Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) en van de begrotingsstaat van het Waddenfonds voor het jaar 2009; Brief minister over de contouren van de nieuwe strategie van het kadaster
Staten-Generaal — Kamerstuk Brief regering
Datum: 2014-07-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


Tweede Kamer der Staten-Generaal
 2
 Vergaderjaar 2008-2009
 
 
 
 KST134333
 2008-2009
 
 31 700 XI
 Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (XI) en van de begrotingsstaat van het
Waddenfonds voor het jaar 2009
 
 
 
 
 Nr. 
 104
 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN
MILIEUBEHEER
 Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
 
 Den Haag, 1 september 2009
 
 De vaste kamercommissie VROM heeft in haar brief van 15 juli gevraagd
naar de contouren van de nieuwe strategie van het Kadaster. In mijn brief
dd 13 augustus jl. heb ik aangegeven aan dit verzoek te zullen voldoen.
 
 Ik heb begrip voor de bezorgdheid van uw kamer over de tariefsstijgingen,
zeker in economisch ongunstige tijden. In mijn brieven van 29 juni (Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XI, nr. 10) en 10 juli
(31 700 XI, nr. 102), alsook in het wetgevingsoverleg op 2 juli
(31 924 XI, nr. 13) ben ik ingegaan op de financiële problematiek
bij het Kadaster en de noodzaak van een tariefsverhoging. In onderstaande
sta ik hier kort bij stil waarna ik de uitgangspunten en contouren schets
voor de komende periode.
 Financiële continuïteit
 Het Kadaster heeft een belangrijke maatschappelijke functie. Het voert
taken uit die onmisbaar zijn uit het oogpunt van rechtszekerheid, i.c. de
registratie van eigendom van onroerende goederen en hypotheken. Naast deze
juridisch-registratieve taak heeft het Kadaster ook het beheer van de publieke
geo-informatiestructuur. Een kwalitatief hoogwaardige uitvoering van deze
wettelijke taken moet onder alle omstandigheden gewaarborgd zijn. Continuïteit
van de Kadasterorganisatie is daarom van het grootste belang.
 
 Het Kadaster behaalt zijn opbrengsten voor het overgrote deel uit tarieven.
De systematiek van tarifering is wettelijk vastgelegd in de Kadasterwet (Kadasterwet,
art. 108 lid 1). De totale kosten worden verdeeld over de verwachte hoeveelheid
producten in een jaar. Blijft het aantal producten of diensten sterk achter
bij de raming, dan dalen de opbrengsten navenant, en moeten op termijn de
tarieven worden verhoogd, dit voorzover de productiekosten minder sterk dalen
dan de opbrengsten en voorzover niet kan worden ingeteerd op het
eigen vermogen. Deze beperkingen hebben zich beide voorgedaan:
 • De productiekosten zijn veel minder gedaald dan het werkaanbod.
De kosten kunnen ook minder dalen door de relatief vaste kostenstructuur.
Het Kadaster kan op korte termijn de productiekosten verminderen door de daarmee
gerelateerde inhuur te beperken (hetgeen ook is geschied: de capaciteit voor
registratie van akten en hypotheken is met 30% gedaald, overeenkomstig
de daling van het werkaanbod). De vaste kosten kunnen alleen op langere termijn
worden verminderd maar per definitie niet evenredig met de omzetdaling.
 • Het eigen vermogen bevond zich begin dit jaar reeds op een erg
laag niveau waardoor geen buffer aanwezig is om verliezen op te vangen. In
beginsel wordt het eigen vermogen van het Kadaster gebruikt om tijdens een
laagconjunctuur tegenvallende inkomsten op te vangen. In de periode kort voor
2008 zijn diverse tariefdalingen doorgevoerd. In 2006 en 2007 is bewust gekozen
voor een versnelde afbouw van het overschot op het normvermogen. Tezamen met
de onverwacht scherpe daling van het werkaanbod in de 2de helft van 2008 leidde
dat begin 2009 tot een (te) laag eigen vermogen.
 
 Het Kadaster sluit dit boekjaar zonder een verdere tariefsaanpassing af
met een aanzienlijk negatief eigen vermogen. Ik acht dat ongewenst voor een
ZBO. Zoals met de verzelfstandiging van het Kadaster indertijd beoogd, moet
het ZBO Kadaster in financiële zin op eigen benen kunnen staan door kostendekkende
tarieven in rekening te brengen. Met de nu doorgevoerde tariefsverhoging per
1 augustus jl. kan niet worden voorkomen dat het Kadaster dit jaar alsnog
afsluit met een negatief eigen vermogen. Wel wordt de mogelijkheid aanmerkelijk
groter dat slechts 1 boekjaar sprake is van een technisch faillissement.
 
 De tariefsverhogingen in 2008 en 2009 zijn aanzienlijk maar ik wijs er
met nadruk op dat ná de verhoging per 1 augustus het gemiddelde
tariefsniveau nog steeds op slechts 86% ligt van dat van 1994. Het
Kadaster is al 15 jaar een succesvol ZBO. De tarieven daalden sterk (in 2007
lagen ze zelfs op 50% van het niveau van 1994). De kwaliteit van de
dienstverlening en de producten is sterk toegenomen (wat ook tot uiting komt
in een hoge klanttevredenheid) en de organisatie is de afgelopen jaren drastisch
gemoderniseerd (wat o.a. in de afgelopen twee jaar heeft geleid tot de sluiting
van tien vestigingen). De externe verzelfstandiging Kadaster en de op tarieven
gebaseerde bekostiging heeft derhalve goed gefunctioneerd, zoals ook door
een tweetal periodieke externe evaluaties van het ZBO Kadaster is bevestigd.
 
 In de huidige recessie met een scherpe terugval in het aantal woningverkopen
blijkt echter dat de tariefgefinancierde bekostiging van de wettelijke taken
in combinatie met een relatief inflexibele kostenstructuur ertoe leiden dat
de financiële positie hard achteruit holt wanneer het werkaanbod sterk
daalt. Begin dit jaar heb ik Berenschot naar aanleiding van tegenvallende
meerjarige prognoses van het Kadaster gevraagd een second opinion uit te voeren,
onder andere met betrekking tot de financiële strategie van het Kadaster.
Daaruit kwam naar voren (citaat): «De bepaling van de hoogte van tarieven
is van invloed op het resultaat en daarmee op de ontwikkeling van het eigen
vermogen. Zolang sprake is van voorcalculatorisch bepaalde tarieven en een
beperkte relatie tussen kostenontwikkeling en opbrengsten als gevolg van vraagontwikkeling,
blijft de financiële kwetsbaarheid hoog». Opties voor majeure kostenreducties
werden niet aangereikt; in plaats daarvan werden mogelijke oplossingen gegeven
in de sfeer van de tariefstructuur en het eigen vermogen. Zowel majeure kostenreducties
als fundamentele wijzigingen in de tariefstructuur dan wel normen voor het
eigen vermogen vragen de nodige besluitvorming en voorbereidingstijd
(onder andere aanpassing van regelgeving).
 
 Op korte termijn kan de verslechtering van de financiële positie
van het Kadaster daarom alleen tot staan worden gebracht met een tariefsverhoging.
Een tariefsverhoging is in het algemeen onwenselijk en in het bijzonder tijdens
een recessie. Uw kamer heeft daarvoor terecht aandacht gevraagd. Ik acht mij
echter in verband met de financiële continuïteit van het Kadaster
voor de korte termijn genoodzaakt de tarieven te verhogen (de uitvoering van
wettelijke taken mag niet in gevaar komen), maar geef graag inzicht in de
uitgangspunten die mij voor ogen staan bij de financiële ontwikkelingen
van het Kadaster zodanig dat het Kadaster haar rol als excellente uitvoeringsorganisatie
kan waarmaken terwijl de tarieven in de toekomst kunnen worden gestabiliseerd
op een lager niveau.
 Uitgangspunten
 Bij het beoordelen van het nieuwe Meerjarenbeleidsplan 2010–2014
hanteer ik de volgende uitgangspunten:
 • Prioriteit ligt nu bij het versterken van de financiële positie
en het werken aan financiële stabiliteit.
 • Daartoe moet het lastenniveau de komende jaren een dalende lijn
laten zien. Bij een gelijkblijvend takenpakket zal de modernisering van de
Kadaster organisatie van de afgelopen jaren leiden tot zodanige kostenreducties
dat de stijgende trend in de bedrijfslasten van de afgelopen jaren wordt omgebogen
in een daling. Tegelijkertijd zijn de loon- en prijsstijgingen niet altijd
gemakkelijk te beïnvloeden.
 • Lopende projecten die een verbetering van de kwaliteit en aantoonbare
efficiencyverbetering voorstaan worden afgerond.
 • Nieuwe investeringen of projecten die gericht zijn op verbetering
van de taakuitoefening zijn alleen toegestaan indien deze aantoonbaar bijdragen
aan het vergroten van de doelmatigheid en het versterken van de continuïteit
van de Kadasterorganisatie. Voor dergelijke nieuwe projecten geldt dat zij
een zware goedkeuringsprocedure doorlopen alvorens ze worden gestart. Een
sluitende businesscase en goedkeuring door de Raad van Toezicht (RvT) zijn
onderdeel van deze procedure. Ik zal hierop toezien en desgewenst de RvT aanspreken.
 • Nieuwe taken zijn het gevolg van een politieke keuze en kennen
een wettelijke grondslag. Deze nieuwe wettelijke taken kunnen leiden tot additionele
kosten, waarbij echter altijd geldt dat sprake moet zijn van sluitende financieringsafspraken.
 • Nieuwe activiteiten in de sfeer van uitbreiding van de dienstverlening
of nieuwe producten binnen bestaande taken kunnen alleen worden opgepakt indien
dit bijdraagt aan een goede uitoefening van de wettelijke taken en voorzover
sprake is van een sluitende business case, de financiële positie daartoe
mogelijkheden biedt en voorzover het gelijke speelveld met marktpartijen niet
wordt verstoord. Ook hier maakt goedkeuring door de Raad van Toezicht (RvT)
onderdeel uit van de procedure. Ik zal hierop toezien en desgewenst de RvT
aanspreken.
 • Gestreefd wordt naar een eigen vermogen dat licht positief is.
Het naar verwachting negatieve vermogen van ca. 20 mln. eind 2009 zal
als gevolg van kostenbesparing, lagere bedrijfslasten en gestegen opbrengsten
in de loop van 2010 omslaan in een licht positief eigen vermogen. Er zal geen
substantiële aanwas tot het maximum van het toegestane normvermogen plaatsvinden
zolang de economie zich niet – enigszins – heeft hersteld en de
woningmarkt weer is aangetrokken.
 • De tarieven zullen voorlopig niet meer worden verhoogd, onvoorziene
omstandigheden daargelaten.
 • Na conjunctureel herstel en aangroei van het eigen vermogen ontstaat
de mogelijkheid de tarieven te verlagen.
 Contouren herijkte strategie
 In 2005 is het Kadaster gestart met een traject van Organisatie-Ontwikkeling.
Dit traject is gestart vanuit de wens om meer in te spelen op te verwachten
ontwikkelingen. Er bestond op dat moment geen financiële noodzaak voor
drastische wijzigingen, maar wel bestond de ambitie om de organisatie te moderniseren.
Kenmerken van het traject waren:
 • Terugbrengen aantal directies (van 16 naar 5).
 • Centralisatie van de organisatie en daarmee het terugbrengen van
het aantal vestigingen van 18 naar 8.
 • Het beter positioneren van het primair proces in de organisatie.
 • Het stroomlijnen van de ondersteunende diensten en de stafafdelingen.
 • Terugbrengen van het aantal fte (van 2143 fte. in 2005 naar
het beoogde aantal van 1800 fte in 2011).
 De looptijd van het traject was oktober 2005-begin 2010. Geconcludeerd
kan worden dat veel ontwikkelingen in gang zijn gezet en veel doelen zijn
gerealiseerd. Behalve de veranderingen in de organisatie heeft het Kadaster
de laatste jaren ook meer wettelijke taken opgedragen gekregen. Ik noem daarbij:
Basisregistratie Adressen en Gebouwen, Kabels- en Leidingen InformatieCentrum,
Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen en registratie energie-prestatiecertificaten
(EPC). Het aantal nevenactiviteiten dat met mijn instemming wordt verricht
is beperkt tot GBKN en Kadaster International (ontwikkelingshulp).
 
 Ondertussen is begonnen met het formuleren van de strategie voor de komende
planperiode. De nieuwe strategie 2010–2014 is in september onderwerp
van het interne besluitvormingstraject van het Kadaster met de Gebruikersraad
en de Raad van Toezicht. De vertaling van de strategienotitie wordt opgenomen
in het Meerjarenbeleidsplan 2010–2014 dat eind dit jaar aan mij wordt
voorgelegd. Het Meerjarenbeleidsplan behoeft mijn goedkeuring.
 
 Vertrekpunten voor de formulering van de nieuwe strategie zijn:
 – Er wordt voortgebouwd op de resultaten uit de voorgaande periode.
 – Het Kadaster blijft zich richten op het optimaliseren van werkprocessen
resulterend in een verhoging van doelmatigheid en minimaal gelijkblijvende
kwaliteit van producten/diensten.
 – Er wordt rekening gehouden met de invloed van conjuncturele ontwikkelingen
en de maatschappelijke behoefte aan (geo-)informatie; dit laatste voor zover
bedrijfseconomisch verantwoord.
 – Het Kadaster blijft beheerder van de publieke geo-informatie infrastructuur
en is één van de partijen die actief meewerken aan de uitvoering
van het geo-informatiebeleid in Nederland, dat is verwoord in het beleidsplan
GIDEON. In dit kader kan het Kadaster alleen nieuwe producten en diensten
(bijv. grondposities) aanbieden of nieuwe taken op zich nemen (bijv. landelijke
voorziening RO-online) als sprake is van een positieve business case en de
financiële positie van het Kadaster zich hiertegen niet verzet.
 – Stabiele tarieven: schommelingen of prijsvolatiliteit moeten zoveel
mogelijk worden voorkomen. De tarieven dienen uiteindelijk weer op een lager
niveau te komen. In die zin wordt kritisch gekeken naar de huidige bekostingsstructuur
en kostenflexibiliteit.
 
 De volgende contouren zullen worden uitgewerkt in de herijkte strategie:
 Marktpositionering
 Het Kadaster heeft te maken met een omgeving die sterk in ontwikkeling
is. De snelle ontwikkelingen op het gebied van geo-informatie en het overheidsbeleid
dat is vastgelegd in GIDEON kunnen betekenen dat een publieke organisatie
als het Kadaster activiteiten gaat uitvoeren die voorheen door het bedrijfsleven
werden verricht. Dit leidt tot concurrentievraagstukken.
 Het Kadaster zal zich primair blijven richten op de uitvoering van wettelijke
taken. Verrijking en veredeling (en dus waardecreatie) van Kadasterinformatie
met niet-overheidsinformatie blijft primair een taak van marktpartijen; voor
het Kadaster kan dit echter wél aan de orde zijn als dit bijdraagt
aan een goede uitoefening van de wettelijke taken. Er is dan sprake van marktactiviteiten
waarvoor de regels van een gelijk speelveld uit het mededingingsbeleid gelden.
Transparantie is hier geboden. Het Kadaster zal de dialoog met het bedrijfsleven
intensiveren om de afbakening van taken helder te krijgen. Daarnaast zal het
Kadaster samenwerking met anderen initiëren.
 Kostenflexibiliteit en tarieven
 Ondanks de vele ontwikkelingen van de organisatie in de laatste jaren,
blijkt de huidige economische situatie nog meer te vragen om een flexibele
organisatie wat betreft werkprocessen, medewerkers en financiën. Op het
punt medewerkers wordt afzonderlijk ingegaan.
 
 Het stroomlijnen en centraliseren van werkprocessen heeft geleid tot meer
IT en minder fte’s. Daardoor kent het Kadaster een lagere kostenflexibiliteit
dan enkele jaren geleden. Bekeken wordt in hoeverre een verdere concentratie
van activiteiten mogelijk en wenselijk is (beperking huisvesting) en in hoeverre
activiteiten door derden kunnen worden uitgevoerd. Gedacht kan worden aan
verdere outsourcing. Er ontstaat daardoor een grotere afhankelijkheid van
andere partijen; het is de vraag of dat wenselijk is bij wettelijke taken.
 
 Financieel wordt gestreefd naar minder tariefschommelingen dan in het
verleden. Het belangrijkste instrument om schommelingen te voorkomen is het
eigen vermogen. Onderzocht zal worden of verruiming van de normen voor het
eigen vermogen soelaas kan bieden. Daarnaast zal worden gekeken naar alternatieve
financieringsvormen. Zo wordt het Kadaster reeds voor een klein deel minder
afhankelijk van de conjunctuur door de budgetfinanciering van de Basisregistratie
Topografie. Ook met de Basisregistratie Adressen en Gebouwen zullen inkomsten
worden gegenereerd die minder conjunctuurgevoelig zijn. Op het totaal van
de opbrengsten is dit echter maar een bescheiden deel. Onderzocht zal worden
of verdere budgetfinanciering of andere vormen van tariefstelling mogelijk
is.
 Personeel
 Het streven is om de organisatie af te slanken van 2143 fte in 2005
naar 1800 fte ultimo 2011, op basis van een herstel van de conjunctuur
en afgezien van verdere outsourcing of nieuwe taken. Het streven is erop gericht
om dit aantal verder te laten dalen in de komende planperiode. In verband
met de afhankelijkheid van het werkaanbod bij een aantal activiteiten, de
gemiddelde leeftijd van de medewerkers en het probleem om mensen met specifieke
kennis (IT, geo-informatie) aan te trekken, streeft het Kadaster naar een
flexibel personeelsbestand. Daarbij wordt gebruik gemaakt van inhuur voor
het opvangen van pieken in de productie en daarnaast voor specifieke functies
en projecten. Voor de directe productie wordt een verhouding van
70% eigen medewerkers en 30% inhuur aangehouden. In algemene
zin geldt dat eigen personeel goedkoper is dan inhuur, maar dat met veel eigen
personeel de organisatie minder flexibel wordt. In overleg met de vakbonden
wordt voorts bekeken in hoeverre de flexibiliteit (bredere inzetbaarheid,
flexibele uren) en productiviteit kan worden verbeterd.
 Sturing/governance
 Het Kadaster is een publiekrechtelijk ZBO en zal dat ook blijven. De minister
van VROM is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de uitvoering van wettelijke
taken en doelmatigheid van de organisatie. De Raad van Toezicht fungeert als
interne toezichthouder. Een Gebruikersraad fungeert als de belangrijkste adviseur.
 
 Leden van de Raad van Bestuur en de Raad van Toezicht worden door de minister
van VROM benoemd. De minister keurt het Meerjarenbeleidsplan (incl. tarieven)
goed, alsmede het jaarverslag en deelnemingen in rechtspersonen. Daarnaast
kan de minister conform artikel 32 van de Kaderwet ZBO’s bepalen dat
sommige besluiten van de Raad van Bestuur de goedkeuring van de minister behoeven
(bijv. grote investeringen).
 
 De minister van VROM is tevens opdrachtgever voor de basisregistraties
en bepaalt het rijksbeleid ten aanzien van geo-informatie. Voor de overige
taken van het Kadaster (juridisch-registratief, gebiedsontwikkeling, landinrichting,
enz.) vindt geen beleidsmatige sturing plaats; het betreft hier beleidsarme
uitvoering van wettelijke taken. Wél wordt de toezichtstaak van VROM
breed opgepakt in de zin dat doelmatigheid én kwaliteit van de uitvoering
van de wettelijke taak hier deel van uitmaken. Binnen VROM zijn de taken van
opdrachtgever en toezichthouder gescheiden teneinde onafhankelijk toezicht
te waarborgen.
 Resultaat en vervolg
 Bovenstaande contouren zullen in september worden uitgewerkt en intern
worden besproken bij het Kadaster (met de Raad van Toezicht en de Gebruikersraad).
Daarna zal de herijkte strategie worden opgenomen in het MBP 2010–2014,
incl. de financiële meerjarencijfers. In november beoordeel ik het MBP
en de voorgestelde tarieven. De hierboven genoemde uitgangspunten vormen daarbij
een belangrijk toetspunt. Gezien de financiële positie en op weg naar
een nieuwe meerjarenstrategie wordt het (bestuurlijk) overleg met het Kadaster
komend jaar geïntensiveerd.
 Ik zal na goedkeuring van het MBP uw kamer op de hoogte stellen van de
kernpunten uit de strategie, alsmede de financiële perspectieven.
 
 De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
 J. M. Cramer