Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten; Nota n.a.v. het verslag
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29565, nr. 7

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum indiening

17-06-2004

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29565 nr. 7

09-06-2004

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN4.2. EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten4.4. Kyoto-Protocol7. Verhouding tot andere relevante Europese regelgeving8. Toewijzing van emissierechten en de rechtsbescherming8.1.38.1.48.1.58.1.78.1.88.28.49. Nederlandse emissieautoriteit10. Handhaving10.2.1. Beschikken over een emissievergunning11. Administratieve lasten11.3. Actal12. Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets14.4. Overgang onder bijzondere titel: overdracht14.6. Overgang onder algemene titel14.1115. Openbaarheid van milieu-informatie bij handel in emissierechten15.2ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGArtikel 16.25Artikel 16.5Artikel 16.40Ondertekening
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29565Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 103 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 565Wijziging van de Wet milieubeheer en enige andere wetten ten behoeve
van de implementatie van richtlijn nr. 2003/87/EG van het Europees Parlement
en de Raad van de Europese Unie van 13 oktober 2003 tot vaststelling
van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap
en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU L 275) en de instelling
van een emissieautoriteit (Implementatiewet EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten)nr. 7NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAGOntvangen 9 juni 2004ALGEMEENHet verheugt mij dat de leden van de CDA-fractie het belang van handel
in emissierechten onderschrijven en bereid zijn mee te werken aan een voortvarende
behandeling van dit wetsvoorstel. In antwoord op de vraag van deze leden naar
de bredere toepassing van het nieuwe instrument handel in emissierechten merk
ik het volgende op. Een bredere toepassing van dit instrument kan aantrekkelijk
zijn. De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is de periode 2005
tot en met 2007 beperkt tot CO2-emissies. Deze periode wordt als
een leerperiode beschouwd. Op grond van de resultaten zal er een nader besluit
worden genomen of ook de overige broeikasgassen onder de richtlijn worden
gebracht.Verder ben ik voornemens om nog in de tweede helft van dit jaar een afzonderlijk
wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen dat het nieuwe hoofdstuk 16
van de Wet milieubeheer aanvult met een regeling van de handel in NOx-emissierechten voor grotere industriële bronnen. Hiermee ambieer
ik dat ook de handel in NOx-emissierechten op 1 januari 2005
in werking treedt.In het NMP4 is reeds aangekondigd dat op termijn zal worden bekeken of
het mogelijk is om de binnenvaart en kleinere stationaire bronnen ook onderdeel
van de handel in NOx-emissierechten te laten zijn. Voordat hierover
nader wordt beslist, wil ik enige jaren ervaring opdoen met de aankomende
handel in NOx-emissierechten mede in relatie tot de Europese regelgeving.Meer in algemene zin is in het NMP4 al vastgesteld dat het instrument
handel in emissierechten kan worden toegepast als aan de volgende randvoorwaarden
kan worden voldaan:– Er moeten duidelijke kwantitatieve en afrekenbare doelstellingen kunnen worden gesteld. Termijnen waarbinnen deze moeten worden gehaald
zijn eenduidig;– De deelnemers aan een handelssysteem moeten bekend zijn en de
milieueffecten van hun handelen (bijvoorbeeld emissies) moeten kunnen worden
gemeten of anderszins kunnen worden vastgesteld;– Er moet een handelsmarkt kunnen ontstaan doordat er voldoende
deelnemers zijn en voldoende (technische) maatregelen beschikbaar zijn of
komen. Bovendien moeten er voldoende grote verschillen zijn in de door de
deelnemers te maken kosten, vanwege verschillen in de kosteneffectiviteit
van de mogelijk te nemen maatregelen;– Het moet voor het behalen van het milieuresultaat betrekkelijk
irrelevant zijn door welke deelnemers aan het handelssysteem de maatregel
wordt getroffen.Het instrument handel in emissierechten kan vooral worden ingezet bij
grote milieuproblemen waar is geconstateerd dat er meer nodig is dan een intensivering
van de bestaande instrumentenmix. Bij dergelijke grote milieuproblemen moet
worden gedacht aan klimaatverandering, verzuring en grootschalige luchtverontreiniging.
De aanpak van deze problemen is meer en meer gebaseerd op internationale afspraken.
Toepassing van handel in emissierechten op nationaal niveau is daarbij zeker
aan de orde. De handel in NOx-emissierechten is hiervan een voorbeeld.De leden van de PvdA-fractie betreuren het dat de voorgestelde wetswijziging
alleen zal gelden voor de handel in CO2-emissierechten en dat er
geen «kapstok» wet is gemaakt. In reactie daarop merk ik het volgende
op. Beleidsmatig is er een noodzaak om emissiehandel voor CO2 en
NOx nog dit jaar in te invoeren, zodat zo mogelijk begin 2005 gestart
kan worden met de systemen. In de memorie van toelichting wordt dit uitgebreid
toegelicht. Om die reden wordt thans voorzien in regelgeving voor handel in
emissierechten voor deze emissies. Het tegemoetkomen aan het advies van de
Raad van State om het wetsvoorstel met betrekking tot de handel in CO2-rechten en NOx-rechten in tweeën te splitsen, is vooral
ingegeven door de overweging dat het wetsvoorstel inzake CO2-emissierechten
berust op een dwingende internationale verplichting om het systeem van CO2-emissiehandel op 1 januari 2005 ingevoerd te hebben en alle wettelijke
en organisatorische verplichtingen en systemen op orde te hebben. Voor het
NOx-systeem gelden die verplichtingen niet. Het koppelen van het
verplichte CO2-wetsvoorstel aan het niet-verplichte deel, en het
daarmee onder een grote tijdsklem plaatsen van beide systemen in één
wetsvoorstel, is door de Raad van State ontraden, en ik heb dat advies overgenomen.
Door het splitsen van beide systemen kan een meer zuivere advisering en besluitvorming
over het CO2-deel en daarna over het NOx-deel plaatsvinden.Het is juist dat aanvankelijk is gedacht aan een meer algemeen type wetgeving
in de vorm van een «kapstok» waaraan verschillende typen van emissiehandel
konden worden «opgehangen». Bij de nadere uitwerking is daar echter
van afgezien, omdat de voordelen van een dergelijk type wetgeving niet opwegen
tegen de grote nadelen die bij de uitwerking van de «algemene»
kapstok naar voren zijn gekomen. Dit leid ik af uit het ontwikkelen van regelgeving
voor NOx- en CO2-emissiehandel. Beide soorten emissiehandel
verschillen daarvoor te zeer van elkaar. Bovendien is allengs duidelijk geworden
dat elk nieuw systeem van emissiehandel zeer waarschijnlijk zoveel stofspecifieke
kenmerken heeft dat ook daarvoor weer op die specifieke kenmerken geënte
wetsbepalingen nodig zullen blijken. De aanvankelijke beslissing in 2003 om
NOx- en CO2-emissiehandel in één wetsvoorstel
te integreren, heeft wel het grote voordeel gehad dat op een aantal elementen
bij de uitvoering van emissiehandel – te weten monitoring, validatie,
verificatie, registratie, inspectie en handhaving – de systemen
van NOx en CO2 goed op elkaar aansluiten. Gezocht is
naar synergie. Anderzijds is ook gebleken dat op het niveau van de wetsbepalingen
zelf er toch heel belangrijke verschillen tussen beide systemen waren, en
dat de beslissing begin dit jaar om op het niveau van de wet CO2
en NOx weer te splitsen, eerder tot een versnelling dan tot een
verdere vertraging heeft geleid. Op 31 maart jl. heb ik tijdens overleg
met de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
en de vaste commissie voor Economische Zaken toegezegd dat ik na de zomer
een notitie zal presenteren over uitbreiding van emissiehandel naar andere
terreinen van het milieubeleid (Kamerstukken II 2003/04, 26 603, 28 663
en 28 240, nr. 40). Pas als duidelijk is voor welke delen van het milieubeleid
emissiehandel een aantrekkelijke optie is, kan bezien worden op welke wijze
de regelgeving vervlochten kan worden met de thans in ontwikkeling zijnde
regelgeving. Op basis van de ervaring tot nu toe met CO2- en NOx-regelgeving ga ik er evenwel van uit dat één algemene
kapstok geen adequate oplossing is voor de introductie van emissiehandel voor
verschillende milieuonderwerpen.Het verheugt mij dat de leden van de VVD-fractie aangeven zich op hoofdlijnen
in het wetsvoorstel te kunnen vinden. Op de door deze leden gestelde vragen
ga ik hieronder in.4.2. EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechtenOp verzoek van de leden van de VVD-fractie geef ik onderstaand een overzicht
van de sancties die op grond van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
worden voorgeschreven en de sancties die aanvullend daarop in het wetsvoorstel
zijn opgenomen.Allereerst wordt in de richtlijn (artikel 16) dwingend voorgeschreven
dat de lidstaten een inrichting die te weinig emissierechten heeft ingeleverd
ter dekking van de emissie, een boete van € 100 per ton te veel
uitgestoten broeikasgasequivalent opleggen. In de beginperiode, de eerste
drie jaar, geldt een lagere boete van € 40 per ton. Deze sanctie
is in het wetsvoorstel neergelegd in artikel 18.16e, derde en vierde lid,
van de Wet milieubeheer. De Nederlandse emissieautoriteit i.o. – die
vooralsnog als dienstonderdeel van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer zal opereren – is belast met het opleggen van
deze verplichte boete. Naast het betalen van een boete dient de overtreder
volgens de richtlijn de te veel uitgestoten emissie in het jaar daarop te
compenseren. Dit geschiedt door het inleveren van een extra aantal emissierechten
dat overeenkomt met de overmatige emissies. Ook schrijft de richtlijn voor
dat er een lijst wordt gepubliceerd van alle inrichtingen die met betrekking
tot een bepaald emissiejaar te weinig emissierechten hebben ingeleverd. Deze
sanctie wordt aangeduid als «naming and shaming». Ten slotte schrijft
de richtlijn voor dat zolang de emittent niet beschikt over een emissieverslag
dat is geverifieerd door een onafhankelijke deskundige, hij geen emissierechten
mag overdragen. Deze sancties zijn vanwege hun verplichte karakter alle in
het wetsvoorstel opgenomen.De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten staat er niet aan
in de weg dat de lidstaten, met betrekking tot andere overtredingen, het handhavingsinstrumentarium
aanvullen. Sterker, de richtlijn verplicht de lidstaten regels vast te stellen
«inzake de sancties die van toepassing zijn op schendingen van de ter
uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en de nodige
maatregelen te nemen om de toepassing van die sancties te verzekeren».
Het wetsvoorstel voorziet daarom ook in de sancties bestuurlijke boete en
dwangsom met betrekking tot andere overtredingen. Met betrekking tot het niet
op tijd indienen van een juist emissieverslag en monitoringsprotocol, is het
bijvoorbeeld mogelijk een dwangsom op te leggen. Ook is het mogelijk een bestuurlijke
boete op te leggen in het geval het bedrijf zich niet houdt aan de monitoringsverplichtingen. In de EG-verordening registratie handel in broeikasgasemissierechten
staan voor het overgrote deel verplichtingen die gericht zijn tot de lidstaten.
In deze verordening staat echter ook dat de emittent zijn emissierechten moet
inleveren overeenkomstig artikel 22, eerste lid, van de verordening. Het wetsvoorstel
maakt het ook mogelijk via een dwangsom af te dwingen dat de emittent zijn
emissierechten dienovereenkomstig inlevert. Voorts maakt het wetsvoorstel
het mogelijk in geval van recidive de emissievergunning in te trekken (artikel
18.12, derde lid, van de Wet milieubeheer). Alle genoemde sanctiebevoegdheden
zijn aan het bestuur van de emissieautoriteit opgedragen.Overtredingen zullen in beginsel dus via het bestuursrecht worden afgedaan.
Als vangnet is het echter ook mogelijk op grond van het commune strafrecht
en op grond van de onderhavige wijziging van de Wet op de economische delicten
(artikel III), bepaalde overtredingen strafrechtelijk af te doen. Strafrechtelijke
afdoening van overtredingen is geboden indien de overtreding wordt gepleegd
onder verzwarende omstandigheden, bijvoorbeeld als er sprake is van fraude.In antwoord op een andere vraag van de leden van de VVD-fractie merk ik
op dat het een emittent inderdaad is toegestaan anderen in te huren om in
zijn bedrijf de emissies te monitoren en registeren. Hij blijft echter te
allen tijde zelf verantwoordelijk voor de juiste monitoring, registratie en
rapportage van de eigen emissies.De leden van de VVD-fractie vragen voorts of de regering aanleiding ziet
alsnog om een poolingsysteem in het wetsvoorstel op te nemen. In een dergelijk
systeem wordt primair niet meer de individuele emittent aangesproken, maar
een «trustee» die namens een groep bedrijven optreedt. Zoals deze
leden al in hun vraag hebben aangegeven, heeft het bedrijfsleven niet aangedrongen
op het opnemen van de poolingmogelijkheid in het wetsvoorstel. Er bestond
dus geen dringende aanleiding voor het opnemen van dit onderdeel in het wetsvoorstel.
Meer maatgevend vind ik dat bij de vorming van een «pool», een
ander dan de exploitant van een installatie kan worden aangewezen als degene
aan wie verantwoordelijkheden worden overgedragen. In de Wet milieubeheer
staan in hoofdstuk 16 echter de exploitanten van de installaties centraal.
Een exploitant van een installatie is daarbij één en dezelfde
persoon als degene die een inrichting drijft zoals bedoeld in hoofdstuk 8,
waar deze installatie deel van uitmaakt. Deze persoon is zowel de houder van
de conventionele milieuvergunning op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer
als de houder van de emissievergunning op grond van onderhavig wetsvoorstel
(hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer). Introductie van een nieuw figuur,
de «trustee», doorbreekt deze consistentie. Een trustee is namelijk
niet noodzakelijkerwijs een persoon die een inrichting drijft. Het inbouwen
van de figuur «trustee» zou noodzaken tot een meer ingrijpende
wijziging van de wet. Gelet op het ontbreken van een directe aanleiding en
het ambitieuze tijdpad dat geldt voor de implementatie van de EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten, is bij het opstellen van het wetsvoorstel
niet gekozen voor de introductie van de figuur van «pool» en «trustee».
Ik acht deze argumenten nog steeds valide en zie derhalve geen reden om alsnog
de figuur van trustee in de wet in te bouwen. Mocht echter op termijn behoefte
blijken te bestaan aan deze figuur, dan zal ik de argumenten heroverwegen.4.4. Kyoto-ProtocolIn antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie over de positie
van de nieuwe EU-staten, merk ik het volgende op. De nieuwe lidstaten zijn,
evenals de oudere lidstaten, verplicht de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
te implementeren. Daarbij zijn zij ook gebonden aan de startdatum van het
systeem (1 januari 2005). Een aantal nieuwe lidstaten heeft al een toewijzingsplan
ingediend (Slovenië, Litouwen, Slowakije, Estland en Letland).
De reductieverplichtingen die de nieuwe lidstaten op zich hebben genomen bij
hun ratificatie van het Kyoto-Protocol blijven voor hen van kracht. Het Kyoto-Protocol
staat namelijk niet toe dat er voor de eerste verplichtingenperiode (2008–2012)
wijzigingen worden aangebracht in de lastenverdeling zoals die binnen de Europese
Unie is vastgelegd bij de ratificatie voor de«oude» 15 lidstaten.
De lidstaten Malta en Cyprus hebben geen klimaat-verplichting, aangezien deze
lidstaten niet in bijlage I bij het Klimaatverdrag voorkomen. Er is discussie
over of deze landen zouden moeten worden opgenomen in bijlage I bij het Klimaatverdrag.Met betrekking tot de tijdige en adequate implementatie van de richtlijn
heb ik aangegeven wat de verplichtingen zijn van de nieuwe lidstaten. Gelet
op de complexiteit van de genoemde richtlijn bestaat het risico dat er lidstaten
zullen zijn die de richtlijn niet tijdig implementeren. Voor deze lidstaten
is dan geen sprake van een tijdig en adequaat meedraaien in het systeem van
verhandelbare emissierechten. Ik merk daarbij op dat het ten behoeve van een
adequaat leereffect wenselijk is dat een kritische massa wordt bereikt van
een aantal lidstaten dat tijdig de richtlijn heeft geïmplementeerd. Voor
Nederland zijn daarbij landen als Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk
cruciaal. Dit doet overigens niets af aan de verplichting die er voor alle
lidstaten is om tijdig de richtlijn te implementeren.Naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD-fractie merk ik op
dat het voorliggende wetvoorstel niet leidt tot een verandering van de bindende
werking van het Kyoto-Protocol voor Nederland. Het wetsvoorstel betreft de
implementatie van een EG-richtlijn, waar Nederland hoe dan ook aan moet voldoen.
President Poetin heeft onlangs aangegeven dat Rusland het Kyoto-proces steunt
en dat het Russische proces richting ratificatie versneld zal worden. Dit
betekent dat het Kyoto-Protocol spoedig in werking zou kunnen treden.7. Verhouding tot andere relevante Europese regelgevingDe leden van de VVD-fractie vragen naar de stand van zaken met betrekking
tot de implementatie van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
in andere lidstaten. In reactie daarop kan ik het volgende meedelen. Tijdens
een bijeenkomst op 17 mei jl. in Brussel hebben verschillende lidstaten
een overzicht gegeven met betrekking tot de implementatie van de richtlijn.Het Verenigd Koninkrijk heeft de regelgeving met betrekking tot emissiehandel,
behoudens enkele noodzakelijk gebleken aanpassingen, met betrekking tot de
EG-verordening registratie handel in broeikasgasemissierechten en de regels
voor nieuwkomers op 31 december 2003 geïmplementeerd.Zweden heeft zijn eerste wet, die de vergunningen en toewijzingen regelt,
voorgelegd aan het parlement. Medio juni wordt een besluit verwacht, zodat
de wet per 1 augustus in werking kan treden. Medio mei is een volledige
wet naar het parlement gestuurd. Verwacht wordt dat in november een stemming
plaatsvindt en inwerkingtreding in begin 2005 kan volgen.Finland heeft op 15 april 2004 een wetsvoorstel aan het parlement
voorgelegd. Stemming vindt naar verwachting plaats op 25 juni 2004. Afgeleide
regelgeving met betrekking tot onderwerpen als het register zullen later volgen.Slovenië heeft de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
geïmplementeerd via de milieuwet. Het wetsvoorstel is op 31 maart
2004 door het parlement aanvaard en is op 7 mei 2004 van kracht geworden.
Drie algemene maatregelen van bestuur zijn in voorbereiding. Deze hebben betrekking
op het aanwijzen van de betrokken installaties, de monitoring en
het register. Verwacht wordt dat deze besluiten medio juni aanvaard zullen
worden.In Portugal is een conceptwet gereed. Echter, deze wordt als gevolg van
meningsverschillen tussen het Portugese Ministerie van Milieu en dat van Economische
Zaken, met betrekking tot keuze van het bevoegd gezag en de afronding van
het nationale toewijzingsplan, nog niet voorgelegd aan het parlement.Oostenrijk heeft de richtlijn geïmplementeerd. De wet is op 1 mei
van kracht geworden. De afgeleide regelgeving inzake verificatie, monitoring,
rapportage en register zijn nog in voorbereiding.Ierland gebruikt een vereenvoudigde procedure met ministeriële regelgeving,
zon der betrokkenheid van het parlement, om de richtlijn te implementeren.
Ierland verwacht dat begin juni dit proces zal zijn afgerond. Wetgeving met
betrekking tot aanvullende straffen moet wellicht nog worden toegevoegd.In Frankrijk is een wetsvoorstel behandeld in de Franse Raad van State.
De tekst is klaar voor aanvaarding door de regering, zonder betrokkenheid
van het parlement.Spanje richt zich erop om de implementatie eind juni, begin juli te hebben
afgerond. In het parlement is hiertoe een specifieke procedure (high-level
proces) gestart.In Duitsland zullen twee wetten worden voorgesteld. Een met betrekking
tot rechtelijke (legal issues) en institutionele aspecten en een met betrekking
tot de toewijzing. In de regering is er overeenstemming over dat de beide
wetten in het parlement worden behandeld. Men hoopt dat beide wetten nog voor
de zomer zullen worden afgerond.In Denemarken heeft de regering een wetsvoorstel aan het parlement voorgelegd,
volgend op de notificatie van het nationale toewijzingsplan. Een besluit wordt
begin juni verwacht.In Tsjechië is een conceptwet in voorbereiding. Voor eind mei zou
een besluit hebben moeten vallen van de regering. De regering zal het wetsvoorstel
naar de parlementen doorsturen. De verwachting is dat na de zomer de implementatie
gerealiseerd zal zijn.De lidstaten Slowakije, Polen, Malta, Hongarije, Luxemburg, Litouwen,
Letland, Cyprus, Italië, Griekenland, Estland en België waren niet
aanwezig tijdens de bijeenkomst.De leden van de VVD-fractie vragen voorts wat de grootste verschilpunten
zijn met de manier waarop Nederland de richtlijn implementeert. Belangrijkste
verschilpunt is de keuze van de definitie van verbrandingsemissie bij de bepaling
van de bedrijven die onder het handelssysteem vallen. Nederland kiest voor
de meest brede definitie, terwijl het Verenigd Koninkrijk en Duitsland een
smallere definitie kiezen, waardoor delen van bijvoorbeeld de chemiesector
buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen. De precieze omvang van dit
verschil is nog niet helemaal duidelijk. Frankrijk kiest voor de smalste definitie,
waardoor zelfs de gehele Franse chemiesector buiten de richtlijn valt. De
implementatie in de regelgeving verschilt van lidstaat tot lidstaat. Globaal
kan gesteld worden dat de andere lidstaten, evenals Nederland, op wetsniveau
regelgeving introduceren om de emissiehandel te verankeren. Met algemene maatregelen
van bestuur worden de details geregeld, zoals de aanwijzing van deelnemers
aan het systeem, de monitoring, de rapportage van de emissies en het register,
voorzover dit laatste niet in de betreffende EG-verordening is geregeld. Verschillen
hangen samen met de wetgevingsstuctuur die bij de lidstaten onderling verschilt.
Met betrekking tot het toewijzingsplan valt op dat Nederland solide gegevens
heeft van emissies in de basisjaren. De voorsprong die Nederland op dit punt
heeft, wordt veroorzaakt door de gegevens die verzameld zijn in het verlengde
van de convenanten energie-efficiency (benchmarking en meerjarenafspraken).
Hierdoor konden de emissies die bij de bedrijven zijn verzameld, worden geverifieerd.
Nederland heeft ook rekening gehouden met de energie-efficiencygraad
van bedrijven. Dit om te bepalen of en in welke mate bedrijven zich al hebben
ingespannen, door middel van energie-efficiencymaatregelen, om hun CO2-emissies te beperken. Nederland onderscheidt zich verder doordat Nederland
de Commissie van de Europese Gemeenschappen in het nationale toewijzingsplan
om een uitzondering voor de kleine emittenten verzoekt. Dit overeenkomstig
de ruimte die de EG-richtijn handel in broeikasgasemissierechten biedt in
artikel 27. Tenslotte is bijzonder dat Nederland voornemens is de rechten
uit het depot, die niet worden gebruikt, tegen het einde van de planperiode
terug te geven aan de bedrijven die deelnemen aan het systeem.Deze leden vragen tevens welke lidstaten inmiddels een nationaal toewijzingsplan
bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen hebben ingediend. Er zijn
14 lidstaten die een plan ingediend hebben. Het gaat om Duitsland, Finland,
Ierland, Denemarken, Oostenrijk, Luxemburg, Nederland, Zweden, Slovenië,
Litouwen, het Verenigd Koninkrijk, Slowakije, Estland en Letland. Vier lidstaten
hebben een conceptplan ingediend. Daarbij gaat het om Portugal, België,
Italië, Tsjechië. Volgens sommige bronnen hebben ook Griekenland,
Hongarije, Polen en Spanje een conceptplan ingediend. Deze plannen zijn evenwel
nog niet gepubliceerd.De leden van de VVD-fractie vragen naar het commentaar dat de Nederlandse
regering levert op de nationale toewijzingsplannen van andere lidstaten. In
EU-verband hebben zowel in werkgroep- als in Comité-verband bijeenkomsten
plaatsgevonden, waarbij lidstaten commentaar konden indienen op elkaars nationale
toewijzingsplannen. Echter, nog niet alle lidstaten hebben hun plan ingediend
bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen waardoor die plannen dus ook
nog niet konden worden besproken. Bij de plannen die tot nu toe wel besproken
zijn, heeft Nederland zich geconcentreerd op het Duitse toewijzingsplan. Enerzijds
omdat Duitsland een belangrijke speler is voor Nederland op het gebied van
emissiehandel, anderzijds omdat er nogal wat op en aan te merken is op het
Duitse plan. Belangrijkste kritiekpunten van Nederland op de andere plannen,
maar met name op het Duitse plan, zijn:– de gebruikte emissiegegevens (van de industrie) zijn niet of onvoldoende
geverifieerd, terwijl alle Nederlandse emissiegegevens harde gegevens zijn;– de definitie van de sector chemie wordt verschillend geïnterpreteerd
en in diverse lidstaten te beperkt geïnterpreteerd.Op deze punten is Nederland zowel met de Commissie als met de andere lidstaten
nog in discussie.Kan de regering overzien of alle lidstaten voor 1 januari 2005 gereed
zullen zijn voor de handel in emissierechten, zo vragen de leden van de VVD-fractie.
Thans valt hieromtrent moeilijk iets met zekerheid te zeggen. Temeer daar
de implementatie van de richtlijn complex is. Voorts is de start voor een
lidstaat mede afhankelijk van de termijn waarop deze alsnog zijn plan zal
notificeren en vervolgens de snelheid waarmee de Commissie van de Europese
Gemeenschappen de toewijzingsplannen goedkeurt, c.q. geheel of gedeeltelijk
verwerpt. Cruciaal voor de start is voorts dat de lidstaten tijdig hun monitoringssysteem
voor de CO2-emissies van de deelnemende bedrijven op orde hebben.8. Toewijzing van emissierechten en de rechtsbeschermingIn antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie over vrijwillige
deelname aan het systeem van handel in emissierechten merk ik het volgende
op. Zoals in paragraaf 11.2 van memorie van toelichting is aangegeven,
is deelname aan handel in emissierechten op zichzelf geen verplichting voor
het bedrijfsleven. Hiermee wordt het volgende bedoeld. Bedrijven die onder
het toepassingsbereik van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
en dus ook onder de algemene maatregel op grond van artikel 16.1, tweede lid,
van de Wet milieubeheer vallen, moeten voldoen aan de centrale
verplichting uit hoofdstuk 16 van die wet om elk jaar voldoende emissierechten
in te leveren ter dekking van hun feitelijke emissies (artikel 16.37). In
die zin is geen sprake van een keuzemogelijkheid. De vrijwilligheid heeft
betrekking op de wijze waarop bedrijven die onder het systeem vallen, aan
hun verplichtingen kunnen voldoen. Ze kunnen ervoor kiezen om via de handel
emissierechten te verkrijgen die door andere bedrijven worden aangeboden.
Het staat deze bedrijven echter ook vrij om aan de emissienorm van artikel
16.37 van de Wet milieubeheer te voldoen door, naast of in plaats van het
kopen van emissierechten, binnen de eigen inrichting (extra) emissiereducerende
maatregelen te nemen. Of een bedrijf onder hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer
valt, volgt dus direct uit de wet en de daarop gebaseerde lagere regelgeving.
Of een bedrijf vervolgens ook aan de handel in emissierechten deelneemt, wordt
bepaald door de afwegingen die het bedrijf zelf maakt. Hierbij moet overigens
wel worden aangetekend dat de vrijwilligheid met betrekking tot deelname aan
de handel wordt beperkt door de concrete omstandigheden binnen de betreffende
inrichting, zoals de mogelijkheden om door technische maatregelen de emissies
verder te reduceren.In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie of de vrijwillige
deelname aan het systeem van handel in emissierechten ook geldt voor bedrijven
die strikt genomen niet exact onder de criteria van het nationale toewijzingsplan
vallen, bijvoorbeeld omdat het productieniveau van inrichtingen tijdens een
planperiode rond de gehanteerde grenzen fluctueert, merk ik het volgende op.
Bedrijven die onder de criteria van bijlage I bij de EG-richtlijn handel in
broeikasgasemissierechten vallen, maken onderdeel uit van het nationale toewijzingsplan.
Kenmerkend voor deelname is de productiecapaciteit of het opgesteld vermogen
van een installatie. Daarbij doet het niet terzake of dit vermogen of deze
productiecapaciteit volledig wordt gebruikt. Voor een deel van de bedrijven
wordt, conform artikel 27 van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten,
een zogenoemde «opt-out» aangevraagd. Deze bedrijven zijn opgenomen
in het nationale toewijzingsplan, echter hun emissies zijn dermate gering
dat het omwille van de administratieve lasten wenselijk wordt geacht deze
bedrijven buiten het systeem van handel in emissierechten te houden. Daarbij
gaat het om circa 90 bedrijven die slechts een relatief geringe CO2-emissie
veroorzaken (circa 1 procent van CO2-emissies van degenen die onder
de richtlijn vallen).De leden van de CDA-fractie vragen voorts naar het risico van verplaatsing
van activiteiten met een CO2-uitstoot. De risicoanalyse waar deze
leden op doelen, is gemaakt. Het CPB heeft, in opdracht van het Ministerie
van Financiën, het betreffende onderzoek uitgevoerd. Daarbij waren het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, de Erasmus Universiteit Rotterdam
en de Vrije Universiteit Amsterdam betrokken. In november 2002 is de studie,
getiteld Klimaatbeleid en Europese concurrentieposities (CPB document nr.
24), gepubliceerd. In het rapport wordt aangegeven dat uit de literatuur over
locatiekeuze duidelijk naar voren komt dat milieu slechts één
van de factoren is waar bedrijven bij hun locatiekeuze rekening mee houden.
Naast een literatuurstudie is in het rapport een kwalitatief beeld geschetst
van de gevolgen van het klimaatbeleid. Dit is gebeurd met behulp van het algemeen
evenwichtsmodel «Worldscan». Geconcludeerd wordt dat de effecten
van klimaatbeleid op verplaatsing bescheiden zijn. Ik voeg daaraan toe dat
het mogelijk is dat na 2012 ook elders klimaatbeleid met bijbehorende prijzen
ontstaat. Een eventuele verplaatsing van bedrijven zou dan een zeer tijdelijk
effect sorteren. Dit vormt een risico voor de bedrijven, zodat ik het onwaarschijnlijk
acht dat bedrijven op grond van de introductie van emissiehandel binnen de
Europese Unie hun bedrijf zullen gaan verplaatsen.Deze leden stellen voorts enkele vragen over de omvang van het emissierechtendepot
voor nieuwkomers. In reactie daarop merk ik het volgende op. Op
welke wijze wordt omgegaan met de nieuwkomers, wordt beschreven in paragraaf 5.5
van het eerste Nederlandse toewijzingsplan (2005–2007). Er is sprake
van één depot dat bestaat uit twee delen. Eén deel van
het depot is bestemd voor de zogenoemde bekende nieuwkomers. Dit zijn nieuwe
bedrijven c.q. uitbreidingen van bestaande bedrijven waarvan bekend is dat
ze zullen plaatsvinden, maar waarbij nog niet duidelijk is op welk moment
de betreffende installatie in werking gesteld gaat worden. Het gaat hier om
een hoeveelheid emissierechten van gemiddeld 5,8 Mton CO2 per jaar.
Dit cijfer is gebaseerd op de omvang van de productie van de nieuwkomer en
de verwachte opstartdatum van de betrokken installaties, zoals deze naar voren
zijn gekomen uit de gegevens die bedrijven hebben verstrekt en die door Novem
zijn geverifieerd.Een ander deel van het depot is bestemd voor de zogenoemde onbekende nieuwkomers.
Dit zijn nieuwe bedrijven c.q. uitbreidingen van bestaande bedrijven waarvan
nog niet zeker is of nog niet bekend is dat ze zullen komen. Hiervoor is een
hoeveelheid emissierechten van 4 Mton per jaar gereserveerd. Dit cijfer is
gebaseerd op de inschatting van de zijde van mijn ministerie, het Ministerie
van Economische Zaken, Novem en het bevoegd gezag in het kader van hoofdstuk
8 van de Wet milieubeheer. Overigens is de reserve van 4 Mton per jaar ook
bedoeld voor de mogelijke uitkomst van juridische procedures van bedrijven
tegen de aan hen toegewezen hoeveelheid rechten die zouden leiden tot een
toewijzing van extra rechten.De reserve zoals deze in het depot is opgenomen, blijft gedurende de planperiode
hetzelfde.Indien er rechten in het depot overblijven, dan is het voornemen deze
in het laatste jaar van de eerste planperiode (2005–2007) alsnog aan
de deelnemende bedrijven te doen toekomen.In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie wijs ik erop dat
in het wetsvoorstel al zoveel mogelijk concentratie van rechtsmacht is bewerkstelligd
om zodoende bij de rechterlijke macht optimale kennis van handel in emissierechten
op te bouwen en versnippering van die kennis te voorkomen. Voor de punitieve
sancties (bestuurlijke boete, «naming and shaming», strafrechtelijke
sancties) dient beroep in twee instanties open te staan. Hiertoe is de rechtbank
's-Gravenhage in dit wetsvoorstel bij uitsluiting aangewezen voor het beroep
in eerste aanleg tegen boetebeschikkingen en geschillen over «naming
and shaming».Ten aanzien van strafrechtelijke zaken is het functioneel parket echter
vrij om zaken overal aanhangig te maken. De mogelijkheid om in individuele
gevallen te schuiven met de bevoegde rechter, zodat er zoveel mogelijk sprake
is van concentratie van rechtsmacht, zal ook worden meegenomen bij de nadere
afspraken die met het openbaar ministerie gemaakt worden met het oog op de
afstemming tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke afdoening.Wat betreft privaatrechtelijke geschillen (aansprakelijkheidsstelling
van de emissieautoriteit) is de relatieve bevoegdheid van de rechtbank in
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering geregeld. De rechtbank 's-Gravenhage
is in dergelijke gevallen niet bij uitsluiting bevoegd. Hier biedt het Besluit
Nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen soulaas. De Raad voor de Rechtspraak
kan in individuele gevallen bepalen dat de bevoegde rechter zitting heeft
bij de rechtbank Den Haag. Op die wijze kan worden bewerkstelligd dat de rechtbank
's-Gravenhage zoveel mogelijk zaken op het gebied van handel in emissierechten
afhandelt. Dit is afgestemd met de Raad voor de Rechtspraak.8.1.3De leden van de CDA-fractie vragen of Nederland gebruik maakt van de mogelijkheid
om maximaal 5% van de emissierechten in de eerste periodetot
2008 niet gratis te verstrekken. Nederland heeft ervoor gekozen geen gebruik
te maken van de mogelijkheid om een deel van de emissierechten te veilen.
Ik constateer in dat verband dat de overige lidstaten, voorzover nu bekend
op Denemarken en Ierland na, hier ook geen gebruik van maken.De overwegingen om geen gebruik te willen maken van veilen gedurende de
eerste periode heb ik uiteengezet in een verslag van de EU-Milieuraad van
17 oktober 2002 (Kamerstukken II 2002/03, 21 501-08, nr. 156). Onder
meer de korte implementatietermijn, het draagvlak bij de industrie en de problematiek
van een adequate terugsluizing van de veilingopbrengst kwamen daarbij aan
de orde, zulks in relatie met het vertrouwensbeginsel bij overheids-ingrijpen
op een bestaande situatie, waarvan in zekere zin sprake is bij de introductie
van emissiehandel, en de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven.
De vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
stemde tijdens het overleg over genoemd verslag, op 28 november 2002
(Kamerstukken II 2002/03, 21 501-08, nr. 158), overigens in met mijn
aanpak.8.1.4In antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie merk ik op dat
het concern geheel vrij is om emissierechten van de ene op de andere inrichting
over te laten gaan, ook internationaal. Hierdoor bestaat op het niveau van
het concern de vrijheid om zelf de afweging te maken waar en wanneer de emissiereducerende
maatregelen zullen worden getroffen. Op die manier worden de maatregelen op
die plaatsen binnen de Europese Unie getroffen waar dat het meest kosteneffectief
is. Voorwaarde is alleen dat geen afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt
dat iedere inrichting na «saldering» van de emissierechten en
de veroorzaakte emissies individueel aan de emissienorm voldoet. Op grond
van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten is de overgang van
emissierechten binnen het concern aan de grenzen van de Europese Unie gebonden
en is overdracht wereldwijd niet mogelijk.Thans wacht de zogenoemde «Linking Directive» op publicatie.
Zodra deze EG-richtlijn, die een aanvulling vormt op de EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten, is geïmplementeerd, kunnen ook projecten
van buiten de Unie worden betrokken bij het Europese systeem. Voor deze projecten
bestaat een uitgebreide goedkeuringsprocedure. Indien de projecten voldoen
aan de gestelde eisen, kan dit leiden tot overdracht van emissiekredieten
van buiten de Unie naar het Europese systeem. Daarbij wordt niet uitgesloten
dat dit binnen een concern gebeurt. Tijdens de eerste planperiode (2005–2007)
gaat het daarbij in het kader van de «Linking Directive» overigens
uitsluitend over Clean Development Mechanism(CDM)-projecten. Bij CDM worden
de broeikasgasemissies gereduceerd door middel van projecten in ontwikkelingslanden
waarbij tegelijk duurzame ontwikkeling wordt bevorderd.8.1.5De leden van de CDA-fractie vragen naar de ruimte die er is voor een andere
afweging dan het aan het einde van een planperiode teruggeven van in het depot
resterende emissierechten aan de bedrijven waarop deze rechten oorspronkelijk
in mindering zijn gebracht. Het nationale toewijzingsplan geeft uitsluitsel
omtrent hetgeen in de memorie van toelichting terzake aangegeven is. In het
toewijzingsplan is aangegeven dat eventueel aan het einde van de planperiode
(2005–2007) overgebleven rechten worden teruggegeven aan de bedrijven
die onder het systeem van emissiehandel vallen. De reden hiervan is dat de
hoeveelheid emissierechten in het depot tijdelijk in mindering is gebracht
op de totale hoeveelheid rechten die beschikbaar is voor die bedrijven. Tegelijkertijd
is dit de reden om geen gebruik te maken van een andere mogelijkheid
om overgebleven rechten te verdelen, namelijk door middel van veilen. De betrokkenheid
van de Commissie van de Europese Gemeenschappen bestaat eruit dat de Commissie
het gehele toewijzingsplan moet goedkeuren, dus ook het hier bedoelde onderdeel.Naar aanleiding van de vragen van de leden van de CDA-fractie over de
tussenuitspraak en de bestuurlijke lus merk ik het volgende op. Deze constructie
is niet eerder toegepast. Weliswaar bevat de Algemene wet bestuursrecht een
regeling van een bestuurlijke lus in de artikelen 6:18 en 6:19, maar een verplichte
bestuurlijke lus in combinatie met een tussenuitspraak van de rechter is in
de wetgeving nieuw. Zoals in de memorie van toelichting (p. 30–31) is
aangegeven, is in de bestuursrechtelijke literatuur al wel de nodige aandacht
aan dit instrument besteed. Anders dan de leden van de CDA-fractie, kennelijk
op basis van de memorie van toelichting (p. 30), veronderstellen, is geen
sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting voor de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State om een tussenuitspraak te doen in gevallen waarin naar
haar oordeel het beroep tegen het nationale toewijzingsbesluit gegrond is.
Het nieuwe artikel 20.5a, tweede lid, van de Wet milieubeheer is dienovereenkomstig
dwingend geformuleerd. Over de kring van belanghebbenden die moeten worden
gehoord indien het nationale toewijzingsbesluit met toepassing van de bestuurlijke
lus wordt gewijzigd, merk ik het volgende op. De voorbereiding van het gewijzigde
besluit verloopt overeenkomstig afdeling 4.1.2 van de Algemene wet bestuursrecht.
Dit betekent dat in beginsel alleen degenen wier toewijzingen in het geding
zijn en die beroep hebben ingesteld tegen het hen betreffende onderdeel van
het nationale toewijzings-besluit, gehoord hoeven te worden, en dan alleen
indien het gewijzigde besluit niet of niet geheel tegemoet komt aan het door
het betreffende bedrijf gewenste aantal emissierechten (artikel 4:7 van de
Algemene wet bestuursrecht). Voor het horen van derden (artikel 4:8 van de
Algemene wet bestuursrecht) zal niet snel aanleiding zijn, omdat als gevolg
van het emissierechtendepot de toewijzing van extra emissierechten aan het
ene bedrijf, in beginsel niet ten koste kan gaan van de toewijzing aan andere
bedrijven. Het horen kan achterwege worden gelaten als betrokkene zijn zienswijze
al eerder naar voren heeft gebracht en er sindsdien geen nieuwe feiten of
omstandigheden zijn (artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht).In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar de beïnvloedingsmogelijkheden
voor emittenten terzake van de inhoud van het nationale toewijzingsplan merk
ik het volgende op. Invloed kan worden uitgeoefend door tijdens de inspraakfase
zienswijzen naar voren te brengen (artikel 16.26 van de Wet milieubeheer).
Indien sprake is van onevenredige benadeling van bepaalde (categorieën
van) emittenten, kan sprake zijn van strijd met de eisen die de EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten met betrekking tot de inhoud van nationale
toewijzingsplannen stelt. Zo eist artikel 9, eerste lid, van de richtlijn
dat het plan op objectieve criteria gebaseerd moet zijn. Meer specifiek mag
het plan geen zodanig onderscheid maken tussen ondernemingen of sectoren dat
bepaalde ondernemingen of activiteiten onrechtmatig worden bevoordeeld (bijlage
III bij de richtlijn, onderdeel 5). De Commissie van de Europese Gemeenschappen
toetst of een plan voldoet aan deze criteria (artikel 9, derde lid, van de
richtlijn) en is in dat verband ook bekend met de inspraakreacties die bij
de voorbereiding van het plan door de lidstaat zijn ontvangen.De leden van de VVD-fractie vragen naar de toepassingen voor restanten
in het emissierechtendepot. In het eerste nationale toewijzingsplan voor de
periode 2005–2007 wordt aangegeven waar het depot voor kan worden gebruikt.
Het depot bestaat uit twee delen. Het eerste deel is bestemd voor de zogenoemde
bekende nieuwkomers. Dit zijn degenen die al per december 2003
bekend zijn bij het bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer. Indien
onvoldoende zekerheid bestaat omtrent de opstartdatum van de betreffende installatie,
worden de betreffende emissierechten nog niet toegewezen in het zogenoemde
nationale toewijzingsbesluit, dat op grond van artikel 11, eerste lid van
de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten nog voor oktober van dit
jaar moet worden genomen. De emissierechten worden toegewezen zodra in de
loop van de eerste planperiode (2005–2007) voldoende zekerheid bestaat
over de opstartdatum. Indien emissierechten resteren, bijvoorbeeld omdat installaties
later in bedrijf zijn genomen dan waarmee rekening is gehouden bij de opbouw
van dit deel van het depot, is in het ontwerp van het eerste nationale toewijzingsplan
voor de planperiode 2005–2007 het voornemen opgenomen dat deze rechten
in het laatste jaar van die periode naar rato worden verdeeld onder de deelnemers
aan het systeem. Voor het deel van het depot dat bestemd is voor de bekende
nieuwkomers vindt dit plaats binnen de sector waar de emissierechten ook oorspronkelijk
voor bestemd waren. Deze emissierechten in het depot voor bekende nieuwkomers
zijn dus geoormerkt per sector.Het depot voor onbekende nieuwkomers is bestemd voor degenen die onder
de genoemde richtlijn vallen, maar waar thans nog geen zicht op is. Daarnaast
is dit deel van het depot bestemd voor uitkomsten van juridische procedures
die leiden tot de toewijzing van meer rechten. Eventuele overgebleven emissierechten
worden tegen het eind van de eerste planperiode naar rato van de initiële
verdeling teruggegeven aan alle deelnemers in het systeem. Hier is derhalve
geen sprake van oormerken per sector.Behoudens de hier genoemde bestemmingen zijn er geen andere bestemmingen
voor het depot.Het overschot van het depot wordt bepaald nog voor de eerste planperiode
(2005–2007) is verstreken. In paragraaf 5.5 van het eerste toewijzingsplan
(2005–2007) is aangegeven dat 31 december 2006 daarvoor de peildatum
is.Op verzoek van de leden van de VVD-fractie zet ik hieronder uiteen hoe
het toewijzen van emissierechten aan nieuwkomers in zijn werk gaat.Toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers vergt een afzonderlijk toewijzingsbesluit
tijdens de planperiode, welk besluit losstaat van het nationale toewijzingsbesluit
dat voorafgaand aan die periode wordt genomen. Toewijzing van emissierechten
aan nieuwkomers komt slechts aan de orde indien het nationale toewijzingsplan
daarin voorziet door het aanleggen van een emissierechtendepot (artikel 16.25,
tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer). De inhoudelijke criteria voor
de toewijzing zijn neergelegd in artikel 16.32 van de Wet milieubeheer en
in het nationale toewijzingsplan (artikel 16.25, eerste lid, onder b, van
de Wet milieubeheer). Zo kan in het plan een ondergrens zijn opgenomen, waardoor
alleen een significante uitbreiding van de capaciteit van een inrichting aanleiding
kan zijn voor het toewijzen van (extra) emissierechten. Ook kan het plan voorschrijven
dat bepaalde criteria die worden gehanteerd bij de initiële toewijzing
van emissierechten door middel van het nationale toewijzingsbesluit, overeenkomstig
moeten worden toegepast op de toewijzing aan nieuwkomers. De omvang van het
emissierechtendepot wordt bindend vastgesteld in het nationale toewijzingsbesluit
(artikel 16.29, eerste lid, onder d, van de Wet milieubeheer). De toewijzing
geschiedt op verzoek (artikel 16.32, tweede lid, van de Wet milieubeheer).
Nadat de voorgeschreven procedure (artikel 16.33 van de Wet milieubeheer)
is doorlopen, wordt op het verzoek beslist. Verzoeken worden gebundeld behandeld
om de uitvoeringslasten te beperken (artikel 16.33, eerste lid, van de Wet
milieubeheer). De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
en de Minister van Economische Zaken zijn bij hun beslissing gebonden aan
eerdergenoemde inhoudelijke criteria uit het nationale toewijzingsplan (artikel
16.32, derde lid, van de Wet milieubeheer). Daarnaast kent de
wet enkele weigeringsgronden. Zo is overschrijding van het aantal in het emissierechtendepot
voor toewijzing beschikbaar gehouden emissierechten een verplichte weigeringsgrond
(artikel 16.32, vierde lid, van de Wet milieubeheer). Ook kan het verzoek
worden afgewezen indien er op de peildatum van 1 juli voor de betrokken
inrichting (nog) geen emissievergunning is verleend of als er gegronde reden
is om aan te nemen dat de inrichting, hoewel die vergunning wel is verleend,
niet voor 31 december van het betrokken jaar feitelijk in werking zal
zijn gesteld (artikel 16.32, vijfde lid, van de Wet milieubeheer). De toewijzing
heeft uitsluitend betrekking op het nog resterende deel van de planperiode
(artikel 16.32, zesde lid, van de Wet milieubeheer). Toegewezen emissierechten
worden vervolgens gedurende de nog resterende jaren in de planperiode verleend
door overschrijving op de rekening die het bedrijf in het emissierechtenregister
houdt (artikel 16.35, derde lid, van de Wet milieubeheer).De manier waarop de toewijzing van emissierechten aan nieuwkomers plaatsvindt,
wordt aangegeven in bijlage C bij het toewijzingsplan voor de planperiode
2005–2007, waarin de rekenregels zijn opgenomen. In hoofdstuk 7 van
genoemde bijlage zijn de rekenregels voor nieuwkomers opgenomen. Daarin wordt
aangegeven dat, alvorens emissierechten kunnen worden toegewezen, er zekerheid
dient te bestaan over de opstartdatum van de betreffende installatie. Voorts
is van belang dat de drempelwaarde wordt overschreden van uitbreiding of nieuwbouw
van een productie-eenheid. Het gaat daarbij om een voorziene extra emissie
ten gevolge van de uitbreiding van meer dan 10% én een extra jaarlijkse
emissie van meer dan 5 kton CO2. Voorts wordt aangegeven dat toewijzing
nooit hoger is dat de reëel geplande CO2-emissies. Daarbij
geldt dat voor industriële inrichtingen bovendien een maximum van 90%
van de ontwerpproductiecapaciteit op jaarbasis geldt, tenzij wordt aangetoond
dat 100% productie karakteristiek is voor het toegepaste productieproces.
Voor elektriciteitsproductie-eenheden en warmtekrachtcentrales geldt een maximum
dat gelijk is aan de capaciteitsbenutting van soortgelijke centrales. Er wordt
verder niet uitgegaan van productiegroei gedurende de planperiode. Wel is
de zogenoemde correctiefactor (0,97) van toepassing, die voor alle toewijzingen
wordt toegepast.De leden van de VVD-fractie vragen wat er gebeurt met de emissierechten
die vrijkomen bij sluiting of faillissement van een emittent. In principe
gebeurt er niets met de emissierechten. Eenmaal verleende rechten kunnen niet
zonder meer ingetrokken worden aangezien dat onteigening zou zijn, wat valt
onder artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens en de fundamentele vrijheden. Indien een emittent failliet gaat,
wordt er een curator benoemd die de faillissementsboedel afwikkelt. De curator
kan de beslissing nemen om alle emissierechten te verkopen om zo de schulden
te voldoen of, indien het bedrijf in zijn geheel verkocht wordt of een doorstart
maakt, juist de emissierechten als onderdeel van de bedrijfsoverdracht verkopen.
De emissierechten vloeien in ieder geval niet terug naar de overheid.Voor een antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie over het
verlenen van vervangende emissierechten, verwijs ik naar het antwoord op de
vraag die de leden van de CDA-fractie hierover hebben gesteld. Voorzover nu
bekend, heeft alleen Frankrijk het voornemen om niet-benutte emissierechten
uit de eerste periode na het verloop van die eerste periode te vervangen door
emissierechten uit de tweede periode. Het Franse toewijzingsplan, waarin dit
zou moeten zijn opgenomen, is overigens nog niet gepubliceerd. Volstrekte
duidelijkheid ontstaat pas wanneer de lidstaten een plan hebben gepubliceerd
dat op dit punt helderheid verschaft.8.1.7De leden van de CDA-fractie vragen of al bekend is hoe binnen de Europese
Unie wordt omgegaan met de optie om na afloop van de eerste planperiode vervangende
emissierechten te verlenen. Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar
het antwoord op een soortgelijke vraag van de leden van de VVD-fractie, opgenomen
onder punt 8.1.5.8.1.8Anders dan de leden van de CDA-fractie in hun vraag over de volgtijdelijkheid
veronderstellen, wordt niet jaarlijks een toewijzingsbesluit genomen. De toewijzing
van broeikasgasemissierechten geschiedt in beginsel voorafgaand aan een planperiode
eenmalig, door middel van het nationale toewijzingsbesluit. De verlening van
toegewezen emissie-rechten vindt daarentegen wel jaarlijks plaats. Het is
in de systematiek van hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer uitgesloten dat
emissierechten feitelijk worden toebedeeld (in termen van het wetsvoorstel:
verleend) voordat die rechten zijn toegewezen. Dit is in artikel 16.35, eerste
lid, van de Wet milieubeheer expliciet geregeld. Verlening is het feitelijk
uitvoering geven aan het toewijzingsbesluit. Ik verwijs in dit verband ook
naar artikel 11, vierde lid, van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.De datum van 1 januari 2005 is vooral relevant als tijdstip waarop
het geheel van wet- en regelgeving inzake handel in emissierechten in werking
moet zijn. De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten eist dat cruciale
onderdelen van dat systeem, zoals de verplichting tot het meten en registreren
van de emissies (artikel 16.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer), vanaf
dat moment gelden. De handel in emissierechten zelf is, zoals in paragraaf 11.2
van de memorie van toelichting is aangegeven, geen doel in zichzelf, maar
is een afgeleide van andere, meer centrale verplichtingen van hoofdstuk 16
van de Wet milieubeheer die verband houden met het realiseren van milieudoelen.
Handel in emissierechten kan pas plaatsvinden nadat de eerste verlening van
emissierechten heeft plaatsgevonden. Die handel wordt eerst van wezenlijk
belang tegen de tijd dat de bedrijven over het eerste emissiejaar (2005) worden
«afgerekend»: voor 1 mei 2006 moeten voldoende emissierechten
worden ingeleverd ter dekking van de emissies in 2005 (artikel 16.37, eerste
lid, van de Wet milieubeheer). Het feit dat de eerste emissierechten enige
tijd na 1 januari 2005 worden verleend, doet daarom niets af aan de stelling
dat «emissiehandel» per die datum van start gaat. Overigens ga
ik er nog steeds vanuit dat de eerste verlening van emissierechten overeenkomstig
de richtlijn voor 1 maart 2005 zal kunnen plaatsvinden.8.2De leden van de VVD-fractie vragen waarom wordt voorgeschreven dat een
verificateur niet betrokken mag zijn geweest bij het opstellen, beoordelen
of uitvoeren van het monitoringsprotocol voor de betrokken inrichting. Ten
tijde van het opstellen van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
waren zowel voor de lidstaten als voor de Commissie van de Europese Gemeenschappen
de verdeling van de verantwoordelijkheden en de scheiding van functies nog
niet op alle onderdelen even helder. Juist bij het opstellen van de richtsnoeren
van de Commissie van de Europese Gemeenschappen voor de monitoring van CO2-emissies (Beschikking van de Commissie van 29 januari 2004 tot
vaststelling van richtsnoeren voor de bewaking en rapportage van de emissies
van broeikasgassen overeenkomstig Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement
en de Raad) bleek dat juist op dit punt, te weten de scheiding in verantwoordelijkheden,
de meningen tussen de verschillende experts aanvankelijk verschilden. Uit
die discussie, waarbij vanuit Nederland in belangrijke mate is
bijgedragen, kwam naar voren dat een heldere scheiding van taken en verantwoordelijkheden
heel essentieel is voor een juiste borging van het publieke en het private
belang. Daarbij behoort ook dat degene die het monitoringsprotocol of, in
de terminologie van de richtlijn, de monitoringsmethodologie heeft opgesteld,
niet degene mag zijn die vervolgens de verificatie gaat uitvoeren. Dat is
een vorm van zelfcontrole die uiteindelijk tot problemen zal leiden, en dus
ongewenst is. Dat wordt inmiddels ook door de Commissie en door andere lidstaten
onderkend. Op dit moment wordt er in Europees verband gewerkt aan de vereisten
voor de accreditatie van de verificateurs, onder andere omdat accreditatie
van verificateurs in de richtsnoeren inzake de monitoring verplicht is gesteld.
In deze eisen zal enige vorm van belangenverstrengeling uitgesloten worden,
en dus ook niet in andere lidstaten acceptabel kunnen zijn. Ik vind het voorkomen
van situaties van belangenverstrengeling in een systeem van emissiehandel,
waarbij de verantwoordelijkheid voor een groot deel van de uitvoering bij
derden komt te liggen, dusdanig belangrijk dat de verschillende elementen
moeten voldoen aan een transparante systematiek van interne en externe borging.
Daarom is dit aldus in het wetsvoorstel opgenomen.De termijn van negen maanden die het bestuur van emissieautoriteit heeft
om het geverifieerde emissieverslag te beoordelen, acht ik niet onredelijk,
zo antwoord ik de leden van de VVD-fractie. Het emissieverslag wordt door
een verificateur geverifieerd en voor 1 april van het kalenderjaar bij
de emissieautoriteit ingediend. Vervolgens kan de emissie-autoriteit zelfstandig
controle uitoefenen op dit emissieverslag. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren door
het uitvoeren van een bedrijfsbezoek. Een en ander dient zorgvuldig te gebeuren
mede met het oog op de mogelijke consequenties van een negatieve beoordeling:
de compensatieverplichting en de boete. Uit een oogpunt van rechtszekerheid
dient juist de zorgvuldigheid het zwaarst te wegen. De termijn van negen maanden
is overigens een uiterste termijn. Over het algemeen zal het bedrijf ruimschoots
voor het eind van die termijn door de emissieautoriteit in voorkomend geval
op de hoogte zijn gebracht van het feit dat het emissieverslag niet voldoet
aan de gestelde eisen.8.4Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie over het
informeren van de Tweede Kamer over de voortgang van de uitvoering en de handhaving
van het systeem in verhandelbare emissierechten in alle EU-landen, merk ik
het volgende op. De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten verplicht
de lidstaten in artikel 21, eerste lid, om elk jaar verslag uit te brengen
over de toepassing van de richtlijn. Daarbij dient aandacht te worden besteed
aan een breed spectrum van elementen dat samenhangt met de implementatie van
deze richtlijn. Met name komt daarbij de voortgang, de uitvoering en de handhaving
aan de orde. Ik ben voornemens daarbij tevens de Tweede Kamer te informeren.
Los daarvan zal ik de Kamer informeren bij cruciale ontwikkelingen met betrekking
tot het systeem van emissiehandel.De leden van de CDA-fractie vragen voorts naar de betrokkenheid van de
Tweede Kamer bij de totstandkoming van het nationale toewijzingsplan. Ik acht
het vanzelfsprekend dat de Tweede Kamer wordt betrokken bij de totstandkoming
van de toewijzingsplannen. Dit is bij het eerste toewijzingsplan (2005–2007)
gebeurd door middel van een algemeen overleg op 31 maart jl. met de vaste
commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de
vaste commissie voor Economische Zaken van uw Kamer, enerzijds en de Minister
van Economische Zaken en ondergetekende anderzijds. De manier van verdelen
van emissierechten, evenals de aanduiding tot welke verdeling van rechten
dit leidt, zijn de wezenlijke elementen uit het toewijzingsplan. Ik acht deze elementen dermate cruciaal in het systeem van emissiehandel, dat daarbij
een inbreng van de Tweede Kamer niet gemist kan worden.De leden van de CDA-fractie vragen om een nadere onderbouwing van de keuze
om geen beroep open te stellen tegen het nationale toewijzingsplan, bijvoorbeeld
in het geval dat een bepaalde bedrijfstak graag zou willen participeren in
de emissiehandel maar daar ook na de inspraak geen ruimte voor krijgt. Tegen
het nationale toewijzingsplan is geen beroep opengesteld om het nationale
besluitvormingsproces dat leidt tot de uiteindelijke toewijzing van emissierechten,
niet onnodig te belasten met procedures van rechtsbescherming. De achtergrond
van deze wens ligt in de strakke termijnen die de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
bevat voor de toewijzing van emissierechten en de daaruit voortvloeiende noodzaak
van snelle toepassing van het nationale toewijzingsplan. Zeker nu in het verdere
besluitvormingsproces adequate rechtsbescherming wordt geboden in de vorm
van beroep tegen het nationale toewijzingsbesluit, is naar mijn oordeel, in
het licht van het geheel van proceduremomenten, de rechtsbescherming voldoende
gewaarborgd. Ik merk hierbij op dat de Raad van State in zijn advies begrip
toont voor de door de regering gemaakte keuze (Kamerstukken II 2003/04, 29 565,
nr. 4, p. 4). Ik wijs er volledigheidshalve nog op dat het uitsluiten van
beroep bij de bestuursrechter de weg naar de burgerlijke rechter niet afsluit.In het door de leden van de CDA-fractie genoemde voorbeeld zou beroep,
als dat al zou openstaan, niet tot wijziging van het nationale toewijzingsplan
kunnen leiden. De vraag of een bedrijfstak wel of niet onder het systeem van
handel in emissierechten valt, wordt namelijk niet bepaald door de algemene
toewijzingscriteria in het plan, maar reeds door de wettelijke regeling waarin
de reikwijdte van het systeem wordt bepaald (artikel 16.1, tweede lid, van
de Wet milieubeheer, in samenhang met de daarop gebaseerde algemene maatregel
van bestuur). Beroep tegen dergelijke algemene verbindende voorschriften is
niet mogelijk.9. Nederlandse emissieautoriteitDe leden van de CDA-fractie vragen om te beginnen hoeveel formatieplaatsen
naar verwachting nodig zijn om de werkzaamheden van de Nederlandse emissieautoriteit
uit te kunnen voeren. De emissieautoriteit zal zoveel mogelijk gebruik maken
van de expertise die bij de provincies aanwezig is. Dat geldt zowel bij de
vergunningverlening, waarbij met name de komende maanden een tijdelijke piekbelasting
zal optreden en waarvoor tijdelijke oplossingen worden gezocht, als bij het
toezicht waarbij gezocht wordt naar een vorm van samenwerking tussen de emissieautoriteit
en de provincies waarmee de grootst mogelijke efficiency van de gezamenlijke
overheidsinspanning wordt bereikt. Daardoor kan de formatie bij de emissieautoriteit
naar verwachting beperkt blijven tot 24 fte.Voor een constructie waarin medewerkers van de emissieautoriteit feitelijk
volledig bij een departement in dienst zijn, is gekozen voor de opstartfase
van de emissieautoriteit, voor in ieder geval twee jaar. In deze periode is
het voor alle partijen – de emissieautoriteit, het Ministerie van Economische
Zaken en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer –
beter wanneer de emissieautoriteit kan voortbouwen op bestaande kennis en
ervaring. Overigens is bij wet geregeld (artikel 2.7 van de Wet milieubeheer)
dat de ambtenaren onder het gezag staan van het bestuur van de emissieautoriteit
en omtrent de uitvoering van hun werkzaamheden uitsluitend verantwoording
verschuldigd zijn aan dat bestuur. Er is dus vooralsnog voor gekozen dat alleen
het bestuur van de emissieautoriteit als zelfstandig bestuursorgaan functioneert.
Deze ontwikkeling is destijds ook gevolgd bij de NMa.De reden waarom gekozen is voor onderbrengen bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft te maken
met het feit dat er zodoende een goede aansluiting is met de bestaande beleidspraktijk
enervaring. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
zal dan ook door middel van de jaarrekening hierover verantwoording afleggen.Het Ministerie van Economische Zaken draagt bij in de personele kosten.
De eerste drie jaar zal de bijdrage 1 miljoen euro per jaar bedragen.De leden van de CDA-fractie vragen tevens hoe ervoor wordt zorg gedragen
dat de medewerkers van de emissieautoriteit over voldoende expertise bezitten.
Voor de goede orde wordt allereerst opgemerkt dat tot op heden geen eisen
in de milieuvergunning voor CO2 zijn opgenomen. Wel kan de milieuvergunning
eisen voor energie-efficiency bevatten. Deze vervallen op het moment van inwerkingtreding
van de wet (artikel 8.13a van de Wet milieubeheer).In het systeem van emissiehandel nemen bedrijven zelf maatregelen om tot
de beoogde reductie van emissies te komen, en is derhalve het nemen van maatregelen
niet langer afhankelijk van het dwingend voorschrijven van maatregelen in
de vergunning. Het accent ligt dus niet langer meer op het vanuit het bevoegd
gezag technisch kunnen bepalen welke maatregelen in elke specifieke bedrijfssituatie
kunnen worden voorgeschreven, maar op het initiatief van het bedrijf zelf
om die maatregelen te nemen, die gezien de het aantal aan hem toegewezen emissierechten
en de prijs van die rechten, voor het eigen bedrijf kosteneffectief zijn.
De essentie is dus enerzijds het nemen van eigen verantwoordelijkheid en anderzijds
het zelf in het emissieverslag verantwoorden van de emissieresultaten van
die beslissingen. Van groot belang is dus dat vanuit de overheid het accent
wordt verlegd van het voorschrijven van maatregelen naar het «borgen
van het publieke belang» door een juiste monitoring. De emissieautoriteit
wordt mede opgericht om zorg te dragen voor een uniforme validatie van die
monitoring bij de bedrijven, om een eenduidige toezicht- en handhavingsstructuur
te garanderen en op uniforme wijze sanctionerend te kunnen optreden. Het vereist
een specifieke kundigheid om de expertise over deze complexe materie van monitoring
goed te bundelen, en de kennis die verspreid over het land aanwezig is optimaal
te gebruiken en eenduidig toe te passen. De emissieautoriteit richt zich er
op de landelijk aanwezige expertise over de monitoring tijdelijk in te huren
opdat in een korte tijd de monitoringsprotocollen van zo'n 250 à 300
bedrijven kunnen worden gevalideerd en vergunningen op een juiste wijze kunnen
worden verleend. Anderzijds heeft de emissieautoriteit een omvangrijk programma
van projecten uitgevoerd om de basis te leggen voor die uniforme validatie
van de monitoringsprotocollen en voor een eenduidige toezicht- en handhavingstructuur.
Inzet daarbij is dat in de komende maanden bij de vergunningverlening, maar
ook in de komende jaren met toezichtacties nauw wordt samengewerkt met de
handhavers en vergunningverleners van de provincie, door middel van het delen
van (handhavings)informatie, het vragen om adviezen en gezamenlijke inspectiebezoeken.Voorzover mijn informatie reikt, is de wenselijkheid van het oprichten
van een Europese emissieautoriteit noch bij de lidstaten noch bij de Commissie
van de Europese Gemeenschappen aan de orde. De EG-richtlijn handel in broeikasgassen
moet immers per lidstaat in nationale wetgeving worden geïmplementeerd.
Dit vereist dat op grond van de richtlijn de vergunningverlening, het toezicht
en handhaving ook op nationaal niveau per lidstaat worden gereguleerd. In
Nederland wordt hiervoor dus de Nederlandse emissieautoriteit in het leven
geroepen. Gegeven de richtlijn, heeft een Europese emissieautoriteit geen
toegevoegde waarde. Wel komt er een centraal Europees registersysteem dat
erop toeziet dat alle transacties met emissierechten conform de EG-verordening
registratie handel in broeikasgasemissierechten gaan verlopen.De wijze waarop derden worden betrokken bij de taakuitoefening van de emissieautoriteit zal nog nader worden uitgewerkt in het door de emissieautoriteit
op te stellen bestuursreglement. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer dient aan dit bestuursreglement zijn goedkeuring
te verlenen en zal er dan ook op toezien dat derden inderdaad voldoende betrokken
worden bij de taakuitoefening van de emissieautoriteit. Mijn gedachten gaan
uit naar een klankbordgroep of adviesgroep, met vertegenwoordigers uit verschillende
geledingen, die adviesrecht hebben over beleidswijzigingen, beleidslijnen
en jaarplannen van de emissieautoriteit.De leden van de PvdA-fractie vragen in hoeverre de regering heeft overwogen
bestaande zelfstandige bestuursorganen of agentschappen een aanvullende taak
te geven. Bij het instellen van de emissieautoriteit hebben twee uitgangspunten
voor mij een belangrijke rol gespeeld. Ten eerste geeft de EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten aan dat voor een goed functioneren van de handel
in emissierechten de sancties doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend moeten
zijn. Onafhankelijkheid van de sanctionerende instantie is hierbij essentieel.
Juist door het instellen van een zelfstandig bestuursorgaan kan dit worden
gegarandeerd. Een doorslaggevend argument om te kiezen voor een zelfstandig
bestuursorgaan is dat de overheid, op grond van de richtlijn, zelf als handelende
partij kan functioneren bij de handel in CO2-emissierechten. Daarnaast
is het rijk al actief op de markt van JI en CDM. Door de aankomende «Linking
Directive» zullen beide handelssystemen aan elkaar gekoppeld worden.Ten tweede zijn het met het oog op de efficiëntie de taken met betrekking
tot de uitvoering en handhaving van het handelssysteem bij één
organisatie ondergebracht. Deze keuze is nog eens versterkt door het feit
dat indien de taken over meerdere organisaties zouden worden verdeeld, de
richtlijn eist dat er één coördinerend bevoegd gezag wordt
aangewezen. In tegenstelling tot meerdere Europese lidstaten kennen wij in
Nederland geen zelfstandig nationaal milieugezag. Ik heb er daarom voor gekozen
de emissieautoriteit als een nieuw zelfstandig bestuursorgaan op te richten.Aansluiten bij Senter, Novem of Tennet is gegeven de uitgangspunten niet
aan de orde. De eerste twee genoemde organisaties zijn beide agentschappen
van het Ministerie van Economische Zaken en zijn onlangs gefuseerd. Senter-Novem
voert subsidie-, krediet- en fiscale regelingen en programma's uit. Deze regelingen
en programma's hebben vooral betrekking op technologie, energie, milieu, export
en internationale samenwerking. TenneT is de beheerder van de «snelwegen»
van het Nederlandse hoogspanningsnet (380 en 220 kV). Tevens heeft TenneT
het 150 kV-net van TenneT Zuid-Holland in eigendom. Als netbeheerder is TenneT
verantwoordelijk voor dit hoogspanningsnet, dat alle regionale elektriciteitsnetten
en het Europese net met elkaar verbindt. TenneT bewaakt de betrouwbaarheid
en continuïteit van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening.Uit het vorenstaande mag duidelijk zijn dat nog afgezien van de formele
juridische vormgeving van de drie laatstgenoemde organisaties, de rol, positie
en karakter van de werkzaamheden van deze organisaties geen raakvlak kennen
met die van de emissieautoriteit. Meer in algemene zin wil ik wel opmerken
dat een nauwe samenwerking met al bestaande zelfstandige bestuursorganen,
zoals NMa en DTE, bijvoorbeeld in de vorm van gedeelde diensten, in de toekomst
zeker niet wordt uitgesloten. De mogelijkheden hiertoe worden in de oprichtingsfase
van de emissieautoriteit al verkend.Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie merk ik
op dat de mogelijkheid tot vernietiging van besluiten van het bestuur van
de emissieautoriteit in artikel 2.14 van de Wet milieubeheer is gehandhaafd,
omdat dit een noodzakelijk sluitstuk vormt van de ministeriële verantwoordelijkheid
voor zelfstandig bestuursorganen. Hierbij is volledig aangesloten
bij artikel 22 van, en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen (Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nrs. 1–2;
Kamerstukken I 2001/02, 27 426, nr. 276; Kamerstukken II 2000/01, 27 426,
nr. 3, p. 27). Dit instrument vult het democratisch tekort dat inherent is
aan zelfstandige bestuursorganen: op deze wijze kan mijn politieke verantwoordingsplicht
richting de beide kamers in het uiterste geval worden geëffectueerd.De bevoegdheid tot vernietiging van besluiten van het bestuur van de emissieautoriteit
zal alleen worden gebruikt indien sprake is van ernstige schendingen van het
recht of het algemeen belang.Ik deel de stelling van deze leden niet dat een vernietigingsbesluit overbodig
is indien in de wet voldoende zekerheden worden ingebouwd. Dit wetsvoorstel
bevat al uitgebreide waarborgen met betrekking tot de uitvoering en de handhaving.
Er zou zich echter altijd een situatie kunnen voordoen waarin deze waarborgen
desalniettemin onvoldoende blijken te zijn. Dan moet de Minister van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de mogelijkheid hebben op te kunnen treden,
ter voldoening aan het adagium «geen bevoegdheid zonder dat daarover
verantwoording kan worden gevraagd en afgelegd».Uiteraard dient het bestuur van de emissieautoriteit zich altijd aan het
EG-recht te houden. Desalniettemin zou zich wellicht toch een keer een situatie
voor kunnen doen waarin het bestuur van de emissieautoriteit in strijd handelt
met het EG-recht. Dan moet optreden mogelijk zijn.Artikel 2.14 van de Wet milieubeheer is juist bedoeld voor situaties waarin
geen andere rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Het is dus echt bedoeld
als vangnet, om in uitzonderlijke situaties een instrument in handen te hebben.In reactie op de vraag van de leden van de PvdA-fractie over de democratische
controle merk ik het volgende op. Artikel 2.11 van de Wet milieubeheer ziet
op de informatieplicht van het bestuur van de emissieautoriteit richting de
minister. Deze informatie kan uiteraard ook aan de Tweede Kamer worden verstrekt
indien hierom wordt verzocht. Het jaarverslag van de emissieautoriteit wordt
altijd aan de Kamer toegestuurd (artikel 2.9 van de Wet milieubeheer) en de
Kamer ontvangt iedere vijf jaar een verslag over het functioneren van de emissieautoriteit
(artikel 2.16c).Op grond van het wetsvoorstel dient het bestuursreglement van de emissieautoriteit
door de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
te worden goedgekeurd. Dit reglement wordt niet ter goedkeuring aan de Kamer
voorgelegd.Voor de constructie dat het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer zijn eigen ambtenaren ter beschikking van de emissieautoriteit
stelt, is gekozen voor de opstartfase van de emissieautoriteit. Deze ambtenaren
worden ter beschikking gesteld aan de emissieautoriteit vanwege de specifieke
deskundigheid die binnen mijn ministerie aanwezig is op het gebied van de
handel in emissierechten.Overigens vormt alleen een orgaan van de emissieautoriteit, te weten het
bestuur van de emissieautoriteit, het zelfstandig bestuursorgaan. De leden
van het bestuur zijn geheel onafhankelijk en zijn geen aan de Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ondergeschikte ambtenaren.
Het resterende deel, te weten het ondersteunend apparaat van de emissieautoriteit,
maakt geen deel uit van het zelfstandig bestuursorgaan. Alleen dit ondersteunend
apparaat wordt gevormd door ambtenaren in dienst van mijn ministerie. Deze
ambtenaren staan echter onder het gezag van het bestuur en zijn uitsluitend
verantwoording verschuldigd aan dat bestuur (artikel 2.7, tweede lid, van
de Wet milieubeheer). Op die wijze wordt ook de onafhankelijkheid van het
ondersteunend apparaat gewaarborgd. Bij de Nederlandse mededingingsautoriteit
is destijds voor een vergelijkbare constructie gekozen waarbij de medewerkers
feitelijk volledig in dienst waren van het departement.Bij het vaststellen van de termijn van vijf jaar voor de evaluatie van
de emissieautoriteit is aangesloten bij het wetsvoorstel Kaderwet zelfstandige
bestuursorganen. Het zelfstandige bestuursorgaan bevindt zich, en blijft per
definitie, op enige afstand van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer. Vanuit die optiek past frequentere evaluatie mijns
inziens dan ook niet. De emissieautoriteit zal overigens niet onmiddellijk
als zelfstandig bestuursorgaan starten, maar zal in eerste instantie als dienstonderdeel
van mijn ministerie functioneren. Op grond van het in artikel VIII van het
wetsvoorstel voorziene overgangsrecht zal de emissieautoriteit pas zelfstandig
bestuursorgaan worden, indien zij voldoet aan een aantal organisatorische
kwaliteitseisen. Naar verwachting zullen in oktober 2005 de resultaten van
de proefperiode bekend zijn waarna de definitieve besluitvorming over de instelling
van een zelfstandig bestuursorgaan in gang kan worden gezet. Het (ontwerp)Referentiekader
voor de instelling van baten-lastendienst schrijft overigens voor om onder
meer doelmatigheidskentallen na twee jaar te evalueren. Hierover zal de Tweede
Kamer iedere twee jaar geïnformeerd worden. De verwachting is dat het
bestuur van de emissieautoriteit op 1 januari 2006 als zelfstandig bestuursorgaan
van start kan gaan. Frequentere evaluatie nadat de emissieautoriteit als zelfstandig
bestuursorgaan functioneert, lijkt mij gelet op vorenstaande niet noodzakelijk.
Ik sta niet afwijzend tegenover het idee om bij de evaluatie een onafhankelijke
derde te betrekken.De leden van de PvdA-fractie stellen voorts enkele vragen over de salariëring
van het bestuur van de emissieautoriteit en de kosten van dat zelfstandig
bestuursorgaan. In antwoord daarop merk ik het volgende op. De bestuursleden
van het zelfstandig bestuursorgaan worden aangesteld bij koninklijk besluit.
De salarissen zijn niet gebonden aan BBRA-schalen, maar zullen zoveel mogelijk
in overeenstemming worden gebracht met vergelijkbare posities bij zelfstandige
bestuursorganen. De totale kosten van het zelfstandig bestuursorgaan voor
de eerste periode (2005–2007), die ik als een leerperiode beschouw,
zijn begroot op 3,2 miljoen euro per jaar. Deze kosten zullen worden gedragen
door VROM en EZ. De deelnemende bedrijven dragen in de eerste periode vooralsnog
niet bij. Ik overweeg, indien deze kosten substantieel zijn, een bijdrage
te vragen voor het openen van extra handelsrekeningen in het register. Van
belang daarbij is dat door de Commissie van de Europese Gemeenschappen het
standpunt wordt ingenomen dat voor het openen van een account in het register
wel een vergoeding mag worden gevraagd, maar niet voor de transacties die
via het register worden vastgelegd. Het is waarschijnlijk dat op enig moment
ook in Nederland de discussie gevoerd zal gaan worden welke kosten voor diensten
en producten van de emissieautoriteit wel of niet voor doorberekening in aanmerking
komen. Het is voor mij duidelijk dat de kosten voor toezicht en handhaving
zich niet lenen voor doorberekening aan de bedrijven.10. HandhavingIk heb met instemming kennisgenomen van het feit dat de leden van de CDA-fractie
positief zijn over het instrument bestuurlijke boete. Naar aanleiding van
de vraag van deze leden over de hoogte van de boete is in de eerste plaats
van belang dat de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten de hoogte
van de boete expliciet voorschrijft. In iedere lidstaat geldt dus dezelfde
boete in het geval een bedrijf meer emissie veroorzaakt dan het aantal emissierechten
dat het bedrijf heeft. In de richtlijn wordt een boete voorgeschreven van € 100
per ton te veel uitgestoten broeikasgasequivalent. In de beginperiode, de
eerste drie jaar, geldt een lagere boete van € 40 per ton. De schattingen
over wat de kosten zijn van de reductie, en de prijs van één
ton CO2 lopen op dit moment nogal uiteen, maar een
boete van € 40 en zeker € 100 zit daar ruim boven.Ook het feit dat naast het betalen van een boete de overtreder volgens
de richtlijn de te veel uitgestoten emissie in het volgend jaar moet compenseren
door het inleveren van extra emissierechten, zorgt ervoor dat de overtreder
nooit voordeel kan halen uit zijn overtreding.Zoals ik ook in antwoord op andere vragen van de leden van de CDA-fractie
heb aangegeven, is het mijn inzet dat er een nauwe samenwerking is tussen
het bestuur van de emissieautoriteit en gedeputeerde staten van de provincies
als bevoegd gezag voor de milieuvergunning. De toezicht- en handhavingstructuur
die met de emissieautoriteit wordt opgezet, en de procedures waarlangs de
emissieautoriteit zal gaan werken, zijn erop gericht om voor elk van de onderdelen
zo goed mogelijk met het bevoegd gezag voor de milieuvergunning, te weten
gedeputeerde staten van de provincies en burgemeester en wethouders van de
betrokken gemeenten, samen te werken en de gebruik te maken van de daar aanwezige
expertise. Dat is mijn inzet bij het maken van de afspraken over de samenwerking
tussen de emissieautoriteit en de provincies.Internationaal gezien heeft het opzetten van een eenduidige toezicht-
en handhavingsstructuur op dit moment nog niet de aandacht die het verdient.
Vanuit Nederland is in de discussies in Brussel veelvuldig gewezen op de noodzaak
van een systeem van effectieve instrumenten voor de verantwoording van de
eigen emissies en voor de controle en het toezicht daarop. Voor wat de monitoring
en de andere waarborgen in het emissiehandelssysteem betreft, zoals de validatie
van de monitoringsprotocollen en de verificatie van emissieverslagen, is in
Europa de discussie inmiddels goed op de rails. Ik heb de afstemming van de
handhaving laten agenderen in de Europese en internationale handhavingsnetwerken,
te weten het European Union Network for the Implementation and Enforcement
of Environmental Law (IMPEL) en het International Network for Environmental
Compliance ans Enforcement ((INECE), om ook op dit punt tot een goede samenwerking
en afstemming te komen.In antwoord op een andere vraag van deze leden merk ik op dat de medewerkers
van de emissieautoriteit niet werkzaam zijn bij het Inspectoraat-Generaal
VROM. Er zijn geen andere onderdelen van mijn departement belast met de eerstelijns
handhaving. Deze taak berust volledig bij de emissieautoriteit. De door mij
aan de emissieautoriteit ter beschikking gestelde ambtenaren staan onder het
gezag van het bestuur van de emissieautoriteit en functioneren onafhankelijk
van mijn ministerie. Deze ambtenaren vormen het ondersteunend apparaat van
de emissieautoriteit. Ik zeg u bij deze toe dat ik bij de evaluatie van het
systeem van handel in emissierechten ook specifiek aandacht zal besteden aan
de meerwaarde van het tweedelijns toezicht door het Inspectoraat-Generaal
VROM.De leden van de PvdA-fractie stellen enkele vragen over het opleggen van
de bestuurlijke boete. Een bedrijf dat te weinig emissierechten heeft, krijgt
automatisch een boete opgelegd. Er zal dus – overeenkomstig de wens
van deze leden – geen rekening worden gehouden met de omstandigheden
van het geval. De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten schrijft
dwingend voor dat deze boete bij een tekort aan emissierechten moet worden opgelegd (artikel 18.16e, derde lid, van de Wet milieubeheer).
Het bestuur heeft bij deze overtreding dus geen discretionaire ruimte. In
verband met het dwingende karakter van de richtlijn op dit punt is ook de
werking van artikel 18.16b van de Wet milieubeheer (geen boete voorzover de
verwijtbaarheid ontbreekt) uitgesloten. Uiteraard dienen de waarborgen die
zijn neergelegd in artikel 6 Europees verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in acht genomen te worden.
Deze in de richtlijn vastgelegde boete komt niet in strijd met artikel 6 van
het EVRM. De jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) inzake de toetsingsbevoegdheid van de rechter heeft betrekking
op de verhouding tussen de rechter enerzijds en het bestuur of vervolgende
instantie anderzijds, niet op de verhouding tussen de rechter en wetgever.
De rechter moet een bestraffende sanctie volledig aan het recht kunnen toetsen,
maar is natuurlijk zelf ook gebonden aan het recht, met inbegrip van eventuele
wettelijke bepalingen over de hoogte van de op te leggen sanctie. Het EHRM
heeft dan ook nooit bezwaar gemaakt tegen verplichte straffen voor bepaalde
delicten, die in het strafrecht van sommige lidstaten voorkomen.Voor de boeteoplegging bij andere overtredingen geldt wel de bepaling
uit artikel 18.16e, tweede lid, van de Wet milieubeheer dat de hoogte van
de boete moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin
deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij zal zo nodig rekening
worden gehouden met de omstandigheden van het geval. Dit zogenaamde evenredigheidsbeginsel
vloeit voort uit artikel 6 van het EVRM en is overgenomen uit het voorontwerp
voor de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht dat algemene bepalingen
bevat met betrekking tot de bestuurlijke boete (artikel 5.4.1.7, tweede lid).Op verzoek van de leden van de PvdA-fractie zal ik hieronder ingaan op
het indienen van de monitoringsprotocollen en de inwerkingtreding van de wettelijke
regeling van handel in emissierechten.Nederland moet ervoor zorgen dat op 1 januari 2005 alles in gereedheid
is gebracht met het oog op de inwerkingtreding van het Europese systeem van
de handel in CO2-rechten. De bedrijven moeten dan ook in het bezit
zijn van een emissievergunning. Binnenkort zal aan alle bedrijven die onder
het systeem van handel in emissierechten zullen vallen, een brief worden gestuurd
waarin zij worden geïnformeerd over de stand van zaken rond de wetgeving
inzake de handel in emissierechten. Daarbij zal ook een oproep aan het bedrijfsleven
worden gedaan om in de komende maanden (medio 2004), vooruitlopend op de wetgeving,
alvast het nodige te verrichten in de vorm van het opstellen van monitoringsprotocollen.
Het monitoringsprotocol maakt integraal deel uit van de emissievergunning,
en is tegelijkertijd ook een vereiste om een emissievergunning te kunnen verkrijgen.
Bedrijven moeten na de inwerkingtreding van de wet een emissievergunning hebben.
In verband met de zeer korte implementatietermijn van de EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten waar Nederland aan gehouden is, zal de periode
tussen publicatie van de wet in het Staatsblad en de datum van inwerkingtreding
van de wet, maar zeer kort kunnen zijn. Daarom wordt aan de bedrijven reeds
nu de mogelijkheid geboden om het monitoringsprotocol in te dienen en te laten
beoordelen. Op het moment dat de wet bekend wordt gemaakt in het Staatsblad,
moeten de bedrijven een officiële vergunningaanvraag indienen bij de
emissieautoriteit i.o. (op dat moment nog dienstonderdeel van het Ministerie
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer). Aan bedrijven
die een vergunningaanvraag indienen waarvan het monitoringsprotocol reeds
door de emissieautoriteit i.o. op juistheid is beoordeeld, kan veel sneller
(en dus op tijd) een emissievergunning worden verleend dan aan bedrijven die
voor die tijd nog geen monitoringsprotocol hebben ingediend. Het is dus in
ieders belang dat bedrijven op tijd een monitoringsprotocol inleveren zodat
de vergunningverlening door de emissieautoriteit i.o. nauwgezet en efficiënt
kan worden voorbereid. De termijn waarop de wet na publicatie in het Staatsblad
in werking kan treden, dient minimaal acht weken te zijn. Conceptvergunningen
moeten namelijk nog zes weken ter inzage worden gelegd. Daarnaast heeft de
emissieautoriteit i.o. nog enige tijd nodig om zaken af te wikkelen voordat
de vergunningen daadwerkelijk kunnen worden verleend. Dat zou betekenen dat
de wet uiterlijk op 1 november 2004 gepubliceerd zou moeten zijn. Het
zou echter wenselijk zijn indien de emissieautoriteit i.o. meer tijd zou worden
gegund. Daarom is het wenselijk dat de parlementaire behandeling
van het wetsvoorstel zo spoedig mogelijk verloopt zodat de wet snel kan worden
gepubliceerd.De verplichting tot het indienen van een monitoringsprotocol met het oog
op het verkrijgen van de emissievergunning, vloeit rechtstreeks voort uit
de wet (artikel 16.5, eerste lid, en artikel 16.6, tweede lid, van de Wet
milieubeheer). De algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 16.6
van de Wet milieubeheer zal nadere eisen stellen met betrekking tot de inhoud
van het monitoringsprotocol. De wet zal in werking treden op een bij koninklijk
besluit te bepalen tijdstip. Op dat moment kan ook de algemene maatregel van
bestuur in werking treden. Dat tijdstip zal, gelet op de richtlijn, uiterlijk
1 januari 2005 moeten zijn.Bedrijven krijgen dus, gelet op het feit dat ze nu al hun monitoringsprotocol
door de emissieautoriteit kunnen laten beoordelen, voldoende gelegenheid om
op tijd een emissievergunning te verkrijgen. Heeft een bedrijf gewacht met
het indienen van een monitoringsprotocol en heeft het bedrijf om die reden
niet op tijd zijn emissievergunning, dan is het bedrijf in overtreding en
kan een boete of een dwangsom worden opgelegd. Bij het gebruikmaken van deze
sanctiemogelijkheid zal het bestuur van de emissieautoriteit verschillende
aspecten in ogenschouw moeten nemen zoals redelijkheid enerzijds en doeltreffendheid
van de sanctie anderzijds. Wat betreft de gebruikmaking van de sanctiebevoegdheid
door het bestuur van de emissieautoriteit zal ik beleidsregels opstellen.Naar aanleiding van een vraag van de leden van de PvdA-fractie merk ik
op dat het openbare (deel van het) emissieverslag vergezeld zal gaan van de
naam en verklaring van de verificateur. Dit is voor een ieder op te vragen.
Het actief, door middel van het Internet openbaar maken van alle verificateurs
per bedrijf, voegt mijns inziens niets wezenlijks toe aan de openbaarheid
en is een extra taak waarmee ik de emissieautoriteit niet wil belasten.10.2.1. Beschikken over een emissievergunningDe leden van de CDA-fractie vragen naar de afstemming en coördinatie
tussen de milieuvergunning en de emissievergunning. In antwoord daarop merk
ik op dat de provincies van meet af aan betrokken zijn geweest bij de discussie
over en invulling van de systematiek van emissiehandel en de keuzes die daarbij
aan de orde waren. Daarbij speelde ook heel nadrukkelijk het punt van de EG-richtlijn
inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (96/61/EG)
en de verplichting om maatregelen tot energie-efficiency in de milieuvergunning
op te nemen, en hoe die verplichting zich verhield tot de verplichtingen tot
emissiehandel. In gezamenlijk overleg is besloten tot de oplossing die nu
in het wetsvoorstel is opgenomen. Bij elk van de provincies is voorlichting
gegeven over de systematiek van emissiehandel en de gemaakte keuzen. Daarnaast
is vanuit mijn departement samen met het Ministerie van Economische Zaken
en de brancheorganisaties een groot aantal workshops, themabijeenkomsten en
congressen georganiseerd. Ook zijn voordrachten gehouden om de bedrijven,
vergunningverleners bij de provincies en andere geïnteresseerden zo goed
mogelijk voor te lichten over emissiehandel. Daarnaast heb ik zelf enkele
dilemma's met bestuurders van de provincies besproken en daarbij uiteengezet
welke keuzen ik in het kader van een goed functionerend systeem van emissiehandel
onvermijdelijk achtte.Een verplichting tot het reviseren door de provincies van de milieuvergunningen,
in combinatie met het verlenen van een emissievergunning door de emissieautoriteit,
zou een onevenredig zware inspanning vereisen van zowel de bedrijven als de
provincies en zou bovendien ook vanuit bestuurlijk opzicht ongewenst zijn.
Daarnaast zou dit mijns inziens in vergelijking met de gekozen oplossing geen
voordelen bieden.Over het informatiestatuut zijn de afgelopen maanden verschillende gesprekken gevoerd. Bij het invullen van de taken van de emissieautoriteit
en het nader bepalen van de verschillende elementen waarbij samenwerking met
de provincies aan de orde is, bleek dat voortschrijdend inzicht aanvankelijke
teksten van het beoogde informatiestatuut overbodig maakten. Hierdoor is vertraging
ontstaan in de uitwerking ervan. Op korte termijn zal ik een voorstel aan
de bestuurders van de provincies en de betrokken gemeenten voorleggen. Mijn
inzet is dat de expertise die bij de provincies aanwezig is bij zowel de technische
als de procedurele voorbereiding van de vergunningverlening gebruikt zal worden
voorzover de capaciteit en belasting bij de provincies dat toelaat. Daarnaast
wordt gezocht naar een juiste invulling van de samenwerking op het terrein
van toezicht zodat ook daarbij de bij de provincies aanwezige expertise optimaal
wordt gebruikt.11. Administratieve lastenDe leden van de VVD-fractie willen graag geïnformeerd worden over
de stand van zaken met betrekking tot de definitiekwestie van verbrandingsinstallaties.
Hanteren Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk nog steeds andere
definities dan die van de Commissie van de Europese Gemeenschappen, zo vragen
deze leden. Er zijn geen signalen dat de genoemde landen hun definities gewijzigd
hebben. Vanuit de Commissie wordt aangegeven dat men zich inspant om alle
lidstaten een gelijke definitie te laten hanteren. Dit blijkt uit een antwoordbrief,
gedateerd 21 april 2004, die Eurocommissaris mevrouw Wallström aan
mij heeft gezonden. Zij reageert daarin op de ongerustheid die ik aan haar
heb laten blijken met betrekking tot een verschillende interpretatie van de
definitie van verbrandingsinstallatie. Mevrouw Wallström geeft aan dat
zij de Nederlandse zorg deelt met betrekking tot een inconsistente interpretatie
van de richtlijn door lidstaten, met name inzake de definitie van verbrandingsinstallatie.
Zij verzekert mij dat de Commissie nauwkeurig de implementatie van de richtlijn
zal monitoren en gepaste maatregelen zal treffen waar dat nodig is om een
correcte implementatie van de richtlijn te verzekeren.Tijdens het algemeen overleg met de vaste commissie voor Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de vaste commissie voor Economische
Zaken, op 31 maart jl. (Kamerstukken II 2003/04, 26 603, 28 663
en 28 240, nr. 40), heeft de Minister van Economische Zaken aangegeven
dat hij zich zo hard mogelijk zal inzetten op de interpretatie die door de
Europese Commissie wordt gehanteerd en die ook door Nederland wordt gebruikt.
Hij heeft daarbij aangegeven zo nodig een gang te maken naar het Hof van Justitie.Op verzoek van de leden van de VVD-fractie geef ik hieronder een uiteenzetting
van de juridische status van een emissierecht. De belangrijkste juridische
status van een emissierecht is een bestuursrechtelijke. Een emissierecht kan
gebruikt worden om aan een bestuursrechtelijke (publiekrechtelijke) verplichting
te voldoen, namelijk de verplichting om uiterlijk 1 mei van elk jaar
een hoeveelheid emissierechten in te leveren dat gelijk is aan zijn emissies
van het afgelopen kalenderjaar (artikel 16.37, eerste lid, van de Wet milieubeheer).
Om er echter voor te zorgen dat er een markt ontstaat voor emissierechten
zodat een grotere, of eenzelfde, emissiereductie kan worden bewerkstelligd
tegen lagere kosten, is ervoor gekozen om emissierechten ook een privaatrechtelijke
juridische status te geven. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat emissierechten
kunnen worden overgedragen. Doordat emissierechten een bepaalde vermogenswaarde
zullen vertegenwoordigen, zijn ze te kwalificeren als vermogensrechten.De vraag van de leden van de VVD-fractie onder welk belastingregime de
emissierechten zullen vallen, is als volgt te beantwoorden. Om te beginnen
moet opgemerkt worden dat de fiscale gevolgen van het wetsvoorstel
in kaart zijn gebracht. Daaruit is de conclusie getrokken dat de fiscale wet-
en regelgeving geen aanpassing behoeft. De emissierechten dienen voor de vennootschapsbelasting
te worden aangemerkt als voorraad. De voorraad dient jaarlijks te worden gewaardeerd
op kostprijs dan wel lagere marktwaarde. De emissierechten die gedurende de
eerste planperiode (2005–2007) om niet worden toegewezen door de Minister
van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister
van Economische Zaken, moeten voor de vennootschapsbelasting op nihil gewaardeerd
worden. Aangekochte rechten dienen te worden gewaardeerd op de aankoopprijs
vermeerderd met eventuele aankoopkosten. Bij verkoop is het verschil tussen
de verkoopwaarde en de fiscale boekwaarde belast. Een eventuele opgelegde
boete zal op grond van artikel 8 Wet op de vennootschapsbelasting 1969 in
verbinding met artikel 3.14 Wet op de inkomstenbelasting 2001 niet aftrekbaar
zijn. Voor de toepassing van de Wet op de omzetbelasting 1968 wordt de overdracht
van emissierechten door ondernemers aangemerkt als dienst in de zin van artikel
4, eerste lid, van die wet. Deze dienst valt onder de werking van artikel
6, tweede lid, onderdeel d, sub 1, van diezelfde wet.11.3. ActalIk ben het met de leden van de CDA-fractie eens dat er blijvend aandacht
moet blijven voor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Waar mogelijk,
binnen de kaders van de Europese regelgeving, zal steeds getracht worden deze
zoveel mogelijk te beperken. Dit punt zal ik overeenkomstig het verzoek van
deze leden ook meenemen bij de evaluatie van het systeem van handel in emissierechten. 12. Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsNaar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie over het
aantal aan emissiehandel deelnemende bedrijven, merk ik op dat thans wordt
uitgegaan van circa 350 bedrijven. Volstrekte duidelijkheid valt thans niet
te geven omdat recent zich nog enkele bedrijven hebben gemeld die onder het
systeem zouden vallen. De betreffende informatie wordt thans geverifieerd.
Eventuele onduidelijkheid kan betrekking hebben op de bedrijven met een relatief
geringe emissie die in aanmerking komen voor een zogenoemde opt-out regeling
op basis van artikel 27 van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.
Een opt-out regeling zondert de betreffende bedrijven gedurende de eerste
planperiode (2005–2007) uit van de werkingssfeer van die richtlijn.
Het gaat in Nederland om circa 90 inrichtingen die verantwoordelijk zijn voor
minder dan 1% van de CO2-emissies die onder het systeem van emissiehandel
vallen. De Commissie van de Europese Gemeenschappen moet instemmen met het
Nederlandse voornemen om deze bedrijven uit te zonderen. Afhankelijk van de
instemming van de Commissie gaat het derhalve om circa 260 of 350 inrichtingen.14.4. Overgang onder bijzondere titel: overdrachtDe leden van de CDA-fractie hebben gevraagd om een nadere onderbouwing
waarom emissierechten geen registergoederen zijn. Ik merk om te beginnen op
dat de door deze leden aangehaalde deskundigen kennelijk van een verkeerde
veronderstelling uitgingen op basis van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
en een eerdere versie van de memorie van toelichting waarbij de toelichting
over registergoederen ontbrak. Uit de richtlijn lijkt weliswaar te volgen
dat er sprake is van een openbaar register, maar hiermee wordt niet bedoeld
dat alle rekeningen en de transacties die op die rekeningen plaatsvinden,
openbaar zijn. Bovendien is daarmee nog geen sprake van een openbaar register
in de zin van artikel 3:16 van het Burgerlijk Wetboek. Een register
is pas een openbaar register in de zin van artikel 3:16 van het Burgerlijk
Wetboek wanneer dit voorkomt in de opsomming van artikel 8 van de Kadasterwet.
Deze bepaling geeft namelijk uitvoering aan het bepaalde in artikel 3:16,
tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek. Het register voor handel in broeikas-gasemissierechten
komt – ook na deze wetswijziging – niet voor in de opsomming en
is dus ook geen openbaar register in de zin van artikel 3:16 van het Burgerlijk
Wetboek. Emissierechten zijn dus ook geen registergoederen.Het wetsvoorstel vertoont sterke trekken van andere «quotawetten»,
zoals de Wet herstructurering varkenshouderij en de Wet verplaatsing mestproductie.
Ook op grond van deze wetten worden registraties bijgehouden welke een rol
spelen bij de geldige overdracht van vermogensrechten. Omdat ook deze registers
niet genoemd worden in artikel 8 van de Kadasterwet, gaat het hierbij echter
evenmin om openbare registers in de zin van artikel 3:16 van het Burgerlijk
Wetboek.In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie merk ik op dat
uit het wetsvoorstel inderdaad volgt dat voor de overdracht noodzakelijk is
dat zowel een afschrijving als een bijschrijving in het emissierechtenregister
plaatsvindt. Deze leden vroegen zich af of het mogelijk is dat alleen de afschrijving
plaatsvindt en niet de bijschrijving nadat hierover afspraken zijn gemaakt
met de vervreemder/verkoper. De situatie dat maar één handeling
plaatsvindt kan zich niet voordoen, omdat de afschrijving alleen wordt verricht
als er ook een geldige tegenrekening is opgegeven waarop de rechten kunnen
worden bijgeschreven. Maar bovendien heeft de verkrijger geen belang bij een
dergelijke afspraak omdat hij met niet-geregistreerde emissierechten niets
kan. Alleen geregistreerde emissierechten kunnen namelijk worden gebruikt
om te voldoen aan de emissienorm. Daarnaast heeft de verkrijger ook in privaatrechtelijke
zin niets aan die emissierechten. Hij kan deze emissierechten zelf immers
niet weer overdragen aan een ander, omdat hij ze nooit heeft verkregen. De
overdracht is namelijk niet voltooid omdat de emissierechten niet op zijn
rekening zijn bijgeschreven.De leden van de VVD-fractie vragen welk recht van toepassing is op de
overdracht en of deze regelgeving in alle landen gelijk is. De vraag welk
recht van toepassing is op de overdracht, is niet op voorhand eenduidig te
beantwoorden. De handel in emissierechten valt onder het Europees Verdrag
inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst
van 19 juni 1980 (Tractatenblad 1980, 156; in werking getreden voor Nederland
op 1 september 1991). In dit verdrag zijn verwijzingsregels opgenomen
om in het concrete geval te bepalen welk recht van toepassing is op de overeenkomst.
De hoofdregel is dat de overeenkomst wordt beheerst door het recht dat partijen
hebben gekozen. De keuze door partijen van een buitenslands recht, laat, wanneer
alle overige elementen van het geval op het tijdstip van deze keuze met een
enkel land zijn verbonden, onverlet de bepalingen waarvan volgens het recht
van dit land niet bij overeenkomst mag worden afgeweken. Dit zijn de zogenaamde
dwingende bepalingen. In het wetsvoorstel zijn slechts dwingende bepalingen
opgenomen. Indien in Nederland woonachtige of gevestigde partijen op de overeenkomst
Belgisch recht van toepassing verklaren, en de overdracht alleen een nationaal
karakter draagt, laat dit dus onverlet dat de bepalingen uit hoofdstuk 16
van de Wet milieubeheer in acht dienen te worden genomen. Het wetsvoorstel
stelt verder geen eisen aan bijvoorbeeld de overeenkomst tussen partijen om
tot de overdracht van emissierechten over te gaan. De overeenkomst kan bepalingen
bevatten over de prijs, de levertijd en het aantal emissierechten. Op deze
onderdelen van de overeenkomst kan dan het Belgisch recht van toepassing zijn.Indien er door partijen geen rechtskeuze wordt gemaakt, geeft het verdrag
aan welk recht van toepassing is op de overeenkomst. Hoofdregel is dat de
overeenkomst vermoed wordt het nauwst verbonden te zijn met het land waar
de partij woont die de kenmerkende prestatie moet verrichten. In het geval
een emissierecht wordt verkocht met als tegenwaarde een bedrag in geld, dan
is de kenmerkende prestatie het verkopen van het emissierecht. Als de verkoper
in Nederland woont, is dus Nederlands recht van toepassing. Zowel voor het
geval er wel als voor het geval er geen rechtskeuze is gemaakt, geldt daarnaast
dat het verdrag geen afbreuk kan doen aan bepalingen van het recht van het
land van de rechter die, ongeacht het op de overeenkomst toepasselijke recht,
het geval dwingend beheersen (de zogenaamde openbare orde-exceptie). Voor
de registers is een uitgebreide regeling opgenomen in de EG-verordening registratie
handel in broeikasgasemissierechten waarvan, ook niet bij overeenkomst, kan
worden afgeweken en die in alle lidstaten gelijk moet worden toegepast.Uit het voorgaande blijkt dat ten aanzien van een concrete overeenkomsten
binnen de Europese Unie, afhankelijk van de vraag of partijen een rechtskeuze
hebben gemaakt, verschillend recht van toepassing kan zijn.Als partijen een rechtskeuze hebben gemaakt, of het verdrag wijst een
bepaald rechtsstelsel aan bij een concrete overeenkomst indien geen rechtskeuze
is gemaakt, dan geldt deze rechtskeuze overal binnen de Europese Unie.14.6. Overgang onder algemene titelDe leden van de VVD-fractie vragen of het op enig moment mogelijk is dat
emissierechten niet geregistreerd zijn. Het is theoretisch mogelijk dat er
door een bepaalde computerstoring iets mis gaat met de registratie. Maar alle
emissierechten hebben een unieke nummeraanduiding en alle transacties met
emissierechten worden, behalve bij de emissieautoriteit, ook bijgehouden in
het EU-transactielogboek. Het is dus mogelijk van alle emissierechten het
spoor te volgen. Indien er ergens iets fout zou gaan, zal dat redelijk makkelijk
opgespoord kunnen worden en zal de juiste weergave in het register hersteld
kunnen worden. Niet-geregistreerde emissierechten hebben in het systeem van
emissiehandel geen betekenis, zoals ik hiervoor al heb aangegeven.De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat in het wetsvoorstel een bepaling
is opgenomen dat emissierechten geen rechtskracht hebben zolang ze niet geregistreerd
zijn. Deze situatie ziet op de omstandigheid dat een emissierecht bijvoorbeeld
door middel van het erfrecht overgaat. Het verschil met overdracht is dat
er dan geen leveringshandeling nodig is. Daardoor staat het emissierecht nog
geregistreerd op naam van de erflater terwijl het eigenlijk geregistreerd
moet zijn op naam van de erfgenaam omdat die door middel van het erfrecht
de emissierechten heeft verkregen. Om te voorkomen dat het register niet actueel
is, is bepaald dat de op deze wijze verkregen emissierechten pas werking tegenover
derden hebben op het moment dat ze op naam van de erfgenaam staan geregistreerd.14.11De leden van de VVD-fractie vragen hoe het tijdelijke karakter van een
emissierecht zich verhoudt tot de mogelijkheid om voor de overgebleven emissierechten
in de volgende planperiode vervangende emissierechten te verlenen. Ik merk
om te beginnen op dat, anders dan deze leden veronderstellen, na de eerste
planperiode (2005–2007) voor overgebleven emissierechten geen vervangende
emissierechten worden verleend. Het verlenen van vervangende emissierechten
is wel verplicht voorgeschreven voor latere planperioden. Emissierechten zijn
per definitie tijdelijk, omdat ze altijd zijn gekoppeld aan een
bepaalde planperiode. Emissierechten kunnen alleen worden gebruikt om te voldoen
aan de emissienorm van de planperiode waarvoor ze zijn verleend en dus niet
voor eerdere of latere perioden. De emissierechten die op de nalevingsrekening
worden bijgeschreven, worden ingetrokken. In zoverre zijn emissierechten tijdelijk
van aard en moet het tijdelijke karakter los worden gezien van het verlenen
van vervangende emissierechten.In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie merk ik op dat
het intrekken van emissierechten een bevoegdheid is van het bestuur van de
emissieautoriteit. Dit is geregeld in artikel 16.38 van de Wet milieubeheer.15. Openbaarheid van milieu-informatie bij handel in emissierechtenNaar aanleiding van de vragen van de leden van de CDA-fractie over de
vertrouwelijke behandeling van gegevens, merk ik het volgende op. De tekst
van de memorie van toelichting geeft aan dat er een spanning is tussen de
wens en noodzaak tot openbaarheid van emissiegegevens en anderzijds de wens
van bedrijven om bedrijfsvertrouwelijke informatie vanuit concurrentieoverwegingen
ook daadwerkelijk vertrouwelijk te kunnen houden. Conform de bepalingen van
het Verdrag van Aarhus zullen de emissies van bedrijven openbaar gemaakt worden,
en dat is ook in lijn met bepalingen van de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.
In de richtsnoeren van de Commissie van de Europese Gemeenschappen is daartoe
de volgende tekst opgenomen: «Emissieverslagen in bezit van de bevoegde
autoriteit moeten door die bevoegde autoriteit aan het publiek ter beschikking
worden gesteld volgens de voorschriften in Richtlijn 2003/4/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek
tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad.
Voor wat betreft de uitzondering genoemd in artikel 4, lid 2 onder d), van
die richtlijn kunnen exploitanten in hun verslag aangeven welke informatie
zij als commercieel vertrouwelijk beschouwen». Deze voorwaarden zullen
in Nederland als volgt worden toegepast. Bedrijven dienen als oplegnotitie
van het emissieverslag in een standaardformulier de emissies van hun bedrijf
op te geven, en vervolgens in de bijlagen van het emissieverslag hun emissie
per bron te verantwoorden op de wijze zoals in de richtsnoeren van de Commissie
is voorgeschreven. Bedrijven kunnen vervolgens aan het bestuur van de emissieautoriteit
verzoeken om gegevens die in die bijlagen zijn aangegeven, vertrouwelijk te
behandelen, en het bestuur van de emissieautoriteit dient dan een beslissing
te nemen over dat verzoek, waarbij het bestuur van de emissieautoriteit aan
de bescherming van bedrijfsbelang een zwaar gewicht zal toekennen voor wat
betreft de vertrouwelijke behandeling van de onderliggende milieugegevens
uit het emissieverslag waaruit het energieverbruik van individuele processen
en/of producten kan worden afgeleid. Deze beslissing betreft een beoordeling
per individueel geval. Het ligt anderzijds voor de hand dat het bestuur van
de emissieautoriteit zoveel mogelijk een uniforme lijn trekt bij de beoordeling
van dergelijke verzoeken tot vertrouwelijke behandeling van aangeleverde gegevens.De vertrouwelijkheid van de onderliggende informatie kan van overwegende
invloed zijn op het functioneren van de markt. Handel in CO2-emissierechten
wordt straks in belangrijke mate bepaald door de vraag naar rechten en de
maatregelen die door de grotere spelers in de elektriciteitsmarkt en bij een
beperkt aantal andere grote marktpartijen worden genomen. De energiegegevens
die in het emissieverslag moeten worden verantwoord en die bij de verificatie
van het emissieverslag moeten worden geverifieerd, kunnen in het gedrag van
marktpartijen een grote rol gaan spelen, en het al dan niet «vertrouwelijk»
laten van die informatie in het emissieverslag kan van invloed
zijn op het gedrag van andere marktpartijen. Daarbij is ook van belang dat
ervaring wordt opgedaan hoe in andere landen over de vertrouwelijkheid van
de onderliggende gegevens wordt besloten.Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over informatieverspreiding
via het Internet merk ik het volgende op. Om te beginnen merk ik in algemene
zin op dat de regering bij de implementatie van EG-richtlijnen het uitgangspunt
van strikte implementatie hanteert. De EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten
bevat, in combinatie met de EG-verordening registratie handel in broeikasgasemissierechten,
een uitgebalanceerd stelsel van openbaarheid van met emissiehandel verband
houdende milieu-informatie. In dat stelsel wordt enerzijds recht gedaan aan
het publieke belang van openbaarheid, en wordt anderzijds tegemoet gekomen
aan het legitieme belang van de deelnemende bedrijven om waar nodig gegevens
vertrouwelijk te behandelen. Deze systematiek voorziet in een actieve openbaarheid
die aanzienlijk breder wordt ingevuld dan de leden van de PvdA-fractie veronderstellen.
De door deze leden bedoelde publicatie in de Staatscourant betreft namelijk
alleen de openbaarmaking van het nationale toewijzingsbesluit (artikel 16.30,
vierde lid, van de Wet milieubeheer) en van het besluit tot het verlenen van
een emissievergunning (artikel 16.7 van de Wet milieubeheer in samenhang met
artikel 3:44, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht). De actieve openbaarheid
die wordt voorgeschreven door de EG-verordening registratie handel in broeikasgasemissierechten,
is veelomvattend en wordt in een bijlage bij die verordening gedetailleerd
uitgewerkt. In dit verband wijs ik er, in aanvulling op de memorie van toelichting
(p. 77), op dat de door de verordening voorgeschreven openbaarmaking geschiedt
door middel van het via het Internet verspreiden van nader gespecificeerde
en bewerkte informatie over de werking van het systeem van handel in emissierechten.
De EG-verordening registratie handel in broeikasgasemissierechten werkt rechtstreeks
door in de Nederlandse rechtsorde. Wellicht ten overvloede herhaal ik op deze
plaats wat ik op 25 maart 2004 heb opgemerkt tijdens de plenaire behandeling
in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel tot uitvoering van het Verdrag van
Aarhus: de burger is meer gebaat bij openbaarmaking van een bewerkte, kwalitatief
goede selectie van alle beschikbare milieu-informatie dan bij het zonder enige
bewerking of beperking op het Internet zetten van informatie. Voor de betrokkenheid
van de burger bij het milieubeleid is de kwaliteit van de informatie die door
de overheid wordt verschaft naar mijn mening van wezenlijker belang dan de
wijze waarop die informatie wordt verspreid.15.2Naar aanleiding van de vraag van de leden van de VVD-fractie merk ik op
dat vaststelling van de EG-verordening registratie handel in broeikasgasemissierechten
is gepland op 25 juni 2004. Naar verwachting is een maand later een Nederlandse
vertaling daarvan beschikbaar. Niet voldoen aan de verplichtingen van deze
verordening voor 1 januari 2005 betekent dat de betreffende lidstaat
nog niet kan starten met de handel in emissierechten. Dan kunnen en mogen
emissierechten nog niet bijgeschreven worden op rekeningen. Ik wijs er overigens
op dat EG-verordeningen rechtstreeks werken en als zodanig geen omzetting
in nationale wetgeving vergen.ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTINGDe leden van de PvdA-fractie vragen naar de procedure rond de algemene
maatregel van bestuur die op grond van hoofdstuk 16 zal worden vastgesteld.
Omdat de implementatieregelgeving onder grote tijdsdruk tot stand moet komen
om invoering van handel in emissierechten op grond van de EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten per 1 januari 2005 te realiseren, is besloten
af te zien van het opnemen in het wetsvoorstel van een voorhangprocedure terzake
van bedoelde algemene maatregel van bestuur.Artikel 16.25De leden van de PvdA-fractie geven aan sceptisch te zijn over de manier
waarop de emissierechten gealloceerd worden in de tijd. Deze leden achten
het een heilloze weg om het hele proces van onderhandelen met de industrie
over de emissieruimte voorafgaand aan elke volgende planperiode te herhalen.
Deze leden vragen of het niet mogelijk is wettelijk te verankeren dat de emissieruimte
die de regering ter beschikking stelt, in ieder geval lager moet zijn dan
de emissieruimte in het daaraan voorafgaande nationale toewijzingsplan en
dat aan de onderlinge verdeling niet meer kan worden getornd.Naar aanleiding hiervan merk ik het volgende op. Om te beginnen wijs ik
erop dat het proces van toewijzing van broeikasgasemissierechten zowel inhoudelijk
als procedureel is genormeerd door hetgeen daarover is bepaald in de EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten (artikelen 9 tot en met 11 en bijlage
III). Dit verplichte systeem is overgenomen in afdeling 16.2.3 van de Wet
milieubeheer zoals opgenomen in het wetsvoorstel. Op grond hiervan moet voor
elke planperiode een nationaal toewijzingsplan worden opgesteld dat voldoet
aan bedoelde Europeesrechtelijke criteria. Artikel 9, eerste lid, van de EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten schrijft uitdrukkelijk voor dat elk plan
aan inspraak van het publiek moet worden onderworpen. De richtlijn staat derhalve
niet toe dat geen rekening wordt gehouden met de reacties van de industrie
in het kader van de inspraak.Over de omvang van de emissieruimte merk ik het volgende op. In het ontwerptoewijzingsplan
CO2-emissierechten 2005–2007 (Staatscourant 2004, nr. 37),
zoals besproken tijdens het algemeen overleg op 31 maart 2004 met de
vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
en de vaste commissie voor Economische Zaken van Uw Kamer, is neergelegd dat
de Nederlandse overheid voor 2010 uitgaat van een emissieruimte van 112 Mton,
overeenkomstig de streefwaarde voor het halen van de Kyoto-doelstelling. Dit
cijfer is tevens opgenomen in mijn brief met betrekking tot de sectorale streefwaarden
voor CO2-emissieniveaus (Kamerstukken II 2003/04, 28 240,
nr. 4). Tijdens bedoeld algemeen overleg heeft minister Brinkhorst van Economische
Zaken nog eens herhaald dat hij voor de planperiode 2008–2012 vasthoudt
aan dat cijfer (Kamerstukken II 2003/04, 26 603, 28 663 en 28 240,
nr. 40, p. 8). In de planperiode 2005–2007 wordt uitgegaan van een totale
jaarlijkse emissieruimte van 115 Mton, inclusief industriële emissies
die niet onder het systeem van emissiehandel vallen. De EG-richtlijn handel
in broeikasgasemissierechten staat lidstaten echter niet toe in nationale
wetgeving op voorhand vast te leggen dat de emissieruimte in een volgende
planperiode nooit groter mag zijn dan die in een eerdere planperiode. Ingevolge
bijlage III bij de richtlijn moet het totale aantal voor de betrokken planperiode
toe te wijzen emissierechten in overeenstemming zijn met de verplichtingen
van de lidstaat om de CO2-emissies te beperken overeenkomstig het
Kyoto-Protocol. Artikel 16.24 van de Wet milieubeheer en de door
de richtlijn voorgeschreven procedure bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen
waarborgen dat nationale toewijzingsplannen voldoen aan de in bijlage III
opgenomen criteria inzake het totale aantal toe te wijzen emissierechten.
Gezien het voorgaande is het niet mogelijk in nationale wetgeving op voorhand
nadere eisen op te nemen inzake de inhoud van het nationale toewijzingsplan.De onderlinge verdeling van emissierechten tussen de bedrijven is een
kwestie die bij de totstandkoming van elk volgend nationaal toewijzingsplan
opnieuw moet worden bekeken. Want hoewel de basisgegevens over de historische
emissies die in het kader van de toewijzing voor de periode 2005–2007
zijn gehanteerd, ook bij volgende plannen kunnen worden gebruikt, zijn er
andere relevante criteria die naar hun aard in een nieuwe planperiode anders
kunnen uitvallen dan in een vorige planperiode. Dit geldt bijvoorbeeld voor
het criterium «rekening houden met vroegtijdige maatregelen» («early
action»; bijlage III, onderdeel 7). Het is dan ook niet mogelijk om
de onderlinge verdeling van emissierechten wettelijk vast te leggen.Het wetsvoorstel maakt het in beginsel mogelijk om het principe van veilen
toe te passen voor de verdeling van de emissierechten. Artikel 16.24 van de
Wet milieubeheer bevat in verband daarmee een verwijzing naar artikel 10 van
de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, dat betrekking heeft
op de methode van toewijzing. Ik heb tijdens het algemeen overleg op 10 oktober
2002 met de vaste commissie voor Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer en de algemene commissie voor Europese Zaken aangegeven het (gedeeltelijk)
veilen in de tweede periode zeker niet te sluiten als middel voor allocatie
(Kamerstukken II 2002/03, 21 501, nr. 155). Overigens teken ik hierbij
aan dat het niet is uitgesloten dat hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer te
zijner tijd in verband hiermee aangepast zal moeten worden, zeker als veilen
volledig in de plaats zou komen van kosteloos toewijzen. Ook de EG-richtlijn
handel in broeikasgasemissierechten zelf zal naar verwachting dan overigens
gewijzigd moeten worden, omdat ook die is toegespitst op het kosteloos toewijzen
van emissierechten via een uitgewerkte systematiek.Wat betreft de mogelijkheden voor de Tweede Kamer om wijzigingen aan te
brengen in het nationale toewijzingsplan verwijs ik naar het antwoord op een
gelijkluidende vraag van de leden van de CDA-fractie.Artikel 16.5Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie met betrekking
tot de participatie van bedrijven aan handel in emissierechten is van belang
te benadrukken dat bedrijven geen keuzevrijheid hebben of zij wel of niet
willen deelnemen aan het systeem van handel in emissierechten. Bedrijven met
installaties die onder hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer vallen, dienen
over een emissievergunning te beschikken. Zonder een emissievergunning mag
een bedrijf geen CO2 emitteren. Jaarlijks dient een bedrijf ten
minste een aantal emissierechten in te leveren dat overeenkomt met de hoeveelheid
van de emissie die in het afgelopen jaar is veroorzaakt. Dit is de zogenaamde
emissienorm. Om te voldoen aan deze emissienorm kan het bedrijf de emissierechten
gebruiken die aan hem zijn verleend. Hij kan echter ook besluiten om emissierechten
te kopen. En in het geval het bedrijf over meer emissierechten beschikt dan
het nodig heeft om aan de emissienorm te voldoen, kan het bedrijf ook emissierechten
verkopen. Het kopen en verkopen van emissierechten staat een bedrijf dus vrij.
Het voldoen aan de emissienorm en het beschikken over een emissievergunning
zijn echter van dwingende aard; op dit punt heeft het bedrijf dus geen keuzevrijheid.Dit betekent dat zich geen situatie voor kan doen dat bedrijven niet deelnemen
aan het systeem en dat het daarom nodig is in de milieuvergunning
voorschriften op te nemen voor de reductie van broeikasgassen. Gedeputeerde
staten van de provincie nemen overigens ook geen voorschriften met betrekking
tot CO2 op in de milieuvergunning die zij vervolgens zouden moeten
handhaven. Dit is ook geregeld in de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten.Er geldt geen plicht voor het bevoegd gezag voor de milieuvergunning om
advies van de emissieautoriteit in te winnen bij het verlenen van een milieuvergunning.
Verlening van een milieuvergunning na verlening van een emissievergunning
zal zich in praktijk ook niet voordoen. De betreffende bedrijven zijn immers
al in het bezit van een milieuvergunning. Het monitoringsprotocol wordt ook
ontwikkeld en beoordeeld op basis van informatie uit de milieuvergunning.
Voor nieuwe bedrijven geldt dat een milieuvergunning al dient te worden aangevraagd
voor de voorgenomen oprichting van een inrichting, terwijl een emissievergunning
pas hoeft te worden aangevraagd voor het in werking stellen van een reeds
opgerichte inrichting.Artikel 16.40Naar aanleiding van de vraag van de leden van de PvdA-fractie over de
mogelijkheid om gebruik te maken van de «Linking Directive» voor
Nederlandse bedrijven merk ik het volgende op. Op grond van het uiteindelijke
akkoord tussen de Raad en het Europees Parlement, aangenomen in de plenaire
vergadering van het Europees Parlement op 20 april jl., mogen lidstaten
in de eerste handelsperiode (2005–2007) het gebruik van CDM-kredieten
(de zogenaamde Certified Emission Reduction; CER) in het kader van CO2-emissiehandel in beginsel onbeperkt toestaan. Het uiteindelijke akkoord
gebruikt de tekst «may allow operators to use CERs». Dit betekent
dat lidstaten er ook voor kunnen kiezen een beperking op te leggen. CDM-kredieten
die in de periode 2005–2007 gebruikt worden, moeten volgens de richtlijn
na inlevering worden geannuleerd. Dit is afgesproken om te voorkomen dat ze
in de eerste periode gebruikt worden door de bedrijven en in de tweede periode
nog een keer door de overheden. Dit betekent dat CDM-kredieten die bedrijven
ter dekking van hun verplichtingen in de periode 2005–2007 inleveren,
niet gebruikt zullen worden voor het halen van de nationale Kyoto-doelstellingen
voor de periode 2008–2012. De geaccordeerde richtlijn vereist dat elke
lidstaat medio 2006 in het nationale toewijzingsplan voor de tweede handelsperiode
(2008–2012) de maximum hoeveelheid JIen CDM-kredieten aangeeft die bedrijven
binnen het EU-systeem mogen gebruiken. Deze hoeveelheid dient als een percentage
van de aan bedrijven toegewezen rechten te worden uitgedrukt. Het is dus mogelijk
om het gebruik van CDM-kredieten tot een minimum te beperken.Artikel 16.40, derde lid, van de Wet milieubeheer is in het wetsvoorstel
opgenomen om zo alvast een mogelijke kapstok te hebben voor het meenemen van
de «Linking Directive» zodra bedoelde richtlijn is vastgesteld.
Na de vaststelling en publicatie van de definitieve tekst zal nader worden
bezien hoe de implementatie van de «Linking Directive» in de Nederlandse
wetgeving precies gestalte moet krijgen.De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer,P. L. B. A. van Geel 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29565-7.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl