Doeltreffendheid en effecten van de Kaderwet adviescolleges; Verslag 'De staat van advies'
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 28101, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

27-11-2001

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

28101 nr. 1

12-10-2001

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamDE STAAT VAN ADVIESEerste verslag van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties over de doeltreffendheid en de effecten van de Kaderwet
adviescolleges in de praktijk (1997–2000) SAMENVATTINGEvaluatie-opdrachtDoelstellingen en instrumentarium van de herziening van
het adviesstelselVersobering en transparantie in de praktijkDe scheiding van advies en overleg in de praktijkDe politieke (aan)sturing van adviescolleges in de praktijkBeleidsvoornemensHOOFDSTUK 1 INLEIDINGHOOFDSTUK 2 BESCHRIJVING VAN HET ADVIESSTELSELTypen adviescolleges volgens de KaderwetStrategische adviescolleges (1997–2000) Technisch-specialistische adviescolleges (1997–2000) Advisering op verzoek of uit eigen bewegingProgrammering, financiering en informatie van adviescollegesAdvisering buiten de KaderwetHOOFDSTUK 3 METHODOLOGIEEvaluatieopdrachtReikwijdte van de evaluatieRelatie tussen de evaluatie van de Kaderwet en de evaluaties
van afzonderlijke adviescollegesBegeleidingscommissieMethoden en technieken van onderzoek en gegevensverzamelingHOOFDSTUK 4 ORGANISATORISCHE EN PROCEDURELE ASPECTEN VAN
DE KADERWET4.1 De benoeming van voorzitters en leden van het adviescollegeToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie4.2 Evenredige deelneming aan adviescolleges ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkTabel 1: Deelneming aan
strategische adviescolleges van vrouwen Conclusie4.3 Secretariaat ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie4.4 Regeling vergoedingen ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie4.5 Werkwijze en besluitvorming door het adviescollege toelichtingDe doeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie4.6 Verslaglegging en evaluatie ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkTabel 2: overzicht van evaluaties ex artikel 28 ConclusieHOOFDSTUK 5 POLITIEK-BESTUURLIJKE ASPECTEN VAN DE KADERWET5.1 Versobering van het adviesstelsel5.1.1 De instelling van adviescolleges ToelichtingDe doeltreffendheid en effecten in de praktijkTabel 3: Kwantitatief overzicht: instelling van adviescolleges
in de zin van de Kaderwet 5.1.2 De rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijk5.1.3 Advisering door instituties die niet onder de Kaderwet
vallenToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijk5.1.4 Instelling van commissies van adviescolleges ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie paragraaf 5.15.2 Scheiding van advies en overleg ToelichtingDe doeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.3 Werkprogramma en begroting ToelichtingDe doeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.4 Versnelling van het advies- en beleidsproces ToelichtingDe doeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.5 De relatie tussen de adviesaanvrager en de adviseur5.5.1 Advies op verzoek van de minister en de relatie
met het ministerie ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.5.2 Advies uit eigen beweging ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.5.3 Advies op verzoek van het parlement en de relatie
met het parlement ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.6 De kwaliteit en doorwerking van de adviezen ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusie5.7 Ontkokering ToelichtingDoeltreffendheid en effecten in de praktijkConclusieHOOFDSTUK 6 DE BESTENDIGHEID VAN HET ADVIESSTELSELFlexibiliteit van het adviesstelselVerzakelijking van de relatieDraagvlak van de adviezenDifferentiatie in het adviesstelselOntkokering van het adviesstelselDe EU-bestendigheid van het Nederlandse adviesstelselHOOFDSTUK 7 SLOTCONCLUSIES EN BELEIDSVOORNEMENSSlotconclusiesBeleidsvoornemensBIJLAGE 1Historisch overzichtWRR-rapporten over adviesorganenDe externe commissie VonhoffDe externe commissie Van der PloegDe ambtelijke commissie Van ZonDe parlementaire commissie De JongDe externe commissie WiegelWetgeving in het kader van de herziening van het adviesstelselBIJLAGE 2VASTE ADVIESCOLLEGES (1997–2000)Strategische adviescolleges Technisch-specialistische adviescolleges BIJLAGE 3Tijdelijke adviescolleges (1997–2000)1997 1998 BIJLAGE 4 Eenmalige adviescolleges (1997–2000)1997V&WJUSVROMOCWKABNA en Aruba1998BUIZAOCWBZKBZKEZ1999BZKVWSSZWLNVOCW2000AZGSI en BZKJUSSZWOCWLNVVROMVWSBIJLAGE 5Aadvisering buiten de kaderwet
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 28101Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 233 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
28 101Doeltreffendheid en effecten van de Kaderwet adviescollegesnr. 1BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIESAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 12 oktober 2001Conform artikel 30 van de Kaderwet adviescolleges (Staatsblad nr. 378
van 1996) zend ik u hierbij het verslag «De staat van advies».
Dit is het eerste verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de Kaderwet
adviescolleges in de praktijk sinds de inwerkingtreding van deze wet per 1 januari
1997.De Minister van Bnnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,K. G. de Vries DE STAAT VAN ADVIESEerste verslag van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties over de doeltreffendheid en de effecten van de Kaderwet
adviescolleges in de praktijk (1997–2000) Samenvatting3   Hoofdstuk 1Inleiding10   Hoofdstuk 2Beschrijving van het adviesstelsel11   Hoofdstuk 3Methodologie15   Hoofdstuk 4Organisatorische en procedurele aspecten van de kaderwet184.1De benoeming van voorzitters en
leden van het adviescollege18 4.2Evenredige deelneming aan adviescolleges21 4.3Secretariaat23 4.4Regeling vergoedingen25 4.5Werkwijze en besluitvorming door
het adviescollege26 4.6Verslaglegging en evaluatie28   Hoofdstuk 5Politiek-bestuurlijke aspecten van de kaderwet315.1Versobering van het adviesstelsel325.2Scheiding van advies en overleg385.3Werkprogramma en begroting41 5.4Versnelling van het advies- en
beleidsproces44 5.5De relatie tussen de adviesaanvrager
en de adviseur46 5.6De kwaliteit en doorwerking van
de adviezen51 5.7Ontkokering54   Hoofdstuk 6De bestendigheid van het adviesstelsel56   Hoofdstuk 7Slotconclusies en beleidsvoornemens60   Bijlagen Bijlage 1:Historisch overzicht65 Bijlage 2:Vaste adviescolleges (1997–2000)70 Bijlage 3:Tijdelijke adviescolleges
(1997–2000)75 Bijlage 4:Eenmalige adviescolleges
(1997–2000)78 Bijlage 5:Advisering buiten de kaderwet86SAMENVATTINGEvaluatie-opdrachtDe Kaderwet adviescolleges schrijft in artikel 30 voor dat de minister
van Binnenlandse Zaken elke vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag zendt
over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Het verslag
«De Staat van advies» voldoet aan deze verplichting. Het resultaat
van het onderzoek naar de werking van de Kaderwet is een generalisatie van
de bevindingen over de periode 1997–2000. De evaluatie is breed van
opzet en gaat ook in op de neveneffecten en achterliggende doelstellingen
en overwegingen van de Kaderwet in het perspectief van actueel politiek-bestuurlijke
opvattingen.Dit is het eerste evaluatieverslag sinds de inwerkingtreding van de Kaderwet.
Mede daarom heeft er een uitvoerig onderzoek naar de werking van de Kaderwet
plaatsgevonden. Het verslag beoogt tevens informatie te geven over de bedoelingen
van de Kaderwet. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
heeft tijdens het onderzoek gemerkt dat daaraan grote behoefte bestaat.Doelstellingen en instrumentarium van de herziening van
het adviesstelselDe herziening van het adviesstelsel, die onderdeel was van het in 1990
gestarte proces van staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing,
moest leiden tot een stelsel van adviescolleges dat aanzienlijk soberder en
overzichtelijker was én meer gericht op de hoofdtaak van advisering
over algemeen verbindende voorschriften en beleid van het Rijk, zoals ook
is bedoeld in artikel 79 van de Grondwet. Verschillende wetten zoals de Wet
afschaffing adviesverplichtingen, de Herzieningswet adviesstelsel en de Aanpassingswet
herziening adviescolleges waren nodig om de herzieningsoperatie vorm te geven.
Deze grootscheepse herziening van het adviesstelsel is afgerond met de inwerkingtreding
van de Wet van 3 juli 1996, houdende algemene regels over de advisering
in zaken van algemeen verbindende voorschriften of te voeren beleid van het
Rijk. Deze wet, de Kaderwet adviescolleges, is met ingang van 1 januari
1997 in werking getreden.Uitgangspunt voor de herziening van het adviesstelsel was de effectiviteit
en de efficiëntie van externe adviescolleges te vergroten vanuit het
perspectief van de politiek. De Kaderwet en daarmee samenhangende wetten beogen
de volgende doelstellingen te bereiken:1. versobering en transparantie van het adviesstelsel;2. de scheiding van advies en overleg en daarmee het herstel van het politieke
primaat en verheldering van de politieke besluitvorming;3. de verbetering van de politieke (aan)sturing van adviescolleges.Ad 1) Versobering en uniformering van het adviesstelsel werd midden jaren
negentig nodig geacht omdat het aantal adviescolleges in Nederland sinds de
jaren zestig een sterke groei had doorgemaakt. De grotere complexiteit van
maatschappelijke problemen, toenemende overheidsbemoeienis, de groeiende diversiteit
van adviesorganen en de behoefte om beleid tot stand te brengen in overleg
met belangengroepen hadden hiertoe bijgedragen. In de jaren tachtig kende
het stelsel van adviescolleges, als gevolg hiervan, nauwelijks samenhang en
dreigde er een wildgroei te ontstaan.De doelstelling van versobering en transparantie
moet worden bereikt door vermindering van het aantal adviescolleges en afschaffing
van de wettelijke adviesverplichtingen. Dit dient ertoe te leiden
dat het aantal adviezen afneemt en het tempo van wetgevingsprocedures en beleidsprocessen
wordt verhoogd. De Kaderwet biedt daarbij het instrumentarium van periodieke
evaluatie van bestaande adviescolleges en politieke toetsing bij het instellen
van nieuwe adviescolleges. Zo kan het adviesstelsel sober worden gehouden.Ad 2) Doordat er voor 1997 sprake was van een vermenging van advies en
overleg ontstond er binnen het adviesstelsel een hecht circuit van ambtenaren,
belangenorganisaties en sectorspecialisten. Het gevolg was een niet-transparante
uitruil van belangen en standpunten, die ten koste ging van de onafhankelijke
advisering. Ministers en het parlement werden daardoor bij adviezen in belangrijke
mate al met uit-onderhandelde compromissen geconfronteerd waaraan zij de facto
weinig meer konden veranderen. De herziening van het adviesstelsel beoogde
daarom een scheiding van advies en overleg tot stand te brengen door (1) de
vele adviesorganen die ook een overlegfunctie hadden van hun taak te ontheffen
en (2) leden van de nieuwe adviescolleges op grond van hun deskundigheid te
benoemen. De gedachte hierachter was dat externe advisering in principe dient
te geschieden door onafhankelijke deskundigen. Deze zouden zich vooral moeten
richten op strategische, (middel)lange termijn beleidsvraagstukken.De doelstelling van het herstel van het politieke primaat
en verheldering van politieke besluitvorming moet worden bereikt
door een striktere scheiding van advies door onafhankelijke deskundigen enerzijds
en overleg met belanghebbenden en maatschappelijke organisaties anderzijds.
De Kaderwet bepaalt dat de voorzitter en andere leden van adviescolleges worden
benoemd op grond van de deskundigheid die nodig is voor de advisering waarvoor
het college is ingesteld alsmede op grond van maatschappelijke kennis en ervaring.
Zij vertegenwoordigen geen bijzondere belangen. Bij het benoemingenbeleid
is een «evenwichtige politieke samenstelling» niet bepalend, aldus
de nota naar aanleiding van het verslag over het voorstel van de Kaderwet
(maart 1996). Het in politiek opzicht «evenwichtig samenstellen»
van adviescolleges zou die colleges tot politieke organen maken en daarmee
afbreuk doen aan de rol van de Tweede Kamer in de politieke besluitvorming.Ad 3) Voor 1997 was er in de politiek ontevredenheid ontstaan over de
kwaliteit, bruikbaarheid en snelheid van de advisering door externe adviesorganen.
Vandaar dat met de herziening van het adviesstelsel ook werd beoogd om de politieke (aan)sturing van adviescolleges te verbeteren.
Dit betekende dat met de Kaderwet ook de kwaliteit, bruikbaarheid en snelheid
van adviezen ten behoeve van de politiek moet worden bevorderd. Daarbij wordt
gestreefd naar strategische advisering op hoofdlijnen van beleid. Een aanzienlijke
beperking van het aantal adviescolleges, hun ledenaantal en van de omvang
van de secretariaten kan bijdragen aan dergelijke advisering, zo werd verondersteld
in het rapport «Raad op Maat» (februari 1993) van de Bijzondere
Commissie Vraagpunten Adviesorganen. Ook het opstellen van een jaarlijks werkprogramma,
een begrotingsartikel en jaarverslagen zou de minister(s) en het parlement
de mogelijkheid tot aansturing van de adviescolleges bieden. Het parlement
uitte indertijd de behoefte om de regering beter tegenspel te (kunnen) bieden
in het gemeen overleg en wat dat betreft niet meer afhankelijk te zijn van
het kabinet. Daarom is in de Kaderwet de mogelijkheid tot een rechtstreekse
adviesaanvraag van één van beide kamers der Staten-Generaal
aan een adviescollege opgenomen.Voorts biedt de Kaderwet de mogelijkheid dat adviescolleges de minister
uit eigen beweging adviseren. Het idee hierachter was om de politiek te helpen nieuwe wegen in te slaan, vooral wanneer zich in de samenleving
ontwikkelingen voordoen die de ministers en het parlement nog onvoldoende
onderkennen. Een ander politiek aandachtspunt was dat de adviescolleges als
tegenwicht tegen een te verkokerde benadering en departementale verdeeldheid
zouden kunnen fungeren. Een instrument daarbij was het onderbrengen van advisering
over doelgroep- en deelbelangen bij algemene (inter)sectorale adviescolleges.
De Kaderwet beoogt de ontkokering te bevorderen door de mogelijkheid te bieden
dat verschillende adviescolleges gezamenlijk één advies uitbrengen.
Zij zijn daartoe zelfs verplicht indien dat in het adviesverzoek van de minister(s)
of één van beide Kamers der Staten-Generaal is opgenomen.Versobering en transparantie in de praktijkGezien het feit dat in de periode 1997–2000 minder externe adviescolleges
zijn ingesteld dan voorafgaand aan deze periode, blijkt de versobering van
het adviesstelsel in belangrijke mate te zijn gelukt. In de periode 1997–2000
zijn er 23 vaste adviescolleges, 9 tijdelijke en 38 eenmalige colleges ingesteld.
In 1995 waren er nog 119 externe adviescolleges. Ook in andere opzichten heeft
de Kaderwet versoberend gewerkt. Zo blijven de adviescolleges, enkele uitzonderingen
daargelaten, qua ledenaantal binnen de marge van de Kaderwet van maximaal
15 leden en worden in de meeste gevallen niet allerlei commissies door de
adviescolleges ingesteld. Het instellen van commissies die bestaan uit externe
deskundigen kan immers de omvang van de colleges weer vergroten. Aan de andere
kant is te constateren dat tijdelijke adviescolleges de neiging tot permanentie
hebben en dat vooral de instelling van het aantal eenmalige colleges in de
onderzochte periode jaarlijks is toegenomen. Bovendien hebben de wettelijk
voorgeschreven periodieke evaluaties per adviescollege nauwelijks een beschouwing
gegeven over de bestaande omvang dan wel of verdere handhaving van het college
wenselijk is. Het lijkt erop dat het effect van de versoberende werking van
de Kaderwet na vier jaar begint af te nemen. De onbekendheid met de (achterliggende)
bedoelingen van de Kaderwet en de overwegingen die tot deze wet hebben geleid,
heeft dit mede in de hand gewerkt. Belangrijk is voorts dat de meeste ministeries
een toenemende behoefte hebben aan adviezen van door henzelf ingestelde eenmalige
adviescolleges. De praktische behoefte hieraan om bepaalde actuele vraagstukken
aan te pakken is sterker gebleken dan het beginsel van terughoudendheid bij
de instelling van eenmalige colleges in het licht van een sober adviesstelsel.De instelling van tijdelijke en eenmalige colleges wordt vanuit politiek-bestuurlijk
perspectief niet als een probleem gezien door de ministeries. Vaste adviescolleges
ervaren het soms wel als een aantasting van hun positie en gezagsreputatie,
vooral indien zij de adviesaanvraag waarvoor een tijdelijk of eenmalig adviescollege
is ingesteld ook (en beter) menen te kunnen beantwoorden. De wensen van de
minister vloeien vaak voort uit de dynamiek van het dagelijkse beleid. Het
Kaderwetinstrumentarium van jaarlijks vastgestelde werkprogramma's voor vaste
adviescolleges kan een flexibel inspelen op de wensen van een minister echter
in de weg staan. Op basis van een ontwerp van het adviescollege moet een minister
conform de Kaderwet al in september het werkprogramma voor het adviescollege
voor het volgende kalenderjaar vaststellen. Voor eenmalige adviescolleges
is dat niet wettelijk voorgeschreven. De Kaderwet stelt dat in het werkprogramma
rekening moet worden gehouden met onvoorziene adviesverzoeken. In de praktijk
bieden de meeste werkprogamma's echter onvoldoende ruimte voor de vaste adviescolleges
om in te kunnen spelen op actuele politieke en bestuurlijke vraagstukken waarvoor
externe advisering nodig wordt geacht. De omgang in de praktijk met de werkprogrammering
die de Kaderwet voorschrijft voor de politieke aansturing van
vaste adviescolleges blijkt dus enigszins belemmerend te werken voor de versobering
van het adviesstelsel. De eenmalige adviescolleges zijn immers vaak wel relatief
snel in staat om met behulp van de vereiste deskundigheid en begroting een
advies voor de minister(s) over een actueel onderwerp af te komen. Zij worden
niet gehinderd door een wettelijk voorgeschreven jaarplan-cyclus. Bovendien
hebben adviezen van dergelijke ad hoc adviescolleges met regelmaat de nodige
publicitaire en politieke aandacht opgeleverd waardoor ministers voor een
volgend vraagstuk eerder geneigd lijken te zijn weer voor deze oplossing te
kiezen.De scheiding van advies en overleg in de praktijkDe meeste adviescolleges en ministeries zijn van mening dat de scheiding
van advies en overleg, zoals werd beoogd met de herziening van het adviesstelsel,
voldoende merkbaar is bij het functioneren van de adviescolleges en de uitgebrachte
adviezen. De meeste leden van de adviescolleges worden overeenkomstig de Kaderwet
benoemd op grond van wetenschappelijke, bestuurlijke en/of maatschappelijke
deskundigheid, ervaring en achtergrond. Met deze scheiding is het voor adviescolleges
mogelijk geweest onafhankelijker – dan voorheen – van belangengroepen
of regering hun adviezen te geven. Belangrijk is verder ook dat ambtenaren
die in hun werk betrokkenheid hebben met het terrein van een adviescollege
geen deel meer van de adviescolleges uitmaken. Een en ander betekent echter
niet dat de overlegfunctie de facto geheel uit het advieswerk is verdwenen;
zij heeft minder expliciete betekenis gekregen. Voor een deel is het consulteren
van belangenbehartigers in het werk van adviescolleges aanwezig gebleven.
Een veel aangevoerde redenering daarvoor is dat adviezen een legitimiteitsbasis
moeten hebben. Een punt van aandacht is voorts de toenemende tendens om tot
een politieke afspiegeling in de samenstelling van vooral de strategische
adviescolleges te komen. Ofschoon dat niet overeenkomstig de bedoelingen van
de Kaderwet is, wordt deze tendens voor de advisering niet als een probleem
ervaren. Het laten meewegen van de politieke kleur bij de samenstelling van
deze adviescolleges heeft de colleges (nog) niet tot politieke organen gemaakt,
maar zorgt voor een evenwichtige inbreng in de adviezen en versterkt daarmee
hun legitimiteitsbasis.Bij de benoeming van de voorzitter en andere leden heeft overigens de
inhoudelijke, bestuurlijke en maatschappelijke deskundigheid en ervaring voorop
gestaan. De vaak gehoorde kritiek is echter dat ministeries in een te kleine
vijver vissen. Veelal wordt geput uit een netwerk van bekende hoogleraren,
bestuurders en voormalige politici. Dat is ook mede de oorzaak van het feit
dat in de periode 1997–2000 niet is voldaan aan de wettelijke eis van
evenredige deelname van vrouwen en personen uit minderheidsgroepen aan adviescolleges.De politieke (aan)sturing van adviescolleges in de praktijkDe Kaderwet sluit vanuit theoretisch oogpunt weliswaar aan bij de begrotings-
en beleidscyclus, maar in de praktijk is de programmering door middel van
werkprogramma, jaarverslagen en begroting toch moeizaam gebleken. Het werkprogramma
voor een extern adviescollege, dat ook tijdens de begrotingsbehandeling in
het parlement aan de orde zou moeten komen, valt in het niet bij het grote
geweld aan politieke voornemens en daaraan gekoppelde cijfers van de verschillende
begrotingen van de ministeries. Bovendien is de programmering van adviezen
veelal onvoldoende in het intra- en interdepartementale proces ingebed. Het
opstellen van een overzicht van voornemens om advies te vragen heeft binnen
de ministeries vaak geen prioriteit. De politieke aansturing van adviescolleges
door middel van werkprogramma, jaarverslag en begroting is dus nogal beperkt
geweest.De aard van de adviezen van de strategische adviescolleges is over het
algemeen strategisch en gericht op de middellange termijn. In de meeste gevallen
uiten de ministers zich positief over de kwaliteit van adviezen, zoals ook
bleek uit de standpunten over de adviezen die de ministers conform de Kaderwet
aan het parlement hebben gestuurd. Tegelijkertijd is echter te constateren
dat de doorwerking van de adviezen van vooral de strategische adviescolleges
in de periode 1997–2000 in beperkte mate zichtbaar is geweest. Dat is
door verschillende factoren veroorzaakt. Allereerst is de doorwerking van
adviezen van strategische colleges vaak moeilijk meetbaar, omdat de aard van
de advisering hoofdzakelijk gericht is op de middellange termijn waardoor
onmiddellijke en expliciete vertaling van een advies minder goed mogelijk
is. Een probleem is voorts dat het besef bij de meeste ministeries nog onvoldoende
aanwezig lijkt te zijn dat zij met de colleges strategische adviseurs tot
hun beschikking hebben, die zij beter dan tot nu toe het geval is, kunnen
benutten bij de (strategische) beleidsontwikkeling in verschillende fasen
van de beleidscyclus. Belangrijk hierbij is dat een ministerie het adviescollege
op het juiste moment van de beleidscyclus inschakelt. Hoe goed een advies
ook is, het heeft weinig effect als het politiek-bestuurlijk gezien te vroeg
of te laat komt. De afstemming en communicatie bij adviesaanvragen en het
verdere adviesproces tussen ministeries en de strategische adviescolleges
zijn gedurende de periode 1997–2000 in de meerderheid van de gevallen
moeizaam verlopen. Diverse adviescolleges en ministeries hebben inmiddels
al werkafspraken gemaakt om de communicatie en onderlinge afstemming te verbeteren.De technisch-specialistische adviescolleges hebben over het algemeen een
goede relatie met het ministerie en worden gezien als een verlengstuk, zij
het onafhankelijk, van het ministerie. Deze colleges zijn in de periode 1997–2000
vooral ingeschakeld om over bepaalde actuele concrete vraagstukken te adviseren
op het moment dat een minister daaraan behoefte had. De doorwerking van hun
adviezen is beter meetbaar en zichtbaar geweest.Veelal zijn adviezen niet binnen de door de ministers verzochte termijn
door de adviescolleges uitgebracht en ook de standpunten van minister(s) op
de adviezen zijn meestal niet binnen de Kaderwet-termijn van drie maanden
aan het parlement gestuurd. Langer werken aan een beter advies of standpunt
op een advies werd belangrijker gevonden. De Kaderwetbepalingen om het adviesen
beleidsproces te versnellen hebben, kortom, weinig effect gehad. Daaraan zij
toegevoegd, dat in een enkel geval de wetgever opnieuw een adviesverplichting
heeft ingesteld terwijl dit juist met het oog op versnelling van het advies-
en beleidsproces en de versobering van het adviesstelsel was afgeschaft. Dit
gebeurde ter implementatie van een EG-richtlijn. De afschaffing van adviesverplichtingen
wordt nog steeds gezien als een belangrijk winstpunt van de herziening van
het adviesstelsel.Een ander instrument van meer politieke sturing van de Kaderwet is de
mogelijkheid tot rechtstreekse adviesaanvraag door één van beide
kamers der Staten-Generaal. Aangezien de Eerste Kamer in de periode 1997–2000
van de bevoegdheid tot rechtstreekse adviesaanvraag geen gebruik heeft gemaakt
en de Tweede Kamer in deze periode hiervan nauwelijks gebruik heeft gemaakt,
kan worden geconcludeerd dat dit aspect van meer politieke sturing niet uit
de verf is gekomen. Kamerleden blijken zich niet of nauwelijks bewust van
de mogelijkheden die de Kaderwet hen biedt, zo bleek uit een evaluatieverslag
van een adviescollege. In het reglement van orde van de Tweede
Kamer staat bovendien dat een adviesverzoek via de betrokken minister aan
het adviescollege moet worden gericht.De mogelijkheid van de Kaderwet tot ongevraagde advisering door een adviescollege
aan de regering, heeft niet tot een overmaat aan ongevraagde adviezen geleid.
De adviescolleges zijn zeer terughoudend geweest met de bevoegdheid tot advisering
uit eigen beweging aan de minister omgegaan. Zij hebben geopereerd vanuit
de gedachte dat zij in beginsel hun werkzaamheden moeten inrichten op basis
van de adviesbehoeften van regering en parlement. Voorts vreesden zij dat
dergelijke adviezen mogelijk niet serieus zouden worden genomen. Ondanks het
geringe gebruik wordt het behouden van deze bevoegdheid door de adviescolleges
van belang geacht om hun onafhankelijkheid te bewaren en de mogelijkheid te
behouden om adviezen uit te brengen over (maatschappelijke) zaken die de ministers
en het parlement niet onderkennen. Het uitgangspunt van de politieke aansturing
in dit verband blijft evenwel de gevraagde advisering.De Kaderwet heeft tot op zekere hoogte een uniformerend effect gehad op
het adviesstelsel. Dat geldt bijvoorbeeld wat betreft instellingseisen. Tegelijkertijd
heeft zij ruimte gelaten voor de nodige differentiatie van adviescolleges
om te kunnen adviseren over sector-specifieke beleidsonderwerpen. Samenwerking
tussen de adviescolleges en de intersectorale advisering blijven echter ook
noodzakelijk voor sectoroverstijgende onderwerpen.De Kaderwetmogelijkheid tot gezamenlijke advisering is in de periode 1997–2000
in beperkte mate gebruikt. De variatie in werkplanning en verschillen in werkwijze,
traditie en cultuur hebben belemmerend gewerkt voor de samenwerking tussen
adviescolleges. De complicaties bij gezamenlijke adviesaanvragen hebben ministeries
ervan weerhouden om hiervan gebruik te maken. Adviescolleges gebruiken deze
mogelijkheid ook niet uit eigen beweging. De (gewenste) ontkokering en intersectorale
advisering op hoofdlijnen in het adviesstelsel is mede daardoor nog onvoldoende
van de grond gekomen. Daarnaast is er in het adviesstelsel een duidelijke
koppeling gelegd tussen een adviescollege en een bepaalde minister. Dit werkt
verkokering van het adviesstelsel in de hand. Het belang van intersectorale
advisering en ontkokering wordt echter nog steeds door zowel de adviescolleges
als de ministeries erkend, omdat een groot aantal problemen niet binnen een
bepaald beleidsterrein is op te lossen.De resultaten van de evaluatie naar de doeltreffendheid en effecten van
de Kaderwet in de praktijk en de bestendigheid van deze wet geven geen aanleiding
om tot aanpassing van de Kaderwet over te gaan. De beoogde effecten van versobering
en scheiding van advies en overleg zijn in belangrijke mate gerealiseerd.
Voor zover deze niet zijn gerealiseerd, wordt dat in het licht van actueel
politiek-bestuurlijke opvattingen niet als bezwaarlijk geacht. Kaderwetbepalingen
betreffende de politieke aansturing van adviescolleges en de evenredige deelname
hebben in mindere mate de beoogde effecten teweeg gebracht. Niettemin worden
deze bepalingen in belangrijke mate nog steeds onderschreven en laten ruimte
voor een betere praktijk in de komende jaren. Aanpassing van de Kaderwet is
dus niet nodig, maar het is wel van belang verbeteringen aan te brengen in
de organisatie en kwaliteit van het adviesstelsel. Daartoe zijn enkele beleidsvoornemens
opgesteld. Beleidsvoornemens1. Ten behoeve van het efficiënter en effectiever functioneren van
het adviesstelsel moeten de relaties tussen de ministeries en de strategische
adviescolleges worden verbeterd. Daartoe dienen de betrokken ministers met
deze adviescolleges praktische werkafspraken te maken over het advies- en
werkprogramma, de formulering en «timing» van adviesaanvragen,
de informatierelatie en bijeenkomsten van de voorzitter en leden van een adviescollege
met de betrokken bewindspersoon of -personen.2. Wat betreft de benoemingen van voorzitter en andere leden van adviescolleges
zal het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een checklist
van de te volgen procedures en te hanteren criteria opstellen. Een belangrijk
criterium hierbij is de evenredige deelneming aan adviescolleges van vrouwen
en personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen. Om deze
deelname verder te bevorderen kan ook worden gedacht aan het gerichter zoeken
naar hoog gekwalificeerde kandidaten uit deze groepen en gebruikmaking van
vacaturebanken die speciaal zijn ingesteld voor vrouwen en etnische of culturele
minderheidsgroepen voor functies als voorzitterschap en lidmaatschap van adviescolleges.3. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal in
samenwerking met de adviescolleges en de overige ministeries een nadere analyse
uitvoeren van de werking van het Vergoedingenbesluit adviescolleges en van
de financiële en rechtspositionele consequenties van het voorzitterschap
en lidmaatschap van een adviescollege. Daarbij zal ook worden bezien of het
besluit voldoet aan de eis van passende vergoedingen voor het aantrekken van
hoog gekwalificeerde voorzitters en andere leden van adviescolleges.4. Ministeries dienen in hun standpunten op vooral de strategische adviezen,
die aan de beide Kamers der Staten-Generaal worden gezonden, alsook in reactie
op het werk van de adviescolleges meer aandacht te schenken aan de ontvangst
en nazorg van uitgebrachte adviezen. Tevens moeten zij een duidelijk aanspreekpunt
aanwijzen voor de adviescolleges.5. De ministeries dienen de adviesaanvragen beter onderling af te stemmen.
Een instrument daartoe is dat ministers adviesaanvragen met een sectoroverstijgend
karakter ter besluitvorming aan de ministerraad voorleggen. Hiermee wordt
beoogd een meer intersectorale of gezamenlijke advisering zoals bedoeld in
artikel 23 van de Kaderwet te bevorderen.6. De ministeries en vaste adviescolleges dienen er voor te zorgen dat
zowel het werkprogramma als de capaciteit van een adviescollege voldoende
ruimte openlaat om flexibel op onvoorziene adviesverzoeken van een minister
of van de Staten-Generaal te kunnen reageren.7. De ministeries en vaste adviescolleges dienen bij het opstellen van
de werkprogramma's rekening te houden met de planning van voorstellen door
instellingen van de Europese Unie zodat de regering op het juiste moment van
advies kan worden voorzien over vraagstukken met een EU-dimensie.8. Door de Kaderwet voorgeschreven evaluatie per adviescollege dient voortaan
ook in te gaan op de noodzaak tot handhaving van het college als zodanig,
de omvang van het college en de omschrijving van de adviestaak in relatie
tot de adviesbehoefte van de regering. Het standpunt van de minister(s) over
deze evaluatie (conform artikel 28, vierde lid, van de Kaderwet) dient in
beginsel een oordeel te bevatten van een daartoe door deze minister(s) ingestelde
onafhankelijke visitatiecommissie.9. Op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal in samenwerking met de andere ministeries en adviescolleges
een activiteitenprogramma worden uitgevoerd om de actoren in het adviesstelsel
beter over de Kaderwet te informeren. Onderdelen van dit programma zullen
verschillende informatiebijeenkomsten voor deze actoren zijn en het opstellen
van een handleiding over de wet en achterliggende motieven.HOOFDSTUK 1 INLEIDINGEen grootscheepse herziening van het adviesstelsel is afgerond met de
inwerkingtreding van de Wet van 3 juli 1996, houdende algemene regels
over de advisering in zaken van algemeen verbindende voorschriften of te voeren
beleid van het Rijk. Deze wet, de Kaderwet adviescolleges, is met ingang van
1 januari 1997 in werking getreden. De Kaderwet is bekendgemaakt in Staatsblad
nr. 378 van 1996.In 1997 merkte toenmalig staatssecretaris Kohnstamm van Binnenlandse Zaken
het volgende op: «Het gaat er nu om dat nieuwe stelsel optimaal te laten
functioneren; de vernieuwing moet in de praktijk worden waargemaakt. Vanaf
nu zullen wij goed in het oog moeten houden dat de bruikbaarheid en de betekenis
van beleidsadvisering aan de maat zal zijn die steeds gesteld is. De totstandbrenging
van het nieuwe stelsel is in die zin een onmisbare eerste stap: de basis is
gelegd. De beleidspraktijk van de komende jaren – en dat besef ik terdege –
vormt echter uiteindelijk de proef op de som».1De Kaderwet adviescolleges (verder: Kaderwet) schrijft in artikel 30 voor
dat de minister van Binnenlandse Zaken elke vier jaar aan de Staten-Generaal
een verslag zendt over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in
de praktijk. Hoewel met de opheffing van het bestaande adviesstelsel en de
inrichting van een nieuw stelsel per 1 januari 1997 op het terrein van
de advisering «schoon schip» werd gemaakt en met de Kaderwet mogelijkheden
zijn gegeven om uitdijing van het adviesstelsel en «wildgroei»
doelmatig te begrenzen, werd het bij de totstandkoming van de Kaderwet wenselijk
geacht de ontwikkelingen in het adviesstelsel periodiek in algemene zin te
bezien. Aldus is de verplichting in de Kaderwet opgenomen om telkens over
een periode van vier jaar te bezien of het adviesstelsel voldoet aan de daaraan
te stellen eisen.2 Het verslag «De Staat
van advies» voldoet aan deze verplichting.Het verslag is uitvoerig, omdat dit het eerste evaluatieverslag is sinds
de inwerkingtreding van de Kaderwet en er een uitvoerig onderzoek naar de
werking van de Kaderwet heeft plaatsgevonden. Bovendien beoogt het verslag
informatie te geven over de bedoelingen van de Kaderwet. Het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft tijdens het onderzoek gemerkt
dat daaraan grote behoefte bestaat.Dit verslag is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft het huidige
adviesstelsel, in het bijzonder de adviescolleges en hun rol ten opzichte
van de regering en de Staten-Generaal. Hoofdstuk 3 gaat over de methodologische
aspecten van de evaluatie. Hierin worden de gehanteerde methoden en technieken
van onderzoek, gegevensverzameling, analyse en evaluatie weergegeven. Hoofdstuk
4 evalueert de werking van de organisatorische en procedurele bepalingen van
de Kaderwet in de praktijk. Deze bepalingen betreffen onder meer de samenstelling
van adviescolleges, het secretariaat, de regeling van rechtspositie en vergoedingen,
de werkwijze van de adviescolleges, en de verslaglegging en zelfevaluaties.
In dit hoofdstuk worden per paragraaf conclusies geformuleerd. Hoofdstuk 5
evalueert de werking van het adviesstelsel op een hoger abstractieniveau,
namelijk de politiek-bestuurlijke aspecten, en behandelt hoofdzakelijk de
vraag of het instrumentarium van de Kaderwet heeft bijgedragen aan het bereiken
van de doeleinden van de herziening van het adviesstelsel en wat de effecten
zijn geweest. In dit hoofdstuk worden per paragraaf conclusies geformuleerd.
Hoofdstuk 6 behandelt de vraag of de doelstellingen en het daarbij gebruikte
instrumentarium van de Kaderwet, die dateren uit 1996, passen in het licht
van de actuele politiek-bestuurlijke opvattingen. Tenslotte worden in hoofdstuk
7 de slotconclusies en enkele beleidsvoornemens weergegeven.HOOFDSTUK 2 BESCHRIJVING VAN HET ADVIESSTELSELDit hoofdstuk geeft een beknopte beschrijving van het huidige adviesstelsel
en de adviesfunctie volgens de Kaderwet. Het adviesstelsel volgens de Kaderwet
bestaat uit de vaste adviescolleges als bedoeld in artikel 79 van de Grondwet
en de tijdelijke en eenmalige adviescolleges met een adviestaak als bedoeld
in genoemd Grondwetsartikel alsmede uit de regering en de Staten-Generaal
die adviezen kunnen aanvragen.Typen adviescolleges volgens de KaderwetDe Kaderwet heeft betrekking op advisering op rijksniveau door externe
adviescolleges die door de rijksoverheid zijn ingesteld, samengesteld en worden
onderhouden.1 In bijlage 1 wordt een beknopte
historische schets weergegeven. Deze schets is van belang, aangezien de Kaderwet
in de context moet worden gezien van politiek-historische ontwikkelingen over
advisering aan het Rijk die al dateren van 1922.In de Kaderwet wordt onder adviescollege verstaan een college dat krachtens
publiekrecht tot taak heeft de regering te adviseren over algemeen verbindende
voorschriften of te voeren beleid van het Rijk (artikel 1, onderdeel a). Het
gebruik van het begrip «adviescollege» is in overeenstemming met
de grondwettelijke terminologie waarin sprake is van «colleges van advies».
In geval van toekenning van een adviestaak aan een college dat krachtens publiekrecht
een andere taak heeft, zijn de Kaderwetbepalingen inzake de instelling ook
van toepassing.2De reikwijdte van de Kaderwet vloeit voort uit artikel 79 van de Grondwet.
De naam van een orgaan of college is op zich niet bepalend om onder de Kaderwet
te vallen. Bepalend is dat het om externe advisering over beleid en algemene
regelingen aan het Rijk gaat. Artikel 79 van de Grondwet luidt:1. Vaste colleges van advies in zaken van wetgeving
en bestuur van het Rijk worden ingesteld bij of krachtens de wet.2. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid
van deze colleges.3. Bij of krachtens de wet kunnen aan deze colleges
ook andere dan adviserende taken worden opgedragen.De Kaderwet is beperkt tot externe adviescolleges en hun advisering aan
regering en Staten-Generaal en niet van toepassing op de interne (ambtelijke)
adviescolleges van de regering. Dat zijn colleges die voor meer dan de helft
bestaan uit ambtenaren die werkzaam zijn bij een ministerie of een daaronder
ressorterende instelling, dienst of bedrijf, en die in verband met hun werkzaamheden
in dat college zitting hebben.De bepalingen van de Kaderwet gelden in beperkte mate voor de adviescolleges
waarvan de adviestaak niet de hoofdtaak maar een neventaak is (artikel
3) zoals de Sociaal-Economische Raad (SER) en het College Bescherming Persoonsgegevens.
Dit betekent dat de artikelen 10 t/m 16 inzake de samenstelling en inrichting
van adviescolleges, de artikelen 25 t/m 27 inzake begroting en programmering,
en artikel 28 inzake verslaglegging en evaluatie, niet van toepassing zijn
op deze adviescolleges. Voorts bepaalt de Wet op de bedrijfsorganisatie dat
artikel 20 (besluitvorming van een adviescollege), tweede, vijfde en zesde
lid, alsmede artikel 23 (gezamenlijke advisering), van de Kaderwet niet van
toepassing is op de SER.Artikel 3:De hoofdstukken 3 en 5 en artikel 28 gelden niet ten
aanzien van adviescolleges waarvan de adviestaak, bedoeld in artikel 1, onderdeel
a, niet de hoofdtaak is.De Kaderwet kent drie typen adviescolleges:a. vaste adviescolleges (artikel 79 Grondwet en artikel 4 Kaderwet);b. tijdelijke adviescolleges (artikel 5 Kaderwet);c. eenmalige adviescolleges (artikel 6 Kaderwet).Ad a) Het adviesstelsel kende gedurende de periode 1997–2000 23
vaste adviescolleges. De vaste adviescolleges – ook wel permanente adviescolleges
genoemd – zijn bij wet voor onbepaalde tijd ingesteld (zie bijlage 2).Uitgangspunt bij de indeling van colleges tijdens het parlementaire debat
was dat adviescolleges hetzelfde beleidsveld hadden als een bepaald ministerie
en dat er alleen een adviescollege werd toegespitst op binnendepartementale
kerntaken waar dat nodig was. Met uitzondering van het ministerie van Financiën
en het ministerie van Defensie heeft elk ministerie één tot
drie vaste colleges van advies ter beschikking.Bij de indeling is onderscheid gemaakt tussen adviescolleges die zich
richten op de brede, strategische advisering en de technisch-specialistische
adviescolleges die zich richten op een beperkter beleidsterrein.1 De strategische adviescolleges zijn te typeren als brede adviescolleges,
gericht op strategische advisering en hebben tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over de hoofdlijnen van beleid op
de lange en middellange termijn.Strategische adviescolleges (1997–2000) Adviescollege Minister(s) wie het primair aangaat Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid(de WRR is geen Kaderwet-adviescollege)minister van Algemene Zaken Raad voor het openbaar bestuurminister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Adviesraad Internationale Vraagstukkenminister van Buitenlandse Zaken; minister van Ontwikkelingssamenwerking;
minister van Defensie Algemene Energieraadminister van Economische Zaken Raad voor het landelijk gebiedminister van Landbouw, Natuurbeheer en VisserijOnderwijsraadminister
van Onderwijs, Cultuur en WetenschappenRaad voor Cultuurminister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleidminister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen;
minister van Economische Zaken Sociaal-Economische Raadminister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (en andere
ministers die om advies hebben gevraagd)Raad voor Verkeer en Waterstaatminister van Verkeer en Waterstaat Raad voor Volksgezondheid en Zorgminister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Raad voor Maatschappelijke Ontwikkelingminister van Volksgezondheid, Welzijn en SportVROM-raadminister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en MilieubeheerTen tijde van het debat over een nieuw adviesstelsel was aanvankelijk
voor tien adviescolleges geen plaats toebedacht, omdat zij een «smalle»,
specialistische taakstelling hadden. Zij zijn uiteindelijk echter behouden,
omdat daarin deskundigheid was verzameld die de ministeries anders tegen hogere
kosten hadden moeten inhuren. Opheffing daarvan zou niet rationeel zijn geweest.
Deze colleges worden in dit verslag de technisch-specialistische adviescolleges
genoemd. Zij hebben tot taak de regering en de beide kamers der Staten-Generaal
te adviseren over een bepaald rechtsgebied en/of bepaalde technische, specialistische
aangelegenheden.Technisch-specialistische adviescolleges (1997–2000) Adviescollege Minister wie het primair aangaat Raad voor de financiële verhoudingenminister van Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesKiesraadminister van
Binnenlandse Zaken en KoninkrijksrelatiesCommissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukkenminister van Buitenlandse Zaken Staatscommissie voor het internationaal privaatrechtminister van Buitenlandse ZakenRaad van deskundigen voor de nationale standaardenminister van Economische Zaken Registratiekamer (per 1-9-2001: College Bescherming
Persoonsgegevens)minister van Justitie Commissie vennootschapsrechtminister van Justitie Adviescommissie voor burgerlijk procesrechtminister van Justitie Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoortenminister van Landbouw, Visserij en Natuurbeheer Gezondheidsraadminister
van Volksgezondheid, Welzijn en SportAd b) Ten behoeve van advisering voor een in de tijd beperkt vraagstuk
biedt de Kaderwet de mogelijkheid tijdelijke adviescolleges in te stellen
(zie bijlage 3 voor een overzicht). Een tijdelijk adviescollege kan ingesteld
worden voor de maximale duur van vier jaar met een mogelijke verlenging van
twee jaar. De instelling van een tijdelijk adviescollege geschiedt bij wet
of koninklijk besluit. In het laatste geval geldt daarbij tevens een voorhangprocedure
voor de Staten-Generaal.Ad c) Voor de instelling van ad hoc colleges biedt artikel 6 Kaderwet
algemene regels. Het gaat dan om adviescommissies die eenmalig belast zijn
met een adviestaak (zie bijlage 4 voor een overzicht) en na het uitbrengen
van hun advies ophouden te bestaan dan wel ophouden een adviestaak conform
de Kaderwet uit te oefenen. Een eenmalig adviescollege dient bij wet, koninklijk
besluit of ministeriële regeling ingesteld te worden. De instelling van
een eenmalig adviescollege dient in ieder geval gepaard te gaan met een mededelingsplicht
aan de beide Kamers der Staten-Generaal. De leden van eenmalige adviescolleges
worden door de minister benoemd en ontslagen.Tijdens de herziening van het adviesstelsel hebben regering en Staten-Generaal
nadrukkelijk de wens uitgesproken toekomstige uitdijing van het adviesstelsel
en wildgroei tegen te gaan. Eén van de doelstellingen van de Kaderwet
is dan ook het beperkt houden van het aantal en de omvang van adviescolleges.
De Kaderwet beoogt te vermijden dat de advisering door ad hoc en tijdelijk
ingestelde commissies het functioneren van het (vaste) adviesstelsel zal doorkruisen.
Mede om dit te bewerkstelligen zijn in de Kaderwet en, in aansluiting daarop,
in de Aanwijzingen voor de Regelgeving voorschriften opgenomen over het instellen
van adviescolleges. De essentialia van deze voorschriften zijn:1. Een tijdelijk of eenmalig adviescollege dient bij wet, koninklijk besluit
of (als het een eenmalig college betreft) ministeriële regeling ingesteld
te worden. Bij de instelling van een tijdelijk adviescollege bij koninklijk
besluit geldt daarbij tevens de voorhangprocedure en bij de instelling van
een eenmalig adviescollege bij koninklijk besluit of ministeriële regeling
een mededelingsplicht aan beide kamers der Staten-Generaal.2. Voor het instellen van een tijdelijk of eenmalig adviescollege is in
Aanwijzing 123a voor de Regelgeving een motiveringsplicht opgenomen. In de
toelichting bij het instellingsbesluit moet worden gemotiveerd waarom onafhankelijke
advisering op het desbetreffende terrein noodzakelijk wordt geacht en waarom
de adviestaak niet aan een bestaand adviescollege kan worden opgedragen.3. Een tijdelijk adviescollege kan slechts ingesteld worden voor de maximale
duur van vier jaar. Een verlenging van twee jaar is mogelijk. Een eenmalig
adviescollege kan slechts ingesteld worden voor ad hoc-advisering over een
bepaald vraagstuk. In het instellingsbesluit wordt een einddatum voor het
college bepaald.4. De instelling van een tijdelijk of eenmalig adviescollege moet conform
de Kaderwet adviescolleges en het Reglement van Orde van de ministerraad in
de ministerraad behandeld worden.5. Alle besluiten tot instelling van een adviescollege behoeven de mede-ondertekening
van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.Advisering op verzoek of uit eigen bewegingHet begrip «Onze Minister» wordt in artikel 1, onderdeel b,
van de Kaderwet uit wetstechnisch oogpunt gedefinieerd met de aanduiding «Onze
Minister wie het aangaat». Deze aanduiding slaat op de in het concrete
geval meest betrokken minister. Dit is de minister in wiens portefeuille het
desbetreffende onderwerp zit. Indien verschillende ministers bij het desbetreffende
beleidsterrein betrokken zijn, moeten de ministers onderling vaststellen wie
als meest betrokken minister het beheer en de apparaatzorg van het adviescollege
op zich zal nemen.1Een vast of tijdelijk adviescollege adviseert:• op schriftelijk verzoek van Onze Minister;• op schriftelijk verzoek van één van beide Kamers
der Staten-Generaal;• uit eigen beweging aan Onze Minister.Een eenmalig adviescollege adviseert alleen op schriftelijk verzoek van
Onze Minister. Een vast, tijdelijk of eenmalig adviescollege kan niet uit
eigen beweging aan de Kamers der Staten-Generaal adviseren.Programmering, financiering en informatie van adviescollegesDe Kaderwet geeft naast regels voor de instelling, inrichting, samenstelling,
werkwijze en advisering ook regels over de programmering, begroting, verslaglegging
en evaluatie van adviescolleges. Laatstgenoemde regels zijn van
toepassing op de vaste en tijdelijke adviescolleges maar niet op de eenmalige
adviescolleges.De minister wie het aangaat beschikt over enkele instrumenten om het beheer
en de apparaatzorg van het adviescollege te kunnen regelen. Ten eerste neemt
de minister, volgens de Kaderwet, aan de hand van een ontwerp-begroting een
besluit over de financiële middelen die het adviescollege ter beschikking
staan. Ten tweede stelt de minister het ontwerp-werkprogramma van het adviescollege
vast. Ten derde neemt de minister kennis van het jaarverslag van het adviescollege.
Tenslotte bepaalt de Kaderwet dat een adviescollege op verzoek maar tenminste
elk vierde jaar een evaluatieverslag uitbrengt. De minister stelt de beide
Kamers der Staten-Generaal in kennis van zijn standpunt op het evaluatieverslag.De Kaderwet beoogt zo weinig mogelijk nieuwe bureaucratische lasten met
zich mee te brengen en sluit daarom, waar mogelijk, aan op bestaande procedures.
Zo dient de programmering van adviezen aan te sluiten bij de cyclus van de
rijksbegroting. De reden hiervoor is dat de beleidsvoornemens en beschikbare
gelden bij elkaar komen in (de toelichting bij) de begrotingshoofdstukken.
De begrotingen worden immers behandeld door alle relevante gremia: ministerraad,
Raad van State en de beide Kamers van de Staten-Generaal.Volgens artikel 29 van de Kaderwet verstrekt een adviescollege desgevraagd
de benodigde inlichtingen aan de minister wie het aangaat en kan laatstgenoemde
inzage vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden, voor zover dat voor
de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is.De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de Wet Nationale ombudsman (WNo)
zijn van toepassing op de Kaderwet en daarmee in het verkeer tussen adviescollege
en burger. De Wob beoogt een vrije toegang tot overheidsinformatie voor burgers
te garanderen. De WNo biedt burgers het recht op een onafhankelijke behandeling
van een klacht, niet zijnde een reactie op een voor bezwaar of beroep vatbare
beslissing, over het optreden van (de leden van) een adviescollege.Advisering buiten de KaderwetBuiten de in de Kaderwet bedoelde adviescolleges adviseren allerlei andere
instanties gevraagd en ongevraagd aan de regering en de Staten-Generaal. De
adviesfunctie is breder dan de adviescolleges die onder de Kaderwet vallen.
Ter illustratie daarvan en teneinde een zo volledig mogelijk beeld te geven
van de adviesfuncties geeft bijlage 5 een niet-uitputtende opsomming over
advisering waarop de Kaderwet niet van toepassing is. De grens tussen advisering
binnen de Kaderwet en daarbuiten is niet altijd ondubbelzinnig. Verschillende
instituties waarop de Kaderwet niet van toepassing is zoals sectorraden voor
onderzoek en ontwikkeling, planbureaus, overlegorganen, particuliere adviesbureaus
geven eveneens gevraagd dan wel ongevraagd adviezen aan ministers.HOOFDSTUK 3 METHODOLOGIEEvaluatieopdrachtArtikel 30 van de Kaderwet luidt: «Onze minister van Binnenlandse
Zaken zendt elke vier jaar aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid
en de effecten van deze wet in de praktijk». Per brief van 1 mei
1997 schreef de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer hierover het volgende: «De vierjaarlijkse evaluatie van
de werking van de Kaderwet door de regering geeft de gelegenheid het functioneren
van het stelsel als zodanig onder de loupe te nemen en zonodig voorstellen
te doen voor bijsturing. Heel nadrukkelijk wordt een beeld gevraagd van de
doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. Hier is de vraag
aan de orde of het adviesstelsel de betekenis heeft die wij ervan verwachten».1 De woorden«in de praktijk» betekenen dat
er een empirische evaluatie moet plaatsvinden. Deze wordt uitgewerkt in de
hoofdstukken 4 en 5. De evaluatie is breed van opzet en gaat ook in op de
neveneffecten en achterliggende doelstellingen en overwegingen van de Kaderwet
in het perspectief van actuele politiek-bestuurlijke opvattingen (hoofdstuk
6).Kenmerkend voor de situatie voor de herziening van het adviesstelsel en
de inwerkingtreding van de Kaderwet – dat wil zeggen vóór
1997 – was dat het grote aantal adviescolleges, met evenzoveel van elkaar
afwijkende taken, bevoegdheden en rollen in de besluitvorming, een vergelijking
moeilijk maakte. Het evalueren van de doeltreffendheid en effecten van de
Kaderwet in de praktijk vanaf 1997 tot en met 2000 is evenzeer gecompliceerd.
Een secretaris van een nieuw adviescollege omschreef de situatie als volgt:
«Al met al vrees ik dat de optelsom van de doelstellingen voor het nieuwe
adviesstelsel veel weg heeft van een onoplosbare wiskunde-opgave met meer
onbekende variabelen dan vergelijkingen».2
Het resultaat van het onderzoek naar de werking van de Kaderwet kan daarom
niet meer zijn dan een generalisatie van de bevindingen waarbij getracht is
de wiskunde-opgave zo veel mogelijk te beantwoorden. Het verslag van het onderzoek
beoogt een weergave te zijn van het beeld dat overheerst met betrekking tot
de doeltreffendheid, effecten en bestendigheid van de Kaderwet in de praktijk.Reikwijdte van de evaluatieHet evaluatie-onderzoek betreft de periode vanaf 1 januari 1997
tot en met 31 december 2000. De primaire invalshoek van dit onderzoek
is de Kaderwet adviescolleges geweest. Aangezien de Kaderwet evenwel samenhangt
met andere wetten die deel uitmaakten van de herziening van het adviesstelsel,
is – waar mogelijk en nodig – de invalshoek verbreed. Ook onderdelen
van het vroegere adviesstelsel (zoals overleg) die na 1997 niet meer tot dit
stelsel behoorden zijn hierbij in ogenschouw genomen. Het zijn vooral de Aanpassingswet
herziening adviesstelsel en de verschillende wetten ter instelling van de
colleges geweest, die de overlegfunctie uit de adviescolleges hebben gehaald.
De Kaderwet kan ten aanzien van dit soort vraagstukken niet los van de andere
wetten van de herzieningsoperatie worden gezien.3Relatie tussen de evaluatie van de Kaderwet en de evaluaties
van afzonderlijke adviescollegesArtikel 28 van de Kaderwet verplicht de afzonderlijke adviescolleges om
op verzoek van de desbetreffende minister maar ten minste elk vierde jaar
een evaluatieverslag op te stellen waarin aandacht wordt besteed aan hun taakvervulling.
De door adviescolleges op te stellen evaluaties vallen geheel onder de verantwoordelijkheid
van de adviescolleges zelf. De Kaderwet geeft geen voorschriften voor de inhoud
van de evaluaties. Het verslag moet door de adviescolleges worden toegezonden
aan de betreffende vakminister, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
en aan beide Kamers der Staten-Generaal. De vakminister moet een standpunt
innemen over deze zelfevaluatie en de beide Kamers der Staten-Generaal hiervan
in kennis stellen. Aangezien de meeste vaste adviescolleges die nu onder de
Kaderwet functioneren per 1 januari 1997 en enkele in het
jaar daarna bij wet zijn ingesteld, moeten zij het verslag van hun eerste
evaluatie in 2000 dan wel 2001 uitbrengen. Hoewel de centrale vraagstelling
van beide soorten evaluaties verschilt, kunnen de uitkomsten van de evaluaties
van de vaste adviescolleges relevante (geaggregeerde) informatie opleveren
voor de evaluatie van de doeltreffendheid en effecten van de Kaderwet in de
praktijk. Deze uitkomsten zijn, voor zover beschikbaar, meegenomen bij de
evaluatie van de Kaderwet. Specifieke gegevens per adviescollege worden echter
hoofdzakelijk door de adviescolleges in de zelfevaluaties gegeven en de standpunten
van de minister(s) daarop.BegeleidingscommissieDe evaluatie is begeleid door een commissie van deskundigen. Deze heeft
een bijdrage geleverd aan het begeleiden van de met de evaluatie belaste medewerkers
van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, gericht
op de methodologische en inhoudelijke kwaliteit van de evaluatie. De begeleidingscommissie
bestond uit de volgende personen:• mr. drs. G. J. Wolffensperger, voorzitter Raad van bestuur
van de NOS (voorzitter van de begeleidingscommissie);• mevrouw prof. dr. J. V. Outshoorn, hoogleraar vrouwenstudies
Universiteit Leiden en hoofd van het Joke Smit Instituut;• mr. J. P. H. Donner, Staatsraad;• prof. dr. P. 't Hart, hoogleraar bestuurskunde, Universiteit Leiden;• prof. dr. A. C. Zijderveld, hoogleraar sociologie, Erasmus
Universiteit Rotterdam.Methoden en technieken van onderzoek en gegevensverzamelingHet evaluatieonderzoek is te onderscheiden in een deelonderzoek naar de
normconformiteit en een deelonderzoek naar de effecten van de Kaderwet en
de mate waarin de doelstellingen van de Kaderwet zijn gerealiseerd. Conform
de opdracht is het accent gelegd op empirisch onderzoek. In het deel betreffende
de normconformiteit staat de beschrijving van de toepassing en naleving van
de wettelijk vastgelegde normen centraal:• zijn de (organisatorische en procedurele) bepalingen van de Kaderwet
in de praktijk nageleefd?• welke factoren speelden hierbij een rol?In het deel van het onderzoek naar de effecten en neveneffecten en naar
relaties tussen doelstellingen van de herziening van het adviesstelsel en
het instrument «Kaderwet adviescolleges» staan de volgende vragen
centraal:• zijn de effecten en politiek-bestuurlijke doelstellingen die de
Kaderwet beoogt gerealiseerd?• welke neveneffecten hebben zich voorgedaan?• welke factoren speelden hierbij een rol?De volgende methoden en technieken van onderzoek en gegevensverzameling
zijn gebruikt:• analyse van documenten: met name relevante wetgeving, stukken van
de Tweede en Eerste Kamer, rapporten en andere stukken van het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, rapport «Raad op Maat»,
rapportage van de Tijdelijke Expertise Commissie Emancipatie in het Nieuwe
Adviesstelsel (TECENA);• analyse «zelf»-evaluaties van de adviescolleges en
de reacties van ministers daarop;• vragenlijsten aan alle ministeries en vaste adviescolleges;• gesprekken met vertegenwoordigers van ministeries en vaste adviescolleges; • vragenlijsten aan en gesprekken met enkele leden van de Staten-Generaal;• literatuuronderzoek;• verschillende (discussie)bijeenkomsten.Er is van bovengenoemde methoden en technieken van onderzoek en gegevensverzameling
gebruik gemaakt om een zo compleet en evenwichtig mogelijk beeld van de werking
van de Kaderwet in de praktijk te krijgen. Daarbij is rekening gehouden met
het feit dat bepaalde gegevens afkomstig zijn van subjectieve waarnemingen.
Deze subjectieve waarnemingen konden echter veelal weer worden getoetst aan
objectievere gegevens die door middel van een andere gehanteerde methode of
techniek waren verkregen.Het verslag geeft vooral in kwalitatieve termen (zoals «vaak»,
«soms», «weinig», «meestal», «in
belangrijke mate», «onvoldoende», etc.) de bevindingen weer.
Hiervoor is gekozen omdat de vergelijking tussen bijvoorbeeld adviescolleges
met behulp van cijfers door de vele variabelen een vertekend beeld kan geven.
Waar mogelijk zijn de bevindingen wel kwantitatief weergegeven.Informatie uit de gesprekken, beantwoording van vragenlijsten en afzonderlijke
evaluaties is, zo veel mogelijk, geanonimiseerd verwerkt. Dit is gebeurd om
te voorkomen dat het onderzoek te veel ingaat op afzonderlijke adviescolleges
en ministeries. Daarvoor zijn de evaluaties over de taakvervulling bedoeld
die adviescolleges op hun terrein zelf moeten (laten) verrichten. Ter toelichting
en verduidelijking zijn in enkele gevallen wel voorbeelden genoemd. Deze zijn
ontleend aan openbare bronnen.HOOFDSTUK 4 ORGANISATORISCHE EN PROCEDURELE ASPECTEN VAN
DE KADERWETIn dit hoofdstuk worden per paragraaf allereerst de relevante bepalingen
van de Kaderwet weergegeven. Daarna worden deze toegelicht, met gebruikmaking
van de memorie van toelichting en andere Kamerstukken bij de behandeling van
het voorstel voor de Kaderwet. Vervolgens wordt bezien in hoeverre gedurende
de periode 1997–2000 de bepalingen van de Kaderwet in de praktijk doeltreffend
zijn geweest en welke effecten zich hebben voorgedaan. Tot slot wordt per
paragraaf hierover een conclusie getrokken.4.1 De benoeming van voorzitters en leden van het adviescollegeArtikel 10:Een adviescollege bestaat uit een voorzitter en ten
hoogste veertien ander leden. Het adviescollege kan uit de leden ondervoorzitters
aanwijzen.Artikel 11:1. De leden van een adviescollege worden bij koninklijk
besluit benoemd.2. De leden worden benoemd voor ten hoogste vier jaar.
Herbenoeming kan twee maal en telkens voor ten hoogste vier jaar plaatsvinden.3. Onze minister draagt zorg voor openbaarmaking van
een vacature in een adviescollege, niet zijnde een adviescollege als bedoeld
in artikel 6 van de Kaderwet.Artikel 12, eerste lid:De leden van een adviescollege worden benoemd op grond
van de deskundigheid die nodig is voor de advisering op het beleidsterrein
waarvoor het adviescollege is ingesteld alsmede op grond van maatschappelijke
kennis en ervaring.Artikel 13:Leden van adviescolleges worden op eigen aanvraag door
Onze minister ontslagen. Zij kunnen voorts bij koninklijk besluit worden geschorst
en ontslagen wegens ongeschiktheid, onbekwaamheid of op andere zwaarwegende
gronden.Artikel 14:Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur [...]
en kunnen nadere regels over hun rechtspositie worden vastgesteld.Artikel 31:De Ambtenarenwet wordt als volgt gewijzigd: In artikel
2 [...] wordt een nieuw onderdeel toegevoegd, luidende: «.z. de leden
van een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges, niet zijnde
een adviescollege als bedoeld in artikel 3 van die wet.»ToelichtingIngevolge artikel 4, tweede lid, onderdelen e en l, van het reglement
van orde voor de ministerraad, wordt de voordracht voor voorzitter en andere
leden van een adviescollege in de ministerraad behandeld. Aan de betrokken
minister is overgelaten op welke wijze hij het adviescollege betrekt bij de
werving en selectie van kandidaten voor de vervulling van een opengevallen
plaats.1 De benoeming geldt voor ten hoogste
vier jaar en herbenoeming kan twee maal. Het stellen van een termijn aan de
benoeming beoogt het«verversen» van adviescolleges te bevorderen.
De zittingsduur van vier jaar sloot aan bij de zittingsduur van andere publiekrechtelijke
colleges op rijksniveau.2Aan de voorzitters worden in vergelijking met een gewoon lid zwaardere
geschiktheidseisen gesteld, waaronder hun bestuurlijke capaciteiten. De minister
wie het aangaat, draagt zorg voor openbaarmaking van een vacature voor lidmaatschap
van een vast of tijdelijk adviescollege. Aan een bepaling over de wijze waarop
de voordracht voor de benoeming van de voorzitter en andere leden tot stand
komt, bestond bij de totstandkoming van de Kaderwet geen behoefte, aangezien
de figuur van een voordracht vooral is toegesneden op organen waarin sprake
is van belangenvertegenwoordiging.3 De leden
van een adviescollege worden bij koninklijk besluit benoemd.Het adviescollege bestaat uit ten hoogste 15 leden, met inbegrip van de
voorzitter. Een argument voor de beperking van het aantal leden van een adviescollege
die in «Raad op Maat» werd bepleit, was dat een kleiner adviescollege
bevordert dat de adviezen op hoofdlijnen zijn. Hoe meer leden, des te kleiner
de kans op hoofdlijnen, zo luidde de veronderstelling. Dit gold ook ten aanzien
van de beperking van het aantal secretariaatmedewerkers van een adviescollege.4Artikel 13 betreft het ontslag op eigen verzoek en het ontslag, anders
dan op eigen verzoek. Wegens de onafhankelijke positie die adviescolleges
ten opzichte van de regering innemen, zal schorsing of ontslag anders dan
op eigen verzoek in beginsel slechts toepassing vinden nadat vanwege het adviescollege
ter zake duidelijke signalen zijn ontvangen. Een zwaarwegende grond voor ontslag
kan zijn indien een lid een betrekking aanvaardt die ernstig afbreuk doet
aan zijn onafhankelijke positie.5Artikel 14 biedt de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur nadere regels over de rechtspositie van leden van adviescolleges
vast te stellen. Daarbij dient de onafhankelijke positie van de leden van
adviescolleges gewaarborgd te blijven.6Artikel 31 van de Kaderwet wijzigt de Ambtenarenwet (art. 2, onderdeel
z) als volgt, dat de leden van adviescolleges ambtenaren zijn in de zin van
de Ambtenarenwet maar waarbij zij van de toepasselijkheid van titel III inzake
de bepalingen van materieel recht van de Ambtenarenwet zoals inzake arbeidsvoorwaarden,
gedragsregels, e.d. (artikelen 125 en 126) zijn uitgesloten. Zonder die voorziening
zou het Algemeen Ambtenarenreglement op de leden van adviescolleges van toepassing
zijn, en zouden de leden aldus ondergeschikt worden aan het gezag van de betrokken
minister, hetgeen met het oog op hun onafhankelijke positie niet wenselijk
zou zijn.1Doeltreffendheid en effecten in de praktijkVoor de werving van leden van de vaste en tijdelijke adviescolleges plaatsen
de ministeries oproepen in (landelijke) dagbladen en/of in de Staatscourant.
Hoe de aanstelling van de voorzitters plaatsvindt is minder transparant dan
in geval van de gewone leden. De (kandidaat-)voorzitters worden vooral aangezocht
door de ministeries. De keuze van voorzitter wordt door ministeries bepaald
aan de hand van criteria zoals inhoudelijke kennis en bestuurlijke ervaring,
landelijke bekendheid, beschikbaarheid, toegang tot politici en bestuurders
en vaardigheid om een team bij elkaar te houden.2
De vaak gehoorde kritiek hierbij is, dat ministeries bij de benoeming van
voorzitters vissen in een te kleine vijver.De overige leden van adviescolleges worden gezocht op basis van deskundigheid,
maatschappelijke kennis en ervaring. Het gaat daarbij om wetenschappelijke,
vakinhoudelijke, bestuurlijke en/of velddeskundigheid en praktijkervaring.
Bij sommige adviescolleges spelen daarnaast nog andere criteria voor de benoeming
een rol zoals een pluriforme samenstelling van het college qua verschillende
godsdienstige, levensbeschouwelijke en politieke stromingen en een zekere
mate van geografische spreiding. In toenemende mate speelt vooral de politieke
afspiegeling van leden van adviescolleges een rol, maar deze is niet bepalend.
Over het algemeen zijn ministeries en adviescolleges tevreden over de samenstelling,
ofschoon op onderdelen nog verbetering kan worden aangebracht. Door de brede
context van het werkterrein van met name de strategische adviescolleges worden
er soms wel tekortkomingen aan kennis in de colleges geconstateerd.De technisch-specialistische adviescolleges bestaan uit technisch-inhoudelijke
of juridische specialisten op het specifieke terrein dat een adviescollege
bestrijkt. Hierbij is er minder sprake van een pluriforme mix van leden zoals
bij de strategische colleges het geval is. Een pluriforme mix van leden wordt
door de ministeries niet zo noodzakelijk geacht, aangezien het terrein waarover
deze colleges adviseren minder breed is.Artikel 10 van de Kaderwet bepaalt dat het aantal leden van een adviescolleges
maximaal 15 (inclusief voorzitter) mag zijn. Dit artikel geldt niet voor adviescolleges
waarvan de adviestaak niet de hoofdtaak is zoals de SER. De meeste adviescolleges
conformeren zich naar het in de Kaderwet gestelde aantal. De Gezondheidsraad
(circa 170 leden), de Raad voor Cultuur (maximaal 25 leden), Onderwijsraad
(maximaal 19 leden) en de Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht
(maximaal 20 leden) wijken van dit aantal af. Deze afwijkingen zijn derhalve
in de wetten ter instelling van deze colleges geregeld. De VROM-raad had in
de onderzochte periode 17 leden terwijl de Wet op de VROM-raad (Stbl. 1996,
551) zich conformeert naar de Kaderwet en een maximum-aantal van 15 leden
vastlegt.3 De benoemingen en samenstelling van
adviescolleges is veelal door de ministeries bekend gemaakt in de Staatscourant. Ofschoon artikel 14 de grondslag voor een nadere rechtspositieregeling
biedt, is er geen algemene maatregel van bestuur vastgesteld betreffende nadere
regels over de rechtspositie van leden van de adviescolleges.De evenwichtige samenstelling wat betreft mannen en vrouwen en personen
uit minderheidsgroepen speelt in de Kaderwet een dermate belangrijke rol,
dat hieraan in de volgende paragraaf apart aandacht is besteed. In paragraaf 2
van Hoofdstuk 5 zal nader worden ingegaan op de scheiding van advies en overleg
door middel van de onafhankelijkheid van de leden van de adviescolleges.ConclusieMinisteries en adviescolleges evaren weinig problemen met de Kaderwetbepalingen
betreffende de benoeming en ontslag van leden van de adviescolleges. De meeste
leden van de strategische adviescolleges worden hoofdzakelijk benoemd op grond
van wetenschappelijke, bestuurlijke en/of maatschappelijke deskundigheid,
ervaring en achtergrond. In toenemende mate speelt ook de politieke afspiegeling
van leden van strategische adviescolleges een rol. Bij de technisch-specialistische
adviescolleges is minder sprake van een pluriforme mix van leden. Dat is ook
niet zo noodzakelijk, aangezien het terrein waarover deze colleges adviseren
minder breed is.De keuze van voorzitter wordt door ministeries bepaald aan de hand van
criteria zoals of zij inhoudelijke kennis en bestuurlijke ervaring hebben,
landelijke bekendheid genieten, beschikbaar zijn, toegang hebben tot politici
en bestuurders en in staat zijn een team bij elkaar te houden.Wat betreft het ledenaantal blijven de meeste adviescolleges binnen de
marges van de Kaderwet. In dat opzicht heeft de Kaderwet versoberend gewerkt.4.2 Evenredige deelneming aan adviescolleges Artikel 12, derde lid:Bij de benoeming van de voorzitters en bij de benoeming
van de andere leden van adviescolleges wordt gestreefd naar evenredige deelneming
aan adviescolleges van vrouwen en personen behorende tot etnische of culturele
minderheidsgroepen.ToelichtingVrouwen en minderheden waren ten tijde van de herziening van het adviesstelsel
in de adviescolleges ondervertegenwoordigd. Het aandeel vrouwen in tijdelijke
en vaste adviesorganen was in 1995 16%. Het percentage leden afkomstig uit
minderheidsgroepen in adviesorganen bedroeg in 1995 minder dan 1%.1 Artikel 12, derde lid, van de Kaderwet geeft in algemene
zin de doelstelling van het beleid aan. Aldus is aan de regering overgelaten
op welke wijze in de praktijk gestalte wordt gegeven aan de beoogde evenredige
deelneming van vrouwen en minderheden aan adviescolleges.2 Bij de werving van kandidaten door middel van een openbare procedure
kunnen vrouwen en personen uit minderheidsgroepen met nadruk worden uitgenodigd
te solliciteren.In de memorie van toelichting bij de Kaderwet staat, dat zodra aan de
hand van cijfermateriaal kan worden vastgesteld dat de ondervertegenwoordiging
van vrouwen dan wel minderheden in adviescolleges is opgeheven, het derde
lid van artikel 12 overbodig zal zijn en kan vervallen. Omdat niet tevoren
kan worden voorzien wanneer dat het geval is, is de voorgestelde bepaling
niet aan een bepaalde termijn gebonden. Zodra de ondervertegenwoordiging
is opgeheven, zal een voorstel worden ingediend dat ertoe strekt het derde
lid van dit artikel te schrappen.1Met de inwerkingtreding van het nieuwe adviesstelsel kwam een eind aan
de specifieke emancipatieadvisering zoals door de Emancipatieraad was uitgevoerd.
In plaats van specifieke advisering door een apart adviescollege, kregen alle
adviescolleges tot taak integraal de emancipatieaspecten in hun adviezen mee
te nemen. Met ingang van 1 januari 1998 stelde de minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid, in overeenstemming met de staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken, voor de duur van drie jaar de Tijdelijke Expertise Commissie Emancipatie
in het Nieuwe Adviesstelsel in (Stct. 1997, nr. 249). TECENA had ook tot taak
te stimuleren dat de nieuwe adviescolleges deze aspecten in hun adviezen zouden
betrekken.2Doeltreffendheid en effecten in de praktijkTECENA had ten doel om de emancipatoire aspecten als integraal onderdeel
in het nieuwe adviesstelsel te implementeren en te stimuleren dat bij benoemingen
in adviesorganen gericht werd gezocht naar geschikte vrouwelijke kandidaten.
TECENA heeft zich gedurende de drie jaar vooral gericht op de strategische
adviescolleges. In haar eindrapportage constateert TECENA, «dat zowel
in de naleving van de wettelijke verplichting tot sekse-evenredige samenstelling
van adviescolleges als bij de voortgang van duurzame integratie reden is voor
optimisme. [...] Maar wel heel voorzichtig optimisme. Waar voortgang wordt
geboekt, is dat vaak het resultaat van doelgerichte inspanningen van enkelen.
Waar aandacht ontbreekt – en dat is nog te vaak het geval – is
het vooral een kwestie van tekortschieten van structurele verankering. [...]
Een effectieve organisatie van duurzame integratie op departementen en in
adviesorganen is op dit moment nog vooral streven en geen realiteit. Bovendien
is tussen de actoren op verschillende beleidsterreinen sprake van nogal wat
verschil in gevoeld belang, noodzaak en urgentie om emancipatieaspecten duurzaam
in het beleidsproces te integreren».3Wat betreft de naleving van de wettelijke verplichting tot sekse-evenredige
samenstelling van adviescolleges bedroeg in 1995 het percentage vrouwen in
tijdelijke en vaste adviescollege 16%. Het percentage vrouwen in de vaste,
strategische adviescolleges bedroeg in de periode 1997–2000 37–40%
(zie tabel 1). Ten aanzien van de overige adviescolleges liggen de percentages
veelal lager. Bij de benoemingsvoorstellen van de vaste colleges wordt in
de praktijk merendeels rekening gehouden met de wens om te streven naar een
representatief aandeel vrouwen. Desondanks is het nog niet gelukt om de doelstelling
van een gelijk aantal mannen en vrouwen te realiseren. Positieve uitschieters
wat betreft het aantal vrouwelijke leden zijn de Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling en de Raad voor Cultuur.Tabel 1: Deelneming4 aan
strategische adviescolleges van vrouwen Adviescollegemedio 1997oktober
2000 manvrouwmanvrouwRaad voor het openbaar bestuur5584 Adviesraad voor internationale vraagstukken7274 Algemene Energieraad9164 Raad voor het Landelijk Gebied9696 Onderwijsraad10997Raad voor Cultuur15101212 Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid9375Sociaal-Economische Raad (kroonleden)8383(voltallig)(28)(5)(27)(6)Raad voor Verkeer en Waterstaat8494 Raad voor Volksgezondheid en Zorg5454 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling4544 VROM-raad107106Totaal9959 (37%)9463 (40%)Deelname van personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen
speelt – enkele positieve uitzonderingen daargelaten – in de praktijk
nauwelijks een rol in de benoemingsprocedure en de samenstelling van de adviescolleges.
Dit werd al geconstateerd in de brief van de minister van Grote Steden- en
Integratiebeleid van 30 november 1998 aan de Tweede Kamer: «Ondanks
het in de Kaderwet gestelde dat bij de samenstelling van adviescolleges wordt
gestreefd naar een evenredige deelneming van personen behorende tot etnische
of culturele minderheidsgroepen, zijn in 1998 in verreweg de meeste adviesorganen
geen leden van minderheden benoemd».1 Ook
na 1998 is daarin geen significante wijziging opgetreden. De doelstelling
van de Kaderwet is in dit opzicht dus niet gerealiseerd. De geringe participatie
van minderheden aan adviescolleges lijkt vooral te worden veroorzaakt doordat
deskundige leden uit deze groep niet behoren tot het circuit van bekende deskundigen.2ConclusieAangezien er in de adviescolleges nog steeds sprake is van een ondervertegenwoordiging
van vrouwen en vooral van personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen
kan het derde lid van artikel 12 van de Kaderwet nog niet worden geschrapt.
Daarbij zij wel opgemerkt, dat de deelname van vrouwen aan met name de vaste,
strategische adviescolleges in de periode 1997–2000 is verbeterd ten
opzichte van de periode voor de Kaderwet. Bij de benoeming van de voorzitters
en andere leden van adviescolleges wordt onvoldoende aandacht geschonken aan
de deelneming van vrouwen en vooral van personen uit minderheidsgroepen. Voorts
zijn emancipatieaspecten nog niet duurzaam in het beleidsproces geïntegreerd,
omdat deze aspecten onvoldoende structureel verankerd zijn binnen de (werkzaamheden
van) ministeries en adviescolleges, zo concludeerde de TECENA.4.3 Secretariaat Artikel 15:1. Een adviescollege heeft een secretaris.2. De secretaris is voor zijn werkzaamheden voor het
adviescollege uitsluitend verantwoording schuldig aan het adviescollege.3. Aan de secretaris kunnen andere medewerkers worden
toegevoegd.4. De secretaris en andere medewerkers zijn geen lid
van het adviescollege.5. Onze minister benoemt, bevordert, schorst en ontslaat,
na overleg met de voorzitter van het adviescollege, de secretaris en andere
medewerkers.ToelichtingHet secretariaat dient te zorgen voor de facilitaire en inhoudelijke ondersteuning
van de adviescolleges. Het Algemeen Rijksambtenarenreglement is van toepassing
op de secretaris en de overige medewerkers van het secretariaat. Het tweede
lid van artikel 15 van de Kaderwet maakt duidelijk dat de secretaris
voor zijn werkzaamheden verantwoording schuldig is aan het adviescollege en
niet aan de minister.Een argument voor de beperking van het secretariaat van een adviescollege
die in «Raad op Maat» werd bepleit, was dat een kleiner secretariaat
bevordert dat de adviezen op hoofdlijnen zijn.1
Hoe meer secretariaatmedewerkers, des te groter de kans op details, zo was
het idee. Dit gold ook ten aanzien van de beperking van het aantal leden van
een adviescollege. In de brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
van 9 maart 1995 aan de Tweede Kamer stond hierover het volgende: «Concreet
dienen maatregelen te worden uitgewerkt, waarmee de politieke doelstelling
kan worden bewaakt dat de omvang van de adviescapaciteit en van de ondersteunende
secretariaten, én de intensiteit waarmee deze worden aangewend, in
de toekomst niet opnieuw toenemen.»2Doeltreffendheid en effecten in de praktijkDe secretariaten van adviescolleges moeten vaak veel voorbereidend werk
verrichten zoals het uitzetten van onderzoek, het schrijven van notities,
het regelen en voeren van gesprekken, etc. Zij geven de adviesprojecten dikwijls
gestalte. In het evaluatieverslag over de Algemene Energieraad over de periode
1997–2000 wordt dit bijvoorbeeld als volgt omschreven: «In het
adviesproces vervult het secretariaat een sleutelrol. Het secretariaat doet
een belangrijk deel van het (eventueel noodzakelijke) dossieronderzoek, bereidt
de discussies in de voorbereidingsgroepjes voor en opereert als penvoerder
van de adviezen. Het secretariaat verzorgt ook alle bijeenkomsten in het kader
van een adviestraject.»3De capaciteit van het secretariaat krijgt in de meeste zelfevaluaties
van de adviescolleges ex artikel 28 van de Kaderwet veel aandacht. Daarin
wordt gesteld dat de formatieve behoefte van het secretariaat niet overeenkomt
met de reële behoefte. De secretariaten van nieuwe adviescolleges zijn
(vaak) ontstaan uit hun voorgangers, maar hebben qua formatie niet de optelsom
van de vroegere secretariaten. De adviezen zijn nu echter complexer, zwaarder
en substantiëler dan voorheen, hetgeen veel werk vraagt van de secretariaten.
Veel adviescolleges vinden voorts dat door de onderbezetting van het secretariaat
(te) weinig is geïnvesteerd in bijvoorbeeld nazorg, doorwerking, relaties
en public relations.ConclusieDe secretariaten verrichten over het algemeen veel werk voor de leden
van de adviescolleges, aangezien de leden veelal slechts beperkte tijd beschikbaar
hebben voor het advieswerk. In belangrijke mate bereiden de secretariaten
daardoor de adviezen voor, hetgeen leidt tot de klacht dat verschillende secretariaten
onderbezet zijn. Formatieve uitbreiding van de secretariaten, zoals in verschillende
zelf-evaluaties wordt bepleit, past echter niet bij de bewaking van de politieke
doelstelling ten tijde van de totstandkoming van de Kaderwet dat de omvang
van de adviescapaciteit en van de ondersteunende secretariaten, én
de intensiteit waarmee deze worden aangewend, in de toekomst niet opnieuw
zouden toenemen. Een oordeel over de benodigde bezetting van secretariaten
in het licht van actuele opvattingen kan, gelet op de verscheidenheid van
de adviescolleges, niet in dit rapport worden gegeven. Een dergelijk oordeel
wordt overgelaten aan de afzonderlijke ministers, mede in het kader van hun
standpunten op de evaluaties van de afzonderlijke adviescolleges conform artikel
28, vierde lid, van de Kaderwet. 4.4 Regeling vergoedingen Artikel 14:Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden
de vergoedingen van reis- en verblijfkosten en verdere vergoedingen aan leden
van adviescolleges vastgesteld en [...]ToelichtingArtikel 14 biedt de grondslag voor een algemene regeling van de vergoedingen
aan leden van adviescolleges voor hun werkzaamheden en voor de door hen gemaakte
kosten. In de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Kaderwet werd
gesteld, dat zolang niet van deze mogelijkheid om een specifieke regeling
te treffen, gebruik zal zijn gemaakt, het Vacatiegeldenbesluit 1988 en het
Reisbesluit binnenland op de leden van adviescolleges van toepassing zullen
zijn. De belangrijkste reden om een specifieke vergoedingsregeling te treffen,
zal zijn gelegen in de omstandigheid dat de genoemde regelingen in bepaalde
gevallen niet zonder meer geschikt werden geacht voor het aantrekken van hoog
gekwalificeerde personen als lid van een adviescollege.1Gelet op artikel 14 van de Kaderwet is het Besluit van 27 november 1996,
houdende regels inzake de vergoedingen aan leden van adviescolleges (Vergoedingenbesluit
adviescolleges; Stbl. 1996, 583) tot stand gekomen. Dit besluit geeft uitvoering
aan artikel 14 van de Kaderwet en beoogt – aldus de Nota van toelichting
bij het besluit – de grote verschillen in de aan leden van adviescolleges
toegekende vergoedingen te beëindigen. Het besluit laat weliswaar enige
ruimte voor een zekere differentiatie naar de mate van gewicht van de adviestaak,
maar in beginsel worden alle leden van de adviescolleges naar één
maatstaf voor hun werkzaamheden beloond. Een ander uitgangspunt van deze regeling
is voorts dat het lidmaatschap van een adviescollege primair dienstbaar is
aan de publieke zaak, en dat daar een passende vergoeding tegenover behoort
te staan die aantrekkelijk genoeg is voor het verwerven en het behouden van
hoog gekwalificeerde personen als lid van een adviescollege.Artikel 3 van het Vergoedingenbesluit adviescolleges stelt, dat bij ministeriële
regeling de vergoeding voor elk lid van een adviescollege wordt vastgesteld.
Voor een voorzitter bedraagt deze vergoeding ten hoogste f 560,–
per vergadering en voor een lid is dat ten hoogste f 420,– per
vergadering. Met deze bedragen werd aangesloten bij overheidsfuncties van
een vergelijkbaar niveau. Daarnaast bepaalt artikel 5 van dat besluit dat
in afwijking van genoemde vergoeding bij ministeriële regeling ook bepaald
kan worden, dat de voorzitter, ondervoorzitter dan wel tevens de overige leden
een bepaalde vaste vergoeding ontvangen. De vaste vergoeding wordt in dat
geval gebaseerd op de toepasselijke deeltijdfactor (de uren die gemiddeld
per week zijn gemoeid met het advieswerk) en de toepasselijke salarisschaal
(maximaal schaal 18) van Bijlage B van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke
Rijksambtenaren. Het Vergoedingenbesluit kent voorts in artikel 6 een anti-cumulatieregeling.
Dat betekent dat het bedrag dat voorzitters en leden van adviescolleges voor
hun advieswerk ontvangen wordt afgeroomd als ze boven een bepaalde drempel
komen met hun totale inkomsten. De reden van deze regeling is het uitgangspunt
dat binnen de sfeer van de overheid aan personen geen hogere bezoldiging wordt
toegekend dan de bezoldiging die geldt in de topstructuur bij een volledige
betrekking.2Doeltreffendheid en effecten in de praktijkTussen het type en de hoogte van de vergoedingen aan leden van de vaste
adviescolleges bestaan verschillen. Vooral bij de technisch-specialistische
colleges krijgen de leden en hun voorzitter standaardvergoedingen
zoals bepaald in artikel 3 van het Vergoedingenbesluit. Bij de strategische
colleges wordt daarvan afgeweken en krijgen de collegeleden en -voorzitters
meestal vaste vergoedingen per week, maand of jaar zoals bedoeld in artikel
5 van het Vergoedingenbesluit. In sommige gevallen is er ook sprake van een
combinatie: de voorzitter krijgt een vaste vergoeding en de overige leden
krijgen een vergoeding per vergadering. De vaste vergoedingen kunnen oplopen.
Hierbij past wel de nuancering dat de tijdsbesteding en taakinvulling per
voorzitter, per lid en per adviescollege nogal verschillend is waardoor onderlinge
vergelijking wordt bemoeilijkt.Uit gesprekken met vertegenwoordigers van enkele vaste adviescolleges
is gebleken dat de vergoedingen als een knelpunt worden ervaren en dat de
Kaderwet niet voldoende ruimte zou bieden om eigen invulling te geven aan
het vergoedingensysteem. Sommigen ervaren de zogenaamde anti-cumulatieregeling
(artikel 6 van het Vergoedingenbesluit) als een probleem om het voor hoog
gekwalificeerde personen aantrekkelijk te maken om voorzitter of lid van een
adviescollege te blijven of te worden.In een aantal gevallen zijn de vergoedingen voor leden van eenmalige en
tijdelijke adviescolleges niet overeenkomstig artikel 3 van het Vergoedingenbesluit
per ministeriële regeling vastgesteld en niet bekendgemaakt in de Staatscourant.
De vergoedingen voor de eenmalige en tijdelijke adviescolleges die wel bij
ministeriële regeling zijn vastgesteld, zijn over het algemeen conform
de in artikel 3 van het Vergoedingenbesluit vermelde bedragen. De vergoedingen
bedragen veelal f 560,– per vergadering voor de voorzitter en f 420,–
voor de andere leden. In een aantal gevallen is conform artikel 5 van het
vergoedingenbesluit ook gebruik gemaakt van vaste vergoedingen. De voorzitter
en vice-voorzitter ontvangen met toepassing van een deeltijdfactor een vergoeding
overeenkomstig salarisschaal 18 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren
en de andere leden ontvangen met toepassing van een deeltijdfactor een vergoeding
overeenkomstig salarisschaal 17 van dit Bezoldigingsbesluit.Ook tussen de overige onkostenvergoedingen zoals reis-, verblijfs- en
representatiekosten van verscheidene adviescolleges zijn verschillen geconstateerd.ConclusieGelet op het feit dat er verschillen zijn tussen de adviescolleges wat
betreft het type en de hoogte van de vergoedingen, dat de vergoedingen ten
aanzien van een aantal adviescolleges niet per ministeriële regeling
zijn vastgelegd en dat de anti-cumulatieregeling bij enkele colleges als een
probleem wordt ervaren en dat bovendien de aard en omvang van functies zeer
verschillend wordt ingevuld, kan worden geconcludeerd dat geen eenduidige
conclusies kunnen worden getrokken.4.5 Werkwijze en besluitvorming door het adviescollege Artikel 19:1. Een adviescollege kan zich voor het inwinnen van
inlichtingen wenden tot daartoe door Onze minister aangewezen ambtenaren.2. Een adviescollege kan zich doen bijstaan door andere
personen, voor zover dat voor de vervulling van zijn taak nodig is.Artikel 20:1. Een adviescollege beraadslaagt en besluit in vergadering
over de uit te brengen adviezen.2. Over de uit te brengen adviezen wordt niet besloten
dan in aanwezigheid van ten minste de helft van de leden.3. De adviezen worden uitgebracht overeenkomstig het
gevoelen van de meerderheid van de ter vergadering aanwezige leden, waarbij
elk lid één stem heeft.4. Indien het nodig is over het besluit tot vaststelling
van het advies bij wijze van stemming te beslissen, wordt dat besluit bij
meerderheid van stemmen opgemaakt.5. Indien de stemmen staken, wordt de besluitvorming
aangehouden tot de volgende vergadering, tenzij de advisering niet uitgesteld
kan worden of de vergadering voltallig is. In deze gevallen beslist de stem
van de voorzitter. Van die omstandigheden wordt in het advies melding gemaakt.6. Een lid dat ter vergadering een standpunt heeft
ingebracht dat afwijkt van het gevoelen van de meerderheid, kan over dat standpunt
een afzonderlijke nota bij het advies voegen.Artikel 21:Een adviescollege kan zijn werkwijze nader vastleggen
in een reglement van orde.toelichtingArtikel 19 geeft het adviescollege de bevoegdheid zich ten behoeve van
de advisering te laten voorlichten door ambtenaren of door andere, externe
deskundigen voor zover dat voor de taakvervulling nodig is.Artikel 20 van de Kaderwet geeft een regeling van de besluitvorming door
het adviescollege. Dit is gemodelleerd naar reglement van orde voor de ministerraad
en de Wet op de Raad van State. Artikel 21 laat aan het adviescollege over
of zij haar werkwijze nog nader wil vastleggen in een reglement van orde.1De doeltreffendheid en effecten in de praktijkDe meeste adviescolleges streven op grond van collegiaal overleg naar
consensus over een advies. In de praktijk komt het slechts zelden voor dat
over de vaststelling van een advies bij wijze van stemming moet worden beslist.2 De Kaderwet-mogelijkheid om een minderheidsstandpunt
toe te voegen aan een advies is daarom niet of nauwelijks gebruikt. Een voorbeeld
van een uitzondering hierop was het advies van de Staatscommissie dualisme
en lokale democratie waarin ten aanzien van bepaalde onderdelen minderheidsstandpunten
zijn opgenomen.3Binnen verschillende nieuwe adviescolleges is vooral in de beginfase tijd
nodig gebleken om elkaar te leren kennen en te begrijpen. Een citaat uit het
evaluatieverslag van de VROM-raad is daarvoor tekenend: «De mix van
wetenschappelijke, bestuurlijke, maatschappelijke en uitvoerende deskundigheid
leverde – zeker in de beginfase – soms enige spraakverwarring
op, maar is wel een belangrijke randvoorwaarde voor het maken van adviezen
die zowel conceptueel zijn als ook voldoende aandacht voor operationaliteit
bevatten».4 Verschillende adviescolleges
zijn van mening, dat de bereidheid tot discussie op basis van inhoudelijke
argumenten en tot het leren van elkaars expertise veelal aanwezig is. Zij
menen hierin de afgelopen periode een bepaalde groei te hebben doorgemaakt.
De voorzitter wordt in de praktijk als aanjager van de discussies over een
(ontwerp-)advies van groot belang geacht. Tevens moet hij ervoor zorgen dat
het adviescollege als team goed samenwerkt.Een voortdurend aandachtspunt blijft de tijd die het advieswerk vraagt.
Het werk in de adviescolleges wordt als arbeidsintensief bestempeld. Van de
leden wordt daarom een actieve opstelling verwacht. De presentie van raadsleden wordt – zo blijkt uit verschillende zelfevaluaties –
echter vaak als onvoldoende ervaren, hetgeen een hechte teamgeest in de weg
kan staan.1 De tijdsbesteding van de leden wisselt
overigens van college tot college: van een dag in de maand tot een dag in
de week. Daarover is geen algemene uitspraak te doen.De leden van adviescolleges hebben zelf vaak de nodige kennis en informatie
in huis. Daarnaast hebben in de meeste gevallen de adviescolleges bij de voorbereiding
van hun adviezen informatieve contacten met een breed scala aan externe deskundigen,
bestuurders, ambtenaren en belangenbehartigers. Hiermee wordt niet beoogd
om tot compromissen te komen of de meningsvorming aan te passen maar wel om
zich breed te informeren en opvattingen te toetsen aan wetenschappelijke inzichten
en de bestuurlijke praktijk. In de eerste, oriënterende fase van adviesonderwerpen
worden veelal in kleine ad hoc groepjes van leden van het adviescollege, secretariaat
en eventuele externe deskundigen breed gerichte voorbesprekingen gevoerd.
Daarmee worden de plenaire vergaderingen ontlast en de expertise van leden
optimaal te benut. Verschillende adviescolleges zien mogelijkheden tot verbetering
in de organisatie van hun vergaderingen, zodat binnen de gegeven tijdsgrenzen –
de expertise en ervaringen van de leden beter zijn te benutten.ConclusieWat betreft het interne functioneren van de adviescolleges kan voorts
worden geconcludeerd, dat vooral in de beginfase tijd nodig was om elkaar
te leren kennen en elkaars deskundigheid te begrijpen. Tevens was in bepaalde
gevallen de aanwezigheid van leden bij vergaderingen onvoldoende. Hierover
kunnen nadere afspraken worden gemaakt in een reglement van orde. De Kaderwetbepalingen
over besluitvorming, stemming en minderheidsstandpunten zijn weinig noodzakelijk
gebleken, aangezien de meeste adviescolleges streven naar consensus. Niettemin
bieden deze bepalingen een houvast voor de adviescolleges en hun voorzitters
over de interne wijze van handelen.Ofschoon adviescolleges en hun secretariaten vaak zelf de nodige kennis
in huis hebben, blijkt informatie van externe deskundigen en ambtenaren veelal
nodig voor het advieswerk. De mogelijkheid daartoe, zoals vervat in artikel
19 van de Kaderwet, is daarom nuttig gebleken.4.6 Verslaglegging en evaluatie Artikel 28:1. Een adviescollege brengt jaarlijks voor 1 april
verslag uit van zijn werkzaamheden in het voorafgaande kalenderjaar.2. Op verzoek van Onze minister, maar ten minste elk
vierde jaar, stelt het adviescollege een evaluatieverslag op waarin het aandacht
besteedt aan zijn taakvervulling.3. Het jaarverslag en het evaluatieverslag worden gezonden
aan Onze minister. Het evaluatieverslag wordt tevens gezonden aan Onze minister
van Binnenlandse Zaken en aan de beide kamers der Staten-Generaal.4. Onze minister stelt de beide kamers der Staten-Generaal
in kennis van zijn standpunt over het evaluatieverslag. Artikel 24 is daarbij
van overeenkomstige toepassing.ToelichtingVaste en tijdelijke adviescolleges dienen elk jaar voor 1 april verslag
uit te brengen van hun werkzaamheden in het voorafgaande kalenderjaar. De
plicht tot jaarverslagen geldt niet voor eenmalige adviescolleges.Op verzoek van de minister wie het aangaat, maar ten minste elk vierde
jaar, dient elk vast en tijdelijk adviescollege op basis van artikel 28, tweede lid, van de Kaderwet een evaluatieverslag op te stellen waarin het
aandacht besteedt aan zijn taakvervulling. De door adviescolleges op te stellen
evaluaties vallen geheel onder de verantwoordelijkheid van de adviescolleges
zelf. De Kaderwet geeft geen voorschriften over de inhoud van de evaluaties.
Met de verwijzing in het vierde lid naar artikel 24 wordt bedoeld, dat de
minister binnen drie maanden na ontvangst van het evaluatieverslag de beide
Kamers der Staten-Generaal in kennis moet stellen van zijn standpunt over
dat verslag. Bij afwijking van deze termijn dienen de beide Kamers hiervan
gemotiveerd in kennis te worden gesteld.Op grond van het evaluatieverslag wordt, ook ten aanzien van de bij wet
voor onbepaalde tijd ingestelde colleges, periodiek bezien of handhaving van
het adviescollege wenselijk is. Dit staat in de memorie van toelichting bij
het Kaderwetsvoorstel. Niet alleen het handhaven van het college als zodanig
kan daarbij aan de orde zijn, maar ook de omvang van het college en de omschrijving
van de adviestaak in relatie tot de adviesbehoefte van de regering.1De meeste vaste adviescolleges zijn per 1 januari 1997 in werking
getreden, hetgeen betekent dat zij conform de Kaderwet voor 2001 hun evaluatieverslag
zouden moeten opstellen. De Adviesraad Internationale Vraagstukken, de Commissie
van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken en de Staatscommissie voor
Internationaal Privaatrecht zijn per 1 januari 1998 in werking getreden
en dienen daarom voor 2002 hun evaluatieverslag op te stellen.Doeltreffendheid en effecten in de praktijkIn de beantwoording van de vragenlijst aan de adviescolleges geven de
meeste vaste adviescolleges aan dat zij jaarverslagen uitbrengen. Dit gebeurt
echter niet altijd voor de termijn van 1 april. Het merendeel van de
tijdelijke adviescolleges heeft geen jaarverslagen gemaakt.De wijze van evaluatie ex artikel 28 Kaderwet verschilt per college. Er
is geen wettelijke verplichting om op een bepaalde wijze te evalueren. Ook
zijn er geen afspraken ter zake gemaakt. De volgende methodes worden in de
praktijk gehanteerd:• het adviescollege evalueert zelf;• het adviescollege heeft externe deskundigen gevraagd te evalueren;• het adviescollege heeft een commercieel bureau ingehuurd voor de
evaluatie;• het adviescollege evalueert zelf met daaraan toegevoegd een evaluatie
vanuit de optiek van één of meer externe deskundigen.De wijze waarop de adviescolleges hun evaluaties, zoals bedoeld in artikel
28, (laten) uitvoeren is nogal verschillend. In enkele evaluaties wordt bovendien
niet alleen het eigen functioneren in enge zin beoordeeld, maar worden ook
onderwerpen als samenwerking met andere adviescolleges en de betekenis van
het maatschappelijk veld betrokken bij de evaluatie. Dit betekent dat in een
enkel geval een kleine overlap met de Kaderwetevaluatie ontstaat. De ministeries
doen geen verzoeken tot evaluatie. Uit tabel 2 blijkt dat de strategische
adviescolleges de Kaderwettelijke plicht tot evaluatie serieus hebben genomen
en in de meeste gevallen tijdig een evaluatieverslag hebben opgesteld. De
meeste technisch-specialistische adviescolleges hebben hun plicht tot evaluatie
niet tijdig vervuld. Zij hebben pas recentelijk voldaan aan de eis van een
vierjaarlijks evaluatieverslag. Wat betreft de tijdelijke adviescommissies
hebben, voor zover bekend, alleen de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving
en de Commissie Auteursrecht, een evaluatieverslag opgesteld. De reacties van de ministers op de evaluaties van de adviescolleges hebben
in slechts enkele gevallen binnen de termijn van drie maanden plaatsgevonden.
In een enkel geval zoals bij de Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid
heeft een ministerie een evaluatie over het functioneren van een adviescollege
laten uitvoeren.1Tabel 2: overzicht van evaluaties ex artikel 28 Adviescollege Tijdstip van evaluatieTijdstip standpunt minister Raad voor het openbaar bestuurnovember 2000februari 2001 Adviesraad Internationale Vraagstukkennog geen evaluatieverslag–Algemene Energieraadoktober 2000februari 2001 Raad voor het landelijk gebiedjuli 2000nog geen standpuntOnderwijsraadmaart 2001april 2001 Raad voor Cultuurmei
2001mei 2001 Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleidnovember 2000 (intern evaluatieverslag)najaar 2001 Sociaal-Economische Raad(Ondanks dat evaluatie niet is vereist, heeft de SER wel een evaluatieverslag
opgesteld)n.v.t.Raad voor Verkeer en Waterstaatjuli 2001nog geen standpuntRaad voor Volksgezondheid en Zorgseptember 2000nog geen standpunt Raad voor Maatschappelijke Ontwikkelingmei 2000nog geen standpunt VROM-raadjuni 2000november 2000 Raad voor financiële verhoudingennovember 2000mei 2001 Kiesraadfebruari 2001nog geen standpunt Commissie van advies inzake volkrechtelijke vraagstukkennog geen evaluatieverslag (planning: najaar 2001)– Staatscommissie voor het internationaal privaatrechtapril 2001juni 2001 Raad van deskundigen voor de nationale standaardennog geen evaluatieverslag (summier intern verslag
dec. 2000)– Registratiekamer (per 1/9/01 College Bescherming
Persoonsgegevens)(aangezien
advies niet de hoofdtaak is, is een evaluatieverslag niet vereist)n.v.t. Commissie vennootschapsrechtaugustus 2001nog geen standpuntAdviescommissie voor burgerlijk procesrechtaugustus 2001nog geen standpunt Commissie bedreigde uitheemse dieren plantensoortennog geen evaluatieverslag–Gezondheidsraadnog geen
evaluatieverslag(planning: 2002)–Een punt van aandacht is dat bepaalde essentiële vragen in de evaluaties
ex artikel 28 Kaderwet nauwelijks aan de orde zijn gekomen. Dit was blijkens
de memorie van toelichting bij het Kaderwetsvoorstel wel de bedoeling. Het
gaat hierbij om vragen over handhaven van het college als zodanig, de omvang
van het college en de omschrijving van de adviestaak.ConclusieDe wettelijke plicht conform artikel 28 van de Kaderwet tot het opstellen
van jaarverslagen en het uitvoeren van een zelf-evaluatie wordt vooral door
de strategische, vaste adviescolleges serieus genomen. De tijdelijke adviescolleges
en de vaste, technisch-specialistische adviescolleges leven deze bepalingen
van de Kaderwet minder na.De evaluaties van de adviescolleges en de reacties van de ministers daarop
kunnen een belangrijke rol spelen bij eventuele functioneringsproblemen
bij de advisering. Zij zijn in beginsel een goede aanleiding voor adviescollege
en ministerie(s) om bepaalde problemen in samenspraak op te lossen. Een punt
van aandacht is tevens dat vragen over handhaven van het college als zodanig,
de omvang van het college en de omschrijving van de adviestaak onvoldoende
in de evaluaties ex artikel 28 van de Kaderwet aan de orde komen terwijl dit
wel de bedoeling van deze Kaderwetbepaling was.HOOFDSTUK 5 POLITIEK-BESTUURLIJKE ASPECTEN VAN DE KADERWETNaast harmonisatie van bepaalde organisatorische en procedurele aspecten
beoogt de Kaderwet uit politiek-bestuurlijke overwegingen tot een transparanter
adviesstelsel te komen alsmede het politiek primaat en de politieke sturing
te herstellen. Zoals in bijlage 1 is aangegeven waren deze aspecten een belangrijk
onderdeel van het proces van staatkundige en politiek-bestuurlijke vernieuwing
in de jaren '90.Toekomstige uitdijing van het adviesstelsel of «wildgroei»
wordt met de Kaderwet tegengegaan door voorschriften over het instellen van
adviescolleges en de daaruit voortvloeiende motiveringsplicht, alsmede door
de in de Kaderwet neergelegde verplichtingen tot verslaglegging en evaluatie.1 De instelling van adviescolleges kan alleen bij wet,
koninklijk besluit of ministeriële regeling geschieden. Door de beperking
van het aantal adviescolleges en de Kaderwetvoorschriften zal het adviesstelsel
soberder en daarmee ook transparanter worden. Dit komt aan de orde in paragraaf 5.1.
De op 26 juli 1995 in werking getreden Wet afschaffing adviesverplichtingen
heeft aan de versobering bijgedragen door de verplichte raadpleging van adviescolleges
over beleidsvoornemens, waaronder regelgeving, van de rijksoverheid in wetgeving
te schrappen.Het herstel van het primaat van de politiek staat, wanneer het om de Kaderwet
adviescolleges gaat, voor de versterking van de aansturing van de adviescolleges
door de regering en voor de verbetering van de politieke besluitvorming door
regering en parlement en de controle op het adviesstelsel. De Kaderwet beoogt
het primaat van de politiek en verheldering van de politieke besluitvorming
te effectueren door de scheiding van advies en overleg (paragraaf 5.2).
De Kaderwet beoogt voorts de politieke aansturing van adviescolleges te verbeteren
door middel van:• een jaarlijkse programmering van werkzaamheden door het opstellen
van een werkprogramma en daarbij passende begroting en de beoordeling daarvan
door ministerraad en Staten-Generaal (paragraaf 5.3);• de versnelling van advisering ten behoeve van wetgevings- en beleidsprocessen
(paragraaf 5.4);• de advisering op hoofdlijnen op verzoek van de minister, uit eigen
beweging door het adviescollege of op verzoek van één van beide
Kamers van de Staten-Generaal (paragraaf 5.5);• de verbetering van de kwaliteit en bruikbaarheid van de adviezen
(paragraaf 5.6);• de ontkokering door middel van gezamenlijke en intersectorale advisering
(paragraaf 5.7).In dit hoofdstuk worden per paragraaf allereerst de relevante bepalingen
van de Kaderwet weergegeven. Daarna worden deze toegelicht, met gebruikmaking
van de memorie van toelichting en andere Kamerstukken bij de behandeling van
het voorstel voor de Kaderwet. Vervolgens wordt bezien in hoeverre gedurende
de periode 1997–2000 de bepalingen van de Kaderwet in de praktijk doeltreffend
zijn geweest en welke effecten zich hebben voorgedaan. Tot slot
wordt per paragraaf hierover een conclusie getrokken.5.1 Versobering van het adviesstelsel5.1.1 De instelling van adviescolleges Artikel 4:Een adviescollege wordt 00–00–2001, bij
wet ingesteld.Artikel 5:1. In afwijking van artikel 4 kan een adviescollege
voor de advisering over een in de tijd beperkt vraagstuk bij koninklijk besluit worden ingesteld voor de duur van ten hoogste vier
jaar. Deze termijn kan bij koninklijk besluit eenmaal met ten hoogste twee
jaar worden verlengd.2. Een besluit op grond van het eerste lid wordt niet
eerder genomen dan vier weken nadat het voornemen daartoe in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad, aan de beide kamers der Staten-Generaal
is meegedeeld.Artikel 6:1. In afwijking van artikel 4 kan een adviescollege
voor deeenmalige advisering over een bepaald vraagstuk
bij koninklijk besluit of bij ministeriële regeling, in overeenstemming
met het gevoelen van de ministerraad, worden ingesteld voor de duur van de
advisering.2. Een besluit op grond van het eerste lid wordt onverwijld
aan de beide kamers der Staten-Generaal meegedeeld.ToelichtingDe instellingswetten voor de nieuwe vaste colleges zijn vrijwel alle geschreven
op een in beginsel schone lei. Op het moment dat regering en parlement de
instelling van een nieuw college wenselijk vinden, bepaalt artikel 4 van de
Kaderwet dat dit adviescollege bij wet moet worden ingesteld. Daarmee dwingt
de Kaderwet een politiek debat af waarbij de vraag aan de orde komt of dit
nieuwe adviescollege überhaupt wel nodig is. Ook vaste colleges die krachtens
publiekrecht een andere taak hebben maar waaraan ook een adviestaak in de
zin van de Kaderwet wordt toegekend, vallen onder deze regel (artikel 9 Kaderwet).
In de periode 1997–2000 zijn negentien wetten in werking getreden die
als oogmerk hebben de instelling van een vast adviescollege. Zie bijlage 2
voor een overzicht hiervan.De Kaderwet maakt de instelling van tijdelijke colleges mogelijk. In dat
opzicht is de Kaderwet flexibel. Om uitdijing en wildgroei van het adviesstelsel
door de instelling van tijdelijke adviescolleges te voorkomen, is de instelling
van een tijdelijk adviescollege gebonden aan een maximale duur van vier jaar,
welke termijn (in bijzondere gevallen) eenmaal kan worden verlengd voor ten
hoogste 2 jaar. Instelling kan alleen bij wet of koninklijk besluit. In geval
van een koninklijk besluit moet het voornemen tot instelling van een tijdelijk
college na overeenstemming in de ministerraad aan de Staten-Generaal worden
meegedeeld (zie hoofdstuk 2).Regeling van eenmalige adviescolleges is wenselijk met het oog op het
risico dat de advisering door dergelijke ad hoc ingestelde commissies het
functioneren van het (vaste) adviesstelsel zal kunnen doorkruisen. In de brief
van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 9 maart 1995 aan de
Tweede Kamer werd dit als volgt geformuleerd: «Onder die aansturing
ware overigens ook te verstaan [...] het bewaken, dat naast de vaste adviesorganen
niet steeds onnodig incidentele vragen aan ad hoc-commissies worden voorgelegd».1De adviescolleges die in 1996 voor bepaalde tijd waren ingesteld, waren
tot en met 31 december 1997 van de herziening van het adviesstelsel (artikel
3 Herzieningswet adviesstelsel) en van de toepassing van de Kaderwet (artikel
34 Kaderwet) uitgezonderd.De doeltreffendheid en effecten in de praktijkIs nu met de Kaderwet gedurende de afgelopen jaren de doelstelling van
het beperkt houden (oftewel de versobering) van het aantal adviescolleges
inderdaad gerealiseerd? Om deze vraag te beantwoorden is het nodig het aantal
adviescolleges vóór inwerkingtreding per 1 januari 1997
van de Kaderwet te vergelijken met het aantal adviescolleges dat in de periode
1997–2000 is ingesteld.In 1995 waren er nog 119 externe (vaste) adviesorganen. Een overzicht
hiervan is weergegeven in de brief van de Staatsecretaris van Binnenlandse
Zaken van 8 november 1995 aan de Tweede Kamer.1
Door de herziening van het adviesstelsel daalde in de periode 1997–2000
het aantal vaste adviescolleges naar 23 (inclusief WRR en SER). Wat dat betreft
is de doelstelling van versobering in belangrijke mate bereikt. Tevens zijn
er sinds de inwerkingtreding van de Kaderwet 38 eenmalige en 9 tijdelijke
adviescolleges ingesteld. Daarbij past de nuancering dat de eenmalige adviescolleges
bij elkaar zijn opgeteld terwijl deze slechts ten dele tegelijkertijd hebben
bestaan. Tabel 3 geeft een overzicht van de instelling van adviescolleges
in de zin van de Kaderwet in de periode 1997–2000.Tabel 3: Kwantitatief overzicht: instelling van adviescolleges
in de zin van de Kaderwet minister, 1e ondertekenaar1995 (pre-Kaderwet)1997199819992000  A/B/CABCABCABCABCAZ1–––––––––––1BuiZa5–––3–1––––––BZK (en GSI)103––––2––1––2Kabna/Aruba0––2–––      Defensie1––––––––––––EZ82––––1––––1–Financiën3––––––––––––Justitie9321–––––––13LNV162–––––––2––2OCW10314––1––2––2SZW8––––1–––1––1V&W5111–––––––––VWS343–––1–––3––2VROM9111––––––––2Totaal11918593250090215Kolom A Vaste adviescolleges.Kolom B Tijdelijke adviescolleges.Kolom C Eenmalige adviescolleges.In dit overzicht zijn alleen adviescolleges opgenomen die:• gelet op de Kaderwet adviescolleges in de periode 1997–2000
zijn ingesteld;• adviseren aan de regering op hoofdlijnen van beleid en algemeen
verbindende voorschriften.Gelet op het feit dat in de periode 1997–2000 minder externe adviescolleges
zijn ingesteld dan aan de periode daarvoor, kan worden geconcludeerd dat de
versobering van het adviesstelsel in belangrijke mate is gelukt. Aan de andere
kant is te constateren dat vooral de instelling van het aantal eenmalige colleges
in de onderzochte periode jaarlijks is toegenomen. Het lijkt erop dat het
effect van de versoberende werking van de Kaderwet na vier jaar begint af
te nemen. Een tendens is tevens dat tijdelijke adviescolleges de neiging tot
permanentie hebben. Voorbeelden daarvan zijn de Waddenadviesraad,
de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving en de Adviescommissie Vreemdelingenzaken.Een ander aandachtspunt is, dat ministeries niet altijd bekend zijn met
het verschil tussen tijdelijke en eenmalige adviescolleges. Dat blijkt uit
verschillende instellingsregelingen waarbij eenmalige adviescolleges als tijdelijke
adviescolleges worden betiteld. Voor zover het onderscheid wel bekend is,
vinden de ministeries het onderscheid tussen tijdelijke en eenmalige adviescolleges
niet helder en ook niet noodzakelijk. Dit blijkt uit de beantwoording van
de vragenlijsten.De vraag kan vervolgens worden gesteld waarom er tijdelijke of eenmalige
adviescolleges worden opgericht terwijl er vaste adviescolleges bestaan die
geraadpleegd kunnen worden. Uit antwoorden op de vragenlijst blijkt dat verscheidene
vaste adviescolleges van mening zijn, dat zij – in plaats van de tijdelijke
of eenmalige adviescolleges – zelf ook in staat waren geweest bepaalde
adviezen uit te brengen. Tijdens een discussiebijeenkomst over het adviesstelsel
op 29 juni 2001 bleek bij vaste adviescolleges een ergernis te bestaan
dat eenmalige adviescolleges van ministeries voor hun taak vaak veel hogere
budgetten krijgen.In de toelichtingen bij instellingsbesluiten, die in de Staatscourant
of het Staatsblad zijn gepubliceerd, hebben de ministeries meestal aangegeven
waarom zij hebben besloten tot instelling van tijdelijke of eenmalige adviescolleges.
De volgende redenen worden vaak – in combinatie – genoemd:• Ten eerste, een tijdelijk of eenmalig adviescollege beschikt over
meer specialistische, technische dan wel meer praktische, concrete kennis
over een bepaald terrein dan een vast college. Het komt ook voor dat een ministerie
van mening is dat er überhaupt geen permanent college met de nodige kennis
aanwezig is, hetgeen instelling van een tijdelijk of eenmalig college vereist.• Ten tweede, een tijdelijk of eenmalig adviescollege wordt opgericht
uit politieke motieven, bijvoorbeeld moties van Tweede Kamerleden die daartoe
verzoeken, toezeggingen van een minister tijdens een Algemeen Overleg, of
dat het gaat om een onderwerp uit het regeerakkoord.• Ten derde, een advies van een tijdelijk of eenmalig adviescollege
vormt een betere afspiegeling van (de denkbeelden van) een bepaalde maatschappelijke
sector doordat de benoemde leden van dit college een bepaalde maatschappelijke
achtergrond, deskundigheid en/of ervaring hebben.• Ten vierde, een tijdelijk of eenmalig adviescollege kan sneller
adviseren dan een vast adviescollege, hetgeen dit college flexibeler maakt
binnen het beleidsproces.• Ten vijfde, in geval een vast adviescollege ook andere publiekrechtelijke
taken heeft dan alleen een adviestaak, kan het daarmee bepaalde eigen belangen
hebben indien een adviesaanvraag op die andere publiekrechtelijke taken betrekking
heeft. Een eenmalig adviescollege wordt dan geacht onafhankelijker te zijn
dan het betreffende vaste adviescollege. Deze reden komt wel minder voor dan
de andere vier genoemde redenen.Uit gesprekken met vertegenwoordigers van adviescolleges en ministeries
bleek dat de Kaderwet en de overwegingen die tot deze wet hebben geleid in
de loop der tijd naar de achtergrond zijn verdwenen en onvoldoende bekendheid
genieten.1 Een gevolg hiervan is dat de versobering
van het adviesstelsel bij de ministeries en Staten-Generaal in het proces
betreffende de instelling van adviescolleges een minder prominente rol is
gaan spelen. 5.1.2 De rol van het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties Artikel 7:Alle wetten, koninklijke besluiten en ministeriële
regelingen tot instelling van adviescolleges worden mede door Onze minister
van Binnenlandse Zaken ondertekend.ToelichtingDe minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is voor de Staten-Generaal
het algemene aanspreekpunt inzake de ontwikkeling van het adviesstelsel en
de samenhang tussen de adviestaken van de afzonderlijke adviescolleges.1 In de brief van 1 mei 1997 van de staatssecretaris van
Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer stond het volgende: «De mede-ondertekening
van instellingswetten en -besluiten door de Minister van Binnenlandse Zaken
geeft in eerste instantie eveneens de mogelijkheid de omvang van het stelsel
te beheersen. In tweede instantie is de afstemming met de Kaderwet adviescolleges
aan de orde. De mede-ondertekening biedt daarmee eveneens een belangrijk instrument
ten behoeve van de beheersbaarheid van het stelsel als zodanig».2 De taak daarbij is onder meer om onnodige uitdijing
van het adviesstelsel te voorkomen door de volgende vragen te stellen:• is instelling van een nieuw vast, tijdelijk of eenmalig adviescollege
nodig?• welke motivering is daarvoor aan te geven?• zijn er binnen het bestaande adviesstelsel geen oplossingen te
vinden (bijv. door een adviesaanvraag neer te liggen bij een bestaand vast
adviescollege of gezamenlijke advisering)?De mede-ondertekening door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
fungeert als toets om het adviesstel sober te houden. Bij amendement van de
Tweede Kamerleden Scheltema-De Nie en Rehwinkel is deze mede-ondertekening
in de Kaderwet vastgelegd.3 De ondertekening
van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter uitvoering
van artikel 7 van de Kaderwet is een contraseign in de zin van artikel 47
van de Grondwet.4Doeltreffendheid en effecten in de praktijkHoe verloopt in de praktijk het proces, waarin de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties alle wetten, koninklijke besluiten en ministeriële
regelingen tot instelling van adviescolleges mede moet ondertekenen? Van de
plicht tot mede-ondertekening gaat een preventieve werking uit richting de
verschillende ministeries wat betreft de naleving van de Kaderwet. Het ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties houdt de instelling van een
nieuw adviescollege tegen het licht van de Kaderwet en de achterliggende motieven
zoals versobering en transparantie. Daarbij worden meestal kritische opmerkingen
gemaakt over vooral de noodzaak tot instelling. In de meeste gevallen leidt
dat tot aanpassing van de instellingsregels en daarbij behorende toelichtingen.
Een complicerende factor is echter dat het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties meestal pas in een laat stadium wordt ingeschakeld
in geval een ministerie een nieuw adviescollege wil instellen. Dat gebeurt
vaak kort voor de behandeling in de ministerraad. De politiek-bestuurlijke
behoefte die een minister heeft voor de instelling van een nieuw adviescollege
alsmede de aanpassingen naar aanleiding van de kritische opmerkingen vanuit
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geeft veelal
de doorslag waardoor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
besluit tot mede-ondertekening over te gaan. De aanpak van concrete vraagstukken
heeft vanuit politiek oogpunt voorrang boven een te rigide naleving van de eisen van versobering en transparantie die dan voor een beperking
van deze aanpak kan zorgen.5.1.3 Advisering door instituties die niet onder de Kaderwet
vallenToelichtingEen vraag is voorts of de terugval in het aantal adviescolleges ten gevolge
van de Kaderwet en andere maatregelen van de herziening van het adviesstelsel
door de ministeries is gecompenseerd in een toename van het inhuren van particuliere
adviesbureaus of dat andere publieke instellingen zoals sectorraden voor onderzoek
en ontwikkeling, planbureaus, wetenschappelijke instellingen e.d. (zie bijlage
5) meer worden ingeschakeld. De Herzieningswet adviesstelsel (Stbl. 1996,
377), de Aanpassingswet adviesstelsel (Stbl. 1997, 63) en het Aanpassingsbesluit
van 15 januari 1997 (Stbl. 1997, 20) hebben er voor gezorgd dat instanties
die niet onder de Kaderwet vallen, van hun wettelijke adviestaak werden ontheven.
Dit betrof onder meer sectorraden voor onderzoek en ontwikkeling en overlegorganen.Doeltreffendheid en effecten in de praktijkOnduidelijk is of er een relatie is tussen de afschaffing van allerlei
adviescolleges enerzijds en het inhuren van particuliere adviesbureaus anderzijds
óf dat de mate van inhuren van externe particuliere advisering los
staat van de herziening van het adviesstelsel. Een overzicht van de bestedingen
voor inhuur van extern personeel (inclusief uitgaven voor juridisch advies
en beleidsonderzoek) en uitbesteding over de jaren 1996, 1997 en 1998 is door
de minister van Financiën, mede namens de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, aan de Tweede Kamer gezonden.1Tijdens onderhavig onderzoek is ook enkele malen naar voren gekomen, dat
bepaalde andere publieke instituties – niet zijnde de adviescolleges –
adviseren over beleid en wetgeving. Voorbeelden daarvan zijn sectorraden voor
onderzoek en ontwikkeling, planbureaus, onderzoekscommissies, overlegorganen
en wetenschappelijke instituties. Dat komt omdat zij door een ministerie om
advies worden gevraagd dan wel ongevraagd advies aan een ministerie geven
over beleid en wetgeving. Aangezien dit buiten de reikwijdte van de evaluatie
valt, is dit niet verder onderzocht. Wel is ter illustratie van de typen advisering
buiten de Kaderwet in bijlage 5 een overzicht opgenomen.5.1.4 Instelling van commissies van adviescolleges Artikel 16:Een adviescollege kan ter voorbereiding van een of
meer adviezen uit zijn midden commissies instellen.ToelichtingArtikel 16 brengt in de eerste plaats met zich mee dat een adviescollege
geen commissies kan belasten met het zelfstandig uitbrengen van adviezen.
In de tweede plaats brengt het artikel ingevolge de zinsnede «uit zijn
midden» mee dat in de commissies tevens geen personen zitting hebben
die niet tevens lid zijn van het adviescollege. De Kaderwet verbiedt aldus
dat een adviescollege door het aantrekken van externe commissieleden zijn
omvang kan vergroten.2 Artikel 16 snijdt de mogelijkheid
af dat een commissie uit een adviescollege zich als een zelfstandig adviescollege
gaat ontwikkelen. De Kaderwet beoogt met deze bepaling te breken met de zogenaamde
«advieskathedralen», zoals die bestonden voor de
herziening van het adviesstelsel, en waaraan talrijke vaste commissies met
niet-raadsleden waren verbonden.Doeltreffendheid en effecten in de praktijkIn het algemeen blijkt dat de vaste en tijdelijke adviescolleges zich
houden aan de versobering door niet allerlei commissies in te stellen. De
Gezondheidsraad, de Raad voor Cultuur, de Onderwijsraad en de Adviesraad Internationale
Vraagstukken hebben wel verschillende (permanente) commissies. In afwijking
van de Kaderwet hebben in deze commissies ook personen van buiten het adviescollege
zitting. Dit is – behalve voor de Onderwijsraad in de wetten ter instelling
van genoemde adviescolleges vastgelegd. Adviescollege aantal commissies (participanten) Gezondheidsraad8 permanente
commissies en ca. 30 ad hoc commissies (samenstelling: zowel raadsleden als
niet-raadsleden) Raad voor Cultuur15 algemene
commissies (samenstelling: voorzitters zijn raadsleden, de overige participanten
zijn niet-raadsleden) Onderwijsraad4 permanente
commissies (samenstelling: 2 raadsleden en 3–5 niet-raadsleden) Adviesraad Internationale Vraagstukken4 permanente commissies (samenstelling: maximaal 17 participanten
waarvan de voorzitters en vice-voorzitters raadsleden zijn; de overige participanten
zijn niet-raadsleden)Conclusie paragraaf 5.1Gelet op het totale aantal adviescolleges dat in de periode 1997–2000
is ingesteld in vergelijking met de periode daarvoor, kan worden geconcludeerd
dat de versobering van het adviesstelsel in belangrijke mate is gelukt. Dat
blijkt ook uit het feit dat de vaste en tijdelijke adviescolleges merendeels
niet allerlei (permanente) commissies instellen en uit het feit dat de adviescolleges,
enkele uitzonderingen daargelaten, qua ledenaantal binnen de marge van de
Kaderwet van maximaal 15 leden blijven. Anderzijds neemt vooral de instelling
van het aantal eenmalige colleges jaarlijks toe en hebben de tijdelijke adviescolleges
de neiging permanente adviescolleges te worden. Het lijkt erop dat het effect
van de versoberende werking van de Kaderwet na vier jaar dus begint af te
nemen. De onbekendheid met de (achterliggende) bedoelingen van de Kaderwet
en de overwegingen die tot deze wet hebben geleid, hebben enigszins afbreuk
gedaan aan het realiseren van de versobering. Belangrijk is bovendien dat
de meeste ministers vanuit politiek-bestuurlijk perspectief een toenemende
behoefte hebben aan adviezen van door henzelf ingestelde eenmalige adviescolleges.
De praktische behoefte hieraan om bepaalde actuele vraagstukken aan te pakken
is sterker gebleken dan het beginsel van terughoudendheid bij de instelling
van eenmalige colleges in het licht van een sober adviesstelsel.De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vervult –
formeel gezien – een controlerende en toetsende taak bij de instelling
van adviescolleges. Dit leidt tot betere naleving van de Kaderwet. De plicht
tot mede-ondertekening van de minister maakt deze taak duidelijk zichtbaar.
Het voordeel is tevens dat daarmee helder wordt gemaakt welke adviescolleges
onder de Kaderwet vallen. Een probleem is echter dat andere ministeries het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties pas in een laat stadium
bij de besluitvorming rondom de instelling betrekken waardoor de toetsing
aan de criteria van de Kaderwet en de achterliggende motieven zoals van versobering
en transparantie wordt bemoeilijkt. De politiek-bestuurlijke behoefte die
een minister heeft voor de instelling van een nieuw adviescollege geeft veelal
de doorslag waardoor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
besluit tot mede-ondertekening over te gaan. Tijdens onderhavig onderzoek is ook enkele malen naar voren gekomen, dat
bepaalde publieke instituties (bijvoorbeeld sectorraden voor onderzoek en
ontwikkeling, planbureaus, onderzoekscommissies, overlegorganen en wetenschappelijke
instellingen) – niet zijnde de adviescolleges – alsmede particuliere
bureaus adviseren over aspecten die verband houden met beleid en regelgeving.
Dat komt omdat zij door een ministerie om advies worden gevraagd dan wel ongevraagd
advies aan een ministerie geven over beleid en wetgeving. De mate waarin dit
gebeurt is evenwel niet nader onderzocht, aangezien dat buiten de reikwijdte
van het onderzoek valt.5.2 Scheiding van advies en overleg Artikel 12:1. De leden van een adviescollege worden benoemd
op grond van de deskundigheid die nodig is voor de advisering
op het beleidsterrein waarvoor het adviescollege is ingesteld alsmede op grond
van maatschappelijke kennis en ervaring.2. Ambtenaren die werkzaam zijn bij een ministerie
of een daaronder ressorterende instelling, dienst of bedrijf, worden niet
benoemd tot lid van een adviescollege dat tot taak heeft te adviseren over
onderwerpen waarbij zij in verband met hun werkzaamheden betrokken zijn.3. [...]ToelichtingInzicht in het onderscheid tussen advies en overleg bevordert de openheid
en helderheid van het politieke debat en draagt daarmee uiteindelijk ook weer
bij aan het functioneren van de democratie.1
Dat was een belangrijke doelstelling van de scheiding van advies en overleg,
die mede door de Kaderwet wordt nagestreefd. De Aanpassingswet herziening
adviesstelsel is indertijd een ander belangrijk instrument geweest om de overlegfunctie
uit het adviesstelsel te schrappen.De memorie van toelichting bij het voorstel van de Kaderwet stelt het
volgende: «De door de regering wenselijk geachte scheiding tussen advies
en overleg zal worden gerealiseerd door middel van de regel dat leden op grond
van hun deskundigheid worden benoemd».2
De Kaderwet beoogt een scheiding tussen advies enerzijds en overleg met belangenbehartigers
anderzijds door middel van de bepaling in het eerste lid van artikel 12 van
de Kaderwet, dat de leden van adviescolleges op grond van hun deskundigheid
worden benoemd.Het rapport «Raad op Maat» definieerde onafhankelijke deskundigen
als volgt: «Personen die op grond van hun expertise benoemd zijn tot
lid van een adviesorgaan. Voorzover zij verbonden zijn met, of deel uit maken
van koepels, belangenorganisaties of politieke partijen, treden zij niet op
in opdracht van of namens deze organisaties».3 Bij de benoeming van leden van adviescolleges zal uitsluitend aandacht
worden geschonken aan de deskundigheid op het beleidsterrein waarvoor het
adviescollege is ingesteld. Daarbij spelen factoren als kennis, ervaring en
inzicht een rol. Leden van adviescolleges worden op grond van deze bepaling
benoemd als deskundigen op het desbetreffende beleidsterrein. Zij vertegenwoordigen
geen bijzondere belangen.4Doordat er voor 1997 sprake was van een vermenging van advies en overleg
ontstond er binnen het adviesstelsel een hecht circuit van ambtenaren, belangenorganisaties
en sectorspecialisten. Het gevolg was een niet-transparante uitruil van belangen
en standpunten, die ten koste ging van de onafhankelijke advisering. Ministers
en het parlement werden daardoor in belangrijke mate al met uit-onderhandelde
compromissen geconfronteerd waar zij de facto weinig meer aan
konden veranderen. De herziening van het adviesstelsel beoogde daarom een
scheiding van advies en overleg door (1) de vele adviesorganen die ook een
overlegfunctie hadden van hun taak te ontheffen en (2) leden van adviescolleges
op grond van hun deskundigheid te benoemen. Daarmee zou het politieke primaat
kunnen worden hersteld. Advies heeft betrekking op een zo objectief mogelijk
oordeel over beleidsvoornemens, nieuwe suggesties voor beleid en ontwikkelingen
die worden voorzien op basis van deskundigheid en kennis van het maatschappelijk
veld. Het gaat niet om een ex ante oordeel over een maatschappelijk mogelijk
compromis. Daar zijn andere instrumenten voor zoals het politieke debat tussen
regering en parlement. In concreto was een doelstelling van «Raad op
Maat» om allerhande overleg met zich als voorparlementen gedragende
belangengroepen te scheiden van de adviesfunctie. De rol van belanghebbenden
of hun organisaties wordt door de scheiding van advies en overleg niet minder
belangrijk maar duidelijker. Vormen van overleg met of beïnvloeding door
(organisaties van) belanghebbenden zijn na 1 januari 1997 veelal niet
wettelijk geregeld. Alleen in bijzondere gevallen is een wettelijke regeling
van het overlegstelsel op een bepaald terrein getroffen.1 Dit is het geval op het terrein van verkeer en waterstaat.Het is niet zo dat de leden geen enkele betrokkenheid mogen hebben bij
de onderwerpen waarover wordt geadviseerd, aangezien belang, betrokkenheid,
kennis en deskundigheid in elkaars verlengde kunnen liggen. Artikel 12 beoogt
echter aan te geven dat de leden als deskundigen en dus op persoonlijke titel
en op grond van hun persoonlijke kwalificaties worden benoemd. Hun lidmaatschap
is niet afhankelijk van het bekleden van een bepaalde functie of het hebben
van een bepaalde hoedanigheid. Zij zullen hun functie onafhankelijk dienen
uit te oefenen. Daartegenover staat dat benoeming niet achterwege zal blijven
enkel vanwege het lidmaatschap van een bepaalde groepering of het bekleden
van een bepaalde bestuurlijke of maatschappelijke functie.2 Adviezen aan de Kamer moeten komen van onafhankelijke deskundigen.
Daarbij is niet alleen expertise in de betrokken materie maar ook maatschappelijke
deskundigheid van belang. De politieke kleur van betrokkenen kan deel uitmaken
van hun opvattingen, maar behoort niet mee te tellen als het om de samenstelling
van een adviescollege gaat.In de nota naar aanleiding van het verslag (op 12 maart 1996 door
de Tweede Kamer ontvangen) staat dat er geen constitutionele, verdragsrechtelijke
of wettelijke belemmeringen zijn om rekening te houden met de politieke overtuiging,
mits dat uiteraard niet leidt tot discriminatie op grond van politieke overtuiging.
Het enkele feit van de politieke gezindte mocht geen rol spelen voor het lidmaatschap
van een adviescollege.3 In de nota naar aanleiding
van het verslag staat hierover het volgende: «Het in politiek opzicht
«evenwichtig samenstellen» van adviescolleges zou die colleges
tot politieke organen maken en aldus vooral afdoen aan de rol van de Tweede
Kamer in de politieke besluitvorming. De regering wil, met andere woorden,
van de adviescolleges geen miniparlementen of pseudo-Kamercommissies maken.
Het vorenstaande betekent dus dat bij het benoemingenbeleid een«evenwichtige
politieke samenstelling» niet bepalend is. Slechts een beperkt deel
van de bevolking is overigens lid van een politieke partij, zodat ook om die
reden, mede in het licht van het gelijkheidsbeginsel, het benoemingenbeleid
zich niet daartoe zou dienen te beperken. Politieke gezindheid is aldus niet
meer dan één van de gegevens. Op de voorgrond staat de geschiktheid
voor het lidmaatschap. Naast de selectie op deskundigheid die nodig is voor
de advisering op het desbetreffende beleidsterrein, zullen altijd algemene
eisen van bekwaamheid en geschiktheid worden gesteld».4De Kaderwet beoogt voorts een scheiding van advies en overleg door middel
van de bepaling in het tweede lid van artikel 12, dat ambtenaren die werkzaam
zijn bij een ministerie of een daaronder ressorterende instelling, dienst
of bedrijf, niet tot lid worden benoemd van een adviescollege dat tot taak
heeft te adviseren over onderwerpen waarbij zij in verband met hun werkzaamheden
betrokken zijn. Het overleg met ambtenaren wordt daarmee uit het adviesstelsel
gehaald. De benoeming van dergelijke ambtenaren tot lid van een adviescollege
zou afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de advisering van het adviescollege
en zou kunnen leiden tot een verambtelijking van het adviescollege. Bovendien
zou dat leiden tot een ongewenste vermenging van taken en verantwoordelijkheden
van de ambtenaar.De doeltreffendheid en effecten in de praktijkUit de gevoerde gesprekken en enquêtes bleek dat de meeste adviescolleges
en ministeries van mening zijn, dat de scheiding van advies en overleg voldoende
merkbaar is bij het functioneren van de adviescolleges en de uitgebrachte
adviezen. De scheiding tussen advies en overleg komt in de praktijk vooral
tot uiting in de toegenomen onafhankelijkheid van de adviescolleges. Met deze
scheiding is het voor adviescolleges mogelijk onafhankelijker dan voor de
herziening – van belangengroepen of regering hun adviezen te geven.
Belangrijk is verder ook dat ambtenaren die in hun werk betrokkenheid hebben
met het terrein van een adviescollege geen deel meer kunnen uitmaken van kaderwet-adviescolleges.
Ook dit heeft tot een meer onafhankelijke advisering geleid.De leden van adviescolleges zijn primair benoemd op basis van materiedeskundigheid.
Zij zijn in de eerste plaats lid van een adviescollege zonder last of ruggespraak
met instellingen, ondernemingen, belangengroeperingen of welke achterban in
het veld dan ook. Dit betekent echter niet dat zij geen banden hebben met
het veld. Veel leden van het adviescollege hebben zelf kennis, ervaring en
een achtergrond door hun (vroegere) werkzaamheden in een bepaalde sector en
hebben geregeld contact met het veld. Veel adviescolleges vinden het van belang
om voeling met de dagelijkse praktijk te houden teneinde oplossingen voor
bepaalde problemen te toetsen of goede suggesties op te doen. Mede daarom
worden externe deskundigen bij adviesprojecten betrokken, vinden er discussiebijeenkomsten
en hoorzittingen met betrokkenen uit de samenleving en het desbetreffende
beleidsveld plaats, enzovoorts.Volledige onafhankelijkheid is in de praktijk niet mogelijk. Leden van
een adviescollege hebben een inbreng die veelal niet alleen gestoeld is op
de inhoudelijke deskundigheid maar ook op bepaalde levensbeschouwelijke, godsdienstige
of politieke opvattingen. In bepaalde gevallen is ook de politieke afspiegeling
een aandachtspunt geweest bij de samenstelling.1
In de Evaluatie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) wordt
dit als volgt omschreven: «Als punt van zorg wordt – van de kant
van enkele externe relaties van de Rfv beschouwd de toenemende politieke bemoeienis
met de personele samenstelling van de Raad».2
Door de meeste adviescolleges en ministeries wordt een zekere mate van afspiegeling
van het partijpolitieke spectrum niet als een probleem ervaren.3De huidige praktijk van scheiding tussen advies en overleg kan met behulp
van een citaat uit de evaluatie van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
als volgt worden omschreven: «Bij de herziening van het adviesstelsel
is de deskundigheidsfunctie centraal gesteld en heeft de wetgever de representatie
als formeel bepaalde adviesfunctie ter zijde gesteld. Dat betekent niet dat
de representatiefunctie de facto geheel uit het advieswerk is verdwenen; zij
heeft minder expliciete betekenis. In het overheidsadvieswerk zijn inhoudelijke
kwaliteit en representatie keerzijden van dezelfde medaille.
Beide zijn en blijven, in meer of minder mate, nodig om adviezen te legitimeren».1ConclusieDe meeste adviescolleges en ministeries zijn van mening, dat de scheiding
van advies en overleg voldoende merkbaar is bij het functioneren van de adviescolleges
en de uitgebrachte adviezen. Met deze scheiding is het voor adviescolleges
ook mogelijk onafhankelijker – dan voor de herziening – van belangengroepen
of regering hun adviezen te geven. Dat komt ook doordat ambtenaren die in
hun werk betrokkenheid hebben met het terrein van een adviescollege geen deel
meer uitmaken van deze adviescolleges. Dat betekent echter niet dat de overlegfunctie
de facto geheel uit het advieswerk is verdwenen; zij heeft minder expliciete
betekenis gekregen. Voor een deel blijven inhoudelijke kwaliteit en deskundigheid
enerzijds en de consultatie van belangengroepen anderzijds in het werk van
adviescolleges aanwezig teneinde adviezen een bepaalde legitimiteitsbasis
te geven. Een punt van aandacht daarbij is de tendens om tot een politieke
afspiegeling in de samenstelling van vooral de strategische adviescolleges
te komen. In de lijn van de doelstellingen van de herziening van het adviesstelsel
zou dit ertoe leiden dat de adviescolleges niet onafhankelijk adviseren. Ofschoon
dat niet volledig overeenkomstig de bedoelingen van de Kaderwet is, wordt
deze tendens door ministeries en adviescolleges voor de advisering in de praktijk
niet als een probleem ervaren. Het laten meewegen van de politieke kleur bij
de samenstelling van deze adviescolleges heeft de colleges (nog) niet tot
politieke organen gemaakt, maar zorgt voor een evenwichtige inbreng in de
adviezen en versterkt daarmee hun legitimiteitsbasis. Bepalender voor de samenstelling
zijn evenwel de inhoudelijke, bestuurlijke en maatschappelijke deskundigheid
en ervaring geweest zoals bleek uit hoofdstuk 4.5.3 Werkprogramma en begroting Artikel 25:Een adviescollege zendt jaarlijks voor 1 april
aan Onze minister een ontwerp voor de begroting voor het daaropvolgende kalenderjaar
van de aan de taakvervulling door het adviescollege verbonden uitgaven.Artikel 32 voegt een artikel 6a aan de Comptabiliteitswet
toe:(6a) De begroting van het meest betrokken ministerie
bevat in een afzonderlijk begrotingsartikel de uitgaven, verbonden aan de
taakvervulling door een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet, niet zijnde
een adviescollege als bedoeld in artikel 3 van die wet.Artikel 26:1. Een adviescollege zendt Onze minister jaarlijks
voor 1 september een ontwerp voor een werkprogramma voor het volgende
kalenderjaar. Onze minister verstrekt daartoe tijdig een overzicht van de
voornemens om advies te vragen.2. In het werkprogramma wordt rekening gehouden met
onvoorziene adviesverzoeken en met de bevoegdheid tot advisering uit eigen
beweging.3. Onze minister stelt het werkprogramma vast en zendt
dit jaarlijks op de derde dinsdag van september aan beide kamers der Staten-Generaal.4. Onze minister kan het werkprogramma wijzigen.Artikel 27:Een adviescollege houdt bij het vervullen van zijn
taak zoveel mogelijk rekening met het werkprogramma. Onverminderd de Comptabiliteitswet
vervult het zijn taak met de middelen die ingevolge de desbetreffende begrotingswet
ter beschikking zijn gesteld.ToelichtingDe Kaderwet beoogt aan te sluiten bij bestaande procedures zoals de begrotings-
en beleidscyclus. Door geen nieuwe procedures te creëren is beoogd
een bureaucratisering van het stelsel te voorkomen. Dit principe is toegepast
op de artikelen 25, 26, 27 en 32 van de Kaderwet.Artikel 25 bepaalt dat een adviescollege ieder jaar voor 1 april de betrokken
minister een voorstel doet voor het begrotingsartikel dat betrekking heeft
op het adviescollege voor het daaropvolgende kalenderjaar. De minister heeft
dit voorstel nodig bij verdere begrotingsvoorbereiding. Dit biedt voor de
regering en Staten-Generaal duidelijkheid over de aan de advisering verbonden
uitgaven. Bij de begrotingsvoorbereiding wordt ook rekening gehouden met het
inhuren van externe deskundigen ten behoeve van het adviescollege.Artikel 26 bepaalt dat het adviescollege jaarlijks een werkprogramma opstelt.
Dit werkprogramma bevat een beschrijving van de in het programmajaar te verwachten
werkzaamheden van het adviescollege. De minister verstrekt daartoe tijdig
(zie art. 3:6, tweede lid, Awb) een overzicht van voornemens om advies te
vragen. De mate van detaillering van dit overzicht is aan de minister overgelaten.
Zo ook is de mate van detaillering van het ontwerp-werkprogramma, dat aan
de minister wordt gezonden, aan het adviescollege overgelaten.Artikel 27 bepaalt dat het adviescollege rekening houdt met het werkprogramma
en dat het bij zijn taakuitoefening de grenzen van de toegekende middelen
in acht neemt. Ontwikkelingen die zich in de loop van het jaar voordoen, kunnen
noodzaken tot bijstelling van het programma. De bepaling van artikel 27 doet
geen afbreuk aan de staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de betrokken
minister voor het beheer van de begroting. De uitgaven die worden gedaan in
verband met de taakuitoefening door adviescolleges die geen rechtspersoonlijkheid
bezitten, betreffen de normale begrotingsuitvoering en komen ten laste van
de begroting van het desbetreffende ministerie. De betrokken minister blijft
ook ten aanzien van de uitgaven die verband houden met de taakuitoefening
door het adviescollege belast met het begrotingsbeheer. Hoewel de betrokken
minister het adviescollege (of de secretaris) de vrijheid kan laten over het
toegestane bedrag te beschikken, blijft het adviescollege in financieel opzicht
ondergeschikt aan de beherende minister.1Het werkprogramma dient als bijlage bij de begroting van de eerst betrokken
minister te worden gevoegd. Daarmee vormt het mede onderwerp van de besluitvorming
over de begroting. De betrokken minister kan het werkprogramma wijzigen ingevolge
het derde lid van artikel 26. Dit kan bijvoorbeeld op grond van een wijziging
van de beschikbare middelen ingevolgde de desbetreffende begrotingswet. Voorts
kunnen naar aanleiding van de begrotingsbehandeling andere (politieke) wensen
ten aanzien van het werkprogramma naar voren komen. Hiermee wordt enerzijds
tegemoet gekomen aan de wens van de Tweede Kamer om bij de vaststelling van
het werkprogramma betrokken te zijn.2 Anderzijds
laat de voorgestelde regeling de normale verhouding tussen regering en Staten-Generaal
onverlet. Kortom, de koppeling tussen het werkprogramma en de begrotingsbehandeling
komt tot stand doordat de betrokken minister over het werkprogramma aan de
Staten-Generaal verantwoording aflegt op een zodanig tijdstip dat het werkprogramma
en eventueel de begroting zo nodig kunnen worden bijgesteld.Het adviescollege kan binnen de grenzen van het desbetreffende begrotingsartikel
voor het adviescollege, zo nodig door tussenkomst van de betrokken minister,
externe deskundigen inhuren, onverminderd de verantwoordelijkheid van de beherende
minister ten aanzien van de begroting en dus altijd met machtiging van de
minister. De doeltreffendheid en effecten in de praktijkOver het algemeen kan gesteld worden dat de jaarlijkse ontwerpbudgetten
en ontwerp-werkprogramma's door de adviescolleges zijn opgesteld en aan de
minister zijn voorgelegd. De gestelde termijnen worden hierbij echter vaak
niet in acht genomen.Het ministerie stelt ten behoeve van het werkprogramma een lijst op met
onderwerpen waarover het volgende jaar advies zal worden aangevraagd. In de
praktijk wordt dit veelal het adviesprogramma genoemd. Het werkprogramma komt
vervolgens op een interactieve wijze tot stand doordat het adviescollege en
zijn secretariaat met het ministerie gesprekken voeren over voorstellen voor
adviesthema's. Op basis van de gesprekken stelt het adviescollege een ontwerp-werkprogramma
op en dient dit in bij het ministerie.De voorziene periode tussen de datum van indiening van het ontwerp-werkprogramma
(1 september) en de derde dinsdag van september, is voor het ministerie
een uitermate korte, gelet ook op het vele departementale (begrotings)werk
dat in deze tijdsperiode verder nog verricht moet worden. De minister is vooral
in de laatste fase betrokken bij de totstandkoming van de werkprogramma's
wanneer het gaat om de formele vaststelling van het werkprogramma en toezending
aan de beide Kamers der Staten-Generaal.Uit de beantwoording van de vragenlijsten door ministeries en adviescolleges
blijkt dat het werkprogramma in verscheidene gevallen niet tijdig wordt aangeboden
aan de minister. Het werkprogramma wordt ook in verscheidene gevallen niet
tijdig meegezonden met de stukken voor de derde dinsdag in september. Het
maakt in slechts beperkte mate deel uit van de begrotingsbehandeling van een
ministerie in het parlement. Indien dit wel het geval is, dan gaan de werkprogramma's
tezamen met het begrotingsartikel over adviescolleges ten onder in het grote
geweld van cijfers en voornemens in de rijksbegroting.Een andere constatering is, dat er grote verschillen tussen de inhoud
van de werkprogramma's van de verschillende adviescolleges zijn. Het ene adviescollege
beperkt zich tot een summiere opsomming van thema's die het komende jaar aan
de orde komen terwijl het andere adviescollege uitvoerig probleemstelling,
adviesdomein, beleidsvragen en tijdsplanning weergeeft in het werkprogramma.De meeste adviescolleges zijn van mening dat de totstandkoming van het
werkprogramma moet worden verbeterd. De problemen die adviescolleges in de
periode 1997–2000 hebben ervaren zijn vooral de volgende:• het ministerie moest worden aangezet om tot een lijst met mogelijke
adviesonderwerpen te komen;• de door de ministeries aangedragen onderwerpen zijn onvoldoende
vernieuwend;• de ministeries beschikken niet over een duidelijk vastgelegde interne
procedure met betrekking tot het advies- en werkprogramma;• er is geen bespreking van het concept-werkprogramma tussen de bewindslieden
en het voltallige adviescollege;• er is geen vaste interdepartementale afstemmingsprocedure voor
de advies- en werkprogramma's;• een éénjarig werkprogramma lijkt tegenstrijdig aan
de strategische functie (op langere) termijn van een adviescollege;• voor technisch-specialistische colleges bleek het niet goed mogelijk
om in verschillende gevallen een werkprogramma tot stand te brengen dat een
reëel beeld geeft van de advisering voor het volgende jaar. De jaarplanning
heeft dus slechts een beperkte sturende functie gehad en werd
daarmee meer een overzicht van mogelijke onderwerpen voor het komende jaar;• indien er tussentijdse adviesaanvragen van het ministerie komen,
die niet in het werkprogramma staan, leidt dit in de praktijk regelmatig tot
overbelasting van het secretariaat;• de (werk)programmering van adviezen is onvoldoende ingebed in de
beleidscyclus.Het op zichzelf al tijdrovende en ingewikkelde proces van programmering
staat onder druk van de dynamiek van het dagelijkse beleid. Ministeries hebben
moeite met het formuleren van strategische vragen (op de langere termijn)
terwijl zij zelf op korte termijn opereren. Dit kan botsen met de taakstelling
van de adviescolleges.Wat betreft de begroting is een algemene constatering, dat (verdere) afkalving
van het budget onwenselijk wordt geacht door de adviescolleges. Uit verschillende
zelf-evaluaties van adviescolleges is gebleken dat vooral het budget voor
onderzoek en – in mindere mate – verschillende vormen van public
relations en communicatie zoals drukwerk en benadering van de media problemen
opleveren.ConclusieDe Kaderwet sluit vanuit theoretisch oogpunt weliswaar aan bij bestaande
procedures zoals de begrotings- en beleidscyclus, maar in de praktijk blijkt
de programmering door middel van werkprogramma en begroting toch moeizaam.
Door geen nieuwe procedures te creëren is een bureaucratisering van het
stelsel voorkomen, maar de doelstelling van meer politieke sturing is niet
volledig gerealiseerd. De programmering van adviezen is onvoldoende (intra-
en interdepartementaal) in het werk van de ministeries ingebed. Bovendien
valt het werkprogramma en het begrotingsartikel voor een adviescollege in
het niet bij het grote geweld aan cijfers van de verschillende begrotingen
van de ministeries.5.4 Versnelling van het advies- en beleidsproces Artikel 24:1. Onze minister stelt de beide kamers der Staten-Generaal
binnen drie maanden na ontvangst in kennis van zijn standpunt over:a. een door hem gevraagd en tijdig uitgebracht advies
over een vast te stellen ministeriële regeling of over te voeren beleid;b. een uit eigen beweging uitgebracht advies over hoofdlijnen
van beleid.2. Indien de vaststelling van het standpunt niet binnen
de termijn, bedoeld in het eerste lid, plaatsvindt, stelt Onze minister de
beide kamers der Staten-Generaal hiervan gemotiveerd in kennis.ToelichtingDe traagheid van het vroegere stelsel – ook wel stroperigheid genoemd –
is eveneens door de herziening aangepakt. Veel wetgeving verplichtte ministers
tot adviesaanvragen waardoor de politieke besluitvorming over wetgeving en
beleid vaak onnodige vertraging opliep. Om het tempo van het wetgevings- en
beleidsproces te versnellen is de plicht van de minister om over vrijwel elk
beleidsvoornemen advies aan te vragen komen te vervallen. De Wet afschaffing
adviesverplichtingen van 10 juli 1995 (Stbl. 1995, 355) diende daartoe.
Deze wet schafte in circa 160 wetten de verplichting af tot het vragen van
advies aan adviescolleges over voornemens tot beleid en wet- en regelgeving.
In plaats daarvan is de minister nu bevoegd adviezen te vragen. Op deze manier
wordt bevorderd dat adviezen alleen gevraagd worden als dit echt nodig is
en de eigen kennis onvoldoende wordt gevonden. De Kaderwet stelt termijnen om de advisering te bespoedigen. Zo beoogt
artikel 24 van de Kaderwet te bevorderen dat de vaststelling van een regeringsstandpunt
ten aanzien van een advies over een vast te stellen ministeriële
regeling of over te voeren beleid spoedig
gebeurt. De termijn die daarvoor wordt gegeven is maximaal drie maanden. Indien
het vaststellen van een standpunt lang op zich laat wachten, kan de indruk
worden gewekt dat het bestuur niet slagvaardig is. Indien de termijn niet
wordt gehaald, dient de betrokken minister de beide Kamers daarvan gemotiveerd
in kennis te stellen. Daarbij kan de betrokken minister aangeven op welke
termijn het standpunt zal worden uitgebracht. Het doel van de termijnen is
er voor te zorgen dat de adviezen van de nieuwe adviescolleges de politieke
besluitvorming dienen en niet vertragen. Een dergelijke verplichting een standpunt
vast te stellen geldt niet ten aanzien van adviezen over formele wetgeving
of algemene maatregelen van bestuur, of aan de Staten-Generaal uitgebrachte
adviezen. Wat de advisering over de wetgeving betreft, vindt de standpuntbepaling
plaats in het kader van het wetsvoorstel of het ontwerp-besluit. Het standpunt
zal als regel in de memorie van toelichting of nota van toelichting worden
neergelegd. Het wetgevingsproces heeft een eigen orde en dynamiek. Een voorschrift
dat het standpunt over een advies betreffende een wetsvoorstel binnen een
bepaalde termijn aan de Tweede Kamer wordt gezonden zou het wetgevingsproces
verstoren.1De doeltreffendheid en effecten in de praktijkDe Wet afschaffing adviesverplichtingen is van belang, omdat wettelijke
adviesverplichtingen voorheen het proces van wet- en regelgeving vertraagden.2 Het nieuwe adviesstelsel kent nu een bevoegdheid voor
ministers en de Staten-Generaal om advies te vragen. In een enkel geval zoals
in artikel 51, tweede lid, van de Wet van 6 juli 2000, houdende regels
inzake de bescherming van persoonsgegevens (Stbl. 2000, 302) is inmiddels
weer een adviesverplichting opgenomen: «Het College wordt om advies
gevraagd over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van
bestuur die geheel of voor een deel betrekking hebben op de verwerking van
persoonsgegevens». Deze adviesverplichting is voorgeschreven door Richtlijn
95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende persoonsgegevens
(Publicatieblad van de EG nr. L 281 van 1995).In het geval ministeries in de adviesaanvraag een termijn stellen, wordt
deze door de meerderheid van de strategische en technisch-specialistische
adviescolleges in de praktijk niet gehaald. De termijnen zijn vaak te krap
gesteld door de ministeries. Dit geven de adviescolleges aan in antwoord op
de vragenlijst. Bovendien zijn de thema's waarover advies is aangevraagd dermate
complex dat tijdig het advies uitbrengen moeilijk blijkt. Naar schatting doen
de strategische adviescolleges gemiddeld circa acht maanden over het uitbrengen
van een advies.Ook de gestelde termijn voor de minister om binnen drie maanden na ontvangst
te reageren op een advies wordt bij de meeste adviezen niet gehaald. Noch
de adviescolleges noch de ministeries blijken veel waarde te hechten aan de
termijnen, die in de adviesaanvragen respectievelijk artikel 24 van de Kaderwet
worden gesteld. De kwaliteit van adviezen en van de reacties daarop worden
belangrijker gevonden dan het tempo van advisering.ConclusieDe Kaderwetbepalingen om het advies- en beleidsproces te versnellen hebben
weinig effect gehad. De procedurele bepalingen rondom termijnen in de Kaderwet
wekken bij de adviescolleges en de ministeries de indruk dat advisering en
standpuntbepaling meer gericht zijn op het halen van termijnen
dan op de inhoud van de advisering. De kwaliteit en niet de tijd staat bij
hen voorop.Voorts zij opgemerkt dat in een enkel geval, in casu in de Wet van 6 juli
2000, houdende regels inzake de bescherming van persoonsgegevens, inmiddels
weer een adviesverplichting is opgenomen terwijl dit juist door de herziening
van het adviesstelsel met het oog op versnelling van advisering en beleidsprocessen
was afgeschaft. Deze adviesverplichting is aan elke lidstaat opgelegd door
een EG-richtlijn. 5.5 De relatie tussen de adviesaanvrager en de adviseur5.5.1 Advies op verzoek van de minister en de relatie
met het ministerie Artikel 17:Een adviescollege adviseert op schriftelijk verzoek
van Onze minister of [...].ToelichtingDe ministeries kunnen (afgezien van de in de Kaderwet gestelde termijnen)
zelf hun interne werkprocessen bepalen. Bij het adviesverzoek kan een termijn
worden gesteld (vgl. Art. 3:6 van de Awb). Indien aan de adviseur niet reeds
bij wettelijk voorschrift een termijn is gesteld, kan het bestuursorgaan aangeven
binnen welke termijn een advies wordt verwacht. Deze termijn mag niet zodanig
kort zijn, dat de adviseur zijn taak niet naar behoren kan vervullen. Indien
het advies niet tijdig wordt uitgebracht staat het enkele ontbreken daarvan
niet in de weg aan het nemen van het besluit.Gezien de taakopdracht ligt het voor de hand dat de adviescolleges met
de ministeries op welk terrein zij primair adviseren een goede relatie willen
onderhouden.In artikel 4 van het Reglement van orde van de ministerraad, tweede lid,
sub c, staat dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over adviesaanvragen
aan externe adviesorganen die kunnen leiden tot belangrijke politieke en financiële
consequenties.Doeltreffendheid en effecten in de praktijkIn de praktijk dient de minister die het meest bij het onderwerp van het
advies betrokken is, na eventuele beraadslaging daarover in de ministerraad,
het adviesverzoek in bij een adviescollege.Het zwaartepunt van de advisering door de strategische adviescolleges
ligt in de fase van de beleidsontwikkeling. De strategische adviescolleges
hebben de voorkeur voor een zo vroegtijdig mogelijke rol in het proces, maar
ook op andere momenten in het beleidsproces achten zij een rol voor zichzelf
denkbaar. Het zwaartepunt van de advisering door de technisch-specialistische
adviescolleges hangt af van de taak van die afzonderlijke colleges. Zo geeft
de Kiesraad conform de Wet op de Raad voor het openbaar bestuur advies over
uitvoeringstechnische aangelegenheden.Er is brede overeenstemming onder ministeries en adviescolleges over het
feit dat de adviescolleges zich onafhankelijk ten opzichte van de minister
opstellen en manifesteren, ook al heeft de minister via het werkprogramma
een nadrukkelijke invloed. Over het algemeen kunnen adviesonderwerpen naar
eigen inzicht van de juiste accenten worden voorzien en kunnen de adviezen
zonder ongewenste inmenging tot stand komen. Ondanks de genoemde overeenstemming is gedurende de periode 1997–2000
een veel voorkomend probleem geweest, dat het besef bij verschillende ministeries
onvoldoende aanwezig bleek te zijn dat zij met de colleges over strategische
adviseurs beschikten, die benut hadden kunnen worden bij de (strategische)
beleidsontwikkeling in verschillende fasen van de beleidscyclus. Met name
strategische adviescolleges hebben zich gedurende deze periode in de meeste
gevallen onvoldoende serieus genomen gevoeld door de ministeries. Dit gevoel
werd bij de adviescolleges versterkt wanneer de relatie en het advieswerk
(bijv. bij het opstellen van een adviesaanvraag) op een laag hiërarchisch
niveau van de zijde van het betrokken ministerie werd behandeld en dus de
politieke en ambtelijke leiding van het ministerie nauwelijks hierbij betrokken
was.1In sommige gevallen sluiten de adviezen slecht aan bij de adviesaanvraag.
Dit wordt toegeschreven aan een onduidelijke communicatie tussen het ministerie
en de adviescolleges maar ook aan de verschillende opvattingen over de vraagstelling
en onduidelijke formulering van de adviesaanvraag. Het is van belang gebleken
dat de minister die om een advies verzoekt de adviesvraag duidelijk formuleert,
zodat daarover geen interpretatieverschillen ontstaan. Een ander probleem
is dat afspraken over het tijdstip van indiening van adviesaanvragen bij de
colleges nog onvoldoende door ministeries worden nagekomen.De afstemming en communicatie tussen adviescolleges en ministeries blijken
voor verbetering vatbaar. Het ontbreken van een intensieve gedachtewisseling
met de bewindslieden persoonlijk en met de ambtelijke top van het departement
wordt in verschillende gevallen door de adviescolleges als een gemis ervaren.
Anderzijds stellen ook de vaste adviescolleges zich soms te academisch en
afstandelijk op.2Verschillende adviescolleges zoals de VROM-Raad, de Raad voor het Landelijk
Gebied, de Raad voor het Openbaar Bestuur en de Adviesraad voor Wetenschaps-
en Technologiebeleid hebben inmiddels het initiatief genomen om tot een mondeling
overleg te komen met de ambtelijke en/of politieke leiding van een ministerie
over het werkprogramma, het voorbereiden van adviezen en het omgaan met uitgebrachte
adviezen om zodoende beter zicht te krijgen op politieke ontvangst van het
advies. Genoemde adviescolleges hebben daartoe al concrete werkafspraken met
de ministeries gemaakt waarvoor zij primair adviseren.ConclusieHet besef bij verschillende ministeries dat zij met de colleges strategische
adviseurs tot hun beschikking hebben, die zij kunnen benutten bij de (strategische)
beleidsontwikkeling in verschillende fasen van de beleidscyclus, kan worden
verbeterd. De adviesaanvragen moeten dan wel op het juiste moment worden ingediend.
In de praktijk blijkt echter dat de ministeries de adviezen c.q. adviesaanvragen
niet altijd in beleidscycli inbrengen waar het rijksbeleid gestalte krijgt.
In meerderheid van de gevallen zijn afstemming en communicatie bij adviesaanvragen
en het verdere adviesproces tussen ministeries en de strategische adviescolleges
moeizaam verlopen. Strategische adviescolleges en ministeries maken in toenemende
mate werkafspraken met elkaar om de advisering en het proces dienaangaande
te verbeteren.Aangezien de technisch-specialistische adviescolleges meer worden gezien
als een verlengstuk van het ministerie, zij het onafhankelijk, is deze relatie
over het algemeen minder moeizaam. 5.5.2 Advies uit eigen beweging Een adviescollege kan Onze minister uit eigen beweging
adviseren. Van een voornemen daartoe stelt het adviescollege Onze minister
en beide kamers der Staten-Generaal onverwijld in kennis.ToelichtingAangezien er in het verleden een overmaat aan ongevraagde adviezen was,
kende het voorontwerp van de Kaderwet geen mogelijkheid tot ongevraagd advies.
Naar aanleiding van de op het voorontwerp ingekomen adviezen is evenwel toch
een artikel hierover aan de Kaderwet toegevoegd. Dit artikel 18 regelt de
bevoegdheid van het adviescollege om uit eigen beweging een advies aan de
regering of een minister uit te brengen. De opname van dit artikel werd door
de Tweede Kamer tijdens de behandeling van de Kaderwet bepleit, omdat voorkomen
moest worden dat ministers alleen adviezen vragen over zaken die zij al onderkennen
en publiekelijk willen erkennen. Er kunnen zich in de samenleving immers ontwikkelingen
voordoen die de ministeries en Staten-Generaal onvoldoende erkennen, maar
waarover adviescolleges wel ongevraagd signalen kunnen afgeven.Indien er sprake is van ongevraagde advisering, dan moet het adviescollege
de minister en de beide Kamers der Staten-Generaal wel onverwijld in kennis
stellen van dit voornemen (artikel 18, tweede zin).Artikel 26, tweede lid, Kaderwet bepaalt dat in het werkprogramma rekening
wordt gehouden met de bevoegdheid tot advisering uit eigen beweging. De minister
zal op grond van het werkprogramma wellicht een bepaald uit eigen beweging
uit te brengen advies verwachten; het concrete onderwerp van het advies en
het mogelijke verband met eventuele adviesverzoeken vanwege de regering zal
niet altijd bekend zijn. De minister kan op grond van de kennisgeving van
het voornemen voor een ongevraagd advies beoordelen of het wenselijk is ter
zake met het adviescollege in overleg te treden. Dat kan bijvoorbeeld het
geval zijn, indien door de minister een adviesverzoek over hetzelfde of een
daarmee samenhangend onderwerp wordt voorbereid of indien een advies ter zake
door de minister niet zinvol wordt geacht.1Doeltreffendheid en effecten in de praktijkAdviescolleges brengen slechts incidenteel uit eigen beweging dat wil
zeggen ongevraagd – adviezen uit. Buiten het werkprogramma om blijkt
weinig tot geen eigen initiatief tot advisering uit eigen beweging van de
adviescolleges aanwezig te zijn. De adviescolleges opereren vanuit de gedachte
dat zij in beginsel hun werkzaamheden moeten inrichten op basis van de adviesbehoeften
van de regering en de volksvertegenwoordiging. Een andere reden voor het geringe
aantal ongevraagde adviezen is, dat er over het advies- en werkprogramma overleg
plaatsvindt tussen ministerie en adviescollege. Daardoor is aan de behoefte
van zowel het ministerie als het adviescollege voldaan. Te meer, daar het
uitvoeren van het werkprogramma al arbeidsintensief is. Tenslotte zijn de
adviescolleges zeer terughoudend geweest in het uitbrengen van ongevraagd
advies, omdat dergelijke adviezen mogelijk niet serieus worden genomen door
het betrokken ministerie of «in de la verdwijnen».2 De gedachte is dat de minister niet op een ongevraagd advies zit te
wachten.Sommige adviescolleges zien daarentegen het advies uit eigen beweging
bij uitstek als een middel om de onafhankelijkheid van adviescolleges te benadrukken.1 Zij menen daarmee ook wat
los te komen van de beleidsmatige prioriteiten van de betrokken ministeries.ConclusieArtikel 18 van de Kaderwet heeft niet tot een overmaat aan ongevraagde
adviezen geleid zoals de regering tijdens de totstandkoming van de wet vreesde.
De adviescolleges zijn om verschillende redenen zeer terughoudend met de bevoegdheid
tot advisering uit eigen beweging aan de minister omgegaan. Deze bevoegdheid
blijft van belang om de onafhankelijkheid van de adviescolleges te bewaren
en hen de mogelijkheid te bieden te adviseren over (maatschappelijke) zaken
die de ministeries en het parlement niet onderkennen en daarmee los te komen
van bestaande beleidsmatige en politieke prioriteiten.5.5.3 Advies op verzoek van het parlement en de relatie
met het parlement Artikel 17:Een adviescollege adviseert op schriftelijk verzoek
[...] of van een van beide kamers der Staten-Generaal.Artikel 22:Indien een advies wordt uitgebracht aan één
van de kamers der Staten-Generaal zendt het adviescollege een afschrift van
het advies aan Onze minister.ToelichtingEen ander instrument voor meer politieke sturing en daarmee herstel van
het politieke primaat is de mogelijkheid, die de Kaderwet biedt, dat adviescolleges
niet alleen gevraagd en ongevraagd advies aan ministers geven maar dat zij
ook advies kunnen geven aan de Eerste en Tweede Kamer. Dat kan alleen indien
één van beide Kamers daarom vraagt. De bevoegdheid van beide
Kamers om rechtstreeks advies te vragen aan een adviescollege betekende een
belangrijke vernieuwing van de inrichting van het adviesstelsel. Het mogelijk
maken van rechtstreekse advisering aan de Staten-Generaal verstevigt de positie
van het parlement. Het parlement wordt hierdoor minder afhankelijk van het
kennismonopolie van de regering doordat zij eveneens goed onderbouwde adviezen
ter beschikking heeft.2 In de instellingswetten
van de nieuwe, vaste adviescolleges wordt ook vastgelegd dat zij tot taak
hebben zowel de regering als de beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren.Het rapport «Raad op Maat» stelde in aanbeveling 14 de Bijzondere
Commissie Vraagpunten Adviesorganen de volgende toevoeging aan het Reglement
van Orde van de Staten-Generaal voor: «De Kamer kan, op voorstel of
na ingewonnen advies van de commissie als uitkomst van de beraadslaging zoals
bedoeld in het voorgaande lid, besluiten één of meer adviesorganen
van de regering advies te vragen».3 De
regering heeft bij de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel opgemerkt,
dat hoe het adviesverzoek tot stand komt voor de regering en de beide Kamers
een zaak is die wordt beheerst door hun interne orde. Voor beide Kamers ligt
het in de rede dat hun reglementen van orde aangeven hoe een adviesverzoek
tot stand komt.4Doeltreffendheid en effecten in de praktijkDe Eerste Kamer heeft in de periode 1997–2000 geen gebruik gemaakt
van de bevoegdheid om rechtstreeks advies te vragen aan een adviescollege.
De Tweede Kamer heeft in deze periode hiervan nauwelijks gebruik gemaakt.
«Kamerleden blijken zich niet of nauwelijks bewust van de mogelijkheden
die de Kaderwet hen biedt», aldus het evaluatieverslag van de
Raad van het openbaar bestuur.1 De Tweede Kamer
heeft tweemaal rechtstreeks advies aan de SER gevraagd. Per brief van 16 december
1999 heeft de Tweede Kamer voor het eerst gebruik gemaakt van de mogelijkheid
om op grond van artikel 17 van de Kaderwet rechtstreeks advies te vragen van
de SER. Het betrof in dit geval een adviesaanvraag over de AOW-gat problematiek.2 Eveneens aan de SER werd per brief van de Voorzitter
van de Tweede Kamer op 27 juni 2000 een tweede adviesaanvraag door de
Tweede Kamer ingediend. Deze betrof verschillende vraagstukken die samenhangen
met de juridische vormgeving en besturing van ondernemingen.3Het reglement van orde van de Tweede Kamer verwijst in de artikelen 27
en 30 expliciet naar de adviescolleges. Artikel 27 van dit reglement van orde:
«Voor een goede vervulling van haar taken is een commissie in ieder
geval bevoegd: ... (e) zich te laten voorlichten door een college van advies».
Hierbij wordt met commissie een commissie van de Eerste of Tweede Kamer bedoeld.
Artikel 30 van het reglement van orde: «Wil een commissie zich door
het Centraal Planbureau, het Centraal Bureau voor de Statistiek, de Rijks
Planologische Dienst, het Sociaal en Cultureel Planbureau of regeringsadviescolleges
mondeling of schriftelijk doen voorlichten dan richt zij een verzoek hiertoe
tot de desbetreffende minister». De Staatssecretaris van Binnenlandse
Zaken heeft de Tweede Kamer per brief van 11 september 1996 al gewezen
op de afstemming van het reglement van orde van de Tweede Kamer op de Kaderwet.4Ofschoon de Kamers nauwelijks zelf om advies vragen, blijken adviezen
van de adviescolleges in diverse gevallen wel een rol te spelen in de parlementaire
beraadslagingen. Tweede Kamerleden gebruiken adviezen dan voor de toetsing
van het door de regering voorgestelde beleid, ter ondersteuning van hun betoog
of zien adviezen als een aanleiding voor politieke agendering en debat. Daarnaast
is er ook mondeling overleg. Vaste Kamercommissies en enkele fracties hebben
verscheidene malen een gesprek gehad met delegaties van adviescolleges. Dat
gesprek vond dikwijls plaats naar aanleiding van publicatie van afzonderlijke
adviezen. Bepaalde adviescolleges hebben een nog intensievere relatie en hebben
periodiek overleg met een Vaste Kamercommissie.In een aanbeveling in de studie «Management van beleidsadvisering
(een onderzoek naar de effectiviteit van de strategische beleidsadvisering
van de RVZ)» staat: «Het stimuleren van de vraag naar adviezen
van de RVZ door leden van de Tweede Kamer kan de reputatie en de gezaghebbendheid
van de Raad vergroten. Daarmee versterkt de RVZ haar positie tussen andere
informatieleveranciers en adviseurs».5ConclusieHet mogelijk maken van rechtstreekse advisering aan de Staten-Generaal
beoogt de positie van het parlement te verstevigen doordat het parlement eveneens
goed onderbouwde adviezen ter beschikking zou hebben en daardoor minder afhankelijk
van het kennismonopolie van de regering zou zijn. Aangezien de Eerste Kamer
in de periode 1997–2000 van bevoegdheid tot rechtstreekse adviesaanvraag
geen gebruik heeft gemaakt en de Tweede Kamer in deze periode hiervan nauwelijks
gebruik heeft gemaakt, kan worden geconcludeerd dat dit aspect van meer politieke
sturing niet uit de verf is gekomen. Kamerleden blijken zich niet of nauwelijks
bewust van de mogelijkheden die de Kaderwet hen biedt.6 Het reglement van orde van de Tweede Kamer stelt – anders dan
in de Kaderwet staat – dat een adviesverzoek via de betrokken minister
aan het adviescollege moet worden gericht. Kamerleden en adviescolleges hebben op verschillende manieren contact
met elkaar. Ofschoon de Kamers niet zelf om advies vragen, blijken adviezen
van de adviescolleges in bepaalde gevallen wel een rol te spelen in de parlementaire
beraadslagingen, in het bijzonder voor de toetsing van het door de regering
voorgestelde beleid, ter ondersteuning van hun betoog of zien adviezen als
een aanleiding voor politieke agendering en debat.5.6 De kwaliteit en doorwerking van de adviezen Artikel 1, onderdeel a:Adviescollege: college dat krachtens publiekrecht tot
taak heeft de regering te adviseren over algemeen verbindende voorschriften
of te voeren beleid van het Rijk.Artikel 8:Bij de instelling van een adviescollege wordt de adviestaak
omschreven.Artikel 24:1. Onze minister stelt de beide kamers der Staten-Generaal
binnen drie maanden na ontvangst in kennis van zijn standpunt over:a. een door hem gevraagd en tijdig uitgebracht advies
over een vast te stellen ministeriële regeling of over te voeren beleid;b. een uit eigen beweging uitgebracht advies over hoofdlijnen
van beleid.2. [...]ToelichtingDe regering en het parlement hebben bij de herziening van het adviesstelsel
vastgesteld dat behoefte bestaat aan een beperkt aantal strategische adviescolleges
dat in staat is te adviseren over de hoofdlijnen van het rijksbeleid. Volgens
de Kaderwet adviseren adviescolleges over algemeen verbindende voorschriften
en te voeren beleid van het Rijk. Daarmee wordt bedoeld dat zij adviseren
over wet- en regelgeving en de hoofdlijnen van het beleid van de rijksoverheid.
In artikel 24, eerste lid, van de Kaderwet wordt expliciet advisering over
een vast te stellen ministeriële regeling genoemd.Idealiter moeten adviezen onafhankelijk tot stand gekomen zijn. De adviezen
moeten een strategisch en integraal karakter hebben, vernieuwend zijn en bijdragen
aan oplossingen voor de middellange en lange termijn. Het aggregatieniveau
van advisering diende na de herziening van het adviesstelsel te worden verhoogd
(strategische vraagstukken, hoofdlijnen van beleid, beleidsclusters). Ook
de beperking van de omvang van zowel de adviescolleges als van hun secretariaten
werd ten tijde van de herziening van het adviesstelsel als een geëigende
maatregel gezien om tot advisering op hoofdlijnen te komen (zie hoofdstuk
4).Advisering aan de regering is van wezenlijke betekenis voor de kwaliteit
van overheidsbeleid. De herziening van het adviesstelsel is dan ook niet te
beschouwen als een teken van geringschatting van de adviesfunctie of zelfs
een aanzet tot afschaffing ervan, maar een poging tot aanscherping en articulatie.1 Advisering dient primair ten goede te komen aan de politieke
besluitvorming: «Hoe belangrijk het op zichzelf ook is dat het stelsel
van adviesorganen op hoofdlijnen helder geregeld is, de beoogde meerwaarde
zal afhankelijk zijn van de feitelijke gang van zaken bij de concrete advisering
door de onderscheiden organen».2 Met andere
woorden, de herziening van het adviesstelsel beoogde ook betere adviezen.Doeltreffendheid en effecten in de praktijkDe specifieke adviestaken van adviescolleges worden omschreven in de afzonderlijke instellingswetten, -besluiten en -regelingen (zie bijlagen
2, 3 en 4). De aard van de adviezen van de strategische adviescolleges is
in de praktijk over het algemeen strategisch en gericht op middellange en
lange termijn. De aard van de adviezen van de technisch-specialistische adviescolleges
is hoofdzakelijk praktisch vanwege hun taakformulering en betreft in geringe
mate de hoofdlijnen van beleid. Opvallend is voorts dat ministeries nauwelijks
om advies vragen over een vast te stellen ministeriële regeling zoals
expliciet in artikel 24 van de Kaderwet wordt genoemd.Uit de gevoerde gesprekken en de beantwoording op de vragenlijst blijkt
dat er brede overeenstemming bestaat bij de ministeries en de strategische
adviescolleges over het feit dat de huidige nadruk op strategische advisering
gericht op de middellange termijn gehandhaafd moet blijven. Anderzijds blijkt
in de praktijk dat het strategische advies zich meer dan het technische en
specialistische advies een plek moet verwerven in het proces van beleidsvorming
en -ontwikkeling. Verschillende strategische adviescolleges zijn – zoals
uit de zelfevaluaties blijkt – van mening dat vanwege de louter strategische
advisering op (middel)lange termijn het lastiger is om zich te kunnen profileren.
Hun adviezen krijgen daardoor weinig actuele belangstelling van politiek en
samenleving. Zij vragen zich af of het niet mogelijk is om óók
op de korte termijn en actualiteit gerichte of beleidstoetsende adviezen uit
te brengen dan wel meer aandacht te schenken aan de haalbaarheid en uitvoerbaarheid
van adviezen om de strategische adviezen een gezicht te geven.Inhoudelijk worden de adviezen van het merendeel der adviescolleges in
belangrijke mate relevant en bruikbaar gevonden door de ministeries, zo blijkt
onder meer uit de antwoorden op de vragenlijsten. De ministeries zijn over
het algemeen positiever over de adviezen van de technisch-specialistische
colleges dan over de adviezen van de strategische colleges. Bij bepaalde vaste
adviescolleges is de beoordeling over het algemeen duidelijk positief; bij
andere over het algemeen duidelijk negatief. Dat blijkt uit de zelfevaluaties
van de adviescolleges en antwoorden van ministeries op de vragenlijst. In
de gevallen waar er sprake is van een negatief oordeel over de adviezen, valt
op dat ook de relatie tussen adviescollege en ministerie als moeizaam wordt
ervaren.Een belangrijk aspect is het tijdstip van adviesaanvraag door een ministerie
en het tijdstip van het uitbrengen van een advies. Hoe eerder een advies wordt
aangevraagd en vervolgens wordt uitgebracht, des te meer dat advies een rol
van betekenis kan spelen in de beleidscyclus. Ofschoon de advisering van de
adviescolleges in principe in alle stadia van de beleidscyclus kan plaatsvinden,
ligt het zwaartepunt van de strategische advisering in de praktijk in de fase
van de voorbereiding en ontwikkeling van beleid en wetgeving (zie paragraaf 5.5.1).Een andere algemene constatering is, dat de kabinetsstandpunten over adviezen
vaak geen duidelijkheid geven over de doorwerking in het beleid. Zelfs indien
vrij uitvoerig in het standpunt wordt ingegaan op het thema waarover het advies
is gevraagd en het advies goed, relevant en bruikbaar wordt gevonden, dan
nog wordt meestal geen duidelijkheid gegeven over de doorwerking van het advies
en de aanbevelingen. Hoewel de adviezen veelal de langere termijn betreffen
en volledige doorwerking in rijksbeleid op de korte termijn dus niet mogelijk
is, zijn de meeste adviescolleges nog te weinig zichtbaar wat betreft de doeltreffendheid
en effecten van hun adviezen. Waar het verband met de adviezen van de colleges
gelegd kan worden, gebeurt dat weinig door de ministeries. Ministeries zetten
waarderende woorden voor adviezen niet altijd in daden om. Wanneer een advies
door het kabinet wordt geaccepteerd maar er geen directe gevolgen aan worden
verbonden, dan slaat het advies niet aan bij de pers en publiek.
De adviezen blijven aldus vooral bekend bij de direct betrokkenen.Ondanks de in de meeste gevallen positieve houding met betrekking tot
de inhoud van adviezen valt dus tegelijkertijd te constateren dat de doorwerking
van de adviezen van strategische adviescolleges in beperkte mate zichtbaar
is. Dat wordt door verschillende factoren veroorzaakt.Ten eerste, het is moeilijk om de doorwerking van adviezen in het overheidsbeleid
te meten. Hoe wordt gemeten of een advies effect heeft gehad op het beleid
van de overheid? Is dat bijvoorbeeld het aantal keren dat een advies wordt
vermeld in een beleidsnota of moet het gaan om de concrete ontwikkeling van
bepaalde regels en andere instrumenten? In de beantwoording van deze vragen
wordt een onderscheid gemaakt tussen de «harde» en «zachte»
doorwerking.1 De doorwerking van adviezen wordt
onder meer gemeten aan de hand van de reactie van het adviesaanvragende ministerie
en het kabinet. Op vrijwel alle adviezen hebben de bewindslieden vroeger of
later per brief gereageerd. Soms door te verwijzen naar uitgebrachte nota's
waarin gebruik is gemaakt van en gereageerd op adviezen van het adviescollege,
maar vaak ook door uitvoerig schriftelijk te reageren. Verschillende adviescolleges
zijn van mening dat na het uitbrengen van een advies het ministerie nog onvoldoende
terugkoppelt naar het adviescollege over het vervolgtraject, met inbegrip
van de mogelijke doorwerking in beleid en regelgeving. Dat is ook niet altijd
eenvoudig in geval van strategische advisering voor beleid op de lange termijn.
Ofschoon de mate van doorwerking moeilijk is te meten, is deze «harde»
doorwerking in beleidsnota's, regelgeving en ander overheidshandelen het belangrijkste
criterium voor het succes van een advies. Maximale effectiviteit van een advies
wordt bereikt als er sprake is van doorwerking in de besluitvorming en het
beleid.De «zachte» doorwerking betreft organisaties buiten de overheid
en burgers. De «zachte» doorwerking kan worden gemeten door de
vraag naar publicaties (van adviezen), het aantal bezoekers op de website
van een adviescolleges, interviews en artikelen in de pers, vervolgactiviteiten
zoals uitnodigingen voor bijeenkomsten van onderwijsinstellingen, brancheorganisaties,
lagere overheden, etc. Naar het oordeel van de adviescolleges is een advies
eveneens tot op zekere hoogte effectief als het bijdraagt aan het op gang
brengen van een maatschappelijke discussie. De meeste (strategische) adviescolleges
beschouwen dit als onderdeel van hun publieke functie. De ministeries hechten
hier veel minder belang aan. Vanuit de ministeries is er geen sterke stimulans
(lees: budgetten/capaciteit) voor het organiseren van symposia en debatten
e.d. als middel voor de verspreiding en bekendmaking van adviezen. In geval
van capaciteits- en financiële problemen zien adviescolleges zich genoodzaakt
het eerst hierop te snoeien.Een tweede factor is dat ministeries dikwijls moeite hebben om met kritiek
in adviezen op hun beleid om te gaan. De bereidheid van de overheid om adviezen
die haaks staan op het gehanteerde beleid over te nemen is niet erg groot.
Ook al zijn de adviezen dan van goede kwaliteit, ze hebben geen effect omdat
ze niet worden gebruikt of procedureel worden afgedaan.Een derde factor is dat het beleidsmatige en politieke momentum ook heel
bepalend kan zijn. In de praktijk blijkt dat de ministeries de adviesaanvragen
c.q. adviezen niet altijd in beleidscycli, situaties, groepen en overlegverbanden
inbrengen waar het rijksbeleid gestalte krijgt. Indien een advies over een
bepaald onderwerp wordt uitgebracht op een moment dat minister, Staten-Generaal
of samenleving daaraan behoefte heeft, is de kans op doorwerking
groter. De tijd is dan rijp. Zo niet dan kan een advies kwalitatief goed zijn,
maar kan de doorwerking door het uitbrengen van dat advies op een minder gelukkig
tijdstip toch gering zijn. Als er bijvoorbeeld al een politiek compromis tussen
de betrokken partijen is gesloten, is de speelruimte voor onafhankelijke advisering
beperkt.Een vierde factor die de mate van doorwerking in de praktijk beïnvloedt
is het sociale en sociaal-psychologische aspect. Bij de totstandkoming van
de Kaderwet werd er al op gewezen dat de effectuering van de adviezen grotendeels
afhankelijk is van de wijze waarop sleutelfiguren daarmee om weten te gaan.
Ook in de praktijk is dat gebleken. Goede persoonlijke verhoudingen tussen
bijvoorbeeld voorzitters van adviescolleges en bewindslieden spelen een rol
in de mate waarop adviezen doorwerken in beleid. Daarnaast kan de reputatie
van een voorzitter bepalend zijn voor het al dan niet doorwerken van een advies.
Ook personele veranderingen in ministeries kunnen negatieve gevolgen hebben
voor de doorwerking van een advies.ConclusieHet begrip «strategische advisering» is bij de stelselherziening
en in de Kaderwet niet ingevuld en kreeg aldus geen uniformerende werking
voor de instellingswetten van de nieuwe adviescolleges. Desondanks blijkt
de aard van de adviezen van de strategische adviescolleges in de praktijk
over het algemeen strategisch en gericht op middellange en lange termijn.
Dit sluit aan bij de Kaderwet en de uitgangspunten van het herziene adviesstelsel.
Verschillende strategische adviescolleges maken zich door dit type advisering
zorgen over het gebrek aan actuele politieke en maatschappelijke belangstelling.
Zij bepleiten om óók op de korte termijn en actualiteit gerichte
of beleidstoetsende adviezen uit te brengen om de strategische advisering
een gezicht te geven.De aard van de adviezen van de technisch-specialistische adviescolleges
is hoofdzakelijk praktisch vanwege hun taakformulering. Deze colleges worden
ook wel als «onafhankelijke deskundigenraden» bestempeld en fungeren
eigenlijk voornamelijk als verlengstuk van het ministerie. Ze houden zich
slechts in geringe mate met de hoofdlijnen van beleid, zoals bedoeld in de
Kaderwet, bezig.Ofschoon de ministeries zich in de meeste gevallen positief over de inhoud
van adviezen uiten, is tegelijkertijd te constateren dat de doorwerking van
de adviezen van strategische adviescolleges in beperkte mate zichtbaar is.
Dat wordt door verschillende factoren veroorzaakt. Belangrijk hierbij is dat
ministeries het adviescollege op het juiste beleidsmatige en politieke moment
inschakelen. Er moet voorts binnen de ministeries een duidelijk aanspreekpunt
en «ontvangststation» zijn voor de adviezen. Ministeries zouden
niet bevreesd moeten zijn voor adviezen die haaks staan op het bestaande beleid.
Voor de middellange en lange termijn is strategische advisering immers van
belang voor het bijstellen en vernieuwen van overheidsbeleid.5.7 Ontkokering Artikel 23:1. Adviescolleges kunnen gezamenlijk advies uitbrengen
en zijn daartoe verplicht, indien dat bij het adviesverzoek is verzocht.2. De betrokken colleges regelen in onderling overleg
hun werkwijze bij gezamenlijke advisering.3. De betrokken colleges zijn gezamenlijk bevoegd voor
het voorbereiden van een gezamenlijk advies een gemengde commissie uit hun
midden in te stellen.ToelichtingIn navolging van de Commissie De Jong ging het kabinet tijdens de herzieningsoperatie
in eerste instantie uit van één adviescollege per ministerie
(zie bijlage 1). De beleidsterreinen van de ministeries waren immers al dermate
breed, dat dit al een belangrijke stap naar intersectorale advisering zou
zijn. Ook de Tweede Kamer steunde dit. Zo werd indertijd bepleit dat de herstructurering
van de adviesorganen dient plaats te vinden op basis van grote beleidsvelden
en clusters van beleidsvelden. Het uitgangspunt van één adviescollege
per ministerie bleek echter niet haalbaar. Ministeries hadden ook behoefte
aan advisering over departementale kerntaken en specialistische onderwerpen.1 Een ander uitgangspunt ten tijde van de operatie ter
herziening van het adviesstelsel was dat er geen adviescolleges voor doelgroepen
zoals voor vrouwen, jongeren, ouderen, minderheden, etc. zouden komen. Hieraan
is wel vastgehouden.Kabinet en parlement zagen de strategische adviesorganen bij de herziening
van het adviesstelsel mede als tegenwicht tegen een te verkokerde benadering
en departementale verdeeldheid (zie bijlage 1). Dat is vooral het geval bij
beleidsclusters inzake brede maatschappelijke vraagstukken en thema's waarbij
meer ministeries zijn betrokken. Intersectorale advisering en gezamenlijke
advisering dienen als instrumenten om de verkokering van de beleidsterreinen
tegen te gaan. Intersectorale advisering betekent niet per se dat er verscheidene
adviescolleges gezamenlijk advies opstellen, maar dat het advies samenhang
vertoont tussen sectoren. Integraal wordt gebruikt als zijnde een beoordelingsuitgangspunt
voor beleid in meerdere sectoren. De Kaderwet biedt aan de regering en de
Staten-Generaal in artikel 23 de mogelijkheid om over een bepaald onderwerp
aan meer dan één adviescollege advies te vragen. Bovendien kunnen
verschillende adviescolleges uit eigen beweging gezamenlijk een advies uitbrengen
aan de regering.Doeltreffendheid en effecten in de praktijkIn het algemeen kan gesteld worden dat van de mogelijkheid tot gezamenlijke
advisering door de ministeries weinig gebruik is gemaakt. Hiervan is geen
gebruik gemaakt door de Kamers van de Staten-Generaal en ook niet door de
adviescolleges uit eigen beweging.De ministeries hebben gemengde gevoelens bij de gezamenlijke advisering.
Aan de ene kant zien zij de moeizame processen die een gezamenlijke adviesaanvraag
teweeg brengen. Het wordt als een organisatorische complicatie beschouwd.
Dat weerhoudt de ministeries ervan om een gezamenlijke adviesaanvraag in te
dienen. Aan de andere kant wordt het als positief ervaren dat de Kaderwet
de mogelijkheid tot gezamenlijke advisering biedt. Een enkel ministerie onderstreept
dat een advies dat door meerdere colleges wordt uitgebracht het draagvlak
voor het beleid vergroot. Op het terrein van de gezamenlijke advisering blijkt
de wil van de adviescolleges in het algemeen evenwel de doorslag te geven.
In geval van een gezamenlijke adviesaanvraag blijken de adviescolleges heel
creatief om te kunnen gaan met de bepalingen uit de Kaderwet. Een illustratief
voorbeeld hiervan is het «onderhands» oplossen van een gezamenlijke
adviesaanvraag met als eindresultaat een (integraal) advies van één
adviescollege of dat twee adviescolleges – in goed overleg – ieder
afzonderlijk wat betreft hun deel adviseren. Gevolg is dat een zogenaamd gezamenlijk
advies eigenlijk bestaat uit twee deeladviezen. Een andere manier van intersectorale
advisering is dat een minister advies vraagt aan één adviescollege
met daarbij het verzoek om het advies af te stemmen met bepaalde andere adviescolleges.De samenwerking tussen de adviescolleges wordt belemmerd door verschillen
in werkwijze, traditie en cultuur. De onbekendheid met andere terreinen
speelt daarbij een rol. Ook de variatie in de planning van de werkprogramma's
van de verschillende adviescolleges en capaciteitsproblemen van adviescolleges
en hun secretariaten worden door adviescolleges genoemd als oorzaken voor
een gebrekkige afstemming van de adviestrajecten. De werkprogramma's van de
andere adviescolleges worden beschouwd als een vast staand feit. Door de wettelijke
termijnen is het vanaf het moment dat de werkprogramma's tot stand gekomen
zijn niet meer mogelijk om aanpassingen te verrichten. Verschillende adviescolleges
achten het daarom wenselijk om betere werkafspraken te maken om bijvoorbeeld
doublures te voorkomen. De meeste adviescolleges geven te kennen, dat zij –
behalve betere werkafspraken – weinig behoefte hebben aan een intensievere
samenwerking. De meeste adviescolleges werken niet graag formeel samen aan
een advies. Met name verschillende technisch-specialistische adviescolleges
verkeren in «een eigen wereld» en hebben weinig raakvlakken met
de overige adviescolleges. De technische adviescolleges hebben nauwelijks
contact met de andere adviescolleges. Dit wordt overigens door deze adviescolleges
en de betrokken ministeries niet als een probleem ervaren.De samenwerking tussen strategische adviescolleges die inhoudelijk raakvlakken
met elkaar hebben vindt plaats in een vrij lichte vorm van overleg en consultatie
op onderwerpbasis. Indien het gaat om adviescolleges die aan dezelfde minister
adviseren, dan is de weerstand tegen gezamenlijke advisering overigens minder
groot. Om de afstemming in algemene zin te bevorderen en overlappingen te
voorkomen tussen de werkzaamheden van de adviescolleges heeft de WRR, in samenwerking
met de SER, een jaarlijks contact geïnitieerd met en tussen de strategische
adviescolleges en de grote planbureaus. De beoogde meerwaarde van meer samenwerking
vinden adviescolleges vooral in de vroegtijdige uitwisseling van informatie
en visie, niet in gezamenlijke standpuntbepaling. In voorkomende gevallen
vindt in bilaterale vorm tussen de secretarissen een lichte vorm van consultatie
plaats.ConclusieIn «Raad op Maat» werd een tussenbalans van de Commissies
Van der Ploeg en Van Zon gemaakt waarbij werd geconstateerd, dat de sectorale
advisering op hoofdlijnen weliswaar is versterkt ten opzichte van de sectorale
advisering op specifieke punten maar niet opzichte van de (gewenste) intersectorale
advisering op hoofdlijnen.1 Dat is nog steeds
het geval. Het beperkte gebruik van de Kaderwetmogelijkheid tot gezamenlijke
advisering en de weerstand in het adviesstelsel tegen deze mogelijkheid tonen
dit aan. Het nieuwe adviesstelsel dat ontkokering beoogde en beoogt, is zelf
ten dele verkokerd geworden.HOOFDSTUK 6 DE BESTENDIGHEID VAN HET ADVIESSTELSELUitgangspunt voor de herziening van het adviesstelsel was de effectiviteit
en de efficiëntie van externe adviescolleges te vergroten vanuit het
perspectief van de politiek. De Kaderwet en daarmee samenhangende wetten beogen
vanuit dat uitgangspunt de volgende doelstellingen te bereiken:• versobering en transparantie van het adviesstelsel;• de scheiding van advies en overleg en daarmee het herstel van het
politieke primaat en verheldering van de politieke besluitvorming;• de verbetering van de politieke (aan)sturing van adviescolleges.In de voorgaande hoofdstukken is getoetst of deze doelstellingen gedurende
de periode 1997–2000 in de praktijk zijn gerealiseerd en welke effecten
zich hebben voorgedaan. De vraag is echter of deze doelstellingen
en het daarbij behorende instrumentarium anno 2001 nog steeds worden onderschreven.
Vandaar dat de doelstellingen, instrumenten en (neven)effecten van de wet
in dit hoofdstuk worden bezien in het perspectief van actuele politiek-bestuurlijke
opvattingen. Deze opvattingen vloeien voort uit datgene wat in de politiek-bestuurlijke
praktijk, de maatschappij en de internationale omgeving gebeurt. Zij hebben
betrekking op onder meer de volgende aspecten:• de samenleving verwacht dat het publieke bestel slagvaardig is,
snel publieke diensten levert en adequaat problemen oplost, hetgeen van het
adviesstelsel meer flexibiliteit, verzakelijking, draagvlak en differentiatie
vereist;• de ontkokering van beleidsterreinen waaraan een integrale en intersectorale
aanpak van advisering kan bijdragen;• het Europese integratieproces en de effecten daarvan op het Nederlandse
adviesstelsel.Flexibiliteit van het adviesstelselHet adviesstelsel moet flexibel kunnen inspelen op adviesverzoeken van
ministers en van de Kamers der Staten-Generaal, die hun basis vinden in maatschappelijke
problemen en de gewenste borging van het publieke belang. De wensen van de
minister vloeien vaak voort uit de dynamiek van het dagelijkse beleid. De
toenemende complexiteit van de samenleving en de korte termijn-problemen waarmee
beleidsmakers worden geconfronteerd, vragen om snelle en deskundige antwoorden.
Bovendien wordt vaak verwacht dat deze antwoorden al een zeker maatschappelijk
draagvlak hebben, zodat ze – na een politiek debat hierover –
kunnen worden vertaald in beleid en wetgeving en vervolgens worden uitgevoerd.
Ministeries vinden vaak dat eenmalige adviescolleges sneller en doeltreffender
dan de bestaande adviescolleges een advies kunnen afleveren. Ook gaat hiermee
dikwijls de nodige publiciteit gepaard. De instelling van eenmalige colleges
wordt dan ook vanuit politiek-bestuurlijk perspectief vaak als wenselijk en
niet als een probleem, dat haaks staat op en sober adviesstelsel, gezien door
de ministers. De ministeries zouden evenwel meer gebruik kunnen maken van
de vaste colleges voor korte termijn-vraagstukken.Het ad hoc inschakelen van vaste adviescolleges kan worden georganiseerd
door de (werk-)programmering als minder rigide en meer als een richtsnoer
te beschouwen alsmede door kennis en informatie binnen bestaande colleges
snel te kunnen mobiliseren. Het Kaderwetinstrumentarium van werkprogramma's
staat nu te veel een flexibel inspelen op de wensen van een minister in de
weg. Op basis van een ontwerp van het adviescollege moet een minister conform
de Kaderwet al in september het werkprogramma voor het adviescollege voor
het volgende kalenderjaar vaststellen. Ofschoon de Kaderwet tevens stelt dat
in het werkprogramma rekening moet worden gehouden met onvoorziene adviesverzoeken,
bieden de meeste werkprogamma's in de praktijk onvoldoende ruimte voor de
vaste adviescolleges om in te kunnen spelen op actuele politieke en bestuurlijke
vraagstukken waarvoor externe advisering nodig wordt geacht. Indien een advies
over een strategisch vraagstuk op korte termijn nodig is, dan zou allereerst
moeten worden bezien of een vast adviescollege in staat is hierover te adviseren.
Het vaste adviescollege zou idealiter hierover ruimte in het werkprogramma
moeten hebben. Blijkt dit niet het geval te zijn, dan is de instelling van
een eenmalig adviescollege een oplossing om relatief snel met behulp van de
vereiste deskundigheid en zonder last van dichtgetimmerde programmering met
een advies voor de minister(s) over een actueel onderwerp te kunnen afkomen.
De eenmalige adviescolleges kunnen in dat opzicht worden beschouwd als de
«smeerolie» van het adviesstelsel. Dit betekent dat de inschakeling
van vaste adviescolleges, de flexibiliteit van werkprogramma's
en de instellingseisen van eenmalige adviescolleges meer moeten worden ingebed
in de politiek-bestuurlijke afweging zodat optimaler van het adviesstelsel
gebruik kan worden gemaakt.Verzakelijking van de relatieExterne adviezen moeten dienstbaar zijn aan de beleidsontwikkeling en
politieke besluitvorming. Zoals de Kaderwet beoogt moeten ze op het ontwerp
van algemeen verbindende voorschriften dan wel de grote lijnen van het beleid
betrekking hebben. De overheid kan door het inroepen van externe advisering
adequaat reageren op signalen en belangrijke ontwikkelingen in haar omgeving.
Dat past ook in de gedachte van een zichzelf moderniserende en zakelijke rijksoverheid –
flexibeler en gericht op kerntaken – en de wens om doelmatiger en effectiever
over deze kerntaken geadviseerd te worden. In het huidige politieke klimaat
komt de nadruk steeds meer te liggen op prestatie en doelmatigheid. Een methode
om overheidsdiensten te prikkelen tot een zo doelmatig mogelijke productie
te komen is de toepassing van een meer zakelijke houding. Hierbij wordt de
kanttekening gemaakt dat verzakelijking geen doel op zich is maar een mechanisme
om innovatieve diensten zoals adviezen op een doelmatige en doeltreffende
wijze te leveren. Bij de invulling van deze verzakelijking kan gedacht worden
aan praktische werkafspraken tussen de ministeries en de adviescolleges.Een advies(college) kan een voortrekkersrol vervullen en de beleidsagenda
niet alleen voor de verder weg liggende toekomst maar ook op de korte termijn
mede bepalen. Bovendien kunnen adviezen door de beleidsmakers als klankbord
of signaal worden gebruikt om zicht te krijgen op (mogelijke) ontwikkelingen
en trends op een bepaald terrein, als bron van inspiratie, voor interne gedachte-
en meningsvorming en om ideeën te toetsen dan wel over te nemen. Het
adviesproces, met inbegrip van de programmering, is nu nog onvoldoende ingebed
in de werkprocessen en beleidscyclus van de meeste ministeries. Het is daarom
van belang dat de adviesaanvrager (ministerie of één van beide
Kamers) op het juiste moment het adviespotentieel inschakelt voor advies over
een bepaald onderwerp. Dat vraagt voordurende alertheid van de adviesaanvrager.
Nadat het college het advies heeft ingediend, is het vervolgens een politieke
zaak van de minister(s) en de Staten-Generaal om te bepalen wat er met dat
advies gebeurt.Draagvlak van de adviezenMede vanwege de in Nederland traditioneel sterk op consensus gerichte
beleidsvorming en een sterke oriëntatie op de voortzetting van reeds
ingezet beleid, biedt een groep externe deskundigen – in de vorm van
een adviescollege – de mogelijkheid om (strategische) onderwerpen te
agenderen, mogelijkheden voor nieuwe beleidsrichtingen aan te geven en bij
te dragen aan de vorming van draagvlak daarvoor. De kracht en legitimiteit
van advies moeten worden gevonden in de deskundigheid en het vernieuwende,
maar ook in het draagvlak van het advies. De consultatie van belangengroepen
tijdens het adviesproces kan hieraan bijdragen. Dat betekent niet dat de leden
van deze adviescolleges de belangen behartigen van deze groepen maar dat zij
gebruik maken van hun kennis, informatie over trends en ideeën ten behoeve
van het op te stellen advies. De scheiding van advies en overleg blijft daarmee
gewaarborgd maar wordt minder star dan ten tijde van de herziening van het
adviesstelsel gehanteerd. Differentiatie in het adviesstelselDe Kaderwet heeft een kader geboden voor uiteenlopende typen van adviescolleges
(zie hoofdstuk 2). Deze differentiatie hangt samen met de verschillende taken
en posities van adviescolleges alsmede met beleidsterreinen van de ministeries
waarover zij adviseren. Het is van belang dat de ruimte voor beredeneerde
differentiatie ook als maatstaf voor de beoordeling van de werking van de
Kaderwet wordt genomen en niet alleen de mate van uniformering van adviescolleges
en advisering. Het adviesstelsel moet zijn differentiatie behouden om adequaat
op de onderscheidenlijke beleidsterreinen te kunnen adviseren. De Kaderwet
heeft tot op zekere hoogte een uniformerend effect gehad op het adviesstelsel
wat betreft instellingseisen e.d. maar heeft tegelijkertijd binnen dat kader
ruimte gelaten voor de vereiste differentiatie van adviescolleges om ook sector-specifiek
te kunnen adviseren. Daarnaast is het van belang dat de adviescolleges met
het oog op ontkokering samenwerken wanneer het gaat om sectoroverstijgende
vraagstukken.Ontkokering van het adviesstelselZoals in hoofdstuk 5 geconstateerd, wordt er weinig gebruik gemaakt van
een adviesaanvraag aan verschillende adviescolleges en adviseren de adviescolleges
weinig gezamenlijk. Terwijl ontkokering en integrale advisering door middel
van het herziene adviesstelsel worden nagestreefd, bevat het adviesstelsel
dus nog steeds een sterke mate van verkokering. De verkokering van beleid,
uitvoering en toezicht heeft door verschillende incidenten van de laatste
jaren veel maatschappelijke en politieke aandacht. Om versplintering van het
overheidsbeleid tegen te gaan dient een integraal en intersectoraal beleid
op verschillende terreinen te worden gevoerd. De rijksoverheid heeft daarbij
behoefte aan adviezen die verder reiken dan afzonderlijke sectoren en beleidsterreinen.
In het huidige adviesstelsel zijn de afzonderlijke adviescolleges evenwel
sterk georiënteerd op één bepaald ministerie. Strategische
beleidsvragen laten zich echter veelal niet voegen binnen de grenzen van één
ministerie. De verkokering moet daarom ook in het adviesstelsel worden doorbroken.
Dat kan door tussen de ministeries en adviescolleges afspraken te maken over
gezamenlijke en intersectorale advisering en de daaraan voorafgaande programmering.De EU-bestendigheid van het Nederlandse adviesstelselGezien het feit dat de hoofdlijnen van beleid en wetgeving zich steeds
meer verplaatsen naar het niveau van de Europese Unie en steeds minder alleen
een zaak van de Nederlandse overheid zijn geworden, rijst de vraag of het
Nederlandse adviesstelsel voldoende is aangepast aan de Europese ontwikkelingen.
Binnen de EU bestaan verschillende adviescomités. De meeste adviescomités
bestaan uit ambtelijke vertegenwoordigers van de lidstaten. Daarnaast zijn
er wetenschappelijke adviescomités op met name de terreinen van gezondheids-
en consumentenbescherming, bestaande uit onafhankelijke wetenschappelijke
deskundigen. Deze advisering heeft nu nog vooral een technisch-specialistisch
karakter (zie bijlage 5). Niet uit te sluiten is dat de behoefte aan een adviesfunctie
op Europees niveau ter onderbouwing van het communautaire beleid in de toekomst
zal toenemen. Een ander aandachtspunt is dat Nederlandse adviescolleges in
toenemende mate te maken hebben met beleidsterreinen die voor een belangrijk
deel op EU-niveau worden bepaald zoals milieu, gezondheids- en consumentenbescherming,
energie, landbouw, transport, e.d. Op Europees niveau bestaan hiervoor in
de meeste gevallen geen onafhankelijke adviescolleges. Indien een advies van
een Nederlands adviescollege over een onderwerp met EU-dimensie op het juiste
moment een rol wil spelen, is het van belang dat in de werkprogramma's
van de adviescolleges ook rekening wordt gehouden met de geplande activiteiten
van de Europese Commissie en de respectievelijke voorzitterschappen van de
Raad van de Europese Unie. Dan kan een advies aan het kabinet ook invloed
hebben op de Nederlandse inbreng in het Europese besluitvormingsproces.HOOFDSTUK 7 SLOTCONCLUSIES EN BELEIDSVOORNEMENSSlotconclusiesWanneer de bevindingen van de toetsing van de Kaderwet aan de werking
in de praktijk op een rij worden gezet, dan kan worden geconcludeerd dat de
Kaderwet (en daarmee samenhangende wet- en regelgeving) ten dele tot goede
resultaten heeft geleid. Zo is gelet op de afname van het aantal adviescolleges
dat in de periode 1997–2000 is ingesteld, in vergelijking met de periode
daarvoor, de versobering van het adviesstelsel in belangrijke mate gelukt.
De versobering blijkt ook uit het feit dat de vaste en tijdelijke adviescolleges
merendeels niet allerlei (permanente) commissies instellen. Wat betreft het
ledenaantal blijven de meeste adviescolleges binnen de marges van de Kaderwet.
Ook in dat opzicht heeft de Kaderwet versoberend gewerkt. Anderzijds neemt
vooral de instelling van het aantal eenmalige colleges jaarlijks toe en hebben
de tijdelijke adviescolleges de neiging permanente adviescolleges te worden.
Het lijkt erop dat het effect van de versoberende werking van de Kaderwet
na vier jaar dus begint af te nemen. Belangrijk is bovendien dat de meeste
ministers vanuit politiek-bestuurlijk perspectief een toenemende behoefte
hebben aan adviezen van door henzelf ingestelde eenmalige adviescolleges.
De praktische behoefte hieraan om bepaalde actuele vraagstukken aan te pakken
is sterker gebleken dan het beginsel van terughoudendheid bij de instelling
van eenmalige colleges in het licht van een sober adviesstelsel. Een punt
van aandacht is tevens dat vragen over het handhaven van het college als zodanig,
de omvang van het college en de omschrijving van de adviestaak in de evaluaties
ex artikel 28 van de Kaderwet onvoldoende aan de orde komen.Ten dele neemt de effectiviteit ten aanzien van de versobering sinds 1999
weer af. De gedeeltelijke onbekendheid bij de actoren in het adviesstelsel
met de bedoelingen en achterliggende motieven van de Kaderwet, heeft enigszins
afbreuk gedaan aan het realiseren van deze doelstelling. Aan deze onbekendheid
moet het nodige worden gedaan. De vraag is voorts of de toename van adviescolleges
voor het huidige stelsel bezwaarlijk is. Het past bij de actuele politiek-bestuurlijke
opvattingen om niet te dogmatisch vast te houden aan de eis van versobering.
Nu een aanzienlijke verkleining heeft plaatsgevonden moet flexibel met het
adviesstelsel worden omgegaan. Ook het instrumentarium van het werkprogramma
dient minder rigide te worden gehanteerd maar meer ruimte te bieden voor onvoorziene
adviesaanvragen van de minister of van één van beide Kamers
der Staten-Generaal over actuele vraagstukken. Zodoende kunnen adviescolleges
worden gebruikt en ingesteld wanneer dat vanuit politiek oogpunt wenselijk
wordt geacht. Deze flexibilisering moet het product zijn van een permanente
weging van het belang van een sober adviesstelsel versus dat van een actuele
politiek-inhoudelijke wens om een vraagstuk aan te pakken.De meeste adviescolleges en ministeries zijn van mening dat de scheiding
van advies en overleg voldoende merkbaar is bij het functioneren van de adviescolleges
en de uitgebrachte adviezen. Dat betekent echter niet dat de overlegfunctie
geheel uit het advieswerk is verdwenen; zij heeft minder expliciete betekenis
gekregen. Voor een deel blijven inhoudelijke kwaliteit en deskundigheid
enerzijds en de consultatie van belangengroepen anderzijds in het werk van
adviescolleges aanwezig teneinde adviezen een bepaalde legitimiteitsbasis
te geven. Een punt van aandacht daarbij is de tendens om tot een politieke
afspiegeling in de samenstelling van vooral de strategische adviescolleges
te komen. Het laten meewegen van de politieke kleur bij de samenstelling van
deze adviescolleges heeft de colleges evenwel (nog) niet tot politieke organen
gemaakt, maar zorgt voor een evenwichtige inbreng in de adviezen en versterkt
daarmee hun legitimiteitsbasis. Bepalender voor de samenstelling zijn de inhoudelijke,
bestuurlijke en maatschappelijke deskundigheid en ervaring geweest.Een vaak gehoorde kritiek is dat ministeries bij benoemingen «in
een te kleine vijver vissen». Veelal wordt geput uit een netwerk van
bekende hoogleraren, bestuurders en voormalige politici. Dit heeft tot gevolg
dat voor de benoeming van de voorzitters en andere leden van adviescolleges
nog onvoldoende aandacht wordt geschonken aan de deelneming van vrouwen en
vooral van personen uit minderheidsgroepen. Aangezien er in de adviescolleges
nog steeds sprake is van een ondervertegenwoordiging van vrouwen en vooral
van personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen dient
de Kaderwetbepaling die evenredige deelname bevordert nog te worden gehandhaafd.
Bij het aantrekken en behouden van hoog-gekwalificeerde voorzitters en leden
kunnen overigens ook de vergoedingen tot op zekere hoogte een rol spelen.De Kaderwet beoogt naast versobering en scheiding van advies en overleg,
de politieke aansturing van adviescolleges te verbeteren door middel van een
jaarlijkse programmering van werkzaamheden en begroting, verbetering van de
kwaliteit (advisering op hoofdlijnen) en bruikbaarheid van adviezen, versnelling
van advies- en beleidsproces, advisering uit eigen beweging en op verzoek
van de Staten-Generaal, en intersectorale advisering. In de praktijk blijkt
dat de programmering van adviezen onvoldoende intraen interdepartementaal
in het werk van ministeries is ingebed. Bovendien valt het werkprogramma en
het begrotingsartikel voor een adviescollege in het niet bij het grote geweld
aan cijfers bij de begrotingsbehandeling. De Kaderwettermijnen om het adviesen
beleidsproces te versnellen hebben weinig effect gehad, omdat niet het tempo
van advisering maar de kwaliteit van het advies bij de adviescolleges en het
standpunt daarop bij de ministeries voorop staat.De aard van de adviezen van de strategische adviescolleges is in de praktijk
over het algemeen strategisch en gericht op middellange en lange termijn.
Dit sluit aan bij de Kaderwet en de uitgangspunten van het herziene adviesstelsel.
Verschillende strategische adviescolleges maken zich door dit type advisering
wel zorgen over het gebrek aan actuele politieke en maatschappelijke belangstelling.
De aard van de adviezen van de technisch-specialistische adviescolleges is
hoofdzakelijk praktisch vanwege hun taakformulering. Deze colleges worden
ook wel als «onafhankelijke deskundigenraden» bestempeld en fungeren
eigenlijk voornamelijk als verlengstuk van het ministerie. Ze houden zich
geringe mate met de hoofdlijnen van beleid, zoals bedoeld in artikel 1 van
de Kaderwet, bezig.De beide Kamers der Staten-Generaal hebben nauwelijks gebruik gemaakt
van de Kaderwetmogelijkheid tot rechtstreekse adviesaanvraag bij een adviescollege.
Kamerleden blijken zich niet of nauwelijks bewust van de mogelijkheden die
de Kaderwet hen biedt, zo bleek onder meer uit de zelf-evaluatie van de Raad
voor het Openbaar Bestuur. Het reglement van orde van de Tweede Kamer stelt –
anders dan in de Kaderwet staat – dat een adviesverzoek via de betrokken
minister aan het adviescollege moet worden gericht. De Kaderwet heeft ook
niet tot een overmaat aan ongevraagde adviezen geleid zoals de
regering tijdens de totstandkoming van de wet vreesde. De adviescolleges zijn
om verschillende redenen zeer terughoudend met de bevoegdheid tot advisering
uit eigen beweging aan de minister omgegaan. Deze bevoegdheid blijft van belang
om de onafhankelijkheid van de adviescolleges te bewaren en hen de mogelijkheid
te bieden te adviseren over (maatschappelijke) zaken die de ministeries en
het parlement niet onderkennen en daarmee los te komen van bestaande beleidsmatige
en politieke prioriteiten.Om optimaler gebruik te maken van het bestaande adviesstelsel is een zakelijke
relatie tussen de actoren (ministeries, Staten-Generaal en adviescolleges)
in het adviesstelsel van belang. In de meerderheid van de gevallen is de afstemming
en communicatie bij adviesaanvragen en het verdere adviesproces tussen ministeries
en de strategische adviescolleges moeizaam verlopen. Het besef bij verschillende
ministeries dat zij met de colleges strategische adviseurs tot hun beschikking
hebben, die zij beter dan nu het geval is, kunnen benutten bij de (strategische)
beleidsontwikkeling in verschillende fasen van de beleidscyclus kan worden
vergroot. De adviesaanvragen moet dan voortaan wel op het juiste moment worden
ingediend. In de praktijk blijkt immers dat de ministeries de adviesaanvragen
en adviezen niet altijd in beleidscycli inbrengen waar het rijksbeleid gestalte
krijgt. Daarbij zal ook meer rekening moeten worden gehouden met de geplande
activiteiten op het niveau van de Europese Unie. De hoofdlijnen van beleid
worden immers steeds meer op dat niveau vastgelegd.De intersectorale advisering en de Kaderwetmogelijkheid tot gezamenlijke
advisering worden eveneens nog steeds onderschreven in het licht van actueel
politiek-bestuurlijke opvattingen, aangezien strategische beleidsvragen steeds
meer sectoroverstijgend zijn. Het adviesstelsel is wat dat betreft echter
nog steeds te verkokerd. Dat blijkt ook uit het beperkte gebruik van de mogelijkheid
die artikel 23 van de Kaderwet biedt om een gezamenlijk advies – d.w.z.
één advies van twee of meer adviescolleges – aan de regering
of Kamers der Staten-Generaal uit te brengen. Tegelijkertijd moet het adviesstelsel
zijn differentiatie blijven behouden om adequaat op de onderscheidenlijke
beleidsterreinen te kunnen (blijven) adviseren. De Kaderwet moet in dat opzicht
niet doorschieten in de eisen van uniformering van adviescolleges.Ofschoon de doelstelling van politieke aansturing in beperkte mate is
gerealiseerd, worden de Kaderwetbepalingen hierover nog steeds in belangrijke
mate onderschreven. Bovendien laat de Kaderwet ruimte open voor een betere
praktijk in de komende jaren. Aanpassing van de wet is daarom niet nodig.
Dat geldt ook ten aanzien van de doelstellingen van versobering en herstel
van het politieke primaat. Het is wel van belang verbeteringen aan te brengen
in de organisatie en kwaliteit van het adviesstelsel. Daartoe zijn enkele
beleidsvoornemens opgesteld.Beleidsvoornemens1. Ten behoeve van het efficiënter en effectiever functioneren van
het adviesstelsel moeten de relaties tussen de ministeries en de strategische
adviescolleges worden verbeterd. Daartoe dienen de betrokken ministers met
deze adviescolleges praktische werkafspraken te maken over het advies- en
werkprogramma, de formulering en «timing» van adviesaanvragen,
de informatierelatie en bijeenkomsten van de voorzitter en leden van een adviescollege
met de betrokken bewindspersoon of -personen2. Wat betreft de benoemingen van voorzitter en andere leden van adviescolleges zal het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
een checklist van de te volgen procedures en te hanteren criteria opstellen.
Een belangrijk criterium hierbij is de evenredige deelneming aan adviescolleges
van vrouwen en personen behorende tot etnische of culturele minderheidsgroepen.
De emancipatie- en integratieaspecten zullen voorts door middel van activiteiten
in het kader van het emancipatiebeleid («Meerjarennota emancipatiebeleid»)
en het integratiebeleid (Nota «Kansen krijgen, kansen pakken»)
van het kabinet verder worden bevorderd. Te denken valt aan het gerichter
zoeken naar hoog gekwalificeerde kandidaten uit deze groepen en gebruikmaking
van vacaturebanken die speciaal zijn ingesteld voor vrouwen en etnische of
culturele minderheidsgroepen voor functies als voorzitterschap en lidmaatschap
van adviescolleges.3. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal in
samenwerking met de adviescolleges en de overige ministeries een nadere analyse
uitvoeren van de werking van het Vergoedingenbesluit adviescolleges en van
de financiële en rechtspositionele consequenties van het voorzitterschap
en lidmaatschap van een adviescollege. Daarbij zal ook worden bezien of het
besluit voldoet aan de eis van passende vergoedingen voor het aantrekken van
hoog gekwalificeerde voorzitters en andere leden van adviescolleges.4. Ministeries dienen in hun standpunten op vooral de strategische adviezen,
die aan de beide Kamers der Staten-Generaal worden gezonden, alsook in reactie
op het werk van de adviescolleges zowel in inhoudelijk als organisatorisch
opzicht meer aandacht te schenken aan de ontvangst en nazorg van uitgebrachte
adviezen (bijvoorbeeld adviescolleges beter informeren over de effecten van
hun advisering in beleid). Tevens moeten zij een duidelijk aanspreekpunt aanwijzen
voor de adviescolleges.5. De ministeries dienen de adviesaanvragen beter onderling af te stemmen.
Een instrument daartoe is dat ministers adviesaanvragen met een sectoroverstijgend
karakter ter besluitvorming aan de ministerraad voorleggen. Hiermee wordt
beoogd adviezen die elkaar overlappen te voorkomen en meer intersectorale
of gezamenlijke advisering zoals bedoeld in artikel 23 van de Kaderwet te
bevorderen.6. De ministeries en vaste adviescolleges dienen er voor te zorgen dat
zowel het werkprogramma als de capaciteit van een adviescollege voldoende
ruimte openlaat om flexibel op onvoorziene adviesverzoeken van een minister
of van de Staten-Generaal te kunnen reageren. De ministers en de Staten-Generaal
kunnen de adviescolleges aansturen door strategische adviesaanvragen over
belangrijke beleidsvraagstukken alvast een plek te geven in het werkprogramma,
maar daarnaast is het van belang dat het werkprogramma en de capaciteit van
adviescolleges voldoende ruimte openlaten om flexibel op onvoorziene adviesverzoeken
van een minister of van één van beide Kamers der Staten-Generaal
te kunnen reageren. De werkprogramma's van vaste adviescolleges moeten daarbij
minder rigide worden gehanteerd. Een minister of Kamer kan dan (meer) een
beroep op het vaste adviescollege doen wanneer dat – politiek gezien
nodig is.7. De ministeries en vaste adviescolleges dienen bij het opstellen van
de werkprogramma's rekening te houden met de planning van voorstellen van
de Europese Commissie en de agenda's van het voorzitterschap van de Raad van
de Europese Unie zodat op het juiste moment de regering van advies kan worden
voorzien over vraagstukken met een EU-dimensie. Dit sluit ook aan bij het
feit dat de hoofdlijnen van beleid in toenemende mate op het
niveau van de Europese Unie worden ontwikkeld.8. Door de Kaderwet voorgeschreven evaluatie per adviescollege dient voortaan
ook in te gaan op de noodzaak tot handhaving van het college als zodanig,
de omvang van het college en de omschrijving van de adviestaak in relatie
tot de adviesbehoefte van de regering. Het standpunt van de minister(s) over
deze evaluatie (conform artikel 28, vierde lid, van de Kaderwet) dient in
beginsel een oordeel te bevatten van een daartoe door deze minister(s) ingestelde
onafhankelijke visitatiecommissie.9. Gezien het feit dat de Kaderwet en de achterliggende motieven ten dele
niet bekend zijn, zal op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties in samenwerking met de andere ministeries en de adviescolleges
een activiteitenprogramma worden uitgevoerd. Dit programma heeft ten doel
de actoren in het adviesstelsel (in het bijzonder de ambtenaren van de ministeries,
politici, adviescolleges en hun secretariaten) beter over deze wet te informeren.
Onderdelen van dit programma zullen bijeenkomsten op de diverse ministeries
zijn alsmede het opstellen van een handleiding door het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties over de doelstellingen van de wet, de instellingseisen
voor adviescolleges, de programmering en de kwaliteit van de advisering. BIJLAGE 1Historisch overzichtIn deze bijlage wordt een beknopt overzicht gegeven van de geschiedenis
sinds 1922 van het adviesstelsel, in het bijzonder van de verschillende onderzoeken
die er zijn geweest naar het functioneren van het adviesstelsel.Uit 1922 dateert een wijziging van de Grondwet waarbij in het toenmalige
artikel 78 werd voorgeschreven dat vaste colleges van advies en bijstand krachtens
de wet worden ingesteld. De Grondwetsherziening van 1983 heeft verduidelijkt
dat het in het huidige artikel 79 gaat om vaste colleges van advies in zaken
van wetgeving en bestuur van het Rijk. De Grondwet van 1922 schreef al voor
dat er een organieke wet moest komen, die algemeen geldende regels zou inhouden
voor instelling, benoeming, samenstelling, werkwijze en bevoegdheden van de
adviescolleges. Het duurde tot 3 juli 1996 totdat een dergelijke wet
er met de Kaderwet adviescolleges kwam.WRR-rapporten over adviesorganenDe Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) bracht in 1976
en 1977 verschillende rapporten uit over de interne en externe adviesorganen
van de centrale overheid.1 De WRR adviseerde,
op basis van onderzoek, de regering terughoudend te zijn bij het instellen
van nieuwe, vaste adviescolleges en slapende adviescolleges op te heffen teneinde
de toen al geconstateerde wildgroei aan adviesorganen tegen te gaan. Dit advies
van de WRR heeft indertijd een beperkt effect gehad. Weliswaar werden enkele
colleges door de rijksoverheid afgeschaft, maar tegelijkertijd werden weer
nieuwe adviescolleges ingesteld.De externe commissie VonhoffIn 1981 bracht de commissie Vonhoff het Eindrapport Hoofdstructuur Rijksdienst
uit. Deze commissie was één van de eerste pogingen in de politiek
om de wijdverbreide gevoelens van onvrede ten aanzien van de tekortkomingen
en problemen van de centrale overheid en haar externe adviesorganen in kaart
te brengen en te benoemen, en, waar mogelijk, oplossingen aan te dragen.2 De commissie Vonhoff constateerde dat de problemen in
het functioneren van de rijksdienst hoofdzakelijk veroorzaakt werden door
het ontbreken van een goede beleidsafweging tussen de sectoren onderling en
tussen de beleidswensen vanuit deze sectoren en de meer algemene beleidslijnen.
Volgens de commissie kwam dit doordat de beleidssectoren veelal opereren als
gesloten circuits van ambtenaren, adviesorganen, maatschappelijke organisaties
en sector-specialisten uit de Tweede Kamer.De externe commissie Van der PloegDeze commissie bouwde voort op de aanbevelingen van de commissie Vonhoff
over de problemen in het functioneren van de rijksdienst. Uitgangspunt voor
de commissie was de effectiviteit en de efficiëntie van externe adviesorganen
te vergroten vanuit het perspectief van de politiek.3 De aanbevelingen die de commissie Van der Ploeg heeft gedaan, hebben
veel overeenstemming met die van de latere commissie De Jong en de uiteindelijke
resultaten van het project herziening adviesstelsel. Voorbeelden hiervan zijn:• terugbrengen van het aantal adviesorganen;• periodieke evaluatie van bestaande adviesorganen;• politieke toetsing bij het instellen van adviesorganen. De meeste aanbevelingen van de commissie Van der Ploeg ten aanzien van
politieke toetsing bij de instelling van nieuwe externe adviesorganen werden
door de regering overgenomen in de herziene «Aanwijzingen inzake externe
adviesorganen» van 11 maart 1987.1 De scheiding
van advies en overleg werd ook in de aanwijzingen opgenomen, zij het met de
kanttekening dat met name commissies, die vooral een beleidsuitvoerende taak
hebben, ook een adviesfunctie mogen behouden.De ambtelijke commissie Van ZonDe commissie Van Zon had als opdracht uitgangspunten te formuleren en
voorstellen te ontwikkelen om te komen tot een verdergaande sanering van het
stelsel van adviesorganen in het kader van de operatie «Grote Efficiency».
Naast een taakstelling van f 10 miljoen, dienden mogelijkheden te worden
onderzocht voor het clusteren van adviesorganen en/of het samenvoegen van
secretariaten. Ook moest aandacht besteed worden aan het terugdringen van
de zogenaamde «indirecte kosten» van adviesorganen (kosten gemaakt
ter voorbereiding van adviesaanvragen, ter behandeling van gemaakte adviezen
e.d.).2 De commissie Van Zon heeft in zijn «Rapportage
van de ambtelijke commissie Externe Adviesorganen» een aantal onderwerpen
behandeld, dat vervolgens door de commissie De Jong is besproken: adviesaanvragen,
advies en overleg en advisering op hoofdlijnen. De commissie Van Zon heeft
vooral de volgende belangrijke algemene gezichtspunten ter zake van externe
advisering geformuleerd3:• versobering van de externe advisering onder meer door afschaffing
van de adviesverplichting;• een striktere scheiding van advies door onafhankelijke deskundigen
en overleg met belanghebbenden en maatschappelijke organisaties in verschillende
organen;• beperking van de ambtelijke inbreng door kleinere secretariaten;• versterking van intersectorale of integrale advisering door bundeling
van overlappende of verwante externe adviesorganen;• bevordering van advisering op hoofdlijnen door beperking van het
aantal adviesraadleden per extern adviesorgaan en het (weer) onderbrengen
van de advisering over specifieke doelgroep- of deelbelangen bij bestaande
(inter)sectorale externe adviesorganen.De parlementaire commissie De JongIn januari 1990 werd door de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer,
Deetman, het startsein gegeven voor een proces van staatkundige, bestuurlijke
en staatsrechtelijke vernieuwing. Deze operatie had betrekking op onder meer
het referendum, decentralisatie, de relatie kiezers-gekozenen en ook op het
adviesstelsel (TK 21 427). Nadat de commissie Deetman op 16 november
1990 haar rapport over bestuurlijke en politieke vernieuwing presenteerde,
werden zes adviescommissies ingesteld om een aantal vraagpunten nader te beschouwen.
Eén van deze commissies was de Bijzondere Commissie Vraagpunten Adviesorganen
(de commissie De Jong). Het werk van de commissie De Jong stond in het teken
van een streven naar revitalisering van de parlementaire democratie en verbetering
van het functioneren van de politieke organen die daarvan primaire dragers
zijn: regering en parlement. De commissie heeft getracht criteria te formuleren
waarop externe adviesorganen beoordeeld zouden kunnen worden. Deze criteria
moesten in ieder geval een waardering inhouden voor het corporatieve element,
de eventuele mengeling van functies van adviesorganen, de aard van de advisering
en de breedte of reikwijdte van advisering. De commissie heeft de wensen van
het parlement, de aanbevelingen van de commissie Van der Ploeg en de voorstellen
van de commissie Van Zon als aanknopingspunten gehanteerd. De commissie De Jong heeft op 17 februari 1993 het rapport «Raad op Maat»
vastgesteld. Belangrijke onderwerpen uit het rapport zijn:• De scheiding van advies en overleg. Advisering dient in principe
te geschieden door onafhankelijke deskundigen, op ad hoc basis en heeft betrekking
op globale, (middel)lange termijnvraagstukken en beleidsontwikkeling. Overleg
met belanghebbenden en maatschappelijke organisaties is met name van groot
belang waar het gaat om beleidsvoornemens en implementatievraagstukken.• De advisering op hoofdlijnen moet bevorderd worden. Dit kan vooral
worden bereikt door het onderbrengen van advisering over doelgroep- en deelbelangen
bij algemene (inter)sectorale adviesorganen, een aanzienlijke beperking van
het aantal adviesorganen en het aantal leden daarvan en een beperkte omvang
van de secretariaten. Er moet gestreefd worden naar één adviesorgaan
per ministerie.• De termijnstelling en afschaffing van de wettelijke verplichting
advies te vragen. Adviezen moeten slechts worden ingewonnen als er werkelijk
behoefte bestaat aan deskundig advies, dat wil zeggen dat de eigen expertise
niet (geheel) toereikend wordt geacht. Adviesplicht moet daarom worden afgeschaft.
Dit vermindert het aantal adviezen en heeft bovendien een gunstig effect op
het tempo van wetgevings- en beleidsprocessen. Het stellen van termijnen zal
een soortgelijk effect hebben.• Rechtstreekse advisering aan het parlement. Het parlement heeft
al geruime tijd behoefte om de regering beter tegenspel te (kunnen) bieden
in het gemeen overleg en wat dat betreft niet meer afhankelijk te zijn van
het kabinet. Voorgesteld wordt het parlement de gelegenheid te bieden rechtstreeks
advies te vragen aan adviesorganen.• De intersectorale advisering wordt de verantwoordelijkheid van
een intersectoraal adviesorgaan onder verantwoordelijkheid van het ministerie
van Algemene Zaken. In samenspraak met de minister-president stelt het intersectorale
adviesorgaan een werkprogramma op en brengt dit ter kennis aan de Kamer. Het
intersectorale adviesorgaan adviseert, de planbureaus leveren daarvoor de
(cijfermatige en empirische) onderbouwing.In het project herziening adviesstelsel stond beschreven dat met de herziening
van het adviesstelsel werd beoogd het conglomeraat van bestaande adviesorganen
uiterlijk per 1 januari 1997 te vervangen door een overzichtelijke, uitgedunde
en toegankelijke structuur van adviesorganen.1
Uniformering en versobering van het adviesstelsel was nodig omdat het aantal
adviescolleges in Nederland sinds de jaren zestig en zeventig een enorme groei
had doorgemaakt. De grotere complexiteit van maatschappelijke problemen, toenemende
overheidsbemoeienis en de behoefte om beleid tot stand te brengen in overleg
met belangengroepen hadden hiertoe bijgedragen. In de jaren tachtig kende
het gegroeide systeem van adviescolleges, als gevolg hiervan, nauwelijks samenhang
en dreigde er een wildgroei te ontstaan. Het doel van de herziening van het
adviesstelsel was dan ook het herstel van het primaat van de politiek en verheldering
van de politieke besluitvorming.De externe commissie WiegelIn het rapport «Naar kerndepartementen» van de vierde externe
commissie staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing doet
de commissie Wiegel een aantal voorstellen voor een betere organisatie en
werkwijze van de rijksdienst. Het rapport gaat onder meer in op de koppeling
tussen de beleidsuitvoering en relevante maatschappelijke actoren. De commissie
wijst erop dat adviesorganen voor een deel in deze koppeling voorzien, omdat
daarin veelal de relevante maatschappelijke actoren op een bepaald beleidsterrein
vertegenwoordigd zijn. De commissie noemt verder het inschakelen
van planbureaus om in deze koppeling te voorzien. Tenslotte wijst de commissie
erop dat ook meer flexibele en variabele instrumenten gebruikt kunnen worden
voor een goede koppeling tussen overheid en samenleving en denkt daarbij aan
meer wisselende en losse overlegsituaties, waarbij toegespitst op een bepaald
vraagstuk maatschappelijke groeperingen worden betrokken bij beleidsontwikkeling
(bijvoorbeeld in ad hoc adviescommissies).In een notitie van 14 mei 1997 (TK 1996–1997, 25 226 nr. 3)
heeft het kabinet aangegeven dat sinds het verschijnen van het rapport van
de commissie Wiegel de nodige stappen in de richting van de vorming van bestuurskernen
zijn gezet. Als één van de taken van een bestuurskern wordt
genoemd het zorgdragen voor goede verbindingen en aansturingsrelaties met
adviesorganen.Wetgeving in het kader van de herziening van het adviesstelselDe herzieningsoperatie moest leiden tot een stelsel van adviescolleges
dat aanzienlijk soberder en overzichtelijker was én meer gericht op
de hoofdtaak van advisering over wetgeving en beleid van de rijksoverheid
zoals ook was bedoeld in artikel 79 van de Grondwet. De uiteindelijke doelen
van de herziening van het adviesstelsel waren een transparant en sober adviesstelsel,
het herstel van het primaat van de politiek en verheldering van de politieke
besluitvorming, en verbetering van de politieke (aan)sturing van adviescolleges.Verschillende wetten waren nodig om de herzieningsoperatie vorm te geven.
Een eerste wettelijke maatregel om tot versobering van het adviesstelsel te
komen was de Wet van 10 juli 1995 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht
en andere wetten in verband met de afschaffing van de verplichtingen om advies
te vragen over algemene beleidsvoornemens van de rijksoverheid, waaronder
regelgeving, en het stellen van een dwingende termijn aan advisering (Stbl.
1995, 355). Deze Wet afschaffing adviesverplichtingen
trad op 26 juli 1995 in werking. Een bevoegdheid advies te vragen bleef wel
bestaan.Een andere belangrijke wettelijke maatregel met betrekking tot het nieuwe
stelsel is de Wet van 3 juli 1996, houdende opheffing van het adviesstelsel
inzake van algemeen verbindende voorschriften en beleid van het Rijk (Herzieningswet adviesstelsel; Stbl. 1996, 377), die ook
wel «Woestijnwet» werd genoemd. Deze wet bepaalde dat vaste adviescolleges
als bedoeld in artikel 79 van de Grondwet en voor bepaalde tijd ingestelde
adviescolleges met een adviestaak als bedoeld in artikel 79, eerste lid, per
1 januari 1997 ophouden te bestaan. De in artikel 73 van de Grondwet
genoemde Raad van State bleef buiten de gehele herzieningsoperatie. De SER
en de WRR waren vanwege hun meer dan bijzondere posities van de Herzieningswet
en daarmee van de opheffing van adviescolleges uitgezonderd. Ook de adviescolleges
die in 1996 voor bepaalde tijd waren ingesteld, waren tot en met 31 december
1997 hiervan uitgezonderd. Tevens zijn de colleges die ook waren belast met
andere taken zoals overleg en die niet werden opgeheven, ingevolge de Herzieningswet
en de Aanpassingswet ontheven van hun adviestaak. De Aanpassingswet
herziening adviescolleges van 6 februari 1997 (Stbl. 1997, 63)
diende ter aanpassing en intrekking van een aantal wetten in verband met de
opheffing van het adviesstelsel in zaken van algemeen verbindende voorschriften
en beleid van het Rijk alsmede om enkele overwegend technische aanpassingen
van een aantal wetten te realiseren. Hiermee waren 112 wetten gemoeid. Het
Besluit van 15 januari 1997, houdende aanpassing en intrekking van een
aantal koninklijke besluiten in verband met de opheffing van het adviesstelsel
in zaken van algemeen verbindende voorschriften en beleid van
het rijk (Stbl. 1997, 20) had eveneens tot doel verschillende bepalingen in
algemene maatregelen van bestuur en in koninklijke besluiten te herzien met
het oog op het nieuwe adviesstelsel.Voor de nieuwe of vernieuwde vaste adviescolleges zijn vervolgens instellingswetten voorbereid. Deze zijn in de meeste gevallen
ook op 1 januari 1997 en in enkele gevallen in het jaar daarna in werking
getreden. Op 1 januari 1997 is ook de Kaderwet adviescolleges (Stbl. 1996, 378) in werking getreden. De Kaderwet was het sluitstuk
van de herzieningsoperatie. Daarmee was een twintigtal jaren staatkundige,
bestuurlijke en politieke discussie over vernieuwing van het adviesstelsel
tot een einde gebracht. BIJLAGE 2VASTE ADVIESCOLLEGES (1997–2000)Strategische adviescolleges Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)• Taak: ten behoeve van het Regeringsbeleid wetenschappelijke gefundeerde
informatie te verschaffen over ontwikkelingen die op langere termijn de samenleving
kunnen beïnvloeden en daarbij tijdig te wijzen op tegenstrijdigheden
en te verwachten knelpunten, probleemstellingen te formuleren ten aanzien
van de grote beleidsvraagstukken, en beleidsalternatieven aan te geven; een
wetenschappelijk gefundeerd kader te ontwikkelen dat de regering ten dienste
staat voor het stellen van prioriteiten en het voeren van een samenhangend
beleid; ten aanzien van werkzaamheden op het gebied van toekomstonderzoek
en planning op lange termijn, zowel binnen als buiten de overheid, voorstellen
te doen inzake het opheffen van structurele tekortkomingen, het bevorderen
van bepaalde onderzoekingen en het verbeteren van communicatie en coördinatie.• Instellingsdatum: 5 augustus 1976 (laatste wijziging instellingswet
11 december 1997).• Wet van 11 december 1997 tot wijziging van de Instellingswet W.R.R.
in verband met de inwerkingtreding van de Kaderwet adviescolleges (Stbl. 1998,
27); AZ.• Wel een adviescollege van het adviesstelsel maar valt niet onder
de Kaderwet adviescolleges.Raad voor het openbaar bestuur (Rob)• Adviestaak: De Rob heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over de inrichting en het functioneren van
de overheid met het oog op het vergroten van haar doeltreffendheid en doelmatigheid
en met bijzondere aandacht voor de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat.• Wet op de Raad voor het openbaar bestuur (Stbl. 1996, 623); BiZa1.Adviesraad Internationale vraagstukken (AIV)• De Adviesraad Internationale vraagstukken heeft tot taak de regering
en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over internationale vraagstukken,
in het bijzonder met betrekking tot de rechten van de mens, vrede en veiligheid,
ontwikkelingssamenwerking en Europese integratie.• Wet op de Adviesraad internationale vraagstukken (Stbl. 1998, 209);
BuiZa, DEF, OS, BiZa.• Opmerkelijk: De AIV is een nieuw college dat op 1 januari
1998 van start is gegaan. In het kader van de herijking van de buitenlands
beleid is gekozen voor ontschotting van de advisering in de buitenlanddriehoek.
De AIV beschikt over 4 permanente commissies op de gebieden mensenrechten,
vrede en veiligheid, ontwikkelingssamenwerking en Europese integratie. Drie
van deze commissies hadden in een vorig leven een zelfstandige status. Deze
commissies kunnen niet zelfstandig adviseren; zij zijn geen adviescollege.
De regering kan verzoeken een rapport of notitie van de commissie bij het
advies van de AIV te voegen.Algemene Energieraad (AER)• De Algemene Energieraad heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal van advies te dienen omtrent het te voeren energiebeleid,
waarbij ondermeer aandacht wordt besteed aan de wisselwerking tussen het te
voeren energiebeleid enerzijds en maatschappelijke ontwikkelingen en het te
voeren beleid op andere gebieden anderzijds.• Wet op de Algemene Energieraad 1997 (Stbl. 1996, 542); EZ, BiZa.Raad voor het landelijk gebied (RLG)• Adviestaak: De RLG heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over strategische beleidsvraagstukken ten
aanzien van de functies landbouw, natuur, bos en landschap, openluchtrecreatie
en visserij van het landelijk gebied alsmede strategische beleidsvraagstukken
die verband houden met dan wel van invloed zijn op die functies, al dan niet
in onderlinge samenhang.• Wet op de raad voor het landelijk gebied (Stbl. 1996, 539); LNV.Onderwijsraad• De Onderwijsraad heeft tot taak:– de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren
over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het terrein van het onderwijs;– de minister van OCW en de minister van LNV desgevraagd te adviseren
over de toepassing van wetten, algemene maatregelen van bestuur en de ministeriële
regelingen op het terrein van het onderwijs;– gemeentebesturen in de bij de wet genoemde gevallen te adviseren
over aangelegenheden die het gemeentelijk onderwijsbeleid betreffen.• Wet op de Onderwijsraad (Stbl. 1997, 220); OCW, LNV, BiZa.Raad voor Cultuur• Adviestaak: De Raad voor Cultuur heeft tot taak de regering en
de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over algemeen verbindende
voorschriften of te voeren beleid van het Rijk op het terrein van cultuur.
In de taakopdracht is een drieledige adviesfunctie besloten, die tot uiting
komt in de onderscheiden typen adviezen die hij uitbrengt: beleidsadviezen,
instellingsadviezen en uitvoeringsadviezen.• Wet van 14 november 1996 tot wijziging op de Wet op het specifiek
cultuurbeleid (1996, 574); OCW.Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid
(AWT)• Adviestaak: De AWT heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over het te voeren wetenschaps- en technologiebeleid
in nationaal en internationaal verband, daaronder begrepen de wetenschappelijke
en technologische informatievoorziening.• Andere publiekrechtelijke taak: De AWT heeft de taak om op verzoek
van de minister van OCW verkenningen op het gebied van wetenschap en technologie
uit te voeren, dan wel deze te doen uitvoeren. De AWT stelt de resultaten
van deze verkenningen in de vorm van rapporten algemeen verkrijgbaar en brengt
deze ter kennis van de daarvoor in aanmerking komende instellingen op het
gebied van wetenschap en technologie.• Wet Adviesraad voor het wetenschaps- en technologiebeleid (Stbl.
1997, 72); OCW, EZ, BiZa.Sociaal-Economische Raad (SER)• Adviestaak: De SER heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over de uitvoering van de Wet op de bedrijfsorganisatie
en andere aangelegenheden van sociale of economische aard.• Beleidsadvisering is niet de hoofdtaak: ex art. 3 van de Kaderwet
adviescolleges zijn daarom hoofdstuk 3 Samenstelling en inrichting van adviescolleges
en hoofdstuk 5 Begroting en programmering en art. 28 verslaglegging en evaluatie
niet van toepassing.• Andere publiekrechtelijke taken: De SER heeft tot taak een het
algemeen belang dienende werkzaamheid van het bedrijfsleven te bevorderen,
alsmede het belang van het bedrijfsleven en de daartoe behorende personen
te behartigen (art. 2 Wet op de bedrijfsorganisatie). De SER houdt toezicht
op de productschappen en bedrijfsschappen. Daarnaast werkt de SER tevens mee
aan de uitvoering van een aantal wetten die voor het bedrijfsleven van belang
zijn.• Wet op de bedrijfsorganisatie, zoals deze luidt met ingang van
1 juli 1999 (Stbl. 1999, 358); SZW, LNV, EZ.Raad voor Verkeer en Waterstaat (RVW)• Adviestaak: De Raad voor Verkeer en Waterstaat heeft tot taak de
regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over de hoofdlijnen
en onderdelen van het beleid inzake verkeer en waterstaat.• Wet advies en overleg verkeer en waterstaat (Stbl. 1996, 621);
V&W.Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ)• Adviestaak: De RVZ heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over hoofdlijnen van het te voeren beleid
op het gebied van de volksgezondheid en zorggerelateerde dienstverlening alsmede
op de andere gebieden, voor zover deze raakvlakken hebben met de volksgezondheid
en de zorggerelateerde dienstverlening.• Wet op de Raad voor de volksgezondheid en zorg (Stbl. 1997, 102);
VWS, BiZa.Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO)• Adviestaak: De Raad heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over de hoofdlijnen van het beleid inzake
de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor zover deze van invloed
zijn op de participatie van burgers in en de stabiliteit van de samenleving.• Wet op de Raad voor maatschappelijke ontwikkeling (Stbl. 1997,
103); VWS, BiZa.VROM-raad• Adviestaak: De VROM-raad heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over hoofdlijnen van het beleid inzake
de duurzame kwaliteit van de leefomgeving en over andere onderdelen van het
rijksbeleid die relevant zijn voor de hoofdlijnen van het beleid op het gebied
van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer.• Wet op de VROM-raad (Stbl. 1996, 551); VROM.Technisch-specialistische adviescolleges Kiesraad• Adviestaak: De Kiesraad heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal van advies te dienen in uitvoeringstechnische aangelegenheden
die het kiesrecht of de verkiezingen betreffen.• Andere publiekrechtelijke taak: De Kiesraad treedt op als centraal
stembureau in de gevallen waarin de wet dat voorschrijft.• Wet op de Raad voor het openbaar bestuur (Stbl. 1996, 623); BiZa.Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv)• Adviestaak: De Raad heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren over de wetgeving inzake financiële
verhoudingen, in het bijzonder die van het Rijk met de gemeenten en met de
provincies alsmede over de uitvoering van die wetgeving.• Wet op de Raad voor de financiële verhoudingen (Stbl. 1997,
106); BiZa, FIN.Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken• Adviestaak: De Commissie heeft tot taak de regering en beide kamers
der Staten-Generaal te adviseren inzake vraagstukken van internationaal recht.• Wet op de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken
(Stbl. 1998, 219); BuiZa, BiZa.Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht• Adviestaak: De Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht
heeft tot taak de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren
over de wetgeving inzake onderwerpen van internationaal privaatrecht.• Andere publiekrechtelijke taak: De Staatscommissie verricht de
werkzaamheden die haar zijn opgedragen in het Statuut voor de Haagse Conferentie
voor Internationaal Privaatrecht (Trb. 1953, 80).• Wet op de Staatscommissie voor het internationaal privaatrecht
(Stbl. 1998, 208); BuiZa, JUS, BiZa.Raad van deskundigen voor de nationale standaarden• Adviestaak: De Raad heeft tot taak de regering en de beide kamers
der Staten-Generaal van advies te dienen over aangelegenheden die verband
houden met standaarden van meeteenheden.• Andere publiekrechtelijke taak: De Raad tot taak toezicht uit te
oefenen op het beheer of de verwezenlijking van nationale meeteenheden door
een krachtens de IJkwet aangewezen instelling en omtrent dat toezicht jaarlijks
aan de minister van Economische Zaken een schriftelijk verslag uit te brengen.• IJkwet (Stbl. 1997, 693); EZ.Registratiekamer/per 1-9-2001: College Bescherming
Persoonsgegevens• Adviestaak: Het College Bescherming Persoonsgegevens heeft tot
taak de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over
voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur die
geheel of voor een belangrijk deel betrekking hebben op de verwerking van
persoonsgegevens.• Andere publiekrechtelijke taak: Het College heeft tot taak toe
te zien op de werking van persoonsgegevens overeenkomstig en krachtens de
Wet bescherming persoonsgegevens bepaalde alsmede op de verwerking van persoonsgegevens
in Nederland, wanneer de verwerking plaatsvindt overeenkomstig het recht van
een ander land van de Europese Unie. Het College vervult overigens de taken,
hem bij wet en ingevolge verdrag opgedragen.• Beleidsadvisering is niet de hoofdtaak: ex art. 3 van de Kaderwet
adviescolleges zijn daarom hoofdstuk 3 Samenstelling en inrichting van adviescolleges
en hoofdstuk 5 Begroting en programmering en art. 28 verslaglegging en evaluatie
niet van toepassing.• artikel 4 van de Wet adviesstelsel Justitie (Stbl. 1997, 323);
JUS, BiZa; per 1 september 2001 is de Wet bescherming persoonsgegevens
(Stbl. 2000, 302) in werking getreden.Commissie vennootschapsrecht• Adviestaak: De Commissie heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over wetgeving op het terrein van
het vennootschapsrecht en het rechtspersonenrecht in het algemeen.• artikel 1 van de Wet adviesstelsel Justitie (Stbl. 1997, 323);
JUS, BiZa.Adviescommissie voor burgerlijk procesrecht• Adviestaak: De Commissie heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over wetgeving op het terrein van
burgerlijk procesrecht.• artikel 2 van de Wet adviesstelsel Justitie (Stbl. 1997, 323);
JUS, BiZa.Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten• Adviestaak: De Commissie heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over het beleid inzake de uitvoering
van de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantesoorten en de afstemming met
de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en uitvoering van besluiten van
organen van de Europese Gemeenschappen verband houdende met in het wild levende
dier- en plantensoorten.• Andere publiekrechtelijke taak: De Commissie fungeert ook als wetenschappelijke
autoriteit als bedoeld in artikel IX van de op 3 maart 1979 te Washington
tot stand gekomen Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde
in het wild levende dieren plantesoorten (Trb. 1975, 23).• Wet van 11 september 1997 tot wijziging van de Wet bedreigde uitheemse
dier- en plantesoorten in verband met de instelling van een vast college van
advies van het Rijk op het terrein van de bedreigde uitheemse dier- en plantesoorten
(Stbl. 1997, 521); LNV, BiZa.Gezondheidsraad• Het is de taak van de Gezondheidsraad de regering en het Parlement
«voor te lichten over de stand der wetenschap ten aanzien van de vraagstukken
op het gebied van de volksgezondheid». De Raad doet dit door adviezen
uit te brengen op verzoek van de minister van VWS of andere bewindslieden
zoals VROM, SZW en LNV.• Wet van 30 januari 1997, houdende wijziging van de Gezondheidswet
in verband met de continuering van de Gezondheidsraad (Stbl. 1997, 104); VWS,
BiZa.BIJLAGE 3Tijdelijke adviescolleges (1997–2000)In dit overzicht zijn alleen tijdelijke adviescolleges opgenomen die:1. gelet op artikel 5 van de Kaderwet adviescolleges in de periode 1997–2000
zijn ingesteld;2. adviseren aan de regering over hoofdlijnen van beleid en algemeen verbindende
voorschriften.Dit overzicht heeft betrekking op het volledige jaar 2000, in tegenstelling
tot de overzichten in Kamerstuk 24 503 nr. 51 dat de stand per 1 september
2000 weergeeft. Adviescolleges aangemerkt met een * waren niet opgenomen in
deze overzichten.1997 Tijdelijke commissie informatiebeleid• Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen• Adviestaak: De Commissie heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over vraagstukken op het terrein van
het informatiebeleid, voor zover die vraagstukken het adviesterrein van de
Raad voor cultuur, de Adviesraad voor wetenschaps- en technologiebeleid en
de Raad voor verkeer en waterstaat overstijgen.• Artikel III van de Wet van 14 november 1996 tot wijziging van de
Wet op het specifiek cultuurbeleid (Stbl. 1996, 574); OCW [zie voorts Besluit
Tijdelijke commissie informatiebeleid (Stbl. 1996, 336)].• Met ingang van 1/1/1997 tijdelijk tot 1/1/1998.Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving• Minister van Verkeer en Waterstaat• Adviestaak: De Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving heeft
tot taak de regering en de beide kamers der Staten-Generaal te adviseren over
de inhoud en structuur van de wetgeving op het gebied van de waterstaatszorg.• Wet van 11 december 1996, houdende wijziging van de Waterstaatswet
1900 in verband met de instelling van de Staatscommissie voor de waterstaatswetgeving
(Stbl. 1996, 632); V&W.• Tijdelijk van 1/1/1997 tot 1/1/2001 (Inmiddels is per wet van 16
maart 2001, Stbl. 167, wederom een Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving
ingesteld tot 1/1/2005).Waddenadviesraad• Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.• Adviestaak: De WAR adviseert over zaken die van algemeen belang
zijn voor het waddengebied. Het uitgangspunt bij alle adviezen is het behoud
en de duurzame ontwikkeling van het waddengebied als natuurgebied, zoals neergelegd
in de Nota Waddenzee.• Wet van 19 december 1996 tot instelling van de Waddenadviesraad
(Wet op de Waddenadviesraad);VROM• Tijdelijk van 1/1/1997 tot 1/1/2002.(Tijdelijke) Adviescommissie Vreemdelingenzaken• Minister en Staatssecretaris van Justitie, medeondertekening Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken.• Adviestaak: de regering en beide kamers der Staten-Generaal te
adviseren over het beleid en de wetgeving op het terrein van het vreemdelingenrecht.• Andere publiekrechtelijke taak: Onze minister van advies te dienen
omtrent het bezwaar onderscheidenlijk het administratief beroep, indien de
beschikking strekt tot weigering van toelating (art. 31, tweede lid, Vreemdelingenwet).
De Adviescommissie brengt desgevraagd advies uit ten behoeve van de beslissing
op het bezwaar of het administratief beroep (art. 31, derde lid, Vreemdelingenwet).• artikel 6 van de Wet van 5 juli 1997 tot instelling van vaste colleges
van advies van het Rijk op het terrein van Justitie (Wet adviesstelsel Justitie)
(Stbl. 1997, 323); JUS, BiZa.• Tijdelijk van 1/1/1997 tot 1/1/2001. Met Vreemdelingenwet 2000
(Stbl. 2001, 495) is de Adviescommissie voor vreemdelingenzaken een vast college
van advies geworden waarbij de nadruk komt te liggen op algemene beleidsadvisering
(Kamerstukken II, 1998/1999, 26 732, nr. 2, blz. 16).Commissie Auteursrecht• Minister en Staatssecretaris van Justitie, mede-ondertekening Staatssecretaris
van Binnenlandse Zaken.• Adviestaak: De commissie heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over wetgeving op het terrein van
het auteursrecht en naburige rechten.• artikel 3 van de Wet adviesstelsel Justitie (Stbl. 1997, 323);
JUS, BiZa.• Tijdelijk van 1/1/1997 tot 1/4/19991998 Tijdelijke Expertise Commissie Emancipatie in het Nieuwe
Adviesstelsel (TECENA)*• Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.• Adviestaak: Het helpen bevorderen dat de adviesraden in het nieuwe
adviesstelsel zelf op adequate wijze de emancipatie-aspecten van voorgenomen
beleid in hun advisering betrekken.• Regeling van 19 december 1997 Instelling Tijdelijke Expertise Commissie
Emancipatie in het Nieuwe Adviesstelsel; SZW.• Tijdelijk van 1/1/1998 t/m 31/12/2000.Tijdelijke Adviescollege Sport, Tolerantie en Fair
Play• Staatssecretaris van Volksgezondheid Welzijn en Sport, mede-ondertekening
Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken.• Adviestaak: te adviseren ter zake van de voorbereiding van een
Europees en nationaal actieplan «Sport, Tolerance and Fair Play»
(1997–2000), en te adviseren ter zake van mogelijke bijstellingen van
de genoemde actieplannen voor de jaren 1998, 1999 en 2000. Te adviseren ter
zake van het uitdragen van (de verschillende acties uit) de bovengenoemde
actieplannen alsmede het publiekelijk onder de aandacht brengen daarvan.• Besluit van 13 januari 1998, houdende instelling van een tijdelijke
Adviescollege Sport, Tolerantie en Fair Play (Stbl. 1998, 49); VWS, BiZa.• Tijdelijk (tot 1/6/2000).Adviescollege toetsing administratieve lasten• Minister van Economische Zaken, mede-ondertekening Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.• Adviestaak: De regering en de beide kamers der Staten-Generaal
te adviseren over de administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg
van voorgenomen wetten, algemene maatregelen van openbaar bestuur en ministeriele
regelingen en door ministeries vastgestelde departementale actieprogramma's
inzake de reductie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg
van bestaande regelgeving.• Besluit van 30 maart 2000, houdende instelling van een Adviescollege
toetsing administratieve lasten (Stbl. 2000, 162); EZ, BZK.• Tijdelijk (tot 30/3/2004).Commissie auteursrecht• Minister van Justitie, mede-ondertekening Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.• Adviestaak: De commissie heeft tot taak de regering en de beide
kamers der Staten-Generaal te adviseren over wetgeving op het terrein van
het auteursrecht en naburige rechten.• Besluit van 8 juli 2000 tot instelling van een Commissie auteursrecht
als adviescollege van het Ministerie van Justitie ter advisering over het
auteursrecht en naburige rechten (Stbl. 2000, 309); JUS, BZK.• Tijdelijk voor 4 jaar na datum van publicatie in Stbl.BIJLAGE 4 Eenmalige adviescolleges (1997–2000)In dit overzicht zijn alleen eenmalige adviescolleges opgenomen die:• gelet op artikel 6 van de Kaderwet adviescolleges in de periode
1997–2000 zijn ingesteld;• adviseren aan de regering over hoofdlijnen van beleid en algemeen
verbindende voorschriften.• Dit overzicht heeft betrekking op het volledige jaar 2000, in tegenstelling
tot de overzichten in Kamerstuk 24 503 nr. 51 dat de stand per 1 september
2000 weergeeft. Adviescolleges aangemerkt met een * waren niet opgenomen in
deze overzichten.1997V&WAdviescommissie brede heroverweging loodswezen• De adviescommissie heeft tot taak op basis van verkenningen in
de scheepvaartsector en een evaluatie van het tot nu toe gevoerde beleid te
komen tot een aanbeveling aan de Minister van verkeer en Waterstaat ter verbetering
van de totale structuur van het loodsen van zeeschepen in Nederland, tegen
de achtergrond van:a. Het gewenste niveau van veiligheid en vlotheid van het scheepvaartverkeer;b. de concurrentiepositie van de Nederlandse zeehavens;c. de Europese en nationale mededingingsregels.• Besluit adviescommissie brede heroverweging loodswezen (Stbl. 1997,
119); V&W, BiZa• Eenmalig (tot 1/6/97)JUSAdviescommissie toerusting en organisatie zittende
magistratuur• De adviescommissie heeft tot taak, uitgaande van de eisen die in
de (nabije) toekomst aan de beheersmatige toerusting en de kwaliteit van de
organisatie van de rechtspleging worden gesteld en uitgaande van een eigen
beheersverantwoordelijkheid voor de zittende magistratuur, aan onze Minister
van Justitie een advies uit te brengen over: a. noodzaak en kwaliteit van
bestaande beleidsinitiatieven en overige concreet te nemen maatregelen; b.
taken, bevoegdheden en samenstelling van een eventueel in het leven te roepen
landelijk orgaan ten behoeve van de zittende magistratuur; c. het vormgeven
aan een bestuurlijke bundeling van de rechtbanken en de kantongerechten, mede
met het oog op een stelsel van geschillenbeslechting op maat.• Besluit van 16 juni 1997 tot instelling van de Adviescommissie
toerusting en organisatie zittende magistratuur (Stbl. 1997, 248) JUS, BiZa.• Eenmalig (tot 1/1/98).VROMCommissie Ruimtelijk-Economisch Perspectief Noord-Nederland• De Commissie heeft tot taak een analyse te maken van een sterke
en zwakke punten van Noord-Nederland in relatie tot zijn omgeving, op de terreinen
van regionale economie, ruimtelijke structuur, verkeer en vervoer, land- en
tuinbouw, alsmede natuur, recreatie en landschap.• Besluit van 4 juni 1997, houdende instelling van de Commissie Ruimtelijk-Economisch
Perspectief Noord-Nederland (Stbl. 1997, 251 en 373); VROM in overeenstemming
met LNV, V&W, EZ, mede-ondertekening BiZa (eerst abusievelijk i.o.m. BiZa).• Eenmalig (tot 1/1/1998). OCWAdviescollege Programma-eenheid rendementsvraagstukken
educatie (PROVE)• Het adviescolleges PROVE heeft tot taak de regering een advies
te geven over;a. maatregelen ter invoering van het samenhangende geheel van eindtermen
en de landelijke kwalificatiestructuur voor de educatie;b. maatregelen gericht op rendementsverbetering van het leerproces en
het kwalificatieproces binnen educatie;c. ontwikkelingen, initiatieven en maatregelen die een bijdrage kunnen
leveren aan de versterking van het rendement in de educatie.• Besluit van 12 december 1996 tot instelling van het adviescollege
Programma-eenheid rendementsvraagstukken educatie (Besluit adviescollege PROVE)
(Stbl. 1996, 681); OCW, BiZa.• Eenmalig (van 1/1/1997 tot 1/8/1998).Adviescommissie geschiedenisonderwijs• De commissie heeft tot taak om advies uit te brengen op hoofdlijnen
over doel, functie en inhoud van het vak geschiedenis.• Besluit van 14 oktober 1997 houdende instelling adviescommissie
geschiedenisonderwijs (Stbl. 1997, 483); OCW, BiZa.• Eenmalig (tot 31/3/1998).Adviescommissie Wet tot behoud van cultuurbezit*• De Adviescommissie heeft tot taak op basis van een evaluatie van
de werking van de Wet tot behoud van cultuurbezit als mede op basis van verkenningen
binnen de sector van het roerende cultureel erfgoed te komen tot een aanbeveling
over mogelijke bijstellingen van de wet tot behoud van cultuurbezit.• Besluit van 30 oktober 1997 houdende instelling van Adviescommissie
Wet tot behoud van cultuurbezit (Stbl. 1997, 519; 1998, 524); OCW, BiZa.• Eenmalig (tot 1/3/1999).Adviescommissie uitwerking aanbevelingen kennisdebat• De Commissie heeft tot taak de ministeriële commissie uitwerking
aanbevelingen kennisdebat te adviseren.• Besluit van 14 november 1997, houdend de instelling van de Adviescommissie
uitwerking aanbevelingen kennisdebat• (Stbl. 1997, 586); OCW, BiZa.• Eenmalig (t/m 31/12/1997).KABNA en ArubaCommissie Financieringsmodaliteiten• De Commissie heeft tot taak:a. de huidige wijze van financiële ondersteuning van de Nederlandse
Antillen door Nederland te analyseren en te evalueren en daarover te adviseren.b. het beschrijven en op hun mogelijkheden en wenselijkheid onderzoeken
van financieringsmodaliteiten voor gebruik op middellange en lange termijn.• Instelling Commissie Financieringsmodaliteiten van 13-3-1997 (Stct.
1997, 60); KABNA, BiZa.• Eenmalig (tot 1/7/1997). Adviescommissie Samenwerking Aruba-Nederland• De commissie heeft tot taak advies uit te brengen aan de minister-president
van Aruba en de minister voor Nederlandse-Antiliaanse en Arubaanse Zaken van
Nederland over het te voeren beleid ten aanzien van de samenwerkingsrelatie
tussen Aruba en Nederland over het te voeren beleid ten aanzien van de samenwerkingsrelatie
tussen Aruba en Nederland, in het bijzonder de financiële.• Instelling Adviescommissie Samenwerking Aruba-Nederland van 13-3-1997
(Stct. 1997, 60); Aruba, KABNA en BiZa.• Eenmalig (tot 1/7/1997).1998BUIZATijdelijk adviescollege algemene ambtsberichten• De Commissie heeft tot taak de Minister van Buitenlandse zaken
te adviseren over de inhoud en kwaliteit van algemene ambtsberichten in verband
met de rol die ambtsberichten spelen in bestuurlijke en gerechtelijke asielprocedures.• Besluit van 17 juni 1998, houdende de instelling van een Tijdelijk
adviescollege algemene ambtsberichten (Stbl. 1998, 443); BZ, BZK.• Eenmalig (tot 1/9/1998).OCWAdviescommissie cross-ownershipregels in de mediasector*• De adviescommissie heeft tot taak advies uit te brengen over de
noodzaak van aanvullende regels met betrekking tot concentraties in de Nederlandse
mediasector in brede zin, zowel horizontaal, verticaal als diagonaal, en de
wijze waarop deze regels effectief kunnen worden vormgegeven, zowel nationaal
als ook in grensoverschrijdende context.• Besluit van 7 juli 1998 houdende instelling van de Adviescommissie
cross-ownershipregels in de mediasector (Stbl. 1998, 469); OCW, in overeenstemming
met V&W en EZ, mede-ondertekening BZK.• Eenmalig (tot 1/1/1999).BZKStaatscommissie Dualisme en lokale democratie• De Staatscommissie heeft tot taak advies uit te brengen over de
wijze waarop dualisering van het lokale bestuurmodel vormgegeven kan worden,
inclusief de juridische aspecten en overige consequenties.• Besluit van 30 september 1998 tot instelling van de Staatscommissie
Dualisme en lokale democratie (Stbl. 1998, 588);• Eenmalig (tot 1/1/2000)BZKAdviescommissie KIR (Kostenverrekening en
Informatierelaties)• De adviescommissie heeft tot taak de regering een eenmalig advies
te geven over de vraag of en, zo ja, op welke wijze de financiële gevolgen
van verplichte informatieverstrekking door gemeenten en provincies aan departementen
en zelfstandig bestuursorganen kunnen worden gecompenseerd.• Besluit adviescommissie KIR van 23/1/1998 (Stct. 1998, 227); BiZa.• Eenmalig (tot 1/8/1998). EZCommissie administratieve lasten• Adviestaak: De Commissie heeft tot taak aan de minister een advies
uit te brengen over de in het kader van het project Marktwerking, Deregulering
en Wetgevingskwaliteit te realiseren substantiële vermindering van de
administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Het beter betrekken van het
bedrijfsleven bij het ontwerpen en uitvoeren van nieuwe wet- en regelgeving,
voor zover die wet en regelgeving het bedrijfsleven aangaat.• Instellingsregeling Commissie administratieve lasten (Stct. 1998,
232); EZ, BZK.• Eenmalig (tot 31/12/1999).1999BZKCommissie «Grondrechten in het digitale tijdperk»• De commissie heeft tot taak de regering met het oog op de ontwikkelingen
op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie te adviseren
over de aanpassing van de grondrechten en de wenselijkheid van de vaststelling
van nieuwe grondrechten.• Besluit van 23 februari 1999, houdende instelling van de Commissie
«Grondrechten in het digitale tijdperk» (Stbl. 1999, 101); BZK
in overeenstemming met AZ, JUS, OCW, V&W, GSI en EZ• Eenmalig (tot 1/7/2000).VWSBesluit Adviescommissie Wet op de jeugdzorg• De commissie heeft tot taak op basis van een door haar op te stellen
visie op de rol en de verantwoordelijkheid van de overheid ten aanzien van
de overheid ten aanzien van opvoeding en zorg, alsmede op basis van een door
haar te formuleren heldere probleemanalyse van de huidige situatie verschillende
alternatieven van een bestuurlijk kader te verkennen en te komen tot een aantal
modellen.• Besluit van 6 augustus 1999 tot wijziging Besluit Adviescommissie
Wet op de jeugdzorg (Stbl. 1999, 154/369); VWS, JUS, BZK.• Eenmalig (tot 1/1/2000).Adviescommissie Schippersinternaten• De commissie heeft tot taak te adviseren over een structurele wijze
van financiering en de organisatie van de huisvesting, verzorging en opvoeding
van kinderen van binnenschippers en kermisexploitanten in internaten of pleeggezinnen
en over de hoogte van het daartoe benodigde bedrag per kind.• Besluit van 17 juli 1999, houdende instelling van de Adviescommissie
Schippersinternaten (Stbl. 1999, 371); VWS, BZK.• Eenmalig (tot 1/3/2000).Commissie begeleiding uitvoering geneesmiddelenbeleid• De commissie heeft tot taak de minister te adviseren over de uitvoering
en effectiviteit van het uit het regeerakkoord voortvloeiende en in gang gezette
lange termijn beleid op het gebied van de geneesmiddelen.• Instellingsbesluit Commissie begeleiding uitvoering geneesmiddelenbeleid
(Stct. 1999, 95); VWS.• Eenmalig (tot 1/3/2000). SZWAdviescommissie Duaal Ontslagstelsel• De Commissie heeft tot taak een toekomstverkenning uit te voeren
naar de inrichting van een duaal ontslagstelsel.• Instelling Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel van 25-2-1999 (Stct.
1999, 43); SZW, BZK.• Eenmalig (tot 25/8/2000).LNVCommissie pachtbeleid• De commissie heeft tot taak te adviseren over de toekomst van het
pachtbeleid.• Besluit instelling commissie pachtbeleid (Stct. 1999, 55); LNV,
BZK.• Eenmalig (tot 1/6/1999).Tijdelijke Begeleidingscommissie herstructurering veehouderij• De commissie heeft tot taak de minister te adviseren over vraagstukken
op het terrein van het flankerend beleid.• Regeling instelling tijdelijke Begeleidingscommissie herstructurering
veehouderij (Stct. 1999, 235); LNV, BZK.• Eenmalig (tot 1/12/2000).OCWTijdelijke adviescommissie vermogenspositie universiteiten• De commissie heeft o.a. tot taak advies uit te brengen over de
gewenste omvang van reserves, voorzieningen en liquiditeiten van de Nederlandse
universiteiten aan de minister van OCW.• Instellingsbeschikking tijdelijke adviescommissie vermogenspositie
universiteiten (Stct. 1999, 73); OCW, BZK.• Eenmalig (tot 1/7/1999).Tijdelijk adviescollege herkomst kunstvoorwerpen WO-II• De commissie heeft tot taak het onderzoek naar de herkomst van
kunstvoorwerpen die als gevolg van de Tweede Wereldoorlog onder beheer van
het Rijk zijn gekomen te begeleiden en de minister van OCW te adviseren over
het te voeren beleid.• Besluit instelling tijdelijk adviescollege herkomst kunstvoorwerpen
WO-II (Stct. 1999, 203); OCW, BZK.• Eenmalig (tot 1/3/2002).2000AZCommissie Toekomst Overheidscommunicatie• De commissie heeft tot taak de regering te adviseren over huidige
en toekomstige ontwikkelingen op het terrein van de beleidsontwikkeling, de
informatie- en communicatietechnologie, het medialandschap en de journalistiek.• Instellingsbesluit Commissie Toekomst Overheidscommunicatie (Stct.
2000, 90); AZ, BZK.• Eenmalig (t/m 31/3/2001). GSI en BZKAdviescommissie Modernisering GBA• De commissie heeft tot taak advies uit te brengen aan de minister
GSI over de gewenste ontwikkeling, inrichting en positionering van de gemeentelijke
basisadministratie persoonsgegevens (GBA) binnen de toekomstige overheidsinformatievoorziening.• Regeling Adviescommissie Modernisering GBA (Stct. 2000, 50); GSI,
BZK.• Eenmalig (tot 30/11/2000).Tijdelijke Adviescommissie ICT en de Stad• De commissie heeft tot taak de minister GSI te adviseren over de
gevolgen van de ICT-ontwikkelingen voor de steden.• Regeling Tijdelijke Adviescommissie ICT en de Stad (Stct. 2000,
90); GSI, BZK.• Eenmalig (t/m 31/12/2000).JUSCommissie Strafvorderlijke gegevensvergaring in de
informatiemaatschappij• De commissie heeft tot taak te komen tot een rapport met uitgangspunten
voor de wetgeving terzake van de strafvorderlijke gegevensvergaring in de
informatiemaatschappij.• Instelling Commissie Strafvorderlijke gegevensvergaring in de informatiemaatschappij
(Stct. 2000, 55); JUS, BZK• Eenmalig (tot 1/6/2001)Adviescommissie Antilliaanse Medeburgerschap in Nederland*• De commissie heeft tot taak te adviseren over de wijze waarop justitiële
instellingen adequaat kunnen reageren op het urgente criminaliteitsprobleem
onder Antillianen.• Instellingsbesluit Adviescommissie Antilliaanse Medeburgerschap
in Nederland (Stct. 2000, 180); JUS, GSI, BZK.• Eenmalig (tot 1/11/2001).Commissie tarieven gerechtsdeurwaarder• De commissie heeft tot taak te adviseren over een goede afbakening
van de ambtshandelingen van de gerechtsdeurwaarders en de kostprijzen die
aan deze handelingen dienen te worden verbonden. Het advies zal in de vorm
van een concept algemene maatregel van bestuur worden uitgebracht.• Instelling Commissie tarieven gerechtsdeurwaarder (Stct. 2000,
16); JUS.• Eenmalig (tot 1/10/2000).SZWAdviescommissie Arbeidsongeschiktheid• De commissie heeft tot taak een analyse uit voeren met betrekking
tot de aard, de omvang en de oorzaken van arbeidsuitval door ziekte of arbeidsongeschiktheid.• Instelling Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (Stct. 2000, 125);
SZW, BZK.• Eenmalig (tot 28/6/2001). OCWCommissie publieksbereik hedendaagse kunst en musea• De commissie heeft o.a. tot taak te onderzoeken op welke wijze
en met welke middelen het publieksbereik van hedendaagse beeldende kunst kan
worden vergroot.• Besluit houdende instelling commissie publieksbereik hedendaagse
kunst en musea (Stct. 2000, 166); OCW, BZK.• Eenmalig (tot 1/3/2001).Tijdelijke Adviescommissie Kennisinfrastructuur Genomics• De commissie heeft tot taak de Minister van OCW te adviseren over
de versterking van de kennisinfrastructuur op het gebied van genomics.• Regeling Tijdelijke Adviescommissie Kennisinfrastructuur Genomics
(Stct. 2000, 211); OCW, BZK.• Eenmalig (tot 30/4/2001).LNVCommissie Herstructurering Melkveehouderij• De commissie heeft tot taak de minister te adviseren over extensivering
en bevordering van de grondgebondenheid van de intensieve melkveehouderij.• Regeling instelling Commissie Herstructurering Melkveehouderij
(Stct. 2000, 166); LNV, VROM, BZK.• Eenmalig (tot 1/11/2000).Commissie Structuurversterking Veenkoloniën*• De commissie heeft tot taak het analyseren van de huidige sociaal-economische
situatie van de Drents-Groningse Veenkoloniën.• Besluit instelling Commissie Structuurversterking Veenkoloniën
(Stct. 2000, 241); LNV, BZK.• Eenmalig (tot 12/1/2001).VROMAdviescommissie plafonnering C02-emissies• De commissie heeft tot taak de minister te adviseren over de haalbaarheid
van het instellen van CO2-emissieplafonds.• Instellingsbesluit Adviescommissie plafonnering C02-emissies (Stct.
7 september 2000, 173); VROM, BZK.• Eenmalig (t/m 31–12–2001).Evaluatiecommissie Stad en Milieu• De commissie heeft tot taak advies uit te brengen over het evaluatie-rapport
Experimentenwet Stad en Milieu.• Instellingsbesluit Evaluatiecommissie Stad en Milieu (Stct. 2000,
204); VROM, BZK.• Eenmalig (tot 1/1/2005).VWSCommissie toekomstige financieringsstructuur huisartsenzorg*• De commissie heeft tot taak een advies uit te brengen betreffende
een adequate en transparante financieringsstructuur.• Instelling commissie toekomstige financieringsstructuur huisartsenzorg
(Stct. 2000, 251); VWS, BZK.• Eenmalig (tot 1/5/2001). Commissie terugdringing administratieve lasten zorgsector*• De commissie heeft tot taak voorstellen te doen die leiden tot
substantiële vermindering van de lasten voor de zorgsector als gevolg
van het voldoen aan administratieve en procedurele verplichtingen als gevolg
van wet- en regelgeving.• Regeling instelling Commissie terugdringing administratieve lasten
zorgsector (Stct. 2001, 15); VWS, BZK.• (Eenmalig tot 1/1/2002). BIJLAGE 5Aadvisering buiten de kaderwetDe Kaderwet is niet van toepassing op:a. interne (ambtelijke) adviescolleges van de regering;b. de Raad van State;c. de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR);d. vaste colleges van advies over uitvoering in zaken van bestuur van
het Rijk (zogenaamde Assen-colleges) en Algemene wet bestuursrecht-colleges;e. advisering aan dan wel van provincies, gemeenten, waterschappen en
zelfstandige bestuursorganen;f. sectorraden onderzoek en ontwikkeling;b. overlegorganen;h. planbureaus;i. particuliere adviesbureaus;j. onderzoekscommissies die door de rijksoverheid en/of mede-overheden
worden ingesteld om bepaalde zaken te onderzoeken;k. adviescomités van de Europese Unie;l. wetenschappelijke instellingen e.d.Ad a) De Kaderwet is beperkt tot externe adviescolleges van regering en
Staten-Generaal en niet van toepassing op de interne (ambtelijke)
adviescolleges van de regering. Dat zijn colleges die voor meer dan
de helft bestaan uit ambtenaren die werkzaam zijn bij een ministerie of een
daaronder ressorterende instelling, dienst of bedrijf, en die in verband met
hun werkzaamheden in dat college zitting hebben.Ad b) De Raad van State wordt gehoord over
voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, alsmede
over voorstellen tot goedkeuring van verdragen door de Staten-Generaal. In
bij de wet te bepalen gevallen kan het horen achterwege blijven (artikel 73,
eerste lid, Grondwet). De Wet op de Raad van State regelt de instelling, samenstelling
en bevoegdheid van de Raad. Artikel 15 van de Wet op de Raad van State gaat
over de adviserende taak van de Raad.Ad c) De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is het enige adviescollege in de zin van artikel 79 Grondwet
dat wel deel uitmaakt van het herziene adviesstelsel maar niet onder de Kaderwet
valt: «Het niet-opheffen van de WRR werd door de regering gemotiveerd
met verwijzing naar de bijzondere positie van de raad, alsmede de overweging
dat het voortbestaan van de raad niet ter discussie stond en staat. Wat deze
positie betreft, is steeds betoogd dat de WRR wel een adviescollege is in
de zin van art. 79 Grondwet en ook deel uitmaakt van het nieuwe adviesstelsel,
maar dat de raad niet onder de Kaderwet valt. Uit hoofde van zijn onderzoekstaken
onderscheidt de raad zich namelijk van die adviesorganen die in opdracht van
de regering advies uitbrengen over concrete beleidsvoornemens op een bepaald
beleidsterrein. De WRR houdt zich bezig met onderzoek, vanuit meerdere disciplines,
van maatschappelijke ontwikkelingen op langere termijn en op verschillende
beleidsterreinen. Daarbij is tevens de vraag aan de orde of bepaalde ontwikkelingen
aanleiding zijn om vooronderstellingen die aan het overheidsbeleid ten grondslag
liggen, bij te stellen».1Ad d) Vaste colleges van advies over uitvoering in
zaken van bestuur van het Rijk vallen niet onder de Kaderwet adviescolleges.
De Kaderwet heeft alleen betrekking op adviescolleges die adviseren over algemeen
verbindende voorschriften of te voeren beleid van het Rijk (conform artikel
79 Grondwet). In april 1996 nam de Tweede Kamer de motie-Assen aan waarin
de regering werd verzocht een inventarisatie op te stellen van de vaste colleges
van advies over uitvoering in zaken van bestuur van het Rijk.1 Ter voldoening aan dit verzoek heeft de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties per brief van 20 oktober 2000 een
overzicht van deze colleges aan de Tweede Kamer gestuurd. In totaal betrof
het circa 100 adviescolleges over uitvoering in zaken van bestuur.2 Vaste colleges van advies over uitvoering in zaken van
bestuur van het rijk kunnen op grond van diverse regelingen worden ingesteld.
Op grond van de regelingen ter uitvoering van de Wet openbaarheid van bestuur,
dient elk ministerie registers van externe adviescolleges (lees: niet-ambtelijke)
adviescolleges bij te houden.De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevat
algemene regels over advisering die gelden voor het gehele bestuursrecht en
voor alle bestuurslagen. Dit in tegenstelling tot de Kaderwet adviescolleges
die alleen geldt ten aanzien van beleidsadviescolleges van het Rijk en primair
regels van institutionele en organisatorische aard geeft. De regeling in de
Kaderwet is dus beperkter dan die in de Awb. Conform de memorie van toelichting
bij de Kaderwet adviescolleges vallen colleges die uitsluitend over beleidsuitvoering
of (voorgenomen) beschikkingen adviseren niet onder de Kaderwet adviescolleges.
Adviescolleges die adviseren over (voorgenomen) beschikkingen vallen ook niet
onder de Kaderwet adviescolleges, maar wel onder de Algemene wet bestuursrecht.
Hierbij valt te denken aan advisering van commissies op bezwaar ex artikel
7:13 Awb en advisering in de klachtadviesprocedure ex afdeling 9.3.Ad e) De Kaderwet is ook niet van toepassing op de
advisering aan provincies, gemeenten, waterschappen en zelfstandige bestuursorganen
alsmede op adviescolleges van functioneel of territoriaal gedecentraliseerde
bestuursorganen.3 De Provinciewet en
de Gemeentewet geven regels over de instelling van commissies van advies aan
respectievelijk het provinciebestuur en het gemeentebestuur. Voorts wordt
in de memorie van toelichting bij het voorstel voor de Kaderwet opgemerkt,
dat ingevolge bestaande wettelijke regelingen (de Provinciewet, de Gemeentewet,
de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, en de Wet op de waterhuishouding)
de betrokken ministers de verplichting hebben om met de besturen van provincies,
gemeenten en waterschappen te overleggen of om deze om commentaar te vragen.
De genoemde besturen kunnen echter niet worden aangemerkt als (beleids)adviescolleges
van de rijksoverheid in de zin van artikel 79 van de Grondwet.4Ad f) Sectorraden voor onderzoek en ontwikkeling
zijn onafhankelijke raden, bestaande uit vertegenwoordigers van onderzoekswereld,
maatschappij en bedrijfsleven. De leden zitten in de raden op persoonlijke
titel. Sinds de herziening van het adviesstelsel in 1997 zijn de sectorraden
voor onderzoek en ontwikkeling duidelijk onderscheiden van de adviescolleges
voor het beleid. De advisering door deze sectorraden is niet aan te merken
als advisering in de zin van artikel 79, eerste lid, van de Grondwet of artikel
1, onderdeel a, van de Kaderwet adviescolleges. De Aanpassingswet herziening
adviesstelsel (Stbl. 1997, 63) heeft de adviestaak uit de Raamwet sectorraden
onderzoek en ontwikkeling geschrapt. Artikel 3, eerste lid, van de Raamwet
sectorraden onderzoek en ontwikkeling (Stbl. 1987, 239, zoals gewijzigd door
de Aanpassingswet): «Een sectorraad heeft tot taak desgevraagd of uit
eigen beweging Onze aangewezen ministers op basis van het door hen vastgestelde
beleid voorstellen te doen voor de programmering en coördinatie inzake
onderzoek, ontwikkeling en kennisinfrastructuur voor een of meer jaren.»
Momenteel zijn er de volgende sectorraden:• Raad voor gezondheidsonderzoek (RGO);Raad voor ruimtelijk, milieu- en natuuronderzoek (RMNO); • Raad voor Wetenschappelijk onderzoek in het kader van ontwikkelingssamenwerking
(RAWOO);• Nationale Raad voor Landbouwkundig Onderzoek (NRLO), die wordt
omgevormd tot een nieuwe organisatie «Innovatienetwerk Groene Ruimte
en Agrocluster».Deze sectorraden formuleren op grond van wetenschappelijke en maatschappelijke
verkenningen opties c.q. prioriteiten voor middellange en lange termijn onderzoek
in hun sector. In de praktijk wordt er ter zake ook gesproken van advisering
aan de betrokken minister.Ad g) De Kaderwet heeft geen betrekking op het voeren van overleg met
(organisaties van) belanghebbenden, al dan niet in het verband van een daartoe
ingesteld overlegorgaan. Een overleginstantie
heeft een ander karakter dan een adviescollege. Overleg heeft naar zijn aard
een structuur waarbij in beginsel alle betrokken belangen in het overleg worden
betrokken. In geval van overlegorganen spreekt elke betrokken partij voor
het eigen belang en gaat in de regel naar de eigen achterban terug om over
het overleg te rapporteren. De functie van overleg(organen) is dat daarin
een platform wordt geboden aan belanghebbende organisaties voor overleg over
het voorgenomen beleid van de minister of de staatssecretaris. In de praktijk
kan dit ook neerkomen op «een advies» van een overlegorgaan aan
een bewindspersoon. In bepaalde gevallen is overleg geïnstitutionaliseerd
in organen en wettelijk geregeld. Een voorbeeld hiervan is de Wet advies en
overleg verkeer en waterstaat (Stbl. 1996, 621), die het mogelijk heeft gemaakt
dat bij algemene maatregelen van bestuur overlegorganen op het terrein van
verkeer en waterstaat zijn ingesteld. De Kaderwet bevat geen regels over overleg.1Ad h) Planbureaus zoals het Centraal Planbureau,
het Sociaal en Cultureel Planbureau, de Rijksplanologische Dienst en het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu verrichten wetenschappelijke verkenningen,
analyses, prognoses, toekomstscenario's die relevant zijn voor strategisch
beleid van de regering. Daarbij geven zij niet alleen onderzoeksresultaten
weer, maar doen zij in bepaalde gevallen aanbevelingen aan de ministeries.
De afstemming van de activiteiten van externe adviesorganen en de planbureaus
was ook een element van de Grote Efficiencyoperatie in de begin jaren '90.
Soms zijn planbureaus en instituten ook waarnemer bij vergaderingen van adviescolleges,
hetgeen de afstemming ten goede kan komen.Ad i) Het verschijnsel van het extern inhuren van particuliere adviesbureaus voor beleidsadvisering krijgt steeds meer
aandacht in het politieke debat.2 Vaak wordt
verondersteld dat het gat van de informatie- en adviesbehoefte bij de rijksoverheid
dat ontstond na het wegvallen van verscheidene adviesorganen ten gevolge van
de herziening van het adviesstelsel, in toenemende mate is opgevuld door duurdere
commerciële, particuliere adviseurs. In paragraaf 5.1 over de versobering
van het adviesstelsel wordt op deze veronderstelling kort nader ingegaan.Ad j) Onderzoekscommissies die door de rijksoverheid
en/of mede-overheden worden ingesteld om bepaalde zaken zoals incidenten en
rampen te onderzoeken, daarover verslag te doen en eventueel aanbevelingen
op te stellen. Een voorbeeld van een dergelijke commissie die geen adviescollege
in de zin van de Kaderwet is, is de Commissie onderzoek vuurwerkramp geweest.Ad k) Gezien de grote hoeveelheid regelgeving die de Europese Unie ontwikkelt
en daarmee de Nederlandse ruimte voor eigen beleid en regelgeving inperkt,
is het van belang kort weer te geven hoe de adviesfunctie
op Europees niveau is georganiseerd. Te meer, daar de lidstaten
van de EU sinds de Europese Akte van 1986 meer beleidsterreinen (deels) hebben
overgeheveld van nationaal naar Europees niveau. De hoofdlijnen van beleid
en wetgeving zijn daardoor steeds meer een zaak van de EU en steeds minder
alleen een zaak van de Nederlandse overheid geworden. Daarenboven is ook in
de uitvoering van Europees beleid en regels de vrijheid beperkt. EG-richtlijnen
dienen immers in nationaal recht te worden omgezet en EG-verordeningen moeten
worden toegepast. Externe advisering aan de Nederlandse rijksoverheid bij
implementatie van EG-regelgeving heeft over het algemeen weinig zin. Vandaar
ook dat hierbij de adviesverplichting al in een eerder stadium – voorafgaand
aan de herziening van het adviesstelsel – is geschrapt (zie artikel
1:7 Awb). Volgens de toelichting bij Aanwijzing 336 voor de regelgeving is
er slechts reden om wel advies te vragen over implementatieregelingen indien
zorgvuldige voorbereiding vereist is in geval een EG-richtlijn bijvoorbeeld
wezenlijke beleidskeuzen openlaat.Binnen de Europese Unie bestaan verschillende adviescomités. De
meeste adviescomités bestaan uit ambtelijke vertegenwoordigers van
de lidstaten. Deze comités hebben tot taak de Europese Commissie te
adviseren over voorgenomen regelgeving dan wel bij de uitvoering van Europese
programma's. Voorts zijn er wetenschappelijke adviescomités ten behoeve
van de Commissie ingesteld, die vooral adviseren op de terreinen van gezondheidsen
consumentenbescherming.1 De advisering heeft
een technisch-specialistisch karakter. De leden van deze comités zijn
onafhankelijke wetenschappelijke deskundigen. Zij worden benoemd door de Commissie.
Deze wetenschappelijke comités zijn momenteel gepositioneerd bij een
Directoraat-generaal van de Commissie.Naast de genoemde ambtelijke en wetenschappelijke adviescomités
ten dienste van de Europese Commissie, beschikt de EU ook over een Economische
en Sociaal Comité (ESC) en een Comité van de Regio's. Het ESC
is van raadgevende aard en bestaat uit vertegenwoordigers (uit alle lidstaten
van de EU) van alle sectoren van het economische en sociale leven, met name
van de producenten, landbouwers, vervoerders, werknemers, handelaren en ambachtslieden,
van de vrije beroepen en van het algemeen belang (art. 257 EG-Verdrag). Het
ESC adviseert daarmee vooral uit hoofde van de belangenbehartiging uit de
economische en sociale sector. Het Comité van de Regio's bestaat uit
vertegenwoordigers van de regionale en lokale lichamen van de lidstaten. Zij
mogen niet gebonden zijn door enig imperatief mandaat en oefenen hun belang
volkomen onafhankelijk uit in het algemeen belang van de Europese Unie (art.
263 EG-Verdrag). Genoemde comités moeten door de Raad van de EU en
de Europese Commissie worden geraadpleegd wanneer het EG-Verdrag dit voorschrijft.
Zij kunnen daarnaast rechtstreeks door het Europees Parlement worden geraadpleegd.De EU heeft voor het overige geen geïnstitutionaliseerde externe
adviesorganen op verschillende specifieke terreinen van beleid en wetgeving
zoals Nederland die heeft.Ad l) Er zijn voorts allerlei andere instituties
zoals universiteiten, wetenschappelijke bureaus van politieke partijen, het
Onderzoeks- en Verificatiebureau van de Tweede Kamer, wetenschappelijke, stichtingen,
private (nationale en internationale) onderzoeksinstellingen, etc. die de
ministeries en/of het parlement gevraagd dan wel ongevraagd adviseren.XNoot1Ministerie van Binnenlandse Zaken, Met raad voor de toekomst, 14 april
1997, blz. 9.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, p.
21.XNoot1Ter nadere toelichting op de Kaderwet is op 26 juni 1997 Circulaire van
de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, nr. HAS97/U23, betreffende de
instelling van adviescolleges, vastgesteld.XNoot2Een voorbeeld hiervan is artikel 26 van de Wet op de kamers van koophandel
en fabrieken 1997 (Stbl. 1997, 783), waarin de mogelijkheid voor Kamers van
Koophandel is geboden, desgevraagd of uit eigen beweging het Rijk te adviseren
voor zover het betreft aangelegenheden die de economische belangen van handel,
industrie, ambacht en dienstverlening in hun gebied raken.XNoot1Kamerstukken II (Hoofdlijnennotitie), vergaderjaar 1994–1995, 23 725,
nr. 7.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
8.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1996–1997, 23 725, nr. 22, blz.
3.XNoot2F. de Vos, Meer dan de som der delen, in: Met raad voor de toekomst, 1997,
p. 67.XNoot3Zie bijlage 1: historisch overzicht.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
12–13.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 5, blz.
16.XNoot3Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
12.XNoot4Kamerstukken II, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nr. 30, blz.
30, aanbevelingen 5 en 6.XNoot5Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
15.XNoot6Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
15.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 5, blz.
36.XNoot2O.m. J. Terlouw tijdens discussie Radio 1 Journaal over adviescommissies
d.d. 24-6-2001.XNoot3Het ledenaantal van de VROM-raad is inmiddels wel binnen de Kaderwetmarge
gebracht.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 23 725, nr. 14, blz.
9–10.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
14.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
14.XNoot2TECENA, Een wereld te winnen (TECENA's eindrapportage over het adviesstelsel
met conclusies en aanbevelingen), december 2000, blz. 4 en bijlage 1.XNoot3TECENA, Een wereld te winnen, december 2000, blz. 27.XNoot4Terminologie is overeenkomstig artikel 12, derde lid, van de Kaderwet.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1998–1999, 26 333 (Integratiebeleid
1999–2002), nr. 1 Herdruk en nr. 2, blz. 47.XNoot2Wat dat betreft is de situatie nog zo als beschreven in onderzoek van
J. D. Meloen, «Het moet wel een hele goeie zijn» (De participatie
van allochtonen deskundigen in algemene adviesorganen van de rijksoverheid),
LISWO, 1995, blz. 43.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nr. 30, blz.
30, aanbevelingen 5 en 6.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1994–1995, 23 725, nr. 6, blz.
6.XNoot3Deloitte & Touche Bakkenist, Raad met daad (Evaluatie van het functioneren
van de Algemene Energieraad in de periode 1997–2000), juli 2000, blz.
19.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
15.XNoot2Nota van toelichting bij Vergoedingenbesluit adviescolleges (Stbl. 1996,
583).XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
18.XNoot2Zie bijvoorbeeld Evaluatie Onderwijsraad «Raad in beweging»
(1997–2000), maart 2001, blz. 19.XNoot3Advies Dualisme en lokale democratie, dat op 17 januari 2001 door genoemde
staatscommissie is uitgebracht.XNoot4VROM-raad, Evaluatieverslag Eerste Raadsperiode VROM-raad 1997–2000,
juni 2000, blz. 14.XNoot1Zie o.m. Evaluatie van de Staatscommissie voor de Waterstaatswetgeving,
april 2000, blz. 22; Evaluatie Rfv 1997–2000, blz. 28; Rapport van de
Tijdelijke Evaluatiecommissie AWT, april 2001, par. 5.1.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
21.XNoot1Instellingsbesluit tijdelijke evaluatiecommissie (Stct. 2000, nr. 241).XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
2.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1994–1995, 23 725, nr. 6, blz.
6.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 23 725, nr. 14, bijlage
1.XNoot1De onbekendheid blijkt ook uit de overzichten van eenmalige en tijdelijke
Kaderwetadviescolleges van ministeries (TK, 2000/2001, 24 503, nr. 31).
In bepaalde gevallen wordt geen onderscheid gemaakt tussen uitvoeringscolleges
en Kaderwetadviescolleges.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
21.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1996–1997, 23 725, nr. 22, blz.
2.XNoot3Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 7 (amendement).XNoot4Kamerstukken I, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 253b, blz.
10.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1999–2000, Aanhangsel van de Handelingen,
691 en 1210 (Antwoord van Minister Zalm van Financiën, mede namens de
Minister van BZK op vragen van Kamerleden Hermann en Vendrik), blz. 1517–1518
resp. 2713; Zie ook Bijvoegsel Handelingen 2000–2001, TK 93, blz. 5867.XNoot2Kamerstukken I, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 235b, blz.
10.XNoot1J. Kohnstamm, in: Met raad voor de toekomst, ministerie van Binnenlandse
Zaken, 1997, blz. 13.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
2.XNoot3Zie verklarende woordenlijst bij «Raad op Maat», Kamerstukken
II, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nr. 30.XNoot4Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
13.XNoot1Ministerie van Binnenlandse Zaken, Met raad voor de toekomst, 1997, blz.
25.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
13.XNoot3Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 5, blz.
17.XNoot4Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 5, blz.
17–18.XNoot1Bij de Kiesraad gebeurt dit ook, maar dat houdt verband met de taak van
de Kiesraad als centraal stembureau waarbij de schijn van politieke partijdigheid
moet worden vermeden (Evaluatie 1997–2000, Kiesraad, februari 2001,
blz. 3).XNoot2Raad voor de financiële verhoudingen, Evaluatie Rfv 1997–2000,
november 2000, blz. 28.XNoot3Discussiebijeenkomst over adviesstelsel op ministerie van BZK d.d. 29
juni 2001.XNoot1Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Raad in ontwikkeling (Een evaluatie
van de RMO 1997–2001), mei 2000, blz. 47.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
20–21.XNoot2Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 1994–1995, blz. 3585–3586.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
19.XNoot2Zie o.m. M. N. Prinsen, De herziening van het adviesstelsel en de
nieuwe wetgeving inzake adviescolleges van het Rijk, in: Ars Aequi, 1997,
blz. 36.XNoot1Zie o.m. Raad voor het Landelijk Gebied, Evaluatie 1997–2000 (rapport
van een externe evaluatiecommissie o.l.v. mr. F.J.M. Houben), Publicatie RLG
00/4, juli 2000, blz. 16.XNoot2Zie bijvoorbeeld Evaluatie Raad voor Verkeer en Waterstaat, Berenschot,
14 juni, blz. 17.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
17.XNoot2Deloitte & Touche Bakkenist, Evaluatieverslag Algemene Energieraad,
Raad met daad, juli 2000, blz. 14.XNoot1Raad voor Volksgezondheid en Zorg, Evaluatie en actie (de eerste vier
jaar RVZ), september 2000, blz. 45.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nr. 30. blz.
27.XNoot3Kamerstukken II, vergaderjaar 1992–1993, 21 427, nr. 30, blz.
31.XNoot4Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
16. XNoot1Raad voor het openbaar bestuur, Evaluatie van de Rob 1997–2000,
november 2000, blz. 32.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1999–2000, 26 800 XV, nrs. 32,
60, 61 en 62 herdruk.XNoot3Kamerstukken II, vergaderjaar 1999–2000, 25 732, nrs. 13 en
14.XNoot4Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 888, nr. 1.XNoot5K. Putters, Management van beleidsadvisering (Een onderzoek naar de effectiviteit
van de strategische beleidsadvisering van de RVZ), februari 2001, blz. 38.XNoot6Inmiddels zijn er meer rechtstreekse adviesaanvragen van de Tweede Kamer
aan adviescolleges gericht, onder meer aan de VROM-raad (TK, 2000–2001,
27 691, nr. 1 van 6 april 2001) en de AIV (TK, 2000–2001, 27 779,
nr. 1).XNoot1J. Kohnstamm, De proef op de som, in: Met raad voor de toekomst, ministerie
van Binnenlandse Zaken, 1997, blz. 8–9.XNoot2D. Q. R. Mulock Houwer, in: Met raad voor de toekomst., 1997,
blz. 48.XNoot1Het onderscheid van «harde» en «zachte» doorwerking
is ontleend aan de Evaluatie 1997–2000 RLG, Publicatie RLG 00/4, 2000.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1994–1995, 23 725, nr. 5.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1992–1003, 21 427, nr. 30, blz.
21.XNoot1WRR, Rapporten aan de Regering, nrs. 11, 12 en 14, 1976 en 1977.XNoot2Rapport van de bijzondere commissie Vraagpunten Adviesorganen (commissie
De Jong), «Raad op Maat», 13 februari 1993, blz. 4.XNoot3Eindrapport van de Projectgroep Externe Advisering (commissie Van der
Ploeg), Nr. OA 84–2766/4666, 29 augustus 1984, blz. 3.XNoot1Besluit van de Minister-President van 11 maart 1987, tot vaststelling
van de Aanwijzingen inzake externe adviesorganen en inzake interdepartementale
commissie, Stct. 1987, nr. 67.XNoot2Rapportage van de ambtelijke commissie externe adviesorganen, mei 1992,
bijlage 1.XNoot3«Raad op Maat», 13 februari 1993, blz. 12–13.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1993–1994, 21 427, nr. 72.XNoot1T.a.v. de ondertekening wordt de afkorting «BiZa» gebruikt,
aangezien er toen nog sprake was van het Ministerie van Binnenlandse Zaken.XNoot1WRR, Verslag en evaluatie van de vijfde raadsperiode 1993–1997,
V103, 1998, blz. 14.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 30.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 31.XNoot3Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
4.XNoot4Kamerstukken II. vergaderjaar 1995–1996, 24 503, nr. 3, blz.
6.XNoot1Kamerstukken II, vergaderjaar 1995–1996, 24 503, blz. 5.XNoot2Kamerstukken II, vergaderjaar 2000–2001, 24 503, nr. 32, blz.
4.XNoot1Commissie Besluiten Nr. 97/404/EG van 10 juni 1997 (PbEG L169 van
27.06.97) en Nr. 97/579/EG van 23 juli 1997 (PbEG L 237 van 28.08.97). 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-28101-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl