Informatievoorziening openbare sector; Nota derde beleidsnota over informatisering in de openbare sector
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 20644, nr. 23

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

23-06-1995

Tweede Kamer der Staten-Generaal

1994-1995

20644 nr. 23

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamINHOUDSOPGAVE 0 Samenvatting Waarom deze nota?Communicatie tussen burger en overheidAchter de schermenFinanciering1. InleidingLeeswijzer2. De «informatiemaatschappij»: kansen en
dilemma's voor het bestuur Wat speelt er allemaal?Kansen en dilemma'sDe culturele gevolgen van informatisering: lessen uit
het verledenWat te bereiken?3. Communicatie tussen burger en overheidKwalitatief goede en correcte dienstverlening aan burgers
en bedrijvenEen zorgzame overheid, of toch George Orwells «1984»?Zo eenvoudig mogelijke toegang: van «servicecentrum
van de overheid» naar «overheidsloket 2000»Project Overheidsloket 2000, deel 1: VastgoedinformatiebalieProject Overheidsloket 2000, deel 2: Kennissysteem ouderen/gehandicaptenProject Overheidsloket 2000, deel 3: «Ken-uw-rechten-zuil»Informatieverstrekking via lokale infrastructurenDigitaal ministerieKwaliteitsbewakingVraagpatronen van burgers als structuurprincipe –
wensen van burgers als cultuurprincipeWensen en verwachtingenKlachten als onbetaalbare bron van informatieKlachtenpatroonherkenningNaar een zich aan de vraag aanpassend dienstenaanbodVraagpatroonherkenningBetrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuurParticipatie van de belangstellende burgerDigitaal debatDigitaal panelToegankelijkheid en doorzichtigheidProject Doorzicht, deel 1: Elektronische overheidsalmanakProject Doorzicht, deel 2: Ingang tot elektronische overheidsinformatie
(«overheids-hypertext»)Project Doorzicht, deel 3: Overheids-teletekstOpenheid en openbaarheidEvaluatie Wet openbaarheid van bestuur (Wob)Bescherming van de persoonlijke levenssfeerNaar een nieuwe privacy-wetDirecte democratie voor iedereen, of toch George Orwells
«1984»?4. Achter de schermen InleidingNaar een informatie-infrastructuurDe betekenis van informatieBasisgegevensStroomlijning BasisgegevensStroomlijning van informatieHandleiding structuurschetsenWeten waar welke informatie zit«Centrale verwijsindex»Informatie, verzelfstandiging en het primaat van de politiekChecklist modelstatuutDe communicatie-infrastructuurNaar een communicatieprofielUitbouw overheidsdatacommunicatieprofielGezamenlijke inkoop«Overheidsnetwerk 2000»Basisvoorzieningen voor een ambtelijke werkplek«Werkplek 2000»OrganisatieDe verdeling van taken en verantwoordelijkhedenBesluit Informatievoorziening Rijksdienst 1995BetrouwbaarheidUitbouw & actualisering beveiligingsbeleidBeschikbaarheidDuurzame digitaliteit5. Tot slot, maar geen eindeFinanciële consequentiesWijze van totstandkomingOndertekeningLichaamOverzicht van acties als uitvloeisel van de beleidsnota
«Terug naar de Toekomst» 
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 20644Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 156 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
20 644Informatievoorziening openbare sectornr. 23NOTA INHOUDSOPGAVE DEEL A: TERUG NAAR DE TOEKOMST   0Samenvatting4   1Inleiding7   2De informatiemaatschappij:
kansen en dilemma's voor het bestuur9 Wat speelt
er allemaal?9  Kansen en dilemma's11  Wat
te bereiken?14    3Communicatie tussen burger
en overheid15 Kwalitatief goede en correcte dienstverlening
aan burgers en bedrijven16 Zo eenvoudig mogelijke
toegang:  van «servicecentra van de overheid»
naar «Overheidsloket 2000»18 Informatieverstrekking
via lokale infrastructuren21  Kwaliteitsbewaking22 Vraagpatronen van burgers als structuurprincipe – wensen
van burgers als cultuurprincipe23  Klachten als onbetaalde
bron van informatie24  Naar een zich aan de vraag aanpassend
dienstenaanbod24  Betrokkenheid van burgers bij het
openbaar bestuur25 Participatie van de belangstellende
burger26  Toegankelijkheid en doorzichtigheid30  Openheid
en openbaarheid32  Bescherming van de persoonlijke
levenssfeer34   4Achter de schermen37 Inleiding37 Naar een informatie-infrastructuur38 De betekenis van de informatie39 Basisgegevens40 Stroomlijning van informatie41  Weten waar welke
informatie zit41  Informatie, verzelfstandiging en het primaat
van de politiek43  De communicatie-infrastructuur43 Naar een communicatieprofiel44  Gezamenlijke
inkoop44  Basisvoorzieningen voor een ambtelijke werkplek45 Organisatie46 De verdeling van
taken en verantwoordelijkheden46  Betrouwbaarheid48 Beschikbaarheid49    5Tot slot49    Overzicht van acties en planning52   DEEL
B: BIJLAGEN*    1Overzicht
van de belangrijkste in de nota aangekondigde acties, met voor ieder daarvan
een uitgewerkt plan van aanpak  2Eén maand Binnenlandse
Zaken Discussie @ Internet, verslag van een door De Digitale Stad georganiseerde
discussie over onderdelen nota  3Digitale Participatie  Verslag van een experimenteel digitaal debat over (de Wet) openbaarheid
van bestuur          * Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.0 Samenvatting Waarom deze nota?Deze nota gaat over verbetering van de relatie tussen burgers en overheid
en over vergroting van de doelmatigheid van de overheid door middel van daarop
gericht gebruik van informatie. Informatie- en communicatietechnologie scheppen
daarbij nieuwe mogelijkheden. Nader uitgewerkt betekent dit:• verbetering van dienstverlening aan burgers en bedrijven;• grotere betrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuur en omgekeerd;• betere toegankelijkheid en openbaarheid van overheidsinformatie;• adequate bescherming van de persoonlijke levenssfeer en van niet
voor de openbaarheid bestemde informatie;• versterking van de bestuurbaarheid van en de samenhang binnen de
overheids-organisatie (en daarmee van het primaat van de politiek);• verbetering van het gebruik van informatie en informatie- en communicatietechnologie
voor een sobere en doelmatige bedrijfsvoering.De ontwikkelingen in de genoemde technieken gaan razend snel en het effect
ervan op de economische, sociale en culturele verhoudingen worden steeds indringender.
Dit is met name het geval omdat de techniek het stadium is ontgroeid waarin
het alleen werd gebruikt ter vergroting van de doelmatigheid in interne grootschalige
en routinematige werkprocessen. De «informatisering» dringt de
dienstverlening binnen. Het kan dan ook niet anders of er gaat een groeiende
invloed van uit op de verhouding tussen burgers, bedrijven en overheid. Dat
schept kansen, al brengt het ook dilemma's met zich mee.Het kabinet heeft op deze ontwikkelingen eind vorig jaar ingespeeld met
het uitbrengen van het Actieprogramma Elektronische Snelwegen. «Terug
naar de toekomst» is er op gericht meer in het bijzonder aan te geven
hoe de overheid als «grootgebruiker» daarmee om wil gaan en zodoende
de belofte na te komen te schetsen «hoe de overheid aan zal sluiten
op de elektronische snelweg».In de eerste Beleidsnota Informatievoorziening Openbare Sector1, kortweg BIOS 1, is aandacht besteed aan de organisatie
van de informatievoorziening in de relaties tussen de departementen en tussen
de bestuurslagen. In BIOS 2, «de computer gestuurd»2 is in de vorm van het concept «servicecentrum van de overheid»
daarnaast ingegaan op de inzet van informatiebeleid en informatie-technologie
om de relatie tussen burgers en overheid te verbeteren. Deze nota actualiseert
beide uitgangspunten en werkt ze systematisch verder uit. Daarbij worden actiepunten
aangegeven die dienen om de gestelde doelen dichterbij te brengen.Vanuit het perspectief van de democratische rechtsstaat en met het oog
op het functioneren van het openbaar bestuur kunnen als de belangrijkste kansen
en dilemma's die voortkomen uit de genoemde ontwikkelingen worden aangemerkt
dat deze:• een aanzienlijke verbetering van de dienstverlening van de overheid
mogelijk maken, ook al vergt dit grote aanpassingen in de overheidsorganisatie;• directere communicatie tussen burgers en overheid mogelijk maken
en daarmee het draagvlak voor de democratische besluitvorming kunnen verbreden.
De invloed van lobby-organisaties mag echter niet onevenredig toenemen en
de in de kiem reeds aanwezige «tweedeling» tussen geïnformeerden
en niet-weters mag niet groeien; * Ter inzage gelegd bij de afdeling Parlementaire Documentatie.• nieuwe kanalen kunnen openen om overheidsinformatie voor zover
gewenst algemeen toegankelijk en actief openbaar te maken, ook al vergt dat
extra aandacht voor het beschermen van die informatie die níet voor
de openbaarheid is bestemd;• bestrijding van fraude met overheidsregelingen en crimineel gedrag
vereenvoudigen, ook al dreigen daarbij verregaande inbreuken op de persoonlijke
levenssfeer;• het perspectief openen op verbetering van de onderlinge afstemming
van beleid en de daarbij horende informatie-uitwisseling binnen de overheid,
ook al stelt dat hoge eisen aan daaromtrent te maken afspraken en discipline
in de naleving daarvan;• met nieuwe investeringen kansen ter verbetering van de relatie
overheid-burger en ter vergroting van de doelmatigheid van de overheid verzilverbaar
maken, ook al kan daardoor (bijv. vanwege standaardisatieproblemen) communicatie
juist bemoeilijkt worden. Communicatie tussen burger en overheidBurgers en bedrijven zijn afnemer van overheidsdiensten, doen mee (en
zijn object van) besluitvorming bij de overheid, en leveren als belastingbetaler
de financiële grondslag voor de overheid. Met name in de eerste twee
relaties is sprake van intensieve communicatie. Om die communicatie goed te
laten verlopen is een consistente, toegankelijke, doorzichtige, responsieve
en ontvankelijke overheid nodig. Van de andere kant moeten burgers en bedrijven
bereid zijn om – binnen strakke grenzen – door de overheid «gekend»
te worden en om hun aandeel in de besluitvorming te leveren.Om deze nadere doelen te bereiken wordt/worden• het concept «servicecentrum van de overheid» verder
uitgediept tot een daadwerkelijk «Overheidsloket 2000», in eerste
instantie via drie activiteiten: de ontwikkeling van een «vastgoedbalie»,
van een kennissysteem voor ouderen en gehandicapten en van een «Ken-uw-rechten-zuil»,
met het wijdere perspectief van een virtueel loket bij de burger thuis;• initiatieven ontplooid om systematischer aandacht mogelijk te maken
voor het herkennen van patronen in vragen en klachten van burgers en wegen
om het ontstaan daarvan te voorkomen;• kleinschalige experimenten opgezet om elektronisch discussie (al
dan niet met als afsluiting een «stemming») te voeren over besluiten
van algemeen belang om meer inzicht te verwerven in de nieuwe sociale en politieke
patronen die ontstaan als gevolg van het gebruik van een nieuw medium;• de bestaande overheidsalmanakken elektronisch beschikbaar gesteld
en een zoekstructuur ontwikkeld om langs elektronische weg overheidsinformatie
te kunnen benaderen. Trefwoord is hier «toegankelijkheid»;• de privacywetgeving in de nabije toekomst herzien. De implementatie
van de Europese privacy-richtlijn en de lopende evaluatie van de Wet Persoonsregistraties
nopen daartoe. De nieuwe wetgeving zal een adequate bescherming van de persoonlijke
levenssfeer moeten verzekeren, met behoud van mogelijkheden voor een efficiënte
fraude- en criminaliteitsbestrijding. De toepassing van nieuwe middelen op
het gebied van waarneming en bewaking (koppeling, «matching»,
«tracking») zal daarbij aan duidelijke grenzen worden gebonden. Achter de schermenVan de overheid mag worden gevergd dat zij sober en doelmatig omgaat met
schaarse (belasting)middelen. Dat geldt onverkort ook bij de inzet van informatie-
en communicatietechnologie. Dat vereist dat de overheid (wanneer
dat voor de overheid als geheel doelmatig is) gebruik maakt van gemeenschappelijke
voorzieningen, schaarse expertise breed inzet en kansrijke ontwikkelingen
overheidsbreed stimuleert.Die gemeenschappelijke voorzieningen vormen een informatie-infrastructuur,
dat wil zeggen een generieke, relatief permanente basisvoorziening ten behoeve
van gegevensverwerking, gegevensopslag en gegevenstransport. Voor deze nota
zijn met name relevant de onderdelen informatie, communicatie-infrastructuur
en bijbehorende organisatie van informatie en infrastructuur.Om te komen tot een adequate gemeenschappelijke informatie-infrastructuur
zullen de volgende acties in gang worden gezet:• de eenheid van optreden van de overheid naar buiten moet sterker
en het gemeenschappelijk gebruik van informatie eenvoudiger. Daarom zal er
onderzoek worden verricht in hoeverre meer eenheid kan worden bereikt bij
de definitie van kernbegrippen («Stroomlijning Basisgegevens»);• de uitwisseling van informatie binnen en met de overheid moet eenvoudiger.
Daarom verdienen initiatieven om te komen tot sectorale verwijsindexen en
tot een overkoepelende verwijsindex steun als aan de daaraan te stellen randvoorwaarden
is voldaan;• bij verzelfstandigingen moet rekening worden gehouden met de realisatie
van het primaat van de politiek. Dat moet leiden tot het zekerstellen van
adequate sturingsinformatie bij verzelfstandigingen. Zo nodig volgt een «checklist»,
op te stellen mede aan de hand van reeds opgedane ervaringen;• uitwisseling van informatie binnen en met de overheid moet voor
de eindgebruiker doorzichtiger en voor de overheid als geheel kosteneffectiever.
Daarom zal een platform van overheidsgebruikers van telematica en experts
binnen de overheid verdere standaardisatie binnen de overheid van (data)communicatievoorzieningen
tot stand brengen («naar een overheidscommunicatie-profiel»);• de positie van de overheid als grootgebruiker van (data)communicatievoorzieningen
kan sterker. Daarom zal het initiatief om te komen tot meer gemeenschappelijke
inkoop van (data)communicatievoorzieningen worden uitgebouwd met meer deelnemers
en meer onderwerpen («overheidsnetwerk 2000»);• het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst blijft in zijn essentie –
de verdeling van taken en bevoegdheden rond de informatievoorziening in de
rijksdienst – gehandhaafd, er komt voor het middel informatiestructuurschetsen
een vernieuwde handleiding en er zal systematischer aandacht worden besteed
aan het toevoegen van een informatieparagraaf aan nieuwe wet- en regelgeving;• informatie moet betrouwbaar, beschikbaar, integer en volledig blijven.
Daartoe zet het kabinet het geldende beleid ten aanzien van informatiebeveiliging
voort en verbreedt de reikwijdte daarvan;• de overheid moet ook in de toekomst verantwoording kunnen blijven
afleggen over beleid en over de uitvoering daarvan. Onderzoek zal daarom inzicht
verschaffen in de manier waarop op de meest kosteneffectieve wijze elektronisch
opgeslagen informatie ook in de toekomst raadpleegbaar kan blijven. FinancieringDe hiervoor aangestipte projecten zullen, voor zover daarvoor aanvullende
middelen nodig zijn, uit reguliere budgetten worden gefinancierd. Met een
aantal projecten is al een begin gemaakt vanuit de lopende begroting. Het
project Overheidsloket 2000 is aangemeld als adoptieproject in het kader van
actielijn 5 van het Actieprogramma Elektronische Snelwegen. Het tempo waarin
en de breedte waarmee dit project ten uitvoer gebracht kan worden
is afhankelijk van de mate waarin daarvoor in dat kader gelden vrijkomen. 1. InleidingDeze nota gaat over verbetering van de relatie tussen burgers3 en overheid en over vergroting van de doelmatigheid van
de overheid door middel van daarop gericht gebruik van informatie. Informatie-
en communicatietechnologie scheppen daarbij nieuwe mogelijkheden. De nota
geeft ook de wegen aan om goed om te gaan met de dilemma's die voortvloeien
uit nieuwe technische mogelijkheden. De uitdaging is met behulp van die techniek
al langer geldende beginselen voor het functioneren van de overheid (Terug)
te realiseren in een nieuwe context (naar de toekomst).Snelle technologische ontwikkelingen:• In hoog tempo groeien computersystemen door koppeling aan elkaar
tot netwerken. Informatie is daardoor waar ook ter wereld en op elk gewenst
tijdstip te raadplegen;• Beeld, geluid en gegevenstransport kunnen steeds beter met elkaar
worden geïntegreerd;• Apparaten die «iedereen» al heeft, als de telefoon
en de televisie, groeien toe naar de personal computer en andersom;De capaciteit van computers verdubbelt nog steeds ieder jaar, bij globaal
gelijkblijvende prijzen. Dat betekent dat aan het eind van deze kabinetsperiode
de mogelijkheden van de techniek zestien keer zo groot zullen zijn als bij
aanvang.Meer dan in het verleden heeft informatie- en communicatietechnologie
invloed op de manier waarop de democratische rechtsstaat functioneert. De
gevaren zijn snel benoemd: er dreigt een tweedeling tussen geïnformeerden
en niet-weters, door anonieme koppeling van gegevens is de privacy in het
geding, de overheid verschuilt zich achter een elektronische muur, criminelen
lijken wereldwijd ongestoord hun gang te kunnen gaan. Wat echter nog te weinig
in beeld komt is, dat er mogelijkheden liggen de democratische rechtsstaat
en daaraan gerelateerde uitgangspunten als brede deelneming aan het besluitvormingsproces,
goede overheidsdienstverlening en openbaarheid van bestuur juist te versterken,
dit alles binnen de randvoorwaarden van het primaat van de politiek en bescherming
van de persoonlijke levenssfeer. Kort gezegd: het thema van de relatie burger-overheid.
Daarnaast, en dat is het tweede thema van deze nota, liggen er kansen de bedrijfsvoering
van de overheid doelmatiger te organiseren. De relatie tussen deze twee thema's
is tweeledig: enerzijds is een goed georganiseerde bedrijfsvoering voorwaarde
om een kwalitatieve verbetering in de relatie tussen burgers en overheid te
kunnen doorvoeren. Anderzijds heeft de burger er recht op dat sober en doelmatig
met schaarse (belasting)middelen wordt omgegaan.Informatie- en communicatietechnologie is in de afgelopen decennia bij
de overheid, net als overal elders, hoofdzakelijk ingezet om de bedrijfsvoering
te veranderen. De ontwikkeling in de techniek leidde met name tot automatisering
van grootschalige en routinematige werkprocessen. De buitenwereld merkte daar
betrekkelijk weinig van. Maar dat verandert nu snel. Bedrijven en instellingen
gebruiken de moderne technologie nu om rechtstreeks nieuwe diensten aan hun
klanten aan te bieden. Het gebruik van netwerkcommunicatie heeft bovendien
een eigen momentum gekregen en trekt in snel tempo nieuwe gebruikersgroepen
aan, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de hoge vlucht van het wereldwijde Internet. De elektronische universiteit:In de wetenschappelijke wereld is het gebruik van computernetwerken inmiddels
gemeengoed geworden. SURFnet (het netwerk van de Nederlandse wetenschappelijke
wereld) en Internet (tot nu toe vooral hét internationale netwerk van
netwerken dat gebruikt wordt voor het onderlinge elektronische verkeer van
universiteiten en andere wetenschappelijke instellingen uit de hele wereld,
maar ook steeds meer voor allerhande andere vormen van wereldwijde elektronische
communicatie) hebben een nieuwe dimensie gegeven aan informatie-uitwisseling.
Bibliotheken en databanken uit de hele wereld zijn raadpleegbaar en via elektronische
post discussiëren wetenschappers uit verschillende landen met elkaar
over gemeenschappelijke vakgebieden. Afstand speelt geen rol meer en of de
gesprekspartner aan de andere kant van de globe op een gegeven moment slaapt
of niet is irrelevant. De elektronische boodschap komt toch wel aan, verstuurd
met de snelheid van het licht in plaats van met de posttrein of het vliegtuig.
Wetenschappers die van deze middelen geen gebruik maken en zich beperken tot
het gewone debat via publikaties en congressen lopen vaak een bijna niet meer
in te halen achterstand op.Het kabinet geeft aan deze ontwikkelingen extra impulsen met het Actie-programma
Elektronische Snelwegen, «Van metafoor naar actie». De voor u
liggende nota is erop gericht de belofte na te komen die in het Actieprogramma
is gedaan te schetsen «hoe de overheid aan zal sluiten op de elektronische
snelweg»4.In de eerste Beleidsnotitie Informatievoorziening in de Openbare Sector,
kortweg «BIOS 1»5, is aandacht besteed
aan de organisatie van de informatievoorziening in de relaties tussen departementen
onderling en tussen de bestuurslagen. Daarnaast bevat deze nota hulpmiddelen
en handreikingen om de bedrijfsvoering met informatie en informatietechnologie
te ondersteunen6. In BIOS 2, «De computer
gestuurd»7 is in de vorm van het concept
«servicecentrum van de overheid» voor het eerst ook aandacht besteed
aan de organisatie van de informatievoorziening en de inzet van informatietechnologie
voor verbeteringen in het verkeer tussen burger en overheid8. De voorliggende nota werkt dit aandachtspunt systematisch verder
uit, uitmondend in de aankondiging van concrete actiepunten om langs nieuwe
wegen te werken aan een optimalisering van de communicatie tussen burgers
en overheid. Ten slotte wordt ingegaan op de noodzakelijke verbeteringen in
de onderliggende infrastructuur, zowel wat de overheidsinformatie zelf betreft
als in technologische en organisatorische zin. Daarmee krijgt het beleid gericht
op doelmatige en doeltreffende inzet van informatie(technologie) eveneens
een nieuwe impuls.Deze nota draagt een aantal beleidsuitgangspunten aan in het verlengde
van eerder geformuleerd beleid maar met een nieuw accent waar het de relatie
burgers en overheid betreft. Ze mondt uit in een aantal acties om invulling
te geven aan deze uitgangspunten. Daarbij geldt dat de meeste van deze acties alleen met intensieve bijdragen van anderen
succesvol kunnen zijn of zelfs in de eerste plaats door anderen zullen moeten
worden uitgevoerd; per actie is dit – óf in de cursieve gedeeltes
in de hoofdtekst, óf in bijlage 1 – aangegeven. De rol van het
ministerie van Binnenlandse Zaken is dan vanuit het belang van een goed functionerend
openbaar bestuur andere bestuurlijke actoren te stimuleren bij het ontplooien
van hun activiteiten, rekening houdend met deze uitgangs-punten. LeeswijzerHoofdstuk 2 werkt de kansen en dilemma's voor het bestuur uit die optreden
als gevolg van de recente ontwikkelingen op het gebied van informatie en communicatie.
Daarbij worden algemene uitgangspunten benoemd voor de inzet van informatie-
en communicatietechnologie in de openbare sector.Hoofdstuk 3 geeft een nadere invulling van deze uitgangspunten, ten eerste
wat het streven naar verbetering van de dienstverlening van de overheid aan
burgers en bedrijven betreft, en ten tweede bij het streven naar vergroting
van de mogelijkheden tot participatie van burgers in besluitvormingsprocessen.
Gemeenschappelijk voor deze twee aspecten is de noodzaak de privacy te beschermen;
daarover gaat de laatste paragraaf van dit hoofdstuk.Hoofdstuk 4 beschrijft welke veranderingen in de informatie-infrastructuur
van de overheid nodig zijn om tot een doelmatiger inzet van informatie- en
communicatiemiddelen te komen. Daarbij wordt achtereenvolgens ingegaan op
de inhoud van de overheidsinformatie, de communicatie-infrastructuur en de
organisatie «achter de schermen».Hoofdstuk 5 gaat kort in op de financiële consequenties, op het proces
van totstandkoming van de nota en op het vervolgtraject en geeft aan hoe met
reacties op eerdere concepten is omgegaan.Aan de nota zijn drie bijlagen toegevoegd:• Actie-overzicht: een overzicht van de belangrijkste
in de nota aangekondigde acties, met voor ieder daarvan een uitgewerkt plan
van aanpak (bijlage 1)• Één maand Binnenlandse Zaken Discussie @ Internet: een verslag van een door De Digitale Stad georganiseerde discussie over
drie onderdelen van de nota (dienstverlening, participatie en toegankelijkheid;
bijlage 2) en• Digitale Participatie: een verslag van een experimenteel
digitaal debat over (de Wet) openbaarheid van bestuur, georganiseerd in het
kader van het onderzoeksprogramma Informatisering in het Openbaar Bestuur
(bijlage 3). 2. De «informatiemaatschappij»: kansen en
dilemma's voor het bestuur Wat speelt er allemaal?De ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie gaan razendsnel.
Niemand kan goed overzien, laat staan sturen, waarheen die ontwikkelingen
ons in de komende jaren precies zullen leiden. De markt heeft een eigen dynamiek.
Afzonderlijke conglomeraten van grote bedrijven, met wisselende allianties,
kondigen wereldwijd enorme investeringen van vele miljarden guldens aan. Ondertussen
vullen kleine bedrijven nieuwe «gaten» in de markt. Beide groepen
opereren in hoog tempo, ieder met een eigen toekomstvisie en met eigen verwachtingen.
Dat heeft consequenties voor de mate waarin afzonderlijke staten en regeringen
een eigen lijn in deze kunnen trekken.Voor de gewone burger in Nederland is van directer belang, dat toepassingen
van de technologie steeds meer in ieders leven binnendringen. Nieuwe mogelijkheden
worden benut en raken in korte tijd ingeburgerd, zoals het elektronisch betaalverkeer
en de geldautomaten. Interactieve teletekst voor het doen van boodschappen
is een volgende stap. Onzichtbaarder is dat er nauwelijks nog
een apparaat in huis te vinden is waarin niet een sturings«chip»
zit. Daarnaast nemen burgers steeds vaker deel aan elektronisch verkeer, zoals
bijv. De Digitale Stad in Amsterdam laat zien. Of het nu gaat om het gebruik
van de telefoon, van de televisie of van de personal computer: vrijwel dagelijks
worden nieuwe diensten bedacht en aangeboden. Sommige is een kort leven beschoren,
andere zijn, eveneens binnen de kortste keren, niet meer weg te denken uit
het dagelijks leven. Welke diensten aanslaan en welke niet is nauwelijks voorspelbaar.In de wereld van de dienstverlening heeft informatietechnologie niet alleen
geleid tot de komst van de geldautomaat, maar ook tot een vérgaande
flexibilisering van produkten, verbeterde dienstverlening aan klanten, nieuwe
organisatieprincipes en soms tegelijk tot een flinke afneming van het aantal
medewerkers. Tegelijk ontstaan nieuwe groeisectoren. Branches veranderen soms
van karakter, smelten samen met andere, of krijgen te maken met nieuwe markten
maar ook met onvermoede concurrenten.De overheid maakt op grote schaal van deze technieken gebruik, deels met
vergelijkbare gevolgen. Dat heeft echter niet zozeer geleid tot nieuwe diensten
en produkten, als wel tot verbeterde bedrijfsvoering, zoals op het gebied
van de financiële administratie, of door het opzetten van basisregistraties.
Grootschalige interbestuurlijke projecten zijn en worden uitgevoerd, zoals
de in 1994 in werking getreden Gemeentelijke BasisAdministratie Personen (GBA).
Ook dient informatiebeleid als instrument om tegemoet te komen aan politieke
wensen. Zo leidde de wens om fraude in de sociale zekerheid tegen te gaan
tot een reeks van projecten om de mogelijkheden van koppeling van bestanden
te onderzoeken. Zo zijn ook brandweer, politie en hulpverlening met behulp
van informatietechnologie in staat effectiever samen te werken bij het bestrijden
en voorkómen van rampen.De sturingsmogelijkheden voor de overheid ten aanzien van de maatschappelijke
gevolgen van de inzet van informatie- en communicatie-technologie zijn beperkt.
De overheid is in ieder geval niet in staat de ontwikkelingen te bepalen,
zo zij dat al zou willen. Wel kan zij een koers neerzetten en aldus pogen
de ontwikkelingen te versnellen, of bij te buigen in een maatschappelijk gewenste
richting. Dit kabinet heeft zichzelf de uitdaging gesteld om belemmeringen
zoveel mogelijk op te heffen en tegelijk als groot-gebruiker zijn invloed
op de marktontwikkeling te doen gelden. Door middel van het al genoemde Actieprogramma
beoogt het kabinet te stimuleren dat ook op dit terrein Nederland de toegangspoort
tot Europa zal zijn. Ter realisering daarvan onderneemt de rijksoverheid vele
onderling samenhangende activiteiten:• het ministerie van Verkeer & Waterstaat werkt aan liberalisering
van de telecommunicatiewetgeving en aan de infrastructuur van Nederland als
informatieland;• het ministerie van Economische Zaken zet stappen om te komen tot
versterking van de technologische infrastructuur en tot versterking van de
positie van de bedrijven in Nederland die op deze markt actief zijn. Daarnaast
werken Economische Zaken, Financiën en Binnenlandse Zaken samen bij het
opsporen van de mogelijkheden die informatie- en communicatietechnologie bieden
bij het terugdringen van de administratieve lastendruk voor bedrijven;• het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen moderniseert
het mediabeleid in die zin, dat een krachtige en vitale publieke omroep hand
in hand gaat met meer ruimte voor commerciële omroep, waarbij infrastructuren
vrijer door alle partijen gebruikt kunnen worden. OC&W heeft
ook een belangrijke rol bij het voorbereiden van toekomstige generaties op
het leven in de informatiemaatschappij;• het ministerie van Justitie buigt zich (in beide gevallen samen
met het ministerie van Binnenlandse Zaken) over twee juridische knelpunten:– de gevolgen van het toenemend gebruik van informatiesystemen voor
het wetgevingsproces in relatie tot het primaat van de politiek: bij beleidsvormingsprocessen
waarbij voor de uitvoering van dat beleid informatiesystemen nodig zijn, is
niet zelden de stand van het bouwtraject bepalend voor de ruimte die de politiek
nog heeft om wijzigingen aan te brengen en– het vraagstuk van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer:
privacy staat in een nieuw daglicht als gevolg van de mogelijkheden van koppeling
van bestanden en de burgerprofilering die daaruit voort kan vloeien.• Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft langs verschillende
lijnen invulling gegeven aan zijn coördinerende rol voor de overheidsinformatie.
Zo zijn impulsen gegeven voor het realiseren van servicecentra voor de overheid,
is een begin gemaakt met standaardisatie en afstemming op het gebied van de
datacommunicatie binnen de overheid, is de Gemeentelijke BasisAdministratie
Persoonsgegevens van de grond getrokken en is actief invulling gegeven aan
het algemene beleid voor informatiebeveiliging. Het is nu zaak volgende stappen
te zetten.Het Nederlandse beleid ontstaat niet in een vacuüm. Met name de Europese
Unie heeft daar grote invloed op. Dat gold al langer, zoals bijv. blijkt uit
standaardisatie-activiteiten van de Gemeenschap op het terrein van datacommunicatie.
Het resultaat daarvan, het European Procurement Handbook on Open Systems (EPHOS),
heeft mede ten grondslag gelegen aan uitspraken op dit gebied in BIOS 2. Sedert
enkele jaren is er een stroomversnelling gekomen in de Europese bemoeienis
met dit terrein. Mede ingegeven door de dynamiek, voortkomend uit initiatieven
van de Amerikaanse regering Clinton-Gore, is met het Witboek Delors9 het startschot gegeven. Onder leiding van Europees commissaris
Bangemann is dit witboek op het terrein van informatie-technologie nader uitgewerkt.
De conclusies van het rapport van die groep10
zijn in juni 1994 door de Europese Raad van Ministers overgenomen. Daaruit
vloeide een actieplan voort van de Europese Commissie11. De Nederlandse regering heeft de draad opgepakt met het uitbrengen
van het Actieprogramma Elektronische Snelwegen12.
Vrijwel tegelijk is het genoemde actieplan van de Commissie door de Europese
Raad geaccordeerd. De Raad heeft daarbij de betekenis benadrukt van nieuwe
diensten en vormen van informatie. Daarnaast constateert de Raad, dat de particuliere
sector een hoofdverantwoordelijkheid heeft bij het opzetten en financieren
van de infrastructuur.Op twee punten sluit de voorliggende nota aan bij deze ontwikkeling: • ze formuleert een samenhangend beleid om tegemoet te komen aan
de consequenties van een en ander voor de democratische verhoudingen en de
positie van de burger ten opzichte van de overheid en geeft daarbij aan hoe
de nationale overheid een rol kan spelen in het totstandkomen en versterken
van stedelijke informatie-snelwegen (zie hoofdstuk 3);• ze vertaalt voor de openbare sector welke activiteiten nodig zijn
om te komen tot meer standaardisatie, koppeling en interoperabiliteit (zie
hoofdstuk 4). Kansen en dilemma'sDe ontwikkelingen kunnen met enkele trefwoorden worden gekarakteriseerd:
snel, ingrijpend, vaak onvoorspelbaar, soms met onvermoede gevolgen.
Voor alle betrokkenen ontstaan nieuwe kansen, maar ook nieuwe dilemma's. In
deze paragraaf zullen de belangrijkste de revue passeren. Nadere analyse en
selectie van daarop passende actie is zeker nodig. Het ministerie van Binnenlandse
Zaken beziet daarbij die kansen en dilemma's vanuit het perspectief van de
burger in de democratische rechtsstaat en met het oog op het functioneren
van het openbaar bestuur. De opdracht daartoe is in het regeerakkoord nog
eens benadrukt in het streven van dit kabinet de interactie tussen burgers
en overheid te optimaliseren, met name ten aanzien van de dienstverlening. • Betere overheidsdienstverlening:De ervaring in het bedrijfsleven en bijv. ook de eerste ervaringen die
de (met name gemeentelijke) overheid heeft opgedaan met het inrichten van
service-centra volgens de één-loketgedachte leren dat het afstemmen
van de dienstverlening op de behoefte van klanten, afnemers en burgers gepaard
gaat met aanzienlijke aanpassingen in de organisatie zelf. Het dilemma is
dan, dat de techniek wel beschikbaar is, maar de organisatie nog niet in staat
deze adequaat in te passen, er «nog niet klaar voor is».• democratische besluitvorming:Er ontstaan nieuwe mogelijkheden voor communicatie tussen burgers en overheid
in besluitvormingsprocessen. Dat biedt nieuwe kansen voor het optimaliseren
van democratische processen die goed in ogenschouw genomen moeten worden.
Enerzijds is directere communicatie tussen burger en overheid mogelijk ter
verbreding van het draagvlak voor besluitvorming; anderzijds bemoeilijkt dit
wellicht het nemen van besluiten waarvan de positieve effecten pas op langere
termijn zichtbaar worden en kan de invloed van lobby-organisaties onevenredig
toenemen. Uitdaging is niet alleen deze laatste tendens te weerstaan, maar
er ook voor te zorgen dat iedereen mee kan blijven doen en de technologie
dus zo in te richten dat het geen zaak blijft van «geïnformeerden»
versus een nieuwe groep van «niet-weters».Daarnaast blijft het «primaat van de politiek» het uitgangspunt.
Dat neemt niet weg dat spanning kan ontstaan in de verhouding tussen de representatieve
democratie en (verwachtingen omtrent) het effect van directe participatie
van burgers in besluitvormingsprocessen. Is het een verbeterde vorm van «horen»
of kan directe participatie besluitvorming via vertegenwoordigers (deels)
vervangen? Hier doen zich sterke raakvlakken voor met het thema staatkundige
vernieuwing.• Openbaarheid van overheidsinformatie:Verbeteren van de dienstverlening aan burgers, vergroting van de betrokkenheid
van burgers bij het openbaar bestuur en vergroting van de participatie van
burgers in besluitvormingsprocessen vooronderstelt een verbetering van de
openheid van de overheid en van toegankelijkheid van overheidsinformatie.
Om dit waar te maken zal de overheid anders moeten leren werken, niet zozeer
met andere regels, maar vooral met een andere instelling. Soms ontstaan juist
daardoor echter nieuwe spanningsvelden. Zo kan het koppelen van gegevens ter
vergroting van de dienstverlening aan een individuele burger ongewild leiden
tot aantasting van diens persoonlijke levenssfeer.• privacy en criminaliteitsbestrijding:Nieuwe dilemma's bij de bescherming van de privacy doen zich voor als
gevolg van nieuwe technische mogelijkheden op het gebied van criminaliteits-
en fraudebestrijding. Deze technieken maken (onder andere) de controle op
uitvoering en handhaving van regelgeving eenvoudiger. Daarbij moet gedacht
worden aan koppeling en vergelijking van bestanden («matching»)
en het nemen van min of meer geautomatiseerde beslissingen op basis van signalen
uit te koppeling. Bij het ontbreken van een voldoende specifiek
kader hiervoor kan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer onder druk
komen te staan, omdat niet steeds duidelijk is of deze handelingen zijn toegestaan
en, zo ja, met welke waarborgen zij omkleed moeten zijn. In een nieuwe vorm
is de oude vraag aan de orde: moet alles mogen wat kan? Daar staat tegenover dat het de vraag is of de overheid het zich wel kan
permitteren op dit vlak een achterstand op te lopen ten opzichte van het gebruik
van nieuwe technologie door criminele organisaties. Meer openheid brengt immers
risico's met zich mee voor het beveiligen van gegevens die niet voor de openbaarheid
zijn bestemd; het besef van het belang van goede bescherming van die gegevens
is helaas niet vanzelfsprekend, en dat klemt temeer nu digitale informatie
vrijwel kostenloos reproduceerbaar en op kleine gegevensdragers mee te nemen
is. De culturele gevolgen van informatisering: lessen uit
het verledenDe informatiemaatschappij heeft gevolgen die enigszins vergelijkbaar zijn
met de komst van het geschreven woord in het verre verleden: maatschappelijke
en culturele verhoudingen kunnen wel eens vergaand gaan veranderen. Dat betekent
niet altijd en alleen winst, maar soms ook verlies van dierbare praktijken.In een schriftloze cultuur zijn klanken het medium voor informatieoverdracht.
Op het eerste gezicht was de introductie van het geschreven woord dus pure
winst. Informatie kon voor het eerst worden vastgelegd, overgedragen en vermenigvuldigd
zonder dat iemand zelf steeds in persoon en actief aanwezig moest zijn bij
degenen aan wie wordt overgedragen. Daarmee werd de communicatie op afstand
geboren, de telecommunicatie. Voorts kon het collectieve geheugen worden uitgebreid
voorbij aan het individueel-menselijke vermogen, omdat men telkens kon beginnen
bij waar voorgangers waren gebleven. Het geschreven woord cumuleert informatie
en slaat deze op. De mogelijkheid ontstaat van redeneringen van onbeperkte
lengte. Een nieuwe logica wordt geboren.Maar er gaan ook dingen anders lopen, zonder dat meteen sprake is van
winst. In een schriftloze cultuur is de klank direct aan emotie gekoppeld.
Het benoemen van dingen is niet alleen het overdragen van informatie. De afstand
tussen naamgeving en het leven zelf is nog klein. Informatieoverdracht klink
nog als muziek. Woorden hebben macht. Combinaties van woorden lijken toverspreuken.
Omdat de klank het medium is, moet informatieoverdracht altijd in elkaars
aanwezigheid gebeuren, met alle sociale betekenis vandien. Verwantschap is
klankverwantschap. Volken vormen een verband door gemeenschappelijke kennis
van, bijvoorbeeld, liederen.De introductie van het schrift «schrijft» deze hele dynamiek
letterlijk «weg». Bovendien: vóór de introductie
van het geschreven woord waren mensen gedwongen veel uit het hoofd te leren
zoals ook nu nog toneelspelers hele boeken moeten kunnen citeren. Daarvoor
zijn vroeger ingenieuze geheugentechnieken ontwikkeld, technieken die ineens
overbodig zijn. Maar met die technieken is ook het geheugen voor een belangrijk
deel in onbruik geraakt: alles is immers op te zoeken!• Netwerkorganisatie bij de overheid:Ook anderszins kan de informatie- en communicatietechnologie een belangrijke
bijdrage leveren aan het optimaal intern functioneren van de overheid (denk
aan de onderlinge afstemming en informatie-uitwisseling tussen overheidsdiensten).
Juist de huidige opvattingen over het functioneren van de overheid (scheiding
van beleid en uitvoering, kerntakendiscussies, externe oriëntatie en
integraal management) stellen hoge eisen aan goede communicatie
binnen maar ook tussen departementen, tussen beleidsafdelingen en uitvoerende
organisatie-onderdelen en in de vele netwerken van mensen en organisaties
waarvan de overheid deel uitmaakt, zowel nationaal als internationaal. Juist
die internationale dimensie neemt snel in belang toe.• Financiële gevolgen:Kansen, maar ook risico's, zijn er op het financiële vlak. Enerzijds
doen zich mogelijkheden voor besparingen van vele miljoenen guldens te realiseren.
Anderzijds vereist dat vaak initiële investeringen die – vanwege
de eerder gesignaleerde zeer snelle technische ontwikkelingen – niet
van risico's zijn ontbloot. En ook: in het enthousiasme op korte termijn gebruik
te maken van de nieuwe mogelijkheden kunnen investeringsbeslissingen worden
genomen die op middellange termijn de communicatie over organisatiegrenzen
heen in de praktijk eerder bemoeilijken, bijvoorbeeld door standaardisatieproblemen.
Dat leidt ófwel tot suboptimale communicatie, ófwel tot de noodzaak
van het vervroegd afschrijven van zulke investeringen, dus tot kapitaalvernietiging.• Informatie als middel tot verantwoording:De opslag van informatie in elektronische vorm biedt ongekende mogelijkheden
om ze te raadplegen. Die zelfde informatie zal echter, bij ontoereikend beheer
van elektronisch opgeslagen informatie en door de voortschrijdende technologie,
al vrij snel niet meer toegankelijk of beschikbaar zijn. Burgers en politieke
organen dreigen daardoor geen toegang meer te hebben tot informatie die nodig
is om het overheidshandelen te controleren.Strikt genomen is dit geen nieuw probleem: het heeft generaties geleerden
zeeën van tijd gekost verloren gegane sleutels terug te vinden om het
spijkerschrift en de hiëroglyfen opnieuw leesbaar te maken. Bij de gratie
van een teruggevonden «conversie»document (de steen van Rosette)
kon het raadsel worden opgelost. Het is nu zaak herhaling van dit probleem
te voorkómen. Wat te bereiken?Bij het zoeken naar wegen om de kansen te benutten en tegelijk de risico's
zoveel mogelijk op te vangen bij de inzet van informatie- en communicatietechnologie,
staan als reeds aangeduid twee doelen centraal:• een effectieve communicatie tussen burgers en bedrijven (al dan
niet in georganiseerd verband) en de openbare sector• een doelmatig functionerende openbare sector.Voor het bereiken van beide doelstellingen is een goede informatie-infrastructuur
nodig, die toekomstvast, algemeen beschikbaar en voor gebruikers eenvoudig
toegankelijk is.Nader uitgewerkt betekent dit:• verbetering van de dienstverlening aan burgers en bedrijven (snel,
gemakkelijk bereikbaar, consistent en eenduidig, sociaal en juridisch correct,
zorgvuldig en ontvankelijk voor klachten);• vergroting van de betrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuur
en omgekeerd;• vergroting van de participatie van burgers in besluitvormingsprocessen;• verbetering van de openheid van de overheid en van toegankelijkheid
van overheidsinformatie (dus: doorzichtigheid, laagdrempeligheid, aanvaardbare
kosten, onder de randvoorwaarde van bescherming van de persoonlijke levenssfeer
en andere beveiligde informatie); • voorkomen van een (nieuwe) tweedeling in de maatschappij tussen
wie wel en wie niet toegang heeft tot nieuwe technieken (geïnformeerden
en niet-weters);• behoud en (ten opzichte van het ambtelijk management) versterking
van het primaat van de politiek;• veiligstelling van de mogelijkheden van gedocumenteerde verantwoording
van de overheid aan de maatschappij;• samenwerking en standaardisatie bij het gebruik van informatie;• betrouwbare (dat wil zeggen beschikbare, integere en exclusieve)
informatie en informatiesystemen.Het coördinerende departement van Binnenlandse Zaken, kan deze doelen
nooit alleen realiseren. Er is immers sprake van een groot aantal actoren,
zowel in de openbare sector als daarbuiten, ieder met eigen belangen en verantwoordelijkheden.
De stand van de techniek is bovendien zodanig dat meer nog dan in het verleden
samenwerking beslist nodig is voor het benutten van kansen of voor het afwenden
van dreigingen. Voor overheidsorganisaties geldt dat de gemeenschappelijke
grondslag voor deze samenwerking ligt bij het dienen van burgers en bedrijven
in hun relatie tot de overheid: enerzijds als afnemer van overheidsdiensten,
anderzijds als participant, subject en (geïnteresseerd) object van besluitvormingsprocessen,
en ten derde als drager van de financiële grondslag van de overheid («belastingbetaler»).
Gelukkig kan geconstateerd worden dat de bereidheid tot samenwerking veel
meer aanwezig is, door een andere stijl van politiek besturen, door een groeiend
inzicht in de mogelijkheden – en beperkingen – van integraal management
bij overheidsorganisaties en door erkenning van onderlinge afhankelijkheid
om zinvol te kunnen reageren op complexe maatschappelijke vraagstukken. 3. Communicatie tussen burger en overheidIn het voorgaande is als eerste pijler voor deze nota gekozen voor de
relatie tussen burgers/bedrijven en de overheid en de rol die informatie en
informatie-technologie daarbij kan spelen. Die relatie kent twee verschijningsvormen:
een relatie overheid «citoyen» bij (politieke) besluitvorming
en een relatie overheid–«klant» bij overheidsdienstverlening.
De andere pijler (sobere en doelmatige bedrijfsvoering) komt in hoofdstuk
vier aan de orde.De burger heeft twee gezichten: enerzijds is hij medevormgever van zijn
leefomgeving, van voorzieningen en van regels en afspraken die door de overheid
tot stand worden gebracht («citoyen»), anderzijds is hij gebruiker
van die voorzieningen en regels («klant»). In beide gevallen ontvangt
en geeft hij informatie en communiceert hij. In beide gevallen heeft hij rechten
en plichten: het politieke recht om mee te beslissen – een recht dat
gematerialiseerd wordt door een aandeel in de besluitvorming te leveren –
en het recht op diensten – waartegenover de plicht staat de overheid
van in ieder geval díe informatie te voorzien die nodig is om te beoordelen
of dat recht ook naar de regels bestaat.In het ene geval zal de burger steeds meer aanspraak maken op een overheid
die doorzichtig is, waarvan duidelijk is welke acties op welke momenten worden
ondernomen en wat daarvoor de argumenten zijn. In het andere geval zal hij
of zij rekenen op een overheid die haar klanten kent, die consistent is in
de manier waarop de dienstverlening plaatsvindt en die ontvankelijk is voor
klachten of commentaar. Daarbij geldt als nuancering dat het in deze beschrijving
gaat om een karakterisering, dus om accenten. Doorzichtigheid is bijv. ook
nodig voor een goede dienstverlening. En ook toegankelijkheid van overheidsinformatie
is voor beide van belang. De twee aldus geïntroduceerde begrippenparen hebben betrekking op
de volgende twee thema's: bij «dienstverlening–consistent»kwalitatief goede en correcte dienstverlening aan burgers/bedrijven bij «participatie–doorzichtig»zo groot mogelijke betrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuur.Kwalitatief goede en correcte dienstverlening aan burgers
en bedrijvenDe overheid is bij het leveren van diensten en produkten doorgaans monopolist:
alleen de overheid mag paspoorten uitreiken, alleen bij de overheid is een
bijstandsuitkering te krijgen, alleen de overheid mag bouwvergunningen verstrekken.
Dat betekent dat burgers en bedrijven op vele terreinen niet kunnen «uitwijken»
naar andere dienstverleners; die dienstverlening moet alleen al om deze reden
voldoen aan hoge eisen van zorgvuldigheid. Veranderingen in de commerciële
dienstverlening hebben voorts hun weerslag op de eisen die de burger stelt
aan het functioneren van de overheid. De overheid zal zichzelf in staat moeten
stellen de vergelijking te doorstaan, ook al mogen aan overheidsdienstverlening
daar bovenop nog eisen worden gesteld ten aanzien van rechtmatigheid en democratische
legitimatie. Bovendien is in veel gevallen de «klant» van de overheid
afhankelijk en dat legt nog eens een extra claim op de zorgvuldigheid. De
overheid stelt ook eisen aan burgers en bedrijven waaraan zij zich niet ongestraft
kunnen onttrekken, zoals het betalen van belastingen. Het minste dat de overheid
hier tegenover kan stellen is het hen zo eenvoudig mogelijk maken aan hun
door de overheid opgelegde verplichtingen te voldoen.De afgelopen jaren zijn op het terrein van de kwaliteit van de dienstverlening
door vele overheidsorganisaties belangrijke stappen gezet. Om slechts enkele
voorbeelden te noemen:• bij de Rijksdienst voor het Wegverkeer is eenvoudig telefonisch
informatie te krijgen over kentekens en is het overschrijven via de postkantoren
aanzienlijk vereenvoudigd,• de Informatie Beheer Groep (vroeger de Informatiseringsbank) heeft
een net van contactpunten opgebouwd waar men de meeste concrete problemen
rond o.a. de studiefinanciering kan oplossen,• de formulieren van de Rijksbelastingdienst zijn stukken simpeler
en elektronische aangifte is vele stappen dichterbij gebracht en• vele gemeenten investeren fors in systematische kwaliteitsverbetering
en doen hun best zich als hét contactpunt tussen burger en overheid
te profileren.Het is de bedoeling op deze weg verder te gaan. Er is er nog veel te verbeteren
voordat er echt sprake is van een snel, zakelijk en consistent optreden van
de overheid tegenover de burger als klant.In het Actieprogramma Elektronische Snelwegen13
is de verbetering van de overheidsdienstverlening in het perspectief geplaatst
van de mogelijkheden die de overheid heeft via het langs elektronische weg
toegankelijk maken van haar diensten en produkten een belangrijke impuls te
geven aan de ontwikkeling van die snelwegen. In de Ministeriële Commissie
Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit is de kwaliteit van depublieke dienstverlening aan de orde op het punt van de bereikbaarheid.
Bij een toenemende openstelling van de commerciële dienstverlening kan
de overheid immers niet achterblijven. Ook de Ministeriële Commissie
Staatkundige Vernieuwing heeft de publieke dienstverlening in beeld, met name
wat de juridische randvoorwaarden betreft om tot geïntegreerde dienstverlening
te komen. De doelen zijn duidelijk genoeg, maar de overheid is daar nog lang
niet. Er zijn nog heel wat tussenstappen te zetten. Dat neemt niet weg dat
het kabinet acties op dit terrein uitdrukkelijk in het perspectief
van een «virtueel» loket bij burgers en bedrijven «thuis»
wil plaatsen, met ruime openingstijden en waar integratie van diensten juridisch
mogelijk is. Burgers en bedrijven moeten, zo is de basisgedachte, op een zo eenvoudig
mogelijke manier gebruik kunnen maken van overheidsdiensten en aan hun verplichtingen
kunnen voldoen. Daartoe zijn niet alleen «virtuele» loketten nodig.
Lang niet iedereen kan op dit moment of zal binnen afzienbare termijn thuis
de «spullen» hebben die nodig zijn om zo'n «virtueel»
loket van huis of bedrijf uit aan te kunnen spreken. Bovendien is de toepassing
van elektronische middelen natuurlijk nooit een doel in zichzelf: het gaat
om de kwaliteit van de dienstverlening. Zeker voor de middellange termijn
zullen er minstens óók fysieke loketten moeten zijn, met ruime
openingstijden en met een integraal aanbod van overheidsdiensten en -produkten.
Daarbij moet zowel de «nieuwe» kwaliteit: snel, klantvriendelijk
en klantgericht, verzekerd zijn, als de «klassieke» kwaliteit:
rechtmatig, rechtszeker, rechtsgelijk. Dat betekent bijv. dat door de inzet
van nieuwe middelen als kennissystemen bij ingewikkelde situaties niet ineens
de bewijslast ten nadele van de burger mag worden omgedraaid: «het systeem
kent uw geval niet». Dat zou de in hoofdstuk 2 aangestipte tweedeling
versterken; degenen die (nog) door «knoppenangst» bevangen zijn
mogen niet het kind van de rekening worden. Ook moet worden voorkomen, dat
in het enthousiasme om de dienstverlening zo klantgericht mogelijk te maken
méér informatie van burgers en bedrijven wordt gevraagd dan
strikt nodig is voor het zekerstellen van de «klassieke» kwaliteitseisen.
De overheid is immers zelf géén bedrijf dat via klantenprofilering
nieuwe produkten kan aanbieden. Een zorgzame overheid, of toch George Orwells «1984»?14Een werkloze burger verkeert in een precaire financiële situatie,
maar wordt geconfronteerd met een aantal onvermijdelijke, grote financiële
uitgaven. Lenen bij een commerciële bank is voor hem uitgesloten. Hij
wendt zich tot een geïntegreerd «OverheidsLoket2000» voor
advies, in de hoop een beroep te kunnen doen op de Algemene Bijstandswet.
Om (de context van) zijn verhaal uit te leggen, overhandigt hij zijn «smart
card» aan de loketambtenaar. Nadat de burger zijn persoonlijke wachtwoord
voor de betreffende gegevens heeft ingetikt kan de ambtenaar van deze kaart
aflezen, dat hij in de gemeente woont, nog niet eerder een bijstandsuitkering
heeft aangevraagd, grote kortlopende schulden heeft, gehuwd is en dat zijn
vrouw een WAO-uitkering heeft. De burger vertelt verder dat hij in het recente
verleden een dure medische behandeling heeft ondergaan. De ambtenaar vraagt
hoe het zit met zijn ziektekostenverzekering: waarom heeft hij die medische
behandeling zelf moeten betalen? Het blijkt dat de burger als particulier
onvoldoende verzekerd was. Na instemming van de klant vraagt de loketambtenaar
on-line informatie over hem op bij het Krediet Registratie Bureau in Tiel.
Daarbij blijkt dat hij nog meer schulden heeft dan zijn «smart card»
al aangaf. De klant vraagt of en zo ja hoe zijn schulden gesaneerd kunnen
worden en of zijn lasten verlicht kunnen worden via (extra) bijstand. De klant
vermeldt nog dat zijn huisje zijn bezit is en dat hij dat als het even kan
buiten iedere regeling wil houden. Langs elektronische weg raadpleegt de ambtenaar
nu het openbare Hypotheekregister om te zien hoe de zaken erbij staan. Hij
verkeert in onzekerheid over enkele aspecten rond de interpretatie van de
Bijstandswet. Daarom raadpleegt hij een (menselijke) expert van de Sociale
Dienst. De expert wijst de ambtenaar erop dat de medische kosten misschien
aftrekbaar zijn voor de belastingen. Dus belt de ambtenaar het gratis 06-nummer
van de Belastingdienst. De ambtenaar aan de andere kant van de lijn raadpleegt
na – opnieuw – autorisatie door de klant het elektronische dossier
van de klant en geeft op grond daarvan een advies. Hij wijst
ook op de eigen woning en de mogelijkheid de hypotheek te verhogen. Nu alle relevante informatie verzameld is, buigen de klant en de ambtenaar
zich over de mogelijkheden bijstand te verlenen en daarenboven via schuldsanering
dekking te vinden voor de grote uitgaven waar de klant voor staat. De ambtenaar
consulteert expertsystemen waar de mogelijkheden in zijn verwerkt van de Bijstandswet
en van eigen gemeentelijke sociale ondersteuningsregelingen (algemeen maatschappelijk
werk, kredietmogelijkheden bij de Gemeentelijke Kredietbank, enz.). Op basis
daarvan komt hij tot de voorlopige conclusie dat, binnen strakke grenzen,
de genoemde uitgaven voor dekking in aanmerking komen, althans de werkelijk
onvermijdelijke uitgaven. Ze stellen samen een saneringsplan op dat het verzoek
van de klant om extra bijstand kan onderbouwen. Onderdeel daarvan is belastingteruggave,
kwijtschelding van gemeentelijke en waterschapsbelastingen, een krediet van
de Kredietbank en ter completering bijzondere bijstand. Om het saneringsplan
uit te voeren verwijst de ambtenaar naar het (particulier) maatschappelijk
werk. Na nogmaals autorisatie door de klant wordt daarvoor elektronisch een
afspraak gemaakt; in een moeite door wordt de klant ook ingeschreven voor
een sollicitatiecursus bij het Regionaal Bureau voor de Arbeidsvoorziening. Zo eenvoudig mogelijke toegang: van «servicecentrum
van de overheid» naar «overheidsloket 2000»Het maakt burgers en bedrijven als klant van de overheid in beginsel niet
uit met welk onderdeel of welke bestuurslaag van de overheid zij te maken
hebben. Voor hen is niet van belang hoe het overheidsapparaat is georganiseerd,
als het maar (consistent) werkt. Ook vanuit dit gezichtspunt is de invoering
van geïntegreerde loketten gewenst. De bestuurlijke logica van de taakverdeling
tussen bestuurslagen en -organen kan de burger-als-klant immers niet tegengeworpen
worden. Om dit te realiseren bieden informatie- en communicatietechnologie
ook al bij «fysieke» loketten nieuwe mogelijkheden waardoor beslissingsbevoegdheid
en feitelijk klantcontact gescheiden kunnen worden.Op basis hiervan begeleidt, als aangekondigd in BIOS 215, het ministerie van Binnenlandse Zaken sinds enkele jaren experimenten
rond het concept «service-centra van de overheid». Doel hiervan
is door middel van integratie van loketten en van het dienstenaanbod van de
overheid de kwaliteit van de dienstverlening te vergroten. De experimenten
moeten leiden tot een algemene set van kwaliteitseisen waaraan de dienstverlening
van de overheid aan de burger moet voldoen. Ook in het bestuursakkoord tussen
Rijk en VNG heeft kwaliteitsverbetering aandacht gekregen.Ervaringen met de «servicecentra van de overheid» tot nu toe
(op basis van literatuurstudie, begeleidend onderzoek en experimenten) leren,
dat er vele alledaagse organisatorische barrières overwonnen moeten
worden om tot daadwerkelijke loketintegratie te komen. De omslag van een traditionele
procedure- of produktgerichte organisatie naar een klantgerichte organisatie
is enorm. Daarnaast blijken informatietechnischeconcepten, ofschoon technisch min of meer volmaakt, niet zonder meer inpasbaar
in concrete situaties, bijv. doordat systemen niet op elkaar passen, de daarvoor
nodige extra investeringen extreem hoog zijn of begrippen in verschillende
betekenissen worden gebruikt.Dat neemt niet weg dat het concept vele kansen blijkt te genereren om
tot verbetering van de kwaliteit van dienstverlening te komen in termen van gemak, bereikbaarheid en klantgerichtheid. Ofschoon de ondersteunde
experimenten nog niet geëvalueerd zijn – deze evaluatie loopt en
zal voor het einde van het jaar afgerond zijn – zijn betrokken partijen
ervan overtuigd dat het de moeite waard is op de ingeslagen weg door te gaan.
Daarbij kan deels worden aangehaakt bij enkele initiatieven die in voorbereiding
zijn en die goed passen in het nu breder gestelde perspectief van niet alleen
geïntegreerde fysieke loketten, maar ook «virtuele», bij
de mensen thuis.De drie projecten die hierna nader zijn uitgewerkt: een vastgoed-informatie-balie,
een kennissysteem voor ouderen en gehandicapten, en een «Ken-uw-rechten-zuil»,
zijn bedoeld als drie stappen op weg naar het lange termijndoel «overheidsloket
2000». Via deze en in een later stadium waarschijnlijk nog meer tussenstappen
wil het kabinet komen tot een landelijk dekkend net van loketten (ten minste
één in iedere gemeente)• waar burgers en bedrijven terecht kunnen voor publieke produkten
en diensten – dat wil zeggen vanuit de drie bestuurslagen, zelfstandige
bestuursorganen en andere aanbieders van publieke diensten –, met maximaal
één doorverwijzing,• die voor diensten waarbij geen menselijke tussenkomst nodig is
vierentwintig uur per dag bereikbaar zijn,• waar burgers zowel in levende lijve als elektronisch «gekend»
of anomiem informatie kunnen krijgen over hun rechten en plichten en• waar mede door de inzet van informatie- en communicatietechnologie
diensten snel, klantvriendelijk, zorgvuldig en in antwoord op gestelde vragen
verleend worden.Het bereiken van dit doel is zeker niet alleen een kwestie van het inzetten
van de goede technieken. Het gaat immers niet alleen om een betere «service».
Het gaat er meer om dat de overheid burgers en bedrijven met een open houding
tegemoet treedt. Niet vanuit de gedachte dat de klant «koning»
is. Daarin verschilt de overheid fundamenteel van het diensten en produkten
aanbiedende bedrijfsleven. Wel met de instelling vanuit de vraag van de individuele
burger of het individuele bedrijf te redeneren en na te gaan hoe aan deze
vraag zo goed mogelijk tegemoet kan worden gekomen binnen de grenzen van de
geldende regels, rekening houdend met de belangen van andere burgers en bedrijven.
Het verschaffen van duidelijkheid over waar recht op bestaat en waarop niet
is hierbij een wezenlijk aspect. De «service» moet omhoog, maar
meer nog moet de overheid «responsiever» worden. Een eerste stap
daarbij is te onderzoeken wat de wensen en verwachtingen zijn van burgers
en bedrijven bij de openstelling van publieke diensten. Een plan van aanpak
hiervoor is toegezegd in het kader van de Winkeltijdenwet. Dit plan van aanpak
is ingebouwd in het bredere plan van aanpak voor het hierna te noemen project
«Overheids-loket 2000». Verder staan de twee volgende activiteiten
daarvoor op de rol:• systematisch onderzoek naar vraagpatronen van burgers en bedrijven
richting overheid (zie de paragraaf «kwaliteitsbewaking» hierna)
en• analyseren van op dit vlak reeds opgedane ervaringen.Met name op dit laatste aspect zal evaluatie van de sinds «92 onder
begeleiding van het ministerie van Binnenlandse Zaken uitgevoerde experimenten
gericht zijn: niet alleen ter verwerving van inzicht in de technische, financiële
en informatiekundige aspecten, maar ook in de organisatorische, personele
en culturele. Daarbij zijn vragen aan de orde als:• welke verdeling van taken en bevoegdheden tussen het contactpunt
met de burger («front office») en de achterliggende organisaties
(«back office») is het meest adequaat om de overheid
als geheel «responsief» te maken?• zijn er specifieke opleidingseisen voor «responsief»
baliepersoneel, hoe worden ze zo en wat enthousiasmeert ze blijvend?• welke instelling is er nodig in de hele organisatie, inclusief
«back office» en ambtelijke en politieke leiding, om het gezicht
van de overheid, het «loket», responsief te laten zijn en blijven?Eventuele aanbevelingen die juist op dit aspect van responsiviteit betrekking
hebben kunnen natuurlijk niet via regels worden vastgelegd. Het waar maken
van deze belofte is afhankelijk van iedereen binnen de overheid, en dus ieders
eigen verantwoordelijkheid. Project Overheidsloket 2000, deel 1: VastgoedinformatiebaliePartijen in het maatschappelijk verkeer blijken grote behoefte te
hebben aan actuele, betrouwbare en volledige informatie over de gesteldheid
van vastgoedobjecten, zowel in feitelijke als in juridische zin, de geldende
publiekrechtelijke beperkingen, de ligging van leidingen enz. Dergelijke gegevens
zijn nu vaak zodanig verspreid binnen de gemeenten en/of het Kadaster, dat
burgers, bedrijven en instellingen veel tijd kwijt zijn om ze te verzamelen.
Een geïntegreerde loketfunctie kan hierin verbetering aanbrengen. Experimenten
met dergelijke loketten zijn in voorbereiding in samenwerking met het Kadaster
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.Meneer Dumont, organisatieadviseur, gaat naar het gemeentehuis, want hij
wil zijn huis verbouwen. Via de receptie komt hij bij de «vastgoedbalie»
terecht. Hij vraagt wat hij moet doen. Bij elektronische raadpleging van het
bestand van het Kadaster, opgenomen in de brede vastgoedregistratie, blijkt
hij wel eigenaar te zijn, maar officieel in het opgegeven pand niet te wonen.
Hij geeft aan dat hij er op de eerste van de volgende maand gaat wonen. De
ambtenaar aan de vastgoedbalie stelt voor de adreswijziging (onder vermelding
van een ingangsdatum) direct in te voeren. Met instemming van de klant zal
de adreswijziging ook worden doorgegeven aan de gemeentelijke afdelingen bevolking,
huisvesting en belastingen. Via de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens
(GBA) worden de rijksbelastingdienst – vanwege de inkomstenbelasting,
de vermogensbelasting en successie, – de Sociale Verzekeringsbank –
vanwege AOW en kinderbijslag – en het Kadaster –vanwege de eigendomsregistratie –
ingelicht. Daarnaast worden de openbare nutsbedrijven (denk aan het gasbedrijf
en het waterleidingbedrijf) van de adreswijziging op de hoogte gesteld. Op
de dag van verhuizing zullen dan zowel in de oude als de nieuwe woning de
meters af- en aangesloten zijn en een meteropname verricht, te verwerken in
de jaarafrekening. In een moeite door zal ook de PTT op de hoogte worden gesteld,
zodat deze de post drie maanden lang naar het nieuwe adres kan doorsturen,
de telefoon op de verhuisdag kan omzetten naar het nieuwe huis en de adreswijziging
bij 06-8008 en in het telefoonboek kan verwerken. Meneer Dumont heeft ook
bedrijf aan huis; de Kamer van Koophandel krijgt dus de adreswijziging doorgegeven.Er kan nog meer: de Rijksdienst voor het Wegverkeer krijgt een signaal,
zodat deze de kentekenregistratie kan aanpassen en deel III en de berichtgeving
over de APK goed kan verzenden. Tevens blijkt, dat op de oude woning een overdraagbare
premie A rust: dit wordt doorgegeven aan het ministerie van VROM.De gemeente is nu meteen op de hoogte van het feit dat van de leeggekomen
woning een bericht moet binnenkomen inzake bewoning. Als dat bericht niet
komt dan kan men de buitendienst inschakelen. Meneer Dumont zal na enige tijd
van de gemeente een woonvergunning toegezonden krijgen. Ten slotte krijgt meneer Dumont, die het inmiddels een beetje duizelt,
waar hij voor dacht gekomen te zijn: nadat hij heeft uitgelegd dat hij eigenlijk
alleen de open haard wil verbouwen krijgt hij de formulieren mee voor het
doen van een melding aan de gemeente. Een bouwvergunning is daarvoor immers
niet nodig! Project Overheidsloket 2000, deel 2: Kennissysteem ouderen/gehandicaptenIn drie gemeenten zal worden geëxperimenteerd met een beslissingsondersteunend
kennissysteem ten behoeve van de uitvoering van de Wet Voorzieningen Gehandicapten
en aanverwante (o.a. gemeentelijke) regelingen. Na de eerste fase zal dit
systeem worden uitgebouwd tot een algemeen kennissysteem voor de ondersteuning
van de publieke dienstverlening aan de doelgroep ouderen en gehandicapten
In fase drie komen de diensten en produkten die in het systeem zijn opgenomen
via elektronische weg ter beschikking van de ouderen en gehandicapten thuis.Project Overheidsloket 2000, deel 3: «Ken-uw-rechten-zuil»De burger als klant moet kunnen weten waar hij of zij recht op heeft
of aan welke verplichtingen hij/zij moet voldoen. Essentieel voor een machtsevenwicht
tussen burger en overheid is, dat deze informatie verkrijgbaar is zonder dat
de burger eerst zijn gegevens kenbaar moet maken aan de overheid. De burger
moet in staat worden gesteld vooraf te weten te komen «wat 'm te wachten
staat» wanneer hij naar een loket stapt om een bepaalde vorm van dienstverlening
af te nemen.Aan deze doelstelling kan worden beantwoord door de beschikbaarstelling
van «Ken-uw-rechten-zuilen». In deze zuilen zal anoniem informatie
verkrijgbaar zijn over in beginsel alle landelijke subsidieregelingen en overheidsverplichtingen
waar de burger direct mee te maken kan hebben. Met de gemeenten zal worden
overlegd of ook de relevante plaatselijke regelingen daarin opgenomen zullen
zijn. Een bestaand voorbeeld van een dergelijk systeem is de «subsidiewijzer».Na de ontwikkel-, test- en installatiefase zal de informatie die
de zuil bevat ook toegankelijk worden gemaakt via elektronische opvraging
op afstand, bijv. thuis en/of in de openbare bibliotheek.Deze drie deelprojecten zijn fase 1 op weg naar een «Overheidsloket
2000». Dat loket zal als één project worden aangemeld
ter adoptie in het kader van «actie-lijn 5» van het Actieprogramma
Elektronische Snelwegen16. Dat betekent dat
het project voor een deel in aanmerking kan komen voor financiering via de
gelden die gereserveerd zijn voor het Actieprogramma. Voor de overige kosten
zullen de belanghebbende partijen bij elkaar gebracht worden. Uitgangspunt
is, dat partijen zoveel van hun eigen belangen in de realisatie van de projecten
moeten zien dat zij bereid zijn tot het op zich nemen van een substantieel
deel van de kosten.Dat geldt met name voor de exploitatiefase. Onderzoeks-, ontwikkel- en
implementatiekosten kunnen voor medefinanciering in aanmerking komen. Informatieverstrekking via lokale infrastructurenDe integratie van fysieke loketten is, mede met het oog op de positie
van mensen die moeite hebben van elektronisch middelen gebruik te maken, een
belangrijke verbetering van de dienstverlening. Het kabinet kiest er echter
als gezegd uitdrukkelijk voor op wat langere termijn het contact tussen burger
en overheid ook langs elektronische weg mogelijk te maken. Daarvoor
zijn adequate infrastructuren nodig, infrastructuren die ook daadwerkelijk
tot in het huis van de burger een aanbod van diensten en informatie mogelijk
moeten maken. De meeste huidige overheidsnetwerken zijn niet opgezet met het
oog op het onderhouden van elektronisch contact met de burger, maar op een
doelmatiger elektronische communicatie binnen de overheid. Met het opbouwen
van dat elektronische contact overheid-burger zal dus ervaring moeten worden
opgedaan. Dat gebeurt al in de vorm van ondersteuning van initiatieven als
De Digitale Stad (Amsterdam) en Spirit (Rotterdam). Soortgelijke initiatieven
zijn in wording in Den Haag (Digitale Hofstad), Eindhoven, regio Utrecht en
vele andere plaatsen. Er is inmiddels een belangenvereniging van digitale
steden in oprichting. Het voordeel van dergelijke lokale infrastructuren is
bovendien dat zij als infrastructuur kunnen dienen voor het in een relatief
kleine setting uittesten van (nu nog) theoretische concepten als elektronische
burgerparticipatie. Hoewel in nauwe samenwerking met het ministerie van Economische zaken
ondersteuning is verleend bij de eerste initiatieven tot opzet van lokale
communicatie-infrastructuren, rekent de rijksoverheid het in stand houden
en doen ontstaan hiervan niet tot haar verantwoordelijkheid. Zoals al in het
Actieprogramma Elektronische Snelwegen is aangegeven acht het kabinet het
niet haar taak de infrastructuur als zodanig te realiseren of te bekostigen.
Wel zal de overheid (Rijk, provincies en gemeenten) van deze lokale infrastructuren
gebruik maken ten behoeve van de communicatie met burgers en bedrijven en
daarmee het bestaan ervan (indirect, door het leveren en vragen van diensten)
ondersteunen. Een concreet begin daarvan is relevante overheidsinformatie
die bij ministeries beschikbaar is via dergelijke infrastructuren toegankelijk
te maken. De ministeries van Economische Zaken en van Verkeer & Waterstaat
zijn inmiddels op Internet bereikbaar en hebben daar een «winkel»
geopend. Ook het ministerie van Binnenlandse Zaken neemt zich voor actief
gebruik te gaan maken van deze aanvullende mogelijkheid zijn informatie openbaar
te maken. Digitaal ministerieHet ministerie van Binnenlandse Zaken zal nog in 1995 een winkel
op Internet openen, in navolging van het ministerie van Economische Zaken.
Via deze winkel zal informatie over het ministerie en verschillende beleidsterreinen
worden gegeven.Het is van belang dat de verschillende digitale ministeries die zullen
ontstaan een gelijkvormig gezicht krijgen. Het gaat voor burgers immers om
«de overheid». Opzet is op initiatief van de ministeries van Binnenlandse
Zaken en Algemene Zaken en de Voorlichtingsraad minimaal 5 ministeries in
1995 afspraken te laten maken over de vorm en de inhoud van elektronische
overheidswinkels.KwaliteitsbewakingEen essentiële voorwaarde ter verbetering van de relatie overheid–klant
is kennisvergroting bij overheidsdiensten over vraagpatronen, wensen en klachten
die bij klanten leven en de bereidheid en het vermogen deze kennis te gebruiken
ter verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening. Waar de overheid
immers aan lijdt is niet zozeer gebrek aan kennis over individuele burgers
en bedrijven. De overheidsdatabanken «puilen uit» van gegevens
daaromtrent. Maar wellicht mede daardoor is de maatschappij als geheel de
grote onbekende. Vraagpatronen van burgers als structuurprincipe –
wensen van burgers als cultuurprincipeOnder het vorige kabinet werden de «servicecentra van de overheid»
geïntroduceerd. Hierbij staat de één-loket gedachte centraal.
De één-loket gedachte is gericht op het samenbrengen –
integreren – van allerlei overheidsprodukten en diensten achter één
loket. Deze loketten worden zo georganiseerd dat het aanbod vanuit het perspectief
van de afnemer logisch samenhangt. Met andere woorden: niet de interne logica
van de bureaucratie maar de vraagpatronen van burgers vormen het structuurprincipe
(de wijze van inrichten) van de «servicecentra van de overheid».
Wat voor de burger een vraag is moet ook als zodanig door de overheid worden
behandeld. Het cultuurprincipe wordt gevormd door de dienstverlening zoveel
mogelijk af te stemmen op (veranderende) behoeften en verwachtingen van burgers.
Daarbij vormen wensen van burgers met betrekking tot tijd en plaats van interactie
met de overheid een belangrijk punt van aandacht. Het cultuurprincipe wordt
gevuld door het responsieve karakter van de publieke dienstverlening. Dit
houdt in dat publieke dienstverleners adequaat reageren op veranderende behoeften
door deze behoeften regelmatig te monitoren en klachten over het optreden
van publieke dienstverleners op een juiste wijze terug te koppelen naar het
functioneren.Om (ook hier) de overheid consistenter en responsiever te maken dient
in drie richtingen actie te worden ondernomen:• er is systematisch onderzoek nodig naar (steeds veranderende) wensen
en verwachtingen van het publiek ten aanzien van de dienstverlening,• er dient systematisch gebruik gemaakt te worden van de schat aan
ervaring over de kwaliteit van de publieke dienstverlening die te putten is
uit allerlei vormen van klachten, en• er is systematisch onderzoek nodig naar vraagpatronen vanuit de
maatschappij richting overheid en veranderingen die zich daarin voordoen. Wensen en verwachtingenOp korte termijn kan al onderzoek plaatsvinden naar de nu geldende wensen
en verwachtingen van burgers en bedrijven als afnemers van diensten van onderdelen
van de rijksoverheid. Aan de hand daarvan kan dan snel duidelijk worden welke
aanpassingen nodig zijn in met name de openstelling van die onderdelen. Hoe
dit aangepakt zal worden is aangegeven in bijlage 1.1. Dit (onderdeel van)
het plan van aanpak «Overheidsloket 2000» is de uitwerking van
de toezegging aandacht te besteden aan de publieke dienstverlening in het
verlengde van de veranderingen in de marktsector als gevolg van de nieuwe
Winkeltijdenwet. Een dergelijk onderzoek zal overigens periodiek herhaald
moeten worden: de wensen en verwachtingen zijn minder statisch dan ooit.Het ministerie van Binnenlandse Zaken heeft al eerder, in het kader van
het project «servicecentra van de overheid» een kwaliteitsmonitor
overheidsdienstverlening laten maken. Deze is inmiddels in zo'n veertig gemeenten
toegepast. Het is echter nog niet algemeen de uitkomsten in te zetten om tot
verbeteringen in de organisatie te komen. Bovendien is het met de huidige
monitor niet mogelijk zicht te krijgen op de opvattingen van burgers over
meer collectieve voorzieningen. Hier zijn stappen verder te zetten. Klachten als onbetaalbare bron van informatieIedere zichzelf respecterende overheidsorganisatie heeft procedures waarlangs
klanten klachten kunnen indienen. Soms werken deze procedures om vast te stellen
of de organisatie naar de letter en de geest van de wet heeft gehandeld, maar
vaker is meer de zorgvuldigheid van het optreden of een gebrek aan aanspreekbaarheid
aan de orde. De vraag is echter of voldoende systematisch aandacht wordt besteed
aan de informatie die uit klachten geput kan worden voor de verbetering van
de dienstverlening. In concreto zou meer gekeken moeten worden naar de volgende
vier aspecten:• de toegankelijkheid voor de burger van klachtenprocedures,• de doorwerking van de informatie, verkregen uit de metingen respectievelijk
klachten, in de vorm van verbetering van de betreffende werkprocessen,• de informatievoorziening terug naar de burger: waar het gaat om
klachten moet ook de individuele klager tijdig een reactie ontvangen en • de analyse van de effecten van de aanpak, verricht door een onafhankelijk
van de betreffende dienst staande organisatie. KlachtenpatroonherkenningOverheidsinstanties waarover veel klachten binnenkomen bij de Nationale
Ombudsman en de Consumentenbond, krijgen de gelegenheid mee te doen aan een
onderzoek waarin wordt nagegaan hoe de toegankelijkheid van klachtenprocedures
beter kan. Behalve aan de klachtenprocedure zelf zal de aandacht zich daarbij
ook richten op informatietechnische en organisatorische voorzieningen. Op
basis van dat onderzoek zullen kansrijke projecten beginnen in een aantal
overheids-diensten. De volgende concrete hulpmiddelen om tot verbeteringen
te komen zijn of worden ontwikkeld:• de kwaliteitsmonitor overheidsdienstverlening,• de opzet van een «collectieve module» bij deze
monitor,• het formuleren van «burgerhandvesten»17 waarin organisaties publiekelijk een bepaald kwaliteitsniveau
garanderen en• openbare terugrapportage-verplichtingen aan de Nationale Ombudsman.Het ministerie van Binnenlandse Zaken zal eerst voorbereidend onderzoek
doen om de waarde van deze hulpmiddelen te bepalen. De beslissing tot eventuele
implementatie is aan betrokken overheidsorganisaties voorbehouden.Verbetering van klachtenprocedures kan het paradoxale effect hebben dat
op korte termijn bij de organisaties die ze invoeren een toeneming van het
aantal klachten optreedt. Als de organisaties er echter in slagen de terugkoppeling
binnen hun eigen diensten te verbeteren zal het aantal (gegronde) klachten
na verloop van tijd een duidelijke daling moeten vertonen. Dit vereist een
goede organisatie rond deze thema's, goede procedures en een goede informatievoorziening.
Essentieel is echter dat ook hier geldt dat uiteindelijk iedere ambtenaar
en iedere organisatie zelf conclusies moet trekken en verbeteringen kan doorvoeren.
Sturing van bovenaf zou hier slechts averechts werken. Naar een zich aan de vraag aanpassend dienstenaanbodOmdat het toekomstige «overheidsloket 2000» niet de overheidsorganisatie
maar burgers en bedrijven als uitgangspunt neemt zal bij debepaling van het daarin aan te bieden pakket moeten worden uitgegaan van
de overheid zoals de klant die definieert. Onderzoek zal daarom moeten uitwijzen
welke vraagpatronen (situaties waarin een bepaald samenhangend
pakket van publieke diensten nodig is) er te onderkennen zijn. De Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid heeft hiervoor al een aanzet gegeven18. Vraagpatronen duiden op clusters van produkten die
vervolgens een om dergelijke vraagpatronen georganiseerd loket geïntegreerd
levert. Vraagpatronen zijn overigens niet eenduidig, maar hooguit globaal
vast te stellen. Ze liggen bovendien niet voor eeuwig vast. Hiermee zal bij
de – dus noodzakelijk flexibele – vormgeving van loketten rekening
moeten worden gehouden. VraagpatroonherkenningEr zal op initiatief van het ministerie van Binnenlandse Zaken nog
in 1995 een eerste inventarisatie plaatsvinden van vraagpatronen naar publieke
diensten. Op basis daarvan zal een conceptuele clustering van produkten plaatsvinden
die wordt gebruikt bij de verdere initiatieven richting «overheidsloket
2000». Met name zullen de uitkomsten van dit onderzoek als richtlijn
gelden voor het op basis van vrijwilligheid aanzoeken van partners voor verdere
experimenten.Betrokkenheid van burgers bij het openbaar bestuurZonder betrokkenheid van de burgers is een democratie zijn naam niet waard:
democratie bestaat niet alleen bij de gratie van verkiezingen eens in de vier
jaar en het spel van regering en parlement in de tussenliggende periode. Burgers
kunnen inbreng leveren in de (politieke) besluitvorming door te stemmen, maar
ook door (bijv. via een actiegroep of belangenorganisatie) beroep aan te tekenen,
bezwaar te maken, aan inspraak mee te doen, te protesteren, te demonstreren,
enz. Om van deze «rechten» gebruik te kunnen maken zijn actieve
burgers nodig, maar moet ook de overheid doorzichtig zijn. Immers, burgers
moeten op de hoogte kunnen zijn van de mogelijkheden tot participatie, weten
wat er aan de hand is, waar en wanneer besluiten (zullen) vallen en wat de
motieven zijn voor die besluiten. En hun inbreng kunnen adresseren. Het gaat
dus om burgerparticipatie. (Juridische) openbaarheid en (materiële) toegankelijkheid
van overheidsinformatie en doorzichtigheid van de overheid zijn daarvoor noodzakelijke
voorwaarden.Projecten om de participatie van burgers en de openbaarheid en toegankelijkheid
van overheidsinformatie te vergroten hebben uiteraard alleen zin als de overheid
in staat en bereid is zelf actief en adequaat te reageren op signalen en ideeën
van burgers en bedrijven. De overheid kan het zich niet permitteren níet
te reageren: het draagvlak van de parlementaire democratie staat op het spel.
Een democratische overheid is responsief, of zij is niet democratisch. Omgekeerd
zullen ook burgers zich de moeite moeten getroosten informatie te verzamelen,
zich een mening te vormen en energie moeten steken in het kenbaar maken van
de eenmaal gevormde mening. Het moet kortom tweerichtingsverkeer zijn.Van belang is nog zich te realiseren dat participatie in de besluitvorming
iets anders is dan het zelf nemen van de besluiten. Uiteindelijk zal iemand
de beslissing moeten nemen. Behalve in het geval van een beslissend referendum
zullen dat de bevoegde organen zijn: regering en parlement, gedeputeerde staten
en provinciale staten, burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Die
organen moeten echter afwegingen maken en daarbij kan de inbreng van participerende
burgers grote toegevoegde waarde hebben. De kwaliteit van de besluitvorming
kan – anders gezegd – omhoog door meer daaraan voorafgaande openbare
discussie. Participatie van de belangstellende burgerNaast de rol van «klant» van overheidsdienstverlening heeft
de burger nog een tweede rol, die van «kiezer» ofwel participant
bij het politieke proces. Burgers participeren in Nederland op het moment
al op vele manieren in de politieke besluitvorming. Maar dat gaat niet zonder
moeite, bijv. omdat bijeenkomsten plaatsvinden op tijden dat en plaatsen waar
niet iedereen aanwezig kan zijn. Ook de informatie die nodig is om zich een
oordeel over bestuurlijke vragen te kunnen vormen is vaak moeilijk toegankelijk.
Er schort iets aan de wijze van communiceren van de overheid en aan de beschikbaarheid
van relevante overheidsinformatie. Participerende burgers willen zich kunnen
bedienen van communicatiemiddelen waarvan ze ook in het overige maatschappelijke
verkeer gebruik maken. Daartoe behoren naast de gedrukte pers in toenemende
mate ook elektronische middelen, zoals telefoon, televisie en radio en sinds
kort de computer. De verwachting is nu dat elektronische communicatie op den
duur een deel van de gesignaleerde beperkingen zal kunnen wegnemen. De burger
mag van de overheid ook verwàchten dat zij technische mogelijkheden
benut om beperkingen te verkleinen. Het is nu des te meer – vanwege
de snelle penetratie van steeds krachtiger en multifunctioneler computers –
een interessante drempelverlagende mogelijkheid, omdat het voor deze vorm
niet noodzakelijk is op een bepaald tijdstip in een bepaalde ruimte te zijn.
Daarnaast bieden die nieuwe media wellicht mogelijkheden om een kwalitatieve
sprong te maken in de relatie tussen burgers, bedrijven en overheid doordat
tweerichtingsverkeer in die relatie technisch eenvoudiger wordt.Wel is het zaak ons bewust te zijn van de mogelijke risico's. Een belangrijke
voorwaarde is dat de burgers vertrouwen kunnen hebben in de aangeboden vormen
van participatie. Elektronische diensten zijn onpersoonlijker en bevatten
minder terugkoppelingsmomenten dan persoonlijke contacten. Dat vertrouwen
groeit als de burgers ervaren dat hun inbreng van belang is. Maar omgekeerd
moet er voor worden gewaakt dat niet «de waan van de dag» gaat
overheersen.Het spanningsveld tussen vergroting van participatiemogelijkheden voor
de burger en het primaat van de politiek is onderwerp van studie in de Ministeriële
Commissie Staatkundige Vernieuwing. Voor deze nota is van belang dat de inzet
van elektronische middelen dit spanningsveld kan aanscherpen. In welke mate
deze spanning optreedt zal pas zichtbaar worden als via (kleinschalige) experimenten
ervaring is opgedaan. Met name is meer inzicht nodig in hoe de uitkomst van
elektronische participatie zich verhoudt tot de uiteindelijke politieke besluitvorming:
is het voor velen genoeg ervan overtuigd te zijn dat hun opvattingen en ideeën
voldoende meegewogen zijn, of verwachten de deelnemers aan debat dat de opvatting
van de meerderheid zonder meer in politieke besluiten wordt omgezet? Anders
gezegd: gaat het om meepraten of om meebeslissen? En welke verwachtingen hebben
politici ervan? Bij de opzet van de hierna te noemen experimenten vormt (elektronische)
burgerparticipatie in ieder geval een aanvulling op het bestaande stelsel
van representatieve democratie en geen vervanging. Vandaar dat – zeker
in dit stadium – meer de nadruk zal worden gelegd op het organiseren
van het debat dan aan eventuele stemmingen. Participatie als hier bedoeld
voegt elementen van directe democratie toe aan het huidige stelsel, zo goed
als inspraak, effectrapportages en (lokale) consultatieve referenda dat doen.
Net als bij verbetering van de dienstverlening heeft burgerparticipatie onder
deze premisse alleen zin als de overheid een open houding aanneemt, zich responsief
opstelt. Dat geldt voor de ambtenaren die betrokken zijn bij de voorbereiding
van besluitvorming en voor de politici die de uiteindelijke beslissing (moeten)
nemen. Burgers kunnen op verschillende manieren meer bij de (voorbereiding van
de) besluitvorming worden betrokken. Het belangrijkste onderscheid is, of
de burgerparticipatie directe invloed heeft op het besluit (of zelfs het besluit
vormt, zoals bij beslissende referenda), dan wel meer is bedoeld om de redengeving
voor een besluit te verbeteren of het draagvlak voor een voorgenomen besluit
te vergroten door daaraan een uitdrukkelijke fase van debat vooraf te laten
gaan. Voor de eerste, meest vergaande vorm van burgerparticipatie gelden andere
eisen dan voor de tweede vorm. Zo moeten bij die eerste vorm allen die tot
meebeslissen gerechtigd zijn ook werkelijk kunnen deelnemen, moet fraude uitgesloten
zijn en de anonimiteit (net als bij verkiezingen) gewaarborgd19. Voor beide categorieën burgerparticipatie geldt dat de informatiepositie
van de burger gelijkwaardig moet zijn aan die van de overheid, dat het (bij
de eerste vorm: voorafgaande) debat zich niet tot een vóór of
tegen mag beperken, dat in dat debat en de daarbij ingenomen standpunten nuancering
mogelijk moet zijn en dat het tevens een uitwisseling van meningen tussen
burgers onderling kan zijn.De huidige informatie- en communicatietechnologie heeft op dit moment
nog niet een zodanig ontwikkelingsniveau en een zodanige brede verspreiding
onder burgers bereikt dat elektronische burgerparticipatie nu al een standaardoptie
kan zijn in de (voorbereiding van) politieke besluitvorming. Ook interactieve
teletekst met behulp van televisie, afstandsbediening en telefoon kent nog
(technische en organisatorische) zijn beperkingen. Daarnaast zijn ook de overheidsorganisatie
nog niet ingesteld op (grootschalig) meedenken van burgers of bedrijven.Ondanks deze kanttekeningen is er alle reden nu al via experimenten de
mogelijkheden voor elektronische burgerparticipatie in praktijksituaties nader
te verkennen. Te denken valt daarbij aan de opzet van een elektronisch debat
en een elektronisch panel. Deze experimenten moeten inzicht geven in de voorwaarden
waaraan moet zijn voldaan om deze vormen van participatie toe te passen, en
in de voor- en nadelen. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van reeds bestaande
elektronische infrastructuren als De Digitale Stad.Langs de weg van een elektronisch debat kunnen burger en overheid en burgers
onderling discussiëren over onderwerpen die de relatie overheid-burger
raken. Daarbij kunnen de deelnemende burgers de onderwerpen van het debat
bepalen of de overheid. In het eerste geval kunnen burgers via een elektronische
infrastructuur (Internet ligt daarbij het meest voor de hand) een onderwerp
aansnijden en de overheid uitdagen te reageren op de naar voren gebrachte
argumenten om iets wel of juist niet (meer) te doen. In het tweede geval «zet»
de overheid een thema «op het net», zorgt ervoor dat een onafhankelijke
derde20 inbreng van burgers groepeert, ordent
en samenvat en brengt haar eigen overwegingen, argumenten en standpunten in.
De resultaten kunnen vervolgens samengevat voor worden gelegd aan het tot
beslissen bevoegde orgaan, bijv. de gemeenteraad of de regering.In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken is in de aanloop
naar deze nota een eerste proeve gedaan met een elektronisch debat als hiervoor
bedoeld. Onderwerp daarvan was: de consequenties van de opkomst van moderne
media op (de Wet) openbaarheid van bestuur. Als moderator is de Katholieke
Universiteit Brabant opgetreden. Uit het rapport21
dat de moderator heeft uitgebracht blijkt dat:• ruim 130 mensen aan het debat hebben deelgenomen, echter grotendeels
passief: er waren vijfentwintig inhoudelijke bijdragen aan de discussie; • het merendeel van de deelnemers (zeer) hoog opgeleide mannen tussen
twintig en vijftig waren (90%);• inhoudelijk gesproken de toegevoegde waarde van een elektronisch
debat ten opzichte van een «gewoon» debat vooralsnog gering lijkt.
Dat neemt niet weg dat het debat naar de mening van de moderator een behoorlijke
diepgang vertoonde en in korte tijd ideeën heeft gegenereerd die van
belang zijn voor de lopende evaluatie van de Wet openbaarheid van bestuur.Naast dit debat over openbaarheid is een digitaal debat georganiseerd
over drie onderdelen van het concept van deze nota22. Met De Digitale Stad als moderator zijn de passages over publieke
dienstverlening, burgerparticipatie en toegankelijkheid van overheidsinformatie,
het grootste deel van dit hoofdstuk dus, ter discussie gesteld. Ook hiervan
is een verslag uitgebracht. Daaruit blijkt dat:• ruim 150 mensen aan dit debat hebben meegedaan, waarvan 50 door
het leveren van een bijdrage. In dit geval is het aantal mensen dat alleen
het debat gevolgd heeft via nieuwsgroepen onbekend;• hier de deelname van vrouwen nog kleiner is dan bij de andere discussie:
6%;• de functie van moderator heel wat zwaarder onder vuur heeft gestaan.
De «cultuur» van de Digitale Stad en van Internet in bredere zin
speelde hier heel duidelijk een veel zwaardere rol;• geen eenduidige mening bestaat over de vraag of digitaal discussiëren
moeilijker is dan «gewoon», en of er bepaalde vormvereisten zijn
voor bijdragen aan dit type discussie;• de discussie veel meer dan die over openbaarheid op die in een
zaaltje lijkt waar een betrekkelijk willekeurig gezelschap mensen (mannen
toch vooral) bij elkaar zit. De mate waarin men zich aan het voorgestelde
onderwerp houdt is dan ook navenant gering.Al met al valt er dus op basis van deze twee ervaringen nog betrekkelijk
weinig definitiefs te zeggen over de zin of onzin van digitaal debatteren.
Hoewel de toegevoegde waarde in eerste instantie gering lijkt, openen zich
toch enkele interessante perspectieven, zoals • de betrokkenheid bij de discussie van mensen die zich anders niet
of nauwelijks iets aan de overheid gelegen zouden laten liggen (geldt met
name voor de discussie op de Digitale Stad) en• de mogelijkheid in korte tijd en zonder dat mensen per se bij elkaar
moeten komen meningsuitwisseling en meningsvorming op gang te brengen bij
deskundigen op een specifiek terrein (geldt met name voor de discussie over
openbaarheid).Om deze redenen wil het ministerie van Binnenlandse Zaken de komende periode
meer inzicht krijgen in de kansen en dilemma's van elektronisch debat en –
zij het vooralsnog op kleinschalig experimentele basis – van elektronische
burgerraadpleging. Daartoe dienen de volgende acties: Digitaal debatHet ministerie van Binnenlandse Zaken zal elektronische debatten
(laten) organiseren op het eigen beleidsterrein waar dat redelijkerwijs mogelijk
en zinnig is en daaraan zelf deelnemen. Het ministerie zal eveneens initiatieven
van andere politieke besturen op dit terrein volgen en eventueel stimuleren.
De organisatie van het debat is in beginsel in handen van een van de overheid
onafhankelijke instantie23. De resultaten zullen
nader inzicht moeten verschaffen in zaken als:• spreiding van de deelneming naar sekse, leeftijd, inkomen,
opleiding, enz.,• het al dan niet ontstaan van (nieuwe) dominantiepatronen,• de mate waarin deelnemers de diepgang van het debat beïnvloeden
door relevante aanvullende informatie aan te dragen,• organisatorische consequenties voor het initiërende overheidslichaam,• afwijkingen in het beeld dat via andere kanalen bekend wordt
over de in Nederland levende opvattingen over het aangesneden onderwerp.Openbaar debat over de onderwerpen die (ook) aan elektronische discussie
worden onderworpen gaat uiteraard gewoon door. Digitaal debat is dus zeker
voorlopig een aanvullend middel om tot betere (voorbereiding van de) besluitvorming
te komen.Een eerste evaluatie naar de opgedane ervaringen zal eind '96 worden
uitgevoerd.Digitaal panelEr zal een eerste proef worden genomen met het meten van draagvlak
voor een (voorgenomen) besluit langs elektronische weg. Aangezien de infrastructuur
ontbreekt voor een experiment op wat grotere schaal zal eerst in min of meer
laboratorium-achtige omstandigheden getest moeten worden. Het ministerie van
Binnenlandse Zaken ondersteunt daartoe een initiatief van het Instituut voor
Publiek en Politiek. Een a-selecte steekproef van de Nederlandse bevolking
krijgt een vraagstuk ter discussie voorgelegd waarover op het eind een stemming
plaatsvindt. Vervolgens worden de «stemmers» op verschillende
wijzen met (de consequenties van) hun stemgedrag geconfronteerd. Dit met als
doel het bewustzijn te vergroten van het belang van randvoorwaarden als:• zekerstelling dat genoeg mensen aan het voorafgaande debat
mee kunnen doen,• zekerstelling dat genoeg mensen aan het panel mee kunnen doen,• zekerstelling dat niet met uitkomsten van discussie en stemming
gemanipuleerd kan worden en• zekerstelling dat stemgedrag niet traceerbaar is.Het experiment mag geslaagd heten als niet alleen dit aspect van
bewustwording is opgetreden, maar er ook daadwerkelijk aan deze eisen is voldaan.Bij eventuele eerste experimenten in een levensechte omgeving ligt
gebruikmaking van interactieve teletekst met PIN-code het meest voor de hand,
vanwege de brede beschikbaarheid bij burgers van televisie, afstandsbediening
en telefoon.Experimenten met louter het gebruik van telefoon zijn echter niet
bij voorbaat uitgesloten, mits aan de gestelde voorwaarden kan worden voldaan,
of de «stemming» meer het karakter van een opiniepeiling krijgt.Belangrijk is dat elektronische communicatie geen vervanging is van andere
communicatievormen, maar een aanvulling daarop. Elektronische communicatie
overbrugt tijd en plaats. Mensen kunnen op basis van gelijkwaardigheid met
elkaar in discussie treden, al dan niet op dezelfde plaats en al dan niet
op hetzelfde moment. Dat althans is de veronderstelling; of dat in de praktijk
het geval is zal in het begeleidende onderzoek bij de aangekondigde experimenten
duidelijk moeten worden.Een specifiek aandachtspunt dat al eerder in deze nota aangestipt is vormt
de dreigende afstand tussen «geïnformeerden» en «niet-weters».
Het staat niet bij voorbaat vast dat het dezelfde groepen zullen zijn als
bij de gebruikelijke vormen van burgerparticipatie (inspraak, beroep, verkiezingen)
die niet daadwerkelijk participeren. De eerste ervaringen met digitaal debat
stemmen wat die betreft niet gerust: zes tot tien procent vrouwen, en vrijwel
niemand van boven de 65. Echter: omgekeerd maakt elektronische burgerparticipatie
het mensen die normaal niet aan inspraak- of discussiebijeenkomsten
kunnen deelnemen mogelijk zich toch in de discussie te mengen. Wie vanwege
een handicap de deur niet uit kan, maar wel over een computer met modem beschikt
heeft de (digitale) wereld aan zijn voeten liggen. Om verder te verkennen
hoe dit vorm moet krijgen dient het volgende aandachtspunt:Om de maatregelen te kunnen selecteren die nodig zijn om te verzekeren
dat de spreiding van deelneming aan elektronische vormen van burgerparticipatie
onder de bevolking zo evenwichtig mogelijk wordt, worden mensen uit groepen
waarvan verwacht mag worden dat zij niet vanzelfsprekend in aanraking komen
met en gebruik maken van gemeenschappelijke elektronische communicatiemiddelen –
denk aan ouderen, gehandicapten en vrouwen – actief uitgenodigd mee
te doen aan de elektronische debatten als beschreven in het actiepunt «Digitaal
Debat».Toegankelijkheid en doorzichtigheidDe informatie die de burger nodig heeft om zijn tweede rol, die van deelnemer
aan het politieke proces, goed te spelen heeft (deels) een ander karakter
dan de informatie die hij als klant wenst. Als klant heeft hij behoefte aan
informatie over zijn individuele casus, eventueel over de casus van anderen.
Als deelnemer aan het politieke proces wil hij even goed zijn geïnformeerd
als het politieke bestuur dat verantwoordelijk is voor de besluitvorming.
Dit is overigens evenzeer in het belang van het politieke bestuur: een goed-geïnformeerde
burger komt eerder met bruikbare voorstellen. De uitnodiging van een politiek
bestuur deel te nemen aan het politieke proces wordt door de burger slechts
serieus genomen, als deze gepaard gaat met de beschikbaarstelling van alle
relevante beleidsinformatie. Met andere woorden, toegankelijkheid van de beleidsinformatie
van de overheid is een noodzakelijke voorwaarde voor participatie door de
burger.Om die reden zal er een programma «Doorzicht» worden gestart
met het doel deze beleidsinformatie, die volgens de Wet openbaarheid van bestuur
al openbaar is, ook daadwerkelijk toegankelijk te maken. Dit programma kan
worden gezien als de pendant van het project «Overheidsloket2000»,
maar dan ten behoeve van toegankelijkheid van beleidsinformatie in plaats
van toegankelijkheid van overheidsdienstverlening (met bijbehorende uitvoeringsinformatie).
Overigens zal het voor de burger waarneembare onderscheid minimaal moeten
zijn (gebruik van dezelfde technische infrastructuren).Voorop moet worden gesteld dat het programma «Doorzicht» een
lange adem zal vergen. En wel om twee redenen. Ten eerste is het probleem
niet zozeer dat de bedoelde informatie via elektronische middelen toegankelijk
moet worden gemaakt, maar dat die toegankelijkheid moet worden gerealiseerd
conform de logica van de burger. Aangezien dè burger niet bestaat,
is deze logica onbekend, sterker: is er sprake van een groot aantal logica's.
Toch moet er wat worden gedaan: de participerende burger moet optimaal tegemoet
worden gekomen, als hij bereid is zich te verdiepen in een onderwerp. Hij
mag ook niet verdrinken in de hoeveelheid informatie, maar daarin gericht
en op basis van zijn probleem of wens kunnen zoeken. Er wordt daarom gewerkt
aan (voorlopig) twee wijzen van toegang:• toegang via de afzonderlijke onderdelen van de overheid, zodat
de burger contact kan opnemen met beleidsvoorbereidende onderdelen voor informatie;• toegang via het beleidsterrein of zelfs het beleidsonderwerp, zodat
de burger zonder tussenkomst van een ambtenaar toegang kan krijgen tot openbare
beleidsinformatie. De tweede reden om geen al te grote verwachtingen op korte termijn te
koesteren, is dat het verstrekken van beleidsinformatie (nog) geen dagelijks
werk is van overheidsorganisaties. Het dagelijkse werk bestaat uit dienstverlening
overeenkomstig de wet zodat waarden als rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
zijn gewaarborgd. De overheidsprocessen zijn met het oog op die waarden ingericht.
De verbetering van die processen staat vanzelfsprekend op de agenda van het
management van de betrokken onderdelen. Daarvan profiteert ook het programma
«overheidsloket 2000», dat immers betrekking heeft op die primaire
processen. Dat geldt veel minder voor het verstrekken van beleidsinformatie,
dat immers altijd een ad hoc karakter zal blijven houden. Het komt neer op
investeren zonder dat daar directe besparingen of verbeteringen in het primaire
proces tegenover staan.Hoewel dus het uiteindelijke doel van het programma nog ver weg is, is
dit zeker geen argument om geen actie te ondernemen. Integendeel, uitstel
daarvan zou betekenen dat een noodzakelijk veranderingsproces binnen de overheid
evenzeer wordt vertraagd. Immers, adequate, politieke besluitvorming is een
primair proces voor de overheid als geheel, en dit proces komt in de toekomst
steeds meer onder druk als de burger zijn belangstelling ervoor verliest.
Daarom is het zaak om – met alle onzekerheden – op korte termijn
toch met dit programma te starten. Een aantal concrete projecten («digitale
ministeries», elektronische overheidsalmanak) staat reeds op de rails.
Het project Algemene Databank Wet en regelgeving (ADW) kan er ook toe worden
gerekend, zij het dat informatie over regelgeving even hard nodig is bij dienstverlening.
Daarnaast zal worden onderzocht of er draagvlak is voor bredere actie. Project Doorzicht, deel 1: Elektronische overheidsalmanakBij elektronische communicatie met de overheid is de vindbaarheid
van ambtenaren en organisaties van groot belang. Daarom zal in samenwerking
met onder andere VNG, IPO, SDU en RCC worden gewerkt aan een elektronische
overheidsalmanak. Het is zeer wenselijk een deel hiervan ook via de digitale
ministeries en een X.500 adressengids bereikbaar te laten zijn. De overheidsalmanak
kan worden gezien als de elektronische pendant van de Staatsalmanak, de Gids
Gemeentebesturen en initiatieven die het IPO op dit gebied in voorbereiding
heeft.Naar verwachting is de elektronisch almanak operationeel in de loop
van 1996.Project Doorzicht, deel 2: Ingang tot elektronische overheidsinformatie
(«overheids-hypertext»)Alle onderdelen binnen de overheid hebben eigen beleidsinformatie,
vaak al in elektronische vorm. Deze informatie komt naar verwachting de komende
tijd steeds meer beschikbaar via elektronische winkels. Naar mate er meer
informatiebestanden gescheiden tot stand komen, wordt het lastiger overzicht
te houden. Zeker nu beleidsterreinen veelal niet tot één departement
beperkt blijven.Een algemene ingang tot elektronisch beschikbare rijksoverheidsinformatie
kan de toegang tot de informatie gemakkelijker maken. Met behulp van hulpinformatie,
ook wel genoemd meta-informatie, is de gezochte informatie op te sporen. Ook
als deze verspreid over verschillende organisaties aanwezig is.In samenwerking met onder andere het mininsterie van Algemene Zaken
en de Voorlichtingsraad en een aantal ministeries zal een eerste versie van
een gemeenschappeljke ingang tot elektronische informatie van de meewerkende
ministeries worden ingesteld. Dit zal gebeuren op basis van een
indeling in beleidsterreinen, opgesteld door het ministerie van Onderwijs,
Wetenschappen & Cultuur (Rijksarchiefdienst). Het zoekmechanisme zal niet
afhankelijk zijn van indelingen vooraf, maar zoekacties met willekeurige trefwoorden
mogelijk maken. Bij dit alles staat voorop dat de verantwoordelijkheid voor
de informatie en de meta-informatie bij de deelnemende ministeries blijft
liggen.Project Doorzicht, deel 3: Overheids-teletekstInternet kent (nog) een relatief kleine groep gebruikers. Om overheidsinformatie
ook onder een breder publiek te verspreiden zal het ministerie van Binnenlandse
Zaken in samenwerking met een aantal andere departementen in 1996 een faciliteit
realiseren waarmee elektronische informatie ook via interactieve teletekst
te raadplegen valt. Hierdoor kunnen ook bezitters van een telefoon en een
televisie met teletekst de informatie raadplegen.Burgers moeten relevante overheidsinformatie niet alleen kunnen lokaliseren,
maar ook kunnen raadplegen. Bij elektronisch opgeslagen informatie kan dat
problemen opleveren. Veel informatie is immers niet gearchiveerd, maar opgeslagen
in machines van individuele ambtenaren. Welke informatie in welke machine
zit en hoe die toegankelijk is weet niemand en dat maakt deze feitelijk onvindbaar,
zelfs voor directe collega's. Daarnaast wordt nog onvoldoende rekening gehouden
met de snelle technologische veroudering van systemen, computers en opslagmedia
waarmee die informatie is aangemaakt en opgeslagen. In het streven naar een
doorzichtige overheid verdient dit probleemveld aandacht. De ministeries van
Binnenlandse Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (Rijksarchiefdienst)
zullen in 1995 een plan van aanpak aan de Tweede Kamer aanbieden (zie verder
hoofdstuk 4). Openheid en openbaarheidControle van burgers op de overheid en deelname van burgers aan de (voorbereiding
van) besluitvorming over maatschappelijke vraagstukken veronderstelt de beschikbaarheid
van relevante informatie. De overheid beschikt in het algemeen over erg veel
informatie, sterker nog, de overheid is één van de belangrijkste
producenten en leveranciers van informatie. Een deel van deze informatie is
openbaar. Of dit het geval is wordt bepaald aan de hand van de Wet openbaarheid
van bestuur die uitgaat van het principe dat de burger recht heeft op de informatie
die een overheidsorgaan heeft en dat die burger zelf om informatie kan verzoeken.
Voor de beoordeling van de bruikbaarheid van de geldende wet in een tijd met
steeds meer ontwikkelde (informatie)-technische hulpmiddelen is erg belangrijk
dat die wet uitgaat van de openbaarheid van informatie, niet van documenten.
De inwilliging van een verzoek om informatie kan dus ook door verstrekking
van een diskette. In die zin is de Wet openbaarheid van bestuur vooralsnog
niet als «verouderd» aan te merken. Wel is op basis van de huidige
wet vereist dat de betreffende informatie in een document is neergelegd. Informatie
die (nog) niet in een document is vastgelegd, maar die bijv. wel door een
computersysteem kan worden gegenereerd, hoeft niet te worden verstrekt omdat
de huidige wet daarop geen betrekking heeft.Een interessant aspect van openbaarheid dat in een nieuw daglicht komt
te staan als gevolg van de opkomst van nieuwe technische mogelijkheden is
de op de overheid rustende plicht tot actieve openbaarheid (artikel 8 Wet
Openbaarheid van Bestuur). Deze plicht heeft tot nu toe weinig handen en voeten
gekregen, maar dat kan veranderen. Een ander vraagstuk betreft de kosten van informatieverstrekking. In discussies
hierover (o.a. in de media) is steeds vaker – met verwijzing naar de
praktijk in andere landen, zoals de Verenigde Staten – het standpunt
te horen dat men als belastingbetaler al betaald heeft voor openbare informatie.
Met andere woorden, de overheid moet voor onbewerkte openbare informatie geen
kosten in rekening brengen boven de kostprijs van de verstrekking (bijv. reproductie-kosten)24. Tegenover dit standpunt staat het profijtbeginsel
dat vele overheidsdiensten hanteren, met name als de informatie bewerkt of
geordend is. Hier treedt dus een spanningsveld op. Dit spanningsveld heeft
de laatste tijd aan actualiteit gewonnen doordat de bedoelde informatie nu
ook in beginsel elektronisch ter beschikking kan komen en komt. De vraag is
dan of de overheid kan blijven leunen op de formele openbaarheid van stukken
in papieren vorm in leeszalen en bibliotheken, dan wel dat de overheid zich
(ook hier25), in de wijze waarop zij informatie
ter beschikking stelt, moet aanpassen aan de communicatie- en informatiekanalen
waarvan burgers ook anderszins in het maatschappelijk verkeer gebruik plegen
te maken. In het voorgaande zijn stappen gezet op weg naar de ontwikkeling
van infrastructuren waarlangs makkelijker dan nu overheidsinformatie elektronisch
ter beschikking kan komen (zie de acties in de paragraaf «toegankelijkheid
en doorzichtigheid»). Daarmee is echter het vraagstuk van het al dan
niet gratis beschikbaar stellen van informatie niet opgelost. Definitieve
besluiten hierover komen aan de orde bij de bespreking van de evaluatie van
de geldende wet. Toch kan nu al worden opgemerkt dat de prijs van informatie
toegang daartoe niet mag belemmeren, maar dat veel mensen geheel gratis informatie
in het algemeen als waardeloos beschouwen. Bij een sobere en doelmatige overheid
hoort het voorkomen van het ontstaan en opvragen van teveel «wegwerp»-informatie.
Daarnaast kan het helpen als structuurprincipe gebruik te maken van het onderscheid
dat in deze nota is gemaakt tussen de burger als klant en de burger als participant.
In de eerste rol ligt het meer voor de hand dat de burger een redelijke prijs
betaalt voor informatie, in het tweede heeft ook de overheid zelf belang bij
het bevorderen van de deelneming van burgers aan het democratisch proces.
Informatie moet dàn ook eerder (vrijwel) gratis zijn.Een vierde vraagstuk is wie uiteindelijk bepaalt wat openbaar is. De huidige
wet kent hiervoor een uitgewogen systematiek, deels bestaande uit limiterende
voorschriften en deels uit verplichte afweging van belangen. De uiteindelijke
toets ligt bij de rechter. Voor gewone burgers is deze gang naar de rechter
echter een betrekkelijk omslachtige en vooral tijdrovende. In een tijd waarin
informatie snel aan waarde verliest door tijdsverloop kan dit bij een weigerachtige
opstelling van een overheidsorgaan de bedoelingen van de wet (openbaar, tenzij...)
feitelijk uithollen. Het is niet de bedoeling de rechterlijke toetsing ter
discussie te stellen. Wel is de vraag welke maatregelen nodig zijn om te bewerkstelligen
dat overheidsorganisaties de noodzakelijke openheid aan de dag leggen en burgers
niet dwingen de weg naar de rechter te zoeken. Dat lijkt meer een mentaliteitskwestie,
die daarom moeilijk te beïnvloeden is.Publieke druk en een open houding bij politiek en management kunnen echter
wellicht bijdragen aan die verandering van instelling. Ook hier weer geldt
dat vele ideeën en voornemens die in deze nota zijn verwoord staan of
vallen met het «responsief» worden van de overheid in al zijn
geledingen.Door onderzoek naar en discussie over aanpassing van de huidige wet zal
op deze punten duidelijkheid moeten ontstaan. Een deel van die discussie heeft
inmiddels plaatsgevonden via het experiment met een digitaal debat (zie de
vorige paragraaf). Dat is echter slechts een tussenstap in de evaluatie van
de wet. Een tussenstap echter die eerste richtinggevende uitspraken
mogelijk maakt die in het uiteindelijke aangepaste wetsvoorstel dat voort
zal vloeien uit de evaluatie kunnen worden neergelegd. Dat geldt met name
het aspect dat de Wet openbaarheid van bestuur ook van toepassing zal zijn
op elektronisch opgeslagen informatie. Daar waar dit onbewerkte informatie
betreft zal deze in beginsel ook om niet elektronisch benaderbaar zijn, althans
voor zover de organisatie die de informatie beheert beschikt over een elektronisch
«adres» waarlangs de informatie beschikbaar kan worden gesteld.
 Evaluatie Wet openbaarheid van bestuur (Wob)Als uitvloeisel van art. 17 van de geldende wet vindt in opdracht
van het ministerie van Binnenlandse Zaken een evaluatieonderzoek plaats naar
de werking van de Wob. In dat onderzoek, uitgevoerd door de Katholieke Universiteit
Brabant, komen enkele van de hiervoor aangestipte vraagstukken aan de orde.
Aan de hand van de verzamelde informatie zal worden bepaald of de Wob aangepast
moet worden. Het kabinet zal na afsluiting van het evaluatieonderzoek een
nota daarover aan het parlement doen toekomen. In de tussentijd zal de energie
gericht worden op het vergroten van de feitelijke toegankelijkheid van reeds
openbare informatie door de inzet van informatie- en communicatietechnologie,
met dien verstande dat in ieder geval al vast naar de volgende twee uitgangspunten
gehandeld zal worden:• De Wet openbaarheid van bestuur wordt geacht ook van toepassing
te zijn op elektronische bestanden, ook al zijn deze niet afgedrukt;• «Onbewerkte» overheidsinformatie die op grond
van de Wet openbaar is26 en die elektronisch
is opgeslagen zal in beginsel ook elektronisch benaderbaar zijn.Bescherming van de persoonlijke levenssfeerConsistent gedrag van de overheid vraagt van de burger dat hij «gekend»
is: hij zal bepaalde gegevens over zichzelf moeten vrijgeven. Hier kunnen
spanningen optreden met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De
vraag welke gegevens wanneer nodig zijn en welk gebruik daarvan mag worden
gemaakt is een kernvraag van de privacy-bescherming. Het antwoord op die vraag
is gebonden aan randvoorwaarden die voortvloeien uit de Grondwet en internationale
verdragen. Het is de vraag of de huidige wetgeving in het licht daarvan voldoet
en soelaas biedt tegen mogelijke bedreigingen van de privacy, met name nu
veel meer dan in het verleden elektronische koppeling van bestanden mogelijk
is.De sterke toeneming van het aantal mensen dat afhankelijk is van het sociale
zekerheidsstelsel en de grote financiële druk die dat veroorzaakt, heeft
zeker in dit decennium fraudebestrijding nadrukkelijk in beeld gebracht. Voor
de geloofwaardigheid van de overheid op punten als gelijkheid voor de wet
en handhaving van het rechtsstelsel is het van belang het misbruik tot een
minimum terug te brengen. Koppeling van relevante gegevensbestanden en de
invoering van een (beperkte) identificatieplicht zijn de meest zichtbare acties
geweest. Koppeling veronderstelt, om efficiënt te zijn, koppeling via
één sleutel per persoon: het SoFi-nummer heeft daarom een grote
vlucht genomen, zelfs tot zó ver buiten de sociaal-fiscale sfeer dat
het vrij algemeen als het persoonsnummer wordt gezien.Geleidelijk aan groeit bij burgers het bewustzijn van de verreikende gevolgen
van het op grote schaal koppelen van gegevens en zij beginnen weer meer aandacht
te vragen voor bescherming van de privacy. De huidige Wet persoonsregistraties
staat binnen de openbare sector verstrekking van persoonsgegevens
toe aan personen of instanties voor zover zij die gegevens nodig hebben voor
de uitvoering van hun taak, onder de voorwaarde dat de persoonlijke levenssfeer
niet onevenredig wordt geschaad. Het ontbreekt hier echter aan een meer specifiek
normatief kader om te kunnen bepalen of organisaties daadwerkelijk bepaalde
gegevens nodig hebben voor de vervulling van hun taak. Kunnen ze bijv. die
taak niet uitvoeren op basis van al beschikbare gegevens? Evenzeer ontbreekt
een specifiek normatief kader voor het maken van een goede afweging tussen
algemeen belang en het individuele belang van een goede privacy-bescherming.
Dit leidt bij registratiehouders en burgers tot onzekerheid over de rechtmatigheid
van verstrekkingen. Dit is een moeilijk te vermijden bezwaar bij de keuze
voor een algemene privacywet, waarin de belangenafweging27 alleen in abstracto aangegeven kan worden. Meer zekerheid kan worden
geboden wanneer de wetgever in de sectorwetgeving de concrete afwegingen maakt
of en, zo ja, in hoeverre persoonsgegevens kunnen worden verstrekt of met
andere bestanden kunnen worden vergeleken. Dan wordt een bewuste keuze gemaakt
die betrokkenen meer houvast biedt. Deze manier van werken is al gevolgd bij
de Organisatiewet Sociale Verzekering en bij de nieuwe Algemene Bijstandwet.
Dit is ook het uitgangspunt voor het binnenkort verschijnende regeringsstandpunt
inzake het gebruik van het SoFi-nummer als algemeen persoonsnummer. De besluitvorming
over het verstrekken en koppelen van gegevens komt daarmee uit de abstracte
sfeer van fundamentele privacybeschermers versus «alles-aan-alles-koppelaars»
en wint daardoor aan democratische legitimiteit en doorzichtigheid. Het lijkt
een goede gedachte daarbij onderscheid te maken tussen gevallen waarbij standaard
andere registraties worden geraadpleegd en gevallen waarin zo'n raadpleging
alleen gebeurt als er aanwijzingen zijn die een nadere controle rechtvaardigen.Ook buiten de sfeer van de dienstverlening is overigens bescherming van
de persoonlijke levenssfeer aan de orde: niemand zou het immers accepteren
wanneer anonimiteit van het stemgedrag bij verkiezingen of referenda geschonden
zou worden. Hierover is echter al het een en ander opgemerkt28. Anderzijds heeft bescherming van de persoonlijke levenssfeer ook
iets te maken met de vraag of informatie beschikbaar mag zijn; in die zin
speelt de juridische vormgeving van privacy-vraagstukken ook een rol bij de
hierna in hoofdstuk vier te behandelen informatie-infrastructuur en zijn er
raakvlakken met betrouwbaarheid en opvraagbaarheid. Bij de inrichting van
die infrastructuur zal met de daaruit voortvloeiende randvoorwaarde dus terdege
rekening moeten worden gehouden. Overigens kan de informatie- en communicatietechnologie
ook zelf een bijdrage leveren aan het oplossen van de hiervoor geschetste
privacy-problematiek. Naast beveiliging van persoonlijke informatie kan hierbij
worden gedacht aan moderne technologie om het zonder noodzaak vastleggen van
dergelijke informatie te voorkomen. Dit gebruik van «privacy-technologie»
zal dan ook waar mogelijk worden gestimuleerd.Met de evaluatie van de Wet persoonsregistraties is inmiddels, zoals bij
de aanvaarding in 1987 toegezegd, door de ministeries van Justitie en Binnenlandse
Zaken een begin gemaakt. Uitgangspunt daarbij zijn de normen en beginselen
die zijn vervat in het Verdrag van Straatsburg inzake gegevensbescherming,
waarbij Nederland partij is, en de EU-Richtlijn bescherming persoonsgegevens,
waarvan de totstandkoming binnenkort is te verwachten. Een van de belangrijkste
beginselen in dat kader is de doelbinding: persoonsgegevens van burgers mogen
alleen worden vastgelegd als dat voor nauwkeurig omschreven doelen nodig is,
en niet worden gebruikt voor doeleinden die daarmee niet verenigbaar zijn. Van groot belang is ook het beginsel van de kenbaarheid: het moet de betrokkenen
duidelijk zijn wie er over hun gegevens beschikt en waarvoor deze worden gebruikt.
Bij de implementatie van de Europese privacy-richtlijn zal de evaluatie van
de geldende wet een belangrijke rol spelen. Mede vanwege die richtlijn zal
een bewuste keuze gemaakt moeten worden voor het al dan niet koppelen van
elektronische gegevensbestanden waarin privacy-gevoelige informatie is opgeslagen.
De volgende stap is: Naar een nieuwe privacy-wetOnder de voorlopige werktitel «Wet bescherming persoonsgegevens»
zal ter implementatie van de EU-richtlijn een nieuwe privacy-wet worden voorbereid.
Dat voorstel zal een toetsingskader aanreiken dat de burger meer houvast verschaft
dan de huidige wet, zodat een nieuwe balans kan ontstaan tussen fraude- en
criminaliteits-bestrijding enerzijds en bescherming van de persoonlijke levenssfeer
anderzijds.Directe democratie voor iedereen, of toch George Orwells
«1984»?Mevrouw De Vries (57), wonend in Maasbree (Limburg) meent dat de
overheid te makkelijk over haar in overheidsdatabanken opgeslagen informatie
ter beschikking stelt aan bedrijven. Ze legt dit verband, omdat ze –
sinds ze last heeft van haar heup en om die reden krukken en een rolstoel
bij het gemeentelijk servicecentrum voor ouderen en gehandicapten leent –
allerlei geadresseerde aanbiedingen van bedrijven krijgt die haar een aangepaste
auto aan proberen te praten. Zij vraagt nu vanaf haar televisie met de afstandsbediening
op in welke overheidsdatabanken het soort gegevens is opgeslagen dat op haar
kwaal betrekking heeft en wie toegang tot die gegevens heeft. Zij toetst daartoe
via de sterk vereenvoudigde zoekstructuur de kernwoorden in: naam, adres,
voorziening, «toegang tot». Ze kan daarvoor de tijd nemen: de
verbinding via de kabel is inmiddels vrijwel gratis. Ze kan aan de hand van
wat ze te zien krijgt constateren dat de informatie in overeenstemming met
de Wet bescherming persoonsgegevens aan enkele instanties is verstrekt, maar
kan verder niet zien wie daarvan eventueel die informatie verder doorgespeeld
of verkocht heeft. Ze probeert nog even via de Elektronische Almanak, ook
bereikbaar met haar afstandsbediening, of iemand in de gemeente die ze kent
over deze zaak iets te vertellen heeft: die zou ze immers direct met de telefoon
kunnen benaderen en hem of haar kunnen proberen te beïnvloeden; dat blijkt
echter niet het geval.Via het al dan niet in strijd met de wet zijn van de verstrekking
in haar geval komt ze dus niet verder. Zij vermoedt echter dat meer oudere
mensen hier last van hebben en het er niet mee eens zijn. Daarom spreekt ze
op een speciaal nummer via haar telefoon in dat ze dit vraagstuk aan een publiek
debat onderworpen wil zien. En inderdaad: veel meer ouderen blijken die wens
van een publiek debat te delen. De regering voelt zich als gevolg daarvan
aangesproken en probeert eerst uit te vinden in hoeveel gevallen er inderdaad
sprake is van ongewenste benadering van mensen op basis van informatie die
alleen afkomstig kan zijn van overheidsdatabanken. Dat blijken toch meer dan
een aantal incidentele gevallen te zijn. De regelingen daarvoor zijn dus wellicht
niet waterdicht. De regering voelt zich daarom geroepen het door de ouderen
aangekaarte debat te laten organiseren en maakt daarvan melding aan het parlement.
Mevrouw de Vries volgt het debat via haar teletekst. Omdat alle voor haar
relevante vragen en argumenten al door anderen worden aangedragen neemt zij
niet zelf aan de discussie deel.Het samenvattende verslag van de discussie wordt aan de Tweede Kamer
aangeboden, met een regeringsstandpunt. Dit komt er echter op neer dat de
regering, alles overwegende, toch van mening is dat de gangbare
praktijk gehandhaafd moet blijven. De Tweede Kamer vindt dat de zaak van zodanig
gewicht is dat een volksraadpleging op zijn plaats is. De raadpleging wordt
vervolgens aangekondigd en er volgt nog een kort debat op dezelfde wijze als
hiervoor. Daarna kan mevrouw De Vries elektronisch, vanuit de huiskamer, stemmen.
Dat doet zij uiteraard ....4. Achter de schermen InleidingIn het vorige hoofdstuk zijn burgers en bedrijven in het centrum van de
aandacht geplaatst. Hun (elektronische) communicatie met de overheid is onderwerp
van beleid. In dit hoofdstuk komt het tweede thema van deze nota aan de orde:
de kansen die informatie- en communicatietechnologie biedt om het aloude doel
van een doeltreffende en doelmatige overheid naderbij te brengen. Er is al
gewezen op de relatie die er bestaat tussen deze twee thema's:• enerzijds moet de overheid voor een goede communicatie met de burger
in zijn verschillende rollen in eigen huis orde op zaken hebben gesteld op
het gebied van de informatievoorziening,• anderzijds: ook wanneer burgers niet in de publieke besluitvorming
participeren of als klant van de overheid diensten afnemen, mogen zij er op
vertrouwen dat de overheid voor het bereiken van gestelde doelen efficiënt
omgaat met schaarse (belasting)middelen.De overheid is met name doeltreffend wanneer burgers en bedrijven zo min
mogelijk merken van inspanningen die de overheid zich getroost om doeltreffend
te werken. Het is een proces dat zich, van burgers en bedrijven uit gezien,
«achter de schermen» afspeelt. Die inspanningen zijn daarmee voor
hen «transparant», alleen wat op het scherm verschijnt telt. Dát
de overheid er voor zorgt dat een burger zijn verhuisbericht maar één
keer hoeft door te geven is voor die burger van belang; daartoe zijn sluitende
afspraken binnen de overheid nodig. Bij de vraag hóe de overheid dat
organiseert is alleen interessant of dat tegen de laagst mogelijke kosten
en binnen wettelijke grenzen gebeurt.Het overheidsapparaat moet adequaat en op doelmatige wijze de opdrachten
van het bestuur (kunnen) uitvoeren. Effectieve inzet van de hulpmiddelen informatie
en informatietechnologie vereist binnen de overheid interne samenhang, dus
zowel horizontale samenwerking als verticale aansturing. Al eerder zijn middelen
ontwikkeld om die samenhang (en daarmee de bestuurbaarheid) te versterken:
BIOS 1 geeft aan op welke punten bij het gebruik van informatie binnen de
overheid gebruik gemaakt kan worden van gemeenschappelijke voorzieningen,
hoe schaarse expertise breed in te zetten en hoe kansrijke ontwikkelingen
te stimuleren. De kern van die eerste beleidsnota: het organiseren van de
wederzijdse verantwoordelijkheden binnen de overheid bij het realiseren van
overheidsbrede doelmatigheid en doeltreffendheid, blijft ook voor deze nota
uitgangspunt. Dat betekent dat iedere overheidsorganisatie primair verantwoordelijk
is voor de eigen informatievoorziening, dat voor organisatie-overstijgende
deelgebieden zoals neergelegd in het Besluit IVR 1990 verschillende ministers
de samenwerking van overheidsorganisaties binnen die deelgebieden organiseren,
en dat de minister (in dit geval de staatssecretaris) van Binnenlandse Zaken
die aspecten van het informatiebeleid voor zijn rekening neemt die ook de
grenzen van deze deelgebieden overstijgen. Deze nota is dus veeleer een aanvulling
op het eerder geformuleerde beleid dan een fundamentele wijziging daarvan.De samenhang en bestuurbaarheid die met BIOS 1 op het gebied van de overheidsinformatievoorziening
werd nagestreefd is tot nu toe te beperkt ontstaan, ondanks deze
fundamenteel ook nu nog juiste verdeling van taken en verantwoordelijkheden.
Dat wreekt zich in een gebrek aan betrouwbaarheid en toegankelijkheid van
overheidsinformatie; daarvoor zijn in het vorige hoofdstuk actiepunten geformuleerd.
Dat wreekt zich echter ook in het ondoorzichtig blijven van de organisatie
van de informatievoorziening en het daardoor niet of onvoldoende grijpen van
kansen die zich voordoen. Kernwoord is hier: samenwerking, samenwerking op
basis van wederzijds begrepen eigenbelang en het gezamenlijke doel burgers
en bedrijven zo goed mogelijk te bedienen. De tijd is er rijp voor.De uitdaging is nu beleid te ontwikkelen dat aantoont dat aandacht voor
deze aspecten van informatiebeleid voordeel oplevert voor de vervulling van
de eigen taken. Daarmee zou een belangrijke voorwaarde geschapen zijn om de
gedachten achter het eerder geformuleerde beleid breed ingang te doen vinden.
Het vervolg van dit hoofdstuk stelt daarvoor enkele wezenlijke nieuwe stappen
voor. Het gaat dus niet om het verzwaren van de coördinerende positie
van Binnenlandse Zaken, maar om het ombouwen daarvan naar een meer regisserende
rol die samenwerkingsprocessen zo creatief faciliteert dat vrijwilligheid
niet in vrijblijvendheid blijft steken.Het feit dat de geesten rijp zijn voor «koker»-overstijgende
samenwerking binnen de overheid wordt overigens ook buiten het terrein van
de informatievoorziening zichtbaar: sociale vernieuwing, grote-steden-beleid
en integraal veiligheidsbeleid zijn daar slechts enkele voorbeelden van. Aldus
ontstaat tevens ruimte voor nieuwe initiatieven om te kijken waar informatietechnologie
mogelijkheden biedt gemeenschappelijke doelen te bereiken, zoals een doelmatige
inrichting van de werkplek van overheidsdienaren en het verkleinen van de
mobiliteit van het overheidspersoneel door meer «telewerken».Waar dus in dit hoofdstuk (tegen de achtergrond van een structuuranalyse)
nieuwe invalshoeken en accenten worden gekozen om nieuwe kansen te grijpen,
blijft veel van wat tot nu toe is ontwikkeld en vastgelegd overkort geldig
en van toepassing. Zo zal Binnenlandse Zaken voortgaan met het (doen) opstellen
van modelcontracten automatisering, blijft de aanbeveling die tot stand is
gekomen via de Adviescommissie Informatisering inzake afweging van kosten
en baten van automatiseringsprojecten gewoon toepasbaar, en blijft de noodzaak
bij grote en complexe informatiseringsprojecten contra-expertise in te zetten
recht overeind staan. Deze aspecten van het informatiebeleid «achter
de schermen» komen verder niet ter sprake. Dit hoofdstuk zal dan ook
geen overzicht geven van wat nuttig en bruikbaar is in het eerder geformuleerde
beleid. Alleen nieuwe elementen of nieuwe invalshoeken bij vigerend beleid
zullen worden belicht. Naar een informatie-infrastructuurDoelmatige en doeltreffende inzet van informatie en informatie- en communicatietechnologie
bij de uitvoering van opdrachten van het politiek bestuur vereist dat de overheid
beschikt over een goede infrastructuur, dat wil zeggen over generieke, relatief
permanente basisvoorzieningen en -afspraken voor en over gegevensverwerking,
gegevensopslag en gegevenstransport. De literatuur duidt zo'n stelsel van
voorzieningen en afspraken aan als een «informatie-infrastructuur»29.De basisvoorzieningen en afspraken waar de informatie-infrastructuur uit
bestaat, hebben betrekking op de volgende gemeenschappelijke componenten:
gegevens30, communicatie, programmatuur, apparatuur
en organisatie. Welke van deze componenten gemeenschappelijk
zijn, is afhankelijk van het niveau van waar af men de infrastructuur bekijkt:
een netwerk dat controlegegevens over de Noordzee verzamelt en verspreidt
is bijvoorbeeld voor het ministerie van Verkeer & Waterstaat een gemeenschappelijke
voorziening, maar is uit het perspectief van de overheid als geheel een sectorspecifieke
toepassing (en dus geen onderdeel van de informatie-infrastructuur). In lijn met de verantwoordelijkheidsverdeling die is vastgelegd in BIOS
1, blijven in dit hoofdstuk voorzieningen die onder verantwoordelijkheid vallen
van (en in hoofdzaak of uitsluitend van belang zijn voor) afzonderlijke overheidsorganisaties,
dan wel sectorspecifiek zijn, in dit hoofdstuk verder buiten beschouwing.
Uitgaande van de coördinerende rol van de minister (staatssecretaris)
van Binnenlandse Zaken wordt aandacht besteed aan die onderdelen van de informatie-infrastructuur,
die van belang zijn voor de overheid als geheel en aan de mogelijkheden door
samenwerking op basis van vrijwilligheid en erkenning van ieders belangen
schaalvoordelen te realiseren en/of de dienstverlening aan burgers en bedrijven
te verbeteren. Het financiële systeem van het ministerie van VWS of het
bevolkingssysteem van de gemeente Boxmeer blijven om die reden buiten beschouwing.
Dit hoofdstuk richt zich met name op de noodzakelijke gemeenschappelijke afspraken
binnen de overheid ten aanzien van gegevens (informatie), communicatie en
organisatie. Dit hoofdstuk volgt deze driedeling.Om er voor te kunnen zorgen dat bedrijven hun milieugegevens slechts
één keer in een afgesproken vorm hoeven aan te leveren (een
concrete bijdrage aan het verminderen van de administratieve lastendruk),
zijn goede afspraken tussen overheidsorganisaties nodig. Voor effectieve (elektronische)
communicatie tussen het bedrijf en de overheid en tussen overheidsinstanties
onderling komt meer om de hoek kijken dan techniek alleen, er moeten ook allerlei
afspraken worden gemaakt tussen de communicatiepartners. Denk maar aan de
telefoon: alleen een telefoontoestel en een telefoonlijn is niet genoeg. Je
moet ook een (uniek) telefoonnummer hebben, andere mensen moeten dit nummer
kunnen opzoeken, om elkaar te kunnen verstaan spreek je af niet tegelijkertijd
en wèl beide Nederlands te praten, als je een telefoon koopt wil je
dat de stekker past, enz.De ontwikkelingen rond het gebruik van informatie- en communicatie-technologie
gaan, er is al enkele keren op gewezen, bijzonder snel. Expertise is schaars.
Het risico ontstaat daardoor dat de overheid bij onvoldoende samenwerking
en optimale inzet van die expertise onnodig achterblijft, en de kansen die
zich voordoen niet grijpt of langzamer dan zou kunnen. Specifiek op het grijpen
van die kansen gericht beleid is dan op zijn plaats. Daaraan wordt bij de
afzonderlijke onderdelen hierna bijzondere aandacht aan geschonken; het vormt
de belangrijkste drijfveer achter voorstellen als OverheidsNetwerk 2000, OverheidsCommunicatieProfiel,
Werkplek 2000 en Telewerken. De betekenis van informatieBij communicatie en informatie-overdracht, ook als het op elektronische
wijze gaat, draait het uiteindelijk om de boodschap, de inhoud van de informatie.
Voor effectieve communicatie of informatie-overdracht is het noodzakelijk
dat beide partijen elkaar begrijpen. Nu hebben mensen het vermogen een boodschap
te interpreteren. Zolang het dus om communi- catie of informatie-overdracht tussen twee mensen gaat, zijn eventuele
onduidelijkheden relatief gemakkelijk te ontdekken en recht te zetten. Maar bij communicatie tussen mens en («domme») computer of
tussen computers onderling valt dit interpretatievermogen weg. Daarom zijn
bij elektronische communicatie of informatieverstrekking vooraf veel striktere
gemeenschappelijke afspraken nodig over de inhoud van de boodschap dan bij
mondelinge of schriftelijke communicatie.Deze afspraken zijn vooral nodig als het om elektronische uitwisseling
van gestructureerde informatie gaat, dat wil zeggen om informatie waarvan
de inhoud en vorm van tevoren is bepaald. Zo is een formulier – waarbij
vaststaat welke gegevens op welke plaats moeten worden ingevuld – gestructureerde
informatie en een via elektronische post verstuurd berichtje niet.Het feit dat informatie gestructureerd is, betekent weliswaar dat er al
ooit afspraken over de inhoud en vorm zijn gemaakt, maar deze afspraken gelden
veelal maar binnen één organisatie(-onderdeel). Is er sprake
van uitwisseling met andere organisaties, dan zullen de afspraken van de verschillende
organisaties op elkaar moeten worden afgestemd. Dergelijke standaardisatie-afspraken
over de inhoud van gestructureerde informatie horen duidelijk onder de informatie-infrastructuur,
te meer daar steeds meer overheidsorganisaties voor een goede taakvervulling
afhankelijk zijn van informatie van anderen (ministeries, andere overheden,
zelfstandige bestuursorganen, burgers, bedrijven)31.De ervaringen met het koppelen van bestanden ten behoeve van gemeenschappelijk
gegevensgebruik en het tegengaan van oneigenlijk gebruik van overheidsvoorzieningen,
hebben de noodzaak van inhoudelijke afspraken over gestructureerde informatie
stevig bevestigd. Zonder dergelijke afspraken is uitwisseling al snel zeer
arbeidsintensief en dus niet effectief. Ook het ontstaan van de GBA heeft
duidelijk gemaakt hoe belangrijk eenduidigheid en consistentie zijn. Om die
eenduidigheid te bereiken maakt de gemeentelijke wereld al tien jaar «gegevenswoordenboeken».
Ook anderen (welzijnssector, milieu, politie) werken aan gegevenswoordenboeken. BasisgegevensMaar eenduidigheid in begrippen en gegevens is niet alleen voor de communicatie
tussen overheidsinstanties van belang. Ook voor burgers en bedrijven dienen
de gegevens zoveel mogelijk eenduidig en consistent te zijn. Voor de burger
die iets wil weten over een pand of perceel is van belang dat de informatie
die hij of zij vraagt beschikbaar en betrouwbaar is, nog even los van het
feit dat voor burgers een woning gewoon een woning is. Voor bedrijven kan
meer eenduidigheid ook leiden tot vermindering van de administratieve lastendruk.
Er moet dus worden gestreefd naar meer structuur voor wat de omschrijving
en schrijfwijze betreft van begrippen en gegevens. Niettemin is de definitie
van de door de overheid gehanteerde begrippen sterk afhankelijk van de sector
of de sectoren waarbinnen ze zijn gedefinieerd. Zo is het inkomensbegrip in
de belastingwetgeving iets anders dan in de sociale zekerheid en is een woning
in de Huisvestingswet iets anders dan een woning voor het Kadaster. Die verschillen
in betekenis zijn inherent zijn aan de verschillende terreinen waarop de overheid
actief is. Zij vloeien ook voort uit de eisen die de beleidsdoelen die op
die terreinen gelden. Toch is het effect dat ze niet tussen de sectoren uitwisselbaar
zijn. Dat bemoeilijkt het gemeenschappelijk gebruik. Daarom is het zinvol
te onderzoeken in hoeverre het, met inachtneming van de bedoelde beleidsdoelen,
mogelijk is tot meer eenheid van begrippen te komen binnen de overheid. Ook
kan dit onderzoek incoherenties in het optreden van de overheid jegens burgers en bedrijven opsporen; een onverwachte mogelijkheid om het van-kastje-naar-de-muur-effect
te bestrijden. Stroomlijning BasisgegevensOnderzoek zal moeten uitwijzen of het mogelijk is te komen tot vergroting
van eenheid van taal binnen de overheid ten behoeve van uitwisseling van informatie.
Het onderzoek zal zich in eerste instantie richten op persoonsgegevens, vastgoedgegevens
en gegevens omtrent bedrijven en instellingen.Het gaat dan om kernbegrippen
als persoon, partner, bedrijf, woning, enz. Als het onderzoek daartoe aanleiding
geeft worden de resultaten daarvan in ofwel een afzonderlijk wetsvoorstel,
ofwel (wanneer begrippen slechts voor één sector van belang
zijn) sectorale wetgeving, ofwel de Aanwijzingen voor de Regelgeving neergelegd.
Als volledige eenduidigheid onbereikbaar is zal het voorstel aangeven waar
verschillende definities van hetzelfde begrip gelden en wat de verhouding
is tussen die verschillende definities. Het onderzoek wordt in de loop van
1996 afgerond.Stroomlijning van informatieIn 1988 is de gedachte geïntroduceerd het middel «informatiestructuurschets»
in te zetten om in kaart te brengen welke knelpunten geïdentificeerd
kunnen worden en hoe meer structuur in de organisatie van de informatievoorziening
binnen een bepaald (breed gedefinieerd) beleidsterrein aan te brengen. De
verplichting dergelijke schetsen op te stellen is vervolgens in het Besluit
Informatievoorziening Rijksdienst van 1990 formeel vastgelegd. Aanvankelijk
is slechts op enkele terreinen een schets opgesteld, met name in die sectoren
waar het besef van de onderlinge afhankelijkheid van wederzijdse informatievoorziening
goed ontwikkeld was. Vaker echter kwamen sectoren niet veel verder dan het
opstellen van een «gegevenswoordenboek», of werd zelfs daartoe
geen poging gedaan. In 1994 is een evaluatie afgerond van de instrumenten
van het Besluit IVR 1990. Daaruit komt naar voren dat de informatiemanagers
binnen de overheid de zin inzien van het maken van structuurschetsen. Zij
gaan echter pas tot het maken van een schets over als het hen schikt, niet
omdat het Besluit IVR dat voorschrijft. Ze blijken er bovendien moeite mee
te hebben de abstracte juistheid van het concept structuurschets om te zetten
in een document dat als basis kan dienen voor het nemen van besluiten over
de inrichting van de informatievoorziening in een sector. Dat neemt niet weg
dat geleidelijk aan steeds weer nieuwe initiatieven ontstaan om tot het opstellen
van structuurschetsen te komen, zelfs in sectoren waar dat op voorhand bijzonder
complex zal zijn, zoals het onderwijs en de sociale zekerheid. Deze ontwikkeling,
die geheel past bij een groeiende bereidheid binnen de overheid tot samenwerking
te komen wanneer dat vanuit het welbegrepen eigenbelang van een overheidsorganisatie
voordelen biedt, kan verder gestimuleerd worden. Handleiding structuurschetsenHet hulpmiddel «informatiestructuurschets» heeft zijn
beleidsondersteunende waarde bewezen. Om een extra stimulans te geven aan
de groeiende bereidheid dergelijke schetsen op te stellen zal een verbeterde
handleiding worden ontwikkeld om te komen tot structuurschetsen die daadwerkelijk
effect hebben op de organisatie van de informatievoorziening. Deze handleiding
zal in 1996 het licht zien.Weten waar welke informatie zitOm binnen de overheid gemeenschappelijk gebruik te kunnen maken van eenmaal
verzamelde gegevens is standaardisering alleen niet voldoende. Men zal ook
moeten weten waar bepaalde gegevens voorhanden zijn, anders moeten organisaties
opnieuw die gegevens verzamelen en vastleggen. De kans is daarbij
groot dat andere begrippen worden gehanteerd voor dezelfde, eerder vastgelegde
gegevens. Dat zou een efficiënte gegevensuitwisseling belemmeren.In België is dit probleem aangepakt door de creatie van een kruispuntbank,
die (anders dan de naam doet vermoeden) in feite gewoon een centrale gegevensbank
is. Een dergelijke weg zal Nederland niet inslaan. In Nederland is via het
inrichten van basisregistraties en verwijsindexen gekozen voor decentralisatie
bij het informatiebeheer. Een basisadministratie is daarbij een authentieke
bron voor bepaalde gegevens, terwijl de verwijsindex die aangeeft in welk
register een gegeven zich bevindt een hulpmiddel is in het kader van het enkelvoudig
en decentraal vastleggen van gegevens voor gebruik door meer organisaties32.De Gemeentelijke BasisAdministratie persoonsgegevens (GBA) is de authentieke
bron voor algemene persoonsgegevens, maar ook een «beperkte» verwijsindex
voor de openbare sector, omdat daar informatie beschikbaar is over overheidsgegevensbanken
die gegevens van de GBA afnemen. In de sociale zekerheidssector functioneert
de Gemeenschappelijke Verwijsindex (GVI) als verwijsbron voor de uitvoeringsorganisaties
in deze sector.Wat nu nog ontbreekt is zijn voorzieningen waarmee verwijsindexen met
elkaar in verband kunnen worden gebracht en/of waaraan bemiddeling bij gegevensuitwisselingen
kan worden opgedragen, met inbegrip van de te hanteren procedures, eventuele
verrekening van kosten en de conversie van gegevens bij uitwisseling tussen
sectoren. Zo'n instituut kan bijdragen aan het voorkomen van meervoudige informatieverzameling
en daarmee aan het verminderen van de administratieve lastendruk.Er zijn meerdere initiatieven in deze richting in ontwikkeling. Zo spreken
Sociale Diensten over het instellen van een gemeenschappelijk «clearing
house» en is de sector volksgezondheid onderling in gesprek. Het meest
alomvattende initiatief komt echter van de Sociale Verzekeringsbank en het
ISV (Informatie-diensten Sociale Verzekeringen): het RouteringsInstituut (inter)Nationale
InformatieStromen, kortweg RINIS. Op meerdere punten sluit dit initiatief
aan bij de uitgangspunten van deze nota en van het eerder geformuleerde informatiebeleid
(BIOS 1 met name). Zo gaat RINIS uit van authentieke bronnen en gegevens en
van de noodzaak van meer standaardisatie en harmonisatie. Overeenkomstig is
ook de poging schaalvoordelen te incasseren, schaarse expertise optimaal in
te zetten en de betrouwbaarheid te bevorderen. Daarnaast opent het initiatief
interessante perspectieven voor verdere verlichting van de administratieve
lasten voor het bedrijfsleven. Het initiatief verdient daarom in beginsel
ondersteuning. Al ondersteunend kan dan ook de noodzakelijke aandacht worden
gevraagd voor het risico dat aan zo'n instituut vastzit. Als uitwisseling
makkelijker wordt, ontstaan immers ook vanzelf nieuwe risico's voor de persoonlijke
levenssfeer van de mensen wiens informatie wordt uitgewisseld. RINIS zal zich
hoe dan ook binnen privacy-randvoorwaarden moeten (blijven) bewegen. «Centrale verwijsindex»Vanuit de Sociale Verzekeringsbank en Informatiediensten Sociale
Verzekeringen is het initiatief genomen om onder de voorlopige werknaam «RouteringsInstituut
(inter)Nationale InformatieStromen»(RINIS) te komen tot een centraal
faciliterend instituut, gebaseerd op authentieke bronnen, behoud van de bestaande
wijze van informatie-uitwisseling tussen sectoren via verwijsindexen, gemeenschappelijk gebruik van netwerken, netwerkdiensten en procedures en (verdere)
standaardisatie. Het kabinet beschouwt dit initiatief als een aantrekkelijke
ontwikkeling en ondersteunt het om die reden, onder de voorwaarde dat de daaraan
verbonden (privacy-)vraagstukken kunnen worden opgelost. In ieder geval zal
het ministerie van Binnenlandse Zaken (GBA) aan de bestuursstructuur-in-oprichting
deelnemen.Informatie, verzelfstandiging en het primaat van de politiekOp het gebied van bedrijfsvoering is de overheid veel minder centralistisch
dan vroeger. Het management wordt meer toevertrouwd aan departements-onderdelen
afzonderlijk, zodat zij dat naar eigen behoefte en toegesneden op hun specifieke
taak en aard kunnen inrichten. Een beschikkingen«fabriek» stelt
bijvoorbeeld andere eisen dan een kleine groep beleidsontwikkelaars. Weer
anders ligt het bij de aansturing van een postkamer. Toch moet er samenhang
blijven en moeten al die deelorganisaties kunnen samenwerken en informatie
kunnen uitwisselen. Tevens moet zeker gesteld kunnen worden dat de politieke
leiding voldoende op de hoogte is hoe wettelijke taken worden uitgevoerd en
wanneer zij haar «primaat» over de ambtelijke organisatie moet
uitoefenen. Het Jaarverslag 1995 van de Algemene Rekenkamer waarin over dit
onderwerp wordt gerapporteerd en de reactie van het kabinet daarop33 onderstrepen deze noodzaak nog eens. Dit informatievraagstuk
speelt immers door de hele rijksdienst. In reactie op dit rapport van de Rekenkamer
zal het kabinet bestaande zelfstandige bestuursorganen doorlichten en waar
nodig verbeteringen aanbrengen in inrichting, vormgeving, aansturing en toezicht.
De informatie die nodig is om de ministeriële verantwoordelijkheid waar
te kunnen maken en om de organisaties die verantwoordelijk zijn voor beleid
en uitvoering van adequate informatie te kunnen voorzien komt daarbij pregnant
aan de orde. Van reeds opgedane ervaringen zal gebruik worden gemaakt. Checklist modelstatuutEr zal op basis van reeds opgedane ervaringen gezocht worden naar
het noodzake-lijke minimumpakket aan sturingsinformatie, nodig om de ministeriële
verantwoor-delijkheid waar te kunnen maken en de uitvoering van adequate beleidsinformatie
te voorzien. Op basis hiervan zal zo nodig een checklist worden geformuleerd
om te komen tot een overzicht van wat in afzonderlijke informatiestatuten
in ieder geval geregeld moet zijn. Deze checklist kan tevens zijn waarde bewijzen
bij de onder-steuning van de bepaling (opgenomen in de Aanwijzingen voor de
regelgeving) dat alle voorstellen voor wet- en regelgeving voorzien moeten
zijn van een informatie-paragraaf. In het voorjaar van 1996 rapporteert het
kabinet over de voortgang.De communicatie-infrastructuurNaast standaardisatie van de inhoud van de boodschap, is effectieve elektronische
communicatie alleen mogelijk wanneer er zodanige verbindingen bestaan dat
de informatie – tegen zo laag mogelijke kosten – probleemloos
van de ene plaats naar de andere kan worden verstuurd. Ongeacht of het hier
gaat om uitwisseling binnen één overheidsorganisatie, tussen
verschillende overheidsorganisaties of tussen overheid en burger of bedrijf.
Dit veronderstelt een op elkaar aansluitend stelsel van (overheids)netwerken.
Voor de eindgebruiker moet het ogen alsof er sprake is van één
overheidsnetwerk, ofschoon dat technisch, organisatorisch of beheersmatig niet het geval hoeft te zijn. Dat (ogenschijnlijk)
ene overheidsnetwerk kan alleen worden gerealiseerd door standaardisatie
van de technische communicatievoorzieningen en door afspraken over de vorm
waarin de boodschap moet worden verzonden. Bilaterale afspraken tussen afzonderlijke
overheidsorganisaties die elektronisch met elkaar willen communiceren voldoen
niet meer, gelet op het (inmiddels) overheidsbrede karakter van elektronische
communicatie. Overheidsbrede afspraken over de vorm waarin gestructureerde informatie
moet worden uitgewisseld, komen tot uiting in – leveranciersonafhankelijke –
uitwisselingsformaten (een uitwisselingsformaat is te vergelijken met afspraken
over de lay-out van een formulier). Naar een communicatieprofielOm invulling te geven aan de wens tot standaardisatie is inmiddels een
eerste versie (voor commentaar) verschenen van het overheidsdatacommunicatie-profiel
(odcp). Het gaat daarbij om een coherente verzameling internationaal door
de markt geaccepteerde standaarden, gegroepeerd naar voor gebruikers herkenbare
toepassingsgebieden, zoals elektronische post. Het komt er nu op aan het gebruik
van dit profiel te stimuleren en het onderhoud ervan te waarborgen. Het is
goed zich te realiseren dat met dit profiel niet méér is gezet
dan een eerste stap in een proces van permanente verbetering van de communicatie-infrastructuur
van de overheid. Daarbij worden ook in snel tempo afspraken over dit onderwerp
in internationale gremia34 relevanter. Waar
aanvankelijk de Europese Unie nog een vrij dominante rol kon spelen is de
markt als afspiegeling van inmiddels wereldwijde handelsbetrekkingen globaal
van aard. Hieraan is ook de Nederlandse overheid onderhevig die op wereldschaal
gezien uiteraard niet meer is dan één uit vele partijen. Standaardisatie-activiteiten
spelen dan ook steeds meer op mondiale schaal: zo stellen de Verenigde Naties
standaarden voor Edifact-berichten op. Uitbouw overheidsdatacommunicatieprofielIn samenwerking met overheidsgebruikers van telematica en experts binnen
de overheid zal een platform worden opgericht om het gebruik van het profiel
te stimuleren. Het platform kan tevens fungeren als koepel voor het onderhoud
en de uitbouw naar een overheidscommunicatieprofiel. Het gaat immers steeds
minder om datacommunicatie alleen, maar meer om elektronische communicatie
in al-lerlei vormen. Het platform heeft tot taak nieuwe versies voor het profiel
te gene-reren en te evalueren en «task forces» in het leven te
roepen die de toevoeging van nieuwe toepassingsgebieden voorbereiden. Eén
van die toepassingsgebieden zal zijn: uitwisselingsformaten. Gezamenlijke inkoopHet realiseren van één (virtueel) overheidsnetwerk zoals
hiervoor beschreven kan worden bevorderd door gemeenschappelijke inkoop van
diensten door de beheerders van de verschillende netwerken. Potentiële
voordelen zijn bovendien te bereiken door bundeling van expertise op dit sterk
in beweging zijnde veld, alsmede door convergentie van bestaande initiatieven.In 1994 is op initiatief van de Adviescommissie Informatisering (ACI)
de mogelijkheid onderzocht om de schaalgrootte op het gebied van netwerken
binnen de overheid te benutten. Daarbij is datatransport geïdentificeerd
als het eerste onderwerp dat voldoende kansrijk werd geacht om
in aanmerking te komen voor gezamenlijke inkoop van capaciteit. Dit heeft
geresulteerd in een gezamenlijk initiatief van de Belastingdienst, de Sociale Verzekeringsbank en de Gemeenschappelijke
BasisAdministratie persoonsgegevens (GBA) om samen datatransportdiensten aan
te besteden. Een Europese aanbestedingsprocedure is in november 1994 gestart.
Naar verwachting tekenen de betrokken partijen in het voorjaar van 1995 een
raamcontract. Daarin zal een derdenbeding zijn opgenomen dat het mogelijk
maakt met andere onderdelen van de Staat een overeenkomst aan te gaan op basis
van de overeengekomen voorwaarden en tarieven. Uiteraard zien de drie partijen
die participeren in het initiatief hun specifieke belangen daarbij goed in.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken neemt in zijn coördinerende rol
initiatieven tot verbreding en verdieping van het concept. Ook kan het ministerie
eenmaal gesloten raam-contracten beheren en actief zoeken naar partijen die
van het derdenbeding gebruik zouden kunnen maken. Betrokkenheid van het departement
komt voorts tot uiting in het aandragen van de standaarden die in offerteprocedures
gevraagd moeten worden. De ministeries van Binnenlandse Zaken, Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Financiën, alsmede de Sociale
Verzekeringsbank en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bespreken momenteel
(onder de werktitel «Overheidsnetwerk 2000») de mogelijkheden
om te komen tot verdieping en verbreding van dit initiatief. «Overheidsnetwerk 2000»Ter verbreding van het hier genoemde initiatief wordt actief gezocht
naar belangstellende organisatie-onderdelen van de Staat voor – vrijwillige –
deelneming aan het raamcontract. Structurele samenwerking zal in ieder geval
worden gezocht met het ministerie van VROM en met de VNG. GemNet is immers
een interessante potentiële partner.Ter verdieping van Overheidsnetwerk 2000 wordt gezocht naar andere
onderwerpen voor gezamenlijke aanbesteding. Met name telefonie is interessant
voor de gehele overheid (dus ook andere bestuurslagen en zelfstandige bestuursorganen).
Betrokken overheidsorganisaties zien ook berichtendienst en directory-dienst
als kansrijke onderwerpen voor gezamenlijke aanbesteding. De bestuurlijke
inbedding vindt uiteraard plaats binnen de overheid; eerst dienen echter concrete
resultaten geboekt te zijn.Aangezien dit initiatief de kracht van de overheid als relatief grote
marktpartij kan versterken en tevens een grote bijdrage kan leveren aan de
totstandkoming van het overheidsdeel van de elektronische snelweg, zal het
project worden aangemeld als adoptieproject in het kader van het Actieprogramma
Elektronische Snelwegen.Basisvoorzieningen voor een ambtelijke werkplekDe afgelopen tien à vijftien jaar is bij de overheid op grote schaal
geïnvesteerd in voorzieningen om bureaumedewerkers te ondersteunen. Het
effect daarvan is dat de penetratiegraad van computers binnen de departementen,
uitvoerende diensten, maar ook gemeenten en provincies inmiddels de 100% dicht
is genaderd. Er is daarbij een schat aan ervaring opgedaan. Veel voorzieningen
zijn «gemeengoed» geworden. Maar de eisen die aan deze voorzieningen
te stellen zijn veranderen voortdurend. Elke organisatie wordt steeds opnieuw
geconfronteerd met de vraag welke investeringen en organisatieveranderingen
nodig (of minstens verantwoord) zijn en welke niet. Men moet zich de vraag
blijven stellen: wat willen we eigenlijk met informatietechnologie? Net als bij telematica-voorzieningen (zie vorige actiepunt) kan van steeds
meer van dergelijke voorzieningen gezegd worden dat ze min of meer standaard
zijn voor iedere overheidswerkplek. Door uitwisseling van inzichten met andere
overheidsorganisaties ontstaat de mogelijkheid een gemeenschappelijk kader
te ontwikkelen en (zonodig) tot gemeenschappelijke afspraken te komen. Aldus
kan een beslissingskader worden geschapen voor de verantwoordelijke overheidsmanagers.
Eventueel kan ook een gezamenlijke inkooptraject op gang komen, maar dat past
beter in het kader van «Overheidsnetwerk 2000».Doel van het scheppen van een kader voor de uitwisseling van ervaringen
en inzichten is een perspectief te ontwikkelen waarbinnen toekomstvaste keuzes
te maken zijn en daarmee misinvesteringen en kapitaalvernietiging te voorkomen.
Ook dit traject leent zich het beste voor een vraaggestuurde benadering, van
de eindgebruiker uit: welke functionaliteiten heeft hij/zij nodig om optimaal
te kunnen werken? Het is niet meer nodig de eindgebruiker te confronteren
met de achterliggende technieken, maar die moeten er natuurlijk dan wel zijn.
De vraag is niet: wilt u X.400? maar: zou u er in uw werk voordeel van hebben
«kattebelletjes» naar uw collega in Brussel te kunnen sturen?
Langs deze weg kan wellicht ook een nieuwe impuls worden gegeven aan de ondersteuning
van «telewerkers», zowel medewerkers die thuis bureauwerk doen,
als ambtenaren in de «buitendienst» die met behulp van een «elektronische
navelstreng» met hun basis verbonden kunnen worden. «Werkplek 2000»Het ministerie van Binnenlandse Zaken zal een werkgroep bijeenroepen,
met daarin vertegenwoordigers van de departementale directies O&I, de
O&I-directies van zelfstandige uitvoerende diensten, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg. Deze werkgroep ontwikkelt
functionele eisen waaraan de ambtelijke werkplek over enkele jaren zou moeten
voldoen en vertaalt dit in technische en organisatorische eisen. Op basis
van proeven bij enkele «koplopers» kunnen dan toekomstvaste referentiekaders
ontstaan en is overdracht van gegroeide expertise mogelijk. Eerste resultaten
mogen in 1996 worden verwacht.OrganisatieBehalve afspraken over de inhoud van informatie en over communicatie-aspecten
zijn organisatorische en procedurele afspraken van groot belang voor een effectieve
communicatie tussen burger en overheid en tussen overheidsinstanties onderling.
De communicatie tussen overheden onderling is onderwerp van beleid in de eerdere
BIOS-nota«s en het daarop gebaseerde Besluit Informatievoorziening Rijksdienst
1990 (Besluit IVR). Deze paragraaf gaat dan ook met name over een evaluatie
en aanpassing van dat staande beleid. De verdeling van taken en verantwoordelijkhedenIn het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst is de huidige taken-
en verantwoordelijkheidsverdeling neergelegd rond de informatievoorziening
in de rijksdienst, met een inmiddels in de Gemeentewet en de Provinciewet
opgenomen uitstapje naar de informatierelaties tussen het rijk en de lagere
overheden. In 1994 is een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar de werking van
de instrumenten die in het geldende besluit zijn vervat. Daaruit blijkt dat
die instrumenten (informatieplanning, contra-expertise, informatieparagraaf
wet- en regelgeving, informatiestructuurschetsen) in het algemeen op grote
schaal worden gebruikt. De invloed van dat gebruik echter op het verbeteren
van de bestuurbaarheid van de overheid en het vergroten van doelmatigheid
en doeltreffendheid daarvan is niet te traceren. Door de overheidsmanagers
waarmee is gesproken is ook zelden het verband gelegd met het Besluit IVR
of de op basis daarvan uitgebrachte aanbevelingen en handleidingen. Bovendien
gebruikt de overheid het instrument informatieparagraaf nog te weinig om inzicht
te krijgen in de uitvoerbaarheid van nieuwe regelgeving en de kansen die deze
biedt om een betere relatie met burgers en bedrijven op te bouwen.Het Besluit IVR is deels verouderd. Een aantal bepalingen is inmiddels
opgenomen in andere regelgeving, zoals de genoemde Gemeentewet en Provinciewet
en in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Daarmee is het besluit in zijn
kern teruggebracht tot de verdeling van taken en bevoegdheden zoals hiervoor
omschreven (zie de inleidende paragraaf van dit hoofdstuk).De vraag is nu aan de orde of er nog behoefte is aan een afzonderlijk
Besluit IVR in de vorm zoals dat nu bestaat. Het antwoord daarop is bevestigend.
De verdeling van taken en verantwoordelijkheden is wezenlijk voor een goede
organisatie van de informatievoorziening binnen de rijksdienst en heeft haar
waarde bewezen. Daarbij passende instrumenten zoals structuurschetsen horen
ook in het vernieuwde Besluit. Het Jaaroverzicht Informatievoorziening dat
sedert 1989 is uitgebracht heeft echter een zeer betrekkelijke waarde gehad
bij de beleidsbepaling en (bij)sturing door het parlement op dit gebied. Belangrijke
ontwikkelingen in de organisatie van de informatievoorziening en daarbij horende
projecten zijn in het parlement meer buiten dat kader dan er binnen aan de
orde geweest. De verplichting ieder jaar zo'n overzicht op te stellen zal
daarom in het vernieuwde Besluit niet meer opgenomen zijn. Dat geldt ook voor
de verplichting per deelterrein een adviesorgaan in het leven te roepen. Het
is in het licht van de sanering van adviesorganen niet meer dan logisch dat
ook aan deze verplichte advisering een einde komt. Besluit Informatievoorziening Rijksdienst 1995Het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst 1990 zal tot zijn kern worden
teruggebracht. De op basis daarvan opgestelde aanbevelingen zullen dan alleen
dan geactualiseerd worden wanneer vanuit de rijksdienst duidelijke signalen
komen dat dit nodig is. In overleg tussen de ministeries zal worden bepaald
voor welke sectoren het opstellen van informatiestructuurschetsen aangewezen
is; aan de betreffende ministers zal zo nodig een voorstel daartoe worden
voorgelegd.Er zijn ook afspraken nodig tussen de overheidslagen over de financiële
effecten van wijzigingen van regelgeving op de informatie-infrastructuur.
Artikel 117 van de Provinciewet en artikel 120 van de Gemeentewet regelen
de verhouding op dit punt met respektievelijk provincies en gemeenten.De in de artikelen 117 Provinciewet en 120 Gemeentewet aangekondigde
algemene maatregel van bestuur zal nog in 1995 worden vastgesteld. De maatregel
zal – in de gevallen waarin deze twee artikelen voorzien in verrekening
van kosten – onderscheid maken tussen de kostentoerekening in verband
met levering van informatie• voor de informatie zelf (uitgangspunt: kostenveroorzakersbeginsel)
en• voor de gebruikte communicatie-infrastructuur (uitgangspunt:
het reeds in het overheidsdatacommunicatieprofiel in '94 genoemde «preferentie»mechanisme). BetrouwbaarheidDe afhankelijkheid van de overheid van informatie en de systemen waarop
die informatie (elektronisch) is opgeslagen, is er in de afgelopen periode
bepaald niet kleiner op geworden. Tegelijk zijn de risico's van inbreuk op
de betrouwbaarheid van informatie aanzienlijk gegroeid; zie de waarde die
de georganiseerde misdaad hecht aan de op hun betrekking hebbende overheidsinformatie.
Bescherming van informatie, ook wel informatiebeveiliging genoemd, gaat echter
verder dan vertrouwelijkheid. Ook beschikbaarheid en correctheid horen bij
informatiebeveiliging: bij uitval van systemen stopt de dienstverlening aan
bedrijven en burgers en verkeerde gegevens ondergraven eveneens de kwaliteit
daarvan.Aan informatiebeveiliging wordt al langer aandacht besteed: zie «De
computer gestuurd»34. Zoals aldaar aangekondigd
is inmiddels het Advies- en Coördinatiepunt Informatiebeveiliging operationeel.
Ook is recent een nieuw Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst 1994
in werking getreden; implementatie daarvan door de departementen is de opdracht
voor de komende twee jaar, daarna volgt evaluatie. In de tussentijd zal, mede
naar aanleiding van het kritische rapport in deze van de Algemene Rekenkamer,
worden nagegaan of de rechtstreekse werking van dit Voorschrift moeten worden
uitgebreid tot de zelfstandige bestuursorganen. Het genoemde ACIB (dat met
ingang van 1995 onder de hoede van Binnenlandse Zaken als een zelfstandige
eenheid functioneert) zal daarbij de nodige ondersteuning verlenen.Een relatief nieuw aspect is het belang van beveiliging van externe informatie-relaties.
De beveiligingsbehoefte bij de overheid wordt immers in toenemende mate beïnvloed
door met de overheid informatie uitwisselende partners.Illustratief daarvoor is de publikatie van het ministerie van Economische
Zaken samen met het bedrijfsleven van een Code voor Informatiebeveiliging.
Verkend wordt hoe de benadering in deze Code samenhangt met het juist genoemde
Voorschrift voor de rijksdienst. Op basis daarvan wordt gezocht naar een referentiemodel
dat gebruikt kan worden bij de beveiliging van elektronische gegevensuitwisseling
tussen overheid en bedrijfsleven. Zo zal ook het beveiligingsadvies worden
benaderd dat recent door de Registratiekamer is uitgebracht.Een belangrijk vraagstuk bij informatiebeveiliging is de mate van bewustzijn.
Essentieel is het feitelijke gedrag van gebruikers, of dat nu ambtenaren,
burgers of derden zijn, en de daar levende opvattingen over belangen, eisen
en risico's bij het gebruik van (informatie)technologie. Kort gezegd is de
«menselijke factor» de grootste risicofactor bij informatiebeveiliging.
Kernwoord voor het te ontwikkelen beleid is daarom «bewustwording».
Vorming en opleidingen zullen niet in afzonderlijke cursussen moeten plaatsvinden,
maar zoveel mogelijk ingebed in bestaande opleidingen, zodat informatiebeveiliging
onderdeel is van normale handelingen. Uitbouw & actualisering beveiligingsbeleidIn aanvulling op het staande informatiebeveiligingsbeleid worden
de volgende acties ondernomen:• ter verzekering van de noodzakelijke aandacht op hoog ambteliijk
niveau voor het vraagstuk «informatiebeveiliging» wordt op korte
termijn het Informatiebeveiligingsberaad (IB-beraad) in het leven geroepen; • een referentiemodel zal worden ontwikkeld voor de beveiliging
van informatie-uitwisseling tussen bedrijven en de overheid;• betrouwbaarheidseisen zullen eveneens worden meegenomen bij
de evaluatie van experimenten met Digitaal Debat en Digitaal Panel. Op basis
daarvan kan na afronding van die experimenten worden bepaald of er een «uitwisselingsprotocol»
moet komen in de relatie tussen burgers en de overheid.BeschikbaarheidIn het licht van de doelstellingen dat overheidsinformatie toegankelijk,
doorzichtig en consistent moet zijn, is ook aandacht voor de archivering van
digitale overheidsdocumenten gewenst. Het huidige beheer van digitale bestanden
vertoont ernstige tekortkomingen die ertoe leiden dat hergebruik van digitaal
opgeslagen informatie erg moeilijk is en de toegankelijkheid daarvan in gevaar
is, en daarmee de beschikbaarheid. Die tekortkomingen zijn (zoals de Algemene
Rekenkamer in zijn rapport over deze problematiek al constateerde) niet alleen
van technische, maar ook van organisatorische, archivistische en culturele
aard. Grootste probleem is op het moment de snelle veroudering van apparatuur
en programmatuur, waardoor op termijn de ooit gebruikte gegevensdragers niet
meer geraadpleegd zullen kunnen worden.Om zeker te stellen dat archiefbestanden van de overheid ook op den duur
op elektronische wijze geraadpleegd kunnen worden zal de archivering binnen
de overheid aan een aantal eisen moeten gaan voldoen.• Er dient een duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden
te zijn rond het beheer van de informatie;• alle relevante informatie moet begrijpelijk, identificeerbaar,
compleet en authentiek worden opgenomen in het bestand;• opgeslagen informatie moet tot het moment van geautoriseerde opschoning
behouden blijven, dus beveiligd zijn tegen beschadiging en wijziging;• de informatie moet communiceerbaar en toegankelijk zijn en• uiteraard moet de overheidsorganisatie die informatie beheert,
voldoen aan de geldende wettelijke vereisten (Grondwet, Archiefwet, Comptabiliteitswet,
Koninklijk Besluit Secretarissen-generaal, enz). Duurzame digitaliteitDe overheid zal er voor moeten zorgen dat overheidsinformatie, ook
in digitale vorm, zijn functies kan blijven vervullen, in het kader van openbare
verantwoording aan de maatschappij, uit bedrijfsvoeringsmotieven en in cultuur-historisch
opzicht. Digitale informatie moet niet alleen raadpleegbaar blijven, ook moeten
de condities worden geschapen dat digitale documenten als betrouwbaar bewijs
kunnen dienen. Hiertoe bereiden de ministeries van Binnenlandse Zaken en Onderwijs,
Cultuur en Wetenschappen (Rijksarchiefdienst) een gericht pakket maatregelen
voor op organisatorisch, technisch en archivistisch gebied. Dit zal in 1995
aan de Tweede Kamer worden aangeboden.5. Tot slot, maar geen eindeIn deze nota is, vanuit een analyse van de effecten van het gebruik van
informatie en informatie- en communicatietechnologie op de verhouding tussen
de burgers en bedrijven enerzijds en overheid anderzijds, het beleid aangekondigd
om die effecten in goede banen te leiden. Dit beleid zal verder worden geconcretiseerd
via de in «kaders» aangekondigde acties. Een systematische
beschrijving van de projecten / acties is opgenomen in bijlage 1. Financiële consequentiesBij de keuze van actiepunten is enerzijds rekening gehouden met de kansen
die technische, organisatorische en politieke ontwikkelingen bieden, maar
is anderzijds ook in het oog gehouden wat de spankracht is van de overheidsorganisatie
en de overheidsfinanciën. De nota heeft daarom een bescheiden ambitieniveau
ten aanzien van ieder van de voorgenomen acties afzonderlijk, maar een hoog
ambitieniveau in de breedte. Mede daarom zijn de meeste acties verwoord in
termen van onderzoek, experiment of een overzienbaar pakket van maatregelen.
Het uitgangspunt is, dat mogelijke opbrengsten – zowel in financiële
termen als wat de kwaliteit van het overheidshandelen betreft – eerst
bewezen moeten hebben reëel incasseerbaar te zijn alvorens zaken op grotere
schaal worden aangepakt.Dat neemt niet weg dat er al veel in beweging is gezet waarbij kan worden
aangesloten:• in het project «servicecentra van de overheid» zijn
al belangrijke eerste stappen gezet op weg naar het systematisch verhogen
van de kwaliteit van de dienstverlening;• er is een concept-versie van het overheidsdatacommunicatieprofiel
gepubliceerd die tot nu toe goed wordt ontvangen;• de ministeries van Binnenlandse Zaken (voor het project Gemeentelijke
BasisAdministratie persoonsgegevens) en van Financiën (Belastingdienst)
en de Sociale Verzekeringsbank staan op het punt een raamcontract af te sluiten
voor gezamenlijke inkoop van datatransportfaciliteiten, enz.Deze projecten zijn, voor zover daarvoor aanvullende middelen nodig waren,
uit reguliere budgetten gefinancierd. Het project Overheidsloket 2000 wordt
aangemeld als adoptieproject in het kader van actielijn 5 van het Actieprogramma
Elektronische Snelwegen. Het tempo waarin en de breedte waarmee dit project
ten uitvoer gebracht kan worden is afhankelijk van de mate waarin daarvoor
in dat kader gelden vrijkomen. Wijze van totstandkomingDe voorbereiding voor deze nota is gestart in november 1994. Vanuit het
besef dat er van een vernieuwend beleid op dit terrein weinig terecht kan
komen zonder de actieve medewerking van de gemeenten is de ongebruikelijke
stap gezet de Vereniging van Nederlandse Gemeenten vanaf de allereerste fase
direct bij de gedachtenvorming en beleidsformulering te betrekken. Vervolgens
is aan de hand van concept-teksten in de afgelopen maanden op veel plaatsen
een intensief debat over de aangeroerde thema's op gang gekomen. Zoals gebruikelijk
is daarover gesproken met vele ministeries en zelfstandige bestuursorganen,
al dan niet in het kader van interdepartementale commissies. Daarenboven is
ook via een congres op 30 maart 1995 en een afsluitende werkconferentie op
27 april van dit jaar gedebatteerd met vertegenwoordigers van allerlei andere
betrokken of belanghebbende organisaties als de Digitale Burgerbeweging Nederland,
de Registratiekamer, het bibliotheekwezen, (vak)tijdschriften, universiteiten,
gemeenten en provincies, de branche-organisatie FENIT en VNO/NCW.Echt nieuw bij de totstandkoming van de nota was een fase van «virtuele
openbaarheid». Een nota die gaat over de mogelijke effecten van het
gebruik van nieuwe media op democratische besluitvorming moest uiteraard ook
zelf via die media ter discussie worden gesteld. De weerslag van
die elektronische debatten is te vinden in de bijlagen twee en drie. Nu wordt
de nota, na een afsluitende ronde in de Interdepartementale Commissies voor
Informatiebeleid en voor Binnenlands Bestuur en de Ministerraad, aangeboden
aan het parlement.De keuze voor deze werkwijze is mede ingegeven doordat• tot nu toe politieke stellingnames veelal ontbreken,• er nauwelijks denkkaders zijn van waaruit de gevolgen getaxeerd
en beoordeeld kunnen worden,• de wetenschappelijke kennis van de kansen en dilemma's die zich
voordoen nog sterk in ontwikkeling is en daarom• sluitende antwoorden nog niet aan de orde zijn.Dat blijft ook gelden voor deze «definitieve' nota: hoe doordacht
en gedragen ook, het blijft een momentopname in een zich in duizelingwekkend
tempo ontwikkelende omgeving. Gemaakte keuzes kunnen, hoe doordacht ook, daarom
nooit anders dan voorlopig zijn. De bereidheid moet blijven bestaan te komen
tot aanpassingen en bijsturing wanneer veranderende omstandigheden en nieuwe
inzichten daartoe nopen. Dat kan alleen als het debat over de bedoelde gevolgen
niet ophoudt aan het einde van het parlementaire debat over «Terug naar
de Toekomst». Bovendien moet ook de nota die daarover gaat versterking
nastreven van de betrokkenheid van burgers bij de beleidsvorming. Van deze
nota kan nu met enig recht worden gesteld, dat er in den brede consensus over
bestaat dat de analyses juist zijn en de voorgestelde acties zinvol. Zonder
dat daarmee nu een einde zou moeten komen aan analyse en discussie moet nu
als parool gelden: aan de slag.Het parlement zal met enige regelmaat van de voortgang van de verschillende
projecten die in deze nota zijn aangekondigd en van de ontwikkeling van het
gedachtengoed dat daaraan ten grondslag ligt op de hoogte worden gebracht.
Een eerste voortgangsrapportage is gepland voor de zomer van 1996. Deze komt
in de plaats van het tot nu toe jaarlijks uitgebrachte Jaaroverzicht Informatievoorziening.Ik bied u deze nota aan als verantwoordelijk coördinerend bewindspersoon
voor het algemene informatiebeleid in de openbare sector. Ik doe dat mede
namens de andere voor het Actieprogramma Elektronische Snelwegen verantwoordelijke
bewindspersonen: de ministers van Economische Zaken en Verkeer & Waterstaat
en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen de heer
A. Nuis. Daarmee is zowel de breedte van de aangesneden thematiek tot uitdrukking
gebracht, als de breedte van het draagvlak dat het hier voorgenomen beleid
binnen het kabinet heeft. De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken,J. Kohnstamm Overzicht van acties als uitvloeisel van de beleidsnota
«Terug naar de Toekomst» ActiepuntBeoogd effectHoe
te bereiken?Verantwoordelijk/betrokkenWanneer klaar? Overheidsloket
2000:    • vastgoedinformatiebalieverbetering
informatievoorziening burgers en bedrijven over vastgoedintegratie loketten
gemeente en KadasterVNG, gemeenten, VROM, Kadaster, BiZa1998• kennissysteem ouderen/ gehandicaptenverbetering
dienstverlening, stimulering elektronische snelwegtoepassing kennistechnologie, 
toepassing communicatietechn.VNG, gemeenten, VROM, Kadaster, BiZa, VNG,
gemeenten, SZW, bedrijfsleven, BiZa, EZ1998 • Ken-uw-rechten-zuilverbetering
anonieme informatie- voorziening, stimulering elektro- nische snelwegtoepassing
informatietech- nologie, organisatie bijeenbrengen en bijhouden relevante
inform.VNG, gemeenten, BiZa, bedrijfsleven1998 •
geïntegreerd fysiek en virtueel loketoptimale
dienstverlening burger «uit en thuis», 7x24 uur, «alle»
dienstenvele organisatorische, technische en culturele maatregelenVNG,
gemeenten, dep's>2000 Vraagpatroonherkenninginzicht
verwerven vraagpatronen burgers en bedrijvenonderzoek, experimentenBiZa,
EZ, andere dep's1995 Klachtenpatroonherkenningverhoging
«responsiviteit» overheidonderzoek, inzet kwaliteitsmonitor, opzet
burgerhandvestenBiZa, Nat. Ombudsman alle overheidsorganisaties1996
ev. Digitaal Ministerieverbetering informatievoor- ziening
burgers en bedrijvenopenen «winkels» op Internet, coörd.
vorm/ inhoud van deze winkelsBiZa, EZ, AZ, alle dep's bedrijfsleven1995–1997Digitaal debatverbetering contact overheid- burger,
verwerven inzicht bijdrage IT daarinexperimenten, evaluatieBiZa,
andere overheden1995–1997 Digitaal panelverbetering
contact overheid-burger, verwerven inzicht bijdrage IT daarinexperiment,
evaluatieBiZa, VNG, Inst. voor Publiek & Politiek1995–1996     Doorzicht:    • elektronische
overheidsalmanakvergroting herkenbaarheid overheidontwikkelen
elektr. almanakVNG, IPO, SDU, RCC, BiZa, andere dep's1996 •
«overheids-hypertext»vergroten toegankelijkheid
overheidsinformatieontwikkelen gemeenschap- pelijke ingang elektr.
informatieAZ, Voorlichtingsraad, BiZa, andere dep's1998 ev• overheids-teletekstidemontwikkelen
interactieve over- heidsteletekstBiZa, dep's, bedrijven1996Evaluatie Wet Openbaar- heid van Bestuurverbeteren
openbaarheid overheids- informatieevaluatie, opstellen wetsvoorstelJust,
AZ, BiZa, onder- zoeksinstellingen1998 Nieuwe privacy-weteffectieve
bescherming privacy in licht technologische ontwikkelingontwikkelen
toetsingskader, opstellen wetsvoorstelJust, BiZa, Registratie- 
kamer1997 Stroomlijning basisgegevensverbeteren
uitwisselbaarheid informatie binnen en met de overheidonderzoek,
eventueel opstellen wetsvoorstelBiZa, andere dep's, ZBO's1996Handleiding structuurschetsenverhogen bruikbaarheid
middel informatiestructuurschetsenopstellen nieuwe handleidingBiZa,
andere dep's, VNG, IPO1996 Centrale verwijsindexverbeteren
uitwisselbaarheid infor- matie binnen en met de overheidondersteunen
iniatief SVB, bedrijfsverenigingenSVB, bedrijfsverenigingen SZW,
BiZa1996 ev Checklist modelstatuutidentificatie
minimale sturings- informatie bij verzelfstandigingenonderzoek,
evaluatieBiZa, andere dep's1996 ev Overheids-communicatie- profielbevorderen
elektronische communicatie binnen en met de overheidontwikkelen
profiel, opzetten «taskforces», standaardisatieBiZa,
andere dep's, grote overheidsgebruikers, bedrijven1995 ev Overheidsnetwerk
2000realiseren schaalvoordelen overheid, brede inzet schaarse
expertiseontwikkelen gezamenlijke inkooptrajectenBiZa, andere
dep's, grote overheidsgebruikers1995 ev Werkplek 2000optimaliseren
werkplekken binnen de overheidontwikkelen functionele, technische,
organisatorische eisenAlle dep's, VNG, IPO1996 Besluit
Informatie- voorziening Rijksdienstvaststellen taken en
verantwoorde- lijkheden, ondersteunen directies Organisatie &
Informatie- voorzieningaanpassen besluit, actualiseren aanbevelingenBiZa,
alle dep's1996 A.m.v.b. ex art. 119 Gmw & art.
117 Pwverbetering kostenverrekening binnen de overheidopstellen
en uitvaardigen algemene maatregelBiZa, VNG, IPO, alle departementen1995Beveiligingsbeleidverder beperken risico's inbreuk betrouwbaarheid
overheidsinfoinstelling IB-beraad, ontwikkelen referentiemodel,
ontwikkelen betrouwbaarheidseisenBiZa, VNG, IPO, alle departementen1995
ev Duurzame digitaliteitverzekeren verantwoor- dingsfunctieoverheidsinformatieonderzoek,
gerichte maatrege- len «machineleesbaarheid»OC&W,
BiZa1995 evXNoot1Tweede Kamer 1987–1988, 20 644, nrs. 1–2.XNoot2Tweede Kamer 1990–1991, 20 644, nr. 15.XNoot3Waar in deze nota sprake is van «de burger» wordt daaronder
verstaan de individuele burger én de burger in georganiseerd verband,
bijvoorbeeld in bedrijven, verenigingen of belangengroepen. In een aantal
gevallen wordt expliciet naar een van deze andere «verschijningsvormen»
van de burger verwezen. Ook wordt om lesbaarheidsredenen vermeden steeds aan
te geven dat burgers van beiderlei kunne kunnen zijn.XNoot4Actieprogramma Elektronische Snelwegen «van metafoor naar actie»,
aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer bij brief van 21 december
1994, blz. 17.XNoot5Beleidsnota Informatievoorziening Openbare Sector, Tweede Kamer 1987–'88,
20 644, nrs. 1–2. XNoot6Een eerste evaluatie van dit beleid is te vinden in «De computer
gestuurd». Hierop wordt verder ingegaan in hoofdstuk 4. XNoot7De computer gestuurd, een nieuwe weg tot verbetering van de overheid,
Den Haag, febr. 1991, Tweede Kamer 1990–'91, 20 644, nr. 15.XNoot8Tussenresultaten van dit initiatief zijn neergelegd in een brief van de
minister van Binnenlandse Zaken aan de Tweede Kamer van 8 april 1993, Tweede
Kamer 1993–94, 23 ..., nr. 2. Verdere informatie is te vinden in hoofdstuk
3.XNoot9«Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid – naar de 21ste
eeuw, wegen en uitdagingen», Brussel 1993.XNoot10«Europa en de wereldwijde industriële revolutie – Aanbevelingen
aan de Europese Raad», Brussel 1994.XNoot11«Europa op weg naar de informatiemaatschappij: een actieplan»,
Brussel 1994.XNoot12Zie noot 3. Uit een recent rapport van de Organisatie voor Economische
Samenwerking en Ontwikkeling blijkt overigens dat vrijwel alle ontwikkelde
landen plannen op dit terrein ontwikkelen. Zie «National Policies for
Information Infrastructures: an Overview», Parijs 1995.XNoot13Actieprogramma Elektronische Snelwegen «van metafoor naar actie»,
blz. 17.XNoot14Dit voorbeeld is een bewerking van een toekomstscenario dat wordt geschetst
in: Snellen, I. e.a., Informatisering in het openbaar bestuur, indicaties
voor politiek-inhoudelijke sturing (NOTA-rapport), Den Haag 1989, p. 38.XNoot15Zie «De computer gestuurd», blz. 36–38.XNoot16Zie daarover de voortgangrapportage over het Aktieprogramma die begin
mei aan het parlement is aangeboden (brief aan de voorzitter van de Tweede
Kamer van 2 mei 1995, Tweede Kamer 1994–'95, 23 900, nr. 20).XNoot17In Groot-Brittannië bekend onder de naam »citizens charters»,
in Nederland ook wel aangeduid als «kwaliteitshandvesten».XNoot18De blik naar buiten, geïntegreerde dienstverlening als structuurprincipe,
Derksen et al., WRR-werkdocument, Den Haag 1995.XNoot19Privacybescherming is dus evenzeer aan de orde bij participatie in besluitvorming
als bij gegevensverstrekking in het kader van dienstverlening; zie de laatste
paragraaf van dit hoofdstuk.XNoot20Zie de kadertekst hierna. Het is de bedoeling gebruik te maken van derden
op een wijze die vergelijkbaar is met de manier waarop en met de waarborgen
waarmee nu via klassieke media (krant, radio, televisie) informatie wordt
geselecteerd en een platform wordt geboden.XNoot21Zie bijlage 3.XNoot22Zie bijlage 2.XNoot23Deze instantie dient niet alleen ter garantie van de «eerlijkheid»
van het debat (het wegnemen van zelfs maar de suggestie van overheidscensuur),
maar ook om te voorkómen dat de overheidsorganisatie overspoeld wordt
door teveel reacties waar dan vervolgens niet adequaat op gereageerd kan worden.XNoot24Dit uitgangspunt is neergelegd in het Besluit tarieven openbaarheid van
bestuur (Stb. 1993, 112).XNoot25Zie de passage over elektronische burgerconsultatie hiervóór.XNoot26Dit is bijvoorbeeld veelal niet het geval wanneer de informatie ten behoeve
van de beleidsvorming nog «in bewerking» is. Het woord «bewerking»
heeft in dit verband dus twee goed te onderscheiden betekenissen.XNoot27Neergelegd in artikel 18, derde lid, van de huidige Wet Persoonsregistraties.XNoot28Zie paragraaf «Participatie van de belangstellende burger».XNoot29Truijens e.a., Informatie-infrastructuur, blz. 62, 1990. Enkele andere
voorbeelden van bekende maatschappelijke infrastructuren zijn het wegennet,
de riolering, het onderwijsstelsel, de wetgeving en het stelsel van sociale
voorzieningen. De informatie-infrastructuur is relatief permanent oftewel
toekomstvast (nieuwe technologieën, systemen e.d. moeten daarin kunnen
worden ingepast), algemeen beschikbaar en transparant (de interne complexiteit
van de infrastructuur is onzichtbaar voor de gebruiker), omvat de noodzakelijke
gemeenschappelijke basisvoorzieningen en is eenvoudig uitbreidbaar.XNoot30Het gaat dan niet alleen om de gegevens zelf, maar ook om de structuren
waarin zij bij elkaar gebracht zijn: basisregistraties en openbare registers.
Hieraan wordt nog afzonderlijk aandacht besteed in de de volgende paragraaf.XNoot31Afspraken over ongestructureerde informatie als brieven en rapporten zijn
van een andere orde. Daar gaat het niet zozeer over de inhoud maar over vorm
en gebruikte media. Denk bijvoorbeeld aan brieven, rapporten, notities en
dergelijke. Ook om ongestructureerde informatie elektronisch uit te wisselen
zijn afspraken nodig. Deze afspraken komen in de paragraaf Organisatie aan
de orde.XNoot32Zie verder de notitie Persoonsinformatiebeleid in de Openbare Sector,
Tweede Kamer 1988–'89, 21 182, nr. 1–2 van 13 juni 1989.XNoot33Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1994, Tweede Kamer 1994-'95, 24 130
nr. 3, en brief van de minister van Binnenlandse Zaken aan de voorzitter van
de Tweede Kamer, idem nr. 5.XNoot34Het gaat hier om zowel overheidsgeoriënteerde standaardisatie-instituten
als overlegkaders van de belangrijkste marktpraktijken. De invloed van de
laatste groeit; de Internet-standaarden zijn bijv. geheel in dit laatste type
overleg tot stand gekomen.XNoot34De computer gestuurd, een nieuwe weg tot verbetering van de overheid,
, Den Haag, februari 1991, Tweede Kamer 1990–'91, 20 644, nr. 15,
pag. 41–44. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-20644-23.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl