Wet markttoezicht registerloodsen; Memorie van toelichting
Staten-Generaal — Kamerstuk 
Datum: 2014-07-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Wetgeving


(function (window, document, dataLayerName, id) {
 window[dataLayerName] = window[dataLayerName] || [], window[dataLayerName].push({ start: (new Date).getTime(), event: "stg.start" }); var scripts = document.getElementsByTagName('script')[0], tags = document.createElement('script');
 function stgCreateCookie(a, b, c) { var d = ""; if (c) { var e = new Date; e.setTime(e.getTime() + 24 * c * 60 * 60 * 1e3), d = "; expires=" + e.toUTCString() } document.cookie = a + "=" + b + d + "; path=/; Secure" }
 var isStgDebug = (window.location.href.match("stg_debug") || document.cookie.match("stg_debug")) && !window.location.href.match("stg_disable_debug"); stgCreateCookie("stg_debug", isStgDebug ? 1 : "", isStgDebug ? 14 : -1);
 var qP = []; dataLayerName !== "dataLayer" && qP.push("data_layer_name=" + dataLayerName), qP.push("use_secure_cookies"), isStgDebug && qP.push("stg_debug"); var qPString = qP.length > 0 ? ("?" + qP.join("&")) : "";
 tags.async = !0, tags.src = "https://koop.piwik.pro/containers/" + id + ".js" + qPString, scripts.parentNode.insertBefore(tags, scripts);
 !function (a, n, i) { a[n] = a[n] || {}; for (var c = 0; c < i.length; c++)!function (i) { a[n][i] = a[n][i] || {}, a[n][i].api = a[n][i].api || function () { var a = [].slice.call(arguments, 0); "string" == typeof a[0] && window[dataLayerName].push({ event: n + "." + i + ":" + a[0], parameters: [].slice.call(arguments, 1) }) } }(i[c]) }(window, "ppms", ["tm", "cm"]);
 })(window, document, 'dataLayer', 'f8b9eee5-8d9c-4ea1-abd5-83e174f29813');
 
 
 
Direct naar content
Navigatie
Contextinformatie
Publicatie
Acties
Inhoudsopgave
Gerelateerde informatie

Menu

U bent nu hier: 
Publicaties
Officiële publicaties

Inloggen

Primaire navigatie

Andere sites binnen Overheid.nl
Home
Uitgebreid zoeken
Mijn abonnementen
Help

Andere sites binnen Overheid.nl

Berichten over uw Buurt
Zoals vergunningen, bouwplannen en lokale regelgeving.

Rondom uw woonadres
Rondom een zelfgekozen adres

Dienstverlening
Zoals belastingen, uitkeringen en subsidies.

Naar dienstverlening

Beleid & regelgeving
Officiële publicaties van de overheid.

Naar beleid & regelgeving

Contactgegevens overheden
Adressen en contactpersonen van overheidsorganisaties.

Naar overheidsorganisaties

 
 
 
U bent hier:

Home

Kamerstuk 30913, nr. 3

 
 
 

Kamerstuk

Datum publicatie
Organisatie
Vergaderjaar
Dossier- en ondernummer

21-12-2006

Tweede Kamer der Staten-Generaal

2006-2007

30913 nr. 3

 

 

 
 
 Toon meer van: Inhoudsopgave
 
 

 
 AanhefLichaamALGEMEEN1. Doel van het wetsvoorstel2. Beleidsmatige uitgangspunten van het wetsvoorstel2.1 Introductie van marktwerking bij het loodsen
van zeeschepen2.2 Overgangsperiode2.3 Prepensioenproblematiek2.4 Oplossing van de financiële problematiek2.5 Kabinetsbesluit 20032.6 Noodzaak hervorming loodsgeldtariefstructuur2.7 Geen belemmering voor beheerste flexibilisering loodsplichtstelsel2.8 Nadere uitwerking kabinetsbesluit 20032.9 Kabinetsbesluit 20042.10 Voorbereidende wetgeving2.11 Samenhang met zeehavenbeleid2.12 De periode tot 20193. Functie en doeleinden van het toezicht op de markt
van het loodsen van zeeschepen3.1 Markttoezicht ex post of ex ante?3.2 Voorbeelden van markttoezicht ex ante3.3 Hoofdkenmerk van de markt van het loodsen van zeeschepen:
verplichting tot het afnemen van diensten bij één collectieve
aanbieder3.4 Ingrijpendheid van het markttoezicht in vergelijking
met andere sectoren3.5 Specifieke doelen van het markttoezicht3.6 Keuze van de markttoezichthouder3.7 Onderlinge verhouding tussen minister van Verkeer
en Waterstaat, Loodswezen en toezichthouder4. Inhoud van het markttoezicht4.1 Reikwijdte4.2 Instrumenten van toezicht4.2.1 Systeem van kostentoerekening4.2.2 Herziening van de loodsgeldtariefstructuur, advisering
Nationale Havenraad4.2.3 Afbouw kruisfinanciering4.2.4 Oplossing prepensioenproblematiek4.2.5 Voorstellen tot vaststelling van de tarieven, procedures
en uitgangspunten4.2.5.1 Cyclisch systeem4.2.5.2 Raming van de omvang, omzet en kosten van de dienstverlening,
uurtarief4.2.5.3 Investeringen en rendement4.2.5.4 Kosten en stortingen in verband met de prepensioenproblematiek4.2.5.5 Efficiencyprikkels4.2.5.6 Correcties in verband met de afbouw van de kruisfinanciering
tussen de havenregio’s4.2.5.7 Verrekening investeringen4.2.6 Vaststelling van de tarieven, toetsing door de NMa4.2.7. Correcties in verband met bijzondere omstandigheden4.2.8 Overige punten betreffende de tariefsvorming4.2.9 Leveringsvoorwaarden4.2.10 Verantwoordingsplichten4.3 Verdragsrechtelijke aspecten, positie van de Scheldevaart4.4 Europeesrechtelijke aspecten5. Toezicht op de naleving5.1 Toekenning van bevoegdheden5.2 Verantwoordingsplicht raad van bestuur NMa en informatiebetrekkingen5.3 Beleidsregels minister van Verkeer en Waterstaat6. Handhaving6.1 Algemeen6.2 Bestuurlijke boete en last onder dwangsom6.3 Last onder bestuursdwang7. Rechtsbescherming8. Evaluatie9. Maatschappelijke kosten en baten, bedrijfseffecten,
bestuurlijke lasten, administratieve lasten9.1 Maatschappelijk kosten en baten, bedrijfseffectenAlgemene effectenEffecten voor het LoodswezenEffecten voor de scheepvaartsector9.2 Bestuurlijke lasten, gevolgen voor de rijksbegroting9.3 Administratieve lasten en nalevingskostenKostentoerekeningssysteemTariefvoorstel loodsgeldtarievenTariefvoorstel overige tarievenVerantwoordingen en benchmarkKostentoerekeningssysteemTariefvoorstel loodsgeldtarievenVerantwoordingenEindresultaatAdvisering Actal10. Consultaties en uitvoeringstoetsARTIKELSGEWIJSArtikel I, onderdeel AArtikel I, onderdeel B en DArtikel I, onderdeel CArtikel I, onderdeel FArtikel I, onderdeel EArtikel I, onderdelen G tot en met KArtikel II, onderdeel AArtikel II, onderdelen B en CArtikel II, onderdeel DArtikel II, onderdeel EArtikel IIIArtikelen IV tot en met IXArtikel XArtikel XIArtikel XIIArtikel XIIIArtikel XIVArtikel XVOndertekeningBIJLAGEDe huidige structuur van het LoodswezenRegisterloodsenLoodswezenPubliekrechtelijke lichamen en hun organenPrivaatrechtelijke organisatievormen
 

 
 
 Toon meer van: Extra informatie
 
 

 
 

Informatie over publicatie

 

 

 
 Toon meer van: Gerelateerd
 
 

 
 Publicaties in kamerdossier

Kamerdossier 30913Toon alle publicaties in het hoofddossier

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Geconsolideerde regelgeving

 

 
 
 Publicaties referendum

 

 

 

 

 

Authentieke versie (PDF)
bestandsgrootte: 176 Kb

Informatie

Gerelateerd

Printen

Delen

 
 
 
30 913Wijziging van de Loodsenwet en enige andere wetten in verband met de
invoering van markttoezicht op het aanbod van dienstverlening door registerloodsen
en een herziening van de loodsgeldtariefstructuur (Wet markttoezicht registerloodsen)nr. 3MEMORIE VAN TOELICHTINGALGEMEEN1. Doel van het wetsvoorstelDit wetsvoorstel strekt tot uitvoering van het kabinetsbesluit over de
vaststelling van een overgangsregime, voorafgaande aan de beslissing tot het
introduceren van marktwerking bij het beloodsen van zeeschepen van 18 juni
20041, alsmede tot uitvoering van het daaraan
voorafgaande kabinetsbesluit uit 20032 met betrekking
tot deze problematiek. Het wetsvoorstel bevat een regeling van het markttoezicht
op het Loodswezen door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), de toedeling
van bevoegdheden aan de NMa, de grondslagen van de loodsgeldtariefstructuur,
de wijze van vaststelling van dat tarief en de grondslag voor de periodieke
evaluaties.2. Beleidsmatige uitgangspunten van het wetsvoorstel2.1 Introductie van marktwerking bij het loodsen
van zeeschepenSinds de verzelfstandiging van het Loodswezen in 1988 is het aanbod van
dienstverlening door de wetgever aan private ondernemers, de registerloodsen,
opgedragen. Deze groep van private ondernemers kan uit mededingingsoogpunt
worden beschouwd als een collectief monopolie. Eigenlijk al sinds de verzelfstandiging
wijzen havenbeheerders, reders en andere bedrijven uit de maritieme sector
er op dat naar hun oordeel de loodsgeldtarieven te hoog zijn en dat een behoorlijke
verhouding tussen prijs en prestatie van loodsdiensten ontbrak3. Het kabinet meent dat het marktmechanisme moet worden benut voor
het bewerkstelligen van een optimale verhouding tussen prijs en prestatie
voor de loodsdienstverlening. In 1999 is daarom door het kabinet het«Beleidsvoornemen
inzake de navigatie ondersteunende dienstverlening in de zeehavengebieden»4 (hierna: beleidsvoornemen) vastgesteld. Een van de doeleinden
van dit beleidsvoornemen was de introductie van marktwerking
bij het loodsen van zeeschepen. De geldende wetgeving, de daarop
toegesneden juridische structuur van het Loodswezen en een aantal andere omstandigheden
maken het echter niet goed mogelijk dat individuele registerloodsen zonder
meer in concurrentie met elkaar treden. Het gevolg daarvan is
dat het marktmechanisme ook niet op korte termijn kan worden benut om een
optimale verhouding tussen prijs en prestatie te bewerkstelligen.2.2 OvergangsperiodeOm te voorkomen dat het niveau van dienstverlening onvoldoende is gewaarborgd,
zal het huidige Loodswezen eerst in staat moeten zijn een zodanige positie
op te bouwen dat op verantwoorde wijze kan worden overgegaan op marktwerking.
Gebeurt dat niet, dan worden onverantwoorde risico’s genomen ten aanzien
van de continuïteit van het Loodswezen, en dat heeft op zijn beurt risico’s
voor de nautische veiligheid. Gebleken is dat met het opbouwen van een nieuwe
positie voor het Loodswezen de nodige tijd is gemoeid. Invoering van marktwerking
is eerst in 2019 mogelijk. Tot die tijd is er sprake van een, langdurige, overgangsperiode.2.3 PrepensioenproblematiekDe lange duur van deze overgangsperiode wordt vooral bepaald door de bestaande prepensioenregeling van het Loodswezen. Registerloodsen
gaan op 55-jarige leeftijd met functioneel leeftijdspensioen (FLP), het varende
ondersteunende personeel gaat op 60-jarige leeftijd met functioneel leeftijdsontslag
(FLO)1. De financiering van deze prepensioenregelingen
vindt plaats via een omslagstelsel uit de loodsgeldopbrengsten. Het Loodswezen
heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de introductie van marktwerking
nieuw toetredende marktdeelnemers niet bezwaard zullen zijn met deze last.
Zodoende zou er sprake zijn van een concurrentienadeel voor het huidige Loodswezen
als bestaande aanbieder. Immers, de nieuw toetredende aanbieder hoeft in zijn
tarief geen lasten voor de financiering van het prepensioen door te berekenen2. Dit concurrentienadeel kan worden opgeheven door de
wijze van financiering van het prepensioen te wijzigen. Het omslagstelsel
zou moeten plaatsmaken voor kapitaaldekking. Die dekking moet worden gekocht
bij een pensioenverzekeraar. Hiermee is echter een aanzienlijk bedrag gemoeid.
De contante waarde van het aan zogeheten achterliggende dienstjaren («back
service») toe te rekenen deel van alle uitzichten op FLO en FLP bedraagt
per 31 december 2005 ca. € 182 miljoen3.2.4 Oplossing van de financiële problematiekTijdens de behandeling van het beleidsvoornemen in de Tweede Kamer is
door de minister van Verkeer en Waterstaat toegezegd dat de oplossing van dit financiële probleem in overleg met het Loodswezen
gezocht zou worden4. Ter uitvoering van die toezegging
is door de minister van Verkeer en Waterstaat de Monitorcommissie
overgangsregime Loodswezen ingesteld5.
Overheid, Loodswezen en vertegenwoordigers van havens en reders zijn het in
de Monitorcommissie eens geworden over de omvang van de financiële problematiek,
maar niet over de wijze waarop die moest worden opgelost. In juni 2001 is
daarop een verdeeld advies uitgebracht. Om uit de vervolgens ontstane impasse
te komen is in 2002 een bemiddeling ondernomen door drs. A. van der Hek, toentertijd
voorzitter van de Nationale Havenraad. De bemiddelaar is tot de conclusie
gekomen dat wanneer de loodsdienstverlening zou worden uitgevoerd krachtens
een van overheidswege te verlenen concessie een betere financiële basis
zou kunnen ontstaan voor oplossing van het prepensioenprobleem. Het advies
van de bemiddelaar is aanleiding geweest voor nadere besluitvorming op kabinetsniveau.2.5 Kabinetsbesluit 2003Een in 2003 bekendgemaakt aanvullend kabinetsbesluit1 ging, in belangrijke mate nog voortbouwend op het beleidsvoornemen,
uit van een dergelijk concessiestelsel. In het
kabinetsbesluit werd voorzien in de verlening van een landelijke concessie
aan het Loodswezen voor de duur van tien jaar, gerekend vanaf 1 januari
2005. Gedurende de looptijd van de concessie zou het Loodswezen bij uitsluiting
van ieder ander het recht, maar ook de verplichting krijgen te voorzien in
het aanbod van loodsdiensten, voor zover die diensten bij of krachtens de
wet verplicht werden opgelegd of daar door de scheepvaart onverplicht om werd
verzocht. Daaraan zou een verplichting worden gekoppeld deze diensten tegen
een zo laag mogelijke prijs aan te bieden en uit de omzet de nodige reserveringen
te doen voor de oplossing van het prepensioenprobleem. Teneinde te verzekeren
dat een optimale prijs-prestatieverhouding zou worden bereikt en de verplichting
om te reserveren zou worden nagekomen, zou worden voorzien in een vorm van
specifiek markttoezicht door de Vervoerkamer van de NMa.2.6 Noodzaak hervorming loodsgeldtariefstructuurGelijktijdig met het invoeren van markttoezicht zou de hervorming van de bestaande loodsgeldtariefstructuur ter hand worden
genomen. De bestaande tariefstructuur, in essentie onveranderd gebleven sinds
de invoering in 1859, heeft geen reële band met de onderliggende kosten,
maar is gebaseerd op de draagkracht van het schip. De bestaande structuur
zorgt voor een relatief hoog tarief voor relatief kortdurende loodsverrichtingen
voor schepen met een grote diepgang, en een relatief laag tarief voor relatief
langdurende loodsverrichtingen voor kleine schepen met geringe diepgang, die
een verliggende bestemming in het achterland hebben. Daarbij geldt dat het
tarief tot en met 2004 landelijk uniform was is en geen rekening kon houden
met regionaal gemaakte kosten van loodsdienstverlening. Dit heeft weer tot
gevolg dat de scheepvaart in de haven van Rotterdam, waar door het relatief
grote aantal geloodste scheepsreizen een sterk winstgevende verhouding tussen
kosten en omzet bestaat, opdraait voor de verliezen bij de loodsdienstverlening
in de havens in Noord-Nederland en in de Schelderegio. Het is evident dat
onder deze omstandigheden geen sprake is van een behoorlijke verhouding tussen
prijs en prestatie. Die omstandigheden zijn overigens niet aan het Loodswezen
te wijten, maar vloeien voort uit de ten tijde van de verzelfstandiging van
het Loodswezen in 1988 gemaakte keuze de destijds bestaande tariefstructuur
ongewijzigd te handhaven.2.7 Geen belemmering voor beheerste flexibilisering loodsplichtstelselDaarnaast is het de bedoeling dat verlening van een concessie aan het
Loodswezen, of welke andere wettelijke voorziening overigens ook nodig is,
geen belemmering vormt voor voortzetting van het ingezettebeleid tot beheerste flexibilisering van de loodsplichtwetgeving2. Beslissingen daarover worden niet genomen dan nadat samen
met de NMa is bezien of een dalende vraag naar loodsdiensten als gevolg van
de verdere flexibilisering van de loodsplicht het vermogen van het Loodswezen
niet zodanig belast dat de mogelijkheid het prepensioenprobleem op te lossen
in gevaar zou komen.2.8 Nadere uitwerking kabinetsbesluit 2003Ook dit aanvullend beleidsvoornemen vergde een gecompliceerdeuitwerking waarbij overheid en Loodswezen gezamenlijk dienden op
te trekken. Teneinde die uitwerking zo soepel mogelijk te laten verlopen is
een procesregisseur, in de persoon van prof. dr. L. Koopmans,
aangetrokken. De heer Koopmans heeft op 17 maart 2004 een eindrapport
uitgebracht. In dit rapport onderschrijft de heer Koopmans de noodzaak om
te komen tot kostengeoriënteerde tarieven op regionale basis, zonder
kruisfinanciering. Daarnaast heeft de heer Koopmans een aantal wijzigingen
van het aanvullend kabinetsbesluit van 2003 voorgesteld die onder meer betrekking
hebben op de voorziene marktwerking, de voorwaarden waaronder het prepensioen
gehandhaafd zou moeten worden en de opzet van het toezicht op de tariefsvorming.
Het eindrapport van de heer Koopmans is kritisch onthaald door de vertegenwoordigers
van havens en reders, terwijl het Loodswezen zich op hoofdlijnen goed in het
rapport kon vinden.2.9 Kabinetsbesluit 2004Het eindrapport van de heer Koopmans noodzaakte tot heroverweging van
een aantal onderdelen van het kabinetsbesluit van 2003. Bij brief van 21 juni
2004 van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal1 is het definitieve
kabinetsbesluit bekendgemaakt. Dit kabinetsbesluit bevat, voor zover voor
dit wetsvoorstel relevant, de navolgende beslissingen:a. de beslissing om marktwerking bij het loodsen
van zeeschepen in te voeren wordt tot 1 januari 2019 opgeschort, binnen welke periode het Loodswezen het prepensioenprobleem
zelf geheel dient op te lossen;b. de flexibilisering van de loodsplichtwetgeving
wordt op evenwichtige wijze voortgezet, waarbij
de veiligheid van de scheepvaart beslissend blijft, zodanig dat de continuïteit
van de loodsdienstverlening gewaarborgd blijft;c. er wordt sectorspecifiek toezicht op de markt
voor het loodsen van zeeschepen ingevoerd, welk toezicht wordt opgedragen
aan de NMa. Dit toezicht houdt in ieder geval in dat de NMa de bevoegdheid
krijgt de loodsgeldtarieven vast te stellen. Verder krijgt de NMa de bevoegdheid
zo nodig efficiencykortingen op te leggen in het belang van de bevordering
van een goede verhouding tussen prijs en prestatie van de loodsdienstverlening;d. de loodsgeldtariefstructuur wordt zodanig hervormd dat zorg gedragen wordt voor een transparante
kostengeoriënteerde tariefstelling, die regionaal gedifferentieerd is,
zodanig dat de bestaande kruisfinanciering binnen acht tot tien jaar kan worden
beëindigd;e. er wordt voorzien in regelmatige evaluaties,
omdat de onder a. bedoelde termijn van vijftien jaar te lang is om een voldoende
uitzicht te hebben op het welslagen van de voorgestelde maatregelen. Dit kabinetsbeleid
is inmiddels besproken in de Tweede Kamer2.2.10 Voorbereidende wetgevingBij wijze van voorbereidende maatregel is door een wijziging van het Loodsgeldbesluit 1995 met ingang van 1 maart
2005 reeds een begin gemaakt met het in het leven roepen van een meer op de
kosten toegesneden tariefstructuur3. Als gevolg
van deze maatregel kunnen de tarieven voortaan per regio worden vastgesteld
en is een bescheiden begin gemaakt met de afbouw van de kruisfinanciering
binnen het Loodswezen.2.11 Samenhang met zeehavenbeleidHet loodsen van zeeschepen in de zeehavengebieden maakt onderdeel uit
van het zeehavenbeleid van de minister van Verkeer
en Waterstaat, zoals vastgelegd in de nota «Zeehavens, ankers van de
economie»4.Het gevoerde beleid dient daarom te passen binnen de uitgangspunten van
het zeehavenbeleid. Die uitgangspunten zijn:a. marktwerking: het verbeteren van de marktomstandigheden voor havengerelateerde
bedrijven waarbij eerlijke concurrentie centraal staat;b. randvoorwaarden: reguleren en bevorderen van de veiligheid en de kwaliteit
van de leefomgeving;c. capaciteit: instandhouden en verbeteren van de bereikbaarheid van de
zeehavens en realiseren van fysieke ruimte voor groei.Vanzelfsprekend richt dit wetsvoorstel zich met name op het verbeteren
van de marktomstandigheden bij het loodsen van zeeschepen. Juist omdat marktwerking
tot 2019 in ieder geval nog niet aan de orde is en het Loodswezen dus tot
die tijd zijn monopolie behoudt, richt het wetsvoorstel zich op het wegnemen
van zo veel mogelijk belemmeringen voor het vaststellen van kostengeoriënteerde
tarieven. Achtereenvolgens moet de kruisfinanciering tussen de regio’s
en tussen de schepen beheerst worden afgebouwd. De prepensioenproblematiek
moet in 2019 zijn afgebouwd.Regulering en bevordering van de veiligheid en kwaliteit van de leefomgeving
zijn niet primair aandachtspunt van dit wetsvoorstel. De veiligheidsaspecten
van het loodsen van zeeschepen zijn geregeld in de Scheepvaartverkeerswet
en het daarop gebaseerde Loodsplichtbesluit 1995. De kwaliteit van het werk
van de loodsen wordt afdoende gegarandeerd door de Loodsenwet, de daarop gebaseerde
gedrags- en beroepsregels en de verordeningen van de Nederlandse loodsencorporatie
(Nlc). Wel zijn er raakvlakken met het wetsvoorstel. Maatregelen ter bevordering
van de marktwerking, zullen niet ten koste mogen gaan van de veiligheid van
de scheepvaart. Het Loodswezen dient voldoende in staat te worden gesteld
op verantwoorde wijze te voldoen aan de vraag naar loodsdiensten. Wat betreft
het beleid van beheerste flexibilisering van de loodsplicht blijft gelden
dat verdere flexibilisering alleen plaatsvindt na een voorafgaande veiligheidsbeoordeling
door de ter plaatse bevoegde autoriteit, waarna de NMa in staat gesteld wordt
te adviseren1 over de effecten daarvan op de omzet
en, eventueel, de tarieven.Het wetsvoorstel dient evenmin rechtstreeks ter bevordering van de capaciteit
van bestaande zeehavens. Wel is het zo dat de verwachte groei van de havencapaciteit
zal leiden tot een toename van de vraag naar loodsdiensten. Daar staat tegenover
dat het beleid van beheerste flexibilisering van de loodsplicht zal leiden
tot een zekere afname van die vraag.2.12 De periode tot 2019Het wetsvoorstel is in belangrijke mate een uitwerking van het bij brief
van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van 21 juni 2004 bekend gemaakte kabinetsbesluit
(Kamerstukken II 2003/04, 24 036, nr. 302).In dat kabinetsbesluit is niet verwoord dat er in 2019 marktwerking wordt
geïntroduceerd bij het loodsen van zeeschepen, maar dat de beslissing
om daartoe over te gaan tot dat jaar wordt opgeschort. In het kabinetsbesluit
wordt niet voor niets het woord «eventueel» gebruikt: thans valt
nog onvoldoende te voorzien hoe de markt van de loodsdienstverlening er uit
zal komen te zien en hoe deze dan zou moeten worden georganiseerd. Exogene
ontwikkelingen kunnen bepalend zijn voor (verdere) groei of krimp van het
wereldwijde scheepvaartaanbod. Endogene – vooral technologische –
ontwikkelingen aan boord van schepen en aan de wal kunnen aanleiding zijn
het loodsen aan boord niet langer als regel voor te schrijven, maar loodsdienstverlening
vanaf de wal op vergelijkbare voet mogelijk te maken. Bij die laatste vorm
van loodsdienstverlening is het in beginsel mogelijk meer dan één
schip tegelijk te loodsen, zodat in ieder geval in theorie met een geringer
aantal loodsen kan worden volstaan.Het wetsvoorstel is er niet op gericht om marktwerking te introduceren. Wel wordt getracht om een aantal belemmeringen weg te nemen die een
goed functioneren van de markt thans in de weg staan, zoals de prepensioenregeling.
Langs die weg kunnen wel de omstandigheden worden gewijzigd, zodanig dat het
kabinet in de toekomst in is een verantwoord besluit te nemen over het invoeren
van marktwerking. In de periode tot 2019 wordt het beleid voortgezet dat in
paragraaf III van evenbedoeld kabinetsbesluit is uiteengezet: een verdere
beheerste flexibilisering van de loodsplicht, die er op is gericht om waar
dit mogelijk is loodsplicht op maat te kunnen bieden voor de scheepvaart die
dat nodig heeft, en een verdere regionalisering van de loodsplicht, waarbij
de nodige bevoegdheden voor het opleggen of ontheffen van loodsplicht op het
regionaal verantwoordelijke, en deskundige niveau wordt gelegd. Ook dit beleid
zal van invloed zijn op de omvang van de loodsdienstverlening. Ook langs die
weg wordt de beslissing om over te gaan op marktwerking dus beïnvloed.In dit stadium ligt het niet voor de hand om meer te doen dan enkele jaren
voorafgaand aan 2019 overleg te starten met alle betrokken partijen over de
invulling van de dan nog resterende periode. Mogelijk kan dit samenvallen
met een periodieke evaluatie.3. Functie en doeleinden van het toezicht op de markt
van het loodsen van zeeschepenDe functie en vormgeving van het voorgestelde markttoezicht zijn getoetst
aan de notitie «Visie op markttoezicht» van de minister van Economische
Zaken1. De keuze om specifiek markttoezicht aan
een toezichthouder op te dragen en de keuze voor de Vervoerkamer van NMa berusten
op de volgende motieven.3.1 Markttoezicht ex post of ex ante?De markt voor het loodsen van zeeschepen is een markt met veel vragers,
maar waarop slechts één exclusieve aanbieder actief is. Van
concurrentie aan de aanbodzijde is geen sprake. Op een markt die een dergelijke
structuur kent is toezicht via het regime van de Mededingingswet niet zinvol.
De in die wet geregelde toezichtsinstrumenten (handhaving van het verbod van
mededingingsafspraken, handhaving van het verbod op misbruik van een economische
machtspositie en het concentratietoezicht) zijn alleen toepasbaar op markten
waar concurrentie tussen ondernemingen een feit is. Handhaving van een algemeen
geformuleerd verbod op het maken van mededingingsafspraken of het verbod een
economische machtspositie te misbruiken is, naar de aard van deze normen,
bovendien alleen achteraf (ex post) mogelijk. Klachten van concurrenten zijn
belangrijke prikkels voor de NMa om onderzoeken in te stellen die tot correcties
van marktgedrag kunnen leiden.Op een markt die een monopolie kent, zal externe beïnvloeding noodzakelijk
zijn om een behoorlijke verhouding tussen prijs en kwaliteit te bewerkstelligen.
Een monopolist zal dit, in ieder geval niet in alle opzichten, uit zichzelf
doen. Twee soorten overheidsinterventie zijn dan noodzakelijk. In de eerste
plaats is wetgeving nodig om alle in regelgeving neergelegde obstakels voor
een voldoende werking van de markt uit de weg te ruimen. In de tweede plaats
is een vorm van sectorspecifiek markttoezicht noodzakelijk om de exclusieve
of dominante marktpartij er toe te brengen het prijsniveau van de aangeboden
dienst, de totstandkoming van die prijs en de leveringsvoorwaarden zodanig
aan te passen dat er wel sprake is van een voor de markt aanvaardbare verhouding
tussen prijs en prestatie, en waarbij rekening kan worden gehouden met de
specifieke omstandigheden van de desbetreffende markt. Afhankelijk van de
aard van de markt wordt dit toezicht benut om de nadelen van een monopolie
in het algemeen belang te mitigeren, of, in combinatie daarmee, op monopoloïde
markten concurrentie te introduceren. Dit type markttoezicht werkt niet achteraf op corrigerende wijze, maar vooraf op preventieve wijze. Het
afgelopen decennium zijn dergelijke toezichtsystemen op verschillende markten
met een vorm van onvolkomen mededinging geïntroduceerd. Het eerst bij
de post en de telecommunicatie, daarna bij de elektriciteit en het aardgas.
Bij het openbaar personenvervoer per spoor en bus en de toegang van bedrijven
tot de luchthaven Schiphol is sectorspecifiek markttoezicht in opbouw. Markttoezicht
op de loodsdienstverlening is geen kopie van het toezicht van een van de genoemde
sectoren. Sectorspecifiek markttoezicht is maatwerk. Elke sector heeft zijn
eigen aard. De desbetreffende wettelijke regelingen zijn daarop toegesneden1.3.2 Voorbeelden van markttoezicht ex anteEr is een aantal modellen van ex ante markttoezicht te onderscheiden.
Het toezicht kan zo functioneren dat de enige of dominante aanbieder van diensten
verplicht wordt een meer of minder uitgebreid systeem van kostentoezicht te
ondergaan. De aanbieder wordt verplicht maximale transparantie te betrachten
over zijn kostprijs, de factoren die daarop van invloed zijn, en de onderlinge
verhouding van die factoren bij de berekening van een tarief of kostprijs.
Bovenop de kostprijs komt een, door de toezichthouder aan de hand van geobjectiveerde
maatstaven bepaald rendement – een vergoeding voor de investeringen
en het ondernemersrisico. De aanbieder stelt zelf zijn tarief vast en wordt
jaarlijks achteraf beoordeeld door de toezichthouder die hem desnoods kan
verplichten zijn tarief te corrigeren. De aanbieder is geheel vrij in het
nemen van investeringsbeslissingen. Dit model staat wel bekend als «cost
plus». Het wordt onder meer gehanteerd in de post- en telecommunicatiemarkten.Voordeel van een dergelijk systeem is dat het betrekkelijk eenvoudig is,
een zeer ruime mate van verantwoordelijkheid laat aan de onder toezicht gestelde
partij gecombineerd met de opdracht om nadrukkelijk en zeer regelmatig met
de afnemers van de dienst overleg te plegen. Nadeel van een dergelijk systeem
is dat het weinig garanties geeft dat de kosten in zijn algemeenheid, of op
onderdelen, niet bovenmatig stijgen. De onder toezicht gestelde partij blijft
immers autonoom in, bijvoorbeeld, zijn investerings- en personeelsbeleid.
Het terugverdienen van investeringen of extra arbeidskosten via verhoging
van de tarieven blijft dan ook in zijn algemeenheid mogelijk. Verder leidt
een dergelijk systeem in vergelijking met andere systemen tot hogere administratieve
lasten voor de onder toezicht gestelde partij.Dieper ingrijpend is een model waarbij naast controle van een kostengeoriënteerd
prijsniveau ook de tariefstelling aan de toezichthouder wordt opgedragen,
al dan niet in combinatie met de bevoegdheid voor de toezichthouder om een
efficiencykorting op die tarieven aan te brengen. Hier heeft de aanbieder
niet meer zelf de bevoegdheid om zijn eigen tarief vast te stellen, maar wordt
dit vooraf door de toezichthouder gedaan. Ook het rendement wordt vastgesteld
door de toezichthouder. Een efficiencykorting dwingt de aanbieder zorgvuldig
af te wegen aan welke kostenfactor hij de opbrengsten toedeelt. Rapportages
vinden plaats door de onder toezicht gestelde partij aan de toezichthouder.
De toezichthouder heeft eigen informatiebetrekkingen met de gebruikers. Dit
model wordt gehanteerd in de markt voor het gas- en electriciteitsnetbeheer.
Het staat ook wel bekend als «price cap».Er zijn op deze modellen ook varianten mogelijk. De keuze voor een variant
van het ene of andere model is afhankelijk van de specifieke marktsituatie.
Absolute en relatieve machtspositie van aanbieder en afnemers, en de mogelijkheden
van substitutie van het aanbod, of de kostenstructuur van de desbetreffende
sector zijn daarbij belangrijke factoren.3.3 Hoofdkenmerk van de markt van het loodsen van zeeschepen:
verplichting tot het afnemen van diensten bij één collectieve
aanbiederDe markt voor vraag en aanbod van loodsdiensten is in Nederland al sinds
de 19e eeuw gereguleerd. Op een groot aantal bij de wet1 aangewezen scheepvaartwegen geldt voor kapiteins van zeeschepen in
het belang van de veiligheid van de scheepvaart de verplichting om gebruik
te maken van de diensten van een loods. Onder omstandigheden kan van die verplichting
vrijstelling of ontheffing worden verleend. Loodsdiensten mogen op de loodsplichtige
scheepvaartwegen2, in het belang van de veiligheid
van de scheepvaart, alleen worden aangeboden door loodsen die daartoe, bij
of krachtens de wet bevoegd zijn verklaard. Tot de verzelfstandiging in 1988
werd het aanbod van loodsdiensten door de overheid verzorgd. Sinds de verzelfstandiging
zijn de registerloodsen weliswaar vrije ondernemers, maar zij treden feitelijk
niet in concurrentie met elkaar. Daar liggen verschillende redenen aan ten
grondslag. Allereerst had de wetgeving die de verzelfstandiging regelde3 geen marktordenende doelstelling. Daarnaast laat het
beroep van registerloods zich niet zonder meer vergelijken met andere vrij
gevestigde beroepsbeoefenaars die wel in concurrentie met elkaar kunnen treden,
zoals advocaten, accountants en notarissen. Voor de uitvoering van de loodsdienstverlening
zijn kostbare kapitaalgoederen benodigd die een individuele loods onmogelijk
kan financieren. Daarnaast verkeert een individuele loods feitelijk in de
onmogelijkheid zijn diensten continu aan te bieden. Een zekere vorm van collectieve
organisatie van het aanbod van loodsdiensten maakt financiering van kapitaalgoederen
en gedeelde inzet van beloodsingsmiddelen wel mogelijk. Verder kan met de
opzet van een walorganisatie de continuïteit van het aanbod worden verzekerd.
Deze organisatie van het aanbod is door het Loodswezen bij de verzelfstandiging
van het Rijk overgenomen. Daarnaast is van invloed geweest dat de loodsen
tijdens het verzelfstandigingsproces door de overheid steeds als homogene
groep met een gezamenlijk belang zijn behandeld. Dit complex van factoren
heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat de huidige registerloodsen
zich als eenheid manifesteren. Na de verzelfstandiging heeft het Loodswezen
de bestaande ambtelijke organisatie ingepast in haar eigen privaatrechtelijke
structuur4. De registerloodsen organiseerden zich
per regio in maatschapsverband. De walorganisatie en de beloodsingsmiddelen
werden in besloten vennootschappen ondergebracht waarvan de loodsen aandeelhouder
werden. Hoewel de Loodsenwet er niet aan in de weg staat, zijn er voor zover
bekend nooit registerloodsen geweest die zich buiten maatschapsverband hebben
gevestigd. Hoe begrijpelijk de huidige positie van het Loodswezen ook is,
bezien vanuit mededingingsoogpunt moet toch worden geconcludeerd dat vrije
ondernemers die zich op de hierboven omschreven wijze organiseren zich feitelijk
als een collectief monopolie manifesteren.3.4 Ingrijpendheid van het markttoezicht in vergelijking
met andere sectorenAls gevolg van de beleidsbeslissingen die zijn vermeld in paragraaf 2
van deze memorie, blijft de marktpositie van het Loodswezen in ieder geval
tot 2019 in stand. Het wettelijk gereguleerde collectief monopolie blijft
tot die tijd bestaan. Aangezien de scheepvaart een wettelijke verplichting
heeft gebruik te maken van de loodsdienstverlening, heeft de afnemer van deze
dienst noch ten aanzien van het enkele gebruik van de dienst, noch ten aanzien
van de dienstverlener enige keuzevrijheid.Een dergelijke markt rechtvaardigt een ingrijpend toezicht. Een markt
met één aanbieder, vooralsnog zonder uitzicht op concurrentie,
vereist een meer ingrijpende vorm van toezicht dan markten waarop meer aanbieders
actief zijn of worden, en waarbij een begin van concurrentie is te verwachten.
Het toezicht op het Loodswezen is in dit opzicht zwaarder dan het toezicht
op de telecommunicatiemarkt of het toezicht op de zorgverzekeringsmarkt: daar
is immers wel sprake van een groeiende concurrentie tussen aanbieders.Een ander aspect van de markt is dat het aanbod van loodsdiensten ook
niet concurreert met andere diensten of producten die voor de afnemer een
alternatief vormen. De afname van loodsdiensten is immers wettelijk verplicht.
Het verlenen van een vrijstelling of ontheffing van de loodsplicht is op zichzelf
genomen mogelijk, maar dit beïnvloedt de veiligheid van de scheepvaart,
zodat dit slechts beperkt, en onder strikte voorwaarden mogelijk is. Omdat
er bij het loodsen van zeeschepen geen werkelijke alternatieven zijn voor
het bestaande aanbod, ontbreekt bij de aanbieder een belangrijke externe prikkel
om kritisch te zijn op de prijsstelling.Bij de markt voor de toegang tot de spoorweg- en luchthaveninfrastructuur
is er voor de afwikkelaars van vervoersdiensten wel sprake van een alternatief
voor het Nederlandse spoorwegnet of de luchthaven Schiphol. De omstandigheid
dat de beheerders van die infrastructuren rekening moeten houden met die concurrentie
rechtvaardigt een ruimere mate van vrijheid bij de prijsstelling dan het Loodswezen
kan worden gegund. Bovendien ontbreekt bij het loodsen van zeeschepen een
concessie- of vergunningstelsel met voorwaarden, waaraan een concessie- of
vergunninghouder de hand zal houden, in de wetenschap dat bij intrekking van
de vergunning of de concessie een andere partij beschikbaar is om de markt
over te nemen. Dat laatste is bij de luchthaven- en spoorweginfrastructuur
in elk geval in theorie mogelijk.Ook aan de vraagzijde is geen sprake van een of meer marktpartijen die
een werkelijk sterke machtspositie kunnen uitoefenen, en die zodoende vanuit
een positie van gelijkwaardigheid met de aanbieder kunnen onderhandelen. Anders
dan in de spoorweg- of luchtvaartsector, waar de NS en de KLM een eigen machtspositie
hebben tegenover de aanbieders van infrastructuur, ProRail en Schiphol, zijn
de afnemers van loodsdiensten groot in aantal en zeer divers in omvang. Er
is sprake van aanzienlijke verschillen in belangen tussen grote en kleine
reders, mede als gevolg van de huidige tariefstructuur1. Het ontbreken van een marktpartij aan de vraagzijde met een zodanig
dominerende positie dat daadwerkelijk invloed kan worden uitgeoefend op de
marktverhoudingen rechtvaardigt een correctie door middel van een toezichthouder.De markt van het loodsen van zeeschepen valt wat de machtspositie van
de aanbieder betreft enigszins te vergelijken met die van de netbeheerders
in de gas- en elektriciteitssector. Voor deze aanbieders is eveneens sprake
van een betrekkelijk ingrijpend markttoezicht, al is de regeling van het opleggen
van efficiencykortingen aan deze netbeheerders aanzienlijk strenger dan de
wijze waarop in dit wetsvoorstel met de efficiencyfactor wordt omgegaan. Het
in dit wetsvoorstel neergelegde stelsel van tariefregulering komt op het instrumentele
vlak nog het meest overeen met de tariefregulering in de Wet marktordening
gezondheidszorg2. Hoewel deze wet anders gestructureerde,
en ook meer gecompliceerde markten reguleert, speelt ook daar een belangrijke
rol dat prestatie en kosten meer met elkaar in overeenstemming moeten worden
gebracht, waarbij bovendien rekening moet worden gehouden met efficiencyfactoren.
Ook in die wet krijgt de toezichthouder de bevoegdheid de tarieven vast te
stellen, zonodig in afwijking van de voorstellen van de marktpartijen3.5 Specifieke doelen van het markttoezichtNaast bovenstaande algemene factoren die een rol spelen bij de keuze voor
het type markttoezicht, is er bij de loodsdienstverlening sprake van een aantal
aan de specifieke met deze markt verbonden doelstellingen van algemeen
en sectoraal belang die van invloed zijn op de keuze van het type toezicht
en de daarbij behorende instrumenten.Eerste doeleinde is het door introduceren
van gericht markttoezicht bereiken van een optimale verhouding tussen prijs
en prestatie bij de loodsdienstverlening. Schepen betalen nu naar draagkracht
en niet naar de kosten voor loodsdienstverlening. Dit heeft kruisfinanciering
tussen de diverse klassen van schepen en tussen de diverse havengebieden tot
gevolg. Het veroorzaakt onzuiverheden in de prijsstelling en beïnvloedt
de havenaanloopkosten – ook in verhouding met het buitenland –
op oneigenlijke wijze. De prijs van de dienstverlening moet zijn gerelateerd
aan de kosten die daaraan ten grondslag liggen en daarnaast non-discriminatoir
zijn. Onder het oude stelsel is het onmogelijk gebleken hierin verandering
aan te brengen. In dit wetsvoorstel wordt daarom de grondslag gelegd voor
een geheel nieuwe tariefstructuur die geleidelijk zal worden ingevoerd.Tweede doeleinde is het stimuleren van het
Loodswezen om behaalde efficiencyvoordelen niet alleen aan de eigen organisatie,
maar ook aan de sector ten goede te laten komen. De afgelopen vijftien jaar
is het Loodswezen efficiënter gaan werken. Dit heeft in ieder geval geleid
tot een efficiënter beloodsingsproces. Het is nu in verreweg de meeste
gevallen zo dat wanneer een kapitein met inachtneming van de wettelijk voorgeschreven
termijn om een loods verzoekt, hij deze ook krijgt zonder bij aankomst of
vertrek op die loods te moeten wachten. De daarmee behaalde financiële
voordelen heeft het Loodswezen echter grotendeels ten goede laten komen aan
de eigen organisatie, en slechts in beperkte mate aan de sector1. Op vaartuigen en andere kosten van de ondersteuning kon worden bespaard,
het overschot kwam in niet onbelangrijke mate ten goede aan de vergoeding
voor arbeid van de registerloodsen. De geheel eigen, vrij ingewikkelde organisatiestructuur
en daarmee samenhangende financiering van het Loodswezen zijn in dit verband
ook van enig belang. De grootste kostenposten van het Loodswezen bestaan uit
vergoedingen voor arbeid voor registerloodsen en niet uit investeringen in
kapitaalgoederen en de daarmee verbonden uitgaven. Zou een autonome omzetstijging
worden verkregen, dan bestaat geen automatische garantie dat die omzetstijging
zich vertaalt in een evenredige aanpassing van tarieven2.Tarieven zijn als gevolg van de structuur en procedure van vaststelling
onvoldoende evenredig aangepast aan de stijging van de efficiency. Wel dienen
de tarieven jaarlijks te worden geïndexeerd in verband met de kostenstijgingen.
Er kan dan ook niet gesproken worden van een transparante en evenwichtige
prijsontwikkeling. Transparantie en evenwicht in de prijsontwikkeling kan
beter worden bereikt wanneer een onafhankelijke toezichthouder het tarief
gaat vaststellen aan de hand van zo objectief mogelijke maatstaven. Bij de
vaststelling van de tarieven moet bovendien de mogelijkheid tot het opleggen
van een efficiencyprikkel zijn ingebouwd. Dit stimuleert het Loodswezen de
kosten zo laag mogelijk te houden en investeringsbeslissingen zorgvuldig te
overwegen. Bovendien ontstaat voor het Loodswezen op die manier een prikkel
om in dergelijke situaties de omzetstijging niet als vanzelfsprekend te vertalen
in een stijging van de vergoeding voor arbeid. Dit behoeft niet te leiden
tot een ongerechtvaardigd verlies van eigen vrijheid en verantwoordelijkheid
van het Loodswezen voor de eigen bedrijfsvoering. Het Loodswezen dient zelf
met de sector overleg te plegen over de terugvloeiing van efficiencyvoordelen
naar de sector.Derde doeleinde is de borging van publieke
belangen. De scheepvaartsector en de havenbesturen en -bedrijven zijn niet
alleen gebaat bij loodsdienstverlening tegen een zo laag mogelijke prijs.
Kwaliteit van de dienstverlening is ook van groot belang. Evident is dat de
huidige kwaliteit van de loodsdienstverlening in Nederland hoog is. Dat betekent
dat het Loodswezen voldoende financiële ruimte moet hebben voor adequate investeringen in beloodsingsmiddelen, opleidingen en technische innovatie
om het hoge peil blijvend te kunnen garanderen. Bij het bepalen van de tarieven
moet daarmee rekening worden gehouden. Een ander aspect is dat andere leveringsvoorwaarden
dan de prijs, zoals de beschikbaarheid ook van invloed zijn op de verhouding
tussen prijs en prestatie van de loodsdienst. Ook voor de afweging van deze
publieke belangen met het specifieke belang van prijs en prestatie is een
onafhankelijke toezichthouder noodzakelijk.Vierde doeleinde is dat een adequaat toezicht
wordt gehouden op de financiering van de uitzichten op FLP en FLO en de maatregelen
die het Loodswezen neemt om het omslagsysteem om te zetten in een systeem
van kapitaaldekking. De rol van de NMa in deze richt zich vooral op de aan
het Loodswezen gestelde eis voldoende te reserveren voor de financiering van
de genoemde uitzichten en die reserveringen ook in een zodanig tempo te doen
dat het benodigde kapitaal uiterlijk in 2019 beschikbaar is. Deze rol moet
worden onderscheiden van de toezichtsrol die De Nederlandsche Bank (DNB) heeft.
DNB is belast met het prudentiële en materiële toezicht op alle
pensioenfondsen, dus ook met het in dit wetsvoorstel bedoelde fonds. Het prudentiële
toezicht richt zich op de vraag of voldaan kan worden aan de financiële
verplichtingen van het fonds. DNB houdt daarmee toezicht op het financieel
en beleggingsbeleid van een fonds. De eisen hiervoor zijn vastgelegd in de
Pensioenwet. Het materiële toezicht dat DNB uitoefent richt zich op de
vraag of een pensioenregeling inhoudelijk voldoet aan de in de wet gestelde
voorwaarden.Uiteindelijk kunnen al deze doeleinden het meest doelmatig worden gerealiseerd
met een toezichtsmodel dat gebaseerd is op «cost plus», maar dat
wel enige elementen van «price cap» in zich draagt. De bevoegdheid
tot vaststelling van het tarief komt te liggen bij de toezichthouder. Het
Loodswezen dient echter de voorbereiding van die besluiten, in samenwerking
met de sector, zelf te ontwikkelen, en het heeft zelf de vrijheid om jaarlijks
te bezien op welke wijze efficiencyvoordelen terugvloeien naar de sector.
In paragraaf 4 wordt dit systeem meer gedetailleerd beschreven.3.6 Keuze van de markttoezichthouderHet is vast kabinetsbeleid dat de instelling van specifieke markttoezichthouders
een afzonderlijke motivering vereist. Deze is in de meer genoemde kabinetsbesluiten
en in de voorgaande paragrafen gegeven. Het is evenzeer vast beleid dat bij
de instelling van specifiek markttoezicht zorg wordt gedragen voor het voorkomen
van nodeloze overlapping of versnippering van bevoegdheden. Om die reden is
in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de werkgroep
Visser «Zicht op toezicht»1 besloten
dat specifiek markttoezicht in beginsel niet aan een ander orgaan dan de NMa
wordt opgedragen. Dit kabinetsstandpunt wordt in dit wetsvoorstel gevolgd.
Taken en bevoegdheden die betrekking hebben op het markttoezicht zullen worden
toebedeeld aan de raad van bestuur van de NMa. De feitelijke uitvoering daarvan
zal plaatsvinden in de Vervoerkamer van de NMa. De Vervoerkamer is ook belast
met de uitvoering van het markttoezicht op grond van de Wet personenvervoer
2000, de spoorwegwetgeving en de Wet luchtvaart, voor zover het betreft het
economische gebruik van de luchthaven Schiphol. Van de raad van bestuur van
de NMa mag worden verwacht dat hij gelet op de combinatie van regulerende,
toezichthoudende en handhavende taken de nodige interne waarborgen vaststelt
die voorzien in een zekere functiescheiding.3.7 Onderlinge verhouding tussen minister van Verkeer
en Waterstaat, Loodswezen en toezichthouderDe minister van Verkeer en Waterstaat is primair eindverantwoordelijk
voor de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer op de scheepvaartwegen die in beheer zijn bij het Rijk. Die eindverantwoordelijkheid
behoeft niet noodzakelijkerwijs steeds tot uitdrukking te komen in bevoegdheden
die de minister van Verkeer en Waterstaat zelf, dan wel onder onverminderde
verantwoordelijkheid, in mandaat uitoefent of in feitelijke handelingen die
telkens onder ministeriële verantwoordelijkheid worden uitgeoefend.Wat betreft het loodsen van zeeschepen is reeds in 1988 door de wetgever
besloten dat die taak niet langer onder rechtstreekse verantwoordelijkheid
van de minister van Verkeer en Waterstaat wordt uitgeoefend, maar dat deze
wordt opgedragen aan zelfstandige ondernemers, onder de benaming registerloodsen.
De taken die sinds 1988 bij de minister van Verkeer en Waterstaat zijn gebleven,
beperken zich tot een geclausuleerd preventief toezicht en een repressief
toezicht op de door de Nlc vastgestelde verordeningen en besluiten en het
vaststellen van de loodsgeldtarieven. Uiteraard behoudt de minister van Verkeer
en Waterstaat daarnaast wel de eindverantwoordelijkheid voor de wetgeving
die betrekking heeft op het Loodswezen.De verhouding tussen de minister van Verkeer en Waterstaat en het Loodswezen
is zowel thans, als na inwerkingtreding van het wetsvoorstel als volgt. In
de eerste plaats moet de wetgeving enerzijds garanderen dat het Loodswezen
voor de zeescheepvaart een zodanige toegevoegde waarde heeft dat de veiligheid
optimaal gewaarborgd is, maar moet diezelfde wetgeving anderzijds voorkomen
dat door een onvoldoende benutting van moderne communicatie- en navigatietechnieken
en een al te centralistische benadering van de verantwoordelijkheid voor de
veiligheid van ieder afzonderlijk zeeschip een onevenwichtige opstapeling
van veiligheidsinstrumenten plaatsvindt.In de tweede plaats moet de wetgeving een behoorlijke regeling treffen
van de voorwaarden waaronder de uitoefening van de wettelijke taken door registerloodsen
plaatsvindt: een minimumniveau van opleiding en examinering van registerloodsen,
een behoorlijk systeem van besluitvorming binnen de loodsencorporaties, een
regeling van inschrijving van de leden van de corporaties, van de bevoegdheidsopbouw
en van het loodsentuchtrecht.In de derde plaats moet de wetgeving zorg dragen voor een zodanige financiering
van de wettelijke taken van registerloodsen dat enerzijds gewaarborgd blijft
dat er sprake is van continuïteit van die taakuitoefening, maar dat anderzijds
degenen die hiervoor uiteindelijk de rekening betalen niet méér
betalen dan nodig is voor die continuïteit, en waarbij tevens rekening
wordt gehouden met het vrije ondernemerschap van de registerloods.In de afgelopen decennia is voldoende gebleken dat dit stelsel bevredigend
functioneert. De minister van Verkeer en Waterstaat kan met zijn eindverantwoordelijkheid
voor de wetgeving en met de in de Loodsenwet opgenomen toezichtsinstrumenten
in voldoende mate verantwoordelijkheid nemen voor het Loodswezen. Dat is iets
anders dan de verantwoordelijkheid voor het Loodswezen als geheel, zoals de
Raad van State die blijkens zijn advies ziet. Op één punt functioneert
het stelsel minder bevredigend, en dat is bij de vaststelling van de loodsgeldtarieven.
Aanvankelijk was de overheid rechthebbende op de totale loodsgeldopbrengst.
Het tarief werd bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld. Van de totale
opbrengst werd een deel ingehouden dat was bestemd voor de financiering van
de door de overheid in stand gehouden verkeersbegeleidingssystemen. Het resterende
bedrag werd overgemaakt aan het Loodswezen. Met de wijziging van de Scheepvaartverkeerswet
en de Loodsenwet die op 1 oktober 1995 in werking is getreden, is een
bewuste keuze gemaakt de invloed van de minister van Verkeer en Waterstaat
op de loodsgeldtarieven te beperken tot een toetsing aan het recht en het
algemeen belang van de tariefvoorstellen van het Loodswezen. Het blijkt dat
het streven van de registerloodsen naar een winstgevend tarief en het streven van de scheepvaarten havensector naar een zo laag mogelijk tarief
in de regel niet leidt tot overeenstemming. Die overeenstemming zal naar de
mening van ondergetekende niet tot stand komen wanneer – zoals in het
bestaande stelsel – géén duidelijkheid door het Loodswezen
wordt verschaft over de kostenstructuur, en zolang een kostbare prepensioenregeling
niet gecontroleerd wordt afgebouwd.Die overeenstemming kan beter worden bereikt indien een onafhankelijk
toezichthouder de tarieven kan bepalen op grond van een goed inzicht in de
kosten en een duidelijk plan voor de afbouw van het prepensioen. Wanneer de
minister van Verkeer en Waterstaat vervolgens een goedkeuringsrecht verkrijgt,
zoals de Raad van State bepleit, ontstaat wederom een situatie waarin een
politiek verantwoordelijk bewindspersoon bloot kan worden gesteld aan druk
om de tarieven ook om andere redenen dan kostenoriëntatie te beïnvloeden.Voor zover het gaat om havenpolitieke belangen is dat al afdoende geregeld
in het voorgestelde artikel 27d, vierde lid, van de Loodsenwet. Een verdergaand
systeem van beïnvloeding door de minister doet afbreuk aan de onafhankelijkheid
van de NMa. Wat de rol van de raad van bestuur van de NMa voor het overige
betreft: de raad van bestuur heeft uitsluitend op grond van dit wetsvoorstel
taken en bevoegdheden. De raad oefent die in onafhankelijkheid uit. Dat neemt
niet weg dat met dit wetsvoorstel beoogd wordt een bepaald beleid te verwezenlijken.
De doelstellingen van het beleid zijn geformuleerd in paragraaf 3.5 van
de memorie van toelichting. De verwezenlijking van dit beleid strekt zich
over een lange periode uit. Het toezicht door de raad van bestuur van de NMa
is een instrument van dit beleid. Het kan om beleidsmatige redenen gewenst
zijn dit beleidsinstrument in te zetten op een wijze die nu nog niet precies
kan worden voorzien. Om die reden voorziet het wetsvoorstel in een bevoegdheid
van de minister van Verkeer en Waterstaat om beleidsregels vast te stellen
met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden door de raad van bestuur
van de NMa. In zoverre is er een zekere verantwoordelijkheid van de minister
van Verkeer en Waterstaat voor het handelen van de NMa.4. Inhoud van het markttoezicht4.1 ReikwijdteHet markttoezicht op registerloodsen strekt zich alleen uit tot die vormen
van dienstverlening en de daarmee verbonden activiteiten die bij of krachtens
de wet, bij uitsluiting van ieder ander, aan de registerloodsen, of hun publiekrechtelijke
of privaatrechtelijke organisaties zijn opgedragen (artikel I, onderdeel F,
van het wetsvoorstel – artikel 27a van de Loodsenwet). Dat zijn in de
eerste plaats het verlenen van loodsdiensten aan de kapiteins van zeeschepen
op loodsplichtige scheepvaartwegen. In de scheepvaartverkeerswetgeving is,
in het belang van de veiligheid en de vlotheid van het scheepvaartverkeer,
geregeld op welke scheepvaartwegen loodsplicht bestaat, en in welke gevallen
de loodsplicht voor welke schepen geldt. In de tweede plaats kunnen schepen
die niet loodsplichtig zijn, bijvoorbeeld als gevolg van een vrijstelling
of een ontheffing van de loodsplicht, niettemin toch behoefte hebben aan de
diensten van een loods. Zolang de desbetreffende schepen zich op de loodsplichtige
scheepvaartwegen bevinden, mag loodsdienstverlening op verzoek alleen door
registerloodsen worden uitgeoefend. Naast deze twee hoofdtaken hebben registerloodsen
nog een klein aantal andere wettelijke taken, zoals het opleiden van kapiteins
en stuurlieden die zich voorbereiden voor het examen om een verklaring van
vrijstelling van de loodsplicht te verkrijgen, en het bijhouden van het loodsenregister
en het Register loodsplicht kleine zeeschepen. Daarnaast vallen de kosten
gemoeid met het opleiden van adspirant-registerloodsen ook onder het markttoezicht.Niet onder het markttoezicht vallen activiteiten die registerloodsen in concurrentie met anderen verrichten. Zo houden registerloodsen zich
op bescheiden schaal bezig met maritieme adviesverlening in meer algemene
zin. Dergelijke adviezen worden ook door andere maritieme deskundigen aangeboden.
Prijs en kwaliteit van dergelijke adviezen worden bepaald door de vrije markt.
Een specifiek toezicht hierop is niet nodig.De omstandigheid dat het markttoezicht zich richt op het aanbod van diensten
door individuele dienstverleners, brengt niet noodzakelijkerwijs met zich
dat de bepalingen van dit wetsvoorstel zich rechtstreeks tot de registerloodsen
richten. In paragraaf 3.3 van deze memorie is al ingegaan op de wijze
waarop registerloodsen hun aanbod collectief hebben georganiseerd. Aangezien
de financiële en organisatorische aspecten van het aanbod van dienstverlening
met name voorwerp van toezicht zullen zijn, ligt het in de rede dat de verplichtingen
waarin dit wetsvoorstel voorziet zo veel mogelijk worden gelegd op de publiekrechtelijke
organisatie van registerloodsen – de Nederlandse loodsencorporatie (Nlc)
en de regionale loodsencorporaties (rlc’s) en hun organen – alsmede
op de privaatrechtelijke organisaties waarin de registerloodsen zich hebben
verenigd – de maatschappen en enkele B.V.’s. De privaatrechtelijke
organisaties worden uitsluitend geadresseerd, voor zover zij uit hoofde van
reeds geldende regelgeving al een bepaalde taak of bevoegdheid toebedeeld
hadden gekregen.Op grond van de bestaande artikelen 15a en 15b van de Scheepvaartverkeerswet
dient de algemene raad een of meer organisaties aan te wijzen die belast zijn
met de inning van de loodsgelden. Thans is daarvoor Nederlands Loodswezen
B.V. aangewezen. Deze organisatie speelt een centrale rol bij de bedrijfsvoering
van het gehele Loodswezen. Die centrale rol is ook uit het oogpunt van het
markttoezicht belangrijk, al was het maar omdat de geconsolideerde jaarrekening
onder verantwoordelijkheid van bestuur en toezichthouders van deze vennootschap
plaatsvindt. Het is daarom verantwoord dat de raad van bestuur van de NMa
enige invloed krijgt op een dergelijke aanwijzing. Voorgesteld wordt om een
aanwijzing aan een goedkeuring van de raad van bestuur te binden. De raad
van bestuur kan dan aan de hand van statuten en andere relevante documentatie
beoordelen of de grondslagen van de desbetreffende organisatie zich niet verzetten
tegen de belangen van het markttoezicht (artikel II, onderdeel D, van het
wetsvoorstel – artikel 15ba Scheepvaartverkeerswet). De huidige constructie
ontmoet geen bezwaren. Het voorstel heeft alleen betrekking op toekomstige
(nieuwe) aanwijzingen (artikel XII van het wetsvoorstel).In de voorgestelde bepaling zijn tevens enige boekhoudverplichtingen opgenomen
die tot doel hebben transparantie te bereiken ten aanzien van de omzet, de
kosten en het resultaat voor elke afzonderlijke dienst. Indien zou blijken
dat de voorgeschreven administratieve scheiding niet volstaat, kunnen bij
regeling van de raad van bestuur van de NMa aanvullende voorschriften met
betrekking tot de boekhouding worden gesteld. Dergelijke voorschriften zijn
strikt technisch van karakter.Verder is geregeld dat de desbetreffende privaatrechtelijke organisaties
verplicht zijn aan de organen van de Nlc alle medewerking te verlenen bij
de uitvoering van de taken die zij bij of krachtens de Loodsenwet opgedragen
hebben gekregen. Voorkomen moet worden dat onzekerheid bestaat over de vraag
of de privaatrechtelijke organisaties die taken inderdaad hebben.Andere privaatrechtelijke samenwerkingsvormen van de registerloodsen dan
de maatschappen en B.V.’s blijven buiten de reikwijdte van het markttoezicht.
De nautische aspecten van de loodsdienstverlening zijn evenmin onderwerp van
regeling in dit wetsvoorstel.4.2 Instrumenten van toezichtIn dit wetsvoorstel wordt een uit de volgende elementen bestaand markttoezicht
in het leven geroepen:a. een systeem van kostentoerekening (artikel I, onderdeel F, van het
wetsvoorstel – artikel 27b van de Loodsenwet);b. de wijze van totstandkoming van de voorstellen voor de tarieven (artikel
I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27c van de Loodsenwet);c. een gecontroleerde vaststelling van de tarieven, met inbegrip van de
hantering van diverse bijzondere factoren, en, waar nodig, andere leveringsvoorwaarden
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikelen 27d tot en
met 27h van de Loodsenwet);d. een systeem van verantwoording van de werkelijke omzet, kosten en kwaliteitsniveaus
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikelen 27j en 27k
van de Loodsenwet);e. een aantal bepalingen met betrekking tot het toezicht op de naleving
en de bestuursrechtelijke handhaving (artikel I, onderdeel G, van het wetsvoorstel –
artikelen 45a tot en met 45j van de Loodsenwet).4.2.1 Systeem van kostentoerekeningEen kostentoerekeningssysteem omvat een opgave van alle kostenposten van
de organisatie van het Loodswezen en de wijze waarop deze kosten in de tarieven
worden doorberekend. Andere belangen worden bij de vaststelling van het kostentoerekeningssysteem
niet in aanmerking genomen. Het ligt in de bedoeling om door middel van een
transparant kostentoerekeningssysteem inzicht te verschaffen in de bedrijfseconomische
grondslagen van de tarieven en de kruisfinanciering. Naar aanleiding van het
in paragraaf 4.2.2 te bespreken advies van de Nationale Havenraad worden
de tarieven die de scheepvaart in rekening worden gebracht overigens nog niet
in alle opzichten op deze kostentoedeling gebaseerd. De voornaamste functie
die het systeem in de eerste vijf jaren na inwerkingtreding van het wetsvoorstel
zal hebben, is het transparant maken van kosten van het Loodswezen.Het kostentoerekeningsmodel zal in grote lijnen als volgt worden opgebouwd.
Er zijn twee hoofdcategorieën kosten, detoerekenbare
kosten (kosten die rechtstreeks aan een individuele loodsreis moeten
worden toegerekend) en de gezamenlijke kosten(kosten
die aan alle loodsreizen gezamenlijk moeten worden toegerekend). Beide categorieën
kennen weer een onderverdeling.Onder de toerekenbare kosten vallen:a. de kosten van de loods (de inzet van de
loods die per havengebied wordt bepaald, doch wordt berekend tegen een landelijk
uniform uurtarief);b. de kosten van het beloodsen en plannen
(de kosten nodig om een loods met een vaartuig, voertuig of helikopter naar
of van het schip te brengen en de kosten gemoeid met de voorbereiding van
de individuele loodsreis, welke kosten regionaal bepaald worden).Deze kosten worden per reis of per categorie reizen in een havengebied
toegerekend.Onder de gezamenlijke kosten vallen:c. overige regionale kosten (de kosten van
de regionale loodsorganisatie, gebouwen, regionale ICT);d. landelijke kosten (de kosten van de landelijke
organisatie, opleidingen, gebouwen, ICT, etc.);e. de kosten gemoeid met de financiering van de FLO
en FLP;f. de kosten van de publiekrechtelijke organisatie
van het Loodswezen.Deze kosten onder c worden toegerekend aan alle reizen in een regio. De
kosten onder d en e worden toegerekend aan alle loodsreizen. Categorie e is tijdelijk van aard. In paragraaf 4.2.4 wordt hieraan een afzonderlijke
beschouwing gewijd. Toerekening van gezamenlijke kosten zal kunnen plaatsvinden
in de vorm van een opslagpercentage op de loodskosten, of als vaste opslag
op de kosten, of anderszins. Alle genoemde kostenposten kunnen weer verder
worden onderverdeeld in subcategorieën.Naast de bovenstaande kosten zijn er bovendien nog kosten gemoeid met de verlening van bijzondere diensten als loodsen
op afstand, haal- of meeneemreizen, toeslag voor een tweede loods, het opleiden
en examineren van verklaringhouders, etc. Hiervoor zullen, afhankelijk van
de aard van de dienst, toeslagen op de reguliere tarieven of afzonderlijke
tarieven moeten worden berekend. Ook de kosten voor andere wettelijk gereguleerde
diensten dan het loodsen van zeeschepen zullen in het kostentoerekeningssysteem
worden opgenomen. Er bestaat consensus tussen overheid, Loodswezen en sector
over dit model.Voorgesteld wordt de vaststelling van het kostentoerekeningssysteem op
te dragen aan de ledenvergadering van de Nlc. De registerloodsen bezitten
zelf het beste inzicht in hun eigen kosten, en de wijze waarop zij deze middels
de loodsgelden en andere inkomsten terugverdienen. Bovendien onderstreept
de formele betrokkenheid van de ledenvergadering de eigen verantwoordelijkheid
van de gezamenlijke registerloodsen om transparantie te betrachten in hun
kosten, het in rekening brengen van onnodig hoge tarieven te vermijden en
zelf het probleem van de financiering van de FLP- en FLO-verplichtingen op
te lossen.Het kostentoerekeningssysteem is in beginsel voor een termijn van maximaal
vijf jaar bedoeld. Na verloop van deze termijn moet het systeem opnieuw worden
vastgesteld of een geheel nieuw systeem worden opgesteld. Vanwege de betrekkelijk
lange geldigheidsduur moet de totstandkoming van het kostentoerekeningssysteem
met enige waarborgen worden omkleed. Voorgesteld wordt het kostentoerekeningssysteem
aan instemming door de raad van bestuur van de NMa te onderwerpen. Die instemming
is noodzakelijk omdat de raad van bestuur van de NMa moet kunnen beoordelen
of het voorgelegde systeem een voldoende basis vormt om de tarieven op te
kunnen baseren. Voordat het toerekeningssysteem wordt vastgesteld dient de
ledenvergadering van de Nlc te voorzien in een consultatie van vertegenwoordigers
van de havenbesturen en representatieve organisaties van het haven- en scheepvaartbedrijfsleven.
Op die wijze is verzekerd dat bij de vaststelling van het kostentoerekeningssysteem
inbreng mogelijk is van de partijen die deze kosten direct moeten opbrengen,
of daar een afgeleid belang bij hebben.Het kostentoerekeningssysteem is een model dat geleidelijk van groter
belang zal worden. Als gevolg van de wijze waarop de kruisfinanciering zal
worden afgebouwd, zal het kostentoerekeningssysteem in de eerste periode van
vijf jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel in ieder geval niet gemist
kunnen worden bij de beoordeling van de efficiency van het Loodswezen en de
oplossing van de prepensioenproblematiek. In de daaropvolgende periode, die
voorlopig wordt gepland van 2010 tot 2015, zullen ook alle andere kostencomponenten
aan de hand van het toerekeningssysteem beoordeeld moeten worden. Het ligt
voor de hand dat op zijn laatst in dat tijdvak een begin is gemaakt met de
oplossing van de kruisfinanciering tussen schepen.Er kunnen zich omstandigheden voordoen waaronder een vastgesteld kostentoerekeningssysteem
niet meer voldoet. Het is goed denkbaar dat na afloop van een bepaalde periode
de ervaringen hebben geleerd dat het toerekeningssysteem anders moet worden
opgezet. Denkbaar is ook dat gewijzigde of nieuwe vormen van dienstverlening
andere kostensoorten opleveren. Te denken valt ook aan aanmerkelijke investeringen
die moeten leiden tot nieuwe afschrijvingsmethoden. Voor die gevallen moet
voorzien zijn in de mogelijkheid van wijziging van het systeem. De bevoegdheid
tot wijziging berust bij de ledenvergadering van de Nlc. De ledenvergadering
kan dit op eigen initiatief doen, maar de raad van bestuur van
de NMa kan de ledenvergadering daartoe ook uitnodigen. Gelet op de overigens
in dit wetsvoorstel neergelegde verhouding tussen raad van bestuur en het
Loodswezen heeft een uitnodiging om over te gaan tot wijziging van het systeem
een verplichtend karakter. Zo nodig kan de raad van bestuur door middel van
het opleggen van een last onder bestuursdwang de vaststelling van een toerekeningssysteem
afdwingen, of dit in laatste instantie zelf doen. Bij algemene maatregel van
bestuur kunnen nadere eisen worden gesteld aan de inrichting en mate van detaillering
van het kostentoerekeningssysteem (artikel I, onderdeel F,– artikel
27l, eerste lid, onder a, van de Loodsenwet). Die regels zijn noodzakelijk
omdat het toerekeningssysteem wel aan enge inhoudelijke eisen zal moeten voldoen.4.2.2 Herziening van de loodsgeldtariefstructuur, advisering
Nationale HavenraadDe bestaande loodsgeldtariefstructuur, neergelegd in het Loodsgeldbesluit
1995 en de Regeling loodsgeldtarieven, vormt een van de belangrijkste belemmeringen
voor het adequaat functioneren van de markt voor het beloodsen van zeeschepen.
De bestaande structuur is gebaseerd op twee tarieven die altijd cumulatief
in rekening worden gebracht als een schip van een loods is voorzien: het zeeloodsgeldtaief
(Z-tarief) en het binnenloodsgeldtarief (B-tarief). Het Z-tarief wordt geheven
voor het traject vanaf de uiterste zeewaartse begrenzing van het loodsplichtig
vaarwater (de zogeheten uiterton) tot, ruwweg, de eerste zeehaven na het passeren
van de zeegaten. Het B-tarief wordt geheven vanaf de eerste zeehaven tot en
met de uiteindelijke ligplaats. Het Z-tarief wordt geheven naar de diepgang
van het schip, waarbij de tarieftabel een niet-lineair en progressief verloop
heeft. Iedere opvolgende tariefklasse heeft een steeds hoger wordend tarief.
Het B-tarief wordt geheven naar de diepgang en de afgelegde afstand gezamenlijk,
waarbij de tarieftabel een zeker degressief verloop heeft. Hoe langer de afgelegde
afstand is en hoe geringer de diepgang, des te lager is het tarief.Deze tariefstructuur is gebaseerd op de draagkracht van het schip. In de 19e eeuw gold dit draagkrachtprincipe als een
regel van verdelende rechtvaardigheid. Fysieke draagkracht gold als een bewijs
voor financiële draagkracht.Die financiële draagkracht heeft echter geen relatie tot onderliggende
kosten van de loodsdienstverlening. De consequentie van dit systeem is dat
grote schepen die over een relatief korte afstand worden geloodst relatief
veel moeten betalen en kleinere schepen die over een grotere afstand langdurig
worden geloodst relatief weinig betalen. De tariefstructuur veroorzaakt dus kruisfinanciering tussen schepen.Tot het jaar 2005 was er sprake van landelijk uniforme Z- en B-tarieven.
Het gevolg hiervan was weer dat bezien op regionale basis – en het Loodswezen
heeft een regionale structuur – omzet, kosten en resultaten een onevenwichtige
opbouw hebben. De regio’s Noord en Scheldemonden hebben thans een verliesgevende
positie, de regio Amsterdam-IJmond is thans min of meer kostendekkend en de
regio Rotterdam-Rijnmond maakt een behoorlijke winst. Uit die winst worden
de verliezen van de verlieslatende regio’s gefinancierd. De tariefstructuur
veroorzaakt dus ook kruisfinanciering tussen regio’s. In paragraaf 2.10 van deze memorie is al ingegaan op de wijziging
van het Loodsgeldbesluit 1995 die het mogelijk maakt om per regio gedifferentieerd
tarieven te kunnen vaststellen. De mogelijkheden daartoe zijn nog niet optimaal
benut, omdat de wijziging van het Loodsgeldbesluit 1995 voor het Loodswezen
budgettair neutraal moest uitwerken en er bovendien nog sprake is van een
verdragsrechtelijk vastgelegde koppeling van de Nederlandse loodsgeldtarieven
en de loodsgeldtarieven voor de Scheldevaart.In de voorgaande paragraaf is uiteengezet dat kostentoerekening de basis behoort te vormen van een nieuwe tariefstructuur. Kruisfinanciering
is met dat beginsel niet verenigbaar. Die kruisfinanciering zal dus moeten
worden afgebouwd. Vanzelfsprekend zal afbouw van de kruisfinanciering, en
de wijze waarop dit moet gebeuren, effect hebben op de hoogte van de loodsgeldtarieven.Teneinde een beter beeld te krijgen van de effecten op de havenaanloopkosten,
en daarmee op het zeehavenbeleid in algemene zin, heeft de minister van Verkeer
en Waterstaat advies gevraagd aan de Nationale Havenraad. De raad heeft in
zijn (unanieme) advies1 een eindbeeld geschetst
waarbij, in overeenstemming met het voorgenomen beleid, omstreeks 2015 sprake
is van een volledig op de kosten gebaseerde tariefstructuur. De raad is evenwel
beducht voor schoksgewijze veranderingen in de tariefstructuur. De raad vreest
dat schoksgewijze veranderingen de onderlinge concurrentiepositie van de Nederlandse
havens en de concurrentiepositie van de Nederlandse havens ten opzichte van
de havens in het ons omringende buitenland onnodig kan verstoren. Om die reden
bepleit hij een geleidelijke fasegewijze overgang naar dit eindbeeld. Daarbij
zou in een eerste fase tot 2010 de kruisfinanciering tussen de regio’s
zoveel mogelijk moeten worden beëindigd, en in een tweede fase, na evaluatie,
de kruisfinanciering tussen de schepen moeten worden beëindigd. In de
eerste fase bepleit de raad daarbij ook nog een formele rol van de minister
van Verkeer en Waterstaat.Naar aanleiding van dit advies zijn twee varianten overwogen. Eén
variant betrof het onmiddellijk invoeren van een model van zuivere kostenconformiteit,
de andere variant betrof het stapsgewijs invoeren van dit model, zoals door
de raad is bepleit.De keuze is, mede gelet op het daarvoor aanwezig gebleken draagvlak, op
de laatste variant gevallen. Het is niet in het nationaal belang om de concurrentiepositie
van de havens te belasten op een wijze die vermijdbaar is, terwijl over het
einddoel en termijn waarop – omstreeks 2015 – dat doel moet worden
bereikt overeenstemming bestaat tussen overheid, reders en havens. Ook het
Loodswezen kan zich daar in beginsel in vinden. Daarnaast is het zo dat bepaalde
segmenten van de scheepvaart (short sea shipping, container feeders of droge
bulk) zich op bepaalde havens concentreren. Ten aanzien van sommige segmenten
is het een gegeven dat de loodsgelden een aanzienlijk deel kunnen uitmaken
van de havenaanloopkosten en schoksgewijze ontwikkelingen daarin kunnen leiden
tot de verlegging van vervoersstromen naar buitenlandse havens. Met name het
aandeel van de financiering van het prepensioen in de tarieven (17%
tot 22%, afhankelijk van de wijze van berekening2 ) is groot. Wanneer de prepensioenproblematiek is opgelost zonder
flankerende maatregelen, ontstaat een plotselinge tariefdaling die aanleiding
geeft tot onzekerheid bij de scheepvaart.Bovendien is een fasegewijze afbouw van de kruisfinanciering goed in overeenstemming
te brengen met het gegeven dat de NMa zijn bevoegdheden periodiek, per kalenderjaar,
zal inzetten. Niet overgenomen is het advies van de Havenraad om in de eerste
periode de tarieven nog door de minister van Verkeer en Waterstaat te laten
vaststellen. Dit is niet in overeenstemming met het meergenoemde kabinetsbesluit
van 2004. Niet valt in te zien waarom daarvan moet worden afgeweken.Dit alles heeft tot gevolg dat de hoofdlijnen van het Loodsgeldbesluit
1995 en de Regeling loodsgeldtarieven (met inbegrip van de frequentiekorting)
de eerste vijf jaar na inwerkingtreding van deze wet zullen moeten blijven
bestaan. De materie zal overigens in een nieuwe algemene maatregel van bestuur
worden opgenomen.4.2.3 Afbouw kruisfinancieringBesloten is om gedurende de eerste periode van vooralsnog vijf jaar3 na inwerkingtreding van de wetswijziging op basis van
de bestaande tariefstructuur eerst de kruisfinanciering
tussen de regio’s zo veel mogelijk te beëindigen. Daartoe
zullen in de regionale tarieftabellen de daarin nog bestaande verschillen
tussen de regionale Z- en B-tarieven worden gelijkgetrokken. Na een eerste
evaluatieronde zal dan, bij een geleken positieve ontwikkeling, de kruisfinanciering tussen schepen kunnen worden beëindigd,
in combinatie met het wegwerken van het dan nog resterende deel van de kruissubsidie
tussen de havens. Daarvoor moet de periode van 2010 tot 2015 worden benut1.Overwogen is een variant waarbij alleen de einddatum van de afbouw van
de kruisfinanciering vaststaat, en de afbouw tot die datum zonder onderscheid
per regio telkens in gelijke stappen jaarlijks plaatsvindt. Die variant heeft
als voordeel dat elke onzekerheid bij het Loodswezen over de omzet wordt vermeden.
Dit risico lijkt echter bij de gekozen variant betrekkelijk klein.Het tempo waarin de afbouw van de kruissubsidie plaatsvindt wordt bepaald
aan de hand van een bij ministeriële regeling te bepalen percentage dat,
uiteraard, per zeehavenregio verschillend zal zijn. Er is gekozen voor vaststelling
van dit percentage bij ministeriële regeling uit havenpolitieke overwegingen.
Hoewel thans een redelijk vaststaand beeld bestaat over hoogte en aard van
de kruisfinanciering, kan niet geheel worden uitgesloten dat sociaal-economische
ontwikkelingen in de havensector vergen dat van het voorziene tempo van afbouw
van de kruisfinanciering moet worden afgeweken. Deze methodiek kan bogen op
een voldoende draagvlak bij de betrokken havens. De aanwezigheid van dit draagvlak
is doorslaggevend geweest voor deze keuze, zeker als daarbij in aanmerking
wordt genomen dat met name in de noordelijke zeehavens aanzienlijke tariefstijgingen
moeten worden verwerkt.Er kan een indicatie worden gegeven over de afbouwpercentages die in die
regeling zullen worden opgenomen2.Om op een kostendekkend niveau te komen zullen de tarieven met de volgende
percentages moeten veranderen. In Delfzijl/Eemshaven wordt een stijging voorzien
van 114%, in Harlingen/Terschelling van 203%, in Den Helder
van 22%, in Amsterdam/IJmuiden van 8% en de Nederlandse Scheldehavens
van 23%. In Rotterdam/Rijnmond wordt een daling verwacht van 8%.In de eerste periode tot, vermoedelijk, 2010 zal van bovengenoemde percentages
het navolgende gedeelte worden gerealiseerd: in Delfzijl/Eemshaven + 15%,
in Harlingen/Terschelling + 56%, in Den Helder + 20%,
in Amsterdam/IJmuiden + 7%, in de Nederlandse Scheldehavens wordt
een stijging verwacht van minder dan 1%. In Rotterdam/Rijnmond wordt
een daling verwacht van 2%.Die percentages zullen in vijf jaarlijkse stappen moeten worden gehaald.
Bij die operatie zal, overeenkomstig het advies van de Nationale Havenraad,
ook het verschil tussen de havengebieden van Amsterdam en Rotterdam geleidelijk,
met 1,5% tot 2% per jaar worden aangepast. Het totale verschil
bedraagt in 2005 nog 9%, gemiddeld wordt per jaar 1,8% weggewerkt.In de volgende periode, van 2010 tot 2015 zullen de dan nog resterende
verschillen moeten worden weggewerkt. Dat komt dan voor Delfzijl/Eemshaven
nog uit op een tariefstijging van 99%, voor Harlingen/Terschelling
van 147%, voor Den Helder van 2%, voor Amsterdam/IJmuiden van
1% en voor de Nederlandse Scheldehavens nog ongeveer 23%. Voor
Rotterdam/Rijnmond wordt een verdere tariefdaling van 6% verwacht.
De kruisfinanciering tussen schepen zal dan aan de hand van het kostentoerekeningsmodel
door de NMa gecontroleerd kunnen worden afgebouwd.De Regionale Commissie Noordelijke Zeehavens en de Samenwerkende Bedrijven
Eemsdelta hebben in hun reactie op het voorontwerp zorg uitgesproken over
de ontwikkeling van de loodsgeldtarieven in de noordelijke zeehavens. Op zichzelf
genomen is die reactie begrijpelijk. Zij moet echter niet worden
misverstaan. Op het ogenblik bedraagt de gemiddelde prijs van een loodsreis
naar een noordelijke haven € 300,= tot€ 500,=. De prijs
van een loodsreis naar Rotterdam bedraagt gemiddeld € 1600,=. Voor
de noordelijke zeehavens is er zo bezien sprake van een in de toekomst minder
goedkope loodsdienstverlening. Dat betekent niet dat als gevolg daarvan zonder
meer sprake zal zijn van een bedreigende ontwikkeling voor de scheepvaart
op de noordelijke havens. De loodsgeldtarieven voor de vaart op de enige concurrerende
buitenlandse haven, Emden, liggen hoger dan de tarieven in Delfzijl en de
Eemshaven. Verder zijn er in de noordelijke vaarwateren net als elders mogelijkheden
voor vrijstelling en ontheffing van de loodsplicht. De vaart op de havens
van Harlingen en Delfzijl is in belangrijke mate industriegebonden. De daar
aan- en afgevoerde goederen zijn voor een belangrijk deel niet bestemd voor
doorvoer naar een achterland, maar vooral bestemd voor of afkomstig van havengerelateerde
bedrijven.Voorbeelden zijn de brandstoffen voor de elektrische centrales in
de Eemshaven, zout in Harlingen, grondstoffen en producten voor de chemische
industrie in Delfzijl en de aan- en afvoer van agrarische producten uit Friesland
en Groningen. De intensiteit van het gebruik van de havenfaciliteiten zal
naar verwachting op peil blijven. Bovendien zal ook het noorden profiteren
van algehele toename van het zeevervoer.4.2.4 Oplossing prepensioenproblematiekHet toezicht op de realisatie van kapitaal ten behoeve van de financiering
van FLO – en FLP – uitkeringen voor loodsen en ondersteunend personeel
vereist afzonderlijke aandacht. De vervroegde uittreding van loodsen en personeel
wordt thans gefinancierd uit een opslag op de tarieven die voldoende is om
de jaarlijkse uitkeringen te kunnen garanderen. Dit vergt met het huidige
aantal uitkeringsgerechtigden ca. 17–22% van de gerealiseerde
omzet. Artikel 26, tweede lid, onder a, van de Loodsenwet bepaalt dat de Nlc
deze uitkeringen aan de individuele gewezen registerloods dient te waarborgen.
In de eerdergenoemde kabinetsbesluiten is verwoord dat deze uitkeringen door
middel van kapitaaldekking zullen moeten worden verzekerd, zodat na afloop
van de overgangstermijn alsnog zou kunnen worden besloten over te gaan op
marktwerking. Het hiervoor benodigde kapitaal, ter grootte van € 182
miljoen per 31 december 2005, dient in de komende 15 jaar door middel
van jaarlijkse reserveringen te worden gespaard. Op 31 december 2005
heeft het Loodswezen hiervan ca. € 22 miljoen gereserveerd1.Om uiteindelijk over te kunnen stappen op kapitaaldekking zonder de bestaande
waarborgen aan te tasten, blijft het percentage op de omzet de komende 15
jaar min of meer stabiel. Een eventuele autonome omzetgroei of -krimp kan
het percentage nog beïnvloeden. Het aantal uitkeringsgerechtigden zal
gedurende deze termijn geleidelijk afnemen, omdat de na 1 januari 2004
nieuw toegetreden loodsen reeds via kapitaaldekking zijn verzekerd2. Het deel van de omzet dat niet behoeft te worden aangewend
voor de uitkeringen dient te worden toegevoegd aan het reeds gereserveerde
kapitaal. Het langetermijnrendement op dit kapitaal wordt geschat op 6%.Deze systematiek houdt in dat in elk geval toezicht zal moeten worden
gehouden op:• de daadwerkelijke gerealiseerde jaaromzet• de totaalsom aan uitkeringen• de afdracht van het resterende kapitaal• het gerealiseerde jaarrendement• de omvang van het opgebouwde kapitaal• de mate waarin vrijwillig langer wordt doorgewerkt.Vooralsnog lijkt het verstandig in de eerste periode zoveel mogelijk reserves
op te bouwen om gedurende een zo lang mogelijke termijn rendement
op het kapitaal te kunnen behalen. Dit vergt een strak reserveringsbeleid
van het Loodswezen, dat door de NMa zal moeten worden gecontroleerd. Om te
kunnen garanderen dat er voldoende kapitaalaanwas plaatsvindt stelt de raad
van bestuur van de NMa een schema vast voor de stortingen in een fonds dat
is bedoeld om de overstap op een systeem van kapitaaldekking te financieren
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27e, eerste
lid, van de Loodsenwet). Dit schema loopt tot 1 januari 2019. Met ingang
van die datum kan het spaarpercentage of reserveringsbedrag op nul worden
gesteld. Afhankelijk van de jaarlijkse reserveringen, het behaalde rendement
en de bereidheid van het Loodswezen om de vrijwillige minimum uittredeleeftijd
te verhogen (hetgeen uit maatschappelijk oogpunt ook mag worden verwacht)
kan de opbouw op zeker moment worden getemporiseerd. Gezien het substantiële
effect van de pensioenvoorziening op de tarieven, zal dit kunnen leiden tot
een belangrijke tariefdaling. Dit is een zeker mitigerend effect voor de regio’s
waarin als gevolg van de afbouw van de kruisfinanciering een tariefstijging
noodzakelijk is. Om nu te voorkomen dat eerst tariefstijgingen en dan tariefdalingen
optreden, zal bij het bereiken van een nog nader te bepalen percentage van
het benodigde kapitaal worden bezien op welke wijze de dan nog benodigde reservering
zich verhoudt tot de dan nog weg te werken kruisfinanciering. De raad van
bestuur van de NMa zal tijdig met het Loodswezen ter zake overleg plegen.
Zonodig zullen in de laatste jaren voorafgaand aan het jaar 2019 maatregelen
worden getroffen om deze problematiek definitief op te lossen. Zonodig kan
de raad van bestuur van de NMa gebruikmaken van de voorgestelde correctiemogelijkheden
(artikel I, onderdeel F, van het wetvoorstel – artikel 27e, tweede lid,
van de Loodsenwet).Teneinde te verzekeren dat de reserveringen ten behoeve van de prepensioenproblematiek
rechtmatig uit de loodsgeldopbrengsten worden gefinancierd, wordt voorgesteld
artikel 26, tweede lid, onder a, van de Loodsenwet zodanig aan te passen dat
de ledenvergadering van de Nlc verplicht is bij verordening een fonds of andere
voorziening aan te wijzen waarin die reserveringen kunnen worden gedaan (artikel
I, onderdeel E, van het wetsvoorstel). Door middel van een invoeringsbepaling
wordt verzekerd dat de benodigde verordening binnen een maand na de datum
van inwerkingtreding van het wetsvoorstel totstandkomt (artikel V van het
wetsvoorstel). Deze bepaling – die overigens als een waarborg voor de
betrokken loodsen moet worden beschouwd – kan zonodig door middel van
toepassing van artikel 46 van de Loodsenwet door de minister van Verkeer en
Waterstaat worden gehandhaafd.Wat betreft de verhouding van dit wetsvoorstel tot het kabinetsstandpunt
Wegnemen van belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar1 geldt dat de enkele omstandigheid dat registerloodsen vooralsnog op
55 jarige leeftijd van een prepensioenregeling gebruik kunnen blijven maken,
voortvloeit uit in het verleden bij gelegenheid van de verzelfstandiging van
het Loodswezen aangegane (wettelijke) verplichtingen. Bij de behandeling van
het in paragraaf 2.1 van deze memorie genoemde kabinetsstandpunt is bovendien
door de minister van Verkeer en Waterstaat een zorgvuldige oplossing van deze
last uit het verleden in het vooruitzicht gesteld. Dit betekent overigens
niet dat er geen veranderingen in de uittrede leeftijd kunnen optreden. Het
in paragraaf 2.8 aangehaalde rapport van de heer Koopmans geeft alséén
van de oplossingsrichtingen om het prepensioenprobleem te verkleinen aan dat
het Loodswezen de mogelijkheid creëert voor loodsen om vrijwillig langer
door te werken. Hiermee zou tevens een eerste stap worden gezet die past in
het kader van het kabinetsbeleid om vervroegde uittreding via fiscale maatregelen
te ontmoedigen, zoals uitgewerkt in de Wet aanpassing fiscale behandeling
VUT/prepensioen en introductie levensloopregeling. De mate waarin hiervan
gebruik zal worden gemaakt zal onderdeel zijn van het monitoringsproces van
de NMa.4.2.5 Voorstellen tot vaststelling van de tarieven, procedures
en uitgangspuntenDe vaststelling van de tarieven voor het loodsen en beloodsen van schepen
en de andere diensten die bij uitsluiting aan de registerloodsen zijn opgedragen
moet op een andere leest worden geschoeid dan tot dusverre het geval is geweest.
De procedure van het huidige artikel 15a van de Scheepvaartverkeerswet, waarbij
tariefvaststelling door de minister van Verkeer en Waterstaat plaatsvindt,
op basis van een voorstel van het Loodswezen, nadat het Loodswezen overleg
heeft gevoerd met vertegenwoordigers van scheepvaart- en havenbedrijfsleven
en havenbesturen, blijkt niet in alle opzichten te voldoen. Over de tariefvoorstellen
blijkt niet eenvoudig overeenstemming tussen loodsen en sector te bereiken,
voornamelijk omdat de, bij gebreke aan overeenstemming, wettelijk gegarandeerde
indexering van de tarieven dit proces frustreert. Daarom wordt een gewijzigd
systeem voorgesteld dat met alle van belang zijnde factoren rekening kan houden
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27d tot en met
27g van de Loodsenwet).De algemene raad van de Nlc dient voorstellen te doen voor de loodsgeldtarieven
en alle andere tarieven voor het verrichten van diensten die bij uitsluiting
aan registerloodsen zijn opgedragen of die bij of krachtens de wet aan de
algemene raad of een rlc zijn opgedragen. Ten aanzien van laatstbedoelde taken
bestaan afzonderlijke tarieven1. Al deze tarieven
zullen in het vervolg door de raad van bestuur van de NMa worden vastgesteld.
Eén uitzondering blijft in stand. Vanwege de bijzondere positie van
het tuchtcollege loodsen, en de medeverantwoordelijkheid van de minister van
Justitie voor het tuchtrecht, blijft de Vergoedingsregeling tuchtcollege loodsen
als zelfstandige regeling bestaan. Deze regeling valt niet onder de reikwijdte
van het voorgestelde artikel 27a van de Loodsenwet.Voor de totstandkoming van alle tarieven gelden een aantal procedurele
eisen en gemeenschappelijke uitgangspunten.Formeel worden de voorstellen gedaan door de algemene raad van de Nlc
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, eerste
lid, van de Loodsenwet). Voordat het voorstel bij de raad van bestuur wordt
ingediend, moet daarover overleg plaatsvinden in vier regionale overlegcommissies,
die corresponderen met de gebieden van de rlc’s (artikel I, onderdeel
F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, vierde lid, van de Loodsenwet).
Wanneer het betreft voorstellen tot vaststelling van de loodsgeldtarieven
worden in de gebieden Noord en Amsterdam/IJmond elk twee voorstellen opgesteld,
in de overige gebieden elk één. Dat is noodzakelijk aangezien
geen vier, maar zes regionale tarieftabellen blijven bestaan.In die regionale commissies hebben vertegenwoordigers van het Loodswezen,
en vertegenwoordigers van representatieve organisaties uit het haven- en scheepvaartbedrijfsleven
en bestuurders van de zeehavens zitting. Dit waarborgt dat alle bij de tariefstelling
betrokken belanghebbenden een zekere invloed hebben. Deelname van de besturen
van zeehavens aan de commissies is essentieel gelet op hun belang bij de afbouw
van de kruisfinanciering. Verder wordt hun deelname uit het oogpunt van zeehavenbeleid
wenselijk geacht. Het bereiken van overeenstemming in deze commissies is wenselijk,
maar niet noodzakelijk. Het aanbieden van de voorstellen aan de raad van bestuur
wordt opgedragen aan de algemene raad van de Nlc, met een vermelding van het
standpunt van de commissies, c.q. de daarin opgenomen partijen en een motivering
van het niet honoreren van geuite zienswijzen.Verder dienen alle voorstellen, zowel de voorstellen die in hun voorlopige
vorm aan de regionale commissies worden voorgelegd, als de voorstellen die
aan de raad van bestuur van de NMa in hun definitieve vorm worden voorgelegd,
te zijn onderbouwd. Dit geldt expliciet voor alle ramingen die zijn
vereist. Verder dient de financiële verantwoording over het voorafgaande
kalenderjaar gereed te zijn.De regionale opzet van de tariefvorming sluit overigens zeker niet uit
dat er nog enige voorafgaande landelijke coördinatie plaatsvindt. De
raad van bestuur van de NMa kan hierover zonodig een beleidsregel vaststellen.
Het ligt in de rede dat bij een eventueel beraad de Nationale Havenraad en
een vertegenwoordiging van de reders betrokken worden. Bij algemene maatregel
van bestuur worden enkele procedurele aspecten van de tariefvorming nader
geregeld (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikelen 27l
van de Loodsenwet).Elk voorstel dient voorts te voldoen aan twee belangrijke uitgangspunten
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, tweede
lid, van de Loodsenwet). Een tariefvoorstel moet redelijk zijn. Verder mag
een voorstel geen discriminerend effect hebben. Zonder dringende en objectieve
noodzaak mag er geen onderscheid in behandeling tussen verschillende gebruikersgroepen
in de tarifering worden gemaakt.Ten aanzien van de loodsgeldtarieven gelden twee aanvullende uitgangspunten
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, derde lid,
van de Loodsenwet). De tarieven dienen in totaliteit (het geheel van de regionale
tabellen) kostengeoriënteerd te zijn. Die norm wordt, mede naar aanleiding
van de reactie van de Nlc op het voorontwerp, bij algemene maatregel van bestuur
nader ingevuld. Daarbij moet worden gedacht aan de volgende regels:a. kostenberekening moet plaatsvinden volgens algemeen aanvaarde bedrijfseconomische
principes, aangevuld met een verbod op kruisfinanciering van de tarieven voor
andere diensten;b. vaststelling van de waarde van materiële vaste activa op basis
van historische kosten, de gehanteerde afschrijvingsmethoden en -termijnen;c. het niet toestaan van eventuele goodwill;d. de te hanteren vermogenskostenvergoeding;e. redelijkheid van de tarieven in verhouding tot de geleverde dienst.Verder moet bij een verandering van de tarieven – en dan met name
wanneer door het Loodswezen een verandering van het aantal tariefklassen binnen één
regionale tarieftabel wordt bepleit – steeds een verdere bijdrage te
worden geleverd aan het bereiken van kostenconformiteit op scheepsniveau.
Deze eis wordt gesteld omdat het aanpassen van de tarieven, onder meer om
de kruisfinanciering op regioniveau te beëindigen, niet tot gevolg mag
hebben dat de kostenconformiteit op scheepsniveau (de afbouw van de kruisfinanciering
op scheepsniveau) juist verder uit het oog wordt verloren. Veranderingen behoren
bij te dragen aan het (stapsgewijs) bereiken van de doelstellingen van dit
wetsvoorstel.4.2.5.1 Cyclisch systeemHet voorgestelde tariefsysteem is cyclisch van aard (artikel I, onderdeel
F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, vijfde lid, van de Loodsenwet).
De loodsgeldtarieven dienen ieder voorafgaand aan elk kalenderjaar opnieuw
te worden vastgesteld. De tarieven blijven één kalenderjaar
van kracht. Om kostenconformiteit zo veel mogelijk te benaderen moet elk voorstel
enerzijds zijn gebaseerd op de financiële verantwoording over het jaar
voorafgaand aan het jaar waarin het voorstel wordt gedaan, en anderzijds een
aantal ramingen bevatten op basis waarvan de tarieven voor het opvolgende
jaar kunnen worden vastgesteld. Na afloop van elk kalenderjaar volgt een specifieke
financiële verantwoording over dat jaar die weer de basis vormt voor
een nieuw tariefvoorstel voor het opvolgende jaar. De consequentie van dit
stelsel is dat verschillen tussen geraamde en werkelijke kosten, maar ook
de indexeringen, na verloop van twee kalenderjaren in positieve of negatieve
zin in de tarieven doorwerken. De consequentie is ook dat positieve én
negatieve effecten gedurende die periode ten bate of ten laste van het Loodswezen
komen.4.2.5.2 Raming van de omvang, omzet en kosten van de dienstverlening,
uurtariefHet voorstel dient allereerst een raming te bevatten van alle loodsverrichtingen
voor het volgende kalenderjaar (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel –
artikel 27c, zesde lid, onder a, b en c, van de Loodsenwet). Dit zal moeten
gebeuren door de verrichtingen van de afgelopen jaren te extrapoleren voor
het opvolgende jaar. Er zullen zich noodzakelijkerwijs discrepanties gaan
voordoen tussen ramingen en werkelijke omzet. Na twee jaar kunnen mee- of
tegenvallers worden doorberekend aan de sector. Risico of kans voor de tussenliggende
twee jaar berust bij het Loodswezen. Dit systeem stimuleert om zo nauwkeurig
mogelijk te begroten.Tegenover de omzet staat de vergoeding voor arbeid die door registerloodsen
moet worden geleverd. De arbeidsvergoeding (artikel I, onderdeel A, van het
wetsvoorstel – artikel 1, onderdeel j, van de Loodsenwet) wordt genormeerd
in verschillende tarieven: een tarief voor bruguren (uren daadwerkelijk doorgebracht
aan boord van een te beloodsen schip), een tarief voor wacht- en reisuren
(uren doorgebracht op weg naar en van te beloodsen schepen) en een tarief
voor beschikbaarheidsuren (uren doorgebracht in actieve dienst, maar in afwachting
van een te beloodsen schip).Voor de uurtarieven is een wettelijke basis gecreëerd door de arbeidsvergoeding
voor loodsen expliciet in de wet te definiëren. Over de hoogte van de
uurtarieven is in 2004 informeel overeenstemming bereikt in een werkgroep
bestaande uit overheid, havens en Loodswezen. De aldus berekende uurtarieven
worden gefixeerd op een bedrag gerelateerd aan het kalenderjaar 2003. Deze
tarieven maken geen onderdeel uit van de toetsing door de NMa en worden geïndexeerd
tot en met het jaar van inwerkingtreding van dit wetsvoorstel (artikel VII
van het wetsvoorstel). In de daarop volgende jaarlijkse tariefvoorstellen
worden de uurtarieven geïndexeerd volgens een bij algemene maatregel
van bestuur vast te stellen index (artikel I, onderdeel F van het wetsvoorstel –
artikel 27d, tweede lid, van de Loodsenwet).De formele fixatie van de uurtarieven voor 2003 vindt plaats nadat dit
voorstel kracht van wet heeft verkregen bij besluit van de minister van Verkeer
en Waterstaat. De regeling zal gelijktijdig met de wet in werking treden.
Alvorens de regeling vast te stellen hoort de minister de raad van bestuur
van de NMa. De desbetreffende regeling is naar zijn aard niet vatbaar voor
wijziging of intrekking (artikel VII van het wetsvoorstel).De ondubbelzinnige vaststelling van dit uurtarief is van belang met het
oog op het verkrijgen van een goede nulmeting en het geven van een helder
inzicht in de omvang van deze kostenpost. Het onderscheid in de drie soorten
uren is van groot belang bij het beoordelen van de efficiency van het Loodswezen.
Het Loodswezen zal moeten streven naar een zo groot mogelijk aantal bruguren
en een zo gering mogelijk aantal wachturen en beschikbaarheidsuren.Het geraamde aantal brug-, wacht- en beschikbaarheidsuren vermenigvuldigd
met het bij de uursoort behorende tarieven levert een totaalraming van de
omzet van de loodsdienstverlening.4.2.5.3 Investeringen en rendementWijzigingen in de kosten van materiële activa (gebouwen, vaartuigen,
voertuigen, etc.), en investeringen dienen door het Loodswezen te worden geraamd
en, achteraf, te worden verantwoord. Dat is noodzakelijk omdat het loodsgeldtarief
niet gebaseerd mag zijn op geraamde investeringen (of desinvesteringen)
die naderhand niet blijken te worden gerealiseerd. Verder heeft het Loodswezen
recht op een redelijk rendement op daadwerkelijk verrichte investeringen.
Het rendement moet worden geraamd en wordt door de raad van bestuur NMa beoordeeld
op redelijkheid. Voorkomen moet worden dat een monopolistisch georiënteerde
aanbieder van diensten overwinsten maakt. De raad van bestuur van de NMa zal
zich baseren op de standaard WACC (Weighed Average Cost of Capital). (Artikel
I, onderdeel F, van het wetsvoorstel– artikel 27c, zesde lid, onder
d, van de Loodsenwet.)4.2.5.4 Kosten en stortingen in verband met de prepensioenproblematiekDe prepensioenregeling wordt nu nog via een omslagstelsel uit de tarieven
gefinancierd. Dit stelsel wordt gehandhaafd tot het moment waarop voldoende
middelen beschikbaar zijn om op financiering door middel van kapitaaldekking
over te kunnen stappen. Daarvoor is instelling van een fonds voorgeschreven.
De noodzaak om de prepensioenproblematiek uiterlijk in 2019 op te lossen vergt
een afzonderlijke inspanning van Loodswezen en raad van bestuur van de NMa.
De algemene raad dient daartoe in het tariefvoorstel aan te geven welk bedrag
in het komende kalenderjaar besteed zal worden aan kosten van lopende verplichtingen,
welk bedrag voor het komende jaar wordt toegevoegd aan de reserveringen ten
behoeve van de overstap op een systeem van kapitaaldekking, en welk rendement
de belegde gelden opleveren (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel –
artikel 27c, zesde lid, onder f, van de Loodsenwet). Om te voorkomen dat de
reserveringen als een sluitpost van de begroting worden gezien zal de raad
van bestuur van de NMa een schema vaststellen voor deze reserveringen (artikel
I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27e, eerste lid, van
de Loodsenwet).Er is echter meer nodig. Zou tot 2019 steeds in hetzelfde tempo met behulp
van het fonds worden gereserveerd, dan zullen, uiterlijk in dat jaar, de tarieven
plotseling 17% tot 22% dalen. Dergelijke schoksgewijze tariefontwikkelingen
moeten worden vermeden in het belang van de evenwichtige ontwikkeling van
de havensector. Daarom wordt het volgende mechanisme voorgesteld om de tarieven
in dit opzicht te beheersen. Indien het fonds tot een bepaald (door de raad
van bestuur van de NMa vast te stellen) percentage is gevuld, zal de NMa,
na overleg met de algemene raad van de Nlc, een nader besluit nemen over de
resterende wijze van volstorting (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel –
artikel 27e, tweede lid, van de Loodsenwet). Om plotselinge schoksgewijze
tariefdalingen te vermijden zal in een beheerst tempo met een bepaalde aftrek
van de tarieven moeten worden begonnen. Deze aftrek is tijdelijk. De aftrek
vervalt wanneer de prepensioenproblematiek definitief is opgelost. Dat zal
uiterlijk 1 januari 2019 het geval zijn.4.2.5.5 EfficiencyprikkelsIn paragraaf 3.5 is aangegeven dat de bestaande loodsgeldtariefstructuur,
de procedure van totstandkoming van de tarieven en de bestaande organisatiestructuur
van het Loodswezen onvoldoende waarborgen bieden dat de financiële voordelen
van de bereikte efficiency van de bedrijfsprocessen bij het Loodswezen in
voldoende mate terugvloeien naar de sector. Om hier verandering in aan te
brengen moeten externe efficiencyprikkels worden ingebouwd. Dit wetsvoorstel
bevat de volgende efficiencyprikkels. De algemene raad dient bij elk tariefvoorstel
aan te geven op welke wijze hij denkt dat in het komende kalenderjaar een
algemene besparing op alle kosten kan worden bereikt (artikel I, onderdeel
F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, zesde lid, onder g, van de Loodsenwet).
Aangezien de uurtarieven voor de loodsverrichtingen gefixeerd zijn, komt het
er op neer dat besparingen op de factor arbeid vooral behaald worden door het aantal loodsverrichtingen over een zo klein mogelijk aantal
loodsen te verdelen. Op de overige kosten kan de algemene raad in beginsel
zelf besparen in de door hem gewenste omvang en het door hem gewenste tempo.
In beginsel, want deze voorstellen moeten zijn onderbouwd (artikel I, onderdeel
F, van het wetsvoorstel – artikel 27c, zesde lid, onder j, van de Loodsenwet).
Deze onderbouwing vindt mede plaats aan de hand van een vergelijkend onderzoek
(«benchmark») (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel –
artikel 27k van de Loodsenwet).Daarnaast kan de raad van bestuur van NMa zonodig de tarieven aanpassen,
indien hij van oordeel is dat onvoldoende op de kosten wordt bespaard of de
kwaliteit van de dienstverlening onvoldoende zou zijn. Desgewenst kan de efficiency
op regionaal niveau worden bevorderd door de aanpassing gedifferentieerd per
zeehavengebied op te leggen.Nadrukkelijk is overwogen om in het wetsvoorstel oplegging van een generieke
efficiencykorting mogelijk te maken, vergelijkbaar met de wetgeving op het
gas- en elektriciteitsnetbeheer. Mede gezien de ervaring dat het loodsen en
het beloodsingsproces als zodanig al sinds de verzelfstandiging redelijk efficiënt
verloopt, is hiervan afgezien. Dit betekent echter niet dat er in het geheel
geen efficiency meer te bereiken zou zijn, zoals de algemene raad van de Nlc
in haar reactie op het voorontwerp stelt. Of dit zo is zal de NMa door middel
van enig onderzoek moet vaststellen. Bij de evaluatie van de wet zal dit punt
nadrukkelijk worden betrokken.4.2.5.6 Correcties in verband met de afbouw van de kruisfinanciering
tussen de havenregio’sIn paragrafen 2.6 en 4.2.3 van deze memorie is ingegaan op de vormen van
kruisfinanciering binnen het Loodswezen. In paragraaf 4.2.3 is uiteengezet
dat de kruisfinanciering fasegewijs worden afgebouwd, te beginnen met de afbouw
van de kruisfinanciering tussen de regio’s. Een al te abrupte ontwikkeling
in de loodskosten van verliesgevende regio’s is immers onwenselijk.
Daarom wordt de kruisfinanciering in een periode van acht tot tien jaar afgebouwd.
Om die reden is in het systeem van tariefvaststelling voorzien in de mogelijkheid
een correctie op de tarieven aan te brengen in verband met onregelmatigheden
in de mate van kostendekkendheid van de tarieven in de verschillende havengebieden.
Tempo en omvang van de bij de tariefvoorstellen op te nemen kortingen liggen
vast in een ministeriële regeling. Een en ander moet door de algemene
raad worden verwerkt in het tariefvoorstel (artikel I, onderdeel F, van het
wetsvoorstel – artikel 27c, zesde lid, onder h, van de Loodsenwet).4.2.5.7 Verrekening investeringenKostenoriëntatie impliceert dat de tarieven zo goed mogelijk op de
werkelijke kosten zijn gebaseerd. In paragraaf 4.2.5.3 is reeds aangegeven
dat het niet de bedoeling is dat wel geraamde, maar niet gerealiseerde investeringen
via het tarief worden gefinancierd. De algemene raad dient daarom een verrekening
toe te passen, gebaseerd op de financiële verantwoording van het voorafgaande
kalenderjaar (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel
27c, zesde lid, onder i, van de Loodsenwet). Het verschil tussen de geraamde
en gerealiseerde investeringen moet worden verrekend.4.2.6 Vaststelling van de tarieven, toetsing door de NMaVaststelling van de tarieven zal, net als onder het oude stelsel, plaatsvinden
in de vorm van regionale tarieftabellen. Thans is sprake van zes zeehavengebieden
die bij algemene maatregel van bestuur worden aangewezen. Per zeehavengebied
wordt een verschillend tarief geheven. Zeehavengebieden verschillen
nautisch van elkaar, hetgeen van invloed is op de noodzakelijke loodsverrichtingen.
Het aanbod van de scheepvaart verschilt eveneens, zodat de vraag naar loodsdiensten
en de daarmee gemoeide kosten eveneens verschillen. Dit systeem wordt gecontinueerd
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikelen 27d, eerste
lid, en 27f, derde lid, van de Loodsenwet). Zolang de kruisfinanciering tussen
de regio’s nog niet is beëindigd, zal de raad van bestuur van de
NMa ook nog de bestaande tarieftabellen voor de Z- en B-tarieven blijven hanteren.
In het voorgestelde artikel 27d van de Loodsenwet is opgenomen dat bij algemene
maatregel van bestuur maatstaven voor de tariefstructuur kunnen worden gegeven.
Zonodig kan dan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald of de tarieftabellen
nog een onderscheid moeten maken in Z- en B-tarieven, of dat een andere hoofdverdeling
doelmatiger is.De raad van bestuur toetst na ontvangst van de tariefvoorstellen of de
voorstellen overeenkomstig het bij en krachtens de wet bepaalde tot stand
zijn gekomen en op de juiste wijze en met gebruikmaking van de correcte cijfers
zijn ingericht, onderbouwd en berekend. Indien dat niet het geval is stelt
de raad van bestuur zonodig de tarieven in afwijking van het voorstel vast.
Dat kan ook gebeuren als de algemene raad er naar het oordeel van de raad
van bestuur niet in geslaagd is een voldoende mate van efficiëncywinst
te behalen, of het rendement op investeringen ten onrechte te hoog is gesteld.
Dat geldt zowel voor de besparingen op de kosten in algemene zin, als voor
de efficiency in de verhouding tussen de verschillende componenten van het
uurtarief.De beslissing om de bevoegdheid tot het vaststellen van de tarieven aan
de NMa op te dragen, en daarbij ook de efficiencyaspecten te betrekken is
een essentieel onderdeel van de kabinetsbesluiten die in dit wetsvoorstel
worden uitgevoerd. Die bevoegdheid moet een reële inhoud hebben. Anders
dan de Nlc in haar reactie op het voorontwerp heeft bepleit is het samenstel
van bevoegdheden van de raad van bestuur van de NMa niet als een gebonden
bevoegdheid vormgegeven. Met gebonden bevoegdheden valt geen behoorlijke invulling
te geven aan in het mededingingsrecht algemeen gebruikelijke noties als «redelijk», «non-discrminatoir»
en «kostengeoriënteerd». Hetzelfde geldt voor invulling van
de term «bijzondere omstandigheden». Waar mogelijk zijn deze begrippen
nader ingekaderd, of zal dit worden gedaan bij algemene maatregel van bestuur.
Een gebonden bevoegdheid maakt de toezichthouder in een te grote mate afhankelijk
van de onder toezicht gestelde partij. De raad van bestuur van de NMa heeft
in dit wetsvoorstel daarom beoordelingsvrijheid gekregen. De raad van bestuur
van de NMa is bij de invulling van zijn beoordelingsvrijheid overigens gebonden
aan de Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur. Zo mogelijk stelt de raad van bestuur terzake beleidsregels vast.
Besluiten van de raad van bestuur zijn vatbaar voor bezwaar en beroep.4.2.7. Correcties in verband met bijzondere omstandighedenDe raad van bestuur van de NMa bepaalt vervolgens, al dan niet op verzoek
van de algemene raad van de Nlc, of er bijzondere omstandigheden zijn die
aanleiding geven tot een verdere correctie (artikel I, onderdeel F, van het
wetsvoorstel – artikel 27g, tweede lid, van de Loodsenwet). Daarbij
kan worden gedacht aan uit de jaarverslaggeving over het voorafgaande boekjaar
blijkende meer dan geringe afwijkingen tussen verwachte en gerealiseerde omzet,
kosten of resultaat. Het opvangen van onbedoelde schoksgewijze effecten van
verdere flexibilisering van de loodsplicht zou een omstandigheid kunnen vormen.
Een plotselinge extreme stijging van de brandstofprijzen zou ook aanleiding
kunnen zijn voor een correctie. Reguliere schommelingen van de brandstofprijzen
worden door middel van de indexering in de tarieven verwerkt. De bevoegdheid
kan ook worden gebruikt om afwentelingseffecten van opgelegde bestuurlijke
boetes tegen te gaan. Voorzienbare factoren behoren geen aanleiding te zijn
voor een correctie wegens bijzondere omstandigheden. De raad van bestuur heeft
beoordelingsruimte bij het nemen van het besluit. Hoewel de kostenstijgingen
autonoom worden berekend moet de raad van bestuur zich een oordeel kunnen
vormen over de vraag of – ook bij het aannemen van bijzondere omstandigheden –
de tarieven blijven voldoen aan de uitgangspunten van kostenoriëntatie
en non-discriminatie.4.2.8 Overige punten betreffende de tariefsvormingWat betreft de tarieven wordt er nog op gewezen dat de tarieven en vergoedingen
voor andere diensten dan het loodsen van zeeschepen op eenvoudige wijze totstandkomen.
De raad van bestuur is ook belast met de vaststelling van deze tarieven, maar
de voorstellen daarvoor behoeven niet te voldoen aan de eisen van artikel
27c, vijfde lid, van de Loodsenwet. Het toetsingskader van de raad van bestuur
van de NMa is daardoor dan ook beperkter. De andere tarieven behoeven bovendien
niet jaarlijks te worden vastgesteld. Wel moeten deze tarieven kostengeoriënteerd
zijn.Na vaststelling dienen de tarieven bekend te worden gemaakt in de Staatscourant.
De details van de vaststellingsprocedure en de daarbij in acht te nemen termijnen
zullen nader in een algemene maatregel van bestuur worden geregeld. Registerloodsen
en de in aanmerking komende organen van de loodsencorporaties en de daarmee
verbonden rechtspersonen en samenwerkingsverbanden zijn verplicht de vastgestelde
tarieven te hanteren (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel –
artikel 27i, eerste lid, van de Loodsenwet). Niet nakoming van deze verplichting
is gesanctioneerd met een bestuurlijke boete.4.2.9 LeveringsvoorwaardenDe markt voor loodsdiensten bestaat niet alleen uit de enkele loodsprestatie
en de daarvoor verschuldigde prijs. Er gelden ook andere leveringsvoorwaarden.
Levertijd, aanvullende prestaties, zoals bijvoorbeeld een dubbele loodsbezetting
bij bepaalde typen schepen, zijn ook van belang. Daarnaast zijn er nog kwalitatieve
eisen, die aan de loodsdienstverlening worden gesteld, zoals een toereikende
opleiding voor het beroep, een systeem van loodsbevoegdheden en -specialisaties,
en enkele algemene gedragsvoorschriften voor registerloodsen. Een groot aantal
van deze leveringsvoorwaarden en kwaliteitseisen zijn al in regelgeving neergelegd.
De termijn voor het aanvragen van een loods is geregeld in de Regeling communicatie
en loodsaanvragen zeevaart, een regeling die berust op de Scheepvaartverkeerswet.
Kwaliteitseisen en gedragsvoorschriften zijn deels in algemeen verbindende
voorschriften1 en deels in de verschillende verordeningen
van de ledenvergadering van de Nlc2 neergelegd.
Dit stelsel behoeft geen aanpassing. Voor zover aspecten van openbaar belang
een rol spelen is regeling bij algemeen verbindend voorschrift aangewezen.
Dat is bijvoorbeeld het geval bij de aanvraagtermijn voor een loods. Hiervoor
is een meldplicht voor de kapitein in het leven geroepen. De onderwerpen waarvan
regeling krachtens artikel 15 van de Loodsenwet aan de ledenvergadering van
de Nlc is overgelaten behoeven evenmin wijziging. Overwogen is wel of de verplichting
voor registerloodsen om hun diensten aan te bieden niet uitdrukkelijk op wetsniveau
geregeld zou moeten worden. Thans regelt artikel 15, eerste lid, onder b,
1°, van de Loodsenwet slechts een verplichting voor de ledenvergadering
van de Nlc terzake een verordening vast te stellen. Ook bij nadere afweging
voorziet de terzake vastgestelde verordening3
voldoende in de verzekering van een toereikend aanbod. Wel is besloten om
op het niveau van de wet vast te leggen dat de ledenvergadering van de Nlc
in de vast te stellen verordening garanties levert voor een aanbod
dat ook non discriminatoir is. Een dergelijke verplichting is gebruikelijk
en gerechtvaardigd voor een partij met een monopolistisch karakter. De concrete
functie van deze verplichting is het voorkomen van verschillen in behandeling
tussen schepen die verplicht zijn een loods te nemen en schepen die daartoe
niet verplicht zijn, maar daar zelf om vragen (artikel I, onderdeel C, van
het wetsvoorstel).Waar de markt voor loodsdiensten uit meer bestaat dan prijs en prestatie,
daar moet ook het toezicht op de markt uit meer bestaan dan de enkele vaststelling
van een tarief door de toezichthouder. Voor zover het niet gaat om kwalitatieve
eisen die reeds zijn gesteld uit hoofde van veiligheid van de scheepvaart,
arbeidsomstandigheden of een behoorlijke beroepsuitoefening, kunnen er redenen
zijn voor de toezichthouder om, binnen de context van zijn mededingingsrechtelijke
bevoegdheden, aanvullende eisen te stellen aan de kwaliteit van de dienstverlening
als geheel. Om die reden is in dit wetsvoorstel de raad van bestuur van de
NMa de bevoegdheid toegekend dergelijke leveringsvoorwaarden vast te stellen
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27h van de Loodsenwet).
Voor de vaststelling van dergelijke eisen moet vanzelfsprekend wel een noodzaak
aanwezig zijn. De bewijslast daarvoor rust op de toezichthouder. De voorwaarden
kunnen alleen betrekking hebben op kwalitatieve aspecten en dienen overigens
aan te sluiten bij de doelstellingen van de wet en de hiervoor bedoelde eisen,
gesteld bij of krachtens andere regelgeving. Deze voorwaarden zullen ook niet
rauwelijks kunnen worden vastgesteld. Mede met het oog op de verhouding tussen
de autonome verordeningsbevoegdheid van de Nlc en de bevoegdheid van de toezichthouder
om kwalitatieve eisen te stellen, moet de algemene raad van de Nlc door de
toezichthouder in staat worden gesteld zelf voorstellen te doen voor dergelijke
voorwaarden.Het valt thans nog niet te voorzien of, en zo ja, welke, aanvullende leveringsvoorwaarden
noodzakelijk kunnen zijn. Mede gelet op de jarenlange bestaande praktijk valt
te verwachten dat de toezichthouder hooguit incidenteel van deze bevoegdheid
gebruik zal maken. Dat betekent echter niet dat deze bevoegdheid kan worden
gemist. Het wetsvoorstel dient in dit opzicht enigszins toekomstvast te zijn.
De algemene raad van de Nlc heeft in zijn reactie op het voorontwerp deze
bevoegdheid afgewezen. Hij meent dat deze bevoegdheid inbreuk maakt op haar
autonomie om via verordeningen en feitelijke maatregelen de dienstverlening
te regelen. Dit laatste is niet de bedoeling. De verordenende bevoegdheid
wordt in dit wetsvoorstel weliswaar enigszins aangepast, maar blijft voor
het overgrote deel ongewijzigd.Registerloodsen en de in aanmerking komende organen van de loodsencorporaties
en de daarmee verbonden rechtspersonen en samenwerkingsverbanden zijn verplicht
deze voorwaarden te hanteren (artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel –
artikel 27i, tweede lid, van de Loodsenwet). Niet nakoming van deze verplichting
is gesanctioneerd met een bestuurlijke boete.4.2.10 VerantwoordingsplichtenSluitstuk van het toezichtsysteem vormt de verantwoordingsverplichting
(artikel I, onderdeel F, van het wetsvoorstel – artikel 27j van de Loodsenwet).
Immers, uit een jaarlijkse verantwoording blijken de werkelijke kosten en
omzet van de dienstverlening, en wordt verantwoord welke bijdragen daadwerkelijk
zijn geleverd aan de financiering van het onder kapitaaldekking brengen van
de FLP- en FLO-verplichtingen. De verantwoording bestaat in de eerste plaats
uit een financiële verantwoording. De financiële verantwoording
bestaat uit de volgende afzonderlijke componenten. De noodzaak van een exploitatierekening
van de dienstverlening, waarin omzet en kosten worden verantwoord, is evident.
Een overzicht van de aan de exploitatie toegerekende kosten van
materiële vaste activa en de daarbij gehanteerde afschrijvingsmethoden
is noodzakelijk om te kunnen beoordelen of op efficiënte wijze wordt
omgegaan met de beloodsingsmiddelen. Verantwoording van de uitgaven aan FLP-
en FLO-uitkeringen en van reserveringen gedaan ten behoeve van het onder kapitaaldekking
brengen van de toekomstige FLPen FLO-verplichtingen is essentieel om te kunnen
beoordelen of de daarmee verbonden problematiek daadwerkelijk wordt opgelost.
De stukken dienen vergezeld te gaan van een toelichting en een accountantsverklaring
met betrekking tot de getrouwheid van de in de verantwoording opgenomen cijfers
en andere gegevens. In een algemene maatregel van bestuur zullen enkele aanvullende
regels worden opgenomen met betrekking tot de verantwoording. Gedacht wordt
aan een uitsplitsing van cijfers naar regioniveau, ten behoeve van tariefvorming
in het volgende jaar.De verantwoording dient niet beperkt te blijven tot cijfers. Efficiency
en effectiviteit van loodsdienstverlening is bij het markttoezicht op de registerloodsen
evenzeer van belang. Daarom wordt in de tweede plaats voorgesteld dat de algemene
raad ook zorg draagt voor een verantwoording van het kwaliteitsniveau van
de geleverde diensten. In een «cost plus» model heeft het Loodswezen
zowel een bepaalde verantwoordingsrelatie tot de toezichthouders als tot de
sector. De algemene raad dient over een concept het oordeel in te winnen van
de havenbesturen en het scheepvaart- en havenbedrijfsleven. Daarnaast moet,
mede op advies van de Nationale Havenraad, het oordeel worden gevraagd van
de aan te wijzen nautische beheerders. Deze beheerders, informeel soms aangeduid
als rijkshavenmeesters, zijn bij uitstek in staat een goed oordeel te vellen
over de beschikbaarheid van loodsen, eventuele wachttijden en de mogelijkheden
om onder omstandigheden gebruik te maken van alternatieve vormen van dienstverlening,
zoals loodsen op afstand. Met name over deze aspecten zal de kwaliteitsrapportage
zich uitstrekken.De verantwoording staat overigens geheel los van de wettelijke verplichting
tot het opstellen en openbaar maken van de jaarrekening van de privaatrechtelijke
organisaties van het Loodswezen.Naast de jaarlijkse verantwoording dient de algemene raad tweejaarlijks
een vergelijkend onderzoek uit de voeren naar de hoogte van de loodsgeldtarieven,
methode van kostentoerekening, het gerealiseerde kwaliteitsniveau en de productiviteitsontwikkeling
in vergelijking met een aantal andere landen (artikel I, onderdeel F, van
het wetsvoorstel – artikel 27k Loodsenwet). Op die manier kan de tariefontwikkeling
in Nederland in een wat breder perspectief worden gezien. Een vergelijkend
onderzoek moet in ieder geval met Vlaanderen en de Bondsrepubliek Duitsland
worden gevoerd. Met het Vlaams Loodswezen (Dienst Afzonderlijk Beheer Loodswezen)
heeft het Loodswezen zeer nauwe betrekkingen, met de Duitse loodsen op de
Eems zijn de voorwaarden voor nauwere samenwerking inmiddels aanwezig. Beide
buitenlandse diensten lenen zich, ondanks de verschillen in organisatiestructuur
met Nederland, goed voor vergelijking. De raad van bestuur NMa kan desgewenst
andere landen aanwijzen die in de vergelijking moeten worden betrokken.4.3 Verdragsrechtelijke aspecten, positie van de ScheldevaartIngevolge het Scheldereglement wordt 27,5% van de Scheldevaart1 beloodst door Nederlandse loodsen. Artikel 24 van het
Scheldereglement bepaalt in verband daarmee dat de loodsgeldtarieven voor
de Scheldevaart bij gezamenlijk besluit van de bevoegde Nederlandse en Vlaamse
minister worden vastgesteld. Echter, de hoogte van de loodsgeldtarieven dient
ook in overeenstemming te zijn met de in artikel 5, tweede lid, van het Scheldetolverdrag2 opgenomen regel dat de loodsgelden op de Schelde nimmer
hoger mogen zijn dan de loodsgelden die geheven worden op de Maas. Deze oude
verplichting is door Nederland altijd aangemerkt als een beletsel
om kostengeoriënteerde loodsgeldtarieven vast te stellen.Op 21 december 2005 is te Middelburg het verdrag tussen het Koninkrijk
der Nederlanden en het Vlaams Gewest inzake de beëindiging van de onderlinge
koppeling van de loodsgeldtarieven totstandgekomen1.
Artikel 5, tweede lid, van het Scheldetolverdrag komt daarmee te vervallen.
Na inwerkingtreding van dit verdrag zal het loodsgeldtarief voor de Scheldevaart
voortaan exclusief door de bevoegde Vlaamse minister worden vastgesteld. Het
aandeel van het Nederlands Loodswezen in de beloodsing van de Scheldevaart
is onder de huidige omstandigheden verlieslatend. Duidelijk is echter dat
de tarieven voor de beloodsing van de Scheldevaart ook in zijn geheel thans
niet kostendekkend zijn.Het ligt in de bedoeling daar verandering in te brengen. Vermeden moet
worden dat die tekorten zonder meer op de andere Nederlandse havens worden
afgewenteld. De politiek verantwoordelijke Vlaamse en Nederlandse bewindslieden
zijn in maart 2005 overeengekomen uiterlijk 1 januari 2009 te komen tot,
onder meer, afschaffing van de kruisfinanciering voor de Scheldevaart en de
heffing van kostendekkende tarieven2. De zorg
voor kostendekkendheid is dan een Vlaamse verantwoordelijkheid. De Permanente
Commissie van Toezicht op de Scheldevaart heeft daarvoor eind 2004 een implementatieplan
opgesteld.Het is verder de bedoeling om, in het belang van Nederlandse én
Vlaamse Scheldehavens, de kosten voor het loodsen zo goed mogelijk te beheersen.
De kostencomponenten die voor rekening van het Nederlands Loodswezen komen
zullen onder het toezicht van de NMa vallen. Daarnaast bestaan vaste voornemens
van de Vlaamse en Nederlandse loodsdiensten in het Scheldegebied om in een
samenwerkingsverband nauw te gaan samenwerken. Verwacht wordt dat uit het
samenwerkingsverband betekenisvolle kostenreducties voortvloeien. Inmiddels
is het eerste loodsvaartuig in de vaart genomen dat gezamenlijk wordt geëxploiteerd.Van dit samenwerkingsverband zal een financieringsovereenkomst deel uitmaken.
Die financieringsovereenkomst zal tussen de betrokken partijen, het Vlaams
Gewest, de Dienst Afzonderlijk Beheer Loodswezen en de regionale loodsencorporatie
Scheldemonden worden gesloten. De Nederlandse overheid blijft hierbuiten.
Wel zal, via de Permanente Commissie van Toezicht op de Scheldevaart, de totstandkoming
van deze overeenkomst zo veel mogelijk worden bevorderd. De nakoming van deze
overeenkomst kan zonodig bij de rechter worden gevorderd.De kosten gemoeid met de financiering van het prepensioen van de Nederlandse
Scheldeloodsen blijven buiten dit arrangement. Van het Vlaams Gewest kan niet
worden gevergd dat het een dergelijke voorziening, die in Vlaanderen niet
bestaat3, meefinanciert. De daarmee gemoeide
kosten moeten daarom in de Nederlandse tarieven worden doorberekend.4.4 Europeesrechtelijke aspectenDe inrichting van het markttoezicht op de registerloodsen is in Europeesrechtelijke
zin vooralsnog niet specifiek geregeld. Nederland kan dit toezicht dan ook
in beginsel zelf naar eigen inzicht inrichten, zolang secundair EU-recht dat
niet regelt, en het toezicht zich overigens verdraagt met de bepalingen van
het EG-verdrag. In dit verband zij het volgende opgemerkt.Wat het mededingingsrecht betreft, voeren loodsen, in ieder geval tot
2019, onderling geen concurrentie. Niettemin moeten registerloodsen wel als
ondernemingen in de zin van artikel 81 EG worden aangemerkt, waarbij bovendien
geldt dat aan deze groep van ondernemers bij de wet – de Loodsenwet –
een bijzonder, dan wel een uitsluitend recht is toegekend. Het collectieve
monopolie waarover de gezamenlijke registerloodsen beschikken dient daarom
te worden beoordeeld tegen de achtergrond van artikel 86 EG.
Dat brengt met zich dat de Nederlandse overheid bij de instandhouding van
dit bijzondere, dan wel uitsluitende recht geen maatregelen mag nemen die
in strijd zijn met het EG-Verdrag. Daarbij verdienen de mededingingsbepalingen,
de bepalingen inzake staatssteun en die inzake het vrij verkeer van diensten
bijzondere aandacht.Waar het gaat om overeenstemming met de artikelen 81 EG (kartelverbod)
en 82 EG (verbod misbruik van machtspositie) kan worden opgemerkt dat van
een kartel geen sprake is, aangezien de overheid, in de hoedanigheid van de
raad van bestuur van de NMa de tarieven zelfstandig vaststelt. Van misbruik
van machtspositie is eveneens geen sprake, gezien de omstandigheid dat de
tarieven worden gebaseerd op kostenoriëntatie, de tariefstelling ook
overigens plaatsvindt op transparante, objectieve en niet discriminerende
basis.Wat de oplossing van de prepensioenproblematiek betreft, het volgende.
De problematiek is nog terug te voeren op de verzelfstandiging uit het verleden,
waarbij toezeggingen zijn gedaan die er toe strekten het Loodswezen in staat
te stellen de prepensioenen te bekostigen uit de tarieven. De in het wetsvoorstel
voorziene maatregelen strekken er mede toe om die verplichtingen te kunnen
blijven voldoen, zolang er nog registerloodsen zijn die op basis van het Financieel
besluit Loodswezen (zoals dat voor 1 april 2004 luidde) jegens de Nlc
aanspraak kunnen maken op een functioneel leeftijdspensioen. Deze constructie
kan niet worden aangemerkt als een voordeel waarop artikel 87, eerste lid,
EG ziet. Aangezien de staat overigens noch direct, noch indirect bijdraagt
aan de oplossing van de prepensioenproblematiek, kan evenmin worden gesteld
dat die financiering uit staatsmiddelen wordt bekostigd. Derhalve lijkt er
evenmin strijdigheid te zijn met de verdragsbepalingen die betrekking hebben
op staatssteun.Tenslotte verdient nog aandacht dat de instandhouding van een bijzonder,
dan wel een uitsluitend recht, een zekere begrenzing inhoudt van de vrijheid
van dienstenverkeer, die wordt gegarandeerd door artikel 49 EG. Deze begrenzing
wordt echter gerechtvaardigd uit hoofde van het belang van de openbare veiligheid.
Het bestaande stelsel van wettelijke regulering van het beroep van registerloods,
de toegang tot dat beroep, en de gedeeltelijk publiekrechtelijke inbedding
daarvan dient primair de openbare veiligheid. Dat belang kan vorderen dat
de loodsdienstverlening kan worden opgedragen aan één organisatie.
Dit belang wordt ook erkend in artikel 14 van het voorstel voor een richtlijn
van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie inzake de toegang
tot de markt voor havendiensten1.Anders dan de Nationale Havenraad in zijn reactie op het voorontwerp stelt,
is er in Nederland geen sprake van een verplichting om een Nederlandse loods
te nemen. Toelating tot het beroep van loods is mogelijk voor eenieder die
voldoet aan de wettelijke eisen. De beroepskwalificatie van registerloodsen
wordt mede beheerst door de Algemene wet erkenning EG-hoger-onderwijsdiploma’s
en de Algemene wet erkenning EG-beroepsopleidingen. Wel is het zo dat de vrijheid
van goederen en -dienstenverkeer wordt beperkt door de verplichting gebruik
te maken van de diensten van een loods, en dat de keuze van die loods beperkt
is tot die loodsen die voldoen aan bij of krachtens de wet gestelde eisen.
Het lijdt echter nauwelijks twijfel dat deze eisen gerechtvaardigd zijn uit
hoofde van de openbare veiligheid2.Het wetsvoorstel roept uit Europeesrechtelijk perspectief dan ook geen
bijzondere problemen op.5. Toezicht op de naleving5.1 Toekenning van bevoegdhedenHet toezicht op de naleving van de onderdelen van de Loodsenwet die het markttoezicht op de registerloodsen betreffen, wordt gelegd bij de
ambtenaren die bij besluit van raad van bestuur van de NMa worden aangewezen
(artikel I, onderdeel G, van het wetsvoorstel – artikel 45b van de Loodsenwet).
Deze ambtenaren hebben ingevolge deze aanwijzing de gebruikelijke bevoegdheden,
opgenomen in afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Een uitzondering
is gemaakt voor de artikelen 5:18 en 5:19 van die wet, aangezien het niet
noodzakelijk is deze ambtenaren zaken te laten opnemen of vervoermiddelen
te laten onderzoeken.De raad van bestuur zelf behoeft een algemeen geformuleerd recht op het
inwinnen van inlichtingen, jegens alle organen van het Loodswezen die krachtens
publiekrecht zijn ingesteld, en jegens die privaatrechtelijke rechtspersonen
en samenwerkingsvormen van registerloodsen die bij of krachtens de wet een
bepaalde taak uitvoeren (artikel I, onderdeel G, van het wetsvoorstel –
artikel 45c van de Loodsenwet). Een bijzonderheid is de toekenning van de
bevoegdheid inlichtingen in te winnen bij de rechtspersoon die is belast met
de uitvoering van de prepensioenregelingen. Deze bevoegdheid is noodzakelijk
om te kunnen beoordelen op welke wijze het Loodswezen daadwerkelijk uitvoering
geeft aan de oplossing van de prepensioenproblematiek. Het is nadrukkelijk
niet de bedoeling dat de raad van bestuur taken of bevoegdheden krijgt toegekend
in het kader van het verzekeringstechnisch toezicht. Hiervoor is de Pensioen- &
Verzekeringskamer bevoegd.5.2 Verantwoordingsplicht raad van bestuur NMa en informatiebetrekkingenEvenals in andere sectorspecifieke wetgeving voor markttoezicht gebruikelijk
is, is in het wetsvoorstel voorzien in regeling van de verhouding tussen de
toezichthouder en de verantwoordelijke minister. De raad van bestuur van de
NMa krijgt de verplichting jaarlijks verslag uit te brengen over de wijze
waarop hij zijn taken en bevoegdheden in het voorafgaande kalenderjaar heeft
uitgeoefend (artikel I, onderdeel G, van de Loodsenwet – artikel 45d
van de Loodsenwet). Van deze verslaglegging wordt veel verwacht. Het ligt
in de rede dat de verslagen een belangrijke rol gaan spelen bij de verplichte
periodieke evaluatie van de effecten van de wet.In het voorgestelde artikel 45e, vierde lid, van de Loodsenwet is de wederzijdse
informatiebetrekking tussen raad van bestuur en minister van Verkeer en Waterstaat
geregeld. Het spreekt voor zich dat de verplichting tot het verschaffen van
informatie beperkt blijft tot die informatie die elke partij nodig heeft om
de in dit wetsvoorstel neergelegde taken en bevoegdheden te kunnen uitoefenen.
De voorgestelde regeling doet geen afbreuk aan de reeds uit hoofde van hoofdstuk
11 van de Mededingingswet en verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van de
Europese Unie van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels
van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PbEG 2003 L 1) voortvloeiende
beperkingen op het verstrekken van inlichtingen.5.3 Beleidsregels minister van Verkeer en WaterstaatIn paragraaf 3.7 is reeds aangegeven dat is voorzien in een bevoegdheid
van de minister van Verkeer en Waterstaat om beleidsregels vast te stellen
met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheden door de raad van bestuur
(artikel I, onderdeel G, van de Loodsenwet – artikel 45e van de Loodsenwet).
Het in het wetsvoorstel opgenomen toezichtsysteem dient er uiteindelijk toe
om een bepaald beleid, waarvoor de minister verantwoordelijkheid draagt, te
verwezenlijken. Het kan om een beleidsmatige reden noodzakelijk zijn de raad
van bestuur te verzoeken zijn bevoegdheden te gebruiken voor aspecten die
specifieke aandacht vragen. Daarbij kan gedacht worden aan een beleidsregel
die de raad van bestuur opdraagt zodanige maatregelen te treffen dat de prepensioenproblematiek uiterlijk 1 januari 2019 geheel is opgelost. Verder draagt
de minister van Verkeer en Waterstaat de eindverantwoordelijkheid voor deze
wet. Ook om deze verantwoordelijkheid inhoud te kunnen geven in thans nog
onvoorziene omstandigheden kunnen deze beleidsregels worden benut. Artikel
16 van de Wet personenvervoer 2000 en artikel 5d van de Mededingingswet bevatten
identieke bevoegdheden.Wanneer die beleidsregels dienen om de mededingingsbegrippen nader te
interpreteren, dan dienen de beleidsregels in overeenstemming met de minister
van Economische Zaken te worden vastgesteld. Daarmee wordt voorkomen dat zich
zonder noodzaak verschillen in de toepassing van de mededingingsbegrippen
zullen voordoen.6. Handhaving6.1 AlgemeenHet wetsvoorstel bevat ten behoeve van het markttoezicht op registerloodsen
de nodige verplichtingen voor registerloodsen, voor de organen van de publiekrechtelijke
rechtspersonen waarin zij verenigd zijn en de voor de rechtspersonen en privaatrechtelijke
samenwerkingsverbanden waarin zij participeren. Deze verplichtingen zullen
moeten worden gehandhaafd. Het sanctiestelsel van dit wetsvoorstel sluit zo
nauw mogelijk aan bij dat van de Mededingingswet. Een andere keuze is niet
overwogen. Er zijn geen genoegzame redenen om in dit wetsvoorstel te voorzien
in een ander sanctiestelsel dan het bestuurlijke sanctiestelsel.Toepassing van het strafrecht is niet aan de orde omdat de oplegging van
bestuurlijke sancties onder verantwoordelijkheid van het hetzelfde bestuursorgaan
dat is belast met de uitvoering en het toezicht op de naleving van dit wetsvoorstel
aanmerkelijk effectiever is dan de inzet van het strafrechtelijk handhavingsapparaat.
Het bestuurlijk sanctierecht biedt daarnaast ruimere mogelijkheden dan het
strafrecht om met bestraffende sancties van financiële aard overtredingen
te bejegenen. Immers, overtreding van de in dit wetsvoorstel neergelegde normen
zal vooral uit financiële motieven plaatsvinden. Daarnaast raakt schending
van de in dit wetsvoorstel opgenomen verplichtingen niet zodanig zwaarwegende
maatschappelijke belangen dat een meer individugerichte strafrechtelijke sanctionering
noodzakelijk is.Wat de toepassing van bestuurlijke sancties betreft, bestaan er geen mogelijkheden
voor het intrekken van begunstigende beschikkingen. Activiteiten van registerloodsen
of van de organen waarin zij van rechtswege of uit vrije wil zijn verenigd,
zijn niet afhankelijk gesteld van enige vergunning, toestemming of ander besluit
van overheidswege.Gegeven deze keuzes, is er voor het overige geen reden om verder af te
wijken van de Mededingingswet dan noodzakelijk is. Dat betekent dat de handhaving
plaatsvindt door middel van de bestuurlijke boete en de last onder dwangsom.
Voorgesteld wordt om één bijzondere verplichting te handhaven
door middel van een last onder bestuursdwang. Daarop wordt de in paragrafen
6.2 en 6.3 van deze memorie nader ingegaan.Het voorstel van wet Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht1 voorziet in een geheel nieuwe, eenvormige regeling van
het bestuursrechtelijk sanctierecht. De aanpassing van de wetgeving aan de
Awb zal te zijner tijd gevolgen hebben voor hetgeen in dit wetsvoorstel is
opgenomen. In de te zijner tijd noodzakelijke aanpassingsoperatie zal worden
voorzien in de nodige wijzigingen van het wetsvoorstel.6.2 Bestuurlijke boete en last onder dwangsomSchending van de verplichtingen van de daartoe aangewezen organen, rechtspersonen,
samenwerkingsverbanden of individuen om tijdig tariefvoorstellen in te dienen,
zich te conformeren aan door de raad van bestuur van de NMa vastgestelde
tarieven en bijzondere leveringsvoorwaarden, tijdig een systeem van kostentoerekening
vast te stellen of de gevraagde inlichtingen te verschaffen zijn aan te merken
als overtredingen van het markttoezicht. Voor de sanctionering van deze groep
van overtredingen is zowel voor de hoogte, als de procedure van de sanctionering
zo nauw mogelijk aangesloten bij hoofdstuk 7 van de Mededingingswet (artikel
I, onderdeel G, van het wetsvoorstel – artikel 45f van de Loodsenwet).
In dat hoofdstuk wordt de overtreding van het verbod van mededingingsafspraken
en het verbod van misbruik van een economische machtspositie geregeld. In
het in dat hoofdstuk opgenomen artikel 57, eerste lid, van de Mededingingswet
wordt het boetemaximum alternatief bepaald op € 450 000,=,
of indien dit meer is, 10% van de omzet van de desbetreffende onderneming
(of samenwerkende ondernemersverenigingen) in het voorafgaande boekjaar. In
het wetsvoorstel is, rekening houdend met de aard van de sector, dit alternatief
in zoverre aangepast dat de omzet van de organisaties die rechthebbende zijn
op de loodsgeldopbrengsten in de plaats is gesteld van de omzet van «de
onderneming», bedoeld in artikel 57, eerste lid, van de Mededingingswet.Schending van de – overigens niet in dit wetsvoorstel, maar in artikel
5:20 van de Awb opgenomen – verplichting om medewerking te verlenen
aan de met het toezicht op de naleving belaste ambtenaar is, conform hoofdstuk
8 van de Mededingingswet eveneens aangemerkt als een overtreding (artikel
I, onderdeel G, van het wetsvoorstel – artikel 45g van de Loodsenwet).
Voor de sanctionering van deze overtreding, is zowel voor de hoogte als voor
de procedure zo veel mogelijk aangesloten bij dat hoofdstuk. Eveneens conform
hoofdstuk 8 van de Mededingingswet wordt de bevoegdheid tot het opleggen van
een last onder dwangsom voorgesteld, voor het geval geweigerd wordt inzage
te verlenen in zakelijke gegevens en bescheiden.De gehele procedure voor het opleggen van een bestuurlijke boete, het
zwijgrecht en de cautie, het verzegelingsrecht, de functiescheiding en bevoegdheid
zonodig assistentie van de politie in te roepen volgt zo veel mogelijk de
regeling in de Mededingingswet. Op onderdelen moet voor dit specifieke wetsvoorstel
in een enkele afwijking daarvan worden berust. (Artikel I, onderdeel G, van
het wetsvoorstel – artikelen 45h en 45i van de Loodsenwet.)Bij de vaststelling van een boetebesluit gelden de waarborgen die de Algemene
wet bestuursrecht en de Mededingingswet bieden. In ieder geval dient toetsing
aan het evenredigheidsbeginsel plaats te vinden. In het wetsvoorstel Vierde
tranche Algemene wet bestuursrecht wordt het recht betreffende bestuurlijke
boetes nieuw gecodificeerd. Daarnaast zal de raad van bestuur van de NMa voor
de toepassing van deze wet boeterichtsnoeren ontwikkelen. Het ligt in de rede
dat die boeterichtsnoeren niet zullen verschillen van de bestaande richtsnoeren1. Een boeteoplegging behoeft dan ook niet te leiden tot
(indirecte) consequenties voor de continuïteit van het Loodswezen, en
daarmee, de veiligheid van de scheepvaart. Van de NMa mag verder worden verwacht
dat bij het opleggen van een bestuurlijke boete rekening wordt gehouden met
de eigen aard en de draagkracht van de sector. Onder omstandigheden kan een
opgelegde boete immers ten laste van het inkomen van loodsen komen. Ook mag
van de NMa worden verwacht dat overtreding van een procedureel voorschrift
anders wordt bejegend dan overtreding van een materieel voorschrift. Zo nodig
kan de minister van Verkeer en Waterstaat op grond van het voorgestelde artikel
45e van de Loodsenwet een beleidsregel vaststellen.Wat de vermogensrechtelijke gevolgen van de oplegging van boetes en dwangsommen
betreft, komen bestuurlijke boetes ten bate aan de staat. Een boete kan worden
opgelegd aan elke daarvoor in aanmerking komende natuurlijke of rechtspersoon.
Dat kan dus de Nlc zijn, een regionale loodsencorporatie, of
zelfs, onder omstandigheden, één of meer individuele registerloodsen,
al dan niet in maatschapsverband.De ingewikkelde juridische en financiële structuur van het Loodswezen
noodzaakt tot het voorstellen van een eigenstandige regeling over de inning
van verbeurde boetes en dwangsommen. Het is duidelijk dat de Nlc, de regionale
loodsencorporaties en de maatschappen niet over enig vermogen beschikken waaruit
de boete of dwangsom kan worden voldaan. Daar komt nog bij dat de maatschappen
rechtspersoonlijkheid missen en als zodanig ook niet deelnemen aan het rechtsverkeer.
Zij zijn daarom ook niet eenvoudig in rechte aan te spreken. Daarnaast hebben
maatschappen geen afgescheiden vermogen zodat het verhaal van een boete of
dwangsom van een van de maatschappen zou dwingen tot het aanspreken in rechte
van alle maten. Een effectieve invordering van een boete of dwangsom bij de
Nlc, de rlc’s en de maatschappen is dan ook zonder specifieke maatregelen
problematisch.De krachtens de Scheepvaartverkeerswet aangewezen organisaties hebben
wel vermogen. Die organisaties zijn immers belast met de inning van de loodsgelden
en voeren bovendien het financiële beheer voor het gehele Loodswezen.
Wel is het zo dat de aangewezen organisaties op grond van de Financiële
verordening Loodswezen en het Financieel besluit Loodswezen deze gelden moeten
uitkeren aan de maatschappen. Om die reden wordt voorgesteld dat wanneer een
boete of dwangsom is opgelegd aan de Nlc, een rlc of de maatschappen, die
organisaties bevoegd zijn de verbeurde boete of dwangsom te voldoen uit de
totale loodsgeldopbrengsten, respectievelijk het gedeelte van loodsgeldopbrengsten
dat voor de desbetreffende rlc of maatschap door de innende organisatie wordt
gehouden. Om te voorkomen dat dit boeteverhaal wordt gefrustreerd door de
geldende verdelingsregels voor de loodsgeldopbrengsten is geregeld dat het
verhaal van een opgelegde bestuurlijke boete en een verbeurde dwangsom boven
die verdelingsregels gaat.Naar aanleiding van de reactie van de Nlc op het voorontwerp zij nog opgemerkt
dat de regeling van de vermogensrechtelijke gevolgen inderdaad ongebruikelijk
is. De uitzonderlijke structuur van het Loodswezen maakt de voorgestelde maatregel
echter onvermijdelijk. Gelet op de onderlinge verwevenheid van de publiekrechtelijke
en privaatechtelijke organisatieonderdelen en de daarmee samenhangende financiële
vervlochtenheid van het Loodswezen is het uiteindelijk ook niet onredelijk
dat een verbeurde dwangsom of boete op het vermogen van de bedrijfsorganisatie
wordt verhaald. Op die manier wordt het financiële nadeel gespreid over
de gehele organisatie, wat het nalevingsgedrag van het collectief zal bevorderen.Het Loodswezen kan er zelf voor kiezen of het de vermogensrechtelijke
gevolgen van een aan één individuele registerloods toe te rekenen
overtreding aan de desbetreffende loods doorberekent. Het kan daartoe gebruik
maken van zijn verordenende bevoegdheid, zodat tuchtrechtelijke bejegening
mogelijk is. Ook is een privaatrechtelijke oplossing denkbaar in vorm van
wijziging van de maatschapsovereenkomsten.Voor afwentelingseffecten van bestuurlijke boetes of dwangsommen hoeft
in beginsel niet te worden gevreesd. De raad van bestuur van de NMa zal deze
effecten met behulp van de bevoegdheid om correcties op de tarieven te kunnen
aanbrengen, kunnen voorkomen.Op het daartoe meest geëigende moment in de wetgevingsprocedure zal
dit wetsvoorstel nog in lijn worden gebracht met het reeds bij de Tweede Kamer
aanhangige wetsvoorstel wijziging van de Mededingingswet als gevolg van de
evaluatie van die wet1. Dat wetsvoorstel bevat
wijzigingen van de procedures die leiden tot het opleggen van bestuurlijke
boetes en een uitbreiding van de bevoegdheden van de raad van bestuur NMa.6.3 Last onder bestuursdwangGelet op het belang van het systeem van kostentoerekening voor de gehele
cyclus van prijsvorming voor het loodsen en beloodsen van zeeschepen, is het
belangrijker dat bij een nalaten om aan deze verplichting te voldoen, de verplichting
alsnog volledig wordt nagekomen, dan dat de overtreder wordt bestraft. Het
ligt daarom in de rede dat wanneer de ledenvergadering van de Nlc zou nalaten
een systeem voor kostentoerekening vast te stellen en aan de raad van bestuur
van NMa voor te leggen, dat de raad van bestuur van de NMa de ledenvergadering
van de Nlc onder aanzegging van bestuursdwang de last kan opleggen dit systeem
alsnog vast te stellen, of dit zonodig zelf te doen. Om die reden wordt voorgesteld
de desbetreffende verplichting door middel van het opleggen van een last onder
bestuursdwang te handhaven (artikel I, onderdeel H, van het wetsvoorstel –
artikel 46, tweede lid, van de Loodsenwet).7. RechtsbeschermingTegen besluiten die door de raad van bestuur van de NMa worden genomen
staat rechtsbescherming open. Gelet op de aard van het wetsvoorstel is overwogen
voor de vormgeving van de rechtsbescherming zo veel mogelijk aan te sluiten
bij de Mededingingswet en de wetgeving waarin sectoraal mededingingsrecht
is geregeld. Dat zou betekenen dat voor het beroep op de administratieve rechter
in eerste aanleg de rechtbank te Rotterdam bevoegd is, met hoger beroep op
het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Bij nadere afweging is echter
besloten niet tegen alle besluiten op grond van deze wet beroep op de administratieve
rechter in twee instanties open te stellen. De reden daarvoor is de volgende.
De hele procedure van tariefvaststelling doorloopt telkens een jaarlijkse
cyclus. Eventuele geschillen zullen zich vooral voordoen tegen het uiteindelijke
tariefbesluit. Het cyclische karakter van de procedure tot vaststelling van
het tarief brengt met zich dat het tariefbesluit in het ene jaar medebepalend
zal zijn voor het tariefbesluit van het daaropvolgende jaar. Het is daarom
in het belang van zowel de markttoezichthouder als het Loodswezen en de scheepvaartsector
dat de onzekerheid over de hoogte en samenstelling van de tarieven zo kort
mogelijk duurt. Jarenlange opgestapelde procedures over reeksen van beslissingen
kunnen het toezicht nodeloos belemmeren en zijn ook voor de sector weinig
aantrekkelijk. Rechtspraak in één instantie kan dit voorkomen.
De gebruikelijke doorlooptijden in aanmerking nemend, moet het mogelijk zijn
binnen één jaar een einduitspraak te verkrijgen over een tariefbesluit.
Gelet op de aard van de materie wordt daarom voorgesteld beroep open te stellen
op de rechtbank te Rotterdam en hoger beroep op het College van Beroep voor
het bedrijfsleven, echter met uitzondering van tariefbesluiten (artikel I,
onderdeel K, van het wetsvoorstel – artikel 60, eerste lid, van de Loodsenwet).Onder het bestaande recht worden de loodsgeldtarieven vastgesteld bij
regeling van de minister van Verkeer en Waterstaat. Die regelingen dienen
te worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift. Bezwaar en beroep
bij de administratieve rechter tegen algemeen verbindende voorschriften stuit
af op artikel 8:2 van de Awb. Vaststelling van de loodsgeldtarieven door de
raad van bestuur van de NMa zal aan het rechtskarakter van de vaststelling
van de loodsgeldtarieven weinig veranderen. Aangezien het evident is dat tegen
een dergelijk besluit, gelet op de daarbij betrokken belangen, beroep op de
administratieve rechter behoort open te staan, is er voor gekozen om –
in zoverre in afwijking van de Awb – beroep tegen een dergelijk besluit
bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven mogelijk te maken.Indien geen aanvullende maatregelen worden genomen, zou introductie van
beroep op het College van Beroep voor het bedrijfsleven betekenen dat verschillende
rechters oordelen over de toepassing van de Loodsenwet. Immers, rechtsbescherming
ten aanzien van de gedeelten van de Loodsenwet die niet het markttoezicht
betreffen is thans in eerste instantie aan de bevoegde rechtbank opgedragen
en in hoger beroep aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Dit beginsel lijdt uitzondering voor tuchtzaken op grond van artikel 28 van
de Loodsenwet. Daar is het tuchtcollege loodsen rechter in eerste aanleg.
In hoger beroep oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven op
grond van de Wet tuchtrechtspraak bedrijfsorganisatie 2004. De uitzondering
voor tuchtzaken is niet bezwaarlijk. Tuchtzaken zijn van andere aard dan bestuursrechtelijke
geschillen. In bestuursrechtelijke geschillen is het bezwaarlijker om verschillende
rechters de uitleg van dezelfde wet op te dragen. Om die reden is besloten
om in het vervolg alle bestuursrechtelijke geschillen voortvloeiend uit de
toepassing van de Loodsenwet op te dragen aan het College van Beroep voor
het bedrijfsleven. Tot een toename van de werklast van het College zal het
enkele feit van deze doelmatigheidsmaatregel niet leiden. Voor zover bekend
hebben zich sinds 1988 geen bestuursrechtelijke geschillen voorgedaan over
de toepassing van de Loodsenwet. Niettemin wordt een overgangsbepaling voor
eventuele aanhangige geschillen voorgesteld (artikel XI van het wetsvoorstel).Ten aanzien van besluiten van de raad van bestuur van de NMa tot oplegging
van een bestuurlijke boete wordt in lijn met het wetsvoorstel Vierde tranche
Algemene wet bestuursrecht voorgesteld om tegen deze besluiten ook beroep
in twee instanties open te stellen artikelen I, onderdeel K, (artikel 60,
derde lid, van de Loodsenwet) en III van het wetsvoorstel). Besluiten tot
oplegging van een bestuurlijke boete zijn immers aan te merken als bestraffende
sancties. Voor zover deze sancties daardoor ook kunnen worden aangemerkt als
strafvervolging in de zin van artikel 14 van het Internationaal verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten1, dient ingevolge
het vijfde lid van dat artikel hoger beroep mogelijk te zijn.In de meeste gevallen dient voorafgaand aan het beroep op de rechter een
bezwaarschriftprocedure te worden gevolgd. Overwogen is om de bezwaarschriftprocedure
in zijn geheel uit te sluiten, om het aantal procedures zo veel mogelijk te
beperken. Nu het nieuwe artikel 7:1a van de Awb een regeling geeft voor het
achterwege laten van de bezwaarschriftprocedure op verzoek van de belanghebbende
en met instemming van het bestuursorgaan, kunnen partijen zelf beslissen of
zij van deze mogelijkheid gebruik willen maken. De NMa heeft voor dergelijke
gevallen beleid geformuleerd2. Van de mogelijkheid
om de bezwaarschriftfase over te slaan wordt in mededingingszaken nog maar
beperkt gebruik gemaakt.Er zijn veel inspanningen verricht om procedures over de tarieven zo veel
mogelijk te voorkomen. Ook over de betekenis en de inhoud van het systeem
van kostentoerekening is tussen de betrokken partijen intensief overlegd.
Toch zullen na invoering van de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen
de bestaande verhoudingen tussen het Loodswezen en de overheid in belangrijke
mate wijzigen. Het is daarom, net als bij de mededingingswetgeving voor andere
sectoren, niet uit te sluiten dat die verhoudingen vroeg of laat mede door
de rechter zullen worden vormgegeven.Thans is geen werkelijk betrouwbare schatting te maken van het aantal
procedures dat wordt verwacht van de zijde van het Loodswezen, of van de zijde
van andere belanghebbenden. Onder die laatste categorie zullen met name reders
en andere exploitanten van zeeschepen moeten worden verstaan, die uiteindelijk
het loodsgeld moeten voldoen. Havenbesturen zullen waarschijnlijk minder snel
een rechtstreeks betrokken belang aannemelijk kunnen maken. Het eindoordeel
ter zake is aan de rechter. De uitkomsten van eventuele procedures zullen
van groot belang zijn in de periodieke evaluatie van de maatregelen. Toch
is het reëel uit te gaan van de aanname dat zich in de eerste
drie jaar één geschil per jaar zal voordoen, waarbij mogelijk
meer dan één belanghebbende beroep instelt.8. EvaluatieIn het meergenoemde kabinetsbesluit is aangegeven dat de voorgestelde
maatregelen slechts op de lange termijn kunnen worden verwezenlijkt. Oplossing
van de prepensioenproblematiek vergt een termijn van ongeveer vijftien jaar.
Het afschaffen van de kruisfinanciering wordt voorzien in een periode van
acht tot tien jaar. Dergelijke periodes zijn te lang om een goed uitzicht
te hebben op de wijze waarop de het Loodswezen en de scheepvaart- en havensector
zich als gevolg van de voorgestelde maatregelen zullen ontwikkelen. Om die
reden wordt voorzien in een periodiek terugkerende evaluatieverplichting (artikel
XIII van het wetsvoorstel). Om de vijf jaar wordt bezien wat de effecten zijn
geweest van de voorgestelde maatregelen. Rapportage van deze effecten zal
plaatsvinden aan de Staten-Generaal. Zonodig gaan deze rapportages vergezeld
van wijzigingsvoorstellen.9. Maatschappelijke kosten en baten, bedrijfseffecten,
bestuurlijke lasten, administratieve lasten9.1 Maatschappelijk kosten en baten, bedrijfseffectenAlgemene effectenVan het markttoezicht op registerloodsen wordt verwacht dat het in staat
is het marktfalen – waarvan thans sprake is – zo niet kan herstellen,
dan toch ten minste kan compenseren. Heel in het algemeen gesproken wijst
onderzoek1 uit dat sectorspecifiek markttoezicht
in het algemeen aanleiding geeft tot daling van de kosten en prijzen op een
bepaalde markt. Wel is het zo dat de beoogde effecten mede worden bepaald
door de wijze van regulering van het toezicht. Zoals reeds aangegeven in paragraaf 2
van deze memorie is ieder sectorspecifiek markttoezicht min of meer op zichzelf
staand. Uit bestaande ervaringen met sectorspecifiek markttoezicht kan daarom
niet heel veel worden afgeleid dat direct toepasbaar is bij dit wetsvoorstel.Door de verplichting voor het Loodswezen kostenconforme tarieven te hanteren
en de mogelijkheid doelmatigheidsprikkels te geven is verzekerd dat maximaal
gerechtvaardigde tarieven in rekening worden gebracht, en dat excessieve tariefstelling
wordt vermeden. Deze maatregelen zullen moeten leiden tot een zekere druk
op de kostprijzen. Die druk zal zich kunnen vertalen in minder snel stijgende
loodsgeldtarieven.Het voorstel heeft geen milieueffecten. Een milieueffectentoets is daarom
niet uitgevoerd.Effecten voor het LoodswezenDe enkele invoering van de grondslag voor een geheel nieuwe loodsgeldtariefstructuur
behoeft niet te leiden tot financiële achteruitgang voor het Loodswezen.
Dat is in ieder geval geen doelstelling van dit wetsvoorstel. Niettemin heeft
dit wetsvoorstel onvermijdelijk financiële gevolgen voor het Loodswezen.Door de arbeidsvergoeding voor registerloodsen te fixeren op het niveau
van het jaar 2003 (overigens in combinatie met een indexering) vloeit de tussen
2004 en het jaar van inwerkingtreding van de wet verkregen omzetstijging terug
naar de scheepvaartsector. De wijze waarop dit gebeurt is nog niet bepaald.
Toezichthouder, Loodswezen en sector zullen onderling moeten bespreken of
dit effect zich zal vertalen in een tariefaanpassing, een verhoging van de
reserveringen voor de oplossing van de prepensioenproblematiek (waardoor de
op langere termijn noodzakelijke structurele tariefaanpassingen eerder kunnen
worden gerealiseerd) of een combinatie van deze maatregelen.
Het financiële effect hiervan is aanzienlijk. Vooralsnog wordt uitgegaan
van een bedrag tussen de€ 20 mln en € 30 mln.Voor de jaren gerekend vanaf het jaar van inwerkingtreding van de wet
zullen zogeheten overwinsten met een vertraging van twee jaar naar de scheepvaartsector
worden teruggesluisd. Is er sprake van een verliespositie, dan zal een tariefsverhoging
na twee jaar noodzakelijk zijn om dit verlies te compenseren. Het valt onmogelijk
te voorspellen hoe zich dit in de komende vijf jaar zal ontwikkelen. De wereldwijde
economische groei lijkt vooralsnog wel te wijzen op een toename van het scheepvaartaanbod
in de Nederlandse havens. Dit zal zich vertalen in een omzetgroei voor het
Loodswezen.De fixatie van de arbeidsvergoeding voor registerloodsen en de transparante
inzet van loodsen in termen van verhouding tussen brug- en beschikbaarheidsuren
stimuleren het Loodswezen tot een zo efficiënt mogelijke inzet van registerloodsen.
Het Loodswezen wordt op deze manier gestimuleerd tot een (verdere) efficiency
in het plannings- en beloodsingsproces dat mogelijk kan leiden tot een groter
aantal verrichtingen per registerloods. De omvang van het loodsencorps (thans
ongeveer 425 registerloodsen) zal naar verwachting in ieder geval niet als
gevolg van dit wetsvoorstel toenemen.Los van dit wetsvoorstel zal het in paragraaf 2.7 van deze memorie
geschetste beleid van beheerste flexibilisering van de loodsplicht worden
voortgezet. Mogelijk zal dit wel leiden tot enige afname van het loodsencorps.Grofweg kan hetzelfde worden opgemerkt voor het ondersteunend personeel.
Opgemerkt zij nog wel dat het Loodswezen al geruime tijd werkt aan de vervanging
van oude loodsvaartuigen door moderne loodstenders. Dit proces leidt tot een
afname van het aantal varende personeelsleden.Effecten voor de scheepvaartsectorDoor de gecontroleerde afbouw van de kruisfinanciering zal met name de
grotere scheepvaart in alle havengebieden gaan profiteren van lagere tarieven.
Dit is met name gunstig voor de zich snel ontwikkelende «deep sea»
containervaart, de grote bulkvaart voor ertsen en kolen en de tankervaart.
De kleine scheepvaart zal door de afbouw van de kruissubsidies worden geconfronteerd
met tariefstijgingen. Termijn en tempo van de tariefaanpassingen (zie paragraaf 4.2.3
van deze memorie) zijn echter zodanig gekozen dat de kleinere scheepvaart
de hogere kosten kan accomoderen in de dagkosten van het schip. Hierbij moet
bedacht worden dat een kosten voor een loodsreis naar een noordelijke haven
in relatief opzicht op de langere termijn aanmerkelijk zal stijgen, maar dat
het in de huidige termen om absolute bedragen gaat die aanmerkelijk lager
zijn dan een loodsreis naar Amsterdam of Rotterdam. Tenslotte wordt verwacht
dat voor een deel van de scheepvaart de effecten neutraal zijn. Dat zal met
name gelden voor de «short sea» containervaart.Aangezien de loodsgelden in de regel slechts een relatief klein deel vormen
van de totale havenaanloopkosten wordt niet verwacht dat door het stijgen
van de loodsgeldtarieven voor de kleinere scheepvaart ladingstromen zullen
worden verlegd. De afname van de loodsgeldtarieven zal naar verwachting evenmin
leiden tot een toename van de grote scheepvaart naar de Nederlandse zeehavens.
Het loodsgeld, uitgedrukt in een percentage van de dagkosten van een groot
schip, of in een percentage van de kosten van vervoer van per ton lading zijn
gering, en bovendien variërend naar gelang de aard van de lading.9.2 Bestuurlijke lasten, gevolgen voor de rijksbegrotingTen behoeve van de uitvoering van de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen,
dient de capaciteit van de Vervoerkamer van de NMa te worden
uitgebreid met 1 f.t.e. Verder zijn aan die uitbreiding enige bureaukosten
verbonden. Hiermee is een bedrag gemoeid van € 0,12 mln. per jaar.
Naast deze personele kosten is een bedrag van € 0,1 mln. per jaar
benodigd voor het doen van onderzoek. Tenslotte wordt een bedrag van € 0,1
mln. voorzien voor eenmalige onderzoekskosten voor de opzet van het kostentoerekeningssysteem.
Deze bedragen worden gefinancierd uit het reeds in de begroting van het ministerie
van Verkeer en Waterstaat opgenomen programmabudget voor de financiering van
de taken die de NMa ten behoeve van het ministerie verricht. Het wetsvoorstel
heeft daarom geen gevolgen voor de rijksbegroting.9.3 Administratieve lasten en nalevingskostenHet wetsvoorstel heeft gevolgen voor de administratieve lasten. Enerzijds
is er sprake van een toename van de administratieve lasten, anderzijds van
een afname. Per saldo leidt het wetsvoorstel tot een toename van deze lasten.
Er is sprake van administratieve lasten aan de zijde van het Loodswezen en
aan de zijde van de sector.Wat betreft de administratieve lasten aan de zijde
van het Loodswezen worden alle lasten toegerekend aan Nederlands
Loodswezen B.V., ook al rust de desbetreffende verplichting op een van de
publiekrechtelijke organen van het Loodswezen. Dit is reëel, aangezien
de feitelijke last rust op Nederlands Loodswezen B.V.. In onderstaande berekening
worden daarom alle lasten toegerekend aan één bedrijf, Nederlands
Loodswezen B.V..Administratieve lasten zijn verbonden aan het kostentoerekeningssysteem,
aan de werkzaamheden verbonden aan het doen van voorstellen voor de loodsgeldtarieven,
aan het doen van voorstellen voor de overige tarieven, aan het opstellen van
de diverse verantwoordingen en aan het opstellen van een benchmark. KostentoerekeningssysteemOnderscheiden worden de volgende activiteiten: opstellen van een concept
(2080 uur), het houden van informatiebijeenkomsten met de loodsen (896 uur),
voorafgaand voor overleg in de ledenvergadering van de Nlc (16 uur), het houden
van een ledenvergadering van de Nlc (600 uur), het inzenden van het voorstel
naar de sector (8 uur), het horen van de sector (40 uur), het verwerken van
commentaar (40 uur), het inzenden van het voorstel aan de NMa (8 uur) en het
toelichten van het voorstel en het voeren van overleg daarover met de NMa
(48 uur).De relatief hoge uitkomst van de posten informatiebijeenkomsten en ledenvergadering
wordt verklaard doordat de last toevalt aan een groot aantal loodsen die aan
de desbetreffende bijeenkomsten deelnemen.Alle activiteiten worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een belasting van € 224 160,= voor de vaststelling
van een kostentoerekeningssysteem. Het kostentoerekeningssysteem wordt eenmaal
per vijf jaar vastgesteld. De jaarlast bedraagt derhalve 0,2 x € 224 160,=
, zijnde € 44 832,=.Tariefvoorstel loodsgeldtarievenOnderscheiden worden de volgende activiteiten: verzamelen basisgegevens
loodsreizen (320 uur), verzamelen basisgegevens kosten (120 uur), het opmaken
en versturen van de voorstellen naar de sector (48 uur), het horen van de
sector (144 uur), het verwerken van commentaar (96 uur), het inzenden naar
de NMa (48 uur) en het toelichten en het voeren van overleg daarover met de
NMa (48 uur). Bij deze post wordt tekens uitgegaan van zes tariefvoorstellen
per jaar en een zekere marge voor overheadlasten voor de Nlc.Alle activiteiten worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een bruto jaarlast van € 49 440,=.Op dit bedrag moeten de uit het huidige stelsel voortvloeiende administratieve
lasten in mindering worden gebracht. Deze lasten zijn tot dusverre niet eerder
als zodanig geïdentificeerd. Ook deze lasten zijn daarom berekend.Onderscheiden worden de volgende activiteiten: verzamelen basisgegevens
reizen (320 uur), het opmaken en verzenden van een tariefvoorstel aan de sector
(8 uur), het horen van de sector (96 uur), het verwerken van commentaar (16
uur), het inzenden aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat (8 uur) en
het toelichten van het voorstel aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat
(8 uur).Alle activiteiten worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een jaarlast van € 27 360,=.Uiteindelijk is met de totstandkoming van de loodsgeldtarieven een netto
jaarlast van € 22 080,= gemoeid.Tariefvoorstel overige tarievenOnderscheiden worden de volgende activiteiten: verzamelen basisgegevens
(16 uur), het opmaken van voorstellen en het inzenden naar de NMa (8 uur)
en het toelichten van de voorstellen en het voeren van overleg daarover bij
de NMa (8 uur). Bij deze post wordt uitgegaan van drie tarieven (inzage van
de door de Nlc bijgehouden registers, de EG-verklaring registerloods en opleiden
en examineren verklaringhouders) die elk jaar worden bijgesteld.Alle activiteiten worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een jaarlast van € 1920,=. Het bestaande stelsel
van regelgeving kent geen administratieve lasten voor deze tarieven.Verantwoordingen en benchmarkOnderscheiden worden een kwalitatieve en een kwantitatieve verantwoording
en een benchmark.Bij de kwalitatieve verantwoording worden de volgende activiteiten onderscheiden:
het regionaal verzamelen van gegevens (1920 uur), het opstellen van rapportages
(240 uur), het extern valideren van de rapportages (80 uur), het horen van
de sector (144 uur), het verwerken van commentaar (96 uur), het opstellen
en van eindrapportages en het inzenden aan de NMa (48 uur) en het toelichten
van de rapportage aan de NMa.Bij de kwalitatieve rapportages gaat het om telkens 6 rapportages, of één
deelrapportage per tariefgebied. Dit verklaart de relatief hoge schatting
van het aantal uren. Het verzamelen van gegevens wordt gewaardeerd tegen een
intern uurtarief van € 45,=. Het extern valideren wordt gewaardeerd
tegen een extern uurtarief van € 150,=. Alle overige posten worden
gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=. Dit resulteert
in een jaarlast van € 132 960,=.Bij de kwantitatieve verantwoording worden de volgende activiteiten onderscheiden:
verzamelen basisgegevens kosten (120 uur), opstellen rapportage (40 uur),
valideren door registeraccountant (80 uur), het gereedmaken en verzenden van
de rapportage naar de sector (8 uur), het horen van de sector (48 uur), het
verwerken van commentaar (16 uur), het gereedmaken en inzenden aan de NMa
(8 uur) en het toelichten van de rapportage aan de NMa (48 uur).Bij de kwantitatieve rapportage gaat het in beginsel om één
rapport, dat mogelijkerwijs wel in regionaal verband wordt besproken. Er zal
een belangrijke overlap zijn met de verplichte vennootschapsrechtelijke jaarverslaggeving.
Het extern valideren wordt gevalideerd tegen een extern uurtarief van € 150,=.
Alle overige posten worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.Dit resulteert in een jaarlast van € 29 280,=.Bij de benchmark worden als activiteiten onderscheiden: verzamelen van
basisgegevens (400 uur), het opstellen van een rapportage (80 uur), het inzenden aan de NMa (8 uur), en het toelichten en bespreken van de
rapportage met de NMa (48 uur). Het verzamelen van gegevens en het opstellen
van een rapport wordt gewaardeerd tegen een extern uurtarief van € 150,=.
Alle overige posten worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een jaarlast van€ 37 680,=.Tenslotte is het mogelijk dat het Loodswezen nog een bezwaaren beroepsprocedure
zal volgen tegen één of meer besluiten van de NMa. Hiervan is
op voorhand geen betrouwbare schatting te maken. Er wordt van uitgegaan dat
in de eerste vijf jaar deze activiteit eenmaal per jaar zal voorkomen. Er
wordt niet van een jaarlijkse last uitgegaan. Verondersteld wordt dat de nieuwe
verhoudingen zich in twee jaar voldoende zullen uitkristalliseren, waarna
het voeren van procedures niet nodig meer is. Er wordt daarom gerekend met
een éénmalige last, die dubbel wordt geteld. Met het voeren
van een procedure zal aan interne voorbereiding 200 uur worden besteed. Deze
activiteit wordt gewaardeerd tegen een uurtarief van € 60,=. Dit
resulteert in een bedrag van € 12 000,=. Aangenomen wordt verder
dat een advocaat 200 declarabele uren besteedt aan een procedure. Die declarabele
uren worden gewaardeerd tegen een tarief van € 250,=. Dit resulteert
in een bedrag van € 50 000,=. Per procedure wordt zodoende € 62 000,=
besteed. Totaal wordt zodoende € 124 000,= aan eenmalige lasten
besteed.De bruto toename van de administratieve lasten aan de zijde van het Loodswezen
bedraagt € 296 112,= per jaar. De netto toename van de administratieve
lasten aan de zijde van het Loodswezen bedraagt € 268 752,=
per jaar. Voorts zijn er € 124 000,= aan eenmalige lasten.Daarnaast wordt rekening gehouden met nalevingskosten in de vorm van extra
aanpassingen en onderhoud van administratieve en ICT-systemen van € 2400,=
per jaar.Bovenstaande cijfers berusten op een door het Loodswezen gemaakte schatting,
gebaseerd op redelijk onderbouwde aannames met betrekking tot de geraamde
uren. De ramingen bleken qua ordegrootte redelijk overeen te komen met een
onafhankelijk daarvan gemaakte ambtelijke schatting.Wat betreft de administratieve lasten aan de zijde
van het haven- en scheepvaartbedrijfsleven wordt uitgegaan van betrokkenheid
van telkens 10 vertegenwoordigers van de hele sector bij elke handeling, omdat
thans nog niet met voldoende zekerheid is te zeggen hoeveel vertegenwoordigers
in de regionale commissies zitting zullen nemen. Het getal van 10 vertegenwoordigers
komt overeen met het gemiddeld aantal deelnemers in de Overleggroep Loodsgeldtarieven.Administratieve lasten zijn verbonden aan het bespreken van het kostentoerekeningssysteem,
het bespreken van voorstellen voor de loodsgeldtarieven en het bespreken van
de verantwoordingen. Er wordt niet uitgegaan van kosten voor het voeren van
procedures.KostentoerekeningssysteemUitgegaan wordt van een totale besteding van 40 uur aan het intern (binnen
de eigen organisatie) en extern (met het Loodswezen) bespreken van het concept
systeem. Deze uren worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een totale last van € 24 000,=. Het kostentoerekeningssysteem
wordt eenmaal in de vijf jaar vastgesteld. De resulteert in een jaarlast van
0,2 x € 24 000,=, zijnde € 4800,=.Tariefvoorstel loodsgeldtarievenUitgegaan wordt van een totale besteding van 15 uur per vertegenwoordiger
aan het intern en extern bespreken van het desbetreffende tariefvoorstel,
of de desbetreffende tariefvoorstellen. In totaal wordt daarvoor dan
150 uur geramd. Deze uren worden gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=.
Dit resulteert in een bruto jaarlast van€ 9000,=.Op dit bedrag moeten de uit het huidige stelsel voortvloeiende administratieve
lasten in mindering worden gebracht. Deze lasten zijn tot dusverre niet eerder
als zodanig geïdentificeerd. Ook deze lasten zijn daarom berekend.Uitgaande van 10 vertegenwoordigers in de Overleggroep Loodsgeldtarieven
die elk over één jaarlijks tariefvoorstel telkens 2 maal 2 uur
vergaderen en in totaal 2 uur voorbereidingstijd nodig hebben, resulteert
een bestaande jaarlast van € 3600,=.De netto jaarlast voor de sector van haven- en scheepvaartbedrijven wat
betreft de loodsgeldtarieven bedraagt zodoende € 5400,=.VerantwoordingenUitgegaan wordt van een totale besteding van 4 uur per vertegenwoordiger
aan het intern en extern bespreken van de kwalitatieve en de kwantitatieve
concept-verantwoordingen. In totaal levert dit 40 uur op. Deze uren worden
gewaardeerd tegen een intern uurtarief van € 60,=. Dit resulteert
in een bruto jaarlast van € 2400,=.De bruto toename van de administratieve lasten aan de zijde van de sector
haven- en scheepvaartbedrijfsleven bedraagt € 16 200,= per
jaar. De netto toename van de administratieve lasten aan de zijde van het
haven- en scheepvaartbedrijfsleven bedraagt € 12 600,= per
jaar.EindresultaatDit wetsvoorstel leidt tot een bruto toename van administratieve lasten
van € 312 312,= per jaar, tot een besparing op administratieve
lasten van € 30 960,= per jaar en tot een netto toename van
administratieve lasten van € 281 352,= per jaar. Daarnaast
is er een eenmalige last van € 124 000,=.Het wetsvoorstel leidt tevens tot nalevingskosten van € 2400,=
per jaar.Aan dit wetsvoorstel zijn geen administratieve lasten voor burgers verbonden.
Het wetsvoorstel leidt evenmin tot administratieve lasten voortvloeiend uit
subsidieverhoudingen.Advisering ActalEen voorontwerp van dit wetsvoorstel is voorgelegd aan het Adviescollege
toetsing administratieve lasten (Actal). Actal heeft besloten dit wetsvoorstel
niet te selecteren voor een toets.10. Consultaties en uitvoeringstoetsEen voorontwerp van dit voorstel is ter consultatie aangeboden aan de
Nederlandse loodsencorporatie, de Nationale Havenraad, de Vereniging van Rotterdamse
Cargadoors, de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders en een aantal
bestuursorganen belast met het nautisch beheer.Reacties zijn ontvangen van de algemene raad van de Nlc, van de Nationale
Havenraad, van de Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders (KVNR), van
de Vereniging van Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta, van de Regionale Commissie
Noordelijke Zeehavens, van de Ondernemersvereniging Amsterdam (ORAM), van
de Havenmeester van Rotterdam, van de directeur Scheepvaart van het Gemeentelijk
Havenbedrijf Amsterdam en van Zeeland Seaports. Het aantal ontvangen reacties
en de vele verschillende onderwerpen die daarin aan de orde worden gesteld
maken het niet goed mogelijk om op elk onderscheiden punt in deze memorie
aan te geven wat met de desbetreffende reactie is gedaan. Waar dit dienstig
leek is dit gedaan. Aan alle partijen die hebben gereageerd is een reactie
gezonden. Aan de algemene raad van de Nlc is een meer gedetailleerde
reactie gezonden, in aanmerking genomen het afzonderlijke belang van de corporatie.Op deze plaats wordt ingegaan op enkele punten die niet worden overgenomen,
en die niet elders in deze memorie worden behandeld.De KVNR heeft bepleit de beperking van de aansprakelijkheid van de loods
tot opzet en grove schuld (artikel 3 van de Loodsenwet) te laten vervallen.
Dit wordt niet in overweging genomen. De argumenten die voor deze limitering
zijn aangevoerd, zijn, ook bij herijking, nog onverkort van kracht. Verwezen
zij daarvoor naar de parlementaire geschiedenis van de Loodsenwet1. Daar kan nog aan worden toegevoegd dat, als het al
mogelijk zou zijn een verzekeringsdekking te verkrijgen voor een ongelimiteerde
aansprakelijkheid, de daarvoor verschuldigde premie naar alle waarschijnlijkheid
de prijs van de loodsdienst significant zou opdrijven.De ORAM bepleit om tot marktwerking bij het loodsen van zeeschepen over
te gaan zodra de prepensioenproblematiek is opgelost, ook wanneer dit voor
2019 het geval zou zijn. Dit wordt niet overweging genomen. In het kabinetsbesluit
van 2004 is voldoende duidelijk vastgelegd dat marktwerking niet eerder dan
2019 wordt ingevoerd. Hierop wordt niet teruggekomen.De raad van bestuur van de NMa is overeenkomstig artikel 12 van Appendix
II van het Relatiestatuut EZ – NMa in de gelegenheid gesteld een uitvoerings-
en handhavingstoets op een voorontwerp te verrichten. De raad van bestuur
heeft aangegeven het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar te oordelen,
mits op de procedure van instemming met het kostentoerekeningssysteem afdeling
10.2.1 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing wordt
verklaard en wordt verzekerd dat een verplicht voorafgaand advies van een
actuaris wordt ingewonnen alvorens een besluit als bedoeld in artikel 27e,
tweede lid, van de Loodsenwet te nemen.ARTIKELSGEWIJSArtikel I, onderdeel AIn dit onderdeel worden enige begripsbepalingen aan de Loodsenwet toegevoegd,
teneinde zo nauw mogelijk bij de Mededingingswet aan te kunnen sluiten.Artikel I, onderdeel B en DDe voorgestelde wijzigingen van de artikelen 13 en 21 van de Loodsenwet
hebben tot doel de raad van bestuur van de NMa de bevoegdheid te verlenen
om het tarief voor, respectievelijk het verzorgen van de opleiding voor registerloods
op basis van een EG-verklaring, en het verstrekken van afschriften uit het
loodsenregister vast te stellen.Artikel I, onderdeel CDit artikelonderdeel is toegelicht in paragraaf 4.2.9 van het algemeen
gedeelte van deze memorie.Artikel I, onderdeel FDit onderdeel is grotendeels toegelicht in paragraaf 4 van het algemeen
gedeelte van deze memorie. In het voorgestelde artikel 27l van de Loodsenwet
is een grondslag opgenomen om een aantal nader aangegeven onderwerpen bij
algemene maatregel van de bestuur te regelen. Het ligt in de bedoeling om
al deze onderwerpen in één algemene maatregel van bestuur op
te nemen. Die maatregel zal het thans geldende Loodsgeldbesluit 1995 gaan
vervangen. Het Loodsgeldbesluit 1995 zal bij de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel overigens van rechtswege vervallen, aangezien aan dat
besluit de grondslag als gevolg van de in artikel II van dit wetsvoorstel
opgenomen maatregelen komt te ontvallen. In verband met de geleidelijke afbouw
van de kruisfinanciering zal in de nieuwe algemene maatregel van bestuur overigens
een betrekkelijk groot aantal onderdelen uit het Loodsgeldbesluit 1995 herkenbaar
terugkeren.In het voorgestelde artikel 27h, eerste lid, van de Loodsenwet wordt verwezen
naar een aantal bepalingen uit de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet.
De desbetreffende bepalingen bevatten de grondslag voor diverse algemeen verbindende
voorschriften die betrekking hebben op het loodsen, en voor de verordeningen
van de Nlc. Met betrekking tot hetgeen in die voorschriften uitputtend is
geregeld heeft de raad van bestuur van de NMa geen bevoegdheid tot het nemen
van besluiten.De in het voorgestelde artikel 27j opgenomen verantwoordingsverplichting
staat los van de jaarverslaggevingsplicht die op Nederlands Loodswezen B.V.
rust ingevolge boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. De in het voorgestelde artikel
opgenomen verantwoording is specifiek bedoeld voor het markttoezicht. De daarbij
te leveren gegevens zijn noodzakelijk om de rechtvaardiging van de tarieven
en de efficiency van het Loodswezen te kunnen beoordelen.Artikel I, onderdeel EDit artikelonderdeel is toegelicht in paragraaf 4.2.4 van het algemeen
gedeelte van deze memorie.Artikel I, onderdelen G tot en met KDeze onderdelen zijn grotendeels toegelicht in de paragrafen 5 en 6 van
het algemeen gedeelte van deze toelichting. Het voorgestelde artikel 45a van
de Loodsenwet dient ter vervanging van het geldende artikel 49a van die wet,
waarvan schrapping in onderdeel G wordt voorgesteld. In wetgevingstechnisch
opzicht is het overzichtelijker alle bepalingen die betrekking hebben op het
toezicht op de naleving in één hoofdstuk te plaatsen. Wel is
van de gelegenheid gebruik gemaakt om de kring van ambtenaren die met het
toezicht op de naleving van de Loodsenwet kan worden belast uit te breiden.
Thans is deze kring beperkt tot de ambtenaren aan wie opsporingsbevoegdheid
is verleend. Met name ten aanzien van het toezicht op de naleving van de Loodsenwet
door certificaatloodsen bestaat behoefte aan de mogelijkheid ook één
of meer ambtenaren van de Inspectie Verkeer en Waterstaat die niet tevens
buitengewoon opsporingsambtenaar zijn te kunnen aanwijzen als toezichthouder.Artikel II, onderdeel ADeze wijziging van artikel 14a van de Scheepvaartverkeerswet heeft tot
doel de raad van bestuur van de NMa de bevoegdheid te verlenen om het tarief
voor de deelname aan de opleiding en examinering van verklaringhouders in
de zin van het Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet en het verstrekken
van afschriften uit het Register loodsplicht kleine zeeschepen vast te stellen.
Het betreft hier taken die krachtens de wet aan de registerloodsen zijn opgedragen. Artikel II, onderdelen B en CIn de artikel 15 en 15a van de Scheepvaartverkeerswet dienen de voorgestelde
veranderingen te worden aangebracht, aangezien de Loodsenwet in het vervolg
zal voorzien in regeling van al hetgeen de tariefsvorming betreft. In de Scheepvaartverkeerswet
blijft wel de verplichting gehandhaafd voor de kapitein om het loodsgeld te
betalen. Regeling van de loodsplicht en alle andere direct daaraan
te relateren rechten en verplichtingen van de scheepvaart blijven om wetssystematische
redenen in de Scheepvaartverkeerswet gehandhaafd. Afgeschaft is de mogelijkheid
voor de algemene raad van de Nlc om ontheffing van de verplichting van betaling
van het loodsgeld te verlenen. Van deze ontheffingsmogelijkheid is nooit gebruik
gemaakt, aangezien de algemene raad zich altijd op het standpunt heeft gesteld
dat dit alleen kan, wanneer de overheid het niet geïnde loodsgeld zou
vergoeden. Bij de minister van Verkeer en Waterstaat ontbreekt principieel
de bereidheid om deze vergoeding uit de algemene middelen te voldoen. Een
daarmee zinloos geworden ontheffingsmogelijkheid kan dan maar beter verdwijnen.Ook vanuit mededingingsoogpunt bestaat er bezwaar tegen deze ontheffingsmogelijkheid.
Immers, daarmee kan, in elk geval in theorie, op niet transparante wijze dienstverlening
gratis worden aangeboden. Dit is niet in overeenstemming met de bedoeling
van het wetsvoorstel. Er is op zichzelf genomen geen principieel bezwaar tegen
wanneer het Loodswezen, ter verwerving van maatschappelijke goodwill, bijvoorbeeld
een nautisch evenement zou sponsoren. Zulke activiteiten behoren evenwel met
de toezichthouder te worden afgestemd, aangezien die activiteiten van invloed
zijn op de kostentoerekening.Artikel II, onderdeel DDit artikelonderdeel is toegelicht in paragraaf 4.1 van het algemeen
gedeelte van deze memorie.Artikel II, onderdeel EArtikel 47 Scheepvaartverkeerswet is een uitgewerkte bepaling die kan
worden geschrapt.Artikel IIIDit artikel is toegelicht in paragraaf 7 van het algemeen gedeelte
van deze memorie.Artikelen IV tot en met IXBij de invoering van het markttoezicht en de nieuwe tariefstructuur is
het noodzakelijk te regelen wanneer de nieuwe verplichtingen voor de eerste
maal moeten worden gevolgd. De voorgestelde artikelen IV tot en met IX voorzien
daarin. In artikel IV wordt voorgesteld éénmalig van de procedure
van artikel 16, tweede en derde lid, van de Loodsenwet af te wijken. Indien
die procedure zou moeten worden gevolgd, is het niet haalbaar binnen een maand
tot wijziging van de Financiële verordening Loodswezen en de Dienstverleningsverordening
registerloodsen te komen. De in de artikelen V, VI, VIII en IX opgenomen verplichtingen
om voor de eerste maal een kostentoerekeningssysteem, een besluit tot vaststelling
van een schema voor besparingen voor de oplossing van de prepensioenproblematiek,
een verantwoording en een benchmark op te stellen, spreken voor zichzelf.
Artikel VII is toegelicht in paragraaf 4.2.5.2 van het algemeen gedeelte
van deze memorie.Artikel XIn dit artikel is een overgangsrechtelijke voorziening opgenomen om te
voorkomen dat de bij inwerkingtreding van deze wet geldende loodsgeldtarieven
en andere vergoedingen hun gelding verliezen. Deze tarieven blijven gelden
tot zij zijn vervangen door tarieven die overeenkomstig het nieuwe recht zijn
vastgesteld.Artikel XIDit artikel is toegelicht in paragraaf 7 van het algemeen gedeelte
van deze memorie.Artikel XIIDit artikel is toegelicht in paragraaf 4.1 van het algemeen gedeelte
van deze memorie.Artikel XIIIDit artikel is toegelicht in paragraaf 8 van het algemeen gedeelte
van deze memorie.Artikel XIVEr kan behoefte bestaan aan het differentiëren van de tijdstippen
van inwerkingtreding van de verschillende bepalingen van dit wetsvoorstel.
De voorgestelde inwerkingtredingsbepaling maakt dit mogelijk.Artikel XVMede gelet op de omstandigheid dat op grond van artikel VII een ministeriële
regeling moet worden vastgesteld, wordt voorgesteld aan dit wetsvoorstel,
hoewel het in wetgevingstechnische zin niet gaat om een geheel nieuwe wet,
toch een citeertitelbepaling toe te voegen. Het ligt overigens in de bedoeling
om de nog vast te stellen lagere regelgeving, uit oogpunt van herkenbaarheid
aan te duiden als Besluit, respectievelijk, Regeling markttoezicht registerloodsen.De Minister van Verkeer en Waterstaat,K. M. H. PeijsBIJLAGEDe huidige structuur van het LoodswezenRegisterloodsenHet aanbieden en verrichten van loodsdiensten is op de scheepvaartwegen
die bij de wet zijn aangewezen uitsluitend voorbehouden aan registerloodsen.
Tot dit beroep kan alleen toelating worden verkregen indien men voldoet aan –
onder meer – eisen van nautische opleiding en ervaring. Verder dient
men in het bezit te zijn van de vereiste geneeskundige verklaringen van geschiktheid
voor de zeevaart. Het Loodswezen verzorgt een speciale opleiding voor adspirant-registerloodsen.
De adspirant dient na de opleiding een landelijk en een regionaal loodsexamen
af te leggen. Na het met goed gevolg afleggen van de examens, wordt de registerloods
ingeschreven in het loodsenregister. Slechts na inschrijving is de loods bevoegd
zijn diensten aan te bieden. De bevoegdheid is onmiddellijk na inschrijving
nog beperkt tot kleinere schepen, maar wordt uitgebreid nadat de vereiste
ervaring is opgedaan. Er bestaan ook specialisaties voor bepaalde trajecten
en bepaalde typen loodsreizen.LoodswezenDe gezamenlijke registerloodsen (de beroepsbeoefenaren) en het ondersteunend
personeel (de bedrijfsorganisatie) gezamenlijk opereren in het maatschappelijk
verkeer al sinds vele jaren onder de benaming «Loodswezen». Deze
benaming stamt nog uit de tijd dat het Loodswezen een ambtelijke dienst was.
In rechte bestaat het Loodswezen echter niet als zodanig. Juridisch bestaat
het Loodswezen uit een verzameling publiekrechtelijke lichamen en privaatrechtelijke
organisatievormen.Publiekrechtelijke lichamen en hun organenDe gezamenlijke registerloodsen vormen de Nederlandse loodsencorporatie
(Nlc). Het lidmaatschap van de corporatie is verplicht en van rechtswege geregeld.
De Nlc is een openbaar lichaam voor beroep in de zin van artikel 134 van de
Grondwet. De corporatie heeft verordenende bevoegdheid ten opzichte van haar
leden op een aantal gebieden, zoals de opleiding, beroepsuitoefening en dienstverlening.
Handhaving van de verordeningen geschiedt tuchtrechtelijk, door het tuchtcollege
loodsen.De corporatie heeft drie organen: de voorzitter, die de corporatie extern
vertegenwoordigt, de algemene raad, die het dagelijks bestuur vormt, en de
ledenvergadering, die de verordeningen vaststelt.Iedere registerloods is daarnaast van rechtswege lid van een (of meer)
regionale loodsencorporaties (rlc’s). Daarvan zijn er vier: Noord, Amsterdam-IJmond,
Rotterdam-Rijnmond en Scheldemonden. De rlc’s hebben een, overigens
zeer beperkte, bevoegdheid tot het stellen van aanvullende regels voor haar
leden. Voor het overige verzorgen de Nlc en de rlc’s de opleidingen,
examens en voorlichting.De Nlc en de rlc’s zijn wat de toepassing van het vermogensrecht
betreft aan te merken als krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen.
Anders dan wel eens wordt gedacht maken zij geen deel uit van de publiekrechtelijke
bedrijfsorganisatie. Wel vallen hun organen, ten minste voor een deel van
hun bevoegdheden, aan te merken als zelfstandige bestuursorganen.Privaatrechtelijke organisatievormenRegisterloodsen zijn in juridisch en fiscaal opzicht zelfstandige ondernemers.
Feitelijk zijn zij niet vrij gevestigd, zoals veel andere beroepsbeoefenaren,
maar hebben zij zich – geheel los van de publiekrechtelijke organisatie –
verenigd in een aantal privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden.
Op regionaal niveau hebben de loodsen zich verenigd in drie maatschappen (loodsenassociaties
Amsterdam-IJmond, Rotterdam-Rijnmond/Noord en Scheldemonden). De maatschappen
zijn verantwoordelijk voor de organisatie van de beroepsuitoefening. De bedrijfsorganisatie
van het Loodswezen wordt uitgeoefend door Nederlands Loodswezen B.V.. De eigendom
van de loodsvaartuigen berust bij Loodswezen Materieel B.V.. De registerloodsen
zijn de aandeelhouders van deze vennootschappen. Nederlands Loodswezen B.V.
is beherend vennoot van de drie maatschappen. Het ondersteunend personeel
van de registerloodsen is in dienst bij Nederlands Loodswezen B.V.. Nederlands
Loodswezen B.V. is krachtens de Scheepvaartverkeerswet aangewezen als rechthebbende
organisatie op de loodsgeldopbrengsten. Als zodanig valt Nederlands Loodswezen
B.V. aan te merken als rechtspersoon met een wettelijke taak in de zin van
artikel 91, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2001. De Algemene Rekenkamer
heeft ten aanzien van deze rechtspersonen controlebevoegdheden.XNoot1Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 juni 2004, Kamerstukken II
2003/04, 24 036, nr. 302.XNoot2Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 11 april 2003, Kamerstukken II
2002/03, 24 036, nr. 281.XNoot3Vgl. Loodsen tussen overheid en markt, eindrapportage van de Commissie
brede heroverweging Loodswezen, Den Haag, 1997, blz. 45–46.XNoot4Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 16 augustus 1999, Kamerstukken
II 1998/99, 24 036, nr. 134.XNoot1Voor varend ondersteunend personeel dat vanaf 1 januari 1992
in dienst is getreden, geldt deze regeling niet meer. Voor deze groep werknemers
geldt een flexibele pensioenregeling waarvan de financiering plaatsvindt op
basis van kapitaaldekking.XNoot2De financiering van de bestaande prepensioenregeling van het Loodswezen
kost, afhankelijk van de wijze van berekening, 17% tot 22% van
de totale omzet.XNoot3Dit bedrag is benodigd om alle bestaande uitzichten op FLP en FLO, tegen
de thans geldende voorwaarden, zonder gebruik te maken van de door het Loodswezen
voor dit doel gemaakte reserveringen, onder kapitaaldekking te brengen bij
een pensioenverzekeraar. Bron: samenvatting jaarverslaggeving bedrijfsorganisatie
Loodswezen 2006 In het kabinetsbesluit van 2003 is nog uitgegaan van een bedrag
van € 260 miljoen. Het grote verschil tussen deze bedragen valt
te verklaren uit de omstandigheid dat in de tussentijd de zogeheten back service
van de actief diende loodsen deels is afgekocht en er inmiddels een start
is gemaakt met de overstap naar kapitaaldekking.XNoot4Verslag van een algemeen overleg van 22 juni 2000, Kamerstukken II
1999/2000, 24 036, nr. 169.XNoot5Stcrt. 2000, 212.XNoot1Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat van 11 april 2003
aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II
2002/03, 24 036, nr. 281.XNoot2Zie hiervoor het in noot 4 bedoelde beleidsvoornemen en het besluit van
6 juni 2002, houdende wijziging van het Loodsplichtbesluit 1995 en het
Besluit verklaringhouders Scheepvaartverkeerswet (flexibilisering loodsplichtstelsel),
Stb. 295.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 24 036, nr. 302.XNoot2Verslag van een algemeen overleg van 7 september 2004, Kamerstukken
II 2004/05, 24 036, nr. 305.XNoot3Besluit van 17 november 2004, houdende wijziging van het Loodsgeldbesluit
1995 (vereenvoudiging tariefstructuur), Stb. 617. Regeling van de minister
van Verkeer en Waterstaat van 23 december 2004, houdende wijziging van
de Regeling loodsgeldtarieven en enige andere regelingen (loodsgeldtarieven
en loodsvergoedingen 2005 en wijziging CBS-indices), Stcrt. 251.XNoot4Brief van de minister van Verkeer en Waterstaat aan de voorzitter van
de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 2 november 2004, Kamerstukken
II 2004/05, 29 862, nr. 1.XNoot1Artikel 12 van Appendix II van het Relatiestatuut EZ – NMa, Stcrt.
2005, 247.XNoot1Brief van de minister van Economische Zaken aan de voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van 29 juni 2004, Kamerstukken II 2003/04,
29 200 XIII, nr. 50.XNoot1Een algemeen overzicht van de actuele stand van zaken bij de vormgeving
van het toezicht op markten is te vinden in de achtergrondstudie van de Algemene
Rekenkamer «Toezicht op Markten» Kamerstukken II 2004/05, 29 960,
nrs. 1–2.XNoot1Zie de bijlage bij de Scheepvaartverkeerswet.XNoot2Vraag naar en aanbod van loodsdiensten buiten de loodsplichtige scheepvaartwegen
is in beginsel vrij. Dit wetsvoorstel heeft geen betrekking op de zogenoemde
certificaatloodsen die hun diensten aanbieden op de Noordzee, het Kanaal en
het Skagerrak, of particuliere loodsen die hun diensten aanbieden op de binnenwateren.
Voor de eerste categorie is ter uitvoering van richtlijn nr. 79/115/EEG van
de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 december 1978 inzake het
loodsen van schepen door Noordzeeloodsen op de Noordzee en in het Kanaal (PbEG
L 33) wel voorzien in een examinering. Zie daarvoor het Besluit certificaatloodsen.XNoot3De Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet.XNoot4In de bijlage van deze memorie wordt een korte schets gegeven van de huidige
organisatiestructuur van het Loodswezen.XNoot1Zie hierover nader paragraaf 3.5.XNoot2Vgl Kamerstukken II 2004/05, 30 186, par. 5.2 en 5.3.XNoot1Vermeld moet worden dat in 1996 een frequentiekorting op de loodsgeldtarieven
is ingevoerd (2 en bijlage IV van de Regeling loodsgeldtarieven). Het Loodswezen
bekostigt deze korting, die thans € 13 mln. bedraagt. De frequentiekorting
is echter ook gebaseerd op het draagkrachtbeginsel en niet op de onderliggende
kosten. Verder is in het verleden een aantal malen het loodsgeldtarief met
een geringer percentage dan de index verhoogd.XNoot2Dit is recent gebleken bij de vaststelling van de loodsgeldtarieven voor
het jaar 2006. Zie de toelichting bij de regeling van de minister van Verkeer
en Waterstaat van 15 december 2005, houdende wijziging van de Regeling
loodsgeldtarieven (loodsgeldtarieven en loodsvergoedingen 2006), Stcrt. 250.XNoot1Kamerstukken II 1997/98, 24 036, nr. 73.XNoot1Advies van de Nationale Havenraad van 12 september 2005, nr. L 021-04.XNoot2De lasten voor FLO en FLP beslaan 22% van de totale omzet voor
de loodsreizen van en naar Nederlandse havens. Wordt de omzet van het Nederlands
aandeel in de Scheldevaart daarbij opgeteld dan beslaan de lasten 17%.XNoot3Gerekend vanaf het jaar 2005. Op 1 maart 2005 is een wijziging van
het Loodsgeldbesluit 1995 in werking getreden die regionaal gedifferentieerde
tariefstelling mogelijk maakt.XNoot1Het vorenbedoelde bedoelde advies van de Nationale Havenraad spreekt van
drie fasen tot 2019. Het is overzichtelijker om in twee perioden van vijf
jaar te plannen.XNoot2De in deze paragraaf vermelde percentages zijn gebaseerd op de stand van
de kosten en de baten van de loodsdienstverrichting per regio op de peildatum
1 januari 2005. Deze cijfers hebben uitsluitend betrekking op de afbouw
van de kruissubsidie en houden geen rekening met inflatiecorrecties en andere
in dit wetsvoorstel voorziene mogelijke correcties die kunnen worden opgelegd.XNoot1Bron van deze cijfers: samenvatting jaarverslaggeving bedrijfsorganisatie
Loodswezen 2006.XNoot2Verordening tot wijziging van de Financiële verordening Loodswezen
van 30 maart 2004, Stcrt. 234.XNoot1Kamerstukken II 2005/06, 28 170, nr. 47.XNoot1De Vergoedingsregeling tuchtcollege loodsen, de Regeling EG-verklaring
registerloods, de Regeling tarief loodsenregister en Register loodsplicht
kleine zeeschepen en de Regeling tarief verklaringen van vrijstelling Scheepvaartverkeerswet.XNoot1Het Voorschriftenbesluit registerloodsen en de Voorschriftenregeling registerloodsen
bevatten de nodige eisen met betrekking tot de beroepsuitoefening, het Besluit
adspirant-registerloodsen bevat de nodige eisen over de opleiding van registerloodsen.XNoot2De Bevoegdhedenverordening registerloodsen 1995 regelt de bevoegdheidsopbouw
en specialisatie van registerloodsen. De Dienstverleningsverordening registerloodsen
en de Beroepsuitoefeningsverordening registerloodsen bevatten kwalitatieve
eisen en gedragsvoorschriften.XNoot3De Dienstverleningsverordening registerloodsen.XNoot1Het loodsen en de beloodsing van de vaart op de Vlaamse havens aan de
Schelde en het Kanaal van Gent naar Terneuzen is krachtens het Scheldereglement
(Trb. 1995, 48) aan de Vlaamse en Nederlandse loodsdiensten gezamenlijk opgedragen.
27,5% van de Scheldevaart wordt beloodst door een Nederlandse loods,
de overige 72,5% valt toe aan de Vlaamse loodsdienst.XNoot2Tractaat tussen Nederland en België op den 12de mei 1863 door de
wederzijdse gevolmachtigden gesloten nopens de afkoop van de Scheldetol, Stb.
117.XNoot1Trb. 2005, 328.XNoot2Zie het op 11 maart 2005 te Den Haag totstandgekomen derde Memorandum
van Overeenstemming tussen Vlaanderen en Nederland met betrekking tot de onderlinge
samenwerking ten aanzien van het Schelde-estuarium.XNoot3Vlaamse loodsen gaan op 65-jarige leeftijd met ouderdomspensioen.XNoot1Voorstel van de Commissie van 13 oktober 2004, COM (2004) 654 def.
De omstandigheid dat het Europees Parlement in eerste lezing op 26 januari
2006 niet heeft willen instemmen met dit voorstel maakt de erkenning van dit
belang niet anders.XNoot2Vgl. C-266/96 Corsica Ferries III, Jur.1998, I-3949 en C-430/99 en C-431/99
Sea-Land Services, Jur. 2002, I-5235. Het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen heeft in deze zaken overwogen dat de verplichting van de scheepvaart
gebruik te maken van lokale roeiers en de verplichting tot deelname aan een
nationaal verkeersbegeleidingssysteem uit hoofde van openbare veiligheid gerechtvaardigde
inbreuken op evenbedoelde vrijheden zijn. Verondersteld mag worden dat dit
ook geldt ten aanzien van de verplichting om gebruik te maken van een loods
die moet voldoen aan bij de wet gestelde, transparante, objectieve en non-discriminatoire
beroepskwalificaties.XNoot1Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nrs. 1–3.XNoot1Zie de Richtsnoeren boetetoemeting, Stcrt. 2001, 248. Zie ook www.nmanet.nl/Wet_en_regelgeving/richtsnoeren/Richtsnoeren_boetetoemeting.XNoot1Kamerstukken II 2004/05, 30 071, nrs. 2–3.XNoot1Trb. 1978, 177.XNoot2Bekendmaking directeur-generaal van de NMa inzake inwerkingtreding van
de Wet rechtstreeks beroep, Stcrt. 2004, nr. 168.XNoot1Literatuurstudie naar de kosten en baten van markttoezichthouders, hoofdrapport
in opdracht van het ministerie van Economische Zaken door SEOR-ECRI, 4 mei
2004, bijlage bij de brief van de minister van Economische Zaken aan de voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 29 juni 2004, Kamerstukken
II 2003/04, 29 200, XIII, nr. 50. Zie ook Jaarverslag NMa over 2005,
Den Haag, 2006, blz. 80 e.v..XNoot1Kamerstukken II 1987/88, 20 290, nr. 3. 
 
 Naar boven

 

Directe linkKopieer de link naar uw clipboard 

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30913-3.html

Sluit modaal

 

Disclaimer
De hier aangeboden pdf-bestanden van het Staatsblad, Staatscourant, Tractatenblad, provinciaal blad, gemeenteblad, waterschapsblad en blad gemeenschappelijke regeling vormen de formele bekendmakingen in de zin van de Bekendmakingswet en de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen voor zover ze na 1 juli 2009 zijn uitgegeven. Voor pdf-publicaties van vóór deze datum geldt dat alleen de in papieren vorm uitgegeven bladen formele status hebben; de hier aangeboden elektronische versies daarvan worden bij wijze van service aangeboden.

 

Over deze website
Contact
English
Help
Zoeken

Informatie hergebruiken
Privacy en cookies
Toegankelijkheid
Sitemap
Kwetsbaarheid melden

Open data
Linked Data Overheid
PUC Open Data

MijnOverheid.nl
Rijksoverheid.nl
Ondernemersplein.nl
Werkenbijdeoverheid.nl