet- en/of regelgeving.
Bovendien geef ik het kader voor te bereiken resultaten in 1996. Kader: te bereiken resultaten aan het eind van 1996Het inrichtingsproces mag in mijn visie niet vrijblijvend zijn, daarvoor
zijn de belangen van de reiziger/consument te groot. Ik heb daarom in de notitie
als kader aangegeven welke resultaten mijns inziens aan het eind van 1996
bereikt moeten zijn:1. De rechten van de individuele reiziger zijn vastgelegd in een handvest
voor de situatie dat producent(en) van openbaar spoorwegvervoer het door hen
gegarandeerde kwaliteitsniveau van de dienstverlening niet of onvoldoende
leveren. Met name kan worden gedacht aan: informatieverschaffing, punctualiteit
en betrouwbaarheid van de uitvoering van de dienstregeling, klachtenbehandeling,
reinheid en comfort materieel en wachtruimten, sociale veiligheid, beschikbaarheid
kaartverkoop en overige voorzieningen. Over het handvest hebben producenten
en consumentenorganisaties overeenstemming bereikt.2. Producent(en) en consumentenorganisaties hebben niet-vrijblijvende
afspraken gemaakt over de wijze waarop consumentenorganisaties betrokken worden
bij wijzigingen van het voorzieningenniveau en de dienstregeling.3. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en consumentenorganisaties
hebben niet-vrijblijvende afspraken gemaakt over de wijze waarop consumentenorganisaties
advies kunnen uitbrengen bij de aankoopprocedure in de contractsector openbaar
spoorwegvervoer.4. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een methodiek ontwikkeld
waarmee, afhankelijk van de vervoersvraag, het gewenst minimum voorzieningenniveau
in het (spoorweg-)OV vastgesteld kan worden. De methodiek is besproken met
consumentenorganisaties en wordt toegepast bij het beoordelen van de wenselijkheid
tot aankopen van aanvullend onrendabel (spoorweg)vervoer.5. De consumentenorganisaties hebben vastgesteld en geregeld welke rol
elk hunner vervult in de consumentenbescherming in de spoorwegmarkt en hoe
zij professioneel willen participeren in het overleg, bijvoorbeeld elk voor
zich, of in een gezamenlijk verband. 6. In elk der relaties tussen producenten(en), consumenten en overheid
zijn bevredigende oplossingen gevonden voor de vorm waarin overleg en onderhandeling
gestalte krijgt. Datzelfde geldt voor de corrigerende organen. Het grondmodel
van de KUB geldt hierbij als leidraad.Naast inrichting en structuur is relevant hoe actoren in de praktijk daadwerkelijk
met elkaar omgaan. Ook ten aanzien hiervan hanteer ik een toetsnorm: consumentenbescherming
werkt goed als OV-producenten en OV-overheden belangrijke beleidsbeslissingen
serieus toetsen bij consumentenorganisaties en hun adviezen verwerken in hun
besluitvorming zonder dat de bevoegdheden van producenten c.q. overheden ten
principale worden aangetast.Ik ga ervan uit dat met dit kader het gedrag van actoren in voldoende
mate de kenmerken zal gaan vertonen van een markt waarop concurrentie bestaat. De overheid als marktordenaar volgt in 1998 met wet- en/of
regelgevingIk zal de ontwikkeling van consumentenbescherming in de spoorwegmarkt
in de komende jaren nauwgezet volgen en toetsen aan de hand van het hiervoor
geschetste kader. Tegen de achtergrond dat voor de toekomst rekening gehouden
moet worden met meerdere spoorwegondernemers op het spoorwegnet, ligt het
niet in de rede consumentenbescherming te verankeren in bilaterale contracten
met deze ondernemers.Het heeft mijn voorkeur tot wet- en/of regelgeving over te gaan, deze
is immers algemeen verbindend voor alle spoorwegondernemers. Ik zal dit wet-
en/of regelgevingsproces, nadat actoren in 1997 ervaring opgedaan hebben met
consumentenbescherming, in 1998 in gang zetten. De inhoud van deze wet- en/of
regelgeving zal mede bepaald worden door de ervaring die opgedaan wordt bij
het inrichtingsproces in 1996 en 1997 alsook door de ervaring in andere EG-landen
met betrekking tot de inrichting van consumentenbescherming. In 1996 zal ik faciliteiten beschikbaar stellen aan actorenIk zal de andere actoren in de spoorwegmarkt, in casu NSR, Rover, Consumentenbond
en ANWB alsmede mijn departement verzoeken c.q. opdracht geven de inrichting
van de consumentenbescherming voortvarend ter hand te nemen. De bijgaande
notitie kan daarbij als richtsnoer gebruikt worden.Gelet op de in de notitie geconstateerde machtsonbalans tussen NSR en
de consumentenorganisaties, acht ik het van belang dat de countervailing power
van de consumentenorganisaties wordt gebundeld. Hierdoor kan de onderhandelingspositie
van deze organisaties bij de behartiging van de belangen van de treinreizigers
worden versterkt en meer in evenwicht worden gebracht met die van NSR. Daarom
stel ik een aanloopsubsidie voor drie jaar beschikbaar ten behoeve van de
inrichting van een gezamenlijk secretariaat bij de consumentenorganisaties.
Aan dit secretariaat zal ik de binnen de rijksoverheid aanwezige relevante
kennis en expertise op het gebied van verkeer en vervoer beschikbaar stellen.Verder stel ik eenmalig middelen beschikbaar voor een onafhankelijke projectorganisatie
die in 1996 ondersteuning geeft aan consumentenorganisaties en NSR bij het
inrichten van consumentenbescherming. Ik denk dan met name aan het ontwikkelen
van een reizigershandvest, het verder uitbouwen van het overleg en de inrichting
van de corrigerende functie (zie hoofdstuk 2 van bijgaande notitie). Binnen
deze projectorganisatie kan ook een verdiepende studie uitgevoerd worden naar mogelijke inrichtingsalternatieven. Ik denk daarbij met name aan het
nader inhoud geven aan adviesbevoegdheden van consumentenorganisaties. Daarbij
zal zeker aandacht besteed moeten worden aan ervaring in andere EG-landen. Betrokken actoren ondersteunen mijn beleidOver de geschetste voorstellen is overleg gevoerd met Rover, Consumentenbond,
ANWB en NS. Hoewel partijen vanzelfsprekend elk aan hun eigen specifieke wensen
blijven vasthouden, is mij gebleken dat er voldoende draagvlak bestaat voor
het door mij ingezette beleid: partijen zijn bereid hun medewerking te verlenen
aan het voorgestelde onafhankelijke project om de consumentenbescherming in
1996 verder in te richten. Dat verheugt mij. Mijn departement zal zich hierbij
aansluiten zodat ik met vertrouwen de toekomst tegemoet zie.Met dit pakket aan maatregelen meen ik een goede balans gevonden te hebben
door enerzijds de overheid haar eigen verantwoordelijkheden actief te laten
invullen en anderzijds het kader te scheppen waarmee de andere actoren in
staat gesteld worden om hun eigen verantwoordelijkheid te nemen voor de inrichting
van consumentenbescherming in het openbaar spoorwegvervoer. Mijn voornemen
tot wet- en/of regelgeving in 1998 draagt ertoe bij dat dit inrichtingsproces
niet vrijblijvend zal zijn.Moge u uit het voorgaande duidelijk geworden zijn dat ik het maatschappelijke
belang van een adequate consumentenbescherming in het openbaar spoorvervoer
onderkend heb.Tijdens de behandeling van de verzelfstandiging van de NS zal ik hierover
dan ook gaarne met u van gedachten wisselen.De Minister van Verkeer en Waterstaat,A. Jorritsma-Lebbink INHOUDSOPGAVE1.CONSUMENTENBESCHERMING NADER BESCHOUWD  –
Consumentenbescherming en Kabinetsstandpunt Wijffels hangen met elkaar samen6 – De spoorwegmarkt is fundamenteel anders geordend dan post-,
telecommunicatie of electriciteitsmarkt6  – In de ogen
van de consument zijn NSR en de overheid beide monopolisten6  –
Kiezen uit alternatieven is bij het openbaar vervoer thans zelden mogelijk7 – Consumentenbescherming vermindert machtsonbalans 27 – Inrichting consumentenbescherming thans beperken tot openbaar
railvervoer7  – Leeswijzer8       2.GRONDSLAGEN
VOOR DE INRICHTING VAN CONSUMENTENBESCHERMING8 –
Het KUB-model is een goed uitgangspunt voor integraal beleid8  –
Actoren ontlenen hun macht aan monopolie of bundeling9  –
Beïnvloeding door overleg en onderhandeling9  –
Voorkomen of beslechten van conflicten met toezicht, arbitrage en/of toetsing9 – Grote diversiteit in buitenlandse regelingen10  –
Consumentenbescherming omvat zes thema's met wisselende betrokkenheid van
actoren10  – Verder inrichten consumentenbescherming:
inhoud, vorm én de weg waarlangs11       3.REEDS
BESTAANDE REGELINGEN EN VOORZIENINGEN11 –
Meerdere wetten bevatten bepalingen voor consumentenbescherming11  –
Consumentenbescherming in leveringsvoorwaarden en overeenkomsten12  –
Consumentenbescherming is ook opgenomen in overlegvormen12  –
Er bestaat een regeling om geschillen te beslechten13       4.WAT
WILLEN BETROKKEN ACTOREN13 – NS-Reizigers
overweegt handvest maar acht wetgeving onnodig13  –
ROVER wenst integrale reizigersinvloed en bescherming tegen wanprestatie14 – Consumentenbond verlangt meerdere organen om machtsonbalans
te compenseren14  – ANWB legt nadruk op ketenafstemming
en kwaliteitsmonitoring15       5.ONTWIKKELINGSVISIE
VAN DE RIJKSOVERHEID ALS MARKTORDENAAR15 –
Consumentenbescherming is geen nieuw fenomeen15  –
Keuzevrijheid beperkt: EG-regelgeving en Kabinetsstandpunt Wijffels zijn kaderbepalend15 – Invulling consumentenbescherming is een verantwoordelijkheid
van alle betrokken actoren16  – Rijksbeleid: ZELFREGULERING
BINNEN KADERS VAN DE RIJKSOVERHEID16  – Rijkskader
consumentenbescherming: te bereiken resultaten in 199617  –
De overheid als marktordenaar volgt in 1998 met wet- en of regelgeving17 – In 1996 stelt de rijksoverheid faciliteiten beschikbaar
aan actoren181. CONSUMENTENBESCHERMING NADER BESCHOUWD Consumentenbescherming en Kabinetsstandpunt Wijffels hangen
met elkaar samenBij de behandeling van het Kabinetsstandpunt Wijffels (KSW) in de Tweede
Kamer in het najaar van 1993 is van diverse zijden naar voren gebracht dat
het denkbaar is dat een verzelfstandigde NS, niet meer gebonden aan de rijksoverheid,
als monopolist een beleid gaat voeren dat op gespannen voet staat met de belangen
van de reiziger. Aan de Minister werd verzocht na te gaan in welke vorm een
(aanvullende) bescherming van de consumentenbelangen nodig zou kunnen zijn.
De Minister heeft in de vergadering van de vaste commissie voor Verkeer en
Waterstaat op 2 mei 1995 toegezegd bij de Kamerbehandeling van de verzelfstandiging
van de NS een voorstel voor consumentenbescherming aan te bieden. De Minister
gaf daarbij wel aan dat de beoogde maatregelen moeten aansluiten bij het KSW.
Samengevat zegt dit over consumentenbescherming (blz 10):NS krijgt vrijheid van tarieven, voorzieningenniveau en investeringen,
ondernemersvrijheid dus.De keuze om deze vrijheden te geven is niet geheel vrij, EG-regelgeving
dwingt ertoe. De vrijheid is overigens betrekkelijk, het handelen van NS wordt
bepaald door zowel de markt, als door de publieke opinie, belangenorganisaties
en politieke beeldvorming. Bovendien kan de overheid door het contracteren
van onrendabele vervoersdiensten toereikende vervoersvoorzieningen waarborgen.De spoorwegmarkt is fundamenteel anders geordend dan post-,
telecommunicatie- of electriciteitsmarktHet KSW, mede ingegeven door Europese regelgeving, geeft een toekomstige
ordening van de openbare spoorwegmarkt die specifiek is in zijn soort en die
wezenlijk afwijkt van bijvoorbeeld het postwezen en telecommunicatie of de
elektriciteitsvoorziening. Bij laatstgenoemden wordt de producent met een
concessie gedwongen om het gehele maatschappelijke voorzieningenniveau te
leveren, inclusief onrendabel. De daaruit voortvloeiende kosten mogen in de
tarieven afgewenteld worden1. Dit type producenten
combineert dus commerciële verantwoordelijkheid met maatschappelijke.
De spoorwegexploitant mag zich echter beperken tot alleen de commerciële
verantwoordelijkheid. Door aanvullend onrendabel vervoer bij te kopen neemt
de overheid immers zelf de verantwoordelijkheid voor het maatschappelijk minimum
voorzieningenniveau op zich. Dit afwijkende besturingsmodel voor het spoorwegvervoer
ligt vast in Europese spoorwegregelgeving.Bij het spoorwegvervoer is de overheid als contractant van onrendabel
vervoer dus zelf ook marktpartij bij de exploitatie. In de ogen van de consument zijn NSR en de overheid beide
monopolistenDe treinreiziger ziet maar één producent: NSR. Deze levert
rendabel spoorwegvervoer op de vrije markt en onrendabel vervoer met contracten
van de overheid, in beide gevallen rijden er treinen. Voor de belangenbehartigers
van de reizigers is de kopende overheid wél een relevante actor, deze
is immers middels het bijkopen van onrendabele diensten verantwoordelijk voor
het maatschappelijke minimum voorzieningenniveau. Beide actoren, NSR en overheid
vertonen in de ogen van de consument sterk monopoloïde trekken. NSR is
de enige leverancier van spoorwegdiensten en naar de algemene verwachting
zal dat op korte termijn niet anders worden2. De kopende overheid in de contractsector is vooralsnog het rijk;
deze is per definitie monopolist. Maar ook bij decentralisatie naar provincies
en gemeenten blijft de monopoloïde situatie bestaan: men is monopolist
in zijn eigen gebied. Consumentenbescherming geldt dus niet alleen in de relatie
met OV-producenten maar ook in die met de overheid.Kiezen uit alternatieven is bij het openbaar vervoer zelden
mogelijkHet KSW legt sterk de nadruk op concurrentie. Verondersteld wordt dat
deze een sterke prikkel vormt voor klantgerichtheid en kostenreductie in de
bedrijfsvoering van de producenten, leidend tot lagere tarieven en/of meer
openbaar vervoer. De reiziger is daarbij gebaat. Concurrentie betekent echter
ook het tegelijkertijd kunnen kiezen uit meerdere produkten die voorzien in
de behoefte van de reiziger. Dat is bij het openbaar vervoer maar zeer beperkt
mogelijk. Bij concurrentie om de weg zoals die is voorgenomen in het stads-
en streekvervoer wordt gedurende circa vijf jaar een netwerkconcessie uitgegeven
die concurrentie met andere OV-produkten verhindert. De overheid kan zo'n
concessie aanvullen met lijncontracten, maar doet dat om witte vlekken in
de concessie op te vullen en niet om concurrentie te bevorderen. Concurrentie
om de weg leidt dus niet tot de situatie dat de consument uit meerdere mogelijkheden
kan kiezen als hij/zij zich van A naar B wil verplaatsen. Bij het spoorwegverkeer
is gekozen voor concurrentie op de rail. De exploitatie op het nationale net
is rendabel zodat concessies in principe ongewenst zijn3. Denkbaar is bijvoorbeeld een luxe en dure sneltrein van Maastricht
naar Amsterdam van exploitant A die concurreert met een goedkope boemel van
exploitant B. In dit geval kan de reiziger echt kiezen. Déze concurrentie
lijkt zich op korte termijn niet te ontwikkelen. Eerder zullen keuzemogelijkheden
ontstaan tussen trein en lange-afstand-bus. Consumentenbescherming vermindert machtsonbalansConsumentenbescherming is erop gericht om de machtsonbalans tussen monopoloïde
producenten en overheden en (georganiseerde) consumenten zodanig te compenseren
dat er een machtsevenwicht ontstaat dat vergelijkbaar is met een markt waarop
wel volledige concurrentie bestaat. Dat de spoorwegmarkt, zeker op de korte
termijn, geen «gebalanceerde» markt zal zijn, blijkt uit een recente
studie van de KUB4. In deze studie is onderzoek
gedaan naar consumentenbescherming in het openbaar vervoer in een aantal Europese
landen en in enkele nutssectoren in Nederland. Uit de studie blijkt dat er
geen algemeen geldend empirisch kader bestaat voor de inrichting van consumentenbescherming;
de verschillen per land/branche zijn groot. In de studie wordt voor de Nederlandse
situatie een werkbare synthese gemaakt die uitmondt in een inrichtingsmodel
voor marktordening in een imperfecte markt. Dit «grondmodel» vloeit
logisch voort uit het KSW en onderkent expliciet drie categorieën marktactoren:
producenten, consumenten én overheden. De studie concludeert dat aanvullende
consumentenbescherming nodig is. Bij de totstandkoming van deze studie zijn
Rover, Consumentenbond en ANWB als klankbord betrokken geweest. Inrichting consumentenbescherming thans beperken tot het
openbaar railvervoerConsumentenbescherming is niet alleen in het spoorwegvervoer relevant.
Wel is bij het spoorwegvervoer de urgentie hoger dan bij het stads- en streekvervoer.
Bij dit laatste vervoer blijft ook in de toekomst een band bestaan tussen
vervoerders en overheid door aanbesteding van concessies en/of contracten.
Deze relatie biedt mogelijkheden om nadere bepalingen voor consumentenbescherming
op te nemen. Bij het spoorwegvervoer is dat, behoudens de contractsector,
op die wijze niet meer mogelijk. De spoorwegmarkt vraagt dus om een eigen
aanpak van consumentenbescherming. LeeswijzerIn het volgende hoofdstuk wordt het grondmodel van de KUB behandeld. Dit
model vormt een goed kader om de samenhang van maatregelen te onderkennen.
In hoofdstuk 3 wordt geïnventariseerd welke vormen van consumentenbescherming
thans reeds beschikbaar zijn. Hoofdstuk 4 vormt een weergave van de inzichten
en wensen van NSR, Rover, Consumentenbond en ANWB. In hoofdstuk 5 is de ontwikkelingsvisie
van de rijksoverheid als marktordenaar weergegeven. 2. GRONDSLAGEN VOOR DE INRICHTING VAN CONSUMENTENBESCHERMING*** Figuur 1. Marktordening openbaar spoorwegvervoer Het KUB-model is een goed uitgangspunt voor integraal
beleidHet bovenstaande grondmodel is een uitwerking van het model in de KUB-rapportage.
Het maakt zichtbaar dat er drie groepen actoren zijn: producenten, consumentenorganisaties
en een overheid in meerdere rollen. De actoren zijn met elkaar in interactie
binnen een algemeen, door de overheid ingericht, kader van marktordening:
EG-regelgeving en wetten op het gebied van mededinging, ruimtelijke ordening,
spoorwegen, personenvervoer e.d. Elke groep actoren onderhoudt relaties met
de beide andere groepen. Binnen een relatie is sprake van overleg en onderhandeling
(O&O). Door imperfecte concurrentie zijn de machtsverhoudingen niet in
balans, daarom is er een corrigerende functie: toetsing, arbitrage en/of toezicht
(TAT). Deze functie lost geschillen op of voorkomt ze. Het grondmodel geeft
aan waar «checks and balances» aangebracht kunnen worden om te
bereiken dat de spoorwegmarkt de situatie van volledige concurrentie zoveel
mogelijk benadert. Dit «balanceren» geldt voor alle drie relaties,
de overheid kan daarbij een zinvolle functie vervullen. Het evenwicht is echter
dynamisch, dat wil zeggen dat hetafhangt van de wil en opstelling van actoren met tegengestelde én
gezamenlijke belangen, een netwerk van actoren dus. Het is een illusie dat
de overheid een soepele marktwerking alléén kan regelen. Het
is evenzeer een illusie dat een geliberaliseerde markt zonder kaders van de
overheid evenwichtig kan worden ingericht. Actoren ontlenen hun macht aan monopolie of bundelingActoren moeten een volwaardige positie in de markt kunnen innemen. Zolang
NSR5 monopolist is geldt dat ze veel macht heeft,
zij het dat NSR kwetsbaar is voor maatschappelijke opinievorming. Een toename
van het aantal producenten vermindert de dominantie van NSR. Meer concurrentie
blijft dus heilzaam uit oogpunt van machtsonbalans. Aan consumentenzijde opereren
thans Rover, Consumentenbond, ANWB alsmede categoriale organisaties voor bejaarden
en gehandicapten. De beleidsbundeling tussen deze organisaties is niet groot.
Bovendien is Rover, de meest directe belangenbehartiger in het openbaar vervoer,
wel weerbaar en herkenbaar, maar de «massa» is gering6. De rijksoverheid manifesteert zich in drie rollen, als
koper in de contractsector, als regelgever bij de capaciteitsverdeling en
als investeerder in de infrastructuur. De rollen zijn ambtelijk geconcentreerd
binnen de directie Collectief Personenvervoer van het Ministerie van Verkeer
en Waterstaat. De overheid is daarmee een sterke marktpartij. Beïnvloeding door overleg en onderhandeling (O&O)Om elkaar te beïnvloeden overleggen en onderhandelen actoren met
elkaar. Het resultaat hiervan wordt bepaald door de onderlinge machtsverhoudingen.
De relatie producenten en individuele consumenten betreft de levering van
spoorwegdiensten. Individuele reizigers willen dat de dienst voldoet aan minimumkwaliteitseisen,
zoals voldoende plaats in de trein en op tijd aankomen. Om rechten af te kunnen
dwingen, moeten deze bekend en erkend zijn. Voor het oplossen van geschillen
moet een regeling getroffen zijn. Op het geaggregeerde niveau van de belangenbehartiging
spelen in deze relatie vraagstukken zoals wijziging van leveringsvoorwaarden
en voorzieningenniveau en afstemming op ander openbaar vervoer. Tussen consumentenorganisaties
en overheden speelt op de korte termijn de vraag welk minimum voorzieningenniveau
aan onrendabel vervoer door de overheid ingekocht wordt. Voor de verdere toekomst
is de aanleg van nieuwe infrastructuur belangrijk. Consumentenorganisaties
willen invloed uitoefenen op de korte- en lange-termijnbeslissingen van de
overheid. De relatie tussen producenten en overheid heeft vooral betrekking
op het sluiten van contracten voor onrendabele diensten en het reguleren van
de spoorwegmarkt met capaciteitsmanagement. Voor consumentenbescherming is
deze relatie relevant omdat in concessies, contracten en toewijzingen van
railcapaciteit door de overheid aanvullende bepalingen voor consumentenbescherming
opgenomen kunnen worden. Een belangrijk «balanceermiddel» is het
verminderen van willekeur door het opstellen en publiceren van consumentenrechten,
modelcontracten, geobjectiveerde minimum voorzieningenniveaus, investeringsplannen
e.d. Eenzelfde functie heeft het (afgedwongen) toegankelijk maken van essentiële
informatie en het aan banden leggen van ondernemingsbevoegdheden. Voorkomen of beslechten van conflicten met toezicht, arbitrage
en/of toetsing (TAT)Marktimperfecties vormen een bron van potentiële conflicten. Wanneer
voorzieningen getroffen worden om conflicten op te lossen, heeft dat op zich
al een preventieve werking. Het ligt voor de hand onafhankelijke instituties
in het leven te roepen die conflicten in een relatie weg kunnen nemen. Dat
kan door toezicht, d.w.z. het voorschrijven en handhaven van beslissingsregels,
door arbitrage, d.w.z. het doen van bindende uitspraken in een voorgelegd
conflict of door toetsing, d.w.z. het achteraf beoordelen van een beslissing
aan de hand van normen. Elke relatie kent zijn specifieke correctievraagstukken,
de functie dient daarop afgestemd te zijn. Een geschillenregeling openbaar
vervoer heeft bijvoorbeeld een corrigerende functie in de relatie consumenten–producenten.
In de relatie producenten–overheid komt een toezichthoudend instituut
bij de capaciteitsverdeling van de infrastructuur terwijl het tweede Kabinetsstandpunt
Brokx gewag maakt van een instituut dat toezicht moet houden op de wijze waarop
de overheid aanbesteedt. De Wet Economische Mededinging regelt het toezicht
op het gedrag van aanbieders (anti-kartelvorming).Grote diversiteit in buitenlandse ontwikkelingenUit de KUB-studie blijkt dat in het buitenland voor verschillende oplossingen
gekozen is. België kent een spoorombudsman die individuele reizigersklachten
behandelt.Daarnaast is er een relatief vrijblijvend Handvest voor de Klant. De Franse
overheid heeft een Chartre des Services Publique gepubliceerd en heeft daarmee
een kwaliteitsnorm gesteld ten behoeve van reizigers. In Duitsland houden
Openbare Lichamen, onder controle van de lokale overheid, toezicht op de afstemming
van dienstregelingen en bepalen welke vervoersmodaliteit voor een gegeven
traject in aanmerking komt. De regulering betreft dus vooral de relatie producenten–overheid.
In Engeland is de liberalisering van het spoorwegvervoer ver doorgevoerd maar
tegelijkertijd zijn er krachtige maatregelen genomen op het gebied van consumentenbescherming.
De reizigersrechten zijn vastgelegd in een Citizen's Charter. Dit bevat naast
produktvereisten ook informatieplichten en minimum voorzieningenniveau. Er
zijn agencies opgericht die toezicht houden op het functioneren van markten.
Specifiek voor de spoorwegmarkt is een Rail Regulator ingesteld, een correctie-orgaan
dat belast is met zowel arbitrage in consumentenaangelegenheden alsook toezicht
op de marktwerking en advisering over het minimum voorzieningenniveau en tarieven.
De bevoegdheden zijn wettelijk verankerd. Ook zijn er regionale gebruikersraden
(TUCC's) met een wettelijke grondslag. Consumentenbescherming omvat zes thema's met wisselende
betrokkenheid van actorenHet begrip consumentenbescherming heeft geen eenduidige inhoud, vrijwel
elke actor geeft er zijn eigen inhoud aan7. Niettemin
kunnen uit de literatuur een zestal thema's gedestilleerd worden die tezamen
de begripsinhoud consumentenbescherming omvatten:1. Minimum kwaliteitsnormen van de dienstverlening en sociale veiligheid;2. Tarieven en algemene leveringsvoorwaarden, inclusief doelgroepenbeleid;3. Minimum voorzieningenniveau en inkoopbeleid overheid;4. Belangrijke wijzigingen in dienstregeling en onderlinge afstemming; 5. Overheidsbeleid ter bevordering van een goede marktwerking;6. Regelingen voor klachten en conflicten.Minimum kwaliteitsnormen betreffen rechten van de individuele consumenten,
ze kunnen vastgelegd worden in een handvest. Tarieven en leveringsvoorwaarden
behoren tot de ondernemersvrijheid van de spoorwegondernemer, het Burgerlijk
Wetboek is hierop van toepassing. Door aanvullend te contracteren bepaalt de kopende overheid het minimum
voorzieningenniveau. Deze kan hierop worden aangesproken door de Tweede Kamer.
Wijzigingen in de dienstregelingen en onderlinge afstemming is een verantwoordelijkheid
van de producenten, die daarop aangesproken moeten kunnen worden door alle
betrokkenen in de samenleving en de consumentenorganisaties in het bijzonder.
Het bevorderen van marktwerking behoort tot het domein van de overheid voor
zover het wet- en regelgeving betreft maar de beste marktwerking bestaat bij
volledige mededinging. Het oplossen van klachten en conflicten speelt zich
af tussen actoren, al of niet met interventie van een arbitrerende of rechtsprekende
overheid. Verder inrichten consumentenbescherming: inhoud, vorm
én de weg waarlangsDe «inhoud» van consumentenbescherming betreft de zojuist
geschetste zes thema's. Deze kunnen op verschillende manieren worden ingevuld.
Bepalend daarvoor zijn EG-regelgeving, het Kabinetsstandpunt Wijffels en in
meer algemene zin de gewoonten en gebruiken in een land. De «vorm»
is terug te vinden in het eerder geschetste grondmodel. Uit het korte overzicht
van buitenlandse ontwikkelingen blijkt dat in elk land verschillende elementen
uit het grondmodel tot ontwikkeling zijn gebracht. Met behulp van dit model
is een samenhangende invulling mogelijk die past bij de Nederlandse spoorwegmarkt.
Bij de «weg waarlangs» gaat het om de vraag hoe actoren tot een
invulling komen en vooral ook welke rol en positie de rijksoverheid daarbij
inneemt. In hoofdstuk 5 komt dit aan de orde. Eerst wordt echter beschreven
wat er al aan regelgeving beschikbaar is (hoofdstuk 3) en wat de andere actoren
voor ogen staat (hoofdstuk 4). 3. REEDS BESTAANDE REGELINGEN EN VOORZIENINGEN Meerdere wetten bevatten bepalingen voor consumentenbeschermingDe Wet Personenvervoer verplicht de Minister van V&W om over voorstellen
van wet, algemene maatregel van bestuur en ministeriële regeling op het
terrein van o.m. het openbaar vervoer, overleg te voeren met o.m. vertegenwoordigers
van representatieve organisaties die de belangen van gebruikers van het openbaar
vervoer behartigen. Het besluit personenvervoer bevat bepalingen over o.m.
het verkrijgen en de geldigheid van een vervoerbewijs, het recht van de reiziger
op een plaats voor zover beschikbaar, het recht op een gereserveerde plaats,
verstoring van rust, orde veiligheid en goede bedrijfsgang.De Spoorwegwet bepaalt in artikel 1 dat spoorwegondernemingen, onverminderd
de bepalingen van boek 8 BW, verantwoordelijk zijn voor schade aan personen
of goederen tijdens het vervoer ontstaan, tenzij zij daaraan niet schuldig
zijn. Voor zover bestaande bepalingen in de Spoorwegwet samenhangen met tarieven,
dienstregeling en vervoerbewijzen, vervallen deze met de inwerkingtreding
van wetsvoorstel 24 042 (implementatie richtlijn 91/440/EEG). Vooruitlopend
daarop zijn deze bepalingen bij KB van 19 mei 1993 (Stb. 291) buiten toepassing
verklaard.In boek 8 Burgerlijk Wetboek wordt de aansprakelijkheid van een vervoerder
beperkt ten opzichte van de algemene bepalingen over aansprakelijkheid. Het
betreft onder meer beperking van de aansprakelijkheid voor dood of letsel
en voor verlies of beschadiging van bagage en uitsluiting van de aansprakelijkheid
voor vertraging (resp. artikel 105, 106 en 108). Boek 6 BW bevat dwingende
bepalingen over algemene voorwaarden, door de gebruiker (i.c. NS) in relatie
tot de wederpartij (i.c. de consument) te hanteren. Een belangrijke
bepaling betreft de vernietigbaarheid van onredelijk bezwarende bedingen en
van bedingen waarvan de wederpartij (consument) in redelijkheid geen kennis
heeft kunnen nemen. Ter verduidelijking is een «zwarte lijst»
opgenomen van bedingen die zonder meer als onredelijke bezwaren worden aangemerkt
en dus vernietigbaar zijn (bijv. het ontnemen van het recht aan de consument
om de reeds betaalde reis daadwerkelijk te maken). Daarnaast bevat een «grijze
lijst» de bedingen waarvan wordt vermoed dat deze onredelijk bezwarend
zijn (bijvoorbeeld het recht van NS om een wezenlijk andere route aan te bieden
dan waarvoor een kaartje is gekocht, tenzij de reiziger het recht heeft de
vervoerovereenkomst te ontbinden). Van belang is de bepaling in boek 6 BW
die het de consumentenorganisaties mogelijk maakt ten behoeve van de consument
het Gerechtshof in Den Haag te verzoeken bepaalde bedingen onredelijk bezwarend
te verklaren en daarmee te vernietigen. Op grond van art. 305A boek 3 BW kan
iedere stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid (de meeste
consumentenorganisaties) een rechtsvordering instellen die het belang van
de reiziger beoogt te beschermen, voorzover zij deze belangen ingevolge haar
statuten behartigt. Uitgezonderd is de vordering tot schadevergoeding in geld.
Voorwaarde is dat eerst voldoende getracht is via overleg tot overeenstemming
te komen. Zo is in het verleden meermalen met succes een vordering tot opheffing
van een – langdurige – staking ingesteld. Consumentenbescherming in leveringsvoorwaarden en overeenkomstenNS hanteert eigen Algemene Vervoersvoorwaarden (AVR-NS) in haar relatie
met de reiziger. De voorwaarden betreffen onderwerpen als geldigheid van vervoerbewijzen
en abonnementen, prijzen, verstrekking van duplicaten, terugbetaling van de
vervoerprijs, aansprakelijkheid, handbagage, klachten en geschillen. Expliciet
is bepaald dat wijziging alleen mogelijk is na overleg (dus niet in overleg)
met representatieve organisaties van consumenten. De «vaste klant»
van NS (abonnementhouder) bindt zich aan de AVR-NS op het moment van aanschaf
van het abonnement. De koper van een los treinkaartje wordt geacht de algemene
voorwaarden te kennen en te aanvaarden nu de voorwaarden verkrijgbaar zijn
aan het loket en het bestaan ervan duidelijk wordt aangekondigd.Het Openbare-dienstcontract overgangsperiode reizigersvervoer NS bevat
een aantal bepalingen die tot 1 januari 2000 garanties voor het voorzieningenniveau
omvatten. Het betreft o.m. een minimumnorm voor plaatscapaciteit in de trein,
een maximaal toegestane daling van het aantal plaatskilometers met niet meer
dan 15% t.o.v. de dienstregeling 1995–1996 en strakke normen voor de
bediening van stations. Consumentenbescherming is ook opgenomen in overlegvormenHet Overlegorgaan Personenvervoer is bij wet opgericht en is bedoeld om
beleidsvoornemens van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat betreffende
het personenvervoer, te bespreken met belanghebbenden en er zo mogelijk overeenstemming
over te bereiken. Overleg over wetsontwerpen is wettelijk voorgeschreven.
Deelnemers zijn vertegenwoordigers van werkgevers- en werknemersorganisaties,
consumentenorganisaties alsmede vertegenwoordigers van de Minister.Het overleg over de Algemene Vervoersvoorwaarden Reizigers van de NS (AVR-NS)
wordt gevoerd met de Consumentenbond en Rover. Het overleg vindt plaats binnen
het kader van de SER, Commissie voor Consumentenaangelegenheden. Het overleg
is civielrechtelijk van aard; de AVR-NS wordt getoetst aan o.a. de redelijkheid
en billijkheid en aan de zwarte en grijze lijst van Boek 6 BW.
De mogelijkheid van collectieve actie in geval van onredelijk bezwarende bedingen
is eerder reeds genoemd.Medio 1995 heeft NS een «Consumentenoverleg NS» opgericht.
Doel van het overleg is het in een vroeg stadium uitwisselen van informatie
tussen NS-concern en consumentenorganisaties over landelijke NS-plannen en
lange-termijnontwikkelingen. In het overleg participeren Consumentenbond,
Rover, ANWB, Ouderenbond CSO, Gehandicaptenraad, Rijksoverheid als klant/grootgebruiker
(BiZa), VNO/NCW en MKB Nederland. In het overleg zitten o.m. de voorzitter
van de Raad van Bestuur van NS, de alg. directeur NSR en de directeur NS Stations.
Het overleg vindt drie maal per jaar plaats en heeft een onafhankelijk voorzitter.Gesproken wordt o.m. over tarieven, dienstregelingen, landelijke plannen
voor onrendabele lijnen en voor bediening nieuwe stations, verzelfstandiging,
gevolgen NS-reorganisatie voor klanten, AVR-NS, anti-agressiepolitiek en Europese
ontwikkelingen. Het overleg is geen forum voor individuele klachten, lokale
of regionale onderwerpen. Jaarlijks wordt een – voor ieder verkrijgbaar –
overzicht van de besproken onderwerpen gemaakt. Het reizigersbedrijf van de
NS (NSR) overlegt periodiek met o.m. de Consumentenbond, Rover, de Gehandicaptenraad,
de ANWB en de ENFB. NS streeft ernaar dat het periodiek overleg en het reeds
genoemde Consumentenoverleg NS een aanvullend karakter hebben. Op regionaal
niveau worden regelmatig klantenpanels gehouden tussen de routemanager en
een wisselend panel van reizigers. Er bestaat een regeling om geschillen te beslechtenDe Geschillencommissie Openbaar Vervoer is begin 1992 op initiatief van
het Ministerie van Economische Zaken ingesteld door de Stichting Geschillencommissies
voor consumentenzaken, de NS en de Consumentenbond. De Geschillencommissie
kent een eigen reglement. Vooralsnog participeert alleen NS. De Geschillencommissie
bestaat uit drie personen, te weten één aangewezen door de Consumentenbond
en één door NS en een onafhankelijk voorzitter. Beslecht worden
geschillen die betrekking hebben op de totstandkoming en/of uitvoering van
overeenkomsten voor personenvervoer binnen Nederland (d.w.z. het leveren van
een spoorwegdienst), alsmede daarmee nauw samenhangende geschillen. Niet «nauw
samenhangend met» zijn bijvoorbeeld geschillen over exploitatie van
fietsenstallingen, bagagekluizen, winkels op stations etc. Een aantal geschillen,
waaronder die t.g.v. dood of lichamelijk letsel, is uitgesloten. Voordelen
van deze vorm van geschillenbeslechting zijn de relatief eenvoudige procedure,
het lage klachtengeld (f 45,–) en – in geval minnelijke schikking
niet mogelijk blijkt – de voor partijen bindende uitspraak. De procedure
houdt in dat, nadat de consument een klachtenformulier heeft ingevuld, NS
schriftelijk reageert, waarna een mondelinge behandeling volgt en de Geschillencommissie
bindend adviseert. De uitspraak kan o.a. verplichten tot nakoming of ongedaanmaking
van de overeenkomst, tot vaststelling van een betalingsverplichting dan wel
schadevergoeding. Hoger beroep is niet mogelijk. Wel is voorlegging aan de
gewone rechter mogelijk. In 1994 zijn zestien klachten ingediend, waarvan
twee gegrond en twee gedeeltelijk gegrond zijn verklaard. 4. WAT WILLEN BETROKKEN ACTOREN? NS-Reizigers overweegt handvest maar acht wetgeving overbodigNSR heeft in de afgelopen jaren een aantal initiatieven genomen op het
gebied van consumentenbescherming. NSR overlegt met consumentenorganisaties
over de algemene voorwaarden, ze neemt deel aan de geschillencommissie Openbaar
Vervoer, voert periodiek bilateraal overleg met consumentenorganisaties, heeft
haar klantenservice versterkt en houdt in de regio's regelmatig klantenpanels.
Het NS-concern heeft recentelijk het Consumentenoverleg NS opgericht. Een
wettelijke verankering van consumentenbescherming acht NS in strijd met het
door het KSW beoogde vrije ondernemerschap. NS beschouwt het door haar opgerichte
Consumentenoverleg NS niet als een onderhandelingsplatform. NSR overweegt
wel een «Handvest voor de Reiziger» op te stellen. ROVER wenst integrale reizigersinvloed en bescherming
tegen wanprestatieRover vindt dat reizigers zowel op nationaal als regionaal niveau grote
invloed moeten krijgen op de beslissingen van OV-producenten en overheden.
Het Consumentenoverleg NS biedt daartoe onvoldoende garantie. De invloed dient
zich uit te strekken tot het OV netwerk (lijnennet, dienstregeling, aansluitingen,
infrastructuuraanpassingen) de kwaliteit van de dienstverlening (comfort,
voorzieningen, sociale veiligheid), de structuur en het globale niveau van
de tarieven en de vervoersvoorwaarden. ROVER meent dat de «Transport
Users Consultative Committees» (TUCC's) (met wettelijk verankerde adviesbevoegdheden)
zoals die in Engeland zijn opgericht, bruikbaar zijn voor de landelijke organisatie
van reizigersinvloed in Nederland. Rover wil dat een dergelijk orgaan door
de minister van V&W wordt ingesteld en dat deze de leden benoemt. Op regionaal
niveau dient de reizigersinvloed vooral tot uiting te komen in het verzamelen
en verwerken van individuele ervaringen van reizigers die vervolgens worden
vertaald naar beleidsaanbevelingen. Consumentenbond verlangt meerdere organen om machtsonbalans
te compenserenDe Consumentenbond (CB) wil dat voor de consumentenbescherming in het
openbaar vervoer overleg- en correctie-organen worden ingericht. In de eerste
plaats een onafhankelijk overlegorgaan in de relatie producenten–consumenten.
In dit overleg worden de door NSR beoogde veranderingen in de dienstverlening
(sluiten stations en lijnen, tariefstijgingen en tariefstructuur, strategieplannen
en dergelijke) verplicht voor advies aan consumentenorganisaties voorgelegd.
Ook de Consumentenbond vindt dat het «Consumentenoverleg NS» onvoldoende
garanties biedt. Daarnaast wil de CB dat een onafhankelijke instantie de concurrentie
in het OV bewaakt en toetst of de dienstverlening niet door individuele producenten
wordt geschaad (onvoldoende onderlinge afstemming van de dienstregelingen).
Deze instantie is ook belast met het bewaken van de markttoetredingsdrempels
bij het openbaar aanbesteden van door de overheid gewenste openbaar-vervoerprodukten,
de ontwikkeling van de prijs-kwaliteit verhouding en de veiligheid in het
OV. Ook kan deze instantie periodiek onafhankelijk monitoronderzoek doen naar
de kwaliteit van het OV. Het orgaan moet bevoegdheden hebben om marktdominantie
van een der partijen te kunnen elimineren. De CB acht het tevens noodzakelijk
een arbitrage-instituut te creëren dat bindende uitspraken kan doen bij
(arbeids)conflicten zonder dat dit (bijvoorbeeld door middel van stakingen)
ten koste gaat van de dienstverlening aan de reizigers. Ten slotte acht de
CB het wenselijk dat NSR verplicht aangesloten blijft bij de Stichting Geschillencommissie
voor consumentenaangelegenheden, opdat de consument verzekerd blijft van een
mogelijkheid om klachten te laten toetsen door een onafhankelijke geschillencommissie
Openbaar Vervoer. ANWB legt nadruk op ketenafstemming en kwaliteitsmonitoringDe ANWB onderscheidt consumentenbescherming in het openbaar spoorvervoer
in bredere zin (concurrentiekracht van het openbaar spoorvervoer als alternatief
voor de auto, bus, e.d.) en in engere zin (de kwaliteit van het openbaar spoorvervoer).
Om in het belang van de «mobilist» tot een optimaal verkeers-
en vervoerssysteem te komen, dienen volgens de ANWB de sterke kanten van de
vervoersmodaliteiten tot een keten aaneen te worden gesmeed. Bij deze ketenbenadering
(vervoer van deur tot deur), waarbij de reiziger gebruik maakt van verschillende
vervoersmodaliteiten, is het essentieel dat particuliere en openbare vervoersmodaliteiten
goed op elkaar aansluiten.Vanuit deze integrale benadering van de consumentenbescherming acht de
ANWB het van bijzonder groot belang dat de overheid als eigenaar van de railinfrastructuur,
bij het ter beschikking stellen hiervan aan spoorwegvervoerders, door de consumentenorganisaties
laat toetsen of de railvervoerders een bijdrage leveren aan het realiseren
van een adequaat alternatief voor het autoverkeer. Hiertoe dienen de consumenten-organisaties
de kwaliteit van het OV voortdurend in enge en brede zin te meten. Voor de
ANWB is het relevant dat deze rol van de consumentenorganisaties door de overheid
wordt onderkend en gefaciliteerd. De resultaten van de kwaliteitsmetingen
kunnen door de consumentenorganisaties in bestaande of nieuw te creëren
overlegorganen zowel met de overheid als met de vervoerders worden gecommuniceerd. 5. ONTWIKKELINGSVISIE VAN DE RIJKSOVERHEID ALS MARKTORDENAAR Consumentenbescherming is geen nieuw fenomeenOok vóór het Kabinetsstandpunt Wijffels was er al sprake
van consumentenbescherming. Dat blijkt uit het bestaande instrumentarium dat
in hoofdstuk 3 beschreven is. Dit blijft van kracht. In het KSW worden de
rollen van overheid en NS echter ontvlochten waardoor het noodzakelijk is
de consumentenbescherming opnieuw in te richten. Met name de nieuwe verhoudingen
tussen consumenten en producenten vragen daarbij bijzondere aandacht. Ontvlechten
betekent ook dat de rollen van actoren worden verhelderd. Voor de consument/reiziger
betekent dit dat diens rechten expliciet gemaakt dienen te worden. Meer nog
dan in het verleden zal daarom in de nabije toekomst niet alleen aandacht
besteed moeten worden aan het functioneren van collectieve, vertegenwoordigende
organen, maar zeker ook aan het vastleggen van de individuele rechten van
de consument. Dit sluit aan op het huidige EG-beleid. Keuzevrijheid beperkt: EG-regelgeving en Kabinetsstandpunt
Wijffels zijn kaderbepalendHet EG-beleid is enerzijds gericht op liberalisering van de maatschappelijke
dienstverlening in nutssectoren zoals elektriciteitsvoorziening, post en telecommunicatie
en openbaar vervoer en anderzijds op het versterken van de positie van de
individuele consument door diens rechten vast te leggen in bijvoorbeeld een
Handvest voor Openbare Diensten. De concrete invulling van het beleid verschilt
per markt. Bij nationale spoorwegen is het EG-beleid gericht op het doen ontstaan
van zelfstandige nationale spoorwegondernemingen die, in concurrentie, zuiver
commercieel produceren. Voor nationaal spoorwegvervoer is dientengevolge de
openbare-dienstverplichting opgeheven. Ontbrekende OV-voorzieningen worden
zonodig door de overheid bijgekocht. Het KSW vertaalt het vigerende EG-beleid
naar de Nederlandse situatie, rekening houdende met de Nederlandse
omstandigheden. Het mondt consequent uit in ondernemingsvrijheid van de spoorwegondernemer,
onder meer bij het vaststellen van tarieven, algemene leveringsvoorwaarden
en de dienstregeling. Deze vrijheden zijn expliciet vastgelegd in het overgangscontract.
Inperken van de handelingsbevoegdheid van de ondernemer ten aanzien van dit
soort beslissingen, zoals dat bij post en elektriciteit wel kan, is in de
spoorwegmarkt onmogelijk. Noch de overheid, noch consumentenorganisaties kunnen
treden in de bevoegdheden van de spoorwegondernemers. Zo ligt het niet in
de rede om gebruik te maken van een instemmingsrecht8 zoals dat in de Wet op de Ondernemingsraden is opgenomen. Niettemin
is de spoorwegmarkt een imperfecte markt zodat aanvullende consumentenbescherming
nodig is. Deze bescherming moet gericht zijn op het wegnemen van machtsonbalans
bij specifieke consumentenvraagstukken en het periodiek beoordelen van de
feitelijke marktwerking. Invulling consumentenbescherming is een verantwoordelijkheid
van alle betrokken actorenInvulling van consumentenbescherming is een netwerkvraagstuk, hetgeen
impliceert dat niet één actor (lees rijksoverheid) de invulling
voor zijn rekening neemt, maar dat sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van alle actoren, dus inclusief de overheid in de rollen van koper, regulator
en investeerder. In een netwerk hebben actoren elk hun eigenstandige verantwoordelijkheid:
ondernemer, belangenbehartiger, overheid. Samenwerking in een netwerk ontstaat
niet spontaan maar is afhankelijk van wederzijdse belangen, die vaak tegengesteld
zijn. Niettemin is er sprake van een gezamenlijk belang van hogere orde: een
goed functionerende markt voor openbaar spoorwegvervoer in Nederland. Uiteindelijk
hebben actoren dus belang bij een goed georganiseerde markt. Dat zal enige
tijd vergen9 en met leereffecten gepaard gaan,
partijen zijn immers nog zoekende en moeten groeien in hun nieuwe rol. Overhaaste
wet- en regelgeving door de rijksoverheid past daar niet bij. Dat is bovendien
niet nodig, tot het jaar 2000 zijn belangrijke consumentenrechten immers nog
beschermd door het overgangscontract. Rijksbeleid: ZELFREGULERING BINNEN KADERS VAN DE RIJKSOVERHEIDBij de verdere inrichting van consumentenbescherming kan de rijksoverheid
in haar rol van marktordenaar in theorie twee extreme posities innemen: òf
de overheid laat de inrichting geheel over aan de betrokken actoren, òf
de overheid regelt het verkeer tussen actoren tot in details in wetgeving
zoals dat bijvoorbeeld bij de Wet op de Ondernemingsraden is gebeurd. Een
werkbare tussenweg tussen deze twee uitersten is de notie «zelfregulering
binnen kaders». Dat wil zeggen dat de overheid een maximaal beroep doet
op de verantwoordelijkheid van actoren10 binnen
door de rijksoverheid als marktordenaar gegeven kaders. Deze kaders hebben
betrekking op de rechten van de consument (handvest), de informatie die partijen
aan elkaar beschikbaar stellen, de wijze waarop partijen met elkaar overleggen
en onderhandelen en de regels die worden getroffen om geschillen te voorkomen
of te beslechten. Gelet op het feit dat de liberalisering van de spoorwegmarkt
zich nog in het beginstadium bevindt, ligt het in de rede actoren te stimuleren
het kader zelf in te vullen. Met het oog op het maatschappelijke belang van
een adequate opzet van de consumentenbescherming, mag dit proces echter
niet vrijblijvend zijn. Derhalve geeft de rijksoverheid de door de actoren
in 1996 te bereiken resultaten aan.Rijkskader consumentenbescherming: in 1996 te bereiken
resultatenDe rijksoverheid, in haar rol van marktordenaar, is van mening dat aan
het eind van 1996 de volgende resultaten door de actoren in de spoorwegmarkt
moeten zijn bereikt:1. De rechten van de individuele reiziger zijn vastgelegd in een handvest
voor de situatie dat producent(en) van openbaar spoorwegvervoer het door hen
gegarandeerde kwaliteitsniveau van de dienstverlening niet of onvoldoende
leveren. Met name kan worden gedacht aan: informatieverschaffing, punctualiteit
en betrouwbaarheid van de uitvoering van de dienstregeling, klachtenbehandeling,
reinheid en comfort materieel en wachtruimten, sociale veiligheid, beschikbaarheid
kaartverkoop en overige voorzieningen. Over het handvest hebben producenten
en consumentenorganisaties overeenstemming bereikt.2. Producent(en) en consumentenorganisaties hebben niet-vrijblijvende
afspraken gemaakt over de wijze waarop consumentenorganisaties betrokken worden
bij wijzigingen van het voorzieningenniveau en de dienstregeling.3. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en consumentenorganisaties
hebben niet-vrijblijvende afspraken gemaakt over de wijze waarop consumentenorganisaties
advies kunnen uitbrengen bij de aankoopprocedure in de contractsector openbaar
spoorwegvervoer.4. Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een methodiek ontwikkeld
waarmee, afhankelijk van de vervoersvraag, het minimum voorzieningenniveau
in het (spoorweg-)OV vastgesteld kan worden. De methodiek is besproken met
consumentenorganisaties en wordt toegepast bij het beoordelen van de wenselijkheid
tot aankopen van aanvullend onrendabel (spoorweg)vervoer.5. De consumentenorganisaties hebben vastgesteld en geregeld welke rol
elk hunner vervult in de consumentenbescherming in de spoorwegmarkt en hoe
zij professioneel willen participeren in het overleg, bijvoorbeeld elk voor
zich, of in een gezamenlijk verband.6. In elk der relaties tussen producenten(en), consumenten en overheid
zijn bevredigende oplossingen gevonden voor de vorm waarin overleg en onderhandeling
gestalte krijgen. Datzelfde geldt voor de corrigerende organen. Het grondmodel
van de KUB geldt hierbij als leidraad.Naast inrichting en structuur is relevant hoe actoren in de praktijk daadwerkelijk
met elkaar omgaan. Ook ten aanzien hiervan geldt een toetsnorm: consumentenbescherming
werkt goed als OV-producenten en OV-overheden belangrijke beleidsbeslissingen
serieus toetsen bij consumentenorganisaties en hun adviezen verwerken in hun
besluitvorming zonder dat de bevoegdheden van producenten c.q. overheden ten
principale aangetast worden. De rijksoverheid veronderstelt dat met het beoogde
kader het gedrag van actoren in voldoende mate de kenmerken zal gaan vertonen
van een markt waarop concurrentie bestaat. De overheid als marktordenaar volgt in 1998 met kaderstellende
wet- en/of regelgevingDe rijksoverheid in haar rol van marktordenaar zal de ontwikkeling van consumentenbescherming in de spoorwegmarkt in de komende jaren nauwgezet
volgen en toetsen aan de hand van het hiervoor geschetste profiel. Tegen de
achtergrond dat voor de toekomst rekening gehouden moet worden met meerdere
spoorwegondernemers op het spoorwegnet ligt het niet in de rede consumentenbescherming
te verankeren in bilaterale contracten met deze ondernemers11, maar verdient het voorkeur tot wet- en/of regelgeving over te gaan,
deze is immers algemeen verbindend voor alle spoorwegondernemers. Dit wet-
en/of regelgevingsproces wordt, nadat actoren in 1997 ervaring opgedaan hebben
met consumentenbescherming, in 1998 in gang gezet. De inhoud hiervan zal mede
bepaald worden door de ervaring die opgedaan wordt bij het inrichtingsproces
in 1996 en 1997 alsook door ervaringen in andere EG-landen12 met betrekking tot de inrichting van consumentenbescherming. In 1996 stelt de rijksoverheid faciliteiten beschikbaar
aan actoren Om het inrichtingproces in 1996 maximale kans van slagen te geven is de
rijksoverheid voornemens faciliteiten beschikbaar te stellen in de vorm van
een onafhankelijke projectorganisatie voor het opzetten en inrichten van de
consumentenbescherming in de relatie producenten–consumenten alsmede
een aanloopsubsidie van enkele jaren voor het ontwikkelen van een secretariaat
bij de consumentenorganisaties.XNoot1De overheid heeft echter invloed op de prijsvorming; het afwentelingsmechanisme
is daarmee ingekaderd.XNoot2Naar verwachting zal NSR vooralsnog de «national carrier»
blijven. Daarentegen wordt op de regionale OV-markten wel degelijk concurrentie
voor NSR voorzien, met name van bus en light-rail.XNoot3Wel moet de exploitant over capaciteit op de infrastructuur beschikken.
Deze wordt non-discriminatoir toegedeeld.XNoot4«Sporen naar adequate consumentenbescherming», een verkennende
studie in het openbaar (rail)vervoer; Katholieke Universiteit Brabant, Faculteit
der Sociale Wetenschappen, Vakgroep Beleids- en Organisatiewetenschappen;
december 1995. De studie is uitgevoerd in opdracht van de projectgroep MOVER.XNoot5Voor consumentenbescherming kunnen ook andere commerciële dochters
van NS van belang zijn zoals NS-Stations. De taakorganisaties RailInfraBeheer,
RailNed en Verkeersleiding vallen buiten het grondmodel.XNoot6Rover heeft dit onderkend en heeft zich inmiddels een aanzienlijke ledengroei
tot doel gesteld.XNoot7Rover spreekt bijvoorbeeld over «reizigersinvloed», de Consumentenbond
noemt het «Bescherming van consumentenbelangen».XNoot8Een instemmingsrecht is een inperking van de bevoegdheden van de ondernemer.
Dit recht komt alleen voor bij ondernemingsraden omdat verondersteld wordt
dat deze mede verantwoording dragen voor het functioneren van de onderneming.
Een dergelijke verantwoording kan niet door een consument/afnemer gedragen
worden.XNoot9In het overgangscontract is rekening gehouden met een periode van 5 jaar,
het contract loopt tot 2000.XNoot10Waaronder de rijksoverheid in de rollen van koper onrendabel vervoer,
regulator van railcapaciteit en investeerder in de infrastructuur.XNoot11In het overgangscontract met NSR zijn wel aspecten van consumentenbescherming
opgenomen. Dit contract loopt echter slechts tot 2000. Het ligt niet in de
rede dat een vervolgcontract zal worden gesloten omdat wordt verondersteld
dat tegen die tijd sprake zal zijn van een rendabele spoorwegmarkt. In die
situatie bestaan bindingen tussen spoorwegondernemers en de overheid alleen
nog in de vorm van een toelatingsvergunning tot de spoorwegmarkt en de toekenning
van capaciteit op de railinfrastructuur. Beide titels geven nauwelijks ruimte
om aanvullende bepalingen voor consumentenbescherming op te nemen. Dat kan
wel in de contractsector onrendabel vervoer, maar naar verwachting zal die
slechts een klein deel van de spoorwegmarkt uitmaken. Het regelen van consumentenbescherming
in deze contracten geeft onvoldoende zekerheden voor de gehele openbare spoorwegmarkt.XNoot12In Groot-Brittannië wordt bijvoorbeeld het «Citizen's Charter»
toegepast. Dit charter is niet in wetgeving vastgelegd (het is een regeringsstandpunt)
maar het heeft niettemin grote invloed op de zelfregulering in tal van nutssectoren
en openbare dienstverleningen. Frankrijk daarentegen heeft wel regelgeving
gebruikt voor een handvest. In andere situaties wordt ook wel gebruik gemaakt
van convenanten. Van belang is na te gaan welke methodiek in de Nederlandse
situatie het meest effectief zal zijn. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-18986-15.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl