Rechtsstaat en Rechtsorde; Kabinetsstandpunt over WRR-rapport "De toekomst van de nationale rechtsstaat"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 29279, nr. 1

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer
Datum brief

03-11-2003

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2003-2004

29279 nr. 1

27-10-2003

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamOndertekeningLichaamRECHTSSTAAT EN RECHTSORDESamenvattingI. De toekomstige koers: een beter presterende overheid,
maar vaker in de tweede linieDifferentiatie van de rol van de overheidMinder regelsToezicht en handhavingRechtspraakNieuwe balansNieuwe koers richtinggevend voor wetten en beleidsprogramma'sII. Inhoud van het WRR-rapportIII. Reactie van het kabinet op de algemene beschouwingenHet gewicht van het rechtsstatelijke belangEnige kanttekeningen bij de beschouwingen van de WRRIV. Reactie van het kabinet op de aanbevelingenA. Aanbevelingen voor een effectievere rechtshuishouding
en rechtshandhaving.Aanbeveling 1.1: Omkering van het opportuniteitsbeginsel
in de strafvervolging (altijd vervolgen tenzij het openbaar belang zich verzet)
is wenselijk voor een specifieke categorie delicten, met name ernstige geweldsdelicten.Aanbeveling 1.2: De werkwijze van het openbaar ministerie
en van de politie bij de keuzes die zij maken bij opsporing en vervolging,
vraagt om meer verantwoording en transparantie.Aanbeveling 1.3: De effectiviteit in de politieorganisatie
moet worden verbeterd. Het logisch vervolg hiervan is dat de capaciteit van
de staande en zittende rechterlijke macht zich uitbreidt; dit laatste ter
voorkoming van filevorming in de rechtspraak.Aanbeveling 1.4: Bij lichtere overtredingen kan vaker
met een door het bestuur (waaronder het openbaar ministerie) op te leggen
boete worden gewerkt, met daarbij de mogelijkheid tot beroep op een rechter.Aanbeveling 1.5: Uit het oogpunt van preventie van criminaliteit
zijn hogere straffen niet per se geboden; wel hebben veelplegers en jonge
delinquenten extra aandacht en intensievere begeleiding nodig.Aanbeveling 1.6: Meer dan thans het geval is dient de
reclassering te worden ingeschakeld bij de begeleiding en terugkeer van de
groep veelplegers die verhoudingsgewijs de grootste kosten in de strafrechtsketen
veroorzaakt.B. Aanbevelingen voor een beter presterende overheidAanbeveling 2.1: Bewust gekozen, tijdelijke vormen van
niet-handhaving in het openbaar bestuur zijn aanvaardbaar. Alle andere vormen
van gedogen – hetzij uit onmacht, hetzij uit capaciteitsgebrek –
dienen niet meer te worden aanvaard. Ongecontroleerde vormen van gedogen kunnen
plaatsmaken voor kenbaar gemaakte bestuurlijke handhavingsstrategieën.Aanbeveling 2.2: Het openbaar bestuur kan meer en systematischer
experimenteren met nieuwe vormen van regulering, waarbij een grotere vrijheid
ontstaat voor de uitvoerende instanties, maar waarbij een uiteindelijke toetsing
door de onafhankelijke rechter blijft gewaarborgd.Aanbeveling 2.3: De overheid zal vormen van zelfregulering
en zelfhandhaving moeten stimuleren, bijvoorbeeld op het gebied van milieu,
voedsel en veiligheid en gezondheidszorg. De overheid krijgt daarbij een toezichthoudende
rol.C. Aanbevelingen voor een betere verantwoordelijkheidsverdeling
tussen burgers en overheidAanbeveling 3.2: Er is een noodzaak tot sanering en actualisering
van systemen van rechtsbescherming, kwaliteitscontrole en verantwoording van
particuliere organisaties die publieke taken uitvoeren (o.a. in de gezondheidszorg,
het onderwijs, welzijnsinstellingen en bij culturele voorzieningen).D. Aanbevelingen voor de bevordering van de rechtsstatelijkheid
in bovennationale en internationale verbandenAanbeveling 4.1: Het buitenlands beleid en de ontwikkelingssamenwerking
moeten worden ingezet bij de bevordering van de rechtsstatelijkheid in landen
waarin die nu ontbreekt.Aanbeveling 4.2: Het Nederlandse parlement zal bij de
totstandkoming van Europese regelgeving een grotere betrokkenheid moeten tonen
en een proactieve houding bij de besluitvorming moeten aannemen.Aanbeveling 4.3: Een constante Nederlandse inbreng zal
in internationale juridische rechtscolleges en bij wetenschappelijke en praktijkgerichte
beoefening van het internationale recht gehandhaafd moeten blijven.Aanbeveling 4.4: Onderzoek naar de gevolgen van de internationalisering
voor het nationale recht, in het bijzonder voor het functioneren van de Nederlandse
wetgever, rechter en advocatuur, dient te worden gestimuleerd.E. Aanbevelingen voor een betere verhouding tussen de
staatsmachtenAanbeveling 5.2: De voorlichting van de rechter door deskundigen
uit de samenleving kan worden uitgebreid, onder andere door amicus curiae
en andere rechtsfiguren.Aanbeveling 5.3: Professionele verantwoording en transparantie
van de rechterlijke macht als geheel (vertegenwoordigd in de Raad voor de
Rechtspraak) zijn van belang voor de kwaliteitsbevordering en kwaliteitsbewaking
in de rechtspraak.
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 29279Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 89 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
29 279Rechtsstaat en Rechtsordenr. 1BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE ZAKENAan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 27 oktober 2003Hierbij zend ik u het standpunt van het kabinet inzake het door de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid op 12 november 2002 uitgebrachte rapport «De
toekomst van de nationale rechtsstaat».De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,J. P. Balkenende RECHTSSTAAT EN RECHTSORDEReactie van het kabinet op het WRR-rapport «De toekomst van de nationale
rechtsstaat».In deze nota geeft het kabinet zijn visie op de positie en de rol van
de overheid in onze rechtsorde. Het kabinet zet in op verandering. Verandering
vooral van de rol van de overheid als regelgever, als uitvoerder, als toezichthouder
en als handhaver. Verder zet het kabinet zijn standpunt uiteen over het rapport
«De toekomst van de nationale rechtsstaat» van de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).Deze nota vangt aan met een samenvatting. In paragraaf I geeft het kabinet
zijn visie op de positie en de rol van de overheid in de rechtsorde. Na een
korte weergave van de inhoud van het WRR-rapport (paragraaf II) geeft het
kabinet in paragraaf III zijn reactie op de algemene beschouwingen in het
rapport van de WRR. Paragraaf IV bevat het standpunt over de aanbevelingen
die de WRR doet.SamenvattingDe overheid – vooral de rijksoverheid – is de afgelopen decennia
steeds vaker en op steeds meer terreinen beland in de rol van «albedil»
die eigenhandig alle kleine en grote problemen in de samenleving moest en
ook wilde oplossen. Dat is geleidelijk gebeurd, onder druk van ontwikkelingen
en incidenten en steeds ook met goede bedoelingen, maar de overheid heeft
daarmee tegelijk het eigen tekortschieten over zichzelf afgeroepen, want almaar
meer en gedetailleerdere regels, meer ambtenaren, meer toezichthouders, meer
politie en meer rechters is uiteindelijk geen oplossing gebleken. Tekorten
in uitvoering en handhaving en overbelasting van de rechterlijke macht getuigen
daarvan. Er is daarom een andere koers nodig. Een koers die ons brengt in
een situatie waarin veel verantwoordelijkheden zijn terug gelegd in de samenleving:
bij de burgers en bij de vele maatschappelijke instellingen die zich bezig
houden met taken op terreinen als onderwijs, gezondheidszorg, kwaliteitszorg,
cultuur, sport, milieubeheer en dergelijke. Regelgeving, uitvoering, dienstverlening,
handhaving, en geschilbeslechting kunnen in veel grotere mate dan thans het
geval is, worden georganiseerd in de samenleving zelf, ook als het om publieke
taken gaat en zonder dat dit in de weg hoeft te staan aan waarborging van
publieke belangen en van rechtsstatelijke eisen. De rol van de overheid kan
daarmee in veel gevallen meer een rol «op afstand» worden, of –
anders gezegd – een rol in de tweede linie. Waar overheidsorganisaties
uitvoerende taken behouden, zullen zij in veel gevallen meer ruimte moeten
krijgen om naar wisselende omstandigheden te handelen. De nieuwe koers zal
de overheid ook beter in staat stellen om zich te concentreren op die taken
die van vitaal belang zijn voor de rechtsstaat en waar zij juist wel een rol
in «de eerste lijn» heeft te vervullen.Het rapport van de WRR maakt duidelijk dat het voortgaan op de oude weg
uiteindelijk een bedreiging vormt voor het functioneren van de rechtsstaat,
en het geeft belangwekkende aanzetten voor de noodzakelijke koerswijziging.
Deze nieuwe koers is overigens zo hier en daar al ingezet, zoals in het veiligheidsprogramma
«Naar een veiliger samenleving» en het «plan van aanpak
administratieve lasten». Het kabinet wil dit verbreden en er een extra
impuls aan geven. Hij staat daarbij een stevige aanpak voor. Dit is in lijn
met het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet. In het licht van de recente economische
ontwikkelingen neemt de druk om keuzes te maken toe. Juist nu, nu de economische
en budgettaire situatie van ons land veel slechter is geworden, is het van
belang de rechtsstatelijkheid niet uit het oog te verliezen. Een
goed functionerende rechtsstaat is een voorwaarde voor een bloeiende economie.Het kabinet streeft – kortom – naar een overheid:– die terughoudender is in wat ze regelt;– die een groter beroep doet op maatschappelijke krachten;– die ondertussen wel voorziet in de borging van publieke belangen
en rechtsstatelijke eisen;– die hoogwaardige prestaties levert, daar waar de behartiging van
publieke belangen niet bij markt of maatschappelijke instellingen kan worden
neergelegd.Dit is een visie op het functioneren van de overheid die richtinggevend
zal zijn voor beleidsprogramma's en wetten die het kabinet tot stand wil brengen.
Dat zal onder meer blijken uit het nieuwe programma tot modernisering van
de overheid, waarvoor de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties
binnenkort met een plan van aanpak zal komen. De minister van Justitie zal
met een programma komen waarin nieuwe wetgevingsconcepten worden ontwikkeld
en wetgevingscomplexen worden doorgelicht.De aanbevelingen die de WRR doet om het goed functioneren van de rechtsstaat
in de toekomst te verzekeren, hebben geen betrekking op de abstracte waarden
en principes van de rechtsstaat, maar op de wijze van invulling in concrete
wettelijke maatregelen en beleidsbeslissingen. Zij bestrijken een veelheid
aan terreinen, zoals het waarborgen van veiligheid in de samenleving, nieuwe
vormen van regulering, een betere verantwoordelijkheidsverdeling tussen burgers
en overheid, de ontwikkeling van de internationale rechtsorde en de verhouding
tussen de staatsmachten, in het bijzonder de positie van de rechterlijke macht.
De aanbevelingen van de WRR zijn in hoofdzaak reeds onderdeel van staand beleid.
In dit standpunt wordt afzonderlijk op die aanbevelingen gereageerd. Daarbij
wordt uiteraard ook aandacht besteed aan beleidsnota's die min of meer gelijktijdig
of vlak na het WRR-rapport zijn verschenen.I. De toekomstige koers: een beter presterende overheid,
maar vaker in de tweede linieDifferentiatie van de rol van de overheidNederland is een hoogontwikkelde, multiculturele samenleving waar veel
mensen op een naar verhouding klein territoir trachten vreedzaam bijeen te
zijn. De afgelopen decennia kenmerken zich door een relatief optimisme dat
de overheid met verdere regels steeds nieuw opdoemende maatschappelijke problemen
wel zou kunnen oplossen. Tot op zekere hoogte was dit ook het geval. Bureaucratisering
en een veelheid van regels en administratieve procedures werden daarbij als
onontkoombaar gevolg op de koop toe genomen. De overheid kreeg steeds meer
verantwoordelijkheden toebedeeld; zij heeft zich bij de uitoefening van die
verantwoordelijkheden aan steeds meer procedurele regels gebonden en is daardoor
steeds minder in staat om te voldoen aan de verwachtingen die worden gewekt.
Met uiteenlopende gedragsvoorschriften, soms zeer gedetailleerd, werd de samenleving
gereguleerd. De overheid nam op deze wijze steeds meer verantwoordelijkheden
over van burgers en van de vele instellingen die betrokken zijn bij de uitvoering
van taken met een publiek belang.Een voortzetting van deze ontwikkeling is niet mogelijk. Het proces van
uit elkaar groeien van ambitieniveau en feitelijk functioneren moet worden
gekeerd. Het proces van regelverdichting en de gebrekkige wijze waarop de
regels vervolgens worden gehandhaafd, kan in de toekomst nietworden
voortgezet. Meer van hetzelfde werkt niet meer. Geen heil kan worden verwacht
van alleen maar meer regels, meer ambtenaren, meer toezichthouders en meer
politie, meer OM, meer rechters en meer gevangenissen.Deze constatering wordt nog klemmender gezien de budgettaire beperkingen
waar het nieuwe kabinet zich voor ziet gesteld. Bij ongewijzigd beleid zouden
deze beperkingen noodzakelijkerwijs leiden tot minder prestaties en minder
rechtsstatelijkheid. De noodzakelijke ombuigingen met het oog op een evenwichtige
rijksbegroting dwingen óm te zien naar een andere rol van de overheid
op veel terreinen.Een gedifferentieerde benadering is nodig, waarbij waar mogelijk de instellingen
van de «civil society» (maatschappelijke instellingen, zoals scholen,
zorginstellingen, verenigingen en dergelijke) of de individuele burgers weer
op de eigen verantwoordelijkheid worden aangesproken, óók ten
aanzien van publieke belangen, doch waar de overheid een verantwoordelijkheid
behoudt voor het meer op afstand begeleiden en waar nodig ingrijpen om dit
proces in goede banen te leiden. Het gaat hierbij niet primair om de vraag
wát publieke taken of belangen zijn, maar vooral om de vraag hóe
de behartiging van die belangen en de vervulling van die taken het best kan
worden georganiseerd en langs welke wegen daarover verantwoording wordt afgelegd.
Bij dat organiseren dient kritisch te worden bezien welke verantwoordelijkheden
de overheid op zich neemt en welke zij aan anderen overlaat. Dit betekent
niet dat de overheid daarbij alle verantwoordelijkheid moet loslaten. Door
het stellen van zekere algemene randvoorwaarden en procedurele waarborgen
dient waar nodig de overheid de mogelijkheid te behouden in te grijpen teneinde
de behartiging van publieke belangen zeker te stellen. Het terugleggen van
verantwoordelijkheden heeft gevolgen voor maatschappelijke organisaties die
zich bezighouden met taken op terreinen als onderwijs, gezondheidszorg, kwaliteitszorg,
cultuur, sport, milieubeheer en dergelijke. De overheid en de burger komen
in een andere verhouding tot elkaar te staan. In een rechtsstaat beïnvloeden
overheid en burger elkaar. In de afgelopen jaren is gebleken dat deze wederkerigheid
spanningen veroorzaakt in de samenleving. In deze spanningverhouding zoekt
het kabinet naar een nieuw evenwicht. De burger zal sterker op zijn eigen
verantwoordelijkheid worden aangesproken op de gebieden waar de overheid afstand
neemt. Verwacht mag worden dat deze ontwikkeling in delen van de samenleving
pijn zal veroorzaken. Sommige burgers zullen deze extra verantwoordelijkheden
als een zware last ervaren.In de huidige tijd wordt er op het terrein van regelgeving, uitvoering,
dienstverlening en handhaving steevast een beroep op de overheid gedaan. Men
verlangt van de overheid dat zij, in haar verschillende gedaanten, houvast
biedt, uitvoerend presteert en diensten verleent, toezicht houdt, handhavend
optreedt en een onafhankelijke arbiter is, én dat de overheid daarbij
bovendien steeds beter presteert, geen gaten laat vallen, volstrekte rechtsgelijkheid
betracht enzovoort. Het voortgaan op deze weg is uiteindelijk fnuikend voor
de vitaliteit van de civil society en voor het vertrouwen van burgers in het
recht. Deze ontwikkeling kan de voorwaarden voor een goed functionerende rechtsstaat
ondergraven. Het risico daarvan wordt alleen nog maar vergroot doordat de
overheid tegelijkertijd steeds minder middelen beschikbaar heeft. Het is onder
zulke omstandigheden verleidelijk de rechtsstatelijke teugels te laten vieren.
Want de handhaving van rechtsstatelijke waarden vergt de nodige middelen.
De vraag is waar deze vandaan moeten komen in een tijd van bezuinigingen en
een krimpende overheid. Het kabinet zoekt daarom een versterking van de rechtsstaat in een differentiatie
van de overheidsrol in de samenleving. Daar waar mogelijk wordt meer overgelaten
aan maatschappelijke organisaties. Daarvoor is het nodig weerstand te bieden
aan de ambitie om iedere zich aandienende maatschappelijke misstand via concrete
gedragsvoorschriften aan te pakken. Vaak kan worden volstaan met een afstandelijke
rol van de overheid waarbij toezicht wordt gehouden op de behartiging van
publieke belangen en waar nodig wordt ingegrepen. De wettelijke bevoegdheden
kunnen zich dan daartoe beperken. De aldus vrijkomende capaciteit kan worden
aangewend om de resterende taken beter te verrichten.Wij gaan hier nader op in. Voor veel onderwerpen geldt, naar de mening
van het kabinet, dat te vlug en te gemakkelijk aan de overheid een rol in
de voorhoede is toebedeeld. Het is nodig dat, daar waar dat mogelijk is, de
rol van de overheid in de eerste linie wordt teruggedrongen, waardoor haar
rol in de tweede linie waar nodig kan worden versterkt.Minder regelsDat geldt allereerst voor de zeer omvangrijke productie van allerhande
soorten regels. «Meedoen, meer werk, minder regels.», zo luidt het motto van dit kabinet. Het kabinet wil minder
regels om zo meer ruimte te geven aan burgers en organisaties en – waar
dit aan de orde is – ook aan de eigen uitvoerende en toezichthoudende
ambtenaren en decentrale overheden. Om recht te doen aan maatschappelijke
en professionele verantwoordelijkheden en om de dreiging tegen te gaan van
moeilijk te verwezenlijken ambities van de overheid, is het nodig dat de wetgever
(zowel regering als parlement) zich tot algemene doelstellingen, kaders en
randvoorwaarden beperkt en zo weinig mogelijk zaken regelt («dicht timmert»)
op het niveau van concrete gedragsvoorschriften. Daar staat tegenover dat
de wet juist een hoofdrol toekomt waar het aankomt op het borgen van publieke
belangen en op het zeker stellen dat daarbij recht wordt gedaan aan democratisch
overeengekomen doelstellingen en rechtsstatelijke eisen. Dan gaat het echter
niet om gedetailleerde gedragsvoorschriften, maar om zaken als de verdeling
van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden, vereisten inzake toegankelijkheid
en kwaliteit van voorzieningen en procedures, de organisatie van toezichtrelaties,
de manieren waarop verantwoording wordt afgelegd, de voorwaarden (zoals openbaarheid
en transparantie) die vervuld moeten zijn wil dit alles werken.Waar concrete gedragsvoorschriften noodzakelijk of gewenst zijn, zullen
die vaak door de betrokken burgers en instellingen of hun vertegenwoordigers
zelf kunnen worden vastgesteld. Daarvoor is nodig dat belanghebbenden zijn
betrokken omdat zij de situatie «in het veld» kennen. Zij zijn
het best in staat om adequate beoordelingen te maken voor de inhoud van de
regels. Een vrijwillige en zelfgemaakte keuze voor bepaalde regels versterkt
ook de acceptatie ervan. De wetgever dient zich zoveel mogelijk te beperken
tot het stellen van de algemene kaders. Daarin worden niet zozeer de concrete
normen en de wijze van rechtshandhaving vastgelegd als wel de procedures om
eenzijdige belangenbehartiging te voorkomen in het proces van zelfregulering
en handhaving. Dat dit proces totnutoe moeizaam verloopt, weerhoudt het kabinet
er niet van zich hier volledig voor in te zetten. Het is niet het uitgangspunt
de behoefte aan zekerheden te ontkennen, maar wel te benadrukken dat veel
regels niet van de overheid afkomstig behoeven te zijn en dat beter ook niet
kunnen zijn. Het kabinet ziet onder ogen dat, hoewel deze benadering moet
leiden tot een verminderde en andersoortige bemoeienis van de overheid, dit
niet noodzakelijkerwijs ook leidt tot minder formele wetgeving. Juist de differentiatie
van overheidsinvloed in aangelegenheden die de overheid onmogelijk
kan vervreemden en aangelegenheden waarbij zij meer afstand kan betrachten,
kan numeriek leiden tot meer wettelijke bepalingen. Deze kunnen nodig zijn
om rechtsstatelijke waarborgen te verzekeren bij de uitoefening van maatschappelijk
relevante taken door particuliere organisaties. Minder regels in de zin van
minder concrete gedragsvoorschriften in de praktijk, betekent dus niet zonder
meer dat met minder wettelijke bepalingen kan worden volstaan op het niveau
van de formele wet. Wel wordt een aanmerkelijke sanering beoogd in de regelgeving
op lagere niveaus, met name in de sfeer van ministeriële regelingen.
Overigens kan de overheidspositionering niet los worden gezien van het feit
dat een steeds groter deel van de regelgeving voortvloeit uit internationale
voorschriften. Een overstap naar een ander regelgevingstype is daarom niet
steeds een nationale aangelegenheid. Voor een nadere uitwerking van een en
ander in reactie op de beleidsmatige aanbevelingen van de WRR, verwijzen wij
naar de slotparagraaf.Toezicht en handhavingEen goede verdeling tussen de eerste en tweede linie is ook van belang
voor het terrein van het toezicht en de rechtshandhaving, daaronder mede begrepen
de opsporing en vervolging. Duidelijk is dat de overheid niet meer zelf –
zo zij daartoe al ooit in staat is geweest – alle wetsovertredingen
kan opsporen en daartegen dan vervolgens ook kan optreden. Nieuwe handhavingsstrategieën
zijn nodig.Het kabinet acht het een zorgelijke ontwikkeling dat na een ingrijpende
gebeurtenis in eerste instantie niet zozeer de verantwoordelijke personen
in de samenleving worden aangesproken, maar de blik meteen op het openbaar
bestuur wordt gericht. Weliswaar is goed toezicht buitengewoon belangrijk,
maar niet mag uit het oog worden verloren dat in zeer veel gevallen primair
een burger of een privaatrechtelijke organisatie te kort schoot. Te veel wordt
nu nog, in een welhaast automatische reactie, primair naar de overheid gekeken.
Die reactie berust op de onjuiste gedachte dat de overheid in staat is door
middel van toezicht en handhaving iedere fout te voorkomen en daarom altijd
verantwoordelijk is als er ergens iets misgaat. Te vaak is in het verleden
de verantwoordelijkheid voor misstanden afgewenteld op de overheid. Het kabinet
wil partijen in de samenleving ook op dit punt weer meer op hun eigen verantwoordelijkheden
aanspreken.Tegelijk behoort de overheid overigens haar publieke verantwoordelijkheden
niet uit de weg te gaan. Deze kunnen echter op meer afstandelijke wijze worden
vorm gegeven. Voorschriften over hoe een bepaald resultaat moet worden bereikt,
kunnen bijvoorbeeld plaats maken voor voorschriften dat een bepaald resultaat
wordt bereikt, vrijlatend hoe dit gebeurt. Het afleggen van verantwoording
kan bijvoorbeeld meer dan nu het geval is vorm krijgen in horizontale relaties
waar de overheid niet direct aan te pas hoeft te komen, bij voorbeeld tegenover
cliënten, ouders, omwonenden. Wettelijke regels inzake openbaarheid,
klachtrecht of procedures kunnen dit ondersteunen. Een en ander geldt evenzeer
voor uitvoerende overheidsdiensten. De rol van de centrale overheid komt dan
meer te liggen bij het scheppen van de voorwaarden die vervuld moeten zijn
om dit te laten werken, bij het volgen van de gang van zaken en bij het zo
nodig ingrijpen als zaken niet goed verlopen. Voor de wijze waarop aan deze
meer afstandelijke rollen inhoud wordt gegeven, kan het bestuur op zijn beurt
langs democratische weg ter verantwoording worden geroepen.Op veel terreinen kan het primaire toezicht worden uitgeoefend binnen
de verhoudingen die in de samenleving bestaan tussen bedrijven, maatschappelijke
organisaties en burgers onderling. De rol van de overheid als toezichthouder
wordt dan een andere: zij houdt vaker toezicht op het toezicht
(de WRR spreekt in dit verband van meta-toezicht). De overheid dient er dan
bij voorbeeld op toe te zien dat de deskundigheid en onafhankelijkheid van
primaire toezichthouders zijn gewaarborgd. Dit betekent niet zonder meer dat
de overheid minder toezichthoudende taken zal krijgen. Deze taken worden niet
minder, maar anders. Voor een nadere uitwerking van deze gedachtegang, in
reactie op de beleidsmatige aanbevelingen van de WRR, wordt ook hier verwezen
naar de slotparagraaf.Ook op het terrein van het strafrecht is een verdere differentiatie in
de mate van overheidsbemoeienis mogelijk. Tot op zekere hoogte is die al aanwezig
in zaken die bij politietransactie kunnen worden afgedaan, door het OM, door
de enkelvoudige rechter, enz. Een vergaande differentiatie is mogelijk door
de afhandeling van lichtere zaken verder te vereenvoudigen teneinde daarmee
capaciteit vrij te maken voor de zwaardere zaken. De berechting van lichtere
misdrijven behoeft met minder veel omvattende en gedetailleerde rechtswaarborgen
te worden omkleed, dan zwaardere. In het kader van het onderzoeksproject Strafvordering
20011 wordt op dit spoor verder gewerkt.RechtspraakVoor de rechtspraak is de benadering van de overheid meer «in de
tweede linie» eveneens van betekenis. Er kan een groot vertrouwen in
de Nederlandse rechtspraak worden geconstateerd. Dit is verheugend, maar hoewel
dit vertrouwen groot is, staat het tevens bloot aan afkalving. Het vereist
dan ook zorg dit vertrouwen zoveel mogelijk te handhaven. De rechter vangt
voor een deel de problemen op waarop wetgever of het bestuur geen direct antwoord
hadden. De rechter heeft daarmee een groeiend aandeel in het oplossen van
belangrijke maatschappelijke problemen gekregen. Dit heeft het verwijt opgeroepen
dat de rechter te veel op de stoel van de politiek en het bestuur is gaan
zitten. Waar dat mogelijk is, zullen politiek en bestuur hun verantwoordelijkheid
moeten nemen. Zou immers te veel aan de rechter worden overgelaten, dan moet
worden gevreesd voor toenemende druk op politieke benoemingen van rechters.
Het kabinet zou dit een onwenselijke ontwikkeling achten. De rechtspraak dient
onafhankelijk en onpartijdig te blijven.Mede tengevolge van de internationalisering is de rol van de rechter ten
opzichte van de andere staatsmachten zwaarder geworden. Hoewel het kabinet
deze ontwikkeling onderkent, vormt zij voor het kabinet geen voldongen feit.
Het kabinet merkt op dat de mogelijkheden van de rechter, evenzeer als die
van de andere functies van de rechtsstaat, begrensd zijn. Daarom moet ook
hierop een antwoord worden gevonden. Alleen maar meer rechters is geen oplossing.
Het gaat er niet zozeer om dat de rechter in zo kort mogelijke tijd zoveel
mogelijke zaken kan afdoen, maar dat zo min mogelijk zaken aan de rechter
behoeven te worden voorgelegd. Het is van belang rechtsstatelijke tegenwichten
te ontwikkelen die de druk op de rechter reduceren. In overleg met de Raad
voor de rechtspraak zal worden bezien hoe het groeiend beroep op de rechter
in banen kan worden geleid. Zoals in de Memorie van Toelichting op de Justitiebegroting
2004 reeds is aangekondigd, zal in de loop van het volgende jaar een plan
van aanpak verschijnen om de overbelasting van de rechtspraak tegen te gaan
door de mogelijkheden voor een vereenvoudigde procesgang en de werkwijze van
de rechter te verruimen en door de slagvaardigheid van de rechterlijke organisatie
te versterken.Op het gebied van de geschillenbeslechting voorziet de wet al lang in
de mogelijkheid van arbitrage, waarbij in bepaalde gevallen een beroep op
de rechter openstaat. Mediation maakt een snelle ontwikkeling door, zowel
op civiel- als bestuursrechtelijk gebied. Tuchtrecht, publiekrechtelijk of op grond van een verenigingsverband, contracten die voorzien in
bindend advies in geval van een geschil, organisaties als de Reclame Code
Commissie, voorzien in geschillenbeslechting buiten de rechter om. Het kabinet
zal de ontwikkeling van dergelijke buitengerechtelijke vormen van geschillenbeslechting
bevorderen.Nieuwe balansHet voorafgaande neemt niet weg dat de overheid op onderdelen onverminderd
een eerste lijns taak toekomt. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het
terrein van de handhaving van de openbare orde. In een tijd van een terugtredende
overheid dient de zorg voor de kwaliteit van de rechtsstaat gestalte te krijgen
langs de weg van zorgvuldige selectie van primaire overheidstaken afgezet
tegenover aangelegenheden die de samenleving zelf in eerste aanleg kan behartigen,
overigens zonder dat de overheid daarbij haar mogelijkheden tot ingrijpen
volledig uit handen geeft. Daar waar een intensievere overheidsbemoeienis
is vereist, dienen de vereiste bevoegdheden te worden toegesneden op het verschijnsel
dat moet worden tegengegaan, in combinatie met passende waarborgen tegen oneigenlijk
gebruik. De nieuwe koers zal de overheid ook beter in staat stellen om zich
te concentreren op die taken die van vitaal belang zijn voor de rechtsstaat
en waar zij juist wel een rol in «de eerste lijn» heeft te vervullen.Steeds dient te worden bezien ten aanzien van welke publieke taken de
overheid een rol in de eerste of de tweede linie moet toekomen. In het licht
van de recente economische ontwikkelingen neemt de druk om keuzes te maken
toe. Juist nu de economische en budgettaire situatie van ons land veel slechter
is geworden, is het van belang de rechtsstatelijkheid niet uit het oog te
verliezen. Een goed functionerende rechtsstaat is een voorwaarde voor een
bloeiende economie. Daarvoor is een scherp zicht nodig op de criteria om overheidsbemoeienis
te differentiëren naar de eerste en tweede linie. Het voortgaan op de
platgetreden wegen van uitdijende overheidsambitie kan niet meer. Dat is een
doodlopende weg. Er zal veel inventiviteit en creativiteit nodig zijn om voor
een afslankende overheid de verantwoordelijkheden en bevoegdheden te selecteren
die nodig zijn voor het behoud van de waarden van de rechtsstaat. Een nieuwe
balans tussen staat en samenleving en een verdere differentiatie van rechtswaarborgen
naar gelang het aan de orde zijnde belang, vormen daarvan elementen.Het kabinet streeft – kortom – naar een overheid:– die terughoudender is in wat ze regelt;– die een groter beroep doet op maatschappelijke krachten;– die ondertussen wel voorziet in de borging van publieke belangen
en rechtsstatelijke eisen;– die hoogwaardige prestaties levert, daar waar de behartiging van
publieke belangen niet bij markt of maatschappelijke instellingen kan worden
neergelegd.Nieuwe koers richtinggevend voor wetten en beleidsprogramma'sDit is een visie op het functioneren van de overheid die richtinggevend
zal zijn voor wetten en beleidsprogramma's die het kabinet tot stand wil brengen.
Het kabinet ziet het als een belangrijke taak om de rol en het functioneren
van de overheid «bij de tijd» te brengen door minder en anders
te regelen, door de contacten tussen overheid en samenleving te verbeteren
en door de rijksoverheid anders te organiseren. De visie op de rol en het functioneren van de overheid is leidend voor
het gehele kabinetsbeleid. In het bijzonder is dit het geval bij het Programma
Modernisering Overheid (PMO), dat de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing
en Koninkrijksrelaties coördineert, en bij het programma voor wetgevingskwaliteit
en doorlichting regelgeving (deregulering) dat onder verantwoordelijkheid
van de minister van Justitie wordt uitgevoerd. Maar ook met het programma
vermindering administratieve lastendruk onder leiding van de ministers van
Financiën en Economische Zaken is een relatie.Zo zullen deregulering en vermindering lastendruk een organisatorische
component hebben en wordt vanuit al deze programma's de relatie tussen overheid
en samenleving beschouwd. Het kabinet zal in de personen van de minister van
Justitie in verband met zijn integrale verantwoordelijkheid voor wetgeving
en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties in het
kader van zijn verantwoordelijkheid voor de modernisering van de overheid
de deregulering krachtig en voortvarend aanpakken. Ook de ministers van Financiën
en Economische Zaken zijn nauw betrokken. Deze visie zal verder richtinggevend
zijn voor het standpunt over de toekomst van mediation en de positionering
in het rechtsbestel, dat in het najaar van 2003 aan de Tweede Kamer wordt
aangeboden, alsmede voor het plan van aanpak om de overbelasting van de rechtspraak
tegen te gaan, dat in de loop van 2004 zal verschijnen.De nieuwe koers is overigens op verschillende plaatsen op onderdelen al
ingezet. In het bijzonder kunnen worden genoemd het veiligheidsprogramma «Naar
een veiliger samenleving»1 en het«plan
van aanpak administratieve lasten».2 Verder
zij verwezen naar de verschillende beleidsprogramma's die hierna aan de orde
zullen komen en waarvoor deze visie eveneens richtinggevend zal zijn.II. Inhoud van het WRR-rapportAangezien de WRR naar de mening van het kabinet in het rapport «de
toekomst van de nationale rechtsstaat» belangrijke aanzetten heeft gedaan
voor de hiervoor beschreven koerswijziging, wordt in deze nota tevens een
standpunt ingenomen over de algemene beschouwingen en de aanbevelingen uit
dit rapport. Alvorens dit te doen wordt allereerst de inhoud van het rapport
kort weergegeven.De WRR ziet als kernelement van de rechtsstaat dat al het handelen van
de overheid is gebonden aan het recht. De Raad signaleert de toename van het
belang van de rechtsstaat in een samenleving, waarin de samenstelling van
de bevolking meer heterogeen wordt en waarin levensovertuigingen en levensstijlen
sterk uiteen lopen. Daarbij vormen de waarden van de rechtsstaat en de daaruit
voortvloeiende normen en gedragsregels de minimale binding tussen alle verschillende
groepen. De universele beginselen van het recht, zoals onafhankelijke en onpartijdige
rechtspraak en eerbiediging van de mensenrechten, worden in een rechtsstaat
vastgelegd in regelingen en rechten, die gehandhaafd worden, ook als gezagsdragers
daartegen weerstand bieden.De rechtsstaat wordt in de praktijk op verschillende manieren geïnterpreteerd.
De waarden en beginselen van de rechtsstaat kunnen op verschillende wijzen
worden vertaald in regelingen, afhankelijk van de tijd en omstandigheden.
Aanpassing van deze regelingen aan de gewijzigde omstandigheden is noodzakelijk.
Hiertoe bestaan mogelijkheden, zonder afbreuk te doen aan de basisbeginselen
van de rechtsstaat. De WRR onderkent twee langetermijnprocessen die van belang zijn voor de
rechtsstaat, namelijk: internationalisering en individualisering. De rechtsstaat
raakt daardoor ingeklemd tussen twee krachtenvelden. De internationale rechtsorde
is steeds meer tot ontwikkeling gekomen op basis van verdragen. Daarbij zijn
in Europees verband het supranationale recht en het nationale recht steeds
meer verweven geraakt. De gebondenheid van de nationale wetgever aan de regels
van de Europese Unie is daardoor sterk toegenomen. De individualisering komt
tot uitdrukking in een relatieve verzelfstandiging van individuen ten opzichte
van hun directe sociale omgeving.De WRR formuleert in het rapport de volgende probleemstelling:1. Welke consequenties hebben internationalisering en individualisering
voor het goed functioneren van de rechtsstaat? Welke aanpassingen zijn nodig
in de rechtsstaat of in opvattingen over de rechtsstaat om recht te doen aan
de gewijzigde historische omstandigheden, waaronder de nationale rechtsstaat
thans moet functioneren?2. Welke praktische problemen en knelpunten in de bestuurlijke en strafrechtelijke
rechtshandhaving vormen op korte of langere termijn een belemmering voor het
goed functioneren van de rechtsstaat?De WRR wijst er op dat binnen de eigen samenleving de taken van de overheid,
onder andere door de ontwikkeling van de verzorgingsstaat, in aantal en soort
zijn toegenomen. De overheid moet daardoor veel presteren, waarbij ook de
rechtsstaat hoge eisen stelt aan het overheidshandelen dat in principe altijd
regelgeleid moet zijn. De druk op de overheid uit zich door het regelsysteem
dat steeds complexer en bureaucratischer wordt en door de grote stroom van
aanvragen, procedures, klachten en verweren, capaciteitsproblemen en handhavingstekorten.De WRR concludeert dat de afgenomen soevereiniteit en de toegenomen mondigheid
van de zelfstandige burgers gevolgen hebben voor de manier waarop het ideaal
van de rechtsstaat moet worden ingevuld. De belangrijkste conclusie van dit
WRR-rapport is dat deze toekomst er is, mits aan een aantal voorwaarden wordt
voldaan voor het goed functioneren van de rechtsstaat.De implementatie van bovennationaal recht is zonder medewerking van nationale
staten ondenkbaar. De nationale rechtsstaat blijft als ankerplaats van internationale
rechtsvorming onontbeerlijk. De internationalisering heeft wel grote gevolgen
voor de verhoudingen in de nationale rechtsstaat. Een van die gevolgen is
dat de rol van een van de klassieke staatsmachten in de trias politica, de
rechter, belangrijker wordt. Naar de mening van de WRR is deze consequentie,
in het kader van de rechtsstaat, volledig aanvaardbaar.De WRR onderkent vijf voorwaarden voor het goed functioneren van de rechtsstaat.
Dit zijn:• een effectieve rechtshandhaving, met name in de strafrechtelijke
sfeer;• een adequaat presterende overheid;• een goed functionerende rechterlijke macht;• een levendige civil society als draagvlak;• voldoende vertrouwen van de bevolking in het recht.Om aan deze voorwaarden te voldoen is voortdurend (soms groot) onderhoud
noodzakelijk. Een belangrijke verandering die de WRR hierbij bepleit, naast
de noodzaak tot een effectievere rechtshandhaving, is de invoering van nieuwe
vormen van regulering, waarbij ook het werken met open normen
zal toenemen. Dit heeft ook een effect op de rol van de rechter, die hierdoor
groter zal worden.De overheid staat onder spanning doordat de verwachtingen omtrent de prestaties
van de overheid toenemen terwijl de rechtsstaat daaraan beperkingen oplegt
(bijvoorbeeld het legaliteitsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel). De overheid
wordt steeds meer beoordeeld op moderne criteria als efficiency en afwezigheid
van bureaucratie. Dit komt steeds minder overeen met het klassieke patroon
van overheidssturing met strikte regels.De WRR heeft gezocht naar oplossingen om de geconstateerde spanningen
in de moderne rechtsstaat te verminderen. De aanpassingen die nodig zijn,
hebben vooral betrekking op het zoeken naar een evenwicht tussen tegengestelde
eisen, wenselijkheden, waarden en belangen. De WRR doet hiertoe aanbevelingen,
die in paragraaf IV samengevat worden weergegeven Deze aanbevelingen zien
niet op de abstracte waarden en principes van de rechtsstaat maar op de wijze
van invulling in concrete wettelijke maatregelen en beleidsbeslissingen.III. Reactie van het kabinet op de algemene beschouwingenHet gewicht van het rechtsstatelijke belangHet kabinet heeft met veel waardering kennis genomen van het rapport van
de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid over de toekomst van de
nationale rechtsstaat. De WRR constateert dat het belang van de rechtsstaat
toeneemt in een samenleving waarin de samenstelling van de bevolking meer
heterogeen wordt en waarin levensovertuigingen en levensstijlen sterk uiteen
lopen. Het ideaal van de rechtsstaat is onomstreden, maar de manier waarop
daaraan in de praktijk vorm is gegeven, staat onder druk door de toegenomen
individualisering en doordat de nationale staat te maken heeft met een proces
van internationalisering. Deze ontwikkelingen kunnen ingrijpende gevolgen
hebben voor het functioneren van de rechtsstaat. Het kabinet vindt het daarom
van groot belang om in de huidige tijd uitdrukkelijk aandacht te besteden
aan het behoud van de waarden van de rechtsstaat.Het kabinet ziet in het rapport van de WRR op veel punten een belangrijke
ondersteuning van zijn beleid. Met name ten aanzien van het terugdringen van
de criminaliteit en het bevorderen van de veiligheid ziet het kabinet belangrijke
overeenkomsten tussen het rapport van de Raad en het door het eerste kabinet
Balkenende gepresenteerde veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving».
Het terugbrengen van de criminaliteit en van de overlast in de openbare ruimte
maken duidelijke keuzes noodzakelijk. Bij het maken van deze keuzes moet worden
gezocht naar een evenwicht tussen enerzijds doeltreffende maatregelen en anderzijds
de waarden die de rechtsstaat vertegenwoordigt. In het streven naar dit evenwicht
kan het rapport van de WRR een waardevolle rol vervullen. Het kabinet ziet
het rapport van de WRR tevens als ondersteuning van zijn beleid om door middel
van het «plan van aanpak administratieve lasten» de administratieve
lasten voor het bedrijfsleven te beperken. Ook de aanbevelingen van de WRR
op het punt van de bevordering van de rechtsstatelijkheid in bovennationale
en internationale verbanden, ziet het kabinet vooral als een ondersteuning
en aanvulling van de huidige koers.Daarnaast bepleit de WRR maatregelen om te komen tot een beter presterende
overheid en heroverweging van de rolverdeling tussen de overheid en de samenleving,
waarbij zowel gedacht moet worden aan individuele burgers, als aan de vele
maatschappelijke instellingen die een rol spelen bij de uitvoering
van publieke taken. Juist op deze punten is het advies van de WRR vernieuwend,
maar ook juist op deze punten wil het kabinet nog een stap verder gaan. Individualisering
en internationalisering, tezamen met het huidige economische tij en de noodzaak
tot bezuinigingen, dwingen tot een uitdrukkelijke keuze voor een nieuwe koers.
Een koers die overigens geheel past in het kader dat het kabinet met het Hoofdlijnenakkoord1 heeft uitgezet. De inhoud van deze koers heeft het kabinet
in paragraaf I beschreven.Het kabinet onderschrijft het pleidooi voor een effectievere rechtshandhaving,
een beter presterende overheid en een beter evenwicht tussen de verantwoordelijkheid
van de overheid en de eigen verantwoordelijkheid van de burgers. Ook deelt
het de opvatting van de WRR dat er een spanningsveld is tussen de nationale
rechtsstaat en de internationale rechtsvorming alsmede tussen de drie staatsmachten
onderling.Dit neemt niet weg dat het kabinet van mening is dat met de door de WRR
gekozen oplossingsrichtingen niet zonder meer kan worden volstaan. Er is meer
nodig. Dat «meer» bestaat in het bijzonder uit een herbezinning
op de positie en rol van de overheid in onze rechtsorde. Hiervóór
zijn reeds de lijnen voor deze herbezinning uitgezet.Juist in deze tijden, waarin forse bezuinigingen noodzakelijk zijn teneinde
de weg naar herstel in te slaan, mag het niet zo zijn dat de waarborgen die
de rechtsstaat beoogt te bieden, uit het oog worden verloren. Bij het maken
van keuzes voor het overheidsbeleid – die, zoals in de regeringsverklaring
is gesteld, helaas pijnlijke maatregelen kunnen inhouden – dient naast
de financieel-economische dimensie steeds de rechtsstatelijke dimensie te
worden betrokken.De praktijk van politiek en bestuur gebiedt te erkennen dat dat laatste
geen eenvoudige zaak is. Te gemakkelijk wordt in de praktijk nogal eens volstaan
met het bewijzen van lippendienst aan de rechtsstatelijke waarden, om vervolgens
op grond van louter financieel-economische motieven knopen door te hakken.
Het kabinet acht het van groot belang dat, juist nu, óók de
waarden van de rechtsstaat het volle gewicht krijgen dat ze verdienen. Het
kabinet ziet in dit WRR-rapport een zeer waardevolle ondersteuning voor deze
benadering.De rechtsstaat vertegenwoordigt als historische verworvenheid een immaterieel
belang van grote betekenis, ook al wijzigt de rechtsstaat zich in de loop
der tijd wat betreft zijn concrete uitwerking. De WRR spreekt in dit verband
terecht van «de toetssteen voor een beschaafde, moderne staat».
Daarnaast staan er op langere termijn ook materiële belangen op het spel.
In een slecht functionerende rechtsstaat staat de rechtszekerheid onder druk.
Daardoor nemen de prikkels af om zich te gedragen overeenkomstig het recht.
Wanneer contracten niet meer op een redelijke termijn uiteindelijk via de
rechter kunnen worden afgedwongen of wanneer strafbare feiten behoudens uitzonderingen
niet meer worden opgespoord en berecht, komt de samenleving terecht op een
hellend vlak. De materiële schade daarvan zal al gauw een veelvoud bedragen
van de bezuinigingen die op korte termijn kunnen worden behaald.Enige kanttekeningen bij de beschouwingen van de WRRIn het WRR-rapport wordt uitdrukkelijk om voortdurend onderhoud van de
rechtsstaat gevraagd. Het kabinet hecht eraan op te merken dat de nationale
rechtsstaat een voorwerp is van aanhoudende zorg van de regering. Die zorg
heeft in de eerste plaats betrekking op de zogeheten klassieke rechtsstaat,
waarbij de gebondenheid van de overheid aan het recht en de scheiding
van machten vooral was ingegeven uit de zorg de vrijheid van de burger veilig
te stellen tegenover de overheid. Deze vrijheid wordt in het bijzonder verwoord
in concrete grondrechten waarop slechts onder stringente voorwaarden inbreuk
kan worden gemaakt, zoals de vrijheid van meningsuiting, de vrijheid van godsdienst
en levensovertuiging, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, de
vrijheid van vereniging en de vrijheid van vergadering en betoging. In het
WRR-rapport blijven deze vrijheden tamelijk onderbelicht. De klassieke rechtsstaat
staat voor het waarborgen van dit soort vrijheden en voor het voorkomen van
willekeur in het overheidsoptreden jegens de burger. Maar ook gebeurtenissen
in het recente verleden, zowel hier als in het buitenland, vestigen de aandacht
op de kwetsbare kant. De risico's voor onze westerse samenleving zijn sinds
tijden niet meer zo groot geweest.Deze elementen van de klassieke rechtsstaat blijven ook in het huidige
tijdsgewricht van grote betekenis. Zij behoeven aanhoudende aandacht, omdat
zij, tengevolge van voortdurend wijzigende maatschappelijke omstandigheden,
steeds opnieuw moeten worden afgewogen tegen de noodzaak de overheid in staat
te stellen haar taken naar behoren te verrichten. Het zou een misvatting zijn
te veronderstellen dat de klassieke grondrechten aan een krachtig optredende
overheid in de weg zouden staan. De daartoe benodigde bevoegdheden dienen
echter bij wet te worden toegekend en dienen zodanig te worden afgebakend
dat zij niet verder strekken dan nodig is voor het doel waarvoor zij zijn
gegeven. De verschillende grondrechten kunnen ook onderling botsen. Zij dienen
dan in het concrete geval tegen elkaar te worden afgewogen. De uitkomst van
deze afweging hangt mede af van de veranderende maatschappelijke omstandigheden.
Voor elke rechtsstaat is evenwel van essentiële betekenis dat eenieder –
overheid, bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers – onderworpen
is en blijft aan de inhoud en de procedures van wet en recht, zich daar ook
aan houdt en de daaruit voortvloeiende waarborgen in en buiten rechte kan
genieten.De rechtsstaat staat nog voor veel meer. De aanhoudende zorg betreft ook
het meer recente concept van positieve verplichtingen. Onderwijs, huisvesting,
werkgelegenheid en volksgezondheid zijn vanouds gebieden waar de zorg van
de overheid wordt verwacht. Deze ontwikkeling heeft onder meer zijn weerslag
gevonden in de verwoording van enige sociale grondrechten in de Grondwet en
in Europese en andere verdragen. Van de overheid worden ook inspanningen verlangd
om de vrijheid van de burger, ook tussen burgers onderling en tussen burgers
en maatschappelijke instellingen, daadwerkelijk inhoud te geven.Het kabinet acht het van belang het concept van de rechtsstaat ook in
verband te brengen met het concept van de democratie. In het rapport van de
WRR krijgt het concept van de democratie betrekkelijk weinig aandacht. Ook
het parlement opereert binnen de grenzen van de rechtsstaat. Democratie mag
niet uitmonden in een dictatuur van de meerderheid. Juist vanuit een rechtsstatelijk
perspectief bezien is het daarom van belang daarvoor waarborgen te bieden.De WRR vraagt speciale aandacht voor de positieve verplichting van de
overheid een zeker niveau van veiligheid te bieden. Volgens de WRR dwingt
het concept van de rechtsstaat zelf in bepaalde gevallen tot strafrechtelijk
optreden (de WRR spreekt van de «klassieke rechtsstaat-plus»).
De zorg van het vorige kabinet voor de veiligheid heeft zijn neerslag gekregen
in het vigerende Veiligheidsprogramma; dit zal worden uitgevoerd en aangevuld.
Recent heeft de nota «Terrorisme en de bescherming van de samenleving»1 het licht gezien. Het belang van de nationale rechtsstaat staat buiten kijf, ook in internationaal
verband, hoewel gewaakt moet worden dat het aldaar niet in de verdrukking
komt. De WRR signaleert terecht dat het hierbij gaat om een verworvenheid
van de westerse samenleving, die waard is verdedigd en uitgedragen te worden
in onze relaties met landen met een afwijkende traditie. Daarbij kunnen we
onze ogen er evenwel niet voor sluiten dat er veel landen zijn die op voorlopig
onafzienbare termijn andere opvattingen over de verhouding tussen staat en
individu zullen koesteren. We kunnen de samenwerking met deze landen niet
onder alle omstandigheden uit de weg gaan. De voortschrijdende mondialisering
vergt dat voortdurend afwegingen moeten worden gemaakt tussen enerzijds het
vasthouden aan en het uitdragen van onze (vaak ook Europese) rechtsstatelijke
beginselen en anderzijds andere legitieme doelstellingen, zoals de bestrijding
van ernstige vormen van internationale criminaliteit.Een statische benadering van het begrip «rechtsstaat» kan
de indruk wekken, dat niet zou mogen worden getornd aan de manier waarop de
grondidee en de fundamentele beginselen van de rechtsstaat zijn uitgewerkt
in juridische regelingen en in de concrete invullingen die daaraan worden
gegeven in de dagelijkse praktijk. De WRR wil deze indruk wegnemen door erop
te wijzen dat het hier om evenwichten gaat en dat in ieder tijdsgewricht naar
nieuwe evenwichten moet worden gezocht. Ook het kabinet is van mening dat
de rechtsstaat niet als een statisch en onveranderlijk kader mag worden opgevat,
doch dat bij nieuwe problemen steeds een nieuwe balans moet worden gezocht.De rechtsstaat staat onder druk. Over de uitwerking van het begrip «rechtsstaat»
wordt verschillend gedacht. De waarden en de normen van de rechtsstaat worden
weliswaar breed onderschreven, maar in een qua levensstijl en levensovertuiging
steeds heterogener wordende samenleving kan de overtuiging dat het om wezenlijke
waarden gaat gemakkelijk onder druk komen te staan. Een overheid die zich
voor alles verantwoordelijk maakt, levert zelf ook een bijdrage aan het risico
dat deze overtuiging bij velen verwatert, zowel rechtstreeks – doordat
een te ambitieuze overheid onvermijdelijk tekort schiet, waardoor het respect
voor recht en regels in het gedrang komt – als indirect doordat een
dergelijke alomvattende rolopvatting geen ruimte laat voor de organisatie
van verantwoordelijkheden binnen de samenleving zelf. Dit versterkt krachten
in de samenleving die de sociale cohesie verminderen. Dat is een zorgelijke
ontwikkeling. De rechtsstaat kan geen vervanging zijn voor een vitaal netwerk
van maatschappelijke verbanden. Terecht brengt de WRR de steeds verdergaande
individualisering in verband met de toekomst van de nationale rechtsstaat.
De toegenomen mondigheid die daarvan het gevolg is, zou zich echter niet primair
moeten uiten in het indienen van individuele tegen de overheid gerichte eisen,
klachten en beroepen; zij zou juist primair tot gelding moeten komen in maatschappelijke
zelforganisatie en initiatieven. De rechtsontwikkeling en rechtshandhaving
moeten daarom meer dan voorheen gericht zijn op het ruimte laten voor en ondersteunen
van sociale zelfwerkzaamheid en sociale organisatie.De bijzondere aandacht die het kabinet vraagt voor de normen en waarden
in onze samenleving, houdt hiermee verband. Daarbij komt een belangrijke taak
toe aan de maatschappelijke instellingen, door de WRR aangeduid als de «civil
society» (scholen, zorginstellingen, verenigingen en dergelijke), opdat
burgers niet alleen door de overheid worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid
tegenover derden. Deze gedachte wordt weerspiegeld in de leuze van dit kabinet:«Meedoen, meer werk, minder regels».
Het overheidsoptreden dient zich te richten op de versterking van de rol van
dit type instellingen. Dat ontlast bovendien de overheid, zodat
deze haar essentiële taken beter kan verrichten.IV. Reactie van het kabinet op de aanbevelingenOm het goed functioneren van de rechtsstaat nu en in de nabije toekomst
te bevorderen heeft de WRR op vijf terreinen meer praktische aanbevelingen
gedaan. Deze aanbevelingen zien achtereenvolgens op een effectievere rechtshuishouding
(de wijze waarop de samenleving haar conflicten met behulp van het recht oplost)
en rechtshandhaving, een beter presterende overheid, een betere verantwoordelijkheidsverdeling
tussen burgers en overheid, de bevordering van de rechtsstatelijkheid in bovennationale
en internationale verbanden en een betere verhouding tussen de staatsmachten.
In deze paragraaf reageert het kabinet op ieder van deze aanbevelingen.A. Aanbevelingen voor een effectievere rechtshuishouding
en rechtshandhaving.Aanbeveling 1.1: Omkering van het opportuniteitsbeginsel
in de strafvervolging (altijd vervolgen tenzij het openbaar belang zich verzet)
is wenselijk voor een specifieke categorie delicten, met name ernstige geweldsdelicten.De WRR stelt voor om voor zwaardere delicten het negatieve opportuniteitsbeginsel
tot leidraad te nemen. Dat houdt in, dat deze misdrijven in beginsel dienen
te worden vervolgd, tenzij aan het algemeen belang zwaarwegende contra-indicaties
zijn te ontlenen. Alleen bij lichtere delicten is naar het oordeel van de
WRR een grotere vrijheid bij het nemen van de vervolgingsbeslissing gewenst.
Deze stellingname impliceert dat niet zozeer de mogelijkheden van preventie
als wel de ernst van het gepleegde strafbare feit de strafvervolging behoort
te sturen. Het kabinet kan zich goed vinden in deze aanbeveling. Zij komt
overeen met de bestaande praktijk, waarbij het OM bij zwaardere delicten het
negatieve opportuniteitsbeginsel toepast.Een maatschappelijk doelmatig niveau van strafrechtspleging veronderstelt
in de eerste plaats dat de daders van alle zware misdrijven waarbij slachtoffers
ernstig leed is berokkend van geestelijke of lichamelijke aard, kunnen worden
opgespoord en berecht. Daarbij dient een straf te worden opgelegd waarvan
de zwaarte recht doet aan de ernst van het feit. Met de WRR is het kabinet
van mening dat het van zeer groot belang is dat de daders van zware misdrijven
behoudens zwaarwegende contra-indicaties worden vervolgd, ook omdat een Staat
die de terechte aanspraak van slachtoffers van ernstige misdrijven op strafrechtstoepassing
niet honoreert, het gevaar van eigenrichting vergroot.Deze stellingname ligt ook ten grondslag aan het beleid om door middel
van prestatieafspraken met de politiekorpsen en het OM te komen tot een adequate
justitiële reactie op alle aangiften. Daarnaast liggen de inhoudelijke
keuzes ten aanzien van opsporing en vervolging vast in aanwijzingen van het
OM (d.w.z. van het College van procureurs-generaal aan de hoofdofficieren
en/of aan de politie). Deze aanwijzingen worden gepubliceerd in de Staatscourant
en op de website van het OM.1 In deze aanwijzingen
is reeds het uitgangspunt neergelegd dat ernstige geweldsdelicten altijd worden
vervolgd. Aanbeveling 1.2: De werkwijze van het openbaar ministerie
en van de politie bij de keuzes die zij maken bij opsporing en vervolging,
vraagt om meer verantwoording en transparantie.Het kabinet ondersteunt van harte het standpunt dat de keuzes die worden
gemaakt bij opsporing en vervolging transparanter moeten zijn en dat verantwoording
moet worden afgelegd over bereikte resultaten. Die weg is al ingeslagen, waarbij
wij wijzen op de reeds genoemde prestatieafspraken met politie en OM over
de aantallen te verwerken zaken, op het Landelijk Kader Nederlandse Politie
2003–2006 en op de convenanten die met de korpsen worden gesloten. De
keuzes die het OM maakt zijn neergelegd in het meerjarige beleidsplan «Perspectief
op 2006» en in aanwijzingen van het College van procureurs-generaal.
De resultaten van de politieregio's zullen periodiek publiekelijk bekend worden
gemaakt. Hierdoor wordt inzicht gegeven in de daadwerkelijk gemaakte keuzes
bij de opsporing.Aanbeveling 1.3: De effectiviteit in de politieorganisatie
moet worden verbeterd. Het logisch vervolg hiervan is dat de capaciteit van
de staande en zittende rechterlijke macht zich uitbreidt; dit laatste ter
voorkoming van filevorming in de rechtspraak.Ook het kabinet is van opvatting dat de effectiviteit van de politieorganisatie
zichtbaar moet worden verbeterd. Daartoe zijn met de politie op landelijk
niveau afspraken gemaakt (het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003–2006).
Naast de hiervoor benodigde efficiencyverbetering, zal de politie zich meer
dan in het verleden moeten richten op toezicht en opsporing. Dit zal ook gevolgen
hebben voor andere taken die de politie momenteel verricht, bijvoorbeeld de
algemene hulpverleningstaken en de inzet van de politie bij evenementen.De gemaakte afspraken en de getroffen maatregelen zullen er toe leiden
dat meer zaken voor de strafrechter worden gebracht, terwijl de rechtsprekende
macht op dit moment al kampt met een tekort aan verwerkingscapaciteit en een
gebrek aan zittingscapaciteit. In het veiligheidsprogramma «Naar een
veiliger samenleving» heeft het kabinet maatregelen aangekondigd om
de procedures rond het strafproces te verbeteren en de filevorming in de rechtspraak
te bestrijden.1Aanbeveling 1.4: Bij lichtere overtredingen kan vaker
met een door het bestuur (waaronder het openbaar ministerie) op te leggen
boete worden gewerkt, met daarbij de mogelijkheid tot beroep op een rechter.De aanbeveling is in lijn met het beleid van het kabinet in dezen. In
het belastingrecht en het economisch en financieel bestuursrecht is de bestuurlijke
boete een gebruikelijke methode van sanctionering. Buiten deze rechtsgebieden
wordt deze figuur minder toegepast. Lichtere verkeersovertredingen worden
via de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet
Mulder) afgedaan via een administratieve sanctie. Op milieuterrein wordt verder
al enige tijd geëxperimenteerd met de vergelijkbare figuur van de strafrechtelijke
transactie die door het bestuur kan worden aangeboden. Ook in het sociaal
bestuursrecht zal de bestuurlijke boete meer dan tot nu toe worden toegepast.
Het kabinet heeft het voornemen ook voor de Arbeidstijdenwet en de Wet arbeid
vreemdelingen het instrument van de bestuurlijke boete te introduceren.Ten aanzien van de sanctionering van de kleine ergernissen in de publieke
ruimte, zoals graffiti, vandalisme, wildplassen, hondenpoep, enzovoort, zijn
er maatregelen genomen door de aanstelling van preventieve toezichthouders
en buitengewoon opsporingsambtenaren. Op een aantal van deze terreinen zou
mogelijk efficiënter en effectiever kunnen worden opgetreden met gebruikmaking
van een bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Naar verwachting
zal in de eerste helft van 2004 aan de Tweede Kamer een kabinetsstandpunt
worden voorgelegd omtrent de vraag of, in aanvulling op de reeds genomen maatregelen,
toepassing van de bestuurlijke boete voor deze ordeningswetgeving tot de mogelijkheden
behoort.1Het kabinet onderzoekt tevens de mogelijkheid van een constructie waarin
het openbaar ministerie een boetebevoegdheid krijgt. Een wetsvoorstel met
deze strekking is eind 2002 in consultatie gegeven. Kern van het wetsvoorstel
OM-afdoening is dat in de gevallen waarin thans een transactie kan worden
aangeboden, een strafbeschikking kan worden uitgevaardigd waartegen de verdachte
beroep kan instellen bij de strafrechter. De aandacht verdient dat de in dit
wetsvoorstel gekozen constructie ook mogelijkheden biedt bestuursorganen in
te schakelen bij de strafrechtelijke handhaving. De Wet op de economische
delicten kent een dergelijke mogelijkheid thans reeds: aan bestuursorganen
kan onder beperkingen de bevoegdheid worden gegeven een transactie aan te
bieden. Het wetsvoorstel OM-afdoening vervangt deze bevoegdheid tot een onder
beperkingen en onder regie van het OM uit te oefenen boetebevoegdheid. Deze
aanpassing heeft uit oogpunt van afstemming van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving aantrekkelijke kanten. Thans komt de keuze voor bestuursrechtelijke
of strafrechtelijke handhaving in veel gevallen neer op een afweging waarbij
de voordelen van een boetesysteem worden afgewogen tegen de voordelen van
strafrechtelijke inkadering. De voorgestelde constructie combineert beide
voordelen.Aanbeveling 1.5: Uit het oogpunt van preventie van criminaliteit
zijn hogere straffen niet per se geboden; wel hebben veelplegers en jonge
delinquenten extra aandacht en intensievere begeleiding nodig.Het kabinet acht het van belang op te merken dat de hoogte van de opgelegde
straf niet uitsluitend wordt bepaald op grond van de speciaal preventieve
betekenis ervan. De straf is immers mede bedoeld om de door het delict geschonden
norm te herbevestigen en de inbreuk op het rechtsgevoel te herstellen. De
hoogte van de strafmaat brengt de ernst van de schending van de rechtsorde
en het rechtsgevoel tot uitdrukking en is in dat opzicht niet primair gerelateerd
aan de effectiviteit ervan in termen van criminaliteitspreventie.Het kabinet wil de aanpak van veelplegers en jeugdige delinquenten intensiveren.
Maatwerk staat in de aanpak voorop.De basis voor crimineel gedrag onder jeugdigen wordt, naast allerlei andere
oorzaken, mede gelegd bij het spijbelen van school. Het frequent of langdurig
spijbelen van school kan een signaal zijn van aankomende criminaliteit of
van problemen in de persoonlijke of gezinssfeer. Dit betekent dat naar de
mening van het kabinet meer gewicht moet worden toegekend aan het toezicht
ter voorkoming van spijbelen. Daarbij is een goede samenwerking tussen de
scholen, de leerplichtambtenaar en andere instellingen als de politie, Bureau
Jeugdzorg en de Raad voor de Kinderbescherming van groot belang. Het kabinet
wijst op de Wet Regionale meld- en coördinatiefunctie (RMC) die in 2001
in werking is getreden. Het kabinet tracht verder de registratie van leerlingen
in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse gemeenten te verbeteren
door gemeentelijke ambtenaren te scholen in het opzetten van een goede leerlingenadministratie.
Ten slotte wijst het kabinet op de pilots die in het kader van het kabinetsprogramma
«Handhaven op niveau» zijn gestart in drie gemeenten
en een regio, met als doel de ontwikkeling van een landelijk model voor leerplichthandhaving.Delinquenten zullen stelselmatig gescreend gaan worden om vast te stellen
in hoeverre er sprake is van een risico op herhaling van het delictgedrag,
en om te bepalen welke aanknopingspunten er zijn om het gedrag in positieve
zin te beïnvloeden. Instrumenten ten behoeve van deze screening zijn
in ontwikkeling en zullen in de komende jaren worden geïmplementeerd.
Als eenmaal is vastgesteld welke factoren ten grondslag liggen aan het herhaalde
delictgedrag, zal een passende gedragsinterventie plaatsvinden. Zo'n interventie
kan bijvoorbeeld bestaan uit een behandelingsprogramma voor verslaafde delinquenten,
een gericht arbeidstoeleidingstraject of een training in sociale of cognitieve
vaardigheden.Juist in de gevallen waarin het doorbreken van patronen van herhaalde
criminaliteit voorop staat bij het bepalen van de straf, blijken de opgelegde
straffen vaak te kort om een effectieve gedragsinterventie te realiseren.
Zo is uit recent onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
van het ministerie van Justitie gebleken dat van de meest frequente veelplegers
ruim 80% van de opgelegde vrijheidsstraffen een duur hebben van maximaal drie
maanden; te kort om een duurzame gedragsverandering te bewerkstelligen. In
het wetsvoorstel bestraffing veelplegen1 wordt
het mogelijk gemaakt dat veelplegers gedurende langere tijd worden gedetineerd.
Gedetineerden die daarvoor in aanmerking komen, zullen in die periode aan
een intensief reïntegratietraject kunnen deelnemen. De nieuwe wettelijke
voorziening is een aanvulling op de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden. Deze
wettelijke maatregel maakt het mogelijk om hardnekkige veelplegers die zijn
verslaafd aan harddrugs langer te detineren en te onderwerpen aan een resocialisatieprogramma.Aanbeveling 1.6: Meer dan thans het geval is dient de
reclassering te worden ingeschakeld bij de begeleiding en terugkeer van de
groep veelplegers die verhoudingsgewijs de grootste kosten in de strafrechtsketen
veroorzaakt.Het bestaande scala aan gedragsinterventies ten aanzien van plegers van
delicten zal worden verbeterd en worden aangevuld. Met ondersteuning van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van
Justitie wordt onderzoek gedaan naar de effectiviteit van de interventies.
In deze aanpak vervult de reclassering een centrale rol.Een adequate justitiële reactie moet tevens bijdragen aan een betere
reïntegratie in de maatschappij. Het terugdringen van recidive, met name
van veelplegers en plegers van gewelds- en zedendelicten, wordt bewerkstelligd
door de uitvoering van het programma «Terugdringen Recidive».Verder wijst het kabinet op de wet tot wijziging van de Penitentiaire
beginselenwet in verband met het penitentiair programma en het elektronisch
toezicht2 waarin mogelijk wordt gemaakt dat
gedetineerden na zes maanden detentie kunnen deelnemen aan een penitentiair
programma, in plaats van na de huidige periode van één jaar.3 Daarnaast streeft het kabinet naar een meer doelgerichte
inzet van reclasseringswerkzaamheden bij taakstraffen. Taakstraffen worden
thans steeds gekoppeld aan een begeleidingstraject dat wordt uitgevoerd door
de reclassering. Naar schatting 40% van de taakgestraften zou echter de taakstraf
ook kunnen vervullen zonder extra begeleiding. Hierdoor komen financiële
middelen vrij die kunnen worden ingezet voor een meer intensieve begeleiding
van veelplegers en voor het realiseren van meer taakstraffen. B. Aanbevelingen voor een beter presterende overheidAanbeveling 2.1: Bewust gekozen, tijdelijke vormen van
niet-handhaving in het openbaar bestuur zijn aanvaardbaar. Alle andere vormen
van gedogen – hetzij uit onmacht, hetzij uit capaciteitsgebrek –
dienen niet meer te worden aanvaard. Ongecontroleerde vormen van gedogen kunnen
plaatsmaken voor kenbaar gemaakte bestuurlijke handhavingsstrategieën.Het kabinet stemt in met deze aanbeveling. Een met deze aanbeveling vergelijkbare
conclusie is in 1996 door het toenmalige kabinet getrokken in de nota «Grenzen
aan gedogen»1. In het kabinetsstandpunt«Handhaven
op niveau»2 is daar nog aan toegevoegd
dat besluiten die er toe strekken dat een categorie strafrechtelijk te handhaven
normovertredingen zal worden gedoogd, steeds op voordracht van de vakminister
èn de minister van Justitie aan de Tweede Kamer worden medegedeeld.
Bij de ontwikkeling van «best practices» voor de handhaving in
het kader van «Handhaven op niveau» wordt bijzondere aandacht
aan gedoogsituaties gegeven.In zijn begroting voor 2003 kondigde de minister van Justitie het project
«Rijk aan handhaving»3 aan. Het is
de bedoeling met «Rijk aan handhaving» op een planmatige wijze
de handhaving te versterken van daarvoor aangewezen wettelijke regelingen.
«Grenzen aan gedogen»,«Handhaven op niveau» en «Rijk
aan handhaving» dragen alle drie bij aan de vanzelfsprekende rol die
handhaving in beleidsprocessen dient te hebben en de afrekenbaarheid van de
gepleegde handhavingsinspanningen.Aanbeveling 2.2: Het openbaar bestuur kan meer en systematischer
experimenteren met nieuwe vormen van regulering, waarbij een grotere vrijheid
ontstaat voor de uitvoerende instanties, maar waarbij een uiteindelijke toetsing
door de onafhankelijke rechter blijft gewaarborgd.Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling van harte. Maatschappelijke
omstandigheden veranderen snel, de regelgeving ondervindt de gevolgen van
mondialisering en de burger wordt mondiger. Gedetailleerde regelgeving maakt
het moeilijk om soepel in te spelen op die snel veranderende maatschappelijke
omstandigheden. Het is dan ook gewenst om te zoeken naar reguleringsconcepten
die dit wel mogelijk maken.Het kabinet is met de WRR van mening dat er op dit terrein nog meer kan
en moet gebeuren en dat de rechtsorde beter bruikbaar moet worden gemaakt
voor overheid en burger. Het tegengaan van overregulering, zoals in de aanpak
van administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de stapeling van regels
voor het bedrijfsleven geschiedt, draagt hieraan bij. Deze operatie zal in
de komende jaren worden voortgezet.4 In deze
kabinetsperiode zal de omvang van de administratieve lasten met minimaal 25%
worden gereduceerd. Daarnaast is een meer fundamentele herbezinning nodig
op taken en verantwoordelijkheden en een sanering van toezichtrelaties en
gedetailleerde gedragsregels. In het kader van het kabinetsprogramma «Modernisering
overheid» zal hieraan uitwerking worden gegeven. Het kabinet wil hierbij
uitdrukkelijk verder gaan dan kaasschaaf-achtige methoden. Nog eens de stofkam
door het regelbestand halen zonder daarbij de structuur ter discussie te stellen,
biedt onvoldoende soelaas. Dat betekent dat inderdaad nieuwe concepten moeten
worden ontwikkeld, maar ook oude concepten die rekening houden met de verantwoordelijke
burger, kunnen opnieuw en breder worden toegepast. Die concepten zullen meer
het karakter moeten hebben van het vormen van infrastructuur voor het handelen
van burger en overheid in bepaalde verhoudingen. De projecten die door het vorige kabinet zijn gestart in het kader van
de operatie Beter bestuur voor burger en bedrijf, dragen hieraan bij. Het
doel van deze projecten is ruimte voor de samenleving te scheppen door de
regeldruk te verminderen, de kwaliteit van het overheidsoptreden te vergroten
en de keuzevrijheid van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven
te vergroten. Tot die projecten behoren uitdrukkelijk ook activiteiten die
tot doel hebben tot nieuwe reguleringsconcepten te komen. Wij denken hierbij
in het bijzonder aan het ontwikkelen en toepassen van (een kader voor) zorgplichten
en aan het ontwikkelen en toepassen van (een kader voor) nieuwe toezichtinstrumenten.
Ook de sanering van bestuursregels, in het bijzonder de vermindering, vereenvoudiging
en verbetering van ministeriële regelingen en regels van zelfstandige
bestuursorganen staat op het programma.Het kabinet wil de overheid moderniseren en voortgaan met het ontwikkelen
van nieuwe wetgevingsconcepten. Burgers en maatschappelijke organisaties moeten
in de gelegenheid worden gesteld verantwoordelijkheden te dragen in het publieke
domein. De invoering van zelfregulerende systemen moet er toe bijdragen, dat
ook de rechter wordt ontlast. Burgers moeten ook in staat worden gesteld hun
geschillen zelf op te lossen met passende instrumenten.Aanbeveling 2.3: De overheid zal vormen van zelfregulering
en zelfhandhaving moeten stimuleren, bijvoorbeeld op het gebied van milieu,
voedsel en veiligheid en gezondheidszorg. De overheid krijgt daarbij een toezichthoudende
rol.Het kabinet onderschrijft ook deze aanbeveling van harte. De bestaande
overheidssturing door middel van regelgeving heeft het voordeel van kenbaarheid
en voorspelbaarheid voor de burger. Het aanvullen en uitbreiden van overheidsregels
is een welhaast automatische reflex geworden op allerlei grote en kleinere
misstanden, maar daardoor wordt ook de verantwoordelijkheid voor calamiteiten
en misstanden naar de overheid geschoven, waarbij de verantwoordelijkheid
in de private sector minder sterk wordt gevoeld. De overheid beschikt niet
altijd over de kennis die nodig is om inzicht te verwerven in de gevaren die
dreigen in de samenleving en om het algemeen belang voldoende te behartigen.
In het licht van de zich ontwikkelende «kennissamenleving» –
de WRR heeft daar ook in eerdere rapporten op gewezen – is het niet
meer van deze tijd te verwachten dat de overheid daartoe steeds in staat is.
Er is mede daarom aanleiding om de verdeling van verantwoordelijkheden tussen
de publieke en private sfeer opnieuw te bezien. Ook dit hoeft niet noodzakelijkerwijs
vanuit de overheid geïnitieerd te worden. Bedrijven en private organisaties
trachten bijvoorbeeld door middel van «maatschappelijk verantwoord ondernemen»
invulling te geven aan hun maatschappelijke verantwoordelijkheid.Verdere toepassing van zelfregulering en zelfhandhaving hebben een verandering
in de verhouding tussen overheid en burger tot gevolg. Hierdoor zal de private
sector meer op haar verantwoordelijkheid worden aangesproken. Dit betekent
bijvoorbeeld dat van een bedrijf mag worden gevraagd dat de bedrijfsprocessen
worden aangepast aan nieuwe ontwikkelingen, ook al heeft de overheid deze
nog niet vastgelegd in de vergunningvoorschriften. De verandering in verhouding
brengt dan ook een andere vorm van regulering met zich. In dit systeem dient
de overheid geen nauwkeurig uitgeschreven regels tot stand te brengen, maar
kan zij volstaan met globale zij het fundamentele regels die de randvoorwaarden
bevatten van hetgeen vereist is. Het is aan maatschappelijke instellingen,
beroepsgroepen of marktpartijen om die regels zelf nader uit te werken voor
de op hun situatie toepasselijke omstandigheden. Deze uitwerking kan,
bij de aanwezigheid van een publiek belang, niet vrijblijvend zijn, maar dient
voldoende waarborgen te bevatten. Daarop dient het toezicht uitdrukkelijk
te zijn gericht.Zo heeft de Staatssecretaris van VWS naar aanleiding van de evaluatie
van de Kwaliteitswet zorginstellingen elke sector in de gezondheidszorg opgeroepen
een concreet plan te maken om te zorgen dat alle aanbieders een goed werkend
en geborgd kwaliteitssysteem hebben. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van
activiteiten en kennis van het Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale
Toetsing (CBO), het Nederlands Instituut voor Zorg en Welzijn (NIZW), de Stichting
Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de zorgsector (HKZ) en het Nederlands
Instituut voor Accreditatie van Ziekenhuizen (NIAZ). De Inspectie Gezondheidszorg
wordt nauw betrokken bij de uitwerking daarvan.Het streven naar meer zelfregulering en zelfhandhaving zal een belangrijk
uitgangspunt zijn bij de herbezinning op regelgeving en op de verdeling van
verantwoordelijkheden die zal worden ondernomen in het kader van het kabinetsprogramma
«Modernisering overheid». Daarbij kan worden voortgebouwd op eerdere
acties en kan gebruik worden gemaakt van eerder ontwikkelde concepten en instrumenten.Wat de rol van het bedrijfsleven en consumenten betreft, heeft het Ministerie
van Economische Zaken bij voorbeeld onderzoek laten uitvoeren naar 22 bestaande
instrumenten van zelfregulering en zelfhandhaving (al dan niet binnen een
wettelijk kader). In kaart is gebracht wat de voor- en nadelen zijn alsmede
op welke vormen van markt- en overheidsfalen deze instrumenten toepasbaar
zijn. Het onderzoeksrapport1 is thans beschikbaar
en zal op grote schaal worden verspreid onder marktpartijen en binnen de overheid
ten einde het gebruik van (geconditioneerde) zelfregulering te bevorderen.
In aanvulling hierop is een handreiking in ontwikkeling waarmee per beleidsprobleem/marktstudie
kan worden vastgesteld of en hoe gebruik gemaakt kan worden van zelfregulering
en wordt een kosten-batenanalyse uitgevoerd van zelfregulering in vergelijking
met wetgeving.Voorts voert het kabinet een actief beleid op het gebied van normalisatie
en certificatie, dat private instellingen en het bedrijfsleven in staat stelt
zelf verantwoordelijkheid te dragen voor de kwaliteitsborging van producten
en processen. Een kabinetsstandpunt Accreditatie en Certificatie over deze
zelfreguleringsinstrumenten is in voorbereiding.Nieuwe vormen van regulering en handhaving vergen ook nieuwe vormen van
toezicht. De WRR spreekt in dit verband van «meta-toezicht». Er
moet, daar waar mogelijk, toezicht worden uitgeoefend op welke wijze een private
instelling of een bedrijf zijn verantwoordelijkheid heeft genomen: welk soort
toezicht oefent men zelf uit of laat men door anderen uitoefenen? Welke vormen
van kwaliteitsbeheer worden toegepast met het oog op het toezicht? Bij een
systeem van meta-toezicht wordt de bewijslast in eerste instantie bij de instelling
of bij het bedrijf gelegd. Men dient zelf aan te tonen dat de voorschriften
niet worden overschreden. Dat kan gebeuren door een verklaring over te leggen
waarin wordt aangegeven of aan de eisen is voldaan. Die verklaring kan afkomstig
zijn van een onafhankelijke keuringsinstantie (certificerende instelling).
Accreditatie en certificering kunnen de geloofwaardigheid van dit soort verklaringen
vergroten. Bij meta-toezicht is de rol van de overheid terughoudend. De overheid
moet er vooral op toezien dat de deskundigheid en onafhankelijkheid van de
private toezichthouders (certificerende instellingen) voldoende zijn gegarandeerd. C. Aanbevelingen voor een betere verantwoordelijkheidsverdeling
tussen burgers en overheidAanbeveling 3.1: De sanering, in de zin van een weloverwogen
beperking, van bestuursregels dient gepaard te gaan met een actualisering
van rechtswaarborgen, vooral op het brede terrein van publieke en publiek-private
rechtsbetrekkingen.De WRR is van mening dat voor de sanering van bestuursregels niet zonder
meer een dereguleringsoperatie nodig is, zoals in het begin van de jaren tachtig
van de vorige eeuw van start is gegaan, maar een «post-dereguleringsoperatie»,
waarbij vooral de consistentie van de visie op de nieuwe verdeling van verantwoordelijkheid
tussen overheid en burgers en de controle op de uitoefening van deze verantwoordelijkheden
centraal staan. Het kabinet is het hier volkomen mee eens.De «post-dereguleringsoperatie», die de WRR voorstelt, zal
gestalte krijgen in diverse programma's. Verschillende vakdepartementen, zoals
SZW en VROM, voeren al operaties uit om hun regelgeving te herijken. Andere
departementen zullen dit voorbeeld volgen in het kader van het kabinetsprogramma
«Modernisering overheid». Daarnaast zal de wetgevingstoets worden
aangepast aan de nieuwe koers.De minister van Justitie zal een programma ontwikkelen om tot nieuwe wetgevingsconcepten
te komen en bestaande wetgeving op onderdelen door te lichten. De Minister
van Economische Zaken neemt het initiatief tot projecten waarin regelgeving
in interdepartementaal verband wordt doorgelicht vanuit het perspectief van
het wegnemen van belemmeringen voor ondernemers en het goed functioneren van
markten. Met de WRR acht het kabinet van belang dat, bij de aanwezigheid van
een publiek belang, ook de in het kader van zelfregulering totstandgekomen
regels worden getoetst op consistentie in de uitvoering, op voldoende rechtsbescherming,
op kwaliteitscontrole, transparantie en verantwoording.In het kabinetsstandpunt over de «Visitatiecommissie Wetgeving»1 heeft het kabinet aangegeven aan de Raad van State te
vragen jaarlijks verslag uit te brengen over de staat van de wetgeving, in
het jaarverslag of anderszins. Het kabinet zal daarop dan een reactie geven
en bezien of het nodig is om op bepaalde punten extra aandacht te geven aan
het wetgevingsbeleid.Voor verantwoordelijkheid is noodzakelijk dat men zich bewust is van de
risico's. Actualisering van rechtswaarborgen zal dan ook onder meer moeten
worden gerealiseerd in het aansprakelijkheidsrecht. Van private partijen mag
ook worden verwacht dat zij tot op zekere hoogte zelf financiële voorzieningen
treffen om de schadelijke gevolgen van risico's op te vangen. Dat gebeurt
al in aanzienlijke mate. Deze voorzieningen zullen bij calamiteiten ook een
groot deel van schade voor benadeelden wegnemen. Tot het maatschappelijk (verantwoord)
ondernemen behoort ook dat, behalve optimale veiligheidsmaatregelen, adequate
voorzieningen worden getroffen om mogelijke schade ten gevolge van bedrijfsactiviteiten
aan benadeelden te beperken.Naar aanleiding van het verschijnen van het rapport van de Commissie onderzoek
vuurwerkramp (de Commissie-Oosting) is door de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties een commissie ingesteld voor het vraagstuk van het
onverplicht tegemoet komen door de overheid van door ondernemers c.q. bedrijfsleven
of particulieren geleden schade bij rampen of calamiteiten. Er zal worden
bekeken wat de huidige schaderegeling is, welke praktijk is ontstaan
en of daarbij grenzen moeten worden getrokken. De werkzaamheden van deze commissie
zijn in volle gang.Aanbeveling 3.2: Er is een noodzaak tot sanering en actualisering
van systemen van rechtsbescherming, kwaliteitscontrole en verantwoording van
particuliere organisaties die publieke taken uitvoeren (o.a. in de gezondheidszorg,
het onderwijs, welzijnsinstellingen en bij culturele voorzieningen).Het kabinet onderkent deze noodzaak, maar waarschuwt daarbij wel dat met
name het saneren van wet- en regelgeving bepaald geen gemakkelijke opgave
blijkt te zijn. Hoewel velen dit bepleiten, wordt zelden of nooit aangegeven
welke regels kunnen verdwijnen. Sterker nog, betrokkenen vragen even zo vaak
om nauwkeurige regels, omdat zij van te voren zo precies mogelijk willen weten
waar zij zich aan te houden hebben. Wanneer zij niet zo gauw in staat zijn
deze regels zelf tot stand te brengen, en dat is nogal eens het geval, kijken
zij naar een onafhankelijke derde – de overheid – die in staat
is de knopen door te hakken. Er is een aanzienlijk spanningsveld tussen de
behoefte aan zekerheden enerzijds en de wenselijkheid van minder regels anderzijds.
Bovendien laten de internationale en Europese kaders vaak niet de ruimte voor
de sanering van wettelijke regels. Het uitvoering geven aan deze aanbeveling
vergt daarom dat de overheid telkens consequent eerst de vraag naar haar eigen
rol en verantwoordelijkheid aan de orde stelt. Bij de voorgenomen sanering
en actualisering van systemen van rechtsbescherming, kwaliteitscontrole en
verantwoording, gaat het kabinet uit van een sectorale benadering. Per sector
zal moeten worden bezien welke rol voor de overheid is weggelegd. Algemene
inzichten over de rol en het functioneren van particuliere organisaties die
taken van publiek belang uitvoeren (ook wel: maatschappelijke ondernemingen)
worden daarin uiteraard verwerkt.Ook hierbij kan worden voortgebouwd op eerdere acties. In de gezondheidszorg
bijvoorbeeld, heeft de Kwaliteitswet zorginstellingen geleid tot een verbetering
van het kwaliteitsbeleid binnen de zorginstellingen. Deze kaderwet legt de
verantwoordelijkheid voor de formulering van normen voor kwalitatief goede
zorg en de vormgeving van systemen voor kwaliteitsbewaking en -bevordering
in eerste instantie neer bij de zorgaanbieders. Het kabinet geeft een nieuwe
impuls aan deze wet door aan de zorgverzekeraars, patiënten en consumenten
meer ruimte te geven door deregulering en vermindering van administratieve
lasten. Op het terrein van de milieuregelgeving kan titel 15.10 van de Wet
milieubeheer worden genoemd. Hier wordt de mogelijkheid geregeld voor de minister
van VROM om overeenkomsten over het afdragen van een afvalbeheersbijdrage
algemeen verbindend te verklaren voor een ieder die de desbetreffende stof,
preparaat of ander product in Nederland invoert of op de markt brengt. De
uitvoering en handhaving van een algemeen verbindend voorschrift ligt bij
de branche, met de mogelijkheid om steun van de minister te krijgen voor het
verzamelen van bewijsmateriaal tegen degenen van wie vermoed wordt dat zij
de bepalingen niet na leven.In de traditionele manier van kwaliteitscontrole en verantwoording, stelt
de overheid de regels vast en zien door de overheid aangewezen functionarissen
vervolgens toe op de naleving en zorgen er voor dat sancties worden toegepast.
Hoewel deze aanpak in veel gevallen adequaat is, kan daar lang niet altijd
mee worden volstaan en is zij ook niet altijd geschikt. Zij is minder goed
toepasbaar op terreinen waar bijzondere kennis of hoogwaardige expertise,
die aan snelle veranderingen onderhevig is, worden vereist. Deze vorm van
toezicht kent bovendien als nadeel dat het een aanzienlijk beslag legt op
de financiële en personele middelen van de overheid. Daarbij
wordt de naleving gebaseerd op de dreiging die uitgaat van repressief overheidsoptreden.
Het kabinet meent dat andere sturingsmechanismen in veel gevallen effectiever
en goedkoper zijn.Het kabinet zal het initiatief nemen om tot nieuwe toezichtsinstrumenten
te komen. Instrumenten als prestatievergelijking, kwaliteitsmeting, verslaglegging
en openbaarmaking, die bij de overheid en in de collectieve voorzieningen
al regelmatig worden toegepast, worden daarbij betrokken. Het is de bedoeling
om tot een zekere kaderstelling en juridische borging van dit soort instrumenten
te komen teneinde deze consequenter te kunnen gebruiken.D. Aanbevelingen voor de bevordering van de rechtsstatelijkheid
in bovennationale en internationale verbandenAanbeveling 4.1: Het buitenlands beleid en de ontwikkelingssamenwerking
moeten worden ingezet bij de bevordering van de rechtsstatelijkheid in landen
waarin die nu ontbreekt.Het kabinet deelt het standpunt van de WRR dat bevordering van rechtsstatelijkheid
in landen waarin die nu ontbreekt onderwerp van zorg dient te zijn in het
buitenlands beleid waaronder de ontwikkelingssamenwerking. Bevordering van
rechtsstatelijkheid is in haar algemeenheid relevant vanuit elk van de vijf
hoofddoelstellingen van buitenlands beleid.Bij landen waarin rechtsstatelijkheid ontbreekt gaat het om twee, deels
schuivende en elkaar overlappende, groepen van landen: enerzijds landen waarin
de rechtsstatelijkheid als gevolg van conflict of anderszins onder aanzienlijke
druk is komen te staan, en anderzijds landen waarin rechtsstatelijkheid op
historische gronden zwak is. Het betreft met name, maar niet uitsluitend,
ontwikkelingslanden.Het buitenlands beleid van Nederland in 2003 en 2004 staat in het teken
van de voorzitterschappen van achtereenvolgens de OVSE, de Raad van Europa
en de EU. Bij zijn aantreden als Chairman-in-Office van de OVSE heeft de minister
van Buitenlandse Zaken «veiligheid» als leidend thema gekozen:
«De rechtsstaat en de volledige deelname van alle burgers aan het politieke
leven zijn essentieel voor de bestrijding van de gevaren van instabiliteit
en onveiligheid».In het kader van het Matra-programma, dat gericht is op maatschappelijke
transformatie en dat openstaat voor zestien landen in Midden- en Oost-Europa,
worden initiatieven ondersteund ter versterking van de rechtsstaat en maatschappelijke
organisaties.1 In dit verband kan ook worden
gewezen op het Phare-programma «Rule of Law» bij de toetreding
van de nieuwe lidstaten tot de Europese Unie.De rechtsstatelijkheid kan ernstig in gevaar komen door onder meer corruptie.
Daarom stelt Nederland zich ten doel, bij voorkeur in samenwerking met andere
donoren, de strijd tegen corruptie te ondersteunen, o.m. door bij te dragen
aan capaciteitsopbouw van op dit gebied relevante instellingen (zoals een
goed justitieel apparaat).2Wanneer het gaat om landen waarin deze rechtsstatelijkheid (vrijwel) volledig
ontbreekt, wordt gesproken van een falende staat. De ministers van Buitenlandse
Zaken en van Defensie hebben de Adviesraad internationale vraagstukken (AIV)
en de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) advies
gevraagd over het te voeren beleid ten aanzien van falende staten. De AIV
en de CAVV zijn gevraagd een analyse te geven van deze complexe problematiek,
en te adviseren over de rol die Nederland in de internationale gemeenschap
kan spelen, alsmede over de optimale mix van instrumenten op
diplomatiek, politiek en militair gebied als ook op het terrein van ontwikkelingssamenwerking.Aanbeveling 4.2: Het Nederlandse parlement zal bij de
totstandkoming van Europese regelgeving een grotere betrokkenheid moeten tonen
en een proactieve houding bij de besluitvorming moeten aannemen.Het kabinet kan deze aanbeveling in beginsel onderschrijven. Het kabinet
stelt groot belang in de actieve betrokkenheid van het parlement bij de voorbereiding
van Europees beleid en regelgeving. Hiertoe stelt het op diverse wijzen en
op verschillende momenten in het besluitvormingsproces informatie ter beschikking
aan het parlement. Genoemd kunnen worden de BNC-fiches (fiches van de werkgroep
Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen), de geannoteerde agenda's als ook
de verslagen van de bijeenkomsten van de Raad van Ministers, de notitie «de
staat van de Unie» die jaarlijks wordt opgesteld, alsmede specifieke
beleidsnotities over actuele onderwerpen die regelmatig aan het parlement
worden toegestuurd. Daarnaast vindt ter voorbereiding van elke Raad een overleg
met de Kamer plaats, waarbij gedebatteerd wordt met de betrokken Kamercommissie(s).
Voorts wordt jaarlijks verslag gedaan aan de Tweede Kamer van de voor Nederland
meest relevante uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens
(EHRM).Het nationale parlement heeft vanuit zijn controlerende taak een eigen
verantwoordelijkheid ten aanzien van de Nederlandse inbreng in het besluitvormingsproces
in de Raad. Daarnaast ziet het kabinet een bijzondere taak voor het nationale
parlement op die terreinen waar het Europees Parlement niet ten volle de normale
controlerende rol in het besluitvormingsproces heeft toegekend gekregen, zoals
op het gebied van de tweede en derde pijler. Hierbij kan zich wel het praktische
probleem voordoen dat Nederland in het internationale verkeer – in het
bijzonder bij de onderhandelingen in het kader van de Europese Unie –
aan een strak tijdschema is gebonden.Aanbeveling 4.3: Een constante Nederlandse inbreng zal
in internationale juridische rechtscolleges en bij wetenschappelijke en praktijkgerichte
beoefening van het internationale recht gehandhaafd moeten blijven.De Nederlandse rechtsstaat is als vestigingsplaats van internationale
juridische instellingen van groot belang.Het kabinet onderschrijft deze aanbeveling. Mede gelet op het door de
WRR aangehaalde artikel 90 van de Grondwet ( «De regering bevordert
de ontwikkeling van de internationale rechtsorde») heeft Nederland op
het veld van het internationaal recht in het verleden altijd al een actieve
rol gespeeld. Dat gebeurt ook nu en zal worden voortgezet.Ten aanzien van de bepleite constante Nederlandse inbreng in internationale
rechtscolleges moet worden opgemerkt dat het in beginsel Nederlands beleid
is om geschillen die niet door onderhandelingen kunnen worden opgelost, te
onderwerpen aan internationale geschillenbeslechtingsmechanismen (internationale
arbitrage en het Internationaal Gerechtshof). Een aantal door Nederland gesloten
verdragen verplicht Nederland ook daartoe.Er is overigens sprake van een constante Nederlandse betrokkenheid bij
internationale rechtscolleges, zoals het Internationale Gerechtshof, het ICTY
(Joegoslaviëtribunaal), het Europese Hof voor de Rechten van de Mens
en het Hof van Justitie van de EG. Daarnaast levert ons land een actieve inbreng
bij de wetenschappelijke en praktijkgerichte beoefening van het internationale
recht. Nederland is gastland van een groot aantal internationale juridische instellingen.
Daarmee is ons land in een unieke positie een bijdrage te leveren aan de bevordering
van de internationale rechtsorde.1Gelet op de vele voordelen van de aanwezigheid van het grote aantal internationale
juridische instellingen, zal het kabinet -samen met de gemeente Den Haag-
verder blijven werken aan het imago en vestigingsklimaat van Den Haag als
juridische hoofdstad van de wereld. Hiervoor zijn recent drie initiatieven
(in samenwerking met – en soms gestart door – genoemde organisaties,
de gemeente Den Haag en het ministerie van Justitie) van start gegaan. Het
eerste initiatief betreft het virtuele «the Hague Legal Capital Portal».
Hier wordt actuele informatie verzameld over internationale gerechtigheid
alsmede vrede en veiligheid, bereikt door internationaal recht en internationale
betrekkingen (www.thehaguelegalcapital.nl). Verder kan worden genoemd de door
de gemeente Den Haag ingestelde Haagse Prijs voor Internationaal Recht die
in 2004 voor het eerst zal worden uitgereikt aan een privé- of rechtspersoon
die door publicaties of anderszins een speciale bijdrage heeft geleverd aan
de ontwikkeling van internationaal publiek- en/of privaatrecht (www.thehagueprize.nl).
Het derde initiatief betreft het «International Criminal Law Network»
dat zich richt op professionele en sociale interactie tussen de rechtspraktijk,
de wetenschap en beleidsmakers op het gebied van het internationale strafrecht
(www.icln.net).Hierdoor wordt een klimaat geschapen, waarin het overbrengen van ons juridisch
gedachtegoed aan de internationale gemeenschap en rechtspraak kansen krijgt.
Op basis van de uitkomsten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek naar
de werving en omvang van internationale organisaties zal het kabinet zich
binnenkort buigen over voorstellen ter verdere verbetering van de randvoorwaarden
voor een goed vestigingsklimaat. Verwacht wordt dat met instituties in Den
Haag als het Internationaal Gerechtshof, het Joegoslavië-tribunaal en
het recent opgerichte Internationaal Strafhof het in de toekomst verder aantrekkelijk
zal worden voor internationale instituties op het gebied van het recht zich
in Nederland te vestigen.Aanbeveling 4.4: Onderzoek naar de gevolgen van de internationalisering
voor het nationale recht, in het bijzonder voor het functioneren van de Nederlandse
wetgever, rechter en advocatuur, dient te worden gestimuleerd.Het kabinet kan ook deze aanbeveling onderschrijven. Bij de voorbereiding
van verdragen wordt reeds geruime tijd steeds bezien, welke effecten hiervan
zouden kunnen uitgaan op de Nederlandse wetgeving. Verder wordt al lang gekeken
naar de effecten van (in voorbereiding zijnd) Europees recht op nationaal
recht. Dit gebeurt o.m. door de Permanent Vertegenwoordiging (PV) van ons
land bij de EU te Brussel, de BNC, de Coördinatiecommissie (CoCo) en
door de Interdepartementale commissie Europees recht (ICER). Ook universiteiten
laten zich hier niet onbetuigd. In het kader van de ICER wordt hiernaast stelselmatig
onderzocht wat de effecten op de Nederlandse wetgeving (zouden) zijn van (in
voorbereiding zijnde of) gewezen vonnissen van het Gerecht van eerste aanleg
en het EG Hof van Justitie te Luxemburg. Met de instelling in 1998 van de
ICER2 werd het mogelijk de interdepartementale
en intradepartementale coördinatie van de voorbereiding en uitvoering
van het Europese recht in Nederland beter te verzekeren, en zorg te dragen
voor een meer effectieve en doelmatige inschakeling van Europeesrechtelijke
expertise door de departementen bij de voorbereiding en uitvoering van het
Europese recht. Relatief nieuw en steeds belangrijker is het feit dat, in het bijzonder
Europese regelgeving in steeds sterkere mate invloed uitoefent op domeinen
die tot nu toe vooral nationaal werden bepaald.De steeds verdergaande communautarisering en internationalisering kan
niet plaatsvinden zonder uiteindelijk te raken aan de nationaal en cultureel
bepaalde principes en ordeningsrelaties van de nationale rechtsstaat. De ruimte
voor nationaal bepaalde regelgeving wordt steeds kleiner. Naarmate ook de
burgers en het bedrijfsleven meer vertrouwd raken met buitenlands recht en
buitenlandse instituties, zal de vraag naar de betekenis van de nationale
rechtsorde scherper op tafel komen. Dat geldt niet slechts voor het nationale
recht zelf, maar ook voor de instituties die dat recht vorm geven en laten
functioneren: rechtspleging, advocatuur, wetenschap.Zoals reeds in paragraaf I is aangegeven, kan de overheidspositionering
niet los worden gezien van het feit dat een steeds groter deel van de regelgeving
voortvloeit uit internationale voorschriften. Een overstap naar een ander
regelgevingstype is daarom niet steeds een nationale aangelegenheid. Tegen
deze achtergrond zal Nederland ook in de onderhandelingen omtrent nieuwe Europese
regelgeving het motto «meer ruimte en minder regels hanteren».
In het kader van het komende Nederlands EU-Voorzitterschap in de tweede helft
van 2004 zal het kabinet zich sterk maken voor de verbetering van de kwaliteit
van de Europese regelgeving. De inzet daarbij zal onder meer gericht zijn
op het bevorderen van de naleving en handhaving van de richtsnoeren inzake
de redactionele kwaliteit van EG-regelgeving, uitbreiding van deze richtsnoeren
met meer inhoudelijke criteria voor de kwaliteit van de Europese regelgeving
en meer aandacht voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van (ontwerp-)
EG-regelgeving.1E. Aanbevelingen voor een betere verhouding tussen de
staatsmachtenAanbeveling 5.1: Ten aanzien van de rechtsvormende
taak van de rechter zal een duidelijke taakverdeling moeten worden aangebracht
tussen hoogste en lagere rechter.De WRR constateert naar het oordeel van het kabinet terecht dat in een
rechtsstaat ook de rechter een belangrijke rechtsvormende taak heeft. Met
de WRR is het kabinet van oordeel, dat de hoogste rechter op een bepaald rechtsgebied
voor de uitoefening van deze rechtsvormende taak een bijzondere verantwoordelijkheid
heeft.Eén van de manieren om een duidelijker taakverdeling tussen de
hogere en lagere rechter te bewerkstelligen is invoering van het zogenoemde
verlofstelsel. Voor strafzaken en civiele procedures bestaan drie rechterlijke
instanties. In een verlofstelsel beoordeelt de Hoge Raad als derde instantie
alleen die zaken die naar zijn oordeel van belang zijn voor de rechtsontwikkeling.
Een tweetal noties zijn naar het oordeel van het kabinet van belang bij de
vraag of een dergelijk stelsel ook in Nederland zou moeten worden ingevoerd,
namelijk: de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid enerzijds en de rechtsbescherming
anderzijds. De Hoge Raad heeft als hoogste nationale rechter een belangrijke
functie in de rechtsontwikkeling en in het bewaren van de rechtseenheid. Het
verlofstelsel zal aan deze functie niets afdoen, immers voor het in behandeling
nemen van zaken zijn de rechtsontwikkeling en de rechtseenheid de doorslaggevende
criteria. Als het gaat om de rechtsbescherming zijn de gevolgen van een verlofstelsel
minder eenduidig. De burger heeft dan immers minder mogelijkheden om zijn
recht te halen. Het kabinet ziet in het advies van de WRR om te komen tot
een duidelijker taakverdeling tussen hoogste en lagere rechter,
aanleiding om de mogelijkheden van de invoering van een verlofstelsel te onderzoeken.
De gevolgen voor de Nederlandse rechtspraak, met name ten aanzien van de rechtsbescherming,
zullen daarbij zorgvuldig worden onderzocht.In het bestuursrecht is er in mindere mate sprake van een taakverdeling
tussen de hoogste en lagere rechters, maar daar ligt de situatie dan ook wezenlijk
anders doordat niet in drie, maar slechts in één of twee instanties
recht wordt gesproken. Dit neemt niet weg dat ook in het bestuursrecht een
goede taakverdeling tussen de laagste en de hoogste rechter van belang is.
Een verlofstelsel ligt, gelet op het vorenstaande, in het bestuursrecht minder
voor de hand, maar een grievenstelsel zou mogelijkerwijs kunnen bijdragen
aan een goede taakverdeling. Bij het kabinetsstandpunt over de tweede evaluatie
van de Awb zal hieraan aandacht worden besteed.Aanbeveling 5.2: De voorlichting van de rechter door deskundigen
uit de samenleving kan worden uitgebreid, onder andere door amicus curiae
en andere rechtsfiguren.Het kabinet onderschrijft het belang van professionaliteit in kennis en
vaardigheden van de rechter. Daarbij deelt zij vooral het door de WRR aangegeven
belang van specialisatie van rechters. Specialisatie is ook één
van de speerpunten van de Raad voor de Rechtspraak, zo blijkt uit zijn strategische
agenda (2002–2005).De zorg voor de opleiding en bijscholing van rechters is in hoofdzaak
een taak van de rechterlijke macht zelf. Het kabinet heeft echter ook een
eigen verantwoordelijkheid om te waarborgen dat de kwaliteit van rechtspraak
ook in de toekomst verzekerd zal zijn. Op tal van manieren wordt op dit moment
nagedacht en met de rechterlijke macht meegedacht over mogelijkheden tot het
waarborgen en verbeteren van de deskundigheid van de rechter. Naast specialisatie
betreft dat onder meer zaken als nevenfuncties, relatieve competentie, de
inzet van rechter-plaatsvervangers en lekenrechtspraak.Het is de vraag of de deskundigheid van de rechter dient te worden bevorderd
door ongevraagde inbreng in het proces vanuit de samenleving, bijvoorbeeld
door een amicus curiae. Soms kan specialistische
inbreng vanuit de samenleving wenselijk zijn. Het kabinet wil waken voor de
introductie van nieuwe procedures in de rechtspraak die de helderheid en toegankelijkheid
van rechtspraak kunnen verminderen. Het is bovendien de vraag of deze inbreng
buiten de verantwoordelijkheid van de rechter en de partijen in het conflict
dient plaats te vinden. De figuur van amicus curiae lijkt in deze zin overbodig,
daar hij de zaken onnodig compliceert en vertraagt.Het kabinet hecht eraan te benadrukken dat de grootste deskundigheid om
geschillen te beslechten vaak ligt bij de partijen in het conflict zelf. Zij
zijn de ware deskundigen met betrekking tot het geschil. Initiatieven om de
verantwoordelijkheid van de burger te vergroten, zoals mediation en arbitrage
in het civiele recht, worden ondersteund. Indien vanuit de rechterlijke macht
desondanks behoefte bestaat aan de introductie van een sterkere inbreng vanuit
de samenleving op de wijze door de WRR geschetst, zal het kabinet vanzelfsprekend
bereid zijn mee te denken over het uitbreiden van deze mogelijkheden. Aanbeveling 5.3: Professionele verantwoording en transparantie
van de rechterlijke macht als geheel (vertegenwoordigd in de Raad voor de
Rechtspraak) zijn van belang voor de kwaliteitsbevordering en kwaliteitsbewaking
in de rechtspraak.Het kabinet onderschrijft de conclusie van het belang van een professionele
verantwoording over de kwaliteit van en transparantie door de rechterlijke
macht. Met de uitvoering van het moderniseringsprogramma «rechtspraak
21ste eeuw» zijn hiertoe in de periode 1998–2002 belangrijke aanzetten
gegeven, onder andere door het project «Meetsysteem rechterlijk functioneren»
van het Programma Versterking Rechterlijke Organisatie (PVRO).In aanvulling op de ontwikkeling van een meetsysteem rechterlijk functioneren
werkt de Raad voor de rechtspraak thans aan een gemeenschappelijk kwaliteitssysteem,
gebaseerd op de systematiek van het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Naast
het meetsysteem rechterlijk functioneren zal in dit systeem vooral een belangrijke
rol zijn weggelegd voor kwaliteitsstatuten. Kenmerkend voor een kwaliteitsstatuut
is dat het aan de «klanten» van een gerecht inzicht geeft in de
mate waarin deze op het gebied van verschillende kwaliteitsaspecten «goed»
is georganiseerd.Het kabinet juicht dergelijke initiatieven die door de rechterlijke macht
op het gebied van de kwaliteitszorg worden genomen toe. Informatie afkomstig
uit een kwaliteitssysteem voor de rechterlijke macht, gecombineerd met kwantitatieve
en financiële informatie kan in de nabije toekomst een belangrijke bron
voor het ministerie van Justitie vormen, om een effectieve toezichthoudende
functie mogelijk te maken. In aanvulling hierop stimuleert het kabinet de
toegankelijkheid van informatie over de kwaliteit van de rechtspraak voor
burgers en overige klanten van de rechtspraak. XNoot1Kamerstukken II 2000/2001, 27 400 VI, nr. 69.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 684, nr. 1.XNoot2Kamerstukken II 2002/03, 24 036, nr. 267.XNoot1Kamerstukken II 2002/2003, 28 637, nr. 19.XNoot1Kamerstukken II 2002/2003, 27 925, nr. 94.XNoot1www.openbaarministerie.nl/beleidsregels/ index .htmlXNoot1Kamerstukken II, 2002/03, 28 684, nr. 1, p. 27–29.XNoot1Kamerstukken II, 2002/03, 28 684, nr. 1, p. 36.XNoot1Kamerstukken II 2002/03, 28 980, nrs. 1–2.XNoot2Wet van 3 april 2003, Stb. 142.XNoot3Kamerstukken II, 2001/02, 28 420, nrs. 1–2.XNoot1Kamerstukken II, 1996/97, 25 085, nrs. 1 en 2.XNoot2Kamerstukken II, 1999/00, 26 800, VI, nr. 67.XNoot3Kamerstukken II, 2002/03, 28 600 hoofdstuk VI, nr. 2.XNoot4Kamerstukken II, 2002/03, 24 036, nr. 267.XNoot1SEO, Zelf doen? inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten,
Amsterdam 2003. Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van Economische
Zaken.XNoot1Kamerstukken II, 2000/01, 27 475, nr. 2.XNoot1Kamerstukken II, 2002/03, 28 600 V, nr. 2, p. 74.XNoot2Kamerstukken II, 2002/03, 28 600 V, nr. 2, p. 77.XNoot1Kamerstukken II, 2002/03, 28 600 V, nr. 2, p. 43.XNoot2Kamerstukken II, 1997/98, 25 389, nr. 32.XNoot1Vgl. Nota Wetgevingskwaliteitsbeleid, Kamerstukken II 2000/01, 27 475,
nr. 2, p. 22. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29279-1.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl