Europees Sociaal Fonds (ESF); Rapport "ESF3-geld ministeries 1994-1999"
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 26642, nr. 40

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

19-02-2002

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2001-2002

26642 nr. 40

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamInhoudSamenvatting1 INLEIDING1.1 Aanleiding voor het onderzoek1.2 Aanpak onderzoek2 EUROPEES GELD IN NEDERLAND2.1 Inleiding2.2 Belangrijkste geldstromen2.3 StructuurfondsenTabel 1 Europese structuurfondsgelden (in € miljoen)
naar Nederland (1994–1999) 2.4 ESF32.4.1. Inleiding2.4.2. Verdeling van verantwoordelijkheden2.4.3. Toezichtstructuur2.4.4. Juistheidsverklaringen2.4.5. Financieel beheer projecten2.5. Conclusies3. FINANCIEEL BELANG PROJECTEN MINISTERIES3.1 Inleiding3.2. Analyse projectenbestandTabel 2 ESF-subsidie 1994–1999 per ministerie (in € miljoen) Tabel 3 ESF3-projecten 1994–1999 waarbij een ministerie
als aanvrager is geregistreerd (in € miljoen) 3.3. Geoormerkte budgettenTabel 4 Geoormerkte budgetten voor ministeries (in €
miljoen) 3.4. Bevindingen eerder Rekenkameronderzoek3.5. Conclusies4. TOTSTANDKOMING EN UITVOERING PROJECTEN MINISTERIES4.1 Inleiding4.2 Ministerie van OCW4.2.1. Rol van het ministerieTabel 5 ESF3-subsidie ministerie van OCW (in € miljoen) 4.2.2 ESF3-budget en cofinanciering4.2.2.1 Bestrijding voortijdig schoolverlaten4.2.2.2. Instroom leerlingwezen4.2.3 Additionaliteit4.2.4. Verschuiving doelgroep4.3. Ministerie van VWS4.3.1. Rol van het ministerieTabel 6 ESF3-subsidie Sectorfondsen en Ministerie van
VWS (in € miljoen) 4.3.2. ESF3-budget en cofinanciering4.4. Ministerie van Justitie4.4.1. Rol van het ministerieTabel 7 ESF3-subsidie ministerie van Justitie (in € miljoen) 4.4.2. ESF3-budget en cofinanciering4.4.3. Additionaliteit4.5. Ministerie van LNV4.5.1. Rol van het ministerieTabel 8 ESF3-subsidie ministerie van LNV (in € miljoen) 4.5.2. ESF3-budget en cofinanciering4.6. Conclusies5. CONTROLE VAN PROJECTEN5.1. Inleiding5.2. Ministerie van OCW5.3. Ministerie van VWS5.4. Ministerie van Justitie5.5 Ministerie van LNV5.6. Aanvullende accountantscontrole5.7. Conclusies6. ADDITIONALITEIT6.1. Inleiding6.2. Het additionaliteitsbeginsel6.3. Onduidelijkheid over het begrip additionaliteit6.4. Afspraken over rapportage6.5. Informatieverstrekking door Nederland6.6. Controle6.7. Conclusies7. CONCLUSIES8. REACTIE EN NAWOORDANNEXBeantwoording vragen vaste Tweede-Kamercommissies voor
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen1 Is in de periode 1994–1999 ESF-geld gebruikt om
een bezuiniging (harmonisatie) te compenseren?2 Voldoet de inzet van ESF via de ministeries aan de EU-
en nationale criteria voor cofinanciering?3 Is het ESF-geld voor projecten via ministeries rechtmatig
besteed?4 Voldoet de administratie aan de door de EU gestelde
criteria?5 Heeft controle en toezicht onafhankelijk vorm gekregen?6 Is door ministeries en SZW adequaat gereageerd op eerder
door de Algemene Rekenkamer gedane aanbevelingen inzake ESF-projecten?7 Welke zijn de controlebevindingen van EU-zijde en hoe
is daarbinnen en vanuit ministeries mee omgegaan?8 Op welke wijze kreeg het toezicht vorm vanuit SZW op
ministerie-projecten?9 Op welke wijze zijn de afgegeven juistheidsverklaringen
binnen SZW tot stand gekomen voor wat betreft ministerieprojecten?BIJLAGEOverzicht van rapporten van de Algemene Rekenkamer op
het terrein van Europese geldstromen sinds 1995In voorbereiding:Heden:Eerder gepubliceerd:
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 26642Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 117 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
26 642Europees Sociaal Fonds (ESF)nr. 40RAPPORTESF3-geld ministeries 1994–1999Inhoud Samenvatting2   1Inleiding31.1Aanleiding voor het onderzoek3 1.2Aanpak onderzoek4    2Europees geld in Nederland52.1Inleiding5 2.2Belangrijkste geldstromen52.3Structuurfondsen6 2.4ESF382.4.1Inleiding8 2.4.2Verdeling van verantwoordelijkheden8 2.4.3Toezichtstructuur92.4.4Juistheidsverklaringen10 2.4.5Financieel beheer projecten11 2.5Conclusies11   3Financieel belang projecten ministeries123.1Inleiding12 3.2Analyse projectenbestand123.3Geoormerkte budgetten14 3.4Bevindingen eerder Rekenkameronderzoek15 3.5Conclusies16   4Totstandkoming en uitvoering projecten ministeries164.1Inleiding16 4.2Ministerie van OCW17 4.2.1Rol van het ministerie174.2.2ESF3-budget en cofinanciering184.2.2.1Bestrijding voortijdig schoolverlaten184.2.2.2Instroom leerlingwezen184.2.3Additionaliteit19 4.2.4Verschuiving doelgroep19 4.3Ministerie van VWS20 4.3.1Rol van het ministerie20 4.3.2ESF3-budget en cofinanciering21 4.4Ministerie van Justitie214.4.1Rol van het ministerie21 4.4.2ESF3-budget en cofinanciering22 4.4.3Additionaliteit224.5Ministerie van LNV22 4.5.1Rol van het ministerie22 4.5.2ESF3-budget en cofinanciering234.6Conclusies23    5Controle van projecten245.1Inleiding24 5.2Ministerie van OCW24 5.3Ministerie van VWS25 5.4Ministerie van Justitie25 5.5Ministerie van LNV265.6Aanvullende accountantscontrole275.7Conclusies27   6Additionaliteit286.1Inleiding28 6.2Het additionaliteitsbeginsel28 6.3Onduidelijkheid over het begrip
additionaliteit28 6.4Afspraken over rapportage28 6.5Informatieverstrekking door Nederland296.6Controle29 6.7Conclusies30   7Conclusies30   8Reactie en nawoord32   AnnexBeantwoording vragen vaste Tweede-Kamercommissies
voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen33 BijlageOverzicht van rapporten van
de Algemene Rekenkamer op het terrein van Europese geldstromen sinds 199537SamenvattingDe Algemene Rekenkamer heeft in november 2001 onderzoek gedaan naar ministeries
die in de periode 1994–1999 subsidie hebben ontvangen uit het Europees
Sociaal Fonds, doelstelling 3 (ESF3). Deze subsidie is bedoeld voor de bestrijding
van langdurige werkloosheid.Het onderzoek is verricht op verzoek van de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (SZW), die de Algemene Rekenkamer vroeg om een oordeel
over de rechtmatige uitvoering van de projecten van de betrokken ministeries,
aanvullend op eerdere Rekenkameronderzoeken. Hij vroeg daarbij te betrekken
de vraagstelling van de Tweede Kamer met betrekking tot de uitvoering van
ESF-projecten bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW).De Algemene Rekenkamer heeft positief gereageerd op het verzoek van de
minister. Zij gaf aan – mede in het perspectief van andere Europese
geldstromen – aandacht te zullen besteden aan ministeries die in de
periode 1994–1999 ESF3-subsidie hebben aangevraagd en gekregen.Over de periode 1994–1999 bedroeg de totale Europese geldstroom
naar Nederland € 14,3 miljard. Circa 6,5% (€ 923 miljoen)
kwam uit het ESF, doelstelling 3.De Algemene Rekenkamer heeft dit rapport voor een groot deel gebaseerd
op reeds bestaand en gepubliceerd Rekenkameronderzoek.In diverse sinds 1995 gepubliceerde rapporten constateerde de Algemene
Rekenkamer tekortkomingen in het toezicht op de uitvoering van het ESF3 in
de periode 1994–19991. Dit betrof zowel
het eerstelijns toezicht door Arbeidsvoorziening als het tweedelijns toezicht
door het ministerie van SZW. De minister van SZW is eindverantwoordelijk voor
de rechtmatige en doelmatige besteding van ESF-subsidies, ook als andere ministeries
daarvan aanvrager zijn.De afwikkeling van de periode 1994–1999 is per 1 april 2001
overgegaan van Arbeidsvoorziening naar het Agentschap SZW i.o. De ESF-projectenadministratie
die daarbij is meegekomen, is er niet op ingericht om zichtbaar te maken hoeveel
ESF3-geld ministeries toegekend hebben gekregen. Een reconstructie van de
Algemene Rekenkamer komt uit op een bedrag van circa € 220 miljoen
dat in de periode 1994–1999 aan ESF3-geld is toegekend aan ministeries
of daaraan gelieerde organisaties. Dit is circa 24% van het totale bedrag
aan ESF3-subsidie dat in de genoemde periode aan Nederland is toegekend (€ 923
miljoen).Voor € 152 miljoen hiervan geldt een ministerie als de aanvrager.
Aan het ministerie van OCW is hiervan verreweg het grootste deel toegekend
(€ 133 miljoen).De Algemene Rekenkamer is nagegaan welke controlebevindingen beschikbaar
waren over projecten waarvoor voor de periode 1994–1999 ESF3-subsidie
is toegewezen aan de ministeries van OCW, VWS, Justitie en LNV. Het betreft
controles van de Europese Commissie, de Europese Rekenkamer, Arbeidsvoorziening,
het Agentschap SZW i.o. en departementale accountantsdiensten. De Algemene
Rekenkamer heeft zich daarbij vooral gericht op de subsidiejaren 1998 en 1999.Uit deze controles blijkt dat bij alle betrokken ministeries projecten
voorkomen die tekortkomingen bevatten. Het gaat om dezelfde tekortkomingen
als die bij eerder onderzoek door de Algemene Rekenkamer zelf bij projectbezoeken
zijn geconstateerd, zoals tekortschietende deelnemers-, uren- en projectadministraties
en het opvoeren van niet subsidiabele kosten. Deze onderzoeken betroffen de
subsidiejaren 1996 en 1997 en hadden betrekking op alle projecten, waaronder
die van ministeries. De hierdoor veroorzaakte risico's op misbruik en oneigenlijk
gebruik bleken algemeen geldend; ze waren niet toe te schrijven
aan bepaalde kenmerken van aanvragers of uitvoerders van ESF3-subsidie.Van de zijde van de Europese Commissie is controle op de uitvoering van
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999) beperkt
gebleven tot één controlebezoek in 1996 aan een onderwijsproject
op het terrein van bestrijding voortijdig schoolverlaten.De Europese Rekenkamer heeft in Nederland geen controles verricht bij
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999).De Algemene Rekenkamer concludeert voor de periode 1994–1999 dat
het ministerie van OCW de additionaliteitseis niet kan hebben overtreden,
omdat deze niet voor het ministerie als aanvrager van een ESF3-project geldt.Het ministerie van SZW heeft voor de ESF-periode 1994–1999 niet
voldaan aan de afspraak om jaarlijks additionaliteitstabellen op te leveren.Wel heeft het ministerie van SZW uiteindelijk begin 1999 een additionaliteitstabel
toegezonden aan de Europese Commissie, waarin de uitgaven voor de jaren 1990,
1994 en 1998 zijn weergegeven.De Europese Commissie zal naar verwachting in 2003 een eindoordeel geven
over de vraag of Nederland voor de periode 1994–1999 heeft voldaan aan
het additionaliteitsbeginsel.De minister van SZW gaf in zijn reactie aan dat, mede naar aanleiding
van eerdere rapporten van de Algemene Rekenkamer, voor de ESF-programmaperiode
2000–2006 een zodanige uitvoeringsstructuur is ontwikkeld dat de gesignaleerde
tekortkomingen kunnen worden voorkomen.De Algemene Rekenkamer zal de uitvoering van het ESF nauwlettend blijven
volgen.1 INLEIDING1.1 Aanleiding voor het onderzoekDe minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft de Algemene
Rekenkamer bij brief van 12 november 2001 verzocht om een oordeel over
de rechtmatige uitvoering van de projecten van ministeries die in de periode
1994–1999 subsidie hebben ontvangen uit het Europees Sociaal Fonds,
doelstelling 3 (ESF3), dit aanvullend op eerdere Rekenkameronderzoeken.Aanleiding van het verzoek waren vragen die vanuit de Tweede Kamer in
de mondelinge vragenuren van 2 en 16 oktober 2001 zijn gesteld aan de
ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) en van SZW; deze betroffen
het gebruik van Europese subsidies door het departement van OCW. De gedachtewisseling
gaf de Tweede Kamer aanleiding tot de vraag aan de regering om de Algemene
Rekenkamer te verzoeken ook bij andere, nog niet onderzochte ministeries nader
onderzoek te doen.In zijn verzoek vroeg de minister van SZW de Algemene Rekenkamer om in
het onderzoek enkele specifieke vragen te betrekken over de uitvoering van
het ESF door het ministerie van OCW. Deze vragen waren aan de minister voorgelegd
bij brief van 19 oktober 2001 en waren afkomstig van de vaste Tweede-Kamercommissies
voor SZW en OCW. De commissies gaven daarbij aan dat het niet hun bedoeling
was dat reeds verricht onderzoek werd overgedaan. De antwoorden op de vragen
konden dus gebaseerd zijn op reeds bestaand onderzoek. De Algemene Rekenkamer heeft het verzoek van de minister op 23 november
2001 positief beantwoord. Zij gaf aan aandacht te zullen besteden aan ministeries
die in de periode 1994–1999 ESF3-subsidie hebben aangevraagd en gekregen.
Dit mede in het perspectief van andere Europese geldstromen. Daarbij merkte
zij op dat de rapportage voor het grootste deel gebaseerd zou kunnen worden
op reeds bestaand en gepubliceerd Rekenkameronderzoek.1.2 Aanpak onderzoekDe Algemene Rekenkamer heeft het antwoord gezocht op de volgende onderzoeksvragen:1. Welke Europese geldstromen (waaronder ESF) naar Nederland zijn te onderscheiden
en hoe verhouden die zich tot elkaar onder meer qua financieel belang?2. Hoe is de verantwoordelijkheid geregeld voor toezicht en controle op
de besteding van Europees geld, waaronder ESF-geld?3. Wat is uit eerder onderzoek bekend over de risico's op misbruik en
oneigenlijk gebruik van ESF3-geld, ook bij projecten waarvoor ministeries
aanvrager zijn geweest?4. Wat houdt de rol van ministeries in als aanvrager van ESF3-geld en
om hoeveel projecten en geld gaat het?5. Welke aanvullende controlebevindingen zijn beschikbaar ten aanzien
van projecten waarvoor ministeries ESF3-geld hebben aangevraagd?6. Wat houdt het additionaliteitsbeginsel in en in welke mate is hieraan
ten aanzien van ESF3 voldaan?De vragen 1 en 2 worden beantwoord op basis van bestaande Rekenkamerrapporten,
waarin de Europese geldstromen in Nederland zijn geïnventariseerd.Vraag 3 wordt beantwoord op basis van eerder Rekenkameronderzoek naar
ESF3-geld. Het betreft onderzoeken waarin het toezicht en de controle op de
besteding van ESF-geld centraal stonden en niet de rol van specifieke aanvragers
van ESF-subsidie, waaronder ministeries.Voor dit laatste aspect is aanvullend onderzoek gedaan, gezien de specifieke
behoefte op dit punt van de minister van SZW en de Tweede Kamer. Dit aanvullend
onderzoek is gericht op beantwoording van de vragen 4, 5 en 6. Nagegaan is
voor welke projecten diverse ministeries in de periode 1994–1999 ESF3-geld
hebben aangevraagd en/of hebben toegewezen gekregen en welke rol zij hadden
bij de aanvraag, de besteding en de controle. Ook zijn controlerapporten van
diverse instanties opgevraagd en – voorzover beschikbaar – bestudeerd
om een aanvullend oordeel te kunnen geven over de besteding van ESF3-subsidies
waarbij ministeries betrokken zijn. De Algemene Rekenkamer heeft voor dit
onderzoek zelf geen projecten bezocht. Dit heeft wel plaatsgevonden in het
kader van eerdere onderzoeken.Voor de beantwoording van vraag 6 over het additionaliteitsbeginsel zijn
onder meer de regelgeving en de Nederlandse rapportage aan Brussel bestudeerd.Met behulp van het bestaande en nieuwe onderzoeksmateriaal zoals opgenomen
in dit rapport, heeft de Algemene Rekenkamer de vragen van de vaste Tweede-Kamercommissies
voor SZW en OCW beantwoord. Die vragen en antwoorden zijn opgenomen in de
annex. 2 EUROPEES GELD IN NEDERLAND2.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden de volgend vragen beantwoord:• Welke Europese geldstromen (waaronder ESF) naar Nederland zijn
te onderscheiden en hoe verhouden die zich tot elkaar onder meer qua financieel
belang?• Hoe is de verantwoordelijkheid geregeld voor toezicht en controle
op de besteding van Europees geld, waaronder ESF-geld?• Wat is uit eerder onderzoek bekend over de risico's op misbruik
en oneigenlijk gebruik van ESF3-geld, ook bij projecten waarvoor ministeries
aanvrager zijn geweest?Een overzicht van de rapporten die de Algemene Rekenkamer sinds 1995 op
EU-terrein heeft uitgebracht is opgenomen in de bijlage.2.2 Belangrijkste geldstromenDe gelden uit het ESF zijn onderdeel van een veel bredere stroom Europees
geld dat Nederland ontvangt. In 1995 publiceerde de Algemene Rekenkamer het
rapport Beheer en controle EG-geldstromen in Nederland, waarin een beeld wordt gegeven van de opzet van de beheers- en
controlesystemen voor de belangrijkste EU-geldstromen.1 In 1998 is deze inventarisatie geactualiseerd in het rapport EU-geldstromen 1995–1998 2. Deze rapporten en aanvullend vergaarde financiële gegevens over
1999 laten het volgende beeld zien.Over de gehele periode 1994–1999 bedroeg het financiële belang
van de totale Europese geldstroom naar Nederland circa € 14,3 miljard.De belangrijkste geldstromen zijn:• Gemeenschappelijk landbouwbeleid: geldstromen
in het kader van het Europese landbouwbeleid zijn onder meer exportrestituties
(ten behoeve van zuivel- en vleesproducenten) en directe inkomenssteun aan
boeren. De landbouwontvangsten van Nederland bedroegen in 1994–1999
bijna € 10 miljard, veruit de grootste Europese geldstroom naar
Nederland. Bij de uitvoering en controle spelen met name de ministeries van
Financiën (Douane) en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) (de
Algemene Inspectiedienst, het agentschap LASER) en de productschappen een
rol.• Structuurfondsen: met de structuurfondsen
tracht de EU achterstandsituaties en verschillen in ontwikkelingsniveau tussen
regio's te verkleinen. De ontvangsten van Nederland in de periode 1994–1999
bedroegen bijna € 2,3 miljard. Het voor Nederland belangrijkste
fonds is het ESF (€ 1,4 miljard), waarvoor de minister van SZW eindverantwoordelijk
is. Voor de uitvoering in Nederland van de overige drie fondsen zijn de ministers
van Economische Zaken en van LNV verantwoordelijk (zie ook paragraaf 2.3).
Verder heeft Nederland circa € 0,4 miljard ontvangen in het kader
van Communautaire Initiatieven.• Intern beleid: deze geldstroom betreft
diverse maatregelen die zijn gericht op de ontwikkeling van de interne Europese
markt, waaronder technologiesubsidies. De ontvangsten van Nederland in de
periode 1994–1999 bedroegen bijna € 1,6 miljard. Het gaat
hierbij zowel om uitgaven die ten laste komen van de rijksbegroting als om
bestedingen in Nederland die ten laste komen van de EU-begroting. Deze laatste
gelden gaan veelal buiten de rijksbegroting om. Zo worden de technologiesubsidies
door de Europese Commissie rechtstreeks overgemaakt naar de deelnemende bedrijven. Tegenover de ontvangsten stond in de periode 1994–1999 een bedrag
aan Nederlandse afdrachten aan de EU van in totaal € 28,7 miljard.
Het betreft landbouwheffingen, douanerechten en BTW/BNP-afdrachten. Bij de
uitvoering en controle van deze heffingen spelen de ministeries van Financiën
(Douane en accountantsdienst), van Buitenlandse Zaken (accountantsdienst)
en van LNV (Algemene Inspectie Dienst) en de productschappen een belangrijke
rol.In de inventarisaties uit 1995 en 1998 is de Algemene Rekenkamer gedetailleerd
ingegaan op de beheer- en controlestructuren in Nederland.1 Daaruit blijkt dat bij het beheer van en de controle op EU-geldstromen
diverse ministers op hun eigen terrein verantwoordelijk zijn voor de uitvoeringsregels.
Veelal hebben zij de feitelijke uitvoering gedelegeerd of gedecentraliseerd.
Het resultaat is een complexe en weinig doorzichtige structuur voor beheer
en controle, waarbij vele actoren betrokken zijn.In de jaren negentig zijn positieve ontwikkelingen in de opzet van beheer
en controle te zien, maar de feitelijke werking blijft op onderdelen zorgelijk.
Dit betreft met name de structuurfondsen, waaronder het ESF.2.3 StructuurfondsenIn december 2000 heeft de Rekenkamer het rapport EU-Structuurfondsen:
geld voor ontwikkeling en achterstand 2 uitgebracht.De belangrijkste structuurfondsen voor Nederland zijn:• ESF: Europees Sociaal Fonds (€ 1,4 miljard in 1994–1999)• EFRO: Europees Fonds voor de Regionale Ontwikkeling (€ 660
miljoen)• EOGFL-O: Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw,
afdeling Oriëntatie (€ 190 miljoen)• FIOV: Financieringsinstrument voor de Oriëntatie van de Visserij
(€ 55 miljoen).De structuurfondsmiddelen voor de periode 1994–1999 zijn binnen
Nederland ingezet voor zes EU-doelstellingen en veertien communautaire initiatieven.De doelstellingen zijn:• doelstelling 1: ontwikkeling achterstandsregio's• doelstelling 2: omschakeling regio's die zijn getroffen door de
achteruitgang in industrie• doelstelling 3: bestrijding langdurige werkloosheid• doelstelling 4: aanpassing van werknemers aan gewijzigde omstandigheden
in het bedrijfsleven, waaronder nieuwe productiestelsels• doelstelling 5a: bevordering plattelandsontwikkeling door aanpassing
van landbouw- en visserijstructuur• doelstelling 5b: bevordering plattelandsontwikkeling door de ontwikkeling
en structurele aanpassing van het platteland te vergemakkelijken. In tabel 1 is per doelstelling het financieel belang van de structuurfondsen
aangegeven.Tabel 1 Europese structuurfondsgelden (in € miljoen)
naar Nederland (1994–1999) DoelstellingOntvangsten per structuurfondsTotaal EFROESFEOGFL-OFIOV 180,040,021,58,5150,0 (6,6%)2498,2243,9––742,1 (32,4%)3–922,8––922,8 (40,4%)4–156,2––156,2 (6,8%)5a––118,046,6164,6 (7,2%)5b81,817,650,6–150,0 (6,6%)Totaal660,01 380,5190,155,12 285,7 (100%) (28,9%)(60,4%)(8,3%)(2,4%) * Bedragen zijn ontleend aan beschikkingen van de Europese Commissie.
Ze worden exclusief cofinanciering, indexering en tussentijdse wijzigingen
weergegeven.De bedragen voor de communautaire initiatieven zijn niet in bovenstaand
overzicht opgenomen.In de periode 1994–1999 ging het om ongeveer € 430 miljoen.
Enkele voor Nederland belangrijke communautaire initiatieven in die periode
zijn:• Interreg: grensoverschrijdende samenwerking;• Employment: inschakeling van vrouwen, jongeren en kansarmen in
het arbeidsproces;• Adapt: aanpassing van werknemers aan veranderingen in de industrie;• Urban: grote stedenbeleid.De EU stelt de structuurfondsmiddelen ter beschikking onder de voorwaarde
dat binnen Nederland ook bedragen worden vrijgemaakt. Deze cofinanciering
wordt binnen Nederland onder andere betaald door ministeries, provincies,
gemeenten en publieke en private organisaties.Voor de uitvoering van het ESF is de minister van SZW eindverantwoordelijk,
voor het EFRO de minister van EZ en voor het EOGFL-O en het FIOV de minister
van LNV. Deze eindverantwoordelijkheid houdt onder meer in dat de ministers
zich ervan moeten verzekeren dat de financiële controles van de uitvoering
voldoende zekerheid bieden om zich te kunnen verantwoorden bij de Europese
Commissie.Het grootste deel van het geld uit de structuurfondsen wordt door de Europese
Commissie rechtstreeks aan de uitvoerende instanties overgemaakt. Dit laat
onverlet dat de drie betrokken ministers tegenover de Europese Commissie verantwoordelijk
blijven voor de juiste uitvoering. Zij zien daarop toe door reviewwerkzaamheden
van hun departementale accountantsdiensten en door vertegenwoordiging in de
comités van toezicht. Deze comités zien toe op de uitvoering
van het met Brussel overeengekomen programma en evalueren het programma.In de comités zijn meestal ook andere dan het eerstverantwoordelijke
ministerie vertegenwoordigd, evenals bijvoorbeeld werkgevers- en werknemersorganisaties.De toezichtstructuur en het systeem van aanvragen en toekennen van ESF3-subsidies
komen in respectievelijk paragraaf 2.4 en hoofdstuk 3 aan de orde.De Algemene Rekenkamer komt in december 2000 in het rapport EU-Structuurfondsen: geld voor ontwikkeling en achterstandtot de
conclusie dat er nog veel ruimte voor verbetering van het financieel beheer,
de controle en het toezicht op de structuurfondsen is. Ook bleek de
inhoudelijke voorbereiding van de uitvoering van de programma's gebrekkig.
De ministers zouden, naast het beter waarborgen van de rechtmatigheid, veel
meer aandacht moeten besteden aan een nuttige aanwending van de middelen en
het bereiken van de gestelde doelen. Uit het rapport blijkt ook dat Nederland
bij de uitvoering van het structuurbeleid niet slechter presteert dan de overige
EU-lidstaten, maar ook niet beter.Een eerder onderzoek op het terrein van de structuurfondsen is het rapport Voorbereiding van plattelandsprojecten met Europese subsidie uit
19971. Deze projecten worden gesubsidieerd uit
drie structuurfondsen, waaronder het ESF. Het viel de Algemene Rekenkamer
destijds op dat de rolopvatting van de minister van SZW afweek van die van
de ministers van LNV en EZ, verantwoordelijk voor de bijdragen uit de andere
twee fondsen. De betrokkenheid van de minister van SZW was louter formeel,
het ministerie nam niet deel aan de besluitvorming en gaf ook niet op andere
wijze actief invulling aan de ministeriële verantwoordelijkheid, aldus
dit rapport.Momenteel verricht de Algemene Rekenkamer een vervolg op dit onderzoek,
dat zich richt op de resultaten van de plattelandsprojecten.Tevens loopt op dit moment een onderzoek naar het communautaire initiatief
Interreg, de grensoverschrijdende samenwerking in Euregio's.2.4 ESF32.4.1. InleidingDe Algemene Rekenkamer heeft in de afgelopen jaren drie rapporten uitgebracht
over de besteding van ESF3-geld in Nederland en het toezicht daarop. Het betreft
het rapport Bestrijding werkloosheid met Europese gelden 2, het rapport Controle en toezicht op ESF-subsidies 3, dat op verzoek van de minister van SZW is uitgebracht en het rapport Beheer, controle en toezicht 2000–2006, eveneens
op verzoek van de minister.4 Ook eerder, in 1995,
besteedde de Rekenkamer in een rijksbreed rapport over Europees geld aandacht
aan het toezicht op ESF3.5Het geld voor ESF3 is bedoeld voor de bestrijding van langdurige werkloosheid.
In de periode 1994–1999 ging het om een bedrag van afgerond € 923
miljoen (zie tabel 1). In Nederland konden alleen publieke organisaties een
aanvraag voor ESF3-subsidie indienen.2.4.2. Verdeling van verantwoordelijkhedenIn Nederland is de minister van SZW eindverantwoordelijk voor een rechtmatige
en doelmatige besteding van ESF-middelen in Nederland. De feitelijke uitvoering
van het ESF werd tot 2001 gemandateerd aan Arbeidsvoorziening.6 Deze organisatie is sinds 1991 een zelfstandig bestuursorgaan. Het
Centraal Bestuur van Arbeidsvoorziening was eindverantwoordelijk voor de organisatie
en voor de verantwoording van de besteding van ESF-middelen. Het werd daartoe
ondersteund door de Algemene Directie. Arbeidsvoorziening was verder regionaal
georganiseerd. De Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening waren verantwoordelijk
voor het regionale beleid en de regionale uitvoering. Zij werden ondersteund
door de Regionale Directies.De ESF-gelden werden vanuit Brussel rechtstreeks overgemaakt naar Arbeidsvoorziening.
Aan de Algemene Directie van Arbeidsvoorziening was de verdeling van de ESF-middelen
over de regio's, het beheer van de administratieve systemen en het opstellen
van rapporten voor de minister van SZW en de Europese Commissie gemandateerd.
Op regionaal niveau vond onder meer de beoordeling van subsidie-aanvragen,
het verstrekken van voorschotten en het opstellen van eindafrekeningen plaats. Nederland heeft bij de Europese Commissie voor doelstelling 3 een actieplan
ingediend met daarin onder meer een beschrijving van de bestaande situatie
op het terrein van de werkgelegenheid, de gekozen strategie en beschikbaar
gestelde financiële middelen. Dit zogenoemde Enig Programmeringsdocument
1994–1999 (EPD) werd op 17 augustus 1994 door de Europese Commissie
goedgekeurd en vastgesteld. Op basis van de kabinetsnota «Meer werk,
weer werk» uit 1993 werd in negen specifieke acties voorzien, die later
zijn omgezet in tien speerpunten. Dat zijn:– uitbreiding leerlingwezen– beroepsopleiding voor jongeren– bestrijding voortijdig schoolverlaten– scholing voorbereidend op arbeidsinpassing– bevordering van het bereik van de Jeugdwerkgarantiewet– het realiseren van 20 000 extra werkervaringsplaatsen– bevorderen van instroom in en uitstroom uit de banenpools– extra inspanning voor kansarmen en moeilijk bemiddelbaren– instroom van 10 000 personen in de zorgsector– reïntegratie van gedeeltelijk arbeidsgeschikten.Per speerpunt kunnen drie maatregelen worden ingezet, namelijk scholing,
bemiddeling en trajectbemiddeling. In het EPD zijn budgetten en streefpercentages
per maatregel opgenomen.Onder voorzitterschap van het ministerie van SZW is een Comité
van Toezicht opgericht, dat toeziet op de tenuitvoerlegging van het EPD en
eventuele wijzigingen in de uitvoering analyseert.1
In het Comité van Toezicht zijn, behalve de Europese Commissie, het
ministerie van SZW en Arbeidsvoorziening, ook het ministerie van OCW, de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten en de sociale partners vertegenwoordigd.De subsidievereisten zijn door het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening
op 10 november 1994 vastgelegd in de Regeling Europees Sociaal Fonds
(1994)2. De regeling is gebaseerd op verordeningen
en beschikkingen van de Europese Commissie. De ESF-regeling stelt eisen aan
onder meer de subsidie-aanvraag, de projectadministratie en de rapportages.2.4.3. ToezichtstructuurDe directie Toezicht en de accountantsdienst van het ministerie van SZW
voerden het zogenoemde tweedelijns toezicht op
Arbeidsvoorziening uit. Dit hield het beoordelen van de rechtmatige en doelmatige
uitvoering van het ESF door Arbeidsvoorziening in. Onderdeel hiervan was dat
de rapportages van Arbeidsvoorziening moesten worden getoetst op juistheid
en volledigheid.Arbeidsvoorziening voerde het zogenoemde eerstelijns
toezicht uit. Dit betrof het toezicht op de uitvoering van het ESF
door de Regionale Directies van Arbeidsvoorziening. De Regionale Directies
voerden het regionaal toezicht uit. Zij beoordeelden
aanvragen, kenden voorschotten toe en bewaakten en controleerden de eindafrekeningen.In 1995 maakte de Algemene Rekenkamer voor het eerst aan de Tweede Kamer
melding van tekortkomingen in het toezicht op de uitvoering van ESF3. Gewezen
werd op een departementaal rapport van SoZaConsult uit 1994.3 Hieruit bleek dat de wijze waarop de uitvoering van het ESF verliep
en het daarbij behorende controle- en beheerssysteem de minister van SZW nog
onvoldoende waarborgen bood om zijn verantwoordelijkheid te dragen. Het rapport
drong aan op verbetering van het toezichtsbeleid van zowel Arbeidsvoorziening
als het ministerie van SZW. De minister wees in zijn reactie op dit Rekenkamerrapport
op diverse genomen en nog te nemen maatregelen. In 1998 ging de Algemene Rekenkamer dieper in op het rapport SoZaConsult
en maakte het melding van de stand van zaken van het toezicht. Dit leidde
tot de volgende conclusies:• Het regionale toezicht van Arbeidsvoorziening bleek beperkt te
zijn.• Het eerstelijns toezicht vanuit Arbeidsvoorziening vond onvoldoende
plaats, maar liet in 1997 wel een betere aanpak zien.• De minister van SZW beschikte over voldoende instrumenten om zijn
verantwoordelijkheid voor de besteding van de Europese gelden waar te kunnen
maken.Ondanks goede voornemens had het ministerie van SZW echter het eerstelijns
toezicht door Arbeidsvoorziening niet aan een nadere beoordeling onderworpen.
De directie Toezicht en de departementale accountantsdienst voerden geen onderzoeken
uit op grond waarvan zij zich een eigen oordeel over de betrouwbaarheid van
de door Arbeidsvoorziening aangeleverde informatie zouden kunnen vormen, wat
volgens de Algemene Rekenkamer wel noodzakelijk was.In februari 2000 heeft de Algemene Rekenkamer het toezicht op de uitvoering
van de programmaperiode 1994–1999 op verzoek van de minister opnieuw
beoordeeld.1 De conclusie was dat het toezicht
van het ministerie op de besteding van de ESF-gelden globaal en afwachtend
is geweest. Het ministerie had kennisgenomen van de plannen en de (summiere)
verantwoordingsinformatie van Arbeidsvoorziening. Ook was het plan van aanpak
voor de controles van 1997 door de minister van SZW goedgekeurd, maar daarna
was er geen verdere actie ondernomen.Op 1 mei 2000 heeft de minister van SZW de Algemene Rekenkamer verzocht
een oordeel te geven over de opzet van het nieuwe systeem van beheer, controle
en toezicht, zoals dat geldt voor subsidies die op grond van ESF3 worden toegekend
gedurende de programmaperiode 2000–2006.In het daaruit voortvloeiende rapport Beheer, controle
en toezicht ESF 2000–2006 van november 2000 stelde de Algemene
Rekenkamer vast dat het ESF nadrukkelijker als toezichtobject was gedefinieerd,
maar dat de toezichtketen voor de nieuwe periode nog niet geheel sluitend
was2. Voor alle elementen moesten nog diverse
producten worden ontwikkeld.Ook constateerde de Algemene Rekenkamer dat de positie van Arbeidsvoorziening
als zelfstandig bestuursorgaan de sturings- en interventiemogelijkheden van
de minister nog steeds bemoeilijkte. De minister van SZW heeft mede in reactie
hierop de ESF-taken van Arbeidsvoorziening per 1 april 2001 ondergebracht
bij een agentschap binnen het ministerie van SZW. Dit agentschap in oprichting
is ook belast met de afwikkeling van de programmaperiode 1994–1999.
Doordat het onderdeel is geworden van het ministerie, valt het binnen de reikwijdte
van het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.2.4.4. JuistheidsverklaringenVoor de periode 1994–1999 gold voor het ministerie van SZW de verplichting
om jaarlijks een juistheidsverklaring bij de Europese Commissie in te dienen
over de besteding van de ESF-middelen. De verklaring betreft de juistheid
van de gegevens in de einddeclaratie.In het rapport Controle en toezicht ESF-subsidies3 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat de
handtekening onder de juistheidsverklaring door het ministerie van SZW wordt
beschouwd als een min of meer formele handeling in het kader van de totale
toezichts- en controlesystematiek. De handtekening betekent voor het ministerie
niet dat hiermee wordt ingestemd met de juistheid. De verklaring wordt niet
over individuele projecten afgegeven, maar betreft alle projecten van een
bepaald jaar, aldus dit rapport. 2.4.5. Financieel beheer projectenOm het financieel beheer van ESF-projecten te beoordelen, heeft de Rekenkamer
bij eerdere ESF-onderzoeken in totaal 74 projectbezoeken afgelegd. Hieronder
bevonden zich 17 projecten die Arbeidsvoorziening als een voorbeeld beschouwde,
onder meer in administratief opzicht.Van alle typen aanvragers zijn projecten bezocht, waaronder gemeenten,
eigen projecten Arbeidsvoorziening en ministeries (OCW, VWS en Justitie).In 19981 concludeerde de Rekenkamer dat het
financieel beheer in veel gevallen te wensen overliet. Bijna alle deelnemers-,
uren- en financiële administraties bleken in meer of minder ernstige
mate tekortkomingen te vertonen; ook die van projecten aangevraagd door ministeries.
Ook in 2000 luidde de conclusie dat het grootste deel van de administraties
onvoldoende was.2 De aangetroffen risico's bleken
algemeen geldend. Ze kunnen bij alle projecten voorkomen en zijn dan ook niet
toe te rekenen aan bepaalde kenmerken van aanvragers of uitvoerders van projecten.De gebreken in het financieel beheer van de projecten konden ontstaan
door een complex van factoren. Daarbij speelden in elk geval de projectaanvragers
en -uitvoerders, Arbeidsvoorziening, het ministerie van SZW en de regelgeving
van de Europese Commissie een rol. Zonder de projectaanvragers en -uitvoerders,
die een eigen verantwoordelijkheid hebben, vrij te willen pleiten, was duidelijk
dat de tekortkomingen vooral te maken hadden met onvoldoende aandacht van
Arbeidsvoorziening en het ministerie van SZW voor het voorkomen en bestrijden
van misbruik en oneigenlijk gebruik. Belangrijke factoren waren vooral de
onnodig complexe nationale regelgeving, het gebrek aan voorlichting en het
onvoldoende gebruik van sanctiemogelijkheden.32.5. ConclusiesUit diverse sinds 1995 door de Algemene Rekenkamer gepubliceerde rapporten,
blijken tekortkomingen in het toezicht op de uitvoering van het ESF. Zowel
in 1995 als in 1998 heeft de Algemene Rekenkamer daarbij melding gemaakt van
de belangrijkste conclusies uit het rapport van SoZaConsult uit 1994. De minister
van SZW maakte in reactie hierop melding van diverse genomen en te nemen maatregelen.In 2000 heeft de Algemene Rekenkamer twee maal op verzoek van de minister
van SZW onderzoek verricht naar het toezicht op ESF3.Begin 2000 concludeerde de Algemene Rekenkamer voor de periode 1994–1999
dat het toezicht door het ministerie van SZW globaal en afwachtend was geweest.
Het ministerie had kennisgenomen van de plannen en de (summiere) verantwoordingsinformatie
van Arbeidsvoorziening. Ook was het plan van aanpak voor de controles van
1997 door de minister van SZW goedgekeurd, maar daarna was er geen verdere
actie ondernomen.Eind 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer dat in het licht van haar
eerdere bevindingen de toezichtketen voor de nieuwe programmaperiode 2000–2006
nog niet sluitend was.Uit in 1998 en 2000 gepubliceerd Rekenkameronderzoek naar de subsidiejaren
1996 en 1997 bleek dat het financieel beheer van met ESF3-geld gesubsidieerde
projecten vaak te wensen overliet.Bijna alle deelnemers-, uren- en financiële administraties vertoonden
tekortkomingen. De hierdoor veroorzaakte risico's op misbruik en oneigenlijk
gebruik bleken algemeen geldend; ze waren niet toe te rekenen aan bepaalde
kenmerken van aanvragers of uitvoerders van ESF-projecten. Belangrijke
factoren bij de tekortschietende bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik
waren vooral de onnodig complexe nationale regelgeving, het gebrek aan voorlichting
en het onvoldoende gebruik van sanctiemogelijkheden.3. FINANCIEEL BELANG PROJECTEN MINISTERIES3.1 InleidingIn de periode 1994–1999 heeft Nederland € 923 miljoen
voor ESF-doelstelling 3 van de Europese Commissie ontvangen. Deze gelden werden
vanuit Brussel rechtstreeks overgemaakt naar Arbeidsvoorziening, die de subsidiebedragen
vervolgens overmaakte aan een begunstigde.1 Dit
kan de aanvrager2 van de subsidie zijn, de feitelijke
uitvoerder van het project of een derde. Alleen publieke organisaties konden
een aanvraag voor ESF3-subsidie indienen. Dit is een eis die alleen in Nederland
gold en ook alleen op ESF3 betrekking had. In andere lidstaten werd een ruimere
invulling aan het begrip aanvrager gegeven. De andere ESF-doelstellingen en
de overige structuurfondsen waaruit Nederland gelden ontving, kenden wel private
instellingen als aanvrager van Europese subsidie.Ministeries konden voor de ESF-periode 1994–1999 in Nederland via
Arbeidsvoorziening ESF3-subsidie aanvragen. Ook SZW kon als ministerie ESF3-geld
aanvragen en had op dat moment twee rollen (aanvrager en toezichthouder).Arbeidsvoorziening had eveneens ten aanzien van ESF3 twee rollen: uitvoerder
van de regeling en aanvrager/uitvoerder van eigen projecten.De aanvrager is verantwoordelijk voor de naleving van de subsidievoorwaarden.
Dit laat onverlet dat Arbeidsvoorziening verantwoordelijk was voor de uitvoering
van ESF3 en dat de eindverantwoordelijkheid voor een rechtmatige en doelmatige
besteding lag en ligt bij de minister van SZW. Tot de aanvragers behoren provincies,
gemeenten, publieke instellingen, Arbeidsvoorziening (eigen projecten) en
ministeries.In dit hoofdstuk wordt een antwoord gegeven op de vraag voor hoeveel projecten
en welk bedrag ministeries ESF3-subsidie hebben toegewezen gekregen.3.2. Analyse projectenbestandIn zijn verzoek aan de Algemene Rekenkamer van 12 november 2001 presenteerde
de minister van SZW een overzicht van ministeries die in de periode 1994–1999
gebruik hebben gemaakt van ESF-subsidies.Tabel 2 ESF-subsidie 1994–1999 per ministerie (in € miljoen) Ministerie Toegekende ESF-subsidies Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen135,40Justitie9,53 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij1,97Sociale Zaken en Werkgelegenheid1,34 Volksgezondheid, Welzijn en Sport0,53 Economische Zaken0,34 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties0,26 Verkeer en Waterstaat0,12Defensie0,04 Totaal149,52De Algemene Rekenkamer komt op basis van een analyse van het projectenbestand
van het Agentschap SZW i.o. tot iets andere bedragen1. Dit heeft onder andere de volgende oorzaken:• Het overzicht heeft betrekking op alle ESF-doelstellingen en niet
alleen op ESF3.• Voor het ministerie van Justitie bedraagt het toegekende bedrag
door een foute optelling in werkelijkheid ruim € 15 miljoen in plaats
van ruim € 9,5 miljoen.Hiermee rekening houdend komt de Algemene Rekenkamer voor de periode 1994–1999
tot 514 ESF3-projecten waarvoor een ministerie zelf als aanvrager staat geregistreerd.
Voor deze projecten is ruim € 152 miljoen ESF3-subsidie toegekend.
De aantallen en bedragen per ministerie zijn weergegeven in tabel 3.Tabel 3 ESF3-projecten 1994–1999 waarbij een ministerie
als aanvrager is geregistreerd (in € miljoen) Ministerieaantal toegekende projectenESF3-subsidie Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen403132,91 Justitie8315,04Landbouw, Natuurbeheer en Visserij21,84 Sociale Zaken en Werkgelegenheid61,30 Volksgezondheid, Welzijn en Sport40,38 Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties30,36Financiën/Belastingen80,14 Verkeer en Waterstaat40,14 Defensie10,05Totaal514152,16Bron: Algemene Rekenkamer op basis van projectenbestand Agentschap SZW
i.o., 16 november 2001Aandacht vragen de niet in de tabel opgenomen ESF3-projecten van de sectorfondsen
op het terrein van het ministerie van VWS. Het ESF3-budget hiervoor is toegewezen
aan het ministerie2. De feitelijke aanvraag is
door de sectorfondsen gedaan, aan wie ook de subsidie is toegekend. Het gaat
waarschijnlijk om 117 projecten met een totaal financieel belang van circa € 31,6
miljoen. Deze projecten zijn meegenomen in de volgende hoofdstukken, omdat
het budget is toegewezen aan het ministerie en het ministerie ook aanspreekpunt
was voor Arbeidsvoorziening, het Agentschap SZW i.o. en het Comité
van Toezicht. Het ministerie van VWS is van mening dat deze projecten niet
tot zijn verantwoordelijkheid behoren, omdat het bij de uitvoering op afstand
stond.De Algemene Rekenkamer heeft de ministeries van OCW, VWS en Justitie verzocht
zelf een overzicht te leveren met alle projecten waarvoor zij ESF3-subsidie
hebben aangevraagd. De geleverde gegevens wijken nogal af van die van het
ministerie van SZW en dus van de gegevens die ten grondslag liggen aan tabel
3. Van de 403 projecten waarbij het ministerie van OCW volgens het Agentschap
SZW i.o. als aanvrager optrad stond circa 45% niet op het overzicht van het
ministerie van OCW. In het overzicht van het ministerie van OCW stonden weer
projecten die niet in het bestand van het Agentschap SZW i.o. voorkwamen.
Op het overzicht van het ministerie van Justitie kwamen 5 van de 83 projecten
uit het projectenbestand van het Agentschap SZW i.o. niet voor.De Algemene Rekenkamer heeft niet onderzocht welke overzichten juist zijn
of wat de oorzaken zijn van de verschillen.Van het ministerie van VWS is geen overzicht ontvangen. Er zijn ook ESF3-subsidies toegekend aan organisaties die aan een ministerie
zijn gelieerd.Bij deze projecten heeft het ministerie mogelijk een andere rol. Wat die
rol precies inhoudt, hangt per geval af van de relatie die het betreffende
ministerie heeft met die organisatie1. Het gaat
om 243 projecten, waarvoor € 36 miljoen ESF3-subsidie toegekend
is. Het ministerie van OCW is betrokken bij 181 van deze projecten.Op deze projecten wordt in de volgende hoofdstukken niet verder ingegaan.
Ze zijn ook niet opgenomen in tabel 3.Samengevat hebben ministeries in de periode 1994–1999 in totaal
ruim € 152 miljoen aan ESF3-subsidie als aanvrager toegekend gekregen
(zie tabel 3). Daarnaast is aan het ministerie van VWS ESF3-budget toegewezen,
op basis waarvan aan sectorfondsen voor € 31,6 miljoen ESF3-subsidie
is toegekend. Tot slot spelen ministeries waarschijnlijk een rol bij projecten
van gelieerde organisaties, waarmee € 36 miljoen is gemoeid.Het totaal van deze drie bedragen (afgerond € 220 miljoen) betreft
bijna 24% van het bedrag aan ESF3-subsidie dat in de genoemde periode aan
Nederland is toegekend (€ 923 miljoen, zie tabel 1).3.3. Geoormerkte budgettenMinisteries konden op twee manieren in aanmerking komen voor ESF3-geld.
Zij konden in de periode 1994–1999 meedoen in de gewone selectieprocedure
bij Arbeidsvoorziening, net als andere publieke organisaties. Via deze procedure
is circa 57% van het ESF3-geld verdeeld.Daarnaast kwamen ministeries in aanmerking voor geoormerkte ESF3-budgetten,
waarmee vanaf 1996 is gewerkt. Het oormerken van budgetten houdt in dat
jaarlijks voor een aantal partijen, waaronder dus ministeries, een vast deel
van het ESF3-budget werd gereserveerd. Sinds 1997 stelt de minister van SZW
deze budgetten vast; in 1996 werd dat door Arbeidsvoorziening gedaan. Ook
voor projecten die ten laste van geoormerkte budgetten kwamen, moest een aanvraag
bij Arbeidsvoorziening worden ingediend.De bedoeling van het toewijzen van geoormerkte budgetten was om een evenwichtige
spreiding van het totale budget te waarborgen. De geoormerkte budgetten waren
verbonden aan een of meer specifieke speerpunten uit het EPD en mochten alleen
worden aangewend voor projecten die voldeden aan deze speerpunten (zie paragraaf 2.4.2).
Een belangrijke ontvanger van geoormerkt budget was – naast de ministeries –
Arbeidsvoorziening, waarvoor circa 28% van het ESF3-geld werd gereserveerd
voor eigen projecten.Het oormerken van budgetten betekent voor de aanvrager niet dat deze meer
of andere verantwoordelijkheden krijgt dan wanneer de subsidie niet ten laste
komt van geoormerkt budget.In de periode 1996–1999 zijn aan vier ministeries geoormerkte ESF3-budgetten
toegewezen. De gereserveerde bedragen zijn opgenomen in tabel 4. Tabel 4 Geoormerkte budgetten voor ministeries (in €
miljoen)  OCWVWS:JustitieLNV1totaalsectorfondsen1996*19,5115,751,91 37,17199722,924,173,04 30,13199822,696,814,54 34,04199922,965,634,990,9134,49totaal88,0832,3614,480,91135,83Bron: Staatscourant. Hierin werden de budgetten gepubliceerd. De budgetten
voor 1999 zijn afkomstig uit een verslag van een vergadering van het Comité
van Toezicht. Deze budgetten zijn niet gepubliceerd in de Staatscourant.* in 1994 en 1995 zijn geen budgetten geoormerkt.1 Dit budget werd ondergebracht bij OCW, het betrof projecten
in het kader van bestrijding voortijdig schoolverlaten.Het totaal van de geoormerkte budgetten (€ 135,8 miljoen) uit
tabel 4 is circa 62% van de totale toegekende ESF3-bedragen voor ministeries,
inclusief gelieerde organisaties (€ 220 miljoen). Dit percentage
moet echter als een maximum worden gezien. Dit komt doordat niet bekend is
in hoeverre de geoormerkte budgetten daadwerkelijk zijn gerealiseerd. In het
projectenbestand van het Agentschap SZW i.o. is namelijk geen mogelijkheid
gecreëerd om geoormerkte projecten als zodanig herkenbaar te maken.De projectenadministratie is eigendom van de Europese Commissie en bedoeld
om de afwikkeling van het ESF-programma 1994–1999 te ondersteunen en
met name van belang als basis voor afrekening met de Europese Commissie. Er
zijn geen andere landen die deze projectadministratie hanteren.Het ministerie van VWS neemt bij de geoormerkte budgetten een bijzondere
positie in. Aan dit ministerie is ESF3-budget toegewezen, maar het ministerie
heeft zelf geen subsidie ten laste van dit budget aangevraagd. Dat hebben
de sectorfondsen gedaan. Onder de 117 aanvragen waarom het gaat, zitten mogelijk
ook enkele aanvragen van de sectorfondsen voor projecten die niet ten laste
van het geoormerkte budget zijn gekomen. Zoals vermeld kan de projectadministratie
dit niet zichtbaar maken.Volgens de regelgeving konden niet gebruikte geoormerkte budgetten, binnen
zekere grenzen, naar andere aanvragers overgeheveld worden. De projectadministratie
maakt het niet mogelijk na te gaan in hoeverre dit ook daadwerkelijk gebeurd
is.De Algemene Rekenkamer heeft niet nader uitgezocht hoeveel projecten ten
laste van een geoormerkt budget gerealiseerd zijn. Per individueel project
zou daarvoor in het projectdossier nagegaan moeten worden ten laste van welk
budget het project is uitgevoerd.Binnen het bestek van dit onderzoek was dit niet mogelijk.3.4. Bevindingen eerder RekenkameronderzoekUit het onderzoek Bestrijding werkloosheid met Europese
gelden (van april 1998) blijkt dat in de ESF3-regeling algemene en
specifieke criteria zijn opgenomen, zoals de verplichting voor deelnemers
aan een ESF-project om als werkloos werkzoekende ingeschreven te staan bij
een arbeidsbureau. De Regionale Bureaus van Arbeidsvoorziening hadden een
grote mate van vrijheid om deze criteria op eigen wijze nader in te vullen
en eventueel aan te vullen met regionale criteria. Voor de projecten ten laste
van geoormerkte budgetten golden in principe alleen de landelijke selectiecriteria.
De Regionale Bureaus van Arbeidsvoorziening konden deze projecten slechts
marginaal toetsen.Over de toetsing van OCW-projecten vond discussie plaats tussen het ministerie
van OCW en het ministerie van SZW. Volgens het ministerie van OCW was het
indienen van één landelijke aanvraag voor het project Bestrijding
voortijdig schoolverlaten expliciet aan Arbeidsvoorziening en het Comité
van Toezicht voorgelegd. Het ministerie van OCW was van mening dat de goedkeuring
van OCW-projecten eenmalig had plaatsgevonden in het Comité van Toezicht,
zodat regionale toetsing niet verder nodig was. Volgens het ministerie van
SZW had deze goedkeuring nooit plaatsgevonden, omdat dit niet paste in de
decentrale uitvoering van het ESF-programma. In het onderzoek Bestrijding werkloosheid met Europese gelden concludeerde de Algemene
Rekenkamer dat de aanvraag- en selectieprocedure, alsmede de landelijke financieringssystematiek
van het OCW-project niet binnen de regionale beschikkingsbevoegdheid en uitvoeringspraktijk
van het ESF paste. Mede op grond van dit onderzoek is het ministerie van OCW
ertoe overgegaan om met ingang van 1 januari 1998 voor dit project één
centrale aanvraag bij Arbeidsvoorziening in te dienen.3.5. ConclusiesDe van Arbeidsvoorziening afkomstige ESF-projectenadministratie van het
ministerie van SZW is er niet op ingericht om zichtbaar te maken hoeveel ESF3-geld
ministeries toegekend hebben gekregen. De overzichten van de ministeries van
OCW en Justitie weken aanzienlijk af van de projectadministratie van het ministerie
van SZW.Een reconstructie van de Algemene Rekenkamer komt uit op een bedrag van
circa € 220 miljoen dat in de periode 1994–1999 aan ESF3-geld
is toegekend aan ministeries of daaraan gelieerde organisaties. Dit is circa
24% van het totale bedrag aan ESF3-subsidie dat in de genoemde periode aan
Nederland is toegekend (€ 923 miljoen).Voor € 152 miljoen hiervan geldt een ministerie als de aanvrager.
Aan het ministerie van OCW is hiervan verreweg het grootste deel toegekend
(€ 133 miljoen).Voor de ministeries van OCW, VWS, Justitie en LNV zijn geoormerkte budgetten
gereserveerd.Doel hiervan was een evenwichtige spreiding van ESF3-subsidies. Of dit
doel is bereikt, is niet bekend, omdat het ministerie van SZW met de ESF-projectenadministratiede
realisatie van de geoormerkte budgetten niet afzonderlijk zichtbaar kan maken.Nagelaten is een administratieve voorziening te treffen waarmee het behalen
van dit doel gevolgd en bewaakt kon worden.4. TOTSTANDKOMING EN UITVOERING PROJECTEN MINISTERIES4.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vraag welke rol ministeries
hebben gespeeld bij de totstandkoming en uitvoering van projecten. Ingegaan
wordt op de ministeries van OCW, VWS, Justitie en LNV. Voor deze ministeries
is gekozen, omdat zij qua financieel belang de grootste zijn. Dit hoofdstuk
heeft zowel betrekking op geoormerkt als niet-geoormerkt ESF3-geld.Speciale aandachtspunten zijn verder cofinanciering en additionaliteit.
Op dit laatste punt wordt ook afzonderlijk ingegaan in hoofdstuk 6. De cofinancieringseis houdt in dat de aanvrager of een andere publiekrechtelijke
instantie (de medefinancier) minimaal 55% dient bij te dragen. Dit vloeit
voort uit de eis dat de ESF-subsidie maximaal 45% van de subsidiabele kosten
bedraagt.Uit eerder onderzoek van de Rekenkamer1 blijkt
dat aanvragers en uitvoerders geen harde afspraken maakten over de hoogte
van de cofinanciering. Hierdoor kan bij de einddeclaratie naar de maximale
ESF-subsidie toegerekend worden. Bij onvoldoende informatie over de cofinanciering
en de financieringsstromen van projecten bestaat het risico van dubbelfinanciering.
Ook kan niet worden nagegaan of de cofinanciering in de einddeclaratie juist
is opgenomen of dat het een bedrag betreft dat bewust te laag is aangegeven
om – bij tegenvallende resultaten – de maximale ESF-subsidie binnen
te kunnen halen.Ook blijkt uit het onderzoek EU-structuurfondsen: geld
voor ontwikkeling en achterstand 2
dat het ministerie van SZW onvoldoende inzicht heeft in de cofinanciering
die andere departementen als aanvrager of medefinancier leveren. Voor het
ESF bestaat er alleen op het niveau van de individuele projecten (kans op)
duidelijkheid over de hoeveelheid cofinanciering. Een totaaloverzicht ontbreekt.De structuurfondsmiddelen mogen niet in de plaats komen van de structurele
uitgaven van de lidstaat, maar zijn bedoeld als aanvulling (het zogenoemde
«additionaliteitsbeginsel»).3 Wat
betreft ESF3 gaat het om de structurele uitgaven ter bestrijding van werkloosheid,
zoals het arbeidsmarkt- en scholingsbeleid. De additionaliteit wordt vastgesteld
op het niveau van de lidstaat. In principe kan daaraan worden voldaan zonder
dat er sprake is van additionaliteit op het niveau van afzonderlijke projecten
en speerpunten.De Algemene Rekenkamer heeft niet eerder onderzoek gedaan naar het additionaliteitsbeginsel.4.2 Ministerie van OCW4.2.1. Rol van het ministerieHet ministerie van OCW is betrokken geweest bij de opstelling van het
definitieve EPD. Het ministerie heeft daarbij twee speerpunten ingebracht:
de opvang van voortijdig schoolverlaters en de vergroting van de instroom
van het leerlingwezen. Het ministerie van OCW was als enige van de «geoormerkte»
ministeries in het Comité van Toezicht vertegenwoordigd.Voor het speerpunt bestrijding voortijdig schoolverlaten was het ministerie
de formele subsidie-aanvrager en tevens de begunstigde. De uitvoering vond
plaats door circa 100 scholen voor beroepsonderwijs. Er werd een extern accountantskantoor
aangetrokken om de aanvragen en rapportages te begeleiden, en waar nodig ondersteuning
te bieden bij de opzet van de projectadministratie. Ook controleerde dit kantoor
de einddeclaraties en voorzag deze van een accountantsverklaring.Voor het speerpunt vergroten instroom leerlingwezen was het ministerie
van OCW eveneens de formele subsidie-aanvrager, maar niet de begunstigde.
In tegenstelling tot de regisserende rol van het ministerie van OCW bij de
projecten bestrijding voortijdig schoolverlaten hadden bij deze projecten
landelijke organen voor beroepsonderwijs de regiefunctie. De administratie
en het financiële beheer van deze projecten werd gevoerd door de dienst
Centrale Financiën Instellingen van het ministerie van OCW (OCW/CFI).
Deze dienst verzorgde eveneens de kwartaalrapportages. Scholen, de landelijke
organen voor beroepsonderwijs en regionale bureaus van Arbeidsvoorziening
leverden daarvoor de benodigde uren- en financiële rapportages aan.OCW/CFI was verantwoordelijk voor het opstellen van de eindafrekening. In de periode 1994–1999 is het ministerie van OCW voor 403 projecten
zelf als aanvrager opgetreden. Bij deze projecten zitten projecten ten laste
van het geoormerkte OCW-budget en projecten die niet ten laste van dit budget
zijn aangevraagd.Tabel 5 ESF3-subsidie ministerie van OCW (in € miljoen) Subsidiejaar Toegekende ESF3-subsidiesAantallen
ESF3-projecten 19944,6753199520,3919 199622,1862 199724,1178199828,9774 199928,065920004,5358 Totaal132,91403Bron: projectenbestand Agentschap SZW i.o. 16 november 20014.2.2 ESF3-budget en cofinanciering4.2.2.1 Bestrijding voortijdig schoolverlatenIn de Ministerraad is in 1993 besloten dat het ministerie van OCW voor
de projecten bestrijding voortijdig schoolverlaten € 18,15 miljoen
in 1994 en vanaf 1995 € 22,69 miljoen structureel uit het ESF
zou ontvangen. Het ESF-budget voor 1996 werd vastgesteld op grond van feitelijke
leerlingaantallen en een inventarisatie van concrete projecten, die in 1994
al operationeel waren.De actieve cofinanciering voor de projecten bestrijding voortijdig schoolverlaten
werd gevormd door de inzet van reguliere middelen van de Regionale Opleidingscentra.
In de begroting 1994 tot en met 1999 van OCW is de geoormerkte ESF-bijdrage
als vordering op Arbeidsvoorziening opgenomen.In de eindrapportages van de projecten van het ministerie van OCW werd
zowel in de periode van regionale projectaanvragen (1994–1997) als van
landelijke projectaanvragen (1998–1999) de actieve cofinanciering gesteld
op 55% van de verantwoorde subsidiabele kosten. Binnen landelijke –
geclusterde – projecten werden onder- en overschrijdingen per school
onderling gecompenseerd. De bepaling van de ESF-bijdrage in de einddeclaratie
vindt plaats op het niveau van het ministerie van OCW en bleek altijd 45%
van de subsidiabele kosten, de maximale bijdrage.Ook blijkt het mogelijk om voor een project meer ESF-subsidie te krijgen
dan was aangevraagd, door het achteraf verlagen van het bedrag aan cofinanciering.
Deze mogelijkheid bestaat als vooraf geen harde afspraken over de hoogte van
de cofinanciering worden gemaakt.4.2.2.2. Instroom leerlingwezenHet speerpunt vergroting instroom leerlingwezen kreeg in eerste instantie
geen budget toegewezen, omdat er nog onvoldoende basis voor de projecten zou
zijn om goedgekeurd te worden. Eerst hebben verschillende landelijke organen
een convenant gesloten, waarna een en ander operationeel is gemaakt. De prognose
van het ministerie van OCW met betrekking tot het aantal uit te voeren projecten
was de basis voor het budget in 1997.De actieve cofinanciering voor de projecten vergroting instroom leerlingwezen
bestaat uit reguliere middelen van de landelijke organen, de Regionale Opleidingscentra
en Arbeidsvoorziening. 4.2.3 AdditionaliteitTijdens de beraadslagingen in de Tweede Kamer in oktober 20011 is de additionaliteit op het niveau van het ministerie
van OCW aan de orde geweest, hetgeen heeft geresulteerd in diverse kamervragen
over de inzet van ESF door dit ministerie. De vragen hadden onder meer betrekking
op de mogelijke inzet van ESF-geld ter compensatie van bezuinigingen op de
begroting van OCW.De Algemene Rekenkamer merkte in het rapport Bestrijding
werkloosheid met Europese gelden op dat door de uitbreiding van de
mogelijkheden tot inzet van ESF-gelden de onderwijsbegroting kon worden ontlast.De minister van OCW heeft in november 2001 in een brief aan de Tweede
Kamer aangegeven dat ontlasten iets anders is dan het compenseren van bezuinigingen.
Indien geen ESF-geld beschikbaar was gekomen voor het nieuwe beleid, dan had
dit binnen de begroting van OCW gezocht moeten worden2.De vraag of de minister van OCW daadwerkelijk ESF-geld heeft ingezet om
bezuinigingen te compenseren, heeft de Algemene Rekenkamer niet nader onderzocht
en is in het licht van de vraag of het ministerie van OCW de additionaliteitseis
heeft nageleefd, niet relevant. Deze eis stelt de Europese Commissie namelijk
op lidstaatniveau en niet op het niveau van aanvragers of projecten. In hoofdstuk
6 wordt ingegaan op additionaliteit op lidstaatniveau.4.2.4. Verschuiving doelgroepIn het EPD is «Beroepsopleidingen KMBO en leerlingwezen voor jongeren
tot 18 jaar (voortijdige schoolverlaters)», als specifiek speerpunt
opgenomen. Via een extra inspanning zouden jongeren zonder LBO- of MAVO-diploma
actief worden benaderd om hen alsnog door te sluizen naar het KMBO of het
leerlingwezen. Binnen het leerlingwezen en het KMBO moest voor deze jongeren
een apart programma worden gemaakt, en ze moesten ook apart geregistreerd
worden. Het betreft hier jongeren, die zonder deze extra inspanning niet bereikt
zouden worden.Het ministerie van OCW stelde later voor om deelnemers die reeds het KMBO
volgen als projectdeelnemers aan te merken.3
Dit is een andere dan de oorspronkelijke doelgroep. Het zou jaarlijks om 12 500
leerlingen gaan.Het Comité van Toezicht besloot in februari 19964 om het voorstel van OCW goed te keuren. Het tekende hierbij aan dat
uiteraard wel sprake dient te zijn van afzonderlijke opleidingstrajecten en
aanmelding bij de Regionale Meld- en Coördinatiepunten. De EC-vertegenwoordiger
in het comité maakte daarnaast nog het voorbehoud dat de OCW-interpretatie
van de doelgroepomschrijvingéén van de mogelijke interpretaties
was en dat de resultaten van de door de Europese Commissie uit te voeren controles
tegemoet gezien moesten worden.Volgens de Coördinatieverordening5 moet
het Comité van Toezicht besluiten tot wijzigingen (bijvoorbeeld van
de oorspronkelijke toekenningsvoorwaarden) ter goedkeuring voorleggen aan
de Europese Commissie en de lidstaat.Voorzover de Algemene Rekenkamer heeft kunnen nagaan is geen overleg geweest
met de Europese Commissie over de wijziging. Dit betekent dat het Comité
van Toezicht op dit punt niet heeft voldaan aan de vereisten van de Coördinatieverordening.
Hierdoor heeft Nederland het risico gelopen dat achteraf zou kunnen blijken
dat de Europese Commissie niet akkoord ging met de wijziging, wat weer zou
kunnen leiden tot terugvordering van ESF-gelden (voor de periode 1996–1999
is ruim € 88 miljoen voor dit project gereserveerd).Uit het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bleek dat de SZW-vertegenwoordigers
in het Comité van Toezicht ervan uitgingen dat de ambtelijke EC-vertegenwoordiger
in het Comité voor de Europese Commissie bindende besluiten kan nemen.In de controlerapporten van de Europese Commissie zijn achteraf geen opmerkingen
gemaakt over de hiervoor beschreven wijziging. Het risico dat de Europese
Commissie de niet door haar geaccordeerde wijziging zou afwijzen, heeft dus
geen gevolgen gehad.4.3. Ministerie van VWS4.3.1. Rol van het ministerieOok het ministerie van VWS is betrokken geweest bij de opstelling van
het EPD. Als speerpunt heeft dit ministerie ingebracht om 9 000 nieuwe
banen in de zorgsector te creëren en 10 000 personen uit doelgroepen
in te laten stromen. In het kabinet is afgesproken dat in het kader van de
doelstelling «Werk boven inkomen» jaarlijks circa € 11
miljoen aan ESF-gelden zou worden vrijgemaakt voor de zorgsector. Het ESF3-budget
hiervoor is toegewezen aan het ministerie1. Het
ministerie van VWS liet haar deel van het ESF3-budget door fondsen voor extra-
en semimurale zorg en welzijn, voor verzorgingshuizen en voor intramurale
gezondheidszorg uitvoeren.2 Deze fondsen worden
bestuurd door sociale partners. Het ministerie van VWS verstrekt subsidie
aan deze fondsen op basis van door hen opgestelde activiteitenplannen.Het ministerie van VWS is van mening dat deze projecten niet tot zijn
verantwoordelijkheid behoren, omdat het bij de uitvoering van ESF3-projecten
op afstand stond. De verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van ESF-subsidies
heeft het ministerie niet tot zijn taak gerekend. Het ministerie heeft een
verzoek tot beschikbaarstelling van budget ingediend en heeft verder alleen
bij de sectorfondsen bepleit om zoveel mogelijk gebruik te maken van de ESF-mogelijkheden.
Het was daarna aan de sectorfondsen om concrete aanvragen in te dienen.Over de verantwoordelijkheden zijn verder geen afspraken gemaakt tussen
het ministerie van VWS en de sectorfondsen.In de volgende tabel zijn 117 projecten opgenomen die door de sectorfondsen
zijn aangevraagd en 4 projecten die door het ministerie van VWS zelf zijn
aangevraagd.Tabel 6 ESF3-subsidie Sectorfondsen en Ministerie van
VWS (in € miljoen) Subsidiejaar Toegekende ESF3-subsidiesAantallen
ESF3-projecten 19940,15119955,5835 19969,8742 19974,723119984,054 19997,638Totaal31,99121Bron: projectenbestand Agentschap SZW i.o. 16 november 2001Tot medio 1998 werd de projectadministratie decentraal gevoerd door verschillende
uitvoerders en werden de kwartaal- en eindrapportages samengesteld door de
sectorfondsen. Nadat bleek dat verschillende projectadministraties niet aan
de ESF3-regelgeving voldeden, hebben de fondsen besloten om de projectadministratie
centraal te gaan voeren, waarbij de uitvoerders informatie dienden aan te
leveren. 4.3.2. ESF3-budget en cofinancieringVanaf het begin bleef de realisatie van het geoormerkte VWS-budget achter.
In het rapport Bestrijding werkloosheid met Europese gelden werden als redenen voor de onderuitputting onder meer genoemd de
complexe regelgeving, het tekort aan kandidaten en de late afgifte van beschikkingen,
waardoor projecten laat of soms helemaal niet van start konden gaan.Ook Arbeidsvoorziening en het Comité van Toezicht beschouwden het
ministerie van VWS zelf als aanspreekpunt van projecten ten laste van het
geoormerkte VWS-budget. In 1996 bracht Arbeidsvoorziening het ministerie van
VWS met nadruk onder de aandacht dat oormerking van het budget niet automatisch
betekende dat de middelen zonder meer aan de fondsen zouden worden toegekend,
maar dat de in te dienen projectaanvragen aan alle daaraan te stellen eisen
moesten voldoen.1In 1998 werd wederom duidelijk dat het voor het ministerie van VWS beschikbare
budget niet volledig gebruikt zou worden. Er vond volgens het verslag van
het Comité van Toezicht vervolgoverleg met het ministerie van VWS plaats
over de mogelijkheden om het ESF-budget verder in te zetten. Het was daarbij
aan het ministerie van VWS om met voorstellen te komen.Hier is, voor zover bekend, geen gevolg aan gegeven. Ook het ministerie
van VWS kon de Algemene Rekenkamer hierover verder geen uitsluitsel geven.In 1999 gaven de sectorfondsen aan Arbeidsvoorziening te kennen geen kans
te zien om projecten in te dienen voor alle voor het ministerie van VWS gereserveerde
middelen. Het Comité van Toezicht besloot daarop om verdere inspanningen
achterwege te laten.Het ministerie van VWS heeft geen cofinanciering voor ESF-projecten van
sectorfondsen geleverd. De sectorfondsen kregen tot 1999 subsidie van het
ministerie van VWS voor extra arbeidsplaatsen in de zorgsector. Of deze subsidie
gebruikt is om ESF-projecten te cofinancieren is de Algemene Rekenkamer niet
bekend.4.4. Ministerie van Justitie4.4.1. Rol van het ministerieSinds 1995 beschikt het ministerie van Justitie over een geoormerkt ESF3-budget
voor arbeidstoeleidingstrajecten van gedetineerden. Tot en met 1997 hebben
de penitentiaire inrichtingen zelfstandig projectaanvragen en verantwoordingen
ingediend bij Arbeidsvoorziening. Over deze periode is op het ministerie vrijwel
geen informatie centraal beschikbaar.Vanaf 1998 dient de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) de
aanvragen in als één project. DJI heeft de regiefunctie voor
alle projecten op zich genomen en ziet erop toe dat de uitvoering in de inrichtingen
volgens de subsidievoorwaarden plaatsvindt.De dienst ondersteunt het veld bij de opzet en uitvoering van de projecten,
de scholing van trajectbegeleiders en het ontwikkelen van een cliëntvolgsysteem.In de volgende tabel zijn de projecten opgenomen, die door penitentiaire
inrichtingen zijn aangevraagd, al dan niet ten laste van het geoormerkte Justitie-budget. Tabel 7 ESF3-subsidie ministerie van Justitie (in € miljoen) Subsidiejaar Toegekende ESF3-subsidiesAantallen
ESF3-projecten 19940,17419951,2122 19961,9024 19972,653019984,142 19994,981Totaal15,0483Bron: projectenbestand Agentschap SZW i.o. 16 november 20014.4.2. ESF3-budget en cofinancieringDe cofinanciering bestaat uit een aan het deelproject toegerekend deel
van de reguliere middelen van de penitentiaire inrichtingen. In de beleidsnota
Werkzame detentie uit 1994 geeft de minister een nadere uitwerking van het
reïntegratiebeleid van het Ministerie van Justitie.Het ministerie heeft voor de reïntegratiedoelstelling geen additionele
Rijksmiddelen toegewezen gekregen. De hoogte van de cofinanciering is afhankelijk
van de omvang van de uitgevoerde projectactiviteiten en daardoor kan de werkelijke
cofinanciering afwijken van de geplande.4.4.3. AdditionaliteitRondom de projecten van het ministerie van Justitie is discussie ontstaan
over de eisen voor additionaliteit. Arbeidsvoorziening stelde dat ESF-subsidies
niet in de plaats mogen komen van reguliere financiering van projecten, ook
niet op regioniveau. Justitie beschouwde dit als een achteraf gestelde voorwaarde
en stelde dat er geen eenduidige definitie van additionaliteit was aangetroffen.
Bovendien stelden de ESF-coördinatoren in de regio's – in tegenstelling
tot de landelijke directie – dat niet op additionaliteit getoetst behoefde
te worden omdat dit «op landelijk niveau zal worden afgedekt».
Deze zienswijze spoort met de Europese regelgeving: additionaliteit is een
eis die op lidstaatniveau wordt getoetst (zie hoofdstuk 6).4.5. Ministerie van LNV4.5.1. Rol van het ministerieHet ministerie van LNV heeft bij aanvang van het project bestrijding voortijdig
schoolverlaten van het ministerie van OCW ESF3 niet van toepassing verklaard
voor de Agrarische Opleidingscentra (AOC's). De AOC-raad heeft het ministerie
van LNV echter later verzocht om het project ook toegankelijk te maken voor
de AOC's, omdat de problematiek van het voortijdig schoolverlaten ook in het
agrarisch beroepsonderwijs groeiend was. De Regeling «Aanvullende vergoeding
voortijdig schoolverlaten beroepsopleidende leerweg» is daarom met ingang
van het schooljaar 1998–1999 ook van toepassing verklaard voor de AOC's.1In de volgende tabel zijn de projecten opgenomen, die door het ministerie
van LNV ten laste van het geoormerkte budget zijn aangevraagd. Tabel 8 ESF3-subsidie ministerie van LNV (in € miljoen) Subsidiejaar Toegekende ESF3-subsidiesAantallen
ESF3-projecten 19981,48119990,351 Totaal1,842Bron: projectenbestand Agentschap SZW i.o. 16 november 2001Het ministerie van LNV heeft, naar analogie van het ministerie van OCW,
de ESF-aanvragen bij de landelijke directie van Arbeidsvoorziening ingediend
en coördineert en cofinanciert de projecten. Het ministerie is tevens
begunstigde. De verantwoordelijkheid voor de opzet en uitvoering van het project
ligt bij de AOC's. Een extern accountantskantoor is aangetrokken om de aanvragen
en de rapportages te consolideren op basis van de AOC's ontvangen gegevens.
Dit kantoor is tevens belast met de controle van de eindrapportages en voorziet
deze van een accountantsverklaring, met het recht van review door de accountantsdienst
van het ministerie van LNV.4.5.2. ESF3-budget en cofinancieringHet budget voor deze ESF-projecten werd volgens het Comité van
Toezicht toegevoegd aan het geoormerkte budget van het ministerie van OCW.
Dit is volgens het ministerie van OCW gebeurd, omdat het bij het ministerie
van LNV ook om bestrijding voortijdig schoolverlaten ging.Volgens het ministerie van LNV is echter geen LNV-budget vermengd met
OCW-budget. Het ministerie van LNV had eigen verantwoordelijkheid en heeft
zelfstandig gewerkt.De cofinanciering wordt gevormd door toerekening van een deel van de reguliere
middelen van de AOC's. In de definitieve rapportage over de subsidieperiode
van 1 september 1998 tot en met 31 juli 1999 is de actieve cofinanciering
gesteld op 55% van de subsidiabele kosten. Binnen het project voortijdig schoolverlaten
worden onder- en overschrijdingen per deelproject onderling gecompenseerd.
De bepaling van de ESF-bijdrage vindt plaats op het niveau van het ministerie
van LNV. Hierover zijn volgens het ministerie van LNV afspraken gemaakt met
Arbeidsvoorziening in het kader van de overgang van de regionale aanpak naar
de landelijke aanpak van het ESF-project bestrijding voortijdig schoolverlaten,
dat door het ministerie van OCW werd uitgevoerd.14.6. ConclusiesDe toewijzing van een geoormerkt budget betekende voor de betrokken ministeries
en andere partijen alleen dat een bepaald budget voor speerpunten beschikbaar
was voor hun beleidsterrein. Noch het Comité van Toezicht noch Arbeidsvoorziening
maakten met de ministeries afspraken over onder meer budgetbenutting en cofinanciering.
Ook werd het aan de ministeries overgelaten welke afspraken zij intern en
met uitvoerders maakten. Mede hierdoor is er onduidelijkheid over de rol van
het ministerie van VWS ontstaan. Ook tussen aanvragende ministeries onderling
hebben zich discussies over verantwoordelijkheden voorgedaan.In de jaren 1998 en 1999 heeft het ministerie van OCW de maximale ESF-subsidie
voor het project bestrijding voortijdig schoolverlaten gekregen door onder-
en overschrijdingen per school onderling te compenseren. Eerder constateerde
de Algemene Rekenkamer voor de jaren 1996 en 1997 dat OCW de ESF-subsidie
maximaliseerde. De oorzaak hiervan is dat Arbeidsvoorziening geen harde afspraken
heeft gemaakt over de hoogte van de cofinanciering door OCW.
Hierdoor werd het mogelijk om voor een project meer ESF-subsidie te krijgen
dan was aangevraagd, door het achteraf verlagen van het bedrag aan cofinanciering.Rondom verschillende ESF3-projecten van ministeries hebben zich discussies
afgespeeld over de additionaliteitseis. Op regionaal niveau stelde Arbeidsvoorziening
ten onrechte dat de additionaliteitseis op projectniveau gold, terwijl deze
eis op lidstaatniveau wordt gesteld.Dit misverstand heeft ook geleid tot de veronderstelling dat het ministerie
van OCW de additionaliteitseis niet zou hebben nageleefd, doordat het ESF3-geld
zou hebben ingezet voor het project bestrijding voortijdig schoolverlaten
om daarmee bezuinigingen te compenseren.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het ministerie van OCW de additionaliteitseis
niet kan hebben overtreden, omdat deze niet voor het ministerie als aanvrager
van een ESF-project geldt. De vraag of de minister van OCW daadwerkelijk ESF-geld
heeft ingezet om bezuinigingen te compenseren, heeft de Algemene Rekenkamer
dan ook niet nader onderzocht.Bij het speerpunt bestrijding voortijdig schoolverlaten is tussentijds
de doelgroep gewijzigd zonder dat het Comité van Toezicht dit aan de
Europese Commissie heeft gemeld. Melding van wijzigingen is verplicht. Dit
heeft verder geen gevolgen gehad, maar hiermee is wel het risico gelopen dat
de Europese Commissie de wijziging en daarmee de projecten zou afwijzen.5. CONTROLE VAN PROJECTEN5.1. InleidingDe Algemene Rekenkamer is nagegaan welke controlebevindingen beschikbaar
waren ten aanzien van projecten waarvoor ministeries in de periode 1994–1999
ESF3-geld hebben aangevraagd, aanvullend op wat uit eerder Rekenkameronderzoek
reeds bekend was. Hiervoor zijn controlerapporten geraadpleegd van de Europese
Commissie, de Europese Rekenkamer, Arbeidsvoorziening, het Agentschap SZW
i.o. en departementale accountantsdiensten. Hierbij is de aandacht toegespitst
op rapporten over de subsidiejaren 1998 en 1999.De projectbezoeken die de Algemene Rekenkamer zelf bracht bij eerdere
onderzoeken hadden betrekking op de subsidiejaren 1996 en 1997.5.2. Ministerie van OCWIn 1996 heeft de Europese Commissie1 een
controlebezoek aan een project in het kader van bestrijding voortijdig schoolverlaten
gebracht. De enige conclusie was dat het ministerie deelnemers die niet tot
de juiste leeftijdscategorie behoorden, uit de einddeclaratie diende te schrappen.In 1997 werd door de accountantsdienst van het ministerie van OCW aan
de minister van OCW gemeld dat het financieel beheer van de projecten ter
bestrijding van voortijdig schoolverlaten niet aan de eisen voldeed. ESF-bedragen
die werden toegekend werden niet als vordering opgenomen en een deugdelijke
registratie van beschikkingen, einddeclaraties en vastgestelde subsidies ontbrak.
In 1998 werd gemeld dat het financieel beheer inmiddels was verbeterd, met
nog een paar kanttekeningen bij de registratie van de financiële gegevens
van afgewikkelde projecten.Bij interne controles van de drie landelijke projecten bestrijding voortijdig
schoolverlaten uit 1998 en 19992 door zowel Arbeidsvoorziening
als het Agentschap SZW i.o. werd een aantal, merendeels formele,
tekortkomingen geconstateerd, die afgezien van een financieel-technische correctie
niet tot een neerwaartse correctie van de ESF-subsidie hebben geleid. De tekortkomingen
betroffen voornamelijk het ontbrekende onderscheid tussen reguliere en additionele
projectkosten.Deze positieve bevinding laat zich verklaren door de controlesystematiek
van het ingeschakelde accountantskantoor. In een groot aantal gevallen zijn
de in eerste instantie door de scholingsinstantie opgevoerde kosten –
teneinde die op te nemen in de einddeclaratie – door het accountantskantoor
neerwaarts bijgesteld of geheel geschrapt om geen discussiepunten te laten
ontstaan bij de eindcontrole. Zo werd, in die gevallen waar niet de gemaakte
deelnemersuren waren vastgelegd, met behulp van andere indirecte bewijsmiddelen,
zoals inschrijvingsformulieren, het aantal uren vermeld waarover voldoende
zekerheid bestond.In 1999 werd door de accountantsdienst van het ministerie van OCW gemeld
dat vaak informatie ontbrak over begrotingen en voortgangsrapportages van
projecten vergroting instroom leerlingwezen en wijzigingen in subsidie-aanvragen.
Uit het rapport over 2000 van de accountantsdienst blijkt dat de aanbevelingen
zijn opgevolgd.De Europese Rekenkamer heeft geen controles uitgevoerd bij projecten van
het ministerie van OCW.5.3. Ministerie van VWSIn 1998 en 1999 zijn drie landelijke, geclusterde projecten van sectorfondsen
uitgevoerd. Bij controle door Arbeidsvoorziening en het Agentschap SZW i.o.
bleek bij één project dat de projectorganisatie en -administratie
te weinig waarborgen bevatte om een juiste en volledige verantwoording van
de activiteiten te bewerkstelligen. Bij een ander project werd de einddeclaratie
niet juist geacht. Een aantal van de opgevoerde deelnemers was niet subsidiabel
en onderbouwing van een aantal kostenposten was zeer summier. Bij het derde
project bleek de ESF-bijdrage niet juist berekend en werden de tekortkomingen,
zoals ontbrekende bewijsstukken, beperkt herstelbaar geacht.De Europese Commissie en de Europese Rekenkamer hebben geen controles
uitgevoerd bij projecten op het terrein van VWS.5.4. Ministerie van JustitieBij controle door Arbeidsvoorziening van projecten uit 1998 en 1999 werd
geconstateerd dat de onderbouwing van de hoogte van de cofinanciering niet
aantoonbaar plaatsvond. De door de penitentiaire inrichtingen verantwoorde
cofinanciering kon niet afdoende worden getoetst aan vooraf vastliggende en
als realistisch aan te merken afspraken. Op grond hiervan diende de in de
einddeclaratie opgenomen cofinanciering te worden gecorrigeerd. Het bevreemdde
Arbeidsvoorziening dat de cofinanciering niet op het centrale niveau van het
ministerie kon worden onderbouwd. Hiermee krijgt de financiering en daarmee
de opzet en uitvoering van ESF3-projecten door het Ministerie van Justitie
volgens Arbeidsvoorziening een enigszins diffuus karakter. De reactie hierop
van het ministerie van Justitie aan Arbeidsvoorziening was dat in de regelgeving
onvoldoende duidelijk is vastgelegd hoe de financiering van een ESF-project
moet worden beschreven. Als gevolg hiervan dienen achteraf de in de begroting
van een project toegezegde eigen middelen aangemerkt te worden als harde financiering,
terwijl het ministerie van Justitie een zachte financiering voor ogen had1. De controle van Arbeidsvoorziening1 ten aanzien
van de einddeclaratie 1998 leidde aanvankelijk tot de conclusie dat de ESF-bijdrage
(circa € 3,40 miljoen) niet juist was en nihil diende te bedragen.
Ook werden tekortkomingen geconstateerd ten aanzien van de projectadministratie,
de cofinanciering en de urenadministratie. Over dit laatste merkt het controlerapport
op dat «echter aannemelijk is dat de deelnemers aanwezig zijn en dat
de roosters nageleefd worden, omdat het project betrekking heeft op gedetineerden».
Ook werd gewerkt met kosten op basis van verdeelsleutels en niet met werkelijke
kosten. Deze moeten dan wel kunnen worden onderbouwd, hetgeen bij het landelijke
project van het ministerie van Justitie niet altijd het geval bleek. Het ministerie
heeft de Algemene Rekenkamer medegedeeld dat de interne accountantsdienst
van het ministerie van Justitie deze tekortkoming al eerder had geconstateerd,
maar dat dit in eerdere jaren nooit op bezwaren van Arbeidsvoorziening was
gestuit.De interne controle-afdeling van Arbeidsvoorziening adviseerde de geclaimde
ESF-bijdragen in de einddeclaraties 1998 (en 1999) te corrigeren. Voor 1998
kwam het eindbedrag op € 2,87 miljoen. Als uitdrukkelijke voorwaarde
werd gesteld dat het ministerie van Justitie, wat betreft de projecten 2000
en later, verdere verbeteringen zou doorvoeren2.Ook werd de landelijke directie geadviseerd om op een eventuele volgende
aanvraag van DJI niet eerder te beschikken dan dat de cofinanciering afdoende
door DJI is onderbouwd en toegelicht.Volgens het ministerie van Justitie heeft DJI in haar overleg met Arbeidsvoorziening
aangegeven dat zij principiële bezwaren heeft tegen deze handelswijze.
Desondanks heeft DJI toegezegd mee te werken aan verbetermaatregelen.De accountantsdienst van het ministerie van Justitie is van mening dat
een groot deel van deze correcties wordt veroorzaakt door een gebrekkige regelgeving
van Arbeidsvoorziening en door het ontbreken van afstemming en communicatie
tussen de regionale en landelijke ESF-coördinatoren. Dit blijkt uit een
recent rapport van de accountantsdienst van het ministerie van Justitie.3 Uit dit rapport blijkt verder dat de accountantsdienst
van mening is dat er door de DJI traag is gereageerd op signalen, zoals bijvoorbeeld
vermeld in een nota van de accountantsdienst inzake bevindingen controle ESF
verantwoording 1998 DJI.Volgens het controleverslag van Arbeidsvoorziening over het vervolg van
het project uit 1999, dat in 2000 is uitgevoerd, voldoet de in de einddeclaratie
opgenomen financiering aan de eisen van de regelgeving. Het oordeel is positief.Bij de einddeclaratie over 1998 heeft de departementale accountantsdienst
van het ministerie van Justitie een goedkeurende verklaring afgegeven. Accountantscontrole
was sinds 1997 niet meer verplicht, maar vanwege de omvang en complexiteit
van het project is het ministerie hier toch toe overgegaan.De Europese Commissie en de Europese Rekenkamer hebben geen controles
uitgevoerd bij projecten van het ministerie van Justitie.5.5 Ministerie van LNVBij een interim controle door Arbeidsvoorziening over het landelijke project
uit 1998 werd geconcludeerd dat de projectorganisatie en -administratie niet
voldoende waarborgen bevatten om een juiste en volledige verantwoording te
bewerkstelligen.4 Na deze controle zijn door
het externe accountantskantoor een aantal herstelacties doorgevoerd en zijn
de onderbouwingen van kosten nader gespecificeerd. Arbeidsvoorziening
concludeerde daarna op basis van de controle van de einddeclaratie dat de
in de einddeclaratie vermelde ESF-bijdragen juist zijn. Wel werd opgemerkt
dat het onderscheid tussen reguliere en extra kosten niet uit de projectadministratie
blijkt.De Europese Commissie en de Europese Rekenkamer hebben geen controles
uitgevoerd bij projecten van het ministerie van LNV.5.6. Aanvullende accountantscontroleOp verzoek van de Europese Commissie heeft de accountantsdienst van het
ministerie van SZW een onderzoek verricht bij projecten uit de ESF-jaren 1994–1996
om een beeld te krijgen van de rechtmatigheid van de gedeclareerde ESF-subsidies
over die jaren. Daartoe zijn bij 45 projecten onderzoeken naar de juistheid
van de ingediende eindrapportage verricht1. Dit
rapport is de basis van de mogelijke terugvordering door Brussel van circa € 203
miljoen voor de genoemde periode.De Rekenkamer heeft dit rapport geraadpleegd, omdat het ook betrekking
heeft op projecten van ministeries. Het ging om 4 projecten. Van een project
bestrijding voortijdig schoolverlaten van het ministerie van OCW werd vastgesteld
dat de subsidie juist was. Van de twee projecten ten laste van het geoormerkte
budget voor het ministerie van VWS bleek één juist, van het
andere bleek het hele subsidiebedrag onzeker, omdat de deelnemersadministratie
en de financiële administratie onvolledig respectievelijk niet aanwezig
waren. Van het project van het ministerie van Justitie werd 10% van de ESF-subsidie
als onjuist aangemerkt, omdat er sprake was van niet-subsidiabele kosten voor
programma-ondersteuning en advisering door een subsidie-adviesbureau.5.7. ConclusiesAan de ministeries van OCW, VWS, Justitie en LNV is voor de periode 1994–1999
ESF3-budget toegewezen. Bij alle vier ministeries kwamen projecten voor met
tekortkomingen. Dit blijkt uit controles van diverse instanties over de subsidiejaren
1998 en 1999. Het gaat om dezelfde tekortkomingen als die bij eerder onderzoek
van de Algemene Rekenkamer zijn geconstateerd, zoals tekortschietende deelnemers-,
uren- en projectadministraties en het opvoeren van niet subsidiabele kosten.
Deze onderzoeken betroffen de jaren 1996 en 1997.De projecten van de ministeries van OCW en LNV laten minder tekortkomingen
zien. Deze ministeries hebben zelf, met inschakeling van een extern accountantskantoor,
correcties aangebracht en een geschoonde, lagere einddeclaratie ingediend.
De einddeclaraties op het terrein van Justitie en VWS zijn achteraf door Arbeidsvoorziening
of het Agentschap SZW i.o. gecorrigeerd.Van de zijde van de Europese Commissie is controle op de uitvoering van
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999) beperkt
gebleven tot één controlebezoek in 1996 aan een onderwijsproject
op het terrein van de bestrijding voortijdig schoolverlaten.De Europese Rekenkamer heeft in Nederland geen controles verricht bij
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999). 6. ADDITIONALITEIT6.1. InleidingHet verzoek van de minister van SZW aan de Algemene Rekenkamer om nader
ESF-onderzoek had als aanleiding de discussie in de Tweede Kamer over het
additionaliteitsbeginsel.Nagegaan is wat dit additionaliteitsbeginsel precies inhoudt en in welke
mate hieraan ten aanzien van ESF3 is voldaan. Daarbij komen aspecten als regelgeving,
rapportage en controle aan bod.6.2. Het additionaliteitsbeginselNederland is verplicht toe te zien op de inachtneming van het additionaliteitsbeginsel,
één van de vier hoofdbeginselen van de structuurfondsen. Het
beginsel houdt in dat ESF-gelden «(...) niet in de plaats komen van
de structurele uitgaven van de overheid van de lidstaat of daarmee gelijk
te stellen structurele uitgaven van de lidstaat voor het hele grondgebied
dat voor de betrokken doelstelling in aanmerking komt.» De lidstaat
dient «(...) de structurele uitgaven op hetzelfde peil te houden als
tijdens de voorgaande programmaperiode, rekening houdend met de macro-economische
context waarbinnen de betrokken financieringen plaatsvinden, bepaalde specifieke
economische situaties zoals privatiseringen, uitzonderlijk hoge structurele
uitgaven van de overheid in de vorige programmeringperiode en de nationale
conjunctuurontwikkeling».De additionaliteitseis geldt dus op lidstaatniveau en voor de hele programmaperiode
van zes jaar, die wordt vergeleken met de periode daarvoor.6.3. Onduidelijkheid over het begrip additionaliteitDe Europese Rekenkamer concludeert dat de definitie van het additionaliteitsbeginsel
uiteenlopende interpretaties door de lidstaten mogelijk maakt en dat de regels
ter verificatie van het beginsel ontoereikend en niet erg praktisch zijn en
niet altijd worden nageleefd.1 Ook het Comité
van onafhankelijke deskundigen komt tot de conclusie dat het additionaliteitsbeginsel
bijna niet kan worden gecontroleerd2.6.4. Afspraken over rapportageIn het EPD zijn tussen Nederland en de Europese Commissie nadere afspraken
gemaakt over rapportage over het voldoen aan de additionaliteit. Hierin is
vastgelegd dat de Europese Commissie voor de doelstellingen 3 en 4 tezamen
zal nagaan of het additionaliteitsbeginsel in acht is genomen. Nederland heeft
in 1994 ten behoeve van het opstellen van het EPD additionaliteitsgegevens
aangeleverd. Deze gegevens zijn door de Europese Commissie verder verwerkt
in additionaliteitstabellen en opgenomen in het EPD dat in augustus 1994 is
vastgesteld. In deze additionaliteitstabellen zijn de uitgaven opgenomen voor
de jaren 1989 tot en met 1992 op het gebied van opleiding, scholing en tewerkstelling.Eind 1998 werd geconstateerd dat noch bij het ministerie van SZW, noch
bij de Europese Commissie de methode bekend was waarmee de tabellen in het
EPD tot stand zijn gekomen.3In het EPD is vastgelegd dat het ministerie van SZW uiterlijk in het vierde
kwartaal van elk jaar en tenminste een maand voor de vergadering van het Comité
van Toezicht additionaliteitstabellen moet verstrekken met de ramingen voor
het lopende jaar, een voorlopige uitgavenstaat voor het jaar daarvóór
en de definitieve uitgaven over het jaar dáárvoor. Deze tabellen moeten het de Europese Commissie mogelijk maken om regelmatig
te controleren of Nederland aan de additionaliteitseis voldoet.6.5. Informatieverstrekking door NederlandHet ministerie van SZW heeft zich ten aanzien van de periode 1994–1999
niet gehouden aan de afspraak om jaarlijks additionaliteitstabellen te leveren
aan de Europese Commissie. Wel heeft het Comité van Toezicht in december
1997 een rapport vastgesteld en toegestuurd aan de Europese Commissie over
de meting van additionaliteit door Nederland.1
De inhoud van het rapport is de Algemene Rekenkamer niet bekend.2 Eind 1998 gaf de EC-vertegenwoordiger in een vergadering van het Comité
van Toezicht aan dat dit rapport naar haar mening onvolledig is. Volgens EC-vertegenwoordigers
kon ook geen aansluiting worden gemaakt met de tabellen uit het EPD.3 Over 1996 en latere jaren had de EC volgens haar geen
gegevens ontvangen.Vervolgens heeft Nederland begin 1999 een additionaliteitstabel toegezonden
aan de Europese Commissie. In deze tabel worden de uitgaven voor de jaren
1990, 1994 en 1998 weergegeven.Volgens de Europese Rekenkamer4 heeft de
Europese Commissie geen goed toezicht gehouden op het in het EPD vastgelegde
tijdschema voor de toezending van gegevens.6.6. ControleDe controle van het additionaliteitsbeginsel vindt plaats op het niveau
van de lidstaat en niet op andere niveaus, zoals prioritaire zwaartepunten,
acties, maatregelen, projecten, aanvragers of uitvoerders.De sector «Audit en controle» van de financiële eenheid
van DG-V van de Europese Commissie heeft de naleving van de additionaliteit
bij de doelstellingen 3 en 4 over de periode 1994–1999 tussentijds gecontroleerd.Eind 1998 heeft DG-V een brief gestuurd aan het ministerie van SZW met
het verzoek om «de verificatie van het additionaliteitsbeginsel»
te laten agenderen voor de eerstvolgende vergaderingen van het Comité
van Toezicht. In de daaropvolgende vergadering spraken de EC-vertegenwoordigers
hun onvrede uit over de door het ministerie van SZW geleverde informatie.
De EC-vertegenwoordigers waarschuwden in deze vergadering voor een mogelijk
besluit tot een betalingsstop. De voorzitter van het Comité van Toezicht
constateerde dat de EC-vertegenwoordigers in de vergadering van eind 1997
over dit onderwerp niet van de urgentie van dit onderwerp blijk hebben gegeven.
Dit werd door de EC-vertegenwoordigers verklaard door er op te wijzen dat
sindsdien additionaliteit in Brussel naar voren is geschoven als controleobject.De Europese Rekenkamer besteedde in maart 2000 in een zogenoemd speciaal
verslag aandacht aan de controles door DG-V van de Europese Commissie5. Zij achtte de resultaten zeer teleurstellend. Voor
zeven lidstaten, waaronder Nederland, konden de controles zelfs niet worden
voltooid en werd er niets ondernomen om de situatie te verbeteren. De Europese
Rekenkamer concludeerde verder dat de Europese Commissie zeer weinig informatie
verspreidde over de voortgang van de controles.In haar reactie gaf de Europese Commissie aan dat de controles wel degelijk
waren afgerond, maar door gebrek aan informatie uit de lidstaten geen follow-up
had plaatsgevonden. Ook wees de Europese Commissie erop dat er voor haar geen
specifieke verplichting bestond om regelmatig informatie te verspreiden over
additionaliteit. Het merendeel van de communicatie over de additionaliteit
vindt volgens de Europese Commissie plaats in de vergaderingen van het Comité
van Toezicht. Overigens zijn volgens de Europese Commissie de beschikbare
instrumenten voor het opleggen van sancties bij niet naleving van het additionaliteitsbeginsel, dat wil zeggen informatieverstrekking aan het grote publiek
en opschorting van de betalingen, ontoereikend.De Commissie was het met de Europese Rekenkamer eens dat de additionaliteitsgegevens
van de lidstaten grondig moeten worden onderzocht.1De Europese Commissie zal naar verwachting in 2003 een eindoordeel geven
over de vraag of Nederland voor de periode 1994–1999 heeft voldaan aan
het additionaliteitsbeginsel. Voor de periode 1989–1993 heeft de Commissie
dit oordeel in 1996 gegeven. De conclusie luidde dat Nederland het additionaliteitsbeginsel
in acht had genomen, met de kanttekening dat niet kon worden beschikt over
voldoende nauwkeurige gegevens2.6.7. ConclusiesHet ministerie van SZW heeft voor de periode 1994–1999 niet voldaan
aan de afspraak om jaarlijks additionaliteitstabellen op te leveren. Eind
1998 heeft de vertegenwoordiger van de Europese Commissie in het Comité
van Toezicht aangegeven dat Nederland onvoldoende informatie had aangeleverd.
De EC-vertegenwoordiger waarschuwde voor een betalingsstop. Vervolgens heeft
het ministerie van SZW begin 1999 een additionaliteitstabel toegezonden aan
de Europese Commissie, waarin de uitgaven voor de jaren 1990, 1994 en 1998
zijn weergegeven.De Europese Commissie zal naar verwachting in 2003 een eindoordeel geven
over de vraag of Nederland voor de periode 1994–1999 heeft voldaan aan
het additionaliteitsbeginsel.Over de voorafgaande programmaperiode (1989–1993) luidde het oordeel
van de Europese Commissie in 1996 dat Nederland het additionaliteitsbeginsel
in acht had genomen, met de kanttekening dat niet kon worden beschikt over
voldoende nauwkeurige gegevens.7. CONCLUSIESAan de ministeries van OCW, VWS, Justitie en LNV is voor de periode 1994–1999
ESF3-budget toegewezen. Bij alle vier ministeries kwamen projecten voor met
tekortkomingen. Dit blijkt uit controles van diverse instanties over de subsidiejaren
1998 en 1999. Het gaat om dezelfde tekortkomingen als die bij eerder onderzoek
van de Algemene Rekenkamer waren geconstateerd, zoals tekortschietende deelnemers-,
uren- en projectadministraties en het opvoeren van niet subsidiabele kosten.
Deze eerdere onderzoeken betroffen de jaren 1996 en 1997.De projecten van de ministeries van OCW en LNV laten minder tekortkomingen
zien dan die op het terrein van Justitie en VWS. De ministeries van OCW en
LNV hebben zelf, met inschakeling van een extern accountantskantoor, correcties
aangebracht en een geschoonde, lagere einddeclaratie ingediend. De einddeclaraties
op het terrein van Justitie en VWS zijn achteraf door Arbeidsvoorziening of
het Agentschap SZW i.o. gecorrigeerd.Aanvragers van ESF3-geld zijn verantwoordelijk voor de naleving van subsidievoorwaarden.
Dit laat onverlet dat de verantwoordelijkheid voor het toezicht op de rechtmatige
en doelmatige besteding bij de minister van SZW berust. Uit diverse sinds
1995 uitgebrachte rapporten van de Algemene Rekenkamer is gebleken dat dit
toezicht tekortschoot3.Van de zijde van de Europese Commissie is controle op de uitvoering van
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999) beperkt
gebleven tot één controlebezoek in 1996 aan een onderwijsproject
op het terrein van de bestrijding voortijdig schoolverlaten. De Europese Rekenkamer heeft in Nederland geen controles verricht bij
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999).De van Arbeidsvoorziening afkomstige ESF-projectenadministratie van het
ministerie van SZW is er niet op ingericht om zichtbaar te maken hoeveel ESF3-geld
ministeries toegekend hebben gekregen. Een reconstructie van de Algemene Rekenkamer
komt uit op een bedrag van circa € 220 miljoen dat in de periode
1994–1999 aan ESF3-geld is toegekend aan ministeries of daaraan gelieerde
organisaties. Dit is circa 24% van het totale bedrag aan ESF3-subsidie dat
in de genoemde periode aan Nederland is toegekend (€ 923 miljoen).Voor € 152 miljoen hiervan geldt een ministerie als de aanvrager.
Aan het ministerie van OCW is hiervan verreweg het grootste deel toegekend
(€ 133 miljoen).Of de beoogde evenwichtige spreiding van het ESF3-budget is geslaagd,
is niet bekend. Het ministerie van SZW kan met de ESF-projectenadministratie
de realisatie van de geoormerkte budgetten niet afzonderlijk zichtbaar maken.Nagelaten is een administratieve voorziening te treffen waarmee het behalen
van de evenwichtige spreiding gevolgd en bewaakt kon worden.Noch het Comité van Toezicht noch Arbeidsvoorziening hebben met
de ministeries afspraken gemaakt over onder meer benutting van geoormerkte
ESF3-budgetten en cofinanciering. Dit maakt maximalisatie van de ESF3-subsidie
mogelijk.Ook werd het aan de ministeries overgelaten welke afspraken zij intern
en met uitvoerders maakten. Mede hierdoor is er onduidelijkheid over de rol
van het ministerie van VWS ontstaan.Ook tussen aanvragende ministeries onderling hebben zich discussies over
verantwoordelijkheden voorgedaan.Al met al is de betrokkenheid van ministeries bij ESF3-geld omgeven met
veel onduidelijkheden, wat tot verwarring heeft geleid.Rondom verschillende ESF3-projecten van ministeries hebben zich ook discussies
afgespeeld over de additionaliteitseis. Op regionaal niveau stelde Arbeidsvoorziening
ten onrechte dat de additionaliteitseis op projectniveau gold, terwijl deze
eis op lidstaatniveau wordt gesteld.Dit misverstand heeft ook geleid tot de veronderstelling dat het ministerie
van OCW de additionaliteitseis niet zou hebben nageleefd, doordat het ESF3-geld
zou hebben ingezet voor het project bestrijding voortijdig schoolverlaten
om daarmee bezuinigingen te compenseren.De Algemene Rekenkamer concludeert dat het ministerie van OCW de additionaliteitseis
niet kan hebben overtreden, omdat deze eis niet voor het ministerie als aanvrager
van een ESF-project geldt.Het ministerie van SZW heeft voor de periode 1994–1999 niet voldaan
aan de afspraak om jaarlijks additionaliteitstabellen op te leveren. Wel heeft
het ministerie van SZW uiteindelijk begin 1999 een additionaliteitstabel toegezonden
aan de Europese Commissie, waarin de uitgaven voor de jaren 1990, 1994 en
1998 zijn weergegeven.De Europese Commissie zal naar verwachting in 2003 een eindoordeel geven
over de vraag of Nederland voor de periode 1994–1999 heeft voldaan aan
het additionaliteitsbeginsel. 8. REACTIE EN NAWOORDDe Algemene Rekenkamer zond haar bevindingen op 20 december 2001 aan de
minister van SZW. Zij gaf hem daarbij in overweging in zijn reactie ook het
eventuele commentaar te betrekken van de ministers van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschappen, van Justitie, van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.In zijn reactie van 6 februari 2002 uitte de minister mede namens de genoemde
bewindspersonen zijn erkentelijkheid voor de snelle en adequate wijze waarop
de Algemene Rekenkamer aan zijn verzoek tegemoet was gekomen.Voorts gaf de minister aan dat, mede naar aanleiding van eerdere rapporten
van de Algemene Rekenkamer, voor de ESF-programmaperiode 2000–2006 een
zodanige uitvoeringsstructuur is ontwikkeld dat de gesignaleerde tekortkomingen
kunnen worden voorkomen.De minister van Justitie merkte via de minister van SZW het volgende op:• De minister van Justitie benadrukt dat ook zijn departement zelf
correcties aan heeft gebracht op de einddeclaraties alvorens het deze indiende
bij de Arbeidsvoorziening. Deze correcties zijn tot stand gekomen doordat
Justitie de Departementale Accountantdienst (DAD) inschakelde. In dit verband
merkt de minister van Justitie tevens op dat door de inschakeling van de DAD
ook op zijn ministerie sprake is van onafhankelijke controle en toezicht.• In de conclusies van het rapport komt vervolgens de minister onvoldoende
tot uitdrukking dat Justitie zich bij de besteding van de ESF3-subsidies voortdurend
heeft laten leiden door de regels zoals gesteld door Arbeidsvoorziening en
dat Arbeidsvoorziening ook heeft ingestemd met de handelswijze van Justitie.
Als deze handelswijze uiteindelijk tot onrechtmatigheden leidt, kan dit niet
aan Justitie verweten worden.De eerste opmerking van de minister van Justitie heeft geleid tot een
aanvulling op de beantwoording van vraag 5 van de vaste Tweede Kamercommissies
(zie ook de Annex bij dit rapport).De Algemene Rekenkamer neemt de tweede opmerking van de minister van Justitie
voor kennisgeving aan. Een en ander kan opnieuw aan de orde komen in het rechtmatigheidsonderzoek
2001. Zoals bekend is het ESF-deel van Arbeidsvoorziening per 1 april
2001 overgegaan naar het Agentschap SZW i.o. Dit agentschap in oprichting
is ook belast met de afwikkeling van de programmaperiode 1994–1999.
Doordat het onderdeel is geworden van het ministerie, valt het binnen de reikwijdte
van het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer.Niet alleen om die reden zal de Algemene Rekenkamer de uitvoering van
het ESF nauwlettend blijven volgen. Daarbij kan zij ook aandacht schenken
aan de vraag met welk resultaat de minister van SZW in zijn hoedanigheid als
vertegenwoordiger van de lidstaat Nederland, op Europees niveau heeft gepleit
voor Europese regelgeving die minder gevoelig is voor misbruik en oneigenlijk
gebruik. Een dergelijk pleidooi beval de Algemene Rekenkamer de minister in
februari 2000 aan.Bij toekomstig onderzoek naar ESF kan de Algemene Rekenkamer – met
ingang van 1 mei 2002 – gebruik maken van een nieuwe bevoegdheid.
Met de achtste wijziging van de Comptabiliteitswet zal worden geregeld dat
de Algemene Rekenkamer tot op het niveau van de eindbegunstigde zelfstandig
en rechtstreeks onderzoek kan doen naar de rechtmatige en doelmatige besteding
van Europese subsidies. ANNEXBeantwoording vragen vaste Tweede-Kamercommissies voor
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voor Onderwijs, Cultuur en WetenschappenDe minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Algemene Rekenkamer
verzocht in het onderzoek de vraagstelling van de Tweede Kamer te betrekken
over de uitvoering van ESF bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen.Onderstaand wordt aan dit verzoek voldaan, met de aantekening dat de meeste
antwoorden ook betrekking hebben op andere ministeries waaraan ESF3-budgetten
zijn toegewezen. Het gaat dan om de ministeries van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport, van Justitie en van Landbouw, Visserij en Natuurbeheer. De formulering
van de desbetreffende vragen is hierop aangepast.1 Is in de periode 1994–1999 ESF-geld gebruikt om
een bezuiniging (harmonisatie) te compenseren?De Algemene Rekenkamer merkte in het rapport Bestrijding
werkloosheid met Europese gelden van april 1998 op dat door de uitbreiding
van de mogelijkheden tot inzet van ESF-gelden de onderwijsbegroting kon worden
ontlast.De minister van OCW heeft in november 2001 in een brief aan de Tweede
Kamer aangegeven dat ontlasten iets anders is dan het compenseren van bezuinigingen.
Indien geen ESF-geld beschikbaar was gekomen voor het nieuwe beleid, dan had
dit binnen de begroting van OCW gezocht moeten worden.De vraag of de minister van OCW daadwerkelijk ESF3-geld heeft ingezet
om bezuinigingen te compenseren, heeft de Algemene Rekenkamer niet nader onderzocht
en is in het licht van de vraag of het ministerie van OCW de additionaliteitseis
heeft nageleefd, niet relevant. Deze eis stelt de Europese Commissie namelijk
op lidstaatniveau en niet op het niveau van aanvragers of projecten.2 Voldoet de inzet van ESF via de ministeries aan de EU-
en nationale criteria voor cofinanciering?Uit het rapport Controle en toezicht op ESF-subsidies uit februari 2000 blijkt dat de onnodig complexe nationale regelgeving
een belangrijke factor bij het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk
gebruik was. Dit gold ook voor de cofinanciering. Daardoor is moeilijk te
bepalen of de inzet van ESF via de ministeries aan de EU- en nationale criteria
voor cofinanciering voldoet. De cofinancieringseis houdt in dat de aanvrager
of een andere publiekrechtelijke instantie minimaal 55% dient bij te dragen.
Dit vloeit voort uit de eis dat de ESF-subsidie maximaal 45% van de subsidiabele
kosten bedraagt.Uit het genoemde rapport en het Rekenkamerrapport Bestrijding werkloosheid met Europese gelden uit april 1998 bleek
ook dat aanvragers en uitvoerders, waaronder ministeries, geen harde afspraken
maakten over de hoogte van de cofinanciering. Hierdoor kon bij de einddeclaratie
naar de maximale ESF-subsidie toegerekend worden. Bij onvoldoende informatie
over de cofinanciering en de financieringsstromen van projecten bestaat het
risico van dubbelfinanciering. Ook kan niet worden nagegaan of de cofinanciering
in de projectaanvraag juist is opgenomen of dat het een bedrag betreft dat
te laag is aangegeven, hetgeen bij tegenvallende resultaten leidt tot het
binnenhalen van de maximale ESF-subsidie.In de eindrapportages van de projecten van het ministerie van OCW voor
bestrijding voortijdig schoolverlaten werd zowel in de periode van regionale
projectaanvragen (1994–1997) als van landelijke projectaanvragen (1998–1999)
de actieve cofinanciering gesteld op 55% van de verantwoorde
subsidiabele kosten. Binnen landelijke – geclusterde – projecten
kunnen onder- en overschrijdingen per school onderling gecompenseerd worden.
De bepaling van de ESF-bijdrage vond plaats op het niveau van het ministerie
van OCW en was altijd 45% van de subsidiabele kosten, de maximale bijdrage.Het ministerie van LNV hanteerde dezelfde systematiek.De hoogte van de cofinanciering door het ministerie van Justitie is afhankelijk
van de omvang van de uitgevoerde projectactiviteiten en daardoor kan de werkelijke
cofinanciering afwijken van de geplande.Het ministerie van VWS heeft geen cofinanciering voor ESF-projecten van
sectorfondsen geleverd. De sectorfondsen kregen tot 1999 subsidie van het
ministerie van VWS voor extra arbeidsplaatsen in de zorgsector. Of deze subsidie
gebruikt is om ESF-projecten te cofinancieren is de Algemene Rekenkamer niet
bekend.3 Is het ESF-geld voor projecten via ministeries rechtmatig
besteed?In het onderzoek Bestrijding werkloosheid met Europese
gelden over het subsidiejaar 1996 concludeerde de Algemene Rekenkamer
dat het financieel beheer in veel gevallen te wensen overliet. Bijna alle
deelnemers-, uren- en financiële administraties bleken in meer of minder
ernstige mate tekortkomingen te vertonen; ook die van projecten aangevraagd
door ministeries.Ook in het onderzoek Controle en toezicht ESF-subsidies over het subsidiejaar 1997 luidde de conclusie dat het grootste
deel van de administraties onvoldoende was. De aangetroffen risico's bleken
algemeen geldend. Ze konden bij alle projecten voorkomen en zijn dan ook niet
toe te rekenen aan bepaalde kenmerken van uitvoerders of aanvragers van projecten.
Deze conclusies zijn algemeen geldend en gelden dus ook voor projecten van
ministeries.Uit controles van diverse instanties over de subsidiejaren 1998 en 1999
blijkt dat op het terrein van de betrokken ministeries projecten voorkomen
die tekortkomingen bevatten. Het gaat hierbij om dezelfde tekortkomingen als
die bij de eerdere Rekenkameronderzoeken zijn geconstateerd. Deze onderzoeken
hadden betrekking op de subsidiejaren 1996 en 1997.De projecten van de ministeries van OCW en LNV laten minder tekortkomingen
zien dan de projecten op het terrein van de ministeries van Justitie en VWS.
De ministeries van OCW en LNV hebben zelf, met inschakeling van een extern
accountantskantoor, correcties aangebracht en een geschoonde, lagere einddeclaratie
ingediend. De einddeclaraties op het terrein van Justitie en VWS zijn achteraf
door Arbeidsvoorziening of het Agentschap SZW i.o. gecorrigeerd.4 Voldoet de administratie aan de door de EU gestelde
criteria?Nee, niet in alle gevallen. Zie voorts het antwoord op vraag 3.5 Heeft controle en toezicht onafhankelijk vorm gekregen?Ministeries die ESF3-geld hebben aangevraagd, zijn er als aanvrager verantwoordelijk
voor dat de subsidievoorwaarden worden nageleefd. De ministeries van OCW en
LNV hebben vanuit deze verantwoordelijkheid een extern accountantskantoor
ingeschakeld en het ministerie van Justitie heeft de departementale accountantsdienst
ingeschakeld.Voor de controle en het toezicht op de rechtmatige en doelmatige besteding
van ESF-gelden is de minister van SZW eindverantwoordelijk. In het antwoord
op vraag 8 wordt beschreven hoe dit toezicht vorm heeft gekregen. 6 Is door ministeries en SZW adequaat gereageerd op eerder
door de Algemene Rekenkamer gedane aanbevelingen inzake ESF-projecten?De minister van SZW heeft in de periode 1995–2000 over het algemeen
positief gereageerd op de aanbevelingen uit ESF-rapporten van de Algemene
Rekenkamer. Begin 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer echter dat in de
voorafgaande jaren actie was ondernomen, maar dat de maatregelen van de minister
en Arbeidsvoorziening weinig effect hadden gesorteerd, doordat ze steeds reactief
werden genomen. Bovendien waren gemaakte afspraken en plannen niet altijd
uitgevoerd.Eind 2000 luidde de conclusie dat de toezichtketen voor de nieuwe periode
2000–2006 nog niet geheel sluitend was. Voor alle elementen moesten
nog diverse producten ontwikkeld worden.De minister van OCW is er na opmerkingen van de Algemene Rekenkamer per
januari 1998 toe overgegaan om voor de projecten bestrijding voortijdig schoolverlaten
één centrale aanvraag bij de algemene directie van Arbeidsvoorziening
in te dienen. Ook andere ministeries hebben dit gedaan.7 Welke zijn de controlebevindingen van EU-zijde en hoe
is daarbinnen en vanuit ministeries mee omgegaan?In 1996 heeft de Europese Commissie een controlebezoek aan een project
in het kader van het speerpunt bestrijding voortijdig schoolverlaten gebracht
(ministerie van OCW). De Europese Commissie merkte op dat het ministerie deelnemers
die niet tot de leeftijdscategorie behoorden, uit de einddeclaratie diende
te schrappen.Voorzover de Algemene Rekenkamer bekend heeft de Europese Commissie geen
controles uitgevoerd bij projecten van de overige ministeries (programmaperiode
1994–1999).De Europese Rekenkamer heeft in Nederland geen controles verricht bij
ESF3-projecten van ministeries (programmaperiode 1994–1999).8 Op welke wijze kreeg het toezicht vorm vanuit SZW op
ministerie-projecten?De minister van SZW is eindverantwoordelijk voor de rechtmatige en doelmatige
besteding van ESF3-middelen in Nederland, ook voor de projecten die andere
ministeries via Arbeidsvoorziening hebben aangevraagd. Voor de periode 1994–1999
heeft de minister van SZW de uitvoering van ESF3 gemandateerd aan Arbeidsvoorziening.
De directie Toezicht en de accountantsdienst van het ministerie van SZW voerden
het zogenoemde tweedelijns toezicht op Arbeidsvoorziening
uit. Dit hield het beoordelen van de rechtmatige en doelmatige uitvoering
van het ESF door Arbeidsvoorziening in. Onderdeel hiervan was dat de rapportages
van Arbeidsvoorziening moesten worden getoetst op juistheid en volledigheid.Arbeidsvoorziening voerde het zogenoemde eerstelijns
toezicht uit. Dit betrof het toezicht op de uitvoering van het ESF
door de Regionale Directies van Arbeidsvoorziening. De Regionale Directies
voerden het regionaal toezicht uit. Zij beoordeelden
aanvragen, kenden voorschotten toe en bewaakten en controleerden de eindafrekeningen
van alle projecten, dus ook projecten van ministeries.De minister van SZW heeft mede in reactie op een rapport van de Algemene
Rekenkamer de ESF-taken van Arbeidsvoorziening ondergebracht bij het Agentschap
SZW i.o. Dit agentschap is ook belast met de afwikkeling van de programmaperiode
1994–1999. 9 Op welke wijze zijn de afgegeven juistheidsverklaringen
binnen SZW tot stand gekomen voor wat betreft ministerieprojecten?Het ministerie van SZW heeft de verplichting om jaarlijks juistheidsverklaringen
aan de Europese Commissie te verstrekken over de besteding van de ESF-middelen.
De handtekening onder de juistheidsverklaring wordt door het ministerie van
SZW beschouwd als een min of meer formele handeling in het kader van de totale
toezichts- en controlesystematiek. In 2000 constateerde de Algemene Rekenkamer
dat de handtekening voor het ministerie niet betekent dat hiermee wordt ingestemd
met de juistheid. De verklaring wordt niet over individuele projecten afgegeven,
maar betreft alle projecten van een bepaald jaar, inclusief die van ministeries. BIJLAGEOverzicht van rapporten van de Algemene Rekenkamer op
het terrein van Europese geldstromen sinds 1995In voorbereiding:• Resultaten van plattelandsprojecten met Europese subsidie• Euregio's: grensoverschrijdend financieel beheerHeden:• ESF3-geld ministeries 1994–1999, februari 2002Eerder gepubliceerd:1 EU-structuurfondsen: geld voor ontwikkeling en achterstand – december
2000 (Tweede Kamer, 2000–2001, 27 546, nrs. 1–2)2 EU-technologiesubsidies – december 2000 (Tweede Kamer, 2000–2001,
27 545, nrs. 1–2)3 Beheer, controle en toezicht ESF 2000–2006 – november 2000
(brief aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid dd. 16 november
2000, kenmerk 968R)4 Controle en toezicht op ESF-subsidies – februari 2000 (Tweede
Kamer, 1999–2000, 26 995, nrs.1–2)5 EU-geldstromen 1995–1998 – maart 1999 (Tweede Kamer, 1998–1999,
26 425, nrs. 1–2)6 Europese gelden voor de grote steden – december 1998 (brief aan
de minister voor Grote Steden en Integratiebeleid dd. 4 december 1998,
kenmerk 1294R)7 Europese meldingsverplichtingen – december 1998 (Tweede Kamer,
26 310, nrs. 1–2)8 Intracommunautaire BTW-fraude – oktober 1998 (Algemene Rekenkamerpublicatie)9 Kwaliteit uitvoering Europese akkerbouwsteunregeling – oktober
1998 (Tweede Kamer, 1998–1999, 26 240, nrs. 1–2)10 Bestrijding werkloosheid met Europese gelden – april 1998 (Tweede
Kamer, 1997–1998, 25 965, nrs. 1–2)11 Informatievoorziening bij uitvoering van EU-beleid – november
1997 (Tweede Kamer, 1997–1998, 25 735, nrs. 1–2)12 Mutual assistance in the field of direct taxation – A coordinated
audit by 12 Supreme Audit Institutions of Member States of the European Union –
oktober 1997.13 Internationale uitwisseling van belastinggegevens – oktober 1997
(Algemene Rekenkamerpublicatie)14 Voorbereiding plattelandsprojecten met Europese subsidie – mei
1997 (Tweede Kamer, 1996–1997, 25 399, nrs. 1–2) 15 Uitvoering hervormd gemeenschappelijk landbouwbeleid in Nederland (McSharry-maatregelen –
december 1995, Tweede Kamer, 1995–1996, 24 555, nrs. 1–2,
blz. 40–47)16 Beheer en controle EG-geldstromen in Nederland – november 1995
(Tweede Kamer, 1995–1996, 24 500, nrs. 1–2)XNoot1Zie de bijlage voor een overzicht van rapporten van de Algemene Rekenkamer
op het terrein van Europese geldstromen vanaf 1995.XNoot1Tweede Kamer, 1995–1996, 24 500, nrs. 1–2.XNoot2Tweede Kamer, 1998–1999, 26 425, nrs. 1–2.XNoot1Beheer en controle EG-geldstromen in Nederland (Tweede Kamer, 1995–1996,
24 500, nrs. 1–2) en EU-geldstromen 1995–1998 (Tweede Kamer,
1998–1999, 26 425, nrs. 1–2).XNoot2Tweede Kamer, 2000–2001, 27 546, nrs. 1–2.XNoot1Tweede Kamer, 1996–1997, 25 399, nrs. 1–2.XNoot2Tweede Kamer, 1997–1998, 25 965, nrs. 1–2.XNoot3Tweede Kamer, 1999–2000, 26 995, nrs. 1–2.XNoot4Rapport van 16 november 2000, kenmerk 968R.XNoot5Tweede Kamer, 1995–1996, 24 500, nrs. 1–2.XNoot6Voor de uitvoering van ESF4 is binnen het ministerie van SZW een speciale
dienst opgericht: Bureau Uitvoering Europese Subsidie-Instrumenten (BUESI).
Deze dienst is per 1 april 2001 opgegaan in het Agentschap SZW i.o.XNoot1Instellingsbesluit Comité van toezicht doelstelling 3 (12 december
1997/nr. AM/ARV/97/ 2028).XNoot2Stcrt. 1994, 239. Tot en met 1997 zijn zeven maal wijzigingen van de regeling
vastgesteld en gepubliceerd in de Staatscourant.XNoot3Rapport van 20 december 1994, kenmerk SCZ/94/012.XNoot1Controle en toezicht op ESF-subsidies (Tweede Kamer, 1999–2000,
26 995, nrs. 1–2).XNoot2Rapport van 16 november 2000, kenmerk 968R.XNoot3Tweede Kamer, 1999–2000, 26 995, nrs. 1–2.XNoot1Bestrijding werkloosheid met Europese gelden (Tweede Kamer, 1997–1998,
25 965, nrs. 1–2).XNoot2Controle en toezicht op ESF-subsidies (Tweede Kamer, 1999–2000,
26 995, nrs. 1–2).XNoot3Idem, p. 14.XNoot1Definitie begunstigde: de publiek- dan wel privaatrechtelijke rechtspersoon
aan wie subsidie- en voorschotbetalingen worden verricht (artikel 1f ESF3-regeling).XNoot2Definitie aanvrager: een Nederlandse overheidsinstantie, dan wel Nederlandse
publiekrechtelijke rechtspersoon die zich bereid heeft verklaard tot medesubsidiëring
van activiteiten, waarvoor subsidie uit het ESF wordt gevraagd (artikel 1e
van de ESF-regeling).XNoot1Bestand van 16 november 2001 van het Agentschap SZW.XNoot2Zie bijvoorbeeld Stcrt. 1998. nr. 219.XNoot1Het gaat hier voornamelijk om universiteiten, (hoge)scholen, socialewerkvoorzieningsbedrijven
en regiopolitie.XNoot1Bestrijding werkloosheid met Europese subsidies (Tweede Kamer, 1997–1998,
25 965, nrs. 1–2).XNoot2Tweede Kamer, 2000–2001, 27 546, nrs. 1–2.XNoot3Coördinatie-verordening (nr. 4253/1998, art. 9, lid 2).XNoot1Mondeling vragenuur van 2 en 16 oktober 2001, respectievelijk 7de en 13de
vergadering van de Tweede Kamer, vergaderjaar 2001–2002.XNoot2Brief van 5 november 2001.XNoot3Uitvoeringsnotitie voor het speerpunt bestrijding voortijdig schoolverlaten,
20 november 1995.XNoot4Conceptnotulen van 27 februari 1996. Zowel het ministerie van SZW als
van OCW konden de definitieve notulen niet meer leveren.XNoot5Verordening nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993, artikel 25, lid
5.XNoot1Zie bijvoorbeeld Stcrt. 1998. nr. 219.XNoot2Arbeidsmarkt-, Werkgelegenheids- en Opleidingsfonds voor de sector zorg
en welzijn (AWO), Arbeidsmarkt-, Werkgelegenheids- en Opleidingsfonds Bejaardenoorden
(AWOB) en Arbeidsmarkt-, Werkgelegenheids- en Opleidingsfonds Ziekenhuiswezen
(AWOZ).XNoot1Brief van Arbeidsvoorziening aan het Comité van Toezicht van 9
februari 1996.XNoot1Stcr. 1998, nr. 211, p. 7.XNoot1Brief ministerie van LNV van 22 februari 2000 aan Arbeidsvoorziening.XNoot1DG XX.XNoot2Het gaat hier om 161 deelprojecten van scholen.XNoot1Harde cofinanciering betekent de in de projectaanvraag toegezegde cofinanciering
die niet afhankelijk is van de realisatie of de resultaten van het project.
Flexibele cofinanciering betekent de in de projectaanvraag toegezegde financiering
die afhankelijk is van een of meer variabelen (bijvoorbeeld aantal deelnemers).
Zachte cofinanciering houdt in dat de cofinancier het tekort (na ESF) financiert,
waarbij de ESF-bijdrage mag worden gemaximaliseerd. Zachte cofinanciering
is alleen toegestaan als daarover expliciet afspraken zijn gemaakt.XNoot1Controle op einddeclaratie 1998 projectnummer 89.19.0001.XNoot2Eindverslag LHT van 15 september 2000, kenmerk ESF/BU-10-178.XNoot3Rapport van 23 november 2001, waarin is nagegaan of de conclusies van
de Commissie Koning tevens van toepassing zijn op ESF-projecten van het ministerie
van Justitie..XNoot4De controle had betrekking op het project dat liep van 1 september
1998 tot en met 31 juli 1999.XNoot133 onderzoeken en 12 reviews, die betrekking hadden op 7 ESF2-projecten,
37 ESF3-projecten en 1 ESF5b-project.XNoot1Europese Rekenkamer, speciaal verslag nr. 6/99, betreffende het additionaliteitsbeginsel.
Publikatieblad nr. C 068 van 09-03-2000.XNoot2Het Europees Parlement en de Europese Commissie hebben een Comité
van onafhankelijke deskundigen ingesteld. Het Comité heeft twee rapporten
uitgebracht: een rapport met vermeende fraudezaken binnen de Europese Commissie
(15 maart 1999) en een rapport met een analyse van huidige praktijken en voorstellen
voor het aanpakken van wanbeheer, onregelmatigheden en fraude (19 september
1999).XNoot3Dit blijkt uit een kort verslag van een ESF-overleg, gevoerd op 23 november
1998. Aanwezig zijn het Ministerie van SZW, de EC, Arbeidsvoorziening en twee
onderzoekbureaus.XNoot1De inventarisatie van gegevens ten behoeve van de meting van de additionaliteit
van het ESF-3 programma in Nederland over 1994–1996 (CINOP).XNoot2De Algemene Rekenkamer heeft van het ministerie van SZW alleen het deel
regionale bureaus Arbeidsvoorziening ontvangen en niet de landelijke cijfers
en de cijfers op regionaal niveau.XNoot3Dit blijkt uit de brief van de minister van SZW aan de Europese Rekenkamer
van 26 maart 1999.XNoot4Europese Rekenkamer, speciaal verslag nr. 6/99, betreffende het additionaliteitsbeginsel.
Publikatieblad nr. C 068 van 09-03-2000.XNoot5Idem.XNoot1Reactie Europese Commissie op het Speciaal verslag nr. 6/99 betreffende
het additionaliteitsbeginsel van de Europese Rekenkamer, Publikatieblad nr.
C 068 van 09-03-2000.XNoot2Zevende jaarverslag (1995) van de Europese Commissie over de structuurfondsen,
oktober 1996.XNoot3Zie bijlage voor een overzicht van de rapporten die de Algemene Rekenkamer
sinds 1995 heeft uitgebracht over Europese geldstromen. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26642-40.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl